Document of  The World Bank      FOR OFFICIAL USE ONLY      Report No. 120680‐MG          INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSOCIATION    PROGRAM DOCUMENT    FOR A PROPOSED DEVELOPMENT POLICY GRANT    IN THE AMOUNT OF SDR 31.9 MILLION   (US$45.0 MILLION EQUIVALENT)     TO THE REPUBLIC OF MADAGASCAR    FOR AN     INCLUSIVE AND RESILIENT GROWTH DEVELOPMENT POLICY OPERATION                    November 8, 2017          Finance and Markets Global Practice  Africa Region    This document has a restricted distribution and may be used by recipients only in the performance  of  their  official  duties.  Its  contents  may  not  otherwise  be  disclosed  without  World  Bank  authorization      THE REPUBLIC OF MADAGASCAR  GOVERNMENT FISCAL YEAR  January 1 – December 31  CURRENCY EQUIVALENT  (Exchange Rate Effective as of September 30, 2017)  Currency Unit = MGA   US$1 = SDR 0.70756386  ABBREVIATIONS AND ACRONYMS    ADER Agence de Développement d'Electrification Rurale (Agency for the development of rural electrification) AfDB African Development Bank AGOA African Growth and Opportunity Act CASEF Madagascar Agriculture Rural Growth and Land Project PPrManagement Project CBM Central Bank of Madagascar CPF Country Partnership Framework CSBF Commission de Supervision Bancaire et Financière (Commission for Banking and Financial DPO Development Policy Operation DSA Debt Sustainability Analysis ECF Extended Credit Facility EDP Economic Development Paper EME Etablissements de monnaie électronique EMI Electronic money institution ESIA Environmental and Social Impact Assessment EU European Union FER Fonds d'Entretien Routier (Road Maintenance Fund FSAP Financial Sector Assessment Program FY Fiscal Year GDP Gross Domestic Product GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GRS Grievance Redress Service ID Identification Document IDA International Development Association IEG Independent Evaluation Group IFC International Finance Corporation IMF International Monetary Fund JIRAMA State-Owned Electricity and Water Company MECIE Development of Investment Compatibility with the Environment MFI Microfinance Institution MGA Malagasy Ariary MPSPPW Ministry of Population, Social Protection and Promotion of Women NDP National Development Plan NEP New Energy Policy NES National Electrification Strategy NGO Non-Governmental Organization NOE National Office of Environment PCB Private Credit Bureau PCR Public Credit Registry PEFA Public Expenditure and Financial Accountability PFM Public Finance Management i   PPP Public Private Partnership PSIA Poverty and Social Impact Analysis PV Present value RCF Rapid Credit Facility SCD Systematic Country Diagnostic SDR Special Drawing Rights SOE State-Owned Enterprise TA Technical Assistance TF Trust Fund UNICEF United Nations Children's Fund US$ United States Dollar WB World Bank                                                                       Regional Vice President : Makhtar Diop Country Director : Mark Lundell Senior Global Practice Director : Ceyla Pazarbasioglu Practice Manager : Alejandro Alvarez de la Campa Task Team Leader : Francesco Strobbe; Faniry Razafimanantsoa ii THE REPUBLIC OF MADAGASCAR    INCLUSIVE AND RESILIENT GROWTH DEVELOPMENT POLICY OPERATION    TABLE OF CONTENTS  SUMMARY OF PROPOSED GRANT AND PROGRAM ..................................................................... v  1.  INTRODUCTION AND COUNTRY CONTEXT ........................................................................... 1  2.  MACROECONOMIC POLICY FRAMEWORK ........................................................................... 3  2.1. RECENT ECONOMIC DEVELOPMENTS ......................................................................................... 3  2.2. MACROECONOMIC OUTLOOK ....................................................................................................... 6  2.3. RELATIONS WITH THE IMF ........................................................................................................... 11  3.  THE GOVERNMENT’S PROGRAM ............................................................................................ 11  4.  THE PROPOSED OPERATION .................................................................................................... 14  4.1  .......................................... 14  LINK TO GOVERNMENT PROGRAM AND OPERATION DESCRIPTION  4.2  PRIOR ACTIONS, RESULTS AND ANALYTICAL UNDERPINNINGS .................................................. 15  4.3  LINK  TO  CPF,  OTHER  W O R L D   BANK  OPERATIONS  AND  THE  WBG  STRATEGY ................... 26  4.4   CONSULTATIONS AND  COLLABORATION  WITH  DEVELOPMENT  PARTNERS ............................ 27  5.  OTHER DESIGN AND APPRAISAL ISSUES ............................................................................. 28  5.1  POVERTY AND SOCIAL IMPACT ................................................................................................... 28  5.2  ......................................................................................................... 31  ENVIRONMENTAL ASPECTS  5.3  PFM, DISBURSEMENT AND AUDITING ASPECTS ......................................................................... 31  5.4  MONITORING, EVALUATION AND ACCOUNTABILITY ................................................................. 33  6.  SUMMARY OF RISKS AND MITIGATION ............................................................................... 33  ANNEX 1: POLICY AND RESULTS MATRIX ...................................................................................... 36  ANNEX 2: LETTER OF DEVELOPMENT POLICY............................................................................... 39  ANNEX 3: FUND RELATIONS ANNEX ................................................................................................ 48  ANNEX 4: ENVIRONMENT AND POVERTY/SOCIAL ANALYSIS TABLE .................................... 50  iii The proposed Development Policy Operation was prepared by an IDA team consisting of Francesco Strobbe  (TTL  and  Senior  Financial  Sector  Economist,  GFM07),  Faniry  Razafimanantsoa  (co‐TTL  and  Economist,  GMF13),  Christoph  Ungerer  (Economist,  GFM07),  Noro  Aina  Andriamihaja  (Senior  Financial  Sector  Specialist,  GFM01),  Ellena  Rabeson  (Operations  Officer,  AFMMG),  Heriniaina  Andrianasy  (Senior  Governance  Specialist,  GG013),  Tiago  Carneiro  Peixoto  (Senior  Governance  Specialist,  GG013),  Andrea  Vermehren (Senior Social Protection Specialist, GSP01), Julia Rachel Ravelosoa (Senior Social Protection  Specialist, GSP01), Oscar Madeddu (Senior Financial Sector Specialist, GFM01), Dorothée Delort (Senior  Financial  Sector  Specialist,  GFM2B),  Jan  Joost  Nijhoff  (Senior  Agriculture  Economist,  GFA07),  Giuseppe  Fantozzi  (Senior  Agriculture  Economist,  GFA07),  Ziva  Razafintsalama  (Senior  Agriculture  Specialist,  GFA07),  Lalaina  Randrianarison  (Consultant,  GFA07),  Andre  Teyssier  (Senior  Land  Administration  Specialist,  GSULN),  Ratsialonana  Rivo  Andrianirina  (Consultant,  GTCA2),  Andry  Herizaka  Rakotoarisoa  (Senior  Transport  Specialist,  GTI01),  Noroarisoa  Rabefaniraka  (Senior  Transport  Specialist,  GTI07),  Jan  Kappen  (Senior  Energy  Specialist,  GEE07),  Vonjy  Rakotondramanana  (Senior  Energy  Specialist,  GEE07),  Natasha Sharma (Senior Economist, GMF13), Fanjaniaina Prisca Mamitiana (Consultant, GMF13), Siobhan  McInerney‐Lankford (Senior Counsel, LEGAM), Faly Diallo (Finance Officer, WFALA), Paul Jean Feno (Senior  Environmental Specialist, GEN07), Maharavo Harimandimby Ramarotahiantsoa (Financial Management  Specialist, GGO26), Peter Lafere (Senior Social Development Specialist, GSU01), Landiniaina Rakotonalina  (Team Assistant, AFMMG) and Paulette Zoua (Program Assistant, AFMTD). Finally, the team benefitted  from  the  guidance  of  Mark  R.  Lundell  (Country  Director,  AFCS2),  Coralie  Gevers  (Country  Manager,  AFMMG), Alejandro Alvarez de la Campa (Practice Manager, GFMDR), Mathew Verghis (Practice Manager,  GMF13), Carolin Geginat (Program Leader, AFCS2), Raymond Bourdeaux (Program Leader, AFCS2), Peter  Holland  (Program  Leader,  AFCS2),  Cristina  Panasco  Santos  (Program  Leader,  AFCS2),  Mark  Austin  (Program Leader, AFCS2) and Kailash Sharma Ramnauth (CAFE6).  Valuable peer reviewing comments and  suggestions  were provided by Alex Sienaert  (Senior Economist,  GMF13), Holger Kray  (Lead Agriculture  Economist, GFA13), Christopher Delgado (Consultant, FA13) and Ross Hughes (Senior Natural Resources  Management Specialist, GEN01).                      iv SUMMARY OF PROPOSED GRANT AND PROGRAM  THE REPUBLIC OF MADAGASCAR        INCLUSIVE AND RESILIENT GROWTH DEVELOPMENT POLICY OPERATION  Borrower  Republic of Madagascar  Implementation Agency  Ministry of Finance and Budget  Financing Data  Standard IDA grant: SDR 31.9 million (US$45.0 million equivalent)  Operation Type  First in a programmatic series of two operations; single tranche  The program development objective of this programmatic operation is to tackle the micro‐ Pillars of the Operation  foundations of inclusive and resilient growth by (i) strengthening the resilience of individuals  and Program  against shocks and (ii) creating an enabling environment for economic opportunities in rural  Development Objective(s)  communities.  Result Indicators:  PILLAR 1: Strengthening the resilience of individuals against shocks  (Baseline: 2016 unless  - Establishment of a centralized system for the monitoring of new birth registrations;   otherwise noted; Target  - Number of households registered in the national social registry;   2019)  - Volume of transactions on e‐money accounts (millions);     - Number of private credit bureaus licensed;     PILLAR 2: Creating an enabling environment for economic opportunities in rural  communities  - Number of land certificates issued;   - Equalization fund (Fond de Péréquation) executes transfers to the local governments (%  of planned in the FY);   - Expenditure of the Road Maintenance Fund (Fonds d’Entretien Routier – FER) on  communal road maintenance (% of total expenditure);   - Number of electricity production concessions and authorizations issued per year for rural  areas;     Overall risk rating  Substantial  Are there short and long term climate and disaster risks relevant to the operation (as identified as  part of the SORT environmental and social risk rating)?   X     Yes                 No                       Climate and disaster risks    Madagascar is highly vulnerable to natural disasters including cyclones, flooding and droughts.  These disasters have adverse impact on agriculture, the main source of income for rural  population, on access to road infrastructure and on hydraulic electricity generation. The  mitigation of climate and disaster risks is considered into planning and budgeting but technical  and financial capacities remain a constraint.  Operation ID  P162279  v IDA PROGRAM DOCUMENT FOR A PROPOSED GRANT   TO THE REPUBLIC OF MADAGASCAR    1. INTRODUCTION AND COUNTRY CONTEXT  1. This  Program  Document  proposes  an  Inclusive  and  Resilient  Growth 1  Development  Policy  Operation  (DPO) for the  Republic  of  Madagascar  in the amount of  SDR  31.9 million  (US$45.0  million  equivalent).    The  proposed  operation  is  the  first  in  a  multi‐sectoral  programmatic  series  of  two  International Development Association (IDA)  grants  and is intended to support a reform program that  tackles  the  micro‐foundations  of  inclusive  and  resilient  growth  by  (i)  strengthening  the  resilience  of  individuals against shocks and (ii) creating an enabling environment for economic opportunities in rural  communities.  2. While Madagascar is an island nation blessed with many assets, repeated political crisis have  held the country back. With a population of near 24 million of which 64 percent is less than 25 years of  age, Madagascar has the potential to reap a demographic dividend. Agricultural lands, forest areas, and  access to the sea could make it the “food basket” of the Indian Ocean, if not beyond. An unparalleled  biodiversity and cultural wealth could drive tourism expansion. The workforce is relatively literate and its  small ‐ but reasonably diversified ‐ private sector could thrive. However, repeated political crises have  held Madagascar back. Over the last fifty years, all heads of state (excluding the current President) have  either  gained  or  lost  power  as  the  result  of  an  unconstitutional  event.  The  application  of  existing  institutions  and  legal  norms  has  been  repeatedly  undermined  by  the  political  networks  of  a  few.  The  Malagasy population have borne the cost of this political instability.   3. Madagascar has one of the highest rates of poverty in the world.  The average Malagasy is 42  percent poorer today than in 1960, the year of Madagascar’s independence. As of the latest data available  (2012), only 30 percent of Malagasy live above the national and only 10 percent above the international  poverty line. Poverty is not only widespread, it also runs deep: the average Malagasy consumes 32 percent  less than a person living directly at the national poverty line. The most recent poverty analyses2 show that  Madagascar  made  little  progress  in  improving  the  welfare  of  the  poor  between  2001  and  2012.  The  incidence of extreme poverty is higher among female‐headed households, which make up one‐fifth of all  households.  4. Since the return to constitutional order in early 2014, Madagascar is progressively putting itself  back on a positive development track. The elected government that took office in 2014, after a five‐year  long political crisis, has made tangible progress stabilizing the economy and restarting growth. This has  been  supported  by  two  consecutive  International  Monetary  Fund  (IMF)  Rapid  Credit  Facility  (RCF)  programs, followed by a six‐month IMF staff‐monitored program  and an ongoing three‐year Extended  Credit  Facility  (ECF)  program  that  started  in  2016.  Madagascar’s  macroeconomic  reform  agenda  was  further supported by the World Bank’s Reengagement DPO in 2014, the Resilience DPO in 2015 and the  on‐going 2016‐17 Public Finance Sustainability & Investment programmatic DPO series. These efforts have                                                               1  This operation defines inclusive growth as growth that enables the poor to benefit from rising prosperity and that offers a way out of poverty.  It defines resilient growth as growth that strengthens the resilience of the most vulnerable to shocks (ranging from climate‐related to individual  health shocks), reducing their exposure to shocks and strengthening coping mechanisms when shocks do occur.  2  World Bank (2016). “Recent Trends and Analytical Findings on the Causes of Madagascar’s Persistent Poverty.” It uses household survey data  from EPM 2001, 2005, 2010, and ENSOMD 2012. Also see World Bank (2014). “Face of Poverty in Madagascar: Poverty, Gender, and Inequality  Assessment.” The next household survey is expected to take place in 2018, following the census.  1 contributed to a gradual macroeconomic recovery in Madagascar, with real Gross Domestic Product (GDP)  growth expected to reach 4.1 percent in 2017.   5. A key challenge for Madagascar is to ensure that these positive macroeconomic developments  are  brought  closer  to  the  poor,    who  have  so  far  been  left  behind.  Mining  and  the  tertiary  sector,  including  public  works,  are  the  main  drivers  of  Madagascar’s  recent  macroeconomic  growth.  Export  processing  zones  are  also  expected  to  continue  growing.  Yet,  the  main  sector  of  employment  for  the  bottom 80 percent of households is agriculture3. Reforms are needed to translate the current political  stabilization  and  economic  growth  into  better  conditions  for  the  poor.  Rural  communities  need  to  be  connected  on  the  ground  with  stronger  employment  opportunities,  both  on‐farm  and  off‐farm.  Individuals and households need to develop resilience to the many shocks, including frequent climatic  disasters, that are holding them back today. This includes having access to basic public services as well as  access to savings and credit to rebuild their lives after shocks.   6. Recognizing  this  challenge,  the  country  is  embarking  on  an  ambitious  reform  program  to  promote  the  inclusiveness  and  resilience  of  economic  growth  –  supported  by  this  DPO  series.  The  Madagascar  National  Development  Plan  (NDP)  2015‐19,  which  is  being  implemented  through  the  Economic Development Paper (EDP) 2017‐2019, has set out the national goal of “development through  inclusive and sustainable  growth, taking into account  the spatial dimension”.  Supporting  this goal, the  World Bank Country Partnership Framework (CPF) has designed its 2017‐21 program around two focus  areas:  (i)  increase  resilience  and  reduce  fragility  and  (ii)  promote  inclusive  growth.  This  DPO  series  supports  the  implementation  of  a  coherent  set  of  critical  government  reforms  aligned  with  this  development strategy by focusing on the micro‐foundations of growth.    7. This operation builds on the lessons learned from previous DPOs. The 2014 Reengagement DPO  focused on politically feasible reforms, that could build a momentum for future changes, as recommended  by World Development Report (2011), Conflict, Security and Development and an Independent Evaluation  Group (IEG) report on engaging with fragile states.4 It focused on improving transparency, better debt and  arrears management, and encouraging an increase in fiscal space for social sector spending. The 2015  Resilience DPO made further inroads in transparency and fiscal  management by strengthening budget  reporting and an improved management of the public payroll. The Fiscal Sustainability DPO series, started  in 2016, focuses on a medium‐term fiscal agenda that widens the scope for public investment and service  delivery by tackling more complex reforms such as subsidy and pension sector reforms. Key lessons from  all of these DPOs are that reforms have to balance ambition with realism, that great attention has to be  paid  to  governance  structures  of  sector  reforms  and  the  importance  of  leveraging  ongoing  technical  assistance (TA) to sustain the dialogue. The current DPO series on inclusive and resilient growth focuses  on structural reforms that are complementary to those of the public finance and investment climate DPO  by supporting reforms that channel the benefits from higher fiscal space and promoted growth to the  poorest, and are linked to World Bank/International Finance Corporation (IFC)’s investment projects and  TA.    8. The implementation risks associated with this DPO series are significant.  First, with elections  scheduled  at  the  end  of  2018  or  early  2019,  renewed  political  uncertainty  could  prevent  the  full  implementation of the DPO reforms – or even lead to a roll‐back of policies. Second, some of the proposed  reforms, for instance those focusing on enhancing transparency in the use of public funds and on securing  property  rights,  might  encounter  resistance  as  they  are  potentially  tackling  vested  interests.  Third,                                                               3  World Bank, 2016. Shifting Fortunes and enduring poverty in Madagascar.  4  World Bank Group Assistance to Low‐Income Fragile and Conflict‐Affected States: An IEG Evaluation (2013).  2 political or climatic shocks could again destabilize Madagascar’s macroeconomic and fiscal framework. In  such a scenario, the government may be forced to reduce resources devoted to poverty reduction – and  some of the actions supported by this DPO series. Finally, the implementation of the reforms supported  by this DPO series is complex, requiring collaboration with a large number of Ministries and continued  intense  technical  work.  Wherever  possible,  this  operation  therefore  seeks  complementarities  with  ongoing investment projects and TA provided by the international donor community.    2. MACROECONOMIC POLICY FRAMEWORK  2.1.   RECENT ECONOMIC DEVELOPMENTS5    9. Madagascar’s  growth  has  predominantly  been  driven  by  the  secondary  and  tertiary  sectors,  leaving  the  rural  population  behind.6 While  being  the  main  source  of  income  for  the  majority  of  the  population, the agricultural sector is characterized by low productivity, and is highly vulnerable to climatic  variations. Over the last 20 years, the growth in the primary sector averaged 1.4 percent, against an overall  GDP  growth  averaging  3  percent. 7  In  addition,  the  growth  episodes  in  Madagascar  have  always  been  interrupted by political crisis, nurturing the persistence of poverty8. The most prosperous growth episode  was recorded between 2003 and 2008 with average annual GDP growth reaching 6.3 percent. During that  period, the investment phases at two large mining projects9, which are capital intensive and regionally  located, were the main drivers of growth. Since 2014, main sources of growth have been tourism activities,  export processing zones and public works.  10. In  2017,  the  estimated  growth  rate  is  4.1  percent,  largely  driven  by  activities  in  the  tertiary  sector. This trend follows performance in 2016, where the economy is estimated to have grown by 4.2  percent, also underpinned by tertiary sector led growth. Strong performance has been recorded in trade,  services and transport. The increase in services‐related activities is likely to reflect a pick‐up in tourism, as  the  number  of  foreign  visitors  to  Madagascar  increased  by  over  4  percent  in  the  first  half  of  2017,  compared with the same period last year. Public works related activities, in support of the planned scale‐ up in public investments, as well as emergency reconstruction works in response to the recent natural  disaster shocks, are also  contributing to growth. Activities from industrial processing zones have  been  increasing,  reflecting  stronger  textiles  exports  following  the  reinstatement  of  eligibility  to  the  African  Growth and Opportunities Act (AGOA).10 The process of certain agricultural products such as sugar has  been  increasing,  which  is  captured  under  the  secondary  sector.  