PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO: DOCUMENTO TÉCNICO 57015 Grupo de Trabajo Global de Saneamento ­ WSP WSP Santaton Global Practce Team Fnancando el Saneamento in situ para los Pobres Una revsón y análss comparatvo de ses países Sophe Trémolet con Pete Kolsky y Eddy Perez Enero de 2010 El Programa de Agua y Saneamento es una alanza nternaconal de donantes múltples, admnstrada por el Banco Mundal, cuya msón es apoyar a la www.wsp.org poblacón más pobre para obtener acceso al agua y a servcos de saneamento asequbles, seguros y sostenbles. Las conclusiones e interpretaciones que se expresan aquí son enteramente del autor y no deben atribuirse al Banco Mundial o a sus organizaciones afiliadas, o a los miembros de la Junta Directiva del Banco Mundial o a los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en este trabajo. Las fronteras, colores, denominaciones y cualquier otra información mostrada en los mapas de este trabajo no suponen ninguna opinión por parte del Banco Mundial con referencia al estado legal de ningún territorio ni la aprobación o aceptación de dichas fronteras. El material en esta publicación está protegido por los derechos de autor. Las solicitu- des para reproducir partes del mismo deben enviarse a wsp@worldbank.org. El WSP fomenta la difusión de este trabajo y dará su autorización de inmediato. Para mayor información, visitar www.wsp.org © Water and Sanitation Program Programa de Agua y Saneamento Grupo de Trabajo Global de Saneamento ­ WSP WSP Santaton Global Practce Team Fnancando el Saneamento in situ para los Pobres Una revsón y análss comparatvo de ses países Sophe Trémolet con Pete Kolsky y Eddy Perez Enero de 2010 www.wsp.org Fnancando el Saneamento in situ Agradecmentos Por Sophie Trémolet con Pete Kolsky y Eddy Perez Rajiv Raman (Maharashtra); Alan Malina (Mozambique); Chimère Diop y Ousseynou Guène (Senegal); y Cu Thuy y El estudio fue escrito por Sophie Trémolet (consultora in- Mai Van Huyen (Vietnam). dependiente) bajo la dirección y orientación de Eddy Pérez (Programa de Agua y Saneamiento, WSP por sus siglas La revisión de pares de los casos estudiados fueron contribu- en inglés) y Pete Kolsky (Banco Mundial), quien también ciones de los líderes de proyecto del equipo del Programa de proporcionó detallados comentarios sobre el enfoque meto- Agua y Saneamiento y del Banco Mundial, que incluyeron dológico, casos de estudio y el informe principal a Craig Kullman (WSP) en las primeras versiones de todos los casos, Andrew Robinson (consultor independiente), Las siguientes personas realizaron una revisión de pares Rokeya Ahmed (WSP) y Santanu Lahiri (WSP) sobre al enfoque metodológico subyacente al informe y dieron Bangladesh; María Angélica Sotomayor (Banco Mundial) sugerencias para la elección de los casos: Jonathan Halpern sobre Ecuador; Peter Hawkins (WSP) sobre Mozambique; (Banco Mundial), Guy Hutton (WSP), David Schaub-Jones Ajith Kumar (WSP) sobre Maharashtra; Yogita Mumssem (Building Partnerships for Development), Vivien Foster (Banco Mundial), Pierre Boulenger (WSP), Ousseynou Diop (Banco Mundial), Andreas Knapp (WSP), Brian Stewart (WSP) y Sylvie Debomy (Banco Mundial) sobre Senegal; Smith (Banco Mundial), Barbara Evans (consultora inde- Bill Kingdom (Banco Mundial), Alan Coulthart (Banco pendiente), Peter Hawkins (WSP) e Isabel Blackett (WSP). Mundial), Joseph Gadek (WSP), Hoang Thi Hoa (WSP) y Gabriela Prunier (consultora independiente) y Steve Sugden Le Duy Hung (WSP) sobre Vietnam. (London School of Hygiene and Tropical Medicine) tam- bién proporcionaron aportes iniciales en las observaciones La revisión de pares del informe final fue proporcionada metodológicas. por Guy Hutton (WSP), Isabel Blackett (WSP), Caroline Van den Berg (Banco Mundial) y Oscar Alvarado (Banco La investigación y redacción para los casos país fueron con- Mundial). Almud Weitz (WSP), Jan-Willem Rosenboom tribuciones de las siguientes personas: Shafiul Azam Ahmed (WSP) y Barbara Evans (independiente) también presentaron (Bangladesh); Patricio Arrata, ICA Consultores (Ecuador); comentarios adicionales. v Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Prólogo La promoción de la inversión local en saneamiento constituye inglés) y el Water Anchor del Banco Mundial ha colaborado una intervención pública de salud rentable en términos de en el desarrollo de este estudio como un primer paso para la proporción del costo público con los beneficios estimados esbozar un cuadro completo del financiamiento y los costos para la salud1. Un buen saneamiento le confiere a sus usuarios del saneamiento. otros beneficios importantes: dignidad, privacidad y ahorro de tiempo. Por estas razones, la Cumbre Mundial sobre el El presente estudio ofrece información sobre enfoques de Desarrollo Sostenible de 2002 incluyó al saneamiento como financiamiento alternativo para saneamiento doméstico in parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs). La situ, en seis países: Bangladesh, Ecuador, India, Mozambi- Meta 10 del Objetivo 7 incluye un compromiso para reducir que, Senegal, y Vietnam. Esta información puede ayudar a a la mitad la proporción de la población mundial sin acceso identificar los enfoques de mejor rendimiento y los factores a un saneamiento mejorado relativo a 1990. relevantes y asuntos a considerar en el diseño de una estrategia de financiamiento de saneamiento. El estudio compara siste- Los avances hacia las metas de saneamiento han sido des- máticamente enfoques de financiamiento alternativo basados iguales. Mientras algunos países, incluyendo Bangladesh y en una serie de indicadores comunes, incluyendo la efectivi- Vietnam, están bien posicionados para alcanzar la meta, es dad en el uso de fondos públicos y en su identificación. El poco probable que otros como India y la mayor parte de los equipo eligió enfocarse en aquellos proyectos reconocidos países del África subsahariana lo hagan para 2015. A pesar como éxitos para obtener una muestra razonablemente de los beneficios, los especialistas en saneamiento han sido representativa de las mejores prácticas en los programas de incapaces de movilizar fondos, atención y voluntad política saneamiento. El estudio identificó una serie de ejemplos útiles suficientes a nivel local, nacional y regional para alcanzar la y lecciones tentativas sobre el financiamiento que deberían meta en saneamiento. Incluso cuando se realizan inversiones, ayudar a diseñar el financiamiento del saneamiento en el ini- estas no suelen ser efectivas o no llegan a los pobres rurales y cio de un proyecto. Replicar dichas experiencias demandará urbanos, quienes tienen el menor acceso al saneamiento y por una mejor comprensión de aquello que promueve la inversión tanto se encuentran en un mayor riesgo. La crisis financiera en un hogar y cuáles son las restricciones que limitan dicha y sus impactos asociados sobre la economía mundial están inversión, como por ejemplo la inversión, tanto en términos colocando a los presupuestos de los gobiernos bajo presión financieros como no financieros. tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. El reto del saneamiento continúa creciendo al ritmo de la Existen tres preguntas cruciales para todas las actividades población, del mismo modo en que crece el costo de no de desarrollo financiadas por el Banco Mundial: "¿Cuánto poder alcanzar sus objetivos. Creemos que este estudio es costará?", "¿Cómo se financiará?" y "¿Quién paga qué?" una gran contribución para tratar el reto de cómo pagar por Para ayudar a responder estas preguntas, el Banco Mundial el saneamiento. emprendió un estudio sobre los subsidios a los servicios de agua potable y electricidad2. A pesar de que se iba a incluir el saneamiento, los autores identificaron rápidamente una total ausencia de información sobre el tema. Como consecuencia, el Programa de Agua y Saneamiento (WSP, por sus siglas en 1 Jamison et al., 2006. 2 Komives et al., 2005. www.wsp.org v v Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Resumen ejecutvo 1 El problema: saneamento, familiar protegen también a otros, por lo menos en la medida economía y financamento que reducen la transmisión de enfermedades al interior de Alrededor de 40% de la población mundial no tiene acceso la familia. No obstante, la gran cantidad de hogares pobres a un nivel básico de saneamiento; uno de cada cinco de sin saneamiento hace difícil que los apretados presupuestos nosotros practica la defecación a la intemperie3. Esta crisis de los gobiernos contribuyan con una porción importante de saneamiento trae claras consecuencias. del costo. Adicionalmente, los economistas y profesionales del sector son normalmente escépticos ante proyectos de La diarrea mata a más de 1.5 millones de niños y niñas cada subsidios, luego de haber constatado lo poco eficientes y año, y 88% de estas muertes son atribuidas a la contamina- contraproducentes que pueden ser algunos programas mal ción fecal, producto de un saneamiento, higiene y suministro diseñados. de agua inadecuados4. La falta de saneamiento propaga mu- chas otras enfermedades, contamina tanto el agua como las Los retos del financiamiento --las decisiones prácticas sobre tierras, y priva a los pobres de su dignidad básica. El costo de quién paga cuánto por qué, cuándo y cómo--, por tanto, estos problemas es alto tanto en términos económicos como se encuentran en el centro de los esfuerzos mundiales por humanos. En una serie de estudios, el Programa de Agua y promover la salud, la dignidad y un ambiente más limpio Saneamiento (WSP, por sus siglas en inglés) estimó que un por medio del saneamiento. Pero a pesar de la importancia saneamiento inadecuado le costaba a las economías de cua- del tema, los esfuerzos previos por recolectar información tro países surasiáticos el equivalente al 2% de su PBI5; estos significativa sobre el financiamiento del saneamiento han resultados respaldan hallazgos similares en otros lugares tanto fracasado en gran medida. Un informe reconocido sobre los sobre los costos como sobre los beneficios del saneamiento6. subsidios para la dotación de agua y electricidad7 pretendió Dada esta cuota humana y económica, ¿por qué motivo los inicialmente incluir al saneamiento pero no pudo conse- avances son aún demasiado lentos? guirlo dada la falta de información disponible. Al principio de este estudio, muy poca información creíble --cuando la Las soluciones de saneamiento no son baratas para los pobres, hubo-- estuvo disponible para describir las cifras y la expe- quienes constituyen la gran mayoría de aquellos que carecen riencia del financiamiento del saneamiento. de saneamiento. En los seis países descritos en este estudio, el costo principal del saneamiento doméstico varía entre US$ 2 Objetvos y algunas preguntas 17 y US$ 568, costos que normalmente exceden la mitad del clave de este estudo ingreso familiar anual de los pobres en las respectivas áreas Este estudio apunta a mejorar la comprensión del finan- del proyecto. Al igual que las viviendas, el saneamiento in situ ciamiento del saneamiento doméstico in situ por medio de es normalmente visto como un bien privado y como respon- un análisis cuidadoso de la experiencia de campo en una sabilidad básica de los mismos beneficiarios. Sin embargo, amplia gama de proyectos. El Grupo de Trabajo de Prácticas los profesionales han considerado que cierto financiamiento Globales de Saneamiento e Higiene del Programa de Agua y público del saneamiento puede ser justificado por sus exter- Saneamiento (WSP) del Banco Mundial inicialmente con- nalidades inherentes. La construcción y el uso de una letrina cibió este estudio para ofrecer una mejor orientación a los 3 UNICEF/OMS JMP, 2008. 4 Lopez et al., 2006. 5 Hutton et al., 2007. 6 Hutton y Haller, 2004. Antecedentes adicionales se derivan aproximadamente de 30 informes país, tanto publicados como no publicados, realizados entre 2004 y 2007, y fueron facilitados a los autores por Bjorn Larsen. 7 Komives et al., 2005. www.wsp.org v Fnancando el Saneamento in situ sectores profesionales que desarrollen proyectos y programas Además de resumir los mecanismos de cada propuesta, de saneamiento in situ. todos los casos fueron revisados bajo criterios de evaluación comunes: La mayoría de quienes no tienen saneamiento viven en · Impacto sobre el acceso sostenible a los servicios: ¿El áreas rurales o en zonas periféricas de las ciudades, más allá proyecto contribuyó a aumentar el acceso al sanea- del alcance de las redes de desagüe. El primer escalón de la miento? «escalera del saneamiento» para aquellos sin acceso será el · Costos: ¿Los costos de las instalaciones sanitarias saneamiento in situ. Las estructuras institucionales y finan- resultantes son razonables y asequibles para los bene- cieras de desagüe y de saneamiento in situ son tan diferentes ficiarios? que se decidió enfocar este primer estudio en el tema del · Efectividad en el uso de los fondos públicos: ¿Los fondos saneamiento básico in situ. públicos fueron utilizados de modo que maximizaran el impacto? El estudio trata cuestiones básicas como: · Identificación de pobreza: ¿El programa buscaba · ¿Cuánto cuesta el suministro del acceso al saneamiento identificar a los pobres? ¿El programa fue efectivo al in situ, es decir, una vez que todos los costos (hardware hacerlo? y software) hayan sido considerados? · Sostenibilidad financiera: ¿El enfoque financiero pudo · ¿El tipo y la escala del subsidio del saneamiento afectan ser sostenible en el tiempo sin ayuda externa? el suministro y el consumo? ¿De qué manera? · Ampliación: ¿El enfoque financiero pudo ser ampliado · ¿Cómo puede el sector público apoyar de manera más para cubrir a aquellos que aún no están cubiertos en efectiva la inversión doméstica en el saneamiento in el país a un costo razonable? situ? · ¿Debería hacerse por medio de la inversión en esti- Los casos fueron seleccionados para reflejar la variedad de mulación de la demanda, subsidios a los hogares o propuestas de financiamiento del saneamiento doméstico proveedores, apoyando planes de crédito o por otros y los contextos. Los proyectos elegidos están situados en medios? Bangladesh, Ecuador, Maharashtra (India), Mozambique, · ¿El subsidio de hardware debería ser provisto o el gasto Senegal y Vietnam. público debería enfocarse en promover la demanda o en apoyar el suministro del mercado? Cuando los sub- Estos proyectos y sus propuestas de financiamiento se pre- sidios de hardware sean adoptados, ¿cuál es la mejor sentan más abajo en la Tabla A en el creciente porcentaje manera para asegurar que alcancen a sus destinatarios del costo total de la adopción del saneamiento que viene y que sean sostenibles y ampliables? de los fondos públicos. En un extremo del espectro del · ¿Qué mecanismos innovadores (tales como créditos o financiamiento público, algunos proyectos (tales como fondos rotatorios) pueden ser utilizados para promo- los de Bangladesh e India) solo ofrecieron subsidios para ver el financiamiento del saneamiento doméstico? actividades de software y para subsidios de hardware limi- tados y orientados a hogares pobres. Montos limitados de 3 La propuesta del estudo fondos públicos fueron utilizados para el Fondo Rotatorio Este estudio revisa el financiamiento del saneamiento in situ de Saneamiento en Vietnam, una propuesta innovadora al en seis casos cuidadosamente seleccionados examinando: uso de microfinanzas para el acceso elevado al saneamiento que rindió un alto apalancamiento de las contribuciones · Las fuentes de financiamiento (quién paga) y de los usuarios. Al otro extremo del espectro, los proyectos · Las propuestas de financiamiento: en Senegal y Ecuador adoptaron un subsidio de hardware ­ ¿Qué parte es pagada por cada fuente y cómo? relativamente alto. ­ ¿Qué mecanismos de financiamiento son utiliza- dos, incluyendo subsidios de hardware, soporte de La Tabla A presenta un resumen de la evaluación, basada en software o un acceso fácil al crédito? los seis criterios descritos más arriba. v Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ TABLA A. CASOS DE SANEAMIENTO DOMÉSTICO Y PROPUESTAS DE FINANCIAMIENTO Proyecto Contexto Nvel de servco, poblacón que adoptó el saneamento durante el proyecto, perodo del estudo Propuesta de financamento Vetnam · Soporte de software para la promocón del saneamento y educacón en Fondo Rotatoro de Saneamento ­ zonas urbanas hgene · Prncpalmente baños y pozos séptcos · Acceso fácl al crédto por medo de fondos rotatoros de saneamento · 193,670 personas · Tasas de nterés subsdadas sobre los préstamos para los materales de · 2001 a 2008 construccón (que representan cerca del 3% de los costos de hardware) · Fondos públcos = 7% del total de costos de la adopcón del saneamento Maharashtra (Inda) · Soporte de software para la movlzacón de la comundad, ncluyendo Campaña de Saneamento Total compensacones financeras basadas en resultados, drgdo a aldeas que (CST) utlzando propuestas de Saneamento Total Dr- alcancen la categoría Lbre de Defecacón a la Intempere (LDI) para que se gdo por la Comundad (CLTS, por sus sglas en nglés) nvertan en labores de saneamento ­ zonas rurales · Los subsdos de hardware para hogares por debajo de la línea de pobreza · Letrnas mejoradas (que cubren alrededor del 22% de los costos de hardware para los · 21'200,417 personas beneficaros) · Julo de 2000 a novembre de 2008 · Acceso al crédto solo en algunos dstrtos · Fondos públcos = 9% del total de costos por adopcón del saneamento Bangladesh · Soporte de software para la movlzacón de la comundad, promocón DISHARI (basado en CLTS) ­ zonas rurales del saneamento, y fortalecmento del goberno local, ncluyendo · Letrnas báscas compensacones financeras basadas en resultados para poblados · 1'630,733 personas que estén 100% saneados. Las compensacones no están sujetas a · 2004 a 2008 oblgacones y no necesaramente deben ser gastadas en saneamento. · Subsdos de hardware en espece, por adelantado y drgdos a los pobres (que cubren alrededor de 42% de los costos de hardware para los beneficaros) · Fondos públcos = 31% del total de costos de la adopcón del saneamento Mozambque · Soporte de software para la promocón del saneamento y para el Programa de Letrnas Mejoradas (PLM) ­ zonas urbanas establecmento de talleres locales que construyan losas y letrnas · Letrnas mejoradas · Subsdos basados en resultados para proveedores de saneamento local · 1'887,891 personas por cada losa o letrna vendda (pretenden cubrr de 40% a 60% de los · 1980 a 2007 costos de hardware) · Fondos públcos = 58 % de los costos totales de la adopcón del saneamento (estmado) Ecuador · Soporte de software para fortalecer a las muncpaldades para trabajar en PRAGUAS ­ zonas rurales saneamento, para el dseño técnco y el montoreo · Undades santaras (retrete, pozo séptco, lavatoro, ducha) · Subsdos de hardware por adelantado (que cubren alrededor de 60% de · 143,320 personas los costos de hardware) entregado a las comundades · 2001 a 2006 · Fondos públcos = 85% del costo total por la adopcón del saneamento Senegal · Soporte de software para la promocón del saneamento, ncluyendo la PAQPUD ­ zonas urbanas promocón de la hgene y de la educacón, organzacón comunal, apoyo · Rango de opcones: letrnas mejoradas hasta pozos técnco séptcos · Subsdos de hardware basados en resultados para proveedores de · 410,507 personas saneamento local por cada solucón de saneamento construda (que · 2002 a 2005 (sn nclur prórrogas por medo del Global cubre alrededor de 75% de los costos de hardware) Partnershp for Output-Based Ad-GPOBA) · Planes lmtados para facltar el acceso al crédto · Fondos públcos = 89% del total de costos por adopcón de saneamento www.wsp.org x Fnancando el Saneamento in situ TABLA B. CASOS: EVALUACIÓN RESUMIDA Bangladesh Ecuador Maharashtra Mozambque Senegal Vetnam Impactos Aumento de Aumentos de Rápdos Rápdos La velocdad Rápda extensón sobre el acceso la cobertura la cobertura aumentos en aumentos de la cobertura de la cobertura sostenble sustancal sustancales cobertura (con en cobertura aumentó cuando y rápdo, con sgnos algunos casos solo cuando se redujo la generalmente postvos de de recaídas) el soporte de contrbucón sostenble uso software tambén requerda de los se brndó hogares Costos Costos del Solucones Saneamento Solucones de Solucones de Costos modera- saneamento ntegrales de mejorado, pro- saneamento bá- saneamento dos en compa- básco razonables saneamento: puesta flexble sco asequbles, ntegrales pero racón con otros en comparacón costosas pero para satsfacer demanda se costosas tanto programas, pero con los ngresos satsfacen la demanda reduce cuando para estándares altos compara- famlares demanda exs- los ngresos naconales como dos con ngresos (3% a 4%) tente aumentan nternaconales famlares Efectvdad en Apalancamento Apalancamento Apalancamento Apalancamento Apalancamento Apalancamento el uso de fondos elevado bajo elevado medo bajo muy elevado públcos Identficacón Identficacón Identficacón Identficacón Autoseleccón Identficacón Identficacón de pobreza efectva con la geográfica por evaluacón por nvel de geográfica efectva, pero nclusón de la alcanzó a los financera efec- servco, con alcanzó a los ngresos más comundad destnataros tva a pesar pocos errores destnataros bajos excludos prevstos de algunos de nclusón prevstos excludos Sostenbldad Sostenble sem- Alta dependen- Baja demanda Dependente de Alta dependen- Fnanceramen- financacera pre que el sector ca de financa- de fondos públ- financamento ca de financa- te sostenble: públco sga mento externo cos externos externo (con mento externo los fondos contrbuyendo una marcada públcos nca- dsmnucón les han rotado cuando los sub- varas veces sdos se retran) Amplacón Amplacón Amplacón Ha sdo ampla- Fue amplado en Demasado Amplacón ha posble a costos podría ser do a nvel fede- los prncpales costosa para sdo lograda en razonables alcanzada con ral (la cobertura centros urbanos, amplar a nvel el país relatvamente aún debe ser pero una mayor naconal altos ngresos mejorada) amplacón es naconales poco probable Evaluacón Uso eficente de Solo útl para Uso eficente de Uso eficente de Uso lmtado: Uso muy resumda fondos públcos países con fondos públcos, fondos públcos alta demanda de eficente de para escenaros voluntad y capa- que son provs- con una dentfi- fondos públcos fondos públcos rurales con gran cdad para finan- tos a partr de cacón smple y y apalancamen- lmtados pero demanda por car altos nveles resultados efectva to lmtado es dfícl que se solucones a de servco replque bajo costo x Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ 4 Conclusones clave cada US$ 1,000 de fondos públicos. Esta proporción «mayor En conjunto, los casos conforman un estudio de peso que acceso / fondos públicos», como la mayoría de indicadores, confirma que un financiamiento parcial de fondos públi- no puede contar la historia por sí solo, pues tanto los nive- cos puede generar un elevado acceso para el saneamiento les de servicios ofrecidos como los costos variaron entre los doméstico. Los seis casos muestran que la inversión pública proyectos. Sin embargo, es fuente de inspiración que en zonas de formas variadas permitió un incremento total en la rurales de Bangladesh US$ 1,000 de fondos públicos dieron proporción de la población objetivo que adquiría acceso al saneamiento a 135 hogares, mientras que en zonas urbanas saneamiento, que varió entre 20% y 70%. Cada uno de los de Senegal, los mismos fondos públicos solo pudieron atender seis programas de saneamiento permitió que cantidades sig- a 1.6 hogares. nificativas de personas mejoraran sus condiciones de sanidad; Los hogares son inversores clave en el saneamiento in desde las más grandes (más de 21 millones pudieron acceder situ, y un cuidadoso diseño de proyecto e implementación solo en el proyecto de Maharashtra) hasta las más pequeñas puede maximizar su participación, satisfacción e inversión (más de 140,000 en Ecuador). Mientras que los proyectos financiera. Todos los proyectos revisados asumieron que los de saneamiento han ganado una reputación de ser difíciles y pobres pueden contribuir con sus propias instalaciones de hasta inefectivos, estos proyectos muestran que la inversión saneamiento, y en varios casos pagaron la mayor parte de los de los gobiernos da resultados. costos de hardware. Los hogares pobres pueden hacer inver- siones considerables en saneamiento (hasta un 25-30% de su Los estudios muestran que la pregunta más relevante no es ingreso anual, como en Vietnam) si pueden ver la necesidad «¿los subsidios son buenos o malos?», sino «¿cuál es la mejor y los beneficios potenciales de tenerlo. El apalancamiento de manera para invertir fondos públicos?» Los casos revelan las inversiones de los hogares también varió: en Vietnam, la una amplia gama de opciones y propuestas financieras. A contribución del hogar para el saneamiento fue 20 veces ma- pesar de que se ha escrito bastante sobre los peligros de los yor que la inversión pública, mientras que en otros tres casos «subsidios de saneamiento»8, es difícil imaginar un programa la inversión pública superó a la inversión doméstica. El caso de saneamiento que no incluya alguna inversión pública o de Vietnam muestra que el acceso limitado al crédito (y por externa, aunque sea para compartir información o estimular tanto la oportunidad de extender la inversión en el tiempo) la demanda. (Mientras los anticipados invirtieron en sanea- puede ser un problema más severo que la asequibilidad básica miento sin necesidad de intervención pública, estos suelen para muchos, cuando no para todos. ser una pequeña minoría.) Los casos revelan una amplia gama de opciones: desde inversiones mínimas en el principio de un Los subsidios de hardware jugaron un papel crucial en fondo rotatorio, movilizaciones comunitarias significativas y todos los seis casos. Estos subsidios variaron desde una tasa estimulación de la demanda hasta los subsidios de hardware de interés subsidiada de US$ 6 por pozo séptico en Vietnam de hasta 75% de los costos de capital además de la movili- hasta subsidios entre US$ 200 y US$ 1,000 en Senegal, zación comunitaria. La elección es, por tanto, no «¿subsidio dependiendo de las opciones técnicas elegidas. Por un lado, o no subsidio?» sino «¿qué forma y nivel de fondos públicos los subsidios dirigidos hacia los más pobres de la comuni- tiene sentido en un contexto específico?». dad han permitido lograr el estatus de Libre de Defecación a la Intemperie (LDI) para las comunidades en el proyecto Las diferentes estrategias adoptadas tuvieron una profunda DISHARI de Bangladesh; por otro lado, cuando una gran influencia --para bien o para mal-- sobre la igualdad, proporción de los costos de hardware están subsidiados escala, sostenibilidad, niveles de servicio y costos. Ningún --como en Senegal y en Ecuador--, esto puede limitar la caso representó una propuesta de «bala de plata» que pudiera escala potencial de intervenciones a un grupo restringido de ser replicada a nivel global, sino diferentes modelos serán personas, dado el presupuesto ajustado. más apropiados según los diferentes objetivos del proyecto. Un indicador de la efectividad del financiamiento público Los métodos de asignación de subsidios deben ser con- es la cantidad de hogares que adquieren acceso básico por feccionados según las circunstancias del país. El estudio 8 Ver, por ejemplo, Kar, 2003. www.wsp.org x Fnancando el Saneamento in situ encontró una variedad de métodos de asignación para sub- de hardware para los más pobres) y tuvieron uno de los apa- sidios de hardware, incluyendo identificación geográfica, lancamientos más altos y altas proporciones de acceso básico evaluación financiera, identificación de base comunitaria y a las inversiones de todos los casos. El proyecto de Mozambi- autoselección. La identificación de base comunitaria (en la que fue muy efectivo cuando el gobierno también financió a cual la comunidad misma gestiona la identificación y el apoyo animadores comunitarios para la promoción de la demanda; de sus miembros más pobres) y la autoselección (en la cual se la caída del programa estuvo estrechamente ligada al retiro ofrece apoyo en especies para la mayor parte del saneamiento, de dicho soporte de software luego de la descentralización. lo que conduce a la autoselección entre los postulantes poten- El costo y el monitoreo limitados no permitieron llegar a ciales de subsidio) parecen ser más efectivas que los sistemas conclusiones sobre la relativa efectividad de los diferentes de evaluación financiera, que pueden ser costosos además tipos de soporte de software. de generar incentivos contrarios. La identificación de base comunitaria parece ser un modo más flexible, mejor enfoca- 4.1 Consecuencas operaconales do, y probablemente menos costoso para identificar hogares El planeamiento anticipado y diseño cuidadoso de los pobres, pero requiere el tipo adecuado de movilización y so- acuerdos financieros para el saneamiento al principio lidaridad comunitaria. A pesar de que la información precisa pueden dar un buen resultado para promover el realismo no estuvo disponible para confirmar si la autoselección era y la sostenibilidad del proyecto. Los acuerdos financieros una propuesta de identificación efectiva, este método parece probablemente dan forma --más que cualquier otro fac- ser el más barato y el más sencillo de implementar. Esto pa- tor-- al éxito o fracaso de los proyectos de saneamiento. Las recería ser apropiado para aquellos países que tienen medios respuestas a las preguntas básicas de finanzas --¿quién paga limitados para aplicar tanto evaluaciones financieras como por qué, cuándo y cómo?