Documento do Banco Mundial SOMENTE PARA USO OFICIAL Nº do relatório: 62793-BR BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO DOCUMENTO DE PROGRAMA SOBRE EMPRÉSTIMO PROPOSTO NO MONTANTE DE US$ 300 MILHÕES AO ESTADO DO RIO DE JANEIRO COM A GARANTIA DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL PARA O DPL EFICIÊNCIA FISCAL PARA A QUALIDADE NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 25 de julho de 2012 Grupo de Política Econômica e Unidade do Setor Público Redução da Pobreza e Gestão Econômica Unidade de Gestão de País - Brasil Região da América Latina e do Caribe O presente documento é de distribuição restrita e só pode ser usado por quem o receber no desempenho de suas funções oficiais. O seu conteúdo não pode ser divulgado sem a autorização do Banco Mundial. Exercício Fiscal do Governo do Brasil 1º de janeiro – 31 de dezembro EQUIVALÊNCIA MONET�RIA (Taxa de câmbio em vigor em 18 de julho de 2012) Unidade monetária = Real R$ 1,00 = US$ 0,49 US$ 1,00 = R$ 2,02 SIGLAS E ABREVIAÇÕES AF Ano Fiscal Fiscal year AGE Auditoria Geral do Estado Internal Audit Department Bacen Banco Central do Brasil Central Bank of Brazil BID Banco Interamericano de Desenvolvimento Inter-American Development Bank BIRD Banco Internacional para Reconstrução e International Bank for Reconstruction and Desenvolvimento Development BM Banco Mundial World Bank BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e National Bank of Economic and Social Development Social CPS Estratégia de Parceria com o País Country Partnership Strategy DPL Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento Development Policy Loan FGC Fundo Garantidor de Créditos Deposit Insurance Fund FMI Fundo Monetário Internacional International Monetary Fund FUNDEB O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Fund for Maintenance and Development of Basic Educação Básica Education GIDE Gestão Integrada da Escola Integrated School Management GoB Governo do Brasil Government of Brazil GORJ Governo do Estado do Rio de Janeiro Government of Rio de Janeiro IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Brazilian Institute of Geography and Statistics ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação Tax on Goods and Services de Serviços IDEB �ndice de Desenvolvimento da Educação Básica Index of Development of Basic Education IDERJ �ndice de Desenvolvimento da Educação Básica do Index of the development of primary education on the Estado do Rio de Janeiro State of Rio de Janeiro IED Investimento Estrangeiro Direto Foreign Direct Investment IGP-DI �ndice Geral de Preços – Disponibilidade Interna General Prices Index IOF Imposto sobre Operações Financeiras Financial Transactions Tax IPCA �ndice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Consumer Price Index IPSAS Normas Internacionais de Contabilidade Aplicada ao International Public Sector Accounting Standards Setor Público IPVA Imposto sobre propriedade de Veículos Automotores Tax on Motorized Vehicles JUCERJA Junta Comercial do Estado de Rio de Janeiro Board of Commerce for the State of Rio de Janeiro LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias Budget Guidelines Law LOA Lei de Orçamento Anual Annual Budget Law LRF Lei de Responsabilidade Fiscal Fiscal Responsibility Law NPL Empréstimo vencido Non-Performing Loan PAC Programa de Aceleração do Crescimento Growth Acceleration Program PAF Programa de Ajuste Fiscal Program of Fiscal Adjustment PAHI Programa de Apoio aos Hospitais do Interior Program to Support Hospitals PEA População Economicamente Ativa Economically Active Population PEFA Método de despesa pública e responsabilidade Public Expenditure and Financial Accountability financeira ii PFM Gestão de Finanças Públicas Public Financial Management PIB Produto Interno Bruto Gross Domestic Product PPA Plano Plurianual Multi-year Plan PPP Parcerias Público-Privadas Public-Private Partnerships PSF Programa Saúde Família Program for Primary Health Care RCL Receita Corrente Líquida Net Current Revenue REGIN Sistema de Registro Integrado Integrated Recording System for taxes SAERJ Sistema de Avaliação da Educação no Estado do Rio Education evaluation system of the State of Rio de de Janeiro Janeiro SEEDUC Secretaria de Estado de Educação State Secretariat of Education SEFAZ Secretaria de Estado da Fazenda State Secretariat of Finance SEPLAG Secretaria de Estado de Planejamento State Secretariat of Planning SES Secretaria de Estado de Saúde State Secretariat of Health SESDEC Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil State Secretariat of Health and Civil Defense SIL Empréstimo para Investimento Específico Specific Investment Loan STN Secretaria do Tesouro Nacional National Treasury Secretariat SUS Sistema Único de Saúde Public Health System SWAP Abordagem Setorial Ampla Sector Wide Approach TAL Empréstimo para Assistência Técnica Technical Assistance Loan TCE Tribunal de Contas do Estado Court of Accounts of the State UPA Unidade de Pronto Atendimento 24 hour emergency care unit UPP Unidades de Polícia Pacificadora Pacification Police Units VAT Imposto sobre o Valor Adicionado Value Added Tax Vice-Presidente: Hasan A. Tuluy Diretor de País: Deborah L. Wetzel Diretor de Setor: Rodrigo A. Chaves Gerente de Setor: Arturo Herrera Líder de Setor Pablo Fajnzylber Líderes do Grupo de Trabalho: Yaye Seynabou Sakho Roland Clarke iii BRASIL EFICIÊNCIA FISCAL PARA A QUALIDADE NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS EMPRÉSTIMO PARA POL�TICAS DE DESENVOLVIMENTO �NDICE I. INTRODUÇÃO .....................................................................................................................................................1 II. CONTEXTO NACIONAL ....................................................................................................................................2 A. ACONTECIMENTOS ECONÔMICOS RECENTES NO BRASIL ..............................................................2 B. PANORAMA MACROECONÔMIO ATUAL ...............................................................................................7 C. EVOLUÇÃO SOCIOECONÔMICA RECENTE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO ........................... 11 III. PROGRAMA DO GOVERNO E PROCESSOS PARTICIPATIVOS ................................................................ 20 IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO .................................................................................. 28 A. RELAÇÃO COM A CPS .............................................................................................................................. 28 B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES ........................................................................ 29 C. ESCOLHA DO INSTRUMENTO E RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO ................ 30 D. LIÇÕES APRENDIDAS ............................................................................................................................... 33 E. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS ................................................................................................................ 35 V. EMPRÉSTIMO PARA POL�TICA DE DESENVOLVIMENTO PROPOSTO ................................................. 37 DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO ............................................................................................................................. 37 �REAS DE POL�TICAS PÚBLICAS ................................................................................................................... 39 VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO .............................................................................................................. 51 A. POBREZA E IMPACTO SOCIAL ............................................................................................................... 51 B. ASPECTOS AMBIENTAIS ......................................................................................................................... 54 C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO ................................................................... 54 D. ASPECTOS FIDUCI�RIOS ......................................................................................................................... 55 E. DESEMBOLSO E AUDITORIA .................................................................................................................. 57 F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS ........................................................................................................ 57 ANEXO 1. CARTA SOBRE A POL�TICA DE DESENVOLVIMENTO ................................................................. 60 ANEXO 2. MATRIZ POL�TICA DA OPERAÇÃO – INDICADORES DE RESULTADOS ................................... 70 ANEXO 3. AN�LISE DA SUSTENTABILIDADE FISCAL E DA D�VIDA DO RIO DE JANEIRO ................... 74 ANEXO 4. O BRASIL EM REVISTA ....................................................................................................................... 88 A operação DPL Eficiência Fiscal para a Qualidade na Prestação de Serviços Públicos foi elaborada por uma equipe do BIRD composta por Seynabou Sakho, Roland Clarke, Tarsila Velloso, Pablo Fajnzylber, Patricia Miranda, Rafael Barroso, Edith Kikoni, Cindy Audiguier, Ana Mie Horigoshi Reis, Miguel Navarro, Miguel-Santiago Oliviera, Barbara Bruns, Leandro Costa, Fanny Weiner, Augusto Mendonça, Alberto Costa, Joseph Kizito, Rogerio Santarosa, Flavia Nahmias, Angela Nieves Porto, Rocio Manrique, Fabio Bittar, Andre Medici, Magnus Lindelow, Joseph Kavanagh, Paulo dos Santos, Mariana Montiel, Ezau Pontes, Florencia Liporaci. iv RESUMO DO EMPRÉSTIMO E DO PROGRAMA ESTADO DO RIO DE JANEIRO, BRASIL EFICIÊNCIA FISCAL PARA A QUALIDADE NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS EMPRÉSTIMO PARA POL�TICAS DE DESENVOLVIMENTO Mutuário: Estado do Rio de Janeiro, Brasil Executor do Secretaria de Fanzenda do Estado do Rio de Janeiro Projeto Dados do Empréstimo no valor de US 300 milhões com a garantia da República Federativa do Brasil. financiamento Empréstimo do BIRD flexível e vinculado a compromisso, com spread variável, amortizações personalizadas, período de carência de 5 anos e vencimento final em 23 anos e seis meses. Tipo de Operação Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento em uma única parcela, a ser desembolsada após o empréstimo se tornar efetivo. Principais áreas A operação proposta irá apoiar ações nas seguintes áreas: de políticas  Fortalecimento da Administração Tributária. públicas  Melhoria da Eficiência da Gestão das Finanças Públicas.  Melhoria da Qualidade e da Eficiência dos Serviços de Educação e de Saúde Públicas. Principais Fortalecimento da Administração Tributária Indicadores de  Criação de uma Conta Única do Contribuinte que permitirá o acesso de cada contribuinte às suas Resultados (até contas 2013)  Implementação progressiva de indicadores de desempenho para a administração tributária (10 indicadores em 2012 e 20 em 2013) Melhoria da Eficiência da Gestão das Finanças Públicas  Projetos de investimento que atendem aos critérios exigidos foram submetidos a processo de triagem, utilizando as técnicas adotadas pelo Estado.  Compromissos anuais dos projetos de investimento publicados começando com cinco grandes projetos de investimento selecionados.  Publicação pelo Estado dos resultados dos cálculos de custos de pelo menos quatro programas de políticas importantes, com os seus resultados-chave definidos.  Sistemas de controle interno aperfeiçoados com base no relatório anual da AGE. Melhoria da Qualidade e da Eficiência dos Serviços de Educação e de Saúde Públicas  Novos diretores de escola e diretores regionais selecionados com base no novo processo baseado no mérito.  O Governo do Estado assinou convênios com Organizações Sociais (OS) para administrar 15 unidades de saúde e serviços estratégicos (serviços laboratoriais, serviços de imagens, etc.).  Aumento de 43% no número de hospitais no âmbito do programa PAHI1 com serviços de ouvidoria.  Aumento de 43% no número de hospitais com comitês de avaliação de infecção hospitalar.  Aumento de 17% para 24% na oferta de tratamentos complexos para pacientes de outros municípios. Objetivo(s) de A operação proposta tem por objetivo ajudar o Governo do Rio de Janeiro a fortalecer a sua Desenvolvimento administração tributária, melhorar a eficiência da gestão das finanças públicas, aumentar a qualidade da do Programa e sua prestação dos serviço público nas áreas de educação e saúde e garantir que as políticas adotadas contribuição para estejam alinhadas com as prioridades do Governo do Estado e com os recursos que poderão estar a CPS disponíveis a médio prazo. A operação proposta está plenamente alinhada e estreitamente relacionada com os objetivos da CPS para o Brasil (2012-2015), que dá ênfase a uma gestão macroeconômica sólida, à consolidação fiscal, à eficiência na gestão do setor público e à qualidade na educação e nos gastos com a saúde, especialmente em nível estadual, como pilares fundamentais para alcançar o desenvolvimento econômico sustentável e um crescimento econômico inclusivo no Brasil. v Riscos e A presente operação está sujeita a três riscos principais: Mitigação de Riscos econômicos e fiscais: Do ponto de vista econômico, as receitas fiscais provenientes do ICMS e Riscos as receitas do petróleo são altamente suscetíveis a flutuações macroeconômicas e à volatilidade do preço do petróleo, respectivamente. Há outras pressões fiscais associadas aos aumentos estruturais nos gastos, entre outros, aqueles relacionados com os investimentos para a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos, bem como os gastos com saúde do pessoal, educação e segurança. Além disso, os elevados custos dos programas governamentais bem-sucedidos (pacificação das favelas, criação de unidades de atendimento emergencial) também implicam aumentar a pressão fiscal. Tais riscos são mitigados pelas (i) reformas para aumentar a eficiência apoiadas por esta operação; (ii) pelo compromisso e capacidade do governo do Estado com a continuidade da disciplina fiscal, de modo que as repercussões fiscais da desaceleração global e dos eventos esportivos sejam gerenciadas com prudência; (iii) pelo Quadro de Responsabilidade Fiscal, que restringe a tomada de novos empréstimos pelo Estado e define metas fiscais acordes, e (iv) pela recente aprovação pelo Senado de uma nova regra de partilha, que seria aplicada a todos os royalties provenientes de todos os campos do pré-sal, incluindo os já licitados, reduzindo a participação do Estado do Rio de Janeiro em relação à legislação anterior, mas evitando perdas para os estados e municípios produtores. Riscos externos: Uma desaceleração econômica global poderia afetar o crescimento, o setor externo, as finanças, a dívida e o setor financeiro do Brasil. Um crescimento global mais lento associado à recuperação lenta da economia norte-americana, à desaceleração da economia chinesa e à preocupação cada vez maior com a situação fiscal de alguns países da zona do euro pode traduzir-se na queda da demanda externa pelos produtos de exportação do Brasil. Em particular, um deterioração da economia chinesa afetaria a situação comercial do Brasil e a demanda por exportações, dada a significativa demanda da China. Em segundo lugar, a vulnerabilidade do setor bancário a uma contínua desaceleração global devido à exposição de alguns bancos de pequeno e médio porte ao risco de liquidez. O agravamento da conjuntura econômica mundial também representa um risco para o cumprimento das metas fiscais. Tais riscos são mitigados pelo fato de que o país tem uma forte inserção externa, ocupa uma posição fiscal razoável e o seu setor financeiro está firmemente posicionado. A avaliação de todo o setor bancário indica que o sistema bancário brasileiro atualmente tem sólidos níveis de liquidez e reservas de capital. O Brasil recuperou-se rapidamente da crise de 2008, atingindo a maior taxa de crescimento do PIB (7,5%) dos últimos 20 anos em 2010. O Brasil está preparado para responder a uma possível crise, usando ativamente uma ampla gama de instrumentos de políticas públicas. A antecipação das intervenções realizadas nos últimos meses consistindo na flexibilização da política monetária e na redução dos controles à movimentação de capital indicam que o país está preparado para enfrentar prontamente eventuais ameaças externas ao crescimento interno. Risco político e institucional: A situação política do Estado do Rio de Janeiro continua sendo complexa e poderá haver oposição às reformas por parte de grupos com interesses políticos fortemente enraizados, como os sindicatos de servidores públicos. A Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos geram ainda mais riscos institucionais e financeiros devido à proliferação de legislação que reduz os controles e a supervisão dos investimentos associados a esses eventos. Tais riscos são mitigados pelo ritmo das reformas, tais como a implantação de práticas de GFP aprimoradas que permitam a tomada de decisões sobre a alocação de recursos com pleno conhecimento das possíveis compensações e das implicações financeiras futuras das decisões políticas. Código da P126465 Operação vi DOCUMENTO DE PROGRAMA DO BIRD PARA O EMPRÉSTIMO PROPOSTO PARA POL�TICAS DE DESENVOLVIMENTO EFICIÊNCIA FISCAL PARA A QUALIDADE NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO I. INTRODUÇÃO 1. Este documento de programa apresenta uma proposta de Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL) no valor de US$ 300 milhões para o Estado do Rio de Janeiro. O DPL em questão foi concebido com a finalidade de auxiliar o Governo do Rio de Janeiro (GORJ) na continuidade das ações direcionadas a aperfeiçoar a gestão fiscal, a prestação de serviços sociais nas áreas de saúde e educação e a administração das finanças públicas. Apesar de ter sido requerida como um DPL independente, a operação faz parte de uma parceria semiprogramática de longa data do Banco Mundial com o Estado. Trata-se da terceira operação de DPL com o Estado do Rio de Janeiro, seguindo o DPL Projeto de Políticas de Sustentabilidade Fiscal, Desenvolvimento Humano e Competitividade, aprovado pela Direção Executiva em fevereiro de 2010 (DPL1), e o DPL Programa de Habitação e Desenvolvimento Urbano, aprovado pela Direção em março de 2011 (DPL2). A operação proposta está plenamente alinhada e estreitamente relacionada com os objetivos da CPS para o Brasil (2012-2015).1 Este DPL aborda diretamente dois dos quatro pilares da CPS (aumentar a eficiência dos investimentos públicos e melhorar a qualidade e a prestação de serviços públicos para famílias de baixa renda), enquanto o DPL2 se centrou fundamentalmente nos dois outros (promover o desenvolvimento econômico regional e melhorar a gestão dos recursos naturais e a resiliência às mudanças climáticas). 2. As políticas apoiadas por esta terceira operação de DPL são parte integrante do programa de reformas a médio prazo empreendido pelo GORJ e têm como objetivo aprofundar e ampliar as áreas atendidas pelo primeiro DPL. Mais precisamente, esta operação apoiará medidas direcionadas a: (i) melhorar a eficiência da administração tributária; (ii) melhorar a gestão orçamentária, inclusive no que se refere à seleção e avaliação de novos projetos de investimento pelo setor público, ao aperfeiçoar a estimativa de custos das novas iniciativas de políticas públicas e ao fortalecer os controles internos; (iii) aumentar a qualidade e a eficiência do sistema de ensino por meio da introdução de processos de seleção por meritocracia dos diretores de escola, de metas anuais de desempenho por escola e de bonificações vinculadas ao desempenho, e, no sistema de saúde, aumentar a eficiência dos gastos tanto nos hospitais regionais como nos de municípios de menor porte. 3. A operação proposta está estreitamente relacionada com o Projeto de Assistência Técnica para Renovação e Fortalecimento da Gestão Pública (TAL) - P106768 e ao financiamento adicional desse Projeto, que se encontra em fase de preparação e se direciona à prestação de apoio técnico para o Estado nas áreas de políticas públicas contempladas no DPL. A operação proposta também se estrutura sobre as reformas empreendidas no âmbito do DPL1 e 1 A Estratégia de Parceria com o País (CPS) 2012-2015 do Grupo Banco Mundial (Relatório No.6373-BR) foi discutida pelos Diretores Executivos em 1º de novembro de 2011. 1 complementa aquelas do DPL2, que se centraram em questões de planejamento urbano, gestão do risco de desastres e prestação de serviços às populações pobres. Esta operação é coerente com o teto de endividamento fixado no Programa de Ajuste Fiscal (PAF) do Rio de Janeiro e recebeu a aprovação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). 4. A operação representa a continuação do trabalho conjunto em curso com o Estado do Rio de Janeiro. O primeiro DPL se mostrou muito eficaz no que se refere a apoiar a consolidação fiscal, tendo como efeitos a ampliação da capacidade de investimento em infraestrutura do Estado e a melhoria das condições de vida das comunidades mais pobres. Ao apoiar as áreas de saúde e educação, principalmente nas comunidades mais marginalizadas (foco também do DPL2), a operação anterior (DPL1) contribuiu para um dos eixos centrais da política do Estado, o de reintegração de um estado com grandes desigualdades em termos de riqueza, renda e acesso a serviços públicos e segurança. Assim, embora seja um dos estados mais ricos do Brasil, o Rio de Janeiro também se caracteriza por extremas desigualdades, e nesse sentido sua experiência com reformas pode servir como um modelo para o desenvolvimento e difusão de reformas institucionais e abordagens à redução da desigualdade, especialmente em acesso aos serviços públicos. II. CONTEXTO NACIONAL A. ACONTECIMENTOS ECONÔMICOS RECENTES NO BRASIL 5. A relativa resiliência do Brasil diante da crise financeira global foi reflexo de uma boa gestão macroeconômica e de um sistema financeiro robusto. Após a crise global de setembro de 2008, o Brasil sofreu uma redução brusca no crédito externo e interno e uma desvalorização cambial considerável. A rápida queda na demanda externa, somada à redução acentuada de investimentos, levou a uma retração de 4,2% no produto interno bruto (PIB) no quarto trimestre de 2008, seguida por uma queda de 2% no primeiro trimestre de 2009. Contudo, o período de recessão não foi além daqueles dois trimestres. A rápida resposta por parte das autoridades evitou uma crise de crédito e mitigou o impacto da crise financeira mundial sobre a economia brasileira, que conseguiu se recuperar rapidamente. A política fiscal anticíclica adotada em 2009 foi acertada e continuou vigorando em 2010, impulsionada pela rigidez das despesas correntes, pelo ciclo político e pelas dificuldades em reverter rapidamente as medidas anticíclicas implementadas no ano anterior. Após uma contração de 0,3% em 2009, a economia cresceu a uma taxa anual de 7,5% em 2010. 6. Pelo menos até meados de 2011, a grande entrada de capital de investidores exerceu uma forte pressão de alta sobre o real, acompanhada por um aumento do endividamento externo do setor privado. Após uma valorização de 11,9% em 2010, no final de agosto de 2011 o real foi negociado em alta, a R$ 1,59 por dólar norte-americano, uma valorização de 44% desde o início de 2009. O Banco Central (Bacen) acumulou reservas internacionais rapidamente, indo de US$ 239,1 bilhões em dezembro de 2009 para US$ 372,4 bilhões em maio de 2012. No entanto, essa acumulação de reservas veio acompanhada por um aumento de cerca de 50% da dívida externa total de Brasil, que passou de US$ 198 bilhões em dezembro de 2009 para US$ 298,2 bilhões no final de maio de 2012, sendo que mais de 89% tinham vencimento com mais de 360 dias. A dívida externa bruta, definida em termos amplos, incluindo empréstimos entre empresas e participações de não residentes em instrumentos de renda fixa concedidos no 2 Brasil, aumentou de US$ 373,4 bilhões para US$ 543,7 bilhões entre dezembro de 2009 e maio de 2012. Já a dívida externa bruta do setor privado teve um aumento de 66% no período, totalizando US$ 347,3 bilhões. O maior aumento ocorreu no setor bancário, no qual a dívida externa bruta atingiu US$ 135,6 bilhões em maio de 2012, um aumento de 113% com relação a dezembro de 2009. 7. Ao mesmo tempo, nos últimos anos a relação entre a dívida pública externa e o PIB apresentou uma queda acentuada no Brasil, refletindo em boa parte a prudência da política fiscal adotada pelo país. A dívida externa bruta do setor público como percentual do PIB caiu de 9,3% em 2005 para 2,7% em 2011 e deve permanecer estável nesse patamar durante os próximos anos. Outros indicadores de vulnerabilidade do setor externo vem apresentando um comportamento semelhante. Por exemplo, o total do serviço da dívida externa (como porcentagem das exportações) apresentou uma queda de 38% entre 2007 e maio de 2012. Mais impressionante ainda é que a dívida externa total como proporção das reservas internacionais caiu de 557,1% em 2002 para uma projeção de 82% em 2012. Além disso, a participação de não residentes na dívida pública, estimada em 3,8% em 2011, continua relativamente baixa em comparação com a média de 20,4% em mercados emergentes. Tabela 1: Brasil - indicadores macroeconômicos 2005 -2015 Projeção Indicador 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Contas Nacionais (Variação percentual anual real) Crescimento Real do PIB 3,2 4,0 6,1 5,2 -0,3 7,5 2,7 2,5 4,3 4,3 4,2 (em porcentagem do PIB) Investimento interno bruto 15,9 16,4 17,4 19,1 18,1 19,5 19,3 19,9 20,6 21,2 21,2 Setor Externo (em bilhões de US$, salvo quando indicado) Conta corrente 14,0 13,6 1,6 -28,2 -24,3 -47,3 -52,5 -65,8 -69,4 -89,0 -101,9 Balança comercial 44,7 46,5 40,0 24,8 25,3 20,1 29,8 18,2 14,8 4,4 1,0 Exportações (fob) 118,3 137,8 160,6 197,9 153,0 201,9 256,0 263,4 277,9 295,3 325,5 Importações (FOB) 73,6 91,4 120,6 173,1 127,7 181,8 226,2 245,2 263,1 290,9 324,5 Serviços não factoriais, líquidos -8,3 -9,6 -13,2 -16,7 -19,2 -30,8 -38,0 -39,8 -45,2 -54,9 -59,3 Transferências de renda e correntes, -22,4 -23,2 -25,3 -36,3 -30,3 -36,6 -44,3 -44,2 -39,0 -38,5 -43,5 Investimento direto, líquido 12,5 -9,4 27,5 24,6 36,0 36,9 67,7 55,1 59,0 62,0 65,1 Carteira de investimentos, líquido 4,9 9,1 48,4 1,1 50,3 63,0 35,3 25,9 26,4 28,8 31,2 Reservas internacionais brutas 53,8 85,8 180,3 193,8 238,5 288,6 352,0 381,3 392,1 404,0 439,7 Conta corrente (% do PIB) 1,6 1,3 0,1 -1,7 -1,5 -2,2 -2,1 -3,0 -2,9 -3,2 -3,4 Governo Geral (em porcentagem do PIB) Total de Receitas e Subsídios 35,8 35,9 35,7 36,3 35,0 36,6 36,2 36,2 36,5 36,5 36,7 Despesa Total 39,3 39,5 38,3 37,7 38,1 39,4 38,6 38,8 38,9 39,0 39,1 Despesas Correntes 37,2 37,4 36,4 35,3 35,6 35,1 35,8 35,9 35,9 35,9 36,0 das quais: Pagamento de Juros 7,3 6,8 6,1 5,4 5,2 5,2 5,5 5,8 5,6 5,5 5,4 Despesas de Capital 2,1 2,1 2,0 2,4 2,4 4,3 2,8 2,9 3,0 3,1 3,1 Resultado Primário 3,8 3,2 3,4 4,0 2,1 2,4 3,1 3,1 3,1 3,0 3,0 Resultado global -3,5 -3,5 -2,7 -1,4 -3,1 -2,8 -2,4 -2,6 -2,4 -2,5 -2,4 Dívida Bruta do Setor Público 69,2 66,7 65,2 63,5 66,9 66,8 63,0 61,0 58,1 55,4 53,2 Dívida Interna 59,9 60,0 60,6 58,4 63,2 63,7 60,1 57,9 55,0 52,6 50,4 Dívida Externa 9,3 6,7 4,6 5,1 3,7 3,1 2,9 3,1 3,0 2,9 2,8 Preços (Variação percentual anual) Deflator do PIB 7,2 6,2 5,9 8,3 7,2 8,2 7,0 5,5 5,0 5,0 5,0 �ndice de Preços ao Consumidor (eop) 5,7 3,1 4,5 5,9 4,3 5,9 6,5 5,0 5,6 5,1 4,8 Preços ao produtor (eop) -1,0 4,3 9,3 9,8 -4,1 13,8 4,1 6,0 4,9 4,8 4,7 Itens pró-memória: PIB nominal (em R$ bilhões) 2.147 2.369 2.661 3.032 3.239 3.770 4.143 4.366 4.781 5.236 5.729 Fonte: FM I, Bacen, IBGE, EIU, Cálculo do BM 3 8. Para evitar o risco de superaquecimento, em 2010 o Banco Central adotou uma política monetária contracionista, que foi complementada por uma política fiscal mais restritiva em 2011. A inflação medida pelo índice de preços ao consumidor amplo (IPCA), conforme calculada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), encerrou 2010 em 5,9%. Para controlar a inflação, a partir de abril de 2010 o Banco Central começou a aumentar a taxa da política monetária em 375 pontos base, chegando a 12,5% em junho de 2011. Além disso, em fevereiro de 2011, o Governo Federal anunciou cortes de R$ 50 bilhões nos gastos orçados, o que somado ao bom desempenho das arrecadações permitiu uma projeção do superávit primário de 3,1% do PIB em 2011, em comparação com os 2,4% de 2010 (ver os principais indicadores macroeconômicos na Tabela 1). 9. Apesar do rápido aumento da inflação ao longo de boa parte de 2011, em agosto de 2011 o Banco Central decidiu afrouxar a sua política em resposta ao agravamento da situação econômica global e nacional. As condições do mercado de trabalho melhoraram durante boa parte de 2011, com níveis recordes de geração de emprego e taxas de desemprego historicamente baixas (4,7% em dezembro). A inflação atingiu 6,5% em 2011, um aumento condizente com o limite superior da meta de inflação. No entanto, em resposta a uma aparente deterioração da perspectiva de crescimento global, e sabendo que essa situação poderia ter um impacto deflacionário no Brasil, em 31 de agosto de 2011 o Banco Central reduziu a taxa da política monetária em 450 pontos base, até atingir 8% em julho de 2012. Além disso, em novembro de 2011 o Bacen reduziu significativamente os requisitos de capital para empréstimos ao consumidor. Para empréstimos com prazos superiores a 60 meses, essa redução foi de até 50%. De maneira análoga, em janeiro de 2012 o Bacen permitiu que os grandes bancos usassem até 36% do depósito compulsório sobre depósitos a prazo para garantir a liquidez de bancos de pequeno e médio porte, e em maio de 2012 o Governo anunciou novas regras para reduzir o rendimento mínimo garantido das aplicações em caderneta de poupança isentas de imposto de renda, para facilitar novos cortes na taxa monetária. No que tange a política fiscal, o Governo pretende manter sua postura política atual de neutralidade. O Governo se comprometeu particularmente com metas de superávit primário de 3,1% do PIB em 2012 e 2013. Esse compromisso, respaldado pelo anúncio feito em fevereiro de cortes de R$ 55 bilhões nas despesas orçadas para 2012, gerou até agora um superávit primário de R$ 62,8 bilhões nos cinco primeiros meses de 2012, o que representa cerca de 45% da meta para o ano. 10. O ritmo da atividade econômica caiu consideravelmente em 2011 em função de fatores domésticos e externos. Por um lado, a desaceleração foi causada por uma postura mais restritiva na política monetária e fiscal adotada pelo Governo Federal no primeiro semestre. Por outro lado, a recuperação lenta da economia norte-americana, a desaceleração da economia chinesa e a preocupação cada vez maior com a situação fiscal de alguns países da zona do euro já causaram uma piora no panorama econômico mundial, que se traduziu na queda da confiança por parte de empresas e consumidores. Nesse contexto, o crescimento do PIB caiu para 2,7% em 2011. Após um período de estagnação durante o terceiro trimestre de 2011, o PIB ensaiou uma tímida recuperação de 0,2% no último trimestre do ano, ficando abaixo da média observada nos quatro últimos trimestres (de 0,5%). No primeiro trimestre de 2012, o PIB cresceu mais 0,2%. Do lado da oferta, a fraca série de resultados se deve principalmente à contração do setor agrícola de 7,3% de trimestre a trimestre. Os setores de indústria e de serviços registraram um aumento de 1,7% e 0,6%, respectivamente, com relação ao trimestre anterior. Do lado da 4 demanda, o crescimento foi impulsionado pelo consumo público (1,5%) e privado (1%), enquanto a formação bruta de capital fixo registrou queda de 1,8%. 11. Dados mais recentes sugerem que, apesar do crescimento robusto do consumo, o setor industrial continua limitando o crescimento econômico. A vendas do comércio varejista restrito registraram um aumento de 9,2% ao ano até maio, enquanto as vendas do comercio varejista amplo (incluídos automóveis e material de construção) cresceram 5,8% ao ano. O desempenho mais tímido do comércio varejista ampliado se deveu principalmente à desaceleração das vendas de veículos. As vendas no varejo e o consumo privado apresentam perspectivas positivas, motivadas pela queda nas taxas de juros, expansão do mercado de trabalho, inflação moderada e incentivos fiscais dirigidos ao consumidor. Apesar disso, a recuperação do setor industrial continua lenta, conforme ilustra a contração de 0,9% da produção industrial em maio de 2012. Nesse contexto, o �ndice de Atividade Econômica do Banco Central (IBC-Br), um substituto do PIB mensal, permaneceu praticamente inalterado em maio, registrando uma contração de 0,02%. Considerando o trimestre findo em maio de 2012, o IBC- Br cresceu 0,07%, bem abaixo da expansão de 0,31% e 0,54% observada em abril e março, respectivamente. O fraco ritmo da atividade econômica no primeiro semestre de 2012 foi influenciado principalmente pelo desempenho negativo do setor industrial e pela concomitante desaceleração da formação bruta de capital fixo associado à maior incerteza externa. Durante o segundo semestre de 2012, no entanto, o crescimento deve retomar sua força e possivelmente superar seu potencial até o final do ano, em resposta às várias medidas de estímulo implementadas até o momento pelas autoridades. 