Growth  in  the  extractive  industries  remains modest, as global nickel prices remain low in comparison with other metals. Agricultural activities  have contracted following the climatic shocks, as local production has declined.                                                                     5  The authorities have recently re‐based their GDP figures and these will be incorporated in the World Bank’s calculations in 2018, once the  authorities have absorbed the new figures.   6  The secondary sector refers primarily to manufacturing activities and the tertiary sector refers to the supply of services to consumers and  businesses.  7  The primary sector includes mainly activities in agriculture, fisheries and forestry.  8  GDP growth averages 5 percent in out of crisis periods.  9  The two mining projects include nickel extraction with an investment estimated at US$8 billion and ilmenite extraction with an investment  estimated at US$1.1 billion.  10  AGOA is a United States Trade Act that enhances market access for countries in Sub Saharan Africa, which improve the rule of law, human  rights, and respect for core labor standards. Madagascar lost AGOA eligibility in 2009 following the political crisis and regained it in 2014 after  the return to constitutional order.   3       Figure 1: Sectoral contributions to growth (%),  Figure  2:  Contributions  to  growth  by  expenditure  2013 – 2017   category (%), 2013 – 2017   5.0 5.0 4.0 4.0 3.0 3.0 2.0 2.0 1.0 0.0 1.0 ‐1.0 0.0 ‐2.0 ‐1.0 2013 2014 2015 2016e 2017p ‐2.0 Primary Secondary 2013 2014 2015 2016 e 2017p Tertiary Tax on products  Net exports, GNFS Gross Fixed Investment GDP growth Government Consumption   Private Consumption  GDP growth   Source: National Institute of Statistics and World Bank staff calculations, October 2017     11. The economy has been affected by a number of shocks in 2017. Madagascar suffered from a  serious  drought  in  late  2016  and  early  2017,  which  depressed  agricultural  activities.  Rice  output,  the  country’s main staple, is estimated  to  have fallen  by 20 percent. Hydroelectric  power supply was also  affected and the state‐owned electricity utility JIRAMA needed higher subsidies. The worst cyclone in 13  years hit Madagascar in March 2017, imposing costs estimated at US$400 million (4 percent of GDP), of  which approximately one‐third fell on the public sector and two‐thirds on households and the private  sector. Damages on agricultural crops have aggravated the living conditions of the rural population, which  already  suffers  from  low  agricultural  productivity.  The  capacity  of  the  rural  population  to  respond  to  unforeseen shocks is constrained by limited access to social protection programs and credits, which can  act  as  a  buffer  in  times  of  crisis.  Access  to  credit  would  also  stimulate  entrepreneurial  activities  that  provide alternative source of income in addition to farming.11   12. Inflation has increased but remains under control. Inflation accelerated from 7.0 percent at end‐ 2016 to a peak of 8.6 percent in May 2017, with food (especially rice) and housing (rents) as main drivers,  and then started to decelerate reaching 8.2 percent in July 2017. The Central Bank reacted by tightening  monetary policy and by raising the policy rate from 8.3 to 9 percent in May 2017, the highest level since  October 2015.   13. The  projected  scaling‐up  of  investment  is  expected  to  weaken  the  current  account  balance.  Madagascar runs a structural current account deficit, but 2016 was an exception, with the current account  recording a small surplus of 0.6 percent of GDP, reflecting an increase in vanilla export prices, higher textile  exports,  and  a  decline  in  imports  to  support  the  development  of  two  large  mining  operations.  Going  forward, the current account balance is expected to fall back into deficit, at around 3.4 percent of GDP in                                                               11  Currently, less than 3 percent of the population benefits from social protection program and less than 9 percent of adult population has an  account in a financial institution.  4 2017. The current account deficit is expected to be primarily financed by external financing of public sector  investment and foreign direct investment.  14. Madagascar  officially  maintains  a  flexible  exchange  rate.  Central  bank  interventions  have  typically sought to smooth large exchange rate fluctuations and meet foreign reserve targets. Between  January and August 2017, the MGA has appreciated against the US dollar by an estimated 10.8 percent in  nominal terms, and depreciated against the Euro by 0.4 percent. Nevertheless, trade data indicates that  demand for Malagasy exports such as vanilla and garments remains strong. The appreciation of the MGA  against the US dollar was most pronounced in June and July 2017, which coincides with the opening of  the vanilla season and a rise in foreign exchange earnings. 15. While the financial sector should be robust against normal economic fluctuations, risks arising  from financial deepening underscore the need to enhance supervision.  Financial soundness indicators  signal that:   All banks fulfill the capital adequacy requirements, although the banks are operating with a relatively  limited amount of capital;   Banks are on average highly profitable, mostly due to high spreads between loan and deposit rates  and a comfortable fee income, but there are large differences among the banks;12   Liquidity is ample in aggregate, with banks’ deposits exceeding loans, although liquidity management  is hindered by the lack of an effective secondary market in government securities and a segmented  interbank market;   Dollarization  of  deposits  and  credits  is  not  pronounced  and  banks’  foreign  assets  exceed  foreign  liabilities;   The non‐performing loan ratio remains elevated at around 9.8 percent (as of June 2017) but is on a  declining trend; and   However, risks to the financial sector (as demonstrated by the failure of a bank and a microfinance  network in 2015) highlight the need to enhance supervision.   16. Many Malagasy businesses and households have yet to gain access to formal financial services.  A  2016  FinScope  survey  found  that  only  12  percent  of  Malagasy  households  had  access  to  banking  services, 17 percent had access to other non‐bank institutions, 29 percent only had access to informal  mechanisms to manage their finances and 41 percent of household were fully financially excluded. Access  to  credit  for  enterprises  ‐  particularly  for  micro,  small  and  medium‐sized  enterprises  –  remains  also  constrained  and  interest  rates  are  high,  which  limits  employment  opportunities  for  the  poor  and  the  development of a more competitive private sector. According to the World Economic Forum Executive  Opinion Survey 2016, access to finance was ranked 3rd most problematic factor for doing business (after  political instability and corruption). In this environment, the rapid growth of e‐money  – as a first step  towards  use  of  formal  financial  services  ‐  holds  great  promise  for  financial  inclusion.  Data  from  the  Financial  Access  survey  show  a  rise  of  37  percent  in  the  number  of  e‐money  agents  to  reach  59  per  100,000 adults in 2016.  17. The authorities have recast the 2017 budget in order to offset damage caused by the recent  shocks.  The  revised  budget  law,  adopted  in  June  2017,  reflects  the  authorities’  efforts  to  maintain  macroeconomic  stability,  while  reprioritizing  expenditures  given  the  shocks  to  the  economy.  The                                                               12  The high spread is partly explained by the transfer of credit risks to consumers, linked to the mistrust to the judicial institutions.  5 adjustments to the budget law are consistent with the first review of the IMF’s ECF arrangement. Total  revenues and grants are now projected at 15.0 percent of GDP for 2017 compared with 13.9 percent of  GDP in the original budget law. Expenditures are projected at 18.4 percent of GDP.13  18. Current expenditures in the revised budget for 2017 are expected to increase compared to 2016  to address the shocks. Current expenditures are forecast to increase from 10.8 percent of GDP in 2016 to  12.2 percent of GDP in 2017. This increase is driven by higher transfers, which include: larger subsidies to  JIRAMA (from US$74 million to US$133 million),14 emergency‐relief related expenditures of US$35 million  to be channeled  through line  ministries, and a one‐off transfer to Air  Madagascar of US$89 million to  cover debt obligations.15 The Government is making efforts to reduce regressive expenditures such as fuel  subsidy  and  the  transfers  to  the  Pension  Funds,  to  enhance  the  equity  of  public  expenditures  and  safeguard planned spending on social priority sectors.16   19. Capital  expenditure  are  also  increasing  in  2017.  Capital  expenditures  are  now  forecast  to  6.3  percent of GDP in 2017 (compared to 5.2 percent of GDP in 2016). Higher capital spending is intended for  projects  planned  to  support  the  implementation  of  the  NDP  and  new  projects  for  emergency  related  expenditures  in  sectors  such  as  water,  roads,  transport,  agriculture,  social  protection,  health  and  education.    Public  investment  spending  is  expected  to  be  scaled  up  supported  by  both  domestic  and  external financing.   20. The upward revision of revenues in the revised budget partly reflects progress in implementing  tax  administration  reforms.  Different  measures  to  strengthen  tax  administration  have  been  implemented, such as reinforced risk‐based controls, and closer collaboration between tax and customs  directorates. As a result, tax revenues are forecast to reach 11.4 percent of GDP in 2017. In addition to  higher revenue collections, grants from development partners are projected to be higher in the revised  budget.   21. The fiscal deficit is expected to be slightly higher in 2017 compared with 2016. The (cash) deficit  in the revised budget law is 4.3 percent of GDP, compared with 2.0 percent in 2016.17 Of the total financing  requirements, it is expected that 2.3 percent of GDP will be financed through foreign borrowing and the  remainder from domestic borrowing. To meet the exceptional financing needs following the cyclone, the  IMF increased its financing by SDR 30.6 million (equivalent to about US$42.3 million at current exchange  rates) to help offset pressures on the balance of payments from the shocks, while also supporting the  authorities' plans for the central bank to on‐lend about US$50 million of the IMF disbursements in 2017.18    2.2.   MACROECONOMIC OUTLOOK    22. The  medium‐term  economic  growth  outlook  is  positive,  largely  reflecting  the  scaling‐up  in  investments. Based on current projections, economic growth is estimated to reach 5.1 percent of GDP in  2018, and then average 5.3 percent over the 2019 to 2022 period. The tertiary sector is expected to remain  a key growth driver, supported by activities in public works, transport and services. The energy sub‐sector                                                               13  Madagascar’s fiscal year runs from January to December. The original budget law was approved in January 2017.   14  Because of the drought, the main hydropower site that supplies the Antananarivo network could not be used to its full potential.   15  Clearing Air Madagascar’s debt liabilities is part of the authorities’ efforts to restructure the under‐performing airline.   16  Fuel subsidies and public pension funds benefit mainly the top quintile of consumption.  17  The fiscal deficit is calculated on a cash basis and considers the Government’s float and arrears repayments.   18  Under the ECF arrangement member countries can request augmentation of access of quota when there are shocks. A proposal to increase  Madagascar’s allocation by 12.5 percent was approved by the Board in June 2017.  6 is  projected  to  grow  at  an  average  of  10.5  percent  over  the  2018‐2022  period,  as  private  production  expands, provided JIRAMA’s governance reforms start to bear fruit. Activities in export processing zones  are expected to remain strong, underpinned by firm demands from major trading partners, France and  the United States. The tourism sector could also become an important contributor to growth, particularly  if  foreseen  improvements  to  the  national  airline,  Air  Madagascar,  materialize  as  planned.  While  the  agriculture sector is expected to progressively recover from the natural disasters, complimentary reforms  are  needed  to  significantly  improve  productivity  in  addition  to  land  tenure  security  and  rural  connectivity.19    23. Reflecting  the  country’s  significant  external  financing  needs,  the  current  account  deficit  is  expected to widen further in 2018. The deficit is expected to average 4.2 percent of GDP over the 2018  to 2022 period, as scaled‐up public and private investments will drive the demand for imports. The current  account deficits will be offset by the related surpluses in the capital and financial accounts from public  sector grants and loans and foreign direct investment.     24. Monetary policy is expected to maintain its focus on controlling inflation. Over the medium‐ term,  inflation  is  expected  to  stabilize  around  5  percent.  A  vigilant  monetary  policy  will  be  needed  to  address  unexpected  upside  pressures.  For  example,  unfavorable  climatic  conditions  may  depress  agricultural productivity, reducing the supply of key consumer goods such as rice and creating an upward  pressure on prices.      25. The  Government  is  readjusting  fiscal  policy  over  the  medium‐term  to  support  the  implementation of the NDP. Provided the momentum for reforms continues, tax revenues are expected  to rise to 13.1 percent of GDP by 2022, underpinned by higher domestic taxation. Over the medium‐term,  expenditures are expected to reach an average of 19.5 percent of GDP. Current expenditures are expected  to be contained, with a stable wage bill and declining transfers and subsidies. The added fiscal space from  higher revenues and reduced subsidies and transfers is expected to be channeled to social spending and  public investment expenditures, which is projected to average 9.6 percent of GDP over the period 2018  to 2022 in support of the growth outlook. Reforms are also being implemented to enhance the resources  available to local communities to improve the delivery of basic social services at local level.     26. The  level  of  external  debt  distress  risk  remains  moderate.  According  to  the  joint  IMF‐WB  Debt  Sustainability Analysis (DSA) undertaken in June 2017, the present value (PV) of debt‐to‐GDP ratio stood  at 29.1 percent in 2017. Debt dynamics are assessed to have improved since the previous DSA undertaken  in July 2016 due to more favorable financing assumptions following the Donors and Investors Conference  in December 2016. The present value of debt‐to‐GDP ratio is expected to stay steady at around 29 percent  over the medium‐term. Under the baseline scenario, all indicators remain below debt burden thresholds.  Stress  tests  indicate  that  debt  sustainability  is  vulnerable  to  shocks,  poor  revenue  collection,  and  contingent liabilities associated with state‐owned enterprises (SOEs).20 The most extreme shock—a one  standard deviation reduction in GDP growth in 2018‐2019—would lead to a rapid and persistent breach  of the threshold starting in 2022. Assuming that the primary deficit remains unchanged as a proportion                                                               19 According to the CPF, agricultural productivity could be increased through three important pathways, (i) by ensuring land tenure security; (ii)  by promoting the use of fertilizers (and other inputs), irrigation, and mechanization; and (iii) by strengthening the links between agricultural  production and nutrition. 20  According  to  the  last  IMF  Article  IV  5.5  percent  of  GDP  for  JIRAMA  long  term  and  short  term  debt  and  another  1  percent  for  a  possible  recapitalization of the Caisse d’epargne.  7 to GDP throughout the forecast horizon also results in a breach in the PV of debt‐to‐GDP ratio in the outer  years.  Figure 3: Present Value of Debt‐to‐GDP Ratio  60 50 40 30 20 10 0 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037   Baseline Fix Primary Balance Most extreme shock Historical scenario Public debt benchmark   Source: Joint IMF‐WB DSA, June 2017    27. The  macroeconomic  policy  framework  is  considered  adequate.  Madagascar  has  a  good  track  record in managing inflation and controlling spending. During the political crisis period, the authorities cut  back fiscal spending as tax revenues dwindled and support in the form of external grants and loans fell  dramatically.  Since  reengagement  with  the  international  community,  the  authorities  have  successfully  implemented a series of reforms that have been supported by WB DPOs and IMF facilities. Progress is  evident in a number of areas such as higher revenue collections and eliminated fuel subsidies. The policy  response to the shocks early this year has contributed to maintaining the macroeconomic framework.    28. However, there are downside risks on the macroeconomic prospect. Madagascar’s vulnerability  to  natural  disasters  could  give  rise  to  further  unforeseen  shocks,  which  would  require  appropriate  adjustments to monetary and fiscal policy. This vulnerability also corroborates the need to strengthen the  resiliency and safeguard the welfares of the poor. If planned improvements to SOEs (in particular, JIRAMA  and Air Madagascar) were to progress at a slower pace than expected, public finances could be further  strained.  The  authorities’  intention  to  scale‐up  investments  partly  through  Public  Private  Partnership  (PPP) risks generating contingent liabilities that need to be carefully managed. To address these potential  pressures,  the  authorities  are  strengthening  their  capacity  to  manage  fiscal  risk,  including  through  TA  support being provided by the World Bank and the IMF.      8 Table 1: Selected Macroeconomic Data    2013  2014  2015  2016  2017  2018  2019  2020  2021  2022    Actuals  Est  Projections  Real sector                                  GDP (billions of MGA)  23,397  25,775  28,585  31,769  35,751  40,493  45,653  51,042  56,633  62,571  Real GDP growth  2.3  3.3  3.1  4.2  4.1  5.1  5.6  5.4  5.2  5.0  GDP per capita (US$)  462.5  452.8  402.1  401.4  447.6  479.0  501.2  525.4  548.1  569.0  GDP per capita growth  ‐0.5  0.5  0.3  1.4  1.3  2.3  2.8  2.6  2.4  2.2  Unemployement rate (ILO  definition)  1.3  1.4  1.8  2.1  …  …  …  …  …  …  GDP deflator (annual % change)  5.1  6.6  7.6  6.7  8.1  7.8  6.8  6.1  5.5  5.2  Inflation, consumer prices  (annual %, end of year)  6.3  6.0  7.6  7.0  8.0  7.9  6.2  5.7  5.4  5.0          Public Finance (%GDP)       Revenues, excluding Grants  9.6  10.1  10.4  11.2  11.7  12.1  12.1  12.5  13.0  13.3  o/w:Tax Revenues  9.3  9.9  10.1  10.9  11.4  11.9  11.9  12.3  12.8  13.1  Grants  1.3  2.3  1.5  3.5  3.2  3.0  3.1  1.9  1.8  1.6  Total spending (commitment  basis)  14.9  14.7  15.1  16.0  18.4  18.0  20.2  19.6  19.3  19.0  o/w: Capital spending  3.1  3.9  3.5  5.2  6.3  8.1  10.5  10.2  9.8  9.1  Overall balance (cash basis)  ‐2.0  ‐2.4  ‐3.7  ‐2.0  ‐4.3  ‐3.5  ‐5.2  ‐5.3  ‐4.7  ‐4.1  Total public debt   33.9  34.7  41.3  38.4  36.2  36.2  37.2  39.8  41.9  43.4        Monetary accounts (annual %  change)       Money Supply (M2)  9.0  9.8  15.8  21.4  18.5  13.1  15.0  16.1  16.4  14.7  Net Foreign Assets  ‐12.7  17.3  20.9  37.4  10.9  12.9  14.9  16.2  16.7  13.0  Net Domestic Assets  8.0  8.3  11.4  10.8  22.9  12.2  13.3  14.0  14.4  14.3  of which: Credit to the Private  Sector  16.7  18.4  16.5  8.2  12.8  16.9  15.1  14.7  14.4  14.0          External sector (%GDP)       Exports of goods  18.1  20.6  21.0  21.6  20.8  20.2  20.7  21.5  22.2  22.6  Imports of goods  30.7  30.2  28.7  28.6  31.0  30.1  31.3  31.7  31.9  32.2  Current account balance  ‐5.9  ‐0.3  ‐1.9  0.6  ‐3.4  ‐4.1  ‐4.3  ‐4.1  ‐4.3  ‐4.4  Foreign Direct Investment  5.2  2.9  4.5  4.5  3.6  3.4  3.4  3.4  3.4  3.5  Overall Balance  0.7  0.2  1.0  2.9  0.8  0.6  1.0  1.3  1.4  1.1  Foreign Reserves (months of  imports)  2.2  2.5  2.9  3.9  3.7  4.0  4.2  4.3  4.4  4.4  External debt  43.8  45.0  48.6  45.4  45.3  45.6  45.7  44.9  44.0  43.1  Terms of Trade (percent change)  ‐0.1  ‐0.7  1.2  23.2  ‐6.9  2.5  ‐3.1  0.3  ‐0.9  ‐0.8  Exchange Rate LCU/US$(average)  2,207  2,415  2,934  3177                    Source: Malagasy authorities, IMF and WB Staff calculations, October 2017         9 Table 2: Balance of Payments financing requirements and sources (% of GDP)       2015  2016  2017  2018  2019  2020  2021  2022    Actual  Est  Projections  Total financing requirements  8.6  9.1  10.2  9.9  12.0  10.6  9.9  9.1     Current account deficit  1.9  ‐0.6  3.4  4.1  4.3  4.1  4.3  4.4     Net repayment of private sector debt  1.6  2.1  2.2  1.8  1.5  1.4  1.4  1.4     Repayment of Government debt  0.4  0.7  0.8  0.6  0.5  0.7  0.7  0.7     Gross reserves accumulation (+= increase)  1.3  3.6  1.8  1.3  1.7  1.2  1.2  0.8     IMF repayments  ‐0.2  0.1  0.1  0.1  0.0  0.1  0.1  0.2     Other (inc. unrepatriated export revenues)*  3.6  3.1  1.9  2.1  3.6  2.7  1.9  1.3                      Available financing  8.6  9.1  10.2  9.9  11.6  10.2  9.6  8.9     Foreign direct and portfolio investment  4.3  4.5  3.6  3.4  3.4  3.4  3.4  3.5     Budgetary support  1.4  0.2  1.1  0.0  0.0  0.0  0.0  0.0     Project support  2.5  4.0  4.2  5.7  7.5  6.8  6.2  5.4     IMF: RCF and ECF arrangement  0.4  0.4  1.2  0.8  0.7  0.0  0.0  0.0  Source: Malagasy authorities, IMF and WB Staff calculations, October 2017.  