-- determinan el alcance en que propuestas de identificación de base comunitaria, pero que los proyectos se pueden replicar, expandir el saneamiento buscan llegar a gran parte de la población por medio de un y satisfacer las necesidades domésticas. Los proyectos con programa de saneamiento básico, tales como Mozambique, diseños de financiamiento que se ajustan a las necesidades y donde las letrinas mejoradas están subsidiadas. capacidades locales pueden despegar, mientras que los pro- yectos con diseños malos o irreales se estancarían al finalizar La entrega de subsidios de hardware a partir de resultados el ciclo del proyecto. El financiamiento del saneamiento es, más que a partir de aportes puede ser efectiva para estimu- por tanto, un elemento clave del diseño del proyecto; sin lar la demanda y apalancar la inversión privada. Varios de embargo, es uno de los que más tarda debido a la escasez de estos casos utilizaron un método basado en resultados para información, opciones y análisis profundo arraigado en las entregar subsidios (tales como Mozambique y la Campaña de condiciones locales. En la mayoría de proyectos urbanos de Saneamiento Total en Maharashtra). Entregar un subsidio a WSS (Water and Sanitation Services, por sus siglas en inglés), partir de resultados puede asegurar que la actividad que está por ejemplo, inevitablemente ha habido alguna experien- siendo subsidiada realmente sea entregada. También puede cia con las tarifas de agua y a menudo alguna experiencia dar incentivos a los productores para reducir costos y para con cobros por conexiones de alcantarillas. Con algunas llegar a zonas que de otro modo no considerarían. Desde la importantes excepciones, las políticas de servicios o las del perspectiva del donante, los subsidios a partir de resultados gobierno que promuevan o financien el saneamiento in situ pueden mitigar algunos de los riesgos de bajo consumo de un son a menudo inexistentes o, en el mejor de los casos, ad programa de subsidios: si no existe la demanda (si el producto hoc. En zonas rurales, la falta de ejemplos documentados y no es apropiado o si tiene un precio incorrecto, etc.) entonces opciones ha limitado hasta el momento el alcance a «lo que no hay resultados y, por tanto, no hay pagos. La entrega de siempre hemos hecho». compensaciones financieras basadas en resultados funcionó como un fuerte motivador para las aldeas en Bangladesh y Además de diseñar propuestas de financiamiento prome- Maharashtra y ayudó a movilizar las energías hacia el logro tedoras, el personal del Banco Mundial necesita moni- de objetivos claros.Todos estos casos incluyeron un compo- torearlas. Necesitamos buena información para ayudar a nente de software pagado con fondos públicos (promoción nuestros clientes a mejorar sus programas de saneamiento y y movilización comunitaria). Los casos de Maharashtra y propuestas de financiamiento y aprender de la experiencia en Bangladesh invirtieron bastante en el software (con subsidios todo el Banco. Esto significa reunir información básica sobre x Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ costos de promoción, los costos de subsidios de hardware, las como «proyecto de aprendizaje» para que los beneficios de contribuciones hechas por el hogar, entre otros. Incorporar la experiencia no se pierdan en el futuro. Las áreas en las la información y el análisis desde el principio no solo servirá cuales el trabajo parece particularmente urgente incluyen para los propósitos a largo plazo de permitir la comparación las siguientes: de las propuestas entre los países, sino también mejorará el · Financiar el saneamiento urbano y colectivo para monitoreo del proyecto y la supervisión de estos elementos los pobres. Este estudio se ha enfocado en las formas de implementación, cruciales en la duración del proyecto. más básicas del saneamiento, el primer escalón en la escalera del saneamiento para la mayoría de aquellos El personal operativo debe mirar más allá de los debates que actualmente viven sin acceso. El crecimiento simplistas del «subsidio vs. no subsidio» para definir un poblacional urbano y la continua migración desde las apropiado nivel y forma de inversión pública en saneamien- zonas rurales, sin embargo, significan que más pobres to. Muchos especialistas en el sector están descontentos luego vivirán en entornos urbanos, cuya densidad podría de décadas de programas de subsidios irreales, mal diseñados impedir las opciones in situ. El financiamiento del y administrados. Han hecho notar que dichos programas son alcantarillado «convencional» está relativamente bien insostenibles y que tienen el efecto contrario de entorpecer documentado9 (y en los países en vías de desarrollo el desarrollo de mercados de saneamiento reales para los normalmente supone un gran subsidio para los rela- pobres, pues tanto los proveedores como los consumidores tivamente acomodados). esperaron la siguiente ronda de subsidios antes de invertir. Las especificidades del alcantarillado para los pobres Esta frustración recientemente fue expresada por algunos que urbanos (incluyendo los sistemas de condominios) tomaron la posición simplista de «no subsidio», argumen- no están bien documentadas ni bien comprendidas tando desde la correcta observación de que los subsidios de globalmente. hardware pueden limitar la sostenibilidad en ciertas ocasiones · El potencial y las limitaciones de los planes de crédito hasta la inválida conclusión de que el subsidio de hardware (microcréditos) para el saneamiento. La experiencia es siempre injustificado y contraproducente. de Vietnam marca un gran éxito. ¿Cuáles son las con- diciones en las cuales el apoyo del crédito es viable y Como estos estudios muestran, un amplio espectro de acuer- útil? ¿Existen ejemplos de fracaso, y si los hay, dónde dos de financiamiento ha sido usado con diversos grados y por qué? de éxito. La experiencia enseña que el saneamiento, como · Ayuda basada en resultados (OBA, por sus siglas en otros bienes con significativas externalidades, no «se cuida a inglés) para el saneamiento. Esta propuesta es concep- sí mismo», especialmente entre los pobres. Los estudios son tualmente atractiva para los donantes, y con un buen un sólido argumento sobre los beneficios de una apropiada diseño puede ser atractiva para el sector privado, pero inversión pública en saneamiento. El reto está en definir su práctica en saneamiento está mal documentada. propuestas, acciones y mecanismos adecuados para financiar · El desarrollo de un mejor monitoreo y evaluación el saneamiento para los pobres de acuerdo con el contexto (M&E) para el saneamiento. Todas las actividades local específico. Los resultados documentados de los seis de desarrollo necesitan un mejor M&E, pero la ne- casos en este informe, y la metodología desarrollada para su cesidad es particularmente aguda en saneamiento. Un preparación y análisis, son un primer paso útil. M&E financiero que refleje el historial de costos, la división de costos y la sostenibilidad de largo plazo es 5 Vacíos y trabajo futuro particularmente importante. Este estudio es solo un primer paso. Existe gran cantidad de · Información de costos del saneamiento básico y sus áreas importantes en las que se requiere un trabajo adicional determinantes. A pesar de décadas de experiencia en para brindar a los clientes y al personal operativo mayores op- el campo, las estimaciones confiables de los costos ciones y mayor información sobre opciones para la inversión de hardware y software para el acceso al saneamiento pública en saneamiento. El saneamiento se encuentra aún en siguen siendo escasas. Los costos operativos y de una etapa en la que cada proyecto debería ser considerado mantenimiento precisan mayor atención, pues son 9 Water and Environment Federation, 2004. www.wsp.org x Fnancando el Saneamento in situ recurrentes y suelen ser abandonados en detrimento de la sostenibilidad. · El impacto del mecanismo de financiamiento sobre el costo. ¿Los subsidios de hardware aumentan el ca- pital del costo del saneamiento de «bajo costo»? ¿Los subsidios significan que más personas obtienen el mismo saneamiento o solo que el saneamiento básico se vuelve más costoso? ¿Cómo puede gestionarse esto de manera efectiva? · Otros elementos de la «cadena de valor» del sanea- miento (vaciado de pozos/servicios de deslodado, reutilización de aguas, y otros). ¿Cómo pueden ser financiados? ¿Cómo se puede asegurar un apropiado desecho/reutilización de residuos? xv Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Índce de contendos Agradecmentos.................................................................................................................................... Prólogo....................................................................................................................................................... Resumen ejecutvo................................................................................................................................. v Índce de contendos............................................................................................................................. 1 Lsta de sglas........................................................................................................................................... 3 1 Introduccón....................................................................................................................................... 5 1.1 Metodología.......................................................................................................................... 7 1.2 Estructura del nforme....................................................................................................... 13 2 Revsón de las propuestas de financamento de los caso................................................ 15 2.1 Contextos naconales de los casos................................................................................ 15 2.2 Resumen de propuestas de financamento.............................................................. 16 2.2.1 Bangladesh......................................................................................................... 16 2.2.2 Ecuador................................................................................................................ 18 2.2.3 Maharashtra (Inda)......................................................................................... 18 2.2.4 Mozambque...................................................................................................... 19 2.2.5 Senegal................................................................................................................ 19 2.2.6 Vetnam................................................................................................................ 20 2.3 Dseño de subsdo de hardware................................................................................... 20 2.4 Soporte de software........................................................................................................... 22 3 Evaluacón de las propuestas de financamento................................................................. 25 3.1 Impactos en el acceso sostenble a los servcos...................................................... 25 3.2 Costos...................................................................................................................................... 27 3.3 Efectvdad en el uso de fondos públcos................................................................... 32 3.4 Identficacón de la pobreza............................................................................................ 34 3.5 Sostenbldad financera.................................................................................................. 36 3.6 Amplacón............................................................................................................................. 37 3.7 Evaluacón resumda.......................................................................................................... 39 4 Resumen de conclusones..............................................................................................................41 4.1 ¿Qué hemos aprenddo?................................................................................................... 41 4.2 ¿Cuál es el sguente paso?............................................................................................... 47 Bblografía de referenca..................................................................................................................... 51 www.wsp.org xv 1 Fnancando el Saneamento in situ Lsta de tablas Tabla A Casos de saneamento doméstco y propuestas de financamento................................................................................................... v Tabla B Casos: evaluacón resumda................................................................................. v Tabla 1.1 Propuestas de financamento potencales para el saneamento 8 in situ............................................................................................................................ Tabla 1.2 Casos de saneamento doméstco y propuestas de financamento.... 9 Tabla 1.3 Crteros de evaluacón de los casos................................................................. 11 Tabla 2.1 Indcadores clave de casos por país................................................................ 15 Tabla 2.2 Revsón de las propuestas de financamento de los casos.................... 17 Tabla 2.3 Dseño de los subsdos de hardware de los casos.................................... 21 Tabla 2.4 Provsón de soporte de software en los casos............................................. 23 Tabla 3.1 Cantdad de personas atenddas durante la vgenca de cada proyecto e nstalacones construdas por año.............................................. 25 Tabla 3.2 Costos ncales y costos de operacones y mantenmento (US$)......... 27 Tabla 3.3 Nveles de servco y propuestas de financamento (tasas de cambo reales en US$)........................................................................................... 29 Tabla 3.4 Costos del saneamento n stu y efectvdad de los fondos públcos...................................................................................................................... 33 Tabla 3.5 Mecansmos de dentficacón y resultados observados........................... 35 Tabla 3.6 Casos: evaluacón resumda................................................................................. 40 Lsta de dagramas Dagrama 2.1 Caracterzando propuestas de financamento para saneamento de hogares n stu......................................................................... 16 Dagrama 2.2 Dseño del subsdo de hardware....................................................................... 20 Dagrama 3.1 Costos ncales totales por hogar (tasa de cambo en US$)........................................................................................................................ 27 Dagrama 3.2 Costos ncales totales por hogar (PPA en tasa de cambo en US$)........................................................................................................ 28 Dagrama 3.3 Costos ncales asgnados por hogar............................................................... 31 Dagrama 3.4 Costos de hardware e nversón doméstca como porcentaje del ngreso anual de hogares............. ................................................................ 31 Dagrama 3.5 Costos operatvos y de mantenmento por solucón de saneamento por año (US$)................................................................................. 32 Dagrama 3.6 Recuperacón de costos ncales........................................................................ 37 Lsta de recuadros Recuadro 1.1 Defincones clave................................................................................................... Recuadro 1.2 Ejemplos de otros estudos que reúnen nformacón sobre saneamento doméstco........................................................................................ Recuadro 3.1 Utlzando ndcadores de pardad del poder adqustvo (PPA) para comparar precos en los países........................................................................... 2 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Lsta de sglas CLTS Community Led Total Sanitation (Saneamiento Total Conducido por la Comunidad) CST Campaña de Saneamiento Total DISHARI Decentralized Integrated Sanitation, Hygiene and Reform Initiative (Iniciativa Descentralizada de Saneamiento, Higiene y Reforma Integrada) DLP Por debajo de la línea de pobreza ELP Por encima de la línea de pobreza FCFA Franc Communauté Financière Africaine (Franco de la Comunidad Financiera Africana) FRS Fondo Rotatorio de Saneamiento GPOBA Global Partnership for Output-Based Aid (Alianza Global para la Ayuda Basada en Resultados) IEC Información, Educación y Comunicaciones IFIs Instituciones Financieras Internacionales JMP Joint Monitoring Programme (Programa de Monitoreo Conjunto) LDI Libre de Defecación a la Intemperie M&E Monitoreo y Evaluación NGP Nirmal Gram Puraskar OBC Organización de base comunitaria ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OMS Organización Mundial de la Salud ONG Organización no gubernamental PAQPUD Programa de Saneamiento Autónomo de los Barrios Periurbanos de Dakar PBI Producto Bruto Interno PLM Programa de Letrinas Mejoradas PPA Paridad del Poder Adquisitivo PRAGUAS Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios Rs Rupias indias UBS Unidad Básica de Saneamiento US$ Dólar estadounidense VIP Pozo ventilado mejorado WSP Water and Sanitation Program (Programa de Agua y Saneamiento) www.wsp.org 3 4 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Introduccón I. Introducción Es poco probable que el mundo alcance el reto del objetivo talaciones de saneamiento doméstico in situ es normalmente de saneamiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio considerada una responsabilidad de los hogares. Cuando se (ODMs): reducir a la mitad la fracción de la población construyen dichas instalaciones, los hogares afrontan costos mundial que no tiene acceso al saneamiento básico para adelantados relativamente altos, dependiendo del nivel de 2015. El problema es particularmente agudo en el África servicio que elijan. Costos operativos y de mantenimiento subsahariana y en el sur de Asia. Se ha discutido mucho consisten principalmente de gastos domésticos directos (más sobre lo que se necesita para acelerar el ritmo de la cobertu- que de cargos pagados para cubrir los costos del proveedor ra del saneamiento. La mayoría está de acuerdo con que es de servicios) y de cargos periódicos para vaciar las instalacio- necesario movilizar fondos adicionales para cerrar los vacíos nes cuando estén llenas (a pesar de que los hogares pueden del saneamiento, pero existe una discusión mayor sobre en elegir hacer esto por su propia cuenta, para mantener los qué invertir el dinero, cómo conseguir los fondos, y de quién costos bajos). Los servicios que proveen alcantarillado rara recaudarlo. Es necesaria mayor información sobre lo que hace vez participan en el suministro de servicios de saneamiento a las estrategias de saneamiento efectivas y la mejor manera in situ (con algunas notables excepciones como en Burkina de financiarlas para dar forma a las políticas públicas y al Faso, donde el saneamiento in situ es financiado por medio desarrollo de programas en el campo del saneamiento. de la recaudación de un impuesto de saneamiento impuesto a los clientes que reciben servicios de alcantarillado). Como El saneamiento in situ (letrinas de pozo, pozos sépticos resultado, las tarifas para recuperar los costos de proveer el y otras tecnologías de nivel doméstico que no supongan servicio no son relevantes para el saneamiento in situ, pues alcantarillado) debe jugar un papel clave para un mayor serán dedicadas a los servicios de agua y alcantarillado. acceso. Esto es particularmente cierto en las zonas rurales y periurbanas, donde la disponibilidad del espacio y la densidad Tradicionalmente, los gobiernos han ignorado el saneamien- poblacional no son factores restrictivos para su adopción to in situ totalmente (dejando que los hogares construyan y donde el saneamiento in situ puede ser sustancialmente sus propias letrinas y que paguen por su mantenimiento) o más barato y más sencillo de ser promovido que extender se han ido al otro extremo apoyando programas de construc- las redes de alcantarillado. La mayoría de la población que ción de letrinas fuertemente subsidiados. Dichos programas no tiene acceso al saneamiento vive precisamente en dichas zonas. Financiar el saneamiento in situ a nivel doméstico es subsidiados y verticales han sido desacreditados por una serie un campo complejo y poco investigado; sin embargo, uno de razones. De un lado, han construido instalaciones que la que rara vez ha sido tratado en su propio derecho, separado gente no quería y por tanto no utilizó. Además, los subsidios del financiamiento de los servicios de agua y alcantarillado. han sido destinados a las poblaciones equivocadas; muchos de estos planes dependían fuertemente de fondos externos y El saneamiento in situ tiene sus propias características, que no eran sostenibles cuando esos fondos cesaron. hacen su financiamiento diferente del de los servicios de las redes de agua y alcantarillado. A pesar de las muestras de ex- A pesar de esta aparente falta de éxito, un creciente número ternalidades positivas (en la salud pública, el medio ambiente de pruebas sustenta que el apoyo del público vaya hacia el y en el desarrollo económico general), la construcción de ins- saneamiento para todos, incluyendo los pobres.10 10 Por ejemplo, en el África subsahariana, donde ha habido inversión limitada en saneamiento in situ de parte de gobiernos y donantes, el Diagnóstico de la Infraestructura Nacional de África (AICD, por sus siglas en inglés) mostró que, en promedio, 50% de la población usa letrinas tradicionales mejoradas sin mejoras mientras que 34% recurre a la defecación a la intemperie. Solos aquellas familias de los tres primeros quintiles parece haber mejorados sus instalaciones sanitarias, y la mayoría de casos de inversión doméstica en saneamiento mejorado estuvieron en los hogares con ingresos más altos. www.wsp.org 5 Fnancando el Saneamento in situ Introduccón Un objetivo clave del presente estudio es, por tanto, evaluar propuestas de financiamiento alternativas para gobiernos, RECUADRO 1.2 ­ DEFINICIONES CLAVE donantes internacionales u Organizaciónes no Guberna- Definiendo el saneamiento in situ. La palabra saneamiento mentales (ONGs) para apoyar el saneamiento in situ. Una tene una varedad de sgnficados en dferentes contextos pregunta crítica desde el punto de vista de un financiamiento e domas. De conformdad con el Programa de Montoreo público es si los hogares deben afrontar el costo completo de Conjunto (JMP, por sus sglas en nglés) para el Sumnstro la inversión del saneamiento in situ o si dichos costos deben de Agua Potable y Saneamento (el montor ofical del ob- correr por parte del sector publico. El «apoyo del público» jetvo en saneamento de los ODMs), este estudo define puede incluir impuestos o transferencias internacionales el saneamento como los métodos para la gestión segura y previstas para reflejar los beneficios externos derivados del sostenible de la excreción humana, ncluyendo la recoleccón, saneamiento para la sociedad como un todo. almacenaje, tratamento y desecho / reutlzacón de las he- ces y la orna. Exsten dos tpos prncpales de saneamento: Una serie de interrogantes básicas pero relevantes permanece los sstemas in situ (tales como letrnas, pozos negros, pozos sin respuesta, como estas: séptcos) y los sstemas fuera del sto, sobre todo redes de · ¿Cuánto cuesta realmente brindar acceso a través del alcantarllado. Este estudo se enfoca exclusvamente en los saneamiento in situ, esto es, una vez que el costo de sstemas de saneamento in situ, que suelen ser las soluco- todos los componentes ha sido considerado, inclu- nes más efectvas y rentables para cumplr con los ODMs yendo los hardware y el software? en muchos contextos, especalmente en zonas rurales y · ¿El sector público debe apoyar la inversión doméstica perurbanas11. Más específicamente, el estudo se enfoca en en el saneamiento in situ? Si es así, ¿debe ser por medio las nstalacones de saneamento in situ a nvel doméstco de subsidios o facilitando el acceso a financiamiento y no cubre las nstalacones comunales, n escolares, ya estableciendo planes de crédito? que las propuestas de financamento para estas últmas · ¿Los subsidios de hardware deben ser brindados a son dferentes. los hogares, o el gasto público debe estar dirigido a promover la demanda y/o apoyar el lado proveedor Definiendo el financiamiento. El estudo examna de qué del mercado? manera un mayor acceso a la nfraestructura del saneamen- · Si se entregan subsidios por hardware, ¿cuál es la mejor to a nvel doméstco puede ser financado a partr de una manera de asegurar que llegarán a los beneficiarios combnacón de nversones doméstcas y subsdos públ- previstos y que son sostenibles y ampliables? cos. Esto ncluye el financamento del acceso ncal por · ¿Qué mecanismos innovadores (tales como créditos y medo de gastos de captal así como del financamento de fondos rotatorios) pueden ser usados para promover los costos de operacones y mantenmento para asegurar el el financiamiento del saneamiento doméstico? uso contnuo de las nstalacones12. Los costos de software, que son los costos de actvdades "suaves [soft, en nglés]" Para empezar a tratar estos asuntos, el Grupo de Trabajo para generar demanda o movlzar a las comundades, están Global de Saneamiento e Higiene del Programa de Agua y ncludos en el estmado total de costos. El estudo examna Saneamiento (WSP) y el Water Anchor del Banco Mundial tanto las fuentes de financamento (de dónde provenen los concibieron, diseñaron y comisionaron este estudio global fondos) y las propuestas de financamento (de qué manera para comprender mejor las propuestas de financiamiento las fuentes de financamento están combnadas para cubrr actuales para el saneamiento in situ y su efectividad para llegar costos y qué mecansmos son utlzados para proveer apoyo a los pobres. Tal entendimiento puede ayudar a los sectores del públco, ncluyendo los subsdos de hardware, soporte profesionales a desarrollar proyectos y programas mejores, de software o un acceso fácl al crédto). más realistas y más sostenibles para el saneamiento in situ. 11 Algunos proyectos revisados como parte de este estudio también ofrecieron soluciones basadas en redes. Cuando fue el caso, esto se ha apuntado, sin embargo, los componentes basados en redes no fueron analizados. Una potencial segunda fase del estudio puede examinar soluciones de saneamiento basadas en redes, incluyendo retretes comunales (conectados a una red), alcantarillas poco representativas o alcantarillas tradicionales. 12 El financiamiento de las actividades de tratamiento no está considerado aquí como tal. Mientras las actividades de tratamiento pueden dar beneficios ambientales, no contribuyen directamente a cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 6 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Introduccón 1.1 Metodología propuestas de diseño de programa, con programas que van Las conclusiones de este informe se apoyan fundamental- desde aquellos liderados por la comunidad para la inversión mente en seis casos que ponen de manifiesto una variedad en saneamiento básico (como en Bangladesh) hasta progra- de propuestas de financiamiento del saneamiento in situ. mas que brindaban un conjunto bien definido de soluciones Los casos fueron seleccionados en regiones en las que el mejoradas de saneamiento (como en Senegal)14. WSP y el Banco Mundial trabajan y donde cumplir con los ODMs sea un reto. (See Annex G for more details on the Dado el énfasis puesto para evaluar las mejores estrategias methodological framework.) para el apoyo público, la elección se realizó no para revisar casos en los que la inversión doméstica ocurriera de manera METODOLOGÍA PARA LA SELECCIÓN DE CASOS espontánea sin la participación pública. A pesar de que las El primer paso del estudio consistió en identificar la variedad inversiones domésticas sin apoyo fueron generalmente la de propuestas de financiamiento que podían ser utilizadas mayoría de las inversiones en saneamiento in situ (tal como para cubrir los costos de inversión del saneamiento in situ, lo reportó el Departamento Británico para el Desarrollo es decir, de qué manera las diferentes fuentes potenciales de Internacional en India, por ejemplo), tales inversiones no financiamiento (incluyendo la inversión doméstica y pública) suelen ser asequibles para los más pobres o podrían condu- podían ser combinadas. Estas propuestas de financiamiento cir a letrinas por debajo de los estándares que no rindieran estuvieron clasificadas de acuerdo a una combinación de fon- los beneficios de salud asociados con las letrinas mejoradas dos públicos y privados (que iban desde un financiamiento (como lo define el JMP). En el otro extremo, las propuestas completamente privado hasta uno completamente público) que involucraron solo fondos públicos sin contribuciones y el tipo de mecanismos utilizados para proveer fondos pú- domésticas, también fueron descartadas desde el inicio, ya blicos. Los resultados de este análisis inicial son mostrados que solo pudieron ser observadas en un limitado número de en la Tabla 1.1 más abajo, junto con los casos seleccionados países que podían costearlas (tales como Sudáfrica). para ilustrar estas propuestas. Algunos criterios adicionales para la selección de casos in- Los seis casos fueron seleccionados para representar una va- cluyeron los siguientes: riedad de propuestas para financiar el saneamiento in situ a nivel doméstico. Las propuestas variaban desde aquellas con · Los proyectos debían ser percibidos como éxitos y subsidios combinados para las actividades de software con debían ser bien implementados; subsidios limitados para los hogares pobres (tales como en · Los casos debían consistir en proyectos y programas Bangladesh e India) hasta propuestas con un subsidio de hard- relativamente grandes en términos de tamaño de la ware relativamente alto (tales como en Senegal o Ecuador). inversión y número de beneficiarios, con un registro Algunas propuestas, como el Fondo Rotatorio de Saneamien- largo (entre 4 y 5 años) y con información financiera to (FRS) en Vietnam, son relativamente innovadoras y por disponible; y tanto menos difundidas; son, sin embargo, representativas · Además de los proyectos apoyados por donantes, los de los crecientes esfuerzos para utilizar instrumentos de mi- programas estatales de largo plazo realizados sin ayuda crofinanzas para aumentar el acceso a los servicios esenciales, sustancial de donantes y los proyectos dirigidos por tales como el saneamiento13. La diversidad de las propuestas ONGs debían ser incluidos15. de financiamiento también se ve reflejada en diferentes 13 Ver Mehta, 2008. 