61390 Public Disclosure Authorized 综述 有条件现金转移支付 Public Disclosure Authorized 减少当前和未来的贫困 Ariel Fiszbein 和 Norbert Schady Public Disclosure Authorized 及 Francisco H.G. Ferreira, Margaret Grosh, Nial Kelleher, Pedro Olinto, 和 Emmanuel Skoufias Public Disclosure Authorized 世界银行 ©2009 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org All rights reserved 1 2 3 4 5 12 11 10 09 This volume is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this volume do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. 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All dollar amounts are in U.S. dollars, unless otherwise specified. 《有条件现金转移支付》 报告目录 前言 致谢 缩略语 综述 1. 引言 2. 有条件现金转移支付的经济学原理 3. 有条件现金转移支付项目的设计和实施特点 4. 有条件现金转移支付项目对消费贫困和就业的影响 5. 有条件现金转移支付项目对人力资本积累的影响 附录A：附表 附录B： 有条件现金转移支付项目影响评价概述 注释 主要参考文献 索引 iii 前 言 2008年全球金融危机对发展中国家生活水平的潜在影响再度凸 现社会安全网项目的重要性。在当今变幻莫测的世界，恰当的政策 成为一种明智的投资。本报告回顾了在过去十年当中在发展中国家 备受欢迎的有条件现金转移支付（CCTs）社会安全网项目的实施情 况。 结论为总体而言，有条件现金转移支付项目成功消减了贫困并 鼓励家长投资儿童的健康和教育。 本报告所研究的有条件现金转移支付项目为低收入和中等收入 国家所实施的项目；项目规模大小不一；级别亦各异，有的为地方 项目 ， 有的为区域或国家项目 。 虽然各国和各地区使用有条件现 金转移支付项目的方式有重大的不同，但是他们都有一个重要的特 征，即：转移现金的同时要求受益者按照规定投资儿童的教育和健 康。 大型的有条件现金转移支付项目 ， 如巴西的家庭奖学金项目 (Bolsa Família)和墨西哥的机会项目(Oportunidades) 覆盖上百万的家 庭。在智利和土耳其， 有条件现金转移支付项目仅仅服务于极度贫 困者和受到社会排斥的人群，而孟加拉和柬埔寨的此类项目则被广 泛地用于消除教育中的性别差异。 最近，撒哈拉以南非洲地区实施 了有条件现金转移支付项目，以图缓解因致命的HIV/AIDS 流行病在 非洲的肆虐横行给上百万的儿童所带来的困境。有条件现金转移支 付项目已被证明可发挥多方面的作用，这也在很大程度上说明了为 何此类项目在世界各地备受青睐。 本报告论述了当前有条件现金转移支付项目对贫困、教育、健 康和营养状况的影响，援引的许多对有条件现金转移支付项目的影 iv 前言 响评价经过了精心设计。正如本文作者所述，如果没有有条件现金 转移支付项目的管理人员的自身努力，没有许多学术人员和国际组 织包括世界银行的工作人员的鼓励 ， 使得这些评估活动能持之以 恒 ， 使得评估结果能够公布于众 ， 本文是不可能问世的 。 显而易 见，这种优良传统应该保持下去。 总体而言，有条件现金转移支付项目提高了贫困人口的消费水 平 ， 能够极大地减少受益人群的贫困现象 ， 当转移的现金数目较 大，目标人群明确，且转移方式不会干扰受益者采取其他脱困措施 时，效果尤为显著。 由于有条件现金转移支付项目提供了稳定的收 入来源，使得贫困家庭免于遭受失业、大病或其他收入冲击而带来 的严重后果。 且将现金转移支付支付给女性时，几乎所有有条件现 金转移支付项目都可能会提高妇女的话语权（在很多情况下，这本 身就是一个重要的目标）。 许多国家的经验都表明，有条件现金转移支付项目的受益人群 的入学率都提高了，特别是那些在项目实施初始，入学率最低的最 贫困儿童。此外，有条件现金转移支付项目的受益者进行预防性体 检，让孩子量体重和身高，并依据计划免疫时间表完成所有的接种 项目的可能性亦更高。虽然这些成果都很重要，但是，报告表明， 如果对有条件现金转移支付项目对儿童健康和教育的最终结果的影 响进行评估，即不是对入学率而是对学业能力和认知能力发展进行 评估，不是对儿童身长状况而是依据儿童所在年龄段对其身高进行 评估，所得出的结论就是喜忧参半了。将来的一个重要挑战就是要 理清思路，为了确保有条件现金转移支付项目对上述最终结果产生 更大的积极影响， 应该采取什么样的辅助措施。本报告认为此类措 施大致分为两类：改进所提供的医疗和教育服务质量的政策和为儿 童创造更加健康和促进成长的家庭环境的政策。 即便是设计最为完善的有条件现金转移支付项目，亦无法满足 社会保障体系的所有需求 。 毕竟 ， 此类项目仅是包括工作福利制 度、就业和社会养老项目的枝叶繁茂的大树的一个枝干。 因此，本 报告探讨了有条件现金转移支付项目应如何锲入一个国家的社会保 障战略。 鉴于当今世界危机愈演愈烈，在最大限度地推动发展中国家对 儿童的投资的同时，设计并实施帮助弱势家庭渡过难关的社会保障 v 前言 制度变得至关重要。虽然有条件现金转移支付项目并不是唯一适于 此目的的项目，但正如本报告所指出的那样，此类项目可作为解决 方案的重要组成部分。 世界银行 高级副行长兼首席经济学家 林毅夫 世界银行 人类发展事务副行长 Joy Phumaphi 2009 年1月 vi 致谢 致 谢 本政策研究报告主要由Ariel Fiszbein 和Norbert Schady编纂。 Francisco H.G. Ferreira，Margaret Grosh，Nial Kelleher，Pedro Olinto 和 Emmanuel Skoufias 为本报告的撰写作出了贡献。参加撰写的主 要人员有Maria Victoria Fazio， Deon Filmer， Emanuela Galasso， Margaret Koziol ， Phillippe Leite ， Mette Nielsen 和 Christine Weigand。 本报告亦得益于顾问委员会的评论和建议，该委员会的成员包 括： Harold Alderman （世界银行）， Orazio Attanasio （伦敦大学学 院）， Jere Behrman （宾夕法尼亚大学）， Timothy Besley （伦敦 商学院）， Santiago Levy (美洲开发银行) , Christina Paxson （普林斯 顿大学）和 Laura Rawlings (世界银行)。 作为世界银行的首席经济学家，François Bourguignon对报告的 撰写给予了很大的鼓励并提供了非常有价值的见解。报告的编写是 在Elizabeth King （研究经理）和Martin Ravallion ( 发展研究局局长) 的领导和监督之下。 以下人员为本报告提供了非常有益的评论和意见：Vivi Alatas， Colin Andrews ， Caridad Araujo ， Jehan Arulpragasam ， Felipe Barrera， Maria Isabel Beltran， Nazmul Chaudhury，David Coady， Dante Contreras ， Rafael Cortez ， Aline Coudouel ， Amit Dar ， Gaurav Datt， Damien de Walque， Carlo del Ninno， Gershon Feder， Roberta Gatti， Paul Gertler， Rebekka Grun， Phillip Hay， Budi Hidayat， Jason Hobbs， Robert Holzmann， Emmanuel Jimenez， Theresa Jones， Peter Lanjouw， Benedicte Leroy De la Briere， Dan Levy， Maureen Lewis， Anja Linder， Kathy Lindert， Humberto Lopez， William Maloney， Andrew Mason， Alessandra Marini， vii 致谢 Annamaria Milazzo， Amna Mir， Fernando Montenegro， Juan Martin Moreno， Edmundo Murrugarra， Shinsaku Nomura，Berk Ozler， Lucy Payton ， Mansoora Rashid ， Helena Ribe ， Dena Ringold ， Manuel Salazar，Tahseen Sayed， Nistha Sinha， Hedy Sladovich， Emma Sorensson， David Steel， Cornelia Tesliuc， Alan Winters 和 Elif Yukseker。 