Table 3: Fiscal operations of the Central Government (% GDP)     2014  2015  2016  2017  2018  2019  2020  2021  2022     Actuals  Est  Projections  Total revenues and grants  12.4  11.8  14.7  15.0  15.1  15.2  14.4  14.7  15.0       Tax revenues  9.9  10.1  10.9  11.4  11.9  11.9  12.3  12.8  13.1       Non‐tax revenues  0.2  0.3  0.3  0.3  0.2  0.2  0.2  0.2  0.2       Grants  2.3  1.5  3.5  3.2  3.0  3.1  1.9  1.8  1.6  Total expenditure  14.7  15.1  16.0  18.4  18.0  20.2  19.6  19.3  19.0          o/w: social priority spending  0.9  0.7  0.8  1.0  1.1  1.3  1.5  1.8  1.9       Current expenditure o.w  10.8  11.7  10.8  12.2  9.9  9.6  9.4  9.6  9.9             Wages  5.6  5.5  5.6  5.8  5.6  5.4  5.2  5.2  5.4             Goods and Services  0.9  0.5  0.6  0.9  0.9  1.0  1.1  1.2  1.3             Transfers and Subsidies  3.2  3.4  3.1  4.0  2.3  2.0  1.9  2.0  1.9             Interest  0.6  0.8  0.9  0.8  1.0  1.0  0.9  0.9  1.0        Capital expenditures  3.9  3.5  5.2  6.3  8.1  10.5  10.2  9.8  9.1             Domestically financed  1.2  1.0  1.2  2.0  2.4  3.0  3.4  3.6  3.7             Externally financed  2.8  2.5  4.0  4.2  5.7  7.5  6.8  6.2  5.4                              Primary balance  ‐0.5  ‐1.3  0.8  0.0  0.0  0.0  0.0  0.0  0.0                        Overall balance (commit. Basis)  ‐2.3  ‐3.3  ‐1.3  ‐3.5  ‐3.0  ‐5.0  ‐5.2  ‐4.6  ‐4.0  Arrears variation and float (+= accumulation)  ‐0.1  ‐0.4  ‐0.7  ‐0.9  ‐0.6  ‐0.2  ‐0.1  ‐0.1  0.0  Overall balance (cash basis)  ‐2.4  ‐3.7  ‐2.0  ‐4.3  ‐3.5  ‐5.2  ‐5.3  ‐4.7  ‐4.1                        General Government financing  2.4  4.1  2.0  4.3  3.5  5.2  5.3  4.7  4.1        External (net)  1.2  2.2  0.7  2.3  3.1  4.8  4.6  4.0  3.3        Domestic (net)  1.2  2.0  1.4  2.1  0.4  0.4  0.6  0.7  0.8  Source: Malagasy authorities, IMF and WB Staff calculations, October 2017.    *A major share of unrepatriated export revenues comes from the export of mining products, which is governed by a special change regime.  10 2.3.  RELATIONS WITH THE IMF    29. In July 2016, the IMF Board approved a three‐year ECF agreement for Madagascar, covering the  period of 2016 to 2019, for an amount of SDR 220 million (equivalent to about US$295 million). This  approval  followed  satisfactory  progress  under  two  rapid  credit  facility  programs  in  2014  and  2016  respectively  and  a  six‐month  IMF  Staff  Monitored  Program  between  September  2015  and  end‐March  2016. The arrangement under the ECF supports the Government’s program to reinforce macroeconomic  stability and promote sustainable and inclusive growth. The program focuses on (i) boosting prospects for  inclusive growth through scaling‐up of investment and improved access to education, health care, and  social  protection,  (ii)  creating  fiscal  space  through  improved  revenue  generation  and  spending  prioritization, (iii) reinforcing economic governance by strengthening public financial management and  intensifying  anti‐corruption  measures,  and  (iv)  strengthening  macroeconomic  stability  by  bolstering  central  bank  operations  and  financial  supervision.  A  first  review  of  the  ECF  agreement  in  June  2017  concluded that progress had been satisfactory so far. However, in light of numerous shocks including a  severe drought and the cyclone, the IMF Board at its meeting on June 28, 2017 approved: (i) a waiver for  the nonobservance of the continuous performance criterion on accumulation of new external payment  arrears 21  and  (ii)  a  disbursement  of  US$86  million,  including  an  augmentation  of  SDR  30.6  million  (equivalent to about US$42.3 million). The World Bank maintains a close working relationship with the  IMF, with regular collaboration across policy issues between the two institutions.       3. THE GOVERNMENT’S PROGRAM   30. In April 2017, the Government consolidated its approach to stimulating growth and reducing  poverty through the 2017‐2019 EDP, which synthetizes the sectoral strategies for the implementation  of the NDP. The EDP details a wide‐range of reforms that the government intends to execute to address  the  constraints  to  promoting  growth  and  reducing  poverty  built  on  macroeconomic,  sectoral  and  structural approaches. As an enactment of the NDP, the different areas of reform included in the EDP are  aligned with the pillars of the NDP.  31. Five areas of the EDP overlap with the reform areas supported by this programmatic DPO, which  are  (i)  rural  development,  (ii)  rehabilitation  and  development  of  infrastructures,  (iii)  energy  development,  (iv)  inclusive  financial  system,  and  (v)  expansion  of  the  social  protection  system.  The  World  Bank  programmatic  series  DPO  on  Public  Finance  Sustainability  and  Investment  (P160866  and  P164137)  complements  this  operation  and  supports  the  reforms  related  to  strengthening  the  fiscal  framework and to improving the business climate. Those reforms have had the benefit of stabilizing the  economy, reinforcing public finance management (PFM), and possibly re‐establishing the credibility of key  institutions.  While these have led to a rebound in economic activities, past experience shows that more  reforms are needed to ensure that micro and small enterprises (mostly informal), farming smallholders,  and rural households participate in growth.   32. Strengthening the resilience of the most vulnerable is fundamental for improving livelihoods in  the long term. Lifting the Malagasy poor out of poverty requires to build livelihoods that are more resilient  in the face of the many shocks – ranging from frequent climatic shocks, including hurricanes, droughts                                                               21  This was due to a technical difficulty in paying Libya and is being resolved.     11 and floods22, to macroeconomic and health shocks – that keep on reversing their progress today. Their  exposure to these shocks needs to be reduced and, when shocks do occur, coping mechanisms need to  be strengthened. In particular, the poor need greater access to social safety nets and financial services to  mobilize the resources to rebuild their livelihoods after shocks.23   33. Promoting inclusive growth is vital for enabling the poor to access economic opportunities – on‐  and off‐farm‐‐, benefiting from rising prosperity and offering a way out of poverty. For many rural poor,  their land is their only significant asset and the foundation for their economic advancement. However,  land  tenure  rights  need  to  be  secured  and  strengthened.  Rural  communities  suffer  from  underfunded  basic  public  services,  including  education  and  health,  that  would  help  to  build  up  the  human  capital  needed to access better economic opportunities. Agricultural productivity is low and has been falling in  the past 50 years.24 Critical rural infrastructure is poorly operated and maintained. Half of Madagascar’s  secondary roads and two thirds of tertiary roads were classified as being in “bad condition” in 2012. Only  6 percent of rural households have access to electricity, one of the lowest rates of rural electrification in  the world. These infrastructure gaps prevent the rural poor from scaling up beyond subsistence farming,  accessing urban markets and diversifying their sources of income.   34. The  specific  strategies  and  interventions  of  the  Government  related  to  each  reform  area  supported by this programmatic DPO are specified below:   The Civil Status Rehabilitation Program:  The program on civil status rehabilitation was initiated in  2004  and  puts  an  emphasis  on  the  registration  of  birth.  Madagascar’s  commitment  in  reforming  and  improving civil registration system is underpinned by its membership in the Africa Program on Accelerated  Improvement  of  Civil  Registration  and  Vital  Statistics  since  2015.  A  National  Coordination  Committee  follows up the implementation of the program at the national level and an Assessment of the system of  records of civil status events, including recommendations to improve the system, was completed in 2017.  The  Government’s  reform  plan  includes  (i)  the  creation  of  a  secondary  itinerant  service  for  birth  registration,  (ii)  reform  of  the  legislative  framework  to  be  in  line  with  social,  geographic  and  new  technologies  context,  and  (iii)  reform  of  conservation  and  archiving  processes  to  ensure  security  and  confidentiality.      The National Policy for Social Protection:  The Government adopted the National Policy for Social  Protection in 2015 with the goal of reducing the share of the population living below the level of extreme  poverty by 15 percent in 2030. The policy lays out the government’s ambitions along different dimensions  of the social protection policy, including the expansion of the coverage of social safety nets, improvement  in  the  access  to  basic  social  services  (basic  education,  basic  health  services,  water  and  sanitation  and  housings),  protection  of  vulnerable  people,  and  extension  of  contributory  schemes  to  people  living  in  remote areas and to those working in the informal sector. With support from donors, the Government’s  social safety nets projects have been scaled up in recent years, covering up to 130,000 households in 2017.      The Financial Sector Assessment program (FSAP ‐ 2015): A joint WB/IMF assessment of the financial  sector conducted in close cooperation with the Government of Madagascar in 2015, revealed low financial  inclusion,  weak  supervision  and  an  outdated  legal  framework  for  the  financial  sector.  As  a  result,  the                                                               22  Two major natural disaster related shocks occurred in early 2017: a severe drought and a category 4 cyclone, the strongest of its kind in 13  years. 23  A 2016 FinScope survey found that only 12 percent of Malagasy households had access to banking services, 29 percent only had access to  informal mechanisms to manage their finances and 41 percent of household were fully financially excluded.  24  Agriculture employs 74.5 percent of the workforce, while contributing only 25.6 percent to GDP (World Bank World Development Indicators  2015)  12 sector is underdeveloped with less than 9 percent of the adult population having an account in a financial  institution  and  a  pronounced  difficulty  for  the  poorest  part  of  the  population  to  access  financial  institutions  compared  to  similar  countries.  The  Government  has  made  progress  in  implementing  the  recommendations of the FSAP, including the adoption of the new law on electronic money in February  2017,  capacity  building  of  the  supervisory  agency,  and  the  preparation  of  several  draft  laws  (e.g.  new  microfinance law, law on credit bureau) recommended by the assessment.    The New Letter on Land Policy was adopted in 2015 to update the Land Policy adopted in 2005.25  The  New  Land  Policy  aims  to  contribute  to,  inter  alia,  the  expansion  of  household  agriculture,  a  harmonized and inclusive urban and rural development, the enhancement of the responsibilities and the  resources of local communities, and  the intensification of land securitization.  The introduction of land  certificates  and  the  decentralized  process  for  registering  land  ownership  remain  the  main  flagship  innovations generated by the adoption of a Land Policy in Madagascar. These changes have allowed more  than  120,000  individuals  to  record  a  proof  of  ownership  of  their  land  through  a  cheaper  and  less  cumbersome process.     The Declaration of the Transport Policy and Strategy in Rural Area. The Declaration is based on the  improvement in the access of the rural population to market and to socio‐economic services with the aim  to  develop  productive  activities  and  improve  income  in  rural  areas.  The  strategy  transfers  the  management and the  maintenance of  rural road network to local communities. The  Fonds  d’Entretien  Routier (FER)26 has been created to ensure the good quality of the road network and ensure sustained  financing of road maintenance. The current regulatory framework defining the FER status prioritizes the  financing of National Road over municipal Roads.27 The authorities are currently updating the National  Road Policy (adopted in 2001), to which the Declaration of the Transport Policy and Strategy in Rural Area  is appended.    The fundamentals of  Madagascar Decentralization Policy  are defined in  the organic law  n°2014‐ 018.  Decentralization  in  Madagascar  aims  to  promote  territorial  development  through  increased  inclusion. Since 2014, the Government has developed the institutional framework for decentralization by  passing  the  texts  defining  the  operating  mode  and  resources  of  local  communities.  Transfers  to  government for financing investment has always been operated through the Local Development Fund,  but  under  this  scheme,  transfers  to  local  communities  remained  below  5  percent  of  total  public  expenditures. In order to reduce the inequality between local governments, the Government instituted  the equalization fund in 2016. The reforms supported by this DPO aim to promote the operationalization  of this equalization fund.   The Letter of New Energy Policy (NEP) of Madagascar,  covering the 2015‐2019 period, targets to  increase access to electricity from 14 percent in 2010 to 70 percent of households in 2030. The NEP is  oriented  along  five  priority  axes:  (i)  valorization  of  natural  capital  and  environment  preservation,  (ii)  access to sustainable energy for all, (iii) ensuring security and independence in energy for the country, (iv)  adaptation and enhancement of the regulatory, institutional, and business environment framework, and  (v) securing financing of energy needs. The policies regarding electricity supply focus on the prioritization  of the extension of hydroelectric network, and the development of mini‐networks and solar energy in  rural areas. The Letter accredits the Agence de Développement de l’Électrification Rurale (ADER)28 as the                                                               25  The preceding Letter on Land Policy was adopted in 2005, to be effective for 10 years.  26  Road Maintenance Fund.  27  The status of the FER is established by the Decrét n°2016‐924 portant Statuts du Fonds d’Entretien Routier.  28  Agency for the Development of Rural Electrification.  13 implementing agency of rural electrification. The Government completed an identification of the potential  small hydropower sites in Madagascar that have the advantage of being faster to develop and could easily  find financing compared to larger sites, with support by the World Bank.    4. THE PROPOSED OPERATION  4.1 LINK TO GOVERNMENT PROGRAM AND OPERATION DESCRIPTION   35. The  program  development  objective  of  this  programmatic  operation  is  to  tackle  the  micro‐ foundations of inclusive and resilient growth by (i) strengthening the resilience of individuals against  shocks and (ii) creating an enabling environment for economic opportunities in rural communities. The  proposed  operation  is  the  first  in  a  series  of  two  programmatic  operations  aimed  at  supporting  the  Government in its objective of promoting growth and reducing poverty. In line with the two focus areas  of the World Bank CPF 2017‐21 program, this program focuses on building resilience and more inclusive  growth.  36. This  new  Inclusive  and  Resilient  Growth  DPO  series  helps  Madagascar  tackle  one  of  its  key  challenges  today  ‐  ensuring  that  the  poor  can  benefit  more  from  the  country’s  recent  improved  macroeconomic prospects:   The first pillar seeks to build the foundations for resilience at the individual and household level.  Repeated shocks – ranging from frequent climatic shocks, including hurricanes, droughts and floods,  to macroeconomic and health shocks – have tested the resilience of Madagascar’s poor in the past  five  decades  leading  to  a  reversal  of  the  little  progress  that  had  been  made  in  terms  of  poverty  reduction. Limited access to social safety nets and financial services made it difficult for individuals to  get through these crises and to rebuild livelihoods after shocks. The DPO program, therefore, supports  reforms aimed at strengthening the coordination of Madagascar’s existing pilot local social safety net  programs, laying the foundations for a national roll‐out. The DPO supports the implementation of the  recently  approved  electronic  money  (e‐money)  law,  encouraging  formal  savings  and  payments  through e‐money even in remote locations without access to conventional financial services and even  for those customers that cannot afford the fees associated with full bank accounts. The operation also  accompanies  the  establishment  of  a  private  credit  information  bureau,  which  will  ease  credit  constraints for households and micro and small enterprises. For individuals to access these services,  identification documents are crucial. The DPO, therefore, strengthens access to birth registrations,  supporting policies that allow retroactive issuance of birth certificates and ensuring more timely civil  registration going forward.      The second pillar focuses on enabling rural inclusion, by supporting economic opportunities in local  communities.  Close to 80 percent of Madagascar’s population live in rural areas, and rural poverty  rates  are  nearly  twice  as  high  as  in  urban  areas.  Limited  access  to  infrastructure  services  and  low  returns on their assets – which are land, education and health – are holding the rural poor back. The  DPO,  therefore,  supports  a  range  of  institutional  reforms  aimed  at  increasing  the  ability  of  communities to increase these returns. The DPO supports the formalization of ownership rights in  rural areas by strengthening the legal value of land certificates and increases the potential for better  health and education services by supporting the transfer of adequate resources to local governments.  To enhance the connectivity of rural communities, the DPO also aims at strengthening infrastructure  services such as communal roads by improving the governance of the road maintenance fund. Finally,  14 the DPO supports improvements to the governance structure of the ADER to simplify licensing and  authorization procedures for rural electrification projects, including small energy producers.    37. The  inclusion  and  resilience  aspects  of  this  operation  mutually  reinforce  each  other.  First,  resilience  builds  the  foundations  for  inclusive  growth.  The  poor  need  coping  mechanisms  against  the  frequent  shocks  that  are  today  preventing  them  from  improving  their  living  conditions  and  benefiting  from macroeconomic growth. Second, the poor need to be included in order to strengthen their resilience  against shocks. By building up assets and access to services, they can better protect themselves against  shocks  and  mobilize  resources  to  bounce  back  once  shocks  do  occur.  Against  this  background,  many  reforms  supported  by  the  DPO  include  both  aspects  that  promote  inclusive  growth  and  aspects  that  promote resilient growth. For instance, the reform strengthening communal road maintenance supported  by this DPO will allow economic activity in rural communities to bounce back faster after hurricanes, as  roads are rehabilitated faster. However, these measures will also improve average road quality and allow  these communities to be more included in the overall economic growth of the country by linking them to  markets.  29    38. This  program  builds  on  key  findings  of  the  World  Bank  Systematic  Country  Diagnostic  (SCD)  presented to the Board in August 2015, and the latest Poverty Assessment for Madagascar published in  201730. The SCD recommended concentrating on the first of the World Bank Group’s twin goals of fighting  extreme poverty (based on 2012 estimates), and consistent with the Africa Strategy, to work selectively  and  flexibly.  The  SCD  underlined  that  high  transport  costs  hinder  access  to  markets  and  provide  disincentives for investments. In order to improve agricultural productivity, the SCD emphasized the need  to  improve  rural  infrastructure,  enhance  land  tenure  security,  increase  human  capital  of  the  poor,  strengthen provision of extension services and increase access to improved inputs (fertilizer, seeds) and  credit. Moreover, the SCD emphasized how political stability and improved management of the country’s  natural  capital  are  the  factors  that  would  contribute  the  most  to  more  sustainable  growth.  The  latest  Poverty Assessment also underlined that those poor who manage frequent shocks the best are those with  better  access  to  roads  and  electricity  services  as  they  allow  them  to  diversify  into  non‐agricultural  activities in times of crisis.    4.2 PRIOR ACTIONS, RESULTS AND ANALYTICAL UNDERPINNINGS   Pillar A: Strengthening the resilience of individuals against shocks    Reforming the civil registration system    39. Rationale: While Madagascar has a relatively high rate of birth registrations compared to other  countries in the region31, registration rates continue to lag particularly among the poorest households32.  Yet, registration in the civil registry is crucial for people to have full access to essential public services (e.g.  education, health and social protection), to exercise their rights as citizens (i.e. participation in elections),  and it also represents a critical element towards the establishment of a national ID system. This, in turn,  allows access to a wider range of services, including formal financial services.                                                                    29 Similarly, many prior actions in this DPO reinforce each other. For instance, a land certificate may create incentives to invest more in the farm  – but only if roads are maintained and surplus production can be brought to market.  30  Report No. 113582‐MG  31  83 percent of births registered for 0‐4 years in 2012‐13 (Ensomd 2012‐2013).  32  The upcoming census (early 2018) will provide a more precise count of the number of Malagasy who are (not) registered. 