93306 ENFOQUES Instrumentos inteligentes para la inclusión financiera: Enseñanzas del índice SmartAid L os índices suelen utilizarse para motivar conductas; tal es el caso, por ejemplo, de los informes Doing Business del Banco Mundial o el índice de desarrollo impulsan a esforzarse por mejorar su desempeño y destacarse. También permiten establecer valores de referencia y comparar el desempeño de una humano del Programa de las Naciones Unidas para el organización con el de otras y con los resultados Desarrollo (PNUD). Al medir y comparar el desempeño históricos de la propia entidad. de diversos países respecto de determinados objetivos de políticas, los índices tienen el objetivo de influir en Al centrar la atención en un número limitado de las decisiones y generar competencia para impulsar indicadores, los índices adoptan intencionalmente un reformas. Con este mismo espíritu, el Grupo Consultivo sesgo hacia el tipo de conducta en la que se busca influir. de Ayuda a los Pobres (CGAP) creó en 2007 el índice En ese sentido, no son neutrales, llevan implícita una SmartAid para medir y mejorar la eficacia de las valoración de lo que constituye “el buen desempeño”. entidades de financiamiento en su respaldo a la Si bien esto contribuye a motivar conductas, siempre inclusión financiera. El índice se centra en los sistemas está presente el riesgo de que los índices se centren en los elementos equivocados, dado que no siempre de gestión interna de las entidades de financiamiento se puede medir con facilidad lo que realmente importa. y se basa en la simple premisa de que un sistema de Los expertos en el tema2 señalan el peligro de que los gestión más eficiente da lugar a proyectos más eficaces. índices se centren demasiado en las cosas que miden Transcurridos ocho años desde que se puso en marcha y no lo suficiente en lo que en verdad nos interesa SmartAid y habiendo contado con la participación de (los resultados en términos de desarrollo). Esto puede 20 entidades de financiamiento a lo largo de ese período, generar incentivos perversos, o provocar que se destine ¿qué enseñanzas pueden extraerse, tanto respecto más tiempo del necesario a estos aspectos, o que del uso de índices para motivar cambios en la conducta simplemente no se tengan en cuenta los numerosos como de la eficacia de las entidades de financiamiento factores que influyen en los resultados pero no se en la promoción de la inclusión financiera? ¿El índice ha miden. Debido a este énfasis en un puntaje y en un provocado cambios? ¿Qué factores los han impulsado? número limitado de indicadores, es posible que se En este número de Enfoques se analizan estas preguntas desaliente la innovación y se vuelva secundaria la tarea y se examinan los desafíos que deberán enfrentar las de consultar otras fuentes de opinión, como los clientes entidades de financiamiento a la luz de la evolución o los beneficiarios. del ámbito de la inclusión financiera y de la arquitectura de la ayuda en general1. En 2006, los directivos de 29 organismos de desarrollo se comprometieron a medir la calidad del apoyo que brindaban para iniciativas de acceso al financiamiento. Carrera hacia la cima: El uso Encomendaron al CGAP la tarea de elaborar un índice, de índices para cambiar prácticas reconociendo así el poder de este tipo de instrumentos para comparar el desempeño, crear incentivos y estimular Los índices de todo tipo utilizan el poder de los puntajes el debate acerca de la eficacia de la ayuda dentro de para concitar la atención e impulsar la conducta. sus instituciones3. Los largos años de investigaciones N.o 99 Al igual que las calificaciones escolares, estos puntajes exhaustivas sobre qué factores hacen que una entidad Octubre de 2014 pueden dar pie a respuestas tanto positivas como de financiamiento sea eficaz en el apoyo a la inclusión negativas. Entre los aspectos positivos, cabe mencionar financiera constituyeron una base sólida que permitiría Mayada El-Zoghbi y Barbara Scola que los índices ayudan a resumir un complejo elaborar un índice centrado en lo que realmente importa. conjunto de variables en un elemento mensurable, A través de diversos exámenes a cargo de grupos de manejable y comparable. Entre quienes consideran colegas realizados entre  2002  y  2004 en 17  entidades la competencia como una motivación, los índices los de financiamiento, se identificaron los cinco elementos 1 Este documento refleja las enseñanzas extraídas de la labor del CGAP en materia de eficacia de la ayuda entre 2007 y 2014, y se apoya también en diversas fuentes, enumeradas en el anexo 3. 2 Por ejemplo, Owen Barder, del Centro para el Desarrollo Mundial, entrevistado en septiembre de 2010. El Centro para el Desarrollo Mundial elaboró el Índice de Compromiso con el Desarrollo y fue una de las entidades con las que se asoció el CGAP para elaborar el índice SmartAid. 3 En 2006, durante la “Reunión de Alto Nivel sobre una Mejor Ayuda para el Acceso al Financiamiento”, celebrada en París, Francia, 29 directivos de organismos de desarrollo firmaron el Pacto para una Mejor Ayuda para el Acceso al Financiamiento. En dicho pacto se establece su compromiso colectivo con la mejora de la eficacia, la transparencia y la responsabilidad mutua, y se pone de manifiesto su decisión de trabajar para perfeccionar y poner a prueba un índice. Los cuatro compromisos específicos asumidos en el pacto son los siguientes: 1) medir la calidad de la gestión de la ayuda; 2) implementar las orientaciones sobre buenas prácticas dirigidas a las entidades que otorgan financiamiento para microfinanzas; 3) mejorar la coordinación sobre el terreno, y 4) asociarse con el sector privado. 