12. Para combater a recente desaceleração do crescimento, particularmente com relação à produção industrial doméstica, o Governo tomou medidas para conter a valorização da moeda e vem acenando com intervenções mais diretas na política industrial. Em termos específicos, o Governo vem aumentando as restrições à entrada de capital através da extensão do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) aos fluxos de capital estrangeiro, cobrindo assim todos os empréstimos com vencimento nos próximos cinco anos. Além disso, o Banco Central aumentou mais recentemente suas intervenções no mercado de câmbio primário. O resultado dessas ações, junto com a flexibilização da política monetária e a instabilidade econômica mundial, tem sido uma rápida desvalorização do real de mais de 19% em relação ao dólar, entre fevereiro e meados de julho de 2012 (de uma média de R$ 1,71/US$ em fevereiro para R$ 2,03/US$). Além disso, em abril foi lançado um novo pacote de medidas de estímulo à indústria, que visa reforçar o setor de manufatura. Entre tais medidas podemos citar uma desoneração da folha de pagamentos nas indústrias mais afetadas pelas condições internas e mundiais desfavoráveis, além de um novo aporte de R$ 45 bilhões no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Para compensar uma possível queda na receita, incluindo perdas em impostos sobre a folha de pagamentos da indústria, estimados em R$ 7 bilhões atualmente, o Governo anunciou um aumento nas alíquotas de duas contribuições destinadas à seguridade social, aplicadas a pessoas jurídicas. Além disso, em junho de 2012 foi lançado um pacote de estímulo no valor de US$ 4 bilhões destinado à formação bruta de capital fixo e as taxas de empréstimo do BNDES caíram em 50 pontos base, em uma nova tentativa de alavancar a taxa de investimentos no Brasil, complementando as medidas anteriores de estímulo ao consumo. 5 13. O sistema financeiro permanece estável e vem lidando bem com o agravamento da turbulência nos mercados globais. O estoque de crédito ao setor privado chegou a R$ 2,1 trilhões em maio de 2012, ou 50,1% do PIB brasileiro, um salto de 4,4 pontos percentuais em um ano. A lenta porém contínua deterioração da qualidade do crédito deverá estabilizar-se nos próximos meses. Indicadores de inadimplência em estágio inicial (empréstimos com 15 a 90 dias de atraso) estabilizaram-se de maneira geral após um prolongado ciclo de deterioração. Considerando maio de 2012, os níveis de empréstimos inadimplidos (NPL, non-performing loans) ao consumidor recuou de 7% para 6,7% no mês anterior. Enquanto isso, na iniciativa privada os NPL permaneceram estáveis, na casa de 2,3% desde o início de 2012. As taxas de juros em queda devem ajudar a aliviar a pressão sobre os devedores e a manter a inadimplência em níveis estáveis. Além disso, os bancos parecem estar bem preparados para resistir aos desdobramentos negativos na qualidade do crédito. Com o aumento no nível mínimo de capital exigido pelos supervisores em antecipação ao Acordo de Basiléia III e graças aos lucros substanciais obtidos e capitalizados pelos bancos, o índice de solvência do sistema como um todo vem se mantendo perto de 16% (desde abril de 2012). Além disso, a reserva para a cobertura de empréstimos não realizáveis continua amplamente saudável, chegando a 150% dos empréstimos improdutivos em abril de 2012. Os empréstimos imobiliários vem crescendo com força: 40% este ano até maio de 2012, respondendo assim por 18,3% do aumento de 18,3% no crédito total concedido ao setor privado no período. Contudo, existe um pequeno risco de que o mercado imobiliário brasileiro venha a desenvolver uma “bolha de ativos�. Na verdade, esses empréstimos ainda representam apenas 10% do crédito total do setor privado e suas taxas de inadimplência caíram significativamente graças a melhorias nos processos de execução de hipotecas.2O sistema também contém vários “colchões� não-tributários para amortecer o impacto de uma possível crise de liquidez: não só as reservas internacionais atingiram um nível recorde como o Fundo de Garantia de Depósitos (FGC) tem R$ 19 bilhões em ativos líquidos e os recolhimentos compulsórios chegaram a R$ 396 bilhões. 14. A conta corrente manteve-se basicamente estável durante 2011, enquanto o investimento estrangeiro direto (IED) registrou um crescimento robusto apesar da piora do quadro econômico global. O déficit da conta corrente totalizou US$ 52,6 bilhões em 2011 (2,1% do PIB, contra 2,2% em 2010). No entanto, o investimento direto líquido aumentou de US$ 36,9 bilhões em 2010 para US$ 67,7 bilhões em 2011. O déficit em conta corrente deve aumentar em 2012, motivado pelo menor crescimento dos preços de exportação e pela redução no superávit comercial. Os fluxos de IED somaram US$ 23,3 bilhões até maio de 2012 e devem permanecer fortes no médio prazo, apesar das incertezas causadas pelo cenário externo desfavorável e pela possibilidade de que alguns dos grandes fluxos de IED em 2011 tenham sido fluxos reversíveis sensíveis às taxas de juros que contornaram o IOF sobre investimentos estrangeiros em renda fixa. A grande liquidez nos mercados internacionais e a perspectiva de que a economia do país cresça mais nos próximos anos do que a maioria das economias desenvolvidas deve fazer com que o IED se mantenha forte o bastante para financiar a maior parte do déficit da conta corrente. 2 Por exemplo, os empréstimos vencidos há mais de 90 dias caíram mais de 75% desde 2006. Além disso, a demanda por crédito habitacional está sendo impulsionada principalmente por aqueles que estão adquirindo seu primeiro imóvel, e não com fins especulativos. 6 15. A perspectiva de crescimento dos investimentos estrangeiros de portfólio é menos positiva. Motivados principalmente pelas altas taxas de juros reais no mercado doméstico em um momento de taxas de juros excepcionalmente baixas no mercado internacional, esses ingressos exercem forte pressão de alta sobre a cotação do real e levaram as autoridades a aumentar o IOF sobre investimentos estrangeiros em renda fixa de 2% para 6% em outubro de 2010. Essa medida, junto com o recente aumento da aversão ao risco em nível mundial devido à crise financeira na Europa, já levou a uma redução nos investimentos de portfólio. O aumento da turbulência internacional pode vir a reduzir ainda mais essas entradas de capital. Além disso, embora os diferenciais de juros reais devam continuar elevados, a recente decisão do Bacen de reduzir a taxa monetária deve desestimular as operações de carry trade. Em termos positivos, os fluxos de portfólio entrantes devem beneficiar-se da suspensão do IOF sobre investimentos estrangeiros em renda variável, anunciada em dezembro de 2011, assim como sobre emissões da dívida externa e empréstimos estrangeiros com vencimento entre 2 e 5 anos. O IOF de 6% passará a ser cobrado apenas sobre títulos externos e empréstimos com vencimento de até 2 anos. A carteira de investimentos totalizou US$ 7 bilhões nos primeiros cinco meses de 2012. 16. O aumento persistente das taxas de juros domésticas deve levar a um aumento nas reservas, mas também deve servir de incentivo para o aumento do endividamento externo por parte do setor privado. Nesse contexto, o Bacen aumentou o monitoramento dos riscos prudenciais e macroprudenciais relativos a possíveis descasamentos cambiais por empresas financeiras e não financeiras, aumentando os requisitos de declaração de empréstimos externos por empresas não financeiras. Além disso, o Bacen tomou medidas para mitigar esses riscos endurecendo as regras relativas à posição aberta líquida dos bancos, além de, pelo menos até bem recentemente, aumentar os requerimentos de capital para desacelerar as concessões de crédito. B. PANORAMA MACROECONÔMIO ATUAL 17. O panorama macroeconômico de médio prazo indica que o PIB deve crescer a uma taxa de 4% a 4,5% ao ano. No curto prazo, a previsão de crescimento é menor que em períodos anteriores, já que a economia brasileira vem sofrendo as consequências da deterioração da situação econômica mundial. No médio prazo, a forte demanda doméstica agregada deve impulsionar o crescimento. O nível de investimento vai aumentar particularmente devido à exploração de novos campos de petróleo offshore e os preparativos para os megaeventos esportivos dos próximos anos. 18. Apesar da previsão de crescimento moderado, a inflação deve permanecer ligeiramente acima da meta de 4,5%. Medidas de estímulo recentes renovaram as preocupações quanto ao compromisso do Bacen de atingir a meta central de inflação. A inflação média em 2012 deverá ficar em torno de 4,9%. A previsão leva em conta o repasse relativamente baixo para os preços de mercado da maior desvalorização do cambio, no contexto de queda dos preços das commodities e do ritmo lento da atividade econômica. 19. No curto prazo, os possíveis impactos sobre o volume de comércio, termos de troca e flutuações da taxa de câmbio tornam o setor externo um dos mais vulneráveis do Brasil a uma desaceleração global. Uma piora na situação da economia mundial causada por uma possível desaceleração nos EUA e/ou na China, somada à deterioração da situação fiscal de 7 alguns países da zona do euro, pode se traduzir em redução da demanda externa por exportações do Brasil devido à composição de seu mercado de exportação. Em 2011, as exportações para os EUA, Europa e China representaram 50% do total das exportações, com a China respondendo por 18%, a UE-25 por 21% e os EUA por 10%. A crescente participação da exportação de commodities, estimada pelo Governo do Brasil (GOB) em 59% em 2011, devido em boa parte ao aumento dos preços dos principais produtos de exportação, também aumenta a vulnerabilidade do país a fatores externos. À medida que diminuem as perspectivas de crescimento econômico da China, que no passado sustentaram o alto preço das commodities, a expectativa é de que as condições comerciais do Brasil continuem a se deteriorar, enfraquecendo o real ainda mais. No entanto, a vulnerabilidade do Brasil a eventos externos continua moderada devido aos seus níveis elevados de reservas e à composição favorável de sua dívida externa. 20. Não obstante a sua posição estável, o setor bancário está vulnerável a uma persistente desaceleração global e doméstica. Os bancos de pequeno e médio porte, que atualmente detêm, respectivamente, 8% e 12% dos ativos do sistema bancário, estão expostos a riscos de liquidez devido à sua dependência de fontes de financiamento doméstico voláteis; já os grandes bancos, que tem mais acesso a financiamento externo, podem vir a enfrentar dificuldades em rolar a dívida externa. Na verdade, o crescente endividamento externo do setor privado, refletindo em boa parte a emissão de títulos por empresas e bancos, vem levantando dúvidas quanto à capacidade de algumas empresas de administrar suas dívidas. Contudo, a maioria das métricas tradicionais de estrutura de capital sugerem que, nesta etapa, o nível e a composição da dívida externa3 do setor privado não apresentam riscos específicos para a estabilidade do setor financeiro. De modo geral, a avaliação do sistema bancário como um todo indica que os riscos estão sendo bem gerenciados. O sistema bancário atualmente apresenta níveis sólidos de liquidez e colchões adequados de capital; além disso, o sistema tem uma exposição direta limitada em moeda estrangeira: 7,2 % dos passivos e 4 % dos ativos. 21. O agravamento da conjuntura econômica mundial também representa um risco para o cumprimento das metas fiscais. O cumprimento das metas de superávit primário pode ser afetado pela desaceleração da atividade econômica, devido a uma possível queda na receita pública e ao aumento da despesas com proteção social. Ademais, em que pese o atual compromisso do Governo de privilegiar o uso de alavancas de política monetária para enfrentar a desaceleração econômica, as recentes medidas adotadas para impulsionar o setor industrial sugerem que o Governo permanece aberto à adoção complementar de estímulos fiscais e quase- fiscais caso a atividade econômica venha a desacelerar bruscamente. Existem várias outras fontes de riscos fiscais para monitorar, como o aumento do salário mínimo de janeiro de 2012, as eleições municipais que se aproximam, a desoneração concedida a certas indústrias e as atividades quase-fiscais exercidas pelo BNDES. 22. No médio prazo, o Brasil enfrenta desafios estruturais que limitam o seu potencial de crescimento a longo prazo. Entre os principais desafios estão o desenvolvimento de um mercado privado para o financiamento de longo prazo e a melhoria do ambiente de negócios (particularmente pela redução dos custos associados ao cumprimento das obrigações tributárias e à obtenção de autorizações e licenças comerciais). A necessidade de aumentar o investimento 3 Os níveis da dívida externa do setor privado a curto prazo continuam relativamente baixos, apesar do pequeno aumento desde 2007. 8 público e privado para lidar com os gargalos da infraestrutura e acelerar o aumento da produtividade, bem como de melhorar a efetividade e a custo-efetividade da despesa pública, também são questões importantes. 23. Apesar dos riscos externos e desafios das políticas públicas domésticas descritos acima, a estrutura macroeconômica geral do Governo é considerada adequada e sustentável a médio prazo. A estrutura fiscal do Brasil (ver o Quadro 1 para mais detalhes sobre o federalismo fiscal brasileiro) proporcionou ao Governo a flexibilidade necessária para responder com sucesso à crise financeira global de 2008/09, bem como ao agravamento da situação externa causada pela crise fiscal europeia, através da implementação de uma série de medidas fiscais, monetárias e externas para estimular a demanda doméstica. Apesar das dificuldades em manter o equilíbrio fiscal em vista da grande necessidade de investimentos e da pressão exercida pelo aumento das despesas correntes, a expectativa é de que a dívida bruta do setor público caia de 63% do PIB em 2011 para 58,1% do PIB em 2013. Além disso, as taxas de câmbio flexíveis e as reservas relativamente grandes de moeda estrangeira devem ajudar o Brasil a lidar com as consequências de uma potencial crise externa, entre elas uma possível mudança repentina nas percepções do mercado e a inversão nos fluxos de capital relacionada a tal mudança. 9 Quadro 1: O federalismo fiscal brasileiro e o controle do desempenho fiscal estadual A postura fiscal dos estados brasileiros sempre foi um elemento importante na gestão macroeconômica do Brasil. Até o final dos anos 90, as políticas tributárias expansionistas dos Estados e a falta de controles efetivos sobre o endividamento resultavam em crises frequentes de endividamento estadual. Em três diferentes ocasiões (1989, 1993 e 1997), o Governo Federal teve que assumir e reagendar as dívidas dos estados. A maior operação ocorreu em 1997, sob a Lei nº 9.496, quando o Governo Federal reestruturou R$ 200 bilhões (12% do PIB nacional) das dívidas dos estados. Na operação de refinanciamento de 1997, as dívidas foram refinanciadas em 30 anos. A dívida refinanciada, chamada de dívida intralimite, tem uma taxa de juros real de 6%, sendo que o valor nominal da dívida aumenta de acordo com a inflação. O teto para o serviço da dívida foi estabelecido em 13% da receita corrente líquida dos estados. Qualquer serviço da dívida que ultrapassar o teto de 13% é recapitalizado e adicionado ao estoque da dívida intralimite. Caso existam saldos devedores residuais ao final dos contratos (em 2028), caberá ao Estado pagar o restante em um prazo de 10 anos. O resgate de 1997 foi condicionado ao cumprimento por parte dos estados de programas de reforma estrutural e ajuste fiscal no médio prazo. Em troca do pacote de resgate, os contratos de renegociação da dívida obrigam à implementação de Programas de Ajuste Fiscal com três anos de rolagem, a serem acordados pela STN e os 25 estados que tiveram sua dívida resgatada pela Secretaria do Tesouro Nacional durante o período do contrato. Os PAF estabelecem metas anuais de endividamento, saldos primários, gastos com pessoal, arrecadação tributária e investimento público para garantir uma redução gradual do endividamento. Além disso, os PAF incluem reformas estruturais como privatização ou outras iniciativas de modernização do setor público. Os controles do desempenho fiscal subnacional foram reforçados com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todos os níveis de governo, incorporando rígidas restrições orçamentárias em um marco único e unificador. A Lei proíbe explicitamente acordos de refinanciamento da dívida entre os diferentes níveis de governo, resolvendo assim o problema de risco moral nas relações fiscais intergovernamentais causadas por resgates em série. Resoluções complementares do Senado também proíbem empréstimos sempre que: (i) a dívida consolidada líquida for superior a duas vezes a Receita Corrente Líquida (RCL); (ii) uma nova operação de crédito exceder 16% da RCL; e (iii) o serviço da dívida exceder 11,5% da RCL. Também fica proibido tomar empréstimos caso estes deixem de cumprir os prazos de redução da dívida estabelecidos nos contratos de renegociação da dívida previstos na Lei nº 9.496. Por fim, os governos subnacionais ficam de modo geral proibidos de emitir títulos da dívida até 2016, mas Estados cuja dívida líquida for inferior a sua receita corrente líquida poderão emitir títulos após 2011, porém nesses casos o Governo Federal se reserva o direito de revisar a decisão da emissão de títulos. Esse sistema de controles vem levando os estados e municípios a obter repetidos superávit, um ajuste que vem sendo mantido ao longo de quatro governos federais. Além disso, o sistema também tem favorecido a adoção de programas apropriados de despesa por parte dos governos subnacionais. Além dos controles sobre o endividamento, as exigências da LRF melhoraram a transparência e reforçaram as práticas orçamentárias. Transparência: a LRF prevê a divulgação periódica de relatórios sobre casos de orçamento excedido e descumprimento da LRF, incluindo as medidas corretivas tomadas em cada caso. Os estados e municípios que ultrapassarem os limites fiscais do ano precedente também devem prestar contas ao Ministério da Fazenda. O cumprimento das metas e tetos fiscais é monitorado pelo Poder Legislativo de cada esfera de governo, auxiliado pelo seu respectivo Tribunal de Contas. Instituições Orçamentárias: a LRF introduz requisitos mais rigorosos para as metas fiscais na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), reforçando o seu papel na elaboração do orçamento e na gestão fiscal em geral. A LRF também prevê uma avaliação detalhada dos passivos contingentes do governo e reforça a ligação entre a Lei de Orçamento Anual (LOA) e a LDO. A Lei complementar de Crimes Fiscais tem aplicação em todos os níveis da administração pública e prevê pena de reclusão para qualquer servidor público que desobedecer à LRF. 10 C. EVOLUÇÃO SOCIOECONÔMICA RECENTE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 24. Depois de anos de estagnação, a economia do estado registrou um crescimento moderado entre 2003 e 2008 e desde 2009 tem crescido bem acima da média nacional. Após um longo período de declínio econômico, decorrente da transferência da capital para Brasília e dos negócios para São Paulo, a economia do Rio de Janeiro teve seu primeiro ponto de inflexão em 2003. Desde então, o rápido crescimento industrial (em especial nos setores de petróleo e aço) vem estimulando a renovação da atividade econômica no estado. O setor de petróleo e gás representa 30% da produção industrial e 6,4% do emprego industrial. A descoberta de reservas de petróleo na Bacia de Campos na década de 1980 representou um importante impulso para o Rio, revitalizando indústrias altamente dependentes do petróleo e tendo um impacto positivo em toda a economia. Além disso, criou uma importante fonte de receita fiscal, por meio da partilha dos royalties gerados pela produção de petróleo. A receita dos royalties do petróleo representa 11% do total das receitas do Estado. Em termos reais, a economia cresceu em média 2,8% no período 2002-2009, mas nos últimos quatro anos esta taxa aumentou para 3,4% ao ano. Em 2009, o PIB do Estado cresceu 2,0% acima das médias da região Sudeste e nacional. Embora a participação do setor industrial no PIB total tenha aumentado nos últimos 10 anos com os avanços significativos registrados na indústria de extração de petróleo e gás, o setor de serviços continua a dominar a economia, com 73% do PIB estadual. 25. A economia do Estado recuperou-se rapidamente da crise financeira global – os indicadores da atividade econômica ficaram acima do patamar pré-crise de 2010. O setor industrial, o mais afetado, especialmente no primeiro semestre de 2009, recuperou-se da crise e registrou um aumento de sua produção de 37% entre seu nível mais baixo, em fevereiro de 2009, e outubro de 2010. Os índices de emprego e horas trabalhadas também atingiram seus níveis mais alto no final de 2010. No entanto, em 2011 a produção industrial estagnou no patamar registrado no final de 2010. O setor de serviços foi pouco atingido pela crise graças à sua estrutura, como pode ser visto no desempenho das vendas no varejo. O setor vem se beneficiando do crescimento do número de vagas de empregos formais, dos aumentos reais do salário mínimo, da expansão dos programas de transferência de renda condicionada e da expansão do crédito (ver Figura 2). 26. A atividade econômica no Rio de Janeiro em 2011 desacelerou em relação a 2010. O setor industrial cresceu 0,4 % em 2011, o mesmo que o desempenho nacional, como resultado de medidas de ajuste e dos efeitos da crise global. O tímido crescimento da produção industrial do Rio de Janeiro deveu-se à queda acentuada das indústrias extrativas (-8,7 %), que foi equilibrada pelo crescimento das indústrias de transformação (2,6 % em comparação com 0,25 % nacionalmente). A atividade econômica no Rio de Janeiro também se beneficiou de um forte crescimento das vendas no varejo, de 6,8 % em 2011 em relação a 2010. A população economicamente ativa (PEA) no Rio de Janeiro cresceu 3,2 % em setembro de 2011, em comparação com o mesmo mês em 2010. O nível de emprego formal também cresceu 7,1 % nesse período. 11 Figura 1: Crescimento real do PIB no Estado do Rio de Janeiro (1996-2009) Fonte: IBGE Figura 2: Crescimento da produção industrial e vendas no varejo - Rio de Janeiro Fonte: IBGE 27. O forte crescimento foi acompanhado por um vigoroso processo de criação de empregos no setor formal, que registrou entre 2004 e 2010 quase um milhão de empregos líquidos formais no estado. A crise reverteu temporariamente essa tendência. Já em 2010, com os efeitos da crise deixados para trás, a economia criou mais de 217 mil postos de trabalho formais (figura 3), com um forte desempenho do setor industrial e, especialmente, dos setores de serviços e de varejo, que responderam por 78% das novas vagas. Em 2011, outros 200 mil empregos formais foram criados. No entanto, o salário médio dos trabalhadores, embora aumentando, não aumentou tão rápido como em outros estados. Essa situação pode ser explicada porque a maioria das vagas de trabalho foram criadas no setor de serviços e em geral são remunerados com o salário mínimo. A taxa de desemprego na região metropolitana do Rio está abaixo da média brasileira e vem experimentando uma redução, embora a um ritmo mais lento do que a nacional (Figura 4). 12 Figura 3: Criação líquida de emprego, 2002-12 Figura 4: Taxa de desemprego (%) média de 12 meses *Empregos formais gerados entre junho/2011 e maio/2012 Fonte: MTE/Caged Fonte: IBGE 28. As perspectivas para a economia no futuro próximo são boas. A indústria de petróleo e gás deve continuar seu forte crescimento com a exploração e início da produção dos campos gigantes do pré-sal. Junto com o setor de petróleo, a indústria naval está sendo revitalizada e também vem crescendo rapidamente. O estado também está se tornando um importante pólo logístico, com um grande projeto na região norte (Porto do Açu). O estado tem um complexo petroquímico em crescimento (Comperj) e uma indústria automobilística consolidada. Por último, os megaeventos esportivos (Copa do Mundo de 2014 e Olimpíadas de 2016) que se aproximam têm sido uma oportunidade para acelerar os investimentos em infraestrutura física e social que estabelecerão as bases para um crescimento ainda maior do estado. Evolução recente dos indicadores fiscais e da dívida do Estado do Rio de Janeiro4 29. Em 2010 e 2011, as receitas do Estado recuperaram-se rapidamente da crise, crescendo 7% e 7,6% em termos reais. As receitas fiscais representaram 50% desse crescimento. As receitas de capital também aumentaram 50% em consequência dos royalties (incluindo as chamadas Participações Especiais, que são royalties gerados por poços de alto desempenho). As transferências de verbas do Governo Federal aumentaram impulsionadas por repasses do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) para a educação e por convênios de financiamento para projetos de investimento público, entre eles o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Dessa maneira, os níveis globais de receitas aumentaram consideravelmente em relação a 2009. 30. As despesas correntes andaram pari passu com as receitas correntes. O aumento de 7,3 % nas despesas públicas em relação a 2010 foi impulsionado principalmente por gastos mais elevados com pessoal e outras despesas correntes, que aumentaram 6,8% e 8,9%, respectivamente. Em 2011, o crescimento da massa salarial deveu-se à elevação adicional do salário mínimo5 e também às novas contratações por meio de concurso público, bem como ao aumento dos salários nas áreas de educação e segurança, entre outras. Tais acontecimentos 4 O anexo fiscal 3, situado ao final do presente documento, traz a análise fiscal detalhada, incluindo a evolução dos saldos orçamentários nos últimos cinco anos, bem como as suposições dos cenários de linha de base. 5 O salário mínimo foi revisto no mês de janeiro de 2010, 2011 e 2012, com uma atualização de 9,7%, 5,9% e 14,1%, respectivamente. 13 podem vir a ter implicações a longo prazo e aumentar a rigidez da massa salarial do Estado no futuro. 31. No geral, os gastos do Estado com investimentos têm aumentado e os indicadores da dívida melhoraram. Desde 2008, os gastos com investimentos vêm respondendo ao aumento das receitas, mas também ao crescimento dos recursos das operações de crédito e dos novos convênios de cofinanciamento. No entanto, em 2011, os investimentos caíram 11,3% em termos reais em relação a 2010, em decorrência do ritmo mais lento das obras nesse que foi o primeiro ano do governo, situação em que é comum uma queda no nível de investimentos. Durante o mesmo período, foi mantido um resultado primário positivo, embora em queda, devido em grande parte aos níveis de investimentos mais altos. Da mesma forma, os indicadores de endividamento continuaram caindo. Devido ao crescimento das receitas fiscais e a ajustes fiscais coerentes, a relação entre dívida consolidada líquida e receitas caiu acentuadamente de mais de 200% em 2004 para 146% em 2011, bem abaixo do limite fixado pela LRF, de 200% (ver Tabela A3.4 e Figura 5). O estoque da dívida aumentou 12% em 2010 devido em grande medida à elevação do �ndice Geral de Preços-Distribuição Interna (IGP-DI), ao qual está indexada a dívida com o Governo Federal. O serviço da dívida vem crescendo a um ritmo modesto, impulsionado mais pelo aumento das amortizações do que pelo pagamento de juros. Figura 5: Receitas e Despesas Correntes Fonte: SEFAZ, cálculos do BM 32. Os arranjos fiscais entre o Governo do Estado e os municípios também são considerados adequados, já que as transferências líquidas devem se manter estáveis no médio prazo. Os repasses são o resultado de um sistema baseado em regras estáveis, o que significa que as transferências líquidas devem continuar acompanhando as receitas como um todo. As transferências representaram, em média, 15% das receitas totais no período 2006-2011, com uma parcela cada vez maior delas proveniente do FUNDEB e de convênios . As transferências líquidas do Rio de Janeiro são negativas, uma vez que as transferências para o Município e o FUNDEB ultrapassaram as transferências correntes e de capital do Governo Federal e do FUNDEB (ver Quadro A3.1 sobre arranjos fiscais). 14 Figura 6: Evolução da dívida e serviço da dívida no período 2004-2010 Fonte: SEFAZ, cálculos do BM Tabela 1: Saldos fiscais do Estado do Rio de Janeiro segundo metodologia de estatísticas de finanças públicas, 2004-2010 Milhões de R$ a preços constantes de 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 I. RECEITAS 36.535 37.419 40.887 42.376 47.224 43.747 49.322 Impostos 21.899 21.457 22.929 23.614 25.322 26.355 29.087 Contribuições Sociais 1.204 1.086 1.062 2.483 2.281 2.429 2.639 Transferências 7.198 8.677 3.890 3.988 5.097 5.727 6.265 Outras Receitas Correntes 6.233 6.199 13.006 12.290 14.524 9.235 11.332 II. DESPESA 37.843 33.457 36.005 36.975 39.757 41.233 44.484 Remuneração de funcionários 14.402 8.562 9.023 10.732 11.165 11.849 12.970 Pensões 5.845 6.398 7.066 6.746 6.959 7.310 7.882 Pagamento de Juros 2.042 2.277 2.376 2.507 2.503 2.429 2.334 Transferências - - 9.352 9.507 10.143 10.263 10.908 Custeio 15.554 16.219 8.188 7.484 8.987 9.382 10.390 III. RESULTADO OPERACIONAL BRUTO (I - II) 4.535 3.962 4.882 5.400 7.467 2.514 4.838 (em % da RCL) 16,2% 13,6% 15,3% 17,2% 21,2% 8,2% 14,0% IV. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO FINANCEIROS 1.349 1.467 2.652 1.591 1.941 3.036 5.291 Aquisição líquida de ativos não financeiros 1.331 1.429 1.854 1.513 1.798 2.898 5.166 Outros investimentos em ativos 19 38 798 78 143 138 125 V. EMPRÉSTIMO / ENDIVIDAMENTO L�QUIDO (III - IV) 3.186 2.495 2.230 3.809 5.526 (523) (453) (em % da RCL) 11,4% 8,6% 7,0% 12,1% 15,7% -1,7% -1,3% L�QUIDO) VI. RESULTADO PRIM�RIO (V + PAGAMENTO DE JUROS5.228 4.773 4.606 6.316 8.028 1.906 1.882 (em % da RCL) 18,7% 16,4% 14,4% 20,1% 22,8% 6,2% 5,4% VII. TRANSAÇÕES COM ATIVOS E PASSIVOS FINANC. (689) 127 83 (540) (556) (284) 363 Novos Empréstimos 348 354 431 191 194 291 1.295 Amortizações, líq (1.049) (674) (627) (733) (752) (1.050) (978) Amortizações recebidas - - 127 116 103 149 149 Amortizações pagas 1.049 674 755 849 855 1.199 1.127 Venda de ativos 12 447 280 1 2 475 46 SALDO TOTAL (incl. Intra-Orçamentária) (VI + VII) 2.497 2.622 2.314 3.269 4.970 (807) (90) Fonte: SEFAZ, cálculos do BM Projeções das finanças e da dívida para 2011-2020 33. Os caminhos projetados para as finanças e a dívida do Estado do Rio de Janeiro são considerados sustentáveis no médio prazo. As projeções do cenário de referência apontam um caminho sustentável, apesar da deterioração do saldo das finanças públicas devido ao crescimento dos investimentos no próximo quinquênio. A Dívida Consolidada Líquida deverá 15 estabilizar-se em cerca de 156-158% da RCL à medida que o maior nível de investimentos seja financiado em grande parte pelo aumento da renda. No entanto, os saldos do Rio de Janeiro (o superávit primário e o resultado operacional bruto) devem diminuir ao longo do período projetado, caindo de 7,1% e 13,5% da Receita Corrente Líquida (RCL), em 2011, para -1,1% e 8,3%, respectivamente, em 2020, devido ao maior nível de investimentos públicos (ver Anexo 3). 34. Em particular, o crescimento médio das despesas excede o das receitas, levando a uma queda do superávit primário. Do lado das despesas, as despesas correntes estão aumentando em consequência dos aumentos reais na remuneração dos servidores e da elevação do custeio (bens e serviços), que cresce acompanhando os volumes de investimento mais altos. Do lado da receita, o aumento é impulsionado principalmente pelos impostos (especialmente o ICMS, que está estreitamente ligado ao crescimento econômico), pelos royalties e pelas transferências correntes do Governo Federal (FPE, Convênios e FUNDEB). As receitas fiscais, contribuições sociais e transferências de capital vêm aumentando de maneira gradual, enquanto outras receitas correntes têm caído em termos reais. As receitas provenientes do setor de petróleo e gás, que representaram 18% das receitas correntes em 2011, representam uma parcela ligeiramente menor das receitas correntes ao longo do período projetado (7% em 2020). 35. No cenário de referência, a dinâmica da dívida é sustentável e atende ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A projeção da dívida consolidada líquida aponta que esta experimentará um crescimento gradativo até 2020. Como parte da receita corrente líquida, a dívida líquida deverá crescer dos 146% iniciais em 2011 até 158% em 2012, para depois estabilizar-se em 156% em 2020. No período projetado, os pagamentos do serviço da dívida deverão permanecer constantes como porcentagem da RCL, enquanto o pagamento dos juros cairá. No entanto, tanto a dívida consolidada líquida como o serviço da dívida permanecerão dentro dos limites estabelecidos pela LRF e do programa de ajuste fiscal firmado entre o Estado e o Governo Federal. Análise de Risco 36. A análise de risco avalia o impacto das incertezas em torno das variáveis fundamentais relativas à perspectiva fiscal do Rio de Janeiro. Os principais riscos que poderiam levar à deterioração dos saldos fiscais do Estado estão relacionados a: (i) flutuações nas variáveis macroeconômicas, incluindo crescimento e taxa de câmbio; (ii) incerteza em torno das receitas geradas pelo setor de petróleo e gás (relacionada com cotação, volumes, mercado de valores, regras de partilha); e (iii) despesas relacionadas com investimentos de grande vulto, como os da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas de 2016. 37. A situação das finanças e da dívida do Estado do Rio de Janeiro é considerara sustentável no médio prazo. No entanto, a análise aponta para possíveis vulnerabilidades dos saldos fiscais e da dívida decorrentes de maiores investimentos, menores receitas provenientes dos royalties e menor crescimento do PIB. As dívidas contraídas adicionalmente para fazer frente aos investimentos de capital nas obras da Copa do Mundo e das Olimpíadas não deverão violar a LRF, uma vez que não são contabilizadas no cálculo do indicador Dívida Consolidada Líquida, da LRF. Por outro lado, um choque adverso combinado nas variáveis macroeconômicas poderia causar uma deterioração dos saldos financeiros e dos níveis de endividamento, que 16 poderiam ultrapassar os limites prudenciais da LRF. Mais especificamente, taxas de crescimento do PIB menores teriam um grande impacto negativo sobre as receitas correntes, que passariam a crescer a um ritmo mais lento que o das despesas correntes. Embora esse cenário alternativo indique um descumprimento do limite da dívida, há espaço para ajustes, dados os níveis relativamente altos de investimento. Para detalhes, veja o Anexo 3. Desenvolvimento Social 38. Seguindo a tendência nacional, a pobreza e a pobreza extrema no Rio de Janeiro diminuíram significativamente desde 2003. O Estado do Rio de Janeiro diminuiu pela metade a pobreza extrema, de 7,6 % em 2003 para 3,7 % em 2009 (enquanto no país a redução foi de 15,2 % para 7,3%). Nesse mesmo período, a pobreza diminuiu de 24,9% para 13,5% (e no Brasil, de 35,8% para 21,4%). 