15 40. Reforms: Currently, the civil registration process is complicated. At birth, registration has to be  completed in a period of 12 days ‐ which can be a challenge in remote communities. If a person is not  registered at birth, the registration must be performed retroactively through a supplementary ruling in  the courts – which is cumbersome and expensive, particularly in remote areas in which courts are distant.  As a first step, this DPO series supports a legislative reform to allow for a simplified retroactive registration  of  births  at  the  district  level  for  a  period  of  five  years.  This  will  then  be  followed  by  a  comprehensive  reform of civil registration that will simplify registration at birth. This reform will extend the statutory time  for  registration  at  birth  (compared  to  the  current  12  days),  allow  the  use  of  outreach  services  for  registration (thus facilitating the procedures for those living in remote areas), assign a unique identifier at  birth, that will then become a critical element of a national ID system and establish a centralized system  for monitoring of new registrations.     41. Support: Support in preparing and implementing this regulatory framework has been provided by  the United Nations Children's Fund (UNICEF) and African Development Bank (AfDB). UNICEF provided TA  on the retroactive birth registration and AfDB supported an analysis of the existing civil registry law.        Prior  action:  The  Recipient  has  submitted  to  Parliament  Projet  de  Loi  No.  028/2017  relatif  à  la  délivrance  des  jugements  supplétifs  d’actes  de  naissance  dans  le  cadre  de  l’enregistrement  rétroactif  de  naissance  des  enfants  et  des  adultes  dans  le  cadre  de  l’Opération  Carte  Nationale  d’Identité,  the  draft  law  allowing  for  retroactive  birth  registration,  for  a  period  of  five  years,  at  district level.     Trigger: The Recipient has submitted to Parliament a revision of the law n° 1961‐025 « relative aux  acts de d’état civil », prolonging the time window for registering new births, organizing outreach  services for birth registration, implementing a single identification number at birth and establishing  a centralized system for the monitoring of new registrations.     Result Indicator: Establishment of centralized system for the monitoring of new birth registrations;  Baseline (2016): No; Target (2019): Yes      Harmonizing social protection schemes     42. Rationale:  The  Government  as  well  as  multiple  donors  and  international  Non‐Governmental  Organizations (NGO) manage a variety of social protection schemes that have been largely uncoordinated  and thus fragmented. Given the magnitude of the country’s poverty, vulnerability to climate change and  disasters,  as  well  as  the  constraints  on  financial  and  human  resources,  a  better  and  more  effective  coordination is needed. This is an important prerequisite for the further scale‐up of Madagascar’s social  protection system, which currently covers less than 5 percent of the population.     43. Reforms: The Government of Madagascar has started to put in place a series of social safety net  programs, funded by development partners such as the World Bank and UNICEF, implemented by the  Fonds  d’Intervention  pour  le  Développement  (FID)  and  overseen  by  the  Ministry  of  Population,  Social  Protection and Promotion of Women (MPSPPW). These well‐targeted programs are reaching the extreme  poor and provide cash transfers as well as livelihood grants and other complementary measures. More  than 80 percent of the safety net beneficiaries are women.  Various other institutions such as the World  16 Food  Program  also  provide  cash  transfers  and  other  resources  to  the  poorest  and  most  vulnerable  populations,  often  in  response  to  emergencies.  The  cash  transfer  programs  aim  to  provide  essential  income  support  in  the  short  term  as  well  as  accompanying  support  for  children’s  development  and  productive inclusion in order to strengthen the participants’ resilience to shocks and poverty in the longer  term.  This  DPO  series  supports  the  establishment  of  a  national  social  registry  in  the  MPSPPW  of  households  that  receive  social  safety  net  and  recovery  support,  eventually  encompassing  all  ongoing  social safety net beneficiaries in one database in Madagascar. Furthermore, the DPO series assists the  government in preparing a new law that clearly assigns a coordination function to the MPSPPW regarding  non‐contributory social protection policies and programs. These measures will enhance a coordinated,  effective and transparent approach for Madagascar’s social safety net programs under the leadership of  the MPSPPW.      44. Support:  The World Bank financed Social Safety Net Project (P149323), including its additional  financing  for  drought  response  in  Madagascar’s  South,  supports  the  reform  of  the  social  protection  registry and the enhanced coordination of the country’s social safety net programs by the Ministry.       Prior  action:  The  Recipient’s  Council  of  Government  has  issued  Décret  no.2017/844  portant  création et tenue de l’annuaire des interventions et du registre des bénéficiaires dans le cadre des  actions de Protection Sociale du régime non‐contributif, the decree establishing a national social  registry for social safety net program beneficiaries.     Trigger:  The  Recipient  has  submitted  to  Parliament  a  new  law  on  (non‐contributory)  social  protection to strengthen the coordinating function of the Ministry of Population, Social Protection,  and the Promotion of Women regarding social safety net programs.     Result Indicator: Number of households registered in the national social registry. Baseline (2016):  0; Target (2019): 200,000        Promoting financial inclusion through electronic money    45. Rationale:  Currently,  41  percent  of  Malagasy  households  are  financially  excluded  (Finscope  33 2016) . Access to and usage of e‐money accounts could provide these households with a safe store of  value to manage their payment needs, since they can be used at lower fees in locations not yet reached  by traditional financial services. They also act as a first step towards more advanced financial services,  including credit. Access to such e‐money accounts can help individuals and households to strengthen their  resilience against shocks as they promote access to funding in times of need.34 The establishment of a  regulatory framework for e‐money operators is a pre‐requisite for promoting a safer and sustainable use  of these services.                                                               33  According to Finscope 2016, the share of financially excluded females is almost equal to the share of financially excluded males. However, when  it comes to enterprises, the Enterprise Survey of 2013 indicates that female‐led companies are more likely to report credit access as a major  problem (female top manager: 20.8 percent; male top manager: 9.3 percent).  34  Jack & Suri (2014)  find that access to an e‐account increases the resilience of household consumption to shocks [William Jack & Tavneet Suri,  2014, "Risk Sharing and Transactions Costs: Evidence from Kenya's Mobile Money Revolution," American Economic Review, American Economic  Association, vol. 104(1), pages 183‐223].    17   46. Reforms:  As of 2015, there were only 94 bank accounts for every 1,000 adults in Madagascar,  well  below  the  average  of  171  accounts  for  low‐income  countries. 35    Factors  contributing  to  this  low  account penetration include (i) a sparse network of bank and microfinance institution  (MFI) branches,  given  the  dispersed  nature  of  clients  across  the  country,  and  (ii)  the  high  fees  charged  for  traditional  accounts, reflecting the relatively high cost of handling accounts for small depositors. In this environment,  e‐money  accounts  offer  great  promise  to  strengthen  financial  inclusion.  On  December  16,  2016,  the  Malagasy Parliament adopted Law  No.  2016‐056 on  e‐money and electronic  money institutions (EMI),  which regulates the issuance of electronic money and defines the regime of issuers of electronic money.  This DPO series supports the implementation of this regulatory framework by focusing on the secondary  legislation that is critical for the e‐money law to be effectively implemented and to yield its benefits in  terms of financial inclusion. Subsequently, the DPO supports the publication by the CSBF of the decisions  on all EME licensing requests received by end‐March 2018. This will contribute to handling transparently  and expeditiously the requests from potential e‐money issuers, and complying with the deadlines set to  handle licensing requests.     47. Support:  The reforms are supported by an ongoing TA project on payment systems (P160684)  funded by the FIRST Trust Fund that will shortly be complemented by an IDA investment lending operation  on  financial  inclusion,  currently  under  preparation  (P161491),  that  will  promote  use  of  e‐money  by  digitalizing government payments and the services provided by MFIs.        Prior  action:  The  Recipient’s  Council  of  Government  has  issued  Décret  no.  2017/851  fixant  le  Capital  Social  Minimum  des  Etablissements  de  Monnaie  Electronique  (EME),  the  decree  implementing Loi no. 2016‐056, establishing the minimum capital requirements for EMEs; and the  CSBF has issued: (i) instructions 002/2017 for the licensing process for EMEs; and (ii) instructions  003/2017 for the operating procedures for trust accounts.     Trigger:  The  Recipient  publishes  decisions  on  all  EME  licensing  requests  received  by  end‐March  2018     Result  Indicator:  Volume  of  transactions  on  e‐money  accounts  (millions);  Baseline  (2016):  MGA  1,125 bn; Target (2019): MGA 1,945 bn        Enhancing access to finance through a private credit bureau (PCB)     48. Rationale: 82 percent of loans in Madagascar required collateral as of 2013 ‐ a requirement that leads  to the exclusion of many poor from the credit market. Under these circumstances, an individual’s past  repayment  history can serve as “reputational  collateral” to  induce financial institutions  to accept  loan  applications36. A credit information bureau, by collecting and sharing credit history information among  participating financial institutions, but also the bill payment history for utilities and other services, can                                                               35  Data from the IMF’s Financial Access Survey database.  36  In parallel, the Government of Madagascar, with technical support from the World Bank and IFC, is working on establishing the regulatory  framework on secured transactions to establish a collateral registry.     18 therefore play a key role in enhancing access to credit and financial inclusion. Yet, to date, no such credit  information bureau has been established in Madagascar. A legal framework, including data protection  arrangements, for such an entity needs to be created37.    49. Reforms: A public credit registry (PCR) is in place at the Central Bank, but – in line with its mandate  – it only collects information on the credit history of households and enterprises at the Banks and MFIs.  This excludes the large segments of the Malagasy population, which are unbanked. This registry does not  include  alternative  data  (e.g.  mobile  telcos,  utilities,  etc.)  which  is  the  proven  vehicle  to  build  credit  histories  for  these  underserved  populations. 38  A  new  national  credit  reporting  strategy  is  therefore  indispensable, including (i) the establishment of a new PCB to provide broad credit information to lenders  (including from alternative data sources) and (ii) a revamped PCR, tailored to serve the Central Bank to  monitor the credit exposures of financial institutions and strengthen financial stability. This DPO supports  the  enactment  of  a  law  on  the  establishment,  operation,  licensing  and  supervision  of  the  PCB.  Subsequently, a Request for Proposals for the establishment of the PCB should follow. All these reforms,  will be supported by parallel TA aimed at building capacity in the central bank and in lenders, supporting  the  implementation  of  the  new  PCB  and  the  revamp  of  the  PCR,  fostering  financial  education  for  consumers, and promoting awareness on the role and benefits of credit reporting.    50. Support: Support to this reform is being provided by IFC for the establishment of the regulatory  framework.     Prior  action:  The  Recipient  has  submitted  to  Parliament  Projet  de  Loi  No.  024/2017  régissant  l’activité  et  le  contrôle  des  Bureaux  d’Information  sur  le  Crédit,  the  draft  law  establishing  credit  information bureaus.     Trigger:  The Recipient has issued a request for proposals to establish a private credit bureau.      Result Indicator: Number of private credit bureaus licensed; Baseline (2016): 0; Target (2019): 1      Pillar B: Creating an enabling environment for economic opportunities in rural communities    Helping farmers secure their land rights    51. Rationale: It is estimated that only 10 percent of Malagasy land is currently titled and registered.  At the same time, more than 80 percent of all the poor in Madagascar currently secure their livelihoods  from agricultural land. Acquiring a land title is time‐consuming and expensive. Yet, unsecured land tenure  rights impede farmers from making long term investments in their property, thereby adversely affecting  the productivity of agriculture that has been falling in Madagascar for the past 30 years.     52. Reforms: Land certificates have been introduced in Madagascar in 2005, making land ownership  rights more accessible to the rural poor.39 However, the legal value of these land certificates compared to                                                               37  The regulatory framework for financial consumer protection is currently being prepared with the technical support of World Bank projects.  38  Issuing a loan to an SMEs today costs between 30 and 100 dollars in Madagascar. In Turkey, where a PCB has been established, automated  credit checks through the bureau have brought the cost of loan issuance down to 5 to 10 dollars.  39  The 2005 reform has equipped a third of Malagasy Local Governments with local land offices that are entitled to issue land certificates, which  are documents formalizing ownership rights to landholders. Since the introduction of land certificates ten years ago, 500 municipalities have  issued 120,000 land certificates – compared to only 450,000 land titles issued under the previous system over the entire last century.  19 land titles obtained under the traditional property system – which remains in existence ‐ has been put  into question through inconsistencies in the legal framework for both forms of ownership rights. This DPO  series  supports  a  new  bill  on  Titled  Property,  which  clarifies  the  legal  value  of  land  certificates  as  permanent written proof of rights. In a second step, the DPO series also supports amending the 2006‐31  Law on Non‐Titled Private Property eliminating a "proof to the contrary" clause that had created legal  uncertainty on the use of land certificates as collaterals and would therefore further strengthen their legal  validity.    Support: The reform is supported by the ongoing World Bank’s Madagascar Agriculture Rural Growth  and Land Project (CASEF) project (P151469) and by various projects sponsored by the European Union  (EU) and the French Development Agency.       Prior action: The Recipient has submitted to Parliament Projet de Loi No 023/2017 fixant le régime  juridique  de  l’Immatriculation  et  de  la  Propriété  Foncière  Titrée,  the  draft  law  on  titled  private  property, requiring the issuance of land certificates as permanent written proof of property rights.     Trigger: The Recipient has submitted to Parliament an amendment to the law n° 2006‐031 « fixant  le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée », strengthening the collateral value of  land certificates.     Result  Indicator:  Number  of  land  certificates  issued;  Baseline  (2015):  120,000;  Target  (2019):  270,000        Alleviating Economic Disparities by Enhancing Budget Transfers to Local Governments  53. Rationale: Close to 80 percent of Madagascar’s population lives in rural areas, and rural poverty  rates are nearly twice as high as in urban areas. Providing access to basic public services, such as health  and education, at the local level can help the poor to increase the human capital needed to access better  economic opportunities. However, local governments in the poorest regions often do not have enough  resources to maintain and provide those basic services. As of 2016, only 2 percent of public expenditures  were flowing directly to local governments.     54. Reforms: Madagascar’s 1,693 local governments (spread across 22 regions) have a legal mandate  to  ensure  basic  public  services  in  sectors  such  as  education,  health,  and  maintenance  of  small  infrastructures.  In  order  to  alleviate  economic  disparities  across  Local  Authorities,  the  Government  established  in  2016  a  National  Equalization  Fund  (Fond  de  Péréquation),  which  still  has  to  take  up  operations. A first critical step to support the operationalization of the Equalization Fund is to achieve  transparency at the central government level on all planned and executed transfers to local governments.  This  Fund  is  intended  to  redistribute  revenues  from  four  dedicated  taxes,  collected  country‐wide,  according to an equalization transfer formula to local governments. This should allow resource‐poor local  governments to improve the quality of their public services. The data disclosed on planned and executed  transfers 40 ,  in  turn,  will  be  used  to  inform  the  dialogue  around  the  operationalization  of  the  Fund,                                                               40  The information on planned and executed transfers will be disseminated through public display and through media as well as other means  deemed useful (e.g. websites, etc.).  20 including the pro‐poor equalization formula, the eligibility criteria for the transfers and the collection of  the four dedicated taxes.    55. Support:  The  reform  of  the  equalization  fund  is  supported  by  the  ongoing  World  Bank  public  sector performance project (P150116).        Prior action: The Recipient’s Council of Ministers has issued Décret 2017/867 fixant les modalitiés  de  publication  des  subventions  allouées  aux  Collectivités  territoriales  décentralisées,  the  decree  requiring the publication of all planned and executed transfers to local governments.     Trigger: The Recipient has issued a decree clarifying the functioning of the  Fond de Péréquation  (equalization  fund  across  local  governments),  including  the  equalization  formula,  disbursement  procedures and the collection of the four dedicated taxes.     Result  Indicator:  The  Fond  de  Péréquation  executes  transfers  to  the  local  governments  (%  of  planned in the FY); Baseline (2016): not active; Target (2019): 80 percent or more (active)        Improving the maintenance of rural roads    56. Rationale:  A  2012  study  found  that  half  of  Madagascar’s  secondary  roads  and  two  thirds  of  tertiary roads were classified as being in “bad condition”.41 This not only makes access to markets for rural  communities difficult, it also decreases substantially the competitiveness of rural products.42 The Road  Maintenance Fund (FER) is in charge of receiving and administering funds for the maintenance of all roads  within the national territory. However, the FER is currently not able to effectively fulfill its function and,  as a result, communal roads maintenance has been persistently neglected.     57. Reforms: The financial audit of road maintenance programs conducted in 201443 indicated that  the  FER  has  been  plagued  by  transparency  issues.  Transparency  is  a  pre‐requisite  for  addressing  the  financing issues that have also been affecting the Fund. The road maintenance charges, which represent  more than 90 percent of the FER’s own resources44, have not been paid regularly by oil companies since  2010, leading to the accumulation of substantial arrears (US$98 million remained unpaid in 2016). The  FER has responded to this lack of funds by not allocating any budget for municipal roads (more than two  thirds of the total road network) since 2013. At the same time, Madagascar’s poorest local governments  have  been  unable  to  access  FER  funds,  because  of  their  inability  to  fund  10  percent  of  project  costs  through their own budgets, as mandated by the FER. This DPO series supports government decrees to  enhance  the  FER’s  transparency  and  to  ensure  better  management  of  resources.  By  establishing  clear  prioritization guidelines, the resource allocation for municipal road maintenance will be strengthened,                                                               41  Findings from the “Road network survey campaign” of 2012 under the WB Second Rural Transport Project (APL)‐ P073689.  42  Between 2005 and 2010, the transportation costs of a 50kg bag of rice to market increased by 42 percent [Madagascar Country Partnership  Framework, 2017].  43  The audit highlighted the fact that the RMF annual budgets were underestimated over several years because they did not take into account (i)  the exemptions granted (exoneration or rescheduling) which significantly affect the volume of revenue through Memorandums of Understanding;  and (ii) the remaining cash (34.5 percent of the balance sheet at the end of 2013, i.e. US$33 millions). In addition, its resources have been used  for the purposes for which they were granted, but there are exceptions in kind of work (not maintenance works), the amount of which is US$5  million between 2010 and 2013. 44  The contribution from oil companies represents 90 percent of the source of financing for the FER.  21 including a subsidy system for those local governments which cannot afford to contribute 10 percent of  FER  project  costs  from  their  own  budgets.  