BANGKITNYA INDONESIA. Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya 53470 Modernisasi Kebijakan Sistem Pegawai Negeri Sipil dan Implementasinya Pesan Pokok Indonesia perlu melanjutkan modernisasi sistem pegawai negeri sipil dan melakukan reformasi atas tata kelola pemerintahan, kebijakan dan pengelolaan keuangan publik yang dibangun beberapa dekade silam. Serangkaian masalah kebiijakan reformasi yang berkaitan dengan struktur, organisasi dan kelembagaan harus ditangani dalam lima tahun ke depan, yang menyangkut: Reformasi atas skema penggajian/penjenjangan (grading) yang ada saat ini: Mengganti sistem yang berlaku sekarang, yang memiliki karakteristik gaji pokok yang rendah dengan berbagai macam tunjangan, dengan struktur pembayaran tunggal dengan transparansi yang lebih besar, yang menghubungkan penghasilan dengan kinerja, dan menyelaraskan tingkat gaji pada seluruh sektor publik. Modernisasi pensiun pegawai negeri sipil: Mengganti skema maanfaat tertentu (defined benefit) yang ada saat ini atau sistem pay-as-you-ago, denganskema kontribusi tertentu yang telah dibayarkan sebelumnya (pre-financed defined contribution scheme). Memperkuat pengawasan atas staf pegawai negeri sipil, agar tetap mampu mengendalikan penambahan jumlah pegawai negeri sipil yang masih berlangsung saat ini dan juga mengendalikan implikasi anggaran yang akan terjadi. Memungkinkan perancangan organisasi dan pengadaan staf pegawai negeri sipil yang lebih fleksibel untuk mendukung struktur dan tingkat kebutuhan staf berdasarkan kebutuhan operasi yang sebenarnya dan bukan karena kebutuhan berdasarkan kebijakan yang distandarisasi. Reformasi kebijakan SDM pegawai negeri sipil untuk mendukung sistem yang lebih modern dan fleksibel dan juga tenaga kerja yang professional dan berorientasi kinerja. Biaya dana pensiun dan kewajibannya tidak terkelola Posisi Indonesia Saat Ini dan kemungkinan tidak dapat berkelanjutan karena pengawasannya yang tidak ketat dan karena peningkatan Sistem pegawai negeri sipil di Indonesia seringkali jumlah pegawai negeri sipil yang masih berlangsung. tidak berhasil memberikan kontribusi penuh kepada Persyaratan yang rinci dan kaku yang diterapkan perkembangan transisi negara ini menjadi negara yang pada struktur organisasi dan jenjang kepegawaian berpenghasilan menengah. Tantangan-tantangan yang yang seragam menyebabkan ketidakcukupan pegawai, dihadapi untuk mencetak lembaga-lembaga pemerintah fragmentasi dan rentang kendali yang terlalu besar, yang profesional dan bertanggung jawab yang mampu yang menghasilkan organisasi yang tidak memadai. memberikan layanan berkualitas, antara lain: Kebijakan manajemen sumber daya manusia (SDM) Struktur penjenjangan, pengupahan dan tunjangan yang kaku dan sangat tersentralisasi (penerimaan dan yang tidak berorientasi kepada pemberian penghargaan seleksi, promosi, rotasi dan pelatihan) tidak mendukung atas peningkatan kinerja dan pemberian insentif yang pengembangan profesional dan menghambat tepat. Selain itu, tingkat penggajian publik tidak selaras pembangunan kapasitas dan keberlanjutan reformasi antar sektor publik, dan seringkali secara ad hoc saja. sektoral. Skema pensiun pegawai negeri sangat membutuhkan Kurangnya data kepegawaian yang andal dan buruknya kecukupan dana, kebijakan yang mengaturnya sudah sistem informasi manajemen sumber daya manusia usang dan nilai pertanggungannya sangat kurang untuk mempersulit perencanaan pengadaan staf dan memberikan jaminan keuangan kepada para pensiunan. manajemen SDM yang modern. 