CITIES ON THE MOVE A WORLD BANK URBAN TRANSPORT STRATEGY REVIEW: RUSSIAN VERSION THE WORLD BANK Washington, D.C. БЛАГОДАРНОСТЬ Настоящий анализ был проведен по инициативе Джона Флоры, Директора Департамента раз- вития транспорта и городов Всемирного банка. Автором этого доклада является Кен Гвильям, Советник по вопросам экономики транспорта. Доклад был рассмотрен и одобрен на заседа- ниях Советов директоров транспортного и городского секторов Всемирного банка. Эта работа была проведена в сотрудничестве с тематической группой по проблемам городского транспорта, члены которой подробно обсудили и согласовали этот доклад. Активное участие в этом процессе приняли координаторы группы Эд Дотсон и Ричард Подольски, а также Патрик Балтынк, Сал- ли Бернингем, Роберт Каррутерс, Жан-Шарль Кроше, Бен Айберген, Пьер Графтье, Пол Гитинк, Джефф Гатман, Аджай Кумар, Жи Лиу, Герхард Менкхофф, Слободан Митрич, Хорхе Ребельо, Биньям Реха, Ричард Скерфилд, Грэм Смит, Анти Талвити и Лу Томпсон. Важный вклад в подготовку этого доклада (особенно глав 2 и 4) внесли наши коллеги из секторов го- родского развития, окружающей среды и энергетики: Самир эль Дахар, Фиц Форд, Винсент Гуарне, Соня Хамам, Кристин Кессидис, Массами Коджима, Магда Лови и Маргрет Талвиц. В качестве вспомогательных материалов для проведения настоящего анализа были подготовлены не- сколько справочных докладов, профинансированных либо через траст-фонды, либо напрямую прави- тельствами разных стран. Все эти доклады, указанные в списке литературы, размещены на веб-сайте Всемирного банка. Мы благодарим за содействие правительства Франции, Германии, Японии, Ни- дерландов, Испании и Великобритании. Консультационный проект этого доклада обсуждался с основными заинтересованными сторонами, включая правительства, транспортные агентства и НПО стран-клиентов, а также с делегатами других международных организаций на консультационных совещаниях в Аккре (Гана), Сантьяго (Чили), Буда- пеште (Венгрия) и Иокогаме (Япония). Эти совещания организовали Герхард Менкхофф, Бен Айбер- ген, Патрик Балтынк и Джеймс Эдежат при активном содействии представителя СЕПАЛа Иана Томп- сона (Сантьяго), сотрудников Министерств транспорта и связи Японии (Иокогама), Института транс- портных наук (Будапешт) и Транспортной программы африканских стран субсахарского региона (Аккра). Мы также благодарим приблизительно 250 представителей самых разных стран мира, кото- рые приняли участие в этих консультациях. БЛАГОДАРНОСТЬ 1 2 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта РЕЗЮМЕ В своем предыдущем обзоре стратегии развития городского транспорта Банк уде- лял основное внимание вопросам экономической и финансовой целесообразнос- ти. В докладе "Городской транспорт", опубликованном в 1986 г., подчеркивалось значение эффективного управления существующим транспортным потенциалом, применения современных методов организации дорожного движения и эффектив- ного ценообразования. Авторы призывали к отказу от субсидий, рекомендовали развивать конкуренцию и в максимальной степени ограничить регулирование и вы- ражали сомнения в том, что капиталоемкие проекты, которые могут оказаться не- рентабельными в странах с ограниченным объемом ресурсов, полезны для бедных слоев городского населения. В последующих документах, посвященных циальной исключенности, что охватывает та- транспортной политике, были сформулирова- кие аспекты, как отсутствие доступа к месту ны более широкие взгляды на эту проблему. В работы, предприятиям образования и здра- стратегии развития транспортного сектора воохранения, а также к социальнй сфере. 1996 года ("Устойчивый транспорт") подчерки- валась неразрывная связь между экономичес- В развитии городов сохраняются некоторые кими, социальными и экологическими аспек- установившиеся тенденции. Во многих разви- тами устойчивой транспортной политики. В вающихся странах городское население стратегии городского развития ("Города в пе- продолжает расти более чем на 6 % в год. реходный период"), опубликованной в 2000 г., Ожидается, что в течение жизни одного поко- подчеркивается, что пригодность городов для ления число мегаполисов, т.е. городов с на- жизни людей зависит от их экономической кон- селением свыше 10 млн человек, удвоится. курентоспособности, финансовой устойчиво- Тогда более половины населения развиваю- сти и качества городского управления. щихся стран (и от одной трети до половины бедного населения этих стран) будет жить в В настоящем документе стратегия развития городах. В некоторых странах количество ав- городов и транспорта тесно увязана с реше- тотранспортных средств на душу населения нием проблемы бедности. Его цели заключа- продолжает расти на 15-20 % в год. Увеличи- ются в следующем: i) углубление общих зна- ваются заторы на дорогах, и повышается ний о проблемах городского транспорта в уровень загрязнения воздуха. Интересы пе- странах с развивающейся и переходной шеходов и немоторизованных видов транс- экономикой; ii) формирование основ стра- порта по-прежнему во многом игнорируют- тегии развития городского транспорта для ся. В результате более активного использова- национальных правительств и городских ад- ния индивидуального автотранспорта упал министраций; и iii) определение роли Все- спрос на общественный транспорт, вслед- мирного банка в оказании содействия орга- ствие чего снизился объем пассажирских нам власти. В частности, здесь уделяется перевозок. В условиях городских застроек, особое внимание проблемам людей, кото- растянувшихся на большие расстояния, по- рые относятся к беднейшим слоям населе- ездки на работу становятся для некоторых ния не только с точки зрения доходов, но и в очень бедных людей чрезмерно длительными более широком смысле, с точки зрения со- и дорогостоящими. РЕЗЮМЕ 3 Общая ситуация, однако, претерпела неко- вает интенсивность движения и повышает торые существенные изменения по сравне- уровень загрязнения воздуха, связанного с нию с 1986 г. Города все больше втягиваются движением автотранспорта. в мировую торговлю, что повышает важность эффективной работы городского транспор- Рост городов зачастую вызывает отрицатель- та. В то же время ответственность за город- ные дистрибутивные эффекты. По мере рас- ское транспортное хозяйство передается го- ширения городов возрастает цена более до- родам, которым зачастую не хватает денег и ступных земельных участков. Бедное населе- институциональных возможностей для реше- ние вынуждено жить на более дешевых терри- ния новых задач. В этих условиях во многих ториях -- либо в трущобах, либо на окраинах странах резко ухудшилось финансовое со- городов. По мере повышения среднего уров- стояние общественного транспорта. Все бо- ня доходов и роста автомобилизации сокра- лее актуальной становится проблема без- щается пассажиропоток на общественном опасности участников дорожного движения в транспорте, снижаются его финансовая эф- городах, особенно в Латинской Америке. фективность и в конечном итоге качество и количество общественного транспорта. Та- Принципиальный парадокс ким образом, моторизация, обусловленная стратегии развития городского процессом роста, может сделать некоторых транспорта бедных еще беднее. Городской транспорт может способствовать Предлагается эклектическая стратегия. На- сокращению бедности как благодаря свое- стоящая стратегия предусматривает четыре му влиянию на экономику города (и, следо- основных способа решения этих проблем, а вательно, на экономический рост), так и за именно: i) осуществление структурных изме- счет прямого воздействия на повседневные нений; ii) повышение эффективности работы потребности бедных слоев населения. Одна- различных видов транспорта; iii) повышение ко для городского транспорта характерен адресности мероприятий в поддержку бед- один принципиальный парадокс. Как сектор ных слоев населения; проведение институци- с таким очевидным превышением спроса ональной реформы. над предложением и с таким активным учас- тием частных перевозчиков может быть столь Структурные изменения неэффективен и в политическом отношении, Снижение концентрации может сыграть и удовлетворения потребностей населения? лишь ограниченную роль. Наиболее ради- Почему до сих пор не удалось мобилизовать кальной структурной мерой являются попыт- коммерческую инициативу, чтобы она произ- ки выведения активности из мегаполисов и вела такую же революцию в качестве и стои- концентрации нового развития в средних го- мости услуг, как в области связи, водоснаб- родах. К сожалению, непонятно, при каком жения и энергетики? И почему создается размере города прекращает действовать та- впечатление, что рост изобилия ведет к сни- кой фактор, как экономия агломерации, и жению качества передвижения, по крайней как реально осуществить политику деконцен- мере для бедного населения? трации. Тем не менее центральное прави- тельство может создавать стимулы для разви- Рост городов ведет к увеличению транспорт- тия менее крупных региональных узлов за ных издержек. Если исходить из соображе- счет ликвидации диспропорций в бюджетах и ний эффективности и роста, то нетрудно оха- государственных расходах, включая ликвида- рактеризовать главную проблему. Рост горо- цию таких ценовых диспропорций на земель- дов обусловлен таким фактором, как эконо- ном и транспортном рынках, как занижен- мия агломерации. В процессе развития го- ные цены на перегруженное дорожное про- родов и роста их благосостояния парк го- странство, а также допускать неполное по- родских транспортных средств растет быст- крытие издержек, связанных с подключением рее, чем улично-дорожная сеть, что увеличи- к сетям, и устанавловать низкие тарифы сбо- 4 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ров с застройщиков территорий. В качестве рованных полос для автобусов). В условиях примера центральное правительство может таких ограничений при проведении деталь- соответствующим образом разместить соб- ного анализа инвестиций в увеличение про- ственные организации. пускной способности улично-дорожной сети необходимо учитывать: (i) влияние увеличения Важным вкладом может стать совершен- объема дорожного движения на конечные вы- ствование структуры внутри городов. Менее годы; (ii) преимущества и недостатки немото- радикальный подход предусматривает преж- ризованного транспорта; (iii) воздействия на де всего координацию землепользования, окружающую среду. транспортной инфраструктуры и планирова- ния перевозок в целях обеспечения достаточ- Повышение операционной ного и хорошо структурированного дорож- эффективности ного пространства по мере роста городов. Это требует более квалифицированных спе- Улично-дорожная система циалистов и более совершенных методов Даже в городах с перегруженной улично-до- контроля застройки территорий на уровне рожной системой эффективность работы го- городов. Критики такого подхода возражают, родского дорожного транспорта можно по- что такой сильный акцент на пропускной высить за счет совершенствования управле- способности улично-дорожной сети способ- ния системой. Несмотря на то, что в результа- ствует повышению уровня моторизации, что те бурного технического развития снизились приведет к появлению зависимости от авто- стоимость современных технологий органи- транспорта и в конечном итоге к нехватке зации дорожного движения, а также квалифи- имеющегося пространства. В любом случае, кационные требования к их поддержанию и маловероятно, что попытки достижения ба- эксплуатации, многие города по-прежнему ланса между предложением и спросом ис- очень плохо организованы и не имеют доста- ключительно за счет увеличения пропускной точных кадровых ресурсов для эффективного способности улично-дорожной сети (УДС) в использования технологических новшеств. Тех- крупных городах окажутся приемлемыми в ническое содействие и инвестиции в этой об- социальном или экологическом отношении. ласти могут дать хорошие результаты только в том случае, если будут решены базовые ин- Хорошая дорожная инфраструктура не все- ституциональные и кадровые проблемы. гда означает полную зависимость от авто- транспорта. Действительно, именно сочета- Деградация городской улично-дорожной ние планирования землепользования и пла- сети является серьезной проблемой для мно- нирования развития транспорта обеспечило гих стран. Это ведет к увеличению заторов на некоторым городам высокую мобильность дорогах и повышению стоимости эксплуата- при высоком качестве городской жизни. Од- ции транспортных средств. Во многих случа- нако, чтобы достичь этого, города ввели ог- ях причиной являются разногласия по поводу раничения на дорожное движение (в Синга- того, кто отвечает за те или иные дороги, от- пуре была введена плата за пользование до- сутствие четких прав собственности на доро- рогами) и приняли меры по его организации ги внутри городских кварталов или недоста- в целях обеспечения безопасного, эффектив- точный объем средств, выделяемых на город- ного и экологически приемлемого передви- ские дороги из национальных дорожных фон- жения людей, а не только транспортных дов, через которые осуществляется финанси- средств. Это подразумевает приоритизацию рование автомобильных дорог. объектов инфраструктуры в целях защиты об- щественного и немоторизованного транс- Немоторизованный транспорт порта от неограниченного расширения ис- Значение немоторизованных видов транспор- пользования индивидуального моторизован- та постоянно недооценивается. В большинстве ного транспорта (для этого в Боготе и Курити- стран с низким и средним уровнем дохода ос- бе были созданы системы полностью изоли- новными участниками движения по-прежнему РЕЗЮМЕ 5 являются пешеходы. Несмотря на это, плани- видов транспорта как участников дорожного рование удобств для пешеходов (особенно для движения, а также в процессе регистрации и людей с ограниченными физическими возмож- профилактики дорожно-транспортных про- ностями для передвижения) зачастую отходит исшествий (ДТП). Кроме того, для городов на второй план, уступая место планированию бедных стран можно разработать механиз- мер, обеспечивающих повышение скорости мы микрокредитования в целях финансиро- транспортного потока. В таком же невыгод- вания покупки велосипедов, как это уже про- ном положении находятся и велосипедисты. Не исходит в сельских районах. имея комплексной системы безопасной до- рожной инфраструктуры, люди не захотят под- Дорожный пассажирский вергать себя риску и путешествовать на вело- транспорт сипедах, а без пользователей инвестиции в ин- Общественный транспорт предназначен для фраструктуру для велосипедного движения мо- всех. Если считать задачей развитие тех ви- гут показаться пустой тратой денег. дов транспорта, которыми пользуется бед- ное население в странах со средним уров- Необходимы всеобъемлющая концепция и нем доходов, то это означает прежде всего план действий по развитию немоторизован- обеспечение приемлемой стоимости про- ных видов транспорта. Различия в подходах к езда общественным транспортом предос- моторизованным и немоторизованным видам тавляемым как официальным, так и нефор- транспорта можно устранить в процессе мальным секторами экономики. Однако об- планирования и управления эксплуатацией щественный транспорт предназначен не объектов инфраструктуры, если четко опре- только для бедных, о чем свидетельствует его делить права и обязанности пешеходов и ве- значение для всех слоев населения во мно- лосипедистов в законе о дорожном движении, гих богатых городах Европы. Таким образом, разработать общенациональную стратегию повышение эффективности работы обще- развития немоторизованных видов транспор- ственного транспорта должно предусматри- та в качестве вспомогательной основы мест- вать не только снижение уровня издержек, но ного планирования; подготовить четкий мест- и формирование гибких основ для осуществ- ный план развития немоторизованных видов ления надежных и комфортабельных перево- транспорта в рамках общего планирования, зок общественным транспортом как более осуществляемого органами местного само- зажиточных, так и бедных слоев населения. управления, предусмотреть в случае необхо- димости строительство отдельных объектов Бoльшая часть городских пассажирских пе- инфраструктуры (для обеспечения безопас- ревозок осуществляется дорожными видами ности движения и парковки транспортных общественного транспорта. Обустройство средств) и предусматривать стандартные ус- выделенных полос для автобусов и автомати- тройства для велосипедистов и пешеходов ческое обеспечение приоритетного проез- при проектировании новых объектов дорож- да на перекрестках могут существенно улуч- но-транспортной инфраструктуры. В положе- шить работу общественного транспорта, од- ниях о дорожных фондах и регламентах их ра- нако соблюдение этих правил обычно недос- боты должна быть также предусмотрена от- таточно строго контролируется сотрудника- ветственность за принятие мер, необходимых ми полиции, которые не имеют подготовки в для немоторизованных видов транспорта. области планирования и организации до- рожного движения. В отличие от этого, эф- Одним из главных направлений работы в об- фективность полностью изолированных полос ласти организации дорожного движения для автобусов в развивающихся странах ока- должно быть улучшение условий передвиже- залась почти такой же, как у рельсового ния людей, а не автотранспорта. Для дости- транспорта (за исключением транспортных жения этой цели необходимо обучить сотруд- коридоров с очень высокой интенсивностью ников полиции осуществлению контроля за движения), но при этом их стоимость была го- приоритетностью прав немоторизованных раздо ниже. 6 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта В центре проблем общественного транспорта вания можно снизить за счет развития конку- находятся вопросы ценообразования и финан- ренции между частными операторами. В Буэ- сирования. С угрозой финансовой катастрофы нос-Айресе после введения концессий про- сталкиваются официальные автобусные служ- изошла настоящая революция в секторе го- бы многих стран, что отчасти является неожи- родского рельсового транспорта. Регулируе- данным последствием добронамеренного, но мая конкуренция на рынке автобусных пере- ошибочного регулирования уровня платы за возок также дала хорошие результаты в таких проезд и оценки объема перевозок. Здесь не- городах, как Буэнос-Айрес и Сантьяго. Одна- трудно рекомендовать некоторые профилакти- ко к разработке этой системы следует подхо- ческие меры. Общее регулирование уровня дить весьма осторожно. В Лиме (Перу) в ре- платы за проезд следует осуществлять в рамках зультате полного дерегулирования резко вы- комплексного плана финансирования город- росло предложение, но при этом увеличились ского транспорта. При этом необходимо про- заторы на дорогах, снизились качество окру- водить всесторонний анализ влияния такого ре- жающей среды и безопасность дорожного гулирования на предполагаемое качество и движения. Вывод заключается в следующем: си- объем перевозок. Льготы по оплате проезда туация с общественным транспортом улучша- должны финансироваться через бюджет отрас- ется не в результате приватизации или дерегу- левого ведомства, в ведении которого находят- лирования как такового, а в результате внедре- ся соответствующие категории льготников (ми- ния тщательно контролируемой конкуренции, нистерство здравоохранения, министерство в рамках которой государственный сектор социальной защиты, министерство образова- как регулирующий орган дополняет частный ния, министерство внутренних дел и т.д.). Ком- сектор, являющийся поставщиком услуг. плексные схемы оплаты проезда, охватываю- щие несколько видов транспорта, необходимо Города должны стремиться использовать по- оценивать с точки зрения их влияния на бедные тенциал неформального сектора экономи- слои населения. Устойчивое финансирование ки. Во многих случаях небольшие "квазиоб- и точная адресность субсидий, выделяемых об- щественные" транспортные средства, пред- щественному транспорту, важны прежде всего ставляющие неформальный сектор экономи- для бедных категорий населения. ки, играют главную роль в обеспечении пе- ревозок по нерегулярным маршрутам и со- Существует широкий набор вариантов поли- здают гибкость в удовлетворении нужд малои- тики развития городского общественного мущего населения, особенно в бедных стра- транспорта, одновременно обеспечивающих нах. Однако такого рода транспорт обычно экономический рост и защиту интересов считают не решением, а одним из источни- бедного населения. Снижение качества и ков проблем общественного транспорта. объема перевозок на общественном транс- Безусловно, необходимо вести борьбу с ан- порте, которое наблюдается в последнее вре- тиконкурентным или антиобщественным по- мя, отчасти вызвано отсутствием или исчезно- ведением путем введения стандартов качест- вением надежной бюджетной основы для под- ва и осуществления контроля за их соблюде- держки общественного транспорта. Однако нием. Однако потенциал неформального есть много способов улучшения положения сектора можно использовать полнее, прида- общественного транспорта, которые соответ- вая официальный статус объединениям пере- ствуют бюджетным возможностям даже самых возчиков и упорядочивая схемы лицензирова- бедных стран. Предоставление общественно- ния, чтобы дать небольшим операторам воз- му транспорту преимущественного права можность участия в процессе конкуренции. использования дорожного пространства по- вышает скорость движения и улучшает финан- Массовый городской транспорт совую основу общественного транспорта. Системы массового рельсового транспорта Конкуренция отвечает интересам бедного на- могут играть определенную роль в очень селения. Стоимость транспортного обслужи- крупных городах. В системах массового РЕЗЮМЕ 7 рельсового транспорта не бывает таких зато- Роль частного сектора ров, как в автотранспортных системах, и они Развитие инфраструктуры городского транс- могут иметь очень большое значение для тех, порта может финансироваться из частных кто живет на окраинах и вынужден совершать источников. Понимая, какую нагрузку для го- дальние поездки на работу в крупных горо- родского бюджета представляют инвестиции дах. В частности, в Латинской Америке ими в крупные транспортные коридоры и метро- пользуются многие очень бедные жители. В политен, такие города, как Бангкок, Буэнос- течение последнего десятилетия Банк профи- Айрес и Куала-Лумпур, уже смогли привлечь нансировал несколько крупных проектов для их финансирования частный капитал. развития городского рельсового транспор- Имеющийся на сегодняшний день опыт гово- та, главным образом в части модернизации рит о том, что для этого необходим очень метрополитена и действующих линий приго- большой спрос на повышение скорости дви- родного железнодорожного сообщения, и жения в соответствующем транспортном ко- весьма незначительно в части нового строи- ридоре и реалистический взгляд правительст- тельства. Во многих случаях эти проекты со- ва на связь между регулированием цен и провождаются реструктуризацией автобус- уровнем коммерческой рентабельности. ных перевозок, что приводит к ликвидации Кроме того, опыт показывает, что непроду- прямой конкуренции и в отсутствии тщатель- манное, стихийное развитие может наносить но продуманного планирования может нане- ущерб и, как правило, бывает разорительным сти ущерб интересам части бедного насе- для общественной казны. В частности, систе- ления, использующей автобусный транспорт. мы массового городского транспорта дают, Здесь был принят подход, заключающийся в по-видимому, наибольшую отдачу, если они том, что такие проекты должны быть частью инкорпорированы в общегородскую систе- комплексной стратегии развития транспор- му цен и структурный план города, где зара- та и что при этом следует предусмотреть фи- нее рассчитываются полная стоимость новых зическую и тарифную интеграцию различных инвестиций в массовый транспорт для город- видов транспорта для того, чтобы бедное на- ского бюджета, а также их влияние на уро- селение не оказалось в стороне и не по- вень платы за проезд и положение бедных страдало в результате таких инвестиций. слоев населения. Системы массового рельсового транспорта Организация планирования и нормативного требуют проведения всесторонней оценки. регулирования имеет огромное значение для Для создания и эксплуатации систем город- участия частного сектора в работе городско- ского рельсового транспорта требуется го транспорта. Взаимосвязь транспорта с больше средств, чем для систем дорожного землепользованием требует его всесторон- транспорта, и они могут создать серьезную него учета при планировании структуры и фи- нагрузку на городской бюджет. В этой связи нансирования больших городов в рамках необходимо рекомендовать проведение тща- комплексного перспективного плана город- тельного анализа бюджетных возможностей ского развития. Государственный сектор дол- осуществления инвестиций в рельсовый жен разрабатывать стратегию, определять с транспорт и их влияния на бедные слои насе- некоторой степенью детализации объекты ин- ления до того, как будут приняты обязательст- фраструктуры, подтверждать приемлемость ва в части финансирования новых дорогосто- экологических последствий, тарифов и любых ящих инвестиционных проектов. При этом возможных изменений для существующей главный урок приобретенного опыта заклю- транспортной системы. Он должен получать чается в том, что решения об инвестициях в необходимые участки и землеотвод, следить массовый городской транспорт должны при- за наличием разрешений на застройку, при- ниматься не под влиянием сиюминутных поли- влекать капиталовложения и предоставлять оп- тических или коммерческих соображений, а ределенные необходимые гарантии. В плане в результате тщательного изучения стратеги- комплексной стратегии развития транспорта, ческих задач и технических альтернатив. который должен отражать взаимосвязь между 8 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта видами транспорта, необходимо предусмот- Адресное содействие малоимущим реть координацию технических работ (в целях категориям населения обеспечения удобства пересадки с одного Транспортное обслуживание может быть ча- вида транспорта на другой) и уровней платы стью системы социальной защиты. Одним из за проезд (в целях сохранения привлекатель- вспомогательных подходов является концент- ности общественного транспорта и защиты рация усилий на удовлетворении нужд кон- малоимущих). кретных категорий бедного населения. С учетом того, какое огромное значение име- Стратегия обеспечения ет доступность рабочих мест, одним из глав- адресности ных объектов поддержки может быть проезд бедного населения на работу. Расходы на Обслуживание районов обеспечение финансовой приемлемости проживания бедного населения этих поездок можно возложить на работода- Осуществление мер, направленных на улуч- телей ("valе transporte" в Бразилии) или на го- шение работы транспорта, следует сосре- сударство (субсидирование системы приго- доточить в тех районах, где проживают и ра- родного сообщения в Южной Африке). Не- ботают малоимущие. К числу таких мер мож- смотря на то, что схемы целевого субсиди- но отнести активную работу по улучшению рования транспорта не всегда обеспечива- доступа к районам трущоб или улучшению ют 100% адресность (например, бразильская пассажирского транспортного сообщения система не охватывает самых бедных работ- с городскими окраинами. Весьма успешной ников, занятых в неформальном секторе эко- оказалась "Программа строительства до- номики), могут искажать стимулы к выбору рожных покрытий в бедных районах", осу- района проживания и менее эффективны, ществленная при поддержке Банка в Брази- чем прямые выплаты в поддержку доходов, лии; этот опыт был распространен на всей они, наверное, являются самой лучшей с территории страны и в других государствах практической точки зрения системой соци- Латинской Америки. альной защиты бедных работников. Необходимо учитывать отрицательные факто- Низкий уровень дохода не единственный вид ры, связанные с изменением арендной платы лишений. Принадлежность определенному за землю. Транспортные инвестиции или по- полу может поставить людей в особо невы- вышение качества перевозок приводят к из- годное положение в части дальности и вре- менению структуры стоимости земли. При мени поездок и сделать их особенно уязви- наличии сильной конкуренции за пользование мыми с точки зрения личной безопасности. землей и высокой концентрации собственно- Возраст и инвалидность связаны с иными сти на землю на более обустроенных терри- проблемами, которые требуют продуманно- ториях растет арендная плата за землю, и от го проектирования физических удобств, учи- улучшения работы транспорта выигрывают не тывающих нужды пожилых людей и инвалидов. бедные жители, а богатые землевладельцы. И перемена места жительства, и перемена Некоторые инвестиции (например, модерни- места работы имеют особо тяжелые послед- зация систем автобусных перевозок или не- ствия для бедных, что тоже требует создания моторизованных видов транспорта) создают соответствующих "систем защиты". ситуацию, при которий негативная тенденция к переселению малоимущих в более отда- Регулирование платы за проезд может при- ленные и дешевые районы менее вероятна нести больше вреда, чем пользы. Опыт, име- по сравнению, например, с инвестициями в ющийся в этой области, позволяет извлечь два крупные автомагистрали или более дорогос- важных урока. Во-первых, регулирование тоящий массовый пассажирский транспорт. платы за проезд без проведения реалистич- Это еще раз подчеркивает необходимость ного анализа и учета финансовых потребно- включения транспорта в комплексную стра- стей такой социальной стратегии в действи- тегию городского развития. тельности разрушает работу общественного РЕЗЮМЕ 9 транспорта и может нанести серьезный рование на обустройство объектов обще- ущерб некоторым бедным категориям насе- ственной инфраструктуры и создание меха- ления. Во-вторых, перекрестное субсидиро- низмов для стимулирования перемен. вание в рамках государственных монополий не избавляет от серьезных проблем с ресур- Однако не существует быстрых технических сами и даже еще больше снижает эффектив- решений проблем развивающихся стран. В ность обслуживания. конечном итоге проблему локального качес- тва воздуха можно решить за счет внедрения Низкое качество жизни: транспорт новых видов топлива и новых транспортных и окружаюшая среда городов технологий. Однако на ближайший период Бедные, как правило, больше всех страдают мы имеем парк автотранспортных средств, от загрязнения окружающей среды. Наиболь- которые используют в основном технологии ший вред наносят такие загрязняющие веще- старого поколения и зачастую находятся в ства, как свинец, мелкие взвешенные части- плохом техническом состоянии. В некоторых цы, а в некоторых городах озон. В развиваю- странах улучшению ситуации способствова- щихся странах локальное загрязнение возду- ли меры по выявлению и модернизации на- ха от автотранспорта приводит к преждевре- именее экологичных транспортных средств с менной гибели более 500 тысяч людей в год и самым большим пробегом -- чаще всего ав- вызывает экономические потери, составляю- тобусов, такси и иногда грузовиков. Хороший щие до 2 % ВВП. Следовательно, разработка эффект дают программы технического ос- стратегии экологизации городского транс- мотра и обслуживания, осуществляемые с порта -- это не роскошь, которую можно по- помощью технически эффективных инстру- зволить за счет бедного населения, а важный ментов в условиях отсутствия коррупции. В элемент стратегии развития городского качестве крайней меры владельцам помога- транспорта в интересах малоимущих. Как ют (или их вынуждают) сдавать машины в ме- считают члены Межправительственной группы таллолом. экспертов по вопросам изменения климата, (IPCC, 1996), если глобальный уровень угле- Существует целый ряд экономически выгод- кислого газа увеличится в два раза, на разви- ных экологических стратегий, приемлемых вающиеся страны ляжет непропорционально для городского транспорта. Продуманная большая нагрузка в размере 5-9 % их валово- организация дорожного движения приводит к го внутреннего продукта. сокращению воздействий на окружающую среду и уменьшению заторов на дорогах. Ре- Уровень знаний об экологических воздей- форма структуры налогообложения может ствиях городского транспорта по-прежнему создать стимулы к использованию более чис- неудовлетворителен. Существуют некоторые тых видов топлива и улучшению технического очевидные технические приоритеты. Несмот- обслуживания транспортных средств. Одна- ря на то, что в целом наиболее предпочти- ко для этого необходимо разработать фис- тельным направлением работы является кальные меры, направленные на решение обеспечение стандартов качества, а не вы- проблем, связанных с использованием топ- бор конкретной технологии, в данной обла- лива (как, например, политика в отношении сти есть довольно четкие технические прио- керосина, который используется нескольких ритеты. К ним относятся прекращение ис- разных секторах) и разработать политику по пользования свинцовых присадок к топливу, противоречивым проблемам, как, напри- переход на мотоциклы с четырехтактными мер, налогообложение дизельного топлива двигателями вместо двухтактных и вывод из (см. более детальное изложение в основном эксплуатации или модернизация наименее тексте этого доклада). В этой связи включе- экологичных транспортных средств с очень ние транспортных мероприятий в общую большим пробегом. Банк может предоста- программу городского развития может ока- вить техническое содействие в этих вопро- заться более эффективным, чем осуществле- сах, а в отдельных случаях выделить финанси- ние специальных транспортных проектов. 10 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Вопросы безопасности Проблема личной безопасности людей при- Дорожно-транспортные происшествия -- обретает все большую актуальность во многих это глобальная пандемия. Каждый год в раз- странах. При том, что она выходит далеко за вивающихся странах в результате городских пределы транспортного сектора, необходимо ДТП гибнет почти 500 тысяч человек и получа- проанализировать природу и значение проб- ют травмы до 15 млн человек, что наносит лемы отсутствия безопасности на городском экономике прямой ущерб в размере 1-2 % транспорте и разработать экономические ин- ВВП. ДТП происходят на самых разных участ- струменты для борьбы с этим явлением. Это ках дорожной сети, а не концентрируются может предусматривать сбор и анализ ин- на перекрестках, как в индустриальных формации о личной безопасности людей на странах, а большинство жертв -- это пеше- городском транспорте, чтобы официальные ходы и велосипедисты из бедных слоев насе- круги были лучше осведомлены об этой проб- ления. леме, а полиция и суды действовали более ре- шительно в случае ареста и применения соот- Основой для формирования и реализации ветствующих санкций к нарушителям. Важно экономической политики является наличие обеспечить более активное участие населе- необходимой информации. Первым шагом к ния (особенно местного) в осуществлении повышению безопасности дорожного движе- проектов. Повышению безопасности могут на- ния является создание общенациональной прямую способствовать некоторые инициати- системы сбора и анализа данных о дорожно- вы в области транспортной политики. Напри- транспортных происшествиях и формирова- мер, проекты обустройства улиц и особенно ние институциональных механизмов, гаран- проекты модернизации районов трущоб могут тирующих передачу этой информации тем, предусматривать установку приборов улично- кому она нужна для принятия решений в об- го освещения в целях повышения безопаснос- ласти экономической политики. Частоту и тя- ти пешеходов. Условия выдачи лицензий опера- жесть последствий ДТП можно уменьшить за торам общественного транспорта могут со- счет повышения качества проектирования здавать стимулы к тому, чтобы они уделяли дорог и совершенствования организации до- больше внимания вопросам безопасности. рожного движения. При том, что некоторые инвестиции в инфраструктуру направлены Реформирование транспортной именно на повышение безопасности дорож- политики и институциональной ного движения (например, строительство структуры объектов инфраструктуры для немоторизо- ванных видов транспорта в Лиме или обуст- Одни технические меры вряд ли устранят ройство многоуровневых развязок при пере- принципиальный парадокс отрасли, где избы- сечении железных дорог в Буэнос-Айресе), ток спроса сочетается с недостаточным фи- было бы целесообразно проводить обяза- нансированием предложения. Повышение эф- тельные аудиты безопасности дорожного дви- фективности работы улично-дорожной сети, жения на этапе проектирования всех объек- транспортных средств, общественного транс- тов транспортной инфраструктуры. Работу порта, а также организации дорожного движе- медицинской службы можно усовершенство- ния, безусловно, может способствовать повы- вать за счет внедрения некоторых относитель- шению эффективности городского транспор- но дешевых и простых институциональных ин- та. Однако этого недостаточно, поскольку су- новаций. Более активное распространение ществуют три структурные характеристики, от- информации о вопросах безопасности в це- личающие городской транспорт от большин- лях изменения поведения водителей и пеше- ства других секторов городской сферы обслу- ходов требует подготовки и обучения кадров живания, а именно: i) объекты инфраструктуры для специализированных национальных и му- отделены от деятельности операторов; ii) взаи- ниципальных ведомств или советов, отвечаю- мосвязанные виды транспорта отделены друг от щих за координацию деятельности в области друга; iii) финансирование объектов инфра- безопасности дорожного движения. структуры отделено от процесса формирова- РЕЗЮМЕ 11 ния цен на эти объекты. Следовательно, необ- (также в сочетании со структуризацией пош- ходим комплекс стратегических мер, охваты- лин, взимаемых при выдаче лицензий на экс- вающих формирование цен на объекты инфра- плуатацию транспортных средств). структуры, формирование цен на перевозки и финансирование всей системы в соответству- Плата за парковку также должна быть увяза- ющих политических рамках и при хорошо- на с общей стратегией формирования цен функционирующей институционной структуре. на объекты инфраструктуры. Хотя плата за парковку -- тоже плохой заменитель платы за Плата за пользование объектами перегруженность УДС, она в любом случае инфраструктуры должна полностью покрывать альтернативную Введение платы за пользование объектами до- стоимость земли, используемой под парков- рожно-транспортной инфраструктуры являет- ку. Если парковочная политика является един- ся главным элементом стратегии эффектив- ственным существующим заменителем платы ного распределения ресурсов и устойчивого за перегруженность УДС, соответствующее финансирования. Перегруженность улично- ценообразование должно относиться ко дорожной сети увеличивает издержки владель- всем видам стояночного пространства цев частного автотранспорта и ведет к сниже- (включая частные стоянки, организованные нию качества и сокращению объема перево- работодателями для сотрудников) зок на общественном транспорте. При том, что между обоими явлениями существует ло- Введение прямой платы за пользование доро- гическая связь, в большинстве городов они гами требует тщательной политической и ад- разделены как в институциональном, так и в министративной подготовки. Взимание платы финансовом отношении. В принципе, плата, при проезде через пропускные пункты и за взимаемая с моторизованных участников до- пользование конкретными платными дорога- рожного движения в городах с перегружен- ми -- это шаг в нужном направлении, однако ной улично-дорожной сетью, должна, как ми- долгосрочное решение заключается в введе- нимум, покрывать краткосрочную предель- нии более систематизированных сборов за ную стоимость пользования дорогами, вклю- перегруженность улично-дорожной сети. Ко- чая нагрузку на УДС, износ дорожного покры- нечно, повышение цен или налогов (особен- тия и воздействия на окружающую среду. но на товары, традиционно считавшиеся бес- платными) -- это нелегкая задача. В конце В отсутствие прямых сборов с пользователей восьмидесятых годов после повышения цен на дорог налог на ГСМ следует структурировать ГСМ в Венесуэле были очень сильные волне- таким образом, чтобы вместе с пошлинами, ния. В ходе беспорядков, которые произошли взимаемыми при выдаче лицензий на эксплу- в Гватемале в 2000 г. после повышения платы атацию транспортных средств, он стал при- за проезд в общественном транспорте, по- близительным аналогом платы за пользование гибли пять человек. Это говорит о том, что та- дорогами и воздействия на внешнюю среду. кое повышение цен или налогов должно быть На практике применяется целый ряд прямых и связано с заметным повышением качества косвенных механизмов сборов платы за поль- предоставляемых услуг. Но даже в этом слу- зование дорогами. Наиболее распространен- чае остается настоятельная необходимость ный из них -- налог на ГСМ -- в должной мере проведения просветительской работы в целях учитывает эффекты глобального потепления, но разъяснения такой связи и предоставления при этом является плохим заменителем платы людям реальной возможности выбора альтер- за перегруженность УДС или за последствия натив. Следовательно, вторая часть комплекс- для содержания автомобильных дорог. Тем не ного решения связана с предоставлением менее, если налоги на различные виды ГСМ яв- услуг и формированием цен на эти услуги. ляются наилучшим из имеющихся аналогов, их следует структурировать таким образом, что- Формирование цен на услуги бы они отражали относительный вклад каждого Принципы формирования цен на услуги об- вида ГСМ в загрязнение городского воздуха щественного транспорта должны опреде- 12 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ляться в рамках комплексной стратегии раз- ность УДС или воздействия на окружающую вития города. Это значит, что они должны от- среду, идея оптимизации работы транспорт- ражать адекватность платы, взимаемой за ного сектора в целом может стать основани- пользование объектами дорожно-транспорт- ем для использования сборов с пользователей ной инфраструктуры. С учетом тесного взаи- индивидуального автотранспорта в целях фи- модействия различных видов транспорта и нансирования модернизации общественного повсеместного занижения платы за пользова- транспорта. Средства частного сектора, ние дорогами, финансовые трансферты привлекаемые для финансирования объектов между автомобильными дорогами и обще- дорожно-транспортной инфраструктуры по ственным транспортом, а также между раз- результатам конкурсного распределения личными видами общественного транспорта концессий, могут дополняться государствен- потенциально согласуются с оптимальной ными ассигнованиями при условии проведе- стратегий ценообразования. ния необходимого анализа затрат и выгод. Субсидии или компенсационные выплаты от- Существуют разные способы обеспечения нюдь не означают необходимость существо- единства финансирования. При наличии хо- вания монопольного поставщика транспорт- рошо организованной унитарной системы, ных услуг. В целях обеспечения эффективнос- как в Сингапуре, это происходит в рамках ти перевозок транспортные операторы долж- обычного бюджетного процесса. В условиях ны осуществлять свою деятельность на прин- более сложных многоуровневых админист- ципах конкуренции и исключительно на ком- ративных систем для достижения такой гиб- мерческой основе, а финансовые трансфер- кости может потребоваться объединение ты должны осуществляться в соответствии с до- всех имеющихся средств финансирования говорами о транспортном обслуживании транспорта в рамках фонда городского между муниципалитетами и операторами. За транспорта, распорядителем которого явля- любые некоммерческие задачи, поставлен- ется орган стратегического управления ные перед операторами, последние должны транспортом в составе муниципалитета или получать прямые и прозрачные компенсаци- правительства мегаполиса. При такой орга- онные выплаты -- по возможности, со стороны низации в этот фонд обычно поступают все нетранспортных отраслевых ведомств, в чьих местные сборы с пользователей транспорт- интересах поставлены такие задачи. Главное, ных средств, включая плату за перегружен- в отсутствие необходимых договорных отно- ность УДС, а также любые отчисления от ме- шений или иных механизмов поддержки ос- стных транспортных налогов или межбюджет- новное внимание следует уделять устойчивос- ные транспортные трансферты. ти работы общественного транспорта и в це- лом отдавать этому вопросу приоритет по Фонды городского транспорта не означают сравнению с традиционными механизмами введения целевых налогов. Преимуществом ценового регулирования. Таким образом, ре- целевых налогов, таких, как взимаемый с ра- ализация комплексной транспортной полити- ботодателей налог на фонд заработной платы ки требует наличия комплексной системы фи- в поддержку Автономного Агенства Транспор- нансирования городского транспорта. та Парижа (RATP), является наличие надежной правовой и бюджетной основы, и во многих Финансирование городского случаях они служат базой для продуманного транспорта долгосрочного планирования перевозок. Од- Необходимо обеспечить единое финансиро- нако значение Фонда городского транспорта вание городского транспорта. С учетом взаи- не зависит от того, что какой-либо конкретный модействия между различными видами налог целевым образом идет на нужды транс- транспорта есть все основания для того, что- порта. Более того, чтобы фонд завоевал дове- бы считать систему городского транспорта рие и, в частности, чтобы идея сбора платы за единым целым. Поскольку во многих странах перегруженность УДС получила поддержку по- сейчас нет прямых сборов за перегружен- литических кругов и населения, нужно четко РЕЗЮМЕ 13 определить цели и объем полномочий Фонда принять меры на двух уровнях. Во-первых, влас- городского транспорта, ввести процедуру де- ти должны понять, какая именно техническая тализированной оценки ассигнований и обес- организация необходима для решения проб- печить прозрачность деятельности Фонда. лем городского транспорта. Во-вторых, орга- низации должны иметь достаточные кадровые и Институты материальные ресурсы для выполнения своих Формирование комплексной экономической функций. При том, что не существует единого политики оказывает серьезное влияние на ин- институционального решения проблемы го- ституциональную структуру. В целях обеспе- родского транспорта, приемлемого для всех чения комплексного и устойчивого развития стран мира, уже накоплен достаточный опыт городского транспорта развивающиеся стра- для того, чтобы разработать некоторые общие ны могут с пользой для себя перейти к такому принципы для уменьшения институциональных ценообразованию, которое в полном объеме препятствий на пути к реальному формирова- отражает социальные издержки всех видов нию комплексной экономической политики. транспорта, к адресному принципу субсиди- рования, отражающему стратегические цели, Координацию деятельности различных юрис- и объединению всех средств финансирования дикций может облегчить четкое законода- городского транспорта, сохраняя при этом тельное распределение ответственности такие механизмы предоставления услуг в рам- между различными уровнями власти. Фор- ках отдельных видов транспорта, которые ак- мальные институциональные механизмы взаи- тивно стимулируют операционную и экономи- модействия могут быть созданы в тех случаях, ческую эффективность. Реализация этого ком- когда в пределах одной урбанизированной плекса мер транспортной политики окажет территории существует множество разных серьезное влияние на институциональную муниципалитетов. Децентрализация, которая структуру и потребует тесной координации сейчас происходит в развивающихся странах, различных юрисдикций и функциональных дает прекрасную возможность для решения структур, а также деятельности планирующих и этих проблем. В частности, необходимо тща- эксплуатационных организаций частного и го- тельное планирование межбюджетных транс- сударственного секторов. фертов, чтобы они соответствовали распреде- лению ответственности, но при этом были Во многих случаях основа для такой институ- структурированы таким образом, чтобы не циональной координации весьма слаба. мешать определению местных приоритетов. Очень немногие города имеют ведомство, Кроме того, центральное правительство мо- занимающееся стратегическим планирова- жет стимулировать укрепление координации нием землепользования и перевозок, или на уровне правительства мегаполиса, как во компетентный центр организации дорожного Франции, увязывая полномочия в области ме- движения. В связи с этим планированием ор- стного налогообложения и межбюджетные ганизации дорожного движения зачастую за- трансферты с определенным уровнем взаи- нимается дорожная полиция, у которой для модействия между различными юрисдикция- этого нет необходимого оборудования и ми и функциональными структурами. специально подготовленных сотрудников. Де- ятельность по планированию и регулирова- Основой функциональной координации дол- нию работы общественного транспорта жен быть стратегический план развития зем- слишком часто привязана к эксплуатацион- лепользования и транспорта. Детальный план ной функции. Существующие организации, развития транспорта и землепользования дол- как правило, не имеют достаточного кадро- жен быть согласован со структурным планом вого обеспечения, а их сотрудники не имеют развития муниципалитета или мегаполиса. необходимой подготовки. Координации операционной деятельности способствует четкое распределение функций Институты городского транспорта необходимо между ведомствами, когда функции стратеги- реструктурировать и укрепить. Для этого нужно ческого характера закрепляются за более вы- 14 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта соким уровнем управления мегаполисом. последнюю очередь в Латинской Америке) Обязанности, законодательно закрепленные политические соображения становились за органами местного самоуправления, причиной непродуманных инвестиций и из- должны быть привязаны к конкретным каналам лишнего упрощения серьезных проблем го- финансирования (например, ситуация, когда родского транспорта. Города, где хорошо отраслевое ведомство напрямую финансиру- организовано планирование и управление ет льготы по оплате проезда на общественном работой транспорта -- например, Куритиба транспорте). Необходимо четко распреде- и Сингапур, зачастую развивались под руко- лить ответственность за обеспечение без- водством сильных лидеров при высоком уров- опасности дорожного движения, причем ин- не технической и профессиональной подго- ституциональная ответственность должна воз- товки сотрудников планирующих органов. Во- лагаться на самый высокий уровень местной прос заключается в том, как согласовать по- администрации. Сотрудники дорожной поли- следовательную техническую политику с де- ции должны иметь специальную подготовку в централизованными и фрагментированными вопросах организации дорожного движения и демократическим процессами. управления безопасностью движения и прини- мать участие в планировании транспортной Участие населения и продуманное техничес- политики и мер безопасности движения. кое планирование могут дополнять друг друга. Активизация населения и проведение обще- Необходимо обеспечить институциональное ственных консультаций параллельно развитию разделение функций планирования и экс- местной демократии -- это важный способ плуатации общественного транспорта. В це- совершенствования разработки местной эко- лях активного привлечения частного сектора номической политики. Для этого можно забла- необходимо разделить техническое регули- говременно публиковать планы в свободной рование, с одной стороны, и закупки и эко- прессе и других СМИ, а также проводить бо- номическое регулирование с другой. Необ- лее официальные общественные консультации ходимо создать четкие законодательные ос- или опросы населения. При разработке не- новы развития конкуренции в сфере пасса- больших, очень локальных инфраструктурных жирских перевозок -- либо конкуренции на проектов предпочтения местного населения рынке, либо конкуренции за рынок. Эксплуа- можно учитывать на стадии проектирования. тационные предприятия должны быть полно- Пользователи общественного транспорта воз- стью переведены на коммерческие принци- можно могут также влиять на процесс распре- пы работы или приватизированы, а развитие деления лицензий через подачу жалоб и учас- новых конкурентоспособных частных опера- тие в консультациях и на премиальные выплаты торов следует поощрять, придавая официаль- операторам путем оценки их деятельности на- ный статус объединениям перевозчиков и т.д. селением или СМИ. На стратегическом уров- В то же время работники государственного не и в случае осуществления более крупных и сектора должны развивать профессиональ- сложных проектов консультации скорее явля- ные навыки в области закупок услуг и контро- ются способом примирения изначально про- ля за исполнением контрактов. тивоборствующих или противоположных инте- ресов, но тем не менее они должны играть Политика, участие населения и по- главную роль в разработке стратегии развития казатели работы города на основе консенсуса. Децентрализованное демократическое уп- равление должно сочетаться с высоким Участие населения должно быть своевре- уровнем технической подготовки. В конеч- менным и продуманным. Обеспечение та- ном итоге, разработка транспортной поли- кого стратегического участия требует при- тики связана с достижением определенного нятия мер на двух уровнях. Во-первых, актив- баланса противоборствующих интересов. ность населения необходимо организовать Следовательно, этот процесс не может оста- таким образом, чтобы облегчить проведение ваться вне политики. Слишком часто (и не в своевременных консультаций с участием РЕЗЮМЕ 15 хорошо осведомленных людей. Во-вторых, мочий городам появилась возможность со- чрезвычайно важно наладить работу реаль- здать институциональные и финансовые ме- ных объединений местного населения, осо- ханизмы, лучше отражающие сложные взаи- бенно в тех случаях, когда на местах нет модействия как внутри сектора городского сильных официальных политических механиз- транспорта, так и между городским транс- мов. В развивающихся странах такие объ- портом и другими направлениями город- единения зачастую активно работают в сель- ской стратегии развития. Только на такой ских районах и гораздо менее активны в го- тщательно спланированной институциональ- родах. Поскольку экономическая и финан- ной и финансовой основе можно устранить совая ответственность за развитие городов принципиальный парадокс городского децентрализована, с передачей этих полно- транспорта. 16 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 1ВВЕДЕНИЕ В развивающихся странах происходит бурный рост городов. В процессе этого роста увеличивается нагрузка на улично-дорожную сеть. В то же время во многих городах снижаются качество и объем перевозок, осуществляемых общественным транспор- том, что наносит ущерб городской экономике, окружающей среде и благосостоянию бедных слоев населения. Цель настоящего анализа заключается в том, чтобы переори- ентировать стратегию развития городского транспорта на решение проблем беднос- ти в городах и разработать механизм укрепления взаимодействия между Всемирным банком и другими организациями, которые предоставляют кредиты или оказывают со- действие в поддержку развития городов. Главным направлением всей деятельности действия на повседневные потребности са- Всемирного банка является сокращение мых бедных слоев населения. бедности. Суть позиции Банка, нашедшая от- ражение в комплексной программе разви- Городской транспорт уже сейчас составляет тия и стратегиях борьбы с бедностью, разра- значительную часть портфеля Банка. В конце батываемых для стран с большим бременем 2000 г. в стадии реализации находились со- долга, -- это холистический подход к процес- рок восемь проектов, имеющих в своем со- су развития, учитывающий взаимосвязь раз- ставе компоненты, касающиеся городского личных секторов, ориентирующийся прежде транспорта, и еще двенадцать проектов были всего на слабые звенья в любой отдельно взя- уже достаточно хорошо подготовлены для то- той стране и направленный на укрепление го, чтобы Всемирный банк осуществил инве- координации деятельности многочисленных стиции, размер которых еще предстоит оп- заинтересованных организаций. ределить. Половина действующих проектов зарегистрирована прежде всего как проек- С точки зрения экономики транспорт -- это ты развития городского транспорта. Соглас- источник жизненной силы городов, которые в но оценкам, общая сумма займов, предос- большинстве развивающихся стран являются тавленных Банком под эти проекты, составля- основными источниками роста националь- ет 4,4 млрд долларов США. 35,3 % этой суммы ной экономики, что дает возможность для со- приходилось на долю инвестиций в развитие кращения бедности. Слабо развитый транс- метрополитена и системы пригородного же- порт тормозит рост. В социальном плане, лезнодорожного сообщения (главным обра- транспорт -- это средство получения досту- зом в Латинской Америке), а 13,7 % -- на до- па (или препятствие, мешающее доступу) к лю инвестиций в развитие автобусного пар- рабочим местам, учреждениям здравоохра- ка, строительство полностью изолированных нения и образования и социальным услугам, полос для автобусов и другие объекты, пред- необходимым для поддержания благосостоя- назначенные для многоместных автотранс- ния бедных. Результаты исследований бедно- портных средств. Еще 19,2 % этих инвестиций сти в городах показывают, что отсутствие та- было связано со строительством новых авто- кого доступа является одной из главных при- мобильных дорог (в основном в Китае) и 15,4 чин социальной исключенности. Таким обра- процентов -- с ремонтом и содержанием зом, стратегия развития городского транс- дорог и мостов. Кроме того, начиная с 1995 порта может способствовать сокращению г., Международная Финансовая Корпорация бедности как благодаря своему влиянию на (МФК) профинансировала семь проектов экономику города (и, следовательно, на эко- развития городского транспорта, включая номический рост), так и за счет прямого воз- обустройство платных дорог, развитие авто- ВВЕДЕНИЕ 17 бусного парка и метрополитена, а также в городах2. С тех пор стал развиваться более строительство ряда крупных объектов в аэро- широкий подход к формированию транспорт- портах и портах столичных городов. ной политики. В конце 1996 г. Банк опублико- вал доклад по общим принципам транспорт- Настоящий анализ проводится в условиях про- ной политики, где подчеркивалась важная и должающейся децентрализации политической неразрывная связь между экономическими, и финансовой ответственности за развитие го- социальными и экологическими аспектами родов, которая происходит либо в результате устойчивой транспортной политики3. продуманного осуществления институцио- нальных реформ в рамках политики децентра- С учетом вышеизложенного цели проводимо- лизации (как в Бразилии), либо под влиянием го анализа городского транспорта заключа- политико-экономических реалий (как во мно- ются в следующем: i) углубление общих зна- гих странах бывшего СССР). Как отмечается в ний о характере и масштабе проблем го- недавно опубликованной Всемирным банком родского транспорта в странах с развиваю- стратегии городского развития, в процессе щейся и переходной экономикой, особенно децентрализации правительства городов неиз- применительно к бедным слоям населения; бежно столкнутся с проблемами сбаланси- ii) в формировании стратегии содействия на- рованного бюджета и вопросами кредитос- циональным и городским властям в решении пособности ("приемлемости для банков"), а проблем городского транспорта, в рамках также с проблемой эффективного управления которой можно определить роль Всемирно- своими активами, что является необходимой го банка и других организаций. предпосылкой улучшения конкурентного по- ложения экономики города и социально-эко- Достижение вышеуказанных целей нельзя логических условий жизни людей ("пригоднос- рассматривать как узкую техническую зада- ти для проживания"). Необходимость ускорен- чу. Между целями роста (которому в опреде- ного развития этих институциональных харак- ленной степени способствует моторизация), теристик подчеркивалась в докладе Всемир- борьбы с бедностью и охраны окружающей ного банка по стратегиям развития городов1. среды существуют некоторые противоречия. Однако авторы вышеуказанного документа не Более того, транспорт в основном является пытались разработать на основе этой теории промежуточным товаром, облегчающим стратегию предоставления услуг в конкрет- производство конечных товаров и услуг, удов- ном секторе. Именно в этом и заключается летворяющих потребности человека. Как та- цель настоящего документа, который рас- ковой, он представляет собой важный, но не сматривает городской транспорт в более ши- самостоятельный элемент стратегии город- роком контексте развития городов и в рамках ского развития. Дополнительная ценность го- комплексной программы развития, уделяю- родского транспорта реализуется только в щей особое внимание вопросам бедности и том случае, если стратегия его развития увя- активизации сотрудничества между Всемир- зана со стратегиями развития других секто- ным банком и другими многосторонними и ров в целях решения проблем и использова- двусторонними организациями, которые ния возможностей процесса развития. предоставляют кредиты или оказывают содей- ствие в поддержку процесса развития. Главное, чтобы такой комплексный, стратеги- ческий подход был реалистичным и обеспе- В последнем из материалов Всемирного чивал основу для разработки планов и про- банка, посвященных стратегии развития го- грамм действий, не выходящих за пределы родского транспорта, который был опублико- возможностей городов. Городской транспорт ван в 1986 г., в основном подчеркивалось зна- более других секторов страдает от таких чение планирования и управления объектами расхождений между представлениями и ре- инфраструктуры, а также планирования и ор- альностью. Строительство новых дорог в от- ганизации дорожного движения для обеспе- сутствие сбалансированной программы го- чения экономически эффективных перевозок родского развития, определяющей политику в 18 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта области управления спросом, городских ности тех, кто пользуется транспортом. пассажирских перевозок и согласованную с ними политику землепользования, не может Во второй части доклада рассматривается улучшить условия дорожного движения или со- возможность достижения поставленных целей стояние окружающей среды. В отсутствие ре- за счет применения целого ряда инструмен- альных представлений о финансовых послед- тов. В главе 6 обсуждаются вопросы обустрой- ствиях политики поддержания низкого уровня ства и управления эксплуатацией объектов платы за проезд в общественном транспорте дорожно-транспортной инфраструктуры. В такая социальная стратегия может в действи- главе 7 обсуждается проблема дорожного тельности привести к снижению качества и общественного транспорта, включая роль не- объема пассажирских перевозок. С учетом формального сектора. В главе 8 рассматри- этого авторы настоящего анализа пытаются ваются роль массового городского транс- сбалансировать задачу определения места и порта и его ограничения. В главе 9 особое роли транспорта в общей стратегии город- внимание уделяется немоторизованным ви- ского развития и задачу поиска более совер- дам транспорта, играющим очень важную шенных, нетривиальных способов предостав- роль в удовлетворении потребностей бедных ления транспортных услуг. (и все в большей степени менее нуждающих- ся) слоев населения, что, однако, зачастую В первой части настоящего доклада рассма- упускается из вида. Для всех перечисленных тривается возможность использования город- областей характерны два общих недостатка, ского транспорта как инструмента развития мешающих достижению поставленных соци- городов и сокращения бедности. Эта страте- альных целей. В этой связи в главе 10 рассма- гия идет в двух главных направлениях. Во-пер- триваются вопросы ценообразования и фи- вых, как отмечено в главе 2, сокращению нансирования городского транспорта, а в бедности может способствовать вклад транс- главе 11 -- институциональная структура это- порта в повышение эффективности городско- го сектора. Наконец, в главе 12 мы рассмат- го хозяйства и, следовательно, в общее увели- риваем, как это влияет на используемые Бан- чение уровня доходов. Во-вторых, как отмеча- ком инструменты и стратегию кредитования. ется в главе 3, городская транспортная поли- тика может быть направлена более точно на удовлетворение потребностей бедных слоев 1 World Bank. 2000. Cities in Transition: World Bank Urban населения. Однако отсутствие возможностей and Local Government Strategy. A World Bank Policy получения высококачественного транспорт- Paper, Washington D.C. ного обслуживания -- это не единственный 2World Bank. 1986. Urban Transport: Sector Policy Paper. A аспект качества жизни бедного населения, World Bank Policy Paper, Washington D.C. связанный с транспортом. В главе 4 рассма- 3 World Bank. 1996. Sustainable Transport: Priorities тривается городская природная среда с ак- for Policy Reform. A World Bank Policy Paper, Washington центом на загрязнении воздуха, от которого D.C. особенно страдают нуждающиеся. В главе 5 рассматриваются вопросы личной безопас- ВВЕДЕНИЕ 19 20 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 2ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ Ухудшение условий передвижения в связи со стихийным ростом городов и ростом автомоби- лизации наносит ущерб экономике крупных городов. Определенную помощь может оказать структурная политика -- например, правильно спланированное развитие инфраструктуры, планомерная деконцентрация, комплексное управление структурой землепользования или ли- берализация земельных рынков -- однако эти меры должны быть тщательно согласованы с транспортной политикой в рамках более широкой стратегии развития городов. Городской транспорт будут жить в городах. Это означает увеличе- и эффективность городского ние городского населения на 2 млрд чело- хозяйства век, что равно нынешней общей численности городского населения развивающихся В этой главе мы рассматриваем влияние го- стран4. Ожидается, что число мегаполисов родского транспорта на развитие городско- -- городов с населением свыше 10 млн чело- го хозяйства. В большинстве развивающихся век -- удвоится, причем две трети таких горо- стран на долю городов приходится, как мини- дов будет находиться в развивающихся стра- мум, 50% валового национального продукта, нах. Определенный рост будет наблюдаться а в некоторых странах -- более 70%. Города и в густонаселенных пригородных районах, развивающихся стран нередко направляют которые не входят в состав существующих го- на нужды своих транспортных систем 15-25% родов и находятся за пределами их админис- годового объема расходов, а иногда и гораз- тративных границ. Во многом это может про- до больше. Жители городов обычно расходу- исходить в виде стихийного роста городов, ют на транспорт от 8 до 16% семейных дохо- что мешает нормальной работе обществен- дов, хотя для беднейших домохозяйств, прожи- ного транспорта, усиливает зависимость от вающих в очень крупных городах, эта цифра автотранспорта и, следовательно, уменьша- может составлять более 25%. На долю транс- ет доступность рабочих мест и городских портного сектора приходится около одной объектов для бедных и очень бедных слоев на- трети всех инвестиционных потребностей го- селения. С учетом этого необходимо изучить родской инфраструктуры. Несмотря на то, возможности повышения экономической эф- что в последнее время частный сектор более фективности городского хозяйства за счет активно участвует в финансировании дорож- более тесной интеграции транспорта с дру- но-транспортной инфраструктуры, бoльшая гими направлениями стратегии развития го- часть этой финансовой нагрузки все равно родов. будет падать на городской бюджет. Города существуют за счет такого фактора, В большинстве развивающихся стран город- как экономия агломерации, который обус- ское население увеличивается более чем на ловлен торгово-промышленной деятельнос- 6 % в год. Во многих бывших аграрных стра- тью. Здесь базируются "передовые" отрасли, нах, таких, как Китай, урбанизация считается а производительность труда в городе, как одним из непременных условий роста ввиду правило, выше, чем в сельской местности. необходимости сокращения числа сельско- То, что во многих развивающихся странах хозяйственных работников и повышения про- крупные и густонаселенные столичные горо- изводительности труда в сельских районах. да занимают доминирующее положение, го- Уже при жизни нынешнего поколения более ворит о том, что даже очень большие города половины населения развивающихся стран сохраняют эти преимущества. ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 21 В таких городах главным средством передви- свидетельствующие о том, что такие средства жения является моторизованный дорожный более эффективно используют дорожное про- транспорт. Если при перевозке товаров и странство (в пересчете на одного человека), пассажиров на большие расстояния можно чем велосипеды или индивидуальные автомо- активно использовать другие виды транспор- били. Следовательно, в ближайшей перспек- та, а при перевозке пассажиров (а в некото- тиве развивающие страны могут пойти по рых городах и грузов) на короткие расстоя- иному пути развития, связанному с большей ния важную роль могут играть немоторизо- персональной мобильностью, по сравнению ванные виды транспорта, то большинство с тем, что было в индустриальных странах при крупных городов мира, где внутригородские том же уровне доходов. В долгосрочной пер- перевозки грузов и пассажиров не зависят от спективе стратегический вопрос заключает- моторизованного транспорта, относятся к ся в том, будут ли мотоциклы рассматривать- числу бедных и относительно неэффективных ся лишь как промежуточный этап на пути к до- городов, которые стремятся изменить такое стижению неустойчиво высокого уровня вла- положение. Однако многие мегаполисы от- дения и пользования индивидуальными авто- личаются самыми большими затратами вре- мобилями, или же они могут стать централь- мени на перевозки, наибольшей загруженно- ным элементом более мобильной, безопас- стью улично-дорожной сети и наиболее высо- ной и устойчивой системы городского транс- кими уровнями загрязнения окружающей порта, благодаря правильной организации среды. Стратегический вопрос (особенно в дорожного движения и разделению различных странах с очень сильным доминирующим по- участников движения. ложением столицы) заключается в том, как сохранить экономические выгоды городско- Решая этот вопрос, необходимо учитывать, го масштаба и при этом ограничить сниже- что города значительно отличаются друг от ние качества работы транспорта, связанное друга по своим экономическим, социаль- с размером города и плотностью застройки. ным и пространственным характеристикам. Более того, характеристики любого отдельно В развивающихся странах, особенно в Азии, взятого города будут меняться с течением это приводит к быстрому увеличению числа времени. Мы не надеемся выработать про- двухколесных моторизованных транспортных стое стандартное решение проблемы разви- средств, которые обеспечивают более быст- тия систем городского транспорта, подходя- рое передвижение, чем велосипеды (по- щее для всех городов и во все времена. Тем скольку они мощнее) или автобусы (посколь- не менее, несмотря на то, что у каждого го- ку это индивидуальный транспорт). Новые рода есть свои особенности, можно выде- двухколесные моторизованные транспортные лить четыре характеристики, объясняющие средства относительно дешевы, даже доволь- различия транспортных ситуаций: но бедные люди могут купить их. Например, недавнее исследование, проведенное в Дели a. Уровень доходов. Как в развивающихся, так (Индия), показало, что при среднегодовом и в индустриальных странах уровень авто- уровне доходов на душу населения менее мобилизации зависит прежде всего от уров- 2000 долларов США более 80% домохозяйств ня доходов. И хотя богатые страны, как пра- имеют моторизованные транспортные сред- вило, имеют более развитую дорожно- ства (в основном двухколесные). Они обеспе- транспортную инфраструктуру, чем бед- чивают людям индивидуальную моторизован- ные5, а на общенациональном уровне не- ную мобильность, хотя сейчас такая мобиль- достаточная плотность сети дорог с твердым ность связана с высокими экологическими покрытием отмечается, как правило, в стра- издержками и большим числом ДТП (см. главу нах с низким и среднем уровнем доходов 5). Однако существуют технические возмож- на душу населения6, темпы расширения го- ности существенного улучшения их экологи- родской улично-дорожной сети с ростом ческих характеристик при небольших допол- доходов, скорее всего, будут ниже темпов нительных затратах. Более того, есть факты, роста объемов дорожного движения. Сле- 22 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта довательно, если не ввести жестких ограни- d. Темпы роста населения. Быстро расту- чений на пользование автотранспортом, щие города отличаются от других городов как в Сингапуре, то объем дорожного дви- тем, что а) соотношение уровня автомо- жения и нагрузка на УДС, скорее всего, бу- билизации и уровня доходов в таких горо- дут увеличиваться с ростом доходов. дах выше среднего по стране и b) про- цент территории, выделенной для пере- b. Размер городов и их распределение по движения, как правило, ниже среднего размерам. По мере увеличения размера уровня. Вместе взятые, эти два фактора города (и особенно плотности застрой- обуславливают значительную перегру- ки), как правило, возрастают среднее женность улично-дорожной сети. расстояние от места жительства до мес- та работы, нагрузка на УДС и воздействие Эти эффекты, безусловно, пересекаются и дорожного движения на окружающую взаимодействуют друг с другом. Если отвлечь- среду. Наиболее серьезные проблемы ся от проблемы размера города, они позволя- городской бедности и городского транс- ют разработать систему категорий, к кото- порта встречаются в мегаполисах7. Эти рым можно отнести крупные города (см. таб- проблемы стоят особенно остро в стра- л. 2.1). В определенной степени это объясняет нах, где доминируют столичные города8. также тип системы общественного транспор- та, сложившейся в городах. Например, стра- c. Политическая история. Форма совре- ны с высоким уровнем доходов отличаются вы- менных городов неизбежно отражает ис- сокой степенью автомобилизации и большой торическое развитие их социально-эко- загруженностью улично-дорожной сети, но номических систем. Наибольшие разли- при этом имеют больше финансовых возмож- чия существуют между городами бывших ностей для развития систем массового рель- социалистических стран с плановой эко- сового транспорта. В случаях очень бурного номикой, многие из которых состояли из роста города развитие массового транспор- разнесенных на большие расстояния жи- та, как правило, отстает от общего роста. При лых районов с плотной застройкой, об- более низких темпах роста населения, и осо- служиваемых массовым пассажирским бенно в городах бывших социалистических транспортом, и городами тех стран, где стран, где произошла стагнация доходов, ве- рыночные механизмы играли более за- роятность существования системы массово- метную роль в формировании характера го транспорта больше, чем это можнопред- землепользования9. В частности, в стра- положить только с учетом уровня доходов. Эти нах с переходной экономикой бурный различия и факторы, обуславливающие их по- рост моторизации сочетается с резким явление, необходимо учитывать при рассмот- сокращением бюджетных возможностей рении вопросов более общего характера, поддержания традиционно крупных сис- которые обсуждаются в последующих разде- тем общественного транспорта. лах. Таблица 2.1. Классификация условий в городах Уровень доходов/моторизации Низкий Высокий Сингапур Бывшая план. экономика Дакка Бангкок, Манила, Гонконг Рыночная экономика роста Высокие Самарканд, Алма--Аты, Москва, Варшава, Будапешт Бывшая план. экономика Бишкек населения Темпы Низкие Дакар, Найроби Прага, Буэнос--Айрес Рыночная экономика Источник: данные авторов. ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 23 Total (xvi) 5.5 4.63 2.69 5.60 0.63 6.71 4.68--5.79 5.09--6.72 4.61--6.11 5.89--10.89 8.65--12.61 устранить. -- -- -- -- -- -- -- -- -- Others (XV) 0.46 5.58 6.47--11.45 показателями -- целесообразно Subtotal (xiv) 5.04 0.87 4.63 2.69 5.60 0.63 6.71 0.78--2.61 4.68--5.79 5.09--6.72 4.61--6.11 Net 5.89--10.89 "приемлемыми" с road b) -- -- -- users (xiii) 4.71 1.67 1.67 2.60 2.81 1.01 1.64 экономически Revenue from 5.69--8.84 бы равнениюс было по что (%) (xii) -- 5.04 b) 0.88 6.30 4.36 5.60 3.44 8.35 Subtotal либо 7.28--8.39 5.62--7.12 то, 5.89--10.89 8.65--12.61 ВВП DC. ать потока, Other (Xi) -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- 8.84 5.59 завыш 5.69-- могут (x) -- -- -- -- -- -- Washington, свободного 0.50 0.07 0.26 0.50 0.47 0.02 GHGa) значения Pollution air Bank, (ix) 0.18 3.83 0.73 0.60 0.15 3.12 0.64 0.30 3.18 0.97 2.56 2.58 5.12 скоростью 2.09-- 1.55-- Local со World расчетные -- -- -- -- 42. Noise (viii) 0.16 0.05 0.19 0.30 0.30 0.49 0.10 0.15 0.41-- национального/регионального сравнению образом, Paper по insur- of ance (vii) 1.00 1.71 0.24 2.40 1.20 1.60 1.11 2.33 0.94 Таким 2.32d) либо объеме Accidents, net 0.46--1.49 0.5--2.00e) 0.16--4.12 в дорог УДС. Discussion выплат на (vi) -- -- 0.19 0.75 0.75 3.03 2.56 0.30 2.43 3.42 1.38 3.37 TWU Congestion 1.00--6.00 рассчитываются нагрузкой пользователей and от УДС (v) -- -- -- -- -- -- -- -- 1.56 2.41 0.08 1.92 автотранспорта Land Parking компенсационных 0.43--1.74 Motorization." выплат "оптимальной" поступлений Road (iv) -- -- -- Costs 1.76 1.75 1.49 0.24 1.14 0.73 1.37 1.64b) 1.25b) страховых издержек перегруженности учета без учетом расчетной "Managing с с (iii) WRI Lee ISO FIEL Source NRDC ECMT ECMT IBRD Misc. CSERGE Ochoa Zegras компенсационных издержки внешних Tractebel 2000. страны газы приведены доли C. случаев сравнению '90s всей 'OOs страховых по Year (ii) 1989 1990 1991 1993 1993 1995 1990 1995 1995 1994 1996 для Early затраты не Early а парниковые Оценки. автомобили объем = большинстве 2.2 Willoughby,: GHG Дорожные Только Общий Рассчитано В: City движения, Aires (i) UK Paolo : USA1 USA2c) USA3 EU1 EU2 Poland Dakar Bangkok Santiago Country/City Mexico Sao Buenos Таблица Источник Сноски a) b) c) d) e) Примечание дорожного 24 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Экономические последствия номикой процесс моторизации все еще на- недостаточного развития ходится на довольно раннем этапе своего городского транспорта развития: в большинстве развивающихся стран на 1000 жителей приходится менее 100 В процессе роста в большинстве развиваю- автомобилей, в то время как в более богатых щихся стран увеличивается нагрузка на сис- индустриальных странах эта цифра состав- темы городского транспорта. Темпы роста ляет 400 автомобилей и выше. автомобилизации в развивающихся странах опережают даже темпы роста населения, Значительная часть связанного с транспор- причем нередки случаи, когда в развиваю- том загрязнения воздуха, а также потери сво- щихся странах число транспортных средств бодного времени из-за заторов на дорогах увеличивается на 15-20% в год. Кроме того, во тоже ведут к снижению эффективности, что, всех городах, за исключением самых круп- однако, не находит прямого отражения в ста- ных, которые отличаются наибольшей пере- тистике ВВП. Кроме того, во многих крупных груженностью улично-дорожной сети, увели- городах уменьшается личная безопасность чивается средняя протяженность поездок людей во время поездок. Для некоторых из каждого транспортного средства. Такой этих воздействий была определена денежная рост превышает возможность расширения стоимость. Сводная оценка некоторых внеш- улично-дорожной сети, а ее перегружен- них издержек автотранспорта на общенацио- ность является главным препятствием для эф- нальном и региональном уровнях приведена фективного функционирования городского в таблице 2.3. Согласно последним оценкам хозяйства в крупных городах (особенно ме- Всемирного банка, общий экономический гаполисах). Снижается скорость движения, и ущерб от загрязнения воздуха в таких загряз- ухудшаются условия движения для пешеходов ненных городах, как Бангкок, Куала-Лумпур и и немоторизованных транспортных средств. Джакарта, составляет до 10 % ВВП10. Оценки Согласно имеющейся информации, в тече- Всемирного банка, проведенные для шести ние рабочей недели средняя скорость дви- городов развивающихся стран с общим на- жения в центре Бангкока, Манилы Мехико и селением более 50 млн человек (Бомбей, Шанхая не превышает 10 км/час, а в центре Шанхай, Манила, Бангкок, Краков и Сантья- Куала-Лумпура и Сан-Паулу -- 15 км/час. го), показывают, что издержки, связанные с Расчеты показывают, что вследствие заторов воздействием аэрозолей и прочих выбросов на дорогах эксплуатационные издержки об- от автотранспорта (за исключением свинца), щественного транспорта возрастают на 10 % эквивалентны 60 % расходов на импорт бензи- в Рио-де-Жанейро и 16 % в Сан-Паулу. Из ше- на и более 200 % расходов на импорт дизель- стнадцати городов развивающихся стран с ного топлива11. населением более 4 млн человек, которые упоминаются в базе данных Глобальных го- Причины снижения родских индикаторов ООН за 1998 г., в пяти эффективности городского (Бухарест, Джакарта, Киншаса, Лагос и Ма- транспорта нила) средняя продолжительность поездок на работу составляет не менее одного часа Краткосрочные эффекты пятнадцати минут. Темпы роста измеряемого Иногда можно слышать мнение о том, что ВВП также снижаются под влиянием перегру- ухудшение состояния городского транспор- женности УДС, задержек и непредсказуемо- та во многих развивающихся странах связано сти грузовых перевозок, трудностей с ведени- с тем, что в этих странах уровень моториза- ем хозяйственной деятельности, а также все ции по отношению к уровню доходов выше по более явных признаков распада рынка труда сравнению с индустриальными странами. в некоторых крупных городах (например, в Факты не подтверждают это предположение. Сан-Паулу, Мехико и Маниле). Все это про- Что касается соотношения доходов и уровня исходит, несмотря на то, что в большинстве автомобилизации, развивающиеся страны стран с развивающейся и переходной эко- практически повторяют путь, пройденный ин- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 25 дустриальными странами (см. рис. 2.1). Боль- ных странах, когда они находились на анало- шинство развивающихся стран следуют в том гичной стадии роста доходов, а именно: же направлении развития, что и Франция, Ве- ликобритания, Япония и Испания. Только в Ар- · высокая концентрация населения, эконо- гентине, Бразилии, Мексике и некоторых вос- мической активности и самой автомоби- точноевропейских странах с переходной лизации в одном или очень немногих экономикой соотношение уровня автомоби- крупных городах, размер и население лизации и уровня доходов выше, чем это было которых быстро увеличиваются; в индустриальных странах. В Таиланде, Фи- липпинах, Чили и Корее соотношение по · недостаточное количество и неудовлетво- стране в целом ниже, но во всех этих странах рительная структура объектов дорожно- есть столицы с перегруженной улично-дорож- транспортной инфраструктуры, нередко ной сетью, которые находятся в русле общего связанные с быстрым ростом населения; развития и для которых характерен гораздо более высокий уровень доходов и (в отличие · слабое развитие институциональных, бюд- от большинства западных индустриальных жетных и регулятивных механизмов на му- стран) гораздо более высокий уровень авто- ниципальном уровне. мобилизации, чем в среднем по стране. Долгосрочная динамика Таким образом, проблемы развивающихся структуры городского хозяйства стран, как правило, не связаны с тем, что Существует также долгосрочное динамичес- уровень моторизации начинает расти при кое взаимодействие между транспортом и более низких уровнях доходов на душу насе- характером городского хозяйства. В городах ления или при более высоких темпах роста есть экономические центры, существование доходов, чем это было на ранних этапах раз- которых обусловлено различными видами вития индустриальных стран. Однако есть не- экономии агломерации -- нередко на тра- сколько моментов, которые отличают нынеш- диционной базе промышленности или тор- нюю ситуацию от положения в индустриаль- говли. По мере увеличения расстояния меж- Рисунок 2.1. Уровень моторизации и уровень доходов. Сравнительный рост числа автомобилей и объема доходов на душу населения во Франции, Японии, Испании и Великобритании (с 1950-х по 1995 гг.) и относительное положение других стран по состоянию на 1995 г. Источник: данные авторов. 26 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ду местами проживания людей и рабочими смотря на это, старый центр продолжает су- местами те, кто работают в центре, выбира- ществовать, сохраняя наиболее ценную ком- ют место жительства на основе компромис- мерческую деятельность. са между увеличением расходов на транс- порт и более низкой стоимостью земли (а В более богатых индустриальных странах сти- также возможностью получения большего хийный рост городов характеризуется неог- пространства и удобств). С увеличением за- раниченным центробежным расширением груженности УДС в центре городов и повы- неплотных городских застроек за пределами шением уровня доходов люди готовы больше центральной части города, которые нередко платить за пространство и удобства, "перепрыгивают" через незастроенные терри- например, они переезжают в более отдален- тории и входят в состав новых юрисдикций, со- ные районы, где земля дешевле, а передви- ревнующихся между собой в процессе разви- жение в окрестностях дома легче. Площадь тия13. Когда создание новых рабочих мест от- города увеличивается. Парадокс заключает- слеживает развитие жилого фонда, возникает ся в том, что, стремясь избежать заторов на такое явление, как "периферийный город"14. дорогах, люди переезжают в районы, где они Считается, что стихийный рост городов увели- попадают в постоянно растущую зависи- чивает государственные и частные расходы мость от автомобилей. Эту тенденцию усили- на инфраструктуру из расчета на каждое ме- вают инвестиции в повышение пропускной стожительства и при этом сокращает бюджет- способности радиальных магистралей, а ные возможности традиционного городского также технологические инновации, благода- центра, что ведет к разрушению его инфра- ря которым возрастает скорость и снижают- структуры и снижению качества его услуг. Что ся издержки. касается транспорта, то согласно общему мнению, стихийный рост городов увеличивает Предприятиями движут аналогичные сообра- протяженность поездок (даже в том случае, жения. По мере роста города и диверсифи- если занятость тоже децентрализована) и за- кации его экономической базы те, кому нуж- висимость от автотранспорта, хотя не всегда но больше пространства (зачастую это круп- ведет к увеличению транспортных расходов ные, ориентированные на экспорт компа- населения, продолжительности поездок или нии, использующие современные производ- общей нагрузки на УДС15. ственные линии сборки), могут перемещать- ся из старых центральных районов с пере- Не все эти особенности характерны для про- груженными улицами и высокой арендной цесса развития городов в странах с переход- платой в более дешевые районы с более ной и развивающейся экономикой. Во мно- удобным доступом к портам или междуго- гих городах бывших социалистических госу- родным автомагистралям, в то время как дарств "перепрыгивание" было частью плани- предприятия торговли и сферы обслуживания руемой структуры, когда анклавы с высокой могут оставаться в центре ради сохранения плотностью застройки на окраинах городов доступа к потребителям12. Во многих индуст- были окружены незастроенными территория- риальных странах это уже привело к пере- ми и связаны с районами централизованной мещению предприятий, связанных с большим занятости коридорами с большой пропуск- объемом грузоперевозок, в периферийные ной способностью, где работал обществен- районы. Из-за ограниченного числа крупных ный транспорт. Однако в результате нового радиальных транспортных маршрутов может стихийного роста городов жилые районы все сформироваться "сотовая" структура пере- больше удаляются от традиционных крупных возок. Вдоль любой радиальной магистрали магистралей, вдоль которых проложены мар- могут возникнуть несколько вторичных цент- шруты общественного транспорта. Во многих ров, а в местах пересечения радиальных быстро растущих городах развивающихся маршрутов с внешними кольцевыми дорога- стран в пригородных поселках живут бедные ми могут появляться новые центры с высокой переселенцы из сельской местности, а поли- плотностью коммерческой деятельности. Не- тика землепользования может даже препят- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 27 ствовать повышению плотности внутрирайон- за что промышленность не платит, в результа- ной застройки. Уровень доходов жителей та- те чего номенклатура осуществляемых видов ких пригородных поселков слишком низок, деятельности (или охрана окружающей сре- чтобы они пользовались автомобилями, т.ч. их ды в случае осуществления смешанной дея- развитие связано с увеличением продолжи- тельности) далеко не оптимальна. тельности поездок и транспортных расходов. Роль городского транспорта С точки зрения населения или предприятий в стратегии развития городов такое центробежное перемещение деятель- ности представляет собой экономически У каждого города есть свой порядок разра- обоснованную адаптацию в целях увеличения ботки стратегии развития В хорошо органи- доступности пространства (для домохо- зованном обществе этот процесс в большин- зяйств) или рынков и поставщиков (для пред- стве случаев основан на программе разви- приятий). Однако, принимая решения о пе- тия, коллективно принятой при участии прави- реезде, ни население, ни предприятия не ду- тельства города и ведущих представителей мают о том, какие косвенные воздействия общественности, согласованной стратегии оказывают их решения на окружающих. Если реализации этой программы, используя тех- транспортные тарифы ниже фактических из- нические возможности приведения страте- держек (поскольку они не учитывают пере- гии в действие и опираясь на бюджетно-фи- груженность УДС или экологические эффек- нансовую систему, способную обеспечить ты) или если сборы за пользование объекта- эффективную мобилизацию и распределе- ми инфраструктуры в новых периферийных ние необходимых ресурсов (Врезка 2.1). районах ниже себестоимости (вследствие заниженного уровня платы за подключение к Нашим отправным пунктом является общее сети и сборов с застройщиков), город будет положение о том, что транспорт, как прави- по-прежнему разрастаться со скоростью, ло, нужен не сам по себе и что спрос на превосходящей экономически обоснован- транспорт обусловлен спросом на конеч- ный уровень. Тогда потребуются админист- ные потребительские товары и услуги, а так- ративные меры для ограничения этой дис- же на сырье и промежуточные продукты, ис- пропорции. Возможно, потребуется также пользуемые при производстве конечных това- определенное планирование на микроуров- ров или услуг. Из этого следует, что решения не, где строительство новых промышленных проблем транспорта делятся на две совер- объектов может отрицательно сказаться на шенно разные общие категории. К первой деятельности, осуществляемой населением, категории, которая рассматривается далее, Врезка 2.1. Стратегия развития городов (СРГ) СРГ -- это новый инструмент, впервые использованный в рамках разработанной Всемирным банком стратегии городского развития и управления, который направляет основное внимание Банка и его парт- неров на город как на единицу анализа. СРГ помогает городу провести учет своих возможностей и име- ющихся ресурсов, направить в более четкое русло свои надежды на будущее и увязать свои цели с воз- можными способами улучшения своего конкурентного положения. Она не должна заменять комплекс- ные генеральные планы развития города, генеральные планы развития землепользования или даже планы инвестиций. Скорее, это стратегическое определение перспектив, которое способствует уточнению целей и направления развития города и формирует основы планирования землепользования, развития транспорта и потребностей других отраслей, а также основы разработки экономической политики, распределения ресурсов и определения инвестиционных приоритетов. Такие города, как Бильбао, Рио-де-Жанейро, Сидней, Бангалор и Иокогама, успешно направляли свой рост с помощью таких стратегических планов. В каждом из этих городов был принят порядок открытого планирования развития города с участием самых разных заинтересованных сторон, что обеспечивало более строгую координацию и более эффективное сочетание государственных и частных ресурсов. Банк и его партнеры при поддержке Альянса городов работают более чем в 50 городах, которые сей- час готовят свои СРГ. Источник: Tim Campbell, World Bank. 28 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта относятся внутренние инструменты самого ривающего строительство дополнительного транспортного сектора, необходимые для участка крупного городского транспортного повышения его эффективности. Они могут коридора. Это даст всем заинтересованным предусматривать крупные инвестиции в объ- сторонам четкое представление о будущей екты инфраструктуры и совершенствование форме города и обеспечит более эффектив- управления объектами инфраструктуры в це- ное функционирование земельного рынка в лях повышения их производительности. Вто- поддержку рационального землепользова- рой тип решений предусматривает работу с ния. Более того, характер и пропускная спо- секторами, которые создают спрос на собность планируемых объектов инфра- транспорт. Самое большое внимание обыч- структуры должны быть согласованы с харак- но уделяется местонахождению деятельнос- тером и плотностью планируемых или пред- ти, о чем говорится далее.. Однако роль полагаемых застроек. Использование транс- транспорта в обслуживании развития других портной инфраструктуры в целях структури- социальных секторов, таких, как здравоохра- рования роста городов имеет особое значе- нение, образование и т.д., связана с целым ние для второстепенных городов17. рядом иных структурных эффектов. Следова- тельно, политику в области городского Тем не менее к простым статистическим транспорта необходимо координировать с сравнениям следует подходить весьма осто- развитием других секторов -- и не только на рожно. В действительности, улично-дорожная уровне планирования деятельности, но и на сеть Лондона занимает около 13% всей тер- уровне городского бюджета. Далее этот во- ритории (всего на нужды транспорта выделе- прос обсуждается более детально. но около 18% имеющегося пространства), а в Париже и Москве эта цифра лишь немного Стратегия развития, выше. Такие довольно низкие показатели мож- направленная на улучшение но объяснить несколькими причинами. В ев- работы городского транспорта ропейских городах значительная часть рель- совых перевозок сосредоточена под землей. При подготовке стратегий развития следует Плотность использования земли также оказы- рассмотреть несколько проблем, включая вает существенное влияние на эффективность вопросы расширения улично-дорожной се- объектов дорожно-транспортной инфраструк- ти, вопросы политики в отношении грузопе- туры. Большое значение имеет и структура ревозок, а также роль частного сектора. улично-дорожной сети. Необходимо обеспе- чить как местное распределение дорожного Расширение дорожно- движения, так и более протяженные магист- транспортной инфраструктуры ральные перевозки в пределах городов и меж- Сильная перегруженность улично-дорожной ду городами. Эти функции не вполне совмес- сети, безусловно, создает впечатление недо- тимы, и использование конкретного дорожно- статочного развития городской дорожно- го пространства всегда будет эффективнее, транспортной инфрастуктуры во многих раз- если обеспечить иерархическую организа- вивающихся странах. Часто можно слышать цию этого пространства с разделением функ- о том, что 10-12% территории, отчужденной ций. Некоторые города (например, Бангкок и для всех видов дорог в крупных городах Манила) особенно сильно страдают от отсут- Азии16, является слишком небольшой площа- ствия необходимой структуры местной рас- дью по сравнению с уровнем, характерным пределительной сети. Следовательно, важней- для городов городов США (20-30%). Безуслов- шим фактором, обуславливающим эффектив- но, необходимо иметь достаточно развитую ность системы, является управление и исполь- базовую улично-дорожную сеть и расширять зование пространства, выделенного на нужды ее по мере увеличения площади городов. транспорта, а не просто процент земли, от- Первичные полосы отвода или отчуждения для чужденной под дороги. строительства дорог необходимо выделять в самом начале любого проекта, предусмат- Кроме того, даже если доля пространства, ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 29 выделенного для передвижения в городе или к осуществлению инвестиций в физические объ- мегаполисе с сильно перегруженной улич- екты, а также принятию мер по организации до- но-дорожной сетью, действительно мала, это рожного движения в ответ на перегрузку УДС. не значит, что такой город или мегаполис Однако они привлекают особое внимание в тех сможет решить свои проблемы просто путем случаях, когда грузовые транспортные сред- строительства дополнительных дорог. Во-пер- ства снижают комфортность жизни в районах вых, после того как в городе сформируется жилой застройки. В качестве краткосрочного устойчивая структура, крупномасштабное решения этой проблемы во многих случаях вво- строительство дополнительных объектов до- дят ограничения на движение грузовых транс- рожно-транспортной инфраструктуры стано- портных средств. В качестве более долгосроч- вится все более дорогостоящим и влечет за ного решения обычно используют зонирование собой все более высокие социальные и эко- и регулирование землепользования. В результа- логические издержки. Во-вторых, если пере- те легкая промышленность и складское хозяй- груженность УДС уже подавляет спрос, то ство перемещаются на периферию. С учетом увеличение пропускной способности может возросшего значения надежной и своевремен- просто привести к такому значительному уве- ной доставки товаров в рамках комплексных личению транспортного потока, что эффекты систем материально-технического обеспече- от снижения нагрузки на дорожную сеть ока- ния и более свободного характера значитель- жутся намного меньше запланированных. ной части современной легкой промышленно- сти такой целенаправленный стратегический Эти соображения влекут за собой определен- подход к грузовым перевозкам помогает орга- ные технические последствия для оценки инвес- низовать их таким образом, чтобы они были тиций в строительство дополнительных объектов приемлемы и для тех, кто озабочен прежде все- дорожно-транспортной инфраструктуры. Если го проблемами перегруженности местной учитывать экономические и экологические воз- улично-дорожной сети и местной окружающей действия дополнительного транспортного пото- среды, и для тех, кто озабочен проблемами эф- ка, то это приведет к сокращению предполага- фективного движения грузов. Даже в крупных емых выгод от снижения нагрузки, создаваемой портовых городах мира перенос портовых со- существующим дорожным движением, что час- оружений ближе к устью рек обычно приводит к тично компенсируется предельной выгодой но- перемещению интенсивных потоков грузов не в вых поездок. Аналогично, альтернативные воз- города, а из городов. можности повышения эффективности существу- ющей инфраструктуры за счет мер по органи- Во многих городах развивающихся стран в зации дорожного движения, ограничения до- расчет берутся совершенно иные соображе- рожного движения за счет управления спро- ния18. Порты, промышленные предприятия и то- сом, а также частичного перемещения пасса- варные рынки нередко остаются на своих ис- жиропотока с индивидуального на обществен- торически сложившихся местах в центральных ный транспорт всегда следует брать за основу районах городов. Дороги в этих районах, как при оценке потребности в строительстве допол- правило, узкие и застроенные, что требует ис- нительных дорожно-транспортных объектов. пользования меньших по размеру транспорт- ных средств для перевозки грузов, в том числе Принципы и материально- очень маленьких немоторизованных транс- техническое обеспечение портных средств. Периферийная инфраструк- городских грузовых перевозок тура, которая в развитых странах перетягивает Обычно применяемая на Западе методика из центра значительную часть грузоемкой дея- планирования развития городского транспор- тельности, здесь менее развита. В результате та уделяет довольно мало внимания грузовым грузовой автотранспорт составляет более зна- перевозкам, в основном, потому, что они вно- чительную часть городского транспортного сят относительно небольшой вклад в пиковые потока, грузовые перевозки, как правило, ме- транспортные потоки, являющиеся главными нее эффективны и, как считается, влекут за со- источниками заторов на дорогах и стимулами бой более серьезные последствия для улично- 30 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта дорожной сети и окружающей среды. среду. Ярким примером такого планового подхода является Куритиба (Бразилия). Эф- Многие наиболее успешно развивающиеся фективная защита городской природной сре- страны достигли высоких темпов роста за ды от воздействий дорожного движения, свя- счет ускоренного развития промышленности, занного с деятельностью промышленных ориентированной на экспорт. Первоначаль- предприятий и портов, за счет осуществления но в основе такого роста нередко было ис- комплекса мер в области дорожно-транс- пользование дешевой местной рабочей силы. портной инфраструктуры в сочетании с поли- Однако по мере увеличения доходов усилива- тикой размещения промышленных объектов лась ориентация на качество рабочей силы и является также одной из главных характерис- способность эффективного и гибкого участия тик голландской системы планирования. страны в глобальных системах производства и распределения. Важнейшую роль здесь иг- Источником благосостояния многих крупных рает надежный транспорт, обеспечивающий городов является не только промышленность, как внутригородские перевозки, так и связь с но и торговля. Однако и здесь в целях вовлече- международными сетями. ния города в международную хозяйственную деятельность необходимо сочетать либе- В большинстве случаев системы материаль- ральные условия торговли с развитием внут- но-технического обеспечения принадлежат ренних транспортных путей и системы связи. исключительно частному сектору, в котором ведущую роль нередко играют международ- Роль частного сектора ные компании. Однако есть несколько важ- Во многих странах ответственность за городской ных внешних требований к развитию таких си- транспорт передается городам. В рамках такого стем. Главным из них является наличие откры- процесса децентрализации финансовые обязан- того внутреннего транспортного рынка, для ности муниципалитетов обычно увеличиваются которого характерны свобода интеграции гораздо больше, чем объем межбюджетных фи- различных видов транспорта, а также совре- нансовых трансфертов. Многосторонние и дву- менные порты и аэропорты. Все это должно сторонние организации могут обеспечить лишь опираться на развитые системы связи. Все незначительную часть необходимых ресурсов19. перечисленные элементы присутствуют в Следовательно, городам придется расширять странах с высокими темпами индустриали- свою финансовую базу, чтобы найти средства для зации и практически отсутствуют в странах с финансирования необходимой инфраструктуры застойной экономикой. Таким образом, и выполнения любых социальных задач, которые рост городов зависит не только от мер, кото- они ставят перед собой в рамках регулирования рые можно предпринять на уровне самих го- работы транспорта. Вследствие вышеизложенно- родов, но и от поддержки национального го города все чаще обращаются к частному сек- правительства, твердо намеренного провес- тору, чтобы он предоставил объекты и услуги. ти либерализацию грузовых перевозок. Что касается транспортного обслуживания, И все же на муниципальном уровне также су- то, согласно оценкам, сейчас, как минимум, ществуют некоторые важные требования к 80% всех городских автобусных перевозок в проведению политики в поддержку экономи- разных странах мира принадлежит частным ческого роста. Планирование застройки с владельцам и осуществляется частными опе- опорой на регулирование землепользования раторами, включая обслуживание государ- может ускорить развитие промышленных объ- ственных клиентов. Таким образом, ответ- ектов, удачно расположенных как по отноше- ственность за финансирование подвижного нию к внешним транспортным путям, так и по состава и (в меньшей степени) вспомогатель- отношению к внутренним рынкам труда, что ной инфраструктуры передается частному позволит избежать и перегрузки местной сектору, а источником финансирования явля- улично-дорожной сети, и политически труд- ется плата за проезд. Однако качество обслу- ные проблемы воздействия на окружающую живания в рамках различных нерегулируемых ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 31 режимов вызывает все бoльшую озабочен- высокого уровня сборов за пользование пере- ность. Как отмечено в главе 7, для некоторых груженной улично-дорожной сетью. Однако в из таких проблем эффективным решением яв- таких городах, как Куала-Лумпур, Манила и ляется конкурсное распределение лицензий Бангкок, серьезные операционные проблемы на обслуживание маршрутов. Однако для это- возникают также из-за того, что частные систе- го необходимо наличие четких нормативно- мы фактически не увязаны с комплексной правовых основ, а также соответствующего стратегий развития городского транспорта и потенциала государственного сектора в час- самого города. Эти вопросы рассматрива- ти планирования и закупок. Если правовые ос- ются более подробно в главах 8 и 10. новы обычно формируются с помощью наци- онального законодательства, то планирова- Мы отнюдь не ставим целью формирование от- ние и закупки являются прежде всего местной рицательного отношения к расширению учас- функцией, успешное осуществление которой тия частного сектора в финансировании город- во многом зависит от того, насколько тесно ской дорожно-транспортной инфраструктуры. эта деятельность увязана с другими направле- Однако здесь можно сделать несколько общих ниями стратегии развития города. замечаний, касающихся условий успешного и эффективного использования частных финансо- Многие муниципальные власти надеются так- вых ресурсов. Во-первых, следует избегать же на то, что частный сектор сможет финан- авантюрного финансирования. Если частные сировать и транспортную инфраструктуру. Во проекты не соответствуют общему структурно- многих случаях они успешно приватизирова- му плану, они могут повлечь за собой непред- ли или передали в концессию объекты энерге- виденные, а иногда и весьма существенные тики, водоснабжения и связи и полагают, что расходы из государственного бюджета. Во-вто- аналогичным образом можно финансировать рых, необходимо уделять большое внимание дороги и системы массового городского разработке каждого контракта, чтобы обеспе- транспорта. Безусловно, в ряде стран были чить действительное согласование целей стра- успешно переданы в концессию существую- тегии городского развития и финансовых тре- щие городские скоростные автомагистрали бований частных финансистов. В-третьих, горо- и городские железные дороги (см. главу 7). да должны очень точно определять очередность Однако для новых объектов инфраструктуры своих потребностей в частном финансирова- сложнее найти частные источники финанси- нии в целях укрепления собственной кредитос- рования. В дорожном секторе, возможность пособности и, следовательно, получения досту- частного финансирования за счет введения па к внутреннему и внешнему рынкам капита- платных дорог ограничена необходимостью ла. Все эти соображения подчеркивают необ- ограничения доступа. В любом случае часть ходимость интеграции любых попыток использо- дорожной сети, которую можно профинанси- вания частных средств для финансирования до- ровать таким образом, относительно невели- рожно-транспортной инфраструктуры в стра- ка. В целях расширения возможностей при- тегию развития города как в отношении плани- влечения частного сектора были разработа- рования строительства объектов, так и в отно- ны системы "теневой" оплаты проезда по до- шении финансового планирования. рогам, однако опыт их применения пока ог- раничен, и в любом случае издержки таких си- Стратегия структурных стем по-прежнему ложатся на бюджет. преобразований: планирование землепользования и развития Что касается городских железных дорог, то их транспорта финансирование исключительно из частных источников до сих пор не было успешным -- В большинстве стран в небольших городах по крайней мере в развивающихся странах местный транспорт работает эффективнее и (хотя транспортная система в Бангкоке еще стоит дешевле, чем в крупных городах. В ряде может изменить этот вывод). Финансовые труд- развивающихся стран, экстремальным при- ности возникают отчасти из-за недостаточно мером которых является Таиланд, столица 32 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта настолько превосходит остальные города по точению отдельных видов деятельности цент- своим размерам, что эта разница становит- ральных органов власти. ся огромной. Следовательно, структурная стратегия, направленная на улучшение ра- С учетом этих неопределенностей, навер- боты транспорта, может быть сосредоточена ное, лучше сосредоточить внимание не на на распределении активности между горо- переориентации экономической активнос- дами (особенно в результате планомерной ти административным путем, а на проведе- деконцентрации) или в пределах городов за нии макроэкономической политики, спо- счет планирования землепользования и регу- собствующей повышению эффективности лирования застройки. работы рынка в части размещения деловой активности. Протекционизм и автаркия уси- Деконцентрация ливают доминирующее положение столич- Соблазнительные перспективы сулит страте- ных городов. Открытые рынки могут создать гия ограничения дальнейшего расширения более равные условия игры для перерабаты- крупных городов за счет планомерного стиму- вающих предприятий, расположенных в цен- лирования развития второстепенных городов. тре и на периферии, а также для городских и Великобритания и Франция взяли на вооруже- сельских предприятий. Этому может также ние политику ограничения развития столиц и способствовать качество междугородного стимулирования развития провинций и новых транспортного сообщения и связи. Напри- периферийных городов. Китай также пытается мер, согласно проведенным расчетам, при найти эффективную политику создания для всех увеличении доли ВВП, выделяемой для финан- сельских мигрантов отрицательных стимулов к сирования государственных инвестиций в переселению в бурно развивающиеся при- транспорт и связь, на 1% главенство самого брежные города. Аргументы в пользу ограни- крупного города сокращается на 10%, т.