39. Apesar de sua tendência de queda, os níveis de desigualdade continuam elevados e seu ritmo de queda é menor que a média brasileira. O índice de Gini, que mede o grau de desigualdade com base na renda domiciliar per capita, diminuiu de 0,572 para 0,542 no período 2001-2009. No entanto, o desempenho do Rio de Janeiro foi muito menos robusto e estável do que o do Brasil como um todo (Figura 7). Enquanto em meados da década de 1990 os níveis de desigualdade do Rio de Janeiro eram menores que os do Brasil, no final da década de 2000 o índice de Gini do Rio de Janeiro praticamente atingiu a média brasileira, ainda alta. Entre os estados do Sudeste, o índice de Gini do Rio de Janeiro é o mais elevado. Figura 7: Coeficiente de Gini do Estado do Rio de Janeiro e do Brasil - 1995-2009 0.610 0.600 0.590 0.580 0.570 0.560 0.550 0.540 0.530 2002 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Rio de Janeiro Brasil Fonte: Ipeadata 40. Devido ao menor impacto das iniciativas de redução da desigualdade, o Rio de Janeiro enfrenta grandes desafios para reduzir os níveis de pobreza. A incidência de pobreza extrema no Rio, de 3,7%, é maior do que nos estados com renda domiciliar per capita média semelhante, como São Paulo (3,0%), Santa Catarina (1,7%), Rio Grande do Sul (3,5%) e Paraná (3,6%). Mesmo tendo a terceira maior renda domiciliar per capita média entre os estados brasileiros, o Rio de Janeiro ocupa a 10ª posição na lista de estados com menor incidência de pobreza extrema. 17 41. A pobreza extrema no Rio de Janeiro diminuiu menos nas regiões metropolitanas. Na última década, a parcela da população que vive com menos de R$ 70 mensais per capita caiu tanto nas áreas metropolitanas como nas não metropolitanas (Figura 8). No entanto, enquanto em 2001 a pobreza extrema nas áreas metropolitanas do Rio de Janeiro estava 5% abaixo das não metropolitanas, essa diferença se inverteu e passou a ser de 21% a mais do que nestas, em 2009. Por um lado, a grande redução da pobreza extrema observada no Rio de Janeiro no período (54% nas regiões não metropolitanas e 41% nas metropolitanas) revela o sucesso do Brasil e do Rio de Janeiro em lidar com a pobreza. Por outro, essa experiência destaca os desafios ligados à oferta de serviços públicos, entre eles os programas de proteção social para as populações mais vulneráveis nas áreas metropolitanas do Estado. Essa questão reveste-se de especial importância no caso das favelas do Rio de Janeiro, que tradicionalmente tiveram menos acesso aos serviços públicos. Entretanto, nos últimos anos o Governo do Estado implementou programas específicos destinados a aumentar a presença do Estado e a promover o desenvolvimento social nessas áreas. Figura 8: Parcela da população que vive em domicílios com renda per capita abaixo de R$ 70 4.1% 3.9% 2.3% 1.9% 2001 2009 �reas não metropolitanas do Rio de Janeiro �rea metropolitanado Rio de Janeiro Fonte: Cálculos de autoria própria, a partir da PNAD de 2001, 2009 42. O Estado do Rio oferece às famílias acesso eficiente a vários serviços públicos, mas ainda há espaço para melhorias. A coleta de lixo e a energia elétrica são serviços quase universais. Além disso, o Rio tem a melhor cobertura de saneamento adequado e de água tratada do país. Mesmo assim, apenas 72,7% dos domicílios do Estado têm acesso à rede de esgoto e 88,1% à rede de água. O acesso a esses serviços é significativamente menor nas áreas não metropolitanas. 43. O desempenho mais amplo do sistema de ensino do Estado do Rio foi deficiente. Com 1.447 escolas, um pouco mais de 1 milhão de alunos e 75 mil professores, a rede estadual de ensino do Rio é a terceira maior no Brasil. Apesar de ter uma base historicamente consolidada, a má administração ao longo das últimas duas décadas levou à degradação da infraestrutura escolar e à queda na qualidade dos professores, e a politização do processo de nomeação dos supervisores escolares e dos diretores de escola deu lugar a um sistema pouco transparente e com baixo desempenho. O nível mais baixo do ensino no Rio talvez tenha sido atingido em 2009, quando as escolas estaduais de ensino médio tiveram o segundo pior desempenho do país na Prova Brasil (acima somente do Piauí, que gasta muito menos por aluno). Enquanto a média nacional no �ndice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) melhorou de forma constante de 2005-2009, passando de 2,9 para 3,2, a pontuação do Estado do Rio permaneceu inalterada, em 2,8. 18 44. Em boa medida, o problema são os altos índices de repetência e os baixos índices de conclusão do ensino. Em 2010, o estado do Rio teve o quarto maior índice de repetência do Brasil no ensino fundamental superior, com 48% de todos os alunos com pelo menos dois anos de defasagem em relação à sua idade. No ensino médio, o estado teve o oitavo pior índice, com 52% de todos os alunos pelo menos dois anos acima da idade adequada. Nesses e em outros indicadores de educação o Rio está abaixo da média nacional e muito aquém do resto da região Sudeste, por exemplo: São Paulo teve apenas 12,8% dos estudantes com pelo menos dois anos de atraso no ensino fundamental e Minas Gerais 30,1%, enquanto no Rio de Janeiro esse índice foi de 48%). As escolas estaduais do Rio se caracterizam pelo grande número de cargos disponíveis de professores, especialmente de Matemática e Ciências, pelos elevados índices de absenteísmo e atraso, pela ineficácia das práticas de ensino e pelo reduzido número de programas de apoio a alunos repetentes. No ensino médio, 41% dos estudantes do Rio de Janeiro estão matriculados no período noturno, o que significa que os professores têm que buscar cobrir o vasto currículo em apenas 4 horas por noite, horário em que tanto os alunos como os professores encontram-se muitas vezes exaustos, após saírem de seus empregos diurnos. As taxas de desistência também são elevadas em comparação com outros estados, especialmente no ensino médio (Figura 9). Figura 9: Taxas de abandono no Brasil por estados, 2010 (Rio de Janeiro em destaque) Fonte: MEC/INEP/DTDIE 19 45. Na área de saúde, o desempenho do Rio de Janeiro também foi relativamente decepcionante em relação ao nível de desenvolvimento econômico do estado. A taxa de mortalidade infantil caiu de 17,9 para 14,0 por 1000 nascidos vivos entre 2002 e 2010. Indicadores como vacinação infantil e cobertura do pré-natal atingiram 95% desde o início dos anos 2000, e os de mortalidade por violência e crime caíram. No entanto, dado o estágio avançado da transição demográfica no Estado, doenças crônicas, como diabetes e hipertensão, foram responsáveis por mais de 60% da mortalidade total em 2008. O Programa Saúde Família (PSF), que poderia ter um papel fundamental em aumentar a promoção e prevenção, principalmente no que se refere a doenças crônicas, cobriu apenas 24% da população do estado em 2011, em comparação com a média nacional de 49%. Em comparação com outros estados do Sudeste, o Rio de Janeiro apresenta a menor cobertura do PSF. No município do Rio de Janeiro houve algumas melhorias na cobertura do PSF, trazidas pela implementação do Programa Clínicas de Família . No entanto, nos municípios grandes e pobres que formam a maior parte da periferia da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, a cobertura do PSF é muito menor e a mortalidade infantil está acima da média do estado. Tabela 2: Porcentagem da população coberta pelo Programa Saúde da Família no Brasil e nos estados da região Sudeste, 2007-2011 2007 2008 2009 2010 2011 Brasil (BR) 47,0 48,9 49,9 52,3 48,8 Rio de Janeiro (RJ) 23,8 24,7 24,7 25,8 23,9 Espírito Santo (ES) 47,0 51,0 49,9 58,3 51,7 São Paulo (SP) 26,0 27,7 28,1 28,9 29,3 Minas Gerais (MG) 59,0 56,7 57,6 63,8 61,5 Fonte: Indicadores do Pacto pela Saúde (DATASUS/MS) III. PROGRAMA DO GOVERNO E PROCESSOS PARTICIPATIVOS Programa do Governo 46. No final de 2010, o Governador do Rio de Janeiro foi reeleito, depois de um primeiro mandato (2007-2010), quando empreendeu um vasto programa de reformas para melhorar a eficácia e a eficiência na prestação de serviços públicos, negligenciada, mal administrada, corrupta e em declínio durante uma década ou mais. A partir dessas reformas, a atual administração adotou o Plano Plurianual 2012-2015 (PPA)6 para articular suas principais prioridades e estratégias. No âmbito do PPA, o Governo identificou as seguintes prioridades: (i) Economia e gestão, cujos principais objetivos são aumentar o cumprimento das obrigações tributárias, promover uma gestão fiscal responsável e modernizar a administração pública do Estado; (ii) Infraestrutura, cujo objetivo é ampliar a infraestrutura como forma de inclusão social e econômica; (iii) Cidadania, cujos principais objetivos são integrar as políticas sociais, erradicar a pobreza extrema e promover e defender os direitos humanos, bem como pacificar as favelas, reduzir a criminalidade e aumentar a segurança da sociedade; (iv) Qualidade de vida, cujos objetivos são melhorar a saúde da população, promover o desenvolvimento ambiental sustentável e reduzir o risco de desastres naturais; (v) Capital humano, que tem como objetivo garantir que o 6 Aprovado em 28 de dezembro de 2011 (Lei Nº 6.126) 20 Rio se posicione entre os cinco melhores estados em matéria de educação. A operação proposta apoiará diretamente três das cinco áreas prioritárias do PPA. Os principais itens do programa do Governo são descritos a seguir e resumidos nos Quadros 2 e 3. Quadro 2: Reformas recentes e em curso na administração pública e na gestão financeira Tema / Setor Medidas de reformas empreendidas Ano Fortalecimento Melhorar o planejamento financeiro e de caixa: Introdução de um programa de finanças 2007 da gestão das que divulgue os recibos dos gastos mensais e trimestrais e os limites de gastos de cada finanças órgão público (ver decretos nº 40.567/07 e nº 41.162/08). públicas Novas regras aplicadas ao processamento de pagamentos: Introdução de um cronograma 2008 de desembolso mensal (Decreto nº 41.162/08) e de medidas para garantir o fluxo adequado de recursos (art. 11). Melhorar o controle dos empenhos: Introdução de novos limites trimestrais para 2007/8/9 empenhos e lançamento de programa (que inclui mecanismo de controle e procedimentos de pagamento novos) para quitação de restos a pagar da folha do Estado, relativos a fornecedores de bens e serviços. (Ver decretos diversos, p.ex., nº 40974/07 ou, mais recentemente, 41625/09). Fortalecimento da gestão financeira: Reestruturação do Tesouro para aumentar a sua capacidade de gestão de investimentos (incluindo a gestão de riscos) 2008/9 Maior transparência e responsabilização : Desde abril de 2008, as informações sobre o processo de pagamento encontram-se disponíveis para órgãos públicos e a população no site da SEFAZ, sendo que aquelas de caráter confidencial relativas aos fornecedores 2008 certificados dispõem de acesso seguro. Fortalecimento do processo de aquisições: Introdução do Sistema Integrado de Gestão de Aquisições (SIGA) e do Pregão Eletrônico em 2008, como métodos de aquisição preferenciais. Melhoria do Lançamento do Cadastro Fácil, que visa facilitar e tornar mais eficiente o processo de 2008 ambiente de registro de empresas. negócios Estabelecimento dos centros de serviços integrados Rio Poupa Tempo, que disponibilizam 2008 serviços como registro de empresas e emissão de licenças, entre outros serviços, em um único local. Estabelecimento do sistema Escrituração Fiscal Digital, um arquivo digital usado pelas empresas para gerar documentos relacionados ao recolhimento de impostos e vendas e compras. Aprovação da Nota Fiscal Eletrônica para recolhimento do ICMS, com o objetivo de aumentar o cumprimento e controle das obrigações fiscais. Reestruturação e implementação de processos relacionados às interações fundamentais entre a SEFAZ e as empresas. Migração para o Formulário Eletrônico e Certificação Digital de Processos e Documentos na Junta Comercial do Estado. Expansão dos escritórios da Junta Comercial de modo a cobrir as regiões do estado que não eram atendidas pelos serviços da mesma. Implementação do Registro Mercantil Integrado (REGIN), sistema centralizado de registro de empresas. Fortalecimento Implantação do registro biométrico para todos os funcionários públicos e pensionistas da administração (Identidade Funcional). Aumento do número de equipes qualificadas por meio de 2010 pública concursos e criação de carreiras de especialistas em políticas públicas e gestão, planejamento e orçamento público, finanças e gestão da saúde. Reestruturação e eliminação de órgãos com sobreposição de competências e implantação de novas unidades administrativas, como o INEA (2007), CEPERJ (2009), SEDEC (2011) e SEDRAP (2011), nas áreas de meio ambiente, planejamento, defesa civil e desenvolvimento, respectivamente. 21 Quadro 3: Reformas recentes e em curso no que tange à prestação de serviços públicos Tema / Setor Medidas de reformas empreendidas Ano Melhoria da O Projeto Autonomia oferece aos estudantes com idade acima da correspondente à sua 2009 qualidade e da situação escolar a oportunidade de se formar no tempo certo, seguindo um currículo eficiência no compacto especial e recebendo apoio intensivo dos professores. ensino Introdução do programa de ensino do MIS Conexão Educação, que promove o acesso ao fundamental aprendizado digital e a recursos de ensino e permite que a frequência de alunos e professores sejam monitorada em tempo real. 2012 Introdução de metas anuais por escola para melhorar o aproveitamento e os fluxos dos alunos, com base nos resultados do Sistema de Avaliação da Educação no Estado do Rio de Janeiro (SAERJ), e implantação da remuneração vinculada a resultados. 2011 Adoção da legislação para estabelecer novos processos de nomeação de diretores de escolas baseados no mérito 2012 Estabelecimento de nova unidade de formação docente contínua (Escola SEEDUC), concebida para aprimorar as competências dos professores. Estabelecimento de nova unidade de pesquisa e avaliação no âmbito da SEEDUC para avaliar o impacto e o custo-efetividade de suas estratégias e programas de ensino. Melhoria da Desenvolvimento de nova estratégia para o atendimento de urgência e emergência através 2009 cobertura e das Unidades de Pronto Atendimento (UPAS) eficiência dos Criação de novo órgão (Central de Regulação) responsável pelo sistema de serviços de saúde encaminhamento e transferência de todos os casos de urgência e emergência no estado. Criação do Programa de Apoio aos Hospitais do Interior (PAHI), um sistema de 2009 transferência de recursos entre o Estado e os municípios baseado no desempenho Implementação de protocolos médicos primeiramente para as doenças mais custosas e de 2009 maior prevalência. Estabelecimento das fundações estaduais de saúde para dar flexibilidade e fortalecer o desempenho e a prestação de contas no sistema Expansão do regime baseado no desempenho para os hospitais regionais: Introdução do PAHI2 para incentivar ainda mais o atendimento dos casos de média e alta complexidade nos hospitais regionais localizados fora da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Garantia da Reformas institucionais para adaptar o sistema de previdência do Estado aos requisitos 2007/8 sustentabilidade da Constituição Federal: Lei que unifica as entidades responsáveis pela gestão das orçamentária aposentadorias e pensões dos servidores estaduais (Lei nº 5109/2007); unificação dos diferentes regimes previdenciários existentes no Estado (Lei n º 5260/2008). Redução do risco fiscal a longo prazo através do repasse de receitas do petróleo para o 2009 fundo de previdência: Aprovação do Decreto nº 42.011/2009, que incorpora ao patrimônio do Rioprevidência, os direitos de propriedade do Estado sobre os royalties e que estabelece que estes não podem ser utilizado para outros fins, estando protegidos da discrição do executivo. E o que é mais importante, a lei permite recapitalizar o Rioprevidência, fornecendo fluxos futuros de receitas do petróleo como ativos. 2008 Introdução do Boletim de Transparência Fiscal, uma publicação bimestral que analisa os riscos fiscais à consecução das metas da Lei de Responsabilidade Fiscal e na qual são publicados todos os dados financeiros utilizados na análise. Infraestrutura e Implementação do sistema intermunicipal Bilhete Único (Lei Estadual 5.628, de12/2009). 2009 Desenvolvimento Criação do Instituto Estadual do Ambiente (INEA), em 2007, mediante a Lei nº 5.101, de Urbano outubro de 2007, que tem como missão proteger, conservar e recuperar o meio ambiente e 2007 promover o desenvolvimento sustentável. Promulgação da Lei Complementar nº 131-2009, que permite que o governo doe terras do Estado a famílias de baixa renda. A doação dessas terras do Estado possibilita que 2009 empreendedores privados construam moradias populares, com subsídios do governo federal Cidadania Introdução das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP). 2008 Introdução de programas concebidos para proporcionar renda e emprego às comunidades 22 pacificadas. Economia e Gestão 47. Antes de 2007, o orçamento anual era quase irrelevante e os recursos eram alocados com periodicidade diária. A base de receitas do Estado foi sendo erodida e todos os novos investimentos praticamente cessaram. Enquanto isso, a infraestrutura existente se deteriorava por falta de manutenção. Entre 2007 e 2010, o GORJ empreendeu um programa para ampliar a base de arrecadação do Estado e fortalecer seus processos básicos de gestão financeira. Administração Tributária 48. Desde 2006, o volume de impostos arrecadados pelo Estado do Rio aumentou de forma significativa na esteira do crescimento econômico, mas também graças à eficiência de reformas-chave. Daqui em diante o Governo do Estado terá que implementar mais reformas fiscais a fim de conseguir continuar fazendo face ao crescimento estrutural nos gastos relacionados com educação, saúde, pagamento de passivos contingentes e, possivelmente, à queda nas receitas do petróleo, entre outros. 49. Entre as medidas sendo adotadas na área da administração tributária incluem-se: (i) Introdução da gestão do desempenho na administração tributária da Secretaria da Fazenda; (ii) Integração e sincronização dos sistemas de registro de contribuintes das esferas estadual, municipal e federal, para facilitar o registro e o cumprimento das obrigação tributárias; (iii) Introdução de certificação digital para contribuintes; (iv) Desenvolvimento de contas do contribuinte de maneira que futuramente estes sejam integrados em uma conta unificada na qual os contribuintes poderão acessá-las, o que gerará maiores níveis de cumprimento com as obrigações tributárias; (v) Retomada do controle do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) pela Secretaria da Fazenda do banco privado que atualmente é responsável pelo mesmo, de modo a aumentar o recolhimento uma vez que os custos serão reduzidos e o pagamento poderá ser efetuado em qualquer banco no Estado. Processos de Gestão das Finanças Públicas 50. A importância da gestão orçamentária e administrativa nos próximos anos vem crescendo como resultado da série de eventos internacionais de alto nível programados, entre eles a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016. Tais eventos, juntamente com os esforços que o GORJ vem empreendendo para assegurar a plena integração do Estado, requerem investimentos vultosos e um ambiente de políticas propício à formação de parcerias com outras esferas de governo e com o setor privado. Por essas razões, o Governo do Estado está planejando introduzir processos de gestão dos investimentos públicos de maneira a garantir que os investimentos realizados resultem no melhor aproveitamento possível dos escassos recursos e sejam coerentes com a sustentabilidade fiscal a longo prazo, assim como processos para custear os novos programas propostos. 51. O GORJ pretende assegurar que as políticas adotadas estejam alinhadas tanto com os seus objetivos e prioridades como com a previsão de disponibilidade de recursos para o médio prazo. À luz da recente expansão na prestação de serviços e da carteira de investimentos 23 do Estado, esta preocupação fundamental se traduziu em uma maior atenção em dois temas: gestão do investimento público e sustentabilidade fiscal a médio prazo. O Governo tem-se centrado na revisão do seu plano plurianual e adotou novos procedimentos nesse processo, para garantir que os programas de setor estejam em linha com a Estratégia de Governo. No entanto, são ainda um desafio a adequada avaliação do custo desses programas a médio prazo e a seleção de projetos de investimento. Daqui em diante, o GORJ pretende focar no fortalecimento da gestão do investimento público e da estimativa dos custos a médio prazo para assegurar que os compromissos políticos sejam coerentes com a sustentabilidade fiscal a longo prazo. 52. Fortalecimento dos controles internos. O Governo promulgou decreto que cria uma nova estrutura de gestão e um plano de carreira para o pessoal de contabilidade e de auditoria da Secretaria de Estado da Fazenda (SEFAZ), baseados em diversos órgãos do Governo do Estado. Esse decreto também determina que a Auditoria Geral do Estado (AGE) produza um plano de auditoria anual e um relatório anual sobre os controles internos, assim como que amplie a capacidade do seu pessoal. Reforma da Administração Pública 53. A reforma da administração pública encontra-se no cerne do programa do Estado desde 2007. O objetivo central foi a modernização do pessoal, do orçamento e da gestão técnica, com o intuito de reduzir o custo dos serviços prestados e aumentar a eficiência. Isso foi conseguido através da reestruturação e eliminação de órgãos com competências sobrepostas, bem como da introdução de medidas visando dar transparência a toda a máquina do Estado. Além disso, o Estado também vem introduzindo a gestão baseada em resultados e reformando as práticas de gestão no que se refere a recursos humanos, através do recrutamento e formação de novos gestores e da criação das carreiras de especialista em políticas públicas, gestão, planejamento e orçamento, analista de finanças públicas e gestão da saúde. Infraestrutura 54. O Estado está apoiando um programa de desenvolvimento da infraestrutura para transformar o Rio de Janeiro. Tais investimentos em infraestrutura integram as obras no Rio de Janeiro para a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos e servirão como base para um Estado economicamente pujante e socialmente integrado. Seu objetivo é entregar uma infraestrutura econômica e social de alta qualidade e eficiência para sustentar o crescimento e a equidade na próxima década. Entre os projetos mais importantes encontram-se aqueles de obras de infraestrutura urbana nas comunidades de baixa renda e marginalizadas, em particular de água e esgoto, e os de infraestrutura de transporte, particularmente o Arco Metropolitano, que ligará a Baixada Fluminense com o resto da área metropolitana. A conclusão das obras do Arco Metropolitano será fundamental para a renovação da infraestrutura rodoviária e para reduzir os custos de transporte dos bens produzidos em diferentes partes do território do Rio de Janeiro, assim como para dar acesso e emprego aos moradores da Baixada Fluminense. 55. O Estado também irá melhorar a infraestrutura de transporte por meio da extensão e da integração das linhas de ônibus, metrô e de barcas para fornecer um sistema de transporte integrado, dando acesso e mobilidade aos residentes da periferia (particularmente por meio da expansão do sistema Bilhete Único). Além de ampliar a rede 24 de transporte de passageiros, o Estado aumentará a eficiência operacional dos portos e aeroportos em seu território, a fim de facilitar o transporte de mercadorias e reduzir os custos da atividade econômica. Finalmente, o Estado investirá em habitação por meio do projeto Núcleos Habitacionais Integrados e de outros programas para melhorar a qualidade e a infraestrutura habitacional do estado, bem como para fortalecer a regularização fundiária. Cidadania (integração das comunidades) 56. Um dos objetivos centrais do Governo do Estado é integrar as comunidades anteriormente marginalizadas. Essas comunidades foram excluídas por décadas de muitos aspectos da vida do Estado, entre eles o acesso a serviços básicos e segurança contra a violência. Em 2008, o Estado do Rio de Janeiro iniciou um novo programa, o Unidades de Polícia Pacificadora (UPP). Com as UPPs o Estado tem como objetivo fornecer proteção às comunidades que viviam sob o controle do tráfico de drogas. Com a pacificação dessas comunidades se ganha ao criar condições que propiciam novas oportunidades econômicas, sociais e políticas para seus moradores, facilitando assim a integração das comunidades com o resto da cidade e mudando a imagem histórica do Rio de Janeiro de uma cidade dividida. Além das UPPs, o GORJ lançou o Programa UPP Social, uma tentativa sistemática e deliberada de levar os serviços públicos para as comunidades pacificadas. 57. As políticas sociais lançadas contemplam medidas específicas destinadas às comunidades pacificadas, entre elas a criação de parcerias com o Governo Federal e com os municípios com vistas a fortalecer as políticas setoriais e a luta contra a pobreza extrema, por meio de programas concebidos para gerar renda e emprego nas comunidades integradas. O impacto da pacificação inicial já vem dando resultados, como o surgimento de pequenas empresas nas comunidades e a valorização dos imóveis. Qualidade de Vida (Saúde) 58. O foco principal da política de saúde do Estado é apoiar a melhoria da gestão das unidades de saúde através da implementação de novos modelos de contratos, que possibilitam uma melhor governança e preveem gratificações por desempenho. O Governo também está introduzindo medidas voltadas para melhorar a coordenação entre os serviços de atenção primária e os hospitais nos municípios de pequeno porte, por meio do estabelecimento de processos aprimorados de encaminhamento e transferência entre os centros de atenção primária e os hospitais municipais, bem como da expansão da capacidade dos hospitais regionais de atender pacientes de fora da área metropolitana com casos de média complexidade. Ademais, o Governo está ampliando o acesso aos serviços de urgência e emergência, e estendendo o modelo das Unidades de Pronto Atendimento 24 horas (UPA) para os municípios de fora da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. 59. A eficiência e a eficácia do gasto público em saúde e serviços de saúde no Estado do Rio de Janeiro estão aumentando por meio da (i) criação das bases legais para a implementação de novos modelos de contratação de serviços de saúde de organizações sem fins lucrativos (Organizações Sociais); (ii) prestação de apoio e incentivos para os governos e hospitais de pequenos municípios do interior (com menos de 115 mil habitantes) para melhorar a 25 atenção primária e a qualidade do atendimento hospitalar (PAHI1); e (iii) aumento dos incentivos aos hospitais regionais para atender às necessidades de cuidados de média e alta complexidade, inclusive nos casos de pacientes de municípios diferentes daquele em que o hospital se localiza (PAHI2)7. Capital Humano (Educação) 60. A criação de capital humano é um elemento fundamental da agenda do GORJ para promover a inclusão social, a produtividade do trabalho e o crescimento. O Estado do Rio estabeleceu o ambicioso objetivo de se tornar um dos cinco estados brasileiros com melhor desempenho no �ndice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) até 2013 (em 2009 ocupou a 26ª posição). Para isso, a Secretaria de Estado de Educação fez progressos impressionantes nos últimos dois anos na construção de uma forte equipe técnica e no desenvolvimento e implantação de uma agenda de reformas abrangente, que traduz o compromisso da administração do Estado com a eficiência no setor público e a qualidade na prestação de serviços. O programa de reformas está em linha com as melhores práticas globais e com as evidências científicas sobre como se deve melhorar o foco em resultados e a prestação de contas do sistema de ensino. Estão contempladas duas reformas fundamentais, que são descritas abaixo. 61. Elevação da qualidade e maior responsabilização dos diretores de escola. Em janeiro de 2011, o Estado adotou uma ampla legislação que estabeleceu novos processos para a nomeação dos diretores regionais e para o preenchimento de vagas na direção nas escolas. Pela primeira vez, as nomeações são feitas diretamente pela Secretaria de Educação, através de um processo transparente de concurso entre os candidatos qualificados. Toda a cúpula do sistema de ensino foi substituída em 2011 (100% dos 28 cargos em nível regional) e todos os 74 cargos de diretor de escola disponíveis desde janeiro de 2011 foram preenchidos por meio desse novo processo por mérito. A mesma legislação também introduziu o primeiro processo de avaliação anual do desempenho dos diretores regionais e de escola, incluindo a revisão dos resultados e a avaliação 360º dos professores, alunos e pais sobre o comportamento interpessoal dos diretores e sua liderança. Esse conjunto de reformas já gerou uma melhoria significativa na qualidade técnica dos altos cargos de gestor de ensino do Estado e na prestação de contas à Secretaria de Educação. As novas avaliações anuais de desempenho oferecem ao Secretário de Educação uma ferramenta a mais para tratar as questões relativas à gestão nas escolas com pior desempenho. 62. Reforço dos incentivos para que as escolas tenham foco em resultados. Em 2011, na segunda principal reforma da gestão, para abordar a questão da deficiência nas notas e nos índices de conclusão do ensino a Secretaria de Educação introduziu metas de melhoria anuais para as escolas e um sistema de bonificação vinculada à consecução desses resultados. No início do ano letivo, a Secretaria acorda com cada diretor de escola um conjunto de metas transparente, dividido em dois componentes: (i) índices de aprovação e de conclusão do ensino; e (ii) resultados dos testes do Sistema de Avaliação da Educação no Estado do Rio de Janeiro 7 PAHI1 (Programa de Apoio Aos Hospitais do Interior 1); PAHI2 (Programa de Apoio Aos Hospitais do Interior 2) dedica-se a apoiar a melhoria da gestão e da infraestrutura dos hospitais estaduais regionais ou daqueles de média complexidade que atendem mais de um município, de acordo com o plano de regionalização da saúde do Estado do Rio de Janeiro. 26 (SAERJ). As Escolas que atingem 90% de suas metas ou mais (até um limite de 120%) recebem uma bonificação proporcional (90-120% de um salário mensal extra) para todo funcionário da escola. As metas de 2011 foram estabelecidas com base em levantamento das metas do Estado de subir na classificação nacional em 2013 e na projeção de uma melhoria linear para cada escola, partindo da sua posição em 2010 até o nível desejado em 2013. 63. Essas duas grandes reformas fazem parte de um programa mais amplo implementado pelo Estado do Rio. Em primeiro lugar, o programa Gestão Integrada da Escola (GIDE), da Secretaria de Estado de Educação, contratou 200 jovens profissionais com sólidas competências em gestão do setor público em 2011, para dar suporte a 5-7 escolas cada nas áreas de planejamento estratégico (desenvolvimento da escola), gestão financeira, planejamento e gestão da infraestrutura, gestão de recursos humanos (planejamento dos cargos que ficarão disponíveis, por exemplo, com a aposentadoria dos seus titulares ou em virtude de licença maternidade) e prioridades de capacitação. Trata-se de uma abordagem inovadora, que parece estar produzindo resultados positivos. Em segundo, a Secretaria de Estado de Educação (SEEDUC) criou uma nova unidade de pesquisa e avaliação que já teve um claro impacto na qualidade das estatísticas de educação e de informações relativas à gestão e no cumprimento do cronograma de entrega dos dados, além de ter a capacidade de realizar rigorosas avaliações do impacto e da custo-efetividade dos programas da SEEDUC. Em terceiro, o Estado está implementando uma profunda reforma curricular, especialmente no ensino médio. Em quarto lugar, em fevereiro de 2012 a Secretaria inaugurou um novo centro de formação continuada (Escola SEEDUC) para professores, gestores e outros profissionais da educação. Em quinto, o Estado está trabalhando ativamente na formação de parcerias com o setor privado nas escolas técnicas, como a escola Oi Futuro (eletrônica) e a escola NAVE (serviços de alimentação). Finalmente, o ambicioso plano de longo prazo da Secretaria é expandir e qualificar toda a infraestrutura escolar do ensino médio, de modo que para 2021 todos os alunos tenham acesso às escolas de educação em horário integral (6 horas de duração ou mais). Consultas Públicas 64. As prioridades do Rio de Janeiro em matéria de desenvolvimento são incorporadas no PPA e refletem não apenas as análises técnicas, mas também o processo participativo de tomada de decisões estabelecido na Constituição do Estado. O PPA, a LOA e iniciativas afins do Governo são discutidas regular e amplamente na Assembléia Legislativa do Estado, a quem compete revisar e aprovar as propostas do Governo. O PPA é objeto de uma revisão anual pela Assembléia Legislativa, momento em que o governo apresenta o desempenho do ano anterior no cumprimento dos objetivos do Plano. 65. As políticas do setor de educação apoiadas pela operação do Banco são parte integrante do Plano Plurianual de Educação do Estado. Para definir esse Plano, a Secretaria realizou sistematicamente consultas municipais e reuniões regionais, nas quais ouviu centenas de professores, diretores e representantes de associações de pais e mestres. 66. Por lei, todas as políticas de saúde do Estado são discutidas e aprovadas na reunião mensal do Conselho de Saúde do Estado. O Conselho é formado por 28 membros (50% são usuários, 25% são trabalhadores de saúde e 25% são prestadores de serviços de saúde). 