编者还要感谢发展影响评价项目（Development Impact Evaluation Initiative），知识变革项目（ the Knowledge for Change Program）和西班牙影响评价基金(the Spanish Impact Evaluation Fund) 为报告的撰写所提供的资金支持。 viii 综述 综 述 有条件现金转移支付项目（CCTs）一般将现金转移支付支付给 贫困家庭，但条件是这些家庭要履行预先的约定，投资自己孩子的 人力资本。 往往要求定期对儿童的健康和营养状况进行检查，监测 他们的生长发育情况，并让5岁以下儿童接受计划免疫；孕产妇要接 受围产期的保健并定期参加健康信息讲座。而在教育方面的条件通 常包括入学，80%-85%的学校出勤率，偶尔也会考察学生的学习成 绩。大部分有条件现金转移支付项目往往把钱给母亲或在某些情况 下直接给学生本人。 有的国家业已开展了大量的有条件现金转移支付项目，而其他 国家亦正在考虑大批实施此类项目。事实上所有拉美国家都有这样 的项目。而在其他地方，如孟加拉、印度尼西亚和土耳其，都开展 了大型的有条件现金转移支付项目。柬埔寨、马拉维、摩洛哥、巴 基斯坦、南非及一些其他国家亦组织了试点项目。对于此类用现金 鼓励家庭投资儿童学业的项目的关注已从发展中国家传播到发达国 家，最近的例子就是纽约市和华盛顿市所实施的项目。 在一些国家，如巴西和墨西哥，有条件现金转移支付项目已成 为最大的社会援助项目，覆盖上百万的家庭。人们称赞此类项目是 解决不平等问题的有效途径，特别是对于那些差别较大的拉美国家 而言；可帮助家庭摆脱贫困世代相传的恶性循环；增进儿童健康， 营养和教育； 并帮助各国实现千年发展目标。这种观点以及其他的  有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 一些看法是否有道理？ 他们是否有可获得的经验证据的支持？ 所有 这些对于那些业已实施有条件现金转移支付项目的国家而言，对他 们项目的设计或改革意味着什么？ 而对于那些尚未组织此类项目， 但是正在考虑这样做，且国情与那些最先开展有条件现金转移支付 项目的国家的国情迥然各异的国家，这又意味着什么？ 本报告试图回答这些及其他的相关问题。报告具体给出了探讨 有条件现金转移支付项目的经济和政治基本原理的概念框架；回顾 了此类项目所积累的大量证据，尤其是影响评价方面的证据； 谈论 了如何通过这个概念框架和影响评价的结果来指导有条件现金转移 支付项目的设计；本文亦论述了有条件现金转移支付项目如何锲入 更广泛的社会政策。 报告指出，有可靠证据说明，有条件现金转移支付项目改善了 贫困人口的生活状况。现金转移支付往往都是针对贫困家庭，提高 了他们的消费水平，减少了贫困，事实上，在一些国家极大地降低 了贫困。而此类项目可能导致的那些可能会影响到项目的积极作用 的逆向调整，如劳动参与率的降低，相对并不明显。此外，有条件 现金转移支付项目往往成为改革瞄准效果差的补助项目或改建社会 安全网质量的切入点。因此，本文认为，有条件现金转移支付项目 是将收入再分配到贫困人口的有效途径，但也认可即使是设计最完 善，管理最有效的项目，亦无法满足一个全面的社会保障体系的所 有需求。 有鉴于此，有条件现金转移支付项目需要和其他干预措施 相辅相成，如工作福利、就业和社会养老项目。 报告同样论述了将现金的转移支付以受益人群对某些卫生和教 育服务的使用为条件的基本原则。如果家庭对儿童人力资本的投资 不足，譬如他们对此类投资的回报没有一个正确的认识；如果父母 和子女间没有形成“完全的利他主义”；或是如果健康和教育的投 资有很大的外部性，设定转移支付的条件就是合乎情理的。 政治经 济方面的考量同样偏向于有条件的而不是无条件的现金转移支付： 纳税者可能更加支持那些将对贫困人口的转移支付与这些人群自身 摆脱贫困的长期努力结合起来的项目，尤其是当他们的努力涉及改 进儿童的福利时。 有条件现金转移支付项目促使贫困家庭更多地使用卫生和教育 服务，这正是此类项目的一个重要设计目标。不过，此类项目对儿  综述 童健康和教育方面的最终结果的影响评价的结论却是喜忧参半。即 有条件现金转移支付项目虽然增加了家长让孩子接受保健检查的可 能性，这却并不总是会带来儿童营养状况的改善；正如虽然项目受 益人群的入学率大幅提高 ， 却鲜有证据表明这些儿童的学习成绩 有所提高。这些研究结果说明，如要将有条件现金转移支付项目对 人力资本积累的潜在作用发挥到极致，应将此类项目与其他项目结 合起来，从而提高卫生和教育服务的质量，并且提供其他的辅助服 务。研究结果同样说明，应尝试设定关注结果而不仅是某项服务的 使用情况的转移支付条件。 有条件转移支付项目的浪潮 在过去10年中，对于有条件现金转移支付项目的关注及此类项 目的规模，都经历了长足发展。图1中的地图显示了此类项目从1997 年到2008年的快速发展。 在开展有条件现金转移支付项目的国家骤增的同时，一些项目 的规模亦大幅扩张。如墨西哥的PROGRESA， 1997年刚开始实施的 时候 ， 这个项目仅仅服务于约 30 万家庭 ， 但是现在却覆盖 500 万家 庭 （ 因该项目在 2001 年更名为机会项目 (Oportunidades) ， 本文中我 们称之为机会项目(Oportunidades)）。 巴西首先在巴西利亚市和坎 皮纳斯市开展了学校奖学金项目(Bolsa Escola)项目，后来地方政府 开始纷纷仿效，之后联邦层面也实施了针对不同领域的项目， 然后 对这些项目进行了整合和改革。 如今联邦的家庭奖学金项目(Bolsa Família)覆盖1100万家庭 （4600万人）。而在其他国家，项目规模 的扩张虽然没有这么大，却也十分显著。 譬如，在柬埔寨，项目最 初的目标是覆盖400,000 万人，截止到2007年却覆盖了多达 150 万家 庭。 有条件现金转移支付项目的规模大相径庭。某些项目是全国性 的，还有些仅限于特定区域或目标人群，还有些则仅是小规模的试 点项目 。 一些项目要求接受现金的家庭履行与儿童上学有关的条 件；而其他的项目，尤其是在拉丁美洲和加勒比海地区实施的那些 项目则要求家庭在上学和健康方面的条件都得履行。表1给出了本报 告所述及的部分项目的名单。 这个名单不完整，因为它未能涵盖现 有的所有项目。此外，还有一些项目业已实施，但是能获得的信息 却寥寥无几，再者，有些项目名不副实。  有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 图1 世界各国有条件现金转移支付项目， 1997 和 2008年  综述 表 1 项目规模 和条件范围列表 条件 项目规模 / 目标 教育 和 卫生 仅为教育 全国 家庭奖学金项目(Bolsa Família) （巴西） 学校奖学金项目(Bolsa Escola) （巴西） 机会项目(Oportunidades) （墨西哥） 社会保障网络项目(Jaring Pengamanan 人类发展债券项目(Bono de Desarrollo Sosial) （印度尼西亚） Humano) （厄瓜多尔） 家庭行动项目 (Familias en Acción) （哥伦 比亚） 卫生和教育改进项目(Program of Advancement through Health and Education) （牙买加） 局部（区域或更窄 智利互助项目(Chile Solidario) 女子中学援助项目(Female Secondary School 的目标人群 ） 减轻社会风险项目 (Social Risk Mitigation Assistance Program)（孟加拉） Project) （土耳其） 日本扶贫基金项目(Japan Fund for Poverty Reduction)（柬埔寨） 教育部门支持项目(Education Sector Support Project)（柬埔寨） 基础教育发展项目(Basic Education Development Project)（也门） 小范围/试点 家庭分配项目(Programa de Asignación 波哥大学校有条件资助项目(Subsidio Familiar) （洪都拉斯） Condicionado a la Asistencia Escolar–Bogotá) 孤儿和弱势儿童现金转移项目(Cash （哥伦比亚） 旁遮普省教育部门改革项目(Punjab Transfer for Orphans and Vulnerable Children) （肯尼亚） Education Sector Reform Program)（巴基斯 应对危机项目 (Atención a Crisis) （尼加拉 坦） 瓜） 社会保护网络项目(Red de Protección Social) （尼加拉瓜） 资料来源： 作者整理（编辑）。 由于项目的设计不同，实施的环境亦千差万别，各地有条件现 金转移支付项目在其社会政策中的作用迥然不同。项目规模测量指 标不同，差别则更加显著。就绝对覆盖数而言，大的为1100万（巴 西 ） 或 21.5 万 （ 智利 ） 个家庭 ， 而小的试点项目则只有几千个家庭 （ 肯尼亚 、 尼加拉瓜 ）。 就相对覆盖数而言 ， 从人口的 40% （ 厄瓜 多尔）， 20% （巴西、墨西哥）,到1%（柬埔寨）不等。如依据预 算来衡量，项目费用在诸如巴西、厄瓜多尔此类的国家为国内生产 总值的0.5%，在智利则为国内生产总值的0.08%。