е. чения дальнейшего роста столицы в связи с не- внутренние торговые барьеры усиливают выносимой транспортной ситуацией были вы- это главенство22. Аналогично отмена субси- двинуты даже для Найроби, где проживает все- дий для мегаполиса (в том числе транспорт- го 2 млн человек20. С учетом того, что транс- ных субсидий) может привести к сокраще- портные проблемы характерны для многих нию размера мегаполиса без каких-либо крупных городов, существует соблазн считать отрицательных социальных последствий. решением децентрализацию роста городов. Планирование и регулирование Однако такая стратегия смягчения транс- землепользования в городах портных и иных проблем мегаполисов имеет Существуют две крайних позиции в отношении два серьезных недостатка. Во-первых, нет до- совершенствования структуры деятельности в статочно четкого представления ни о величи- пределах городов23. Специалисты по город- не экономии агломерации, ни о внешних скому планированию обычно определяют на- природных факторах, чтобы принять какое- иболее предпочтительную форму города в либо универсальное решение о том, в каких рамках структурного плана, хотя до этого они масштабах и как быстро следует осуществ- проводят активные консультации и анализ лять деконцентрацию. Во-вторых, попытки спроса на транспорт. Это создает необходи- борьбы с увеличением концентрации либо мые физические рамки для рыночных меха- путем введения ограничений на землеполь- низмов, частных инвестиций и государствен- зование и строительство в мегаполисах, ли- ных программ преобразования и развития го- бо путем создания стимулов к размещению рода. Этот план может либо носить ориенти- предприятий за пределами мегаполисов до ровочный и пассивный характер, либо актив- сих пор не оказывали большого влияния и но осуществляться за счет инвестиций в город- приносили сомнительные выгоды21. Прави- ской транспорт и реконструкцию городов. В тельства многих столичных городов весьма отличие от этого экономисты, принимая лю- неохотно оказывают поддержку такой полити- бое экономическое решение, обычно уделя- ке и обычно сопротивляются даже рассредо- ют основное внимание критерию эффектив- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 33 ности без проведения какой-либо предвари- качества жизни (в частности, площадь жилья на тельной оценки структурных последствий. одного человека)25. Однако этот вопрос эконо- мической политики также оказался очень Ни один из этих двух подходов не может быть сложным для практической реализации. Мно- достаточным сам по себе. Полный учет всех гие факты свидетельствуют о том, что, когда лю- внешних факторов, исключающий необходи- ди имеют возможность свободного выбора мость планирования, оказался невозможным района проживания, население пригородной даже в странах с наиболее развитой рыноч- зоны продолжает расти по мере увеличения ной экономикой, таких, как США. Более того, доходов независимо от политики планирования основные объекты инфраструктуры настолько землепользования. Это привело к изменению долговечны, что обычный процесс принятия основного направления научных исследова- финансовых решений сводит на нет эффекты в ний, целью которых стало получение более течение значительной части срока их службы. полной информации о факторах, определяю- С другой стороны, эффективность планирова- щих такое поведение, а также к переносу ак- ния, безусловно, повышается, если экономи- цента экономической политики на другие ин- ческие стимулы подкрепляют его, а не рабо- струменты (например, сочетание различных тают в противоположном направлении. Таким видов землепользования, структура и качества образом, в процессе определения стратегии общественного транспорта), влияние которых землепользования и развития транспорта це- на выбор способа передвижения более полно лесообразно учитывать результативность и ад- учитывает предпочтения каждого человека. министративных, и рыночных инструментов. Действенный административный контроль Возможность манипулирования землепользо- землепользования требует прежде всего го- ванием в городах для целей транспортной по- товности к планированию и дальновидности, литики была недавно использована в качестве необходимой для планирования. Одной из одного из аргументов экологического спора главных характеристик городов, которые счи- вокруг проблемы денсификации с учетом то- таются примерами наиболее успешного ре- го неоспоримого факта, что расход бензина гулирования взаимосвязи между транспор- на душу населения в городах очень тесно свя- том и землепользованием (например, Кури- зан с общей плотностью городской застрой- тиба в Бразилии, Цюрих в Швейцарии и Син- ки. Сторонники этого подхода утверждают, что гапур), является своевременная разработка снижение плотности застройки увеличивает комплексного плана землепользования и протяженность поездок, уменьшает практич- структуры транспорта, в целях реализации ность общественного транспорта, стимулиру- которого принимались самые разные меры ет более активное использование индивиду- отраслевой политики. Во многих странах ального автотранспорта и усиливает зависи- этому мешает отсутствие необходимых ин- мость от него и, следовательно, оказывает бо- ститутов и последовательного политического лее сильное воздействие на окружающую руководства на уровне мегаполиса. Успеш- среду в пересчете на одного жителя. Они так- ные на сегодняшний день попытки переноса же отмечают неблагоприятные последствия опыта стратегического планирования и го- усиления зависимости от автотранспорта для родского развития из Цюриха в Куньмин (Ки- тех жителей, у которых нет своих автомобилей тай) в рамках двустороннего сотрудничества и которые оказываются все более исключен- пользуются активной поддержкой и швейцар- ными из экономической и социальной жизни. ского, и китайского правительства26. Кроме того, на уровне реализации структурное Контраргументом против такой политики (в ее планирование необходимо поддержать раз- наиболее упрощенной форме) является то, что работкой основных принципов согласования потребление энергоносителей -- это всего характера деятельности, развивающейся в лишь один из входных ресурсов и что нельзя кон- том или ином районе, с имеющимися объек- центрировать внимание на его минимизации тами транспортной инфраструктуры. В Ни- независимо от его влияния на другие аспекты дерландах разработано национальное руко- 34 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта водство, обеспечивающее такое согласова- взаимодействия землепользования и транс- ние в рамках планирования землепользова- порта -- это способность осуществлять логи- ния и развития транспорта (см. врезку 2.2). чески последовательный контроль за земле- пользованием, общественным транспортом и Второе важное требование -- это наличие застройкой, который обеспечит соответству- необходимых технические навыков разра- ющую поддержку целей планирования. На- ботки комплексного и внутренне согласо- пример, многие индийские города принима- ванного плана. В отсутствие внутренне со- ют для центральных районов нереально низкий гласованной и полностью интегрированной предельный индекс площади, что не только ог- пространственной политики инвестиции в ин- раничивает возможности застройщиков в час- фраструктуру и нормативные правила не- ти строительства административных и торго- редко противоречат друг другу. Например, вых зданий там, где на них есть наибольший некоторые индийские города пытаются пред- спрос (в центральной деловой части города и отвратить заторы на дорогах в существующих вокруг транспортных узлов), но и стимулирует застроенных кварталах и в то же время пла- новое жилищное строительство на перифе- нируют предоставить больше мест для пар- рии. Аналогично, введение неуместных огра- ковки в центральной части городов. Парал- ничений и требований в отношении охвата лельно этому они развивают "пригородные" приводит к тому, что неудачно расположен- зеленые зоны (см. врезку 2.2). Более последо- ные участки остаются неиспользованными, в вательной представляется политика, при ко- отличие от четко сформулированной политики торой предоставление места для парковки в отношении открытого пространства общего стало бы исключительно частной, рыночной пользования. Но даже в случае эффективного функцией. В результате могли бы измениться осуществления (как в Сеуле) политика созда- относительные издержки общественного и ния зеленых зон, как правило, вызывает значи- частного транспорта и улучшиться соотно- тельное повышение цен на жилье27. шение общественного и частного транспор- та. Роль рынков в распределении землепользования Третье условие эффективного планирования Даже в условиях административного планиро- Врезка 2.2. Приведение в соответствие характеристик районов и требований потребителей В Нидерландах для приведения в соответствие характеристик землепользования с характеристиками транспортной сети применяется так называемая система АВС. Центральное правительство осуществля- ет классификацию районов и видов деятельности в зависимости от их способности создавать дорожное движение и требований доступности для общественного транспорта и/или индивидуального автотранс- порта. Различия между районами должны быть отражены в планах развития общественного транспорта, а также в ограничениях на парковку в районах А и В, которые разрабатываются на уровне провинций или муниципалитетов. Такой подход требует иерархического контроля во избежание конкуренции между соседними территория- ми, находящимися под разной юрисдикцией, которая может возникнуть из-за перераспределения функций, а также во избежание параллелизма в финансировании развития общественного транспорта в целях пред- отвращения автотранспортной зависимости новых жилых районов. Такая политика оказала сильное влияние на те территории, которые находятся под непосредственным контролем национального правительства. От- казавшись от многочисленных помещений, разбросанных по всей стране, Министерство жилищного строи- тельства, физического планирования и окружающей среды переехало в новое здание, расположенное ря- дом с Центральным вокзалом в Гааге. Это привело к резкому сокращению ежедневных автомобильных по- ездок на работу и с работы (с 41% до 4%) и одновременно к увеличению числа ежедневных поездок на поез- де (с 25% до 57%). Пассажиропоток в автобусах и трамваях вырос с 9% до 20%. Власти нижестоящих уров- ней внедряли эту систему с различной степенью энтузиазма. Тем не менее она, безусловно, способствова- ла поддержанию доли общественного транспорта в обслуживании районов, где расположены многочис- ленные административные организации, офисы и учебные заведения, и при этом обеспечила автотранс- порту удобный доступ к промышленным и торговым предприятиям, которым такой доступ необходим. Источник: NEA. Relationship between Urban Land Use Planning, Land Markets, Transport Provision and the Welfare of the Poor. 2000. Тематический обзорный материал, подготовленный для "Анализа стратегии Всемирного банка в области городского транспорта", который размещен на веб-сайте Всемирного банка, посвященном проблемам транспорта: http://www.worldbank.org/transport/. ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 35 Врезка 2.3. Внутренняя последовательность планирования В Бангалоре (Индия) существующие правила землепользования предотвращают денсификацию и строительство новых административных зданий в центре города. Однако сейчас город планирует осуществить крупные инвестиции в систему скоростного рельсового транспорта, экономическая обоснованность которых зависит от создания новых рабочих мест в сложившейся центральной деловой части города и, следовательно, от строительства новых административных зданий. Одновременно в отдаленных пригородных районах (вне досягаемости скоростного рельсового транспорта) создаются новые технопарки в попытке формирования анклавов необходимой инфраструктуры и услуг, в то время как инфраструктура в центре города продолжает разрушаться. Пересмотренный комплексный план развития Бангалора до 2011 г. предусматривает строительство трех концентрических кольцевых автомобильных дорог, что приведет к еще большему рассредоточению рабочих мест. Главная проблема - это несогласованность различных проектов. Это означает, что оценка каждого из них зависит от стратегической приоритетности остальных проектов. Аналогичные проблемы возникли в Ахмадабаде, где введение низкого предельного индекса площади в центральной деловой части города не позволяет осуществлять ремонт зданий в самых выгодных местах и, следовательно, стимулирует перемещение активности на окраины. Источник: Bertaud, A. 1999. "Bangalore Land Use Issues." World Bank, Washington, DC. вания в процессе реализации планов необхо- целях согласования различных взглядов на димо учитывать рыночные тенденции и принци- пространство и иных форм потребления. пы. Изменение застройки возможно только в тех случаях, когда это предусмотрено норма- У такого подхода есть свои серьезные огра- тивами, когда невелики издержки операций с ничения. Ввиду того, что основные диспропор- недвижимостью и когда органы местного са- ции возникают в результате занижения платы моуправления готовы и могут перепроектиро- за экологические последствия и перегружен- вать и профинансировать строительство бо- ность УДС, необходимо получить количест- лее совершенных объектов инфраструктуры, венную оценку этих эффектов при практичес- соответствующих новым видам землепользова- ки полном отсутствии интеграции и ввести ния и новой плотности городской застройки. механизм сбора платежей в целях реализа- ции ценового режима. То же относится к над- Любое снижение удельных транспортных из- лежащему учету "издержек стихийного роста держек обычно приводит к снижению плотнос- города" в плате за застройку территории. На- ти застройки, увеличению площади города, конец, механизм сбора платежей должен разделению различных видов землепользова- учитывать последствия перераспределения. ния и, возможно, увеличению общего объема транспортных расходов и объема потребле- Даже несмотря на то, что эти трудности исклю- ния транспортных ресурсов (в том числе, топ- чают возможность опоры только на рыночные лива). Кроме того, любое занижение транс- механизмы, все же стоит попытаться усовер- портных расходов -- будь то плата за пользова- шенствовать работу земельных рынков28. Пе- ние дорогами, парковку или проезд в обще- ред развивающимися странами стоит задача ственном транспорте -- усилит стихийный выполнения широкомасштабной программы рост города. Городские границы и зеленые действий, которые ускорят переориентацию пояса могут в течение определенного време- землепользования на спрос, в том числе: ни сдерживать эти центробежные силы, но, как правило, они не выдерживают напора, · Уточнение и регистрация прав собствен- причем это не всегда ведет к появлению новых ности в целях обеспечения безопасности самодостаточных городов, где количество ра- владения имуществом, формирования бочих мест и жилой фонд сбалансированы. базы для инвестиций и заимствований и Применение принципа "эффективного ценоо- обеспечения эффективного оборота соб- бразования" к структуре города -- это попыт- ственности между владельцами. ка максимально полного отражения издер- жек (как транспортных, так и землеустрои- · Разработка процедур оперативного су- тельных) в ценах, а также учета индивидуаль- дебного рассмотрения случаев захвата и ных предпочтений в части землепользования в неофициального приобретения земли, а 36 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта также порядка передачи прав собственно- щую на сигналы спроса. сти, особенно в городах, где значительная часть деятельности по предоставлению жи- · Устранение факторов, препятствующих лья и застройке территорий происходит в обороту государственных земель, осо- неформальном секторе экономики. бенно в бывших социалистических стра- нах, где руководители предприятий и ра- · Замена существующих видов титулов, не- ботники местных органов власти нередко редко предоставляющих лишь ограничен- объединяют усилия, чтобы воспрепятство- ные права, титулом полноправного соб- вать перераспределению самых лучших ственника, зарегистрированным в еди- земельных участков, на которых располо- ном открытом реестре, где содержится жены промышленные предприятия. исчерпывающая информация о случаях залога, ипотеки, сервитута и т.д. · Расширение и углубление поддержки жи- лищного строительства со стороны фи- · Полный учет всех издержек развития вспо- нансовых рынков, с акцентом на те кате- могательной инфраструктуры в плате за гории населения, которые в противном подключение к местным объектам комму- случае не смогли бы приобрести необхо- нального хозяйства и сборах за пользова- димое жилье. ние магистральными объектами инфра- структуры. Кроме того, необходимо пересмотреть нор- мативы в целях устранения диспропорций в · Преобразование существующих меха- землепользовании. Установленные законода- низмов регулирования землепользования тельством нормы строительства и застройки в прозрачную систему зонирования и ре- территорий, включая минимальный размер гулирования застройки, чутко реагирую- участков, действующие ограничения и усло- Врезка 2.4. Комплексное развитие землепользования/транспорта и рынок: проект "Тама Гарден Сити" Проект "Тама Гарден Сити" считается образцом комплексного развития землепользования и транспорта. Этот проект, инициатором которого стала железнодорожная компания "Токью", был разработан в целях преобразования большой, холмистой и малонаселенной территории в город площадью около 5 000 га и населением порядка 500 тысяч человек, а также в целях строительства железной дороги протяженностью 22 км (ветка Ден-эн Тоши), которая должна пройти через этот район и соединить его с центром Токио. Первый этап строительства железной дороги (14,2 км) был завершен в 1966 г., затем последовал второй этап (5,9 км), начавшийся в 1967 г. и завершившийся в 1984 г. Общая стоимость строительства составила 22 млрд йен, причем 50 % этой суммы были профинансированы за счет коммерческих займов, а осталь- ное - Японским банком развития. Никаких прямых государственных субсидий не было. После завершения строительства железной дороги автобусные маршруты, оператором которых является главным образом компания "Токью", были пересмотрены таким образом, чтобы обеспечить подвоз пассажиров к железной дороге. В период с 1959 по 1989 гг. были освоены почти 3 000 га в расчете на 440 тысяч человек. В 1994 г. пассажиропоток на ветке Ден-эн Тоши составлял около 729 тысяч человек в сутки. К числу главных особенностей этого проекта относится "реорганизация земли" в целях объединения зе- мельных участков, необходимых для строительства железной дороги и освоения территории. Вместо по- купки всей земли компания "Токью" организовала кооператив землевладельцев, который консолидирует имущество, повторно осваивает участки без передачи прав собственности и возвращает землевладель- цам меньшие по размеру, но имеющие полный набор услуг участки. Уникальной характеристикой это- го проекта стало то, что компания "Токью" осуществила все строительные работы, не взимая с коопера- тивов никакой платы за повторное освоение. В обмен на это компания приобрела резервные участки с жильем после завершения строительных работ. Успешная реализация первого этапа "реорганизации" ускорила образование кооперативов, что привело к расширению масштабов освоения территории в течение относительно короткого периода времени. Компания "Токью" и ее аффилированные предпри- ятия активно пропагандировали застройку этой территории, чтобы обеспечить приток населения и уве- личить пассажиропоток на железной дороге, используя для этого самые разные средства, включая про- дажу земельных участков, строительство жилья, развитие и привлечение торговых центров и школ. Источник: Padeco. 2000. Study on Urban Transport Development. Документ, подготовленный для "Анализа стратегии Всемирного банка в области городского транспорта", который размещен на веб-сайте Все- мирного банка, посвященном проблемам транспорта: http://www.worldbank.org/transport. ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 37 вия парковки должны отражать наличие и фи- вует потенциальная возможность противоре- нансовую приемлемость земли. Необходимо чий между функционированием земельного строго контролировать соблюдение установ- рынка и желанием осуществлять адресную ленных нормативов. Рыночные диспропор- транспортную политику в интересах нуждаю- ции, обусловленные чрезмерно жесткой кон- щихся. Транспортные инвестиции меняют куренцией между территориями, находящи- структуры стоимости земли. При наличии мися под разной юрисдикцией, следует све- сильной конкуренции за пользование землей сти к минимуму за счет внедрения нацио- и высокой концентрации собственности на нальных стандартов, направленных на огра- землю растет арендная плата, и от улучше- ничение возможностей местных органов вла- ния работы транспорта выигрывают не бед- сти предоставлять особые льготы (например, ные жители, а богатые землевладельцы. Та- освобождение от налогов или ослабление ким образом, целенаправленные транспорт- нормативов в виде исключения), чтобы пере- ные инвестиции могут привести к тому, что манивать инвесторов с других территорий. бедное население просто будет вынуждено переехать в другие, более дешевые районы. Нередко источником диспропорций являются Такая возможность несправедливого пере- методы ценообразования и налогообложения распределения, рассматриваемая более в самом государственном секторе. Земель- подробно в следующей главе, подчеркивает ные участки, владельцем или застройщиком ко- необходимость включения транспорта в ком- торых являются органы государственной влас- плексную стратегию городского развития во ти, должны всегда продаваться или сдаваться в избежание ситуации, когда выгодами от улуч- аренду по реальной рыночной стоимости, а шения работы транспорта будут пользоваться государственные предприятия коммунального только относительно зажиточные слои насе- хозяйства должны устанавливать плату за под- ления. Крайне важно разработать механизм ключение к сети на таком уровне, который от- использования на благо общества повыше- ражает фактические, а не усредненные по ние стоимости земли, обусловленное инвес- всей системе издержки. При этом любые льго- тициями в общественную инфраструктуру. ты должны быть адресными и полностью финан- сироваться. Стоимость инфраструктуры долж- Координация отраслевой на включаться в цену на землю в виде прозрач- политики в рамках стратегии ных сборов за пользование объектами инфра- развития городов структуры или неденежных обязательств. За- стройщики должны оплачивать стоимость мест- Последствия того, что спрос на транспорт яв- ной инфраструктуры, а также расширение об- ляется производным спросом, не ограничи- щественных систем (например, пожарных ваются уровнем общей пространственной станций, полицейских участков, ливневой кана- структуры. Это также влечет за собой серьез- лизации, школ, автомобильных дорог и остано- ные последствия для разработки целого ряда вок общественного транспорта), необходи- мер социальной политики и муниципального мое для поддержания уровня обслуживания на финансового планирования. местах29. Обычно это требует активного госу- дарственного планирования. Тем не менее в Социальная политика тех случаях, когда государство создает благо- В большинстве стран государственный сектор приятные условия, частный сектор можно заин- играет ведущую роль в предоставлении услуг тересовать в осуществлении полностью согла- здравоохранения. Независимо от того, на ка- сованного развития землепользования и кой уровень возлагалась ответственность за транспортной инфраструктуры. (врезка 2.4). здравоохранение в прошлом (общенацио- нальный или местный), местные органы здраво- При том, что свободный земельный рынок мо- охранения, как правило, достаточно независи- жет повысить эффективность распределения мы от органов местного самоуправления. Это землепользования и его приспособления к может иметь целый ряд неблагоприятных по- изменению экономических условий, сущест- следствий. Во-первых, решения о размерах и 38 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта местонахождении больниц и клиник принима- ственный транспорт, они обычно осложняют ются в целях минимизации издержек здравоох- принятие решений о том, как лучше органи- ранения или повышения качества медицинско- зовать работу общественного транспорта. го обслуживания. Соображения доступности Особенно это касается некоторых бывших учреждений здравоохранения (как для пациен- республик СССР, где распространение яко- тов, так и для посетителей) имеют меньшее зна- бы социально ориентированных льгот сыгра- чение. Во-вторых, даже в таких странах, как ло значительную роль в снижении качества Бангладеш, где ДТП создают очень большую на- работы общественного транспорта. грузку на учреждения здравоохранения, не уделяется большого внимания разработке ме- Сектор государственного управления может дицинской стратегии, направленной на облег- выступить как ведущий, особенно в столичных чение доступа к услугам здравоохранения на городах, где сосредоточены подразделения местах, или комплексному учету отраслевых государственной службы. Например, пере- интересов в целях повышения приоритета без- вод учреждений из бывшего центрального опасности дорожного движения. района Бомбея в новые кварталы, располо- женные в глубине полуострова, может внести В сфере образования круг проблем еще ши- очень весомый вклад в улучшение транспорт- ре. Проблема расположения учебных заведе- ной ситуации в старом центре города.. ний, как правило, стоит менее остро, хотя в не- которых городах, таких, как Сантьяго (Чили), Последствия для институциональной политика свободного выбора школы в сочета- структуры и финансового нии с тем, что наиболее привлекательные шко- планирования лы находятся в более зажиточных районах, Большинство перечисленных проблем межо- обуславливает очень высокий спрос на обще- траслевой координации стратегических под- ственный транспорт. Такое положение неред- ходов имеют как институциональные, так и ко усугубляется из-за того, что пик поездок в финансовые аспекты. В институциональном школу преднамеренно совмещен с пиком по- плане, они требуют наличия каналов коорди- ездок на работу, особенно в странах с более нации как между различными функциями, так высоким уровнем доходов, где некоторые ро- и между разными юрисдикциями. Мы не мо- дители отвозят детей в школу на автомобилях по жем рекомендовать стандартную институци- дороге на работу. С точки зрения работы об- ональную структуру, приемлемую для всех щественного транспорта эту проблему еще стран и политических систем. Самое важ- больше обостряет традиционное (а иногда и ное, что здесь необходим некоторый эффек- обязательное) предоставление учащимся льгот тивный интеграционный механизм или про- по оплате проезда. Пока финансовая нагрузка цесс, с помощью которого можно четко оп- от этих льгот ложится на бюджет транспортных ределить и проанализировать эти проблемы. организаций и пока отсутствует институцио- Некоторые возможные принципы и модели нальный канал для изучения и обсуждения воз- подробно рассматриваются в главе 11. можных компромиссов, добиться оптимальных результатов, скорее всего, не удастся. Наряду с необходимостью осуществления надлежащей координации институциональ- Аналогичные проблемы связаны с системой ных полномочий существует необходимость социального обеспечения. В некоторых стра- координации финансового планирования. В нах законодательство или Конституция дают главе 10 представлены аргументы в пользу пенсионерам и/или безработным право формирования в секторе городского транс- бесплатного проезда или предоставляют им порта гибкой финансовой системы, обеспе- льготы по оплате проезда, не оговаривая при чивающей эффективное распределение ре- этом каких-либо ограничений (например, сурсов между различными видами транспор- кроме часов пик) или источников финансиро- та. В некоторых случаях это может стать ос- вания таких льгот. В тех случаях, когда такие нованием для создания фонда городского льготы распространяются только на обще- транспорта, охватывающего различные виды ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 39 транспорта. При этом нужно тщательно про- И хотя не существует одного простого вариан- думать структуру взаимодействия между та- та структурной политики, обеспечивающего ким фондом, оправданием которого является полное решение проблем роста городов, свя- эффективное распределение ресурсов внут- занных с транспортом, в каждом из имеющих- ри самого сектора, и процессом распре- ся вариантов можно определить отдельные деления средств городского бюджета. элементы, которые можно рассматривать как "здоровые" составляющие стратегии развития Выводы: стратегия развития транспорта в рамках стратегии развития горо- городского транспорта в да. К их числу относится следующее: рамках развития городов · Отказ от политики, стимулирующей разви- Существует мнение о том, что в большинстве тие столицы, наряду с проведением над- развивающихся стран города являются двига- лежащей оценки инвестиций в междуго- телями экономического роста и что город- родное транспортное сообщение за ской транспорт -- это смазка, благодаря ко- пределами столичного региона. торой двигатель не заклинивает. К сожале- нию, ухудшение транспортной ситуации уже · Развитие возможностей структурного пла- наносит ущерб экономике многих крупных нирования в качестве основы устойчивой городов, и особенно мегаполисов, в самых стратегии развития города. разных странах мира. Поскольку спрос на транспорт -- это в основном производный · Резервирование в структурных планах спрос, городской транспорт следует страте- места для дорожно-транспортной инфра- гически рассматривать как неотъемлемую структуры, достаточной для удовлетворе- часть городского хозяйства и, следовательно, ния текущего спроса и способной адап- стратегии развития города. тироваться к росту города. Экономическую эффективность городского · Согласование планирования и развития транспорта можно повысить, если уделять боль- землепользования с планированием и ше внимания условиям грузовых перевозок и развитием транспортной инфраструкту- требованиям материально-технического обес- ры и перевозок. печения, а также модернизации инфраструкту- ры, включая, по мере возможности, объекты ин- · Формирование на уровне города навы- фраструктуры, финансируемые из частных ис- ков и методов регулирования развития. точников. И хотя растущим городам требуется соответствующая инфраструктура, строитель- · Устранение очевидных ценовых диспропор- ство автомобильных дорог в городах с очень вы- ций на земельном и транспортном рынках, сокой плотностью застройки не может ни физи- включая введение платы за пользование пе- чески, ни экономически предотвратить образо- регруженной УДС, а также платы за подклю- вание заторов. Здесь необходимы более широ- чение к сети и сборов с застройщиков, ко- кие структурные подходы. Деконцентрацию хо- торые полностью покрывают все издержки. зяйственной деятельности можно поощрять, но трудно осуществить. Планирование и управле- · Совершенствование оценки дорожных ние землепользованием крайне необходимы, инвестиций в целях учета экономических но тоже имеют свои практические границы. и экологических воздействий интенсифи- Определенную пользу может принести либера- кации дорожного движения при принятии лизация земельных рынков, однако ее серьезно решений о необходимости увеличения подрывает невозможность внутреннего учета пропускной способности УДС. внешних издержек развития. Важную роль в рамках комплексного подхода к развитию иг- · Стратегический анализ выгод, которые рают также интеграция и координация отрас- можно получить за счет мер по организа- левой политики. ции дорожного движения, и сдерживание 40 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта спроса в рамках базового сценария Transit Co-operative Research Program Report 39. оценки дорожных инвестиций. Transportation Research Board, Washington, DC. 14 Garreau, J. 1991. Edge City: Life on the New Frontier. · Согласование транспортной политики с New York: Doubleday. политикой в тех отраслях, которые обслу- 15 Fouchier, V. 1997. Les densites urbaines et le developpe- живает транспорт. ment durable: ler cas de l'Ile-de-France et des villes nou- 4 Согласно прогнозам, приведенным в публикации ООН velles. Paris: Secretariat General du Groupe Centrale des «Перспективы глобальной урбанизации» (World Urbanization Villes Nouvelles. Prospects, 1996), в 2000 г. городское население составит 16 Например, одиннадцать процентов в Бангкоке и 1,986 млрд человек, а в 2025 г. -- 3,729 млрд. Предполагает- Калькутте. ся, что к этому времени на земле будет пятьсот городов с 17 Koster J.H. and M de Langen "Preventive transport strate- населением свыше одного миллиона человек и тридцать gies for secondary cities" in Freeman P and C.Jamet (eds) 5Ingram G. And Zhi Liu. 1999. "Determinants of Motorization Urban Transport Policy: A Sustainable Development Tool. and Road Provision". Policy Research Working Paper 2042. Proceedings of the International Conference CODATU VIII, World Bank, Washington, DC. Cape Town, South Africa, 1998. Rotterdam: Balkema. 6 Canning D. and E. Bennathan. 2001. "The Social Rate of 18 См. сравнение таких городов, как Роттердам, Дакка и Return on Infrastructure Investments". Policy Research Найроби в работе Arcadis Bouw/Infra The Working Paper 2390. World Bank, Washington D.C. Development of Logistic Services. Этот документ подготов- 7Больше разногласий вызывает вопрос о том, при каком лен для «Анализа стратегии Всемирного банка в области размере города эти проблемы начинают перевешивать развития городского транспорта» и размещен на веб- преимущества агломерации, или почему некоторые го- сайте Всемирного банка, посвященном проблемам рода (особенно в развивающихся странах) продолжают транспорта: http://www.worldbank.org/transport расти даже после того, как достигли этой стадии. 19 В случае Всемирного банка требование предоставле- 8 Картина распределения городов по размерам очень ния государственных гарантий является особо серьез- сильно искажена во многих странах Азии и Африки (че- ным препятствием для городов тех стран, чьи правительст- го нельзя сказать о большинстве стран Латинской Аме- ва не хотят давать такие гарантии. рики или Восточной Европы). Столица Таиланда более 20 Howe J. and D Bryceson. 2000. Poverty and Urban Transport чем в 40 раз превышает размер второго по величине го- in East Africa. Тематический обзорный материал, подготов- рода, а в других многонаселенных (например, Филиппи- ленный для «Анализа стратегии Всемирного банка в обла- нах, Малайзии и Индонезии) этот коэффициент («индекс сти развития городского транспорта», который размещен первенства») больше 3. Karan, P.P. 1994 "The Distribution of на веб-сайте Всемирного банка, посвященном пробле- City Sizes in Asia" in Dutt, A.K. et al, eds. The Asian City: мам транспорта: http://www.worldbank.org/transport. Processes of Development, Characteristics and Planning. 21 Например, корейская политика создания зеленого по- Boston: Kluwer Academic Publishers. яса в Сеуле обусловила появление искаженных градиентов 9Dutt, A.K., Xie Y., F.J.Costa and Z Yang. 1994 "City Forms of плотности, значительные жилищные издержки и большую China and India in Global Perspective" in A.K.Dutt et al, eds. протяженность поездок, и есть основания полагать, что она The Asian City: Processes of Development, Characteristics особенно сильно ущемила интересы нуждающихся. and Planning. Boston: Kluwer Academic Publishers. 22 Krugman, P.R. 1991. Geography and Trade. Leuven, 10 Hughes, G. and M.Lovei. 1999. "Economic Reform and Belgium: Leuven University Press. Environmental Performance in Transition Economies". World 23 Lee, D.B. 1999. "The Efficient City: Impacts of Transport Bank Technical Paper No.446. World Bank, Washington D.C. Pricing on Urban Form." Документ, представленный на Еже- 11Lvovsky,K., G.Hughes, D.Maddison, B.Ostro and D.Pearce. годной конференции Ассоциации школ коллегиального 2000. "Environmental Costs of Fossil Fuels. A Rapid Assessment планирования, Кембридж, Массачусетс. Method with Application to Six Cities". Environment 24 Newman, P. and J. Kenworthy. 1989. Cities and Automobile Department Papers No.78. World Bank. October, 2000. Dependence: A Sourcebook. Aldershot: Gower Technical. 12 Эта тенденция, подтвержденная многочисленными 25 World Bank, 1996. материалами в индустриальных странах, оказалась не 26 Kunming: 2000. A Model City for a Sustainable менее сильной в городах развивающихся стран (напри- Development and Transport Policy in China. Public Transport мер, в Боготе, Кали и Сеуле). См. Lee, Kyu Sik. 1989. The International, (May) 24-27. Location of Jobs in a Developing Metropolis. A World Bank 27 Dowall, D. 1995. "The Land Market Assessment: A New Research Publication. Oxford University Press. Tool for Urban Management." World Bank, Urban 13 Burchell, R.W. et al. 1998. The Costs of Sprawl-Revisited. Management Program, Washington, DC. ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ ГОРОДОВ 41 28Более подробно многие из этих вопросов рассматриваются в работах World Bank (1993), Dowall (1995, 1998), World Bank (1998). 29Pendall, R. 1999. "Do Land-Use Controls Cause Sprawl?" Environment and Planning B: Planning and Design. Vol.26. 42 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 3ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ Отсутствие доступа к рабочим местам и услугам является важным элементом соци- альной исключенности, характеризующей проблему бедности в городах. Стратегия развития городского транспорта может способствовать уменьшению бедности за счет содействия экономическому росту и сознательной ориентации на борьбу с бедностью при подходе к организации инвестиций в транспортную инфраструктуру, планированию работы общественного транспорта и разработке стратегий транс- портных субсидий и финансирования транспортного сектора. Это обширная повест- ка дня для подготовки стратегий развития городского транспорта, одновременно ориентированных на экономический рост и борьбу с бедностью и в то же время от- вечающих бюджетным возможностям даже самых бедных стран. Бедность и социальная снижается уровень услуг общественного го- исключенность в городах родского транспорта. Рост городов с погло- щением все большего объема земель делает Уровень жизни бедных семей обеспечивается поездки на работу все более длительными и за счет ряда самых разнообразных видов дея- дорогостоящими, особенно для некоторых тельности, не все из которых обладают рыноч- очень бедных групп населения. Обследования ной или денежной стоимостью. Этот уровень системы пригородного сообщения в Мехико жизни и его обеспечение зависят не только от показали, что 20 % работающих ежедневно текущего дохода, но и от наличия активов, вклю- тратят более трех часов на дорогу до работы и чая социальный и человеческий капитал, а так- с работы, а 10 % теряют более пяти часов3. же денежных и физических средств, имеющих- Кроме того, бедные несоразмерно больше ся в распоряжении домохозяйства. Таким об- страдают от ухудшения состояния окружаю- разом, бедность -- это многомерное понятие, щей среды и снижения уровня безопасности, подразумевающее отсутствие социальных и поскольку территориально и профессиональ- культурных, а также экономических средств, но наименее защищены и имеют меньше воз- необходимых для обеспечения минимального можностей принимать превентивные или кор- уровня питания, участия в повседневной жизни ректирующие меры. общества, а также обеспечения экономичес- кого и социального воспроизводства1. В этом Структура использования общем понятии бедности как "исключенности" транспорта бедным городским элемент доступности играет важную роль не населением только с точки зрения обеспечения регуляр- В целом бедные совершают меньшее коли- ной и стабильной занятости, приносящей до- чество поездок на душу населения, чем не- ход, но также является частью социального ка- бедные. Однако разница в суммарных пока- питала для поддержания социальных взаимоот- зателях поездок обычно не чрезмерно высо- ношений, формирующих сеть социальной по- ка и составляет от 20 до 30 %, хотя некоторые мощи бедным во многих странах. более ранние исследования свидетельство- вали о гораздо большей диспропорции4. По- Ухудшение условий работы общественного добно разнице между показателями поездок транспорта имеет особенно серьезные по- для бедного и небедного населения, показа- следствия для бедного населения2. Растущие тели средних поездок также имеют тенден- масштабы использования частного автотранс- цию к росту по мере роста доходов5. Схемы порта приводят к существенному сокраще- совершения поездок бедными и небедными, нию доли общественного транспорта, а во напротив, весьма значительно отличаются многих случаях и абсолютного снижения чис- друг от друга. Небедные обычно совершают ленности парка или поездок, совершаемых вдвое или втрое больше моторизованных по- общественным транспортом. В результате ездок, чем бедные в пересчете на одного че- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ 43 ловека даже при достаточно одинаковом об- квинтили, но при этом пропорция уровня дохо- щем количестве поездок. В самых бедных дов была лишь вдвое выше. Практически во всех странах поездки моторизованным транспор- странах это приводит к тому, что богатые тра- том обычно совершаются ограниченной тят на транспорт существенно большую часть группой, входящей в самую верхнюю квин- своих доходов, чем большинство представите- тиль доходности населения, при этом поездки лей групп с низкими доходами. на мотоциклах охватывают большее число групп, доходя до среднего класса в странах Однако для беднейших групп населения доли со средним доходом6. Как можно ожидать, транспортных расходов в структуре доходов цели поездок, совершаемых бедными, пре- весьма отличаются друг от друга. Некоторые имущественно ограничиваются поездками из очень бедных вынуждены мириться с весь- на работу, учебу и за покупками. ма опасными условиями жизни для того, что- бы иметь доступ к работе. Например, обсле- Часто невозможно точно определить долю дование бездомного городского населения в транспортных расходов в семейном бюджете. Мадрасе показало, что 59% из них добирают- Иногда трудно определить уровень доходов, ся на работу пешком при нулевых затратах9. особенно в тех случаях, когда часть выплат Однако в других обстоятельствах бремя осуществляется в натуральной форме или есть транспортных расходов для бедных может причины не раскрывать свои доходы. Следова- оказаться очень тяжелым. Обследование в Те- тельно, объем расходов домохозяйства, воз- меке, расположенном в 8 км от центра Дар- можно, представляет собой более удобную эс-Салама, показало, что бедные семьи рас- базу для расчетов, чем объем доходов, хотя в ходуют на транспорт от 10 до 30 % своих дохо- отношении транспортных расходов считается, дов, что в среднем составляет 25 %. При этом что обследования уровня семейного потреб- представители верхней границы были весьма ления имеют тенденцию недооценивать их, а в стеснены в средствах, многие низкооплачи- обследованиях по вопросам транспорта они ваемые работники официального сектора несколько переоцениваются7. С учетом этих сообщали, что могут пользоваться обще- оговорок транспортные расходы по оценкам ственным транспортом только непосред- составляют от 8 до 16 % семейных расходов в ственно после зарплаты. В остальные дни не- ряде развивающихся стран Африки8. Оценки, дели они передвигались пешком. проведенные для крупных городов ряда других стран, соответствуют тому же диапазону. Ана- Время, затрачиваемое очень бедным работа- логичный показатель для развитых стран типа ющим населением на дорогу до работы, также Франции составляет 15%. весьма различно. Мадрасские жители улиц, у которых дорога на работу занимает менее по- Больший интерес с точки зрения оценки бед- лучаса, представляют собой полярный пример ности представляет доля расходов на транс- компромисса между транспортными расхо- порт по различным доходным группам. Обыч- дами и качеством условий проживания. В бо- но в структуре транспортных расходов сущес- лее общем масштабе различия в стоимости твует два этапа, соответствующие переходу от земли отражают качество окружающей среды, использования немоторизованного транспор- и, вероятно, эта зависимость будет увеличи- та к моторизованному общественному транс- ваться по мере роста численности среднего порту и, соответственно, от общественного к класса и повышения требований к качеству ок- личному транспорту. Когда именно наступают ружающей среды. Даже в крупнейших городах эти этапы в данной стране, зависит от уровня и могут существовать почти непригодные для распределения доходов, а также от качества, проживания или недоступные районы, такие доступности и стоимости общественного как фавелы в городах Бразилии, которые рас- транспорта. Исследования, проведенные в Уа- положены достаточно близко от мест потенци- гадугу и Дакаре, показали, что транспортные альной занятости, но часто не обслуживаются расходы представителей высшей квинтили в 20 официальными транспортными компаниями. раз превысили аналогичные расходы в низшей 44 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Другой полярный пример компромисса каса- носительно большим. Даже если это не так, ется тех, кто проживает в отдаленных районах, бедные обычно пользуются медленными вида- заселяя доступное пространство, и, таким об- ми транспорта, и поездка отнимает много разом, несет большие транспортные расходы времени, таким образом, они также являются и затрачивает на поездки много времени. В "бедными с точки зрения времени". Для бед- Южной Африке в результате политики апартеи- ных, особенно женщин, детей и пожилых, пе- да среднее расстояние между поселениями редвижение осложняется тем, что в качестве чернокожего населения и центральными дело- пешеходов они подвергаются как опасности выми районами семи крупнейших городов со- ДТП, так и угрозе насилия, что делает их "бед- ставляет 28 км10. В городах Латинской Амери- ными с точки зрения безопасности". И, нако- ки, например, Лиме и Рио-де-Жанейро, неко- нец, есть данные о том, что длительные путе- торая часть бедных также проживает в более шествия пешком на большие расстояния спо- дешевых отдаленных районах, расположенных собствуют усталости и раздражительности, в 30-40 км от центров занятости (средняя про- что снижает производительность труда, добав- должительность пригородных поездок, совер- ляя к прочим лишениям "бедность с точки зре- шаемых беднейшими группами населения в ния энергии". Таким образом, оценивая необ- Рио-де-Жанейро, превышает три часа). Такая ходимость обеспечения бедных транспортны- удаленность обычно сопровождается исключе- ми услугами, следует рассматривать весь нием из целого ряда городских услуг, что лишь комплекс элементов, составляющих понятие частично компенсируется усилиями семей- "исключенности", а не только долю доходов или ной или соседской солидарности11. даже времени, расходуемых на транспорт. Таким образом, структура использования При отсутствии системы общественного транспорта бедными четко демонстрирует транспорта важнейшим фактором, определя- сложный компромисс между местом прожи- ющим уровень исключенности, является доступ вания, продолжительностью поездок и видом к частным видам механизированного транс- транспорта в попытке свести к минимуму мас- порта. В Великобритании эксперименты с штабы исключенности, связанной с низкими до- предоставлением льготных кредитов на покуп- ходами. Разница в стоимости земель в развива- ку машин для сельскохозяйственных рабочих, ющихся странах обычно отражает различия в которые могут добираться до работы только ча- возможностях доступа к центру деловой актив- стным автотранспортом, облегчают жизнь не- ности или другим центрам занятости. Наличие которой относительно бедной части населе- хорошей транспортной системы облегчает та- ния. В более бедных странах аналогичной схе- кой доступ и, следовательно, способствует по- мой может быть разработка механизма льгот- вышению стоимости земли и вытеснению бед- ного финансирования частных велосипедов од- нейших жителей, которые в этом случае могут новременно с государственными инвестиция- позволить себе только проживание поблизости ми в инфраструктуру, обеспечивающую их в качестве бездомных, либо в трущобах, часто безопасное передвижение. Дальнейшее об- недоступных для моторизованного транспорта суждение этого вопроса приводится в главе 9. и едва пригодных для проживания. Помимо тяжелого положения в домохозяй- Роль транспорта в этом сложном понятии "ис- стве, существуют и некоторые личные аспек- ключенности" можно охарактеризовать следу- ты, усугубляющие лишения. Различные формы ющим образом. "Бедные с точки зрения дохо- инвалидности связаны с серьезными ограни- дов" меньше перемещаются, притом чаще чениями с точки зрения транспортного об- всего пешком. В большинстве случаев они мо- служивания как в отношении передвижения, гут пользоваться лишь ограниченным набо- так и в смысле безопасности. Для инвалидов, ром услуг (зачастую невысокого качества), а также пожилых доступность общественного находящихся в пределах пешей досягаемос- транспорта часто очень ограниченна, а про- ти, что делает их "бедными с точки зрения до- странство для передвижения пешеходов зача- ступа". Расстояние до работы может быть от- стую не предусмотрено или занято припар- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ 45 кованными машинами. В развивающихся ма "социальной безопасности или защищен- странах этим проблемам сейчас уделяется ности" общественного транспорта для жен- больше внимания, и существуют руководства щин, особенно в вечерние часы16. Это также по использованию примеров наилучшей может заставить их прибегать к более доро- практики12. Некоторые средства, облегчаю- гостоящим альтернативным вариантам пе- щие передвижение, являются дорогостоящи- редвижения. Проживание в отдаленных райо- ми, что вызывает вопрос о приоритетности нах может особенно отрицательно сказаться расходов в условиях, когда доступность ос- на возможностях занятости для женщин17. Од- новных транспортных услуг сама по себе яв- нако многие вопросы, связанные с женщина- ляется проблемой, однако, многие из них не ми, требуют дальнейшего изучения. Так, не- связаны с большими расходами. Тротуарные обходимы исследования с точки зрения видов пандусы на перекрестках, облегчающие пе- выполняемой деятельности, в отличие от со- ресечение улиц для инвалидов на колясках, вершаемых поездок; оценки экономической специальные осязательные полосы для слепых ценности времени женщин; прямые оценки на платформах станций, большие ярко окра- воздействия некоторых ориентированных на шенные знаки для слабо видящих, переклади- женщин проектов. ны и ручки удобной конструкции для лиц с ог- раниченными возможностями передвижения Немедленным последствием реформ, на- -- все это проблемы, скорее связанные с правленных на повышение эффективности, учетом аспектов исключенности в проектных может стать сокращение уровня занятости решениях, чем с финансовыми расходами13. среди бедных или относительно бедных. Ог- Примеры хорошей практики имеются как в раничения развития или деятельности нефор- развитых, так и в развивающихся странах14. мального транспортного сектора, обсужда- емые в главе 7, могут отнять у беднейших Кроме того, существуют отрицательные ас- групп населения единственный источник пекты, характерные для женщин. Многие виды средств к существованию. Реформирование деятельности, обычно выполняемые женщи- железнодорожного транспорта также часто нами (уход за детьми, ведение домашнего связано с высвобождением избыточной ра- хозяйства, занятость в неформальном секто- бочей силы, как, например, в Буэнос-Айре- ре и пр.), требуют от них совершения более се. В проектах Всемирного банка устране- частых и менее продолжительных поездок по ние этих неблагоприятных побочных эффек- сравнению с мужчинами, большего количес- тов обеспечивается за счет включения усло- тва поездок вне часов пик и вдали от основ- вий, основанных на политике ненанесения ных маршрутов и заставляют их совершать ущерба. Однако существует проблема бо- сложные поездки со многими пересадками. лее широкого плана. Не все последствия Все это относительно удорожает передвиже- столь очевидны. Таким образом, выявление ние общественным транспортом, соответ- побочных эффектов работ в области инфра- ственно увеличивая долю транспортных рас- структуры и стратегий реформ, а также бо- ходов или снижая уровень обеспечения лее активное привлечение заинтересован- транспортными услугами15. Женщины очень ных лиц к обсуждению принимаемого реше- чувствительны к таким стоимостным факто- ния являются непременным условием пред- рам, поскольку они часто обладают мень- отвращения неумышленного ущерба для ин- шей платежеспособностью, чем члены домо- тересов бедного населения. хозяйства мужского пола, при этом велоси- педы или иные имеющиеся в семье транс- Непосредственные результаты анализа портные средства также находятся в распо- структуры транспортного обслуживания бед- ряжении мужчин. Возможности женщин в от- ных позволяют сделать некоторые выводы об- ношении использования общественного щего характера. транспорта или велосипедов могут также ог- раничиваться факторами культурного харак- i. "Исключаемость" -- понятие многомер- тера. Во многих странах существует пробле- ное, и низкая стоимость поездок может 46 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта быть результатом применения других зультате переселения бедных граждан для жестких транспортных мер, касающихся обеспечения доступа к транспортным магис- количества, времени или качества пере- тралям, которые не создавались с конкретной мещения, или очень плохих жилищных ус- целью борьбы с бедностью19. ловий. Здесь можно провести параллель на макро- ii. Транспортные возможности домохозяй- уровне. Исследования Всемирного банка по- ства в огромной степени зависят от обще- казывают, что доходы беднейшей квинтили на- го количества имеющихся частных транс- селения изменяются прямо пропорционально портных средств (велосипеды, мотоциклы, объему национального дохода. Более того, автомобили и т.д.), а также доходов и мес- ничто не свидетельствует о запаздывании рос- та жительства семьи. та доходов бедных по сравнению с ростом об- щего дохода, что позволило бы предположить, iii. Структура предоставления услуг офици- что бедные получают выгоды только в процес- ального общественного транспорта ско- се их длительного "просачивания вниз"20. Если рее отражает и подчеркивает распреде- это так, то мероприятия по развитию обще- ление бедности, чем компенсирует его. ственного транспорта, которые вносят эф- фективный вклад в экономический рост, воз- iv. Неблагоприятное положение с точки зре- можно, окажутся особенно эффективными с ния транспортного обслуживания. точки зрения повышения доходов бедных. Бо- лее того, совокупный анализ уровней беднос- Стратегии экономического ти и экономического роста показывает, что роста и борьбы с бедностью значительная часть государственных социаль- ных расходов в прошлом не была достаточно На индивидуальном уровне бедное городское адресной и не оказывала существенного ви- население очень хорошо понимает, что до- димого влияния ни на экономический рост, ни ступ к занятости имеет определяющее значе- на структуру распределения, в то время как ние в их борьбе с бедностью и что наличие хо- стратегии, направленные на совершенство- рошей транспортной инфраструктуры и услуг вание функционирования рынка, приносили является основой для возможного достижения пропорциональные выгоды бедным. Представ- этой цели. "Отсутствие базовой дорожно- ляется, что наибольшей ориентацией на бед- транспортной инфраструктуры и объектов во- ных обладают стратегии, связанные с сокра- доснабжения является одной из определяю- щением объема государственных расходов и щих характеристик бедности"18. Однако связь стабилизацией инфляции. между транспортной инфраструктурой и борьбой с бедностью сложна. "Бедные с точки Результаты этих анализов не имеют прямого зрения доходов", возможно, выбирают для про- отношения к городскому транспорту, однако живания плохо обслуживаемые отдаленные они подчеркивают значение некоторых важ- районы потому, что именно там они могут нейших вопросов, касающихся мероприятий обеспечить себе определенный уровень бла- в области городского транспорта, ориенти- госостояния (с точки зрения наличия крыши рованных на борьбу с бедностью. Многие над головой, доступа к какой-либо деятельнос- правительства рассматривают стратегию ти и пр.). В таком случае высокие транспорт- развития общественного транспорта в каче- ные расходы являются симптомом их беднос- стве инструмента социальной политики. Сле- ти, а не ее основной причиной. Следователь- довательно, важно определить, насколько ин- но, транспортные стратегии, направленные тересы бедных учитываются при планирова- на повышение экономической жизнеспособ- нии и осуществлении инвестиций в инфра- ности города, очень важны для бедных граж- структуру и систему услуг городского транс- дан. Например, в Каире условия жизни многих порта, и какое косвенное влияние оказывают бедных улучшились не столько за счет адрес- на бедных стратегии ценообразования и фи- ных транспортных инвестиций, сколько в ре- нансирования городского транспорта за ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ 47 счет их влияния на государственные расходы ских дорожных проектов. Как утверждалось в и стабилизацию макроэкономики. главе 2, следует учитывать ограничивающее влияние дополнительных транспортных пото- Целенаправленность ков на уровень, до которого можно умень- политики в области развития шить перегруженность и достичь экономии инфраструктуры времени и эксплуатационных издержек. В развитых странах этот фактор уже давно учи- Дорожные инвестиции тывается в более сложных оценках на осно- Большинство городских перевозок осуществ- ве моделирования. Однако о нем обычно за- ляется по дорогам, так что наличие адекватной бывают при использовании более простой, дорожной инфраструктуры является предпо- сокращенной оценки. Проблемы, связанные сылкой эффективного передвижения в горо- с разницей в том, как богатые и бедные оце- дах. Некоторые наиболее серьезные пробле- нивают стоимость времени, можно решить, мы возникают, как, например, в Бангкоке, в допустив для целей оценки одинаковую вели- случаях, когда пространство, выделенное для чину стоимости для всех периодов нерабо- дорог, недостаточно и плохо организовано. чего времени. Стремительно растущим городам необходи- ма соответствующая пропускная способ- Однако некоторые еще более сложные во- ность дорог, для чего могут потребоваться ин- просы остаются нерешенными. Традицион- вестиции в магистрали с ограниченным коли- ное транспортное планирование ориенти- чеством подъездных дорог, являющиеся струк- руется на готовность оплачивать услуги (вы- турным элементом дорожной сети. Для неко- раженную в явной форме в случае коммер- торых городов развивающихся стран, облада- ческого обслуживания или выведенную на ющих наилучшей системой общественного основе поведенческих исследований в слу- транспорта, таких, как Куритиба, характерно чае общественной инфраструктуры), и по- также наличие хорошо спланированной и этому инвестиции, направленные на удовлет- обеспеченной дорожной инфраструктуры. ворение потребностей в периоды более раз- мытого спроса и вне часов пик, имеют отно- Однако здесь необходим строго сбаланси- сительно низкую ценность, а часто именно в рованный подход. При отсутствии очень боль- эти периоды транспортом пользуются очень шого дорожного пространства существует бедные и женщины. Более того, бедные чаще опасность того, что увеличение количества всего передвигаются пешком, а такое пере- дорог просто будет стимулировать дополни- движение обычно не получает приоритетного тельные поездки до уровня, нивелирующего внимания при традиционном планировании, предполагаемое уменьшение заторов в дви- которое чаще ориентируется на передвиже- жении, повышать зависимость от автотранс- ние транспортных средств, а не людей. Если порта и способствовать еще большему рас- традиционные оценки не могут учитывать та- ширению границ города. Без стратегическо- кие категории участников движения, то не го представления о желаемой транспортной следует полагаться на их результаты. Даже системе управление имеющимся дорожным при использовании методов планирования, пространством, планирование его расши- предусматривающих консультации с насе- рения и фрагментарное решение проблемы лением, эти аспекты могут недооцениваться "узких мест", особенно при отсутствии эф- при недостаточном представительстве жен- фективной схемы сбора платы с пользовате- щин и очень бедных. лей за перегруженность транспортной сети, почти наверняка будет осуществляться в поль- До определенной степени инвестиции в до- зу относительно богатых за счет интересов рожную инфраструктуру могут быть ориенти- бедных (см. главу 6). рованы на улучшение жизни бедных. Некото- рые из таких инвестиций обычно приветствуют- Это соображение имеет определенные ся в проектах Банка. Во-первых, дорожные ин- следствия для экономической оценки город- вестиции и расходы на содержание дорог мо- 48 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Таблица 3.1. Мероприятия в области городского транспорта с ориентацией на борьбу с бедностью -- дорожная инфраструктура Расходы / Простота Примеры из Мероприятие Характер воздействия бюджетные реализации практики Банка последствия Содержание дорог с Повышение скорости/ маршрутами снижение стоимости Умеренные Просто Киргизия общественного общественного транспорта транспорта Укладка дорожного Доступ для общественного покрытия в бедных Умеренные Просто Лима транспорта районах Безопасность передвижения. Организация Стимулирование велосипедных/ использования Умеренные Умеренно Лима, Аккра пешеходных дорожек немоторизованного транспорта Выделение полос для Безопасность. Улучшение немоторизованного скоростного режима для всех Низкие Трудно Дакка, Гуанджоу транспорта на видов транспорта существующих дорогах Источник: авторы. гут быть сосредоточены на дорогах, по кото- уделяется этим видам транспорта при проек- рым проходят основные маршруты обще- тировании и управлении инфраструктурой. В ственного транспорта, как, например, в теку- бедных странах более половины всех передви- щем Проекте городского транспорта в Кирги- жений осуществляется пешком, однако этот зии. Во-вторых, инвестиции могут быть направ- вид передвижения обычно считается второсте- лены на обеспечение или выделение отдельных пенным, а не основным элементом транс- полос для движения немоторизованного портной системы. Использование велосипе- транспорта (включая пешеходов) в целях орга- дов является относительно недорогим сред- низации быстрого и безопасного передвиже- ством расширения доступа для бедных, одна- ния, как в недавних проектах в Лиме, Аккре и ко такой вид передвижения часто является др. В-третьих, при проектировании дорог и опасным с точки зрения ДТП и преступности, и тротуаров необходимо более полно учитывать недостаточно усилий зачастую прилагается нужды инвалидов. В-четвертых, дорожные инве- для его планирования и обеспечения. Учиты- стиции в более широком плане могут быть на- вая важность этой проблемы, мы посвящаем правлены на улучшение доступа в бедные рай- ее обсуждению отдельную главу (глава 9). оны или места несанкционированного прожи- вания (например, Пуэблос-Ховенес в Лиме, Инвестиции в развитие рельсового Перу). В-пятых, особенно в местах несанкцио- транспорта нированного проживания (как в проекте Хан- Инвестиции в развитие моторизованного на Насиф в Дар-эс-Саламе)21, использование рельсового транспорта оказывают противо- трудоемких методов работы может стать важ- речивое влияние на борьбу с бедностью. ным источником занятости для очень бедных Они могут способствовать повышению каче- групп населения, а также способствовать раз- ства транспорта, используемого бедными, и витию чувства собственности в отношении со- обеспечить им более широкий выбор в отно- держания дорожных сооружений. шении местожительства, занятости и образа жизни. Эти инвестиции могут косвенно повы- Немоторизованный транспорт сить доходы бедных за счет повышения эф- Наиболее очевидным недостатком транспорт- фективности городской транспортной систе- ной политики является несоответствие между мы. Однако в результате этого могут повы- значимостью пешего и велосипедного пере- ситься тарифы, которые они вынуждены опла- движения для бедных и вниманием, которое чивать. Субсидирование рельсового транс- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ 49 порта в целях компенсации этого удорожа- главной целью его организации. Даже в тех ния на деле может обернуться против инте- случаях, когда главной целью является обслу- ресов бедных в том случае, если не будет живание бедных районов, действие механиз- обеспечена четкая схема, гарантирующая ма земельного рынка может привести к тому, адресность таких дотаций, препятствующая что выгоды от функционирования метрополи- снижению качества обслуживания (что ведет тена перейдут к другим категориям населе- к более неблагоприятным последствиям, чем ния. Поскольку использование метро сокра- высокая плата за проезд), не допускающая щает время передвижения до центральных утечки средств за счет неэффективной рабо- районов города, это способствует повыше- ты и увеличения бюджетных расходов в ущерб нию стоимости земель и, соответственно, другим социально значимым расходам. уровня земельной ренты в ставших привлека- тельными районах. В таких случаях бедные по- Важнейшим соображением в данном слу- лучают выгоду, только если они сами являются чае является то, какими видами транспорта владельцами земель и, следовательно, выигры- в действительности пользуются бедные. В не- вают от непредвиденного повышения стоимо- которых городах Восточной Азии бедные в сти капитального имущества или защищены от основном пользуются автобусами, а рель- уплаты повышенной ставки земельной ренты. совому транспорту отдают предпочтение Это возможно при условии, что государствен- относительно благополучные группы насе- ные жилищные программы и развитие массо- ления. Другая ситуация наблюдается во вого общественного транспорта совместно многих городах Латинской Америки, где осуществляются органом городского разви- средний уровень доходов пользователей тия, одновременно отвечающего за благосо- рельсового транспорта намного ниже стояние бедного населения. Такой подход си- среднего дохода по стране и приближается стематически применялся в Сингапуре и ме- к доходу тех, кто пользуется автобусами (см. нее последовательно в ряде других городов, таблицу 3.2). Выявленные схемы отличаются таких, как Форталеза в Бразилии. большим разнообразием, не укладываются в простые нормы и подчеркивают необходи- Иногда очень трудно уловить связь между эф- мость разумного подхода к формированию фективностью и равноправным доступом. На- транспортной политики в соответствии с пример, реорганизация работы обществен- конкретными задачами. ного транспорта с тем, чтобы загрузить ма- гистральные дороги (автомобильные или Иногда метрополитен обслуживает бедные рельсовые) с более высокой пропускной районы (как в Каире), но это редко является способностью, обычно считалась главным Таблица 3.2. Уровень доходов пользователей рельсовых транспортных систем в Бразилии Рельсовая транспортная Средний уровень доходов Средний уровень доходов Процент пользователей с доходами система в городе/регионе (ммзп) пользователей (ммзп) ниже среднегородского уровня Пригородная железная 4,1 2,7 55,7 дорога в Ресифе (1997) Метро в Сан--Паулу 13,6 13,8 57,4 (1997) Железная дорога 13,6 8,8 80,4 в Сан--Паулу (1997) Рио--де--Жанейро, пригородная железная 10,0 3,2 85,5 дорога (1996) Бело Оризонте (1995) 8,1 4,6 55,6 Ммзп -- минимальная месячная заработная плата. Источник: досье проектов Банка. 50 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Таблица 3.3 Влияние мероприятий по развитию и управлению рельсовой инфраструктурой на уровень бедности Характер Расходы / бюджетные Простота Примеры из Мероприятие воздействия последствия реализации практики Банка Повышение уровня обслуживания Рио--де--Жанейро, Концессии пользователей при Экономия Умеренная Буэнос--Айрес неясных последствиях для уровня тарифов Выплата выходных Защита работников Небольшие Умеренная Буэнос--Айрес пособий (из числа бедных) Защита жителей от Схемы переселения Небольшие/ средние Трудная Бомбей последствий развития Модернизация Повышение скорости пригородных и частоты движения Умеренные Умеренная Форталеза, Бразилия железных дорог поездов Источник: Авторы элементом комплексного развития систем Бедное население может потерять работу в городского транспорта (Сингапур и Курити- результате осуществления реформ; в этом ба). Однако при этом увеличивается количе- случае необходимо предусмотреть ассигно- ство пересадок, за каждую из которых нужно вания финансовых средств для выплаты выход- платить отдельно, что с учетом единой или ных пособий и переподготовки кадров. Кро- мало дифференцированной структуры тари- ме того, в процессе развития городской фов способствует повышению суммарных рельсовой (или автодорожной) инфраструк- транспортных расходов, особенно для тех туры бедные могут подвергаться насильст- людей (часто бедных), которые проживают венному переселению, особенно если они далеко от линий рельсового транспорта. занимают земли незаконно или не имеют права собственности на них. При расшире- Это влияние можно снизить за счет примене- нии подземной транспортной системы в ния систем, которые в ряде стран оказались Бомбее, по оценкам, было переселено 60 очень выгодными для пользователей: продажи тысяч человек. Во избежание ущерба для не- единых билетов на поездки, связанные с не- которых групп очень бедного населения не- сколькими видами транспорта. Возможно, обходимы консультации с объединениями такие схемы трудно реализовать при наличии жителей трущоб на стадии подготовки проек- нескольких видов транспорта, действующих тов, а также выделение соответствующих фи- независимо. При довольно высокой концент- нансовых средств для их переселения. рации индустрии общественного транспор- та (как во многих городах Бразилии) такую Планирование транспортного систему, безусловно, внедрить легче. Но да- обслуживания бедного же при такой схеме очень бедные группы на- городского населения селения могут пострадать от отрицательных последствий распределения, если высокие В Латинской Америке даже в городах с са- издержки и высокие тарифы на метро объ- мым высоким уровнем автомобилизации единяются в единый фонд доходов, что может средний доход владельцев автомобилей бо- повлечь повышение тарифов даже для тех, кто лее чем вдвое превышает доход тех, кто не не получает непосредственной выгоды от но- имеет автомобиля (см. табл. 3.4). Для самых вых инвестиций. Отсюда следует вывод о том, бедных транспортное обслуживание означа- что при подобном объединении необходимы ет либо немоторизованный транспорт (боль- тщательный анализ и согласованность спра- шей частью передвижение пешком), либо ведливой системы тарифов и поддержки до- общественный транспорт, который часто ходности различных видов транспорта22. очень дешево обеспечивается за счет не- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ 51 Таблица 3.4 Средний уровень доходов пользователей различных видов транспорта Средний доход: Процент всех Средний доход: Средний доход: владельцы моторизованных Город владельцы пользователи других автомобилей/ поездок, автомобилей видов транспорта пользователи других совершаемых на видов транспорта автомобилях Богота (1) 462,4 196,8 2,3 19,2% Буэнос--Айрес (2) 607,2 299,1 2,0 40,0% Лима (3) 1.157,0 312,0 3,7 20,0% Примечания:1) Ежемесячный доход в 1995 г. в долларах по курсу 1995 г. (курс обмена 1 доллар США = 1,000 песо) из расчета 160 рабочих часов в месяц. Источник: Master Transpiration Plan of Bogota. JICA--Chodai, Bogota, 1996. 2) Ежемесячный доход в долларах по курсу 1994 г. Данные за 1997 г. Оценки основаны на данных: Estudio de Transporte y Circulacion Urbana. Centro de Estudios del Transporte del Area Metropolitana, Universidad de Buenos Aires. 1999. 3) Ежемесячный доход в 1999 г. в долларах по курсу 1999 г. (курс перуанской валюты предположительно завышен). Оценки основаны на данных: Profile of Socio--economic levels in Metropolitan Lima (1999). Apoyo, Opinion y Mercadeo. Источник: авторы формального сектора. Следовательно, в Подход с учетом общей сети стратегии развития городского транспорта, социальной защиты ориентированной на борьбу с бедностью, С точки зрения обычной практики обеспечения основное внимание должно уделяться пере- услуг общественного транспорта эта пробле- движению людей, а не транспортных средств. ма может быть решена двумя совершенно раз- ными способами. В большинстве социалисти- Это не означает, что городские власти не долж- ческих стран общественный транспорт тради- ны проявлять интерес к проблеме перегружен- ционно считался одной из основных социаль- ности дорог, которая затрагивает как грузовые ных услуг. Даже в странах со смешанным ти- перевозки, так и передвижение населения, а пом экономики, например, во Франции и также снижает экономическую эффективность франкоговорящих странах Африки, ориента- жизнедеятельности города. Кроме того, заторы ция на понятие пространственной "исключен- в движении оказывают на пассажиров пере- ности" групп населения привела к тому, что мо- полненного общественного транспорта еще бильность стала рассматриваться в качестве более неблагоприятное воздействие, чем на "заслуженного блага", минимальный уровень пользователей частных автомобилей. Однако которого является социальным императивом. следует признать, что даже в относительно бед- Результатом этого является подход к транспорт- ных городах ограниченное, но бесплатно ному обслуживанию с позиции "полноты и це- предоставляемое улично-дорожное простран- лостности сети социальной защиты", подразу- ство все в большей степени занимается част- мевающей широкий спектр транспортных ными автомобилями, на долю которых прихо- льгот для неблагополучных групп населения. Та- дится лишь небольшая часть общего количест- кой подход зависит от масштабов политичес- ва поездок, осуществляемых богатыми. Из это- кой приемлемости высоких уровней дотаций, го неравноправия следует следует, что при ис- предоставляемых общественному транспорту, пользовании ограниченного дорожного про- а также государственных инвестиций, в частно- странства приоритет должен отдаваться не ча- сти, в финансирование капиталовложений. стным автомобилям, а передвижению пешехо- Привлечение единственного частного опера- дов, немоторизованного транспорта и видам тора по контракту или в рамках какой-либо общественного транспорта, более эффектив- формы концессии может способствовать под- ным с точки зрения использования дорожного держанию готовности обслуживать невыгодные улично-дорожного пространства. районы как со стороны операторов, не жела- ющих уступать часть своей монополии, так и со стороны государственных органов, стремя- щихся сохранить комплексную систему город- 52 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ского устройства. Однако, как показано в гла- ве рыночной конкуренции, учащиеся и пенси- ве 7, вероятно, это не самый дешевый или эф- онеры часто пользуются льготами, которые фи- фективный способ обеспечения базовой сети нансируются соответствующими отраслевыми транспортных услуг. департаментами и, следовательно, представ- ляют собой коммерческий доход операторов. Поддержание базовой сети социальной защи- Передача обязательств за финансирование ты -- не всегда легкая задача. Даже во Фран- "социальных" дотаций со счетов транспортных ции по мере роста автомобилизации и умень- операторов на счета соответствующих отрас- шения поддержки общественного транспорта левых департаментов широко поддерживается предпринимались действия с целью снижения в качестве способа для решения проблемы бюджетной нагрузки с помощью повышения та- снижения эффективности общественного рифов. В большинстве развивающихся франко- транспорта во многих странах бывшего Со- говорящих стран попытки сохранить социаль- ветского Союза после либерализации цен. ные обязательства при отсутствии налогово- бюджетной базы вначале привели к тому, что Очевидным преимуществом такого подхода традиционные транспортные операторы отка- является снижение бюджетной нагрузки. Еще зались обслуживать только льготных пассажи- одно достоинство заключается в том, что у ров (к которым относятся не только самые бед- операторов имеются четкие сигналы и сти- ные, но и такие категории населения, как уча- мулы для организации услуг и установлении щиеся из семей среднего класса), а затем к тарифов таким образом, чтобы обеспечить банкротству и исчезновению традиционной си- содержание оборудования на эксплуатаци- стемы транспортного обслуживания23. онном уровне. Недостатком является отсут- ствие четкого институционального канала, с Таким образом, при подходе к транспортному помощью которого можно было бы решать обслуживанию с учетом мер социальной защи- стратегические и структурные вопросы, ка- ты необходима финансовая база, которая час- сающиеся роли общественного транспорта то отсутствует с учетом общей ограниченности в стратегии городского развития, и реагиро- бюджета городов во многих развивающихся вать на различные экстремальные ситуации, странах. Тем не менее имеются некоторые возникающие в системе общественного го- возможности, более подробно обсуждаемые родского транспорта. ниже, которые позволяют избежать какой-либо нагрузки на общий городской бюджет. Во-пер- Конкуренция, приватизация и бед- вых, в рамках системы предоставляемых на ное население конкурсной основе монопольных прав и приви- Внедрение конкурсного предоставления мо- легий доходы от обслуживания более выгодных нопольных прав и привилегий в крупных горо- маршрутов могут использоваться для поддерж- дах Западной Европы позволило в реальном ки нерентабельных услуг (глава 7). Во-вторых, масштабе на 40% снизить расходы на кило- взимание дорожных налогов может стать источ- метр пробега и поддерживать более высокую ником доходов для фонда многовидовой систе- частоту обслуживания при ограниченном мы городского транспорта (глава 10). бюджете по сравнению с традиционными ме- ханизмами монопольного обслуживания. Эти Подход на основе адресных методы, которые впервые были успешно ис- дотаций пользованы в странах ОЭСР, в настоящее Альтернативным вариантом является подход к время считаются эффективными в развиваю- транспортному обслуживанию как к коммер- щихся странах (система городского рельсо- ческой операции с попыткой установить ад- вого транспорта в Буэнос-Айресе, Аргенти- ресную систему предоставления дотаций для на) или странах с переходной экономикой неблагополучных категорий населения на ин- (система общественного транспорта во вто- дивидуальной основе. В Великобритании, где ростепенных городах Узбекистана). услуги общественного транспорта полностью обеспечиваются частным сектором на осно- Однако некоторую озабоченность вызывает ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ 53 предоставление транспортных услуг част- щественного транспорта на том основании, ным сектором на конкурентной основе. Это что размер тарифов, превышающий опреде- касается утраты схемы внутреннего пере- ленный уровень, окажется недопустимо тяже- крестного субсидирования, отказа от соци- лым бременем для бедного населения. Не- ально значимых услуг и повышения тарифов в смотря на то, что первоначально это сообра- связи с переходом на коммерческую основу жение не рассматривалось в качестве аргу- функционирования. Как более подробно мента ценовой политики, "максима Арм- рассматривается в главе 6, все эти пробле- стронга-Райта"24 -- утверждение о том, что мы можно преодолеть за счет рациональной положение, при котором более 10% домохо- организации и регулирования конкурентно- зяйств тратят более 15% семейного дохода на го режима. Возможности сочетания опреде- оплату поездок на работу, можно считать дис- ленной доли централизованной координации криминационным -- часто интерпретируется с конкурентной системой обслуживания от- как рациональное правило для определения личаются друг от друга в разных странах в за- уровня политического регулирования цен. висимости от возможностей и целостности административной системы, так что единого К решению этого вопроса следует подходить решения, подходящего для стран с любым ти- с осторожностью. Во-первых, влияние уровня пом экономики, не существует. Вывод заклю- транспортных расходов на совокупный уро- чается в том, что потенциальные возможнос- вень благосостояния семей зависит не толь- ти конкуренции могут стать мощным стиму- ко от семейного дохода и стоимости транс- лом для повышения эффективности услуг, от портных услуг. Если жилье и отопление обхо- которых зависят бедные слои населения. дятся очень дешево за счет государственных дотаций, финансируемых из налоговых по- Тарифная политика, субсидии ступлений (как это все еще происходит во и бюджетные ограничения многих странах с переходной экономикой), то доля оставшегося дохода, которая прихо- Понятие приемлемых тарифов дится на транспортные расходы, соответ- При оценке влияния городского транспорта ственно, может оказаться выше. Еще важнее на бедные слои населения большое значе- то, что цена -- это не единственный фактор, ние, безусловно, имеют стоимость и качество который имеет значение. Данные социологи- предлагаемых услуг. Понятие финансовой ческих опросов среди пользователей обще- "приемлемости" общественного транспорта ственного транспорта в Узбекистане, Рес- популярно и заманчиво, и правительства час- публике Киргизия и различных городах Брази- то контролируют рост тарифов на услуги об- лии свидетельствуют о том, что даже относи- Таблица 3.5 Программа борьбы с бедностью -- планирование системы общественного транспорта Характер Расходы/ бюджетные Простота Примеры из Мероприятие воздействия последствия реализации практики Банка Внедрение конкуренции в систему Снижение расходов, Узбекистан, Экономия Умеренно общественного рост обслуживания Казахстан транспорта Взаимозаменяемость Повышение скорости видов общественного и безопасности Средние Умеренно Пусан, Манила транспорта перевозок Приоритет Повышение скорости Трудно с общественного и безопасности Низкие политической Бангкок транспорта перевозок точки зрения Развитие Снижение стоимости Отсутствуют Умеренно Узбекистан неформального сектора обслуживания Источник: авторы 54 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта тельно бедные люди готовы платить больше за ле еще больше ухудшить положение. Реко- услуги лучшего качества, предлагаемые не- мендация для транспортной политики заклю- формальным сектором, использующим не- чается в том, что всегда следует оценивать большие транспортные средства, по сравне- вероятные последствия различных уровней нию с дешевым, но медленным и ненадеж- тарифов и дотаций. Тарифы должны устанав- ным общественным транспортом. Аналогич- ливаться с учетом предпочтений бедного на- ным образом, в городах, где стоимость про- селения, выявленных в ходе опросов, а не на езда в метро выше стоимости проезда на ав- основе некоего "нормативного" понятия при- тобусе, бедные иногда предпочитают пользо- емлемости тарифов. ваться метро из-за лучшего качества обслу- живания (как, например, в Каире)25. Финансирование адресных субсидий Однако самая серьезная проблема заключа- Во многих странах существуют многочислен- ется в том, что, регулируя общий уровень та- ные льготные категории пассажиров, имею- рифов, правительства не предоставляют соот- щих право на бесплатный проезд или пони- ветствующего бюджетного обеспечения дота- женный тариф. Механизм компенсации этих ций. В качестве обоснования иногда открыто льгот поставщикам встречается крайне редко. приводится довод о том, что в этом случае Это положение имеет два последствия. Во- операторы будут вынуждены субсидировать первых, некоторые пассажиры платят больше нерентабельные услуги за счет рентабель- или получают услуги более низкого качества с ных, что приведет к перекрестному субсиди- тем, чтобы обеспечить перекрестное субси- рованию бедных богатыми. На практике во дирование. Поскольку богатые часто не поль- многих странах отсутствует база для подоб- зуются общественным транспортом, это озна- ного перекрестного субсидирования (бога- чает в лучшем случае субсидирование бедных тые не пользуются общественным транспор- за счет бедных. Во-вторых, это порождает заин- том, и не существует выгодных услуг, за счет тересованность соответствующих нетранс- которых можно обеспечить финансирование портных отраслевых ведомств (здравоохране- перекрестных дотаций). В этих обстоятельст- ния, образования, полиции и др.) в сохранении вах основным последствием является сниже- дотаций для своих групп пользователей, к кото- ние качества, а впоследствии и количества рым они, возможно, относились бы менее бла- услуг общественного транспорта. госклонно, если бы им пришлось финансиро- вать их из своего бюджета. Вывод заключается в Иногда неблагоприятные последствия неэф- том, что в интересах бедных любые транспорт- фективности традиционного формального ные льготы следует тщательно анализировать с сектора сглаживаются за счет (легального учетом других возможностей использования или нелегального) развития сектора нефор- этих средств. Вероятно, это можно обеспечить мальных услуг, обычно предоставляемых с наилучшим образом, переложив ответствен- использованием небольших и дешевых ность за финансирование льгот непосред- транспортных средств, часто по ценам, пре- ственно на отраслевые ведомства, при этом вышающим тарифы формального сектора. обязательства транспортных операторов будут Поскольку это положение связано с предос- зависеть от получения соответствующей ком- тавлением услуг, которые могут обеспечи- пенсации. ваться традиционными многоместными транспортными средствами при более высо- Даже при наличии бюджетной базы для приня- ком качестве обслуживания, если бы им бы- тия корректирующих мер по борьбе с бедно- ло позволено использовать тарифы нефор- стью возникает вопрос о том, являются ли ме- мального сектора, то оно представляет со- роприятия в транспортном секторе наиболее бой искажение с непреднамеренными от- оптимальным способом использования этих рицательными последствиями для бедных. От- средств. Ответ на этот вопрос частично зави- сюда следует вывод о том, что попытки бо- сит от относительной эффективности целевого роться с симптомами бедности могут на де- использования средств в разных секторах и ча- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ 55 Таблица 3.6 Мероприятия в области городского транспорта с ориентацией на борьбу с бедностью -- стратегии финансирования Расходы/ бюджетные Простота Примеры из практики Мероприятие Характер воздействия последствия реализации Банка Реформа Финансирование субсидий финансирования отраслевыми ведомствами субсидий Повышение целенаправленности Неясные Умеренно Россия субсидий Объединение Возможность использования тарифов на проезд в Сан--Паулу, более скоростных видов Низкие Умеренно общественном Форталеза транспорта транспорте Прямое воздействие мало. Взимание сборов за Обеспечивается основа для Формирова--ние Куала--Лумпур, Трудно перегружен--ность повышения эффективности доходов Бангкок общественного транспорта Источник: авторы стично -- от политической целесообразности странах в качестве достаточно рациональной принятия мер по борьбе с бедностью в различ- основы для установления различий между кате- ных секторах. Взаимосвязь между средним до- гориями. Как обсуждается ниже, в главе 6, кон- ходом пользователей различных видов транс- куренция является лучшим средством защиты порта и общим средним доходом обычно из- от утечки выгод к поставщикам транспортных вестна или может быть установлена, и на этой услуг или их работникам. основе можно оценить распределение общих субсидий на оплату стоимости проезда. Одна- Выводы: стратегия развития ко существуют два основных фактора, препят- городского транспорта ствующих использованию общей субсидии. Во- с ориентацией на борьбу первых, в пределах группы пользователей од- с бедностью ного вида транспорта могут оказаться боль- Недостаточное развитие и заторы в движении шие различия в уровне доходов, что делает ад- городского транспорта наносят ущерб эко- ресность крайне неточной. Во-вторых, сущес- номике города и имеют отрицательные по- твуют весьма веские доказательства того, что следствия как для богатых, так и для бедных. значительная часть субсидий для обществен- Однако упрощенное решение об увеличении ного транспорта, предоставляемых в виде фи- пропускной способности дорог в попытке по- нансирования дефицита государственных мо- высить скорость передвижения транспортных нополий, "утекает" либо в связи с низкой эф- средств, сопровождающееся государствен- фективностью работы, либо за счет использо- ным обеспечением услуг общественного вания средств субсидий штатными работника- транспорта при регулировании тарифов, ми сектора транспортного обслуживания. Не- скорее всего, приведет к нарушению равно- которые проблемы обеспечения адресности правия (поскольку влечет за собой прогрес- остаются нерешенными, однако ясно, что в сирующее снижение качества услуг обще- группу пользователей общественного транс- ственного транспорта) и окажется неэффек- порта входят беднейшие слои населения и тивным (поскольку способствует дальнейше- обычно не входят самые богатые категории, му повышению перегруженности транспорт- так что, при отсутствии каких-либо возможнос- ного движения). Более рациональным подхо- тей использования трансфертов на основе дом является осуществление транспортной схем налогообложения, это соображение политики с ориентацией на интересы бедных, может применяться во многих развивающихся учитывающей следующие основные выводы, 56 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта касающиеся последствий политики в области дефицитного финансирования поставщи- развития городского транспорта: ков-монополистов и по возможности обеспечивая адресную поддержку кон- · Любое передвижение с помощью транс- кретных групп. портных средств должно соответствую- щим образом оплачиваться как в целях · Учитывая влияние инвестиций в транспорт- обеспечения эффективного использова- ную инфраструктуру и ценовой транспорт- ния инфраструктуры, так и для формиро- ной политики на стоимости земель, важно, вания финансовой базы для предоставле- чтобы ориентированные на бедных меро- ния услуг общественного транспорта. приятия в области городского транспорта осуществлялись в рамках более широкой · Значение пешего передвижения и других стратегии, включающей аспекты жилищ- немоторизованных транспортных средств ной политики, политики в области здравоо- должно учитываться при планировании ин- хранения, образования и другие направ- фраструктуры и организации дорожного ления социальной политики. движения. Эти принципы составляют основу для широкой · Необоснованная политика регулирова- программы стратегий развития городского ния тарифов на услуги общественного транспорта, направленных на обеспечение транспорта при отсутствии надежных ме- экономического роста, учитывающих интере- ханизмов субсидирования может в дей- сы бедного населения и одновременно отве- ствительности нанести ущерб интересам чающих бюджетно-финансовым возможнос- бедного населения. тям даже беднейших стран. · Ограничение деятельности неформаль- 1 World Bank. 2000/2001. Доклад о мировом развитии. ного сектора часто наносит ущерб бед- Всемирный банк, Вашингтон, Округ Колумбия. ному населению. Вывод заключается в 2В данном материале бедными считаются страны с ус- том, что политика в отношении нефор- ловиями жизни ниже предела, установленного в качестве мального транспортного сектора должна критерия для заимствований в рамках МАР, который в на- всесторонне учитывать воздействие его стоящее время составляет среднегодовой уровень ВВП, деятельности на бедные слои населения. равный 885 долл. США на душу населения. При анализе распределения доходов применительно к условиям жиз- · Отсутствие конкуренции в сфере обще- ни бедных в основном используются данные по нижней ственного транспорта может привести к квинтили доходов на душу населения в какой-либо стране повышению расходов и снижению уровня (которые не всегда сопоставимы в различных странах). обслуживания бедных. Предпочтение ста- Обычно используемый абсолютный уровень бедности, бильной, организованной системы обслу- равный 1 долл. США в день на человека, мало связан с живания не следует ошибочно интерпре- данными, относящимися к сфере транспорта. тировать как основание для неограничен- 3Schwela, D.и O. Zali. 1999. Загрязнение в результате ра- ной монополии. боты городского транспорта. Лондон: E & FN Spon 4 Одно из более ранних исследований, проведенное в · Необходимо тщательно регулировать ме- Сальвадоре (Бразилия), показало, что представители групп роприятия по интеграции видов транс- с самыми низкими доходами в среднем совершают одну порта с тем, чтобы не допустить увеличе- поездку на человека в день по сравнению с тремя поездка- ния количества платных пересадок, со- ми для групп с самыми высокими доходами при постоян- вершаемых бедными по время поездки, и ном для всех групп расстоянии в 6 км, покрываемом за 1 повышения тарифов на услуги, от которых поездку. См. Thompson, I. 1993 «Повышение эффективности они особенно зависят. работы городского транспорта для бедных» CEPAL Review (49). · Необходимо уделять внимание финанси- 5Исключения из этого правила, недавно выявленные в не- рованию механизмов поддержки, избегая которых крупных городах Латинской Америки, возможно, ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ И БОРЬБА С БЕДНОСТЬЮ 57 являются отражением небезопасности поездок, которая лищные условия. Лондон: Tavistock. в настоящее время касается как бедных, так и небедных. 18 D. Narayan. 2000. Голоса бедных: слышит ли нас кто- 6 Любопытным исключением, достойным дальнейшего из- нибудь? Нью-Йорк: Oxford University Press. учения, является город Уагадугу в Буркина Фасо, где поч- 19 CATRAM, 2000. Землепользование и развитие транс- ти не существует системы общественного транспорта и порта: Исследование на примере Каира (Египет). 57 процентов домохозяйств из нижней квинтили доходнос- Тематический материал для Обзора Всемирного банка ти имеют в собственности двухколесный мотоцикл. по вопросам стратегии развития городского транспор- 7 Godard. X. и L.Diaz Olvera. «Бедность и городской та. См. вэбсайт Всемирного банка по вопросам транс- транспорт: опыт Франции и городов развивающихся порта: http://www.worldbank.org/transport/. стран». Тематический материал для Обзора Всемирного 20 Dollar D. и A. Kraay. «Экономический рост ­-- благо банка по вопросам стратегии развития городского для бедных»" готовится к печати, Рабочий документ по во- транспорта. См. вэбсайт Всемирного банка по вопро- просам изучения экономической политики, Всемирный сам транспорта: http://www.worldbank.org/transport/. банк, Вашингтон, Округ Колумбия. http://econ.world- 8 Godard и Diaz Olvera. 2000. bank.org/. 9 Обследование бездомных, Мадрас. 1989-90. Агентство 21 Howe J.F. и D Bryceson. 2000: Бедность и городской городского развития Мадраса. 1990. транспорт в Восточной Африке. Тематический материал 10 De St. Laurent, B. 1998. «Обзор системы городского для Обзора Всемирного банка по вопросам стратегии транспорта в Южной Африке» в Freeman P и C.Jamet (ред.) развития городского транспорта. См. вэбсайт Всемир- 11 Cusset, J.M. «Доступность городских услуг и потреб- ного банка по вопросам транспорта: http://www.world- ность в передвижении у населения пригородов: пример bank.org/transport/. Уагадугу» в Freeman P и C.Jamet (ред.). 22 Последние разработки в области развития систем мо- 12 Европейская конференция Министров транспорта. торизованного рельсового транспорта в нескольких го- «Модернизация транспорта для людей с ограниченными родах Бразилии были подвергнуты подробному анализу с возможностями передвижения: руководство по использо- точки зрения воздействия реорганизации систем автодо- ванию примеров наилучшей практики». ECMT. Париж, рожного транспорта и внедрения комплексной схемы Франция, 1999. продажи билетов на денежную и общую стоимость пере- 13 Merilainen, A. и R. Helaakoski. 2001. «Транспорт, бед- движения в зонах проживания населения с различным ность и инвалидность в развивающихся странах». Проект. уровнем доходов. Всемирный банк, Вашингтон, Округ Колумбия. 23 Teurbier, P. and B. Mandon-Adoulheme. 1994. 14 Wright, C.L., ed. 2001. Facilitando o Transporte para L'Integration du Transport Artisanal dans un Service Public Todos. Banco Interamericano de Desenvolvimento. de Transport Urbain: Le Cas de Dakar. Paris: TTD. Washington, DC. 24 Armstrong-Wright, A., 1986ю «Системы городского 15 Diaz Olvera, L, D.Plat and P.Pochet. Les multiple visages транспорта: Руководство для изучения вариантов». de la mobilite feminine dans les villes d'Afrique. In Freeman Технический документ Всемирного банка, Urban Series P and C.Jamet (eds.). No.52. World Bank, Washington, DC. 16Gomez, L.M. 2000. «Гендерный анализ двух компонентов 25 См. White, P. R. et al. 1999. «Влияние каирского метро». транспортных проектов Всемирного банка в Лиме (Пе- Доклад, представленный на Шестой международной ру): велосипедные дорожки и полосы для движения обще- конференции по вопросам конкуренции и прав ственного транспорта». Внутренний отчет Всемирного собственности в системе наземного пассажирского банка, Вашингтон, Округ Колумбия. транспорта. Кейптаун, Южная Африка. 17 При исследовании проблемы переселения скватте- ров в Дели в конце семидесятых годов было обнаружено, что уровень занятости среди мужчин колонии снизился на 5%, а уровень занятости среди женщин ­ на 27%. Moser C.A. и L Peake. 1987. Женщины, людские поселения и жи- 58 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 4ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ Дорожный транспорт вносит значительный вклад с загрязнение воздуха городов во многих странах. По оценкам Всемирной организации здравоохранения выбросы взвешенных частиц ежегодно приводят к преждевременной смерти более 0,5 млн че- ловек. Экономические издержки, связанные с загрязнением воздуха, по оценкам эк- вивалентны примерно 2% ВВП. Для учета экологических вопросов в стратегии разви- тия городского транспорта необходимо определить основные загрязнители, возника- ющие в результате деятельности транспорта (обычно это взвешенные частицы, свинец и озон) и мобилизовать технические, бюджетные и системные средства контроля за используемым топливом и технологией производства транспортных средств с тем, чтобы снизить эти выбросы. Часто эти меры также способствуют уменьшению выбро- сов парниковых газов. A. Масштабы проблемы населения; обеспечение личной безопас- ности и охраны; а также более общепри- Для многих бедных людей в развивающихся знанные проблемы шумового воздействия и странах отсутствие доступа к рабочим мес- загрязнения воздуха (в местном, региональ- там, школам и медицинским учреждениям ном и глобальном масштабе). Все эти считается самым серьезным ограничением проблемы должны официально рассматри- для повышения качества жизни. Часто важ- ваться в ходе экологической оценки при нейшую роль для бедных людей играет мото- осуществлении типичных проектов. ризованный транспорт. Однако, поскольку они часто живут и работают "под тенью" мото- В данном обзоре вопросы, связанные с за- ризованного транспорта, они также наибо- стройкой окружающей среды, рассматри- лее подвержены неблагоприятному экологи- ваются в главах 2 и 6, социальные послед- ческому воздействию. Следовательно, охра- ствия -- в главе 3 и вопросы обеспечения на окружающей среды должна рассматри- безопасности -- в главе 5. В данной главе мы ваться как важнейшая часть задачи повыше- касаемся только различных форм загрязне- ния качества жизни бедных, а не как рос- ния, особенно загрязнения воздуха. Соглас- кошь, приобретаемая за счет ограничения но имеющимся оценкам, в развивающихся их мобильности. странах от 0,5 до 1 млн людей ежегодно преждевременно умирают в результате рес- Комплексная стратегия развития транспор- пираторных и других заболеваний, вызванных та и охраны окружающей среды в городах воздействием загрязнения воздуха в городах. должна охватывать проблемы застройки ок- Воздействие свинца усугубляет поведенчес- ружающей среды, включая отвод земель, кие проблемы и снижает способности к обу- форму городской структуры, визуальное чению у городских детей. Количество жертв вторжение объектов инфраструктуры и до- загрязнения превышает число погибших в до- рожного движения, культурное наследие; рожно-транспортных происшествиях, хотя, с социальные последствия развития транс- учетом возрастного состава пострадавших, порта, связанные со сменой профессии ДТП, вероятно, способствуют большему или места жительства и неудобствами для уменьшению продолжительности жизни. ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 59 Глобальное потепление ся уровень активности (в тонно- или пассажи- ро-километрах), виды используемого транс- В настоящее время нет разногласий по во- порта и интенсивность потребления энергии просу о том, что происходит глобальное из- каждым из них, а также состав используемо- менение климата. Кроме того, представляет- го топлива. В промышленных странах актив- ся, что более бедные страны больше страда- ность транспортного сектора возрастала ют от последствий этого изменения, при этом наравне с экономическим ростом. Сдвиг в связанные с ними расходы в некоторых бед- сторону использования частных автомоби- ных странах, по оценкам, составляют от 5 до лей и воздушного транспорта нарушил ба- 9 процентов ВВП -- в несколько раз выше, чем ланс между видами транспорта, а измене- в промышленных странах1. Согласно оцен- ния в балансе используемых видов топлива не кам, на долю транспортного сектора прихо- имели больших последствий. И только резкое дится около 25 процентов выбросов газов, повышение эффективности использования способствующих глобальному потеплению топлива затормозило рост выбросов ПГ. Но климата в промышленных странах, в то время даже при этом в промышленных странах вы- как в городах развивающихся стран, по дан- бросы ПГ продолжают расти, несмотря на ным недавнего исследования, эта доля со- общую стабилизацию объема выбросов. Су- ставляет лишь около половины этого уровня2. ществует угроза того, что экономический В то время как в странах ОЭСР это соотно- рост в развивающихся странах аналогичным шение стабилизируется, в развивающихся образом может нивелировать любой смягча- странах оно продолжает расти по мере уве- ющий эффект развития технологий. личения количества моторизованного транс- порта. Этот рост преимущественно наблю- Для того, чтобы избежать подобного результа- дается в городских районах. Несмотря на та, необходимо сочетание реформ транс- сохраняющиеся противоречия в отношении портной политики в краткосрочной перспек- оптимальной стратегии сокращения выбро- тиве с технологическими изменениями в дол- сов парниковых газов (ПГ) и распределения госрочной перспективе. Вопрос в том, как действий между развитыми и развивающими- обеспечить принятие таких стратегий. Пред- ся странами, признается необходимость лагаемый способ изменения данной ситуа- принятия определенной стратегии смягче- ции заключается в том, чтобы увязать инициа- ния последствий во всех странах. тивы по снижению выбросов ПГ с целями на ближайшую перспективу (например, пробле- Несмотря на это, борьба с выбросами ПГ мами местного загрязнения воздуха и пла- приобретает отрицательный оттенок во мно- тежного баланса) при одновременной попыт- гих развивающихся странах, где призывы ог- ке разорвать или по крайней мере ослабить раничить выбросы ПГ воспринимаются как взаимосвязь между экономическим ростом и отказ от права развивать услуги и условия ростом выбросов ПГ от автотранспорта3. жизни, уже существующие в промышленных странах. Очевидное нежелание правительств Начнем с рассмотрения наблюдаемого си- некоторых развитых стран предпринимать нергизма между снижением выбросов ПГ и активные действия также не является стимули- местными экологическими и экономически- рующим фактором. Это отношение также ми интересами. В транспортном секторе поддерживается тем, что отрицательные по- парниковые газы (ПГ), вносящие наибольший следствия влияния парниковых газов носят вклад в глобальное потепление, включают дву- долгосрочный и неместный характер. окись углерода (CO2), метан и окись азота (N2O). Объем выбросов CO2 прямо пропор- "Традиционный" сценарий развития транс- ционален количеству потребляемого углеро- портного сектора не предлагает больших досодержащего топлива, и, при прочих рав- перспектив для улучшения положения. Главны- ных условиях, сокращение потребление топ- ми компонентами, определяющими уровень лива приведет к уменьшению экономических выбросов ПГ в транспортном секторе являют- издержек и одновременно к снижению уров- 60 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ня глобального загрязнения. Улучшение усло- использование одних нормативов5. В главе 9 вий транспортного движения обычно способ- мы подробно обсуждаем эту проблему, ут- ствует снижению потребления топлива на ки- верждая, что цены на топливо по крайней ме- лометр пробега. В главе 8, посвященной ре должны полностью покрывать социальные проблемам дорожной сети, мы рекоменду- издержки его потребления. ем для этого осуществлять меры по органи- зации и сдерживанию дорожного движения, и К сожалению, совпадение результатов мест- аналогичного эффекта должны достигать ме- ных мероприятий по сокращению загрязне- ры по совершенствованию условий для рабо- ния и снижению выбросов ПГ наблюдается не ты общественного транспорта (глава 7) и ис- всегда. Нынешнее поколение дизельных авто- пользования немоторизованного транспорта мобилей наносит больший вред здоровью на- (глава 8). В более широком смысле, местные селения, чем автомобили, использующие программы по улучшению качества воздуха бензин или газ. Следовательно, несмотря на за счет улучшения работы городского транс- то, что дизельное топливо является особенно порта, реализуемые в таких странах со эффективным с точки зрения сокращения вы- средним уровнем доходов, как Мексика и бросов ПГ, только новое поколение чистого Чили, также способствуют некоторому сни- дизельного топлива может играть определен- жению выбросов ПГ4. Остальная часть этой ную роль в стратегии борьбы с ПГ. Более то- главы в основном посвящена уменьшению го, меры по снижению уровня местного за- загрязнения воздуха на местном уровне, од- грязнения в основном касаются выбросов от нако ее содержание во многом также кос- используемых транспортных средств, тогда венно связано с проблемой глобального по- как при анализе выбросов ПГ рассматрива- тепления. В связи с тем, что мероприятия та- ется полный жизненный цикл топлива (от сква- кого типа могут непосредственно служить жины до выхлопной трубы). Общемировая интересам самих городских жителей, на- стратегия, направленная на пересмотр ка- иболее продуктивной стратегической уста- чества транспортного топлива в целях сниже- новкой, вероятно, является целенаправлен- ния уровня местного загрязнения за счет гид- ное использование совпадения целей сокра- роочистки (особенно последние тенденции в щения выбросов ПГ с местными экономичес- Северной Америке и ЕС ограничить содер- кими и природоохранными интересами. жание серы в бензине и дизельном топливе до 10-59 частей на миллион по весу или ни- Эта стратегия должна подкрепляться эконо- же), все больше повышает энергоемкость мическими стимулами. Потребление иско- процессов нефтепереработки, увеличивая паемого топлива находится в прямой зависи- уровень выбросов ПГ. Когда начнется дезак- мости от ассортимента топлива, размера тивация катализаторов, использующих пре- транспортного средства и эффективности образования NO или NO2, уровень N2O мо- использования топлива и обратной зависи- жет значительно повыситься. мости от корпоративных решений о разме- щении и типа функционирования транспорт- Таким образом, необходимы стратегичес- ной системы и вида транспорта. Выбросы кие меры реагирования для решения проб- метана в основном являются результатом лемы слабой или отрицательной взаимосвязи утечек бензина, дизельного топлива и несго- между указанными интересами или в ситуа- ревшего природного газа и, следовательно, циях, когда возникает противоречие между могут быть снижены за счет модернизации локальными и глобальными воздействиями. В автозаправочной инфраструктуры. Самым этой связи Глобальный экологический фонд сильным стимулом для экономии топлива по (ГЭФ), многосторонняя донорская организа- всем этим направлениям действий является ция под управлением Всемирного банка, его денежная стоимость. Доказано, что ме- пропагандирует концепцию "наложения гло- роприятия по борьбе с загрязнением, под- бальных задач". Это процедура, в рамках ко- крепляемые соответствующими ценами или торой меры, разрабатываемые для решения налогами, гораздо более эффективны, чем других задач, подвергаются тщательному ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 61 анализу для изучения возможности и стоимо- условием обеспечения приемлемости этих сти их изменения с целью сокращения вы- стратегий на политическом уровне является бросов ПГ. Таким образом предпринимают- политика "замкнутого цикла", при которой до- ся попытки определить и сконцентрировать ходы от повышения налогов или сборов на усилия на тех областях, где снижение выбро- транспортные средства или топливо с очевид- сов ПГ связано с наименьшими вмененными ностью используются для повышения эффек- издержками. В рамках своей Операционной тивности транспортного сектора. Этот во- программы 11 (в области транспорта) ГЭФ прос далее обсуждается в главе 9. предоставляет финансирование как для раз- работки новых глобальных экологически Шум и другие виды воздействия обоснованных технологий, так и (за счет фи- нансирования дополнительных издержек) для Шумовое воздействие транспорта в развива- осуществления других мероприятий, в кото- ющихся странах считается значительно ме- рых на экспериментальной основе отраба- нее серьезной проблемой, чем в странах с тываются перспективные стратегии сокра- высокими доходами. Проводились исследова- щения текущих выбросов ПГ. В рамках одно- ния физического ущерба, вызываемого влия- го из ранее предоставленных грантов по нием производственного шума, однако это этой схеме финансируется развитие инфра- касается в основном производственных уч- структуры для движения велосипедов в одном реждений. Уровни шума, наблюдаемые на из отдаленных районов Манилы. Банком так- улицах городов в развивающихся странах, бу- же создан Экспериментальный углеродный дучи неприятными, приближаются, но не пре- фонд, предназначенный для содействия меж- вышают нижней границы, за пределами кото- дународному распространению сертифици- рой шумовое воздействие считается факто- рованных технологий снижения выбросов уг- ром производственной опасности. Результаты лерода в рамках Механизма "Чистое разви- обследований для выяснения реакции насе- тие" в соответствии с положениями статьи 12 ления не свидетельствуют о том, что шумовое Киотского протокола. воздействие городского транспорта воспри- нимается как серьезная опасность. Технологические меры по обеспечению сни- жения выбросов ПГ в основном реализуются Существуют и другие виды воздействия. Высо- за счет замены транспортного парка. Этот кая интенсивность движения может сделать процесс может продолжаться до 20 лет для дороги опасными и трудными для пересече- легковых автомобилей и до 30 лет для грузово- ния, создавая неудобства для населения. Есть го автотранспорта. Однако в развивающихся данные о том, что в Джакарте бизнесмены странах большая часть изменений в структу- обычно берут такси только для того, чтобы ре транспортного парка происходит за счет безопасно перебраться на противополож- его увеличения, так что стратегии, касающие- ную сторону оживленных магистралей. Барь- ся новых транспортных средств, могут оказать еры, пешеходные мосты и тоннели уменьша- более быстрое воздействие на уровень вы- ют опасность, но увеличивают неудобства, бросов в пересчете на единицу активности. особенно в странах, где эти сооружения Таким образом, при росте ВВП наилучшим строятся и располагаются с учетом улучше- способом снижения выбросов ПГ от авто- ния условий движения транспорта, а не для транспорта является сочетание реформ помощи пешеходам (см. главу 5). транспортной политики в краткосрочной пер- спективе с технологическими изменениями в Иногда неудобства для населения можно долгосрочной перспективе. Поскольку боль- уменьшить за счет организации схем, при ко- шинство пользователей автомобилей руко- торых движение моторизованного и обще- водствуются экономическими стимулами, не- ственного транспорта и пешеходов осуществ- обходимо обеспечить мощную поддержку с ляется в разных уровнях. В городах со сложив- помощью механизмов налогообложения и шейся структурой строительство тоннелей ча- ценообразования. Вероятно, необходимым сто оказывается слишком дорогостоящим (и 62 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта технически сложным с точки зрения обеспече- транспортного топлива, -- в основном являют- ния вентиляции при больших потоках дорожно- ся инструментами технологического харак- го движения), так что единственной реальной тера. Два других типа инструментов -- орга- возможностью является организация второго низация дорожного движения и налогово-бюд- надземного уровня. Однако это может приве- жетные механизмы -- хотя и требуют техноло- сти к значительной визуальной интрузии, а так- гической поддержки для эффективного вне- же препятствовать рассеиванию выхлопных га- дрения, представляют собой более "мягкие" зов от автотранспорта, сохраняющихся на инструменты транспортной политики. В неко- уровне земли. Надземная рельсовая транс- торых странах, например, Мексике, меро- портная система в Бангкоке настолько доми- приятия по совершенствованию работы об- нирует над дорогами Силом и Сухумвит, что щественного транспорта в основном осу- правительство приняло решение больше не ществляются по экологическим причинам. возводить в центральной части города каких- либо новых надземных систем общественного Основные загрязнители воздуха, транспорта. Проблемы неудобств для населе- связанные с работой транспорта, ния и визуальной интрузии в некоторой степе- и их значение ни можно устранить с помощью хороших ин- Транспортные выбросы наносят очень большой женерных проектов. Однако основной урок за- вред здоровью. Высокие концентрации свинца в ключается в том, что неудобства для населения крови могут привести к учащению случаев выки- и визуальная интрузия часто возникают в ре- дышей у женщин, нарушению почечной функ- зультате недостаточной координации между ции при высоких уровнях кровотока и повыше- стратегическим планированием, планирова- нию кровяного давления. Важнее всего то, что нием и проектированием инвестиций в транс- они замедляют умственное развитие детей и от- портную инфраструктуру и регулированием рицательно сказываются на их поведении. Сви- участия частного сектора в развитии инфра- нец поглощается организмом при низком структуры. В этой связи особое значение при- уровне поступления кальция с пищей, в случае обретают некоторые институциональные тре- дефицита железа, при пустом желудке и в моло- бования, к которым мы вернемся в главе 10. дом возрасте, поэтому дети из бедных семей с недостаточным уровнем питания особенно Загрязнение воздуха в городах подвержены отравлению свинцом. Взвешенные частицы, особенно частицы с диаметром суб- Безусловно, самой серьезной экологичес- микронного диапазона, содержащиеся в кой проблемой, связанной с работой город- транспортных выбросах и образующиеся в ре- ского транспорта, в большинстве городов яв- зультате износа шин, способны глубоко прони- ляется локальное загрязнение воздуха. Разра- кать в дыхательные пути, вызывать респиратор- ботка соответствующей стратегии для реше- ные проблемы, обострять астматические явле- ния этой проблемы при ограниченных ресур- ния и нарушать функции легких. Кроме того, все сах требует тщательной расстановки прио- меньше сомнений вызывает тот факт, что выхло- ритетов как с точки зрения выбора целей, так пы дизельного топлива повышают опасность за- и инструментов6. В данном разделе сначала болевания раком7. Окись углерода (CO) за- определяются основные локальные загрязни- медляет способность крови доставлять кисло- тели воздуха, возникающие в результате дея- род в органы и ткани. Люди, страдающие хрони- тельности городского транспорта, и оцени- ческими сердечными заболеваниями, при вы- вается значение их вклада в суммарную на- соких уровнях СО могут испытывать боли в груд- грузку на окружающую среду городов. С уче- ной клетке, а очень высокие уровни СО могут том этого обсуждаются четыре основных ин- вызвать ослабление зрения, нарушение двига- струмента, рассматриваемых в качестве тельной способности, снижение способности компонентов стратегии уменьшения воздей- к обучению и привести к смерти. Окислы серы ствия транспорта на окружающую среду го- (SOx), концентрации которых в выбросах прямо родов. Первые два из них -- мероприятия, ка- пропорциональны содержанию серы в топливе, сающиеся транспортных средств и видов вызывают изменения в функциях легких у астма- ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 63 тиков и обостряют симптомы болезни у людей, следования, проводившиеся Всемирной ор- подверженных респираторным заболеваниям, ганизацией здравоохранения в крупных ме- а также способствуют возникновению кислот- гаполисах, хотя и несколько устарели, одна- ных дождей и образованию вторичных частиц. ко, показывают, что несмотря на значитель- Окислы азота (NOx) вызывают изменения в функ- ное превышение санитарных норм для всех циях легких у астматиков, способствуют возник- основных загрязнителей, масштабы пробле- новению кислотных дождей и образованию вто- мы значительно различаются. Нормы кон- ричных частиц и являются предшественниками центраций для свинца очень серьезно пре- приземных концентраций озона. Вклад в выбро- вышаются при использовании этилсодержа- сы NOx вносят транспортные средства, исполь- щего бензина, однако обычно не везде. Пре- зующие как бензин, так и дизельное топливо. вышение концентраций СО обычно не так Озон способствует образованию фотохимиче- велико, как для мелких взвешенных частиц, ского смога и снижает легочную функцию у лю- особенно в странах, где использование дей, испытывающих физическую нагрузку (от бензина относительно низко по сравнению легкой до сильной). NOx (в значительных количе- с дизельным топливом. Значительное повы- ствах выбрасываемые автомобилями, работа- шение уровней содержания SO2 в окружаю- ющими на бензине и дизельном топливе) и фо- щей атмосфере больше является результа- тохимически активные летучие органические том сжигания угля, чем деятельности транс- соединения (ЛОС) (образующиеся в результате портного сектора. Атмосферные концент- выбросов от автомобилей, использующих бен- рации NO2 часто ниже норм ВОЗ, однако зин) являются двумя основными предшественни- они повышаются, как и концентрации озона ками озона. (Рис. 4.1). Все эти выбросы потенциально опасны, од- В случаях, когда оценка риска, связанного с нако их интенсивность и последствия для превышением физических норм, проводи- здоровья обнаруживают значительные отли- лась с учетом последствий для здоровья по чия как между различными загрязняющими данным анализа доз воздействия и реакций, веществами, так и между регионами. Ис- результаты исследований в ряде городов (на- 64 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта пример, Бангкоке, Каире, Мехико, Кито и только 6 % выбросов (в тоннах), но 32 % Сантьяго) показали, что самый большой среднего уровня воздействия на населе- ущерб здоровью наносят концентрации мел- ние. ких взвешенных частиц (с аэродинамичес- ким диаметром менее 2,5 микрон, или · Сектор городского транспорта очень бы- PM2,5) и свинца. В зависимости от топогра- стро растет и развивается, что делает его фических и метеорологических условий озон весьма восприимчивым для принятия кор- также может представлять серьезную угрозу ректирующих и защитных мероприятий. для здоровья в крупных мегаполисах, таких, Понимание экологического значения как Мехико и Сантьяго8. альтернативных транспортных стратегий и мероприятий может позволить расту- Транспорт не является единственным источ- щим городам избежать воздействия на ок- ником загрязнения воздуха в городах. В част- ружающую среду, которое уже испытыва- ности, использование ископаемого топлива ют мегаполисы. (особенно тяжелого нефтяного топлива, био- массы и бурого угля) в промышленных и бы- Топливная политика товых целях является значительным источни- ком выбросов взвешенных частиц и двуокиси Меры топливной политики могут оказать влия- серы, особенно в регионах умеренного по- ние на загрязняющие параметры существу- яса, например, Китае и Восточной Европе. ющих видов топлива, выбор топлива и общий объем потребления топлива. Стратегию уменьшения загрязнения от транспорта необходимо рассматривать в Повышение качества топлива этом более широком контексте9. Однако Для стран-клиентов Всемирного банка пер- сектор городского транспорта в целом счи- вым шагом в повышении качества транспорт- тается одной из приоритетных областей для ного топлива является поэтапный отказ от ис- принятия мер по ряду причин. пользования свинцовых добавок в бензине. Свинец исторически добавлялся в бензин для · Городской транспорт является крупным повышения октанового числа. В связи с его ток- источником большинства вредных выбро- сичностью во всем мире в настоящее время сов мелких частиц, на его долю приходит- осуществляется переход к запрету использо- ся от 80 до 90 % атмосферных концентра- вания свинца в бензине. Сегодня более трех ций свинца в городах, где все еще исполь- четвертей бензина, продаваемого во всем зуется этилированный бензин, он является мире, не содержит свинца. Практически все источником большей части выбросов СО страны ОЭСР и многие крупные развивающи- и вносит существенный вклад в формиро- еся страны и страны с переходной экономи- вание приземного слоя озона. кой, включая Бангладеш, Бразилию, Гондурас, Малайзию и Таиланд, уже запретили добавле- · В отличие от стационарных источников ние свинца в бензин11. Однако этот переход (часто расположенных на некотором еще не произошел в некоторых крупных стра- расстоянии от густонаселенных город- нах, таких, как Индонезия и почти все страны ских центров), выбросы от которых рас- Африки, расположенные к югу от Сахары. сеиваются в более высоких слоях атмо- сферы, транспортные средства выбрасы- При отсутствии других значительных источников вают загрязняющие вещества вблизи по- свинца отмена свинцовой добавки в бензине верхности в густонаселенных районах. может привести к снижению концентраций Соответственно, их вклад в воздействие на свинца в атмосфере до менее 0,2 микро- здоровье населения выше, чем их доля в грамм на кубический метр (мкг /м3) и содер- общем объеме выбросов10. По данным жание свинца в крови до менее 5 микрограмм исследования в шести мегаполисах, на на декалитр (мкг/дл), при этом многие органи- долю транспортных средств приходилось зации здравоохранения считают концентрации ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 65 Врезка 4.1. Фальсификация топлива в Таиланде В начале 1980-х годов Таиланд столкнулся с серьезной проблемой фальсификации топлива, когда в дорогой бензин подмешивался керосин (цена на который была низкой в связи с высокими дотациями). В связи с этим правительство приняло ряд мер, включая: · окрашивание керосина в синий цвет; · требование продавать его только в 20-литровых контейнерах; · широкую программу мер полицейского контроля. Несмотря на то, что эти меры имели некоторый эффект, уровень продаж керосина оставался высоким до реструктуризации налогов на нефть в 1986 г. и повышения налога на керосин в период 1986-1991 гг. с целью устранения стимула для фальсификации. Однако стимул подмешивать в бензин необлагаемые налогом промышленные растворители по-прежнему сохраняется, как и проблема фальсификации топлива. Источник: Jitendra Shah, частная переписка. менее 10 мкг/дл допустимой нормой. Необхо- высоким, возможно, экономически бессмыс- дима стратегия, направленная как на внедре- ленно пытаться немедленно достичь норм со- ние неэтилированного бензина, так и на отме- держания серы, действующих в Северной ну этилсодержащих видов топлива. Америке и ЕС, для того, чтобы уменьшить объ- ем выбросов частиц от дизельных двигателей12. Отмена свинцовой добавки к бензину может Вместо этого ужесточение норм должно тща- также стимулировать более широкую про- тельно планироваться и осуществляться по- грамму мер по улучшению состояния окру- этапно в зависимости от условий в конкретной жающей среды. Наличие неэтилированного стране. В некоторых экстремальных случаях бензина на всей территории страны является предлагаемые нормы выбросов несовмести- предпосылкой внедрения каталитических ней- мы с видами транспортного топлива, имеющи- трализаторов для сокращения уровня выбро- мися на рынке. Например, настойчивое тре- сов NOx, CO и углеводородов. Уровень выбро- бование использовать автобусы, соответствую- сов СО также можно снизить за счет обога- щие стандарту Евро-2, технически бессмыс- щения бензина кислородом. Однако важно ленно, если содержание серы в имеющемся в подчеркнуть, что отмена свинцовой добавки стране дизельном топливе составляет 5000 ча- не должна проводиться изолированно, по- стей на миллион по весу. Кроме того, иногда в скольку многие присадки, добавляемые в бен- целях гармонизации норм нефтеочистки и зин для повышения октанового числа после от- стандартов импорта во избежание развития мены свинца, в свою очередь, также оказыва- местного черного рынка торговли дизельным ют вредное воздействие на здоровье. Избыточ- топливом с высоким содержанием серы могут ное присутствие бензола и общее содержа- потребоваться действия регионального мас- ние ароматических веществ в неэтилирован- штаба. Транспортная, экологическая и энер- ном бензине вызывает особую озабоченность. гетическая стратегии всегда должны быть тща- Однако за счет контроля испаряемости бен- тельно согласованы. зина и регулирования деятельности нефтеочи- стительных заводов и перерабатывающих ус- Недостаточно регулировать качество топли- тановок можно решить проблему этих приса- ва. Во многих развивающихся странах в авто- док при разумных издержках в процессе по- транспортном парке преобладают старые этапной отмены использования свинца. транспортные средства, не получающие должного технического обслуживания. Это Сера, содержащаяся в дизельном топливе и снижает соотношение затрат и выгод при бензине, образует выбросы SO2, вызывает кис- внедрении жестких спецификаций на топли- лотные дожди и вносит вклад в выбросы частиц. во. Более того, в некоторых странах обычной Ее содержание можно уменьшить за счет гид- практикой является фальсификация транс- роочистки базового топлива. Однако в стра- портного топлива13. Например, добавление нах, где уровень углеродного компонента в вы- (дешевого) керосина в бензин в Южной Азии, бросах частиц от автотранспорта остается загрязнение дизельного топлива в результате 66 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта добавления сырой нефти, добавление свин- ки зрения. В этих условиях правительство мо- цовых добавок в бензин после его получения жет противиться требованиям изменить каче- с нефтеочистительных заводов или термина- ство топлива или будет применять эти требо- лов в Центральной Азии и на Кавказе -- все вания только в форме ограничений или высо- это повышает объем транспортных выбро- ких тарифов для защиты от импорта. В некото- сов. Регулярный контроль качества топлива в рых развивающихся странах чистые издержки сочетании с высокими штрафами за несо- для общества в связи с повышением качества блюдение норм способствовал бы более эф- топлива за счет импорта топлива более высо- фективному контролю за соблюдением топ- кого качества могут оказаться ниже, чем из- ливных стандартов, хотя предотвращение держки, связанные с использованием мест- фальсификации топлива на местном уровне, ного топлива с менее жесткими специфика- вероятно, по-прежнему будет трудной зада- циями. Таким образом, реформирование чей до тех пор, пока существуют стимулы для нефтеперерабатывающего сектора за счет сохранения такой практики. передачи прав собственности от государ- ства частному сектору в сочетании с либера- Требования к качеству топлива зависят от ме- лизацией торговли нефтепродуктами и вне- стной специфики, климатических условий, дрением конкуренции могут способствовать концентраций загрязняющих веществ в окру- повышению качества топлива и в конечном жающей атмосфере, параметров транс- итоге улучшению качества воздуха в городах. портного парка и т.д. Например, в Чили и Мексике приняты более жесткие стандарты, Внедрение более чистых видов чем в других странах Латинской Америки, топлива поскольку в их столицах сложились особенно В промышленных странах продолжаются ис- тяжелые условия с точки зрения загрязнения следования или разработка ряда альтернатив- окружающей среды. Страны, обладающие ных видов топлива, которые считаются более собственными нефтеочистительными завода- чистыми, чем традиционные углеводороды. Для ми, уделяют особое внимание этим вопро- того чтобы заменители были привлекательными сам, поскольку нефтеочистка представляет для стран развивающегося мира, они предпо- собой комплексный процесс, и изменение ложительно должны не только способствовать спецификаций для одного вида топлива мо- решению местных экологических проблем, но жет повлиять на качество других видов топли- и быть экономически жизнеспособными на ин- ва и экономику нефтеочистки в целом. Топ- дивидуальном и национальном уровнях. Имен- ливные стандарты существуют во многих но с этой точки зрения необходимо рассмат- странах, однако большая часть из них сфор- ривать потенциальные возможности внедрения мулирована в виде состава топлива. В США новых видов топлива в системе городского сочетание возможности сертификации топ- транспорта развивающихся стран. лива на основе уровня транспортных выбро- сов вместо состава топлива с региональной Сжиженный природный газ (СПГ) является от- дифференциацией спецификаций обеспечи- носительно чистым видом топлива. Природ- вает нефтеочистительным предприятиям сво- ный газ имеется в достаточных количествах во боду поиска гибких малозатратных решений многих развивающихся странах (например, для соблюдения конкретных норм выбросов. Аргентине, Бангладеш и Таиланде), у которых нет других собственных топливных ресурсов, Многие нефтеочистительные заводы в разви- таким образом, его применение имеет боль- вающихся странах находятся в собственнос- шое значение с точки зрения платежного ба- ти государства. Некоторые из них в настоя- ланса. Поскольку использования СПГ только в щее время нерентабельны. Переоборудова- транспортном секторе недостаточно для то- ние предприятий нефтеочистки с целью со- го, чтобы оправдать разработку газовых мес- вершенствования и повышения качества топ- торождений и строительство инфраструктуры ливной смеси, вероятно, сделает их еще ме- для транспортировки и распределения газа, нее жизнеспособными с коммерческой точ- обеспечение СПГ для нужд транспорта тесно ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 67 связано с его наличием в городских газорас- пользование энергии для транспортных пределителных сетях. Такие условия имеются средств, работающих на СПГ, на 30-35 % пре- во многих крупных городах в Бангладеш, Бра- вышает сумму для дизельного автотранспор- зилии, Колумбии, Индонезии, Пакистане, Вос- та. С технической точки зрения, из 40 автобу- точной Европе и странах бывшего Советско- сов, работающих на СПГ в Джакарте, полови- го Союза. Некоторые правительства уже при- на вышла из строя в середине 2001 г. в связи няли специальные постановления об обяза- с проблемами технического обслуживания. тельном использовании природного газа в ка- Эксплуатация транспортных средств, исполь- честве транспортного топлива в районах с зующих два вида топлива, также связана с до- высоким уровнем загрязнения (например, полнительными издержками и проблемами для такси в Буэнос-Айресе и совсем недавно надежности. В той же Джакарте парк транс- для автобусов и всех авторикш и такси выпус- портных средств марки "Ниссан", использую- ка до 1990 г. в Нью-Дели). щих два вида топлива, в настоящее время ра- ботает только на одном виде топлива (дизель- Экологические преимущества СПГ небес- ном) по причинам технического характера. спорны. Недавние испытания, проведенные Нью-Йоркским транспортным управлением, Экономические аспекты применения СПГ так- показали, что автобусы, работающие на при- же сложны. Поскольку выбор топлива в целом родном газе, обладают улучшенными харак- происходит в сфере бизнеса или делается от- теристиками в отношении местного загряз- дельными гражданами, то важнейшими факто- нения по сравнению с обычными дизельными рами, в конечном итоге, являются стоимость и автобусами, однако их преимущества суще- удобство использования СПГ по сравнению с ственно уменьшаются или даже совсем ис- другими видами топлива. С точки зрения топли- чезают при сравнении с дизельными автобу- ва, по оценкам Межправительственной ко- сами, использующими дизельное топливо со миссии по изменению климата, стоимость сверхнизким содержанием серы и оборудо- производства СПГ в пересчете на эквивалент ванными постоянно возобновляемыми улови- бензина на этапе добычи составляет от 70 до телями частиц. Аналогичным образом, не- 90 % стоимости бензина или дизельного топли- смотря на то, что автомобили, использующие ва, таким образом, с учетом разницы в расхо- в качестве топлива СПГ, в целом оказывают дах на распределение и хранение стоимость менее отрицательное воздействие с точки на этапе распределения (за вычетом налогов) зрения глобального потепления по сравне- может оказаться почти аналогичной. Следова- нию с автомобилями, работающими на бен- тельно, фактическая реальная стоимость ре- зине (особенно если в противном случае сурсов в огромной степени зависит от нали- природный газ сжигается), бензиновые дви- чия топлива и интенсивности использования гатели, преобразованные на применение распределительной сети15. С точки зрения природного газа, потенциально подвержены транспортных средств, существуют дополни- большим утечкам парникового газа метана. тельные расходы, связанные со стоимостью из- Несмотря на то, что некоторые модернизи- готовления (или переоборудования) двигателя, рованные комплекты оборудования (напри- использующего СПГ, системы контроля качес- мер, в Аргентине) работают эффективно, тва топлива и емкостей для топлива. В сумме многие из них не отвечают своим задачам. это повышает стоимость базового автотранс- Например, есть данные о том, что в результа- портного средства (автомобиля или автобуса) те переоборудования парка автобусов мар- до 30 %. Фактор удобства также имеет боль- ки "Мерседес" в Рио-де-Жанейро повысился шое значение, поскольку в транспортных уровень всех выбросов, кроме частиц. средствах, использующих СПГ, значительная часть пространства, которая могла бы исполь- Вторым недостатком является экономичес- зоваться для перевозки груза или пассажиров, кая и техническая устойчивость применения теряется в связи с необходимостью размес- этой технологии в развивающихся странах. тить топливные баки; при низких уровнях про- По данным NYTA, страховые взносы за ис- сачивания топлива дозаправка может зани- 68 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта мать много времени, и при этом двигатель не- лажено коммерческое производство трехко- которое время работает вхолостую; дальность лесных автомобилей, работающих на СНГ, ко- пробега может уменьшиться более чем на 50 торые уже успешно заменили старые "тук-ту- процентов, что удваивает частоту дозаправки. ки" с двухтактными бензиновыми двигателями. С учетом всех этих факторов международный опыт показывает, что за исключением некото- При внедрении СНГ в транспортном секторе рых большегрузных транспортных средств, основными проблемами являются источники действующих на дальних расстояниях, для того, снабжения и система распределения. Неко- чтобы стоимость жидкого топлива была привле- торые страны уже импортируют СНГ в значи- кательной для пользователей, разница в ценах тельных количествах. Например, Индия, Паки- на этапе распределения должна составлять стан и Шри-Ланка импортируют около 30-40 около 50 процентов от стоимости производ- процентов необходимого им объема СНГ. С ства природного газа. Таким образом, для то- точки зрения распределения, СНГ хранится го чтобы природный газ стал чем-то большим, под давлением как внутри транспортного чем одно из узкоспециализированных альтер- средства, так и в топливных цистернах. Для нативных видов топлива, необходимы мощные перегрузки находящейся под давлением жид- бюджетные стимулы. кости из резервуаров в автомобиль и предот- вращения утечки СНГ во время дозаправки Сжиженный нефтяной газ (СНГ) представляет требуется специальное оборудование. Как и собой смесь легких углеводородов, в основ- в отношении СПГ, оценка необходимых инве- ном пропана и бутанов. Он проще с точки зре- стиций в станции распределения и заправки ния распределения и хранения, чем СПГ17, и, СНГ в большинстве стран не проводилась, и несмотря на более низкое, чем у природ- необходимость строительства таких станций ного газа, октановое число, СНГ обладает по-прежнему остается одним из ограниче- прекрасными противоударными характерис- ний для широкого использования СНГ. тиками, что позволяет на транспортных сред- ствах, работающих на пропане, использовать Этанол/метанол. Применение истинного двигатели с несколько меньшим коэффициен- биотоплива (т.е. топлива, получаемого без том сжатия, чем для бензиновых двигателей. использования ископаемого топлива в скры- Экологичными свойствами СНГ являются огра- той форме при добыче и переработке) дей- ниченное количество высокоактивных углево- ствительно способствует снижению выбро- дородов и низкое содержание серы, хотя он сов ПГ. Однако здесь по-прежнему существу- все-таки содержит олефины, обладающие фо- ют неясности в отношении его стоимости по тохимической активностью. В Бангкоке уже на- сравнению с бензином или дизельным топли- Врезка 4. 2. Использование электрических трехколесных автомобилей в Катманду В 1993 г., столкнувшись с проблемой роста загрязнения воздуха в Катманду, правительство Непала запретило продажу новых дизельных трехколесных автомобилей, импортируемых из Индии. В том же году муниципалитет Катманду пригласил базирующийся в США Институт глобальных ресурсов спроектировать для города электрический трехколесный автомобиль. Пилотный автомобиль, названный "сафа темпо", был впервые использован на дорогах в сентябре 1993 г., и поддержка АМР США позволила закупить восемь автомобилей, провести рекламную кампанию и обучить механиков. После окончания финансовой помощи АМР США в 1996 г. две местные компании начали осуществлять сборку, обслуживание и эксплуатацию электромобилей, объем продаж которых составил около 6000 долл. США. В сентябре 1999 г. правительство ввело окончательный запрет на все существующие дизельные трехколесные автомобили. В настоящее время имеется шесть поставщиков электромобилей, и по состоянию на май 2000 г. в городе действует более пятисот трехколесных автомобилей, работающих от батарей, которые способны перевозить до двенадцати пассажиров. Это самый большой в мире парк электромобилей, использующихся в системе общественного транспорта. Будущее этой программы неясно. В мае 2000 г. правительство утвердило импорт трехсот 15-местных микроавтобусов при таких же льготных импортных пошлинах, как для электромобилей. В мае 2001 г. был введен запрет на новые и перерегистрацию всех трехколесных автомобилей, включая "сафа темпо", однако впоследствии это решение было отменено под давлением доноров. Источник: The Wall Street Journal Europe. 30 мая 2000 г. ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 69 вом. Единственным примером долгосрочной ха электротранспорта. Батареи свинцовых программы внедрения биотоплива в транс- аккумуляторов, которые в настоящее время портном секторе в развивающихся странах используются в электромобилях, медленно за- является бразильская программа использо- ряжаются (в течение 6-10 часов), излучают во- вания полученного на основе сахара этано- дород при подзарядке, что требует наличия хо- ла, которая оказалась привлекательной в ка- рошо проветриваемых закрытых помещений честве средства для экономии валютных ре- для этих целей, и все еще обеспечивают очень сурсов в период, когда цены на нефть достиг- ограниченную дальность пробега. Другие ти- ли своего писка. Однако впоследствии про- пы батарей еще находятся на стадии проекти- грамма утратила большую часть своей при- рования, и в настоящее время значительные влекательности, и в настоящее время рынок усилия направлены на разработку смешан- новых автомобилей в Бразилии заполнен поч- ных модификаций, объединяющих двигатель ти исключительно автомобилями, использую- внутреннего сгорания с электродвигателем, щими бензин. В любом случае, многие экс- а не на проектирование автомобилей с чисто перты считают, что только производство алко- электрическими двигателями. Многие разви- голя на основе целлюлозы действительно мо- вающие страны в настоящее время проводят жет оказывать положительное воздействие с реформирование и реструктуризацию сек- точки зрения сокращения выбросов ПГ. тора энергетики. Долгосрочную жизнеспо- собность электромобилей следует оценивать Электрический транспорт. Электрический с точки зрения рыночных цен на электроэнер- транспорт бесшумен, не создает загрязне- гию. С учетом современного уровня развития ния в месте непосредственного использова- технологии, электромобили вряд ли получат ния и обладает очевидными привлекательны- широкое распространение, однако, при тща- ми свойствами в качестве городского транс- тельно продуманном содействии прави- порта как в случае прямой подачи электро- тельств, они могут сыграть полезную, хотя и ог- энергии, как в электропоездах или троллей- раниченную роль на транспортных коридорах бусах, так и при использовании батарей, как с особенно высоким уровнем загрязнения. в некоторых автобусах, микроавтобусах и Более того, свойства электромобилей в отно- автомобилях. Программа использования шении снижения уровня выбросов ПГ в боль- электрических трехколесных автомобилей шой степени зависят от результатов анализа осуществляется в Катманду. Несмотря на то, полного цикла производства топлива; если что этот транспорт оказывает наименьшее производство электроэнергии основано на воздействие на окружающую среду в месте использовании существующих смесей (уголь, непосредственного использования, его об- некоторое количество нефти или газа), то щее воздействие на окружающую среду за- электромобиль может вообще не иметь пре- висит от способа получения и хранения имуществ в отношении уменьшения выбросов электроэнергии и проблем, связанных с ис- ПГ по сравнению с небольшим двигателем течением срока службы электробатарей, ко- внутреннего сгорания. торые могут оказаться значительными. Даже при наличии экологического баланса ры- Смешанные дизельно-электрические автомо- ночная привлекательность элетрического били с некоторым успехом разрабатываются транспорта, как и в отношении других видов и апробируются в развитых странах в рамках топлива, зависит от его экономической при- гранта ГЭФ. Их стоимость аналогична стои- влекательности с точки зрения общей стои- мости тяжелого автомобиля, использующего мости и удобства. В настоящее время эконо- СПГ. При использовании бортового дизельно- мические условия для использования элек- го двигателя, работающего при постоянной трического транспорта далеко неблагопри- нагрузке для поддержания заряда аккумуля- ятны18. торной батареи при пиковой нагрузке и в эко- логически чувствительных районах, эти транс- Технология аккумуляторных батарей имеет портные средства могут обеспечить 30-про- ключевое значение для экономического успе- центную экономию энергии по сравнению с 70 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта традиционным дизельным автомобилем. темпы технологических разработок в этом направлении19. Водородные топливные элементы. Эта техноло- гия широко рекламируется в качестве "нова- В развивающихся странах экономия топлива торской", по крайней мере для тяжелого го- зависит от ситуации в промышленно развитых родского транспорта. Топливные батареи уже странах, что проявляется в наличии и стоимос- используются в экспериментальных проектах, ти импортируемых подержанных автомобилей. включая программу, финансируемую Про- Кроме того, они сталкиваются с собственными граммой развития ООН. Экологические ха- проблемами. Экономия топлива часто оказы- рактеристики (в зависимости от источника во- вается на низком уровне в связи с отсутствием дорода) могут намного превзойти параметры надлежащего технического обслуживания, СПГ или дизельных двигателей, а эксплуатаци- фальсификацией топлива и рядом других фак- онных расходы в течение срока службы по торов. Использование бензина с более низким прогнозам ниже, чем у СПГ или дизельных дви- октановым числом, чем рекомендуется произ- гателей. Возможно, мы увидим широкое при- водителями автомобилей -- либо из-за наличия менение таких транспортных средств в систе- и дешевизны бензина с низким октановым чис- ме городского транспорта (автобусы и город- лом (например, номер 80), либо из-за разбав- ские грузоперевозки) в промышленно разви- ления бензина керосином, может снизить уро- тых странах примерно через десять лет. Одна- вень экономии топлива, вызвать стук в двигателе ко их применение в развивающихся странах в и в конечном счете его повреждение и привес- ближайшем будущем маловероятно. ти к увеличению объема выбросов. Следова- тельно, в развивающихся странах акценты в Влияние на уровень стратегии экономии топлива могут оказаться потребления топлива несколько иными. В промышленных странах технологические разработки в области эффективности ис- Самые широкие возможности для экономии пользования топлива в 1970-х и первой поло- топлива существуют в странах, где значитель- вине 1980-х гг. способствовали снижению ную часть транспортного парка составляют уровня местного и глобального загрязнения, автомобили с двигателями с низким коэффи- хотя в США результаты эффективного сниже- циентом сжатия. В новых независимых госу- ния уровня потребления топлива впослед- дарствах бывшего Советского Союза многие ствии были потеряны в связи с увеличением автомобили работают на бензине с октано- размера автомобилей. Возможности даль- вым числом 72. Увеличение октанового числа нейшей экономии топлива для нового поко- бензина и коэффициента сжатия двигателя бу- ления автомобилей заключаются в уменьше- дет способствовать экономии топлива и в ко- нии их размера или веса; прямой инжекции нечном итоге снижению уровня выбросов ПГ. топлива; технологии применения обеднен- ной топливной смеси; мер по увеличению Стратегия поэтапного доли дизельных двигателей (что, однако, мо- повышения качества топлива жет отрицательно сказаться на уровне мест- Сроки разработки технологии топливных эле- ного загрязнения); оптимизации систем ментов могут сыграть существенную роль в трансмиссии и разработке транспортных стратегическом осмыслении альтернатив- средств, использующих смешанные виды ных вариантов. Использование СПГ требует топлива. Нормы потребления топлива, на- значительных инвестиций в производство га- пример, Корпоративные стандарты средней за, инфраструктуру газораспределения и эффективности использования топлива транспортные средства, и эти инвестиции (CAFE), принятые правительством США, и окупятся только спустя значительное время. нормы, недавно согласованные между Ас- Дополнительные издержки очистки дизельно- социацией европейских производителей ав- го топлива существенно ниже. За исключени- томобилей (ACEA) и Европейской Комисси- ем нескольких городов, где уже имеется ин- ей, представляют собой попытки ускорить фраструктура для использования СПГ, воз- ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 71 можно, более разумно -- в качестве времен- низкими доходами, однако само их существо- ной стратегии -- сосредоточить усилия на вание подчеркивает тот факт, -- и один из важ- том, чтобы уже использующийся дизельный ных фактов, о которых необходимо помнить при транспорт эксплуатировался более эффек- формулировании стратегий стимулирования, тивно и экологически обоснованно, а также -- что не все дизельные транспортные сред- на постепенном снижении содержания се- ства одинаковы. ры в дизельном топливе и внедрении более чистых технологий при производстве новых США, ЕС и Япония лидируют в мире в отноше- дизельных транспортных средств до тех пор, нии установления жестких норм выбросов от пока издержки, связанные с внедрением топ- транспорта и спецификаций топлива. Эти ливных элементов, не станут приемлемы- страны применяют наилучшие имеющиеся ми20. технологии для дальнейшего снижения уров- ня выбросов от новых транспортных средств. Политика в области Меры контроля включают сочетание резкого транспортных средств снижения содержания серы в бензине и ди- Природоохранные проблемы, касающиеся зельном топливе с тем, чтобы продлить срок транспортных средств, можно разделить на во- полезной службы катализатора и обеспечить просы, относящиеся к совершенствованию возможности для внедрения новых технологий технологии при разработке новых транспорт- с использованием катализаторов для сокра- ных средств, вопросы, связанные с примене- щения выбросов NOx21 и частиц; новые меры нием более экологически обоснованных тех- контроля выбросов из выхлопных труб (напри- нических решений при замене существующе- мер, установку восстанавливающихся улови- го парка транспортных средств, в частности в телей частиц для дизельных двигателей); раз- отношении мотоциклов, и вопросы, касающи- работку новых технологических решений для еся использования существующего парка транспортных средств, таких, как дизельные транспортных средств. Мы рассматриваем двигатели с прямым впрыском и общим бло- проблемы транспортных средств отдельно от ком; и использование альтернативных видов проблем топлива, однако на практике их сле- топлива для автотранспорта с очень низким дует решать одновременно. или нулевым уровнем выбросов (что является обязательной нормой в Калифорнии). Не- Совершенствование технологии смотря на то, что эти нормы и технологии, ве- транспортных средств роятно, когда-нибудь будут приняты в осталь- Значительный прогресс достигнут в разработ- ных странах мира, основной проблемой для ке технического обеспечения транспортных развивающихся стран является то, как обес- средств для снижения выбросов -- во многом в печить поэтапное внедрение этих мер на ответ на ужесточение требований в отношении экономически эффективной основе. выбросов от автотранспорта. Трехходовые ка- талитические нейтрализаторы при эффектив- При стимулировании использования каталити- ном использовании могут уменьшить выхлопы ческих нейтрализаторов в развивающихся СО и выбросы углеводородов от бензиновых странах необходимо обеспечить ряд условий двигателей почти на 95 %, а выбросы NOx бо- для их эффективного функционирования: a) лее чем на 75 %. Аналогичным образом, со- широкую доступность неэтилированного бен- временные дизельные транспортные средства, зина и, желательно, полную поэтапную отмену использующие дизельное топливо со сверхниз- этилированного бензина с тем, чтобы исклю- ким содержанием серы и оснащенные посто- чить возможность подмены топлива; b) диффе- янно возобновляемыми уловителями частиц, ренцированное налогообложение в течение могут быть такими же чистыми, как автомоби- переходного периода для того, чтобы предот- ли, использующие сжиженный природный газ. вратить подмену топлива22; c) достаточно низ- Подобные передовые технологии в ближайшем кий уровень содержания серы в бензине, же- будущем вряд ли можно считать экономически лательно менее 500 частей на миллион по ве- эффективными решениями для стран с очень су; d) уточнение уровней выбросов и периода 72 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Врезка 4.3. О пользе знаний: смазка двухтактных двигателей В некоторых странах широко распространено ошибочное мнение о том, что чем больше масла, тем больше польза от него. В Дакке (Бангладеш) многие пользователи трехколесных транспортных средств с двухтактными двигателями применяют вместо рекомендованного масла 2Т дешевый масляный дистиллят без присадок. Поскольку это дает меньший эффект смазывания, они также используют топливную смесь с содержанием 8-12 % масла вместо 2 % при использовании масла 2Т. С учетом того, что стоимость масла 2Т в июне 2000 г. в два раза превышала стоимость масляного дистиллята, соблюдение рекомен- дованных процедур фактически позволяет сэкономить 25-40 % стоимости масла, при этом уменьшаются износ двигателя и уровень выбросов. Однако эти плохие привычки уже являются врожденными для целого поколения пользователей и механиков. Для борьбы с этим заблуждением в 2000 г. в рамках Программы содействия управлению сектором энергетики проводились учебные курсы для механиков и "авто-семи- нары" для водителей трехколесных такси. В Пакистане Институт углеводородных разработок с аналогич- ными целями распространял листовки, содержащие основную информацию о горюче-смазочных мате- риалах. Источник: Masami Kojima, World Bank. времени, в течение которого каталитическая капитальных затрат, чем четырехтактные дви- система должна обеспечивать соблюдение гатели; обладают большей мощностью (бо- этих уровней; и e) эффективный контроль и лее высокое соотношение мощности и веса, техническое содержание для обеспечения более высокая удельная развиваемая мощ- надлежащего функционирования нейтрализа- ность, более высокий крутящий момент и ма- торов Если эти условия не будут полностью вы- лая инерционность) для данного рабочего полнены, дополнительные издержки, связанные объема; и более просты в обслуживании. с установкой нейтрализаторов, могут превы- сить полученные выгоды23. Даже в тех случаях, К сожалению, традиционные двухтактные дви- когда использование каталитических нейтра- гатели наносят очень большой вред окружа- лизаторов считается целесообразным, прави- ющей среде в связи с используемой в них тех- тельствам скорее следует уточнить уровни вы- нологией сгорания; плохим техническим об- бросов для новых автомобилей, чем требовать служиванием и пропуском зажигания, осо- обязательной установки нейтрализаторов как бенно при запуске из холодного состояния; и таковых. Переоборудование находящихся в частым и излишним использованием смазоч- эксплуатации транспортных средств для уста- ных материалов, не предназначенных для новки каталитических нейтрализаторов не транспортных средств с двухтактным двигате- всегда можно считать экономически эффек- лем24. Например, в Дели на долю двух- и трех- тивным решением. колесных транспортных средств с двухтактны- ми двигателями, по оценкам, приходится 45 Варианты решений для мотоциклов процентов выбросов частиц и две трети вы- Мотоциклы составляют около половины пар- бросов несгоревших углеводородов в транс- ка транспортных средств во многих городах портном секторе. Несмотря на это, ни в од- Азии (в некоторых до 75 процентов). Во мно- ной стране не приняты нормы выбросов час- гих городах мотоциклы развивают более вы- тиц для двух- и трехколесных транспортных сокую скорость и обеспечивают большую средств, во многом из-за отсутствия надеж- гибкость передвижения, чем недостаточно ной методики измерения капель нефти (хотя развитые и страдающие от перегруженности вместо этого для двухтактных двигателей мо- движения автобусные линии, и при этом в це- гут использоваться нормы выбросов дыма). лом сопоставимы с ними по расходам. В Тайване (Китай) количество мотоциклов уже Соотношение преимуществ между двухтакт- достигло 0,55 на душу населения. В большин- ными и четырехтактными двигателями меняет- стве моторизованных двух- и трехколесных ся. Разница в капитальных затратах быстро транспортных средствах в Азии используются стирается25. С учетом разницы в экономии 2-тактные двигатели, которые пользуются по- топлива и низкой стоимости моторного мас- пулярностью, поскольку требуют более низ- ла по сравнению с маслом 2Т, суммарные ких (в настоящее время лишь незначительно) ежегодные эксплуатационные издержки, свя- ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 73 занные с владением и использованием маши- больше, чем у современных автомобилей, и ны с четырехтактным двигателем, уже могут лишь немногим меньше, чем у легких дизель- быть меньше, чем для машины с двухтактным ных грузовиков29. В некоторых странах, напри- двигателем. Более того, решение одного из мер, в Бангладеш, используется бензин с низ- основных участников этого рынка, Тайваня, ким октановым числом (дорожное октановое ввести с 2004 г. жесткие экологические нор- число 80 по сравнению с рекомендованным мы для двухтактных мотоциклов, вероятно, при- минимумом ДОЧ 87), и, кроме того, бензин ча- ведет к сдвигу производства в пользу четырех- сто разбавляется дешевым керосином, что тактных мотоциклов и к тому, что технологиче- приводит к нарушению работы двигателя. Кро- ские разработки в будущем будут сосредото- ме того, обычной практикой является двух-трех- чены на четырехтактных двигателях. Японские кратное увеличение доли смазочных веществ в производители уже делают акцент на продаже топливе по сравнению с рекомендованным четырехтактных транспортных средств, хотя уровнем, несмотря на то, что это повышает двухтактные пока еще не запрещены законом. расходы и снижает качество работы двигателя. Тем не менее, с учетом того, что в настоящее Базовая технология двухтактных двигателей мо- время пользователи в основном отдают пред- жет быть улучшена еще на исходном этапе за почтение машинам с двухтактными двигателя- счет применения технологий снижения выбро- ми, решение о сдаче в лом существующего сов, включая установку электронных регулято- транспортного парка, вероятно, будет трудным ров измерения уровня топлива и улучшения ха- с политической точки зрения. Более постепен- рактеристик продувки, или с помощью после- ный вывод из эксплуатации может быть осу- дующей обработки26. Двухтактные двигатели ществлен с помощью введения дифференциро- индийского производства, соответствующие ванных лицензионных сборов с зависимости от нормам выбросов 2000 г., выбрасывают очень технологии и места использования транспорт- небольшое количество частиц. К сожалению, ных средств с тем, чтобы вывести более загряз- срок службы катализаторов и систем вторич- няющие машины в сельские районы, где уро- ного воздуха ограничен из-за высокой концен- вень загрязнения ниже. Аналогичного эффекта трации углеводородов и выхлопных газов27. Пе- можно достичь за счет отказа в выдаче лицен- реоборудование этих категорий небольших зий на использование машин с высоким уров- транспортных средств с целью технологичес- нем выбросов или ограничения максимально кой модернизации относительно дорого и не- допустимого возраста транспортных средств. эффективно28. Таким образом, правительст- Субсидирование экологически выгодных про- вам скорее следует уточнить нормы выбросов грамм уничтожения и замены транспортных для новых транспортных средств и принять средств также может оказаться полезным. В от- стратегии для заблаговременной замены ма- ношении машин с двухтактными двигателями, шин, способствующих сильному загрязнению, остающихся в эксплуатации, первым шагом чем требовать установки каталитических ней- может быть введение обязательного стандарта трализаторов. Ключевой задачей является пе- на состав горюче-смазочных веществ. Сохра- реход на использование четырехтактных двига- нение рекомендованного состава смеси (2 телей. процента масла для двухколесных машин и 3 процента для трехколесных) можно обеспечить Однако внедрение новых технологий не реша- за счет продажи предварительного смешанно- ет проблемы в среднем старых транспортных го топлива. Одним из важных способов улучше- средств, находящихся в эксплуатации, и низких ния положения является просвещение водите- темпов их замены. Выбросы от этих транспорт- лей (Врезка 4.3). Кроме того, важным инстру- ных средств на дорогах обычно намного пре- ментом является повышение качества техниче- вышают уровни, установленные в ходе типовых ского осмотра и обслуживания30. испытаний, в связи с плохой эксплуатацией и техническим обслуживанием. Согласно оцен- На основе этих данных предлагается не- кам, выбросы мелких частиц на километр про- сколько стратегических направлений для ре- бега от этих транспортных средств в десять раз шения проблемы мотоциклов. 74 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта · Необходимо усовершенствовать инфор- грязнения в городах; а также снижение мационную базу стратегии за счет прове- импортных пошлин на экологичные транс- дения более систематических измерений портные средства и запасные части. качества воздуха, внедрения норм выбро- сов частиц для двухтактных двигателей, осу- Использование существующего ществления информационных кампаний парка транспортных средств по проблемам качества топливных сме- Выбросы от автотранспорта в масштабах сей и технического обслуживания транс- всего парка транспортных средств распре- портных средств, определения экономиче- деляются неравномерно. Обычно непропор- ски эффективных на местном уровне тех- ционально большой объем загрязнения при- нологий переоборудования транспортных ходится на долю транспортных средств (час- средств, а также обеспечения единой от- то старых), не получающих должного техниче- ветственности институциональных структур ского обслуживания. Если эти "источники вы- (полиция, инспекции и пр.). соких выбросов" (обычно коммерческие транспортные средства и общественный го- · Стандарты на новые мотоциклы необходи- родской транспорт, в том числе в некоторых мо регулярно анализировать и постепен- местах двух- и трехколесные такси с двухтакт- но ужесточать с учетом технологических ными двигателями) можно ремонтировать возможностей. Этот процесс должен ин- или выводить из эксплуатации на постоянной тенсифицироваться в том случае, если основе, то можно достичь существенного правительство преследует долгосрочные уменьшения уровня загрязнения при относи- цели в отношении качества топлива и тельно небольших издержках. норм выбросов от транспортных средств. Реализовать такую схему далеко не просто. · Существующие транспортные средства с Для того чтобы обеспечить экономическую двухтактными двигателями необходимо эффективность любой схемы, ориентирован- модернизировать за счет принятия норм, ной на источники высоких выбросов, необхо- касающихся минимального октанового димо выявить загрязняющие транспортные числа бензина (ДОЧ 87), введения обяза- средства с большим ежегодным пробегом, тельных стандартов на содержание мас- использующиеся в густонаселенных районах. ла в топливе, продажи предварительно Старые транспортные средства, находящие- смешанного топлива, проведения систе- ся в очень плохом состоянии, могут быть кан- матических технических осмотров, а так- дидатами на списание. Транспортные сред- же применения стимулов для перехода на ства, являющиеся источниками больших вы- использование чистых видов топлива для бросов, но получающее более надлежащее трехколесных транспортных средств. техническое обслуживание, можно отремон- тировать или переоборудовать на основе бо- · Транспортные средства с высоким уров- лее новых технологий. Проблема осложняет- нем загрязнения необходимо выводить из ся тем, что в некоторых городах, например, в эксплуатации в рамках программы, вклю- Каире, доля старого транспорта с высоким чающей определение количества транс- уровнем загрязнения может оказаться на- портных средств, которые по своим кате- стольно большой, что за рамками адресных гориям и в силу возраста вызывают боль- мероприятий останется лишь небольшое ко- шое загрязнение окружающей среды; личество транспортных средств. проведение осмотров, сопровождающих- ся доведением транспортных средств до Применение экологических необходимого стандарта, или покупку у стандартов населения транспортных средств, не со- Программы технического осмотра и ответствующих нормам; внедрение нало- обслуживания (ТОО) говых или лицензионных льгот для транс- Нормы выбросов от автотранспорта и техно- портных средств с низким уровнем за- логии их снижения неэффективны без обес- ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 75 Врезка 4.4. Технический осмотр и обслуживание транспортных средств частным сектором в Мехико Обязательный контроль выбросов от транспортных средств был введен в Мехико в 1998 г. Первоначально проверки осуществлялись в государственных специализированных центрах, а также в частных гаражах, которым разрешалось осуществлять как осмотр, так и ремонт. Несмотря на то, что частные структуры в Мехико осуществляли проверки более рентабельно, вначале почти 50 % сертификатов на транспортные средства оказались фальшивыми. В связи с этим, впоследствии более ограниченное количество частных центров получили лицензии только на осуществление проверок. Таким образом, мексиканский опыт по- казывает, что эффективная система контроля проверок должна обеспечивать точность измерения уров- ней выбросов и исключать возможности для коррупции при выдаче сертификатов о прохождении осмот- ра. Для этого необходимо выполнение следующих условий: · правовая база должна предусматривать применение санкций за неправильное ведение протоколов осмотра; · пункты осмотра должны подвергаться проверкам со стороны независимых органов с надлежащим применением соответствующих санкций; · сертификаты о прохождении осмотра должны легко поддаваться контролю; · необходимо обеспечить достаточное количество контролеров (например, в рамках дорожной полиции) с тем, чтобы снизить вероятность уклонения владельцев транспортных средств от проведения осмотра; · размер штрафа за отсутствие официального сертификата о прохождении проверки на выбросы дол- жен быть достаточно высоким для того, чтобы не поощрять уклонение от осмотра; · технология осмотра должна исключать возможность временной "регулировки" для прохождения проверки; · лицензированных центров не должно быть слишком много с тем, чтобы гаражи не становились "уступ- чивыми" в целях увеличения своей доли рынка; · все станции осмотра должны подвергаться тщательному контролю в отношении ведения протоколов и соблюдения соответствующих процедур. Источник: World Bank, 2001. Mexico Energy Environment Review. ESMAP (Energy Sector Management Assistance Program)/ Report 241/01. World Bank, Washington DC.. печения надлежащего технического содер- ствовало нормам, несмотря на то, что 97 % жания транспортных средств. Транспортные машин, осмотренных в тот же период на стан- средства, не получающие должного техниче- циях техобслуживания, соответствовало этим ского обслуживания, являются источниками нормам31. Таким образом, более широкое высоких выбросов, и на их долю приходится применение оборудования для выборочных непропорционально большая часть общего проверок, позволяющего выявить основные объема транспортных выбросов. Данные, по- проблемы транспортных средств любого ти- лученные в Индии в ноябре-декабре 1999 г. в па, а также использование стационарных ходе ряда "семинаров" по техническому ос- пунктов техобслуживания для более тщатель- мотру и содержанию двухколесных транс- ных проверок и последующего ремонта выяв- портных средств, показали, что в результате ленных таким образом транспортных средств небольшого ремонта экономия топлива в обеспечивает перспективы для существенно- среднем увеличилась на 17 %, а выбросы СО го уменьшения проблемы загрязнения окру- снизились на 44 %. С помощью хорошо уп- жающей среды. Применение соответствую- равляемой программы ТОО, исключающей щей системы штрафов и контроля за ее при- возможности для коррупции, можно значи- менением позволило бы сделать такую схему тельно укрепить систему контроля за соблю- самоокупаемой. В том, что касается стацио- дением норм выбросов. нарных проверок, опыт различных стран мира показывает, что система ТОО, основанная на Внедрение эффективных программ ТОО ока- сети крупных централизованных станций, за- залось трудной задачей. Например, недавний нимающихся только проверками и оснащен- опыт проведения подобных мероприятий в ных компьютеризованными средствами изме- Ухане (Китай) показал, что при проверках на рения выбросов, исключающими возмож- дороге 93 % транспортных средств не соответ- ность сговора и коррупции, как в Мехико, ве- 76 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта роятно, более эффективна, чем децентрализо- мьи с низкими доходами, которые часто не в ванная система с большим количеством част- состоянии купить более новые транспортные ных гаражей, принимающих участие в обес- средства, схемы наличных выплат за списа- печении ТОО. При наличии надлежащих ние транспортных средств в утиль, возможно, средств контроля частный сектор может стать более эффективны, чем схемы наличных вы- важным партнером в реализации эффектив- плат за их замену33. В наиболее загрязненных ных программ ТОО (Врезке 4.4). районах можно даже использовать схему на- личных выплат за списание транспортных Наиболее частой причиной отсутствия долж- средств для того, чтобы стимулировать ис- ного технического содержания является пользование других видов транспорта34. стремление избежать наличных расходов. Од- нако существуют некоторые способы техни- Во многих развивающихся странах, особенно ческого обслуживания, которые фактически там, где самой серьезной проблемой являют- способствуют экономии средств. Примером ся выбросы частиц, самым большим источни- является использование правильного сорта и ком загрязнения воздуха в городах является количества смазочных веществ в двухтактных коммерческий транспорт (автобусы, грузови- двигателях, которые распространены в Юж- ки и такси). Некоторые страны добились доста- ной Азии (см. выше врезку 4.3). Как минимум, точно хороших успехов в стимулировании за- необходимо проводить масштабные инфор- мены этих транспортных средств. Например, в мационные кампании для пропаганды эконо- Венгрии были введены крупные денежные вы- мически эффективной практики технического платы за замену старых автобусов и грузовиков обслуживания транспортных средств. новыми транспортными средствами, соответ- ствующими самым последним нормам выбро- Программы замены парка сов (3600 долл. США по курсу 1997 г. за замену транспортных средств одного автобуса). В начале 1990-х годов в Чили При обеспечении эффективного контроля за для вывода наиболее загрязняющих дизельных соблюдением норм выбросов стоимость автобусов из системы городского транспорт- эксплуатации старых транспортных средств ного парка применялась схема, при которой эффективно возрастает, делая обновление налоговые льготы сочетались с льготными усло- парка более привлекательным32. Программы виями для экологичных транспортных средств списания и утилизации транспортных средств при проведении конкурсных торгов на присуж- могут усилить этот процесс, если есть воз- дение долгосрочных контрактов. можность выявить транспортные средства, яв- ляющиеся источниками высоких выбросов, с Меры внутренней налоговой политики большим ежегодным пробегом и еще не ис- В недавнем документе Всемирного банка по текшим сроком эксплуатации. Однако к ор- вопросам отраслевой политики подчеркива- ганизации таких схем необходимо подходить лась важность того, чтобы размеры налогов осторожно. Использование возраста транс- на топливо устанавливались на уровне, отра- портного средства в качестве фактора высо- жающем влияние внешних факторов, а также ких выбросов не всегда позволяет выявить на- пограничные расходы и любые дополнитель- ихудшие случаи загрязнения. Если програм- ные расходы на содержание дорог35. Несмо- ма ориентирована на повышение качества тря на то, что издержки, связанные с уменьше- городского воздуха, необходимо предотвра- нием последствий экологического ущерба, тить ввоз старых транспортных средств из вне- представляются более логичной основой для городских районов с целью получения возна- определения соответствующих уровней при- граждения за вывод из эксплуатации. Опыт родоохранных налогов и оценки ущерба, упо- стран Европы, который может оказаться по- мянутые выше данные о предельных издерж- лезным для некоторых развивающихся стран с ках, связанных с ущербом в шести мегаполи- более высокими доходами, предполагает, сах, позволяют предположить, что размер на- что, поскольку владельцами сильно загрязня- логов должен составлять около 60 % от стоимо- ющего автотранспорта обычно являются се- сти импорта бензина и 200 % от стоимости ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 77 импорта дизельного топлива. снижающие привлекательность использования самого экономичного вида топлива сельскохо- Эти данные подчеркивают важность не только зяйственным и междугородним грузовым транс- абсолютных, но и относительных уровней нало- портом. Одним из возможных способов достичь гов и цен на топливо. Во всем мире розничные этого является определение типов транспорт- цены на дизельное топливо обычно ниже цен на ных средств, наносящих самый большой вред бензин, что является результатом дифференци- окружающей среде (легковые автомобили, го- рованного налогообложения. Эта тенденция родские микроавтобусы и фургоны), и установ- особенно четко проявляется в Южной Азии. На- ление высоких пошлин для этих типов дизельного пример, в Бангладеш розничные цены на бен- транспорта вместо взимания налогов на топли- зин в 1999 г. почти вдвое превышали цены на ди- во в качестве меры для изменения баланса эко- зельное топливо. Разница в ценах в сочетании с номических преимуществ. В некоторых стра- низкой долей прибыли, установленной прави- нах это уже осуществляется, например, в виде тельством для продажи бензина, привели к рас- освобождения чистых транспортных средств от пространению практики разбавления бензина импортных пошлин или лицензионных сборов за керосином и, в качестве непреднамеренного регистрацию транспортных средств. Еще од- последствия, к повышению уровня выбросов ча- ним вариантом является увеличение налога на стиц от автотранспорта. В Пакистане, где раз- дизельное топлива с тем, чтобы стоимость авто- ница в ценах еще выше, соотношение потреб- мобильного дизельного топлива была сопоста- ления дизельного топлива и бензина в транс- вима со стоимостью бензина с одновремен- портном секторе в 1999-2000 финансовых го- ным предоставлением скидок промышленным дах достигло 5,3:1, что является очень высоким и сельскохозяйственным потребителям дизель- значением по международным нормам. Таким ного топлива. Такой подход недавно был принят образом, разница в налоговых ставках может в Чили. Еще одним способом является увеличе- стимулировать перевод городского транспор- ние налога на автомобильное дизельное топли- та с самым большим пробегом (такси, микро- ва и использование красителя для того, чтобы автобусы и пр.) с бензина не на СПГ или иной отличить его от дизельного топлива, применяе- вид чистого топлива, а на дизельное топливо, ко- мого в других целях. торое наносит самый большой вред окружаю- щей среде городов. Большая разница в ценах Установление относительных уровней налогов между керосином и бензином, связанная с является сложной проблемой. В принципе не- тем, что бедное население использует керо- обходимо определить значение выбросов для син в качестве бытового топлива для отопления, различных загрязняющих веществ и принять та- приводит к практике незаконного разбавления кую структуру налогов на транспортные сред- бензина керосином, в результате чего повыша- ства и топливо, которая отражала бы разницу в ется уровень выбросов загрязняющих веществ. совокупных значениях выбросов от различных типов транспортных средств. Однако на прак- Обычной причиной низких налоговых ставок на тике уровни выбросов зависят не только от ти- дизельное топлива является его использование па и состава топлива, но от того, где и как оно для большегрузных междугородних грузопере- сжигается. Более того, данные о влияние раз- возок и в сельскохозяйственном секторе. С уче- личных загрязняющих веществ на здоровье на- том того, что влияние выбросов частиц на здо- селения по-прежнему фрагментарны. Так что ровье населения, вероятно, будет меньше в ме- в лучшем случае схема использования налого- нее густонаселенных междугородних и сель- во-бюджетных стимулов должна быть разрабо- ских районах, чем в городах, акцент на эконо- тана в несколько общем виде и готова для при- мическом, а не экологическом влиянии ис- менения. Тем не менее с учетом примеров пользования дизельного топлива за пределами успешного применения налогово-бюджетных городских районов, возможно, не лишен осно- стимулов в промышленно развитых странах ваний. Следовательно, необходимо разрабо- можно с уверенностью рекомендовать диффе- тать схемы налогообложения, обеспечиваю- ренциацию акцизных налогов между этилиро- щие защиту городской окружающей среды и не ванным и неэтилированным бензином и между 78 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта дизельным топливом и СПГ. барьеров, препятствующих доступу техноло- гий, имеющихся в других странах мира, по- Схемы налогообложения, служащие отрица- зволяет потребителям в этих странах выпол- тельным стимулом для приобретения новых нять более жесткие нормы выбросов при транспортных средств (например, регистра- меньших затратах. Такие правила, как требо- ционные сборы или акцизные налоги, уста- вание в отношении доли местного производ- новленные в зависимости от рыночной стои- ства (например, о том, чтобы 70 % от веса мости транспортного средства), могут ока- или содержания транспортных средств долж- зать отрицательное воздействие на окружаю- но быть местного производства), часто при- щую среду, которое необходимо оценить в водят к неэффективности или увеличению до- сравнении с предполагаемым воздействием ли тяжелых транспортных средств, если этот их распределения. Возможные меры в этой процент рассчитывается на основе веса. Вы- области включают замену импортных пошлин сокие импортные пошлины на новые транс- на новые транспортные средства налогом портные средства, жесткие схемы лицензи- на владение транспортными средствами, от- рования квоты на импорт могут замедлить ражающим их качество с точки зрения охра- темпы обновления транспортного парка и ны окружающей среды с отменой системы, увеличить неблагоприятное воздействие на при которой регистрационные сборы про- уровень загрязнения воздуха, и, следователь- порциональны балансовой стоимости но, их распределительный эффект должен транспортного средства (в связи с чем вла- оцениваться в сравнении с экологическими дение новыми транспортными средствами последствиями. обходится дороже, чем владение старыми); и минимизацию налогов на покупку новых В связи со свободной торговлей подержанны- транспортных средств. Налогово-бюджетные ми автомобилями возникает проблема "эколо- последствия этих изменений, возможно, при- гического демпинга". Крупнейшими импорте- дется компенсировать за счет увеличения рами подержанных автомобилей являются прямых сборов с пользователей дорог. В не- Кипр, Ямайка, Перу, Шри-Ланка и Россия, а которых странах со средним уровнем дохо- Япония остается единственным крупнейшим дов, возможно, придется рассмотреть во- источником их экспорта. Факторы, способ- прос о внедрении системы социальной за- ствующие экспорту подержанных автомоби- щиты с тем, чтобы компенсировать немед- лей из промышленно развитых стран, будут уси- ленные последствия повышения стоимости ливаться по мере ужесточения норм выбросов эксплуатации старых транспортных средств и введения стандартов, касающихся сроков бедными, особенно в секторе услуг такси. эксплуатации автомобилей, как в странах ЕС. Либерализация торговли В интересах охраны окружающей среды пра- В развивающихся странах распространена вительства могут ввести ограничения на воз- практика использования тарифов и торговых раст импортируемых автомобилей. Напри- барьеров для защиты местной промышленно- мер, в Венгрии в 1991 г. для ввозимых автомо- сти и предотвращения расходования ограни- билей был установлен 10-летний предельный ченных валютных ресурсов на приобретение возраст, который постепенно снижался до товаров, которые считаются предметами ро- восьми, шести и, наконец, в 1997 г. до четырех скоши, не являются необходимыми для дости- лет. В Чили вообще запрещен ввоз подержан- жения экономического роста. В тех случаях, ных автомобилей. Однако необходимо прове- когда эти аргументы используются примени- сти тщательный анализ баланса между поку- тельно к импорту транспортных средств, речь пательной способностью автовладельцев и обычно идет о защите устаревших техноло- экологическими преимуществами ограниче- гий. Таким образом, либерализация торгов- ния импорта старых автомобилей. Если ком- ли транспортными средствами является важ- мерческие операторы (а в некоторых странах ным шагом, особенно в странах, где есть ав- с переходной экономикой и семьи с низкими томобильная промышленность. Устранение доходами) не в состоянии купить относительно ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 79 новые транспортные средства, такое ограни- транспорта по сравнению с автомобильным. чение импорта будет способствовать умень- В целом эти аргументы следует рассматри- шению предложения и повышению стоимости вать с осторожностью по двум причинам. Во- обновления транспортного парка, задерживая первых, использование "предпочтительных" ви- замену транспортных средств, вызывающих дов транспорта дает выгоду только в том слу- большое загрязнение. Однако сочетание бо- чае, если они пользуются постоянным спро- лее высоких налогов на транспортные сред- сом. Недостаточно закруженные автобусы на- ства с экологическими нормами выбросов, носят больший вред окружающей среде, чем как правило, дает больший эффект с точки зре- оптимально загруженные автомобили. Во-вто- ния баланса между использованием транс- рых, экологические выгоды возникают, только порта и охраной окружающей среды, чем если субсидируемый вид транспорта пользу- дискриминационные импортные пошлины. ется популярностью из-за своей экологичнос- ти, а не в связи с увеличением количества но- Транспортное топливо также является предме- вых поездок. В отношении стимулирования вы- том международной торговли. При открытых бора в пользу общественного транспорта границах и возможности использовать топливо опыт свидетельствует о низком уровне пере- более высокого качества, производимое в дру- крестной эластичности спроса с точки зрения гих странах, легче обеспечить поэтапную от- использования личного или общественного мену свинцовых добавок к бензину и осущест- транспорта. В наиболее распространенных вить другие меры по повышению качества топ- случаях стимулирования выбора в пользу же- лива. Некоторые страны мира предпринима- лезнодорожного транспорта по сравнению с ют шаги по гармонизации спецификаций на автомобильным основные проблемы касают- топливо в целях обеспечения минимальных ся финансовых и экономических издержек, экологических стандартов, содействия разви- связанных с обеспечением такого изменения. тию межрегиональной торговли и повышения Следовательно, будет разумно сделать осто- эффективности снабжения. Гармонизация рожный вывод о том, что, хотя получение эколо- спецификаций на топливо уже в большой сте- гических выгод от субсидирования обществен- пени осуществлена между странами Север- ного транспорта не представляется невоз- ной Америки, ЕС и странами бывшего Совет- можным, одно только подобное субсидирова- ского Союза. Аналогичные меры предполага- ние не является эффективным способом до- ется осуществить в Латинской Америке36. стижения этих целей. Проблему транспортных субсидий лучше всего рассматривать в гораз- Политика в области государственных до более широком контексте с учетом как расходов проблем перегруженности и распределения Традиционная роль государственного секто- транспортных потоков, так и экологических вы- ра при решении природоохранных проблем год. Другие формы экологически ориентиро- сосредоточена вокруг производства класси- ванных субсидий представляют собой более ческого общественного товара. Это включа- выгодные с финансовой точки зрения вариан- ет осуществление инвентаризации выбро- ты. Как отмечалось выше, целенаправленная сов, а также установление и контроль соблю- поддержка вывода экологически опасных дения стандартов, включая обеспечение сис- транспортных средств из эксплуатации до ис- темы инспекций и технического содержания течения срока их службы и меры по переходу (даже если эти функции осуществляются ча- на более экологичное топливо, вероятно, мо- стным сектором). гут дать более высокие выгоды на каждый вло- женный доллар. Экологические выгоды часто связывают с госу- дарственными транспортными субсидиями, Безусловно, решения в сфере государствен- направленными на изменение структуры ис- ных расходов могут дать гораздо больше. пользования различных видов транспорта в Приоритетное развитие инфраструктуры об- пользу общественного транспорта по сравне- щественного и немоторизованного транс- нию с личным или в пользу железнодорожного порта может оказаться более эффективным 80 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта с точки зрения изменения структуры пользо- благоприятные экологические последствия. вания видами транспорта, чем субсидии, а В секторе грузовых автоперевозок, где либе- также больше согласуется в общей стратеги- рализация осуществляется наиболее эффек- ей борьбы с бедностью в бедных странах. тивно, это обычно приводит как к увеличению средних размеров, так и веса транспортных Стратегии системного руководства средств. До тех пор пока это сопровождает- Стратегии системного руководства, направ- ся адекватным контролем за соблюдением ленные на уменьшение экологического воз- норм выбросов, последствия скорее должны действия городского транспорта, подразде- быть благоприятными, чем отрицательными. В ляются на следуюшие три категории: i) стра- секторе общественного транспорта наблю- тегии, обеспечивающие приоритетность ме- дается обратная тенденция -- как средние нее загрязняющих видов транспорта; ii) стра- размеры, так и средняя загрузка транспорт- тегии, направленные на уменьшение воздей- ных средств уменьшаются, часто при плохом ствия за счет более экологичной работы контроле за соблюдением экологических транспорта; и iii) стратегии, обеспечиваю- норм. При отсутствии эффективно функцио- щие уменьшение воздействия за счет сниже- нирующей системе регулирования полная ния интенсивности дорожного движения. либерализация услуг общественного транс- порта, как в Мехико и Лиме, очевидно спо- Приоритет общественного транспорта собствует повышению уровня загрязнения ок- В развивающихся странах автобусы часто яв- ружающей среды. Однако такой результат не ляются основным видом транспорта для бед- является неизбежным. Например, столкнув- ных. Однако они часто являются источником шись с подобным явлением в Сантьяго, пра- большого загрязнения из-за частых остановок вительство Чили успешно содействовало раз- и холостой работы двигателей при интенсив- витию конкуренции "за место на рынке", вне- ном дорожном движении. Обеспечение прио- дрив систему долгосрочных контрактов, при- ритета для движения общественного транс- суждаемых на конкурсной основе с исполь- порта не только снижает уровень прямого зованием экологических параметров транс- экологического воздействия, но и повышает портных средств в качестве одного из крите- его привлекательность по сравнению с ис- риев отбора. Этот факт свидетельствует о пользованием личного транспорта. Кроме то- том, что важно сосредоточить усилия на реа- го, это способствует улучшению финансового лизации реформ в области регулирования, а положения сектора общественного транспор- не простой приватизации сектора, как об- та. Организация выделенных полос для движе- суждается далее в главе 7. ния общественного транспорта, как в несколь- ких городах Бразилии, или даже более ком- Организация дорожного движения плексной сети для приоритетного движения, При перегруженности дорожного движения как в Куритибе, может оказать влияние на уро- снижается средняя скорость движения и по- вень автомобилизации и, что еще важнее, вышается объем большинства выбросов (за масштабы использования автомобилей. Одна- исключением NOx). При этом увеличивается ко по-прежнему вызывает сомнения вопрос о уровень как локального, так и глобального за- том, насколько эффективная работа обще- грязнения. Увеличение средней скорости ственного транспорта может задержать или транспортных потоков в городе с 10 до 20 ограничить рост автомобилизации. Следова- км/час могло бы снизить объем выбросов тельно, при рассмотрении вопроса о приори- CO2 почти на 40 %. В Бангкоке и Куала-Лумпу- тетности общественного транспорта следует ре увеличение скорости транспортных учитывать комплекс экономических, транс- средств с 12-15 км/час до 30 км/час, по оцен- портных и экологических соображений. кам, было эквивалентно установке трехходо- вых каталитических нейтрализаторов на 50% В этой связи уместно упомянуть обеспокоен- автомобилей в этих городах. Однако опыт по- ность тем, что экономическая либерализа- казывает, что, несмотря на возможное умень- ция транспортных операций будет иметь не- шение перегруженности в краткосрочной ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 81 перспективе, этот благоприятный результат раемых на основе регистрационных номе- впоследствии приводит к повышению уровня ров, на всех дорогах в определенные дни, как автомобилизации, вызывая дальнейшую пере- в схеме "hoy no circula" ("не пользуйся маши- груженность. Результаты исследований пока- ной сегодня"), впервые введенной в Мехико в зывают, что меры по уменьшению перегру- 1989 г. и впоследствии скопированной в дру- женности, основанные на расширении до- гих городах, например, Сан-Паулу, может рожного пространства, впоследствии приво- способствовать резкому снижению интенсив- дят к увеличению интенсивности движения37. ности движения в течение первых месяцев ре- ализации. Однако в более долгосрочной пер- Возможно, удельные выбросы можно снизить с спективе подобные схемы могут привести к помощью более тонких форм организации обратному результату, поскольку некоторые дорожного движения без создания дополни- семьи будут покупать еще один автомобиль тельных транспортных потоков, сводящих на или, для того, чтобы избежать ограничений, со- нет эти выгоды. Координация работы светофо- хранять старую и загрязняющую машину, ко- ров обычно является эффективной мерой. Уст- торую в противном случае они заменили бы ройства для снижения интенсивности транс- на новую. Примером самого последнего ва- портных потоков, которые замедляют движе- рианта такой стратегии является схема "pico ние, но не останавливают его, также могут не y placa" ("ограничение в часы пик по регист- только обеспечить более чистые экологичес- рационным номерам") в Боготе, которая дей- кие условия, но и повысить безопасность дви- ствует только в часы пик, но при этом количес- жения. С помощью эффективной системы до- тво дней в неделю, когда каждое транспорт- рожных знаков можно избежать излишней хао- ное средство не может использоваться на до- тичности движения транспортных средств в по- рогах, увеличивается до двух. исках места для парковки. Схемы ограничения дорожного движения, Ограничение дорожного движения предусматривающие запрет на использова- В странах с развитой экономикой спрос на ние всех транспортных средств в особо чув- дополнительное дорожное пространство в ствительных районах (городские торговые районах с низкой плотностью населения, а центры или жилые районы, где разрешается также связанный с ним уровень автомобили- только пешеходное движение), в настоящее зации и использования транспортных средств время приняты во многих странах и все шире оказались эластичными по доходам, при предусматриваются на начальном этапе но- этом при высоких доходах и низкой расходах вых проектов городского развития. Когда эти на моторизацию эластичность спроса на ав- схемы впервые начали применяться, бытова- томобильные поездки по доходам была низ- ло мнение о том, что они приведут к сокра- кой. Следовательно, по мере развития эконо- щению объема торговли в контролируемых мики увеличение транспортного парка и районах и, следовательно, вызовут сопротив- дальности поездок может оказаться неизбеж- ление со стороны торговцев. При отсутствии ным. Политическая целесообразность отри- такого эффекта и в сочетании с эффектив- цания этих экономических характеристик ным планированием доступа предпочтитель- также широко подвергается сомнению. ным видом общественного транспорта с по- мощью такой схемы можно снизить объемы В некоторых наиболее перегруженных и за- движения личного транспорта на более об- грязненных городах мира политические дея- ширной территории. тели пересматривают свои оценки консерва- тивных суждений и некоторых мер, непосред- Однако с точки зрения более масштабного ственно направленных на ограничение ис- воздействия все же наиболее перспективны- пользования транспортных средств, которые ми представляются экономические инстру- были недавно предприняты по природоохран- менты. В стратегии развития сектора энерге- ным соображениям. Запрет на использова- тики, подготовленной Всемирным банком, ут- ние некоторых транспортных средств, выби- верждается, что целью всех стран должен быть 82 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта комплексный учет местных издержек, связан- часто уклоняются от их уплаты. ных с экологическим и социальным ущер- бом, в ценах на электроэнергию и инвести- Немоторизованные виды транспорта являют- ционных решениях38. Экстремальным приме- ся наименее загрязняющими, а также часто ром является Сингапур, где весьма сильное самыми дешевыми для передвижения на ко- политическое стремление ограничить парк роткие расстояния. Следовательно, устране- автомобилей количеством, которое считает- ние препятствий для развития немоторизо- ся оптимальным, было реализовано с помо- ванного транспорта, помимо преимуществ щью аукционной продажи контролируемого с точки зрения борьбы с бедностью, которые пакета сертификатов на продажу транспорт- рассматриваются в главе 8, обладает и эко- ных средств, а также внедрения сборов за пе- логическими выгодами. регруженность в центральном деловом райо- не и на некоторых основных свободных подъ- Выводы: стратегия в области ездах к нему39. В этом примере особое зна- развития городского чение имеет наличие единой юрисдикции в транспорта и охраны сочетании с возможностью использовать окружающей среды средства налогов на транспортные средства для финансирования вспомогательных эле- Из вышеизложенного следует ряд обоснован- ментов комплексной транспортной политики. ных выводов, касающихся стратегических Возможно, не менее значительным является приоритетов. пример Великобритании, где юридическое решение о предоставлении поступлений от i. Базовые знания. Повышение уровня базо- сборов за перегруженность в распоряжение вых знаний позволяет более эффективно местных органов власти, которые вводят эти определять направления стратегии и по- сборы, послужило основой для новой инициа- могает убедить ответственных лиц реали- тивы по внедрению ценового механизма, учи- зовать эти стратегии: тывающего как интересы развития бизнеса, так и природоохранные соображения. · Сбор и анализ местных данных о регист- рации транспортных средств и уровнях и Результаты исследований, проведенных в не- источниках загрязнения воздуха; которых промышленных странах, также сви- детельствуют о том, что со временем цено- · Углубление понимания воздействия раз- вая эластичность для потребления бензина личных выбросов мелких частиц от авто- возрастает до уровня, достаточного для того, транспорта на здоровье населения (хотя чтобы налоги на топливо стали потенциаль- это, возможно, лучше предоставить разви- ным инструментом уменьшения масштабов тым странам); использования автотранспорта и дальности поездок. В исследовании Всемирного банка · Распространение базовых знаний о воз- утверждается, что разумное использование действии видов транспорта на окружаю- налога на бензин могло бы сэкономить для щую среду (например, оптимальное со- жителей Мехико на 100 млн долл. США в год держание масла в топливе для транспорт- больше, чем просто хорошо продуманная ных средств с двухтактными двигателями); программа регулирования без налога на бензин40. Дополнительным фактором могло · Проведение информационных кампаний бы стать преобразование некоторых других по вопросам эффективной эксплуатации расходов, связанных с владением транспорт- и технического содержания транспорт- ными средствами (например, страховки, ных средств и т.д. платы за парковку, налогов на транспортные средства), в расходы, связанные с их исполь- ii. Технологические приоритеты. Несмотря зованием, хотя во многих развивающихся на то, что в целом более предпочтительно странах эти сборы невысоки и автовладельцы сосредоточить усилия на показателях ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 83 эксплуатации, а не конкретных предпоч- iv. Системы стимулов. Поскольку важней- тительных технологиях, существует не- шие решения в отношении поездок при- сколько относительно четких технологиче- нимаются на индивидуальном уровне во ских приоритетов: многом исходя из личных экономических интересов, уровень и структура налогов · Отмена свинцовых добавок к бензину; часто имеют определяющее значение при определении количества поездок, вы- · Замена двухтактных двигателей в мотоцик- боре вида транспорта, технологии и топ- лах четырехтактными; лива. Это подчеркивает значение следую- щих мер: · Вывод из эксплуатации или обеспечение более экологичной работы интенсивно · Налоговая реформа, направленная на используемых загрязняющих транспорт- сохранение спроса на транспорт на эф- ных средств; Банк может оказать техниче- фективном и экологически приемлемом ское содействие в этой области, а также уровне и создание эффективных стимулов в некоторых случаях предоставить финан- при выборе типа транспортного средства сирование для развития государственной и топлива, размера транспортного сред- инфраструктуры и внедрения механиз- ства, места и времени его использова- мов, стимулирующих эти изменения; ния; · Внедрение компьютеризованных схем · Изучение способов преодоления ограни- технического осмотра и содержания, уп- чений налогово-бюджетных мер, связан- равляемых централизованными частными ных с несколькими секторами и много- подрядчиками с обеспечением тщатель- сторонними задачами. ного контроля для предотвращения кор- рупции, и первоначально ориентирован- v. Институциональная основа. В связи с су- ных на категории старых и загрязняющих ществованием многочисленных загрязня- транспортных средств. ющих веществ и типов состояния окружа- ющей среды, комплексные стратегии, iii. Регулирование спроса на транспортные включающие ряд инструментов, должны перевозки. Технологические и налогово- разрабатываться с учетом конкретных бюджетные мероприятия должны допол- местных условий. Для этого требуется няться мерами согласованной стратегии следующее: транспортного регулирования с тем, что- бы рост интенсивности дорожного движе- · Оценка воздействия на окружающую сре- ния не свел на нет благоприятные резуль- ду в качестве неотъемлемой части плани- таты других мероприятий. Эти меры вклю- рования транспортной структуры и зем- чают следующее: лепользования; · Инвестиционные программы развития об- · Повышение уровня технических знаний щественного транспорта, включая улуч- и компетентности органов управления шение условий для движения пешеходов и в качестве необходимой предпосылки велосипедистов; для осуществления эффективных меро- приятий, учитывая сложность этих стра- · Организация дорожного движения, вклю- тегий; чая внедрение приоритетных условий для общественного транспорта в перегружен- · Обеспечение согласованности действий ных и экологически уязвимых районах; между различными юрисдикциями и уров- нями органов власти. · Снижение объемов дорожного движения и другие меры регулирования спроса. Банк может оказать содействие в определе- 84 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта нии и выявлении основных загрязняющих ве- ferent identified measures for improving air quality, and to ществ, а также в обмене международным identify priority actions. See Kojima, M. and M. Lovei. 2001. опытом при разработке комплексных стра- 10 Исследование, проведенное организацией Radian для тегий охраны окружающей среды в городах. Всемирного банка в Бангкоке, показало, что содержа- Более того, включение транспортных меро- ние частиц диаметра PM10, поступающих с выхлопными приятий в общую стратегию муниципального газами, было выше внутри помещений, чем снаружи. развития, возможно, дает больше возможнос- 11 Lovei, M. 1996. "Phasing Out Lead from Gasoline: тей в этом отношении, чем реализация кон- Worldwide Experience and Policy Implications." Environment кретных транспортных проектов. Department Paper 40. World Bank, Washington, DC. 12 В 1993 г. в США и в 1996 г. в Европе содержание серы 1 Intergovernmental Panel on Climate Change. 1996. в дизельном топливе было снижено до 0,05 весовых про- Climate Change 1995: The Economic and Social центов (500 частей на миллион по весу) для того, чтобы Dimensions of Climate Change. Cambridge: Cambridge выполнить новые нормы выбросов частиц. Этот шаг был University Press.) сделан после ряда мер по технологической модерниза- 2 Lvovsky, K., G. Hughes, D. Maddison, B. Ostro and D. ции транспортных средств, которые значительно снизили Pearce. 2000. "Environmental Cost of Fossil Fuels; A Rapid углеродистую составляющую в выбросах частиц. Assessment Method with Application to Six Cities." 13 В США в рамках Исследовательской программы повы- Environment Department Paper No. 78. World Bank, шения качества воздуха в период 1989-1995 гг. было обнару- Washington, DC. жено, что на долю транспортных средств с высокими уров- 3 Schipper, L and C. Marie-Lilliu. 1999. "Transportation and нями выбросов, не получающих надлежащего обслужива- CO2 Emissions: Flexing the Link-A Path for the World Bank." ния, приходится около 80 % общего объема транспортных Environment Department Paper No 69. World Bank, выбросов, но только 20 % населения. Повышение качества Washington, DC. топлива несколько снизило уровень выбросов, но не так, 4 Eskeland, G.S. and J. Xie. 1998. "Integrating Local and как изменение технологического состояния транспортных Global Environmental Benefits: Mechanisms and Case средств (например, за счет выявления и ремонта старых Studies in the Transport Sector." World Bank, Washington, DC. автомобилей). Аналогичным образом, в ходе Европейской 5 Eskeland, G.S. and S. Devarajan. 1996. "Taxing Bads by Taxing программы по контролю выбросов, топлива и технологиче- Goods: Pollution Control with Presumption Charges." Directions ского состояния двигателей (EPEFE) выяснилось, что рас- in Development Series, World Bank, Washington, DC. пределение уровней выбросов, связанных с технологичес- 6 Технические детали см. в Kojima, M. and M. Lovei. 2001. ким состоянием транспортных средств, было выше, чем ва- Urban Air Quality Management:: Coordinating Transport, риации, связанные с качеством топлива. Environment, and Energy Policies in Developing Countries. 14 По сравнению с современным автомобилем, использу- World Bank Technical Paper 508, World Bank, Washington, DC. ющим нейтрализованный бензин, автомобиль аналогично- 7 Наблюдательный совет Национальной токсикологичес- го размера, работающий на СПГ, выбрасывает приблизи- кой программы США рекомендует внести частицы, со- тельно на 10-20 процентов меньше CO2 и частиц на кило- держащиеся в выхлопах дизельного топлива, в список ве- метр пробега, примерно на 25 % меньше NOx и на 80 % ществ, «обоснованно считающихся человеческими кан- меньше CO, NMHC и других смогообразующих веществ. церогенами». По сравнению с автобусами, работающими на дизель- 8 Недавние исследования выявили существенное незави- ном топливе марки 80S Евро 2, автобус, использующий симое влияние озона на преждевременную смертность бедный СПГ, имеет преимущества по всем основным за- при учете нелинейных эффектов температуры (и влажно- грязнителям, в том числе выбрасывая на 20 % меньше га- сти). Holgate, Stephen T., Jonathan M. Samet, Hillel S. Koren зов, способствующих глобальному потеплению, и на 85 and Robert L. Maynard, eds. 1999. Air Pollution and Health. процентов меньше взвешенных частиц, несмотря на то, London: Academic Press. что выбросы от современного дизельного автобуса со- 9 Ideally a comprehensive urban air strategy policy should ставляют лишь четверть выбросов NOx и одну восьмую вы- involve the systematic collection of air quality data and iden- бросов частиц по сравнению с дизельным автобусом tification of major sources contributing to the pollutants of 1990 года выпуска. Стехиометрический автобус, работа- concern. Source apportionment analysis, emissions inventor- ющий на СПГ, имеет меньшее преимущество перед ди- ization coupled with dispersion modeling can be carried out зельным в отношении выбросов CO и CO2 (всего 10 %), to identify which sources should be targeted for control. These чем модификация с использованием бедного газа, одна- steps will then enable comparison of costs and benefits of dif- ко, имеет даже большее преимущество в отношении вы- ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 85 бросов NOx. Более полное обсуждение этого вопроса и Implementing Fuel Choices for Transit Bus Operations. 1998. источники статистических данных см. в Gwilliam, K.M. 2000. TCRP Report 38. Transportation Research Board, "Natural Gas as a Transport Fuel." Infrastructure Note UT-8. Washington, DC. World Bank, Transport, Water and Urban Development, 21Окислы азота (NOx) образуются в процессе сгорания, Washington, DC. когда содержащийся в воздухе азот вступает в реакцию с 15 Например, в процессе транспортировки и распреде- кислородом при высоких температурах. Количество об- ления цена добычи удваивается для автозаправочной разующегося NOx можно снизить за счет контроля пико- станции на Атлантическом побережье Колумбии и в пять вой температуры сгорания (например, за счет рецирку- раз превышает цену добычи на станции в центральной зо- ляции выхлопного газа в автомобилях), меньшения коли- не страны, где распределительная сеть используется чества кислорода во время сгорания или преобразова- только на 20 %. Следовательно, реальная экономическая ния NOx после его образования в азот и кислородосо- стоимость оказывается наименьшей в городских райо- держащие неорганические соединения (например, пу- нах, расположенных недалеко от газовых месторожде- тем установки трехходовых каталитических нейтрализа- ний. 16 Например, для самого простого 12-метрового ав- торов для бензиновых двигателей). тобуса с низким полом дополнительные издержки, связан- 22 Многие страны эффективно используют дифференци- ные с использованием СПГ, могут составить 30 000 долл. рованное налогообложение (обложение этилированного США по сравнению с базовой ценой в 120 000 долл. США. бензина более высоким налогом по сравнению с неэти- Для более сложных моделей, используемых в системе го- лированным) для того, чтобы стимулировать использова- родского транспорта в США и Западной Европе, базовая ние неэтилированного бензина и предотвратить примене- цена может удвоиться, при этом дополнительные издерж- ние этилированного бензина в автомашинах, оснащен- ки использования СПГ возрастают непропорционально. ных каталитическими нейтрализаторами. При отсутствии Эти расходы можно снизить за счет внедрения единых такой бюджетной политики необходимо принять програм- международных нормативов для обеспечения единооб- му контролирующих мер для предотвращения постоянно- разия и безопасности, а также со временем за счет эко- го выхода из строя каталитических нейтрализаторов в номии масштаба. В развивающихся странах практика крупных масштабах в результате подмены топлива. Эф- переоборудования является нормой, поскольку преоб- фективность дифференцированного налогообложения за- разование имеющихся транспортных средств может ока- висит от степени обеспечения качества топлива (в данном заться дешевле, даже в долгосрочной перспективе, чем их случае этилированного и неэтилированного бензина). преждевременная замена новыми машинами. 23К сожалению, есть много примеров несогласованно- 17 Диапазон давления для СНГ составляет от 4 до 13 бар сти стратегий. В одной из стран правительство предлага- по сравнению с 200 бар для СПГ. ет ввести обязательную установку каталитических ней- 18 В настоящее время вес существующих батарей свинцо- трализаторов на тяжелых дизельных транспортных сред- вых аккумуляторов составляет почти 40 % массы автомоби- ствах без принятия мер по снижению уровня содержания ля, ограничивая скорость передвижения до 40 км/час и серы в дизельном топливе дальность пробега до 55 км. Стоимость восьми батарей и (который в настоящее время составляет 0,7 весовых про- дополнительной модификации, необходимых для трехко- центов, или 7000 wt ppm). При таком высоком содержа- лесного автомобиля, составляет около 1000 долл. США, что нии серы срок службы катализатора может сократиться, удваивает стоимость электромобилей по сравнению с и каталитический нейтрализатор будет просто полно- двухтактными трехколесными автомобилями с бензиновым стью окислять серу до образования SO3 (при этом будут двигателем. Новые разработки технологических модифи- образовываться частицы сульфатов), значительно увели- каций батарей (на основе Ni MH или ионов лития), возмож- чивая таким образом выбросы частиц. В другой стране но, позволят увеличить скорость до 50 км\час и дальность правительство ввело обязательную установку каталитиче- пробега до 100 км, однако эти показатели все еще сильно ских нейтрализаторов на легковых автомобилях, не уточ- уступают традиционным технологиям. нив уровни выбросов, которые должны соблюдаться, - 19 ACEA (организация автомобильной промышленности упущение, которое может свести на нет цели нового тре- в Европе) и Европейская Комиссия согласились с тем, бования. В других случаях каталитические нейтрализато- что к 2008 г. средний уровень выбросов CO2 от новых ав- ры вводились без надежной системы обеспечения неэти- томобилей будет снижен на четверть по сравнению с те- лированного бензина. кущим уровнем, до 140 г на км. 24 Kojima, M., C. Brandon and J. Shah. 2000. "Improving 20 Дополнительные рекомендации по выбору технологии Urban Air Quality in South Asia by Reducing Emissions from см. в Guidebook for Evaluating, Selecting and Two-Stroke Engine Vehicles." World Bank, South Asia 86 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Environment Unit, Washington, DC. 34 В рамках пилотной программы, реализованной в 1996 25 Например, в июне 2000 г. цены на трехколесные г. в Британской Колумбии (Канада), автовладельцам за транспортные средства из выставочного зала Баджай в замену автомобилей выпуска 1983 г. или ранее было Дели, включая все национальные и местные налоги, со- предложено выбрать между выплатой наличными или ставили 66 500 рупий за машину с двухтактным двигате- бесплатным годовым проездным билетом на местные ли- лем и 70 500 рупий за аналогичную машину с четырех- нии общественного транспорта стоимостью около 1000 тактным двигателем. В июле 2001 г. средние цены на ана- канадских долларов. 