Report No. 27065 REPUBLIQUE ISLAMIQUE DE MAURITANIE MINISTERE DES FINANCES & MINISTERE DES AFFAIRES ECONOMIQUES ET DU DEVELOPPEMENT EVALUATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES PRATIQUES DE LA COMPTABILITE DU SECTEUR PRIVE VOLUME I (Diagnostic, analyse du risque et recommandations) NOVEMBRE 2002 S. BAKAYOKO AFTFM M. YARO REGION AFRIQUE R. CAUNEAU TABLE DES MATIERES SIGLES ET ABREVIATIONS.............................................................................................. v PREFACE..............................................................................................................................vii RESUME ................................................................................................................................. x INTRODUCTION................................................................................................................... 1 1. LE CADRE REGLEMENTAIRE................................................................................. 3 1.1 Le Cadre Légal........................................................................................................ 3 1.1.1. LA SITUATION ACTUELLE ............................................................................... 3 1.1.2. EVALUATIONS DES PRINCIPES FONDAMENTAUX .................................... 4 1.2. Fonctionnement du Dispositif................................................................................ 5 1.3. Recommandations................................................................................................... 6 2. LES INSTITUTIONS..................................................................................................... 8 2.1. Les Acteurs.............................................................................................................. 8 2.1.1. LA SITUATION ACTUELLE ......................................................................... 8 2.1.1.1. Les organes impliqués dans la préparation du budget..................................... 9 2.1.1.2. Les organes impliqués dans l'exécution du budget ....................................... 10 2.1.1.3. Les Organes chargés du contrôle de l'exécution du budget .......................... 11 2.1.2. EVALUATION DU DISPOSITIF.................................................................. 11 3. L'EXECUTION BUDGETAIRE ................................................................................ 12 3.1. Le Circuit de la Dépense ...................................................................................... 12 3.1.1. LA SITUATION ACTUELLE ....................................................................... 12 3.1.1.1. Evaluation du dispositif ................................................................................. 14 3.1.1.2. Analyse du Risque ......................................................................................... 14 3.1.1.3. Recommandations.......................................................................................... 16 3.2 Le Circuit de la Recette........................................................................................ 17 3.2.1 LES IMPOTS.................................................................................................. 17 3.2.1.1. La situation actuelle....................................................................................... 17 3.2.1.2. Evaluation du dispositif ................................................................................. 18 3.2.1.3. Analyse du Risque ......................................................................................... 20 3.2.1.4. Recommandations.......................................................................................... 21 3.2.2 LA DOUANE ................................................................................................. 22 3.2.2.1. La situation actuelle....................................................................................... 22 ii 3.2.2.2. Evaluation du dispositif ................................................................................. 23 3.2.2.3. Analyse du Risque ......................................................................................... 24 3.2.2.4. Recommandations.......................................................................................... 24 3.2.3 AUTRES RECETTES: LA PECHE ............................................................... 25 3.2.3.1. La situation actuelle....................................................................................... 25 3.2.3.2. Evaluation du dispositif ................................................................................. 25 3.2.3.3. Analyse du risque........................................................................................... 26 3.2.3.4. Recommandations.......................................................................................... 27 4. LA GESTION COMPTABLE DE LA DEPENSE PUBLIQUE.............................. 29 4.1 Le Trésor et La Comptabilité de la Dépense Publique...................................... 29 4.1.1. La situation actuelle................................................................................... 29 4.1.2. Evaluation du dispositif ............................................................................. 30 4.1.3 Analyse du Risque ..................................................................................... 33 4.1.4 Recommandations...................................................................................... 34 5. le CONTROLE BUDGETAIRE.................................................................................. 35 5.1. Le Contrôle Administratif.................................................................................... 35 5.1.1. LE CONTROLE FINANCIER........................................................................... 35 5.1.1.1. La situation actuelle....................................................................................... 35 5.1.1.2. Evaluation du dispositif ................................................................................. 36 5.1.1.3. Analyse du Risque ......................................................................................... 37 5.1.1.4. Recommandations.......................................................................................... 37 5.1.2. L'INSPECTION GENERALE DES FINANCES ............................................... 38 5.1.2.1. Situation actuelle............................................................................................ 39 5.1.2.2. Evaluation du dispositif ................................................................................. 40 5.1.2.3. Analyse du risque........................................................................................... 41 5.1.2.4. Recommandations.......................................................................................... 41 5.2. Le Contrôle Juridictionnel................................................................................... 42 5.2.1. LA COUR DES COMPTES ........................................................................... 42 5.2.1.1. La situation actuelle....................................................................................... 43 5.2.1.2. Evaluation du dispositif ................................................................................. 44 5.2.1.3. Analyse du risque........................................................................................... 44 5.2.1.4. Recommandations.......................................................................................... 45 5.3. Le Contrôle Parlementaire .................................................................................. 45 5.3.1. LE CONTROLE PARLEMENTAIRE........................................................... 45 5.3.1.1. Situation actuelle............................................................................................ 46 5.3.1.2. Evaluation du dispositif ................................................................................. 46 5.3.1.3. Analyse du risque........................................................................................... 47 5.3.1.4. Recommandations.......................................................................................... 47 iii LISTE DES TABLEAUX Tableau 1 : Synthèse des recommandations prioritaires.........................................xviii Tableau 2 : Résumé de la situation des risques encourus dans l'exécution du budget.......15 Tableau 3 : Evolution des recettes budgétaires intérieures.......................................17 Tableau 4 : Récapitulatif des recommandations sur les revenus..................................28 iv SIGLES ET ABREVIATIONS ACCT Agence comptable centrale du trésor AMR Avis de mise en recouvrement BE Bon d'engagement BIC Bénéfices industriels et commerciaux CC Cour des comptes CFAA Country financial accountability assessment CDMT Cadre de dépenses à moyen terme CMP Commissions des Marchés Publics CMSC Commission mixte de surveillance et de contrôle DBC Direction du budget et des comptes DCF Direction du contrôle financier DCF Direction du contrôle fiscal DD Direction des domaines DES Direction des services extérieurs DGE Direction des grandes entreprises DGI Direction générale des impôts DI Direction de l'informatique DRI Demande de règlement immédiat DsMP Dépense sans mandatement préalable DSPCM Direction de la surveillance des pêches et de contrôle en mer DTCP Direction du trésor et de la comptabilité publique ENA Ecole nationale d'administration EPA Etablissement public à caractère administratif EPIC Etablissement public à caractère industriel et commercial GRIM Gouvernement de la République de Mauritanie GTZ Deutsche gesellschaft für technische zuzamenarbeit IGF Inspection générale des finances IGR Impôt général sur le revenu IMF International Monetary Fund LP Lettre de paiement MAED Ministère des affaires économiques et du développement MF Ministère des finances MPEM Ministère des Pêches et de l'Economie Maritime NTIC Nouvelle technologie de l'information et de la communication PAO Paiement avant ordonnancement PIAF Programme intégré des applications financières PN Procédure normale v PTF Partenaires techniques et financiers RCM Revenus des capitaux mobiliers SEM Société d'économie mixte SN Société nationale SYDONIA Système douanier automatisé SYGTAS Système de gestion des taxes assimilées TCA Taxe sur le chiffre d'affaires TG Trésorerie générale TOFE Tableau des opérations financières de l'Etat TVA Taxe sur la valeur ajoutée UEMOA Union économique et monétaire ouest africaine vi PREFACE L'Evaluation de la gestion des finances publiques et des pratiques de la comptabilité du secteur privé ou Country Financial Accountability Assessment (CFAA1) a été initiée par le Gouvernement de la Mauritanie, en accord avec la Banque mondiale (BM) et d'autres Partenaires Techniques et Financiers2 (PTF) présents en Mauritanie. Le CFAA est un outil de diagnostic qui part d'un examen critique et détaillé des pratiques de gestion financière existantes, en identifie les forces et les faiblesses ainsi que leurs causes, pour proposer ensuite des recommandations pratiques en vue du renforcement de son efficacité et de sa pertinence dans le cadre de l'utilisation des fonds publics. En d'autres termes, l'Evaluation informe et forme. L'Evaluation vient en appoint aux efforts du Gouvernement dans le cadre de sa politique de décentralisation, de mise en place de programmes de réduction de la pauvreté et de l'utilisation effective des ressources du PPTE. Elle fait partie intégrante des travaux en cours sur la revue des dépenses publiques car elle s'inscrit dans le cadre du dialogue sur cette revue. Les Administrations et les Directions centrales seront en mesure d'améliorer le fonctionnement, le rendement et la fiabilité de leurs systèmes de gestion financière, et seront à même de mettre en place des politiques plus rationnelles de renforcement des capacités à tous les niveaux de la gestion des ressources publiques. L'amélioration des capacités nationales deviendra désormais un élément clé et incontournable du succès de l'approche programme et de toutes les opérations de financement dans le pays. Pour le Gouvernement, l'Evaluation devra aboutir à une plus grande responsabilisation des gestionnaires et comptables nationaux et doter les structures du Ministère des Finances de moyens plus efficaces pour mieux suivre et contrôler la gestion des fonds publics et optimiser au mieux la rentabilité des investissement publics et des ressources en provenance de l'initiative des Pays Pauvres très Endettés (PPTE). L'accent ne sera plus désormais sur la gestion et la consommation des crédits ouverts, mais sur les résultats effectivement réalisés et leur impact par rapport aux objectifs de initiaux. Pour les Partenaires Techniques et Financiers, partenaires au développement, l'Evaluation appuiera leurs efforts dans l'exercice de leur responsabilité fiduciaire ainsi que dans la réalisation de leurs objectifs de développement. Dans ce sens, les PTF considèrent qu'elle 1 Country Financial Accountability Assessment (CFAA), est la terminologie en anglais qui sera utilisée tout au long de ce rapport. 2 Ce sont la Banque Africaine de Développement (BAD), le Fonds Monétaire International (FMI). Quant à l'Union Européenne (UE), le PNUD, la GTZ et la Coopération française tout en étant partie prenante, n'ont pas commis d'experts. vii complète et vient enrichir leurs missions économiques passées qui ont produit soit des notes techniques soit des rapports économiques sur le système budgétaire. En outre, elle complètera la Stratégie d'Assistance au Pays de la Banque mondiale et la Stratégie de la Réduction de la pauvreté que supportent la majorité des Partenaires au développement présents dans le pays. De façon générale pour les Partenaires au développement, l'Evaluation offrira l'opportunité d'accroître et améliorer leur connaissance des mécanismes de décentralisation en cours et les systèmes de gestion financière en place; et leur fonctionnement seront mieux compris et adoptés. Leur participation à la revue des dépenses publiques du gouvernement sera ainsi plus effective et ils seront en mesure de rationaliser et cibler leurs concours financiers dans le cadre des efforts de réduction de pauvreté du Gouvernement. L'Evaluation permettra en outre une convergence des points de vue et une interprétation similaire par tous les partenaires des systèmes de gestion financière tant dans le secteur public que privé. Elle facilitera, et à terme harmonisera, la conception et la mise en place de programmes ciblés de réduction de la pauvreté. Enfin, elle offrira un cadre de concertation pour rendre effectif et accélérer le processus de décentralisation en cours. Enfin, pour la société civile elle donne l'assurance d'une meilleure utilisation des ressources publiques en vue d'une réduction effective de la pauvreté. L'évaluation du risque a occupé une place importante au cours de l'étude diagnostic. Ses risques concernent tant le Gouvernement (formulation, préparation, exécution et suivi du budget) que les Partenaires au développement, dans leur rôle de financement des opérations de développement. Par conséquent, il s'est agi d'évaluer le risque que (i) les ressources publiques n'ont pas été dépensées conformément aux objectifs définis et autorisés dans le budget, (ii) le budget a omis une partie importante des activités du Gouvernement, (iii) les informations disponibles ne sont ni fiables, ni exhaustives pour un suivi efficace de l'exécution du budget et (iv) les ressources ne sont pas dépensées de façon économique ou sont détournées suite à des pratiques irrégulières. Les observations et les recommandations du CFAA se conforment aux nombreuses initiatives lancées ces dernières années par le Gouvernement de la Mauritanie, avec la participation des organisations de la société civile et des PTFs, en vue d'une gestion saine et transparente des dépenses publiques. Il en résulte une convergence de vues entre les principales observations et recommandations clés du CFAA, et celles issues des différents travaux sur la gestion des finances publiques et d'études économiques et sectorielles des PTFs.3 Le diagnostic du CFAA intègre certains éléments fournis par d'autres travaux pilotés parallèlement par les PTFs, dans le seul but d'infirmer ou de confirmer certaines analyses des 3 Le rapport sur le suivi des dépenses axées sur la réduction de la pauvreté dans le cadre de l'initiative des Pays Pauvres très Endettés (PPTE) du FMI et de la BM et le rapport sur l'observation des normes et des codes (RONC), liés à la transparence des finances publiques des fonds. viii forces et faiblesses par des cas concrets pertinents. En tant qu'évaluation conjointe menée par le Gouvernement et réunissant les PTFs, le CFAA peut être essentiellement considéré comme la consolidation des différentes initiatives en cours dans les pays, centrées sur l'amélioration des mécanismes de gestion des finances publiques et le renforcement de la bonne gouvernance. Il devrait par conséquent avoir un impact sur les dépenses engagées dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, qu'elles soient financées sur les ressources Le processus du CFAA de Mauritanie, a été initié par le Ministre des Finances et le Ministre des Affaires Economiques et du Développement, qui ont piloté conjointement les travaux jusqu'à la production du présent rapport. La Direction du Budget et des Comptes a été désignée comme le Point Focal autour duquel les cadres du Ministère des Finances ont été regroupés en une équipe. Cette équipe locale a participé aux côtés de l'équipe pluridisciplinaire4 des PTFs aux travaux de diagnostic. L'équipe du CFAA ainsi constituée a travaillé en étroite collaboration avec la Commission des Finances, les membres de la Cour des Comptes et la plupart des directions et services intervenant dans la gestion des finances publiques en Mauritanie. Les commentaires et suggestions des PTFs rencontrés lors du diagnostic ont également été pris en compte lors de la rédaction du rapport du CFAA. L'équipe de diagnostic qui a assuré la conduite de l'ensemble des travaux et la rédaction finale du rapport était composée de Mme Agnès Albert-Loth (Banque mondiale), M. Alexis Koffi (Banque Africaine de Développement) et MM Siaka Bakayoko, Robert Cauneau, Nezam Motabar également de la Banque mondiale. Mme Elisabeth Herczeg a assuré toute la partie administrative et la mise en forme finale du rapport. Le contrôle de qualité a été assuré par une équipe interne de la Banque mondiale. L'équipe de contrôle de qualité de la Banque était dirigée par M. David Shand (OPCFM) et comprenant des membres du Département conseils des Gestions Financière Région Afrique (AFTFM). La conduite des travaux sur le terrain en Mauritanie et la rédaction finale du rapport ont bénéficié énormément de l'appui et surtout des conseils de MM John Roome, Directeur du Département Qualité et Connaissance Opérationnelles de la Région Afrique, Anthony Hegarty, le Responsable Sectoriel des Conseillers de la Gestion Financière de la Région Afrique et A. David Craig, Directeur des Opérations de la Mauritanie. L'intérêt que M. Craig pour l'Evaluation s'est traduit d'une part par la collaboration active de l'équipe des Economistes de la Mauritanie à savoir Mme Hawa Wagué-Cissé, MM Miquel Saponara et Nicola Pontara, et d'autre part par la mise en place d'un budget conséquent et sa volonté de voir les recommandations traduites rapidement en actions concrètes sur le terrain. Enfin, le Fonds Monétaire International (Mme Gisèle Suire, MM Prosper Youm, Ian Lienert et Dominque Bouley) et les Réviseurs Indépendants (Mme Anne Mondolini et Rafika Chaouali, et M. Pierre-Prosper Messali) ont contribué à l'accomplissement de cet exercice. 4 L'équipe multidisciplinaire comprenait des experts dans les domaines suivants: Cour des Comptes, comptabilité publique, Informatique, contrôles internes et contrôles externes, exécution budgétaire etc. ix RESUME Le CFAA se situe dans le cadre du Programme de réforme économique de la Mauritanie depuis les années 1994 et des initiatives des bailleurs de fonds pour accompagner la réalisation de cette réforme. La Banque mondiale apporte son appui au travers de la Stratégie d'Appui au Pays et, plus particulièrement, de sa participation avec le Fonds Monétaire International (FMI) à l'Initiative des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE). L'Evaluation de la gestion des finances publiques répond au souci du Gouvernement et des Partenaires Techniques et Financiers (PTF) de créer les conditions d'un environnement sécurisé qui améliore l'efficience et la transparence dans la gestion des finances publiques et la reddition des comptes. Ceci devrait améliorer la perception que les ressources mises à la disposition de la Mauritanie seront utilisées de façon optimale en vue de la réalisation des objectifs de développement, dans un contexte qui privilégie désormais la réduction de la pauvreté et l'appui budgétaire direct. Le CFAA de la Mauritanie s'est intéressé aux aspects relatifs à l'exécution du budget de l'Etat en dépenses et recettes, à la gestion de la trésorerie, aux ressources humaines, au contrôle budgétaire, ainsi qu'à l'informatisation des opérations de l'exécution et du contrôle budgétaires. Il n'intègre pas la prévision budgétaire de même que les aspects relatifs à la programmation. Il s'agit d'un examen critique de la gestion des finances publiques en Mauritanie fait par le Gouvernement et ses partenaires techniques et financiers, visant à identifier les forces et les faiblesses des systèmes et structures, ainsi que leurs causes et conséquences, afin de proposer des recommandations opérationnelles pour améliorer l'efficacité et la pertinence de l'utilisation des fonds publics. Ces dernières années, avec l'appui des PTF, la Mauritanie a amélioré significativement la gestion des finances publiques et a réduit le risque de la gestion inappropriée des ressources publiques. Le recours progressif aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, dans les circuits de la recette et de la dépense a été d'un apport essentiel dans le processus budgétaire. L'existence d'une Cour des Comptes (CC), l'introduction de budgets- programmes, la mise en place du cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) et le recours systématique au mécanisme de pilotage des finances publiques qu'est le Tableau des Opérations Financières (TOFE) de l'Etat ont contribué de façon indéniable au renforcement des capacités en matière de prévisions budgétaires en cohérence avec les priorités du gouvernement. Cependant, malgré ces avancées encourageantes certains résultats sont encore mitigés, l'impact des innovations n'ayant pas toujours été à la hauteur des attentes. