Отчет №: 45925 - RU О создании в России государственной зерноторговой компании Вопросы и варианты выбора Октябрь 2009 года Отдел сельского хозяйства и развития сельских регионов Департамент устойчивого развития Регион Европы и Центральной Азии Документ Всемирного банка Валютные эквиваленты (Обменный курс на 1 октября 2009 г.) Валютная единица = Российский рубль (руб.) 1 руб. = 0,03 дол. США 1 дол. США = 30,07 руб. Финансовый год 1 января – 31 декабря Вице-президент: Филипп Леруа Страновой директор: Клаус Роланд Руководитель сектора: Дина Умали-Дайнингер Руководитель проекта: Матиас Грюнингер - ii - Благодарность Настоящая аналитическая записка является результатом работы департамента устойчивого развития региона Европы и Центральной Азии Всемирного банка. Указанная записка была подготовлена Штефаном фон Крамон-Таубаделем и Бернгардом Брюмером (консультанты, Геттингенский университет, Германия) в качестве ведущих авторов и Матиасом Грюнингером (старший экономист по сельскому хозяйству, департамент устойчивого развития региона Европы и Центральной Азии Всемирного банка) в качестве руководителя рабочей группы и соавтора при активном участии со стороны Веры Матусевич (консультант Всемирного банка), Олега Нивиевского и Сорена Прена (Геттингенский университет) и Самира Сулейманова (Всемирный банк) с учетом рекомендаций и заключительных комментариев Уилла Мартина (ведущий экономист, исследовательская группа по вопросам экономического развития). Дополнительные ценные рекомендации были предоставлены независимыми экспертами Карен Брукс (руководитель отдела, департамент сельского хозяйства и сельского развития Африки, Всемирный банк), Давидом Тарром (ведущий экономист, исследовательская группа по вопросам экономического развития, Всемирный банк) и Бернардом Хокманом (директор, Департамент по сокращению бедности и экономическому регулированию, коммерческий отдел) и Клаусом Роландом (директор, региональное управление Европы и Центральной Азии, Всемирный банк). Дополнительную поддержку оказали Светлана Авакьян (региональное управление Европы и Центральной Азии, Всемирный банк) и Светлана Хёрш (департамент устойчивого социального и экологического развития, Всемирный банк). Настоящая записка была подготовлена исходя из заявления Министерства сельского хозяйства России о намерении преобразовать Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка в ведущую зерноторговую организацию России. Первый проект записки был подготовлен в качестве немедленной реакции на российское заявление и впоследствии обсужден с ключевыми представителями российского зернового сектора в ходе технических консультаций, состоявшихся в Москве в апреле 2009 года. Настоящая записка отображает ключевые факторы и данные развития к маю 2009 года. Таким образом, записку следует рассматривать как находящуюся в процессе дальнейшего совершенствования и в качестве вклада в продолжающиеся в настоящее время обсуждения по регулированию рынков зерна в России в контексте как внутренних стратегических целей, так и в контексте значимой роли России в качестве основного экспортера зерна. Комментарии и замечания просим направлять в адрес руководителя рабочей группы Матиаса Грюнингера (mgrueninger@worldbank.org). - iii - Оглавление Акронимы и сокращения Резюме Введение – Планы России по созданию государственной зерноторговой компании A. Оценка возможного влияния государственной зерноторговой компании Теория рыночной власти и рент ...........................................................................................................................5 Взаимоотношения ГТК с внутренними производителями ............................................................................... 10 Взаимоотношения ГТК с внутренними потребителями и предприятиями перерабатывающей промышленности ................................................................................................................................................. 11 Влияние, оказываемое ТГК на мировые рынки ................................................................................................ 12 1) Надбавка к мировым ценам на зерно 12 2) Ценовая дискриминация 13 Эффективность внутренней системы организации сбыта зерна ..................................................................... 15 Б. Анализ глобальных данных Исследование конкретного случая на примере Канады и Австралии ............................................................. 18 1) Канадский совет по пшенице 18 2) Австралийский совет по пшенице 23 Государственная торговля зерном в Канаде и Австралии: основные выводы ............................................... 26 B. Варианты выбора для России и их экономическое воздействие Производство и торговля российским зерном .................................................................................................. 29 Альтернативные пути участия государства в торговле российским зерном .................................................. 37 1) Достижение контроля над мировым рынком? 37 2) Сокращение доли рынка и окончательное вытеснение зарубежных зерновых трейдеров? 41 3) Снижение цен для потребителей и повышение продовольственной безопасности путем регулирования экспорта? 42 4) Повышение экспортной маржи (прибыли в сети маркетинга зерна)? 44 5) Повышение эффективности системы организации сбыта зерна в Российской Федерации? 44 Ссылки Приложение 1: Ценовая дискриминация между внутренними потребителями и международными рынками – скрытое субсидирование экспорта - iv - Рисунки Рисунок 1: Цены на пшеницу на мировом рынке – 1990-2008 гг. и прогнозы Всемирного банка/ОЭСР.......................................................................................................... 2 Рисунок 2: Рыночные решения в условиях совершенной конкуренции и монополии и монопольная рента .............................................................................................. 6 Рисунок 3: Структура доходов экспортирующей государственной торговой компании ............................................................................................................................. 10 Рисунок 4: Динамика экспорта российского зерна – 1992-1993 гг. – 2007-2008 гг. ... 30 Рисунок 5: Текущие и прогнозируемые доли основных экспортеров на мировом рынке пшеницы – 1992-2007 гг. и прогнозы ОЭСР до 2017 г.................................. 39 Таблицы Таблица 1: Балансы зерновых в России: последние тенденции .................................... 29 Таблица 2: Основные каналы экспорта российского зерна а, 2007-2008 гг. ............... 33 Таблица 3: Состав экспортного зерна по показателям качества, 2007-2008 гг. .......... 34 Таблица 4: Распределение экспорта российского зерна по странам назначения , 2007-2008 торговый год ..................................................................................................... 35 Таблица 5: Экспортеры зерна в России ........................................................................... 36 -v- Акронимы и сокращения ФАРПР Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка АСП Австралийский совет по пшенице ГУД Главный управляющий директор СНГ Содружество независимых государств КСП Канадский совет по пшенице ЕБРР Европейский банк реконструкции и развития ППЭ Программа по повышению экспорта ЕС Европейский Союз ФАО Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН ГБКУ Главное бюджетно-контрольное Управление США ГАТТ Генеральное соглашение по тарифам и торговле ККЗ Канадская комиссия по зерну ГМО Генетически модифицированный организм АК Акционерная компания ТК Транснациональная компания САССТ Северо-Американское соглашение о свободной торговле ОЭСР Организация по экономическому сотрудничеству и развитию ОПЕК Организация стран-экспортёров нефти ГТК Государственная торговая компания ООН Организация Объединенных Наций ОЗК Объединенная зерновая компания США Соединенные Штаты Америки МСХ США Министерство сельского хозяйства США ССХЗС Служба сельского хозяйства зарубежных стран (МСХ США) МККЭП Маркетинговый консультационный комитет по экспорту пшеницы ВТО Всемирная торговая организация - vi - Резюме 1. Основные результаты исследования. Обеспокоенность по поводу того, что российская «Объединенная зерновая компания» (ОЗК) могла бы играть доминирующую роль на мировых рынках зерна, скорее всего, не имеет под собой оснований. Несмотря на то, что ожидается существенное увеличение объемов производства зерна в России и его экспорта, и что значительная часть российского экспорта будет находиться под контролем ОЗК, такие объемы экспорта, вероятно, не будут достаточно большими для обеспечения контроля над мировыми рынками в долгосрочной перспективе, хотя в краткосрочной перспективе такое влияние на рынке может оказаться существенным. Кроме того, международный опыт показывает, что создание государственной зерноторговой компании в некоторых случаях не позволяет достичь значительного экономического эффекта для обеспечения функционирования внутренних рынков зерна и наличия предложения. Существуют пути, которым следует отдать предпочтение, с целью развития более эффективно функционирующих рынков и достижения продовольственной безопасности населения, а именно: проведение эффективной политики в области конкуренции, обеспечение функционирования системы стандартов на зерно и сертификации качества зерна и проведение инвестиций в инфраструктуру для торговли зерном, обладающей характеристиками общественного товара, такую как система железнодорожного транспорта и внутренних судоходных водных путей. 2. В июле 2008 года Министерство сельского хозяйства России заявило о своем намерении преобразовать Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка (ФАРПР), открытую акционерную компанию уже наделенную полномочиями по проведению государственных закупок и экспорта зерна, в основного российского зернового трейдера – «Объединенную зерновую компанию» (ОЗК). ОЗК была учреждена Указом Президента Российской Федерации 20 марта 2009 года. В соответствии с планами правительства предусматривается объединение 33 акционерных компаний (АК) в рамках ОЗК в 19 российских регионах, в которых доля акций государства составляет не менее 25 процентов и которые соответствуют определенным техническим и финансовым критериям. Указанные акционерные компании включают основные («стратегические») зерновые элеваторы и отгрузочные терминалы для экспорта зерна. Предусматриваемая структура собственности позволит государству владеть, как минимум, 25 процентами акций, в то время как 75 процентов акций могли бы быть предложены коммерческим зерноторговым компаниям, при этом предпочтение будет отдано российским компаниям. 3. На фоне недавнего мирового продовольственного кризиса и возросшей обеспокоенности по поводу инфляции и продовольственной безопасности предлагаемое создание зерноторговой компании и ее деятельность представляют всеобщий интерес. Всемирный банк провел теоретическое исследование эмпирических данных о государственной торговле зерном и проанализировал потенциальное воздействие вероятных вариантов – в зависимости от преследуемых целей и вытекающих из этого полномочий и структуры – ОЗК с целью повышения информированности российских государственных структур, ведущих в настоящее время обсуждения по данному вопросу, и основных торговых партнеров Российской Федерации. 