52 % автовладельцев, участвовавших логичные двухтактные и четырехтактные машины заметно в программе, выбрали второй вариант. не отличались друг от друга. 35 World Bank, 1996. 26 Обычно система доочистки состоит из катализатора 36 Существует компромисс между гармонизацией спе- для окисления НС и СО и вторичного воздуха для усиления цификаций топлива и установлением стандартов топлива в преобразования. конкретных регионах. В идеале при условии, что существу- 27 Стандартный срок службы каталитических нейтрали- ющая система распределения может обеспечить раз- заторов в Тайване по-прежнему составляет всего 15 000 дельную продажу различных видов топлива, более чистые км, несмотря на то, что в 2000 г. Общество индийских (и дорогие с точки зрения производства) виды топлива производителей автомобилей предложило давать гаран- должны использоваться в крупных городах, а применение тию на 30 000 км для всех двух- и трехколесных транспорт- видов топлива с менее жесткими спецификациями должно ных средств, оснащенных каталитическими нейтрализа- ограничиваться районами за пределами городских цент- торами. Но даже такой срок службы соответствует всего ров. Утечки и другие проблемы, связанные с контролем лишь одному году службы стандартного трехколесного соблюдения норм, а также материально-технические ус- транспортного средства при его коммерческом ис- ловия для обеспечения доставки топлива различного каче- пользовании. ства в разные хранилища осложняют экономически эф- 28 Например, согласно рекомендациям Баджай, только фективную дифференциацию топливного снабжения. транспортные средства с двухтактными двигателями, Странам, импортирующим большую часть транспортно- произведенные после 1996 г., могут считаться пригодны- го топлива, обычно легче осуществить гармонизацию спе- ми для переоборудования. цификаций с соседними странами, чем со странами, 29 Weaver C.S. and L.M. Chan. 1996. Bangkok Particulate имеющими собственные нефтеперерабатывающие пред- Study. Report to the Thai Government and the World Bank. приятия. Большим стимулирующим фактором для гармо- 30In a recent USAID financed program, the Society of Indian низации топливных спецификаций являются условия тор- Automotive Manufactures undertook free emission tests for говли (между Канадой и США, в странам Центральной 65,000 participants in twelve locations over a three week Америки и в рамках ЕС). В отношении развивающихся period. Vehicles failing the test were given a free mechani- стран обеспечение экономически эффективной гармо- cal check involving carburetor adjustment, spark plug clean- низации топливных спецификаций со странами Северной ing and adjustment and air filter cleaning. As a conse- Америки или ЕС представляется наименее вероятным. quence of this minor maintenance emissions of HC were 37 Недавнее исследование, проведенное Агентством ох- reduced by 30.9 percent and those of CO by 59.7 percent. раны окружающей среды США (USEPA), показало, что око- 31 Roth, G. 1996. Roads in a Market Economy. Aldershot: ло половины ежегодного роста объемов дорожного движе- Avebury. ния, составляющего 2,7 %, может быть результатом строи- 32 Практический опыт Испании показывает, что измене- тельства дополнительного дорожного пространства, а в до- ния в программе ТОО могут оказать существенное влия- кладе Британского постоянного комитета по оценке маги- ние на тенденции первоначальной регистрации транс- стральных дорог от 1994 года сделан вывод о том, что увели- портных средств. European Conference of Ministers of чение пропускной способности улично-дорожной сети Transport. 1999. "Improving the Environmental Performance лишь на время снижает проблему перегруженности, со- of Vehicles: Fleet Renewal and Scrappage Schemes." здавая дополнительные объемы движения. Report of the ECMT Committee of Deputies, ECMT, Paris, 38 World Bank. 1998. Fuel for Thought: A New Environmental France, 1999. Strategy for the Energy Sector. World Bank, Washington, DC. 33European Conference of Ministers of Transport, 1999. 39 Willoughby, C. 2000. "Singapore's Experience in Managing ТРАНСПОРТ И ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА ГОРОДОВ 87 Motorization, and its Relevance to Other Countries." TWU Discussion Paper 43. World Bank, Washington, DC. 40 Eskeland, G.S. and S. Devarajan. 1996. "Taxing Bads by Taxing Goods. Pollution Control with Presumption Charges." World Bank, Washington, DC. 88 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 5 ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ Каждый год в развивающихся странах почти полмиллиона человек погибают в результате городских дорожно-транспортных происшествий, а до 15 миллионов получают травмы и повреждения. При этом прямой экономический ущерб от ДТП составляет от 1 до 2 % ВВП. Жертвами ДТП большей частью становятся пе- шеходы и велосипедисты, относящиеся к бедным слоям населения. Соображе- ния личной безопасности существенным образом сдерживают развитие безмо- торных видов транспорта. Эту проблему можно частично решить путем созда- ния улучшенной планировки улично-дорожной сети, управления транспортным движением, улучшения медицинского обслуживания, а также с помощью дру- гих мер городской политики. В свою очередь, это потребует высокого уровня взаимодействия различных структур государственного сектора, их должного финансирования, а также согласованных действий со стороны высококвалифи- цированного и преданного своему делу персонала городских служб. А. Масштабы проблемы Кроме того, в целом по миру от 25 до 35 млн человек получили ранения и телесные повреж- В данной главе разделяются проблемы без- дения в результате ДТП; из них до 75% -- в го- опасности дорожного движения, то есть уяз- родских районах. Экономический ущерб от вимость участников движения в отношении ДТП в развивающихся странах составляет от 1 получения повреждений и травм в результате до 2% от уровня ВВП этих стран и в целом оце- несчастных случаев (как правило, в них при- нивается в 65 млн долларов США в год, что при- нимает участие по меньшей мере одно мерно соответствует размеру ежегодной без- транспортное средство в качестве инстру- возмездной помощи и заемных средств, пред- мента причинения повреждения или травмы), оставляемых развивающимся странам меж- и проблемы личной безопасности, которые дународными финансовыми организациями. определяются как уязвимость по отношению В настоящее время ДТП являются 9-й по значи- к преднамеренным преступным или антиоб- мости причиной смерти людей в мире, при- щественным действиям, от которых страдают чем, как ожидается, к 2020 г. ДТП станут 6-й по участники движения. значимости причиной. Однако поскольку в до- рожно-транспортных происшествиях погиба- Согласно недавно опубликованным и доста- ют в основном относительно молодые люди, то точно консервативным оценкам, в 1999 г в ре- ДТП как фактор снижения средней продолжи- зультате ДТП погибло от 750 тыс. до 880 тыс. че- тельности жизни занимают второе место сре- ловек95. По данным Всемирной организации ди прочих факторов. Почти 50 % мест в больни- здравоохранения, этот показатель еще выше цах Бангладеш занято пострадавшими в ДТП97. -- 1,171 млн человек96. Около 85% от этого чис- ла приходилось на развивающиеся страны и Проблема личной безопасности не так хоро- страны с переходной экономикой. И около шо представлена количественными показа- половины несчастных случаев с летальным ис- телями, либо же не она признается в качест- ходом приходилось на городские районы. ве серьезной проблемы. В основном эта ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ 89 Врезка 5.1. ДТП и бедное население в Шри-Ланке Анализ ДТП с участием пешеходов в Шри-Ланке показал, что лишь в 5 % случаев ДТП, о которых было заявле- но в органы дорожной полиции, пострадавшим была в той или иной форме предоставлена компенсация. Но даже тогда, когда компенсация выплачивалась, ее размер в среднем составлял 500 рупий. В Шри-Ланке в ДТП ежегодно погибает тысяча пешеходов, велосипедистов и мотоциклистов. При этом максимальный размер денежной компенсации составляет лишь 100 тыс. рупий. Для сравнения, размер выплаты компенсаций за причиненный материальный ущерб не ограничивается и может исчисляться мил- лионами рупий. Потеря заработка жертв ДТП часто не покрывается за счет страхования от несчастных случаев на дорогах. Более того, юридическая процедура подачи иска в таких случаях слишком продолжи- тельная и запутанная, так что бедные люди даже не имеют фактически возможности подать иск в суд. В Законе о моторном транспорте должна быть четко предусмотрена разумная и справедливая компен- сация пешеходам, велосипедистам и мотоциклистам за причиненный ущерб. Также существует необхо- димость и в предоставлении бесплатной юридической помощи (или помощи по доступной цене) бедным и необразованным гражданам при подаче ими исковых заявлений, а также в предоставлении юридичес- кой помощи и реабилитации лиц, пострадавших в ДТП и имеющих серьезные повреждения или травмы. Источник:: Kumarage, A.S. 1998. Formulation of a Policy Framework for Poverty Alleviation: Transport. University of Moratuwa, Sri Lanka. (Кумураге, А.С. 1998 г. Разработка основ политики улучшения положе- ния бедных слоев населения: транспорт. Университет Моратувы, Шри-Ланка). проблема касается пешеходов, велосипеди- возможной кражи велосипеда со стоянки. На- стов и мотоциклистов, но также и лиц, находя- блюдаемое в настоящее время сокращение щихся в автомобилях и средствах обществен- числа поездок в некоторых крупных городах ного транспорта. В чрезвычайных случаях, Южной Америки частично объясняется неза- как, например, в случаях ранения или гибели щищенностью граждан. Хотя этот фактор ока- пассажиров в ходе "войны микроавтобусов" в зывает влияние на все социальные группы на- Южной Африке, проблема личной безопас- селения, наиболее уязвимыми оказываются ности в некоторой степени отражается в те группы, у которых нет альтернативы небез- сводках событий. Но чаще всего случаи на- опасному способу передвижения и защита силия над личностью или посягательства на которых часто имеет форму запрета на учас- личность -- особенно сексуальных домога- тие в важных видах деятельности социального тельств в общественном транспорте -- не характера (например, вечернее обучение фиксируются. Вместе с тем социальные оп- для женщин). Когда в бедной семье кормилец росы, проведенные в странах Латинской получает значительные увечья, то всю семью Америки, указывают на широкое распро- может поразить экономический крах, по- странение таких фактов. скольку отсутствует как компенсация по страховке, так и надлежащая в таких ситуаци- Для бедного населения проблемы безопас- ях система социальной защиты членов семьи ности дорожного движения и личной безопас- (см. врезку 5.1.). ности на транспорте еще более важны. Прежде всего, это касается непосредствен- B. Безопасность но травм и увечий, полученных в результате дорожного движения ДТП. Согласно данным недавно проведенного в Лиме опроса, посвященного состоянию об- Вопросы безопасности щественного транспорта, 25 % опрошенных дорожного движения в проектах попали в ДТП на общественном транспорте в Всемирного банка течение шести месяцев, предшествовавших Озабоченность Всемирного банка состояни- дате опроса98. Во-вторых, существует синд- ем безопасности дорожного движения не яв- ром уязвимости, который сказывается на пе- ляется чем-то новым. Периодические обзоры, редвижении весьма широких слоев населе- проводимые Всемирным банком на протяже- ния. Наибольшим сдерживающим моментом нии двух последних десятилетий, показали, что в использовании безмоторных транспортных во все большем числе проектов обеспечение средств является опасение попасть в ДТП, безопасности движения являлось одной из быть подвергнутым нападению или опасение приоритетных целей, которой посвящались 90 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта целые разделы. Почти половина недавно рас- тойчивый характер. А меры, направленные на смотренных проектов в сфере транспорта реформирование обучения участников дви- содержали элементы обеспечения безопас- жения и существующего законодательства ности движения99. Однако большинство уси- оказывались наиболее успешными в тех слу- лий в этой области стало предприниматься чаях, если они претворялись в жизнь солидны- при составлении проектов реконструкции ми координирующими органами, такими как, инфраструктуры или улучшения систем без- например, Национальный совет по безопас- опасности движения, а аудиты в сфере без- ности движения. Причем в результате реализа- опасности движения стали неотъемлемой ча- ции ряда проектов существенно улучшилась стью новых проектов в области развития институциональная структура и, соответствен- транспортной инфраструктуры. Многие про- но, способность проводить мероприятия по екты содержали меры, направленные на улуч- улучшению безопасности движения, которые шение баз данных по ДТП. Затраты на эти це- часто выходили за рамки самих проектов. За- ли составляли, по оценкам, лишь около 1% от щита наиболее уязвимых участников движе- общей стоимости проектов. ния, в частности меры по повышению уровня безопасности движения безмоторного транс- В сравнительно небольшом числе проектов порта, стали отличительными чертами недав- меры обеспечения безопасности движения них проектов развития городского транспор- являлись главной целью. Мексиканский Про- та, особенно в Китае. Однако самым слабым ект реконструкции шоссейных дорог и повы- звеном являлся и до сих пор является низкий шения безопасности движения включал в себя уровень осведомленности правительств такие компоненты, как укрепление организа- стран о проблемах безопасности движения, ционно-ведомственной структуры, проведе- а также нежелание с их стороны осуществлять ние исследований и обучение персонала, а меры институционального характера, кото- также выделение 14 млн долл. на улучшение рые необходимы для обеспечения хорошо участков с большим числом ДТП. Проект раз- скоординированных и эффективных действий. вития городского транспорта Буэнос-Айре- са предусматривал еще более значительные Несмотря на ужасающую статистику, часто расходы на устранение одноуровневых пере- оказывается трудно убедить правительства сечений городских и пригородных рельсовых многих стран в необходимости приоритетно- путей с тем, чтобы повысить скорость движе- го решения проблемы безопасности движе- ния рельсового транспорта и снизить уро- ния как проблемы транспортной, так и проб- вень ДТП. Однако наиболее комплексный под- лемы здоровья людей. Например, согласно ход содержался в совместном проекте проведенному исследованию безопасности PHARE Европейского союза, направленном движения на дорогах Эфиопии, ущерб от ДТП на повышение безопасности движения в шес- был оценен в 40 млн фунтов в год. Тем не ме- ти странах Восточной и Центральной Европы нее, предложение ежегодно использовать за период с 1992 по 1994 г. лишь 2 % от размера недавно созданного до- рожного фонда (около 400 тыс. фунтов) на Результаты предпринятых интервенционных финансирование программы снижения мер были различными. В обзоре по 25 проек- уровня столкновений транспортных средств там, относящимся к 90-м годам, треть от об- было отклонено правительством этой стра- щего числа мер в этой области была класси- ны101. При подходе к этой проблеме, вероят- фицирована как "успешные", треть как "час- но, присутствует определенное чувство фата- тично успешные" и треть как "неуспешные"100. лизма, основанное на убеждении в том, что Как правило, меры физического характера поскольку в причинах ДТП человеческий фак- выполнялись, однако, результат их осуществле- тор играет значительную роль, то в этой обла- ния редко подвергался оценке. Меры по вне- сти не может быть хорошо зарекомендовав- дрению новых правил регулирования часто ших себя, эффективных пакетов интервенци- оказывались успешными на начальной ста- онных мер, хотя такие меры и существуют для дии, но в редких случаях этот успех имел ус- борьбы с другими бедствиями, влекущими за ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ 91 собой болезни и смерть. больницы для получения медицинской помощи. Для того чтобы справиться с этой апатией, Дорожно-транспортные происшествия хуже важно правильно понимать масштабы и при- всего сказываются на положении определен- роду ДТП; необходимо убедить правительства ных категорий наиболее уязвимых участников стран в том, что эффективные меры возможны дорожного движения. В развивающихся стра- и что следует провести определенные орга- нах доля пешеходов среди пострадавших в низационно-ведомственные изменения с тем, результате ДТП более чем вдвое выше, чем в чтобы принимаемые меры оказались бы дей- развитых странах. В целом по развивающим- ствительно эффективными. С этой целью Гло- ся странам на долю мотоциклистов, водите- бальное товарищество по безопасности дви- лей трехколесных моторных транспортных жения, созданное в результате проявленной средств и пассажиров приходится менее 10 Всемирным банком инициативы, предприня- % лиц, пострадавших в результате ДТП. Однако ло ряд усилий для того, чтобы как частный сек- в городах некоторых стран Азии, например, в тор, так и гражданское общество в целом Куала-Лумпуре, их доля составляет почти две осознали бы свою ответственность за состоя- трети. Во многих странах пассажиры обще- ние безопасности дорожного движения, спо- ственного транспорта, особенно те, кто на- собствовали бы глубокому изучению характе- ходятся в кузове грузового автомобиля или пи- ра этой проблемы, и прибегли бы в качестве капа, наиболее подвержены телесным по- эксперимента к осуществлению ряда проек- вреждениям и увечьям в результате ДТП. Во тов, выполнение которых показало бы действи- многих странах профессиональные водители тельную возможность улучшения положения грузовых автомобилей и автобусов имеют дел в этой области. В данном разделе уделяет- очень плохую репутацию, так как они весьма ся внимание рассмотрению трех главных часто оказываются участниками дорожно- элементов, характеризующих состояние без- транспортных происшествий. опасности дорожного движения, -- понима- ние сути проблемы, выработка политики в Если в целом по миру бoльшая часть ДТП без этой области и институциональные аспекты. летального исхода приходится на возрастную группу от 16 до 54 лет, то в развивающихся Понимание сути проблемы странах на долю детей приходится 15% всех Основная причина отсутствия политики в обла- смертельных случаев в результате ДТП, что яв- сти безопасности дорожного движения кроет- ляется намного более высоким показателем, ся в отсутствии надежных фактов, свидетельст- чем в развитых странах. Хотя данные о доходах вующих о масштабах и характере этой проб- лиц, пострадавших в результате ДТП, лишь в лемы. Как известно, в развивающихся странах редких случаях регистрируются органами по- статистика полицейских ведомств существен- лиции, согласно проведенным в ряде стран ным образом занижала и занижает число ДТП опросам пешеходов, попавших в ДТП, положе- с летальным исходом и серьезными увечьями, ние лиц, пострадавших в результате аварий и поэтому данные по числу таких ДТП следует относящихся к бедной части населения, весь- рассматривать с поправкой, как минимум, в ма тяжелое104. Особенно в тех случаях, когда 10% в сторону их увеличения102. Ситуация с пострадавшие являются основными кормиль- учетом ДТП без летального исхода (только по- цами в домохозяйствах, ущерб возрастает в вреждения и травмы) еще хуже103. Даже в дан- геометрической прогрессии. Согласно про- ных госпитальной статистики по случаям по- веденным исследованиям, 80 % пострадавших вреждений и травм в результате ДТП присут- от ДТП в Бангладеш и Зимбабве имели членов ствует некоторая предвзятость. Например, на семьи, которые полностью зависели от них в женщин приходится один из семи случаев по- материальном плане. вреждений и травм в результате ДТП в городах Зимбабве, вероятно из-за того, что лицам с Участки с наибольшим числом ДТП также су- низкими доходами (включая женщин) сложно с щественно отличаются друг от друга в зависи- материальной точки зрения обращаться в мости от типа стран. В развитых странах боль- 92 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта шая часть ДТП в городских районах случается ствах мира, однако они представляют собой на перекрестках, а в развивающихся странах лишь способ тщательного и детального отра- -- на участках между перекрестками. Отно- жения подробностей ДТП в регистрационных сительное небольшое число ДТП происходит журналах полицейских органов. Для улучше- там, где дорожное движение хоть каким-то ния всей работы по анализу ДТП крайне важ- образом контролируется, например, со сто- но убедить руководство полицейских струк- роны транспортной полиции. Частично это тур в необходимости сбора, обработки и пе- объясняется тем, что при отсутствии мер и редачи в соответствующие органы данных о средств управления движением существует ДТП, требуемых для анализа безопасности беспрепятственный проезд к главным доро- дорожного движения (а не только тех данных, гам, что увеличивает вероятность столкнове- которые требуются для юридических целей), ний транспортных средств; частично же -- а также в необходимости подготовки своего движением различных типов транспортных персонала надлежащим образом. средств по улично-дорожной сети, в особен- ности при совместном движении "бок о бок" Разработка политики моторных и безмоторных транспортных В большинстве развитых стран рост ДТП ассо- средств. В последнем случае транспортные циируется с увеличением числа автомобилей средства наиболее подвержены ДТП на пря- в личном пользовании и с их использованием. мых отрезках пути, где наблюдаются наиболь- Значительная доля смертных случаев, телес- шие различия в скоростном режиме. ных повреждений и увечий приходится на ли- ца, которые находятся в транспортных сред- Отсутствие необходимой статистики по ДТП, ствах. В целом ряде стран, но главным обра- к сожалению, не позволяет должным образом зом в Соединенном Королевстве, Японии и обратить внимание общества на серьез- Австралии разработаны комплексные про- ность проблемы и препятствует проведению граммы по снижению уровня и тяжести ДТП, исследований, направленных на поиск, вы- которые основаны на сочетании мер инже- бор и применение правильных мер по пред- нерного характера с внедрением жестких отвращению ДТП. Вместе с тем определение методов регулирования и мер в области обу- мест наиболее часто случающихся ДТП, ти- чения и образования. Безопасность город- пов ДТП и категорий лиц, участвующих в них, ского движения также является одним из при- является основой выработки политики в сфе- оритетных направлений политики стран Евро- ре безопасности дорожного движения. Вне- пейского союза105. Меры, предпринятые в дрение эффективной системы регистрации этой области, касались улучшения проекти- и анализа случаев ДТП является, таким обра- рования инфраструктуры [часто на основе зом, важным приоритетным направлением анализа участков УДС с наибольшим числом для оказания международной помощи. Ана- случаев ДТП], улучшения технических харак- лиз ДТП представит значительный интерес для теристик транспортных средств [особенно широкого круга организаций и ведомств, обязательная установка и использование включая органы полиции, органы судебной ремней безопасности] и поведения участни- системы, страховые фирмы и автомобилест- ков движения на дорогах [повсеместное ог- роительные компании, а также службы по уп- раничение скоростного режима в городских равлению дорожным движением. При этом районах и кампании против управления важно, чтобы такой анализ проводился как транспортными средствами в нетрезвом со- можно более независимыми организация- стоянии]. Задачи более высокого порядка ми, например, институтом исследования до- [например, шведская программа "Дости- рожного движения. В противном случае он гнуть ноль", целью которой является избежа- будет отражать точку зрения органа по уп- ние случаев со смертельным исходом в ре- равлению дорожным движением. Компьютер- зультате ДТП], как правило, утверждаются и ные программы, разработанные в Дании, пропагандируются на национальном уровне, Соединенном Королевстве и в других стра- хотя их выполнение осуществляется на мест- нах, уже применяются во многих государ- ном уровне благодаря действиям местных ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ 93 властей и органов по управлению движения ми107. Например, осуществление в странах на автомагистралях. Эти программы реали- Восточной Африки пилотных проектов в рам- зовывались при широкой поддержке и в усло- ках программы развития транспорта в стра- виях согласованности действий между раз- нах, расположенных к югу от Сахары, привело личными органами власти, подчиняющихся к разногласиям о возможности сокращения в разным министерствам и имеющим разные городских районах числа серьезных ДТП с бюджеты. участием пешеходов и велосипедистов с по- мощью осуществления программы перепро- Аналогичные комплексные программы по ектирования дорог (и перекрестков) и мер по повышению уровня безопасности дорожного упорядочению движения108. движения могут быть успешно реализованы и в развивающихся странах. Например, в нача- Такой опыт необходимо обобщать и распро- ле 1990-х годов Азиатский банк развития осу- странять. Уже были предприняты значительные ществлял помощь правительству Фиджи в раз- усилия по подготовке пособий по проектиро- работке комплексного плана мероприятий в ванию безопасной транспортно-дорожной сфере повышения безопасности движения, инфраструктуры. В 1991 г. O.D.A. ("Управление благодаря которому число смертных случаев по развитию зарубежных территорий Велико- на дорогах снизилось на 20 %. Однако из-за британии", в настоящее время именуемая различий в структуре транспортных средств D.F.I.D. -- "Департамент международного раз- и, следовательно, в характеристиках ДТП и в вития") финансировала подготовку пособия наиболее уязвимых группах участников дви- под названием "Повышение уровня безопас- жения самыми приоритетными инструмента- ности на дорогах развивающихся стран", ко- ми политики в сфере безопасности движения торое получило широкое распространение в развивающихся странах, вероятно, будут как в английском, так и в испанском вариан- другими, чем в развитых странах. тах. Азиатский банк развития осуществлял фи- нансирование разработки основных положе- Проектирование инфраструктуры ний программы по повышению безопасности Без всякого сомнения, хорошо спроектиро- дорожного движения для стран Азии и Тихоо- ванная дорожно-транспортная инфраструкту- кеанского региона. Были разработаны посо- ра может внести существенный вклад в повы- бия по обеспечению строительства безопас- шение безопасности движения. Улучшение ной дорожно-транспортной инфраструктуры состояния дорожного покрытия, вертикальных для конкретных стран, например, для Малай- и горизонтальных профилей дорог на участках зии, Индонезии, Бангладеш и Кении. Одновре- с с ограниченной видимостью оказались в ря- менно Межамериканским банком развития де случаев весьма эффективными мерами106. (IDB) была предпринята аналогичная работа в Четкое определение и классификация типов странах Латинской Америки109. Проведение дорог можгут способствовать выбору правиль- аудитов безопасности при проектировании ного скоростного режима с тем, чтобы он в УДС (и систем по управлению движением максимальной степени соответствовал харак- транспорта) независимыми консультантами теру непосредственно прилегающей местно- может оказаться эффективной мерой для сти. Обеспечение в необходимых масштабах предотвращения в будущем появления участ- пешеходных дорожек, пешеходных переходов, ков с высоким числом ДТП. оборудованных сигналами светофора, обо- собленных пешеходных переходов на уровнях, Безопасность движения -- это необходи- отделенных от проезжей части, участков УДС мость, а не роскошь. Однако использование только для пешеходного движения, а также обо- стандартных методов анализа стоимости и собленных полос движения и дорожек для вело- прибылей и может создать впечатление того, сипедного транспорта являются эффективны- что безопасность -- это роскошь, если эф- ми мерами по обеспечению безопасности фект от улучшенной безопасности движения движения и, в отличие от большинства объектов не оценивается правильным образом. Конеч- инфраструктуры, -- относительно дешевы- но, существует вполне объяснимое сопротив- 94 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ление тому, чтобы оценивать в деньгах спа- дорожной полиции. Часто отсутствует систе- сенные жизни людей или облегчение челове- матическая или даже периодическая пере- ческих страданий и горя. Разумеется, между- дача данных от органов дорожной полиции народные сравнения цены жизни не могут не службам по управлению движением; часто вызвать отвращения. При выделении заплани- такие данные передаются на основе специ- рованных средств для осуществления проек- альных запросов с тем, чтобы разрешить тов с четкой ориентацией на повышение без- проблемы, связанные с конкретными ДТП. опасности дорожного движения данный во- Правильный, методический подход к обеспе- прос можно опустить, если сравнить рента- чению безопасности движения требует того, бельность определенного проекта с рента- чтобы службы по управлению движением по- бельностью альтернативных проектов в обла- лучали информацию на постоянной основе и сти безопасности движения. Однако в тех слу- чтобы внутри самих этих служб была вырабо- чаях, когда проектирование безопасной до- тана процедура, позволяющая производить рожно-транспортной инфраструктуры являет- анализ данных по ДТП с целью выявления ся частью более крупного инвестиционного проблемных участков, периодов времени, проекта, предусматривающего экономию групп, тенденций и пр., связанных с безопас- времени и снижение затрат на эксплуатацию ностью движения. Имеются различные ком- транспортных средств, отсутствие оценки мерческие разработки программного уровня безопасности движения приведет к то- обеспечения для этой цели, однако можно му, что проектирование безопасной дорож- использовать и любой простой стандартный но-транспортной инфраструктуры окажется набор компьютерных программ для поддер- чрезмерной роскошью. Поэтому предлагает- жания базы данных. ся, чтобы правительства всех стран настойчи- вым образом требовали, чтобы эффект от по- Хотя службы по управлению движением могут вышения безопасности движения был оценен иметь и собственные отдельные подразделения материально, причем так, чтобы эти цифры по безопасности дорожного движения, кото- представлялись разумными в местных услови- рым вменено в обязанность производить анализ ях. Имеется более подробное изложение то- данных по ДТП, внедрять программы безопас- го, как этого можно достигнуть110. ности дорожного движения и схемы анализа ДТП, безопасность движения следует рассмат- Планы повышения безопасности дорожного ривать как неотъемлемую часть любой схемы движения и программы действий в этом управления движением и как важный фактор направлении составлялись в разных странах. оценки деятельности в сфере управления дви- Однако, как правило, это "по ходу" делалось жением, -- как фактор, который определяет внешними консультантами, занятыми в возможность применения каких-либо схем или разработке и выполнении других проектов. мер в этой области. В некоторых странах, на- Поскольку такие программы охватывали пример в Соединенном Королевстве, все схе- весьма широкий круг вопросов, то их мы управления движением, за исключением са- выполнение возлагалось на специалистов в мых простых, подвергаются обязательному "Не- области безопасности дорожного движения. зависимому аудиту на безопасность движения". При этом поддержка со стороны местных При этом тщательная проверка осуществляется органов правопорядка и юридических служб со стороны специалистов в области управле- была лишь ограниченной. ния движением, которые не принимали участия в планировании и проектировании инспектиру- Управление движением емой схемы управления движением. По при- Там, где отсутствуют независимые подразде- знаниям специалистов, в некоторых городах ления по анализу безопасности движения, развивающихся стран имеется всего лишь не- функции по обеспечению безопасности дви- сколько опытных сотрудников службы управле- жения осуществляются "службами по управ- ния движением, и отсутствуют необходимые лению движением", которые обычно запра- средства для привлечения консультантов. Тем шивают и получают данные по ДТП у органов не менее, снижение социальных затрат в ре- ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ 95 зультате внедрения "безопасных" схем управле- Ограничение скоростного режима на главных ния движением должно сполна возместить за- дорогах может осуществляться дорожной по- траченные средства, а проведение независи- лицией различными способами -- от прямого мого аудита следует рассматривать в качестве измерения скорости с помощью радарных ус- составной части нормального процесса про- тройств и установления переносных или стаци- ектирования схемы управления движением. онарных камер слежения до преследования транспортных средств и т.д. Меры по упорядо- Тремя наиболее распространенными причи- чиванию движения также могут приводить к сни- нами случаев с летальным исходом и причине- жению скорости движения, особенно если они нием телесных повреждений в результате ДТП необходимым образом учитывают имеющиеся являются превышение скоростного режима, типы дорог. Среди эффективных средств, при- вождение транспортных средств в состоянии меняемых на главных дорогах, следует отме- алкогольного опьянения и недостаточная защи- тить предупредительные и ограничительные до- та уязвимых лиц при ДТП. На национальном рожные знаки с указанием рекомендуемой уровне необходимо проводить систематичес- или предельно допустимой скорости движения; кие мероприятия в каждом из этих направле- шумовые устройства; запретительную размет- ний, тогда как на местном уровне всегда долж- ку; текстуру покрытия и цветовую разметку про- ны применяться весьма жесткие меры. езжей части при подъезде к критическим участ- кам (перекрестки, пешеходные переходы и Ограничение скорости и другие меры контро- т.д.), а также установление режима работы ля являются эффективными инструментами для светофоров на регулируемых перекрестках с снижения уровня тяжести ДТП. Во многих евро- тем, чтобы контролировать скорость движения пейских городах для упорядочивания движения и обеспечивать желаемый и безопасный ско- и ограничения скоростного режима на доро- ростной режим для движения транспорта. Вме- гах местного значения применяются разнооб- сте с тем использование некоторых жестких разные объекты дорожного строительства. Ти- мер по упорядочиванию движения, применяе- пичными из них являются отгороженные "ост- мых на дорогах местного значения, может со- ровки безопасности" для пешеходов, которые здать дополнительную угрозу для безопасности приводят к сужению фактической ширины про- дорожного движения на главных дорогах. езжей части, препятствуют осуществлению об- гона одного транспортного средства другим Строгий контроль над соблюдением жестких и не позволяют транспортным средствам раз- национальных норм по допустимому уровню вивать большую скорость; бугорки для ограни- потребления водителями алкогольных напит- чения скорости движения (типа "лежачий поли- ков при управлении транспортными сред- цейский"); сужение проезжей части с тем, что- ствами является основой для снижения второ- бы транспортные средства некоторых классов го по значимости фактора возникновения (например, грузовые автомобили) не смогли ДТП. Право на частичное обследование води- пользоваться дорогой; сужение проезжей час- телей на наличие алкоголя в крови способ- ти с тем, чтобы транспортные средства могли ствует осуществлению контроля в этой облас- двигаться одновременно лишь в одном направ- ти, но в некоторых странах может явиться и лении; "рукава", предназначенные для измене- основой для развития коррупции. Возложение ния направления движения транспортных ответственности на владельцев транспортных средств по зигзагообразному маршруту с це- средств, равно как и на их водителей, также лью снижения скорости движения; "поднятые является эффективным инструментом контро- перекрестки", представляющие собой возвы- ля, особенно на предприятиях общественно- шенную поверхность по всей площади пере- го транспорта. Но главное, что необходимо крестка дорог или бугорки для ограничения контролировать, -- это результат (сокраще- скорости движения по всему перекрестку, а ние числа случаев управления транспортны- также дорожные насаждения для изменения ми средствами в состоянии алкогольного кажущейся ширины проезжей части. опьянения), а не осуществление определен- ной процедуры (например, ежедневный ме- 96 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта дицинский контроль водителей при выходе на ных районах (возможно, пункты скорой линию, что является обычной процедурой во помощи на заправочных станциях); многих странах бывшего Советского Союза). · наличие телефонного номера для оказа- В промышленно развитых странах защита ния экстренной медицинской помощи; лиц, находящихся в транспортных средствах непосредственно в момент совершения ДТП, · создание центра управления по оказа- в основном сосредотачивалась на установ- нию экстренной медицинской помощи; ке и использовании ремней безопасности и воздушных подушек. В ряде развивающихся · использование технологий на базе сети стран со средним уровнем доходов акцент "Интернет" для обеспечения эффективно- делается на использовании велосипедиста- го управления по оказанию экстренной ми и мотоциклистами противоударных шле- помощи; мов. Однако во многих бедных странах ос- новная проблема состоит в защите пешехо- · создание комитета по оказанию экстрен- дов от моторного транспорта, для чего обес- ной медицинской помощи; печение необходимыми тротуарами, ограж- дениями и средствами регулирования движе- · обучение приемам оказания первой ме- ния на перекрестках является самой важной дицинской помощи; мерой. Хотя подземные или надземные пеше- ходные переходы и являются сами по себе · создание механизма покрытия незначи- надежными средствами защиты, они не все- тельных по размеру расходов, связанных гда могут оказаться наиболее эффективными с доставкой пострадавших в ДТП в боль- средствами, особенно в тех случаях, когда ничные учреждения (возможно за счет пешеходам требуется в значительной степе- страховых компаний); ни отклониться от первоначального маршру- та, чтобы воспользоваться ими или когда кон- · техническая модернизация отделений экс- струкция пешеходных переходов позволяет тренной помощи больничных учреждений. использовать их в качестве возможной арены действий для воров или грабителей. Организационно-ведомственные (институциональные) меры Политика в области оказания В целом ряде стран имеется слишком много медицинской помощи различных служб и ведомств, в той или иной Существует много свидетельств того, что не- мере ответственных за безопасность дорож- достаточное количество соответствующих ме- ного движения. Поэтому вряд ли можно утвер- дицинских учреждений в городах развиваю- ждать, что для какой-либо из этих служб или щихся стран приводит к повышению уровня какого-либо из этих ведомств безопасность летального исхода в результате ДТП111. Можно дорожного движения является приоритетной было бы спасти много человеческих жизней, сферой деятельности, в том числе в институ- если бы медицинская помощь была оказана в циональном плане. Более того, некоторые из первые часы или минуты после совершения этих ведомств или служб -- особенно поли- ДТП. Это, в свою очередь, требует улучшения ция -- имеют весьма плохую репутацию в мер по оказанию экстренной помощи по- развивающихся странах, что удерживает как страдавшим, включая сокращение времени, простых граждан, так и международные ор- необходимого для прибытия бригад скорой ганизации от оказания им помощи112. Поэто- помощи на место ДТП. Часто это можно до- му необходимо сделать акцент на развитие стичь благодаря осуществлению следующих институциональной структуры с целью обес- мер, не требующих высоких затрат: печения транспортной безопасности (в осо- бенности безопасности дорожного движе- · расположение центров экстренной ме- ния). Поэтому важно сосредоточить усилия дицинской помощи в стратегически важ- на определении тех ведомств, которые будут ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ 97 Врезка 5.2. Спасение жизней в г. Бразилии Будучи новым спроектированным городом, г. Бразилия располагает обширной улично-дорожной сетью, способной обеспечить высокую скорость движения транспортных потоков (в 1995 г. средняя скорость движения составляла 40 км/ч, что вдвое превысило среднюю скорость движения транспорта в городских районах страны в целом). При этом на каждую тысячу транспортных средств приходилось 11 случаев ДТП с летальным исходом. По рекомендации совместной рабочей группы Секретариата по вопросам общественной безопасности и Секретариата по транспорту в июле 1995 г губернатором был подписан декрет о выполнении программы безопасности движения под названием "Мир на транспорте". Среди целей этой программы были следующие: · Контролирование скоростного режима; · Контролирование управления водителями транспортных средств под воздействием алкоголя; · Более жесткое применение на практике правил дорожного движения; · Улучшение оказания медицинской помощи лицам, пострадавшим в ДТП; · Улучшение состояния безопасности дорожной инфраструктуры (знаки, разметка, т.д.); · Контроль над техническим состоянием транспортных средств; · Приоритетность движения для пешеходов, велосипедистов, мотоциклистов и средств общественного транспорта. Для выполнения этой высокоприоритетной задачи было задействовано несколько секретариатов; программа нашла энергичную поддержку в прессе, также были предприняты интенсивные усилия по привлечению всего гражданского общества в ее поддержку. За период с 1995 по 1997 г. число случаев с летальным исходом в результате ДТП сократилось с 11 до 6,6 в расчете на 1000 транспортных средств. При этом основные задачи программы и положительный эффект от ее применения были достигнуты. Источник: Affonso S.A., F. Rezende and F.P. Vitor. 1998. "Peace within Traffic: A Revolution of Attitudes in Brazilia" in Freeman, P. and C. Jamet, eds (Аффонсо, С.А., Резенде, Ф. и Ф.П. Витор. 1998 г. "Мир на транспорте: революция в подходах к проблеме в г. Бразилии" -- в работе под ред. Фриман П. и С. Джамет) отвечать за координацию работы по повыше- города финансируют проведение мер по нию безопасности дорожного движения на обеспечению безопасности дорожного дви- самом высоком уровне. Одновременно не- жения из ограниченных бюджетов муници- обходимо повышать ответственность непо- пальных структур по строительству и управле- средственно заинтересованных структур нию дорожным движением. Во Вьетнаме фи- (полиция, служба управления дорожным дви- нансирование некоторых специальных мер жением, органы здравоохранения, образо- по обеспечению безопасности дорожного вания) как на общенациональном, так и на движения производится за счет штрафов за местном уровне. В таких странах, как Вьет- нарушение правил дорожного движения, взи- нам и Индия, например, прямое подчинение маемых местными органами власти. Из но- Национального агентства безопасности до- вого поколения дорожных фондов, созданных рожного движения премьер-министру стра- за последние годы во многих странах Афри- ны является способом привлечения внима- ки и в других регионах, только дорожный фонд ния к вопросам безопасности на дорогах и Эфиопии предусматривает финансирова- достижения необходимой степени ответ- ние конкретных мер по обеспечению без- ственности за состояние безопасности дви- опасности дорожного движения (наряду с де- жения в этих странах. Создание параллель- ятельностью по ремонту дорожной сети), что ных ведомственных структур на муниципаль- считается сферой ответственности фонда113. ном уровне и их непосредственное подчине- ние правительствам городов оказалось ус- Очевидно, есть необходимость и в других ис- пешным для выполнения программ обеспе- точниках финансирования. В ряде промыш- чения безопасности движения в городах (см. ленно развитых стран одним из перспектив- врезку 5.2.). ных способов привлечения дополнительного финансирования являются отчисления от Организация финансирования работ по страховых взносов, получаемых страховыми обеспечению безопасности дорожного дви- компаниями. Однако поскольку значительное жения требует особого внимания. Многие число эксплуатируемых в развивающихся 98 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Врезка 5.3. Преступность, насилие и снижение мобильности населения В ряде крупных городов Латинской Америки (например, в г. Сан-Паулу) число ежедневных поездок со- кращается на протяжении последних лет, что в том числе является следствием снижения уровня безопас- ности граждан, особенно в вечерние часы, т.е. тогда, когда частота поездок сократилась в наибольшей степени. Такое объяснение подтверждается данными опроса, проведенного среди бедных домохозяйств в Эквадоре. За шесть месяцев в течение 1992 г. в городе Сисне-Дос каждая пятая пассажирка автобуса была ограблена, а каждая вторая явилась свидетельницей нападения. Произошел резкий спад в пользо- вании городским общественным транспортом в вечернее и ночное время, а использование пассажи- рами относительно более безопасных небольших фургонов увеличилось. Но для тех, кто не мог позволить себе пользоваться альтернативными видами транспорта, поездки просто откладывались. Низкий уровень безопасности на общественном транспорте в течение всего времени суток, кроме часов "пик", привело к тому, что девушки (главным образом из наиболее бедных семей) были вынуждены бросить учебу в ве- черних школах. Источники: E. Henry (1999) and C.A. Moser (1996) [Э. Генри (1999 г.) и С.А. Мосер (1996 г.)]. странах транспортных средств вообще не за- жет иметь место на стоянках велосипедов страховано, то такой способ может оказать- и других транспортных средств, находя- ся действенным лишь в странах с высоким щихся без присмотра; уровнем благосостояния и государственно- го управления. Только в очень редких случаях ii. Кража, осуществляемая насильственным частный сектор призывается для оказания по- путем, что может иметь место в местах мощи. Например, автомобильная компания скопления людей, однако чаще происхо- "Марути" предоставила свои автомобили для дит в ситуациях, когда жертва находится в создания передвижных групп дорожной поли- относительной изоляции; ции в Дели. Но это один из редких примеров. iii. Сексуальное преследование (домога- C. Вопросы личной тельство), которое при различной степе- безопасности граждан ни проявления насилия может иметь мес- то как в людных местах, так и тогда, когда Проблема личной безопасности на транс- жертва находится в изоляции; порте становится все более острой во всем мире. В некотором смысле это не проблема iv. Акты политического и социального наси- транспорта, а симптом более широко рас- лия, которые могут иметь определенное от- пространенной социальной болезни. Однако ношение к транспорту (например, нападе- неизбежная необходимость совершать по- ние на пассажиров пригородных поездов, ездки наряду с другими важными видами жиз- автобусов или микроавтобусов в Южной недеятельности человека (такими, как рабо- Африке), или для которых транспортные та, обучение, получение медицинского об- средства могут просто являться удобным служивания и т.д.) может поставить граждан в объектом для совершения актов насилия. такие ситуации, когда они будут в наиболь- шей степени подвержены нападению. При В любом из вышеперечисленных случаев, да- этом возможности принятия мер в целях избе- же если состояние общественного транс- жания такого уязвимого положения граждан порта и не является причиной возникновения могут быть весьма ограниченными (см. проблемы, все равно возникают вопросы, врезку 5.3). связанные с планированием и управлением объектами транспорта и транспортными пе- Угроза безопасности личности и имуществу ревозками. граждан может подразделяться на четыре основных типа: Воровство является наиболее распростра- ненным явлением, которому наиболее слож- i. Кража путем воровства, что большей час- но противостоять, но которое, к счастью, явля- тью происходит при скоплении людей в ется, как правило, наименее травмирующим. общественном транспорте, но также мо- Пассажирам, находящимся в транспортных ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ 99 средствах, могут часто напоминать о необхо- дарственной компанией, стали в 1980-е и на- димости быть бдительными и о том, как лучше чале 1990-х годов весьма нерегулярными и всего обезопасить себя против воров. Авто- ненадежными: разбивались стекла вагонов, матическое возбуждение уголовных дел по резались ножами пассажирские сидения, и, факту краж и показательные приговоры в от- что более неприятно, кочующие банды хули- ношении тех лиц, которые были пойманы с по- ганов весьма досаждали пассажирам. Ког- личным при совершении кражи, также могут да же в 1994 г. железнодорожные перевозки служить сдерживающими мерами. В некото- были приватизированы, то первое, что сдела- рых странах обеспечение охраны велосипед- ли новые концессионеры, было учреждение ных стоянок является важным элементом поли- должности кондуктора-контролера. Контро- тики, направленной на развитие велосипедно- леры находились в каждом поезде; их цель го транспорта. Наблюдение с помощью элек- состояла в том, чтобы воспрепятствовать без- тронных средств может быть эффективным на билетному проезду и установить более без- пассажирских станциях, но осуществление опасный режим поездок для пассажиров наблюдения внутри транспортных средств при (при помощи сотрудников правоохранитель- большом скоплении пассажиров является ме- ных органов). За четыре года после привати- нее эффективным и более дорогостоящим. зации железнодорожных перевозок число пассажиров удвоилось, что в значительной Кражи, осуществляемые насильственным пу- степени было достигнуто благодаря тому, что тем (грабежи), легче обнаружить с помощью "на поездах опять стало безопасно ездить". средств электронного наблюдения, посколь- ку они чаще всего совершаются в менее Возможно, не столько пассажир обществен- людных местах. Но их обнаружение является ного транспорта, сколько пешеход все в эффективным только в случаях, если оно со- большей степени подвергается опасности провождается арестом подозреваемого (по- насильственного нападения. Это может слу- дозреваемых) и привлечении его/их к уголов- читься после наступления темноты -- грабеж ной ответственности. В развитых странах су- или в случае с женщинами нападение на ществование специальных подразделений сексуальной почве. Это может произойти в полиции на транспорте способствовало деловых частях города или в жилых районах, снижению уровня преступности на железной но чаще всего это случается в поселках, где дороге и в метро, однако существование та- проживает малообеспеченное население и ких подразделений для работы в разрознен- где в отсутствие полиции орудуют банды пре- ном секторе автобусных перевозок вряд ли ступников. Опять же, бедные слои населения представляется экономически эффективным. страдают больше всего, поскольку они в большей степени подвержены физическому Акты вандализма (как одна из форм кражи нападению, особенно когда они двигаются имущества), а также недостойное поведение пешком от автобусной остановки до дома. по отношению к пассажирам являются обыч- Поездки на такси дорогостоящие. Часто и ным явлением как в развитых, так и в развива- они не являются выходом их положения, когда ющихся странах там, где отсутствует надле- таксисты отказываются вести пассажиров в жащее управление общественным транс- опасные районы. Например, в Каракасе, портом. Изменения в системе управления согласно сообщениям, людей, пропустив- или осуществление организационно-ведом- ших последнюю возможность безопасно воз- ственных реформ способны быстро улучшить вратиться домой в вечерние часы, обязывают положение вещей. Например, уже давно ис- оставаться на ночь на своих рабочих местах. чезли надписи (граффити) со стен вагонов и В некоторых странах, например в Гане и станций нью-йоркского метро после того, Южной Африке, насильственные кражи из ав- как администрация метрополитена Нью- томобилей или самих автомобилей, когда Йорка предприняла решительные действия. В автомобили стоят на месте или двигаются с Буэнос-Айресе пригородные железнодо- небольшой скоростью, являются существен- рожные перевозки, осуществляемые госу- ной проблемой, которую водители сами пы- 100 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта таются решать с помощью не менее опас- могательств). ных методов -- игнорирования сигналов све- тофоров, особенно после наступления тем- Акты политического и социального насилия ноты. Патрулирование окрестностей сами- часто выражаются в поджоге автобусов или ми жителями, что широко распространено в порче светофоров при отсутствии какой-либо некоторых развитых странах, может оказать- мотивации насилия, связанной с транспор- ся полезной мерой обеспечения безопасно- том. Однако имеются и случаи насилия, обус- сти граждан и в развивающихся странах. Ве- ловленные транспортной спецификой. Как по- лосипедные полицейские патрули, ставшие лагают, пассажиры автобусов и железнодо- популярными в Соединенных Штатах, пред- рожных поездов в Южной Африке подверга- ставляются перспективной мерой обеспече- лись насилию с тем, чтобы заставить их пользо- ния правопорядка и в Венесуэле. ваться микроавтобусами, управляемыми чер- ными гражданами ЮАР. Пассажиры микроав- Уровень сексуального преследования (домо- тобусов также часто оказывались в центре гательства) может быть снижен путем предос- смертельных схваток между операторами тавления транспортных средств только для пе- транспортных компаний. Такого рода незащи- ревозки женщин в ситуациях, когда это позволя- щенность пассажиров особенно часто прояв- ет плотность движения, и если это не влияет на ляется при строгом регламентировании пас- качество обслуживания. Примерами того мо- сажирских перевозок и наделения операто- гут служить автобусные перевозки женщин в Ин- ров, с кем заключены договора франшизы на дии, Шри-Ланке и Бангладеш, а также "вагоны осуществление пассажирских перевозок, только для женщин" в некоторых поездах метро имущественными правами, которые можно в г. Мехико. В Карачи женский отсек автобуса защищать с помощью закона. Экономически физически отделен от более крупного по раз- мотивированная реформа в сфере развития меру отсека, контролируемого кондуктором. городского транспорта, таким образом, мо- С учетом растущего осознания этой пробле- жет иметь и существенные "издержки" в виде уг- мы самими пассажирами в некоторых стра- розы безопасности пассажиров. Однако эф- нах Латинской Америки рынки пассажирских фективность реформ должна зависеть от мер перевозок микроавтобусами и рынки таксо- регулирования, применяемых (и уже приня- моторных перевозок также начинают реагиро- тых) законными властями, а не от действий ма- вать на эту проблему, предоставляя услуги по фиозных структур. Например, в Маделлине перевозке наиболее уязвимых пассажиров. банды, контролирующие районы, где прожива- При этом достаточно лишь незначительного фи- ет бедное население, вымогали у операторов нансового стимулирования со стороны прави- автобусных перевозок деньги якобы "для защи- тельства и проведения экспериментов в сфере ты" водителей и пассажиров, обслуживающих транспортного обслуживания населения при эти районы, за счет повышения платы за про- привлечении помощи извне. Преследование езд, взимаемой с бедных пассажиров. (домогательство) фактически допускается транспортными работниками мужского пола, В заключение можно сделать несколько об- которые не хотят делать скидки на сложности, с щих выводов. Рост преступности во многих которыми сталкиваются женщины при посадке развивающихся городах является признаком и выходе из движущихся транспортных средств, более широко распространенной социаль- что может быть прекращено путем создания ной болезни. И хотя эта проблема отражает- смешанных бригад (из мужчин и женщин) на ся на поведении всех участников транспорт- общественном транспорте114. Использование ных перевозок, более всего от этого страдают женщин-полицейских стало эффективным при бедные слои населения, поскольку им прихо- контроле над соблюдением правил дорожного дится отказываться от важных для них поездок, движения в Ла-Пасе и Лиме; они имеют репута- связанных с работой или обучением. Недо- цию строгих и неподкупных сотрудников, и их статочный уровень личной безопасности так- роль может оказаться более значительной в же препятствует усилиям, вызванным сообра- пресечении сексуальных преследований (до- жениями охраны окружающей среды и на- ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ 101 правленным на сокращение числа автомо- · Создание и развитие агентств или советов бильных поездок, поскольку дети не могут хо- по координации деятельности в сфере дить в школу пешком или пользоваться автобу- безопасности дорожного движения как сом. Многие люди вынуждены пользоваться на национальном, так и на местном уров- личными автомобилями или такси, так как да- не, соответствующее обучение персона- же короткая прогулка пешком может оказать- ла в этой области; ся слишком опасной. До определенной сте- пени уровень личной безопасности в обще- · Детализация, установка четких дорожных ственном транспорте может быть повышен пу- знаков и установление максимальных ог- тем установления минимальных требований к раничений скорости движения в городских качеству обслуживания. Возможно, имеются и районах для дорог различных категорий; определенные технические средства для того, чтобы повысить уровень личной безопасности · Установление национальных норм в отно- пешеходов, например, улучшение освещения шении уровней допустимой концентра- улиц, использование видео или телекамер для ции алкоголя в крови водителей транс- осуществления наблюдения за ситуацией в портных средств и осуществление конт- общественных местах115. Однако в конечном роля над соблюдением этих норм; счете проблема личной безопасности и ме- ры по ее обеспечению -- это производная бо- · Финансирование конкретных капиталов- лее сложных явлений, таких как социальная ложений в улучшение транспортной ин- сплоченность и выбор между полицейским фраструктуры, которые бы способствова- режимом и соблюдением прав человека. ли повышению безопасности движения (например, финансирование инфра- D. Выводы: разработка структуры для движения безмоторных стратегии безопасности транспортных средств или капиталовло- на городском транспорте жений в создание/реконструкцию желез- нодорожных переездов, как это сделано в Разработка стратегии безопасности движе- Буэнос-Айресе) на основе определения ния городского транспорта должна включать уязвимых групп участников дорожного следующие положения: движения и опасных участков; · Развитие системы сбора и анализа дан- · Вовлечение органов полиции в работу по ных национальной статистики по дорож- обеспечению безопасности движения, но-транспортным происшествиям; как, например, в случае сотрудничества полиции с отделами по управлению · Интегрирование элементов безопаснос- движением при проведении анализа ти движения во все проекты развития дорожно-транспортных происшествий на транспортной инфраструктуры путем участках с наибольшим числом ДТП в обязательного включения аудитов по без- Сеуле; опасности движения, что должно быть предусмотрено в самом проекте; · Вовлечение органов здравоохранения в совместную работу по упрощению про- · Включение оценок, отражающих экономи- цедуры обращения за медицинской по- ческий эффект от повышения уровня без- мощью в учреждения здравоохранения опасности движения в результате улучше- для лиц, получивших тяжкие телесные по- ния проектирования инфраструктуры, во вреждения в ДТП; все проекты развития инфраструктуры, ис- пользуя показатели, определенные прави- · Включение положений о выплате компен- тельством при сотрудничестве с местными саций и об ответственности водителей мо- органами по безопасности движения; торных транспортных средств в действую- щее законодательство об использовании 102 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта моторного транспорта и связанное с ним 95 Jacobs, G. and A. Aeron-Thomas. A Review of законодательство о страховании; Global Road Accident Fatalities. Paper commissioned by the Department of International Development · Создание комитетов с большими полно- (DFID), UK for the Global Road Safety Partnership мочиями при администрациях всех глав- (Джейкобс, Г. и А. Аерон-Томас, Анализ мировых ных городов, которые были бы ответствен- тенденций ДТП с летальным исходом. Доклад, издан- ны за обеспечение безопасности дорож- ный Департаментом международного сотрудничес- ного движения в этих городах; тва (ДМС) организации "Великобритания и Глобаль- ное товарищество по безопасности движения"). · Разработка планов финансирования мер 96 World Health Organization. 1999. World health по обеспечению безопасности движения report, 1999 (Всемирная организация здравоохра- в рамках стратегических планов развития нения. Отчет за 1999 г.). транспорта во всех главных муниципаль- 97TRL and Ross Silcock. 2000. Review of Road Safety in ных образованиях. Urban Areas. Topic Paper prepared for the World Bank Urban Transport Strategy Review which may be В отношении проблем личной безопасности accessed from the World bank transport Web site at необходимо провести глубокий анализ ха- http://www.worldbank.org/transport/. (Ти-Ар-Эл и Росс рактера и уровня незащищенности граждан в Силкок. 2000 г. Обзор безопасности дорожного движе- городском общественном транспорте, а так- ния в городских районах. Тематический доклад, подго- же выработать основные меры по повышению товленный для документа "Анализ стратегии Всемир- личной безопасности граждан. Эти меры мо- ного банка в сфере развития городского транспор- гут включать следующие направления: та", который размещен на транспортном сайте Все- мирного банка: http://www.worldbank.org/transport/). · Сбор и анализ данных о состоянии лич- 98Gomez, L.M. 2000. (Гомес, Л.М. 2000 г.) ной безопасности пассажиров в обще- 99 Amundsen, F.H. 1996. "Review of World Bank ственном транспорте; Experience in Traffic Safety Concerning Motorized and Non-Motorized Traffic (1989-94)." TWU mimeo. World · Привлечение внимания общества к реше- Bank, Washington D.C. (Амундсен, Ф.Г. 1996 г. "Об- нию данной проблемы наряду с повыше- зор опыта Всемирного банка в рассмотрении во- нием ответственности органов полиции в просов безопасности движения моторных и безмо- отношении ареста подозреваемых, а су- торных транспортных средств (1989-94)". Ротапринт- дов -- в отношении справедливого нака- ное издание TWU. Всемирный банк, г. Вашингтон). зания виновных; 100Ross, A. 1993. "Review of World Bank Experience in Road Safety." Report INU 93. World Bank, Washington, · Развитие необходимых условий для заклю- D.C. (Росс А. 1993 г. "Обзор опыта Всемирного чения договоров франшизы, включающих банка в рассмотрении вопросов безопасности стимулирование перевозчиков, направ- движения на дорогах". Отчет INU 93, Всемирный ленное на улучшение уровня личной без- банк, г. Вашингтон). опасности пассажиров в общественном 101TRL and Ross Silcock, 2000. (Ти-Ар-Эл и Росс Сил- транспорте; кок. 2000 г.). 102Исследование Лаборатории по изучению транс- · Включение освещения в проекты по улуч- портных проблем (TRL), проведенное в г. Коломбо в шению состояния улиц (с целью повыше- 1984 г., показало, что менее четверти несчастных ния личной безопасности пешеходов) и случаев в результате ДТП, зафиксированных больни- особенно в проекты по перестройке рай- цами, были отражены в полицейской статистике. Та- онов городских трущоб; ким образом, проблема остается. Полицейская статистика по г. Карачи на 1999 г. отражала лишь 56 · Более активное участие общества в осу- % случаев с летальным исходом и только 4 % случа- ществлении городских проектов, особен- ев с тяжелыми увечьями в результате ДТП от числа та- но проектов по улучшению микрорайо- ких случаев, которое было отражено в госпитальной нов городов. статистике. Даже госпитальная статистика не мо- ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ НА ГОРОДСКОМ ТРАНСПОРТЕ 103 жет служить достаточно полным источником данных банка в сфере развития городского транспорта", ко- для проведения исследования по безопасности до- торый размещен на транспортном сайте Всемирно- рожного движения. Например, в больницах Буэнос- го банка: http://www.worldbank.org/transport/). Айреса причина наступления смерти описывается 108 Koster J.H. and M de Langen. 1998. "Preventive лишь чисто с медицинской точки зрения (например, Transport Strategies for Secondary Ciries" in Freeman, черепно-мозговая травма и т.д.). При этом не указы- P. And C. Jamet, eds. (Костер Дж. Х. и М. де Ланген. вается настоящая причина, повлекшая за собой 1998 г. "Превентивные транспортные стратегии для травматизм и смерть. второстепенных городов" в работе под ред. Фри- 103Согласно данным статистики за 1999 г. в Велико- мэн, П. и С. Джамет). британии на один случай с летальным исходом в ре- 109 Gold, P. 1999. Using Engineering to Reduce зультате ДТП в городских районах приходилось 160 Accidents. Inter-American Development Bank, случаев ДТП с телесными повреждениями и травма- Washington D.C. (Голд. П. 1999 г. Использование ин- ми, в то время как в Зимбабве -- 22, а в Дакке и женерных технологий для снижения уровня ДТП. Ме- крупных городах Индонезии -- только 3. жамериканский банк развития, г. Вашингтон) 104Данное наблюдение основывается на данных оп- 110Transport Research Laboratory. 1995. Costing Road росов, недавно проведенных У.С. Аткинсом в Шри- Accidents in Developing Countries. Overseas Road Ланке, Гане, Папуа Новой Гвинее и Индии для DFID Note ORN 10. TRL, Crowthorne, UK. (Лаборатория по (Департамента международного развития). изучению транспортных проблем. 1995 г. ДТП в раз- 105Проект "DUMAS" (проект по улучшению управле- вивающихся странах, которые обходятся дорого). ния городским движением и повышения безопасно- 111 TRL and Ross Silcock, 2000. (Ти-Ар-Эл и Росс сти движения) предусматривает создание структуры Силкок. 2000 г.) для разработки и оценки инициатив в сфере без- 112 Так, широко распространено мнение о том, опасности городского движения при сотрудничест- что приобретаемое оборудование, например, ве исследовательских групп из девяти стран [Евро- автомобили, камеры наблюдения и другие техни- пейская комиссия, 2000 г.] ческие средства, часто используется также и для 106Например, Проект по развитию транспорта и го- не совсем законной деятельности, которая не родов Аммана, который финансировался Всемирным имеет ничего общего с регулированием дорож- банком, предполагал работы по улучшению дорожно- ного движения. транспортной структуры на 15 перекрестках дорог. С 113Даже в этом случае финансирование мер без- 1984 по 1990 гг. лишь на двух улучшенных перекрестках опасности дорожного движения до сих пор ограни- число столкновений транспортных средств сократи- чивалось улучшением технического состояния до- лось на 98 процентов. Однако работы лишь по этим рожных знаков в Аддис-Абебе. Поскольку 91 % ДТП в двум перекресткам были завершены, и только 18 про- Аддис-Абебе происходит с участием пешеходов, центов от запланированных расходов было освоено. обеспечение новыми дорожными знаками вряд ли 107 Cracknell, J. 2000. Experience in Urban traffic будет существенно сказываться на повышении без- Management and Demand Management in опасности движения. Developing Countries. Topic Review Paper prepared for 114Gomez, L.M. 2000 (Гомез, Л.М., 2000 г.) the World Bank Urban Transport Strategy Review which 115Как известно, иногда камеры, используемые для may be viewed from the World Bank Transport Web site контролирования дорожного движения, также ис- at http://www.workdbank.org/transport/. (Крэкнелл, пользовались и в других целях. Но эта проблема свя- Дж. 2000 г. Опыт управления городским движениям в зана с более глубокими вопросами -- правом на развивающихся странах. Тематический обзорный до- свободу личной жизни и возможными злоупотребле- клад для документа "Анализ стратегии Всемирного ниями со стороны правительственных органов. 104 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 6ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ Большинство схем городского транспорта, государственного или частного, пасса- жирского или грузового, моторизованного или немоторизованного, в богатых или бедных странах, связано с улично-дорожной сетью. Недостаточное развитие дорог вызывает заторы в движении, подрывает экономику городов, увеличивает воздействие на окружающую среду и имеет отрицательные последствия для бед- ных слоев населения, замедляя работу общественного городского транспорта. Однако особенно в крупных сложившихся городах поддержание баланса между спросом и предложением исключительно за счет увеличения пропускной способ- ности дорог может оказаться неприемлемым как с социальной, так и экономиче- ской точек зрения. Таким образом, дорожная стратегия в основном должна быть ориентирована на обеспечение передвижения населения, а не транспортных средств за счет организации дорожного движения и регулирования спроса, а так- же на обеспечение и техническое содержание дорожной инфраструктуры. А. Введение: ляются прерогативой частных структур. Рас- элементы дорожной стратегии тущий спрос на объекты инфраструктуры со стороны частного сектора не отражается в Большинство схем городского транспорта, го- цене, установленной за пользование ими, и сударственного или частного, пассажирско- не влечет за собой повышения расходов или го или грузового, моторизованного или немо- налогово-бюджетных обязательств по удовлет- торизованного, в богатых или бедных странах, ворению этого спроса. Распространенным основано на использовании дорожной систе- явлением является сочетание чрезвычайно мы. При дорогах также предусматриваются высокого частного спроса (выражающегося полосы отвода для прокладки коммунальных и в высоких уровнях перегруженности дорог) и коммуникационных сооружений и повседнев- нехватки средств у организации, обеспечи- ного использования населением. Для повыше- вающей удовлетворение спроса на объекты ния конкурентоспособности городов, от кото- инфраструктуры. Недостаточный уровень со- рой в глобальной экономике все больше зави- держания дорог приобретает характер пан- сят благосостояние и благополучие как бед- демии. Следовательно, важнейшим требова- ного, так и богатого населения, требуется эф- нием дорожной стратегии в развивающихся фективная дорожно-транспортная система. странах является экономически рациональ- ная увязка решений, принимаемых частными Несмотря на экономическую значимость до- и государственными структурами. рожной системы, управление ею обычно осуществляется фрагментарно и неэконо- Стратегия развития дорог в городских райо- мично. Решения в области управления, со- нах, направленная на обеспечение такой держания и расширения дорожной инфра- связи, должна предусматривать решение ря- структуры принимаются различными органи- да важных проблем, включая: зациями государственного сектора, в то вре- мя как решения, касающиеся эксплуатации · организацию и финансирование содер- этой инфраструктуры, преимущественно яв- жания дорог; ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 105 · организацию дорожного движения в целях систем, содержанию которых зачастую уде- повышения пропускной способности ляется мало внимания. Для проектов, финан- и/или качества и/или безопасности сис- сируемых Всемирным банком, характерен темы дорожного движения; высокий уровень окупаемости расходов на техническое содержание дорог. Тем не ме- · регулирование спроса с целью обеспе- нее, существует тенденция к недостаточному чения максимальной социальной ценно- финансированию содержания дорог. В отно- сти использования дорожной сети; шении междугородних автомобильных дорог этот недостаток систематически исправляет- · планирование и оценку расширения ин- ся за счет развития "дорожных фондов второ- фраструктуры. го поколения", управляемых пользователями и финансируемых из средств дополнительных Несмотря на то, что эти аспекты в основном налогов на топливо и иных прямых сборов1. касаются факторов развития дорог, способ- Однако такие фонды имеются не во всех ствующих экономическому росту, следует странах, и даже там, где они существуют, также уделять внимание непосредственному они не всегда используются для решения воздействию на уровень бедности. проблем технического содержания город- ских дорог (см. врезку 6.1). В. Содержание дорог Создание систематической и надежной ос- Обычно города в массовом масштабе инве- новы для содержания экономически и соци- стируют средства в развитие своих дорожных ально жизнеспособных дорог должно стать Врезка 6.1 Финансирование содержания городских дорог в Республике Киргизия Республика Киргизия -- небольшая страна в центральной Азии с населением около 5 миллионов чело- век -- сталкивается с серьезной проблемой содержания городских дорог. В Бишкеке, столице страны с населением около 1 млн человек, дорожная сеть насчитывает 730 км дорог, почти 90% которых имеет по- крытие. Отсутствие регулярного содержания и ухудшение состояния дренажной системы привели к масштабному образованию трещин и ям на неровной поверхности улиц. Большая часть дорожной сети нуждается или вскоре будет нуждаться в ремонте или даже полной реконструкции. Другие, более мел- кие города испытывают аналогичные трудности. За содержание дорог в городе полностью отвечает дорожное управление при городской корпорации. Работы в принципе могут осуществляться либо силами городского управления, либо частными подрядчи- ками. Однако возможности частного сектора остаются ограниченными. Установки по производству ас- фальтобетона по-прежнему находятся в ведении управления города. Более того, деятельность находя- щейся в зачаточном состоянии частной дорожно-строительной отрасли осложняется отсутствием ста- бильных подрядов и нежеланием городов заключать контракты на обслуживание. Важнейшее значение имеет дорожное финансирование. Недавно созданному Национальному дорожному фонду Республики Киргизия по закону разрешено направлять до 10% поступлений в городские районы, од- нако, до сих пор на эти цели выделялось гораздо меньше средств, поскольку нужды национальной дорожной сети считаются более насущными. Не в лучшем положении находятся и города в отношении финансирова- ния содержания дорог из собственных средств. От 60 до 75 % городских бюджетов составляют трансферты от центрального правительства, однако эти средства в основном имеют целевой характер и используются для оплаты труда работников школ и медицинских учреждений. На дорожные нужды направляется менее 2 % общих расходов городских бюджетов. Это составляет около 0,12 долл. США на душу населения в год. Обла- дая столь ограниченными возможностями получения доходов, город в целях привлечения средств для дорож- ного финансирования использует специальные лотереи, базары и фестивали. В связи с освоением кредита МАР на сумму 22 млн долл. США, предоставленного для содействия городам в преодолении отставания в области содержания и ремонта магистральных дорог, по которым осуществляет- ся основное движение автотранспортных средств и городского транспорта, Правительство Киргизии созда- ло рабочую группу в составе должностных лиц центрального и городских правительств для поиска способов обеспечения стабильного финансирования дорожно-ремонтных работ. Уже достигнута договоренность об увеличении доходов национального Дорожного фонда за счет повышения доли поступлений от сборов с пользователей (например, налогов на топливо и транспортные средства). Однако конечной целью является обеспечение городов возможностью формировать и оставлять у себя достаточные доходы, позволяющие вы- полнять их законные обязанности по содержанию и ремонту дорог. Таким образом, вопрос финансирова- ния городских дорог в Республике Киргизия должен решаться в рамках более широкой проблемы дорожного финансирования в национальном масштабе и проблем муниципальных финансов. Источник: Досье проектов Всемирного банка. 106 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта высокоприоритетным направлением страте- жания дорог. Необходимо внедрять системы гии развития городского транспорта. В тех управления содержанием дорог для систе- частых случаях, когда содержание дорог фи- матического планирования и составления нансируется из средств общего муниципаль- бюджета необходимых работ на основе об- ного бюджета, в качестве базового уровня не- следований состояния дорог, разграничения обходимо установить некий общий норматив рутинного, периодического технического со- ассигнований. В странах, где существуют на- держания и ремонта/реконструкции2. Это циональные дорожные фонды, должны быть будет способствовать развитию потенциала приняты соответствующие критерии и проце- частных компаний, осуществляющих техниче- дуры, обеспечивающие выделение достаточ- ское содержание дорог, и, возможно, даже ной части средств фонда на нужды городских развитию концессий на техническое содер- дорог. Такие условия не были обеспечены в жание городских дорог, подобных тем, что некоторых ранее созданных фондах. были недавно созданы в Монтевидео и Боготе. В том, что касается источников финансирова- С. Организация дорожного ния, идеология "дорожных фондов второго по- движения коления" предусматривает содержание до- рожной инфраструктуры на средства, полу- Цели ченные от пользователей. В идеале суммы пря- Целью организации дорожного движения яв- мых или косвенных сборов с пользователей ляется обеспечение наиболее безопасного должно быть достаточно для того, чтобы полно- и продуктивного использования имеющихся стью покрыть расходы на организацию дорож- ресурсов транспортной системы (основан- ного движения, включая устранение воздей- ных на возможностях дорожной сети). Оно ствия на окружающую среду и содержание направлено на корректировку, изменение, дорог. Наиболее точными инструментами управление и совершенствование существу- распределения расходов на содержание до- ющей транспортной системы для выполнения рог между категориями пользователей могут конкретных задач. Максимально возможное быть лицензионные сборы в зависимости от повышение эффективности имеющихся со- расстояния и грузоподъемности, хотя их мож- оружений и систем позволяет отложить или но заменить налогами на топливо или сбора- даже избежать капиталовложений; выигрыш ми за перегруженность дорожной сети. во времени можно использовать для разра- ботки долгосрочных мер транспортной поли- На практике во многих странах не существу- тики, одновременно повышая безопасность ет таких дорожных фондов, и ответственность движения и сокращая уровень неблагоприят- за содержание дорог распределяется между ного воздействия дорожного движения на ок- разными уровнями власти в зависимости от ружающую среду городов. того, относится ли движение на конкретных дорогах к национальному, региональному Многие инструменты организации дорожно- или местному уровню. При таких схемах го движения, например, внедрение эффектив- важнейшее значение имеет четкое разгра- ных светофорных систем, повышают эффек- ничение ответственности между органами тивность движения с пренебрежимо малыми власти и наличие стабильных и устойчивых ус- отрицательными побочными эффектами. Од- ловий финансирования; при этом муниципа- нако политика управления дорожным движе- литетам должна быть предоставлена значи- нием также предполагает наличие опреде- тельная свобода действий для того, чтобы при ленных вариантов. Создание приоритетных необходимости формировать средства на условий для пешеходов может уменьшить про- нужды транспорта на местном уровне. пускную способность дорог для движения транспортных средств или отрицательно ска- Осуществление содержания дорог во многих заться на работе общественного транспор- странах также нуждается в совершенствова- та. Комплексная схема организации дорож- нии. В муниципальных учреждениях необходи- ного движения подразумевает компромисс мо формировать и развивать культуру содер- между конкурирующими интересами различ- ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 107 ных пользователей дорог и транспортной си- пользовать. К сожалению, во многих городах стемы. Таким образом, это проблема не отсутствуют даже базовые навыки, и в резуль- только техническая, и она должна решаться в тате, как, например, в Бангкоке, контроль до- четком соответствии с общей стратегией рожного движения сводится к тому, что поли- развития городского транспорта. На практи- ция в состоянии сделать в пределах одного ке в большинстве городов как специалисты по перекрестка. инженерному обеспечению транспорта, так и дорожная полиция в основном сосредото- Мероприятия по организации дорожного дви- чивают свои усилия на том, чтобы обеспечить жения могут проводиться применительно к собственно дорожное движение. В результа- конкретному участку: например, необходи- те, дороги расширяются, приоритет отдается ма модернизация на ключевом перекрестке автотранспорту, вытесняя пешеходов и вело- для обеспечения эффективной пропускной сипедистов. Уличные схемы изменяются в способности вдоль определенного маршру- пользу в целом более богатых владельцев лич- та, или на каком-либо перекрестке необхо- ного автотранспорта за счет более бедных димо устранить проблему, связанную с про- пользователей общественного транспорта, пускной способность или высокой аварийно- велосипедистов и пешеходов. Если целью эко- стью. Однако организация дорожного движе- номической политики является более полное ния наиболее эффективна в том случае, если удовлетворение нужд бедного населения, то применяется на определенной территории подобный приоритет также предполагает уп- (например, на транспортном коридоре или в равление дорожным движением и регулиро- жилом районе, городском центре или городе вание спроса на транспортные услуги. в целом) в целях создания согласованного транспортного режима. Таким образом, ме- Контроль дорожного движения роприятия лучше всего объединять в комплек- Существует много способов организации сные программы для того, чтобы транспорт- дорожного движения, включая управление и ные проблемы были разрешены, а не просто контроль уличных парковок; организацию перенесены на другие конфликтные участки, схем движения; светофорные системы; прио- чтобы обеспечить согласованность различ- ритет общественного транспорта и контроль ных действий и чтобы пользователи последова- за соблюдением правил дорожного движе- тельно получали одни и те же "сигналы", на- ния. Все они могут применяться не только для правленные на повышение вероятности со- ускорения передвижения автомобилей, но и блюдения правил дорожного движения. при желании для предоставления приоритета пешеходам, велосипедистам и другим немо- Приоритет общественного торизованным видам транспорта и коммер- транспорта ческому транспорту3. В большинстве городов развивающихся стран общественный транспорт является основным Главным элементом является сочетание чет- элементом системы моторизованного ких схем движения и эффективной системы транспорта и останется таковым в обозри- светофоров. Уже существуют хорошие техно- мом будущем. В более бедных городах доля логии контроля за работой светофоров. Бо- вспомогательных видов транспорта может лее того, быстрые темпы развития современ- превышать долю общественного транспорта. ных систем организации движения дают отно- Регулярные поездки на такси или моторизо- сительно бедным странам возможность сра- ванных рикшах (как в некоторых городах Ин- зу перейти к использованию новейших техно- дии) в основном совершают более состоя- логий, как это сделали некоторые из них в от- тельные люди, и автомобиль не является до- ношении систем телекоммуникаций. Подоб- ступным средством передвижения для боль- ные системы становятся все более четкими и шей части бедного населения. Даже в горо- не требуют большого содержания. Однако дах, где преобладает пригородное железно- они требуют планирования, минимального дорожное сообщение (как в Бомбее) или технического содержания и желания их ис- есть метро, большая часть поездок все еще 108 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта осуществляется с помощью общественного ществует только в Бангкоке, Маниле, Мадра- автодорожного пассажирского транспорта. се и Куала-Лумпуре. По меньшей мере в трех последних городах остается проблема- В часы пик автобус может перевезти в 30-40 тичным соблюдение правил использования раз больше пассажиров, чем автомобиль, за- полос отведенных для движения общественно- нимая при этом в три раза меньше дорожно- го транспорта в потоке с остальным транс- го пространства. Следовательно, основной портом (в отличие от полос для движения в целью организации дорожного движения явля- противотоке, как это в массовом масштабе ется повышение эффективности перемеще- организовано в Бангкоке). ния "людей", а не только "транспортных средств". Такая транспортная политика не Отсутствие приоритета общественного транс- только способствует наиболее эффективному порта за пределами Латинской Америки час- использованию ограниченного дорожного тично связано с отсутствием обычных систем пространства, но и оказывает положительное общественного транспорта. Преобладание воздействие на борьбу с бедностью. При по- вспомогательных видов транспорта осложняет добном подходе основное внимание уделяет- внедрение подобного приоритета в связи с ся: большим объемом относительно небольших видов транспортных средств, как, например, в · мерам содействия работе общественно- Маниле. В некоторых городах, например, в Ха- го транспорта в целом и создания приори- ное, система общественного транспорта на- тетных условий для автобусов, в частности; ходится в зачаточном состоянии, и даже там, где она существует, многие пользователи при- · условиям для пешеходов; бегают к ее услугам в последнюю очередь, как во многих городах Китая. В других случаях, · условиям для велосипедистов. например, в Москве, общественный транс- порт считается дополнением к метро и, следо- Во многих странах Латинской Америки ме- вательно, не пользуется приоритетным правом ры по организации дорожного движения в ос- на магистральных дорогах. В силу этих причин новном направлены на улучшение работы отсутствует понимание целей установления уличного транспорта на обособленных или приоритета для движения общественного необособленных полосах движения для об- транспорта, и политические деятели не жела- щественного транспорта. Обособленные и ют принимать меры, которые могут иметь от- необособленные полосы движения для обще- рицательные последствия для (богатых) вла- ственного транспорта широко используются дельцев частных автомобилей. Низкий статус во многих городах, включая такие крупные этой проблемы объясняет отсутствие опытных города, как Куритиба, Порто-Аллегре, Сан- профессионалов с кругозором, позволяющим Паулу, Богота, Лима, Кито, Сантьяго, Мехико оценить преимущества выделения отдельного и Леон (Мексика). Во многих латиноамери- дорожного пространства для движения обще- канских городах также существуют пешеход- ственного транспорта, и тот факт, что пробле- ные зоны или улицы, особенно в центральной мы внедрения "сложных" схем движения, требу- части городов. В некоторых бедных районах ющих отбора транспортных средств (отделе- проводится укладка дорожного покрытия для ния общественного транспорта от остальных обеспечения доступа для общественного участников движения), представляются слиш- транспорта, и большинство улиц имеет пе- ком трудными для преодоления. шеходные тротуары. В других регионах ситу- ация менее обнадеживающая. В Азии лишь в По сравнению с городами в развивающихся немногих городах предусмотрено достаточ- странах (кроме Латинской Америки) в разви- но широкое дорожное пространство для тых городах наблюдается противоположная приоритетного движения и обособленных по- тенденция. Практика выделения дорожного лос для общественного транспорта. На- пространства для приоритетного движения об- сколько нам известно, такое положение су- щественного транспорта все шире применя- ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 109 ется в более богатых развитых городах (в боль- ные с обеспечением и управлением дорож- шинстве городов Западной Европы, включая ной сетью, касаются функционального разгра- Великобританию, Францию, Голландию, Ита- ничения ответственности между муниципаль- лию и пр.). Как и в Латинской Америке, при- ным и районным уровнями в рамках иерархи- знание приоритетности общественного ческих систем и координации организации до- транспорта стало следствием более эффек- рожного движения на местном уровне с реа- тивного планирования, большей информиро- лизацией общей транспортной стратегии. ванности должностных лиц, повышения контро- ля за соблюдением правил движения, повыше- Достижение баланса между конкурирующи- ния статуса общественного транспорта и со- ми видами транспорта и различными интере- вершенствования процесса распростране- сами зависит от компетентности транспорт- ния информации о преимуществах приори- ных организаций, действующих в рамках чет- тетного отношения к общественному транс- ко определенных обязанностей. Не существу- порту. Обособленные полосы для движения об- ет единой идеальной или стандартной модели щественного транспорта в таких городах, как институциональной основы для управления Куритиба и Кито, получили высокую оценку на- транспортом и дорожным движением; однако селения (преимущественно групп с низкими город должен обладать организационной доходами), и мэры городов, пропагандирую- структурой, выполняющей основные функции щие внедрение таких схем, впоследствии были в области стратегического планирования выбраны на еще более высокие должности. развития транспорта; планирования, проек- тирования и строительства объектов транс- Реализация портной инфраструктуры; управления дорож- Во многих городах высокие темпы роста ин- ным движением и регулирования спроса, тенсивности движения могут быстро исчер- включая контроль за соблюдением правил пать ресурс снижения перегруженности, до- движения. Альтернативные способы органи- стигнутый в ходе осуществления мер по ор- зации этих функций обсуждаются в главе 11. ганизации движения. Следовательно, органи- зацию дорожного движения следует рассма- Некоторые функции в области организации тривать не в качестве "панацеи" для решения дорожного движения могут выполняться на проблем перегруженности городского контрактной основе представителями част- транспорта, а как элемент более широкой ного сектора. Контракты могут заключаться стратегии, включающей такие аспекты, как как по обычной схеме (например, контракты регулирование спроса на общественный на техническое обслуживание светофоров), транспорт и управление его работой. Следу- так и с включением более широкого круга ет также относиться к ней не как к "единовре- функций. Консультанты могут привлекаться для менной" мере, а скорее как к постоянному реализации большой части процесса орга- процессу, корректируемому в зависимости низации дорожного движения -- например, от изменения дорожной ситуации. Таким об- для разработки и внедрения всесторонней разом, основное внимание должно уделяться схемы движения по транспортным коридо- не только финансированию конкретных рам, -- однако административный руководи- схем, но и созданию благоприятных институ- тель сохраняет за собой ответственность и в циональных условий для эффективного при- конечном итоге отчитывается за выполнение менения и изменения мероприятий по орга- этих функций. При такой схеме снижается низации дорожного движения, а также разви- потребность в большом количестве специаль- тию технических навыков, позволяющих реа- но обученных кадров на уровне города, одна- лизовать эти мероприятия. ко, не снимается необходимость наличия ос- новного состава сотрудников, определяющих Основные мероприятия по организации до- политику управления организацией движения рожного движения на городском или регио- и руководящих работой консультантов. Возни- нальном уровне представлены в таблице 6.1. кает вопрос о степени ответственности кон- Главные институциональные проблемы, связан- сультантов и подрядчиков, исполняющих конт- 110 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Таблица 6.1. Функции и ответственность типового органа организации дорожного движения Область Функции/ответственность Формирование и реализация городской "политики в области организации дорожного движения" в соответствии с целями, установленными "городским советом", которая должна включать, по меньшей мере, такие направления, как Политика в области определение (i) функциональной иерархии в дорожном секторе; (ii) организации дорожного соответствующего баланса между интересами пользователей транспортной движения системы (частный транспорт --общественный транспорт -- немоторизованные транспортные средства -- пешеходы); (iii) приоритетных программ действий; и (iv) "5--летних инвестиционных планов". Обзор, мониторинг и оценка всех данных о дорожном движении и ДТП с целью Исследования в области выявления тенденций, количественной оценки проблем и подготовки планов дорожного движения организации и повышения эффективности дорожного движения. Планирование, проектирование, внедрение, мониторинг, оценка, регулирование и постоянное обновление схем и стратегий организации дорожного движения в целях реализации политики в области организации дорожного движения. Программа долж- Планы организации на охватывать все моторизованные (автомобили, общественный транспорт, грузовой дорожного движения и транспорт и пр.) и немоторизованные (пешеходы, велосипеды) виды передвижения на мероприятия по дорогах. Планы и мероприятия по повышению эффективности должны включать целый повышению его ряд направлений от простой модернизации работы перекрестков или программ до- эффективности рожной разметки и знаков до стратегий городского масштаба, таких, как широкое внедрение схем приоритетного движения общественного транспорта или ценообра- зование. Должны быть включены программы и меры по борьбе с ДТП. Планирование, проектирование, эксплуатация и техническое содержание всех средств контроля дорожного движения, включая (i) светофорные системы, в том Средства контроля числе с автоматизированным управлением; (ii) дорожную разметку; (iii) дорожные дорожного движения сигналы; и (iv) устройства для контроля за соблюдением правил дорожного движения (камеры и пр.). Формулирование правил дорожного движения с целью реализации предлагаемых Правила дорожного планов организации дорожного движения и мероприятий по повышению эффектив- движения ности; правила утверждаются городскими властями, контроль за их соблюдением осуществляет дорожная полиция. Подготовка стратегий и программ организации уличных и внеуличных парковок, включая утверждение мест расположения и доступа к парковкам, предложенных Управление парковками другими структурами. Управление и контроль за соблюдением правил парковки (например, применение схем платной парковки) осуществляется отдельным "орга- ном, отвечающим за парковки" или аналогичной структурой Оценка и подготовка рекомендаций для городских властей по всем схемам (например, новым дорогам) и разработкам (предлагаемым как Согласование и государственными, так и частными структурами и включающим крупные проекты координация застройки земель и строительства зданий), оказывающим существенное влияние на организацию дорожного движения, с целью обеспечения их соответствия согласованной политике в области дорожного движения. Обсуждение с общественностью и другими заинтересованными сторонами Консультации вопросов политики дорожного движения и влияния конкретных схем и мероприятий. Подготовка годового бюджета для представления городской администрации с целью обеспечения (i) реализации планов организации и мероприятий по Бюджет повышению эффективности дорожного движения; (ii) эксплуатации и технического содержания средств контроля дорожного движения; и (iii) постоянного функционирования самого органа организации дорожного движения Примечания: 1. Не все функции выполняются самим "органом организации дорожного движения". Например, техническое содержание средств контроля дорожного движения и дорожных сигналов обычно осуществляется по контракту сторонней организацией; в этом случае сам орган выполняет функции надзора; 2. Возможности привлечения консультантов для выполнения значительной части функций на контрактной основе обсуждаются в последующих разделах. Источник: авторы. ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 111 ракты, и, следовательно, ответственности за пример, установление цен на топливо). расходование "государственных средств". Однако такая схема может оказаться полез- Управление парковками в целях ной в городах развивающихся стран, по- регулирования спроса скольку городу, возможно, легче получить Контроль и установление цен за парковку яв- средства для оплаты услуг краткосрочных ляются наиболее распространенным сред- консультантов, чем для оплаты труда необхо- ством регулирования спроса в городах раз- димого количества собственных сотрудников. витых и развивающихся стран. В базовом ва- рианте парковочная стратегия во многих го- D. Регулирование спроса родах развивающихся стран ограничивается контролем уличных парковок (который обычно Цели сводится к простому запрету парковок на Экономическим обоснованием для регулиро- главных улицах) с тем, чтобы не создавать пре- вания спроса является тот факт, что в том слу- пятствий для движущегося транспорта. Однако чае, если стоимость, непосредственно опла- эта политика может также более широко ис- ченная гражданами во время поездки, не пол- пользоваться для сдерживания спроса. ностью покрывает расходы на обеспечение этой поездки, то некоторые поездки будут свя- Средства контроля за парковками могут ока- заны с затратами для общества. Полная стои- зать некоторое влияние на уровень автомо- мость включает как личные расходы граждани- билизации, однако обычно целью стратегии на, совершающего поездку (эксплуатация сдерживания спроса является сокращение транспортного средства, расходы на топливо, объемов движения за счет регулирования парковку и пр.), так и социальные издержки для парковочного пространства и его справед- общества, выражающиеся в повышении уров- ливого распределения между различными ня перегруженности движения и вероятности группами пользователей -- обычно с целью ДТП, а также в неблагоприятном воздействии ограничения доступа для оставляемых на дли- на окружающую среду. Поскольку предельные тельное время автомобилей, ежедневно при- расходы, связанные с данной поездкой и воз- езжающих из пригородов. В развивающихся лагаемые на других граждан, зависят от мес- странах эффективность регулирования пар- та, времени и условий дорожного движения, то ковок как меры сдерживания спроса снижа- в идеале это должно быть отражено в сборах, ется в связи с тем, что богатые владельцы мо- оплачиваемых пользователями транспортных гут оставлять свои автомобили на улицах под средств. Целью регулирования спроса должно присмотром водителей, а также в связи с быть обеспечение такого общего уровня до- тем, что значительная часть парковок во мно- рожного движения и его распределения меж- гих городах не находится под контролем ор- ду различными видами транспорта, районами гана организации дорожного движения. В и временем суток, какой существовал бы в принципе можно потребовать, чтобы на об- том случае, если стоимость проезда на каж- щественно доступных, но находящихся в част- дом виде транспорта полностью покрывала бы ном владении парковках взималась плата, его предельные социальные издержки. установленная с учетом "сдерживания спро- са", а излишек прибыли изымать в качестве Для достижения этой цели все средства регу- налогов, однако на практике это очень труд- лирования спроса направлены на повышение но осуществить в городах развивающихся стоимости поездок либо напрямую с помо- стран. щью сборов (сборы за парковку или перегру- женность движения, налоги на топливо), либо Еще более сложные проблемы возникают в косвенно путем ограничения передвижения. связи с "частными служебными" парковками, Регулирование спроса и ограничение интен- находящимися в собственности частных ком- сивности движения могут осуществляться с по- паний или государственных организаций. мощью ряда мер, многие из которых связаны Это связано не только с политической проб- с национальной транспортной политикой (на- лемой, касающейся отмены традиционных 112 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта привилегий, но и с правовыми проблемами в портные потоки в центре города ограни- некоторых странах, где парковки организу- чиваются с помощью "сотовой структуры", ются в прямом соответствии с городскими при которой между отдельными зонами стандартами для парковок, предусмотрен- отсутствует прямой доступ для автомоби- ными в разрешениях на строительство. Во лей, как в Готенбурге и Бремене; многих развивающихся странах даже в цент- рах городов по-прежнему существуют ско- · перераспределения улично-дорожного рее минимальные, чем максимальные тре- пространства в пользу многоместных бования к организации парковок. транспортных средств; Несмотря на эти недостатки, всесторонняя · упорядочивания транспортного потока парковочная стратегия, вероятно, может ис- (см. главу 5). пользоваться в качестве отправной точки для регулирования спроса в большинстве горо- С помощью подобных мер можно ограничить дов. Плата за парковку является наименее транспортные потоки в целевых зонах (обычно спорной из всех сборов с пользователей, и в в центре города), однако, они вряд ли способ- большинстве городов существуют те или иные ны снизить спрос на перевозки в целом, если формы регулирования парковок. Количество, не сопровождаются другими мероприятиями, расположение и стоимость уличных парко- такими, как парковочная стратегия или попу- вок можно контролировать. Расширение ляризация общественного транспорта. пространства, выделяемого для организации общественно доступных внеуличных парковок Среди наиболее популярных мер сдержива- и частных служебных парковок можно огра- ния транспортных потоков можно отметить ничить, а сборы контролировать во избежа- схемы ограничения объемов движения по ние дотирования парковок. Стратегии в отно- конкретным дням на основе регистрацион- шении этих категорий парковок, согласую- ных номеров автомобилей. Такие схемы вне- щиеся с задачами общей транспортной по- дрены во многих городах, включая Афины, Бо- литики, должны быть включены во все страте- готу, Лагос, Манилу, Мехико, Сантьяго, Сан- гические планы развития транспортного сек- Паулу и Сеул, как в целях борьбы с перегру- тора. Хорошим примером такого рода явля- женностью, так и по экологическим сообра- ется согласование стандартов организации жения. Безусловно, стратегия использования парковок со стратегиями контроля развития номеров автомобилей по принципу "чет -- движения, как, например, это предусмотре- нечет" во всех своих вариантах связана с оп- но политикой АВС в Голландии4. ределенным риском. Применение подобных схем может стимулировать более широкое Ограничение транспортных использование услуг такси или рост автомо- потоков билизации и увеличение количества поездок разрешенными видами транспорта. Однако Сдерживание спроса на перевозки может в краткосрочной перспективе такие меры также осуществляться с помощью других фи- действуют (так, в Боготе средняя продолжи- зических мероприятий, например: тельность поездок по оценкам снизилась на 20%). Прежде всего они получили признание · ограничения доступа в экологически уяз- общественности как демонстрация готовно- вимые городские центры с разрешением сти властей снизить уровень перегруженнос- движения только для "важнейших" видов ти и связанного с ней загрязнения воздуха и, транспорта, как в Тегеране (Иран); против ожиданий, оказались не столь трудны- ми для осуществления. В частности, при усло- · организации пешеходных зон в центре го- вии, что они хорошо продуманы, направлены рода, как в Буэнос-Айресе и Будапеште; на снижение пиковых объемов движения и сочетаются с модернизацией работы обще- · создания сотовых систем, когда транс- ственного транспорта, как в Боготе, такие ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 113 меры могут дать определенную "передышку" Размеры улично-дорожной сети для разработки более эффективных меро- Магической цифры, определяющей соответ- приятий. ствующий уровень обеспечения дорожной ин- фраструктуры, не существует, поскольку он за- Ценообразование висит от типа транспорта и используемой сис- Физические мероприятия по ограничению темы землепользования, а также от топографи- транспортных потоков до сих пор оказывались ческих условий и экономики города. В городах более приемлемыми, чем прямые сборы с США, экономика которых зависит преимущес- пользователей, как в развитых, так и в развиваю- твенно от автотранспорта, под транспортную щихся странах. Однако даже в развитых стра- инфраструктуру может выделяться до 35 % го- нах эффективность этих мер уже почти исчер- родского пространства. В европейских горо- пана, и такие страны, как Великобритания и дах, где в настоящее время масштабы автомо- Нидерланды, в настоящее время планируют билизации достигли высокого уровня, в пред- внедрение прямых сборов. Сингапур -- теперь шествующий период под дорожную систему богатая страна -- склоняется к внедрению выделялось 20-25 % пространства, однако там сборов за пользование автомобилями вместо предпринимаются попытки поддержать функ- сборов при покупке автомобиля и других мер ционирование сети за счет регулирования контроля автомобилизации. В небольшом чис- спроса и транспортных потоков, а также обес- ле стран ОЭСР, где применяются прямые за- печения определенной физической и налого- слоны или сборы за перегруженность транс- во-бюджетной приоритетности систем обще- портных потоков, полученные доходы частично ственного городского транспорта. Напротив, или полностью используются для модернизации во многих городах Азии, где улично-дорожной работы общественного транспорта. Для горо- сети уделяется лишь 10-12 % пространства, это дов развивающихся стран, не имеющих доста- происходит скорее случайно, чем на основе точных средств для финансирования обще- целенаправленного выбора, и отсутствует ственного городского транспорта, внедрение стратегия, направленная на поддержание эф- прямых сборов может оказаться вдвойне при- фективности работы транспорта в городах, влекательным как в качестве источника финан- имеющих свободное улично-дорожное про- сирования, так и в качестве инструмента огра- странство. ничения транспортных потоков. Внедрение прямых сборов в рамках комплексной страте- Очевидно, что города, в которых лишь 10-12 % гии установления цен на услуги городского площади используется для передвижения, не транспорта может внести настольно важный могут поддерживать неограниченный рост ав- вклад в обеспечение стабильной работы го- томобилизации. Более того, внедрение значи- родского транспорта, что этот вопрос отдель- тельной дополнительной дорожной инфра- но подробно обсуждается в главе 9. структуры в сложившуюся структуру города становится все более дорогостоящим и свя- Один из аспектов ограничения транспортных зано с социальными и экологическими по- потоков имеет особенно большое значение. следствиями. Кроме того, в случаях, когда Как теоретические разработки, так и практи- транспортная перегруженность уже подавля- ческий опыт показывают, что эффект от огра- ет спрос на перевозки, повышение пропуск- ничения передвижения автомобилей в соче- ной способности может привести к такому тании с улучшением работы общественного большому объему дополнительных транс- транспорта оказывается выше, чем от реали- портных потоков, что реальное уменьшение зации каждой из этих мер по отдельности, во перегруженности оказывается значительно всяком случае в том, что касается влияния на ниже ожидаемого. Города, уже достигшие поездки в центр города. Следовательно, ком- размеров и плотности, при которых существу- плексная стратегия, вероятно, должна пред- ет большая транспортная перегруженность, усматривать сочетание этих мер. могут, таким образом, навсегда утратить воз- можность решения проблемы перегружен- Е. Обеспечение инфраструктуры ности за счет строительства дорог. 