2 que más influyen en el grado de eficacia con que una de financiamiento. Las instituciones participantes entidad trabaja en el área de la inclusión financiera. reciben un informe conciso en el que se describen Esos cinco elementos (claridad estratégica, capacidad sus principales deficiencias y sus puntos fuertes del personal, rendición de cuentas por los resultados, y se incluyen recomendaciones para mejorar. La gestión de los conocimientos e instrumentos adecuados) mayoría de las entidades organiza también una reunión se tradujeron entonces en un conjunto de indicadores informativa con el CGAP para analizar las conclusiones bien definidos que constituyen el índice SmartAid4. y elaborar un plan de acción que permita poner Al pasar de un enfoque puramente cualitativo —como en práctica las recomendaciones. los exámenes a cargo de grupos de pares— a un índice basado en indicadores cuantificables, se generó un SmartAid es principalmente una herramienta de sentimiento de competitividad entre las entidades de aprendizaje que utiliza el poder de los números financiamiento y se incrementó también el rigor analítico y las clasificaciones para motivar y respaldar un de las evaluaciones. Después de la ronda piloto de proceso de cambio interno. El índice evalúa y clasifica SmartAid en  2007, se simplificó considerablemente las instituciones que acceden voluntariamente a el conjunto de indicadores para mejorar la eficiencia participar en él, y se basa en información confidencial y la pertinencia del índice. En las tres rondas siguientes proporcionada por las propias instituciones para (2009,  2011  y  2013), se constató que el conjunto de el análisis de sus sistemas internos. Si bien se indicadores es pertinente y, según la opinión de las alienta la transparencia, las propias entidades de entidades de financiamiento participantes, permite financiamiento deciden si publican los resultados elaborar un panorama preciso de la eficacia institucional o no. Con este enfoque, SmartAid se diferencia de general de dichas entidades. casi todos los demás índices utilizados para medir la eficacia de la ayuda (véase el cuadro  1), que por A diferencia de las evaluaciones de proyectos, en lo general emplean datos de acceso público para las que se analiza el resultado sobre el terreno de clasificar el desempeño de los actores y dan a conocer las intervenciones específicas respaldadas por una sus resultados7. entidad de financiamiento, SmartAid se centra en los sistemas internos de gestión de dichas entidades. Esto El hecho de que SmartAid sea voluntario conlleva constituye una elección deliberada, puesto que con también ciertas limitaciones, puesto que no participan el índice se busca generar un cambio de conducta en en él todas las entidades que podrían beneficiarse el nivel institucional (véase el gráfico 1). Por lo tanto, con su aplicación. La fuente de financiamiento de SmartAid complementa pero no reemplaza otros tipos una institución dedicada a la ayuda parece influir en de análisis, como las evaluaciones de proyectos, las su predisposición a someterse de manera voluntaria a revisiones de cartera5 y las evaluaciones del impacto6. una evaluación externa de esta índole. Las entidades donantes que periódicamente recaudan fondos de El índice SmartAid se apoya en las evidencias las organizaciones o los países que las componen proporcionadas por la propia entidad de parecen estar más inclinadas a demostrar su eficacia. financiamiento, que luego son examinadas por una En cambio, los organismos bilaterales que dependen junta independiente que asigna un puntaje a cada de un proceso político de cabildeo para obtener sus indicador. Esta Junta de Revisión está compuesta por fondos están más preocupados por las variaciones cuatro expertos independientes en inclusión financiera, en las prioridades políticas de sus Gobiernos. En con amplia experiencia en el trabajo con entidades consecuencia, la tendencia indica que es más probable Gráfico 1. Abanico de evaluaciones con diversos objetivos Evaluación Revisión Evaluación Índice SmartAid del proyecto de la cartera del impacto Calidad de Desempeño Desempeño los sistemas Impacto del proyecto de la cartera de gestión 4 Para obtener más información acerca de los cinco elementos de la eficacia y los indicadores de SmartAid, véase el anexo 1 o consúltese el trabajo de El-Zoghbi, Javoy y Scola (2014). 5 Véase Scola-Gähwiler y Nègre (2012). 6 Véase El-Zoghbi y Martínez (2011). 7 Por ejemplo, el Índice de Compromiso con el Desarrollo clasifica 27 países donantes según su desempeño en siete áreas de políticas prioritarias, entre las que figuran la cantidad y la calidad de la ayuda extranjera, las políticas que promueven la inversión y la transparencia financiera, y la apertura a la migración. Con este índice se deja en claro que el desarrollo no es solo lo que se hace con los dólares recibidos como ayuda, sino que en el proceso influyen también muchas otras cuestiones relativas a las políticas, como la migración, el comercio y las decisiones sobre medio ambiente. 3 Cuadro 1. Lista de los principales índices de eficacia de la ayuda Índice Iniciador Eje principal Tipo de datos utilizados Frecuencia Evaluación de Institución Evaluación de 23 países Encuesta de seguimiento Anual (desde 2009). la Calidad de la Brookings y donantes y más de de la Declaración de Asistencia Oficial Centro para el 100 entidades de París sobre Eficacia para el Desarrollo Desarrollo Mundial asistencia en relación de la Ayuda y fuentes (QuODA) con cuatro dimensiones adicionales. referidas a la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda. Índice de Centro para el Clasificación de 27 países Fuentes oficiales Anual (desde 2003). Compromiso Desarrollo Mundial ricos en función de e investigaciones con el Desarrollo siete áreas de políticas académicas. vinculadas con el desarrollo. Mejores y peores William Easterly Clasificación de Base de datos del Única vez (2011). prácticas de y Claudia R. organismos bilaterales, Comité de Asistencia los organismos Williamson, multilaterales y de las para el Desarrollo de de ayuda Instituto de Naciones Unidas en la Organización para Investigaciones términos de transparencia, la Cooperación y el sobre el especialización, Desarrollo Económicos Desarrollo, selectividad, canales (CAD de la OCDE) y Universidad de ayuda ineficaces datos proporcionados de Nueva York y exceso de costos. por los donantes. Índice de Publish What Clasificación de donantes Datos públicos Anual (desde 2011). Transparencia You Fund (Publicar en relación con su grado complementados de la Ayuda lo que se financia) de transparencia; con encuestas. la última ronda contó con 67 participantes. que las entidades multilaterales de financiamiento política no se había implementado plenamente, y el participen en evaluaciones como la de SmartAid y equipo de financiamiento rural consideró que SmartAid procuren mejorar su desempeño a lo largo del tiempo. los ayudaría a traducir las palabras en acciones. Luego de la evaluación de SmartAid, el FIDA elaboró un El cambio es posible conjunto de directrices operacionales, denominadas Instrumentos