4. В настоящей Записке приведены результаты указанного исследования, содержащиеся в трех частях: теоретический анализ воздействия рыночной власти и рыночных рент; - vii - исследование эмпирических данных, полученных от государственных зерноторговых компаний Канады и Австралии; и анализ вероятного воздействия предусматриваемой к созданию ОЗК и возможных вариантов сопутствующих нормативно-правовых актов на российские рынки зерна и экспорт зерна, на внутренних производителей и потребителей, российских и зарубежных экспортеров и зарубежных импортеров российского зерна. Ввиду рассмотрения альтернативных или дополнительных сценариев и положений анализ, содержащийся в настоящей Записке, выходит за рамки предусматриваемой в настоящее время структуры ОЗК. 5. На данном этапе российский рынок зерна характеризуется уровнем концентрации, сопоставимым с уровнем концентрации рынка зерна ЕС. В настоящее время девять фирм контролируют шестьдесят процентов объема экспорта зерна, при этом половина объема экспорта приходится на зарубежные фирмы. Целью российского правительства является увеличение объемов производства зерна с нынешнего уровня1, составляющего приблизительно 75 миллионов тонн, до 125 миллионов тонн ежегодно к 2020 году. В 2009 торговом году ожидается, что экспорт зерна возрастет вдвое: с приблизительно 13 до 25 миллионов тонн. По оценкам, доля от общего объема экспорта зерна, равная 25 процентам, позволила бы ОЗК играть значимую, если не контролирующую, роль в экспорте российского зерна. Кроме того, объединение государственных основных фондов зернохранилищ и отгрузочных предприятий, совокупная стоимость активов которых по оценкам составляет 300-400 миллионов дол. США, также окажет существенное влияние на внутреннюю сеть поставок зерна. Какова бы ни была окончательная структура собственности ОЗК и сопутствующие нормативно-правовые акты, ОЗК станет основным игроком на рынках российского зерна. 6. Ряд международных обозревателей выразил обеспокоенность по поводу того, что ОЗК будет иметь возможности оказывать влияние на мировые рынки зерна и, в конечном счете, контролировать их, в частности, если ОЗК будет предоставлено исключительное право на осуществление экспорта российского зерна. Вероятней всего, высказанная обеспокоенность не имеет под собой оснований. В краткосрочной перспективе внезапное сокращение или увеличение объема экспорта одним из основных экспортеров может оказать влияние на цены, как это имело место в условиях рынка с недостаточным предложением в период 2007-2008 гг., когда наблюдалось существенное изменение цен в связи с объявлением новых или ужесточенных экспортных ограничений со стороны экспортеров, таких как Аргентина или Украина. Тем не менее, растущие объемы экспорта в других регионах мира уже обеспечили создание диверсифицированного рынка, ограничивающего возможности устойчивого роста цен такого рода в долгосрочной перспективе. Картель, включающий несколько или все основные страны-экспортеры зерна («зерновой ОПЕК»), мог бы повысить цены на мировых рынках, но только в том случае, если бы имелась возможность установления и поддержания необходимого порядка предложения. Маловероятно, что деятельность такого картеля увенчалась бы успехом, учитывая существенное различие между зерном и другими товарами, такими как нефть и газ (структура предложения, естественное колебание урожайности, скоропортящийся продукт и дорогостоящее хранение, альтернативное использование). 1 Среднее значение в 2005-2007 гг. В 2008 г. был достигнут исключительно высокий объем производства зерна - более 100 миллионов тонн. ОЭСР (http://webnet.oecd.org/wbos/) и МСХ США (2009 г.). - viii - 7. Стратегии ценовой дискриминации в случае их реализации едва ли оказались бы эффективными, учитывая намечаемую роль ОЗК на рынке и характеристики российского зерна. Ценовая дискриминация представляет собой стратегию, в соответствии с которой продавец назначает различные цены (при этом различия в ценах не связаны с предельными затратами поставки товара на рынок) на один и тот же продукт на различных рынках сбыта. Такую стратегию можно реализовывать на внутренних рынках (с целью увеличения объема экспорта и повышения прибыли производителей или с целью ограничения экспорта и снижения внутренних цен на продукты питания) или по отношению к зарубежным импортерам (с целью увеличения экспортных поступлений ). (i) Ввиду того, что внутренние рынки зерна в меньшей степени чувствительны к ценам по сравнению с экспортными рынками, первая стратегия ценовой дискриминации предусматривает назначение более высоких цен для внутренних потребителей, чем для потребителей на экспортных рынках. За счет этого повышается прибыль производителей, при этом проводится эффективное субсидирование экспорта и, в конечном счете, происходит увеличение доли на мировых рынках зерна. Для реализации данной стратегии без предоставления субсидий ОЗК должны быть предоставлены исключительные права на сбыт зерна на внутренних рынках (что в настоящее время не предусмотрено) с целью возмещения потерь на разнице экспортных и внутренних цен. Данная стратегия также предполагает косвенное налогообложение потребителей и снижение уровня продовольственной безопасности России. Кроме того, косвенное субсидирование экспорта, вытекающее из данной стратегии, также вызовет критику при проведении глобальных торговых переговоров. Другая стратегия ценовой дискриминации, которую нередко реализуют в относительно бедных странах, предусматривает ограничение экспорта, снижение внутренних цен на продукты питания и сокращение прибыли фермеров. Указанная стратегия по своему воздействию аналогична режиму налогообложения экспортных операций, за тем исключением, что выручка, образующаяся за счет разницы между внутренними ценами и экспортными доходами, будет поступать на счет ОЗК, а не обращаться в доход государства. Как и в случае с режимом налогообложения экспортных операций, данная стратегия приведет к снижению объемов производства, увеличению потребления в России и, следовательно, к сокращению объемов экспорта. В соответствии с указанной стратегией ОЗК необходимо монополизировать экспортные операции, но именно такой вариант в данный момент не предусмотрен. (ii) В соответствии со вторым сценарием различные цены назначают для различных импортеров зерна в зависимости от их ценовой чувствительности . Тем не менее, российское зерно в плане его качества не является единственным в своем роде товаром. Следовательно, такая стратегия дифференциации цен будет содействовать тому, что экспортеры из других стран (а также другие экспортеры из России, если только ОЗК не будет обладать монополией на экспорт) будут продавать свою продукцию по цене ниже установленной . Некоторые ближайшие соседи, такие как Армения, Азербайджан и Грузия, в значительной степени зависят от импорта зерна из России. Однако на их долю приходится лишь незначительная часть экспорта российского зерна, и их ограниченные внутренние рынки будут не в состоянии поглотить прогнозируемый рост объема экспорта. - ix - 8. Мировой опыт подтверждает, что ценовая дискриминация, используемая в качестве экспортной стратегии, обладает ограниченной эффективностью. Австралийский совет по пшенице (АСП) и Канадский совет по пшенице (КСП), безусловно, обладали определенной рыночной властью, например, благодаря их статусу централизации полномочий. Оба Совета заявляют, что им удалось воспользоваться указанной рыночной властью и добиться цен с надбавкой на мировых рынках путем ценовой дискриминации между различными импортерами , тем самым повышая общую выручку от продаж. Тем не менее, эмпирическое доказательство о таком успехе является неубедительным. Большинство исследований, согласующихся с заявлениями АСП и КСП, было выполнено либо непосредственно Советами, либо по их поручению, результаты исследований не были подвергнуты независимой экспертизе или не являются воспроизводимыми, т.к. они основаны на данных, не являющихся общедоступными. Учитывая качество продукта, имеются определенные факты, подтверждающие, что Канадский совет по пшенице реализовал значительное количество своей пшеницы и ячменя по более низким ценам, чем ожидалось. 9. Российские политики наблюдают за расширением присутствия зарубежных компаний на рынке российского зерна с возрастающим беспокойством, обусловленным предполагаемым риском превышения спроса над предложением на внутренних рынках и повышением цен, и (или) тем, что указанные компании могли бы воспользоваться своей рыночной властью и сбить цены производителей сельскохозяйственной продукции . Верно ли это утверждение или ошибочно, но существует широко распространенное мнение, что иностранные компании ставят свои коммерческие интересы выше интересов продовольственной безопасности России. Практически одна треть общего объема экспорта из России в настоящее время приходится на иностранные компании, увеличившие свою долю, составлявшую 6 процентов шесть лет тому назад, и эта тенденция нарастает. Ожидается, что в качестве ответного шага ОЗК предложит до 75 процентов своих акций выбранной группе (наиболее вероятно российской) зерновых трейдеров. Фактически, в «Пояснительной записке» к проекту Указа Президента России указывается, что создание ОЗК преследует своей целью формирование «участника рынка зерна, способного конкурировать с зарубежными зерноторговыми компаниями». Тем не менее, для вытеснения зарубежных зерновых трейдеров российским производителям придется пойти на значительные затраты, что равносильно косвенному налогообложению. Ослабление конкуренции на российском рынке зерна повлечет за собой падение эффективности рыночной системы, снижение цен российских производителей сельскохозяйственной продукции и, в конечном счете, снижение стимулов для производителей для инвестирования в повышение производительности и экономической эффективности. Тем не менее, такие инвестиции являются жизненно необходимыми для повышения производительности в перспективе, что, в конечном счете, обусловило бы привлекательность создания ОЗК. Даже Австралийский и Канадский советы по пшенице, наделенные исключительными правами на торговлю зерном, однозначно полагались на частных зерновых трейдеров, включающих крупные транснациональные компании, с целью осуществления значительной части своих экспортных операций . Система торговли зерном без участия в ней конкурирующих частных компаний, включая транснациональные компании, является, вероятней всего, менее эффективной. 