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette situation, parmi lesquelles: i. l'ancienneté des lois organiques et autres textes qui régissent l'exécution budgétaire en Mauritanie; x ii. la délégation unique de l'ordonnancement; iii. l'imposition des réformes et procédures à des structures dont l'organisation et les effectifs n'ont pas été suffisamment préparés au changement; iv. les dérogations, souvent nombreuses, aux procédures et aux règlements. v. les instances d'inspection et de contrôle ne disposant pas toutes de l'organisation et des capacités requises pour accomplir leurs missions essentielles. C'est dans ce contexte que le CFAA a consécutivement analysé les principales difficultés auxquelles est confrontée la gestion des finances publiques en Mauritanie et a produit un Rapport en deux volumes. Le volume 1 contient i. le constat de l'existant, ii. l'évaluation du système actuel de gestion des finances publiques, iii. l'examen critique du risque qui découle des faiblesses identifiées. Il couvre également le diagnostic des différents moyens du contrôle budgétaire qui sont le contrôle administratif, le contrôle juridictionnel, et le contrôle parlementaire. Le volume 2 constitue l'annexe et le support du volume 1, et il regroupe: i. au diagnostic sur les ressources humaines du Ministère des Finances et ii. au développement plus approfondi de certains éléments descriptifs de la situation actuelle résumée dans le volume 1. En réalité le volume 2, est un document de référence qui développe davantage l'analyse et offre aux utilisateurs des données plus précises sur les sources d'informations (lois, ordonnances, règlements, etc.) Les annexes ont quant a elles, été regroupées en deux types selon leurs objectifs: Les annexes complémentaires au contenu du volume 1. Elles sont identifiées par une lettre alphabétique: Annexe A: Les Ressources Humaines du Ministère de des Finances Annexe A-1: Schéma de répartition des effectifs au sein de l'organigramme du Ministère des Finances (MF) Les annexes supports du volume 1. Elles fournissent les compléments d'information ou regroupent les données venant éclairer certaines analyses et développent certains points résumés dans le rapport principal. Il s'agit des annexes identifiées numériquement : Annexe 1: Le cadre légal Annexe 2: Les pouvoirs institutionnels Annexe 3: Le trésor, la comptabilité publique et la gestion de la trésorerie Annexe 4: Les institutions de contrôle budgétaire SYNTHESE La gestion des finances publiques en Mauritanie connaît des mutations importantes depuis quelques années. Des réformes ont été introduites en vue de promouvoir la transparence et la xi bonne gouvernance, ce qui a permis au gouvernement de lancer son programme de lutte contre la pauvreté avec le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) dont les premiers résultats sont considérés comme encourageants. Des efforts ont été faits par l'Administration et quelque fois avec l'appui ciblé des Partenaires Techniques et Financiers. Cela a permis l'instauration de mécanismes de gestion rigoureuse qui contribuent au succès des programmes de lutte contre la pauvreté. Cependant, des améliorations et des ajustements urgents sont nécessaires pour préserver les acquis présents et accélérer le rythme des réformes. Bien que le système dans son ensemble soit cohérent avec une procédure budgétaire relativement robuste fonctionnant dans un cadre organisationnel clair, il subsiste encore des poches de dysfonctionnements qui peuvent lui être préjudiciables à terme. Ainsi, le système comptable et les contrôles, qu'ils soient a priori ou a posteriori, internes ou externes tant au niveau central que régional sont relativement faibles et peuvent poser des risques sérieux dans la qualité des informations financières. On constate: (i) des retards dans l'enregistrement des opérations, (ii) des comptes qui ne sont pas produits de façon régulière; (iii) des comptes d'attente qui ne sont pas apurés à temps, (iv) des Inspecteurs de contrôle qui ne sont pas fréquentes et dont le suivi des rapports est pratiquement inexistant. D'une manière générale: · La connaissance du potentiel fiscal reste encore partielle et les recouvrements demeurent toujours en deçà des estimations. Ceci, parce qu'il n'existe pas encore un système de prise en charge intégré de l'impôt qui permette, en temps réel, de connaître la situation des paiements, les restes à recouvrer et surtout de relancer automatiquement les contribuables défaillants. L'absence d'un cadastre bien maîtrisé aggrave par ailleurs cette situation. · L'existence d'exceptions non réglementaires et le recours de par trop fréquent aux dérogations réglementaires dans l'exécution budgétaire semble indiquer soit une inadaptation des textes aux réalités du terrain ou, tout simplement, l'absence d'une forte discipline financière. Cette tendance nuit à l'efficacité de l'exécution budgétaire et peut être source de pratiques irrégulières. Cette absence de discipline se retrouve également dans le respect des dates butoirs telle que la journée complémentaire. · L'exécution des projets d'investissement se déroule en dehors du budget de l'Etat ce qui pose le problème de leur prise en charge effective dans les comptes nationaux et ne permet pas un contrôle régulier par les structures de l'Etat. 1. Cadre Réglementaire (Section 1). Le fonctionnement actuel du dispositif de l'exécution budgétaire, qui est un processus en évolution permanente, connaît encore quelques insuffisances. En effet, le cadre légal et organisationnel repose sur des textes dont l'ancienneté pose souvent de sérieuses contraintes dans le circuit de la dépense et de façon générale dans la gestion efficace des ressources disponibles. Il en résulte que les systèmes ne xii soient pas toujours adaptés aux besoins actuels dans la mesure où les dépenses sont désormais plus complexes, et que, parallèlement, les transactions et les types d'activités financées sur le budget national ont considérablement gagné en volume. Il est vrai que le droit budgétaire mauritanien, inspiré du droit français, constitue un point positif dans la gestion des finances publiques du pays. Son utilisation pose cependant des problèmes car ce système de référence n'a pas été suffisamment adapté aux besoins locaux. De ce fait, il reste souvent incomplet et voir même imprécis et partiel dans le cas de certaines réglementations définissant la politique budgétaire de l'Etat. 2. Institutions (Section 2). Elles sont toutes présentes en Mauritanie et fonctionnent de façon satisfaisante. 3. Exécution Budgétaire (Section 3). Les procédures sont généralement très lourdes et peu flexibles. La multiplicité des procédures en vigueur conduit à des abus, en particulier dans le cadre des dépenses dites urgentes qui échappent presque totalement au contrôle budgétaire initial. Ces dépenses obéissent en fait à une logique de simple paiement et ne sont pas soumises à une politique de prévision claire et bien définie. Il existe néanmoins une procédure d'octroi de rallonges budgétaires aux départements ministériels en cours d'année, afin de diminuer la marge des dépenses imprévues dont les montants n'ont pu être identifiés et budgétisés lors des prévisions Les dépenses traitées selon les procédures dérogatoires obéissent aux même règles que celle de la procédure d'octroi de rallonges budgétaires. Par conséquent, l'ordonnateur unique demeure responsable de leur régularisation a posteriori. Il convient de rappeler que la responsabilité de la régularisation des dépenses traitées suivant des procédures dérogatoires, aurait dû être partagée entre celui qui engage la dépense et le Trésor. Cette séparation des tâches permet de vérifier ultérieurement la régularisation de ces dépenses et de s'assurer de leur régularité et sincérité par rapport au budget prévu. Le contrôle interne, et fiabilité de l'information financière. L'existence et l'application de diverses procédures créent de forts risques qu'une même dépense soit mise en paiement plus d'une fois. Par ailleurs, la fiabilité de l'information financière souffre de l'absence de mécanismes séparant clairement le suivi et la régularisation des Dépenses sans Mandatement Préalable (DsMP), des paiements avant ordonnancement et des lettres de paiement. Les bénéficiaires ou administrateur des crédits ont un contrôle très faible de leur budget. Il en résulte que l'ordre de priorité pour la mise en paiement des dépenses n'est pas clairement défini et demeure par ailleurs très peu transparent5. Le procédé actuel est perçu par les ministères dépensiers comme ne participant pas de manière effective à l'exécution de leurs 5 Par exemple, on a constaté que le paiement de certaines dépenses engagées par le Ministère de la Santé au le titre de l'année 2001 n'a été effectué qu'en avril 2002. Il n'est pas aisé de déterminer la cause de ce retard de paiement, est-ce (i) l'absence de procédures sur la mise en priorité des dépenses ou (ii) la lenteur administrative. xiii quotes-parts du budget. Cette procédure assure cependant une bonne discipline budgétaire collective. La volonté de mettre en place d'un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) suppose que les autorités mauritaniennes sont prêtes à prendre les mesures nécessaires pour gérer les dépenses dans un cadre pluriannuel et sur la base d'un cadrage de politique sectorielle. Les faiblesses actuelles de maîtrise du système de programmation budgétaire pluriannuel constatées au niveau des ministères cibles pour le lancement du CDMT nécessiteront des efforts considérables de la part des autorités avant que le CDMT ne devienne une réalité sur le plan budgétaire. L'existence de contraintes structurelles dans l'exécution du budget. Les contraintes structurelles engendrées notamment par les lenteurs administratives sont parfois accentuées par d'autres plutôt conjoncturelles réelles la disponibilité en temps opportun de la liquidité6 et l'absence d'un système de gestion de trésorerie efficace. Par conséquent, l'exécution du budget (en dehors des salaires) ne peut se faire en début d'année et l'on observe le phénomène très courant qui oblige à maintenir les comptes budgétaires ouverts au delà des deux premiers mois de l'année suivante. Cette pratique ne permet pas de procéder à une évaluation fiable du taux d'exécution du budget7 et à une clôture des compte rigoureuse pour la production d'état financiers. En outre, les lenteurs administratives dans la procédure de la dépense ne permettent pas aux ministères sectoriels de négocier de manière efficace les prix des biens et services avec les opérateurs économiques. Dans ces conditions, les opérateurs économiques font recours à des augmentations prix proposés (imputation d'un intérêt de retard implicite qui équivaut à une prime de risque), entraînant ainsi des surcoûts . 8 4.Gestion Comptable de la Dépense Publique (Section 4). La comptabilité matière est quasi inexistante. Cette situation résulte de l'absence d'une politique claire en matière de la circulation de l'information liant les liquidations effectuées et la comptabilité matière. La gestion des ressources budgétaires affectées aux biens publics ne peut pas être efficace dans ces conditions. L'utilisation rationnelle des biens publiques peut également en souffrir. Par ailleurs, le circuit de la dépense en Mauritanie ne respecte pas toujours strictement les deux règles fondamentales des finances publiques qui sont: 6 A priori, il n'existe pas de tension de trésorerie. Il faut cependant noter que cette observation se base tout simplement sur un examen de l'état de solde de la trésorerie. En l'absence des données de base suffisamment étoffées il serait difficile de confirmer si la lenteur administrative courante dans la gestion budgétaire contribue à éviter une tension potentielle et réelle de la trésorerie. 7 La date limite d'initiation des engagements est le 15 novembre de chaque année. 8 On constate que les mesures dérogatoires qui sont prévues par la réglementation souffrent des mêmes lenteurs administratives que celles qui entachent la procédure normale. En revanche, les mesures dérogatoires non réglementatées ne subissent pas ces phénomènes de délais excessifs. xiv (i) la séparation des fonctions de l'ordonnateur (phase administrative) et du comptable (phase comptable) et (ii) la règle de constatation du service fait. De sorte que la comptabilité générale de l'Etat présente de nombreuses faiblesses, dont certaines sont suffisamment importantes pour porter atteinte à la fiabilité de l'ensemble des comptes de l'Etat. Cependant, de manière générale, on constate que les problèmes sont liés davantage à une mauvaise utilisation du système qu'aux insuffisances de ce système. D'autres problèmes plus spécifiques de la comptabilité générale affectent également la fiabilité de l'information financières. Ce sont entre autre: · l'utilisation incomplète du système comptable avec la non exécution de l'opération dite de «réflexion». Ainsi, la balance du trésor ne fournit qu'une information partielle, · l'absence d'exhaustivité de la balance du trésor ne permet pas une lecture de l'ensemble des opérations financière et budgétaires de l'état, · les soldes importants non apurés dans certains comptes d'imputation provisoire, · l'absence du compte «avances aux régisseurs» dans la balance, · l'existence de soldes importants non justifiés dans certains «comptes de tiers». · Aucune loi de Règlement n'a été produite depuis 1967. La Direction du Trésor et de la Comptabilité Publique est consciente de la nécessité d'améliorer le niveau de la comptabilité générale de l'Etat et devrait prendre des dispositions dans ce sens très prochainement. 5. Le Contrôle Budgétaire (Section 5). Le fonctionnement du contrôle financier est bien en conformité avec la réglementation existante. Mais son positionnement à la primature tend à rendre son intervention redondante dans la mesure où ce même contrôle est exercé par les service de l'ordonnateur. Par ailleurs, les fonctions de contrôle de la dépense publique souffrent de défauts d'organisation et présentent un déficit de coordination entre les différentes structures intervenant dans ce domaine. En effet, le contrôle externe, est en réalité quasi-inexistant dès lors que le pouvoir législatif et la Cour des Comptes n'exercent pas de contrôle sur les finances publiques. L'Inspection Générale des Finances ne dispose pas non plus des ressources (humaines et logistiques) adéquates pour remplir sa mission. En ce qui concerne les Nouvelle Technologie de l'information et de la communication dans l'exécution et le contrôle budgétaire on note que: xv · L'organisation, les attributions et le fonctionnement du système de gestion de l'information à travers le système informatique présentement en place n'est pas efficace. On note l'ancienneté du système informatique en place et sa faible capacité de réponse aux besoins des utilisateurs. Ensuite, les délaissant dans son mode d'utilisation présent, ne permettent pas une gestion efficace de la dépense. · Les objectifs stratégiques à moyen terme du Gouvernement en matière d'informatisation sont encourageants car orientés vers la conception et la mise en place d'un système d'information intégré des finances publiques. La circulation et la sécurisation de l'information seront mis en réseau et relieront la Direction du budget, les ordonnateurs, les contrôleurs financiers et les comptables du Trésor. Les Impôts, la Douane ainsi que toutes les régions du pays seront également reliées de sorte que la gestion soit intégrée et son efficacité améliorée. · La gestion et la diffusion de l'information, sont très peu transparentes entre les acteurs intervenant dans le circuit de la dépense à savoir, le MF, le Ministère des Affaires Economiques et du Développement (MAED), et les ministères sectoriels. Ceci provient de l'absence de données et informations fiables et exhaustives (le compte administratif de la Direction du Budget n'a jamais été produit au cours des dernières années). · La mise en place du système informatique intégré entre les différents services du MF et du MAED permettra d'accélérer la réalisation des opérations d'exécution et de contrôle budgétaires et réduire les délais dans le suivi de l'exécution des projets. A notre avis, les longs délais sont actuellement dus à l'inadéquation technique des solutions retenues, la multiplicité des matériels et des logiciels dans les différentes structures du MF ainsi qu'à l'absence d'interface entre les divers systèmes en place. L'harmonisation des standards technologiques et informatiques, ainsi que la normalisation des matériels et logiciels communs à l'administration financière entraîneront à la fois des besoins communs et le renforcement des capacités de traitement automatisé des données de l'administration. D'où la nécessité d'adopter un système unique de gestion informatique et d'automatisation de toutes les structures du MF et du MAED pour parer aux carences enregistrées jusque là et augmenter l'efficacité dans la gestion des finances publiques tant au niveau central que régional. Ceci nécessite le développement des réseaux d'interconnexion des différents sites et serveurs impliqués afin d'expédier et de sécuriser aussi bien la gestion des ressources humaines que celle des finances publiques du pays. 6. Les Ressources Humaines du Ministère des Finances (Annexes A et A1). Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) a relevé parmi les contraintes majeures de mise en oeuvre des programmes, «l'insuffisance des capacités institutionnelles et humaines de l'administration». En effet en Mauritanie, la politique et les moyens de gestion, de développement et de motivation des ressources humaines ne permettent pas au Ministère des Finances (MF) de faire face aux enjeux que lui imposent les mutations économiques, réglementaires et technologiques. En dépit d'une série de réformes de l'administration publique ces dernières années, le MF souffre de faiblesses structurelles et des défauts récurrents de gestion du personnel de l'Etat. Les ressources humaines du MF sont «administrées», mais en l'absence d'un management xvi prévisionnel et préventif des effectifs, des emplois et des compétences le MF ne peut prétendre aux performances attendues de la gestion des finances publiques. Les performances sont hypothéquées en particulier par (i) les inadéquations entre besoins et ressources en personnel, tant au plan quantitatif que qualitatif, (ii) l'absence de motivation des agents gérés par un système de rémunération peu en rapport avec le coût de la vie et non corrélé aux performances. L'absence de «cap» s'observe en particulier au travers de l'ancienneté des textes, de l'inexistence de lettres de mission et descriptions de fonction précisant a) les niveaux de performance attendus des services et des agents, b) les pratiques et leurs évolutions, c) les procédures, leur ancrage et interaction, d) les valeurs de transparence et d'efficacité, e) les indicateurs de mesure d'atteinte des résultats et les mécanismes de sanction/récompenses. PLAN D'ACTION PRIORITAIRES La mise en place des actions proposées dans le plan d'action prioritaire joint au tableau 1 constitue une priorité absolue pour l'Etat mauritanien, compte tenu des effets substantiels et immédiats attendus sur l'amélioration de la gestion des finances publiques. Les faiblesses de la gestion de la dépense publique, les recommandations et actions proposées pour améliorer cette gestion figurent au tableau 2, en Annexe 5 du Volume II. Les autres recommandations et actions proposées, non moins importantes, devraient également être programmées dans les meilleurs délais et mises en oeuvre. Le contenu du plan d'action prioritaire devait être cependant privilégié dans les avancées réformatrices. xvii on d'acti an Pl un et et le aux s, de en les dans ent de les dans la ssa la t présentant où es tièream ations assurer sectoriel de préparation en Amba cas en et form consolider renforcer fonctionnement pour pertinents normale et de et qualitativem les entaire les d'avantage non et textes sont niveau s,reial pour place l'ordonnancement (Sa stématique réglem capacités technique qui . sy procédure PRIORITAIRES formulation en sauf l'exécution. des capacités au des budgets Impliquer mauritanie. ceux l'élaboration La des de dérogations Recommandations ent Mise et les ceux Investissements ent dans jour ent ectorielss aux sauf normale dérogatoire assistance à cas l'application document. entres tères fin les où e.is inis Renforcem Programmation, budgétaire. ciblées; renforcem Harmoniser seul sectoriels liens Mise uniquement l'environnement Renforcem numériquement délégation M Mettre réglementaires. tous etc.) procédure procédure adm le les les des la des atteints par ent ique avec non leur dans aux des fortem de respect RECOMMANDATIONS pas contraint adéquates. contournerà économ budgétisées, pas non objectifs gestion non gestion non et adéquation xviii DES Risques et d'efficacité en projets la la ées n'arrivent budget pas des ressources tendances ressources disponibles de dans ectorielss dans pay du utilisation Manque paiements des ltatsu nse inefficace tères inis Rés moy Suivi Ressources bénéficiaires Exécution manque Lourdeur ressources, règles, ressources. 