de decisión del FIDA en la financiación Enseñanzas extraídas del Fondo rural, y otras herramientas útiles que permitieron Internacional de Desarrollo Agrícola traducir la política en principios y prácticas clave Cuando el equipo de financiamiento rural del para cada etapa del ciclo de los proyectos, como Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) las notas técnicas, las enseñanzas aprendidas y las —organismo de las Naciones Unidas dedicado a “notas prácticas”, que brindaban orientación exhaustiva mejorar la calidad de vida de los pobres de las zonas sobre temas específicos del financiamiento rural. rurales— decidió participar en SmartAid en  2009, En vista de que su puntaje en el área de capacidad sabía que no iba a ser una tarea fácil. Gestionar los del personal fue bajo, el FIDA decidió realizar una procesos de cambio en una organización donde el fuerte inversión en iniciativas de capacitación. Tras una poder de decisión está sumamente descentralizado evaluación de las necesidades, el equipo diseñó y ofreció y la división de asesoramiento técnico tiene una cursos de capacitación específicos que se impartirían influencia limitada en la ejecución de los proyectos es dentro de la propia entidad, en los que participaron como entrenar un equipo de fútbol desde las tribunas. Un miembro del personal recuerda que tenía “miedo sus cinco divisiones regionales y el Departamento de abrirse y mostrar todo lo que hacemos, aun cuando Recursos Humanos. El FIDA trabajó también con el sepamos que no todo es perfecto”. Microfinance Information Exchange (MIX)8 para elaborar un curso por Internet dirigido al personal y referido al El FIDA había actualizado su política de financiamiento seguimiento financiero y social. Asimismo, consolidó rural en  2008, por lo que su puntaje en cuanto a la sus alianzas con los prestadores de servicios y con las claridad estratégica fue alto. Sin embargo, la nueva redes regionales de microfinanzas. Estos esfuerzos 8 El MIX es una organización sin fines de lucro que promueve los servicios financieros responsables para las comunidades desatendidas mediante análisis de datos y estudios sobre los mercados. Para obtener más información, visite www.themix.org. 4 combinados reflejan un enfoque integral con el que de cambio continuo ha permitido lograr mejoras se busca armonizar la estrategia, el fortalecimiento significativas. Se ha contratado nuevo personal y se lo de la capacidad, la gestión de los conocimientos y el ha capacitado con el fin de subsanar las deficiencias en aseguramiento de la calidad. el nivel técnico, pero también para fortalecer la gestión de los conocimientos internos de conformidad con La reforma que posiblemente haya tenido el la estrategia correspondiente elaborada para toda la impacto más significativo sobre los proyectos fue la entidad. A partir de los resultados de las evaluaciones introducción de exámenes para la mejora de la calidad y de una revisión exhaustiva de su cartera de proyectos, y el apoyo técnico en las etapas iniciales del ciclo de el FNUDC ha reorientado su estrategia en función los proyectos. Para esto fue necesario que los expertos de un ambicioso enfoque de desarrollo del mercado en financiamiento rural del FIDA participaran en el que se corresponde con las ventajas comparativas diseño de las iniciativas y tuvieran mayor peso en la de la entidad y con su presencia local en los 28 países supervisión. Según el FIDA y tal como se desprende menos desarrollados. de los documentos presentados por dicha entidad para la ronda de 2013 de SmartAid, todas estas medidas en La cultura del FNUDC de excelencia en el desempeño conjunto dieron como resultado una drástica reducción también se refleja en sus relaciones con sus asociados, en el financiamiento subsidiado que distorsiona con lo que se demuestra que, cuando se trabaja de los mercados y en los componentes crediticios por lo manera diferente, se pueden lograr mejores resultados general insostenibles y de bajo desempeño incluidos sobre el terreno. A lo largo de los años, el FNUDC en los programas multisectoriales. Esto ayudó al FIDA ha puesto a prueba y perfeccionado el uso de convenios adoptar un enfoque más sistémico en el desarrollo del estándares basados en el desempeño9, no solo con sector financiero y a promover una gama más extensa los prestadores de servicios financieros (PSF), sino de instituciones que amplían el acceso de los pobres también con las redes de apoyo y los bancos centrales. de las zonas rurales a diversos servicios financieros Este tipo de convenios se emplea para establecer metas en el largo plazo. Y desde la perspectiva del equipo claras y garantizar que los resultados sean los previstos de financiamiento rural del FIDA, se recompensó y, en caso de que no lo sean, activar mecanismos la transparencia. Gracias a SmartAid, se ha logrado un de cumplimiento. Para supervisar el desempeño, mayor compromiso en todas las áreas del FIDA con la el FNUDC exige que todos los PSF presenten informes función que desempeña la entidad en el financiamiento al MIX y utiliza las soluciones de negocios de dicha rural y se ha consolidado la importancia de este tipo entidad para analizar los resultados de toda su cartera. de financiamiento dentro de su variada cartera. La aplicación de procesos y formularios estandarizados, que pueden adaptarse con facilidad a las distintas Enseñanzas extraídas del Fondo de las Naciones instituciones asociadas, ha permitido mayor rapidez Unidas para el Desarrollo de la Capitalización en la aprobación de los contratos nuevos (2-3  días). Según el Fondo de las Naciones Unidas para el La política de indicar claramente que los convenios se Desarrollo de la Capitalización (FNUDC) —el organismo suspenderán si no se logra el desempeño esperado, de inversiones de capital de las Naciones Unidas sumada a la aplicación efectiva de sanciones, que trabaja con los 48  países menos desarrollados ha dado resultados. El 70  % de los PSF incluidos del mundo—, SmartAid se ha convertido en parte en la cartera del FNUDC cumplió con sus metas de esencial de lo que es y de lo que hace la entidad. desempeño, mientras que el 21 % de los PSF no alcanzó Tras participar en las cuatro rondas del índice los umbrales mínimos, por lo que se le suspendió SmartAid realizadas desde 2007 y después de que sus temporariamente el financiamiento. En algunos sistemas internos alcanzaran en 