10. Если бы ОЗК были предоставлены исключительные права на регулирование экспорта российского зерна, она была бы в состоянии ограничить экспорт с целью оказания -x- давления в сторону понижения цен производителей сельскохозяйственной продукции и, в конечном счете, потребительских цен. Безусловно, в период продовольственного кризиса 2007-2008 годов ряд стран проводил такую политику, пытаясь сдержать инфляцию цен на продовольственные товары и обеспечить национальную продовольственную безопасность. Опыт показывает, что указанные меры обеспечивают достижение требуемых результатов в краткосрочной перспективе, тем не менее, их последствия в долгосрочной перспективе являются дорогостоящими и наносящими ущерб сельскохозяйственному сектору страны: во-первых, реализация программы адресной социальной помощи обеспечивает создание более эффективной защиты потребителей, в частности, малообеспеченных слоев населения, от повышения цен на продукты питания. Во-вторых, сдерживание внутренних цен путем введения экспортных ограничений приводит к снижению стимулов для производителей и, в конечном счете, для осуществления инвестиций и инноваций с целью повышения производительности и экономической эффективности. Однако такие инвестиции необходимы с целью достижения роста производительности в будущем и повышения объемов производства, которые, в конечном счете, необходимы для обеспечения достаточного предложения и национальной и глобальной продовольственной безопасности. Кроме того, дискреционное использование экспортных квот и лицензий также способствует созданию возможностей для погони за рентой. Наконец, экспортные ограничения наносят урон репутации страны как надежного экспортера. Для таких крупных игроков на рынках зерна, как Россия и Украина, указанное воздействие отрицательных факторов приобретает глобальный масштаб и приводит к взвинчиванию мировых цен. Если бы Россия, несмотря на указанные соображения, вознамерилась ограничить экспорт пшеницы, она могла бы осуществить это без создания государственной торговой компании. Экспортные налоги не ограничены правилами ВТО, также как и временные экспортные ограничения, направленные на предотвращение или устранение острой нехватки продуктов питания (ГАТТ, Статья XI, пункт 2). 11. Объединение государственных активов и активов компаний, приобретающих акции в ОЗК, могло бы способствовать повышению эффективности и (или) справедливости рынка зерна в России за счет использования эффекта масштаба при сбыте зерна. Такой выигрыш в эффективности, который позволил бы производителям зерна получить выгоды в виде более высоких цен на сельскохозяйственную продукцию, рассматривается как вполне достижимый, хотя отсутствие более детальной информации не позволяет дать точную оценку. Тем не менее, в Австралии и Канаде не имеется достаточно оснований, подтверждающих, что АСП и КСП смогли эффективно использовать эффект масштаба при сбыте зерна. Скорее наоборот, имеются факты, подтверждающие, что указанные Советы стремились предоставить более дорогостоящие и в ряде случаев дополнительные услуги по сбыту зерна, которые приводят к увеличению издержек сбыта зерна и, следовательно, к снижению прибылей производителей зерна. В период с 1995-1997 гг. по 2005-2007 гг. административные расходы КСП возросли с 1,83 до 3,47 дол. США/тонну (средние показатели за три с/х года), т.е. среднегодовое увеличение составило 6,6 процента. 12. Поддержание эффективной конкуренции явилось бы важной предпосылкой для предотвращения негативного воздействия структуры монополистического рынка. Объединенная ОЗК обладала бы значительной монопольной властью в ряде регионов России. Существовала бы возможность поддаться соблазну использовать данную власть - xi - против производителей с целью снижения цен на сельскохозяйственную продукцию, либо использовать политическое влияние и (или) контроль над узкими местами в системе организации сбыта зерна с целью вытеснения конкурирующих иностранных зерновых трейдеров. В соответствии с указанными сценариями ОЗК смогла бы в лучшем случае частично извлечь выгоды от системы организации сбыта российского зерна за счет остальных, что приведет к сокращению инвестиций и внедрению инноваций и, в конечном счете, к снижению эффективности и конкурентоспособности . Чрезмерные издержки, которые неэффективная система торговли зерном возлагает на производителей, стали весьма очевидными вследствие рекордного урожая зерновых в России в 2008 году. Имеются документально подтверждённые доказательства того, что государству следует ограничиться выполнением таких функций, как проведение эффективной конкурентной политики, обслуживание системы стандартов на зерно и сертификации качества зерна, отвечающей нуждам рынка, и осуществление инвестиций в инфраструктуру торговли зерном, обладающую характеристиками общественного товара, такую как системы железнодорожного транспорта и внутренних судоходных водных путей. - xii - Введение Планы России по созданию государственной зерноторговой компании 1. В июле 2008 года Министерство сельского хозяйства России заявило о своем намерении преобразовать Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка (ФАРПР), открытую акционерную компанию, уже наделенную полномочиями по проведению государственных закупок и экспорта зерна, в основного российского зернового трейдера – «Объединенную зерновую компанию» (ОЗК). Был подготовлен проект Указа Президента России, ожидающий своего подписания. Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка является открытой акционерной компанией, находящейся в полной собственности государства. Она была создана в начале 2008 года на основе бывшего Федерального агентства по регулированию продовольственного рынка, которое имело статус федерального государственного унитарного предприятия – организационно-правовая форма с ограниченными правами собственности.2 Нынешние полномочия ФАРПР заключаются в следующем: (а) осуществление государственных закупочных и товарных (торговых) интервенций; (б) осуществление контроля над качеством и количеством государственного интервенционного фонда на элеваторах, пунктах доставки зерна, мукомольных предприятиях, на которых хранятся указанные запасы зерна; (в) выполнение функций основного государственного экспортера зерна; и (г) осуществление поставок продовольствия в соответствии с международными соглашениями России, включая Всемирную продовольственную программу ООН. В соответствии с планами правительства предусматривается объединение 33 акционерных компаний (АК) в рамках ОЗК (в 19 российских регионах), в которых доля акций государства составляет не менее 25 процентов и которые соответствуют определенным техническим и финансовым критериям. Указанные акционерные компании включают основные («стратегические») зерновые элеваторы и отгрузочные терминалы для экспорта зерна. Предусматриваемая структура собственности позволит государству владеть, как минимум, 25 процентами акций, в то время как 75 процентов акций могли бы быть предложены коммерческим зерноторговым компаниям, при этом предпочтение будет отдано российским компаниям. 2. Указанные планы были оглашены именно в тот момент, когда страны во всем мире были потрясены мощным скачком цен на продукты питания, в результате чего возросла озабоченность мирового сообщества по поводу инфляции и продовольственной безопасности.3 Несмотря на то, что цены на основные зерновые культуры, такие как пшеница, снизились в середине 2008 года с исключительно высокого уровня, они, тем не менее, остаются высокими, и по прогнозным оценкам в ближайшие годы они будут значительно превышать средние уровни последних трех десятилетий (Рисунок 1). Некоторые аналитики (например, von Witzke et al., 2008 г.) 2 В соответствии с Гражданским кодексом РФ унитарное предприятие (УП) не наделено правом собственности на имущество, предоставленное ему собственником; имущество УП является неделимым и не может быть распределено в соответствии с вкладами (или долевым участием) , в том числе между работниками УП. 3 Mitchell (2008) и Trostle (2008) исследуют факторы, обусловливающие резкое повышение мировых цен на продовольствие с 2002 г. -1- даже утверждают, что мир вступил в новую эру относительной нехватки продуктов питания, в которой предложение будет стремиться соответствовать спросу, и реальные цены на продукты питания будут сохранять тенденцию к росту. Рисунок 1: Цены на пшеницу на мировом рынке – 1990-2008 гг. и прогнозы Всемирного банка/ОЭСР Примечание: цены указаны для стекловидной краснозёрной озимой пшеницы #2 в текущих дол. США/т. 2008 г. – средний показатель с января по ноябрь. 350 3. Объявленные планы России относятся только 300 к передаче и 250 объединению активов, в которых правительство 200 Price ($/t) России уже владеет 150 контрольным, или блокирующим пакетом 100 акций. На данный 50 момент4 остается неясным вопрос, какие 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 основные цели предусматривается достичь, является ли указанная передача активов прелюдией к принятию дальнейших шагов по формированию российского рынка торговли зерном или установлению контроля над ним и какие последствия повлекут за собой эти шаги. 4. Основной вопрос, обсуждаемый мировым сообществом, заключается в том, позволит ли реализация планов России создать или привести к созданию государственной торговой компании (ГТК). Термин государственная торговая компания приобрел конкретное значение и стал важным вопросом в международных (сельскохозяйственных) торговых переговорах под эгидой ВТО. ВТО одобрило государственные торговые компании в качестве легитимных партнеров при ведении торговли, и при этом ВТО предпринимает попытки регулировать их деятельность в соответствии со своими общими правилами (ОЭСР, 2001 г.). Ряд членов ВТО (например, ЕС и США) обеспокоены тем, что экспортирующие государственные торговые компании в других странах-членах ВТО (например, Канадский совет по пшенице) искажают торговлю сельскохозяйственной продукцией и, следовательно, к ним должны быть применены более жесткие меры дисциплинарного воздействия. 5. Дать точное определение тому, что подразумевается под ГТК, оказалось сложной задачей, и лишь только в 1994 г. было дано следующее определение ГТК в 4 В «Пояснительной записке к проекту указа президента » указывается, что «[па]раллельно с объединением государственных активов предусматривается разработка среднесрочной стратегии по развитию ОЗК. В стратегии будут определены методы и механизмы по привлечению активов частных инвесторов для дальнейшего развития ОЗК». -2- соответствии с Договоренностью о толковании Статьи XVII Генерального соглашения по тарифам и торговле: «Государственные и негосударственные компании, включая Советы по сбыту, которым были предоставлены исключительные или специальные права и привилегии, включая законные или конституциональные полномочия, при осуществлении которых они оказывают влияние на уровень или направление импорта или экспорта путем проводимых ими закупок или сбыта». 