14 En el resto de este informe, cada caso es tratado a partir del nombre del país (o el nombre del estado en el caso de Maharashtra). 15 Aunque los casos incluyeron tanto proyectos como programas, todos son tratados como «proyectos» para facilidad del estudio y para las referencias. www.wsp.org 7 Fnancando el Saneamento in situ Introduccón TABLA 1.1 PROPUESTAS DE FINANCIAMIENTO POTENCIALES PARA EL SANEAMIENTO IN SITU Propuesta de financamento Ventajas potencales Resgos potencales Casos Fuentes de financamento: totalmente prvadas (hogares) Autofinancadas: Los · Mayoría de letrnas actual- · Resgo de nfraestructura de mala cal- · No ncludo pues la hogares nverten en sus mente financadas de manera dad nvestgacón se centra propas nstalacones y prvada · No consdera totalmente el mpacto en el apoyo externo pagan por los servcos · Refleja demanda exstente ambental de retro de lodos ­ Sn · No se usa fondos públcos · Proveedores pueden no exstr subsdos · No asequbles para los muy pobres Recargo de saneamen- · Uso de subsdo mxto · Los fondos dsponbles puede ser lmta- · Experencas lmtadas to: Subsdo mxto para dos debdo a restrccones de asequbl- (p.e. Burkna Faso) financar saneamento dad in situ Fuentes de financamento: combnacón de fondos prvados (hogares) y públcos (aportes de contrbuyentes y fuentes externas) Préstamos a hogares, · Bastante útl en comundades · Demanda de saneamento debe ser · Vetnam (Fondo Rota- ncluyendo mcrocréd- ntegradas que buscan 100% de estmulada toro de Saneamento) tos para saneamento o saneamento · Necesta una nsttucón sólda para mejoras en el hogar (p.e. · Lmta desembolso ncal de gestonar fondos fondos rotatoros) fondos públcos · Puede no ser asequble para los muy · Subsdos lgados a resultados pobres Soporte de software, con · Se centra en subsdos que · Sostenbldad en resgo una vez que la · Inda (CST en Maharas- poco/sn subsdo para generan demanda atencón / causa ncal y otros factores htra) hardware · Depende de ntegracón de la motvadores desaparecen · Bangladesh (DISHARI) comundad / soldardad Préstamos para provee- · Levanta las restrccones para · Servcos pueden no alcanzar a los muy · Pocos casos en exs- dores del sector prvado los proveedores ndependen- pobres tenca actualmente tes de pequeña escala (SSIPs, · No hay suficente demanda para ­ no hay un caso en nglés) para expandr sus mantener el negoco operatvo s no se específico servcos combna con promocón de hgene y saneamento Apoyo no financero a · Estmula desarrollo del sector · Servcos pueden no alcanzar a los muy · Elementos de esta los proveedores (capa- prvado para que el sumnstro pobres propuesta revsadas ctacón, generacón de satsfaga la demanda de nstala- en varos casos demanda) cones santaras Ayuda basada en resul- · Subsdos lgados a los resulta- · Requere prefinancamento del sector · Mozambque: Pro- tados: subsdos para dos realmente entregados prvado, que puede no ser dsponble grama de Letrnas hogares o SSIPs están Mejoradas basados en resultados · Inda (CST en Maharas- htra) Subsdo de hardware · Eleva la propedad de la nstala- · Puede no ser asequble para los muy · Ecuador (PRAGUAS) parcal: usuaros contr- cón pobres · Senegal (PAQPUD) buyen en espece o en · Mejora la asequbldad · Puede convertrse en una pérdda de efectvo recursos Fuente de financamento: totalmente públca (aportes de contrbuyentes y fuentes externas) Subsdo completo: · Retra las restrccones de ase- · Pueden desplazar los recursos doméstcos · No ncludo por no ser hogares recben nstala- qubldad para los muy pobres · No demand test, so facltes often not used consderado sostenble cones como regalo (s consguen el subsdo) 8 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Introduccón La Tabla 1.2 muestra las características clave de los casos seleccionados, presentados en el orden creciente del financiamiento público como un porcentaje de los costos iniciales totales (tanto de hardware como de software). TABLA 1.2 CASOS DE SANEAMIENTO DOMÉSTICO Y PROPUESTAS DE FINANCIAMIENTO País, proyecto, zonas, nvel de servco, poblacón Propuesta financera que adoptó el saneamento, perodo del estudo Vetnam: Fondo Rotatoro de Saneamento (FRS) ­ zonas · Soporte de software para la promocón del saneamento y educacón urbanas hgénca · Prncpalmente baños y tanques séptcos · Acceso facltado al crédto por medo de fondos rotatoros · 193,670 personas · Tasas de nterés subsdadas en préstamos para materales de construccón · 2001 a 2008 (representan alrededor de 3% de los costos de hardware) · Fondos públcos = 7% de los costos totales por adopcón del saneamento Maharashtra (Inda): Campaña de Saneamento Total · Soporte de software para la movlzacón de la comundad, ncluyen (CST) ­ zonas rurales compensacones financeras basadas en resultados a las aldeas que · Letrnas mejoradas alcanzan estatus LDI (Lbre de Defecacón a la Intempere) para ser · 21'200,417 personas nvertdas en saneamento · Julo de 2000 a novembre de 2008 · Subsdos de hardware basados en resultados para hogares por debajo de la línea de pobreza (cubren alrededor de 22% de los costos de hardware para los beneficaros) · Acceso al crédto solo en algunos dstrtos · Fondos públcos = 9% del costo total de la adopcón del saneamento Bangladesh: Dshar (basado en CLTS) ­ zonas rurales · Soporte de software para la movlzacón de la comundad, promocón · Letrnas báscas del saneamento, fortalecmento del goberno local, ncluyendo · 1'630,733 personas compensacones financeras basadas en resultados para las aldeas que · 2004 a 2008 estén 100% saneadas. Compensacones entregadas sn compromso y no necesaramente para ser nvertdas en saneamento · Subsdos adelantados en especes drgdos a los más pobres (cubren alrededor de 42% de los costos de hardware para los beneficaros) · Fondos públcos = 31% de los costos totales por adopcón del saneamento Mozambque: Programa de Letrnas Mejoradas (PLM) · Soporte de software para promocón del saneamento y establecmento ­ zonas urbanas de talleres locales que construyan bloques y letrnas · Letrnas mejoradas · Subsdos basados en resultados para proveedores locales de saneamento · 1'887,891 personas por cada bloque o letrna vendda (debían cubrr de 40% a 60% de los · 1980 a 2007 costos de hardware) · Fondos públcos = 58% del total de costos por adopcón del saneamento (estmado) Ecuador PRAGUAS ­ zonas rurales · Soporte de software para fortalecer a las muncpaldades para el trabajo · Undades santaras (retrete, tanque séptco, lavatoro, en saneamento, para el dseño técnco y montoreo ducha) · Subsdos adelantados y fijos para hardware (cubren cerca de 60% de los · 143,320 personas costos de hardware) entregados a las comundades · 2001 a 2006 · Fondos públcos = 85% de los costos totales por adopcón del saneamento Senegal: PAQPUD ­ zonas urbanas · Soporte de software para promocón del saneamento, ncluyendo la · Varedad de opcones: letrnas mejoradas hasta tan- promocón y educacón en hgene, organzacón de la comundad, soporte ques séptcos técnco · 410,507 personas · Subsdos basados en resultados para proveedores locales de saneamento · 2002 a 2005 (no ncluye extensones medante GPOBA) por cada solucón de saneamento construda (cubren alrededor de 75% de los costos de hardware) · Planes lmtados para facltar el acceso al crédto · Fondos públcos = 89% del total de costos por adopcón del saneamento www.wsp.org 9 Fnancando el Saneamento in situ Introduccón PROPUESTA DE RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN los casos fue recopilada mediante entrevistas con el personal El investigador principal brindó sobretodo orientación y del proyecto, especialistas en el sector, visitas de campo y, supervisión para la elaboración de los casos en base a un donde fuera posible, en focus groups con los beneficiarios del marco metodológico común. La metodología se basó en los proyecto. Los consultores dentro del país tuvieron entre tres dos principios siguientes: y ocho semanas para reunir y analizar la información, depen- diendo de la disponibilidad de la información y del tamaño Conteo de los costos. Para evaluar el verdadero costo de sumi- del programa a revisar. Este proceso aseguró que la informa- nistro, todos los costos asociados con las intervenciones de ción fuera compilada e interpretada tan consistentemente saneamiento fueron tomados en cuenta, incluyendo costos como fuera posible, dadas las restricciones por la limitada de hardware y software. Para el hardware, tanto el capital de información. Toda la información numérica fue calculada gasto inicial y el cálculo de las operaciones a llevar a cabo con en un formulario comparable para asegurar la consistencia los costos de mantenimiento fueron incluidos. Los costos de del modo en que los indicadores eran calculados (estas hojas software incluyen aquellos de actividades de promoción de demanda o campañas publicitarias, así como los costos por de calculo están disponibles a solicitud). la gestión del proyecto y las sumas brindadas como compen- saciones financieras a las poblaciones, donde fueran aplica- La disponibilidad de información confiable varió sustancial- bles (Bangladesh y Maharashtra). Esto también requirió la mente entre un caso y otro. La información disponible fue separación de los costos de saneamiento doméstico in situ de particularmente limitada para Mozambique y Ecuador, re- los componentes de otro proyecto. En varios casos, el com- quiriendo de suposiciones adicionales para algunos cálculos. ponente de saneamiento in situ para los hogares representó Dichas suposiciones se exponen claramente en la estructura una pequeña parte de todo el proyecto (apenas 3% del total del caso, de manera que la metodología usada para derivar de costos del proyecto en Vietnam, que también incluyó la los indicadores clave pueda ser seguida. renovación y expansión de sistema de alcantarillado y mejora de la gestión general de los servicios públicos). Crteros de evaluacón de los casos Los casos fueron evaluados por una serie común de indica- Inclusión de todas las fuentes de financiamiento. Las inver- dores, agrupados bajo seis encabezados principales, como se siones de saneamiento in situ desde tres fuentes principales: muestra en la Tabla 1.3 más abajo. Esta revisión ha intentado los hogares mismos, fondos del gobierno, o transferencias mantener, tanto como fuera posible, una diferencia entre internacionales (de Instituciones Financieras Internacionales- evaluar el éxito de todas las propuestas de suministro de IFIs, donantes u ONGs). Frecuentemente los hogares son saneamiento y evaluar los elementos de financiamiento. De la principal fuente de fondos, y aun así pocos proyectos o estudios registran sus contribuciones en la inversión inicial. este modo, el primer grupo de indicadores evalúa el impacto Cuando la información real sobre las inversiones domésticas total que los proyectos y programas tienen al ampliar el acceso no estuvo disponible, los cálculos se basaron en los costos de sostenible, mientras que los indicadores restantes se centran inversión y la contribución del sector publico. en los costos, la efectividad en el uso de fondos públicos, la habilidad para identificar clientes pobres a través de apoyo Cada caso fue realizado por consultores locales y extranjeros financiero, y el potencial para sostener y ampliar el programa familiarizados con el contexto del país. La información para basado en consideraciones financieras. 10 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Introduccón TABLA 1.3 CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LOS CASOS Crteros Indcadores 1. Impacto sobre el acceso sostenble a los servcos: ¿El · Número de hogares que adqueren saneamento proyecto contrbuyó a amplar el acceso al saneamento? · Aumento correspondente en la proporcón de la cobertura · Número de comundades que alcanzan el estatus LDI · Porcentaje de letrnas usadas y conservadas 5 años después 2. Costos: ¿Los costos resultantes de las nstalacones · Costos totales de undad por solucón de saneamento16 de saneamento son razonables y asequbles para los (ncluyendo una caída entre los costos de hardware y beneficaros? software) · Costos de hardware como porcentaje del ngreso doméstco (para hogares promedo y pobres) · Costos operatvos por solucón de saneamento · Costos operatvos como porcentaje del ngreso doméstco (para hogares promedo y pobres) 3. Efectvdad en el uso de fondos públcos: · Número de solucones de saneamento construdas por ¿Los fondos públcos fueron usados de modo que max- US$ 1,000 de fondos públcos («proporcón mayor acceso mzaran el mpacto? / fondos públcos») · Proporcón de nversones doméstcas sobre fondos públcos brndados («proporcón de apalancamento») 4. Identficacón de la pobreza: ¿El programa buscó · Datos dsponbles sobre s el programa dentficó delberadamente dentficar a los pobres, y fue efectvo delberadamente a los pobres o no. al hacerlo? · Errores de exclusón (cuando los pobres no recben subsdo) y de nclusón (cuando no pobres recben subsdo) 5. Sostenbldad financera: ¿La propuesta puede ser · Porcentaje de costos ncales cubertos por fondos sostenble en el tempo sn necesdad de apoyo externo? públcos · Porcentaje de costos operatvos cubertos por fondos públcos 6. Amplacón: ¿Puede la propuesta ser amplada hasta · Costos de amplar la propuesta para cubrr los hogares cubrr a un costo razonable a quenes aún no han sdo restantes no cubertos (tanto en zonas rurales como cubertos en el país? urbanas) comparados con el presupuesto de saneamento y el presupuesto total del Estado. 16 Nota: una solución de saneamiento en este documento se refiere al paquete de materiales proporcionados a un hogar por un programa de saneamiento, y puede incluir una serie de instalaciones de materiales, por ejemplo, puede consistir solo de una letrina, o puede ser una letrina y un lavatorio con un pozo absorbente. En una serie de programas, el hogar tiene cierta opinión en el nivel o contenidos de la solución de saneamiento. www.wsp.org 11 Fnancando el Saneamento in situ Introduccón EL ESTUDIO SE DESARROLLÓ COMO PARTE DE UN CON- obtener información consistente y representativa sobre los JUNTO CRECIENTE DE INVESTIGACIÓN EN LA ZONA costos de las instalaciones de saneamiento domésticas que Aunque la efectividad de los subsidios ha sido evaluada sis- pudieran ser usadas como puntos de referencia. En su lugar, temáticamente en otros sectores, tales como provisiones de por cada uno de los seis casos revisados, se han provisto agua o electricidad, esta aún no lo ha sido evaluada para el puntos referenciales que reflejan niveles de servicio, ubica- saneamiento. Por lo tanto, el presente estudio fue diseñado ción geográfica y las fechas de cada proyecto. Otros estudios para ser un primer paso hacia un mejor entendimiento y com- paralelos han desarrollado evidencia sobre los costos de paración de propuestas alternativas para el financiamiento saneamiento doméstico (entre otras cosas) como se muestra de saneamiento doméstico. en el Recuadro 1.2 más abajo. El estudio tiene sus limitaciones. Por ejemplo, dentro del La combinación de todos estos estudios debe ayudar a desa- limitado campo de estudio no fue posible llevar a cabo un rrollar un mejor entendimiento sobre los costos de brindar sondeo integral de inversiones en saneamiento en un gran saneamiento in situ y propuestas óptimas de financiamiento número de lugares. Por consiguiente, nos fue imposible en los próximos años. RECUADRO 1.2. EJEMPLOS DE OTROS ESTUDIOS QUE REÚNEN INFORMACIÓN SOBRE SANEAMIENTO DOMÉSTICO (Burkna Faso, Mozambque, Ghana e Inda). Este proyecto · La Incatva de la Economía de Saneamento (ESI, por sus de nvestgacón y accón empezó en febrero 2008 y espera sglas en nglés), emprendda por WSP. Esta ncatva empezó presentar resultados para 2012. en 2006 en la regón Asa orental-Pacífico, se ha extenddo · Un estudo para Plan Internatonal sobre los costos de haca el sur de Asa, y pronto llegará a Áfrca. En la Fase 2 del los programas de saneamento de Plan fue ncado para estudo, que comenzó en 2008, un análss de costo-benefico promover la mejora de las polítcas de la organzacón en de una sere opcones de saneamento ha sdo drgda haca esta área. Los objetvos del estudo ncluyeron evaluar los zonas rurales y urbanas en la regón Asa orental-Pacífico, así costos de undad, costos compartdos, y patrones de gastos como en la provnca de Yunnan, al sur de Chna, y luego en asocados con los programas de Plan y comparar los costos 2009 en Inda. Los costos de las opcones de saneamento n del programa de Plan y costos compartdos con los de otras stu y fuera de sto han sdo calculados usando sondeos de agencas que operan en las msmas zonas. hogares, proyectos y proveedores prvados y muncpales. · Un estudo para el Mnstero francés de Relacones Exte- Los resultados estarán dsponbles para los países de Asa rores evaluó las propuestas de financamento del sanea- orental-Pacífico a prncpos de 2010. mento basándose en casos de zonas urbanas de Senegal, · El estudo WashCosts, emprenddo por IRC (www.rc.nl) con Burkna Faso, Mal y Ngera. Una guía práctca para ayudar apoyo de la Fundacón Gates, estuda los costos del cclo de a las autordades locales a organzar el financamento del vda de los servcos de agua, saneamento e hgene (WASH, saneamento dentro de sus jursdccones será una conse- en nglés) en zonas rurales y perurbanas en cuatro países cuenca drecta de este estudo. 12 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Introduccón 1.2 Estructura del nforme El resto de este informe está estructurado de la siguiente manera: · la Sección 2 presenta las principales características de las propuestas de financiamiento utilizadas en los casos; · la Sección 3 presenta los principales resultados del análisis comparativo de las propuestas de financia- miento; · la Sección 4 identifica conclusiones clave basadas en el análisis y gráfica el camino a seguir para mejorar el diseño de proyectos y programas para financiar el saneamiento in situ a nivel doméstico. A series of Annexes provides additional information on the case study results and the methodology used to compile them: · Annexes A to F contain summary case studies presen- ted in a common format to facilitate comparisons, including an evaluation of what seems to have worked and what has not worked; · Annex G gives background information concerning on-site sanitation service levels, types of costs, and sources of funds, intended for those not familiar with the sector; · Annex H contains standard Terms of Reference used for preparing the case studies; and · el Anexo I contiene una bibliografía de referencia. www.wsp.org 13 14 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos II. Revisión de las propuestas de financiamiento de los casos Esta sección ubica a los casos en su contexto nacional (Sección pobres del conjunto. Al otro lado del espectro, Ecuador es 2.1) y ofrece una descripción resumida del proyecto y de las el país más rico gracias a sus importantes recursos naturales propuestas de financiamiento en los seis casos (Sección 2.2). (particularmente petróleo), a pesar de que su riqueza está dis- Esto es seguido por un análisis resumido del modo en que el tribuida desigualmente y se estima que 40% de la población apoyo externo ha sido provisto en cada caso, principalmente se encuentra por debajo de la línea de pobreza, con una alta por medio de subsidios de hardware (Sección 2.3) y de so- incidencia de pobreza, particularmente en las zonas rurales. porte de software (Sección 2.4), con un acceso facilitado para Vietnam, Senegal e India se encuentran en el rango medio, el crédito disponible solo en ciertos casos (incluido como un pero su riqueza relativa per capita varía sustancialmente subsidio de hardware en el caso de Vietnam)17. cuando se la compara son la paridad del poder adquisitivo (PPA). 2.1 Contextos naconales de los casos Las propuestas de financiamiento que hemos revisado se desa- La cobertura del saneamiento varió sustancialmente de un rrollaron en contextos significativamente distintos, lo que debe país al otro, especialmente cuando se comparan las zonas ser considerado cuando se comparen los logros y limitaciones donde los proyectos y programas bajo revisión estaban siendo relativos de estas propuestas. La información clave de los paí- desarrollados. ses-casos son mostrado en la Tabla 2.1 más abajo. La cobertura del saneamiento mostrada en la Tabla 2.1 es En términos de indicadores macroeconómicos, cuatro de tanto para zonas urbanas como rurales, dependiendo de las los países están clasificados como países de bajos ingresos áreas de servicio del proyecto de los casos. Específicamente, (Bangladesh, Mozambique, Senegal y Vietnam) mientras se muestra para zonas rurales de Bangladesh, Ecuador y que Ecuador e India son ambos países de ingresos bajos y Maharashtra, y para las zonas urbanas de Mozambique, medios. Bangladesh y Mozambique son los dos países más Senegal y Vietnam. TABLA 2.1 INDICADORES CLAVE DE CASOS POR PAÍS Bangladesh Ecuador Maharashtra Mozambque Senegal Vetnam Poblacón (mllones) 159 13.7 96.7 20.3 12.2 85.6 PBI per capita (US$) $463 $3,335 $941* $396 $914 $828 PBI per capita (PPA US$) 18 $1,311 $7,242 $2,563 $842 $1,692 $2,589 Acceso al saneamento, urbano 44% 64% ** 88% Acceso al saneamento, rural 88% 70% 27% Fuente para población y PBI: Fondo Monetario Internacional --World Economic Outlook-- última información disponible (2007). Fuente para cobertura de saneamiento: última información disponible en cada uno de los países para los tipos de zonas donde los casos están ocurriendo. * La cifra del PBI es para toda India. Nótese que Maharashtra es uno de los estados más ricos del país. ** Información de cobertura urbana solo para la región de Dakar, pues es la zona del proyecto. Cobertura en pueblos pequeños es de solo 39%. 17 El término soporte de software se prefiere a subsidios de software para reflejar el hecho de que la mayoría de los practicantes en el campo del saneamiento suelen referirse a subsidios de hardware cuando hablan de subsidios en general. 18 Las tasas de cambio del PPA (Paridad del Poder Adquisitivo) se equiparan al poder de compra de diferentes monedas en sus países de origen por una determinada canasta de productos. www.wsp.org 15 Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos 2.2 Resumen de propuestas de financamento 2.2.1 Bangladesh Las características clave de las propuestas de financiamiento El proyecto Dishari fue iniciado en 2004 por un grupo de do- usadas en los casos están representadas en la Figura 2.1 más nantes y ONGs (incluyendo el WSP, WaterAid, Plan Interna- abajo. El eje horizontal muestra el nivel de financiamiento tional, y la Misión Dhaka Ahsania). Sus principales objetivos del sector público como parte del costo inicial del hardware eran ampliar la propuesta del Saneamiento Total Liderado y software del saneamiento, mientras que el eje vertical refleja por la Comunidad (CLTS, por sus siglas en inglés). El CLTS, el porcentaje de dicho apoyo público que fue invertido en desarrollado originalmente en Bangladesh y ahora adoptado subsidios de hardware. Aunque hay importantes diferencias, más ampliamente, enfatiza la movilización comunitaria para en términos generales, las propuestas de financiamiento la erradicación de la defecación a la intemperie. El proyecto encajan en tres grupos: apuntaba a fortalecer a los gobiernos locales para convertirse · A un lado del espectro, Vietnam, Bangladesh y en los principales gestores de la propuesta en lugar de las Maharashtra fundamentalmente dependían de los ONGs. El proyecto en curso ha estado trabajando en cinco hogares para invertir en sus propias instalaciones. La distritos por más de 4 años para complementar el programa ayuda pública fue brindada para promover y generar nacional de saneamiento del gobierno, y ha contribuido a demanda para el saneamiento. En general, el subsidio la adopción del saneamiento por parte de 1.6 millones de de hardware fue bastante, aunque se brindaron subsi- personas. El costo promedio de los materiales de las letrinas construidas a través del programa fue de US$ 17. dios seleccionados a hogares pobres para tratar asuntos de asequibilidad en Bangladesh y Maharashtra; La propuesta de financiamiento del proyecto Dishari de- · Al otro lado del espectro, Senegal y Ecuador brinda- pende principalmente del soporte de software para activi- ron importante ayuda pública, principalmente como dades de movilización de la comunidad y la promoción del subsidio de hardware; saneamiento, con alrededor de US$ 7 invertidos en soporte · Mozambique se ubicó en un punto intermedio, ya de software por hogar (o 28% del total de costos por la que dependía de subsidios parciales de hardware adopción del saneamiento). Los hogares son responsables brindados a proveedores locales para construir letrinas de la inversión en la construcción de las letrinas. Utilizan mejoradas. materiales disponibles localmente y diseños simples para DIAGRAMA 2.1 DESCRIBIENDO LAS PROPUESTAS DE construir letrinas higiénicas relativamente baratas que puedan FINANCIAMIENTO PARA SANEAMIENTO DOMÉSTICO IN SITU solventar y que puedan satisfacer sus necesidades (a pesar de que no necesariamente cumplen con la definición del JMP del saneamiento mejorado). 100% Ecuador El gobierno ofrece compensaciones monetarias para las uniones y subdistritos que estén 100% saneados (alrededor Senegal de US$ 2,900 por unión y US$ 7,250 por subdistrito). Es- Subsidios de hardware Mozambique tas compensaciones se entregan sin compromisos y pueden como porcentaje ser invertidas en cualquier tipo de proyecto de desarrollo de los fondos públicos local. Combinado con el prestigio que les confiere y otros 50% 100% beneficios no monetarios, estas compensaciones han servido 50% 100% Vietnam como un fuerte de motivación para líderes locales y han Maharashtra iniciado un impulso competitivo entre aldeas para acceder Bangladesh al saneamiento. 100% Fondos públicos como porcentaje del total Además de disipar las restricciones de asequibilidad para de inversiones en saneamiento doméstico hogares muy pobres, el gobierno lanzado un subsidio adelan- Nota: La información para Mozambique estuvo estimada para la situación a finales de tado de hardware en especies (equivalente a US$ 7 por hogar los años 90 (la época de «auge» del programa), ya que la información completa no estuvo subsidiado). Este plan ofrece materiales de construcción a disponible y no pudo ser recogida para el periodo. N. del T. La división territorial de Bangladesh se compone por un primer nivel de regiones, divididos en distritos (zila), que a su vez están divididos en subdistritos (o upazila). En las zonas rurales, las uniones están compuestas por varias aldeas. 16 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos La Tabla 2.2, más abajo, ofrece cifras para resumir las propuestas de financiamiento en cada caso. Cada uno de los proyectos y programas de los casos está resumido en las secciones 2.2.1 hasta 2.2.6. TABLA 2.2 REVISIÓN DE LAS PROPUESTAS DE FINANCIAMIENTO DE LOS CASOS Case Country Bangladesh Ecuador Maharashtra Mozambque Senegal Vetnam Nombre del DISHARI PRAGUAS Campaña de Programa de PAQPUD Fondo Rotatoro proyecto Saneamento Letrnas Mejo- de Saneamento Total (CST) radas (PLM) Fuentes de financamento WSP, Gob. de Gob. de Inda y Gob. de Mo- Gob. de Se- Banco Mundal, públco WaterAd, Ecuador, Gob. de Maha- zambque, do- negal, Banco Gobs. de Aus- Plan Banco rashtra nantes (PNUD) Mundal trala, Dnamar- Internatonal, Mundal ca y Fnlanda ONG local Componente de saneamento in 84% 20% 71% 100% 60% 3% situ como porcentaje de costos totales del proyecto Dmensón del proyecto: perso- 1'631,000 141,000 21'200,000 1'888,000 411,000 194,000 nas alcanzadas con saneamento por medo del proyecto Promedo de costo de hardware $17 $355 $208 $70 $568 $197 de la solucón de saneamento (US$) Cantdad de subsdo de hardware $7 $210 $24 n.a. $200 a $6 (solo cuando fue provsto) (US$) $1,000 Total de subsdos de hardware 42% 59% 22% 50% 75% 3% como porcentaje del costo total de hardware Porcentaje de hogares en el área 7% 100% 20-69% 100% 100% 100% del proyecto que recberon sub- sdo por hardware Soporte de software /hogares al- 7 46 15 n.a. 144 21 canzados con saneamento (US$) Soporte de software como por- 28% 12% 7% n.a. 20% 10% centaje de los costos totales de saneamento (por hogar) Soporte de software como 92% 14% 78% 30% 23% 70% porcentaje del total de fondos públcos para saneamento in situ Ingreso anual de hogares estma- $290 $1,652 $400 $741 $897 $574 do para debajo de la línea de po- breza y/o ngreso del últmo 40% en el área del proyecto (US$) * PBI per capita (US$) $463 $3,335 $941 $396 $914 $828 * Este es el ingreso por hogar, basado en 5 personas por hogar. Esto tuvo que ser normalizado para los hogares de Senegal, donde el tamaño del hogar promedio es 9 personas. www.wsp.org 17 Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos hogares identificados sobre la base de criterios estrictos y básicas de saneamiento (o UBS) que integraban una ducha, reuniones con la comunidad. (Los hogares elegibles tienen un lavatorio, un retrete con tanque y un pozo séptico. La un ingreso estimado de menos de US$ 290 por hogar cada mayoría de hogares eligió este nivel de servicio más alto, lo año). Alrededor de 7% de hogares en el área del proyecto se que significa que el subsidio que recibieron cubrió una parte beneficiaron de este subsidio, que cubrió aproximadamente más pequeña que su propia inversión (alrededor del 60 % 42% de los costos de materiales asociados con la adopción en promedio). del saneamiento. 