© 2019 The Development Research Center of the State Council,P.R.China and International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2019，版权所有 国务院发展研究中心/世界银行“中国水治理研究”项目组 This work was originally published by The World Bank in English as A New Era of Water Governance in China in 2018. In case of any discrepancies, the English version will govern. 本书英文版由世界银行于2018年以英文出版，书名为《A New Era of Water Governance in China》。中文版与英文版在 内容上如有任何差异，以英文版为准。 The findings, interpretations, and conclusions expressed in this work do not necessarily reflect the views of The World Bank, its Board of Executive Directors, or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. 本书所阐述的任何研究成果、诠释和结论未必反映世界银行、其执行董事会及其所代表的政府的观点。世界银行不保 证本书所包含的数据的准确性。本书所附地图的疆界、颜色、名称及其他信息，并不表示世界银行对任何领土的法律 地位的判断，也不意味着对这些疆界的认可或接受。   图书在版编目（CIP）数据   中国水治理研究 /“中国水治理研究”项目组著. —北京：中国发展出版社，2018.12   ISBN 978-7-5177-0949-7 Ⅰ. ①中… Ⅱ. ①中… Ⅲ. ①水资源管理—研究—中国 Ⅳ. ①TV213.4 中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第296041号 书      名：中国水治理研究 著作责任者：“中国水治理研究”项目组 出 版 发 行：中国发展出版社 （北京市西城区百万庄大街16号8层  100037） 标 准 书 号：ISBN 978-7-5177-0949-7 经  销  者：各地新华书店 印  刷  者：河北鑫兆源印刷有限公司 开      本：889mm×1194mm  1/16 印      张：19 字      数：257千字 版      次：2019年6月第1版 印      次：2019年6月第1次印刷 定      价：99.00 元 联 系 电 话：（010）68990630  68990692 购 书 热 线：（010）68990682  68990686 网 络 订 购：http://zgfzcbs. tmall. com// 网 购 电 话：（010）88333349  68990639 本 社 网 址：http://www.develpress. com. cn 电 子 邮 件：370118561@qq. com 版权所有·翻印必究 本社图书若有缺页、倒页，请向发行部调换 “中国水治理研究”项目组 领导小组 组 长： 王一鸣 国务院发展研究中心副主任、研究员 Victoria Kwakwa 世界银行副行长（负责东亚与太平洋地区） 成 员： 高世楫 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员 陈广哲 世界银行全球水实践项目局局长 Bert Hofman 世界银行驻华代表 以及来自国务院发展研究中心国际局、水利部水资源司、原国土资源部 地质环境司、住房与城乡建设部城市建设司、原农业部科技教育司、财政部 国际财金合作司等部委司局级官员。 顾问小组 王 浩 中国工程院院士、中国水利水电科学研究院教授级高级工程师 傅伯杰 中国科学院院士、中国科学院生态环境研究中心研究员 夏 青 中国环境科学研究院原副院长兼总工程师、研究员 Jane Doolan 澳大利亚堪培拉大学教授 Claudia Sadoff 世界银行高级专家 Patricia Mulroy 美国内华达大学教授 中方专家组 组 长： 谷树忠 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 专题负责人： 李维明 贾绍凤 王建华 李 晶 钟玉秀 丁留谦 赵 勇 王亦宁 常纪文 陈健鹏 周宏春 参加人： 张 亮 何 凡 黄文清 张 欢 许 杰 邓捷铭 付 健 李培蕾 李 娜 胡 鹏 张春玲 王贵作 汤方晴 吴 平 周锡饮 黄晓军 焦晓东 兰宗敏 世界银行专家组 组 长： Marcus Wishart 世界银行首席水资源专家 Winston Yu 世界银行高级水资源专家 蒋礼平 世界银行高级水资源专家 专题负责人： Bobby Cochran 陈志钢 Mark Radin 参加人： Scott Moore 张玉梅 朱廷举 Qi Tian Regina Rossmann Si Guo 谢 丹 廖夏伟 李安琪 董理腾 序 言 国务院发展研究中心副主任、研究员 王一鸣 由国务院发展研究中心与世界银行联合开展的“中国水治理研究”项目， 在中国政府各有关部门的大力支持下，经过中外双方专家的共同努力，已经顺 利完成预期任务。本报告作为该项目的核心研究成果，现在付梓。在此，表示 热烈祝贺！ 中国是一个严重缺水的国家 ， 同时也是一个旱涝灾害频发的国家 。 历史 上，中国各朝各代都高度重视水的治理，在某种意义上讲，中国历史也是一部 水治理的历史 ， 既涌现出了一大批治水名人 、 伟人 ， 也积累了丰富的治水知 识、经验，至今仍在中国治水事业中发挥着潜移默化的作用。进入新的历史时 期，中国更加注重以节约资源、保护环境、保育生态为主要内容的生态文明建 设和绿色发展 ， 对包括水资源治理 、 水环境治理 、 水生态治理等在内的水治 理，更加重视、更加用力，也更加卓有成效、更加令人期待。特别是习近平主 席所提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方略，为中 国水治理指明了方向。 中国水治理所面临的形势不断变化 ， 所应对的挑战越来越严峻 ， 所面临 002 中国水治理研究 的问题越来越复杂，所追求的目标越来越宏大。正是在此背景下，国务院发展 研究中心与世界银行联合开展此项研究，旨在为中国新时代水治理提供科学、 实用的咨询意见，同时也为其他国家、特别是发展中国家提供治水的“中国经 验”和“中国方案”，为提升全球水治理的能力与水平贡献“中国智慧”。 通读整个报告不难发现 ， 该报告在以下方面作了有益的讨论并取得了有 益的成果：在对中国水安全态势进行系统评价的基础上，提出了中国水安全问 题清单；对水与经济增长的关系进行了系统模拟；对最严格水资源管理制度提 出了改进建议，明确提出要增设水生态红线；对中国水价及水权交易进行了系 统评估，提出了改革和改进建议；在对中国水生态及其保育机制进行评估的基 础上，提出了强化水生态补偿机制的建议；在对中外洪涝风险管控体制机制对 比的基础上，提出了建立中国特色洪涝保险制度、加强风险应对管理的建议； 对PPP模式在水治理中的应用进行了客观评估，提出了审慎推进的建议；在对 涉水法制进行系统评估的基础上，提出了流域立法和统一执法的建议；在对水 管理体制回顾评价的基础上，提出了重点强化流域管理的建议；对水治理技术 及信息系统进行了评估，提出了建立健全水治理信息系统的建议；构建了中国 水治理体系框架，并设计出了中国水治理的政策工具箱。相信，这些意见和建 议，对于进一步提升中国水治理能力与水平是大有裨益的。 水治理永远在路上 。 中国水治理的研究也永远在路上 。 中国水治理的认 识论 、 方法论需要不断深化 。 让我们共同努力 ， 以生态文明建设和绿色发展 为契机 ， 充分吸纳 、 集成各国各地治水好做法 、 好经验 ， 持续 、 有效地提升 中国水治理的能力与水平，并切实发挥中国在全球水治理体系中的参与者、贡 献者作用。 序 言 世界银行东亚和太平洋地区副行长 Victoria Kwakwa 全球许多国家都在面对史无前例的水资源压力。按照当前人口增长和水资 源开发利用的趋势预测，到2030年全世界将面临40%的需水量与供水量缺口。 长期水短缺，水文不确定性增加与极端天气事件（水灾和旱灾）频发等已成为 全球繁荣与稳定的一个主要风险。 为提高水安全，世界银行正在支持各成员国强化机构能力建设，加强信息 管理和发展基础设施。为了更好地分配、管理和保护水资源，有必要应用法律 和监管框架、合理的水价定价和激励机制等机构能力建设工具。充分的信息有 助于合理监测、有效规划和在不确定性下条件下科学决策。为了提高水分生产 率、节约和保护水资源、循环用水和开发利用非常规水源，增加水资源储备， 还有必要加强现代基础设施和创新技术投资。 改革开放40年以来，中国经历了社会经济快速发展时期，从计划经济逐步 转变为具有中国特色的市场经济。在过去十几年间，中国年均GDP增速接近百 分之十，成为历史上可持续增速最快的大型经济体，已使8亿多人口脱贫。 水是实现中国经济可持续发展和生态文明的关键。作为世界第二大经济体和 004 中国水治理研究 人口最多的国家，中国仅拥有世界淡水资源的6%，其人均水资源量为世界平均 水平的1/4。为应对水挑战，仅在2017年中国政府水治理方面投资达到7176亿元 人民币，并且仍将在应对水资源短缺、水污染和洪涝灾害等方面持续大量投入。 中国在经济快速崛起达到中高收入水平的同时 ， 也面临着诸多生态环境 方面的挑战 。 应对这些挑战 ， 中国政府承诺实现增长模式的结构化调整 ， 通 过系列政策调控以确保可持续发展 。 这些政策措施与中国第十三个五年计划 （2016～ 2020年）关于加快“生态文明”建设，和中国第十九次全国人民代表 大会建设“美丽中国”的理念相呼应，体现了中国政府正视环境与社会发展不 均衡，努力实现社会经济和生态环境协调发展。 在这些宏观背景下，为了实现生态文明建设的目标，充分反映社会对水资 源价值的重新界定，有必要引入新的水治理理念，在应对水资源需求增长和资 源短缺挑战的同时实现经济可持续发展。中国政府提出实行最严格的水资源管 理制度，严守水资源开发利用控制，用水效率控制和水功能区限制纳污“三条 红线”，这些政策为中国水治理提供了坚实的基础。 《 中国水治理研究 》 成果是对中国水领域方面政策和制度改革的重要贡 献。受益于世界银行和国务院发展研究中心长期有效的合作，此次合作充分提 升中国经验，融合世界银行的全球知识，强化了支持社会经济可持续发展的水 治理框架。同时，中国水资源开发利用和管理的经验对世界其他国家有着极其 重要的借鉴意义，反映了中国在应对经济发展，消除贫困，保持和平与安全和 可持续发展等全球性挑战方面所做出的努力。 世界银行感谢中国政府在水问题方面的长期合作 ， 期待彼此合作更加深 入，长远发展。 致 谢 本报告是中华人民共和国国务院发展研究中心和世界银行共同研究的成 果，双方长期以来一直保持良好的合作关系。“中国水治理研究”的目标是为 中国决策者提供详细的体制和政策建议 ， 以支持水安全保障和可持续发展 。 本综合报告针对当前水综合治理框架，从法律、技术和体制等方面提出改进建 议。报告建议进一步创新治水方式，既与生态文明建设目标一致，也满足在水 资源短缺的情况下，平衡经济增长与用水需求增加之间矛盾的目的。同时，报 告仔细审视了中国在高速发展中遇到的关键性水治理问题，力求为面临类似水 挑战的其他国家提供相关经验。 本项研究是在世界银行Victoria Kwakwa（东亚和太平洋区域副行长）、陈 广哲（水务全球发展实践局高级局长）和 Bert Hofman（中国局局长），中华人 民共和国国务院发展研究中心王一鸣副主任及其他相关部委领导的领导下进行 的，同时在项目指导委员会指导下开展具体工作。该指导委员会的成员包括： 王一鸣（国务院发展研究中心）、陈广哲（世界银行）、Bert Hofman（世界银 行），以及来自中华人民共和国水利部、自然资源部（原国土资源部）、财政 部、住房和城乡建设部、农业农村部（原农业部）的官员。此外，报告中的政 006 中国水治理研究 策建议部分经顾问委员会审核， 该顾问委员会成员包括: 王浩（中国水利水电 科学研究院）、Jane Doolan （堪培拉大学）、傅伯杰（中国科学院）、Claudia Sadoff（世界银行）、夏青（中国环境科学研究院）、Patricia Mulroy（拉斯维 加斯内华达大学）。本报告研究团队广泛征集了世界银行专家、中国政府官员 以及从事水资源研究的非政府组织、大学代表的意见，并开展了充分的讨论， 受益良多。 本综合报告在 Sudipto Sarkar （ 水务全球发展实践局东亚和太平洋区域 局长 ） 和高世楫 （ 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长 ） 的指导 下 ， 由世界银行和中方专家组成的联合编写组编写 。 世界银行专家组成员包 括 Marcus Wishart 、 Winston Yu 、 蒋礼平 （ 课题负责人 ）、 Scott Moore 、 Qi Tian 、 Regina Rossmann 、 Si Guo 、 谢丹 、 廖夏伟 、 董理腾 、 李安琪 ； 中方专 家组成员包括谷树忠 （ 课题负责人 ）、 高世楫 、 李维明 、 常纪文 、 陈健鹏 、 张亮 、 吴平 、 周宏春 （ 国务院发展研究中心 ）， 李晶 、 钟玉秀 、 王亦宁 （ 水 利部发展研究中心 ）， 贾绍凤 （ 中国科学院 ）， 以及王建华 、 丁留谦 、 赵勇 等 （ 中国水利水电科学研究院 ）。 此外 ， 联合编写组特别感谢 Bert Hofman 、 Jennifer Sara 、 Ousmane Dione 、 Bekele Debele 、 Harold Bedoya 、 Richard Damania、Greg Browder、张喜明、Abedalrazq Khalil和Irene Bescos提出的建 设性意见和建议。 本综合报告在15项专题研究的基础上，着重阐述世界银行和国务院发展研 究中心共同识别的改革重点。这些专题研究分别由独立的团队完成，包括：专 题一中国水治理的形势、目标与任务，由国务院发展研究中心资源与环境政策 研究所团队完成（李维明、谷树忠负责）；专题二中国水安全态势评估与问题 清单，由中国科学院地理科学和资源研究所团队完成（贾绍凤负责）；专题三 致谢 致谢 007 促进中国的水质交易市场化的发展，由Willamette Partnership和世界资源研究 所联合团队完成（Bobby Cochran负责）；专题四中国水短缺和红线的宏观经 济影响—区域水资源CGE一体化模型研究结果，由国际粮食政策研究所中国项 目团队完成（陈志钢负责）；专题五新时期最严格水资源管理制度和江河流域 水量分配工作再审视，由中国水利水电科学研究院团队完成（王建华负责）； 专题六水权确权及交易，由水利部发展研究中心团队完成（李晶负责）；专题 七涉水投资成本效益分析的最佳方法，由北卡罗来纳大学完成（Mark Radin负 责）；专题八水价、水税、水费政策及其实施，由水利部发展研究中心团队完 成（钟玉秀负责）；专题九洪涝风险管理与洪涝保险，由中国水利水电科学研 究院团队完成（丁留谦负责）；专题十中国水生态补偿与水生态治理研究，由 中国水利水电科学研究院团队完成（赵勇负责）；专题十一水治理的法治化进 程及其改进方案，由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所团队完成（常 纪文负责）；专题十二中国水治理的行政管理体制及其改革研究，由国务院发 展研究中心资源与环境政策研究所团队完成 （ 高世楫 、 陈健鹏负责 ）； 专题 十三中国水治理技术创新与信息平台建设，由国务院发展研究中心社会发展部 团队完成（周宏春负责）；专题十四中国水治理引入PPP模式研究，由水利部 发展研究中心团队完成（王亦宁负责）；专题十五中国水治理体系的综合研究 与系统设计 ， 由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所团队完成 （ 谷树 忠、张亮负责）。李维明、焦晓东（国务院发展研究中心资源与环境政策研究 所）做了文字及图表校对加工。 上述研究团队的专题报告和建议均经过顾问委员会和指导委员会的共 同审查 。 这些专题报告重点讨论了中国水治理的一些关键议题 ， 包括更为坚 实的立法基础 ， 强化流域层面管理机制 ， 现有政策工具 （ 如取水许可和排污 许可 ） 的进一步有效衔接 ， 更好的信息和数据分享 ， 以及生态系统适应能力 008 中国水治理研究 的不断提升等 。 通过磋商和讨论 ， 提出了 15 项主要政策建议 。 本综合报告即 以这些建议为核心内容 ， 报告各章均以一个重点领域为主题 ， 根据各研究团 队的研究结果 ， 结合国际范例和最佳实践 ， 对政策建议进行集中阐述 。 除本 综合报告以外 ， 国务院发展研究中心还撰写了一系列政策建议报告 ， 并已在 2018年3月召开的全国人民代表大会之前提交决策者参考；同时，部分研究成 果 （ 包括改进最严格水资源管理制度 、 积极稳妥推进水权改革 、 建立洪涝保 险制度 ） 由谷树忠以全国政协委员提案的形式提交给国务院有关部门决策参 考，并获得积极回复。 目 录 摘要……………………………………………………………………… 1 总报告 第1章  前言… …………………………………………………………… 23 1.1 中国历来高度重视治水并取得巨大成就 ······························23 1.2 中国面临严峻的水挑战 ··························································24 1.3 中国水治理改革已取得重要进展 ··········································30 1.4 中国水治理需要进一步改革创新 ··········································35 1.5 中国水治理改革创新的优先领域 ··········································39 第2章  重点领域一：强化治水的立法基础… ………………………… 42 2.1 进一步修订现行《水法》 ······················································42 2.2 强化执行现行水质标准 ··························································45 2.3 将PPP纳入法律并予以强化 ···················································48 002 中国水治理研究 第3章  重点领域二：强化国家和流域层面的水治理… ……………… 52 3.1 建立国家水治理协调机制 ······················································53 3.2 优化加强流域管理机构 ··························································55 3.3 在省级河（湖）长制与流域机构间建立明确的协调机制 ···60 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具… …………………… 63 4.1 扩大经济政策工具的使用，以促进更加可持续的用水 ······63 4.2 提升“三条红线”的实效 ······················································69 4.3 取水许可制度与排污许可证制度的关联 ······························76 第5章  重点领域四：提升适应气候及环境变化的能力… …………… 79 5.1 提升洪水防御能力 ··································································79 5.2 制定“三条红线”的生态流量目标 ······································85 5.3 优化治理面源污染的政策 ······················································88 5.4 创新型金融机制 ······································································92 第6章  重点领域五：改进数据收集及信息共享方式… ……………… 97 6.1 完善水资源相关数据收集及共享的立法框架 ······················97 6.2 创建国家水信息共享平台 ······················································99 6.3　提升公众意识及公众参与程度 ············································102 第7章  总结… ………………………………………………………… 107 目录 目录 003 专题报告 专题报告一  中国水治理的形势、目标与任务…………………………… 111 专题报告二  中国水安全态势评估与问题清单…………………………… 123 专题报告三  推进中国的水质交易市场化………………………………… 135 专题报告四  中国水资源短缺和红线政策的宏观经济影响：区域水资源             CGE一体化模型的研究结果… ……………………………… 145 专题报告五  新时期最严格水资源管理制度和江河流域水量分配工作             再审视………………………………………………………… 154 专题报告六  水权确权及交易……………………………………………… 164 专题报告七  涉水投资成本效益分析（CBA）的最佳做法… …………… 174 专题报告八  水价、水税、水费政策及其实施…………………………… 184 专题报告九  洪涝风险管理与洪涝保险…………………………………… 194 专题报告十  中国水生态补偿与水生态治理研究………………………… 205 专题报告十一  水治理的法治化进程及其改进方案……………………… 213 专题报告十二  中国水治理的行政管理体制及其改革研究……………… 227 专题报告十三  中国水治理技术创新与信息平台建设…………………… 239 …………………………… 252 专题报告十四  中国水治理引入PPP模式研究… 专题报告十五  中国水治理体系的综合研究与系统设计………………… 262 参考文献……………………………………………………………… 273 摘 要 从可持续发展的角度看， 中国正 革， 以提高私营部门、 市场竞争和国 进入一个新的时代。 中国经济已经进 内消费在推动生产率和绿色增长方面 入新常态， 并朝着高质量发展迈进。 的作用。 2017 年中国国内生产总值（GDP）增 长了 6.9%。服务业取代了制造业成为 高效的水治理体系是确保经济转 经济增长的主要推动力。 中国在扶贫 型和实现可持续发展的体制保障。 水 方面也继续取得显著进展。2013 年， 资源短缺、 污染和洪水威胁着中国的 中国国家统计局开始采用一种新的综 可持续发展进程。 尽管中国是世界第 合方式收集家庭数据。 根据这些新数 二大经济体和人口最多的国家， 但中 据， 按 照 每 日 1.90 美 元（ 购 买 力 平 国的淡水资源仅占世界的 6%。 用水 价）计算，当年的贫困人数占 1.9%， 效率较低， 万元工业增加值用水量和 预计 2018 年将下降到 0.5%。 中国现 农田灌溉水有效利用系数均远低于世 在面临的最大挑战是实施必要的改 界先进水平， 水资源浪费严重。 局部 革， 以确保经济向附加值更高的产业 水资源过度开发， 超过水资源可再生 转型， 同时实施最严格的生态环境保 能力。 一些大型城市面临严重缺水问 护以实现可持续发展。 一些领域目前 题。 水污染也进一步对经济、 生态和 已经取得了重大进展， 但仍需深化改 健康造成威胁。根据《2017 中国生态 2 中国水治理研究 环 境 状 况 公 报 》，2017 年 约 67% 的 发展使中国能够用仅占全世界总量 地下水和 32% 的地表水监测点位未能 7% 的耕地和 6% 的水资源养活世界 达到基本的水质标准。 过 去 40 年间 22% 的 人 口 。 这 些 成 就 的 取 得 离 不 中国在供水和卫生设施改善方面取得 开巨大的公共投资 ： 1991 年至 2010 了重大的进展， 但基本供水服务覆盖 年期间 ，中国共投入 2000 多亿美元 。 方面仍存在差距， 约七千万人口饮水 中国中央政府对水治理的大量投入 安全问题有待改善。 农村居民多数未 仍在继续 ， 2017 年水利投资达 7176 能获得适当的污水处理服务 。有效地 亿 元 人 民 币。 尽 管 取 得 了 这 些 重 大 应对这些复杂的水挑战亟须改进水 成 就， 在 水 的 数 量 和 质 量 方 面， 中 治 理 方 式， 本 报 告 提 出 了 中 国 治 水 国仍然面临着严峻挑战 。 改革的前瞻性战略 。 水资源需求居高不下， 用水效率 偏低， 水资源利用的可持续性有待提 中国面临严峻的水挑战 高。 中国的人均水资源量仅为全球平 均 水 平 的 28% 。 除 生 态 环 境 用 水 量 不 足 之 外， 快 速 城 市 化 还 推 动 各 行 中国在水治理基础设施方面投资 业 水 需 求 不 断 增 长。 虽 然 工 业 用 水 可观且影响重大。 中国建国以来， 已 量 变 化 不 大， 但 由 于 快 速 城 市 化 缘 经为更好管理水资源打下了引人瞩目 故， 生 活 用 水 不 断 提 高， 未 来 水 资 的基础设施基础， 形成了 413679 公 源 总 需 求 仍 将 持 续 保 持 高 位。 随 着 里 的 堤 防 和 98002 座 水 库， 可 蓄 水 用 水 总 量 红 线 的 持 续 管 控， 利 用 创 9000 多 亿 立 方 米； 所 有 主 要 江 河 流 新 方 法 提 高 用 水 效 率， 用 水 总 量 可 域都建立了防洪设施； 农村供水工程 能 保 持 整 体 下 降 态 势。 与 此 同 时， 5887 万处，总受益人口 8.12 万亿人； 根 据《 水 污 染 防 治 行 动 计 划 》 官 方 水电装机容量（含抽水蓄能）达到 3.41 解 读 文 件， 中 国 用 水 效 率 偏 低 意 味 亿千瓦；在灌溉基础设施方面的重大 着 较 高 的 用 水 浪 费。 万 元 工 业 增 加 摘  要 3 值耗水量是中高等收入国家平均水 年来中国水污染治理力度空前加大 ， 平 的 两 到 三 倍； 灌 溉 用 水 的 有 效 利 水质已经明显出现改善趋势 。 用 系 数 为 0.54 ， 远 低 于 中 高 等 收 入 国家 0.7 ～ 0.8 的平均值 。 城市化和巨大的用水需求给生态 系统造成巨大压力。 传统的城市化和 水环境质量改善仍是一个长期 工业化往往以牺牲自然栖息地为代价， 过程 。工业 、农业和生活污染物排放 并会严重破坏生态系统。 由此造成湿 对人类健康构成重大威胁 。2015 年 ， 地、 海岸带、 湖滨、 河滨等自然生态 全国化学需氧量排放量达到 2200 万 空间不断减少， 水源涵养等生态服务 吨 ， 氨 氮 （ 氨 ） 排 放 总 量 为 230 万 能力下降。例如， 海河流域主要湿地 吨，大大超出自然承载能力。2017 年， 面 积 减 少 了 83% 。 长 江 中 下 游 的 通 全国地表水国控断面中， 仍有近十分 江 湖 泊 由 100 多 个 减 少 至 仅 剩 洞 庭 之一（8.3%） 丧失水体使用功能（ 劣 湖 和 鄱 阳 湖， 且 持 续 萎 缩。 沿 海 湿 于 Ⅴ 类 ），30.3% 的 监 测 湖 泊（ 水 地 面 积 大 幅 度 减 少， 近 岸 海 域 生 物 库）呈轻度和中度富营养状态；全国 多 样 性 降 低， 渔 业 资 源 衰 退 严 重， 5100 个地下水水质监测点中 ， 较差 自 然 岸 线 保 有 率 不 足 35% 。 此 外 ， 和极差级水质的比例占到 66.6% ； 全 全国水土流失面积 295 万平方公里 ， 国 9 个重要海湾中 ， 6 个水质为差或 约占国土面积的 30% 。 极 差。 预 计 未 来， 用 水 总 量 处 于 高 位， 废 水 排 放 量 继 续 上 升， 农 业 源 干旱和局地水资源短缺困扰着中 污染物和非常规水污染物快速增加 ， 国的大部分地区。 中国水资源时空分 水污染从单一污染向复合型污染转 布不均， 南方和西南地区水资源储量 变 的 态 势 进 一 步 加 剧， 污 染 形 势 复 最为丰富。 许多地区的降水量变化幅 杂化 ， 防控难度加大 。 如不采取重 度也较大。 中国能源基地水资源短缺 大 政 策 措 施 干 预， 水 污 染 将 形 成 沉 尤为严重， 能源化工的高用水量有超 重 的 经 济 和 健 康 负 担。 事 实 上， 近 出当地供水量的风险。 例如， 我国大 4 中国水治理研究 部分煤炭资源主要蕴藏在水资源比较 设施存在不足 。 短缺的地区， 而煤化工项目普遍属高 耗水项目， 生产每千立方米天然气需 要耗水约 5 ～ 6 吨， 而生产一吨的油 中国正在进行水治理改革 则要消耗近 10 吨水。 有鉴于此， 近 期国家已开始大力规范能源化工产业 发展。 中国水治理仍不同程度存在中央 与地方的协调问题。 除了中央层面的 安全供水和洪涝防控方面仍存在 一系列政府水管理机构之外， 水资源 差距。 中国中小城市和农村地区的供 管理职能实际上大部分由省级和地方 水、 卫生和防洪基础设施建设仍不均 部门负责组织和实施。 省、 市、 县各 衡。 中国近 40 年来在改善供水方面 级通常设有水利厅（ 局）， 有时乡镇 取得了巨大的成就， 多数人口安全饮 一级也有水利机构，各级水利厅（局） 水状况得到改善， 但农村地区污水处 负责本辖区内水资源规划、水量分配、 理状况仍明显落后于城市， 供水和卫 水资源利用、 管理和保护， 防洪以及 生服务整体质量也有待提高，仅 64% 水利基础设施建设和服务。 这些都需 的农村地区具有良好的卫生设施。 目 要与所在流域的水资源开发利用与保 前农村自来水普及率仅为 76%， 2017 护整体规划相衔接。除设置水利厅（局） 年全国地级及以上城市集中式生活 外，同时也设有各级环境保护厅（局）， 饮 用 水 水 源 监 测 断 面（ 点 位 ） 仍 有 负责污染防治法规的监督和执行。 在 9.5% 水质不达标 。 同时城乡安全供 2018 年机构改革之前，这两类机构在 水 能 力 仍 显 不 足， 部 分 城 市 水 源 单 水污染防治方面存在一定程度职能交 一 ，且易受污染和破坏 。部分城市 ， 叉。除按行政层级组建的这些机构外， 尤其是特大城市供水系统超负荷运 流域管理机构同时履行一系列水资源 转。 此 外， 水 利 部 相 关 调 查 表 明， 开发、 利用、 管理与保护的职能， 包 仍有部分小型河流附近的城市防洪 括流域层面的综合规划、 水资源水环 摘  要 5 境保护以及流域防汛抗旱工作等。 尽 方政府的高级官员负责 。 管有这么多的机构， 中央制定的水资 源管理政策和法规在地方层面上的实 中国已意识到水对社会环境质量 施并不均衡， 在某些情况下， 相邻地 的重要作用。2012 年中共十八大以来， 区合作解决污染和防洪等问题的意愿 生态文明建设已成为各级政府的工作 不足。 重点之一， 对资源管理、 环境治理和 生 态 保 护 给 予 高 度 重 视。2017 年 10 中国已经启动了一系列有效的改 月召开的中共十九大进一步强调了建 革， 以应对这些与水相关的技术和体 设美丽中国， 以满足日益增长的、 改 制挑战。 尤其是近年来， 中国开展了 善环境质量的公共需求。 值得注意的 一系列改革试点， 旨在应对水资源短 是，2018 年 3 月国务院宣布了一项重 缺、 水污染、 水生态退化， 以及洪旱 要的机构改革计划， 大刀阔斧地调整 风险及其影响加剧等诸多水领域的挑 生态保护和自然资源管理等机构设置 战。2012 年，国务院发布了关于实行 与职能配置。 这次改革的重点是坚定 最严格水资源管理制度的意见， 确立 不移地消除妨碍资源与环境高效管理 了 三 个 主 要 控 制 目 标（ 即“ 三 条 红 的体制障碍， 包括设立生态环境部、 线”）： 水资源开发和利用控制 、 用 自然资源部， 优化水利部和其他相关 水 效 率 控 制、 水 功 能 区 污 染 控 制。 部 委 的 职 能 等。 这 些 改 革 举 措 的 出 为加强水污染控制 ， 国务院于 2015 台， 再一次显示了中国政府在自然资 年发布了 （即 “ 水污染防治行动计划 ” 源可持续利用和生态环境保护方面的 “ 水 十 条 ”）。 中 国 还 试 行 了 创 新 决心。 性 经 济 措 施， 包 括 水 权 和 排 污 权 交 易 试 点。 此 外， 中 国 还 实 施 了“ 河 机构改革是一个持续的过程。 尽 （ 湖 ）长制 ”，该制度是一个河流 、 管进行了这些改革，并于 2018 年 3 月 湖 泊 重 要 的 管 理 制 度 创 新， 明 确 要 宣布了中央政府机构的重组， 进一步 求每个主要湖泊和河段都由一个地 整合了涉水管理职能 ， 但中国的水治 6 中国水治理研究 理 仍 存 在 体 制 方 面 的 一 些 不 足， 有 机制， 应该在适当的情况下加以改进 待在今后的体制改革进程中不断完 和推广，另外也需要积累更多经验证 善， 包 括 加 强 中 央 和 地 方 政 府、 用 据来评估这些工具的有效性 。第四 ， 水户群体等主要利益相关方之间的 人类和生态系统需要进一步提升适 协 调、 沟 通 并 形 成 共 识； 一 些 关 键 应能力 ，以应对未来的威胁和挑战 。 机 构， 如 流 域 管 理 机 构， 其 角 色 和 其中包括更多采用绿色基础设施管 职 责 还 需 进 行 再 思 考 和 调 整。 近 期 理 洪 水、 试 行 水 污 染 物 排 放 许 可 交 的这些改革促使中国对治水体制进 易和其他金融机制减少面源污染等 。 行了广泛反思 。 第 五， 需 要 加 强 数 据 和 信 息 共 享， 以便最大限度地提高中国治水决策 的 能 力 与 水 平， 确 保 其 科 学 性 及 公 中国治水战略展望 众参与度。建立国家水信息共享平台 将有助于促进各机构之间的协调与合 作，支持水行业的创新。 为了应对水资源挑战， 中国需要 开展五项治水改革重点工作。 第一， 中国需要修订与水有关的法律法规， 关于改进中国水治理的政策建议 进一步加强水治理的法律基础。 其中 包括修订现行的《 水法》， 以反映当 前的挑战， 并加强现有《 水污染防治 重点一：强化水治理的法律基础。 法》 的执行。 第二， 应提升现有国家 近期中国开展了一系列水领域改革， 和流域层面治水机构的地位和责任， 但在现有法律中尚未得到充分反映 。 扩大其生态系统保护方面的作用。 各 将近期的改革和主要政策纳入相关 机构、 辖区和部门之间政策协调的重 法 律 中， 将 向 地 方 官 员 和 企 业 发 出 点还有必要进一步明确。 第三， 现有 严 肃 执 法 的 强 有 力 政 策 信 号。 加 强 的经济政策工具， 特别是水权交易等 水治理的立法基础 ，中国尚需采取若 摘  要 7 干步骤： ④进一步改进、 完善和强化流域管理 体制，优化流域管理机构的监管职能， —— 进一步修订《 水法》。 立法 为流域管理提供体制基础。 ⑤为涉水 是许多国家治水的基础。 在不同用途 数据信息共享提供明确的法律依据。 之间以及上下游用户之间分配水资源 ⑥明确现有机构如水利部与新成立的 具有很大的挑战性， 因此世界许多地 生态环境部、 自然资源部之间职责与 方的水法都较为复杂。 为此， 应通过 分工，包括明确水污染防治行动计划、 《水法》明确水量分配原则、分配方式、 最严格水资源管理制度实施及生态文 分配机构以及其他相关问题。《水法》 明建设试点等方面的相互关系。 尽管 是中国依法治水的基础。 自中国《 水 修订《 水法》 的需求明确， 但如何进 法》 最近一次修订以来， 中国颁布了 行修订还存在诸多方案， 且相关支撑 许多重要的法规和政策， 在某种程度 法律条款也应该进行相应修订。 上可以说重塑了中国水资源管理的框 架，实现了水治理理念和重点的转变。 —— 强化水质标准实施。 和许多 因此，应该相应地及时修订《水法》， 国家一样， 中国解决水污染问题最重 充分反映中国水治理中最新出现的政 要的手段， 是通过法律和监管性规定 策和制度。 来明确水质标准以及不达标的处罚规 定。 这些规定是控制企业等点源污染 《 水法》 的修订应该做到： ①充 的重要手段。 中国已经确定了水质标 分反映生态文明体制改革的治水目标 准的各项指标， 包括针对地表水、 地 和要求， 充分体现水治理基本方略。 下水水质的指标， 如温度、 氨氮、 化 ②建立明确的体制机制， 包括通过河 学需氧量等， 以及针对各行业的污水 （ 湖） 长制， 解决跨辖区水污染治理 排放标准， 例如钢铁制造和采矿业排 问题。③加强与其他法律条款的衔接， 污标准。 水污染防治行动计划、 最严 如与《环境保护法》《水污染防治法》 格的水资源管理制度等政策和规定， 《 水土保持法》《 防洪法》 的衔接。 进一步明确立了严格的水质标准。 然 8 中国水治理研究 而， 标准的执行仍面临诸多挑战， 加 以及中国财政部和中国人民银行制定 强现有水质标准的执行仍有必要考虑 的指导性文件， 成为公私合作的基本 多种方式。 现行的执行方式包括： 增 框架。财政部还建立了国家 PPP 项目 大罚款力度， 公开违规城市和企业名 中心， 以提供政策研究、 建议、 培训 录， 以及将地方官员升迁与水质达标 支持及机构间的协调。 这样的监管框 关联起来。 上述每种方式都应作为整 架表明，PPP 模式不仅要有助于建立 体策略的一部分并予以强化。 一个更强大、 更多样化的融资基础， 还要改善公共、 私营部门和民间团体 —— 确立和强化政府和社会资本 之间的协作，以促进政策目标的实现。 合作模式（PPP）在水行业中的作用。 要充分发挥这些潜力， 系统梳理和进 通过开展公私合作， 中国水行业已成 一步加强有关公私合作的现有规定十 为世界上最重要、 最活跃的水市场之 分必要。 系统梳理现有监管框架并形 一。 自 20 世纪 90 年代以来， 中国在 成法律体系， 向私营部门从业者发出 全球水行业 PPP 项目总数中所占比例 明确信号， 使其充分意识到水资源行 很 大。1990 ～ 2017 年， 中 国 启 动 了 业 PPP 项目的机遇。系统梳理相关重 约 511 个水行业 PPP 项目， 多涉及废 要政策及规定，包括国务院 2014 年发 水 处 理 和 城 市 供 水。2013 年， 中 共 布的指导意见、 国家发展和改革委员 十八届三中全会发布的全面深化改革 会（发改委）2014 年发布的《关于开 方案提出“面向市场的关键性转变”， 展政府和社会资本合作的指导意见》 其中 PPP 方式成为筹措资金的重要来 以及发改委和财政部等机构发布的诸 源， 预期将在水利基础设施建设发挥 多政策规定， 纳入统一的监管规定或 更加重要的作用。 政府目前已经确定 立法中， 将有助于进一步改善私营行 了水行业公私合作投资的优先领域， 业参与水资源行业的制度环境。 通过 包括大坝建设、 城市供水和水污染控 强化具体规定， 例如将世界银行国际 制等。 若干重要条例的颁布， 包括国 投资争端解决中心（ICSID） 建议的 务院 2014 年发布的一系列指导意见， 标准争端解决制度纳入规定， 也可以 摘  要 9 进一步鼓励公私合作扩大规模。 这些 但它们的责任并不总是相互协调。 例 改革可以通过制定单独的《 政府和社 如， 从历史上看， 由于相关职责分散 会资本合作法》（ 目前正在制定中） 在水利部和原环境保护部之间， 有关 实现。 据悉， 财政部近期对 PPP 项目 政策难以对水污染情况做出及时响应。 进行了清理和规范。 2018 年 3 月最近一轮政府机构改革后， 水污染治理相关职责转移至新成立的 重点二： 加强国家和流域层面的 生态环境部， 预计可一定程度上解决 水治理。 水资源治理面临的一个根本 这一问题。 尽管如此， 中国如能建立 性挑战是，许多问题本身就跨行政区， 一个高层次的、 跨部门协调机制， 则 例如水资源、 水环境和水生态更多的 将更有利于其开展治水工作， 建议该 是以流域为自然边界，而非行政辖区。 机制由与水治理相关的主要部委代表 政策目标的实现， 如“ 三条红线”， 组成， 主要职能包括： 确定国家战略 需要更多跨领域的政策协调。 例如， 重点并指导地方政府， 协调政策一致 上游水土流失控制， 农业化肥使用管 性， 针对关键的水政策问题推动相关 理， 以及对牧场的管理等都对下游水 各方达成共识， 指导流域委员会。 该 质目标能否实现有影响。 强化国家和 协调机构可以采取的组织形式有多种 流域机构可以有助于缓解协调方面存 选择， 包括理事会、 委员会、 特设工 在的问题， 并且促进横向（ 跨部门） 作组或联席会议平台等， 所有的监管 和纵向（跨行政层级）合作。 和行政职能仍属于各部委。 上述机构 也将有助于指导流域委员会相应的改 —— 加强国家层面的水治理统筹 革，以改善政策协调。 协调。 本次机构改革之前， 中国的水 治理体系涉及多个中央政府部门以及 —— 改进强化流域管理。 迄今为 省级和地方政府机构，主要包括水利、 止， 水资源管理的一个较为切实可行 环保、 住建、 农业、 国土资源、 发改 的原则是， 至少在一定程度上沿流域 和财政等部门。每个机构都各负其责， 边界而非行政管理边界组建水治理机 10 中国水治理研究 构。 这种方法值得提倡的原因是， 它 下述五项关键改革措施将有助中 能同时应对水资源分配、 水污染、 防 国重新构建流域管理机构， 使之更能 洪及通航等方面的问题。 流域机构能 有效发挥作用：①相对于现有省、市、 否充分发挥其功能， 取决于其创立的 县级的行政管辖权， 应通过立法进一 环境和目的。 加强流域治理有多种体 步明确流域管理机构的角色和职责。 制模式可以选用， 这些模式并不一定 ②应重新考虑各部委和各机构在流域 需 要 涵 盖 所 有 职 能。 经 验 和 研 究 表 管理机构中的代表性， 以确保其能够 明， 尽 管 创 建 涵 盖 整 个 流 域 的 机 构 有效处理流域内（ 目前和未来） 与水 通 常 很 有 价 值， 但 这 些 机 构 往 往 面 有关的诸项问题。 ③各部委的作用和 临 权 力、 自 主 权、 资 源 和 合 法 性 等 职责应更加明晰， 特别是在水量、 水 方 面 的 实 际 障 碍。 许 多 研 究 报 告 强 质和环境健康综合管理方面， 尤其要 调， 这些机构需要通过吸纳不同的利 加强新成立的生态环境部与自然资源 益相关方团体， 并在流域管理组织、 部的涉水功能协调。 ④各流域管理机 中央和地方政府以及在子流域层面的 构还可以建立相关执行机构， 以落实 较小组织之间建立联系， 以发挥其引 重要政策决定、 支持规划工作并提供 导作用。 中国已在 7 个主要江河流域 技术支持， 同时与子流域管理机构或 建立了流域委员会， 或称为流域水利 其他决策机构合作， 确保地方层面能 委 员 会。 此 外， 法 律 也 确 立 以 流 域 更好地实施水治理政策。 ⑤流域管理 为 规 划 单 位。 建 立 这 些 委 员 会 的 主 机构应该更加兼容并蓄、 承担整体流 要目的是保障流域水资源的合理开 域层面的治水职责， 发挥公共平台作 发 利 用。 由 于 这 些 流 域 委 员 会 是 作 用， 应对重要水问题， 平衡不同辖区 为 水 利 部 的 直 属 机 构 设 立 的， 并 没 间水治理职责和责任。 这些改革可以 有设置地方政府或相关部门的代表 ， 通过试点方法进行， 可选择一子流域 且缺乏足够的权能统筹协调相关流 进行初步实施，也可以通过修订《水法》 域管理问题 。 或通过制定单独的国家流域管理法来 实现。 摘  要 11 —— 在流域管理机构中充分发挥 多种（ 有时甚至重叠的） 经济政策工 省级河（湖）长的作用。2016 年 12 月， 具， 只有进一步统筹使用， 才能发挥 中国政府采取了一项重要举措， 为国 这些工具的更大效能。 中国对用水户 内主要河流协调管理建立了一项新制 采取不同的价格、 税费， 以促进外部 度， 即“ 河长制”， 后来又扩展到各 性内部化，进而鼓励节约、回收成本。 主要湖泊， 建立了“ 湖长制”。 该制 目前正在试行的一些政策（ 例如分级 度明确建立省、市、县、乡四级河长， 定价、 水权交易）， 可以进一步结合 部分地区还有村级河长。 每一主要河 国际经验加以推广。 然而， 这些工具 段和湖泊均有地方高级官员负责， 河 的有效性还需要进一步观察， 并加以 （ 湖） 长的主要职责是水资源保护、 改进和完善。 水域岸线管理、 水污染防治、 水环境 治理、 水生态修复等。 省级河（ 湖） —— 扩大经济政策工具的使用， 长在协调跨省界水问题时发挥着重要 促进水资源可持续利用。 在可能用来 作用。 在流域机构中充分发挥省级河 促进可持续用水的工具中， 没有哪一 （ 湖） 长的作用， 将有助于推进“ 河 种比得上水价机制及其他经济政策工 长制” 和“ 湖长制” 的有效实施， 为 具。联合国水资源高级别工作组（UN 共同关注的事项达成一致提供平台， HLPW） 充分肯定水价机制在水资源 同时有利于涉水数据共享， 促进更有 管理中的关键作用， 并在 2018 年总 效地决策。 纳入“ 河长” 及“ 湖长” 结报告中指出，“ 水资源的准确定价 还可以增强流域机构自身的权威与效 是提升水资源管理的基石”，“ 对水 能， 特别是通过吸收省级政策制定者 或 水 服 务 适 当 定 价， 是 认 识 水 资 源 的意见， 可进一步增强协同治水的能 价值的至关重要的方式 ”（HLPW， 力与水平。 2018）。 水价机制的影响力在于它能 向用水户发出明确的信号， 表明水资 重点三： 优化和完善经济政策工 源的稀缺价值以及保护水资源的重要 具。 中国雄心勃勃的政策改革创造了 性。 合理的水价机制有助于促进水从 12 中国水治理研究 低价值向高价值用途重新分配， 例如 构和政策是否达到预期效果（ 如减少 从灌溉用水向工业用水的重新分配； 用水、 遏制地下水超采、 成本回收率 同时合理的水价也是实现供水成本 和经费可持续性等）。 要实现“ 三条 （ 包括基础设施资本成本和运营维护 红线” 等水资源管理政策目标， 还要 成本） 回收的重要来源。 然而， 全球 继续开展试点工作。 在某些情况下， 范围内的水价仍普遍过低， 尚难以实 可以结合水价、 水税等工具， 提高水 现这些目标。 在利用价格等经济政策 资源有偿使用水平， 实现更高的成本 工具实现水政策目标方面， 中国取得 回收率， 特别是针对农业领域。 应系 了很大成就。2013 年 11 月中共十八 统解决好各类水价间的关系， 特别是 届三中全会通过《 中共中央关于全面 供水水价与用户终端水价的关系、 各 深化改革若干重大问题的决定》， 明 类终端用水的比价关系、 不同季节间 确提出了要 “处理好政府和市场的关 的差价关系、 传统水源与非传统水源 系， 使市场在资源配置中起决定性作 的比价关系等。 用和更好发挥政府作用” 。此后，中 国运用了一系列经济政策工具， 促进 ——增强“三条红线”的有效性。 水资源的可持续利用， 包括通过水价 中国目前的水治理体系中最重要的部 改革（ 例如阶梯水价、 不同水源的差 分即“ 最严格的水资源管理制度”， 别水费） 促进节水和水权交易， 推动 或称“ 三条红线”。 该制度的核心内 水资源保护， 优化水资源配置， 发挥 容包括总用水量控制红线、 最低用水 水资源最大效用。 这些改革措施总体 效率控制红线以及水功能区污染物负 上是正确的， 并在一定程度上也代表 荷控制红线。 在中国水资源分级管理 着全球模式，其实施范围应予以扩大。 体制内， 国家控制指标已逐级分解落 但在推广之前， 还需要对其有效性进 实至省、 市、 县级行政区。 控制目标 行进一步分析， 包括在生态文明建设 设定的主要依据是全国水资源综合规 大背景下，对水的价值进行有效评价， 划。2014 年建立了最严格水资源管理 通过详细的实证分析确定当前定价结 制度考核评价体系， 衡量在四项关键 摘  要 13 指标方面的进展， 包括用水总量、 工 大的灵活性。 也就是说， 地方层面的 业用水效率、 农业用水效率以及重要 目标可以作为既定的上限， 并允许水 江河湖泊水功能区水质达标率。2016 权持有人与其他主体进行交易。 通过 年， 该体系中又增加了两个指标： 单 此类交易， 可以将实现国家总体目标 位 GDP 用水量和重要水功能区污染物 的合规成本降到最低水平。 这种做法 总量减排量。 还有助于更好地利用中国现有的试点 成果， 并逐步在全国范围内建立起水 建议今后从以下四个方面完善目 权交易体系。 标制定流程： ①实际耗水量（ 而不仅 仅是取水量） 也需要设定相应的控制 —— 统筹考虑取水许可与排污许 目标， 作为水量许可和控制的依据。 可。 同许多其他国家一样， 中国主要 这一控制目标的制定可以利用遥感技 通过向用水户发放取水许可证来控制 术进行辅助（ 相关试点工作在中国吐 取水（ 或抽水）。 取水许可有效期通 鲁番和其他区域已经开展）。 ②在制 常为 5 年，一般不超过 10 年，有效期 订与完善目标时， 应进一步征求相关 届满前， 许可证持有人可申请修改许 部门的意见， 包括生态环境部、 自然 可条件， 包括允许取水数量或目的。 资源部等， 以均衡地考虑居民生活用 与取水许可的情况类似，中国自 20 世 水、生产用水和生态环境用水；同时， 纪 80 年代末开始在部分地区建立排污 目标制定流程应调动多个用水者和利 许可证制度， 未获得许可禁止向水道 益相关方的参与， 以确保目标统一和 排放污染物。2017 年，环境保护部开 责任分担。 ③针对不同地域、 不同作 始在全国范围内扩大和加强实施污染 物、 不同种植制度等， 应科学测算灌 物排放许可制度，要求 82 个指定行业 溉效率和定额， 加强灌溉科学指导和 的所有固定污染源排放需申请许可。 用水监测， 提高灌溉用水效率。 ④在 中国国内采用两种许可制度， 分别用 水权交易的背景下， 可以在取水量上 于取水许可和排污许可。 通过将用水 限（ 由耗水量上限确定） 方面给予更 许可与排污许可制度关联， 中国可以 14 中国水治理研究 增强控制水污染和总耗水量的行政管 持 水 生 生 态 系 统 功 能 及 其 服 务， 包 理和监管能力。 例如， 如果一家企业 括水的净化功能等， 还必须进行额外 的排污量超出了其许可证允许的限额， 投资。 中国目前的水治理框架面临着 这种违规将可能引发对其取水权（ 许 两个重大挑战： 维护生态系统服务和 可） 的限制（ 除了对其罚款或限制其 应对面源污染（ 特别是农业污染源污 排污以外）。 目前， 很多企业屡屡超 染）。 全面应对这两个挑战， 对于中 许可限额违规排污， 它们要么无视罚 国实现改善水生态环境的政策目标至 款，要么把罚款当作微不足道的代价。 关重要， 也需要中央及地方政府部门 上述双重惩罚可向这样的企业发出明 共同努力并充分协调。 确信号， 为从水量和水质两方面改善 中国水治理提供约束与激励并重要机 —— 加 强 对 洪 水 的 适 应 能 力 建 制。 制定相关规定明确将这两种制度 设。 长期以来， 防洪一直是中国水治 关 联， 还 可 进 一 步 推 动 污 染 和 用 水 理的首要任务， 中国在降低洪水风险 控制。 及其危害方面取得了相当大成功。 在 过去 70 年里， 约有 4700 万公顷土地 重点四： 加强对气候变化和环境 和 5 亿人口受到了防洪保护， 每年因 变化的适应能力。 宏观压力， 包括不 洪水造成的死亡人数， 已从 20 世纪 断城市化和气候变化的压力， 要求中 50 年代的 9000 人左右， 减少到 21 世 国的政策制定者提升人民和水生态系 纪初的 1500 人左右。 仅在 20 世纪 90 统对洪水、干旱和其他形式环境变化 年代到 21 世纪初这一时期，中国对防 的 适 应 能 力。 尽 管 干 旱 可 能 会 继 续 洪基础设施的总体投资就增长了四倍 给中国部分地区带来巨大的经济成 以上。 这样的进展大多建立在综合防 本， 但 考 虑 到 中 国 的 快 速 城 市 化， 洪体系建设基础之上， 其中包括基础 以及处于沿海和内陆洪灾风险之下 设施建设、 预警系统建设以及紧密协 的 人 口 持 续 增 加， 未 来 洪 水 可 能 是 调的洪水应急响应机制建设， 包括中 一 个 更 大 的 挑 战。 与 此 同 时， 为 维 央、 流域、 省、 市和县级各层的灾害 摘  要 15 应 急 指 挥 部。 于 1997 年 颁 布、2005 标。 尽管“ 三条红线” 包括了重要的 年修订的《 防洪法》 将某些地区认定 水质目标， 但这些目标并不能完全覆 为防洪区， 并要求当地政府制定适当 盖更广泛的生态系统功能以及水文需 的洪水管理计划。 因此， 重点工作之 求。 生态系统提供重要的生态服务， 一即将天气预报和预测纳入决策支持 为人类社会和经济发展发挥重大作用， 系统， 使地方官员能够对洪水预报的 包括净化调节水流、 造氧、 形成和保 紧急情况做出更迅速的响应， 这有助 持土壤、 供应食物、 提供动植物和微 于进一步提高防洪抗旱指挥部的能力。 生物栖息地、提供休闲功能等。例如， 此外还开辟了蓄滞洪区 98 处，并制定 2008 年的一项研究表明，深圳市湿地 了完整的水库大坝运行和疏散方案。 及水系在蓄滞水源、 净化水体等方面 中国采用了大量的工程和非工程措施 产生的效益高达 1 亿元人民币；2015 防治洪水， 在许多地区很大程度上消 年的另一项研究则表明， 北京市密云 除了灾难性洪水的风险。 区的这一数字达 6000 万元人民币。然 而遗憾的是， 两项研究均表明， 城镇 为了进一步提高洪水适应力， 更 化发展及相应的湿地和水系破坏， 已 加广泛地采用洪水风险综合管理十分 大大减少这些生态功能及其价值。 因 必要。 中国应该： ①在防洪中进一步 此， 新的生态目标的设定应充分考虑 应用绿色管理方式，如使用滞洪盆地、 这些重要的生态系统功能价值。 蓄洪含水层和天然湿地等； ②强化洪 水风险管理的法律保障； ③建立和推 用河流和湖泊健康指数这样的指 广全国范围的洪水保险制度。 这些措 标， 可以涵盖更多种类的生态用水需 施将有助于进一步提升洪水防御能力， 求。 为确保满足该需求， 中国可在制 以适应气候变化、 城市化和其他宏观 定新的红线目标或者建立单独机制这 变化带来的洪水风险。 两种方法中进行选择。 一种途径是强 化现有法律规定， 即水量分配要充分 —— 探索制定生态流量的红线目 考虑生态用水需求。 这一改革可以通 16 中国水治理研究 过修订《 水法》 来实现。《 水法》 目 贴加政策扶持的做法， 很大程度上促 前只涉及生态流量， 而不是更为广泛 进了农药及化肥使用的迅猛增长， 进 的生态用水需求。 第二种途径是借鉴 而造成有机污染骤增的不利影响。 澳大利亚联邦环境用水持有者机构的 模式， 建立专门机构界定和保存生态 中国政府在最近的政策改革中， 需水量。 通过立法或修改中国水权制 开始积极尝试解决这些面源污染的问 度的各项规定， 可建立中国版的生态 题。2015 年，农业部宣布将大力推广 用水持有者机构。 以上两种方式中的 化肥减量提效、 农药减量控害， 并分 任何一种都可以纳入“三条红线” 控 别制定了到 2020 年化肥和农药使用量 制目标设定体系， 以确保满足生态用 零增长行动方案。由国务院组织 12 个 水需求。 部委制定的《 水污染防治行动计划》 具有划时代的意义， 该计划推进农村 —— 加 强 对 面 源 污 染 的 政 策 关 面源污染控制， 制定实施全国农业面 注。 在 加 强 点 源 污 染 法 规 的 执 行 方 源污染综合防治方案， 并囊括了一系 面， 中国取得了重大进展， 并扩大了 列控制农业面源污染的措施。 尽管这 对污水的处理。 然而， 面源污染仍然 些措施十分重要， 但由于目前面源污 是一个重大挑战。 由于面源污染的分 染的严重性，中国需要采取更加积极、 散程度高， 监管、 监控和降低面源污 深入的政策。 染就更具挑战性。 此外， 管理面源污 染通常需要对耕作和土地管理方式进 为此， 针对面源污染治理， 建议 行 重 大 改 革， 这 往 往 超 出 水 资 源 管 重点采取五项措施： ①开展水质交易 理 机 构 的 职 权 范 围。1991 年 至 2008 试点， 以此激励水污染治理、 降低水 年， 中国年均合成氮肥使用量增长近 质达标成本； ②提升环境水质， 帮助 51%， 而农药使用增幅更是达到惊人 企业及地方政府完成水质达标任务； 的 120%， 由此产生的面源污染可见 ③开展面源污染治理的政策研究， 特 一斑。 由于中国对农业增产采用了补 别是在农村地区； ④试点开展流域污 摘  要 17 染物排放总量管理， 以降低水污染威 —— 完善数据收集和共享的法律 胁与风险； ⑤创新融资机制， 如生态 框架。 在水治理领域， 高质量数据的 补偿、生态环境服务付费或水基金等， 收集和共享十分重要， 这一点得到了 以提供资金支持自然设施替代传统水 广泛的认可。 由于气候及其他环境变 处理方式。 第一种方法已经取得了成 化造成水资源量变化， 向各利益相关 功， 尤其是在美国； 作为推动面源污 方开放数据， 包括用水者团体及政策 染治理进步的一种尝试， 任一种方法 制定者， 显得尤为重要。 联合国水资 都值得进一步考虑。 源 高 级 别 工 作 组（HLPW）2018 年 3 月的报告指出， 水资源数据的开放是 重点五： 加强涉水数据收集和信 提升全球水资源管理的先决条件。 工 息共享。 中国在收集和监测水资源水 作组还制定了《 水资源数据管理良好 环境数据方面已具备很强的技术能力。 做法指导意见》， 明确了水资源数据 尽管已经收集了丰富的数据， 中国还 管理政策的七大要素： ①制定水资源 需要进一步加强数据分享（ 特别是在 管理的优先目标； ②建设水资源数据 政府机构之间）， 并更好地用于支持 机 制； ③ 建 立 可 持 续 的 水 资 源 数 据 决策， 建立更多激励机制， 鼓励跨部 监测系统；④采用水资源数据标准； 委和跨流域数据分享。 面向新时代中 ⑤采用开放式的数据使用方式； ⑥建 国水治理的目标与要求， 水利部、 生 立高效的水资源数据信息系统； ⑦实 态环境部、 自然资源部等有关部门之 施水资源数据质量管理。 要实施这些 间还需要进一步切实推进数据共享机 原则并形成具有连贯性的水资源数据 制建设， 建立全国、 流域、 区域层次 管理政策， 通常需要进行一些改革， 的水数据信息系统， 确保水数据信息 而立法是实现这一目标的基础。 的完整、 可靠、 一致。 建设开放式的 数据平台还有助于跨部门协调及合作， 目前， 各政府部门及机构收集的 对水资源人才培养、 技术创新及科学 水资源相关数据仅供内部分析使用， 研究都将发挥支撑作用。 重要的数据时常无法在机构间共享， 18 中国水治理研究 这对中国采取综合方式应对水挑战极 —— 提升公众意识并鼓励公众参 其不利。 收集和分享水数据， 制定数 与。 中国的水治理对监管和行政措施 据收集的标准和关键参数， 以明确收 依赖度很高。 尽管这种方式在防洪等 集哪些数据、 由谁收集， 都需要有强 方面取得了很好效果， 却未能充分调 有力的、 明确的立法授权。 通过立法 动所有利益相关方参与， 包括非政府 方式强制水治理部门之间进行水数据 组织、 私营企业等的参与。 发动利益 共享， 并通过合适的方式向公众公布 相关方参与， 是解决复杂水治理问题 数据。 这些在《 水法》 和相关法规修 所必需的。 公众参与有助于缓解水质 订时应予以充分考虑。 监测的压力， 这一工作过去一直是中 国地方环保部门的工作难点。 以下几 —— 建 立 国 家 涉 水 信 息 共 享 平 项改革将有助于增进公众在中国水治 台。 开放水数据可以提高水交易市场 理体系中的参与： ①明确保障公众对 效率， 改进可用水量预测， 促使政府 水相关数据和信息的“ 知情权”。 充 机构和利益相关方开展更有效的合 分的数据和信息共享可以帮助减少政 作， 并 能 使 政 策 制 定 者 对 水 资 源 管 策实施的交易成本，并提高政策效果。 理面临的挑战和可行解决方案有更 ②赋予公众（ 包括公民个人和非政府 全 面 的 认 识。 目 前， 数 据 被 分 开 存 组织） 享有通过听证会或意见征询等 储 在 若 干 数 据 管 理 系 统 中， 而 不 是 方式参与水决策的权力。 例如， 政府 集 中 在 一 处。 建 立 统 一 的 国 家 水 信 应继续加强用水者协会的工作。 这一 息 共 享 平 台 十 分 必 要， 收 集 有 关 水 权利应通过修订相关立法来确保， 包 数据的政府机构应该有义务通过该 括《 水法》 等。 ③应该建立更具体的 平 台 分 享 数 据。 