72912 Mayo de 2012 MEJORES EMPLEOS EN América Central EL ROL DEL CAPITAL HUMANO DEPARTAMENTO DE DESARROLLO HUMANO REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Mejores empleos en América Central El rol del capital humano. Por Sajitha Bashir, T. H. Gindling y Ana Maria Oviedo 25 de abril de 2012 1 Esta nota está basada en el estudio regional para América Central titulado “Turning Crisis into Opportunity: Human Capital and Social Policies to Promote Good Quality Job Creation in Central America�, con la colaboración de Sajitha Bashir y Ana Maria Oviedo e incluyendo a Pablo Acosta y Javier Luque. El equipo agradece a Mansoora Rashid por sus comentarios acerca de las primeras versiones del mismo. TABLA DE CONTENIDOS ¿Qué desafío enfrenta América Central en materia de empleos? 5 Tendencias recientes 9 Crecimiento impulsado principalmente por el precio de los commodities, excepto en Costa Rica y Panamá 9 La agricultura y los servicios predominan en la producción y el empleo 9 El empleo es predominantemente poco calificado 13 La fuerza de trabajo todavía es poco calificada 14 La emigración como fuente de empleo y como red de protección 16 Una tendencia preocupante: la caída de los ingresos reales 19 Desafíos en materia de capital humano para la creación de mejores empleos 20 a. Alta proporción de jóvenes en la población 20 b. Bajo nivel educativo de la fuerza de trabajo, tanto en años como en calidad, y gran desigualdad de acceso 20 c. Oferta limitada de trabajadores con capacitación tecnológica 26 d. Falta de protección social adecuada para el mercado de trabajo 27 Políticas activas de empleo 28 Otros programas para el mercado laboral 29 Asistencia social 30 e. Instrumentos de política débiles – gasto social bajo, renta pública baja y gasto público de baja calidad 31 ¿Qué políticas de empleo tienen relevancia en América Central? 33 Conclusiones: ¿pueden tener relevancia en otras partes del mundo las lecciones aprendidas en América Central? 36 Gráficos y Cuadros: Gráfico 1: Crecimiento del PIB en América Central (%) 5 Gráfico 2: Proyecciones demográficas para América Central 7 Gráfico 3: Exportaciones de manufactura (US$ millones) 10 Gráfico 4: Exportaciones de servicios (en millones de US$) 11 Gráfico 5: Evolución de las ocupaciones según el nivel de calificación en América Central y los Estados Unidos de América 14 TABLA DE CONTENIDOS Gráfico 6: Salarios reales en América Central, 2000-2010 18 Gráfico 7 : Estructura etaria de la fuerza de trabajo en América Central, 2010 21 Gráfico 8: Estructura de la población joven según actividad y país, 2010 (%) 22 Gráfico 9: Promedio de años de escolaridad en la población 25+ 23 Gráfico 10: Expansión educativa en América Central, Brasil y Chile, 1995-2010 24 Gráfico 11: Distribución de los logros en Costa Rica en relación con el resto del mundo. 26 Gráfico 12: Gasto en protección social en América Central, último año disponible (% del PIB) 30 Cuadro 1: Indicadores macroeconómicos y comerciales en América Central, 1995-2005 6 Cuadro 2: Elasticidad del empleo en relación al producto, por sector, 2001-2009 12 Cuadro 3: Contribución de cada sector de la industria al cambio total en el producto y el empleo, 2001-2009 12 Cuadro 4: Escolaridad de la población de 25 años y más 15 Cuadro 5: Emigrantes de América Central como proporción de la población, 2010 16 Cuadro 6: Impacto de algunos programs de capacitación en América Latina y el Caribe 28 Cuadro 7: Protección contra despidos en América Central, 2011 29 Cuadro 8: Gasto público en América Latina, 2007 31 ¿QUÉ DESAF�O ENFRENTA AMÉRICA CENTRAL EN MATERIA DE EMPLEOS? D urante la última década, luego de un largo período entre la República Dominicana, los países de América de crisis política y conflictos civiles, en la mayoría Central y los Estados Unidos de América. de los países centroamericanos se logró alcanzar un crecimiento económico moderado, bajas tasas de in- A pesar de estos logros, los países centroamericanos, flación y un incremento en la inversión extranjera direc- con la excepción de Panamá y Costa Rica, aún deben ta (IED). (Gráfico 1 y Cuadro 1).2 Estos desarrollos posi- alcanzar un crecimiento basado en aumentos de la pro- tivos son el resultado de políticas macro-económicas y ductividad. En Panamá y Costa Rica, las exportaciones fiscales sólidas y de reformas comerciales. De particular de alta tecnología y los servicios especializados han ga- importancia, el Tratado de Libre Comercio con Los Es- nado importancia. En el resto de la región (El Salvador, tados Unidos (CAFTA-RD) redujo sustancialmente las Guatemala, Honduras y Nicaragua) el principal genera- barreras al comercio y a la inversión extranjera directa dor de crecimiento económico ha sido el sector agríco- Grá�co 1: Crecimiento del PIB en América Central (%) 14% 12% MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 10% Crecimiento del PIB 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Costa Rica El Salvador Latinoamérica & Caribe Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Fuente: World Economic Outlook (2010). 2 Barro, J., y J. Lee (2010), “A New Data Set of Educational Attainment in the World, 1950–2010,� NBER Working Paper No. 15902 5 Cuadro 1: Indicadores macroeconómicos y comerciales en América Central, 1995-2005 Indicador País 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Inflación, Costa Rica 22.2 7.0 8.6 9.2 8.3 11.8 10.6 11.0 9.3 12.1 8.9 coeficiente de deflación El Salvador 10.4 3.2 3.4 1.2 2.8 3.1 4.8 4.9 4.4 5.9 -1.0 del PIB (% Guatemala 8.7 6.8 -4.1 6.4 4.5 6.1 5.6 5.0 7.1 9.4 3.4 anual)1 Honduras 24.9 30.8 8.1 5.1 5.8 6.5 7.3 5.3 6.8 8.5 4.4 Nicaragua 13.4 8.6 7.2 3.2 5.3 9.1 9.9 8.2 9.7 15.0 3.9 Panamá 0.5 -1.2 1.0 1.7 1.1 2.0 1.7 2.1 3.0 5.5 1.4 Exportaciones Costa Rica 1409 1180 1215 1397 1406 1542 1774 1987 2053 1850 por persona (US$)3 El Salvador 212 190 190 189 219 241 274 307 364 315 Guatemala 241 210 209 218 236 266 286 339 393 357 Honduras 212 206 182 200 242 285 328 381 433 359 Nicaragua 123 103 107 114 135 151 184 213 262 242 Panamá 262 270 261 257 281 299 312 336 338 177 Inversión Costa Rica 409 461 659 576 795 861 1469 1897 2021 1322 extranjera directa neta El Salvador 173 280 209 129 407 512 228 1447 539 294 – flujo de Guatemala 146 456 111 131 296 509 600 745 754 600 inversión (en millones Honduras 356 296 246 380 506 586 630 910 901 500 US$)3 Nicaragua 255 150 204 200 240 242 187 382 594 424 Panamá 624 467 98 735 1101 935 2557 1776 2156 1772 Crecimiento Costa Rica 1.4 -0.5 -1.0 0.9 4.4 2.4 4.1 7.0 6.1 1.0 -3.0 del PIB per cápita (% El Salvador 5.1 1.7 1.3 2.0 2.0 1.5 2.7 3.8 4.2 2.0 -4.0 anual)1 Guatemala 2.6 1.2 -0.1 1.3 0.0 0.6 0.7 2.8 3.7 0.8 -1.9 Honduras 1.6 3.6 0.6 1.7 2.5 4.1 4.0 4.5 4.2 1.9 -3.8 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL Nicaragua 3.6 2.5 1.5 -0.6 1.2 4.0 3.0 2.8 2.3 1.4 -2.8 Panamá -0.3 0.8 -1.3 0.3 2.3 5.6 5.3 6.7 10.2 8.3 1.5 Tasa de Costa Rica 5.2 5.2 6.1 6.4 6.7 6.5 6.6 6.0 4.6 4.9 8.4 desempleo (% anual)2 El Salvador 7.6 6.9 7.0 6.2 6.9 6.8 7.2 6.6 6.3 5.9 8.1 Guatemala Honduras 3.2 4.0 4.2 3.8 5.1 5.9 4.0 3.9 3.9 3.9 4.4 Nicaragua 16.9 9.8 10.7 10.7 11.7 11.0 5.6 5.2 5.9 6.1 8.2 Panamá 14.0 13.5 14.7 14.1 13.7 12.4 10.3 9.1 6.8 5.8 5.0 Fuentes: 1. Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial; 2. Economic Outlook Database del Fondo Monetario Internacional; 3. Instituto Centroamericano de Administración de Empresas, 2010 (con la excepción de la inversión extranjera directa en Guatemala, que surge de Ios indicadores de Desarrollo del Banco Mundial). 6 la, impulsado por los altos precios de los commodities para los estándares latinoamericanos. No obstante ello, a nivel mundial. La industria y los servicios también las tasas de desempleo entre los jóvenes se mantienen han contribuido al crecimiento en estos países, pero altas, lo cual señala una tendencia preocupante ya que su contribución a la economía en general se mantiene la fuerza de trabajo continuará creciendo en las próxi- pequeña en comparación con la agricultura. Así, en la mas décadas. (Gráfico 2). mayor parte de América Central el crecimiento conti- núa dependiendo de la agricultura, la cual está sujeta a La creación de más empleos, particularmente empleos la volatilidad del precio de los commodities. que puedan romper el ciclo de pobreza y contribuir a un crecimiento económico sostenido, es una prioridad Hasta ahora, el crecimiento económico y la migración en la agenda política de la región, por varias razones.3 En han mantenido bajas las tasas de desempleo. El sector primer lugar, existe evidencia de que el alto desempleo, agrícola y la porción del sector de servicios que emplea factor que contribuye a la desigualdad, se encuentra aso- gran cantidad de mano de obra han absorbido la ma- ciado a mayores tasas de delitos violentos – lo cual, a su yor parte de la base de trabajadores, en su gran ma- vez, tiene un efecto adverso sobre el crecimiento econó- yoría no calificados, de la región. Y si bien el empleo mico.4 Los delitos violentos también afectan la cohesión en la industria también ha crecido, la proporción del social. En segundo lugar, se comprobó que la creación empleo en la industria ha caído en la mayoría de los de empleos es vulnerable tanto a cambios inesperados países. Asimismo, la migración de trabajadores jóvenes en los precios de los commodities a nivel global como no calificados, tanto hacia los Estados Unidos como a la crisis económica global, y de ahí la necesidad de lle- dentro de la región, también ha sido crítica en la absor- var el crecimiento del empleo a su tendencia pre-crisis (y ción de mano de obra y en la generación de remesas. en lo posible, por encima de ella). Finalmente, la mayor Ambos factores han desempeñado un rol en mantener creación de empleo hasta ahora ocurrió en los sectores las tasas de desempleo relativamente estables y bajas de baja productividad y baja tecnología, lo cual explica Grá�co 2: Proyecciones demográ�cas para América Central 50.000 45.000 40.000 35.000 30.000 Miles 25.000 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 0-14 15-64 65+ Fuente: Banco Mundial (2010) en base a datos de las Proyecciones de Población Mundial, de Naciones Unidas. 3 Aunque no existe un consenso para definir un “empleo de calidad�, es razonable sostener que un “buen empleo� debería al menos generar el ingreso suficiente para que el individuo y sus dependientes puedan vivir por encima de la probreza y brindar cierta estabilidad financiera que reduzca la vulnerabilidad del hogar en casos de crisis inesperadas. 4 Ver Fajnzylber, P., Lederman, D., Loayza, N. (2002). “Inequality and Violent Crime,� Journal of Law and Economics, vol. XLV; y Banco Mundial (2008). “Local Gains from Global Opportunities: Improving Central America’s Investment Climate.