而各项目所支付的  有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 现金的慷慨程度亦各异，在墨西哥为家庭平均消费额的20% ，在洪 都拉斯则为4%， 在孟加拉、柬埔寨和巴基斯坦则更少。 中等收入的国家所开展的有条件现金转移支付项目都统筹兼顾 扶贫、社会援助和打造人力资本方面的目标。从新生儿（在孕儿） 到15 或16岁的儿童都是项目的服务对象，支付现金的条件是从婴儿 出生到他们5或6岁期间对保健服务的使用及5或6岁后的入学要求。 项目往往由社会福利部或直接向国家元首负责的独立机构管理。此 类的实例包括巴西、柬埔寨、哥伦比亚、萨尔瓦多、牙买加、墨西 哥、巴拿马和土耳其。 墨西哥的机会项目(Oportunidades)是一个杰出的典范。这个项目 很早就实施，其发展经过精心的策划，且十分成功。该项目的成功 之处在于项目持续收集多批数据，评估项目影响力，将这些数据在 公共领域公布，以及由于此类数据的发布，上百篇研究报告的问世 和所公布的数据被广泛的引用。 在有条件现金转移支付项目的使用方面另一个成功的典范是巴 西。巴西也是很早就开始实施此类项目，项目发展很快，当前所开 展的项目 （ 家庭奖学金项目 (Bolsa Família) ） 在覆盖面和重要性方 面与墨西哥的项目颇为相似。在许多方面，巴西的家庭奖学金项目 (Bolsa Família)与墨西哥的项目形成了有趣的鲜明对照： 项目更加强 调其联邦制的特点；条件的设定采取循序渐进的方式；更多地强调 收入的再分配而不是人力资本的形成。同样，不像墨西哥的机会项 目(Oportunidades)， 巴西的项目并没有清楚地将影响评价纳入其项 目设计当中；因此，与机会项目(Oportunidades)相比，究竟巴西的项 目对受益家庭的消费、贫困、健康、营养和教育状况产生了何等影 响，相关的可知信息要少得多。 智利的互助项目 (Solidario) 运作方式不同 ， 所发挥的作用亦不 同。这个项目仅针对极其贫困人群，占智利总人口的5%。 项目的设 计与有条件现金转移支付项目的典型设计截然不同，“因户制宜” 地设定转移支付的条件。受益家庭首先与社会工作者密切合作，弄 清什么样的行动可以帮助他们摆脱极度贫困的处境。然后他们承诺 实施依据各自的不同情况而具体确定的行动计划，作为领取现金的 前提条件。所转移支付的现金本身仅用于激励受益家庭使用社会工 作者的服务 。 到目前为止 ， 智利的互助项目 (Solidario) 仍是自成一  综述 体， 虽然有一些项目开始或多或少地仿效其做法。 有条件现金转移支付项目大家庭的另一个成员主要针对低收 入国家的教育问题 。 此类项目往往只涉及一个很窄的教育领域 ： 如中级教育 ( 孟加拉的 “ 女子中学援助项目 ” [FSSAP] ， 柬埔寨的 “日本扶贫基金项目” [JFPR]，和柬埔寨的 “教育部门支持项目” [CESSP]) ； 而另一些则仅限于初级教育 （ 如玻利维亚和肯尼亚的 项目及尼日利亚和坦桑尼亚的一些项目计划），偶然也有些项目两 者兼而有之 （ 印度尼西亚的社会保障网络项目 (Jaring Pengamanan Sosial) [JPS] 项目）。这些项目的起源千差万别。在孟加拉， FSSAP 项目是作为消除当时教育上的性别差别的战略的一部分而实施的。 而在印度尼西亚， JPS 项目则是在东亚金融危机之后为了预防学生 辍学而实施的。在肯尼亚和坦桑尼亚，此类项目旨在于应对在HIV/ AIDS肆虐横行之后而出现的孤儿及弱势儿童危机。 有条件现金转移支付项目与其他的转移支付项目的组成体系类 似：至少要有 (1) 审核目标人群是否有资格参与项目及使其加入项目 的手段，及 (2) 现金的支付机制。 还需有良好的监测和评估体系。 除此之外，有条件现金转移支付项目还需有监测受益家庭履行所规 定的条件的情况及与项目运行相关的各机构的协调工作机制。总体 而言，有条件现金转移支付项目上述几个方面都做得非常不错，且 在一些情况下此类项目已成为社会援助项目的创新引导者。 几乎所有的有条件现金转移支付项目都仅针对贫困人口，主要 瞄准特定地区和家庭（大部分都是通过准家计调查）。此外，许多 项目以社区为单位进行瞄准，或由社区来决定符合项目要求的人员 名单从而提高透明度。在许多情况下，有条件现金转移支付项目成 为各国建立或更新本国的贫困人口分布图或家庭瞄准体系的驱动 力。事实上，可以毫不夸张地说，有条件现金转移支付项目推动了 所有针对不同受众的援助项目的技术创新 ， 提高了这些项目的水 平。 一些有条件现金转移支付项目罕见地采取了建立在最先进的技 术系统之上的预应式管理，尤其是在监测和评估方面。有条件现金 转移支付项目有两个固有特点：项目涉及的方面多；为了核实所设 定条件的履行情况而产生广泛的信息管理需求。这两个特点的相互 作用，可能会推动监测和评估的创新。有条件现金转移支付项目体  有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 系的这一卓越优势，再加上大部分此类项目的文件和信息的透明度 都非常之高，虽然这并不是此类项目的固有特点，但使得有条件现 金转移支付项目充满吸引力。与传统的社会政策领域的项目相比， 有条件现金转移支付项目的评估文化要浓郁得多。大部分有条件现 金转移支付项目的影响评价所设定的对照基础都较为可信。这些项 目中很大一部分都采取了各种试验方法，至少在项目实施初期。这 种评估文化不仅在有条件现金转移支付项目之间传播，同样也在一 个国家内部此类项目和其他类项目间传播。 有条件现金转移支付项目的作用及其设计都在不断发展之中。 一些国家在早期采取最基本模式的有条件现金转移支付项目所取得 的成就，促使他们努力应对第二轮和第三轮的挑战， 如：是否应该 将重点扩大服务供给与改进这些服务的质量结合起来？是否应该改 变所设定条件的范围或这些条件的定义，譬如不是奖励服务的使用 而是奖励绩效，抑或除了奖励服务的使用，同样奖励绩效？ 对于那 些年龄逐渐超出项目所提供教育支持的年龄限制的年轻人又可以为 他们做些什么，以确保他们能找到工作或获得进一步的培训？ 对于 瞄准年幼的儿童，及瞄准年龄稍大的儿童，如何找到两者之间的平 衡点？ 在一些国家，有条件现金转移支付项目通过调整项目的基本 设计来应对这些挑战，而在其他地方，有条件现金转移支付项目促 使其他类型的项目产生了变革。 支持有条件现金转移支付项目的几种观点 虽然在大部分国家，市场推动的经济增长很可能是消减贫困的 主要动力，但仅凭市场的力量是不够的。公关政策在市场发挥作用 所需的制度基础的提供，公关产品的供应及矫正市场实效方面，都 发挥着举足轻重的作用。除了奠定经济增长的基础之外，社会政策 与经济增长的减贫效应可相得益彰。要实现这一目标，政府可以利 用的手段之一就是将资源直接再分配到贫困家庭。当然直接的现金 转移支付亦有机会成本（所放弃的其他公共投资）， 也可能对受益 人群形成负面激励。但是有越来越多的证据表明，在一些情况下现 金的转移支付可兼顾效率和公平。 有条件现金转移支付项目的支付条件，是贫困家庭按照某种预 先规定的方式对其子女的人力资本进行投资。由于限制了人们的行  综述 为，从经济学家的角度而言，这是一种非常规的帮助方式，本报告 阐述了出于不同的考虑而主张有条件现金转移支付的不同观点。 支持对现金转移支付设定一定条件的观点大致可分为两类：第 一类认为如果私人对儿童人力资本的投资过低，就需要有条件现金 转移支付；第二类观点认为当政治经济条件不甚支持再分配时，除 非其以“应得到转移支付的贫困者”的“好的行为”为条件。 根据第一种类型的观点， 私人对人力资本的投资“过低”可以 有两层不同的含义 。 首先 ， 如果家庭的决策者对儿童的教育或健 康投资的本质或是此类投资的回报长期持错误的观点，这种投资的 “过低”可能是相对有关儿童“个人”最理想的投资水平而言。譬 如，家长也许低估了实际中教育背景与收入间的密切关系。在现实 生活中，一些来自发展中国家的证据已印证了这一点。墨西哥15岁 到25岁年龄段的人对教育投资的预期回报值（通过被采访人所回答 的问题计算得出）远远低于实际的回报值（通过入户调查所获得的 信息计算得出的回报值）， 对于那些父亲受教育程度较低的儿童尤 为如此（Attanasio 和 Kaufmann，2007）。 比如在多米尼加共和国， 8年级学生所预期的中学教育的投资回报率仅为收入调查所反应的投 资回报率的1/4 或1/3（Jensen，2006）。 父母也许低估了未来的前景，尤其是对子女的投资回报的预期 过低，即“不完整的利他主义”。另一种略有不同但是同样可能的 情况是父母间利益的冲突，或父母与子女间的利益冲突，或这两种 冲突兼而有之。母亲的目标也许与其所有子女的目标，尤其与其女 儿的目标更加接近 。 1 这种一致性往往成为大部分现金转移支付项 目将钱给母亲而不是父亲的理由。在南亚的许多国家，女孩入学情 况要比男孩差得多 ，即使女性教育的回报，无论是在工作还是在健 康方面，都与男性相同。对那些从自身利益角度出发的父母而言， 仅花很少的钱投资女孩的教育可能是合理的（或是由于女孩要办嫁 妆，认为女孩更费钱，或是由于认为与女孩相比，男孩更有可能赡 养父母，而女孩一结婚就搬到丈夫的家里了）， 但是这些仅是由于 我们社会在某些方面的低效而形成的表面证据。有条件现金转移支 付项目迫使家长让女孩去上学，就是解决这种效率低下且有失公平 的性别差别的方法之一。 