该 平 台 作 为 门 户 需 机制， 征求公众个人的选择、 建议和 保 持 开 放 和 实 时 更 新， 这 样 也 有 望 投诉，并由水治理机构充分考虑。比如， 改 善 洪 旱 灾 害 治 理。 该 数 据 平 台 还 可采用在线或基于网络应用平台的形 应 与 水 利 部、 自 然 资 源 部、 生 态 环 式， 使用水者能快速、 匿名地报告重 境部的数据库充分整合 。 大水污染事件等。 ④应充分利用“ 水 摘  要 19 效领跑者行动”， 作为促进公共和私 问题， 水问题依然威胁着中国发展战 营部门节水的一种手段。 这些改革对 略的实施。为实现新治水策略的既定 实现节水型社会建设将发挥支撑作用， 目 标 ， 中 国 需 要 在 国 家 和 区 域 层 面 但实现这一目标还需要广泛提升公众 实 施 综 合 水 治 理， 提 供 更 多 生 态 用 意识。 水， 充 分 利 用 市 场 机 制 推 动 可 持 续 用 水， 采 用 革 新 的 方 式 解 决 水 污 染 总之， 中国领导层已充分认识到 问 题。 本 报 告 提 出 的 这 些 措 施 共 同 有效的水治理对实现可持续发展至关 构 成 了 一 项 新 的 水 治 理 策 略， 协 助 重要。 现有的法律、 机构和政策等已 中 国 向 经 济 高 质 量 发 展 不 断 迈 进。 经有效地缓解了水资源短缺和洪水风 同 时， 上 述 水 治 理 策 略 也 可 以 为 其 险， 并已开始着手解决严重的水污染 他国家提供有益的经验和可复制的 和水生态退化问题。 但是， 由于水资 模式 ， 以应对 21 世纪水资源可持续 源总量有限、 过度开发、 污染严重等 利用的新挑战 。 总 报 告 第1章  前  言 23 第1章  前  言 1.1  中国历来高度重视治水 困，困则轻法，轻法则难治，难治则 并取得巨大成就 不孝，不孝则不臣矣。” 这种治水的严肃态度已经延续 历史证明，良好的水治理对中 到现代。2011年，中国政府在其用来 国经济发展和社会政治稳定至关重 概括最重要政策要点的文件“一号 要。自古以来，中国人就把治水当作 文件”中提出：“水是生命之源、生 头等大事对待。健全的水治理一直是 产之要、生态之基。兴水利、除水 中国经济繁荣的基础，也是国家治理 害，事关人类生存、经济发展、社会 的基础。大规模水利工程在维护中华 进步，历来是治国安邦的大事。促进 民族团结和推动中国发展方面发挥了 经济长期平稳较快发展和社会和谐 重要作用。在中国，高度重视防洪和 稳定…… 必须下决心 …… 实现水资 灌溉，成立管水机构，并为灌溉和水 源可持续利用。”2017年10月中共第 利修史编志，是始自大禹的一项传 十九届全国代表大会上，习近平主席 统，历代王朝也都承袭。中国古代著 重申了环境问题的重要性，并承诺将 名官员、哲学家管仲曾说过：“善为 进一步加强中国的生态保护和环境监 国者，必先除其五害……五害之属， 管。之后，自然资源部和生态环境部 水为最大……水妄行则伤人，伤人则 24 中国水治理研究 于2018年3月成立。中国水治理的改 设方面投资可观且影响重大。自建国 善可以极大地促进国家和地区的水安 以来，为更好管理水资源，中国在基 全、经济和社会的可持续发展，推进 础设施建设方面开展了大量工作，取 中国国家治理体系与治理能力现代化 得举世瞩目的成绩：建成堤防413679 建设。 公里、水库98002多座，可蓄水9000 多亿立方米；所有主要江河流域都建 中国的水治理制度环境复杂。中 立了防洪设施；农民供水工程5887万 国水行业庞大而复杂。在2018年3月 处，总受益人口8.12亿人；水电装机 启动国务院机构改革之前，至少有9 容量达到3.41亿千瓦；灌溉基础设施 个部级机构涉及水治理的不同方面。 建设的重大发展使中国能够用仅占 这些机构包括：农业部、住房和城乡 全世界7%的耕地和6%的水资源养活 建设部、国土资源部、卫生部、交通 了世界22%的人口。巨额公共投资是 运输部、财政部和国家林业局，以及 这一切得以实现的根本原因，其中 两个最重要的部门：水利部和环境保 1991～2010年中国共投入2000多亿美 护部，水利部负责指导水资源开发利 元。中国中央政府对水资源管理的大 用、供水保障、防洪和大型水利基础 量投入仍在继续，仅2017年就落实水 设施管理，环境保护部负责水污染防 利投资7176亿元。尽管取得了这些重 治和环境用水事宜a。之后于2018年3 大成就，在水量和水质方面，中国仍 月，水利部重组，自然资源部和生态 然面临着严峻挑战。 环境部组建。这些改革是为了加强各 机构的权威，并明晰以前分散在不同 部门的治水职能。 1.2  中国面临严峻的水挑战 中国在水资源管理和基础设施建 需水量持续高位，用水效率仍然 a  http://www.gov.cn/guowuyuan/zuzhi.html. 偏低。中国人均水资源量仅为全球平 第1章  前  言 25 均水平的28％。除生态环境用水资源 的平均值a。 量不足之外，快速城市化和工业化推 动所有行业用水需求不断增长。以生 地下水超采威胁着中国北方的 活用水为例，受快速城市化影响，其 水安全。长期大规模抽取地下水会导 增速接近过去的两倍，约为每年2.5% 致地下水位显著下降，也是地面沉降 （见图1.1）。与此同时，随着中国不 的主要原因。在全球范围内，美国曼 断扩大有效灌溉面积，农业用水量将 谷、雅加达、墨西哥城和休斯敦-加 可能增加。尽管目前中国经济已经进 尔维斯敦等许多大城市由于地下水资 入新常态，会在一定程度上减缓水资 源的过度开采，面临着严重的地面沉 源安全压力，但长期刚性缺水的现象 降威胁。在中国，地下水在北方地区 仍将普遍存在。此外，低效用水意味 发挥着重要作用，但许多地区的地下 着水资源浪费。中国万元工业增加值 水资源被过度开发，特别是在华北地 耗水量是中高等收入国家平均水平的 两到三倍；灌溉用水有效利用系数为 a  中国生态环境部-水污染防治计划出台背景， http://www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/swrfzjh/ctbj/201505/ 0.54，远低于中高等收入国家0.7～0.8 t20150529_302579.shtml。 农业用水 工业用水 生活用水 生态环境用水 400 350 300 ×109m3 250 200 150 100 50 0 1998 2003 2008 2013 1998 2003 2008 2013 1998 2003 2008 2013 1998 2003 2008 2013 图1.1 中国各行业年用水变化（1998～2016 ） 资料来源：水利部。 26 中国水治理研究 区。地下水的过度开发引起了严重的 营养化的影响。5100个地下水水质监 生态环境问题，包括地面沉降、河道 测点中，水质被评为差或极差的占 断流、海水入侵和地表水体干涸等。例 66.6%，这意味着公共健康面临的重 如，河北省曾严重依赖地下水供水。 大风险。在9个主要的海湾或入海口 在过去的30多年，地下水超采量累计 中，6个的水质被评定为差或极差。预 达到1500多亿立方米，形成了中国最 计未来，用水总量处于高位，废水排 大的地下水漏斗区，其面积达67000多 放量继续上升，农业源污染物和非常 平方公里。为应对地下水超采问题， 规水污染物快速增加，水污染从单一 河北省于2014启动了地下水超采综合 污染向复合型污染转变的态势进一步 治理工作。通过开源节流、价格杠杆 加剧，污染形势复杂化，防控难度加 等综合措施，河北省地下水超采情况 大。如不采取重大政策措施干预，水 不断改善，2014年至2016年间浅层和 污染会形成沉重的经济和健康损失， 深层地下水水位分别上升了0.58米和 至少会占到当年GDP的2.3%（Xie et 0.70米。 al.，2008）。事实上，近年来，中国 水污染治理力度空前加大，水质已经 改善水质仍是一个长期过程， 明显出现改善趋势。 需要长期投资。工业、农业和生活污 染物排放对人类健康构成重大威胁。 城市化和巨大的用水需求给生 2015年，全国化学需氧量（COD）消耗 态系统造成巨大压力。传统城市化往 性污染物排放量达到2200万吨，氨氮 往以牺牲自然栖息地为代价，并会严 （氨）排放总量为230万吨，大大超出 重破坏生态系统。湿地、海岸线、湖 环境容量（中国环境统计年鉴2017）。 泊和河岸等自然生态系统规模不断缩 根据《2017中国生态环境状况公报》， 小，降低了许多水道提供诸如防洪、 在主要水道的监测区段，近十分之一 蓄滞洪等生态系统服务的能力。例 （8.3%）的被检水样为最低等级。此 如，三江平原湿地已从1949年的50000 外，30.3%的主要湖泊和水库受到富 平方公里减少到目前的约9000平方公 第1章  前  言 27 里，而海河流域的主要湿地面积则 尤为严重，能源化工的高用水量有超 减少了约83%（《水污染防治行动计 出当地供水量的风险。例如，中国大 划》官方解读）。随着沿海湿地面积 部分煤炭资源主要蕴藏在水资源比较 显著减少，近海沿岸区域生物多样性 短缺的地区，而煤化工项目普遍属高 也在急剧减少，给近海渔业造成严重 耗水项目，生产每千立方米煤制气需 损害。目前自然海岸线保有率不及 要耗水约5～6吨，而生产一吨的油则 35%。另外，受水土流失影响的地区 要消耗近10吨水 。 为 此 ， 能 源 部 门 达295万平方公里，占中国陆地国土面 需要充分考虑今后对水的需求，需 积的30%（《2017中国生态环境状况 要更好地理解未来由于其他行业对 公报》）。 水的竞争和气候变化对水的影响， 可能会进一步限制能源行业的发展 干旱和局地水资源短缺困扰着中 （World Bank， 2018）。世界银行 国的大部分地区。中国水资源时空分 之前对中国日益严峻的水资源短缺进 布不均，南方和西南地区水资源储量 行了研究，并提出了解决这一问题 最为丰富。许多地区的降水量变化幅 的建议（见专栏1.1）（World Bank/ 度也较大。中国能源基地水资源短缺 DRC，2014）。 专栏1.1 中国的缺水问题 世界银行报告《中国水紧缺》 有与水相关的法律法规；强化法 （ 2007 ）重点研究因水污染而加剧 律实施；设立国家级的水综合管 的缺水问题及其影响，包括缺水对环 理机构；将现有的流域管理机构 境、人类和经济的影响。为了应对缺 转变为部门间委员会；将信息公 水带来的挑战，该报告提出了若干建 开作为政府、企业和相关主体的 议，包括： 强制性义务；为公众参与建立强 ● 改善水治理。包括修订和完善现 有力的法制基础。 28 中国水治理研究 ● 加强水权管理，建立水市场。 制规划，统一和加强污染监 包括认识水资源对生态的限 测系统，强化污水排放许可 制，明确规定并实行取水许 制度，更多采用基于市场的手 可，加强水权管理和交易并保 段，建立保护公共财产的诉讼 障水权所有者的确定性和安全 制度，控制农村污染，增加对 感，提倡以蒸发蒸腾量为依据 市场缺位领域的财政支持。 进行水资源管理，采取适当步 ● 提高突发事件应急能力，预防 骤推行水交易。 污染灾难事件。包括从注重减 ● 提高水价机制的效率和公平。 轻事件影响转向注重事件预防 包括采取适当步骤进行价格改 和应急规划，改善应急防备， 革，提高水价，使之充分体现 通过落实“污染者付费”原则 水资源的稀缺价值，降低提价 建立环境灾难事故基金，建立 带来的社会影响，完成水资源 化学品管理信息系统，以及加 费改税。 强监测和信息发布。 ● 通过以市场为导向的生态补偿 ● 虽然 2007 年的这份报告研究内 手段保护流域生态系统。包 容侧重于水稀缺这一较窄议 括继续扩大实行生态补偿机 题，报告中的许多建议支持对 制和提倡开展生态有偿服务的 水资源管理系统进行更广泛的 试点。 改进。因此，其中的许多建议 ● 控制水污染。包括修订污染控 也反映在本报告中。 安全供水和洪涝防控方面仍存 饮水状况得到改善，但仍有七千万人 在差距。中国中小城市和农村地区的 口的饮水安全状况有待提高，且农村 供水、卫生和防洪基础设施建设仍不 地区污水处理状况明显落后于城市， 均衡。尽管中国40年来在改善供水方 供水和卫生服务整体质量也有待进一 面取得了巨大的成就，95%人口安全 步提升。2017年全国地级及以上城市 第1章  前  言 29 集中式生活饮用水水源监测断面（点 中国水治理仍不同程度存在中央与 位）仍有9.5%水质不达标。同时城乡 地方的协调问题。除了中央层面的一系 安全供水能力仍显不足，部分城市水 列政府水管理机构之外，水资源管理职 源单一，且易受污染和破坏。部分城 能实际上大部分由省级和地方部门负责 市，尤其是特大城市供水系统超负荷 组织和实施。省、市、县各级通常设有 运转。此外，水利部相关调查表明， 水利厅（局），有时乡镇一级也有水利 仍有部分小型河流附近的城市防洪设 机构，各级水利厅（局）负责本辖区内 施不足。 水资源规划、水量分配、水资源利用、 管理和保护、防洪以及水利基础设施建 气候变化将加剧中国的水资源 设和服务。这些都需要与所在流域的水 压力。尽管降雨变化和热带气旋型式 资源开发利用与保护整体规划相衔接。 的气候增加了洪水风险，但专家预计 除设置水利厅（局）外，同时也设有各 在2050年之后，由于喜马拉雅地区气 级环境保护厅（局），负责污染防治法 候变暖，来自冰川和积雪区域的径流 规的监督和执行。在2018年机构改革之 将大幅减少（Lutz et al.，2014），而 前，这两类机构在水污染防治方面存在 这些是中国各大河流系统的主要补给 一定程度职能交叉。除按行政层级组建 来源。有研究预计到2050年，中国北 的这些机构外，流域管理机构同时履行 方的可供水量将减少24%，将给已经 一系列水资源开发、利用、管理与保护 过度开发的地下和地表水资源带来额 的职能，包括流域层面的综合规划、水 外压力（Mo et al.，2017）。在中国 资源水环境保护以及流域防汛抗旱工作 南方，随着可用水资源量不确定性增 等。尽管设置了众多机构，中央制定的 加，气温升高和降水变幅增大可能导 水资源管理政策和法规在地方层面上的 致灌溉用水需求的增加（Xia et al.， 实施并不均衡，在某些情况下，相邻地 2017）。水资源问题受气候变化影响 区合作解决污染和防洪等问题的意愿不 将只增不减。 足（Moore，2014）。 30 中国水治理研究 国有和私营企业发挥越来越重要 水污染防治、水灾害控制、水资源保 的作用。除了政府之外，私营企业和 护、水价制定、水资源管理和水利基 国有企业在中国水治理领域中也发挥 础设施等诸多方面。该框架最重要 着重要作用。很多国有企业是用水大 的部分是1988年颁布、2002年和2016 户，同时对水污染产生较大影响。许 年修订的《水法》，旨在增强流域管 多市政供水服务商，包括供水和污水 理、水量分配、生态保护和执法的规 处理运营商，归国资委管辖。从全球 定。其他主要法律工具还包括2008年 看，国有企业与政府监管机构之间关 和2017年修订的《水污染防治法》， 系密切，负责监管的政府也是国有企 旨在严格执法、大幅提高违规罚款， 业的所有者，可能会增加涉水事务监 并设定关键污染指标（如化学需氧量 管的难度。近年来，除国有企业外， 等）的国家标准；最重要的是，修订 出现了大量的私营企业用水户和个人 后的《水污染防治法》将水质指标纳 用水户，其中大多数都要支付供水和 入中国的干部考核体系。另外，中 污水处理费用（GWI.，2015）。中国 国1997年颁布、2016年修订的《防洪 水行业的多元化发展给监督、管理和 法》，采纳了洪水管理的先进方法， 治理带来新的挑战，如何强化用水监 包括根据流域制定防洪规划、根据洪 督以及更好地平衡部门和行业之间的 水风险控制土地利用等。除立法外， 用水需求难度越来越大。 还有多项规定进一步强化了中国的水 治理架构，例如国务院于1993年确立 了取水许可制，以及要求自2005年起 将水资源管理的具体规定纳入“五年 1.3  中国水治理改革已取得 规划”之中。 重要进展 最重要的是，中国确立的水政策 近几十年来，中国建立了水资 目标可能是全世界最为严格的。2011 源管理立法和监管的综合框架，涵盖 年，中国中央政府发布《关于加快水 第1章  前  言 31 利改革发展的决定》这一中央“一号 指导意见发布。该指导意见的基础是 文件”，重点明确了水资源方面的关 与“三条红线”相配套的“四项基本 键问题和未来10年要实现的目标。这 制度”，即在控制用水总量、用水效 一新议程的核心愿景是建立“水资源 率和污染物排放之外，再加上一个 合理分配和高效利用的体系”及“水 水资源管理责任和考核制 度 。 2 0 1 4 资源管理体系”。该文件还明确规定 年，为促进“三条红线”的实施， 了水资源开发的指导思想、目标和基 中国制定了一份更为详细的工作计 本原则，明确了一系列新的水资源管 划。“三条红线”及其配套的管理 理政策和措施。基于这些目标和原则 制度构成了中国当前水资源政策的 实施的“三条红线”在省级层面为用 基础，代表的或许是世界上最雄心 水总量、用水效率和水质设定了具体 勃勃的水资源政策战略目标。 目标（见专栏1.2和图1.2）。2012年， 为实现“三 条 红 线 ” 的 目 标 ， 支持 这些政策对国家和区域的增长 实施“最严格的水资源管理制度”的 具有重要意义，对它们的理解至关重 专栏1.2 水资源管理的“三条红线” “三条红线”由中国中央政府 农田灌溉水有效利用系数提高 “一号文件”《关于加快水利改革发 到0.6以上。 展的决定》提出，包括以下内容： ● 水功能区限制纳污：到2030年， ● 水资源开发利用控制：到 2030 水功能区水质达标率提高到 年，全国用水总量控制在 7000 95%以上。此外，到2030年农村 亿立方米以内。 和城市地区的所有饮用水源达 ● 用水效率控制：到 2030年，每 到指定标准，所有的水功能区 1600美元（万元）工业增加值 水质达到标准。 用水量降低到 40 立方米以下， 32 中国水治理研究 ×108m3 0 100 200 300 400 500 600 江苏 新疆 广东 黑龙江 2015年用水总量 2030年黑线目标 湖北 湖南 四川 广西 河南 山东 安徽 江西 浙江 河北 内蒙古 福建 云南 吉林 辽宁 贵州 上海 甘肃 陕西 重庆 山东 宁夏 海南 北京 青海 天津 西藏 图1.2 各省现状用水量和未来“三条红线”用水量控制目标 资料来源： World Bank，2017n。 第1章  前  言 33 要。“三条红线”的重点在于用水需 年至2020年期间，水污染物排放总量 求管理，这一措施有效地促进了所有 将达到峰值，生态用水需求开始纳入 经济部门的用水总量及用水强度的下 区域水资源配置。“三条红线”控制 降（见图1.3）。总体上，万元GDP用 将随着时间的推移愈发严格，为进一 水强度已经改善，从2000年的552立方 步了解其未来影响，本次研究开发了 米降低到2015年的153立方米。在过 一综合模型工具来评估不同用水总 去的十年中，水质也有了很大的改善 量、用水效率和水质政策对国家和地 （见图1.4）。此外，据预测，在2016 区GDP的影响（见专栏1.3）。在特定 农业 工业 2500 500 2000 m3/万元GDP 1500 0 2000 2003 2006 2009 2012 2015 所有行业 1000 500 500 0 0 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2000 2003 2006 2009 2012 2015 图1.3 中国各行业用水强度（2000～2015，依据2000年不变价） 资料来源： World Bank，2017n。 10.2 8.4 27.6 23.6 20.9 19.8 26.5 基本丧失水的使用功能 26.1 一般工业用水和农业用水 68.9 71.8 适用于生活饮用水水源 46.3 49.9 2002 2007 2012 2017 图1.4 中国2002、2007、2012、2017年河流水质各等级所占比例（%） 资料来源：中国生态环境部。 34 中国水治理研究 专栏1.3 采用综合模型工具评估水资源政策 为了更好地理解水资源政策及 得注意的是，与任何此类模型框架 其对经济增长和家庭收入的影响，可 一样，综合模型分析也存在参数的 以将水资源模型与多区域可计算一般 不确定性问题，而且需要做出许多 均衡模型（ CGE ）关联起来。本次研 假设（例如各行业生产要素的可替代 究将一流域 · 省水资源模型与现有的 性）。尽管如此，作为在政策和规划 中国多区域 CGE 连接起来，单独进行 中确定总体及相对方向的一种工具， 分析。这种综合模型可以捕捉到区域 综合模型分析方法是有帮助的，并且 在水资源和经济发展方面的异质性， 清晰明了。这种方法已经在全世界范 并适合模拟水资源在各用水行业（如 围内许多研究中得到采用（如巴基斯 农业、工业和市政）的分配对区域经 坦、孟加拉国、南非、埃及和埃塞俄 济的影响。通过模型扩展，还可以对 比亚等）。 水资源管理政策的影响进行测试（例 中国水治理研究可计算一般均衡 如，“三条红线”、水价政策）。值 模型。 农业 工业 2500 500 2000 m3/万元GDP 1500 0 2000 2003 2006 2009 2012 2015 所有行业 1000 500 500 0 0 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2000 2003 2006 2009 2012 2015 摘自世界银行2017n。 注: CGE = 可计算一般均衡模型。 的假设情况下（如劳动力和资本流动 对整体经济和经济增长没有不利影 性），预测结果表明，“三条红线” 响，尽管这一结果模糊了重要的地区 第1章  前  言 35 差异（World Bank，2017n）。例如， 1.4  中国水治理需要进一步 虽然水资源短缺是中国北部和西北部 改革创新 地区的普遍问题，但中国东部和中南 地区由于用水需求快速超越供水量， 尽管进行了改革，中国的水政策 也将面临水资源短缺问题。用水需求 目标仍需要更强的机构协调和能力建 的增长主要由强劲的工业增长驱动。 设。如本报告其他部分所述，这些改 该模型分析也揭示了协同实施所有 革确实大有希望改善水治理，但在可 “三条红线”目标控制的重要性，其 预见的未来，体制方面的挑战仍将继 中工业用水效率控制目标最为关键。 续是中国实现其雄心勃勃的水治理目 标的关键问题。总体上来说，体制方 最近的改革彰显了跨机构紧密 面的挑战分为三类：①负责水治理的 合作的重要性。基于机构改革对政 不同机构之间的沟通和协调有待进一 策执行（如“三条红线”的执行） 步加强，解决诸如面源污染问题需要 重要性的认识，中国政府已大大加 农业、城市、环保、水利部门之间的 强了水治理的立法和体制建设，给 密切协作；②中国的机构通常是层级 部分机构分配了更多的权力和职 化设置，虽然许多水资源管理方面的 责，与此同时，新工具的使用规模 问题具有跨区域性，但关于鼓励相邻 和成熟度也在增长，如水权交易等。 地区官员开展合作的激励机制不足； 需要注意的是，2018年3月，中国政 ③针对处理复杂、涉及多方利益的问 府宣布了一项重新划分部门职责的 题，如跨部门的用水分配或公私合作 计划，大刀阔斧地调整生态环境和 融资的水行业项目等，尚需明确的决 自然资源管理等机构设置与职能配 策协议和程序。本综合报告概述了中 置。这次改革的重点是坚定不移地 国水治理体系进一步改革的许多重点 消除妨碍资源与环境高效管理的体 领域，但在许多方面，体制问题仍然 制障碍，重点设立生态环境部、自 是挑战的关键所在。 然资源部，优化水利部的职能。 36 中国水治理研究 有必要基于这些成就构建一种 2009）。中国必须认识到，若不做 新型水治理手段，并推动中国的经济 出重大改变，缺水会对其发展道路 转型。这包括创新发展模式，建设生 构成根本性制约。中国政府必须确 态文明，推动“十二五”规划构想的 保将水资源问题纳入其战略政策的 向市场化迈进的决定性举措，支持 考虑范围，包括中国特大城市群地 “十三五”规划所呼吁的清洁技术推 区的发展规划等，并确保这些举措 广 。 所 有 这 些 重 大 举 措 都 依 赖于中 不会给受影响地区由于缺水加剧而 国的水治理改革。当前中国经济已开 结脆弱生态带来更大损害。因此， 始向高质量发展阶段迈进。正如这些 制定新的水治理战略、防止水资源 战略举措所设想的，要向更加注重服 问题制约中国未来发展十分必要。 务、高附加值、低污染的经济模式转 变，就要进一步保障新兴产业乃至 中国的可持续发展目标需要新 城市的用水。此外，“十二五”规 的水治理手段。在发展经济和保护环 划明确的“七大”战略性新兴产业 境之间取得平衡、实现可持续增长， 也需要可靠、优质的水源保障（见 “三条红线”等宏大的水资源政策为 表1.1）。而用传统的扩大供应的方 之奠定了坚实基础。但此类政策需要 式来满足这些新需求，成本太过高 得到水治理手段的支持，以应对中国 昂（2030 Water Resources Group， 所面临的各种复杂水挑战，并吸引所 表1.1 中国新旧经济结构的关键产业部门 旧支柱产业 七大战略性新兴产业 国防 节能与环保 电信 下一代信息技术 电力 生物技术 石油 高端制造 煤炭 新能源 航空 新材料 海运 清洁能源运输工具 第1章  前  言 37 有利益相关方共同参与解决涉水问 异。这些重要差异随着时间的推移不 题。水治理手段有三大支柱：①行动 断变化，需要因地制宜制定对策。当 主体结构及健全法律架构；②强有力 然，这未必会与“三条红线”及其他 的制度安排；③所有水用户群体的充 法规所确定的国家愿景目标相悖，但 分参与（Xie et al.，2008）。 也说明，仅依靠中央政府出手采取措 施是不够的。新的水治理手段应当能 中国是一个地理和经济多元化的 够填补中国水资源管理整体架构的空 国家，需要采取不同类型的水治理手 白，并能更好地发挥协同作用，制定 段。中国面临的水问题复杂多样，包 适合各地方的解决方案。 括水污染、水短缺、洪水和干旱等。 单靠某项政策措施或者某个机构组织 中国新的治水策略应基于综合、 无法全面应对这些挑战。图1.5显示了 平衡、参与、创新、问责和渐进的原 目前中国各省主要部门的用水模式差 则构建。水治理的本质是跳出水领域 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100（%） 新疆 宁夏 甘肃 内蒙古 河北 山东 吉林 陕西 四川 山西 河北 安徽 江苏 福建 重庆 上海 农业用水 工业用水 生活用水 生态环境用水 图1.5 中国2015年各省用水结构 38 中国水治理研究 的藩篱解决水问题，在治理水的过 普遍存在的全局性问题，包括采用 程中应充分反映其对经济和社会的重 前瞻性发展概念（如将自然置于发 要性。理想的水治理体系需要涵盖多 展核心的“生态文明建设”），开 个领域、多项制度和机制，并能运用 发高效的水净化及海水淡化等创新 各种工具和方法。这种手段应基于几 技术，开展“河（湖）长”制度等 个关键原则而构建：①必须对水政策 改 革 试 点 ， 实 践 海 绵 城 市 等创新理 进行横向和纵向整合，使其不孤立于 念，以及建立基于蒸发蒸腾的水权交 粮食、能源或土地管理政策之外。② 易系统等。在应对世界日益严峻的水 应该平衡多个（有时是竞争性的）目 问题方面，期待中国可以发挥领导 标，制定旨在保护民众健康并保持适 作用。 量环境用水的标准。③应支持相关方 广泛参与，尤其是当地社区的参与。 中国水治理应构建包容性、可操 ④应明确各方职责，确保问责。⑤ 作性强的目标体系。中国水治理应贡 必须融合创新元 素 ， 尤 其 是 先 进 技 献于：①国家治理体系与能力建设。 术、大数据、集成信息共享平台的 治水能力与水平，是从古至今考量 应用。⑥需要循序渐进推进改革， 官员成绩的一项重要标准。近年来， 要具备灵活性，并不断改进。 国家将治水放在更加重要的位置，治 水能力与水平得到较大提升，但离现 中国有机会进行宏观构想，制 实需要仍有较大差距，亟须提升。② 定大胆创新的水问题解决方案。制 生态文明及其制度建设。水治理体系 定并实施一项新的水治理策略需要 建设是生态文明及其制度建设的重要 投入大量人力物力，并应对好发展 组成部分。设计水治理体系需要在产 过程中的水问题，相信中国可以成 权制度、开发保护、规划、总量控制 为这方面的全球领导者。面对环 和全面节约、有偿使用和生态补偿、 境挑战和经济的快速增长，中国需 环境治理体系、环境治理和生态保护 要创新并尝试多种手段来解决这些 市场体系、绩效评价考核和责任追究 第1章  前  言 39 等方面针对水资源领域建立健全相应 利工程安全。⑤水事关系治理，重点 的制度体系。③提升国家和区域水安 建立健全水事纠纷调处机制，确保涉 全保障能力与水平。重点着眼于提升 水关系和谐、健康、稳定。 水资源安全、水环境安全、水生态安 全、水工程安全、集中供水安全、国 际水关系安全。④改善中国人民的长 1.5  中国水治理改革创新的 期福祉。减少洪涝与干旱灾害及其影 优先领域 响。提高城乡居民饮水安全水平。改 善城乡人居水环境水生态。⑤区域与 全球的水治理。贡献于区域水治理： 中国应该制定五个关键的水治理 经验、模式与能力；贡献于全球水治 改革优先事项。①修订水相关法律法 理：经验、模式与理念。 规，强化水治理的立法基础。②强化 国家及流域治理体制建设，强化其在 中国水治理应着眼于建立健全具 生态系统保护领域的作用；明确不同 有中国特色的水治理体 系 。 基 于 水 机构、辖区和部门之间进行政策协 治理需求，中国水治理体系应由至 调的重点。③进一步改进目前开展 少五部分有机地组成：①水资源治 试点的经济政策工具，并酌情推广。 理，重点着眼于水资源的开发、利 ④强化人类及生态系统应对未来威胁 用、节约、保护，确保水资源保障 和挑战的能力。⑤完善各机构、司法 安全。②水环境治理，重点着眼于 管辖区和水资源使用者之间的数据及 污染物减排和水环境修复，确保水环 信息共享机制。上述重点领域依次简 境安全。③水生态治理，重点着眼于 述如下： 加强水生态的保护与修复，实现并维 持良好水生态的状况，确保水生态安 强化水治理的立法基础。中国水 全。④水工程治理，重点促进水工 治理体系的法律基础尚不够完善。某 程的合理建设与良性运行，确保水 些法律法规之间尚存矛盾，而有些规 40 中国水治理研究 定则不够完整或不够灵活。鉴于不同 就需要采取更多的跨部门策略和跨 部门的工作重点不一致，法律及监管 机构合作来实现这些政策目标。许 机构往往不能保持一致立场。例如， 多政策，包括城市规划、工业发展 《水污染防治法》和《水法》的水质 和农业政策等，都会对水资源造成 标准和规定各不相同，对不同部门的 间接影响。强化流域管理机构会有 责任也未能充分明确。在中央政府 助于实现这种横向（如跨部门）和 2018年3月进行的机构改革中，这一举 纵向（如跨管理层级）的统筹与协 措的重要性更加凸显。此外，支持进 调。河（湖）长也能在这些体制中 一步严格落实水污染防治的规定仍显 发挥更大作用。 薄弱，应予以进一步强化。除了制定 新的法规或修订现行法规外，还可以 经济政策工具能够得到改进和 通过其他方式来实现这一目标，包括 优化。尽管“三条红线”政策确定了 颁布新的条例、意见、决定等。鉴于 合理的水量水质总体控制目标，但实 其对中国水治理体系的重要性，立法 现这些目标的经济政策工具还有待改 改革应包括修订中国现行《水法》， 进。采取市场化手段需要改进政府在 以反映中国近期治水的新原则、新挑 调节用水方面的职责，需要推动旨在 战和新举措。 改善水分配和水质的市场机制。水权 交易和水价改革试点效果良好，但必 强化国家及流域治理机构，促进 须进一步推广才能实现“三条红线” 各级管理机构和部门的协调与整合。 目标。水价改革还有待持续推进，以 为实现“三条红线”等政策目标， 鼓励水资源保护和成本回收。目前， 需要实行跨领域的政策整合。例如， 农业用水价格仍然过低，无法达到 下游水质达标部分受到上游面源污染 激励水资源保护的目的。2010年，灌 和牧场管理等的影响，而这并非传统 溉用水价格为0.01～0.35元/立方米不 水资源管理体系的职责。要严格控 等。进一步的实证分析还有待开展， 制所有经济部门的用水和水污染， 以评估现行定价结构及政策是否可达 第1章  前  言 41 到预期效果。 洪水保险体系的好时机。 中国要继续强化适应气候及环 最后，地方领导和决策者需要 境变化的能力。主要包括强化抗洪能 更多更好的数据和信息来支撑政策落 力，实现“红线”目标以确保生态用 实。在很多情况下，地方主管部门监 水足量，以及解决面源污染（尤其是 测、统计能力不足，数据及时性和准 农业污染源）问题。水生态系统，包 确性有待提高。新兴的技术，包括遥 括溪流、河流、湿地、湖泊等在内， 感、大数据等在内，可有效提高地方 可以提供多重具有经济价值的服务， 领导工作能力，推动确保水效和水质 包括洪水防御、水土保持、净化水体 符合相关标准。同时，构建数据及信 和休闲娱乐等功能。然而，城市化及 息共享平台有助于各机构官员更好地 人类活动对湿地和水体的破坏及扰 协调工作并监督落实进度，更好地了 动，显著降低了生态系统的功能。为 解地方层面所遇到的挑战。此外，鼓 此，有必要设立合理的河流湖泊健康 励和加强公众参与也十分必要，以协 指数，评估并监测环境用水需求是否 助地方主管部门更好地执行水污染法 得到满足并被纳入“三条红线”管理 律法规等。 目标。此外，目前还是建立健全国家 42 中国水治理研究 第2章  重点领域一： 强化治水的立法基础 中国须将近期的主要改革创新措 在不同用途之间以及上下游用户之间 施纳入立法，以明令地方官员和企业 分配水资源具有挑战性，因此世界许 严格遵守。强化水治理的法律基础， 多地方的水法体系都十分复杂，并根 可以分步实现：首先，需要对现行《水 据它来确定水量如何分配的原则、以 法》进行修订，以反映当前的立法环 哪些方式或者由哪些机构分配，以及 境和新的行政管理格局，包括2018 其他相关问题。尽管美国等一些国家 年 改革过程中成立的新的部委。其 以及许多习惯法系通过单独立法和司 次，需要丰富现行污染防治法规的执 法裁决确定这些原则，其他一些国家 行手段。第三，需要进行立法调整， 则通过制定单独的、专门的水法来进 鼓励加强开展公私合作（PPP），这 行规定，而许多水法专家仍都建议采 对于募集资金支持水治理至关重要。 取这种方法（Wouters，2000）。人 们也普遍认识到，水法框架应包含水 治理的基本原则，同时通过附属法规 明确具体规定。一位著名的水法专家 2.1  进一步修订现行《水法》 认为：“基本的水资源法律、法令或 守则不应过于详细，但应包括基本原 立法是许多国家治水的基础。 则，根据这些原则确定落实措施，确 第2章  重点领域一：强化治水的立法基础 43 保实现其目标”（Caponera，1992： 战纳入考量（Caponera，1992）。 133）。因此，在处理更广泛的水治理 改革问题时，必须首先考虑这些基本 自2002年《水法》于2016年做 的法律基础。 出重大修订以来，中国颁布了许多重 要法律政策，改变了中国的水治理格 法律改革是中国第一代水治理改 局（见图2.1）。在此背景下，有必 革的一项核心内容。和其他多个国家 要对现行《水法》进行相应修订，以 一样，中国宪法规定，除少数例外情 反映中国近年水资源管理的原则和面 形之外，水资源均属于国家财产，完 临的挑战。修订《水法》的目的包 全处于国家监管之下。基于此，中国 括：建立解决跨辖区水污染问题的明 政府颁布了一系列水法律法规，如《水 确机制，如河（湖）长制度等；在生 土保持法》（1991年）、《水污染防 态环境部、自然资源部等新成立部委 治法》（1984年）、以及《防洪法》 及其他机构中，明确重点水资源管理 （1997年）。其中，最重要最全面的水 政策实施方面的权力和职责分配，包 治理法律文件是《水法》。该法于1988 括“水污染防治行动计划”“最严格 年颁布，2002年和2016年进行了修订。 的水资源管理制度”和“生态文明建 《水法》是中国目前水资源治理体系 设”试点等。修订《水法》的必要性 的立法基础。因此，与其他国家类似 不言而喻，也有多种途径可供选择， 基本法律的做法一样，《水法》也应 相关配套法规也同时需要进行相应 定期更新，将新的实际发展和有关挑 修改。 2012： 最严格的水资源管理 2018： 1984：《水污染防治法》 1997：《防洪法》 制度（ “三条红线”） 机构改革 1991：《水土保持法》 2002：《水法》（修订） 2015：《环境保护法》 图2.1 水治理主要法律和改革（1984年至今） 44 中国水治理研究 现行《水法》最明显的空白，应 价法》规定了建设大坝等水利工程 该在于其未能充分规范跨辖区水污染 之前所必须执行的详细流程，包括 的治理。现行水治理体系通常鼓励在 公众咨询和审查等。《水污染防治 本管辖区内进行监管，而非针对整个 法》旨在指导地方官员严格执法， 流域（Li、Liu and Huang，2010）。 保护和改善环境， 防 治 水 污 染 ， 保 因此，流域 内 跨 行 政 区 水 污 染 治 理 护水生态，保障饮用水安全。同 问题是法律实施的薄弱环节，原因 时，《环境保护法》相关条款授权 在于许多法院无法或无权审理跨管 并鼓励利用生态补偿机制防止水 辖区违法行为，导致执法极为困难 污染，并指导地方主管部门为包 （Moore，2017）。同样，尽管有效 括水源区在内的区域划定“生态红 的水管理需要多个政府机构和辖区 线”；而且其中一些条款似乎还取 开展协作，但目前几乎没有促进或 代了现行《水法》的一些内容。 鼓励跨辖区、跨部门协调的体制平台 （World Bank，2017f）。这些空白需 最后，《水法》未能反映一些重 要在《水法》中得到填补，以更好解 要的环境及水政策举措，也未能明确 决跨省和地方政府辖区的水污染及其 界定各部委和各机构的职责。首先， 他问题。 它没有融合中国目前大部分环境政 策的基础，即“生态文明”这一核心 此外，虽然过去十多年曾经有 概念。此概念于2007年由中央政府提 一些重大的立法和监管进展，但未能 出，并于2015年将环境质量指标纳入 在2016年最新修订的《水法》中得 政府官员绩效评估体系，鼓励污染监 以充分体现。自2002年《水法》修 测和环境保护方面的公众及非政府机 订以来，至少有三部影响水资源管 构参与（Geall，2015）。其次，《水 理的法律生效或得以修订，即《环 法》未将“最 严 格 的 水 资 源 管 理 制 境影响评价法》《水污染防治法》 度”纳入其中。该制度又称“三条 和《环境保护法》。《环境影响评 红线”，分别对应三项主要内容， 第2章  重点领域一：强化治水的立法基础 45 其中包括全国用水总量上限（World 策，通过水质监测及报告、罚款及在 Bank，2017i）。不过，尽管“三条 某些情况下采取刑事处罚等，形成了 红线”非常重要，却没有明确的法律 标准实施的政策框架。 依据，因此未能明确落实相关行政责 任。举例来讲，现行《水法》的流域 尽管已有明确的法律框架，但现 规划和水分配条款并未考虑“三条红 行水质标准的实施仍是一项艰巨的工 线”的水量分配规定（World Bank， 作，因此应考虑多项措施并举，强化 2017i）。通过修订《水法》，加入 现行水质标准的执行。有研究表明， “三条红线”内容，将有助于体现其 与单纯依靠增加检查次数等手段相 对中国水治理体系的重要性。 比，综合执行机制很可能更加有效， 因此现行的执法方式包括：增大罚款 力度，公开违规城市和企业名录， 以及将地方官员升迁与水质达标关 2.2  强化执行现行水质标准 联起来。上述每种方法都应作为整 体战略的一部分以加强执法（Lin， 和许多国家一样，中国解决水污 2013）。在可行措施中，一种最具前 染问题最重要的手段是利用法律和监 景的方法是打通公民寻求环境危害补 管性规定，明确水质标准以及实施违 偿的诉讼渠道，这应被审慎纳入整体 规处罚。这些规定是控制工厂和企业 战略。 等点源污染尤为重要的手段。目前中 国已经确定了水质标准的指标，包括 环境法案件在中国法律体系中 针对地表水和污水的指标，如温度、 很少见，主要原因是个人或机构是否 氮、化学需氧量，以及针对各行业的 有权就环境危害提起诉讼这一问题尚 具体排放和排污标准（如钢铁制造 未明确。1996年的《水污染防治法》 和稀土采矿业等）。水污染防治行动 规定了就水污染危害提起法律诉讼的 计划、最严格的水资源管理制度等政 做法，但前提是当地环境保护部门仲 46 中国水治理研究 裁失败后才能提起诉讼。此外，在过 在一些国家，特别是美国，诉讼 去十年，中国开展了几项推动公民诉 是执行环境法规的一个重要手段，尤 讼的重要改革，以落实环境法规。在 其是与污染有关的法规。在美国，环 2006至2010年间，几个专业环境法庭 境法规可以通过三个主要途径实施： 设立，以改善许多法官不熟悉环境诉 ①行政机构履行法定义务；②非政府 讼或执法的情况（Stern，2014）。 组织对政府机构提起诉讼，目的在 2012年，《民事诉讼法》修订，规定 于迫使行政机构对污染者采取相关措 “针对污染环境等行为，有关机构 施；③公民个人和个别组织以“私人 和 组 织 …… 可 以 向 人 民 法 院 提 起 诉 检察总长”身份提起诉讼，防止环境 讼”。2015年修订并生效的《环境保 遭到破坏（见专栏2.1）。其中最后一 护法》进一步明确规定“专门从事环 个途径可以有效授权公民和机构执行 境保护公益活动连续五年以上且无违 环境法规，这有助于督促污染者最大 法记录”的任何正式注册组织均有权 限度减少其行为对邻近主体的影响， 提起环境诉讼（Zhang，2014）。2017 否则后者可以对其提起诉讼；还可以 年，中国全国人民代表大会批准修订 帮助政府用最小的成本强化执法能力 《民事诉讼法》和《行政诉讼法》， （Daggett，2002）。 正式允许检察机关就涉及公众利益的 环境保护问题（包括水污染）提起民 美国环境法规的两个重要文件 事诉讼（Zhang，2017a）。此项改革 《清洁空气法案》和《清洁水法案》 极具前景，因为检察机关是拥有实质 为如何允许提起此类“公民诉讼”提 性法律及调查资源的强势实体，几乎 供了两个不同例子。《清洁空气法 所有非政府组织（NGO）都无法与之 案》中列有具体的诉讼条款，旨在强 相比（Wilson，2015）。其他国家的 化联邦大气污染执法能力，其允许 经验表明，允许公民个人就水相关环 任何人就违反空气质量标准行为或 境危害提起诉讼，可以成为完善污染 未执行标准行为提起诉讼（Alpert， 控制法规执行的有力工具。 1988）。与此同时，《清洁水法案》 第2章  重点领域一：强化治水的立法基础 47 专栏2.1 环境诉讼在美国环境执法中的作用 美国在环境执法方面的诉讼率很 问责。 高，能够有效发动非政府主体参与严 例如，《清洁水法案》规定 格执法。广义上讲，美国为非政府主 “任何公民都可以代表自己对涉嫌 体参与环境执法提供了两个途径。首 违反 污 水 排 放 标 准 或 限 制 的 …… 任 先，一些关键法律文件（尤其是《清 何实体，包括美国政府，提起民事 洁空气法案》和《清洁水法案》） 诉讼”，并可“对涉嫌未能履行任 特别授权个人可就违反环境质量标准 何职责或义务的（环境保护署）管 的行为提起诉讼。其次，个人可就不 理人员”提起诉讼。该法案还授权 执行此类标准的行为或不符合其他法 地区法院自行“执行此类污水排放 律要求的行为向政府实体提起诉讼。 标准或限制条件”，并“采取任何 这种方式既允许非政府实体帮助监督 适当的民事处罚”。 污染者，也允许其对监管机构进行 也包含有类似条款，但在哪些主体有 定情况下给予公民个人同等资格。通 资格就涉嫌违反水污染法规行为提 过鼓励诉讼，此项改革将为防止工业 起诉讼方面，其定义范围相对狭隘 水污染提供更有力的经济激励。2017 （Campbell，2000）。 年修订的《水污染防治法》规定因水 污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额 尽管中国已允许非政府主体提 的纠纷，当事人也可以直接向人民法 起诉讼，但美国的环境法及相关实践 院提起诉讼。当然，开展这类修订的 仍可以为中国治理水污染提供经验借 同时，还应开展其他监管方面的改 鉴。除允许特定组织就水环境危害提 革，进一步增加罚金，强化对地方官 起诉讼，中国还应考虑至少在某些特 员的激励，以确保水质达标。 48 中国水治理研究 2.3  将PPP纳入法律并予以 出作用，该框架仍需进一步改革。 强化 2013年，中共十八届三中全会 发布的改革方案提出“面向市场的关 在水领域，中国已成为世界上最 键性转变”，其中PPP方式预期将在 重要、最活跃的政府和社会资本合作 水利基础 设 施 建 设 发 挥 更 加 重 要 的 （PPP）市场之一。对于寻求扩大基 作用，成为筹措资金的重要来源。 础设施覆盖率并尽可能减轻公共财政 政府目前已经确定了水利行业公私 预算压力的各国政府，尤其是中低收 合作投资的优先领域，包括大坝建 入国家（LMIC）政府而言，政府和 设、城市供水和水污染控制等。若 社会资本合作长期以来一直颇具吸引 干重要条例的颁布，包括国务院 力。PPP模式不乏各种手段，但大都 2014年发布的一系列指导意见，以 依赖私人资本为基础设施建设提供大 及 中 国 财 政 部 和 中 国 人 民 银行制定 部分初始资金，然后通过长期优惠、 的指导性文件，构成了公私合作的基 使用费及各项收费减免或其他机制予 本框架（World Bank，2017g）。此 以补偿。PPP模式始于21世纪初期， 外，财政部还建立了国家PPP项目中 其数量和总投资都在稳步增长（见图 心，以提供政策研究、建议、培训支 2.2）。从1990年到2017年，中国启 持及机构间的协调。这样的监管框架 动了大约511个PPP模式的水治理项 表明，PPP不仅要有助于建立一个更 目，其中大多是污水处理和城市供水 强大、更多样化的融资基础，还要改 项目。由于开展PPP合作过程中，特 善公共、私营部门和民间团体之间的 别是涉及外资时，项目曾出现监管等 协作，以促进政策目标的实现（见专 方面的阻碍，因此中国政府大幅改革 栏2.2）（GoC，2014）。要充分发挥 了PPP总体政策框架（Wu、House and 这些潜力，系统梳理和进一步加强有 Peri，2016）。尽管如此，鉴于PPP模 关公私合作的现有规定十分必要。 式在未来水资源投资领域的潜力和突 第2章  重点领域一：强化治水的立法基础 49 项目数量 投资（×103美元） 60 2000 1800 50 1600 1400 40 1200 30 1000 800 20 600 400 10 200 0 0 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 图2.2 1994～2017年中国PPP水利项目与投资 专栏2.2 中国水治理领域的PPP概述 过去 20 年间，各种形式的 PPP 在 因素，水资源领域政府和社会资本合 中国水治理领域的发展中发挥了关键 作越来越具有吸引力。 作用。自1995年中国向私营部门开放 某些情况下， PPP 有助于引进新 水资源领域以来，大大增加了国际及 技术和新做法。例如，上海南翔污水 国内私营公司和国有企业（ SOE ）供 处理厂通过与中国水环境集团签订政 水和污水服务的规模，服务的人口比 府和社会资本合作协议而获取部分投 例从1990年的不到1%增长到2015年的 资。中国水环境集团是一家私营投资 约 40% 。这些合作关系包括运营维护 公司，主要业务优势是运用先进的厌 （ O&M ）合同、建设－经营－移交 氧－缺氧－好氧处理技术来实现达标 （ BOT ）协议和合资经营机制，最初 排放。上海市政府与私营企业合作改 均由跨国公司主导，然而目前市场已 进了污水处理厂的管理，并测试了新 经本土化：地方私营公司和国有企业 技术的适用性。 2016 年，亚洲开发银 在10大企业中占9个。在这种背景下， 行的一项研究调查了大约300家中国国 再加上水费逐渐提高、基础设施补贴 营以及 PPP 公用事业机构，结果显示 和替代支付方式（包括土地开发）等 后者的效率明显高于前者。与国营机 50 中国水治理研究 构相比， PPP 公司在资金方面更有保 这一 PPP 项目非常成功，因此也被称 障，其全要素生产率高出5%～16%， 为“池州模式”。该项目始于 2014 而补贴率低 1% ，劳动力成本低 6% 。 年，当时池州市政府与国有企业深 与此同时， PPP 公用事业公司的运营 圳水务（集团）有限公司签订了城 情况通常相对更好，比如服务范围 市污水处理和市政排水合作协议。 广、漏损率低、收账率高、能耗低。 该市的财政资源不足以负担项目总 尽管成绩斐然，但水费费率仍然普遍 成本，市政府因此决定将项目拆分 低于成本回收率，降低了 PPP 对私营 为三个不同融资来源的独立部分： 部门投资者的吸引力。 污水和市政排水、清溪河恢复以及 另一个具有前景的例子是安徽 包括公园和自然休闲区在内的海绵 省池州市的政府和社会资本合作项 城市建设。三部分共募集了人民币 目，该项目的目标是海绵城市试点 22.8 亿，资金来源分别是中央政府、 示范，以提高面对极端天气的恢复 市政府和私人合作伙伴。 能力，同时改善清溪河流域环境。 现行的政府和社会资本合作监 管理方面得分仅为54、58，这表明开 管及政策框架存在一些空白。从监管 展进一步监管改革可能有助于消除在 角度来看，目前尚未制定具体措施来 合作准备和实施阶段的障碍，进而吸 支持政府和社会开展资本合作的前期 引更多私人投资。在实践层面，历史 准备工作，如经济分析、财务可行性 上曾有四个重大障碍影响到PPP模式 分析、市场评估和标准化合同。总体 的扩张：①PPP法规并不完全一致， 而言，根据世界银行PPP基准测试报 导致不确定性极大。②某些行业的水 告（2016），中国在PPP采购方面得 费改革步伐缓慢，影响了项目资金 分80（满分100），在非邀约投标方 可行性。③许多PPP招标过程缺乏透 面得分75，但在PPP准备和PPP合同 明度。④迄今为止，国有企业在PPP 第2章  重点领域一：强化治水的立法基础 51 中占主导地位，可能会在一定程度 步鼓励公私合作扩大规模 a 。现行法 上排斥当地私营企业和外资企业参与 规还应针对PPP的关键要素制定通用 （ADB，2010）。 标准，包括资产所有权和转让条件， 以及监督和核准机制。这些改革可以 将现行监管框架统一纳入立法， 通过修订现行《水法》，或纳入目前 包括国务院2010年颁布的指导意见和 正在单独制定的《国家政府和社会资 国家发改委（NDRC）2014年关于开 本合作法》进行实现。 展政府和社会资本合作的指导意见 a   国际投资争端解决中心设有行政理事会和秘 等，将有助于填补上述空白。通过强 书处。每个成员国均在该中心拥有一个席位。理事会 不参与处理个案，其主要任务是处理ICSID的体制框 化具体规定，例如将世界银行国际投 架等问题。国际投资争端解决中心的秘书处由大约70 资争端解决中心（ICSID）建议的标准 位专业人员组成，主要负责案件仲裁和调解。这种职 能分工不仅强化了全球争端解决机制的公平性和独立 争端解决制度纳入规定，也可以进一 性，还能确保仲裁和调解的效率。 52 中国水治理研究 第3章  重点领域二：  强化国家和流域层面的水治理 水资源管理面临的一个根本性挑 同用途和来源（地下水和地表水）， 战是，许多问题本身就有跨辖区性， 平衡竞争（如经济发展和环境保 包括水污染和水资源分配在内。这些 护）、达成共识（包括水资源分配） 问题更多地是以流域而非行政辖区为 （Molle，2009）。 边界。因此，国家和流域层面的机构 很常见，而行政区域机构却不多见。 尽管中国认可并接受流域管理的 就流域水治理而言，这类机构可以采 概念，但在实际落实方面面临许多制 取的形式包括：集中式区域机构（如 度障碍。为实现“三条红线”等政策 美国田纳西河流域管理局），由流域 目标，需要更好地整合不同领域的政 内各州/省等管辖区的代表组成的跨 策。例如，水环境质量目标和污染物 管辖区委员会（如密西西比河委员 排放标准的实现，在一定程度上取决于 会），或者由同意共同实现特定目标 对水土侵蚀的控制，对农业化肥使用的 的流域水资源使用者组成的非正式机 管理，以及对上游养殖场的管理。这 构（如巴西流域委员会），这些机构 些职责非任何单一部门或辖区能够凭 的职能或职责各异。相比形式而言， 一己之力完成。因此，需要强化国家 更重要的是这类机构的目标，即采取 及流域机构的能力，强化部门间沟通合 综合、协作的管理方式，考量水的不 作。为此，可采取以下三项具体行动。 第3章  重点领域二： 强化国家和流域层面的水治理 53 3.1  建立国家水治理协调机制 看，关于水污染防治，由于相关职责 分散在水利部和原环境保护部之间， 导致有关政策响应并不及时。中国主 同大多数国家一样，中国的决 要涉水法律，《水法》和《水污染防 策机构较为复杂，体制问题造成不同 治法》，均未充分明确这两个部委之 部门之间缺乏协调和沟通，政策执行 间的责任分工，导致在利益、管理成 受阻。几十年来，中国采取“领导小 本和管理效率方面有时会发生不协调 组”这一政府部门间协调机制推行政 （MERICS，2016）。2018年3月，生 策改革。多年来，领导小组的作用时 态环境部成立，有关部委多项水污染 强时弱。国家主席习近平通过广泛运 方面的职责移交给了生态环境部， 用领导小组推进重要政策事项，并设 有望一定程度上解决这一问题。尽 立了负责网络安全、军事改革和整体 管如此，正如其他国家的经验所表 经济改革的新领导小组（MERICS， 明的那样，在单一部委内部巩固与 2016）。领导小组模式尤其适用于水 水治理相关的所有权力和职能往往 治理领域，因为该领域涉及广泛的利 非常困难。 益相关方，且其自始至终都需要在若 干部委、机构及其他主体之间进行紧 应对与水有关的跨部门挑战的 密协调。 方法之一，是建立一个高级别的政府 间协调机制。这个机制通常包括有关 中国的水治理涉及多个中央政 政府机构和部门的代表，负责制定与 府部委以及省级和地方政府机构。主 水治理有关的高级别政策。巴西已经 要机构包括水利部、住房和城乡建设 成立了国家水资源理事会（Conselho 部、农业农村部、国家发展和改革委 Nacional de Recursos Hidricos， or 员会、生态环境部和自然资源部。每 CNRH）。该机构的任务是在由流域 个机构都负有责任，但它们的责任并 委员会、州级理事会、联邦机构和地 不总是相互协调。例如，从历史上 54 中国水治理研究 方实体组成的复杂水治理系统之间进 护等部门的内阁官员（42 U.S. Code 行协调。CNRH由联邦环境部长担任 1962a）。 主席，由57个席位组成，其中29个代 表不同的联邦，10个为州水务委员会 任何协调机制都需要结合国家背 的代表，12个代表用水群体，6个保 景进行制定和实施。中国水治理系统 留给民间组织 a 。联邦部委代表包括 复杂，包括许多中央部委以及省和地 交通、卫生、农业、畜牧和粮食、城 方政府有关机构。充分加强中央相关 市等部委以及农民和妇女特别代表。 主要部委，如水利部、生态环境部、 水用户群体代表包括灌溉者、公用事 自然资源部、住房和城乡建设部和 业、水力发电和内陆航运公司。最 农业农村部之间的沟通协调，将有助 后，民间社会组织代表包括流域委员 于中国水治理的持续良性发展。建立 会、研究机构和非政府组织。尽管尚 这种机制有几种可能方式，但从政策 未完全解决部门间协调问题，但国家 建议到具体实施过程，都需要在政策 水资源理事会为多方利益相关者提供 制定过程中充分考虑不同利益相关方 了平台，囊括了巴西与水治理有关的 的政策建议，以更好地指导联合计划 大多数利益相关者。与巴西高度包容 的执行和主要政策倡议的制定。落实 的模式相比，美国根据1965年水资源 “三条红线”的措施，已经由一个包 政策法案成立了国家水资源委员会。 括多个有关部委的工作组在组织。建 这一模式更注重在联邦政府高层决策 立高层协调机制还可以促进关于主要 者之间建立共识，包括由总统任命的 的、涉及多领域的立法协调，例如水 主席和内政、农业、陆军、商业、住 法和水污染防治法的有效衔接。监 房和城市发展、交通、能源和环境保 管和行政职能仍将保留在相关的各 个部委。同时，应注意发挥水治理 a  CNRH网站, “Composicao CNRH” 领域专家的决策咨询和技术支撑等 [Composition of the CNRH], accessed October28, 2018, http://www.cnrh.gov.br/index.php?option=com_content&vi 作用。 ew=article&id=99:composicao-cnrh&catid=1:o-conselho- nacional-de-recursos-hidricos-cnrh。 第3章  重点领域二： 强化国家和流域层面的水治理 55 需的功能以综合管理的方式执行。流 3.2  优化加强流域管理机构 域机构能否充分发挥其功能，取决于 其创立的环境和目的（见专栏3.1）。 迄今为止，水治理的一个较为 加强流域治理有多种体制模式可以 切实可行的原则是，至少在一定程 选用，而这些模式并不一定需要涵盖 度上沿流域边界而非行政管理边界组 所有职能（Lankford and Hepworth， 建水治理机构。至少自20世纪30年代 2010）。流域机构的主要职能包括： 以来，该方法一直被视为同时解决污 ①协商、协调和决策功能；②执行功 染、洪灾和航运问题的有效方案， 能，其中包括开展研究和调查，编制 其职权行使范围主要取决于水文地 可行性报告，编制流域水资源开发利 质特征，而不是行政区划（Barrow， 用总体规划，监督、控制、建设、运 1998）。建立流域机构，最重要的不 行、维护或融资；③调节功能，其中 是组织的形式，而是确保流域管理所 包括对行政决策的实施和立法，所做 专栏 3.1 流域组织的职能 ● 水文、技术及其他数据的获取、监测与共享 ● 技术咨询（如建模、环境和社会评估） ● 执行跨管辖区协议和安排 ● 政策协调、综合规划和流域开发 ● 水相关基础设施的维护、管理和运营 ● 水资源分配和水权管理 ● 冲突管理 ● 调动财政资源、相关税费 ● 预测、预警和应急准备 ● 跨管辖区涉水相关问题的召集 ● 利益相关方咨询 56 中国水治理研究 出的决定可能直接产生影响，或通过 但并没有正式设置来自地方政府或其 更高权力机关批准后产生影响；④司 他有关机构的代表。随着时间的推 法职能，包括仲裁、调解、调查事实 移和管理需求的增强，流域委员会的 或解决争端。 职能在不断演进，逐渐承担了更多的 水资源管理职能。根据2016年修订的 相关经验和研究表明，尽管创建 《水法》，流域管理机构在所管辖的 覆盖全流域的机构通常很有价值，但 范围内行使法律、行政法规规定和国 这些机构往往会面临权力、自主权、 务院水行政主管部门授予的水资源管 资源和合法性方面的实际障碍。许多 理和监督职责。目前国家还正在推进 研究报告强调，这些机构需要通过吸 按流域设置环境监管和行政执法机构 收不同的利益相关方团体，并在流域 试点方案。 管理组织、中央和地方政府以及在子 流域层面的较小组织之间建立联系， 流域委员会面临若干局限。首先 以发挥其号召作用（Jaspers，2003； 是缺少对省级政府或地方政府官员的 Lankford and Hepworth，2010）。总 监督权，因而其作用往往容易被忽视 体而言，水资源管理专业人士的共识 （World Bank，2017b）。如果缺乏地 是：“最佳实践做法为……整合地下 方政府机构的直接参与，流域机构就 水和地表水的水量及水质管理，同时 难以推动解决诸如跨辖区、跨部门的 充分了解自然资源和流域人口将受到 水资源分配和水污染等问题。其次， 何种影响”（World Bank，2006）。 这些委员会缺乏仲裁机制以协调解决 而这恰恰是水治理的核心。 各流域跨行政区划之间的争端（World Bank，2017b）。为解决这些问题，应 20世纪50年代和60年代，中国针 在规划、协调、实施、执法和融资等关 对主要河流流域和太湖设立了流域委 键领域扩大并明确流域委员会的权限。 员会，又称水利委员会，流域成为法 这种权力增强并不是要削弱其他现有机 定的规划单元。尽管被称为委员会， 构目前行使的权力或与之重叠，而是要 第3章  重点领域二： 强化国家和流域层面的水治理 57 建立必要的联系，以便有效地管理跨行 责制定并监督全流域的可持续水资源 政区划共享的资源 a 。对中国而言， 规划，同时，已有的跨区域部长理事 流域委员会和地方政府开展密切合作 会则继续负责有关长期州际分水协议 尤为重要，特别是与省级政府。此 和联合融资方案的政策和决策（见图 外，经过重组的流域委员会应该有充 3.1） b，这些职能部门不同的治理体 足的预算资源以支撑其行使更多的行 制由《联邦水法案》（2007）规定。 政管理职责。 这些规定尽管复杂，但它们明确了各 级政府和不同机构在水资源规划、管 国际模式（如法国、美国、西班 理和运营方面的职责。如果多个行政 牙、澳大利亚、巴西和欧盟）可为中 区划共享一个流域，只有具有代表性 国现有的流域委员会提供有益借鉴， 的治理模式才能提供达成共识的平台 以进行相应改革或重组。大多数流 （World Bank，2017b）。这种模式不 域管理机构的一个关键要素是，它们 同于中国的流域委员会模式，因为中 必须由多个部门的代表构成，其领导 国的模式并未明确代表各省级和地方 人也往往来自流域内的不同行政区划 政府的利益，流域委员会的所有成员 （Jaspers，2003）。