� 7 por qué la productividad agregada y los salarios reales Si bien estimular la inversión productiva y mejorar la se han estancado durante la década pasada. Así es que, base de habilidades son metas igualmente importan- más importante que la creación de empleos en sí misma tes y necesarias para generar un crecimiento económi- es la creación de empleos en actividades con mayor valor co sostenido y mejores empleos en América Central, el agregado, lo cual será crítico para incrementar la tasa de presente artículo se concentra en el desafío existente crecimiento económico en América Central y para me- en materia de política de capital humano que enfren- jorar los salarios reales y el nivel de vida en general de la ta la región. Más allá de su importancia intrínseca, esta población de la región.5 área ha recibido menos atención como conductora cla- ve de la productividad y el crecimiento. En este contexto, el mayor desafío en materia de empleos en América Central es crear mejores con- El resto del artículo se organiza de la siguiente mane- diciones para estimular la creación de empleo más ra: La Sección II describe el origen del crecimiento re- productivo en el contexto de una fuerza de trabajo ciente de la región y su impacto en el mercado laboral. en rápido crecimiento. Superar este reto contribuirá a La Sección III discute los desafíos en materia de capital reducir la pobreza, la desigualdad y la exclusión social humano que enfrenta la región, y las Secciones IV y V que están tan impregnadas en los países centroameri- brindan a los gobiernos opciones de política para su canos. Para alcanzar este objetivo, América Central ne- consideración. cesitará abordar la política desde dos flancos. En primer lugar, la región deberá implementar políticas que ayu- den a los productores y trabajadores a ascender en la cadena de valor, lo cual implica en algunos casos diver- sificar la estructura de producción mediante el aumen- to de la participación de la industria y los servicios, y en otros casos, se debe mejorar el contenido tecnológico y de conocimientos de las actividades ya existentes para hacerlas más productivas (por ejemplo, la agricultura). En segundo lugar, la región deberá trabajar en pos de una importante mejora en su base de capital humano. El acceso a la educación secundaria y superior, así como la calidad educativa, deberán ser mejorar. Asimismo, será crítico desarrollar una fuerza de trabajo que cuente MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL con los niveles mínimos de habilidades científicas y téc- nicas para facilitar la adopción y adaptación de nuevas tecnologías. Finalmente, la región deberá asegurarse de que su fuerza de trabajo (y su capital humano) estén protegidos contra cambios inesperados en el ingreso y contra la pobreza crónica a través de un sistema de protección social efectivo, lo cual implica que los pro- gramas actuales deben ser evaluados y los gobiernos deben mejorar la coordinación, reducir la fragmenta- ción y ampliar la cobertura. 5 Es también prioritario mejorar la seguridad de los ciudadanos reduciendo los altos niveles de violencia que prevalecen en varios países. 8 TENDENCIAS RECIENTES Crecimiento impulsado principalmente por el Tanto Costa Rica como Panamá han logrado aumentar precio de los commodities, excepto en Costa la exportación de servicios especializados (Gráfico 4). Rica y Panamá Los servicios especializados incluyen los financieros, de seguros, empresariales, inmobiliarios, de comuni- C omo se mencionó anteriormente, la región ha ex- caciones, comunitarios, sociales y personales, así como perimentado una década de crecimiento econó- también servicios de tecnologías de la información. La mico, que deriva en gran parte de las crecientes diferencia entre las exportaciones de manufactura de exportaciones de productos agrícolas –que se han be- alta tecnología y las de servicios de conocimientos neficiado de precios más elevados. Sin embargo, este especializados es importante: las exportaciones de patrón de crecimiento difiere entre los países de la re- manufactura de alta tecnología tienden a ser menos gión, especialmente en los casos de Panamá y Costa intensivas en mano de obra y crean pocos puestos de Rica, donde las exportaciones de manufacturas de alta trabajo, mientras que los servicios especializados sue- tecnología y/o servicios especializados han crecido len ser intensivos en mando de obra y, por lo tanto, significativamente (Gráfico 3 y Gráfico 4). Costa Rica pueden ser fuente de numerosos empleos alta produc- sobresale como el principal exportador, tanto por el tividad (INCAE, 2011). En Costa Rica, el crecimiento de nivel como por el tipo de exportaciones. Las expor- las exportaciones de servicios especializados ha sido taciones per cápita en Costa Rica están más de cinco importante en los servicios financieros, las comunica- MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL veces por encima de la tasa del segundo país de Amé- ciones y las tecnologías de la información, mientras rica Central (Cuadro 1). Costa Rica también se destaca que en Panamá, lo ha sido en los servicios financieros como el único país de la región donde los productos y en lo relacionado con la renovación del canal. de alta tecnología representan una proporción impor- tante de la exportación industrial (Gráfico 3). Es uno La agricultura y los servicios predominan en de los más grandes exportadores de microchips del la producción y el empleo mundo, y el cuarto mayor exportador de instrumentos y aparatos médicos. Las exportaciones de productos El crecimiento económico ha llevado a un incremento costarricenses de alta tecnología de Costa Rica son del empleo agrícola. Sin embargo, el crecimiento de principalmente el resultado del éxito del país en atraer las exportaciones de manufactura no ha sido acompa- inversión extranjera directa (por ejemplo, la planta ñado de un crecimiento similar del empleo en el sec- productora de microchips Intel, responsable del 20% tor. En el Cuadro 2 se observa que, en cada uno de los del total de las exportaciones de Costa Rica). países centroamericanos, con la excepción de Panamá, 9 Grá�co 3: Exportaciones de manufactura (US$ millones) Costa Rica Honduras 8.000 1.000 1.734 481 Millones de dólares EEUU Millones de dólares EEUU 6.000 1.451 962 862 4.000 1.043 1.159 219 1.602 1.996 500 420 575 781 311 2.000 1.139 259 402 2.771 2.630 103 1.849 1.506 90 51 111 0 0 5 27 0 2000 2004 2007 2008 2000 2004 2007 Alta tecnología Media alta tecnología Alta tecnología Media alta tecnología Baja tecnología Media-baja tecnología Baja tecnología Media-baja tecnología El Salvador Nicaragua 800 4.000 Millones de dólares EEUU Millones de dólares EEUU 3.000 600 2.777 2.000 400 510 282 1.000 533 200 603 177 473 467 113 166 253 74 0 156 201 275 0 35 27 54 60 78 15 8 2000 2004 2008 2000 2004 2007 Alta tecnología Media alta tecnología Alta tecnología Media alta tecnología Baja tecnología Media-baja tecnología Baja tecnología Media-baja tecnología Guatemala Panamá 5.000 250 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 4.000 Millones de dólares EEUU Millones de dólares EEUU 200 3,054 178 159 3.000 150 145 139 2.000 100 745 886 62 1.000 671 50 50 328 42 39 251 2 995 18 8 10 15 333 448 0 144 205 0 16 15 16 18 87 2000 2004 2008 2000 2004 2005 2008 Alta tecnología Media alta tecnología Alta tecnología Media alta tecnología Baja tecnología Media-baja tecnología Baja tecnología Media-baja tecnología Fuente: Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (2010). 10 Grá�co 4: Exportación de servicios ( millones de dólares EE UU) 6.000 Costa Rica 6.000 Honduras 5.000 5.000 Millones de dólares EEUU Millones de dólares EEUU 4.000 4.000 3.000 3.000 2.657 2.000 2.000 1.739 1.000 1.585 1.000 698 1.439 337 461 0 351 502 0 170 183 211 2000 2004 2008 2000 2004 2008 Servicios de conocimientos especializados Otros Servicios de conocimientos especializados Otros 6.000 El Salvador 6.000 Nicaragua 5.000 5.000 Millones de dólares EEUU Millones de dólares EEUU 4.000 4.000 3.000 3.000 2.000 2.000 1.306 1.000 507 1.000 193 256 363 0 191 225 204 0 28 30 36 2000 2004 2008 2000 2004 2008 Servicios de conocimientos especializados Otros Servicios de conocimientos especializados Otros 6.000 Guatemala 6.000 Panamá 5.000 5.000 Millones de dólares EEUU Millones de dólares EEUU MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 4.000 4.000 4.593 3.000 3.000 2.000 2.000 2.210 1.000 1.408 1.000 1.643 640 868 1.271 137 233 381 351 583 0 0 2000 2004 2008 2000 2004 2008 Servicios de conocimientos especializados Otros Servicios de conocimientos especializados Otros Nota: Los servicios especializados incluyen: servicios financieros, de seguros, empresariales, comunicación, comunitarios, los servicios sociales y personales, y los servicios de información y computación. Unidades en millones de dólares EE. UU. Fuente: Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (2010). 11 Cuadro 2: Elasticidad del empleo en relación al producto, por sector, 2001-2009 Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá %∆empleo %∆empleo %∆empleo %∆empleo %∆empleo %∆PIB %∆PIB %∆PIB %∆PIB %∆PIB Agricultura -0.17 0,31 1,74 2,84 2,4 Manufactura 0,00 -0,54 0,23 0,24 1,9 Construcción 0,28 N/A 59,87 -6,58 -0,1 Servicios Públicos 1,22 -0,94 0,98 1,6 Venta minorista, restaurantes y hotelería 1,19 0,86 1,26 1,17 0,5 Transporte y comunicaciones 0,66 -0,10 0,34 1,03 0,3 Servicios inmobiliarios y financieros 0,64 1,71 0,33 0,76 1,4 Otros servicios 1 2,00 1,84 -3,15 0,99 -0,7 Nota: 1. Incluye el sector público, la educación, la salud y otros. Fuente: Estudios de los países. Cuadro 3: Contribución de cada sector de la industria al cambio total en el producto y el empleo, 2001-2009 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá PIB Emp. PIB Emp. PIB Emp. PIB Emp. PIB Emp. PIB Emp. Agricultura 5,3 -3 20 24 11,7 7,9 47 16,3 49,9 1 6 Minería 0,0 0 0 -1 0,5 -0,3 0 1,5 1,2 3 0 Manufactura 20,6 0 18 -16 11,7 13,7 6 24,9 3,6 2 6 Construcción 6,8 5 0 -1,2 1,8 0,1 5 -2,2 10,2 11 17 Servicios Públicos 2,4 2 1 -1,5 2,3 2,8 1 3 0 Venta Minorista, restauran- 9,3 29 19 48 7,1 5,7 20 15,4 16,9 23 24 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL tes and hotelería Transporte y 25,9 16 16 -2 24,8 20,0 3 14,3 4,1 52 8 comunicaciones Servicios Inmobiliarios 12,4 14 5 11 18,4 33,9 4 9,2 4,1 26 13 y Financieros Otros servicios1 17,2 25 21 32 21,8 16,2 14 20,5 9,9 -10 20 100 88 100 93,3 100 100 100 100 99,8 101 94 Nota: 1. Incluye el sector público, la educación, la salud y otros. Fuente: Estudios de los países. 12 la elasticidad del empleo en la industria se encuentra cognitivas e interpersonales; y 3) rutinarias y cognitivas por debajo de 0,25.6 – y dos que requieren una baja calificación, ocupacio- nes de la “vieja economía� – 1) rutinarias manuales y 2) El Cuadro 3 muestra que, si bien la manufactura repre- no rutinarias físicas.7 senta gran parte del crecimiento del producto en todos los países de América Central, con la excepción de Pana- Se observa que en Nicaragua y Panamá las ocupaciones má, ésta no ha sido una fuente importante de empleo de la nueva economía, que requieren mayores califica- en ningún país centroamericano. Por otro lado, en todos ciones, prácticamente no registran crecimiento. Costa los países centroamericanos se registra un crecimiento Rica presenta un patrón distinto. Los paneles en el Grá- sustancial del empleo en servicios. En todos los países, fico 5 muestran que Costa Rica ha logrado un crecimien- el empleo ha crecido considerablemente en la venta to admirable en las ocupaciones de alta calificación, las minorista, la hotelería y la gastronomía. En Costa Rica, ocupaciones de la nueva economía que requieren com- Panamá y El Salvador, también ha habido un marcado petencias no rutinarias, analítico-cognitivas y rutinarias crecimiento del empleo en los servicios empresariales y analítico- cognitivas (aunque a diferencia de lo que su- otros servicios de conocimientos especializados (educa- cede en los Estados Unidos, no ha habido crecimiento ción, medicina, sector público, etc.). en Costa Rica en otras ocupaciones de la nueva econo- mía que requieren habilidades no rutinarias cognitivo- El empleo es predominantemente interpersonales). poco calificado La ausencia de crecimiento de las ocupaciones de la nue- Las diferencias en los patrones de crecimiento entre va economía en Panamá, en contraste con la situación Costa Rica y otros países también se ven reflejadas en de Costa Rica, es sorprendente si se considera la alta tasa los tipos de empleo creados en la región. El Gráfico 5 de crecimiento y el aumento de las exportaciones de presenta evidencia de que en los 2000 el crecimiento servicios especializados.8 Esto puede ser debido a que de los empleos en la mayoría de los países de Améri- el crecimiento de los servicios especializados en Pana- ca Central se concentró en ocupaciones que requieren má se ha concentrado en los servicios financieros y en poca calificación, de la “vieja economía� (Luque y Mo- aquellos relacionados con el canal, los cuales han cons- reno, 2011). Usando la metodología desarrollada por tituido tradicionalmente una gran parte de la economía Autor et al. (2003), los paneles del Gráfico 5 dividen la panameña (y por ello no representan un cambio en la evolución de los empleos en Costa Rica, Panamá y Ni- estructura ocupacional). Por otro lado, el crecimiento de caragua (y los Estados Unidos) en cinco categorías de las exportaciones en Costa Rica se registra en las indus- ocupaciones: tres que requieren una alta calificación, y trias y en los servicios que previamente no eran impor- MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL que incluyen las ocupaciones de la “nueva economía� tantes en el país y que requieren un uso intensivo de las – 1) no rutinarias, analítico-cognitivas; 2) no rutinarias, habilidades de la nueva economía, como la fabricación 6 Una baja elasticidad producto-empleo es lo que se esperaría si la productividad laboral en la manufactura estuviese en aumento. La baja elasticidad producto-empleo no es mala en sí misma, especialmente si el incremento en la productividad lleva a un gran incremento en el producto de la industria, que a su vez lleva al crecimiento del empleo. Sin embargo, si la tasa de crecimiento del producto de la ma- nufactura es moderada, una baja elasticidad producto-empleo va a limitar la capacidad del sector manufactura para contribuir a superar el desafío de América Central en materia de creación de empleos. 