27 67. As políticas relacionadas com as reformas das gestão das finanças públicas também fazem parte do PPA e se beneficiaram de processos institucionais e participativos. O Estado estabeleceu um sistema para fortalecer as relações entre os processos de planejamento e orçamento, e para garantir que as políticas adotadas estejam em conformidade com as prioridades do GORJ e com os recursos disponíveis. Ademais, ao longo dos últimos três anos o Governo do Estado tem direcionado esforços consideráveis para fortalecer o processo de orçamento anual e aumentar a transparência, tornando os dados do orçamento disponíveis para o público. IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO A. RELAÇÃO COM A CPS 68. O Grupo Banco Mundial tem uma parceria de longa data com o Brasil. A Estratégia de Parceria com o País 2012-2015 (CPS) para o Brasil8 reconhece as conquistas significativas no enfrentamento dos desafios de desenvolvimento por meio de abordagens inovadoras e a contribuição para a definição da agenda política global. A CPS também atende à demanda por produtos mais flexíveis, eficazes e adequados às necessidades nacionais e, ao mesmo tempo, mantém a mira nas principais questões relativas ao desenvolvimento a longo prazo. 69. A presente operação tem por objetivo tomar como base a parceria existente com o Estado do Rio de Janeiro para consolidar as reformas que abordam complexas e desafiadoras questões de desenvolvimento, que têm implicações significativas a longo prazo. As reformas e os desafios do Rio de Janeiro são um microcosmo daquilo que é enfrentado pelo Brasil como um todo (tanto em termos de desenvolvimento institucional quanto em relação à pobreza e à marginalização). Trabalhando com um Estado como o Rio de Janeiro, que possui uma capacidade relativamente alta, as políticas e inovações apoiadas pelo Banco podem servir de modelo para outros estados brasileiros. A operação ajudará a reforçar a disciplina fiscal e financeira do GORJ, em face da crescente pressão sobre os gastos, e ao mesmo tempo contribuirá para melhorar a prestação de serviços públicos e para reintegrar o tecido social do estado. 70. A operação proposta está plenamente alinhada e estreitamente relacionada com os objetivos da CPS 2012-2015. Esta operação é um dos vários Empréstimos para Políticas de Desenvolvimento (DPL) e das várias Abordagens Multissetoriais (SWAp) subnacionais concebidas para reforçar a disciplina fiscal, a gestão das finanças públicas e a prestação de serviços públicos como parte da Estratégia de Parceria do Banco Mundial com o Brasil. Trabalhando com um Estado com uma economia tão grande e com tanta desigualdade como o Rio de Janeiro, a operação irá abordar tanto o pilar de investimentos como o de prestação de serviços da CPS. As medidas de políticas públicas apoiadas pela operação estão alinhadas com os objetivos da CPS de (i) aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados; e (ii) melhorar a qualidade dos serviços públicos oferecidos às famílias de baixa renda e expandir a cobertura destes por meio de canais públicos e privados. Ao apoiar políticas que objetivam 8 Estratégia de Parceria com o País 2012-2015 (Relatório nº 63731-BR) discutido pela Direção Executiva em 1º de novembro de 2011. 28 elevar o desempenho das receitas do Estado, melhorar a eficiência da arrecadação de impostos, estabelecer tanto um processo de seleção por mérito dos diretores de escola como um novo modelo de gestão para as unidades de saúde, bem como aumentar a eficiência das transferências de recursos da saúde para os municípios de pequeno porte, a presente operação contribuirá para melhorar esses indicadores de resultados da CPS para todo o país. Sua contribuição será tanto direta como indireta, através da contribuição das reformas para a transferência de conhecimentos no Brasil. B. COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES Colaboração com o FMI 71. Como o Fundo Monetário Internacional (FMI) não trabalha diretamente com governos estaduais, não houve colaboração direta com esse organismo na operação em questão. No entanto, as equipes do Banco e do Fundo trabalham em estreita colaboração quando se trata do programa global para o Brasil. Essa colaboração atende ao disposto no Plano de Ação de Gestão Conjunta (JMPA, de Joint Management Action Plan), que orienta as equipes do Banco e do Fundo a se consultar pelo menos uma vez por ano durante a preparação dos seus programas de trabalho, a fim de melhorar sua coordenação no nível nacional. As equipes do Banco e do Fundo no Brasil também se reuniram regularmente. Colaboração com outros parceiros nacionais e internacionais 72. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) está oferecendo apoio ao Rio de Janeiro através do Programa de Apoio à Gestão e Integração dos Fiscos no Brasil (PROFISCO), que consiste na prestação de assistência técnica para: (i) aperfeiçoar os instrumentos de planejamento, orçamento e financeiros que dão suporte à tomada de decisões; (ii) aumentar a receita gerada internamente pelo Estado; (iii) aprimorar os mecanismos de transparência e a eficiência, a eficácia e o controle do gasto público; e (iv) melhorar a qualidade dos serviços prestados aos contribuintes pela Secretaria da Fazenda do Estado do Rio de Janeiro. 73. As reformas e medidas apoiadas no âmbito desta operação estão claramente vinculadas à estratégia do Governo Federal de melhorar a qualidade geral da educação no Brasil, dado o papel do Estado do Rio de Janeiro na prestação de serviços de educação. O Rio tem oito programas de educação apoiados pelo Governo Federal (ver Tabela 3). Tabela 3: Programas Federais de Educação no Estado do Rio de Janeiro Programa Principal finalidade Programa Nacional de Alimentação Transferência de recursos financeiros para a cidade Escolar (PNAE) para apoiar a merenda escolar. Programa Dinheiro Direto na Escola Transferência de recursos diretamente para cada escola (PDDE) para obras de qualificação da infraestrutura pedagógica e física. Programa Escola Aberta Transferência de recursos para promover atividades esportivas, culturais e artísticas nos finais de semana. Programa de Desenvolvimento Infantil Transferência de recursos para apoiar as escolas com (PDE) – Escola baixo �ndice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). As escolas serão responsáveis pelo 29 desenvolvimento de planos de ação para ajudar os alunos com baixo rendimento. Mais Educação Transferência de recursos para estender o horário das atividades escolares e de artes, cultura, esportes e aprendizagem. Programa Nacional de Tecnologia Distribuição de computadores, recursos digitais e Educacional (PROINFO) conteúdos educacionais para promover o uso da tecnologia da informação na educação pública. Programa Nacional de Livro Didático Distribuição de livros didáticos para alunos e (PNLD) professores das seguintes disciplinas: Português, Matemática, Ciências, História, Geografia e Alfabetização. Programa Nacional de Biblioteca da Distribuição de livros para formar bibliotecas para os Escola (PNBE) alunos do Ensino Fundamental. C. ESCOLHA DO INSTRUMENTO E RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO Escolha dos instrumentos 74. DPL v. Empréstimo para investimento. O DPL apoia uma abordagem multissetorial diretamente ligada aos objetivos estratégicos traçados pelo GORJ no seu plano estratégico. A operação de DPL é, portanto, o veículo apropriado. O programa de reformas do Estado é robusto e incorpora temas transversais como o desenvolvimento do capital humano, o fortalecimento da infraestrutura social, física e institucional e a melhoria da governança e da gestão do setor público. O programa e as prioridades do Governo constituem sólidos alicerces que permitem confiar que a operação irá contribuir para a redução da pobreza. 75. DPL em parcela única de desembolso v. DPL em duas parcelas. A opção por um DPL em uma única parcela de desembolso deveu-se a dois motivos: Primeiro, à acima referida parceria de longa data do Banco com o Estado do Rio de Janeiro, o que significa que o apoio ao GORJ é quase programático; e segundo, à capacidade relativamente maior do Governo em comparação com outros estados do Brasil, e ao seu forte compromisso com a expansão da capacidade e a elevação da eficiência da administração pública, que confirmam a escolha pela parcela única. 76. Empréstimo programático para políticas de desenvolvimento (DPL) v. série de operações de desembolso em parcela única. A razão da escolha de uma série de operações independentes é que a lei de responsabilidade fiscal tornaria a aprovação de uma série programática muito complexa do ponto de vista burocrático e potencialmente inexequível, uma vez que a lei exige uma avaliação da capacidade de endividamento no momento atual. Mesmo que fosse aprovado, cada novo empréstimo na série programática também teria que ser aprovado em separado. Ao optar pela série de empréstimos em uma parcela de maneira programática, o Banco é capaz de manter um diálogo maduro com o Estado, baseado em uma relação de confiança. RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO 30 77. A operação proposta se segue à implementação bem-sucedida de dois DPLs com o Estado e um com o Município do Rio de Janeiro: o primeiro DPL com o Estado (Sustentabilidade Fiscal, Desenvolvimento Humano e Competitividade DPL-P117244), aprovado pela Direção Executiva em fevereiro de 2010, foi concebido para ajudar o GORJ a dar continuidade aos seus esforços para melhorar a gestão fiscal, a competitividade e a prestação de serviços à sociedade no contexto de uma queda temporária nas receitas, em decorrência da recessão global. Essa operação apoiou medidas direcionadas a: (i) reforçar a consolidação do orçamento através da redução do risco fiscal a longo prazo, da melhoria da eficiência da administração tributária e do fortalecimento dos procedimentos orçamentários e de gestão financeira; (ii) melhorar a qualidade e a eficiência do processo de registro de empresas; (iii) tomar as primeiras medidas para melhorar a qualidade e a eficiência do sistema de ensino; e (iv) ampliar o acesso aos serviços de saúde e melhorar a sua eficiência, especialmente os de urgência e emergência em áreas desfavorecidas e para populações de baixa renda. 78. O segundo DPL com o Estado (Desenvolvimento Urbano e de Habitação da Região Metropolitana do Rio de Janeiro - P122391) foi aprovado março 2011. Essa operação teve como objetivo dar suporte ao GORJ no fortalecimento das suas políticas de planejamento e gestão do crescimento territorial na Região Metropolitana do Rio de Janeiro, de promoção da oferta de habitação popular e de criação de programas integrados de desenvolvimento social direcionadas à população urbana pobre. Ambas as operações serão seguidas por este terceiro DPL com o Estado, para consolidar as reformas relacionadas com a consolidação fiscal, o desenvolvimento humano e a gestão das finanças públicas. 79. O DPL com o Município do Rio (Consolidação Fiscal para a Eficiência e o Crescimento - P111665), aprovado em julho de 2010, se centrava em (i) criar espaço fiscal para expandir o investimento público e lançar as bases para o crescimento municipal; (ii) reformar a prestação de serviços públicos de modo a ampliar o acesso a serviços de qualidade de saúde familiar e de emergência através de um novo modelo de terceirização das unidades de saúde por meio de organizações sociais, e a serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância e de ensino fundamental de alta qualidade voltados para crianças em favelas com altos níveis de conflito, bem como de medidas sistêmicas para elevar o desempenho dos alunos; e (iii) desenvolver uma estrutura para melhorar a eficiência da prestação de serviços no setor público através da introdução de ferramentas de gestão baseada em resultados (GBR) e dos primeiros passos em direção a um Quadro de Despesas a Médio Prazo (QDMP) e com relação ao setor privado, através de parcerias público-privadas (PPP) em áreas prioritárias. 80. O primeiro DPL com o Estado foi uma resposta à crise resultante da queda nas receitas do Estado que o Governo temia que poderia desestabilizar sua agenda global de reformas e, particularmente, comprometer o financiamento de programas de saúde e educação, num momento em que as reformas fiscais ainda não haviam sido consolidadas. O segundo DPL foi também uma resposta à catástrofe provocada pelas intensas chuvas, que colocou em evidência a questão da moradia. O DPL atual, ao partir do realizado pelos dois anteriores, também permite um apoio a questões estratégicas de longo prazo, particularmente no que tange à gestão das finanças públicas, que agora podem ser tratadas uma vez que muitas das reformas de base já foram realizadas. 31 81. Todos os três DPLs anteriores cobriram as mesmas amplas áreas de reforma fiscal e dos setores de saúde e educação, contando com a mesma equipe de trabalho nas operações de maneira a garantir a coordenação das políticas entre os diferentes níveis. No setor da educação, os DPLs abordaram o problema dos resultados deficientes no Rio de Janeiro em diferentes pontos do sistema. Complementando essas políticas, o programa do Estado também se centra na melhoria da aprendizagem dos alunos, através de reformas nas formas de responsabilização. No setor da saúde, as políticas empreendidas com os dois governos (estadual e municipal) são potencializadas com a integração da atenção de saúde. Os DPLs com o GORJ apoiaram políticas direcionadas a ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos serviços de saúde através da expansão do PAHI1 e da maior cobertura da atenção primária nos municípios de alta densidade populacional que fazem parte de Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Na operação proposta esse processo está indo mais além, por exemplo, ao apoiar a descentralização regional dos serviços de saúde das unidades localizadas na �rea Metropolitana. 82. A operação proposta é acompanhada por um projeto de assistência técnica (Fortalecimento da Gestão do Setor Público e Desenvolvimento Territorial Integrado, TAL) e facilita a continuidade do apoio à agenda de reforma do setor. Este TAL e seu financiamento adicional (a ser apresentado à Direção Executiva no segundo trimestre do AF 2013) apoiam as áreas de reforma da operação proposta. Este projeto também apoia a consecução de metas e reformas a médio e longo prazo, bem como contribui para melhorar a capacidade de mensuração de resultados. 32 Tabela 4: Apoio do Banco Mundial ao Rio de Janeiro Montante Principais áreas de políticas públicas Data de Projetos Ativos (em milhões aprovação de US$) TAL Fortalecimento da Gestão 26 de agosto 18,67  Principais sistemas de governo e do Setor Público e de 10 ferramentas de gestão; Desenvolvimento Territorial  Capacidade de gestão da educação; Integrado Financiamento  Gestão da saúde e sistemas de Adicional (2 informação; trimestre  Gestão metropolitana através da AF13) integração e coordenação do desenvolvimento urbano, de habitação e transporte;  Capacidade de gestão de riscos de desastre;  Condições de vida nas situações sociais mais vulneráveis;  Funções centrais de finanças e tributação; e  Suporte ao gerenciamento de projetos. Projeto de Desenvolvimento 10 de 39,5  Apoio à Produção e Competitividade Rural Sustentável, SIL setembro de Rural; 2009  Fortalecimento dos quadros institucionais SIL Programa Estadual de 9 de julho de 211,7  Transporte público: (i) Infraestrutura e Transportes 2009 Desenvolvimento e (ii) Desenvolvimento Institucional e Político Projetos concluídos DPL Programa de Habitação e 15 março 11 485,0  Planejamento e gestão do crescimento Desenvolvimento urbano na região metropolitana; Metropolitano  Habitações populares, com acesso à infraestrutura e serviços;  Programa de desenvolvimento social para a população urbana carente. DPL Sustentabilidade Fiscal, 2 de fevereiro 485,0  Consolidação Fiscal; Desenvolvimento Humano e de 2010  Processo de registro de empresas; Competitividade  Sistema de educação fundamental;  Serviços de saúde, especialmente em zonas desfavorecidas e para as populações carentes. DPL Consolidação Fiscal para 1º de julho de 1.045  Cobrança de receitas e gastos com Eficiência e Crescimento da 2010 aposentados; Cidade do Rio de Janeiro  Prestação de serviços públicos nas seguintes áreas: registros de empresas; saúde da família; e escolas do ensino fundamental; e  Fortalecimento da estrutura institucional para uma prestação de serviços eficiente D. LIÇÕES APRENDIDAS 83. O Banco encontra-se em uma boa posição para apoiar o Estado do Rio de Janeiro em seus esforços para alcançar a eficiência, a eqüidade e a integração. A operação proposta baseia-se tanto na colaboração de longa data do Banco com o Governo do Rio de Janeiro como 33 na experiência de muitas outras operações do Banco com governos estaduais no Brasil. Em particular, o conteúdo das políticas e as prioridades refletem importantes constatações extraídas do extenso acervo de análises realizadas pelo Banco no Brasil e no Estado do Rio de Janeiro. O desenho da operação incorpora lições específicas aprendidas com a implementação do empréstimo anterior apoiado pelo Banco Mundial e de operações de natureza diferente de crédito, no Brasil e em outros países da América Latina e do Caribe. A mais importante delas são o DPL Sustentabilidade Fiscal, Desenvolvimento Humano e Competitividade (P117244), o DPF Programa de Habitação e Desenvolvimento Urbano do Rio de Janeiro (P122391) e o DPL do Município do Rio de Janeiro (P111665). Essas três operações e, particularmente a primeira e a última, permitiram ao banco dar suporte ao alinhamento das políticas de saúde e de educação entre o Estado e Município, o que continuará com a operação atual. 84. Entre as principais lições baseadas na experiência do Banco encontram-se:  O conteúdo de políticas e as ações iniciais de uma operação devem refletir o programa e as prioridades do Mutuário, desenvolvidas através de um processo de formulação política com ampla consulta pública. A prova mais forte do compromisso do GORJ com as políticas apoiadas pelo DPL é o progresso sustentado que foi feito na implementação das reformas contempladas nos DPLs anteriores. O Banco acrescentou valor ao programa por meio de seu extenso trabalho nas áreas de empréstimos e outras, colaborando junto ao governo na consolidação fiscal, na gestão das finanças públicas e em questões sociais.  Manter um diálogo estreito com o Estado durante a preparação da operação proposta é essencial. A equipe do projeto trabalhou em estreita parceria com o Governo do Estado na definição das reformas e ações que serão apoiadas pelo DPL e para que sejam estabelecidas medidas que auxiliem na sua implementação a médio prazo. O Empréstimo de Assistência Técnica (TAL) que acompanhará o DPL proporcionará a estrutura para uma permanente colaboração e participação junto ao mutuário, por meio de serviços de análise e assessoramento que acrescentarão valor ao programa.  É importante saber utilizar o instrumento adequado. Neste caso, como foi observado no Relatório de Conclusão da Implementação (ICR) do primeiro DPL com o Rio de Janeiro9, É mais provável que um DPL com desembolso em parcela única seja bem-sucedido com clientes que têm uma estrutura política robusta, programas bem definidos com acompanhamento eficaz e sistemas de avaliação implantados, como foi o caso do GORJ.  As ações prévias devem se restringir a um pequeno número de reformas políticas e institucionais chave. Sem esse enfoque, tanto a implementação por parte do Mutuário como a supervisão pelo Banco correm o risco de perder de vista as prioridades da operação. Esta operação tem oito ações iniciais, divididas em três áreas prioritárias de política: administração tributária, gestão das finanças públicas, saúde e educação.  O trabalho de análise é uma ferramenta extremamente importante para a elaboração do projeto. Esse trabalho ajuda a identificar lacunas em setores específicos, informar os atores interessados, construir consenso em torno de questões importantes de desenvolvimento e preparar o terreno para uma futura participação em áreas de mútuo interesse. A experiência no Brasil mostra que o Governo brasileiro muito valoriza o amplo leque de expertise global com o qual o Banco pode contribuir para as complexas 9 Relatório do Banco Mundial nº: ICR00001836 34 questões relativas ao desenvolvimento. Em particular, o primeiro e o segundo DPLs, concluídos em 2009 e no início de 2011, dão firme apoio a este terceiro DPL proposto. 85. Muitas das lições acima também refletem as conclusões e recomendações apresentadas pelos DPL1 e DPL2, bem como os princípios de boas práticas sobre condicionalidade (Quadro 4). Quadro 4. Princípios das Boas Práticas em matéria de Condicionalidades Princípio 1 – Reforçar a adesão: A operação contou com forte adesão nos níveis mais altos dos governos estadual e federal. Todas as Secretarias envolvidas no DPL têm demonstrado compromisso com o programa de reformas do Governo a médio prazo. A equipe trabalhou intensamente com o Governo para acordar as ações iniciais que nitidamente apoiavam o programa do Governo. Princípio 2 – Acordar, desde o início, uma estrutura de articulação de responsabilidades entre Governo e outros parceiros financeiros: O apoio do Banco encontra-se resumido em uma matriz de políticas concisa e clara, que contém resultados observados e esperados. Princípio 3 – Personalizar a estrutura de responsabilidades e as modalidades de apoio do Banco às circunstâncias de cada país: O rigoroso regime de controle fiscal do Brasil tem contribuído muito para o cumprimento da responsabilidade fiscal desde a década de 1990 e tem proporcionado uma poderosa estrutura para garantir que todas as formas de empréstimo, inclusive as do BIRD, sejam consistentes com um ambiente fiscal sustentável. Princípio 4 – Escolher somente ações que sejam essenciais para a obtenção de resultados como condições para o desembolso: A Matriz de Políticas do Banco utiliza um número limitado de ações prévias. Tais ações fazem parte de um plano de reformas das políticas públicas abrangente com um histórico sólido. A matriz também utiliza parâmetros selecionados para acompanhar a execução do programa do Governo. Princípio 5 – Realizar avaliações de progresso transparentes que proporcionem um apoio financeiro previsível e baseado no desempenho. O programa foi desenvolvido através de estreita e regular colaboração da equipe com o Estado. Essa colaboração continuará durante o processo de supervisão de forma a garantir que o progresso esperado seja realizado. E. FUNDAMENTOS ANAL�TICOS 86. A operação proposta se baseia em uma série de discussões e análises sobre políticas públicas no Rio de Janeiro. A análise abrangeu o Plano Estratégico 2007-2010 e o Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 do Estado do Rio de Janeiro. No que se refere particularmente à área de sustentabilidade fiscal e reforma da gestão das finanças públicas, as área de reforma contempladas se baseiam em seminário realizado em maio de 2011, do qual participaram autoridades do Estado e especialistas do Banco. 87. A análise da sustentabilidade fiscal e da dívida se baseia no Anexo 3, “Análise da sustentabilidade fiscal e da dívida do Estado do Rio de Janeiro� (2012). A referida análise destaca o impacto sobre os Indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal do Estado em função dos diferentes choques nas suas trajetórias fiscal e de endividamento. As reformas fiscais do Governo do Estado se baseiam no PPA do Estado e no Programa de Ajuste Fiscal (PAF) com o Governo Federal para 2011 e 2012, no qual foram estabelecidos os objetivos e metas da política fiscal do Estado. 88. Administração Tributária: Durante a preparação da operação, a Secretaria da Fazenda solicitou o apoio do Banco para avaliar como implantar a gestão de desempenho na Subsecretaria da Receita. O Banco produziu o relatório “Proposta para a reforma dos indicadores de 35 desempenho na arrecadação de receitas�, bem como um seminário técnico para as autoridades da Secretaria da Fazenda. Nas recomendações do relatório foram identificados os indicadores de desempenho pertinentes para a administração tributária e foi definida uma estratégia para implementá-los, bem como os riscos potenciais dessa estratégia. A Secretaria da Fazenda do Rio de Janeiro recebeu as conclusões do relatório e decidiu implementá-las. As reformas na Administração Tributária apoiadas por esta operação de DPL e os indicadores de desempenho têm profundo embasamento nesse trabalho de análise, bem como nas discussões com o GORJ quanto à implementação das recomendações do relatório. 89. Gestão das Finanças Públicas: Em 2009, o Banco realizou uma avaliação de Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira (PEFA) e uma da Gestão dos Investimentos Públicos na esfera federal, bem como avaliações PEFA de algumas unidades federativas (Minas Gerais, Ceará, Distrito Federal e Pernambuco), que indicaram em sua totalidade que os problemas relativos ao orçamento e aos investimentos do setor público do Rio de Janeiro são comuns em muitos estados brasileiros. Além disso, o relatório intitulado “Brasil: Melhorando as Condições Fiscais para o Crescimento� (2008) aborda questões políticas importantes relacionadas à rigidez do orçamento e da gestão dos gastos públicos. O relatório contribuiu para a avaliação dos desafios em matéria de gestão fiscal e financeira do setor público enfrentados pelo Estado. Ademais, em 2009 o Banco produziu um relatório intitulado “Tópicos em Federalismo Fiscal�, que descreve o atual sistema de controles dos governos subnacionais, destacando suas conquistas e limitações. Por último, em abril de 2011 foi realizada uma abrangente avaliação das funções de gestão da dívida do Estado do Rio de Janeiro, utilizando a metodologia do Banco Mundial de avaliação do desempenho da gestão da dívida. 90. Educação: Estudo do Banco Mundial de 201110sugere que os principais desafios para a educação brasileira ao longo da próxima década são melhorar a qualidade dos professores, elevar a eficiência dos gastos e trabalhar em colaboração com o setor privado para aumentar a qualidade e a relevância do ensino médio. Esse estudo também insta os estados a assumir um papel de liderança diante dos sistemas municipais de educação, para melhorar sua coordenação e elevar sua qualidade como um todo. Há evidências de que o progresso substancial feito pelo Brasil na equalização do acesso à educação e na duplicação do nível médio de escolaridade da força de trabalho ao longo das últimas duas décadas tem sido um dos principais motores da redução da pobreza e de uma melhor distribuição da renda. O programa de reforma da educação do Estado do Rio focaliza diretamente todos os principais desafios identificados no trabalho de análise do Banco e está implementando abordagens de reforma consideradas como sendo as melhores práticas globais. O desenvolvimento do programa também foi apoiado diretamente pelo TAL em curso, bem como o diálogo político contínuo sobre educação. 91. Saúde: A estratégia para a área de saúde se baseou na Política Nacional de Atenção às Urgências do Ministério da Saúde (2007). Segundo estudo realizado pela Secretaria de Saúde do Rio, os hospitais são o principal ponto de entrada do sistema de saúde de urgência e emergência, especialmente após o horário normal de expediente. Além disso, cerca de 70% dos casos que buscam hospitais correspondem a um nível baixo de complexidade. Esses fatores constituem a base da nova estratégia de atenção de urgências e emergências através das UPAs (Secretaria de 10 Ver Bruns, Evans e Luque, 2011. “Atingindo uma educação de nível mundial no Brasil: Próximos Passos�, Banco Mundial, Washington, DC. 36 Saúde, 2009). Além disso, uma pesquisa recente do PSIA concluiu que a pobreza do Rio está fortemente relacionada ao acesso a serviços públicos, especialmente nos setores de saneamento e de saúde pública. Assim, as regiões mais pobres da cidade apresentam os piores indicadores de saúde pública e de serviços de saúde pública. Os objetivos e as reformas desta terceira operação, tais como melhorar a atenção básica e o atendimento hospitalar nos municípios com menos de 115 mil habitantes e promover serviços de saúde de melhor qualidade nos hospitais regionais fora da �rea Metropolitana, vão aproveitar como base o já realizado pelas outras operações financiadas pelo Banco que se centravam na política de saúde pública de maneira a beneficiar mais as populações muito pobres, ao tornar mais viável o seu acesso aos necessários e adequados cuidados de saúde. O desenho do apoio oferecido ao programa do Estado direcionado a melhorar a gestão dos hospitais públicos e das unidades de saúde também está alinhado com os resultados do relatório de 2008 do Banco Mundial intitulado “Desempenho Hospitalar no Brasil: A Busca pela Excelência�. O relatório documenta as conclusões de uma análise dos desafios enfrentados pelo sistema hospitalar do Brasil e traz recomendações de políticas para enfrentá-los. V. EMPRÉSTIMO PARA POL�TICA DE DESENVOLVIMENTO PROPOSTO DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO 92. Objetivo de desenvolvimento. A operação proposta tem por objetivo ajudar o Governo do Rio de Janeiro a fortalecer a sua administração tributária, melhorar a eficiência da gestão das finanças públicas, aumentar a qualidade da prestação dos serviço público nas áreas de educação e saúde e garantir que as políticas adotadas estejam alinhadas com as prioridades do Governo do Estado e com os recursos que poderão estar disponíveis a médio prazo. 93. A operação proposta é um empréstimo para política de desenvolvimento independente. O montante de US$ 300 milhões será desembolsado em uma única parcela quando a operação entrar em vigor e está sujeito à conclusão de ações prévias pelo Governo. As três áreas de políticas públicas apoiadas pelo DPL estão descritas na próxima seção e de forma mais detalhada na Tabela 5, quais sejam: (i) fortalecimento da gestão fiscal relacionada à administração tributária; (ii) melhorar a eficiência da gestão das finanças públicas na gestão de investimentos do setor público (GIP), no cálculo de custos e no controle interno; e (iii) aumentar a qualidade dos serviços públicos prestados nas áreas de educação e saúde. 94. No entanto, esta operação não é uma operação independente, uma vez que é parte integrante de um amplo compromisso com o Estado do Rio de Janeiro. Como observado na introdução, esta operação faz parte de uma antiga parceria quase programática com o Estado. Trata-se do terceiro DPL com o Estado e se segue a um DPL com o Município – que está totalmente alinhado com os DPLs do Estado. A operação proposta também está estreitamente ligada ao Empréstimo para Assistência Técnica (TAL) Fortalecimento da Gestão do Setor Público e do Desenvolvimento Territorial Integrado, em curso. 95. Seguindo os princípios de boas práticas de condicionalidades, a matriz de políticas da operação usará previamente um número limitado de ações, escolhidas de acordo com a sua importância para a consecução de resultados. Essas ações fazem parte de um plano geral de reforma com um sólido histórico de implementação. 37 Tabela 5:Resumo dos objetivos operacionais propostos, áreas de políticas e ações iniciais Objetivos Ações Prévias ao Desembolso do Empréstimo �rea 1. Fortalecimento da Política Tributária e da Administração Tributária Administração Tributária Ação prévia 1. O Estado do Rio de Janeiro, através da SEFAZ, fortaleceu a Melhorar o desempenho das implementação do Sistema Sincronizado de Registro Fiscal (REGIN) ao instituir o receitas do Estado Comitê Gestor de Integração do Registro Empresarial, conforme Decreto N° 42.890, de 21 de março de 2011, e nomeou os membros titulares e suplentes do Comitê acima mencionado, conforme Portaria da JUCERJA de N° 1018/2011, de 26 de abril de 2011; Ação prévia 2. O Estado do Rio de Janeiro, através da SEFAZ, adotou normas para aumentar a arrecadação dos tributos estaduais, incluindo o ICMS, conforme a Resolução da SEFAZ N° 468, de 27 de dezembro de 2011 Ação prévia 3. O Estado do Rio de janeiro, através da SEFAZ, criou processo para implementar um sistema de gestão baseado em resultados para a administração fiscal, conforme a Resolução SEFAZ de N° 498, de 12 de junho de 2012. �rea 2. Melhoria da Eficiência da Gestão das Finanças Públicas Gestão dos Investimentos Ação prévia 4. O Estado do Rio de Janeiro adotou metodologia e procedimentos Públicos para a avaliação, seleção e aprovação de propostas de projetos de investimentos públicos com custo estimado de mais de R$ 50 milhões, conforme Decreto N° Melhorar a qualidade dos 43.631, de 6 de junho de 2012, e Resolução SEPLAG N° 714, de 13 de junho de investimentos e do processo de 2012. seleção de investimentos Assegurar que as decisões de investimentos sejam coerentes com a sustentabilidade fiscal Cálculo dos custos Ação prévia 5. O Estado do Rio de Janeiro aplicou em caráter experimental uma Assegurar que os metodologia para estimar os custos dos seus programas de políticas públicas para o compromissos políticos sejam desenvolvimento social e econômico, como atesta o relatório publicado coerentes com a conjuntamente pela SEEDUC, SEPLAG e SEFAZ, em conformidade com a Resolução Conjunta SEEDUC/ SEPLAG/ SEFAZ n° 691, de 5 de janeiro de 2012; sustentabilidade fiscal a longo prazo relatório publicado conjuntamente pela SES/ SEPLAG SEFAZ n° 31, de 6 de janeiro de 2012 e; selecionou quatro programas de políticas públicas para fins de cálculo de custos, utilizando a metodologia acima mencionada, conforme Resolução SEFAZ n° 502, de 19 de junho de 2012. Controle Interno Ação prévia 6. O Estado do Rio de Janeiro, através de ato do governador, Aumentar a eficiência dos reestruturou a organização institucional de sua auditoria interna, conforme Decreto gastos públicos n° 43.463, de 14 de fevereiro de 2012; e, através da SEFAZ, aprovou o Plano de Ação da AGE para o ano fiscal de 2012, conforme Despacho do Secretário, datado de 3 de maio de 2012, e cópia do Plano de Ação da AGE. �rea 3. Melhoria da Qualidade e da Eficiência dos Serviços de Educação e de Saúde Públicas Educação Ação prévia 7. O Estado do Rio de Janeiro: (i) adotou e implementou um processo de seleção por mérito para diretores regionais Aumentar a qualidade da e de escola conforme o Decreto n° 43.451, de 3 de fevereiro de 2012; e Atos de educação por meio de Designação listando os diretores regionais e de escola nomeados entre fevereiro incentivos de desempenho de 2011 e fevereiro de 2012, conforme processo seletivo adotado; e mais contundentes e de (ii) adotou metas anuais por escola objetivando a melhoria do aprendizado dos mecanismos de alunos e de suas avaliações, e um sistema de pagamento de bonificações para as responsabilização escolas que atingirem as suas respectivas metas anuais, conforme Decreto n° 43.451, de 3 de fevereiro de 2012; Resolução SEEDUC n° 4.768, de 7 de fevereiro de 2012 e; Resolução SEEDUC n° 4.771, de 1° de março de 2012. 