总而言之，这些信息、委托代理，或行为人的论点，可被视作  有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 历史更为悠久的那种家长式的，将实物再分配的或是附带一定限制 条件的实物再分配观点的微观基础。 私人对儿童健康和教育的投资“过低”的第二层含义是私人的 最佳投资水平可能低于“社会”的最佳投资水平。如果家庭对教育 和健康的投资有积极的外部性，可能就会出现这种情况。经验说明 许多健康投资都会产生重要的外部性。2 而对于教育投资而言，如果 此类投资在合计层面增加了技艺娴熟的劳动生产力的收入回报，或 如果教育减少了犯罪，就会形成投资的外部性。 但是，这些外部性究竟有多大，以及（有条件的）现金转移支 付项目是否是最有效的工具，目前尚未明了。在许多国家，政府对 教育和卫生已投入大量补助。事实上，在许多情况下，此类服务都 是免费提供的。仅以外部性为由，要求提供额外的补助，补偿家庭 使用这些服务所产生的间接或机会成本，就得证明这些外部性相当 大。 从政治经济条件出发的第二类观点认为，如瞄准特定人群会削 弱人们对再分配的支持力度，因为这样以来，与通过纳税而资助了 现金转移支付项目的总人数相比 ， 减少了此类项目自身的受益人 数 。 虽然有关文献对于这一问题最常提出的解决办法是扩大再分 配的受益人群，包括中产阶级，笔者以为另一个备选方案就是顺应 选民利他的动机：如果将现金转移支付作为“社会契约”的一部分 内容，要求受益者切实采取一些措施改善他们自己或子女的生活， 那些反对针对特定人群进行现金转移支付，认为这是一种“不劳而 获”的人也许会支持此类项目。 大多数有条件现金转移支付项目，至少在拉丁美洲国家如此， 对“共同的责任”（而不是条件）这一表达方式的使用充分体现了 有条件现金转移支付项目构成了国家和受益者之间一种新形式的社 会契约的观点。当所设定的条件被视为共同的责任时，项目更多地 将受益者视作有能力解决自己问题的成人。在这个过程中，国家被 当作一个合作伙伴，而不是保姆。这种观点尤为可能，当与有条件 现金转移支付项目截然相对的项目并不是自动，透明，无条件现金 赠款项目被视作公民权利 （ 接近教科书中无条件的转移项目的概 念），而是通过服务提供商、非政府组织和地方政府提供的临时的 且主要为实物转移的项目。在这种情况下，与将投某个政党的票， 10 综述 或加入某个社会组织设定为转移条件相比，将“好的行动”设定为 转移条件被视作家长式的要求的可能性要小些。 再者，由于所设定的条件强调儿童人力资本的建设（而不是仅 为家长提供援助），增加了有条件现金转移支付项目作为一种创造 机遇工具的政治认可度。毕竟，我们不能将问题归咎于儿童身处贫 困。从这个角度而言，利用公共资源支持贫困儿童人力资本的发展 ， 使得有条件现金转移支付项目成为一个扶贫项目而不是一个社会援 助项目。把现金给女性同样顺应了人们普遍所持的观点（如上文所 示，有许多证据支持），即女性比男性更善于理财。 结论是，即使是在那些狭义的技术评估可能表明无条件的转移 比有条件现金转移支付项目更加适当的情况下（譬如，没有任何证 据证明贫困家庭所掌握的信息不完善或父母不能从完全利于其子女 的角度出发）, 设定条件也可能是合理的，因为这样更有利于政治经 济的平衡。而政治过程也使得对贫困人口的大量现金转移支付很难 得以实现，除非将此类转移支付与表明“好的行动”的清楚证据关 联起来。拉丁美洲国家的经验表明，当政治气候没有大的变化时， 以现金为主的再分配项目不断发展，且伴以对某种形式的有条件的 赠款的使用。 一言以蔽之，当有充分的理由进行资源的再分配时，主张实施 有条件现金转移支付项目大致有两种不同的出发点： 第一种是当贫 困人口对人力资本的私人投资从社会的角度而言低于最佳水平时； 第二种则认为出于政治经济原因，有必要设定转移条件（即只有当 再分配以好的行动为条件，资源的再分配政治上才是可行的）。 如 图2所示，可通过确定重要问题，以引导决定是否需要实施有条件现 金转移支付项目，来扩展这一框架。 有条件现金转移支付项目的影响 从墨西哥的机会项目 (Oportunidades) 开始 ， 有条件现金转移支 付项目的一个重要特征就是高度强调项目对各种结果影响的可靠评 估。本文大量援引了这些评估。事实上，没有项目管理人员自身的 努力，没有国际捐助机构和世界各地的学术人员的辛勤工作确保许 多评估项目的高标准高质量，笔者是无法撰写本报告的。所积累的 此类项目的经济影响的证据，促进现有的项目的持续发展，并鼓励 其他发展中国家开展类似的项目。 11 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 图 2 “决策树”法确定有条件现金转移支付项目是否为正确的政策工具 CCT 权衡利弊 (图 6.2) 是 是 是否重新分 是 人力资本投入不 否 政治经济 ‘不 否 配？ 足、低效？ 利于穷人’? 无条件现金转移 需要考虑的因素 需要考虑的因素 错误信息 (即预期和实际投资收益 需要考虑的因素 率的差别) 贫困和不平等程度 机构问题 (即人力资本方面显著的 是否现有针对贫困人群的现 资源可得性 性别差异) 金转移项目 重新分配的效率、成本和收 外部性 (即贫困社区的高犯罪率) 社会援助资格标准的透明度 益 分配公正性的看法 鉴于大部分有条件现金转移支付项目都旨在于减少消费贫困并 鼓励在儿童教育和健康方面的投资，本报告详尽回顾了此类项目对 儿童这两个方面所发挥的影响的证据。 对消费、贫困和劳动力市场参与的影响。 大体而言，有条件现金转移支付项目对家庭的消费和贫困状态 有积极影响（通过贫困人头指数、贫困距或平方贫困距来衡量）， 表 2 和表 3 总结了有关证据 。 表 2 显示当所转移支付的现金额大 时 ， 对消费的影响最大 （ 如尼加拉瓜的社会保护网络项目 (Red de Protección Social) [RPS] 项目）。此外，由于转移支付往往都是瞄准 贫困人口，对他们消费的影响就会转化成对其贫困状态的影响， 正 如表3所示。事实上，一些项目的扶贫效应非常大。譬如，在尼加拉 瓜，贫困率减少了5-9个点（2002年的数据）。 12 表2 有条件现金转移支付项目对人均消费的影响，各年度 巴西 柬埔寨 哥伦比亚 厄瓜多尔 洪都拉斯 墨西哥 尼加拉瓜 消费 2002 2007 2002 2006 2003 2005 2000 2002 1998 6月.1999 10月.1999 2000 2001 2002 对照组家庭 0.83 0.89 0.85 1.19 1.12 1.13 0.79 0.68 0.59 0.58 0.59 0.63 0.53 0.52 日人均消费 中位数 （当 年美元） 日人均转移 0.06 0.02 0.12 0.13 0.08 0.08 0.06 0.06 0.12 0.14 0.13 0.16 0.15 0.15 支付金额 （当年美 元） 转移支付占 8 2–3 17 13 8 7 9 11 21 20 19 29 31 30 消费比例 (%)a 对人均消费 7.0** B A 10.0** A B A 7.0* B 7.8** 8.3** A 29.3** 20.6** 中位值的影 响(%) 资料来源：除了哥伦比亚，其他都为作者本人的计算。有关哥伦比亚，见财政研究所，Econometr ía， 和 Sistemas Especializados ó de Informaci n （2006）。 注释： 由于一些回归控制了其他的相关变量，表中给出的对影响的估计结果并不总是等于无条件双重差分估计结果。洪都拉斯的影 响估计结果仅从2002年的回归得出。而墨西哥的影响估计结果为各年度单一方程横截面数据回归结果。 1998年没有影响，可能是因 为调查是在项目启动后几个月就进行的。所列数据均为按照调查时期的官方汇率所折算的美元值。墨西哥的 Oportunidades 项目， 1998年的数据是项目启动后几个月的数据。而巴西的Bolsa Alimentação项目， 人均消费的数据是项目启动1年多后的数据。 a. 本报告各表中转移的金额占人均支出（或消费）的比例不同，这是由于所使用的调查的差异，包括覆盖面和年度。 A. 基线，CCT 项目的受益家庭接受转移金额前的情况。 B.对消费没有显著影响。 * 在10%水平上显著。 **在5%水平上显著。 综述 13 14 表 3 有条件现金转移支付项目对贫困测度指标的影响，各年度 哥伦比亚 洪都拉斯 墨西哥 尼加拉瓜 贫困测量指 标 2002 2006 2000 2002 1998 Jun. 1999 Oct. 1999 2000 2001 2002 贫困人头指 参照 0.95 0.90 0.88 0.91 0.89 0.93 0.94 0.84 0.91 0.90 数 影响 A –0.03* A B 0.02** –0.01** 0.00 A –0.07** –0.05** 贫困距 参照 0.58 0.54 0.49 0.54 0.47 0.55 0.56 0.43 0.50 0.50 影响 A –0.07** A –0.02* 0.01* –0.03** –0.02** A –0.13** –0.09** 平方贫困距 参照 0.53 0.43 0.30 0.36 0.28 0.35 0.36 0.26 0.32 0.32 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 影响 A –0.02** A –0.02* B –0.03** –0.03** A –0.12** –0.09** 资料来源：作者本人的计算 注释： 这个表不包括哥伦比亚和厄瓜多尔，因为在这两个国家 CCT 项目对消费中位数没有影响，因此此类项目自然也没有减少贫困 。