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Seule l'extrémité sud du pays est couverte d'une végétation à base pluvieuse (plus de 90 pour cent du territoire est désertique, avec moins de 200mm de pluies par an). La population était estimée à 2,7 millions en 2000, avec un taux de croissance de 2.6% par an. A l'indépendance en 1960, la Mauritanie était essentiellement une société nomade, et seulement 5% de la population vivait dans des agglomérations urbaines. Des suites de fortes migrations des zones rurales vers les centres urbains, particulièrement pendant la dernière décennie, plus de la moitié de la population vit maintenant dans les centres urbains. Depuis 1992, la Mauritanie a entrepris avec succès une transition ambitieuse de libéralisation économique et politique du pays. Ceci a été géré par une équipe gouvernementale compétente et animée d'une volonté d'exécuter un vaste programme de réformes macroéconomiques, structurelles et sociales. En 10 ans la Mauritanie a été transformée d'un pays peu connu avec une population à prédominance nomade, d'économie de base limitée et des indicateurs sociaux faibles à un pays fortement urbanisé, d'économie de marché, avec une forte croissance économique et une réputation internationale croissante comme un pôle attractif pour les d'investissements. L'exploitation minière et la pêche dominent le secteur industriel et ensemble représentent la presque totalité de ses recettes d'exportations. Le secteur rural est la première source de revenu pour les populations et emploie environ 64% de la main d'oeuvre. Récemment, la Mauritanie a introduit des innovations significatives dans l'amélioration de la gestion des finances publiques, malgré certaines dispositions post-coloniales qui restent encore en vigueur et sont inadaptées au contexte socio-économique actuel. Néanmoins, la création de la Cour des Comptes, la mise en place d'une stratégie de lutte contre la corruption, la mise en place progressive de l'informatisation du système de gestion des finances publiques (Budget, Trésor, gestion de la dette, etc.), sont parmi les réformes importantes intervenues dans l'objectif de modernisation de l'administration publique et de la lutte contre la pauvreté. Les objectifs du CFAA sont d'identifier les carences du système de gestion des finances publiques en Mauritanie et de proposer des solutions pertinentes et immédiatement applicables. Le CFAA est une évaluation conjointe et ne peut en aucun cas se substituer aux efforts déployés par les autorités dont le but est d'améliorer et de consolider les approches multiples dans la gestion des finances publiques. Les recommandations du CFAA complètent réciproquement les efforts e rationalisation du travail de l'administration entrepris par le Gouvernement et les partenaires de développement. De ce fait, le CFAA cherche à faire une liaison avec les approches antérieures afin de favoriser l'émergence d'un instrument consensuel permettant de mieux appréhender la gestion des finances publiques et d'éviter des duplications coûteuses. Cette approche va de concert avec le soucis des PTFs de limiter les multiples concepts, outils et méthodes pour aboutir à une approche concertée avec les pays emprunteurs. 1 L'objectif est donc l'amélioration du système de gestion des finances publiques en Mauritanie. Les activités entamées dans le cadre de l'Evaluation de la Gestion des Finances Publique concernent l'analyse de la qualité et de la fiabilité des mécanismes de gestion de la dépense et de la recette publiques en Mauritanie ainsi que l'évaluation du niveau du risque. Dans cette optique, le CFAA formule des recommandations en vue d'améliorer et redresser les dysfonctionnements constatés dans la gestion des finances publiques. Le Gouvernement mauritanien et les PTFs, conscients de l'obligation de rendre compte de la gestion des ressources publiques, cherchent à créer des conditions nécessaires pour une gestion financière saine et transparente. De ce fait, les PTFs orientent essentiellement leurs opérations d'appui budgétaire direct sur l'élaboration du plan de renforcement de la gestion des dépenses budgétaires. Les recommandations du CFAA et des PTFs serviront au Gouvernement de Mauritanie pour l'élaboration de son plan d'action pour la mise en oeuvre des réformes et ajustements nécessaires pour une gestion transparente des biens publics basée sur une politique globale de réduction de la pauvreté. 2 1. LE CADRE REGLEMENTAIRE Ancienne colonie française, la Mauritanie a hérité de l'ex-métropole l'essentiel de son droit budgétaire et le législateur a tenté de renforcer au mieux les différents aspects de la gestion des finances publiques. 1.1. Le Cadre Légal 1.1.1. LA SITUATION ACTUELLE En matière de gestion des finances publiques, la législation nationale a adopté les notions et les principes fondamentaux du droit budgétaire français. Ceux-ci permettent d'assurer la sécurité des deniers publics et la transparence dans la gestion. Il s'agit des principes fondamentaux suivants: - l'unité budgétaire - l'universalité budgétaire - l'annualité budgétaire - la spécialité budgétaire - l'équilibre budgétaire Dans l'ensemble, ces principes poursuivent un objectif politique qui est d'autoriser un contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques et de sécuriser la transparence dans la gestion des deniers publics. Les principes fondamentaux du droit budgétaire mauritanien sont présentés en annexe 1. L'Unité budgétaire La règle veut que toutes les ressources et les charges de l'Etat soient regroupées dans un document unique qui restitue toute l'activité financière de l'Etat et sur lequel le parlement se prononcera. L'Universalité budgétaire Poursuivant le même but que l'unité budgétaire, à savoir permettre un contrôle du Parlement sur l'Exécutif en matière budgétaire, toutes les ressources fiscales et autres produits doivent être fondus en une seule masse à laquelle l'ensemble des dépenses doit être imputée. Cette exigence permet de connaître et de contrôler le montant des dépenses publiques. Le principe comporte deux aspects: i. La règle du produit brut Elle fait obligation d'inscrire dans le document budgétaire toutes les dépenses et toutes les recettes pour leur montant brut, sans omission et sans dissimulation. Elle exclut toute contraction, toute compensation entre les recettes et les dépenses; ce qui permet d'éviter des camouflages d'opérations financières de la part des services publics. La règle est consacrée par l'article I alinéa 1 de l'Ordonnance de 1978. ii. La règle de la non affectation 3 Elle interdit tout lien juridique particulier entre une recette et une dépense. Toutes les recettes encaissées par le Trésor Public au compte de l'Etat tombent dans la masse unique, couvrant sans distinction de provenance toutes les dépenses de l'Etat L'annualité budgétaire L'ordonnance du 19 janvier 1978 a consacré le caractère annuel de l'acte de prévision et de l'acte d'autorisation. Selon cette règle, le budget doit être préparé, approuvé et exécuté chaque année. En Mauritanie, l'année budgétaire coïncide avec l'année civile: 1er janvier au 31 décembre. Le principe comporte donc deux aspects dans son application: · Le budget doit être préparé et voté chaque année. L'autorisation parlementaire n'est valable que pour une année; · Il doit être exécuté en une année: i. Au niveau des dépenses, les crédits ouverts au titre d'une année ne créent aucun droit au titre du budget suivant; les crédits non employés sont annulés à la fin de la période d'exécution du budget. ii. Au niveau des recettes; l'autorisation de percevoir les recettes est aussi annuelle. Selon l'art. 4 de l'ordonnance. de 1978 "l'autorisation de percevoir les impôts, droits et taxes affectés à l'Etat, est donnée pour une année budgétaire, elle ne peut résulter que d'une loi de finances ou d'une loi de finances rectificative". La spécialité budgétaire Cette règle doit permettre au parlement d'exercer un contrôle strict sur le Gouvernement en matière d'exécution budgétaire. Pour ce faire, l'examen des charges de l'Etat doit se faire de façon détaillée. L'équilibre budgétaire L'équilibre budgétaire a été considéré pendant longtemps comme la marque d'une saine gestion des finances publiques. Cela consiste en l'obligation d'avoir une équivalence rigoureuse entre le montant des ressources et celui des charges; ce qui entraîne la prohibition des déficits et des excédents. Cependant, la tendance en Mauritanie a préféré l'instauration d'un équilibre économique général aux dépens d'un équilibre comptable stricto sensu. 1.1.2. EVALUATION DES PRINCIPES FONDAMENTAUX Le fond du droit budgétaire mauritanien est constitué principalement par deux textes qui sont: i. La Loi n° 78-011 du 19 janvier 1978, portant loi organique relative aux lois de finances modifiée par: -loi n° 78 117 du 28 avril 1978; -l'ordonnance n° 27 du 31 décembre 1988; -l'ordonnance n° 87 015 du 4 février 1987 et ii. L'ordonnance n° 89 012 du 23 janvier 199 portant règlement général de la comptabilité publique. 4 Ces textes législatifs et réglementaires représentent un cadre structurant qui fixe bien les règles du jeu. Inspiré largement du système français, ce cadre est basé sur les grands principes qui en font son originalité: On peut donc conclure que les principes fondamentaux, tels que définis par le droit budgétaire mauritanien ont prévu un cadre formel acceptable dans l'ensemble et permettent d'assurer un minimum de transparence dans la gestion des finances publiques. Par ailleurs, de nombreuses réformes initiées ces dernières années ont permis l'instauration de Budgets-Programmes (BP) et du Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT) dans certains départements. Ces réformes ont institué des mécanismes qui permettent l'établissement des TOFE de qualité meilleure, de façon régulière et offrant une bonne visibilité de la gestion économique. En outre, la nomenclature budgétaire a été reformée pour donner plus de lisibilité et de visibilité au budget. 1.2. Fonctionnement du Dispositif Le dispositif légal tel que décrit précédemment est conforme aux principaux fondamentaux appliquées dans plusieurs pays. Il est exhaustif et offre un cadre cohérent pour une gestion transparente des ressources publiques. Son application connaît cependant des faiblesses : Les Faiblesses · Les grands principes budgétaires connaissent des atténuations. Bien qu'elles soient autorisées par des articles de Loi, pour assurer une plus grande souplesse dans la gestion, le recours assez fréquent à ces dérogations légales pourrait porter atteinte à l'intégrité des opérations. · La non production des comptes entre 1968 et 2001 malgré les prescriptions de la réglementation en vigueur. Bien que cela ait été rattraper en 2002, elle a cependant entraîné l'absence de deux éléments fondamentaux qui permettent à la Cour des Comptes d'exercer un contrôle a posteriori sur l'exécution de la loi de finances. Il s'agit du compte de gestion annuel du Trésorier Général et le caractère incomplet du compte administratif de la Direction du Budget et des Comptes (DBC). · Les réformes évoquées ci-dessus n'ont pas encore eu d'impact désiré sur la gestion budgétaire. Les budgets-programmes et le CDMT ne concernent que cinq départements. · L'existence d'un budget consolidé d'investissement autonome du budget de l'Etat qui produit en fait deux budgets. En effet, la loi n° 86-178 du 29 octobre 1986 met en place un budget consolidé d'investissement (BCI), d'une durée d'un an et annexe à la loi de finance de l'année. Il regroupe "l'ensemble des opérations en capital de l'Etat et des Etablissements publics". · Le Ministre des MAED est l'ordonnateur principal des opérations d'investissement de l'Etat. Les ordonnateurs principaux des établissements publics sont ordonnateurs principaux des opérations d'investissement exécutées dans le cadre des budgets annexes, qui échappent ainsi au MF. · Outre le budget général, la loi de 1978 prévoit des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor. Bien que cela soit une pratique usuelle même dans le système français dont s'inspire a Mauritanie, la pluralité de ces comptes conduit néanmoins à une atomisation qui ne facilite pas le suivi et le contrôle. · Le contenu du contrôle administratif a priori du contrôle financier n'est pas détaillé. Il y est fait allusion dans l'article 13 de l'ordonnance portant règlement général sur la comptabilité 5 publique relatif aux contrôles du comptable. Mais le principe même du contrôle effectué par le contrôleur financier n'est pas explicité. Les développements relatifs à la procédure d´élaboration et d'adoption de la loi de finances sont très succincts (art 26 de la loi organique). · Le système de gestion des finances publiques défini par les textes est un système très centralisé qui ne limite la marge de manoeuvre, en matière de dépenses, des ministres sectoriels. Les faiblesses des textes qui sont exposées dans les développements qui précèdent, bien que réelles, n'ont cependant pas constituée d'obstacles majeurs au fonctionnement du système de gestion des finances publiques. Il faut plutôt craindre qu'en l'absence de mesures correctives fortes, elle ne deviennent plus tard des contraintes à une gestion transparente et fiable. Les Forces · La séparation des ordonnateurs et des comptables. Cette règle a essentiellement un motif technique puisqu'elle entraîne la division du travail entre deux catégories d'agents (i) les ordonnateurs qui engagent, liquident et ordonnancent la dépense et (ii) les comptables publics qui la paient. Elle a également pour objectif de permettre un contrôle réciproque entre ces deux catégories d'acteurs et donc un meilleur emploi des fonds publics. · Le principe de l'unité de trésorerie: Il est énoncé par l'article 43 de l'ordonnance portant règlement général de la comptabilité publique qui prévoit que «Les fonds des organismes sont déposés au trésor ou auprès d'institutions financières nationales dans les conditions définies pour chaque catégorie d'organisme public». Ce principe se concrétise, au niveau du comptable public, par la règle de l'unité de caisse que stipule l'article 44 de la même ordonnance: «Un poste comptable dispose d'une seule caisse, d'un seul compte de dépôts et d'un seul compte courant». L'unité de caisse consiste donc à centraliser toutes les opérations effectuées par un comptable public, sans admettre aucune affectation directe des recettes aux dépenses. 1.3. Recommandations Dans la mesure où une éventuelle réforme des textes de base représenterait une tâche de longue haleine, la mission recommande aux autorités mauritaniennes de continuer à gérer les finances publiques sur la base des lois et règlements actuellement en vigueur. Cependant, une éventuelle remise à plat des fondements réglementaires devrait être l'occasion de prendre en compte ces critiques et de rédiger les nouveaux textes en conséquence. · La nécessité d'une meilleure adaptation du cadre juridique des finances publiques par une relecture des textes afin qu'ils soient en phase avec la réalité mauritanienne. · un respect plus strict des principes généraux régissant le droit budgétaire s'avère nécessaire. La refonte des textes doit permettre de purger la législation des dérogations non réglementaires qui portent atteinte à la transparence de la gestion. Il en est ainsi des crédits globaux dont l'institution est devenue une règle dans tous les services; · de clore les opérations budgétaires et comptables à temps et de produire dans des délais acceptables ces projets de lois de règlements pour permettre au parlement de les adopter. 6 · le renforcement de l'efficacité dans la prévision et dans le suivi de l'exécution budgétaire, et il est nécessaire de poursuivre les réformes en cours qui contribuent: le budget- programme, le CDMT, le TOFE; · l'application plus stricte des dispositions de l'ordonnance de 1989 et du décret portant statut des comptables publics, réduisant au strict minimum le recours aux procédures exceptionnelles d'exécution de la dépense publique. 7 2. LES INSTITUTIONS 2.1. LES ACTEURS 2.1.1. LA SITUATION ACTUELLE Le cadre institutionnel est caractérisé par la séparation des pouvoirs. La Constitution du 20 juillet 1991 a consacré l'existence d'un système pluraliste avec plus d'un parti politique. Elle prévoit trois pouvoirs indépendants: le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. Le Pouvoir Exécutif: La Constitution du 20 juillet 1991 met en place un exécutif composé du Président de la République, Chef d'Etat et Chef du Gouvernement, élu au suffrage universel direct pour six ans (article 26), et Président du Conseil des Ministres. Il exerce le pouvoir exécutif (article 25), détermine et conduit la politique extérieure de la Nation, assigne sa politique de défense et de sécurité (article 30). L'action du gouvernement est coordonnée par un Premier ministre nommé et révocable par le Chef de l'Etat. Le Gouvernement est composé de ministres nommés par le Chef de l'état sur proposition du premier ministre. Le gouvernement est responsable devant le Chef de l'Etat et devant l'Assemblée Nationale. Le Pouvoir Législatif: il appartient à un parlement bicaméral qui, aux termes de l'article 46 de la constitution, est composé de deux assemblées représentatives: - l'Assemblée Nationale; - le Sénat. Les membres de l'Assemblée sont des députés élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, ceux du sénat sont des sénateurs élus pour six ans au suffrage universel indirect et assurent la représentation des collectivités territoriales de la république. Les membres du parlement jouissent des immunités traditionnelles reconnues aux membres de la représentation nationale de chaque pays. Le Pouvoir Judiciaire: L'organisation judiciaire mauritanienne est régie par la loi n° 93-10 du 21 janvier 1993, portant réorganisation judiciaire. La justice est rendue sur le territoire national par la Cour suprême, et par les cours et tribunaux institués selon cette loi. Le président de la république est le garant de l'indépendance du pouvoir judiciaire. Il est assisté dans cette mission par le conseil supérieur de la magistrature dont il est le président. A côté de ces tribunaux et cours, la constitution met en place une Cour des comptes et une Haute cour de justice qui interviennent dans la sauvegarde et la sécurité des deniers publics. La Cour des Comptes assiste le parlement et l'Exécutif dans l'exécution de la Loi de finance. Cf. Annexe 2 «les Pouvoirs Institutionnels» Les trois pouvoirs constitutionnels participent directement ou indirectement à travers diverses structures, à la gestion des finances publiques ou à la garantie de la sécurité et de la transparence 8 dans la gestion de celles-ci. Dans la spécialisation des tâches au niveau étatique, l'exécutif est chargé de l'exécution des lois. 2.1.1.1. Les organes impliqués dans la préparation du budget L'ensemble des Institutions participe à la préparation du budget, cependant, les organes spécialisés du Ministère des Finances (MF) et du Ministère des Affaires Economiques et du Développement (MAED) jouent un rôle central. Le travail technique d'élaboration et de formalisation leur revient. a) La Direction du Budget et des Comptes du Ministère des Finances Elle constitue le point d'impulsion dans le processus budgétaire. Selon l'article 11 du décret du 10 janvier 2000 portant organisation du Ministère des Finances, "la Direction du Budget et des Comptes a pour mission de préparer et d'établir les projets et lois de finances annuelles..." Dirigée par un Directeur assisté de deux directeurs adjoints, la DBC comprend huit services dont un service de la prévision et de l'élaboration des lois de finances. Grâce aux agrégats obtenus des autres services techniques, la DBC élabore le budget de l'Etat. Dans ce processus, la DBC assume trois missions opérationnelles: - La centralisation des propositions budgétaires; - La correction des prévisions budgétaires; - L'organisation de conférences budgétaires se traduisant par des arbitrages à l'issue desquels l'avant projet de budget peut être établi. b) la Direction de la Programmation et des Etudes du MAED Selon l'article 3 du décret n° 0068-98 fixant les attributions du MAED, le Ministère des Affaires Economiques et du Développement a, entre autres missions, l'élaboration du budget d'investissement qui est la contribution de l'Etat au financement des stratégies sectorielles et des programmes d'investissement. Cette oeuvre d'élaboration appartient à la DPE. Quant à la Direction des Financements (DF), elle est chargée de la recherche auprès des bailleurs de fonds extérieurs du financement des projets retenus dans le cadre des programmes et plans arrêtés par le Gouvernement. Elle procède à la mobilisation des financements, prépare et négocie les conventions y afférentes et assure le suivi de leur exécution financière». Enfin, la DPE élabore le budget consolidé d'investissement (BCI) qui est financé par des ressources nationales et par des ressources extérieures. Le BCI est intégré dans le Budget de fonctionnement pour l'approbation du Conseil des Ministres avant qu'il ne devienne projet de Loi de Finance. c) La Direction Générale des Douanes et la Direction Générale des Impôts La DGD est chargée de l'application de la législation douanière et la liquidation des droits et taxes inscrits au tarif des douanes (article 14). Quant à la DGI, elle établie et prélève les divers impôts et taxes prévus par le Code des Impôts. Ces deux grandes directions ont un impact déterminant dans la préparation budgétaire dans la mesure ou les aspects relatifs aux revenus leur incombe. Les simulations de prévision de recettes effectuées par la DBC reposent sur les données fournies par celles-ci. d) La Direction de la Dette Extérieure 9 La DDE assure la gestion et le suivi de la dette publique. Ses responsabilités consistent à évaluer le montant du service de la dette à prendre en compte dans le budget de l'année. Cette évaluation s'effectue en collaboration avec la Direction des financements du MAED et la Banque Centrale. En résumé, tous les Départements sont impliqués dans le processus de préparation du Budget. La confection de la Loi de finance ne relève que de la DBC et de la DPE cependant. 