6. Ключевой фразой в вышеприведенном определении является фраза «исключительные или специальные права и привилегии» (а не фраза о том, является ли компания государственной). В зависимости от того, будут ли предоставлены ОЗК такие права или привилегии при ведении торговли российским зерном, появится возможность определить степень ее воздействия на рынки зерна в России и во всем мире. С юридической точки зрения это позволит определить, является ли ОЗК государственной торговой компанией в соответствии с определением ВТО. Россия не является членом ВТО, и российские руководители недавно дали понять, что Россия намерена выйти из ряда торговых соглашений (включая соглашение об импорте мяса птицы и свинины по низким тарифам), которые, по их мнению, противоречат интересам России.5 Это могло бы вызвать осложнения на ведущихся переговорах по вступлению России в ВТО с членами ее Рабочей группы. Создание государственной зерноторговой компании также могло бы стать предметом обсуждения на указанных переговорах; по меньшей мере, российской стороне необходимо дать ответ – по запросу – любому члену Рабочей группы, у которого возникнет вопрос по статусу ОЗК. Рассматриваемые предложения по вступлению России в ВТО не включают вопрос о государственной зерноторговой компании, и, вероятней всего, России придется пойти на дополнительные уступки в ряде других областей, которые позволили бы ей включить данный вопрос в предлагаемый пакет документов по вступлению в ВТО. 7. Независимо от того, будут ли однозначно предоставлены ОЗК исключительные права и привилегии, она явится ключевым игроком на российских рынках зерна лишь в силу своей величины. Если правительство России намерено использовать ОЗК для осуществления целей внутренней политики, например, для оказания влияния на уровень внутренних цен на зерно, это, безусловно, окажет воздействие на торговлю российским зерном. Кроме того, ведущие российские политики-аграрии открыто выступали за создание международной организации, предназначенной для координации деятельности по производству зерна и торговли зерном на мировых рынках, т.е. организации, аналогичной по структуре «зерновой ОПЕК». 6 Следовательно, независимо от того, будет ли в конечном счете ОЗК классифицирована как государственная торговая компания, объявленные в 5 AgraFood East Europe (August 28, 2008): Russia may slash US meat imports. AgraFood East-Europe Weekly, Issue No. 337. 6 См.: Russia-IC (June 21, 2007): Russia suggested forming „grain OPEC“, http://www.russia- ic.com/news/show/4190/; RIA Novosti (August 24, 2007): Ukraine, Kazakhstan backe ‚grain OPEC‘ idea – Russian Minister, http://en.rian.ru/russia/20070824/74207548.html; and Web-portal of Ukrainian Government (May 6, 2008): Russia offers Ukraine to set up „grain OPEC“, http://www.kmu.gov.ua/control/en/publish/article?art_id=130406387&cat_id=2291893. -3- последнее время планы России поднимают множество аналогичных вопросов (т.е. конкуренция на внутренних и мировых рынках, влияние государства, рыночная власть и возможное искажение торговли), которые поднимались в других странах 7 в связи с образованием государственных зерноторговых компаний. 8. В течение ряда лет проводилось всестороннее исследование воздействия государственных торговых компаний на внутренние и международные рынки зерна, что позволило получить значительный объем теоретических и эмпирических данных. Цель настоящей Аналитической записки заключается в использовании указанных многочисленных данных с целью анализа возможных вариантов перспективного участия государства в торговле зерном в России . Аналитическая записка содержит следующие три части:  Обзор потенциального экономического воздействия государственных торговых организаций на торговлю зерном с экономической точки зрения;  Анализ определенного мирового опыта в области государственных торговых компаний, занимающихся экспортом зерна; и  Оценка альтернативных путей участия государства в торговле зерном в России. 9. Освещение вопроса в настоящей Аналитической записке ограничено зерном и воздействием государственных торговых компаний в странах, являющихся нетто - экспортерами зерна. Из основных зерновых культур особое внимание в Аналитической записке уделено пшенице, являющейся, безусловно, важнейшей российской экспортируемой зерновой культурой. Во всем мире число импортирующих государственных торговых компаний намного меньше числа экспортирующих государственных торговых компаний. Тем не менее, в отличие от Украины, которая не далее чем в 2003-2004 гг. оказалась в ситуации нетто- экспортера и нетто-импортера пшеницы, Россия, как очевидно, с начала настоящего десятилетия последовательно осуществляла экспорт зерна, даже в те годы, когда урожайность зерновых культур была сравнительно низкой. Изложенный в Аналитической записке материал сводится в дальнейшем к анализу государственных торговых компаний, а не к анализу регулирования рынка зерна в целом (т.е. рыночная и ценовая поддержка и поддержка доходов производителей зерна). Тем не менее, в соответствии с изложенным ниже материалом такое регулирование может быть использовано для оказания содействия государственной торговой компании в достижении определенных целей путем усиления ее рыночной власти, и государственные торговые компании используются как часть всеобъемлющей стратегии регулирования рынка зерна. 7 «Государственная торговля имеет место в том случае, когда правительство или поддерживаемая правительством организация определяет основные условия (включая цены или объемы), в соответствии с которыми должен осуществляться экспорт и импорт» (Kostecki, 1982). -4- Оценка возможного влияния государственной зерноторговой компании 10. Влияние, оказываемое ГТК на основные (результирующие) показатели функционирования рынка (производство, потребление, торговля и цены) зависит от следующих факторов:  права и привилегии, которыми она пользуется (прямо или косвенно);  специфические цели, которые она стремится достичь, используя указанные права и привилегии; и  ее способность использовать свои права и привилегии в достижении указанных целей. 11. Ключевым основополагающим вопросом является рыночная власть, создание или расширение которой обеспечивают исключительные права и привилегии государственной торговой организации. В зависимости от характера указанных прав и привилегий зерноэкспортирующая государственная торговая компания может осуществлять рыночную власть по отношению к трем группам партнеров по отдельности или в их сочетании. Указанные группы включают: 1) фермеров, у которых она закупает зерно, 2) внутренних потребителей и предприятия перерабатывающей промышленности в стране, в которой компания осуществляет свою деятельность, и 3) зарубежных импортеров зерна, которым компания сбывает зерно. Ввиду того, что анализ деятельности на примере государственных торговых компаний в Канаде и Австралии (Часть Б) и альтернативных путей России (Часть В) будет проведен с учетом рыночной власти и рент и их влияния на производителей, потребителей и трейдеров, в ниже приведенных пунктах содержится общий обзор основополагающих теоретических концепций. Теория рыночной власти и рент 12. В условиях совершенной конкуренции отдельные компании (покупатели и продавцы) по отдельности являются слишком незначительными и не в состоянии оказывать влияние на основные (результирующие) показатели функционирования рынка. В указанных условиях каждый продавец или покупатель называется «ценополучателем», т.к. по причине своей незначительности он не может повлиять на рыночную цену путем изменения продаваемых или покупаемых им объемов продукта. Тем не менее, отдельные компании, приобретающие значительный размер по отношению к величине рынка, о котором идет речь (ввиду роста, слияния с другими компаниями или в силу исключительных прав, предоставленных государством), обладают рыночной властью, которую они могут применить для оказания влияния на основные (результирующие) показатели функционирования рынка. В крайнем случае, когда существует единственный продавец продукта, возникает монополия. Монополист имеет возможности оказывать влияние на рыночные цены, повышая (снижая) их путем сокращения (увеличения) объемов реализуемой им продукции, и он может использовать такие рычаги регулирования цен для выбора объемов реализации, обеспечивающих максимальное увеличение его прибыли с учетом спроса на рынке, о котором идет речь, и возможного -5- регулирования органами государственного управления. В аналогичном случае, когда имеется единственный покупатель, возникает монопсония. В данном случае покупатель осведомлен о том, что повышение (снижение) объема спроса приводит к увеличению (снижению) цен, т.е. такое понимание рыночного механизма также может быть использовано для выбора сочетания цена-количество, обеспечивающего максимальное увеличение прибыли (или достижение иной цели). 13. На Рисунке 2 проиллюстрированы основные показатели функционирования рынка в условиях совершенной конкуренции и в условиях монополии. В условиях совершенной конкуренции количество Qc как предлагают, так и предъявляют на него спрос по цене Pc. Исключительно такое сочетание цены и количества представляет собой равновесный показатель. При предложении количества, составляющего менее Qc, цена, которую потребители будут готовы заплатить за последнюю единицу, будет выше цены, которую производителям необходимо получить для производства указанной единицы. Указанная прибыль позволит стимулировать увеличение производства до тех пор, пока не будет достигнуто Qc. При предложении количества, превышающего Qc, некоторые производители будут не в состоянии найти потребителей, готовых заплатить цену, являющуюся достаточно высокой для покрытия их производственных издержек . Указанные производители перестают быть участниками рынка до тех пор, пока не произойдет снижение производства до Qc. Рисунок 2: Рыночные решения в условиях совершенной конкуренции и монополии и монопольная рента Price - Цена; Demand - Спрос; Supply - Предложение; Quantity - Количество 14. В случае монополии количество Qm реализуют по цене Pm. Монополист пользуется тем обстоятельством, что он обладает правом выбора производить и сбывать в любой точке на кривой спроса. Сокращение производимого им количества с Qc до Qm означает, что он сокращает объем реализации, но при этом цена, получаемая за оставшиеся единицы Qm, повышается с Pc до Pm. Тщательное взвешивание двух этих факторов позволяет монополисту определить сочетание цены и количества, обеспечивающее -6- максимизацию прибыли.8 15. Последствиям функционирования монополии присущи две важные характеристики. Во-первых, обеспечивается максимизация прибыли монополиста, однако в целом это приводит к экономическим потерям. Ввиду снижения равновесного количества и повышения цены потребители явно находятся в затруднительном положении в результате осуществления монопольной власти : они платят больше и получают меньше, чем платили и получали бы в условиях совершенной конкуренции. Монополист получает некоторые, но не все убытки потребителей; нетто-убыток сохраняется ввиду того факта, что (Qc – Qm) единицы уже не производятся даже несмотря на то, что потребители были бы готовы заплатить более высокую цену за указанные единицы по сравнению с ценой, которая потребовалась бы производителям для их производства. 16. Во-вторых, последствия функционирования монополии приводят к возникновению реалии, называемой монопольной рентой. На рисунке 2 монопольные ренты отображены в виде заштрихованной области. Указанные ренты представляют собой чистую прибыль для монополиста, образующуюся в результате того, что последняя произведенная единица реализуется по цене (Pm), превышающей стоимость ее производства на сумму (A – B) на Рисунке 2. 