2011 la calificación de casos (el 5  % de los PSF que integran la cartera), “muy bueno”, ¿hay aún algo que el FNUDC pueda se concedió una exención y continuó el financiamiento, aprender de SmartAid? De acuerdo con el personal del y solo en unos pocos (el 4 % de los PSF de la cartera) Área de Prácticas de Inclusión Financiera, el aprendizaje continuó el incumplimiento y por lo tanto se rescindió permanente es parte del trabajo diario de la institución. el convenio. En efecto, el FNUDC no se duerme en los laureles y toma las recomendaciones de SmartAid con mucha Enseñanzas extraídas de todas las entidades seriedad. Los resultados de SmartAid se analizan de financiamiento participantes durante el encuentro anual del personal del organismo Los ejemplos aquí citados describen solo algunos de y allí se elabora un plan de acción para implementar las los pequeños y grandes pasos que las entidades de recomendaciones. En los últimos años, este proceso financiamiento han dado en su búsqueda de mayor 9 Véase El-Zoghbi, Glisovic-Mezieres y Latortue (2010). 5 eficacia en el respaldo a la inclusión financiera. Factores que impulsan el cambio Para muchas de estas entidades, formular una estrategia de inclusión financiera o mejorar la ya existente suele Si bien la velocidad con que se producen los cambios ser el punto de partida natural para mejorar la eficacia. varía de una organización a otra, se observan ciertas Poner en práctica una nueva estrategia exige actuar tendencias comunes entre los participantes de SmartAid en muchos niveles distintos y representa un gran acerca de por qué y cómo se produce el cambio. esfuerzo de coordinación. Desde que se puso en marcha SmartAid, las instituciones de financiamiento El liderazgo de los promotores internos es esencial han realizado importantes inversiones con el fin de para el cambio institucional. Las entidades que han convertirse en entidades que aprenden, en las que utilizado con éxito SmartAid para mejorar su eficacia se extraen enseñanzas de los proyectos, se las da a suelen contar con enérgicos promotores del cambio conocer al personal y se las utiliza para perfeccionar dentro de la institución. La participación en SmartAid futuras orientaciones estratégicas. Sin embargo, se basa en el compromiso de toda la organización; solo unas pocas instituciones integraron plenamente un sin embargo, es esencial que haya individuos que den programa de aprendizaje en sus sistemas de rendición inicio y gestionen el proceso para que este resulte de cuentas. En general, estos sistemas están diseñados útil y para garantizar que se tomarán medidas como desde el punto de vista del organismo de control y resultado de la evaluación. Por lo general, el proceso es adaptados para demostrar que no se desperdicia el dirigido por los coordinadores de inclusión financiera, dinero de los contribuyentes, y no para transmitir lo uno o más expertos técnicos responsables de la gestión aprendido y plasmarlo en un nuevo diseño de proyecto de los conocimientos y del asesoramiento técnico o para actualizar estrategias. sobre inclusión financiera dentro de la organización. La designación de un coordinador de inclusión Si analizamos las tendencias más generales que financiera fue una recomendación común surgida en los abarcan a todos los participantes, vemos que a lo exámenes a cargo de grupos de pares, el proceso que largo del tiempo los puntajes totales han mejorado se utilizaba antes de la creación del índice SmartAid. significativamente. Esto se observa con claridad en Como señaló un coordinador de inclusión financiera las entidades que han aplicado el SmartAid en varias en la ronda de 2009: “SmartAid nos brindó una valiosa ocasiones (véase el gráfico 2). En la mayoría de los casos, oportunidad para dar prioridad al tema del desarrollo los puntajes de los indicadores individuales también de los sistemas financieros y para que nuestros gerentes se elevaron con el tiempo. No obstante, en algunas lo tengan presente. Por esto, ahora la expectativa instituciones, las calificaciones de los indicadores es mayor, y tenemos que continuar mejorando para individuales bajaron, en general cuando los sistemas de estar a la altura de esas expectativas”. la entidad no acompañaron la evolución de la cartera ni las tendencias externas. Si bien es imposible saber si En consecuencia, la mayoría de las entidades que SmartAid fue la causa de estas mejoras, los comentarios participaron en SmartAid ya contaban con un formulados por los participantes en estos ejercicios coordinador de inclusión financiera. Sin embargo, no y el hecho de que las entidades participen más de todos estos coordinadores tenían una posición de una vez sugieren que efectivamente el índice estimuló peso dentro de la organización. Además del liderazgo o aceleró el cambio. individual, su grado de influencia está determinado Gráfico 2. Evolución de los puntajes de las entidades que repitieron la evaluación Puntaje total de SmartAid 100 90 2013 2011 2013 2011 2011 80 2009 2009 2009 70 2013 60 2009 50 40 30 20 10 0 Entidad A Entidad B Entidad C Entidad D 6 por las responsabilidades que se les asignan. la inclusión financiera y da pie a medidas concretas. Por ejemplo, los coordinadores desempeñan una Como señaló un director ejecutivo de una de las función de mayor peso en las entidades en las que se entidades participantes: “Creo que es clave que obliga a los gerentes de proyecto a tomar en cuenta sus esté hecho por un organismo externo que goza de comentarios técnicos para el diseño de las iniciativas. legitimidad (el CGAP). Como gerente, uno puede saber Cuando los análisis técnicos de los coordinadores cuáles son las deficiencias de la institución, pero cuando son puramente voluntarios y no se exige consultar su se cuenta con un análisis externo y transparente, se opinión ni tener en cuenta sus comentarios, la función refuerza su posición”. También concita la atención en de los coordinadores se debilita en relación con el torno a ciertas deficiencias de los sistemas internos personal a cargo del programa o del país en cuestión. compartidas por muchas entidades de financiamiento Asimismo, cuando en las organizaciones solo se y, por lo tanto, fácilmente ignoradas por el personal solicita la opinión de los coordinadores en las etapas y la gerencia. En particular, la mayoría de las entidades finales de la aprobación de los proyectos, también se