2.1.1.2 Les organes impliqués dans l'exécution du budget Selon l'article 63 de l'ordonnance n° 89-012 du 23 janvier 1989 portant règlement général de la comptabilité publique, "le Ministre des Finances a seul qualité d'ordonnateur du budget général et des comptes spéciaux du Trésor. Le Ministre des Finances peut déléguer une partie de ses pouvoirs par arrêté fixant les limites et conditions d'exercice de sa délégation." Bien qu'ils ne soient pas ordonnateurs délégués, les ministres et les directeurs des départements dépensiers demeurent néanmoins administrateurs de leurs crédits respectifs. Nous avons en réalité quatre niveaux d'intervention : (i) les Ministères dépensiers qui agissent en tant qu'administrateurs de leurs crédits, (ii) la Direction du Budget et des Comptes qui est l'ordonnateur unique dans la chaîne de la dépense, (iii) le contrôle financier qui assure le contrôle a priori de la dépense conformément à la réglementation et (iv) le trésor qui effectue les paiements et la centralisation des comptes. Enfin, outre ces quatre niveaux, les Commissions des Marchés Publics (CMP) jouent un rôle d'encadrement pour s'assurer du respect des seuils. a) Les Ministères dépensiers Ces départements sont des administrateurs de crédits, fonction exercée par les secrétaires généraux, et à ce titre la décision leur revient d'initier une dépense. Ils sont fortement impliqués dans la préparation du budget et sont responsables de l'utilisation de leurs ressources. b) La Direction du Budget et des comptes Outre la préparation du Budget, la DBC est chargée de l'exécution de toutes les dépenses prévues aux budgets de fonctionnement et d'investissement de l'Etat et du compte rendu de cette exécution (cf. présentation 1 du budget 2002 en annexe 3). En effet, dans la procédure normale de la dépenses publique, la DBC intervient près de six fois à travers diverses structures. Elle joue un rôle déterminant dans la chaîne de la dépense publique. c) Le Contrôle Financier Cet organe effectue le contrôle a priori des dépenses budgétaires et militaires. Il s'assure que les dépenses ont été autorisées (inscription au budget) et que les ressources sont effectivement disponible. d) La Direction du Trésor et de la Comptabilité Publique Selon l'article 18 du décret du 10 janvier 2000, la DTCP assume, entre autres missions, "l'exécution en recettes et en dépenses du budget de l'Etat et la centralisation des comptes "(cf. présentation du budget 2002 en annexe 3) 10 Les commissions de marchés Elles ne constituent pas de véritables acteurs dans l'exécution du budget mais leur action contribue à assurer la transparence dans la gestion des deniers publics en garantissant le respect strict des procédures de passation des marchés publics, lesquelles ont été mises en place pour sécuriser l'emploi des fonds publics. Elles jouent en fait un rôle d'encadrement reparti au niveau de deux types de commissions: - la commission centrale des marchés qui est rattachée au Secrétariat Général du Gouvernement. Elle intervient au niveau de la passation des marchés de grande importance dépassant un seuil fixé par arrêté du Premier Ministre; - les commissions départementales créées au sein de chaque administration centrale chargées d'assurer la procédure jusqu'à son aboutissement. 2.1.1.3 Les Organes chargés du contrôle de l'exécution du budget La sécurité des deniers publics passe par un contrôle permanent et rigoureux en amont comme en aval. En Mauritanie, comme dans les pays de la sous-région, confrontés depuis les années 90 aux difficultés économiques et financières, la notion de bonne gouvernance est devenue un leitmotiv, un élément même de l'image internationale de ces Etats. Les programmes de réforme des administrations publiques et des structures politiques, la lutte contre la corruption et la délinquance financière, ont pour objectif fondamental la modernisation et le développement institutionnel, afin de rendre plus transparentes la vie politique et la gestion budgétaire. L'architecture institutionnelle mauritanienne a mis en place un système qui permet de réaliser les objectifs de sécurité et de transparence dans la gestion des finances publiques et elle consacre les trois niveaux traditionnels de contrôle de l'exécution du budget : administratif, parlementaire, juridictionnel. Au niveau administratif, on retrouve le contrôle financier (contrôle a priori) et l'Inspection générale des finances. Les contrôles parlementaires de la commission des finances et juridictionnel de la Cour des Comptes assurent le contrôle externe. 2.1.2. EVALUATION DU DISPOSITIF Les Forces Dans l'ensemble, les institutions qui interviennent dans la préparation du budget de l'Etat exécutent avec succès les missions qui leur sont assignées. Par ailleurs, l'élaboration du BCI constitue un atout majeur permettant de déterminer annuellement la part consacrée par l'Etat au développement. Il peut constituer par ailleurs un outil efficace de politique conjoncturelle. Les Faiblesses Cependant, l'élaboration du BCI connaît une faiblesse dans la coordination entre la DPE du MAED qui l'élabore et la Direction du Budget et des Comptes et la Dette Extérieure. 11 3. L'EXECUTION BUDGETAIRE 3.1. Le Circuit de La Dépense 3.1.1. LA SITUATION ACTUELLE Le cadre de référence du circuit de la dépense est basé sur le modèle français, cadre auquel des régimes dérogatoires a été ajoutés afin de répondre aux spécificités de la gestion des finances publiques en Mauritanie. L'exécution de l'ensemble du budget de l'Etat relève de la responsabilité conjointe des Ministre des Finances (MF) et du Ministre des Affaires Economiques et du Développement (MAED). Le budget lui-même se subdivise en trois grandes masses distinctes, à savoir: · Les dépenses non militaires de fonctionnement et d'investissement sur les ressources nationales9; · Les dépenses militaires; · Les dépenses sur le budget consolidé d'investissement, financées sur les ressources extérieures. En ce qui concerne la répartition des rôles, le Ministre des Finances est ordonnateur du budget national qui couvre le fonctionnement et le budget consolidé d'investissement sur les ressources nationales. Le MAED est ordonnateur du budget consolidé d'investissement seulement pour sa partie financée sur les ressources extérieures. Il faut noter que le contrôle financier sous l'autorité du Premier Ministre, joue aussi un rôle dans l'exécution du budget. En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement et d'investissement sur les ressources nationales, le Ministre des Finances, en sa qualité d'ordonnateur principal et chef des comptables, a délégué son pouvoir d'ordonnancement au Directeur du Budget et des Comptes (DBC) qui devient ainsi l'ordonnateur unique. L'exécution de la dépense ou circuit de la dépense (budget national) suit (i) soit la procédure normale (PN), (ii) la procédure de demande de règlement immédiat (DRI) ou (iii) la procédure des dépenses sans mandatement préalable (DsMP). La procédure du paiement avant ordonnancement (PAO) et enfin la procédure de la lettre de paiement (LP) qui est en fait une simple demande de paiement sont des procédures dérogatoires née de la pratique. Les procédures dérogatoires sont toutes soumises à régularisation à posteriori. 9 Le tableau de l'Annexe 3, page 35 présente une analyse des ressources et des dépenses. La ventilation entre le budget spécial d'investissement financé sur les ressources externes figure comme une annexe au budget national. Certains des pourcentages calculés dans cette annexe sont basés sur la totalité de budget national et du budget annexe. 12 Il faut signaler que si les trois premières procédures sont prévues par la réglementation mauritanienne, les deux dernières ne le sont pas. La procédure normale (Schéma 1 en annexe 3) est la plus usitée et couvre un pourcentage substantiel, de l'ordre de 90 %, des dépenses de fonctionnement et d'investissement sur les ressources nationales. Quant à la DRI, elle fait partie intégrante de la procédure normale mise en place essentiellement pour les dépenses de subventions et de transferts10. En effet, elle se résume en un regroupement des actes de liquidation et d'ordonnancement de la procédure normale mais qui, à partir du titre de confirmation, emprunte le même circuit que la procédure normale. Quant aux DsMP, elles ne concernent que les dépenses des services déconcentrés de l'Etat pour lesquels elle a été conçue. Ces dépenses sont généralement initiées à partir de la notification des crédits et suivent le même circuit que la procédure normale en ce qui concerne l'étape de l'engagement. La régularisation des dépenses traitées suivant la DsMP est automatique, le mandat de régularisation étant préparé à la naissance de la réquisition. Néanmoins, cette catégorie de dépenses représente un pourcentage important des soldes des comptes d'attente. Le reste étant constitué essentiellement par les dépenses engagées suivant la procédure du paiement avant ordonnancement et la lettre de paiement. Les soldes sur ces comptes d'attente ont été apurés dernièrement par le passage d'une Loi d'Apurement en l'an 2000. La procédure normale de la dépense commence par les ministères dépensiers (cf. schéma 2 en annexe 3) qui établissent les bons d'engagements (BE). Ces bons sont transmis à la Division de la Coordination (service de la dépense) qui, en sa qualité de maître d'oeuvre dans le circuit de la dépense est appuyée dans cette fonction par la Direction de l'Informatique (DI)11. Quant au Contrôle Financier (CF), qui fonctionne sous la tutelle de la Primature, elle intervient à deux reprises; d'abord à la fin de l'engagement et ensuite au niveau de l'ordonnancement. La Direction du Trésor et de la Comptabilité Publique (DTCP) intervient également à deux reprises; au niveau de l'établissement du mode de règlement, de la détermination de la disponibilité de trésorerie et de la situation des précomptes; et au niveau du paiement12 effectif lorsqu'elle procède aux contrôles dites de paiement. De manière générale le diagnostic de l'équipe du CFAA a relevé un taux d'exécution des dépenses budgétaires de l'ordre de 95%. La gestion des dépenses du budget d'investissement sur financement extérieur se fait par le MAED. Le système en vigueur consiste à appliquer les procédures qui émanent des PTF. Aussi, les procédures de décaissements suivent à la lettre les dispositifs prévus par les conventions signées entre le Gouvernement et les parties concernées. Il faut noter que ces procédures diffèrent d'un PTF à l'autre. Etant donné que toutes ces ressources extérieures ne sont pas systématiquement mises directement à la disposition du MAED, on constate des cas où l'exécution est faite par le PTF lui-même conformément à sa «procédure-maison». Dans le cas contraire, les dépenses sont engagées et ordonnancées par le MAED13. Cf. Annexe 3 : la procédure de la dépense. 10 La portée du travail de diagnostic du CFAA s'est limitée aux dépenses non militaires. 11 Le système informatique en place est basé sur la langage Cobol et daterait d'une vingtaine d'années au moins 12 Il importe de préciser que la DBC, la DCF et la DTCP (trésoriers, percepteurs et comptables) jouent également tous le rôle de contrôleurs financiers. 13 Le MAED utilise des logiciels développés sur Excel (MicroSoft) pour la gestion et la comptabilité de l'exécution du budget d'investissement. 13 3.1.1.1. Evaluation du dispositif L'inadéquation des textes qui régissent l'exécution budgétaire en Mauritanie est à l'évidence l'une des causes majeures des dysfonctionnements constatés. De même, la délégation de l'ordonnancement à une seule personne ne peut-elle plus répondre aux besoins actuels de l'exécution budgétaire. L'équipe du CFAA a noté également que le renforcement du rôle de l'ordonnateur unique (délégué) soit par la concentration, au niveau organisationnel14 des fonctions au sein de la DBC, soit par le biais de procédures dérogatoires, a été entrepris d'une manière réactive et progressive pour parer à l'urgence du moment. Cette approche réactive, au lieu d'une planification synergique proactive, a produit des effets négatifs et inattendus dans la gestion des ressources publiques. Il faut souligner qu'un des effets négatifs et inattendus du renforcement du rôle de la DBC aura été l'affaiblissement des capacités en gestion budgétaire au niveau régional et la contraction de la fluidité de l'information entre les différents acteurs de la gestion des finances publiques. La procédure normale de la dépense et ses divers acteurs sont clairement définis dans les textes. Cependant, le processus de décision de la dépense est très fortement centralisé. De plus, cette procédure présente des phases redondantes entre la Direction du Budget et le Contrôle Financier. L'absence d'intégration du système d'information accentue encore les lenteurs de la procédure. Enfin, certaines procédures exceptionnelles sont utilisées de manière abusive. 3.1.1.2. Analyse du Risque L'équipe du CFAA a noté que la gestion des finances publiques, malgré l'existence d'un outil informatique relativement performant, ne bénéficie pas d'une cohérence suffisante et d'un pilotage en temps réel. En outre, l'existence de procédures multiples dans le cadre de la gestion budgétaire, l'utilisation de mesures dérogatoires diverses, et les difficultés réelles d'arrêt des comptes sur l'exécution du budget en fin d'année ou la sortie irrégulière de comptes administratifs incomplets concourent à l'affaiblissement de l'environnement de la gestion. Les risques sont d'autant plus importants que les contrôles de l'Inspection Générale des Finances ne se déroulent pas d'une manière régulière et satisfaisante. Par ailleurs, l'observation montre que le système ne fonctionne toujours pas de manière satisfaisante. L'utilisation fréquente des procédures exceptionnelles de la dépense pourrait être un facteur favorable à l'utilisation inadéquate des fonds publics. L'introduction non coordonnée des applications informatisées a causé une multitude de points de contrôles qui affectent la comptabilité administrative, et réduisent l'efficacité de l'outil informatique. En outre, le flux de l'information concernant le circuit de la dépense entre le Ministère des Finances et les Ministères sectoriels ne paraît pas optimale, ce qui pourrait affecter la fiabilité et l'exhaustivité des informations financières disponibles. Ainsi, par exemple, le compte administratif est produit tous les ans, mais de façon parcellaire. En effet, il ne contient pas les opérations des administrations décentralisées telles que les Ambassades. On peut ainsi énumérer les risques suivants: 14 Le décret portant attribution des services du MF confie la plupart des fonctions d'exécution budgétaire à la DBC. Ces attributions sont incompatibles du point de vue de la séparation des responsabilité et du partage des fonctions et des taches, selon les normes prescrites par les instances internationales qui coiffent la profession de comptable et d'audit. 14 (i) Inefficacité générale dans l'utilisation des ressources et en particulier en ce qui concerne les paiements aux fournisseurs de biens et services: d'où risque surfacturation (ii) Retard dans l'exécution du budget d'investissement tant sur ressources locales que sur les ressources extérieures: d'où l'absence d'exhaustivité des comptes. (iii) Dépenses exécutées mais non budgétés; (iv) Absence de visibilité dans les comptes; (v) allocation relativement substantielle de ressources aux aspects purement administratifs de l'exécution du budget15. Ces risques sont réels tant au niveau de l'exécution que du contrôle budgétaire. En outre, le cadre réglementaire en place semble contribuer d'une manière très significative aux risques normalement considérés comme inhérents16 dans un système de gestion des finances publiques. En effet, au delà des dysfonctionnements résumés ci-dessus, le dispositif actuel ne permet pas de mesurer efficacement les dépenses budgétaires et de les lier clairement aux résultats attendus ou même atteints. Tableau 2: Résumé de la situation des risques encourus dans l'exécution du budget Type de Risque Degré Relatif Facteurs Principaux de Risques Approche recommandée des Risques en vue de la Réduction (Classement : des Risques Faible, Modéré, et Elevé) Risque inhérent compris Elevé 1. Ancienneté des textes ne permet Reformer le système de la dans les opérations du pas l'exécution efficace, et en temps gestion financière. budget national et du réel des dépenses publiques budget d'investissement sur les ressources 2. Faiblesse de la capacité extérieures d'absorption des ressources. Risque lié au contrôle Elevé Existence de multiples points de dans le cadre de contrôle accroît l'inefficacité du l'exécution du budget contrôle sans pour autant en augmenter la performance Rôle central de la DBC en matière de contrôle, affecte la ségrégation des taches. 15 Le nombre d'effets journaliers qui passent aujourd'hui par le circuit de la dépense est en moyenne de l'ordre de 150 -175. Le volume des activités et le coût de l'administration de la gestion financière n'ont pu être déterminés en l'absence des données disponibles fiables. A titre indicatif cependant, le rapport entre le coût salarial et les autres dépenses, montre un taux élevé de frais administratifs. Ceci peut être en partie la conséquence de lourdeurs dans le processus et des duplications dans le circuit de la dépense. A titre approximatif, le volume des activités, par rapport au nombre d'effets journaliers, s'élève à un montant moyen de US$300,000 par jour (en dehors des dépenses relatives aux traitements et salaires et le service de la dette) sur le budget national, exclusion faite du budget d'investissement financé sur les ressources extérieurs. Ces calculs sont basés sur les données du budget de 2002-- dépenses sur les biens et services de US$87 million (60%) et dépenses de traitement et salaires de US$52 million (40%). 16Le Risque inhérent est défini comme la part de risque encouru en permanence du fait de la séparation des pouvoirs entre l'Exécutif et les autres pouvoirs dans le processus de l'exécution budgétaire. Il représente donc le risque des carences substantielles inhérentes à la gestion financière et susceptibles de modifier significativement les objectifs d'imputabilité, de transparence et le degré de responsabilisation des acteurs directement impliqués dans la gestion budgétaire d'un pays. 15 3.1.1.3. Recommandations Bien que la pratique de l'ordonnancement unique contraigne souvent l'exécution efficace du budget, les recommandations ont néanmoins été formulées autour du fonctionnement du dispositif qui sous-tend actuellement l'exécution budgétaire en Mauritanie. L'équipe de diagnostic du CFAA est arrivée à la conclusion que des changements radicaux, mal préparés et sans commune mesure avec les capacités actuellement en place peuvent produire des effets pervers inattendus pouvant même aller jusqu'à la destruction du dispositif existant. La faiblesse des capacités dans l'exécution budgétaire tant au niveau sectoriel central qu'au niveau régional constitue à notre avis la contrainte majeure du système. Par conséquent, toute intervention en vue d'améliorer le système et ciblée sur la déconcentration de l'exécution budgétaire devra partir d'un répertoire méticuleux des contraintes actuelles selon une hiérarchie de priorités. Les solutions seront donc graduelles et étalées dans le temps afin de ne pas porter atteinte à la fonctionnalité du circuit de la dépense existant. Cette approche nécessite l'élaboration d'un plan global ou schéma directeur avec des ordres de priorités tels que décrits dans le plan d'action. Les recommandations ci-après décrivent en fait le cadre général de ce schéma directeur ou plan global. Ainsi, la mission supporte les reformes déjà en cours entreprises par le Ministère des finances en vue d'une amélioration du système de gestion de finance. La mission recommande que ces reformes accordent une attention aux domaines suivants : · Privilégier la procédure normale de la dépense et donc limiter au minimum les dépenses urgentes effectuées sans engagement préalable. · Réduire l'utilisation de la procédure des régies d'avances aux seules dépenses de faible montant et qui présentent un caractère d'urgence ou de proximité. · Développer un système d'information intégré (i) reliant les Directions du Budget et du Trésor et le Contrôle Financier ainsi que (ii) la Direction des Impôts afin de lui permettre d'interroger la base de données de la dépense pour effectuer d'éventuelles retenues sur les créances de débiteurs de l'Etat et d'effectuer le transfert automatique de ses recettes vers la Direction du Trésor pour centralisation. · Inclure la Direction des Douanes, qui dispose déjà d'un comptable public, processus afin de faciliter et de sécuriser les opérations de transfert de ses recettes vers le Trésor. La mission estime que les reformes en cours devront simplifier et alléger de façon significative les étapes du circuit de la dépense afin de: · Rendre les contrôles internes et a priori plus efficaces, · Valoriser les fonctions des ministères dépensiers, du contrôle financier, du Trésor et de la Comptabilité publique. Cela permettra à la DCF et à la DTCP de se recentrer effectivement sur leurs fonctions régaliennes. Pour le Trésor il s'agira de gérer plus efficacement la trésorerie qui représente l'une de ses attributions régaliennes dans la gestion des finances publiques. · Responsabiliser les cadres en ce qui concerne le suivi des dépenses traitées suivant les procédures dérogatoires, telles que la DRI et la dépense sans mandatement préalable, en vue d'améliorer l'efficacité et de réduire de façon significative le risque de double emploi dans le traitement des dépenses. 16 · Préparer le comptes administratif et les comptes de gestion plus régulièrement. · Accélérer l'introduction d'une comptabilité matière plus probante et efficace; · Faciliter la déconcentration du circuit de la dépense dans les régions; Enfin, étant donné l'envergure des reformes nécessaires et le besoin d'y procéder par une approche intégrée pour mieux cerner les éléments essentiels de la gestion des finances publiques, surtout dans un environnement informatisé, il est nécessaire d'impliquer toutes les parties prenantes. Cela exige bien l'élaboration d'un plan d'ensemble par la définition d'une stratégie globale pour les réformes prévues, en collaboration avec tous les Partenaires Techniques et Financiers (PTF). Il va sans dire que la mise en place de procédures nouvelles, efficaces et plus adaptées à la réalité locale devra s'accompagner de changements profonds du cadre légal, institutionnel et organisationnel. Une telle approche concernera obligatoirement à la fois les attributions des directions concernées et la coordination dans l'exécution quotidienne des tâches. Organiser une table ronde de toutes les parties prenantes L'élaboration d'une telle définition peut se faire par le biais d'un comité de pilotage. 