114 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Таблица 6.2. Типовая функциональная классификация улично--дорожной сети Отдельн. Выделенные Прямой % уличного Типовая Парковка Классифи- Главные сооружения условия для доступ к пространст проектн. моториз. Примечания кация функции для немотор. обществ. земель. ва, км скорость тр-та тр-та тр-та участкам Основной Безопасное доступ к вне- Пешеход. Без огра- Запрещен движение пе- Да Нет Н/п Н/п уличным объ- дорожки ничения а шеходов ектам соб- ственности Безопасное Желательна Велосипед. движение ве- Без огра- Разреше- Да Нет Н/п Н/п непрерывная дорожки лосипе--дис- ничения на система тов Доступ к зе- мельным Внутри-- Желательно Без Сквозной участкам и 30--40 Разреше- районные наличие Не требуется 60--80 ограничен проезд не объектам км/час на улицы тротуаров ия поощряется собственнос- ти Связь между Обычно Обычно внутрирай- Сквозной Городские необходимо не огра- 40--50 Ограниче онными ули- Не требуется 5--10 проезд не коллекторы наличие ничивает- км/час на цами и ма- поощряется тротуаров ся гистралями Наличие Доступ тротуаров Желательно Обычно Движение только к обязательно. при высоких Ограниче основа между основным Городские При уровнях 50--75 на или городской районами и 15--30 источни-- магистрали необходимо движения км/час запрещен улично- внутри кам до-- сти наличие обществ. и а дорожной города рожного велосипедны прочего тр-та сети движения х дорожек Желательно Дальние при высокой Доступ к поездки интенсивности земельн. Развязки в Скоростные внутри 75 км/час Разреше- Нет движения об- Н/п Участкам разных магистрали города и или выше на ществ. тр-та и не уровнях между перегружен- разрешен городами ности Источник: авторы. Однако верно и то, что вместе с ростом горо- ридоров транспортной инфраструктуры. Не- дов расширяется и их улично-дорожная сеть. обходимо не только наличие дорог для пере- Для эффективной жизнедеятельности городам движения транспортных средств. Для пешехо- необходимо иметь соразмерное своим мас- дов и немоторизованного транспорта также штабам дорожное пространство (см. обзор нужно пространство, и некоторые наиболее главы 2). Следовательно, заблаговременное привлекательные примеры городской среды планирование и обеспечение пространства представляют собой именно районы, где дви- для транспортной инфраструктуры является жение моторизованных и немоторизованных важнейшим требованием транспортной транспортных средств разделено и существу- стратегии. В городах с разумным планирова- ют четкие приоритеты в распределении го- нием, таких, как Куритиба и Сингапур, ключе- родского пространства. вым элементом успешной интеграции транс- портных сооружений в схему землепользова- Таким образом, стратегия обеспечения ния было определение и защита основных ко- улично-дорожной сети должна быть тщатель- ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 115 но продумана с учетом баланса различных лить эти функции5. Такой тип классификации интересов. С одной стороны, нельзя не учиты- дорог часто является основой для распреде- вать динамики роста городов, поскольку да- ления финансовой ответственности за обес- же в самых экологичных городах, таких, как печение средств на техническое содержа- Куритиба, решение поставленных задач до- ние улично-дорожной сети и важным инстру- стигается только с помощью соответствую- ментом их эффективного использования. щего распределения и разумного планиро- вания транспортного пространства. С дру- Форма улично-дорожной сети также имеет гой стороны, города с сильной транспорт- большое значение. Со временем во многих ной перегруженностью не могут решить эту западных городах сложилась классическая проблему за счет дорожного строительства, "радиально-кольцевая" структура, при кото- и попытки сделать это почти наверняка закон- рой кольцевые дороги дополнительно строи- чатся неудачей или повлекут за собой тяже- лись по мере повышения перегруженности лые социальные и экологические послед- центральной части города, когда станови- ствия. Вероятно, решить проблему роста го- лась очевидной необходимость обеспечения родов при сохранении благоприятных усло- альтернативных маршрутов для передвиже- вий для жизни можно только с помощью стра- ния по городу минуя его центральную часть. тегии, учитывающей все эти ограничения и Вокруг центральной части города может быть сочетающей необходимое увеличение про- сооружено внутреннее кольцо для того, что- пускной способности дорог в ответ на рас- бы отвлечь транспортные потоки от проезда ширение городской структуры с четкой и через центр и обеспечить дорожное про- жесткой политикой распределения и исполь- странство внутри кольца для движения мест- зования улично-дорожного пространства. ных транспортных средств, общественного транспорта, немоторизованных транспорт- Иерархическая структура и форма ных средств и пешеходов. Наличие внутрен- улично-дорожной сети него кольца в той или иной форме (в сочета- Большое значение имеет организация соот- нии с соответствующими условиями для до- ветствующей структуры улично-дорожной се- ступа грузового транспорта) обычно являет- ти (см. табл. 6.2). Во многих случаях при воз- ся необъемлемой частью схем организации никновении проблем, связанных с отсутстви- пешеходных зон. Важнейшим элементом по- ем соответствующей структуры и возможнос- добных концепций является организация до- тей местного распределения транспортных рожного движения внутри кольца с тем, чтобы потоков, как в Бангкоке, Маниле и Джакарте, избежать поглощения образовавшейся про- "отцы города" предпочитают решать их с по- пускной способности вновь возникающим мощью кольцевых дорог (Китай) и других ма- сквозным движением. На такой основе Банк гистральных и скоростных трасс (Москва). принимал участие в финансировании строи- Магистральные дороги с ограниченным до- тельства кольцевой дороги в Шанхае и Гу- ступом действительно могут пропустить в не- анчжоу. Основной трудностью при таком сколько раз больше транспортных средств в подходе является обеспечение действитель- час на данном участке пространства, чем ного внедрения и последующего поддержи- дороги смешанного типа. Однако необходи- вания мер по регулированию спроса или мо также предусмотреть пространство для транспортных потоков. передвижения пешеходов и распределение транспортных потоков на местном уровне, а Внешние кольцевые дороги, расположенные также возможности для внутригородского и в периферийной части города, могут спо- междугороднего передвижения на большие собствовать выведению транзитных транс- расстояния. Такие функции не очень хорошо портных потоков за пределы города в тех слу- сочетаются между собой, и имеющееся улич- чаях, когда транзитные маршруты недостаточ- но-дорожное пространство будет лучше но развиты или являются частью региональной функционировать, если будет организовано в или национальной дорожной сети. Основное иерархическую структуру с попыткой разде- значение имеет не столько форма таких до- 116 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта рог (кольцо), сколько их экономические и звено. На первый взгляд наличие "узких мест" экологические функции (объездная дорога), может показаться проектным недостатком и их надо рассматривать именно с этих пози- системы и очевидным примером необходи- ций. Даже в тех случаях, когда их существова- мости повышения пропускной способности. ние оправданно с функциональной точки зре- Следует, однако, отметить, что в бутылках "уз- ния, такие дороги могут, как в Варшаве и Бу- кие места", безусловно, не являются дефек- дапеште, способствовать развитию зависи- том конструкции. Их наличие сознательно мости от автотранспорта в связи с тем, что предусматривается для того, чтобы ограни- многие крупные торговые центры перемеща- чить избыточный поток жидкости в том месте, ются в периферийные районы, до которых го- где он полностью приемлем (бутылка), а не раздо легче добираться на частных автома- там, куда он не может полностью поместить- шинах, а не общественным транспортом. ся (стакан). Подобная же логика применима Следовательно, такие дороги следует оцени- к улично-дорожным сетям. Увеличение транс- вать в более широких рамках с точки зрения портного потока в центр города, который не их значения для схемы землепользования и может справиться с дополнительным объ- стратегии развития транспорта в городе. емом движения, может скорее ухудшить, чем улучшить положение. Устранение узких мест Могут возникнуть и другие соображения в от- является разумной политикой только при по- ношении структуры улично-дорожной сети. вышении эффективности всей сети в целом. При сетевой структуре, распространенной в "Оппортунистические" способы устранения США, движение в городе распределяется по узких мест требуют тщательной оценки с тем, параллельным и альтернативным маршру- чтобы избежать простого перемещения зато- там, однако при этом нельзя избежать пере- ров в движении на другой участок системы. груженности в центральных районах города, где в основном сосредоточена деловая ак- Традиционным способом решения этих проб- тивность. Вероятно, более дешевым и менее лем является попытка сопоставить затраты и разрушительным способом решения этой выгоды с рациональной, количественной точки проблемы является укрепление иерархичес- зрения. Эта методика первоначально была кой структуры сети, а не строительство новых разработана для оценки инвестиций в между- кольцевых дорог. городние перевозки, а необходимые техниче- ские поправки для оценки повышения про- Оценка вариантов повышения пускной способности дорог в перегруженных пропускной способности городах в течение тридцати лет включались в дорожной сети типовую литературу. Новые транспортные по- Выше отмечалось, что наличие адекватной токи, возникающие в результате модерниза- базовой инфраструктуры имеет важнейшее ции сети, действительно приносят определен- значение для эффективной жизнедеятельнос- ную частную выгоду для тех людей, чьи поездки ти города, однако в сложившихся крупных го- ранее были затруднены. Однако это одновре- родах не всегда можно устранить заторы за менно снижает степень положительного влия- счет дорожного строительства. Но это не ния дополнительной пропускной способности снимает вопроса о том, где и когда следует на существующие транспортные потоки и повышать пропускную способность дорог. усиливает нагрузку на окружающую среду. Таким образом, чистый эффект повышения Классической проверкой является устране- объемов движения может снизить ожидаемую ние "узких мест", при которых недостаточная выгоду от увеличения пропускной способнос- пропускная способность на одном участке ти. Вероятно, учесть все эти факторы можно сети вызывает заторы и задержки на подходах на основе хорошей модели анализа и оценки к этому участку. Иногда удается достичь боль- спроса. При отсутствии таких сложных мето- ших преимуществ при малых расходах за дик использование самого очевидного упро- счет обеспечения непрерывности сети, уст- щения -- принятия постоянной матрицы поез- ранив узкое место или добавив недостающее док -- может, по всей вероятности, сущест- ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 117 венно переоценить значение повышения про- номическая оценка должна проводиться на пускной способности. основе целого ряда критериев, ориентиро- ванных на многосторонний и открытый про- Еще одним теоретически хорошо изученным цесс принятия решений в области транс- фактором является влияние организации до- портной политики. рожного движения и регулирования спроса на экономическую выгоду от увеличения про- Одним из самых действенных, хотя и наибо- пускной способности. Возможности повыше- лее размытых способов защиты от излишних ния эффективности существующей инфра- инвестиций являются консультации с заинте- структуры за счет организации дорожного ресованными группами населения и/или об- движения и сдерживания транспортных пото- суждение проектов с общественностью. Не- ков путем регулирования спроса теоретиче- смотря на опасность развития синдрома от- ски должны приниматься во внимание при оп- рицания ("только не в моем дворе"), способ- ределении базового сценария, на основе ко- ного заблокировать не только плохие, но и хо- торого оценивается дополнительная пропуск- рошие разработки, процедура консультаций ная способность. Однако на практике слиш- и ознакомление общественности с крупными ком легко предположить, что улучшение регу- проектами заставляет разработчиков и инже- лирования транспортной сети невозможно и неров более тщательно, чем в ином случае, поэтому также легко становится проводить продумывать свои решения. Отсюда следует оценку увеличения пропускной способности вывод о том, что сбор данных и моделирова- на основе сценария, который постоянно пе- ние должны быть также ориентированы на реоценивает преимущества таких проектов. процесс привлечения общественности. Прочие соображения связаны с недавно воз- Частное финансирование никшими проблемами и менее хорошо В крупных городах, таких, как Бангкок, Буэнос- сформулированы. При оценке традиционных Айрес, Куала-Лумпур и Манила, частные инвестиционных дорожных проектов обычно средства привлекаются для строительства го- не принимается в расчет влияние дорожной родских платных дорог. Поскольку плата за инфраструктуры на немоторизованных уча- пользование такими дорогами устанавливает- стников движения. На техническом уровне ся на уровне, позволяющем полностью окупить для решения проблемы борьбы с бедностью расходы на их строительство, то до сих пор эта также необходимо, чтобы в экономической схема отвечала тем стратегиям, которые ис- оценке выгодам для бедных придавалось пользуются в защиту таких дорог. Кроме того, большее значение, чем часто бывает в дей- поскольку они способствуют снижению на- ствительности6. Желательно по меньшей ме- грузки на сеть бесплатных городских дорог, ре определить масштабы таких проблем. они, безусловно, имеют свои преимущества. Методика оценки затрат и выгод все еще ис- Этот вывод, возможно, не является бесспор- пользуется на техническом уровне и, следо- ным по ряду причин. Если дополнительные вательно, должна быть изменена с тем, чтобы объемы движения создаются на не обладаю- избежать наиболее очевидных предвзятостей. щей достаточной пропускной способностью Однако проблемы оценки экологических воз- сети второстепенных дорог (как в Бангкоке и действий, не прямо связанных с проектом, Куала-Лумпуре), то на практике это может отсутствие четкого понимания эффекта об- обернуться повышением перегруженности ратной связи между дорожным строительст- и, таким образом, приведет к снижению об- вом и изменениями в землепользовании и го- щего уровня благосостояния. Воздействие на родской структуре, а также влияние распре- окружающую среду, оказываемое как объек- деления инвестиций означают, что недоста- тами инфраструктуры, так и дополнительны- точно использовать расчеты экономической ми транспортными потоками, не учитывается нормы прибыли в качестве единственного в плате за пользование дорогами, за исклю- технического критерия. Таким образом, эко- чением тех случаев, когда эти соображения 118 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта включаются в проектные требования для но- соответствующих маршрутов грузовых пере- вых маршрутов. Кроме того, такие проекты возок. Стратегия развития городской улично- могут быть связаны с непредвиденными, так- дорожной сети должна быть также связана с же неучтенными, расходами из государ- национальной экономикой и отражать про- ственного кармана на модернизацию мест- исходящие в ней изменения, как те, которые ной дорожной сети (как в Маниле). Вывод за- происходят в некоторых странах с переход- ключается не в том, что частное финансиро- ной экономикой, где в связи с кардинальны- вание нецелесообразно, а в том, что, по- ми изменениями в структуре промышленно- скольку схемы с частным финансированием сти и торговли основной объем грузовых пе- оказывают воздействие на всю систему, они ревозок стал осуществляться автомобиль- должны подвергаться такому же всесторон- ным, а не железнодорожным транспортом, нему планированию, экономическому ана- что привело к необходимости изменения го- лизу, оценке социальных и экологических по- родской транспортной структуры. следствий, как если бы они реализовывались государственным сектором. Непосредственное влияние на уровень бедности F. Борьба с бедностью Потенциальное влияние дорожных инвести- Влияние на уровень бедности городской улич- ций на снижение уровня бедности может но-дорожной сети, как и всех прочих элемен- быть усилено за счет отбора типов дорожных тов системы городского транспорта, можно проектов для включения в программы, ориен- разделить на косвенные эффекты, связанные тированные на обеспечение дорожной ин- с ее влиянием на экономический рост, и пря- фраструктуры, имеющей большое значение мые эффекты, касающиеся ее влияния на ус- для удовлетворения основных потребностей ловия жизни бедного населения. бедного населения. Существует ряд спосо- бов, с помощью которых можно определить Влияние на экономический рост эти потребности и сосредоточить усилия на Экономическая жизнеспособность торгово- их удовлетворении. промышленной базы городов имеет большое значение для бедного населения, поскольку Первый способ, с помощью которого можно именно в этой сфере они находят работу. В сориентировать транспортную политику на развитых странах транспортные заторы в ча- решение проблемы бедности, заключается в сы пик преимущественно вызваны частным изучении мест проживания бедных. Во многих автотранспортом, однако такая ситуация на- странах очень бедное население живет в не- блюдается не везде. Многие крупные города зарегистрированных жилых постройках или в развивающихся странах представляют со- трущобах, к которым нет мощеного или даже бой узлы национальных и международных просто подготовленного доступа. В результате транспортных сетей. Некоторые из них исто- бедные не обслуживаются общественным рически являются портовыми городами, до- транспортом, а часто и вообще каким-либо минирующее влияние которых возросло в пе- моторизованным транспортом. Они вынужде- риод колониального правления. В этих горо- ны преодолевать большие расстояния пеш- дах заторы дорожного движения в большой ком, часто в небезопасных условиях. Всемир- степени вызваны деятельностью грузового ный банк часто финансировал проекты, пред- транспорта. Концентрация транспортных по- усматривающие прокладку мощеных дорог токов вокруг крупных городских товарных для обеспечения доступа в бедные районы, в рынков, как в Дакке, может иметь такие же частности, в Латинской Америке и Африке последствия, как концентрация потоков мор- (Врезка 6.2). В условиях повышенной опаснос- ского транспорта в портах (как, например, в ти важным аспектом обеспечения безопас- Маниле). Следовательно, в городах развива- ного доступа является освещение. ющихся стран важным элементом стратегии развития городского транспорта является Вторым способом решения проблемы бед- учет расположения основных источников и ности является изучение видов транспорта, ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 119 Врезка 6.2. Укладка дорожного покрытия в бедных районах Бразилии -- программа PROPAV Отсутствие покрытия на дорогах в бедных районах городов Бразилии, многие из которых становятся не- проходимыми в мокрую погоду, было серьезным препятствием для доступа общественного транспорта и аварийных служб. Только в Сан-Паулу в начале восьмидесятых годов 800 км улиц, по которым проходят маршруты общественного транспорта, не имело дорожного покрытия. Для исправления этого положе- ния в Первый бразильский проект городского транспорта была включена программа укладки дорожного покрытия в бедных районах. В рамках этой программы проектные организации стремились подготовить слишком подробные проекты для дренажных систем и конструкции основного покрытия. Это привело к превышению сроков и расходов. В результате организацией Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos в Сан-Паулу была проведена всесторонняя оценка низкозатратных вариантов укладки дорожного покрытия, разработано руководство по осуществлению таких проектов и подготовлено технико-экономическое обоснование. Параллельно с этим национальный орган EBTU провел исследование регионального опыта реализации низкозатратных проектов по укладке дорожного покрытия, в котором был сделан вывод о значительных выгодах от осу- ществления широкой программы в этой области, и разработал методические указания по отбору дорог для программы укладки дорожного покрытия. В Третий бразильский проект городского транспорта был включен компонент на сумму 63 млн долл. США (PROPAV), предусматривающий укладку дорожного покрытия на 500 км маршрутов общественного транспорта в бедных районах в период между 1981 и 1984 гг. EBTU должна была отвечать за отбор дорог и надзор за осуществлением проекта, а также пересмотр руководства с учетом приобретенного опыта. Широко использовались местная рабочая сила и местные материалы. Программа была признана на- столько успешной, что была расширена до свыше 1000 км, причем не только при финансировании из средств Всемирного банка. Аналогичные проблемы наблюдались и в других странах Латинской Америки, и подобные программы начали реализовываться в Чили, Ямайке, Перу и Мексике. В некоторых случаях, при отсутствии проблемы непроходимости дорог в период дождей, даже использовался еще более простой верхний слой покрытия с тем, чтобы увеличить охват программы. Самые последние проекты в Лиме (Перу) предусматривают участие местного населения в отборе участков дорог для включения в программу. Источник: досье проектов Всемирного банка. которым пользуются бедные, а для самых бед- частей основной улично-дорожной сети, ис- ных это передвижение пешком или с помо- пользуемых для работы общественного щью немоторизованного транспорта. Слиш- транспорта (как, например, в недавнем про- ком часты случаи, когда уличное простран- екте в Республике Киргизия). Во-вторых, при ство, выделенное для пешеходов и немотори- нехватке дорожного пространства следует зованного транспорта, является недостаточ- предоставить приоритетные условия для ра- ным для обеспечения безопасного передви- боты общественного транспорта, не только жения. По мере роста автомобилизации по- за счет организации движения по обособ- ложение еще больше ухудшается. Напри- ленным и необособленным полосам, но и с мер, в семидесятые и восьмидесятые годы помощью более сложных схем, например, выделение обособленных велосипедных до- учета приоритета общественного транспор- рожек было стандартным элементом проек- та в работе светофорных систем. тирования новых городских магистралей в городах Китая. В настоящее время такое вни- Третьим основным направлением является мание к велосипедистам, похоже, начинает изучение способов, с помощью которых бед- ослабевать. Обособленные элементы ин- ные зарабатывают себе на жизнь. В очень фраструктуры для передвижения пешеходов и бедных сельских районах широко распро- велосипедистов финансируются в таких раз- странена практика дорожного строительст- ных городах, как Лима, Аккра, Манила, Бого- ва и содержания с использованием трудоем- та, Шанхай и Ляонинг. Другие группы бедно- ких процессов, которые легки в управлении и го населения, в других странах испытывают дают результаты относительно высокого каче- сильную зависимость от общественного ав- ства при условии низких дорожных стандар- тодорожного транспорта. Эту проблему тов. Подобный подход не считается нормаль- можно решить двумя способами. Во-первых, ным в городских условиях, хотя опыт Южной при плохом состоянии дорог приоритетное Африки показывает, что и в городах могут су- внимание следует уделять ремонту отдельных ществовать аналогичные возможности. 120 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта И, наконец, возможно, следует уделить вни- ние пропускной способности с учетом а) мание побочному влиянию развития дорож- влияния повышения транспортных потоков ной сети на бедное население. Всегда есть на полученные выгоды, b) преимуществ и сильное искушение прокладывать новые до- недостатков альтернатив немоторизован- роги через районы с низкой стоимостью ному транспорту и с) воздействия на ок- земли, а именно там часто проживают бед- ружающую среду; ные. Вероятно, это как раз тот случай, когда бедные незаконно занимают государствен- · Определение личных поездок или грузо- ные земли. Жесткие требования Банка в от- вых перевозок (необязательно передвиже- ношении планирования переселения и вы- ние транспортных средств), имеющих на- платы компенсаций объясняются именно ибольшее значение для экономики горо- озабоченностью такого рода отрицательны- да и благополучия бедного населения, и ми побочными эффектами. ориентация мер по модернизации улич- но-дорожной сети на облегчение этих пе- G. Выводы: редвижений. стратегия развития дорог В области содержания дорог Дороги являются необходимым компонентом городской инфраструктуры. Недостаточная · Внедрение систем управления содержа- пропускная способность дорог приводит к нием дорог; заторам в движении, ущербу для экономики города, увеличению воздействия на окружаю- · Финансирование, обеспечивающее аде- щую среду и часто особенно жестким по- кватное содержание экономически ус- следствиям для бедного населения. Однако тойчивой пропускной способности дорог; особенно в крупных сложившихся городах, поддержание баланса между спросом и · Расширение возможностей частной под- предложением исключительно за счет увели- рядной индустрии в отношении повыше- чения пропускной способности дорог может ния эффективности содержания дорог. оказаться неприемлемым как с социальной, так и с экономической точек зрения. Таким В области организации дорожного движения образом, стратегия развития дорог должна включать организацию дорожного движения и · Организация дорожного движения в целях регулирование спроса, а также обеспече- поддержания безопасного, эффективного ние и техническое содержание дорожной и экологически допустимого передвиже- инфраструктуры. Следовательно, эта страте- ния населения (а не только транспортных гия должна включать следующие элементы. средств); В области дорожного планирования · Определение приоритетных направлений управления и использования инфраструк- · Первоначальное планирование и резер- туры в целях охраны а) экономической вирование пространства для транспорт- эффективности города и b) передвижения ной инфраструктуры (не ограничиваясь общественного и немоторизованного дорогами); транспорта от влияния неограниченного роста численности частного моторизо- · Создание соответствующей иерархичес- ванного транспорта. кой структуры улично-дорожной сети и четкое разграничение ответственности за В области регулирования спроса обеспечение и техническое содержание каждой категории дорог; · Регулирование спроса на улично-дорож- ное пространство в целях установления · Тщательная оценка инвестиций в увеличе- баланса между транспортными потоками ГОРОДСКАЯ УЛИЧНО-ДОРОЖНАЯ СЕТЬ 121 и пропускной способностью за счет осу- 4NEA. 2000. Связь между планированием землеполь- ществления мер сдерживания спроса; зования в городах, рынками земли, обеспечением транспортных услуг и благосостоянием бедного на- · Полный учет издержек в сборах с пользо- селения. Доклад, подготовленный для Обзора Все- вателей дорог (см. главу 9); мирного банка по вопросам стратегии развития го- родского транспорта; см. вэбсайт Всемирного · Внедрение схем финансирования, учиты- банка по вопросам транспорта: http://www.world- вающих взаимосвязь между дорожной се- bank.org/transport/. тью и другими видами городского транс- 5При этом необходимо помнить о необходимости порта (см. главу 9); обеспечить соответствующие пересечения на раз- ных уровнях с тем, чтобы магистральные автодоро- · Развитие организаций, осуществляющих ги не нарушали социальной целостности сложив- управление и содержание городской шихся поселений. улично-дорожной сети. 6 Распределенно взвешенные значения времени рассматривались в рамках некоторых проектов Бан- 1Heggie, I.G. and P. Vickers. 1998. "Commercial ка (например, дорожных проектах во Вьетнаме), од- Management and Financing of Roads". World нако по-прежнему существуют серьезные проблемы Bank Technical Paper 409. World Bank, в связи с разработкой какой-либо формальной про- Washington, DC. («Коммерческое управление цедуры определения распределенно взвешенных и финансирование дорог». Технический доку- значений. Если оценки основаны на данных о дорож- мент Всемирного банка № 409. Всемирный ном движении, моделируемых на достаточно малом банк. Вашингтон, Округ Колумбия). зональном уровне, то можно приблизительно опреде- 2Robinson, R., U. Danielsson and M.S. Snaith. 1998. лить распределение выгод по различным доходным Road Management: Concepts and Systems. London: группам (такая практика на пилотной основе исполь- Macmillan. (Управление дорогами: концепции и си- зовалась в Бразилии при оценке некоторых инвести- стемы). ций в развитие системы городского транспорта). Та- 3Более полный обзор существующих инструментов кая процедура технически несложна и должна войти контроля дорожного движения для развивающихся в обычную практику экономической оценки. стран представлен в работе Cracknell, J., 122 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 7 Наземный общественный транспорт Наземный общественный транспорт является ключевым элементом в страте- гии преодоления загруженности улично-дорожной сети и снижения загрязне- ния окружающей среды; он также имеет существенное значение для бедных слоев населения. Адекватные меры по регулированию конкуренции наилуч- шим образом обеспечивают устойчивое предложение на рынке транспорт- ных услуг, а посредством заключения франшиз и концессионных соглашений можно добиваться вовлечения в эту сферу деятельности предприятий с низ- кими издержками, что позволяет обеспечить предоставление услуг весьма высокого качества при ценах, доступных для любого бюджета. Однако при отсутствии соответствующего регулирования конкуренция может привести к некоторым весьма разрушительным последствиям. Неформальный сектор также может вносить существенный и эффективный вклад в удовлетворение спроса на услуги общественного пассажирского транспорта на конкурентных рынках. По мере того как увеличиваются размеры го- ляться не только в направлении снижения из- родов, и передвижение пешком уже не всегда держек, но также и в направлении обеспече- может удовлетворить потребности граждан в ния гибкой структуры, при которой как срав- перемещении с места на место, обществен- нительно обеспеченная часть населения, так ный транспорт вместе с использованием ве- и бедные слои могли бы пользоваться обще- лосипедов становятся главными видами транс- ственным транспортом с уверенностью и ком- порта для бедной части населения. Основным фортом. При отсутствии достаточно развитой механизированным средством транспорта яв- системы общественного транспорта богатая ляется автобус. Объем перевозок этим видом часть населения начинает в большей степени транспорта достигает 6,5 триллионов пользоваться автомобилями, а относительно (6,5х1012) пассажиро-километров в год. При бедные слои населения сначала начинают этом общее число автобусов составляет 3 млн пользоваться велосипедами, затем "переса- единиц, из которых свыше 2 млн приходятся на живаются" на мотоциклы (Вьетнам и Индоне- города. Кроме того, в городах насчитывается зия), затем прибегают к помощи такси (Китай свыше 2 млн единиц "квазиобщественного" и Индонезия) и в конечном итоге приобретают транспорта1. дешевые автомобили. Сбои в работе обычно- го общественного транспорта способны так- 7.2. Однако не следует рассматривать обще- же привести и к стремительному развитию ственный транспорт как транспорт лишь для сектора "квазиобщественного" транспорта, бедных слоев населения. На это указывает что может способствовать обеспечению до- важность общественного транспорта для всех ступности транспорта для широких слоев на- имущественных групп населения, проживаю- селения, но также может и отрицательно ска- щих в городах богатых европейских стран. По- заться на перегруженности улично-дорожной этому повышение эффективности работы об- сети, уровне загрязнения окружающей среды щественного транспорта должно осуществ- и структуре городского хозяйства. НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 123 А. Городской автобусный тие структуры транспорта и одновременно га- транспорт рантируя благоприятные условия труда и хоро- шую заработную плату для лиц, занятых в этом Несостоятельность традиционных секторе. Однако по мере роста дефицита в систем и преимущества сфере пассажирских перевозок и в условиях конкуренции отсутствия прочной налоговой базы для субси- Во многих развивающихся странах Африки, дирования транспорта сначала текущий ре- Азии и Латинской Америки автобусные пере- монт и обслуживание, а затем и сама надеж- возки в свое время осуществлялись монополи- ность транспортных средств приходят в упадок. ями, деятельность которых регулировалась со В конечном итоге способность осуществлять стороны государства. В условиях колониально- перевозки существенно снижается5. При этом го режима владельцами и управляющими этих наблюдается тенденция распределения госу- монополий часто являлись экспатрианты, пред- дарственных субсидий преимущественно в ставлявшие интересы компаний стран-метро- пользу избранных групп (например, рабочих, полий, которые являлись крупными поставщи- организованных в профсоюзы, и студентов, ками товаров и услуг на рынках колониальных принадлежащих к среднему классу), а не обя- стран. После распада колониальной системы зательно в пользу беднейших слоев населе- эти монополии были национализированы, од- ния6. Чрезмерное государственное регулиро- нако они продолжали действовать как защища- вание также препятствует тому, чтобы рынок емые государством монополии. В странах со- гибко реагировал на проблемы, связанные с циалистической ориентации доминировали работой пассажирского транспорта. национальные государственные монополии. В любом случае в настоящее время монополии в Упомянутый выше спад не является следствием традиционном виде уже большей частью не су- лишь недостатка в денежных средствах. В це- ществуют2. В некоторых странах Латинской лом отсутствуют эффективные рычаги стимули- Америки на их место пришли менее крупные рования работы государственных предпри- частные компании, которые действуют на ос- ятий общественного транспорта. Часто и по- нове разрешений, выдаваемых муниципальны- литические факторы являются причинами низ- ми властями3. В Африке монополии были в зна- кой эффективности их работы. На это указыва- чительной степени вытеснены компаниями ют сравнительные данные по государственно- разрозненного сектора "квазиобщественного" му и частному секторам в сфере обществен- транспорта, в то время как в странах Восточ- ного транспорта в одной отдельно взятой стра- ной Европы и Средней Азии процесс распада не -- Индии (на примере г. Дели) -- см. табл. транспортных монополий все еще находится 7.17. Значение показателя "среднее число ра- на различных стадиях своего завершения4. ботников в расчете на один автобус" в приве- Только в Китае, где сфера пассажирских пере- денном сравнении -- вопрос неоднозначный. возок до сих пор находится в собственности го- Ясно, что если стоимость рабочей силы на сударства, хотя к ней все в большей степени рынке весьма низка из-за высокого уровня применяются коммерческие подходы, и в не- безработицы или низкой производительности которых крупнейших городах Индии и Восточ- труда в экономике страны в целом, то высокое ной Европы все еще преобладают традицион- соотношение числа работников к числу экс- ные государственные перевозчики. плуатируемых транспортных средств может оказаться вполне экономически выгодным. Несмотря на имеющиеся исторические раз- Действительно, это та основа, которая делает личия, процесс ухудшения состояния город- эксплуатацию небольших транспортных ского общественного транспорта в разных средств в неформальном секторе весьма кон- странах имеет много общего. Во многих слу- курентоспособной во многих странах с низки- чаях государство стремится использовать об- ми доходами. Однако институциональная за- щественный транспорт в качестве инструмен- щита прав трудящихся в государственном сек- та социальной политики, сдерживая тарифы на торе автобусных перевозок приводит к тому, проезд на общественном транспорте и разви- что затраты на поддержание доходов относи- 124 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Таблица 7.1. Эффективность автобусных функций своими силами со стоимостью вы- перевозок в г. Дели, 1995 г. полнения этих функций по контракту с други- Делийская ми организациями. Сочетание определен- Частный Показатель транспортная сектор ной свободы, связанной с передачей части компания функций подрядчику, с договорами о хозяй- Коэффициент ственной деятельности между компанией- использования 83 93 оператором и органами власти представля- автобусного парка в часы "пик", (%) ет собой один из путей улучшения работы на транспорте. Соревнование между отдельны- Средний пробег, 216 246 ми подразделениями в рамках одной орга- км/автобус/день низации за выполнение аналогичной работы Средний объем также может иметь место. Можно организо- пассажирских 751 1584 перевозок, вывать соревнование, используя в качестве пасс./автобус/день ориентира достижения передовых автобус- ных компаний-операторов в других городах Среднее число или странах. Однако такого рода меропри- работников в расчете 9,6 4,6 на один автобус, ятия могут оказывать лишь слабое стимулиру- чел./автобус ющее воздействие на улучшение управления; Источник: авторы. они не служат достаточными рычагами воз- действия на факторы экономической дея- тельности (особенно на рабочую силу), а их тельно привилегированной группы населения проведение оказывается затруднительным8. (работников, объединенных в профсоюзы) пе- реносятся на плечи относительно бедной Конкуренция за рынок группы населения (пассажиров общественно- Существует ряд способов, с помощью кото- го транспорта). Кроме того, в долгосрочном рых фирмы могут конкурировать за вхожде- плане это создает отрицательный стимул для ние на рынок. роста производительности труда. Искусствен- ное поддержание высокого уровня занятости в Контрактация на условиях оплаты полной сто- государственном секторе автобусных пере- имости предоставляемых услуг предполагает, возок может оказаться также и недостаточно что компания-оператор предоставляет госу- продуманной мерой политики по сокраще- дарственному органу определенные услуги нию бедности. Именно поэтому конкуренция по цене, которая определяется на конкур- является предпочтительной. сной основе посредством проведения тенде- ра. Как правило, контракты составляются на Многие государственные компании-опера- срок от 3 до 5 лет. Компания-оператор пере- торы в сфере общественного транспорта числяет все поступления от платы за проезд на прибегают к приобретению оборудования и автобусах организации-заказчику и не несет найму вспомогательных услуг (прачечные при этом никакого риска, связанного с полу- услуги, обеспечение продуктами питания, чением доходов. При этой схеме подрядчику профессиональные услуги, строительство, необходимо обеспечить передачу заказчику ремонт и обслуживание, техническое обслу- всей суммы денег, полученной в виде платы за живание и т.д.) на конкурсной основе с тем, проезд, независимо от ее размера, а заказ- чтобы снизить затраты, повысить качество, ни- чик должен тщательно следить за тем, чтобы велировать рабочую нагрузку в рамках пред- подрядчик действительно предоставлял услуги приятия или устранить необходимость в до- в объеме, указанном в договоре подряда. полнительных транспортных мощностях в пе- риод пиковых нагрузок. В этой связи хорошей · Контрактация на условиях компенсации управленческой практикой является прове- прямых затрат на предоставляемые услуги дение на регулярной основе сравнительных сходна с системой заключения контрактов оценок затрат на выполнение определенных на условиях оплаты полной стоимости НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 125 предоставляемых услуг с той лишь разни- · Франшизы предполагает предоставление цей, что компания-оператор сохраняет у эксклюзивных прав, как правило, в резуль- себя выручку и, таким образом, несет тате проведения конкурса на осуществле- риск, связанный с получением доходов, и ние определенного вида услуг с соблюде- риск, связанный с затратами на предос- нием ряда общих требований в отношении тавляемые услуги. Данная схема стимули- объемов, качества и цен, устанавливаемых рует подрядчика предоставлять те услуги, властями. Договор франшизы может рас- которые оговорены в договоре подряда пространяться на замкнутую территорию, (иначе он теряет доходы в виде поступлений например, небольшой город или отдельный от платы за проезд)9 и позволяет ему избе- район крупного города. Она также воз- жать участия в системе комплексной опла- можна и в отношении отдельных маршру- ты за проезд на различных видах транспор- тов, особенно если речь идет о рельсовом та и необходимости обеспечения дополни- транспорте. Контракты этой категории от- тельных мер безопасности. Однако при та- личаются от контрактов на предоставление кой схеме осуществление координации услуг тем, что они обеспечивают подрядчи- работы различных видов транспорта и ис- ку бoльшую свободу действий в развитии пользование комплексной оплаты за про- его транспортной системы. Иногда власти езд значительно затруднено и часто сопря- оказываются вынужденными прибегать к до- жено с дополнительными затратами для ор- полнительным оплатам для обеспечения ганизации-заказчика, поскольку при ис- населения транспортными услугами и пользовании системы комплексной оплаты применения комплексной системы оплаты подрядчик несет дополнительный риск, свя- за проезд, когда это не представляется занный с получением доходов, что не входит коммерчески выгодными. в его интересы и за что он будет требовать дополнительное вознаграждение. · Концессии предполагают предоставле- ние эксклюзивных прав на осуществление · Контрактация на условиях осуществления определенного вида услуг, однако орга- управления предполагает, что компания- ны власти ничего не платят компании-кон- оператор несет ответственность за управ- цессионеру за предоставление этих ус- ление деятельностью по перевозке пасса- луг. Вместе с тем власти могут выдвинуть жиров. Контракты, заключенные на этих ряд условий, например, максимальный условиях, могут включать спецификацию размер платы за проезд или минималь- предоставляемых услуг в рамках огово- ные требования к уровню обслуживания. ренных параметрах. При этом, как прави- Что касается всего остального, концес- ло, оборотные активы находятся в соб- сионер действует от своего собственно- ственности заказчика, хотя на компанию- го имени, а не в качестве агента государ- оператора и может возлагаться ответ- ственного органа власти. Как правило, ственность за их обслуживание, а также за контракты заключаются на более длитель- установление размера заработной платы ные сроки -- десять лет или более -- с и определение условий труда. Сравни- тем, чтобы предоставить возможность кон- тельно легко можно обеспечить и ком- цессионеру получить прибыль от своей плексную оплату за проезд на различных деятельности, направленной на развитие видах транспорта, а при условии хорошей соответствующего сегмента рынка. структуризации платежей существует и стимул к обеспечению высокого качества Взаимосвязи между этими различными фор- обслуживания для привлечения дополни- мами предоставления услуг показаны на рис. тельного числа пассажиров. Недостатком 7.1. Накопление опыта в развитии этих конку- этой схемы является то, что уровень конку- рентных форм происходило быстрыми темпа- ренции может быть относительно низким, ми, что в основном было обусловлено прове- власть профсоюзов сравнительно силь- дением важных реформ в сфере государ- ной, а затраты -- выше среднего уровня. ственного регулирования в странах Западной 126 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Рисунок 7.1 Конкуренция в сфере городского общественного транспорта: условия контрактации и сферы взаимодействия Source: LRT -- Annual figures at 1994 price Европы. Вместе с тем практика проведения предъявляемые к обслуживанию транспортно- тендеров на конкурсной основе за право го средства. В некоторых случаях качествен- предоставления услуг стала все больше рас- ные показатели могут распространяться и на пространяться и в развивающихся странах, и в вид предоставляемых услуг (включая места ос- странах с переходной экономикой10. тановок транспорта), плату за проезд и формы оплаты за транспортные услуги. Конкуренция на рынке Наиболее явная конкуренция возникает на пол- Более ограниченная форма конкурентной ностью открытом рынке, где отсутствуют огра- борьбы возникает на рынках, где могут дей- ничения в отношении операторов транспорт- ствовать несколько операторов, конкуриру- ных средств, кроме тех ограничений, которые ющих друг с другом, но где власти накладыва- предусмотрены общим законодательством в ют ограничения на общее число действую- сфере хозяйственной деятельности, производ- щих транспортных средств. Это наиболее ти- ства и использования транспортных средств, пичная форма государственного регулиро- эмиссии вредных веществ транспортными вания рынка таксомоторных перевозок. Осо- средствами и в отношении дорожного хозяй- бенно в тех случаях, когда плата за проезд ства и правил дорожного движения. Даже там, также регламентируется, лицензии приобре- где отсутствуют количественные ограничения, тает форму "хозяйственных активов". влияющие на уровень конкуренции, открытый рынок часто ассоциируется с определенной Конкуренция на рынке дает компаниям, пред- формой лицензирования качества услуг, то оставляющим услуги, наибольшую степень сво- есть c необходимостью соблюдения мини- боды действий в отношении удовлетворения мальных условий, предъявляемых для вхождения спроса потребителей, а потребителю -- сво- на рынок, -- например, технические характе- боду выбора в отношении того, платить за эти ристики транспортного средства, его воздей- услуги или нет, что является прямым рычагом ствие на окружающую среду, требования, воздействия на предложение на рынке. Однако НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 127 рыночная конкуренция сама по себе не в со- свои услуги (г. Сантьяго после отмены го- стоянии устранить некоторые важные "сбои на сударственного регулирования); рынке". Во-первых, если спрос на рынке не яв- ляется достаточным для окупаемости предлага- · "Обогнать" конкурента с тем, чтобы "взять" емых услуг, то такие услуги просто не будут ожидающих впереди пассажиров (г. Най- предоставляться независимо от той значимос- роби и г. Богота); ти, которую общество может придавать обес- печению населения этими услугами даже по · "Повернуть назад" с тем, чтобы "взять" пас- минимальным стандартам, предъявляемым к сажиров, желающих ехать в обратном на- качеству обслуживания. Во-вторых, рынок не правлении, если транспортное средство реагирует на различные "внешние воздействия", недостаточно заполнено пассажирами например, перегруженность улично-дорожной (г. Пусан)11. сети или загрязнение окружающей среды до тех пор, пока за это не приходится непосред- Выбор правильной схемы ственно платить. В-третьих, из-за асимметрично- В таких городах развитых стран, как Лондон, сти информации и трудностей, связанных с вы- Стокгольм и Копенгаген, где режим хорошо яснением "что по чем", конкуренция может при- управляемой конкуренции пришел на смену вести к определенному сочетанию цены и ка- деятельности государственных монополий, чества услуг, что вряд ли будет удовлетворять ин- затраты на перевозку пассажиров снизились тересам большинства клиентов. В-четвертых, на 20 -- 40 %12; при этом качество обслужи- вряд ли будет в интересах отдельных операто- вания сохранилось на прежнем уровне. ров автобусных перевозок приспосабливаться к системе комплексной оплаты за проезд на Итак, задачи политики в этой области ясны. различных видах транспорта. Хорошо управляемая конкуренция может положительным образом отразиться на бла- Указанные недостатки не являются чисто тео- госостоянии бедных слоев населения. Одна- ретическими. Отмена государственного кон- ко плохо регулируемая конкуренция может троля над работой общественного транспор- иметь ряд весьма негативных последствий. та в г. Сантьяго (Чили) в 1998 г привела к пере- Поэтому крайне важно выбрать конкурент- насыщенности транспортными средствами, ный режим, который бы соответствовал зада- что вызвало перегруженность улично-дорож- чам, стоящим перед государственным орга- ной сети и ухудшение экологической ситуа- ном-заказчиком, типу системы, которой ции, поскольку были задействованы старые, предстоит управлять (особенно ее размер и малопригодные транспортные средства. Од- количество видов транспорта), возможному новременно существенно возросла и плата уровню конкуренции на рынке предлагае- за проезд из-за снизившейся средней загруз- мых услуг и способностям государственного ки пассажирами транспортных средств. На органа-заказчика осуществлять управленче- ряде рынков транспортных услуг, где полно- ские функции (выбор нужной системы). Так- стью был отменен государственный контроль же крайне важно убедиться в том, чтобы вы- или государственный надзор за состоянием бранная система изначально могла бы быть рынка был недостаточен, наблюдались случаи адаптирована к местным условиям (правиль- антиконкурентного или даже антиобществен- ное использование системы). ного поведения операторов транспортных средств, включая такие приемы, как: Выбор нужной системы Самым важным обстоятельством в этой об- · "Не спешить" с тем, чтобы посадить мак- ласти являются те цели и задачи, которые ста- симальное количество пассажиров по вят перед собой органы власти. Обеспече- пути движения и на станциях (г. Аккра); ние комплексной оплаты за проезд на раз- личных видах транспорта, равно как и струк- · "Заблокировать" конкурента с тем, чтобы туризация субсидий по распределительному не дать ему возможность предоставлять принципу, проще всего осуществляется при 128 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Врезка 7.1. Внедрение договоров франшизы на конкурсной основе в Узбекистане Традиционно услуги городского общественного транспорта в Узбекистане предоставлялись государ- ственными предприятиями -- монополиями районного или городского уровня. Однако в конце 1997 г. в рамках программы перехода бывшей социалистической экономики этой страны на рыночную основу правительство Узбекистана предприняло кардинальные изменения в организации и регулировании сфе- ры услуг городского общественного транспорта. В ходе выполнения поэтапной и хорошо отработанной программы, которая включала в себя проведение экспериментов в ряде городов, ознакомительную по- ездку в Лондон и анализ рынка по всем городам, включая второстепенные, ответственность за организа- цию автобусного обслуживания на основе эксклюзивных прав на выполнение маршрутов (франшиза) была возложена на администрацию городов. Эти франшизы распределяются путем проведения тендеров на конкурсной основе для частных компаний и ассоциаций малых предприятий (владельцев и операто- ров транспортных средств), а также для государственных предприятий. В каждом городе существует спе- циальная комиссия под председательством заместителя мэра, которая действует строго в соответствии с четкими правилами, определяемыми органом государственного регулирования транспорта при цент- ральном правительстве. Основными критериями отбора участников тендера являются предлагаемые ими плата за проезд (не выше определенного потолка цен), интервалы между рейсами и технические характеристики состояния автобусного парка. Первоначальный срок действия договора франшизы со- ставляет шесть месяцев, который продлевается еще на шесть месяцев. В дальнейшем срок действия до- говора прогрессивно увеличивается (в настоящее время до одного года). Эти реформы, проведенные за два года, дали впечатляющие результаты. Значительное число частных опе- раторов пополнило рынок услуг общественного транспорта. Было создано много новых рабочих мест в развивающемся секторе технического обслуживания автобусного парка; получила развитие здоровая кон- куренция (особенно в быстро растущем секторе пассажирских перевозок с помощью микроавтобусов). В настоящее время свыше 50% всех услуг городского транспорта предоставляется частными оператора- ми. Сейчас в Ташкенте также начала внедряется система договоров франшизы на автобусные маршруты. Источник: J-C Crochet from World Bank project files. наличии небольшого числа поставщиков ус- франшизы об эксплуатации транспортных луг (концессии или договоры франшизы в систем с различными компаниями13. большей степени на обслуживание отдель- ных районов, чем на обслуживание маршру- Также является понятным и то, что проще уп- тов), а также когда поставщик услуг не зави- равлять конкурентной системой, где уже сит напрямую от доходов, получаемых от пла- имеются несколько достаточно крупных и ты за проезд (контрактация на условиях опла- компетентных компаний, предоставляющих ты полной стоимости предоставляемых услуг, услуги на местном рынке. Впрочем, здесь а не контрактация на условиях компенсации возможны варианты. Если имеется только од- прямых затрат на предоставляемые услуги). на действующая государственная компания- С другой стороны, при сильной конкуренции монополист, то ее можно разделить на не- затраты снижаются до наименьшего уровня сколько более мелких конкурирующих между (особенно в случае применения систем, где собой частей, как это было сделано в Лондо- используются контракты на обслуживание ко- не. Если же имеется слишком много разроз- ротких маршрутов). ненных операторов, их можно объединить в меньшее число конкурирующих между со- Чем больше транспортная система и число бой групп, например, "предприятий" создан- используемых в ней видов транспорта, тем ных в г. Боготе (Колумбия), или ассоциаций более сложными будут и проблемы коорди- операторов, которые в последнее время ста- нации. Если соответствующий орган власти ли развиваться в городах Узбекистана. не имеет необходимых навыков управления для осуществления этой функции, то лучше Правильное использование всего было бы обратиться к услугам специа- системы лизированной компании, которая взяла бы на При выборе любой из систем эффективная себя эту ответственность посредством за- конкуренция между частными поставщиками ключения договора о концессии транспорт- услуг может быть достигнута, только если го- ной системы. Именно по этой причине мно- сударственный сектор правильно структури- гие французские города заключают либо рован и обладает необходимым потенциа- контракты на управление, либо договора лом, что налагает ряд принципиально важных НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 129 требований институционального характера: шения). Продление сроков действия контрактов позволяет избежать лишних затрат на проведе- · Отделение сферы политического контро- ние тендеров, но вместе с тем может и осла- ля над работой общественного транспор- бить конкуренцию. Если такая практика пре- та от управления работой транспорта на вратится в норму, то, несомненно, конкурент- профессиональном уровне; ная система может быть "захвачена" картелем уже действующих на рынке операторов14. · Отделение сферы планирования транс- портного обслуживания (с помощью до- В контрактах как можно более полно и после- статочного числа квалифицированных довательно должны быть также определены специалистов) от предоставления транс- права и обязанности сторон. Если регламен- портных услуг; тируется плата за проезд, то в контрактах дол- жны предусматриваться и механизм ее адап- · В случае применения договоров франши- тации к общему уровню инфляции в стране, а зы необходимо наличие квалифицирован- также компенсация за любые произвольные ных сотрудников в области осуществления изменения тарифов со стороны государ- государственных заказов; ственного органа-заказчика. Если это не оп- ределено надлежащим образом, то системы · Компании-операторы должны быть прива- на основе договоров франшизы обречены на тизированы, или по крайней мере, их дея- неудачу, как это и произошло на Ямайке15. тельность должна быть построена на ком- мерческой основе; В принципе возможно, чтобы конкуренция су- ществовала между частными и государствен- · Государственная компания должна быть ными операторами. Однако в этом случае она разделена на мелкие подразделения та- может быть действенной, только если государ- ким образом, чтобы способствовать раз- ственные транспортные предприятия функцио- витию конкуренции, либо она должна ис- нируют чисто на коммерческой основе, в от- пытывать сильную конкуренцию извне. ношении их действует законодательство о бан- кротстве (что отражается на их поведении на Для выполнения такой программы реформ по- рынке), и ни центральное правительство, ни требуются время и доработка в процессе ее местные органы власти не могут их "выкупить" осуществления, особенно в той ее части, где напрямую либо через посредников. Очевидно, речь идет о концепциях и процедурах, которые это потребует определенных изменений и в их являются новыми для страны, где осуществляет- юридическом статусе. Вероятно, также потре- ся программа реформ в сфере городского буется и проведение независимой аудитор- пассажирского транспорта (см. врезку 7.1). ской проверки этих предприятий с тем, чтобы иметь уверенность в том, что когда эти пред- Контракты должны иметь четко определенный приятия будут участвовать в торгах, то предло- срок действия. Для контрактов по обслужива- женные ими цены не будут ниже собственных нию маршрутов (когда государственный орган- издержек для того, чтобы выиграть тендер. заказчик определяет плату за проезд и уровень Именно такие временные условия и были со- обслуживания) срок действия может быть отно- зданы в Лондоне, когда частные и государ- сительно коротким -- от 3 до 5 лет. Особенно в ственные компании конкурировали между со- условиях, когда имеется большое число пре- бой, пока операторы государственного секто- тендентов, нет необходимости того, чтобы срок ра не были приватизированы. действия контракта соответствовал сроку амортизации автобусов, так как те же транс- Поэтапное реформирование возможно при портные средства могут фигурировать в различ- наличии достаточно четкой программы дей- ных контрактах (транспортные средства можно ствий и определения сроков, необходимых продать на рынке подержанной техники или пе- для того, чтобы у частных компаний появилась редать другим лицам через лизинговые согла- уверенность в том, что реформа будет полно- 130 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта стью завершена. Это также необходимо и для ным сектором17; того, чтобы операторы государственного сектора получили стимул к реорганизации, · Как правило, используемые транспорт- подготовились к вступлению в конкурентную ные средства небольшие по размеру (к борьбу и к процессу приватизации, а не при- ним относятся и мотоциклы18), поскольку бегали к мерам политического давления с их приобретение проще финансировать; целью отмены реформы. При осуществлении ими более свободно можно управлять, а реформы в Лондоне были определены сроки также частично из-за того, что использо- проведения тендеров на конкурентной осно- вание небольших транспортных средств ве по всей сети общественного транспорта, не подлежит строгому регулированию а также сроки реорганизации и приватиза- даже в ситуациях, когда вхождение на ры- ции государственной компании-оператора. нок перевозок с помощью больших Неизбежно будут возникать аргументы в поль- транспортных средств строго контроли- зу того, что транспортные субсидии следует руется. В некоторых городах, например в сокращать поэтапно с тем, чтобы избежать Дамаске (Сирия), небольшие транспорт- какого-либо отрицательного воздействия на ные средства полностью доминируют на уровень тарифов на проезд. На практике же рынке. бoльшая часть льгот чаще всего формируется на начальной стадии проведения тендеров, · Используемые транспортные средства поэтому целесообразно, чтобы с самого на- часто представляют собой старые сред- чала контракты, представляемые для участия в ства передвижения, которые импортиро- тендерах, предусматривали бы финансовую вались в страну после того, как они были самодостаточность в долгосрочном плане. списаны за границей, или уже не исполь- зуемые для других целей в данной кон- В. "Квазиобщественный" кретной стране. Поэтому вложения капи- транспорт тала, необходимые для вхождения в этот вид предпринимательской деятельности, Характеристики могут быть весьма невелики. "квазиобщественного" транспорта За последние годы одной из наиболее отличи- · Используемые транспортные средства ча- тельных черт развития общественного транс- сто весьма примитивны; во многих странах порта в развивающихся странах и странах с действуют безмоторные средства передви- переходной экономикой явилось бурное раз- жения. Некоторые средства передвижения витие сферы услуг по перевозке пассажиров, являются высокоспециализированными, доступной для широких слоев общества, -- как, например, моторикши в странах Вос- сферы, которая находится вне традиционной точной и Южной Азии, или джипни в Мани- системы регулирования общественного ле. Однако во многих случаях средства транспорта. Эту сферу часто называют "ква- "квазиобщественного" транспорта пред- зиобщественным" транспортом. ставляют собой любые доступные дешевые средства передвижения, приспособлен- Некоторые черты, присущие "квазиобще- ные для перевозки пассажиров (переобо- ственному" транспорту, являются типичными, рудованные грузовые автомобили в стра- хотя в ряде случаев они могут и отсутствовать. нах Африки или мотоциклетные такси в Характерными чертами являются следующие: Бангкоке). · Перевозки, как правило, осуществляются Услуги по перевозке пассажиров средства- без определенного графика движения и ми "квазиобщественного" транспорта, как часто, хотя не всегда, по маршрутам, на правило, предоставляются операторами не- которые существует повышенный спрос. формального сектора, которых отличают При этом заполняются бреши в обеспече- следующие черты: нии пассажирских перевозок формаль- НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 131 · Как правило, это не корпоративные пере- ки он все в большей степени конкурирует с возчики, а лица, занимающиеся индивиду- традиционными поставщиками услуг и даже альной трудовой деятельностью, хотя час- опережает их. "Квазиобщественный" транс- то само транспортное средство принад- порт предоставляет целый спектр услуг, лежит лицу, которое не является операто- включая такие как: ром. Часто водитель выплачивает владель- цу транспортного средства фиксирован- · перевозки пассажиров (часто челночные) ную сумму денег и берет на себя оплату из удаленных или труднодоступных мест текущих затрат и затрат на обслуживание, проживания до основных транспортных оставляя при этом выручку за вычетом путей (осуществляются, например, вседо- платы владельцу. Такие условия подталки- рожными транспортными средствами из вают оператора к тому, чтобы работать пригородов Каракаса или велорикшами как можно более длительное время в те- из удаленных районов Дакки); чение дня, и к тому, чтобы заполучить вы- годных пассажиров любыми доступными · местные перевозки пассажиров в трудно- средствами, включая навязывание своих доступных районах, которые не обслужи- услуг, перехватывание пассажиров у дру- ваются обычными транспортными сред- гих водителей, обгон конкурентов с целью ствами, либо в районах, где число регу- посадить ожидающих впереди пассажи- лярных рейсов формального сектора об- ров и т.д. щественного транспорта явно недоста- точно (г. Лима); · Часто перевозчики этого сектора функ- ционируют вне действия налоговой сис- · магистральные перевозки, которые до- темы; иногда они просто пользуются бла- полняют пассажирские перевозки фор- госклонным отношением к себе, так как мального сектора по основным маршру- не принадлежат к корпоративному сек- там или конкурируют с ними по показате- тору. Они также могут иметь преимуще- лям качества обслуживания (осуществля- ства в конкурентной борьбе с перевозчи- ются, например, микроавтобусами во ками государственного сектора19, где многих среднеазиатских странах или "пе- издержки постоянно растут из-за повы- руасами" (peruas) в г. Сан-Паулу и других шения уровня минимальной оплаты тру- городах Бразилии); да, где ограничена продолжительность рабочего времени операторов, где час- · прямые пассажирские перевозки на бо- то существует пренебрежительное отно- лее длинные расстояния по маршрутам, шение к работе и где распространена где перевозки, осуществляемые фор- коррупция. мальным сектором, являются нерегуляр- ными, а скорость передвижения низка "Квазиобщественный" транспорт выполняет (например, так называемые "тручос" (tru- различные функции. В странах Африки он chos) в Буэнос-Айресе); является доминирующим видом обществен- ного транспорта для бедных слоев населе- · дублирование пассажирских перевозок, ния. В странах бывшего Советского Союза осуществляемых на основе договоров он является дополнением к формальному франшизы. сектору, деятельность которого приходит в упадок. В Восточной и Южной Азии и в опре- Существует много различных вариантов деленной степени в странах Латинской структуры неформального сектора пасса- Америки "квазиобщественный" транспорт жирских перевозок, его организации, видов дополняет работу формального транспорт- предоставляемых им услуг и типов использу- ного сектора, предоставляя дифференци- емых транспортных средств. В тбл. 7.2 приво- рованные услуги в определенных нишах дится классификация примеров, описанных рынка. В ряде регионов Латинской Амери- выше20. 132 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Таблица 7.2. Классификация неформального (некорпоративного) сектора городских пассажирских перевозок Тип Пассажи- Ниша на транспортно Характеристики перевозок ровмес- Режим Примеры рынке го средства тимость Маршруты Расписания Большие Длинные Договор Буэнос--Айрес, Фиксированные Фиксированные 25--60 автобусы перевозки франшизы Ростов Микроавто- Фиксированные / Длинные Договор Сан--Паулу, Банг- Фиксированные 12--24 кок, Хараре, Йо- бусы полуфиксированные перевозки франшизы ханнесбург Длинные Договор Джипни Фиксированные Полуфиксированные 12--24 Манила перевозки франшизы Доставка к Микроавто- основным Фиксированные Полуфиксированные 4--11 Лицензия Каракас бусы/пикапы транспортным путям Такси, одно- временно Касабланка, используе- Короткие Меняющиеся Меняющиеся 3--6 Лицензия Лима, мые различ- перевозки Маракайбо ными пасса- жирами Короткие пе- Трехколес- ревозки, до- Пномпень, Дели, ные транс- Нерегули- Меняющиеся Меняющиеся 2--4 ставка к ос- Бангкок, портные руемый новным транс- Джакарта средства портным путям Доставка к ос- новным транс- портным пу- тям, в ряде слу- Нерегули- Бангкок, Котону, Мотоциклы Меняющиеся Меняющиеся 1--4 чаев перевоз- руемый Ломе, Дуала ки на более длинные рас- стояния Короткие перевозки, Велотакси/ доставка к Нерегули- Дакка, Вьентьян, лошадиные Меняющиеся Меняющиеся 1--6 основным руемый Мумбаи повозки транспортным путям Источник: основано на данных Серверо, 2001 г. Примечания: Термин "договор франшизы" означает наличие официального разрешения, где указываются поставленная задача по перевозке пассажиров, территория предоставления услуг и т.д. Термин "лицензия" означает наличие разрешения на вождение транспортного средства без конкретизации каких--либо параметров. НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 133 Проблемы неформального сектора перевозки по прямым маршрутам, обеспечи- вает быстроту и гибкость транспортных услуг. Часто неформальный сектор рассматривает- Если имеется спрос на пассажирские пере- ся государственными или муниципальными возки с такими характеристиками, который не органами как фактор раздражения, особен- удовлетворяется за счет формального сектора, но если эти органы отвечают за обеспечение то неформальный сектор обязательно удовлет- обыкновенных автобусных перевозок. Однако ворит этот спрос, если ему разрешат (а часто, неформальный сектор имеет и ряд досто- даже если ему этого не разрешат сделать!). То, инств, что и послужило основанием для того, что неформальный сектор так чутко реагирует чтобы международные организации, включая на изменения рынка, означает, что он практи- Всемирный банк, рассматривали его под бо- чески не нуждается в государственной под- лее благожелательным углом зрения, причем держке или экономическом регулировании. не только как источник занятости для бедных По сути своей это фрагментарный и поэтому слоев населения. Во многих странах этот сек- высококонкурентный рынок, что имеет свои тор является важным с точки зрения обеспече- преимущества и недостатки, так как в конеч- ния занятости городского населения. Напри- ном итоге он зачастую подвергается либо мер, продолжительность рабочего дня водите- формальному регулированию со стороны вла- лей велотакси во многих азиатских странах стей, либо неформальному саморегулирова- является весьма длительным (как правило, нию в результате создания ассоциаций опера- семьдесят часов в неделю). Вместе с тем во- торов. дители этих транспортных средств характери- зуются самым низким уровнем образования и Несмотря на вышеуказанные преимущества, доходов из всех категорий занятых; на их долю неформальный сектор имеет очень плохой также приходится самый большой приток имидж и репутацию. Как правило, это сектор сельского населения в города, наблюдаемый экономики, где доходы весьма низки, а экс- в последнее время. По имеющимся оценкам, плуатация водителей владельцами транспорт- во многих городах азиатских стран жизнеобе- ных средств нещадная. Неформальный сек- спечение свыше 15 % населения прямо или тор ассоциируется с бедностью, поэтому са- косвенно зависит от неформального сектора мо его существование неприемлемо для транспортных услуг, а в Дакке (Бангладеш) -- правительств многих стран даже с точки зре- свыше 25 %21. ния того, что этот сектор собой символизиру- ет. Власти всячески стараются принизить его Услуги, предоставляемые неформальным сек- роль в транспортных перевозках. Главным об- тором, также являются весьма ценными. Осо- разом, существуют три причины, способству- бенно в странах Южной Азии, где неформаль- ющие созданию негативного имиджа нефор- ный транспорт осуществляет функцию доставки мального сектора в транспортной сфере: относительно обеспеченных пассажиров к ос- новным транспортным путям. В ряде других слу- · Опасное поведение водителей на доро- чаев, прежде всего в африканских странах с гах и связь с преступностью и насилием; низкими доходами, -- это вид транспорта для бедных слоев населения, который при этом и · Создание перегруженности улично-до- "обслуживается бедными". В некоторых горо- рожной сети и отрицательное воздей- дах, например в Маниле, этот сектор выполня- ствие на окружающую среду в результате ет обе функции: 45 % перевозок осуществляет- использования небольших, старых и мало- ся джипни, которые обслуживают пассажиров приспособленных транспортных средств; с низкими доходами, а 12 % -- микроавтобуса- ми типа FX, которые перевозят более обеспе- · Подрыв основ функционирования базовой ченных пассажиров. Как правило, неформаль- сети транспортных услуг. ный сектор чутко реагирует на потребности рынка: обеспечивает доступ в районы прожи- Данные недостатки часто используются заин- вания бедных слоев населения, осуществляет тересованными кругами в борьбе против су- 134 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ществования неформального сектора на конкурсной основе. Даже можно создать схе- транспорте. Сотрудники полиции и другие го- му перекрестного субсидирования в рамках сударственные служащие используют полуле- системы предоставления договоров франши- гальный характер существования неформаль- зы на конкурсной основе, как это происходит ного сектора с тем, чтобы пополнить свои соб- в Лондоне и ряде других крупных городов Ев- ственные доходы22. Традиционные операторы ропы. Это достигается либо путем формиро- также используют недостатки неформального вания пакетов предложений, состоящих как из сектора как основание для того, чтобы защи- оплачиваемых, так и неоплачиваемых услуг, щать интересы формального сектора. Здесь которые участвуют в тендере, либо путем ис- необходимо различать реально существую- пользования платы, взимаемой с "положитель- щие проблемы и те, которые искусственно со- ных" (прибыльных) концессий для финансиро- здаются кругами, заинтересованными в ликви- вания "отрицательных" (убыточных) концессий. дации неформального сектора. Наиболее распространенное опасение, свя- Контроль над деятельностью занное с фрагментарностью неформального "Квазиобщественный" транспорт часто подвер- сектора, состоит в том, что жесткая конкурент- гается критике на основании того, что опера- ная борьба за выживание приведет в конечном торы предоставляют услуги только в тех случа- итоге к избытку числа операторов и транс- ях, если они полагают, что их услуги по пере- портных средств, низкой загрузке последних и возке пассажиров окажутся для них выгодны- в результате к антиобщественным и зачастую ми. Но в целом ряде случаев это не имеет опасным методам работы водителей, таким принципиального значения, особенно когда как недостаточное внимание к вопросам без- оператор арендует транспортное средство опасности пассажиров, участие в "гонках" с на ежедневной основе. Тогда оператор может конкурентами, резкие повороты без подачи получить доход, превышающий стоимость соответствующих сигналов, блокирование пе- аренды, только, если он начнет работу рано рекрестков в целях наблюдения за движением утром и/или завершит работу поздно вечером, транспорта и т.д. Действительно, есть свиде- постоянно находясь в поиске мест возможно- тельства такому поведению на дорогах в це- го нахождения пассажиров. Поэтому норма лом ряде городов, например, в г. Кингстоне "оплаты его труда" весьма низка, а сфера (Ямайка) или в г. Хараре (Зимбабве). предоставления транспортных услуг весьма обширна. И как показал многолетний опыт Бу- Сторонники свободного рынка часто утвер- энос-Айреса и, позднее, второстепенных го- ждают, что в долгосрочном плане операторы родов Узбекистана, организация неформаль- неформального сектора поймут, что в их соб- ных перевозчиков в ассоциации операторов, ственных интересах избавиться от такой действующих на определенных маршрутах, практики. Обычно положительные сдвиги про- может обеспечить необходимую дисциплину в исходят тогда, когда создаются ассоциации предоставлении транспортных услуг. операторов, где ограничено членство и повы- шена дисциплина обслуживания. Существо- В тех случаях, когда возникает намерение уве- вание таких ассоциаций является нормой для личить объем предоставляемых услуг по срав- большинства стран Африки к югу от Сахары; нению с тем объемом, которое способен они получили широкое распространение предоставить неформальный сектор, часто везде, где отсутствует регулирование нефор- полагают, что для этого необходим государ- мального сектора пассажирских перевозок. ственный поставщик транспортных услуг, ко- торый пользовался бы монопольным положе- Существует ряд проблем в отношении такого нием на рынке. Разумеется, такая точка зре- саморегулирования. Во-первых, находясь вне ния ошибочна. Прямое субсидирование по- зоны государственного контроля, ассоциация ставщиков транспортных услуг может быть действует в интересах своих членов, то есть по- обеспечено эффективным образом посред- ставщиков услуг, а не клиентов. Так, на началь- ством заключения договоров франшизы на ной стадии отмены государственного контроля НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 135 в сфере пассажирского транспорта в г. Сан- рых в любом случае было бы затруднительным тьяго (Чили) действия картелей операторов для перевозчиков неформального сектора по привели к резкому росту платы за проезд23. Во- финансовым соображениям. Поскольку такие вторых, поскольку отсутствуют какие-либо юри- факторы, как перегруженность улично-дорож- дические механизмы, ограничивающие член- ной сети и отрицательное воздействие на ок- ство в ассоциации, этот процесс часто проте- ружающую среду являются внешними факто- кает с применением насилия, как, например, рами для операторов транспортных средств, в секторе таксомоторных перевозок микроав- то имеются существенные предпосылки к ис- тобусами в Южной Африке. В-третьих, стрем- пользованию дешевых и поэтому зачастую ста- ление к справедливому распределению при- рых транспортных средств. В результате полно- были между членами ассоциации часто выра- стью неконтролируемый приток операторов жается в использовании неприемлемых мето- транспортных средств на рынок пассажир- дов работы. В частности, контроль над тем, что- ских перевозок в странах с низкими доходами бы все транспортные средства отправлялись с часто приводит к увеличению перегруженнос- терминалов полностью заполненные пассажи- ти улично-дорожной сети и загрязнению окру- рами, приводит к уравниванию доходов опера- жающей среды в большей степени, чем это торов, однако за счет того, что пассажиры вы- приемлемо для общества. нуждены проходить пешком значительные рас- стояния до терминалов с тем, чтобы иметь воз- Два вида экономических диспропорций также можность воспользоваться транспортными ус- часто способствовали и продолжают способ- лугами. Такая практика также приводит и к сни- ствовать резкому всплеску предложения на жению коэффициента использования транс- рынке услуг неформального сектора, где ис- портных средств, которые вынуждены стоять в пользуются небольшие транспортные сред- очереди в ожидании заполнения пассажира- ства. Во-первых, в городских районах, где оп- ми и отправки. Лишь наиболее опытные и защи- лата труда в государственном секторе сферы щенные ассоциации способны использовать общественного транспорта приближена к более эффективные методы работы. Однако из- минимальному уровню заработной платы, а лишняя защищенность чревата и более высо- пассажирские перевозки в формальном сек- ким уровнем монополизации. торе являются убыточными, имеется, как пра- вило, избыток рабочей силы. Во-вторых, отсут- Перегруженность улично-дорожной ствие какой-либо платы за использование и сети и отрицательное воздействие без того дефицитного пространства улично- на окружающую среду дорожной сети или предоставления преиму- Конкурентная борьба может приводить к из- щества движения для больших автобусов при- бытку транспортных средств (в том смысле, что водит к тому, что небольшие транспортные в перевозках участвует большее число транс- средства неформального сектора способны портных средств, чем это необходимо для предложить более быстрые и часто более де- обеспечения бесперебойного обслуживания шевые пассажирские перевозки, чем опера- пассажиров без создания очередей и зато- торы формального сектора. ров) и способствовать использованию неболь- ших и часто дешевых транспортных средств. Подрыв основ базовой сети Небольшие транспортные средства, как пра- транспортных услуг вило, намного легче и проще по своей кон- В последние годы возникла еще одна трудно- струкции, чем обычные автобусы. Поэтому ка- объяснимая проблема. Во многих городах питальные и текущие затраты в расчете на од- Латинской Америки, например, в Буэнос-Ай- но пассажирское место небольшого транс- ресе, Сан-Паулу и Форталесе, а также в ряде портного средства отличаются незначительно городов Восточной Азии (например, в г. Банг- в зависимости от размера такого транспорт- коке) операторы неформального сектора ного средства. Если трудозатраты также неве- вступают в прямую конкуренцию с операто- лики, то отсутствуют и стимулы к использова- рами больших транспортных средств в сфере нию больших автобусов, приобретение кото- традиционных пассажирских перевозок, будь 136 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта то государственные или частные перевозчики. для бедных, попытки его устранения админис- Основой для такой конкуренции является то, тративным путем могут вызвать существенные что осуществление перевозок небольшими волнения среди населения. После того как в транспортными средствами в условиях плот- г. Сан-Паулу были предприняты меры по уста- ных транспортных сетей позволяет операто- новлению контроля над неформальным сек- рам неформального сектора предоставлять тором, население стало перекрывать доро- более качественные и быстрые услуги по ги, и за три месяца было уничтожено двадцать сравнению с традиционными операторами, четыре больших автобуса, принадлежавших особенно в отношении сквозных перевозок операторам формального сектора. Очевид- непосредственно из одного пункта в другой. В но, что репрессивные меры не являются ре- некоторых случаях (что типично для Бразилии) шением насущных проблем. Вместо этого плата за такие услуги, взимаемая оператора- правительственным органам следовало бы ми неформального сектора, не отличается от изучить причины столь упорного существова- платы за проезд, взимаемой традиционными ния неформального сектора, а затем уже пы- операторами24. Иногда при перевозках пас- таться определить комплекс мер экономиче- сажиров по традиционным маршрутам цены ского и административного регулирования, с на проезд также не отличаются. Часто услуги помощью которых можно было бы мобилизо- могут предлагаться и по более высокой цене. вать и развивать потенциал этого сектора. В любом случае это может привести к сниже- нию спроса, а с учетом отсутствия у традици- Многие недостатки, которые приписываются онных операторов преимуществ перед не- неформальному сектору, следует отнести за традиционными операторами в виде более счет недостаточного соблюдения норм без- низких цен на проезд или меньших интервалов опасности. Хищническое поведение опера- между рейсами, пассажиры, более склонные торов транспортных средств на дорогах про- к пользованию услугами традиционных пере- диктовано необходимостью выживания в ус- возчиков, окажутся в невыгодном положении. ловиях отсутствия возможностей хороших за- работков и расширения бизнеса. Недоста- Вероятно, наиболее ощутимый ущерб будет точные уровень капитализации и в результате нанесен системе комплексной оплаты за использование во многих случаях небольших проезд на различных видах транспорта и по размеру транспортных средств плохого структуре цен на проезд на городском транс- качества могут быть отнесены, в свою оче- порте. В ряде бразильских городов, где была редь, за счет отсутствия достаточно серьез- улучшена работа метро и пригородного же- ных ожиданий будущих прибылей, что могло лезнодорожного сообщения, а автобусные бы оправдать вложение капитала в крупные сети реструктуризированы в контексте разви- активы, которые нельзя легко передать от од- тия системы комплексной оплаты за проезд на ного владельца к другому. Поэтому лучше различных видах транспорта, все большее чис- вкладывать небольшие средства, притом в ло пассажиров, тем не менее, "переходит" к транспортные средства, которые действи- операторам неформального сектора, кото- тельно можно использовать различным обра- рые продолжают осуществлять прямые пере- зом и без труда продать на рынке подержан- возки по конкурентным ценам. Возникает су- ных автомобилей и автобусов. щественный вопрос: могут ли власти повлиять на такую реакцию рынка и если да, то как? Было разработано несколько путей, направ- ленных на обеспечение безопасного функ- Будущее "квазиобщественного" ционирования неформального сектора. Так, транспорта и неформального в ряде стран разрешен свободный доступ на сектора транспортных перевозок некоторые специализированные рынки пас- С учетом важной роли, которую играет "ква- сажирских перевозок, например, доставка зиобщественный" транспорт неформального пассажиров автобусами до основных транс- сектора как источник доходов для бедных сло- портных путей (Сеул, Южная Корея), перевоз- ев населения, а часто, и как поставщик услуг ка пассажиров транспортными средствами, НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 137 оборудованными кондиционерами (Дакка, Более общее решение проблемы для сектора Бангладеш) или челночные чартерные пере- автобусных перевозок было найдено в форме возки пассажиров автобусами (Дели). Одна- заключения среднесрочных договоров фран- ко это рынки с ограниченными нишами, по- шизы на пассажирские перевозки по опреде- этому часто для привлечения пассажиров ленным маршрутам. Непосредственным пре- требуется обслуживание с помощью транс- пятствием для включения неформального сек- портных средств высокого класса. Меры по тора в такого рода схемы часто является организации перевозок операторами фор- стремление муниципальных властей обеспе- мального сектора 15 тысяч дорожных рабо- чить перевозки пассажиров по определенно- чих (peruas) в г. Сан-Паулу (Бразилия) в до- му графику движения, что в свою очередь тре- полнение к уже имевшимся пассажирским бует наличие определенного числа транс- перевозкам не сумели разрядить сложившу- портных средств. Это препятствие можно юся взрывоопасную обстановку, поскольку обойти путем сочетания договоров франшизы эти меры привели к простою втрое большего (на конкурсной основе) с созданием ассоци- числа ранее действовавших перевозчиков аций перевозчиков (поощряя при этом созда- (хотя и нелегальных). ние таких ассоциаций). Именно это являлось основой эффективного развития сектора го- Несколько другой подход, который, как пола- родских автобусных перевозок в Буэнос-Айре- гают, в корне может решить проблему контро- се до тех пор, пока нелегальные таксомотор- ля над уровнем предложения услуг со сторо- ные перевозки пассажиров "в складчину" не ны перевозчиков неформального сектора, со- стали подрывать функционирование этого сек- стоит в установлении так называемых "правил тора. На такой же основе в настоящее время остановки", то есть в разрешении зарегистри- заключаются договора франшизы в странах рованным операторам неформального сек- бывшего Советского Союза, например, в Уз- тора осуществлять посадку и высадку пасса- бекистане и Кыргызстане. В Рио-де-Жанейро жиров лишь в определенных местах. Во всем деятельность около 2700 операторов микроав- остальном их права не ущемляются. Идея со- тобусов (фургонов), относившихся к нефор- стоит в том, чтобы дать возможность контроли- мальному сектору, была недавно легализова- рующему государственному органу исполь- на, а операторы зарегистрированы как члены зовать административные рычаги воздействия кооперативов по предоставлению альтерна- (лишение регистрации) с тем, чтобы воспре- тивных услуг. пятствовать антиобщественному поведению операторов на дорогах. При этом перевозчи- При осуществлении регулирования главная ки не лишаются способности чутко реагиро- проблема состоит в предотвращении столкно- вать на изменение спроса на рынке. Такой вений интересов и появления крупных карте- подход аналогичен заключению лицензионных лей, способных использовать свою силу и соглашений на рынке таксомоторных услуг, власть, действуя в качестве монополистов на которые предусматривают различные права рынке. В Аргентине этого удалось избежать, водителей такси в зависимости от характера несмотря на отсутствие тендеров, путем обя- и специфики их услуг, что практикуется во зательного частичного наложения маршрутов, многих индустриально развитых странах. Но перевозки по которым предоставлялись раз- обычно также используются и некоторые ме- личным ассоциациям, с тем чтобы обеспечи- ры контроля в отношении тарифов и объемов вался определенный уровень конкуренции на перевозки пассажиров в дополнении к регу- дорогах. В Узбекистане решение этой пробле- лированию или саморегулированию приори- мы достигается за счет поощрения на государ- тетности доступа участников на рынок. Одна- ственном уровне создания многочисленных и ко данный принцип никогда не применялся в разноплановых ассоциаций перевозчиков. крупных масштабах к пассажирским авто- бусным перевозкам или к перевозкам микро- Заключение договоров франшизы на конкур- автобусами, и вряд ли его будет легко вне- сной основе также способствует решению дрить в развивающихся странах. проблемы перегруженности улично-дорож- 138 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ной сети (путем ограничения числа транс- мального сектора. С одной стороны, этот портных средств на особенно перегружен- сектор может более гибко реагировать на ных улицах и дорогах) и проблемы загрязне- динамику потребительского спроса на ния окружающей среды (путем установления транспортные услуги, чем формальный сек- качественных норм или критериев при про- тор. Кроме того, неформальный сектор так- ведении отбора претендентов). В Сантьяго же может оказаться сферой прибыльной эко- (Чили) подход к решению этих двух проблем номической деятельности, открытой для новых был вполне удовлетворительным. Несмотря мигрантов из сельской местности в города. на отсутствие какой-либо государственной С другой стороны, имеются и негативные по- программы по улучшению координации ра- следствия, такие как перегруженность улич- боты различных видах транспорта, автомо- но-дорожной сети, отрицательное воздей- бильный и рельсовый пассажирский транс- ствие на окружающую среду и угроза нор- порт продолжают оставаться конкурирующи- мальному функционированию базовой сети ми и вместе с тем альтернативными видами общественного транспорта. транспорта, часто обслуживающими группы населения с различным уровнем доходов. Сочетание этих факторов может оказаться в пользу "квазиобщественного" транспорта в не- Очевидно, могут потребоваться и некоторые больших городах, где избыточное количество дополнительные меры стимулирования. Огра- перевозчиков не будет являться большой проб- ниченный доступ к кредитным ресурсам не лемой, но не в пользу "квазиобщественного" позволяет многим операторам приобретать транспорта в крупных, перегруженных движе- свои собственные транспортные средства, нием и загрязненных городах. Главной пробле- что ставит их в зависимость от владельцев ма- мой, таким образом, становится определение шин. Даже с внедрением договоров франшизы того момента, когда рост "квазиобщественно- потребуется определенный период времени го" транспорта необходимо начать контроли- для того, чтобы полностью наладить работу. До ровать и переориентировать на определен- этого времени будет трудно получить финан- ные ниши рынка пассажирских перевозок ли- сирование под договор франшизы. Помощь в бо регламентировать его с формальной точки финансировании приобретения транспорт- зрения. При таком развитии событий политика ных средств может стать необходимой состав- властей должна быть направлена на осущест- ной частью реформы городских пассажир- вление незамедлительных мер по снижению ских перевозок. Конечная цель, таким обра- отрицательного воздействия на уровень пере- зом, должна состоять не в поддержании край- груженности улично-дорожной сети и на со- не разрозненной индустрии автобусных пере- стояние окружающей среды, как только такое возок, а в стимулировании и развитии пред- воздействие начинает ощущаться. Ограниче- принимательской культуры, на чем может ние доступа к определенным районам и при- строиться конкуренция. В Буэнос-Айресе менение жестких мер по охране окружаю- большинство ассоциаций перевозчиков обра- щей среды являются приемлемыми и прогрес- зовалось, собственно говоря, из пулов владель- сивными элементами государственной поли- цев частных транспортных средств, которые тики; повсеместные же запреты на существо- впоследствии акционировались. Некоторые из вание неформального сектора таковыми не недавно созданных ассоциаций перевозчиков являются. Даже в крупных городах правильно в Узбекистане уже начинают брать на себя та- было бы разрешить операторам неформаль- кие функции, как осуществление централизо- ного сектора конкурировать с перевозчиками ванных закупок для членов ассоциации и др., формального сектора за получение контрак- что является шагом вперед на пути создания тов на франшизы в тех сегментах рынка, где корпоративной формы организации. гибкость и предпринимательская активность первых может принести наибольшую пользу Суммируя вышесказанное, следует отметить, (если применение небольших транспортных что существуют две противоречащие друг средств не создаст проблем). Таким образом, другу точки зрения о роли и значении нефор- власти должны планировать использование, НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 139 развитие и распространение "квазиобще- лены от вопросов, связанных с организа- ственного" транспорта более конструктивно, ционным обеспечением его функциони- чем это происходило до сих пор. рования. С. Выводы: разработка · Конкуренция должна признаваться в каче- стратегии развития стве наилучшего средства обеспечения общественного транспорта хорошей работы общественного транс- порта с учетом вложенных в него средств. Развитие общественного транспорта является важнейшей составной частью любой страте- · В городах со сложной структурой хозяй- гии городского развития, ориентированной на ства заключение договоров франшизы или улучшение положения бедной части населе- концессий на конкурсной основе может ния, а также важным фактором повышения явиться наилучшей формой организации благосостояния бедных слоев. Однако обще- конкуренции на рынке. ственный транспорт в развивающихся странах не предоставляет необходимого уровня услуг, · Конкурентный режим должен планиро- а в ряде стран даже испытывает спад. Причем ваться и регулироваться с тем, чтобы под- это происходит именно тогда, когда во многих держивать здоровую конкуренцию и не до- богатых индустриальных странах уже стали пускать чрезмерных олигополистических признавать роль и значение общественного проявлений; транспорта. Наблюдаемый спад имеет "техни- ческие" причины, однако в большинстве случа- · Структура муниципальных органов власти ев он является следствием неадекватных усло- должна быть изменена таким образом, вий, в которых действует общественный транс- чтобы способствовать осуществлению тен- порт, наличием организационно-ведомствен- деров на конкурсной основе на предос- ных и финансовых проблем, которые препят- тавление услуг в сфере городского пас- ствуют тому, чтобы общественный транспорт сажирского транспорта (см. главу 10). выполнял поставленные перед ним задачи. По вопросам "квазиобщественного" транс- Основными элементами стратегии развития порта и неформального сектора городского общественного транспорта пред- ставляются следующие: · Следует признать роль и значение "квази- общественного" транспорта в удовлетво- По вопросам планирования и взаимодействия рении спроса на рассредоточенные пассажирские перевозки, а также при- · Общественный транспорт должен рас- знать его способность гибко реагировать сматриваться в качестве ключевого ком- на потребности в транспортных перевоз- понента стратегии развития города или ках бедных слоев населения; политики улучшения структуры городско- го хозяйства. · Антиконкурентное или антиобществен- ное поведение на дорогах операторов · Развитие общественного транспорта транспортных средств этого сектора сле- должно стать высокоприоритетным на- дует контролировать посредством введе- правлением при планировании и исполь- ния ограничивающих мер и осуществле- зовании ограниченного пространства ния надзора над их исполнением; улично-дорожной сети. · Городские власти должны стремиться к то- По вопросам конкуренции му, чтобы мобилизовать потенциал опе- раторов неформального сектора по- · Вопросы планирования работы обще- средством легализации ассоциаций пе- ственного транспорта должны быть отде- ревозчиков этого сектора и структуриза- 140 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ции системы предоставления договоров С данным обзором можно ознакомиться на страни- франшизы таким образом, чтобы дать воз- це сайта Всемирного банка в Интернете, посвящен- можность частным операторам неболь- ной транспорту: http://www.worldbank.org/transport/ ших транспортных средств участвовать в 2 Gwilliam, K. M. 2001. "Competition in Passen-ger тендерах на конкурсной основе; Transport in the Developing World." Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 35 (1) (Гвильям, · Городские власти должны обеспечить со- К. М. 2001. "Конкуренция в сфере общественного блюдение операторами неформального транспорта в развивающихся странах".) сектора таких же норм в отношении за- 3 Guiherme de Araguo, J. J., J.R. Mara and A. Brasileiro. щиты окружающей среды, безопасности 1998. "The Brazilian Bus Industry and the New Legislation движения и страхования своей деятельно- on Public Procurement Procedures" in Freeman P. and C. сти, которые применяются и в отношении Jamet, eds. (Гиерме де Арагуо, Дж. Дж., Дж. Р. Мара и операторов формального сектора, а так- А. Брасильейро, "Промышленность по производству же обеспечить соблюдение ими необхо- автобусов в Бразилии и новое законодательство о по- димых обязательств по уплате налогов. рядке получения государственных заказов" в работе под ред. Фриман П. и С. Джамет. · Городские власти должны способствовать 4 Подробнее см.: Gwilliam, K. M. 2000. "Private установлению более динамичного режи- Participation in Public Transport in the Former Soviet ма регулирования, что позволило бы не- Union." TWU Discussion Paper 40. World Bank, Transport, формальному сектору играть более фор- Water and Urban Development, Washington D.C. (Гви- мальную роль в сфере пассажирских пе- льям, К.М. 2000. "Участие частных компаний в систе- ревозок там, где это необходимо. ме общественного транспорта в странах бывшего Советского Союза"). По вопросам установления цен (подробнее 5 Высокая эффективность государственного сектора об этом см. главу 10) в сфере общественного транспорта все еще отме- чается в ряде городов развитых стран ­ Вене, · Следует определить общие методы конт- Штуттгарте и Цюрихе, хотя плата за проезд на обще- роля над ценами в рамках комплексного ственном транспорте в этих городах относительно плана финансирования городского высока. Причины этого лежат в высокой эффективно- транспорта и тщательно проанализиро- сти экономики этих стран, высокой приоритетности вать их воздействие на ожидаемые качес- общественного транспорта и наличии состоятельных твенные и количественные показатели граждан, для которых большее значение имеет каче- транспортного обслуживания; ство, а не цена. Сочетание таких условий вряд ли можно найти в какой-либо из развивающихся стран. · Скидки и льготы за проезд должны финан- 6 См., например, Teurnier, P. and B. Mandon- сироваться из бюджетов тех органов влас- Adolehoume. 1994. L'Integration du Transport Artisanal ти, которые отвечают за предоставление dans un Service Public de Transport Urbain: Le Cas de скидок и льгот соответствующим катего- Dakar. Paris: TTD. риям лиц (органы здравоохранения, со- 7 Аналогичным образом в сейчас уже несуществу- циального обеспечения, образования, ющей государственной компании-перевозчике в г. внутренних дел и т.д.). Сан-Паулу (Бразилия) на один автобус приходи- лось в среднем 8,6 работников, в то время как в ча- 1 Halcrow Fox, 2000. Review of Urban Transport стном секторе -- лишь 5,5 человек. Даже с учетом Competition. Topic Review Paper prepared for the принятых мер по планированию и координации де- World Bank Urban Transport Strategy Review which may ятельности в системе государственного обще- be accessed from the World Bank Transport Web site at ственного транспорта уровень производительнос- http://www.worldbank.org/transport (Хэлкроу Фокс, ти труда в государственном секторе общественно- 2000. Анализ конкуренции в сфере городского обще- го транспорта был все же на 28 % ниже, чем в част- ственного транспорта. Тематический обзор, подго- ном секторе (ECLAC, 1992). товленный для доклада "Анализ стратегии Всемирно- 8 World Bank. 1995. Bureaucrats in Business: The го банка в сфере развития городского транспорта"). Economics and Politics of Government Ownership. НАЗЕМНЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 141 Oxford: University Press. (Всемирный банк. 1995 г. Бю- должны соблюдать общие правила дорожного дви- рократы в бизнесе: экономика и политика государ- жения и законодательство в целом. Это также не оз- ственной собственности.) начает и то, что операторы "квазиобщественного" 9 Все же могут быть некоторые элементы услуг (са- транспорта работают совершенно независимо, мый ранний рейс, например), затраты на предостав- поскольку многие операторы, действующие в сфе- ление которых превышают доходы от них. Поэтому ес- ре неформальных перевозок, являются членами ас- ли не производится контроль над их исполнением, то социаций операторов. отсутствуют и стимулы к их осуществлению. 17 Cervero, R. 1998. "Paratransit: The Gap Fillers." 10 Например, см.: Gwilliam, K. M., A.J. Kumar and R.T. Habitat Debate Vol. 4, (2). (Серверо, Р. "Квазиобще- Meakin. 2000. "Designing Competition in Urban Bus ственный" транспорт: те, кто заполняет бреши"). Transport: Lessons from Uzbekistan." TWU Discussion 18 Перевозки с помощью мотоциклетных такси со- Paper 41. World Bank, Transport, Water and Urban ставляют наиболее расширяющийся сегмент этого Development, Washington, D.C. (Гвильям, К. М., А. Дж. рынка. Согласно оценкам, в Пномпене насчитыва- Кумар и Р. Т. Меакин, "Организация конкуренции в ется около 125 тысяч "мото-дабов" и 100 тысяч "раб- системе городского автобусного транспорта: опыт джангов" в Бангкоке. Узбекистана.") 19 Например, в некоторых среднеазиатских рес- 11 Такая практика сама по себе не так уж и плоха, публиках бывшего Советского Союза уровень нало- если пассажиры не слишком торопятся, и им не гообложения в неформальном секторе составляет приходится платить за проезд дважды. В случае раз- менее 3 процентов от получаемого дохода, тогда розненной конкуренции такие меры редко встреча- как в корпоративном секторе уровень налогообло- ются на практике. жения достигает почти 25 процентов. 12Для более детального рассмотрения альтернатив- 20 Подробнее об описании и классификации типов ных форм конкуренции и ознакомления с советами транспортных средств, используемых в неформаль- по их организации см.: Halcrow Fox, 2000. ном секторе, см.: Cervero, R. 2001. "Informal 13 Контракты на управление и договора франшизы об Transport: Mobility Options for the Developing World." эксплуатации транспортных систем весьма распро- Paper Prepared for UNCHS (Habitat), Nairobi, 2001. странены во Франции. См.: SYSTRA. 2000. Review of (Серверо, Р. "Транспорт неформального сектора: French Experience in Private Financing of Public Urban варианты передвижения для развивающихся Transport. Topic Review Paper prepared for the World стран"). Bank Urban Transport Strategy Review which may be 21 Gallagher, R. 1992. The Rickshaws of Bangladesh. accessed from the World Bank Transport Web site at Dhaka, Bangladesh: University Press (Галлахер, Р. Рик- http://www.worldbank.org/transport/. (Анализ француз- ши Бангладеш). ского опыта частного финансирования городского 22 Например, работа мотоциклетных такси в Банг- общественного транспорта. Тематический обзор, коке связана с подкупом официальных лиц на раз- подготовленный для доклада "Анализ стратегии Все- личных ступенях служебной лестницы. (см.: Cervero. мирного банка в сфере развития городского транс- 2001). В ряде случаев, как например в Каире, со- порта", с которым можно ознакомиться на странице трудники полиции участвуют во владении транспорт- сайта Всемирного банка в Интернете, посвященной ными средствами неформального сектора. транспорту: http://www.worldbank.org/transport/ ). 23 Dourthe, A., M. Wityk, H. Malbran and O. 14 Подробнее о том, как это произошло во многих Figueroa.1998. "Dereglementation et re-reglementa- городах Бразилии, см.: Guilherme de Araguo et al. tion du transport public urbain: Le cas de Santiago- 15Gwilliam K. M. 1996. "Getting the Prices Wrong: A Tale du-Chili" in Freeman, P. and C. Jamet, eds. (Дурт, А., of Two Islands." Infrastructure Note UT-6. World Bank, М. Уайтик, Х. Малбран и О. Фигейра. 1998 г. "Во- Transportation, Water and Urban Development просы отмены и возобновления государственного Department, Washington D.C. (Гвильям, К.М. "Установ- регулирования городского общественного транс- ление неправильных цен: сказание о двух островах". порта в Сантьяго де Чили" в работе под ред.: Фри- Аналитическая записка об инфраструктуре UT-6.) ман П. и С. Джамет). 16 Это необязательно означает то, что "квазиобще- 24 Associacao Nacional de Transportes Publicos. ственный" транспорт существуют нелегально. Во 1999. O Transporte Clandestino no Brazil. Documentos многих странах вхождение на рынок этих услуг яв- Setoriais. Associacao Nacional de Transportes ляется по существу бесплатным, а операторы лишь Publicos, Sгo Paulo, Brazil. 142 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 8СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ Скоростной общественный транспорт может, с одной стороны, внести важный вклад в повышение эффективности функционирования города и, с другой сторо- ны, оказать поддержку малоимущему населению крупных городов. Однако об- щественный транспорт может требовать значительных финансовых вложений, поэтому необходимо также рассмотреть альтернативные варианты как с эксплу- атационной, так и с финансовой точек зрения. Более дорогостоящие транспорт- ные средства на рельсовом ходу следует использовать только при наличии ком- плексной планово-финансовой структуры, обеспечивающей надежное функцио- нирование всей системы, эффективную координацию различных режимов экс- плуатации и возможность использования таких видов транспорта малоимущими. А. Введение В принципе СОТ может внести вклад в реше- ние всех важнейших задач городского разви- Скоростной общественный транспорт тия. Он может повысить эффективность город- (СОТ) представляет собой систему город- ской экономики путем сокращения транс- ского общественного транспорта, в кото- портных расходов и поддержания высокого рой используются специальные стационар- уровня активности в центре города, а также ные рельсовые пути или линии движения, вы- экономики прилегающих к городу населен- деленные исключительно для движения дан- ных пунктов. Негативное влияние на экономи- ного вида транспорта на магистралях об- ку уровня бедности может быть снижено непо- щего пользования (например, метро, приго- средственно в тех районах, где СОТ является родные железные дороги, легкий железнодо- основным видом транспорта, и косвенно -- рожный транспорт и полосы для движения путем получения малоимущими благ от обще- автобусов). СОТ обычно обладает исключи- го экономического процветания. Кроме того, тельными эксплуатационными характерис- СОТ может быстро повысить качество жизни тиками и производительностью по сравне- за счет перехода на более экологически чис- нию с обычными дорожными транспортны- тые средства передвижения, а в более долго- ми средствами (например, автобусами, срочной перспективе -- путем использования такси и автомобильным экспресс-транс- более благоприятной, с экологической точки портом). Рельсовые средства передвижения зрения, методики землепользования. в развивающихся странах осуществляют следующие объемы перевозок: метро -- На практике эти преимущества не всегда около 11 млрд рейсов в год, наземные же- удается использовать. Расходы часто недо- лезные дороги -- около 5 млрд рейсов в год, оцениваются, а пассажирские потоки пере- легкий железнодорожный транспорт -- око- оцениваются1. Чрезмерная задолженность ло 2,5 млрд рейсов в год. В то время как до- или потребность в муниципальных ресурсах ля перевозок средствами рельсового для финансирования дорогостоящих проек- транспорта в Сеуле и Москве превышает тов СОТ могут подорвать местную экономику 50% (а доля пассажиро-километров даже вы- и воспрепятствовать размещению других об- ше), системы рельсового транспорта пре- щественно необходимых инвестиций. Попыт- обладают лишь в очень небольшом количес- ки предотвратить возникновение подобной тве городов. ситуации путем частного финансирования СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 143 и/или повышения тарифов могут оттолкнуть шать при разработке стратегии СОТ, а также малоимущих от использования дорогостоя- на выявлении фактов и опытных данных, с по- щих видов транспорта. Запрет на параллель- мощью которых эти вопросы могут быть ре- ное использование автобусов или микроав- шены. К таким вопросам относятся: тобусов в некоторых случаях может повысить финансовую жизнеспособность системы об- · Каковы задачи и роль СОТ в общей стра- щественного транспорта путем устранения тегии развития города? более дешевых, низкокачественных средств передвижения, в основном используемых ма- · Каким образом СОТ может затронуть го- лоимущими слоями населения. В то же вре- родскую структуру и политику землеполь- мя преимущества, которые можно получить зования? от снижения плотности дорожного движения и улучшения экологической обстановки, мо- · Каково воздействие СОТ на городскую гут быть сведены к нулю, если дорожное про- среду? странство, высвобожденное за счет пере- ключения пассажиропотоков с автобусов на · Какие факторы следует принять во внима- средства СОТ, может быть заполнено ние при выборе технологии СОТ? б?