participantes presentaban sistemas inadecuados de reduce considerablemente su función y su influencia. gestión de resultados, y luego de someterse a la En cambio, las entidades que integran el análisis evaluación de SmartAid, muchas de ellas invirtieron del coordinador en las etapas iniciales del diseño del para mejorar los sistemas de seguimiento y gestión proyecto y exigen al personal a cargo del programa que de los resultados. En tal sentido, SmartAid ayudó tome en cuenta sus comentarios técnicos se benefician a elevar los parámetros de lo que se puede esperar y de manera más sistemática con los exámenes técnicos lo que se puede hacer para respaldar con eficacia la de sus proyectos e incrementan los conocimientos inclusión financiera. especializados de toda la organización. El compromiso de la gerencia resultó ser particularmente El compromiso de los niveles superiores de la importante en las instituciones que obtuvieron puntajes gerencia es importante. La participación en el índice bajos en SmartAid. Las calificaciones bajas pueden ser SmartAid está abierta a todas las entidades que desalentadoras. Y si a nadie de los niveles más altos financian la inclusión financiera y buscan mejorar su le importa, los gerentes de los niveles intermedios y el eficacia. Para que el índice resulte útil y haya más personal técnico no tienen mucho que ganar dedicando probabilidades de generar un cambio interno, es tiempo a la evaluación de SmartAid y abogando por esencial que los niveles superiores de la gerencia la implementación de reformas engorrosas. No es expresen explícitamente su compromiso, tanto a de sorprender entonces que varias de las entidades través de la firma del Pacto para una Mejor Ayuda de bajo desempeño no hayan repetido el ejercicio. para el Acceso al Financiamiento como mediante Pero entre las instituciones con equipos gerenciales una carta en la que se confirme la participación del comprometidos, aun las que obtuvieron puntajes organismo en SmartAid. Con este requisito, se logra bajos experimentaron algún cambio positivo como la intervención de los niveles superiores de la gerencia resultado de la aplicación del índice. Por ejemplo, desde el comienzo y se crea un fuerte incentivo para en una entidad se generó un diálogo interno acerca que el personal destine al proceso los recursos de por qué no se confería a la inclusión financiera necesarios y difunda sus resultados, al menos el grado de atención que la gerencia consideraba internamente. En los pocos casos en los que las adecuado. Esto dio pie a la creación de un grupo de organizaciones abandonaron SmartAid a mitad de trabajo y a una revisión interna mucho más profunda camino o no aprobaron el informe final, la gerencia con la que se buscó continuar analizando el tema. no había intervenido en la decisión de participar en Otra institución emprendió una revisión de su cartera y, el índice. como consecuencia, reorientó su estrategia. SmartAid incentiva el compromiso de los niveles Aprender de los pares y los colegas es importante. gerenciales con la eficacia desde el primer momento La clasificación de las entidades de financiamiento y, más importante aún, dirige su atención a las no solo cumple el objetivo de generar competencia, áreas en las que es prioritario introducir mejoras. sino que también muestra qué organizaciones tienen En el informe de SmartAid se ponen de relieve los mejor desempeño en determinados aspectos de principales puntos fuertes y las áreas que es necesario la eficacia. mejorar y se incluyen recomendaciones específicas. El análisis externo e independiente realizado por Numerosos ejemplos de intercambios entre los expertos reconocidos contribuye a llevar la atención participantes de SmartAid confirman la existencia de de la gerencia de la entidad a los temas vinculados con este tipo de aprendizaje entre pares. Además de los 7 eventos de capacitación organizados por el CGAP, los participantes de SmartAid intercambiaron Recuadro 1. ¿Los sistemas de gestión experiencias con sus pares en ámbitos tales como más eficientes dan lugar a proyectos la gestión de los conocimientos y las revisiones de más eficaces? cartera. Por ejemplo, el FNUDC invitó al Gesellschaft La pregunta más frecuente en relación con el índice fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ), el organismo SmartAid es si los sistemas de gestión más eficientes alemán de desarrollo y el de mejor desempeño en realmente dan lugar a proyectos más eficaces sobre la gestión de los conocimientos, a colaborar en la el terreno. Esta es también la pregunta más difícil de responder. SmartAid se centra en los sistemas internos elaboración de su estrategia en esa área. Diversos y no refleja el desempeño de los proyectos de inclusión organismos se pusieron en contacto con la entidad financiera de las entidades de financiamiento que analiza. francesa de desarrollo, la Agence Française de Pueden observarse algunos indicios al comparar los Développement (AFD), para aprender a realizar una puntajes de SmartAid con los resultados de las revisiones revisión de la cartera. El FIDA organizó consultas con de cartera, en las que se evalúa el desempeño de los proyectos de toda la cartera de iniciativas de inclusión el FNUDC para analizar las enseñanzas y las técnicas financiera de una entidad (véase Scola-Gahwiler y Nègre que podrían aplicarse en los planes dirigidos a elaborar [2012]). Sin embargo, es necesario hacer una advertencia un sistema de convenios basados en el desempeño. respecto de este enfoque. En las revisiones de cartera se utilizan sistemas de puntaje elaborados especialmente Más allá del intercambio de conocimientos entre pares, para cada institución, y no hay parámetros comunes a la participación en SmartAid generó oportunidades todas las entidades de financiamiento, lo que dificulta la para el aprendizaje interno. En muchas instituciones, comparación de sus respectivos desempeños. En vista de que solo cuatro entidades (el Banco Europeo de son varios los departamentos o las unidades Inversiones, el Banco Africano de Desarrollo, el FNUDC y operacionales que se ocupan de diseñar, gestionar la AFD) han realizado revisiones de cartera siguiendo una o evaluar proyectos de inclusión financiera. A estos metodología similar desde 2007, la muestra es insuficiente se suman los departamentos jurídicos, de gestión para extraer conclusiones generales en esta etapa. de