As  such,  the  DPO  series  will  strengthen  the  operating  procedures  of  the  FER,  setting  the  prerequisite  foundations  for  proceeding  with  reform  of  the  FER’s  funding base.    58. Support:  The  reform  is  supported  by  the  ongoing  World  Bank’s  Spatial  analysis  of  Transport  Connectivity and Growth Potential (P163751).       Prior  action:  The  Recipient’s  Council  of  Ministers  has  issued    Décret  modifiant  et  complétant  certaines dispositions du Décret no. 2016‐924 portant statut du FER, the decree amending the FER  statute to increase transparency, including to ensure (i) annual publication of a detailed budget  with  forecasted  resources  retransferred  into  the  FER,  use  of  retained  earnings  and  planned  expenditures  for  the  following  year;  (ii)  annual  publication  of  executed  expenditures  for  the  previous  year and explanations of any deviations and (iii) publication of prioritization guidelines,  including the distribution of expenditures across regions.     Trigger: The Recipient has issued a decree amending the FER’s statute to specify the annual fraction  of  project  expenditures  allocated  to  communal  road  maintenance  and  requiring  the  Ministry  of  Interior  and  Decentralization  and  M2PATE  to  subsidize  the  required  contribution  of  local  governments to FER projects according to the criteria indicated in the prioritization guidelines     Result Indicator: Expenditure of the FER on communal road maintenance (%); Baseline (2016): 0  percent; Target (2019): 10 percent or more.        Promoting Rural Electrification    59. Rationale: At 6 percent, Madagascar has one of the lowest rates of rural electricity access in the world.  Improving access to affordable and reliable electricity services is critical for raising rural productivity to  enable the adoption of modern farming and processing technologies. Electricity also creates opportunities  for  rural  households  to  diversify  into  non‐farm  employment.  The  ADER  is  the  agency  responsible  for  promoting  rural  electrification,  which  it  does  mainly  through  investment  subsidy  schemes.  However,  despite  providing  operators  with  substantial  capital  subsidies  ranging  up  to  70  percent  of  investment  costs, private participation is held back by a lengthy and convoluted approval processes for licenses and  authorizations45 and  an  incoherent  legal  framework  with  overlapping  mandates  between  the  national  utility, the Ministry of Energy and ADER.    60. Reforms: A number of reforms are needed to allow for a more effective and efficient process for  authorizing  private  concessions  that  can  increase  access  to  electricity  services  (including  renewable  energies) in rural Madagascar: (i) access to electricity has to be established as a public service obligation  and key objective of sectoral policy; (ii) the mandate and institutional setup of the Development Agency  for the Rural Electrification (ADER) have to be defined; (iii) the criteria by which ADER selects technical  and  financial  proposals  for  the  provision  of  rural  energy  services  have  to  be  more  clearly  defined  and                                                               45  The key procedural difference between concessions and authorizations is that concessions are required for larger‐scale installations and are  subject to approval by the council of ministers.  22 communicated; (iv) capacity thresholds delimiting the concession and authorization regimes for energy  service providers have to be revised. This DPO supports a revision of the electricity law to confirm and  further  specify  ADER’s  legal  status,  budget  mechanisms  and  autonomy  while  clearly  delimiting  its  mandate  aimed  at  fostering  rural  electrification  through  competitive  public‐private  partnerships.  Subsequently, it supports the issuance of implementation decrees for the revised electricity law and the  approval of the National Electrification Strategy (NES) by the Ministry of Energy. The NES will define the  approach and objectives for the expansion of electricity services and further lay out its institutional and  regulatory underpinnings.     61. Support:  The  revision  of  the  law  on  electricity  is  being  facilitated  through  technical  support  provided  by  the  Deutsche  Gesellschaft  für  Internationale  Zusammenarbeit  (GIZ)  and  will  in  parallel  be  supported also by the forthcoming Madagascar electricity access project scheduled to reach effectiveness  by the end of Q4 FY 18.         Prior action:  The Recipient has submitted to Parliament  Projet de  Loi No. 026/2017 portant Code  de l’Eléctricité à Madagascar, the draft law replacing Loi 98.032, and establishing a legal mandate  for ADER to advance rural electrification through PPP.     Trigger: The Recipient has issued the decrees for implementation of the revised electricity law and  the Ministry of Energy approves the National Electrification Strategy.     Result  Indicator:  Number  of  concessions  and  authorizations  issued  per  year  for  rural  areas.  Baseline (2016): 10; Target (2019): 40              23 Table 5: DPO Prior Actions and Analytical Underpinnings    Prior actions  Analytical Underpinnings      Pillar A: Strengthening the resilience of individuals against shocks   PA1. The Recipient has submitted to Parliament  Madagascar Identity Management System  Projet de Loi No. 028/2017 relatif à la délivrance  Assessment report (World Bank): The report  des jugements supplétifs d’actes de naissance dans  highlighted the cumbersome process for birth  le cadre de l’enregistrement rétroactif de  registration and retroactive registration,  leading to  naissance des enfants et des adultes dans le cadre  the necessity of easing registration processes both  de l’Opération Carte Nationale d’Identité, the draft  initial registration and retroactive registration. A  law allowing for retroactive birth registration, for a  comprehensive revision of the civil registration  period of five years, at district level.  legislation was recommended.  PA2. The Recipient’s Council of Government has  The policy note (World bank, 2014) and the national  issued Décret no.2017/844 portant création et  social protection policy (2015) confirmed the  tenue de l’annuaire des interventions et du registre  institutional weakness of the Ministry in charge of  des bénéficiaires dans le cadre des actions de  social protection and the lack of coordination. They  Protection Sociale du régime non‐contributif, the  recommend a clear and robust institutional  decree establishing a national social registry for  framework. Other key analytical underpinnings for  social safety net program beneficiaries.  this PA are the recent ASAs titled “Analyse  comparative de la situation socio‐economique dans le  Sud de Madagascar” (Comparative analysis of the  socio‐economic situation in the South of Madagascar ‐ Feb 2017) and “The deep South of Madagascar.   Constraints and opportunities” (2017).  PA3. The Recipient’s Council of Government has  The 2015 Madagascar FSAP recognized the  issued Décret no. 2017/851 fixant le Capital  Social  importance of developing the regulatory framework  Minimum des Etablissements de Monnaie  on the use of electronic money. It highlighted the  Electronique (EME), the decree implementing Loi  key role of the central bank in structuring and  no. 2016‐056, establishing the minimum capital  developing electronic money, in its capacity as  requirements for EMEs; and the CSBF has issued:  financial sector supervisor and payment oversight  (i) instructions 002/2017 for the licensing process  authority, in cooperation with the other competent  for EMEs; and (ii) instructions 003/2017 for the  authorities and the private sector. The FSAP also  operating procedures for trust accounts.   recognized that the current initiatives to create the    statutes of an EMI and to encourage the banks, the    MFIs, and future EMIs to use agents are promoting  an environment conducive to financial inclusion and  should be preferred to direct government  interventions. These initiatives will require an  effective supervision mechanism and the  enhancement of consumer protection measures.  24 PA4. The Recipient has submitted to Parliament  The IFC gap analysis of credit information system in  Projet de Loi No. 024/2017 régissant l’activité et le  Madagascar (2016) recommended a strategy, road  contrôle des Bureaux d’Information sur le Crédit,  map, and action plan to the Central Bank. The first  the draft law establishing credit information  recommendations suggested was the enabling of the  bureaus.  legal framework. A new law drafted with a TA    provided by the IFC has been finalized by Central  Bank.    Pillar B: Creating an enabling environment for economic opportunities in rural communities.  PA5. The Recipient has submitted to Parliament  World Bank analysis of the land sector (2014)  Projet de Loi No 023/2017 fixant le régime  considered the land certificate as a promising solution  juridique de l’Immatriculation et de la Propriété  for securing most of rural lands at a low cost and  Foncière Titrée, the draft law on titled private  recommended a conducive legal framework to  property, requiring the issuance of land  facilitate its scaling up.  certificates as permanent written proof of  property rights.  PA6. The Recipient’s Council of Ministers has  Madagascar vers un agenda de relance économique,  issued Décret 2017/867 fixant les modalitiés de  2010 (Décentralisation) – Madagascar toward an  publication des subventions allouées aux  agenda of economic recovery (Decentralization): This  Collectivités territoriales décentralisées, the decree  analytical piece makes a case on the asymmetry of  requiring the publication of all planned and  repartition of means between central State and local  executed transfers to local governments.  government which forbids the later from meeting the  needs of their constituencies. The lack of equitable  repartition is seen as contributing to the prevalence  of political and social crisis.    Madagascar Decentralization framework paper:  Decentralization in Madagascar – Policy options to  consider (P148650): The policy note also makes a case for fiscal decentralization. One of the policy options  given as a recommendation was: to reduce  geographic inequities in funding and provision of  public services—bring up regions where funding and  quality are low, without suppression of regions that  have prospered. Devolved expenditures per capita are not correlated with regional poverty rates; indeed,  the three richest regions are among the six former  provincial capitals that have extraordinarily high  resources per capita. Allocation becomes an arbitrary  or political decision by officials at national level, and  do not apply any equalization formula.  25 PA7. The Recipient’s Council of Ministers has  The World Bank‐financed audit of the FER  issued  Décret modifiant et complétant certaines  recommends (i) the development of annual  dispositions du Décret no. 2016‐924 portant  programs taking into account the remaining cash  statut du FER, the decree amending the FER  and derogations, and (ii) close monitoring of debt  statute to increase transparency, including to  collection from petroleum product distributors in  ensure (i) annual publication of a detailed budget  order to develop a much more ambitious road  with forecasted resources retransferred into the  maintenance program than in past years.  FER, use of retained earnings and planned  expenditures for the following year; (ii) annual  publication of executed expenditures for the  previous  year and explanations of any deviations  and (iii) publication of prioritization guidelines,  including the distribution of expenditures across  regions.    PA8. The Recipient has submitted to Parliament  The Government of Madagascar’s NEP as well as the  Projet de Loi No. 026/2017 portant Code de  World Bank’s latest SCD have both highlighted the  l’Eléctricité à Madagascar, the draft law replacing  need to explicitly recognize the extension of access to  Loi 98.032, and establishing a legal mandate for  electricity as public service obligation, and to  ADER to advance rural electrification through PPP.  strengthen and streamline the institutional mandates  and procedures for promoting electricity services in  rural areas.        4.3 LINK  TO  CPF,  OTHER  W O R L D   BANK  OPERATIONS  AND  THE  WBG  STRATEGY     62. The proposed DPO is fully aligned with the World Bank’s new CPF for Madagascar, which will  operationalize the SCD’s findings and recommendations.  The CPF that was discussed by the Executive  Board  of  Directors  on  June  27,  2017,  confirms  the  WBG  commitment  to  investing  resources  over  a  sustained period of time in Madagascar with the overall objective of increasing the resilience of the most  vulnerable  and  promoting  inclusive  growth.  The  WBG  programs  outlined  in  the  CPF  help  lay  the  foundations for long‐term institutional development by promoting equitable access to basic infrastructure  and service delivery, and stimulating private sector growth. It does so through two Focus Areas: i) increase  resilience and reduce fragility; and ii) promote inclusive growth. The first Focus Area will seek to increase  the  resilience  of  livelihood  in  rural  and  urban  areas  and  to  expand  the  state’s  capacity  to  mobilize  resources and deliver services at the local level with greater accountability. The second Focus Area will  aim to facilitate and support the development of economic opportunities by the private sector in rural  and urban areas. As such the proposed DPO is fully aligned with the CPF and will directly support both its  focus areas.  63. Each of the proposed actions and reforms under this DPO are supported by TA projects that are  ongoing or under preparation. Under the first pillar, the reform of the civil registry relies on TA provided  by UNICEF on the retroactive birth registration and on an analysis of the existing civil registry law done by  AfDB. The WB social safety net project (P149323) support the reform of the social protection registry. The  access  to  finance  related  reforms  are  supported  by  the  ongoing  (FIRST‐funded)  project  on  payment  systems (P160684) that will shortly be complemented by an IDA investment lending operation on financial  26 inclusion, currently under preparation (P161491) and expected to be approved by end‐February 2018.  The same lending operation will support and complement the ongoing IFC TA on the regulatory framework  for the establishment of a PCB. Under the second pillar, the proposed land reform is supported by the  ongoing CASEF project (P151469). The reform of the equalization fund is supported by the ongoing WB  public sector performance project governance (P150116). Regarding access to infrastructure, on one hand  the proposed reforms of rural roads will benefit from close coordination with the World Bank technical  staff; on the other hand, the revisions of the law on electricity rely on technical support provided by GIZ  and will in parallel be supported also by the forthcoming Madagascar electricity access project scheduled  to reach effectiveness by the end of Q4 FY 18.   64. The  World  Bank  has  a  strong  engagement  in  the  agriculture  sector  in  Madagascar  and  a  significant  commitment  to  further  strengthening  and  better  targeting  client  response  to  the  main  challenges  facing  the  sector  in  the  future.  In  June  2016,  the  World  Bank  in  collaboration  with  the  Government of Madagascar completed a major Non‐Lending TA project report to update the knowledge  base  on  the  structure  and  performance  of  the  agriculture  sector  during  recent  years,  and  to  identify  opportunities  for  accelerating  inclusive,  market‐led  agriculture  growth  and  employment.  The  NLTA  confirms the critical importance of agriculture in the economy of Madagascar, including a strong potential  for agribusiness development. Following the recommendations of  the NLTA, the Bank is preparing the  Madagascar Smallholder Inclusion in Value Chains Study (P160761) to assess ways to boost participation  of small and medium scale farmers into higher value supply chains, with a focus on rice and dairy. A study  on El Niño Impacts on Food Security, Crops and Livestock in Madagascar (P160145) will assess the climate  and market vulnerability of agricultural households in the Deep South, to draw specific pathways that can  be pursued by farm households, their value chain partners, and government, to improve resilience in the  future. In terms of investment lending operations, in addition to the  CASEF Agriculture Rural Growth and  Land  Management  Project  for  Madagascar  Project    (P151469)  mentioned  above,  the  Emergency  food  security and social protection project (P147514) aims to increase rice productivity in selected irrigation  sites and their surrounding watersheds while the Sustainable Landscape Management Project (P154698)  has the objective to increase access to improved irrigation services and agricultural inputs, and strengthen  the integrated management of natural resources in the selected landscapes by the local actors, and to  provide immediate and effective response to an Eligible crisis or Emergency.  65. This operation is complementary to a parallel programmatic DPO on fiscal sustainability and  investment initiated in FY17, and whose second and final operation is scheduled to be submitted for  Board approval on November 16th, 2017. The fiscal sustainability DPO aims to strengthen Madagascar’s  fiscal  framework  and  to  enhance  the  environment  for  investments.    The  DPO  supports  on  one  hand  reforms  that  enhance  tax  administration,  reduce  selected  regressive  expenditures,  and  strengthen  investment  spending  and,  on  the  other  hand,  it  focuses  on  stimulating  investment  and  growth  by  improving  the  operational  efficiency  of  JIRAMA,  the  under‐performing  state  utilities  company,  strengthening commercial justice, and promoting the stability of the financial sector.     4.4   CONSULTATIONS AND  COLLABORATION  WITH  DEVELOPMENT  PARTNERS    66. This  operation  supports  the  implementation  of  the  Government’s  NDP  and  several  sectoral  strategies which were developed through extensive consultations. The consultations on the NDP were  held  in  the  capital  and  regions,  inviting  sector  ministry  experts,  civil  society,  academia,  private  sector  representatives  as  well  as  development  partners.  The  formulation  of  most  of  the  sectoral  strategies  supported by this operation also underwent the same process. The diagnostic report that recommends  27 the reform of the birth registration legal framework involved, in addition to the stakeholders identified  above, discussion panels composed of the beneficiary of civil registration service. All draft laws that have  economic aspects are discussed at the Commission de Réforme du Droit des Affaires (commission in charge  of the reforms of business law), a committee headed by the Prime Minister and involving representatives  from ministries, academia and the most influent private operators’ association, ahead of the presentation  in the Cabinet Council. Regarding this operation, these include the ones on land, electricity, and PCB. The  preparation of the decrees supported by this operation was associated with inter‐ministerial committees  consultation, strong involvement of development partners and Civil Society Organizations (e.g. decree on  social registry), and of implementing agencies (e.g. decrees on the Road Maintenance Fund and on the e‐ money).  67. The  proposed  operation  is  part  of  a  program  of  coordinated  reform  dialogue  with  other  providers  of  budget  support.    The  Cadre  de  Partenariat  (Partenarship  Framework),  co‐chaired  by  the  Ministry of Finance and Budget and the World Bank, provides a forum for collaboration among potential  providers  of  budget  support.    The  members  are  the  AfDB,  France,  the  EU,  and  the  World  Bank.  The  preparation of this DPO reform program was closely coordinated with this Cadre de Partenariat and with  the IMF, and reflects the convergence of views on what are the priorities and feasible reforms for the  country at this juncture.     5. OTHER DESIGN AND APPRAISAL ISSUES    5.1 POVERTY AND SOCIAL IMPACT46  68. The first reform of this DPO is about birth registration. Birth registration makes individuals more  visible, and the state more accountable for provision of health, education, other services, safety nets,  and  legal  protection. 47 Civil  registration  can  have  positive  effects  on  legal  entitlements  and  access  to  services. Although registration of birth does not guarantee access to education, health, social protection,  or  citizen  participation,  without  a birth  certificate those  fundamental  rights  can  be  beyond  reach. 48  Therefore,  civil  registration  can  benefit  the  formalization  of  the  economy  and  thus  promote  economic  inclusion.  Legal  identities  are  in  some  instances  the  key  to  full  participation  in  the  formal  economy, e.g., when only registered individuals are able to open bank accounts, obtain credit, purchase  property,  and  invest  in  businesses.  Depending  on  the  pattern  of  access  to  a  legal  identity  across  socioeconomic characteristics, civil registration may thus reduce socioeconomic inequalities and increase  political participation and accountability. While the proportion of births registered in Madagascar is high  by  regional  standards,  the  proportion  of  children  that  are  not  registered  in  any  way  is  higher  among  children from the poorest households, suggesting that a significant expansion of coverage would benefit  mainly the poorest segments of the population.   69. There is strong evidence that social safety nets, non‐contributory transfers targeted mainly to  the poor, can increase the resilience of the poor and increase their opportunities. Safety nets have the  potential  to  contribute  to  overall  economic  growth  by  encouraging  asset  accumulation,  addressing  failures in insurance markets, creating public goods at the community level (e.g., through public works  programs), and relaxing political constraints on reforms.49 In the presence of multiple schemes, unified                                                               46  This section reports an excerpt of the detailed PSIA conducted for this operation that is circulated as a separate document.   