例如，巴西《水 至少在名义上隶属于中央政府。这种 法》（1997）将流域规定为地域管理 模式往往使人们更关注各省的利益， 单位，并规定流域委员会的代表来自 而非更广泛的流域层面利益（World 联邦、州和地方政府，直辖市，水资 Bank，2017b）。 源使用者，及流域内民间团体。因 此，它在立法层面明确了横向（即行 一些立法则明确要求对水质和水 业）和纵向（即行政）都有足够的参 量进行统一管理。例如，欧盟水框架 与。同样，墨累－达令流域管理局负 指令（WFD）、欧洲议会和欧洲理 a   这一概念源自集体行动理论。可见Adger、 b  见墨累河-达令河流域管理局网站，2017 Brown和Tompkins（2005）；Heikkila、Schlager和Davis 年7月19日访问，https://www.mdba.gov.au/about-us/ （2011）。 governance/authority。 58 中国水治理研究 墨累-达令流域管理局管理体系 主要功能 1 3 1 流域规划的决策者， 同时担任部级理事会 部级理事会 主席 建议 联邦政府任主席， 联邦水利部长 NSW、VIC、SA、QLD、 2 负责制定、实施、评 ACT各州， 邀请流域 咨询委员会任 估和审查流域规划 观察员 代表政府有关部门管 理墨累河系统 询 咨 议 推荐 建 导 指导/授权 建议 建议 指 3 根据墨累达令流域协 2 4 5 定，制定有关州际水 咨询 分配和联合项目融资 墨累-达令 指导/授权 流域政府官员 流域社区专门 的政策、进行决策 流域管理局 建议 专门委员会 委员会 主席、首席执行官 主席、成员（16人以 4 按照理事会的授权进 及4名兼职成员 建议 流域内六地 内），含一名管 行决策，对流域规划 政府官员 理局成员 提出建议 建议 5 向流域管理局和部级 理事会提出有关流域 咨询 社区事务的建议 流域规划功能和管理 墨累-达令流域协议功能及管理 图3.1 澳大利亚墨累-达令流域管理局管理体系框图 资料来源：墨累-达令流域管理局。 注：MDB = 墨累-达令流域管理局，Cth = 联邦政府，NSW = 新南威尔士，VIC = 维多利亚，QLD = 昆士兰， ACT = 澳大利亚首都直辖区，BCC = 流域咨询委员会。 事会2000/60/EC（2000年10月23日） 和水文地质系统地表水、地下水所采 指令明确提出，将河流流域的区域作 取的措施能够相互协调。”虽然欧盟 为河流流域管理的主要单元 a 。水指 水框架指令并没有规定在流域层面设 令序言中这样表述如此安排的原因： 立新的管理机构、实体或委员会，但 “努力使每个河流流域的水体都处在 它要求所有成员国为每一流域区域制 良好的状态，使针对同一生态、水文 定管理规划。在这些规划中，对河流 流域目标的设定（生态状况、定量状 a   欧盟水框架指令对流域的定义为“范围内所 态、化学状况和保护区目标）及其实 有地表径流经溪流、河流及湖泊系统通过同一河口、 港湾或三角洲入海的地域”（定义13）；子流域指 现方式进行阐述 b 。最后，欧盟水框 “范围内所有地表径流经溪流、河流及湖泊系统通过 同一地点进入一水体（通常为一湖泊或河流汇合点） 的地域”（定义14）。河流流域区域指“由一个过多 b   见欧盟委员会网站“欧盟水框架指令的介 个相邻流域及其附属地下水体、沿海水域组成的陆地 绍”[Introduction to the EU Water Framework Directive]， 及海洋区域，根据3（1）条款之规定，作为流域管理 2017年7月3日，http://ec.europa.eu/environment/water/ 的主要单元”（定义15）。 water-framework/info/intro_en.htm。 第3章  重点领域二： 强化国家和流域层面的水治理 59 架指令规定要“从环保的角度考虑， 落实到最基层。密西西比河委员会 对地表水和地下水，从量和质两个方 的次流域机构，上密西西比河流域 面进行更好地整合”。因此，在规划 协会（UMRBA）就是一个很好的例 过程中，水量和水质的问题都需要进 子，旨在为地方提供更多的参与机 行前瞻性考虑。 会。协会成立于1981年，其目的是 促进密西西比河上游水和土地资源 上述案例说明，明确流域管理 相关的对话及合作行动。对于密西 机构在水量、水质和环境健康综合管 西比河上游各州来说，协会针对大 理方面的清晰职责非常重要。这些职 家共同关心的河流相关事务，提供 责包括牵头制定流域总体规划（从水 协同规划和管理的区域论坛。上密 量和水质两个方面）、实施规划、监 西西比河流域协会还发挥提升该区 督实施进程，包括环境和生态两个方 域在河流资源问题中地位的作用， 面。因此，对强化后的流域管理机构 并在联邦机构层面为流域各州争取 来说，重要的是要明确相关部委、地 共同利益。多年来，上密西西比河 方政府、当地利益相关各方的参与、 流域协会解决了多方面的问题，包 角色和职责。考虑已组建的生态环境 括面源污染、水质规划和管理、跨 部和自然资源部，这一点尤其重要。 流域调水、成本分摊策略、水项目 在任何体制下，这些流域委员会都 融资、泥沙和侵蚀、危险物溢漏、 要在横向和纵向两个维度发挥平台作 有毒物污染、栖息地修复、航运能 用，以增进政策协调、促进合作行 力建设、航道维护、洪水响应和灾 动，实现共同的流域目标任务。 后恢复、洪泛区管理、湿地保护、 水电开发和许可以及干旱规划等。 最后，鉴于中国一些流域覆盖 地域较大，流域管理机构自身应根 建立新型流域管理机构有多种 据需要建立次流域级的管理机构或 方式可以选择，但这些方式各有优缺 其他决策机构，以确保水治理政策 点。中国的河流流域面积大，不同的 60 中国水治理研究 体制模式可能适合不同的流域情况， 3.3  在省级河（湖）长制与 因此可在一个或多个流域进行不同模 流域机构间建立明确的协调 式的试点改革，然后再加以完善并在 机制 全国范围内推广。同时，各流域管 理机构要充分参与国家级的水政策 除了设立流域机构外，针对水 制定工作，改革后的河流流域管理机 资源跨地域性的内在属性，中国还 构应与国家协调机 制 建 立 一 种 正 式 采取了一项独特的解决方案。2016年 的关系。这种关系的理想状态是， 12月，中国政府为国家的主要河流建 国家协调机制以政策引导的方式， 立了“河长制”，此项措施之后还推 为流域管理机构的运行提供战略方 广到主要湖泊及其他水体。河（湖） 向。可行方式之一是流域机构针对 长通常由地方、县和省级的高级官员 防洪、污染和水资源配置等具体问 担任，负责其行政区域内主要水道和 题，在协调机制下再设立专门的机 湖泊的每一河段或水体。河（湖）长 构，由制定相关具体政策及方针的 制的主要目的是加强关键水政策措施 部委和机构代表组成。与国家协调 的实施和问责，包括用水控制、水质 机制不同的是，这些专门机构可以 保护和退化水体功能的修复（见专栏 定期举行会议，并视需要寻求国家 3.2） a。在一些情况下，对于跨行政 机构的指导。这种做法将鼓励流域机 区域的污染和生态系统保护问题，地 构以更多促进不同机构间合作的方式 方政府官员缺乏从根本上解决此类问 开展工作，并且使其能够更好地仲裁 题的动力 b ，因此河（湖）长制还被 和处理跨机构或辖区的事务。如前文 寄希望于解决这些现实问题。这些官 所建议，这些改革可以通过修订现行 《水法》，或单独制定《国家河流流 a  见环保部网站“无锡：发起‘河长制’强化河 域管理法》的形式实现。 道整治”，2009年5月26日，http://www.mep.gov.cn/home/ ztbd/rdzl/hzhzh/gdsj/200905/t20090526_152010.shtml。 b  见环保部网站，2009年5月26日，http:// www.mep.gov.cn/home/ztbd/rdzl/hzhzh/gdsj/200905/ t20090526_152010.shtml。 第3章  重点领域二： 强化国家和流域层面的水治理 61 专栏 3.2 无锡的河长制 无锡市紧邻太湖，地处人口稠 认真对待这一问题。人们普遍认为 密、发展迅速的江苏省，长期以来 这是一项成功的实践探索，监测水 一直在努力解决水污染问题。无锡 质达标率从之前的不到25%提高到 市是与中央和省级政府合作，最早 2008 年底的近 75% 。同时，市委书 建立河长制的地方政府之一。 2007 记兼任河长，表明了市政府领导在 年，无锡市将水质指标纳入地方政 解决这一问题上的决心。 府官员考核体系，以确保地方领导 员要对管辖区域内的环境保护和水质 订的2008版《水污染防治法》中，河 目标的实现负责，即使他们随后被调 （湖）长监管水质、实施污染防治法 往其他地区任职。根据相关规定，省 规和监督生态修复工作的职责得到了 级河（湖）长负责确保其管辖区域 明确（China Water Risk，2017b）。 内水政策的有效实施，尤其是涉及水 质的政策（Xu，2017）。因此，河 综上，河（湖）长制独具特色， （湖）长制使每一个省、市、县、镇 是中国应对其独特水资源问题的措 的领导对于关键的水管理职责有效地 施。目前，对河（湖）长制及相应监 负起责任来。但河（湖）长职位的设 督体系实际发挥的成效，还需长期跟 立也反映了这样一个事实，即有关政 踪评估。中央政府对此建立了一系 策事项的落实在过去常常受制于政府 列的机制，如地方官员在迁任他处 间协调的不力。这一制度的设立，希 之前，要通过资源环境绩效审计； 望可以促进各部门政府官员的共同 对官员任期内决策所造成的环境损 努力，确保主要水政策目标的实现。 害实行终身问责机制（World Bank， 尽管河（湖）长的职责范围很宽， 2017b）。此外，河（湖）长制与中 但水质管理是重点。在2018年1月修 国现有的流域委员会之间的关系也有 62 中国水治理研究 待明确。一种途径是请省级河（湖） 河（湖）长（如中央、省、市、县、 长加入其行政区域范围内的流域管 镇等）。此外还可以更进一步，建立 理机构。另一种途径是，在各省级河 流域管理机构与河（湖）长共享数据 （湖）长与相关流域管理机构之间设 及信息的平台，如太湖流域已经成功 置联络员，以保证两个机构之间的沟 建立该机制（Huanbaohu，2009）。 通和协调。这一模式还可以根据实际 无论采取何种具体方式，新设立的河 情况进行延伸，对大型流域，如黄 （湖）长与流域管理机构之间建立明 河流域、长江流域等，这一机构可 确的沟通和协调渠道十分必要。 涵盖河（湖）长首脑，或涵盖各级 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具 63 第4章  重点领域三： 完善和优化经济政策工具 中国雄心勃勃的改革创造了多 4.1  扩大经济政策工具的使 种经济政策工具，只有充分协调其使 用，以促进更加可持续的用水 用及适用范围才能取得最大成效。中 国对用水户采取不同的价格、税率和 在可能用来促进可持续用水的 费用，以鼓励节约、获取外部效应， 工具中，没有哪一种比得上水价机制 并且在向成本回收靠拢。目前正在试 及其他经济政策工具发挥的作用。联 行的一些政策（例如分级定价、水权 合国水资源高级别工作组（HLPW） 交易）可以进一步扩展，并吸取国外 充分肯定水价机制在水资源管理中的 经验教训。然而，这些工具的有效性 关键作用，并在2018年报告中指出， 仍需要有进一步的实证研究来进行评 “准确认识水资源的价值是提升水资 估，从而优化其运用效果。这些成功 源管理的基石”，“对水或水服务适 的经济机制可以更好地加以利用， 当定价，是认识水资源价值的至关重 以推进国家目标的实现，如“三条红 要的方式”（HLPW，2018）。水价 线”等。 机制的影响力在于它能向用水户发出 64 中国水治理研究 水价（同等购买力） $0.00 $0.50 $1.00 $1.50 $2.00 $2.50 德国 比利时 法国 荷兰 英国 芬兰 意大利 瑞典 爱尔兰 西班牙 美国 加拿大 100 150 200 250 300 350 耗水量（升/人/日） 耗水量 价格 图4.1 水价与用水量关系图 注: PPP = 平价购买力。 明确的信号，向他们表明水资源的稀 在利用经济政策工具的杠杆作 缺价值，以及保护水资源的重要性 用实现各种水政策目标方面，中国取 （见图4.1）（Shore，2015）。适当的 得了很大成就。2013年的十八届三中 水价制定机制也有助于促进水从低价 全会决定要深化“市场方向”改革， 值向高价值用途重新分配，例如从灌 使基于市场的政策工具发挥更大作用 溉用水向工业用水的重新分配，同时 （Moore，2013）。为促进节水，中国 适当的水价制定机制还是成本回收的 进行了水价改革的试点；为实现最高 重要来源（基础设施投资成本和运营 利用价值、推动水资源重新调配， 维护成本）。然而，全球范围内的水 中国开展了水权交易试点（Moore， 价仍普遍过低，无法实现这些目标。 2015）。从总体上来讲，这些改革方向 例如，2017年水务管理人员曾得出这 正确，但在推广之前还需要对其有效性 样的结论：美国的水费必须翻一翻， 进行进一步分析，包括通过详细的实证 才能为基础设施的升级改造买单，并 分析确定当前定价结构和政策是否达到 达到节水目的（GWI，2017）。 预期效果（如减少用水、遏制地下水超 采、成本回收度和经费可持续性等）。 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具 65 饮用水定价机制旨在提高用水 一个复杂和分散的系统，对推进水资 效率，实现节约用水，符合建设“节 源可持续利用的作用较为有限，而且 水型社会”的愿景。制定水价需要考 标准也常低于水资源真实稀缺价值的 虑各种常规和非常规水源的稀缺性和 合理评估。例如，2015年主要产煤区 成本。除水价工具外，还有各类税费 地表水的水资源费是0.1～0.6元/m 3， 措施用于鼓励节水、提供水利基础设 地下水的水资源费是0.2～0.3元/m3， 施建设资金。一般来说，水资源费用 而实际水的影子价格估计在11～81元/ 于支付大型供水和输水工程基础设施 m3（Thieriot and Tan，2016）。 的投资、运行和维护成本。而水资源 税则考虑的是特定用水的外部环境特 中国的一些地方在改革水价、促 性，主要是对地下水开采征收水资源 进水资源可持续利用方面取得了良好 税。污水处理费用于支付污水处理厂的 的进展。例如，为了鼓励节约用水， 投资、运行和维护成本。这些税费往往 北京制定了分级累进的阶梯水价（表 由不同的政府实体来征收，因此形成了 4.1）。同时，对不同用途的水，如 表 4.1 2017年北京市水价及其结构 水价分类 价格（元/ m3） 第1级：2.07 居民生活用水 第2级：4.07 第3级：6.07 城镇：9.5 行政事业用水 农村：9.0 城镇：9.5 工业用水 农村：9.0 城镇：9.5 服务业用水 农村：9.0 特殊用水 160 资料来源：World Bank，2017j。 注：许多地方政府针对每一类用水给出了一个水价区间值。为简单起见，该表仅列出了每一类别的最高 水价。 66 中国水治理研究 高尔夫球场等，制定了不同的水价。 明，2002～2009年间，实行递增式阶 这样的水价结构有利于引导水资源的 梯水价的28个城市和不实行递增式阶 高价值利用。同时，为减轻贫困农民 梯水价的110个城市进行比较，居民 和农村居民的生活负担，城市和农村 年用水需求的减少，短期在3%～4% 的水价也有区别。近年来，一些城市 左右，长期在5%左右（Zhang、Fang 为鼓励再生水的利用，对其实行了 and Baerenklau，2017）。这些数字一 优惠价格。截至2010年，已有18个省 定程度上说明，在定价结构和价格弹 的37个市县对再生水实行了优惠价格 性方面仍有改进余地（见专栏4.1） （World Bank，2017j）。为了最大限 （Wang、Huang and Rozelle，2000； 度发挥节水功效，阶梯水价的级差结 Wang and Lall，2002； and Webber et 构如何确定也需要仔细斟酌。最近一 al.，2008）。 项关于递增式阶梯水价结构的研究表 专栏4.1 中国用水需求的价格弹性估算 与许多国家一样，在中国，有关 Rosegrant给出的是-0.11。 价格弹性绝对估算方法的研究相对很 对于中国的水价改革来说，这些 少，尤其是关于农业用水，其耗水占据 价格弹性的粗略估算有两层含义：第 用水总量的一大部分，已有研究的估算 一，这些价格弹性指数的数据表明， 数额差别也很大。就工业用水而言， 一般来说，只有当水价有一个较大的 Wang和Lall（2002）建议总价格弹性是 提升，才会导致行为的改变和用水量 -1.0，Zhou和Tol（2005）建议是-0.2～ 的减 少 ， 尤 其 是 农 业 用 水 ； 第 二 ， -0.35，而Jia和Zhang（2004）则认为应 价格弹性的估算显示 ， 生 活 、 工 业 该是-0.5。对于生活用水来说，估算价 和农业用水的水价仍然有提升空 格弹性的范围是-0.35～-0.55。农业用 间，从而使其更接近于供水运维的 水估算的价格弹性通常比较低。Wang 全成本。 等（2000）建议-0.35～-0.041，Cai和 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具 67 为进一步鼓励节约用水，价格机 表4.2列出了不同用水户和地区 制需要释放更加明确的信号。例如， 之间水资源费和水资源税的结构差 供水公司可以在每一个用水户的水价 异。然而，值得注意的是，水资源税 账单上详细列出各个科目的明细（如 不是累进制的，它是以固定水量而不 供水、污水处理和取水），从而传递 是边际定价为基础。这种方法并没有 给用户更明确的信号，使其意识到节 像边际成本定价那样，向用水户发出 水的重要性（Xie et al.，2008）。例 强烈的信号，使之接纳替代方案、减 如在美国，一些水务公司会向每个用 少取用地下水，因此可能无法完全解 水户提供详细的分层级的用水量，以 决因地下水超采引发的外部环境问题 及与“高效”用水户所支付水费的比 （World Bank，2017j）。对于正在设 较（World Bank，2017）。在中国的 法减少地下水使用量的地区来说，应 缺水地区，尤其是西北地区，可以考 该考虑边际成本定价的问题。 虑在用水户的分类中增加特殊用水类 别，如发电厂的冷却水，以鼓励采用 2016年，中国在河北省启动了 节水技术（Tan，2017）。 一项试点计划，用基于水量的单一水 表 4.2 水资源税和水资源费及其结构 （元/m3） 水资源费 – 污水处理费- 污水处理费 – 用水 北京（2017） 山西太原（2008） 北京（2017） 生活 1.57 0.5 1.36 行政 / 政府 不适用 0.5 3.0 城市地表水：2.3 城市地下水：4.3 工业 0.8 3.0 农村地表水：1.8 农村地下水：3.8 城市地表水：2.3 城市地下水：4.3 服务业 1.0 3.0 农村地表水：1.8 农村地下水：3.8 其他 153.0 1.0 3.0 资料来源：世界银行，2017j。 68 中国水治理研究 资源税取代水资源费，并提高地下水 然而，多数情况下，农业用水价格远 的税率，以抑制开采几近枯竭的地下 低于供水成本，且因水价太低，无 水。地表水资源税定为0.4元/m 3 ，而 法实现水资源的可持续利用。根据 地下水资源税为1.5元/m 3 ，远高于地 2010年对414个大型灌区的调查，农 表水（World Bank，2017j）。其抑制 业供水成本高达1.18元/m 3，但最高水 地下水超采的效果还有待时间来证 价仅为0.35元/m 3，且90%的受调查灌 明。单一税率易于管理，也易于用水 区水价低于此水平。从全国范围看， 户理解和支付。水资源税率的简化将 大规模农业供水平均价格仅为0.0611 成为缺水地区鼓励节水和支撑生态功 元/m 3（World Bank，2017j）。新疆 能的一项重要工具。虽然河北的改革 塔里木河流域几个灌区的农业用水价 侧重于解决水量问题，但中国政府于 格数据可以进一步说明这一差距（表 2017年10月宣布，自2018年开始，在 4.3）。表中的这些灌区是长期进行 全国范围内，对每污染当量水污染物 农业水价改革的试点地区，改革措 排放征收1.4～14元的环境税，取消之 施包括自2016年开始的农业水价综 前由地方政府自行决定收费标准的做 合改革，一些地区的改革将持续至 法（Zhang，2017b）。此项改革旨在 2020年。尽管如此，水价仅在少数情 更好地解决由不可持续用水和水污染 况下可以接近回收成本。尤其对于干 引发的外部环境问题，应该得以继续 旱半干旱的新疆来说，这样的低水价 和加强。 远无法反映水资源的稀缺性（World Bank，2017j）。宁夏也是类似情况， 对于农业灌溉用水来说，由于其 尽管对农户的超定额用水收取了较高 供水成本较高，成本回收是一项很重 的水费，水价还是远低于稀缺性定 要的指标。2002年版《水法》尝试规 价的水平（World Bank，2017j）。因 范大型水利工程的成本回收制度，规 此，实现供水的全成本回收还需要继 定供水企业直接由地方政府和管理单 续努力。 位收缴水费（World Bank，2017j）。 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具 69 表 4.3 新疆的灌溉用水水价改革（元/m3） 供水成本 水价改革第一阶段 水价改革第二阶段 地区 / 灌区 （2010） （2016） （2018） 开都河 0.0405 0.0324 0.0405 胜多河 0.0932 0.0746 0.0932 阿克苏河 1 0.0168 0.0118 0.0143 阿克苏河 2 0.0168 0.0084 不适用 阿克苏河 3 0.0168 0.005 不适用 阿克苏河 4 0.0168 0.0118 0.0143 阿克苏河 5 0.0328 0.023 0.0279 喀什 0.0149 0.0131 0.0153 和田 0.0076 0.0053 0.0065 资料来源：World Bank，2017j。 总之，深化经济政策改革是中国 线”等政策目标。最后，尽管水价改 实现水政策目标的关键。现行的调整 革总体上已走上正轨，但还需要对其 水价结构及整体提高水价的做法，为 有效性进行进一步分析，包括通过详 解决不可持续水资源利用造成的外部 细的实证分析确定当前定价结构和政 性问题提供了机会，包括地下水超采 策是否达到预期效果（如减少用水、 等。同时，水价调整也为一些水利基 遏制地下水超采、成本回收度和经费 础设施实现全成本回收提供了机会， 可持续性等）。 为中国水资源行业的资金可持续性提 供了保障。然而，实行这些改革也 对体制改革提出了新要求。近年来， 4.2  提升“三条红线”的实效 各级政府部门过去已经使用了各类水 价机制，如不同的税费等，且往往还 是重要的收入来源。深化改革需要中 中国目前的水治理体系中最重 央和地方政府之间的密切配合，以确 要的部分即“最严格的水资源管理制 保充分利用价格机制，实现“三条红 度”，或称“三条红线”。该制度的 70 中国水治理研究 核心内容包括水资源开发利用控制红 水总量限额的用水定额分配到每个生 线、用水效率控制红线、水功能区限 产单位，然后生产单位将其作为设定 制纳污红线。迄今为止，从结果来 效率指标的依据。用水效率指标主要 看，该制度的实施效果较为明显。 是通过奖惩制度来实现的，根据生产 在中国水资源分级管理体系下，根 单位遵守政策规定的情况，对其给予 据详细的、公式化的程序，国家控 相应的认可或罚款。水污染目标是根 制指标被分解为省和地方行政区域 据水功能区来划定的，即根据水体是 的控制指标。控制目标设定依据的 否在水源保护地、自然保护区、工业 是2013年出台的考核办法，重点考 区或其他用水区域，规定不同水体的 核若干关键指标方面的进展，包括 总污染负荷。水质管理主要通过提高 总用水量、工业用水效率、农业用 生活污水和工业污水处理能力、严格 水效率和水质。2016年，该体系中 控制排污许可，以及根据污染物类别 又增加了两个指标：单位GDP用水 实行差别收费等手段等来实现（World 量降幅和污染物总量减排量（World Bank，2017j）。 Bank，2017j）。 四项改革措施将有助于进一步 “三条红线”每一项要素的目标 加强“三条红线”的实效。“三条红 设定都制定了详细的指导程序。对于 线”水量控制目标也可考虑基于实际 每个行政区域，考虑的因素包括当地 的耗水量。现行的水量控制目标以取 水资源状况、规划工程和基础设施项 水为基础，这就假设了取水的减少可 目、国家经济和社会发展规划以及当 实现“节水”。然而，对于农业来 地的发展规划，通过现行的取水许可 说，灌溉用水并没有完全消耗掉，因 制度和经济手段（如水价、水资源税 而取水量的减少并不是真正节约的水 和水资源费），控制用水量，鼓励节 量。这是因为灌溉用水可能通过径流 约用水。用水效率指标的设定则在企 或地下水回灌到水系中，并再次被利 业或生产单位本级来确定。将基于用 用。因此，要实现真正的节水，应采 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具 71 取措施减少非有效蒸散量 a 。为了加 指标中。这种以耗水为基础的水量控 强“三条红线”目标管理的实效，可 制可以借助于卫星遥感等技术来实 以将实际的耗水量（蒸散量，而不是 现。中国在新疆吐鲁番的节水项目 简单的取水量）纳入水量许可和控制 中，已经积累了建设基于蒸散量的 水权管理系统经验，这些经验可以 a   无效蒸散量对作物生产没有作用，如杂草的 在中国其他地区推广（见专栏4.2） 非生产性蒸腾作用，水库、沟渠、喷灌设备、土壤和 植物表面的蒸发，以及未被利用和再利用的回水等。 （World Bank，2013b）。 专栏 4.2 基于蒸散量的中国吐鲁番盆地水资源配置 吐鲁番盆地位于新疆维吾尔自 施。蒸散量计量作物的耗水量，而传 治区，是中国最热、最干旱的地 统方法则计量从水井或渠道的取水 区。近年来，随着经济快速增长， 量，后者没有准确反映渗入土壤或蒸 水资源消耗已经超过了供给，导致 发的水量。 了严重的地下水超采，威胁盆地农 总体来说，针对总用水量控制 民的生计。如同中国的很多地方 的要求，吐鲁番地区基于蒸散量的水 一样，吐鲁番农民的用水是配额制 权管理系统由五个要素组成：首先， 的，这就造成了配额内的水“不用 收集整理整个盆地的蒸散量数据，以 白不用”的情况，因而助推了流域 便精确计量该地区总的水量平衡情况 内总用水量的增加。 和作物可持续耗水量；其次，根据吐 为了消除这种不合理的激励措 鲁番盆地总耗水量，对盆地所有三个 施，促进水资源可持续利用，世界 县中的每个都制定总耗水量目标；第 银行资助了一项新疆吐鲁番节水项 三，这些目标被分解到每一家农户； 目，该项目通过基于遥感的蒸散观测 第四，在农田作物耗水量观测数据的 系统，实现对耗水量限制的监测和实 基础上，根据基于卫星遥感的蒸散量 72 中国水治理研究 数据，验证每一家农户是否遵循了 个可持续的管理框架（ World Bank ， 用水限额的要求；第五，通过定期的 2013b）。 家庭和现场查勘，对观测数据进行验 下图是吐鲁番盆地基于ET的耗水 证。此管理系统的五个要素，为整个 量测监测平台实例。 吐鲁番盆地总耗水量的控制提供了一 资料来源：World Bank，2013b。 尽管生态环境部水污染防治的职 工业用水效率（万元产值用水量）指 能得到了加强，但要实现污染控制的 标保障了以用水效率最大化为导向； 有关目标，可能还需要各个机构和地 类似的效率指标也可以用于农业灌 方各级政府的合作。因此，未来目标 溉。这也表明，从长远来看，农业用 应由各方共同制定。这一点对于实现 水配置应该向为国家带来最大价值的 目标的责任分工来说也同样重要。广 作物种植倾斜。此外，应对实际的田 义上来说，利益相关各方在目标制定 间灌溉效率进行计量，利用更科学的 过程中更广泛的参与，可以保障具体 方法来确定农业用水效率。 环保措施与管理更好地结合。第三， 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具 73 最后，如果地方一级（较低行政 出了重要的一步，当时宁夏要求所有 级别）的用水指标一旦确定，就很难 新建工业企业必须从现有水权持有者 有调整的空间。但是，这种灵活性又 手中购得水权，此举有效地限制了当 是必需的，因为水的供给和需求是随 地的用水量。2014年，水利部启动了7 时间和空间的变化而不断变化的。解 个省的水权交易试点。这些试点项目 决方法之一就是从水权交易的角度来 尝试建立水权交易的三个基本要素， 考虑取水限额的问题。也就是说，地 即用水定额的制定（cap setting）、水 方取用水的配额指标（由耗水配额确 权配置和水权交易，继而为省级水权 定）不能突破，但是准许水权的持有 交易奠定基础。但这些试点项目的进 人与其他实体进行买卖交易，因为有 展缓于预期（World Bank，2017k）， 些地方实现这些目标所需付出的努力 试点结果有待进行进一步的研究。到 和成本可能比其他地方更大。因此， 目前为止，在项目实施的7个省中，只 实行水权交易可以最大限度地降低国 有宁夏、甘肃、江西、湖北已经开始 家级总体目标实现的成本。这种做法 对水权配置进行审核。在少数地区， 还有助于更好地利用中国现有的试点 相对较大规模的交易得到了实现。例 经验，在全国范围内建立水权交易 如，江西完成了一项交易额为255万 制度。 元/年、交易期限为25年的水权转让合 同，将6205万m3山口岩水库的水转让 自21世纪初以来，中国就开始 给了安源区和萍乡经济技术开发区。 试行开展水权交易项目（Moore， 而其他省份，如江苏省，流域一级的 2015）。2003年，宁夏和内蒙古实施 用水定额的制定仍在进行中（World 了首个跨省补偿调水试点项目，通过 Bank，2017j）。 灌区投资节水，将“节省”下来的水 卖给工业企业，并建立了机制。截至 2016年，为充分发挥市场在水 2012年，这个试点项目完成了39例此 资源配置中的决定性作用，推动水权 类转让。2007年，水权交易又向前迈 交易规范有序开展，全面提升水资源 74 中国水治理研究 利用效率和效益，中国水权交易所成 体现了目前在中国实行的水权交易的 立，这是一项充满希望的创新之举。 几个特点。首先，这些交易主要集中 中国水权交易所注册资本为6亿元人 在内蒙古和北京等地区。其次，绝大 民币，出资人共12家，包括水利部下 多数交易在同一地区内进行，跨省级 属企业、中国七大流域机构和北京市 的水权交易则很少。第三，交易有多 政府。这种独特的所有权结构给予了 种不同的形式，包括政府间协议（即 交易所特殊的全国性的影响力，也有 “协议交易”），企业间的交易（即 助于避免曾阻碍其他水资源管理机制 “公开交易”），以及水库或灌区的 的一些政府间的冲突。中国水权交易 交易（即“协议交易”）。第四，多 所的目的是，通过识别潜在的交易机 数交易是通过灌区节水来实现的， 会，为有意转让水资源的实体提供资 如通过衬砌渠道防止渗漏进行节水 源，并帮助用水户之间开展代理转 并转让给工业用水。第五，转让的 让，促进水权交易。水权交易所的组 价格仍然很低，最高的转让交易价 织结构类似于一个有限责任公司， 格是南水北调项目（World Bank， 包括股东大会、董事会，以及交易 2017j）。中国水权交易的这些特 运行、发展与信息、风险管理等4个 点，不仅体现了交易机制的潜力， 部门。 也表明，要建立覆盖全国大多数用 水户、功能全面、成交量大的市 在一年的运行过程中，水权交易 场，挑战依然存在。 所制定了促进水权交易的相关标准， 涉及交易费、交易协议、意识提升和 通过与澳大利亚墨累-达令河流 风险管理等方面的导则。截至2017年 域水权交易制度的比较，中国可以改 3月，水权交易所代理了10起交易， 进的地方还很明显。墨累-达令河流 取得了初步成功。其中一些交易是与 域年均市场交易额约为20亿澳元。流 省级交易所联合进行的，主要是在内 域内的水权是法律赋予的应享的权力 蒙古自治区。如表4.4所示，这些交易 （基于取水量而不是耗水量），是一 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具 75 表 4.4 中国水权交易所水权交易成交信息（截至2017年3月） 成交水量 交易 成交价格 交易期限 成交 买方 卖方 （m3） 水源 （元/m3） （年） 类型 新 郑 市 人 民 政 府 南阳市水利局 南水北 协议 2.4亿 0.74 3 （河南） （河南） 调工程 交易 内蒙古荣信化工有 内 蒙 古 自 治 区 水 权 收 灌区 公开 0.2亿 0.6 25 限公司 储转让中心有限公司 节水 交易 内蒙古京能双欣发 内 蒙 古 自 治 区 水 权 收 灌区 公开 500万 0.6 25 电有限公司 储转让中心有限公司 节水 交易 乌海神雾煤化科技 内 蒙 古 自 治 区 水 权 收 灌区 公开 12.5亿 0.6 25 有限公司 储转让中心有限公司 节水 交易 阿拉善盟孪井滩示 内蒙古自治区水权收 灌区 公开 范区水务有限责任 250万 0.6 25 储转让中心有限公司 节水 交易 公司 山西中设华晋铸造 灌区 协议 山西运城槐泉灌区 9万 1.2 5 有限公司 节水 交易 协议 北京市白河堡水库 河北张家口市云州水库 130万 水库 0.06～0.35 1 交易 张家口市友谊水库、 协议 北京官厅水库 张家口市响水堡水 574.1万 水库 0.294 1 交易 库、大同市册田水库 新密市水务局（河 平 顶 山 市 水 利 局 （ 河 南水北 协议 240万 0.87 3 南） 南） 调工程 交易 中宁国有资本运营有 县农业 协议 宁夏京能中宁电厂 328.5万 0.931 15 限公司 节水 交易 资料来源：World Bank，2017k。 个清晰界定的、针对特定水源可用水 95%的年份里，获得“全部”的水量 量的份额。水量的份额每年（甚至年 配置。“一般可靠性”或“低可靠 内）都会变化，取决于子流域级的可 性”的水权持有者只在较低保证率的 用水量。在州立法中，有许多不同的 年份可以获得“全部”的水量配置。 水权类型，其可靠性各不相同。“高 因此，持有者应享有的水权是由流域 可靠性”的水权持有者可以期望在 或子流域可用水量、可靠性以及名义 76 中国水治理研究 上的完全水量来决定的。水权交易 权，实现用水的管理。为了解决原水 （或季节性的配置）并不影响这些特 权交易市场设计中的缺陷，之后的改 性；各州有时会对其辖区之外的交易 革增加了2个关键要素（Varghese， 施加限制条件，并且在长距离调水 2013）。首先，引入了新的规定，禁 的交易中，考虑到实际输水过程的损 止将地下水开采作为购买地表水使用 失，给出水量交易比率。相比之下， 权的替代方案。其次，确定了环境用 在美国西部地区，每一季节的实际水 水的水权，以确保最小环境用水流量 权在一定程度上取决于当时的流量， 得以维持。在墨累-达令河流域，将 年际之间的可靠性较低，因此人们在 大部分水配置给最高边际价值用途的 水权交易过程中的信心受到影响。此 做法，提高了用水效率，帮助解决了 外，对于有着相当大库容的墨累-达 日益严重的缺水问题（Grafton et al.， 令河子流域来说，水权持有者可以在 2010）。通过采纳类似的水权交易制 年际间存储或结转水量，从而扩大 度原则，并利用三条红线的区域耗水 了可能的交易范围（Grafton et al.， 限额，中国可以建立在不同用途和不 2010）。水权持有者可以获得水库储 同用水户之间有效配置水资源的强有 蓄水量的一定份额。 力的水市场。 墨累-达令河流域水权制度相对 成功的经验来源于一个持续改进的过 4.3  取水许可制度与排污许 程。1994年的水务改革框架建立了其 可证制度的关联 中可能最为重要的一个概念，即与土 地所有权分离的可交易水许可证。在 2004年的“国家水资源计划”中，通 像其他许多国家一样，中国主要 过区分永久性、季节性和其他形式的 通过向用水户发放取水许可证来控制 水权，建立了一个更为综合和成熟的 取水（或抽水）。取水许可制度最早 水权配置的方法，并通过可交易的水 形成于2002年的《水法》；2006年国 第4章  重点领域三：完善和优化经济政策工具 77 务院令明确提出，取水许可证的发放 许可的水量（Griffiths and Dongsheng， 应确保总用水量不超过当地的可用水 2014）。中国自20世纪80年代末开始 量。取水许可证的审批程序，目前仍 在部分地区建立排污许可证制度，未 由水利部完成，要求开展全面评估， 获得许可禁止排放污染物（Wang， 可能会对用水户附加限制条件或进 2008）。2017年，环境保护部开始在 行公开听证（见图4.2）。取水许可 全国范围内扩大和加强实施污染物排 证的有效期通常为5年，一般不超过 放许可制度，要求82个指定行业的所 10年，持证人可对原有条件提出修改 有固定污染源排放需申请许可。与取 申请，包括水量及用途。但是，目前 水许可不同，排污许可持有者通过淘 还没有允许取水许可证进行交易的机 汰落后和过剩产能、清洁生产、污染 制，因此持有人只能尽可能多地使用 治理、技术改造升级等途径所削减的 发起申请 否 完成并符合法律规定 是 符合受理范围 是 否 受理申请 有关公众利益 是 听证/咨询 否 其他利益相关 是 否 通知其他方面 否 签发批准 说明理由 是 开工建设 不合格 试运行30日后验收 整改 合格 核发许可证 图4.2 中国的取水许可证 资料来源：China Water risk。 78 中国水治理研究 污染物排放量，可按规定在市场交易 号，为从水量和水质两方面改善中国 （GoC，2017）。总之，中国国内采 水资源管理提供激励。目前，很多企 用两种许可制度，分别用于取水许可 业屡屡超许可限额违规排污，它们要 和排污许可。 么无视罚款，要么把罚金当作经营的 微小成本。将这两项制度结合，制定 通过将取水许可与排污许可制 相应的规章，可以进一步提升其调控 度关联，中国可以增强控制水污染和 能力。此举还可能有助于协调自然资 总耗水量的行政管理和监管能力。例 源资产管理，这是新成立的自然资源 如，如果一家企业的排污量超出了其 部的重要职责。例如，用水权的授予 许可证允许的限额，这种违规将可能 或许可与土地利用管理相结合，以防 引发对其取水权（许可）的限制（除 止水土流失、改善水质，这也为不同 了对其罚款或限制其排污以外）。双 部门间自然资源的协同管理提供了新 重惩罚可向这样的企业发出明确信 的机会。 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 79 重点领域四：  第5章  提升适应气候及环境变化的能力 由于城镇化发展及气候变化等 在内的水生态系统，承担了诸多具 原因形成的宏观压力，中国的政策制 有宝贵经济价值的功能，包括蓄滞洪 定者必须考虑如何提升人民群众及基 水、净化水体及娱乐休闲等。因此， 础设施抵御旱涝灾害威胁的能力。而 中国水资源管理改革的第4个重点应该 保障水环境功能及服务，包括净化水 是如何通过提升洪水防御能力、制定 质等，则需要进行额外的投入。中国 “三条红线”的生态流量目标、优化 近期以来的诸多环境、水资源管理政 治理面源污染的政策，进而提升适应 策，包括《环境保护法》《水法》 气候及环境变化的能力。 等，均强调保护自然环境的必要性。 然而目前中国的水资源管理框架在保 护环境方面还存在两大不足：一是要 5.1  提升洪水防御能力 保障河湖及地下充足的水资源储量， 以维持生态服务功能；二是要重点治 理面源污染，特别是农业造成的面源 防洪一直以来是中国水资源管 污染。维持生态服务功能及水生态系 理的重点，在减少洪水风险及灾害方 统可持续发展，对中国的整体发展具 面，中国已经取得了巨大的成功，70 有重要意义。包括溪流、河湖、湿地 年来保护了约4700万公顷土地及5亿人 80 中国水治理研究 口，至21世纪初，因洪水造成的死亡 挥部抢险能力。此外，中国设立了98 人数由20世纪50年代年均9000人左右 个国家级蓄滞洪区，分别制定了水库 降低至1500人左右。然而这一成绩的 大坝运行及应急撤离方案（Moore， 取得，与防洪综合体系的建设是密不 2018）。 可分的，包括基础设施建设，预警系 统建设，以及中央、流域、省、市、 然而，受体制限制，中国的防洪 县、乡各级有序的应急指挥及抢险机 体系依然依赖于基础设施保障。由于 制建设（见图5.1）。20世纪90年代 快速城市化以及相应的地面硬化阻碍 至21世纪初，防洪基础设施总体投入 降水下渗，湿地及地下含水层蓄滞洪 增长了四倍有余（Cheng，2006）。 水能力降低。以上海市为例，城镇区 同时，中国《防洪法》于1997年生 域面积已由1950年的60%上升至2001 效，2005年和2016年修订，规定了防 年的80%，为增加城市用地大量填埋 洪区范围，并要求有关部门制定相应 河湖、湿地、含水层及其他水体，排 防洪规划。相应要点工作之一即保证 泄、蓄滞洪水能力大大降低。因此， 决策支持系统与气象预报充分结合， 上海地区受沿海风暴潮影响的人口 使地方政府在预知洪水险情后能更快 增长了1500万，可能造成的经济损失 地采取应急措施，提升防汛抗旱总指 增长了300亿美元。要充分应对这些 国家防汛抗旱总指挥部（水利部） 流域防汛抗旱总指挥部 省级防汛抗旱总指挥部 县/市级防汛抗旱总指挥部 乡级防汛抗旱总指挥部 图5.1 中国防汛抗旱总指挥部体系 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 81 挑战，传统的资本密集型防洪基础设 施方法，另外还可以考虑综合型措 施可能成本过于高昂（World Bank， 施，将传统方法和绿色基础设施相结 2017d）。 合（World Bank，2017e）。 在这种情况下，绿色基础设施 此外，各国也都越来越多地使 建设以及生态替代方案更具优势，包 用综合型的洪水风险管理措施，不 括生态湿地、自然湿地、蓄滞洪区、 再无区别地对所有地区提供保护，而 透水路面、绿化屋顶、雨水收集利用 是根据风险评估有针对性地进行投资 等。为充分应对洪水风险，将防洪区 （Hall et al.，2003）。中国的防洪政 内的“灰色”与“绿色”用地相结合 策已经一定程度上将这些类似的原则 非常有必要。保留大片空地可辅助提 纳入考虑。《防洪法》根据洪水风险 升地下水回灌率，也可以提升地下含 详细划分了蓄滞洪区，并且不鼓励在 水层蓄洪能力。同样，保护或恢复湿 这些区域内进行高密度开发或基础设 地也可相应提升蓄洪能力，另外还可 施建设（Moore，2017）。2010年， 以带来净化水体、为鱼类及野生动物 国务院还出台了关于切实加强中小河 提供栖息地等额外好处（见专栏5.1） 流治理和山洪地质灾害防治的若干意 （World Bank，2017d）。在海绵城市 见（World Bank，2013a）。然而， 建设中，中国已经将这些方法纳入考 其他国家的做法是进一步通过规划、 虑。吉林省白城市作为“海绵城市” 区划及其他政策工具切实降低洪水风 试点，大胆地尝试将约25座水库、 险，而不是加强防洪措施。例如欧盟 160个湖泊连接，额外形成67000公顷 洪水指令要求制定重要流域及海岸地 河道面积、增加蓄滞洪能力30亿方， 区的洪水风险管理方案，要求划定目 大大提升了城市蓄洪能力（Li et al.， 前及未来禁止进行住宅或工业开发的 2016）。同时，此举还增加了地下含 区域（见专栏5.2）。中国可以考虑 水层蓄水量，从而提升应对旱灾的能 对《防洪法》进行修订，增加和完善 力。政府可进一步扩大和试验这些措 类似的禁止性条款。 82 中国水治理研究 专栏5.1 加利福尼亚州优洛河道（Yolo Bypass） 优洛河道野生动物保护区位于 同时，项目还包括一系列季节性或 加利福尼亚州萨克拉门托附近，占 常年水池、草地、河滩林等，为鸟 地 16000 英亩，是美国最大的公私合 类及其他野生动物创造栖息地。项 作生态修复工程之一，项目将优洛 目由加利福尼亚州与美国联邦政府 河行洪道内 3700 英亩的面积恢复为 下辖的私立基金合作承担，由加州 湿地或相关栖息地（见图片）。通 渔业和野生动物保护局归口管理， 过水堰的系统调控，项目将洪水导 被广泛视作湿地建设和修复工程的 离萨克拉门市区，从而有效防洪。 典范。 洪水淹没时的优洛河道 资料来源：USFWS Photo/Steve Martarano。 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 83 专栏5.2 欧盟洪水指令的要求 欧盟洪水指令于2007年发布，旨 地规划，缓冲洪水影响。例如保护及 在有效降低洪水管理风险。据欧盟估 修复湿地，在洪水发生时可发挥蓄滞 算， 1998 ～ 2009 年，洪水灾害导致 作用，辅助减少洪灾影响。在城镇区 1000 余人死亡，造成经济损失约 640 域，增加透水路面覆盖率也可已相应 亿美元。依据该指令，欧盟成员国需 地增加洪水下渗能力，从而防止城区 采用洪水风险管理的模式进行防洪。 地表积水。 传统防洪措施强调 最 大 化 对 人 民 群 洪水指令要求欧盟成员国绘制洪 众及财产安全的物理保护，与之不 水灾害图，为洪水风险管理规划制定 同的是，洪水风险管理模式强调以 提供基础。这些规划规定发生洪灾时 风 险 管 理 为 中 心 ， 在 城 市 规划中进 防止洪水破坏、保护人民及财产安 行区划，防止在洪泛区内建造建筑物 全、开展应急抢险的具体措施，并且 或设立易危设施，结合土地管理及用 为灾后快速恢复提供保障。 最后，中国需要进一步推广洪 取得了良好的效果，2007～2012 水保险制度。中国的洪水保险最初 年的保费增长达三分之一，极大地 于20世纪80年代开展试点，但由 推动了保险制度的实施。截至2015 于个体群众及各类机构尚不熟悉保 年，商业保险覆盖率也从极低的比 险制度，并未取得很好的效果，而 率增长至3.5%。近年来发布的文 且大多数情况下保费也相对昂贵。 件，包括水利部2014年发布的指导 此外，洪水保险常作为一揽子风险 性意见，也都鼓励实施洪水保险。 （如洪水、地震、台风等）保险中 但要提高洪水保险覆盖及投保率， 的一部分而提供。但是在过去十年 尚有一些任务待完成（World Bank， 中，这些问题得到了部分解决。 2017d）。第一，根据详细的洪水 2007年开始实施的一项农作物保险 风险数据及洪水风险区划，精细调 84 中国水治理研究 整保费，从而促使保险价格回归理 潜在益处的了解程度有待提高。这 性，促使更多业主购买保险。目 些任务的完成有助于推动洪水保险 前，官方尚未正式公布任何洪水风 行业发展，提高投保比率（World 险图。第二，政府需与行业紧密合 Bank，2017d）。相关工作可关注 作，提高保险覆盖率及赔付金额， 国外通过商业机构激励投保的做 同时还需提升保险赔付效率。最 法。关于美国的洪水保险计划可参 后，公众的保险意识、对洪水保险 阅专栏5.3。 专栏5.3 美国的国家洪水保险计划 国家洪水保险计划（NFIP）是美 计划中规避风险、确定保费的策略原 国在洪灾援助方面的主要国策。名副 先希望可以使其经费实现自给自足。 其实，该计划系联邦政府支持的保险 然而，由于政府层面希望可以尽量压 计划，使存在洪水风险区域的住宅、 低保费标准，另外由于大规模城镇化 商业及其他业主能通过购买保险的方 和极端天气事件频发造成索赔增加， 式，规避洪水灾害的风险。该计划 保险计划资不抵债，不得不依靠政府 在最初制定时，即希望借此限制高洪 的大量资金补贴， 2005 年以来平均每 水风险区域的开发，并根据实际的洪 年需补贴250亿美元。多项评估显示， 水风险程度调整保费额度，以此将高 由于政策漏洞、洪水风险图更新不及 风险区域开发的经济风险转嫁至政策 时、人为降低保费标准致其无法反映 制定方身上。计划主要由三大部分组 真实风险程度，该保险计划在限制高 成：编制洪水风险图，设定洪水风险 洪水风险区域开发方面只发挥了部分 区域内建筑物抵御灾害的最低建造标 作用。 准，以及制定保费支付的系列规定。 资料来源：Lee and Wessel，2017。 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 85 为可行的方式即建立河湖健康指数体 5.2  制定“三条红线”的生 系。考虑到水生态系统的复杂性和多 态流量目标 样性，河湖综合健康指数可作为工作 目标。该指数分别针对水文、物理结 尽管“三条红线”囊括了重要 构、化学、生物及功能设置了多个指 的水质目标，但是这些目标没有能够 标，包括充足的生态流量、水下及浮 充分直接反映生态系统整体功能及要 游生物多样性、岸坡植被及稳定性、 求。生态系统提供重要的生态服务及 公众满意程度等。此外，欧盟水框架 功能，对人类社会及经济发展具有重 指令（WFD）规定的“生态系统状 要意义。这些服务及功能包括：净化 况分类的质量因子”也可以作为设置 水体、调节水流、制造氧气、培育保 生态用水目标的参考。欧盟水框架指 持土壤、食物供给、为动植物和微生 令2000/60/EC规定了衡量欧盟范围内 物提供栖息地以及休闲娱乐作用等 河流、湖泊、过渡水域、海岸等区域 （Cui et al.，2009）。2008年的一项 生态状况的因子清单。清单包括生物 研究表明，深圳市湿地及水系在蓄滞 因子（水生动植物和底栖无脊椎动物 水源、净化水体方面产生的效益高达 的组成及数量，鱼类及其他动物的组 1亿元人民币；2015年的另一项研究 成、数量及年龄结构等）、水文-地 则表明，北京市密云区的这一数字 形因子（水流数量及动态、与地下水 达6000万人民币（Li、 Li and Qian， 体连接情况、宽度及深度变化、河 2008）。事实上，城镇化快速发展所 床湖底结构及基质、河湖滨岸地带结 带来的相应的湿地和水系破坏，已大 构）、化学及物理化学因子（热量及 大减少这些生态功能及其价值。这些 氧化条件、盐分、酸化状态、营养物 重要的生态系统功能应该受到充分重 质状态及具体污染物质）。为对生态 视，并应该设立相应的生态目标。 状况质量因子进行阈值分类，欧盟水 框架指令进一步为每一因子、每一类 中国相关研究机构提议的一种较 地表水分别制定了生态状况高、优和 86 中国水治理研究 良的标准。中国的生态用水要求可以 如航运及水力发电等，维持最小流量 此作为参考进行制定。 也十分重要。尽管中国的水量分配体 系已将生态用水需求纳入考虑，但却 另一种方式可以河流及其支流 没有单独的过程来确定和满足这些要 为单元，制定具体的水文要求（按季 求。其他国家在这一方面的做法值 节或年度）。为了持持重要的水生态 得参考。欧盟水框架指令明确规定： 系统功能，河道水系不仅需要维持一 “为满足环境保护要求，在考虑水体 些适当的属性（例如温度、化学物质 自然流动情况的同时，综合考虑地 等），还需要维持一定的水位，以为 表、地下水量及水质十分必要。”指 动植物提供充足的符合其生物过程 令还明确要求欧盟成员国保证生态流 的栖息地（见图5.2）（Acreman and 量，规定必须“保护和改善水生态系 Dunbar，2004）。由于可以稀释污染 统以及直接依靠水生态系统的陆地生 物浓度，生态流量同时还有助于维护 态系统和湿地系统，并充分考虑其用 总体的水质。对于其他水利目标， 水需求”。中国目前还没有明确的法 河槽维护洪水 洪泛区连通流量 生境维护流量 流量 触发迁移山洪流量 幼小特征所需低流量 冬季 春季 夏季 秋季 图5.2 大坝下泄生态流量 资料来源：Acreman，2016。 注：大坝下泄生态流量指利用水文要素通过在零流量基线之上增加的一定流量（灰色部分），以满足河流生 态系统具体功能的要求。 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 87 律规定来确保环境流量。 有效投资取得了水资源所有权，形成 环境流量资源组合，由联邦环境流量 在中国的许多地区，水权的分 保持组织（CEWH）进行管理，该机 配可能会影响地表水流，进而对维持 构根据澳大利亚2007年颁布的《水 生态流量形成挑战。在澳大利亚墨 法》（见专栏5.4）成立。各州政府 累-达令河流域，这一问题通过综合 也成立了相应的环境流量保持机构， 多种措施解决。墨累-达令河流域规 由各非营利机构持有和管理用于环境 划的核心内容即设立长期可持续取 功能的取水权。为保护环境和下游 水的限额，以防止过度消耗。为实现 用水，政府还设立了相应的规章制 这一目标，澳大利亚政府通过交易和 度，对旱季取水进行限制（包括抽 专栏5.4 澳大利亚联邦环境流量保持组织 澳大利亚2007年颁布的《水 利亚政府每年在墨累 - 达令河流域灌 法》规定，联邦环境流量保持组织 区内通过投资节水基础设施及策略性 的主要职能是：管理墨累-达令河 采购水资源所取得的水资源分配权 流域（以及联邦政府持有水资源的 利。采购水资源用于满足环境需求、 其他区域）联邦政府所持环境水资 投资提升供水和灌溉效率以节约水资 源，以保护和恢复相关环境资源； 源的任务由澳大利亚农业和水资源部 根据墨累－达令河流域规划，负责 负责。 全流域环境用水。 对于所持水资源，联邦环境流量 《水法》规定，“联邦政府持 保持组织可用于满足相关的环境使用 有环境水资源”指“联邦政府拥有与 需求；也可继续持有并于下一年水文 水相关的使用权、供水权、灌溉权和 年度使用，以相当于或高于其环境价 其他同类权利，包括其附属或相关权 值的价格进行交易（买入或卖出）。 利”。换而言之，持有水资源指澳大 88 中国水治理研究 水频率和时长）。通过对洪泛平原 此外，在制定“三条红线”的生 及湿地进行有针对性的供水、对原 态流量目标的同时，还应建立生态流 有用水模式关键部分进行修正，这 量保障不足河流的监管和协调机制， 些措施旨在对环境资源及生态功能 以生态流量控制倒逼用水总量控制、 进行保护和修复。通过对所持环境 用水效率的提高。 水资源的战略性使用，通常是对水 系流量进行补充，澳大利亚政府旨 在改善墨累-达令河流域富饶的自然 5.3  优化治理面源污染的政策 环境健康、保护流域的水生生物群 落。该组织所持水资源由流域规划划 定的17个区域的75种取水权组成 a 。 中国在加强落实面源污染治理 截至2017年11月，联邦环境流量保持 政策、推广污水处理方面付出了巨大 组织所持在册取水权2670106兆升， 努力。中国建立了一套健全的水质标 长期年均产出1835182兆升 b 。中国 准体系，同时还制定了相应的政策体 也可以成立相应的机构，明确生态用 系以促进其实施。尽管实施过程还有 水需求，取得并管理相应水资源所有 待完善的空间，但这一体系为中国治 权。这种做法具有很强的关联性，因 理点源污染（如工厂和企业排污）提 为正如重点领域三所述，中国目前正 供了基础。同时，由于目前政策框架 在推行水权交易模式，这同样是水资 的不完善，治理面源（NPS）污染依 源分配的重要形式之一。中国可以通 然是一个巨大的挑战。由于面源污染 过立法或修订目前水管理法规系统来 的分散性，治理、监控及减少此类污 建立其环境流量维持机构。 染困难很大。此外，管理面源污染市 场通常需要对农业及土地管理措施进 a  墨累-达令河流域覆盖昆士兰州南部、首都直 辖区、新南威尔士大部、维多利亚州过半、南澳大利 行巨大的改变，这些往往远远超出水 亚州东南部。 b   联邦环境流量保持组织所持水资源可参阅澳 资源管理机构的能力范围。最近的普 大利亚政府网站：http://www.environment.gov.au/water/ cewo/about/water-holdings。 查显示，农业造成的面源污染已经超 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 89 过工业产生的点源污染，成为中国水 取更加积极、深入的政策。 污染的主要污染源（Xu and Berck， 2014）。1991～2008年，年均合成氮 其中一种可行的做法即试行水质 肥使用增量近51%，而农药使用增幅 交易。与水权交易相类似，水质交易 达到惊人的120%，由此产生的面源污 旨在通过较低的成本实现污染控制目 染可见一斑。由于中国对农业增产采 标。水质交易体系设置了指定区域内 用了补贴加政策扶持的做法，很大程 点源、面源污染排放物的上限。由于 度上促进了农药及化肥使用的迅猛增 减少点源污染相对容易实现，通过允 长，进而造成有机污染骤增的不利影 许点源污染方向面源污染方买卖水质 响（Sun，2012）。水体中高浓度的化 信用额度，而面源污染方可通过改变 学物质将对人体健康形成巨大的负面 耕作方式等途径以较低成本减少污染 影响（Lu et al. ，2015）。 物，进而在达成污染物总量控制上限 目标的同时降低成本、提升效率。此 中国政府在最近的政策改革中， 外，面源污染方还可以通过采取其他 开始积极尝试解决这些面源污染的问 措施（如修复河岸等）减少由农田进 题。2015年，农业部宣布将大力推广 入水系的径流，从而节省水质信用额 化肥减量提效、农药减量控害，并分 度进而出售（见图5.3）。例如2011 别制定了到2020年化肥和农药使用量 年新西兰开始实施陶波湖的水质交 零增长行动方案。2017年由国务院牵 易 项 目 ， 并 成 立 了 专 门 的 机 构 —— 头12个部委制定的《水污染防治行动 陶波湖保护信托基金。该机构负责通 计划》具有划时代的意义，该计划积 过购田复林减少入湖氮排放或直接从 极推进农村面源污染控制，制定实施 农民手中买断水质信用，将氮排放 全国农业面源污染综合防治方案，并 量降低至限额以下。至2012年，项 囊括了一系列控制农业面源污染的措 目共交易32次，涉及氮排放186000 施。尽管这些措施十分重要，但由于 磅，总计5800公顷农田恢复为林地 目前面源污染的严重性，中国需要采 （World Bank，2017a）。美国也开 90 中国水治理研究 展了类似的项目，相较于命令·控制 放量的目标（见表5.1）。据估计， 的方式，地方性的水质交易项目成 美国的水质交易项目涉及污染物排 功实现了以较低成本降低污染物排 放总量的68%～83%（Wang et al.， 田块边缘 水体边缘 水体内衰减 图5.3 面源污染节省水质信用的方式 资料来源：World Bank，2017a。 表5.1 水质交易市场案例、成果及现状 案例 成果 存在问题 2002～2014年成功降低79座污水处理厂氮排 美国纽约长岛湾 交易费用高 放量的65%，节约3亿美元 至2012年共完成交易32次，完成减少氮排放 新西兰陶波湖 16%的目标； 交易费用高 管理措施得到更多农民支持 降低来自农场的盐分污染至900µS/cm的目标 盐 分 水 平 偶 尔 依 然 会 超 出 目 标 标 澳大利亚猎人河 以下 准，但主要来自自然或面源污染源 实现降磷目标； 需继续进行监测及评估来确定降磷 加拿大南纳雄河 尽管水质变化趋势显示水体内总磷降低，但 效果 并不能完全归功于总磷管理项目 资料来源：World Bank，2017a。 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 91 2015）。例如在长岛湾，水质交易 放，这些交易额还十分渺小。 项目成功降低79座污水处理厂氮排 放量的65%，节约成本3亿美元。 如需完全发挥水质交易市场作 数十年来，中国水质控制体系的 用，交易活动还需要允许更多经济主 主要做法是颁发排污许可。根据国务 体及行业的广泛参与。在国外的实践 院2000年颁布的指导意见，以及水污 中，有些水质交易市场允许点源污染 染防治法的规定，任何机构和个人向 （如工业）与农业（面源污染的重要 水体排放相关种类的污染物，包括总 来源之一）进行交易。新西兰、加拿 磷、有机氮等，必须从地方环保管理 大及美国的交易项目中，均存在点源 部门取得排污许可。由于一定范围及 污染方购入农业排污额度，以及农业 水体的污染物负荷设有上限，买卖交 主体售出的同时购入排污额度的情况 易排污许可的市场已经存在了一段时 （Duhan、McDonald and Kerr，2015； 间。排污许可交易自20世纪80年代末 O’Grady，2008；Selman、Branosky 以来获准开展，太湖流域的试点项目 and Jones，2009）。 则在21世纪初正式启动。由于市场导 向型政策呼声高涨，政府陆续颁布新 由此可见，中国的水质交易市 规，为排污转移补偿体系提供更有力 场有必要允许农业主体参与。然而中 的保障。2014年，国务院印发《关于进 国农业的特征使得这一做法具有挑战 一步推进排污权有偿使用和交易试点工 性，因为中国的粮食生产主要依靠2 作的指导意见》，具有里程碑意义； 亿小型农户，2010年平均每户农户耕 2016年，又印发《控制污染物排放许可 作的土地面积为仅0.6公顷（Huang、 制实施方案》，明确规定建立排污许 Wang and Qiu，2012）。如无创新改 可交易市场。至2013年，水质交易市 革，按照目前状况，交易成本将严重 场完成化学需氧量交易额达到175600 阻碍交易效益。通过在种植特殊作物 吨、总磷1万吨、氨氮16万吨（World 的小型农户中建立交易市场，新西兰 Bank，2017a）。相对于全国的污染排 及美国俄勒冈在这一方面进行了有益 92 中国水治理研究 尝试。