2.2.3 Maharashtra (Inda) 2.2.2 Ecuador La Campaña de Saneamiento Total es un programa a nivel El proyecto PRAGUAS (Programa de Agua y Saneamiento nacional, financiado por el gobierno de India, cuya imple- para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios) se centró mentación varía de estado a estado. El caso se centra en la en la mejora de los servicios de agua y saneamiento en manera en que la CST ha sido implementada en el estado pueblos pequeños y zonas rurales así como a la capacidad de Maharashtra. La propuesta se basa en una propuesta de de los proveedores de servicios. El proyecto fue financiado CLTS para promover el saneamiento, combinada con pe- por el gobierno central (con el apoyo de un préstamo del queños subsidios de hardware para los hogares más pobres y Banco Mundial) junto con municipios y las comunidades compensaciones monetarias para las aldeas que alcanzaran beneficiarias. El objetivo de la primera fase del proyecto los objetivos generales de limpieza. Desde que fue introdu- (2001-2006) se centró en pequeños municipios, aquellos cida en Maharashtra en 2000, la propuesta ha incentivado cuya capital cantonal tuvieran menos de 10,000 habitantes a más de 21 millones de personas a adoptar el saneamiento (152 de un total de 219 municipios fueron elegibles). Permi- mejorado. En promedio, el costo de hardware por solución tió el acceso a un saneamiento mejorado a cerca de 140,000 de saneamiento construida fue de US$ 208. personas en un lapso de 4.5 años. El promedio del costo de la construcción de soluciones fue de US$ 355, a pesar de Bajo el programa CST, las actividades de software son con- que los costos podían ser mucho más altos dependiendo del ducidas para generar demanda y movilización a nivel de los nivel de servicio elegido y la ubicación (ya que los costos de poblados. Además de la CST, las compensaciones monetarias transporte pueden representar una parte importante de la se entregan a las aldeas que alcancen el estatus LDI. El Nirmal inversión total). Gram Puraskar (NGP) es un programa nacional que entrega una compensación extraordinaria desde el gobierno central El proyecto PRAGUAS tuvo un fuerte componente de a los gram panchayats (gobiernos a nivel de aldea) que hayan adelanto para movilizar y organizar a las comunidades para calificado. Los pagos se basan en un conjunto de criterios que adoptar el saneamiento (cada hogar invirtió US$ 46 en so- incluyen, entre otros, la cobertura del 100% en saneamiento porte de software, lo que representó 12% de los costos totales de hogares individuales y que sean completamente libres de por adopción del saneamiento). defecación a la intemperie. Los pagos se realizan luego de un proceso de verificación. Estas compensaciones pueden El proyecto brindó un subsidio fijo y adelantado de hardware encontrarse entre US$ 1,250 y US$ 12,500 por cada gram para los hogares para la construcción de soluciones de sanea- panchayat, según la población. Gram panchayats pueden miento in situ. El subsidio proporcionado por el gobierno utilizar el incentivo económico para mejorar o conservar las mediante el proyecto tuvo un tope de US$ 210 en la Fase 1. instalaciones sanitarias en sus respectivas zonas, con especial Esto se incrementó a US$ 315 en la Fase 2 para reflejar los atención en la eliminación de desechos sólidos o líquidos y aumentos en el costo de una letrina mejorada. El nivel de subsidio se fijó para cubrir el 70% de los costos de hardware en el mantenimiento de estándares sanitarios. Además, el para las soluciones de saneamiento mejoradas básicas, con Estado de Maharashtra ha presentado una seria de campañas el fin de asegurar que las familias pobres pudieran costear con base estatal, tales como la campaña Aldea Limpia (Sant el saneamiento mejorado. El resto sería financiado por las Gadge Baba Gram Swachayata Abhiyan o SGBSA) que tiene comunidades a manera de mano de obra, materiales y dinero lugar anualmente y anima a mantener una limpieza general en efectivo. Los hogares eran libres de elegir una solución en las aldeas. En total, aproximadamente US$ 15 se gastó más costosa pero tenían que financiar los costos adicionales en soporte de software por hogar (incluyendo los costos de además de este susidio fijo. Los hogares podían elegir el nivel los planes de compensaciones financieras), que representa- de servicio a partir de un amplio catálogo de soluciones técni- ron alrededor de 7 % del total de costos por la adopción del cas, que iban desde las letrinas mejoradas hasta las unidades saneamiento. 18 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos Los subsidios de hardware son entregados a los hogares por productivos por medio de una combinación de soporte de debajo de la línea de pobreza (DLP) después de que la aldea software (como actividades de capacitación) y subsidios. En haya sido declarada LDI. Ya que dependen de resultados, muchos casos, la tierra sobre la cual operaban los talleres se les conoce como «incentivos» en las directivas de la CST, fue donada gratuitamente por el gobierno. En 1992, el go- entregados a los hogares «en reconocimiento a sus logros». El bierno empezó a entregar subsidios de producción basados nivel inicial del subsidio fue de Rs 500 (US$ 10) por hogar en sus ventas. Como tal, el programa puede ser visto como DLP, aunque esta cifra se elevó hasta las Rs 1,200 (US$ una forma temprana de subsidios basados en resultados. La 24) en marzo de 2006 para ilustrar la inflación del costo. intención fue que los subsidios cubrieran de 40% a 60% de Se suponía que el subsidio inicialmente cubriría 80% de los los costos de producción, dependiendo de la región, para costos de hardware de una solución de saneamiento básica mostrar diferencias en los costos de los aportes y los niveles para hogares DLP, pero en la práctica cubre solo alrededor de de pobreza y para reducir el precio de venta para los hogares. 20% de los costos de hardware ya que la mayoría de hogares Comenzando en 1994, el gobierno también financió (con DLP prefirieron invertir en un mayor nivel de servicio que ayuda de donantes externos) los costos de los «animadores el mínimo básico. comunitarios» para llevar a cabo un marketing social y cam- pañas de promoción del saneamiento. No es posible estimar Finalmente, en algunas áreas se ha provisto el acceso al cré- el valor de dicho soporte de software, pues este sistema fue dito para acelerar el proceso de adoptar el saneamiento. En desmantelado luego de la descentralización19. aquellos distritos donde fue sistemáticamente introducido, ha apoyado una demanda más fuerte para acceder al sanea- 2.2.5 Senegal miento. No obstante, estos productos financieros tendían a El PAQPUD (Programme d'Assainissement Autonome des estar más ampliamente disponibles en distritos más ricos en Quartiers Périurbains de Dakar-Programa de Saneamiento comparación y beneficiaron en gran parte a hogares ELP (por Autónomo de los Barrios Periurbanos de Dakar) es un encima de la línea de pobreza) de esos distritos. programa iniciado en el marco de un préstamo del Banco Mundial para proveer servicios de saneamiento en zonas 2.2.4 Mozambque periurbanas pobres de los alrededores de Dakar, la capital El Programa de Letrinas Mejoradas (PLM) fue iniciado en de Senegal. El programa, que se desarrolló entre 2002 y Mozambique a principios de los años 80 en circunstancias 2008, ofreció una variedad de soluciones de saneamiento, difíciles, incluyendo la guerra civil y extrema pobreza. Fi- sobre todo instalaciones in situ así como alcantarillados de nanciado inicialmente por donantes externos (incluyendo baja escala en zonas donde el saneamiento in situ no podía el PNUD) y luego transferido al gobierno de Mozambique, ser considerado debido a razones técnicas. En ese periodo, el el programa apuntaba a proveer soluciones de saneamiento programa benefició a más de 400,000 personas, pese a que de bajo costo para hogares en zonas periurbanas por medio una gran proporción de instalaciones construidas fueron para de una red de letrinas y productores de losas de concreto en el tratamiento de aguas residuales más que para el desecho de todas las principales ciudades. Estos productores, conocidos excretas humanas. Los costos de hardware de las soluciones por el programa como «talleres PLM», no son ni completa- de saneamiento construidas por el programa variaron sustan- mente públicos ni privados. La propuesta para el programa cialmente según la solución, con un promedio de cobertura ha evolucionado sustancialmente con los años. En los últimos de cerca de US$ 568 por hogar; teniendo en cuenta que cada 17 años, el programa ha beneficiado a casi 2 millones de hogar recibió 1.56 instalaciones sanitarias en promedio, pues personas en las zonas periurbanas de las ciudades más im- podían solicitar un subsidio para varias instalaciones, que iban portantes. El costo promedio de hardware de la solución de desde letrinas y pozos sépticos hasta lavatorios20. saneamiento construida en el programa (la letrina mejorada) fue de alrededor de US$ 70. El soporte de software fue otorgado para desarrollar un ca- tálogo de servicios, promover el saneamiento y la higiene, El programa inicialmente ayudó a convocar a estos talleres y organizar la movilización comunitaria. En promedio, el 19 Los «animadores comunitarios» fueron transferidos a las municipalidades pero dejaron de promover efectivamente el saneamiento, lo que dio como resultado un interés devaluado en el producto. La responsabilidad de pagar subsidios de producción fue transferida a los gobiernos provinciales. Algunas provincias dejaron de dar los subsidios, y otras mantuvieron su nivel sin cambios desde 2000, incluso cuando los costos de producción han aumentado significativamente. Como resultado, los talleres habían tenido que realizar otras actividades para recaudar fondos con el objetivo de hacer un subsidio mixto de los costos de producción de los bloques y letrinas. 20 Las inversión incluyeron casi siempre una instalación de lavatorio y un pozo absorbente (Bac à Laver Puisard), lo que contribuye a la limpieza general del patio y puede reducir la incidencia de enfermedades pero no es una solución de saneamiento según nuestra definición (ni la del JMP) ya que no contribuye a un manejo seguro de las excretas. www.wsp.org 19 Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos soporte de software representó US$ 144 por instalación sa- préstamos actuaron como un catalizador para la inversión do- nitaria construida, o 20% del costo total de la adopción del méstica, pero los hogares necesitaban encontrar otras fuentes de saneamiento. Se pagó directamente a las empresas construc- financiamiento para cubrir el total de los costos de inversión, toras de las instalaciones sanitarias por medio del proyecto tales como préstamos de amigos y familiares. por cada una según un programa de precios/instalación. Esto equivale al subsidio basado en resultados, algo que luego El programa también incluyó un apoyo significativo de fue formalizado por medio de una extensión del proyecto software para la promoción del saneamiento, la creación mediante GPOBA que se encontraba vigente a mediados de de grupos de Ahorro y Crédito, y para la promoción de la 2009. Se pidió a los hogares beneficiados que hicieran una higiene. El soporte de software por hogar fue de alrededor contribución adelantada para conseguir el acceso. Basada en de US$ 21 y representó cerca de 10% de los costos totales un sondeo de voluntad de pago, los se pidió a los hogares por la adopción del saneamiento. que inicialmente contribuyeran con el 50% de los costos de hardware, pero el subsidio de hardware aumentó segui- 2.3 Dseño del subsdo de hardware damente para cubrir el 75% de los costos de hardware dada Los subsidios de hardware son definidos como fondos públi- la demanda limitada para las instalaciones y un consumo cos entregados para alterar el precio o los costos de un bien o inicialmente bajo. El subsidio de hardware entregado por el un servicio particular con el fin de promover la producción, programa estuvo entre US$ 200 y US$ 1,000 por solución de el suministro o el uso de estos. Respecto al saneamiento, los saneamiento dependiendo de los costos de cada solución. El subsidios de hardware pueden ser provistos para promover la acceso al crédito fue provisto en la segunda fase para extender inversión más allá del nivel que sería realizado basado solo en en el tiempo la carga que representa esta contribución. beneficios privados y para reducir o eliminar las limitaciones de asequibilidad de los hogares pobres. 2.2.6 Vetnam El componente de un Fondo Rotatorio de Saneamiento Los subsidios para los costos de hardware fueron entrega- para entregar préstamos a los hogares de bajos ingresos para dos en los seis casos revisados; los métodos de entrega y de construir instalaciones sanitarias in situ fue incorporado en identificación para estos subsidios, sin embargo, variaron un proyecto mayor financiado por el Banco Mundial, el significativamente de un caso al otro, como se muestra en Proyecto de Saneamiento de Tres Ciudades. El capital de la Tabla 2.3. trabajo de los fondos rotatorios fue provisto por el Banco Mundial, los gobiernos de Australia, Finlandia y Dinamarca El Diagrama 2.2 muestra el alcance que el subsidio de para tres subproyectos en las ciudades de Danang, Haiphong hardware cubrió los costos de hardware así como las canti- y la provincia Quang Ninh (la ciudad de Halong y el pueblo dades de subsidios por hardware entregado a aquellos que de Campha). Los servicios locales iniciaron los fondos rota- lo recibieron. torios y los pusieron bajo la administración del Sindicato de Mujeres, una organización dominante en todo el país y con DIAGRAMA 2.2 DISEÑO DEL SUBSIDIO DE HARDWARE larga experiencia en administrar planes de microfinanzas. El programa benefició a casi 200,000 personas en el curso 80% 450 de 7 años. El promedio de los costos de hardware de las 400 70% instalaciones sanitarias construidas a lo largo del programa Hardware subsidy amount (US) Hardware subsidy rate (%) 350 60% fue de US$ 197. Estas instalaciones incluyeron gran parte de 300 pozos sépticos pero también letrinas aboneras con urinario 50% 250 independiente y conexiones al alcantarillado. 40% 200 30% 150 El FRS entregó pequeños préstamos (US$ 145) a 2 años en 20% 100 tasas subsidiadas para hogares de bajos ingresos y hogares 10% 50 pobres para que cada uno construya un pozo séptico o, en 0% 0 menos casos, una letrina abonera con urinario independiente Senegal Ecuador Maharashtra Mozambique Bangladesh Vietnam o una conexión al alcantarillado. La tasa de interés subsidia- Hardware subsidy as % hardware costs Hardware subsidy amount da fue equivalente a entregar un subsidio de US$ 6 en cada Nota: Para Bangladesh y Maharashtra, el diagrama muestra el subsidio de hardware para préstamo. Los préstamos cubrieron aproximadamente 65% de los hogares que calificaron como pobres y que recibieron un subsidio de hardware. Todos los costos promedio de un pozo séptico (US$ 225) y permitió los otros hogares no recibieron ningún subsidio de hardware. Como resultado, la porción de los subsidios de hardware como porcentaje de los fondos públicos (como lo muestra el a los hogares extender estos costos a lo largo de 2 años. Los Diagrama 2.2) es más bajo que la tasa de subsidio de hardware por hogar elegible. 20 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos TABLA 2.3 DISEÑO DE LOS SUBSIDIOS DE HARDWARE EN LOS CASOS ¿Qué se ¿Cómo se entrega ¿Cuánto se subvencona? ¿Cómo se seleccona ubvencona? el subsdo? el subsdo? Bangladesh Costo de En especes a los hogares. El subsdo de hardware para Seleccón por evaluacón construccón La aldea proporcona los los más pobres equvale a financera e dentficacón de letrnas materales de construccón alrededor de US$ 7 por letrna lderada por la comundad: para hogares de letrnas a los hogares (42% del costo de hardware). lstados de pobres extre- pobres. pobres sn cargo. mos son preparados por las aldeas. Ecuador Costos de una En efectvo a la comundad. El subsdo máxmo es de US$ Identficacón geográfica: to- solucón de Pagado por adelantado a la 210 por solucón de sanea- dos los hogares en el área del saneamento organzacón de la comu- mento (59% de los costos proyecto (que es predom- para todos ndad, sempre y cuando la de hardware), ndependen- nantemente pobre) pueden los hogares comundad y la paguen su temente del nvel de servco recbr el subsdo. en el área del contrbucón. elegdo y los costos reales de proyecto. la solucón adoptada. Maharashtra Costos de la En efectvo para los hogares El subsdo máxmo es de US$ Seleccón por evaluacón construccón DLP, luego de que la aldea 24 por retrete (cerca de 22% financera: se prepararon de una letrna alcance el estatus LDI (re- de costos de hardware) de lstados de hogares DLP basa- básca para ho- quere prefinancamento). parte del goberno federal (po- dos en sondeos peródcos. gares pobres. sble apoyo adconal de parte del estado) Mozambque Plataformas Por medo de transferencas Montos del susdo fijados Autoseleccón: todos los santarasb y a los talleres PLM (produc- en 2000 en cerca de US$ 20 clentes pueden beneficarse letrnas para tores locales de losas y le- por letrna (cerca de 19% de del subsdo, pero un nvel todos los trnas) basados en cantdad costos de hardware). Monto no de servco relatvamente hogares en de ventas. actualzado, así que el subsdo bajo srve como crtero de el área del públco como porcentaje de autoseleccón. proyecto. los costos ha dsmnudo con la nflacón. Senegal Costos del En especes para empresa- Subsdo fijado en 70% a 75% Identficacón geográfica e alcance de las ros locales. El programa fi- de los costos de hardware. dentficacón lderada por solucones de nanca la construccón de la Monto varía entre US$ 200 y la comundad: el proyecto saneamento nstalacón santara luego US$ 1,000 según la solucón opera en zonas pobres y para todos del pago de la contrbucón de saneamento. Estos costos las organzacones de base los hogares por parte del hogar. son defindos por un catálogo comuntara (OBCs) ayudan en el área del de solucones técncas. a selecconar beneficaros proyecto. potencales. Vetnam Tasa de Hogares se benefican de Tasa de nterés es la mtad de Identficacón geográfica e nterés para el una tasa de nterés subsda- la tasa de nterés del mercado dentficacón lderada por saneamento da en préstamos de sanea- (con un perodo de graca de la comundad: el proyecto para todos mento a 2 años, así como 6 meses). Esto da un subs- opera en zonas pobres sn los hogares de un perodo de graca de do equvalente a US$ 6 por conexón al alcantarllado. en el área del 6 meses de cuotas. préstamo (o 3% de costos de Postulantes al préstamo proyecto. hardware). deben solctar unrse al grupo de Ahorro y Crédto. El líder de este grupo evalúa su capacdad de pago. b N. del T. En el original, «SanPlats» (sanitation platforms, en inglés). www.wsp.org 21 Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos Senegal tuvo el mayor índice de subsidios de hardware (el particularmente en zonas de geografía accidentada y rocosa, subsidio dio cuenta del 75% de los costos de hardware en pero también porque los hogares DLP estaban dispuestos y promedio), como se desprende del diagrama de arriba, y con capacidad para invertir más de la estimación original. también tuvo el monto de subsidio más alto por hogar. En En ciertos distritos, el apoyo al prefinanciamiento a nivel de Ecuador, el monto de subsidio fue fijado en US$ 210 por aldea, junto con el microcrédito, ayudó hizo posibles tales solución de saneamiento. Este monto fue fijado para que niveles de inversión por parte de hogares DLP. fuera equivalente al 70% de los costos de una solución de saneamiento básico. Ya que los beneficiarios eligieron un En Mozambique, los subsidios de hardware se definieron nivel de servicio más alto, los costos de construcción reales entre 42% y 57%, según la ciudad y los niveles relativos fueron más elevados y el subsidio no representó más de un de pobreza, que dieron un promedio de subsidio del 50%. 59% de los costos de construcción (y en algunos casos menos, Estos niveles de subsidio luego cayeron como una parte de aunque la información integral no estuvo disponible). los costos reales, pues los montos del subsidio habían sido congelados desde 2000 y no se habían mantenido al ritmo En Bangladesh, los subsidios de hardware dieron cuenta de de la considerable inflación. En el taller de Maputo en 2008, cerca del 43% de los costos de inversión para los hogares que por ejemplo, los subsidios públicos de hardware cubrieron efectivamente recibieron el subsidio. El número de hogares aproximadamente 19% de los precios reales de hardware, a beneficiados por tal apoyo financiero se mantuvieron bajos pesar de que los subsidios mixtos de otras actividades del taller adrede (7% de los hogares), acorde con la filosofía subyacente ayudaron a mantener el bajo precio para los hogares. de la propuesta CLTS de generar una respuesta comunitaria por medio de la movilización (actividades de software) sin En Vietnam, los hogares se beneficiaron de las tasas de interés subsidios de hardware o con unos muy limitados. En la zona subsidiadas, que representaron cerca de la mitad de las tasas del proyecto, los subsidios de hardware fueron entregados de interés del mercado junto con un periodo de gracia de 6 por el gobierno con los fondos del Programa de Desarrollo meses (esto traducido a una tasa de interés anual de cerca del Anual (ADP, por sus siglas en inglés), que son transferidos 6.26% para ser comparado con cerca del 12.87% basado en directamente por el Ministerio de Finanzas a los gobiernos las tasas del mercado). En términos monetarios, este subsidio locales a manera de subsidios anuales, 20% de los cuales son incorporado equivale a cerca de US$ 6 para un préstamo a 2 destinados al saneamiento. La mayoría de estos fondos son años o 3% de los costos de hardware para los clientes. Desde utilizados para financiar subsidios de hardware de saneamien- la perspectiva del sector público, es más difícil estimar el to para los más pobres, asumiendo que un segmento de la «costo» de los fondos públicos que este subsidio representa, población necesita ayuda financiera para que toda la aldea pues tal cálculo requeriría estimar el costo de capital de la consiga el estatus LDI. oportunidad pública. Los fondos iniciales fueron provistos como una concesión de parte de los donantes y fueron rota- En Maharashtra, los subsidios de hardware para hogares dos en lugar de «gastados» (debido a las altas tasas de repago DLP (por debajo de la línea de pobreza) representan 22% del programa, estos fondos iniciales podían ser rotados varias de los costos de hardware para aquellos hogares y fueron en- veces). Esto significa que a pesar de que cada hogar recibió tregados a entre 20% y 59% de los hogares, según el distrito un pequeño subsidio, la concesión al programa en conjunto (no hay subsidios de hardware para los hogares por encima debe ser tomada en cuenta. de la línea de pobreza). Según las directrices de la CST, se suponía que los hogares DLP iban a financiar solo 20% del 2.4 Soporte de software costo de la letrina, pues el gobierno federal iba a cubrir el El soporte de software se define de manera amplia para incluir 60%, y el gobierno estatal el 20% del costo de la letrina, tanto lo que se conoce tradicionalmente como actividades respectivamente. Sin embargo, ya que el subsidio tuvo un de software (es decir, capacitación, movilización comunita- tope de Rs 1,200 (US$ 24) y los costos promedio de la in- ria, promoción del saneamiento y promoción de la higiene, versión para los hogares DLP en los distritos del estudio fue donde cualquiera de estas o todas sean brindadas) y los de Rs 5,500 (US$ 110), la tasa de subsidio real fue mucho costos generales de la gestión del programa, como personal, más baja. Esto ocurrió parcialmente porque los costos reales captación, monitoreo y evaluación, gastos indirectos y com- tienden a ser más altos que los originalmente estimados, pensaciones financieras donde fueran proporcionados. El 22 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos TABLA 2.4 PROVISIÓN DE SOPORTE DE SOFTWARE EN LOS CASOS ¿Qué tpo de soporte de software se brnda? ¿Cómo se financa el soporte de software? Bangladesh · Apoyo a los gobernos locales para amplar la · Fondos del proyecto Dshar (75%) venen de una propuesta CLTS combnacón de ONGs · Actvdades de promocón del saneamento · Fondos del goberno: compensacones financeras (concentracones, campañas, eventos, etc.) por alcanzar estatus LDI, porcentaje de fondos · Promocón de la hgene transferdos desde el goberno central a los · Gestón, montoreo y evaluacón del proyecto gobernos locales, costos del personal del goberno local. Ecuador · Fortalecmento nsttuconal de pueblos · Equpos del proyecto local financados por la pequeños mplementacón de apoyo del proyecto. Por · Apoyo al dseño de la nversón ejemplo, firmaron acuerdos con muncpos para · Gestón, montoreo y evaluacón del proyecto transferr fondos de nversón de hardware. Maharashtra · IEC (nformacón, educacón y comuncacones) · La Campaña de Saneamento Total financó y · Capactacón y fortalecmento nsttuconal del gestonó a nvel central. personal de la CST, motvadores y grupos de · Compensacones financeras (NGP) pagadas por el nterés goberno central para los dstrtos LDI. · Apoyo a nsttucones de mcrocrédto · Campañas a nvel estatal y competencas de lmpeza · Costos ncales para los mercados rurales de en aldeas transfireron fondos de compensacón saneamento / centros de produccón adconales. · Compensacones financeras, premos · Gestón, montoreo y evaluacón del proyecto Mozambque · Al prncpo: capactacón de albañles, apoyo para · Soporte de software fue provsto orgnalmente para montar los talleres de produccón y promocón de establecer y desarrollar talleres PLM y para financar la demanda a anmadores comuntaros o vendedores para los · Todas las actvdades de software vrtualmente talleres a cargo de la promocón del saneamento. han cesado luego del retro de del apoyo de · Dcho soporte de software fue fuertemente donantes y la descentralzacón. financado por donantes externos hasta la descentralzacón (2002). Senegal · Promocón de la hgene y comuncacón · Todo el apoyo de software transferdo por la Undad · Organzacón y supervsón comunal de Gestón del Proyecto, que organza actvdades de · Supervsón del área promocón del saneamento por medo de CBOs. · Gestón, montoreo y evaluacón del proyecto Vetnam · Promocón del saneamento · Parte de los fondos de subsdo fueron guardados · Educacón en hgene para cubrr costos operatvos del FRS, además de las · Gestón y supervsón de préstamos rentas por ntereses. · Gestón, montoreo y evaluacón de préstamos · Gestón de préstamos realzada de manera voluntara por líderes de grupos de Ahorro y Crédto. www.wsp.org 23 Fnancando el Saneamento in situ Revsón de las propuestas de financamento de los casos soporte de software puede ser provisto para generar demandad Una característica particular de los casos de Maharashtra y de de saneamiento y fortalecer la cadena de suministro para Bangladesh es que en ambos los gobiernos centrales entregaron vender productos de saneamiento a los hogares. Esta amplia compensaciones financieras a las aldeas que alcanzaran el definición de software fue utilizada para asegurar que todos estatus LDI o que estuvieran 100% saneadas (dependiendo los costos estuvieran incluidos, no solo el fortalecimiento de de la definición usada, la primera estuvo centrada más bien capacidades y las actividades de promoción, sino también los en resultados y la segunda en la construcción de letrinas). costos de la gestión. El uso de una definición tan amplia fue generado también por el hecho de que no siempre fue posible En Bangladesh, el dinero de las compensaciones llega sin obtener un desglose detallado de la manera en que los costos compromisos y puede ser utilizado para cualquier tipo de de software fueron asignados entre estas actividades diferentes trabajo de desarrollo en la aldea, como la construcción de o para separar los costos de gestión. La Tabla 2.4 más abajo caminos. Un incentivo asociado y no monetario llega en muestra de qué manera se brindó el soporte de software. forma de certificado, otorgado por el ministerio del gobierno local al presidente de cada aldea que logre el LDI en una La Tabla 2.4 muestra el amplio rango de actividades de ceremonia que parece actuar como un fuerte motivador para soporte de software que fueron financiadas. La mayoría se los políticos locales. concentra en la movilización comunitaria y en la promoción del saneamiento, y unas pocas incluyeron a la educación en En Maharashtra, en contraste, los premios NGP son incenti- higiene como un componente. Los detalles exactos de las vos en efectivo, pagados por el gobierno central a los distritos actividades de software financiadas no estuvieron disponibles, que califiquen, que deben ser utilizados para mejorar y sin embargo, así que no fue posible desagregar los costos por mantener las instalaciones de saneamiento en los distritos. El actividad de software para comparar la rentabilidad de las proceso de monitoreo es mucho más riguroso con los estudios diferentes estrategias de software. independientes para garantizar que las aldeas hayan satisfecho Las propuestas para financiar las actividades de software todos los criterios de calificación (incluyendo el 100% de la también variaron. Algunos casos atrajeron el apoyo desde cobertura de saneamiento de hogares individuales y 100% de una serie de fuentes diversas (como en Bangladesh, donde la cobertura de saneamiento escolar, completamente libres de los donantes, tanto ONGs internacionales como locales, defecación a la intemperie, y el mantenimiento general de un financiaron diferentes actividades). Otros adoptaron una entorno limpio, incluyendo la gestión de residuos sólidos). propuesta más centralizada, como en Senegal, donde todas Además, las campañas anuales, como la campaña Aldea las actividades de software fueron financiadas por medio del Limpia (SGBSA), define actividades anuales que ayudan a proyecto subsidiado por el Banco Mundial. mantener los estándares de limpieza. 