17. Ренты приводят к явлению, называемому «погоней за рентой». Потенциальные конкуренты будут готовы заплатить сумму (A – B) за право сбыта единицы продукции на рынке, о котором идет речь. Монополист будет, безусловно, заинтересован в защите такой ренты от потенциальных конкурентов и от законоположений, которые могут предусматривать ее снижение. При возникновении ограничений монополист будет готов инвестировать средства равные по величине ренте с целью защиты и бессрочного сохранения ренты, нанимая лоббистов для обсуждения его дела с политиками, ответственными за принятие решений, возможно, даже прибегая в даче взяток, пытаясь оказать влияние на принятие политических и нормативно-правовых актов и решений. Погоня за рентой приводит к дополнительным потерям в масштабах экономики в результате осуществления монопольной власти. Инвестируемые в погоню за рентой средства тратятся впустую с экономической точки зрения, т.к. они не способствуют производству любых новых товаров и услуг. Фактически, погоня за рентой означает непроизводительное расходование части производственной продукции страны в конкурентной борьбе за распределение этой продукции; чем выше активность в погоне за рентой, тем меньше остается чистой продукции на потребление и инвестирование в будущее производство. 18. Монополии и монопсонии относительно легко поддаются анализу, однако так 8 Математическая операция, используемая для определения Pm и Qm на основании «учебных» условий, не приведена на рисунке 2. Монополист приравнивает предельные издержки (отображенные кривой предложения) к предельному доходу (нисходящая наклонная кривая слева от кривой спроса). Кривые предельных издержек и предельного дохода пересекаются в точке B, определяющей оптимальный уровень производства монополиста. На практике компания, обладающая монопольной властью, предпримет попытку приблизиться к оптимальному решению путем определенного сочетания анализа рыночной конъюнктуры и метода проб и ошибок. -7- называемые рыночные формы олигополии и олигопсонии являются более распространенными. Олигополия и олигопсония являются промежуточными формами в том плане, что они относятся к ситуации, при которой на рынке имеется более чем один, но не слишком большое количество продавцов и покупателей соответственно. Проведение анализа олигополии и олигопсонии является более сложной задачей по сравнению с анализом крайних форм совершенной конкуренции и монополии/монопсонии, т.к. они способны создать широкий спектр промежуточных результирующих показателей в зависимости от поведения нескольких участвующих покупателей и продавцов. Если образующие олигополию покупатели координируют свои действия друг с другом (сговор), они имеют возможность действовать сообща, как если бы они являлись монополистом. «Наградой», которую они получают в результате такого сговора, является монопольная рента, о которой речь шла выше. На противоположной стороне спектра даже несколько покупателей могут настолько жестко конкурировать между собой, что результирующие показатели являются идентичным совершенной конкуренции. Между этими двумя крайними рыночными формами могут превалировать многочисленные различные типы поведения. Олигополисты, не входящие в активный сговор, тем не менее, могут разработать скрытые правила поведения, пристально следя друг за другом и постепенно приобретая опыт предугадывать действия друг друга методом проб и ошибок. Чем более искушенными они становятся в этой игре, тем дальше будут основные показатели функционирования рынка от конкурентного совершенства и тем в большей степени они будут походить на последствия функционирования монополии. 19. В большинстве стран имеются органы содействия развитию конкуренции (например, антимонопольные комитеты), в чьи функции входит отслеживание рыночных структур и основных показателей функционирования рынка, выявление случаев сговора или проведение анализа ситуаций, при которых существует опасность чрезмерной концентрации промышленности, в результате чего отдельные фирмы могли бы получить монопольную/монопсонную власть . Указанные учреждения нередко наделены полномочиями, позволяющими им запрещать слияние компаний, если такое слияние рассматривается как угрожающее конкуренции, а также регулировать деятельность существующих монополий, например, путем определения максимальной цены, которую монополии разрешено назначать. 20. Международную торговлю пшеницей можно охарактеризовать как олигополию, образованную небольшим количеством основных стран-экспортеров9, продающих пшеницу относительно большому количеству стран-импортеров. Однако международная торговля зерном характеризуется более высокой степенью сложности, чем вышеприведенная форма, т.к. она в основном находится в руках небольшого количества транснациональных компаний (ТНК), закупающих зерно у (нескольких) стран-экспортеров и продающих его (многочисленным) странам- импортерам. Ввиду того, что указанные ТНК являются частными структурами, 9 На восемь экспортеров приходится приблизительно 90% от всего объема торговли пшеницей . В их число входят Аргентина, Австралия, Канада, ЕС, Казахстан, Россия, Украина и США. См. рисунок 5 ниже. -8- существуют проблемы с получением информации о проводимых ими операциях (например, цены и структуры стоимости). В результате этого возникают трудности с предоставлением убедительных подтверждений того, способны ли указанные компании осуществлять рыночную власть и в какой степени. Тем не менее, как утверждает Atkin (1995, стр. 125), «не может быть абсолютно никаких сомнений в том, что любые вызываемые ими рыночные искажения являются несущественными по сравнению с искажениями, создаваемыми политиками-аграриями». 21. В ряде стран-экспортеров (например, в странах ЕС) ТНК закупают сельскохозяйственную продукцию непосредственно у фермеров или у фермерских кооперативов и местных трейдеров. В других странах (например, в Канаде) ТНК производят закупки у государственных торговых компаний, обладающих исключительными правами на приобретение зерна (или определенных типов зерна) на экспорт. В ряде случаев указанные государственные торговые компании ведут переговоры по экспорту зерна непосредственно с импортерами, в то время как ТНК предоставляют исключительно услуги по перевалке и транспортировке между странами-экспортерами и странами-импортерами. Во многих странах-импортерах государственные торговые компании имеют исключительные права на импорт зерна. Такие права позволяют им обрести определенную степень монопсонной власти по отношению к странам-экспортерам зерна и ТНК. 22. Следовательно, несмотря на то, что торговля зерном между странами, по всей вероятности, характеризуется достаточной степенью конкурентности, в некоторых случаях создание государственных торговых компаний приводит к образованию монополистических структур в отдельных странах -экспортерах и странах- импортерах. Использование полученной в результате этого рыночной власти зависит от преследуемых целей. Указанные цели могут включать максимизацию прибыли, но чаще всего они предусматривают стабилизацию цен, поддержание цен на приемлемом для производителя уровне и (или) снижение потребительских цен. Использование рыночной власти также зависит от способности государственной торговой компании, о которой идет речь, найти оптимальное применение своей рыночной власти, учитывая недостаточный объем информации, неопределенность будущей рыночной конъюнктуры (например, урожайность и цены) и обычные ошибки в работе любой организации (агентские проблемы, погоня за рентой и т.д.). Пути использования ГТК своей рыночной власти 23. Как указывалось выше, зерноэкспортирующие ГТК могут осуществлять рыночную власть по отношению к фермерам, внутренним потребителям и зарубежным импортерам. Указанные три случая рассматриваются ниже со ссылкой на Рисунок 3. На Рисунке 3 проиллюстрирована разбивка доходов ГТК от сбыта зерна на внутреннем и экспортном рынках за данный год по основным составляющим затрат (т.е. производственные издержки и земельная рента, выплачиваемые из цены производителей сельскохозяйственной продукции ) и торговым наценкам. -9- Рисунок 3: Структура доходов экспортирующей Average per unit costs, prices and margins государственной торговой компании Average per unit costs, prices and margins - Pworld (fob) Среднее значение удельных затрат, цен и надбавок; Domestic marketing margin - Внутренняя торговая наценка; Pdomestic International marketing International marketing margin - Мировая margin Domestic торговая наценка; On farm production costs marketing - Производственные издержки margin фермерского хозяйства; Land rents and Pfarm profits - Земельная рента и прибыли; Export – Экспорт; Domestic sales – On farm production costs Внутренние продажи; Volume of sales – Объем продаж Land rents and profits Volume of sales Exports Domestic sales Взаимоотношения ГТК с внутренними производителями 24. ГТК может действовать по отношению к фермерам как монопсонист, сбивая цены, полученные фермерами (Pfarm на Рисунке 3). При прочих равных условиях это приведет к увеличению внутренних и мировых торговых наценок, включающих прибыли ГТК. Границы такого поведения обусловлены конкуренцией. Если другие трейдеры кроме ТГК могут свободно принимать участие в торгах на закупку зерна у фермеров, это позволит ограничить рыночную власть ТГК. Даже если рыночная структура является олигопсонистической, в рамках которой единственная ТГК и несколько трейдеров скупают большую часть произведенного фермерами зерна, основные показатели функционирования рынка могли бы характеризироваться эффективной конкуренцией при отсутствии сговора. Тем не менее, ввиду того, что производство зерна и торговля зерном происходят на пространстве, отдельный трейдер имеет возможность осуществлять местную монопсонную власть по отношению к фермерам, хозяйства которых расположены в непосредственной близости от его элеваторов, несмотря на конкуренцию на общегосударственном уровне. В альтернативном случае ТГК могут быть предоставлены права, дающие ему возможность принудить других трейдеров принять его предложение по оплате сельскохозяйственной продукции фермеров по более низким ценам. Например , если ТГК предоставлены права по распределению ограниченного количества обязательных лицензий на экспорт (т.е. экспортных квот), она будет в состоянии ограничивать возможности других фермеров конкурировать за произведенное фермерами зерно. В самом крайнем случае, ТГК могут быть предоставлены исключительные права по сбыту произведенного фермерами зерна, при этом другие трейдеры либо будут вынуждены закупать зерно исключительно у ТГК, либо будут открыто вытеснены с рынка. 25. При снижении цен производителей сельскохозяйственной продукции, и - 10 - допуская отсутствие возможностей изменения производственных издержек (удобрения, топливо и т.д.) в краткосрочной перспективе, произойдет неизбежное падение земельной ренты и прибылей. Фермерские хозяйства с более высокими издержками производства, в цены сельскохозяйственной продукции которых заложена значительная часть производственных издержек или все издержки, могут оказаться в ситуации, не позволяющей им покрывать свои производственные издержки. Падение ренты и прибылей снижают стимулы для производителей инвестировать в сельское хозяйство, в результате чего происходит снижение объемов производства и экспорта в среднесрочной и долгосрочной перспективе. 