льшим количеством автомобилей. · Как будет проходить интеграция СОТ в бо- Основной проблемой, касающейся город- лее широкую транспортную структуру? ского СОТ, является постановка стратегичес- ких задач, стоящих перед городом, с после- · Сколько должен стоить проезд на СОТ для дующим определением средств осуществле- получения от него максимальной отдачи? ния этих задач, используя которые можно бы- ло бы наилучшим образом реализовать пре- · Кто будет иметь право собственности на имущества и избежать недостатков, перечис- СОТ и финансировать его? ленных выше. В связи с большим разнообра- зием типов городов и стоящих перед ними за- · Какими будут финансовые затраты цент- дач, различиях в технологиях СОТ, а также в рального/местного правительства в связи механизмах ценообразования и финансиро- с реализацией программы СОТ? вания имеется большой выбор стратегичес- ких альтернативных вариантов. Во многих Б. Задачи и роль СОТ в общей случаях проблема заключается не просто в стратегии городского развития выборе одной из технологий, а скорее в под- боре оптимальной комбинации технологий и Сокращение дорожных заторов с последую- в оптимальной разбивке на этапы програм- щим улучшением экономической и экологи- мы развития СОТ. Таким образом, правиль- ческой ситуации обычно является мотивирую- ная стратегическая установка состоит не в щим фактором при принятии решения об ин- занятии позиции "за" или "против" СОТ или ка- вестициях в СОТ. Благодаря возможности пе- кого-либо варианта СОТ, а в корректной ревозки большого количества пассажиров, а оценке наиболее важных факторов, влияю- также преимуществу, по сравнению с авто- щих на выбор технологий, систем эксплуата- бусным транспортом, в привлечении пасса- ции, финансирования и форм собственнос- жиров, использующих автомобильный транс- ти, а также в обеспечении соответствия вы- порт, или возможности снижения тенденции к бранных систем специфике, задачам и эко- использованию автомобильного транспорта, номическим возможностям города2. системы на рельсовом ходу, как правило, яв- ляются более предпочтительными для реше- Таким образом, вместо принятия какой-либо ния транспортных задач. На самом деле ис- универсальной стратегии в отношении СОТ следование результатов внедрения СОТ, про- акцент делается на формулировании особо веденное в 1990 г.3, и новейшие исследования важных вопросов, которые необходимо ре- говорят о том, что фактически уровень дорож- 144 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ных заторов при этом снижается редко. В ре- привести к снижению экономического эф- зультате скорее обеспечивается дальнейшее фекта инвестиций. Для получения максималь- развитие деловой активности в центре горо- но эффективных систем СОТ необходима по- да, в то время как транспортные потоки на литика жесткого финансового планирования. основных радиальных линиях, вдоль которых обычно прокладываются линии метро, повы- В бедных городах без альтернативных видов шаются до уровня, при котором, в отсутствие транспорта, где основной функцией СОТ яв- СОТ, могло бы образоваться недопустимо вы- ляется предоставление основного средства сокое скопление транспортных средств4. Та- передвижения, главное внимание следует ким образом, экономический эффект дости- уделять выбору системы транспорта, наибо- гается скорее за счет структурирующего вли- лее доступной в денежном отношении для яния СОТ, обеспечивающего сосредоточе- пассажиров и/или государственного бюдже- ние деловой активности в центре города, и та. В тех же городах, где основной целью СОТ связанной с этим экономии средств в резуль- является сокращение дорожных заторов и тате концентрации производства, а не за счет сохранение делового центра города, пасса- снижения транспортных расходов с течени- жиры в основном представлены средним ем времени как основного источника полу- классом, СОТ следует оценивать с точки зре- чения экономической выгоды. ния его вклада в задачу экономической жиз- неспособности города, от которой малои- Все вышесказанное приводит к следующим мущие слои населения также получают пре- заключениям. Во-первых, если преимущества имущества. Важным моментом в этом смыс- СОТ носят прежде всего структурный харак- ле является создание положения, при кото- тер, то такие виды транспорта должны плани- ром поддержание жизнеспособности систе- роваться и проектироваться с учетом прио- мы СОТ не приведет к затратам, ухудшаю- ритетных задач стратегического плана разви- щим положение малоимущих, и финансиро- тия городской структуры. Это редко происхо- вание можно было бы осуществлять без сни- дит в действительности, хотя отмечено, что не- жения желаемого уровня других основных которые наиболее успешные проекты метро, форм помощи малоимущим. например, в Сингапуре, разработаны имен- но по этому принципу. Во-вторых, если СОТ В. Связь СОТ с городской разрабатывается с целью сохранения высо- структурой и системой кого уровня доступа к центру города, необхо- землепользования димо принятие соответствующих мер для обеспечения загрузки транспортных магист- Интеграция СОТ в общую структуру города ралей и, соответственно, развитие СОТ долж- выдвигает некоторые серьезные требования к но осуществляться в рамках комплексного системе планирования. Необходимо устано- транспортного плана. Политика развития цен- вить и контролировать выделенные полосы тра города должна соответствовать плану движения, отвести специальные территории развития СОТ. В-третьих, если задачей являют- для депо и вокзалов В местах планируемой ся структурные изменения, то их необходимо застройки высокой плотности территория учесть при оценке инвестиций в СОТ. Нако- должна быть объединена в участки, пригодные нец, для поддержания высокого уровня транс- для стрительства, и получено разрешение на портного обслуживания развитие СОТ необ- соответствующую плотность застройки. ходимо надлежащим образом финансиро- вать. Прямолинейные методы сокращения Наиболее бесспорным структурирующим эф- транспортных издержек (например, отсут- фектом метро является обеспечение возмож- ствие лифтов для подъема на высокие плат- ности продолжения роста для центральных де- формы в новых системах BTS в Бангкоке и ловых районов больших динамичных городов, СОТ-3 в Маниле) или повышение тарифов на где иначе дорожное движение, как автомо- перевозку для получения максимального до- бильное, так и автобусное, становилось бы хода частных концессий могут фактически все более затруднительным в связи с возникно- СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 145 вением заторов. Без использования высокоэф- Г. MRT and the Urban фективных транспортных магистралей деловая Environment активность будет перемещаться из центра го- рода на периферию. Этот фактор необходимо Одним из наиболее распространенных ар- учитывать как при городском планировании, гументов в пользу систем СОТ является их так и при оценке проектов. Целенаправленная благоприятный экологический эффект, по- политика, направленная на рост делового цен- скольку с их развитием сокращается движе- тра, приведет к экономии расходов на поддер- ние частного транспорта, более губитель- жание инфраструктуры в других районах го- ного для окружающей среды. Среди различ- рода; предотвращение таких дополнительных ных видов СОТ рельсовые системы предпоч- расходов является существенной частью дол- тительнее автобусов7, поскольку считается, госрочного экономического эффекта от инве- что, благодаря использованию электричес- стиций в СОТ. К сожалению, масштабы такой кой тяги, они чище с экологической точки экономии изучены слабо, в особенности в зрения9. Насколько это убеждение соответ- развивающихся странах, и оценка экономи- ствует действительности, безусловно, зави- ческой эффективности инвестиций в СОТ обыч- сит от источника электроэнергии и той сис- но основана на более традиционном анализе темы дорожного транспорта, с которой стоимости и прибылей. Несмотря на то, что идет сравнение. Системы подземного эта методика все еще оправдывает себя с точ- транспорта часто предпочитают наземным ки зрения недопущения реализации наиболее или надземным, поскольку полагают, что они дорогостоящих и одновременно нерентабель- меньше вторгаются в городскую структуру9. ных проектов, наилучшим подходом представ- Таким образом, подземное метро считает- ляется анализ на основе более широкого ся наиболее экологически безопасным, да- спектра критериев, при котором принима- же если основной отток пассажиропотока лись бы во внимание и такие не оцененные ко- идет от другого вида общественного транс- личественно факторы. Для эффективной интег- порта, например, автобуса, а не от частных рации системы СОТ в городскую структуру не- автомобилей. Соответственно, при перво- обходима комплексная стратегия землеполь- начальной оценке инвестиций в строитель- зования, развития городского транспорта и ство Четвертой линии метро в Сан-Паулу повышения качества воздуха, такая как, напри- Всемирный банк принял во внимание, сре- мер, принятая в Сан-Паулу программа PITU5. ди прочих, и природоохранные преимущес- тва этого проекта. Получить желаемый структурирующий эффект вне городского центра значительно труднее. Основные соображения, опровергающие Иногда вблизи станций СОТ спонтанно возни- экологический эффект от СОТ, касаются бо- кает концентрированная городская застрой- лее долгосрочных, опосредованных послед- ка, однако обычно для этого необходимо ли- ствий. Несмотря на то, что развитие сети ме- бо государственное планирование (как, на- тро позволяет сохранять более высокий уро- пример, в Сингапуре или Гонконге), либо вень деловой активности в исторически сло- тесные связи между владельцами системы жившихся деловых центрах городов, абсолют- СОТ и застройщиками смежных территорий ный уровень внутригородского дорожного (как обычно происходит в Японии). В обоих движения может остаться практически тем случаях требуется получение под застройку же, что и при отсутствии системы метрополи- достаточно больших земельных участков. В тена10. В этом случае решающим фактором Гонконге эта проблема решается путем ус- является то, в какой степени система СОТ тановления общественной собственности на сдерживает рост движения видов транспор- землю, обязательного государственного вы- та, губительных для окружающей среды. В купа земли в Сингапуре, а в Японии некото- большинстве исследований отсутствует глу- рые частные проекты по застройке прилега- бокий анализ таких противоречий, однако ко- ющих к железной дороге территорий регули- нечный результат оценивается как положи- руются рыночными механизмами6. тельный. 146 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Д. Выбор технологии СОТ ные пассажироперевозки по основным транспортным коридорам, например, в Сан- Проблема выбора технологии всегда являлась Паулу; может функционировать как высокока- наиболее спорным моментом во всех дискус- чественная транспортная сеть (как в Курити- сиях относительно СОТ. В каждом конкретном бе); может при необходимости снабжаться случае стоимость и эксплуатационные качес- электроприводом, как система Сан-Матеуш тва будут свои в зависимости от расстояния -- Жабакара в Сан-Паулу12; даже может быть между остановками, конструкции транспорт- интегрирован в существующие дорожные се- ного средства и всей системы и т. д. В табл. 8.1 ти, как в Кито13. И все же за пределами Латин- приведены данные по системам, недавно вве- ской Америки этот вид СОТ редко использует- денным в эксплуатацию или еще находящимся ся в развивающихся странах. Частично при- на стадии строительства. В сильном приближе- чина в том, что автобус воспринимается как нии стоимость наземной автобусной трассы, сравнительно примитивное средство пере- переоборудованной из существующей дороги движения, нечто из вчерашнего дня, чем мож- (включая стоимость транспортных средств), но пренебречь, если есть средства на метро колеблется в диапазоне от 1 до 8 млн долл. за или реалистичные перспективы реализации километр трассы, достигая 15 млн долл., если такого проекта. Считается, что производи- транспортные средства (как в Кито) или ин- тельность этого вида СОТ ограничена вслед- фраструктура (как в Боготе) усложняются. Сто- ствие малого размера автобусов и взаимо- имость системы легкого рельсового транс- действия с другими видами транспорта на порта (ЛРТ) обычно составляет от 30 до 100 млн перекрестках14. В настоящее время автобус- долл., однако в случае применения наиболее ные линии, оснащенные современными сис- сложной технологии, как в системе "Путра" в темами управления транспортными потока- Куала-Лумпуре, она может приближаться к ми, пропагандируются как один из возможных стоимости тяжелой рельсовой дороги. Строи- способов эффективного использования про- тельство системы метрополитена тяжелого ти- странства на узких участках дороги, в то вре- па стоит от 30 до 100 млн долл., при этом на- мя как стоимость восстановления их движе- иболее дорогостоящими являются полностью ния относительно невысока15. автоматизированные, подземные на всем про- тяжении системы. Пропускная способность Многие из существующих проблем могут быть систем варьируется от эффективности пасса- решены. Такие меры, как применение боль- жироперевозок автобусов, перевозящих до 20 ших автобусов продуманной конструкции (в тысяч пассажиров на полосу в час (пчзм) по Куритибе используются 23-метровые автобусы наиболее загруженному маршруту со сред- с двойным сочленением и пятью дверями), ней скоростью от 17 до 20 км/ч, до пропускной продажа билетов вне салона, создание полос способности метро, которое способно пере- обгона на остановках и даже способов дви- возить до 80 тыс. пчзм со средней скоростью от жения в колонне, могут довести полезную про- 40 до 50 км/ч (на длинных перегонах между изводительность до 20 тысяч ппчзм. Производи- станциями). Вариант переоборудования су- тельность четырехполосной автобусной трас- ществующих пригородных железных дорог, на- сы, открытой по авеню Каракас в Боготе, до- пример, система "Линья сул" в Ресифи, может стигала 36 тыс. ппчзм, правда, скорость дви- обеспечить высокую потенциальную пропуск- жения была снижена. Хорошо спроектиро- ную способность при умеренной стоимости, ванная система и продуманные характерис- но такие железнодорожные пути часто неудоб- тики новейших экологически чистых и высоко- но расположены, что исключает эту возмож- производительных транспортных средств, как в ность. Куритибе, могут изменить и отношение к ним с экологической точки зрения, и существую- Автобусные трассы являются наиболее деше- щее положение вещей в сфере транспорта. вым видом СОТ, хорошо развитым (и развива- Использование троллейбусов на электропри- ющимся) в Бразилии, Колумбии и Эквадоре11. воде, как в Кито, может значительно снизить и Он эффективен, обеспечивает магистраль- уровень загрязнения воздуха, и уровень шума, СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 147 но при этом общие затраты на транспорт уве- вая низкую производительность и скорость. личиваются почти вдвое. В городах с широки- Их главные преимущества -- более низкий ми дорогами (как во многих странах бывшего уровень загрязнения воздуха и символичес- СССР) и достаточно мощной автобусной про- кое напоминающее о долгосрочных планах мышленностью троллейбусы могут создать не- властей по развитию общественного транс- дорогую и гибкую альтернативу скоростного порта и дающее возможность получения до- общественного транспорта, приемлемую как полнительной поддержки, которую автобус- для пассажиров, так и для традиционных ный транспорт получает с большим трудом18. транспортных средств. Однако их внедрение потребует мощной политической поддержки и За исключением обычных трамваев, использу- эффективного планирования государственно- емых в Восточной Европе и странах бывшего го сектора экономики как при преодолении СССР, ЛРТ существует или планируется к вне- финансовых препятствий, так и при обеспече- дрению только в относительно богатых горо- нии приоритета в организации дорожного дах, таких как Гонконг, Сингапур, Тунис и Куа- движения и проектировании инфраструктуры, ла-Лумпур, либо в районах, где проживают бо- а также в вопросах снабжения и контроля. гатые люди, например, Трен-де-ла-Коста в Буэ- Опыт Куритибы и Боготы показывает, что все нос-Айресе. Затраты на строительство инфра- это осуществимо, однако необходимы эффек- структуры для некоторых, более новых дорож- тивное перспективное планирование, мощ- ных систем легкого транспорта, например, ное политическое руководство и известная для троллейбусной системы "Фура-фила", дви- степень стабильности и беспристрастности в жущейся по направляющим, в Сан-Паулу, ни- политике, что бывает далеко не везде16. же по сравнению с аналогичными по степени изоляции системами ЛРТ. На настоящий мо- Легкий рельсовый транспорт (ЛРТ) варьиру- мент ЛРТ, как правило, представляет собой ется от традиционных уличных трамваев в Во- престижные системы низкой производительно- сточной Европе и Египте до современных сти, имеющие сомнительную ценность в бед- надземных, абсолютно изолированных транс- ных городах, находящихся на ранних стадиях портных систем в Сингапуре. Он широко развития. Однако при создании комбиниро- распространен в развитых странах с недо- ванных систем, частично наземных и частично статочной пропускной способностью транс- надземных или подземных, а также в качестве портных артерий как безопасная и качест- промежуточного этапа при создании полно- венная альтернатива личному автотранспор- ценной системы метрополитена в больших ди- ту, в некоторых случаях как вспомогательная намичных городах он может сыграть опреде- сеть железной дороги тяжелого типа. В разви- ленную роль, по крайней мере с целью сохра- вающихся странах, где необходимо обеспе- нения полосы отчуждения, необходимой для чивать большие объемы пассажироперево- последующего развития метрополитена. зок и высокую скорость передвижения для не- богатых пассажиров, роль этого вида транс- Пригородные железные дороги нередко удач- порта не столь очевидна. При использовании но расположены для поездок от центра к пери- ЛРТ в наземном варианте без предоставле- ферии города. При этом даже в городах, где их ния приоритета движения или без обеспече- сеть относительно хорошо развита, таких как ния защиты от препятствий, создаваемых дру- Бомбей, Рио-де-Жанейро, Москва, Буэнос-Ай- гими видами транспорта, ЛРТ имеет незначи- рес и Йоханнесбург, на их долю приходится тельное преимущество в эффективности по менее 10% перевозок, однако их роль значи- сравнению с автобусными трассами или не тельно повышается при осуществлении более имеет его вообще17. И хотя иногда недорого- протяженных пригородных поездок. Действую- стоящее восстановление трамвайных путей щие, но менее используемые линии можно пе- является оправданным (например, в Будапе- репрофилировать для эффективного обслужи- ште, где расходы помогал оплачивать Все- вания местных пассажиров: либо использовать мирный банк), как правило, это все-таки до- в форме обычного железнодорожного транс- рогостоящее средство передвижения, учиты- порта, применяющего то же оборудование, 148 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта оператор) трансп. 90-е ТРАССЫ трасса знакового включена данных инфрастр., осн. ПОРТУ-АЛЕГРИ АВТ. Авт. Дизельные автобусы 25 Наземная нет приоритета 0.4 25 25 не (частный 1.0 нет 20,000 20,000 20 100 Гос. частные ср-ва В ди- 1998) оператор) автобусы трансп. инф.) ценах 1) трасса (рейсовый.) (экспресс) инфрастр., (в включена основном, БОГОТА (ТРАНСМИЛЕНИО, ЭТАП Авт. Сочлененные зельные 41 Наземная, В разделенная 0.7 213 (только 322 не (частный 5.2 160 35,000 20+ 30+ 100 Гос. частные ср-ва 2000 ра- двой- тока с 5.0) 2000) приоритет рассм-ся) т.с.) колонне) ТРАССА трасса эл/приводом (+ветка в (BOT (ветка (113 (планируется КИТО АВТ. Авт. Троллейбусы ным переменного 11.2 наземн., Частичный знаковый 0.4 110.3 20.0 80 10.3 40 бота 9,000 15,000 20 100 Гос. 1995 ж/д СУЛ) данных РЕСИФИ (ЛИНЬЯ Реконстр-ция пригородной Электрич., стальной рельс 14.3 95%наземн. 5%надземн. 1.2 166 149 18 11.6 8 9,600 36,000 39 нет Гос. 2002 СОТ г. систем 1998 дороги в данных ТУНИС (SMLT) Легкие жел. Электрич., стальной рельс 29.7 наземная 0.9 435 268 167 13.3 нет 12000 12000 13/20 115% Гос. 1998 типичных (BOT) жел. машиниста некоторых КУАЛА-ЛУМПУР (ПУТРА) Легкие дороги Электрич., без 29 100% надземная 1.3 1,450 -- -- 50.0 30 10,000 30,000 50 >100 Частная, 1998 шина стоимость B) и надземн. наземн. туннель (26) МЕХИКО (ВЕТКА Метро Электрич., резиновая 23.7 20% 55% 25% 1.1 970 560 410 40.92 13 19,500 39,300 45 20 Гос. 2000 (BOT) характеристики (30) БАНГКОК (BTS) Метро Электрич., стальной рельс 23.1 100% надземное 1.0 1,700 670 1,030 73.59 20 25,000 50,000 45 100 Частная 1999 4) данных (30) КАРАКАС (ЛИНИЯ Метро Электрич., стальной рельс 12.3 100% туннель 1.5 1,110 833 277 90.25 20 21,600 32,400 50 нет Гос. 2004 Эксплуатационные или (км) уров- ср- 8.1. к-во (млн (км/ч) по долл.) долл.) (млн средств перегонов включая: производ-сть доход/экспл. затраты долл.) затраты/км (конечн.) максимальная скорость окончания (млн Таблица ПРИМЕР Категория Технология Протяженность Разделение ню Длина (км) Кап. долл.), Инфраструктура/ TA/оборудование (млн Транспортные ва Кап. трассы Нач. трансп. поезд./час/маршрут Нач. производит-сть Макс. Ср. Соотн. затраты Собственность Год СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 149 что и другие виды железнодорожного транс- пример, в Маниле). Предпринятые недавно по- порта, либо заменить их на системы ЛРТ с ис- пытки преодоления этих недостатков были до- пользованием той же трассы19. Однако у этого статочно успешными. Принятая в Буэнос-Айре- вида транспорта могут быть и существенные се программа выдачи частным компаниям недостатки. В некоторых случаях ввиду того, что концессий вызвала оживление отрасли, при сеть железных дорог появилась до периода ро- этом за пять лет объем пассажироперевозок ста автомобильного транспорта, существуют удвоился, в то же время издержки бюджета со- наземные дорожные пересечения, что приво- кращались почти на 1 млн долл. в год. В Брази- дит к снижению скорости передвижения и про- лии передача пригородного железнодорожно- изводительности и представляет собой опас- го транспорта, ранее управлявшегося крайне ный фактор дорожного движения. В городах, централизованным органом CBTU, в местное где деловая активность переместилась из цен- управление (под управление властей штата), тра города, расположение станций в центре вкупе с государственной программой восста- может быть не слишком удачным, а в некоторых новления отрасли, привела к повышению каче- случаях малоиспользуемые полосы отчуждения ства обслуживания этого вида транспорта в загромождаются самовольными застройками, большинстве крупных городов22, а также, при что в дальнейшем делает плановую застройку содействии действующей программы выдачи затруднительной. В некоторых случаях одновре- концессий23, значительно облегчает финансо- менное движение по тем же путям товарных вое бремя (врезка 8.1). Затраты на развитие су- поездов или поездов дальнего следования, а ществующих сетей (там, где они существуют) также часто встречающиеся наземные пере- могут быть вполне умеренными, и возможнос- езды также снижают производительность ЛРТ20. тей для такого развития более чем достаточно. Невзирая на эти проблемы, существуют неко- Необходимо уделять серьезное внимание уст- торые системы, которые могут быть переобо- ранению административных барьеров на пути рудованы в наземное метро, при этом издерж- развития пригородных железных дорог, являю- ки составят лишь небольшую часть затрат на щихся частью городских сетей СОТ. строительство подземной или надземной сис- темы, даже если потребуется построить под- Метро обычно является наиболее дорогосто- земную или надземную ветку для сообщения с ящей формой СОТ в расчете на километр деловым центром или любым другим населен- трассы, но в то же время и наиболее произ- ным районом21. В некоторых крупных городах водительной и качественной. Первая линия Азии (Бомбей, Дели, Манила, Бангкок) и Афри- метрополитена Гонконга, движение по кото- ки (Абиджан, Мапуту, Кейптаун) имеются пер- рой с интервалом в две минуты осуществляют спективные возможности для переоборудова- составы по десять вагонов каждый, перевозит ния пригородных железных дорог в современ- до 80 тысяч пассажиров в час по наиболее ные системы, оборудованные системами на загруженному маршруту (пчзм). В москов- дизельной или электротяге. ском метро удалось добиться регулярного движения с интервалом менее 90 сек. Вос- Часто наиболее серьезными являются админи- точная ветка метрополитена Сан-Паулу по- стративные препятствия. Пригородные желез- стоянно перевозит более 60 тыс. пчзм. Одна- ные дороги, находящиеся под управлением го- ко в основном проектная производительность сударственных железнодорожных ведомств, за- системы метро колеблется от 30 до 40 тыс. частую не рассматриваются как приоритет- пчзм, и лишь в немногих городах объем пас- ные средства передвижения, и их работа плохо сажироперевозок метрополитена выше. согласована с графиком движения других ви- дов общественного городского транспорта Затраты могут отличаться на порядок. Общая (например, в Коломбо, Москве и Бомбее). В сумма капитальных затрат может не превы- некоторых случаях в силу недостаточной под- шать 8 млн долл. за км пути там, где есть воз- держки предприятий государственного желез- можность перестроить существующую на- нодорожного транспорта их возможности ис- земную трассу, а могут превышать 150 млн пользуются не на полную мощность (как, на- долл. за километр при строительстве подзем- 150 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ного метрополитена в труднопроходимых ус- технологией строительства. Расценки на стро- ловиях. ительство инженерных сетей были ниже благо- даря технологии применения проходческого Исследование недавно построенных систем щита с компенсацией давления горных пород метро показало, что общая стоимость затрат при строительстве туннелей, жесткому геотех- на строительство одного километра подземно- ническому контролю и использованию типово- го метрополитена в странах Латинской Амери- го проекта станций. Причина разницы в затра- ки в два и даже в три раза превышает стоимость тах на оборудование заключается в выборе, строительства такой же трассы в Мадриде (таб- сделанном в пользу традиционных стальных ко- лица 8.2)24. В большой степени эта разница лес составов, оборудованных верхним токо- объясняется отличиями в организации осу- съемником, и установки тщательно фазирован- ществления проекта. В Мадриде власти взяли на ного оборудования обнаружения сигнала и себя жесткое обязательство завершить проект, связи. Спецификационные требования этого с самого начала были выданы гарантии на пол- оборудования были несколько ниже, чем в не- ное финансирование строительства, и работа которых латиноамериканских проектах. При подрядчиков оплачивалась в срок. В большин- реализации мадридского проекта была также стве случаев в странах Латинской Америки получена дополнительная выгода от реализации строительство проходило с задержками и пе- опциона на продление предыдущего контракта рерывами, вызванными нехваткой финансиро- на поставку оборудования, который позволил вания и сменой политических приоритетов. Бо- приобрести новый подвижной состав по срав- лее того, небольшая, но очень опытная команда нительно низкой цене. менеджмента мадридского проекта метропо- литена получила всю полноту власти для приня- Данные о финансовой эффективности некото- тия немедленных решений по техническим и рых из вышеуказанных систем приведены в финансовым вопросам, что исключило отстава- табл. 8.3. В случае с метрополитеном, полно- ние от графика строительства и обеспечило стью финансируемым частной компанией, своевременную оплату выполненной подрядчи- эксплуатационные расходы составляют лишь ками работы. Правительство имело высокий около 40% общей суммы затрат, остальная уровень доверия со стороны подрядчиков, в ре- часть приходится на капитальные расходы. С зультате их расценки были снижены благодаря учетом этого только в Гонконге приблизились к меньшему, чем обычно, фактору финансового полному возмещению общих затрат, а многие риска. Кроме того, более низкая стоимость проекты не покрывают даже эксплуатационные мадридского проекта объясняется выбранной расходы. Из таблицы также видно, что несмотря СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 151 Врезка 8.1. Государственная программа по координации работы городского транспорта в Бразилии Исторически ответственность за развитие общественного городского транспорта в бразильских мегапо- лисах была разделена между несколькими ведомствами. Федеральное правительство являлось соб- ственником и оператором пригородных железных дорог, в ведении правительств штатов находились меж- дугородные автобусные перевозки в пределах мегаполисов, а муниципалитеты отвечали за внутригород- ские автобусные перевозки. Метро находилось под управлением штата или муниципалитета. Транспорт- ная политика не была согласована, в особенности если власти различных уровней находились под конт- ролем разных политических партий. В начале девяностых годов в рамках политики децентрализации уп- равления федеральное правительство приняло решение восстановить различные городские рельсовые транспортные системы и передать их под управление властей штатов. Всемирный банк финансировал часть этой программы в нескольких городах (Ресифи, Белу-Оризонти, Рио-де-Жанейро, Сан-Паулу, Салвадор и Форталеза). В рамках этого процесса власти воспользовались возможностью урегулировать более общие вопросы координации работы городского транспорта. Кро- ме финансирования инфраструктуры или восстановления подвижного состава каждый проект содержал следующие задачи: · формирование регионального органа координации работы транспорта; · разработка комплексной стратегии развития городского транспорта, землепользования и контроля качества воздуха вкупе с региональным планом развития общественного городского транспорта; · разработка механизмов финансирования для создания финансово обоснованной системы обще- ственного транспорта; · привлечение более широких слоев частного бизнеса к эксплуатации и инвестициям в отрасль. Реформы имеют свои ограничения. Координирующие органы обычно не обладают исполнительной влас- тью, поскольку мэры и губернаторы не желают делегировать им свои контролирующие функции. Даже безупречные планы развития транспорта не обеспечивают их неукоснительного исполнения. Финанси- рование обычно выделяется на основании включенной в бюджет соответствующей строки, а не осуществ- ляется на основе надежного долгосрочного источника финансирования. Участие же частного сектора не исключает потребности в государственной финансовой поддержке. Тем не менее, многого удалось достичь. В Рио-де-Жанейро частному сектору были с успехом переданы концессии на метро и пригородные железные дороги. В Сан-Паулу ведутся работы по связыванию систе- мы метрополитена с пригородными железными дорогами, а развитие их сетей координируется. В Фор- талезе власти штата и муниципалитета ведут совместную работу по реструктуризации транспортных се- тей и внедрению комплексной системы продажи билетов. Источник: J. Rebelo, на основании внутренних документов Всемирного банка. на существенную разницу в стоимости проек- выражении такая экономия зависит от уровня тов, два основных фактора, от которых зависит доходов местного населения. Таким образом, финансовая жизнеспособность системы, -- не только финансовый, но и экономический это пропускная способность транспортных ко- эффект от эксплуатации метро непосред- ридоров и доход в расчете на одного пассажи- ственным образом зависит от уровня доходов. ра. Несмотря на то, что наличие значительных косвенных благоприятных эффектов (около по- Е. Формы собственности и ловины доходов обычно получают остальные финансирование пользователи дорог) означает, что общий эко- номический эффект может быть положитель- В большинстве случаев метро является дотаци- ным и приемлемым даже при отсутствии при- онным объектом. Из табл. 8.3 видно, что некото- были, те же факторы, что влияют на финансовую рым метрополитенам удается покрывать экс- жизнеспособность проекта, влияют и на тради- плуатационные расходы, за исключением ционные единицы измерения экономической амортизации основных фондов; для полного эффективности. Капитальные расходы, на долю возмещения расходов необходимо, чтобы ко- которых может приходиться до двух третей об- эффициент возмещения эксплуатационных щей суммы затрат, в большой степени опреде- расходов был около двух. Несмотря на то, что в ляются ценами на технологии метростроения, Сантьяго и Сингапуре сравнительно низкими существующими на мировом рынке. Обычно эксплуатационными расходами удается ком- же около трех четвертей экономического эф- пенсировать низкий показатель дохода в рас- фекта, измеренного традиционным способом, чете на одного пассажира, различия в уровне выражается в форме экономии времени для покрытия издержек в большей степени зависят пассажиров метро и автобусов, в денежном от разной величина дохода, получаемого от 152 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта одного пассажира, чем от разницы в величине делались в Сан-Паулу (1995 г.) и Боготе (1996 издержек. В результате строительство нового г.) и в обоих случаях потерпели неудачу26. Не- метро может стать тяжелым финансовым бре- взирая на высокий уровень эксплуатацион- менем, если не обеспечить его максималь- ных и экономических показателей, создается ной эксплуатации и не установить сравнитель- впечатление, что без активного государ- но высокую плату за проезд. Даже в относи- ственного участия привлечение частного ка- тельно богатом городе Южной Кореи, Пусане, питала чревато слишком высокими финансо- метро стало непосильным бременем для го- выми рисками. В связи с этим в рамках не- родских властей, и его пришлось вновь пере- давно введенного в строй в Боготе проекта дать на баланс центрального правительства. "Трансмиленио" концессии были выданы толь- Было подсчитано, что для обеспечения 70 %-го ко на поставку и эксплуатацию автобусного государственного финансирования проекта парка в количестве 470 единиц, в то время метрополитена в Боготе (проект был отложен в как строительство самой трассы финанси- 2000 г.) потребовалось бы тратить 30% свобод- ровалось и осуществлялось силами прави- ных средств инвестиционного бюджета еже- тельства муниципалитета (врезка 8.2). годно в течение 10 лет. Такое бремя расходов могло бы оттянуть все средства на финансиро- Иной подход к привлечению частного сектора вание других социальных программ, призван- был применен при выдаче концессий на экс- ных улучшить положение малоимущих слоев плуатацию существующих систем метрополи- населения. тена и пригородных железных дорог в Буэнос- Айресе, Рио-де-Жанейро и других крупных го- В последние годы привлечение частного фи- родах Бразилии. Этот же подход сейчас рас- нансирования считалось средством, позволя- сматривается властями Мехико. В Буэнос-Ай- ющим избежать чрезмерного финансового ресе заключенные контракты предусматрива- бремени. Например, две системы СОТ в Куа- ли государственное финансирование крупных ла-Лумпуре и по одной в Боготе и Маниле фи- проектов по реконструкции объектов, а также нансировались из частных источников. Во дотационные выплаты на эксплуатацию объек- всех случаях проекты были закончены в срок и тов компаниям, выигравшим конкурс. В бра- без превышения бюджета, но нигде не уда- зильских городах работы по реконструкции в лось достичь расчетных объемов пассажиро- основном проводились до выдачи концессий перевозок. В манильском проекте весь фи- на передачу управления пригородными же- нансовый риск в любом случае несло прави- лезными дорогами от федерального прави- тельство по условиям принятого соглашения тельства властям штатов на условиях передачи по строительству, лизингу и передаче в част- ответственности. В Мехико предполагается вы- ное пользование. Два проекта в Куала-Лумпу- дать концессию на эксплуатацию 200 км при- ре пришлось реструктурировать, причем городных железнодорожных сетей, разбив ее правительство фактически взяло на себя все на три отдельных контракта, заключенных на расходы. Жизнеспособность системы BTS в основании общей суммы затрат, чтобы власти Бангкоке, первой со 100 %-ым частным фи- имели возможность контролировать размер нансированием, еще предстоит выяснить. Бо- тарифов, действующих на всей системе. лее того, надежда на частное финансирова- ние стала препятствием на пути интеграции с Частное управление позволило значительно другими видами или линиями СОТ, так что повысить уровень обслуживания и возмещения вклад частного сектора в развитие городской издержек, а также снизило финансовую на- структуры в целом оказался менее эффектив- грузку на бюджет. В Буэнос-Айресе с 1993 по ным, чем предполагалось25. 1999 гг. количество вагоно-километров систем метрополитена и пригородных железных дорог Что касается автобусного транспорта, пред- возросло на 75%, доля поездов, идущих без оставление концессий на обеспечение ин- опоздания, -- на 20%, в то время как количест- фраструктуры и услуг в этой области не при- во отмененных поездов на км снизилось на несло желаемого результата: такие попытки 80%. Несмотря на то что стоимость проезда СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 153 Таблица 8.3. Финансовое состояние некоторых метрополитенов выросла на 30% в абсолютном выражении, поступающие от возросших доходов от за- объем пассажиропотока возрос на 125%. В стройки. На практике массовая застройка результате размер дотаций в расчете на происходит редко вследствие раздробленно- одного пассажира снизился на 90% с 1 долл. сти собственности на земельные участки. Да- США до 10 центов. Таким образом, накоплен- же там, где имеется консолидированная соб- ный опыт свидетельствует, что привлечение ча- ственность на землю, как, например, в Гон- стного сектора к строительству и управлению конге, прямое участие в финансировании го- объектами может принести существенную вы- сударственных проектов метростроения не году, однако положительный эффект от участия превышало 10 -- 15% капитальных затрат. Там, частного сектора, скорее всего, будет макси- где существует совместное владение систе- мальным при реализации хорошо продуман- мой СОТ и прилегающими районами за- ной и спланированной общей стратегии раз- стройки или земельными участками, как в вития отрасли, там, где государство берет на случае с некоторыми пригородными желез- себя такие финансовые обязательства, кото- ными дорогами Японии, могут возникнуть до- рые позволяют успешно реализовывать курс полнительные стимулы и механизмы взаимо- на привлечение частного бизнеса на основе действия. И даже в этом случае процесс за- концессий. стройки может идти крайне медленно (как в случае с системой СОТ "Путра" в Куала-Лум- В результате развития систем СОТ часто по- пуре). Возможно, наиболее ценный урок, из- вышается стоимость земли вблизи станций, влеченный из истории с компанией "Хоупу- что дает возможность привлекать средства, элл" в Бангкоке, заключается в том, что для 154 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Рамка 8.2. Проект "Трансмиленио": автобусная система СОТ в Боготе В рамках реализации комплексной стратегии развития городских средств передвижения, включающей поддержку немоторизованных видов транспорта и ограничение использования автомобильного транс- порта, муниципальные власти Боготы, Колумбия, создали систему скоростного автобусного сообщения (САС), названную "Трансмиленио". В инфраструктуру системы входят специальные трассы движения, выделенные на средних полосах магис- тральных транспортных артерий, дороги для вспомогательных автобусных линий, автобусные станции и дополнительные сооружения. Станции на магистральных направлениях представляют собой крытые со- оружения, c количеством парковочных мест от 1 до 3, от 40 до 180 м длиной, расположенные на централь- ной полосе автострады, в среднем через каждые 500 м. Магистральные линии обслуживают сочлененные дизельные автобусы, рассчитанные на перевозку 160 пассажиров, а связанные с магистральными вспо- могательные линии обслуживаются дизельными автобусами на 80 мест. Для максимального увеличения производительности на магистральных линиях ходят экспрессы, останавливающиеся только на заданных остановках, а также обычные рейсовые автобусы, следующие со всеми остановками. Такая организация движения обеспечивает объем пассажироперевозок до 45 тысяч пассажиров в час на маршрут. Автобусные перевозки осуществляются частными консорциумами, объединяющими несколько обычных транспортных компаний, в сотрудничестве с государственными и международными инвесторами, полу- чившими концессии по итогам тендера на основе общей суммы затрат. Также по результатам прове- денного тендера был выдан отдельный контракт на организацию сбыта, в который входят производство и продажа магнитных проездных карточек, закупка и установка турникетов и оборудования для контроля проездных документов, оказание справочных услуг пассажирам и производство наличных расчетов. Все доходы поступают на счет доверительного фонда, с которого затем производятся выплаты операторам в соответствии с условиями заключенных с ними контрактов. Общее управление системой осуществляет вновь созданная государственная компания ("Трансмиле- нио С.А."), финансируемая за счет 3 %-х отчислений от продажи билетов. Компания "Трансмиленио С.А." управляет работой диспетчерского центра, осуществляя контроль за движением и обслуживанием пас- сажиров. Каждый сочлененный автобус оборудован системой спутниковой навигации, с которой каждые 6 сек. на пульт управления поступает сигнал о его местонахождении. С турникетов в диспетчерскую так- же стекается информация о пассажиропотоке, что позволяет корректировать предложение в соответ- ствии с текущим спросом. Система была создана менее чем за три года: начало работ -- январь 1988 г., ввод в эксплуатацию -- декабрь 2000 г. К маю 2001 г. плотность движения составляла 360 тысяч рейсов по рабочим дням, при стоимости билета 0,36 долл. США при бездотационной эксплуатации 20 км выделенных полос, 32 стан- ций, 162 сочлененных и 60 вспомогательных автобусов. Достигнута высокая производительность: 6,21 человек на км, 1945 чел./день/авт. и 325 км/день/авт. Удалось достичь нулевого показателя смертности от ДТП, снизить содержание некоторых загрязняющих веществ на 40% и сократить время в пути на 32%. К концу 2001 г. ожидается следующий объем пассажироперевозок: более 800 тыс. человек в день на 41 км выделенной полосы движения, оборудованной 62 остановками, обслуживаемой 470 сочлененными и 300 вспомогательными автобусами. В течение 15 лет планируется расширение системы: она будет включать 22 транспортных коридора с общей протяженностью выделенных полос движения 388 км. Источник: Hidalgo Guerrero, Dario. 2001. "TransMilenio: The Mass Transport System of Bogota". Документ подготовлен организацией Latin American Urban Public Transport Congress (KLATPU), Havana, Cuba, 2001. обеспечения упорядоченного движения впе- новится темой политических дискуссий. По- ред нельзя при развитии транспортной ин- этому более распространен подход, когда фраструктуры закладывать в проект ненадеж- налоги, связанные с финансированием СОТ, ные цифры прибыли от застройки (врезка 8.3). привязаны к транспортной системе (как, на- пример налог "versement transport" во Фран- Там, где собственность на землю, примыкаю- ции и налог на пользование метрополитеном щую к системам СОТ, раздроблена, недопо- в Буэнос-Айресе), а не к отдельному проекту. лученную прибыль от застройки можно ком- пенсировать лишь посредством налогообло- Для реализации проекта необходим этап тща- жения. Этот подход имеет два основных недо- тельной подготовки. Преждевременные заявле- статка. Во-первых, средства всегда компен- ния, сделанные в поддержку инициативных сируются постфактум, следовательно их нель- предложений, почти всегда влекли за собой зя использовать в качестве начальных капи- непредвиденные обязательства, которые впос- тальных вложений. Во-вторых, поскольку слож- ледствии создавали трудности правительству, и но точно определить площадь и масштаб воз- несогласованность действий, исключительно действия, конкретный способ компенсации негативно сказывающуюся на всей системе посредством налогообложения нередко ста- общественного транспорта. Если проектная СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 155 Рамка 8.3. Проект "Хоупуэлл" в Бангкоке нец, необходимо оценить, как повлияет проект на состояние государственных финансов. В 1991 г. Правительство Таиланда утвердило выдан- ную компании "Хоупуэлл" концессию на строи- тельство 60-километровой транспортной системы, Ж. Интеграция общественного предназначенной для различных видов транспорта. транспорта Проект включал следующие элементы: строитель- ство надземной платной автострады, создание си- стемы СОТ, разделение по уровню путей Государ- Планирование и оценка многих проектов об- ственной железной дороги Таиланда (ГЖДТ), ре- щественного транспорта подразумевают на- монт дорог местного значения и прокладку желез- нодорожной ветки от порта Маккасан. Финансо- личие в будущем эффективной интеграции вая привлекательность проекта в большой степени различных видов СОТ, включая создание соот- опиралась на получении прав на застройку зем- ветствующих пересадочных узлов (строитель- ли, находившейся в собственности ГЖДТ. В 1997 г. на момент обвала на рынке недвижимос- ство которых Всемирный банк финансировал, ти Бангкока, последовавшего за периодом небы- например, для метрополитена г. Пусан и пла- валого роста, работы по проекту прекратились, и нирует финансировать для системы LRT3 в Ма- в течение 9 месяцев объем выполненных работ оставался на уровне 14%. Весной 1998 г. прави- ниле) и перестройку системы автобусного тельство в одностороннем порядке объявило о транспорта. Если основной задачей инвести- прекращении действия концессии, это решение рования в СОТ является улучшение условий до- было отменено постановлением суда в марте 1999 г. В основе переговоров о продолжении про- рожного транспорта, то перестройка систе- екта лежал отказ от строительства платной дороги, мы общественного дорожного пассажирско- при условии завершения прочих дорожных работ, го транспорта может оказаться крайне важ- что снижает привлекательность проекта. Источник: World Bank. 1999. Bangkok Urban Tran- ной для достижения желаемого результата. sport Sector Review. World Bank, Washington, DC. Здесь существует две важные проблемы. Первая проблема: задуманная перестройка пропускная способность планируемых транс- может продолжаться долгие годы. На это есть портных коридоров превышает 10 тыс. пчзм, ряд причин. необходимо тщательно рассмотреть все аль- тернативные варианты СОТ в рамках комплек- · Разграничение ответственности за экс- сной стратегии развития городского транс- плуатацию различных видов транспорта (а порта, землепользования и контроля качества в автобусном транспорте это разграни- воздуха. При выборе конкретной технологии чение существует даже внутри одной сис- следует также учитывать необходимость в со- темы), что означает отсутствие ответствен- хранении по мере развития системы конку- ности какого бы то ни было ведомства, рентного рынка снабжения: в этом смысле ответственного за обеспечение переса- применение уникальных патентованных техно- дочных узлов. логий может создать серьезные проблемы. Не- обходимо провести взвешенную экономичес- · Данная проблема нередко усугубляется в кую оценку системы с использованием анали- связи с разграничением юрисдикций, на- за стоимости и эффективности (включая ана- пример, ответственность за железнодо- лиз затрат на переселение, экологическую рожные перевозки несет государство или экспертизу, оценку влияния на уровень ДТП), а центральное правительство, а за автобус- также комплексный анализ по целому ряду по- ные перевозки -- муниципальные власти. казателей, чтобы оценить задачи, которые при- зван решить проект. Следует также провести · Автобусные перевозки нередко контроли- количественный анализ воздействия проекта руются транспортными агентствами, ко- на городскую структуру. Также требуется про- торые работают независимо от других вести анализ финансовых последствий и опре- транспортных организаций. делить размеры безубыточных тарифов, при этом анализ должен включать оценку воздей- · Агентства автобусного транспорта, кото- ствия безубыточных тарифов на малоимущих и рые часто составляют мощную политиче- на их готовность платить такие суммы. И нако- скую силу, могут оказать сопротивление в 156 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта случае сокращения их доли на общем состоит в том, что для этих двух транспортных рынке транспортных услуг. рынков вполне могут потребоваться совершен- но различные сочетания цены и качества. В ав- · Если преобладающее большинство пас- тобусном транспорте эта проблема может сажиров не увидит преимуществ в пере- быть решена путем предоставления более вы- стройке государственной системы авто- сококачественных услуг (наличие кондиционе- бусного транспорта, то эта работа мо- ра, отсутствие стоячих мест, ограниченное ко- жет быть сорвана с появлением частных личество остановок) по более высокой цене с услуг типа маршрутного такси при со- использованием существующей инфраструк- хранении последними старых маршрутов туры, предполагающей предоставление стан- с прежним количеством остановок. дартного набора услуг по более низкой цене. Несмотря на возможность предоставления двух Вторая проблема: даже если ситуация в го- категорий обслуживания в одном и том же по- сударстве будет способствовать реальной езде, значительно сложнее установить эффек- перестройке транспортной системы, она тивное ценовое разграничение для пригород- может оказаться нецелесообразной с поли- ных железнодорожных перевозок. тической и социальной точек зрения в силу ее негативного воздействия на положение Существуют различные пути решения данной неблагополучных слоев населения. При пе- проблемы, включая установление фиксирован- рестройке системы автобусного транспор- ной умеренной оплаты проезда для перевозки та для доставки пассажиров на железнодо- малоимущих, проживающих на окраинах, к рожные станции необходимо увеличение месту работы в центральную часть города; пересадочных узлов, что приведет к потерям предоставление индивидуальных пособий, как, времени и дополнительным расходам на например, субсидия на транспортные расхо- проезд при пересадке в отсутствие ком- ды (vale-transporte) в Бразилии; а также созда- плексной системы оплаты проезда. Для пре- ние комплексной системы оплаты проезда на одоления данного препятствия в крупных пересадочных узловых станциях. Эти варианты бразильских городах усилия по созданию обсуждаются в главе 9. Следует иметь в виду не- комплексных транспортных систем сопро- которые важные детали в отношении стратегии вождались введением комплексной систе- развития СОТ -- высокий уровень постоянных мы оплаты проезда, при этом особое вни- затрат на эксплуатацию железнодорожного мание уделялось схемам тарификации во транспорта и значительное воздействие внеш- избежание негативных последствий (см. ни- них факторов и взаимодействие между различ- же). Ключом к эффективной интеграции раз- ными видами транспорта. Поэтому не следует личных видов СОТ является наличие мощного придерживаться той "единственной" точки зре- регионального координационного органа, ния, что все виды транспорта должны обязатель- пользующегося поддержкой властей различ- но работать по принципу самоокупаемости. ных уровней. При таких обстоятельствах, очевидно, переме- щение финансовых средств из одного вида З. Ценовая политика транспорта в другой может оказаться целесо- образным. С известной долей объективности Общественный транспорт обслуживает самые можно сказать, что автомобилисты не покрыва- разнообразные рынки. Во многих крупных го- ют всех расходов на содержание инфраструк- родах он обеспечивает основные потребнос- туры, которой они пользуются. Исключительно ти в передвижении людей, не имеющих личных частное финансирование инфраструктуры об- транспортных средств. В особенно густонасе- щественного транспорта, как в системе BTS в ленных городах он также может использоваться Бангкоке, может привести к установлению для пригородных перевозок пассажиров с бо- уровней и структуры цен, при которых доходы лее высокими доходами, имеющих личный ав- будут максимальными, а объемы перевозок тотранспорт, или людей, которые только соби- снизятся, в результате чего будут упущены зна- раются приобрести автомобиль. Проблема чительные косвенные преимущества, а малои- СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 157 мущие слои населения будут лишены возмож- логий СОТ и делать выбор на основе глу- ности пользоваться этими видами транспорта. бокого систематического сравнения их Однако не менее важно избежать ситуации, издержек и преимуществ, а также анали- при которой пассажиры автобусов будут вы- за финансовых возможностей. нуждены платить более высокую цену за проезд для обеспечения более низкой оплаты проезда · Взаимодействие СОТ с системой земле- пассажиров железнодорожного транспорта, пользования и его финансовые масштабы составляющих меньшинство. требуют осторожности при интеграции СОТ на этапе планирования городской Тот факт, что некоторые субсидии могут быть структуры, транспорта и финансирования эффективными и приемлемыми, не означает, в рамках всестороннего долгосрочного что это относится ко всем субсидиям без ис- плана развития городской структуры. ключения. Минимальными критериями суб- сидирования являются следующие: · Государственные органы должны вырабо- тать стратегию развития, определить не- · Субсидии должны быть лимитированы и от- обходимые объекты инфраструктуры, ражены в соответствующем контракте. включая их относительное расположение и местоположение транспортных стан- · Право предоставления субсидий должно ций, а также подтвердить приемлемость рассматриваться на конкурсной основе. экологических последствий, установлен- ных тарифов и возможного воздействия на · Уровень субсидирования, предоставляе- существующую транспортную систему. мого какой-либо транспортной службой или агентством, должен быть подвергнут · Государственные органы должны приоб- всестороннему анализу с точки зрения рести право собственности на землю и окупаемости расходов. выделить трассы движения, выдать разре- шения на застройку, выделить соответству- · Размеры субсидирования должны соот- ющие фонды и предоставить определен- ветствовать имеющимся финансовым воз- ные гарантии. При появлении целесооб- можностям. разности застройки территорий, прилега- ющих к конечным станциям, от них может И. Выводы: стратегия развития потребоваться помощь в обеспечении скоростного общественного консолидации собственности на землю. транспорта В сфере финансирования Скоростной общественный транспорт играет важную роль в поддержании жизнеспособности · Необходимо иметь всесторонний финан- и сохранении окружающей среды крупнейших совый план, в котором должны быть пред- городов. Однако он может быть дорогостоящим усмотрены и надлежащим образом и стать тяжелым финансовым бременем для му- обеспечены расходы на инфраструктуру ниципальных властей. Поэтому необходимо и эксплуатационные расходы государ- рассмотреть целый ряд различных технических ственного сектора. систем СОТ, а городам следует принимать на вооружение только те технологии, которые со- · Системы СОТ должны быть включены в об- ответствуют их физическим и финансовым воз- щие планы города по ценообразованию и можностям. Следующие элементы представля- развитию структуры. ются основными при выборе стратегии разви- тия скоростного общественного транспорта: · Инвестирование в СОТ, особенно в слу- чае привлечения частного финансирова- В сфере планирования ния, должно соответствовать утвержден- ному плану развития городской структу- · Всегда следует рассматривать ряд техно- ры; непродуманная застройка почти все- 158 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта гда наносит вред благосостоянию насе- · Необходимо оценить варианты единого ления и оказывается крайне дорогой для тарифного плана с точки зрения их воздей- бюджета. ствия на малоимущие слои населения. · Необходимо обеспечить полное финан- 1 Это особенно часто происходит, когда у прогно- сирование проектов. Это поможет избе- зистов есть стимул быть оптимистичными, напри- жать простоев и превышения сметных мер, при возможности получения встречных фондов расходов, что принесло немало проблем от центрального правительства на «многообещаю- при реализации подобных проектов в щие» проекты или в случаях, когда частные компа- прошлом. нии-застройщики хотят произвести благоприятное впечатление на потенциальных кредиторов. · Необходимо заранее рассчитать влияние 2 Данный подход обсуждается в недавно выпущенном затрат, связанных с инвестированием в дискуссионном документе Всемирного банка. Mitric, новые системы СОТ, на муниципальные S. 1997. "Approaching Metros as Development Projects." бюджеты, цены на проезд и положение TWU Discussion Paper 27. World Bank, Transport, Water малоимущих слоев населения; застройку and Urban Development, Washington, DC. следует начинать только при наличии 3 Fouracre, P.R., R.J. Allport and J.M. Thompson. 1990. обоснованного финансового плана и оп- The Performance and Impact of Rail MRT in ределенных обязательств финансирую- Developing Countries. TRL Research Report RR278. щих организаций относительно заплани- TRL, Crowthorne, UK. рованной финансовой поддержки. __Gardner, G., P.R. Cornwell and J.A. Cracknell. 1991. The Performance of Busway Transit in Developing · В отсутствие надежного финансирования, Countries TRL Research Report RR329. TRL, достаточного для завершения инвестици- Crowthorne, UK. онного проекта, не следует начинать ре- __Gardner, G. 1993. The Performance of Light Rapid ализацию крупномасштабных проектов Transit in Developing Countries. TRL Project Report. по созданию новых транспортных систем. TRL, Crowthorne, UK. 4 Halcrow Fox in association with Traffic and Transport В сфере управления и ценообразования Consultants. 2000. MRT in Developing Countries. Об- (более подробно по данной теме см. главу зор подготовлен для "Обозрения стратегии развития 10) городского транспорта" Всемирного банка, кото- рый можно изучить на веб-странице по транспорту · Различные виды общественного транспор- Всемирного банка по адресу: http://www.world- та требуют координации на техническом bank.org/transport/. уровне (для достижения надежного взаи- 5 Rebelo, J. 1996. "Essentials for Sustainable Urban модействия между ними) и согласования Transport in Brazil's Large Metropolitan Areas." WPS цен на проезд (для сохранения привлека- 1633. World Bank, Washington, DC. тельности общественного транспорта и 6 PADECO. 2000. защиты малоимущих). Участники проекта 7 Например, открытая в Сан-Паулу «автобусная должны принять всесторонний план стра- трасса им. 9 июля» хотя и стала рентабельным спо- тегии развития транспорта, в котором собом массовых перевозок, тем не менее отрица- должно оговариваться взаимодействие тельно сказалась на экологии и положении населе- СОТ с другими видами транспорта (как ния, включая несчастные случаи с пешеходами на физическое, так и финансовое). входе или выходе. В то время как эти негативные эф- фекты можно вести к минимуму, заменив топливо, · Необходимо обеспечить мощную полити- построив больше пешеходных мостиков и, возмож- ческую поддержку и компетентное руко- но, разделив уровни движения, все эти меры приво- водство реализацией проекта с целью дят к увеличению затрат. обеспечения взаимодействия различных 8 Стоит отметить, что предпринимаются все более государственных органов. активные меры для снижения загрязнения воздуха путем перехода на двигатели современных систем, СКОРОСТНОЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ТРАНСПОРТ 159 в том числе двигатели, работающие на природном ная система в Тунисе имеет производительность 13 газе, очищенном дизельном топливе, комбиниро- тыс. пчзм, а изолированная на 95% трасса Александ- ванные дизель-электродвигатели (см. главу 4). Более рия--Рами -- 18 тыс. пчзм. Обе они загружены значи- того, две новые автобусные трассы, в Кито и Сан- тельно ниже своих возможностей. Высокоизолирован- Паулу, обслуживаются троллейбусами. ная система Туэнь Мунь в Гонконге, по имеющейся 9 Надземная транспортная система BERTS в Бангкоке информации, обладает производительностью свыше вызвала такую серьезную озабоченность в связи с со- 25 тыс. пчзм. здаваемым ею «туннельным эффектом», когда дорож- 18 Подробнее см.: Halcrow Fox in association with ные пробки оказываются в ловушке под ее опорами, Traffic and Transport Consultants, 2000. что правительство Таиланда приняло решение, что в 19 Caetano Roca Giner. 2000. Conversion of Railway будущем все рельсовые транспортные системы в Lines for Suburban Passenger Services. Обзор подготов- центре города будут исключительно подземными. лен для «Обозрения стратегии развития городского Fouracre, Allport and Thompson, 1990. транспорта» Всемирного банка, с которым можно 10 Fouracre, Allport and Thompson, 1990. ознакомиться на транспортной веб-странице МБРР 11 Общая стоимость строительства32 км автобусных по адресу: http://www.worldbank.org/transport/. трасс в Боготе, включая стоимость 470 сочлененных 20 Важным компонентом финансируемого Всемир- автобусов на магистральных линиях и 1000 автобусов ным банком проекта развития городского транспор- на вспомогательных маршрутах вне выделенных та стала программа разграничения по уровню го- трасс, была недавно оценена приблизительно в 8 млн родских железных и автодорог. долл. за километр трассы. Ardila, A. and G. Menckoff. 21 В настоящее время такое перепрофилирование "Busways: Lessons from Latin American Cities." World осуществляется при сравнительно низких затратах в Bank, Washington, DC. B печати. бразильском городе Форталеза. 12 Rebello, J. and P. Machado, 2000. "The Sao 22 Rebelo, J. 1999. "Reforming the Urban Transport Sector Mateus--Jabaquara Trolleybusway Concession in in the Rio de Janeiro Metropolitan Region, A Case Study Brasil". Policy Research Working Paper 2353. World Bank, in Concessions." WPS 2096. World Bank, Washington, DC. Washington, DC. 23 Rebelo, J. 1999. "Rail and Subway Concessions in Rio 13 Основным фактором при поэтапном техническом de Janeiro, Designing Contracts and Bidding Processes." развитии является достаточный для последующего Viewpoint No. 183. World Bank, Washington, DC. расширения первоначальный землеотвод и 24 Например, пересадка с одной системы рельсово- достаточная прочность основания дорожного го транспорта на другую в Куала-Лумпуре и Маниле полотна. очень затруднена, равно как и пересадка с рельсо- 14 В Боготе на авеню Каракас были случаи вого на автобусный транспорт и обратно во всех образования пробок, несмотря на наличие трех городах. Более того, во всех этих случаях отсут- двухполосного движения в обе стороны, при частоте ствует скоординированная система тарификации. движения 400 малых и средних автобусов в час; с 25 В Сан-Паулу были выданы концессии на строитель- вводом новой системы "Трансмиленио", в которой ство автобусной сети с общей протяженностью не применяются автобусы малого размера, трасс 241 км, но ни один из победителей тендера не планируется улучшить эксплуатационные смог привлечь достаточного объема финансирова- характеристики. ния для осуществления проекта. В 1995 г. городские 15 Quinn, D.J. 1998. "The Leeds Guided Busway: A Low власти выдали концессию на успешно реализован- Cost Solution for Developing Countries?" в кн.: Freeman, ный проект строительства троллейбусной трассы P. and C. Jamet, eds. Сан-Матеуш--Жабакара (достоинством этого про- 16 Подробнее см.: Halcrow Fox in association with екта было наличие большей части инфраструктуры). Traffic and Transport Consultants, 2000. В 1996 г. Боготе консорциум «Метробус» не сумел 17 Наивысшая производительность обычной уличной обеспечить достаточное для реализации проекта транспортной системы отмечена на трассе финансирование. Александрия -- Мадина: 12 тысяч пчзм при использо- 26 Menckhoff, G. and C. Zegras. "Experiences and вании 275 пассажирских транспортных средств, иду- Issues in Urban Transport Infrastructure." IRF Symposium щих каждые 80 сек., несмотря на крайне низкую ско- on Innovative Financing in Transportation Projects, рость -- 6 км/час. Высокоизолированная транспорт- Hanoi, 1999. 160 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 161 9РОЛЬ НЕМОТОРИЗОВАННОГО ТРАНСПОРТА Несмотря на экономическое значение для беднейших слоев населения и как транспортное средство, и как источник дохода, и при всех своих экологических преимуществах моторизованный транспорт часто остается недостаточно вос- требованным, а иногда его потенциал попросту подавляют. Если сочетать ин- фраструктурные инвестиции, управление движением на дорогах и меры фи- нансового порядка, немоторизованный транспорт можно сделать безопаснее и привлекательнее, причем не только для менее обеспеченных граждан, эконо- мически предрасположенных к нему, но и для тех, кто относится к категории людей с достатком ближе к среднему. А. Значение ментах в пользу использования низких техно- немоторизованного транспорта логий в городском транспорте. Экологичес- кий вред моторизованного транспорта не- Немоторизованный транспорт (НМТ) имеет редко усиливается из-за применения уста- неоспоримые экологические преимущест- ревших двигателей и топливных технологий, в ва. Во многих городах он является главным то время как современные немоторизован- транспортным средством для бедных, а в не- ные средства могут обладать преимущества- которых еще и служит источником дохода для ми, связанными с применением современ- них, следовательно, играет в жизни малообе- ных материалов. В отношении НМТ нужна од- спеченных слоев весьма существенную роль. нозначная стратегия, которая бы разорвала В тех случаях, когда он является основным порочный политический круг, ориентировав- средством, с помощью которого малоиму- ший политику в области городского транс- щие добираются до места работы, он имеет порта в сторону защиты интересов пользова- важнейшее значение для экономического телей моторизованного транспорта за счет функционирования города. Несмотря на эти ущемления интересов пешеходов и велоси- очевидные достоинства, политики явно обхо- педистов. Как следствие, немоторизованный дили его вниманием при разработке инфра- транспорт становится менее безопасным, структурной политики и препятствовали его менее удобным и менее привлекательным, развитию как средства оказания услуг. Цель что делает прогнозы упадка НМТ делом само- настоящей главы -- понять, почему так проис- очевидным. С этим нельзя согласиться, по- ходит и, с учетом параметров, роли, недо- скольку идущий процесс возник в силу игно- статков и преимуществ этого вида транспор- рирования некоторых внешних последствий та, предложить рамки, в которых его потенци- эксплуатации моторизованного транспорта, ал мог бы найти лучшее применение. что настраивает пользователя против НМТ и, следовательно, несправедливо по отноше- Как представляется, правительства некото- нию к малообеспеченным, у которых недо- рых стран выказывают идеологическое пред- статочно средств, чтобы позволить себе даже почтение моторизованному транспорту не- моторизованный общественный транспорт. моторизованному, так как он воспринимает- ся как технически более передовой. Сооб- Двумя основными видами немоторизованного ражения Всемирного банка в отношении не- транспорта являются ходьба пешком и всевоз- моторизованного транспорта, конечно же, можные виды велосипеда, который может быть как основаны не на каких-либо идейных аргу- индивидуальным, так и общественным транспор- РОЛЬ НЕМОТОРИЗИРОВАННОГО ТРАНСПОРТА 161 том. Сектор государственного немоторизованно- ционированным использованием тротуаров, го транспорта, имеющий особенно важное зна- они начали стараться вообще избавиться от чение в странах Южной Азии, включает в себя них вместо того, чтобы подойти к организа- множество грузовых вариантов. В странах с высо- ции дорожной иерархии с функциональной кими доходами населения многие люди ходят или стороны и некоторые дороги оставить за пе- ездят на велосипеде ради поддержания спортив- шеходами и торговлей, а не отдавать их ско- ной формы или ради удовольствия. Эти варианты ростному транспорту. В то время как во мно- мы исключим из нашего обзора и сосредоточим гих промышленно развитых странах преиму- внимание на НМТ исключительно как на виде щества превращения торговых улиц в пеше- транспорта. На долю НМТ приходится от 40 до 60 % ходные уже признаны в равной степени и по- всех поездок в нескольких крупнейших городах купателями, и торговцами, в развивающихся Азии. В менее развитых странах Африки эта доля странах по-прежнему трудно обеспечить пе- еще выше. шеходам приоритет. Б. Ходьба пешком как вид В некоторых очень быстро растущих странах, транспорта в частности в Китае, предпринимались по- пытки планирования с учетом потребностей На очень коротких расстояниях ходьба в боль- пешеходов. Но планирование в интересах шинстве стран, как богатых, так и бедных, явля- пешеходов всегда отставало от планирова- ется главным видом транспорта. Большинство ния в интересах машин. Меры обеспечения поездок во всех странах предполагают какое- быстрого и беспрепятственного движения то количество ходьбы по дороге к основному моторизованного транспорта привели к по- виду транспорта или от него. Удельный вес степенной сегрегации пешеходов с помо- ходьбы как вида транспорта может быть очень щью пешеходных мостов, подземных перехо- высоким. Как показали последние исследова- дов и заграждений, многие из которых плохо ния, от 25 до 50 % всех перемещений в круп- спроектированы. Место сооружения объек- нейших городах Индии5 и около половины в та часто выбирается ради удобства строите- крупнейших городах Африки проделываются лей, а не с целью максимально полного исключительно пешком, и даже поездки пре- удовлетворения пожеланий пешеходов. И хо- имущественно на общественном транспорте тя физическое отграничение пешеходов мо- включают значительные расстояния, покрыва- жет сделать их переход через препятствия емые пешком. В средних и маленьких городах безопаснее, оно приводит и к неудобствам. доля сугубо пешеходных перемещений воз- растает до 60-70 %. Когда речь идет о коротких В. Ходьба на колесах расстояниях, ходьба, конечно, стоит на пер- вом месте. Но даже на больших расстояниях Кто ездит на велосипеде? она составляет в Морогоро (Танзания)6 свы- Велосипед -- шаг вперед по сравнению с ше 50%. ходьбой пешком. Во многих слаборазвитых странах велосипеды могут себе позволить Политическое отношение к пешеходам час- лишь семьи со средним уровнем дохода. Так, то носит пренебрежительный или удивитель- например, в 1996 г. в семьях 54% велосипеди- но враждебный характер. Пространство для стов в Дели (Индия) доход составлял свыше 2000 пешеходов все время сокращается. Меньше рупий, и только 19% из них зарабатывали мень- половины основных магистралей в большин- ше 1500 рупий. Как показало аналогичное ис- стве индийских городов оснащены тротуара- следование в Леоне (Никарагуа), 89% велоси- ми, а те тротуары, что имеются, часто зани- педистов имели относительно высокий доход. мают уличные торговцы или магазинчики или загораживаются оставленными на стоянку Как показывают данные по городам Гуанчжоу, машинами, мотоциклами и велосипедами7. Дели, Леон (Никарагуа) и Аккра, доля немо- Так как городские власти поняли, что не торизованного транспорта в каждой возраст- справляются с уличными рынками и несанк- ной группе четко соотносится с ее долей в 162 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта общей мобильности, при этом и в группе вла- В двух из указанных городов пассажиров об- дельцев немоторизованного транспорта, и в щественного транспорта спрашивали также целом преобладают молодые люди в возрас- об относительных достоинствах велосипеда и те 25 -- 35 лет. Однако во Вьетнаме почти все общественного транспорта. Любопытно, что школьники старше начального школьного воз- большинство отмеченных достоинств были те раста ездят в школу на велосипеде, а мото- же, что и с точки зрения самих велосипедис- циклы быстро занимают место велосипедов тов, а именно стоимость, скорость и гиб- как средства передвижения в группе 25-35- кость. Основные отмеченные недостатки (ко- летних. В большинстве стран основная масса торые, собственно, и определяли их реше- велосипедистов -- мужчины, исключение со- ние воспользоваться общественным транс- ставляют Китай и Вьетнам8. портом) состояли в небезопасности езды на велосипеде, риске угона и нападения, отсут- В некоторых крупных странах количество по- ствии велосипедных дорожек и недостаточно ездок на велосипеде снизилось и продолжает строгом соблюдении правил дорожного дви- снижаться по мере роста доходов людей и жения (это относится и к соображениям без- снижающейся, по их мнению, безопаснос- опасности). Лишь немногие называли в каче- тью велосипедного транспорта. Даже в тра- стве решающих факторов слишком большое диционно "велосипедных городах" вроде Гу- для велосипеда расстояние и особенности анчжоу и Дели те, кто пользуется НМТ, посту- рельефа местности. Можно предположить, пают так же, потому что у них нет реальной что, если бы эти факторы можно было ней- альтернативы: то есть их можно считать (по трализовать, степень использования НМТ бы- крайней мере, временно) вынужденными ла бы еще выше. Впрочем, есть и еще одно, пассажирами. Однако есть и исключения. В менее благоприятное следствие: если бы лю- некоторых европейских городах даже при ди могли себе позволить собственный мото- высоком уровне дохода уровень использова- ризованный транспорт и имели при этом ту ния велосипедного транспорта -- и как ос- же степень маневренности, что и НМТ, то они новного, и как дополнительного -- остается предпочли бы именно его. Это во всяком слу- стабильным или растет. чае соответствует происходящему в послед- нее время росту использования мотоциклов в Отношение к велосипеду более богатых развивающихся странах. Кое-какую информацию касательно отноше- ния к велосипеду можно почерпнуть из опро- Отношение органов власти к видам транс- са, проведенного в 1996 г. в пяти различных порта часто не совпадает с отношением городах мира -- Аккре (Гана), Дели (Индия), граждан. Несмотря на предпринятые в Китае Гуанчжоу (Китай), Леоне (Никарагуа) и Лиме попытки разграничить движение моторизо- (Перу)9. Большинство велосипедистов в этих ванного и немоторизованного транспорта, в городах отдавали предпочтение велосипеду, других странах, если говорить о масштабах а не автобусу, в первую очередь потому, что страны, в этом отношении делается мало, и первый дешевле, большинство при этом счи- условия существования НМТ в значительной тало, что велосипед удобнее с точки зрения мере зависят от энтузиазма конкретных му- маршрута, быстрее и надежнее. Впрочем, из ниципалитетов. Лишь немногие из них, напри- результатов опроса следовало, что большин- мер правительство Боготы под руководством ство опрошенных пересели бы на мотоцикл, мэра, г-на Пеналосы, предприняли серьез- если бы не высокая цена. В городе Уагадугу, ные шаги. Если же говорить о немоторизо- который ездит практически только на двухко- ванном общественном транспорте, власти лесном транспорте и создал для него усло- ряда городов, в первую очередь в Индонезии, вия лучше, чем едва ли не во всех прочих ме- решительно принялись за его ликвидацию. стах, велосипед по-прежнему считается вто- росортным видом транспорта, от которого Как показывает опыт Китая (см. врезку 9.1), при- готовы отказаться, как только семья сможет чины такого отношения со стороны официаль- себе позволить купить мотоцикл. ных властей неоднозначны. Почти наверняка от- РОЛЬ НЕМОТОРИЗИРОВАННОГО ТРАНСПОРТА 163 Врезка 9.1. Недавний опыт организации велосипедного движения в Китае В Шанхае развитие маршрутов НМТ идет медленно, и многие предложения канули в лету из-за медленно- го осуществления. Однако на быстрое развитие маршрутов для моторизованного транспорта эти проб- лемы не повлияли. Оглядываясь назад, представляется, что шанхайские органы воспринимали создание трасс для НМТ как средство увеличения пропускной способности и облегчения работы магистралей для моторизованного транспорта, а не как средство, позволяющее увеличить безопасность и маневрен- ность НМТ на улицах. На трассах для НМТ отразились проблемы доступа и стоянки, свойственные мото- ризованному транспорту. В Гуанчжоу благодаря постепенному некоординированному развитию возвышенных трасс для НМТ, пе- шеходные дорожки в центре города оказались отрезанными от трасс -- для НМТ. В этом случае развитие автономных трасс НМТ рассматривалось властями города как средство улучшения обстановки для мо- торизованного транспорта. В Урумчи объем НМТ после 1992 г. резко упал в связи с введением миниавтобусов, особенно в центре города. Погода и географические условия также помогают сократить объем движения НМТ до более низкого уровня, чем в других городах Китая. В результате действующие и ранее физически отделенные полосы для НМТ превратились в служебные дороги и тротуары. Велосипедные полосы на центральных магистралях города превращаются в автобусные. В Пекине НМТ все больше загоняется в физически отделенные полосы стоянками для моторизованного транспорта, а пространство, занятое широкими трассами для НМТ, перераспределяется в пользу мото- ризованного транспорта ради его непрерывного движения. На Второй кольцевой дороге внешняя поло- вина полосы НМТ передана в пользование моторизованному транспорту, а внутренняя используется ав- тобусами и такси. Места для стоянки НМТ возле предприятий все чаще отодвигаются на отдаленные и не- удобные участки, чтобы облегчить движение и стоянку мототранспорта. Недавнее решительное закрытие для НМТ торговой улицы в пекинском районе Сидан только подчеркивает нынешнюю тенденцию. Источник: Frame 1999. сутствует интерес со стороны инженеров просветительских программ, призванных (аналогичная картина наблюдалась до срав- преодолеть культурные ограничения на поль- нительно недавнего времени и в развитых стра- зование НМТ женщинами. Но часто существу- нах): они предпочитают заниматься технически ют и более прямые ограничения, связанные с более интересным проектированием дорог и транспортной политикой -- доступом к кре- мостов, а полиция сосредоточивает свое вни- дитным механизмам, дизайном транспортных мание на трудностях обеспечения маршрутов средств, личной безопасностью во время по- НМТ и несоблюдении велосипедистами правил ездки, которые чаще относятся к женщинам, дорожного движения. Более зажиточные и поли- чем к мужчинам, и которыми надо занимать- тически влиятельные классы населения склон- ся в рамках пакета политических мер. ны, скорее, к тому, чтобы ездить на автомаши- нах и, следовательно, заинтересованы в том, Г. Пакет политических мер чтобы сократить медлительный и мешающий автомобилям НМТ. Недостаток специалистов Интеграция НМТ в процесс общего- по транспортному планированию и проектных родского планирования решений, соответствующих большим объемам В большинстве стран НМТ развивался стихий- НМТ в развивающихся странах, тоже усугубляет но и во многом остается за рамками обычных проблему. Зависимость местных властей от процессов транспортного планирования. центрального правительства по части финан- НМТ если и учитывается, то, как правило, в ви- сирования дорожной инфраструктуры (чего, де "модернизации" действующей инфраструк- кстати, нет в Китае) может серьезно ограни- туры, причем основные усилия сосредоточе- чить уровень местных инициатив по обеспече- ны на том, чтобы свести к минимуму те поме- нию функционирования НМТ. хи, которые он создает потоку моторизован- ных средств. В результате принимаемые меры Женщины и велосипедный не только оказываются дорогими, но и часто транспорт мешают самому НМТ (к примеру, открытые Во многих странах женщины почти не садятся пешеходные мостики для пересечения ожив- на велосипед. Отчасти это объясняется об- ленных магистралей). Даже тогда, когда быва- щеэкономическими и социальными норма- ет необходимо произвести "модернизацию", ми, что можно было бы изменить с помощью вероятность разработки привлекательного 164 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта пакета средств для НМТ будет гораздо выше новой как для планирования велосипедной при наличии желания модифицировать эле- инфраструктуры, так и для интеграции вело- менты системы, которая изначально создава- сипедного транспорта в планы развития об- лась не для НМТ. Например, меры по выравни- щетранспортной инфраструктуру и системы ванию скорости моторизованного и немото- управления. Такие планы составлены и реа- ризованного транспорта могут быть сущест- лизованы в голландском городе Делфте10. Не- венным требованием, если необходимо давно опубликован также амбициозный ген- обеспечить безопасность пешеходов и ори- план развития велосипедного транспорта в ентировать велосипедный транспорт на ис- Боготе (Колумбия) (см. врезку 9.2). пользование дорог общетранспортного на- значения. Врезка 9.2. Генплан развития велосипедного транспорта г. Боготы Напротив, в более удачных вариантах, рас- В 2000 г. муниципалитет колумбийского города сматривающих НМТ как основной или вспо- Боготы опубликовал план развития городского велосипедного транспорта. Он предусматривает могательный вид транспорта, он с самого строительство 320 км велосипедных трасс начала учитывался при проектировании сис- примерной стоимостью 120 млн долл. в течение 9 темы (например, в токийском районе Тама, лет. Предусматривается также создание необходимой вспомогательной инфраструктуры, в где планировался автономный, независимый том числе стоянок для велосипедного транспорта, от моторизованных средств пешеходный и ве- обустройство улиц, установка светофоров. План лосипедный доступ к центру города и желез- прошел детальную экономическую и экологическую оценку. По оценкам, при нодорожным станциям). Основой такого ха- переходе на велосипед 2,5% автомобилистов рактера интеграции является сочетание на- ожидается экономическая отдача на уровне 15%; циональной стратегии и планирования реа- если таких будет больше, то и отдача будет выше. Начало первого этапа реализации плана - лизации на местном уровне. строительства 200 км велосипедных трасс общей стоимостью 50 млн долл. сопровождалось Пока инфраструктурные сети обеспечения грандиозной рекламой, свидетельствующей о тесной интеграции программы с параллельным велосипедного движения не станут достаточ- осуществлением плана развития городского но плотными, непрерывными и непосред- общественного транспорта "Трансмиленио", а ственными, а места сопряжения и пересече- также с другими транспортными мероприятиями и развитием сообщения с соседними ния не станут восприниматься как безопас- муниципалитетами. ные, препятствий развитию велосипедного Источник: Маурисио Куэльяр, по материалам транспорта будет предостаточно. Необходи- местной прессы. мо будет изучить оптимальные потоки движе- ния, определить недостающие звенья, участки Планирования на местном уровне может повышенной опасности и прочие препятствия оказаться недостаточно. На национальном на пути развития велосипедного транспорта. уровне следует определить цели и задачи сек- Многие попытки мобилизовать потенциал НМТ тора и обеспечить наличие необходимых эле- потерпели крах, поскольку не включали мини- ментов вспомогательной системы, являющих- мальный набор элементов, призванный сде- ся прерогативой национальных органов уп- лать НМТ привлекательным для большого чис- равления (например, создание правовой ос- ла людей. Если учесть потребность в безопас- новы для управления дорожным движением, ном, надежном и прямом транспорте, этот проведение рекламных кампаний, финансо- минимальный набор должен включать меры вые инструменты и т.д.). В голландском гене- по обеспечению безопасной и достаточно ральном плане развития велосипедного отделенной инфраструктуры, прямые марш- транспорта указывается общая цель и опре- руты без сложных пересечений с трассами деляется ряд "отправных точек" для дальнейших моторизованного транспорта, надежные ме- действий как составная часть долгосрочной ста стоянки велосипедов и недопущение во- транспортной стратегии Нидерландов. С ровства, доступные цены на сами транспорт- аналогичной инициативой недавно выступило ные средства. Поэтому желательно, чтобы су- правительство Южной Африки, учредив наци- ществовал местный генеральный план разви- ональную компанию велосипедного транс- тия велосипедного транспорта, служащий ос- порта (см. врезку 9.3). РОЛЬ НЕМОТОРИЗИРОВАННОГО ТРАНСПОРТА 165 Врезка 9.3. "Шова лула" ("Легкая езда") -- национальная компания велосипедного транспорта В своем выступлении о бюджете 2000-2001 г. министр транспорта Южно-Африканской Республики объявил о плане повышения самодостаточности посредством создания национальной компании велосипедного транспорта. Министр сам является сторонником создания компании, и именно от него зависит ее курс. За общее руководство проектом и его реализацию отвечает национальный департамент транспорта. В основе компании -- проект под названием "Национальная демонстрационная программа в области велосипедного транспорта". Цель программы состоит в том, чтобы продемонстрировать, что сулит раз- витие велосипедного транспорта, призванного помочь людям с низкими доходами в относительно мало- автомобилизированных городках и сельской местности. В нее войдет рекламно-просветительская поезд- ка, рассчитанная на ознакомление людей с программой и оказание ей поддержки (в том числе пропа- ганда среди женщин и молодежи); закупки и обеспечение дешевых и подержанных велосипедов; обуче- ние езде и уходу за велосипедом; смоздание контейнерного микропредприятия для поддержки пользова- телей; анализ безопасности инфраструктуры; а также учебные курсы, планирование и оценка. Программа финансируется Национальным департаментом транспорта с целью получения дополнитель- ной поддержки со стороны других организаций. На I этапе (2000-2001 гг.) предусматривается реализовать не менее 10 тысяч пакетов велосипедного транспорта в одном или нескольких местах каждой провинции ЮАР. Задача II этапа (2001-2002 гг.) -- реализовать еще 15 тысяч пакетов на девяти имеющихся и восьми новых площадках. На III этапе (2002-2003 гг.) будет реализовано 50 тысяч пакетов на 17 действующих и 18 новых площадках. В дополнение к национальной демонстрационной программе компания разработала эксперименталь- ные проекты для города и сельской местности. Городской проект представляет собой компанию, обра- зованную Национальным департаментом транспорта и Мидрэндским советом местного самоуправле- ния. В рамках своей инициативы "Экогород" Мидрэнд выделил 300.000 рэндов на рекламу 1000 субсиди- онных велосипедно-транспортных пакетов в г. Айвори-Парк вместе с контейнерным микропредприяти- ем. Вместе со своими партнерами Мидрэнд разработал проект инфраструктуры для 6-километровой велосипедной трассы в Айвори-Парке с целью обеспечения безопасности и содействия распростране- нию городского велосипедного транспорта. Источник: Interface for Cycling Expertise, 2000. Политика в области значенных для ускоренного движения на боль- инфраструктуры ших расстояниях, или на автобусных маршру- Сетевое планирование должно дополняться тах это может служить оправданием исключе- детальной планировкой участков дороги (ре- ния немоторизованного транспорта из-за его шение вопросов таких, как устраивать ли пониженной эффективности и безопасности. раздельное или смешанное движение) и пла- Но даже в этих случаях необходимо предпри- нированием развязок и пересечений. Такого нять меры против радикальной изоляции корот- рода решения связаны с определением ких маршрутов. Более того, любые решения по функций, физических характеристик и при- перестройке дорог (к примеру, связанные с менения каждого элемента сети. введением новых ограничений по категориям использования или с изъятием защищенных ве- Точкой отсчета является функциональное назна- лосипедных полос) должны оцениваться с точки чение дороги. Для каждого вида транспорта зрения преимуществ, которые такая пере- может быть несколько функций: подъезд, рас- стройка даст всем участникам дорожного дви- пределение движения или сквозной проезд. Так жения, а не только с точки зрения скорости мо- как интересы различных видов транспорта не торизованного транспорта. могут совпадать (причем конфликты эндемич- ны), планировщик должен разработать функци- Часто представляется возможным согласовать ональную классификацию дорог и дорожную различные функции участка дороги путем из- иерархию, а также определить необходимые менения ее физической схемы. Моторизован- меры по устранению конфликтов. Если функции ный и немоторизованный транспорт может со- различных видов транспорта несовместимы существовать тремя способами. Полная инте- (например, "крысиные дорожки" через жилые грация не дает никаких исключительных прав и кварталы, выполняющие роль сегментов главных особой защиты ни велосипедистам, ни пеше- магистральных маршрутов), будет необходимо ходам, пользующимся смешанной дорогой, и определить приоритет и видоизменить как физи- в деле защиты наиболее уязвимых категорий ческие характеристики, так и правила исполь- полагается на поведение водителей. Частич- зования сегмента дороги. В некоторых случаях, ное разделение предполагает выделение на например, на крупных магистралях, предна- проезжей части полоски для велосипедистов 166 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Врезка 9.4. Участие заинтересованных лиц в развитии НМТ в Танзании В ходе экспериментов, проведенных в Восточной Африке в рамках транспортной программы для стран, расположенных к югу от Сахары, на разных этапах проекта задействовались различные формы и виды участия заинтересованных групп населения. Так, в Дар-эс-Саламе было 64 группы пользователей, примерно по 10 человек в каждой, которые обсуждали общие вопросы движения и НМТ и предоставляли специалистам по планированию информацию по проблемам, поведению на дороге, потенциальных решениях и приоритетах. Затем к общему форуму пользователей, выступающему в качестве посредника между властями и гражданами и состоящему из примерно 20 человек, которые не являются политиками и не имеют отношения к органам управления, обратились с просьбой проанализировать, сформулировать и расположить в порядке очередности те проблемы, которые были подняты на заседаниях пользовательских групп. Затем были образованы форумы местных пользователей, которым было поручено осуществлять планирование, анализировать планы, предлагать изменения, осуществлять контроль во время строительства, мобилизовать ресурсы, организовывать ремонт и т.д. И наконец, там, где инфраструктуре и сооружениям необходимо уделять постоянное внимание, свою роль могут сыграть официальные объединения пользователей, имеющие юридический статус и способные мобилизовать финансы посредством сбора взносов со своих членов. В Дар-эс-Саламе, например, объединению пользователей предполагалось передать парк для ухода и защиты. Источник: Interface for Cycling Expertise, 2000 или пешеходов, но не защищает ее физически. ных потоков, хотя это чревато тем, что по фи- Полное разделение дает исключительные пра- нансовым соображениям велосипедистам ва пешеходам или велосипедистам и физичес- выделят неудобный маршрут, уменьшающий ки затрудняет нарушение этого права водите- преимущества этого вида транспорта. По лями моторизованного транспорта. Но даже и крайней мере, было бы целесообразно в этом случае на крупнейших пересечениях в обеспечить отдельные фазы для НМТ на регули- лучшем случае будет, по-видимому, лишь час- руемых светофорами перекрестках. тичное разделение. Схема пересечений и схема подъезда автотранспорта к зданиям на При небольшой интенсивности движения мото- маршрутах НМТ имеют особенно большое ризованного транспорта и ответственном ха- значение, в частности в Китае, где интенсив- рактере участка (например, в жилых кварта- ность велосипедного движения может быть лах) было бы логичнее использовать средства очень высокой. Во многих городах Китая в по- замедления движения транспорта до уровня, следние годы участились случаи использова- на котором различные его виды безопасно со- ния автомобилями дорожек для велосипедов. вместимы (наподобие голландского "woonerf" -- разделение пространства между пешехо- Эти альтернативы располагаются в порядке дами и машинами). Принятие на общегосу- возрастания капиталозатрат и убывания за- дарственном уровне рекомендательных стан- трат на обеспечение соблюдения установлен- дартов разделения транспорта -- один из воз- ных правил. Выбор между ними будет зависеть можных вариантов, на основе которого мож- от соотношения видов транспорта на дороге, но распространить более чуткий к потребнос- главной функции дороги, относительной ско- тям НМТ подход к проектированию дорог11. рости потока и интенсивности движения. Как показывает опыт Африки (Гана) и Латинской Управление дорожным движением Америки (Лима), чересчур малое количество Из результатов опросов становится понятно, велосипедов на дороге провоцирует наруше- что безопасность является важнейшим во- ние, во всяком случае со стороны пешеходов, просом в деле сохранения и развития НМТ. особенно если у них нет альтернативы. Пространство для НМТ можно физически от- делить посредством саморегулирования. При большом объеме движения НМТ не только Там, где нет физических препятствий к нару- безопаснее, но и эффективнее всего с точки шению разграничительных правил, меры по зрения скорости всех категорий участников разграничению потоков помогут только тог- движения было бы полное разделение потоков. да, когда налицо будет надежное сочетание Также эффективно было бы, как это все чаще средств наблюдения, принуждения и наказа- происходит в крупных городах Китая, устроить ния, особенно для случаев несанкциониро- разноуровневые пересечения для транспорт- ванного движения или стоянки транспорта в РОЛЬ НЕМОТОРИЗИРОВАННОГО ТРАНСПОРТА 167 местах, отведенных для НМТ. Труднее всего Установление правил -- лишь одна сторона защитить НМТ в местах, которые он делит с задачи. Требуется еще, чтобы их знали и со- другими видами транспорта; как следует из блюдали. Обучение детей правилам дорож- опыта многих стран, это необходимо делать ного движения можно было бы организовать средствами строгого, принудительного, фи- в рамках школьной программы и с помо- зического замедления движения. Как показы- щью внешкольных мероприятий. В перспек- вает опыт Нидерландов и других стран, меры тиве ознакомление с правами пешеходов и замедления движения транспорта в жилых велосипедистов следует включить в экзамен кварталах и торговых районах являются од- на получение водительских прав. Пока же ним из наиболее эффективных средств под- многие из сидящих за рулем прав не имеют, держки программ НМТ. и лишь немногие полицейские обучены счи- тать безопасность пешеходов и велосипеди- Воровство -- серьезный фактор, удерживаю- стов обязанностью водителей моторизован- щий людей от покупки велосипеда. По дан- ного транспорта. Следовательно, вопросы ным опроса граждан в Гуанчжоу, проведен- НМТ должны быть в центре комплексных про- ного в 1995 г., в каждой семье каждый год уго- грамм безопасности дорожного движения няли в среднем по одному велосипеду, при- (см. главу 5). чем 62% этих случаев имели место в жилых кварталах. Меры защиты от угона оказывают- Д. Учреждения и организации ся недейственными. Почти все угнанные в Гу- анчжоу велосипеды стояли под замком. Кро- Муниципальный уровень ме того, они стояли на учете в полиции, кото- Почти все вопросы организации немотори- рая даже не хотела регистрировать угон и зованного транспорта в городе входят в круг находила менее 10% всех угнанных велоси- обязанностей муниципальных органов. По- педов. (В г. Цзянмынь, где на велосипедах ус- этому в развивающихся странах на них, как танавливаются номерные знаки, ситуация правило, выделяются традиционно скудные иная.) Охраняемые стоянки, каких много в суммы из муниципальных бюджетов. Факти- Японии и Нидерландах, лучше обеспечивают ческая невозможность непосредственно взи- защиту транспортных средств12. К сожале- мать с потребителей плату за пользование нию, в большинстве городов нет удобно рас- инфраструктурой только усугубляет положе- положенных и недорогих стоянок в основных ние дел. В развивающихся странах трудно фи- местах пользования (на вокзалах, рынках, нансировать даже охраняемые велосипед- возле офисных центров и т.д.). ные стоянки, организуемые в некоторых раз- витых странах на коммерческой основе. Обучение в области безопасности Важной составной частью стратегии разви- В некоторых относительно благополучных тия НМТ является работа по установлению и развивающихся странах можно воспользо- доведению до сведения общественности ваться опытом более развитых стран, в кото- прав и обязанностей пешеходов и велосипе- рых должный учет интересов немоторизован- дистов, а также правил дорожного движения, ного транспорта, особенно пешеходного касающихся безопасности. Во многих стра- движения, является обязательным требовани- нах ОЭСР эти права и правила четко опре- ем при планировании строительства торго- делены. Что же касается развивающихся вых центров. Но это требует и определенной стран, то во многих из них, напротив, велоси- эффективности средств контроля в отношении педисты и пешеходы нередко упоминаются в строительства и политической воли к обеспе- законодательстве исключительно в виде опре- чению интересов НМТ. Главный вопрос: как делений и не имеют каких-либо конкретных выработать такую волю и средства? юридических прав в отношении пользования дорогами. Законы о дорожном движении Один из возможных подходов применяется в не- должны четко определять права и обязаннос- которых африканских странах. Он состоит в ти владельцев как немоторизованного, так и том, чтобы организовать специальную много- моторизованного транспорта. профильную межведомственную группу в со- 168 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ставе муниципального органа управления, ко- Финансирование торая бы проявляла инициативу, занималась Многие из возникающих на пути велосипеди- планированием и реализацией мероприятий. стов и пешеходов препятствий объясняются Такая группа может обеспечить активное уча- несовершенством инфраструктуры и не ста- стие граждан в процессе планирования и новятся объектом многих традиционных проектирования и акцентировать свое внима- средств финансирования. Например, ни ние на пользующихся широкой поддержкой один из недавно образовавшихся "дорожных мероприятиях с наилучшим соотношением фондов второго поколения", по-видимому, ни- отдачи и затрат. Модель такого подхода пред- какого внимания не обращает на немотори- лагалась для реализации в городах Африки13. зованный транспорт и оставляет его интере- сы непредставленными в советах дорожных Этот подход даст свои плоды прежде всего управлений, которые и распоряжаются фон- там, где удельный вес НМТ высок и его значе- дами. Если учесть, что коммерческий смысл ние уже признано. В менее благоприятных участия пользователей в управлении фонда- условиях, может быть, важнее будет образо- ми состоит в том, что тот, кто пользуется услу- вать союз, а не рисковать дробить ответствен- гой, должен за нее платить, и наоборот, это, ность за городскую инфраструктуру еще пожалуй, не удивительно. Но это подчеркива- больше. Бoльшую пользу может принести ет слабость такого средства в учете интере- стремление к сплочению путем интеграции сов некоммерческих заинтересованных лиц. накопленного опыта в отношении НМТ в ра- боту действующих инженерно-технических При том, что эксплуатационные затраты на ве- департаментов муниципалитетов, нацио- лосипедный транспорт очень невелики, а до- нальных советов по безопасности дорожного стоинства при отсутствии альтернатив огром- движения, управлений дорожных фондов и т. д. ны, цены на велосипеды во многих странах яв- Как бы то ни было, точкой отсчета должно слу- ляются серьезным препятствием к развитию ве- жить признание потребностей НМТ и обяза- лосипедного транспорта (особенно там, где тельство стремиться к их удовлетворению. велика вероятность их хищения). Прежние по- пытки преодолеть это препятствие заканчива- Участие заинтересованных сторон лись по-разному, но они позволяют усвоить не- Можно предположить, что участие граждан/за- сколько полезных уроков, которые пригодятся интересованных лиц поможет повысить качест- при разработке будущих схем 14. Например: во принимаемых решений благодаря возмож- ности учесть местный опыт и пожелания, обна- · Финансированная Всемирным банком руживать и решать потенциальные проблемы, кредитная программа, нацеленная на а также сглаживать последствия принятия мер наименее обеспеченные слои городско- государственным сектором. На практике, од- го населения Лимы (Перу) достигла на- нако, опыт участия граждан в решении вопро- меченных целей, но при этом сталкива- сов НМТ оказался весьма и весьма неодно- лась с взаимным недоверием сотрудни- значным. При реализации проекта в Лиме ков муниципалитета Каха и представите- штатные сотрудники и органы управления не лями населения, участвовавшими в реа- выказывали особого энтузиазма на этот счет и лизации проекта. проводили специальные встречи только в ответ на протесты местного населения. То же са- · Экспериментальная программа для Аф- мое было при выполнении транспортной про- рики, предусматривавшая стимулирова- граммы для стран, расположенных к югу от Са- ние работодателей, чтобы они организо- хары (SSATP) в Африке: власти Кении отнеслись вывали кредитно-сберегательные схемы, к идее прохладно, в связи с чем и удалось дале- провалилась в тех случаях, где кредиты ко не все. Однако в Танзании результаты оказа- должны были финансироваться работода- лись хорошими отчасти из-за остроты проблем телями заранее. и надежд на то, что в итоге заинтересованная группа населения может выиграть. · Проводившиеся в африканских странах экспериментальные программы прода- РОЛЬ НЕМОТОРИЗИРОВАННОГО ТРАНСПОРТА 169 жи велосипедов в кредит выполнялись не улучшении условий движения людей, а не полностью из-за высокого, по мнению моторизованного транспорта. участников, уровня риска при кредитова- нии малоимущих клиентов. · Подготовка полицейских по обеспечению соблюдения прав НМТ по приоритетным · В Морогоро идея контрактов на аренду направлениям дорожного движения, а велосипедов была встречена арендато- также при составлении протоколов и про- рами положительно, несмотря на невоз- филактике дорожно-транспортных проис- можность авансом финансировать до- шествий. статочное количество велосипедов. · Включение обязанностей по обеспече- · С другой стороны, схема рекламных про- нию интересов НМТ в положения о дорож- даж велосипедов женщинам и школьни- ных фондах и порядок их работы. кам Морогоро показала высокую цено- вую эластичность спроса на велосипеды · Создание механизмов малого кредитова- и возможность расширения сферы ис- ния для финансирования развития велоси- пользования велосипедов путем опреде- педного транспорта в странах с низкими ления перспективных целевых групп. доходами населения. Е. Выводы: стратегия 5 Yash Pal Sachdeva. "Walk and bicycle travel char- acteristics in Indian cities". В кн.: Freeman, P. and в сфере НМТ C.Jamet (eds). Urban Transport Policy; A Sustainable development tool. Proceedings of the International Conference CODATU VIII. Balkema. Rotterdam. 1998 9.36. В числе основных элементов страте- 6 De Langen, M. and R. Tembel, eds. 2000. Productive гии развития немоторизованного транспор- and Liveable Cities: Guidelines for Pedestrian and та должны быть: Bicycle Traffic in African Cities Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Netherlands. · Четкие положения о правах и обязаннос- 7 Sachdeva, 1998. тях пешеходов и велосипедистов в прави- 8 Доля мужчин в Нью-Дели, Аккре, Лиме и Леоне со- лах дорожного движения. ставляет 100, 99, 84,6 и 90 % соответственно. 9 Interface for Cycling Expertise. 1997. Cycling · Формулирование национальной стратегии Promotion and Bicycle Theft. Local background stud- в отношении немоторизованного транс- ies in Leon (Nicaragua), Lima (Peru), New Delhi порта как вспомогательной среды для раз- (India), Guangzhou (China), and Accra (Ghana). работки планов на местном уровне. Interface for Cycling Expertise, Utrecht, Netherlands. 10 Interface for Cycling Expertise. Non-motorized Traffic · Четкая формулировка местного плана в in Developing Countries. 2000. Тематический доклад, отношении немоторизованного транс- подготовленный для Анализа стратегии развития го- порта в рамках процедуры планирования родского транспорта Всемирного банка. С ним на уровне муниципальных властей. можно ознакомиться на транспортном веб-сайте Всемирного банка по адресу: http://www.world- · Обеспечение раздельной инфраструкту- bank.org/transport/. ры там, где это необходимо (с целью по- 11 Interface for Cycling Expertise, 2000. вышения безопасности движения и стоян- 12 Возле Католического университета, на одной из ки транспортных средств). немногочисленных в Лиме велосипедных стоянок, студенты должны предъявлять удостоверение на вход · Включение стандартов обеспечения инте- в университетский городок. До сих пор там не от- ресов велосипедистов и пешеходов при мечено ни одного случая угона велосипеда. проектировании новой дорожной инфра- 13 De Langen, M. and R. Tembele, ed, 2000. структуры. 