24 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento III. Evaluación de las propuestas de financiamiento Esta sección compara el desempeño de las propuestas de Las comparaciones en términos del número de personas financiamiento en los seis casos, utilizando criterios comunes atendidas sesgadas por el hecho de que el programa de la CST de evaluación (ver Tabla 1.2)21. Solo los puntos más relevan- en el Estado de Maharashtra es una campaña masiva en un tes están destacados en el texto. estado densamente poblado. En el curso de 4 años, la CST consiguió motivar a más de 20 millones de personas para 3.1 Impactos sobre el acceso sostenble a los servcos obtener acceso al saneamiento por todas las zonas rurales de El primer grupo de indicadores busca evaluar el impacto re- Maharashtra, lo que equivale a incentivar la construcción lativo de los proyectos sobre el acceso sostenible a los servicios, de más de un millón de instalaciones sanitarias por año. Esto tomando en cuenta si el acceso al saneamiento aumentó o condujo a un incremento de 38% en la cobertura a lo largo fue sostenible en el tiempo. del Estado (y a un incremento de más de 60% en algunos distritos revisados). Esta serie de indicadores busca evaluar si, en conjunto, los proyectos han logrado una contribución sustancial para in- La segunda mejor propuesta en términos del número de crementar el acceso sostenible al saneamiento. Esta evaluación instalaciones construidas por año fue el proyecto Dishari en es más amplia que aquella de la propuesta de financiamiento Bangladesh, donde 81% de las aldeas del proyecto lograron per se, pese a que indica si la propuesta de financiamiento el estatus de LDI en el curso de 4 años. Esto dio como re- fue o no exitosa al generar inversiones. El impacto de los sultado un incremento de 70% en la cobertura (medida por proyectos sobre el acceso a los servicios fue evaluado primero la definición del Gobierno de Bangladesh, que no siempre en términos del número de soluciones de saneamiento cons- califica como acceso el saneamiento mejorado como lo hace truidas (el número total sobre la duración de cada proyecto y la definición del JMP). Ya que algunas de las letrinas son el número por año, para ajustar las diferencias en la duración compartidas, la población total que se beneficia del acceso de los programas) y los incremento atribuibles en tasas de mejorado podría representar un porcentaje incluso mayor, cobertura en las zonas del proyecto. La Tabla 3.1 muestra mientras las actividades de educación higiénica alcanzaron la capacidad de los proyectos para incrementar la cobertura a toda la población en la zona del proyecto. general y anualmente. En Mozambique, el PLM llevó a la construcción de poco Todos los proyectos generaron una inversión significativa menos de 365,000 letrinas mejoradas desde el inicio del cuando estuvieron ubicados en sus respectivos contextos programa a principios de los años 80, lo que quiere decir nacionales. todas las personas atendidas con letrinas mejoradas en zonas TABLA 3.1 CANTIDAD DE PERSONAS ATENDIDAS DURANTE LA VIGENCIA DE CADA PROYECTO E INSTALACIONES CONSTRUIDAS POR AÑO Maharashtra Mozambque Bangladesh Senegal Vetnam Ecuador Poblacón en la zona del proyecto 55'780,000 8'300,000 2'361,000 1'695,000 1'303,000 515,000 Personas atenddas por el proyecto 21'200,000 1'888,000 1'631,000 366,000 194,000 141,000 Instalacones construdas/año 1'050,000 13,000 91,000 21,000 7,000 6,000 Incremento de cobertura atrbuble 38% 29% 70% 22% 15% 27% 21 Tales comparaciones son difíciles de llevar a cabo de manera concluyente, ya que muchos factores determinan el éxito relativo de un proyecto o programa aparte de su propuesta de financiamiento. Por ejemplo, cuando los subsidios por software son utilizados para generar demanda por el servicio, la calidad y el impacto de dichas actividades de demanda- promoción pueden variar entre los programas incluso cuando los costos hayan sido los mismos. www.wsp.org 25 Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento urbanas de Mozambique consiguieron acceso por medio del aunque dicha información es esencial para evaluar la sosteni- PLM. Esto representa a cerca de 1.8 millones de personas bilidad de estas inversiones iniciales. Además, no fue posible o alrededor de 29% de la población urbana. Sin embargo, investigar todos los factores que afectan a la sostenibilidad, año tras año, la velocidad de implementación del programa así que cualquier análisis de sostenibilidad será incapaz de fue mucho menos que para otros programas, y los resulta- controlar dichos factores. dos variaron ampliamente en el tiempo según los cambios en el diseño del programa. La interrupción del soporte de La información anecdótica recopilada en los casos indica software para financiar a los animadores comunitarios a que, en general, se les dio buen uso a las letrinas, fueron cargo de promover las letrinas llevó a una reducción súbita bien mantenidas y, en algunos casos, fueron modernizadas del consumo. con los años. En Bangladesh, un estudio del WSP concluyó que 82% de las letrinas de Bangladesh (incluyendo las del En Vietnam, el FRS ayudó a casi 200,000 hogares a construir área del proyecto Dishari) mostraron evidencias físicas de instalaciones sanitarias en un lapso de 7 años, que dieron mantenimiento22. En Maharasthra, las superestructuras como resultado incrementos en la cobertura de entre 13% y temporales iniciales han sido modernizadas con el tiempo 21% dependiendo del pueblo comparado con la población como estructuras más permanentes. Ya que la propuesta de de base. Los logros han sido significativos también en Senegal financiamiento en Maharashtra solo subsidia una letrina y Ecuador. En Senegal, el programa cubrió aproximada- básica para los hogares más pobres, cualquier mejora subse- mente 22% de la población en el área del proyecto, con la cuente refleja una real demanda de los mismos propietarios construcción de cerca de 63,000 soluciones de saneamiento para mejorar sus instalaciones según lo permitan sus condi- que beneficiaron a cerca de 40,000 hogares en un lapso ciones económicas. de 3 años, 2 años antes de lo programado. En Ecuador, el proyecto fue exitoso al entregar soluciones de saneamiento En Vietnam, varias corrientes de observación coinciden en atractivas a cerca del 30% de la población en su área, con la que todas las instalaciones construidas con financiamiento construcción de cerca de 28,644 soluciones de saneamiento de fondos rotatorios seguían operando luego de 5 años de su a lo largo de 4.5 años. construcción, lo que refleja una fuerte apropiación del plan. Incluso en Ecuador, las investigaciones mostraron una mayor En general, las instalaciones sanitarias construidas por voluntad por parte de las comunidades para mantener los pro- medio de los proyectos parecían haber sido utilizadas y bien yectos cuando se les pidió contribuir con sus propios recursos mantenidas. Muchos factores influyen en la sostenibilidad en comparación con proyectos que habían sido totalmente de largo plazo de las inversiones domésticas en saneamiento, financiados mediante subsidios. Esto parece apoyar la supo- incluyendo el alcance que tuvo el software en el tiempo, la sición planteada más arriba, de que una mayor participación aceptación de los tipos de letrinas construidas, las condicio- doméstica para cubrir los costos iniciales lleva a una mejor nes macroeconómicas generales. Mientras la propuesta de financiamiento es solo uno de los factores, puede influir en la sostenibilidad. En Senegal, sin embargo, los altos costos de sostenibilidad de dos maneras. De una parte, las instalaciones mantenimiento también fueron cumplidos, pese a tener la construidas son inversión doméstica sustancial pueden ser tasa más alta de subsidios de hardware (70% a 75%). En el más sostenibles, ya que los hogares se ocupan de mantener caso de Senegal, el hecho de que la contribución doméstica lo que consideran como su propiedad. Por otra parte, las aún representa una parte sustancial de los ingresos significó instalaciones solo pueden ser adecuadamente mantenidas si que la apropiación de las instalaciones también fue fuerte. los costos asociados de operación y mantenimiento no son demasiado costosos con respecto a los ingresos domésticos. Finalmente, se observó que las letrinas construidas por medio de los proyectos, en conjunto, estuvieron bien mantenidas. Desafortunadamente, pocos de los proyectos tuvieron infor- Esto indica que los costos operativos fueron suficientemente mación precisa con la cual monitorear la operación, el man- bajos como para que los hogares pudieran costearlos sin tenimiento y el uso de las instalaciones sanitarias construidas subsidios externos (ver Sección 3.2 para información sobre mediante el proyecto pocos años después de la construcción, costos operativos). 22 WSP, 2006. 26 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento En casi todos los casos no hubo información confiable sobre 3.2 Costos si las letrinas, una vez que estuvieran llenas, habían sido El segundo conjunto de indicadores examina si la propuesta vaciadas o movidas. Para todos los proyectos, no fue posible de financiamiento provocó una inversión a costo razonable, evaluar si los hogares que habían sido beneficiados con apoyo especialmente a un costo asequible comparado con los ingresos de los fondos públicos para construir las letrinas eran capaces domésticos. o estaban dispuestos a pagar los costos de mover las letrinas varios años después, cuando estuvieran llenas. En algunos El promedio de costos para proveer saneamiento doméstico casos, las inversiones eran relativamente, así que la necesidad fueron calculados considerando todos los costos (incluido el de vaciar las letrinas aún no se había materializado. software) y todas las fuentes de financiamiento23 . Los resul- tados fueron resumidos en la Tabla 3.2 más abajo. En Mozambique, se llevó a cabo un estudio en el cual el programa había estado funcionando los 17 años anteriores. El Diagrama 3.1 muestra los costos iniciales del «paquete» El estudio encontró que más de 70% de letrinas mejoradas de saneamiento a los cuales los hogares tuvieron acceso en continuaban en uso y que un número importante de losas ha- cada caso y desglosa los costos iniciales de hardware entre el bían sido retirados hacia pozos de reemplazo o que los pozos componente de subsidio de hardware y el componente de habían sido adaptados a sistemas con descarga de agua. la inversión doméstica. Este diagrama muestra diferencias sustanciales en los costos iniciales del acceso al saneamiento, En general, la escasez de información sobre sostenibilidad reflejando una serie de factores que se tratan más abajo. indica que se está llevando a cabo insuficiente monitoreo para asegurar que las letrinas, una vez que estén construidas, DIAGRAMA 3.1 COSTOS INICIALES TOTALES POR puedan ser vaciadas o movidas para asegurar el saneamiento HOGAR (TASAS DE CAMBIO EN US$) sostenible. 800 Se expresaron preocupaciones relativas a la sostenibilidad de 700 las inversiones generadas por las propuestas de financiamien- 600 to en Maharashtra y Bangladesh, las cuales utilizaron com- 500 pensaciones financieras para incentivar a las comunidades US$ 400 a instalar y eliminar la defecación a la intemperie. En Ban- Soporte de software 300 gladesh, parece que algunas aldeas fueron declaradas saneadas Subsidio de hardware Inversión doméstica 200 cuando en realidad no todos los hogares habían instalado una 100 letrina. La ausencia de un sistema de verificación por parte 0 de un tercero y las compensaciones financieras asociadas con l r ra m e h ga do qu es el logro de los objetivos significa que informes exagerados na ht ne ua ad bi as et Se m Ec gl ar Vi a n ah representan un riesgo. En Maharashtra, este riesgo fue mi- oz Ba M M nimizado mediante la introducción de campañas de limpieza Nota: Para Senegal, los costos promedio fueron calculados al dividir los costos totales anuales, que han actuado como un mecanismo de monitoreo de suministrar instalaciones de saneamiento in situ entre el número de hogares alcan- continuo más allá de la única evaluación del NGP. zados, para reflejar el hecho de que los hogares atendidos recibieron 1.56 instalaciones en promedio. TABLA 3.2 COSTOS INICIALES Y COSTOS OPERATIVOS Y DE MANTENIMIENTO (US$) Senegal Ecuador Maharashtra Vetnam Mozambque Bangladesh Costo de hardware $568 $355 $208 $197 $70 $17 Soporte de software 144 46 15 21 n.a. 7 Gastos operatvos / año 138 73 4 31 n.a. 5 23 Notar que los costos de desarrollo iniciales, p.e. los costos de diseñar y preparar los proyectos, no están incluidos. www.wsp.org 27 Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento Realizar comparaciones de costos internacionales es com- plicado por la necesidad de elegir una moneda común para RECUADRO 3.1 UTILIZANDO INDICADORES DE PARIDAD expresar los costos. De una parte, los costos que son compa- DEL PODER ADQUISITIVO (PPA) PARA COMPARAR PRECIOS rados han sido afectados en diferentes momentos, en países ENTRE LOS PAÍSES donde la inflación suele ser significativa. Este fue el caso para Las tasas de cambo del PPA equparan el poder adqustvo Vietnam, donde los costos incurridos en periodos anteriores de las dferentes monedas en sus propos países para una se ajustaron por la inflación. En el caso de Mozambique, determnada canasta de productos. Basando la compara- pese a que el programa fue examinado a lo largo de toda su cón de costos sobre una tasa de cambo del PPA en lugar duración (desde finales de los 80), la información de costos de una tasa de mercado es más útl pues permte tomar solo se obtuvo para 2007, lo que significa que los ajustes de en consderacón el costo de vda relatvo y las tasas de inflación requeridos fueron mínimos. nflacón de los dferentes países que solo una comparacón nomnal. Sn embargo, el cálculo de la pardad del poder Las diferencias en costos debidas a las tasas de cambio pueden adqustvo es complcado por el hecho de que los precos ser controladas utilizando las tasas de cambio de PPA24 . Las no dfieren entre los países de un modo unforme. En tasas de cambio reales pueden dar una imagen distorsionada, cambo, la dferenca en los precos de los almentos puede pues las monedas pueden estar sobrevaluadas o subvaluadas ser mayor que la dferenca entre los precos de vvenda, en comparación con el dólares estadounidense. Este proble- al tempo que tambén son menores que la dferenca en ma puede ser parcialmente superado mediante el uso de las los precos de los espectáculos. Las personas de dferentes tasas de cambio de PPA para comparar costos y precios entre países suelen consumr canastas de productos dferentes, países, como lo muestra el Diagrama 3.2. los patrones de consumo son dstntos e ncluso los pro- DIAGRAMA 3.2 COSTOS INICIALES TOTALES POR ductos dsponbles varían entre los países. HOGAR (PPA EN TASA DE CAMBIO EN US$) Fuentes: Krugman y Obstfeld, 1994; http://en.wkpeda. 1600 org/wk/Purchasng_power_party 1400 1200 1000 Soporte de software US$ 800 600 Subsidio de hardware Inversión doméstica Estas variaciones sustanciales de costos reflejan en gran medi- 400 da los diferentes niveles de servicio provistos por los diferentes 200 proyectos. La Tabla 3.3 muestra los niveles de servicio que 0 los hogares recibieron por medio de cada proyecto, desde l or tra am e sh ga qu ad los más altos hasta los más bajos. Ecuador se encuentra a de sh ne tn bi u la a e Se am Ec ar Vi ng ah oz Ba la cabeza de la lista, ya que otorgó el nivel de servicio más M M elevado con una unidad básica de saneamiento que compren- Sin embargo, usar tasas de cambio de PPA no altera la po- día un retrete conectado a un tanque séptico, un lavatorio y sición de las comparaciones de costos. En términos de PPA, una ducha. Igualmente, en Senegal, los hogares recibieron Senegal aún tiene los costos más altos en el grupo de casos, un servicio integral (y normalmente más de una instalación lo que refleja el hecho de que la moneda local, el FCFA, está sanitaria, incluyendo lavatorios). En el otro extremo, solo se sujeto al euro y tiende a ser sobrevaluado en comparación construyeron letrinas básicas en la zona del proyecto Dishari con otras monedas locales en países con ingresos similares. en Bangladesh, algunas de las cuales no cumplían con los Los costos para Ecuador, Maharashtra y Vietnam están más estándares del JMP). cercanos, mientras que los de Mozambique y Bangladesh permanecen más bajos que en los otros casos. 24 Existen problemas al usar las tasas de cambio del PPA, que puede introducir otros tipos de distorsión (como se debate en el Recuadro 3.1). Por este motivo, la información de costos en el resto del informa es presentada utilizando las tasas de cambio reales. 28 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento TABLA 3.3 NIVELES DE SERVICIO Y PROPUESTAS DE FINANCIAMIENTO (TASAS DE CAMBIO REALES EN US$) Promedo de Porcentaje de n- Porcentaje de subs- costo de hardware versón del sector dos de hardware de Casos Nveles de servco por hogar (US$) públco los fondos públcos Ecuador Prncpalmente undades báscas de saneamento 355 85% 86% (UBSs), que conssten en una ducha, un lavatoro y un retrete conectados a un pozo séptco. Senegal Varedad de opcones técncas. Saneamento n stu 568 89 77 desde solucones secas (letrnas VIP) hasta solucones húmedas (pozos séptcos o retretes de enjuague ma- nual). Costos promedo ncluyeron 1.56 nstalacones (que podía nclur una letrna y un lavatoro). Vetnam Prncpalmente letrnas con pozos séptcos. 197 7% 30% Inda Letrnas mejoradas (sn estándares requerdos) ­ Én- 208 9% 71% fass partcular en el slo filtrado de doble fosa con dseño de enjuague manual. Mozambque Letrnas mejoradas con una losa y bloques de concre- 70 58 22 to que cubren la fosa. Bangladesh Letrnas báscas, sn especficar modelo, pero sobre 17 31 8 todo letrnas de pozo de enjuague manual de hasta tres anllos de concreto. Pese a que el principal motivador de las diferencias de costo costos totales (7% y 9%, respectivamente). Esto puede de- es el nivel de servicio, la elección de la propuesta de financia- berse a que las propuestas de financiamiento en ambos casos miento también parece haber tenido un impacto sustancial en fueron particularmente efectivas al apalancar las inversiones el costo. Como se muestra en la Tabla 3.3, los costos parecen domésticas (ver Sección 3.3 para mayores detalles). ser conducidos principalmente por los niveles de servicio. La elección del nivel de servicio es integral al diseño general del En Senegal, los costos promedio de hardware por hogar se programa. Es motivado por una serie de factores que suelen estimaron en US$ 568, lo que es más de 1.5 veces los costos ser independientes de la propuesta financiera, incluyendo de Ecuador y más de tres veces los costos en cualquier otra factores culturales, expectativas, aceptabilidad y asequibi- parte. Los costos comparativamente mayores en Senegal lidad. La elección del nivel de servicio de saneamiento es pueden deberse a una serie de factores, incluyendo motivos particularmente dependiente del tipo de servicio de agua que técnicos, así como la elección de la propuesta financiera. Estos se suministra. En Ecuador, por ejemplo, el nivel esperado costos por hogar son elevados porque, en promedio, cada de servicio de agua es una conexión por tuberías, lo que sig- hogar seleccionado por el proyecto recibió 1.56 soluciones nifica que las letrinas secas no serían satisfactorias, ni serían de saneamiento, algunas de las cuales eran instalaciones de aceptadas dado que existen altas expectativas en términos de lavatorio, aunque este también fue el caso de Ecuador con nivel de servicios, incluyendo las zonas rurales. las UBS que representan, en general, un nivel más elevado de servicio. Del lado técnico, el nivel freático en el área de Como resultado, no es posible establecer una causalidad Dakar es alto, lo que significa que las condiciones del suelo directa entre la propuesta de financiamiento y la elección del son inestables y puede ser más costoso construir letrinas, nivel de servicio. En general, mientras mayor sea el nivel de ya que se necesitaría más materiales de construcción como servicio, mayores serán los subsidios públicos como porcen- cubiertas para la fosa y cimientos para la letrina. Sin embar- taje de los costos totales por adopción del saneamiento. Sin go, esto no explica todas las diferencias de los costos; otros embargo, existen excepciones importantes a dicha observa- países tienen otros factores que suben los costos. En Ecuador, ción. Tanto en Vietnam como en Maharashtra, los niveles de por ejemplo, los costos del transporte de los materiales de servicio mantenidos son relativemente altos, pese a que los construcción son significativos pues el programa llega a zonas fondos públicos representan un pequeño porcentaje de los rurales remotas. www.wsp.org 29 Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento Estos elevados costos en Senegal pueden deberse también a que satisfizo claramente una demanda real. Poner un tope al la elección de la propuesta financiera. El programa en Sene- subsidio ha ayudado a limitar el impacto en la cartera pública gal está altamente subsidiado, con 89% del total de costos al tiempo que ha permitido que el nivel de servicio varíe iniciales por adopción del saneamiento que provienen del para satisfacer las distintas demandas locales, cuyos hogares sector público. Esto aún constituye una reducción del subsi- estaban dispuestos a pagar. dio de planes de saneamiento anteriores en el país, donde los costos de otros programas llevados a cabo por ONGs suelen Al otro extremo del espectro, los costos iniciales de hardware subsidiar el 100%. Altos niveles de subsidios parecen haber en Bangladesh fueron los más bajos, a US$ 17, a los que se generado incentivos contrarios. Los empresarios locales, acos- debe sumar US$ 7 (o 28% del costo de la letrina) para el tumbrados a subsidios generosos, tienen menos disposición componente de software. En este caso, los hogares decidieron para bajar precios con el objetivo de incrementar su partici- el tipo de letrina, dependiendo de lo que podían asumir. pación en el mercado. Destinatarios potenciales no parecen La mayoría de las letrinas construidas de ese modo fueron dispuestos a invertir si saben que existen grandes subsidios, letrinas simples de enjuague manual con tres o más anillos y por tanto, no presionan para reducir los precios. de concreto para apoyar la fosa y una superestructura básica hecha de materiales disponibles localmente. Un inconvenien- El proyecto propone un catálogo de soluciones técnicas espe- te potencial de esta propuesta es que las letrinas construidas cificadas de antemano. Los beneficiarios eligen entre aquellas de modo barato pueden ser más costosas de mantener. soluciones (y normalmente eligen la opción más barata), pero El enfoque en los costos de capital puede alentar la falsa para cada elección deben aceptar el estándar técnico definido economía de «una letrina barata» que es más asequible de por el proyecto. Mientras esto puede mejorar la resistencia construir. Por ejemplo, si la fosa es relativamente superficial, y duración de las instalaciones, no permite que los hogares inevitablemente se llenará más rápido, necesitando bien un ahorren en costos, por ejemplo al utilizar materiales recicla- vaciado más continuo o una reubicación adelantada de la dos, ni a negociar precios con los empresarios. Conscientes de letrina. Este riesgo está parcialmente confirmado al compa- este riesgo, los diseñadores del programa buscaron negociar rar a Bangladesh con Maharashtra. En el último caso, los la reducción de precios del catálogo de servicios en varios hogares, incluyendo un sustancial número de hogares ELP, momentos, ya que los costos iniciales de los empresarios construyeron letrinas mejoradas a un costo inicial mucho locales eran incluso más elevados. Una extensión posterior, mayor que en Bangladesh pero con costos operativos com- financiada con subsidios del GPOBA, buscó reducir los parables o incluso menores. De hecho, los costos operativos precios aun más aplicando una presión competitiva entre representaron 29% de los costos iniciales en Bangladesh, que los empresarios. Pese a estos intentos, los costos han per- tuvo el porcentaje más alto del grupo, en comparación con manecido altos, mostrando las limitaciones de los planes de el 2% de Maharashtra y 16% de Vietnam. Estos incentivos saneamiento altamente subsidiados y centralizados. Ya que contrarios para los hogares pueden ser reducidos por medio los subsidios se definen como un porcentaje de los costos del uso de las microfinanzas, como se hizo en algunos distritos de hardware, esta propuesta ha sido costosa para el sector de Maharashtra, lo que permite que los costos de una letrina público (ver Sección 3.3 para mayores detalles). más cara se extienda en el tiempo, en lugar de construir una barata que no duraría o sería más costosa de mantener. Los costos iniciales también fueron relativamente altos en Ecuador, donde la mayoría de los hogares eligieron invertir La prima del «soporte de software» por hogar varía con- en una UBS, con una letrina conectada a un tanque séptico, siderablemente. No tuvimos suficiente información para un lavatorio y una ducha para satisfacer todas las necesi- esbozar conclusiones sólidas sobre la efectividad del soporte dades de higiene del hogar. El costo promedio estimado de software. Los costos del soporte de software representaron de hardware de estas inversiones fue de aproximadamente una proporción variable de los costos iniciales totales. El US$ 355 (más US$ 46 de los costos de software), que fue Diagrama 3.3 muestra de qué manera estos costos fueron considerablemente mayor que el subsidio fijo de hardware asignados entre inversión doméstica, subsidio de hardware otorgado por el proyecto (US$ 210). En este caso, los hogares y soporte de software para aquellos hogares que recibieron estaban dispuestos a invertir en un nivel mayor de servicios un subsidio de hardware. 30 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento DIAGRAMA 3.3 COSTOS INICIALES ASIGNADOS POR a un costo mucho menos en proporción con los costos de HOGAR inversión totales. 100% Cuando se les compara con los ingresos domésticos, los costos 90% 80% de hardware representan entre 2.7% del ingreso promedio 70% en Bangladesh hasta poco más de 30% del ingreso de hoga- 60% 50% Soporte de software res DLP en Vietnam. Tanto los costos iniciales (costos de 40% hardware y soporte de software) como los costos operativos Subsidio de hardware 30% y de mantenimiento en curso fueron estimados como un Promedio de inversión doméstica 20% 10% porcentaje del ingreso doméstico, para hogares promedio y 0% hogares pobres, basándose en la línea nacional de pobreza de cada país. El Diagrama 3.4 muestra los costos de hardware m ra e sh r l ga do qu na ht de ne ua bi as et la como porcentaje de ingresos de hogares promedio y DLP am Se Ec Vi ar ng ah oz Ba M M en cada una de las zonas del proyecto. Este es el modo más Nota: estos porcentajes se aplican a todos aquellos hogares que recibieron un subsidio confiable de comparar las propuestas financieras y evaluar si de hardware. los costos resultantes son «razonables» en cada país, es decir, si son asequibles a la población, ya que evita diferencias debido Las variaciones en los costos de software son difíciles de a factores de la tasa de cambio. explicar pues fue imposible desagregarlos en sus diferentes componentes. En particular, con la documentación dispo- DIAGRAMA 3.4 COSTOS DE HARDWARE E INVERSIÓN nible del proyecto, no fue posible distinguir entre las activi- DOMÉSTICA COMO PORCENTAJE DEL INGRESO ANUAL dades de software (tales como la promoción de la demanda DE HOGARES y el marketing del saneamiento) y los costos de gestión del proyecto. 