47  Harbitz & Boekle‐Giuffrida, 2009.  48  Harbitz & del Carmen Tamargo, 2009. 49  Alderman & Yemtsov, 2014.  28 registries  potentially  increase  the  overall  impact  of  the  social  safety  net  architecture  through  various  channels:  reduction  in  administrative  costs;  reduction  in  costs  associated  with  registration;  improved  targeting;  reduction  in  opportunity  costs  for  beneficiaries;  reduction  in  opportunities  for  graft  and  corruption, prevention of welfare fraud and accidental transfers; and increased capability for monitoring  and evaluation.   70. Promoting  the  use  of  e‐money,  the  electronic  alternative  to  cash,  offers  some  promise  to  strengthen  financial  inclusion  in  developing  countries.  There  are  several  pathways  through  which  e‐ money  can  benefit  the  poor  and  strengthen  coping  mechanisms:  first,  lower  transaction  costs  may  contribute  to  expand  the  supply  of  financial  services  to  the  poor  and,  in  the  context  of  cash  transfer  programs,  lead  to  reduced  administrative  costs  through  economies  of  scale.  Second,  opportunities  to  digitally  audit  payments  may  reduce  opportunities  for  corruption  and  are  already  used  to  decrease  leakage  in  cash  transfer  programs.  Third,  reductions  in  transfer  times  potentially  reduce  transactional  risks, increase authorities’ ability to support those affected by shocks, and expand the use of transfers  within private networks as a means to cope with shocks. There is also empirical evidence for benefits of  the use of e‐money in cash transfer programs vis‐à‐vis traditional means of delivery.   71. Access  to  credit  may  allow  households  to  borrow  in  bad  times  and  repay  in  better  times,  increasing resilience to shocks.50 A large number of empirical studies confirm that lack of access to credit  often  perpetuates  poverty,  and  credit  constraints  are  associated  with  a  reduced  ability  to  smooth  consumption and/or income. Evidence from cross‐country studies shows that credit bureau coverage is  associated with financial deepening and this, in turn, has positive effects on growth on average.51 Beck,  Demirgüç‐Kunt, and Levine evaluate the impact of financial development on the poor by estimating the  relationship between finance and changes in both income distribution and poverty levels. They find that  financial  development  reduces  income  inequality,  benefits  disproportionately  those  that  are  relatively  poor, and alleviates absolute extreme poverty.52  72. A large literature exists on the effects of formal tenure recognition that positively affect welfare  possibly  via  an  investment  and  perceived  tenure  security  effect  on  agricultural  productivity 53 .  Formalization  of  land  ownership  via  registration  and  titling  can  lead  to  important  productivity  gains,  increase investment in land, and increase land values.54 The prior action of this DPO, i.e. the submission  of the new law on title property which preserves the legal value of land certificates as permanent written  proof of rights, is likely to have a pro‐poor impact to the extent that access to land certificates is faster  and cheaper and this allows the poor to sell, lease out or keep cultivating their land.   73. The  early  empirical  literature  suggests  that  decentralization  holds  potential  for  poverty  reduction. Conceptually, decentralization is considered to affect poverty through two main channels: i.e.  participation in public decision‐making and increased efficiency in the provision of local public services.  At the same time, local capture of public resources is a risk,55 and so are the exclusion of the poor in the  presence  of  local  elites  and  an  increasing  fragmentation  of  society.  A  careful  reading  of  the  empirical  literature  suggests  that  decentralization  holds  potential  for  poverty  reduction  but  that  the  impact  of  reforms will ultimately depend on the local context and on what exactly is devolved to local authorities.  For instance, expenditure authority should go hand‐in‐hand with revenue collection and mechanisms for                                                               50  Morduch, 1994.  51  Levine (1997, 2005).  52  Similar findings are also reported by Clarke, Xu, and Zhou (2006).   53  Lawry, Samii et al. (2016).  54  Brasselle, Gaspart et al. (2002).  55  Bardhan and Mokherjee, 2005.   29 popular oversight. Decentralization usually requires a strong civil society that is active at the local level, a  constraint in Madagascar in the past.   74. The improvement of rural roads has a positive effect on poverty reduction via economic growth.  The impact of road projects depends on the distribution of household endowments and location‐specific  factors.  In  Madagascar,  poverty  is  positively  correlated  with  greater  remoteness  from  nearest  major  centers, particularly for agricultural households (World Bank, 2016). The Malagasy road system is vast  (32,000 km of roads), yet only about 13 percent is paved. The DPO actions are expected to have a direct  pro‐poor  effect  to  the  extent  that  access  and  quality  of  rural  roads  will  be  improved  and  access  cost,  measured in terms of traveling time, will be reduced. The amendment of the FER’s statute will give access  to poor local governments to financing of municipal road maintenance funds. It will be crucial to clearly  pre‐determine the criteria that define a poor commune. Moreover, such communes will need to have the  administrative capacity to manage funds and implement projects. By doing so, the DPO will be more likely  to have a beneficial effect in terms of both poverty reduction and resilience.  75. Promoting access to electricity in rural areas has a potential significant impact on poverty and  resilience. High‐quality energy sources can help the poor save considerable amounts of money. While  electricity contributes significantly to growth and poverty reduction, Madagascar electrification system is  mediocre and represents an obstacle to the economic and social development of the country. In the case  of  Madagascar,  increased  access  to  electricity  is  associated  with  a  small  but  positive  change  in  consumption. The DPO actions are expected to have positive pro‐poor effects to the extent that they will  increase access to electricity and improve the quality of the energy source. The overall impact will depend  on the cost associated with access to electricity. The poor will likely benefit more from access to electricity  via increased agricultural productivity, access to a greater variety of rural non‐farm activities as well as  educational  and  health  effects  if  important  constraints  to  improving  productivity  will  be  lifted.  These  constraints  include,  among  other  things,  access  to  credit,  to  improved  inputs,  to  extension  services,  security of land rights.  76. The Poverty and Social Impact Analysis (PSIA) has placed particular attention on the gender‐ related impact of some of the reforms proposed by this DPO. There is no significant gender gap in birth  certification, i.e., no evidence for parents’ willingness to obtain birth certificates for girls vis‐à‐vis boys (or  vice‐versa) and, therefore, an expansion of coverage is unlikely to have any significant gendered effects.  On  the  other  hand,  the  safety  net  programs  particularly  benefit  women  as  in  most  cases  the  cash  payments go to the female head of the household. Evidence shows that women are investing large part  of  the  cash  in  purchases  that  benefit  directly  their  children,  such  as  more  diverse  food  consumption,  expenditures  for  school  materials,  and  health  related  expenditures.  Providing  women  with  cash  has  shown to improve women’s self‐esteem, decision making power and mobility – all important aspects for  strengthening  resilience  and  productive  inclusion.  On  e‐money,  there  is  some  evidence  that  the  technology,  if  used  to  make  payments  within  cash  transfer  schemes,  may  allow  women  recipients  to  conceal  receipt  of  cash  transfers  and  may  thus  help  to  improve  their  authority  regarding  household  expenditure decisions. Land certificates can be issued to either a man or a woman.56 A partial solution to  improve gender equality in land ownership under the new regime would be requiring issuance of at least  one  certificate  to  a  woman  each  time  a  household  applies  for  more  than  one  certificate.  Rural                                                               56  Approximately 20 percent of land certificates are issued exclusively to women. For land owned by couples, the certificates are most commonly  issued under the name of the man (82 percent of cases) and only in the 6 percent of cases they are issued under the name of the couple. The  World Bank is currently conducting awareness campaigns to promote the practice of certificates being issued under the name of both, the man  and the woman.    30 electrification has the potential to be pro‐women to the extent that most of the burden to collect firewood  currently falls on women. Electrification could empower women by freeing up a significant part of their  time, therefore allowing them to participate productively to market activities. The latter is more likely to  occur if many job opportunities are created in rural areas and if access to jobs in urban areas is easier. Job  opportunities in rural areas and accessibility to urban jobs are likely to increase as a result of improved  maintenance of rural roads.  5.2 ENVIRONMENTAL ASPECTS  77. The  policy  actions  supported  by  this  operation  are  not  likely  to  have  significant  positive  or  negative  effects  on  the  environment,  forests,  and  natural  resources.  The  civil  registry  and  social  protection policies addressed under the first pillar focus on institutional reforms without any expected  short‐term direct or indirect environmental impact. Similarly, for the access to finance‐related reforms,  no significant adverse environmental impacts are anticipated. The results of this proposed program under  the second pillar, related to land reform and rural roads are also unlikely to have significant effects on the  environment as the focus is on maintenance of already existing infrastructures. In rural electrification, it  is proposed to install new infrastructures with simple technical characteristics and the potential negative  impacts  are  site  specifics  and  minimum.  According  to  the  Malagasy  Environment  Code,  all  investment  projects, private or public, likely to harm the environment should prepare an Environmental and Social  Impact Assessment (ESIA). It is set up by decree No. 2004‐167 of February 3, 2004 on Development of  Investment Compatibility with the Environment (MECIE) which stipulates the requirement to prepare an  ESIA. The ESIA approved by the Ministry of Environment with the environmental permit is a document  required to be joined to any exploitation authorization. Therefore, any environmental and social risks and  adverse negative impacts for any future or existing investments could be managed, and potential impacts  could be reduced in manner acceptable through the required ESIA.  78. In the energy sector, the environmental and social impacts of ADER’s anticipated activities are  expected to be moderate, site‐specific, and manageable to an acceptable level with generic mitigation  measures.  Following Environmental National Law (MECIE), and the review of potential equipment and  activities  to  improve  rural  electrification  on  the  basis  of  the  current  activities  developed  under  ADER  mainly  small  equipment  or  infrastructures,  no  potential  large  scales,  significant  and/or  irreversible  impacts could be expected to arise on the support in rural electrification. The Environmental National Law  (MECIE) could manage the low size and site specific nature of foreseen social and environmental risks and  impacts. Moreover, within the sector, JIRAMA has an operational Environmental, Prevention and safety  Department with experiences to implement the Environmental National Law. The environmental national  law  is  managed  by  a  strong  and  experimented  department  (National  Office  of  Environment:  NOE),  an  independent  unit  under  the  Ministry  of  Environment  of  Madagascar.  NOE  oversees  the  application  of  Environmental National Law (MECIE) in the country.   5.3 PFM, DISBURSEMENT AND AUDITING ASPECTS  79. Addressing the fiduciary risk and strengthening the PFM system has been part of the ongoing  dialogue and has benefitted from TA over the last decades. Tax administration, budgeting, treasury, and  cash  management  reforms  are  underway.  The  2014  Public  Expenditure  and  Financial  Accountability  (PEFA) self‐assessment showed that revenue forecasting has improved. The budget law is published on  the  Ministry  of  Finance  website  in  a  timely  manner,  and  the  Citizen’s  Budget 57 and  Citizen’s  Budget                                                               57  As part of broader efforts to increase budgetary transparency, this document recounts, in a simplified manner, the recent developments and  the economic and fiscal outlook, new fiscal and customs measures, the reorientation of public spending, and the level of indebtedness.  31 Execution  reports  are  published.  The  Resilience  DPO  (P153084)  supported  the  timely  publication  of  Quarterly Budget Execution Reports and the annual consolidated accounts. The Supreme Audit Institution  (Cour  des  Comptes)  published  its  first  report  covering  the  year  2014  in  May  2016.  The  audited  final  accounts  for  2015  was  validated  by  Parliament  in  2017,  thereby  catching  up  on  the  delay  in  auditing  reports following the political crisis period.   80. The Government must continue to respond to challenges in some areas. The 2014 PEFA self‐ assessment indicates that limited progress has been made on improving the credibility of the budget. This  finding reflects the policy adopted by the authorities during the political crisis, where cash was tightly  controlled as revenues declined. A 2017 PEFA self‐assessment is currently underway. Further progress is  required to consolidate and publish the accounts of quasi‐fiscal entities, such as SOE and special funds.  There  are  still  a  number  of  accounts  that  operate  outside  of  the  Government’s  treasury  system,  with  efforts to consolidate this process underway. The Government has made progress in arrears management  through the negotiation of special government bonds, and the establishment of an escrow account with  the Treasury to meet value‐added tax refunding and avoid arrears accumulation.58  The recently approved  PFM reform strategy (2016‐2019) includes a number of reforms to address these challenges.  81. Progress  has  been  made  in  strengthening  the  safeguards  framework  at  the  Central  Bank  of  Madagascar  (CBM).  Governance  arrangements  and  central  bank  autonomy  have  been  strengthened  through the new Central Bank Act.  The Central Bank has also reinforced its audit oversight and control  environment, and is committed to undertake the necessary steps to implement International Financial  Reporting Standards. However, the timeliness of audit completion and publication of audited financial  statements needs further improvement. The functioning of the foreign exchange market has improved  since the Central Bank discontinued buy‐back operation in September 2016. The 2017 IMF safeguards  assessment  noted  that  foreign  exchange  investment  practices,  and  currency  procurement  practices  required improvement, which the Central Bank is committed to reforming.  82. The World Bank is working with other partners to provide coordinated TA. The ongoing Public  Sector  Performance  Project  (P150116)  will  help  advance  improvements  in  revenue  management,  improved controls at the local level and performance monitoring. The IMF’s Technical Assistance Center  for  Southern  Africa  has  a  substantial  TA  program  covering  Public  Investment  Management  (through  coordinated support with the World Bank), fiscal risks management, and cash and arrears management.  The US Treasury has seconded an advisor to support Treasury Single Account reforms. The AfDB and EU  are  supporting  civil  service  reforms.  The  EU  and  the  IMF  are  also  engaged  in  medium‐term  budget  reforms.   83. The proposed grant will be disbursed following the standard IDA procedures for DPO. A grant in  the amount of SDR 31.9 million (US$45.0 million equivalent) will be made available upon effectiveness  and, provided IDA is satisfied with the implementation of the development policy financing program and  the appropriateness of the Recipient's macroeconomic policy framework, disbursed as a single tranche  following the submission of an acceptable withdrawal application by the Government. IDA will disburse  the proceeds into the treasury account US dollar‐denominated account designated by the Recipient that  is part of the country’s foreign exchange reserves account at the CBM. The dedicated account will be used  exclusively for the proceeds of the DPF grant. The Recipient shall ensure that upon the deposit of the grant                                                               58  In 2015, the stock of arrears was estimated at 3 percent of the GDP. Arrears on January 1, 2016 were of MGA 1,105 billion (General Directorate  of Budget) of which 380 billion (i.e. 34 percent of total arrears, or 1.2 percent of GDP according to IMF‐ECF document) were repaid in 2016. At  the  end  of  2016,  the  stock  of  arrears  corresponds  to  14  percent  of  total  expenditure.  No  additional  arrears  were  accumulated  in  2016.  An  additional 32 percent of remaining stock is expected to be cleared in 2017 based on 2017 Budget Law. (Note that the budget process covered  here only for the Government at Central level). 32 proceeds  into  said  account,  an  equivalent  amount  is  credited  in  the  Recipient’s  budget  management  system, in a manner acceptable to IDA. The Recipient will report to IDA on the amounts deposited in the  foreign‐currency  account  and  credited  to  the  budget‐management  system  within  30  days  of  the  disbursement.  84. The financial support provided under this operation is not intended to finance goods or services  on the standard negative list. If the proceeds of the grant are used for ineligible purposes as defined in  the Financing Agreement, IDA will require the Recipient, promptly upon notice from IDA, to refund an  amount  equal  to  the  ineligible  expenditure.  Amounts  refunded  to  IDA  upon  such  request  shall  be  cancelled. At the request of the Association, an audit of the dedicated account could be carried out by the  Recipient  and  the  result  of  such  audit  will  be  furnished  to  the  Association  within  four  months  of  the  request. Considering the limited capacity of the Supreme Audit Institution (Cour des Comptes), a legally  registered, private and independent audit company meeting appropriate international standards will be  contracted  to  perform  the  audit,  in  accordance  with  the  Terms  of  Reference  agreed  upon  with  the  Association.  All audit costs will be borne by the Government of Madagascar.  5.4 MONITORING, EVALUATION AND ACCOUNTABILITY  85. Progress on the results indicators will be monitored and evaluated jointly by the Recipient and  the World Bank. The Government has established an Economic Council team, which consists of high level  officials that are responsible for spearheading and implementing the reform agenda. This team comprises  of members from the Ministry of Finance, the Central Bank, the Presidency and other relevant ministries.  The Government’s team is well‐coordinated, and as the experience in implementing DPOs with the World  Bank deepens, they are increasingly well prepared to obtain and share data to monitor implementation  against the agreed results indicators. The World Bank closely follows this progress through supervision  activities, and where relevant, joint monitoring activities are carried out with partners in the  Cadre de  Partenariat.  Some  of  the  result  indicators  in  this  operations  will  be  available  as  the  reforms  are  implemented. The indicator on the volume of the transactions on e‐money accounts is monitored through  the CSBF. The statistics on the delivery of land certificates is regularly provided by the Land Observatory.    86. Grievance Redress. Communities and individuals who believe that they are adversely affected by  specific country policies supported as prior actions or tranche release conditions under a World Bank DPO  may  submit  complaints  to  the  responsible  country  authorities,  appropriate  local/national  grievance  redress  mechanisms,  or  the  World  Bank’s  Grievance  Redress  Service  (GRS).  The  GRS  ensures  that  complaints received are promptly reviewed in order to address pertinent concerns. Affected communities  and  individuals  may  submit  their  complaint  to  the  World  Bank’s  independent  Inspection  Panel  which  determines whether harm occurred, or could occur, as a result of WB non‐compliance with its policies  and procedures. Complaints may be submitted at any time after concerns have been brought directly to  the  World  Bank's  attention,  and  Bank  Management  has  been  given  an  opportunity  to  respond.  For  information  on  how  to  submit  complaints  to  the  World  Bank’s  corporate  GRS,  please  visit  http://www.worldbank.org/GRS.    For  information  on  how  to  submit  complaints  to  the  World  Bank  Inspection Panel, please visit www.inspectionpanel.org.  6. SUMMARY OF RISKS AND MITIGATION  87. The overall risk rating for the operation is ‘substantial,’ with seven main sources of risk that are  inter‐connected  and  that  could  potentially  jeopardize  the  expected  outcomes  and  benefits  of  this  operation.  