我 们同样没有包括巴西的Bolsa Alimentação 项目，因为评估的样本不能代表项目的目标人群 ，从而使得项目的贫困影响分析不能提供足够 的信息。 对于洪都拉斯、墨西哥和尼加拉瓜，计算是通过对 家庭户的 Foster-Greer-Thorbecke 指标做回归得到的，回归的解释变量是 试验虚拟变量和其他解释变量。 利用每个项目的评估样本， 我们对alpha = 0, 1, 和 2，分别计算了P(i,t,a) = (z – y(i,t) / z)a * Poor(i,t) ；对每个家庭而言， y(i,t) 指 t年家庭 户i的人均消费水平 , z是国家贫困线，Poor(i,t)是一个虚拟变量，如果家庭贫困时 等于1，不贫困时等于 0。 对于洪都拉斯，所采用的贫困线为按2000年伦皮拉计算的每天人均 24.6伦皮拉。 2002的支出值调整为按2000年 的伦皮拉衡量。 对于尼加拉瓜，所采用的贫困线水平为按 2000年科多巴计算的每天人均13.87科多巴。 2001 年和 2002 的支出值调整为 按2000年的科多巴衡量。 对于墨西哥，采用的贫困线水平为按1997年 Canasta Básica计算的人均每月M$320 。我们用在以下网站 http://www.banxico.org.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPrecios/indicesPreciosConsumidor.html.找到的Canasta Básica 价格指数，调整了1998和1999年的值。对于1998年10月，我们采用了 M$320×1.134。对于1999年6月，我们采用了 M$320×1.280。对于 1999年10月，我们采用了 M$320×1.314。 对于哥伦比亚 (见财政研究所，Econometría, 和 Sistemas Especializados de Información， 2006)，由于一些回归控制了其他的相关变量，表中给出的对影响的估计结果不等于无条件双重差分估计结果。洪都拉斯的影响估计结果仅 从2002年的回归得出。而墨西哥的影响估计结果为各年度单一方程横截面数据回归结果。 A. 基线，CCT项目受益家庭领取转移支付额之前的情况。 B. 对贫困测量指标没有显著影响。 * 在10%水平上显著。 ** 在5%水平上显著。 综述 另一个衡量有条件现金转移支付项目对受益者福利的影响的办 法，就是比较项目的受益人群和没有参加项目的人的人均消费累积 分配情况。这一方法的优势是不必依赖贫困线的选择，因为这种选 择或多或少都有些主观。如果领取现金的家庭消费的累积分配完全 处于参照家庭的分布的右边，即所谓的一阶随机占优， 所开展的有 条件现金转移支付项目无疑改善了当前的福利。正如图3 A 所示，尼 加拉瓜的RPS 项目的受益人群就属于这种情况。 而图3 B 在洪都拉 斯所实施的项目对福利的改善情况要远远小得多，鉴于洪都拉斯所 转移的现金量要小些，这也是意料之中的。 此外，有条件现金转移支付项目不仅影响到消费水平，而且影 响到消费“内容”。有许多证据表明，与那些没有领取现金转移支 付但是总体收入或消费状况相仿的家庭相比，那些接受有条件现金 转移支付的家庭的食品支出更高，且在其所采购的食品中，更多的 3 为高品质，营养成分高的食品。 当有条件现金转移支付项目首次推出的时候，人们最担忧的一 个问题就是此类项目会导致成人劳动参与率的下降，要么是项目的 图3 有条件现金转移支付项目在尼加拉瓜和洪都拉斯对消费分配的影响， 2002 资料来源：作者本人的计算。 注释：: CDF =累计分布函数 15 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 受益者由于收入水平提高了，选择更多的休闲时间，要么他们希望 通过减少工作显得 “ 足够贫困 ”， 从而有资格领取转移支付的现 金。但是在实践当中，有条件现金转移支付项目 似乎对成人就业情 况的负面影响非常有限。在柬埔寨、厄瓜多尔和墨西哥所开展的研 究表明，那些领取现金的家庭的成人并没有减少工作。 有条件现金转移支付项目没有引起成人劳动参与率的下降，此 类项目却使童工数骤降， 这也正是许多项目的设计初衷。在巴西、 柬埔寨、厄瓜多尔、墨西哥和尼加拉瓜，有条件现金转移支付项目 都使参加项目的儿童中的童工人数下降。在一些情况下，降幅还很 大。例如，在柬埔寨，接受现金转移支付的儿童工作赚钱的平均几 4 率会低10个百分点。 除了有可能会导致劳动参与率的下降，受益家庭的一些行为变 化可能会削弱有条件现金转移支付项目对消费和贫困所产生的积极 影响。不过在实践中，所有这些因现金的转移支付而产生的不利的 调整似乎很小。因此总的来说，有条件现金转移支付项目没有制约 汇款或其他转移项目的发展； 且此类项目对生育率的影响极小，至 少在短期是如此；这些项目在当地亦没有大的一般均衡效应，如价 格或工资的上涨。最后，有些证据表明，项目受益者将领取的部分 现金用于投资，所得的投资回报从中期而言可以提高他们的消费水 平（在墨西哥是这样，但在尼加拉瓜并非如此），而且项目所提供 的资金可以帮助受益家庭在遇到突发事件时平滑消费。5 有条件现金转移支付项目对教育和健康结果的影响 无数国家的经验都表明 ， 有条件现金转移支付项目使得公共 服务的使用显著提高 ， 事实上在一些情况下大幅增长 （ 表 4 和 表 5）。 项目受益人群的入学率提高了，尤其是那些项目实施初期入学 率比较低的人群。当中等收入国家首次实施有条件现金转移支付项 目时，项目产生了这种影响（如墨西哥）；而拉丁美洲的低收入国 家（譬如洪都拉斯和尼加拉瓜）；以及其他地区的低收入国家（如 孟加拉，柬埔寨和巴基斯坦）的经历都印证了这一点。此外，有条 件现金转移支付项目对预防性保健服务的使用亦有积极的影响，不 过证据没有入学率方面那么清晰。 16 综述 表4 有条件现金转移支付项目对入学率和出勤率的影响， 各年度 转移金额 年龄/性别/年 基线入学率 （占PCE的 国家 项目 级 (%) 影响a 百分比)b 评估方法 参考文献 拉丁美洲和加勒比海国家 智利 智利互助项目 6–15 岁 60.7 7.5*** 7 RDD Galasso (Chile Solidario) (3.0) （2006） 哥伦比亚 家庭行动项目 8–13岁 91.7 2.1** 17 PSM, DD Attanasio， (Familias en (1.0) Fitzsimmons Acción) 14–17岁 63.2 5.6*** 和 Gómez (1.8) （2005） 厄瓜多尔 人类发展债券项 6–17岁 75.2 10.3** 10 IV, Schady 和 目(Bono de (4.8) 随机 Araujo Desarrollo （2008） Humano) 洪都拉斯 家庭分配项目 6–13岁 66.4 3.3*** 9 随机 Glewwe 和 (Programa de (0.3) Olinto Asignación （2004） Familiar) 牙买加 卫生和教育改进 7–17岁 18 天c 0.5** 10 RDD Levy 和Ohls 项目(Program of (0.2) (2007) Advancement through Health and Education) 墨西哥 机会项目 0–5 年级 94.0 1.9 20 随机 Schultz (Oportunidades) (25.0) （2004） 6 年级 45.0 8.7*** (0.4) 7–9 年级 42.5 0.6 (56.4) 尼加拉瓜 应对危机项目 7–15 年级 90.5 6.6*** 18 随机 Macours 和 (Atención a (0.9) Vakis (2008) Crisis) 尼加拉瓜 社会保护网络项 7–13 年级 72.0 12.8*** 27 随机 Maluccio 和 目(Red de (4.3) Flores Protección Social) （2005） 17 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 表4续 有条件现金转移支付项目对入学率和出勤率的影响， 各年度 转移金额 年龄/性别/年 基线入学率 （占PCE的 国家 项目 级 (%) 影响a 百分比)b 评估方法 参考文献 非拉丁美洲和加勒比海国家 孟加拉 女子中学援助项 年龄 11–18 44.1 12.0** 0.6 FE Khandker， 目(Female （女孩） (5.1) Pitt，和Fuwa Secondary School (2003) Assistance Program) 柬埔寨 日本扶贫基金项 7–9 (girls) 年 65.0 31.3*** 2–3 DD Filmer 和 目(Japan Fund 级 (2.3) Schady for Poverty （2008） Reduction) 柬埔寨 柬埔寨教育部门 7–9 年级 65.0 21.4*** 2–3 RDD Filmer 和 支持项目 (4.0) Schady (Cambodia （2009） Education Sector Support Project) 巴基斯坦 旁遮普省教育部 10–14 年级 29.0 11.1*** 3 DDD Chaudhury 门改革项目 (女孩) (3.8) 和 Parajuli (Punjab Education （2008） Sector Reform Program) 土耳其 减轻社会风险项 小学 87.9 –3.0* 6 RDD Ahmed 及其 目 (Social Risk n.a. 