riesgos y adquisiciones, que también intervienen No obstante, cuando se comparan los resultados de en los proyectos. En muchos casos, SmartAid puso SmartAid con las revisiones de cartera, hay ciertos indicios de relieve la ausencia de una idea común entre los que muestran una correlación entre la calidad de los diversos departamentos acerca de las buenas prácticas sistemas de gestión y el desempeño de los proyectos. de la inclusión financiera y permitió el intercambio Aun así, las entidades que obtienen los puntajes más altos interdepartamental dentro de las entidades. en SmartAid no necesariamente logran siempre resultados notables con sus proyectos sobre el terreno. De manera Las instituciones de mejor desempeño exigen que semejante, algunas de las instituciones con puntajes bajos todos sus departamentos participen en los eventos en SmartAid logran de todos modos buenos proyectos de aprendizaje y de gestión de los conocimientos sobre el terreno. Por ejemplo, uno de los organismos cuyo sobre inclusión financiera. puntaje fue inferior al promedio tiene varias inversiones en instituciones de microfinanciamiento y bancos muy sólidos Estar a la altura de los tiempos que llegan a las zonas rurales o integran nuevos productos. Estas inversiones se hicieron a través del departamento dedicado al sector privado, uno de los que incorporaban Los factores que impulsan el cambio, como los las buenas prácticas en sus sistemas operacionales. analizados anteriormente, son los que determinan si La  mayoría de las inversiones restantes de la cartera se se producirán modificaciones en la organización y a canaliza a través de otros sectores de la institución en la qué ritmo y, en última instancia, si las instituciones forma de préstamos al Gobierno o a entidades financieras son capaces de anticiparse o adaptarse a un entorno de segundo piso de alcance nacional, con desempeño muy poco satisfactorio en términos generales. A menudo este en constante evolución. Las organizaciones deben tipo de diferencias son consecuencia de la composición continuar evolucionando e integrar el aprendizaje del personal, el contexto del país y la selección de los en sus proyectos y sus carteras a fin de añadir valor en asociados en el nivel de los proyectos, lo que pone los mercados donde trabajan o incluso para no volverse de relieve que hay otros factores, más allá de la calidad de irrelevantes. Para las entidades dedicadas a la inclusión los sistemas de gestión, que contribuyen al desempeño de un proyecto. financiera, SmartAid ha sido una valiosa herramienta que les ha permitido transformarse a lo largo del tiempo En el plano cualitativo, las revisiones de cartera a menudo y responder a los cambios de los mercados. Pero el señalan deficiencias y puntos fuertes similares a los que ritmo de estos cambios puede resultar difícil de seguir se ponen de manifiesto con el índice SmartAid. Tanto con aun para las instituciones más eficientes. SmartAid como con las revisiones de cartera se llega a la conclusión de que numerosas entidades de financiamiento ¿Cómo hace la tortuga para competir con la liebre? tienen sistemas de rendición de cuentas muy débiles. Dichas entidades obtienen siempre los puntajes más bajos Siendo más inteligente, no más veloz. El sector en tres de los cuatro indicadores de SmartAid referidos dedicado a la asistencia y la arquitectura que lo define a la rendición de cuentas por los resultados. están cambiando con rapidez. Los flujos de ayuda 8 son un instrumento mucho menos potente con el cual de los cambios que se producen dentro del campo de los países de la OCDE pueden ejercer influencia en el la inclusión financiera y los factores que impulsan su mundo en desarrollo. Los flujos de capitales privados, avance. Aun las entidades con los puntajes más altos en particular las remesas, exceden largamente la en SmartAid pueden perder relevancia estratégica asistencia oficial para el desarrollo. Han surgido nuevos si no actualizan sus estrategias con regularidad. actores que redefinen las prioridades mundiales. En el grupo de entidades que participan en SmartAid, Países como China y los que integran el Consejo se observa que las que actualizan sus estrategias de Cooperación del Golfo usan su riqueza (tanto cada cuatro o cinco años tienen más probabilidades la inversión privada como los flujos de asistencia) de conservar relevancia. para marcar la pauta de la ayuda y el comercio. Uno de los elementos más importantes que estas entidades deben tener en cuenta e incorporar Al mismo tiempo, los países de la OCDE aún están en sus estrategias es la función del sector privado en recuperándose de los efectos de la crisis financiera la promoción de la inclusión financiera y la manera de  2008. La mayoría continúa restringiendo los en que un volumen limitado de asistencia puede presupuestos destinados a la ayuda, lo que impone movilizar eficazmente recursos privados. Si bien los fuertes limitaciones en el modo en que pueden funcionarios encargados de diseñar políticas y otros trabajar las entidades donantes. Debido a los recortes actores ocupan también un lugar importante en la presupuestarios, se gestionan proyectos más grandes promoción de la inclusión financiera, gran parte del con menos personal. Aun cuando el presupuesto no cambio proviene de los avances tecnológicos que es una limitación, la mirada atenta de los parlamentos utiliza el sector privado. Por lo tanto, los donantes y los medios de comunicación deja poco margen que trabajan en este ámbito deben comprender de maniobra. Todo el mundo espera ver resultados, con claridad de qué manera su labor moviliza y rápido. al sector privado o influye en él. Recientemente la Comisión Europea (CE), por ejemplo, analizó en Las entidades que respaldan la inclusión financiera profundidad el marco que regía sus interacciones tienen que dejar de otorgar fondos a las instituciones con el sector privado; dicho análisis incluyó de microfinanciamiento para comenzar a respaldar el consultas con numerosos actores (organizaciones no desarrollo del mercado en general, puesto que las gubernamentales, Gobiernos bilaterales, instituciones instituciones de microfinanzas ahora atraen inversiones multilaterales, círculos académicos, grupos de privadas y la tecnología permite el surgimiento estudio, etc.). Este proceso ha ayudado a la CE a de nuevos modelos de negocios en la prestación definir y