26. Сбивание цен, которые фермеры получают за свое зерно, имеет смысл в том случае, если ГТК ставит своей целью максимизацию прибылей. Тем не менее, ГТК может иметь полномочия поддерживать фермерские цены выше уровня, существующего в условиях конкуренции. Если только дополнительные средства, необходимые для уплаты указанных цен, не могут быть вычтены из продаж внутренним потребителям или странам-импортерам (см. ниже), ГТК, обеспечивающая поддержку цен, неизбежно понесет убытки, которые должны быть покрыты за счет государства (на Рисунке 3 повышение Pfarm ограничивает внутренние и мировые торговые наценки). Доля общего внутреннего производства, приобретаемая ТГК по более высоким ценам, будет зависеть от объема убытков, которые государство готово или способно компенсировать; за пределами указанной доли будут преобладать конкурентные экспортные паритетные цены. В связи с этим возникает вопрос о распределении, т.е. какие фермерские хозяйства допущены к продаже, и какой объем зерна они могут продать ГТК при более высокой, поддерживаемой государством фермерской цене, а это, в свою очередь, создает проблемы погони за рентой и возможного проявления коррупции. Взаимоотношения ГТК с внутренними потребителями и предприятиями перерабатывающей промышленности 27. ГТК, стремящаяся к максимизации прибылей, может прибегнуть к варианту, в соответствии с которым она попытается осуществить монопольную власть в отношении внутренних потребителей, ограничивая объемы продаж и повышая цены (Pdomestic на Рисунке 3) выше уровня цен, преобладающего в условиях конкуренции. Рамки такого поведения зависят от конкуренции со стороны других трейдеров и от исключительных прав, предоставленных ГТК, ограничивающих или исключающих такую конкуренцию. ГТК, обладающая исключительными правами на продажу зерна на внутреннем рынке, будет иметь возможность назначать монополистические цены. Ее возможности назначения таких цен ограничены тарифом, применимым к импорту, который, в свою очередь, ограничен связанным тарифом страны, состоящей в ВТО. 28. Если ГТК не ставит своей целью максимизацию прибылей, а обеспечение внутренних потребителей «дешевыми продуктами питания», она может добиться снижения, а не повышения Pdomestic. С учетом положения на экспортном рынке такая цель является наиболее легко достижимой за счет ограничения объемов экспорта, например, за счет использования экспортных квот, обеспечивающих сокращение экспортного потока и увеличение поставок зерна на внутренний рынок. При этом, важное значение имеют два момента. Во-первых, меры, направленные на снижение - 11 - внутренних цен, приведут к повышению прибыльности экспорта, даже при условии ограничения права на экспорт. По существу, подобное использование монопольной власти имитирует эффект налога на экспорт или квоты, за тем исключением, что ренты, связанные с ограничением объемов экспорта, начисляются ТГК в виде прибылей. Тем не менее, как и в случае со всеми рентами, необходимо учитывать проблемы, связанные с погоней за рентой и коррупцией. Во-вторых, ТГК, уполномоченная как поддерживать фермерские цены, так и снижать внутренние (продовольственные) цены, столкнется с сокращением своей внутренней торговой наценки с двух сторон, тем самым повышая свою зависимость от бюджетной поддержки. Влияние, оказываемое ТГК на мировые рынки 29. Что касается мировых рынков, как ТГК, стремящаяся к максимизации прибылей, так и ТГК, преследующая цель повышения благосостояния определенной категории населения внутри страны, такой как потребители или производители, попытается использовать рыночную власть для максимизации поступлений из стран - импортеров. Существуют две взаимосвязанные стратегии для реализации этой цели. Надбавка к мировым ценам на зерно 30. Во-первых, если бы ГТК контролировала достаточный объем мировой торговли, она имела бы возможность повысить общий уровень мировых цен (Pworld на Рисунке 3, также сравните Pm на Рисунке 2). Для этого ей потребовалось бы ограничить количество зерна, поставляемое на мировые рынки, например, путем уплаты более низких цен внутренним производителям, вынуждая их снизить производство зерна путем введения внутренней квоты на производство зерна или введения квот на экспорт (которые способствуют как сокращению объемов экспорта, так и снижению внутренних цен)10. Тем не менее, маловероятно, что какой-либо экспортер зерна в состоянии стабильно повышать мировые цены. В краткосрочной перспективе непредвиденное снижение или увеличение объемов экспорта одним из основных экспортеров может оказать влияние на цены, аналогично тому как это наблюдалось в условиях рынка с недостаточным предложением в период 2007-2008 гг., когда рынок отреагировал мощным ростом цен на объявление о новых ужесточенных экспортных ограничениях со стороны таких экспортеров как Аргентина или Украина. Тем не менее, растущие объемы экспорта в других регионах мира обеспечили создание диверсифицированного рынка, ограничивающего возможности устойчивого роста цен такого рода в долгосрочной перспективе. 31. Картель, включающий несколько или все основные страны-экспортеры зерна (упомянутый выше «зерновой ОПЕК»), мог бы повысить цены на мировых рынках, но только в том случае, если бы имелась возможность установления и поддержания необходимого порядка предложения. Тем не менее, в каждом (временно) успешно 10 Акционирование также является альтернативой, но только в краткосрочной перспективе, т.к. хранение зерна является дорогостоящим и ограничено по времени. Следовательно, удерживаемые в настоящее время запасы зерна должны быть реализованы позже, когда они позволят сбить цены на мировых рынках. - 12 - действующем картеле заложены возможные предпосылки его банкротства. Высокие цены создают мощные стимулы для увеличения объемов производства и экспорта, тем самым подрывая картель. Хранение произведенного зерна является дорогостоящим процессом (невозможно лишь «закрыть кран» и хранить его под землей как нефть или газ), и, кроме того, зерно является взаимозаменяемым. На уровне фермерского хозяйства на поставку зерна оказывают влияние колебания естественной урожайности и тот факт, что зерно можно непосредственно использовать в сельском хозяйстве в качестве животного корма, что позволяет фермерам оказывать влияние на объем реализуемых излишков. В результате этого отсутствуют примеры успешных зерноэкспортирующих картелей, и маловероятно, что деятельность такого картеля увенчалась бы успехом в будущем. 32. Опыт эмбарго на продажу зерна Советскому Союзу в 1980 г. со стороны США указывает на трудности, связанные с осуществлением рыночной (и политической11) власти в области международной торговли зерном. Несмотря на заявления других основных экспортеров зерна, таких как Канада и ЕС о том, что они также сократят экспорт зерна в Советский Союз и тем самым поддержат эмбарго, в ретроспективе очевиден тот факт, что в результате эмбарго не произошло ни существенного снижения импорта зерна Советским Союзом, ни экспорта зерна из этих стран (Luttrell, 1980). Другие экспортеры, возможно, явно не нарушали эмбарго, прекратив продажу зерна непосредственно Советскому Союзу, но объем их экспорта в другие страны-импортеры значительно возрос, в результате чего указанные страны- импортеры вынуждены были экспортировать зерно, либо животный корм, либо иную продукцию животноводства в Советский Союз. Таким образом, эмбарго со стороны США на продажу зерна продемонстрировало, насколько сложными являются потоки и отношения взаимозаменяемости в области международной торговли зерном. В 1980 году эмбарго также подорвало репутацию США как надежного поставщика зерна, вынуждая многие страны диверсифицировать свои структуры импорта с целью уменьшения зависимости от поставок из США. Ценовая дискриминация 33. Вторая стратегия, в соответствии с которой рыночная власть может быть осуществлена в отношении мировых рынков, заключается в стратегии ценовой дискриминации. Ценовая дискриминация представляет собой ситуацию, в которой продавец назначает различные цены на один и тот же продукт на различных рынках и в которой ценовая разница не обусловлена исключительно разницей предельных издержек поставок продуктов на указанные рынки. Ценовая дискриминация может быть реализована только в том случае, если различные рынки, о которых идет речь, изолированы друг от друга, таким образом, чтобы исключалась возможность арбитража в отношении ценовой разницы. В качестве примера ценовой дискриминации в учебнике приведен кинотеатр, продающий билеты на вечерний сеанс по субботам по более высоким ценам, чем, например, билеты на вечерний сеанс по средам. В указанном примере рынки явно отделены друг от друга по 11 Изречение «Установите контроль над нефтью, и вы можете управлять всем миром. Установите контроль над продовольствием, и вы можете управлять людьми» приписывается Генри Киссинджеру в 1970 г., когда он являлся Помощником президента США по национальной безопасности . - 13 - времени, что исключает возможность арбитража. Кинотеатр, практикующий ценовую дискриминацию будет назначать более высокие цены в вечерние часы по субботам, когда спрос менее чувствителен к повышению цен , чем в вечерние часы по средам, когда скидка может привлечь большее число зрителей. 34. На рынках зерна ГТК могла бы попытаться применить практику ценовой дискриминации в отношении внутренних и международных рынков. При ограниченной конкуренции со стороны других трейдеров или при ее устранении в силу исключительных прав и привилегий, предоставленных ГТК на внутренних рынках, ГТК будет обладать возможностями, вынуждающими внутренних покупателей приобретать продукцию по более высоким ценам. Полученные в результате такой стратегии доходы могут быть использованы либо для максимизации прибылей ГТК, либо для субсидирования производителей путем повышения цен на их продукцию, если ей предоставлены такие полномочия . Подробное изложение такой стратегии приведено в Приложении 1. 35. Безусловно, успех такой стратегии обеспечен только в том случае, если исключен арбитраж между международными рынками и внутренними рынками, на которых установлены более высокие цены, например, за счет импортных тарифов, или если ГТК предоставлены исключительные права по сбыту на внутренних рынках. Более того, такая стратегия ценовой дискриминации является несовместимой с политикой низких цен на продукты питания. По существу такая стратегия предусматривает изъятие излишков у внутренних потребителей и использование этих излишков для субсидирования экспорта в другие страны мира. Безусловно, критики ГТК доказывали, что ценовая дискриминация такого рода представляет собой скрытую форму субсидирования экспорта. Например , на переговорах, проходящих в рамках Доха-раунда под эгидой ВТО, ЕС настоял на том, чтобы его предложение по ликвидации его прямых субсидий на экспорт сельскохозяйственной продукции было сопоставимо по мерам регулирования с возможностями ГТК предоставлять скрытые субсидии за счет ценовой дискриминации. 