14 Interface for Cycling Expertise, 1997. · Сосредоточение основного внимания в деле управления дорожным движением на 170 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: 10ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ Ценообразование позволяет выделять ресурсы и собирать доходы. Ценообра- зование в системе городского транспорта осложняется наличием множества целей и задач и ведомственной отделенностью дорожной инфраструктуры от хозяйственных операций, инфраструктурного ценообразования от взимания платы и дорог от прочих коммуникаций. В интересах обеспечения интеграции и стабильности городского транспорта развивающимся странам необходимо добиваться включения в транспортные цены полного объема социальных за- трат по всем коммуникациям, осуществления целевого подхода к дотирова- нию с учетом стратегических целей и интегрированию всех средств, идущих на финансирование городского транспорта. А. Роль цен в системе Б. Взимание платы городского транспорта за использование инфраструктуры В большинстве стран цены выполняют две ос- новные функции: они нормируют и определя- О перегрузке дорог говорят тогда, когда ин- ют распределение ресурсов между произ- тенсивность движения достигает такого уров- водством различной продукции и финанси- ня, при котором транспортный поток начина- руют производство. На транспорте вообще, ет замедляться. В таких условиях всякая до- а в городском транспортном хозяйстве в полнительная поездка оборачивается не особенности, осуществление этих функций только расходами, связанными с самим до- осложняется тремя важнейшими обстоятель- полнительным транспортным средством, но ствами: и суммой дополнительных затрат времени, которые она вызывает у всех участников до- i) разграничением функций между инфра- рожного движения. Пока расходы, оплачива- структурой и предоставлением услуг; емые и ощущаемые каждым участником дви- жения, не будут отражать эти дополнительные ii) осуществлением ряда задач, в частности затраты, которые несет общество, до тех пор при реализации транспортной политики будет стимул к совершению поездок, выгода государства; от которых для человека, их совершающего, меньше, чем связанные с ней суммарные iii) разделением между финансированием затраты общества1. инфраструктуры и взиманием платы. В практике большинства стран, как разви- В этой главе мы рассмотрим все три обсто- тых, так и развивающихся, дороги в городе ятельства и предложим способы, с помощью предоставляются людям в пользование на которых муниципальные власти могут повы- условиях, не предполагающих непосред- сить эффективность своей работы по обес- ственную оплату. Единственной формой пла- печению транспортными услугами, исполь- тежа водителей-частников государству явля- зуя рычаги ценообразования и различные ются косвенные платежи в виде налогов (в схемы финансирования. основном на топливо), которые варьируют- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 171 Врезка 10.1. Туннели "Намсан" в Сеуле (Южная Корея). Упрощенная схема ценообразования в дорожной сфере снижает уровень транспортных перегрузок и позволяет финансировать затраты на управление дорожным движением В середине 80-х -- начале 90-х годов, несмотря на интенсивное строительство скоростных и подземных магистралей, в Сеуле (Южная Корея) резко возросла нагрузка на автомобильные дороги. В 1996 г. го- родские власти Сеула стали взимать плату в размере 2000 вонов (2,20 долл.) за проезд по туннелям "Нам- сан" № 1 и 3 -- двум магистралям, соединяющим центр города с его южной частью и активно используе- мым частными автовладельцами. Плата была установлена для частных машин с одним и двумя пассажи- рами (включая водителя) и взималась независимо от направления движения за каждый въезд/выезд с 7.00 до 21.00 в будни и с 7.00 до 15.00 по субботам. Частные машины с тремя или более пассажирами, так- си, а также все виды автобусов, минифургонов и грузовиков от уплаты освобождались; в воскресенье и праздничные дни плата не взималась. В течение двух лет после введения в действие этой схемы оплаты при движении через туннели "Намсан" № 1 и 2 объем движения пассажирского транспорта в часы пик сократился на 34%, средняя скорость движения возросла на 50% (с 20 до 30 км/ч), а число освобожденных от оплаты транспортных средств в обоих туннелях существенно возросло. На альтернативных маршрутах рост интенсивности движения со- ставил до 15%, однако средняя скорость движения также увеличилась благодаря разгрузке потоков на регулируемых светофорами перекрестках, связанных с туннелями "Намсан", и усилению мер по соблю- дению правил стоянки на улицах на альтернативных маршрутах. Весь годовой объем выручки за проезд по обоим туннелям (составляющий примерно 15 млн долл.), по- ступает на специальный счет, средства которого используются исключительно для финансирования транспортных проектов, в том числе мероприятий органов управления транспортными системами и транспортным спросом, проводимых в городе. Источник: Kee Yeon Hwang, Bongsoo Son, Jin Ki Eom. "Effect of Congestion Pricing at the Namsan Tunnels in Seoul". Journal of the Eastern Asia Society for Transportation Studies, Vol. 3 (1). ся в зависимости от степени использования Ценообразование во избежание дорог. Недооценка является повсеместной заторов практикой. Даже в развивающихся странах, где налоги на топливо относительно высоки, Концепция ценообразования во избежание эти платежи не отражают затрат, вызывае- транспортных перегрузок состоит в том, что мых заторами. участники дорожного движения должны пла- тить цену, меняющуюся в зависимости от пре- Эта ситуация имеет ряд отрицательных мо- валирующего уровня загруженности и отра- ментов. Во-первых, существует диспропор- жающую краткосрочные предельные соци- ция между видами транспорта: предпочте- альные затраты на пользование дорогами2. В ние отдается автодорожному транспорту, защиту этой концепции давно выступают эко- особенно частным автомобилям. Во-вторых, номисты, так как в отличие от всевозможных это обстоятельство способствует повыше- административных мер контроля, обычно ис- нию нагрузки на инфраструктуру (что может пользуемых в целях управления дорожным дви- вызвать "избыточную" перегрузку движения). жением, она обеспечивает правильные сти- В-третьих, в связи с отсутствием прямых дохо- мулы по целому ряду показателей, учитывае- дов при определении требуемого уровня до- мых при принятии решения о поездке, в том рожных мощностей логически невозможно числе выбору места назначения, времени по- опереться на обычные критерии коммерче- ездки, вида транспорта, маршрута и т. д. Бо- ского инвестирования. В-четвертых, так как лее того, если бы цены, учитывающие пере- соответствующие местные органы не полу- грузку, применялись в условиях гибкого рынка чают полагающиеся им доходы, существую- земли и недвижимости, город эволюциониро- щая инфраструктура может недополучать вал бы в сторону большей компактности, уве- деньги, необходимые для ее поддержания на личения доли земли смешанного пользования, должном уровне. По всем этим причинам уменьшения объема ресурсов на распро- было бы желательно сделать так, чтобы участ- странение дорожной сети на прилегающие ники дорожного движения платили полную территории и увеличения средств, выделяемых предельную социальную стоимость своих на совершенствование инфраструктуры в за- поездок по городу. строенных городских районах3. Наконец, в от- 172 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта личие от альтернатив в виде административных портом, а в некоторых случаях не автомо- ограничений эта концепция приносит бюдже- бильным, а каким-либо иным6. Даже в некото- ту доход, а не убыток (см. врезку 10.1). рых городах Восточной Европы, демонстри- рующих резкий рост числа автомашин на ду- В силу этих причин Всемирный банк в своем шу населения, общественный транспорт докладе по политике в области городского предлагает более широкую сеть услуг и хо- транспорта за 1976 г. настоятельно рекомен- дит чаще, чем во многих западных странах, довал принять противозаторную схему цено- представляя собой реальную альтернативу образования, а впоследствии изучал возмож- личному автотранспорту. Отдельные же слу- ность ее применения в развитых странах4. чаи дисбаланса, возникающие при переходе Однако попытки ввести ее в Куала-Лумпуре и к более прямой и эффективной системе взи- Бангкоке в рамках проектов Банка провали- мания платы за пользование дорогами, мож- лись, как провалилась и аналогичная иници- но компенсировать путем предоставления атива в Гонконге в начале 1980-х годов. Пока адресных дотаций, например, бесплатных наиболее продвинутым из реализованных ва- или льготных смарт-карт или специальных на- риантов является сингапурский: впервые вве- клеек на переходный период. "Разгрузочное" денная там в 1973 г. схема районного лицен- ценообразование все чаще рассматривает- зирования к настоящему времени выросла в ся как концепция, время которой пришло. гораздо более изощренную схему электрон- ного ценообразования. Вместе с тем во Платежи по этой схеме можно взимать с раз- многих странах возобладали меры сурро- ной степенью точности посредством множе- гатного характера типа ограничений на сто- ства способов различного технологического янку машин и повышения цен. Однако даже в уровня и стоимости. При том, что теоретиче- развитых странах многие сомневаются в эф- ски можно было бы установить разные цены фективности этих суррогатных мер. В некото- для разных звеньев транспортной цепи в каж- рых городах Норвегии в целях получения до- дый отдельный период времени, в реальности хода введена прямая плата за пользование из соображений практичности и в целях городскими дорогами, а в Нидерландах и Ве- предсказуемости реакции водителей следу- ликобритании уже всерьез рассматривает- ет подумать о той или иной степени прибли- ся вопрос разработки системы ценообразо- зительности. В настоящее время имеется три вания, призванной разгрузить улицы. основные формы такого ценообразования. Многие из возражений против такой системы а) Кордонные цены (или районные лицензии) уже сняты. Существовавшие некогда опасе- технологически внедрить просто: они пред- ния по поводу стоимости и надежности тех- полагают плату за въезд (или пребывание) нологии развеялись с развитием электрони- на ограниченную территорию при некото- ки. Опасения в связи с возможным вторжени- рой степени дифференциации по време- ем в частную жизнь, которые, в частности, ни. Главный пример -- принятая в 1975 г. и способствовали провалу гонконгского экс- функционировавшая до 1998 г. схема рай- перимента, можно преодолеть, выбрав тех- онного лицензирования центра Сингапу- нологию, исключающую какую-либо центра- ра. Нечто подобное разрабатывается сей- лизованную фиксацию передвижений ма- час для центральной части Лондона. шин. Страхи по поводу возможных послед- ствий принятия противозаторной схемы для б) Платный проезд в определенное время по населения с невысокими доходами, ставшие отдельным дорогам или полосам можно серьезным препятствием их политической установить для крупнейших магистралей. приемлемости в странах с высоким уровнем Он улучшит ситуацию с потоком машин автомобилизации населения5, в развиваю- на соответствующей магистрали (хотя щихся странах имеют под собой гораздо может никак не повлиять на прочие доро- меньше оснований, так как там большинство ги). В развивающихся странах эта мера жителей пользуются общественным транс- применялась на ряде туннелей в Гонкон- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 173 Врезка 10.2. Электроника повышает эффективность системы взимания платы за пользование дорогами в Сингапуре В сентябре 1998 г. правительство Сингапура заменило аналоговую схему районного лицензирования (СРЛ) системой электронных дорожных платежей (ЭДП). Новая схема охватывает ту же территорию, что и старая; она действует по принципам, аналогичным СРЛ, но включает в себя подъездные пути и объезды. Согласно новой схеме, все машины должны быть оборудованы встроенным электронным устройством, принимающим кредитные смарт-карты. Плата за проезд взимается автоматически при проезде машины под сигнальным мостиком; при этом на жидкокристаллическом экране отображается текущее состоя- ние счета. Размер платы не зависит от интенсивности движения, однако ежеквартально он корректирует- ся с целью оптимизации скорости движения. Внедрение системы обошлось в 200 млн сингапурских дол- ларов, причем половина этой суммы ушла на установку бесплатных электронных устройств. Внедрение система ЭДП не преследовало цели повышение уровня сбора доходов для государства. Пла- тежи ЭДП в целом ниже, чем соответствующие платежи в СРЛ, хотя принцип взимания платы за единовре- менный проезд в системе ЭДП предполагает, что те, кто пользовался платной дорогой чаще, теперь бу- дет платить больше. Общий уровень собираемых доходов снизился по сравнению с СРЛ на 40%. Но элек- тронная система предоставляет больше свободы в установлении тарифов за проезд, нежели достаточно для предотвращения скопления машин на дорогах. Когда новый порядок регулирования движения стабилизировался, интенсивность въезда в регулируемую зону в рабочие дни снизился на 20-24% (с 271 тысячи автомашин в день до 206-216 тысяч). Вместе со сни- жением количества проезжающих машин повысилась их средняя скорость в пределах зоны: с 30-35 км/ч до 40-45 км/ч. Эффективность новой схемы на трех действующих скоростных магистралях менее очевид- на, и Управление наземного транспорта в настоящее время анализирует тарифы ЭДП с целью дальней- шей оптимизации дорожного движения. Источник: Padeco. ге, а также в туннеле "Намсан" в Сеуле и не устоялась, может оказаться по-прежнему скоростных трассах в Сингапуре. необходимо произвести анализ эффективнос- ти предполагаемых капзатрат. Тем не менее в) Электронные дорожные платежи (ЭДП) по- применение такой схемы ценообразования зволяют более точно дифференцировать создаст необходимую основу для проведения взимаемую плату в зависимости от доро- анализа, а также позволит собрать средства, ги, времени суток и типа транспортного которые можно будет использовать для финан- средства на контролируемой террито- сирования расширения дорожной сети9. рии. Последние достижения компьютер- ных транспортно-технологических систем Тот факт, что действенные противозаторные це- делают этот вариант гораздо более при- ны или сборы за стоянку, используемые в каче- влекательным; уже есть опыт его внедре- стве их заменителя (см. п. 10.20), производят до- ния в крупных масштабах. Пока един- ход, превышающий общую величину прямых из- ственной реально действующей комплек- держек замедления транспортных потоков, сной системой такого рода является син- иногда используется как аргумент против них. гапурская, заменившая в 1998 г. схему Высокие сборы с участников движения вполне районного лицензирования и платный уместны с учетом нехватки места для дорожно- проезд в центре города и по некоторым го полотна в городах развивающихся стран по крупным магистралям; сейчас она посте- сравнению с площадью застройки. Вопрос о пенно расширяется7. (См. врезку 10.2.) распределении этих расходов решается весь- ма прогрессивно, поскольку владельцами ма- В принципе, если вводится такая плата за поль- шин являются, как правило, люди с высоким зование дорогами, которая покрывает пре- уровнем доходов и готовые дорого заплатить за дельные социальные расходы, решение орга- сокращение времени на поездку и уменьше- нов транспортного управления о том, надо ли ние ее непредсказуемости. Такой подход еще и когда надо вкладывать средства в расшире- и демократичен, так как повышение сборов в ние дорог, должно определяться отношением силу низкого уровня автомобилизации коснет- доходов, собираемых платной системой, и ся лишь незначительной доли населения. По стоимости расширения8. На практике в тех этим причинам ценообразование, препятству- случаях, когда система ценообразования еще ющее образованию пробок, в сочетании с ис- 174 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта пользованием доходов на цели совершенство- тель ряда других налогов и сборов, связанных вания системы общественного транспорта и с содержанием дорог, противозаторными, других служб на благо беднейших слоев насе- экологическими или распределительными ления можно рекомендовать любому муници- мероприятиями. Следовательно, в целях реа- палитету, испытывающему нехватку денежных лизации этих функций необходимо исследо- средств, в любой развивающейся стране или вать потенциал топливного налогообложения. стране с переходной экономикой. В качестве платы за содержание дорог топлив- Налог на бензин как суррогатный ный налог не проводит различий между разны- сбор ми типами транспортных средств и должен Однако в настоящее время налоговый ком- быть дополнен сбором за нагрузку на ось. Как понент цены бензина на заправочной стан- сбор за профилактику транспортных перегру- ции является основным видом сбора, непо- зок топливный налог вообще недостаточно гиб- средственно связанным с дорожным движе- ко учитывает структуру заторов, так как по- нием. Таким образом цена топлива имеет требление топлива недостаточно чувствитель- для городского транспорта большое значе- но реагирует на изменение скорости транс- ние. Частный автовладелец обычно воспри- порта. В качестве экологического сбора он нимает этот вид затрат как единственный, может стать весьма неплохим заменителем связанный с совершением предельной по- налога на выбросы углерода, однако многие ездки. Тем самым эти затраты могут непо- другие виды выбросов непропорциональны по- средственно повлиять на количество поездок, треблению топлива и зависят от типа топлива, выбор способа передвижения и транспорт- типа транспортного средства и степени при- ного средства и в меньшей степени на ком- менения технологии учета выбросов. Как ин- промисс между пунктом назначения и струмент распределения этот налог сочетает транспортными расходами. в себе эластичность низких цен и эластич- ность высокого дохода и, следовательно, явля- В идеале цена топлива должна включать в се- ется весьма перспективным средством пере- бя стоимость ресурса (цена доставки до распределения в развивающихся странах. границы); затраты на содержание дорог и мероприятия по предотвращению скопления У топливного налога все же есть одно боль- транспорта должны оплачиваться водителями шое преимущество по сравнению с налогом непосредственно через систему дифферен- на транспортные средства (акцизы на транс- цированных сборов; затраты на природоох- порт, регистрационный сбор, страховые пла- ранные мероприятия должны возмещаться тежи и т.д.), которые не зависят от степени ис- через плату за выбросы; наконец, всевоз- пользования транспорта. Речь идет о связи с можные перераспределительные меропри- платой за проезд в городском общественном ятия должны финансироваться через сбалан- транспорте, которая напрямую зависит от сированные аккордные налоги. степени использования (сезонные проездные в развивающихся странах относительно непо- В реальности идеал пока не достигнут ни в пулярны из-за присущего им элемента аван- развитых, ни в развивающихся странах. Боль- сового платежа). Если налогообложение на шинство дорог открыто для всех (в особенно- частные автотранспортные средства не соот- сти в городе) и не может быть объектом, тре- носится со степенью их использования, при бующим сильно дифференцированной платы. совершении предельной поездки цена ис- Технологии учета выбросов порайонно или пользования автомашины может показаться по видам загрязняющих веществ не существу- очень низкой в сравнении с ценой обществен- ет. Перевод аккордных платежей, как и наив- ного транспорта. Одним из больших преиму- ная система распределительных налогов, ществ расширения практики включения ны- невозможен. В отсутствие прямых механиз- нешних фиксированных сборов или иных сбо- мов сбора средств топливное налогообло- ров, зависящих от расстояния10, в топливные жение часто рассматривается как замени- налоги, является то, что они ставят ценообра- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 175 зовательные системы частного и обществен- другие налоги на средства передвижения. Так, ного транспорта на более сравнимую и, сле- например, широко практикуются ежегодные довательно, сбалансированную основу. сборы, рассчитанные на основе стандартной нагрузки на ось; при этом исходят из того, что В связи с надеждой использовать топливное износ дорожного покрытия больше зависит от налогообложение как суррогат прямого взи- этой нагрузки, нежели от потребления топли- мания сборов существует ряд больших труд- ва. Несмотря на то, что эти налоги могут уста- ностей административного характера. Есть навливаться центральными органами, доход от множество видов топлива для транспортных них иногда перечисляется непосредственно в средств, они используются в разных секторах местные транспортные органы. и служат достижению разных целей. Дизель- ное топливо, которое, вероятно, заслуживает Некоторые налоги имеют четко выраженную высокой степени налогообложения из-за за- распределительную функцию. В Дании и Гон- грязнения воздуха, одновременно является конге налоги на приобретение автомашин, основным видом топлива для большегрузных которые почти утраивают их стоимость, суще- грузовиков; поэтому как промежуточный, а ственно помогли сократить уровень автомо- не конечный потребительский товар было бы билизации (который в настоящее время со- справедливо обложить его налогом по срав- ставляет 330 и 60 машин на тысячу человек со- нительно низкой ставке. Керосин облагается ответственно)11. Самую крайнюю форму это невысокими налогами, а то и дотируется, так явление приняло в Сингапуре, где в 1990 г. бы- как во многих странах используется в систе- ла введена система ежемесячной продажи с мах теплоснабжения. К несчастью, если эти аукциона ограниченного числа прав на вла- виды топлива облагаются небольшими нало- дение транспортным средством (так называе- гами, то высока вероятность перевода води- мые "свидетельства о правообладании"). В со- телями своих автомобилей с бензина на ди- четании с ранее существовавшими налогами зельное топливо и/или смешивания бензина с это привело к тому, что новые автомобили дизтопливом. И то, и другое может принести продавались по цене в четыре-пять раз выше большой вред окружающей среде. В тех слу- среднемировой. Аналогичный опыт имеется в чаях, когда существует территориальная диф- Токио, где уже давно от потенциальных покупа- ференциация топливного налогообложения в телей требуется подтверждение наличия мес- связи со взиманием платы за предотвраще- та стоянки вне проезжей части улиц. Можно ние скопления транспорта, перевозка топли- упомянуть также китайские города, в которых ва может также вырасти в проблему, за ис- власти продают права на регистрацию мото- ключением, пожалуй, самых крупных городов. цикла и запрещают использование мотоцик- лов, зарегистрированных в другом месте. Наконец, налогообложение топлива -- пре- рогатива государства, соответствующие до- Плата за стоянку часто используется в качест- ходы поступают в национальный, а не муни- ве прямого сбора за пользование дорогами. ципальный бюджет. Поэтому будет непросто Она, правда, не может помешать проезду че- интегрировать или координировать усилия в рез тот или иной район и не отражает ни мно- этом направлении со стратегией действий жество маршрутов, ни варианты дальности по- на городском уровне, разве только будет до- ездки; однако она может изменяться в зависи- стигнуто общенациональное соглашение о мости от района города и времени суток так, распределении всех доходов от транспорта чтобы при этом учесть значительную часть и расходов на него. внешних обстоятельств, приводящих к заторам и способствовать улучшению территориаль- Прочие косвенные налоги и сборы ного/временнoго распределения спроса на за использование дорог передвижение по дорогам12. Во многих горо- Функцию справедливого и эффективного рас- дах Европы платой за стоянку уже пользуются пределения дорожных расходов среди катего- как средством решения многих задач, а в Ве- рий транспортных средств могут выполнять и ликобритании и Франции развернулась дис- 176 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта куссия о налогообложении стоянок в цент- пенсацию износа можно было бы вклю- ральной части города, которые устраивают чить частично в виде надбавки на топлив- работодатели своим работникам13. Разреше- ный налог и в виде сборов, зависящих от ния на определенное количество стояночных типа транспортного средства (желатель- машино-мест с правой передачи другому ли- но на основе фактического ежегодного цу могли бы стать средством аукционного объема его использования). распределения права жителям пригородов ездить на работу в город на своей машине. · Предельные затраты на ликвидацию эколо- гических последствий и предельные госу- Короче говоря, идеальная схема материаль- дарственные затраты на дорожные проис- ной компенсации за пользование инфра- шествия можно было бы компенсировать структурой должна учитывать все сопутствую- посредством местного налога на топливо щие расходы (профилактика заторов, эколо- и надбавок к страховым платежам. гия, износ и т. д.), а оплачивать их должны уча- стники движения, причем по возможности · Всякого рода налогами на "предметы ро- пропорционально наносимому ими ущербу. скоши", взимаемыми с участников дорож- Это не вполне достижимо, даже в принципе, ного движения по общеналоговым сооб- поскольку есть некоторые виды затрат, на- ражениям (нетранспортного характера), пример, освещение, уборка улиц и т.п., име- должен облагаться пассажирский транс- ющие свойства общественного блага и, сле- порт, а не грузовой, иначе возникнет эко- довательно, подлежащие распределению бо- номическая диспропорция. лее произвольным образом. Так как различ- ные типы затрат зависят от типа транспортно- · В тех случаях, когда дизельное топливо об- го средства и их технических характеристик лагается налогом по низкой ставке, с це- и использования, только одновременное при- лью минимизации отрицательных экологи- менение ряда различных механизмов оплаты ческих последствий поставка и использо- может удовлетворить требованиям идеала. вание легких пассажирских транспорт- ных средств, работающих на дизельном Таким образом, система сбора платежей топливе, должны облагаться каким-нибудь должна сочетать в себе множество различ- компенсационным налогом. ных компонентов. Для простоты можно огра- ничить количество таких компонентов, однако В. Цены на общественный при этом мы рекомендовали бы несколько транспорт и его общих моментов. финансирование · Стоимость топлива ни при каких обстоя- Проблема множественности тельствах не должна быть ниже цены до- целей и задач ставки до границы. Главное назначение ценообразования в сфе- · В тех случаях, где можно взимать плату с ре общественного транспорта состоит в целью предотвращения заторов, ее раз- том, чтобы получать доход, позволяющий мер должен варьироваться в зависимости предоставлять эффективные и качественные от времени суток и соответствовать затор- транспортные услуги в общественном секто- ному потенциалу различных типов транс- ре. Но оно служит также снижению транс- портных средств. портных перегрузок и отрицательного эколо- гического воздействия дорожного движения, · Износ предпочтительно компенсировать в повышению эффективности координации зависимости от степени воздействия на различных видов общественного транспорта дорожное полотно и продолжительности и сокращению уровня бедности. Существует поездки (стандартный мосто-километр). общепринятое мнение, что если обществен- При невозможности такого подхода ком- ный транспорт призван решать эти задачи, то ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 177 от него нельзя ожидать полного возмещения Подобная монолитная простота редко являет- затрат на его существование. В связи с чем ся оптимальной. Так как у пользователей свои общественный транспорт во многих крупных предпочтения (отчасти в силу различий в уров- городах промышленно развитых стран полу- нях доходов), появляется возможность повы- чает дотации из бюджета. сить уровень потребительского благосостоя- ния при одновременном повышении рента- Аналогичный подход традиционно применял- бельности -- предлагая различные продукты ся и в отношении стран с переходной эконо- разным сегментам рынка. В условиях город- микой, а также в некоторых развивающихся ского автобусного транспорта это предпо- странах после обретения ими национальной лагает предоставление "первоклассных" ус- независимости от прежних метрополий. Од- луг, например, экспресс-маршрутов или нако многие из таких стран уже не в состоя- кондиционированных автобусов, по повышен- нии финансировать транспорт на этих прин- ным ценам. Ценовая дискриминация в этом ципах, и их системы общественного транс- смысле может пойти на пользу всем пасса- порта деградируют в результате острой не- жирам. Следовательно, нужно поощрять опе- хватки средств. В данном разделе рассмат- раторов к тому, чтобы они всерьез проанали- риваются вопросы создания надежного ос- зировали такого рода стратегию повышения нования для формирования политики ценооб- уровня доходов как альтернативу зависимос- разования и возмещения затрат в сфере го- ти от дотаций. Именно такая стратегия как родского общественного транспорта с це- средство поддержания городского автобус- лью решения указанных задач. ного сообщения принята в Сеуле (Южной Ко- рее), Буэнос-Айресе, Бангкоке и многих дру- Эффективность предложения гих городах развивающихся стран. У эффективности предложения есть два важ- "Делать как надо" -- это то, что гарантирует ных аспекта. Во-первых, необходимо обес- коммерческая конкуренция, ибо угроза бан- печить оптимальный диапазон услуг при име- кротства -- это мощное средство повышения ющихся ресурсах ("делать то, что надо"). Во- внутренней эффективности. Возможность по- вторых, необходимо предоставлять требуе- лучения субсидий ослабляет действие этого мые услуги по минимально возможной цене стимула. На предприятиях с государственным ("делать так, как надо"). И то, и другое трудно, участием, в частности, она также усиливает и в развивающихся странах часто ни то, ни вероятность того, что профсоюз присвоит се- другое не достигается в полной мере. бе часть субсидии и направит ее на повыше- ние зарплаты и улучшение условий труда до Делать "то, что надо" трудно потому, что могут уровня, который рыночная конкуренция может быть законные причины (связанные с вопроса- оказаться не в состоянии поддерживать. В Ве- ми как социальной справедливости, так и эф- ликобритании, по оценкам, свыше половины фективности), не позволяющие считать сугубо субсидий, предназначенных для снижения рыночный вариант оптимальным. По этим при- платы за проезд или улучшения качества об- чинам городские власти могут вмешаться и, с служивания фактически "перетекло" в льготы одной стороны, определить ассортимент руководству или работникам или было утеря- предоставляемых услуг, с другой -- уровень но из-за снижения эффективности работы14. взимаемой за это платы. При невозможности Таким образом, анализ мер по сокращению произвести более точный расчет этот подход потребностей в субсидиях за счет повышения обычно выливается в установление единого эффективности работы и снижения себестои- уровня оплаты для определенной системы ос- мости услуг является первым шагом к созда- новных видов услуг. Более того, из-за труднос- нию субсидионной стратегии в сфере обще- тей реализации такого подхода в условиях на- ственного транспорта. личия нескольких операторов это часто ста- новится основанием, на котором защищает- Значительная часть аргументации сторонни- ся монополия государственного сектора. ков разрегулирования и приватизации сфе- 178 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ры транспорта (см. главу 7) основана имен- вести речь об общей субсидии для обще- но на этом. Меры по повышению эффектив- ственного транспорта. ности работы путем внедрения в сектор кон- курентных стимулов могут привести к сниже- Несмотря на внешнюю привлекательность нию цен при отказе от субсидирования. Из этой аргументации, есть несколько сообра- этого следует, что при любом уровне возме- жений, которые требуют проявлять осторож- щения затрат ниже 100% все субсидии долж- ность в отношении использования субсидий ны целевым образом направляться на зара- для общественного транспорта в качестве нее объявленные цели и оформляться в виде меры борьбы с заторами в городе. Во-пер- контрактов на услуги с обязательным контро- вых, конечно, эффективность предложения, о лем исполнения. чем говорилось выше. Только если положи- тельный эффект от более удачного распреде- Необходимо также рассмотреть макроэконо- ления ролей между видами транспорта будет мические последствия субсидирования город- выше, чем отрицательный эффект от сниже- ского транспорта. В краткосрочной перспек- ния эффективности предложения из-за субси- тиве они могут снизить общий индекс цен, ес- дирования, -- только тогда итоговый эффект ли транспорт имеет в этом индексе непропор- будет положительным15. ционально большой вес. В этих условиях, осо- бенно если городской транспорт является су- Вторая проблема -- проблема целевых ас- щественной величиной в структуре потребле- сигнований. Там, где транспортная перегру- ния объединенных в мощные профсоюзы групп женность ограничена либо временем суток, населения, требования о повышении зарплаты либо территорией, становится исключитель- могут уйти на второй план. Но в более долго- но трудно направить субсидии, предназна- срочной перспективе инфляционное давление ченные для общественного транспорта, та- неизбежно переориентируется на другие ким образом, чтобы они помогали решать предметы потребления, которые придется об- возникшую проблему. Перегруженность до- лагать налогами, чтобы финансировать субси- рожного движения в часы пик требует на- дии, или приведет к повышению прямого нало- правления субсидий на решение проблемы гообложения доходов, что, в свою очередь, вы- транспорта в пиковое время, а это может зовет волну требований о компенсационном иметь отрицательные побочные последствия повышении зарплат. Бюджетный дефицит при- в виде смещения спроса на услуги обще- водит к аналогичным инфляционным послед- ственного транспорта с внепикового време- ствиям. Общая позиция Всемирного банка за- ни на часы пик. При территориально неодно- ключается в том, что субсидия не годится как родной загруженности магистралей прово- средство борьбы с инфляцией, и в транспорт- дить дифференцированную политику субси- ном секторе нет ни одного фактора, который дирования может оказаться крайне трудно, бы мог это опровергнуть. даже если выданные на конкурсной основе лицензии на предоставление транспортных Последствия для транспортных услуг (франшизы) позволяют рассматривать перегрузок каждый маршрут индивидуально. В развитых странах обычно звучит утвержде- ние, что общественный транспорт должен по- В-третьих, существует проблема финансовых лучать субсидии, чтобы выманить пассажи- затрат. В тех случаях, когда основное назна- ров из частных автомашин и тем самым чение субсидии заключается в том, чтобы предотвратить заторы на дорогах. Когда часть транспортного потока частных машин транспортная перегрузка связана с опреде- перенаправить в русло общественного ленными районами города и временем дня, транспорта, в идеале потребовалась бы это предполагает серьезную дифференциа- очень высокая степень перекрестной элас- цию субсидии. В тех же случаях, где пере- тичности спроса на пользование автомаши- грузка дорожной сети носит системный ха- нами по отношению к ценам на обществен- рактер и от времени дня не зависит, можно ный транспорт. Эмпирические данные (хотя ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 179 большая их часть получена в развитых стра- ет учета не только последствий внешних факто- нах) говорят о том, что на самом деле уро- ров, приводящих к относительной перегрузке вень этой перекрестной эластичности в альтернативных видов транспорта, но и разли- краткосрочной перспективе весьма низок чий в их структуре затрат. (вероятно, 0,1). Несмотря на то, что в долго- срочном плане он может быть несколько вы- В тех случаях, когда оба вида транспорта ше благодаря действию, оказываемому на функционируют в рамках одной организации частных автовладельцев, он тем не менее по- и доступ в систему регламентирован, можно прежнему представляется инструментом с добиться того, что различные уровни возме- довольно низким потенциалом. щения издержек по обоим видам транспорта будут удовлетворять любым требованиям по В-четвертых, есть проблема перекоса в ис- общей величине возмещения издержек (в том пользовании земельных ресурсов. Субсиди- числе требованиям полного возмещения). рование общественного транспорта с целью Это довольно часто происходит в системе компенсации недополучаемых от частного общественного транспорта крупных городов транспорта доходов будет означать субсиди- (хотя попутно следует заметить, что там, где рование всего транспорта, что приведет к это явление имеет место, оно нередко ква- совершению избыточного числа поездок по лифицируется как форма незаконного "пе- городу и чрезмерному использованию го- рекрестного субсидирования"). родского пространства на транспортные це- ли. Меры по исправлению перекосов в сис- В тех же случаях, когда различные виды транс- теме сборов с частного транспорта всегда порта конкурируют друг с другом, попытка должны привязываться к выделению "не самых применения правила обратной эластичнос- оптимальных" субсидий. ти приводит к конфликту между ценой за алло- кационную эффективность и ценой за ком- Координация общественного мерческую жизнеспособность. Конкурент- транспорта ное функционирование таких систем сме- Распределение движения между конкурирую- шанного типа на сугубо коммерческой ос- щими видами транспорта в рамках системы нове приводит к снижению числа их пасса- городского общественного транспорта было жиров ниже оптимального уровня и резкому бы эффективным, если бы цены везде равнялись увеличению постоянных затрат (пустые поез- предельным социальным издержкам при по- да и переполненные автобусы). Оно также ездке на короткое расстояние. Общим рецеп- отрицательно влияет на структуру предостав- том покрытия фиксированных затрат в случае, ляемых услуг. Так, например, коммерческая когда их не компенсируют цены, учитывающие эксплуатация автобусов и метро в городе предельные издержки поездки на короткое может привести к уменьшению протяженно- расстояние, было бы свести диспропорцию к сти маршрутов благодаря взаимодополняе- минимуму путем максимального переноса мости двух видов транспорта и увеличению бремени затрат на те сегменты рынка, где магистральных перевозок пассажиров авто- меньше всего степень вероятности воздей- бусами сверх оптимальной величины. Недав- ствия повышения цен на спрос. Это называется ний опыт Рио-де-Жанейро показывает, что "ценообразованием по Рэмзи" (врезка 10.3). В сдача городских железнодорожных линий в городских транспортных системах, имеющих концессию частному сектору затрудняет несколько видов транспорта и находящихся в процесс интеграции цен на проезд. целом в состоянии финансового равновесия, оно может предполагать перекрестное субси- Не все соображения координации видов дирование между различными видами транс- транспорта говорят в пользу субсидирования порта, особенно в тех случаях, когда у них раз- общественного транспорта. Поскольку уро- ная структура затрат. Применение этого под- вень транспортной перегрузки должен в часы хода к вопросам ценообразования в системе пик по определению быть выше, чем в иное городского общественного транспорта требу- время, предельные социальные затраты води- 180 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Рамка 10.3. Компенсация фиксированных затрат: правила ценообразования по Рэмзи Правило обратной надбавки к эластичности Рэмзи касается распределения фиксированных затрат между альтернативными продуктами в рамках производственной системы. Если рассматривать транспортную систему, состоящую из нескольких видов транспорта, как единое целое, правило Рэмзи можно считать правилом распределения системных фиксированных затрат между видами транспорта. Например, при работе автобусной системы свыше 90% издержек обычно зависит либо от количества машин, либо от количества машино-километров пробега. При ценообразовании, основанном на учете предельных издержек поездки на короткое расстояние, компенсировался бы практически полный объем затрат. В железнодорожном транспорте дело обстоит иначе: там обычно лишь 50 - 60% затрат напрямую относятся к оказываемой услуге. В таких условиях наиболее эффективное решение предполагало бы создание различных уровней компенсации общей величины затрат имеющимися видами транспорта и трансферты между ними. При нулевой перекрестной эластичности между альтернативными видами транспорта цель достигалась бы путем добавления надбавок к величине предельных социальных затрат, пропорционально обратной величине ценовой эластичности спроса. При ненулевой перекрестной эластичности отношение надбавок к различным услугам должно учитывать перекрестную эластичность и собственную ценовую эластичность. Вследствие чего правило становится довольно сложным. Рассмотрим, например, соотношение цен в пиковые часы и вне часов пик. Если бы пиковый спрос был совершенно неэластичным, а внепиковый спрос бесконечно эластичным, весь объем бремени пришелся бы на пиковую цену. Но это заставило бы некоторых пассажиров сдвинуть свои поездки с пикового на внепиковое время. Структура потребления в таком случае отклонилась бы от схемы, возникающей, когда цены везде равняются предельным издержкам. Источник: авторы. теля-частника в час пик всегда должны превы- ступность услуги для малообеспеченных слоев шать среднюю величину затрат. Однако пре- населения, которые не могут себе позволить дельные социальные затраты общественного альтернативные виды транспорта. И хотя в транспорта в часы пик тоже могут превышать принципе предпочтительным способом пере- его средние затраты, так как предоставление распределения доходов были бы аккордные услуги в пиковое время требует расходов на трансферты, на практике к ним прибегают дополнительную технику и может также подра- редко по политическим мотивам. Следова- зумевать высокие предельные трудозатраты тельно, повышение цен на проезд в обществен- (последние являются следствием трудовых со- ном транспорте имеет политические послед- глашений, предусматривающих минималь- ствия. В апреле 2000 г. в Гватемале пять чело- ное ежедневное количество рабочих часов, век погибли в ходе беспорядков из-за повыше- превышающее количество часов пик, а также ния цен на транспорт. Таким образом, вопрос надбавки за всякое разбиение рабочих не в том, насколько важно и желательно до- смен). Таким образом, предельные социаль- биться приемлемых условий функционирова- ные затраты функционирования общественно- ния системы общественного транспорта, а в го транспорта в часы пик зависят не только от том, достижима ли она практически и будет ли уровня транспортной перегрузки, но и от не- она экономически целесообразна при той равенства уровней спроса в часы пик и про- ценовой политике, которая обычно провозгла- чее время и от трудовых отношений, в контекс- шается средством ее достижения. В этой свя- те которых предоставляются транспортные ус- зи необходимо проанализировать общий уро- луги. Для городов со сравнительно низким вень и структуру тарифов за проезд, проездные уровнем заторов на дорогах, но высоким со- льготы и меры ценовой дискриминации. отношением спроса на общественный транспорт в пиковое и непиковое время опти- Уровень тарифов за проезд. В большинстве мальная величина субсидии общественному развивающихся стран с низким и средним транспорту для снятия пиковых перегрузок мо- уровнем доходов населения средняя величи- жет быть небольшой, а то и отрицательной. на доходов пассажиров общественного транспорта ниже среднего уровня доходов в Справедливость целом по стране, тем более ниже доходов владельцев автотранспортных средств. Если в Во многих городах уровень платы за проезд этих условиях плата за проезд устанавливает- контролируется для того, чтобы обеспечить до- ся на уровне ниже себестоимости, а недо- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 181 сбор от эксплуатации покрывается за счет ли- фа может быть высоким настолько, что побу- бо прогрессивного подоходного налога, ли- дит пассажиров, совершающих поездки на бо налога на частный транспорт, тогда можно короткое расстояние, искать альтернативные предполагать, что распределительный эффект средства, тем самым подрывая основы вся- (снижение уровня бедности) будет положи- кой "межтранспортной" перекрестной субси- тельным. Однако, если контроль в отношении дии. Отсюда рекомендация: вопросы террито- платы за проезд не финансируется напрямую, риального распределения должны решаться в долгосрочном плане сначала снизилось бы посредством создания специальных служб и качество предоставляемых услуг, а в конеч- тарифов, а не системы с едиными тарифами. ном счете и количество используемого для этой цели общественного транспорта. Во- Справедливую и эффективную службу и прос о том, действительно ли ценовый конт- структуру тарифов на проезд особенно труд- роль облегчает жизнь малообеспеченным но организовать в рамках систем с несколь- гражданам, зависит от степени компромис- кими видами транспорта. Как говорилось вы- са между пониженными ценами на транс- ше, во имя повышения эффективности (на что порт и ухудшением качества услуг. Имеются указывает давно наблюдаемая тенденция) веские свидетельства того, что даже в сравни- структура автобусного сообщения может тельно бедных странах как Киргизстан, мало- быть построена таким образом, что будет пи- обеспеченные пассажиры готовы платить тать высокопроизводительные системы маги- больше, если качество транспортных услуг бу- стрального железнодорожного транспорта, дет выше того, что обеспечивается действую- позволяя автобусной службе кросс-субсиди- щими регулируемыми тарифами. В самом ровать всю железнодорожную систему. Од- крайнем случае беднейшие пассажиры во- нако во многих случаях средний пассажир обще не получают никакой пользы от черес- автобуса беднее среднего пассажира же- чур низких тарифов, если ограничения на уро- лезной дороги, и поэтому то, что представля- вень оплаты приводят к полному отсутствию ется эффективным с точки зрения координа- предложения. Следовательно, решение о ре- ции, приведет к субсидированию бедными гулировании тарифов должно приниматься с богатых. Отсутствие сквозных билетов на не- учетом возможных последствий регулирова- сколько видов транспорта подчеркивает ост- ния для качества транспортных услуг, а также роту проблемы. Вывод: когда предпринима- с учетом того, что дальнейшее обслуживание ются явные попытки сохранения координа- на соответствующем уровне может потребо- ции между несколькими видами транспорта вать дальнейшего финансирования. в пределах городских систем общественно- го транспорта, они должны принимать в рас- Структура тарифов за проезд. Во многих слу- чет общую стратегию в отношении платы за чаях государственные органы считают единую проезд и сборов и непременно учитывать ставку тарифа за проезд справедливой и на- возможные последствия для наименее обес- стаивают на ее применении на всей террито- печенных пассажиров. рии города (агломерации). В отдельных край- них случаях, когда беднейшие слои населе- Льготы на проезд. Распределение субсидий в ния вынуждены совершать более дальние по- идеале должно открыто соотноситься с уров- ездки на работу по причинам, связанным с нем доходов пассажиров. Среди них могут расовой дискриминацией в жилищном секто- быть отдельные социально уязвимые категории ре (например, в Южной Африке), или из-за (школьники и пожилые люди с ограниченными нерыночного планирования жилищной за- доходами), которых легко определить и кото- стройки (как во многих странах бывшей ко- рым можно предложить льготные тарифы на мандной экономики), единые тарифы могут проезд. Положительным моментом такого ро- действительно компенсировать другие формы да дискриминации является то, что ее можно дискриминации бедной части населения. применить по отношению к разным видам ус- Опасность этого подхода состоит в том, что в луг и даже детализировать (например, исклю- крупных городах уровень единой ставки тари- чить из категории льготников пенсионеров, до- 182 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ходы которых превышают определенный мини- траты, результатом стало бы обратное пере- мальный уровень). Во многих странах, особен- крестное субсидирование бедными богатых! но в странах с переходной экономикой, широ- Сохранение установленной плотности транс- ко распространен бесплатный или льготный портной сети и интервалов движения с помо- проезд в транспорте для множества категорий щью внешних субсидий имеет свои недостатки. государственных служащих. При этом возника- В этом случае будет наблюдаться системати- ют две проблемы. Во-первых, нередко в числе ческое избыточное предоставление услуг, по- получателей права на бесплатный проезд ока- скольку и те, кто получает субсидируемую ус- зываются не самые нуждающиеся категории лугу, и те, кто ее предоставляют, заинтересова- граждан, так что перераспределительный эф- ны в высоком уровне ее обеспечения. фект поддержки льготных категорий с помощью перекрестных субсидий оказывается постав- Динамика реформирования ленным с ног на голову. Во-вторых, при наличии политики: стабильность должна быть большого числа пассажиров-неплательщиков главным становится труднее собирать плату с тех, кто должен платить. Следовательно, непремен- Существует тесная взаимосвязь между сбо- ными условиями любого процесса установле- рами за инфраструктуру и сборами за об- ния платы за проезд должны быть анализ величи- служивание общественным транспортом. Ес- ны льготы и обоснование освобождения от пла- ли бы за пользование дорогами взималась ты, равно как и степень и средства борьбы с ук- адекватная плата, не было бы никакого "вто- лонением от оплаты проезда. Более того, там, рого по оптимальности" варианта субсиди- где льготный проезд вводится ради поддержки рования общественного транспорта. С точки политики в других секторах (здравоохранение, зрения логики, это предполагает не только социальное обеспечение, общественный по- меры по обеспечению оптимальных цен как рядок), их необходимо относить непосред- на инфраструктуру, так и на услуги, но и вни- ственно на счет бюджетов других секторов. мательное изучение динамики изменений. Ликвидация субсидий на общественный Дискриминация по оплате проезда. В тех слу- транспорт при отсутствии адекватных сборов чаях, когда жилые районы отличаются высокой за инфраструктуру может всего лишь еще степенью дифференциации по группам дохо- больше исказить картину в отношении выбо- дов, можно определить конкретные маршруты в ра вида транспорта. Поэтому наилучшим со- качестве объекта получения субсидии по со- ветом было бы поставить любые меры по улуч- ображениям распределения доходов. Напри- шению параметров возмещения затрат на мер, в Сантьяго (Чили) одно время существова- общественный транспорт в зависимость от ли различные тарифы на проезд в метро на того, как продвигается дело по введению аде- Первой и Второй линиях; при этом на линии, кватных сборов за пользование дорогами. обслуживавшей более низкооплачиваемые ка- тегории, тарифы на проезд в расчете на кило- В реальной политической жизни случается метр пути были ниже. Менее целенаправлен- трудная задача -- обнаружить, где, особенно ный подход может иметь и отрицательные по- в связи с финансовым крахом, краткосроч- следствия. Например, обеспечение мини- ная альтернатива повышению цен за проезд мального уровня плотности транспортной сети перестает быть субсидированием и превра- и частоты движения по городу при стандартном щается в крах самой службы. Генерирова- уровне оплаты приведет к повышению уровня ние необходимого потока денежных средств обслуживания или снижению цен в районах с является самой серьезной проблемой для плотностью жилой застройки ниже экономиче- многих операторов общественного транс- ски оправданной. В странах со средним уров- порта в развивающихся странах. Попытки нем доходов населения это районы прожива- удерживать плату за проезд на некоммерче- ния людей с высокими доходами и личными ав- ском уровне при отсутствии надежного фи- томашинами. Если бы такая политика проводи- нансового фундамента угрожает стабильно- лась в системе, покрывающей в целом свои за- сти функционирования не только полугосу- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 183 дарственных операторов (например, во Государственное финансирование многих городах Западной Африки), но и по- инфраструктуры лучивших соответствующую лицензию частных В число источников финансирования объек- операторов (как, например, на Ямайке). Без тов государственного сектора могут входить надежной финансовой основы невозможно трансферты из государственного бюджета, достичь остальных целей, о которых говори- заимствования на местном рынке, местные лось выше. Поэтому предлагается сделать налоги и плата за услуги транспорта. Госу- так, чтобы повышение уровня возмещения за- дарственные расходы на городской транс- трат через кассовый аппарат не станови- порт в столицах могут полностью финансиро- лось первоочередной задачей политики в ваться центральным правительством. Если сфере общественного транспорта само по смотреть шире, почти исключительно в несто- себе, а в центре ценовой политики было под- личных городах, основная обязанность по фи- держание прочной финансовой основы. нансированию лежит на региональных или муниципальных органах власти, а централь- Это не всегда хорошо понимают. В странах с ные власти лишь немного в нем участвуют. Та- переходной экономикой, где полугосудар- кое разделение финансовой ответственнос- ственные операторы не привыкли к коммер- ти может привести к перефинансированию ческим принципам бухгалтерского учета, бы- инфраструктуры, если примет вид автомати- вает особенно трудно добиться осуществле- ческого софинансирования проектов, ини- ния необходимых амортизационных отчисле- циированных на местном уровне. Поэтому ний. Даже в тех случаях, когда часть капзатрат крайне важно, чтобы инвестиции проходили иммобилизована вложением в долгосрочные экономическую оценку, прежде чем стать активы в виде постоянного капитала или су- объектом софинансирования. ществует в форме, которая не поддается про- даже с прибылью или не может быть использо- Местные заимствования можно получить под вана по другому назначению, стабильность общие доходы городского правительства, а в системы все равно требует такой величины некоторых случаях и под доходы от платных доходов, которой было бы достаточно для по- объектов инфраструктуры. Городские власти крытия эксплуатационных затрат, затрат на иногда не менее кредитоспособны, чем на- обслуживание и замену подвижного состава. циональные правительства, и могут выпускать собственные долговые обязательства. Одна- Г. Финансирование городского ко к маленьким городам это, как правило, не транспорта относится, и, вероятно, заимствования от их имени будут делать центральные органы вла- Финансирование муниципального транс- сти. В этой связи важно, чтобы все заявки на порта -- дело сложное и трудоемкое в силу капитальные ресурсы основывались и оцени- отделенности дорожной инфраструктуры от вались на общих принципах инвестиционной транспортного сообщения, а также в силу оценки, а городские власти были в состоянии множественности целей, преследуемых го- выплачивать свои заемы. родскими органами власти в отношении сферы общественного транспорта. В этом Во многих странах возможности местного разделе мы сперва рассмотрим проблемы налогообложения весьма ограничены и час- финансирования инфраструктуры государ- то сводятся к налогам на имущество и незна- ственного сектора, затем проанализируем чительным сборам от лицензирования. В ря- возможности участия частного сектора в фи- де развивающихся стран налог с продаж и нансировании инфраструктуры и, наконец, подоходный налог являются прерогативой поговорим об институциональных возможно- центральных властей. Прочие местные нало- стях использования рассмотренных выше ги или аналогичные им сборы иногда исполь- механизмов ценообразования для разреше- зуются в дополнение ко взимаемой с пасса- ния проблемы финансирования. жиров плате за транспортные услуги. Фран- цузский "версман транспор" -- это резерви- 184 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта руемый налог с заработной платы. Бразиль- ства. Английский парламент недавно принял ский "вал транспорте" представляет собой закон, разрешающий муниципальным влас- обязательное для работодателей требование тям оставлять у себя доходы от дорог, что дает по финансированию части расходов их ра- им стимул к введению сборов за предотвра- ботников на дорогу до работы. щение транспортных перегрузок. Согласно принципу "кому выгодно, тот и дол- Мобилизация частного жен платить", может оказаться желательно финансирования включать в налоговые поступления часть фи- нансовой выгоды, получаемой местными В тех случаях, когда лицензия на осуществле- жителями или предприятиями в результате ние функции общественного транспорта вы- инфраструктурных инвестиций, с целью фи- дается частной компании, финансирование нансирования этих инвестиций. Налог "на автотранспортных средств и соответствую- рост стоимости", извлекающий часть приро- щей инфраструктуры обычно становится обя- ста стоимости недвижимости, возникающе- занностью лицензиата. В этой ситуации ос- го благодаря инвестициям в инфраструкту- новная трудность состоит в том, что пока не ру, в принципе выполняет эту функцию, но будет четко проработанного контракта, при- этот фактор трудно оценить и применить на чем на приемлемый срок, частному опера- практике. Кроме того, его собирают после тору будет нелегко финансировать необхо- инвестирования, а не авансом. Сборы на димую транспортную технику. Так, одной из застройку и взносы на развитие инфра- самых серьезных проблем, возникших при структуры, если их оценивать систематиче- введении системы коммерческих конкурсов ски, могут помочь расширить инфраструк- на такие лицензии в Узбекистане, является то туру по мере роста городов, но они предпо- обстоятельство, что при полном отсутствии лагают мощные средства контроля за за- истории заключения контрактов ни заем, ни стройкой, чего в развивающихся странах аренда невозможны. как раз часто не хватает. Правительство Японии распространило административные Как показывает недавний опыт некоторых указания о комплексном развитии железно- стран Латинской Америки и Восточной Азии, дорожного транспорта и новых городов, частный капитал можно также привлечь для предписывая передачу взносов застройщи- финансирования городского транспорта че- ков железнодорожным компаниям и включе- рез концессионные соглашения. В Малайзии, ние в текст соглашения между ними некото- Таиланде и Аргентине городские скоростные рых положений16. магистрали финансировались целиком за счет частных средств. Первое городское мет- Прямые сборы за услуги с пассажиров кон- ро в Бангкоке также полностью финансиро- кретного объекта финансируемой на мест- валось частным капиталом. В других случаях, ном уровне инфраструктуры обычно рассма- в частности при сдаче в концессию действую- триваются как торговые доходы, автоматичес- щих пригородных железных дорог в Аргенти- ки начисляемые на счет органа, который этот не, где существовали серьезные ограничения объект предоставляет. Но это бывает нечасто. на уровень цен, для обеспечения рентабель- Косвенные сборы, вроде налога на топливо, ности частных инвестиций в новые объекты по- обычно перечисляются в бюджет правительст- требовались государственные средства. ва. Необходимо ответить на вопрос: следует ли платежи для предотвращения заторов на до- Потребность в софинансировании со сторо- рогах считать платой за услугу или налогом? ны государственного сектора не является при- Одна из причин того факта, что цены в сфере чиной отказа от участия частного капитала. Но дорог так медленно совершенствуются в раз- она подчеркивает необходимость установле- витых странах, заключается в том, что они ния принципов и порядка, в соответствии с ко- обычно по закону квалифицируются как налог, торыми государственные средства должны взимаемый в пользу центрального казначей- быть оценены. В принципе, если частный кон- ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 185 цессионер способен использовать потреби- ра. Это, в частности, подразумевает после- тельский излишек пользователей новой инфра- довательность финансовых схем внутри еди- структуры, для госсектора должно быть необ- ной стратегической системы. Однако в ходимо, чтобы объем внешней и непотреби- большинстве стран эта концепция существу- тельской выгоды был достаточен для оправда- ет лишь на бумаге. Рассмотрим вопрос о ния требуемого вложения средств согласно том, какие можно разработать финансовые обычным критериям государственной оценки. схемы с целью обеспечения более эффек- Опасность состоит в том, что государство тивной интеграции как внутри сектора, так и примет на себя обязательства, не имея четко- между секторами. го представления о затратах и выгодах. Обычный институциональный контекст этой Одним из крупнейших препятствий на пути проблемы связан с двумя важными осложняю- инициативы частного сектора в сфере разви- щими обстоятельствами. Во-первых, в условиях тия городской транспортной инфраструкту- недостаточного финансирования ответствен- ры является проблема приобретения множе- ность за общественный транспорт все больше ства разрозненных участков земли и аккуму- децентрализуется в пользу городов. Это озна- лирования их в один сплошной земельный от- чает либо то, что сектор должен быть самооку- вод. При первичной застройке создание паемым, либо то, что он должен существовать транспортной инфраструктуры может на- за счет межуровневых трансфертов. Во-вторых, столько увеличить стоимость прилежащих зе- предложение транспортных средств и услуг, мельных участков, что землевладельцы должны как правило, рассредоточено между частным быть заинтересованы в содействии строи- и государственным секторами, а функцио- тельству этой инфраструктуры. Эти потенци- нально -- внутри самого госсектора. Это оз- альные преимущества эффективно использо- начает, что обеспечение транспортного об- вались в ряде городских железнодорожных служивания обычно зависит от различных и не- систем в Японии, где имел место процесс зависимых финансовых схем, создаваемых для консолидации земель и их дальнейшего пе- различных видов транспорта. рераспределения (см. врезку 2.3 в главе 2)17. Следует проработать вопрос кодификации Межуровневые трансферты фундамента для таких инициатив частного В отношении межуровневых трансфертов не- сектора как средство содействия инвестици- обходим механизм, который бы направлял ям в транспортную инфраструктуру крупных финансы так, чтобы при этом не было пере- городов других стран со стороны частного косов в распределении ресурсов между аль- капитала. Однако в районах существующей тернативными видами транспорта и не осла- застройки этого добиться труднее. По этой бевали стимулы к эффективной организации причине госсектор обычно использует свое работы отдельных видов транспорта. К сожа- преимущественное право на укрупнение и лению, два наиболее часто встречающихся отвод земельных участков, как это было в механизма трансфертов -- софинансирова- Бангкоке и Маниле, когда частный сектор ин- ние инфраструктурных инвестиций и прямые вестировал строительство нового метро. субсидии на автобусный транспорт -- с этой задачей не справляются. Финансирование городского транспорта Софинансирование со стороны националь- ного правительства инфраструктуры город- Широко распространено мнение, будто ского транспорта, особенно в столичных го- планирование и функционирование город- родах, встречается часто, а прямое выделе- ского транспорта должны быть неотъемле- ние средств муниципалитетам на транспорт- мой частью городской стратегии и, более ные нужды -- редко. Это приводит к тому, что того, очень важно добиться высокой степени при распределении средств по своему усмо- интеграции различных видов и функций трению городские власти склоняются к тому транспорта в рамках транспортного секто- варианту, который привлекает наиболее щед- 186 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта рые средства софинансирования. Пристра- Внутрисекторная координация стность городских правительств многих стран в вопросе инвестирования в дорожную ин- Ценообразовательные принципы, изложен- фраструктуру, а в некоторых странах даже по ные выше, явно вызывают дисбаланс бюджет- отношению к инвестициям в тяжелые железные ных средств, выделяемых для каждого вида дороги часто объясняется высокой степенью транспорта в отдельности. При перегру- софинансирования, привлекаемого для таких женности дорог в городе ценообразование проектов. Кроме того, это может подорвать на основе предельных затрат в краткосроч- сотрудничество, так как власти считают целе- ном плане может дать излишек средств сообразнее добиваться более "дешевого" со- сверх необходимого на содержание дорог финансирования, чем сотрудничества в инте- и эксплуатационные затраты. Во многих ресах разработки эффективных программ. секторах это послужило бы оправданием для роста мощностей, чтобы снизить затра- Есть три способа ограничить или ликвидиро- ты на поездки на небольшое расстояние, вать такую "рентоискательскую" практику. Во- однако этот вариант может оказаться не- первых, в качестве условия соучастия в фи- подходящим для городских дорог из-за высо- нансировании необходима скрупулезная кой стоимости земли и расходов на приро- экономическая оценка любых предлагаемых доохранные мероприятия. Если же устано- инвестиций. Во-вторых, все инвестиции тако- вить цены на общественный транспорт на го рода в городских агломерациях должны уровне ниже себестоимости в целях пере- соответствовать согласованным планам раз- распределения доходов, своеобразным пе- вития агломерации. В-третьих, помощь может рекосом нейтрализовать недосбор с дорог направляться в виде блочных субсидий, что или изменить соотношение видов транспор- оставляет за самими городскими властями та по экологическим соображениям, это свободу и обязанность решать, как наилуч- приведет к образованию дефицита средств шим образом распорядиться средствами на финансирование общественного транс- центрального правительства. порта. Можно было бы добиться необходи- мого эффекта конкурентным способом -- Субсидирование работы общественного посредством лицензий на транспортные транспорта центральным правительством услуги с негативными ценами. Даже внутри обычно производится путем дефицитного фи- сектора общественного транспорта в силу нансирования государственных транспорт- различий в структуре затрат разных видов ных компаний. Это позволяет муниципальным транспорта и неделимых факторов предло- властям не искать более эффективные меха- жения оптимальная структура цен может низмы предложения и в конечном итоге в потребовать различных уровней возмеще- большинстве развивающихся стран и стран с ния затрат для автодорожных и железнодо- переходной экономикой не дает результата, рожных систем. Во всех этих случаях сис- то есть не обеспечивает надежную базу для темный подход к финансированию город- функционирования общественного транс- ского транспорта целесообразнее строго- порта. Во избежание такого итога следует го финансового баланса по видам транс- заменить финансирование государственных порта или поставщикам. компаний предоставлением несвязанных фондов, с помощью которых городские влас- Политические взгляды на перекрестное суб- ти могли бы закупать то, что они сами счита- сидирование несколько парадоксальны. В ют наиболее эффективным. В некоторых слу- автобусном секторе перекрестное субси- чаях, когда городское правительство нахо- дирование неокупающихся маршрутов или дится, так сказать, в плену организаций -- по- графиков рентабельными часто считается ставщиков услуг или их сотрудников, может благом, а потеря такой возможности -- круп- потребоваться такая мера, как обязательное ным недостатком конкурентной среды. Одно- введение конкурсных закупок как условие временно с этим существует сильное сопро- предоставления средств. тивление переводу излишков от одного вида ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 187 транспорта другому. Установлению цен с вых трансфертов, и их эффективного распре- учетом мер по предотвращению пробок не- деления среди пользователей. В маленьких, редко сопротивляются на том основании, что компактных городах для этих целей вполне по- выгода, которую дает излишек, вряд ли вер- дойдет существующая универсальная админи- нется к тем, кто платит цену. Общепризнано, страция, и какой бы то ни было специальный что перспективы "противозаторных" цен будут орган создавать нет необходимости. Многие в значительной степени зависеть от политиче- города в Китае работают именно так, и не без ской приемлемости предлагаемых вариан- успеха. В этих обстоятельствах уже может тов использования будущих крупных доходов. иметь место значительная степень взаимоза- меняемости средств внутри сектора транс- Похоже, что в развитых странах обществен- порта, а также между секторами, принося- ное мнение на этот счет меняется. Крепну- щая пользу городу. Но чем крупнее город и щее в профессиональной среде представле- чем сложнее его юрисдикционная и функцио- ние о том, что чистые доходы от противопере- нальная организация, тем желательнее иметь грузочных цен (после некоторого снижения специальный фонд и специальный орган. других налогов с пользователей дорог, если эти налоги уже высоки) должны направляться Самым простым решением для крупных го- в основном на меры по совершенствованию родских агломераций было бы создание транспортной системы, отражает результаты фондов городского транспорта, в которые и опросов общественного мнения. Даже в перечислялись бы вся торговая прибыль ме- странах с высоким уровнем автомобилиза- стной сферы транспорта, межуровневые ции традиционная узость этого мнения, ка- трансферты на транспортные цели или мест- жется, размывается. Ведущиеся в европей- ные налоги и из которых финансировались ских странах дискуссии на эту тему обычно бы все расходы на местный общественный делают особый акцент на использовании зна- транспорт. Создание таких фондов не связа- чительной доли доходов на поддержку обще- но с резервированием каких-либо конкрет- ственного транспорта отчасти потому, что ных налогов, хотя важным компонентом такой водители в перегруженных транспортом рай- схемы было бы квалифицировать местные онах прямо выигрывают от сокращения дли- сборы на предотвращение транспортной тельности поездки и снижают свои затраты перегрузки как доходы от муниципальной благодаря тому, что другие принимают ре- торговли, а не как общеналоговый доход19. шение воспользоваться общественным, а не Главное здесь -- соединение всех имеющих- личным транспортом. Предлагалось множе- ся на цели транспорта ресурсов и их рас- ство вариантов сочетания целей транспорт- пределение между различными направлени- ного обслуживания и социальных/фискаль- ями в зависимости от вклада в достижение ных целей с тем, чтобы преимущества этой общей цели городского развития. схемы распределялись как можно справед- ливее и воспринимались людьми соответ- Создание такого фонда не требует также ни- ственно18. Появление таких взглядов может какой особой местной политической струк- иметь серьезное значение для формирова- туры. Конечно, ими должен будет управлять ния соответствующей политики в развиваю- профессионал в области систем обществен- щихся странах. ного транспорта, но есть множество различ- ных органов, которые могли бы осуществлять Финансирование единых в его отношении стратегический контроль. В городских транспортных систем тех случаях, когда имеется сильная, демо- кратическая и компетентная администрация Приведенные выше соображения подталкива- на местном уровне, фондом может руково- ют к необходимости создания механизма дить местный политический лидер; такой ва- объединения финансов, поступающих на цели риант сейчас как раз рассматривается в Бу- городского транспорта, будь то от пассажи- энос-Айресе. В органах, объединяющих не- ров, в виде местных налогов или межуровне- сколько юрисдикций, руководитель фонда 188 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта может быть подотчетен объединенному коми- Компоненты стратегии достижения этой тету из представителей смежных районов; логической интеграции. эта схема сейчас разрабатывается во мно- гих крупных городских агломерациях Брази- По вопросу взимания платы лии. Им мог бы управлять "специальный рай- за дорожную инфраструктуру он", как это часто встречается в Соединен- ных Штатах Америки. В состав контрольного · Пользователи автотранспортных средств органа могут даже входить непосредственно перегруженного движением дорожного пользователи из числа граждан; эта идея час- пространства городов должны платить це- то обсуждается, когда речь заходит о фондах ну, которая по крайней мере, равна ве- национальных дорог. Более подробно эти ва- личине краткосрочных предельных из- рианты рассмотрены в главе 11. держек эксплуатации. Д. Выводы: стратегия · Кордонное ценообразование и взимание ценообразования и платы за проезд по отдельным дорогам финансирования в сфере могут стать промежуточным решением, городского транспорта однако долгосрочное решение связано с более радикальными шагами по приме- Суть вопроса ценообразования на услуги го- нению платежей за перегрузку. родского транспорта и его финансирования заключается в том, что в системе с активным · Топливный налог -- плохой заменитель це- взаимодействием между видами транспорта нам за перегрузку и компенсации за воз- и сложными стратегическими целями отде- действие на дорожное полотно, но при от- ленность дорожной инфраструктуры от экс- сутствии прямых сборов его необходимо плуатации, инфраструктурного обеспечения применять наряду с лицензионными сбо- от взимания платы, а дороги -- от прочих ви- рами за автотранспорт как наилучший из дов транспорта осложняет транспортную по- имеющихся заменителей. литику. Парадокс в том, что при таком высо- ком спросе на место для строительства до- · Налоги на различные виды топлива должны рог и таком недосборе средств за их исполь- отражать их относительную долю в загряз- зование городским властям недостает фи- нении воздушной среды в городе -- также нансовых ресурсов для обеспечения таких в сочетании со сборами за транспорт- инвестиций и таких видов транспорта, кото- ные средства. рые могут внести наибольший вклад в реше- ние проблем городского транспорта. В ин- · Цены за стоянку также являются плохим за- тересах интеграции и стабильности город- менителем платы за транспортную пере- ского транспорта в развивающихся странах грузку, но они должны непременно покры- необходимо переходить к ценам, отражаю- вать полную величину альтернативной сто- щим полную социальную стоимость всех ви- имости земли, отводимой под стоянки. дов транспорта, к принятию целевого подхо- да к субсидированию, который бы отражал · В тех случаях, когда политика в отношении стратегические цели, и к интеграции средств стоянок является единственным доступ- финансирования городского транспорта. ным заменителем эффективного меха- Однако в то же время желательно сохранить низма ценообразования, средства конт- институты и цели тех индивидуальных видов роля должны распространяться на все транспорта или компонентов, которые дают формы стоянок (в том числе стоянки, сильный стимул повышению эксплуатацион- обеспечиваемые частным образом ра- ной и экономической эффективности. Следо- ботодателями для своих работников) и вательно, монолитную монополию госсекто- обеспечивать уровень ограничений, эк- ра решением считать нельзя. вивалентный ограничениям эффективной системы ценообразования. ГОРОДСКОЙ ТРАНСПОРТ: ЦЕНОООБРАЗОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ 189 · Все платежи за перегрузку или надбавки к ность работы общественного транспорта налогам на топливо, служащие их заме- должна быть основой и, как правило, пре- нителями, должны начисляться на счет го- валировать над традиционными сообра- родских властей, а не в центральное каз- жениями ценового регулирования. начейство. По вопросу финансирования городского По вопросу ценообразования и финансов транспорта в сфере транспорта · С учетом степени взаимодействия между · Принципы ценообразования в отношении различными видами транспорта финан- видов общественного транспорта должны совые ресурсы городского транспорта определяться в рамках единой стратегии следует консолидировать в рамках фонда развития города и, следовательно, отражать городского транспорта под управлением степень адекватности мер по взиманию стратегического транспортного ведом- средств за пользование инфраструктурой. ства на муниципальном уровне. · С учетом высокого уровня взаимодей- · Межуровневые трансферты должны, как ствия между различными видами транс- правило, производиться в адрес фонда и порта и широкой распространенности строиться таким образом, чтобы избежать практики недосбора средств за пользова- перекосов при распределении ресурсов ние дорогами нельзя возводить в абсолют внутри транспортного сектора на мест- покрытие всех затрат за счет платы за ном уровне. проезд, будь то в общественном транс- порте в целом или в его отдельных видах. · Частный капитал для финансирования транспортной инфраструктуры следует · Денежные трансферты между различными привлекать на тендерной или концесси- дорогами и службами общественного онной основе, при этом допускается его транспорта, а также между видами обще- сочетание с государственными сред- ственного транспорта в принципе могут ствами при условии должного анализа соответствовать оптимальным стратегиям экономической эффективности. ценообразования. · При выделении средств на цели городско- · Однако в интересах обеспечения эффек- го транспорта следует помнить о взаимо- тивного предложения услуг операторы связи между транспортной политикой и транспорта должны работать на конку- политикой по отношению к другим секто- рентной основе, преследуя сугубо ком- рам, в частности сектору жилищного мерческие цели; финансовые трансфер- строительства. ты при этом будут осуществляться посред- ством контрактов на предоставление ус- 1 Это не означает, что оптимальной является ситуа- луг между городскими транспортными ция, исключающая заторы вообще. В городе, где органами и операторами, предлагаю- стоимость дополнительных дорожных коммуника- щими транспортные услуги. ций обычно очень велика, некоторые люди готовы заплатить дополнительную плату, помимо своих не- · Всякие некоммерческие задачи, поруча- посредственных расходов, ради тех преимуществ, емые операторам, должны компенсиро- которые им принесет совершаемая поездка, если ваться напрямую и открыто нетранспорт- выгода от ликвидации заторов недостаточна, чтобы ными организациями, в интересах кото- оправдать высокую стоимость дополнительных до- рых они поручаются. рожных коммуникаций. 2 Mohring, H. 1997. «Congestion" in Essays in · При отсутствии соответствующих контрак- Transportation Economics and Policy: A Handbook in тов или иных средств поддержки стабиль- Honor of John R. Meyer. Washington, DC: Brookings 190 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Institution Press. новых налогов на приобретение автомашин как 3 Wheaton, W. 1996. Land Use and Density in Cities средство упорядочения доступа к пользованию with Congestion. MIT Center for Real Estate, дорогами, однако относительно низкие ставки этих Cambridge, Massachusetts. налогов затрудняют анализ последствий их приме- 4 Hau, T. 1992. "Congestion Charging Mechanisms for нения. О практике Великобритании, например, Roads: An Evaluation of Current Practice". Policy см.: Newbery, D. 1990."Pricing and Congestion: Research Working Paper 1071. World Bank, Transport, Economic Principles Relevant to Pricing Roads". В Water and Urban Development, Washington, DC. журн.: Oxford Review of Economic Policy, Vol. 6(2). 5 См., например: Richardson, H. and C. Bae. 1998. 12Verhoef, H., P. Nijkamp and P. Rietveld. 1995. "The "The Equity Impacts of Road Congestion Pricing", а Economics of Regulatory Parking Policies: The (Im) также Jones, P. 1998. "Urban Road Pricing: Public possibilities of Parking Policies in Traffic Regulations". В Acceptability and Barriers to Implementation" в кн.: журн. Transportation Research. Part A, Policy and Road Pricing Traffic Congestion and the Environment: Practice. Vol. 29A, (2). Issues of Efficiency and Social Feasibility. 13Conseil National des Transports. 1999. Les transports Cheltenham.: Edward et l'environnement: vers un nouvel equilibre. La 6 Вопросы социальной справедливости не стали се- Documentation Francaise, Paris, France. рьезной проблемой в Сингапуре, где неоднократно 14 Transport and Research Laboratory. 1985. The повышались налоги и сборы с владельцев и пользова- Demand for Bus Transport. TRL Crowthorne, UK. телей транспортных средств; результаты изучения в 15При наличии ряда свидетельств того, что спрос на области расходов семейного бюджета со всей оче- общественный транспорт более эластичен по отно- видностью свидетельствуют, что большую часть этих шению к уровню обслуживания (в особенности налогов и сборов платят семьи с наиболее высоки- плотности сети и интервалам движения), чем по от- ми доходами, составляющие 30% от общего числа ношению к цене, курс на обеспечение высокого 7 См: Willoughby, C. 2000. "Singapore's Experience in качества обслуживания вполне может оказаться Managing Motorization and its Relevance to Other эффективнее, чем курс оптимизации цен. Countries." TWU Discussion Paper 43. World Bank, Private 16Padeco, 2000. Sector Development and Infrastructure, Washington, 17Padeco. 2000. DC, а также веб-сайт Сингапурского управления на- 18 Small, K. 1992. Urban Transportation Economics. земного транспорта: http://www.lta.gov.sg. Chur, Switzerland: Harwood Academic Publishers. 8 Hau, T. 1992. "Economic Fundamentals of Road 19Без этого условия городские власти неизменно Pricing -- A Diagrammatic Analysis." Policy Research противятся введению прямых сборов с пользовате- Working Paper 1070. World Bank, Transport, Water and лей местными дорогами. Недавний всплеск инте- Urban Development, Washington, DC. реса в Великобритании к ценообразованию с 9 Roth, G. 1996. учетом транспортных перегрузок возник отчасти 10 Подробнее о сборах, зависящих от расстояния, на почве принятия закона, разрешающего мест- см. Litman T. et al. "Distance-Based Charges: A ным органам власти оставлять в своем распоря- Practical Strategy for More Optimum Vehicle Pricing." жении все доходы от сборов на предотвращение TRB 78th Annual Meeting, Washington, DC, 1999. заторов. 11 В других странах также практикуется введение ПРОГРЕСС 191 192 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 11УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА Недостатки институционального характера являются причиной многих из за- меченных проблем городского транспорта в развивающихся странах. Институ- циональные органы транспорта на муниципальном уровне слабы в организа- ционном и кадровом отношениях. Необходимость проведения политики инте- грации как внутри транспортного сектора, так и между транспортом и прочи- ми аспектами развития городов требует такого совершенствования учрежде- ний транспорта, при котором сводились бы к минимуму юрисдикционные и функциональные препятствия к интеграции их курсов развития при расшире- нии роли частного сектора в рамках единой стратегии. А. Важность системы имеющихся ресурсов для достижения це- управления лей городского масштаба. Эта и дело са- мих граждан, чьи голоса могут быть недо- В приводимом анализе показаны разнооб- статочно хорошо услышаны или чьи инте- разие и техническая сложность вопросов го- ресы могут быть недостаточно представ- родского транспорта, а также их политичес- лены посредством демократических про- кое значение. В то же время отмечается не- цедур на местном уровне. обходимость разработки единой стратегии как в рамках сектора городского транспор- · Стратегия внутри города -- это прерога- та, так и во взаимоотношениях между ним и тива органов частного и государственно- прочими элементами процесса развития го- го секторов, отвечающих за выполнение родов, в котором он принимает участие. Ре- задач или предоставление возложенных шение этой задачи требует огромных инсти- на них услуг и имеющих ту или иную сте- туциональных и интеллектуальных усилий. пень технической свободы по реализации этих обязанностей. Стратегия городского транспорта имеет три уровня: В табл. 11.1 указываются функции, обычно сопут- ствующие каждому уровню выработки страте- · Стратегия для города -- прерогатива на- гии, а также широкий круг соответствующих ор- ционального и регионального прави- ганов. Для того чтобы стратегия городского тельств, отвечающих за политику регио- транспорта стала эффективной, каждый из этих нального развития, распределение межу- трех уровней должен быть технически в состоя- ровневых трансфертов и установление нии выполнять поставленные перед ним задачи, правовой основы, на которой предстоит а сами уровни стратегии должны быть последо- работать властям и органам нижестоящих вательно согласованы между собой и как сле- уровней. дует скоординированы. Многие неудачные по- пытки достичь поставленных целей (например, в · Стратегия самого города -- прерогатива отношении техники безопасности, защиты ок- муниципальных властей, отвечающих за ружающей среды или интеграции обществен- определение собственных внутренних ного транспорта) или эффективно задейство- приоритетов, дополнение ресурсов, име- вать инструменты политического свойства (на- ющихся на местном уровне, и выделение пример, в сфере управления дорожным движе- УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 193 Таблица 11.1 Распределение стратегических функций Уровень Функция Орган Примечания стратегии Дороги Мин-во строительства Строительство на средства общегосударственного частного сектора значения Иногда муниципального Государственные предприятия Мин-во экономики Уровень налогообложения Казначейство «Для города» Межуровневые трансферты Казначейство Политика в области регулирования и конкуренции Мин-во экономики Может быть функцией Регистрация и безопасность Мин-во транспорта квазинезависимой комиссии автотранспортных средств Планирование городской Департамент планирования структуры Стратегическое Департамент транспорта планирование транспорта Управление местными Департамент дорог дорогами «Самого Планирование/обеспечение Орган по общественному города» общественного транспорта транспорту Управление дорожным Департамент дорожного движением движения Правоприменение Департамент полиции Иногда национальные органы Безопасность на дорогах Межведомственный Прямая отчетность перед департамент мэром Работа общественного Частные компании По лицензии или контракту транспорта Частные компании Обычно предполагает Строительство и некоторые правила «Внутри города» обслуживание дорог отчетности Консультации на местном Общественные Иногда по законам об уровне организации/частные лица официальных государственных запросах нием), имевшие место ранее, можно объяс- Лишь в немногих городах имеется орган, за- нить, по меньшей мере частично, институцио- нимающийся стратегическими вопросами нальными недостатками. Во многих случаях землепользования и планирования транс- требуется сотрудничество учреждений или ис- порта. Часто орган управления дорожным полнителей, работающих на разных условиях движением отсутствует или недостоин так на- стимулирования и не имеющих стимула к со- зываться, в штате соответствующего муници- трудничеству друг с другом. В тех городах, где пального органа нередко нет даже квалифи- не удалось найти приемлемые институциональ- цированного инженера-транспортника или ные механизмы, часто не удавалось и решать инженера по организации дорожного движе- проблемы, связанные с ростом перегруженно- ния. Сотрудники дорожной полиции часто за- сти дорог, ухудшением экологической ситуа- нимаются вопросами планирования управ- ции и состояния общественного транспорта. ления дорожным движением просто потому, что нет альтернативы в лице квалифицирован- Б. Главные институциональные ного штатского специалиста. Но они, как недостатки правило, недооснащены, обладают недоста- точно высокой квалификацией в сфере конт- Техническая возможность роля над управлением движением и недо- осуществления транспортных оценивают значение и функции дорожного функций движения. Планирование и регулирование в В настоящей работе мы часто отмечали сла- отношении общественного транспорта бость учреждений городского транспорта. слишком часто привязаны к службе эксплуа- 194 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта тации. Если необходимые органы и сущест- мени отвечало федеральное правительство, вуют, то они часто недоукомплектованы кад- за междугородное автобусное сообщение рами, а сами специалисты имеют низкую -- правительства штатов, а за внутригород- квалификацию. В результате политики и руко- ское автобусное сообщение -- муниципали- водители предприятий, лишенные необходи- теты. Часто крупнейшие столичные регионы мой подготовки в этой области, принимают состоят из нескольких автономных муници- ответственные решения по транспорту без пальных образований. В тех случаях, где консультаций со специалистами и с пред- средства политического контроля находятся сказуемыми негативными последствиями. в руках разных политических партий, достичь согласия бывает особенно трудно. Если нельзя повысить степень профессиона- лизма в соответствующих учреждениях, малове- Многие крупные города как развивающихся, роятно, что удастся разрешить сами пробле- так и развитых стран находятся в сфере уп- мы. Следовательно, необходимо предпринять равления смежных органов власти, находя- действия на двух уровнях. Во-первых, власти щихся на одном уровне иерархии. В тех слу- должны понимать, какая техническая организа- чаях, когда взаимодействие транспорта ло- ция необходима для решения вопросов город- мает границы между ними, желательно, что- ского транспорта. Во-вторых, в этих организа- бы они действовали согласованно. Иногда циях должны быть адекватные кадровые и физи- имеется доминирующий центральный орган, ческие ресурсы для исполнения этих функций. чье лидерство признается всеми остальны- ми. Вероятность такой схемы особенно ве- Территориальная лика там, где, как в Таиланде, столица имеет и юрисдикционная координация особый правовой статус или пользуется бо- Субурбанизация роста населения, особенно лее мягким режимом со стороны централь- в тех случаях, когда это сопровождается цент- ного правительства, чем прочие местные ор- рализацией занятости и экономической ак- ганы. Чаще, правда (например, в Маниле, тивности, приводит к тому, что основные Каракасе и Лиме), существует множество транспортные потоки перетекают между тра- юрисдикций эквивалентного размера и ста- диционными районами местной юрисдикции, туса, которые не желают уступать сколько- а не внутри них. Городской район, а не муни- нибудь заметную долю власти или финансо- ципалитет становится фактической единицей вого контроля кому-либо другому, кто нахо- главного транспортного взаимодействия. дится на том же уровне иерархии. Пересекающиеся уровни компетенции в Местные интересы районов и муниципали- рамках иерархической системы часто явля- тетов в отношении конкретных вопросов ются источником юрисдикционных конфлик- транспортной политики могут не совпадать тов. Во многих странах с переходной эконо- даже в городах с унитарной структурой. По- микой обязанности по финансированию го- следствия создания новой инфраструктуры, а родского общественного транспорта пере- также транспортного обслуживания населе- даны в муниципалитеты, в то время как цент- ния и изменений платы за проезд на местном ральное правительство сохраняет за собой уровне могут быть гораздо понятнее, чем на некоторые полномочия (часто зафиксиро- уровне города. Поэтому даже в странах с ванные законодательным путем) по установ- сильными демократическими устоями на лению уровней оплаты за проезд. В странах с местном уровне вопросы создания крупной федеральной структурой власти часто на- транспортной инфраструктуры выносятся на блюдаются очень сложные схемы распреде- параллельное обсуждение и тщательный ления обязанностей в отношении городского анализ на местный уровень. транспорта между центральным правитель- ством, региональными властями и муниципа- Функциональная координация литетами. В Бразилии, например, за приго- Неспособность ликвидировать заторы на до- родные железные дороги до недавнего вре- рогах простым увеличением пропускной УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 195 способности дорог приводит к взаимовлия- рализованные функциональные обязанности нию видов транспорта (в первую очередь, ча- по планированию и обеспечению институци- стного автотранспорта и общественного онализированы, по-видимому, лучше других транспорта) и функций (в первую очередь, уп- способны добиться как технической, так и равления землепользованием, инфраструк- экономической координации видов транс- турного обеспечения, управления дорожного порта. движения, планирования и эксплуатации об- щественного транспорта). Фактической еди- Координация управления дорожным движе- ницей транспортного предложения становит- нием и функциями правопорядка сущест- ся уже не отдельный вид транспорта или функ- венным образом зависит от связи между ция, а транспортная система. транспортной политикой и функциями, воз- ложенными на органы полиции. В большин- Координация вопросов землепользования и стве стран полиция обладает обширными и развития транспорта играет огромную роль в часто исключительными полномочиями по обеспечении эффективного развития города. регулированию дорожного движения, под- Сингапур и Куритиба (Бразилия), единствен- крепленными правом на задержание. Это ные города, которые, как многие считают, луч- придает ей большое значение в деле конт- ше всех решили проблему автомобилизации, роля за соблюдением политики в сфере уп- очень много выиграли от того, что загодя раз- равления дорожным движением, безопас- работали долгосрочный структурный план. В ности на дорогах, приоритетности обще- обоих случаях структурный план помог раци- ственного транспорта, безмоторного онально подойти к выделению земли под буду- транспорта, неформального транспортно- щие отводы для прокладки основных транс- го сектора и т. д. портных артерий. Кроме того, в обоих случа- ях этот план явился основой для размещения Координация действий объектов, побуждающих к совершению даль- Частный и общественный сектора взаимо- них поездок (таких, как торговые центры), в ме- действуют друг с другом все больше и боль- стах, до которых легко добраться на обще- ше по мере того, как центральные и муници- ственном транспорте. Удалось обеспечить пальные власти оказываются не в состоянии высокий уровень доступности наиболее посе- финансировать свои стратегические цели щаемых мест средствами общественного самостоятельно. Однако их цели сами по транспорта, а благодаря этому -- сократить себе не совпадают. Что является привходя- зависимость от частных автомашин. В обоих щим для частного предприятия, является внут- городах институциональной основой успеш- ренним и главным делом для информирован- ного эксперимента по структурному плани- ного муниципального правительства. Несо- рованию стало скорейшее создание мощно- вместимое и некоординированное развитие го средства технического планирования. инфраструктуры (как, например, при созда- нии скоростных магистралей и систем ско- Координация видов транспорта необходима рого транзита в Бангкоке) надолго затрудняет для обеспечения действенного физического жизнь пассажира. Нерегулируемая конку- взаимодействия между ними, например, для ренция в сфере дорожного движения угрожа- удобства пересадок, особенно в тех случаях, ет окружающей среде и безопасности лю- когда эти виды транспорта эксплуатируются дей. Это не значит, что частный сектор не мо- независимо друг от друга, и при этом част- жет внести серьезный вклад в решение проб- ными операторами. Необходимо также лем городского транспорта, но это предпо- обеспечить эффективную экономическую лагает наличие необходимых государствен- эксплуатацию потенциала всех видов транс- ных организаций в области планирования, порта в рамках системы при сохранении до- закупок и регулирования услуг частного сек- ступности основных услуг для беднейших сло- тора с целью согласования различных инте- ев населения. Если говорить об обществен- ресов и эффективного использования част- ном транспорте, то города, в которых цент- ного сектора. 196 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта В. Организационные варианты Управлять городским транспортом особен- но трудно, когда в городе несколько видов Проблема решения вопросов координации транспорта, маршруты которых пересекают состоит в том, что транспорт -- всего лишь границы автономных муниципальных образо- один из многих видов услуг с разной степенью ваний, и при этом есть и частный, и государ- территориального взаимодействия, а следо- ственный сектор. В этих условиях необходи- вательно, и разными "естественными терри- мо четко определить орган, в обязанности ториальными границами". Даже в рамках которого будет входить обеспечение коорди- транспортного сектора некоторые функции, нации физической инфраструктуры, системы такие, как контроль за соблюдением правил обслуживания, плата за проезд и финансы1. стоянки, могут успешно осуществляться на На этот счет есть несколько вариантов: самом низовом местном уровне, в то время как планирование инфраструктуры требует · Региональный координационный комитет, решения в гораздо более широком масшта- состоящий из политических представите- бе. Кроме того, в разных странах свои, серь- лей всех юрисдикций, но не имеющих езно отличающиеся друг от друга политичес- собственных исполнительных полномо- кие системы и административные полномо- чий. Такого рода учреждение создано в чия. Поэтому единого и общеприменимого ряде городов Бразилии. структурного решения не существует. Даже в одной и той же стране разработанные схемы · Региональное координационное управ- могут меняться с течением времени в силу ление под руководством группы политиче- изменения приоритетов, проблем и политиче- ских представителей нижестоящих орга- ского восприятия планирования. В Велико- нов, часто обладающее исполнительным британии, например, наблюдались колеба- органом для реализации своего курса. ния от объединенных транспортных комитетов При этом операторы либо напрямую кон- небольших автономных органов и предостав- тролируются этим органом, либо работа- ления первичных полномочий до юрисдикций ют по контракту с ним. По такой схеме до на уровне города-региона. Как бы то ни бы- середины 1980-х гг. работало в Велико- ло, из опыта стран, которые более или менее британии "Пассажирское транспортное успешно решали эти проблемы, можно из- управление/исполнительный орган". По влечь какие-то общие выводы. этому же образцу функционировал не- мецкий "феркерферсбунд" (в частности, в Установление необходимой Гамбурге и Карлсруэ). функциональной основы Главные организационные требования, без · Региональное смешанное координаци- соблюдения которых не построить хорошую онное управление под руководством транспортную систему в городе, заключают- группы в составе как политических пред- ся в необходимости определить все главные ставителей нижестоящих управлений, так функции, четко указать, какой орган управле- и операторов. Это форма "феркерфер- ния отвечает за выполнение каждой из них, сбунда" в Штутгарте и некоторых других укомплектовать эти органы всем необходи- городах Германии. мым для выполнения этих функций и четко оп- ределить схему их взаимоотношений с други- · Двухъярусная схема, в составе которой ми организациями. Бoльшая часть местного имеется политический орган и оператор- планирования и повседневных оперативных ский орган, связанные формальным согла- дел останется за муниципальными или сто- шением. Эта схема действует в Берлине. личными властями. В табл. 11.2 дается при- мер типовой схемы для исполнения этих · Оформленное законом независимое уп- функций вместе с обязанностями и потреб- равление под руководством группы с ши- ностями в ресурсах департаментов или ор- роким представительством, включая на- ганизаций. значенных политическими юрисдикциями УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 197 Рисунок 11.1. Результат транспортной интеграции в Мадриде Источник: данные авторов. директоров, но находящееся вне прямого жет быть очень сложной. Очень четкое и одно- политического контроля. Примером тако- значное разделение функций между различ- го органа является Мадридский транс- ными уровнями иерархии может помочь из- портный консорциум. бежать ряда проблем. Так, в ходе процесса децентрализации в Бразилии федеральное Отличительной чертой положительных приме- правительство делегировало обязанности за ров названных органов является их способ- работу пригородных железных дорог на шта- ность управлять системой как единым целым, ты. Это безусловно помогло улучшить коорди- осуществляя и поддерживая единое планиро- нацию между видами транспорта в крупней- вание и ценообразование. Например, рост ших городах страны. Даже когда стратегиче- пассажиров общественной транспортной ские вопросы решаются на столичном или системы Мадрида тесно связан с созданием региональном уровне, интересы админист- Мадридского транспортного консорциума и ративных единиц более нижестоящих уровней введением им единой "пригородной карточ- обязательно надо принимать во внимание. ки" (рис. 11.1). Правда, это не всегда помогает. В Бразилии Городу, желающему повысить свои возмож- делегирование полномочий обычно проходи- ности в области транспорта, лучше всего бы- ло гладко, так как федеральное правительст- ло бы начать с заполнения и расширения во сопровождало этот процесс необходимы- этой таблицы базовых функций и сравнения ми финансовыми мероприятиями, в боль- своей организации и возможностей с орга- шинстве случаев заключавшимися в тщатель- низацией и возможностями аналогичных го- ной санации капитала до его передачи. На- родов, чтобы определить свои институцио- против, во многих странах бывшего СССР нальные и кадровые недостатки. передача обязанностей не сопровождалась передачей средств. В некоторых случаях обя- Уменьшение масштабов занности по финансированию общественно- иерархического конфликта го транспорта передавались в муниципали- Схема взаимодействия между различными теты или регионы, а центральное правитель- уровнями государственного управления мо- ство при этом сохраняло за собой полномо- 198 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта 2 6 7. 6. 