7 Los docentes, profesionales de la medicina, abogados, programadores y gerentes de capacitación y desarrollo son ejemplos de ocu- paciones que hacen uso de las habilidades cognitivas no rutinarias de la “nueva economía�. Los operadores telefónicos, conductores de buses, contadores, auditores, lectores de medidores y cajeros constituyen ejemplos de ocupaciones que hacen uso de las habilidades cognitivas rutinarias de la “nueva economía�. Los carpinteros de la construcción, operadores de camiones industriales, operadores de máquinas cortadoras y rebanadoras, operadores de máquinas para cocinar alimentos son ejemplos de ocupaciones que requieren habili- dades físicas y manuales de baja tecnología. (Luque y Moreno, 2011). 8 El estudio de país de Panamá observa que el crecimiento del empleo en Panamá se concentra en empleos que requieren capacidades medias. 13 Grá�co 5: Evolución de las ocupaciones según el nivel de cali�cación en América Central y los Estados Unidos de América 70 70 EEUU Nicaragua 65 60 60 55 50 50 45 40 40 35 30 30 1980 2008 2001 2009 NRCA NRCI RC RM NRMP NRCA NRCI RC RM NRMP 70 70 Costa Rica Panamá 65 65 60 60 55 55 50 50 45 45 40 40 35 35 30 30 2001 2009 2001 2009 NRCA NRCI RC RM NRMP NRCA NRCI RC RM NRMP Nota: NRCA: No Rutinario Cognitivo Analítico, NRCI: No Rutinario Cognitivo Interpersonal, RC: Rutinario Cognitivo , RM: Rutinario Manual NRMP: No Rutinario Manual Físico l Fuente: Luque y Moreno (2011). MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL de microchips, la tecnología de la información, los ins- habilidades en la fuerza de trabajo. La mayoría de la trumentos y aparatos médicos y de comunicación. Estas población de los países centroamericanos cuenta con diferencias también pueden estar relacionadas con las bajos niveles de escolaridad en relación con otros paí- diferencias en el ámbito de la educación y en el stock de ses de similares niveles de desarrollo (Cuadro 4). Sólo capital humano, como se discutirá más adelante. Panamá y Costa Rica tienen niveles de escolaridad por encima del promedio de América Latina, y sólo el ni- La fuerza de trabajo todavía es poco calificada vel de Panamá está por encima de otros países con un nivel de desarrollo similar.9 Con las excepciones de La combinación de habilidades en las exportaciones y Costa Rica y Panamá, los países centroamericanos se en las ocupaciones refleja en parte la combinación de especializan en la exportación de productos intensi- 9 Asimismo, en Panamá, los altos niveles de educación se deben en parte al éxito del país en atraer trabajadores extranjeros con altos niveles de capital humano. 14 vos en mando de obra no calificada. Como se mencio- la disminución de los precios de los bienes intensivos nó anteriormente y se puede observar en el Gráfico 3 en mano de obra no calificada. El éxito futuro de Amé- y el Gráfico 4, aunque las exportaciones han crecido rica Central en expandir sus exportaciones y captar notablemente en todos los países centroamericanos, mayor inversión extranjera directa dependerá de la con las excepciones de Costa Rica y Panamá, el grue- habilidad de la región para promover la inversión en so del crecimiento de las exportaciones ha sido en nuevas actividades de exportación de manufactura y los productos intensivos en mano de obra no califica- servicios de alto valor agregado. da. Costa Rica y Panamá son los únicos dos países de América Central donde una proporción notable de las Las experiencias de Costa Rica y Panamá son una señal exportaciones se concentra en bienes y servicios que optimista de que las exportaciones pueden fomentar requieren una mano de obra calificada y con conoci- el crecimiento del empleo de alta tecnología.10 Ade- mientos especializados. más de por sus niveles más altos de educación, la transición de las exportaciones se explica por el tipo ¿Es la especialización en productos intensivos en mano de exportaciones de estos países. La experiencia de de obra no calificada una estrategia sustentable para la América Central en los 1990s y 2000s demuestra que región? El avance de China y otros productores con ba- la manufactura de alta tecnología tiene una baja elas- jos costos en el mercado mundial y la desaceleración ticidad producto-empleo, de manera que aun grandes de la demanda en los Estados Unidos están causando aumentos en la producción y las exportaciones crean Cuadro 4: Escolaridad de la población de 25 años de edad y más. % de la población con Escolaridad Secundario Secundario Terciario promedio en años incompleto Completo Costa Rica (ingresos altos-medios) 8,3 63,3 19,4 17,3 El Salvador (ingresos bajos-medios) 7,5 71,6 16,8 11,5 Guatemala (ingresos bajos-medios) 4,1 87,3 9,7 2,9 Honduras (ingresos bajos-medios) 6,5 80,3 13,4 6,3 Nicaragua (ingresos bajos-medios) 5,8 72,5 11,6 15,9 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL Panamá (ingresos altos-medios) 9,4 52,7 24,6 22,7 América Latina y el Caribe* 7,8 64,7 23,3 11,9 Por grupo de ingresos Ingresos bajos 4,5 85,8 10,6 3,6 Ingresos bajos-medios 6,3 70,1 22,8 7,1 Ingresos altos-medios 8,7 54,4 25,9 19,6 Ingresos altos 11,5 33,9 33,8 32,3 Nota: 1. Promedio ponderado de la población Fuente: Barro y Lee (2010). 10 Aunque, como se mencionó anteriormente, en Panamá la causalidad puede ir en el camino opuesto. Es decir, la alta demanda de mano de obra calificada ha atraído a un gran número de trabajadores extranjeros altamente calificados. 15 relativamente pocos empleos calificados. Por otro La emigración como fuente de empleos lado, las exportaciones de servicios especializados de y red de protección. Costa Rica y Panamá han sido, en general, intensivos en mano de obra.11 Los tres sectores que incluyen Además del aumento en empleo, la emigración ha con- servicios especializados (transporte y comunicacio- tribuido a absorber una parte importante de la fuerza nes, servicios financieros y otros servicios) explican el de trabajo durante las últimas décadas. Gran parte de mayor crecimiento del empleo en relación con el de la población de El Salvador, Honduras, Guatemala y Ni- la manufactura en cada uno de los países de Centro caragua ha emigrado en busca de mejores empleos y América salvo en Nicaragua. (Cuadro 3) principalmente hacia los Estados Unidos. (Cuadro 5). Si bien la emigración ha llevado a un aumento sustancial ¿Qué se puede aprender en materia de crecimiento y de las remesas, lo cual ha reducido la pobreza y ha pro- empleo de los países de América Central? Para las eco- tegido contra cambios inesperados en el los ingresos, la nomías pequeñas y abiertas como las de América Cen- emigración desde América Central puede afectar de di- tral, los servicios intensivos en conocimiento y en mano versas maneras el potencial de crecimiento de la región de obra pueden ser un camino para aumentar la crea- al reducir la oferta de capital humano de los países cuya ción de buenos empleos y para aumentar la demanda población emigra. Docquier y Marfouk (2006) y Échevin de mano de obra altamente calificada, disminuyendo el (2010a; 2010b) señalan que los emigrantes centroame- peso de las exportaciones de manufacturas intensivas ricanos son, en promedio, más calificados que aquellos en mano de obra no calificada. También es importante que se quedan en el país. De esta manera, la emigración recordar que el éxito de los servicios especializados no puede resultar en una “fuga de cerebros� que reduce el ca- se concretará a menos que los países inviertan en una pital humano de la fuerza de trabajo en América Central. mano de obra educada y una infraestructura adecuada en comunicación y tecnología de la información (como La emigración también parece haber afectado nega- ya sucede en Costa Rica y Panamá). tivamente la inversión en educación para la juventud. Cuadro 5: Emigrantes de América Central como proporción de la población, 2010 País Emigrantes % Tasa de emigración de la población (miles) de la población con educación terciaria (%) Costa Rica 125,3 2,7 7,2% MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL El Salvador 1269,1 20,5 31,0% Guatemala 871,9 6,1 24,2% Honduras 569,7 7,5 24,4% Nicaragua 728,7 12,5 29,6% Panamá 121,1 4,0 16,0% América Latina y el Caribe 30,2 millones 5,2 N/A Todos los países en vías de desarrollo 171,6 millones 3,0 N/A Fuente: World Bank Migration and Remittances Factbook 2011. 11 Costa Rica ha logrado aumentar la demanda de mano de obra calificada gracias a las exportaciones a partir de la instalación de una planta de Intel para la fabricación de microchips, que ahora representa más del 20% de las exportaciones de Costa Rica. Sin embargo, no es probable que otros países centroamericanos puedan atraer plantas de tan alta tecnología y de esas dimensiones. 16 Ésto se explica tanto por los incentivos para invertir en Además de la falta de incentivos, la ausencia de los pa- educación como por el impacto negativo que causa la dres debido a la emigración, especialmente durante la migración de los padres. Échevin (2010ª; 2010b) presen- adolescencia de los hijos, puede tener un efecto nega- ta evidencia de que, aunque los retornos a la educación tivo en el comportamiento de los niños que se quedan son elevados en El Salvador y Guatemala, los retornos a en el país (Antman, 2012; Lahaie et al., 2009; Mc Kenzie la educación en los Estados Unidos entre los inmigran- y Rapoport, 2006; Miranda, 2007), ya que los deja vul- tes salvadoreños y guatemaltecos son bajos (mucho más nerables a abandonar la escuela y a los atractivos de la bajos que para aquellos nacidos y educados en los Esta- lucrativa y creciente economía ilícita.13 dos Unidos), pues los inmigrantes centroamericanos en los Estados Unidos generalmente terminan realizando A pesar de estos costos, la emigración claramente ejer- trabajos no calificados.12 Esto puede deberse a la baja ce impactos positivos. La experiencia adquirida por los calidad de la educación en América Central, o porque los emigrantes que regresan beneficia al país, al fomentar empleadores en los Estados Unidos no valoran la educa- el desarrollo de capacidades de emprendedurismo y ción recibida por los inmigrantes en sus países de origen otras valiosas para el empleo. Las remesas ayudan a las debido a las incompatibilidades entre los sistemas edu- familias a superar las condiciones de pobreza y también cativos. Además, los salarios de la mano de obra poco pueden ayudar a invertir en educación y salud (Acosta, calificada en los Estados Unidos son a menudo más al- 2011; Orozco, 2009). tos que los de la mano de obra calificada en el país de origen (ibíd.) La combinación de estos