35% 30% Sin embargo, los costos del software como porcentaje de los 25% Costos de hardware costos iniciales totales pueden dar alguna indicación sobre 20% como % ingresos domésticos promedio la relativa efectividad de los diferentes planes. El Diagrama 15% Inversión doméstica como % ingreso 3.3 muestra que la prima del «soporte de software» va del doméstico promedio 10% Costos de hardware 29% en Bangladesh (la cifra más alta, como porcentaje de como % ingresos 5% de hogares DLP los costos iniciales totales) hasta un 7% en Maharashtra, aun 0% cuando en términos de US$, los costos del soporte de software h or tra e al am fueron el doble por hogar en Maharashtra relativo a aquellos es qu eg ad sh tn ad bi n u a e am Se Ec l ar Vi ng de Bangladesh. Los programas de software acarrean algunos ah oz Ba M M costos fijos, que no varían con el tipo de inversión promo- vida, particularmente cuando los donantes internacionales Contrario a lo que es comúnmente aceptado, la información y ONGs están involucrados. Por ejemplo, en Bangladesh, de los casos sugiere que hay una demanda significativa de el proyecto Dishari (financiado por donantes internaciones saneamiento, con gente dispuesta a invertir un porcentaje y ONGs) colabora con la implementación de las políticas significativo de sus ingresos en instalaciones de saneamiento del Gobierno de Bangladesh, y apunta a fortalecer las ca- in situ, como fue el caso en Maharashtra, Vietnam, Ecuador pacidades del gobierno local para que lidere la promoción y Bangladesh. de la CLTS. Como resultado, en el corto plazo, los costos directos del proyecto vienen por encima de los costos indi- En Vietnam, para los hogares DLP (que fueron el grupo meta rectos del fortalecimiento institucional del gobierno, sobre la del proyecto), la inversión en un tanque séptico representó presunción de que los funcionarios del gobierno local pueden hasta un 30% de sus ingresos anuales. Extender este costo mantener el estatus LDI una vez que hayan sido capacitados. por 2 años mediante el préstamo les permitió hacer esta con- Por contraste, la CST en Maharashtra es conducida directa- siderable inversión, ya que el préstamo catalizó otros tipos mente por el Gobierno de India y el Estado de Maharashtra, de financiamiento, como los préstamos de los parientes. El www.wsp.org 31 Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento desembolso total en efectivo para estos hoga- DIAGRAMA 3.5 COSTOS OPERATIVOS Y DE MANTENIMIENTO POR SOLUCIÓN DE res fue ligeramente superior que los costos de SANEAMIENTO POR AÑO (US$) hardware, pues tuvieron que pagar intereses 30% 160 sobre el préstamo. Gastos operativos como % 140 Gastos operativos - US$ 25% ingresos domésticos 120 Gastos operativos En Bangladesh y Mozambique, los costos de como % ingresos 20% 100 hardware representaron un porcentaje mucho domésticos 15% 80 promedio menor que los ingresos domésticos, que refleja Gastos operativos 10% 60 parcialmente los bastante bajos niveles de ser- como % ingresos 5% 40 de hogares DLP 20 vicio arreglados deliberadamente para realzar Costos de O&M 0% 0 la asequibilidad. El subsidio otorgado a los ho- anualizados por e ra h r l m ga qu es do año (US$) ht na gares DLP redujo sustancialmente el impacto ne bi d ua as la et am Se ar Ec ng Vi ah en los ingresos domésticos de construir una oz Ba M M letrina. Como se muestra en el Diagrama 3.3, el subsidio redujo la inversión doméstica de 15% a 6% de ingresos para esos hogares. En todos los países, los costos operativos se mantuvieron por debajo de la marca del 5% (incluyendo para los pobres En Senegal y Ecuador, los costos de hardware representa- extremos), lo que tiende a indicar que el servicio provisto ron más del 20% de ingresos para los hogares DLP, por fue asequible a la población local. Por ejemplo, letrinas en ejemplo, para aquellos identificados por los programas. Sin Maharashtra y Bangladesh comparten las características embargo, al tomar en cuenta el sustancial subsidio, el costo comunes de ser baratas para operar y, por tanto, eminente- de inversión para los hogares más pobres (su contribución mente asequibles para los hogares (pese a que, en el caso de en efectivo) cayó a 3.4% y a 3.7%, respectivamente, lo que Bangladesh, los costos operativos equivalen al 30% de los explica parcialmente por qué hubo una alta demanda de costos iniciales para los hogares pobres, lo que indica que es inversiones relativamente caras y estrechamente delimitadas. posible ahorrar al construir letrinas más sólidas en primer Sin embargo, la información de los otros países del estudio lugar, como se discute más arriba). indica que la inversión doméstica sería posible con un nivel de subsidios más bajo, ya que los hogares parecen ser capaces 3.3 Efectvdad en el uso de fondos públcos de invertir un porcentaje más elevado de sus ingresos. La utilización de fondos públicos fue evaluada para examinar cuán efectivamente maximizaron el impacto. Existen diferencias sustanciales al operar costos por solución de saneamiento por año, siendo Senegal el más costoso y Bangladesh La evaluación de la efectividad en el uso de los fondos pú- el más barato. Los costos operativos y de mantenimiento blicos se basa en dos indicadores principales: la cantidad por solución de saneamiento por año fueron estimados al de hogares que obtuvieron acceso al saneamiento por cada considerar los costos requeridos para mantener una letrina US$ 1,000 de fondos públicos invertidos, conocida como limpia, acceder a ella de manera higiénica (incorporando el la proporción mayor acceso/fondos públicos, y la cantidad de costo de sandalias y material de limpieza) y vaciarla cada 3 o 4 fondos privados invertidos (en US$) por cada dólar de años25. Estos costos estimados, mostrados en el Diagrama 3.5 fondos públicos utilizados, conocida como la proporción de se basaron en la presunción de operaciones y mantenimiento apalancamiento. adecuados. Por supuesto, puede haber ocasiones en las que los hogares ahorren gastos para conservar dinero y de ese La Tabla 3.4 muestra los costos totales estimados de la modo correr el riesgo de deterioro de la letrina. Sin embargo, adopción de saneamiento in situ a nivel de hogares en las muestras de un buen mantenimiento de letrinas (ver Sección áreas del proyecto, así como el fracaso entre los fondos pú- 3.1) parece indicar que los hogares están dispuestos y tienen blicos y la inversión doméstica. La tabla también muestra la la capacidad de pagar dichos gastos o que ellos mismos han proporción mayor acceso/fondos públicos, la proporción de realizado algunas de las actividades básicas de mantenimiento apalancamiento y los potenciales factores explicativos para como una manera de economizar. estos dos indicadores. 25 El presente estudio no tuvo los medios para llevar a cabo un sondeo extensivo de los costos operativos. 32 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento La proporción mayor acceso/fondos públicos mostraron la inversión privada puede ser crucial para maximizar los grandes variaciones, pues US$ 1,000 podían ayudar a resultados a partir de fondos públicos limitados. Por tanto, atender a 135 hogares en Bangladesh pero solamente 1.6 es importante mejorar nuestra comprensión de cuáles son las en Senegal25. propuestas financieras que pueden ser exitosas para apalancar la inversión doméstica. En los programas revisados, una serie La proporción mayor acceso/fondos públicos, como lo mues- de programas de subsidios de hardware bajos parecía ser capaz tra la Tabla 3.4, capta una serie de parámetros, incluyendo de apalancar las inversiones domésticas sustancialmente para los costos iniciales de las instalaciones, las dimensiones del conseguir grandes ganancias en cobertura. subsidio de hardware y el nivel del soporte de software. Dado el modo en que este indicador es calculado, mientras me- Otros aspectos importantes incluyen la efectividad del com- nores sean los costos (y usualmente el nivel de servicios) de ponente de generación de la demanda, financiado por medio las instalaciones, mayor será la proporción. Un país rico en del soporte de software, que puede influir en la disposición comparación, como Ecuador, podía costear una propuesta para invertir en saneamiento. Los ingresos domésticos tam- relativamente costosa, con altos niveles de servicio, y dadas bién pueden influir en la voluntad de pago. Por esta razón, las expectativas de la población, y nivel menor de servicio los montos del soporte de software y el promedio de los no sería aceptable y estaría condenado a fracasar. Pero dado ingresos domésticos para hogares DLP están mostrados en que la mayoría de países tiene limitaciones de fondos, es útil la Tabla 3.4. Sin embargo, fue difícil identificar relaciones seguirle la pista a este indicador para medir la efectividad de claras entre esos factores. las intervenciones públicas en el sector. Por ejemplo, la pro- puesta adoptada en Senegal, que se encuentra ligeramente por En Vietnam, la proporción de apalancamiento varió de una encima de la de Bangladesh, en términos del PBI per capita ciudad a otra y también de un tipo de inversión a otro, in- del PPA regulado, parece ser demasiado costosa cuando se la cluyendo los tanques sépticos, letrinas aboneras con urinario considera respecto a los medios financieros de los hogares. independiente y conexiones al alcantarillado. La proporción de apalancamiento fue particularmente alta con esta pro- La capacidad de apalancar la inversión doméstica varió puesta de financiamiento, ya que los fondos públicos fueron sustancialmente desde una proporción por debajo del 1 en otorgados en forma de dinero inicial, que fue rotado cerca Ecuador, Mozambique y Senegal hasta una proporción de de dos veces durante la primera fase del proyecto (2001 a casi 20 en el caso de Vietnam. La capacidad para apalancar 2004) y más veces en fases posteriores. Entre cada fase, los TABLA 3.4 COSTOS DEL SANEAMIENTO IN SITU Y EFECTIVIDAD DE LOS FONDOS PÚBLICOS Bangladesh Ecuador Maharashtra Mozambque Senegal Vetnam Costos totales estmados (públcos y prvados) del sumnstro de saneamento doméstco (US$ mllones) US$ 8.8 US$ 11.3 US$ 940.7 n.a. US$ 28.9 US$ 5.4 Fondos públcos totales nvertdos en saneamento doméstco in situ (US$ mllones) US$ 2.7 US$ 9.6 US$ 83.2 n.a. US$ 25.7 US$ 0.3 Total de nversones doméstcas en saneamento (US$ mllones) US$ 6.0 US$ 1.7 US$ 857.5 n.a. US$ 3.2 US$ 5.0 Mayor acceso/proporcón de fondos públcos* 135.1 2.9 50.5 n.a. 1.6 116.8 Proporcón de apalancamento** 2.27 0.18 10.30 0.87 0.13 19.92 Subsdo de hardware en porcentaje de costos de hardware 42% 59% 22% 50% 75% 3% Costos de software en porcentaje de costos por solucón 28% 12% 7% n.a. 20% 10% Ingreso promedo para hogares DLP (US$/año) US$ 290 US$ 1,652 US$ 400 US$ 741 US$ 897 US$ 574 * Número de soluciones de saneamiento por US$ 1,000 de fondos públicos invertidos. ** Inversión doméstica/inversión pública. Una proporción alta indica la capacidad de apalancar fondos privados. Nota: En Vietnam, los donantes inicialmente asignaron US$ 3 millones al fondo rotatorio como capital inicial ("capital semilla"). Ya que estos fondos rotaron varias veces con reducciones mínimas, la Tabla 3.4 muestra solo los montos de fondos públicos que fueron "gastados" 26 Si en análisis se llevaba a cabo en términos del número de instalaciones construidas, la proporción subía hasta 2.5 en Senegal por cada US$ 1,000 ya que los hogares recibieron más de una instalación en promedio. www.wsp.org 33 Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento fondos fueron transferidos con una mínima reducción del Todos los programas buscaron identificar los hogares pobres, monto original, gracias a los bajos costos operativos (algunos excepto el PLM en Mozambique, que no lo hizo explícita- de los cuales fueron cubiertos por los intereses recaudados) mente. Esto puede deberse parcialmente a la relativamente y por las tasas de interés de pago extremadamente altas larga historia que el programa de Mozambique tiene, pues (virtualmente 100% de principio a fin). El componente de empezó durante la guerra civil, cuando el país entero era saneamiento también se benefició de ser parte de un proyecto extremadamente pobre y el sistema administrativo no estaba de saneamiento más grande con actividades de sensibilización suficientemente desarrollado para implementar un sistema y de generación de demanda sustanciales. Los costos de estas de identificación. actividades realizadas en el proyecto mayor no han sido con- siderados ya que no fue posible asignarlos al componente del Los programas utilizaron una variedad de mecanismos de Fondo Rotatorio de Saneamiento de manera confiable. identificación para lograr sus objetivos en favor de los pobres, incluyendo la identificación geográfica (identificando zonas En Maharashtra, la CST pudo apalancar sustanciales inver- pobres en las cuales todos los hogares eran considerados siones privadas, particularmente de los hogares ELP, que no pobres), identificación financiera (donde los hogares pobres recibieron ningún subsidio de hardware e invirtieron hasta eran identificados según una serie de criterios), la autose- 40 veces el monto de los fondos públicos que habían sido lección (donde el proyecto ofrece un nivel de servicio que gastados en la campaña de su zona. El distrito estudiado solo sería atractivo para clientes pobres), y la identificación que tuvo la proporción más alta de apalancamiento en ge- dirigida por la comunidad (donde los miembros de las co- neral (27.7) fue también el único distrito donde hubo una munidades acuerdan entre ellos quiénes pueden recibir un iniciativa organizada para relacionar a los hogares con las subsidio)28. En general, parece que los programas fueron instituciones crediticias. En ese caso, la provisión del crédi- efectivos al alcanzar a los destinatarios identificados, pese a to parecía haber acelerado la tasa asumida y apalancado las que hubo una fuga de subsidio significativa en algunos casos. inversiones domésticas adicionales. La Tabla 3.5 resume esta evaluación. Las proporciones del apalancamiento fueron menores en La identificación geográfica consiste en ofrecer el subsidio los dos programas con altos subsidios de hardware que se solo en ciertas zonas, en las cuales el proyecto o programa entregaron a todas las casas, a saber, Ecuador y Senegal. En estaba activo. Este método fue utilizado en todos los proyec- Senegal, las dificultades para movilizar la inversión doméstica tos financiados por donantes, es decir, en Senegal, Ecuador pueden ser atribuidas a una serie de factores, incluyendo el y Vietnam, así como en Bangladesh hasta cierto punto (el relativamente alto costo de las soluciones de saneamiento proyecto Dishari fue muy activo en zonas de extrema pobreza ofrecidas --lo que representó una parte importante del in- así como en un distrito relativamente acomodado, utilizado greso de la población--, la falta de facilidades de crédito, y como comparación). antecedentes de planes altamente subsidiados, lo que generó expectativas para recibir un subsidio. En Senegal, varios métodos de identificación fueron evalua- dos en la etapa del diseño de los servicios de agua, así como 3.4 Identficacón de la pobreza los de saneamiento, y se estimó que la identificación regional La efectividad de los programas para identificar a los pobres sería más rentable dados los costos de los métodos alternati- fue evaluada sobre la base de criterios de selección utilizados vos. La identificación regional supuso que el subsidio estuvo en la etapa del diseño del programa y de la información disponible para todos dentro del área del proyecto, siempre y disponible sobre resultados reales de selección. Mientras cuando estuvieran dispuestos y tuvieran la capacidad de pagar el enfoque de la identificación estaba normalmente claro, sus contribuciones adelantadas. Los errores de inclusión con evaluar la efectividad de estos enfoques demostró ser muy dichos métodos pueden ser minimizados cuando las zonas difícil dado que la información necesaria no se encontraba seleccionadas son pobres de manera homogénea, tales como disponible a nivel del proyecto27. barriadas sin conexiones de alcantarillado (como en Senegal) 27 Algunas maneras habituales de medir la efectividad de la identificación de pobreza consisten en evaluar errores de inclusión (cuando personas relativamente acomodadas se benefician de los subsidios) y errores de exclusión (cuando miembros del grupo objetivo no son captados por los criterios de elegibilidad) asociados a los mecanismos de identificación. Ver, por ejemplo, Komives et al., 2005. 28 Los costos de mecanismos alternativos de identificación son un factor importante a considerar cuando se diseña la propuesta financiera. En el caso de Senegal, los costos y beneficios de los mecanismos alternativos de identificación para conexiones de agua subsidiadas han sido revisados extensamente. En ese caso, se concluyó que la identificación regional era la solución más rentable. 34 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento TABLA 3.5 MECANISMOS DE IDENTIFICACIÓN Y RESULTADOS OBSERVADOS Propuesta para la dentficacón Resultados de dentficacón Bangladesh · Zonas del proyecto entre las más pobres del país · Muchos no pobres se beneficaron del subsdo de (excepto dstrto de Gazpur, selecconado como "dstrto hardware del goberno fuera del área del proyecto control"). Dshar (de 20% a 50% en algunos casos, aunque basados · Subsdos de hardware del goberno drgdos a hogares en una muestra lmtada). pobres, basados en crteros estrctos y excluyentes. · En el área del proyecto Dshar, la partcpacón · Mecansmos a nvel comuntaro en la zona del proyecto comuntara mejoró la seleccón sgnficatvamente. Dshar fueron utlzados para mejorar la seleccón; Subsdos de hardware del goberno llegaron a cerca de comundades decdían quénes podían recbr subsdos. 7% de hogares en la zona del proyecto. Ecuador · Pueblos pequeños (menos de 10,000 habtantes) · Zonas pobres fueron atenddas por medo del proyecto. selecconados en zonas pobres en todo el país. · No hubo dsponbldad de evaluacón de errores de · Todos los hogares fueron consderados elegbles para los nclusón y exclusón. subsdos de hardware dentro del área del proyecto. Maharashtra · CST estuvo actva en todos los dstrtos rurales, no solo · Entre 5% y 10% de personas que recberon el subsdo los pobres. no fueron auténtcamente elegbles. · Subsdos de hardware drgdos a hogares DLP fueron · Entre 10% y 20% de famlas pobres no recberon el selecconados por medo de sondeos naconales. subsdo debdo a problemas con metodología para dentficar la pobreza. Algunos gobernos locales palaron los errores de exclusón brndando apoyo drecto a las famlas pobres. Mozambque · No hubo seleccón explícta de pobreza. · No hubo un análss explícto del mpacto del programa · Seleccón mplícta a medda que los talleres del PLM sobre los hogares pobres. producían una letrna smple que no era atractva a los · Se consderó que todas las letrnas mejoradas fueron hogares comparatvamente más rcos. construdas por medo del programa, mentras los hogares más rcos construyeron tanques séptcos. Senegal · Selecconó a las zonas más pobres de Dakar y sus · Error de nclusón lmtado: pocos hogares alrededores. comparatvamente más rcos se beneficaron del · OBCs ayudaron a dentficar hogares pobres más programa durante la fase ploto. necestados. Vetnam · Selecconó hogares pobres en zonas no conectadas al · Todos los beneficaros estuveron en el 20% nferor del alcantarllado. nvel de ngresos. · Líderes de grupos de Ahorro y Crédto selecconaron a · Aquellos no consderados capaces de pagar fueron destnataros de préstamos, basados en necesdades, excludos (prncpalmente ndgentes). reputacón y capacdad de pago. www.wsp.org 35 Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento o en zonas rurales (como en Ecuador). considerados elegibles de acuerdo con una evaluación hecha posteriormente). Esto fue facilitado ya que los residentes de La identificación por evaluación financiera consiste en iden- las aldeas estaban trabajando conjuntamente para lograr un tificar hogares según una serie de indicadores de pobreza. objetivo común, y consideraron que ayudar a los más pobres Tal método de identificación fue utilizado en programas de a obtener acceso al subsidio como un modo de ayudarse a sí subsidios estatales, como en Bangladesh y en Maharashtra, mismos a alcanzar un objetivo colectivo (con compensaciones donde la pobreza está extendida, en lugar de contenida en financieras adjuntas). áreas específicas. En el caso de Maharashtra, por ejemplo, los hogares pobres fueron identificados por medio de sondeos En Vietnam, el programa seleccionó hogares pobres sin acceso regulares del gobierno central para propósitos de programas al alcantarillado. Dicha selección regional estuvo combinada de identificación de la pobreza más amplios. Sin embargo, con la selección del líder de grupo de Ahorro y Crédito, quien existen problemas bastante conocidos con la metodología identificó qué hogares podían recibir un préstamo basado en utilizada para identificar hogares pobres. En 2003, el Go- si eran considerados capaces de pagar. Esto funcionó hasta bierno de India presentó una nueva metodología para la cierto punto, ya que todos los hogares que recibieron un clasificación de la pobreza que ha sido fuertemente criticado; préstamo estaban en el 20% más bajo en términos del nivel algunos consideraron que presentaba criterios de exclusión de ingresos, pero excluyó a los más indigentes. Para evitar tan estrictos (por ejemplo, la tenencia de un ventilador de enviar mensajes confusos, se consideró preferible extender techo era suficiente para excluir al hogar de ser elegible para el plan de microcréditos primero, antes de usar el restante un subsidio), que los criterios no permitían variaciones capital inicial para entregar subsidios a los más indigentes. regionales, y que la categorización no reflejaba el modo en Un inconveniente de este método es que otorga mucho poder que las personas se movían hacia adentro y hacia afuera de al líder del grupo y no es fácilmente replicable. la pobreza y migraban entre zonas en busca de trabajo. El Estado de Maharashtra, entre otros, ha rechazado esta nueva La Autoselección, por la cual el proyecto ofrece un nivel metodología y continúa usando la información de sondeos básico de servicio que solo apunta a los hogares pobres, está de 1997, que están destinados a estar desfasados. Como efectivamente desarrollándose en Mozambique ahora que resultado, se estimó que entre 10% y 20% de los hogares los niveles de ingresos se están incrementando ligeramente. pobres no recibieron el subsidio a pesar de ser pobres. Los Las letrinas mejoradas entregadas por el proyecto fueron gobiernos locales intentaron compensar entregando subsidios atractivas para los clientes pobres porque eran asequibles, mientras que los hogares ligeramente más ricos prefirieron adicionales a los hogares excluidos, pese a que dichos sistemas construir tanques sépticos. locales son propensos a la manipulación. 3.5 Sostenbldad financera La identificación de base comunitaria consiste en identificar hogares pobres por medio de las organizaciones comunitarias Este conjunto de indicadores evaluaron si la propuesta (como se hizo en el proyecto Dishari de Bangladesh) o por financiera podía ser sostenible en el tiempo, basado en el medio de líderes comunitarios (como se hizo por los líderes de porcentaje de la recuperación de costos por costos operativos los grupos de Ahorro y Crédito en Vietnam). Esto parece ser e iniciales (hardware y software). Más que examinar la soste- nibilidad física de las inversiones iniciales (que está revisada un modo más flexible, mejor seleccionado y probablemente en la Sección 3.1), este conjunto de indicadores evalúa si las menos costoso para identificar a los hogares pobres. Requiere soluciones de saneamiento que han sido construidas bajo el tipo adecuado de movilización comunitaria y un espíritu el programa podían ser reemplazadas (si se diera el caso de de solidaridad entre los miembros de la comunidad, de ma- que fueran a terminar en mal estado o si se llenaran) con nera que estén de acuerdo con que se entregue el subsidio a una necesidad mínima de aportes externos. Esto equivale los más pobres o incluso con transferir parte de sus propios a calcular las proporciones de la recuperación de costos de fondos. En Bangladesh, la selección de base comunitaria fue capital y operativos cuando se examina el desempeño de las introducida en el proyecto Dishari para mejorar la identi- políticas de apoyo financiero del sector de agua. ficación del plan de subsidios de hardware dirigido por el Gobierno de Bangladesh, que tuvo un alto error de inclusión (de 20% a 50% de los destinatarios de los subsidios no fueron 36 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento DIAGRAMA 3.6 RECUPERACIÓN DE COSTOS INICIALES te con fondos adicionales del Banco Mundial y luego del GPOBA. Sin embargo, la apropiación ha sido lenta por una 100% serie de razones, incluyendo el deterioro de las condiciones 90% económicas que ha reducido la disposición de los hogares a 80% 70% realizar contribuciones adelantadas. Además, las inversiones 60% Recuperación en promoción de la demanda pueden haber sido parcialmente 50% 40% de costos desperdiciadas durante el periodo entre el fin del proyecto iniciales 30% (hardware y PAQPUD y el inicio del seguimiento financiado por el GPO- 20% software) BA29. La dependencia del financiamiento externo también 10% 0% fue un problema importante en el caso de Mozambique, donde el programa perdió a sus animadores comunitarios m ra h e r l ga do es qu na ht ne ua d bi as et cuando los fondos de los donantes fueron retirados; el pro- la am Se Ec Vi ar ng ah oz Ba grama se ralentizó como consecuencia. M M Los costos operativos están financiados por los propios hoga- La recuperación de los costos iniciales varía en gran medida res, con niveles adecuados de mantenimiento. En todos los de una propuesta a otra, lo que puede tener un impacto sig- proyectos, los hogares son completamente responsables por nificativo sobre la sostenibilidad financiera de los programas. cumplir con los costos operativos y de mantenimiento, y no El Diagrama 3.6 más abajo muestra que mientras los hogares existen subsidios actuales para cubrirlos. No obstante, puede cubrieron 93% de los costos iniciales en Vietnam, solo paga- haber cierto apoyo actual de parte de ONGs locales u OBCs ron cerca de 11% de los costos iniciales en Senegal. para mantener el funcionamiento del proyecto, como parece ser el caso en muchas zonas de Bangladesh según un informe En Vietnam, los fondos iniciales fueron otorgados al fondo reciente de WaterAid30. rotatorio al principio una vez que el fondo rotatorio había rotado varias veces con una reducción mínima del capital La información anecdótica o de sondeos en la mayoría de inicial entregado. Luego de que la participación de los programas parecía indicar que las letrinas eran mantenidas donantes concluyó, el capital inicial fue transferido a las y en buenas condiciones, incluso algunos años después de municipalidades, que han llevado con éxito el plan desde su construcción (ver Sección 3.1 para mayores detalles), lo entonces por medio de los Sindicatos de Mujeres. El plan no que significa que los hogares están utilizando las letrinas pudo continuar operando hasta que la demanda de préstamos efectivamente. Sin embargo, la información confiable sobre se agotó, y por tanto parece altamente sostenible. Una alta el vaciado de las fosas es difícil de obtener. En algunos casos, sostenibilidad financiera también se encuentra en la campaña como en Maharashtra, las letrinas han sido construidas re- CST de Maharashtra, que ha logrado resultados sustanciales cientemente y no se reportaron casos de letrinas llenas. al utilizar fondos públicos en forma de incentivos basados en resultados más que en subsidios adelantados. Se suele asumir que los hogares solicitarán servicios de vacia- do de de fosas cuando sea necesario, pero este es un típico Por contraste, en Senegal el programa es muy dependiente escenario en el cual los hogares pueden ahorrar o posponer del financiamiento externo. Los fondos asignados al princi- el gasto en épocas económicamente difíciles, de ese modo pio del programa se utilizaron en 2 años, mucho antes de lo poniendo en peligro la viabilidad de las letrinas a largo pla- previsto, dado que la demanda por instalaciones sanitarias zo. En Vietnam, el mecanismo de facturación del servicio era alta luego de que el subsidio creciera de 50% a 75%. La realmente promueve un mantenimiento regular. Todos los construcción de instalaciones in situ tuvo que detenerse por hogares conectados a la red de suministro de agua tienen que falta de fondos, dejando sin satisfacer a 70,400 demandas pagar una tarifa por aguas residuales, sin importar si están a fines de 2008. El programa fue extendido posteriormen- o no conectados al sistema de alcantarillado. Si no están co- 29 El programa financiado por GPOBA no fue revisado en detalle como parte del caso, que se centró en la primera fase del proyecto PAQPUD. El programa GPOBA no había funcionado suficiente tiempo para permitir una evaluación de su impacto. 