2 | BANGKITNYA INDONESIA Lemahnya koordinasi, kurangnya peranan yang jelas dan pegawai tanpa memiliki keahlian yang memadai yang kapasitas yang rendah merupakan ciri dari institusi yang bernaung di bawah undang-undang tenaga kerja menjadi bertanggung jawab dalam pengelolaan sistem pegawai seorang pegawai negeri sipil. Jumlah pegawai negeri sipil negeri di pusat. Kementerian Negara Pendayagunaan meningkat dari 3,6 juta pada tahun 2006 menjadi lebih Aparatur Negara (KemenegPAN); Lembaga Administrasi dari 4 juta jiwa pada tahun 2008, suatu kenaikan 11 persen Nasional (LAN); dan Badan Kepegawaian Negara (BKN) dalam jangka waktu dua tahun. Gaji Pokok dan tunjangan bertanggung jawab mengelola pegawai negeri sipil di pusat, meningkat dari Rp 30 triliun pada tahun 2004 menjadi Rp termasuk pengaturan peraturan perundangan yang rinci 58 triliun pada tahun 2007 (Gambar 1), dan remunerasi yang terdiri dari `sistem administrasi nasional', walaupun lainnya meningkat sekitar empat kali lipat menjadi sekitar `sistem' tersebut utamanya dikelola oleh KemenegPAN. Rp 20 triliun di tahun 2007. Pengaruh dan dampaknya Dengan kurangnya reformasi, ketiga institusi tersebut pada kewajiban pensiun pastilah besar walau angkanya terlalu terkonsentrasi pada tugas-tugas yang sudah bukan belum ditentukan. Keputusan terkait masalah kepegawaian lagi tanggung jawab institusi pusat, termasuk di dalamnya diambil dengan dasar ad hoc dan tanpa dilakukan analisa melaksanakan peraturan yang rinci dan cetak biru yang dampak anggaran dan analisa jangka panjang yang sudah ketinggalan jaman, daripada memegang peranan memadai. Mekanisme yang ada untuk menentukan sebagai agen perubahan dan pembuka jalan pembaruan. persyaratan dan kontrol terkait masalah kepegawaian tidak bekerja dengan baik dan mengandung risiko tidak dapat Penganggaran pegawai negeri sipil masih terus disokong oleh kekuatan fiskal secara berkelanjutan. mengikuti praktik lama. Walaupun saat ini dilakukan reformasi anggaran, namun jumlah dan tingkat posisi jabatan dalam organisasi masih ditentukan secara administratif, di luar proses penganggaran. Walaupun Prioritas Kebijakan untuk (program) penganggaran berbasis kinerja telah diperkenalkan, anggaran pegawai terus dialokasikan Indonesia yang sedang Bangkit secara terpisah dari anggaran operasional atau anggaran Dibutuhkan banyak upaya pada berbagai bidang untuk program pada institusi - institutsi pemerintah di pusat. menangani tantangan-tantangan dan masalah tersebut, Praktik ­ praktik seperti ini tidak memberikan insentif dan untuk menempatkan pegawai negeri sipil Indonesia bagi perampingan struktur organisasi dan kepegawaian, sebagai suatu ensitas modern, yang peka terhadap kebutuhan dan mendorong peningkatan pengeluaran untuk belanja pembangunan nasional. Tindakan tersebut dapat mencakup: pegawai. Selain itu, realokasi, seperti pemindahan anggaran pegawai dari satu institusi ke institusi lainnya 1. Reformasi atas kerangka kerja institusi pusat untuk yang dapat dimungkinkan dengan adanya perubahan penyusunan kebijakan, aturan dan pengelolaan prioritas, tidak dapat dilakukan dengan mudah. pegawai negeri sipil. Reformasi diperlukan untuk membantu kapasitas yang rendah, minimnya koordinasi Jumlah pegawai negeri sipil di Indonesia telah antar institusi dan fragmentasi internal yang mana berkembang pesat dalam beberapa tahun terakhir mandat dan prioritas yang dimiliki KemenegPAN, dengan lahirnya pemerintah daerah yang baru, adanya LAN dan BKN lebih tepat bagi pegawai negeri pendirian beberapa lembaga baru di tingkat pusat dan sipil yang lebih beragam dan lebih terdesentralisasi. adanya kebijakan pemerintah yang mengubah status Ketiga institusi ini juga dapat memetik manfaat dari peningkatan pemahaman akan praktik terbaik dunia, Gambar 1. Indonesia: Biaya Upah dan Pensiun Pegawai Negeri pengaturan kerjasama antar lembaga dan proyek dan 100 pengalaman pengelolaan perubahan. Sebagai entitas yang bertanggung jawab atas penyusunan kebijakan, peraturan dan otoritas Base Salary and Allowance 75 Piped Pension Cost manajemen pegawai negeri sipil pusat, KemengPAN Other ExpendituresImproved Sources Total Employee Expenditure harus