factores significa ¿Continuará la migración absorbiendo mano de obra en que emigrar y trabajar en empleos no calificados en los el futuro? Existen dos tendencias que probablemente Estados Unidos puede llevar a mejores ingresos que in- cambien los patrones migratorios observados hasta vertir en educación superior en América Central, y que ahora en América Central. En primer lugar, los Estados una mayor educación en América Central no aumenta Unidos no pueden continuar absorbiendo nuevos inmi- los ingresos de los inmigrantes una vez que llegan a los grantes como lo venían haciendo durante las últimas Estados Unidos. En este contexto, existe evidencia clara dos décadas. El número de deportaciones hoy excede la proveniente de estudios realizados para El Salvador y entrada anual. A modo de ejemplo, desde que alcanzó Guatemala de que la emigración ha reducido la inver- su pico en 2006, el número de residencias permanentes sión privada en educación debido a los bajos incentivos en los Estados Unidos para los hondureños ha caído de que tienen los niños centroamericanos para permanecer manera constante. En paralelo, en la última década, el en el sistema educativo, aunque los retornos a la educa- número de deportaciones de hondureños se ha quintu- ción son altos dentro de la región. plicado, de 5.000 anuales en 2002 a 25.000 anuales en MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 12 Para este estudio regional se realizaron dos documentos acerca de la migración en El Salvador y Guatemala (Échevin 2012a and 2010b). Se utilizó data de migrantes salvadoreños a los Estados Unidos obtenida del American Community Survey (ACS) realizado entre 2006 y 2008 así como también de la encuesta de hogares realizada en El Salvador en 2008, que contiene información acerca de la migración en el país. 13 Los efectos negativos de la emigración de un miembro de la familia sobre la educación de los hijos que quedan en el país también están presentes en México y Haití. McKenzie y Rapaport (2006), Miranda (2007) y Sawyer et al. (2008) observaron que, si bien las remesas tienden a fomentar la educación de aquellos que no han emigrado (luego de tomar en cuenta si el inmigrante es o no un miembro cercano de la familia), la emigración de un miembro cercano de la familia desalienta la educación de aquellos que se quedan en el país (controlando por el efecto de la remesas). De la misma manera, Amuedo-Dorantes (2008) encuentra evidencia de que, en algunas comunidades en Haití, si bien algunas remesas mejoran la asistencia a la escuela en algunos hogares, solamente sucede en el caso de los niños de hogares en los que no ha migrado un miembro cercano de la familia. El impacto negativo sobre la educación que resulta de la migración de los padres continúa aun si los niños se reúnen con los padres en los Estados Unidos. Gindling y Poggio (2010a; 2010b) muestran que los hijos de inmigrantes centroamericanos que fueron separados de sus padres durante la migración ingresan al sistema educativo de los Estados Unidos en un grado inferior al que ya han completado en sus países de origen, y tienen más probabilidades que otros niños inmigrantes de abandonar la escuela antes de finalizar la escuela secundaria. La evidencia presentada indica que esto sucede debido a las incompati- bilidades entre los sistemas educativos de los Estados Unidos y de América Central y porque la educación recibida en América Central es considerada de baja calidad en los Estados Unidos. 17 2010. Si bien el stock existente de emigrantes centro- a Costa Rica, una gran parte del cual es estacional. Hoy, americanos continuará enviando remesas, los nuevos sin embargo, Costa Rica y Panamá enfrentan una esca- ingresantes al mercado laboral encontrarán esta aveni- sez de mano de obra que en parte se debe a la caída da cada vez más cerrada. de las tasas de natalidad y en parte a los cambios en la demanda de trabajadores. En ambos países, la falta de La segunda tendencia que se observa es la de una cre- mano de obra es más crítica en el caso de las profesiones ciente migración intra-regional, que si bien es signifi- altamente calificadas. Las proyecciones muestran que si cativamente más pequeña en volumen absoluto que el crecimiento continúa o se acelera en los sectores de la migración a los Estados Unidos, está en rápido creci- rápido crecimiento, la escasez de capacidades será agu- miento. Esta tendencia será más pronunciada a medida da durante los próximos 20 años.15 que la entrada a los Estados Unidos se torne más res- trictiva y que las economías y la estructura demográfica Aunque la migración a los Estados Unidos se ha reduci- de los países centroamericanos cambie. Se estima que do, aún se trata del principal país receptor de emigran- en la actualidad casi 800.000 centroamericanos (alrede- tes desde los países más pobres de América Central. Los dor del 15% del total de emigrantes) migran legalmente Estados Unidos atraen al 70 por ciento de los migran- dentro de la región, aunque el número probablemente tes, privando a la región de valiosos trabajadores en su sea mayor debido al gran flujo de emigrantes no regis- mejor edad además de desalentarlos de continuar sus trados. Los flujos de emigración intra-regional en los estudios. Una parte significativa del problema que la 2000s registran un incremento del 40 por ciento respec- emigración presenta para la acumulación de capital hu- to de los de los 90.14 mano en América Central es que la educación recibida en América Central no es valorada en los Estados Uni- Hasta hace poco la principal migración intra-regional dos, lo cual constituye un nuevo argumento para mejo- consistía del flujo de trabadores agrícolas de Nicaragua rar la calidad de la educación centroamericana. También Grá�co 6: Salarios reales en América Central, 2000-2010 115 A: �ndice de ingresos medios reales en el sector formal (2000=100) 12.000 B: Salarios reales promedio según tipo de empleo en Honduras, 2001-2010 Lempiras por mes (a precios 2010) 110 10.000 105 8.000 100 6.000 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 95 4.000 90 85 2.000 80 0 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Costa Rica El Salvador Guatemala Panamá Sector público Empleado doméstico Empleado por cuenta propia Asalariado Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPALSTAT: Estadísticas e Indicadores Sociales, ingresos medios de los trabajadores con seguridad social. 14 Acosta (2012), “Intra-regional Migration in Central America: Recent Trends and Human Development Challenges�, Banco Mundial. 15 Ver Mejores Empleos en Costa Rica (2010). 16 Los ingresos reales promedio del sector formal cayeron en todos los países entre 2000 y 2008, y luego se recuperaron de forma mode- rada en 2009 y 2010 en El Salvador y Panamá. 18 sería beneficioso, tanto para los países emisores como para los receptores, si hubiese una mayor consistencia y portabilidad de sistemas educativos entre los países centroamericanos y entre América Central y los Estados Unidos. No obstante ello, mejorar la calidad educativa también plantea un dilema para quienes formulan las políticas. Si invierten en la educación y la hacen más “compatible� con la de los Estados Unidos, existe la po- sibilidad de más emigración. Por otro lado, no hacerlo puede atrapar a la gente en trabajos de baja calidad y dificultar el crecimiento de las economías locales. Una tendencia preocupante: la caída de los ingresos reales El Gráfico 6 muestra que los ingresos medios reales del sector formal cayeron entre 2000 y 2010 en El Salva- dor, Guatemala y Panamá.16 En Honduras y Nicaragua, los ingresos medios reales se incrementaron, pero sólo porque los salarios del sector público han aumentado, y los ingresos del sector formal privado se han estan- cado. (Ver Panel B del Gráfico 6 y el estudio de país de Nicaragua) MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 19 DESAF�OS EN MATERIA DE CAPITAL HUMANO PARA LA CREACIÓN DE MEJORES EMPLEOS G Generar un clima de inversión propicio para la no trabajan ni estudian -típicamente son mujeres con creación de mejores empleos a través de políti- bajos niveles de educación y una pequeña proporción cas macroeconómicas, comerciales, de inversión de hombres- corren el riesgo de abandonar la fuerza y fiscales sólidas es una condición sine qua non para la de trabajo y algunos de ellos pueden volcarse hacia las región. No obstante ello, para alcanzar esta meta será pandillas violentas y la lucrativa economía ilegal (Banco necesario mejorar la estructura productiva con el fin de Mundial, 2011). aumentar la proporción de sectores de alto valor agre- gado y de mejorar la productividad de la agricultura y El empleo de la juventud continuará siendo un desafío los servicios. Para lograr este objetivo, los países centro- mayor en el futuro cercano. Entre 2010 y 2020, la po- americanos deben potenciar la inversión en un capital blación económicamente activa crecerá en un 25 por humano de alta calidad y en políticas que protejan a los ciento; para 2020, alrededor del 20 por ciento de la po- trabajadores en un mundo cada vez más competitivo. blación económicamente activa centroamericana esta- Para países como Costa Rica y Panamá, con una base de rá conformada por trabajadores entre 15 y 24 años de capacidades relativamente elevada, el desafío es mejo- edad que habrán ingresado a la fuerza de trabajo entre rar la calidad del conocimiento de la base de la fuerza 2010 y 2020. Un desafío fundamental para América Cen- de trabajo y lograr una mayor oferta de trabajadores tral en materia de empleos para la próxima década será especializados. Para los otros países, los retos y dilemas fomentar la inserción de los jóvenes al mercado laboral y MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL son aun más dramáticos. Específicamente, los países asegurarse de que estén debidamente preparados para centroamericanos deben tener en cuenta los siguientes acceder a mejores empleos. desafíos: b. Bajo nivel educativo de la fuerza a. Una gran proporción de jóvenes de trabajo, tanto en años como en calidad, en la población y alta desigualdad de acceso En 2010, el 54 por ciento de la fuerza de trabajo en Amé- La escolaridad promedio en América Central varía entre rica Central tenía menos de 35 años de edad (Gráfico 4,1 años en Guatemala a 9,4 años en Panamá (Gráfico 9). 7). En todos los países centroamericanos, las tasas de La escolaridad se ha incrementado al ritmo modesto de desempleo son más altas en zonas urbanas, y alrededor 1 año por década. El aumento más rápido ha sido en El del 30 por ciento de la juventud entre 15 y 24 años de Salvador, donde en la actualidad la escolaridad prome- edad no trabaja ni estudia (Gráfico 8). Los jóvenes que dio se acerca a la de Costa Rica. Sin embargo, comparada 20 35-39 10.8 30-34 12.0 25-29 14.9 20-24 15.4 15-19 10.5 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 Fuente: ILO LABORSTA. Grá�co 7: Estructura etaria de la fuerza de trabajo en América, 2010 El Salvador Guatemala 65+ 5.4 65+ 4.8 60-64 3.3 60-64 3.3 55-59 4.7 55-59 4.3 50-54 6.1 50-54 5.2 45-49 8.1 45-49 6.5 40-44 9.7 40-44 7.9 35-39 10.9 35-39 9.7 30-34 12.5 30-34 12.4 25-29 14.3 25-29 14.7 20-24 15.4 20-24 16.6 15-19 9.6 15-19 14.7 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 Honduras Nicaragua 65+ 4.1 65+ 3.6 60-64 2.8 60-64 2.1 55-59 4.4 55-59 4.8 50-54 5.9 50-54 6.4 45-49 7.4 45-49 8.0 40-44 9.1 40-44 9.4 35-39 10.8 35-39 11.3 30-34 13.2 30-34 14.0 25-29 15.7 25-29 15.8 20-24 15.8 20-24 15.2 15-19 10.7 15-19 9.4 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 Costa Rica Panamá MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 65+ 2.1 65+ 3.6 60-64 2.8 60-64 3.2 55-59 5.7 55-59 5.5 50-54 8.3 50-54 7.9 45-49 10.6 45-49 10.0 40-44 11.4 40-44 11.8 35-39 11.5 35-39 13.1 30-34 13.4 30-34 13.1 25-29 15.1 25-29 13.5 20-24 14.2 20-24 12.5 15-19 5.0 15-19 5.7 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 Fuente: ILO LABORSTA. 