articular, tanto interna como externamente, de servicios financieros, muchos de los cuales son la manera en que incorporará al sector privado en impulsados principalmente por el sector privado. su labor. Un problema más generalizado es la escasa Esto exige contar con conocimientos técnicos cada confianza en los servicios financieros, en comparación vez más especializados y trabajar con un conjunto de con otros productos y servicios. En la investigación actores cada vez más numeroso y diverso. de Ghana, al referirse a las pérdidas financieras, Los cambios generales producidos en el sector de los consumidores solían decir que “así son las la asistencia, en conjunción con las tendencias que cosas“ con los productos financieros, y aceptaban se observan en la inclusión financiera, exigen que las pérdidas relacionadas con productos financieros las entidades de financiamiento reflexionen sobre sin presentar un reclamo formal. En cambio, algunos cómo pueden añadir valor, a menudo en ámbitos de esos mismos consumidores describían casos técnicos acerca de los cuales históricamente saben en los que habían sido más perseverantes en exigir poco. La experiencia de SmartAid permite extraer una solución a un reclamo relacionado con un varias enseñanzas importantes que pueden ayudar producto no financiero. a estas instituciones a estar mejor preparadas para • No hay sustitutos para la idoneidad técnica: trabajar en un entorno que cambia con rapidez. es necesario invertir para generarla internamente u obtenerla a través de asociados. A pesar de • Es necesario reformular la estrategia para los recortes presupuestarios, de la reducción reflejar los factores que impulsan el acceso a los del personal y del aumento en el tamaño de servicios financieros. Si bien muchas entidades de los proyectos, la inclusión financiera se está financiamiento cuentan con estrategias específicas volviendo una tarea cada vez más técnica en la que para el sector financiero, para el sector privado no basta con solo aportar dinero. Las entidades de o incluso para el de las microfinanzas, es posible que financiamiento que solventan proyectos de inclusión no tengan suficientemente en cuenta la velocidad financiera necesitan cada vez más conocimientos 9 técnicos para identificar a los asociados adecuados Bibliografía y aportarles el valor agregado que estos necesitan. Esto tiene consecuencias significativas en el modo Birdsall, Nancy, Homi Kharas y Rita Perakis, 2012, en que dichas entidades trabajan. Las instituciones “The Quality of Official Development Assistance de financiamiento deben decidir si desarrollarán esa Assessment 2009: Is Aid Quality Improving?”, idoneidad técnica internamente o si se asociarán con Washington, DC, Institución Brookings y Centro para instituciones que ya la tienen. Si eligen la primera el Desarrollo Mundial. alternativa, deberán contratar al personal adecuado y establecer los mecanismos de financiamiento que les permitan hacer inversiones y donaciones Centro para el Desarrollo Mundial, 2013, “Commitment lo suficientemente cuantiosas para aportar valor to Development Index 2013”, http://www.cgdev.org/ pero lo suficientemente pequeñas como para sites/default/files/CDI2013/cdi-brief-2013.html. satisfacer las necesidades de los actores que participan en el ecosistema de la inclusión financiera. Si eligen la segunda alternativa, deben contar con la Easterly, William y Claudia R. Williamson, 2011, “Rhetoric capacidad suficiente para seleccionar a los asociados versus Reality: The Best and Worst of Aid Agency adecuados pero también deben ceder el control Practices”, Nueva York, Universidad de Nueva York. y dejar que estos lleven las riendas. • Medir, aprender y hacer. El ciclo del aprendizaje El-Zoghbi, Mayada, Emmanuelle Javoy y Barbara Scola, debe ser más rápido y más eficiente. Las entidades 2014, “SmartAid Index”, guía técnica, Washington, DC, de financiamiento ya no pueden trabajar con sistemas CGAP. de seguimiento y evaluación inapropiados que no guarden relación con el diseño de los proyectos y el desarrollo del personal. Es necesario que El-Zoghbi, Mayada, Jasmina Glisovic-Mezieres y los sistemas no se limiten a medir los resultados de Alexia Latortue, 2010, “Performance-based Agreements”, los proyectos, sino que evalúen si las intervenciones guía técnica, Washington, DC, CGAP. de la entidad contribuyen al desarrollo del mercado. Las instituciones deben continuar aprendiendo de sus proyectos e integrando regularmente estos El-Zoghbi, Mayada y Meritxell Martínez, 2011, “Measuring conocimientos en sus estrategias y en el diseño Changes in Client Lives through Microfinance”, reseña, de los nuevos proyectos. Solo cuando estos ciclos de Washington, DC, CGAP. aprendizaje estén en pleno funcionamiento podremos ver todos los beneficios de la ayuda. Más allá de Latortue, Alexia, Mayada El-Zoghbii y Barbara Gahwiler, los sistemas internos de seguimiento y evaluación, 2009, “Improving Effectiveness from Within: SmartAid también debemos trabajar colectivamente para for Microfinance Index”, reseña, Washington, DC, CGAP. comunicar mejor lo que significa la eficacia y cómo se la mide. Publish What You Fund (Publicar lo que se financia) En pocas palabras, para las entidades de financiamiento (consultado en  2014), “Aid Transparency Index”, no siempre es fácil abordar el cambio organizativo, http://www.publishwhatyoufund.org/index/. pero tampoco es imposible. Dichas instituciones disponen de los medios para introducir los cambios Scola-Gahwiler, Barbara y Alice Nègre, 2012, “Portfolio necesarios: así se ha comprobado con las evaluaciones Reviews: Resource Guide for Funders”, guía técnica, realizadas a través de SmartAid a lo largo de los años. Washington, DC, CGAP. La necesidad de continuar por este camino de renovación es lo único que permanece constante. SmartAid está disponible para las entidades de financiamiento que desean incrementar su eficacia en la inclusión financiera. La guía técnica del índice SmartAid ofrece una descripción detallada de la metodología y el proceso correspondiente. Las entidades interesadas pueden registrarse en www.cgap.org/about/programs/ smart-aid. 10 Anexo 1: Indicadores de SmartAid Según su desempeño, se otorga a las entidades de financiamiento un puntaje para cada indicador, que va de 0 (carece de sistemas) a 5 (buenas prácticas). Los indicadores representan ya sea 10 o 15 puntos, según el peso que tengan para la eficacia general de la entidad de financiamiento en el ámbito de la inclusión financiera. Esto da como resultado distintas ponderaciones para los cinco elementos de la eficacia. El puntaje máximo que pueden obtener las entidades de financiamiento en el índice SmartAid es de 100 puntos. Elementos de la eficacia Indicadores del índice SmartAid Claridad estratégica 1 La entidad de financiamiento cuenta con una política y con una estrategia 15 puntos que abordan la inclusión financiera, se corresponden con las buenas prácticas y se basan en sus capacidades y limitaciones. Capacidad del personal 2 La entidad de financiamiento cuenta con sistemas de aseguramiento 10 puntos de la calidad para respaldar las inversiones y los proyectos de inclusión financiera. 