36. Другая форма ценовой дискриминации предусматривает назначение различных цен для различных импортеров зерна. Идея заключается в том, что ГТК имеет возможность добиться более высоких цен от импортеров, являющихся в меньшей степени чувствительными к ценам. Несмотря на то, что государственные торговые компании, например, Канадский совет по пшенице, в прошлом утверждали, что они способны подобным образом проводить ценовую дискриминацию, такое утверждение не имеет под собой весомых доказательств.12 Если только страна- экспортер не свяжет себя добровольно обязательствами с единственным экспортером или если она в значительной степени зависима от типа зерна, который может поставить именно этот экспортер, любая ГТК всегда столкнется с конкуренцией на зарубежных рынках. Такая конкуренция позволит создать спрос на зарубежных рынках, который будет характеризоваться относительной ценовой чувствительностью, и в результате ограничит масштаб ценовой дискриминации. Более того, несмотря на то, что ГТК может обладать правами и привилегиями, 12 Доказательство более детально рассматривается в следующем Разделе настоящей Записки . - 14 - дающими ей возможность изолировать свой внутренний рынок от остального мира, она будет не в состоянии исключить арбитраж между различными импортирующими рынками. И наконец, для успешной реализации стратегии ценовой дискриминации требуется большой объем подробной и точной информации о конъюнктуре рынка и о поведении конкурентов. В постоянно изменяющейся рыночной среде такая информация будет дорогостоящей и, вероятно, ее невозможно будет получить в полном объеме. Следовательно, эффективная реализация на практике ценовой дискриминации «по учебнику» явится сложной задачей. 37. Действующие меры регулирования ВТО по применению ценовой дискриминации государственными торговыми компаниями являются малоэффективными. В Статье XVII Генерального Соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) указывается, что: «Положения настоящей Статьи не исключают назначение государственной компанией различных цен для сбыта ей продукта при условии, что различные цены назначаются с учетом коммерческих соображений с целью соответствия условиям предложения и спроса на экспортных рынках». 38. В данной выдержке ключевым термином является термин «коммерческие соображения», которому не было дано точное определение. Ни у ТГК, ни у частных зерновых трейдеров невозможно в принудительном порядке потребовать раскрыть информацию об отдельных сделках. В области торговли зерном такие сделки могут быть исключительно сложными, при этом окончательная цена зависит от множества факторов, таких как объем поставки, многочисленные параметры качества, выбор времени проведения операций, условия доставки, определение стороны, ответственной за страхование, и срока действия ее страховых обязательств в период осуществления сделки и т.д. В результате этого предоставление убедительных доказательств относительно того, что ГТК практиковала ценовую дискриминацию , является сложной задачей, и соответственно разработка обязательных мер регулирования в отношении такого рода поведения в ВТО оказалась проблематичной. Эффективность внутренней системы организации сбыта зерна 39. Последним фактором, позволяющим ГТК оказывать влияние на основные показатели функционирования рынка зерна, и на который в ряде случаев дается ссылка в качестве обоснования для создания или поддержания деятельности ГТК, является фактор эффективности системы организации сбыта зерна. Трейдеры физически преобразуют зерно (составление партий зерна, классификация, очистка и смешивание зерна) в пространстве (транспортировка) и во времени (хранение). Эффективное предоставление указанных маркетинговых услуг является сложной логистической проблемой, оказывающей определяющее влияние на цены, надбавки и конкурентоспособность. На Рисунке 3 эффективность системы организации сбыта зерна отражена в размере рыночных наценок. Эффективная система явится более экономичной, предусматривая при этом более низкие надбавки и, следовательно, обеспечивая более высокий Pfarm для любого данного уровня Pworld. Имеются документально подтверждённые доказательства того, что системы организации сбыта зерна в республиках бывшего Советского Союза, например, в России и - 15 - Украине, являются относительно неэффективными, позволяя сбивать цены на сельскохозяйственную продукцию производителей (Liefert and Liefert, 2008; von Cramon-Taubadel et al, 2008). 40. По-видимому, есть основания предположить, что в области маркетинга зерна существует эффект масштаба, что, например, более крупные трейдеры будут иметь возможность в более полной мере использовать элеваторные, погрузочные, транспортные и лабораторные/испытательные мощности, что они смогут более эффективно составлять крупные однородные партии зерна, управлять системами обеспечения единства измерений и т.д. Более крупные трейдеры также будут лучше обеспечены средствами для покрытия постоянных издержек по обслуживанию информационной сети и сети текущей маркетинговой информации, обеспечивающих конкурентное преимущество на внутренних и международных рынках. Тот факт, что международная торговля зерном сосредоточена в руках небольшой группы ТНК является подтверждением существенного эффекта масштаба (Fulton et al., 1999). 41. Если в области зернового маркетинга предусматривается реализация эффекта масштаба, то в этом случае создание крупной ТГК могло бы принести существенные выгоды. Более эффективный и менее затратный маркетинг зерном позволил бы получить экономию средств, которые могли бы быть использованы для увеличения Pfarm и (или) для снижения цен, назначаемых для потребителей, в интересах как внутренних потребителей, так и международной конкурентоспособности. Возникновение потенциальной ситуации тройного выигрыша является привлекательной и предположительно представляет собой фактор, обеспечивающий поддержку требований по созданию ГТК в ряде стран. 42. Безусловно, если имеется существенный неиспользованный эффект масштаба, следует задать вопрос, почему трейдеры до сих пор не стали столь крупными, чтобы воспользоваться его преимуществами. Кроме того, имеются все основания задать вопрос относительно того, способна ли ТГК воспользоваться эффектом масштаба в области маркетинга зерном, в частности, в устойчивом и динамичном плане. Чем крупнее становится компания, тем в большей степени она способна воспользоваться эффектом масштаба, но тем в меньшей степени она подвержена конкуренции. Отсутствие конкуренции может привести к самоуспокоенности и снижению эффективности. Такой риск, в частности, существует, когда компания достигла своего размера благодаря исключительным правам и привилегиям, защищающим ее от конкуренции на рынке, который в противоположном случае мог бы представлять собой состязательный рынок. В такой ситуации компания, вероятно, начнет скорее сосредотачивать свое внимание и ресурсы на защите своих прав и привилегий и на сохранении своего особого статуса (т.е. погоня за рентой), чем на повышении качества и эффективности предоставляемых ею услуг путем внедрения инноваций и осуществления инвестиций. Такой риск, в частности, существует в отношении государственных компаний, подвергающихся мягким бюджетным ограничениям и периодическому политическому давлению, что препятствует сосредоточению усилий на повышении эффективности в долгосрочной перспективе. 43. Кроме того, создание или поддержание деятельности ГТК могло бы истолковываться как создание неравноправного игрового поля для существующих и потенциальных частных зерновых трейдеров. Трейдеры, обеспокоенные тем, что в - 16 - будущем они могут зависеть от произвольного применения ГТК исключительных прав и привилегий (т.е. при распределении экспортных квот), будут в меньшей степени заинтересованы в инвестировании, тем самым сокращая приток инноваций и ноу-хау и, следовательно, диапазон источников перспективного роста эффективности в рамках системы организации сбыта зерна. - 17 - Б. Анализ глобальных данных Исследование конкретного случая на примере Канады и Австралии Канадский совет по пшенице 44. Канадский совет по пшенице (КСП) был впервые создан в 1919 году для сбыта канадской пшеницы в особых условиях, существовавших непосредственно после Первой мировой войны. Его создание первоначально рассматривалось в качестве чрезвычайной меры, и он был ликвидирован год спустя. В 1929 г. в связи с наступлением великой депрессии и обвалом цен на пшеницу Федеральное правительство Канады провело кредитную интервенцию с целью поддержания цен. Таким чрезвычайным мерам интервенции был придан официальный статус путем принятия в 1935 г. Закона «О Канадском совете по пшенице» (CWB, 2008a). Первоначально на КСП была возложена обязанность по сбыту пшеницы, которую фермеры поставляли на добровольной основе. Но в 1943 году поставки стали обязательными, т.к. КСП был наделен полномочиями по реализации мер регулирования цен на зерно с целью борьбы с инфляцией во время Второй мировой войны. В 1949 году на КСП были возложены дополнительные обязанности по регулированию цен на ячмень и овес, но в 1974 году сбыт пшеницы, ячменя и овса на внутреннем рынке для использования в качестве корма для животных был исключен из круга обязанностей КСП. В 1989 году сбыт овса был полностью исключен из круга обязанностей КСП, и в его функции входили исключительно экспорт и сбыт пшеницы (включая твердые сорта) и ячменя на внутреннем рынке для потребления населением. В соответствии с законодательством фермеры в Западной Канаде обязаны реализовать через КСП произведенные ими пшеницу и ячмень на экспорт и для потребления населением. 45. КСП реализует зерно либо самостоятельно, либо приблизительно через 15 аккредитованных экспортеров, включающих ряд канадских торговых компаний и зерноторговых транснациональных компаний (Informa Economics, 2008). В первом случае КСП самостоятельно организует отгрузку зерна заказчику-импортеру (т.е. фрахтуя морские суда и т.д.); в последнем случае он оговаривает условия с аккредитованными экспортерами, закупающими зерно у КСП и перепродающими его импортеру. В соответствии с информацией КСП (2008b) производится сравнение «цен конкурсных предложений от аккредитованных экспортеров с ценами других аккредитованных экспортеров и ценами прямых сделок». Существует некоторая неопределенность относительно того, какой объем зерна КСП экспортирует через аккредитованных экспортеров. В Informa Economics (2008) дается ссылка на источник, указывающий на то, что на аккредитованных экспортеров приходится почти половина экспорта пшеницы КСП и более половины его экспорта пивоваренного ячменя. КСП заявляет, что «больший объем» его продаж осуществляется по прямым сделкам; в последнем опубликованном источнике (CWB, 2008b) содержится, например, информация о том, что две трети от объема его экспорта осуществляется по прямым сделкам. КСП обосновывает использование услуг аккредитованных экспортеров тем, что они имеют более свободный доступ на рынки ряда импортеров ввиду сложившихся традиционных связей между частными зерновыми трейдерами и этими импортерами, а также тем, что существует - 18 - возможность доставки тарных грузов, включающих другие виды товаров (в отношении которых государственная торговая компания может не располагать исключительными привилегиями). 