3.2 Le Circuit de la Recette Tableau 3: Evolution des Recettes Budgétaires Intérieures 2001 % 2002 % (en million UM) (en million UM) Ressources Budgétaires 57 952 100 69 953 100 Recettes Fiscales 36 279 63 38 868 56 Impôts sur les bénéfices et Revenus nets 11 413 20 11 936 17 Taxes sur les Biens et Services 18 481 32% 20 314 29 Impôt sur les commerces internationales 5 888 10 6 115 9 Autres 497 1 503 1 Recettes Non Fiscales 21 084 36 30 469 43 Revenus de Pêche 12 157 21 19 305 27 Revenus des entreprises publiques 4 535 8 5 197 7 (autres que la pêche) Dette rétrocédée 4 392 7 5 967 9 Recettes en Capital 589 1 616 1 3.2.1 LES IMPOTS 3.2.1.1 La situation actuelle La Direction Générale des Impôts a été réorganisée en l'an 2000 en six Directions: Direction des Grandes Entreprises Direction du Contrôle Fiscal Direction des Ressources Direction des Services Extérieurs Direction du Contentieux et de la Législation Direction Régionale de Nouadhibou. 17 En Mauritanie, 20% des contribuables acquittent 80% des recettes fiscales. L'augmentation des recettes fiscales doit passer obligatoirement par le renforcement du suivi des grandes entreprises. Les impôts sur les bénéfices et revenus nets pour l'année 2002 représentent 11 936 million Ouguiyas soit 17% de ressources budgétaires et la taxe sur les biens et services représentent 20 314 million Ouguiyas soit 29% de ressources budgétaires. L'ensemble des impôts et taxes représentent 46% de ressources budgétaires de la Mauritanie. L'élargissement de l'assiette taxable doit donc constituer l'une des priorités. Cet élargissement peut être réalisé par l'amélioration de la connaissance de l'activité réelle des opérateurs économiques et par une adaptation de la législation fiscale. L'innovation principale est la création de la Direction des Grandes Entreprises à laquelle sont rattachées à la fois les fonctions d'assiette, de contrôle et de recouvrement. Ceci permet aux contribuables et aux investisseurs d'avoir un seul interlocuteur et facilite les formalités déclaratives. L'informatisation des services qui avait été engagée à travers le logiciel «Programme Intégré des Applications Financières (PIAF)», n'a pas abouti aux résultats escomptés et les performances de la DGI subissent encore les conséquences de cet échec.17 Une étude a été réalisée en vue de mettre en place un logiciel plus global appelé «Système de Gestion des Taxes et Assimilées (SYGTAS)», déjà installé dans certains pays de la sous-région, ce qui ne manquera pas d'avoir des retombées positives sur la transparence et la célérité dans le traitement des déclarations et leur suivi de manière générale. Une étude réalisée par le FIAS sur l'imposition des entreprises a fait ressortir des recommandations dont certaines ont été mises en oeuvre18 : réduction du taux de l'impôt sur les Revenus des Capitaux Mobiliers (RCM) de 16% à 10%, suppression du droit proportionnel de la patente pénalisant pour les entreprises industrielles (MOE), regroupement des impôts sur l'immobilier en un seul impôt perçu par l'Etat et dont une partie sera ristournée aux communes en compensation de la contribution foncière, réforme du droit d'enregistrement pour le rendre moins pénalisant pour les petites et moyennes entreprises (MEO). Ces réformes qui auront un impact négatif sur les recettes devront être accompagnées de la suppression des exonérations, des allégements fiscaux et d'un transfert au régime du droit commun. 3.2.1.2. Evaluation du dispositif en place Forces Dans le cadre de la réforme fiscale de l'an 2000, les mesures ci-dessous ont été prises en vue de l'accroissement des ressources budgétaires. · La refonte du Code des Investissements qui a pour but de promouvoir l'investissement productif tout en garantissant aux investisseurs étrangers le transfert de leurs dividendes et des produits de leurs ventes. · La création de la Direction des Grandes Entreprises (DGE). La prise en charge de l'action en recouvrement par la Direction des Grandes Entreprises, grâce au rattachement de la perception, permet aussi plus de la rapidité dans le traitement des dossiers et des contentieux. 17plusieurs millions de FCFA et 7 à 8 ans de travail de développement ont été investis en pure perte 18MEO = mise en oeuvre 18 · L'allégement et la simplification de la fiscalité des entreprises. · La diminution du taux de l'impôt sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux (BIC). · Depuis 1995, la taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) a été introduite en Mauritanie comme impôt unique en remplacement de la taxe sur le chiffre d'affaires (TCA), complexe et à effets de superposition. Au cours des premières années l'application de la TVA s'est révélée difficile eu égard à un environnement économique favorisant plutôt la prédominance des secteurs informels avec des pratiques comptables très limitées. · Plusieurs mesures ont été entreprises par le Gouvernement Mauritanien pour améliorer la gestion et le rendement de la TVA: (i) création d'une brigade de contrôle des déclarations de TVA, (ii) recouvrement de la TVA par la DGI, (iii) introduction d'un taux unique de TVA, (iv) adoption d'un système de crédit d'impôts. · En ce qui concerne la fiscalité des entreprises, certaines mesures ont été adoptées dans l'objectif d'abaisser la pression fiscale et de rendre l'impôt plus équitable. Ces mesures sont: (i) l'autorisation des reports deficitaires pour une durée de cinq ans; (ii) l'introduction de l'amortissement dégressif sur option; (iii) la diminution de l'Impôt sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux (BIC) de 40% a 35% dans une première étape, puis de 25 % en 2002. Ce taux est passé à 20% en 2003. (iv) la déductibilité totale de l'IMF du BIC en 2002. Cet impôt, destiné à garantir un minimum de recettes dans un système fiscal déclaratif, est considéré comme acompte du BIC; (v) l'abaissement et la simplification des pénalités. · L'amélioration sensible des recettes fiscales par rapport aux années précédentes est sans doute due à l'action de recouvrement et à la rapidité de traitement des dossiers et des contentieux qui en résultent. Il est évident qu'avec des moyens humains et logistiques suffisants, les résultats seraient encore plus significatifs. · La création de l'Avis de Mise en Recouvrement (AMR) qui vaut commandement de payer. L'AMR est un titre exécutoire signé par le Directeur Général des Impôts (DGI) par lequel l'administration authentifie la créance fiscale non acquittée ou partiellement acquittée dans les délais réglementaires. C'est la première phase de la procédure de recouvrement qui doit être engagée systématiquement dès la constatation de défaut de paiement. L'avis de mise en recouvrement sert de base et de point de départ à l'action en recouvrement et constitue le premier acte de poursuites. Les frais de poursuite sont exigibles en cas de non paiement dans un délai de trois jours à compter de la signature de l'avis. · L'élargissement de l'assiette imposable, recherché en particulier par l'augmentation du nombre d'entreprises imposables, ramène dans le champ d'application du régime réel d'imposition les entreprises du secteur informel. · Les petits contribuables dont le chiffre d'affaires n'atteint pas celui du régime réel sont fiscalisés au moyen d'un barème par tranches sur la base d'un recensement annuel. Ce barème a été ramené de 13 tranches à 5 tranches. 19 · Le taux de l'impôt sur les revenus fonciers a été ramené de 8% à 5%. · Le barème de 11 tranches de l' Impôt Général sur le Revenu (IGR) assis sur l'ensemble des revenus (hors revenus salariaux) a été ramené à 5 tranches. · La suppression du droit proportionnel de la patente. · La reforme de l'ITS. Faiblesses · La Direction Générale des Impôts est actuellement démunie de système de gestion informatique intégré et de manuels de procédures (quelques notes de service et les pratiques usuelles sont les outils majeurs). · La gestion de certains contribuables ne relève pas de la fiscalité des entreprises. Il s'agit des petites entreprises (au nombre de 3000 à 4000) dont la gestion a été confiée aux inspections régionales. Ces entreprises ne font l'objet d'aucun suivi. Leur imposition est réalisée au cours d'un recensement annuel. Les impôts et taxes dus par ces entreprises sont déterminés sur place par les agents recenseurs qui en recouvrent immédiatement le montant. Les inspections ne tiennent aucun dossier fiscal, même dans le cas d'importateur immatriculé par la DGI. · La Direction du Contrôle Fiscal dispose d' une Brigade de Vérification Générale et d'une Brigade des Enquêtes et de Recoupement dont l'efficacité n'est pas optimale. La Brigade de Vérification contrôle chaque année environ 20 entreprises sur 400 entreprises installées à Nouakchott. La Brigade des Enquêtes et de Recoupement collecte des informations provenant de la Douane, de la Commission de Marchés, du Budget, du Trésor, des Sociétés d'Etat, et des grandes entreprises. Etant donné l'absence de fichier à la Chambre de Commerce, le recoupement ne peut être effectué à ce niveau. · Fiscalité foncière. Le cadastre apparaît comme la source privilégiée pour l'obtention d'informations pertinentes permettant aux impôts de mieux évaluer le potentiel fiscal foncier. En effet, l'information cadastrale est nécessaire à la détermination des montants de l'impôt et à l'identification des redevables. On constate cependant que la fiscalité foncière est généralement considérée comme excessivement complexe en Mauritanie par rapport aux recettes qui en sont tirées. Elle comporte plusieurs impôts dont la plupart sont établis sur des bases forfaitaires. Seul l'impôt sur le revenu foncier, impôt d'Etat assis sur la valeur locative des immeubles bâtis et non bâtis semble avoir un rendement significatif. · La conservation foncière existe mais le système ne fonctionne pas. A cela il faut ajouter la faiblesse des effectifs de la conservation foncière. Elle ne comprend que cinq (5) fonctionnaires pour tout le pays. Elle est également très peu équipée; il n'existe aucun équipement informatique pour faciliter l'enregistrement et le contrôle. · Les agents de poursuite sont physiquement rattachés au Service Assiette et Recouvrement de la DGI mais sous la hiérarchie du Trésor puisqu'ils sont nommés par le Trésorier Général. 3.2.1.3. Analyse du Risque · Un effectif d'inspecteurs et des moyens de recensement insuffisants pénalisent le suivi des petites entreprises, y compris celles qui sont immatriculées comme importateurs, complique la 20 recherche des entreprises qui, bien que réalisant des opérations importantes, se déclarent au forfait. Il en résulte une évasion fiscale très importante. Le taux de recouvrement de l'ensemble des impôts collectés par les inspections régionales est de l'ordre de 30% à 35% (source DGI). · Les moyens de l'administration publique sont encore rudimentaires alors que l'information cadastrale peut constituer le premier fichier disponible pour assurer le suivi de la population d'une localité. Le cadastre peut alors fonctionner comme système unifié d'adressage de la population. L'absence de ce système cadastral entraîne: l'absence du système de reconnaissance de la propriété; l'absence de base servant à la détermination des montants de l'impôt foncier et à l'identification des redevables; le défaut de gestion territoriale; le défaut de gestion de la population. 3.2.1.4. Recommandations a. Court Terme · Mettre en oeuvre dans les plus brefs délais l'informatisation intégrée des opérations à la DGI et, en priorité de la DGE. Le nouveau bâtiment réceptionné en octobre dernier a intégré dans sa conception la communication en réseau. · Diffuser et vulgariser largement et rapidement la réglementation fiscale · Rattacher les agents du service assiette et recouvrement à la DGI. · Rationaliser et articuler les critères de classification des Entreprises: Qu'est qu'une grande entreprise? Etc. · Réorganiser la DGI en créant notamment une structure pour gérer les petites et moyennes entreprises. · Réorganiser les Inspecteurs régionales pour mieux gérer l'informel. · La DGI doit pouvoir mettre en oeuvre un programme de contrôle fiscal ambitieux accompagnant le système déclaratif. Il ciblera à la fois les contribuables connus pour lesquels il existe des présomptions de fraude (déclaration de crédits permanents ou absence répétée du dépôt des déclarations fiscales), et les contribuables non gérés par la DGI dont l'activité aura été identifiée notamment au travers de recoupements d'informations détenues par les douanes, le budget, le trésor, les grandes entreprises, la chambre de commerce. Il s'agira pour ce faire, en particulier de: - rétablir la réalité des chiffres d'affaires déclarés (entreprises qui font état de crédits de TVA permanents), et parallèlement d'élargir l'assiette imposable, en augmentant le nombre des entreprises assujetties à la TVA (contrôle auprès des importateurs ou des fournisseurs de l'état, entreprises qui se déclarent au forfait). - recenser et immatriculer les entreprises locales pour lesquelles les services de gestion ne possèdent pas de dossier fiscal - créer pour certains agents et renforcer pour d'autres les capacités en matière de contrôle fiscal, tant au niveau central qu'au niveau régional. 21 - Simplifier de la fiscalité et renforcement des capacités administratives de la DGI, prioritairement de la DGE. - Informatiser de la DGI, en commençant par la DGE, conception et/ou acquisition d'un logiciel de gestion intégrée des entreprises. - Recenser, immatriculer et créer le dossier fiscal des entreprises soumises au régime du réel. b. Moyen Terme · Etudier un système d'intéressement plus incitatif pour les agents des impôts. · Elargir l'assiette imposable par augmentation du nombre d'entreprises imposables en ramenant dans le champ d'application du régime réel d'imposition les entreprises qui se cachent dans l'informel. · Augmenter l'effectif des inspections régionales et les doter des moyens suffisants pour effectuer le recensement sur le terrain des entreprises immatriculées pour lesquelles la Direction des Services Extérieurs (DSE) ne possède pas de dossier fiscal. · Restructurer et équiper la Direction des Domaines afin de la doter - d'une structure recentrée et organisée autour de sa fonction domaniale et cadastrale, - d'un système de gestion intégrée du Registre Foncier Urbain et du cadastre à la Direction des Domaines - des moyens humains et matériels adaptés aux objectifs à atteindre · Former l'ensemble des contrôleurs et inspecteurs de la DGI, en particulier dans les domaines de la TVA, et des recouvrement. · Renforcer les capacités de gestion domaniale et foncière des communes. · Elaboration d'une politique de recrutement et d'intéressement des agents de la DGI. · Généraliser les reformes en cours à toutes les autres structures de la DGI et même à la DGE. 3.2.2 LA DOUANE 3.2.2.1. La situation actuelle La Direction Générale des Douanes est organisée autour de sept Services: Service des Inspections, Service de la Législation et de la Réglementation, Service de la Comptabilité Statistique, Service des Régimes Spéciaux, Service des Contrôles de Dédouanement et du Contentieux, Service de la Coopération Internationale, Service de la Gestion. La Direction Générale des Douanes a fait l'objet d'une réforme et d'une modernisation des procédures douanières et de l'organisation des services extérieurs comme décrit dans la Circulaire No 002/99/DGD du 7 mai 1999. Cette réforme vise à accroître le rendement de l'administration des 22 douanes, d'une part, et à faciliter l'intégration économique régionale, d'autre part. Les composantes de ce programme de réforme ont été structurées autour de l'usage et de l'informatisation des services des douanes à l'aide du système informatique SYDONIA (Système Douanier Automatisé), élément moteur de la réforme qui a concerné les tarifs, l'informatisation, les procédures. La réforme tarifaire vise principalement les objectifs suivants : · Réduire la pression fiscale douanière afin d'ajuster la fiscalité douanière nationale à celle des pays de l'UEMOA qui sera fixée à 20%. La fiscalité douanière globale de la Mauritanie varie de 0% à 23%. · Simplifier la structure tarifaire en la rendant cohérente et transparente. Le nombre de taxes et de taux ont été réduits de 31 à 4 seulement. · Accompagner et compléter les autres réformes notamment la réforme de la fiscalité intérieure (mise en place de la TVA) et celle du Code des Investissements. · Lutter efficacement contre la fraude. L'informatisation Le système SYDONIA est installé dans tous les bureaux de douanes avec un niveau de fonctionnement différent. Au bureau du Port de Nouakchott, elle couvre l'ensemble des procédures de dédouanement de marchandises et de paiement des droits. Dans les autres bureaux de douane, elle traite uniquement le calcul des droits, l'émission des documents comptables et la collecte des données statistiques. Il est prévu d'installer la nouvelle version 3 de SYDONIA qui va permettre la gestion en temps réel de l'ensemble des traitements douaniers avec une architecture du type client-serveur fonctionnant en réseau intégré. L'installation de ce réseau dans les bureaux de douane est subordonnée à la mise en place des infrastructures adéquates (locaux, électricité, froid, mobilier, réseau téléphonique, etc.). Les Procédures En particulier, l'efficacité des services de recouvrement a bénéficié de l'implantation de SYDONIA pour la prise en charge en temps réel des paiements et de la connexion des services du trésor au réseau de la douane. 3.2.2.2. Evaluation du dispositif en place Forces · Le bureau de la douane, basé au port de Nouakchott, est équipé du système informatique SYDONIA qui couvre l'ensemble des procédures de dédouanement de marchandises et de paiement des droits avec la connexion au réseau informatique des services du trésor. · Les traitements douaniers sont gérés en temps réel grâce à une architecture informatique fonctionnant en réseau intégré. · La base des données fournie par la société SGS permet des comparaisons entre le prix déclaré par le déclarant et le prix de référence. 23 · Les transitaires, consignataires et transporteurs, au bureau de douane au port de Nouakchott, ont la possibilité d'introduire directement les éléments de dédouanement dans l'ordinateur connecté au système SYDONIA. Cette pratique crée une synergie et un partenariat entre le secteur public et le secteur privé qui est profitable à l'économie nationale. Faiblesses · Les capacités d'investigation et de contrôle du personnel de la douane demeurent inadaptées et insuffisantes. · L'informatisation intégrale du service douanier est limitée au port de Nouakchott. A l'heure actuelle, l'état des infrastructures ne permet pas d'installer l'informatique dans les autres bureaux de douane. · Les moyens de lutte contre la fraude sont insuffisants (en particulier véhicules, vedettes, matériels de communication) 3.2.2.3. Analyse du Risque Le déficit de capacités du personnel douanier et le manque de moyens destinés à la lutte contre la fraude et la contrebande ont un impact négatif sur le volume des recettes douanières. 3.2.2.4. Recommandations a. Court Terme: · Adaptation et renforcement des compétences du personnel des douanes aux techniques nouvelles du contrôle, de la réglementation du commerce international et des méthodes d'investigation à travers la création d'un centre de formation spécifique à la douane et/ou des accords avec des écoles des douanes de la sous-région · Dotation de moyens suffisants de lutte contre la fraude tels que véhicules, vedettes et matériels et réseau de communication (radio, téléphone, fax, e-mail, télétraitement) pour l'ensemble des régions importantes. · Révision de la réglementation douanière afin de l'adapter aux nouvelles procédures de traitement informatique SYDONIA (version 3). · Dotation de moyens humains et matériels suffisants de lutte contre la fraude. b. Moyen Terme · Généralisation de l'utilisation du système informatique SYDONIA (version 3) qui a permis la connexion des services du trésor au réseau de la douane pour la prise en charge en temps réel des paiements dans les bureaux de douane régionaux et particulièrement à la Direction Régionale de Nouadhibou et de Rosso. · Création d'un Code de Déontologie des agents de douanes, incluant des règles et prévoyant des sanctions pour tout écart de conduite en particulier en matière d'enrichissement personnel. · Elaboration d'une politique de recrutement d'intéressement des agents des Douanes. · Généralisation de l'utilisation du système informatique SYDONIA (version 3). 24 · Elaboration d'un Code de Déontologie et d'une politique de recrutement et d'intéressement des agents de douanes. 3.2.3 AUTRES RECETTES: LA PECHE 3.2.3.1. La situation actuelle Les recettes provenant des redevances de pêche et des amendes de pêche ont représentés 19 305 millions de Ouguiyas soit 27% des ressources budgétaires en 2002. La collecte des redevances versées au titre de licence d'exploitation dans la zone de pêche mauritanienne incombe au Trésor. Ce dernier encaisse les recettes sur la base d'un ordre d'encaissement établi par la direction des pêches du Ministère des Pêches et de l'Economie Maritime. Les preuves de versement de ces redevances sont confirmées par l'avis de crédit émis par la Banque Centrale pour les opérateurs étrangers payant en devises et les quittances d'encaissement pour les nationaux. Sur présentation de l'avis de crédit et de l'ordre d'encaissement, le Trésor émet une attestation de recettes (numérotée séquentiellement) qui permet à la direction des pêches de délivrer la licence de pêche correspondant pour un trimestre déterminé. Fonds de réserves: Une fraction des recettes issues de la convention de pêche passée avec l'Union Européenne (cf. les dispositions s'y rapportant dans la convention de l'Union Européenne) est affectée spécifiquement au Ministère des Pêches et de l'Economie Maritime, soit environ 200.000 Euros, pour faire face à des dépenses particulières (équipements, etc.). A cela s'ajoute 17% des amendes de pêches qui sont reversées par le Trésor au Ministère de la pêche. 