3 El personal de la entidad de financiamiento cuenta con la capacidad 15 puntos necesaria para aplicar su estrategia de inclusión financiera. Rendición de cuentas 4 La entidad de financiamiento cuenta con un sistema que identifica 10 puntos por los resultados todos los proyectos y los componentes de inclusión financiera. 5 La entidad de financiamiento supervisa y analiza los indicadores del 10 puntos desempeño para las inversiones y los proyectos de inclusión financiera. 6 La entidad de financiamiento incorpora elementos basados en el 10 puntos desempeño en los convenios estándares que celebra con sus asociados. 7 La entidad de financiamiento examina regularmente el desempeño 10 puntos de su cartera de proyectos de inclusión financiera. Gestión de los 8 La entidad de financiamiento cuenta con sistemas y recursos para 10 puntos conocimientos la gestión activa de los conocimientos en favor de la inclusión financiera. Instrumentos 9 La entidad de financiamiento cuenta con los instrumentos apropiados 10 puntos apropiados para respaldar el desarrollo de los mercados financieros locales. PUNTAJE MÁXIMO 100 puntos 11 Anexo 2: Lista de entidades de financiamiento participantes, 2007-13 Ronda de Entidades que vuelven Nuevos participantes Número SmartAid a participar SmartAid 2007 • Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) 7 (ronda piloto, • Organismo Canadiense de Desarrollo los puntajes no son Internacional (CIDA) comparables con • Empresa de Financiamiento para el Desarrollo los de otras rondas) de los Países Bajos (FMO) • Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) • KfW Entwicklungsbank (KfW) • Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI) • FNUDC SmartAid 2009 • Agencia Española de Cooperación Internacional • GTZ 11 para el Desarrollo (AECID) • FNUDC • AFD • Banco Africano de Desarrollo (BAfD) • CE • FIDA • Corporación Financiera Internacional (IFC) • Organización Internacional del Trabajo (OIT) • Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) • Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) SmartAid 2011 Organismo Australiano de Desarrollo Internacional • •GIZ (anteriormente GTZ) 6 (AusAID) • KfW Banco Europeo de Inversiones (BEI) • • FOMIN • FNUDC SmartAid 2013 Grupo AFD (incluye AFD y Proparco) • • FIDA 5 Fondo Europeo de Inversiones (FEI) • • FOMIN • FNUDC Total de evaluaciones 29 realizadas Total de participantes 20 (cuenta única) N.o 99 Octubre de 2014 Anexo 3: Fuentes • Conversaciones con los niveles superiores Comparta este de las gerencias de las entidades de financiamiento número de Enfoques participantes durante los encuentros informativos con sus colegas o Este número de Enfoques se basa en las enseñanzas referidos a SmartAid. solicite ejemplares extraídas de la labor del CGAP en materia de eficacia • Comentarios y opiniones recogidos entre las adicionales de este de la ayuda entre  2007  y  2014. Este aprendizaje entidades de financiamiento y los expertos en eficacia u otros artículos ha quedado registrado de diversas formas, por ejemplo: de la ayuda durante dos eventos de capacitación de la serie. • Documentos aportados por 20  entidades de (2011 y 2014). • Comentarios recibidos durante eventos de alto CGAP agradecerá financiamiento en las cuatro rondas del índice nivel sobre eficacia de la ayuda (Foro de Alto Nivel sus comentarios SmartAid. sobre este trabajo. • Encuestas completadas por las entidades de Accra en 2008 y Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de financiamiento participantes después de cada de la Ayuda de Busan, 2011). Todas las ronda del índice SmartAid. • Consultas y entrevistas con expertos en eficacia publicaciones • Entrevistas en profundidad semiestructuradas de la ayuda: Owen Barder y David Roodman del CGAP están con 11 funcionarios de entidades de financiamiento. del Centro para el Desarrollo Mundial, Homi Kharas disponibles en • Evaluación externa realizada después de la ronda de la Institución Brookings, y Elisabeth Sandor y su sitio web: piloto de SmartAid, en 2008. Brenda Killen del CAD de la OCDE. www.cgap.org. • Puntajes y comentarios de la Junta de Revisión acerca • Análisis de los trabajos bibliográficos sobre eficacia del desempeño de las entidades de financiamiento de la ayuda e índices. CGAP participantes. 1818 H Street, NW • Comentarios de la Junta de Revisión acerca MSN P3-300 de la pertinencia de los indicadores y el proceso de Washington, DC SmartAid. 20433 EE. UU. Tel.: 202-473-9594 Fax: 202-522-3744 Correo electrónico: cgap@worldbank.org © CGAP, 2014 Las autoras de este número de Enfoques son Mayada El-Zoghbi, Tilman Bruett, Claudia Huber, Richard Rosenberg, Heather Clark, especialista superior en sector financiero del CGAP, y Barbara Scola, Ruth Goodwin-Groen, Alice Nègre, Kathryn Imboden, especialista en sector financiero del CGAP. Las autoras Lene Hansen, Klaus Maurer y Emmanuelle Javoy. Un agradecimiento desean agradecer a las numerosas personas que aconsejaron, especial a las 20  entidades de financiamiento que participaron conceptualizaron, respaldaron el índice SmartAid y participaron en SmartAid y, en particular, al FIDA y el FNUDC por examinar en él, entre las que figuran las siguientes: Alexia Latortue, esta publicación y contribuir a su elaboración. Con fines bibliográficos, se sugiere citar este documento de la serie de la siguiente manera: El-Zoghbi, Mayada y Barbara Scola, 2014, “Instrumentos inteligentes para la inclusión financiera: Enseñanzas del índice SmartAid”, Enfoques n.o 99, Washington, DC, CGAP. Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands AFRICAN DEVELOPMENT BANK GROUP