38 Objetivos Ações Prévias ao Desembolso do Empréstimo Saúde Ação prévia 8. Maior eficiência na O Estado do Rio de Janeiro: prestação dos serviços de (a) adotou uma estrutura legal e administrativa para avaliar e contratar organizações saúde públicos sociais para gerir hospitais públicos e unidades de saúde, conforme a Lei n° 6.043, de 19 de setembro de 2011; e o Decreto n° 43.261, de 27 de outubro de 2011; (ii) adotou, através de sua Secretaria de Saúde (SES) (i) normas definindo os mecanismos de avaliação para a transferência de gratificações e incentivos monetários para municípios e hospitais municipais inseridos no programa PAHI1, conforme Resoluções SESDEC n° 1.550, de 16 de março de 2011, e nº 1.551, de 16 de março de 2011; e (ii) normas definindo os mecanismos de avaliação para transferir gratificações e incentivos monetários para hospitais estaduais regionais, inseridos no programa PAHI2, conforme Resolução SESDEC n° 1.552, de 16 de março de 2011. �REAS DE POL�TICAS PÚBLICAS �rea 1: Fortalecimento da Administração Tributária 96. Objetivos da política do governo. O principal objetivo do Governo do Estado do Rio de Janeiro, em seu segundo mandato, é consolidar e institucionalizar os avanços alcançados no primeiro mandato, quando foi capaz de manter saldos fiscais positivos ao mesmo tempo em que ampliou o espaço fiscal para a realização de investimentos e a manutenção dos mesmos, fato gravemente negligenciado antes de 2007. Desde esse ano, a SEFAZ vem desenvolvendo a sua organização estrutural e institucional, bem como os procedimentos de gestão fiscal necessários ao cumprimento efetivo de sua missão. Para alcançar esse objetivo, a estratégia do governo tem sido aumentar a eficiência da administração tributária, a fim de aumentar a arrecadação de receitas, bem como a racionalização das despesas visando à sustentabilidade fiscal. 97. Desafios. Quando a administração assumiu o governo, no início de 2007, a situação fiscal caracterizava-se por inúmeros problemas, incluindo receitas de petróleo altamente voláteis e uma capacidade muito limitada de sua administração tributária. O Estado aumentou significativamente a arrecadação de impostos de 2007 a 2011 (aumento real de 30% no período, ou uma média de 7% ao ano). A principal fonte de receitas do Estado é o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Sobre Prestação de Serviços de Transporte Interestadual Intermunicipal e de Comunicação (ICMS)11. O crescimento das receitas deve-se muito ao vigoroso crescimento do PIB do Estado durante o período, mas também à eficiência das reformas-chave. Essas reformas estão relacionadas à implantação da barreira fiscal que aumentou a arrecadação fiscal ao longo das fronteiras do Estado; à introdução da Nota Fiscal Eletrônica e a um aumento do número de agentes fiscais contratados (mais de 300 no período); à intensificação do treinamento em serviço para agentes fiscais antigos e recém contratados; e a contratos baseados no desempenho com vistas ao aumento da produtividade. Ainda assim, o Estado enfrenta dois importantes desafios: primeiro, a necessidade de institucionalizar os avanços e a visão estratégica de eficiência e desempenho, implementados desde 2007. Segundo, após muitos 11 O Estado também recolhe impostos de propriedade pessoal, veículos automotores (IPVA) e sobre doações e heranças (ITCMD). Ver Anexo 4 para a composição e a evolução das receitas fiscais. 39 anos de crescimento constante de receitas, e rigidez no controle de despesas, o Estado encontra- se sob pressão no sentido de salvaguardar o crescimento de suas receitas. Uma vez que o Estado não é capaz de controlar o ambiente externo, ele se movimenta no sentido de implementar reformas, ao alcance de seu controle, que sustentem a eficácia e a eficiência na gestão de suas receitas, de maneira a estar, no futuro, mais bem preparado para enfrentar desafios externos, ou aqueles relacionados a gastos crescentes e rígidos. Medidas apoiadas pela operação 98. O Governo do Estado reconhece a necessidade de aumentar a eficiência de sua administração fiscal para aumentar o volume de recursos e manter a sustentabilidade fiscal, e está implementando um programa de reformas para fortalecer a administração fiscal. 99. A operação apóia a implantação do sistema sincronizado de registro do contribuinte para simplificar os procedimentos de registro e aumentar o recolhimento de tributos . Neste particular, a SEFAZ está instituindo o Comitê Gestor de Integração de Registro Empresarial, e nomeando os seus diretores e suplentes. Esta medida trará robustez para a implantação do novo registro baseado no contribuinte REGIN (Integração e sincronização dos registros municipal, estadual e federal de contribuintes). A implantação requer a integração dos sistemas da SEFAZ para adaptá-los ao novo formato do novo registro eletrônico baseado no contribuinte (Sistema de Registro Integrado – REGIN). O registro ficará alojado na Junta Comercial, que municiará o sistema com todos os dados necessários e os enviará aos órgãos pertinentes para processamento. A integração e a sincronização dos registros dos contribuintes, em todas as esferas governamentais (federal, estadual e municipal), com a Junta Comercial pretende reduzir os custos de operacionalização, tornar os processos de registro mais rápidos e mais abrangentes e definir os critérios para um número único de identificação do contribuinte no futuro. A intenção é que, no longo prazo, a reforma produza um impacto na redução do setor informal e na competitividade do Estado para atrair novos investimentos. 100. O DPL (Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento) também apóia procedimentos que permitam a adoção de uma Conta Única do Contribuinte. A ação prévia posta em prática apoia a SEFAZ quanto à adoção dos padrões exigidos para uma Conta Única do Contribuinte, o que propiciará uma visão dos débitos e créditos de todos os contribuintes. O sistema está sendo implantado em duas fases. A Fase I incluirá todos os tributos, mas não disponibilizará o acesso para os contribuintes. A estratégia é manter contas-movimento individuais por contribuinte em relação aos diversos tributos cobrados pelo Estado (incluindo declarações de ICMS e ITD), bem como disponibilizar informações para análises de auditoria. A primeira fase é um pré-requisito para a fase dois, que resultará na implantação da conta única do contribuinte. 101. A segunda fase da implantação terá como foco a integração da conta do contribuinte em uma única conta unificada. Incluirá atualizações para mudanças no sistema de execução judicial e no âmbito do sistema de recursos. Permitirá o acesso dos contribuintes às suas contas, além de permitir a autorização automática do pagamento em parcelas. Com a reforma, pretende- se um melhor controle de débitos (declarações de ICMS e ITD) e de créditos (pagamentos efetuados através do sistema bancário). Em termos gerais, automatizar os registros através de 40 mecanismo de lançamento eletrônico e os pagamentos de tributos através da emissão de boletos para todos os tributos, produzirá uma drástica redução na maior fonte de erros e de perdas que ocorrem na administração fiscal. O novo sistema substituirá procedimentos arcaicos que, no passado, geravam acúmulos de inadimplência (dívida ativa). Assim, um dos principais resultados da reforma apoiada por esta ação será a instituição da conta única do contribuinte, em 2013. 102. O DPL também apóia a implantação de um sistema de gestão baseado no desempenho, para a Administração de Tributos da Secretaria da Fazenda (SEFAZ). Mais precisamente, a SEFAZ já desenvolveu um conjunto de indicadores de desempenho para auxiliar na concepção de estratégias de arrecadação de tributos, avaliar a eficiência da unidade de arrecadação de tributos (custo) e a eficácia da unidade (qualidade). No entanto, a SEFAZ manifestou a necessidade de definir indicadores adicionais para aumentar a eficiência e a efetividade da Subsecretaria da Receita. Além disso, os novos indicadores, assim como os antigos, precisarão ser institucionalizados conforme for determinada a sua utilização. Exemplos de tais indicadores de desempenho são o déficit fiscal, que é a razão entre o valor do tributo que não foi arrecadado e o seu potencial de arrecadação, e o custo de arrecadação, a razão entre o custo da administração fiscal e o total arrecadado. Pretende-se, com essas medidas, um incremento do recolhimento de tributos, bem como uma redução dos custos administrativos da SEFAZ. Esta última reforma deverá aumentar a orientação de desempenho do GORJ, mas também ampliar a abrangência da cobertura do indicador de desempenho, incluindo o Conselho Fiscal e a Procuradoria Geral do Estado. 103. As ações iniciais apoiadas pela operação são: Ação prévia 1: O Estado do Rio de Janeiro, através da SEFAZ, fortaleceu a implementação do Sistema Sincronizado de Registro Fiscal (REGIN) ao instituir o Comitê Gestor de Integração do Registro Empresarial, conforme Decreto N° 42.890, de 21 de março de 2011, e nomeou os membros titulares e suplentes do Comitê acima mencionado, conforme Portaria da JUCERJA de N° 1018/2011, de 26 de abril de 2011; Ação prévia 2: O Estado do Rio de Janeiro, através da SEFAZ, adotou normas para aumentar a arrecadação dos tributos estaduais, incluindo o ICMS, conforme a Resolução da SEFAZ N° 468, de 27 de dezembro de 2011 Ação prévia 3: O Estado do Rio de janeiro, através da SEFAZ, criou processo para implementar um sistema de gestão baseado em resultados para a administração fiscal, conforme a Resolução SEFAZ de N° 498, de 12 de junho de 2012. 104. Resultados Esperados. As ações apoiadas na administração fiscal resultarão em (i) um aumento das receitas de ICMS e ITD de 15,6% e 12,4%, respectivamente, no período de 2011 a 2013; (ii) na criação de uma conta geral de contribuintes, que permitirá o acesso individual dos contribuintes às sua contas unificadas e (iii) na implementação progressiva, por parte do Estado, de indicadores de desempenho para a administração fiscal a partir de uma linha de base de zero indicadores para 2011, 10 indicadores até o final de 2012 e 20 indicadores até o final de 2013. 41 �rea 2: Melhoria da Eficiência da Gestão das Finanças Públicas (GFP) 105. Objetivos da política do governo. O objetivo global do Governo do Rio de Janeiro tem sido por em prática a organização estrutural e institucional, bem como os procedimentos e sistemas de gestão financeira necessários para manter a disciplina fiscal, a alocação estratégica dos recursos – de acordo com as prioridades do governo – e a prestação eficiente dos serviços. Para alcançar este objetivo, o GORJ reconhece a necessidade de se criar processos para administrar os riscos fiscais e assegurar a execução da previsão orçamentária; de se estabelecer uma ligação entre o planejamento e a elaboração do orçamento (particularmente quanto aos investimentos públicos), a fim de assegurar que os recursos sejam alocados conforme as prioridades e; finalmente, colocar em prática controles internos que assegurem ao gestor a utilização dos recursos conforme os princípios da ordem, da ética, da economia e da eficiência, e que contribuam para uma eficiente prestação de serviços. Aumentar a eficiência e a transparência da Gestão das Finanças Públicas (GFP) envolve também a introdução de procedimentos de avaliação de custos, de projetos e de políticas, além da atualização e integração dos sistemas de informação da GFP de forma a aumentar a transparência das operações do Estado. 106. Desafios. Quando a Administração assumiu o governo no início de 2007, os processos orçamentários e de gestão eram deficientes e, em muitos casos, inexistentes, levando a inadimplências de magnitudes desconhecidas, atrasos e incertezas de pagamentos, deficiências e limitações orçamentárias e orçamentos sem credibilidade. Durante o primeiro mandato do governo, diversos processos básicos de gestão financeira foram postos em prática, fazendo com que a execução orçamentária passa-se a ser um processo ordenado e regrado. Os atrasos foram sendo eliminados e os fornecedores e as instituições orçamentárias podem agora sentir-se confiantes de que as obrigações financeiras do Estado serão honradas conforme os prazos pré- estabelecidos. Os principais desafios agora são assegurar que os orçamentos serão alocados de acordo com as prioridades do Governo; que o Estado não assumirá responsabilidades que não sejam sustentáveis quanto a pagamentos futuros; que os controles internos serão aplicados de forma flexível, mas eficiente e; que decisões gerenciais discricionárias e apropriadas serão permitidas. Cada um destes três desafios será explicado abaixo. 107. Investimento de acordo com o Processo Orçamentário. O planejamento orçamentário é regulado pelo Plano Plurianual (PPA) que é legalmente exigido no início de cada mandato governamental, sendo válido por um período de quatro anos. Na prática, contudo, o PPA é atualizado anualmente para que sejam incorporadas as decisões tomadas em relação ao orçamento anual. Além disso, as dotações orçamentárias são lançadas, em nível macro, conforme os recursos disponíveis demonstrados na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e designadas de forma específica, observando-se a prática dos anos anteriores. Ademais, até recentemente, em se tratando de investimentos em projetos, os baixos níveis de investimento significavam uma carência de estudos de viabilidade – existem poucos mecanismos formais para filtrar e priorizar as propostas de investimentos. Não obstante as recentes melhoras nos processos de planejamento, é reconhecido que a seleção final para o investimento ainda carece de uma íntima ligação com o exercício do planejamento. As informações disponíveis sobre os investimentos propostos, quando da elaboração do PPA, não são suficientes para o processo de tomada de decisão. Os esforços recentes visaram principalmente o ajustamento do setor de programas e projetos com a estratégia global de prioridades do Governo do Estado, mas nenhum processo formal de triagem e avaliação foi posto em prática para projetos de investimentos. Esforços 42 paralelos também foram realizados para aperfeiçoar a gestão de projetos de investimentos relacionados à Copa do Mundo e aos Jogos Olímpicos. Entretanto, esses esforços focaram o monitoramento do progresso de implementação e não a seleção e os custos dos investimentos. Devido à crescente demanda por investimentos por parte das secretarias de governo, a adoção de medidas para fortalecer a gestão dos investimentos do Estado apresenta-se como fator preponderante para a reforma apoiada pelo Banco. 108. Elementos e Procedimentos para a Sustentabilidade Fiscal de Médio Prazo. Nos anos recentes, o Estado do Rio de Janeiro vem passando por grandes avanços em termos de prestação de serviços e de ganhos de investimentos. Os serviços foram expandidos e novas formas de prestação foram introduzidas. Os novos investimentos em infra-estrutura vêm acompanhados por gastos com operação e manutenção; as novas unidades de saúde precisarão de alocação de pessoal e ser operacionalizadas, etc. No entanto, os custos com a operacionalização e a manutenção desses novos investimentos podem tanto ser subestimados, quanto simplesmente não serem incluídos nos exercícios de planejamento orçamentário. O mesmo acontece com programas novos, especialmente nas áreas da educação e saúde. Embora as estimativas de custo sejam calculadas durante a fase de planejamento, a falta de metodologias claras e de um processo formal impede que essas estimativas sejam verificadas quanto à sua consistência e realismo; ademais, isso dificulta uma análise rigorosa, por parte da Secretária da Fazenda, da consistência do programa global de despesas em relação à infraestrutura de arrecadação fiscal no médio prazo. Para introduzir um objetivo de médio prazo no orçamento, é essencial desenvolver meios para calcular as estimativas de custo dos projetos de investimento de grande porte e das iniciativas políticas, e integrá-los ao processo de decisão orçamentária. Atualmente, o Estado segue padrões e procedimentos seguros ao adotar um registro completo de suas despesas. Contudo, essas informações produzem desembolsos de caixa globais, em vez do custo de cada programa individualmente, incluindo despesas associadas a atividades de suporte e de registro, e bens e serviços adquiridos de maneira centralizada. 109. Fortalecer o controle interno, as auditorias e a transparência nas operações do Estado, simultaneamente à concessão de permissão para que os gestores do Estado ajam com flexibilidade é essencial para uma melhor qualidade dos gastos públicos. A Auditoria Geral do Estado (AGE), agência responsável pelo controle interno, se depara com duas exigências legais que praticamente monopolizam a sua carga de trabalho: a necessidade de examinar e aprovar as inúmeras prestações de contas e outros documentos contábeis que a SEFAZ recebe das várias entidades e organizações satélites no âmbito do Estado. Em 2010, a AGE examinou mais de 3.400 desses processos, perfazendo essa atividade algo em torno de 90% de sua carga de trabalho. Como resultado dessa carga de trabalho obrigatória, sobra pouco tempo, ou recursos, para a realização de outras atividades. De fato, a AGE reconhece que o trabalho realizado nesses 3.400 processos não foi tão profundo ou rigoroso como gostaria que fosse. Medidas experimentais como o desenvolvimento de uma abordagem baseada em riscos, análises de desempenho e otimização da utilização de recursos não lograram muito êxito. O maior desafio é desenvolver recursos adicionais de forma a se capacitar para realizar auditorias com uma abordagem baseada em riscos e com foco no desempenho, e não no recolhimento de tributos. O total de pessoal da AGE caiu para 53, no final de 2010, quando anteriormente contava 150. O novo decreto, além de iniciativas associadas, deverá permitir à AGE reconstruir a sua força de trabalho para algo em torno de 120 funcionários de carreira até o final de junho de 2013, o que lhe permitirá dedicar-se a um programa de trabalho mais eficiente. 43 Medidas específicas apoiadas no âmbito do DPL 110. Gestão do Investimento. A ação apoiada pelo DPL é a adoção de procedimentos formais para a avaliação, seleção e aprovação de projetos de investimento público perfazendo um custo total estimado de mais de R$ 50 milhões. De sua parte, o Estado realizará uma análise detalhada de todos os projetos de vulto em andamento, para custos documentais e de operacionalização futura e de manutenção, a começar com os seguintes cinco projetos de investimento durante 2012: Arco Metropolitano (R$ 230 milhões); Ampliação da Rede de Ensino (R$ 222 milhões); Ampliação da Via Light (R$ 161 milhões); Conservação de Rodovias (R$ 133 milhões); Projeto Iguaçu (R$ 89 milhões) e; Projeto Saneamento (R$ 80 milhões). O limite de R$ 50 milhões permitirá ao Estado cobrir a maioria dos investimentos e se concentrar nos grandes projetos. No orçamento de 2012 constam 26 projetos de investimento de R$ 50 milhões, ou mais, respondendo por 68% do orçamento de investimentos de R$ 6,8 bilhões do Estado. 111. O GORJ definiu claramente as funções e as responsabilidades das entidades públicas envolvidas nos vários estágios do processo de aprovação, bem como adotou os critérios técnicos a serem utilizados na avaliação dos projetos de investimento. Os dados dos estudos detalhados dos principais projetos serão disponibilizados ao público para aumentar a transparência sobre os compromissos do GORJ com projetos de investimento de grande porte e seus custos futuros de operacionalização e de manutenção. 112. Ação prévia a essas medidas: Ação prévia 4: O Estado do Rio de Janeiro adotou metodologia e procedimentos para a avaliação, seleção e aprovação de propostas de projetos de investimentos públicos com custo estimado de mais de R$ 50 milhões, conforme Decreto N° 43.631, de 6 de junho de 2012, e Resolução SEPLAG N° 714, de 13 de junho de 2012. 113. Resultados Esperados. O resultado esperado para a ação de gestão em investimento é a aprovação da metodologia e do processo decisório para a aprovação de novos projetos de investimento, e que os projetos em conformidade com os critérios exigidos tenham sido submetidos ao processo de triagem até o final de 2013. Além disso, as informações consolidadas serão publicadas no portfólio dos cinco projetos de investimento mencionados acima, demonstrando os compromissos anuais desses investimentos. Com o tempo, a cobertura desse portfólio será ampliada. A intenção é que, no médio prazo, a medida reduza pressões fiscais a médio prazo devidas à extrapolação de custos sobre projetos de investimento de baixa prioridade. Ademais, a medida permitirá às autoridades do GORJ tomar decisões sobre a alocação de recursos com pleno conhecimento das compensações e das implicações dos custos futuros de suas decisões políticas. 114. Cálculo dos custos. O Governo decidiu aperfeiçoar as suas estimativas de despesas no médio prazo com a introdução de novas exigências no cálculo dos custos nas propostas de novos programas, e com o desenvolvimento de metodologias de custeio para os programas já existentes nos setores da saúde e da educação. As metodologias de cálculo de custos para programas selecionados de saúde e de educação foram elaboradas por dois grupos de trabalho, criados pelas Resoluções N° 31, de 6 de janeiro de 2012 e N° 691, de 5 de janeiro de 2012, que desenvolveram 44 metodologias de amostragem, de qualificação e de apoio às mudanças introduzidas. Essas metodologias incluem parâmetros padronizados de custos, análise de cenários básicos e custos esperados anuais para os próximos três anos, no mínimo. Conforme a Resolução N.° 502, de 19 de junho de 2012, a metodologia está sendo aplicada, no momento, em quatro programas de vulto: Bilhete Único, Renda Melhor, Distribuição de Remédios e Aluguel Social, durante 2012. Essa ação política proporciona ao GORJ uma linha de base para avaliar o custo-benefício dos serviços em expansão e aumentar a previsibilidade orçamentária e a sustentabilidade fiscal. 115. Ação prévia a essas medidas: Ação prévia 5: O Estado do Rio de Janeiro aplicou em caráter experimental uma metodologia para estimar os custos dos seus programas de políticas públicas para o desenvolvimento social e econômico, como atesta o relatório publicado conjuntamente pela SEEDUC, SEPLAG e SEFAZ, em conformidade com a Resolução Conjunta SEEDUC/ SEPLAG/ SEFAZ n° 691, de 5 de janeiro de 2012; relatório publicado conjuntamente pela SES/ SEPLAG SEFAZ n° 31, de 6 de janeiro de 2012 e; selecionou quatro programas de políticas públicas para fins de cálculo de custos, utilizando a metodologia acima mencionada, conforme Resolução SEFAZ n° 502, de 19 de junho de 2012. 116. Resultados Esperados. A ação desenvolverá metodologias para estimar os custos e definir os resultados-chave de programas – pelo menos quatro programas estão tendo seus custos estimados e terão os seus resultados-chave definidos até dezembro de 2013. No médio prazo, a reforma apoiada propiciará ao Governo uma linha de base para avaliar o custo-efetividade dos serviços em expansão e estabelecer as bases para orçamentos mais estáveis e previsíveis. 117. Controle Interno: O DPL apoiará a publicação de um novo decreto para reestruturar a Auditoria Geral do Estado (AGE), de forma a assegurar ao órgão um maior controle sobre os seus sistemas internos, o aperfeiçoamento de sua estrutura e plano de carreira, bem como a criação de exigência para a elaboração de um relatório anual de suas atividades e serviços contábeis. O decreto criará também uma nova estrutura de gestão e de carreira para o pessoal de auditoria e de contabilidade – tanto para os lotados na SEFAZ quanto para aqueles lotados nos diversos setores do GORJ. Recursos adicionais e novos métodos permitirão a AGE elaborar um relatório anual sobre a qualidade de seus sistemas internos, incluindo recomendações para a implantação de melhorias. 118. Ação prévia a essas medidas: Ação prévia 6: O Estado do Rio de Janeiro, através de ato do governador, reestruturou a organização institucional de sua auditoria interna, conforme Decreto n° 43.463, de 14 de fevereiro de 2012; e, através da SEFAZ, aprovou o Plano de Ação da AGE para o ano fiscal de 2012, conforme Despacho do Secretário, datado de 3 de maio de 2012, e cópia do Plano de Ação da AGE. 119. Resultado Esperado. O principal resultado é o aperfeiçoamento do controle interno e da administração dos recursos do Estado, bem como o provimento adequado de pessoal para a AGE. Em particular, em 2013 será elaborado um plano de ação objetivando a melhoria dos 45 sistemas de controle interno da AGE. Esse plano de ação será baseado no relatório anual da própria AGE sobre o desempenho dos sistemas de controle interno do governo do Estado. No médio prazo, os controles internos do GORJ serão atualizados para que possam refletir os dados apurados no relatório anual de controles internos. �rea 3: Melhoria da Qualidade e da Eficiência dos Serviços de Educação e de Saúde Públicas Aumentando a Prestação de Contas para Resultados na Educação 120. Objetivos da política do governo. O GORJ reconhece a necessidade de ações vigorosas para aumentar a qualidade e a eficiência da educação, se quiser cumprir as metas ambiciosas de se tornar um dos cinco estados do Brasil com o melhor desempenho no índice nacional IDEB, até 2013. O cerne da estratégia do Estado é melhorar o aprendizado e a avaliação dos alunos através da melhoria do sistema de gestão, tornando as escolas mais empenhadas na obtenção de resultados e recompensando-as pela melhora de desempenho. A Secretaria de Educação elaborou um abrangente e ambicioso programa de reformas globais. Dois elementos chave – apoiados pelo DPL – focam nas reformas de gestão: tornar os gestores distritais e de escolas mais empenhados na busca pelo bom desempenho e fortalecer os incentivos para que as escolas se concentrem nos resultados de aprendizado dos alunos. 121. Desafios. Um dos principais motivos para o declínio da Educação no Rio tem sido a falta de prestação de contas durante décadas a fio. Supervisores regionais e diretores de escolas nomeados através de processos altamente politizados resultam em supervisores e diretores com estabilidade de cargos virtualmente garantida, independentemente da qualidade de suas gestões, ou dos resultados alcançados por suas escolas. Sucessivos secretários de Educação desfrutaram de pouca margem de manobra para que pudessem enfrentar o problema crônico do baixo desempenho escolar em diversas localidades do Estado. Também nas próprias escolas, existe uma falta de compromisso com resultados. O programa de bonificação escolar adotado uma década atrás perdeu credibilidade porque nem a gradação do desempenho nem as bases para o pagamento da bonificação eram transparentes. Os estudantes do Rio são submetidos anualmente a avaliações de aprendizado, mas o fraco sistema central não retorna os resultados para as escolas. 122. Nova Estratégia. Desde o final de 2010, a SEEDUC percorreu diversas frentes para enfrentar esses desafios. Primeiro, criou novos processos para preencher cargos de direção vagos nos distritos escolares e nas escolas através de concursos entre candidatos qualificados pela Secretaria de Educação. Trata-se de uma mudança radical que interliga, pela primeira vez, os supervisores escolares distritais, os diretores de escolas e a Secretaria de Educação através de uma relação de cooperação e responsabilidade. Segundo, foi cuidadosamente desenvolvido um novo sistema de metas anuais e de pagamento de bonificações. Acompanhar essas e outras ações é um claro comprometimento com a transparência e a consulta pública. O programa de reforma do Estado foi desenvolvido através de extensas consultas realizadas em todas as localidades, com a Secretaria investindo fortemente na sua divulgação, desde o seu lançamento. Um exemplo dessa nova abordagem é a publicação “SEEDUC em Números: Transparência na Educação�, de fevereiro de 2012, que inclui as mais detalhadas informações sobre desempenho educacional que 46 o Estado já publicou, com todas as informações separadas por distrito, a fim de permitir comparações claras de ações e de desempenho. 123. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apóia duas ações iniciais no setor da educação para aumentar a eficiência e a qualidade do serviço público prestado e que pretende produzir impactos significativos no sistema de educação. São elas: 1. Adoção e implantação de um processo transparente e baseado no mérito de seleção para diretores regionais e de escolas e; 2. Adoção e implantação das metas anuais por escola visando melhorar os resultados e de pagamento de bonificação para as escolas que as atingirem. 124. Ação prévia a essas medidas: Ação prévia 7: O Estado do Rio de Janeiro: a) adotou e implementou um processo de seleção por mérito para diretores regionais e de escola conforme o Decreto n° 43.451, de 3 de fevereiro de 2012; e Atos de Designação listando os diretores regionais e de escolas nomeados entre fevereiro de 2011 e fevereiro de 2012, conforme processo seletivo adotado e; b) adotou metas anuais por escola objetivando a melhoria do aprendizado dos alunos e de suas avaliações, e um sistema de pagamento de bonificação para as escolas que atingirem as suas respectivas metas anuais de nível escolar, conforme Decreto n° 43.451, de 3 de fevereiro de 2012; Resolução SEEDUC n° 4.768, de 7 de fevereiro de 2012 e; Resolução SEEDUC n° 4.771, de 1° de março de 2012. 125. Seleção por mérito para gestores de sistema. A legislação que estabeleceu o novo, transparente e competitivo processo para a seleção de diretores regionais e de escolas foi adotada em janeiro de 2011. Ao longo do ano letivo daquele ano, a SEEDUC implementou a nova legislação através da reorganização e da completa mudança do quadro de pessoal de sua administração regional. Para diminuir os custos administrativos, consolidou 30 antigos escritórios regionais em 14. Para fortalecer a capacidade técnica regional, nomeou um diretor pedagógico e um diretor administrativo para cada escritório, tendo sido todos os candidatos selecionados através de um processo seletivo altamente competitivo e transparente. O processo foi finalizado e os novos diretores regionais nomeados publicamente em fevereiro de 2012. 126. A SEEDUC também instituiu um novo processo de recrutamento transparente e baseado no mérito. O processo tem 4 etapas: (i) análise de currículo dos candidatos; (ii) testes de conhecimento pedagógico e de gestão; (iii) avaliação psicológica/entrevista/observação de dinâmica de grupo e (iv) programa de treinamento de gestão. Os candidatos aprovados em todas as fases são classificados e designados para os cargos por ordem de classificação. Para evitar rupturas nas escolas, a Secretaria optou por introduzir o novo método por etapas, aplicando-o de acordo com a vacância dos cargos, como por aposentadoria do antigo(a) diretor(a) ou, em alguns poucos casos, se o Secretário tivesse determinado que as condições da escola eram tão problemáticas que exigiam a mudança de sua direção. 47 127. Desde fevereiro de 2012, 82 diretores de escolas foram indicados pelo novo processo; estimativas para 2012 acompanham números semelhantes. Uma vez que nesse ritmo seriam necessários 20 anos para atualizar a totalidade da direção das 1.477 escolas pelo novo processo, a SEEDUC também criou um novo processo anual de avaliação de desempenho para todos os diretores regionais e de escolas, que inclui a avaliação 360 graus (avaliação multivisão). Conforme esse novo processo, qualquer diretor com duas avaliações anuais insatisfatórias sucessivas poderá ser substituído. Devido ao importante papel que os diretores possuem na construção de escolas eficientes, a nova unidade de pesquisa da SEEDUC está planejando uma rigorosa avaliação de uma reforma a ser implementada na direção das escolas. 128. Metas para as escolas e pagamento de bonificação. Para fortalecer os incentivos para diretores de escolas, professores e demais funcionários, para que tenham como objetivo a melhoria de seus resultados, o Estado adotou em 2011, por meio do Decreto n° 42.793, um novo sistema de bonificações anuais vinculado ao alcance de metas e à melhoria de desempenho. As metas para a melhoria do aprendizado e da avaliação dos alunos são estabelecidas para cada ciclo, e as escolas que cumprirem entre 90% e 120% de suas metas receberão uma bonificação de aproximadamente um mês de salário para todos os funcionários da unidade. O progresso das escolas quanto ao cumprimento de suas metas é medido no final de cada ano letivo (dezembro) através da aplicação de um teste de níveis selecionados e de abrangência estadual, de Matemática e Português, e de dados estatísticos que rastreiem as mudanças ocorridas na incidência de repetições, abandonos e avaliações. Os resultados de cada escola serão informados às mesmas até o mês de abril do ano letivo seguinte e serão a base para uma nova rodada de metas. Resultados 129. O impacto direto dessas reformas é assegurar que todos os 28 diretores regionais, e pelo menos 164 diretores de escolas, sejam selecionados por meio de concurso até 2013. Além disso, serão pagas bonificações aos professores de acordo com o grau de cumprimento de metas das escolas até junho de 2013, mediante o desempenho de 2012. Pretende-se, no médio prazo, que essas ações melhorem o �ndice de Qualidade da Educação Básica do Estado do Rio (IDERJ) para a educação secundária que apresenta, no momento, o pior desempenho de setor no Estado. O índice IDERJ é um indicador composto de teste de aprendizado para alunos, e de fluxo de alunos, calculado anualmente para cada escola do Estado do Rio (normalmente faltando de 3 a 4 meses para o término do ano letivo). A meta do Estado é alavancar em termos globais o resultado do IDERJ para a educação média, de 1,1 em 2009 para 2,3 em 2012.12É uma meta de alcance muito ambicioso, projetada para estimular um progresso vigoroso e representa um grau de avanço muito além daqueles almejados no passado. Com o propósito de monitorar a implementação efetiva do programa de educação, assim como de seus impactos esperados quanto aos principais resultados, entende-se por sucesso o cumprimento de, no mínimo, 80% da ambiciosa meta estipulada pela Secretaria, ou um índice IDERJ de 1,84 para a educação secundária em 2012. 