21 Grá�co 7: Estructura etaria de la fuerza de trabajo en América, 2010 América Central 65+ 4.1 60-64 3.0 55-59 4.7 50-54 6.3 45-49 7.9 40-44 9.4 35-39 10.8 30-34 12.0 25-29 14.9 20-24 15.4 15-19 10.5 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 Fuente: ILO LABORSTA. Grá�co 8: Estructura de la población joven según actividad y país, 2010 (%) Grá�co 7: Estructura etaria de de A: 15-19 años fuerza de trabajo en América, 2010 laedad B: 20-24 años de edad 100% 100% 90% 90% 80% 80% 70% 70% El Salvador Guatemala 60% 60% 65+ 50% 5.4 65+ 50% 4.8 60-64 40% 3.3 60-64 40% 3.3 55-59 30% 4.7 55-59 30% 4.3 50-54 20% 6.1 50-54 20% 5.2 45-49 8.1 45-49 6.5 10% 10% 40-44 9.7 40-44 7.9 0% 0% 35-39 10.9 35-39 9.7 Promedio Promedio Guatemala Guatemala Honduras Honduras Panamá Panamá Costa Rica Costa Rica Nicaragua Nicaragua El Salvador El Salvador 30-34 12.5 30-34 12.4 25-29 14.3 25-29 14.7 20-24 Ni estudia ni trabaja Trabaja Estudia y trabaja 15.4 Estudia 20-24 Ni estudia ni trabaja Trabaja Estudia y trabaja16.6 Estudia 15-19 9.6 15-19 14.7 Fuente: Encuestas de hogares de América Central. MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 con los países de América Latina con mejor rendimiento El nivel de capital humano varía ampliamente entre en educación, la expansión educativa Honduras centroamericana los países debido a las diferencias Nicaragua en culminación de los mucho que desear. Por ejemplo, la expansión edu- deja 65+ niveles 65+ de educación. Los países centroamericanos han 4.1 3.6 cativa en Brasil 2.8 60-64 durante el mismo período de tiempo sido en gran 60-64 2.1 medida exitosos en impulsar la matrícu- 55-59 (1995-2010) fue mucho4.4 más rápida, y los niveles educa- la en la escuela 55-59 primaria, aunque la tasa de culmina- 4.8 50-54 5.9 muy por encima de aquellos 50-54 6.4 tivos en Chile se mantienen ción se encuentra significativamente por debajo del 100 45-49 7.4 45-49 8.0 de Panamá 40-44 o Costa Rica (Gráfico 9.1 10). Corea, que en 1960 por 40-44 ciento en Guatemala, Honduras 9.4 y Nicaragua. En la sólo35-39 tenía un año de ventaja por sobre 10.8 América Central, actualidad, excepto en Guatemala, 35-39 11.3 la mayoría de los es- 30-34 su promedio de escolaridad rápidamente aumentó 13.2 y de 30-34 tudiantes de América Central llegan14.0 a iniciar la escuela 25-29 15.7 25-29 15.8 manera consistente durante más de 5 décadas, aumen- secundaria. Debido a las altas de deserción dentro del ci- 20-24 15.8 20-24 15.2 tando su ventaja a más de 5 años.10.7 15-19 clo 15-19 secundario, la baja tasa 9.4de culminación de la edu- 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 Costa Rica Panamá 65+ 2.1 65+ 3.6 60-64 2.8 60-64 3.2 22 55-59 5.7 55-59 5.5 50-54 8.3 50-54 7.9 45-49 10.6 45-49 10.0 40-44 11.4 40-44 11.8 Grá�co 9: Promedio de años de escolaridad en la población 25+ 10 9 8 8 7 6 Años de educación 6 5 4 4 2 0 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Fuente: Barro y Lee (2010). cación secundaria es un problema compartido por los y Nicaragua, con niveles más bajos de escolaridad en países centroamericanos, incluyendo a Costa Rica, don- promedio, tienen proporciones similares a las de Costa de en 2009 menos del 50 por ciento de quienes comen- Rica en cuanto a la educación terciaria. En Guatemala y zaron la escuela secundaria la concluyeron.17 La tasa de Honduras, sólo alrededor del 5 por ciento de la cohorte matrícula bruta en la educación terciaria varía de cer- más joven llega a la educación superior. ca de 15 por ciento en Guatemala y Honduras a cerca de 50 por ciento en Costa Rica y Panamá. No obstante ello, Además de los bajos niveles de escolaridad, la calidad en general, la tasa de culminación de la educación ter- de la educación se encuentra por debajo de lo espera- ciaria es baja, ya que casi la mitad de quienes comien- do para América Central. En América Central, con la ex- zan sus estudios terciarios no los completan. cepción de Costa Rica, el desempeño de los alumnos en pruebas estandarizadas internacionales está por debajo Es así que, aunque en general la proporción de la po- del de los estudiantes en países con niveles similares blación con educación primaria incompleta ha caído de PIB per cápita. Aun en Costa Rica, que se ubica entre rápidamente en los últimos 15 años, en el caso de la los países con niveles más altos de calidad educativa en MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL educación secundaria y terciaria las proporciones no América Latina, existe una marcada desigualdad en el mejoraron significativamente durante varias décadas acceso a la calidad educativa, lo cual resulta en una frac- (Gráfico 10). Observando a la cohorte más joven de la ción significativa de estudiantes que reciben educación población que podría haber completado su educación de baja calidad (Gráfico 11). terciaria, en Panamá, sólo un poco más del 20 por cien- to alcanzó al menos 15 años de educación,18 pero esta Al comparar a Costa Rica con Panamá se puede observar proporción es sólo levemente más elevada que la del la importancia de mantener y mejorar la calidad a me- grupo etario de 40-49 años. En Costa Rica, la proporción dida que el acceso a la educación se expande. Panamá es aun menor, ubicándose en el 15 por ciento y, una vez ha experimentado una expansión impresionante en el más, se ha estancado. Sorprendentemente, El Salvador logro educativo en las últimas tres décadas. Sin embar- 17 Esto representa el porcentaje del grupo etario de 21 a 25 años que ha completado la educación secundaria. 18 El análisis está basado en data proveniente de las encuentas de hogares, que reúne información acerca de años de educación. En el presente estudio, tomamos 15 años como el equivalente al primer nivel de educación terciaria. 23 Grá�co 10: Expansión educativa en América Central, Brasil y Chile , 1995-2010 Costa Rica El Salvador 100% 100% 7.5 9.5 10.6 11.5 90% 14.1 16.8 17.6 17.3 90% 6 8.9 13.8 80% 13.7 80% 7.9 16..8 16.6 15.9 19.4 10.6 70% 70% 15.9 12.5 13.4 16.1 15.5 60% 15.2 14.2 60% 16.9 15.2 50% 50% 15.9 40% 35.4 40% 31.5 29.8 30% 29.7 30% 62.5 54.7 54.7 20% 20% 40.3 10% 23.4 19.8 22.5 16.6 10% 0% 0% 1995 2000 2005 2010 1995 2000 2005 2010 Terciaria Secundaria completa Secundaria incompleta Terciaria Secundaria completa Secundaria incompleta Primaria completa Primaria incompleta Primaria completa Primaria incompleta Guatemala Honduras 100% 3.2 32 3.6 36 34 3.4 2.9 29 100% 3.9 39 4 4.2 2 51 5.1 63 6.3 90% 7.7 39 3.9 9.7 7.2 4.1 9.7 90% 11.2 11.9 12.5 13.4 38 3.8 5.5 80% 13.5 14.1 15 80% 7.5 9.3 11.3 16.4 14.4 70% 70% 19 24.4 60% 60% 31 50% 50% 35.7 40% 71.7 68.7 70.3 65.5 40% 30% 30% 58.4 50.2 20% 20% 40.1 30.2 10% 10% 0% 0% 1995 2000 2005 2010 1995 2000 2005 2010 Terciaria Secundaria completa Secundaria incompleta Terciaria Secundaria completa Secundaria incompleta Primaria completa Primaria incompleta Primaria completa Primaria incompleta Fuente: Barro y Lee (2010). MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL go, si bien en la actualidad los panameños se retiran el acceso y de los generosos fondos públicos, mientras del sistema educativo con un promedio de 11 años de que en otros no se ha mantenido a medida que los siste- educación (superior a Costa Rica), una medición de la mas educativos se expandieron. El número de alumnos calidad de la educación sugiere una escolaridad efectiva en las universidades públicas en Costa Rica se ha incre- de sólo 8 años en promedio conforme a los estándares mentado a un ritmo relativamente lento en los 1990’s y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo 2000s, mientras que el número de los estudiantes en las Económico [OCDE]. universidades privadas –a menudo muy costosas y mu- chas de las cuales se establecieron en los 1990s y 2000s- La calidad de la educación terciaria es difícil de medir, ha aumentado dramáticamente. La mejor calidad de los pero evidencia indirecta sugiere que la calidad de la edu- graduados terciarios en Costa Rica puede en parte haber cación en las universidades públicas se ha mantenido en facilitado el cambio en el contenido de habilidades de Costa Rica principalmente a través de la restricción en las ocupaciones. Panamá y Nicaragua (que en los 1990s 24 Grá�co 10: Expansión educativa en América Central, Brasil y Chile , 1995-2010 Nicaragua Panamá 100% 100% 11.3 12.3 14 15.9 90% 5.7 90% 16.6 20.4 21.3 22.7 6.9 9 80% 5.9 6.7 11.6 80% 8.1 19.3 70% 9 9.2 9 10.1 70% 18.8 22.7 8.7 24.6 60% 8.1 60% 14.1 15.2 50% 50% 14.4 14.8 40% 40% 23.9 22 30% 67.9 64.9 60.2 54.3 30% 22.3 21.4 20% 20% 10% 10% 26.2 23.4 19.3 16.5 0% 0% 1995 2000 2005 2010 1995 2000 2005 2010 Terciaria Secundaria completa Secundaria incompleta Terciaria Secundaria completa Secundaria incompleta Primaria completa Primaria incompleta Primaria completa Primaria incompleta Brasil Chile 100% 6.6 100% 7.3 8.1 7.3 90% 9.5 90% 15.5 20.7 22.7 25.5 13.9 80% 9.5 21.2 25.1 80% 70% 11.5 70% 26.9 13 26 27.9 60% 28.6 15.2 60% 29.7 50% 28.9 50% 12.5 26.5 12.3 12.9 40% 26.2 40% 13.3 18.1 13.5 30% 30% 14.9 13.6 20% 45.9 38.3 20% 31 25.8 27.1 27.2 10% 10% 21.6 17.9 0% 0% 1995 2000 2005 2010 1995 2000 2005 2010 Terciaria Secundaria completa Secundaria incompleta Terciaria Secundaria completa Secundaria incompleta Primaria completa Primaria incompleta Primaria completa Primaria incompleta Fuente: : Barro y Lee (2010). MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL y 2000s experimentaron el mayor aumento en la propor- diante asciende a tan sólo alrededor de US $3.000 y en El ción de población con educación terciaria en la región Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, se encuen- debido a las políticas de libre acceso) han experimentado tra entre $1.000 y 2.000.19 En Costa Rica, por otro lado, una dramática expansión en el nivel terciario. Sin embar- el gasto por estudiante promediaba alrededor de $5.000 go, en ambos países, el aumento de graduados terciarios en 2005 y en la actualidad es de $7.500.20 no ha llevado a un cambio en la estructura ocupacional. Otro indicador aproximativo de calidad, el gasto por es- La desigualdad de acceso a la educación es un gran tudiante, también sugiere que la calidad es baja en todos desafío para los sistemas educativos de América Central los países salvo Costa Rica. En Panamá, el gasto por estu- y probablemente perpetúe la desigualdad del ingreso. 19 En dólares PPA de 2005. [Paridad del Poder Adquisitivo] 20 El rápido incremento del el gasto por estudiante en Costa Rica en los últimos años probablemente indique un aumento en los costos más que en la calidad. 