The main risks are (i) political and governance, (ii) macroeconomic; (iii) technical design of  33 program; (iv) institutional capacity for implementation and sustainability; (v) fiduciary; (vi) stakeholders  and  (vii)  weather‐related  shocks  and  natural  disasters.  Measures  to  mitigate  these  risks  are  outlined  below.  The potential benefits of the proposed operation outweigh the residual risks and warrant IDA’s  assistance.    Risk categories    1. Political and governance  High  2. Macroeconomic  Substantial  3. Sector strategies and policies  Moderate  4. Technical design of program  Substantial  5. Institutional capacity for implementation and sustainability  Substantial  6. Fiduciary  Substantial   7. Environment and social  Moderate  8. Stakeholders  Substantial  9. Others (i.e. vulnerability to weather‐related shocks and natural  Substantial  disasters)  Overall  Substantial    88. Political  tensions  and  weak  governance  represent  a  high  risk  to  some  of  the  critical  reforms  proposed  under  this  operation.  Madagascar  has  a  long  history  of  disruptive  political  transitions.  The  country also has deep rooted governance challenges that contribute to political fragility.59 Key drivers of  fragility include influential networks that shift alliances to access rents, social fragmentation, growth of a  trafficking economy, and a nascent system of checks and balances, as discussed in the CPF, June 2017.  With  the relative stability  in recent years, the  country has been  able to make significant progress and  initiate important reforms. However, the upcoming election, planned toward the end of 2018/early 2019  may intensify some of these drivers of fragility and slowdown the reform momentum. To mitigate these  risks,  the  World  Bank  is  constantly  coordinating  with  the  IMF  and  the  other  partners  to  maintain  the  reforms supported by this operation on the top of ongoing policy agenda. The World Bank Public Sector  Performance  project  (P150116)  also  contributes  to  strengthening  governance  in  Madagascar  by  encouraging fiscal decentralization.  89. Macroeconomic risks are substantial, and are closely related with the political situation. The  fiscal framework is based on an upward trajectory of growth, which is expected to contribute to higher  revenues  and  be  reinforced  by  a  scale‐up  of  investment  activity.  The  needed  increase  in  public  and  external  financing  is  expected  to  be  met  largely  through  development  partners’  support  to  the  infrastructure  spending  scale‐up.  However,  growth  prospects  could  plummet  in  the  event  of  political  instability and donors withdrawal. Delays in reforms to JIRAMA and Air Madagascar could continue to  drain the public finances. To mitigate the impact of the risks, it will be important to continue SOE reforms,  and  to  support  efforts  to  applying  monetary  and  fiscal  policies  flexibly  and  responsibly  to  respond  to  shocks. To advance these reforms, the WB maintains dialogue with the client through WB DPOs, TA and  investment projects.  90. The  risk  of  the  technical  design  of  the  operation  is  also  substantial.  The  design  requires  the  coordination of several different line ministries and, given the relatively tight timeline for the completion  of  critical  reforms,  a  deep  commitment  from  all  the  relevant  stakeholders  to  abide  to  the  agreed                                                               59  Key drivers of fragility include influential networks that shift alliances to access rents, social fragmentation, growth of a trafficking economy,  and a nascent system of checks and balances, as discussed in the CPF, June 2017  34 milestones  is  required.  This  operation  mitigates  this  risk  by  working  closely  with  line  ministries  and  technical counterparts, making sure that the benefits of the proposed reforms are well understood and  supported at all levels. Most of this DPO’s reforms are accompanied by dedicated TA programs by the  World Bank and other international partners.  91. Institutional capacity is weak and represents a significant risk.60 Weak capacity, particularly at  the technical level, poses the risk that the actions supported by this program might not be implemented  as  successfully  as  expected  or  in  the  agreed  timeframe,  or  that  the  capacity  constraints  prevent  the  attainment of the expected results. This operation mitigates these risks in two ways. First, it seeks to attain  the strongest possible actions needed to build the reform momentum without overwhelming the capacity  of the post‐crisis government. Second, it is complementary to other projects and TA provided by IDA and  development  partners,  which  together  constitute  a  more  holistic  support  environment  than  one  operation can offer.   92. Fiduciary risks remain substantial, despite the ongoing implementation of PFM reforms.  While  there  has  been  progress  in  implementing  PFM  reforms,  the  remaining  fiduciary  weaknesses  are  significant. They are partially mitigated by continued donor assistance in public financial management and  public administration reforms, including the World Bank Public Sector Performance project (P150116).   93. The reforms supported by this DPO series touch on important special interests and stakeholder  risk  is  substantial.  This  operation  supports  many  reforms  that  have  been  so  far  blocked  by  powerful  vested interests in Madagascar. If these interests resurface, the implementation of this reform agenda  can  be  endangered.  To  mitigate  this  risk,  the  international  community  will  need  to  continue  close  monitoring  during  reform  implementation  and  maintain  a  coalition  for  change,  encompassing  the  Malagasy public and the government.  94. Madagascar’s vulnerability to natural disasters and weather‐related shocks represents another  substantial risk for  the  operation.  Madagascar ranks among the  countries most exposed  to droughts,  floods  and  cyclones.  Severe  natural  hazards  present  threats  to  public  health,  food  security,  and  the  government’s poverty reduction goals. The cyclone that hit the island in 2017 has provoked significant  damages  and  several  losses.  The  immediate  necessity  of  responding  to  environmental  shocks  like  the  recent cyclone could draw scarce administrative resources away from the reform program and threaten  its long‐term continuity. This risk is partially mitigated by the ongoing dialogue on enhancing resilience to  natural  disasters,  and  support  provided  by  the  World  Bank  and  other  development  partners  to  the  Government. For example, the World Bank is currently supporting the rehabilitation of cyclone and flood  early warning systems and hydro meteorological station nationwide and the possibility of a Catastrophe  Deferred Drawdown Option (CAT DDO) for Madagascar is under discussion with the World Bank.                                                               60 In Madagascar, draft laws are submitted by the relevant Ministry for approval to the Council of Government and the Council of Ministers. On  approval by the Council of Ministers, the Prime Minister submits the law to the Presidents of the National Assembly and the Senate for voting on  both floors. Once approved by both houses, the President enacts the law by signing it. This DPO uses the submission of laws to Parliament to  assess the completion of prior actions. This formulation is based on Madagascar’s track record in passing laws as they are submitted to Parliament  and respects Madagascar’s democratic process. Nonetheless a residual risk remains that laws are not passed or are  modified significantly in  Parliament. The World Bank team will monitor closely the Parliamentary process of the relevant laws. Decrees are submitted by the relevant  Ministry for enactment by the Council of Government. As specified in the Constitution, some decrees also require approval by the Council of  Ministers.    35 ANNEX 1: POLICY AND RESULTS MATRIX Lead & Rationale  Prior Action (October 2017)  Trigger (May 2018)  Results Indicator  (2019)  Pillar A: Strengthening the resilience of individuals against shocks  Issue: Civil Registration System  PA1: The Recipient has submitted to  T1: The Recipient has submitted to  Establishment of    Parliament Projet de Loi No. 028/2017  Parliament a revision of the law n° 1961‐ centralized system for  Rationale: Registration in the civil registry  relatif à la délivrance des jugements  025 « relative aux acts de d’état civil »,  the monitoring of new  allows people to access essential public services  supplétifs d’actes de naissance dans le  prolonging the time window for  birth registrations;   ( e.g. education, health and social protection),  cadre de l’enregistrement rétroactif de  registering new births, organizing    to exercise their right to vote in elections and it  naissance des enfants et des adultes  outreach services for birth registration,  Baseline (2016): No  also represents a critical element towards the  dans le cadre de l’Opération Carte  implementing a single identification  Target (2019): Yes  establishment of a national ID system that, in  Nationale d’Identité, the draft law  number at birth and establishing a  turn, allows access to a wider range of services,  allowing for retroactive birth  centralized system for the monitoring of  including formal financial services.   registration, for a period of five years, at  new registrations.    district level.        Issue: Social Protection Programs  PA2: The Recipient’s Council of  T2: The Recipient has submitted to  Number of households    Government has issued Décret  Parliament a new law on (non‐ registered in the  Rationale: The Government as well as multiple  no.2017/844 portant création et tenue  contributory) social protection to  national social registry  donors and international NGOs manage a  de l’annuaire des interventions et du  strengthen the coordinating function of    variety of social protection schemes that have  registre des bénéficiaires dans le cadre  the Ministry of Population, Social  Baseline (2016): 0  been largely uncoordinated and thus  des actions de Protection Sociale du  Protection and the Promotion of Women  Target (2019): 200.000  fragmented. Given the magnitude of the  régime non‐contributif, the decree  regarding social safety net programs.  country’s poverty, vulnerability to climate  establishing a national social registry for    change and disasters, as well as the constraints  social safety net program beneficiaries.  on financial and human resources, a better and    more effective coordination is needed.       Issue: Electronic Money Accounts  PA3: The Recipient’s Council of  T3: The Recipient publishes decisions on  Volume of transactions    Government has issued Décret no.  all EME licensing requests received by  on e‐money accounts  Rationale: Access to e‐money accounts provide  2017/851 fixant le Capital  Social  end‐March 2018.  (millions)  households with a safe store of value and      Minimum des Etablissements de  promote the accumulation of savings. It also    Baseline (2016): MGA  acts as a first step towards more advanced  Monnaie Electronique (EME), the decree  1,125 bn  financial services, including credit, as they can  implementing Loi no. 2016‐056,  Target (2019): MGA  be used at lower fees in locations not yet  establishing the minimum capital  1,945 bn  reached by traditional financial services. Access  requirements for EMEs; and the CSBF    to such e‐money accounts can help individuals  has issued: (i) instructions 002/2017 for    and households to strengthen their resilience  the licensing process for EMEs; and (ii)  against shocks.   36 instructions 003/2017 for the operating  procedures for trust accounts.  Issue: Private Credit Information Bureau  PA4: The Recipient has submitted to  T4: The Recipient has issued a request for  Number of private    Parliament Projet de Loi No. 024/2017  proposals to establish a private credit  credit bureaus licensed  Rationale: 82 percent of loans in Madagascar  régissant l’activité et le contrôle des  bureau.    required collateral as of 2013, leaving many  Bureaux d’Information sur le Crédit, the    Baseline (2016): 0  poor unable to access credit. Under these  draft law establishing credit information  Target (2019): 1  circumstances, an individual’s past repayment  bureaus.  history can serve as “reputational collateral” to    induce financial institutions to accept loan  applications.     Pillar B: Creating an enabling environment for economic opportunities in rural communities  Issue: Land Rights  PA5: The Recipient has submitted to  T5: The Recipient has submitted to  Number of land    Parliament Projet de Loi No 023/2017  Parliament an amendment to the law n°  certificates issued  Rationale: Unsecured land tenure rights impede  fixant le régime juridique de  2006‐031 « fixant le régime juridique de la    farmers from making long term investments in  l’Immatriculation et de la Propriété  propriété foncière privée non titrée »,  Baseline (2015):  their property, thereby adversely affecting the  Foncière Titrée, the draft law on titled  strengthening the collateral value of land  120,000  productivity of agriculture that has been falling  private property, requiring the issuance  certificates.  Target (2019): 270,000  in Madagascar for the past 30 years.  of land certificates as permanent    written proof of property rights.    Issue: Transfers to Local Governments  PA6: The Recipient’s Council of Ministers  T6: The Recipient has issued a decree  Fond de Péréquation    has  issued  Décret  2017/867  fixant  les  clarifying the functioning of the Fond de  executes transfers to  Rationale: Providing access to basic public  modalitiés  de  publication  des  Péréquation (equalization fund across  the local governments  services such a health and education at the  subventions  allouées  aux  Collectivités  local governments), including the  (% of planned in the FY)  local level can help the poor build up the  territoriales  décentralisées,  the  decree  equalization formula, disbursement    human capital needed to access better  requiring  the  publication  of  all  planned  procedures and the collection of the four  Baseline (2016): not  economic opportunities. However, local  and  executed  transfers  to  local  dedicated taxes.  active  governments in the poorest regions often do  governments.    Target (2019): 80  not have enough resources to maintain and      percent  or more  provide those basic services.     (active)    Issue: Rural Road Maintenance  PA7: The Recipient’s Council of Ministers  T7: The Recipient has issued a decree  Expenditure of the FER    has  issued    Décret  modifiant  et  amending the FER’s statute to specify the  on communal road  Rationale: A 2012 study found that half of  complétant  certaines  dispositions  du  annual fraction of project expenditures  maintenance (percent)  Madagascar’s secondary roads and two thirds of  Décret  no.  2016‐924  portant  statut  du  allocated to communal road maintenance    tertiary roads were classified as being in “bad  FER,  the  decree  amending  the  FER  and requiring the Ministry of Interior and  Baseline (2016): 0  condition”. This makes access to markets for  statute  to  increase  transparency,  Decentralization and M2PATE to subsidize  percent  rural communities more expensive. The Road  including to ensure (i) annual publication  the required contribution of local  Target (2019): 10  Maintenance Fund (FER) is in charge of  of  a  detailed  budget  with  forecasted  governments to FER projects according to  percent or more  37 receiving and administering funds for the  resources retransferred into the FER, use  the criteria indicated in the prioritization  maintenance of all roads within the national  of  retained  earnings  and  planned  guidelines.  territory. However, the FER is currently not able  expenditures  for  the  following  year;  (ii)  to effectively fulfill its function and, as a result,  annual  publication  of  executed  communal roads maintenance is constantly  expenditures for the previous  year and  neglected.  explanations  of  any  deviations  and  (iii)  publication  of  prioritization  guidelines,  including  the  distribution  of  expenditures across regions.    Issue: Rural Access to Electricity  PA8: The Recipient has submitted to  T8: The Recipient has issued the decrees  Number of concessions    Parliament Projet de Loi No. 026/2017  for implementation of the revised  and authorizations  Rationale: At 6 percent, Madagascar has one of  portant Code de l’Eléctricité à  electricity law and the Ministry of Energy  issued per year for  the lowest rates of rural electricity access in the  Madagascar, the draft law replacing Loi  approves the National Electrification  rural areas  world. Improving access to affordable and  98.032, and establishing a legal  Strategy.    reliable electricity services is critical for raising  mandate for ADER to advance rural    Baseline (2016): 10  rural productivity to enable the adoption of  electrification through PPP.    Target (2019): 40  modern farming and processing technologies.    Electricity also creates opportunities for rural    households to diversify into non‐farm  employment. However a lengthy and  convoluted approval processes for licenses and  authorizations  and an incoherent legal  framework with overlapping mandates between  different actors is holding back private  participation.  38   ANNEX 2: LETTER OF DEVELOPMENT POLICY  Translated from the French version  MINISTRY OF FINANCE AND BUDGET Antananarivo, ----- The Minister ----- Dr. Jim Yong Kim World Bank 1818 H Street NW, Washington DC Mr. President, Madagascar is continuing to implement the National Development Plan (NDP) and its Implementation Plan (IP) with the aim of reducing poverty and firmly grounding inclusive and sustainable development. The Government has hinged its objectives around three pillars, namely: (i) improve governance, (ii) promote economic recovery, and (iii) expand access to basic social services. The present letter reflects the government's will to take on challenges to increasing resilience among the most vulnerable people, promoting inclusive growth, and mobilizing significant investments for the development of the country, while reinforcing national and local institutions. x x x The levels of social indicators failed to improve in spite of the Government's will to promote human capital development and social protection mechanisms and systems. The 2016 Africa Human Development Report, drawn up by the United Nations, once more confirmed that Madagascar features among the poor countries of Africa, ranking 154th out of 188 countries, with a low Human Development Index of 0.510. Economic activities are gradually recovering, with a growth rate of 4.1% in 2016, expected to reach 4.3% in 2017. This increase owes to the performance of free export processing zones, following the resumption of AGOA, expansion of construction and public works sectors, and recovery of the mining sector. However, this drive was slowed down by the climate hazards of 2016 and 2017, the drought on the highlands, and Cyclone Enawo which hit the Northeastern part of the country. These hazards impacted price levels and the inflation rate for 2017 is estimated at 8.1% on period average. The major economic and strategic orientations of the Government were aligned on the NDP. The Government is set on addressing the pressing economic and social challenges that the country is facing with the support of Technical and Financial Partners. 39 As such, the Government organized a Donors and Investors Conference in Paris in December 2016, to bring donors, technical and financial partners, and private investors together to support the country in its development projects. A commitment of USD 9.7 billion was announced at this conference, including 3.3 billion from the private sector. In June 2017, the Board of Governors of the IMF granted an additional credit of SDR 30.55 million (approximately US$ 42.3 million) to Madagascar, under the Extended Credit Facility (ECF). This credit was immediately disbursed with the planned second tranche, to address the impacts of natural disasters. The amount disbursed for 2017 increases as such to SDR 61.98 million (approximately USD 86 million). x x x Regarding Public Finances, strategies aim to safeguard the macroeconomic stability and will draw on the support to socioeconomic development, as well as the practice of good governance. The fiscal policy aims to increase the fiscal space through the reinforcement of tax administrations on collection and intensification of efforts oriented to the effectiveness of public expenditures. The net tax ratio to GDP will be at 11.4% in 2017 against 10.9% in 2016. Public expenditures have significantly increased, from 16% (2016) to 20.2% (2017). They focus on emergency activities following the damages caused by cyclone Enawo, the reinforcement of underperforming State-owned enterprises (AIR MADAGACAR and JIRAMA), while prioritizing expenditures on social sectors. Budget allocation for operation and investment to the four social Ministries (Ministry of Water, Ministry of National Education, Ministry of Public Health, Ministry of Population) will be increased to reach 1.3% of the GDP in 2019. x x x Madagascar is a country with numerous assets: unequaled biodiversity, huge potential for agriculture, natural resources, and abundant labor. If complementarity between physical and human capital, as well as good governance were ensured, it would be a prosperous country. The disruptions caused by sociopolitical crises have left the majority of the population living under the extreme poverty threshold. The Government, through the NDP/IP, is set on implementing a development program aimed at reversing the trend of poverty aggravation. The planned reforms will contribute to the achievement of the objectives set in relation to governance improvement, economic recovery, and improvement of the access to basic social services. The Government has promulgated Act #2014-020 dated September 27, 2014, governing the resources, modalities of election, organization, and operation of Local Governments (LGs). This Act provides for the consolidation of existing resources at the level of LGs and allows for creating new resources depending on the jurisdictions assigned to them to ensure their financial autonomy. The National Equalization Fund was created in 2016 at the level of the Local Development Fund to ensure better equity of the resources transferred to LGs. The operation manual of this fund is currently in the process of preparation, including the equalization formula and eligibility criteria to execute grant transfers at the level of the relevant LGs. To comply with good governance practices, namely transparency and accountability, Government grants that have already been transferred to LGs, as well as those planned will be disclosed to the public. The Government has adopted a decree requiring such publication. Moreover, a decree clarifying the operation of the National Equalization Fund will be established and will integrate the equalization formula, disbursement procedures, and making operational the collection of the four taxes dedicated to the Fund. It is generally accepted that to achieve poverty reduction and sustained economic growth, the Government must fund basic social services. 