他 （2007） Mitigation Project) 中学 39.2 5.2 n.a. 资料来源： 作者整理。 注释：DD = 双重差分（difference-in-differences）；DDD = difference-in-difference-in-differences; FE = 固定效应； IV =工 具变量; n.a. = 不详； PCE = 人均支出； PSM = 倾向分值匹配； RDD =非连续设计回归。 本表包括哥伦比亚8–13岁和14–17岁，智 利4–5 和6–15岁，及墨西哥0–5 和7–9年级的系数的未加权均值。各例中的标准误为这些估计值的平均方差的平方根。 a. “影响”一栏报告的是系数和标准误 （括号内的值）； 单位是百分点， 不过牙买加的PATH项目例外，该项目的单位为天。 b. 本报告各表中转移的金额占人均支出（或消费）的比例不同，这是由于所使用的调查的差异，包括覆盖面和年度。 c.在牙买加，项目的影响只是通过一个20天的期间内学生的出勤状况来测量的。 在实施PATH之前，基线入学率 为96%。 * 在10% 水平上显著。 ** 在5%水平上显著。 *** 在1% 水平上显著。 18 综述 表 5 有条件现金转移支付项目对儿童前往医疗机构的次数的影响，按年度 转移金 年龄段 基线水平 额(占 a 国家 项目 结果 （岁数） （%） 影响b PCE %)c 评估方法 参考文献 智利 智利互助项目 定期体检 0–6 17.6 2.4 7 RDD Galasso（2006） (Chile (2.7) Solidario) 哥伦比亚 家庭行动项目 儿童接受生长发 0–1 n.a. 22.8*** 17 PSM, DD Attanasio 等 (Familias en 育监测 (6.7) （2005） Acción) 2–4 n.a. 33.2*** (11.5) 4+ n.a. 1.5* (0.8) 厄瓜多尔 人类发展债券 孩子在过去6个 3–7 n.a. 2.7 10 R Paxson 和 项目(Bono de 月中接受过发育 (3.8) Schady （2008） Desarrollo 调控 Humano) 洪都拉斯 家庭分配项目 在上一月儿童至 0–3 44.0 20.2*** 9 R Morris， Flores (Programa de 少在医疗机构接 (4.7) 等（2004） Asignación 受过一次检查 Familiar) 牙买加 卫生和教育改 过去6个月中出 0–6 0.205 0.278*** 10 RDD Levy 和 Ohls 进项目 于预防保健目的 (0.085) （2007） (Program of 前往医疗机构的 Advancement 次数 through Health and Education) 墨西哥 机会项目 上一月前往各类 0–2 0.219 –0.032 20 R Gertler （2000） (Oportunidade 医疗机构的次数 (0.037) s) 3–5 0.221 0.027 (0.019) 尼加拉瓜 应对危机项目 过去6个月中给 0–6 70.5 6.3*** 18 R Macours， (Atención a 孩子量过体重 (2.0) Schady，和 Crisis) Vakis （2008） 尼加拉瓜 社会保护网络 过去6个月中孩 0–3 69.8 8.4 27 R Maluccio 和 项目(Red de 子至少前往医疗 (5.9) Flores （2005） Protección 机构 一次 Social) 过去6个月中孩 0–3 55.4 13.1* 子去过医疗机 (7.5) 构并称过体重 资料来源：作者的计算。 注释： DD =双重差分（difference-in-differences）; n.a. = 不详；PCE = 人均支出；PSM =倾向分值匹配；R = 随机；RDD = 非连续设计回归。本 表包括智利农村和城市测算系数的加权均值。 标准误为这些测算值的平均方差的平方根。 a. 基线值的单位为去过医疗机构的儿童的比例，牙买加和墨西哥为例外，这两个国家的单位为去过医疗机构的次数。 b. “影响”一栏报告的是系数和标准误（括号内的值）；单位为百分点，牙买加和墨西哥为例外， 牙买加的单位是在过去6个月内去过医疗机构的次数 墨西哥的单位是过去一个月去过医疗机构的次数。 c. 本报告各表中转移的金额占人均支出（或消费）的比例不同，这是由于所使用的调查的差异，包括覆盖面和年度。 *在10%水平上显著。 ***在5%水平上显著。 19 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 再者，由于有条件现金转移支付项目主要是作用于那些如果没 有项目的干预措施，就不太会使用有关服务的家庭， 此类项目极大 地减少了在教育和卫生服务的使用方面业已存在的差距。譬如，在 孟加拉、巴基斯坦和土耳其，女孩比男孩的入学率要低，有条件现 金转移支付项目的实施有助于减少这种性别差距。而柬埔寨的 JFPR 项目，虽然覆盖面很小，却消除了参加项目的家庭子女入学方面的 明显的社会经济差别。如图4所示，在尼加拉瓜，有条件现金转移支 付项目在儿童入学情况和发育状况监测方面对极度贫困的家庭的影 响最大。 正如阿马蒂亚•森(Amartya Sen)（1985）和其他人员所指出 的那样， 贫困有多种形式，包括无力培养在教育和健康方面的最基 本的“能力”。为本国的所有公民提供均等的机遇是一个重要的政 策目标， 有条件现金转移支付项目有助于为贫富人口，处于优势及 劣势的人口创造公平的竞争环境。 虽然有清楚的证据表明，有条件现金转移支付项目增加了教育 和卫生服务的使用，有关此类项目对教育和健康的“最终”结果的 影响评价的结果却是喜忧参半。 有些（但决不是所有的）评估发现 此类项目有助于一些民族的儿童身高的增长；同样有证据表明项目 图 4  项目对不同社会经济状况人群的影响的异质性，尼加拉瓜,2000 资料来源： Maluccio 和 Flores，2005。 6 受益者的健康状况更好。 在教育方面，在墨西哥对机会项目(Oportunidades) 接触较多的 成人接受教育的时间会长于那些与此项目接触较少的成人；不过由 于所受教育的时间延长工资有所提高的可能性很小。同样，一些评 估的结论是入学率提高并没有导致学生考试成绩的提高，即使是在 7 考虑了所选择的学校的因素之后。 这种项目影响力的模式，即入学 20 综述 率增加，但知识并没有增加， 并不是有条件现金转移支付项目所独 有的。但是，这些结论发人深思，因为他们说明仅仅凭借“有条件 现金转移支付项目自身”来增加知识， 这种做法的潜在作用可能是 有限的。而有条件现金转移支付项目对幼儿认知能力发展的影响评 价结果则更鼓舞人心（Macours， Schady 和 Vakis，2008； Paxson 和 Schady，2008）。 这说明在早期进行干预的回报可能比人们预期的 要高，譬如，有条件现金转移支付项目对不同年龄段和年级的儿童 的入学率的影响评价就说明了这一点。 有许多原因使得有条件现金转移支付项目对教育和健康的“最 终”结果的影响非常有限。一个可能性就是目前此类项目的设计未 能有效解决家庭在教育和健康方面所面临的一些抑制因素；这种抑 制因素可能包括家长养育子女的方式不得当 ， 缺乏信息或其他教 育和健康方面的投入资源。另一个可能性就是服务质量过低，也许 对贫困人口尤为如此，仅仅凭借增加服务的使用无法产生更大的收 益。 政策和设计选择 在本摘要的前半部分，我们论述了什么样的情况比较适合实施 有条件现金转移支付项目。那么假定要实施一个此类项目，如何来 设计？现在我们来讨论有条件现金转移支付项目的设计问题， 包括 受益人的选择，对所设定的条件的履行情况的监测，转移资金的规 模，以及所需要的其他辅助干预措施。 定义目标人群 选择合格的受益者是任何想实施有条件现金转移支付项目的政 策制定者必须解决的首要问题。一个有条件现金转移支付项目的设 计应该针对那些对自己子女的人力资本投资过低的“贫困家庭” (有 充分理由要求对此类家庭进行资源的再分配) 。 在实践中，一个有条件现金转移支付项目要锁定目标人群，首 先就意味着确定参与者基于贫困状况的资格标准。在“正确的”瞄 准方法和资格切点的确定（即如何认定哪些人为贫困人口）方面所 面临的挑战与任何社会援助项目的设计所面临的挑战都类似。 瞄准的第二标准的确定（即那些家庭对子女的人力资本的投入 不足）则要更为复杂。一般而言，当家庭符合基于贫困状况的资格 标准时，只要这些家庭的子女的年龄符合项目要求并且家长送他们 21 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 入学及/或去保健中心，有条件现金转移支付项目就会持续对这些家 庭进行转移支付。在一些情况下，直接的现金转移支付可能需要锁 定更窄的年龄范围，针对那些人力资本缺口最大的人口子群。这种 缩小目标人群的方法在一些国家可能意味着瞄准那些子女正在从小 学教育过渡到初中教育的家庭，而在另一些国家，可能意味着瞄准 那些儿童营养不良率较高的地区的有幼童的家庭。 不同的瞄准方法可能在资源的再分配和人力资本的发展目标之 间要有一些权衡与取舍。