12 Os resultados do IDERJ se baseiam em testes realizados com estudantes no final do ano letivo (por exemplo, dezembro de 2012) e normalmente avaliados e disponibilizados em março/abril do ano seguinte. Assim, o resultado do IDERJ de 2012 estará disponível até abril de 2013. 48 Alavancando a eficiência na prestação de serviços na Saúde Pública 130. Objetivos da política do Governo. O objetivo do Governo é criar uma infraestrutura legal para a contratação de serviços de saúde a partir de fornecedores sem fins lucrativos (organizações sociais), prestar suporte para a qualificação de serviços básicos de saúde em municípios com menos de 115.000 mil habitantes (PAHI1) e aumentar tanto a capacidade como os incentivos para hospitais regionais localizados fora da área metropolitana do Rio de Janeiro, de forma que possam prestar atendimento em casos de média e alta complexidade (PAHI2).Atualmente, pacientes de municípios do interior tendem a utilizar instalações de emergência, assim como outras instalações hospitalares da área metropolitana, contribuindo para a superlotação e a baixa qualidade de atendimento. 131. Desafios. O Sistema de Saúde do Estado do Rio de Janeiro enfrenta três desafios importantes: (i) a deficiência da cobertura e da qualidade dos serviços de saúde para atender às necessidades de urgência e/ou emergenciais das populações que residem nas localidades mais carentes; (ii) acesso inadequado aos cuidados hospitalares nas áreas carentes do Estado do Rio de Janeiro, em especial os pequenos municípios do interior do Estado e; (iii) problemas com baixa qualidade, ineficiência e com uma ineficiente coordenação intermunicipal relativa a tratamentos de média e alta complexidade prestado por hospitais regionais do interior do Estado. 132. Falta de cobertura e de qualidade para atendimentos de urgência e emergenciais . Em 2007, o Governo recém-empossado se deparou com problemas de cobertura e de qualidade em todo o Sistema de Saúde do Estado. Estratégias de prevenção ineficazes e falta de acesso a cuidados médicos de baixa e média complexidade afetavam as populações mais carentes. A maioria das unidades de saúde não-hospitalares prestavam atendimento somente em horários comerciais, tornando difícil a situação para as famílias carentes que necessitavam de cuidados médicos de urgência em outros horários. Essas unidades não hospitalares não podem atender casos mais complexos devido à falta de recursos humanos qualificados, de equipamentos, de instalações para elaboração diagnósticos, de transporte e/ou suprimentos. Como consequência, os hospitais com serviços de pronto-atendimento encontravam-se sobrecarregados com tantos pacientes e com a falta de priorização de casos por nível de complexidade. A implantação de um novo sistema de atendimento emergencial e de urgência (modelo UPA), apoiado pelo Empréstimo DPL1 do Estado do Rio, resolveu parcialmente a carência quanto à capacidade para atendimentos de média complexidade. Desde 2007, quando a primeira UPA entrou em serviço, este sistema preencheu uma imensa lacuna na Rede de Saúde do Estado, disponibilizando melhor acesso e cobertura para atendimentos de urgência e emergenciais para a população mais carente, melhorando os procedimentos de encaminhamentos e de transferências e contribuindo com a coordenação e a integração da Rede de Saúde do Estado. Não obstante, com os planos de expansão do sistema UPA, o GORJ necessita desenvolver e implantar novas abordagens para a contratação de serviços, incluindo aqueles oriundos de fornecedores sem fins lucrativos (organizações sociais). 133. A ineficiência caracteriza os serviços de saúde nos pequenos municípios e nos hospitais regionais fora da área metropolitana. O Governo do Estado do Rio de Janeiro identificou diversos casos críticos de problemas relacionados à gestão do Sistema de Saúde e nas transferências de recursos orçamentários para as secretárias municipais de saúde, incluindo: (i) deficiência na coordenação entre o primeiro atendimento e os hospitais, devido à ausência de 49 procedimentos confiáveis de encaminhamento; (ii) insuficiência de recursos necessários para que hospitais públicos, e particulares sem fins lucrativos, sejam mantidos operacionais e eficientes, nos municípios de pequeno porte; (iii) ausência de ferramentas de gestão e de processos associados às transferências de recursos orçamentários, tais como acordos de desempenho e sistemas de monitoramento e avaliação; (iv) inadequação de incentivos para funcionários, resultando em inassiduidade e baixa produtividade; (v) alocação desigual de recursos humanos por nível de habilidade, assim como entre os diferentes setores e estruturas funcionais; (vi) conhecimento insuficiente de gestão e carência de treinamento para gestores hospitalares e; (vii) constante descontinuidade nas cadeias de suprimento e acesso insuficiente às instalações para a elaboração de diagnósticos. O primeiro DPL apoiou os esforços da SESDEC para pôr em prática transferências financeiras baseadas no desempenho, para dar suporte aos municípios com menos de 115 mil habitantes e para melhorar a coordenação entre as unidades de primeiro atendimento e os hospitais municipais, contribuindo para aumentar a cobertura e a qualidade dos serviços de saúde para os mais carentes, reduzir a mortalidade infantil e materna e o nível de infecção hospitalar. Ademais, os hospitais regionais, que prestam serviços de níveis críticos quanto aos atendimentos de média e alta complexidade aos pacientes residentes no entorno dos municípios (e que atendem usualmente a diversos deles), vêm padecendo com problemas de baixa qualidade e eficiência; assim como os pacientes que não residem no município onde se localiza o hospital padecem frequentemente com a falta de acesso à assistência médica. 134. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará ações voltadas à melhoria da qualidade e da eficiência na prestação dos serviços de saúde pública, através da subcontratação de organizações sociais para gerir hospitais públicos e unidades de saúde. Esse novo modelo de gestão proporcionará ao Estado uma maior flexibilidade para ampliar a prestação dos serviços de saúde e pretende estimular a inovação e a melhoria da eficiência na prestação desses serviços. Além disso, o DPL dará suporte às ações de aperfeiçoamento do sistema de incentivos para governos e hospitais municipais inseridos no Programa de Assistência aos Hospitais do Interior (PAHI1 e PAHI2). Novas regras estabelecerão indicadores, sistemas administrativos e outras características operacionais do programa, com o intuito de melhorar o primeiro atendimento e fortalecer os hospitais de serviço nos municípios de pequeno porte (menos de 115 mil habitantes), e melhorar a qualidade e aumentar a eficiência da coordenação intermunicipal dos serviços de média e alta complexidade prestados pelos hospitais regionais. 135. Ação prévia a essas medidas: Ação prévia 8: O Estado do Rio de Janeiro: a) adotou uma estrutura legal e administrativa para avaliar e contratar organizações sociais para gerir hospitais públicos e unidades de saúde, conforme a Lei n° 6.043, de 19 de setembro de 2011; e o Decreto n° 43.261, de 27 de outubro de 2011. b) adotou, através de sua Secretaria de Saúde (SES) i) normas definindo os mecanismos de avaliação para a transferência de gratificações e incentivos monetários para municípios e hospitais municipais inseridos no programa PAHI1, conforme Resoluções SESDEC n° 1.550, de 16 de março de 2011, e nº 1.551, de 16 de março de 2011; e ii) normas definindo os mecanismos de avaliação para transferir gratificações e incentivos monetários para hospitais estaduais regionais, inseridos no programa PAHI2, conforme Resolução SESDEC n° 1.552, de 16 de março de 2011. 50 136. Resultados Esperados. Os indicadores de resultados do DPL incluem a assinatura de contratos entre o GORJ e as OS para a gestão de 15 unidades de saúde e serviços estratégicos; melhoria dos indicadores de primeiro atendimento (materno, pediátrico e doenças crônicas); expansão do número de hospitais inseridos no programa PAHI1, com serviço de ouvidoria (de 44 para 63, em 2013); expansão do número de hospitais com comitês de avaliação sobre infecção hospitalar (de 46 para 66, em 2013) e; expansão do número de tratamentos complexos para pacientes de outros municípios, conforme o índice percentual sobre o total de tratamentos de 16,8% para 24%, em 2013. VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO A. POBREZA E IMPACTO SOCIAL 137. Durante a preparação, o Banco realizou uma análise do impacto social sobre as populações carentes, a fim de examinar impactos sociais específicos sobre grupos de atores envolvidos. A pesquisa baseou-se em fontes primárias e secundárias: análise social e econômica utilizando dados demográficos e consultas com os principais atores envolvidos. 138. Em termos globais, pretende-se que as reformas apoiadas por esta operação produzam impactos positivos que mitiguem a pobreza e promovam o desenvolvimento social no Rio de Janeiro. Cada uma das políticas e reformas apoiadas por esta operação propiciará um impacto social global positivo sobre a pobreza. Juntas, essas políticas possuem o potencial cumulativo de produzir benefícios econômicos e sociais tanto no curto como no longo prazo. As reformas da saúde e da educação deverão produzir rapidamente ganhos positivos para populações carentes e vulneráveis. 139. A desigualdade social e econômica continua alta no Estado do Rio de Janeiro. Tanto a região metropolitana como as demais regiões apresentam grandes desafios quanto à redução da pobreza e à melhoria dos serviços de saúde e de educação. Ao mesmo tempo em que o programa apoia a melhoria da qualidade dos serviços públicos de saúde e de educação, utilizados especialmente pela população carente, ele deverá produzir um aumento da igualdade de oportunidades em todo o Estado. 140. Educação. O programa do Governo do Estado para melhorar a qualidade e aumentar a eficiência da Educação deverá produzir resultados sociais altamente positivos, com ganhos significativos para a população carente e grupos vulneráveis que normalmente não têm outra alternativa além do sistema público escolar. De todos os alunos do primeiro e do segundo quintil, 91% e 80% frequentam escolas públicas (Figura 10). O aperfeiçoamento em todos os níveis dos serviços prestados pela educação será, portanto, particularmente benéfico para essas famílias. Todos os atores consultados tendem a concordar com essa avaliação. Por exemplo, espera-se que a primeira política apoiada pelo DPL no setor de educação – seleção por mérito de diretores regionais e diretores de escolas – resultará em melhores resultados de aprendizado. As evidenciadas vantagens de tal política são os claros critérios de empenho e responsabilidade para aferir o desempenho de gestores, uniformidade e continuidade política e uma maior parceria entre diretores regionais e de escolas. Outros benefícios incluem a possibilidade de se identificar 51 líderes entre professores, oportunidade igual para todos os servidores e a formação de um quadro de gestores constituído não somente por pessoal qualificado, mas também por pessoas que desejam galgar cargos de gestão. A segunda política para o setor apoiada pelo DPL – o estabelecimento de metas de aprendizado e de pagamento de bonificação para as escolas que atingirem as suas metas – deve contribuir também para o alcance de melhores resultados de aprendizado. Figura 10: Parcela de alunos por quintil de nível de renda que frequentam escolas públicas no Rio de Janeiro – 2009 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 5º ano Fonte: PNAD 2009, cálculo feito pelo Banco 141. Saúde. A cobertura do sistema público de saúde é um problema para o Estado do Rio de Janeiro, que se encontra em posição inferior em relação aos demais estados da região Sudeste. Em 2009, o índice de consultas médicas no Sistema Único de Saúde (SUS) era de 2,31 por habitante, o mais baixo do Sudeste e inferior à média nacional de 2,69. A parcela da população atendida por consulta médica no SUS também era inferior àquelas dos outros estados da região. Além disso, o número de hospitalizações evidencia o declínio da posição do Estado do Rio nesta área. Em 2009, o número de hospitalizações do SUS por 100 habitantes era de 3,97 (a média brasileira era de 5,78); a parcela de pessoas hospitalizadas era de 2,9, em 2008 (média brasileira de 4,8). Os esforços do GORJ para solucionar essas questões são muito importantes para melhorar a cobertura dos serviços prestados, bem como a qualidade dos serviços públicos de saúde. 142. A melhoria do acesso e da eficiência dos serviços de saúde nos pequenos municípios e fora da área Metropolitana deverá produzir um impacto positivo global, particularmente sobre os grupos mais carentes e vulneráveis, que devem confiar nos serviços públicos de saúde. O programa PAHI já está demonstrando a sua eficácia, especialmente para a população carente. Até o momento, o programa permitiu ao Estado aumentar a prestação e a qualidade dos serviços de saúde nos municípios do interior, reduzindo a pressão sobre os hospitais localizados nas cidades de maior porte. Especificamente por duas razões o programa PAHI produz um impacto positivo quanto ao acesso aos serviços públicos de saúde para a população carente. 52 Primeiro, a política do PAHI1 tem como meta os municípios com áreas carentes e com menos de 115 mil habitantes com cobertura inadequada da rede de serviços de saúde pública. Pretende-se, entre outros benefícios, aumentar o bem-estar das famílias, poupando-as das despesas com atendimento médico particular. Segundo, através do PAHI2, foram escolhidos hospitais regionais, de acordo com as normas do SUS, que reflitam um fluxo de demanda já existente. 143. Para demonstrar os efeitos potenciais em prol da população carente decorrentes das melhorias no acesso e na qualidade dos serviços de saúde pública, é necessário avaliar a proporção desta população que busca e que mais necessita destes serviços. A Tabela 6 mostra que a população carente possui uma auto-avaliação sobre o seu estado de saúde mais baixa do que a dos grupos de renda mais alta. Ademais, uma proporção muito baixa de pessoas pertencentes aos grupos de baixa renda tem acesso aos planos de saúde particulares ou são capazes de pagar por consultas médicas particulares. De fato, a proporção de pessoas carentes que utilizam unidades de saúde pública é muito maior do que a das pertencentes às camadas de maior renda. Portanto, as melhorias na qualidade e na cobertura dos serviços de saúde pública beneficiarão, em primeira instância, os grupos de baixa renda, assim como reduzirão a desigualdade do acesso aos serviços básicos de saúde. Ainda, segundo consulta a atores envolvidos, 95% da população residente no interior do Estado do Rio de Janeiro depende dos serviços de saúde pública (SUS). Tabela 6: Parcela da população por estado de saúde, atendimento de serviços de saúde e nível de renda, 2008 Até 1 De 1 a 2 De 2 a 3 De 3 a 5 De 5 a 10 De 10 a 20 Mais de 20 salário salários salários salários salários salários salários mínimo mínimos mínimos mínimos mínimos mínimos mínimos Autoavaliação da cond. de saúde: Boa ou muito boa 69% 76% 77% 80% 83% 86% 88% Regular 35% 25% 25% 21% 18% 15% 12% Ruim e muito ruim 26% 25% 17% 15% 16% 9% 12% População com acesso a plano de 7% 12% 19% 30% 51% 75% 90% saúde População que recorre a unidades 70% 68% 57% 47% 29% 8% 2% de saúde População com 9% 11% 18% 26% 46% 68% 82% acesso a consultórios particulares Fonte: PNAD, 2008 144. Consolidação Fiscal. As reformas políticas para aumentar a eficiência da administração fiscal estão voltadas para restringir a evasão fiscal que tende a afetar os grupos de alta renda e, dessa forma, não produzem um impacto direto nos segmentos carentes da população. As políticas apoiadas não resultarão em mudanças no sistema de tributação de bens de consumo que possam afetar as porções mais carentes e vulneráveis da população do estado. 145. De modo geral, os impactos da distribuição das reformas fiscais deverão ser amplamente em benefício da população carente. A melhora da sustentabilidade fiscal e a 53 expansão do espaço fiscal para investimentos produzirão impactos sociais positivos na medida da habilidade do Governo para aperfeiçoar serviços e investimentos públicos. Quando os serviços públicos são melhorados, os grupos de baixa renda – com uma história de acesso extremamente restrito a esses serviços – experimentam ganhos relativamente maiores. Mais investimentos também beneficiam esses grupos em função do aumento das oportunidades de empregos geradas pela construção de infraestrutura pública e de outras atividades relacionadas. Merece destaque o fato de que muitos investimentos novos que aportam no Estado estão sendo direcionados às regiões menos desenvolvidas, como a região Norte. Além disso, o Estado está tomando medidas para assegurar que a maioria dos frutos desses benefícios sejam colhidos pelas populações locais. B. ASPECTOS AMBIENTAIS 146. As ações específicas apoiadas pelo DPL proposto, no que diz respeito a todos os três componentes, não produzirão impactos significativos, positivos ou negativos, no meio ambiente do país, florestas e outros recursos naturais, uma vez que tais ações têm unicamente como foco as reformas administrativas dos setores fiscal e público. Não há condições nesses pilares que desencadeiem inquietações quanto ao meio ambiente ou que possam afetar normas e legislações ambientais ou a sua aplicação ou estruturas organizacionais associadas no Rio de Janeiro. Em todos os aspectos, as reformas apoiadas estão voltadas para questões organizacionais e de eficiência, e nenhum investimento específico é apoiado ou exigido como resultado das reformas. C. IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO Execução 147. A preparação desta operação está sendo conduzida pela Secretaria de Estado da Fazenda (SEFAZ), que também é responsável pela consolidação fiscal, em estreita colaboração com a Secretaria de Planejamento (SEPLAG) e a Casa Civil. A Secretaria de Saúde (SES) está no comando das reformas associadas com a qualidade do atendimento de urgência e emergência, bem como da eficiência dos serviços de saúde do Estado. A Secretaria de Educação (SEEDUC) está realizando reformas para elevar a qualidade e a eficiência da educação básica, principalmente através da introdução de modernas técnicas de gestão para melhorar os serviços de educação nas Escolas Públicas. Monitoramento e Avaliação 148. A SEFAZ, juntamente com a SEPLAG e as unidades de monitoramento de cada setor, será responsável pela execução global da operação proposta, por relatar o progresso feito e pela coordenação das ações. Ela irá coletar os dados necessários à verificação do alcance dos indicadores de resultados. A SEPLAG dispõe de uma ferramenta de monitoramento para determinados programas estratégicos, chamada SigeRio, que permite o acompanhamento em tempo real da situação da execução do programa através de uma interface web. Outros programas são monitorados no âmbito dos seus respectivos setores. 149. Um Comitê de Implementação do Projeto integrado por funcionários dos órgãos diretamente envolvidos com a agenda de reformas apoiada pelo DPL irá monitorar a 54 implementação, incluindo todas as atividades essenciais de assistência técnica. Além dos sistemas de monitoramento e gestão, este projeto apoiará uma série de atividades de avaliação que irão gerar subsídios para as políticas de Estado e, assim, fortalecer uma cultura de formulação de políticas baseada em evidências. D. ASPECTOS FIDUCI�RIOS 150. Uma série de estudos analíticos embasam o conhecimento do Banco sobre o ambiente fiduciário no Rio de Janeiro. A análise do desempenho da gestão financeira federal e dos sistemas de informação afins, bem como da eficiência de gestão de investimentos, baseada na metodologia PEFA, foi concluída em 2009. Ademais, em abril de 2009 o BID concluiu uma revisão do ambiente de gestão fiscal. Por último, em abril de 2011 foi realizada uma abrangente avaliação das funções de gestão da dívida do Estado, utilizando a metodologia do Banco Mundial de avaliação do desempenho da gestão da dívida. 151. O ambiente brasileiro de gestão das finanças públicas está embasado em um arcabouço legal robusto. Esse arcabouço dispõe sobre uma GFP forte no nível subnacional. A existência de leis e regulamentos federais para áreas específicas da GFP ajuda a promover a uniformidade dos requisitos das práticas de GFP em todas as entidades subnacionais. O arcabouço prevê uma definição clara das responsabilidades das entidades federal e subnacionais. Além disso, os arranjos institucionais para a gestão das finanças públicas estão claramente definidos: A SEPLAG é responsável pelo planejamento e elaboração do orçamento e a SEFAZ é responsável pela gestão do tesouro e pelos processos de contabilidade e de elaboração de relatórios. Ademais, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE) tem a responsabilidade de exercer o controle externo, e o Legislativo desempenha um papel de supervisão externa. 152. O sistema de classificação do orçamento é regido por normas federais que são consistentes com os padrões internacionais. Tais normas também estabelecem requisitos específicos quanto à inclusão de informações completas nos documentos do orçamento. O processo de elaboração do orçamento se dá de forma organizada e é concebido de forma a promover a participação de todos os atores envolvidos e órgãos do setor. O processo é orientado por procedimentos de elaboração do orçamento bem definidos e por um calendário que estabelece a sequência adequada de atividades para que haja tempo suficiente para sua realização. O estado tem cumprido sistematicamente os prazos para a preparação dos principais documentos orçamentários e para enviá-los ao Legislativo, para apreciação e aprovação. Tais documentos incluem o Plano Plurianual de Ação (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O GORJ está empenhado em melhorar as perspectivas a médio prazo do seu processo de planejamento e orçamento. 153. O processo de programação financeira está funcionando bem. A SEFAZ é responsável pela formulação de previsões de fluxo de caixa, bem como da sua atualização e do acompanhamento da sua implementação. Para aumentar a previsibilidade da execução orçamentária e melhorar a relação entre as atividades planejadas e a disponibilidade de recursos, o Governo empreendeu uma série de reformas para fortalecer os processos anuais de programação financeira. Introduziu ainda medidas que obrigam o pagamento dos fornecedores em tempo hábil. A utilização do modelo de gestão de caixa de conta única do tesouro e uma clara 55 atribuição da competência para administrá-lo facilitam a realização das conciliações bancárias de maneira regular e em tempo hábil. 154. O sistema estadual de GFP tem fortes regras e controles internos sobre os empenhos. No entanto, uma série de deficiências ainda limitam a eficácia da Auditoria Geral do Estado (AGE). A AGE atualmente está subordinada à SEFAZ e é responsável por garantir a gestão do funcionamento do sistema de controle interno. Embora ainda tenha uma atuação limitada, também desempenha um papel importante na avaliação do custo-benefício da execução do orçamento pelos órgãos do governo. O Estado pretende reestruturar institucionalmente a AGE para fortalecer a sua independência. O Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM) também desempenha um papel fundamental na garantia da implementação de controles internos através de procedimentos existentes no processo de execução do orçamento. No entanto, os pontos fracos do sistema e a subsequente utilização de sistemas auxiliares por algumas unidades de prestação de serviços podem vir a introduzir algum elemento de risco e enfraquecer ainda mais o ambiente de controle interno. 155. Tanto o Estado do Rio de Janeiro como o Governo Federal do Brasil possuem um alto grau de transparência orçamentária. O Governo Estadual publica versões impressas e eletrônicas de sua proposta orçamentária anual e de seu orçamento aprovado, de acordo com os prazos estabelecidos. Também apresenta relatórios periódicos de execução orçamentária para o público em geral. O Governo Federal, por sua vez, apresenta o mesmo nível de transparência. De fato, a avaliação PEFA concedeu ao Governo Federal a pontuação “A� com relação ao acesso do público a informações-chave sobre as contas públicas (PI-10). 156. Ademais, o Brasil definiu um calendário para a adoção das Normas Internacionais de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (IPSAS) em todas as entidades federais até 2013. A adoção das IPSAS visa melhorar a qualidade e a relevância da informação financeira disponível para a tomada de decisões pelos gestores públicos. Isso aumentaria a transparência e a prestação de contas na gestão dos recursos públicos, apoiando, ao mesmo tempo, o objetivo do Estado de melhorar a eficiência da gestão desses recursos. 157. Como resultado da análise acima, o Banco está convencido de que o ambiente de GFP do Estado do Rio de Janeiro é adequado para atender à operação proposta. Além disso, a estratégia de desenvolvimento do Governo e as medidas tomadas para executar as medidas de reforma são um reflexo satisfatório de seu compromisso com a melhoria do ambiente de GFP. Ambiente de Controle Cambial 158. O FMI realizou uma avaliação das medidas de salvaguarda tomadas pelo Banco Central do Brasil (Bacen) e concluiu que este não apresenta vulnerabilidades generalizadas que pudessem vir a comprometer os recursos do Fundo. O Banco Mundial examinou ainda as demonstrações financeiras do Bacen referentes aos exercícios findos em 31 de dezembro de 2006 a 2010 para determinar se o ambiente de controle cambial continuava adequado. O Banco Mundial concluiu que o ambiente de controle permanece adequado. 56 E. DESEMBOLSO E AUDITORIA 159. A operação proposta seguirá os procedimentos de desembolso do Banco Mundial para empréstimos para políticas de desenvolvimento. Os recursos do empréstimo serão desembolsados com a condição de que o programa de políticas de desenvolvimento seja implementado de maneira satisfatória e não estarão vinculados a compras específicas. O Banco Mundial depositará os recursos do empréstimo em conta designada pelo Estado no Banco Bradesco S.A. assim que o empréstimo for aprovado pelo Direção Executiva. O Banco Bradesco S.A. é um banco comercial considerado aceitável pelo Banco Mundial por ser uma instituição financeira: (i) financeiramente sólida; (ii) autorizada a manter a conta na moeda acordada entre o Banco Mundial e o Estado; (iii) auditada regularmente, tendo recebido relatórios de auditoria satisfatórios; (iv) capaz de executar um grande volume de transações de maneira expedita; (v) capaz de desempenhar uma ampla gama de serviços bancários satisfatoriamente; (vi) capaz de fornecer demonstrativos detalhados da conta; (vii) integrante de uma rede satisfatória de correspondentes bancários; e (viii) cobrar tarifas razoáveis pelos seus serviços. 160. A conta no Banco Bradesco S.A. é mantida em moeda estrangeira e não faz parte das reservas oficiais de moeda estrangeira do país. Contudo, o Bacen será informado do depósito dessa quantia. O Estado garantirá o crédito de igual quantia no sistema de gestão orçamentária do Estado assim que os recursos do empréstimo sejam depositados na conta supracitada. O Estado fornecerá uma confirmação ao Banco Mundial de que: (i) os recursos do empréstimo foram recebidos na conta em moeda estrangeira, e (ii) uma quantia equivalente foi creditada na conta que financia as despesas orçadas. Tal confirmação deverá ser enviada ao Banco Mundial no prazo de 30 dias após o pagamento. Caso os recursos do empréstimo forem utilizados para propósitos não elegíveis no âmbito do Contrato de Empréstimo, o Banco Mundial solicitará ao Estado a restituição da quantia utilizada. Em virtude das conclusões sobre a adequação do ambiente de gestão das finanças públicas do estado, não serão estabelecidas outras disposições fiduciárias para esta operação. F. RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS 161. Considera-se que a operação proposta apresenta riscos moderados. 162. Riscos econômicos e fiscais. Do ponto de vista econômico, as receitas fiscais provenientes do ICMS e as receitas do petróleo são altamente suscetíveis a flutuações macroeconômicas no Brasil e nos países parceiros e à volatilidade do preço do petróleo, respectivamente. Os riscos para as finanças do Estado e, consequentemente, para uma bem- sucedida implementação da operação também estão ligados às reformas em curso relativas à partilha dos royalties. Há outras pressões fiscais associadas aos aumentos estruturais nos gastos, entre outros, aqueles relacionados com os investimentos para a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos, e os relativos ao pessoal, saúde e segurança e pagamento de passivos contingentes. Além disso, os elevados custos dos programas governamentais bem-sucedidos (pacificação das favelas, criação de unidades de atendimento emergencial) também implicam aumentar a pressão fiscal. Tais riscos são mitigados da seguinte forma: (i) pelo conjunto das principais reformas centradas na eficiência apoiadas por esta operação; (ii) pelo compromisso e capacidade do Governo do Estado com relação à continuidade da disciplina fiscal de maneira que as repercussões fiscais da desaceleração global e dos eventos esportivos sejam administradas de forma prudente, para não se sobrepor aos ganhos obtidos nos últimos cinco anos; (iii) pelo 57 Quadro de Responsabilidade Fiscal, que monitora a tomada de novos empréstimos pelo Estado e define metas fiscais acordes; e (iv) pela recente aprovação pelo Senado de uma nova regra de partilha, que seria aplicada a todos os royalties provenientes de todos os campos do pré-sal, incluindo os já licitados, reduzindo a participação do Estado do Rio de Janeiro em relação à legislação anterior, mas evitando perdas para os estados e municípios produtores. 163. Riscos externos: Uma desaceleração econômica global poderia afetar o crescimento, o setor externo, as finanças, a dívida e o setor financeiro do Brasil. Um crescimento global mais lento associado à recuperação lenta da economia norte-americana, à desaceleração da economia chinesa e à preocupação cada vez maior com a situação fiscal de alguns países da zona do euro pode traduzir-se na queda da demanda externa pelos produtos de exportação do Brasil. Em particular, um deterioração da economia chinesa afetaria a situação comercial do Brasil e a demanda por exportações, dada a significativa demanda da China. Em segundo lugar, a vulnerabilidade do setor bancário a uma contínua desaceleração global devido à exposição de alguns bancos de pequeno e médio porte ao risco de liquidez. O agravamento da conjuntura econômica mundial também representa um risco para o cumprimento das metas fiscais. Tais riscos são mitigados pelo fato de que o país tem uma forte inserção externa, ocupa uma posição fiscal razoável e o seu setor financeiro está firmemente posicionado. A avaliação de todo o setor bancário indica que o sistema bancário brasileiro atualmente tem sólidos níveis de liquidez e reservas de capital. O Brasil recuperou-se rapidamente da crise de 2008, atingindo a maior taxa de crescimento do PIB (7,5%) dos últimos 20 anos em 2010. O Brasil está preparado para responder a uma possível crise, usando ativamente uma ampla gama de instrumentos de políticas públicas. A antecipação das intervenções realizadas nos últimos meses consistindo na flexibilização da política monetária e na redução dos controles à movimentação de capital indicam que o país está preparado para enfrentar prontamente eventuais ameaças externas ao crescimento interno. 164. Risco político e institucional. A situação política do Estado do Rio de Janeiro continua sendo complexa e poderá haver oposição às reformas por parte de grupos com interesses políticos fortemente enraizados, como os sindicatos de servidores públicos. A Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos geram ainda mais riscos institucionais e financeiros devido à proliferação de legislação que reduz os controles e a supervisão dos investimentos associados a esses eventos. Tais riscos são mitigados pelo ritmo das reformas, tais como a implantação de práticas de GFP aprimoradas que permitam a tomada de decisões sobre a alocação de recursos com pleno conhecimento das possíveis compensações e das implicações financeiras futuras das decisões políticas. Riscos relacionados a setores específicos 165. Melhoria da Eficiência e da Transparência da Gestão das Finanças Públicas. A implementação dos novos procedimentos para melhorar a gestão dos investimentos públicos exige uma coordenação considerável entre diversas secretarias, bem como uma liderança central. Considerando que a gestão dos investimentos públicos tem sempre uma forte dimensão política, há o risco de que os procedimentos não sejam plenamente adotados se houver oposição significativa de qualquer uma das instituições envolvidas. Ademais, há o risco de que os procedimentos desenvolvidos sejam considerados muito complexos para ser úteis e, por conseguinte, sejam rapidamente abandonados, ou de que os procedimentos para cálculo de custos 58 sejam desenvolvidos porém não integrados no processo do orçamento. Em ambos os casos, os esforços de mitigação se concentrarão na prestação de assistência técnica para garantir que sejam desenvolvidos procedimentos exequíveis e na realização de oficinas e na conscientização sobre os benefícios coletivos de se instituir novos procedimentos. 