menetapkan kebijakan, aturan dan pedoman umum, untuk memastikan penerapan prinsip- 50 prinsip manajemen yang tepat dan menyampaikan praktik-praktik yang baik. KemenegPAN sebaiknya tidak terlibat dalam membuat perancangan atau 25 implementasi rinci, yang sebaiknya diserahkan dan diatur oleh kementerian atau lembaga yang bersangkutan. Kapasitas riset dan pengembangan 0 2004 2005 2006 2007 yang dimiliki LAN dapat diperkuat dan proses kerja Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya | 3 sama antar lembaga yang berhubungan dengan 3. Pertimbangkan untuk mengurangi jumlah pegawai penyusunan kebijakan ditingkatkan, sedangkan negeri. Sebagai bagian dari upaya ini, langkah-langkah BKN harus segera menekankan pada kebutuhan berikut dapat diambil: standar data SDM dan peningkatan pengelolaan dan Melaksanakan kajian atas ruang lingkup pegawai pemrosesan data SDM. negeri sipil guna peningkatan efisiensi dan efektivitas. Membentuk Komisi Kepegawaian Negara(KKN) Jumlah pegawai pada berbagai tingkat eselon harus seperti disyaratkan oleh UU 43/1999. Komisi ditentukan berdasar kebutuhan operasional dan tersebut dapat diberikan tanggung jawab yang bukan demi kesamaan bangun simetri dan bukan berhubungan dengan penentuan gaji dan pensiun, karena mengikuti tradisi atau kebijakan lama. peningkatan pengelolaan dan transparansi proses- Memastikan bahwa guru-guru dan tenaga medis proses penentuan gaji dan pension serta penyelarasan merupakan tenaga profesional yang diperkerjakan tingkat penggajian pada seluruh sektor publik. dan dikelola di bawah pengaturan khusus pada sektor yang terpisah, dan bukan dibawah peraturan untuk 2. Reformasi kebijakan pegawai negeri sipil untuk pegawai negeri sipil. Sejalan dengan itu, pastikan tercapainya sistem yang lebih modern dan fleksibel, bahwa staf honorer yang diperkerjakan sesuai dan terciptanya staf yang profesional dan berdasarkan dengan aturan ketenagakerjaan dapat menikmati kinerja. Reformasi tersebut harus menyertakan peningkatan kondisi kerja, namun mereka tidak upaya-upaya yang diperlukan untuk modernisasi dijadikan sebagai pegawai negeri. sistem pegawai negeri sipil yang telah bertahan tanpa Terapkan skema rasionalisasi yang menawarkan mengalami banyak perubahan selama 40 tahun. tunjangan relokasi bagi pegawai negeri sipil yang Penyusun kebijakan harus menggunakan praktik-praktik berlebih dan pensiun dini bagi mereka yang berusia baik (good practices) yang diterapkan di tempat lain di atas 50 tahun sehingga jumlah mereka dapat atau di dalam negeri, termasuk di luar sistem pegawai dikurangi dengan cara-cara yang dapat diterima negeri sipil (seperti BUMN dan pemerintah daerah dengan baik. yang dikelola dengan baik, dsb), dan belajar dari proyek- proyek percontohan pada Departemen Keuangan, Badan 4. Sertakan belanja pegawai sebagai bagian dari Pemeriksa Keuangan dan Mahkamah Agung, untuk anggaran operasional program dan buat dananya membangun momentum program reformasi tersebut. mudah dipertukarkan. Ukuran organisasi dan jumlah Sebagai bagian dari upaya modernisasi: staf harus ditentukan di dalam proses penganggaran Dalam bidang aturan pegawai negeri sipil, upaya dan bukan dilakukan secara terpisah. Buat kendali dapat ditekankan guna memastikan penerapan atas formasi pegawai dan keputusan akan jumlahnya, UU 43/1999 tentang Pegawai Negeri Sipil dan sebagai bagian dari proses anggaran dan pindahkan memastikan penerapan prinsip-prinsipnya dan penentuan belanja pegawai dari domain Kementerian dalam menilai luas cakupannya. Secara bersamaan, Negara PAN ke pengelolaan pengeluaran publik di juga penting untuk memperbarui UU 43/1999 dan bawah domain Departemen Keuangan dan Kabinet menghapus UU 8/1974 tentang Pegawai Negeri melalui proses anggaran tahunan. Hal ini akan memicu Sipil. Kerangka kerja peraturan di bawah undang peningkatan kendali atas formasi