首先，政府可以考虑允许专 开展水质交易试点及实施，同时承担 业、大型的商业或国有农场参与水质 两方面的责任：一是当好市场裁判的 市场交易。其次，在实现规模效益、 角色，监督考核水质标准、落实水资 降低交易成本及风险方面，可以以村 源政策及协议；二是为市场发展创 落为单位参与水质市场交易。最后， 造充足的条件（Scherr and Bennett， 国外在这一领域积累了丰富的经验， 2011）。要承担好第二方面的责任， 中国在建立水质交易市场时可以多加 政府必须进一步提升利用市场工具的 学习借鉴。这首先要求明确水质交易 意识，提供技术支持及指导意见，开 市场的目标，建立监督机制切实保证 展可行性研究甄别确定水质交易可能 减排。第一步可以针对具体行业的具 成功的地区，保持不同市场之间政策 体污染物排放设立减排比率，刺激水 及实施的一致性。中国开展水质市场 质交易市场需求。但一些重要的经济 交易的前景明朗，但仍需要有针对性 主体及用水户，例如饮用水、工业制 地采取措施，克服相关困难。市场机 造、农业、渔业及休闲娱乐行业等， 制并非万能的，尽管从政府层面出发 可能会就减排目标提出异议，质疑 建立市场机制的水治理体系改革可以 其是否可以保障目前及未来的用水需 调动相关方的积极性，但水质交易市 求。针对这些问题，政府需要就如下 场并不能替代基础性的改革措施，进 方面制定指导性意见：①减排计量及 而以实现有效的水资源管理。 报告；②排污数据库集中建设及报告 机制；③确保可通过数据库跟踪减排 及交易情况；④提供工具使地方政府 5.4  创新型金融机制 以低成本、标准化的方式进行减排预 估、计量； ⑤制定统一的评估考核 标准，以便监督考核绩效以及卖方合 面源污染的问题还可以利用创新 规情况。其次，中央政府可通过制定 型金融机制进行解决。例如，中国自 相应激励措施，鼓励省级及以下政府 20世纪90年代就开始试行生态补偿机 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 93 制（Bennett，2009）。这些措施与生 也需弄清用地类型变化及其他干预措 态服务收费方式类似，通过利用收费 施对水质提升及环境服务改善的直接 及激励措施，减少排污（通常来自农 影响。例如2004年，为落实2000年相 场等）造成的环境及生态系统破坏。 关各州政府之间达成的关于改善切萨 这些费用由受益方或生态服务的使用 皮克湾环境质量的协议，美国马里兰 方承担。然而近年来，由于付费率偏 州设立了海湾修复基金 a 。协议内容 低或不完全、过程透明度不足、交易 明确要求切实减少切萨皮克湾的富营 成本偏高，中国的排污许可交易正面 养化问题。设立基金的目的是用于支 临资金的可持续性问题。另外，生态 持污水处理厂的升级改造，使其能够 补偿机制主要由政府干预以及公共资 降低污水中的营养物质负荷（例如降 金流转驱动。如能加强生态服务提供 低总氮至3毫克/升以下、总磷至0.3毫 方与受益方之间的联系，市场导向的 克/升以下）、大幅提升排放质量。 方式可能会更加便于费用支付的完成。 基金还用于支持就地改造腐化系统、 种植覆盖作物等，从而进一步减少进 可行的方法之一即设立水基金， 入海湾的氨氮负荷。因此，该基金旨 用于在环境敏感区域投资支持改变重 在同时减少点源和面源污染。基金的 要水资源区域的耕作方式、退耕还田 资金来自收取的污水处理费，该费用 以及其他减少面源污染的措施。水基 向流域范围内使用污水处理厂及腐化 金可以通过多种收费机制设立，包括 系统的每一住户、商业及工业用户收 下游用户在享受更高水质益处后缴纳 取，通常住户的收费标准是5美元每 的费用等（The Nature Conservancy， 月。基金还通过发行债券等方式产生 2016）。生态服务质量提高后，通过 更多收益用于支持相关工作。 转嫁成本至其受益方，水基金可在利 益相关方之间创造双赢的局面。当 类似的做法在中国也有先例，例 然，这些机制的建设离不开强有力 a  见马里兰政府官网：http://mde.maryland.gov/ 的、以事实为依据的广泛调查研究， programs/Water/BayRestorationFund/Pages/Index.aspx。 94 中国水治理研究 如2005年北京市与承德市签署的5年期 大多仅在地方政府之间进行，而非与 协议。协议规定，北京市每年支付承 直接受益方直接关联。这很大程度上 德市2000万人民币用于上游的水土流 体现了环境服务收费意识的不足，因 失治理。双方后来又延期执行该协议 此，相关金融机制的建立及试行还非 至2011年（更多相关例子请参阅专栏 常有必要（World Bank，2017c）。最 5.5） a。另一种可行的金融机制则与 后，对提升水质的资金需求还可以通 环境服务收费有关。尽管中国目前有 过设立专门的循环周转基金来直接解 16项环境服务收费办法正在实施，然 决。美国环保署的州立清洁用水循环 周转基金（EPA CWSRF）即是一个很 a  见马里兰政府官网：http://mde.maryland.gov/ programs/Water/BayRestorationFund/Pages/Index.aspx。 好的例子，可以供中国参考试行。 专栏5.5 中国在提升水质方面的金融机制 龙坞水库水基金：龙坞水库主 右。 2015年，大自然保护协会支持成 要向青山村、赐壁村提供居民生活用 立了水基金，用于支持当地政府、农 水。水库的营养物污染主要来自毛竹 村、非政府组织（ NGOs ）以及一信 种植中使用的化肥及除草剂。当地毛 托公司开展合作，进行环境友好型土 竹种植产业覆盖了流域面积的 60% 左 地管理。 地方社会团体及 大自然保护协会 非政府组织 咨询 提供 活动 开展 林地承包经营权 善水信托基金： 购买产品 农户 消费者 林地管理权可用资金 信托收益 投入资金 分红资金 执行主体 信托监管 投资方 万向信托 水基金的主要组成 资料来源：The Nature Conservancy 2014。 注：NGOs指非政府组织。 第5章  重点领域四： 提升适应气候及环境变化的能力 95 北京“稻改旱”项目：密云水库 拉市海自然保护区及丽江古城规 是北京的主要地表水源。多年来，流 划项目：该试点项目通过对丽江古城 域内农业活动造成的面源污染严重影 及拉市海自然保护区游客征收一项特 响水库水质。“稻改旱”项目旨在通 别费用，用于补偿拉市海上游农户进 过对放弃水稻、改种玉米的农民进行 行用地方式改革。拉市海是丽江流域 经济补偿，减少农业活动中的营养及 的重要部分，流域内多条河流穿越或 化学物质排放，而补贴费用则由北京 流经丽江古城。 的城镇居民承担。 专栏5.6 美国环保署州立清洁用水循环周转基金 作为美国《清洁水法》的重要修 款。当资金返还至州政府的循环周转 订内容，州立清洁用水循环周转基金 基金后，州政府又可以向其他具有紧 （ CWSRF ）设立于 1987 年，向多种 迫性的水质改善项目提供贷款支持。 水利基础设施项目提供资金支持（见 在该基金下，州政府还可以进行回购 图）。符合条件的项目可获得贷款支 或债务再融资、抵押或保险，或者提 持，用于建设市镇污水处理设施、控 供额外的补贴。例如绿色保护项目， 制面源污染、建设分散式污水处理系 该项目针对主要绿色基础设施建设， 统、开展绿色基础设施项目、开展河 提升水资源及能源使用效率，开展相 口保护、实施水质改善项目。环保署 关创新型环境改善行动。目前为止， 向所有的 50 个州提供资金设立清洁用 基金已向美国全国各类机构及群体提 水循环周转基金，州政府需要额外提 供资金支持达 1110 亿美元，涉及项目 供 20% 的配套资金。该项目类似于基 36100项，主要为具有紧迫性的水质改 础设施建设银行，提供低利率的贷 善项目。 96 中国水治理研究 联邦政府提供 符合条件的项目 初始资金 环保署 低息 贷款 州政府提供 州立清洁用水循环 配套资金（20%） 偿还 周转基金 贷款 债券 债券 收益 偿还 债券持有人 提供额外资金 州立清洁用水循环周转基金的主要组成 资料来源：美国环保署官方网站：https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-06/documents/cwsrf_101-033115.pdf。 注：CWSRF指清洁用水循环周转基金。 第6章  重点领域五： 改进数据收集及信息共享方式 97 第6章  重点领域五：  改进数据收集及信息共享方式 在水资源监测及数据收集方面， 点得到了广泛的认可。由于气候及其 中国拥有较强的技术能力。如进一步 他环境变化会造成水资源量变化，因 加强数据共享、供更多利益相关方使 此向各利益相关方开放数据，包括用 用，则可以更加有利于运营决策和投 水团体及政策制定方，就显得尤为重 资规划。此外，开放式数据平台还有 要。联合国水资源高级别工作组（UN 助于跨部门协调及合作，对水资源行 HLPW）2018年3月的报告指出，水 业的事业开拓、技术创新及科学突破 资源数据的开放是提升全球水资源管 都可以发挥支撑作用。这与政府目前 理的先决条件（UN Water，2018）。 在数据及技术领域的工作重点其实不 工作组还制定了《水资源数据管理良 谋而合。 好做法指导意见》，指出水资源数据 管理政策中的七大要素：①制定水资 源管理的优先目标；②加强建设水资 源数据机制；③建立可持续的水资源 6.1  完善水资源相关数据收 数据监测系统；④采用水资源数据标 集及共享的立法框架 准；⑤采用开放式的数据使用方式； ⑥建立高效的水资源数据信息系统； 在水资源治理及管理领域，高质 ⑦实施水资源数据质量管理。要实施 量数据的收集和共享十分重要，这一 这些原则并形成具有连贯性的水资源 98 中国水治理研究 数据管理政策，通常需要进行一些改 实对所有的部门都有利。这一法律条 革，而立法是实现这一目标的最好 文需要明确规定收集信息的种类，并 方式。 且制定数据质量及共享的必要标准。 促进政府部门及官员之间共享 例如，澳大利亚《水法》（2007） 水资源及环境相关数据，必要时向利 中的《水管理条例》（2008）规定， 益相关方及公众公开数据，需要通过 任何个人或机构均有义务向气象局提 颁布明确的法律条文或规范条款才能 供水资源信息，并且明确水资源信息 实现。这些可在《水法》修订案中予 的种类（包括地表地下水资源信息， 以考虑。目前，各政府部门及机构收 水库信息，气象信息，水资源使用数 集的水资源相关数据仅供内部分析使 据，水权、水量分配和交易信息， 用。这对于全面把握中国水资源状况 水质信息，防洪预警相关信息等）。 及挑战极其不利。通过立法方式强制 这些信息种类全面，覆盖水资源管理 进行跨部门间的水资源数据共享，其 涉及的方方面面，包括地下水、地表 表6.1 澳大利亚《水管理条例》规定的数据采集项目及种类 信息种类 数据项目 地表水 地表水体的水流、水位 地下水 地下水水位、水压及含水层补给量 水库水位、水量、入流及出流 水库 地点、库容、主要水库设施的所有权 气象 降水、风、适度、蒸发、温度、气压及水汽压 用水 取水及回补 水权、水量分配、交易情况 用水权、灌溉权、交易及许可情况 城市水管理 城市取水、供水、污水、雨水及循环水 用水限制 现行的用水限制 地表水导电度、悬浮固体、浊度、营养物含量、酸碱度、温度；地 水质 下水导电度、酸碱度 洪水预警 地表水体的水流、水位，降水 第6章  重点领域五： 改进数据收集及信息共享方式 99 水、水质及水量（见表6.1）。条例明 一的开放平台，这一做法可提升州政 确了特定水资源信息的提供方，并且 府机构业务能力，促进以数据作为决 规定了提供信息的时间、格式等；另 策依据。法律还明确了“推进州政府 外，还列明了200余家机构，这些机构 机构协作”的目标。 必须向气象局提供其持有、监管或控 制的特定水资源信息。 加利福尼亚与澳大利亚的例子 都有一个重点，即制定明确有力的 美国加利福尼亚州2016年9月颁 法律规定，确保水资源管理的重要 布的《水信息公开及透明法》是数据 利 益 相 关 方 之 间 能 够 开 展 水资源信 共享立法的另一个例子。这部法律条 息数据共享。制定必要指标收集、数 文规定水资源局牵头加州水质监测 据标准化的相关法律条款，对确保数 委员会、州董事会、渔业与野生动物 据收集质量、便于数据发布利用也十 保护局，共同“建设、运营和维护全 分重要。为高效利用数据，中国可以 州的综合水信息平台”。这一信息平 建立国家水信息数据库，扩大相关信 台“使用统一、标准化的格式整合现 息的利用范围。 有由联邦政府、州政府、地方机构、 学术组织单独管理的水资源和生态信 息。”另外还要求水资源局“制定有 6.2  创建国家水信息共享平台 关水资源数据共享、存储、质量控 制、公开、平台和决策支持系统使用 的协议。”受州政府资助的任何机构 稳定可靠、便于使用、透明公开 必须遵守这一协议。这一法律还催生 的水资源监测网络对运行及投资决策 了水信息管理基金。该基金的经费用 具有支撑作用。例如，要加强水权、 于支持该法律的实施，包括水资源及 排污权交易，市场需要依靠可靠透 生态信息的收集、管理及改进。法律 明的交易和排污的实际数据。目前， 规定整合现有水资源及生态数据至统 各类数据分散存储于多个数据库中， 100 中国水治理研究 没有归集至统一平台，不利于政府官 则开展，而非统计原则，主要关注水 员、市场参与者及公众获取使用。创 体流量（WWAP，2012）。2007年， 建统一的国家水信息共享平台具有多 澳大利亚启动了一项投资达4.5亿澳元 种积极意义：①统一全面的数据库可 的改进水资源信息系统的十年项目， 以促进政府机构之间的信息共享、促 包括颁布国家水信息标准，收集并公 进水资源综合管理，还可以提升水资 开水资源信息，定期开展国家水资源 源信息的透明度，巩固各级水资源政 评估，每年出版国家水资源核算报 策制定及管理决策能力。②对广大科 告，定期发布水资源总量预报，就水 研、私营行业开放的全面的数据库可 资源信息相关事务提供建议，加深国 推动水资源管理及水资源政策的创 民水资源情况意识。《水法》还要求 新。基于“大数据”科学的新工具、 气象局“每年出版国家水资源核算报 新能力，在这些数据的支撑下，可以 告，且形式需便于公众获取使用。” 充分发挥其效能。③统一连贯的国家 该报告涵盖澳大利亚十大主要水资源 数据库可以作为评判水资源管理体系 区的水交易量、取水量及管理情况a。 在时间和空间尺度绩效的基准。④公 《水法》还要求所有水权交易必须在 开水权、水量分配、交易及利用信息 相关部门进行登记，记录需“符合要 可协助提升水市场效能、水资源总量 求、开放公开、准确可靠”，并且从 预估质量。这些作用将共同提高水资 整个流域层面进行记录。 源规划的准确性，促进广大群众对水 资源管理的理解配合。 另一个例子来自美国地质调查局 （USGS）。地调局负责监测地表和地 例如，2004年，澳大利亚政府 下水的生成、数量、质量、分布及流 委员会在“国家水资源计划”中加入 了水资源核算的规定，要求鉴定、量 a   十大主要水资源区包括阿德莱德、勃狄金、 堪培拉、戴利、墨尔本、墨累-达令流域、奥德、珀 化、报告并向公众公布水资源数据。 斯、昆士兰东南部、悉尼，大约覆盖澳大利亚75%的 人口。国家水资源核算报告可从澳大利亚水文局网站 澳大利亚水资源核算根据财务核算原 http://www.bom.gov.au/water/nwa/about.shtml下载。 第6章  重点领域五： 改进数据收集及信息共享方式 101 动，并向公众、州政府及地方政府、 据包括水面高度（水位）、径流（流 公私营机构及其他有关水资源管理的 量）、温度、电导率、pH、营养物浓 联邦政府机构公开这些数据。地调局 度、农药及挥发性有机物含量b。 公开数据行动之一，即建设国家水资 源信息系统（NWIS），该系统是一 国家水资源数据网 c 是地调局供 套离散式的服务器网络，负责收集、 公众使用国家水资源信息系统内大部 处理、校验并长期存储水资源信息数 分数据的门户平台。通过该网站， 据。该系统是美国最主要的水资源 用户可以不分地域、简单便捷地查询 信息数据库，包含了美国150万个监 利用国家水资源信息系统内的大部分 测点收集的数据，这些监测点分布于 数据。该网站的数据由国家水资源信 美国的50个州、哥伦比亚特区、波多 息系统定期更新，一般在收到地方水 黎各、维尔京群岛、关岛、美属萨摩 科学中心的数据后就会进行更新。 亚以及马里亚纳群岛。其中一些监测 地调局还开办了水资源观察（Water 点的数据可以追溯至百年以上。1994 Watch）网站，以地图、图表、表格 年，地调局开始在其网站上公布实时 等形式公布美国实时、近期及历史 及历史流量信息。20世纪初，地调局 的流量状况 d 。实时流量图重点展示 完成各州不同数据库的信息整合，形 洪水及高流量信息。七日平均流量 成统一的国家数据库并可以实现一站 图则会重点针对土壤湿度低于正常 式查询使用。国家水资源信息系统在 或者出现干旱的情况。 流量信息的基础上整合了各种水资 源信息，包括河流及含水层历史的水 质、地下水水位信息，实时的水质、 降雨及地下水水位信息 a 。收集的数 b  见地调局水资源主页，http://water.usgs.gov。 c  请访问https://waterdata.usgs.gov/nwis/qw使用该 a   国家水资源信息系统开发历程及内容详述可 平台。该平台的背景情况可参阅 https://help.waterdata. 参阅美国地质调查局网站，https://pubs.water.usgs.gov/ usgs.gov/faq/additional-background。 FS-027-98。 d  见地调局网站http://waterwatch.usgs.gov。 102 中国水治理研究 6.3　提升公众意识及公众参 们已经意识到，在改善水质、提升用 与程度 水效率工作中，发动广大民众及私有 企业以直接和更好的方式参与十分重 要。在水资源管理的相关领域，地方政 要解决水资源管理相关的问题， 府也已经建立一些创新平台，鼓励公众 发动公众特别是用水户参与，即使不 参与。浙江省开发了移动应用程序， 是必要的，也十分有意义。对于水资 供个人举报可能的水污染情况，并可 源管理来说，不同用户、地区及社 跟踪每一项举报的官方处理情况。广 会经济团体之间的水资源分配存在着 东省也开展了类似工作，尝试利用大 复杂的伦理问题，发展一种全民参 数据技术，通过多渠道的方式监测水 与的模式可以有助于解决这些问题 污染（World Bank /DRC，2017b）。 （Priscoli，2004）。在中国，地方环 保局手中掌握的资源有限，广泛发动 尽管制定了相关政策、开展了 公众参与水资源管理，鼓励公众直接 创新试点，但水资源管理方面的公众 参与污染监督及落实控污规定，可以 参与程度依然有限，如公众接触利用 有助于弥补这一不足，推进中共十九 水资源数据及信息、提出意见以及其 大提出的加快水污染防治目标的实现 他参与水资源管理的渠道依然不足甚 （World Bank，2017f）。 至缺乏。目前的法律规章明确了公众 就水资源管理提出意见看法的权利， 《水法》《水污染防治法》《环 但尚未明确参与决策的权力。另外， 境影响评价法》等均包含明确的发动 公众的水资源问题意识尚且薄弱， 民众参与的条款。例如，《水污染防 因此常处于被动参与的状态（World 治法》规定，任何个人都有义务保护 Bank，2017b）。 水环境，并有权对污染损害水环境的 行为进行检举。这些法律条文给出了 在水资源管理方面如何提升公 这样一个信号，即中国的政策制定者 众意识、发动民众参与，其他国家积 第6章  重点领域五： 改进数据收集及信息共享方式 103 累了一些很好的经验可供学习借鉴。 染、洪水灾害等直接相关或产生危 一些国家，特别是欧洲国家，制定了 害的问题。 相关条例、政策及措施，将公众参与 正式纳入水资源管理（见表6.2）。 鉴于在灌溉领域，中国已经成 这些做法之间的差异较大，有些仅提 立农民用水户协会并取得良好效果， 升公众意识，如新加坡的“清洁绿色 发动公众更加广泛地参与治水，其前 周”，另一些则赋予公众权利，参与 景是十分明朗的。农民用水户协会的 所有与其切身利益相关的环境决策过 出现，弥补了农村集体农业传统组织 程，督促政府对不足之处进行纠正， 方式与中国现代经济复杂现实之间的 如奥胡斯公约等（Pu et al.，2007）。 差距。协会是发动用水户参与管理的 但大多数均赋予公众向相 关 机 构 就 重要方式，在落实农业节水及灌溉 水资源问题提出意见的权利，并在 现代化政策方面也发挥了重要辅助 一定程度上参与决策过程。另一显 作用。多项研究也表明，设计得当 著特点即这些行动均赋予公众对水 的农民用水户协会机制可以有效提 资源问题的知情权，包括水环境污 升用水效率、保障灌溉服务到位， 表6.2 国外鼓励公众参与的法律与政策先例 国家/地区 相关政策或条例 说明 欧盟 奥胡斯公约 赋予公众知晓、参与及质疑环境决策的权利 依据奥胡斯公约，鼓励所有利益相关方参与水资 欧盟 水资源管理框架指导意见 源管理 欧盟 环境信息公开指导意见 赋予公众知情权，规定管理职能 在大部分水资源管理领域要求公众参与，包括流 法国 水法 域管理规划 有关净化环境的专门活动，举办清 新加坡 提升保护水资源、保护水质等方面的公众意识 洁绿色周 为水消费者提供平台，提出关于水务公司运作的 英国 水消费者委员会 建议 美国 清洁水法、饮水安全法 明确要求决策过程发动公众参与 美国 公众参与政策 制定公众参与的具体要求 104 中国水治理研究 甚至有助于专业机构对灌溉系统开展 案、扩大实施范围，将有效提升公众 管理（Huang，2014； Wang et al.， 参与程度。 2010）。但是在实际操作中，大部分 协会无法实现自主管理，而是仅仅扮 这些例子说明了在水资源管理 演地方政府的延伸机构。而且大部分 领域，如何提升公众意识、鼓励公 协会职位均无薪酬，故而缺乏能力建 众参与，还需要采取很多改革措施。 设的动力（World Bank，2017b）。然 比如，相关法律法规还需要进一步修 而协会在大部分农村地区均存在，这 订，以向公众开放水资源相关信息， 是在用水效率、水资源保护等领域开 赋予其参与决策过程的权利。在有关 展地方能力建设、推广经验做法的理 环境问题的政策法规落实方面，公众 想平台。 也需要进一步发挥作用。这与十九大 报告提出的“打造共建共治共享的社 2016年，工信部、水利部、发 会治理格局”方向一致。法律法规还 改委、住房和城乡建设部联合启动了 需要进一步明确水污染、洪水灾害及 水效领跑者引领行动，这一行动也是 其他水旱灾害相关的信息自由。另 水利行业广泛发动利益相关方参与的 外，政府还需要继续落实农民用水户 良好契机（World Bank，2017b）。 协会等机制，取长补短，发动群众支 这一行动旨在继续落实推动节水型社 持水资源保护、水效提升等工作。同 会、节水型城市建设任务，通过在关 时，水效领跑者引领行动也需要进一 键行业重点用水企业或组织（包括工 步扩大实施范围。 业和农业用水户）中遴选“水效领跑 者”，以作为控制水耗、提升水效的 水是支撑中国过去和未来发展的 模范。根据实施方案，水效领跑者企 不可或缺的资源。中国正在经历快速 业至少每两年向主管机构报告其取水 城镇化的进程，要保证这一个过程中 量指标。但是，该行动的具体形式尚 的粮食和能源安全，就必须注重如何 未十分明确。进一步细化行动实施方 高效地利用好水资源，还必须保护和 第6章  重点领域五： 改进数据收集及信息共享方式 105 治理好水环境和水生态。中国要有效 盾），保证各层次利益相关方的均衡 应对气候变化，就必须更好地融合其 参与，特别是地方群体的参与。各机 土地、城市、能源和水资源政策。中 构职责职能要清晰，以确保实施行动 国要保证其人民的健康幸福、保护好 可靠有效。最后，新时期治水方针还 环境，就必须加大投入、维护好生态 必须善于创新、勇于尝试，特别是先 系统、不断改善水质。本报告列出了 进技术、市场机制及信息综合共享平 需要深入推进改革的重点领域，以增 台的使用。这些革新措施还必须依据 强中国的治水体系，推动这些目标的 时间表循序渐进，既要灵活机动，又 实现。 要遵循规律。 习近平主席所提出的“节水优 中国水治理改革有五大重点问 先、空间均衡、系统治理、两手发 题需要面对。第一，中国需要通过扩 力”的治水方略，为中国新时期水治 充现有的政策和计划，进一步夯实治 理指明了方向。治水方略的实施需要 水的立法基础，包括修订现有的《水 统筹推进、平衡发展、公众参与、开 法》，使其更能充分体现目前的治水 拓创新、敢于担当和循序渐进。科学 原则，以及水污染法的推进落实。第 水治理的本质应该是消除部门和地区 二，水治理需要在国家和流域层面上 隔阂，遵循水在经济社会发展方方面 加强，充分发挥政策协调职能。应当 面中的重要性、联通性，在此基础上 加强流域机构在规划、协调、实施、 进行治理。因此，水治理的政策工具 执行和筹资等关键方面的权威性并明 必须采用横向加纵向整合的思路，既 确其职责。另外，还应建立健全国家 要横向密切水利、自然资源、生态环 水治理协调机制，以协调关键水治 境等部门间的关系，又要纵向跨越行 理战略、政策和规划等问题，确定国 政管辖区域。治水方针的实施还需 家层面的重点战略任务。第三，已经 要平衡好多个发展目标之间的关系 开展试点的经济政策工具需要进一步 （这些目标之间甚至有时还会相互矛 进行优化组合，以发挥其最大效能， 106 中国水治理研究 必要时扩大应用的范围；尽管早期开 设施开展洪水管理、利用水质交易机 展试点的水权交易机制已经取得了较 制及其他金融措施减少面源污染等。 好的效果，但这些工具的有效性还需 第五，跨机构、跨部门、跨用户的信 要通过收集更多证据来进行评估。第 息共享还需要进一步加强，建立国家 四，人类社会及生态系统的适应恢复 层面的水信息平台将有力协助跨机构 能力还需要加强，以面对未来的更多 工作协调与合作、支持水治理领域的 威胁和挑战，包括更多采用绿色基础 改革与创新。 第7章  总  结 107 第7章  总  结 2018年3月，中国政府公布了新 置国家层面的治水协调机制。在新的 一轮政府机构改革方案，其中最值得 机构框架下，水治理应该在国家、流 注意的就是设立了生态环境部和自 域、地方层面更加紧密地衔接，朝着 然资源部，优化了水利部职能，为系 系统解决水治理的方向发展。如本报 统解决水治理问题创造了重要基础。 告所建议，中央层面的各部委之间职 这些改革也是进一步完善中国治水体 能应划分明确，通过国家层面的协调 系的良好机会。尽管生态环境部在水 机制紧密协作，流域层面由流域机构 污染治理方面的职能大大强化，但依 发挥协调作用，地方层面则由子流域 然需要与其他部门广泛开展协调合 机构进行协调，这些做法将有助于建 作。而对于自然资源部，其水资源调 立健全水治理策略。另外，这一改革 查评价职能需要进一步厘清。另外， 过程中还有一个重要环节，即保证各 流域机构的构成与职能及其与地方政 部委及机构有充足的经费和人力资源 府的关系，也需要进一步明确。尽管 来完成这些职能。 这一轮政府机构改革有希望解决之前 阻碍高效水治理的跨部门协调问题， 中国在解决水挑战方面有着雄 但并没有满足强化现有机构职能的需 心壮志，其做法将来可以为其他面临 求（例如各大流域机构）、并没有设 类似问题的国家提供学习榜样。在政 108 中国水治理研究 策及法规方面，中国的“三条红线” 用，例如中国的水权交易市场等， 给国家和地区用水设置了限额，并结 为水资源分配提供了新思路。本报 合监测、实施及分配机制，为其他国 告选取了国外的一些例子来对中国 家更加高效地利用有限的水资源提 水治理提出建议，当然，中国的经 供了经验借鉴。在行政管理体制创 验对其他国家也可以产生巨大的帮 新方面，中国的“河（湖）长制” 助和好处。相信积累了丰富经验的 提供了一个鲜活的范例，成功使跨 中国，可以成为其他国家解决水资 辖区开展水治理成为地方官员的核 源可持续发展问题的典范。 心职责。此外，经济工具的试点运 专题报告 专题报告一 中国水治理的形势、目标与任务 111 专题报告一 中国水治理的形势、目标与任务 李维明  谷树忠  张  欢  黄文清  许  杰 1.1  背景与必要性 当前，中国步入新时代，中国水 治理所面临的形势正在发生重大和深 刻变化，机遇与挑战并存，需要对其 水治理宏观形势和制度环境千 进行客观分析和系统把握，并在适应 差万别、千变万化，决定了水治理的 新形势基础上，以解决突出问题为导 基本内涵及侧重点因时而异、因地而 向，系统提出下一步中国水治理的目 异。当前国内外研究关于水治理的定 标与任务，这对保障国家水安全，加 义多、差异大且各有侧重，需要在系 快推进中国水治理体系和治理能力现 统总结国内外研究现状基础上，科学 代化建设，至关重要。 界定水治理基本内涵，为中国乃至全 球水治理研究和实践提供分析框架和 决策支撑。与此同时，中国治水史源 远流长，水治理与国家/地区安全、 1.2  研究目标 政府执政理念、公众关心关切息息相 关，需要对其作用与影响进行系统回 一是在系统界定水治理的基本内 顾与经验总结，以供国内外水治理研 涵基础上，对水治理在中国国家安全 究和实践借鉴。 体系中的地位与作用、水治理之于政 112 中国水治理研究 府执政理念和公众意识的作用与影响 看，除政府外，企业、社会组织、公 等进行历史回顾和系统阐释，归纳总 民均可作为水治理的主体，呈现出多 结其经验启示；二是客观分析和系统把 元化趋势。从治理依据来看，除强制 握当前正处于重大和深刻变革期的中国 性的国家法律、政策、标准外，权力 水治理形势，包括取得的成绩、存在的 来源还包括各种非强制的契约，以及 问题以及面临的新形势及新要求等； 一些传统、习俗等非正式制度安排。 三是基于当前水治理态势，系统提出下 从治理范围来看，较传统水管理而 一步中国水治理的主要目标与任务。 言，治理领域更宽阔，强调以公共领 域为边界，而非仅仅局限于政府权力 所及领域。从治理手段来看，强调综 合运用法律、经济、行政、技术以及 1.3  形势与问题分析 对话、协商等手段和方式，来解决复 杂的水问题；尤其鼓励自主管理，强 1.3.1  中国水治理地位作用与历史启示 调通过协商和合作，实现权力的上下 互动和平行互动，而非一味地强制性 水治理是指政府、社会组织、企 的自上而下。从治理需求来看，强调 业和个人等涉水活动主体，按照水的 水资源治理、水环境治理、水生态治 功能属性和自然循环规律，在水的开 理、水工程治理、供水治理、水事 发、利用、配置、节约和保护等活动 治理以及统筹资源、环境、生态、工 中，统筹资源、环境、生态、工程、 程、供水等系统的综合治理（考虑到 供水等系统，依据法律法规、政策、 水事关系尤其是水国际关系治理的敏 规则、标准等正式制度，以及传统、 感性，本研究暂不涉及）。 习俗等非正式制度安排，综合运用法 律、经济、行政、技术以及对话、协 治水在中国历史上是极为重要的 商等手段和方式，对全社会的涉水活 公共事务。从政府执政理念来看，除 动所采取行动的综合。从治理主体来 水害、兴水利，历来是兴国安邦的大 专题报告一 中国水治理的形势、目标与任务 113 事，治水不力往往导致政权衰亡和政 式》、北宋《农田水利约束》、金代 权更替。从某种意义上说，中华民族 的《河防令》、明朝的《水规》、民 几千年的历史其实就是一部治水史。 国时期的水利法、以及中国历史上的 从国家安全角度来看，治水是改善中 岁修制度、水利职官制度、防洪经费 国水安全态势的基础，是保障国家生 管理制度、汛情和灾情奏报制度、赈 态、经济、社会乃至整个国家安全的 灾备荒制度等。⑥治水投资必须充分 重要支撑。 保障，且其工程建设必须具有适度超 前性。古往今来治水都是一种投资、 中国治水史十大经验启示可供 劳力密集，施工周期较长，涉及社会 借鉴。①治国必须治水。从秦始汉 经济诸方面的系统工程，善治水者会 武，到唐宗宋祖，再到清朝康熙，历 对治水工程需求有预见性，且会确保 代善治国者均以治水为重。②治水思 其建设规模和速度的适度超前。⑦治 路需因时而异、因地而异。古代水患 水要按科学规律办事，树立质量第一 系自然现象，治水重点是抵御旱涝、 的思想。历史上的部分水利工程沿用 农业灌溉和漕运；当代水问题不单是 至今，与其严格的质量保障制度密不 自然现象，还有人为因素，治水思路 可分。如明王朝强制执行的“质量追 需转变。③治水必须有强有力的组 溯制”，一旦事故发生，相关责任人 织保障。如秦汉时期的都水监和都水 将会被追责甚至被处死。⑧治水必须 使，西晋的都水台和都水使者，隋朝的 延揽人才，重用人才，培养人才。根 工部和水部，宋代的黄河外监和外都 据记载，中国历史上采取过重任、专 水丞，明代的总河都御史，清代的河 责、尊崇、信赖、举荐、广纳等比较 道总管等。治水能力与水平，是从古 开明的水利人才政策，以治理江河 至今考量官员成绩的一项重要标准。 水患，特别是兴建大中型水利工程。 ④治水兴水“匹夫”有责。从古至今， ⑨治水应在治标的同时着重治本。 治水都需要社会各方的努力与配合。⑤ “避—堵—疏—导—（治）沙—全面 治水需注重循章管理。如唐代《水部 治水”治水思路的转变，充分体现了 114 中国水治理研究 治标向治本的转变。⑩治水工程必须 比价），2018年更是降低到45和73立 统筹兼顾。历史实践证明，防洪工程 方米（2015年可比价）；农田灌溉水 建设既要重视全流域防洪，还要关注 有效利用系数由“十一五”末的0.50 中下游排涝；兴建水利枢纽必须注重 提高到2017年的0.548。 蓄水拦沙、减缓河道淤高，综合利用 电力、灌溉、水运等功能，同时必须 水污染防治工作取得积极进展。 保证农田的充分利用。 水污染防治规划体系逐步完善，包括 标准与达标排放、总量控制、排污许 可、限期治理等在内的“命令—控制 1.3.2  近年来中国水治理取得的成效 类”政策工具逐步强化，市场化减排 机制在探索中前行，水污染防治能力 水安全上升为国家战略。中国政 建设稳步提高，技术政策逐步完善。 府明确了“节水优先、空间均衡、系 目前主要水污染物排放叠加总量已经 统治理、两手发力”的新时期治水方 进入平台期。 针，出台并实施了《关于实行最严格 水资源管理制度的意见》《水污染防 水生态保护工作不断加强。《全 治行动计划》等。 国重要江河湖泊水功能区划（2011— 2030年）》获批，全国重要水功能区 最严格水资源管理制度初步建立。 纳污能力核定工作完成，175个重要饮 水资源开发利用控制、用水效率控制、 用水水源地安全达标建设工作启动。 水功能区限制纳污“三条红线”指标基 多地划定并公布了地下水超采区，制 本实现省市县三级行政区全覆盖，年度 定和实施了地下水限采计划。生态修 考核工作扎实开展。万元工业增加值 复、生态调水工作积极推进。 和万元GDP用水量分别从“十一五” 末的90立方米、150立方米下降至2015 防汛抗旱减灾成效显著。七大江河 年的61立方米和105立方米（2010年可 初步形成了以水库、堤防、蓄滞洪区为 专题报告一 中国水治理的形势、目标与任务 115 主体的拦、排、滞、分相结合的防洪工 励引导社会资本参与重大水利、水污 程体系。与“十一五”相比，洪涝灾害 染防治和水生态修复工程建设运营。 死亡失踪人数、受灾人口、受灾面积分 推进农业水价综合改革、水权确权登 别减少64%、38%、28%，因洪灾死亡 记、水权交易、排污权交易等试点。 失踪人数为1949年以来最少。 全面推进河长制和湖长制，加强对重 要河流及湖泊的系统监管与治理。建 水工程建设全面提速。流域和 立国家水资源管理信息系统。精简重 区域水资源配置格局、大江大河大湖 大水建设项目审批程序。推进水工程 防洪体系不断完善，大中城市污水处 建设管理体制改革，项目招投标全面 理设施工程建设任务基本完成，农村 进入公共资源交易市场，开展水工程 饮水安全工程建设任务全面完成。 建设市场主体信用体系建设。 2011～2015年全国新增农田有效灌溉 面积7500万亩，发展高效节水灌溉面 依法治水管水得到加强。修订后 积12000万亩。 的《环境保护法》《水污染防治法》 《水土保持法》等正式施行，《太湖 供水保障能力大幅提升。2016年 流域管理条例》《南水北调工程供用 全国总供水量为6040亿立方米，约为 水管理条例》等颁布实施。大力推进 新中国成立初期的6倍。城市自来水普 水利综合执法，开展了河湖管理范围 及率达到97%以上，供水保证率达到 划定及水利工程确权划界，并加强河 95%以上，生活用水基本得到满足。 道采砂、河湖管理等监督执法。 农村自来水普及率76%，集中式供水 人口比例提高到82%以上，3.04亿农 村居民和4152万农村学校师生喝上安 1.3.3  当前中国水治理面临的突出问题 全水，基本解决农村饮水安全问题。 一是水资源供需矛盾仍十分突出。 重点领域改革取得积极进展。鼓 中国水资源人均量明显不足，仅为世界 116 中国水治理研究 平均水平的28%。用水效率低下，水资 型污染转变的态势进一步加剧，污染形 源浪费严重，万元工业增加值用水量为 势复杂化，防控难度加大。 世界先进水平的2～3倍，农田灌溉水 有效利用系数远低于0.7～0.8的世界先 三是水生态受损依然严重。湿 进水平。局部水资源过度开发，超过 地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态 水资源可再生能力。同时，快速工业 空间不断减少，导致水源涵养能力下 化和城镇化加剧水资源供需矛盾，且 降。根据《国务院关于印发水污染防 这种压力在相当长时间内难以逆转。 治行动计划的通知》（国发〔2015〕 17号）的官方解读文件，三江平原湿 其次，水环境质量改善是一个长 地面积已由新中国成立初期的5万平方 期过程。生态环境部数据显示，目前 公里减少至0.91万平方公里，海河流 中国工业、农业和生活污染排放负荷 域主要湿地面积减少了83%。长江中 大，2015年全国化学需氧量排放总量 下游的通江湖泊由100多个减少至仅剩 为2223.5万吨，氨氮排放总量为229.9 洞庭湖和鄱阳湖，且持续萎缩。沿海 万吨，远超环境容量。2017年全国地 湿地面积大幅度减少，近岸海域生物 表水水质断面中，仍有8.3%丧失水体 多样性降低，渔业资源衰退严重，自 使用功能（劣于Ⅴ类），30.3%的重点 然岸线保有率不足35%。此外，全国 湖泊（水库）呈轻度和中度富营养状 水土流失面积295万平方公里，约占国 态；不少流经城镇的河流沟渠黑臭。 土面积的30%。地下水超采区面积达 饮用水污染事件时有发生。全国5100 23万平方公里，引发地面沉降、海水 个地下水水质监测点中，较差和极差 入侵等严重生态环境问题。 级水质的比例占到66.6%。全国9个重 要海湾中，6个水质为差或极差。未 四是水工程建设与管理工作仍 来，用水总量处于高位，废水排放量继 相对滞后。洪灾水患、工程性缺水、 续上升，农业源污染物和非常规水污染 水污染等问题仍普遍存在；水工程运 物快速增加，水污染从单一污染向复合 行和管理状态欠佳，并影响工程本身 专题报告一 中国水治理的形势、目标与任务 117 的安全性；中小河流治理难、农田水 管理机构作用不突出，国家水督察制 利建设任务重、农村饮水安全工程投 度尚未建立。第二，管理体制亟待改 入不足、城乡污水处理能力不够、小 革。水治理的系统性统筹不足影响治 型水库病险率高等问题突出，专项治 水成效；水与物质的传输过程及其时 理亟待进一步加强。重大水工程的生 空分布被分割，基于过程环节的组织 态、地质安全性有待提升，安全预警 管理方式难以实现水治理效能最大化 体系和责任体系有待建立健全。 的目标；开发利用和保护监管两项职 能同属一个部门，容易发生冲突；横 五是城乡安全供水能力仍显不 向职责存在一定交叉分散，制度协调 足。首先，相对于快速的工业化和城 尚不够，未能有效发挥合力。第三， 镇化，集中供水能力建设整体滞后， 市场机制亟待健全。水价形成机制不 部分地区水供求紧张态势凸显。其次， 合理；水资源税征收标准偏低；现行 一些中小城市尚无固定、安全、可靠的 污水处理费和排污费制度尚不健全； 水源地，部分城市水源地单一，极易受 水权和排污权交易市场尚处于探索阶 到污染和破坏。第三，部分城市供水体 段；水治理领域投融资机制有待创 系超负荷供水，特别是特大型城市超负 新；尚未实施国家洪水保险制度。第 荷供水问题普遍而严重。第四，供水水 四，信息共享机制与公众参与制度尚 质保证水平较低，极少能直接饮用。 未有效建立，科技支撑也亟待加强。 第五，集中供水非正常事件频发，“肉 汤事件”“油污事件”等时有发生。 1.3.4  新形势及新要求 六是水治理体系尚不完善。第一， 法制保障亟待增强。法律体系尚不健 中国水治理还面临诸多新形势， 全，可操作性弱；司法参与度较低、 这不仅是机遇，也是挑战。中国要培 功能受限，环境公益诉讼制度尚不完 育发展新动能、实现高质量发展，必 善；执法力度和能力尚不足，流域 须充分发挥水利基础性先导性作用 118 中国水治理研究 和水资源管理红线的刚性约束作用， 生物多样性做出重要贡献；要落实国 促进形成新的增长点、增长极和增长 家“互联网+”战略，必须大力推进 带；要深入推进新型城镇化、“一带 涉水监测、监管、治理等信息网络化 一路”、津京冀一体化、长江经济带 建设，夯实水治理基础能力。 等国家重大战略或倡议，必须进一步 提高水支撑保障能力，进一步优化水 资源配置格局和“三生”空间格局， 1.4  结论与建议 着力增强重要经济区和城市群水资源 水环境水生态承载能力；要落实国家 脱贫攻坚战略、实现全面建成小康社 1.4.1  中国水治理的主要目标 会，必须抓紧补齐治水基础设施短 板，加快解决关系民生的水利发展和 通过改革和发展，到2035年，努 水生态环境保护问题，着力推进城乡 力建成世界一流且具中国特色，既能 水基础设施均衡配置和水基本公共服 与中国市场经济体制、国家治理能力 务均等化；要推进生态文明和绿色发 和治理体系现代化建设相匹配，又能 展，建设美丽中国，必须加快转变治 满足国家生态文明建设需要的现代化 水兴水管水思路，注重“山水林田湖 水治理体系。在此治理体系下，水治 草”综合系统治理，统筹解决好水资 理理念深入人心，治理主体多元化、网 源、水环境、水生态、水工程和集中 络化、明晰化，治理手段多样化、连续 供水问题，以最严密的法制保护水资 化、系统化，治理方式实现法制化、规 源生态环境，促进经济社会发展与水 范化、标准化、民主化，治理的可问责 资源环境生态承载能力相协调；要应 性和有效性增强，治理效率日益提升， 对气候变化与保护生物多样性，树立 国家水安全综合保障能力显著增强。 负责任大国形象，致力于国家和地区 应对气候变化和保护生物多样性，进 水资源合理配置和高效利用得以 而为区域和全球应对气候变化、保护 实现。最严格水资源管理制度得以全 专题报告一 中国水治理的形势、目标与任务 119 面实施，真正实现以水定城、以水定 城乡供水安全保障明显改善。 产、以水定人、以水定地。节水型社 城镇供水水源地水质全面达标，供水 会初步建成，水资源利用效率和效益 结构实现优化，应急和备用水源多元 大幅提升，重点领域节水取得重大进 化，排水防涝和防洪能力显著增强； 展，达到国际先进水平。水资源调度 农村集中供水率、自来水普及率、水 配置和水源结构更趋优化。水资源管 质达标率和供水保障程度大幅提高。 理能力显著提高。 饮用水安全保障水平持续提升。 水环境质量与风险得以有效管 水工程保障及防洪抗旱减灾体系 控。水环境执法监管力度得以强化， 进一步完善。一批打基础、管长远、 水环境风险防控机制得以建立健全。 促发展、惠民生的重大水工程建成， 城镇污水全部得到处理，主要污染物 包括大规模农田水利建设工程、重 浓度大幅降低，全国水环境质量实现 点水源建设工程、水环境整治与水生 总体改善。地下水污染得到有效遏制 态修复工程、重大引调水工程、抗旱 和治理，近岸海域环境质量稳中趋 水源建设工程、江河湖库水系连通工 好。水环境经济损失得以有效控制。 程等。防汛抗旱指挥调度体系得以健 全。大江大河重点防洪保护区达到流 水生态保育与修复得以全面加强。 域规划确定的防洪标准，城市防洪排 河湖生态环境水量充足保障，河湖水域 涝设施建设明显加强。全国洪涝灾害 和湿地面积不减少，水功能区水质基 和干旱灾害经济损失得到有效控制。 本达标，水生态环境状况明显改善， 水生态系统稳定性和生态服务功能显 水综合治理体系逐步建立健全。 著提升。自然岸线保有率保持稳定。 依法治水管水全面强化，水资源环境 水土流失得以遏制，水土保持综合治 承载能力评估与预警机制得以建立， 理体系基本完善。地下水超采得到严 战略、规划和项目层面的水资源、水 格控制，严重超采区完全消除。 环境及水生态效应评估与论证工作全 120 中国水治理研究 面开展，规划的科学化和规范化增 家水治理协调机制。在省级河（湖） 强且引领作用凸显，水权、水生态补 长制与流域机构间建立明确的协调机 偿、排污权市场以及在此基础上的价 制。进一步明确各机构、辖区和部门 格形成机制逐步完善，水工程科学建 之间政策协调。三是改进和完善水治 设和良性运行的体制机制得以理顺， 理的经济政策工具，在适当的情况下 水治理投入稳定增长机制进一步健全， 强化和扩大市场化手段在水治理领域 科技创新能力明显增强，党政同责和政 的应用。提升“三条红线”的实效。 府考核问责进一步落实，流域水治理地 推动取水许可制度与排污许可证制度 位与作用得以强化，水数据平台建设 关联。四是提高适应气候和环境变化 和信息共享得到加强，公众参与全社 能力。更多采用绿色基础设施管理洪 会监督水治理的社会氛围初步形成， 水，提升洪水防御能力。制定“三条 国际交流与合作进一步加快。 红线”的生态流量目标。优化治理面 源污染的政策，试行水污染物排放许 1.4.2  中国水治理的重点任务 可交易和其他金融机制减少面源污染 等。五是加大信息共享和公众参与力 1.4.2.1  综合治理任务 度。完善水资源相关数据收集及共享 一是制定或修订涉水法律法规， 的立法框架。建立国家水信息共享平 进一步强化水治理的法律基础。其中 台。提升公众意识及公众参与程度。 包括修订现行的《水法》，加强现有 六是加快其他综合保障机制建设，重 水污染防治法的执行，将PPP纳入法 点建立健全水治理科学评估、规划引 律并予以强化等。二是强化流域水治 领、技术支撑、工程保障、试验示 理的地位与作用，本着尊重自然和顺 范、考核问责和国际协调等机制。 应自然的原则，进一步提升水治理的 系统性和有效性。提升现有国家和流 1.4.2.2  分领域治理任务 域层面治水机构的地位和责任，扩大 水资源治理。一是加强顶层设 其生态系统保护方面的作用。建立国 专题报告一 中国水治理的形势、目标与任务 121 计，在更高层次上推进节水型社会建 口污染控制。二是切实加强水环境管 设。重点强化约束性指标管理，强化 理。重点强化环境质量目标管理，深 水资源承载能力刚性约束，建立水资 化污染物排放总量控制，严格环境风 源承载能力监测预警机制，强化责任 险控制，全面推行排污许可。三是全 追究。二是落实双控行动，强化水资 力保障水环境安全。重点推进地下水 源刚性约束。严格落实节水型社会建 污染综合防治，深化重点流域污染综 设规划，全面健全节水制度体系，整 合防治，加强河口和近岸海域环境保 体化、区域化推进节水型社会建设， 护，严格控制环境激素类化学品污 强化节水监管。三是突出重点领域， 染，大力整治城市黑臭水体。四是强 加大农业节水力度，深入开展工业节 化科技支撑。重点推广示范适用技 水，加强城镇节水。四是优化水资 术，攻关研发前瞻技术，大力发展环 源调度配置，促进水资源合理利用。 保产业，加快发展环保服务业。五是充 重点全面做好江河水量调度配置，强 分发挥市场机制作用。重点理顺价格税 化地下水开发利用管控，积极发展非 费，促进多元融资，建立激励机制。六 常规水源利用。五是深化水资源领域 是严格环境执法监管。重点完善法规标 改革，充分发挥市场机制作用。重点 准，加大执法力度，提升监管水平。 深化水资源管理体制机制改革；从明 晰初始水权入手，强化水资源用途管 水生态治理。一是建立水生态的 制；以试点建设为突破口，推进水权 评价监测机制，科学确定和维持河湖 确权和交易。六是加强能力建设，夯 生态流量，探索实施一级流域生态水 实水资源管理基础。重点提升监控能 流量红线管理。二是加强重点河湖水 力、协作能力和监管能力。 生态修复与治理。三是加强水土保持 生态建设。四是加强地下水保护和超 水环境治理。一是全面控制污 采区综合治理。五是全力保障水生态安 染物排放。重点狠抓工业污染防治， 全。重点划定水生态保护红线，强化水 推进农业农村污染防治，加强船舶港 功能区管理，加强良好水体保护，保护 122 中国水治理研究 水和湿地生态系统，推进生态健康养 来水普及率、供水保证率、水质达标 殖，推动水生态文明建设纵深发展。 率，加强饮用水水源地保护与监管。 三是切实做好饮用水水源地保护。重 水工程治理。一是完善江河综 点实施从水源到水龙头全过程监管， 合防洪减灾体系，加强江河治理骨干 持续提升饮用水安全保障水平。 工程建设，进一步加强防洪薄弱环节 建设。二是实施江河湖库水系连通工 程，着力增强水资源水环境承载能 1.5  致谢 力。三是抓好重大水工程建设，着力 完善水基础设施体系。重点推进大规模 农田水利建设工程，加快重点水源、重 感谢国务院发展研究中心感谢世 点流域整治与修复、污水治理、抗旱水 界银行对该专题的资助。感谢国务院 源等工程建设，实施一批重大引调水工 发展研究中心领导和专家对本专题研 程。四是深化水工程建设与管理改革， 究的大力支持。感谢中国水治理研究 提高水工程管理现代化水平。重点推 项目专家顾问委员会对该专题提出的 进水工程建设管理体制改革，健全多 宝贵意见和建议。 元化投资机制，创新水工程运行管护 机制，优化水工程调度运用方式。 （李维明，国务院发展研究中 心资源与环境政策研究所研究室副主 集中供水治理。一是提高城市供 任、副研究员；谷树忠，国务院发展 水与防洪排涝能力。重点优化城市供 研究中心资源与环境政策研究所副所 水结构，加强城市应急和备用水源建 长、研究员；张欢，中国地质大学 设，提高城市排水防涝和防洪能力。 （武汉）经济管理学院副教授；黄文 二是推进农村饮水安全巩固提升。综 清，湖南农业大学经济学院副教授； 合采取改造、配套、升级、联网等方 许杰，上海大学可持续能源研究院博 式，进一步提高农村集中供水率、自 士后） 专题报告二 中国水安全态势评估与问题清单 123 专题报告二 中国水安全态势评估与问题清单 贾绍凤  邓捷铭 1.1  背景与必要性 中国水安全态势不容乐观，同时 面临水资源短缺、水污染、旱涝灾害 等多重水问题，局部地区水资源的相 水安全问题由来已久，现代水安 对短缺及严重的水污染态势已对中国 全问题的提出，最初是因为供水出现 粮食生产和生态环境构成威胁，并对 问题或受到威胁。随着社会经济的高 中国经济社会的可持续发展造成了前 速发展，人类对资源环境的某些过度 所未有的压力。水安全是国家安全的 开发利用行为，进一步加剧了水资源 重要组成部分，提升水安全保障能力 短缺、水质污染、水生态环境退化和 更是建立健全水治理体系的重要目标 洪涝灾害等水安全问题。 之一。 水安全已上升至全球诸多科学、 水安全作为目前水科学领域的 政策和企业议程的首位，成为区域经 热门问题和研究前沿，包含水资源 济社会建设和环境生态保护中的关键 供需、水生态环境、水灾害防治多方 研究领域之一，并对国家安全与地缘 面，具有多学科概念高度耦合的交叉 政治产生深远影响，获得各国政府高 性与复合性，涉及水相关领域的焦点 层及非政府组织的广泛关注。 问题。客观、科学地对中国水安全进 124 中国水治理研究 行整体系统的评价与态势判断，将为 涵：水量足以满足合理需求量、水质 全面认识和把握中国水相关领域现状 符合用水要求、供水及水生态系统可 提供合理有效的途径。 以长期持续、供水的成本可以承受、 防洪安全可以保证。基于以上内涵， 本研究将水安全定义为：一个国家或 地区能可持续地以可承受的成本供给 1.2  研究目标 数量足够、水质达标的水资源，以及 维护良好生态环境、减轻水旱灾害的 本研究旨在准确定义水安全及其 能力。根据水安全的内涵与系统完备 重要内涵，确定相关评价维度，在充 性，采用层次分明、可进行严格一致 分考虑中国国情的基础上，构建科学 性检验的层次分析法，从以下五个 合理的中国水安全评价指标体系，对 方面构建中国水安全评价指标体系： 中国水安全进行系统整体的评价与态 ①数量充足性，衡量区域水资源数量 势把握，科学诊断与凝练中国水安全 是否可以满足人类工农业等经济活动 存在的主要问题，以期为中国国家安 和日常生活需求；②水质符合性，衡 全与资源安全的切实保障及水治理体 量水质是否满足生活生产和生态用水 系的逐步完善提供决策参考。 的水质要求；③可持续性，衡量水资 源是否能够持续保证自身数量、人类 开发利用需求和生态功能需求；④成 本可承受性，衡量用水户的水价承受 1.3  评价方法与分析 能力和整个社会的供水成本承受能 力；⑤防洪安全保证性，衡量区域洪 1.3.1  中国水安全评价指标体系构 涝灾害发生情况以及防洪能力与措 建与权重确定 施。之后根据指标间相互作用关系， 以减少指标之间共线性、提高数据可 水安全应包含以下几个重要内 获得性为原则，精选每一子准则的具 专题报告二 中国水安全态势评估与问题清单 125 体评价指标。 W值为0.583，说明各专家打分一致性 较好，显著性水平P为0.000，结果通 结合层次分析法与专家调查法确 过检验。 定指标权重，其优点是既能借助专家 集体知识，又能通过客观的一致性检 数据来源于所能获取的最近年份 验避免研究者个人主观偏好的影响。 的统计数据、规划资料、水资源调查 具体做法是请每位专家根据指标体系 评价资料和部分项目组整理分析数据 的组成结构独自给出各指标之间相互 等。对各项指标设定了评判标准，例 重要性的判别矩阵，再对专家群的判 如首位城市生活用水价格与人均收入 别矩阵样本进行一致性检验，若检验 之比，参照国际常用标准，当其值低 未通过，则重新展开专家群调查，直 于1%时为完全能够承受，设为完全安 到获得符合统计检验标准的数据，并 全的标准，高于5%时为不安全，设为 采用数学统计方法计算各权重。本研 不安全的标准。根据评判标准对各指 究共向水安全相关研究领域的专家进 标数据进行标准化处理，计算各指标 行2轮问卷咨询，并根据专家意见对 评分，并结合权重进行指数集成，得 一些指标进行微调。第一轮共收回有 到中国水安全各准则层、子准则层及 效问卷29份，第二轮共收回有效问卷 总体的综合得分。定量评价为分级百 25份。利用多配对样本非参数检验方 分制：90以上（优秀）、80～89.9（良 法——Kendall协调系数W检验对结果 好）、70～79.9（中等）、60～69.9 进行一致性检验，第二轮专家打分的 （及格）、60分以下（不及格）。 表2-1 中国水安全评价指标体系及权重 准则层 子准则层 评价指标 农村饮水安全人口百分率（0.4034） 数量充足性 常年需水数量满足程度（1） 城镇自来水普及率（0.3739） （0.2961） 3年平均旱灾成灾面积率（0.2227） I～III类水质河流长度比例（0.3574） 水质符合性 自然水体水质（0.6216） I～III类水质湖泊个数比例（0.2224） （0.2202） 城市集中饮用水水源水质达标率（0.4202） 供水水质（0.3784） 城镇自来水供水水质达标率（1） 126 中国水治理研究 续表 准则层 子准则层 评价指标 当地水资源增减率（客观权重） 水资源可持续性（0.4377） 客水增减率（客观权重） 可持续性 地表水资源开发利用率（客观权重） 开发利用可持续性（0.3019） （0.2074） 地下水开采率（客观权重） 入海（出境）流量率（0.4289） 水生态可持续性（0.2604） 过去十年重要湖泊面积变化（0.5711） 生活水价可承受性（0.5224） 首位城市生活用水价格与人均收入之比（1） 成本可承受性 生产水价可承受性（0.2236） 首位城市水价经济增长弹性（1） （0.0893） 供水成本可承受性（0.2540） 边际供水成本与人均收入之比（1） 3年平均洪涝人口死亡率（0.6354） 防洪安全保证性 安全效果（0.6641） 3年平均洪涝损失占GDP比重（0.2188） （0.1870） 3年平均发生内涝城市百分率（0.1458） 防洪能力（0.3359） 堤防防洪标准达标率（1） 注：根据专家咨询建议，利用当地水与客水、地表水与地下水各自的供水比例作为客观权重。 1.3.2  中国国家尺度水安全现状与 重的缺水现象；农村饮水安全人口比 未来评价 例逐年增高，农村供水的数量和质量 均得到较好的保障，只有少数干旱地 1.3.2.1  现状评价 区的偏远农村存在饮水困难；城镇供 水保障稳步提升，城镇自来水覆盖率 中国水安全现状评价综合得分为 高；旱灾近期总体偏轻，主要集中于 83.72，评分等级为良好。其中成本可 中国北方局部地区，正常年份能够满 承受性的得分为98.18，评分等级为优 足农业用水的需求。②水质符合性： 秀；数量充足性和可持续性的得分分 中国水资源质量不容乐观。全国地表 别为88.12和85.66，评分等级为良好； 水总体为轻度污染，将近四分之一的 水质符合性与防洪安全保证性评分较 河长和近四分之三数量的湖泊已被严 低，分别为76.33和76.43。 重污染；城市集中饮用水水源水质达 标率能稳定在90%左右，但仍需提升； ①数量充足性：中国水资源可利 供水水质问题仍较为突出，全国城镇 用量大于需水量，但局部地区存在严 专题报告二 中国水安全态势评估与问题清单 127 自来水出厂水质合格率只有约83%， 题愈加凸显，近三年发生内涝城市比 用户终端水质还可能更低。③可持续 例近六成左右；堤防防洪标准达标率 性：中国多年平均水资源和国外入境 不到七成，仍有较大提升空间。 客水基本保持稳定，可持续性高；水 资源开发利用整体没有过度，但海河 1.3.2.2  未来评价 平原和某些内陆盆地等区域存在水资 源过度开发现象；中国入海（出境） 2030年，中国的水安全综合得分 流量率近年来有所提高，基本可以满 为93.32，达到优秀的水平；数量充 足河流、河口和海域淡水的生态需水 足性、水质符合性、可持续性、成本 要求，而过去十年重要湖泊面积变化 可承受性得分分别为94.11、93.51、 相比20世纪90年代湖泊萎缩最为严重 93.61和98.80，均达到了优秀的水平； 的时期已有所好转，但仍未恢复至最 防洪安全保证性得分最低，为88.93， 佳状态。④成本可承受性：现阶段中国 属于良好水平。 的生活水价还很低，水费支出占其人均 可支配收入的比例远低于3%的国际安 ①数量充足性：根据用水库兹 全标准；中国水价经济增长弹性小于 涅茨曲线规律，预计用水量仍将低于 1，生产水费支出不是影响企业效益的 可利用量8100亿立方米，用水高峰不 主要因素，企业具备生产水价承受能 会超过6500亿立方米，供水能力能够 力；中国当前供水成本相对于人均收入 满足用水需求；随着南水北调等跨区 水平很低，以南水北调至北京为例，同 域调水工程逐步建成，水资源供求关 样远低于3%，说明社会具备用水成本 系最紧张的黄淮海、河西走廊等地区 承受能力。⑤防洪安全保证性：近年 的水资源保障程度将明显提高；随着 来洪涝灾害总体偏轻，受灾区域相对 水质达标率和供水保障程度的进一步 集中于西南和华南沿海地区，洪涝灾 提高，中国农村人口饮水安全未来将 害死亡人数、经济损失程度较2000年 全面得到保障，预计未来旱灾将比现 以来均值减少五成左右；城市内涝问 在略有减轻。②水质符合性：根据 128 中国水治理研究 国务院各项规划要求，2030年主要水 ⑤防洪安全保证性：未来防汛工作仍 功能区水质将全面达标，全国七大重 面临严峻挑战，流域性大洪水、局部 点流域水质优良比例总体达到75%以 强降雨等时有发生。据相关规划目标 上，城市集中式饮用水水源水质达到 预计，未来中国洪灾危害将与现状基 或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。根 本持平或有略微下降；2030年城市建 据环境库兹涅茨曲线规律，中国已到 成区80%以上面积要达到海绵城市标 环境状况由劣转优的临界水平，水污 准，城市内涝将得到有效缓解；根据 染状况已经有整体停止恶化的趋势， 水利部堤防建设的目标，预计未来堤 预计到2030年左右水环境状况将恢复 防将全面实现达标。 到良好水平。③可持续性：各地降水 和水资源变化幅度有限，未来水资源 具有可持续性；通过更合理的水资源 1.3.3  分省（流域）水安全现状与 配置，调水工程的实施，非常规水源 未来评价 的补充，水资源开发过度和水生态退 化地区的问题将逐渐好转。北方地区 1.3.3.1  数量充足性 河流断流等水生态问题仍不可忽视。 分省而言，中国华南，尤其是沿 ④成本可承受性：未来中国的供水成 海省份水资源数量充足，能较好满足 本仍将保持在可承受的范围之内：中 城镇和农村居民饮水安全和社会经济 国用水量已接近顶峰，未来所需新增 快速发展的需求；华中和东北省份的 供水能力和新修供水工程已经不多， 水资源数量也相对较好；华北平原的 且非常规水源的供水成本和水加工成 北京、天津、河北等省份水资源供需 本在降低。关于水价可承受性，即使 存在失衡的风险，但随着跨区域调水 未来水价上涨速度比人均可支配收入 工程的逐步完成，供水需求得到了较 上涨速度快一倍，人均用水量由于生 好的满足。水资源数量充足性较差的 活水平提高比现在增加50%，水费支 地区主要为内蒙古、西藏和甘肃等省 出仍将低于个人可支配收入的3%。 份，农村饮水安全保障程度较低，近 专题报告二 中国水安全态势评估与问题清单 129 年来旱情严重，城镇自来水普及率相 源丰富，供水设施建设较为完善的流 对较低。