如果很大比例的贫困人口都面临巨大而且 情形类似的人力资本缺口，这种权衡与取舍的空间很可能非常小。 反之， 当人力资本缺口都集中在相对较小比例的贫困人口中时，如 果有条件现金转移支付项目的设计力图将其对人力资本积累的影响 最大化，可能会制约其作为一种再分配机制的能力。 确定适当的转移条件和转移金额 是否有条件现金转移支付项目使得教育和卫生服务的使用增加 仅仅是转移项目固有的收入效应的结果？对这一问题的回答对于所 设定的条件的实施和监测程度，以及没有履行条件的家庭惩罚度的 确定，都有重要的意义。来自各方的证据（包括不同项目或不同国 家间的比较，项目实施中偶然出现的问题，项目原有的设计特点， 以及家庭行为的结构模型）都表明，有条件现金转移支付项目对服 务使用情况的影响 ， 并不能仅用项目中的现金支付这一做法来解 释。8 因此，设定条件是很重要的，至少是在增加入学率和预防保健 服务的使用方面。 但是，服务的使用一般只是达到某种目的的手段。因此，确定 “ 适当 ”的条件的第一步就是审查关于服务的使用情况与所期望的 结果之间有何等联系的证据。是否让儿童前往医疗机构是提高他们 的营养和健康状况的最有效方式？ 抑或为母亲提供有关营养，如何 养育子女及培训的信息会更有效？ 将现金转移支付以实现某些结果为条件是另一种可能性， 尤其 是当诸如服务的使用行为与某方面的结果之间的关系仍不为人知或 十分复杂时，不过大部分情况下某方面的结果都可为项目受益者所 控制。在将来尝试替代的激励手段（比如通过小规模的试点项目） 应该变得越来越重要。办法之一就是为那些履行了儿童出勤要求， 领取基本补助的家庭提供额外的杰出表现奖。 第二个问题是如何确定适当的资金转移额。如上文所述，规模 22 综述 较大的现金转移支付往往会更大地改善消费（或贫困）状况，这个 结果看起来也是合理的。就教育和健康结果而言，重要的问题如下 (1) 教育和健康结果的收入弹性究竟有多大 ？ 及 (2) 是否增加转移 的资金额会给受益家庭带来更大的行为变化？从柬埔寨的入学状况 看，所转移现金的边际成本似乎减少得很快，虽然“基线”转移额 很小（Filmer 和Schady，2009a）。 一个有条件现金转移支付项目 是否能够确定适当的转移资金额度，往往取决于该项目对资源再分 配和人力资本积累的目标所给与的重视度 ， 项目所追求的结果不 同，所处的环境不同，所要求的适当的转移资金额度亦不同。结果 模拟和小规模的实验可以帮助政策制定者确定并量化两方面目标的 权衡（Bourguignon， Ferreira 和 Leite，2003； Attanasio，Meghir 和 Santiago，2005； Todd 和 Wolpin，2006）。 进入和退出规则 设计一个有效的项目同样需要考虑进入和退出规则。这有助于 避免在项目的目标人群中造成混乱并将人为控制或滥用权力的现象 降到最低。进入和退出规则之所以重要的另一个原因，是这些规则 可能会产生意想不到的激励作用 ， 尤其是在劳动力市场的参与方 面。到目前为止，有条件现金转移支付项目都是通过准家计调查而 不是用收入限额来瞄准目标人群的，因此与发达国家的许多其他社 会福利项目相比， 此类项目受益人群的资格和劳动力供给之间的联 系没有那么强。不过，准家计调查在区分“贫困”和“非贫困”家 庭方面做得越好，它与收入和消费的关联性就越强，就更有可能抑 制成人参与劳动力市场的积极性。解决方案之一就是限制领取现金 的时间（如智利或美国的“贫困家庭临时援助项目” [TANF]）， 提 供“毕业补助”（即，资格再审查时发现参加项目的家庭已不再符 合原来的资格要求，只是部分削减这些家庭所领取的金额）以便避 免“悬崖”以及相应产生的抑制劳动力供给的效应。 辅助干预措施 在许多发展中国家，教育和卫生服务的供应效率都很低。基础 设施差、缺勤及供给不足都是学校和医疗机构非常普遍的问题。 有 条件现金转移支付项目要实现其在人力资本积累方面的目标，就得 调整服务的工具。在一些国家，这种调整可能要求政府或其他机构 在以前此类服务从未出现过的地方提供这些服务。而改进服务质量 23 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 可能是一个更为巨大的挑战，一些政府力图通过为绩效高的卫生和 教育服务的提供者提供经济激励来解决这一问题。增加服务可及性 和覆盖面的改革往往与有条件现金转移支付项目同时进行或作为项 目的一个重要组成部分。 除了服务质量之外，家庭所面临的其他抑制因素可能会增加有 条件现金转移支付项目改进儿童健康和教育结果的难度 。 图 5 所示 的厄瓜多尔的例子就说明了这一点。该图显示了儿童幼儿认知能力 测试成绩 。 3 岁时 ， 所抽取的厄瓜多尔样本中的大部分孩子的成绩 都只是略逊于参照组儿童。但是在6岁，当他们进入1年级时，国家 财富分配所占财富最少的20%的儿童已比他们应该达到的标准差了3 个标准差。显然易见，这说明有条件现金转移支付项目本身或即使 加上高质量的学校也不太可能会改变这些儿童所面临的不利条件。 这一点非常重要，因为最新的理论和实证研究都表明，如果儿童在 图5 厄瓜多尔按财富分配十分位组儿童认知能力的发展 资料来源： Paxson and Schady， 2007. 注释： TVIP = Test de Vocabulario en Imágenes Peabody。 一条线代表国家财富分配 的一个十分位组，从第一个（最穷的）十分位组到第四个十分位组。根据测试 设计，100分对应参照人群的平均表现，标准差为 15。 24 综述 幼儿时期未能培养足够的认知 、 社会和情感能力 ， 后来对他们的 投资所得到的回报都是非常有限的（Cunha 等,2006； Knudsen等， 2006）。 在这种情况下，那些试图改进家庭养育子女的方式并提高家庭 环境质量的干预措施显得尤为重要。机会项目(Oportunidades)和一些 其他的有条件现金转移支付项目试图通过将现金的转移以参加对话 （即pláticas）为条件，让家长接触新的信息和做法。设定一定条件 的现金支付有助于确保家长出席对话。 不过，有条件现金转移支付 项目的这种现金支付加设定支付条件的模式也许还不够，也许需要 那种社会工作者和其他成员更积极参与的全方位项目。 有条件现金转移支付项目在社会保障政策中的定位 有条件现金转移支付项目仅是可以用来将收入再分配到贫困家 庭的社会保障项目大家庭的一员。此类项目不可能成为解决所有贫 困家庭的问题的工具，譬如，他们不能服务于老年贫困人口，没有 子女的贫困家庭，或即使有子女，但子女的年龄超过了有条件现金 转移支付项目所规定的年龄范围。将资源再分配到这些人群可能用 其他的方法更为合适。如就老年贫困人口而言，所支付的现金对劳 动力供给的抑制因素很可能较低，人力资本的进一步投资这一理由 也不太成立。 因此， 发达和发展中国家都更倾向于使用社会（或无 需缴费）养老金为老年贫困人口提供资助。 同样，有条件现金转移支付项目不太可能成为最佳的风险管理 工具。此类项目被用来减轻各种类型的危机给贫困人口带来的负面 影响。但是，由于着墨于人力资本的长期投资，及通过行政手段进 行瞄准，这意味着此类项目往往不是应对临时贫困的最佳手段。与 有条件现金转移支付项目相比，无需做出长期承诺（如有条件现金 转移支付项目所设定的那些条件）的转移项目，那些可自己瞄准的 项目（项目的进入和退出不需要复杂的行政决策），以及那些让受 益者参加可以解决他们所面临的突发事件的根源问题的活动的项目 （譬如，与就业相关的活动），似乎更适用于风险的管理。 因此在许多国家，有条件现金转移支付项目和其他的现金转移 支付项目很可能会共同存在，而不是相互替代，针对不同特点的家 庭及贫困性质不同的家庭。鉴于此类项目在拉丁美洲有最悠长的传 25 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 统，发展也很成熟，拉美的政策制定者和项目经理越来越将有条件 现金转移支付项目打造成更广泛的社会保障体系的一个组成部分， 是自然不过的。这样做需要所有项目的基本设计特点要彼此兼顾， 有条件现金转移支付项目所转移的金额须结合其他的现金转移支付 项目来确定，以限制所带来的扭曲，确保横向的公平性，使得项目 政治上可以接受。 最后，所有现金转移支付项目间潜在的管理协同效应很大。一 个最明显的例子也许就是共通的行政瞄准体系和共同的向受益人支 付资金的体系（如通过电子卡）。许多国家同样正在考虑或正在试 验建立共同的宣传推广和服务平台——一站式的服务点，社会保障 项目的受益者可以通过这个服务点领取津贴 ， 和项目管理人员交 流。 结束语 对于有条件现金转移支付项目，人们的看法可谓是毁誉参半。 迄今为止，我们对此类项目的实施经验的回顾，证实了有确凿的证 据表明，此类项目对减少短期贫困和增加教育与卫生服务的使用发 挥了积极的作用 。 不可轻视所取得的这些成就 ， 因为这些成就是 设计良好的公共项目可以对重要的社会指标发挥重大影响的有力证 据。有条件现金转移支付项目同样在制度方面有积极的外部性，最 为显著的就是通过对监测和评估的强调，此类项目在公共领域强化 了一种以结果为导向的文化，至少在社会政策领域如此。而这种强 化显然是值得发扬光大的。与此同时，我们的研究也表明，有充分 的原因要求我们持谨慎态度，避免让有条件现金转移支付项目的显 著优势沦为对此类项目的盲目推崇。 