166. Aumentando a Prestação de Contas para Resultados na Educação. Os dois principais riscos à implementação do programa de educação são a rotatividade na liderança da Secretaria e uma possível queda, com o tempo, do compromisso político e orçamentário com relação ao programa de bonificação. O programa de reforma da educação está intimamente vinculado ao atual secretário de Educação, que conquistou o respeito de muitos setores como um gerente criterioso e orientado para resultados, disposto a enfrentar as principais questões que eram consideradas politicamente impossíveis. Tanto o novo processo de seleção como o programa de bonificação apoiados no âmbito do DPL têm enfrentado certa resistência dos atores envolvidos, porque introduziram processos de gestão transparentes, meritocráticos e orientados para resultados em lugar de distribuição discricionária de favores políticos e de orçamento. 167. A Secretaria tem três estratégias principais para mitigar esses riscos políticos. A primeira e mais central é a política de transparência, de ampla consulta e de divulgação de abundante informação para os atores envolvidos e o público em geral, tanto sobre os processos sendo implementados como sobre os resultados sendo alcançados. A segunda é garantir que o programa como um todo equilibre a maior pressão por responsabilização com um igual aumento na assistência e nas bonificações por desempenho. Isto último inclui não apenas o programa de bonificação, mas muitas novas oportunidades de formação para professores, diretores e demais pessoal do sistema educacional, através da nova Escola SEEDUC e de um programa ampliado de modernização da infraestrutura escolar e distribuição de material didático – a ideia é que as escolas e os professores que desejam melhorar seu desempenho recebam apoio para tanto. A terceira estratégia central – que tem sido fundamental para sustentar as duas primeiras – consiste em uma modernização significativa da capacidade de análise e de gestão da própria Secretaria, equipando-a pela primeira vez com uma equipe capaz de realizar pesquisa de alta qualidade sobre a relação custo-efetividade do programa e de divulgar em real tempo os dados sobre o desempenho da educação, para que os pais dos alunos e a sociedade civil estejam a par do progresso que está sendo feito. 59 ANEXO 1. CARTA SOBRE A POL�TICA DE DESENVOLVIMENTO 60 61 62 63 64 65 UNOFFICIAL TRANSLATION LETTER OF DEVELOPMENT POLICY GOVERNMENT OF THE STATE OF RIO DE JANEIRO OFFICE OF THE GOVERNOR Official Correspondence GG No. 257/2012 Rio de Janeiro, June 28, 2012 Ref.: Letter of Development Policy Mr. Robert Zoellick President The World Bank Washington, D.C. Dear Mr. Zoellick, This letter refers to the Fiscal Efficiency for Quality of Public Service Delivery Development Policy Loan to the State of Rio de Janeiro, which is primarily aimed at supporting policies to strengthen Rio de Janeiro’s strategic programs intended to improve and expand the education and health services delivered through the state public network, as well as strengthen the fiscal adjustment program underway. The growing demand for government interventions, in an economy the size of the State of Rio de Janeiro, is not necessarily met solely with resources from tax revenues, own revenues, or transfers. The recent review of the Fiscal Adjustment Program, with the National Treasury Secretariat (STN), provided the State with additional fiscal space to engage in internal and external credit operations to support the government’s priority projects, including this program. The State of Rio de Janeiro believes that financial assistance from the World Bank is necessary, in the form of a Development Policy Loan, in order to guarantee the continuity of these structural reforms, which are expected to benefit the society and economy. The State of Rio de Janeiro: Recent Trends, Challenges, and Outlook For the past decade Brazil has been going through legal and administrative changes, guaranteeing the implementation of fiscal reforms at all levels of government. Implementation of these reforms was and continues to be critical to the consolidation of a macroeconomic environment conducive to investment and income growth as well as to employment and the delivery of public services. The State of Rio de Janeiro took the innovative step of preparing its own fiscal agenda in order to ensure that the necessary reforms were carried out in a solid manner, with no adverse effect on the delivery of services such as education, health, and safety, among others. In the middle of the last decade, a significant adjustment effort was undertaken that led to the improvement of budgetary, financial, and public expenditure oversight procedures and to greater transparency, thus paving the way for positive and significant public administration improvements. In this context, the State of Rio de Janeiro, working with a new tax administration, took aggressive action in the area of tax collection. A raft of modernization activities were carried out at the State and enterprise levels in Rio de Janeiro. The result was an increase in State revenue, which facilitated an increase in the delivery of high- quality public services and investment. These initial changes allowed the State, hand in hand with its fiscal agenda, to establish parallel agendas in the other areas of State activity. 66 In the area of education, for example, one of the biggest challenges to be tackled is the improvement of public schools in the years ahead, given that education will not improve significantly without better public schools. In view of this, the State of Rio de Janeiro has been focusing heavily on the need to guarantee that public schools attain minimum standards in the areas of infrastructure, human resource development, and management. Brazil’s current educational position results from major changes made in recent decades, which expanded access to education and improved the population’s average level of schoolin g. However, progress remains to be made, via reforms, so as to bring the country to the necessary educational level in terms of equity, that is, the equality of opportunities that education must provide to all citizens, as well as competitiveness and performance. In Brazil, responsibility for health and education is divided among the federal, state, and municipal governments. In addition to formulating those public policies for which it is responsible, the State of Rio de Janeiro is the biggest provider of health services in the Rio metropolitan region. The State Government is working toward strengthening the State health care network, focusing on the successful establishment and operationalization of 22 round-the-clock emergency health units [UPA 24 horas] in the Rio metropolitan region and the 2010 Program to Support Municipal Hospitals (PAHI 2010). The actions included in this financing are aimed at minimizing shortages and providing guidance to the urgent and emergency patient care network in the other State municipalities. Added to this is the goal of measuring the quality of primary and hospital health care in municipalities with populations under 115,000 persons and hospitals outside the metropolitan region that provide medium- and high-complexity care on a regional basis. Against this backdrop of change, the proposal for management over the period 2011-2014 is to build on the gains made and strive for additional progress since, despite the work done, demands for improvement continue. In the years ahead, new investment will be necessary to guarantee continued progress and the sustainability of the gains made. Policies to Be Supported by the DPL The Government of Rio de Janeiro (GoRJ) is seeking to strengthen strategic programs, guaranteeing the continuity and expansion of activities in the priority areas of education, health, and fiscal matters, with a focus on improving student and educator performance in the state public network, expanding the coverage of the integrated health network, and improving institutions and social oversight instruments. To achieve these objectives, the State is requesting World Bank assistance in three key areas (i) education; (ii) health; and (iii) fiscal sustainability. (i) Education In order to confront the challenges in this area, GoRJ has been adopting policies to enhance the quality of education, by offering incentives and introducing accountability mechanisms in the school system through the following initiatives, which are under the oversight of the State Secretariat of Education: � Introducing new management processes for the appointment of school principals and establishing new targets for them and for teachers:  Adoption of a transparent, merit-based process for selecting school principals, pursuant to the provisions of Decree No. 43,451/2012, published in the State Official Gazette of February 3, 2012; 67  Introduction of annual scholastic performance targets aimed at improving student outcomes and school completion rates, as set forth in SEEDUC Decision No. 4,771/2012, published in the State Official Gazette of March 1, 2012; and  Establishment of a bonus system to reward scholastic gains, provided for in Decree No. 42,793/2011 published in the State Official Gazette of January 7, 2011, and Decision No. 4,768/2012, published in the State Official Gazette of February 7, 2012. (ii) Health In the area of health, the strategy of GoRJ for improving management and enhancing the efficiency of government expenditure on the services delivered is reflected in the following actions, coordinated by the State Secretariat of Health: � Implementing new management models for public hospitals and health units based on public-private partnerships (PPPs) and “Social Organizations� ( Organizações Sociais OS):  Adoption of the Law authorizing the subcontracting of “Social Organization� for the management of public hospitals and health units, pursuant to Law No. 6,043 of September 19, 2011. Issuance of implementing regulations to Law No. 6,043 —Decree No. 43,261/2011 published in the State Official Gazette of October 31, 2011 and Decree No. 43,303 of November 24, 2011. � Expanding the Program to Support Municipal Hospitals to other municipalities, with the aim of assisting them with the delivery of more efficient and better quality health services through additional performance-based resources:  Updating the PAHI1, through a new regulation, and implementation of the Program to Support Regional Hospitals to cover small municipalities—PAHI2, according to SESDEC Decisions Nos. 1550, 1551, and 1552/2011, published in the State Official Gazette of March 17, 2011. (iii) Fiscal Sustainability In order to guarantee fiscal sustainability, GoRJ has been carrying out the following actions aimed at boosting State revenue and making public financial management more efficient, with coordination activities carried out by the State Secretariat of the Finance: � Enhancing the effectiveness and efficiency of tax collection:  Harmonization of the taxpayer registration system with the federal and municipal tax administrations (Agreement No. 002/2011 with JUCERJA, concluded on January 4, 2011, published in the State Official Gazette of January 24, 2011, and the contract between JUCERJA and the technology company that will develop modules for the integration of the state taxpayer system (REGIN), signed on January 3, 2012);  Implementation of Phase 1 of the taxpayer current account system so as to facilitate greater monitoring of liabilities associated with the tax on the movement of goods, interstate and intermunicipal transport, and communication services (ICMS) and the estate and gift tax (ITD), as well as receivables, namely payments made through the banking system, pursuant to SEFAZ Decision No. 468/2011, published in the State Official Gazette of December 29, 2011; and  Introduction of a gradual process to establish results indicators to assist with performance management, handled by the Assistant Secretariat of Revenue, pursuant to SEFAZ Decision No. 498, published in the State Official Gazette of June 14, 2012. 68 � Formalizing a coherent investment planning process with controls and an appropriate information base:  Introduction of a manual to provide guidance to sectoral entities for the presentation of budget and financial impact studies of investment projects that cost R$ 50 million or more, which follows the guidelines for inclusion in the Multi-Year Plan (PPA) and Federal Budget Law (LOA), pursuant to Decree No. 43,631 published in the State Official Gazette of June 14, 2012; and  Choice of six key investments that are over R$ 50 million, are executed by the State of Rio de Janeiro, and will have mapped maintenance and operational costs, namely: Arco Metropolitano, Ampliação da Rede de Ensino [expansion of the school network], Ampliaçãoda Via Light [light railway extension], Conservação de Rodovias [highway maintenance], Projeto Iguaçu [Iguaçu project], and Projeto de Saneamento [sanitation project]. � Developing the technical and institutional guidelines for estimating the future cost of investments and initiatives related to government programs :  State Secretariat of Finance Decision that established the working group to analyze the expenditures of four of the main state programs—Bilhete Único [Single Ticket], Renda Melhor [Greater Income], Aluguel Social [Rental Assistance] and the Programa de dispensação de medicamentos especializados [Program for the Supply of Specialized Drugs], pursuant to SEFAZ Decision No. 502 of June 19, 2012; and  Joint SEPLAG, SEFAZ, SEEDUC, and SES Decision related to the costing of selected existing programs, such as UPA, PAHI, and merenda escolar [School Snack Program], provided for in SES/SEPLAG/SEFAZ Decision No. 31/2012 published in the State Official Gazette of January 10, 2012 and in SEEDUC/SEPLAG/SEFAZ Decision No. 691 published in the State Official Gazette of January 9, 2012. � Strengthening Internal Oversight and Auditing:  Issuance of a decree on the restructuring of the institutional internal audit system, pursuant to Decree No. 43,463/2012, published in the State Official Gazette of February 15, 2012; and  Formulation of an audit plan for FY 2012, to be approved by a Decision of the State Secretariat of Finance. Request for Financial Assistance The Government of Rio de Janeiro believes that the set of policies described in this letter constitute a coherent and sustainable effort to support economic and social development and is deeply committed to continuing and expanding the Program and specific policies supported by the DPL. Lastly, the Government of Rio de Janeiro is requesting financial assistance from the World Bank in the amount of US$ 300 million, in the form of one tranche of the Development Policy Loan (DPL), intended to support the measures already adopted in the context of the aforementioned Program, as well as those necessary to strengthen it. Sincerely, /s/ Sergio Cabral Governor of Rio de Janeiro 69 ANEXO 2. MATRIZ POL�TICA DA OPERAÇÃO – INDICADORES DE RESULTADOS Objetivos do Governo Estratégia Ações de reforma do Governo apoiadas no âmbito Resultados e indicadores de deste DPL resultados I. Fortalecimento da Administração Tributária Melhorar o desempenho Melhorar a eficácia Metas para 2013, salvo indicação em das receitas do Estado da administração contrário tributária 1) O Estado do Rio de Janeiro, através da SEFAZ, As receitas do ICMS e do ITD fortaleceu a implementação do Sistema Sincronizado de aumentaram 15,6% e 12,4%, Registro Fiscal (REGIN, que integra o registro de respectivamente, a partir de 2011 empresas ao registro do ICMS) ao instituir o Comitê ICMS: Gestor de Integração do Registro Empresarial, Linha de base 2011: R$ 32,6 bilhões conforme Decreto N° 42.890, de 21 de março de 2011, Meta: R$ 37,7 bilhões e nomeou os membros titulares e suplentes do Comitê ITD acima mencionado, conforme Portaria da JUCERJA de Linha de base 2011: R$ 418 milhões N° 1018/2011, de 26 de abril de 2011; Meta: R$ 470 milhões 2) O Estado do Rio de Janeiro, através da SEFAZ, Estabelecimento da Conta Única do adotou normas para aumentar a arrecadação dos tributos Contribuinte, que permite aos estaduais, incluindo o ICMS, conforme a Resolução da contribuintes acesso às suas contas SEFAZ N° 468, de 27 de dezembro de 2011 unificadas. Linha de base 2011: Não há Conta Única do Contribuinte 3) O Estado do Rio de janeiro, através da SEFAZ, criou Implementação progressiva de processo para implementar um sistema de gestão indicadores de desempenho para a baseado em resultados para a administração fiscal, administração tributária conforme a Resolução SEFAZ N° 498, de 12 de junho Linha de base 2011 = 0 de 2012. Dez 2012 = 10 indicadores Dez 2013 = 20 indicadores 70 Objetivos do Governo Estratégia Ações de reforma do Governo apoiadas no âmbito Resultados e indicadores de deste DPL resultados II. Melhoria da Eficiência da Gestão das Finanças Públicas II.1. Gestão dos Investimentos Públicos Melhorar a qualidade Formalizar um 4) O Estado do Rio de Janeiro adotou metodologia e Os projetos que atendem aos dos investimentos e do processo de procedimentos para a avaliação, seleção e aprovação de critérios exigidos foram submetidos processo de seleção de planejamento de propostas de projetos de investimentos públicos com ao processo de triagem, utilizando as investimentos investimentos custo estimado de mais de R$ 50 milhões, conforme técnicas especificadas no manual coerente, com Decreto N° 43.631, de 6 de junho de 2012, e Resolução técnico Assegurar que as mecanismos de SEPLAG N° 714, de 13 de junho de 2012. decisões de investimentos verificação e sejam coerentes com a comprovação A informação consolidada encontra- sustentabilidade fiscal apropriados e uma se publicada na carteira de base de informações mapeamento dos cinco projetos de adequada para que investimento, apresentando os os decisores políticos compromissos anuais desses façam escolhas investimentos fundamentadas sobre Linha de base 2011 = 0 as decisões de Meta: 5 projetos de investimento investimento. prévios apresentados no compromisso anual de investimentos II.2. Cálculo dos custos Assegurar que os Desenvolver a base 5) O Estado do Rio de Janeiro aplicou em caráter Publicação pelo Estado dos compromissos políticos técnica e experimental uma metodologia para estimar os custos resultados dos cálculos de custos de sejam coerentes com a institucional para dos seus programas de políticas públicas para o pelo menos quatro programas sustentabilidade fiscal a calcular os custos desenvolvimento social e econômico, como atesta o políticos importantes, com os seus longo prazo futuros das relatório publicado conjuntamente pela SEEDUC, resultados-chave definidos iniciativas de SEPLAG e SEFAZ, em conformidade com a Resolução investimentos e de Conjunta SEEDUC/ SEPLAG/ SEFAZ n° 691, de 5 de políticas públicas janeiro de 2012; relatório publicado conjuntamente pela SES/ SEPLAG SEFAZ n° 31, de 6 de janeiro de 2012 e; selecionou quatro dos programas de políticas públicas do Mutuário para fins de cálculo de custos, utilizando a metodologia acima mencionada, conforme Resolução SEFAZ n° 502, de 19 de junho de 2012. 71 Objetivos do Governo Estratégia Ações de reforma do Governo apoiadas no âmbito Resultados e indicadores de deste DPL resultados III. Controle Interno Aumentar a eficiência Fortalecimento do 6) O Estado do Rio de Janeiro, através de ato do Plano de ação para melhorar os dos gastos públicos controle interno e governador, reestruturou a organização institucional de sistemas de controle interno da AGE das auditorias sua auditoria interna, conforme Decreto n° 43.463, de desenvolvido com base no relatório 14 de fevereiro de 2012; e, através da SEFAZ, aprovou anual da própria AGE sobre o o Plano de Ação da AGE para o ano fiscal de 2012, desempenho dos sistemas de conforme Despacho do Secretário, datado de 3 de maio controle interno do governo do de 2012, e cópia do Plano de Ação da AGE. Estado III. Melhoria da Qualidade e da Eficiência dos Serviços de Educação e de Saúde Públicas III.1. Educação Aumentar a qualidade Introdução da 7) O Estado do Rio de Janeiro: Número de diretores regionais da educação por meio de nomeação por mérito selecionados por meio do novo incentivos de dos diretores (i) adotou e implementou um processo de seleção por processo baseado no mérito: desempenho mais regionais e diretores mérito para diretores regionais e de escola conforme o linha de base (2010) = 0 contundentes e de de escolas Decreto n° 43.451, de 3 de fevereiro de 2012; e Atos de Janeiro de 2012 – 28 (100% do total) mecanismos de e de um programa de Designação listando os diretores regionais e de escola Janeiro de 2013 – 28 responsabilização metas anuais de nomeados entre fevereiro de 2011 e fevereiro de 2012, desempenho e de conforme processo seletivo adotado; e Número de diretores de escola bonificação selecionados por meio do novo vinculada a ii) adotou metas anuais por escola objetivando a processo baseado no mérito: resultados, por melhoria do aprendizado dos alunos e de suas linha de base (2010) = 0 escola avaliações, e um sistema de pagamento de bonificações Janeiro de 2012 – 82 para as escolas que atingirem as suas respectivas metas Janeiro de 2013 – 164 anuais, conforme Decreto n° 43.451, de 3 de fevereiro Metas da escola para 2013 de 2012; Resolução SEEDUC n° 4.768, de 7 de comunicadas às escolas (antes do fevereiro de 2012 e; Resolução SEEDUC n° 4.771, de final de março de 2012) 1° de março de 2012. Metas da escola para 2014 comunicadas às escolas (antes do final de março de 2013) Bonificações de 2012 pagas até junho de 2013 72 Objetivos do Governo Estratégia Ações de reforma do Governo apoiadas no âmbito Resultados e indicadores de deste DPL resultados III.2. Saúde Maior eficiência na Implementação de 8) O Estado do Rio de Janeiro: O Governo do Estado assinou prestação dos serviços de novos modelos de a) adotou uma estrutura legal e administrativa para convênios com Organizações Sociais saúde públicos gestão para os avaliar e contratar organizações sociais para gerir (OS) para administrar 15 unidades hospitais públicos e hospitais públicos e unidades de saúde, conforme a Lei de saúde e serviços estratégicos unidades de saúde n° 6.043, de 19 de setembro de 2011; e o Decreto n° (serviços laboratoriais, serviços de baseados em 43.261, de 27 de outubro de 2011. imagens, etc.). parcerias público- Linha de base em 2011: 0 privadas (PPP) e 2012: 15 UPAs Organizações Meta: 22 UPAs Sociais (OS) Expandir o PAHI b) O Estado do Rio adotou, através de sua Secretaria de Número de hospitais no âmbito do para outros Saúde (SES): (i) normas definindo os mecanismos de programa PAHI1 com serviços de municípios para avaliação para a transferência de gratificações e ouvidoria: apoiá-los na incentivos monetários para municípios e hospitais prestação de serviços municipais, inseridos no programa PAHI1, conforme Linha de base 2011: 44 de saúde mais Resoluções SESDEC n° 1.550, de 16 de março de 2011, 2012 : 53 eficientes e de maior e nº 1.551, de 16 de março de 2011; e (ii) normas Meta: 63 qualidade através de definindo os mecanismos de avaliação para transferir recursos adicionais gratificações e incentivos monetários para hospitais Número de hospitais com comitês de vinculados ao estaduais regionais inseridos no programa PAHI2, avaliação de infecção hospitalar: desempenho (PAHI) conforme Resolução SESDEC n° 1.552, de 16 de março Linha de base 2011: 46 de 2011. Meta: 2012: 55 Meta: 2013: 66 Oferta de tratamentos complexos a pacientes de outros municípios como porcentagem do total Linha de base 16,78% em 2011 2012 20% Meta: 24% 73 ANEXO 3. AN�LISE DA SUSTENTABILIDADE FISCAL E DA D�VIDA DO RIO DE JANEIRO A3.1 Análise fiscal do Estado do Rio de Janeiro Evolução dos saldos fiscais no Estado do Rio de Janeiro 1. A situação fiscal do Estado do Rio de Janeiro tem vindo melhorando nos últimos anos. Os saldos fiscais melhoraram a partir de 2006, devido a fortes medidas de ajuste fiscal. Os baixos déficit primário e global transformaram-se em elevados superávit em 2007 e 2008. Essa tendência positiva foi revertida em 2009, quando o volume do superávit caiu substancialmente devido à crise. Em 2010, o elevado crescimento das receitas em consequência de uma vigorosa recuperação econômica apenas gerou uma melhoria marginal nos saldos fiscais, uma vez que grande parte do aumento foi absorvido pelos salários mais altos e investimentos. O crescimento das receitas em 2011 permitiu que os saldos orçamentários continuassem a melhorar à medida que os níveis de dívida atingiram um recorde de baixa de 146% das receitas correntes líquidas. Figura A3.1. Evolução dos saldos orçamentários, Rio de Janeiro Fonte: SEFAZ, cálculos do BM Evolução das Receitas Fiscais, 2004-2011 2. As receitas do Rio de Janeiro se compõem em grande parte de impostos (58% em 2011), receitas de petróleo e gás (13%) e transferências (13%). As receitas fiscais provêm principalmente do ICMS, que tem uma alta correlação com o crescimento do PIB (ver figura A3.2). As transferências representaram, em média, 15% das receitas totais no período 2006- 2010, com uma parcela cada vez maior delas proveniente do FUNDEB e de convênios (ver Tabela A3.1). As transferências de capital triplicaram em consequência dos convênios, que marcaram o aumento dos investimentos em infraestrutura pública previstos no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em 2007. As transferências dos convênios devem continuar crescendo à medida que sejam divulgados ainda mais projetos de investimento público de grande porte entre 2011-2014, na segunda fase do programa (PAC-2). 74 Figura A3.2 Composição da Receita do Governo do Estado do Rio, 2010 Outras receitas correntes 10% Transfer. 13% ICMS 49% Arrecadação 59% Receitas Óleo & Gas 13% IPVA Contribuições 3% Outros sociais 7% 5% Fonte: SEFAZ, cálculos do BM 3. As receitas do Estado do Rio beneficiaram-se do crescimento global da economia brasileira e cresceram 30% em termos reais entre 2007-2011. A explosão dos preços das commodities deu lugar a um aumento dos royalties do setor de petróleo. As receitas fiscais aumentaram, impulsionadas por melhorias importantes nos esforços de arrecadação tributária (ver Tabela A3.1). As receitas totais foram atingidas pela crise financeira, caindo 7,4% em 2009, mas se recuperaram rapidamente, crescendo a 7% e 7,3% em termos reais, em 2010 e 2011. Esse crescimento deveu-se principalmente ao crescimento real das receitas fiscais, de 5% e 6,6%, respectivamente. Em 2011, o desempenho das receitas foi alavancado por um aumento na receita do ICMS (7,2%). O aumento na arrecadação de impostos beneficiou-se de um alto crescimento em alguns setores da economia, como o de petróleo e gás (16%) e o de telecomunicações (9,8%). Os royalties também aumentaram ao longo de 2011 em 16% em termos reais, acima das receitas extraordinariamente altas de 2010, devido à inclusão do campo de petróleo de Marlim. Tabela A3.1: Evolução das Receitas durante 2004-2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2010 R$ milhões Valores % Valores % Valores % Valores % Valores % Valores % Valores % Receita total 36,535 100% 37,419 100% 40,887 100% 42,376 100% 47,224 100% 43,747 100% 49,322 100% Impostos 21,899 60% 21,457 57% 22,929 56% 23,614 56% 25,322 54% 26,355 60% 29,087 59% Contribuições sociais 1,204 3% 1,086 3% 1,062 3% 2,483 6% 2,281 5% 2,429 6% 2,639 5% Transferências 3,089 8% 3,421 9% 3,890 10% 3,988 9% 5,097 11% 5,727 13% 6,265 13% Outras Rec. Correntes 10,342 28% 11,454 31% 13,006 32% 12,290 29% 14,524 31% 9,235 21% 11,332 23% Fonte: SEFAZ, cálculos do BM Evolução dos Gastos Fiscais, 2004-2011 4. Os gastos do Rio de Janeiro compõem-se principalmente do pagamento da folha (26%), aposentados (16%), repasses constitucionais para os municípios (22%) e bens e 75 serviços (21%). Assim, a maior parte dos gastos não é discricionária13, dos quais investimentos e bens e serviços são os mais flexíveis (ver figura A3.3 e Quadro A3.1). Figura A3.3: Composição das Despesas do Governo de Estado do Rio, 2010 Despesas de Capital 10% Salário de funcionários Custeio 26% 21% Aposentad. 16% Transferências 22% Pagamento de juros 5% Fonte: SEFAZ, cálculos do BM 5. As despesas correntes totais cresceram a uma taxa média real anual de 5,8% entre 2004 e 2011, ligeiramente acima do crescimento médio de 5,4% das receitas totais. Embora tenham se mostrado mais estáveis do que as receitas, as despesas também variaram pró- ciclicamente, mostrando que há espaço para o controle dos custos. O crescimento das despesas foi retardado em parte como resultado dos esforços para controlar os gastos com bens e serviços (custeio). A remuneração dos servidores cresceu significativamente em 2007, estabilizando-se em seguida. As despesas com aposentadorias mantiveram-se estáveis (após 2006), ao passo que as transferências cresceram continuamente ao longo do período, tanto para o FUNDEB como para os municípios (ver Tabela A3.2) Tabela A3.2: Evolução das Despesas Correntes no período 2004-2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2010 R$ milhares Valores % Valores % Valores % Valores % Valores % Valores % Valores % Despesas totais 31,998 100% 33,457 100% 36,005 100% 36,975 100% 39,757 100% 41,233 100% 44,484 100% Salário de funcionários 8,557 27% 8,562 26% 9,023 25% 10,732 29% 11,165 28% 11,849 29% 12,970 29% Aposentadorias 5,845 18% 6,398 19% 7,066 20% 6,746 18% 6,959 18% 7,310 18% 7,882 18% Pagam. de juros 2,042 6% 2,277 7% 2,376 7% 2,507 7% 2,503 6% 2,429 6% 2,334 5% Transferências 8,769 27% 8,780 26% 9,352 26% 9,507 26% 10,143 26% 10,263 25% 10,908 25% Custeio 6,784 21% 7,440 22% 8,188 23% 7,484 20% 8,987 23% 9,382 23% 10,390 23% Fonte: SEFAZ, cálculos do BM Obs.: Transferências para 2004 e 2005 não disponíveis 6. Em 2011, as despesas correntes mantiveram-se pari passu com as receitas correntes. O aumento de 7,3 % nas despesas públicas em relação a 2010 foi impulsionado principalmente por gastos mais elevados com pessoal e outras despesas correntes, que aumentaram em termos 13 A legislação brasileira prevê muito poucas situações em que o governo pode demitir funcionários públicos. 76 reais 6,8% e 8,9%, respectivamente. O aumento de outras despesas correntes decorre do (i) aumento dos repasses para os municípios; e (ii) do crescimento de bens e serviços, como resultado da expansão da prestação de serviços públicos de saúde, segurança e transporte. No entanto, em 2011, os investimentos caíram 11,3% em relação a 2010, em decorrência do ritmo mais lento das obras nesse que foi o primeiro ano do governo, situação em que é comum uma queda no nível de investimentos Tabela A3.3: Saldos fiscais do Estado do Rio de Janeiro segundo metodologia de estatísticas de finanças públicas, 2004-2010 Milhões de R$ a preços constantes de 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 I. RECEITAS 36.535 37.419 40.887 42.376 47.224 43.747 49.322 Impostos 21.899 21.457 22.929 23.614 25.322 26.355 29.087 Contribuições Sociais 1.204 1.086 1.062 2.483 2.281 2.429 2.639 Transferências 7.198 8.677 3.890 3.988 5.097 5.727 6.265 Outras Receitas Correntes 6.233 6.199 13.006 12.290 14.524 9.235 11.332 II. DESPESA 37.843 33.457 36.005 36.975 39.757 41.233 44.484 Remuneração de funcionários 14.402 8.562 9.023 10.732 11.165 11.849 12.970 Pensões 5.845 6.398 7.066 6.746 6.959 7.310 7.882 Pagamento de Juros 2.042 2.277 2.376 2.507 2.503 2.429 2.334 Transferências - - 9.352 9.507 10.143 10.263 10.908 Custeio 15.554 16.219 8.188 7.484 8.987 9.382 10.390 III. RESULTADO OPERACIONAL BRUTO (I - II) 4.535 3.962 4.882 5.400 7.467 2.514 4.838 (em % da RCL) 16,2% 13,6% 15,3% 17,2% 21,2% 8,2% 14,0% IV. TRANSAÇÕES COM ATIVOS NÃO FINANCEIROS 1.349 1.467 2.652 1.591 1.941 3.036 5.291 Aquisição líquida de ativos não financeiros 1.331 1.429 1.854 1.513 1.798 2.898 5.166 Outros investimentos em ativos 19 38 798 78 143 138 125 V. EMPRÉSTIMO / ENDIVIDAMENTO L�QUIDO (III - IV) 3.186 2.495 2.230 3.809 5.526 (523) (453) (em % da RCL) 11,4% 8,6% 7,0% 12,1% 15,7% -1,7% -1,3% L�QUIDO) VI. RESULTADO PRIM�RIO (V + PAGAMENTO DE JUROS5.228 4.773 4.606 6.316 8.028 1.906 1.882 (em % da RCL) 18,7% 16,4% 14,4% 20,1% 22,8% 6,2% 5,4% VII. TRANSAÇÕES COM ATIVOS E PASSIVOS FINANC. (689) 127 83 (540) (556) (284) 363 Novos Empréstimos 348 354 431 191 194 291 1.295 Amortizações, líq (1.049) (674) (627) (733) (752) (1.050) (978) Amortizações recebidas - - 127 116 103 149 149 Amortizações pagas 1.049 674 755 849 855 1.199 1.127 Venda de ativos 12 447 280 1 2 475 46 SALDO TOTAL (incl. Intra-Orçamentária) (VI + VII) 2.497 2.622 2.314 3.269 4.970 (807) (90) Fonte: SEFAZ, cálculos do BM 7. Os arranjos fiscais entre o Estado e os governos Federal e Municipal são considerados adequados. Os repasses são o resultado de um sistema baseado em regras estáveis, o que significa que as transferências líquidas devem continuar acompanhando as receitas como um todo. As transferências representaram, em média, 15% das receitas totais no período 2006-2011, com uma parcela cada vez maior delas proveniente do FUNDEB e de convênios. As despesas decorrentes de transferências representaram uma média de 23% do total das despesas no mesmo período. Dois terços destinaram-se a municípios e o restante ao FUNDEB. As transferências líquidas do Rio de Janeiro são negativas, uma vez que as transferências para o Município e o FUNDEB ultrapassaram as transferências correntes e de capital do Governo Federal e do FUNDEB (ver Quadro A3.1 sobre arranjos fiscais). 