3.2.3.2. Evaluation du dispositif en place Forces · Conformément à la procédure d'encaissement par le Trésor des recettes au titre des redevances, il ressort que toute licence de pêche est précédée d'une attestation de recettes. Le système étant "intégré", aucune licence régulière ne peut être générée dans le système informatique sans que la référence de la preuve du paiement ne soit indiquée. Autrement dit, il ne peut y avoir de licence régulière sans paiement préalable. Il s'agit donc d'une "procédure à séquence logique" puisque les données du Trésor (preuve de recettes encaissées) sont indispensables pour établir les licences de pêches. · Base de données SGP: Dans le cadre de la politique de modernisation du Ministère des Pêches et de l'Economie Maritime, la direction des pêches met en place depuis quelques années une base de données "SGP" qui est la pièce maîtresse de la modernisation. Il nous a été confirmé le bon fonctionnement de cette base de données. · Etats Statistiques: La direction de la pêche a autorisé le Trésor (seule exception) à exploiter sa base de données pour toutes fins utiles. C'est ainsi que régulièrement les agents du Trésor viennent effectuer des copies des informations qui sont nécessaires à leur exploitation. Toutefois, le Trésor, suite à l'analyse et/ou l'exploitation des données extraites de la base de données, ne donne aucun feedback à la direction de la pêche. · Surveillance en mer (DSPCM): Les officiers mariniers ont seuls l'autorité de surveillance et de contrôle des infractions en mer, en rade et à quai (selon le décret No 92.026 du 23 juin 1992). Une Commission de Surveillance et de Contrôle a été créée en 1997 et est composée de conseillers à la surveillance au Ministère des Pêches et de l'Economie Maritime 25 (MPEM) et de la délégation à la surveillance des Pêches et au Contrôle en Mer (SPCM) (lettre circulaire No 530 du 30 août 1997). Cette commission est chargée: o du contrôle de Juvéniles et autres espèces protégées, au niveau des usines de traitement de poissons et des navires débarquant à Nouakchott; o de la surveillance et du suivi de l'application des décisions du Ministère en matière de contrôle. L'étendue des pouvoirs, moyens et modes opératoires de la DSPCM devront être évalués pour apprécier la qualité du contrôle aléatoire ou indépendant de cette commission. Faiblesses · Le trésor adopte, comme moyen de contrôle des recettes, la procédure à séquence logique. Il n'existe donc pas, selon le principe de contrôle interne, une approche audit qui consiste à procéder aux recoupements des informations et documents pouvant avoir une valeur probante en terme d'exhaustivité (voir risque). Néanmoins, le Trésorier Général et son adjoint nous ont confirmé qu'un rapprochement est effectué par la Trésorerie Régionale de Nouadhibou. Afin d'apprécier la démarche méthodologique (les documents servant de base à ces rapprochements et les conclusions qui en résultent), nous avons sollicité la remise des rapports issus des récents rapprochements. Malgré nos multiples relances, nous n'avons pas pu obtenir ces informations de Nouadhibou. · La loi No 2000-025 portant sur le Code des Pêches, articles 45 et 46 stipule que le Ministère chargé des Pêches a seul l'autorité de coordination des opérations de contrôle et de surveillance des pêcheries, dans les eaux sous juridiction mauritanienne. Les infractions sont recherchées et constatées entre autres par: (i) les agents de l'administration chargés des pêches et habilités; (ii) les officiers de police judiciaire; (iii) les officiers mariniers commandant les navires; (iv) les agents de l'administration des douanes. Dans la majorité des cas, les officiers mariniers exercent seuls les opérations de contrôle et de surveillance (source Ministère des Pêches). Il n'existe pas, dans ce cas, de séparation entre la fonction d'octroi de licence de pêche, de contrôle, de surveillance et de poursuite. Les agents mariniers deviennent donc la seule délégation autonome pour le contrôle et la surveillance en mer, en rade et à quai. 3.2.3.3. Analyse du risque · L'absence du recoupement d'information dans le but d'assurer l'exhaustivité des recettes encaissées, nous a permis de conclure à l'existence potentielle de risques d'évasion des recettes de pêches. Ceci pourrait provenir de l'existence de "circuit parallèle" permettant de délivrer des licences (fausses licences car non supportées par une pièce de paiement) pouvant générer des manques à gagner de recettes. A cet effet, il conviendrait de s'assurer de la fiabilité du système informatique dans le cadre de la mission NTIC. · L'absence de vigilance dans la surveillance et le contrôle des infractions en mer et à quai entraîne un manque à gagner dû à la vente illégale des produits capturés en pleine mer, à la 26 contrebande, à la pêche dans les zones interdites et au manque de rigueur dans la collecte des taxes à l'exportation. · Toute tolérance ou non application intégrale de mesures répressives est susceptible de remettre en cause l'efficacité du principe des paiements préalables ou d'entraîner un non reversement des amendes (complicité passive de la Direction de la Surveillance Maritime). · Les fonds de réserves versés au profit du Ministère des Pêches et de l'Economie Maritime, au titre d'amendes de pêches et la quote-part nationale des recettes de Convention de l'Union Européenne, ne sont pas enregistrés dans le Budget National de l'Etat. De ce fait, ces fonds pourraient échapper à toutes règles de gestion et de contrôle fixées par la procédure normale appliquée à toutes les recettes et dépenses dans le cadre des finances publiques. 3.2.3.4. Recommandations · Renforcer les capacités, pouvoirs et modes opératoires par la mise en place d'une Commission Mixte de Surveillance et de Contrôle, composée des officiers mariniers, des agents de l'administration des Douanes et des agents de la Police Judiciaire. · Renforcer la rigueur dans la liquidation de la taxe à l'exportation. · Intégrer les fonds de réserves du Ministère des Pêches et de l'Economie Maritime dans le Budget National et appliquer les règles de contrôle de l'utilisation de ces fonds, conformément aux règles de contrôle appliquées aux Finances Publiques. · Renforcer le contrôle au niveau du recoupement des recettes entre le service du trésor et la direction des pêches. · Intéresser la Cour des Comptes à ce sujet · Intégration des fonds de réserves du Ministère des Pêches et de l'Economie Maritime dans le Budget National et appliquer les règles de contrôle de l'utilisation de ces fonds, conformément aux règles de contrôle des Finances Publiques. · Réorganisation de la Direction des Domaines et rattachement des services de l'enregistrement à la Direction des Impôts. · Dotation de moyens humains et logistiques suffisants. · Formation de l'ensemble du personnel de la Direction des Domaines. · Création d'un cadastre simplifié et reconstitution de registre foncier urbain. 27 Tableau 4: Récapitulatif des Recommandation sur les revenus Besoin par) en Support et Assistance Calendrier d'exécution ACTIONS & SOUS-ACTIONS niot Urgent Priorité Moyen Terme Long Terme Faible Moyen Elevé 0-1 Années Années Années Responsabilité (Initia An 2003-04 2004-2006 2006+ 1. Renforcer des capacités GRIM X X administratives de la DGI, en BM priorité s'agissant de la DGE et élargir l'assiette fiscale. 2. Informatiser la DGI en commençant GRIM X X par la DGE, et acquérir un logiciel de gestion intégrée. 3. Elaboration d'une politique de GRIM X X X recrutement et d'intéressement des agents de la DGI. 4. Recenser et immatriculer les GRIM X X entreprises. 5. Adapter la réglementation douanière GRIM X X aux nouvelles procédures de traitement informatique SYDONIA (version 3). 6. Généralisation de l'utilisation du GRIM X X système SYDONIA 3. 7. Elaboration d'un code de GRIM X X X déontologie et politique de recrutement et d'intéressement des agents de la Douane. 8. Dotation de moyens suffisants de GRIM X X lutte contre la fraude. BM 9. Réorganisation de la Direction des GRIM X X Domaines et rattachement des services de l'enregistrement à la DGI. 10. Dotation de moyens humains et GRIM X X X matériels suffisants. BM 11. Création d'un cadastre simplifié et GRIM X X reconstitution de registre foncier BM urbain. 12. Formation du personnel à la gestion GRIM X X domaniale et foncière. BM 13. Création de la Commission Mixte GRIM X X de surveillance et de Contrôle en mer. 28 4. LA GESTION COMPTABLE DE LA DEPENSE PUBLIQUE 4.1 Le Trésor et La Comptabilité de la Dépense Publique 4.1.1. La situation actuelle Les activités de la DTCP, organisées par un arrêté de novembre 2000, se répartissent autour des entités suivantes : - service administratif, chargé de la gestion du personnel et de la formation, - service de l'inspection (contrôle interne et contrôle externe), - service des études, de la réglementation et de la mobilisation des recettes, - service de la comptabilité, - service du recouvrement, - service de la dépense et des pensions, - service des collectivités locales, - services extérieurs du Trésor, - agences comptables des chancellerie, - agence judiciaire, Des lettres de mission/description de fonction (notes de service signées par la Direction) précisent et détaillent les modalités d'organisation et les responsabilités de chaque service. Des relations fonctionnelles internes et externes permanentes sont établies en particulier avec les entités suivantes: - la direction des douanes, où le trésor dispose d'une perception dans tous les postes de recettes importants - la direction des impôts, où est vécu le conflit traditionnel de l'émission et du recouvrement en ce qui concerne les grandes entreprises. La DTCP a proposé un receveur dans tous les postes importants comme aux douanes - la direction du budget et des comptes - le ministère de l'intérieur, tutelle «technique» des collectivités locales. Les services extérieurs de la DTCP sont composés (i) à Nouakchott, d'un receveur des domaines et de 9 perceptions, une d'entre elles étant spécialisée dans le recouvrement des impôts, (ii) à l'intérieur du pays, de 12 Trésoreries Régionales et de 41 perceptions et (iii) à l'étranger, de 36 agences comptables auprès des postes diplomatiques. Les trésoreries régionales et les perceptions se voient attribuer des fonctions de recouvrement de l'ensemble des produits du budget de l'Etat, et de paiement des dépenses publiques. La plupart des comptables publics qui gèrent ces postes sont non seulement comptables des opérations de l'Etat mais également comptables des opérations des collectivités locales. Ils sont donc receveurs municipaux et, à ce titre, ils ont la qualité de comptables principaux, c'est-à-dire qu'ils doivent établir en fin d'exercice un compte de gestion à transmettre à la Cour des Comptes pour jugement. 29 4.1.2. Evaluation du dispositif en place Forces L'existence d'un cadre organisationnel clair qui pourrait cependant encore être renforcé, la mise en oeuvre d'un nouveau système d'information, un suivi assez efficace de la trésorerie, l'amélioration du dispositif réglementaire, et l'évolution substantielle des conditions matérielles grâce à la construction en cours d'un nouveau bâtiment destiné à accueillir les services de la Trésorerie Générale, constituent les principaux atouts de la DTCP, qui emploie un total de 357 agents. Il existe désormais une application informatique intégré. En effet, la direction du Trésor a fait développer, au cours des derniers mois, une application informatique pour la tenue de la comptabilité générale et de la comptabilité auxiliaire de l'Etat. Grâce à cette nouvelle application, les autorités ont pour objectif de produire régulièrement les balances consolidée des comptes et d'établir un compte de gestion. Il apparaît que ce nouvel outil, opérationnel dans les services de la Trésorerie Générale, devrait permettre d'apporter une amélioration substantielle dans la gestion des comptes de l'Etat. Il convient de noter que, pour permettre aux agents qui ne maîtrisent pas suffisamment les procédures comptables de saisir les opérations, les développeurs ont retenu un traitement d'opérations permettant de générer directement les écritures comptables en partie double sans avoir à saisir les numéros de comptes. Cette méthode sera sans doute efficace à court terme, mais elle devra n'être utilisée que de manière transitoire, dans la mesure où l'objectif final doit être de former les agents aux techniques comptables de façon à ce qu'ils maîtrisent l'ensemble du processus comptable. Le suivi de la trésorerie apparaît suffisamment efficace et conduit à une régulation des dépenses au niveau de l'ordonnancement. Deux comités de suivi de la gestion de la trésorerie de l'Etat se réunissent régulièrement : un premier comité composé des directeurs du trésor, des douanes et des impôts se réunit hebdomadairement pour faire le point sur le niveau des recettes attendues, un second comité, qui regroupe les directeurs du trésor et du budget et un représentant de la banque centrale, a pour rôle d'établir un plan prévisionnel mensuel de trésorerie. Les éventuelles tensions de trésorerie qui, selon les autorités se font de plus en plus rares, entraînent une régulation de la dépense soit au niveau des engagements, soit, plus souvent semble-t-il , au niveau des ordonnancements. Cette pratique présente des limites dans la mesure où l'appréciation du volume des dépenses à payer devrait se faire au niveau des engagements qui ont tous vocation à se dénouer par un mouvement de trésorerie que constitue le paiement. Il semblerait qu'il n'existe pas d'arriérés au niveau du trésor, alors que certains départements ministériels sont relancés par quelques fournisseurs sur des règlements de prestations de 2001. La production de la balance du trésor maintenant permettra de mieux suivre ces cas et de les apurer très rapidement. En ce qui concerne l'appréciation du respect du principe de l'unité de trésorerie, le Directeur du trésor a fait savoir à la mission qu'elle est désormais réalisée. Ainsi, le produit des licences de pêche qui n'était pas intégralement versé au trésor, l'est maintenant. L'amélioration du dispositif réglementaire s'est concrétisée par (i) la conception d'une nouvelle nomenclature budgétaire, (ii) par la mise en application d'un statut des comptables publics et par (iii) l´élaboration d'une instruction relative à la liste des pièces justificatives des dépenses publiques. 30 (i) Une nomenclature budgétaire a été élaborée afin de permettre le suivi de l'exécution de la loi de finances suivant les trois critères de classification fonctionnelle, administrative et économique. (ii) Un statut des comptables publics a été élaboré et mis en place en décembre 1998. Ce texte qui formalise la procédure de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics fixe leurs droits et obligations en leur permettant à la fois de mieux exercer leurs droits et de participer à l'amélioration de l'emploi des fonds publics. L'entière efficacité et impact de ce statut ne seront cependant réels que lorsque les comptes de gestion seront systématiquement produits et jugés par la Cour des Comptes. (iii) Un travail d'élaboration d'une nomenclature des pièces justificatives des dépenses a été entamé. Ce travail est particulièrement important, dans la mesure où il doit permettre d'améliorer substantiellement la gestion et le contrôle de la dépense publique. En effet, l'objectif principal qui est recherché dans ce projet est certes de permettre aux comptables publics d'exercer pleinement leur responsabilité, mais également et peut-être surtout d'améliorer la justification elle-même des dépenses, ce qui doit faciliter le contrôle et développer le niveau de l'effectivité de la dépense. La construction d'un nouveau bâtiment et la réhabilitation des locaux existants destinés à accueillir les services de la direction du trésor et de la Trésorerie Générale résoudra les problèmes d'exiguïté de locaux et de leur impossible adaptation aux nouvelles techniques de gestion de l'information. Cependant, les services extérieurs mériteraient également qu'une plus grande attention soit accordée à leurs moyens de fonctionnement. La mission a pu se rendre dans la région de Rosso et a constaté la grande vétusté des locaux et des équipements. Faiblesses Les faiblesses sont le reflet o de l'absence de production d'informations sur l'exécution de la loi de finances (balance mensuelle et compte de gestion), jusqu'en 2001 o d'un système comptable fortement centralisé et pas nécessairement à jour, o du manque de justification et de suivi des comptes d'imputation provisoire, o d'un niveau de formation du personnel très insuffisant en gestion comptable. (i) Ni la balance mensuelle du trésor, ni le compte de gestion annuel du Trésorier Général n'étaient produits jusqu'en 2001. La situation a été régularisée en 2002. Il faudra maintenir cette discipline. Pour l'heure cependant, des problèmes existent toujours ce qui ne permet pas d'apprécier les éléments suivants: · Les restes à recouvrer sur rôles qui ont fait l'objet d'une prise en charge comptable, aussi bien pour la gestion courante que pour les gestions antérieures; · Les restes à payer sur mandats, aussi bien pour la gestion courante que pour les gestions antérieures; · Les dépenses effectuées par procédure simplifiée (dépenses sans ordonnancement préalable et sur lettres de paiement); · Les recettes inscrites dans des comptes d'attente non encore imputées budgétairement; · Les dépenses inscrites dans des comptes d'attente non encore imputées budgétairement; · La situation des divers comptes de trésorerie; · L'exécution budgétaire en recettes et en dépenses. Cette situation tend à décrédibiliser les services du Trésor. En effet, dans la mesure où la DTCP est dans l'incapacité de produire ces renseignements chiffrés, d'autres administrations sont sollicitées. 31 Ainsi, en ce qui concerne les mouvements de trésorerie, le TOFE est établi non sur la base des chiffres du Trésor, mais sur ceux dont dispose la Banque Centrale. Cet exercice présente donc des limites, dans la mesure où la Banque Centrale enregistre certes l'ensemble des flux de trésorerie des comptables publics mais ne dispose pas de manière exhaustive de l'information sur la nature de ces flux. (ii) Le système comptable est fortement centralisé. Seule la TG passe de véritables écritures comptables en partie double. L'ensemble des autres postes tient une comptabilité en partie simple, ce qui nuit à la cohérence d'ensemble du système comptable et limite les possibilités d'exploitation des informations. Le document qui traite du plan comptable mauritanien contient une présentation générale et la nomenclature des comptes. Cependant, il ne présente pas de schémas d'écritures. En outre, en ce qui concerne la fin de l'exercice, il n'existe pas formellement de journée complémentaire, ce qui semble contradictoire avec le fait que l'arrêté des écritures d'un exercice soit effectué avec un très important retard. Pour les exercices 2000 et 2001, les écritures ont été arrêtées en juillet et en septembre, alors que, selon les textes, l'exercice devrait être clôturé dès le 15 Mars de chaque année. Toutes les opérations comptables sont adressées à la Trésorerie Générale, y compris celles des postes comptables les plus éloignés qui ne transitent pas par la trésorerie régionale de rattachement. Le TG est le seul comptable principal, c'est-à-dire que lui seul a l'obligation de produire un compte de gestion devant être déposé pour jugement à la Cour des Comptes. La mission a pu se rendre à la trésorerie générale de Rosso. Les fonctions de ce poste comptable concernent essentiellement le paiement des dépenses sur crédits délégués, le paiement des salaires et des pensions des fonctionnaires, la centralisation des recettes effectuées par les recettes locales des douanes et la gestion des budgets des communes rattachées. Une situation mensuelle d'exécution des budgets communaux est adressée aux mairies des communes concernées. Les liquidités sont versées dans 3 banques de la place, l'Etat ne voulant pas favoriser une seule d'entre elles. Lorsque les fonds disponibles sur ces comptes sont insuffisants, les postes comptables concernés effectuent une demande d'approvisionnement qui, d'une manière générale, se fait avec beaucoup de difficultés. Afin d'accélérer la procédure, les chefs des postes de l'intérieur passent une grande partie de leur temps à voyager vers la capitale. Ce fonctionnement perturbe donc la gestion des postes comptables et crée des situations évidentes d'insécurité. (iii) Les comptes sont insuffisamment justifiés et mal suivis. Comme il a été indiqué précédemment, la gestion des crédits délégués se fait selon la procédure des dépenses sans ordonnancement préalable. L'ordonnancement de régularisation revient à une cellule dite d'apurement des opérations comptables qui a été créée au sein de la TG. Il s'agit d'un instrument de coordination entre les trois Directions du Budget et des Comptes, du Contrôle Financier et du Trésor et de la Comptabilité Publique, chacune de ces administrations étant représentée par un agent. Cette cellule est chargée essentiellement de l'apurement budgétaire des dépenses sans ordonnancement préalable. Elle centralise les dépenses provenant des postes comptables pour en imputer le montant sur les crédits budgétaires correspondants. Mais cette régularisation se fait avec de nombreux mois, voire plusieurs années de retard En cas d'insuffisance de crédit, la dépense est rejetée et imputée sur l'exercice courant, quel que soit l'exercice d'origine. En cas d'insuffisance de crédits sur l'exercice courant la dépense reste en valeur de caisse dans le poste comptable concerné. La mission espère qu'avec l'informatisation désormais à jour, ceci devrait s'améliorer. 