2030年，随着各省城镇自来 域，需水满意程度将继续保持较高水 水全面普及，以及水利工程、区域调 平；跨流域调水设施的全面完工，将 水工程等基础设施建设的逐步完善， 有效保障水供需紧张的海河和淮河流 农村饮水安全将全面得到保障，正常 域的用水需求；供水设施建设的逐步 年份粮食生产的供水需求能够得到满 提升将保障西南诸河、西北诸河和黄 足，北方部分地区较为严重的旱情将 河等流域的农村饮水安全和正常年份 得到有效缓解。总体而言，中国东部 粮食生产的供水需求。 沿海省份的需水满意程度将维持高水 平并稳步提升，而中西部省份，特别 1.3.3.2  水质符合性 是水资源较为贫乏的西北部省份，将 会有较大程度的改善。 分省而言，京津冀及山东、山西 等地受严重污染的河流和湖泊比例较 分流域而言，中国南方如珠江、 高；西北部分省份及东北地区的辽宁 长江、东南诸河与西南诸河流域，水 等地水质情况也有待改善；南方省份 资源充沛，能够满足生活、生产等各 中云南、广东和上海等地水质较差， 类用水需求，但西南诸河流域供水 主要问题是湖泊水质较差。此外，各 设施建设相对薄弱，农业需水满足程 省城市集中饮用水水源水质达标率整 度相对较差；北方流域中，松辽流域 体情况较好，基本符合用水需求，而 的水资源数量相对充足，而水资源供 城镇自来水供水水质仍有一定的提升 需平衡矛盾最紧张的黄淮海流域，受 空间。2030年，根据环境库兹涅茨曲 益于跨区域调水的供水补充，情况有 线规律，中国目前已达到环境状况由 所缓解。西北诸河流域水资源稀缺且 恶转优的临界水平，特别是经济发展 分布不均，随着社会经济用水增加， 水平较高的省份，未来将更为重视经 水资源供需矛盾日益凸显。2030年， 济与环境的协调共赢。中国南方和西 珠江、长江、东南诸河、松辽等水资 部省份将继续保持较为良好的水质情 130 中国水治理研究 况，广东、上海等地将明显改善地区 严重；中国西北干旱和半干旱地区的 水质问题，北方尤其是京津冀地区的 宁夏、甘肃、新疆等地，水资源极为 水污染将会得到有效的缓解。随着水 贫乏，生态环境脆弱，蒸发量大，河 源地水质的改善，及输供水和水处理 流和湖泊水损失较为严重，且随着社 设施的逐步完善，未来城镇供水水质 会经济的发展，部分地区水资源承载 也将实现全面达标。 能力超负荷，生态需水侵占严重；中 国南方省份的水资源丰富，多年水资 分流域而言，中国北方流域的水 源量维持稳定，水资源开发利用程度 质整体劣于南方流域，其中黄淮海流 较低，水生态问题不突出。2030年各 域的河流湖泊、地下水污染均较为严 省水资源量不会有较大变化，通过更 重，城市集中饮用水水源水质达标率 为合理的水资源配置、调水工程的实 偏低；辽河流域的河流水质污染较为 施以及非常规水源的替代效用，目前 严重；西北诸河相对较好；南方流域 因水资源供需紧张而导致水资源开发 中，长江、西南诸河和珠江流域湖泊 过度、地下水超采、水生态退化的省 水质较差，东南诸河流域水质较好。 份，可持续性将会明显提高。总体而 2030年，根据流域环境治理规划和发 言，京津冀地区的可持续问题将会得 展趋势推断，中国长江、珠江等7个主 到较大程度的缓解，而西北地区部分 要流域的水体水质和水源地水质均将 地区由于自然条件的限制，仍将面临 有明显好转。 较高的不可持续风险。 分流域而言，中国北方流域可 1.3.3.3  可持续性 持续性明显差于南方流域，其中海河 分省而言，京津冀及山西、山 流域可持续问题尤为严重，多年以来 东等省份，水资源不可持续风险高， 水资源减少十分明显，且水资源开发 多年平均水资源减少明显，用水需求 过度，现状水资源状况不可持续； 高，地下水超采和生态需水挤占现象 黄河流域的水生态可持续性也存在 专题报告二 中国水安全态势评估与问题清单 131 突出问题；松辽流 域 的 水 资 源 减 少 承受性仍将继续维持在较高水平：一 较多，生态需水被严重挤占。2030 方面，由于非常规水源供水成本下 年中国水资源变化幅度有限，大流 降，原水水质改善等原因，供水成本 域水资源具有可持续性。水资源超 逐渐降低；另一方面，随着经济发 采现象突出的海河流域，通过新水 展，居民的经济承受能力也在稳步提 源开发，当地水资源过度开发的情 升。除个别贫困地区外，中国各省供 形将会得到较大程度的缓解；西北 用水成本将稳定在可承受的范围，经 诸河、黄河流域等由于自然条件恶 济发展较好，没有调水工程的省份， 劣，水资源稀缺，地表蒸发量大， 成本可承受性将更高。 加之未来水资源开发利用增多，可 持续性仍将面临一定的威胁。 分流域而言，各流域生活用水支 出和边际供水成本均低于人均收入的 3%。但在具有高扬程提水、长距离调 1.3.3.4  成本可承受性 水的流域，也存在供水成本过高的风 分省而言，中国各省份生活用水 险，如海河流域中南水北调的供水成 支出和边际供水成本均明显低于人均 本较高，只有经济效益好的高附加值 收入3%的国际安全标准，但部分经济 产业才能承受。2030年，中国各流域 发展水平不高的地区，由于存在高成 的生活生产用水及供水成本可承受性 本的高扬程提水和长距离调水，部分 仍将继续维持在较高水平，但需考虑 供水工程建成后难以正常运行，如山 中国西部部分地区跨流域调水工程的 西万家寨调水、宁夏、甘肃等地的高 供水成本是否会超过当地贫困地区的 扬程扬黄工程等。中国各省水价经济 经济承受能力。 增长弹性均小于1，水价与经济发展协 调度较高，其增长基本保持在合理范 1.3.3.5  防洪安全保证性 围之内，生产水价可承受性高。2030 年，各省生活生产用水及供水成本可 分省而言，强降雨重叠区域多的 132 中国水治理研究 南方和西部省份，洪涝灾害较严重， 防洪工程能力仍需提升。2030年，中 如湖南、广东、广西、重庆、四川、 国将转入对小流域洪涝防治、城市雨 贵州、云南等地，洪涝人口死亡率 洪排涝等防洪薄弱环节的建设，预计 和洪涝损失占GDP比重均较高；中国 各流域防治洪涝灾害的能力将稳步提 城市内涝问题十分严重，几乎所有省 升，但流域性大洪水、局部强降雨和 份半数以上的城市均发生过内涝，且 台风等所导致的山洪、城市内涝等灾 呈现逐年递增的趋势；中国西部省份 害仍将时有发生，特别在中国西部和 的堤防达标率较高，东部相对较低。 南方部分流域较为凸显。 2030年，随着防洪工程的逐步完善， 中国遭受洪涝灾害的范围和程度必将 1.3.3.6  水安全综合评价 减小，但灾害难以预计，强降雨发生 概率高的南方省份和地势陡峻的西部 分省而言，中国北方综合水安全 省份遭受洪涝灾害的情况仍将比东部 等级明显低于南方，南方所有省份评 和北方严重。通过海绵城市的稳步建 分均为良好及以上，而北方各省评分 设，中国城市内涝问题将得到有效 均为良好及以下，评分最低的地区主 缓解。 要为中国华北平原的河北、北京、天 津及山西、山东等省份，具有区域集 分流域而言，水量充沛的南方 聚性。2030年，中国北方综合水安全 流域洪灾较为严重，如长江和珠江流 水平仍普遍低于南方，评分较低的地 域，尤其是中国西南部，容易出现滑 区主要为中国西北的宁夏、甘肃、内 坡、泥石流等次生灾害。北方的西北 蒙古等省份；分流域而言，评分较低 诸河和黄河流域近年来洪涝人口死亡 的地区主要为中国北方的黄河、淮河 率和洪涝损失较高，也面临较高的洪 与海河流域，而2030年中国北方综合 涝灾害风险。此外，长江、珠江、海 水安全水平仍普遍低于南方。 河和松辽流域的堤防达标率较低， 专题报告二 中国水安全态势评估与问题清单 133 （2）自然水体水质污染严重， 1.4  结论与建议 供水水质仍需提升。水质污染是中国 水安全的首要威胁之一，目前中国河 总体来说，中国水安全整体状况 流、湖泊、地下水、近海流域等均呈 良好，但区域问题凸显。 现不同程度的污染。而供水水质亦存 在隐患，中国城镇自来水出厂水质达 （1）部分区域需水满足程度较 标率不到90%，通过管网供水后，用户 低，水资源过度开发问题凸显。中国 终端用水水质可能更低。为控制水污 整体水资源可利用量可以满足用水需 染形势，应将水环境治理作为生态文 求，但黄淮海等流域水资源短缺问题 明建设的优先区域，并将污染源的控 仍十分突出。北方旱情相对严重，西 制作为重中之重，将污染物排放总量 北地区农村的生产生活需水满足程度 控制在水域纳污能力之内，实现水环 较低。个别区域过度开发现象明显， 境的改善和达标。同时加强水源地保 如海河平原地下水超采严重，水资源 护措施，提高供水水质监管力度，加 存在不可持续的风险。为缓解区域水 强供水水质信息的公开化和全面化。 资源供需紧张的矛盾，减轻其对粮食 生产、城镇供水和生态环境造成的不 （3）水生态退化虽有所缓解， 良影响，应依靠优化配置和提高效率 但部分地区水生态功能受损仍较为严 满足新增供水需求，通过开发新水源 重。虽然中国重要湖泊萎缩情况已有 保障缺水地区的用水需求，加大非常 所好转，水生态可持续性得到加强， 规水源的开发利用，解决海水淡化、 但仍未恢复到最理想状态。由于大坝 中水回收处理的技术和成本问题，促 拦截，水库蓄水等人为活动的干扰， 进城市雨洪管理、雨水利用、水源涵 中国北方地区普遍存在河流断流等问 养、生态建设的有效配合，逐步消除 题，河流本身的生态基流考虑不足， 水资源过度利用现象。 生态用水被严重挤占，将极大危害河 流生态系统的可持续性。在水资源配 134 中国水治理研究 置和水利工程调度管理中，应尽可能 将明显提升。更多大城市的涌现，加之 考虑河流生态的需水要求，保护河流 气候变化的不确定性，供水、洪涝防治 生态系统，保障水生态的可持续性。 都面临诸多挑战，将给中国水安全带来 更大的压力；另一方面，由于环境及用 （4）部分高成本供水工程运行 水库兹涅茨曲线规律的作用，中国排污 与维护存在困境。一些地区跨流域调 量、用水量已经转而下降。在严格管理 水、高扬程供水工程的高成本，可能 和大力投入的前提下，随着近年来国家 暂时超出了当地经济发展水平的承受 大江大河防洪体系的完善和中小河流防 能力，存在一定程度工程效益难以发 洪工程项目的实施，水污染防治上升为 挥的风险。在考虑真实供水成本的前 国家生态文明建设的重大战略，用水量 提下，供水成本承受能力强的缺水地 达到顶峰转而下降，中国水安全形势必 区可以适当调水，以避免出现超采和 将趋于好转。 工程闲置的双重困境。 （5）防洪工作仍面临严峻挑 1.5  致谢 战。洪灾整体规模与危害较以往有所 减轻，但局部地区洪灾严重，防洪排 感谢国务院发展研究中心各位专 涝减灾体系仍存在不少薄弱环节。应 家的统筹指导，感谢专家咨询过程中 着力补齐中小河流治理、小型病险水 各位专家的大力帮助，感谢课题组成 库除险加固、城市雨洪排涝能力建设 员的辛勤付出，感谢世界银行对该专 等“短板”，保障防洪安全。 题的鼎力支持。 就未来趋势而言，中国水安全既 （贾绍凤，中国科学院地理科学 面临严峻挑战，也面临大好机遇：中国 与资源研究所研究员；邓捷铭，中国 仍处于经济快速发展的过程中，人口将 科学院地理科学与资源研究所博士研 继续增长，城市化水平和人均生活水平 究生） 专题报告三 推进中国的水质交易市场化 135 专题报告三 推进中国的水质交易市场化 Bobby Cochran 1.1  背景介绍 市废污水处理方面的投资效益明显， 大大减少了污染物排放量，降低了化 学需氧量和氨氮浓度。在降低农业 随着工业化、城市化以及人口 面源污染方面，多项措施得以实施， 增长，水质恶化威胁供水安全，对 减少了农药和化肥的过量使用。根据 人类健康、可持续性和发展带来日益 “十三五”规划要求，中国政府正在 增长的挑战。中国的人口占世界总数 持续推动环境政策的进一步创新，向 的20%，而水资源量仅占全球总量的 更加可持续的经济发展模式转变，实 6%，而且由于经济增长、气候变化 现“生态文明”目标（State Council， 影响以及体制机制管理方面的差距， 2016）。针对水资源管理的不同方 水资源更是面临着较大的环境压力。 面，政府制定了新的政策、条例和标 由于有效的水资源管理措施不足，保 准，并设立了宏伟的减排目标，包括 守估计水污染经济成本占GDP的2.3% 采用基于市场的机制和政策来解决水 （Xie et al.，2009）。 污染问题。 为应对这些水挑战，中国政府投 水质交易市场（也称为排放交 入了大量资金，并推出了一系列重要 易、可交易配额、水质交易等）可以 的监管举措。就成本而言，工业和城 136 中国水治理研究 更低的成本、在更短的时间内改善水 以及交易量较低等问题。清洁的水资 质，并为社区和企业带来多重效益。 源与人民大众切身利益相关，因此， 从国际上的经验来看，设立水质交易 协调相关各方利益是一项具有挑战性 市场有利于人们更为便利地获取有关 的工作。尽管水质交易市场面临诸多 污染源和减排目标的信息，加强政 挑战，但还是有一些成功的案例。据 府、企业和农民之间的合作，提升水 估计，2016年，在中国以外的全球水 管理的应变能力，改进水质数据的监 质交易市场上，成交金额为3180万美 测和集中采集。水质交易市场之所以 元，较2013年的2080万美元有所增加 有效，是因为它提升了减排目标实现 （Bennett and Ruef，2016）。 方式的灵活性，使得减排成本较高的 排污企业能够从减排成本较低的排污 企业处购买减排指标，后者的减排 点源-点源交易 成本低于要求的基准水平（Selman et al.，2009）a。 买方 卖方 水质排放标准 自20世纪七八十年代以来，中 图3-1 水质交易示意图 国和美国都开展了水质交易市场相关 水质交易市场的潜在效益有： 的实践或理论探索。然而，水质交易 ①降低水质改善成本，加快水质改善 市场的发展一直面临着政策和市场准 速度；②提高满足监管要求措施的灵 则不一致、信息缺失以及监管不到位 活性；③为超额减排的单位创造新的 等方面的问题。与大气市场不同的是 收入来源；④在减少目标污染物排放 水质交易市场通常局限在一定的区域 量的同时，创造多种环境效益；⑤在 内，这就导致了潜在买家和卖家有限 水质改善状况跟踪方面加强问责、创 a   减排指标（Credit）是指观测或预估的，在 新方式；⑥在企业、农民和社区之 特定地点、单位时间的污染减排量（如千克/年）， 它可以作为市场的一部分进行买卖交易（USEPA， 间建立新的关系（改编自Willamette 2007）。 Partnership et al.，2012）。 专题报告三 推进中国的水质交易市场化 137 尽管国际上的一些实践表明，水 1.3  问题/分析总结 质交易市场通常只有在特定的监管、 体制和技术等前提条件下才可行，然 水质交易市场建设要求就期望 而也有许多实际案例中并不具备一 水质目标、污染减排责任方、减排过 个或多个前提条件，却实际上成为重 程监测跟踪做出明确决策。根据各国 要的切入点，促进管理模式的完善。 的经验和最佳实践案例，一个成功的 中国正处在复杂多变和快速发展的环 水质交易市场必须具备几个重要的前 境中，目前正在进行必要的体制、监 提条件 a ：①有指定的机构来实施减 管和技术改革，水质交易市场机制对 排行动；②有明确的污染源；③混合 提升水资源管理水平、提高体制灵活 的污染类型不会造成局部影响；④在 度、降低成本、实现水质目标颇有 不同的污染源之间，减排成本不一； 价值。 ⑤水质交易市场的地理边界清晰。为 了建立有效的市场，需要具有共同的 要素和过程步骤，包括指导水质交易 1.2  目标任务 市场设计和运行的共同原则、标准化 的水质交易市场设计步骤以及有关推 进水质交易市场的建议。 本研究报告旨在提供有关水质 交易市场国际最佳实践案例的背景 成功的水质交易市场需要做到 资料，回顾总结中国的经验，并就如 过程透明、切实减排、问责跟踪、科 何推动水质交易市场、全面提升水管 学可靠和职责清晰。如果某些前提条 理，提出意见建议。该报告是在“中 件没有到位，水质交易市场可能会面 国迅速发展的政策环境下的水质交易 临挑战 b ，包括：①如果监测受到限 市场：挑战和机遇”和“推动中国水 质交易市场：政府和企业指南”两个 a  世界资源研究院，2013；Stavins，2006。 b  改编自 Willamette Partnership et al.，2012， 报告的基础上完成的。 Part 1，p.13。 138 中国水治理研究 制，将带来实际减排效果的不确定 交易市场发展还将推动形成过程为本 性；②造成局部的污染热区（例如局 的、着力于解决问题的、更综合和有 部范围的高度富营养化或有毒物质浓 效的管理框架，并在水资源管理和规 度的汇集）；③人们可能会认为某些 划中引入更加完善的经济理性，从而 污染者对减少污染未尽到应有的责 通过创造需求，回馈和加强水质交易 任；④引发市场参与者对隐私和透明 市场的发展。 度之间平衡的关切；⑤如某些单位被 迫比其他单位承担更多减排责任，则 水质目标清晰、完整、可实施， 对新建企业或扩建企业存在公平性问 并且是可通过监测核实减排的真实 题等。 性，这是水质交易市场中最关键的2个 要素。政府已经划定了一条明确的红 世界各国的经验还表明，即使不 线，要求主要水功能区水质达标率达 具备这些前提条件，发展水质交易市 到95%，到2030年所有饮用水源都要 场的进程本身也将成为改善水管理的 达到农村和城市的相关标准。水质目 重要催化剂。水质交易市场发展过程 标要确保市场产生预期的效果，并为 中的潜在可改进的方面包括：①形成 最佳设计和市场运行提供信息。在监 更有效的平台和方式，便于水资源利 管或政策机制框架中确立目标时，需 用和管理相关政府机构、经济主体和 要认真考虑对市场活动（需求）的限 社区之间的交流、参与、合作和联合 制程度的影响。如果污染物限制或上 决策，包括明确参与各方的目标、权 限设定得过于严格，或者要求达标的 利、角色和责任；②加强水质监测， 时限太短，为满足监管要求手段的交 进一步明确主要污染者，并更清楚地 易成本就可能将高于替代方案。如果 掌握相关地理单元范围内的水资源状 上限设定得过于宽松，则不能产生市 况；③更进一步地了解已明确的污染 场需求（Corraleset al.，2013）。对于 者的减排成本；④提升管理框架的灵 中国来说，在任何减排指标需求产生 活性和适应性。此外，不断完善水质 之前，都需要建立一个配置污染许可 专题报告三 推进中国的水质交易市场化 139 和交易许可的制度。排污许可总量要 场的标准化营养物还原模型）；⑥应 有足够的稀缺性，以创造额外排污许 提供标准化的验证模板，以监测污染 可的需求，但又不能过于稀缺，防止 指标出售方的污染物排放和遵守合约 交易成本变得过高，限制了市场行为 情况。 （Zhang et al.，2013）。水质目标的 明确性也往往取决于对污染造成损失 对减排指标的有限需求是影响水 的科学理解。 质交易市场成功的一个常见的因素。 需求往往是由更为严格的、可实施的 针对特定行业、特定污染物制定 污染减排要求所驱动 a ，水质交易市 减排目标是形成水质交易市场需求的 场不太可能依靠自愿减排来创造减排 重要的第一步。然而，关键经济主体 指标的需求。相互冲突的政策和监管 和用水户可能会在某一时间点就减排 限制也会成为障碍（Corrales et al.， 的力度提出质疑，例如为支撑目前和 2013），中国的水质交易市场需要匹 未来的清洁饮水、工业、农业、渔业 配国家的五年规划目标、环境影响评 和娱乐业用水的需求，需要实现的减 价、污染排放税和地方要求等政策框 排量。为了预测和解决这些问题，建 架（Zhang et al.，2012）。在某些情 议采取以下措施：①现有的水质标准 况下，这些政策可能会对水质交易市 和未来流域纳污标准应考虑充分利用 场的参与各方、交易方式、监测和跟 水质交易市场，并将其中一些目标扩 踪污染减排的责任方等造成限制。对 大到其他重要水体；②应制定观测和 风险和不确定性的管理也很重要，因 报告污染减排状况的指导意见；③污 为这可能增加水质指标的交易成本， 染排放的数据库和报告的结构应有集 并在买卖双方之间实现转移。高昂的 中统一的要求；④数据库还应反映对 交易成本降低了市场的经济效率，如 污染减排和市场交易的跟踪；⑤应为 交易成本过高，就可能成为交易的障 地方政府提供低成本、标准化的预测 a  Willamette Partnership et al.，2012，Part 1， 和观测污染减排的工具（例如用于农 p.17. 140 中国水治理研究 碍（Alstonet al.，2013）。交易成本包 他省份 b 开展了排污权交易平台的试 括：①建立和开拓市场的启动成本； 点。尽管中国大气污染许可证交易试 ②寻找和匹配买方和卖方；谈判交易 点的排放交易受到体制和政治因素的 价格和条款；监测、核实和实施交易 很大影响，截至2013年，在大气和水 的成本。风险也来源于涉及污染源及 质交易市场、污染排放税实现了总额 影响、天气事件、市场规则变化以及 超过39亿元的交易量，其中大气和水 市场参与行为方面的不确定性，而通 质交易市场19亿元人民币，污染排放 过适当的市场设计，可以减少这些不 税20亿元人民币。水质交易市场完成 确定性的影响 a 。但是，减少风险往 了17.6万吨化学需氧量和20万吨氨氮 往需要获取更多信息，这一直是挑战 排放指标的交易。大部分大气和水质 各种水质交易市场的一个重要问题。 交易市场交易集中发生在浙江、山 填补这些信息空白需要时间和资源， 西、陕西和江苏（86.2%）。排污税 需要权衡已知风险与管理这些风险的 主要用于政府在治污和减排方面的能 成本。 力建设（Liu，2014），其中大多数 交易都结合了地方环保部门安排的新 三十多年来，中国一直在进行 建、扩建和技改项目（Morgenternet 水和大气污染排放权交易的基础建 al.，2004）。 设，污染排放交易市场在很大程度上 受政府政策的驱动，需要政府的大力 为最大化实现水质交易市场的 干预。大多数“买家”购买排放指标 效益，需要将更广泛的经济主体和部 是为了新的污染源，或是现有污染源 门纳入交易中。在国际上，有几个水 的排污增加。环境保护部和财政部在 质交易市场允许在点源污染物（如工 太湖流域（Wangetal.，2008）以及其 业）和面源污染物（如农业）之间进 b   包括重庆、江苏、浙江、内蒙古、湖北、青 海、广东、福建、河南、湖南、新疆、陕西、河北、 a  Willamette Partnership et al.，2015，p.90. 山西。 专题报告三 推进中国的水质交易市场化 141 行交易。在中国，农业面源污染已经 常重要（Corrales et al.，2013）。信 超过工业点源污染，成为中国主要的 任也有助于降低交易成本（Mariola， 水污染源（Xuand Berck，2014）。因 2012）。从国际经验来看，利益相关 此，必须将农业纳入水质交易市场。 方的积极参与对于确保社区参与者进 但是，中国农业生产的特点使得近期 入环境市场至关重要。（Hejnowiczet 内解决这一问题颇具挑战性，因为中 al.，2014）。在中国，重要的利益相 国的大部分农作物生产依靠2亿农户 关者的组成可能会有所不同，但在 完成，2010年户均农田面积为0.6公顷 设计之初即让重要买家、卖家和市 （Huang、Wang and Qiu，2012）。这 场管理者参与进来可能仍然很重要 表明，如不创新手段，交易成本很容 （Han and Hu，2011）。水质交易市 易让人望而却步。新西兰、加拿大和 场建设的诸多方面都必须因地制宜地 美国已经形成了涉及点源污染方作为 开展，但往往也需要为不同的利益相 买方、农民作为卖方，或以农户同时 关方制定一套共同的水质交易市场指 作为买卖双方的市场方案，其中包括 导原则。在美国，企业、政府、农 种植特种作物的小农户（Duhan etal.， 民、环保主义者和其他利益相关方、 2015；O’Grady，2008；Selmanet 部分国家水质交易网络制定了以下指 al.，2009）。因此，可以考虑首先将 导原则（Willamette Partnershipet al.， 较大规模专业经营的、企业所有的农 2015）：①实现有效的管理和环境目 场或国有农场纳入水质交易市场，同 标；②以科学为基础；③提供充分的 时就较小规模的单元，如承包村等， 问责制、透明度、可达性和公众参 作为单一实体纳入水质交易市场的机 与，以确保预期水质目标得到落实； 遇、交易成本和风险进行探索。 ④不引发当地的水质问题；⑤与水污 染防治和控制的监管框架保持一致； 参与者之间的社会关系对于促进 ⑥制定适当的达标和实施规则，以确 交易的信息交流、信任和互惠互利非 保实现长期成效。 142 中国水治理研究 质问题提供了可能。然而，要克服中 1.4  结论与建议 国面临的挑战，还需要采取有针对性 的行动。市场并不神奇，尽管政府提 决策者越来越倾向于利用市场机 倡以市场为基础的水管理方法令人鼓 制，推动工作并取得较大的成效。第 舞，但是水质交易市场并不能取代实 一，市场可以成为“价格发现”非常 现有效水管理所需的根本性的改革。 有效的机制，因此，水质交易市场可 过去的实践经验表明，只有通过一个 用来确定在某一具体情况下，水质指 综合有效的水质监测系统、明确和具 标限额的真实成本。第二，价格也有 体的水资源管理法律和监管框架、现 助于体现资源的相对价值，并有助于 行和未来的规章和合约的有力落实、 发现资源瓶颈的“热点”。第三，市 中央和地方各级水管理机构充分的技 场有助于通过价格刺激更好的供需管 术支撑能力，才能实现有效的水资源 理，包括推动技术创新，突破制约因 管理。 素。因此，在中国，运行良好的水质 交易市场有助于鼓励企业采用最佳管 要建立任何水质交易市场，都必 理方法来减少其产生的污染。最后， 须回答一些具有共性的问题，同时市 市场是动态的，它通过价格信号创造 场必须遵循一套共同的设计步骤。使 灵活性和适应性。面对当前持续的气 用标准的设计步骤，如下所示，可以 候变化影响，这一点尤为重要，因为 降低启动成本，提高延续性以扩大市 气候变化将对水系统产生重大和不可 场规模，并提升市场成功的可能性。 预见的影响。 这些标准元素和设计步骤融合了全球 最佳实践经验和市场成功的前提条 水质交易市场的发展给解决水 件，并将其纳入市场政策和实践。 建立水质市场 1.可行性研究和研讨 2.设计 3.试点和审批 4.运行 5.项目改进 图3-2 水质交易市场设计步骤 专题报告三 推进中国的水质交易市场化 143 根据国际经验，在水质交易市 场，以及如何开展工作。中国可以通 场的发展过程中，国家可以利用多 过以下措施提高对市场的认识和关 种方式，鼓励省级及以下水质交易 注：①提供有关水质交易市场适用性 市场试点项目的开展。这包括市场 方面的交流渠道和信息；②对地方政 “裁判员”的标准角色，即监测和 府进行有关市场设计可用资源方面的 核实水质、执行水法规和合约，以及 培训；③企业和地方政府在其污染减 市场“推动者”的角色（Scherr and 排规划过程中，鼓励其尽早考虑利用 Bennett，2011）。中央政府已在政策 水质交易市场这一工具。 及资金方面明确表示支持，以解决存 在的管理差距，这意味着水质交易市 （2）提供技术支持和指导。中 场的发展可以发挥重要的作用，既可 国各地的许多地方缺乏自行开发水质 以提升灵活性和适应性，促进管理框 交易市场的能力，因此中央政府可以 架升级，也可以在水资源利用和投资 向有意愿开展水质交易市场的地方提 的规划中，形成更加完善的经济合理 供支持，包括：①建立和提供标准化 性。要加强市场作用，可以考虑以下 的方法和准则；②协助制定污染减排 建议。 的基准和底线；③协助监测和评估市 场的运行情况；④根据当前的市场运 （1）提高对水质交易市场工具 行情况，定期（但不经常）回顾研究 属性的认识。尽管水质交易市场并不 国家和地方市场政策，以进行适应性 是一个新的概念，但许多政府和企业 管理。所有这些工作都可以通过设立 的利益相关方并没有认识到它的潜 推动水质交易市场发展的国家级办事 力，或者在设计和利用这一手段实现 机构来提供支持。 水质目标方面的专业知识往往有限。 因此，需要经常性地积极开展相关知 （3）进行可行性研究，确定水 识教育和培训，了解市场在哪些情况 质交易市场试点最有可能成功的地 下可以发挥作用，在哪些地方没有市 方。如果没有需求，市场就不能发挥 144 中国水治理研究 作用。当污染减排的责任得到明确 （4）提高市场政策和实施的一 时，需求往往就会产生，而污染排放 致性。国家也可以通过建立更加协调 者就会将这一责任转化为自身的工作 一致的政策环境，来改善地方水质 计划。潜在的买方还需要知道如何进 交易市场的实施环境，其中包括： 入市场、减排指标的成本、以及如何 ①在国家政策中明确授权和（或）优先 理解潜在的风险。明确的市场规则可 利用水市场工具；②制定一系列通用的 以解答这些问题。中国可以在全国范 指导原则、提供最低限度的市场支持， 围内，寻找具有明确的需求和建立了 为当地市场发展提供一个起点；③制定 明确的规章制度的流域，对其正在进 地方政策的模板，地方政府可以之为基 行的试点项目进行详细的回顾总结。 础，逐渐建立起一致的市场规则和必要 在美国，如果仅有利益相关者的关 条件；④在地方政府建立、经营和适应 注，实施试点项目并不能产生所期望 性地管理水质交易市场时，为其提供技 的活跃的市场。良好的可行性研究有 术支持；⑥在企业污染排放者进行设备 助于明确市场成功所必须的条件。污 更新改造和扩大生产规模时，为其提供 染减排目标明确、利益相关方支持、 “市场工具选项”。 并有足够数量潜在买方和卖方，市场 即变得可行，国家应资助和支持这些 （Bobby Cochran，世界资源研究 流域开展相关的可行性研究。 所研究员） 专题报告四 中国水资源短缺和红线政策的宏观经济影响：区域水资源CGE一体化模型的研究结果 145 专题报告四 中国水资源短缺和红线政策的宏观经 济影响：区域水资源CGE一体化模型 的研究结果 陈志钢  张玉梅  朱廷举 1.1  背景和理念 需求变化和日益激烈的竞争，从而确 保水安全，支撑持久和可持续发展。 水资源的分配通常涉及许多经 济主体和部门，它们之间有着复杂的 中国政府认识到了这些挑战，并 相互作用，且往往具有相互矛盾的需 在过去几十年中采取了一整套、旨在 求。随着人口增加、社会发展以及水 改善水资源管理的政策和立法措施， 文气候条件不确定性的增加，分析水 包括应对水污染、控制涉水灾害、促 资源分配的经济意义对于支持政治决 进节水等。中央政府2011年“一号文 策也就越来越重要。对于中国经济来 件”注重水资源保护，并把节水作 说，这一分析尤其重要，因为中国经 为加快经济发展的优先投资领域。随 济正面临着水资源有限、工业化和城 后，国务院于2012年发布了“关于实 市化程度提高、区域异质性和气候变 施最严格水资源管理制度的意见”， 化的挑战，需要具有前瞻性和敏锐性 确立了“三条红线”，确定了用水 的政策工具，以应对不同经济部门的 量、用水效率和水质相关的具体目 146 中国水治理研究 标，包括对省级层面的要求。第一条 增长之间的联系，并探索有效应对这 红线的目标是到2030年将全国年用水 些挑战的方法。 总量控制在7000亿立方米。第二条红 线确定了工业效率的具体目标（用水 水与经济之间的相互作用极其 量减少到每1600美元工业增加值用水 复杂，虽然自20世纪80年代以来CGE 40立方米）和农业用水效率（灌溉效 模型在中国得到广泛应用，但很少应 率必须超过60％）。第三条红线要求 用于涉水政策问题的分析。随着经济 到2030年95％的重要水功能区必须符 日益发展和复杂化，对水资源的需求 合水质标准，到2030年所有饮用水源 也更趋于多重和复杂化。水具有多种 都要符合农村和城市标准。 用途，与其他中间投入或最终消费品 不同，水可以用于消耗性和非消耗性 在“三条红线”内管理用水意 用途。而这些用途通常是综合性的或 味着要将每年的用水需求增长限制 相互关联的。此外，关于水的价值属 在1％以内。虽然目前已有分析预测 性还需要考虑与资源本身相关的一系 了未来全国的水供需之间存在差距， 列属性，包括水量、时间以及水质。 但对水资源短缺和上述具体政策对国 历史上，水的所有用途主要在流域层 家和地区经济影响的量化分析却很有 面内考量。然而，基础设施发展和水 限。CGE模型提供了一种全面的方法 的虚拟交易进一步增加了估算水的价 来模拟政策变化对经济的总体影响。 值及其对经济贡献的复杂性。这就需 该模型可模拟生产活动、生产要素、 要用特殊技术来解决这些难题，并且 家庭、政府之间的相互关系，并可捕 建立水和CGE模型的联系。首先，水 捉到政策变化的直接和间接影响。此 是生产函数的一种要素，总供水量和 外，通过将CGE模型与用来优化各种 各种作物用水系数都是固定的，但水 水文情景下水资源分配的水资源模型 可以跨行业自由流动。其次，水是作 相耦合，建立一种综合的模型框架， 为一种要素投入被纳入部门的固定替 有助于更好地理解水资源短缺与经济 代弹性生产函数中。第三，水是生产 专题报告四 中国水资源短缺和红线政策的宏观经济影响：区域水资源CGE一体化模型的研究结果 147 函数中一个或多个产业部门的一种 多区域动态可计算一般均衡 投入。最后，水模型与CGE模型相结 （DCGE）模型模拟了市场经济的运 合，这样作为两个组成部分的经济模 作，其中包括所有相关“主体”，如 型和水模型都得到了增强。 生产者，家庭和政府，以及他们在市 场中的相互作用（如图4-1所示）。 图中箭头表示支付流。它是在IFPRI （Lofgren、Harris和Robinson，2001） 1.2  目的 开发的CGE模型的基础上向区域层面 （Zhang，2009；Diao等，2012）的 本研究报告的目的是通过将多区 扩展。CGE模型的递归动态版本中囊 域动态CGE模型和流域-省级水资源管 括了一系列动态要素。其中，与其他 理模型耦合，尝试研究中国“三条红 单一国家CGE模型的设定相似，中国 线”政策的经济影响。 被假定为一个小型开放经济体，即中 国的每一个可交易的商品的国际价格 都是外生的。按照一般均衡理论，消 费者（家庭）和生产者都是单个经济 1.3  问题/分析概述 主体。 本项研究为中国开发了一个一体 DCGE模型是一个多行业一般均 化的多区域动态CGE和水资源管理模 衡模型，它可以反映和分析供需两侧 型。这种一体化模型方法利用两种模 的经济活动。该模型以利润和效用最 型的优势来考虑水资源系统和经济系 大化的非线性、一阶最优条件反映生 统的特性。希望用来模拟流域水资源 产和消费行为。其方程中还包括一系 核算和跨行业水资源分配，评估缺水 列“系统约束”，定义了宏观经济均 对区域经济的影响，以及水资源管理 衡（储蓄-投资、政府和世界其他地 政策对宏观经济的影响。 区的活期账户的余额），以及要素和 148 中国水治理研究 商品市场的均衡。它依据最新的宏观 生产活动和生产要素划分为六个 经济数据和2012年国家和省级投入产 区域（北部、东北、东部、中部、西 出表，将基准年更新到2014年，并构 南、西北部），以反映各区域之间的 建了2014年中国经济总量和分解的社 生产特点和差异。考虑到市场整合， 会核算矩阵。在模型中的递归只应用 将生产以同样的价格与统一的国家市 于两个周期之间，既不考虑沿增长路 场联系在一起，区域间贸易不纳入计 径的消费平滑，也不考虑跨期投资和 算。各地区共同生产一类产品，产品 储蓄决策。相反，私人投资（进而资 间可以相互替换。允许区域内作物生 本积累）由索罗型储蓄决策确定，其 产之间的要素流动，并允许从区域作 中储蓄与收入成比例。该模型可用于 物生产到国家级的非作物生产和非农 模拟各种政策或外部冲击的影响，每 业活动的劳动力迁移。鉴于农业是最 一种模型解决方案都可提供各种经济 大的用水户，该模型在区域内将农业 指标。模型产出包括国家和地区的国 进行类别细分，以反映水资源紧缺对 内生产总值、行业产量、交易量、商 各种作物的影响，其中包括共62个类 品价格、家庭收入等。 别下的11种作物。 劳动、土地和 要素投入 其它资产 要素收益 经济增长 居民收入 农业 工业 农村 国内商品和服务 生产 市场 消费 服务业 城市 出口和进口 间接税 经常支出 国外市场和 国家 国外援助 或贷款 部门政策 直接税 政府 居民政策 生产率（技术） 公共投资和 宏观经济政策 FDI 投资（资本） 储蓄 私人投资 图4-1 专题报告四 中国水资源短缺和红线政策的宏观经济影响：区域水资源CGE一体化模型的研究结果 149 水资源模型包括四部分：①生 对于中国这样一个面积广大、 活、工业、灌溉和其他部门的用水需 水文条件多样化的国家，需要将侧重 求预测 ； ② 供 水 优 化 ； ③ 跨 部 门 的 政策分析的水资源模型进行分解，以 水分配；④出现水紧张情况的各区 反映水和土地资源禀赋中的空间异质 域内作物水分配和作物减产模拟。 性，以及各区域在社会经济发展、用 该模型用最小环境流量要求作为流 水部门的结构、水基础设施和用水技 域中最后一个子单元的出流限制条 术方面的差异。因此，按照中国水利 件。最低流量要求也被用于上游的 部划分的10个一级流域与31个省级行 子单元，以反映同一流域内各省之 政单位交叉分割，模型共创建了76个 间的水量分配规定。该模型可以模 流域-省子单位（BPU）。这些子单 拟技术、社会经济变化以及气候变 元可用来反映小于流域或省范围的空 化对用水的影响。 间变化，还可以实现由BPU至流域和 省、区域的输入数据和输出结果的 CGE模型将水资源作为生产的中 汇总。 间产品来反映它对土地生产力的影 响。水被分为两种类型的用水：工业 为评价缺水和红线对经济的影 用水和生活用水，以区别不同的用水 响，共设计了六种政策情景（见表 限制。工业用水和生活用水都被进一 4-1）。“一切照旧”的情景，主要基 步分解到每个区域，假设区域之间没 于从基准年2014年开始到2030年共45 有水贸易，需水和供水在区域一级进 年的历史气候数据系列。使用长期数 行平衡。这样，一个地区的用水需求 据对于天气和河流的随机实现非常重 压力只会影响到该地区的水价，其他 要。基线情况考虑了外生因素，如人 地区的水价则不会改变。在模型中将 口增长、城市化和技术变革。到2030 水量按行业划分，以评估缺水对各行 年，中国的总人口预计将达到14.1 业用水的影响。 亿，城镇化率预计接近68%。总生产 力增长是参照各行业的历史GDP增长率 150 中国水治理研究 来确定的。在“一切照旧”情景中， 资源利用效率中等增长的情况下，水 灌溉效率和用水强度增长率取保守 需求的主要驱动因素是人口和经济增 值，年增长率是满足“三条红线” 长。下表4-1包括了六种情景的详细 目标所需的一半，而被污染水体的百 情况。 分比到2030年保持不变。因此，在水 表4-1 情景 背景 情景特征 备注 （英文缩写） 中国的人均水资源约为2039 BAU情景假定到2030年用 从目前到2030年中国将面 立方米。在正常年份，中 水效率中等增长（年增长 临日趋严重的缺水挑战。 “一切照旧” 国的缺水额超过500亿立方 率为达到满足红线要求增 污染物扩散并污染其他淡 （BAU） 米（世界银行，2017）。此 长率的50%），且严重污 水资源，进而进一步加剧 外，2015年不适于饮用的水 染（即低于五类水质量标 水短缺 量占总水量的11.7% 准）河道的长度保持不变 中国2015年总用水量为 6100亿立方米。红线限定 除 了 应 用 了 国 家 和 省 级 总用水限额 执行红线控制对全国和区 的 用 水 量 为 7 0 0 0 亿 立 方 “总用水量红线”外，所 （REDTWUC） 域的影响将增强 米。总用水量红线分解到 有其他参数如同BAU情景 省和地区级 全国的每万元工业GDP用 除 了 2 0 3 0 年 每 万 元 工 业 工业用水 水量从2000年的283立方 GDP用水量目标40立方米 执行工业用水强度红线对 强度红线 米降低到2015年的75立方 以外，所有其他参数如同 区域的影响将增强 （REDIWUI） 米，年均降低8.5% BAU情景 除了满足“灌溉用水效率 2015年中国灌溉用水约占 灌溉效率红线 红线”要求的2030年灌溉 执行灌溉效率红线控制对 全部用水量的63%，灌溉 （REDIE） 效率达到0.6目标值外，所 全国和区域的影响将增强 用水效率系数为0.53 有其他参数如同BAU情景 水质红线标准包括一系列 参数。到2030年，七个主 地表水污 红 线 要 求 到 2 0 3 0 年 超 过 除了生活用水和其他生产 要流域75%的水质满足一 染红线 95%的重要水功能区水质 用水100%达标外，所有其 至三类水水质要求。京津 （REDSWP） 达标 他参数如同BAU情景 冀走廊、长江三角洲和珠 江三角洲100%达到饮用水 标准 所有红线 模型中应用上述所有红线 “所有红线”情境构成了 综合上述各种情景 （REDALL） 要求 BAU情景的反事实状况 专题报告四 中国水资源短缺和红线政策的宏观经济影响：区域水资源CGE一体化模型的研究结果 151 用水）会逐渐超过可供水量（见图 1.4  结论和建议 4-2）。虽然因为用水效率提高，工 业取水率保持了相对稳定，但生活用 上述模型突出了资源性缺水和水 水估计会每年增长约2.5％，这主要是 资源供需差距带来的挑战。在“一切 快速城镇化的结果。这些快速增长的 照旧”情景下，从国家层面计算，预 需求成本很高：城镇化率每增加2％， 计到2030年将出现590亿立方米的缺 农业供水量将减少1％。 口。如果仅执行总用水量上限红线， 则该缺口将扩大到1620亿立方米。在 改善用水效率对于抵消实施总用 干燥的北部和西北部地区缺水预计将 水量限制的影响至关重要。为了最大 更为严重。然而，相对较为潮湿的东 限度地降低水资源短缺和相关的经济 部和中南部地区也面临着未来的缺水 成本，取水控制需要与提高用水效率 挑战，因为用水需求（主要是工业 和减少污染相结合，因为后两者会间 REDALL REDSWP REDIWUI REDIE REDTWUC BAU 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 西北 东北 华北 华东 中南 西南 图4-2 对“一切照旧”、单一红线和三条红线情景下2030年区域性缺水的估算结果 152 中国水治理研究 接增加供水量。与“一切照旧”情景 的考虑和实施经济政策的管理。 相比，工业用水效率和灌溉效率的结 果提升 将 显 著 改 善 缺 水 情 况。相对 总体来说，“三条红线”政策的 而言，提高工业用水效率比改进灌溉 实施看来是一项有效的水管理政策， 效率的经济效益要高。如果缺少持续 不会大幅度减少国民经济增长。红线 配套的改善用水效率的激励措施，总 政策对国民经济的影响有限，主要原 用水量上限对国家和区域经济都将产 因在于水资源短缺的影响多是局部性 生重大的负面影响。特别是，中国东 的。但是，CGE模型中有几个重要的 部、中南部和西南部地区的水资源短 假设。例如，该模型允许区域内作物 缺将急剧增加，对东部地区GDP的累 生产的要素流动，以及从区域作物生 积负面影响估计高达近5％，对西南部 产到国家级的非作物和非农业活动的 为0.5％，中南部为0.8％。 劳动力转移。实际上，这些要素尚不 能在各区域之间自由流动，因此可能 在省级和下级行政区域层面可 造成对水资源红线政策对国家宏观经 进行总用水量控制交易（与传统的排 济影响估计程度不足，这些假设对模 放上限和交易很类似），从而促进基 型结果的影响尚需进一步检验。 于市场的水资源再分配。将这些交易 和水污染交易机制产生的改进联系起 中国的水资源红线政策措施对区域 来，还有助于缩小关键领域的供需差 经济的相对影响要大得多。因此，未来 距，在东部和中南部地区尤其如此。 的政策措施需要针对区域和/或省级情 虽然水污染控制的积极经济影响较小， 况进行适应性调整，以取得最优效果。 而且水质改善的影响很大程度上是局部 这些政策措施对不同行业产生的影响也 的，但也需要考虑改善生态产生的许多 呈现了差异。根据模型预测，对于西北 无形收益。调水和其他措施也可用于增 地区灌溉用水和作物产量来说，红线政 加供水，但这些措施更加需要有创新的 策造成的影响很大；而东部、中南部和 体制和治理方案，以促进解决跨界问题 西南部地区的城市化和工业化驱动导致 专题报告四 中国水资源短缺和红线政策的宏观经济影响：区域水资源CGE一体化模型的研究结果 153 用水需水增长，总用水量上限的实施将 而有价值的见解，可以为中国未来发 导致这些地区水资源短缺急剧加重和经 展的政治决策过程提供参考。 济损失的大幅增加。水资源利用强度 较高的工业部门受影响最大，如机械 （陈志钢，国际食物政策研究所 设备、金属、化学和非金属生产等。 （ IFPRI ）中国项目主任、高级研究 要提高这些情景分析结果的置信度， 员，浙江大学中国农业发展研究院院 并更好地完善政策干预措施，需要开 长；张玉梅，中国农业科学院农业经 展补充研究工作、进一步的开发模型 济与发展研究所副研究员；朱廷举， 及细化行业划分。尽管如此，这些分 浙江大学伊利诺伊大学厄巴纳香槟校 析结果对于“三条红线”相关水资源 区联合学院长聘副教授，国际食物政 政策措施的经济影响已经提供了深入 策研究所长聘研究员） 154 中国水治理研究 专题报告五 新时期最严格水资源管理制度和 江河流域水量分配工作再审视 王建华  何  凡 1.1  背景与必要性 制度的全面建立。 为解决中国日益复杂的水资源 从近几年最严格水资源管理制 问题，实现水资源高效利用和有效保 度的实施情况来看，仍然不同程度地 护，在系统总结中国水资源管理实践 存在制度顶层设计和地方实践操作的 经验的基础上，2011年中央一号文件 磨合问题，其中既有不同来水条件下 和中央水利工作会议明确要求实行最 年度用水总量折算等技术性问题；还 严格水资源管理制度，确立水资源开 有地区用水总量控制和流域用水总量 发利用控制、用水效率控制和水功能 控制的关系协调等制度性问题；也有 区限制纳污“三条红线”，从制度上 各项考核指标监测能力建设等操作性 推动经济社会发展与水资源水环境承 问题。这些问题直接反映在“三条红 载能力相适应。针对中央关于水资源 线”和流域水量分配的合理性、可操 管理的战略决策，2012年国务院发布 作性和有效性上。因此，本专题围绕 了《关于实行最严格水资源管理制度 “三条红线”和流域水量分配的合理 的意见》，标志着最严格水资源管理 性、可操作性和有效性，从 不 同 视 专题报告五 新时期最严格水资源管理制度和江河流域水量分配工作再审视 155 角进行审视和分析，并结合中国水 管理制度得到有效落实。 资源管理的总体发展趋势提出改进 建议。 一是制度体系不断完善。“三 条红线”四项考核指标以及阶段性管 理目标，已分解落实至省、市、县级 1.2  研究目标 行政区，各地相继出台落实最严格水 资源管理制度的配套文件100余件， 本专题旨在从不同的视角研讨 水资源消耗总量和强度双控行动、全 实施最严格水资源管理制度过程中发 民节水行动、建立全国水资源承载能 现的问题，并提出相应的解决办法， 力监测预警机制等正在稳步推进；考 供决策者参考。主要研究任务包括： 核工作机制逐步健全，部门联动作用 ①梳理最严格水资源管理制度和水量 充分发挥，各地建立了由政府主要负 分配总体进展；②评估“三条红线” 责人负总责、各部门协同参与的考核 和水量分配的合理性、可操作性和有 工作机制；考核问责机制逐步形成， 效性；③提出改进“三条红线”和流 大部分省（自治区、直辖市）将水资 域水量分配的建议。 源相关考核结果纳入地方党政领导班 子考核评价体系。二是资源管理控制 目标全面完成。2016年，全国31个省 1.3  分析总结 （自治区、直辖市）用水总量6040.2 亿立方米，全国万元工业增加值用水 1.3.1  最严格水资源管理制度实施 量由2010年的90立方米下降到72.3立 总体情况 方米（2000年不变价），农田灌溉水 有效利用系数由2010年的0.50提高到 总体来看，中国各级行政区已全 0.542。重要江河湖泊水功能区水质达 面确立水资源管理“三条红线”，基 标率达到73.4%。三是各地结合自身 本建立“四项制度”，最严格水资源 特点探索形成具有地方特色的水资源 156 中国水治理研究 管理制度。例如山东划定黄、橙、红 后对水资源短缺、用水矛盾较为突出 警戒线，发挥警戒线在保障城乡供水 的黄河、黑河、滦河、漳河、永定 安全和水生态安全的预警作用，河北 河、大凌河进行了水量分配，对于规 省采取水资源费改税方式，将地表水 范江河水资源开发秩序，加强水资源 和地下水纳入征税范围。 管理，推进水资源保护发挥了重要作 用。但总体上，中国跨省重要江河流 总体来看，中国各级行政区已全 域水量分配工作进度还较为滞后，难 面确立水资源管理“三条红线”，基 以适应新形势下加强水资源管理需 本建立“四项制度”，最严格水资源 要。根据《中华人民共和国水法》 管理制度得到有效落实。但中国水资 《中共中央 国务院关于加快水利改革 源管理制度仍面临两个层面的问题或 发展的决定》（中发〔2011〕1号）， 者挑战，一是最严格水资源管理制度 水利部从2011年起，全面启动了全国 在实施过程中仍然存在监测计量管理基 跨省江河流域水量分配工作。 础薄弱、红线指标约束性不平衡等问 题，二是当前中国水资源管理正面临全 2014年8月，第一批25条江河流 新的要求和形势，例如新时期治水方针 域水量分配方案全部完成技术审查。 的确立，河长制等重大制度的实施，尤 2015年3月，水利部就嫩江、淮河、 其是党的十九大报告为生态文明建设 汉江等17条达成一致意见的江河流域 指明了新的方向，要求中国的水资源 水量分配方案，陆续征求各省区人民 管理制度必须不断完善和深入推进。 政府意见。2016年10月，经国务院授 权，水利部正式批复了长江流域第一 批跨省主要江河流域水量分配方案， 1.3.2  江河流域水量分配工作总体 标志着中国流域水量分配工作迈入了 进展 一个新的历史阶段。 自20世纪80年代开始，国家先 专题报告五 新时期最严格水资源管理制度和江河流域水量分配工作再审视 157 1.3.3  关于最严格水资源管理制度 指标和工作制度，对实施河长制和落实 的建议 最严格水资源制度进行统一考核。 面向规范化、精细化、常态化的 1.3.3.2  加快推进水资源领域修 发展方向，对进一步推进最严格水资 法立法工作 源管理制度提出如下建议。 当前中国水资源管理正面临全 新的要求和形势，尤其是节水、水资 1.3.3.1  协同推进最严格水资源 源保护等工作的法律保障仍然不足， 管理制度与河长制 需要系统梳理现行水资源领域法律体 河长制和最严格水资源管理制 系，统一部署安排修法立法工作。一 度目标一致，但河长制侧重于管理体 是分别出台以实施最严格水资源管理 制的整体构建，最严格水资源管理制 制度、推进节水型社会建设、理顺地 度则更多侧重于管理目标的设立和管 下水管理体制、规范地热资源开发过 理任务的安排。两项制度各有组织体 程中水资源保护为导向的《水资源管 系、管理办法和实施途径，如何在操 理条例》《节约用水条例》《地下水 作层面能更好地相互协调、相互促进 管理条例》《地热资源管理条例》等 仍需进一步探索。提出如下建议：一 重要法律法规。二是进一步完善《水 是地方党委和政府要将实施河长制和 法》，增补《水法》在水质保护方面 落实最严格水资源制度的工作进行统一 的内容，提高《水法》法律地位，逐 安排部署和考核，尤其要考虑将用水效 步形成综合性水法，在此基础上制定 率控制红线纳入进来；二是将最严格水 相应实施细则和配套规章制度。三是 资源管理制度相关考核指标，如用水 制定流域水资源保护基本法，给予流 总量、万元GDP用水量、水功能区达标 域水资源开发利用和保护通用性的原 率、重要水功能区污染物总量减排量等 则与规定；开展各流域专门立法，如 分解至各级河长；三是建立统一的考核 黄河流域应以水量控制和水土流失防 158 中国水治理研究 治为重点，长江流域应以水污染防治 础上，分阶段分步骤地推进辖区内重 和生态保护为重点。四是推进水资源 点河湖的健康评价工作，逐年提出开 保护的刑事责任立法。借鉴国际经 展评价的河湖数量、各河湖健康指数 验，对严重违反水资源保护的行为运 的目标，以区域内开展评价的河湖健 用刑法手段加以威慑。可在破坏资源 康指数平均值作为年度和阶段的控制 环境保护罪基础上增设水资源方面的 目标。为推进以河湖健康为主要目标 具体犯罪，如非法取水罪、水环境污 的水生态保护控制红线落地实施，一 染罪、破坏水利设施罪等。 要在现有《河流（湖泊）健康评估指 标、标准与方法》基础上，进一步编 制《河湖健康评价导则》，形成标准 1.3.3.3  增设水生态保护控制红线 化和规范化的评价程序和技术方法； 中国实行最严格水资源管理制 二要全面加强浮游、底栖、底泥、水 度的目标和任务已具备进一步提升的 生动植物等生态监测能力和水平，加 条件和基础。有必要在现有三条红线 强人员配备和技术培训，形成较为完 基础上，增设水生态保护控制红线。 善的中国水生态监测网络体系；三要 鉴于水生态系统的复杂性和内涵的多 进一步加强水生态保护的理念和意识 样性，同时还要考虑到地方执行的可 宣传，发挥社会和公众的监督评价 操作性，建议在“河湖健康指数”这 作用，促进人水和谐的价值观深入人 一指标的基础上，以生态流量和生物 心；四要在制度设计、经费保障等方 多样性为核心，对其余内容进行适当 面进一步强化对于河湖健康评价工作 精简优化，作为水生态保护红线的控 的支持力度。 制指标。各县级以上行政区结合自身 条件，提出开展健康评价的河湖名 1.3.3.4  强化流域管理机构水资 录，初期可以全国重要江河湖泊水功 源水环境水生态的监督管理职能 能区为基础，适当补充区域内其他具 备重要生态功能的河湖水系。在此基 流域是陆地水循环的基本单元， 专题报告五 新时期最严格水资源管理制度和江河流域水量分配工作再审视 159 流域水资源具有整体性，上下游、左 建立不同的跨部门、跨省区协调机 右岸关系密切。因此，实行流域水资 制，如成立由中央有关部门和流域各 源统一管理，才能更好地发挥水资 主要省区政府代表参加的流域水资源 源综合效益。随着全国和各大流域水 与水环境保护委员会或建立流域水污 资源综合规划制定、跨省江河流域水 染防治联席会议制度，强化水资源保 量分配等工作不断推进，流域水资源 护与水污染防治的协调。具体可将信 统一管理的技术基础正逐步具备。当 息共享作为建立协商机制的切入点。 前，中国水资源管理还存在流域管理 三是健全法律法规，推进流域立法， 与行政区域管理事权划分不清、执行 在法律层面保障流域机构与地方水行 不到位等问题。一要巩固和完善现行 政主管部门责、权、利的统一。可设 水资源管理体制，确立流域管理机构 立流域水事专门法庭，负责开庭审理 的流域代言人、统筹人和协调人作 各类侵权、违法、渎职行为和水事纠 用，尤其要强化流域机构监管职责， 纷，建立流域管理执法队伍，加强流 明确监管内容，加强监督检查。可将 域水资源的法治管理。 用水总量、水功能区达标率、重要水 功能区污染物总量减排量分解至各流 1.3.3.5  完善体现地区重点的差 域（责任人为各级河长），建立流域 别化水资源管理与考核体系 水资源管理考评体系，作为实施最严 格水资源制度考核的基础，充分发挥 中国地域辽阔，各地区水资源 流域机构在实施最严格水资源制度考 的自然条件、水资源开发利用现状、 核的作用。二要构建多部门参与的新 水利建设特色、经济结构、城市规模 型流域管理机构，统一协调各部门与 与类型、社会经济发展阶段存在明显 地区在相关涉水管理中的规划、标准 差异。这些特征决定了中国水资源管 和政策制定等重大问题。与此同时， 理应当针对不同地区的自然条件、社 各大流域可以根据各自特点探索相适 会经济特点，形成各具特色的管理模 应的水资源、水环境管理体制，探索 式。建议出台分区实施最严格水资源 160 中国水治理研究 管理制度指导意见，因地制宜规范不 要用水户水量和重要水功能区水质监 同地区水资源管理。具体而言：一要 控、统计分析，建成中央、省和市三 建立健全差别化考核体系，进一步针 级水资源综合管理平台。但相对于开 对不同地区特点设计考核指标和权 展精细化水资源管理需求，基础支撑 重，如北方缺水地区开展以节水为主 能力仍显薄弱。强化水资源管理基 体的考核，提高用水总量、用水效 础支撑能力，首先要转变以修渠筑坝 率、地下水控制等指标权重，增设河 才是水利工程建设的传统观念，应将 流生态流量等指标，甚至可将总量控 水资源监测系统建设、水资源管理信 制指标设定为刚性约束，而南方丰水 息化等能力建设纳入其中，甚至作为 地区则可保持一定弹性。二是实行差 今后水利工程建设重点，加大推进力 别化财政支持政策，如在粮食产区， 度。具体而言，一要健全重点用水 财政资金对节水灌溉应给予更多支 户、省界断面和重要控制断面、水功 持；而在高附加值经济作物产区，对 能区三大监控体系，进一步提高用水 节水灌溉的财政补贴要比粮食产区小 计量和监控能力。加强省界断面水质 一些。 水量监测，完善省界断面站点布设和 监测体系，逐步实现断面下泄流量远 程实时监控。二要推动基层水资源管 1.3.3.6  夯实水资源精细管理的 理能力提升，开展基层水资源管理规 基础支撑能力 范化建设，明确机构职能、权利义务 任何制度的实施都需要强有力 和人员编制，做好经费、技术和装备 的保障体系的支持，尤其对于最严格 保障，开展基层水资源管理培训，提 水资源管理制度这类涉及顶层设计层 升基层管理人员专业技术水平。三是 面的制度创新，更加需要不断提升基 推动水资源领域的科技创新，针对实 础支撑能力。近年来，水利部开展了 施最严格水资源管理制度的基础问 全国水资源监控能力建设项目（一期 题、关键技术、核心工艺和重要设 和二期），初步完成了全国范围内主 备，集中攻关，形成适合中国国情水 专题报告五 新时期最严格水资源管理制度和江河流域水量分配工作再审视 161 情的科技支撑体系。 序等方面的措施建议。明确水量分配 方案修正组织程序，根据水量分配后 评估情况，及时修订和完善水量分配 1.3.4  关于江河流域水量分配工作 方案。 的建议 1.3.4.2  以水量调度为抓手落实 1.3.4.1  建立水量分配方案实施 流域水量分配方案 后评估及修正机制 水利工程合理调度是落实水量 水量分配方案的组织实施是否 分配方案的重要手段。一是要建立由 有效，分配目标是否实现，都有待于 流域机构和相关省水行政主管部门代 后期的水量调度实践来进行检验。尤 表参加的水量调度联席会议制度，研 其对于黄河流域这类水资源量、供水 究解决流域水量调度工作中的重大情 条件、经济社会发展发生重大变化的 况和问题。二是制定水量调度方案、 流域，其水量分配方案有必要适时进 年度水量分配方案和调度计划以及旱 行调整。为总结分水管理的经验，进 情紧急情况下的水量调度预案。编制 一步提高水资源管理水平，建议结合 水量调度方案应遵循分级管理、分级 水量调度实践，开展水量分配方案实 负责的原则，实行用水总量控制和主 施后评价工作。研究提出适合的水量 要断面下泄水量控制。按照“动态调 分配后评估方法，从水量分配方案实 整”的原则，根据每年水资源情势的 施的目标、实施效果、制度建设及措 中长期预估，科学制定年度水量分配 施落实情况三个方面构建水量分配后 方案。三是是加强水文测报工作，建 评估指标体系，科学评估水量分配的 立先进的水文自动测报和预警系统， 执行效果，及时发现和解决水量分配 科学预测年度来水量，为水量调度工 方案实施过程中存在的问题，并在此 作提供技术支撑。四是完善现有水资 基础上提出改进可供水量计算方法、 源调度法律法规体系，确保水资源调 水量分配方案协商机制与组织实施程 162 中国水治理研究 度工作有法可依；建立健全行业、地 严格水资源管理制度考核体系，实行 方水资源调度规章制度，使日常调度 行政首长负责制。 工作有章可循；依托现有行政体系， 建立专门的水资源调度组织机构，负 1.3.4.4  探索建立流域分配水量 责水资源日常调度工作。 交易机制 为充分利用市场的配置作用实现 1.3.4.3  将流域水量分配工作纳 水资源高效利用，建议结合中国正在 入用水总量控制红线管理体系 推进的水权制度构建工作，探索建立 将落实水量分配方案作为用水总 流域分配水量交易机制。允许地方在 量控制的一项重要工作。流域内批准 年度分配水量额度未用满的情况下， 的总取水量不得超过本流域水资源可 以市场交易的方式向同流域其他地区 利用量，行政区域内批准取水的总水 进行转让。可由双方在水量调度年开 量不得超过流域管理机构或者上一级 始前，签订转让协议，并报流域管理 水行政主管部门下达的可供本行政区 机构批准。水量调度年结束后，按实 域取用的水量。取水许可管理部门根 际取用水量进行结算。需说明该交易 据流域和区域年度水量分配方案和各 不涉及水资源所有权，只是使用权的 地来水的实际情况，向取水户下达用 短期交易。 水计划，保障合理用水，抑制不合理 需求。审批下达的年度取水计划中的 用水总量不得超过年度水量分配方案 1.4  结论与建议 分配给相关地区的水量份额。加强监 督管理和绩效考核，有关省人民政府 应将水量分配方案确定的总量指标层 作为中国水资源管理体制机制 层分解，将落实用水总量控制指标、 的重大创新，最严格水资源管理制度 水量分配方案和年度调度计划纳入最 正式实施以来，不仅在各地水治理实 专题报告五 新时期最严格水资源管理制度和江河流域水量分配工作再审视 163 践层面得到全面执行，资源管理控制 域水量分配工作。 目标全面实现，制度本身也在不断完 善。与此同时，新形势下中国水资源 管理制度仍然面临诸多挑战，还存在 1.5  致谢 流域统一管理亟待加强、地区差异性 体现尚不充分、监测计量管理基础仍 十分薄弱等问题。