6 5 Ссылки Гл. Разд. 2.15, 3.17, 9.1-9.14, 9.18-19 10.70-73 Разд. 2.17, 3.19, 4.62-72 Гл. 9.26-27 Гл. 3.18-3.32 3.38-42 Гл. Гл. Разд. 3.33-37 9.20-25 Гл. 9.28-29 и не- зем- ком- заклю- страте- силами полиции. деятельности можно обычно частью городского частными широкими виды с управления по общественных например, ведущего обеспечения инспектирование органа. главной помощь планированию частью полиция движения. желательно соответствовать составной более с быть быть контракты некоторые Примечания Должно гическому лепользования На (например, техобслуживание) чать паниями. Закупки, зависимого Дорожная является полицейского города полномочиями нормоприменению. Может департамента работ. Должна обязанностью департамента, инженерного дорожного Необходима с пла- дви- пе- и сове- транс- пасса- орга- дорож- данные полиции. опера- с обеспе- городско- от стратегиче- органом. стратегиче- органом. стратегиче- органом. выполнении или обеспечива- дорожным безопаснос- координируя последствиям движения. отношения стратегии консультируясь по и по дорожным при городским другими перед исходные перед и перед мэру органами отделены управлению с или полиция муниципальных по инженерному непосредственно здравоохранения. подразделений транспортных работать, быть сотрудничество по дорожного транспортным транспортным подготовке действия транспортным совету получают управлению движением мэром Необходимы других местными информацию организации и Отношения организациями Подчиняются му Отчитываются ским При нов от портных Отчитываются ским Должны свои с Отчитываются ским Должны жирских ций. Дорожная ет происшествиям для ти жением. Тесное низацией ным работ чению Отвечают ред том. органами Ин- транспорта движе- движе- специалисты планированию общественному статистике. землепользова- социологи по дорожнму экономисты, инженеры-электри- по регулированию. по и полиции. по дорожному по экологи, экономисты, стоянкам, муниципального Профессиональные навыки Планировщики ния, Специалисты транспорта, инженеры-строители Инженеры нию, по ки. Специалисты транспорту Сотрудники Инженеры-строители. Специалисты женеры нию. раз- до- Со- уров- стра- вы- до- управ- содер- функций средств стоян- страте- отноше- закупкам. по следовать соответ- в транспорта проектиро- Обеспече- целью в движением возможнос- параметров по с безопасности. структуры основы учетом при политике движением. функции будут приоритетов стратегией. с работ управления по межведомственно- развитием расширенной управления нижестоящего политики органа за движения стратегии. организации общей сети дорожным для движением. данных выполнения создание которой с и финансовых систем дорог. дорожным районов пассажирского и Установление следования сотрудничества для соответствии Политические Формирование вития, контроля Подготовка тегии, другие Определение рожного ствии здание ками для ня. Выработка нии в гии тей. работы Сотрудничество вании рожным ние ления Приоритизация жанию Анализ Организация го полнения го- т. до- до- ком- так- в пред- воз- среду. норм ДТП. и дорож- планов Управле- техоб- за транс- планов Эксплуа- трамва- обслужи- и касающих- системы дорог, услуг. Управле- и образова- Анализ и проектиро- управления организация исследования регулирование за Подготовка регулирования и ДТП. Координация ведение движения. контроля. соблюдения ситуацией окружающую о и Наблюдение автобусов, Закупка департаментов, обязанности планов развитию, инспекции железных движения. безопасности структуры транспортных на ч. движением. по движением общественного т. в строительство всех д. системы данных дорог. т. схемой легких метро. движения. транспорту. города/агломерации дорожной дорожного и и и здравоохранения, Основные Подготовка родской Стратегические по плексных для Подготовка рожным ложений ся тация рожным комплексного ние служивания. действием Планирование систем порта, ев си Обеспечение дорожного ние Сбор Ответственность вание, вание Стратегия ного данных ч. ния Профессиональная 11.2. и на Таблица Планирование городской структуры Стратегическое транспортное планирование Управление дорожным движением Пассажирский общественный транспорт Регулирование дорожного движения Проектирование, строительство обслуживание дорог Безопасность дорогах УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 199 чия определять уровень оплаты и предостав- границ сотрудничества. Во Франции, на- лять льготы или право на бесплатный проезд. пример, органы управления свободны ус- Как правило, это приводило к катастрофиче- танавливать границы планирования по со- скому ухудшению работы службы. глашению. Координация работы органов · В-третьих, может существовать внешняя с взаимно пересекающимися функциями финансовая необходимость сотрудничес- Есть множество способов достижения коорди- тва. В той же Франции это достигается пу- нации между различными органами. В качест- тем требования об учреждении организу- ве одной из крайних мер могло бы стать созда- ющего органа в качестве условия, без вы- ние одноярусного органа городской агломе- полнения которого невозможно получить рации с максимально широкими полномочи- право устанавливать местные налоги на ями -- не только в отношении транспорта, но и транспорт (так называемый "версман по смежным функциям, например, планиро- транспор") или получать определенные ванию и контролю за землепользованием. Ме- трансферты со стороны центрального нее радикальным вариантом было бы созда- правительства. В Бразилии создание реги- ние двухъярусной структуры управления, име- ональных комитетов координации транс- ющей полномочия в области планирования порта было условием финансирования транспорта и разработки транспортной поли- железных дорог в крупнейших городах. тики агломерации на уровне самой агломе- Эту схему можно усилить, потребовав, рации; другие же, стратегически менее важ- чтобы все расходы с участием средств ные обязанности, в частности контроль за сто- государственной поддержки сертифици- янками, оставались бы за органом второго ровались местным органом управления уровня. В обоих этих случаях вышестоящий ор- на предмет их соответствия проводимой в ган имеет свой собственный и независимый регионе политике. бюджет, пополняемый либо из его собствен- ных прямых источников дохода, либо за счет Орган уровня города (столицы) обычно име- ассигнований со стороны ниже- или вышесто- ет следующие обязанности: ящего уровня государственного управления. Третий, менее радикальный вариант может за- · интегрирование планирования стратеги- ключаться в том, чтобы организовать совмест- ческого землепользования и инфраструк- ный комитет независимых органов. Члены ко- туры с планированием транспортной си- митета были бы в финансовом отношении не- стемы и сети, включая разработку и обна- зависимы и согласовывали бы вопросы асси- родование схемы стратегического пла- гнования средств между собой. нирования для транспорта и землепользо- вания в городском регионе; С объединениями, основанными на добро- вольном сотрудничестве, связана одна труд- · интегрирование планирования дорожной ность: высокая вероятность попыток выбить сети и планирования сети общественно- себе льготы в отношениях между различными го транспорта; органами. Эту вероятность можно сократить тремя институциональными способами: · интегрирование планирования, политики, регулирования и ценообразования раз- · Во-первых, необходимы национальные личных видов общественного транспорта. правовые рамки, в которых и будет осу- ществляться сотрудничество различных ор- Координация функций: планирование ганов. В отношении общественного транс- и работа транспорта порта во Франции это диктуется законом2. Взаимодействие различных видов транспорта · Во-вторых, у органов управления должна и различных функций требует разработки быть некоторая свобода в определении взаимосовместимых политических курсов 200 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Рисунок 11.2. Типовой процесс муниципального планирования Источник: авторов. посредством стратегического транспортно- Органу управления на уровне города обыч- го планирования. Часто это принимает фор- но передается широкий ряд стратегических му транспортно-землепользовательского функций, в том числе: плана, или структурного плана, в котором из- лагается стратегическая основа, на которой · стратегия развития землепользования; развиваются различные, но взаимоувязанные тактики, касающиеся как функционального · стратегия охраны окружающей среды; развития, так и развития видов транспорта. Более краткосрочные планы нередко прини- · дорожное планирование, включая конт- мают вид текущей пятилетней программы и роль за развитием частных концессий; годового плана и программы. Современные средства управления, такие, как планирова- · стратегия управления дорожным движени- ние, программирование и составление бюд- ем; жета, а также принятие ряда стандартов и указаний по обеспечению услуг могут по- · стратегия в отношении стоянок и цены на мочь преобразовать добротный план в управ- пользование дорогами; ляемый процесс реализации. Типовой вари- ант логической структуры процесса плани- · планирование общественного транспор- рования приведен на рис. 11.2. та и закупка услуг. УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 201 Поручение этих функций городскому органу витых странах. Неудачное ведение кампании требует от него разработки единых страте- за безопасность дорожного движения в Буэ- гий -- с учетом того, что, ограничиваясь рам- нос-Айресе тоже объясняли трудностями ко- ками нормального демократического про- ординации полиции и транспортных органов. цесса, он в конечном итоге имеет власть, чтобы это осуществить. Исполнительные ор- Эта независимость действий имеет институ- ганы должны действовать в пределах этих об- циональные корни. Дорожная полиция часто щих стратегических рамок, независимо от организована как институт национального того, являются ли они дочерними предприяти- уровня, подчиняющийся министерству внут- ями указанного городского органа, квазине- ренних дел, причем ее нередко подозревают зависимыми организациями или подразделе- как в коррупции, так и в политической при- ниями действующих министерств. Там, где страстности. В некоторых странах, напри- нормоприменение является неотъемлемой мер, в Венесуэле и Мексике, существуют составной частью функции, необходимо формирования городской дорожной поли- осознание соответствующих потребностей в ции, которые работают параллельно с нацио- ресурсах и их предоставление в рамках нальной полицией. В некоторых странах до- процесса принятия решений. Важно заме- рожная полиция существует отдельно от поли- тить, что согласованная стратегия планиро- ции общего назначения, но далеко не везде. вания транспорта и землепользования долж- Но даже там, где они разделены, как, скажем, на иметь приоритет над специальными, неза- в России, закон позволяет использовать силы висимыми инициативами. дорожной полиции для ликвидации беспоряд- ков. Отрицательный образ полиции неизбеж- Интеграция исполнения но подрывает доверие и уважение к мерам и обеспечения исполнения: по организации дорожного движения -- авто- роль полиции бусным полосам, ограничению скорости,- Управление дорожным движением в боль- которые требуют строгого и беспристраст- шинстве стран сталкивается с одним весьма ного соблюдения. Это также подвергает рис- непослушным институциональным факто- ку репутацию международных финансовых ром. Хотя меры по управлению дорожным доноров или кредитных учреждений наподо- движением рассчитаны на то, чтобы быть са- бие Всемирного банка, устав которых запре- модостаточными (физические разделители щает участие в местных политических делах. на полосах, металлические заграждения, мешающие поставить машину в неположен- Невзирая на эти трудности, трудно добиться ном месте, и т. д.), без каких-то мер полицей- положительной динамики в решении проб- ского характера, как правило, не обойтись. лем управления городским транспортом без В некоторых городах, будучи единственным помощи полиции. Поэтому Всемирный банк органом, готовым к действиям по решению осуществляет проекты, предполагающие уча- серьезных проблем дорожного движения стие дорожной полиции, по всему миру3. "По- (вроде установки срединных полос в Колом- лицейский компонент" обычно включает обо- бо с целью предотвращения дорожных про- рудование в помощь контролю за соблюдени- исшествий), дорожная полиция действует по ем правил дорожного движения, техническую своей программе. Ее главная задача обычно помощь для систем составления отчетов и состоит в том, чтобы "движение не останавли- анализа дорожных происшествий, а также валось", особенно на основных магистралях. техническую помощь по обеспечению выпол- Например, сбой в районной системе управ- нения правил дорожного движения. Меропри- ления дорожным движением в Бангкоке в зна- ятия по снижению риска нецелевого исполь- чительной мере приписывают пристрастию зования капиталовложений включают, в част- полиции игнорировать систему. Аналогич- ности, меры, призванные не допустить воз- ным образом во многих развивающихся можности использования финансируемого странах оказалось трудно внедрить систему оборудования для целей, не связанных с до- автобусных полос, распространенную в раз- рожным движением, наблюдение за исполь- 202 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта зованием оборудованием и нормативные до- го транспорта является отделение планирова- кументы о деятельности дорожной полиции. ния от реализации, чтобы можно было восполь- зоваться тем, что дает конкуренция, и чтобы Рекомендуемая институциональная основа при этом орган стратегического планирова- такого участия предполагает, что транспорт- ния не считал необходимым защищать свое ный орган должен отвечать за вопросы плани- "родное" эксплуатационное предприятие. Для рования, разработки и осуществления схем этого, как правило, необходимо перестроить дорожного движения, в том числе компьюте- имеющиеся непосредственно ответственные ризированных светофорных систем4. Обя- организации, такие, как национальное или му- занности дорожной полиции должны ограни- ниципальные транспортные управления, кото- чиваться мерами по обеспечению исполне- рые обычно представляет собой монолитные ния правил дорожного движения, при этом единицы, в составе которых есть и плановые, и дорожная полиция должна участвовать в кон- функциональные подразделения. Эта пробле- сультациях при разработке схем движения и ма преодолима. В ряде развитых стран плано- вообще постоянно выполнять роль консуль- вые и снабженческие возможности монопо- танта и помощника. Добиться такого рода льного предприятия передавались квазинеза- координации и сотрудничества легче тогда, висимому органу снабжения. Так как харак- когда полиция и транспортные органы подот- тер снабжения меняется с обеспечения това- четны одним и тем же органам власти. ров на обеспечение транспортных услуг, мо- жет потребоваться и выработка некоторых до- Координация государственного полнительных навыков. и частного секторов Органу стратегического планирования не Остающаяся функция -- операционная,- воз- обязательно иметь какие-либо прямые опера- можно, также потребует перестройки. Часто торские обязанности или иметь в своем рас- полное отсутствие конкурентов приводится поряжении какие-либо средства обеспечения как аргумент, подтверждающий невозмож- транспортных услуг. По ряду показателей уже ность конкуренции. Во многих странах цент- имеется успешный опыт мобилизации потен- ральное правительство отстранилось от фор- циала частного сектора в сфере городского мальной финансовой ответственности за транспорта. К ним относятся, в частности: свои традиционные организации -- постав- щиков услуг, преобразовав их в государ- · Капиталовложения в строительство новых ственные акционерные предприятия, конт- дорог и инфраструктуру общественного рольный пакет акций в которых, возможно, транспорта. по-прежнему находится в руках органа по управлению госимуществом. Но, как подска- · Выдача концессий на эксплуатацию дей- зывает опыт, изменения будут иметь весьма ствующей системы общественного транс- слабые последствия, пока не будет достигну- порта с обязательством финансирования та гораздо большая степень разделения и по- капитального строительства в будущем. ка не возникнет реальная потребность в не- зависимом управлении и инициативе. Ком- · Концессия или приватизация портов и пания-оператор реструктурируется и пре- авиапортов частично или целиком. образуется в несколько независимых цент- ров прибыли, соревнующихся между собой и Во всех этих случаях понадобились институ- в конечном итоге приватизируемых. На тако- циональные изменения, обеспечивающие го рода преобразование может уйти некото- основу для коммерческой эксплуатации, со- рое время (в Лондоне на нее ушло в общей гласованной с единой политикой в отноше- сложности почти десять лет), но эта цель до- нии городского транспорта. стижима при наличии политической воли. Первым шагом в успешном привлечении част- В частном секторе наращивание мощностей ного сектора к решению вопросов городско- часто является ключевым фактором, который УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 203 необходимо принимать во внимание при раз- Какие-то регулирующие требования останут- работке политики и программ. При наличии ся. Что же касается технических условий конкурентного потенциала в раздробленном, строительства и эксплуатации техники, это, маломасштабном частном секторе ему бу- как правило, остается прерогативой нацио- дет необходима та или иная степень институ- нального регулирующего органа в отноше- циональной опеки. Она может принимать две нии операторов как железных, так и автомо- формы. Во-первых, может быть необходимо бильных дорог. Общие правила поведения в создать юридическую основу для создания сфере бизнеса должны будут находиться под объединений операторов с соответствующим контролем какого-либо общерегулирующего статусом, которые бы участвовали в конкур- органа, отвечающего за контроль в области сах. Такие объединения долгое время служи- монополий, практику ограничений и граби- ли основой работы общественного транс- тельских цен (хотя это нередко является сла- порта в столице Аргентины Буэнос-Айресе, а бым звеном в развивающихся странах). В тех недавно получили законодательный статус в случаях, когда имеет место широкое рас- некоторых среднеазиатских странах, в част- пространение частного предложения тради- ности в Узбекистане, где сейчас вводится тен- ционных услуг коммунального характера, ве- дерная система. Во-вторых, что труднее, сле- лика вероятность наличия регулирующего ор- дует уделить внимание институциональным гана, санкционирующего повышение цен по схемам финансирования транспорта, в осо- концессионным контрактам, который может бенности правовым основам аренды авто- охватывать и транспортный сектор. Когда же транспортных средств. Слабость соответству- концессионные контракты сами по себе ющих институтов в некоторых странах с пере- претендуют на полный охват условий концес- ходной экономикой серьезно мешает пре- сии, желательно, чтобы соответствующие су- образованию частного сектора из перифе- дебные органы были компетентны решать воз- рийного поставщика низкокачественных ус- можные споры по таким контрактам. луг в один из ключевых компонентов системы общественного транспорта. Потенциал гражданского общества Даже в развитых странах с сильными демо- Может понадобиться также реструктурирова- кратическими устоями на местном уровне, ние схемы бюджетного финансирования. Во общественность часто участвует в утвержде- многих странах, особенно в странах Восточ- нии изменений политики или крупных инвес- ной Европы, экономика которых находится на тиционных проектов в области инфраструкту- стадии перехода, операторы общественного ры. Это может происходить в форме заблаго- транспорта по закону обязаны многим кате- временного опубликования планов в свобод- гориям пассажиров предоставлять свои услу- ной прессе или других средствах массовой ги бесплатно или по льготным ценам. О по- информации или посредством более фор- следствиях таких требований для стабильнос- мальных процессов консультаций с обще- ти работы службы и для тех, кто в наибольшей ственностью или запросов. Такое участие степени нуждается в помощи, говорилось в может проявляться на различных уровнях. По главе 3. Чтобы избежать таких негативных по- маломасштабным, исключительно местным следствий и гарантировать максимально эф- проектам можно на самом этапе проекти- фективное использование ресурсов, отведен- рования учесть пожелания общественности. ных на социальные услуги, желательно, чтобы Так, например, объединения граждан по ме- все транспортные субсидии, выделяемые на сту жительства в Лиме участвовали в процес- обеспечение задач других секторов (здраво- се определения необходимых работ в отно- охранение, образование, правопорядок и т. шении подъездных путей к неформальным жи- д.), финансировались непосредственно из лым районам. Пассажиры общественного бюджета этих секторов. При отсутствии транспорта аналогичным образом могут средств на финансирование льгот операто- участвовать в составлении лицензионных со- ры ни в коем случае не должны быть обязаны глашений на предоставление услуг путем предоставлять их. прямого обращения с жалобой в регулирую- 204 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Врезка 11.1. Привлечение гражданского общества к планированию переселения бедняков в Бомбее Бомбейское управление городского транспорта планирует изменения в системе городского транспор- та, в первую очередь для стимулирования общественного транспорта. Проект предполагает переселение свыше 75 тысяч человек, в основном "самостройщиков". В силу масштабности переселения при подготов- ке проекта большое внимание уделялось участию в проекте общественности. Сейчас это достигается сотрудничеством с местными общественными организациями. Они отвечают за общую организацию со- общества, сбор данных, строительство временного и части постоянного жилья. Этот процесс осуществля- ется с широким участием граждан посредством организации гражданских ассоциаций. Также с участи- ем граждан разрабатывалась и политика переселения, при этом использовалась специальная группа во главе с отставным государственным функционером, куда входили представители госучреждений, местных общественных организаций и частного сектора. Проект предусматривает создание Независимого на- блюдательного совета в составе известных жителей Бомбея, которые будут следить за соблюдением га- рантийной политики Банка и представлять собой последнее средство для обращений граждан с жалоба- ми. Главной проблемой, связанной с широким участием общественности, является проблема совмеще- ния использования общественных организаций как партнеров с принципами Банка в отношении закупок. Все стороны тесно сотрудничали друг с другом в поисках решений, которые бы соответствовали и прин- ципам Банка, и целям партнерской работы с местными общественными организациями. Источник: Харальд Хансен по проектным документам Всемирного банка. щий орган (как, например, в Буэнос-Айре- лезных дорог (см. врезку 11.1). Предпринима- се), потребительского консультирования по ются усилия по стимулированию и расшире- новым маршрутам и использования возмож- нию процесса принятия решений в Индоне- ностей прессы в оценке работы лицензиро- зии. Содействуя этому процессу, Банк разра- ванных операторов (например, в Боготе). ботал "комплекс инструментов участия", кото- рый предполагает сочетание консультаций Если говорить о более стратегическом уров- по зарекомендовавшей себя практике орга- не и о более крупных и сложных проектах, низации широкого участия. консультирование часто выступает в качест- ве средства, позволяющего услышать голос Во-вторых, общественные процессы должны местной общественности в процессе урегу- быть организованы так, чтобы содействовать лирования внутренне противоречивых или проведению своевременных и хорошо под- конфликтующих интересов. Труднее оказыва- готовленных консультаций. Интересным при- ется мобилизовать граждан на стратегичес- мером такого рода является предоставление ком уровне при выработке -- на основе об- долгосрочной транспортной стратегии за- щего мнения -- стратегии развития города. прета после 2015 г. доступа легковым авто- мобилям в центральную часть Боготы в пико- Чтобы добиться такого стратегического учас- вые часы, состоявшееся в ходе референду- тия, необходимо принять меры на двух уров- ма, проводившегося в этом городе в сентяб- нях. Во-первых, там, где формальные полити- ре 2000 г. И хотя столь долговременные планы ческие процессы на местном уровне развиты могут быть впоследствии отменены, главное слабо, большое значение имеет существова- здесь -- поднять уровень заинтересованнос- ние действенных групп местной обществен- ти, понимания и обсуждения важнейших ности. В развивающихся странах, как прави- стратегических вопросов. ло, такие группы хорошо развиты в сельской местности и гораздо хуже в городах. Банк мо- Г. Наращивание возможностей жет усилить степень этого развития, добиваясь участия групп городской общественности в Планирование и инженерно- реализации проекта. Есть несколько много- техническое обеспечение обещающих примеров. В Бомбее, например, В учреждениях, отвечающих за городской организации обитателей трущоб с самого транспорт в развивающихся странах, будь то начала участвовали в планировании и реали- на местном или национальном уровне, обыч- зации процесса переселения, связанного с но не хватает профессионально подготовлен- совершенствованием системы городских же- ных специалистов. При наличии достаточного УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 205 количества инженеров-строителей или дорож- ления дорожным движением и подготовки ка- ников специалистов других специальностей, дров, однако во многих других странах уп- например, инженеров дорожного движения, равление дорожным движением не считает- плановиков и экономистов транспортного ся отдельной дисциплиной, а квалификация профиля, специалистов по регулированию кадров и методика их подготовки нуждаются в транспорта, как правило, резко не хватает. По улучшении. Наращивать имеющиеся возмож- весьма приблизительным оценкам, в Бангкоке ности можно по-разному. Управление дви- и Джакарте инженеров дорожного движения жением на дорогах можно ввести как отдель- примерно в десять раз меньше, чем в городах ную дисциплину в высших учебных заведени- аналогичного размера в развитых странах. ях. В некоторых университетах развитых стран уже есть "побратимские" отношения с Технического и административного персо- университетами развивающихся стран, час- нала в помощь специалистам транспортно- то при содействии двусторонних фондов. го профиля может быть достаточно по количе- Имеются также примеры успешного "побра- ству, но их квалификация часто оставляет же- тимства" транспортных и дорожных органи- лать лучшего. Даже те, кто имеет достаточно заций, например, в Нигерии (Ибадан и Го- высокий уровень технической подготовки в тенбург) и Вьетнаме (Ханой и Готенбург). вопросах городского транспорта, порою за- нимают должности, где их потенциал исполь- Подготовка дорожной полиции осуществляет- зуется не полностью, например, будучи на- ся в основном в полицейских учебных цент- чальниками подразделений, не связанных с рах и, как правило, нацелена на обычные по- их специальной подготовкой, или работая в лицейские задачи типа проверки прав, поис- отделах, где административные, юрисдикци- ка угнанных машин, организации средств онные или функциональные ограничения контроля на границе города и т.д., а не на во- уменьшают сферу применения ими своих просах управления дорожным движением знаний по специальности. У многих специа- (методика обеспечения соблюдения схем листов отсутствует опыт, необходимый для ре- движения, в частности, методика применения шения социальных и политических вопросов, избирательных мер, ознакомление с норма- с которыми они сталкиваются в своей про- ми и правилами дорожного движения, разре- фессиональной работе. Как правило, оказы- шение чрезвычайных ситуаций на дороге, со- ваются слаборазвитыми и вспомогательные ставление протоколов о дорожных происше- технические средства наподобие местных ствиях и их анализ и т.д.). Что касается подго- стандартов и правил проектирования, прак- товки специалистов по планированию транс- тических пособий и руководств, а также бо- порта и инженеров-транспортников, то здесь лее сложных систем в помощь специалисту. необходим систематический подход к подго- товке дорожной полиции. Обучение дорож- Управление дорожным движением ных полицейских -- это особая задача, и ма- и обеспечение выполнения ло кто из инженеров дорожного движения его правил имеет достаточную профессиональную под- Навыки управления дорожным движением готовку, чтобы определить необходимость та- встречаются особенно редко. Несмотря на кой программы и составить ее. Программы то, что разработка схем управления движе- должны составлять специалисты из состава нием на дорогах стоит сравнительно недо- дорожной полиции. Более того, методика ра- рого, она предъявляет большие кадровые боты дорожной полиции в каждой стране требования и предполагает решение мно- своя, так что обучение должно принимать в жества детальных и взаимосвязанных вопро- расчет особенности местной культуры (хотя сов планирования, проектирования и снаб- порою было бы полезно усовершенствовать жения. Успех в этом деле зависит от возмож- имеющуюся практику работы) и при подго- ностей персонала, а следовательно, и от его товке в значительной мере опираться на опыт подготовки. В таких странах, как Бразилия и местных специалистов. Чили, существуют прочные традиции управ- 206 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Распределение и удержание пределении ресурсов и создании ряда кадров "примерных" подразделений, особенно в та- Имеющиеся специалисты, как правило, со- ких передовых сферах, как моделирование средоточены в аппарате центрального транспорта и работа систем комплексного правительства или в крупнейших городах, контроля. то есть не обязательно там, где они нужнее всего. Стремление к максимально эффек- Учебные заведения тивному использованию немногочисленных Создание необходимых кадровых ресурсов профессионалов может потребовать опре- для сферы городского транспорта требует деленной институциональной гибкости. В времени и сил. Базовую подготовку, особен- столице, где проблемы острее всего, было но для техников и тех категорий работников, бы целесообразно организовать специаль- где высока степень текучести, можно было ное подразделение, которое, в частности, бы вполне обеспечить по месту работы или занималось бы подготовкой кадров и раз- с отрывом от производства. Но повышение работкой методик для других населенных числа специалистов требует расширения пунктов страны. Например, Лондонское уп- системы высшего образования в сочетании равление дорожного движения, несмотря с последующим практическим обучением на свое название, способствовало расши- по специальности. Основные варианты сво- рению возможностей по управлению до- дятся к тому, чтобы транспортные организа- рожным движением по всей стране. В раз- ции государственного сектора расширяли вивающихся странах сейчас ведется ана- собственные учебные заведения, развивали логичная работа; в Бангкоке, например, местный сектор высшего образования или этим занимается Управление Комиссии по использовали действующие учебные заведе- управлению наземным транспортом. Такие ния развитых стран. На практике, по край- подразделения должны работать в контакте ней мере в краткосрочном плане, может с национальными организациями по ис- понадобиться сочетание всех трех вариан- следованиям и развитию, а также с ведущи- тов С течением времени основной упор ми учебными заведениями. Поддержка та- следует сделать на развитие местного сек- ких "инкубаторов" технических кадров мо- тора профессионально-технического и выс- жет стать важнейшим инструментом в ра- шего образования, чтобы со временем под- боте многосторонних организаций по раз- готовка для сферы государственной транс- витию. портной службы была передана именно этим учебным заведениям. Параллельно с Не все кадры должны работать в государ- этим процессом следует создавать систе- ственном секторе. Там, где уровень госу- му профессиональной сертификации и ли- дарственной заработной платы недостаточ- цензирования. Управление этим могут взять но высок, чтобы удерживать специалистов, на себя государственные органы, передав более эффективно и действенно было бы со- дальнейшую работу специальной организа- средоточить немногочисленный персонал ции (как в США), либо специальная органи- специалистов в специальных централизо- зация (как в Великобритании). Обмен опы- ванных технических подразделениях (типа том с организациями, имеющими схожие французского CETE) и по необходимости ко- технические обязанности, в развитых и раз- мандировать их в помощь муниципалите- вивающихся странах поможет специалис- там. Еще один вариант -- сосредоточить там получить ценный практический опыт, как усилия на развитии местной консультацион- специальный, так и в области городского уп- ной отрасли, чтобы государственные учреж- равления. Специальные региональные ини- дения нанимали консультантов по контракту циативы (такие, например, как инициативы на конкретный проект или на срок (как это стран Латинской Америки и Азии по пред- делается в Великобритании). Какой бы вари- отвращению загрязнения воздуха) позволяют ант ни был выбран, наилучшие результаты делиться знаниями по другим темам, вызыва- будут достигнуты при географическом рас- ющим взаимный интерес. УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 207 Д. Выводы: стратегия По вопросу координации юрисдикционного институциональной реформы в характера сфере городского транспорта · Закон должен четко разграничивать сфе- Никакая институциональная схема организа- ры ответственности различных уровней ции работы общественного транспорта не власти. может служить универсальным решением для всех стран. Уже накоплен достаточный опыт · Межуровневые трансферты должны быть трудностей, возникающих из-за неудачных по- тщательно продуманы и соответствовать пыток координации тактики различных юрис- схеме распределения обязанностей. дикций и организаций и обеспечения сотруд- ничества между ними, что позволяет сформу- · В тех случаях, когда в пределах одной го- лировать некоторые общие принципы, позво- родской агломерации существует не- ляющие снять некоторые препятствия на пути сколько муниципалитетов, необходимо к действенному объединению усилий. наличие формальных институциональных договоренностей. Стратегия институциональных реформ долж- на затронуть основные сферы развития и ко- · Центральное правительство должно ис- ординации кадрового потенциала и основы- пользовать межуровневые трансфертные ваться на следующих принципах: соглашения для стимулирования коорди- нации на городском уровне. По вопросу функциональных возможностей и развития кадрового потенциала · Обязательства, законодательно возложен- ные на местные органы власти, должны · Городские транспортные органы должны быть подкреплены конкретными источни- создать административную структуру, в ками финансирования (например, пря- рамках которой были бы четко изложены и мое финансирование льгот по проезду распределены обязанности в отношении или бесплатному проезду на обществен- всех необходимых технических функций, ном транспорте). связанных с работой городского транс- порта. По вопросу функциональной координации · Центральному правительству следует раз- · На городском уровне должен быть стра- работать стратегию профессионального тегический план землепользования и ра- и технического обучения для сферы го- боты транспорта, с которым должны быть родского транспорта. согласованы детали планирования как в отношении транспорта, так и в отноше- · На начальном этапе немногочисленные нии землепользования. имеющиеся профессиональные кадры должны быть сосредоточены и удерживать- · Необходимо четко распределить функ- ся соответствующей заработной платой ции между различными органами, оста- либо в "примерных" организациях госу- вив более стратегические функции за дарственного сектора, либо в консульта- более высоком уровне городского уп- ционных организациях частного сектора. равления. · Сотрудничество между органами управ- · Дорожная полиция должна проходить под- ления должно стимулироваться как на на- готовку по управлению дорожным движе- циональном уровне для обмена имею- нием и обеспечению безопасности на щимся опытом, так и на международном дорогах, а также участвовать в планиро- уровне с целью дальнейшего развития вании политики в отношении транспорта специальных знаний и опыта. и безопасности. 208 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта · Обязанности по обеспечению безопасно- кой правовой основы -- внутри рынка или сти дорожного движения вместе с институ- вне его. циональной ответственностью должны быть закреплены за высшим уровнем местных · Государственный сектор должен позабо- органов власти (мэрия или ее эквивалент). титься о воспитании специалистов по снабжению услугами и заключению конт- По вопросу эффективного использования ча- рактов. стного сектора · Обязанности по планированию и предос- 1 Альтернативные формы описываются подроб- тавлению услуг общественного транс- нее в PROINTEC/INOCSA. 2000. Urban Public порта должны быть разделены на институ- Transport: Integration and Financing. Topic Review циональном уровне. Paper prepared for the World Bank Urban Transport Strategy Review. Ознакомиться с источником · Техническое регулирование должно быть можно на веб-сайте Всемирного банка по адре- отделено от снабжения и экономическо- су: http://www.worldbank.org/transport/. го регулирования. 2 См.: Louis Berger s.a. 2000. Review of French Experience with Respect to Public Sector Financing of · Организации-операторы должны быть Urban Transport. Topic Review Paper prepared for the полностью коммерциализированы или World Bank Urban Transport Strategy Review. приватизированы. Ознакомиться с источником можно на веб-сайте Всемирного банка по адресу: http://www.world- · Появление новых конкурентоспособных bank.org/transport/. частных поставщиков услуг должно стиму- 3 В таких странах, как Албания, Армения, Бангла- лироваться посредством юридического деш, Бразилия, Китай, Коста-Рика, Египет, Венгрия, признания объединений и т.д. Индия, Литва, Пакистан, Польша, Румыния, Турция и Венесуэла. · Для организации конкурентной среды в 4 Barrett, R. 1986. "Institution Building for Traffic сфере предложения услуг общественно- Management." Technical Paper 78. World Bank, го транспорта необходимо создание чет- Washington, DC. УКРЕПЛЕНИЕ УЧРЕЖДЕНИЙ ГОРОДСКОГО ТРАНСПОРТА 209 210 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: 12КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? Ситуация в сфере городского пассажирского транспорта меняется быстрыми темпами, при этом все более значительное внимание уделяется таким вопро- сам, как сокращение бедности, децентрализация полномочий органов государ- ственного регулирования, более активное участие частного сектора, ухудшаю- щееся состояние окружающей среды, вопросы безопасности дорожного движе- ния и личной безопасности граждан на транспорте. Эти тенденции порождают и новые трудности, но они одновременно создают и новые возможности для исправления имевших место ошибок, связанных с ценообразованием и мето- дами финансирования, а также для ликвидации институциональной разобщен- ности, чем в значительной степени объяснялось недостаточно хорошее функ- ционирование системы городского общественного транспорта в прошлом. Эта заключительная глава обзора посвящена тому, как Банк мог бы наилучшим образом способствовать устойчивому функционированию институтов и на- правлений политики в этой области в новых условиях. A. Tрудности и возможности большего использования моторных транспорт- развития ных средств в городских районах. В этой связи акцент в работе был сделан на анализе "основ- Основные цели данного обзора состоят в сле- ного парадокса, существующего в городском дующем: i) способствовать лучшему понима- транспорте", а именно, сочетания завышенно- нию характера и масштаба проблем, связан- го спроса на пользование улично-дорожной ных с городским транспортом в развиваю- сети и неспособности осуществлять финанси- щихся странах и в странах с переходной эко- рование работы общественного транспорта в номикой, особенно в отношении проблемы достаточном объеме. Обзор начинается с рас- сокращения бедности, и ii) обозначить на- смотрения проблемы бедности применитель- правления политики оказания помощи прави- но к городскому транспорту. При этом утвер- тельствам стран и местным органам власти в ждается, что городской транспорт воздействует решении проблем городского транспорта, в на уровень бедности как косвенно, то есть по- рамках которой можно было бы определить средством своего воздействия на экономичес- задачи Банка и других ведомств. Данная глава кий рост (глава 2), а также непосредственно, то завершает обзор; в ней определены позиции, есть путем прямого воздействия на уровень по которым Банк мог бы способствовать раз- жизни бедных слоев населения. Прямое воздей- работке и выполнению реального плана дей- ствие носит не только экономический характер ствий в рассматриваемой области. (глава 3); оно также относится и к качеству жиз- ни, связанному с состоянием окружающей Настоящий обзор составлен на фоне процес- среды (глава 4), и к вопросам безопасности са продолжающейся урбанизации в развиваю- движения и личной безопасности пассажиров щихся странах и, частично, в странах с пере- (глава 5). Различные аспекты этого воздействия ходной экономикой, а также в контексте все в дальнейшем рассматриваются применитель- ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 211 но к основным видам частного наземного В данной главе содержится рекомендуемый транспорта (глава 6), общественного транс- нами комплекс мер в отношении каждой из порта (глава 7) и безмоторного транспорта указанных проблем; в ней также приводится (глава 8). Далее приводится объяснение сущес- краткий анализ состояния дел на сегодняш- твующему парадоксу как с точки зрения недо- ний день в области содействия в осуществле- статков в системе установления цен на проезд нии рекомендуемых направлений политики и на городском транспорте, так и с точки зрения возможный план действий для Банка в отноше- использования неподходящих механизмов фи- нии дальнейшего развития этих направлений. нансирования (глава 9), а также наличия ведом- ственной разобщенности (глава 10). Как пред- B. Повышение внимания ставляется, основная причина существования к вопросам бедности данной проблемы состоит в разделении функ- ций по установлению и взиманию платы за поль- Стратегические приоритеты зование улично-дорожной сетью от функций по Наиболее бедная часть населения часто не предоставлению улично-дорожной сети и ее может позволить себе пользоваться обще- финансирования; в разделении функций по ственным транспортом и поэтому полностью предоставлению инфраструктуры от функций полагается только на безмоторные транс- по осуществлению пассажирских перевозок в портные средства. Передвижение пешком городских районах, а также в недостаточной также является одним из основных способов координации работы различных видов транс- передвижения для этой категории граждан. порта в рамках сектора городских пассажир- Очевидно, что правительства лишь немногих ских перевозок и в недостаточной интеграции стран осознают важность безмоторных видов развития городского транспорта в общую стра- транспорта для бедных слоев населения. При тегию развития экономики. этом развитию этих видов транспорта уделя- ется недостаточное внимание и выделяется Такой вывод не является ни новым, ни каким- недостаточное количество ресурсов. Во либо особенным для развивающихся стран. многих странах со средним уровнем дохо- Вместе с тем появляется и ряд новых тенден- дов эффективность работы общественного ций, которые сопряжены с новыми пробле- транспорта является весьма важным факто- мами, но одновременно и с новыми возмож- ром благосостояния наиболее бедных групп ностями для осуществления прогрессивных населения, которые в значительной мере за- реформ. Наиболее значимыми из этих тен- висят от его функционирования. Часто прави- денций являются следующие: тельствами стран осуществляется общий контроль над размером платы за проезд в це- · более пристальное внимание, которое в лях обеспечения доступности общественно- настоящее время уделяется вопросам го транспорта для населения. Однако часто сокращения бедности; такие меры в недостаточной степени рас- считаны на бедные категории граждан; льго- · децентрализация; ты часто "утекают" поставщикам транспорт- ных услуг либо привилегированным катего- · более активное участие частного секто- риям пассажиров, которые не относятся к ра в обеспечении городских пассажир- бедным слоям населения. В условиях, когда ских перевозок; отсутствуют внешние источники финансиро- вания общественного транспорта, наблюда- · ухудшающееся состояние безопасности ется снижение качества и объема предос- дорожного движения и личной безопасно- тавляемых услуг в этой сфере. При этом на- сти пассажиров; иболее уязвимым категориям граждан пред- лагаются недостаточные средства социаль- · растущая озабоченность по поводу со- ной защиты. Главными мерами политики, ре- стояния окружающей среды как на мест- комендуемыми для преодоления этих недо- ном уровне, так и в глобальном плане. статков, являются следующие: 212 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта · Уделять повышенное внимание развитию щественного транспорта, а не на разви- улично-дорожной сети и системы обще- тие улично-дорожной сети. Проекты обслу- ственного транспорта в жилых районах, живания улично-дорожной сети городских где проживает население с низкими до- районов, как, например, в Кыргызской Ре- ходами; спублике, часто ориентированы на глав- ные маршруты движения общественного · Обеспечить, чтобы планирование улично- транспорта. Банк осуществлял содействие дорожной сети и управление движением развитию инфраструктуры для безмотор- отвечало нуждам общественного транс- ного транспорта в Аккре, Лиме и Маниле, порта; а совсем недавно, как, например, в Лиме, участвовал в решении вопросов финанси- · Способствовать развитию режима конку- рования развития велосипедного транс- ренции с целью снижения затрат на пере- порта для бедных категорий граждан. возку пассажиров общественным транс- портом; · Повышение эффективности работы обще- ственного транспорта. На протяжении дли- · Предоставлять льготы на проезд на обще- тельного времени Банк рекомендовал и ственном транспорте ограниченным кате- продолжает рекомендовать развитие конку- гориям пассажиров при осуществлении ренции как лучший способ повышения эф- надежного финансирования этих льгот; фективности работы общественного транс- порта. Вместе с тем, как показывает совре- · Предпринимать меры защиты против воз- менный опыт, конкуренция в условиях регу- можных отрицательных последствий раз- лируемого рынка и постоянного государ- вития общественного транспорта, таких ственного надзора за заключением догово- как переселение граждан или сокраще- ров франшизы на осуществление пасса- ние рабочих мест. жирских перевозок на конкурсной основе может, особенно в крупных городах, спо- Достигнутый прогресс собствовать снижению платы за проезд и Разработка Комплексных подходов к разви- предоставлению более безопасных услуг тию и Стратегий сокращения бедности при- по перевозке пассажиров, которые при вела к тому, что вопросы развития инфра- этом наносят меньший ущерб окружаю- структуры оказались под все более при- щей среде, чем в условиях полного отсут- стальным вниманием. В то время как прави- ствия государственного регулирования в тельства стран и гражданское общество этой сфере. Банк оказал поддержку рефор- продолжают делать акцент на значимости мам такой направленности в Узбекистане развития инфраструктуры для решения осно- и Сенегале. Выполнение при поддержке вополагающих проблем, связанных с вовле- Банка программ предоставления концес- чением стран в международные процессы1, сий частному сектору по осуществлению приоритетность тех или иных вопросов в раз- городских пассажирских перевозок рель- витии городского транспорта претерпела совым транспортом также привело к суще- существенные изменения. В течение послед- ственному повышению эффективности ра- него десятилетия Банк делает основной ак- боты транспорта в Аргентине и Бразилии. цент в развитии городского транспорта на следующих направлениях: · Поддержка стратегии установления эконо- мически эффективных тарифов на проезд в · Повышенное внимание развитию видов общественном транспорте. В отношении транспорта для бедных слоев населения. В проектов в России и в ряде республик Цент- рамках существующего в настоящее вре- ральной Азии Банк подчеркивал важность мя портфеля проектов инвестиций в сфере обеспечения финансовой самоокупаемо- городского транспорта все больший объ- сти посредством снижения затрат, прямого ем средств направляется на развитие об- финансирования льгот за проезд на обще- ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 213 ственном транспорте соответствующими транспортных средств и пешком до сих пор государственными органами, предоставля- недостаточно финансируется, а снижение ющими такие льготы (органы здравоохране- мобильности населения остается без внима- ния, образования и т.д.) и, там где это необ- ния властей. Конкуренция все еще рассмат- ходимо, оказания поддержки транспортным ривается весьма упрощенно -- просто как предприятиям и сдерживания роста тари- полное отсутствие государственного регули- фов на проезд. В проектах Банка по разви- рования, и поэтому она связана с отсутствием тию транспорта в ряде городов Бразилии порядка и недисциплинированным поведени- предусматривалось внедрение схем ком- ем. Официальные требования к соответствую- плексной оплаты за проезд на различных ви- щим органам государственной власти осу- дах транспорта в целях обеспечения соци- ществлять финансирование льгот, предостав- альной защиты для бедных слоев населения. ляемых ими определенным категориям граж- дан, часто игнорируются. Предоставление · Защита уязвимых категорий граждан. На компенсаций гражданам за переселение или протяжении последнего десятилетия офи- потерю ими работы часто рассматривается циальная политика Банка по обеспечению как непреложное бюрократическое требова- защиты граждан была существенным обра- ние Банка в отношении финансируемых им зом усилена для того, чтобы каждый граж- проектов, которое, впрочем, можно обойти данин, чье место жительства, район прожи- путем разумного выбора проектов для финан- вания либо жизнеобеспечение подверга- сирования Банком. Банк может оказывать лись неблагоприятному воздействию в ре- дальнейшее содействие в усилении мер, на- зультате осуществления проекта Банка, правленных на улучшение положения бедных был бы переселен в другой район житель- слоев населения в рамках деятельности по ства, либо ему была бы выдана соответству- развитию городского транспорта: ющая компенсация с тем, чтобы реализа- ция проекта не причинила ущерб населе- · Акцентировать внимание на значимости нию. Банк также финансировал компенса- объектов инфраструктуры для безмотор- ции гражданам, связанные с потерей ра- ных транспортных средств, в особенности боты или необходимостью переобучения на качестве тротуаров для пешеходов, а при осуществлении проектов реформиро- также на создании более "дружествен- вания железнодорожного транспорта в Ар- ной" регулируемой среды и улучшении гентине, Бразилии и Польше как за счет управления движением в отношении всех средств займов по этим проектам, так и за безмоторных видов транспорта. счет бюджетозамещающих займов. · Стремиться развивать новые формы фи- План действий нансирования велосипедного транспор- Несмотря на предпринятые меры, концентра- та для бедных слоев населения. ция усилий, направленных на улучшение поло- жения бедных слоев населения, остается все · Требовать, в рамках разумного подхода, еще недостаточной. Необходимо более чет- включения в официальный анализ эконо- кое понимание воздействия инфраструктуры мической эффективности проекта полной городского транспорта и мер, направленных оценки экономических, социальных и на развитие транспортного обслуживания на- экологических последствий реализации селения, на положение бедных слоев граждан. данного проекта, включая анализ его воз- Существует опасность того, что в отсутствие действия на пользователей безмоторных эффективного управления спросом на пасса- транспортных средств. жирские перевозки инвестиции в улично-до- рожную сеть в целях устранения заторов дви- · Все в большей степени поддерживать раз- жения будут идти на пользу богатых слоев на- витие конкурентных систем, основанных на селения и в ущерб бедным категориям граж- заключении договоров франшизы, путем дан. Передвижение с помощью безмоторных предоставления технической помощи в 214 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта процессе осуществления реформ и, там делении и осуществлении необходимых где это необходимо, путем финансирова- изменений и корректировок в проектах, а ния модернизации систем общественного также требовать подтверждений о том, что транспорта в ходе осуществления реформ. необходимые консультации со всеми сто- Это также поможет странам в проектиро- ронами, на которые выполнение проекта вании таких транспортных систем, кото- оказывает определенное воздействие, бы- рые, не ущемляя положения неформально- ли заблаговременно проведены. го сектора, будут гарантировать, что любые случаи недобросовестной конкуренции не C. Содействие процессу децен- будут отрицательно сказываться на состоя- трализации нии безопасности дорожного движения и на состоянии окружающей среды. Стратегические приоритеты Во многих странах (в особенности в странах · Стимулировать проектирование развития бывшего Советского Союза и в странах Латин- инфраструктуры и транспортного обслу- ской Америки) в настоящее время наблюда- живания пассажиров с тем, чтобы спо- ется децентрализация ответственности госу- собствовать повышению низкой мобиль- дарственных органов за работу общественно- ности населения. го транспорта. В ряде случаев это просто ре- зультат недостаточных налоговых поступлений · Акцентировать внимание на важности фи- в бюджеты центральных органов. Часто в тех нансирования льгот соответствующими случаях, когда наблюдается дефицит специ- ведомствами для обеспечения необходи- альных навыков сотрудников, процесс децент- мой самоокупаемости общественного рализации отрицательно сказывается на воз- транспорта. В тех случаях, когда отсутству- можностях проведения экспертных оценок на ет возможность предоставления прямых местном уровне. И лишь в редких случаях де- перечислений денежных дотаций бедным централизация способна обеспечить необхо- слоям населения, не следует в принципе димую налоговую базу для передачи ответ- отвергать предоставление целевых субси- ственности и полномочий. Это создает новые дий тем видам общественного транспор- трудности для муниципального менеджмента и та, которые имеют существенное значе- требует от сотрудников местных органов влас- ние для бедных категорий граждан. ти приобретения технических навыков, необ- ходимых для осуществления новых полномо- · Осуществлять общий контроль над уров- чий. Вместе с тем децентрализация способ- нем тарифов за проезд на общественном ствует тому, чтобы муниципалитеты включали транспорте только в случаях обеспечения вопросы развития городского транспорта в необходимого для этих целей финансиро- общую стратегию развития города и рассма- вания либо в тех случаях, когда возможное тривали возможные компромиссы и варианты воздействие регулирования цен на состоя- сотрудничества при разработке и реализации ние предложения на рынке пассажирских политики в сфере городского хозяйства. Де- перевозок тщательно изучено, а критерии централизация может также стимулировать ав- качества обслуживания четко определены. тономные муниципальные образования в рам- ках определенного городского района к тес- · Продолжать уделять повышенное внима- ному сотрудничеству в разработке стратегий ние предоставлению соответствующих развития городских агломераций и служить компенсаций населению за переселе- новой основой для внедрения более интегри- ние или потерю работы в связи с выполне- рованных методов финансирования. Основ- нием проектов в сфере общественного ные рекомендации по использованию этих транспорта. возможностей состоят в следующем: · Способствовать дальнейшему участию · В районах городских агломераций пла- неправительственных организаций в опре- нирование и методы финансирования ра- ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 215 боты транспорта должны осуществляться в жом, стали обыкновенными компонента- соответствии с масштабами развития ми проектов по развитию городского всей городской агломерации. транспорта в странах Восточной Европы и Центральной Азии. · Планы развития трудовых ресурсов горо- дов необходимо составлять с учетом но- · Схемы финансирования. В настоящее вре- вых полномочий и меры ответственности мя Банк содействует развитию систем ком- городских властей. плексной оплаты за проезд на различных видах транспорта в Бразилии. Если в город- · В городах необходимо разрабатывать ин- ских агломерациях существуют различные тегрированные, взаимозаменяемые схе- муниципальные образования, то целесоо- мы финансирования работы городского бразным является создание единого одно- транспорта. функционального органа управления, а также объединение в единый фонд всех · В городах необходимо разрабатывать схе- средств финансирования транспортной мы интегрированного пользования улично- системы городской агломерации. Это по- дорожной сетью и развивать комплексные зволит более гибко использовать имеющие- системы оплаты за проезд на обществен- ся ресурсы (часто на взаимозаменяемой ном транспорте с тем, чтобы сектор го- основе) для нужд различных видов транс- родских пассажирских перевозок приоб- порта и стимулировать развитие новых сис- рел устойчивое финансовое положение. тем взимания налогов за пользование улич- но-дорожной сетью с тем, чтобы удовлетво- Достигнутый прогресс рять потребности всей городской агломе- Банк уже стал предпринимать меры по пре- рации в целом. В некоторых странах быв- одолению этих проблем. шего Советского Союза с переходной экономикой в настоящее время предпри- · Развитие институциональной сферы. Во- нимаются меры, направленные на выделе- просы координации функций и развития ние из национальных дорожных фондов го- трудовых ресурсов успешно решались в родов необходимых средств на развитие рамках многих проектах развития город- улично-дорожной сети. ского транспорта. Например, в ряде крупнейших городских агломераций План действий Бразилии были восстановлены региональ- Интегрированное планирование развития ин- ные ведомства по координации работы фраструктуры и городского транспорта име- транспорта в связи с инвестициями в ско- ет большое значение с любой точки зрения. ростной пассажирский транспорт, кото- По мере передачи ответственности за управ- рые финансировались Банком. В настоя- ление городскими перевозками непосред- щее время аналогичные меры предпри- ственно в города такая интеграция становит- нимаются по восстановлению органов ся более реальной. Но для того, чтобы она бы- планирования развития городских агло- ла успешной, необходим целенаправленный мераций в Маниле и Дакаре (Сенегал). подход к разработке комплексного стратеги- ческого плана действий для того, чтобы конт- · Развитие трудовых ресурсов. Банком бы- ролировать использование земли и координи- ли предприняты попытки оказания техни- ровать развитие городских услуг в рамках ческой помощи и обучения персонала в долгосрочной стратегии развития. Банк мог связи с необходимостью выполнения го- бы способствовать повышению эффективнос- родскими властями новых функций. На- ти децентрализации (передачи ответственно- пример, ознакомительные поездки с це- сти) по следующим направлениям: лью передачи сотрудникам муниципаль- ных образований опыта заключения дого- · Поддержка разработки стратегии город- воров франшизы, накопленного за рубе- ского развития и технических инструмен- 216 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта тов, таких как методы контроля над ис- бюджетную сферу привели к тому, что многие пользованием земли и развития земле- страны, включая страны с традиционно доми- пользования, что необходимо для выполне- нирующим государственным сектором в эко- ния планов городского развития. номике (например, страны бывшего Совет- ского Союза), вынуждены обращаться к част- · Содействие (по мере возможности) в ному сектору для финансирования транспорт- осуществлении институциональных ре- ной инфраструктуры и самого общественного форм путем предоставления технической транспорта. Но зачастую это делается без помощи в рамках традиционных продук- должного понимания той важной роли, кото- тов -- бюджетозамещающих займов по рую государство должно продолжать играть в проектам и секторам, а также путем этой сфере. Тарифы и сборы часто устанавли- предоставления более новых продуктов -- ваются без учета необходимости стабильной и инновационно-образовательных займов устойчивой работы общественного транспор- (LIL) и адаптивных программных займов с та. В тех случаях, когда имеется эффективная, тем, чтобы обеспечить более широкую и конкурентоспособная альтернатива, то жела- последовательную поддержку програм- тельно обеспечить наибольшую степень сво- мам реформирования. боды в установлении платы за проезд. Однако предоставление концессий или заключение · Последовательная поддержка разработки договоров франшизы часто сопряжены с оп- методов устойчивого финансирования ределенным уровнем монополизации деятель- работы транспорта городских агломера- ности, что в ряде случаев может вылиться в ций и городских районов как путем сти- стремление максимизировать прибыль в усло- мулирования проведения институцио- виях относительно низких цен и низкой степени нальных реформ в рамках проектов раз- загрузки пассажирами транспортных вития городского транспорта, так и в бо- средств. Исключение же бедных категорий лее общем плане -- путем предоставле- граждан из числа пассажиров может отрица- ния адаптивных программных займов му- тельно сказаться и на общем уровне благосо- ниципалитетам. стояния граждан, даже если это и будет спо- собствовать повышению рентабельности ра- · В случаях, когда государственное управ- боты транспорта. В ряде городов развиваю- ление не находится на достаточно высо- щихся стран особое "отношение", выражав- ком уровне или когда функциональная шееся в санкционировании и поддержке со- разобщенность или неопределенность в здаваемой частным сектором инфраструкту- сферах осуществления полномочий при- ры, часто приводило к недостаточной коорди- чиняют особенно ощутимый ущерб, -- нации (как технической, так и коммерческой) оказание поддержки деятельности одно- между деятельностью частных компаний (на- целевых правительственных органов го- пример, в Бангкоке и Куала-Лумпуре) или к родских агломераций и внедрению инте- существенному незапланированному росту грированных схем финансирования го- затрат, которые должны были покрываться за родского транспорта. счет соответствующих государственных орга- нов власти (например, в Маниле). Основными D. Привлечение частног рекомендациями по устранению этих недо- о сектора статков является следующие: Стратегические приоритеты · Правительство страны должно подготовить Неспособность оказывать необходимую фи- основополагающие законы и образцы нансовую поддержку операторам транспорт- контрактов на предоставление концес- ных компаний государственного сектора в сий в области развития транспортной ин- связи с усиливающимся налоговым бреме- фраструктуры и образцы договоров фран- нем, а также стремление обезопасить госу- шизы на транспортное обслуживание (на дарственные инвестиции и не вкладывать их в конкурсной основе). ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 217 · В городах должны быть подготовлены стра- земным транспортом. На протяжении тегические планы развития инфраструкту- многих лет Банк был и продолжает быть ры, причем деятельность частного секто- сторонником развития пассажирских пе- ра должна соответствовать этим планам. ревозок за счет участия конкурентного частного сектора, часто в форме повы- · В городах должны быть созданы органы по шения роли и значения неформального планированию и материальному обеспе- сектора и использования небольших чению деятельности общественного транс- транспортных средств. При этом различ- порта, которые должны быть независимыми ный опыт таких стран, как Чили, Перу и от транспортных компаний. Шри-Ланка, показал что, особенно в крупных городских агломерациях (где по- · В городах должны быть разработаны кри- бочные последствия такие, как ухудшение терии оценки финансового вклада пред- состояния окружающей среды и образо- приятий государственного сектора в схе- вание транспортных заторов являются на- мы совместной деятельности государ- иболее существенными) хорошо регули- ственного и общественного сектора, та- руемая со стороны властей конкуренция кие как концессии, например. "за вхождение на рынок" может в большей степени отвечать задачам города, чем Достигнутый прогресс свободная конкуренция "на рынке". В от- Банком было сделано немало для стимули- ношении стран с переходной экономи- рования участия частных компаний в этом кой Банк активно использовал средства, секторе. Особенно это касается усилий выделяемые для подготовки проектов, для Банка, направленных на разработку эффек- ознакомления лиц, которые принимают тивных и справедливых форм участия частно- соответствующие решения, с широким го капитала. Основными направлениями в набором форм рыночной конкуренции и этой области являются следующие: с опытом административного управления в тех странах, которые успешно использу- · Передача в концессию объектов инфра- ют эти формы рыночной конкуренции. структуры. Роль Банка была весьма значи- тельной в оказании помощи при передаче · Финансирование автобусных перевозок. в концессию частному сектору ряда го- В прошлом кредитование предприятий го- родских железных дорог, особенно в стра- сударственного сектора по осуществле- нах Латинской Америки. Данный опыт по- нию автобусных перевозок помогало удов- казал, что системы массового городско- летворению насущных проблем, связанных го транспорта могут лучше функциониро- с ростом предложения на рынке автобус- вать благодаря управлению, осуществляе- ных перевозок (как, например, в России), мому частным сектором, а вложения однако, часто кредитование такого рода средств в улучшение работы с клиентами не обеспечивало устойчивых позитивных в государственно-частные структуры мо- сдвигов в данной сфере. Поэтому в более гут способствовать улучшению качества поздних проектах, осуществляемых в Ка- обслуживания и снижению нагрузки на захстане и Узбекистане, акцент был сде- бюджет. Передача в концессию городских лан на выявление той институциональной автомагистралей также приводила к рос- основы, на которой можно было бы под- ту пропускной способности, однако, в тех держивать необходимый уровень средств случаях, когда такая деятельность концес- общественного транспорта, доступного сий не была включена в комплексные пла- для населения, особенно путем внедрения ны развития городской инфраструктуры, на рынок конкурентоспособных перевоз- возникали и серьезные проблемы. чиков частного сектора. Прямое же фи- нансирование поставок транспортных · Заключение договоров франшизы на го- средств для государственного сектора родские пассажирские перевозки на- способствовало бы подрыву данной конку- 218 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта рентной инициативы. При этом также воз- родской транспортной инфраструктуры за никли бы и серьезные проблемы, связан- счет частного сектора может оказаться вы- ные с выполнением технических требова- годной не только для ее пользователей, ко- ний в отношении закупаемых транспорт- торые, как правило, готовы платить за те ных средств. С этой целью Банк стремился преимущества, которые они получают в поощрять развитие схем финансирования результате пользования этой инфраструкту- для поставщиков транспортных услуг или рой. Это также оказывается выгодным и для схем коммерческого лизинга, доступных тех лиц, кто, не пользуясь этой инфраструк- для транспортных предприятий всех орга- турой, "выигрывает" от улучшения условий низационно-правовых форм, которые, од- для своего передвижения благодаря пере- нако, были бы способны полностью опла- воду части транспортных потоков на новые тить все расходы на финансирование и объекты инфраструктуры. Данное сообра- обслуживание транспортных средств. жение подчеркивает необходимость отно- ситься к таким проектам как к действитель- · Доступные цены на проезд. Банк поддер- но выгодным государственно-частным живал разнообразные способы обеспече- предприятиям. При этом вложение госу- ния того, чтобы цены на проезд на обще- дарственных средств в такие проекты пол- ственном транспорте не стали бы недо- ностью оправдано. Такие вклады могут быть ступными для пассажиров из-за участия в осуществлены в форме новых капиталовло- пассажирских перевозках частных компа- жений, предоставления уже существующей ний. Эти меры включали финансирование дополнительной инфраструктуры или даже первоначального вклада правительства в в форме поддержки функционирования та- совместные концессионные предприятия ких проектов. При этом существует и воз- и разработку таблиц государственных та- можность сочетания инвестиций Банка в ту рифов на проезд на общественном транс- часть совместных проектов, которая осу- порте (что являлось неотъемлемой частью ществляется государственным сектором, с договоров о концессиях) в Аргентине, ис- участием Международной финансовой пользование предлагаемого уровня цен корпорации в финансировании той части на проезд в качестве критерия отбора уча- проектов, которая осуществляется част- стников тендеров на право осуществления ным сектором. Это требует внимания как к пассажирских перевозок в Узбекистане, разработке организационных схем учас- а также установление тарифов на проезд и тия частного сектора в финансировании размера прибыли концессионеров неза- инфраструктуры, так и к экономической висимым регулирующим органом в отно- оценке участия частного сектора. Банк фи- шении ряда концессий на перевозки пас- нансировал вклады государственного сек- сажиров рельсовым транспортом. тора в совместные проекты концессий в Бразилии и Аргентине. · Повышение роли планирования развития транспорта. Еще ранее Банк уделял вни- План действий мание вопросам планирования посред- ством разработки соглашений о коорди- В то время как предпринятые Институтом Все- нации действий в контексте развития го- мирного банка усилия по обучению и рас- родского рельсового транспорта в Бра- пространению опыта в сфере финансирова- зилии, а также путем финансирования си- ния развития инфраструктуры привели к выяв- стем пересадок пассажиров с одного лению и пониманию многих проблем в этой вида транспорта на другой -- между авто- области, остается еще многое сделать для бусными остановками и станциями го- обобщения опыта участия частного сектора в родского трамвая в Маниле. развитии городского транспорта. Недостатки, допущенные в составлении контрактов на · Совместное участие государственного и приобретение концессий, явились причиной частного секторов. Финансирование го- ряда серьезных проблем (например, в случае ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 219 со строительством второй автострады в Банг- чтобы преимущества конкуренции поло- коке). В Аргентине необходимость в пере- жительно сказывались на бедных пользо- смотре устаревших контрактов привела к зна- вателях транспортной инфраструктуры и чительным разногласиям и трениям. Часто по- чтобы при этом соблюдались необходи- ложения государственного регулирования не мые стандарты в отношении защиты окру- соответствовали нормальному функциониро- жающей среды. ванию ни концессий на развитие инфраструк- туры, ни транспортных предприятий по пере- · Финансировать развитие навыков сотруд- возке пассажиров на основе договоров ников соответствующих органов в области франшизы. Также важным является то, чтобы осуществления закупок и государствен- привлечение частного сектора соответство- ного регулирования посредством пред- вало стратегии городского развития и было оставления займов как по проектам, так и обосновано с точки зрения оценки рента- по программам реформ. бельности всего проекта в целом, включая и финансирование частного сектора. Банк мог · Продолжать предпринимать меры для со- бы содействовать более эффективному учас- вершенствования форм конкуренции в тию частного сектора в развитии городского сфере предоставления услуг, уделяя при транспорта следующим образом. этом особое внимание такой схеме, как инновационно-образовательный заем · Распространять через Институт Всемир- (LIL), в качестве средства проведения экс- ного банка положительный опыт в области периментов и подготовки проектов, а так- заключения договоров франшизы и конт- же включению институциональных аудитов рактов на концессии, включая недавно и анализа в качестве стандартного ком- разработанные пакеты дистанционного понента при подготовке осуществления обучения. любой кредитной деятельности. · Продолжать разработку соглашений о · Поддерживать координацию деятельнос- предоставлении гарантий и их коррек- ти между государственными и частными тировке под конкретные нужды, возника- транспортными компаниями (в физичес- ющие при создании транспортных кон- ком и коммерческом смысле) как путем цессий. осуществления конкретных инвестиций для устранения недостатков в существую- · Участвовать в финансировании закупок щих системах, так и путем предоставле- транспортных средств только в тех случа- ния технической помощи для создания и ях, когда их приобретение способствует укомплектования штатным составом го- проведению необходимых реформ в сфе- сударственных органов по осуществле- ре внедрения более "чистых" и безопас- нию планирования и координации дей- ных технологий или в сфере создания кон- ствий. курентных и самоокупаемых транспорт- ных предприятий. · Стимулировать эффективное участие ча- стного сектора в финансировании город- · Поддерживать развитие коммерческих ской транспортной инфраструктуры, тре- схем финансирования закупок транс- буя при этом, чтобы проекты с участием портных средств и изыскивать средства для частного капитала соответствовали ут- предоставления микрокредитов неболь- вержденным планам городского развития шим операторам в целях приобретения и чтобы вклад государственного сектора транспортных средств различных типов. (в любой форме) в совместные государ- ственно-частные проекты подвергался та- · Продолжать стимулировать развитие та- кой же экономической оценке, как и в ких форм концессий и договоров фран- случае проектов с участием лишь госу- шизы, которые бы смогли обеспечить то, дарственного сектора. 220 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта E. Повышение уровня ем подвергаться обязательным аудитам в безопасности в транспортной отношении обеспечения необходимой сфере безопасности движения. Стратегические приоритеты · Органы дорожной полиции должны прини- Дорожно-транспортные происшествия уже мать участие в разработке схем управле- стали представлять собой явление глобального ния транспортом, однако они также долж- масштаба, а все ухудшающаяся ситуация в об- ны следовать инструкциям органа по уп- ласти личной безопасности пассажиров на равлению движением, касающимся це- транспорте превратилась в значительную лей и задач политики управления движени- проблему, особенно в странах Латинской ем и применения соответствующих мер Америки. Отсутствие тротуаров, недостаточ- со стороны органов полиции. ная освещенность улиц и плохое разделение полос движения для моторного и безмоторного · Все городские транспортные перевозки в транспорта делает пешеходов и велосипедис- соответствии с договорами франшизы ли- тов уязвимыми как в ДТП, так и при нападении бо другими разрешениями должны выпол- преступных элементов. Опасное поведение на няться при строгом соблюдении мер без- дорогах водителей транспортных средств госу- опасности дорожного движения. Причем дарственного сектора является существенным при несоблюдении этих правил и мер ли- фактором роста ДТП в целом ряде стран, где цензии и разрешения, выданные компани- отсутствует эффективно действующая дорож- ям-перевозчикам, следует отзывать. ная полиция. От этих недостатков в несоизме- римо большей степени страдают бедные слои Достигнутый прогресс населения. Состояние безопасности дорож- На настоящий момент усилия, направленные ного движения и личной безопасности пасса- на решение этих проблем, состояли в следу- жиров в развивающихся странах находится на ющем: низком уровне, поскольку, несмотря на необ- ходимость широкого сотрудничества между · Проектирование инфраструктуры. В не- различным ведомствами (транспортные, орга- давних проектах, финансированных Бан- ны здравоохранения, полиция и т.д.), эти вопро- ком, предусматривалось создание раз- сы часто оказываются "ничейными". Для того дельных полос движения для велосипеди- чтобы преодолеть эти недостатки, необходимо стов (в Лиме, Аккре и Маниле), а также развивать как соответствующие механизмы обеспечение благоприятных условий для межведомственной координации, так и необ- движения велосипедистов (в городах Ки- ходимые навыки, которыми должны обладать тая). Такой подход должен быть основным сотрудники этих ведомств. Основными реко- во всех проектах развития городского мендациями по устранению этих недостатков транспорта. В некоторых случаях (напри- являются следующие: мер, во многих "спальных" районах) на- илучшим решением могло бы быть не · В городах необходимо определить и на- полное отделение движения моторного делить соответствующими полномочиями транспорта от движения безмоторного конкретный орган городской админист- транспорта, а принятие мер, направлен- рации (либо полунезависимый орган), ко- ных на "упорядочение" движение мотор- торый при участии органов полиции отве- ных транспортных средств, то есть движе- чал бы за вопросы безопасности движе- ние со скоростью, которая не представ- ния и личной безопасности пассажиров ляет угрозу ни пешеходам, ни велосипе- на городском транспорте. дистам. Во многих городах защита пеше- ходов также обеспечивалась за счет фи- · Все планы развития городской транспорт- нансирования строительства тротуаров ной инфраструктуры и планы управления (например, в Аккре, Найроби, Дакаре). движением должны перед их утверждени- ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 221 · Институты. Несмотря на возможную угро- стояние этого сектора. В любом случае за- зу репутации Всемирного банка в связи с дача Банка состоит в том, чтобы помочь сво- его инвестициями, направленными на им клиентам разработать пути преодоления поддержку осуществления полицейских этих проблем на фоне все возрастающей функций во многих странах, Банк полага- раздробленности транспортных ресурсов ет маловероятным, что проблемы без- государственного сектора. Банк может со- опасности дорожного движения могли бы действовать разработке плана согласован- быть решены надлежащим образом без ных мероприятий с целью улучшения ситуа- существенного участия полиции. Совсем ции в области безопасности в транспортной недавно в связи с Проектом городского сфере следующим образом. транспорта в Москве возникла необходи- мость в дальнейшем уточнении критериев · Требовать обеспечения необходимого допустимости участия полиции в проекте. уровня безопасности для пешеходов, а Также возникла необходимость и в обес- также рассмотрения вопросов, связан- печении адекватного участия полиции в ных с ограниченной мобильностью насе- проектировании транспортных систем и ления, и вопросов, связанных с безмотор- в том, чтобы сотрудники полиции были ным транспортом (особенно велосипед- подготовлены для эффективного осуществ- ным) в рамках подготовки и осуществле- ления функций управления движением в ния всех новых проектов в сфере развития соответствии с городской стратегией и восстановления улично-дорожной сети безопасности дорожного движения и и проектов по управлению транспортом. стратегией управления движением. Более того, вопросы безопасности до- рожного движения не следует использо- · Государственное регулирование, струк- вать в качестве основания для создания тура рынка и безопасность дорожного существенных неудобств для пешеходов и движения. В ряде случаев, как, например, велосипедистов с тем, чтобы облегчить в Лиме (Перу), ухудшение состояния без- движение моторного транспорта. опасности дорожного движения, равно как и личной безопасности пассажиров, · Поддерживать более широкое участие было ассоциировано с либерализацией различных учереждений в решении во- рынка. В других случаях, как при переда- просов личной безопасности пассажи- че в концессию пригородных железных до- ров и безопасности дорожного движения, рог в Буэнос-Айресе, ситуация в области включая улучшение координации между личной безопасности пассажиров улуч- органами управления движением и орга- шилась благодаря участию частного сек- нами полиции. тора. Требуется более глубокое понима- ние взаимосвязи между безопасностью · Провести дальнейшее уточнение критери- дорожного движения, личной безопаснос- ев, в соответствии с которыми будет произ- тью пассажиров и структурой рынка го- водиться оценка конкретных статей инвес- родских пассажирских перевозок. Одна- тиций, направленных на улучшение работы ко уже сейчас прослеживается тесная полиции. При этом особое внимание сле- связь между качеством экономического дует уделять необходимости инвестировать регулирования и состоянием безопасно- средства лишь в те объекты и оборудова- сти дорожного движения и личной без- ние, которые сложно превратить в сред- опасностью пассажиров. ства подавления гражданского населения. План действий · Стремиться обеспечить правильное ре- Личная безопасность пассажиров как тако- шение вопросов безопасного управления вая является лишь частично проблемой транспортными средствами и личной без- транспортного сектора, однако она оказы- опасности пассажиров, включая вопросы вает весьма серьезное воздействие на со- ограниченной мобильности населения, с 222 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта помощью мер по реформированию сис- нениями в структуре городского хозяйства в темы общественного транспорта, в осо- долгосрочном плане. Основными рекоменду- бенности в тех случаях, когда на смену емыми мерами для достижения этого являют- естественным монополиям приходит зна- ся следующие: чительное число компаний-операторов. · В тех странах, где это необходимо, следу- · Избегать любых серьезных потенциальных ет создать национальные программы по рисков ухудшения состояния окружающей извлечению свинца из бензина и улучше- среды, здоровья граждан и безопасности нию или замене технологий оценки обще- движения, связанных с выполнением про- го объема выброса в атмосферу опреде- ектов или программ, либо принять необхо- ленных веществ (там, где это экономичес- димые меры, направленные на смягчение ки выгодно). последствий возникновения таких рисков. · Городским властям необходимо создать де- F. Защита окружающей среды партаменты или агентства, которые отвеча- ли бы за измерение выброса вредных ве- Стратегические приоритеты ществ в целях снижения отрицательного воз- Хотя вопросы воздействия транспорта на со- действия транспорта на состояние окружа- стояние окружающей среды находятся на ющей среды и повышения эффективности первом месте в повестке дня многих мегапо- использования транспортных средств. лисов, муниципальные власти все еще стре- мятся игнорировать природоохранные аспек- · Улучшение состояния общественного ты в стратегиях развития городов до тех пор, транспорта должно стать приоритетным когда в процессе развития этих городов ста- направлением деятельности городских новится уже слишком поздно что-либо пред- властей. принимать в этой области. Также на любом уровне игнорируются и вопросы глобального · Необходимо разработать системы управ- потепления, а географическое распростра- ления движением и программы управле- нение отрицательных воздействий на окружа- ния спроса на пассажирские перевозки. ющую среду не признается как таковое вооб- ще. Один из уроков, вынесенных в результате Достигнутый прогресс приобретенного опыта, состоит в том, что, хо- Меры, используемые Банком для осуществ- тя управление движением и способно улуч- ления вышеуказанных рекомендаций, вклю- шить показатели использования улично-дорож- чают в себя следующие: ной сети, оно не может заменить необходи- мую пропускную способность УДС и плани- · Поддержка технологического развития. рование развития УДС в быстро растущих го- Поскольку бoльшая часть необходимого родах. Самое слабое звено в выработке технологического развития осуществляет- стратегической позиции связывалось с усили- ся в частном секторе, то этот процесс ями, направленными на управление спросом может оказаться вне сферы традиционно- на городские пассажирские перевозки, осо- го кредитования, осуществляемого Бан- бенно путем использования таких механиз- ком. Эту проблему можно преодолеть с мов, как взимание платы за пользование доро- помощью применения ряда новых схем гами, либо других сходных мер с тем, чтобы финансирования. МФК может инвестиро- те, кто пользуются дорогами, платили бы за это вать средства либо осуществлять кредито- "полную социальную цену". Генеральная стра- вание инновационной деятельности, име- тегия, которая рекомендуется для защиты ок- ющей коммерческий потенциал. Кроме ружающей среды, состоит в сочетании мер того, новые схемы финансирования ста- по улучшению управления городскими транс- новятся доступны и в ряде других облас- портными перевозками в краткосрочном пла- тей. Например, технологическое разви- не с технологическими улучшениями и изме- тие средств повышение эффективности ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 223 топлива, используемого на транспорте, данное утверждение, представляется оче- может быть финансировано как за счет видным, что Банк не отошел полностью от Операционной программы №11 Глобаль- поддержки инвестиций в городскую ин- ного экологического фонда (ГЭФ), а так- фраструктуру УДС и не намерен посту- же за счет инвестиций, осуществляемых пать таким образом. Однако весьма важ- Прототипным углеродным фондом. ным является то, чтобы любое кредитова- ние Банком инвестиций в городские УДС · Управление движением. В ходе разработ- осуществлялось лишь при условии прове- ки стратегий в сфере развития городско- дения эффективной политики управления го транспорта Банк всегда уделял значи- дорожным движением и его ограничения. тельное внимание вопросам управления движением. При этом Банком были дости- · Управление спросом, цены и налоги. Не- гнуты существенные успехи в улучшении смотря на разочаровывающий опыт пре- ситуации с транспортными потоками в та- дыдущих лет, передача ответственности в ких странах, как Бразилия, Чили и Корея. города в контексте тяжелого налогового Аналогичные меры были предприняты в бремени и в условиях повышенного инте- рамках проектов по Москве и Бейруту, реса и уже накопленного опыта в ряде включая существенные инвестиции в обо- индустриально развитых стран в отноше- рудование по контролю над движением нии установления цен на пользование транспорта. Среди самых последних на- УДС делает в настоящее время разработ- правлений деятельности в этой сфере сле- ку механизмов установления платы за дует выделить усиление внимания к обес- пользование УДС важным приоритетным печению движения безмоторного транс- направлением деятельности. порта и к пешеходам (например, в Мани- ле и Лиме). Банк также является распоря- · Массовые автобусные перевозки. Кон- дителем грантов ГЭФ (текущих или находя- цепция физического отделения движения щихся в стадии подготовки), направленных автобусов от движения остального транс- на улучшение качества воздуха посред- порта, которое характеризуется все бо- ством применения соответствующих мер лее усиливающимися транспортными за- в области управления движением в Мани- торами, была поддержана Банком при ле, Сантьяго и Лиме. осуществлении проектов в Бразилии, Чили и других странах. Недавнее возрождение · Инфраструктура УДС. Расходы, связанные концепции отделения автобусных перево- с УДС, составляют свыше одной трети всех зок как более широко развитой массо- расходов, предусмотренных в рамках вой транспортной системы от перевозок кредитного портфеля Банка по проектам другими видами транспорта, что было городского транспорта. Около половины впервые продемонстрировано в г. Кури- от этой суммы приходится на восстанов- тибе, в настоящее время находит под- ление пропускной способности УДС, а держку в Боготе и рассматривается как не на расширение ее возможностей. При возможный вариант в Лиме. этом даже эти усилия сконцентрированы на дорогах, по которым проходят основ- · Массовый рельсовый транспорт. Предыду- ные транспортные потоки (как, например, щие заявления, а также предпринимаемые в проекте развития городского транспор- Банком действия производили впечатление та в Кыргызстане). В отношении крупных того, что Банк упорно выступал против лю- городов с устойчивым развитием призна- бых инвестиций в рельсовый транспорт в ется, что попытки инвестирования средств городских районах из-за опасения того, в решение проблемы транспортных зато- что осуществление такого рода крупных и ров не является для стран, где расположе- дорогостоящих проектов сможет полно- ны такие города, предпочтительным на- стью поглотить средства муниципальных правлением деятельности. Несмотря на фондов, использование которых в других 224 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта направлениях могло бы привести к более ние окружающей среды. Это можно было бы социально значимым результатам. Анализ осуществить следующими путями. структуры кредитного портфеля Банка ука- зывает на то, какие существенные измене- · Акцентировать внимание на значимости ния претерпела данная позиция. Утвер- планирования улично-дорожной сети для жденная на сегодняшний день точка зре- передвижения людей, а не только для дви- ния состоит в том, что в тех городах, где жения транспорта и уделять большее вни- уже имеются системы городского рельсо- мание нуждам пассажиров обществен- вого транспорта, как правило, желательно ного транспорта, пешеходов и пользова- поддерживать их функционирование (в ка- телей безмоторных видов транспорта при честве примера можно привести проекты развитии городской УДС. в Бразилии и Аргентине). Инвестиции же в новые проекты городского рельсового · Выступать за сбалансированную страте- транспорта следует рассматривать в бо- гию развития городских районов, сочетая лее широком контексте долгосрочной при этом обеспечение необходимой ба- стратегии городского развития. От тради- зовой пропускной способности УДС с ционной позиции Банка осталось то, что программами управления движением, инвестиции в рельсовый транспорт должны сдерживания спроса на пассажирские быть окупаемы с финансовой точки зре- перевозки и развития общественного ния. А добавлено было то, что такие проек- транспорта. Также необходимо выступать ты должны быть интегрированы в комплекс- за то, чтобы любые инвестиции в город- ную стратегию развития городского скую УДС были увязаны с применением транспорта и содержать такие элементы, мер по поддержке управления дорожным как развитие физической интеграции меж- движением и установлением цен на поль- ду различными видами транспорта и ком- зование УДС. Это позволит обеспечить то, плексной оплаты за проезд на различных что планируемые позитивные сдвиги в видах транспорта с тем, чтобы реализация сфере защиты окружающей среды и рост таких проектов не сказалась отрицательно эффективности перевозок найдут широ- на бедной части населения. С техничес- кое распространение. кой точки зрения это связано с рекомен- дациями о том, как оценивать воздействие · Стремиться обеспечить сопоставимость и инвестиций в проекты городского рельсо- совместимость методологий финансовых и вого транспорта на другие сектора и как экономических оценок, проводимых по следует определять экономический эф- различным видам транспортных перевозок. фект от реализации этих проектов. · Возобновить усилия, направленные на вне- План действий дрение эффективных методов сдерживания Банк продолжает придерживаться строгих спроса путем использования как ценовых, обязательств в отношении улучшения состоя- так и неценовых инструментов. В случаях, ния окружающей среды. При этом признает- когда для достижения соответствия с тре- ся, что к деятельности в этом направлении бованиями и нормами по охране окружа- нельзя подходить отдельно с технической и от- ющей среды необходимо использовать дельно с институциональной точки зрения. иные меры управленческого характера, Эти два подхода должны быть интегрированы в связанные с инвестициями, то необходимо рамках политики развития городского транс- требовать предоставления доказательств и порта. Она может преследовать и другие це- гарантий того, что меры управленческого ли, с которыми необходимо будет считаться. характера будут предприняты до начала Банк может оказать содействие странам и осуществления инвестиций. правительствам городов в том, чтобы функци- онирование сектора городского транспор- · Поддерживать внедрение либо развитие та в большей степени поддерживало состоя- существующих систем скоростных авто- ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 225 бусных перевозок и увязывание их (там, рам экономики. Три сдвига в корпоративной где это необходимо) с реформировани- политике Банка заслуживают рассмотрения: ем системы ресурсного обеспечения общественного транспорта, особенно в Во-первых, произошел сдвиг от финансирова- тех случаях, когда это, как представляет- ния инфраструктурных проектов к финансиро- ся, может способствовать улучшению со- ванию повышения знаний, консультативных стояния окружающей среды. услуг и развития внутренних возможностей и способностей. Инновационно-образователь- · Поддерживать эксплуатацию имеющего- ный заем (LIL) является небольшим по разме- ся потенциала городского рельсового ру предоставляемых средств финансовым транспорта, особенно там, где уже име- продуктом, который достаточно быстро выда- ется базовая инфраструктура, однако ется заемщику и направлен на то, чтобы на- продолжать осторожно относиться к реа- чать осуществление реформ на эксперимен- листичности оценок любых таких инвести- тальной основе и отделить проведение таких ций и правильности оценок предполагае- экспериментальных задач от процесса инве- мой налоговой нагрузки в долгосрочном стиционного кредитования. Однако этот заем плане в результате осуществления таких является дорогостоящим с точки зрения его инвестиций. Также необходимо убедиться обслуживания и использования немалых ад- в том, что не будет происходить отвлече- министративных ресурсов, поэтому он не вы- ния средств от других более выгодных ин- звал значительного энтузиазма как со сторо- вестиционных проектов. ны сотрудников Банка, так и его клиентов. В любом случае реформирование институцио- · Признавая, что технологическое развитие нальной сферы представляет собой, как пра- транспорта является главным образом, вило, медленный процесс, где требуется дли- прерогативой и ответственностью частно- тельный процесс обучения. Поэтому может го сектора, действовать в качестве аген- возникнуть необходимость в оказании более тов Глобального экологического фонда и продолжительной поддержки, чем это возмож- Прототипного углеродного фонда и осу- но в рамках инновационно-образовательного ществлять поиск и поддерживать развитие займа. Этот заем ассоциировался с тем, что технологических разработок, направлен- упор делался на развитии знаний. В настоя- ных на повышение эффективности исполь- щее время новый акцент ставится на предос- зования топлива на транспорте. тавлении помощи в зависимости от достигну- того эффекта, при этом оказание такой помо- · При проведении оценок воздействия инве- щи увязывается не с инвестициями в развитие стиций в инфраструктуру УДС на состоя- ресурсов государственного сектора, а с ние экономики и окружающей среды развитием эффективных процедур осуществ- предусмотреть допуск в разумных преде- ления закупок частным сектором, предостав- лах для индуцированного транспорта. ляющим услуги бедным слоям населения. G. Выводы Во-вторых, произошел сдвиг от конкретного финансирования отдельных проектов к более В итоге мы возвращаемся к вопросу о том, адаптивным программным займам, которые как необходимо осуществлять стратегию, де- могут иметь различные формы, включая: лая акцент на финансовые инструменты, процессы и процедуры, которые могут при- · Финансирование в течение определенно- менятся для этой цели. го отрезка времени программы, затраги- вающей один сектор, при условии имею- Финансовые инструменты щихся договоренностей относительно це- Данный обзор составлен в контексте общего лей проводимой политики и реформ в сдвига в политике Всемирного банка в отноше- смежных секторах, как, например, пред- нии его подхода к инфраструктурным секто- оставление бюджетозамещающих займов. 226 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта · Кредитование ряда секторов, направлен- ка, особенно в отношении государственно- ное на интеграцию инвестиций в эти сек- частных проектов, которые нацелены на по- тора в рамках комплексной стратегии лучение демонстрационно-значительного развития, как, например, в случае транс- эффекта. Например, гарантия Банка по ком- портного компонента Проекта развития пенсации части возможных рисков может за- государственно-частного сектора в Рио- щитить компании, предоставляющие услуги де-Жанейро. на основе договоров франшизы, от отказа правительства от выполнения своих договор- · Подход, связанный с предоставлением зай- ных обязательств, хотя на практике такие га- ма отдельными траншами в зависимости от рантии на сегодняшний день еще не выдава- последовательного выполнения запланиро- лись. В ряде других важных направлений по- ванных показателей осуществляемой ре- литики в сфере городского транспорта -- формы, как в случае Гибких программных особенно в отношении развития безмотор- займов, например, по Проекту городской ного транспорта и неформального сектора мобильности населения в Сенегале. общественного транспорта -- чрезвычайно важным является предоставление сравни- Несколько чрезвычайно важных вопросов, за- тельно небольших финансовых средств значи- тронутых в данном обзоре, -- муниципальная тельному числу заемщиков, как правило ча- институциональная реформа, регулирование стных. Опыт Банка в предоставлении кредит- контрактов на предоставление концессий, за- ных линий, особенно тех, которые непосред- грязнение воздуха в городских районах и т.д. ственно связаны с развитием определенных -- являются по сути лишь проявлениями в секторов, не оказался достаточно позитив- транспортной сфере проблем более общего ным. Поэтому представляется важным то, что- и глубокого характера. Все возрастающая бы самый успешный опыт, накопленный Бан- помощь, которую предоставляет Банк в осу- ком в области удовлетворения финансовых ществлении реформирования институтов сис- потребностей малых и средних предприятий, темы городского транспорта, может найти от- был включен в проекты развития городского ражение и в более крупных проектах муници- транспорта. В настоящее время Банк четко пальной реформы в целом или в проектах по признает то обстоятельство, что в некоторых улучшению качества воздуха, затрагивающих направлениях он преследует глобальные це- целый ряд секторов. В этом контексте важно ли рекомендательного характера, которые обеспечить то, чтобы вопросы, связанные с могут опережать текущие представления и развитием секторов, продолжали решаться предпочтения клиентов Банка. В рамках раз- компетентным образом с технической точки вития сектора городского транспорта Банк зрения и чтобы при этом не ослабевали силь- уже приступил к кампании за повышение ные профессиональные связи, которые всегда безопасности дорожного движения и личной были очень важны для передачи знаний и безопасности пассажиров на транспорте. обеспечения приверженности развивающих- ся стран осуществлению реформ на должном Кредитование городов техническом и политическом уровне. Строгие Поскольку ответственность за работу город- правила Всемирного банка в отношении осу- ского транспорта передана городским влас- ществления закупок в рамках выделяемого тям, от них все в большей степени требуют займа, цель которых состоит в обеспечении принятия собственных решений финансового условий справедливой конкуренции и избежа- характера, включая и вопросы заимствования ния любых возможных проявлений коррупции, средств. Кредитные риски городов могут быть будут оставаться неизменными. особенно серьезными, поскольку займы Бан- ка, как правило, обозначаются в иностранной В-третьих, существует стремление перейти валюте, а доходы городов измеряются в нацио- от обыкновенных займов к "займам с высо- нальных денежных единицах. В отличие от дру- кой степенью воздействия". Такие займы гих многонациональных структур2, МБРР, со- предполагают новые виды деятельности Бан- гласно своему Уставу, не может напрямую ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 227 кредитовать города без наличия правительст- ния городов. В Узбекистане заем, выданный венной гарантии. В противоположность этому государственному лизинговому агентству (де- МФК имеет право кредитовать лишь частный ятельность которого, по закону, подвергается сектор, причем без наличия правительствен- периодической проверке со стороны орга- ной гарантии. Поэтому, исходя из условий кре- нов государственного надзора) был использо- дитования МБРР и МФК, города как заемщики ван для предоставления транспортных средств находятся как бы посередине между прави- в распоряжение государственных акционер- тельствами стран и частными заемщиками. ных обществ и акционерных обществ, в кото- рых контрольный пакет принадлежит государ- Последствия такой ситуации разноплановые. ству и где государство осуществляет управле- С одной стороны, города могут столкнуться с ние деятельностью этих обществ на коммер- моральной опасностью, связанной со стрем- ческой основе, во второстепенных городах. лением неоправданно рискового заимство- МФК может кредитовать частные или смешан- вания средств под гарантию центрального ные (государственно-частные) банки, кото- правительства. Однако такой неоправданной рые затем могут использовать эти ресурсы инициативе можно противостоять путем взи- для кредитования на коммерческих условиях мания соответствующей платы за гарантию поставщиков транспортных услуг. Однако (например, правительства Польши и Колум- опыт предоставления микрокредитов для при- бии взимают плату в размере 2 % от размера обретения городских транспортных средств гарантии непосредственно перед ее предос- не слишком обнадеживающий, а предостав- тавлением). Либо же в качестве стимула к ление кредита транспортным компаниям на осуществлению реформ правительства приобретение в лизинг транспортных средств стран могут выдать городам, принимающим также трудно развивать в некоторых странах с участие в реформе, гарантию на конкурсной переходной экономикой, где они наиболее основе, что будет способствовать укрепле- необходимы. Итак, остается потребность в нию их финансовой ответственности3. Таким более широком спектре механизмов креди- образом, установление адекватной платы за тования и финансовых продуктов. предоставление правительственных гарантий и условий их предоставления может способ- С точки зрения Банка, чрезвычайно важным ствовать достижению необходимой цели -- вопросом является то, чтобы имеющиеся в устойчивости функционирования и самооку- распоряжении Банка финансовые продукты паемости. Наиболее серьезная озабочен- способствовали достижению целей, направ- ность Банка с учетом внимания, которое он ленных на расширение возможностей и повы- уделяет осуществлению эффективной децент- шение финансовой устойчивости и самодос- рализации полномочий и ответственности, таточности городов с тем, чтобы они смогли состоит в том, что центральное правительство выйти на рынки частного капитала. Некоторые может использовать свою власть в отношении традиционные виды кредитования, например, предоставления гарантий в качестве рычага займы, предоставляемые государственным различного рода политического давления на предприятиям на обновление автобусного правительства городов, либо же может про- парка, возможно, отрицательно сказались на сто отказаться выполнять неблагодарную за- развитии финансовой стабильности и само- дачу разделения городов на кредитоспособ- достаточности этих городов. Поэтому акцент ные и некредитоспособные. все в большей степени делается на развитии кредитования поставщиков услуг, предостав- В ряде случаев можно найти и другие каналы лении микрокредитов и применении других финансирования городов кроме прямого более коммерчески ориентированных схем кредитования или кредитования под гарантии при отходе от финансирования государствен- с тем, чтобы удовлетворить потребности раз- ных предприятий. МФК может сыграть нема- вития городского транспорта. МБРР кредитует лую роль в оказании помощи в становлении государственные банки в Колумбии, которые коммерческих структур, способных предос- затем используют эти ресурсы для кредитова- тавлять займы муниципалитетам, как, напри- 228 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта мер, создание Корпорации по финансирова- то меняют место жительства, а местные ин- нию инфраструктуры в Южной Африке. При ституты, соответственно, являются менее эф- этом маловероятно, что МФК будет непосред- фективными. Однако существует ряд весьма ственно предоставлять кредитные линии для важных вопросов социально-экономической муниципалитетов. политики, участие в которых пользователей городского транспорта все в большей сте- Процедуры: права собственности, пени поощряется в интересах создания бо- участие и сотрудничество лее гибких проектов или программ. Они Процесс разработки программ кредитова- включают в себя: ния Банка осуществляется "сверху вниз", при этом "вершиной" этого процесса является · Разработка и реализация положений, разработка Стратегии деятельности банка связанных с переселением людей. Про- или Стратегии сокращения бедности для ект городского транспорта в Бомбее бедных стран с высоким уровнем задолжен- предусматривает участие ассоциаций ности. Эти документы стратегического ха- жителей городских трущоб в разработке рактера все в большей степени становятся стратегии переселения людей, а также в результатом совместной работы прави- выборе мест переселения и определе- тельств стран и Банка при проведении рас- нии этапов этого процесса. ширенных консультаций с участниками про- ектов. Включение в программы отдельных · Разработка и реализация программ ас- стран компонентов развития городского фальтирования УДС в районах прожива- транспорта, таким образом, зависит от того, ния бедных слоев населения. Жители рай- является ли развитие городского транспорта она Вилла-эль-Сальвадор на окраине г. приоритетной проблемой в рамках нацио- Лимы разработали собственную страте- нальной стратегии развития той или иной гию и схему асфальтирования местной страны. Несмотря на то, что городской УДС. В процессе подготовки проекта го- транспорт тесно связан со всей экономикой родского транспорта в г. Лиме жители города в целом, влияние этого сектора на бедных районов ("pueblos jovenes") участ- экономику городов имеет тенденцию к ос- вуют в выборе подъездных дорог, которые лаблению. В этой вязи важно сфокусировать будут асфальтироваться для обеспечения внимание на том, чтобы лучше понять проб- доступа транспортных средств в районы лемы городского транспорта и проблемы проживания бедного населения. бедности. Также важно, чтобы развитие го- родского транспорта все в большей степени · Качество обслуживания и размер платы увязывалось как с общими направлениями за проезд. Социальные опросы пассажи- политики городского развития, так и с разви- ров общественного транспорта являются тием определенных секторов социальной существенным элементом в разработке сферы, включая признание проблем личной проекта развития общественного транс- безопасности женщин на транспорте и сни- порта. Такого рода опросы, проведенные жение мобильности населения в качестве в г. Кали (Колумбия), показали, что пред- важных факторов, которые необходимо учи- лагаемое строительство метрополитена тывать в проектах городского транспорта. и связанные с этим строительством рас- ходы не воспринимались респондентами На местном уровне вопросы прав собствен- в качестве меры, улучшающей положение ности всегда очень важны для обеспечения бедных слоев населения, хотя политичес- успешной реализации проекта. В сельских кие деятели и утверждали это. И, наобо- местностях гражданское общество все в рот, в Узбекистане и Кыргызской Респуб- большей степени участвует в процессе раз- лике проведенные опросы показали, что вития, которое инициируется местными об- пассажиры в намного большей степени щинами. В городских районах это сложнее заинтересованы в создании метро, чем осуществить, поскольку жители городов час- это признавали политики. ТРУДНОСТИ РАЗВИТИЯ: КАК БАНК МОЖЕТ СПОСОБСТВОВАТЬ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЮ? 229 · Выработку политики в сфере безопаснос- ко, как в случае Программы развития город- ти дорожного движения и личной безопас- ского транспорта стран южнее Сахары, со- ности пассажиров. Как правило, слишком трудничество может распространяться и на мало делается для того, чтобы установить, выполнение программ. Одна из главных це- каким образом и где именно пользователи лей публикации стратегического обзора транспортных средств подвергаются на- (например, такого, как данный обзор) состо- ибольшему риску с точки зрения безопас- ит в получении ответной реакции от сходных ности дорожного движения и, что более организаций с целью приведения в соответ- важно, риску стать жертвой насилия на ствие позиций этих организаций по вопро- транспорте. Подробный опрос женщин в сам основной стратегии развития. В секторе рамках подготовки проекта в Лиме пока- городского транспорта имеются значитель- зал, что существует значительное влияние ные проблемы экономического, природоох- уровня насилия и домогательств на транс- ранного и социального характера, причем порте на социальное поведение женщин, во многих странах эти проблемы становятся что в результате отрицательно сказывается еще более серьезными. Решение этих проб- на их благосостоянии. лем требует и заслуживает сосредоточенно- го внимания и приверженности всего сооб- При подготовке данного обзора Банк имел щества, участвующего в вопросах развития. намерение привлечь неправительственные организации и отдельных членов гражданско- го общества, рано как правительственные 1 Озабоченность, отмеченная в работе "Голоса органы и профессионалов, к участию в об- бедных" (Voices of the Poor), практически вравной суждении предложений, приведенных в обзо- мере касалась вопросов здравоохранения, обра- ре, и откликнуться на эти предложения. зования и развития инфраструктуры. 2 Например, ЕБРР может кредитовать города без При разработке Стратегии деятельности предоставления гарантий правительства соответ- Банка в той или иной стране также ставится ствующей страны, если условия кредитования по- вопрос об относительных преимуществах зволяют это сделать. Однако Европейский инвести- Банка в каждом конкретном направлении де- ционный банк (EIB), хотя и требует наличия гаран- ятельности. Банк уже сотрудничает с другими тии, может принять гарантию, приобретенную за- международными кредитными организация- емщиком у коммерческого банка. ми и организациями-донорами, и некоторые 3 Например, правительство Российской Федера- из этих организаций уже профинансировали ции предложило свою гарантию по Первому займу ряд исследований общего характера, кото- по проекту городского транспорта второстепен- рые были использованы при составлении ным городам при условии, что эти города обязуют- данного обзора. Европейский Союз недавно ся достигнуть заранее установленного уровня оку- изъявил желание одновременно с Банком со- паемости затрат, который считался необходимым действовать развитию сотрудничества в во- для обеспечения устойчивого функционирования просах, связанных с развитием транспорта. городского транспорта. В результате, несмотря на Как правило, сотрудничество предполагает то, что финансовое положение этих городов не бы- совместное либо параллельное финансиро- ло достаточно крепким, они сумели соблюсти по- вание проектов. В некоторых случаях, одна- ставленные условия без серьезных нарушений. 230 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта230 ПРОГРЕСС В ГОРОДАХ: анализ стратегии Всемирного банка в области развития городского транспорта Книга подготовлена к публикации в формате PDF Издательством "Алекс", г. Москва, 2004 Моб. тел.: 8916 847 3285 E-mail: alexpublishers@alexpublishers.ru www.alexpublishers.ru 231