77 Quadro A3.1 Arranjos fiscais intergovernamentais no Brasil O Brasil é um país federativo, composto de 26 estados mais o Distrito Federal, e 5.564 municípios. Cada nível do governo é autorizado a elevar as suas próprias receitas por meio de bases tributárias específicas. A responsabilidade pela arrecadação dos impostos é amplamente coerente com os princípios econômicos que sugerem que as bases tributárias móveis têm que ser tributadas pelo governo central, e as fixas pelos governos subnacionais. Em linhas gerais, os impostos cobrados pelo Governo Federal podem incidir sobre a renda das pessoas físicas (IRPF) e o lucro das empresas (IRPJ), sobre produtos industrializados (IPI), operações financeiras (IOF), combustíveis (CIDE), propriedade rural (ITR) e importações (II). O governo federal também pode recolher contribuições sociais sobre o lucro das empresas (CSLL), a folha de pagamento (contribuição previdenciária) e a receita das empresas (PIS/COFINS). As contribuições sociais destinam-se a financiar as áreas de saúde, proteção social e gastos com a segurança social. Ao contrário das receitas fiscais, as contribuições sociais não são compartilhadas entre os governos subnacionais. A maior fonte de impostos dos governos estaduais é o ICMS. Além disso, os governos estaduais também podem tributar bens pessoais, como os veículos automotores (IPVA), e doações e heranças (ITCMD). Dois dos três impostos cobrados pelo Estado são compartilhados com os municípios, que recebem 25% do ICMS e 50% do IPVA. Os municípios têm o direito de tributar a propriedade urbana (IPTU), os serviços (ISS) e a transferência de propriedade (ITBI). Figura BA3.1. Atribuição de impostos e transferências fiscais intergovernamentais no Brasil Propriedade Transações P. Jurídica Renda Diversos P. Física PIS/COFINS Social Security II Federal ITR IPI CSLL IRPF IOF CIDE IRPJ IPI CIDE Estadual IPVA IRPJ IRPF ICMS ITCMD IPTU ISS ITR ITBI Municipal IRPJ IRPF IPI IPVA CIDE ICMS 78 Tabela A3.4 Evolução das Transferências 2006-2010 Milhões de R$ 2010 2006 2007 2008 2009 2010 Transferências de receitas 3.890 3.807 4.905 5.534 5.873 (Como parcela da receita corrente líquida) 12,2% 12,1% 13,9% 18,0% 17,0% Transferências Correntes 3.706 3.696 4.626 4.870 5.121 FPE 619 686 793 732 745 IPI 384 494 573 474 582 Convênios 159 173 233 210 219 Lei Kandir - 100 95 91 86 Transferências de receitas FUNDEB 834 1.205 1.646 2.017 2.193 Outras transferências correntes 1.711 1.038 1.286 1.347 1.296 Transferências de Capital 184 111 279 664 752 Convênios 10 108 136 647 680 Outras Transferências de Capital 173 3 143 16 72 Despesas de transferências 7.652 8.126 9.182 9.691 10.908 (Como parcela da despesa corrente) 21,3% 22,0% 23,1% 23,5% 24,5% Transferências para Município 5.488 5.603 6.115 6.219 6.958 Transferências para o FUNDEB 2.164 2.523 3.067 3.472 3.949 Transferências Líquidas (3.762) (4.320) (4.277) (4.157) (5.034) -11,8% (Como parcela da receita corrente líquida) -13,8% -12,2% -13,5% -14,6% Fonte: SEFAZ, cálculos do BM Evolução da dívida do Rio de Janeiro, 2004-2011 8. A dívida consolidada líquida do Estado do Rio vem caindo proporcionalmente à sua receita e insere-se confortavelmente dentro do limite estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Devido ao crescimento das receitas fiscais e à coerência dos ajustes fiscais, a relação dívida consolidada líquida-receita caiu abruptamente de mais de 200% em 2004 para 146% em 2011. Desde 2005, o Estado está em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece o teto para a relação dívida consolidada líquida- receita corrente líquida em 200% (ver Tabela A3.5 e Figura A3.4). Figura A3.4: Evolução da dívida e serviço da dívida no período 2004-2010 Fonte: SEFAZ, cálculos do BM 79 9. O serviço da dívida vem crescendo a um ritmo modesto, impulsionado mais pelo aumento das amortizações do que pelo pagamento de juros. O crescimento do serviço da dívida esteve alinhado com o aumento das receitas (ver Figura A3.4). Durante todo o período, o serviço da dívida ficou abaixo do teto de 11,5% definido pela LRF. Em 2011, o pagamento das amortizações e dos juros aumentou 32,8% e 5,8%, respectivamente. Tabela A3.5: Composição da Dívida Consolidada Líquida no período 2004-2011 R$ milhões (preços constantes de 2010) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Dívida Consolidada (I) 59.401 61.292 62.016 60.398 61.957 58.616 59.202 61.051 Dívida Pública Contratual 58.488 60.279 60.740 59.349 60.877 57.421 57.816 59.761 Interna 55.456 57.734 58.358 57.565 58.707 55.950 55.821 56.823 Tesouro Nacional 53.384 54.153 54.874 54.381 55.892 54.156 53.851 54.832 Bancos públicos 1.663 1.662 1.611 1.471 1.366 1.300 1.422 1.448 Outros 409 1.919 1.874 1.712 1.449 494 553 543 Externa 3.033 2.545 2.382 1.784 2.169 1.471 1.995 2.938 Precatórios 913 1.013 1.275 1.049 1.081 1.195 1.379 1.285 Deduções de activos financeiros líquidos (II) 1.158 2.450 3.811 4.653 5.960 6.077 5.249 6.406 Dívida Consolidada Líquida - DCL (I - II) 58.244 58.842 58.205 55.745 55.997 52.539 53.953 54.646 Itens "pró-memoria": Receita Corrente Líquida - RCL 28.504 30.954 33.746 32.136 34.921 32.251 34.535 37.398 DCL / RCL 204% 190% 172% 173% 160% 163% 156% 146% Obs.: Teto da Lei de Responsabilidade Fiscal: 200%; valores deflacionados pelo IGP-DI Fonte: SEFAZ, cálculos do BM Evolução dos Indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal, 2004-2011 10. A situação fiscal do Rio de Janeiro é considerada adequada e acorde com os limites prudenciais estabelecidos na LRF. Ao longo da última década todos os indicadores fiscais melhoraram. As despesas com o pessoal vêm diminuindo ligeiramente desde 2004, enquanto a dívida consolidada líquida registrou uma queda significativa. Em 2004, a Dívida Consolidada Líquida ficou um pouco acima do limite legal de 200%. Em 2011, diminuiu para 146%. Os novos empréstimos não ultrapassaram 4% das receitas correntes líquidas desde 2004, bem abaixo do limite legal de 16%. O Estado também manteve a concessão de garantias abaixo do limite legalmente imposto de 22% da Receita Corrente Líquida, variando entre 4 e 6% da RCL entre 2004 e 2011 (ver Tabela A3.6). Tabela A3.6: Evolução da Lei de Responsabilidade Fiscal 2004-2011 (em milhões de R$) LIMITE LEGAL 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Indicadores % RCL VALOR % RCL VALOR % RCL VALOR % RCL VALOR % RCL VALOR % RCL VALOR % RCL VALOR % RCL VALOR % RCL Gastos com pessoal 60 8.735 42% 9.772 42% 9.731 37% 9.767 36% 10.450 33% 10.839 37% 12.510 36% 13.867 35% Dívida consolidada líquida 200 42.929 204% 43.902 190% 45.073 172% 46.575 173% 51.042 160% 47.205 163% 53.953 156% 57.378 146% Total de Garantias 22 833 4% 896 4% 965 4% 1.033 4% 1.439 5% 1.692 6% 1.990 6% 1.955 5% Receitas das operações de crédito 16 261 1% 281 1% 353 1% 164 1% 176 1% 275 1% 1.295 4% 1.272 3% Receita Corrente Líquida (RCL) 21.009 23.094 23.904 26.850 31.831 28.977 34.535 39.628 Fonte: SEFAZ Análise da Sustentabilidade Fiscal e da Dívida do Estado do Rio de Janeiro 11. Os caminhos projetados para as finanças e a dívida do Estado do Rio de Janeiro são considerados sustentáveis. As projeções do cenário de referência indicam um caminho sustentável, a despeito de uma deterioração dos saldos operacionais e primário. A projeção da dívida consolidada líquida é de crescimento a médio prazo, com o aumento da renda e dos níveis de investimentos. Os saldos orçamentários do Rio de Janeiro (superávit primário e resultado operacional bruto) devem diminuir ao longo do período projetado, de 7,1% e 13,5% da RCL, em 2011, para -2,5% e 6,1%, respectivamente, em 2016, em virtude dos níveis mais elevados de 80 investimentos pelo Estado antes dos Jogos Olímpicos. Os saldos operacionais primário e bruto do Estado deverão melhorar após 2016, atingindo, respectivamente, -1,1% e 8,3% em 2020. Na verdade, a expansão das receitas está sendo utilizada para financiar investimentos adicionais e o crescimento dos salários nesse período, resultando disso que a relação da dívida se estabiliza em uma faixa razoável de 156% a 158% da RCL. 12. O crescimento médio das despesas excede o das receitas, levando a uma queda do superávit primário. Do lado da despesa, as despesas correntes estão aumentando como resultado de aumentos reais na remuneração do funcionalismo, assim como bens e serviços (Custeio), em linha com o alto nível de investimentos. Por outro lado, o pagamento de juros vem caindo em termos reais. Do lado das receitas, os principais fatores de crescimento são os impostos (principalmente o ICMS, fortemente dependente do crescimento econômico) e os repasses do governo federal (a partir de Convênios e do FUNDEB). 13. No cenário de referência, a dinâmica da dívida é sustentável e cumpre com a Lei de Responsabilidade Fiscal. A projeção da dívida consolidada líquida aponta que esta experimentará um crescimento gradativo até 2016. Como parte da receita corrente líquida, a dívida líquida deverá crescer dos 146% iniciais em 2011 até 158% em 2012, para depois estabilizar-se em 156%, em 2020. Os pagamentos do serviço da dívida deverão permanecer constantes como porcentagem da RCL, enquanto o pagamento dos juros cairá. Assim, apesar do impacto negativo do aumento dos investimentos sobre os saldos fiscais, tanto a dívida consolidada líquida como o serviço da dívida deverão permanecer dentro do limite estabelecido pelo Governo Federal na Lei de Responsabilidade Fiscal. Ver Figuras A3.5 e A3.6. Figura A3.5: Dívida Consolidada Líquida e Serviço da Dívida - Projeções da Linha de Base, 2011- 2020 Figura A.3.6: Saldos Orçamentários - Projeções da linha de base, 2011-2020 Resultado Operacional Bruto III. Resultado Operacional Bruto Resultado Operacional Bruto/RCL V. Resultado Primário Resultado Primário/RCL Fonte: SEFAZ, Projeções do BM 81 Tabela A3.7: Projeções da linha de base fiscal e da dívida 2011-2020, em milhões de R$ Projeções Milhões de R$ 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 I. Receita Total (I) 51.243 51.806 54.026 56.422 58.770 60.742 62.812 64.686 66.721 68.977 Receitas tributárias 30.163 31.218 32.873 34.615 36.415 38.309 40.109 41.995 43.968 46.035 Contribuições Sociais 2.760 2.898 3.014 3.120 3.229 3.342 3.392 3.443 3.495 3.547 Transferências 6.687 6.874 7.163 7.470 7.789 8.124 8.420 8.742 9.065 9.404 Transferências Correntes 5.511 5.676 5.949 6.234 6.528 6.835 7.139 7.457 7.789 8.136 Total de transferências de capital 1.176 1.198 1.214 1.236 1.262 1.290 1.281 1.285 1.276 1.267 Outras Receitas Correntes 11.632 10.815 10.976 11.216 11.336 10.967 10.890 10.506 10.192 9.991 II. Despesa Total (II) 51.101 54.595 56.642 59.169 61.237 63.697 64.878 66.120 68.358 70.951 Despesas Correntes 46.414 48.464 50.744 53.065 55.507 58.097 59.724 61.414 63.171 65.000 Remuneração de funcionários 13.566 14.245 14.814 15.333 15.869 16.425 16.671 16.921 17.175 17.433 Pensões 8.245 8.657 9.004 9.319 9.645 9.982 10.132 10.284 10.438 10.595 Pagamento de Juros 2.403 2.345 2.219 2.111 2.007 1.901 1.791 1.677 1.560 1.439 Transferências 11.202 11.482 11.976 12.491 13.016 13.563 14.132 14.726 15.344 15.989 Custeio 10.770 11.482 12.453 13.506 14.635 15.858 16.603 17.384 18.201 19.056 Precatórios 227 253 278 305 335 367 394 422 453 488 Despesas de Capital 4.686 6.131 5.898 6.103 5.730 5.601 5.154 4.707 5.187 5.951 III. Resultado Operacional Bruto 4.829 3.342 3.282 3.356 3.263 2.645 3.088 3.272 3.550 3.976 Resultado Operacional Bruto / RCL 13,5% 9,3% 8,7% 8,5% 7,9% 6,2% 7,0% 7,2% 7,6% 8,3% IV. Transações com Ativos não Financeiros 4.686 6.131 5.898 6.103 5.730 5.601 5.154 4.707 5.187 5.951 Transações com Ativos não Financeiros/RCL 13,1% 17,1% 15,7% 15,5% 13,9% 13,2% 11,7% 10,4% 11,1% 12,4% V. Resultado Primário 2.545 -444 -397 -636 -460 -1.054 -275 242 -77 -535 Resultado Primário/ RCL 7,1% -1,2% -1,1% -1,6% -1,1% -2,5% -0,6% 0,5% -0,2% -1,1% VI. Empréstimo / Endividamento Líquido (III - IV) 142 -2.789 -2.616 -2.747 -2.467 -2.955 -2.066 -1.435 -1.637 -1.975 Empréstimo / endividamento / NCR 0,4% -7,8% -7,0% -7,0% -6,0% -7,0% -4,7% -3,2% -3,5% -4,1% Itens pró-memória: Receita Corrente Líquida (RCL) 35.750 35.937 37.581 39.377 41.111 42.443 43.911 45.146 46.529 48.107 Dívida Consolidada Líquida / RCL 146% 158% 157% 156% 156% 158% 158% 157% 156% 156% Fonte: Projeções do BM 14. Os dados para o ano de referência foram obtidos da SEFAZ e reclassificados de acordo com a classificação da metodologia de estatísticas de finanças públicas (GFS). De acordo com a metodologia de classificação GFS, a receita corrente líquida inclui as receitas de transferências de capital (como acontece nas estatísticas brasileiras), as quais, segundo a definição do Banco Central do Brasil, seriam excluídas das receitas correntes. Os resultados das projeções da linha de base fiscal e da dívida para 2011-2020 encontram-se na Tabela A3.7. As suposições utilizadas para fazer as projeções encontram-se na Tabela A3.8. 82 Tabela A 3.8: Suposições utilizadas nas projeções da linha de base fiscal e da dívida do Estado do Rio. Variáveis Suposições Dados do ano base 2010 RECEITAS Receitas tributárias ICMS Aumenta com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado Imposto sobre a Propriedade de Aumenta com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do Veículos Automotores (IPVA) PIB do Estado Outras receitas tributárias Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado Contribuições Sociais Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento da massa salarial Transferências Correntes Transferências Correntes do Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do Governo Federal PIB do Estado Convênios Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado FUNDEB Aumenta com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado Transferências privadas Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado Transferências de Capital Calculadas com base em dados da SEFAZ Outras receitas correntes Receitas provenientes de juros Calculado com base em dados da SEFAZ Ativos não financeiros Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado Diversos Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado Deduções da Receita Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado Receita Corrente Líquida (RCL) Receita corrente menos deduções à receita (linha anterior). Receita Líquida Real (RLR) Receita corrente líquida * 0,8 (média da relação RLR-RCL para 2004- 2010). DESPESAS Despesas Correntes Salários e Vencimentos Aumentam com o crescimento da massa salarial e da inflação medida pelo IPCA Aposentadorias Aumentam com o crescimento da massa salarial e da inflação medida pelo IPCA Pagamento de Juros Calculado com base em dados da SEFAZ Bens e Serviços Aumentam com a inflação medida pelo IPCA, o crescimento real do PIB do Estado e um fator de crescimento do investimento Precatórios Valores reais fornecidos pela SEFAZ. Transferências subnacionais Aumentam com a inflação medida pelo IPCA e com o crescimento real do PIB do Estado Despesas de Capital Investimento em Ativos Não Calculado com base em dados da SEFAZ Financeiros Outros Investimentos Aumentam com o crescimento real do PIB do Estado e a inflação medida pelo IPCA Amortização Calculada com base em dados da SEFAZ Empréstimo do BIRD US$ 300 milhões desembolsados em uma única parcela em 2012 83 Tabela A3. 9: Suposições macroeconômicas utilizados na Análise da Sustentabilidade Fiscal Crescimento real do Crescimento da massa PID do Estado Taxa de câmbio (R$/US$) salarial Inflação IPCA Linha de Linha de Linha de Alternativa Alternativa Alternativa Linha de base Ano base base base 2012 3,50% 2,43% 1,90 1,95 5,0% 6,0% 5,03% 2013 5,30% 4,23% 1,86 1,90 4,0% 5,0% 5,60% 2014 5,30% 4,23% 1,88 1,92 3,5% 4,5% 5,10% 2015 5,20% 4,13% 1,93 1,98 3,5% 4,5% 4,80% 2016 5,20% 4,13% 1,98 2,04 3,5% 4,5% 4,70% 2017 4,70% 3,63% 2,07 2,16 1,5% 2,5% 4,70% 2018 4,70% 3,63% 2,15 2,26 1,5% 2,5% 4,70% 2019 4,70% 3,63% 2,25 2,38 1,5% 2,5% 4,70% 2020 4,70% 3,63% 2,34 2,50 1,5% 2,5% 4,70% Fonte: EIU, o BCB Focus, cálculos da equipe do BM Análise de Risco 15. A análise de risco avalia o impacto das incertezas em torno das variáveis fundamentais relativas à perspectiva fiscal do Rio de Janeiro. Os principais riscos que poderiam levar à deterioração dos saldos fiscais do Estado estão relacionados a: (i) flutuações nas variáveis macroeconômicas; (ii) incerteza em torno das receitas geradas pelo setor de petróleo e gás; e (iii) despesas relacionadas com investimentos de grande vulto na Copa do Mundo de 2014 e nas Olimpíadas de 2016. O objetivo da análise é verificar se determinados choques teriam um impacto negativo nas receitas ou aumentariam as despesas, comprometendo, assim, a sustentabilidade fiscal e da dívida. Choques resultantes de flutuações nas variáveis macroeconômicas 16. A análise examina o impacto das flutuações nas principais variáveis macroeconômicas (taxa de câmbio, crescimento real do PIB) e do crescimento dos funcionários nos agregados fiscais e da dívida projetados. Cenários pessimistas alternativos foram modelados para cada uma das variáveis, cujos resultados foram combinados para gerar o choque conjunto analisado a fim de ilustrar o impacto de um ambiente macroeconômico altamente adverso. As premissas macroeconômicas subjacentes aos cenários alternativos encontram-se na Tabela A3.7. As suposições de referência das variáveis baseiam-se em previsões do Banco Central do Brasil (Bacen), da Economist Intelligence Unit (EIU) e do FMI World Economic Outlook (WEO). A suposição de referência para o crescimento do pessoal baseia-se em projeções da SEFAZ. As suposições dos cenários alternativos correspondiam à linha de base menos (ou mais) 0,5 multiplicada pelo desvio padrão da variável no período 2000- 2009 para os respectivos cenários de queda (ou de alta) na variável de crescimento do PIB. À taxa de câmbio alternativa aplicou-se uma desvalorização adicional de 20% ao ano. A alternativa para crescimento do pessoal foi de 1% a mais. 17. As tendências das projeções fiscal e da dívida são vulneráveis aos choques macroeconômicas adversos que foram considerados. O cenário dos três choques individuais sugere que um menor crescimento elevaria a dívida para cerca de 190% da RCL em 2020, e os custos com servidores para cerca de 180%. O câmbio desvalorizado teria um impacto menor 84 sobre a dívida, principalmente por meio do pagamento de juros, dada a pequena parcela da dívida externa (4,9% do total da dívida em dezembro de 2011). 18. Em um cenário pessimista, combinando os três choques, as taxas de crescimento mais baixas tiveram um grande impacto negativo sobre as receitas correntes, que aumentam a um ritmo mais lento do que as despesas correntes. Como resultado desses efeitos adversos, o resultado primário fica negativo após 2012. Nesse cenário, a dívida consolidada líquida aumenta lentamente até atingir 223% da receita corrente líquida em 2020, em comparação com 156% no cenário de referência (ver figura A3.9), acima do limite de 200% da RCL determinado pela legislação. No entanto, mesmo nesse caso, o Estado não estaria sujeito a sanções formais por violar a LRF, uma vez que em 2010 foi 14aprovada uma lei federal que dispensa a inclusão de dívidas adicionais no cálculo da Indicador de Receita Consolidada Líquida da LRF, devido ao maior volume de investimento de capital nas obras da Copa do Mundo e das Olimpíadas. Do ponto de vista da sustentabilidade, embora o cenário mostre claramente que haveria algum risco de aumento do endividamento no caso improvável de ocorrer uma combinação de choques macroeconômicos adversos, o Estado teria um espaço considerável para ajustes, principalmente após 2016, quando os altos níveis de investimento poderão ser reduzidos e um maior controle do crescimento das despesas correntes exercido. Figura A3.7: Impacto dos diferentes cenários de choque nos agregados fiscal e da dívida Choque sobre a taxa de crescimento do PIB Choque na taxa de câmbio estadual Choque no crescimento da massa salarial Combinação dos três choques Receitas dos royalties 19. Esta análise modela os riscos associados à queda na receita do Rio proveniente dos royalties. As receitas dos royalties representaram 13% da Receita Corrente Líquida do Estado 14 Lei nº 12.348, de 15 de dezembro de 2010 85 em 2010. No entanto, uma grande incerteza paira sobre o futuro dessa fonte de receita, por três motivos: em primeiro lugar, o potencial impacto das flutuações dos preços globais sobre a cotação do petróleo e do gás; em segundo, o volume de petróleo e gás existente e explorável; e, por último, as mudanças aguardadas nas regras de partilha aplicadas à produção total de petróleo e gás. Esse cenário pessimista, baseado na análise de cenário alternativo fornecida pela SEFAZ, prevê um declínio gradual anual nas receitas de petróleo e gás de 30% das projeções de referência durante o período previsto. 20. As receitas dos royalties provêm de uma alíquota que representa uma percentagem antecipada dos contratos de concessão dos campos e a média histórica, que varia de 5% a 10%. A nova divisão dos royalties, aprovada pelo Senado em outubro de 2011, utiliza regras destinadas a evitar perdas nos estados produtores de petróleo, como o Rio de Janeiro. No entanto, a possibilidade de as receitas do petróleo e do gás ficarem aquém do previsto teria um grande impacto no total das Receitas Correntes Líquidas e, consequentemente, na Dívida Consolidada Líquida (ver Figura A.3.8). Apesar disso, as projeções da Dívida Consolidada Líquida indicam que esta deverá ficar abaixo do limite de 200%. Figura A.3.8: Análise de risco do impacto de mudanças nos royalties Gastos relacionados à Copa do Mundo de 2014 e aos Jogos Olímpicos de 2016 22. Nesta seção são modelados os riscos à sustentabilidade fiscal e da dívida apresentados pelo grande inchamento dos gastos do Estado do Rio relacionados à realização da Copa do Mundo e dos Jogos Olímpicos. Os gastos do Governo do Estado relacionados à Copa do Mundo de 2014 serão da ordem de R$ 410 milhões, cobrindo a sua responsabilidade pelo estádio do Maracanã. Para os Jogos Olímpicos, embora sujeito a revisão, o Governo do Estado é atualmente responsável por R$ 472 milhões, para investimentos em segurança, e por um total de R$ 3,3 bilhões em investimentos na área de transporte. Esses vultosos gastos podem potencialmente representar riscos para o orçamento do Governo e aumentar a trajetória da dívida, se esta apertar ou ultrapassar excessivamente o espaço fiscal para investimentos de capital. 23. Esta análise modela os riscos associados aos grandes gastos relacionados com a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos. Os principais riscos de sediar esses dois eventos no Estado do Rio de Janeiro estão relacionados com: (i) investimentos de capital maiores do que o 86 previsto inicialmente, (ii) custeio mais elevado devido ao maior nível de investimento e (iii) uma massa salarial mais pesada em função, principalmente, do pessoal responsável pela segurança. O cenário apresentado a seguir supõe um aumento de 20% nos investimentos de capital destinados à Copa do Mundo e aos Jogos Olímpicos, combinado com um aumento de 3% no custeio e de 2% nos salários e vencimentos (todos acima da linha de base). 24. As projeções para o período de 2011-2020 mostram uma evolução desfavorável dos principais indicadores fiscais. Nesse cenário pessimista, os níveis de investimento têm previsão de atingir um máximo de 20% da RCL em 2012, antes de diminuir ligeiramente até 2016, atingindo cerca de 16% da RCL. Os níveis de dívida deverão aumentar gradualmente até atingir 200% da RCL, em 2016. Do lado das despesas correntes, haverá um aumento em consequência do crescimento dos gastos com pessoal e custeio (ver figura A3.9). 25. Os cenários mostram a importância de se monitorar e controlar cuidadosamente as despesas no período até 2016. Aumentos imprevistos nos custos de investimento ou em despesas com pessoal são observadas frequentemente na hora de organizar eventos de grande porte dessa natureza. No entanto, como no caso dos cenários macro adversos, o Estado tem condições de reverter qualquer rumo fiscal potencialmente insustentável por meio de reduções nos investimentos depois de 2016. Figura A3.9: Análise de risco do impacto dos gastos mais vultosos relacionados com a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016 87 ANEXO 4. O BRASIL EM REVISTA Latin Upper Ke y D e v e lo pm e nt Indic a t o rs A merica middle B razil & Carib. inco me Age distribution, 2010 ( 2 0 10 ) Male Female P o pulatio n, mid-year (millio ns) 194.9 583 2,452 75-79 Surface area (tho usand sq. km) 8,515 20,394 59,328 60-64 P o pulatio n gro wth (%) 0.9 1.1 0.7 Urban po pulatio n (% o f to tal po pulatio n) 87 79 57 45-49 30-34 GNI (A tlas metho d, US$ billio ns) 1,830.4 4,505 14,429 15-19 GNI per capita (A tlas metho d, US$ ) 9,390 7,733 5,884 GNI per capita (P P P , internatio nal $ ) 11,000 10,926 9,970 0-4 6 4 2 0 2 4 6 GDP gro wth (%) 7.5 6.2 7.8 percent of total population GDP per capita gro wth (%) 6.6 5.0 7.1 ( m o s t re c e nt e s t im a t e , 2 0 0 4 – 2 0 10 ) P o verty headco unt ratio at $ 1 .25 a day (P P P , %) 6 6 .. Under-5 mortality rate (per 1,000) P o verty headco unt ratio at $ 2.00 a day (P P P , %) 11 12 .. Life expectancy at birth (years) 73 74 73 70 Infant mo rtality (per 1,000 live births) 17 18 17 Child malnutritio n (% o f children under 5) 2 3 3 60 50 A dult literacy, male (% o f ages 15 and o lder) 90 92 96 40 A dult literacy, female (% o f ages 15 and o lder) 90 90 91 30 Gro ss primary enro llment, male (% o f age gro up) 132 119 111 20 Gro ss primary enro llment, female (% o f age gro up) 123 115 111 10 0 A ccess to an impro ved water so urce (% o f po pulatio n) 98 94 93 1990 1995 2000 2010 A ccess to impro ved sanitatio n facilities (% o f po pulatio n) 79 79 73 Brazil Latin America & the Caribbean N e t A id F lo ws 19 8 0 19 9 0 2000 2 0 10 (US$ millio ns) Net ODA and o fficial aid 85 151 231 664 Growth of GDP and GDP per capita (%) To p 3 do no rs (in 2010): Germany 48 31 49 247 10 No rway 0 1 2 245 France 9 19 24 47 5 0 A id (% o f GNI) 0.0 0.0 0.0 0.0 A id per capita (US$ ) 1 1 1 3 -5 Lo ng- T e rm E c o no m ic T re nds -10 95 05 Co nsumer prices (annual % change) 95.6 1621.0 6.0 5.3 GDP implicit deflato r (annual % change) 87.3 2,735.5 6.2 7.3 GDP GDP per capita Exchange rate (annual average, lo cal per US$ ) 0.0 0.0 1.8 1.8 Terms o f trade index (2000 = 100) 147 164 100 124 19 8 0 – 9 0 19 9 0 – 2 0 0 0 2 0 0 0 – 10 (average annual gro wth %) P o pulatio n, mid-year (millio ns) 121.7 149.7 174.4 194.9 2.1 1.5 1.1 GDP (US$ millio ns) 235,025 461,952 644,702 2,087,890 2.7 2.7 3.7 (% o f GDP ) A griculture 11.0 8.1 5.6 5.8 2.8 3.6 3.6 Industry 43.8 38.7 27.7 26.8 2.0 2.4 2.8 M anufacturing 33.5 25.3 17.2 15.8 .. 2.0 2.5 Services 45.2 53.2 66.7 67.4 3.3 3.8 3.9 Ho useho ld final co nsumptio n expenditure 69.7 59.3 64.3 60.6 1.2 3.7 4.0 General go v't final co nsumptio n expenditure 9.2 19.3 19.2 21.2 7.3 1.0 3.3 Gro ss capital fo rmatio n 23.3 20.2 18.3 19.2 3.3 4.2 4.7 Expo rts o f go o ds and services 9.1 8.2 10.0 11.2 7.5 5.9 6.4 Impo rts o f go o ds and services 11.3 7.0 11.7 12.1 0.5 11.6 8.5 Gro ss savings 17.8 18.9 13.9 16.6 No te: Figures in italics are fo r years o ther than tho se specified. .. indicates data are no t available. Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG). 88 Brazil B a la nc e o f P a ym e nt s a nd T ra de 2000 2 0 10 Governance indicators, 2000 and 2010 (US$ millio ns) To tal merchandise expo rts (fo b) 54,187 230,377 To tal merchandise impo rts (cif) 55,783 198,192 Voice and accountability Net trade in go o ds and services -7,860 -10,586 Political stability and absence of violence Current acco unt balance -24,225 -47,365 Regulatory quality as a % o f GDP -3.8 -2.3 Rule of law Wo rkers' remittances and co mpensatio n o f emplo yees (receipts) 1,649 4,000 Control of corruption Reserves, including go ld 33,011 297,571 0 25 50 75 100 2010 Country's percentile rank (0-100) C e nt ra l G o v e rnm e nt F ina nc e higher values imply better ratings 2000 (% o f GDP ) Source: Worldwide Governance Indicators (www.govindicators.org) Current revenue (including grants) 16.5 25.0 Tax revenue 14.7 19.2 Current expenditure 18.7 20.4 T e c hno lo gy a nd Inf ra s t ruc t ure 2000 2 0 10 Overall surplus/deficit -2.1 -2.2 P aved ro ads (% o f to tal) 5.5 .. Highest marginal tax rate (%) Fixed line and mo bile pho ne Individual .. 28 subscribers (per 1 00 peo ple) 31 126 Co rpo rate 37 34 High techno lo gy expo rts (% o f manufactured expo rts) 18.7 11.2 E xt e rna l D e bt a nd R e s o urc e F lo ws E nv iro nm e nt (US$ millio ns) To tal debt o utstanding and disbursed 241,550 346,978 A gricultural land (% o f land area) 31 31 To tal debt service 64,843 45,806 Fo rest area (% o f land area) 64.5 61.4 Debt relief (HIP C, M DRI) – – Terrestrial pro tected areas (% o f land area) 16.9 26.3 To tal debt (% o f GDP ) 37.5 16.6 Freshwater reso urces per capita (cu. meters) 30,219 28,037 To tal debt service (% o f expo rts) 89.7 16.4 Freshwater withdrawal (% o f internal reso urces) 1.1 0.7 Fo reign direct investment (net inflo ws) 32,779 48,438 CO2 emissio ns per capita (mt) 1.9 2.1 P o rtfo lio equity (net inflo ws) 3,076 37,684 GDP per unit o f energy use (2005 P P P $ per kg o f o il equivalent) 7.3 7.6 Composition of total external debt, 2010 Other multi- Energy use per capita (kg o f o il equivalent) 1,084 1,243 IBRD, 13,523 IDA, 0 IMF, 0 lateral, 16,225 Short-term, Bilateral, 65,496 11,504 Wo rld B a nk G ro up po rt f o lio 2000 2 0 10 (US$ millio ns) IB RD To tal debt o utstanding and disbursed 7,377 13,523 Disbursements 1,692 4,472 P rincipal repayments 887 960 Interest payments 464 180 Private, 240,230 US$ millions IDA To tal debt o utstanding and disbursed 0 0 Disbursements 0 0 P riv a t e S e c t o r D e v e lo pm e nt 2000 2 0 11 To tal debt service 0 0 Time required to start a business (days) – 119 IFC (fiscal year) Co st to start a business (% o f GNI per capita) – 5.4 To tal disbursed and o utstanding po rtfo lio 2,146 3,133 Time required to register pro perty (days) – 39 o f which IFC o wn acco unt 1,157 2,141 Disbursements fo r IFC o wn acco unt 160 261 Ranked as a majo r co nstraint to business 2000 2 0 10 P o rtfo lio sales, prepayments and (% o f managers surveyed who agreed) repayments fo r IFC o wn acco unt 111 356 Tax rates .. 84.5 A ccess to /co st o f financing .. 84.3 M IGA Gro ss expo sure 706 193 Sto ck market capitalizatio n (% o f GDP ) 35.1 74.0 New guarantees 315 33 B ank capital to asset ratio (%) 12.1 11.1 No te: Figures in italics are fo r years o ther than tho se specified. 4/2/12 .. indicates data are no t available. – indicates o bservatio n is no t applicable. Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG). 89 Millennium Development Goals Brazil With selected targets to achieve b etween 1990 and 2015 (estimate clo sest to date sho wn, +/- 2 years) B ra zil G o a l 1: ha lv e t he ra t e s f o r e xt re m e po v e rt y a nd m a lnut rit io n 19 9 0 19 9 5 2000 2 0 10 P o verty headco unt ratio at $ 1 .25 a day (P P P , % o f po pulatio n) 17.2 12.3 11.8 6.1 P o verty headco unt ratio at natio nal po verty line (% o f po pulatio n) 41 .9 35.2 35.2 21.4 Share o f inco me o r co nsumptio n to the po o rest qunitile (%) 2.2 2.2 2.1 2.9 P revalence o f malnutritio n (% o f children under 5) .. 4.5 .. 2.2 G o a l 2 : e ns ure t ha t c hildre n a re a ble t o c o m ple t e prim a ry s c ho o ling P rimary scho o l enro llment (net, %) .. .. 92 94 P rimary co mpletio n rate (% o f relevant age gro up) 93 90 108 106 Seco ndary scho o l enro llment (gro ss, %) .. .. 104 101 Yo uth literacy rate (% o f peo ple ages 1 5-24) .. .. 94 98 G o a l 3 : e lim ina t e ge nde r dis pa rit y in e duc a t io n a nd e m po we r wo m e n Ratio o f girls to bo ys in primary and seco ndary educatio n (%) .. .. 103 102 Wo men emplo yed in the no nagricultural secto r (% o f no nagricultural emplo yment) 35 39 40 42 P ro po rtio n o f seats held by wo men in natio nal parliament (%) 5 7 6 9 G o a l 4 : re duc e unde r- 5 m o rt a lit y by t wo - t hirds Under-5 mo rtality rate (per 1 ,000) 59 48 36 19 Infant mo rtality rate (per 1,000 live births) 50 41 31 17 M easles immunizatio n (pro po rtio n o f o ne-year o lds immunized, %) 78 87 99 99 G o a l 5 : re duc e m a t e rna l m o rt a lit y by t hre e - f o urt hs M aternal mo rtality ratio (mo deled estimate, per 1 00,000 live births) 120 98 79 58 B irths attended by skilled health staff (% o f to tal) 70 88 96 97 Co ntraceptive prevalence (% o f wo men ages 1 5-49) 59 77 .. 81 G o a l 6 : ha lt a nd be gin t o re v e rs e t he s pre a d o f H IV / A ID S a nd o t he r m a jo r dis e a s e s P revalence o f HIV (% o f po pulatio n ages 1 5-49) .. .. .. .. Incidence o f tuberculo sis (per 100,000 peo ple) 84 71 60 43 Tuberculo sis case detectio n rate (%, all fo rms) 60 79 74 88 G o a l 7 : ha lv e t he pro po rt io n o f pe o ple wit ho ut s us t a ina ble a c c e s s t o ba s ic ne e ds A ccess to an impro ved water so urce (% o f po pulatio n) 89 91 94 98 A ccess to impro ved sanitatio n facilities (% o f po pulatio n) 68 71 74 79 Fo rest area (% o f to tal land area) 68.0 .. 64.5 61 .4 Terrestrial pro tected areas (% o f land area) 9.0 11.1 16.9 26.3 CO2 emissio ns (metric to ns per capita) 1.4 1.7 1.9 2.1 GDP per unit o f energy use (co nstant 2005 P P P $ per kg o f o il equivalent) 7.7 7.8 7.3 7.6 G o a l 8 : de v e lo p a glo ba l pa rt ne rs hip f o r de v e lo pm e nt Telepho ne mainlines (per 1 00 peo ple) 6.3 8.2 17.7 21.6 M o bile pho ne subscribers (per 1 00 peo ple) 0.0 0.8 13.3 104.1 Internet users (per 1 00 peo ple) 0.0 0.1 2.9 40.7 Co mputer users (per 1 00 peo ple) .. .. .. 44.1 Education indicators (%) Measles immunization (% of 1-year ICT indicators (per 100 people) olds) 125 100 150 100 75 75 100 50 50 25 50 25 0 2000 2005 2010 0 0 1990 1995 2000 2010 2000 2005 2010 Primary net enrollment ratio Ratio of girls to boys in primary & secondary Brazil Latin America & the Caribbean Fixed + mobile subscribers Internet users education No te: Figures in italics are fo r years o ther than tho se specified. .. indicates data are no t available. 4/2/12 Develo pment Eco no mics, Develo pment Data Gro up (DECDG). 90 91