32 Certaines opérations comptables sont passées avant la vérification des pièces justificatives (bons de caisse notamment au 400.11) ce qui entraîne une contre passation d'écriture en cas de problème avec la pièce justificative et donc un rejet. Le compte qui permet de suivre les opérations entre les divers postes comptables (390.1) est mal tenu. Son solde ne correspond pas à la somme arithmétique des soldes des postes comptables. D'une manière générale, le contenu du solde des comptes n'est pas justifié et l'outil comptable qui devrait être une source importante d'informations financières devient ainsi sans réelle utilité. Dans la mesure où le contenu du solde de nombreux comptes d'attente du trésor était ancien et donc très difficile à apurer, une loi d'apurement a été prise par le Parlement dans le but de les « nettoyer » administrativement. La mission relève que ce procédé, s'il a le mérite de permettre un nouveau départ sur une base comptable propre, risque cependant de couvrir des opérations dont la réalité ne serait pas établie. Ces situations non conformes sont renforcées par le peu d'efficacité du service d'inspection interne de la direction. En effet, les inspecteurs effectuent essentiellement des missions de contrôle de la caisse alors que leur rôle devrait être élargi au contrôle complet de la tenue de la comptabilité et du respect des procédures. L'existence d'un manuel de procédures depuis peu devrait améliorer la gestion d'ensemble. (iv) Les divers dysfonctionnement du système comptable qui ont pu être identifiés sont en grande partie la conséquence d'un manque de formation des agents concernés et de l'absence d'une véritable culture de la gestion comptable. En effet, si les opérations comptables quotidiennes sont relativement bien enregistrées, il reste beaucoup à faire au niveau de la passation des opérations de centralisation, des arrêtés périodiques et du suivi des opérations inscrites aux comptes d'attente. L'amélioration de cette situation passe par une très forte sensibilisation à l'importance du rôle que les services du trésor sont sensés remplir en produisant régulièrement les informations relatives à la situation des comptes de l'Etat et à l'exécution de la loi de finances. La mission considère que la situation qui prévaut à la direction du trésor, à savoir d'importants dysfonctionnements du système comptable est sans doute, en grande partie, la conséquence d'un manque de qualification des cadres et des agents chargés de ce service. Il est essentiel que les autorités fasse preuve d'une véritable volonté de restaurer cette administration dans son rôle fondamental de tenue de comptes. A défaut, c'est la transparence même dans la gestion des finances publiques qui risque d'être durablement atteinte. 4.1.3 Analyse du Risque Le risque le plus important réside dans l'absence de production régulière de documents sur l'exécution de la loi de finances. Outre qu'elle tend à décrédibiliser les services du trésor, dans la mesure où ils sont dans l'incapacité de fournir des renseignements chiffrés, cette situation nuit considérablement à la transparence dans la gestion des finances publiques. La loi d'apurement des comptes qui a été votée récemment a le mérite de rendre la situation comptable plus claire, mais elle risque cependant de masquer des opérations dont la réalité ne serait pas établie. Avec la production de la loi de règlement 2002 en Juin 2003, ce risque devrait disparaître à terme. 33 4.1.4 Recommandations · Les avancées récentes avec la sortie de la loi de règlement 2002 devront être maintenues aussi. · Les comptes devront être arrêtés régulièrement afin que la balance consolidée du trésor soit produite mensuellement. Le compte de gestion annuel du TG devrait être établi sur chiffres et sur pièces et déposé dans les meilleurs délais à la Cour des Comptes. cela permettra, dans la mesure où le compte administratif de l'ordonnateur est également produit, de préparer le projet de loi de règlement. · L'ensemble des opérations imputées à des comptes d'attente postérieurement à la période couverte par la loi d'apurement devrait être suivi et apuré rapidement. Une fois ces régularisations effectuées, les services chargés du suivi de la comptabilité devraient assurer une gestion quotidienne des soldes des comptes concernés afin d'éviter l'accumulation d'opérations imputées provisoirement. · Le système comptable. L'utilisation du principe de la partie double devrait être généralisée à l'ensemble des postes comptables. Les procédures comptables devraient être codifiées et mieux définies et le processus de centralisation des informations depuis les postes comptables de l'intérieur vers la capitale devrait être amélioré, aussi bien en termes d'exécution que de contrôle, en vue de raccourcir le délai de consolidation mensuelle des comptes. · La gestion de la trésorerie devra se renforcer avec la mise en place d'un mécanisme clair de régulation des crédits budgétaires qui devrait permettre au comité chargé du suivi de la trésorerie de réguler la dépense publique non au niveau de l'ordonnancement, mais à celui de l'engagement. · Les cadres et agents de la Direction du Trésor devraient bénéficier d'une solide formation afin de pouvoir (i) utiliser correctement le système comptable et produire des situations périodiques et (ii) suivre les comptes d'imputation provisoire en vue de procéder dans de brefs délais à leur apurement. Cette formation devrait s'accompagner d'une véritable volonté des autorités de redonner à cette direction son rôle essentiel d'information sur l'exécution de la loi de finances. · La mise en place d'un système d'Archivage cohérent et accessible. · L'amendement de l'ordonnance 89-012 sur la décentralisation de la fonction comptable et renforcement des capacités au niveau décentralisé. 34 5. LE CONTROLE BUDGETAIRE L'exécution du budget de l'Etat et les opérations qui en découlent sont soumises à un triple contrôle: Administratif, Juridictionnel et Parlementaire qui fonctionne soit à l'intérieur de l'Administration des finances soit exercé de façon indépendante par des structures extérieur. 5.1. Le Contrôle Administratif Le contrôle administratif est le contrôle interne de l'administration sur ses agents qui regroupe les suivants: le contrôle financier qui exerce le contrôle a priori et l'Inspection Générale des Finances qui exerce le contrôle a posteriori. Il existe à côté de ces organes des cellules techniques de contrôle interne propre à chaque Ministère ou à chaque Régie financière et qui exercent des contrôles spécifiques. 5.1.1. LE CONTROLE FINANCIER Les attributions du Contrôle Financier sont précisées dans les décrets 62.043 de 1962 et 38.087 de 1987 qui précisent son champ d'intervention et son organisation administrative dans le dispositif mauritanien de gestion des finances publiques. 5.1.1.1. La situation actuelle Depuis 1992, le contrôle financier est rattaché au Premier Ministre. Bien que les textes prévoient un champ de compétence plus large, on constate que dans la réalité, le contrôleur financier intervient essentiellement deux domaines: la gestion des opérations de dépenses et la gestion des actes administratifs Au niveau des opérations de dépenses, ses attributions peuvent se résumer comme suit: · Exercer le contrôle permanent sur pièce des finances de l'Etat, des Collectivités et Etablissements Publics et des Organismes publics ou semi-publics qui reçoivent du budget de l'Etat le principal de leurs ressources; · Surveiller et informer. A cet égard, la comptabilité des dépenses doit être tenue contradictoirement par le contrôle financier et les services de l'administration chargée de la gestion de crédits. Les comptes préparés par le CF sont transmis mensuellement au Premier Ministre et au Ministre des Finances. Par la suite, un état de ces dépenses est remis à l'Assemblée Nationale à la fin de chaque semestre pour le semestre précédent conformément aux textes réglementaires. Les modalités d'intervention du contrôle financier sont décrites dans les articles 6 à 13 du décret de 1962 cité plus haut. En effet, le Contrôleur financier: · Intervient aux stades de l'engagement dans la chaîne de la dépense. 35 · Intervient à titre de régularisation pour certaines procédures particulières, notamment les dépenses déconcentrées qui sont des dépenses sans ordonnancement préalable. · Donne son avis sur les projets de lois, décrets, arrêtés, décisions et instructions soumis au contreseing ou à l'avis du Ministre des Finances. Son avis intervient également pour les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels de toute nature, ce qui nécessite que communication lui soit faite de tous les documents ou renseignements utiles. Le contrôle financier est organisé en quatre services qui sont: (i) le contrôle des dépenses budgétaires et militaires, (ii) les marchés publics, (iii) le contrôle des actes individuels et (iv) l' accueil et relations extérieures . Il dispose de 6 cadres supérieurs et de 4 agents d'exécution. 5.1.1.2. Evaluation du dispositif en place Forces · Le Contrôleur financier et son Adjoint nommés en septembre 2002 sont des cadres compétents et expérimentés puisque ayant servi dans diverses unités telles que la à la direction du budget, la direction des domaines, l'inspection générale des finances,...). Le profil de la direction peut être interprété comme un signal que le contrôle financier joue un rôle primordial dans la gestion des finances publiques et qu'il jouit du support de la tutelle, à savoir la Présidence et la Primature. Faiblesses · Par contre, il n'est pas sollicité pour les dépenses exécutées sur financement extérieur. · Les textes qui régissent le contrôle financier semblent obsolètes car ils reposent sur le principe de la centralisation qui était le cas dans les années 60. Aujourd'hui par contre, où l'Etat s'engage de plus en plus dans une politique de décentralisation avec un transfert des compétences vers les Collectivités et où les sources de financements sont très diverses et les méthodes plus complexes, ces textes ne nous paraissent plus adaptés au contexte présent du développement économique et social de la Mauritanie. · De part le positionnement du CF à la primature, le sentiment général prévaut que les contrôles effectués par les services du contrôle financier sont considérés comme ayant été déjà effectués en amont par les services de l'Ordonnateur délégué unique qu'est le Directeur du Budget et des Comptes (DBC). Cette attitude est pénalisante dans la mesure où l'objectif premier du contrôle des dépenses par la Direction du budget paraît être de limiter les dépenses et de maîtriser leur progression. Ce n'est donc pas un contrôle a priori au sens d'un contrôle financier régulier qui s'intéresse également à la conformité de la dépense. Si donc le CF se décharge sur la DBC on se retrouve dans la situation où le contrôle a priori n'existe plus, remettant ainsi en cause la fonction même du contrôle financier, dont le visa est considéré désormais comme une formalité automatique après la signature de l'ordonnateur. · Depuis plusieurs années le contrôle financier n'a tenu aucune comptabilité contradictoire conformément aux textes réglementaires. Les destinataires de cette 36 comptabilité ont ainsi été privé d'un outil pertinent de suivi de la dépense et de l'effectivité du contrôle. Il est tout de même réconfortant de constater que la nouvelle équipe en place depuis septembre 2001 aurait renoué avec cette pratique essentielle . · Le contrôle financier est implicitement tenu en marge de l'élaboration budgétaire, car en dépit des textes qui le régissent, il n'a jamais eu à donner son avis sur l'élaboration du budget et les documents pertinents ne lui sont pas non plus communiqués pour avis. · Dans la pratique quotidienne, le contrôle financier n'opère que pour une fraction de son mandat. Son action en réalité est limitée au contrôle budgétaire et au contrôle des actes administratifs, omettant ainsi les dépenses des établissements publics et celles sur financement extérieurs qui représentent une fraction substantielle du budget d'Etat. Cette omission est source de risque car le contrôle a posteriori de l'Inspection générale des finances qui donnerait l'assurance que les ressources publiques sont utilisées effectivement par rapport aux objectifs du budget, est assez faible et pas régulier . · Les équipements, les moyens humains et le matériel dont dispose le contrôle financier sont très en deçà de ce qu'il lui faut pour l'exercice de sa fonction. On constate également l'absence d'un manuel de procédures ou guide du contrôleur et un fichier mercuriale qui constituerait un support indéniable dans son exercice de contrôle. 5.1.2.3. Analyse du Risque Les faiblesses qui transparaissent dans l'analyse ne sont pas sans poser des risques que les ressources publiques pourraient être affectées à des utilisations que celles qui sont définies dans le budget. En l'absence d'un contrôle financier qui fonctionne régulièrement et conformément aux textes réglementaires on crée les conditions qui limitent l'efficacité et la régularité de la dépense. Des dépenses pourraient être engagées sans provisions budgétaires préalables ou avec des provisions insuffisantes. Ceci, pourrait avoir un impact sur l'accumulation des arriérés qui, comme nous l'avons vu dans le circuit de la dépense plus haut ne sont par régularisés de façon systématique. L'absence d'un manuel n'uniformise pas le travail et peut être source de lenteur tout chose qui a un impact sur le rythme des dépenses et donc du développement. Le fichier mercuriale serait un outil de prévention des risques de surcoûts dans les achats publics pouvant engendrer des pratiques corruptrices. 5.1.1.4. Recommandations La nomination en septembre 2002 d'un Contrôleur Financier et de son Adjoint qui jouissent d'une bonne expérience va sans aucun doute améliorer le fonctionnement du contrôle a priori. Cet élan devra être soutenu et s'accélérer tout en prenant en compte, entre autres, les éléments suivants: 37 · Actualiser et adapter les textes régissant la fonction du contrôle financier en y intégrant les mutations institutionnelles prévues et les orientations retenues dans les politiques de développement économique et sociale · Organiser la chaîne de la dépense, en instaurant le visa du contrôleur financier au stade de l'ordonnancement avec pour objectif l'efficacité et la fluidité dans le traitement des dossiers dans la chaîne de la dépense. Cette organisation sera partie intégrante du processus de renforcement du système de comptabilité publique et l'acquisition du logiciel de la gestion informatisée de la dépense. · Déconcentrer la fonction de contrôle financier dans le sillage de la délégation de l'ordonnancement. Ainsi, des contrôleurs financiers seraient placés directement auprès de ministères. · Préparer avec l'assistance de la Cour des Comptes et de l'Inspection Générale des Finances avec au besoin des consultants extérieurs, un manuel de procédures du contrôle financier qui constituera un véritable guide du vérificateur. · Former des cadres du contrôle financier à l'ENA préalablement à la montée en puissance de la politique de décentralisation. Cette formation sera sous-tendue par des textes plus précis fixant les modalités de recrutement, d'avancement et de rémunération dans la fonction spécifique. Ces conditions devront être suffisamment attrayantes pour attirer les meilleurs éléments sur le marché. Il va de soi que ce renforcement des effectifs du contrôle financier sera plus en adéquation avec la nouvelle politique de la décentralisation ou de la déconcentration lorsque tel est le cas. · Renforcer les synergies d'actions entre les contrôles a priori et a posteriori, en particulier ceux de l'Inspection Générale des Finances. Etant du même ministère, la circulation de l'information soit de façon informelle ou formelle améliora à terme leur efficacité 5.1.2. L'INSPECTION GENERALE DES FINANCES L'inspection Générale des Finances est placée sous l'autorité directe du Ministre chargé des Finances à qui elle rend compte. Le Décret 83.034 du 24 janvier 1983 qui définit ses attributions n'a cependant pas connu une application effective. Elle exerce un contrôle qu'on qualifierait d'a posteriori car elle intervient en bout de chaîne après que la dépense ait été effectuée. L'IGF contrôle la gestion financière de toutes les structures, qui reçoivent, détiennent ou gèrent des deniers publics. Ce sont; (i) les services financiers, fiscaux et comptables de l'Etat, des Collectivités Territoriales et des Ambassades, (ii) les administrations publiques, civiles et militaires, (iii) les projets publics de développement, les établissements publics et les entreprises publiques, les personnes morales de droit privé recevant des concours financiers de la puissance publique. L'IGF joue également un rôle de conseil auprès des structures qu'elle contrôle. 38 5.1.2.1. Situation actuelle L'IGF exerce en position hiérarchique par rapport aux services d'inspection interne des structures qu'elle contrôle. Ce derniers sont tenus de lui faire parvenir copies de leurs rapports d'activité. Dans l'exercice de leur fonction, les Inspecteurs Généraux ont accès à tous les documents à caractère financier détenus par les services qui sont sujets à leur contrôle . Ils exercent de façon indépendante et aucune entrave ou restriction ne peut être opposée à leur investigation. Les Inspecteurs Généraux ont le pouvoir de requérir, en cas de besoin, les fonctionnaires et agents des autres services financiers de l'administration. Ainsi, au nom du Ministre des Finances, ils peuvent solliciter le concours de toutes personnes physiques ou morales dont la contribution est nécessaire à l'accomplissement de leur mission. Les missions de contrôle, l'IGF se déroulent principalement sous forme d'enquêtes ou de missions d'inspections inopinées. Au cours de leurs interventions, les chefs des départements ministériels, les directeurs généraux, les principaux gestionnaires de deniers publics restent leurs interlocuteurs primaires. Les IGF peuvent à leur discrétion cependant s'entretenir avec toute personne qu'ils auront jugés comme pertinente à leurs travaux. Les rapports de l'IGF sont transmis au Ministre chargé des finances et aux structures contrôlées. Cependant, en cas de malversation constatée ou dans les missions de grande confidentialité, la structure n'est pas destinatrice du rapport de mission. On constate donc ainsi que bien que le principe contradictoire soit la règle de fonctionnement de l'IGF, il n'est pas respecté lorsqu'il s'agi de cas de malversation avérée. Pour ce qui est du rapport, son exploitation est laissée à l'entière discrétion du Ministre chargé des finances qui peut décider de compléter l'instruction du dossier et tenir informé le Premier Ministre. La méthode de travail l'IGF repose sur un programme annuel élaboré en début d'année. Elle peut également intervenir sur requête du Ministre chargé des finances ou, à la demande des autres Ministres qui saisissent le Ministre des Finances au préalable. Entre 1999 et 2000, l'IGF a fonctionné seulement avec 4 inspecteurs ;depuis 2001 cependant, son effectif est passé à 5 sur toute l'étendue du territoire. Si dans le passé les interventions de l'IGF ont été très irrégulières voire même quasiment absentes, elle a connu une montée en puissance dans ses travaux depuis 2001, date à partir de laquelle elle a été utilisée de manière plus effective. Au cours de cette période, elle a effectué 63 missions dont 7 missions d'inspection de projets; 1 mission d'inspection d'un Etablissement Public à caractère Administratif (EPA); 10 missions de contrôle de marchés publics; 5 missions de régies financières et 40 missions de services publics. Pour l'année 2002, l'IGF avait programmé 130 missions d'inspections, ce qui paraît irréaliste compte tenu de son effectif présent, des moyens dont elle dispose et de son passé jusqu'en 2001. En effet, du fait de son inactivité jusqu'en 2001, l'IGF n'a pas réussi à mettre en place les mécanismes de gestion appropriés tels que le manuel de procédures, le plan de formation et une structure adaptée avec une orientation claire pour l'exercice de son mandat, qui lui aurait permis d'être plus performant et pertinent aujourd'hui. 39 5.1.2.2. Evaluation du dispositif en place Forces Un projet de décret, renouvelant celui de 1983, est présentation en phase de finalisation. Il prouve désormais que le contrôle occupe une place importante dans la gestion des ressources publique et les Autorités du MF lui accorde l'attention qu'elle mérite. Ce décret prévoit l'élargissement des compétences et de l'autonomie de l'IGF, qui seront par ailleurs complété et renforcé par un statut spécifique des Inspecteurs. Ce nouveau statut va conférer aux Inspecteurs des pouvoirs plus étendus qui leur permettront de mener à bien leurs missions dans les conditions adéquates : - elle a la faculté de contrôler tout détenteur de deniers publics sous quelque forme que ce soit ; - elle a la possibilité de suggérer toute étude, élaboration, modification ou abrogation de texte qui lui semble opportun ; - elle a, au cours de ses missions, accès à tous les documents à caractère financier détenus par les services contrôlés, aucune entrave ou restriction ne peut être opposée à son investigation ; - les inspecteurs sont habilités à rechercher et à constater des infractions pénales de l'article 164 du Code Pénal ; Faiblesses · L'IGF n'a été ré-dynamisé qu'en 2001. C'est peu pour une fonction qui existe depuis plus de 30 ans! Les rapports issus des quelques missions qu'elle a mené ici et là, ne sont même pas parvenus à la Cour des Comptes conformément aux textes réglementaires. Dans tous les cas rencontrés, les rapports n'ont été transmis qu'au Ministre des Finances. · L'effectif est nettement insuffisant pour la mission régalienne de l'IGF. En effet, elle ne dispose que de 5 Inspecteurs généraux, cadre A et administrateurs des régies financières. Ces derniers n'ont ni collaborateurs ni personnel administratif de soutien pour les missions par elle programmées. Cette faiblesse est aggravée par l'absence de programme de formation bien ciblé pour maintenir les Inspecteurs au courant des nouveaux développement dans la profession, et de moyens logistiques adéquates pour son fonctionnement. Le recours à la réquisition de personnel complémentaire auprès des autres services pour pallier à l'insuffisance du personnel de l'IGF selon les besoins, tout en étant un mécanisme de fonctionnement à court terme n'est pas la solution. D'abord, parce que l'IGF rencontre beaucoup de difficultés à mobiliser des cadres des finances même réquisitionnés et ensuite parce qu'elle ne lui ne permet pas de se constituer une masse critique de cadres compétents qui sont formés à ses méthodes de travail et à même de conduire des missions en toute indépendance. Ce recours systématique à des cadres des finances, pourrait, à terme, affecter l'indépendance de l'IGF car la majorité des réquisitions ne proviennent des structures que l'IGF est appelée à contrôler. Les réquisitions sont pertinentes que pour les compétences pointues dans des domaines bien spécifiques et qui ne sont pas courants. · L'absence de coordination entre l'IGF et les autres structures internes du MF contrôles, constitue une faiblesse majeure. 