30 Ross y Cumming, 2009. www.wsp.org 37 Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento nectados (y han invertido en un tanque séptico, por ejemplo, de los talleres del PLM en 16 ciudades a lo largo del territorio como lo hicieron bajo el proyecto), pueden solicitar que los nacional. El retiro de la ayuda de los donantes junto con un operadores privados (bajo contrato con la empresa) vacíen mal gestionado proceso de descentralización dejó a muchos sus fosas sin costo extra una vez cada 4 años. de estos talleres varados sin dinero y luchando por sobrevi- vir mientras dependían de otras actividades de generación 3.6 Amplacón de ingresos. Actualmente, los talleres existentes no pueden El último criterio examina la ampliación de las propuestas ampliarse porque el mercado en sus entornos inmediatos de los casos, es decir, si la ampliación para cubrir a la po- está saturado y no pueden permitirse atender a mercados blación que no se encuentra cubierta podía realizarse a un más lejanos. Organizar nuevos talleres requeriría tanto una costo razonable. La ampliación es un elemento crucial del inversión inicial en actividades de software, especialmente diseño del proyecto. Varios factores afectan la ampliación de capacitación, como fondos sustanciales del gobierno o de un proyecto de saneamiento, incluyendo la disponibilidad de donante. Para propósitos de planeamiento, el gobierno ha personal capacitado para la movilización de la comunidad, estimado que las letrinas mejoradas podrían ser construidas capacitación, gestión, supervisión o actividades de monito- por un promedio de US$ 60, de los cuales cerca de US$ 25 reo, y la existencia de un adecuado marco institucional y de serían para la promoción de la letrina y educación en salud políticas. El presente análisis se centra en si los proyectos son e higiene. Sin una reevaluación de fondo sobre el tipo de ampliables desde un punto de vista financiero, es decir, si ayuda financiera y de software necesarios para mantener a los todo el país puede costear ampliar un proyecto dadas cierta talleres actuales en funcionamiento y crear nuevos, no parece restricciones financieras generales. Esto es esencial cuando viable que la propuesta actual sea ampliada. se evalúa si los niveles de subsidio son adecuados para un país en particular. En Senegal, la propuesta no parece ser ampliable, dados sus elevados costos y su dependencia de financiamiento externo. Para estimar el grado en que la ampliación puede ser costeada Extender la propuesta para cubrir solo las 70,400 demandas por diferentes países, los costos iniciales por hogar fueron pendientes requeriría unos US$ 54.5 millones adicionales, multiplicados por el número de hogares a ser cubiertos en que es más de cinco veces el presupuesto anual de saneamien- zonas similares a lo largo del país. Por ejemplo, si el programa to para todo el país y 1.42% de su presupuesto nacional. está activo en zonas rurales, esto consistió en estimar cuánto costaría cubrir toda la población rural aún no cubierta. Es- En Ecuador, la propuesta podría ampliarse, especialmente tos costos luego fueron comparados con el presupuesto de porque el país es comparativamente rico y puede asumirlo. saneamiento existente (hasta donde pudiera ser estimado) Extender la propuesta de PRAGUAS para cubrir el resto de y con el presupuesto nacional. Dichos cálculos arrojan un la población que no tiene acceso a un saneamiento mejorado estimado grueso que dice si la propuesta sería asequible o (3.4 millones de personas o 70% de la población rural) costa- no para el país, particularmente en un contexto de fondos ría aproximadamente US$ 231 millones. Ecuador es de lejos limitados por parte del donante. Esta evaluación fue luego el país más rico del grupo de casos. Su PBI per capita en 2007 combinada con una revisión de otros factores que influyeron fue de US$ 3,335 según las tasas de cambio actuales y US$ en la ampliación de la propuesta, tales como la resistencia del 7,242 según las tasas de cambio de la PPA, ya que el poder aparato institucional existente ante una ampliación. adquisitivo es mucho mayor que lo que indica su economía dolarizada. En dicho contexto, este requerimiento de fondos En Mozambique, los talleres del PLM que aún siguen fun- no parece fuera del alcance y está aproximadamente en línea cionando están moribundos, y no parece que la propuesta con sus presupuestos asignados para inversión en agua y general pueda ser ampliada31. Pese a que el caso examinó el saneamiento en pueblos secundarios, por ejemplo. rendimiento del PLM por un largo periodo, casi 30 años, es importante distinguir las diferentes fases en la vida de En Bangladesh y Maharashtra, una ampliación de las pro- un programa. De 1985 a 1992, el programa recibió ayudas puestas de financiamiento se encuentra al alcance. En Ban- sustanciales y fue ampliado con éxito, llevando a la creación gladesh, ampliar la propuesta a las 1,800 uniones restantes 31 Debido a la falta de información nacional en Mozambique luego de la descentralización, no pudimos estimar los costos de ampliación de la propuesta y comparar dichos costos con el presupuesto nacional. 38 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento que no han sido 100% saneadas parece ser financieramente menos exitosas en zonas con menor cohesión comunitaria posible dentro de 2 años. Todas las comunidades han sido y mayores expectativas en términos del nivel de servicios. «encendidas» (para utilizar un término CLTS), a lo largo En áreas rurales de Ecuador, por ejemplo, la población de todo el país, pero la pregunta clave es cómo extender el rural espera conexiones de agua en tuberías y un retrete con apoyo a aquellas comunidades. Una restricción más impor- tanque y no se conformaría con un nivel de servicio inferior, tante que la financiera es la disponibilidad de facilitadores como una letrina seca. No obstante, la propuesta utilizada de buena calidad, ya que son esenciales para asegurar el en Maharashtra, donde los hogares reciben un subsidio para éxito de la propuesta. En Maharashtra, el programa ya ha cubrir un nivel básico de servicios y son alentados a invertir sido extendido a todos los distritos del Estado, y ya que el en niveles de servicio más altos si así lo desean, podría ser presupuesto para estas actividades representa una pequeña potencialmente adaptada a circunstancias donde la expecta- parte del presupuesto total del Estado el programa parece tiva de servicios es superior. Los mecanismos para destinar totalmente ampliable. subsidios en Maharashtra, sin embargo, probablemente podrían ser mejorados, pues padecen de un error de exclu- En Vietnam, ampliar la propuesta de financiamiento parece sión relativamente alto debido a los cuestionados criterios ser eminentemente viable para quienes pueden costear el prés- de identificación de la pobreza. tamo. Si el restante 12% de la población urbana de Vietnam sin acceso a un saneamiento mejorado pudiera acceder por El fondo rotatorio de saneamiento de Vietnam fue muy medio de esta propuesta, el costo de financiamiento sería de efectivo para apalancar las inversiones domésticas y demos- alrededor de US$ 16 millones. Esto es 1.8 veces el presupues- tró ser bastante sostenible y ampliable. Un inconveniente to anual estimado del gobierno para saneamiento y por lo potencial es que la mayoría de indigentes está excluida, de tanto parece asequible si se extiende varios años. De hecho, manera que necesitan recibir apoyo directo, como se realizaba la propuesta ya ha sido ampliada por medio de una serie de mediante una serie de planes de beneficios en Vietnam. Esta proyectos financiados por donantes (incluyendo proyectos propuesta, basada en microcréditos, podría ser replicada en del Banco Mundial32) y por medio del Banco para Políticas zonas urbanas densamente pobladas con la condición de Sociales de Vietnam, un banco nacional de desarrollo. Un que una fuerte institución de microfinanzas sea identificada cambio en la propuesta, posiblemente utilizando una tasa y que el plan de crédito no compita con subsidios elevados de subsidios más elevada por medio de un fondo rotatorio y disponibles para todos. o subsidios directos, podría ser una garantía para los más indigentes, quienes no pueden costear un préstamo en los Por contraste, a la propuesta de financiamiento de Senegal términos actuales. no le va bien cuando se la mide con estos criterios, pese a que el proyecto en conjunto ha sido exitoso al colocar el sa- 3.7 Evaluacón resumda neamiento in situ en el mapa de Senegal y en países vecinos. La Tabla 3.6 presenta un resumen de evaluación de la manera La propuesta adoptada ha llevado a altos costos que no son en que los diferentes casos se comportaron con respecto a asequibles para la población local sin una sustancial ayuda los seis criterios: impacto sobre el acceso sostenible a los externa. Como resultado, la sostenibilidad financiera del plan servicios; costos; efectividad en el uso de fondos públicos; es muy frágil. Ampliar dicha propuesta para cumplir con los identificación de la pobreza; sostenibilidad financiera; y ODMs del país estaría simplemente más allá de los medios de ampliación. Senegal. Sin embargo, podrían adoptarse elementos de esta propuesta en otros escenarios, tales como la provisión de sub- Algunas propuestas, tales como en Maharashtra y Ban- sidios basados en resultados para productores locales, lo que gladesh, lo han hecho muy bien en todos los parámetros también se llevó a la práctica en Mozambique. Finalmente, y parecen altamente replicables. Son aplicables en ciertos la propuesta de Ecuador funcionó bien, pero dada la relativa entornos, tales como las zonas rurales del sur de Asia y pro- riqueza del país, parece ser demasiado costoso para replicarse bablemente también en otros continentes, pero podrían ser en otros países con fondos públicos más limitados. 32 Se estima que el total del capital de trabajo para microcréditos de saneamiento en proyectos del Banco Mundial en Vietnam fue de alrededor de US$ 25 millones a marzo de 2009. www.wsp.org 39 Fnancando el Saneamento in situ Evaluacón de las propuestas de financamento TABLA 3.6 CASOS: EVALUACIÓN RESUMIDA Bangladesh Ecuador Maharashtra Mozambque Senegal Vetnam Impacto Aumento rápdo Incrementos Incrementos en Rápdo Velocdad Rápda dfusón sobre acceso y sustancal en de cobertura cobertura muy aumento en de cobertura de la cobertura sostenble cobertura, sobre sustancales rápdos (con cobertura solo aumentó todo sostenble con buenas algunos casos cuando tambén cuando la muestras de uso de recaídas) se brndó el contrbucón soporte de doméstca software requerda dsmnuyó Costos Costos de Solucones de Saneamento Solucones de Solucones Costos saneamento saneamento mejorado, saneamento ntegrales de moderados en básco ntegrales: propuesta básco saneamento comparacón razonables costosas pero flexble para asequbles, pero costosas con otros cuando se satsfacen satsfacer demanda tanto para programas, les compara demanda demanda menor cuando estándares pero altos en con ngresos exstente los ngresos naconales comparacón doméstcos (3% aumentan como con ngresos a 4%) nternaconales doméstcos Efectvdad en Apalancamento Apalancamento Apalancamento Apalancamento Apalancamento Apalancamento el uso de fondos alto bajo alto medano bajo muy alto públcos Identficacón Seleccón Seleccón Seleccón por Autoseleccón Seleccón Seleccón de pobreza efectva geográfica llegó evaluacón medante nvel geográfica efectva aunque medante a destnataros financera de servco, alcanzó los ngresos más partcpacón prevstos efectva aunque con errores destnataros bajos fueron comuntara algunos están de nclusón prevstos excludos excludos lmtados Sostenbldad Sostenble Alta Baja demanda Dependente de Alta Fnanceramente financera sempre y dependenca de de fondos financamento dependenca de sostenble: cuando el financamento públcos externo (con financamento fondos públcos sector públco externo externos una dsmnucón externo ncales han contnúe marcada rotado muchas contrbuyendo cuando los veces subsdos se retran) Amplacón Amplacón es Amplacón Ha sdo Fue amplada en Demasado Amplacón ha alcanzable a un podría ser amplado a los prncpales costoso amplar sdo lograda en costo razonable alcanzada s nvel federal centros urbanos a nvel naconal el país hubera un (cobertura aún pero es poco ngreso naconal debe mejorar) probable una alto amplacón mayor Evaluacón Uso eficente de Solo útles Uso eficente de Uso eficente de Uso lmtado: Muy eficente resumda fondos públcos para países fondos públcos, fondos públcos alta demanda uso de fondos para entornos con voluntad provstos sobre con una de fondos públcos pero rurales con y capacdad la base de seleccón smple públcos y puede ser dfícl fuerte demanda para financar resultados y efectva apalancamento de replcar para solucones altos nveles de lmtado a bajo costo servco 40 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones IV. Resumen de conclusiones Esta sección resume las principales conclusiones del estudio, se llevaría a cabo solo sobre la base de beneficios privados, estableciendo implicancias para políticas públicas y para y puede ayudar a levantar las restricciones de asequibilidad el diseño de programas cuando sean posibles. El estudio para las personas pobres. Facilitar el acceso al financiamiento también identificó limitaciones de información claves en y otorgar financiamiento inicial para fondos rotatorios puede los marcos de monitoreo y evaluación de los proyectos; tales levantar las restricciones de liquidez que muchos hogares vacíos son propios del sector y proporcionan información pobres enfrentan en países en vías de desarrollo, una restric- inadecuada para fundamentar políticas públicas. La última ción que parece crecer aun más en el contexto de la crisis subsección, por tanto, identifica las áreas donde la informa- económica mundial. ción y el conocimiento deben ser fortalecidos para mejorar el diseño de proyectos y programas de saneamiento futuros. El uso de fondos públicos escasos debe ser optimizado para Mayores estudios e innovaciones en financiamiento serán lograr los máximos resultados. El cuidado es esencial en el esenciales a medida que los recursos financieros se vuelven diseño de la propuesta financiera en el principio de los pro- más restringidos en el contexto de la crisis financiera y eco- gramas de saneamiento in situ, que suelen ser tratados como nómica mundial. pequeños componentes aislados en proyectos de agua y alcan- tarillado más amplios. Solo las propuestas financieramente 4.1 ¿Qué hemos aprenddo? sostenibles tienen el potencial de ser ampliadas para hacer Las propuestas de financiamiento pueden tener un impacto una contribución significativa para alcanzar los ODMs. significativo sobre la rentabilidad, la equidad, el impacto y la ampliación de los proyectos de saneamiento. Los hogares son inversores cruciales en el saneamiento in situ a nivel doméstico. Los hogares son inversores cruciales El apoyo público juega un papel significativo para generar en el saneamiento in situ a nivel doméstico. Ninguno de los demanda para el saneamiento, para apoyar el desarrollo de proyectos revisados en este estudio empezó de la premisa empresas de saneamiento y para paliar restricciones de ase- de que los pobres son demasiado pobres para pagar por el quibilidad. Este estudio ha mostrado que el modo en que acceso al saneamiento. dicho apoyo público es financiado puede tener un impacto significativo en el rendimiento de los proyectos de sanea- miento y en su capacidad de ser ampliados. Los hogares pobres pueden asignar una parte sustancial de sus ingresos a la inversión en saneamiento (hasta 25% o 30% de En todos los casos revisados, la ayuda pública para el sus ingresos anuales en algunos casos, como en Vietnam) si saneamiento generó un incremento significativo para el pueden ver su necesidad y sus beneficios potenciales, y si se les saneamiento doméstico, con un aumento de cobertura de da acceso al crédito para extender la inversión en un periodo por lo menos 20% y a veces hasta 70%. Proporcionar ayuda más largo. De hecho, la mayor parte de los casos, excepto pública para el saneamiento doméstico puede adquirir mu- para los más pobres, los hogares pobres parecían enfrentarse chas formas, como lo muestra la diversidad de propuestas a restricciones de liquidez más que a restricciones insalvables documentadas en este estudio. El soporte de software puede de asequibilidad, lo que explica que el acceso al crédito juegue financiar actividades como la movilización comunitaria y la un papel significativo para generar las inversiones domésticas sensibilización, que son cruciales para abrir la demanda por en saneamiento. Como resultado, es importante tanto esti- servicios de saneamiento. Los subsidios de hardware pueden mular la demanda doméstica para productos de saneamiento ser utilizados para alentar la inversión más allá del nivel que y apalancar su capacidad de inversión. www.wsp.org 41 Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones Los subsidios de hardware juegan un papel importante para del PPA y el país entero puede pagar un nivel elevado de lograr que el saneamiento sea accesible para todos. subsidio. En el caso de Senegal, sin embargo, el elevado costo el servicio significa que la propuesta fue muy dependiente Por lo menos alguna forma de subsidio de hardware para de financiamiento externo y no parece posible ampliarlo al algunos usuarios estuvo presente en todas las propuestas re- resto del país por falta de recursos. visadas, aunque de maneras diferentes. Mientras el Fondo Rotatorio de Saneamiento de Vietnam otorgó una tasa sub- Altos niveles de subsidios de hardware pueden estropear la sidiada de interés en todos sus préstamos, el proyecto Dishari sostenibilidad financiera y pueden convertirse en vallas para de Bangladesh otorgó subsidios en especies a los hogares más la ampliación de los programas de saneamiento. pobres, que fueron cuidadosamente seleccionados por la comunidad como aquellos que necesitaban el subsidio (ver Los proyectos con los niveles de subsidio más altos pueden Tabla 3.2 para un resumen del diseño de subsidios de hard- alcanzar resultados sustanciales en un corto tiempo y hacer ware en los casos). Mientras que algunos planes fuertemente una diferencia significativa para las vidas de los hogares po- subsidiados cubrieron hasta 75% de los costos de hardware bres. Pero los planes de subsidios de hardware fuertemente (como en Senegal), el proyecto de Vietnam solo entregó una subsidiados son una carga para las finanzas públicas y rara vez ayuda de alrededor de US$ 6 por tanque séptico, que de otro pueden ser ampliados en una escala suficiente para cumplir modo fue financiado por los propios hogares. con los objetivos de cobertura nacional (como en Senegal), excepto en países comparativamente ricos, donde los susidios Elegir el nivel adecuado de servicio y determinar la tasa de elevado puede ser asumidos (como en Ecuador). Tanto si subsidio adecuada son esenciales para asegurar que el plan un país puede financiar la ampliación de una propuesta que satisface la demanda y es asequible, tanto desde el punto de cubra a la población sin acceso como si no lo puede hacer vista de los propios hogares como del sector saneamiento en debería estar en el centro de la toma de decisiones acerca de conjunto. Este «umbral de asequibilidad» variará dependien- los subsidios. do de los niveles de ingresos relativos a nivel doméstico y a nivel nacional. En Vietnam, por ejemplo, los hogares DLP Por ejemplo, el programa de Senegal logró resultados impor- estuvieron dispuestos a invertir hasta 30% de sus ingresos tantes en un corto tiempo pero tuvo que detenerse por falta anuales para construir un tanque séptico, especialmente de fondos, desperdiciando las inversiones en promoción de la cuando esos costos serían extendidos en un lapso de 2 años demanda hasta que el programa se fue extendido con fondos por medio de un préstamo. Esto puede deberse al éxito de adicionales, algunos de los cuales provinieron del GPOBA. las actividades de promoción de la demanda y los beneficios En Ecuador, las contribuciones de la comunidad, tanto en demostrados de la inversión en saneamiento. efectivo como en especies, y una solución técnica atractiva (UBS), aumentó el consenso de las poblaciones locales. Sin La elección del nivel de saneamiento es crucial para la soste- embargo, el costo del subsidio (US$ 210) por instalación nibilidad financiera de un plan de saneamiento. El estudio sanitaria fue relativamente alto, tanto como porcentaje del ha mostrado que la elección del nivel de servicio es crucial costo total (60%) como en términos absolutos, cuando se le no solo para la aceptación social y el éxito de marketing de compara con los planes de subsidio de hardware en los casos la propuesta, sino también para sus sostenibilidad financiera de los otros países (pese a que Ecuador tiene el PBI per capita mediante el impacto en el costo. La elección del nivel de más alto del grupo). servicio depende de muchos factores, tales como expecta- tivas, restricciones técnicas y disponibilidad de materiales Dichos planes también pueden generar impactos negativos y albañiles calificados. Por ejemplo, Bangladesh ha tenido más allá del proyecto. Si los proyectos tienen un elevado por- éxito porque su propuesta consiste en estimular a los hogares centaje de subsidios y se vuelven conocidos a nivel nacional, a invertir en letrinas básicas a precios que pueden pagar. Por pueden crear expectativas que luego afectan la capacidad de otra parte, los niveles de servicio relativamente altos fueron implementar programas de saneamiento exitosamente con considerados como determinantes clave para la demanda subsidios de saneamiento más bajos. Este fue el caso de Se- de UBS en Ecuador. La diferencia crucial es que Ecuador negal, donde programas de saneamiento dirigidos por ONGs es cerca de siete veces más rico que Bangladesh en términos habitualmente tuvieron 100% de subsidios. Como resultado, 42 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones las personas se volvieron menos dispuestas de invertir pues una letrina, el restante dinero inicial podría ser usado como esperaban las letrinas subsidiadas. Esto es cierto para planes una fuente de subsidio para los hogares más pobres. Esto aún en los que los subsidios representan un alto porcentaje del debe ser implementado, pues todos los hogares elegibles para costo de inversión y está disponible para todos en zonas el préstamo aún no han sido cubiertos. especificadas. Por contraste, donde el subsidio de hardware está bien orientado y representa un porcentaje pequeño de Los subsidios de montos fijos, más que los subsidios basados los costos de inversión, como en Vietnam e India, no parece en porcentajes, parecen ser los más efectivos para apalancar haber reducido la demanda. la inversión doméstica mientras garantizan un nivel de servicio mínimo. Los subsidios de hardware, cuando están bien orientados, pueden ser cruciales como respaldo para los pobres. La tasa de subsidios puede ser definida de diferentes maneras: puede ser un porcentaje del costo de la instalación, como Las conclusiones de los casos indican que los subsidios de en Senegal y Bangladesh hasta cierto punto, o puede ser un hardware no deberían ser utilizados como sustitutos para monto fijo para garantizar un mínimo nivel de alivio para los las inversiones de hardware por parte de los hogares, sino hogares. La última propuesta deja a los hogares la capacidad como una salvaguarda para aquellos que enfrentan serias de invertir en diferentes niveles de servicio de acuerdo a sus restricciones de asequibilidad. Para alcanzar esos objetivos, medios, como se hizo en Maharashtra, Ecuador y Mozam- los subsidios deben estar bien diseñados y orientados. Las bique, así como indirectamente en Vietnam, por medio de conclusiones de la investigación de los casos sugieren cómo subsidios de la tasa de interés. se puede lograr esto. Desde la perspectiva de las políticas públicas, la propuesta de Los subsidios de hardware asignados fueron una contribu- otorgar un subsidio de monto fijo para cubrir un estándar de ción positiva para llegar a los más pobres de Bangladesh y servicio básico parece ser lo correcto, pues da incentivos a los Maharashtra, en programas que de otro modo dependían productores para mantener costos bajos y para ser sensibles a principalmente del soporte de software. Esto permitió le- las demandas. Por contraste, la definición de un catálogo de vantar las restricciones de asequibilidad y, en consecuencia, soluciones de saneamiento en Senegal (y sus respectivos pre- alcanzar los objetivos de convertirse en LDI (como en el caso cios) fue un ejercicio bastante largo y detallado que pasó por de Maharashtra) o estar 100% saneado (como en el caso de varias versiones. Los precios que los diseñadores obtuvieron Bangladesh) para comunidades enteras, más que dejar de lado al principio fueron considerados altos y las especificaciones a una parte de la población. No obstante, dichos subsidios técnicas fueron modificadas para reducir los precios. Sin pueden requerir ser combinados con planes de microfinanzas embargo, una vez que el catálogo de servicios había sido para asegurar que los hogares puedan construir letrinas que definido, los productores locales tuvieron incentivos limita- cumplan con los estándares mínimos y que sean más bara- dos para reducir los costos de producción pues sabían que el tos de mantener en el tiempo o que necesiten ser vaciados / subsidio y la contribución doméstica serían suficientes para reubicados con menor frecuencia. cubrir los costos de producción existentes. Por contraste, dejar de lado a los más pobres fue una limita- Otra ventaja de los subsidios de montos fijos es que son más ción potencial del plan del Fondo Rotatorio de Saneamiento fáciles de controlar desde el punto de vista administrativo, en Vietnam, ya que los más pobres no eran considerados pues no hay incertidumbre sobre el monto del subsidio ne- sujetos de pago de los préstamos. En ese caso, la posibilidad cesario como factor en la demanda por opciones distintas. de ofrecer varios tipos de préstamos con diferentes tasas de Finalmente, los subsidios de montos fijos son más equitati- subsidios para satisfacer las necesidades de diferentes grupos vos: si los hogares quieren un mayor nivel de servicio, pueden de ingresos fue descartado por parte del Sindicato de Mujeres obtenerlo, pero también deben pagar por él. durante la etapa del diseño del proyecto; el sindicato aconsejó que tal oferta haría perder la demanda del programa de prés- No obstante, los subsidios de montos fijos deben ser ges- tamos principal. Como alternativa, se pensó que una vez que tionados activamente, para estar a la par con la inflación y todos los hogares que pudieran costearlo hubieran construido otros factores de costo. Por ejemplo, en Maharashtra, las www.wsp.org 43 Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones directrices de la CST definen un monto máximo de subsidio El estudio ha encontrado métodos alternativos de identifica- a Rs 1,500 (US$ 24) para hogares DLP cuando el estudio fue ción para destinar subsidios de hardware, incluyendo identi- llevado a cabo en 2008. Pese a que este subsidio se pensó para ficación geográfica, identificación por evaluación financiera, cubrir aproximadamente 80% de los costos de hardware, en identificación con base comunitaria y autoselección. la práctica el subsidio está cubriendo solo 22% de los costos de las letrinas. Esto puede estar reflejando varios factores: La identificación basada en la comunidad y la autoselección los precios de los aportes han aumentado significativamente parecían ser más efectivas que los sistemas de evaluación ya que el nivel de subsidio estaba fijo, y existen importantes financiera, que pueden ser costosos y generar incentivos diferencias de costo de una aldea a otra, lo que significa contrarios. que el mismo nivel de subsidio no brinda el mismo monto de ayuda para diferentes hogares en lugares diferentes. Por Los sistemas de evaluación financiera, como los practicados ejemplo, los hogares en terrenos accidentados necesitarían en Maharashtra y Bangladesh, pueden generar errores de invertir mucho más que aquellos en zonas donde la excava- inclusión o de exclusión sustanciales si no se combinan con ción es más sencilla. mecanismos de entrega de subsidios. Cuando se basan en sondeos para la clasificación de la pobreza, dichos sondeos Los costos de transporte también pueden tener un impacto pueden ser costosos y difíciles de manejar, y no pueden ser significativo. En el proyecto PRAGUAS de Ecuador, el conducidos a intervalos suficientemente frecuentes para subsidio entregado a los hogares fue un monto fijo de US$ mantener el ritmo en que los hogares entran y salen de la 210. Los hogares eran libres de elegir el nivel de servicio pobreza. que mejor satisficiera sus necesidades, y la mayoría de ellos seleccionó un nivel relativamente alto de servicio, la UBS, La identificación regional puede ser un modo efectivo de con costos sustancialmente altos en parte debido a los costos alcanzar a los hogares pobres cuando la pobreza se concentra del transporte de materiales a zonas remotas de montaña. El en ciertas zonas, tales como barriadas o remotas zonas rurales, análisis que se llevó a cabo para el diseño de la segunda fase pero puede suscitar problemas de imparcialidad cuando se del proyecto PRAGUAS en Ecuador investigó la posibili- utilizan para propuestas de subsidios fuertes que son dema- dad de definir diferentes niveles de subsidio para diferentes siado costosas para ampliarse. zonas geográficas, tales como costa vs. sierra, para reflejar el impacto sustancial de los costos de transporte sobre el precio La selección de base comunitaria parece ser un modo más de los materiales. flexible, mejor orientado y probablemente menos costoso para identificar a los hogares pobres. Normalmente nece- En Mozambique, los subsidios fueron entregados directa- sitaría