为进一步完善中国 感谢世界银行对本专题的资助， 最严格水资源管理制度，建议协同推 感谢国务院发展研究中心对本专题的 进最严格水资源管理制度与河长制， 支持，感谢在本专题研究过程中，谷 加快推进水资源领域修法立法工作， 树忠研究员以及国内外各位专家对本 增设水生态保护控制红线，强化流域 专题的指导！ 管理机构水资源水环境水生态的监督 管理职能，完善体现地区重点的差别 （王建华，中国水利水电科学研 化水资源管理与考核体系，夯实水资 究院副院长、教授级高级工程师；何 源精细管理的基础支撑能力。此外， 凡，中国水利水电科学研究院水资源 建议通过建立水量分配方案实施后评 研究所教授级高级工程师） 估及修正机制等措施不断推进江河流 164 中国水治理研究 专题报告六 水权确权及交易 李  晶 1.1  背景与必要性 进水权水市场建设已经成为事关经济 社会持续健康发展和生态文明建设的 一项重大而紧迫的任务。水权水市场 水资源管理是中国水治理不可或 建设涉及中国水资源管理体制机制改 缺的组成部分。中国水资源总量约2.8 革，并影响和推动中国水治理体制机 万亿立方米，占世界的第六位，但人 制的不断完善。 均水资源量为世界人均占有量的1/4， 排名百位之后，被列为世界上人均水 进入21世纪以来，中国开展了一 资源贫乏的国家之一。同时，水资源 系列水权理论研究和实践探索，取得 时空分布不均，与生产力布局的匹配 了一批研究成果和经验做法。在有关 也不相适应。随着经济社会的快速发 水权的基本内涵、水权确权、交易、 展，人口增长和人民生活水平的不断 监管以及制度建设等方面都取得了很 提高以及生态与环境友好发展的迫切 多进展。总体上看，水资源供需矛盾 需要，水资源供需矛盾越来越突出， 突出的地方对水权交易探索的积极 已经成为经济社会发展的瓶颈。水权 性比较高，但水权确权、计量监测等 制度是利用市场机制优化配置水资 基础支撑条件尚不完善，很多理论和 源、节约和保护水资源、提高水资源 观念尚未取得共识，法律依据尚有不 利用效率和效益的有效途径，加快推 专题报告六 水权确权及交易 165 足，中国水权水市场建设仍然处于探 水利部2015年在全国启动了七个地区 索之中。 的水权试点工作；全国农业水价综合 改革80个试点县在改革过程中都将明 国家在全面深化改革的过程中， 晰农业用水的水权作为水价改革的基 对水权制度建设高度重视，多次对 础和前提；河北、山西、新疆、浙江 水权改革进行高位部署。2011年中央 等一些地方也都在本省开展了水权试 一号文件《关于加快水利改革和发展 点；中国水权交易所于2016年6月28日 的决定》中明确提出“建立和完善国 挂牌正式营业。至此，中国水权制度 家水权制度，充分运用市场机制优化 的探索进入了崭新的发展阶段。继续 配置水资源”。2012年，十八大报告 深入开展水权确权及交易研究，对于 中提出“积极开展水权交易试点”。 进一步加快中国水权制度建设，深化 2013年十八届三中全会《全面深化改 水资源管理体制机制改革，提升水治 革若干重大问题的决定》中明确提出 理能力具有十分重要的现实意义。 推行水权交易制度。2014年习总书记 提出要充分利用水权水价水市场优化 配置水资源，让政府和市场“两只 1.2  研究目标 手”相辅相成、相得益彰，“要推动 建立水权制度，明确水权归属，培 育水权交易市场，但也要防止农业、 分析中国水权确权及交易的现实 生态和居民生活用水被挤占。”2015 需求，总结水权确权和交易试点做法 年10月十八届五中全会通过的《国民 与经验，分析预测中国水权交易所发 经济和社会发展“十三五”规划建 展前景，提出改进水权确权和交易的 议》，对建立用水权初始分配制度提 政策建议，为推进水权水市场建设进 出了要求。《生态文明体制改革总体 程提供对策支撑。 方案》提出探索建立水权制度以来， 中国再次掀起水权水市场探索热潮。 166 中国水治理研究 1.3  问题与分析 明确生态水权的主体及监管责任。二 是保护生态环境需要回购水权。三是 建立生态补偿机制需要明晰区域生态 1.3.1  水权确权及交易的现实需求 水权。 1.3.1.1  经济社会：工农业用水 需要水权确权及交易 1.3.1.3  政府：提升水治理能力 需要放开末端水权 一是缺水地区保证农业灌溉需要 确认水权。包括保证合法在册耕地有 一是让市场在水资源微观配置即 水灌溉和农业水价综合改革需要以确 末端水权的分配上起决定性作用，有 认水权为前提。二是缺水地区工业发 助于进一步提高水资源的配置效率和 展用水需要转换水权。在很多资源性 效益。二是在水权微观配置引入市场 缺水地区，不搞水权转让，已经难以 机制时，主要针对经营性用水。如果 发展工业。三是丰水地区新增用水需 经营性用水的微观配置还需要政府来 要盘活存量水权。随着中国最严格水 决定，将大大降低行政效率，并且容 资源管理制度的实施，将从机制上倒 易给权力寻租和产生腐败创造机会。 逼一些区域和取用水户通过水权交易 来满足新增用水需求。 1.3.1.4  社会公众：提高节水动 力需要水权驱动 1.3.1.2  生态：建设生态文明需 水权确权及交易能给水权持有者 要保障生态水权 带来经济利益，促进人们在水资源开 一是保证生态用水需要明晰生 发利用活动中建立合理开发、高效利 态水权，包括明确维持江河湖泊的最 用和节约保护的内在动力机制，从而 小流量，以及维护动植物物种等生态 对水资源的节约使用起到内生动力的 环境健康延续的用水量及水质等，并 作用。 专题报告六 水权确权及交易 167 业用水配置不够明确，现状取水许可水 1.3.2  水权确权及交易的基础条件 量可否作为水权确权的水量存在争议， 与问题困难 经营性用水的微观配置仍以行政配置为 主等。三是计量和监测设施不完善。四 1.3.2.1  水权确权的基础条件与 是确权费用支出大，地方财力有限，并 问题困难 且计量监测设施需要大量的运行维护以 水权确权需要具备多方面条件， 及日常管理费用。五是公众对水权确权 基础条件包括五方面，见表6-1。 认识不足，参与度不高等。 水权确权的问题困难。一是中国水 1.3.2.2  水权交易的基础条件与 权产权体系尚不完善，现行法律规定的 问题困难 相关权能尚不完整，水资源使用权的确 权主体法无明确规定。二是水资源配置 水权交易同样需要具备多方面条 尚不完善，江河水量分配尚未完成，行 件，基础条件包括五方面，见表6-2。 表6-1 水权确权的基础条件 序号 基础条件 主要内容 1 法制条件 水权性质、确权主体、客体、对象、程序等要素法定 2 行政条件 完成水资源宏观和中观配置、健全管理制度和风险防控手段 3 技术条件 计量和监测设施完善 4 经济条件 明确确权费用和计量监测设施建维能力 5 社会条件 树立维权意识、公众参与和社会监督机制 表6-2 水权交易的基础条件 序 基础条件 主要内容 1 法制条件 有确权、有可交易水权 2 行政条件 有制度、有监管 3 技术条件 有中介平台、有计量和监测 4 经济条件 有买水需求和能力、有合理的定价机制 5 社会条件 有认识、有参与、有社会监督机制 168 中国水治理研究 水权交易的问题困难。一是水 作、水权确权登记工作、制度建设 权确权并未作为水权交易的前置条 三个阶段，具体做法各有特色。2014 件，区域可交易水权的期限法律依据 年，水利部联合发展改革委、财政 有限，可转让的取水权与可交易水权 部、农业部四部委在全国选择80个县 存在差异，灌区可交易水权存在争 开展了农业水价综合改革试点工作。 议，灌溉用水户或用水组织的可交易 2015年，开展了试点总结验收工作。在 水权目前法无明确规定。二是取水许 试点过程中，全部通过颁发水权证或正 可制度和水权交易制度两种制度并行 式文件的形式明确农业初始水权。将水 影响水权购买意愿，水权交易制度不 权确权作为水价改革的前提，即水权 完善等。三是水资源计量、监测能力 与水价挂钩。其中，39个县将农业水 不足，灌区交易节约的水资源，生态 权分配至灌溉农户，41个县分配到灌 环境是否受影响，如果受影响如何维 溉用水组织。其他一些地方在水权试 护。四是水权交易平台分散且不规 点中也开展了水权确权，如河北、山 范，中介服务不完善，公众参与度不 东、浙江省东苕溪流域、山西省清徐 高等。 县等，基本做法主要包括总量控制、 定额管理、确权到户、制度建设等。 1.3.3  中国水权确权、交易试点的 1.3.3.2  水权交易的做法 做法与经验教训 水权交易的做法。在水权试点 1.3.3.1  水权确权的做法 中，都把水权交易作为重点任务。内 蒙古自治区开展了跨盟市、跨行业水 水权确权的做法。2014年，水 权交易，主要做法：设立水权收储转 利部在全国确定了七个水权试点，其 让中心；融资兴建灌区节水工程；处 中宁夏、甘肃、江西、湖北省宜都市 置闲置取用水指标；开展跨盟市转让 进行了水权确权探索。这些试点地区 水权；在中国水权交易所挂牌交易； 水权确权大体上都经历了前期准备工 专题报告六 水权确权及交易 169 制定水权交易管理办法等。河南省开 平台”。新疆昌吉州开展了农业节余 展了南水北调中线区域间水权交易， 水量交易，首先向集体和农户全面发 主要做法：界定区域初始水权；测算 放农业用水初始水权使用证，明确水 可交易水量；促成区域间水量交易； 权交易仅限于农业用水节余水量，有 建立水权交易动态调整机制，合理确 明确的交易条件限制和程序规定，高 定水权交易价格与期限；出台管理办 价回购农户初始水权份内节余水量， 法规范区域水量交易等。广东省开展 明确各级监督管理机构及职责等。 了东江流域上下游水权交易，主要做 法：开展区域水量分配；分类核定取 1.3.3.3  水权确权及交易的经验 水许可水量；建立水权交易信息化管 教训 理体系；建立水权交易规则。开展三 ①法律依据是水权确权及交易能 种形式的水权交易，一是转让农业节 否持久的根本保障，权利体系不完整 余水量满足生活用水需求；二是通过 将给水权确权和交易埋下隐患；②水 灌区节水改造，向电力实业公司转让 权确权及交易需要具备软件硬件双重 用水指标；三是通过向省政府购买政府 保障，软件包括建立水权确权管理办 预留水量，满足本市珠江三角洲水资 法、用途管制、权利保护制度等。硬 源配置工程的用水需求。江西省开展 件包括保证供水和排水的工程设施、 了山口岩水库跨流域水权交易，主要 计量监测设施、信息管理系统等； 做法：交易主体为政府或政府机构， ③水权确权及交易必须处理好与相 芦溪县政府每年从山口岩水库调剂出 关制度的衔接。包括最严格水资源 6205万立方米水量转让给安源区、萍 管理制度、取水许可制度、水量分配 乡经济技术开发区，使用期限25年， 制度等；④农业灌溉水权确权必须坚 交易总价255万元。山东省开展了农 持“水随田走”，将水权与地权相衔 业水权交易，出台水权交易规范性文 接，并与水价相关联。⑤水权确权必 件，开展初始水权分配，设立水权交 须做好大量的前期准备工作。包括用 易管理服务机构，实行“一卡两价一 水现状调查摸底，用水总量指标逐级 170 中国水治理研究 分配，用水定额的科学核定、灌溉面 是一家股份有限公司，注册资本6亿 积的确定等；⑥明晰初始水权有利于 元人民币，出资人共12家。其业务范 培育水权买卖双方；⑦农业节水是水 围是组织引导符合条件的用水户开展 权交易的主要来源，水权收储是扩大 经水行政主管部门认可的水权交易， 水权供给的有效途径，政府回购是促 以及开展交易咨询、技术评价、信息 进农业节水的重要手段。 发布、中介服务、公共服务等配套服 务。中国已经建立的省级水权交易平 1.3.3.4  水权确权及交易的成功 台并不多，内蒙古、河南、甘肃、广 因素 东、山东等地在这方面进行了有益探 推动水权确权及交易成功的内因 索。一是成立省级水权交易平台，与 是经济社会发展的用水需求及其利益趋 中国水权交易所合作。最具代表性的 动；外因是最严格水资源管理制度的实 是内蒙古自治区水权收储交易中心有 施，用水总量有了天花板的限制。从方 限公司。二是利用本省公共资源交易 法论看，水权确权及交易试点成功的因 平台，如广东省。三是在中国水权交 素还包括政府高位推动、部门协调配 易所设立本地水权交易大厅，如甘肃 合、政策文件引领、打好前期基础等。 省拟在中国水权交易所的平台上开设 疏勒河流域水权交易网上大厅。四是 拟成立本省水权交易服务机构，作为 1.3.4  试行中的水权交易所发展前 中国水权交易所会员。如山东省拟依 景预测 托水利发展集团公司成立山东省水权 1.3.4.1  中国水权交易平台概况 交易管理公司，作为中国水权交易所 的会员。中国县级及其以下水权试点 中国水权交易所经国务院同意， 中建立的交易平台数量较多，如新疆 由水利部和北京市政府联合发起设立 昌吉州所属7个县全部建立了水权交易 了中国水权交易所，于2016年6月28 中心，通过政府建立了30个水权收储 日在北京正式开业。中国水权交易所 交易平台。 专题报告六 水权确权及交易 171 1.3.4.2  对中国水权交易所发展前 结合 中 国 全 面 深 化 改 革 时 间 表 ， 对 景的预测 中国水权交易所发展前景作出如下 中国水权交易所发展受多种因素 预测。 影响，主要有用水形势走向、水权交 易发展趋势、信息技术实现程度、政 总体上看，近期发展比较平稳， 策导向、法制保障、体制改革、经营 中远期变数较多，既有机遇，也有挑 服务能力等。综合分析这些因素， 战。详见表6-3。 表6-3 中国水权交易所发展前景预测 发展时期 发展条件 发展预测 近期 主要靠行政推动、试点促成 比较平稳 国家规定所有的水资源交易必须进入中国水权交易所进行 前景看好 国家规定所有的公共资源进入统一交易平台进行交易，包括水资源，中国水 前景较好 中远期 权交易所将面临合并的可能，或者作为全国公共资源交易平台的分支机构 国家对水权交易不作出明确规定，维持现状，行政撮合的力度可能会逐步降 面临挑战 低，靠市场主体自主进场交易，按照市场规律运作 农业灌溉用水权和确定水价的前提； 1.4  结论与建议 最严格水资源管理制度的施行，使 得水权确权及交易不仅是缺水地区工 1.4.1  结论 业化和城市化发展的需要，也是丰水 地区新增用水盘活存量水权的有效途 中国水权制度建设取得明显进展， 径；同时，开展水权确权及交易有利 处于探索阶段，有较大的发展空间。 于保障生态用水，提升政府水治理能 力，增强社会公众节水动力。 （1）水权确权及交易在中国有 着显著的现实需求。水权确权不仅是 （2）水权确权及交易需要在法 水权交易的前提，更是缺水地区保证 制、行政、经济、技术、社会五方面 172 中国水治理研究 具备基础条件。包括明确水权性质 要具备软件硬件双重保障，同时必须处 和确权要素、有确权并有可交易水权 理好与相关制度的衔接。主要包括以下 等；完成水资源宏观和中观配置、健 几个方面：水权确权必须做好大量的前 全管理制度和风险防控手段、有效监 期准备工作，农业灌溉水权确权必须坚 督管理等；具有确权费用和计量监测 持“水随田走”；明晰初始水权有利于 设施建维能力、存在买水需求和能力、 培育水权买卖双方；农业节水是水权交 具有合理定价机制等；具有计量监测手 易的主要来源，水权收储是扩大水权供 段、中介服务等；有维权意识，建立健 给的有效途径，政府回购节余水量是促 全公众参与和社会监督机制等。 进农业节水的重要手段；各类水权交易 平台的整合与衔接仍需深入探索等。 （3）中国水权确权及交易探索 遇到明显问题与困难。一是顶层设计 （5）中国水权交易所发展近期 不足，水权产权体系尚不完善，现行 平稳，中远期机遇和挑战并存。中国 法律规定的相关权能尚不完整；水权 水权交易市场是准市场，且处于发展 确权制度与取水权许可制度的衔接遇 初期。未来3～5年内，是中国全面深 到了困难，水权交易制度不完善；二 化改革关键时期，各类试点正在进 是基础工作不足，江河水量分配尚未 行时，这个时期水权交易主要靠行政 完成，计量和监测设施不完善，水权 推动、试点促成，进所交易状况比较 交易平台分散且不规范，中介服务不 好。到2020年，中国全面深化改革要 完善；水权确权费用及计量监测设施 在重点领域和关键环节取得决定性成 建设和运行维护费用大，地方财力不 果。按照这个时间表，考虑改革难度 足；对水权确权及交易的认识不足， 和改革后的过渡期，从现在起按5～10 公众参与度不高等。 年计算，即2022～2027年以后，市场 体系更加完善，水交所的发展主要取 （4）各类水权确权及交易试点 决于国家对公共资源交易市场的统一 积累了丰富经验。水权确权及交易需 力度，机遇和挑战并存。 专题报告六 水权确权及交易 173 1.4.2  建议 度、水资源用途管制制度和水资源公益 诉讼制度、水市场监管机制、中介服务 （1）打牢水权确权及交易的基 机制、社会监督和公众参与机制等。 础。一要完成区域水资源分配，包括总 量控制和江河水量分配；二要完善行业 （6）深化水权理论研究。总结发 用水配置，特别要重视生态用水；三要 现水权确权及交易的发展规律，深入 完善水利工程设施，加强河湖管理； 开展水权理论及相关理论的研究等。 四要完善水资源计量与监测设施。 （7）提高全社会对水权制度的 （2）加快水法规制修订工作。国 认识。向领导宣传，统一认识。要在 家层面：开展水法规的修订工作，修订 各级政府及其水行政主管部门达成共 《水法》和460号令等。地方层面：鼓 识，真正转变观念，切实将思想认识 励地方开展水法规制修订工作。 统一到使市场在水资源微观配置中起 决定性作用上来。向社会广泛宣传， （3）完善水资源管理制度。水 加强引导参与等。 权改革归根结底是对水资源管理制度 的改革。建议加快改革现有水资源管 理制度中不适应水权改革需要的内 1.5  致谢 容，如改革取水许可制度等。 本专题研究过程中，得到了水利部 （4）创新水资源配置方式。进 水资源司、水利部发展研究中心的大力 一步划清政府与市场的职责和作用， 支持，得到了有关专家的指导和相关试 转变工作方式，大幅度减少政府及其 点地区的配合，在此一并表示感谢。 水行政主管部门在经营性用水的微观 配置环节中的直接配置。 （李晶，水利部发展研究中心原 （5）健全水权确权及交易制度。 副主任、研究员） 包括水量分配协调机制、水权保护制 174 中国水治理研究 专题报告七 涉水投资成本效益分析（CBA）的 最佳做法 Mark Radin 1.1  背景和理念 在灌溉基础设施方面的重大发展使中 国能够仅用占全世界总量为9%的耕地 和6%的水资源养活世界21%的人口。 过去50年，由于意识到水资源短 缺可能会对经济增长和社会发展造成 中国在防洪和洪水管理方面进行 限制，中国对水资源管理和基础设施 了大量投资，以增强对人员、经济资 建设进行了巨额且影响重大的投资， 产的保护，并维持环境功能。中国全 建成了河堤近300000公里，水库87000 部的流域都建立了防洪设施，保护了 多座，库容7000多亿立方米。截至 5亿多人口和约4700万公顷的土地。 2000年，中国共建成了大坝约85000 由于这些投资，因洪水而导致的年均 座，其中22000座是大型水坝，几乎 死亡人数从20世纪50年代的9000人左 占全球所有大型水坝的一半（Fuggle 右减少到21世纪初的1500人左右。这 等，2000）。虽然这些大坝造福了不 些成绩的取得离不开20世纪90年代到 同的社区，但在公共事业中是否发挥 21世纪初，中国防洪基础设施方面的 了最优化效用尚不得而知。中国93% 投资，其总额增加了四倍以上。更主 以上农村居民现在可以享受到改善的 要的原因是，这些做法形成了加强整 水源；水电装机容量超过17万兆瓦； 专题报告七 涉水投资成本效益分析（CBA）的最佳做法 175 个防洪系统的综合投资，包括基础设 要进行多标准考虑，其中关键是要利 施、早期预警系统以及紧密协调的洪 用经济分析来促进对上述新增问题进 水响应机制，涵盖中央、流域、省、 行分析，同时保持经济可行性的基本 市和县各级的灾害响应指挥部。 功能。许多国家都立法要求使用成本 效益分析来确保大规模投资符合特定 这些防洪成就是通过大量的公共 的标准，这些标准通常与投资效率 投资实现的，包括1991年至2010年期 有关。 间投入的2000多亿美元 a 。中国中央 政府仍在继续对水资源管理投入大量 成本效益分析是评估投资决策 资金。仅在2011年，政府就拨出3800 的系列分析工具之一，用来评价投 亿元用于污水处理治理和水质监测。 资项目引发的福利变化，从而评价 尽管取得了这些重大成就，中国在水 投资项目对特定政策目标做出的贡 量和水质方面仍面临着严峻挑战。 献。它是用来系统评估特定项目或 政策对全社会影响的一种客观方法。 由于投资决策日趋复杂，需要 该方法对每个替代项目方案均进行综 依靠一整套相关工具辅助决策过程。 合评估，综合其对重要社会财产的 随着发展不断推进，项目规划和项目 所有正面和负面影响，而不仅仅是近 经济也越来越多地受到不同方面可持 期或直接的影响，或仅仅是财务影响 续性的影响，包括金融、环境、经 或只是对某个群体的影响。而后对这 济、社会和政治等，并需要综合考虑 些方案尽可能全面地进行比较，得出 公平程度、公众参与和治理方式，权 收益和损失的货币价值。这种方法来 衡环境影响。如此复杂的情况意味着 源于福利经济学理论。如国家借贷和 有必要进行更加深入的分析和论证， 偿还资金用于特定项目，而项目的成 确定项目因果链中的每一步。这就需 本超过收益时，国家的生活水平就会 下降。 a   其中不包括在省一级的供水管网和排污系统 的投资，或住房和城乡建设部进行的投资。 176 中国水治理研究 许多国家的政府已将成本效益分 析纳入涉水投资的规划和决策过程， 1.3  问题/分析概述 目的是促进资源的更有效分配，论证 某种特定的干预措施相对其他可能 成本效益分析将与项目相关的所 的替代方案的社会合理性。成本效益 有主要效益和所有成本货币化，使其 分析的目标是向最终决策者提供尽可 可以直接进行相互比较，并将项目建 能多的信息，以便其充分了解情况并 议与其他替代方案进行比较。进行涉 进行决策。该方法提供了一个客观的 水投资分析应该首先明确该投资需要 框架，来权衡不同的影响及发生在不 解决的挑战或问题 a ，同时还需要记 同时期的影响。为实现客观性，该方 录基准条件，并对未来的情形做出预 法将所有影响转化为美元现值权衡。 测。这对于将可选项目方案与未采取 即使不可能量化全部影响，成本效益 措施的基准条件进行比较是必不可少 分析仍然可以有助于提供明确的决策 的。对于因历史排放已经恶化的纳污 框架。 环境来说，记录基准条件过程通常较 复杂。在这样的情况下，如果不采取 补救措施，基准情况的恶化可能会继 续增加环境成本。 1.2  目的 成本效益分析被普遍认为是最全 本研究报告的目的是，向政策 面的经济分析方法，主要需要以下步 制定者就成本效益分析提供国际最 佳做法及其原则的背景信息，而这 a   本报告主要侧重于规划过程和事前的成本 效益分析，但也可以进行其他类型的项目成本效益分 些原则是为了用于指导选择确定项目 析。中期成本效益分析或事后成本效益分析可以帮助 政策制定者停止或扩展项目，或者评估之前的项目是 方案、项目标准、项目受益人和决策 否取得了预期的成效，及最初是否应该决定开始项目 实施，这也有助于改进之后的成本效益分析。事后成 标准。 本效益分析的一个复杂性在于，很难将项目或政策与 反事实情形比较，即与项目或政策从未发生或实施过 的情形相比较。 专题报告七 涉水投资成本效益分析（CBA）的最佳做法 177 骤：①明确问题；②选择替代方案； 期预测存在不确定性，但许多环境问 ③明确各利益相关方；④确定成本和 题都值得使用更长的时间跨度来进行 效益；⑤依据时间推移量化收益和成 分析。明确清晰地考虑和论证假设， 本的价值；⑥计算净现值；⑦比较效 并根据假设进行预测，将有助于改善 益和成本；⑧对不确定性进行敏感性 实施规划，发现需要改进之处并进行 测试；⑨考虑公平性和无形资产。上 完善分析。 述各步骤均经常会受到外部影响或重 大未知因素的影响。可能对影响成本 甄别各利益相关群体很重要， 效益分析的机制包括对利益或成本标 需要对他们的收益和成本进行分析。 准设定限制，或限制在成本效益分析 一旦各项成本和收益被确定和量化， 中用于评估的替代方案。不过，在成 就应根据一个共同的标准来衡量，使 本效益分析中，这些问题可以通过建 其可以叠加和比较。分析中应考虑项 立一个定义明确、规划过程兼收并蓄 目的成本和效益计算过程中的内在风 且包罗万象的一套总体原则来解决。 险。最后，应将各利益相关方的效益 从根本上来说，当涉及多个利益相关 和成本汇总，并利用贴现率折算到一 方时，如果决策过程透明，成本效益 个共同的时间段，以确定投资是否能 分析方法是最值得依赖，最能够发挥 够改善社会福利。这些过程错综复 作用的。 杂，并且会影响分析的结果。 成本效益分析需要项目寿命周 既然成本效益分析的目的是衡 期（或若干年）的数据，以货币形式 量社会福利，就应该用总经济价值 表示的年度项目收益和成本价值，以 （TEV）的概念指导分析人员对成本 及贴现率。分析覆盖的时间期限应该 效益分析中任何变化的成本和收益进 足够长，以反映所有潜在的成本和收 行计算。这对于分析对环境产生影响 益，并且不应假定每年都将重复某一 的项目或政策尤其重要。成本效益分 年份的净收益。尽管成本和收益的长 析以人为本，依靠人类的价值评估来 178 中国水治理研究 计算成本和收益。在2005年的“千年 特定资产和服务可能受到建议项目的 生态系统评估”中列举了有助于区分 影响。对于涉水投资项目，下列服务 人类重视程度的环境资产和服务，包 尤其相关：①水质；②营养物调控； 括四种主要生态系统服务： ③洪水和干旱缓解；④供水；⑤水 生和河岸生境；⑥维护生物多样性； ●● 供给性服务，即直接为消费或 ⑦碳储存；⑧食品和农产品；⑨原材 生产用途提供物质资源，包括 料；⑩运输；k公众安全；l发电； 饮用水、灌溉、水电、食品或 m娱乐；n美学；o教育和文化价 其他物品，如药品； 值。虽然其中一些产品和服务很容易 货币化或量化其价值，但另一些则不 ●● 调节性服务，是指维护全球和 然。成本效益分析应该包括所有物品 局地条件，如水的过滤、碳封 和服务的价值，无论是否在用，并且 存或洪水时的自然保护，这些 要透明地确定任何无法量化的指标。 服务维持了人类的居住环境； 许多涉水投资的产品和服务没 ●● 文化服务，与体验活动有关， 有在市场上交易，因而很难估价。估 包括从旅游、文化习俗、学 算这些产品和服务的价值主要有三种 习、娱乐中的收益，及涉及其 方法：①显示性偏好方法，根据现有 他心理或情感需求的收益； 市场数据来确定人们如何对非市场产 品估值；②陈述性偏好方法，通过调 ●● 支持性服务，即维持生态系统 查来衡量各特定人群对不同的非市场 循环和存续所需的生态过程和 产品和服务的估值；③收益转移估值 功能。 方法，使用某个群体已有的的价值评 价数据来假定另一个群体的估值。对 当分析人员使用这种方法评估受 于减少极端事件（如洪水）的项目， 影响的生态系统时，更容易甄别哪些 基于成本或降低成本的估算方式会是 专题报告七 涉水投资成本效益分析（CBA）的最佳做法 179 有益的办法。然而，未使用福利通常 成本效益分析涉及将不同个人 需要使用显示性或陈述性偏好方法来 的成本和收益相加，而不明确地涉及 量化社会对这些产品的估值。涉水投 公平性或这些个人之间的成本和收益 资项目通常会涉及在使用和未使用的 分配。然而，决策者在决定是否实施 产品和服务，使得成本效益分析复 一个项目时，通常希望同时考虑到项 杂化。 目的受益者和受损者（以及受益和受 损的程度）。在大多数情况下，使用 上述三种方法得出的是不确定 分布式关联矩阵解决这一问题效果最 的估值。由于对复杂的生态系统如 好。该矩阵可表现因项目或计划而受 何应对污染或其他损害的了解还不充 益或受损的群体或公众的身份，以及 分，环境项目的估值研究也受到影 预期收益和损失的大小。在少数特殊 响，使得量化收益极其困难。另一个 情况下，如根据政府的既定政策具 重要的批评意见是，这些方法只适用 有明确合理性时，分析人士可对归于 于那些人们体验过或了解他们在相对 特定群体的成本和收益附加不同的权 市场中选择的生态系统服务的影响， 重。但任何这样的权重及其依据都应 比如在哪里购买财产或打发娱乐时间 该进行明确说明。此外，还应该提供 （B ö rger等，2014）。这种局限性造 完全未加权的分析结果。 成的问题会越来越大。因为随着技术 的进步，基础设施项目可能会涉及那 将未来价值转换为现值的比率称 些人们不太了解的生态系统，比如深 为贴现率。贴现率用来将收益和成本 海。的确，许多偏远的水生生态系统 转换为统一时间段的价值。标准的经 可能提供重要但不可见的服务。而从 济分析将社会贴现率与项目所在国家 前进行的海洋生态系统价值测量工作 的长期增长前景联系起来。这是因为 更加侧重于野生生物的价值，如海豚 未来的收益和成本应该按照它们对福 或海龟（Börger等，2014）。 利的边际贡献来衡量，而该边际贡献 将会降低，经济增长越高，则未来项 180 中国水治理研究 目受益人就会变得更富一些。然而， 于经济成本时，项目就是可接受的。 这对涉水投资来说是很困难的，因为 这种方法基于的假设条件是：项目中 环境影响往往是长期的，甚至超出基 获益方在对受损方进行完全补偿之 础设施项目的预期寿命。贴现率代表 后，其状态还能得到改善。 了当今消费价值与未来消费价值之间 的复杂关系。对于某一国家来说，较 高（较低）增长前景通常意味着贴现 1.4  结论和建议 率较高（较低）。环境产品和服务的 贴现率是现在的人们对未来这些服务 的价值的估计。另外，有一些人认 持续增长的水需求，以及随之 为，一成不变的贴现率并不能充分反 而来的水稀缺问题、不确定性增多、 映随时间的推移人们对收益的估值， 极端条件增多和分散管理的挑战等， 因而主张采用递减贴现率，给长期收 对基础设施投资提出了越来越复杂的 益以更大的权重。无论选择何种社会 要求，同时还需要加强机构建设和改 贴现率，进行敏感性分析都是一种很 善信息管理。为了应对这些相互交织 好的做法，可以计算出项目在不同的 关联的挑战，各国需要不断改进水资 贴现率下的净现值。 源管理和相关服务，以加强水安全 保障。 采用客观的方式应用成本效益分 析的结果，这对于充分把握情况后制 由于社会价值的复杂性和不断的 定决策至关重要。帕累托效应的概念 变化，不可能得出综合全面的效益货 是，项目或政策至少应使一个人的状 币价值，或者这样做的成本高得让人 况变好且不造成其他任何人的状况变 望而却步。因此，围绕水资源管理和 坏才能被采纳。然而，解释成本效益 开发的决策需要越来越多地依据采用 分析结果的更常见的方法是卡尔多﹒希 不同度量单位的多个目标。多重准则 克斯法，该方法认为即当经济效益大 分析（MCA）法允许决策者考虑包括 专题报告七 涉水投资成本效益分析（CBA）的最佳做法 181 社会、环境、技术、经济和财务标准 收益进行评价的要求纳入立法或监管 在内的一系列标准。该方法在单一准 框架，并提供遵守这一要求的指导。 则方法（如成本-收益分析）不适用 这将有助于确保规划人员将成本和收 的情况下尤其有帮助，特别是在重要 益纳入他们的规划过程，并考虑社会 的环境和社会影响无法被赋予货币价 效益，而不仅仅是特定人群的收益。 值的情况下。 三是将项目规划和评估过程标准 成本效益分析是一种重要的分析 化，以帮助确保透明度，并鼓励在成 工具，它通过评价投资项目引起的福 本和效益评估方面的合作。将环境评 利变化及其对特定目标做出的贡献， 估与成本效益分析结合起来，可以在 为投资决策提供经济标准信息。成本 可行性研究即考虑不同替代方案的环 效益分析将与项目相关的所有主要效 境成本和收益。 益和所有成本货币化，使其可以直接相 互比较，并将项目建议与其合理的替代 四是支持对涉水基础设施项目的 方案进行比较。为强化未来使用多标准 环境影响进行更多的学术研究，进而 框架决策水资源项目投资，基于国际 支持对不同生态系统服务的局地价值 最佳做法，提出以下具体措施建议。 估算。这些做法可以改进规划过程， 并降低成本效益分析的成本。 一是中国要建立一整套涉水投资 优先识别标准体系，以指导投资决策 最后，是将定性分析纳入确定 和成本效益分析。这个体系既可以包 项目受益人和替代方案选择。使用这 括可量化标准，也可以包括不可量化 种定性分析方法可以帮助改善分析结 标准，如公平性、具体的环境标准或 果。另外还可以帮助分析人员甄别成 目标，或是项目方法等。 本效益分析的利益相关群体。 二是将成本效益分析或对成本和 182 中国水治理研究 专栏7-1 中国项目成本效益分析中的生态系统服务估值 Lei 等人在其 2011 年进行的成本 以估算农民的经济回报。 效益分析中采用生态系统服务评估 南四湖提供了娱乐和旅游的收 方法，对山东省一个项目的效用变化 益。该研究使用了威山统计局的数 进行了测算。该项目是南水北调工程 据，估算了恢复湿地的旅游价值。此 的一部分，目的是恢复南四湖沿岸湿 外，分析人员还考虑了湿地改善水质 地，以改善水质。这一评估方法有助 能力的价值。 于确定哪些农田应该“在南西湖流域 分析发现，该项目有显著的经济 湿地恢复中被转变为湿地……选择优 回报，但保持正常生产量的农田和菜 先退耕恢复的农田区域和确定生态系 园的农民由于只得到了两年的补偿， 统服务的补偿金额”（ Lei 等， 2011 状况并没有改善。 年，第788页）。 分析表明，社会有必要继续向 为了恢复湿地，政府向农民支付 这些农民进行补偿，使他们继续参 费用，将他们的农田转变成湿地，以 与该湿地恢复项目。进而产生显著的 减少污染和恢复生态系统。一旦农民 效益： 登记退耕后，这个项目就会在第一年 对于上游地区，湿地恢复后每年 按该农民前一年农田收入的100%给予 的机会成本将是 1.88 亿元，包括降低 其补偿，在第二年补偿 60% ，从第三 生物质的价值和增加旅游收入。而对 年开始不再补偿。 于下游地区，湿地的恢复将使水净化 山东省环保局收集了待恢复为 的成本降低 11.4 亿元，是上游机会成 湿地的农田数据，并收集了逐个地块 本的6倍。此外，在湿地恢复之后，每 的具体数据，包括种植的作物、杀虫 公顷湿地每年将有可能增加当地游客 剂使用量以及经济回报等信息。这些 收入，多年平均价值为每年 4877 元人 数据帮助分析人员将农田划分为低产 民币（Lei等，2011，第795页）。 量、正常产量，农田和菜园等类别， 专题报告七 涉水投资成本效益分析（CBA）的最佳做法 183 专栏7-2 谁应该进行成本效益分析 决定谁应该为一个新项目进行 咨询合同而存在相关利益冲突。 成本效益分析是一个两难问题，因为 另一个问题是，如果将成本效益 分析所需的两个属性特质，熟悉情况 分析委托给某单个团队开展究竟能否确 和客观公正，不太可能在同一组人中 保客观性？ 对此，可拿法律体系进行类 找到。那些最熟悉项目的人通常也是 比。进行客观的判决并不是基于控方或 要推荐推进项目的人；他们可能不会 辩方是客观的这一假定，真相将会在两 足够客观地对成本和效益进行公正的 方的辩论中呈现。 评估。 开发机构建立问责制度通常基于 有些人建议由借款国开展本国项 这样的假设：那些接近项目的人会提 目的成本效益分析。但其客观性仍是 供客观的信息。一些发展机构由独立 一个关键的问题，因为借款国和世界 部门监督，如世界银行，但这些独立 银行两方都在推荐项目。这项建议可 部门只在项目结束后才评价项目并为 能会转变为委托借款国内的一个独立 项目评级。若有独立的声音在实施项 机构来进行成本效益分析。如果有这 目的决策做出之前监督成本效益分析 样的一个机构在有效运作，由项目推 和监测评价计划的质量，则可加强问 荐人聘用的咨询顾问不一定能解决客 责制。 观性的问题，因为他们要确保下一个 （ Mark Radin ，北卡罗来纳大学 教堂山分校教授） 184 中国水治理研究 专题报告八 水价、水税、水费政策及其实施 钟玉秀  付  健  李培蕾 1.1  背景与必要性 价为供水单位提供水费收入、弥补资源 环境成本和促进用户产生节水激励等基 本功能实现效果不佳。其次，水价管理 中国水资源短缺、水污染恶化、 体制和制度尚不完善。水价管理部门分 水生态受损等问题交织叠加，对水安 割严重；用户参与水价制定和调整不 全和生态文明造成了很大的影响。水 够；水费计收方式不科学；水价监审制 价作为调节水资源开发利用的重要经 度需要完善；水费收缴、使用和管理不 济杠杆，在促进资源节约和环境保护 规范，尤其是水资源费、污水处理费、 方面作用和效果明显。中国各地政府依 排污费征收与使用管理存在制度缺陷。 法制订水价，有关部门收缴水费、水资 再次，供水价格体系不完善，各类水源 源费、污水处理费、排污费等，并按 水价比价关系和差价关系不合理；对供 规定用途使用，促进了水资源的节约 水单位的税费征收缺乏科学考虑等。 和保护以及生态环境的改善。但目前 水价机制和水安全治理市场机制尚不完 本项目旨在对中国水价、水税、 善。首先，合理的水价形成机制尚未建 水费政策及其实施进行研究，提出水 立，水价标准偏低，水价结构不合理， 价、水资源费、污水处理费及水税改 水资源费的比重明显偏低，有些地方污 革建议和构建中国特色水安全治理市 水处理费没有纳入供水水价构成中，水 专题报告八 水价、水税、水费政策及其实施 185 场机制的政策建议，为完善相关政策 境资源，是在一定的经济技术条件下 法规及制度提供决策支撑。 能够为社会直接利用或待利用，参与 自然界水分循环，影响国民经济的淡 水资源。对水资源的价值的分析主要 是根据西方的效用价值论、马克思的 1.2  研究目标 劳动价值论、生态价值论等几种价格 理论。目前将效用价值论和劳动价值 以科学发展观为指导，在水安全 论结合起来的新的价值体系正在发展 治理目标框架下，突出水资源的经济 中，逐步得到大家的认可。 属性，坚持基本供水服务的公益性、 基础性，以建立合理的水价形成机制 水资源的经济属性分析。中国 和构建中国特色水安全治理市场机制 宪法和水法明确规定水资源归国家所 为核心，研究提出中国水价、水税、 有。所有权的实现，是市场经济必然 水费政策及其实施建议，充分发挥价 的结果。作为商品，水资源就具有经 格机制对水资源配置、节约和保护及 济属性，具体表现在水资源有绝对地 生态环境改善的促进作用。 租、级差地租，可转化水资源资产， 具有价格和价值流。 主要经济手段。中国主要的经 1.3  问题分析与总结 济手段包括价格、税收、行政事业性 收费、经营性收费。就水资源利用管 1.3.1  中国涉水“价值形式”分析 理而言，主要经济手段可从水价、水 费、水税而言，中国水价包括水利工 水资源价值分析。水资源包含 程供水价格、城市供水价格；水费分 水量和水质两个方面，是人类生产、 行政事业性收费和经营性收费，属于 生活及生存不可替代的自然资源和环 行政事业性收费的水费包括水资源费、 186 中国水治理研究 污水处理费、非居民用水超计划（定 审批制度向水价监审制度的转变。 额）加价费，后者就是按照水价缴纳的 自来水水费、农业水费等；水税不是一 1.3.2.2  水费和水税的发展历程 个税种，而是关于水管理领域所有税收 的综合叫法，包括水资源税。 水资源费从无到有、征收管理制 度不断完善，征收管理越来越严格， 几种常见的涉水“价值”形式。 未来可能向水资源税转变。污水处理 中国常见的涉水“价值”形式主要包 费起点低、发展很快，但目前总体水 括水价、水资源费、污水处理费、排 平仍然偏低。排污费征收起步早，管 污费、水资源税等。 理手段成熟，即将向环保税转变。水 资源税处于探索阶段。中国在河北省 开展水资源税改革试点。 1.3.2  中国水价、水税、水费的发 展历程 1.3.3  中国水价、水税、水费现状 1.3.2.1  水价的发展历程 与未来发展趋势 水利工程供水价格实现了从公益 1.3.3.1  水价的现状与未来发展 性供水到商品水价格的转变，水费的 趋势 核定、计收和管理实现了法定化，合 （1）水价现行政策。国家层面 理水价形成机制从提出到逐步形成， 包括《水法》《价格法》《农田水利 水利工程供水定价成本监审制度确 条例》等法律法规，《水利工程供水 立，水价制度更加科学化。城市供水价 价格管理办法》《城市供水价格管理 格经历了从单一定价到分类定价、综合 办法》等管理办法，以及《国务院办 水价的转变，分类定价逐渐科学化，逐 公厅关于推进水价改革促进节约用水 渐建立了供水价格体系，水价制度更加 保护水资源的通知》《发展改革委住 科学，完成了从成本与价格调查、价格 专题报告八 水价、水税、水费政策及其实施 187 房城乡建设部关于做好城市供水价格管 农业水价现状。农业水价就是 理工作有关问题的通知》《国务院办公 用户的终端水价，包括水利工程水价 厅关于推进农业水价综合改革的意见》 （斗渠以上）和末级渠系水价两部 等文件。地方层面也出台了相应的文 分。2009年盐环定扬黄干渠水价由宁 件，明确了水利工程供水价格、城市供 夏回族自治区发改委及物价局核定为 水价格、农业水价、再生水价格等的管 0.157元/立方米，最终用户收取水价为 理体制、定价原则、水价构成、水费计 0.1735元/立方米。四川省、广东省、 收和使用管理等内容。 浙江省部分地区免征农业水费。宁夏 部分地区农业水价实行分档水价。 （2）水价现状。水利工程供水 水价现状。水利工程供水实行分类定 再生水价格现状。截至2010年，全 价。水利工程供水价格按供水对象分 国共有北京、天津等18个省（自治区、 为农业用水价格和非农业用水价格， 直辖市）的37个城市（县）制定了再生 在实际运行中，水利工程供农业用水 水价格，共收缴再生水水费2.49亿元。 价格通常是指斗渠口以上的价格，不 考虑末级渠系水价。一些地区已在探 （3）水价未来发展趋势。水利工 索区别粮食作物、经济作物、养殖业 程供水价格的发展趋势。一是分类制 等用水类型，实行分类水价。 定水利工程供水价格。二是对不同类 型的水利供水工程实行不同的价格管 城市供水价格现状。目前分为城 理。三是采取“工业反哺农业”，提 市居民用水、非居民用水和特种行业 高工业水价补偿部分农业用水成本。 用水。特种行业用水价格高于非居民 用水价格，高于居民用水价格。绝大 城市供水价格未来发展趋势。一 部分城市已经实行阶梯式居民用水价 是分类制定水价。二是继续建立完善 格制度。少数城市实行了非居民用水 城镇居民用水阶梯价格制度。三是继 超定额累进加价制度。 续推行非居民用水超定额用水加价制 188 中国水治理研究 度。四是严格履行水价调整程序。 收标准有关问题的通知》也对水资源费 管理进行了规定。各地出台了水资源费 农业水价的发展趋势。一是水费 征收管理的办法，目前全国31个省（自 直接收到村组或户。二是实行定额内 治区、直辖市）都开征了水资源费。 用水优惠、超定额累进加价。三是根 据作物类型的不同实行分类水价。四 水资源税。目前正处于试点期 是建立农业用水精准补贴。五是建立 间。自2016年7月1日试点正式启动以 节水奖励机制。 来，河北省已累计征收水资源税7.16亿 元，较2015年同期水资源费增收1倍。 再生水水价的发展趋势。一是再 生水价格按照补偿成本、合理收益、优 水资源费的发展趋势。一是定价 质优价、公平负担、用途引导的原则核 机制更加科学合理。二是水资源费标 定，并根据再生水供水成本费用及市场 准将提高。三是推广阶梯式价格制度 供求情况及时调整。再生水用户价格 或累进加价制度。四是费改税目前正 应当低于自来水水价。二是政府对再 在试点阶段，未来将全面推进。 生水生产企业应进行补贴。三是再生 水价格分类定价。四是合理确定再生 1.3.3.3  污水处理费、排污费的 水与自来水的比价关系。五是逐步建 现状及发展趋势 立再生水与自来水的价格联动机制。 污水处理费现状。《城镇排水与 污水处理条例》明确规定，排水单位 1.3.3.2  水资源费、水资源税的 和个人应当按照国家有关规定缴纳污 现状及发展趋势 水处理费。《关于制定和调整污水处 水资源费现状。《水法》奠定了水 理收费标准等有关问题的通知》《污 资源费的法律地位。《取水许可和水资 水处理费征收使用管理办法》对污水 源费征收管理条例》《关于水资源费征 处理收费有关标准、征收、使用和管 专题报告八 水价、水税、水费政策及其实施 189 理进行了规定。全国31个省会城市和5 一是促进公众树立“商品水”意识， 个计划单列市开征污水处理费，基本 为节水提供了有效的经济杠杆。二是 在2元以下。2012年底，36个大中城市 提高了用水效率，促进了节约用水。 居民生活用水污水处理费平均为0.81 三是促进了水资源的优化配置。四是 元，占终端水价比重达到29.5%；城 保障了民生用水和基础性用水。五是 市非居民用水污水处理费平均为1.13 再生水价格低于自来水价格，提高了 元，占终端水价比重达到27.8%。 企业的经济效益。六是水利工程水费 为水管单位提供了重要的维修养护经 排污费政策现状。《排污费征收 费来源，有利于保障灌区管理单位良 使用管理条例》和《排污费征收标准 性运行；农业终端水价改革从根本上 管理办法》规定直接向环境排放污染 解决了末级渠系管养维护难的问题。 物的单位和个体工商户（以下简称排 污者）应当依照规定缴纳排污费。 （2）水价形成机制和水价管理 等方面存在的问题。水利工程供水价 未来发展趋势。一是将建立健 格方面。一是水利工程供水价格远低 全污水处理费征收标准体系。二是要 于供水成本。二是水利工程供农业用 增加收取的覆盖范围。三是取消排污 水价格普遍较低。三是农业水价计价 费，征收环保税。 方式单一，按亩计收水费仍然是大部 分灌区采取的主要收费方式，计量收 费方式没有得到普及。四是两部制水 1.3.4  水价、水资源费、污水处理 价和超定额用水加价只在极少数灌区 费的效果、问题与缺陷分析 农业供水中试行。 1.3.4.1  水价的调节作用和效 城市水价方面。一是城市水价总体 果、问题与缺陷 水平仍偏低。二是不同供水价格比价关 系还不够合理。三是水价形成机制还 （1）水价的调节作用和效果。 190 中国水治理研究 不够完善。四是计量设施尚不完善。 1.3.4.2  水资源费的调节作用和 效果、问题与缺陷 农业水价方面。一是农业灌溉水价 水资源费的调节作用和效果。一 整体水平偏低。二是农业灌溉水价远低 是初步实现了水资源有偿使用。二是 于成本水价。三是农业水费实收率低。 促进了节约用水。三是提供水资源开 发利用保护的资金。 再生水价格方面。一是再生水 与自来水没有形成合理的价差。二是 水资源费在征收标准、管理体制 缺乏再生水水价的定价政策。三是没 等方面存在的问题。一是征收标准整 有明确的定价依据。四是没有形成明 体偏低，缺乏统一的计算方法。二是 确的定价程序。五是没有形成分质供 水资源费实际征收率较低。三是水资 水、分质定价的再生水价格体系。 源费管理不到位。四是大部分地区未 对水资源费实行累进加价。五是水资 （3）现行水价及体系在满足水治 源税改革刚刚起步。 理目标要求方面存在的缺陷。一是目 前水利工程供水价格低，水利工程维修 水资源费制度在满足水治理目标 养护资金严重不足，工程设施老化失修 要求方面存在的缺陷。一是不能很好 严重。二是地下水价格与地表水价格的 地体现水资源的稀缺性。二是对节约 比价不合理，地下水使用成本过低，难 用水的调节作用有限。三是提供的水 以遏制地下水超采现象。三是再生水 资源开发利用保护资金不足。 等非常规水源供水价格与常规水源价 格之间没有形成合理的价差，再生水 1.3.4.3  污水处理费、排污费的 等非常规水源替代作用效果没有充分 调节作用和效果、问题与缺陷 发挥。四是农业水价低、灌溉采用按 污水处理费、排污费的作用和效 面积计量，农民节水积极性不高，造 果。一是减少了污染物排放。二是促 成水资源短缺和浪费现象并存。 专题报告八 水价、水税、水费政策及其实施 191 进了资源的再生利用。 积极完善农业水价形成机制，科学核 定农业供水成本，建立政府和农民对 污水处理费在定价、征收、使 农业水价分担机制，推动落实灌排工 用、管理等方面存在的问题。一是 程运行维护费财政补助政策，并推进 污水处理费标准不统一且偏低。二是 定额内用水实行优惠水价、超定额用 没有形成不同污染程度污水的处理价 水累进加价。加大农业供水计量设施 差。三是污水处理费征收不到位。四 建设支持力度，推行“计量供水、核 是污水处理费的管理不到位。 算到户、收费到户、开票到户”的农 业水费计收体制。 现行污水处理费和排污费制度 在满足水治理目标要求方面存在的 积极推进非农业用水价格改革，加 缺陷。一是不能很好地反映污染者付 大水利工程非农业供水价格调整力度， 费。二是减少污染排放和促进水资源 尽快达到补偿成本、合理盈利水平。 循环利用的作用不足。三是无法满足 扩大污水处理设施覆盖范围和促进污 （2）深化城市供水价格改革。 染防治的资金需求。 一是全面落实城市供水价格分类改 革。限期完成将城市供水价格简化为 居民生活用水、非居民生活用水和特 种用水三类，实现商业用水与工业用 1.4  结论与建议 水同价。二是调整水价要与改革水价 计价方式相结合，所有城镇应当创造 1.4.1  相关建议 条件实施水价改革，拓展水价上调空 间。三是完善居民生活用水阶梯式水 水价、水资源费、污水处理费及 价制度，合理确定不同级别的水量基数 水税改革方面 和比价，减少水价调整对低收入家庭的 影响。四是加快完善并推进非居民用水 （1）深化农业水价综合改革。 192 中国水治理研究 超计划（定额）累进加价制度。 1.4.2  构建中国特色水治理市场机 制的政策建议 （3）完善水资源有偿使用和制 度，健全水资源费、污水处理费征收 1.4.2.1  深化水价改革，完善水 制度和使用管理制度。一是提高水资 价制度和价格体系 源费征收标准并严格征收使用管理。 一是建立合理的水价形成机制， 要逐步提高自备水源单位的水资源费 反映水资源供求关系的变化。二是对 征收标准，严格水资源费征收使用管 常规水源和非常规水源统筹开发利 理，确保应收尽收，确保专款专用。 用，尤其是建立鼓励使用再生水替代 二是再生水免征水资源费，大力推进 自然水源和自来水的价格机制，政府 再生水利用，增强其对常规水源的替 对再生水生产提供补贴，再生水价格 代作用。三是要将污水处理费的征收 应按照低于自来水价格确定，理顺再 标准尽快提高到保本微利的水平。 生水价格与自来水价格的比价关系， 鼓励再生水的使用。三是针对不同城 （4）推进水资源税改革。及时 市的特点，实行季节性水价，以缓解城 总结河北省水资源税试点经验和不 市供水的季节性矛盾。四是提高地下水 足，逐步扩大省级试点范围，制定全 供水价格，促进地下水资源保护。五是 国推行水资源税改革计划。 建立健全促进节水减排的水价制度。 （5）完善对供水单位的税费政 1.4.2.2  加强成本约束，提高用 策。对再生水供水单位实行税费减免 水效率 扶持政策，如对再生水供水企业免征 增值税，企业所得税“三免三减半” 一是建立动态水价形成机制和审 等，支持再生水开发利用。 价制度，加强对企业运行成本和相关 费用的监审，促进供水和治水成本合 理化。二是完善供水价格监控机制， 专题报告八 水价、水税、水费政策及其实施 193 测算区域水利工程供水社会平均成 乡”水价机制。将《城市供水价格管 本，适时修订供水工程供水生产成本 理办法》改为《城镇供水价格管理办 费用核算管理规定。三是建立供水行 法》；尽快制定《农村供水价格管理 业平均成本统计与核算制度，引入市 办法》，规范农村水厂供水价格；尽快 场竞争机制，促使供水成本的降低。 制定水利工程维修养护经费使用管理办 法，规范维修养护经费的使用管理。 1.4.2.3  统筹协调水价改革与其 他改革 一是规范水费使用管理，鼓励 1.5  致谢 用水户对供水单位的水费收支进行监 督。二是对供水要确定合理的投资回 本项研究得到了水利部有关司 报率和企业净资产利润率。三是深化 局、各地相关部门领导和专家的大力 水利工程管理体制改革。 支持，提供很多最新数据和建议。许 多专家对本项目提出了有益的建议， 1.4.2.4  加强相关法制建设 在此一并表示感谢！ 尽快修订《水利工程供水价格管 （钟玉秀，水利部发展研究中心 理办法》，完善水价制度，实行定额 原处长、高级工程师；付健，水利部 优惠水价、超定额累进加价制度，探 发展研究中心高级工程师；李培蕾， 索非农业供水价格实行阶梯式水价等 水利部发展研究中心高级工程师） 科学制度，建立“以工补农、以城带 194 中国水治理研究 专题报告九 洪涝风险管理与洪涝保险 丁留谦  李  娜 1.1  背景与必要性 的持续增长。21世纪以来，受全球气 候变暖与迅猛城镇化的交互影响，中 国洪涝风险特性正在发生显著变化。 中国受季风气候和三级阶梯地形 随着经济社会的发展，对防洪安全保 的影响，降水时空分布严重不均，并 障的要求在不断提高，同时防洪保安 且社会经济在洪水威胁区高度集中， 的难度也在不断加大。 决定了洪涝灾害是中国最严重的自然 灾害。自古以来，洪涝灾害就是中华 因此，迫切需要理清中国洪涝风险 民族的心腹之患。可以说中国的历史 总体形势，分析洪涝风险管理中存在的 发端于治水，并惠泽于治水。 问题与面临的挑战，加快建立洪涝风险 管理制度，完善洪涝风险管理体制与运 1949年以来，通过长期对长江、 作机制，构建更为完善的洪涝综合防 黄河、淮河、海河等多灾河流的重点 治体系，突出发挥洪涝保险等措施在 治理以及持续不断的流域综合治理， 洪泛区土地管理、洪涝风险分担与提 洪涝灾害得到有效控制。中国大江大 高恢复重建能力中的作用，促进中国 河的防洪工程体系目前基本上可以应 洪水风险管理的全面有效实施，支撑 对1949年以来出现过的最大洪水，确 经济社会全面、协调与可持续发展。 保了中国经济社会的稳定发展和国力 专题报告九 洪涝风险管理与洪涝保险 195 1.2  研究目标与任务 1.3  问题/分析总结 本研究针对新形势下中国洪涝 1.3.1  中国防洪现状与防洪体系建设 风险特征及防洪减灾薄弱环节，深入 分析其成因，全面评述中国洪涝灾害 1.3.1.1  中国洪涝灾害情况 总体形势与近期态势，评估洪涝灾害 中国濒临太平洋，受海陆环流、 对中国水安全保障与社会经济持续平 季风和热带气旋的影响，降水量自东 稳发展的影响，提出完善洪涝风险管 南向西北总体递减，东部不同历时的 理制度与推进洪涝保险等对策措施的 最大暴雨接近世界纪录，七大江河 建议。 中下游和沿海地区雨量丰沛，并且 60%～80％的降雨集中在汛期4个月。 研究任务主要包括五个方面： 同时，中国受洪水威胁的区域内，聚 一是洪涝特征及其对社会、经济和环 集了占全国约67%的人口、35%的耕 境等方面的影响。二是防洪的形势和 地、90%的大中城市和80%的工农业 挑战，包括中国洪涝灾害形势、防洪 总产值。洪涝灾害对人员安全和经济 现状和防洪能力、存在的主要问题和 社会发展造成重大影响，中国是世界 面临的形势等。三是洪涝灾害评估， 上洪涝灾害最严重的国家之一。 包括总体评估、典型区评估、成因分 析。四是洪涝保险研究，包括中国洪 自古以来，洪涝灾害就是中华 涝保险现状及存在的问题等。五是制 民族的心腹之患，治水对社会稳定 度建设建议，包括洪水风险管理制 和王朝兴衰举足轻重，治水不力往往 度、土地利用管理制度、防洪体系建 导致社会动乱和政权更替。即使在现 设、应急管理和洪涝保险制度等。 代，洪涝灾害对人类生命和社会发展 196 中国水治理研究 的影响也同样严重。如1915年珠江大 1.3.1.2  防洪体系建设情况 洪水，广州市水淹7天，死亡人数超 过10万；1931年江淮洪水并涨，水灾 中国基本建成了以水库、堤防、 直接死亡14.5万人，加之随后爆发的 蓄滞洪区、泵站等为主的洪、涝、潮 瘟疫与饥荒等次生灾害，因灾死亡人 防御工程体系。主要江河干流能够防 数高达40万。新中国成立后，随着大 御较大洪水，重点防洪保护区具备较 江大河防洪工程建设及防洪能力的不 高防洪标准。如长江上游干流及主要 断提高，因洪涝死亡人数不断减少， 支流总体防洪标准达20年一遇以上， 2000～2016年因洪涝年均死亡1248 中下游可防御1954年洪水；黄河下游 人，其中因中小河流和山洪灾害年均 河段防洪标准达到1000年一遇，中游 死亡909人，占洪涝死亡人数的主要 约40年一遇。超过半数的防洪城市防 部分。随着经济的快速发展，洪水造 洪能力达到了国家标准，沿海主要城 成的经济损失呈加重趋势，20世纪50 市如上海市防潮标准达到100～200年 年代洪涝淹没损失为21.9万元/平方千 一遇；其他重要城市重点堤段防御标 米，到90年代上升为137.3万元/平方 准达到50～100年一遇以上；其余大部 千米，增加了5倍多；损失组成结构 分地区防潮标准仍不足20年一遇。 也发生了显著变化，农业损失所占比 重下降，工业、交通、电力、通信等 在工程体系完善的同时，积极 损失比例则上升明显。20世纪以来， 推进防洪减灾非工程体系建设，提 中国平均每年水灾造成的直接经济损 高防洪减灾的综合能力。颁布了《水 失约占同期年均GDP的1.41%，遇大水 法》《防洪法》等系列法规，在全国 年份，如1991年、1994年、1996年和 范围内构建有各级防汛指挥机构和专 1998年，洪涝灾害损失占GDP比例则 业化的防汛抢险队伍，建设了洪水监 高达3％～4％。 测预报和预警体系，编制了涵盖各级 政府、各类型洪水的防汛应急预案， 专题报告九 洪涝风险管理与洪涝保险 197 制定了主要江河的洪水防御方案，采 市“热岛效应”和“雨岛效应”日益 用“拦、分、蓄、滞、泄”等综合措 明显，降雨量和降雨强度明显增高。 施，科学有效管理洪水。 城区房屋、道路、广场的建设使城 市内不透水面积较以往大幅增加，城 市降雨的下渗减少，地表径流总量增 1.3.2  防洪形势与挑战 加，汇流时间变短，洪峰流量增高， 峰现时间提前。 1.3.2.1  防洪安全面临的形势与 挑战 科技含量高、以信息化带动的新 型工业化使得城市对生命线系统和信 （1）全球气候变化。在全球气候 息化系统的依赖超过以往任何时候， 变暖的大背景下，近100年来，整个地 城市遭受洪涝袭击时的影响范围远远 球的年平均气温上升了0.7℃～1℃， 超出受灾范围，间接损失超过直接损 温升使蒸散加剧，大气持水及活跃度 失几倍乃至十几倍。人口集中、城市 增强，导致极端降水事件频率和强度 扩张、产业集聚、生活方式变革等新 的增加，江河超标准洪水不确定性增 态势，对防洪排涝提出了新要求，必 加，中小河流山洪灾害风险增大，城 须探索集约、智能、绿色、低碳的洪 市洪涝将更为频繁。全球平均气温的 涝防治新方法，增加绿色基础设施， 上升带来极冰融化，海平面上升，使 建设韧性城市。 沿海堤圩防御风暴潮能力下降，直接 威胁沿海地区的防洪安全。 （3）脱贫攻坚与全面建成小康 社会。中国的贫困地区主要分布在中 （2）新型城镇化与新型工业化。 西部地区，特别是山区。山区突发降 城市扩张和产业集聚，工厂及车辆排 雨频繁，河道洪水陡涨陡落，流速 热、居民生活用能的释放、城市建筑 快，破坏力强，预警和防御难度大， 结构及下垫面特性的综合影响使得城 给广大山区的脱贫攻坚战带来了不利 198 中国水治理研究 影响。脱贫成果很可能因为一场洪水 （2）洪水风险管理制度的确立 而付之东流，因灾致贫、因灾返贫现 缺少法律依据。现行法律法规在洪水 象普遍。国家脱贫攻坚战略对洪涝防 风险管理方面基本处于空白。因法规 治提出了更高要求，必须抓紧补齐防 和监管缺位，项目开发建设无视洪水 洪排涝基础设施短板，减少洪涝灾害 风险，侵占洪水高风险区，易导致严 及其影响，保障脱贫成果，促进全面 重的洪水灾害损失和人员伤亡。洪水 小康社会的建成。 风险区划、洪水风险区土地利用、洪 水风险的公示、宣传和教育等工作未 能有效开展。 1.3.2.2  洪涝灾害防治中的主要 问题 （3）防洪区土地风险区划和利 （1）工程体系不完善、工程隐 用管理急待加强。防洪区的土地利 患多、维护管理问题突出。流域防洪 用管理不严，防洪规划与土地利用 骨干或重要配套工程尚未完全按规划 等其他相关专业规划衔接不紧，部 要求建设；中小河流和山洪灾害防御 分地区未按照相应的法规和规划进 标准和能力低，相当数量的河流处于 行土地开发利用。侵占河湖等人水 不设防状态；部分城市防洪基础设施 争 地 现 象 严 重 ， 区域调蓄洪容积减 仍未达标，城市已有的排水除涝工程 小，洪水出路不畅，海绵城市建设尚 标准普遍偏低；已建工程、特别是 处于起步阶段，海绵措施建设普遍不 一些中小水库和堤防工程病险隐患 足，部分城市建设挤占河道的问题依 多、安全风险大，工程维护“重建 然存在。 轻管”现象长期存在，常规监测和 安全评价的缺失导致工程病险隐患难 （4）洪涝应急管理的精细化水 以及时发现，长效维护管理机制有待 平和社会化减灾能力仍待提升。政府 建立。 各级、各部门联动仍有不足；部分区 专题报告九 洪涝风险管理与洪涝保险 199 域预案体系不健全，可操作性不强， 1.3.3  洪涝风险管理和保险制度建 监测、预报预警和调度的精准度有待 设对策建议 提高；基层洪涝应急组织不健全，技 术薄弱，防洪抢险能力不足；防洪管 1.3.3.1  建立洪水风险管理制度 理部门对社会化减灾的引导和动员不 在深入细致把握洪水风险特性 到位，科普宣教方式单一，对象覆盖 与演变趋向的基础上，将符合中国国 不全，公众防灾知识、意识和能力等 情的洪水风险管理理念引入相关法规 有待提高。 体系，通过修订《防洪法》等法规制 度文件，促进洪水风险管理措施的落 （5）国家洪涝保险制度尚未建 实，体现洪水风险管理方法，形成符 立，现有与洪涝保险有关的险种有待 合中国特点的洪水风险管理制度。进 完善。中国尚未实施国家洪水保险制 一步从法律和体制上明确相关部门的 度，但自20世纪80年代起，中国已对 作用、职责和协调机制，进行机构改 洪水保险进行了多种形式的试点， 革，增强部门间的协调，加强能力建 但由于地方政府和群众对保险认识不 设。并且在相关法律法规执行过程 足、保费征收困难、保险操作不规范 中，杜绝有法不依，执法不严的现 等原因，试点后未能推广。中国现行 象，逐步形成稳定有序的资金保障， 的与洪涝灾害相关的保险有商业性的 加强洪水风险管理的研究和技术支 财产保险和政策性农业保险，洪涝灾 撑，培训公众洪灾意识。