25 Grá�co 11: Distribución de los logros en Costa Rica en relación con el resto del mundo 100 Distribución de puntajes en Costa Rica KOR 80 HUN 60 LTU CYP 40 THA MEX 20 NIC 0 -2 -1 0 1 2 Puntaje estandarizado Fuente: Cálculos de los autores en base a data de la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación). En todos los países, con la excepción de Nicaragua, la es- rencias en la escolaridad se agrandan cuando se toman colaridad está fuertemente relacionada con el entorno en cuenta mediciones de calidad. Por ejemplo, en los ca- socioeconómico familiar, y esto no ha mejorado con el sos en que se registran resultados de pruebas estandari- pasar del tiempo. Por ejemplo, la evidencia presentada zadas, el análisis econométrico indica que los resultados en los estudios de país sugiere que, salvo en Nicaragua, están fuertemente ligados al entorno socioeconómico. los estudiantes cuyos padres cuentan con menos edu- El acceso a la educación terciaria es muy limitado para cación e ingresos tienen más probabilidades de repetir los estudiantes provenientes de los entornos socioeco- grados en la escuela primaria y secundaria y de abando- nómicos más bajos, lo cual en parte refleja brechas en nar la escuela secundaria, así como también tiene me- logros cognitivos resultantes de la calidad educativa di- nos probabilidades de alcanzar la educación terciaria. En ferente en los niveles más bajos. Costa Rica, las altas tasas de deserción de la escuela se- cundaria crean un sistema educativo de dos niveles que c. Oferta limitada de trabajadores resulta en una “doble vía� de empleos de bajos salarios con capacitación tecnológica y baja tecnología para aquellos que no completan los MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL estudios secundarios y empleos de salarios altos y alta Por su nivel de escolaridad relativamente bajo, es com- tecnología para quienes terminan la escuela secundaria prensible que los países centroamericanos cuenten con técnica o la educación terciaria. En varios países, los re- una oferta limitada de trabajadores calificados que pue- tornos a la educación están fuertemente influenciados den adoptar y adaptar nuevas tecnologías en el proceso por la condición socioeconómica del hogar, y estas di- de producción. Costa Rica ha incrementado el número ferencias pueden reflejar la calidad de la educación re- de científicos e ingenieros que trabajan en Investigación cibida por el alumno.21 Aun en Nicaragua, el país cen- y Desarrollo –de 291 por millón de habitantes en 2002 a troamericano donde la educación está distribuida con 741 en 2008; pero considerando la pequeña población mayor igualdad, existen grandes brechas en la matricu- de Costa Rica, este crecimiento es muy pequeño en tér- lación entre las áreas urbanas y rurales (como sucede en minos absolutos. En general, los países pequeños que se todos los países de América Central). Asimismo, las dife- esfuerzan para transformarse en economías del conoci- 21 Como se indica en las notas de país, otra explicación posible para los distintos retornos a los mismos niveles de educación podría ser la importancia de las redes sociales que determinan el acceso a empleos mejor remunerados. 26 miento deben apuntar a un mayor número de científicos sectores de servicios como por ejemplo la construcción, e ingenieros en su población para alcanzar la concen- el transporte, la logística, el entretenimiento y la salud. tración necesaria –la “masa crítica�- de investigadores, al menos en algunas áreas específicas. Sirve comparar, La escasa fuerza de trabajo tecnológicamente calificada por ejemplo, los más de 7.000 investigadores por millón para las ocupaciones “medias� y “vocacionales� es tam- en Finlandia y más de 6.000 en Singapur con los ‘sólo’ bién una limitación importante en los países centro- 4.600 de los Estados Unidos y 2.800 en el Reino Unido. americanos al momento de subir la escala tecnológica, La misma lógica aplica para la proporción del PIB para el en particular en los sectores no exportadores. La alta gasto en Investigación y Desarrollo, donde las pequeñas intensidad tecnológica de las exportaciones de Costa economías del conocimiento hacer un “esfuerzo mayor� Rica contrasta con el nivel tecnológico mucho más bajo en comparación con los países más grandes. Costa Rica de las actividades predominantes en el sector industrial. gasta alrededor del 0,4 por ciento de su PIB en Investi- Pese al alto grado de apertura económica y a la inversión gación y Desarrollo, mientras que Finlandia gasta 3,5 por extranjera directa (IED), el porcentaje de productos de ciento e Israel 4,7 por ciento del PIB. tecnología alta y media-alta en el total de manufactura ha crecido poco en El Salvador. Una mejora en la escala y En otros países centroamericanos, la situación es aun calidad de los sistemas de educación y la capacitación en más grave. En El Salvador, casi toda la matrícula en Cien- ciencia y tecnología no crearán automáticamente más y cia Aplicada, Ingeniería y Tecnología se concentra a nivel mejores empleos y, como se resaltó anteriormente, se de pre-grado. A nivel de posgrado (Masters), la matricu- necesitan muchas políticas económicas complementa- lación absoluta fue 57 en 2008 y no hubo ningún doc- rias. Sin embargo, a menos que la política apunte a me- torado. Si bien durante la última década el número de jorar la calidad de la educación en ciencia y tecnología, investigadores se ha duplicado, alcanzando los 83 por América Central correrá el riesgo de retrasarse con res- millón de habitantes y el total del gasto en Investigación pecto de regiones comparables, especialmente debido y Desarrollo se incrementó a 0,11 por ciento del PIB, es- a que estas inversiones tienen un período de gestación tos niveles se encuentran muy por debajo del umbral prolongado y requieren una estructura institucional que mínimo para hacer la transición a productos y procesos las apoye. Sin embargo, la estructura actual de la econo- más sofisticados tecnológicamente. mía implica que la demanda del presente mercado labo- ral en materia de capacidades científicas y tecnológicas La falta de habilidades tecnológicas no afecta meramen- es relativamente baja. Ya que la educación y capacita- te el extremo superior de la fuerza de trabajo calificada o ción de un profesional toma inevitablemente muchos tan sólo a los sectores industriales. El núcleo del conoci- años, la estructura de educación en ciencia y tecnología miento y de las competencias demandadas por las eco- debería reflejar no solo la situación del mercado laboral MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL nomías que adoptan una amplia gama de tecnologías es actual sino que también posibles escenarios futuros. Los mucho más grande en toda una serie de ocupaciones, gobiernos centroamericanos se enfrentan con el desafío desde las que antes eran consideradas “ocupaciones fundamental de balancear de manera óptima los inte- vocacionales� y requerían pocas capacidades hasta las reses del presente con los de un desarrollo económico “ocupaciones profesionales� tradicionales. Naturalmen- nacional al largo plazo, así como también deben evitar te, las diversas ocupaciones requieren relativamente inversiones ineficientes en ciencia y tecnología. más o menos de las dos dimensiones importantes de la educación: conocimientos teóricos y habilidades ana- d. Falta de protección social adecuada líticas, por un lado, y habilidades y competencias técni- para el mercado de trabajo cas, por el otro. Con la importancia cada vez mayor de la tecnología para aumentar la productividad en todos los Los desafíos que presentan los mercados laborales de sectores, las habilidades científicas y tecnológicas son re- América Central –gente trabajando en empleos mal queridas en una amplia gama de sectores, incluyendo los remunerados, no-calificados e informales en su gran 27 mayoría, pocas oportunidades de trabajo fuera del sec- Políticas activas de empleo tor público para las personas educadas y pocas opor- tunidades de empleo para la juventud en general- re- En el caso de la capacitación vocacional, la mayo- quieren acciones de política especificas para facilitar el ría de los países cuenta con grandes instituciones de acceso y la transición de los trabajadores a mejores em- capacitación financiadas por los empleadores que pleos, brindándoles más capacidades y mejor informa- atienden principalmente a los empleados del sector ción acerca del mercado. Estos programas que facilitan formal,22 y ofrecen sólo un tipo de programa para el la transición al mercado laboral deben ser complemen- mercado laboral (capacitación o re-capacitación). tados con programas de asistencia social que ayuden a Aunque estos programas brindan algún tipo de ca- los individuos a superar la pobreza y los protejan frente pacitación para los desempleados o autoempleados, a cambios inesperados en el ingreso. La mayoría de los este grupo de trabajadores representa una fracción países centroamericanos no cuentan con un enfoque muy pequeña de los participantes.23 Además, a pesar integrado en estos programas. En los casos en que estos de tener una estructura orgánica que incluya repre- programas existen, se encuentran fragmentados entre sentantes del sector privado, la currícula de la mayo- diversas instituciones y cubren sólo una fracción de la ría de estas instituciones no está directamente rela- demanda real. cionada con las necesidades del mercado laboral, y Cuadro 6: Impacto de algunos programas de capacitación en América Latina y el Caribe República Positivo, no significativo Positivo (+17%), marginalmente Positivo para los hombres (9% Dominicana significativo, más para los más cuenta con seguro de salud) hombres menores de 19 años. Colombia Positivo y significativo sólo para Positivo (+22% para las mujeres, Positivo y significativo (5-9% las mujeres +10% para los hombres) para los hombres, 6-7% para las mujeres) Panamá Positivo y significativo sólo Positivo para las mujeres (+38%) No significativo para las mujeres, especialmente y en la Ciudad de Panamá (%) en la Ciudad de Panamá Perú Positivo y significativo sólo para Positivo (+12 % a 30%) 14% para las mujeres, 5% para las mujeres los hombres Argentina Efectos positivos para los No significativo Positivo para los más jóvenes menores de 21 años MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL México Sólo la capacitación en el em- No significativo Positivo (desde 2002) pleo ha tenido efectos positivos. Chile Positivo para los grupos más No significativo Positivo para los más jóvenes jóvenes Fuente: Ibarrán y Rosas (2008), del estudio de país de Costa Rica. 22 Los institutos formales de capacitación del gobierno incluyen: el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA, Costa Rica), el Instituto Salva- doreño para la Formación Professional (INSAFORP, El Salvador), el Instituto Nacional de Formación Profesional (INFOP, Honduras), el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP, Guatemala), el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC, Nicaragua) y el Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADHE, Panamá). 23 Por ejemplo, en Nicaragua, si bien más de un quinto del gasto en asistencia social está dirigido a programas de capacitación, la gran mayoría está dedicado a la capacitación de trabajadores que han completado la educación secundaria, mientras que la juventud fuera de la escuela recibe solamente apoyo marginal (ver el estudio de país de Nicaragua). En Costa Rica en 2007, sólo el 1,4% de los capacitados por el INA eran adolescentes (ver el estudio de país de Costa Rica). 28 especialmente no lo está con los sectores intensivos Los programas de intermediación que incluyen aseso- en mano de obra calificada. ramiento y asistencia para la búsqueda de empleo para ayudar a los trabajadores a obtener información acerca Algunos países han creado programas específicos para de potenciales oportunidades de empleo en general no los jóvenes que abandonaron la escuela (también llama- existen en la región; en aquellos lugares en los que sí dos de “segunda oportunidad�), con resultados positivos existen, tienen muy pequeña escala. Asimismo, estos en algunos casos El objetivo de estos programas consis- programas están designados para atender mayormente te en brindar a la juventud (en particular a los grupos de las necesidades de los trabajadores calificados (con edu- riesgo) las habilidades básicas para mejorar su empleabi- cación terciaria), pero en general están manejados por el lidad. En la mayoría de los casos, los programas incluyen Ministerio de Trabajo, sin contacto con las instituciones capacitación en un empleo y en el aula combinando ha- terciarias o con el sector privado. Algunos países cuen- bilidades vocacionales y básicas. El Cuadro 6 muestra el tan con programas de “activación� que buscan mejorar impacto de algunos programas que han sido evaluados la productividad de los autoempleados o integrar a los en América Latina y el Caribe (en su mayoría evaluación trabajadores inactivos al mercado laboral, mediante el a posteriori con métodos cuasi-experimentales, excepto microcrédito y la capacitación. Estos programas son en en República Dominicana y Colombia, donde se llevaron su mayoría rurales y de muy baja cobertura. a cabo evaluaciones experimentales). Las evaluaciones sugieren que los programas de capacitación para los Otros programas para el