五十年前，阿尔伯特•赫希曼(Albert Hirschman)（1958）提出这 样一个观点，发展是一个“失衡链条”，在这个链条上，某一环节 的扩张会产生前进或后退的压力，而这种压力会刺激另一个欠发达 的环节的发展。这种关联性不仅通过典型的利益驱动，亦通过形成 政府采取行动所需的政治压力来发挥作用。有条件现金转移支付项 目增加了贫困人口对服务的需求，具有引领卫生、教育和社会保障 服务的变革进程的潜力。究竟当前有条件现金转移支付项目的浪潮 能否产生这一结果，现在下结论还为时过早。但是依据目前为止所 积累的经验，还是有望做到这一点的。 26 综述 注释 1. For evidence from a variety of settings, see Thomas (1990, 1994); Lundberg, Pollak, and Wales (1997); Duflo (2003); and Ward-Batts (2008). 2. For example, see Miguel and Kremer (2004) on deworming and Gimnig et al. (2003) on insecticide-treated bednets. There is a large body of literature on externalities associated with immunization. 3. On Colombia, see Attanasio, Battistin, and Mesnard (2008); on Ecuador, see Schady and Rosero (2008); on Mexico, see Hoddinott, Skoufias, and Washburn (2000) and Angelucci and Attanasio (2008); and on Nicaragua, see Maluccio and Flores (2005) and Macours, Schady, and Vakis (2008). 4. On Brazil, see Yap, Sedlacek, and Orazem (2008); on Cambodia, see Filmer and Schady (2009c); on Ecuador, see Edmonds and Schady (2008); on Mexico, see Skoufias and Parker (2001) and Schultz (2004); and on Nicaragua, see Maluccio (2005). Exceptions are Attanasio et al. (2006), who find the Familias en Acción program has no effect on child work in Colombia (although the program does appear to have reduced the amount of time dedicated to domestic chores); and Glewwe and Olinto (2004) who find the Programa de Asignación Familiar has no effects on child work in Honduras. 5. On remittances, see Teruel and Davis (2000) and Albarran and Attanasio (2003) for Mexico, and Nielsen and Olinto (2007) for Honduras and Nicaragua. Stecklov et al. (2006) analyze fertility effects of CCT programs in Honduras, Mexico, and Nicaragua. Angelucci and de Giorgi (2008) study village-level general equilibrium effects associated with Oportunidades in Mexico. Medium-term effects of transfers are analyzed by Gertler, Martínez, and Rubio-Codina (2006) for Mexico, and by Maluccio (2008) for Nicaragua. For Mexico and Nicaragua, respectively, Skoufias (2002) and Maluccio (2005) study program effects on the extent to which recipient households can smooth income shocks. 6. The impact of CCTs on child nutritional status is analyzed by Morris, Olinto et al. (2004) for Brazil; by Attanasio, Gómez et al. (2005) for Colombia; by Paxson and Schady (2008) for Ecuador; by Gertler (2004), Rivera et al. (2004), and Behrman and Hoddinott 27 有条件现金转移支付:减少当前和未来的贫困 (2005) for Mexico; and by Maluccio and Flores (2005) and Macours, Schady, and Vakis (2008) for Nicaragua. 7. CCT program effects on school attainment by adults are discussed in Behrman, Parker, and Todd (2005). The lack of impact on test scores, even among children who have received more schooling, is found by Ponce and Bedi (2008) for Ecuador; by Behrman, Sengupta, and Todd (2000) for Mexico; and most convincingly, from a methodological point of view, by Filmer and Schady (2009b) for Cambodia; and Behrman, Parker, and Todd (2005) for Mexico. 8. de Brauw and Hoddinott (2008) and Schady and Araujo (2008) exploit glitches in program implementation in Mexico and Ecuador, respectively. Filmer and Schady (2009c) analyze differences in effects across siblings for the CESSP program in Cambodia, in which transfers are conditional on the enrollment of only one sibling. Simulation methods and structural modeling also have been used to estimate the relative importance of income and price effects associated with transfers in Brazil (Bourguignon, Ferreira, and Leite 2003) and Mexico (Attanasio, Meghir, and Santiago 2005; Todd and Wolpin 2006a). 参考资料 Ahmed, Akhter, Michelle Adato, Ayse Kudat, Daniel Gilligan, and Refik Colasan. 2007. “Impact Evaluation of the Conditional Cash Transfer Program in Turkey: Final Report.” International Food Policy Research Institute, Washington, DC. Albarran, Pedro, and Orazio P. Attanasio. 2003. “Limited Commitment and Crowding Out of Private Transfers: Evidence from a Randomized Experiment.” Economic Journal 113 (486): C77–85. Angelucci, Manuela, and Orazio Attanasio. 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