通过建立洪 害作为自然灾害之一均在其理赔范围 水风险管理制度，在保障生命安全 之内，但不单独列项。因其保险费率 的前提下，适度承受风险，求得防 与投保地区实际的洪水风险不挂钩， 洪区土地利用与洪水资源化的最佳 投保面主要集中在风险较高的区域 效益，支撑全面、协调、可持续的 中，一旦受灾，赔付风险大，保险公 发展。 司积极性不高。 200 中国水治理研究 1.3.3.2  加强防洪区土地利用管理 设；③对于大面积的城镇开发建设， 应在建成区内因地制宜完善或适当规 限制洪泛区的土地开发，保证有 划、建设河湖水系，保证建成区具备 效的行蓄洪空间。河道内禁止任何形 足够的雨洪调蓄排泄能力与良好的 式的开发；对于部分起行滞洪作用的 水生态环境。防洪保护区内的农村 洪泛区内的滩区，可以进行有限制的 区域实施“灰绿”结合策略主要包 开发，但以不影响行洪能力为限；在 括：①限制过度开垦土地，保证区域 未经防洪论证的情况下，禁止为了土 不发生严重水土流失，林、草不遭受 地种植和开发而新建堤防。 严重破坏；②禁止侵占河湖滩地，保 证河湖滩地对雨洪的调蓄空间。 合理利用蓄滞洪区土地，确保 蓄滞洪区的蓄洪能力。蓄滞洪区的土 地利用和建设必须符合防洪的要求。 1.3.3.3  继续完善防洪排涝工程 根据蓄滞洪区类型以及区内的风险分 体系 布，综合考虑启用频率、地形地貌特 充分考虑洪涝规律和上下游、 征、土地开发利用现状以及社会经济 左右岸的关系以及国民经济对防洪的 发展要求等因素，实施不同的土地利 要求，科学进行防洪规划。尤其应注 用政策。 重各规划之间的协调性，防洪规划应 当服从所在流域、区域的综合规划， 实施“灰绿”结合的土地开发， 与国土规划和土地利用总体规划相协 降低防洪保护区的洪涝风险。防洪保 调；区域防洪规划应当服从所在流域 护区内城镇建设的“灰绿”结合策略 的流域防洪规划。 主要包括：①城镇土地开发尽量减少 不透水面积；②城镇开发应禁止对河 加快各流域防洪工程体系达标 湖湿地等自然环境的侵占、限制易洪 建设，实现防御常遇洪水、遇超标准 易涝区的开发、避开低洼易涝区的建 洪水无重大人员伤亡的防洪目标。加 专题报告九 洪涝风险管理与洪涝保险 201 强城市防洪排涝工程设施建设，加强 场服务等方式，建立监测系统的专业 中小河流与山洪治理以及重点地区的 技术队伍。 海堤达标建设。不断完善各类预案和 调度方案，加强防洪工程的科学调度 加强洪涝灾害预报信息系统的建 运用。 设，提高预报的精度以及时效。建立 新型天气预报业务应用系统，在空间 加强防洪排涝工程体系的运行 上向中小尺度发展，在时间上完善短 维护管理。建立健全工程管理养护人 临预报，并向中、长期发展，解决城 员和经费渠道；加快技术创新，建立 市、山丘区小流域降雨预报需求；加 防洪工程运行管理平台系统，加强防 强各级防洪决策、预警等综合系统建 洪工程的监控，及时发现问题及时养 设；建立各层级、各部门的信息共享 护管理，保障防洪排涝工程正常发挥 长效机制。 作用。 加强基层防汛机构和能力建设， 提高基层防汛部门的防洪应急能力。 1.3.3.4  强化洪涝灾害应急管理 在基层建立常设机构，在镇（街）和 建立空、天、地一体化的灾害监 村（居）级等建立基层防汛抢险队 测体系，扩大监测信息种类，完善监 伍；完善县级及以下各级基层的预案 测内容，提高信息获取水平。充分利 体系，增强预案的可操作性和实用 用陆地卫星监测洪涝灾害，快速宏观 性；通过培训、演练等形式提高关键 获取灾害区域和分布情况，利用直升 岗位人员的实战能力和技术水平；加 机、轻便无人机等从近空实时传输洪 强“群防群治、自保互救”的防灾宣 涝灾害区域重要实况信息。在重点防 传和训练，提高全社会的水患风险意 洪区域布置水位电子标尺、视频等灾 识，广泛吸纳社会力量，推动社会化 情监控设施。通过专业人员培训和市 减灾。 202 中国水治理研究 加大对有关洪涝灾害保险的覆盖面和 1.3.3.5  建立国家洪涝保险制度 赔付力度，丰富险种；提升理赔服务 多年来中国政府一直从宏观层面 的效率，充分发挥保险在灾后恢复中 上积极探讨开展国家洪水保险的可能 的作用；加大洪水风险研究对保险业 性，基本形成的较为完善的防洪体系 的技术支撑，分享各类灾害信息和已 增强了洪水风险的可保性。基于中国 有成果，加强保险业与科研部门、气 的现状，应从建立国家洪水保险制度 象、水文、防汛指挥等部门的联系； 和完善现有商业保险相关险种两方面 保护商业保险公司承保洪水风险的积 来推动洪水保险工作。 极性，出台相应的规章制度（激励制 度），从制度上保障商业保险公司开 建立国家洪水保险制度。以国家 展与洪水保险相关业务的良好环境； 财力作为后盾，由政府推行的带有强 加强保险宣传及普及，提升公众保险 制性收取保险费的国家洪水保险制度 意识。 是洪水风险管理的重要措施和选择。 应出台国家洪水保险法规，制定强制 性参加保险的条款；建立符合中国 1.4  结论与建议 国情和洪水风险特点的合理洪水保险 机制；制定配合洪水保险法律的洪水 保险计划，列出具体的分阶段行动计 频发的洪涝灾害严重影响了中 划；科学合理确定洪水保险费率，利 国经济社会的发展。新中国成立后， 用洪水风险图确定洪水保险的范围和 中国在主要江河、不同地区和城市建 对象，开展洪水风险区划，进行洪水 设了大量的防洪工程，并实施了非工 保险费率的核算。 程防洪减灾措施，取得了显著成就。 但在全国不同地区，防治措施仍有不 在建立国家洪水保险制度前， 足，表现在骨干工程建设、中小河流 完善现有与洪涝相关的保险险种。应 治理，城市防洪排涝，土地开发利 专题报告九 洪涝风险管理与洪涝保险 203 用，洪水风险管理，防洪应急以及社 系。针对防洪工程体系薄弱环节，加 会化减灾等各个方面。随着全球气候 快城市防洪达标、海堤达标和排水管 变化，中国快速城镇化以及经济社会 网达标等防洪排涝工程体系建设，加 的快速发展，未来防洪形势将更为严 强防洪工程体系的运行维护管理。 峻。在综合考虑中国洪涝风险成因、 演变趋势及现状问题的基础上，提出 （4）强化洪涝灾害应急管理。 中国洪涝风险管理和保险制度建设及 建立空、天、地一体化的灾害监测体 对策建议如下。 系，扩大监测信息种类，完善监测内 容，提高信息监测水平；加强洪涝 （1）建立洪水风险管理制度。 灾害预报预警和调度业务化系统建 应将符合中国国情的洪水风险管理理 设，提高预报预警和调度的精度和时 念引入相关法规体系，通过逐步改进 效性，为洪涝灾害防御提供更有力支 和完善相关法律和体制，进一步从法 撑；加强基层防汛机构的建设，提高 律和体制上明确相关部门的作用、职 基层防汛部门的防洪应急能力。 责和协调机制；加强能力建设，形成 稳定有序的资金保障，培训公众洪灾 （5）建立国家洪涝保险制度并 意识等。 完善现有相关险种。应出台国家洪水 保险法规，制定强制性参加保险的条 （2）加强土地利用管理。限制 款，建立符合中国国情和洪水风险特 洪泛区的土地开发，保证有效的行洪 点的合理洪水保险机制，配合洪水保 空间；合理利用、开发蓄滞洪区土 险法律制定洪水保险计划、科学合理 地，确保蓄滞洪区的蓄洪能力；实施 确定洪水保险费率；对于现有险种， “灰绿”结合的土地开发，降低防洪 应加大对有关洪涝灾害保险的覆盖面 保护区的洪涝风险。 和赔付力度；提升理赔服务的效率； 加大洪水风险研究对保险业的技术支 （3）继续完善防洪排涝工程体 撑；保护商业保险公司承保洪水风险 204 中国水治理研究 的积极性；加强保险宣传及普及，提 项目办公室以及国务院发展研究中 升公众保险意识等。 心课题管理组承担了大量的组织协 调工作，为本研究的顺利完成提供 了有力保障，在此谨致以最衷心的 感谢！ 1.5  致谢             （丁留谦，中国水利水电科学研 本研究的实施过程中，世行项目 究院减灾中心主任、教授级高级工程 技术组和国务院发展研究中心的有 师；李娜，中国水利水电科学研究院 关专家提出了很多宝贵意见，世行 减灾中心教授级高级工程师） 专题报告十 中国水生态补偿与水生态治理研究 205 专题报告十 中国水生态补偿与水生态治理研究 王建华  赵  勇  胡  鹏  张春玲 1.1  背景与必要性 为保障水生态安全，近年来中 国政府积极探索，力求通过实施最严 格管理制度控制经济社会用水，通过 中国是世界主要经济体中受水资 水生态文明建设、水生态补偿机制建 源胁迫程度最高的国家，人多水少， 设、流域综合治理、水污染防治、地 水资源时空不均，与耕地、能源、矿 下水压采等多种措施修复水生态系 藏分布不适配是基本水情。随着经 统，以整体提高国家水生态保障程 济社会快速发展，长时期、大规模、 度。2013年，中国政府启动了水生态 高强度水资源开发利用，当前中国水 文明建设工作，分两批确定了山东济 生态环境安全新老问题交织，特别是 南、江苏苏州、河南许昌等105个当 在全球气候变化影响日趋显著，工业 地政府支持、基础条件较好、代表性 化、城镇化进程不断加速的情况下， 和典型性较强的市、县，开展水生态 水污染问题日益凸显，水环境负荷日 文明建设试点工作，探索不同发展水 趋加重，造成了河流断流、湖泊湿地 平、不同水资源条件、不同水生态状 萎缩、地下水超采、海（咸）水入 态地区水生态文明建设的经验和模 侵、水体功能衰退、水土流失严重等 式，主要建设内容包括落实最严格水 生态环境问题。 资源管理制度、优化水资源配置、强 206 中国水治理研究 化节约用水管理、严格水资源保护、 1.2  研究目标 推进水生态系统保护与修复、加强水 利建设中的生态保护、提高保障和支 科学认知水生态安全与水生态补 撑能力和广泛开展宣传教育等八个方 偿的概念、内涵及其作用意义，分析 面。2015年出台的《水污染防治行动 中国水生态安全形势与态势，评价水生 计划》中，明确提出要“全力保障水 态文明城市试点的进展与成效，分析 生态环境安全”，2016年中国政府工 说明生态补偿与水安全的关系，总结 作报告也指出“坚持在发展中保护、 中国水生态补偿的历程与现状，提出加 在保护中发展，持续推进生态文明 强中国水生态安全治理的对策建议。 建设。 在政策机制方面，建立生态补偿 机制已经成为关键的政策选择。2007 1.3  问题/分析总结 年，十七大报告中明确提出“实行有 利于科学发展的财税制度，建立健全 1.3.1  存在问题 资源有偿使用制度和生态环境补偿机 制”。2012年，十八大报告明确提出 一是水环境污染。中国水体污染 “深化资源性产品价格和税费改革， 十分严重，点源污染不断增加，非点 建立反映市场供求和资源稀缺程度、 源污染日渐突出，部分水体丧失其使 体现生态价值和代际补偿的资源有 用功能，水污染问题日益复杂化、尖 偿使用制度和生态补偿制度。”2013 锐化，呈现出复合性、流域性和长期 年，十八届三中全会进一步指出： 性，已经发展成为中国最严重的水问 “坚持谁受益、谁补偿原则，完善对 题。2015年，对全国23.5万千米的河 重点生态功能区的生态补偿机制，推 流水质状况进行评价，其中全年Ⅰ类 动地区间建立横向生态补偿制度。” 水河长占评价河长的8.1%，Ⅱ类水河 专题报告十 中国水生态补偿与水生态治理研究 207 长占44.3%，Ⅲ类水河长占21.8%， 年代湖泊面积15%；湖面面积大于10 Ⅳ类水河长占9.9%，Ⅴ类水河长占 平方千米的湖泊中有231个发生不同程 4.2%，劣Ⅴ类水河长占11.7%。对116 度的萎缩，其中干涸湖泊89个，干涸 个主要湖泊进行水质评价，其中全年 面积4289平方千米。 总体水质为Ⅰ～Ⅲ类的湖泊有29个， Ⅳ～Ⅴ类湖泊60个，劣Ⅴ类湖泊27 三是地下水超采。由于地表水资 个，分别占评价湖泊总数的25.0%、 源短缺或遭到污染，中国有些地区不 51.7%和23.3%。 得不依靠超采地下水来维持经济社会发 展，特别是近30年地下水超采现象十分 二是水生态退化。伴随着水资 严重，引发了地面沉降、地面塌陷、地 源的过度开发、水污染加剧和水利 裂缝、海（咸）水入侵等一系列生态和 设施管理不善，水生态问题日益凸 环境地质问题。依据《地下水超采区 现，呈现江河断流、湖泊萎缩、湿地 评价导则》（SL286-2003），中国共划 减少、地面沉降、海水入侵、水生物 分出413个地下水超采区。其中浅层地 种受到威胁等状况，淡水生态系统 下水超采区295个，深层承压水超采区 功能“局部改善、整体退化”的局 118个。根据浅层地下水超采区基准年 面仍未改变。中国北方黄河、淮河、 开采量与可开采量的分析及深层承压 海河和辽河水资源开发利用程度达 水的基准年开采量，全国平原区地下 到40%～72%，入海水量由20世纪50 水现状超采量为171亿立方米，占基准 年代的1521.6亿立方米下降到21世纪 年地下水开采总量的16%。 初的853.2亿立方米。北方地区514条 河流调查表明，有49条河流发生过断 四是水土流失严重。中国是世界 流，断流河段总长度7428千米，占发 上水土流失最严重的国家之一，水土 生河流总长度35%。与20世纪50年代 流失分布范围广，中国土壤侵蚀总面 相比，湖面面积大于1平方千米湖泊的 积294.9万平方千米，占国土面积的 总面积减少了14850平方千米，约占50 30.7%，其中水力侵蚀129.3万平方千 208 中国水治理研究 米，风力侵蚀165.6万平方千米；流 建设格局，逐步实现以水定城、以水 失强度大，年均水土流失总量45.2亿 定产，水的控制性要素功能得到较 吨，约占全球水土流失总量的20%， 好体现。第一批46个试点城市中，有 主要流域年均水土流失量为3400吨/ 25个城市用水总量较试点前有明显下 平方千米；水土类型复杂，水蚀、风 降，平均降幅为7.4%，远高于全国 蚀、冻融侵蚀及滑坡、泥石流等重力 水平；万元工业增加值用水量为37.2 侵蚀相互交错。 立方米，远低于全国平均值58.3立方 米；农田灌溉水有效利用系数平均值 为0.577，高于0.536的全国水平；第 1.3.2  建设成效 一批46个试点城市水功能区水质总体 达标率81%，高于70.8%的全国总体达 不同区域水生态文明建设的重 标率。 点有所不同，本研究根据东北、黄淮 海、长江中下游、华南沿海、西南和 二是水安全保障显著提升。试 西北六大区域，调研分析从每个区域 点城市优先解决民生需求，采取开源 选取代表性城市水生态文明建设特征 与节流、兴利与除害、城乡保障与生 与重点。中国第一批水生态文明试点 态保护并行举措，用水安全得到明显 城市共46个，是本次项目调研分析的 提升。第一批46个试点城市中，集中 重点。调研了解到，各试点城市均全 式饮用水水源地安全保障达标率较试 力推进试点期内各项重点任务建设， 点前提升23％；有28个城市试点范围 水生态文明城市建设取得初步成效。 内80%以上的防洪堤达到相关规划要 求，较试点前提高42％。 一是最严格水资源管理制度得 到落实。试点城市均明确将“三条红 三是水生态环境明显改善。试 线”指标作为试点建设约束性指标， 点城市通过水生态保护与修复、生态 持续完善城市水生态空间功能定位和 补水、控源截污的措施，严格水资源 专题报告十 中国水生态补偿与水生态治理研究 209 保护与水污染防治，保障了河湖生态 行。各试点城市全面推进工业节水 用水，提高了水资源和水环境承载 增效、农业节水增产、城镇节水降损 力。第一批46个试点城市中，有22个 等行动，不断加大非常规水源开发利 城市I～Ⅲ类水质河长比例平均值为 用。第一批46个试点城市中，19个城 77.8%，超过74.2%的全国水平；60% 市制定了高耗水企业节水减排方案， 的试点城市水域空间率较试点前有不 17个城市高耗水企业节水减排方案实 同程度增加；36个城市生活污水达标 施率超过80%；有27个城市开展了非 处理率高于90%；17个城市工业废污 常规水利用，新增可利用水资源量超 水排放达标率为100%，27个城市工业 过8.5亿立方米。 废污水排放达标率高于90%。 六是生态文明意识得到明显提 四是水资源监管能力得到提升。 高。试点城市不断加强水生态文明建 试点城市不断加强监管，全面提升水 设宣传和培训。第一批46个试点城市 资源监督管理能力和水平。第一批46 累计开展各类宣传培训活动796次，发 个试点城市中，城市入河排污口平均 布各类新闻信息、出版相关刊物书籍 监测率为90%，比试点前提升25%； 超过4万多条（本）。 27个城市实现了试点范围内国家或省 级水功能区水质的全覆盖监测，32个 七是水生态文明建设长效机制初 城市定期对90%以上的国家或省级水 步构建。试点城市在投融资机制、水 功能区开展水质监测，分别比试点前 利管理体制、政府领导下的多部门协 多11和13个；有26个城市实现了对区 作机制等方面做了大量探索。第一批 域80%以上的取用水计量，较试点前 46个试点中，已有31个城市将水资源 增加了7个；有36个城市实现了非农业 管理纳入党政实绩考核体系，33个城 用水户取水许可证发放率超过80%。 市初步实现了城乡水务一体化管理， 逐渐建立了事权清晰、分工明确的水 五是节水优先方针得到深入执 资源管理体制。 210 中国水治理研究 八是示范带动作用逐渐显现。水 山地质环境专项资金，支持地方开展 生态文明品牌效应逐渐呈现，有65个 历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环 试点进入生态文明建设先行示范区行 境治理。林业局根据森林法的规定， 列，13个试点进入国家海绵城市试点 出台了国家级公益林区划界定办法和 行列。在全国水生态文明城市建设试 中央财政森林生态效益补偿基金管理 点的带动示范下，16个省相继开展省 办法。除了上述政策、市场等措施， 级水生态文明创建工作。 中国《环保法》《水污染防治法》 《水法》《清洁生产法》等国家法律， 以及部分省部级规章条例，也强调了资 1.3.3  政策机制 源的有偿使用和对保护工作的补偿。 2005年以来，中国国务院每年都 水生态补偿实践目标。综合分 将生态补偿机制建设列为年度工作要 析中国正在实施的水生态补偿案例， 点。加快推进生态文明建设，2016年5 主要包括保护补偿和污染赔偿两种类 月，国务院办公厅发布了《关于健全 型。其主要动机是水生态保护行为的 生态保护补偿机制的意见》。发改、 受益者有责任向水生态保护者支付补 环保、水利、农业、国土、林业等国 偿费用，而水生态破坏者应向水生态 家相关部门均将生态补偿制度作为生 受损者支付占用水环境容量的费用。 态保护的基本制度。国家发改委起草 基于这一认识，开展了水生态补偿标 了《生态补偿条例》草稿，提出了建 准制订、水生态补偿方式、资金渠道 立生态补偿机制的总体思路和政策措 等一系列工作。 施。环保部联合财政部启动了国家重 点生态功能区转移支付。水利部制定了 水生态补偿实践探索。根据不 水土保持补偿费征收使用管理办法。农 完全统计，近年来，中国有16个流域 业部联合财政部于2011年启动了草原 （区域）探索开展了水生态补偿。其 生态保护奖励补助。国土部门实施矿 中国家参与补偿的3例，省级行政区 专题报告十 中国水生态补偿与水生态治理研究 211 参与协调的10例，地方横向补偿的12 提：一是生态服务供需矛盾尖锐，二 例，主要包括三种类型：一是国家对 是公众对生态服务功能与价值的认 水源区的转移支付水生态补偿；二是 可，三是成本效益分析结果较好。 通过设立补偿基金进行补偿；三是由 收益方直接进行补偿。 水生态标准测算依据。生态补 偿标准的测算是建立生态补偿机制的 水生态补偿主客体。建立水生 关键技术难点，当前绝大多数生态补 态补偿机制的前提是确定补偿的主客 偿标准的测算都是从投入和效益两方 体，在中国，水生态补偿的主体包括 面进行的。在投入方面，核算水资源 流域生态改善的受益者和流域生态环 和生态保护的各项投入，以及因水源 境的破坏者。水生态补偿客体是执行 地保护而受限制发展造成的损失。在 水环境保护工作等为保障水资源可持 效益方面，估算保护投入在经济、社 续利用做出贡献的地区和个人或由于 会、生态等方面产生的外部效益，根 上游的超量排污受到严重外部影响的 据投入与效益估算补偿标准。 下游地区。因此，水生态补偿的客体 既包括流域生态保护者，还包括流域 生态污染受害者。 1.4  结论与建议 水生态补偿基本方式。资金补 偿是水生态补偿主要形式，适合于各 中国在水生态补偿方面开展了的大 种尺度水生态补偿机制。政策补偿是 量研究和实践探索，然而在理论方法和 上级政府对下级政府的权力和机会补 实践操作方面还有很多方面不成熟，也 偿，受补偿者在授权范围内，制定一 制约了水生态补偿机制的全面广泛地实 系列创新性政策，享受项目投资、产 施。主要有：缺乏系统完整的水生态 业发展和财政税收等方面的优惠。水 补偿理论体系，水生态补偿的概念和 生态补偿市场机制的形成需要三个前 内涵界定尚不规范；补偿标准定量测 212 中国水治理研究 算方法不够科学，并且往往忽视自然 度；探索以政府为主导，民间组织、 因素对河流水量、水质变化的影响； 环保社团、民间基金会等社会力量参 多数研究仅考虑了点源污染所带来的 与的多元化生态补偿；探索加强项目 生态补偿问题，面源污染所带来的外 和经济合作等多种补偿方式。最后是 部性在生态补偿研究中考虑较少；虽 完善管理机制与法律法规，建立由水 然已经开展了跨省河湖生态补偿探 生态补偿各利益相关方参与的管理体 索，但全流域层面的生态补偿机制尚 制、运行机制、协商机制和公众参与 未开展；不同利益主体对生态补偿的 机制，明确各方权利和责任。 认识差异较大，缺乏协商机制；政府 补偿比重过大，市场补偿尚不成熟； 生态补偿相关的法律和制度不配套。 1.5  致谢 中国流域跨度大，涉及的行政区 域和管理部门众多，建立和完善水生 感谢水利部水资源司提供的全国 态补偿机制是一项十分复杂的课题， 水生态文明建设试点资料，感谢世界 需要长时期探索研究。首先需要完善 银行对于本专题研究提供的经费和技 重要断面的水量、水质、含沙量的监测 术支持。 工作，对跨界断面指标采取联合监测， 形成权威、公开的现代化监测与信息发 （王建华，中国水利水电科学研 布体系。其次要需要针对不同类型问题 究院副院长、教授级高级工程师；赵 逐步探索实践，通过试点总结经验并不 勇，中国水利水电科学研究院水资源 断提高和完善，逐步建立健全能够适用 研究所副所长、研究员；胡鹏，中国 于不同类型的水生态补偿机制。第三是 水利水电科学研究院水资源研究所教 探索各种补偿措施，包括建立和完善有 授级高级工程师；张春玲，中国水利 利于生态补偿的收费体系；建立有利于 水电科学研究院水资源研究所教授级 水资源和生态保护的财政转移支付制 高级工程师） 专题报告十一 水治理的法治化进程及其改进方案 213 专题报告十一 水治理的法治化进程及其改进方案 常纪文  汤方晴  吴  平 1.1  背景与必要性 在水治理监管的法制建设方面， 近年来，中国在生态环境保护和资源 管理体制机制方面重拳出击，出台一 1.1.1  水治理的法治化进程 系列改革文件，为中国水治理监督管 理改革铺平道路，指明方向。2016年 在水治理立法方面，改革开放以 9月发布的《关于省以下环保机构监 来，为适应不断变化的水资源、水生 测监察执法垂直管理制度改革试点工 态和水环境问题，中国加强水治理立 作的指导意见》，旨在改革环境保护 法工作。目前，在《宪法》指导下， 监管事权的分配，形成适应新形势新 已颁布《水法》《水土保持法》《防 任务的监管体系，提高环境监测监察 洪法》《环境保护法》《水污染防治 和监管的能力，增强环境监测监察执 法》和相关的行政法规、部门规章、 法的独立性、统一性、权威性和有效 标准，共同构成了中国水治理的法律 性，克服地方保护主义。同年12月发 规范体系，涵盖水资源管理与保护、 布的《关于全面推行河长制的意见》 水污染防治、水生态保护、水利工程 提出推行河长制，由党政主要领导担 建设与管理、防洪与抗旱等内容，基 任河长，落实地方主体责任，协调整 本满足了水治理工作的法律规范建设 合各方力量，促进水治理等工作。此 需求。 214 中国水治理研究 举是落实绿色发展理念、推进生态文 案件适用法律若干问题的解释》等， 明建设的内在要求，是完善水治理 在司法保障方面有所突破。在2015年 体系，解决中国水问题的重大体制 开始的检察机关试点提起民事和行政 创新。 公益诉讼基础上，全国人大常委会于 2017年修改了《民事诉讼法》和《行 在水治理的督察法制建设方面， 政诉讼法》，把试点制度巩固为法律 建立水资源督察制度是落实最严格水 的规定。目前，环境民事和环境行政 资源管理制度的内在要求，是健全流 公益诉讼制度在实践中不断推进，环 域综合管理体制机制的有效途径， 境侵权责任纠纷案件审理法律依据更 是加快水行政管理职能转变的重要抓 细化，资源和环境犯罪司法解释更完 手。《水利部关于深化水利改革的指 善，跨界的环境资源司法审判权限也 导意见》和《中共中央国务院关于加 被明确，为水治理的公正司法提供了 大改革创新力度加快农业现代化建设 基本的保障。 的若干意见》已明确提出要建立健全 国家水资源督察制度。目前，水利部 正在积极推动国家水资源督察制度建 1.1.2  水治理的法治改革必要性 设。在生态环境保护督察方面，2015 年以来，已经建立了中央环境保护督 在现代社会，法治是解决水治 察制度。 理问题的必要途径。目前，从生态文 明建设的目标导向、水治理的法治问 在水治理的司法建设方面，为 题导向两个方面来看，水治理的立法 解决严峻的水资源侵占、水污染和水 体系存在立法欠缺和立法规范不协调 生态破坏问题，最高人民法院出台了 等问题，存在改革措施需要法制化的 多项司法解释，如《关于审理环境民 问题。水治理的监管需要加强体制改 事公益诉讼案件适用法律若干问题的 革的法治化，使体制改革和机制创新 解释》《关于审理环境侵权责任纠纷 具有明确的法律依据。在水治理的督 专题报告十一 水治理的法治化进程及其改进方案 215 察法制建设方面，需要建立一体化的 作用，健全督察的法制化，倒逼地方 水资源、水生态和水环境督察机制。 加强水治理工作；加强信息公开，吸 在水治理的诉讼方面，水资源和水生 收社会有序参与监督，扩大社会组织 态、水环境保护方面的公益诉讼虽然 提起水治理方面的公益诉讼诉权，推 初步建立，但是对解决严峻的水资源 进水的社会治理进程。总之，要完善 和水生态、水环境问题收效甚微，说 水治理体系，提升水治理的现代化 明还是有必要深化改革。也就是说， 能力。 水治理的法治改革必须是全面的、深 度的。 1.3  问题/分析总结 1.2  研究目标 1.3.1  水治理的立法分析 水治理的法治化，目标是以生 1.3.1.1  水治理的立法分析 态文明建设为导向，参考域外成熟 中国水治理立法体系的建设，首 经验，总结浙江等地的国内水治理经 先基本形成涵盖水资源管理与保护、 验，查漏补缺，健全立法体系，及时 水污染防治、水生态保护、水利工程 修订过时的法律法规，协调水资源、 建设与管理、防洪与抗旱等内容较 水生态和水环境方面的规范体系；建 为完善的法律体系。其次，水治理体 立以问题为导向的体制、制度和机 制逐渐科学，依法确立以流域管理与 制，按照河长制、按照流域设立环保 行政区域管理相结合的水管理模式和 监管机构等改革文件的要求，使水资 流域管理机构的法律地位。再次，水 源、水生态和水环境的一体化监管既 治理制度安排愈加完善，机制基本健 符合一般的行政监管原理，也结合中 全，体制不断创新和完善，为水的综 国的实际；发挥中国特色的督察体制 合和系统治理打下了基础。 216 中国水治理研究 但从生态文明建设的需求看， 法》《水法》分别规定水污染防治规 水治理立法存在供给不足和规范冲突 划和水资源保护规划地位、主体和程 两个方面的不足。法律供给不足表现 序，两个规划内容上有重合部分，但 为，在水生态红线管控制度、联防联 由于制定主体不同，因此倾向性也不 治、公众参与、水环境生态保护补 同，导致规划内容难以衔接、实施效 偿、节约用水等方面存在不同程度的 果不佳等问题。 立法缺失、原则性强、配套制度不健 全等问题，一定程度上阻碍了依法治 1.3.1.2  域外水治理立法的启示 水进程。例如，由于法律没有明确入 河排污口设置审批和环境影响评价的 域外经验可为我们提供借鉴和参 先后顺序，导致两个审批脱节、行政 考：首先，以联防联治为指引，加强 效率低下的问题；由于法律并未明确 法制协助。跨国河流莱茵河，各成员 水行政部门限制排污总量意见的法律 国采取“合作治理”理念，相互间基 地位，相关部门在此问题上认识并不 于共同利益通过具有法律效力的协议 统一，导致实际工作中限制排污总量 结盟，共同治理。英国的水治理立法 意见未被作为污染物总量控制依据和 确立了“综合治理”理念，加强部门 水污染防治规划控制目标，造成水功 之间的协调。值得一提的是，联防联 能区限制纳污红线管理制度与水污染 治作为综合治水的科学理念已被广泛 防治规划之间的不衔接问题。规范冲 认同，治理理念或治理文化在流域治 突主要表现为，在部门立法模式下， 理时发挥着重要的作用，尤其是在莱 相关法律之间存在重复、矛盾、不衔 茵河治理过程中，共同的利益和明确 接等问题。例如，由于《水污染防治 的治理理念是连接完全独立国家的坚 法》和《水法》未对监测主体、监测 实纽带，是促使各国认真履行义务的 标准和信息发布作出统一规定，导致 有力推动器。其次，重视立法和协议 实践中出现多头监测、数据不一致和 制定，强调依法治水。在水治理中， 多头发布信息问题；《水污染防治 联邦制和邦联制国家地区协议的使用 专题报告十一 水治理的法治化进程及其改进方案 217 频率较高，单一制国家则更注重立 位缺失，综合执法体制机制发展较为 法。协议和规划的法律性质越明确， 滞后，水行政执法难度大。 地位越高，执行情况越好。以协议的 方式进行府际合作激发地方的能动 1.3.2.2  域外水治理监管的启示 性，以法律的形式赋予协议强制力以 提高执行力，值得中国借鉴。 首先，建立流域管理机构是大多 数国家和地区进行水治理的选择，且 流域组织机构应当具有明确的法律地 1.3.2  水治理监管的法制分析 位和相当程度的决策和执行权力。其 次，流域管理机构负责资源、环境和 1.3.2.1  水治理监管的法制建设 生态的综合管理是大趋势。再次，不 问题 过分强调将职能统一于某一部门，更 注重各部门间的协调与合作。此外， 中国已经确立流域和行政区域 流域管理体制上不同程度地出现了将 相结合，水行政部门为主，多部门协 权力“上收”的趋势。 调合作的水治理监管体制。实践中， 水治理监管体制机制仍有问题亟待解 决：一是流域水污染防治执法体制不 1.3.3  水治理的督查督察法制问题 够完善，流域管理机构事业单位的法 律地位，缺乏权威性，易受地方政府 中国施行区域环境保护督查制 意志的支配，执法效果不尽人意。二 度已近十年，目前已建成六大区域环 是监测体制不符合现实需要，多头监 保督查中心。区域环保督查工作有力 测、地方保护主义、基层监测力量不 地促进了环境法规和政策的执行和落 足等问题导致监测数据不一等现象， 实，但由于行政执法权缺失、行政级 干扰监测公正性、影响监测公信力。 别低等体制上的制约，使得督查效力 三是跨区域和跨部门的联合监管机制 有限，工作总体绩效并不令人满意。 尚未形成，执法效率低。四是执法地 218 中国水治理研究 2015年7月《环境保护督察方案（试 赔偿金的管理问题仍有争议，赔偿金 行）》出台，中央环保督察机制正式 应当由环保组织管理还是政府部门管 启动。中央环保督察组有层级高、权 理有待考量。第四，在司法实践中， 威强、速度快、问责有力、信息公开 存在环境刑事诉讼附带民事诉讼制度 等特点。从试点情况来看，中央环保 未完善、基于合同关系的主体之间环 督察工作取得了非常有效的成果，但 境赔偿责任分配无明文规定等法律供 仍有需改进之处，例如，督察制度并 给不足问题，给案件处理带来困难。 未法制化、程序化；存在污染反弹问 此外，流域层面的一体化司法体制建 题；人大权力监督和政协民主监督的 设仍有改革的空间。 作用尚未充分体现；督察权威性仍有 进一步加强空间等。 二是对行政权力的司法监督仍然 很困难，水环境保护的行政公益诉讼 仍是一大短板。首先是立案难。水资 1.3.4  水治理的司法问题 源带来的经济效益仍是地方政府的重 要关注点，为保障经济的增长，降低 一是水治理的公益诉讼理论研 失业率，一些政府仍然存在默许甚至 究不深入。首先，由于存在起诉主 放任企业污染的行为。虽然中国已采 体资格严格、环保组织普遍经济能力 取了案件登记制度，但是很多水环境 有限、自身能力欠缺、信息公开程度 污染案件仍然难以立案。当诉状提交 低、取证困难、无奖励机制等问题， 到法院后，法院往往会通知排污单位 中国环保组织难以有效参与公益诉 所在地的政府和环保局，政府和环保 讼，社会监督水治理的司法实效有待 局会采取各种方式，让原告撤诉。其 提高。其次，司法实践中“社会公共 次是社会组织提起环境行政公益诉讼 利益”有哪些，可否赔偿，其与受损 的制度尚未建立。由于缺乏直接的行 可以获得赔偿的私益如何区分？目前 政公益诉讼提起权，社会组织和公民 没有形成一致意见。再次，公益诉讼 难以起诉懈怠职责的地方政府及其有 专题报告十一 水治理的法治化进程及其改进方案 219 关部门，即使起诉了，也难以督促法 二要积极开展立法，填补立法空 院依法立案。这不符合公益诉讼制度 白。首先，在综合性法律制定方面， 的应有之义，也不利于依法治国方略 基于流域管理的自然特性和流域综合 的深入实施。 管理的必然趋势，建议制定《流域 管理法》作为流域治理的基本法，对 流域资源保护和利用、防汛抗洪、生 态保护、污染防治等的管理体制、制 1.4  结论与建议 度、机制进行基本规定，并着重对流 域综合督查、流域生态补偿、流域法 1.4.1  水治理立法体系的改革建议 律责任等方面进行规范。其次，在专 门性法律方面，建议针对不同的大流 一要重塑立法理念，开展科学 域进行专门立法，积极推动《长江保 立法。首先，从水的生态属性和社 护法》《黄河法》等大江大河综合治 会属性考虑，应当将水生态文明建 理的专门法律出台。如果短期内出台 设和水生态系统的整体保护作为立 有困难，可先制定条例，如《黄河流 法基本理念，以改善水环境质量为 域管理条例》《长江流域管理条例》 核心，以维护水生态安全为立法的 等。再次，在行政法规方面，加快 直接目标，上下联动，打破要素、 《节约用水条例》立法进程，由水利 区域界线，对整个流域系统实施统 部牵头，做好各部门之间的立法协调 一保护和监管，增强水管理的系统 工作，条例制定应当对接《水法》， 性、协同性。其次，从生态保护与 对用水定额管理、计划用水、超额累 经济社会发展关系考虑，还应当以 进水价等制度进行细化和程序化，建 绿色发展为导向，推动社会利用优 立节约用水的监督、管理、资金投入 化产业结构、推进科技创新等方式 等机制，进一步明确政府、社会及个 助推水生态环境保护工作。 人等各方的节水责任和义务；开展包 括水治理在内的PPP立法，以规范水 220 中国水治理研究 治理PPP为目的，对社会资本甄选标 明内容，做好相关法律条款的衔接工 准和程序、主管部门和权职权责、争 作。例如，应当明确水监测职能和监 议解决途径、风险控制、有限追索、 测信息发布职能和监测数据的效力问 终止补偿、行政和社会监督等重大 题；明确规定水污染防治规划与水资 事项作出规定。第四，在部门规章方 源保护规划的定位和衔接要求，或直 面，围绕水生态红线的划定与保护开 接由环境保护部门与水行政管理部门 展立法工作。目前，中国在水治理方 联合制定水资源保护与水污染防治综 面存在比较突出的水环境、水资源、 合规划；在饮用水水源保护方面，建 水生态之间的管理矛盾问题，以及流 议增加水量和水生态保护的内容，并 域发展不均衡、流域水管理不协调等 进一步明确相关部门职责；明确入河 问题，使得流域经济发展和生态保护 排污口设置审批和环境影响评价审批 难以协调推进。水生态红线管控制度 先后顺序，采取措施提高行政效率； 可以有效针对突出矛盾进行治理，促 将限制排污总量作为水污染防治和污 进经济社会和水资源、水环境保护的 染减排工作的重要依据等。其次，围 均衡发展。因此，应当加快推进水的 绕水生态红线的划定与保护开展立法 生态红线管控的法制化进程。具体来 工作。 说，要合理安排生态红线的管理机 构，健全水资源和水环境安全的指标 四要完善立法程序，加强立法协 体系，同时，还应当完善配套的保障 调。部门立法的现状短期内难以改变 措施和相应的责任追究机制，让制度 是立法改革必须面对的客观现实，因 得以落地。 此建议从立法起草阶段起就要加强水 治理的规范协调。现有涉水法律体系 三是推进立法修改，增强立法时 庞大繁杂是法律改革必须面对的一个 效。首先，修订《水污染防治法》和 客观现实，且短期内部门立法的现状 《水法》以及制定配套法规时，应当 也难以改变，因此要加强水治理立法 整理和归并重复性内容，明确授权不 过程的协调。首先，法律草案的起草 专题报告十一 水治理的法治化进程及其改进方案 221 承担部门要联合吸收其他部门参加， 以考虑把河长制明确纳入考核和监督 确保草案编制的科学性和合理性，从 体系。 源头上避免法律规范的冲突。其次， 为了避免下位法制定时的部门倾向， 二要健全监管体制和机制，实 对于职能交叉事项，建议另行制定行 现流域的科学和有效管理。2017年中 政法规，或部门联合制定部门规章。 央全面深化改革领导小组第三十二 最后，建议流域地方人大或政府签订 次会议审议通过了《按流域设置环境 联合水事立法协议，协作立法，共同 监管和行政执法机构试点方案》，会 制定水事法规或规章，减少多头立法 议强调按流域设置环境监管和行政执 和重复立法。 法机构，要遵循生态系统整体性系统 性及其内在规律，将流域作为管理单 元，统筹上下游左右岸，理顺权责， 1.4.2  水治理的监管法制改革建议 优化流域环境监管和行政执法职能配 置，实现流域环境保护统一规划、统 一要建立监管制度和机制，衔 一标准、统一环评、统一监测、统一 接好河长制、湖长制与法定监管机构 执法，提高环境保护整体成效。在机 间的权责关系，让河长制、湖长制发 构建设方面，建议针对长江、黄河等 挥预期作用。为了让河长制更好地在 跨省级行政区域的大江大河，积极开 法律方面发挥作用，下一次修改《水 展流域综合行政执法试点工作，设立 法》时，可以考虑明确把现行的法定 流域管理委员会，负责流域综合水管 监管体制和河长制、湖长制有机地衔 理工作。试点结束后，可根据试点情 接起来。为了让河长制更好地在党内 况，总结经验并适时转化为立法规定 法规方面发挥作用，中共中央、国务 予以固定。 院或者中共中央办公厅、国务院办公 厅在联合制定或者修改涉及水污染防 三要加强流域内各区域与部门 治和水环境保护方面的文件时，可 协作，形成监管的合力。首先，建立 222 中国水治理研究 信息共享平台，保证流域和区域内各 度建设。要着力解决社会参与程度不 涉水管理部门能够实现信息互通。其 高、社会参与渠道不畅通等问题。弥 次，建立和深化执法协作机制，流域 补行政监测、监察、执法和许可角色 管理机构及流域地方政府，可协商制 的不足。建议引入并强化公众问责机 定联合执法的规章制度，统一执法标 制，使新的监管体系公开透明，并可 准和尺度。通过信息共享、联席会 问责。 议、联合巡查、现场专项执法、上下 级多级联查等方式，让各部门做到无 五要完善流域纠纷解决机制，及 缝对接，形成合力，提高水行政和水 时有效化解纠纷。首先，完善横向协 污染防治执法效率。 调机制，即流域内同级政府间通过协 商会议友好协商解决纠纷。其次，建 四要完善流域执法责任追究机 立纵向协调机制，即由共同的上级机 制，引入社会参与和监督。首先，建 关进行裁决。第一种横向协调机制看 立内部监督机制。通过法律、行政协 似有着低成本高效率的优势，但是由 议、制度约定等方式，形成执法协作 于水事纠纷通常牵涉利益重大，主体 责任的监督机制，加强执法程序性设 间往往难以达成一致，反而因此提高 计，通过程序性规定监督、制约行政 了协调成本。在中国的行政体制下， 权力；建立科学的机构体系，即完善 上级政府的决定对下级政府影响极 内部横向监督机制；建立内部审计监 大，因此遇到纠纷由共同的上级机关 督机制，完善内部层级监督机制，探 进行协调，协调不成的直接作出决定 索建立监察专员制度；其次，建立外 无疑是更优选择。在流域污染防治方 部监督机制，完善司法机关的监督机 面，纠纷的协调和决定权不妨交予流 制、权力机关监督机制以及社会监 域管理机构，流域管理机构在进行协 督机制。强化公众问责机制。应当处 调和决定时应当科学合理，调取相关 理好管理和监督的治标与治本问题， 数据，广泛听取执法人员、专家学者 加强与社会监督相匹配的社会治理制 和公众的意见。 专题报告十一 水治理的法治化进程及其改进方案 223 1.4.3  水治理的督查督察法制改革 部的官员参与督察。拓展党政同责的 建议 内涵，建议全国人大和全国政协派出 官员参与督察，督促地方人大开展环 第一，建立水资源督察制度。组 境保护的权力监督，督促地方政协开 建督察机构，以“国家水资源督察” 展环境保护的民主监督。 名义开展工作。充分运用通报、公 告、约谈等有力措施，落实水资源节 约保护主体责任。多渠道加强公众参 1.4.4  水环境公益诉讼的法制改革 与，注重与媒体曝光形成合力。逐步 建议 建立长效机制，将督察制度固定于法 律规范中。 一要健全水治理公益诉讼的条 件、范围和程序，加强检察机关的法 第二，完善区域环保督查制度。 律监督作用。由于公益诉讼具有特殊 适当转变督查方法，在发现违法违规 性，检察院提起公益诉讼的程序应与 情况后向中央环境保护督察办公室反 检察院提起其他类型诉讼的一般程序 馈，配合中央督察工作，加强自身权 区别开来；另外，基于检察机关地位 威，共同深入推进督察体制改革。依 的特殊性，应当注意检察院与社会组 托流域管理委员会进行综合督查，提 织提起公益诉讼在程序上的区别。由 高督查的效率。 于全国人大常委会有授权，可以在程 序上对《民事诉讼法》和《行政诉讼 第三，建立长效中央生态督察制 法》的程序规定予以适当突破。另 度。出台《环境保护督察办法》，规 外，为了提高效率，有必要对检察机 定督察范围、内容、流程等。开展督 关提起环境行政公益诉讼设立两个前 察回头看工作，巩固督察成果。进一 置性程序，对于行政机关的涉嫌违法 步加强督察工作的权威性，由正部级 行为，先由检察机关下达检察建议， 领导带队督察，中组部和中纪委监察 要求限期改正违法行为。如果行政 224 中国水治理研究 机关认为自己没有错误或者不改正 宽企业和政府信息公开的范围，增加 的，即自动进入第二个前置程序，即 对信息不公开的行为的处罚力度，降 由中央政法委会同中共中央组织部 低社会组织调查取证的难度。在资金 制定党内法规，要求检察机关在提 方面，应设立对社会组织的资金保障 起环境行政公益诉讼之前，检察机 及奖励措施，鼓励社会捐助，健全社 关党组应当将案件的情况以及有关 会组织的财务管理立法，规范社会组 起诉准备工作提交地方同级党委会 织的运行，既减小社会组织的资金压 讨论。地方党委常委会协调成功， 力，避免因高额鉴定费等导致公益诉 行政机关及时改正错误的，不予起 讼流产的现象，同时也可提高社会组 诉；协调不成功的，则予以起诉。 织参与的积极性，推动公益诉讼的规 这样可以实现党内法规和国家立法 范化发展。在人才方面，可以考虑开 在环境保护方面的有机衔接和协 放企事业单位的兼职规定，允许专业 调，减少政治风险。 人员无偿到公益组织从事兼职的技术 工作，以保护社会公共的环境利益。 二要进一步放宽社会组织参与水 为了培育社会组织的监督能力，要加 污染、水生态破坏民事公益诉讼的资 大政府购买社会服务等方面的资金支 格，降低环保组织提起诉讼的门槛。 持力度。 如减少专门从事环境保护公益活动的 年限要求和降低登记的要求，建议只 三要健全对水治理行政权力进 要在全国范围依法登记即可。在知情 行司法监督的体制、制度和机制。 权方面，应把环境保护部《企业事业 首先，为了防止法律的要求被地方或 单位环境信息公开办法》《环境保护 者部门搁置，防止地方水资源、水生 公众参与办法》分别上升为《企业事 态、水环境受到严重损害，保证按日 业单位环境信息公开条例》《环境保 计罚、行政拘留等严厉的法律责任能 护公众参与条例》，增强其覆盖性和 够得到实施，减少地方保护主义的发 有效性；应简化信息公开的程序，拓 生，既有必要修改《刑事诉讼法》， 专题报告十一 水治理的法治化进程及其改进方案 225 构建社会组织针对国家公职人员提起 诉讼的诉讼请求清单或者指南。短期 刑事公益诉讼的体制、制度和机制， 看，可由各级人民法院执行庭按照生 也有必要修改《行政诉讼法》，构建 态修复计划管理赔偿资金，或者采取 社会组织和个人提起环境行政公益诉 购买社会服务的方式，公开选聘金融 讼的体制、制度机制。其次，对于按 机构开展赔偿金管理；长期看，建议 照《环境保护法》《关于开展领导干 建立理事会管理模式的基金会管理赔 部自然资源资产离任审计的试点方 偿金。 案》《党政领导干部生态环境损害责 任追究办法（试行）》规定应当受到 五要研究建立水污染、水生态 处理而不处理或者应当引咎辞职而不 破坏刑事附带民事公益诉讼制度。 辞职的行政官员，建议建立社会组织 在检察机关刑事司法实践中，环境 提起行政公益诉讼的体制、制度和机 刑事附带环境民事公益诉讼有着多 制，要求地方人民政府启动有关追责 方面的重要现实意义，其既符合检 程序。再次，统一水治理司法的尺 察机关法律监督者的职能定位，且 度，克服地方保护主义。建议由最高 具有节约司法成本、提高司法效 人民法院作出司法解释，统一规定跨 率、简化诉讼程序、减轻被害集体 区域水损害案件的审理机构。当然， 诉讼负担等制度优势，且检察机关 也可以建立区域和流域巡回法庭，受 作为中国的检察权行使机关、法律 案范围包括水资源、水环境和水生态 监督机关以及国家利益与社会公共 方面的公益诉讼。 利益的代表，此举对于保护国家利 益和社会公共利益也是意义重大。 四要针对水污染、水生态破坏明 应当对检察院环境刑事附带环境民 确公益诉讼赔偿金的条件、诉讼请求 事公益诉讼的提起条件、提起方 和管理归属。建议最高人民法院建立 式、法院的受理及裁判流程及规 社会公共利益的范围清单和环境公益 则、检察系统内部公诉部门与民事 226 中国水治理研究 部门的对接等诸多制度进行设计， 1.5  致谢 可适当参照现有刑事附带民事制 度，特别是公益性刑事附带民事实践 感谢王克颖同学和孙天一同学在 路径，并结合公益诉讼的自身特点予 收集资料和翻译方面的帮助。 以进行。这些需要进一步的研究，并 且由最高人民法院和最高人民检察院 （常纪文，国务院发展研究中心 联合出台司法解释。此外，还应当明 资源与环境政策研究所副所长、研究 确规定此类履行合同过程中共同侵犯 员；汤方晴，浙江省智能制造专家委 环境私权和社会环境公共利益的行为 员会秘书处工作人员；吴平，国务院 责任主体之间连带责任的分配原则与 发展研究中心资源与环境政策研究所 方式。 研究室主任、副研究员） 专题报告十二 中国水治理的行政管理体制及其改革研究 227 专题报告十二 中国水治理的行政管理体制及其 改革研究 高世楫  陈健鹏  周锡饮 1.1  背景与必要性 人类涉水行为进行计划、控制、协调 和引导等，使水资源保障、水环境质 量、水生态服务和城乡供水等方面能 水短缺和水污染是当前中国社会 力与水平不断提高的活动。水治理， 经济可持续发展面临的突出问题，在 一般包括水资源治理、水环境治理、 中国的部分区域，严重的水危机已经 水生态治理、城乡供水治理、水利工 直接影响到社会经济的可持续发展及 程治理和水事关系治理等。水治理的 人民的健康生活。2006年发布的《世 行政管理体制即是涉水的政府部门的 界水资源报告》指出：当前水资源危 组织结构、事权清单及保障体系。随 机主要是水资源管理不善引起的。改 着经济的发展，用水规模的不断提 革和完善水行政管理体制，是提高水 高，对水生态的压力不断增大，迫切 资源利用效率、实现可持续发展的保 需要与时俱进的水治理的行政管理体 障。水治理的含义是指政府及社会等 制，来提高水资源利用效率，实现可 多元主体，以保障水安全和水公平为 持续发展。 主要目的，运用法律、行政、经济、 文化、教育、信息和技术等手段，对 228 中国水治理研究 1.1.1  新型的水治理理念对与时俱 权制度及自然资源资产管理体制的进 进的水治理的行政管理体制提出了 一步完善，自然资源资产管理体制， 迫切需求 是对自然资源资产进行管理的组织机 构、事权划分及保障体系方面的制 水治理体制改革的核心是完善 度体系。水资源是一种重要的自然 水治理的行政分配体系，理顺部门 资源，迫切需要从管理理念、组织结 之间、流域与行政区域之间的责权关 构、事权清单、考核问责等方面加快 系，统一水质、水量管理，逐步建立 推进水治理的行政管理体制改革，在 市场机制以及促进水治理决策中的公 水治理领域实现健全自然资源监管体 众参与。 制的目标。 1.1.2  保障国家水安全需要新型的 1.2  研究目标 水治理的行政管理体制 2014年4月，习近平总书记在关 本研究系统分析中国水治理行政 于保障国家水安全的专题会议上提出 管理体制从分散管理到统一管理，并 了“节水优先、空间均衡、系统治 逐步实现流域管理与行政区管理相结 理、两手发力”的治水思路。党的 合的演进过程，分析了当前行政管理 十八届三中全会明确提出要“健全国 体制“条块分割”的主要特征。针对 家自然资源资产管理体制，统一行 跨部门、跨地区水治理协作不畅、涉 使全民所有自然资源资产所有者职 水信息共享机制未建立、流域立法滞 责”，党的十九大报告中提出要“设 后、行政问责体系不完善等问题，对 立国有自然资源资产管理和自然生态 水治理涉水行政管理体制改进方向进 监管机构”，标志着自然资源资产产 行了讨论，进而，提出了相关建议。 专题报告十二 中国水治理的行政管理体制及其改革研究 229 1.3  问题和分析总结 1.3.1.2  水资源管理逐步实现 统一，水环境管理逐渐加强（1988～ 2002年） 1.3.1  水资源管理体制演进与特征 1988年，中国《水法》颁布，确 立了“统一管理与分级、分部门管理 1.3.1.1  水资源分散管理，水环 境管理从无到有阶段（1949～1987年） 相结合”的水资源管理制度，强调国 务院水行政主管部门负责全国水资源 20世纪70年代末以前，中国涉 的统一管理工作。同期，国家环境保 水事务分散在多个部门，水利部仅负 护局成为国务院直属的副部级机构， 责洪涝防治和跨流域调水的水利建设 是负责环境保护综合管理的主管部 （贾绍凤，2011）。同期，中国还没 门。水资源统一管理的职能在其后的 有相关的水环境保护与水污染治理的 国务院机构改革中得到不断强化，水 机构。1974年，由于北京官厅水库污 环境管理的职能则主要集中于国家环 染促使国务院环境保护领导小组的成 境保护局。1996 年修订后的《水污染 立，标志着中国水环境保护机构的正 防治法》颁行，规定了环保部门对水 式建立。1982年5月，国务院组建城 污染防治实施统一监管。1998年国务 乡建设环境保护部，部内设环境保护 院批准的水利部“三定”方案再次确 局。1984年，国务院将水利电力部设 定水利部是主管水行政的国务院组成 为负责水资源行政管理的部门。《中 部门，城市防洪及地下水管理划归水 华人民共和国水污染防治法》也于同 利部。国家环境保护局升格为正部级 年颁布，确立了中国分区域分部门 国家环境保护总局。这一时期，各流 的水污染防治管理体制。1988年《水 域机构下设的水资源保护局实行水利 法》颁布之前，中国的水资源管理处 部与环保部门的双重领导。到了20世 于分散管理的状态，而水环境保护工 纪90年代末，由于存在管理分歧，流 作则经历了从无到有的过程。 域水资源保护局的双重管理的作用越 230 中国水治理研究 来越弱。 负责”，涉水事务管理工作仍由多个 部门协同开展，呈条块分割格局。涉 水管理的主体十分复杂。流域管理职 1.3.1.3  流域管理与行政区域管 能在国家层面上分散于多个管理部 理相结合，水治理分工进一步明确阶 门，存在责权边界不够清晰的问题， 段（2002年至今） 从而导致流域机构及地方政府的权责 2002年中《水法》明确“国家 也不清晰。 对水资源实行流域管理与行政区域管 理相结合的管理体制”。全国的水 资源管理由国务院水行政主管部门负 1.3.2  涉水管理体制改革进展 责。新水法对流域管理机构的法律地 位做了较为明确、集中的规定。2008 1.3.2.1  水 务 一 体 化 改 革 不 断 年政府职能改革，国家环境保护总局 推进 升格为环境保护部，成为国务院组成 针对中国目前水治理中的“多 部门，进一步明确了水治理的职责分 龙治水”，条块分割问题，中国从20 工，水环境保护与水污染治理由环保 世纪90年开始水务一体化尝试，通过 部负责，水利部对水资源进行统一管 成立地方水务局，对全市城乡的水资 理，水环境信息由环保部负责发布 源保护、开发、利用、水灾害防治、 （中华人民共和国中央人民政府门 水污染防治等涉水事务进行统一管理 户网站，2009）。水污染防治管理方 （卢新民，2010）。1993年深圳市、 面，建立了流域水污染防治部际联席 陕西省洛川县先后组建市、县水务 会议、领导小组等跨部门协调机制。 局，成为国内率先实行水务一体化管 在2001年以后，水资源保护局的双重 理的城市。根据水利部统计，2016年 领导的模式就已经不存在了。整体来 底，全国县级以上水务局或承担水务 看，中国现行的水治理行政管理体制 管理功能的水利局有2698个，合计占 的特点是“横向多头管理，垂直分级 专题报告十二 中国水治理的行政管理体制及其改革研究 231 了全国县级以上行政区的近83.6%， 构试点方案》提出了在流域层面上建 地级水务局213个。截至2017年10月， 立水环境监管和行政执法机构。 省级水务局（厅）有4个，分别是北京 市、天津市、上海市、海南省；副省 1.3.2.3  “河长制”稳步推进， 级水务局有9个。水务一体化管理将与 配套方案逐步跟进落实 水有关的职能部门合并到一起，有利 于充分发挥各类水利工程的效益，是 2016年12月，中国中共中央办公 中国城乡水资源统一管理和涉水事务 厅、国务院办公厅印发了《关于全面 一体化管理模式的重要创新。但当前 推行河长制的意见》，要求到2018年 的水务一体化改革中也存在仅涉及由 年底前全面建立河长制的目标任务。 原有水利局改名为水务局，没有开展 “河长制”是由各级（省、市、县、 实质性职能调整，部门协调、管理能 乡）党政主要负责人担任“河长”， 力不足。 负责所管辖区内江河湖泊的污染防 控，保障水环境质量的改善。水利部 与环境保护部联合印发了《贯彻落实 1.3.2.2  环保机构省以下垂改、 〈关于全面推行河长制的意见〉实施 按流域设置机构开始试点 方案》，同时水利部印发了《全面推 2016年9月，中央办公厅和国务 行河长制工作督导检查制度》。“河 院办公厅联合印发了《关于省以下环 长制”明确地方党政领导对水环境质 保机构监测监察执法垂直管理制度改 量负总责的要求，以断面水质达标为 革试点工作的指导意见》。这标志着 标准，在此基础上进行水环境保护与 省以下环保机构监测监察执法垂直管 水污染治理的责任分解和考核。截至 理制度改革正式启动。 2017年12月，各省级政府均出台了落 实河长制的实施意见或实施方案，提 2017年2月6日中央深改组通过的 出建立省、市、县、乡四级甚至到村 《按流域设置环境监管和行政执法机 的五级河长制组织体系，全国省、市 232 中国水治理研究 及县的工作方案全部印发实施，98% 2016年9月印发《长江经济带发展规 的乡级方案也已印发。七大流域水利 划纲要》，推进长江“黄金水道”建 委员会均不同程度制定了相应的实施 设，推动建立沿江地方政府协商合作 方案，开展督导督查工作。全国31个 机制。2017年7月环境保护部、发展改 省（自治区、直辖市）和新疆生产建 革委、水利部联合印发了《长江经济 设兵团的省级总河长及省级领导担 带生态环境保护规划》，对《纲要》 任的河长均已明确，总河长均由省 在生态环境保护流域的具体实施做了 级党委和政府主要负责同志担任，并 规划。2018年4月24日至26日，习近平 有330名省级领导担任重要河湖的河 总书记在长江经济带中游的考察中进 长，99%的市级及97%的县级河长均 一步强调了生态环境保护及绿色发展 已明确。27个省份的河长制六项配套 的重要性。 制度（河长制会议、信息共享、信息 报送、工作督查、验收及考核与激励 制度）已出台。其间，2017年11月20 1.3.3  问题 日，中央深改组审议通过了《关于在 湖泊实施湖长制的指导意见》，加强 1.3.3.1  职能部门分散，权责交 对湖泊的水治理。根据水利部的预计 叉，跨部门协作不畅 2018年6月底前河长制将在全国全面 生产生活供水、交通航运、农业 建立。 灌溉、水产养殖等水资源开发利用和 水污染防治、水环境保护等工作相互 1.3.2.4  加强以重点流域为整体 脱节。水资源与水环境，地下水与地 开展水治理相关活动 表水管理分属不同部门，大大降低了 水治理效率（王亚华，2007）。跨部 2014年，中央成立了推动长江经 门协作机制不畅。随着需要跨部门处 济带发展领导小组，由中央政治局常 理事务的增多，涉水部际联席会议频 委、国务院副总理张高丽担任组长， 次不断增加，但由于其本身不具备行 专题报告十二 中国水治理的行政管理体制及其改革研究 233 政权力，权威性不足，从而影响部际 门，部际数据交换和共享机制尚不健 协调协同的治理效果。 全。此外，即使部委内部也缺乏正常 的信息共享机制。由于各部门数据获 取、分析方法与分析过程中遵循的技 1.3.3.2  流域机构与地方政府间 术规范不统一，导致同一监测点的数 协作不畅，流域管理机构作用不突出 据不一致，监测结果缺乏可比性，也 长期以来，水治理多以各行政 常出现监测结果差异较大甚至矛盾的 区域管理为主，地方政府间的协作机 情况，不利于全面、客观、准确地评 制未建立，缺乏具有可操作性的规范 价中国水生态环境质量，难以支撑水 （周浩等，2014）。流域管理与区域 治理相关决策。 管理的事权清单不明确，履行权责的 方式不确定。流域管理机构与流域内 1.3.3.4  法律体系不完善，流域 各地方政府存在权利的博弈。在流域 管理立法滞后，行政问责体系不健全 层面缺乏一个可以统筹管理各项水治 理事务的流域管理机构。由于当前的 当前在处理涉及全流域的问题 各大流域管理机构仅作为各部委派出 多以地方法律法规为主，法律保障不 机构，其职能定位决定了其难以对跨 足。流域管理立法滞后，无法支撑流 流域水治理事务实施综合管理。 域综合管理；流域管理机构在进行行 政执法时，处理地方的违法行为缺乏 法律体系保障，执法能力和手段不 1.3.3.3  涉水信息众多且分散在 足，尤其是调处省际水事纠纷能力 诸多部门，信息共享机制尚未建立 弱。此外，在水治理过程中，对行政 当前与水治理有关的各部门均根 长官的监督问责机制未被很好地运用 据自身业务特点组织监测并积累了大 （李昊，2014）。存在问责主体单一 量水资源、水环境及水生态的数据， 化、责任判定标准未建立、追责程序 这些数据归属不同的涉水行政管理部 不完善等问题。 234 中国水治理研究 1.3.3.5  公众参与制度尚未有效 析认为，水治理中职能分散并非关键 建立 问题，主要是缺乏有效的部门跨协 作机制。更有研究认为，管理权力分 长期以来，中国水治理中尚未建 散并形成良性的竞争有利于取得更好 立政府、企业和公众参与协商的决策 的治理效果。本报告认为，“九龙治 机制。法律法规只在原则性规定公众 水”管理体制虽然影响了中国水治理 参与，公众获取相关信息渠道有限。 的绩效，但并非当前影响水治理绩效 缺乏细则与欠缺可实施性，公众的主 的根本原因。以合并机构为特征的 动性与积极性没有被充分调动。 “大部制”改革，虽然“显示度”和 “关注度”很高，只能一定程度上改 变“九龙治水”的现状，但水治理多 1.3.4  中国水治理管理体制改进方 种事权部委间协调及部委内部多部门 向讨论 协调问题始终存在，同时还可能带来 部门垄断。水治理的核心问题是跨部 水治理行政管理体制改革的核心 门、跨区域的协作机制不畅，需要从 目标是提高效能。要统筹考虑包括立 法律及程序上推动部门之间在权责明 法、组织结构、管理权力配置、问责 确基础上实现信息共享、相互协作， 机制、政策工具、监管能力等要素的 制定具有操作性的协作规范，形成法 缺失程度、改进的空间、改革的可行 制化、规范化、程序化的协作机制以 性以及可能出现的负面影响等因素， 及问责机制。 明确行政管理体制改革的路径。 1.3.4.2  关于流域管理机构改革 1.3.4.1  关于“九龙治水”现状 改进 流域管理机构改革是当前水治理 尽管许多研究表明“九龙治水” 体制改革的热点，有专家认为，水治 降低了中国水治理的效率，但也有分 理效能低下的主要原因就在于流域管 专题报告十二 中国水治理的行政管理体制及其改革研究 235 理机构行政级别过低，应该进一步提 需建立并完善流域性立法，以法律形 高。也有专家认为，流域管理机构组 式强化由流域管理机构制定全流域共 成人员单一，应增加流域管理机构组 同的水治理目标的职能及统筹管理的 成人员的多样性，发挥“委员会”的 能力，促进各部委下属的流域机构间 功能。综合国际经验和本研究的系统 的协作。扩展并强化流域管理机构在 分析，本报告认为，强化流域管理机 水质水量的统筹管理方面的职能。扩 构行政地位及改变机构组成人员的方 展其统筹管理流域内山水田林湖草等 式难以改善流域水治理绩效。目前的 要素，从而合理规范水资源的开发利 流域管理机构已经具有足够高的行政 用行为的职能。 地位，如长江及黄河水利委员会均为 副部级机构，进一步的强化甚至改变 其隶属关系，不一定会带来水治理绩 1.4  结论和政策建议 效的改善，反而会过多改变当前流域 管理体制的格局，导致原有隶属部委 的职能不能有效落实。