pegawai karena - undang yang cukup detil yang ada, dapat diganti setiap pengeluaran pegawai yang baru harus mendapat dengan kerangka kerja peraturan yang lebih fleksibel, justifikasi dan persetujuan dalam proses anggaran. yang memungkinkan solusi manajemen yang berbeda pada sektor/lembaga yang berbeda, sesuai dengan 5. Lakukan reformasi struktur penggajian dan kebutuhan. struktur pemeringkatan jabatan pegawai negeri Mengganti jabatan struktural dan fungsional sipil. Daftar sasaran yang mungkin dicapai untuk dengan jabatan teknis dan jabatan manajerial peningkatan kebijakan yang berhubungan dengan gaji, yang profesional. Melakukan reformasi kebijakan pemeringkatan jabatan dan pensiun merupakan daftar terhadap seleksi, penerimaan, pengembangan dan yang panjang. Perubahan kebijakan apapun, termasuk kenaikan jabatan untuk mendukung proses menuju yang disarankan di sini, harus melalui analisa penilaian dunia profesional ini. biaya dan dampak anggaran terlebih dahulu sebelum Mengganti pelatihan struktural dengan pelatihan dilakukan. Upaya-upaya untuk menangani kelemahan manajemen, teknis dan kejuruan yang menekankan yang ditemui sekarang termasuk: pada keahlian. Memastikan bahwa anggaran Undang-undang baru harus disusun untuk pelatihan dialokasikan kepada lembaga dan mendukung standarisasi/keselarasan penggajian departemen yang bertugas mengirimkan pegawai antar institusi pemerintah. Reformasikan sistem untuk pelatihan dan bukan pada penyedia pelatihan. pemeringkatan nasional sebagai suatu pijakan 4 | BANGKITNYA INDONESIA bersama yang memberikan rujukan bagi berbagai 7. Tingkatkan Manajemen Informasi Sumber Daya skema pemeringkatan pada sektor ­ sektor yang Manusia, termasuk peningkatan kualitas data berbeda dan juga bagi institusi yang dari segi ukuran sumber daya manusia, standar dan sistem informasi lebih besar. Dengan demikian, beragam sektor dan sumber daya manusia dibutuhkan untuk mendukung institusi yang lebih besar dapat memiliki sistem perencanaan pengadaan pegawai yang lebih baik pemeringkatan yang berbeda tetapi tingkat dan dan pengelolaan staf, penggajian, organisasi dan gajinya akan selaras. reformasi. Tanggung jawab akan hal-hal yang Perkenalkan penggajian tunggal untuk pegawai disebutkan di atas sebagian besar terletak pada negeri sipil berdasarkan pekerjaan, peringkat BKN. Sistem Informasi SDM Modern (SISDM) jabatan dan kinerja mereka. Gunakan rentang harus ditempatkan di pusat, di daerah dan pada gaji untuk tiap tingkat, daripada suatu jumlah sebagian besar institusi untuk memberikan dukungan gaji yang sudah pasti. Tunjangan untuk kondisi perencanaan pada tingkat pusat, dan dukungan khusus atau sementara dapat diadakan tetapi tidak perencanaan dan manajemen pada tingkat kelembagaan untuk pengupahan suatu pekerjaan atau fungsi untuk peningkatan kualitas, manajemen dan proses yang berhubungan dengan pekerjaan. KKN data SDM. Standar-standar nasional untuk data SDM harus menentukan tingkat gaji untuk skema dapat ditetapkan dan diterapkan secara lintas layanan pemeringkatan jabatan nasional, dan strukturnya pegawai negeri sipil. Tetapi sistem itu harus mampu harus dapat diterapkan untuk semua sektor dan mengakomodir perbedaan - perbedaan dalam praktik institusi. manajemen sumber daya manusia (MSDM) antar sektor dan institusi. 