40 · L'IGF n'est pas un service structuré et ses ressources humaines et matérielles sont très insuffisantes. Elle est exclusivement composée de cinq inspecteurs généraux placés sur un même pied d'égalité. En dehors de leur rattachement au Ministre de l'Economie et des Finances, l'IGF n'est pas une structure administrative visible comme par exemple les autres grandes directions du Ministère. · Selon l'article 3 du décret du 24 janvier 1983, "l'Inspection Générale des Finances à compétence sur l'ensemble des administrations financières de l'Etat..." Devant l'ampleur d'une telle tâche, les cinq inspecteurs que compte l'IGF sont en nombre totalement insuffisant. De surcroît, l'IGF est contrainte au nomadisme par manque de locaux propres. · Il n'existe pas un statut des inspecteurs de finances qui permette d'attirer et de sécuriser les cadres qui embrassent la carrière. 5.1.2.3. Analyse du risque La bonne gestion des finances publiques exige un contrôle a posteriori efficace. Ce rôle est dévolu à des institutions indépendantes et dotées de pouvoirs étendus et de capacités humaines compétentes pour mener à bien des d'investigations administratives et financières. Ces conditions ne semblent pas réunies présentement en Mauritanie où l'IGF est restée depuis sa création «en sommeil» et maintenue presque à l'écart de la gestion des finances publiques. Dans un environnement caractérisé par la faiblesse de son contrôle financier comme nous l'avons constaté plus haut, une IGF non fonctionnelle accroît le risque de mauvaise gestion. L'instrument qui aurait permis de déceler les utilisations inappropriées des ressources publiques, les utilisations inefficientes et souvent en dehors des objectifs du budget n'est pas à même de fournir l'information pertinente qui aurait éclairer l'exécutif et le Parlement, au besoin. Nous pouvons conclure que le statut présent de l'IGF ne crée pas un environnement sécurisé pour garantir l'utilisation rationnelle et efficiente des ressources publique afin qu'elles soient orientées efficacement vers les objectifs de développement dont l'un des aspects les plus important demeure la Lutte contre la pauvreté. Compte tenu de l'ampleur des problèmes rencontrés à l'heure actuelle par l'IGF, cette institution ne peut pas garantir la transparence dans la gestion des finances publiques. Il n'existe pas encore un véritable contrôle administratif a posteriori en Mauritanie. 5.1.2.4. Recommandations · Poursuivre et accélérer la politique de revitalisation de l' IGF qui s'est réellement manifestée depuis 2001. La restructurer afin que son organisation soutienne l'action des inspecteurs. Une réforme d'envergure est nécessaire · Renforcer les effectifs soit par des recrutements nouveaux dans les autres services soit par une politique de formation accélérée localement ou à l'étranger. Elaborer un statut des inspecteurs et planifier le recrutement pour doter l'IGF d'un personnel en quantité et en qualité en cohérence avec ses missions. 41 · Réorganiser l'IGF autour de son mandat en faisant venir des collaborateurs compétents pour appuyer les Inspecteurs afin que ces derniers effectuent d'avantage de missions. · Doter l'IGF de moyens logistiques conséquents (voitures, mobiliers et matériels de bureau, fournitures de bureau, espace de travail ou locaux, centre de documentation et de référence, abonnement aux revues spécialisées, etc.) qui soient en rapport avec l'étendue et la complexité des ses interventions. · Mettre en place un programme de formation bien ciblé pour les 5 inspecteurs présentement en poste pour une mise à niveau immédiate surtout maintenir leurs capacités à niveau similaire à celui de leurs semblables des autres pays. On pourra y instaurer les échanges avec des Inspections étrangères ou même des cabinets d'audits étrangers opérant dans des environnement plus complexes et variés. · Elaborer avec l'assistance de la Cour des Comptes ou des compétences extérieures reconnues, un manuel de procédures qui réponde aux besoins de la fonction. Harmonisation du programme de vérification avec celui de la Cour des Comptes pour éviter des chevauchements et autres doublons. · Instaurer un système de programmation des interventions qui soit en rapport avec les effectifs présents, l'états des administrations contrôlée et surtout qui soit réaliste et crédible. Les 130 missions programmées en 2002 sont irréalistes dans les circonstances actuelles. 5.2. Le Contrôle Juridictionnel 5.2.1. LA COUR DES COMPTES Le contrôle externe dans la gestion des finances publique se manifeste au travers du contrôle de gestion de la Cour des Comptes et du contrôle parlementaire de l'Assemblée Nationale et du Sénat. Ces organes sont par essence indépendants du Pouvoir Exécutif. La Mauritanie s'est dotée d'une Cour des Comptes par la loi N° 93.19 du 26 Janvier 1993. Le décret N° 96.041 du 30 Mai 1996 fixe les modalités d'application de cette loi d'une manière très détaillée qui réconforte dans sa conclusion que la mise en place d'une Cour des Comptes dénote la volonté du Gouvernement de renforcer le contrôle à posteriori et d'améliorer la transparence dans la gestion des finances publiques par l'existence d'un contrôle externe juridictionnel permanent et efficace. La Cour des Comptes de Mauritanie bien que de création récente, a en fait succédé au contrôle général d'Etat qui existait et qui lui a fourni une partie de ses premiers cadres. La loi de 1993 précise qu'en sa qualité d'«institution suprême de contrôle des finances publiques, la Cour des Comptes contribue, par son action permanente et systématique de vérification, d'information et de conseil, à la sauvegarde des finances publiques, à l'amélioration des méthodes et techniques de gestion et à la rationalisation de l'action administrative». Dans les faits, la CC de la Mauritanie s'est inspirée très fortement du modèle français. 42 La CC est composés: (i) du Président de la Cour, (ii) des Présidents de chambres, (iii) des Présidents de section, s'il y a lieu, (iv) des Conseillers et (v) des auditeurs. Tous les membres de la CC sont régis par un statut particulier défini par une loi. Le Président est nommé par décret du Président de la République, qui seul peut mettre fin à ses fonctions dans les mêmes formes. Le Président de la Cour assure la direction générale de la Cour des Comptes et il en organise et coordonne les travaux. Il administre les service et assure la gestion des personnels et des moyens affectés à l'institution. Enfin, le Président est assisté d'un Secrétaire général nommé par décret parmi les Conseillers auquel il peut déléguer sa signature. Les prérogatives de la CC sont très étendues, de par son action permanente et systématique de vérification, d'information et de conseil, elle contribue à la réalisation des objectifs ci- après par son contrôle qu'elle exerce a posteriori, sur pièces et sur place, de manière intégrale ou par sondage : · La sauvegarde des finances publiques ; · L'amélioration des méthodes et techniques de gestion ; · La rationalisation de l'action administrative. Par ailleurs, « le contrôle dévolu à la CC vise à déceler tout écart, irrégularité ou infraction par rapport aux normes juridiques et de gestion, de manière à permettre, dans chaque cas, de procéder aux corrections nécessaires, d'engager la responsabilité des personnes en cause, d'obtenir réparation ou prendre des mesures propres à éviter, ou du moins à rendre plus difficile, la perpétration de tels actes à l'avenir. Outre l'assistance au parlement et au gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de Finances, la Cour des Comptes exerce un contrôle de type administratif et un contrôle juridictionnel sur les comptables publics, contrôle qui revêt deux caractères : (a) jugement des comptes des comptables publics (b) sanction des fautes de gestion. 5.2.1.1. La situation actuelle Sur le plan des ressources humaines, financières et logistiques, la Cour des Comptes est mieux dotée que les autres fonctions de contrôle que sont l'Inspection générale des finances et le Contrôle financier. Elle compte 40 magistrats et dispose d'un bâtiment administratif rénové avec des bureaux fonctionnels. Les bureaux sont relativement bien équipés en mobilier, équipement et matériels informatiques pour permettre à l'institution de mener à bien sa mission dans les conditions idéales. Elle bénéficie en outre d'une assistance régulière de la Coopération allemande à travers la GTZ et de la Coopération française, ce qui lui a permis d'élaborer un ensemble de textes régissant son activité, allant de la loi organique portant organisation et fonctionnement aux décrets d'application et au statut de ses membres. Un manuel de procédures de contrôle a été également élaboré et est régulièrement actualisé. La formation reçoit une très grande attention et se caractérise par des séminaires tels que ceux organisés en collaboration avec l `Ecole Nationale d'Administration mauritanienne. En outre, plusieurs de ses membres ont bénéficié de programmes de formation à l'étranger avec l'appui de la GTZ. 43 5.2.1.2. Evaluation du dispositif en place Forces Elles sont essentiellement liées à son effectif important et à l'autonomie administrative et financière dont elle jouit. Ceci lui permet de travailler en toute indépendance et d'être à même de s'exprimer de façon professionnelle et objective sur les dysfonctionnements en matière de gestion des finances publiques dont elle a connaissance. Le fait aussi de disposer de locaux fonctionnels et d'équipement appropriés lui permet de conduire des missions d'envergure. - L'arsenal juridique de la cour est complet: elle est régie par la loi du 26 janvier 1993 complétée par le décret d'application du 30 mai 1996. Ces textes lui octroient des prérogatives suffisantes à l'accomplissement de sa mission ; - Les membres de la cour sont dotés d'un statut particulier qui organise leur sécurité: carrière, protection morale et physique, avantages financiers, définition claire des devoirs et obligations ; - La cour est dotée de ressources matérielles et humaines nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Elle compte actuellement 40 membres, un chiffre tout à fait au-dessus de celui que l'on connaît dans les pays de la sous-région; par ailleurs, elle est logée confortablement dans un immeuble spécifique. Faiblesses Les faiblesses sont essentiellement des difficultés exogènes rencontrées dans d'exercice de sa mission régalienne: · La Cour des Comptes depuis son existence, n'a effectué aucun contrôle juridictionnel, faute de production des comptes de gestion qui incombe aux comptables publics du Ministère des finances. · Le contrôle de l'exécution de la loi de finances n'a été réalisé qu'en 2001 depuis 1967. · Le contrôle juridictionnel des comptes n'a lui non plus pas véritablement commencé; le décret régissant le statut des comptables publics n'ayant été publié qu'en 1999. La production des comptes de gestion par lesdits comptables reste encore faible. · Tous les rapports produits par la Cour sont confidentiels donc non divulgués au public. · Bien que la collaboration entre la CC et l'IGF soit prévue dans les textes, elle n'est pas pour le moment effective entre ces deux institutions. 5.2.1.3. Analyse du risque Faute de production des comptes de gestion par le Ministère des Finances, la Cour des Comptes n'a pu assumer son rôle de contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics. En ce qui concerne son contrôle sur l'exécution du budget , elle n'a pas pu l'exercer faute de présentation de projet de lois de règlement. 44 Ces dysfonctionnements ne sont de nature à réconforter ni les organisations de la société civile, ni les partenaires au développement quant à l'exhaustivité et à la fiabilité des informations financières qui sont publiées par l'Etat et mises à leur disposition. La question de savoir si le budget a été correctement exécuté et en conformité avec les objectifs retenus par l'Etat reste toujours posée en l'absence de comptes et d'un contrôle indépendant pour avis. Cependant, cette situation devrait progressivement se redresser, car les dispositions ont été prises par le Gouvernement pour rattraper certains retards passés. Ainsi, la loi de règlement 2001 a été présentée à l'Assemblée Nationale au cours de la dernière session de l'année 2002 et elle a été adoptée en janvier 2003. Quant à celle de 2002, elle est conditionnée par la clôture du budget 2002. Dans tous les cas, les assurances ont été données qu'elle sera finalisée avant l'élaboration du budget de 2004 . 5.2.1.4. Recommandations · Trouver en collaboration avec le ministère chargé des finances une solution (apurement administratif) aux comptes de gestion de l'Etat, des EPA et des Collectivités locales non produits jusqu'à la parution du décret de 1999 régissant le statut des comptables publics. · Organiser et renforcer le rôle d'assistance de la Cour des Comptes auprès de l'Assemblée et, en particulier, prévoir l'animation par les magistrats de la Cour des Comptes d'échanges (séminaires, ateliers,...) visant à renforcer les capacité des membres de l'Assemblée pour l'exercice de leur rôle de contrôle. 5.3. Le Contrôle Parlementaire 5.3.1. LE CONTROLE PARLEMENTAIRE Le Contrôle Parlementaire en matière de finances publiques est régi par la Constitution du 20 juillet 1991 les dispositions de la loi N° 78-011 du 19 janvier 1978 portant loi organique relative aux lois de finances y compris ses textes modificatifs encore en vigueur, ainsi que les règlements de deux Chambres du Parlement. La Constitution consacre un droit de regard important au Parlement sur l'action du Gouvernement. En effet, elle définit les formes de la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, octroie un droit d'amendement au Parlement en plus du vote des lois et lui confère le droit de contrôle tant au cours de l'exécution budgétaire qu'à la fin. L'article 43 de la Constitution dispose que le Gouvernement veille à la mise en oeuvre de la politique générale de l'Etat, et il est responsable devant le Parlement. Selon l'article 72 de la Constitution, le Gouvernement est tenu de fournir au Parlement, dans les formes prévues par la loi, toutes explications qui lui auront été demandées sur sa gestion et sur ses actes. Ce contrôle peut naturellement s'exercer à propos de toutes les activités du Gouvernement, y compris, bien entendu, sur les aspects financiers. 45 Le Parlement peut, en ultime recours, mettre en jeu la responsabilité politique des ministres pour sanctionner la gestion financière du Gouvernement. En effet, l'article 74 de la Constitution dispose que le Premier Ministre est solidairement avec les Ministres responsable devant l'Assemblée Nationale. Au moment du vote du projet de loi de finances, le Parlement dispose également d'un droit d'amendement, sous réserve que ce droit ne se traduise pas par une aggravation des charges ou une diminution des ressources. L'article 62 de la Constitution dispose en effet que le Gouvernement et les membres du Parlement ont un droit d'amendement. Les propositions ou amendements déposés par les Parlementaires ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des recettes publiques, soit la création de charges publiques supplémentaires à moins que cette augmentation ne soit accompagnée d'une proposition d'augmentation de recette ou d'économie équivalente. 5.3.1.1. Situation actuelle Les prérogatives de l'Assemblée nationale sont très étendues, mais on constate dans la pratique que le Contrôle Parlementaire peut être amélioré. Les membres de l'Assemblée Nationale, dans la majorité des cas, n'ont pas l'expérience requise pour exercer leur mission de contrôle. Ils ne disposent pas n'ont plus de ressources techniques permanentes sous forme d'expertises pointues dans des domaines telles que l'économie, la gestion budgétaire et l'analyse financière, la statistique, les questions de développement humain et rural, etc. pour leur apporter l'appui technique nécessaire à l'examen du budget et au contrôle de son exécution. En ce qui concerne les relations entre le Parlement et l'Exécutif, on constate que les circuits d'échanges d'information entre les commissions parlementaires et les départements techniques du Gouvernement ne sont pas effectifs. Quant aux rapporteurs des commissions, en général, et le rapporteur du budget, en particulier, les textes en vigueur ne n'articule pas de façon précise leur rôle. Même si, comme c'est le cas présentement, le compte de l'ordonnateur (Directeur du Budget des Comptes) est régulièrement fourni au Parlement, les services du Parlement ne sont pas à même de l'exploiter de façon optimale. Les capacités existantes ne disposent pas des outils appropriés pour l'analyse des différentes données qui leur sont transmises. Ceci a bien sûr un impact négatif sur le feedback du Parlement. Quant aux missions de contrôle en cours d'exécution budgétaire, force est de reconnaître qu'elles sont quasi inexistantes. On constate en outre que les commissions permanentes des finances n'ont jamais fait appel à l'assistance de la Cour des Comptes. Quant aux commissions ad hoc elles sont quais inexistantes et le recours au droit d'amendement tel qu'accordé par la Constitution est très réduit. 5.3.1.2. Evaluation du dispositif Sur le plan légal et réglementaire, le contrôle parlementaire est doté de l'autorité nécessaire pour conduire ses mission sans entrave. Cependant, la réalité fait que plusieurs obstacles, généralement indépendants de l'Assemblée nationale, entravent son action en matière de contrôle. On peut retenir quelques unes qui nous paraissent très important. 46 Il s'agit (i) d`expérience insuffisante des membres de l'Assemblée en matière de question budgétaire et de finances publiques (ii) de la faiblesse des moyens logistiques et humains dont elle dispose en appui de sa mission (iii) le déficit dans le circuit de l'information entre les commissions parlementaires et les ministères, en particulier ceux des finances et des affaires économiques et du développement et enfin (iv) l'absence d'une assistance appropriée de la Cour des Comptes dans les domaines où la Constitution l'autorise.. 5.3.1.3. Analyse du risque La faiblesse d'un contrôle parlementaire régulier et efficient, fait que l'exécution du budget et par conséquent l'utilisation effective des ressources publiques par rapport aux objectifs de développement échappe, à l'une des revues externes qui aurait permis de mieux mesurer la performance du Gouvernement. Les parlementaires ne sont pas à même de se prononcer sur les programmes de développement et apprécier de façon objective l'action du Gouvernement dans des domaines tels que les programmes de réduction de la pauvreté. Forces · La Constitution et la loi organique de 1978 consacrent l'intervention du Parlement dans l'adoption de la loi de finances. · Le droit d'amendement du projet gouvernemental lui est reconnu conformément à l'article 62 de la Constitution. · La Constitution garantit à l'Assemblée nationale le recours aux techniques de vote de défiance et de motion de censure pour sanctionner la politique du gouvernement. Faiblesses · La technique des questions orales ou écrites n'a pas été expressément prévue. L'article 72 de la constitution se contente de faire l'obligation au gouvernement " de fournir au Parlement, dans les formes prévues par la loi, toutes les explications qui lui auront été demandées sur sa gestion et sur ses actes" sans définir les éventuelles hypothèses de la mise en oeuvre de cette obligation. 5.3.1.4. Recommandations · Préciser, renforcer et mettre en oeuvre l'assistance de la Cour des Comptes au Parlement. · Renforcer les capacités de gestion du Parlement par des actions de formation et de sensibilisation des Parlementaires ­ cf. supra- . · Renforcer les structures existantes du Parlement par la mise en place d'un mécanisme permanent de cadres compétents et expérimentés dans les domaines de l'économie, des finances et de la gestion budgétaires pour appuyer les parlementaires dans le vote de la loi de finance et de la loi de règlement. · Améliorer le cadre juridique régissant le Personnel de l'administration parlementaire. 47 · Au niveau de l'adoption du budget, il est nécessaire de redéfinir, compte tenu de la procédure mise en place entre les deux chambres, des délais objectifs permettant au parlement d'examiner sérieusement le budget avant d'autoriser le recours aux ordonnances. · Ouvrir au parlement un droit d'amendement plus large pour inciter les élus à s'intéresser à la gestion des deniers publics. · Doter le parlement de techniques de contrôle indispensables comme les questions écrites ou orales et la création des commissions d'enquêtes et de contrôle. · Définir et d'organiser, la formation des élus après chaque renouvellement de chambre sur le rôle du parlement dans l'échiquier politique, la procédure législative, ou les techniques de contrôle et d'audit. 48