40 The current civil registration procedures do not facilitate access to basic social services such as education and social protection to the population. Indeed, the 12-day period after birth is too short for them to complete such registration and the procedure for obtaining a substitute birth registration certificate with the courts is extremely complicated, especially in the remotest regions and for the most vulnerable social groups. Reflection has already been conducted on the reform of the civil registration legislation and the Government has undertaken to submit to the Parliament a draft law allowing retroactive registration of births at the district level for a period of five (05) years. Act #61-025 dated October 09, 1961 on civil registration documents will also be revised to recommend the extension of the legal birth registration deadline, organization of proximity services to perform such registrations, assignment of a unique identifier at birth, and setting up of a centralized system to monitor new registrations. The social safety net and social protection system will be reinforced. In 2015, the Government instituted a National Social Protection Policy whose objective was to reduce by 15% the number of the population living in extreme poverty and putting half of the vulnerable segment of population under effective social protection coverage. The role of the Ministry of Population, Social Protection, and Women's Empowerment will be reinforced to ensure coordination and leadership in the sector and facilitate the implementation of this policy on non-contributory schemes. For the time being, the sector is not fully coordinated and leadership is still fragmented among various ministries and organizations. The Government is set on developing a national register of vulnerable households to prevent fragmentations, to allow for mapping social protection programs for the non-contributory system, and to avoid overlaps in actions. A decree on the creation of this national register will be adopted and published by the Council of Ministers. After this decree, a new Act on non-contributory social protection will be set up, reinforcing the coordination role of the Ministry of Population, Social Protection, and Women's Empowerment in social security net programs. On the other hand, the development of the financial sector in Madagascar will be reinforced to promote financial inclusion. Madagascar has taken an important step in the setting up and making operational of the Credit Bureau (CB). Efforts to improve the availability of financial information through the setting up of a Credit Bureau should be sustained. The Central Bank has formulated a draft bill to govern the private credit bureau and consulted with all stakeholders (banking professions, microfinance institution, private sector) regarding the basis of the text and its adequacy to Malagasy realities. This draft will be submitted to the Parliament for adoption. The technical documents on the setting up of the private credit bureau are currently in the process of preparation and the call for expressions of interest will be launched over the first quarter 2018. The bank account penetration rate in Madagascar remains low. Only 4% of the population has a bank account. The key objective in terms of financial inclusion is to enable households and enterprises to access and use a minimum of one current account offered by a regulated payment service provider. In 2016, the Parliament already adopted Act #201-056 governing electronic money and electronic money institutions. However, this Act has not yet been effectively enforced to promote rapid progress of electronic money services and provide people excluded from the financial sector with access to a current account. The enforcement decree of this Act is adopted by the Council of Ministers, and the Bank and Financial Supervision Commission (CSBF) will publish instructions on (i) the minimum capital for Electronic Money Institutions (EMIs), (ii) licensing investigation procedures, and (iii) operational procedures for trust accounts. Before May 2018, CSBF will publish the decisions relating to applications for approval from EMIs received by late March 2018. Agriculture is the core of Madagascar's economy. Nearly 80% of the population lives in rural areas and agriculture is the main occupation of most of them. Agricultural productivity in Madagascar is low. The issue of land access is a major challenge to poverty reduction and improvement in the performance of the agriculture sector. It remains a barrier to the development of rural areas. Since 2004, the Government has initiated a land security process through the National Land Program whose objective is to align land practices and the regulatory framework with each other. An innovative land reform was launched in 2005, consisting in 41 the creation of land offices at the level of communes and enabling the latter to deliver land certificates as titles of ownership. This reform is being reinforced to remove any doubt regarding the value of land certificates. The Government submits to the Parliament a draft law on Titled Private Property which confirms the permanent legal value of land certificates. Article 47 of the draft law is revised to remove any obligation to convert the certificate into a land title. The construction and rehabilitation of roads feature among the economic and social development priorities of the country. The Government created a Road Maintenance Fund (FER) in year 2000 to ensure the management of the road maintenance funding, whether they are national, regional, or communal. However, constraints on the financial resources of FER prevented the allocation of adequate resources to the maintenance of roads other than national ones. The Government consequently undertook to change the status of FER so as to increase transparency and have further details on the budget assigned to other roads. The Council of Ministers will issue a decree on the modification of the status of FER to allow for annually publishing (i) the detailed budget with forecasts of the resources transferred to FER, use of carryovers, and expenditures forecasted for the following year, (ii) expenditures effected the previous year, with explanation of variations from forecasts, and (iii) prioritization guidelines, including the distribution of expenditures between regions. Access to power supply services is extremely low in Madagascar. Nearly 15% of the population only benefits from them and this rate goes down to 6% when considering the population living in rural areas. In 2015, the Government adopted the 2015-2030 New Energy Policy (NEP) which falls within the scope of the NDP, to address the urgent economic, social, and environmental challenges of the country. By 2030, 70% of the households would have sustainable access to power supply services. To accelerate the electrification process, the legal and institutional framework will be reinforced. A draft law on the revision of the Code of electricity is developed to this end and submitted to the Parliament. This draft provides for the definition of the mandate of ADER (Agency for the Development of Rural Electrification) by assigning a legal status and modus operandi for rural electrification through public-private partnership to it. The implementation of all actions contemplated under the NDP will enable the Government to achieve its objectives, including a strong economic growth and poverty reduction. However, resource limitations lead the Government to request the financial support of the World Bank under a budget support.   42 43 44 45 46 47 ANNEX 3: FUND RELATIONS ANNEX  IMF Staff Completes Mission to Review Progress of Madagascar’s Economic Program   September 21, 2017  End‐of‐Mission press releases include statements of IMF staff teams that convey preliminary findings  after a visit to a country. The views expressed in this statement are those of the IMF staff and do not  necessarily represent the views of the IMF’s Executive Board. Based on the preliminary findings of this  mission, staff will prepare a report that, subject to management approval, will be presented to the IMF's  Executive Board for discussion and decision.   Economic growth is projected at 4.1 percent in 2017.   Performance under the ECF‐supported program remains strong.   Prudent monetary policy has helped to contain inflation.  A team from the International Monetary Fund (IMF) led by Marshall Mills, Mission Chief for Madagascar,  visited  Antananarivo  from  September  7–21,  2017  to  hold  discussions  on  the  second  review  of  Madagascar’s  economic  reform  program  supported  by  the  IMF’s  three‐year  Extended  Credit  Facility  (ECF). [1]  Good  progress  was  made  during  the  discussions  and  they  will  continue  in  the  coming  weeks.  Following  conclusion  of  ongoing  discussions,  the  IMF  Executive  Board  could  consider  the  second  ECF  review in December 2017 as planned.  At the end of the mission, Mr. Mills issued the following statement:  “Madagascar’s  economic  conditions  continue  to  be  positive  in  2017,  with  sustained  macroeconomic  stability despite shocks. Economic growth is projected at 4.1 percent in 2017. While still among the highest  rates  in  sub‐Saharan  Africa,  this  is  lower  than  expected,  partly  due  to  the  impact  of  the  cyclone  and  drought on agriculture and hydropower. Growth is projected to accelerate to 5.1 percent in 2018, led by  rising public investment and a rebound in agriculture. Inflation, which ticked up earlier this year due to  weather‐related shocks, is expected to fall to around 8 percent by end‐year, and to decline gradually in  2018.  “Performance under the ECF‐supported program remains strong. Based on current data, all quantitative  performance targets for end‐June were met. Revenue collection continues to exceed program targets.  The Central Bank of Madagascar has appropriately managed pressures linked to the positive vanilla price  shock,  with  the  accumulation  of  additional  foreign  exchange  reserves,  while  the  exchange  rate  appreciated,  consistent  with  its  flexible  exchange  rate  regime.  Prudent  monetary  policy  has  helped  to  contain inflation. Most structural reforms planned in the program were completed, although some with  delays.  “Concerning the remainder of 2017, the authorities are undertaking some additional budget measures to  offset unexpected developments. Higher than expected outlays for the wage bill will be offset by over‐ performance on revenues and containing other spending. The authorities are also working to speed up  the  execution  of  foreign‐financed  investment  projects.  Work  on  Air  Madagascar’s  planned  strategic  partnership is advancing, and a final agreement will require a substantial transfer in the 2017 budget to  cover its liabilities accumulated from past losses, as already envisaged under the IMF‐supported program.  48 “Discussions on the 2018  budget focused on the  program’s goals  of increasing revenue collection and  enhancing  the  quality  of  public  spending.  The  authorities  reiterated  their  commitment  to  these  goals.  They are elaborating additional tax policy and administration reforms to maintain strong revenue growth  in 2018, despite the negative impact of the stronger MGA on customs revenues. On the spending side,  discussions focused on promoting spending to support inclusive growth, as envisioned under the program.  Progress  will  require  faster  execution  of  public  investment,  containing  wage  bill  growth,  and  reducing  transfers, especially to the public utility JIRAMA. Reforms at JIRAMA are advancing, notably to improve  management and lower costs, and continued progress is essential to cut transfers as planned.  “Discussions also addressed priority medium‐term structural reforms in monetary policy, financial sector  development, tax policy, and governance. The Central Bank is improving its operational framework for  monetary  policy  implementation.  Drawing  on  the  recommendations  of  the  Financial  System  Stability  Assessment  (FSSA),  the  authorities  are  also  enhancing  risk‐based  prudential  supervision,  tightening  prudential  regulations,  and  modernizing  the  banking  legislation.  On  tax  policy,  discussions  focused  on  ensuring that new tax incentives under consideration to promote private investment are cost‐effective,  attracting additional investment without jeopardizing future revenue performance. On governance, the  Government has submitted draft laws on international cooperation and asset‐recovery to parliament. In  addition, it has prepared a draft Anti‐Money Laundering law, which it also intends to submit to parliament  this  year.  Staff  urged  the  authorities  to  follow  through  on  the  submission  this  year,  as  well  as  to  progressively strengthen their asset disclosure regime.  “The  mission  met  with  President  Hery  Rajaonarimampianina,  Prime  Minister  Olivier  Mahafaly  Solonandrasana, Minister of Finance and Budget Vonintsalama Andriambololona, Minister of Economy  and  Plan  Herilanto  Raveloharison,  Central  Bank  of  Madagascar  Governor  Alain  Rasolofondraibe,  Commissioner General Léon Rajaobelina, senior officials, as well as private sector representatives, and  development partners.  “The  mission  thanks  the  Malagasy  authorities  for  their  strong  cooperation  and  the  constructive  discussions.”            [1] The ECF is a lending arrangement that provides sustained program engagement over the medium to  long term in case of protracted balance of payments problems. The arrangement for Madagascar in the  amount of SDR 220 million (about US$304.7 million or 180 percent of quota) was approved by the IMF  Executive Board on July 28, 2016 (see Press Release No. 16/ 370 ). Augmentation of access was granted  under the program for SDR 30.55 million (about US$42.39 million) or 12.5 percent of the country’s quota  following the IMF Executive Board on June 28 (see Country Report No. 17/223).    49 ANNEX 4: ENVIRONMENT AND POVERTY/SOCIAL ANALYSIS TABLE    Prior actions  Significant positive or negative  Significant poverty, social or  environment effects   distributional effects  (yes/no/to be determined)   positive or negative  Pillar A: Strengthening the resilience of individuals against shocks / / PA1. The Recipient has submitted to  No. This reform is to improve registration  Yes, positive. While the  Parliament Projet de Loi No. 028/2017 relatif  at birth which has been assessed not to  proportion of births registered  à la délivrance des jugements supplétifs  have any impact on environment.  in Madagascar is high by  regional standards, the  d’actes de naissance dans le cadre de  proportion of children that are l’enregistrement rétroactif de naissance des  not registered in any way is  enfants et des adultes dans le cadre de  higher among children from  l’Opération Carte Nationale d’Identité, the  the poorest households,  draft law allowing for retroactive birth  suggesting that a significant  registration, for a period of five years, at  expansion of coverage would  district level.  benefit mainly the poorest  segments of the population.     PA2. The Recipient’s Council of Government  No. This reform is to establish a national  Yes, positive. There is strong  has issued Décret no .2017/844 portant  social registry which has been assessed  evidence that social safety  création et tenue de l’annuaire des  not to have any impact on environment.  nets, non‐contributory  transfers targeted mainly to  interventions et du registre des bénéficiaires  the poor, can increase the  dans le cadre des actions de Protection Sociale  resilience of the poor and  du régime non‐contributif, the decree  increase their opportunities. In establishing a national social registry for social  the presence of multiple  safety net program beneficiaries.  schemes, unified registries  potentially increase the overall impact of the social safety net  architecture.  PA3. The Recipient’s Council of Government  No. This reform is related to the  Yes, positive. E‐money can  has issued Décret no. 2017/851 fixant le  promotion of e‐money which has been  benefit the poor and  Capital  Social Minimum des Etablissements  assessed not to have any impact on  strengthen coping  de Monnaie Electronique (EME), the decree  environment.  mechanisms through several  implementing Loi no. 2016‐056, establishing  channels: lower transaction  the minimum capital requirements for EMEs;  costs, reduce opportunities  and the CSBF has issued: (i) instructions  for corruption and thus  002/2017 for the licensing process for EMEs;  decrease leakage in cash  and (ii) instructions 003/2017 for the  transfer programs, reduce  operating procedures for trust accounts.   transactional risks, increase    authorities’ ability to support    those affected by shocks, and  expand the use of transfers  within private networks as a  means to cope with shocks.    50 PA4. The Recipient has submitted to  No. This reform is to establish PCB which Yes, positive. Access to credit  Parliament Projet de Loi No. 024/2017  has been assessed not to have any  may allow households to  régissant l’activité et le contrôle des Bureaux  impact on environment.  borrow in bad times and repay d’Information sur le Crédit, the draft law  in better times, increasing  establishing credit information bureaus.  resilience to shocks. Cross‐   country studies show that  credit bureau coverage is  associated with financial  deepening and this, in turn,  has positive effects on growth  on average.    Pillar B: Creating an enabling environment for economic opportunities in rural communities  PA5. The Recipient has submitted to  No. This law will help the population to  Yes, positive. The action is  Parliament Projet de Loi No 023/2017 fixant le  secure their existing parcels which has  likely to have a pro‐poor  régime juridique de l’Immatriculation et de la  been assessed not to have any impact  impact to the extent that  Propriété Foncière Titrée, the draft law on  on environment.  access to land certificates is  titled private property, requiring the issuance  faster and cheaper and this  of land certificates as permanent written  allows the poor to sell, lease  proof of property rights.  out or keep cultivating their    land. The pro‐poor effect is  likely to be stronger if the new  law will be accompanied by  complementary actions.  PA6. The Recipient’s Council of Ministers has  No. This reform is to explicit the  To be determined.  issued Décret 2017/867 fixant les modalitiés  parameters of fund transfers to local  Decentralization has potential  for poverty reduction through  de publication des subventions allouées aux  government which has been assessed not  increases in the efficiency and  Collectivités territoriales décentralisées, the  to have any impact on environment.  equity in service delivery.  decree requiring the publication of all  However, the effects of  planned and executed transfers to local  decentralization ultimately will governments.  depend on the local context  and on what exactly is  devolved to local authorities.    PA7. The Recipient’s Council of Ministers has  No. This reform is to improve  Yes, positive. The DPO actions  issued  Décret modifiant et complétant  transparency of the FER which has been  are expected to have a direct  certaines dispositions du Décret no. 2016‐924  assessed not to have any impact on  pro‐poor effect to the extent  portant statut du FER, the decree amending  environment  that access and quality of rural the FER statute to increase transparency,  roads will be improved and  including to ensure (i) annual publication of a  access cost, measured in  terms of traveling time, will be  detailed budget with forecasted resources  reduced. The amendment of  retransferred into the FER, use of retained  the FER’s statute will give  earnings and planned expenditures for the  access to poor local  following year; (ii) annual publication of  governments to financing of  executed expenditures for the previous  year  municipal road maintenance  and explanations of any deviations and (iii)  funds. It will be key to know  publication of prioritization guidelines,  the criteria used to identify a  including the distribution of expenditures  poor commune and to make  across regions.  sure that they have the    administrative capacity to  manage funds and implement  projects.    51 PA8. The Recipient has submitted to  No. The infrastructures developed for  Yes, positive. The DPO actions  Parliament Projet de Loi No. 026/2017 portant  rural electrification are small. This law is to are expected to have positive  Code de l’Eléctricité à Madagascar, the draft  reinforce ADER mission to promote their  pro‐poor effects to the extent  current approach in rural electrification  that they will increase access  law replacing Loi 98.032, and establishing a  which has been assessed not to have any  to electricity and improve the  legal mandate for ADER to advance rural  impact on environment.     quality of the energy source.  electrification through PPP.  The overall impact will depend  on the cost associated with  access to electricity and it is  likely to be stronger if  complementary actions will be  taken.    52