6. Buat pengaturan pensiun dengan skema kontribusi tertentu yang baru bagi pegawai negeri sipil yang mulai bekerja pada tahun 2004 dan setelahnya. Bagaimana Bank Dunia Dapat Peranan dari berbagai institusi utama yang terlibat Membantu (Departemen Keuangan, BKN dan PT Taspen) dapat ditinjau kembali untuk mendapatkan pengelolaan yang lebih efektif terkait skema pensiun dan juga dana yang Dukungan Yang Sedang Berjalan berkaitan dengan pensiun. Untuk sementara waktu, Bank Dunia telah memberikan konsultasi dan bantuan pegawai negeri yang mulai bekerja sebelum 2004 tetap teknis kepada Departemen Keuangan untuk mendukung berada pada program pensiun yang sekarang berlaku, Program Reformasi Birokrasi dan program-program yang dikelola oleh PT Taspen dan Depkeu sampai tidak modernisasi lain sejak tahun 2006 melalui Public Financial ada lagi pensiunan di bawah program ini. Kelayakan Management Multi Donor Trust Fund. perpindahan ke skema kontribusi tertentu yang dibayarkan di depan (pre-financed defined contribution scheme) secara berangsur ­ angsur menggantikan skema Dukungan Masa Depan yang ada saat ini, yaitu pay-as-you-go defined benefit Program Bank Dunia untuk mendukung reformasi scheme dapat dikaji, termasuk persyaratan ­ persyaratan pegawai negeri sipil di Indonesia akan memberikan peralihan. Skema dimaksud sepatutnya dibayarkan nilai tambah dengan mempertemukan para pemangku terlebih dahulu (pre-financed) melalui kontribusi dari kepentingan, memfasilitasi pencapaian konsensus dan institusi/lembaga yang yang mempekerjakan staf, memperkuat kapasitas untuk perencanaan dan penerapan sehingga meniadakan kewajiban/pengeluaran untuk reformasi. Hal-hal dimaksud mencakup beberapa pensiun dari anggaran nasional. Selain itu: komponen di bawah ini: Reformasi kebijakan pensiun dan tingkatkan manfaat Penguatan basis pengetahuan reformasi dengan pensiun berdasarkan struktur penggajian yang baru melakukan analisa yang melibatkan kerja sama dengan dan berdasarkan gaji pokok. berbagai institusi di Indonesia. Terdapat kebutuhan Secara bertahap mengurangi biaya pensiun yang untuk memperbarui dan memperluas basis empiris ditanggung oleh anggaran tahunan negara karena untuk pengembangan kebijakan pemerintahan yang biaya pensiun akan menjadi tanggung jawab berbagai berhubungan dengan pengelolaan pegawai negeri sipil institusi yang mempekerjakan pegawai dan tidak lagi di Indonesia. menjadi tanggung jawab Depkeu. Tambahan biaya Saling berbagi dan belajar dari sejawat (Peer-to- untuk pensiun dini akan ditanggung oleh anggaran Peer Sharing and Learning): Reformasi pegawai tahunan negara, akan tetapi, misalnya dapat juga negeri sipil akan ditingkatkan melalui pertukaran didanai oleh suatu pinjaman investasi. informasi dan pengalaman terkait praktik terbaik dengan rekan sejawat dari institusi pemerintah, Prioritas Kebijakan untuk Tahun 2010 dan Selanjutnya | 5 BUMN dan perusahaan swasta, baik yang berada di Indonesia maupun yang berada di luar negeri. Hal ini akan mendukung pengembangan kebijakan dan meningkatkan koordinasi dengan, dan membangun konsensus antar, pemangku kepentingan. Memberikan bantuan teknis dan pelatihan kepada institusi ­ institusi yang terkait pada pengelolaan pegawai negeri sipil dan institusi lain yang menjadi target. Mendukung "Pemimpin Masa Depan" dengan memperkuat kesempatan pendidikan/pelatihan di dalam negeri dan memberikan beasiswa pasca-sarjana dan non-gelar yang lebih terfokus bagi pegawai yang terpilih lewat suatu penyaringan di dalam institusi - institusi yang telah menunjukkan komitmen untuk reformasi. Komponen yang dibiayai oleh pinjaman ini akan memfokuskan pada institusi ­ institusi utama yang terpilih dan akan dipandu oleh rencana pengembangan SDM kelembagaan. Hal ini akan meningkatkan kualitas pelatihan manajemen di Indonesia serta membangun kapasitas manajemen yang berkelanjutan ke dalam institusi yang direformasi. Pemerintah telah menyetujui program beasiswa ini dan persiapan pinjamannya sedang berlangsung. Kantor Bank Dunia Jakarta untuk informasi, silakan hubungi: Gedung Bursa Efek Indonesia Menara 2, lantai 12 Mr. Staffan Synnerstrom Jl. Jenderal Sudirman Kav. 52-53, Jakarta 12190, Indonesia Lead Public Sector Specialist ph. + 62 21 5299 3000 | fax. + 62 21 5299 3111 ssynnerstrom@worldbank.org http://www.worldbank.org/id Mendukung Institusi Indonesia yang Inklusif untuk Pembangunan yang Berkelanjutan