在现行行政管 1.4.1  主要结论 理体制下，试图增加流域机构人员多 样性的尝试也难以发挥“委员会”的 当前水治理的核心问题还是跨部 功能。 门、跨区域的协作机制不畅，需要从 法律及程序上实现上下级、区域间及 单独依靠水治理行政管理体制组 部门间的信息共享，制定具有操作性 织机构的变革不仅不会显著改进水治 的协作规范，形成法制化、规范化、 理绩效，而且会产生大量变革成本。 程序化协作机制以及问责机制。尤其 本报告认为，当前流域管理体制改革 是在当前水治理事权得到进一步整合 的重要途径是落实并强化已有的流域 的形势下，水治理的协作机制的建立 管理机构职责，通过程序化、制度化 就显得愈发迫切。水资源监管与水环 的协同落实和加强流域管理。为此， 境保护分属自然资源部与生态环境部 236 中国水治理研究 的机构改革方案可以很好地发挥机构 作机制、（涉及水量、水质）政策工 间的制衡与协作优势，因此也就更需 具协同等方式推动实现水资源的取水 要良好的协作机制的支持。 权、用水权及排污权的协同管理。以 生态文明体制改革为契机，通过督察 流域管理机构改革是当前水治理 制度、问责机制不断夯实涉水行政管 体制改革的热点，当前流域管理体制 理体系中各部门的分工和权责，进而 改革的重要途径是落实并强化已有的 推动建立跨部门有效、规范的合作机 流域管理机构职责，通过程序化、制 制。建立运行有效的涉水部际联席会 度化的协同来加强流域管理。为此， 议机制和部门沟通机制，不断完善以 需建立并完善流域性立法，以法律形 水利部门和以环保部门为核心的水资 式强化由流域管理机构制定全流域共 源与水环境协同管理机制。完善部际 同的水治理目标的职能及统筹管理能 联席会议的法律规范，完善同级部委 力，促进各部委下属的流域机构间的 之间的议事规则，制定具体的实施细 协作。 则，推进部际协调机制制度化、规范 化、程序化。 1.4.2  若干政策建议 1.4.2.2  强化以流域为单元开展 水治理，强化流域管理机构履职能力 1.4.2.1  完善跨部门协作机制， 建立分工明确、权责清晰、协同有 通过修订法律法规、流域立法等 效、运行规范统一的水治理行政管理 方式强化流域管理机构的执法能力及 体系 权威性，增强流域管理机构的履职能 力。明确界定流域管理机构的权责， 通过权责清单等方式进一步明晰 健全流域层面水治理的行政执法体 涉水相关部门的权责，推动建立水资 系，建立跨省界区域的执法机制，强 源节约、水生态保护、水污染防治协 化流域机构维护流域正常水事秩序的 同有效的监管体系。通过跨部门的工 专题报告十二 中国水治理的行政管理体制及其改革研究 237 行政执法功能。鼓励在流域层面，水 1.4.2.4  衔接环保机构省以下垂 利部流域机构、环保部门流域执法机 直管理改革、“河长制”、按流域设 构、区域环境督察局建立常态化的工 置环境监管和行政执法机构与相关问 责机制等改革 作协调机制。 有效衔接环保机构省以下垂直 管理改革、按流域设置环境监管和 1.4.2.3  完善流域统筹、属地管 行政执法机构等改革，理顺不同层 理相结合、协同有效的水治理机制 级机构的工作流程。通过“河长 建立区域落实与流域统筹相结合 制”、最严格水资源管理制度、生 的水治理机制，进一步划分流域机构 态文明建设目标评价考核等相关问 与区域行政管理的事权，完善二者结 责 机 制 ， 推 动 在 明 晰 各 部门权责基 合的水治理机制。流域管理机构应重 础上强化跨部门协调机制、建立自上 视宏观管理，有效激励地方政府及部 而下、多个层次跨部门的工作机制。 门的积极性。赋予流域管理机构对地 在组建跨流域的环境监管机构时，应 方涉水相关部门主要领导的考核评价 统筹考虑与水利部门所属流域机构进 权，通过流域管理机构平衡流域整体 行有效合作，以建立工作机制、涉水 利益以及地区利益。流域内所属的各 信息共享为抓手，推动流域层面加强 地方政府应在服从流域管理机构统一 部门合作。环保流域机构应把跨行政 规划和目标设定下，相应分解各自的 区域的协调工作作为职能重点，其环 考核目标，负责管辖范围内的水治理 境执法权限和属地环境执法应有序 职责，通过属地内部的各涉水部门协 衔接。 作，来达到属地的水治理目标，协同 一致共同保障流域治理目标的实现。 在事权界定不清的地方，通过协商等 1.4.2.5  构建涉水信息平台，建 立畅通的涉水信息共享机制 方式不断明晰。 加强涉水数据库标准、规范建 238 中国水治理研究 设，出台相关标准，为后续全国水信 1.5  致谢 息平台建设奠定基础。推动流域层面 构建统一规范共享的信息共享平台， 感谢贾绍凤研究员、钟毓秀高 实现多部门、多地方和多用户的水信 级工程师提出的修改建议。感谢程会 息共享。进一步推动环保、水利、国 强、王海芹研究员提供流域机构调研 土等部门加强部门间涉水信息沟通和 资料并参与讨论。 监测方法、评价标准等方面的技术交 流，建立制度化的信息共享机制。进 （高世楫，国务院发展研究中心资 一步强化水信息发布，充分发挥水 源与环境政策研究所所长、研究员；陈 利、环保协同作用。 健鹏，国务院发展研究中心资源与环境 政策研究所研究室主任、研究员；周锡 饮，清华大学环境学院博士） 专题报告十三 中国水治理技术创新与信息平台建设 239 专题报告十三 中国水治理技术创新与信息平台建设 周宏春  黄晓军 中国水资源的时空分布不均、水 现有技术研发创新和信息平台难以支 旱灾害频发等老问题与水资源短缺、 撑水治理需求。水信息数据存在项目 水环境污染、水生态损害等新问题交 不全、覆盖不广、系列不够长、条块 织在一起，成为经济社会可持续发展 分割等问题。将多层次、多来源的数 的制约因素。为更好地满足转折转型 据整合起来，迫切需要技术解决方案 需要，加强水安全技术创新和信息平 和制度安排。 台建设、提升水治理水平和能力迫在 眉睫。 水是基础性的自然资源和战略 性的经济资源。从科学角度看，水治 理分为水资源、水环境、水生态、水 灾害和水管理等领域；从用户角度考 1.1  中国水治理技术创新与 察，覆盖农业用水、工业用水、市政 信息平台建设背景 用水、生态用水、居民用水等。技术 创新分三个层次：技术思路、技术装 总体上看，中国水资源安全保障 备（固化的技术）和解决方案。技术 能力较弱，水环境质量改善慢，水生 创新应符合技术可行、经济合理和环 态受损较严重，水环境污染隐患多， 境友好的方向，并形成可推广、可复 240 中国水治理研究 制的模式。信息平台分为可以共享的 动组织、配套政策以及构建信息平台 公共平台、决策支持的政府平台和企 等的对策建议。 业平台等类型。 本研究参考了大量科研成果、政 1.3  中国水治理技术创新与 策法规与规划，从水资源开发利用、 信息平台建设中的问题及其分析 节水和高效用水、水污染治理、水生 态保育、水灾害预防以及管理等方面 分别进行了讨论，并进行了案例研究 1.3.1  水资源开发利用技术创新 （以专栏形式表现出来）；在此基础 上，建议建设一个全国统一、规范和 国家实施了“水资源高效开发 共享的水治理信息平台。气候变化背 利用”科技专项，要求重点研发和示 景下的水安全，是世界各国的研究热 范一批水资源综合调度、节水、水资 点和重点；研究中增加了对这一趋势 源综合利用、水利工程建设、非常规 和对策建议的考虑。 水开发利用等方面的先进技术。以保 障水资源安全供给为目标，推广应用 先进适用技术，在人工增雨、海水淡 化、再生水利用等方面的“开源” 1.2  研究目标 技术，以及在水资源调配、地下水 调蓄、雨水利用管理等方面的调控 坚持问题导向，把脉中国水安全 技术，推进水工产品和装备的科技 治理技术、水信息及共享平台的现状 创新。 及其与国外先进水平的差距，梳理水 安全治理急需的关键技术和供给现状 技术创新覆盖领域与重点。发展 以及国际发展趋势，提出技术创新的 水资源高效开发利用技术，重点突破 主要方向、目标、重点技术、创新活 水资源的综合配置战略、水工程建设 专题报告十三 中国水治理技术创新与信息平台建设 241 与运行、安全和应急管理技术、水资 用水源建设。对地下水超采的城市， 源系统智能调度与精细化管理；研发雨 开辟新的水源或从外地调水以置换压 洪、海水、再生水、矿井水、微咸水等 采地下水。对水质较差的城市，严格 非常规水资源开发利用技术设备，突 划定应急水源地和备用水源保护区， 破一批关键装备，并在京津冀、长江 以确保水源安全。 经济带等经济区加以集成应用。 农村水利基础设施及技术体系。 1.3.2  节水和提高水资源效率的技 中国农业用水量大、效率低。大兴农 术体系 田水利，加强水利设施建设，打通农 田水利“最后一公里”，提高水源调 节水一直放在中国水安全的重 配能力；以自然河湖水系、调蓄工程 要位置。研发前瞻性节水技术，完 和引排工程为依托，因地制宜地实施 善节水标准体系，不断提高用水效 河湖水系连通工程。提高农村地区集 率，形成水资源节约的空间格局、 中供水率、自来水普及率、供水保证 产业结构、生产方式和消费模式。 率、水质达标率；稳步推进牧区水利 “十三五”期间，万元国内生产总 建设；推进抗旱水源建设，提升区域 值用水量、万元工业增加值用水量较 抗旱应急供水能力。 2015年分别降低23%和20%。城市公 共供水管网漏损率控制在10%以内， 改善城市供水结构，优化流域 城镇和工业用水计量率达到85%以 区域布局。提高城镇供水保证率和应 上。农田灌溉水有效利用系数提高到 急供水能力。按“优水优用、就近利 0.55以上，大型灌区和重点中型灌区 用”原则，建设污水再生利用设施； 农业灌溉用水计量率达到70%以上。 在工业生产、城市绿化、道路清扫、 车辆冲洗、建筑施工及生态景观等领 农业节水技术体系。中国农业用 域，优先使用再生水；加强应急和备 水占比高，是节水潜力最大的领域。 242 中国水治理研究 体现“先节水、后用水”原则，应从 特色的先进适用节水技术；制定重点 耐旱作物、节水（喷灌、微灌）技 行业用水定额、开展水平衡测试，进 术、灌溉工程等方面入手，建设一批 行节水技术优化改造；推广高效用水 规模适度、技术先进、管理科学的高 工艺、循环用水、污（废）水再生利 效节水灌溉示范工程。 用等工艺和技术、水系统智能管理专 家系统等的应用。到2020年万元工业 新疆兵团推广膜下滴灌农业节水 增加值用水量降低20%；规模以上企 技术，并在国内推广应用，滴灌作物 业（年用水量1万立方米及以上）用水 品种达40多种。该技术还被应用于沙 定额和计划管理全覆盖；缺水地区的 漠和荒坡地的绿化，收到了明显成效 工业园区达到节水型工业园区标准要 （见专栏13-1）。 求。重点统计钢铁企业吨钢取水量降 至3.2立方米/吨，水重复利用率提高到 工业节水技术体系。应研发各具 98%以上。 专栏13-1 新疆天业集团发展节水农业膜下滴灌技术 膜下滴灌技术，是在滴灌带或 技术应用为平台，将灌溉、施肥、 毛管（软胶管）上覆盖一层地膜以减 施药、栽培、管理等一系列节水农业 少水损耗的滴灌技术。从某一水源取 技术措施融为一体，提升了农业技术 水过滤（以免泥沙堵塞滴水孔）后， 水平。 进入可控的输水干管－支管－毛管系 与传统的灌溉方式相比，膜下滴 统，均匀、定时、定量地、一滴一滴 灌技术应用，不仅减轻了劳动强度， 地滴到作物根系；当作物要施肥时则 提高了农业劳动生产率，还使“农业 将肥料与水充分混合形成肥水溶液后 产业化”逐渐成为现实。 再滴灌。 摘自：林家彬、周宏春：《膜下滴灌农业节 水技术引领农业生产方式重大变革》（国务院发 新疆兵团天业集团以膜下滴灌 展研究中心调查研究报告摘要2013年第153期）。 专题报告十三 中国水治理技术创新与信息平台建设 243 城镇节水技术体系。目标是城 和前瞻技术研发。推进水污染治理先 市公共供水管网漏损率控制在10%以 进技术和装备，规范环保产业市场， 内，缺水城市再生水利用率达20%以 推进先进适用技术和装备的产业化。 上；新建公共建筑和新建小区节水器 具全覆盖；地级及以上缺水城市全部 治污减排工程建设。以提供环 达到国家节水型城市标准。一是推广 境问题系统解决方案、发展环保技术 普及节水器具。鼓励老旧居民小区自 体系为目标，推进水环境监测预警技 主改造。新改扩建项目全部使用节水 术、流域水环境治理技术，形成源头 器具。二是抓好居民小区和公共机构 控制、清洁生产、末端治理和生态环 的漏损控制和改造，对居住小区，鼓 境修复的技术体系。加快研发废水深 励开展独立分区计量（DMA）管理。 度处理、生活污水低成本高标准处 三是实施建筑物或小区雨水利用工 理、海水淡化和工业高盐废水脱盐、 程，推动生态净化或储存设施建设改 饮用水微量有毒污染物处理、地下水 造。四是开展公共建筑或居住小区中 污染修复、危险化学品事故和水上溢 水利用工程或设施建设。单体建筑面 油应急处置等技术。加强重要水体、 积超过一定规模的新建公共建筑应安 水源地、水源涵养区等水质监测与预 装中水设施，洁厕、扬尘抑制等优先 报预警技术体系建设；突破饮用水质 使用中水。 健康风险控制、地下水污染防治、污 废水资源化与安全利用等关键技术。 1.3.3  水污染治理与生态保护技术 城市黑臭水体治理。受排污集 体系 中、截污不够、流量不足、以及规划 不合理等因素影响，城市水体普遍污 整合现有科技资源，开展水环境 染较重，甚至发黑发臭。治理城市黑 基准、水污染对人体健康影响、水环 臭水体，一是要坚持目标导向，落实 境损害评估、再生水利用等基础研究 截污优先、治理为本、系统治理等要 244 中国水治理研究 求。二是坚持问题导向，实施“一河 畜禽养殖污染治理。随着中国 一策”，解决城市建成区污水直排问 畜禽养殖业的迅速发展，出现布局不 题。三是坚持工程建设与长效管理两 合理、畜禽粪便未经处理直接排放等 手抓，创新工程运营维护模式。四是 问题；畜禽粪便成为湖库水体富营养 严格考核，开展城市水环境状况排 化的源头之一。要按“调布局、建设 名，定期向社会公布城市黑臭水体清 施、促利用”的全过程控制思路，实 单与治理进程。 施养殖场清洁生产及粪污资源化利 用，减少对水环境的污染。农村污水 重点行业污染治理。制定并实施 则以生物处理为主。 造纸、印染等十大重点涉水行业专项治 理方案，大幅度降低污染物排放强度。 从2013年起，桑德集团公司与 以燃煤电厂超低排放改造为重点，对电 长沙县政府签订特许经营协议，将 力、钢铁、建材、石化、有色金属等行 村镇中小污水处理项目“打包”成 业，对二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘以 一个项目，提供一体化解决方案，见 及重金属等多污染物实施协同控制。 专栏13-2。 制定专项治理方案并向社会公开，对 治理不到位的工程项目公开曝光。 地表水及地下水污染协同控制。 中国地下水污染事件频发，应系统考 重点流域水污染防治。持续推 虑地表水和地下水污染的协同防治， 进城乡环境整治。以南水北调沿线、 改变“头疼医头、脚痛医脚”局面。 三峡库区、长江沿线等重要水源地为 重点，推进城镇污水、垃圾处理设施 自2013年起，浙江省全面推进治 和服务向农村延伸，开展农村厕所无 污水、防洪水、排涝水、保供水、抓 害化改造，推进农村污水处理统一规 节水（所谓的“五水共治”），逐一 划、建设、管理。 制定污染河道整治方案，实行“河长 制”，并接受群众和媒体监督。 专题报告十三 中国水治理技术创新与信息平台建设 245 专栏13-2 村镇污水处理的SMART长沙模式 “ S M A RT 长 沙 模 式 ” 是 ： S 日）的托管运营（O&M），即提供了 （small）规模小、占地节省，M 18 个乡镇污水处理厂从设计、投资、 （modular）模块化、多功能，A 设备采购、安装、运营到维护的“一 （ automatic ）自动化， R （ rapid ）建 站式服务”。 设周期短，T（technology）设备化。 桑德集约化、智能化的运营方 在长沙项目中，桑德采取了与政 式，不仅保障了村镇污水处理设施长 府联合投资 PPP ，对 16 个乡镇污水处 效运行、节约运行维护资金，也便于 理厂（规模 29400 吨 / 日）的投资、建 主管部门对设施运行管理责任主体的 设、运营、移交（ BOT ）和管网配套 监管。 建设工程的建设、移交（ BT ）以及 引自：2014，桑德SMART小城镇污水系统解 决方案以及长沙项目实地调研。 已建 2 个污水处理厂（规模为 5000 吨 / 1.3.4  信息技术及其在中国水治理 享机制不健全，即使部门内部也缺乏 中的应用 正常的共享机制。 中国涉水数据存在项目不全、覆 中国信息平台难以支撑水治理 盖不广、序列不够长、条块分割等问 需求。突破水安全大数据共性关键技 题。涉水数据信息涉及水利（水务） 术，建设数据开放共享的标准体系， 系统，自然资源、农业、环保、气 建成全国统一、规范和共享的水信息 象等部门，以及企业、公众和经济社 平台，进而形成由政府、企业、用户 会发展数据。缺乏数据库建设的通用 和协会等多方参与的社会治理结构， 标准，数据格式、技术路线不统一， 十分迫切和必要。 “数据孤岛”多。部际数据交换和共 246 中国水治理研究 将信息技术用于水治理，许多企 水生态及城市水文监测体系。 业进行了有益探索，智能化管网管理 系统在上海世博园的应用就是其中的 建设水文水资源数据库。完成 一个案例（专栏13-3）。 水资源监控管理系统建设，建立覆盖 城镇和规模以上工业用水户、大中型 推进水利信息化。充实调整水 灌区取水计量设施和在线实时监测体 文测站，优化完善水文站网布局和功 系。大力推进水利信息化资源整合与 能，加强水土保持监测网络、重要水 共享，建立国家水信息基础平台，提 功能区和主要省界断面水质水量监测 升水利信息的社会服务水平。加强水 体系建设，提升水文巡测、水质分析 利信息网络安全建设，构建安全可控 和水文信息处理服务能力，建立手段 的水利网络与信息安全体系。 先进、准确及时的水资源、水环境、 专栏13-3 智能化管网管理系统及其在上海世博园的应用 在2010年上海世博会期间，为 下游预测可能出现的后果，以有助于 确保直饮水供应、水质和供水安全， 排除下游故障的每一次管网养护作业 上海浦东威立雅公司将控制中心、检 （冲洗、修理、阀门维护等）。 测中心和客户呼叫中心整合为一体化 在“三中心合一”架构服务于 中心。 世博园取得成功之后，威立雅将这一 问题定位。地理信息系统 经验运用到了欧洲的一些供水项目上 （ GIS ）对呼叫中心数据库的任一客 面，对于提升当地的客户服务和应急 户投诉或SCADA系统发现的任何水质 管理能力收到了明显效果。 问题进行定位。既可向上溯源分析问 注：案例材料由黄晓军、张啸渤等提供。 题的发生所在位置和原因，也可以向 专题报告十三 中国水治理技术创新与信息平台建设 247 以公共安全为导向，聚焦气象灾 加强水信息开发利用，提高大气环境 害、水旱灾害、海洋灾害等自然灾害 质量预报和污染预警水平。建设国家 理论问题，开展重大自然灾害监测预 水质监测预警平台。加强饮用水水 警、风险防控与综合应对关键科学技 源和土壤中持久性、生物富集性以及 术研发和集成应用示范。加快推进国 对人体健康危害大的污染物监测。加 家防汛抗旱指挥系统、山洪灾害监测 强重点流域城镇集中式饮用水水源水 预警系统、大型水库大坝安全监测监 质、水体放射性监测和预警。建立天 督平台、覆盖大中小微水利工程管理 地一体化的遥感监测系统，实现环境 信息系统和水利数据中心等应用系统 卫星组网运行，加强无人机遥感监测 建设与整合，提高综合决策和管理能 和地面生态监测，为环境污染控制、 力。加强城市气象和水文信息监测和 质量改善和环保产业竞争力提升等提 预警系统建设，提高暴雨、洪水预测 供信息基础和科技支撑。 预报的时效性和准确率。完善防洪和 排涝应急预案，加强城市内涝和洪水 风险管理，提高气候变化应对能力。 1.4  结论与建议 加强生态环境监测网络系统建 设，建立智慧环保和技术支撑体系。 1.4.1  主要结论 建设布局合理、功能完善的覆盖大 气、水、土壤等要素的全国环境质量 水治理技术创新，可分为水资 监测网络。大气、地表水环境质量监 源、水环境、水生态、水灾害、水管 测点位总体覆盖80%左右的区县，人 理等五个领域；还可以分为硬的技术 口密集的区县实现全覆盖，土壤环境 创新和软的制度保障两个层面。先进 质量监测点位实现全覆盖。 技术均可以在中国找到应用案例。 提升水文信息服务能力和水平。 技术进步可以改变水资源的分布 248 中国水治理研究 特征，如人工干预改变降雨的时空分 1.4.2  水治理技术创新的思路与原则 布、海水淡化改变沿海地区和岛屿的 缺水现实、中水利用改变城市的用水 坚持科技创新与民生福祉改善 结构等。 相结合，把增进人民福祉、促进人的 全面发展作为水治理工作的出发点和 水资源配置技术（如调水）应重 落脚点，着力解决群众最关心最直接 视经济性、项目的可持续性。节水、 最现实的防洪、供水、水环境污染治 特别是农业节水使得灌溉效率有了较 理、水生态改善等方面的问题，使广 大提高；但潜力依然巨大。在未来较 大人民群众共享水利改革发展成果。 长时间内，节水技术的研发和推广应 用，仍是重要任务。 统筹兼顾，提高效率。既要考虑 当前也要兼顾长远，既要解决存量又 中国水污染治理出现许多模式， 要把握增量，完善水利基础设施，兼 如黑臭水体治理、农村分散源的生物 顾节水与治水、地表水与地下水、淡 治理等（专业化和规模化）；加强技 水与海水、好水与差水的相互关系， 术集成（如水处理概念厂）和适用 统筹安排好生产、生活、生态用水， 性，在取得经验的基础上加以推广。 以控制用水总量、提高用水效率、保 浙江“五水共治”本质是形成协同效 障生态用水，全面推进山水林田湖保 应，应加以推广。 护、治理和修复。以流域为单元强 化整体保护、系统修复、综合治理为 现有水信息平台，包括政府、 主，抓好重点污染物、重点行业和重 企业两个层面，尚存在信息共建共 点区域，改善水环境质量。合理安排 享难问题。水治理的技术和信息平台 闸坝下泄水量和时段，维持河湖生态 建设，需要加大投资力度，并有配套 用水。 政策。 问题导向，改善水质。以改善水 专题报告十三 中国水治理技术创新与信息平台建设 249 环境质量为核心，全面控制污染物排 1.4.3  若干建议 放，构建水量、水质、水生态、水灾 害、水管理等统筹兼顾、多措并举、 1.4.3.1  强化水利科技支撑 协调推进的格局。以取缔“十小”企 健全科技创新体系。加强水文气 业、整治十大污染行业、治理工业集 象基础设施建设，优化站网布局，加 聚区、防治城镇生活污水等为重点， 快应急监测能力建设。力争在重点领 深化减污工作；划定大型牲畜禁养 域、关键环节和核心技术上实现新突 区，实现牲畜粪便污水的资源化利 破，获得一批具有重大实用价值的研 用；加快农村环境综合整治、加强船 究成果，加大技术引进和推广应用力 舶港口污染控制。通过对污染物排放 度。提高水利工程技术装备水平。 总量做减法，削减工业、城镇生活、 农村农业排污总量。 1.4.3.2  全面强化依法治水、科 技兴水 依法治水，科学管水。完善水法 治体系，强化标准、政策、规划对涉 全面加强水治理的法治建设， 水活动的指引约束作用；依法加强河 加快水行政管理职能转变，强化涉水 湖监督管理和水资源水环境管控，消 事务社会管理，切实提高依法治水管 灭劣V类水体，保障饮用水安全。工 水能力。推进重点领域立法。加快出 程措施与管理措施并举。工程措施着 台《节约用水条例》《地下水管理条 眼于“以项目治水洁水”，管理措施 例》等法规，开展《水法》《防洪 着眼于“用制度管水节水”。加强对 法》修订研究。建立健全公开征求意 群众意见大、公众关注度高的小沟小 见、专家咨询、立法后评估等制度， 汊治理，公布黑臭水体名称、责任人 提高水治理立法质量。 及达标期限，实施重点流域水质考核 问责制度。 健全技术标准体系。加强基础通 250 中国水治理研究 用和产业共性技术标准研制。提高生 近控制指标的地区，限制新增取水。 产环节和市场准入的环保、节能、节 严格地下水管理和保护，实现采补平 水、节材、安全指标及相关标准。推 衡，协调好生活、生产、生态环境用 行标准“领跑者”制度，统筹推进科 水，提高水资源利用效率。建立水功 技、标准、产业协同创新。充分发挥 能区限制纳污制度。从严核定水域纳 行业协会的作用，提升中国水治理标 污容量，严格控制入河湖排污总量。 准影响力。 对排污量已超出水功能区限制排污总 量的地区，限制审批新增取水和入河 加强水行政综合执法。健全水政 排污口。 监察人员持证上岗和资格管理制度。 全面落实执法责任制。完善行政执法 1.4.3.4  创新水治理体制机制 程序，健全执法裁量基准制度，建立 执法全过程记录制度和重大处罚决定 加大重点领域和关键环节改革攻 合法性审查机制。加大日常执法巡查 坚力度，推进水价、水权、工程投融 和现场执法力度，依法打击和处罚水 资机制和建管体制改革，着力构建系 事违法行为。 统完备、科学规范、运行有效的水管 理体制机制。 1.4.3.3  实行最严格的水资源管 建立农业用水精准补贴和节水 理制度 奖励机制。全面推进城镇供水水价改 建立用水总量控制和效率控制制 革。全面实行城镇居民用水阶梯价格 度。确立水资源开发利用控制红线， 制度、非居民用水超定额累进加价制 建立取用水总量控制指标体系。严格 度，拉开高耗水行业与其他行业的水 取水许可审批管理，对取用水总量达 价差价。建立鼓励非常规水资源利用 到或超过控制指标的地区，暂停建设 的价格激励机制。建立水生态补偿 项目新增取水审批；对取用水总量接 机制。 专题报告十三 中国水治理技术创新与信息平台建设 251 拓宽融资渠道，缓解地方筹资压 1.5  致谢 力。积极争取拓宽水利建设项目的抵 （质）押物范围和还款来源，允许以 对课题组在调研过程提供规划、 水利、水电资产及其相关收益权等作 政策文本资料，提供各种便利的福建 为还款来源和合法抵押担保物。鼓励 科技厅、新疆建设兵团以及天一集 和支持符合条件的水利企业上市和发 团、碧水源、桑德和威立雅等企业和 行企业债券，扩大直接融资规模。 相关人员表示由衷的感谢！ 加大国情水情宣传教育力度，提 （周宏春，国务院发展研究中 高全社会的水忧患、亲水护水意识， 心社会发展研究部原副巡视员、研 凝聚社会共识，激发开发保护热情。 究员；黄晓军，威立雅集团中国区副 加强人才、队伍和能力建设，构建完 总裁） 善的基层水治理专业化服务体系，形 成治水兴水合力，建设节水型社会。 252 中国水治理研究 专题报告十四 中国水治理引入PPP模式研究 王亦宁  王贵作 1.1  背景与必要性 展阶段（2002～2008年）。国家在政 策层面上确立了市政公用行业市场化 和水务市场化改革。各类民资、外 中国从20世纪90年代开始在城 资、上市公司蜂拥而入，水务基础 市自来水领域引入PPP模式（public- 设施水平和服务能力在短时间内实 private-partnership）。进入新世纪， 现较大飞跃，初步形成了投融资主 城市水务（包括城市供水、排水、污 体多元化、多种经济成分并存、共 水处理及回用）市场化进程逐步加 同竞争的格局。③第三阶段：调整阶 快，各类社会资本纷纷参与城市水务 段（2009～2013年） 。 城 市 水 务 市 设施的建设和运营。 场化出现质疑和争议，步伐减缓。 同时，政府投资大扩张开始，包括 中国水治理引入PPP模式总共经 水务投融资公司在内的各种城市建 历了四个阶段：①第一阶段：起步阶 设和基础设施项目的政府投融资平 段（20世纪90年代中期～2001年）。 台大量涌现，推动中国城市基础设 以各地自主实践为主，以引资为主要 施新一轮跃进。虽仍有民间资本参 目的（特别是大量引入外资），解 与，但未形成规范的运作体系。 决城市水务设施（主要是自来水厂） ④ 第四阶段，二次启程阶段（2014 建设滞后问题。②第二阶段：快速发 专题报告十四 中国水治理引入PPP模式研究 253 年～）。2014年开始，中央全面清理 1.2  研究目标 地方债和地方融资平台。在规范政府 的投资行为的背景下，强调政府的归 本研究旨在分析水治理领域引入 政府，市场的归市场。中央出台一系 PPP模式的内在机理，分析中国PPP实 列推动PPP模式实施的政策性文件， 施环境及其变迁，提出中国水治理领 PPP迎来大发展的风口。对水治理来 域推进PPP模式改革的对策建议。通 说，不仅是传统的城市水务领域，在 过上述研究，推动水安全治理体制机 水利工程建设和运营、水环境治理、 制变革，提升公共水服务运营效率和 农田水利等领域引入PPP方面也有重 水平。 大政策突破，迎来快速发展的契机。 但具体发展走势如何，仍有待观察。 通过PPP模式的实践，各地水务 1.3  问题/分析总结 行业广泛引进外部资金、先进的管理 经验和技术，达到促进水务事业发展 1.3.1  中国水治理引入PPP的现状 和提升服务水平的目的。未来，通过 PPP模式的实践，对促进水公共设施 本文着重总结了重大水利工程、 建设和运行机制改革，提升公共水服 水环境治理、城市水务、农田水利四 务效率和水平具有重要意义。但另一 个领域引入PPP模式的基本情况。 方面，PPP模式改革的目标、方向、 路径等问题仍需要深入探索，要处理 第一，在重大水利工程领域。 好增加设施供给、提高运营效率、改 中国综合考虑地方积极性、项目收益 善服务水平、保障涉水安全等多方 能力、前期工作进展等因素，由国家 面的关系，稳步推进PPP运作。基于 发展改革委和水利部首批确定了12个 此，开展本课题研究。 重大水利工程PPP试点项目，分别为 254 中国水治理研究 黑龙江奋斗水库、浙江舟山大陆引水 田水利设施产权制度建设滞后、农田 三期、安徽江巷水库、福建上白石水 水利投入大收益低等因素，农田水利 库、广东韩江高陂水利枢纽、湖南莽 PPP项目还处于探索阶段，项目数量 山水库、重庆观景口水库、四川李家 少、规模小。大禹节水集团股份有限 岩水库、四川大桥水库灌区二期、贵 公司在云南陆良恨虎坝实施了全国首 州马岭水利枢纽、甘肃引洮供水二期 例引入社会资本投资农田水利建设试 工程、新疆大石峡水利枢纽工程等。 点项目，该项目建成1.08万亩“水肥 此外，陕西、甘肃、江西、浙江等省 一体化”智慧水利滴灌示范区。 份也结合当地实际，开展了水利项目 PPP模式的实践探索。 1.3.2  中国水治理引入PPP模式存 第二，在水环境治理领域。截至 在的主要问题 2016年9月，国家发改委共向社会公 开推介三批PPP项目，其中水污染防 一是对水治理引入PPP的认识和 治PPP项目约17个，涉及金额约200 执行存在偏差，一定程度上背离PPP 亿元。 初衷。从初始目的来看，PPP的运作 往往是为了解决财政资金短缺，但如 第三，在城市水务领域。引入 果仅以此为目的，不注重后续的一 PPP的历史较早，发展程度较高，截 系列监管、绩效考评、政策目标平衡 至2011年，中国水务市场中涉及私人 等，则项目很难长效运营，最终半途 资本投资的项目共有309个，投资总额 而废。PPP的本质不是私有化，而是 达到82亿美元，分别占全球水务市场 合理平衡政府和市场的关系，通过政 的58%和23%；私人资本进入水务行 府和社会资本之间的通力合作，实现 业的方式里，BOT依然是绝对主流。 最大效益。改革的根本目的是促进政 府提供公共服务方式的转变，提高运 第四，农田水利领域。受制于农 营效率和公共服务水平。 专题报告十四 中国水治理引入PPP模式研究 255 二是水治理规划难以统筹，影 束。但我国的相关政策倾向于将PPP 响PPP项目质量。长期以来，中国的 合同仅界定为公法性质。此外，随 水治理存在所谓的“九龙治水”。通 着PPP模式适用范围的迅速扩大，水 过一些地方的调研也了解到，由于各 治理PPP运作衍生的其他合法合规问 相关部门各自组织推介涉水的PPP 项 题，如土地资源配置、国有资产管理 目，难以统筹规划，质量参差不齐， 等，也在不断暴露。现在的规范性文 使得不能有效整合而发挥规模效应和 件不足以解决这类矛盾，必须推动立 规模效益，还可能给项目后续建设运 法及配套法规制度建设。 营带来较大不确定因素。从根本上 讲，九龙治水的症结并不在于管理职 四是水治理PPP项目盈利可持续 能分散，这仅仅是表象。无论涉水事 性不足。一些地区是出于上级政策 务由一个部门管理，还是由多个部门 要求，或是受制于资金困难而开展 管理，核心目的是要实现各项涉水事 PPP。因此，财力较好的地方对推进 务从规划到建设、运营各环节的统筹 PPP 积极性不高，财政较差的市县将 谋划和有机衔接。解决“九龙治水” 收益较好的项目留住不愿推介给社会 问题，关键是要健全水治理的决策、 资本，导致推介出来的项目质量普遍 监督、执行机制，而不仅仅是将部门 不理想，不具备盈利的可持续性，社 职能简单归并整合。 会资本方进入的热情不高。进一步 看，不少水治理项目收费机制不健 三是PPP相关政策法规支撑不 全，社会资本运作的基础条件不具 足。由于我国特殊的国情，从目前而 备。这些项目要更多通过政府补助、 言，PPP模式与我国现行法律法规及 土地资源配置、相关经营性项目组 项目审批、投融资机制之间是存在矛 合、贷款贴息、公益性支出补偿、税 盾的。最核心的问题是，PPP实践中 费减免等手段提升可盈利性，否则难 政府同时扮演着参与者和监管者的角 以长效运营。但相关优惠政策能否 色，既受行政法约束也应当受民法约 到位，能否持续，会不会由于政府换 256 中国水治理研究 届而取消，这都是社会资本顾虑的 投入，后期运营的技术和管理体系复 问题。 杂，获取监管所需的全面信息十分 困难。上一轮城市水务引入PPP的改 五是水治理PPP项目的专业化运 革，一大诟病是重融资、重建设而轻 作体系有待加强。实施PPP要求一套 运营、轻监管。如果不能配合以健全 健全完善的专业运作体系。在项目识 的政府监管体系，则引进PPP非但不 别、项目准备、项目采购、项目执 能达到预期目的，反而引起更大的负 行、项目移交等五大环节中，涉及大 面效应。正因此，水治理PPP运作要 量评估、论证和合同条款谈判。项目 十分凸显监管体系的重要性，要实 性质的差异、资金来源的多样性，参 现对PPP运营企业的“全方位绩效考 与主体的多元化和政策要求日趋严 核”与“全生命周期监管”。 格，使得国内水治理引入PPP运作变 得愈发复杂。需要结合不同水治理项 目的特征，决定是否采取PPP模式， 1.3.3  水治理引入PPP的盈利方式 以及选用哪种PPP模式，合同条款也 分析 要根据每一个项目背景和条件的不同 而具体研究和设定。但客观地说，当 PPP项目的盈利模式是一个广泛 前既限于咨询和支撑能力的落后，也 受关注的问题。大部分基础设施和公 存在急功近利心态的影响，一些地方 共服务项目，都不可能是完全经营性 的水治理PPP项目没有经过充分论证 的，而是非经营性和准经营性的，需 和周密前期准备即匆匆上马。专业化 要政府付费，或是以消费者付费为主 不足严重影响PPP的运作质量。 但政府仍要给予适当补贴。无论是政 府部门还是社会资本，仅仅盯着这 六是水治理PPP监管体系建设滞 一项目既有的收益和财政补贴是不够 后。水治理不同于一般的商品生产和 的，必须通过创新盈利模式来解决投 服务，它需要庞大的初始沉淀资本 资回报率问题。按照国内已有的相关 专题报告十四 中国水治理引入PPP模式研究 257 研究，盈利模式主要有以下几种。第 本共同组建项目公司；而针对缺乏 一，优化收益结构。包括：增补资源 收费机制的纯公益性项目，则更适 开发权，弥补收益不足；授权提供 宜采用政府购买服务的方式。按照 配套服务，拓展盈利链条；开发副产 经营性质由强到弱，可分为以下四种 品，增加收益来源；冠名公共产品， 模式。 增值投资者的声誉资本。第二，优化 成本结构。包括：对项目适当分割， 1.3.3.1  具有稳定的收费机制且 对部分工程（与运营成本及效率密切 基本能满足成本回收要求的项目 相关的）采取PPP模式；打包运作形 成规模效应，降低单位产品成本；进 诸如城市自来水、污水处理等。 行管理或技术创新，降低运营成本。 这类项目的投资额度在社会资本的承 第三，稳定目标利润。包括：将盈亏 受范围内，并能够通过使用者付费来 状况不同的产品捆绑，提高目标利润 维持稳定运营，产生一定收益，对社 的可持续性；运营前期合理设定保底 会资本具有较强的吸引力。政府可采 量，提高目标利润的稳定性。 用BOT、TOT、BOO等多种特许经营 方式，推动社会资本进入该类项目领 域。但客观地看，由于目前水价普遍 一般认为，社会资本参与水治 不到位，对一些供水和污水处理项目 理的投资和运行模式，主要由水治理 吸引社会资本仍造成阻碍。因此，要 项目的投资规模和盈利能力（是否具 不断完善水价形成机制，水价水平要 备价格收费机制和拓展盈利模式的可 能够覆盖建设运营成本并能产生合理 能）来决定。价格调整机制灵活、具 收益。 有一定市场化程度的水基础设施及公 共服务类项目可由政府授权社会资本 单独出资并建设运营；如果投资规模 在水价调整到位前或者不宜调 巨大， 则 社 会 资 本 单 独 出 资 较 为 困 整水价的项目，政府可以通过给予适 难，需要政府出资，政府和社会资 当的优惠政策保障、授权提供配套服 258 中国水治理研究 务、开发副产品等多种方式，弥补基 1.3.3.3  收费机制较弱，且投资 本运营成本，提高盈利能力。 主体和受益群体重合的项目 主要指农田水利项目。比如对 1.3.3.2  具有稳定收费机制但投 于受益群体明确且集中的节水灌溉工 资额巨大且承担较强公益任务的项目 程、小型农田水利工程等项目，可采 取由农业企业、农场、农户等共同出 诸如重要水源工程、引调水工 资设立股份公司作为项目公司的方 程等。这类项目投资规模巨大、成本 式，负责工程的建设和运营，由政府 回收期长，虽然也具有较稳定的收益 提供奖励和补助资金。参股的农业企 来源，但整体上风险较大，长期投资 业、农场和农户等是水利设施的所有 回报难以保证。而且这类项目对国民 者和受益者，将会自觉地促进水利设 经济具有战略性、基础性作用，要承 施的良性运行。 担较强的公益性任务，政府不能完全 退出。可采取政府与社会资本共同出 资的方式，成立项目公司作为项目法 1.3.3.4  缺乏收费机制的项目 人，由项目公司负责工程建设和运 适用于纯公益的水治理项目， 营。社会资本的盈利方式可以有以下 包括防洪、水生态环境治理等。此类 几种。 项目主要发挥社会效益，不具备直接 的经济效益，具有明显的公共产品特 第一，通过正常的水价调整方 征：难以确定项目产品（服务）的合 式保障项目公司的基本合理收益。 理价格水平；存在“搭便车”现象， 第二，社会资本出资参与工程中经营 难以确定收费对象，征收成本也较 性较强的一部分，其他部分由政府出 高。正是由于这些特点，这类项目主 资。第三，政府给予财政补贴、税收 要靠财政支出承担。 优惠、增补资源开发权等政策优惠。 专题报告十四 中国水治理引入PPP模式研究 259 可通过政府购买服务的方式为 立法的重点集中在构建统一的市场准 社会资本提供合理回报，吸引社会资 入、市场竞争和市场监管规则，明确 本，实现专业化建设和运营。还可采 政府审批权限和流程、政府部门和私 取一些方式，进一步提高这类项目的 营企业的核心权利和义务、合同框架 资本回报吸引力，诸如：对若干个小 和风险分担原则、退出机制和纠纷处 项目打包运作，形成规模效应，降低 理机制、财政规则与会计准则、政府 单位产品成本；冠名公共产品，增值 监管与公众参与制度等。立法还要明 投资者的声誉资本。 确规定政府为防范重大水安全风险而 采取非常态介入和干预的条件、手段 和程序。 1.4  结论与建议 三是建立健全水治理公共财政支 持体系和公共服务购买制度。加大政 一是加强水治理统筹规划，提升 府公共财政支持水利发展力度，改革 PPP项目质量。将水治理综合规划和 公共财政筹资方式和投入方式。明确 防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水 政府筹资责任，根据不同水服务的性 力发电、水生态治理、水土保持、节 质和特点来确定消费者直接付费和政 约用水等专项规划相结合，构建完善 府间接付费的比例。从上到下理顺和 的水治理规划体系。在此基础上，充 整合涉水项目公共财政资金渠道，平 分整合水治理项目，发挥规模效应， 衡中央和地方财政责任与财力，明确 实现综合效益最大化，提升水治理 各级财政对涉水项目的投入重点和领 PPP项目质量。 域。变革公共财政投入方式，财政资 金从支持项目更多转变为购买产品和 二是完善水治理PPP立法，健全 服务，将财政支持与水公共服务效果 PPP市场规则体系。在国家层面上尽 挂钩，积极发展政府在各类水服务产 快制订水治理PPP的专门法律法规。 品和交易市场的公开采购。 260 中国水治理研究 四是大力培育专业化水务运营主 资源等，作为必要的运行补偿，提高 体。清晰界定政府与企业各自应负的 项目吸引力。三是合理优化项目内容 责任以及各自应承担的风险，在逐渐 和结构设置，包括：对大项目进行适 完善水公共设施政府投入支持、水公 当分割，按功能、效益对投资进行合 共服务政府购买制度的基础上，建立相 理分摊，部分内容采取PPP模式；对 应的水务企业绩效评估和奖惩制度。水 小项目打包运作形成规模效应，降低 务企业（运营者）与政府（监管者和服 单位产品成本；将盈亏状况不同的产 务购买者）分别作为独立主体运作，企 品捆绑，平衡利润目标。 业提供优质服务时应获得足额成本费 用补偿并获得奖励，企业提供的服务 六是健全专业监管体系，加大 不合格时应受到相应处罚，促进城市 水治理PPP服务监管力度。PPP项目 水服务水平和运营效率的不断提高。 建设过程中，相关部门要对规划、招 投标、政府采购、合同订立、施工安 五是完善优惠政策体系，提升水 全等环节实施跟踪监督。项目实施过 治理PPP项目盈利能力。加强顶层设 程中，相关部门要加强对企业的行业 计，在PPP项目涉及的财政、投资、 监督管理，建立对企业经营管理质量 融资、价格、市场准入、服务质量监 的绩效考核体系，加强对水务企业成 管等多个环节，完整相关优惠政策体 本、产品和服务质量、运行安全、应 系，提高水治理PPP项目盈利能力。 急处置等方面监管。加强信息公开， 一是根据项目性质，综合考虑建设成 提高项目的透明度。充分发挥社会中介 本、运营费用等因素，对水治理项目 机构和专业机构的作用，委托进行采样 维修养护和管护经费给予适当补贴， 取证、现场稽查、检查评估等工作，加 合理确定财政补贴的规模和方式。二 强监管的专业性、独立性以及公信力。 是挖掘配套项目资源、授权提供配套 服务、开发副产品等方式，如土地资 七是整合水务产业结构，培育跨 源、旅游资源、物业资源、林业渔业 区域大型水务集团。未来伴随着我国 专题报告十四 中国水治理引入PPP模式研究 261 新型城市化进程的加快，水公共产品 据项目进展变化适时进行调整。建立 和水公共服务的需求必将迎来一个快 和完善失信惩罚机制，完善信用记录 速发展期。一方面，大规模供排水管 体系，防范和化解信用风险。鼓励信 网改造将对相关市场形成强力拉动， 托公司、保险机构参与水治理PPP项 另一方面，一些潜在的新兴环保和资 目，降低水治理PPP项目投资风险。 源节约利用产业，如节水灌溉、雨水 利用、再生水利用、海水淡化、污水 治理等，必将带来水治理产业发展新 1.5  致谢 的增长点。水务产业发展，要以一批 上规模、经验丰富的水务集团作为基 础。建议各地政府积极创新制度和政 本课题在开展研究过程中，得到 策，以市场为主导，以资本结构的调 了世界银行、国务院发展研究中心、 整拉动产业整合，并鼓励和引导金融 水利部、中国水科院、中国科学院地 机构进一步增加水务建设信贷支持， 理科学与资源研究所等单位的热情帮 促进水务企业迅速壮大，加快在我国 助，专家们对报告提出了很好的修改 形成一批资本雄厚，股权清晰，具有 意见，使报告更加完善。在此对各位 现代企业治理结构，达到一定国际影 专家的帮助表示真诚的感谢。由于本 响力的水务集团。 课题涉及的内容领域较新，需要大量 的实践经验支撑，加之时间紧、任务 八是强化水治理PPP风险防范和 重，水平有限，报告中难免有错误和 管控。在政府公共部门与私人部门之 疏漏及诸多不完善的地方，敬请各位 间合理分担风险，政府承担法律政 专家进一步批评指正。 策变更等风险，社会资本承担项目建 设、运营过程中的成本、工期、服务 （王亦宁，水利部发展研究中心 质量等方面的风险。事前对水治理 高级工程师；王贵作，水利部发展研 PPP项目的风险进行合理的评估，根 究中心高级工程师） 262 中国水治理研究 专题报告十五 中国水治理体系的综合研究与系统设计 谷树忠  张  亮 1.1  中国水治理体系的设计 （3）中国正致力于国家治理体 须充分考虑系列宏观背景与 系与能力现代化建设，推进水治理体 影响因子 系建设关系到生态治理的成败。 （4）以建设美丽中国为目标大 1.1.2  中国水治理体系设计的主要 力推进生态文明建设。 背景 （1）中国经济发展已经进入新 1.1.2  中国水治理体系设计的系列 常态并正在寻求新动能，培育壮大经 影响因子 济发展新动能，加快新旧动能接续转 换已经成为经济能否实现可持续发展 （1）水因子：水资源供需；水 的关键因素。 环境；水生态；水工程；水关系。 （2）中国正致力于并即将在全国 （2）经济因子：经济持续增 全面建成小康社会，全面建成小康社会 长；经济结构调整；水治理投资能力 和跨越中等收入陷阱均需要水治理。 增强。 专题报告十五 中国水治理体系的综合研究与系统设计 263 （3）社会因子：社会转型—资 从某种意义上说，中华民族几千年的 源节约、环境友好、生态保育型社会 历史其实就是一部治水史。现阶段， 正在形成—节水型社会建设。 治水仍然与执政有着紧密的联系，水 治理在中国国家治理体系中仍占据重 （4）政府因子：政府力量强 要地位。提升水治理能力与水平。治 大。政府机构改革。 水能力与水平，是从古至今考量官员 成绩的一项重要标准。近年来，国家 （5）市场因子：市场力量加 将治水放在更加重要的位置，治水能 强。市场发育不平衡。 力与水平得到较大提升，但离现实需 要仍有较大差距，亟须提升。 （6）制度因子：生态文明体制 改革——《生态文明体制改革总体方 其次，中国水治理应贡献于生态 案》；涉水制度体系建设。 文明及其制度建设。水治理体系建设 是生态文明及其制度建设的重要组成 部分。设计水治理体系需要在产权制 度、开发保护、规划、总量控制和全 1.2  中国水治理体系系统 面节约、有偿使用和生态补偿、环境 设计的主要目标与要求 治理体系、环境治理和生态保护市场 体系、绩效评价考核和责任追究等方 中国水治理体系系统设计的主要 面针对水资源领域建立健全相应的制 目标应包括以下五个方面。 度体系。 首先，中国水治理应贡献于国家 第三，中国水治理应着眼于提升 治理体系与能力建设。水治理在中国 国家和区域水安全保障能力与水平。 国家治理体系中的地位与作用。中国 所谓水安全，是指一个国家或地区可 历史上，治国与治水始终紧密相连， 以保质保量、及时持续、稳定可靠、 264 中国水治理研究 经济合理地获取所需的水资源、水资 1.3  中国水治理体系系统 源性产品及维护良好生态环境的状态 设计的原则与标准 或能力。主要包括水资源安全、水环 境安全、水生态安全、水工程安全、 中国水治理体系的系统设计应 集中供水安全、国际水关系安全。提 遵循如下五个方面的基本原则：兼 升水安全能力与水平是水治理体系设 顾公平性与有效性；兼顾继承性与 计的重要目标之一。 创新性；兼顾统一性与差异性；兼 顾独立性与系统性；兼顾主导性与 第四，中国水治理应重点关注改 参与性。 善中国人民的长期福祉。减少洪涝与 干旱灾害及其影响。提高城乡居民饮 中国水治理体系的系统设计应 水安全水平。改善城乡人居水环境水 坚持如下判别标准：水资源保障程 生态。 度；水生态环境质量；水灾害及其 损失；水冲突事件发生；水资源资 最后，中国水治理应着眼贡献于 产价值：结合自然资源资产负债表 区域与全球的水治理。贡献于区域水 编制；公众涉水满意度；水治理综 治理：经验、模式与能力。贡献于全 合成本。 球水治理：经验、模式与理念。 水治理体系 治理需求 治理主体 治理手段 全球及区域治理 水事关系治理 行政管理体制 法律法规体系 双面多边机制 水资源治理 水环境治理 水生态治理 水工程治理 政府治理 市场规制 社会治理 市场机制 综合规制 图15-1 基于多视角的水治理体系总体框架示意图 专题报告十五 中国水治理体系的综合研究与系统设计 265 调整与管理机制、推进水资源费改 1.4  中国水治理体系的基本 税、取水规范管理、供水水质管理、 框架设计与构建 节水制度建设、加强水资源与城市化 工业化协调发展的体制机制建设等。 1.4.1  中国水治理体系的基本框架 （2）水环境治理。应从污染物 减排和环境修复两个方面着手，重点 中国水治理体系的总体框架。从 包括：完善水环境监测网络体系、制 治理领域、治理主体和治理手段等方 定污水排放的限制与监管标准及办 面，系统设计中国水治理体系。 法、提升水污染治理的技术保障、全 面推进重点流域的水环境综合治理、 1.4.1.1  基于治理需求领域的框 集中饮用水源地的环境综合治理、推 架设计 进城市黑臭水体综合整治、排污费的 基于治理需求领域，水治理体系 标准调整与征收规范化管理、污水处 应由水资源治理、水环境治理、水生 理企业的市场化改革、水污染的第三 态治理、水工程治理、水事关系治理 方治理制度建设；建立促进再生水利 五部分组成： 用的制度体系等。 （1）水资源治理。主要从水资 （3）水生态治理。主要是有重 源的开发、利用、节约、保护着手， 点地加强水生态的保护与修复，实现 重点包括：用水总量控制制度的完善 并维持良好水生态的状况。重点包 与考核（包括初始水权的设定等）、 括：建立对水生态情况的监测体系 编制重点区域的水资源开发利用保护 （包括蓄水情况、水 土 保 持 情 况 、 规划、制定重点区域的地下水取用管 湖 泊 湿 地修复、水生生物情况等指 理办法（特别是地下水超采区），水 标）；制定地下水超采区的生态保护 价形成机制的改革、水资源费标准的 与修复的制度；饮用水水源地及重点 266 中国水治理研究 水域和湿地保护的生态补偿机制；加 括政府治理、市场规制、社会治理 强水土保持方案编制及行政审批管理； （含NGO）、全球及区域治理（双边 探索合理的水生态投资机制等等。 多边机制）。 （4）水工程治理。主要是促进 （1）政府治理：一是完善政府 水工程的合理建设与良性运行。重点 考核体系，提升提高政府对水治理的 包括：完善水工程建设的管理制度与 重视程度。把水资源开发、利用、节 技术标准、深化水工程管理体制改 约和保护，以及水环境保护和治理， 革、探索建立合理的投融资机制、制 水生态保护与修复等纳入政府考核 定水利工程的安全管理办法、不断修 体系；二是加快推进涉水行政体制改 订水工程管理考核办法等等。 革，厘清相关部门的职能与责任；三 是要加快政府职能的转变，从水治理 （5）水事关系治理。随着近年 的微观事务管理更多地转向宏观管理 来，涉水事件、水事纠纷增多，水事 和社会管理。 关系治理逐渐成为水治理的重点内 容。重点包括：完善属地为主、条块 （2）市场规制：充分发挥市场 结合的水事纠纷调处机制；制定重点 在资源配置中的作用，主要是解除涉 水事矛盾地区的水利规划；要求各地 水市场方面的不合理管制，建立健全 建立重大水事纠纷应急处置预案；建 利用市场促进水治理方面的机制建 立针对跨界河流的沟通机制等。 设。重点包括：扩大水权市场的范围 和作用；推进供水企业的市场化改 革；污水处理企业的市场化改革、推 1.4.1.2  基于治理主体的框架设计 进第三方的水污染治理；水利工程基 水治理的主体应包括政府部门、 础设施建设方面，通过政府和社会合 市场主体、社会组织、国际合作组 作机制，引入社会资本；水生态修复 织，从这个层面讲，水治理体系应包 市场主体引入；建立健全利用市场手 专题报告十五 中国水治理体系的综合研究与系统设计 267 段促进节水等等多方面。 1.4.1.3  基于治理手段的框架设计 治理手段包括行政手段、法律 （3）社会管理（含NGO）：社 手段、市场机制、综合规制手段、 会力量的作用体现在多个方面：例 协商合作机制等多个方面。从这个层 如：宣传教育方面、参与监督、技术 面讲，水治理体系包括：行政管理体 引导与普及，以及在政府与民众沟通 制、法律法规体系、市场机制、综合 方面的中介桥梁作用，等等。未来， 规制、双边多边协商合作机制。目前 为了促进并增强社会力量参与水治理 中国在水治理领域，依靠行政手段较 的效果，需要在健全法律法规、加强 多，其他手段应用不足。为此，应重 社会组织发展、重视民间涉水技术机 点推进以下工作：水行政管理体制改 构的发展、民间参与的规范引导等方 革、探索制定行政手段利用的领域清 面做出努力。 单、涉水行政部门的依法行政的监督 与管理、完善涉水相关法律体系、细 （4）全球及区域治理（双边多 化对涉水违法行为主体的责任追究办 边机制）：一是加强对于水资源水环 法、制定涉水经营性领域的市场化改 境水生态保护与修复等涉水领域的合 革推进办法、完善水治理相关的市场 作，通过经验交流，直接提升相互间 基础建设（包括：市场建设、交易规 的治理能力与水平；二是对于出现的 则制定与完善、市场监管等）、完善 一些影响水关系的事件，通过及时沟 水治理领域的社会参与办法等。 通，利用水关系及时妥善调节处理； 三是通过双边多边机制，就一些在水治 理方面共同面临的难题进行合作研究与 1.4.2  中国水治理体系构建路线图 探讨，共同攻克难关，利于参与方乃至 全球水资源治理能力与水平的提升。 构建水治理体系的路线图： 268 中国水治理研究 （1）编制水治理体系的总体方 完善相关政策。 案。方案至少包括：各个阶段所要实 现的目标；水治理相关的重要基础性 制度建设及其实施重点；水治理制度 1.4.3  构建水治理体系的时间表 体系基本架构。 围绕水治理体系构建的关键任务， （2）明确责任单位及责任清 结合生态文明体制改革的推进，应对 单。结合涉水部门职能，改革或确定 水治理体系的构建做出全面部署。 现有所涉部门，同时，确定水治理推 进的部门间的协调机制。另外，确定 2020年，编制水治理体系的总体 各部门的责任清单，要求各部门根据 方案，加强制度建设，水治理的制度 清单制定推进方案。 架构基本成型；涉水管理体制改革取 得阶段性成果，相互之间的关系进一 （3）鼓励各地根据需要，开展 步理顺；一些政策试点陆续展开；水 相关专项推进试点，同时结合以前一 资源水环境水生态等情况得到初步改 些相关的试点，根据国家的要求，制 善，水治理效果开始显现。 定各自的推进方案。 2025年，制定并进一步完善制度 （4）明确国家层面的目标考核 体系，构建起系统完整的水治理制度体 指标体系，鼓励各地结合实际，制定 系；涉水管理体制取得实质性进展； 更为严格的考核标准。 水资源水环境水生态等情况得到明显 改善，水治理效果得到明显体系。 （5）加强督促落实，实施政策 效果评估。 2030年，水治理制度体系建设更 加完整，构建起合理的涉水管理体 （6）根据政策实施效果，不断 制，水治理能力明显增强。 专题报告十五 中国水治理体系的综合研究与系统设计 269 制、涉水监测管理体制、涉水管理考 1.5  中国水治理（政策） 核办法、水工程管理体制、水工程安 工具箱研究与设计 全管理办法等。 中国水治理工具箱的主要工具 （3）市场工具。主要包括价格 如下。 方面的手段以及一些交易机制的设计 等。在价格或收费标准方面，例如， （1）法律工具。主要包括国家 自来水价格、水资源费、排污费、横 通过立法和司法，调节和管理水治理 向生态补偿标准、水权交易价格、水 方面的活动。一是立法方面，通过制 环境治理的第三方治理收费标准、水 定和修订法律，完善涉水法律法规体 工程建设融资的成本；在市场机制设 系。二是执法方面，做到依法行政， 计方面，例如，水权交易、污染物交 严格依法惩处各类违法行为，坚决禁 易、横向生态补偿机制等。 止执法不严的情况，同时完善执法程 序。三是法律监督方面，加强对法律 （4）信息工具。充分利用信息 实施中严重违反国家法律的监督，严 化手段治水，实现信息治水。推进涉 防法律滥用的情况。 水信息公开与共享。目前 中国的涉水 信息公开与共享程度不高，是公众极 （2）行政工具。包括一些限制 为关注的问题，已不能适应现代治水 指标、指令、规定等。一是通过设定 的需要。 最低或最高的限制标准，对涉水行为 进行限制。例如水资源利用总量控 （5）技术工具。包括水资源开 制、污染物排放标准、用水效率标 发利用技术、水污染治理技术、节水 准、用水行业准入标准等多个方面。 技术、水生态修复技术、水灾害防治 二是涉水管理方面的规定。例如河长 技术等。 270 中国水治理研究 1.6  中国近期水治理政策建议 步推进涉水部门的改革与整合，适当 集中涉水事务管理职能，降低政策协 调的成本。 1.6.1  近期政策问题 水价形成机制不合理，未能反 1.6.2.2  加强顶层设计，建立健 映水资源的紧缺态势、供水成本等因 全水治理的制度体系 素；水资源费征收标准长期偏低，征 一是提升水资源治理能力。进一 收管理不够规范；治理污水成本远高 步加强对项目、区域、发展规划的水 于排污费标准；水生态监测评价机制缺 资源论证，真正实现项目建设、规划 乏；水生态保护与修复投入与生态补偿 计划和区域发展的“量水而行”；不 机制缺乏；水生态保护社会参与机制 断推进水价形成机制改革，深入推进 缺乏；水治理领域投融资机制有待健 以全成本核算为基础的差别化定价机 全；水事纠纷调处机制尚不健全。 制；不断完善水资源费的征收指导标 准，健全水资源费的标准调整机制，全 面推进水资源费改税，规范水资源费的 1.6.2  近期水治理的政策建议 征收管理；全面促进节水型社会建设， 健全节水型制度体系建设；加强水资源 1.6.2.1  分阶段逐步推进涉水管 规范管理，严格落实取水许可制度。 理体制改革 近期重点建立强有力的治水决策 二是加大水环境治理力度。加强 或协调机制，综合协调涉水部门的水治 对水环境治理的重视程度，将水环境 理方面的职能，更好统筹水资源、水环 质量指标作为地方政府考核的重要内 境、水生态等涉水事务的协调管理。 容；采取多种手段，全面推进重点流 域、饮用水源地等的水环境综合；适 长期应根据水治理的需要，进一 当提高排污费的征收标准，积极推进 专题报告十五 中国水治理体系的综合研究与系统设计 271 污水处理企业的市场化改革步伐，保 建立差别化的管理方式，并积极推行 障污水处理企业的正常运营；鼓励积 管养分离，从根本上解决“重建设、 极推进环境第三方治理，充分利用一 轻管理”问题。 些专业技术公司的力量，提高环境治 理的针对性与技术水平。 五是提高水事关系的处理水平。 坚持预防为主，预防与调处相结合的 三是强化水生态保护与修复。建 方针，完善属地为主、条块结合的 立水生态空间保护制度，划定水生态 水事纠纷调处机制以及内部协调机 保护红线，建立和完善相关的管控举 制；加强对相关处理人员的培训，提 措；建立水生态的评价监测机制；改 升其处理能力；通过法制宣传教育， 革和完善水生态保护与修复的补偿制 提升用水主体的法律意识，引导其以 度，特别是对于饮用水水源地、重点 理性合法的形势表达利益诉求、解决 湿地、湖泊、库区等重点区域，建立 利益矛盾。另外，对于国际水事关系 起稳定的对水生态保护与修复的多元化 的处理，建立与相关国家（地区）间 资金投入机制；针对一些重点的湿地湖 的日常沟通联系机制，协商处理有关 泊河道滩涂等，根据不同的生态性质及 问题。 其需求，建立起相应的保护机制；通过 多种渠道，加强宣传与教育，提升公众 1.6.2.3  加强促进制度落实的体 水生态保护与修复的意识。 制机制建设 一是把水资源开发、利用、节约 四是推进水工程管理与投融资机 和保护，以及水环境保护和治理，水 制改革。完善水工程建设的投融资机 生态保护和治理，水生态保护与修复 制，拓展资金来源渠道；加快水利工 等纳入政府考核体系。 程管理体制改革，明确水行政部门与 水利工程管理单位的权利和责任，根 据水利工程管理单位的类别和性质， 二是根据不同领域需要，结合相 272 中国水治理研究 应的能力与体制建设，建立适宜的监 三是加快涉水方面的相关交易市 管体系。如，建立适当层级的垂直管 场建设的进程，例如水权交易市场建 理体制，既防止不适当干预，也可以 设等，充分发挥市场化手段在资源配 进一步明确责任。 置中的作用。 三是完善相关法律法规，建立更 1.6.2.5  探索建立多元参与的水 为严格的责任追究体系。 治理机制 针对政府以外的主体参与不足问 四是发挥各部门的合力，共同形 题，必须全面动员社会力量参与到水 成完备的监管力量，并提高联合执法 治理中来，探索建立多元共治的治水 能力。 模式，实现由政府治理向社会共治的 转变，实现多元主体的共同治理，促 五是建立举报激励制度，充分调 进水治理机制的转型升级。 动社会组织与公众的力量参与监督。 1.6.2.4  强化市场化手段在水治 1.7  致谢 理领域的应用 一是建立奖励先进的政策机制， 感谢中国水治理专家顾问委员会 激励管理与技术先进的企业参与到水 对该专题提出的宝贵意见和建议，感 治理过程中 谢世界银行对该专题的大力支持。 二是重视促进市场化主体参与的 （谷树忠，国务院发展研究中心 机制设计，特别是一些激励机制的设 资源与环境政策研究所副所长、研究 计，给予市场化主体参与的空间，调 员；张亮，国务院发展研究中心社会 动参与积极性。 发展研究部研究室主任、研究员） 参考文献 273 参考文献 [1] 李晶. 中国水权[M]. 北京：知识产权出版 [9] 刘高峰，龚艳冰，佟金萍. 新常态下最严格 社，2008. 水资源管理制度的历史沿革与现实需求[J]. 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