estar combinado con la identificación regional, de mente a los proveedores locales apoyados por el programa. Se basaron en una serie de bloques y letrinas vendidas y fueron manera que dichos mecanismos sean establecidos en las zonas fijados una vez en 2000, luego de un detallado estudio que preseleccionadas. Esta propuesta requiere el tipo adecuado de aseguró que los niveles diferenciados de subsidio en cada movilización comunitaria y un espíritu de solidaridad entre pueblo reflejaban variaciones en las condiciones económicas los miembros de la comunidad, de manera que los miembros y los niveles de pobreza. Esto, sumado a las actividades de más acomodados acepten que el subsidio sea pagado solo por promoción de la demanda, permitió una fuerte apropiación los más pobres o que incluso transfieran parte de sus propios de las letrinas mejoradas. Sin embargo, estos subsidios nun- fondos para hacer que el plan funcione. ca fueron actualizados, incluso por inflación, y en algunos casos han sido descontinuados luego de la descentralización. Finalmente, no hubo información precisa a disposición Como resultado, los niveles de subsidio actuales son bastante para confirmar si la autoselección era o no una propuesta inadecuados para cubrir costos, y los talleres subsistentes del de identificación efectiva. Este método parece ser el más PLM tienen que entrar a otras actividades generadoras de barato y sencillo de implementar para países con medios ingresos para cubrir el déficit. limitados para introducir tanto evaluaciones financieras como propuestas de identificación de base comunitaria, pero Los métodos de identificación de subsidios deben ser confec- que buscan alcanzar a una gran población por medio de un cionados a la medida de los países. programa de saneamiento básico, como Mozambique, donde 44 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones las letrinas mejoradas fueron subsidiadas. Esto es consistente ellos como «incentivos» otorgados a hogares luego de que con subsidiar solo un nivel básico de servicio, dejando que los hubieran invertido en una letrina, «en reconocimiento a sus hogares decidan invertir por encima de este nivel de servicio logros». Desde que ese cambio fue introducido, la CST en (es decir, la propuesta utilizada en Maharashtra y Ecuador, Maharashtra ha cobrado velocidad, con más de un millón de donde los subsidios llegaron a un tope de cierto nivel para letrinas construidas cada año en zonas rurales del Estado. El cubrir un servicio básico). cambio en el otorgamiento del método de subsidio ha llevado a un cambio de paradigma en el modo en que el proyecto es Entregar subsidios de hardware sobre la base de resultados gestionado, pues los oficiales del programa se han enfocado en lugar de sobre la base de aportes puede ser efectivo para mucho más en generar demanda y organizar la movilización estimular la demanda y apalancar la inversión privada. comunitaria que en llevar un programa de construcción para los hogares DLP. Muchos de los casos utilizaron un método basado en resul- tados para otorgar subsidios33. Otorgar un subsidio sobre El soporte de software puede ser efectivo al generar demanda la base de resultados puede asegurar que la actividad subsi- y apalancar la inversión privada. diada está siendo entregada realmente. También puede dar incentivos a los productores para reducir costos y atender Las propuestas que se apoyaron principalmente en el soporte zonas donde no irían de otro modo. Desde la perspectiva del de software, tales como en Maharashtra y Bangladesh (con donante, los subsidios basados en resultados pueden mitigar subsidios de hardware orientados a los más pobres), tuvie- algunos de los riesgos de un consumo bajo en un programa ron los más altos niveles de apalancamiento y las mayores de subsidios: si no existe la demanda, por ejemplo si el pro- proporciones de acceso/fondos públicos en el estudio (luego ducto no es adecuado o tiene un precio incorrecto, entonces de Vietnam, donde el componente de software mediante el no hay resultados y, por ende, no hay pagos. No obstante, Proyecto de Saneamiento de Tres Ciudades también fue esto no garantizaría que las letrinas construidas con dichos significativo). En Mozambique, el PLM fue muy efectivo subsidios realmente serían utilizadas. cuando los animadores comunitarios pudieron estar activos en la promoción de la demanda, y el declive del programa En Mozambique, por ejemplo, los subsidios fueron entregados estuvo estrechamente ligado al retiro de dicho soporte de a los talleres del PLM según sus cifras de ventas, lo que ayudó software luego de la descentralización. La falta de informa- a consolidar la red de talleres durante el auge del programa ción sobre los costos relativos de las diferentes actividades entre 1994 y finales de la década de 1990. Estos subsidios de software significó que no era posible esbozar conclusiones basados en resultados son interesantes ya que fueron pagados referidas a los tipos de soporte de software que, sin embargo, a los propios proveedores de servicios más que a los hogares. fueron muy efectivas. Este sistema fue establecido cuando la guerra civil seguía arrasando Mozambique, lo que significaba que transferir los El componente de software representó una parte variable de subsidios a los proveedores de servicios era mucho más senci- los costos de cada instalación, yendo del 28% en Bangladesh llo que transferirlos a los hogares directamente. Combinados hasta un mero 7% en Maharashtra. Es importante incluir con el soporte de software para generar las capacidades de esos costos de software en el estimado total de los costos del los talleres, esto permitió fortalecer la cadena de suministro saneamiento, ya que es esencial evaluar los costos de software para las letrinas mejoradas y generó un agudo aumento en que financian los requerimientos para poder preservar la cobertura. sostenibilidad financiera y la ampliación de la propuesta adelantada. Los costos de software pueden ser inversiones En Maharashtra, el método para entregar subsidios de valiosas, como se ha demostrado en Bangladesh, donde la hardware a hogares DLP fue modificado en 2004, cuando promoción de la demanda, la movilización comunitaria y los subsidios vencieron luego de que la aldea alcanzara el el desarrollo de capacidades fueron las principales palancas estatus LDI. Como tal, el gobierno ha preferido referirse a del apoyo público y donde la propuesta tuvo la más alta 33 En Senegal, el proyecto PAQPUD se expandió por medio de un programa GPOBA, pero esta fase del proyecto no fue incluida en el caso pues no tenía suficientes registros de largo alcance al final de la redacción. www.wsp.org 45 Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones proporción mayor acceso/fondos públicos, de manera que por saneamiento, personas con disposición para invertir US$ 1,000 era suficiente para ayudar a 135 hogares a obte- un porcentaje importante de sus ingresos en instalaciones ner acceso al saneamiento. (Nótese que el estándar de estas de saneamiento in situ, como fue el caso en Maharashtra, letrinas es comparativamente inferior, con costos operativos Vietnam, Ecuador y Bangladesh. En una serie de casos, los y de mantenimiento relativamente altos). La propuesta en hogares tienen restricciones de liquidez más que restricciones Bangladesh tuvo costos de software comparativamente altos, insuperables de dinero. Un acceso facilitado al financiamien- en parte porque apoyo a la capacitación del gobierno local to puede ayudar a superar dichas restricciones aplazando los más que a la implementación del proyecto directamente. costos de inversión algunos años. La entrega de compensaciones financieras basadas en re- Los fondos rotatorios, como aquellos llevados a la práctica sultados funcionó como un fuerte motivado para las aldeas en Vietnam, parecen tener un potencial extraordinario para de Bangladesh y Maharashtra, y ayudaron a movilizar las apalancar la inversión doméstica y maximizar la efectividad energías para el logro de objetivos claros. Estas se cuentan de los fondos públicos. El Fondo Rotatorio de Saneamiento formalmente como parte de los costos de software, diferentes de Vietnam apalancó inversiones privadas sustanciales y ha de los subsidios de hardware, pues estas compensaciones no demostrado ser un plan altamente sostenible. En este caso, el fueron otorgadas para financiar inversiones específicas. El sector público contribuyó un financiamiento inicial y los fon- riesgo potencial de dichas propuestas, sin embargo, es que dos fueron rotados varias veces, lo que resultó ser un elevado la movilización y motivación caerán luego de conseguir los apalancamiento de los limitados fondos públicos. Acoplar el objetivos y de haber pagado las compensaciones financieras, componente de microfinanzas en el diseño inicial, más que y los pobladores volverán a la defecación a la intemperie como un añadido o idea tardía, parece ser una característica o dejarán de usar las letrinas. Este riesgo está presente en crucial en la propuesta de Vietnam. Como resultado, la Bangladesh, pues la evaluación se llevó a cabo solo una vez institución de microfinanzas (el Sindicato de Mujeres) tuvo y parece haber una tendencia a exagerar los resultados. En un fuerte interés en gestionar el plan con éxito. toda la India, un estudio nacional encargado por el WSP informó que 35% de los hogares recurrió a la defecación a Por tanto, parece ser importante incentivar las instituciones la intemperie en panchayats que habían sido declarados NGP de microcréditos, que se están desarrollando en todo el mun- el año anterior (es decir, habían sido declaradas libres de do pero sobre todo enfocadas en proyectos de generación defecación al a intemperie y también habían alcanzado una de ingresos, para que entren en el mercado de saneamiento, serie de objetivos ambientales). En Maharashtra, este riesgo posiblemente organizando planes de préstamos como en fue minimizado mediante la introducción de campañas de Vietnam. Una vez que estas instituciones de microfinanzas limpieza anuales, que han funcionado como un mecanismo hayan advertido el potencial del mercado de saneamiento de monitoreo constante más allá de la evaluación extraor- por medio de este tipo de planes de subsidio, se harán más dinaria de NGP. atractivas en el mercado para los sectores de todo tipo de ingresos, incluyendo aquellos que no necesitan (o no son Un acceso fácil al financiamiento puede ser efectivo para destinatarios de) un subsidio34. Acoplar el elemento de mi- levantar restricciones de liquidez, especialmente cuando los crofinanzas en el diseño de propuestas de financiamiento, hogares tienen voluntad de invertir montos importantes en con la entrega de dinero inicial a una institución privada de el saneamiento doméstico. préstamos para préstamos subsidiados, fue esencial para el éxito, ya que minimizó la interferencia con el plan y dio cla- Los mecanismos de financiamiento tales como subsidios o ros incentivos a la institución de microfinanzas para otorgar créditos puede ser útiles para fortalecer la capacidad de pago préstamos para el saneamiento. y, en particular, para pagar más por un mayor nivel de ser- vicio. Contrario a lo comúnmente aceptado, la información En Maharashtra, el rendimiento de los distritos que habían de los casos muestra que existe una demanda significativa organizado el acceso al crédito como parte del programa me- 34 Un informe de Meera Mehta (2008) para la Fundación Gates explora el alcance actual de las microfinanzas en agua y saneamiento y el potencial para el desarrollo. Disponible en la página web de la Fundación Gates: http://www.gatesfoundation.org/learning/Pages/microfinance-for-water-and-sanitation.aspx. 46 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones joró notablemente, en la medida en que el crédito aceleró la Los sistemas de Monitoreo y Evaluación (M&E) deben ser adopción del saneamiento por parte de los hogares y aumentó más desarrollados para brindar maneras de evaluar la efec- la proporción de apalancamiento de los fondos públicos. tividad del apoyo público para el saneamiento in situ. No obstante, hubo información insuficiente para evaluar el impacto exacto de aquellos productos de microfinanzas para Los marcos mejorados de M&E deberán estar definidos para inversión en saneamiento. dar forma al desarrollo de políticas públicas. La información sólida para el desarrollo de políticas públicas necesita acu- Canalizar el crédito para la inversión en saneamiento mular indicadores significativos y confiables, que deberían doméstico no es sencillo, y no está claro, a estas alturas, si ser incorporados a los marcos originales de M&E de los la propuesta de fondos rotatorios puede ser replicada con proyectos y programas más que como un añadido tardío para éxito en otros países. En Senegal, se intentó la provisión del estudios específicos. Más abajo hay algunas áreas clave donde crédito para ayudar a los hogares a pagar sus contribuciones se necesita información adicional para ayudar al desarrollo de adelantadas tanto mediante instituciones formales como me- futuras políticas públicas y proyectos, incluyendo informa- diante las tradicionales, como las tontinas, particularmente ción de costos, financiera, e información sobre el impacto y durante la segunda fase del programa. Esto ha tenido un éxito los resultados. Más que desarrollar dichos esfuerzos aislada- limitado, parcialmente porque las instituciones locales de mi- mente, la mejora de los marcos de M&E para proyectos de crofinanzas estaban más acostumbradas a otorgar préstamos saneamiento debería estar ligada al actual Iniciativa del Marco para actividades de generación de ingresos más que para la Mundial para la Acción (GF4A, por sus siglas en inglés), inversión en saneamiento. Además, el plan apareció luego que le da mucho énfasis a la definición de marcos de reporte de proyectos de saneamiento in situ apoyados por ONGs comunes para los sectores de agua y saneamiento, como lo que habían ofrecido 95% de subsidios, lo que significó que demostró el informe del proyecto piloto GLAAS35. la población local no estaba acostumbrada a invertir en ins- talaciones mejoradas. INFORMACIÓN DE COSTOS La información de los costos iniciales del desarrollo del pro- Los factores de éxito potencial para replicar planes de microfi- grama o proyecto deberían ser comparados de manera más nanzas similares incluyeron la presencia de fuertes institucio- sistemática. A la actualidad, esta información solo pudo ser nes de microfinanzas y de tradiciones y la incorporación de reconstruida a partir de varias fuentes, así que dicha tarea las microfinanzas al núcleo de la propuesta de financiamiento demostró que consumía tanto tiempo para ser realizada en el más que como un añadido o como una idea tardía. limitado tiempo disponible para los casos. Como resultado, la información de los costos iniciales para desarrollar un 4.2 ¿Cuál es el sguente paso? programa no ha sido incorporada en el análisis, pese a que Este estudio ha buscado definir un marco para analizar el parece haber grandes variaciones entre dichos costos. desempeño de propuestas de financiamiento para saneamien- to in situ a nivel doméstico. A pesar de que el conjunto de El estudio confirmó que es difícil definir indicadores re- casos revisados es de alguna manera limitado, esperamos que ferenciales para los costos de saneamiento doméstico. La una metodología similar pueda ser utilizada para expandir el investigación ha dado algunas estimaciones puntuales para alcance de las propuestas de financiamiento bajo revisión para determinados programas con diferentes niveles de servicio, fortalecer la base documentada para hacer políticas públicas. pero es difícil generalizar a partir de estas estimaciones pun- En el proceso, el estudio ha ayudado a identificar vacíos en tuales para diseñar programas a nivel nacional. Por ejemplo, nuestra comprensión de las propuestas de financiamiento los costos de hardware fueron mucho más caros en Senegal para brindar soluciones de saneamiento. Más adelante, será que en los otros países, debido a una serie de factores locales importante llenar esos vacíos con el fin de mejorar el diseño como los elevados costos de la mano de obra y de los materia- de proyectos y programas de saneamiento, como los descritos les en la capital senegalesa, la fortaleza de la moneda nacional, más abajo. y los factores específicos de la zona, tales como el alto nivel 35 OMS, 2008. www.wsp.org 47 Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones freático, lo que hizo más costosa la construcción de letrinas. tales como funcionarios del gobierno, ONGs y líderes comu- Cada programa debe evaluar la viabilidad de los niveles de nitarios simplemente donan su tiempo para el logro de un servicio a los que están apuntando basado en factores locales. bien superior. En Vietnam, por ejemplo, los líderes de grupos Las estimaciones puntuales obtenidas en este estudio pueden de Ahorro y Créditos cumplieron las funciones necesarias brindar una base útil para la comparación, pero no sería para el éxito del plan de manera puramente completamente apropiado usar dichas estimaciones como referencias. voluntaria, llevados por el prestigio local que puede otorgarles y el deseo de llevar mejoras para la comunidad en conjunto. Costos referenciales detallados solo pueden obtenerse a par- Pese a que este tiempo es donado, tiene un costo de oportu- tir de un ejercicio integral para reunir la información de nidad que requiere ser valorado para una estimación integral costos a partir de una gran muestra de proyectos, así como de los costos de la adopción del saneamiento doméstico. información sobre los potenciales factores explicativos para los costos de hardware. Este ejercicio daría forma a estudios INFORMACIÓN FINANCIERA econométricos potenciales para evaluar si dichos costos po- Se debería seguir la pista a la información financiera como drían ser reducidos por medio de ganancias efectivas, como indicador clave de los marcos de M&E. Muy a menudo, la resultado de diversas propuestas de financiamiento u otros recopilación de información a nivel de proyectos de agua y factores, para minimizar los costos totales. Alternativamente, saneamiento se lleva a cabo de manera separada, con indica- dicho análisis también podría llevarse a cabo dentro de un dores de desempeño del proyecto incorporados en el marco país particular en el cual se hayan analizado varias propuestas del M&E mientras la información financiera y contable es de financiamiento sobre los costos reales. Esto serñia intere- registrada por separado. Como resultado, la información sante para evaluar los costos de software. Ya que el software financiera rara vez es utilizada y analizada para dar forma normalmente es proporcionado por agencias del sector pú- al diseño del proyecto. Esto es especialmente cierto para la blico, los incentivos de eficiencia son relativamente bajos y es difícil comparar la eficiencia relativa de estas propuestas elección de la propuesta de financiamiento más adecuada. de software excepto por medio de un ejercicio adecuado de referencia. Una mejor comprensión de todas las fuentes de financiamien- to, y en particular del financiamiento doméstico, es crucial La inversión en soporte de software es actualmente mal com- para el diseño de programas, con proporciones de apalanca- prendida y se requieren mejores mediciones para analizar su miento máximas y efectividad máxima para incrementar el desempeño. En la actualidad, una contabilidad adecuada de acceso. La evaluación del rol potencial de los microcréditos los costos del software es excepcional, lo que genera el riesgo relativos a otras fuentes de financiamiento, tales como finan- de que sea subestimada en los presupuestos para la ampliación ciamiento comercial y préstamos familiares, necesita evaluar de una determinada propuesta. En la mayoría de programas cuánto invierten actualmente los hogares y cómo acceden de de saneamiento, también es difícil evaluar en qué han sido in- los fondos. Incorporar dicha información a los marcos de vertidos los costos de software y con qué resultados, haciendo M&E de los proyectos y programas ayudaría a estimar indi- imposible evaluar la eficiencia de las diferentes propuestas de cadores críticos, tales como la proporción de apalancamiento software. Sería importante no solo analizar los costos totales de de manera rutinaria, como parte de la gestión del programa software, que son difíciles de evaluar, pero también seguirles más que como una actividad única a posteriori. la pista a los costos unitarios de las intervenciones habituales de software, tales como una «causerie PHAST» (como se le Necesitamos mayor información sobre cuánto están invirtien- conoce en Senegal) o campañas mediáticas. do los hogares en el saneamiento in situ fuera de los programas de fondos públicos para tener una comprensión contrafactual Actualmente, los aportes no son medidos ni valorados. Tales y mejor de qué grupos están invirtiendo (y qué grupos no), aportes faltantes incluyen el tiempo que los funcionarios del los costos de su inversión (si son más o menos costosos que gobierno tardan en implementar programas de saneamiento, con el apoyo público), los factores clave que determinan su posiblemente a expensas de otros programas. Varios actores, demanda, y otras más. N. del T.: Una causerie PHAST se refiere a una conferencia o charla sobre la metodología PHAST (transformación participativa para la higiene y el saneamiento, por sus siglas en inglés). 48 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Resumen de conclusones INFORMACIÓN DE IMPACTOS Y RESULTADOS Esfuerzos similares para instalar programas de microcréditos La información sobre los impactos y resultados es muy difí- en Indonesia han fracasado debido a circunstancias culturales cil de obtener, especialmente si no hay un marco de M&E y sociales. Replicar la propuesta de Vietnam más allá de sus instalado. Este estudio evitó deliberadamente seleccionar fronteras, por tanto, requerirá de identificar aquellos factores indicadores de salud como indicadores de impacto, ya que la de éxito que pudieran ser replicados en el extranjero. información confiable de este tipo sería demasiado complica- da, tomaría tiempo y sería difícil de conseguir. Sin embargo, La orientación operativa debería estar preparada en mate- desarrollar y utilizar indicadores de resultados confiables y ria de aspectos financieros de los proyectos de saneamiento significativos es la mejor manera de evaluar si el proyecto in situ. y su propuesta de financiamiento subyacentes están dando los resultados esperados y si esto se está llevando a cabo de Basada en el creciente conjunto de investigaciones sobre el manera rentable. Tales evaluaciones de rentabilidad son lle- tema, la orientación operativa debería ser preparada para vadas a cabo rutinariamente en el sector salud, al menos en ayudar a quienes diseñan políticas públicas y proyectos con países en vías de desarrollo. Si se llevan a cabo en el sector el diseño de la propuesta de financiamiento óptima para las saneamiento, podrían ayudar a sustentar la promoción del circunstancias de sus países o proyectos. saneamiento y su efectividad en el combate de enfermedades críticas como la diarrea36. Este estudio ha demostrado que no existe una «talla única» en propuestas de financiamiento que funcionaría en todas las El rol potencial de los productos de microcrédito debe ser circunstancias. En cambio, están surgiendo principios de la más explorado por medio de proyectos piloto y propuestas experiencia sobre cómo pueden confeccionarse propuestas de exitosas de ampliación. financiamiento para satisfacer las necesidades de la situación local. Los factores clave que deben ser considerados cuando Dado el éxito del Fondo Rotatorio de Saneamiento de se diseñe una propuesta de financiamiento incluyen la de- Vietnam, será importante comprender mejor cuáles son los manda latente y expresa de los destinatarios por diferentes factores cruciales para desarrollar productos de microfinanzas niveles de servicio, los factores técnicos y las condiciones de exitosos para el saneamiento en contextos socioeconómicos mercado que controlen los costos del suministro, los niveles diferentes. Existen unos pocos equivalentes al Sindicato de de pobreza y la geografía (es decir, si los pobres viven en zonas Mujeres de Vietnam en otros países, dado que se trata de una bien identificadas o se encuentran más dispersos), el estado organización altamente efectiva y motivada con presencia de los mercados de crédito locales, la organización del sector nacional. Algunas trabas habituales encontradas en otros saneamiento y las prácticas de financiamiento existentes para planes menos exitosos de microcréditos para el saneamien- el saneamiento in situ. to incluyen: las dificultades para encontrar una institución capaz de manejar un gran volumen de pequeños préstamos, Más que recomendar un conjunto de soluciones fijas, tal la ausencia de una aplicación efectiva y de procedimientos orientación debería exponer opciones para la navegación en de seguimiento, los altos costos de transacciones, unas tasas medio de estos factores y elecciones clave, para poder maxi- de interés prohibitivas, mecanismos poco convenientes para mizar el impacto de los fondos públicos y acelerar el avance pagos locales y la falta de transparencia y gobernabilidad. hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 36 Ver Ross y Cumming, 2009. www.wsp.org 49 50 Programa de Agua y Saneamento Fnancando el Saneamento in situ Bblografía de referenca Bblografía de referenca Trabajos ctados y referencas generales Krugman, Paul, and Maurice Obstfeld. International Eco- nomics. Theory and Policy. Nueva York: Harper Collins, Foster, Vivien. El Alto ­ Bolivia / Pilot Project ­ Water and 1994. Sewerage Systems: Costs of Implementation of the Model. Economic and financial evaluation prepared for the Water Lopez, A, C. D. Mathers, M. Ezzati, D. T. Jamison, y C. and Sanitation Program. Washington, DC: Banco Mundial, J. L. Murray. Global Burden of Disease and Risk Factors. s/d. Washington, DC: Banco Mundial, Disease Control Priorities Project, 2006. Harvey, Peter. Excreta Disposal in Emergencies: A Field Manual. Centro de Ingeniería Hidráulica y Desarrollo, Mehta, Meera y Andreas Knapp. The Challenge of Financing Universidad de Loughborough, RU, 2007. Sanitation for Meeting the Millennium Development Goals. Encargado para la 12va Sesión de la Comisión de Nacio- Hutton, G. y L. Haller. Evaluation of the Costs and Benefits nes Unidas sobre el Desarrollo sostenible, abril de 2004. of Water and Sanitation Improvements at the Global Level. Washington, DC: Banco Mundial, Programa de Agua y OMS/SDE/WSH Report 04.04. Ginebra: Organización Saneamiento, 2004. Mundial de la Salud, 2004. Mehta, Meera. Assessing Microfinance for Water and Sani- Hutton, G., U. E. Rodriguez, L. Napitupulu, P. Thang y tation: Exploring Opportunities for Sustainable Scaling Up. P. Kov. Economic Impacts of Sanitation in Southeast Asia: Report prepared for the Bill and Melinda Gates Foundation, Summary Report. Washington, DC: Banco Mundial, Pro- 2008. grama de Agua y Saneamiento, 2008. Mumssen, Yogita, Geeta Kumar y Lars Johannes. Targeting Jamison, D. T., J. G. Breman, A. R. Measham, G. Alleyne, Subsidies Through Output-Based Aid. OBApproaches, Note M. Claeson, D. B. Evans, P. Jha, A. Mills y P. Musgrove. 22, octubre de 2008. Washington, DC: Banco Mundial, Disease Control Priorities in Developing Countries. Nueva 2008. York: Oxford University Press/Banco Mundial, 2006. Ross, Ian, y Oliver Cumming. Fatal Neglect: How Health Jenkins, Mimi y Steven Sugden. Rethinking Sanitation: Systems Are Failing to Comprehensively Address Child Morta- Lessons and Innovation for Sustainability and Success in the lity. Londres: WaterAid, 2009. New Millennium. Occasional Paper for the Human Deve- lopment Report 2006 (2006/27). Human Development UNICEF. Impact Assessment of NGP Awarded Panchayats. Report Office, 2006. TARU Leading Edge, agosto de 2008. Kar, Kamal y Katherine Pasteur. Subsidy or Selfrespect? UNICEF/WHO JMP (Joint Monitoring Programme for Community Led Total Sanitation: An Update on Recent De- Water Supply and Sanitation). 2008. Progress on Drinking velopments. IDS ­ Documento de Trabajo 257. Brighton: Water and Sanitation: Special Focus on Sanitation. Ginebra: Institute of Development Studies (IDS), 2005. OMS. Komives, Kristin, Vivien Foster, Jonathan Halpern y Quen- Varley, Robert C. G. Financial Services and Environmental tin Wodon. Water, Electricity and the Poor: Who Benefits from Health: Household Credit for Water and Sanitation. Applied Utility Subsidies? Washington, DC: Banco Mundial, 2005. Study No. 2. Environmental Health Project (EHP), 1995. www.wsp.org 51 Fnancando el Saneamento in situ Bblografía de referenca OMS (Organización Mundial de la Salud). UN-Water Global Annual Assessment of Sanitation and Drinking Water: 2008 Pilot Report ­ Probando un nuevo enfoque de reporte. Geneva: OMS, 2008. WSP (Programa de Agua y Saneamiento). A Study on Cost and Performance Efficiency of Sanitation Approaches in Ban- gladesh. Documento no publicado, 2006. Water and Environment Federation. Financing and Charges for Wastewater Systems, Manual of Practice 27. Nueva York: McGraw-Hill, 2004. Wright, Albert. Toward a Strategic Sanitation Approach: Im- proving the Sustainability of Urban Sanitation in Developing Countries. Washington, DC: Banco Mundial, 1997. 52 Programa de Agua y Saneamento www.wsp.org 53 54 Programa de Agua y Saneamento www.wsp.org 55 56 Programa de Agua y Saneamento