mercado laboral jóvenes aumentan las oportunidades de empleo, los in- gresos y, en menor grado, la probabilidad de conseguir En América Central, un mecanismo de protección del un empleo formal. Es importante destacar, sin embargo, ingreso importante, específicamente para los trabaja- que la mayoría de los empleos creados por estos pro- dores del sector formal que pierden su empleo, es la in- gramas son probablemente en el sector informal y que demnización por despido, que varía entre un promedio estos programas no operan en gran escala en América de 14,4 semanas (en Costa Rica) y 27 semanas de salario Central. Sin embargo, estos programas deben enfrentar (en Guatemala) para los trabajadores de tiempo comple- ciertos desafíos: son costosos, la tasa de éxito (medida to que son despedidos después de al menos un año de en términos de ingreso o asignación de empleos) suele permanencia en el puesto trabajo. Estos promedios son ser modesta y los países no han logrado aún ampliarlos más elevados que los de otros países latinoamericanos lo suficiente para absorber la demanda real. (13,9 semanas), y se encuentran significativamente por Cuadro 7: Protección contra despidos en América Central, 2011 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL ¿Requiere notificación y Preaviso en el caso de despido Indemnización por despido (pro- aprobación de terceros (promedio para los trabajadores con medio para los trabajadores con si 1-9 trabajadores son permanencia en el puesto de 1,5 a 10 permanencia en el puesto de 1, despedidos? años, en semanas de salario) 5 a 10 en semanas de salario) Costa Rica No 4,3 14,4 El Salvador No 0,0 22,9 Guatemala No 0,0 27,0 Honduras Sí 7,2 23,1 Nicaragua No 0,0 14,9 Panamá Sí 0,0 19,0 Fuente: Doing Business 2011 29 encima de los promedios de la Organización para la Co- muy por encima del salario medio de los trabajadores operación y el Desarrollo Económico (5,7 semanas). Las hondureños. Las reglamentaciones estrictas en materia altas indemnizaciones explican en parte la existencia de laboral son probablemente responsables de la crea- un sector de empleo formal tan pequeño en América ción de un mercado laboral de dos niveles, donde una Central. Además, ningún país ha implementado seguros gran mayoría de los trabajadores (80%) se encuentra de desempleo o cuentas de ahorro individuales para los en el sector informal, mal remunerado y sin protección desempleados. En ciertos casos (por ejemplo, luego de (la mayoría gana por debajo del salario mínimo legal), desastres naturales), se crearon programas asistenciales mientras que una minoría calificada y bien remunerada para brindar apoyo económico temporal a las pobla- trabaja, protegida, en el sector formal público o pri- ciones afectadas (y para ayudar con la reconstrucción), vado. En 2009, el salario mínimo prácticamente se du- pero se trata de intervenciones limitadas cuyo impacto plicó en Honduras, a pesar de la crisis económica y de no se conoce realmente. las tasas de inflación en niveles bajos de un solo dígito. Estudios previos habían mostrado que los aumentos en Otra protección importante para los trabajadores es el el salario mínimo real en Honduras tuvieron un efec- salario mínimo, que una vez más, aplica en la práctica to negativo en el sector de empleo formal (Gindling y para los trabajadores del sector formal mayormente. Si Terrell, 2010). Confirmando lo encontrado por este es- bien las regulaciones en cuanto al salario mínimo (así tudio, el aumento del salario mínimo de 2009 en Hon- como también las medidas legales en materia de segu- duras fue seguido de una caída del empleo en el sector ridad del empleo) pueden jugar un rol importante para formal, aumentando las tasas de informalidad y las ta- estabilizar el empleo y proteger a los trabajadores, tam- sas de desempleo (ver el estudio de país de Honduras). bién pueden tener impactos negativos sobre el empleo. Por ejemplo, los mercados laborales en Honduras estás Asistencia social fuertemente regulados en comparación con otros paí- ses de la región, especialmente en lo que respecta a la Finalmente, la mayoría de los países ha creado progra- legislación. El país tiene un salario mínimo legal relati- mas de asistencia social relativamente grandes para los vamente alto, cerca de dólares $214 mensuales en las hogares pobres con adultos mayores y niños, especial- áreas rurales y dólares $290 en las áreas urbanas –ambos mente en las zonas rurales. Existen dos tipos de progra- Grá�co 12: Gasto en protección social en América Central, último año disponible (% del PIB) 9 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL 8 7 6 % del PBI 5 4 3 2 1 0 El Salvador Honduras Nicaragua Panamá (2008) (2009) (2009) (2009) Ampliación plani cada del programa de TMC Asistencia social Políticas activas de empleo Seguridad social Fuente: Marquez (2010), El Salvador Public Expenditure Review (2010). 30 Cuadro 8: Gasto Público en América Latina, 2007 2000 dólares EE UU por persona Como % del PIB América Central Costa Rica 894 17,44 El Salvador 290 11,07 Guatemala 121 7,24 Nicaragua 103 11,72 Panamá 491 9,44 Argentina 2 173 23,23 Brazil 1 068 25,00 Chile 756 12,38 Colombia 375 12,68 Cuba 1 542 36,92 República Dominicana 288 8,11 México 820 11,63 Paraguay 194 13,23 Perú 219 8,14 Trinidad y Tobago 950 8,88 Uruguay 1 652 21,98 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPALSTAT. mas. Los adultos mayores están protegidos por progra- nen el potencial de ayudar a proteger a los trabajadores mas de pensiones contributivas y no-contributivas, que que pueden caer en la pobreza como consecuencia de existen en todos los países de América Central, y que una crisis económica u otros desastres, aunque la capa- combinados absorben la mayor parte del gasto públi- cidad de los programas para enfrentar estas situaciones MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL co social (Gráfico 12). Los programas de transferencias varía entre los países.25 monetarias condicionadas [TMC] que existen virtual- mente en todos los países centroamericanos, otorgan e. Instrumentos de política débiles – pagos a las familias pobres con niños cuyos padres los gasto social bajo, renta pública baja y gasto envían a la escuela y los llevan regularmente a centros público de baja calidad de salud.24 Sin embargo, estos programas están limita- dos en su mayoría a estudiantes de la escuela primaria, La capacidad de los gobiernos centroamericanos para aunque algunos países los están extendiendo a los es- brindar educación pública de calidad, construir redes tudiantes secundarios. Estos programas, asimismo, tie- de protección y elaborar políticas activas de empleo 24 En el caso de Nicaragua, las condiciones no están relacionadas con la asistencia a la escuela o las visitas a los centros de salud sino que con seminarios de educación para padres. 25 Ejemplos de programas de TMC son Red Solidaria en El Salvador (desde 2006), Avancemos en Costa Rica (desde 2006), Mi Familia Pro- gresa en Guatemala (desde2008), Red de Oportunidades en Panamá y Bono 10.000 en Honduras. 31 Cuadro 9: Renta pública total, 2009 (% del PIB) % del PIB Costa Rica 17.9 El Salvador 14.5 Guatemala 12.7 Honduras 16.1 Nicaragua 22.7 Panamá 21.8 MERCOSUR 29.8 OCDE 41.5 Fuente: Barreix et al. (2009), Cuadro 15, basado en estadísticas de ECLAC y OCDE. está limitada por los bajos niveles de gasto público y de más del 41% del PIB en los países de la OCDE (Cuadro 9). rentas públicas. Con la excepción de Costa Rica, el gas- La renta pública en América Central es baja a pesar del to social de los gobiernos es menor en América Central ratio impuestos PIB, similar al del resto de América La- que en los países más grandes de América Latina, tan- tina. En ambas regiones, el promedio de los impuestos to en términos de gasto absoluto per cápita como en en relación al PIB es de aproximadamente 15% (ibíd). La porcentajes del PIB (Cuadro 8). Por ejemplo, en el país diferencia entre la renta pública en los países de Améri- más grande de América Central, Guatemala, el gasto ca Central y la renta pública de las siete economías más público social fue de dólares $121 por persona en 2007 grandes de América Latina se debe principalmente a la (7% del PIB), comparado con dólares $1.068 por perso- renta proveniente de los recursos naturales no renova- na en Brasil (25% del PIB), dólares $2.173 por persona bles, que son muy escasos en América Central (ibid.). en Argentina (23% del PIB) y dólares $820 por persona en México (12% del PIB). Aun en Costa Rica, que tiene el El relativamente bajo nivel de gasto público es sólo uno gasto social más alto de la región, en dólares $898 por de los aspectos del problema. Otro aspecto es la cali- persona (17% del PIB), el gasto social se encuentra por dad del gasto público. Un buen ejemplo es Honduras, debajo del de Argentina o Brasil.26 donde el gasto en educación se acerca al 7 por ciento del PIB, un ratio que es más alto que el de Costa Rica (6 MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL La baja renta pública en relación al PIB limita la capaci- por ciento), que está cerca de la cima en América Latina dad de los gobiernos de América Central para financiar en general. Sin embargo, los indicadores de logros en los servicios públicos, de infraestructura y las redes de educación muestran que el desempeño de Honduras es protección. Como porcentaje del PIB, la renta pública muy pobre. La baja calidad de los docentes, el nivel de en América Central se encuentra muy por debajo de los ausentismo y las huelgas reducen dramáticamente la promedios de América Latina y de la OCDE (Barreix et al., efectividad del gasto público. 2009). En promedio, la renta pública en América Central representa menos del 18% del PIB, comparado con el 28% del PIB en las siete economías más grandes de Amé- rica Latina, 30% del PIB de los países del MERCOSUR y 26 En todos los países, el gasto público social incluye la inversión total en educación (incluyendo educación pre-escolar, primaria, secun- daria y niveles superiores), salud y nutrición, seguridad social y bienestar social, vivienda, agua potable y saneamiento. 32 ¿QUÉ POL�TICAS DE EMPLEO TIENEN RELEVANCIA EN AMÉRICA CENTRAL? L as siguientes recomendaciones de política se limi- ble que ciertas reformas a la educación secundaria que tan al capital humano y a las políticas de protec- mejoren las capacidades de los egresados para ingresar ción social, que se encuentran dentro del alcance al mercado laboral, particularmente las de aquellos que de análisis de esta nota. Si bien existen algunos aspec- no tienen intención de pasar al nivel terciario, ayuden a tos de política que son comunes y relevantes a toda dar mayor importancia a la escuela secundaria para el América Central, cada país presentará diferencias en mercado laboral, funcionando como un incentivo para materia de políticas dada la heterogeneidad presente finalizar la escuela secundaria. entre los países. Del lado de la oferta, hablamos de reformas con el pro- (i) Mejorar el capital humano de la juventud pósito de (a) mejorar la relevancia de la currícula de manera que se adapte a las necesidades e intereses Los jóvenes ingresantes al mercado laboral serán un de una población joven diversa, al mismo tiempo que segmento importante del mercado laboral en América se debe fortalecer la enseñanza de materias centrales Central en las próximas décadas. Uno de los focos de las como el idioma, la matemática, la ciencia y tecnología políticas laborales de América Central debería ser me- (b) fortalecer la calidad de la enseñanza, en particular jorar las oportunidades de los jóvenes que ingresan al el conocimiento y las competencias pedagógicas de los mercado para que tengan empleos productivos y sala- docentes, además de reformas en materia de contrata- MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL rios dignos. Ya que la alta productividad y los empleos ción, ascensos y rendición de cuentas de los docentes bien remunerados serán los impulsores del crecimiento (c) mejorar el ambiente de aprendizaje con materiales y de la economía en el largo plazo, será importante mejo- tecnologías apropiados (d) fortalecer el seguimiento de rar las competencias de los graduados para que puedan los alumnos y la evaluación del aprendizaje para brindar satisfacer las necesidades del futuro mercado laboral. apoyo a los estudiantes (e) mejorar la estructura orgáni- Entre las políticas orientadas a los jóvenes y al creci- ca de las escuelas secundarias. miento podemos mencionar: Del lado de la demanda, sería apropiado ofrecer incen- Apuntar a la culminación de una educación secundaria de tivos financieros para alentar a los adolescentes pobres calidad: Este es el principal problema que enfrentan los a permanecer en la escuela. Varios países están intro- países centroamericanos y se necesita un enfoque inte- duciendo reformas en esta dirección. Costa Rica ha im- grado que combine medidas para expandir y mejorar la plementado un programa de TMC para los estudiantes oferta así como también estimular la demanda. Es proba- secundarios. Recientemente, Panamá ha implementado 33 un programa audaz para fomentar el mejor desempeño nacional sugiere que los factores más críticos son los si- estudiantil mediante el pago de una transferencia mo- guientes: (a) estudiantes secundarios graduados con un netaria por buen desempeño. El programa opera entre alto nivel de competencias en: matemática y ciencias, (b) los Grados 4 y 12 (desde el segundo ciclo de la escuela una articulación efectiva de los programas y llegar a una primaria hasta el ciclo superior de la secundaria). El Sal- duración estándar para los distintos tipos de programas, vador ha lanzado el programa “Escuelas de Tiempo Ple- (c) escuelas secundarias e instituciones terciarias con no� para la educación secundaria básica, que extiende fuertes lazos con empleadores y el mercado laboral. la jornada escolar, re-estructura el plan de estudios y las Específicamente, en las instituciones terciarias, las refor- prácticas pedagógicas y ofrece actividades extracurricu- mas deberían focalizarse en: (d) asegurar el desarrollo lares. Estos programas deben ser cuidadosamente eva- permanente del cuerpo docente, (f ) desarrollar un pro- luados para servir de ejemplo para otros países. grama cooperativo y modular que combine el aprendi- zaje en situaciones laborales junto con el estudio univer- Aumentar la eficiencia, calidad y equidad en el acceso a la sitario con el fin de apoyar los conceptos teóricos con la educación terciaria: La mayoría de los países centroameri- experiencia práctica adquirida en situaciones del mun- canos no consideran prioritaria la expansión de las tasas do real, (g) evaluación de los resultados del aprendizaje de matrícula en la educación terciaria. Sin embargo, el basados en las competencias adquiridas, (h) un sistema número de graduados podría incrementarse mejorando confiable de acreditación y garantía de calidad. las tasas de culminación y para ello es muy importante mejorar la calidad y relevancia de la educación terciaria (ii) Rediseñar políticas activas de empleo de manera tal que puedan responder a las necesidades del mercado laboral. Finalmente, debería ser una prio- La región debería considerar prioritario contar con un ridad que más estudiantes de hogares pobres puedan conjunto integrado de políticas activas de empleo efec- participar de la educación terciaria para así quebrar el tivas y asequibles que combinen los diversos programas círculo de la desigualdad. Esto requiere medidas no sólo individuales ofrecidos por distintas instituciones en los en la etapa de entrada a la educación terciaria sino que países centroamericanos. Como se menciona anterior- también en las etapas anteriores de la educación. mente, los programas actuales están fragmentados y limitados en cuanto a los servicios que brindan. Los La experiencia mundial en reformas de los sistemas de países podrán mejorar el desempeño de los diversos educación superior muestra que es crucial modificar la programas, dentro de las limitaciones presupuestarias estructura orgánica y el financiamiento. De esta manera existentes, si ofrecen un sistema integrado de PAEs ha- se pueden mejorar la calidad y relevancia educativa para ciendo uso de las instituciones actuales. que las instituciones terciarias logren adaptarse a las MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL condiciones cambiantes del mercado laboral. Esto repre- Un sistema integrado de PAEs atendería las necesidades senta un gran desafío para los países centroamericanos, de una gran clientela: la juventud que no completa la donde las universidades tradicionalmente han contado escuela secundaria, los trabajadores que cambian de con financiación pública asegurada, se han manejado empleo o migran, y aquellas personas que trabajan en con completa autonomía en la toma de decisiones y el sector informal (en particular porque estos grupos existen pocos mecanismos para introducir cambios de de la población constituirán una gran proporción de política. Sin embargo, la política y los recursos públicos la fuerza de trabajo durante muchos años). Este siste- pueden brindar un liderazgo estratégico para iniciar el ma podría brindar una serie de programas que incluya, cambio y crear el consenso para realizar el tipo de refor- entre otros, servicios de intermediación, capacitación/ mas que son necesarias en este sector tan importante. re-capacitación, desarrollo de competencias para el microemprendimiento y programas asistenciales. Este Desarrollar competencias tecnológicas y científicas en los último programa, si está bien diseñado, también puede estudiantes secundarios y terciarios: La experiencia inter- servir como un programa de seguros por desempleo en 34 tiempos de crisis. La evaluación de los mismos será de suma importancia para diseñar y seleccionar los progra- mas más eficientes. Más adelante, será importante revisar la gama de servi- cios brindados por las diversas instituciones que ofrecen PAEs (institutos de capacitación, Ministerios de Trabajo y otras organizaciones públicas) y evaluar cómo estos ser- vicios podrían ser mejor financiados, coordinados, ma- nejados y diseñados para que tengan mayor flexibilidad y relevancia para las necesidades del mercado laboral. Será fundamental estudiar la experiencia internacional y regional al momento de realizar el diseño de los pro- gramas y aprender de los éxitos y fracasos de países con contextos similares. (iii) Promover la colaboración regional Crear una mayor consistencia y portabilidad educativa, y posiblemente sistemas de capacitación a través de Amé- rica Central y entre América Central y los Estados Unidos. No cabe duda de que gran parte del problema que la emigración plantea a la acumulación de capital huma- no en América Central es que la educación recibida en un país no es valorada en otros países. Esto sugiere que una mayor consistencia y portabilidad educativa dentro de América Central y entre América Central y los Estados Unidos podría ayudar tanto a los países emisores como a los receptores de migrantes.27 Sería apropiado lograr una mayor colaboración regional a nivel terciario especialmente en el desarrollo de compe- MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL tencias científicas y tecnológicas. Debido al tamaño de las economías de la región, será difícil para los países individuales construir una masa crítica de habilidades en varias disciplinas. Las alianzas, el reconocimiento mutuo de títulos y certificados de estudio, y la promo- ción y el intercambio de estudiantes podrían ayudar a construir un campo común de educación superior que pueda producir las capacidades necesarias para em- pleos de calidad. 27 Un ejemplo de este tipo de coordinación ocurre en los países de la Organización de los Estados del Caribe Oriental. Estos países cuen- tan con un examen común, administrado por el Consejo de Exámenes del Caribe (CXC), que certifica a los graduados de la escuela primaria y secundaria. 35 CONCLUSIONES: ¿PUEDEN SER RELEVANTES EN OTRAS PARTES DEL MUNDO LAS LECCIONES APRENDIDAS EN AMÉRICA CENTRAL? (i) La experiencia de América Central sugiere firmemente (iii) Los mecanismos de protección social son impor- que, a menos que la población tenga un capital humano tantes aun para los países pobres con grandes sectores sustancial, las políticas macroeconómicas y las reformas informales. No todos se benefician con los cambios eco- estructurales “correctas� no serán suficientes para crear nómicos; algunos se ven temporalmente en desventaja el número necesario de “buenos� empleos. También son y otros no tienen la capacidad de obtener las destrezas necesarias políticas complementarias que mejoren la necesarias para prosperar en una nueva economía basa- cantidad y calidad de capital humano y fortalezcan el da en el conocimiento. Es importante proteger a aquellos sistema de protección social. que pierden por razones que escapan a su responsabili- dad, especialmente a quienes pierden debido a políticas (ii) Un compromiso consistente en pos de mejorar la cali- que son, en conjunto, beneficiosas para la economía. dad y la cantidad de capital humano puede afectar la tra- yectoria que una economía puede tomar. Es decir, pue- (iv) Las altas tasas de emigración pueden desincentivar de afectar el tipo de productos que puedan producirse y la inversión en educación. En los países en que la pro- el tipo de empleos que pueden crearse. Por ejemplo, el babilidad de emigración es alta, aun los altos retornos compromiso firme de Costa Rica de mantener la calidad internos a la educación pueden no ser suficientes par de la educación terciaria y de la secundaria técnica a incentivar a los jóvenes a invertir en su educación –es- largo plazo ha contribuido a un cambio en la estructu- pecialmente cuando los salarios de la mano de obra MEJORES EMPLEOS EN AMÉRICA CENTRAL ra de la producción y del empleo hacia productos más poco calificada en el país de destino (i.e. los Estados sofisticados y que requieren mano de obra calificada e Unidos) son altos en relación con los de los de la mano intensiva. En Panamá, donde la educación terciaria se de obra calificada en el país de origen (i.e. El Salvador, ha expandido más rápidamente que en Costa Rica pero Guatemala, Honduras o Nicaragua). Los bajos retornos donde no se dió el mismo compromiso de mantener la a la educación desmotivan aun más a los inmigrantes calidad, la estructura de la producción y del empleo ha centroamericanos en los Estados Unidos al momento de cambiado muy poco. Guatemala no ha tenido una polí- invertir en educación. Es posible que los bajos retornos tica consistente para aumentar la educación básica, y su a la educación para los emigrantes centroamericanos en estructura de producción y empleo se mantiene agrícola los Estados Unidos se deban a la baja calidad de la edu- y poco calificada. Por otro lado, El Salvador ha mostrado cación en América Central o a las incompatibilidades en un compromiso firme de brindar educación universal los sistemas educativos que llevan a que los empleado- básica, y el producto y el empleo ahora requieren más res en los Estados Unidos no valoren la educación que calificación en comparación con Guatemala. los inmigrantes han recibido en América Central. 36 Bibliografía Acosta, Pablo (2011), “School Attendance, Child Labour, and Remittances from International Migration in El Salvador,� Journal of Development Studies, 47(6), 913-936. Amuedo-Dorantes, Carolina (2008), “Migration, Remittances and Children’s Schooling in Haiti,� IZA. Documento de debate No. 3657, Agosto. Antman, Francisca (2012), “The Impact of Migration on Family Left Behind,� IZA Documento de debate No. 6374, Febrero. Barro, Robert y Jong-Wha Lee (2010), “A New Data Set of Educational Attainment in the World, 1950-2010,� NBER Documento de trabajo No. 15902, Abril. 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