46. Со временем произошло изменение в структуре управления КСП. В течение многих лет Совет являлся государственной организацией, управление которой осуществлялось тремя-пятью штатными Комиссарами, назначаемыми правительством Канады. До 1975 года Комиссары назначались по представлению Консультативного комитета фермеров, в дальнейшем эта должность стала выборной. В 1998 году были проведены коренные изменения. С этого момента на Совет директоров, состоящий из 15 членов, включая Президента и Главного управляющего директора, была возложена обязанность по управлению КСП. Десять директоров избираются фермерами-производителями зерна Западной Канады, в то время как правительство назначает остальных 5 директоров (включая Президента и Главного управляющего директора). Указанные изменения в структуре управления явились реакцией на критику по поводу того, что КСП был в недостаточной мере подотчетен фермерам. 47. Деятельность КСП как организации постоянно получала неоднозначную оценку. Канадские фермеры были обеспокоены вопросом подотчетности и возможностями КСП повысить доходы фермерских хозяйств либо путем использования рыночной власти с целью повышения цен продаж, либо эффекта масштаба при сбыте с целью снижения издержек. Зарубежные конкуренты (например, США и ЕС), в частности, проявляли интерес к тому, насколько эффективно КСП субсидирует производство зерна в Канаде или его экспорт. Прежде, чем рассмотреть вышеуказанные вопросы, следует еще раз обратиться к трем предложенным дополнительным доводам для обоснования деятельности КСП. 48. Во-первых, КСП за счет так называемого «пулинга цен» создает для канадских фермеров-производителей пшеницы своего рода систему управления рисками. При доставке фермерами на элеватор пшеницы или ячменя КСП производит первоначальную оплату, обычно эквивалентную 70-85% от окончательной цены (GAO, 1996). Все поступления от продажи зерна КСП на внутреннем и экспортном рынках объединяются и из указанного пула вычитаются эксплуатационные издержки КСП и издержки первоначальных платежей. Оставшаяся сумма разделяется между фермерами в виде окончательного платежа с целью обеспечения того, чтобы каждый фермер получил одинаковый доход на свое зерно за вычетом стоимости доставки на ближайший пункт экспорта и скорректированный с учетом качества доставленного им зерна. Основная цель пулинга цен заключается в предоставлении гарантий, позволяющих двум фермерам, расположенным на одном и том же расстоянии от ближайшего пункта экспорта и производящим равное количество зерна с одинаковым качеством, получить одинаковый доход независимо от времени доставки своего зерна на местный элеватор в течение сельскохозяйственного года. Следовательно, в результате пулинга цен обеспечивается разделение рисков фермерами-производителями зерна Западной Канадой, связанных с колебанием цен в течение сельскохозяйственного года. Ввиду того, что указанная система создает стимул для всех фермеров доставлять все произведенное ими зерно непосредственно после сбора урожая, что привело бы к увеличению издержек перевалки и хранения зерна, так называемая система - 19 - контрактной поставки по особому требованию и контрактного завершения поставки позволяет регулировать поступление зерна от фермеров в КСП. 49. Во-вторых, КСП утверждает, что он принимает участие в развитии рынка, создавая нишевые рынки и приобретая новых заказчиков на канадское зерно. В той степени, в которой данное утверждение является верным, это позволило бы усилить рыночную власть КСП и его возможность проводить практику дискриминации цен, т.к. нишевые рынки для специализированных продуктов предположительно являются менее чувствительными к ценам, чем рынки сбыта массовой продукции. Тем не менее, некоторые аналитики утверждают, что частная торговля зерном могла бы способствовать развитию рынка при аналогичной или даже более высокой эффективности (например, Carter and Wilson, 1998). 50. В-третьих, КСП утверждает, что он «обеспечивает добавленную стоимость фермеров Западной Канады, позволяя им использовать репутацию Канады в отношении качества зерна, стабильности, безопасности продуктов питания, обслуживания заказчиков и надежности». (CWB, 2007, стр. 36). Если данное утверждение является верным, то это в равной мере относится к другим учреждениям. На Канадскую комиссию по зерну возложена обязанность по лицензированию оптовых торговцев зерном и по мониторингу их деятельности , кроме того, в ее функции входит определение стандартов качества зерна в Канаде и контроль за их соблюдением. На другие организации возложены функции по одобрению и регистрации сортов злаковых культур. В частности, тщательный контроль за регистрацией новых сортов злаковых культур является, вероятно, основным фактором, обеспечивающим стабильность качества канадской пшеницы (Agriculture and Agri-Food Canada, 2004). Это позволяет КСП составлять более крупные и более однородные партии специфических типов зерна на экспорт при меньших издержках и, следовательно, получать цены с надбавкой на мировых рынках. В данном случае вопрос заключается в том, действительно ли КСП способствует повышению репутации качества и стабильности канадского зерна или же она получает выгоды от такой репутации, которые мог бы получить любой частный трейдер, продающий канадскую пшеницу (Piggott, 1992). 51. Осуществление рыночной власти в форме ценовой дискриминации между внутренними и внешними рынками, скорее всего, не имеет отношения к КСП (Fulton et al, 1999; OECD, 2001, стр. 22). Американское и мексиканское зерно может беспошлинно поступить на канадский рынок в соответствии с условиями Северо- Американского соглашения о свободной торговле, тем самым ограничивая возможности для ценовой дискриминации в отношении внутренних потребителей .13 52. В ряде исследований содержится анализ деятельности КСП относительно того, насколько успешной является организация в осуществлении рыночной власти для реализации ценовой дискриминации и получения цен с надбавкой. Carter (1993) и Pick и Carter (1994) провели исследование сбыта ячменя и пшеницы соответственно в целях получения подтверждения факта ценовой дискриминации в КСП. Только в случае сбыта пшеницы в Японию Pick и Carter (1994) не могли опровергнуть 13 Лицензирование импорта применимо к зерну, в отношении которого уровни поддержки превышают уровни поддержки в Канаде (т.е. зерно США). - 20 - гипотезу относительно того, что КСП осуществляет практику ценовой дискриминации. Тем не менее, в период проведения исследования с 1982 по 1992 гг. на Японию приходилось лишь 7,1% экспорта канадской пшеницы (Carter and Wilson, 1997, Таблица 1). 53. В отчете агентства Informa Economics (2008) содержится детальное исследование результатов коммерческой деятельности КСП в области экспорта пшеницы, твердой пшеницы и ячменя. Авторы данного исследования провели анализ цен, по которым КСП сбывал пшеницу на отдельных рынках импорта, и обнаружили, что «цены, по которым производился сбыт канадской пшеницы, в некоторых случаях, но не систематически, были выше, чем цены других стран- экспортеров» (Informa Economics, 2008, стр. 1-2). В отчете содержатся аналогичные результаты в отношении сбыта ячменя. Тем не менее, более детальный анализ на основе классов реализованной пшеницы и ячменя показывает, что КСП добивается более низких цен, чем это было бы возможно на основе разницы в ценах в отношении зерна различного качества на мировых рынках. Другими словами, несмотря на то, что в определенных случаях экспортные цены на канадскую пшеницу и ячмень превышают цены других экспортеров, они не настолько высоки, какими должны были бы быть, учитывая качество экспортируемого Канадой зерна. В исследовании содержится вывод о том, что «[не]смотря на давно сложившееся мнение, что Канада способна добиваться цен с надбавкой на пшеницу, твердые сорта пшеницы и ячмень на мировых рынках, результаты анализа опровергают это мнение практически во всех случаях» (Informa Economics, 2008, стр. 49). 54. Авторы исследования, приведенного в отчете Informa Economics (2008), высказывают мнение, что такое заключение не является неожиданным, учитывая тот факт, что доля Канады на мировых рынков пшеницы и ячменя составляет 14,5% и 11% соответственно. Указанные доли существенно ниже 25% порогового значения доли рынка, которое рассматривается как «общепринятый» показатель способности оказывать влияние на мировые рыночные цены пшеницы и ячменя (Informa Economics, 2008, стр. 11). 55. КСП ссылается на ряд исследований (CWB, 2008d; CWB, 2008e), в которых содержится заключение о том, что ценовая дискриминация позволила получить более высокие доходы (например, свыше 10 дол. США/тонну по пшенице в 2000- 2001 гг.). КСП выступил с опровержением исследования агентства Informa Economics (2008), утверждая, что оно основано на упрощающих допущениях и что оно «игнорирует принципиально важный факт относительно того, что рынок пшеницы не является однородным, а состоит из многочисленных сегментов, на которых осуществляется закупка специфических сортов пшеницы». Приводя свои контрдоказательства, КСП отстаивает точку зрения относительно того, что «[в] определенных сегментах КСП будет занимать исключительно большую долю по конкретному сорту пшеницы и, следовательно, будет получать значительные надбавки» (CWB, 2008c). Безусловно, в данной контраргументации в качестве аргумента приведено спорное положение. Более того, критики утверждают, что большинство исследований, в которых содержится подтверждение о положительном воздействии ценовой дискриминации, были проведены либо непосредственно КСП, либо по его поручению, результаты исследований не были подвергнуты независимой экспертизе и не являются воспроизводимыми, т.к. они основаны на данных, не - 21 - являющихся общедоступными. 56. В Разделе А выше кроме рыночной власти в качестве возможной выгоды также упоминался эффект масштаба, позволяющий сократить средние рыночные издержки. В случае с КСП Carter et al. (1998) представляет доказательство того, что система КСП обеспечивает предоставление дополнительных рыночных услуг, способствующих повышению рыночной надбавки на зерно и, следовательно, снижению доходов производителей зерна. Авторы утверждают, что это обусловлено естественной предрасположенностью бюрократического аппарата максимизировать свой собственный бюджет и статусом монопсии КСП по отношению к фермерам. В отчете Informa Economics (2008) данный вывод подтверждается путем сравнения экспортной базы (стоимость перемещения продукции от фермерского хозяйства до пункта отгрузки на экспорт) для зерновых культур КСП (пшеница и ячмень) и такой культуры как канола, экспортом которой КСП не занимается. 57. По вопросу субсидий правительство Канады однозначно гарантирует первоначальные платежи, которые получают фермеры за доставку своего зерна. Таким образом, если объединенные поступления КСП от реализации зерна не являются достаточно высокими для покрытия первоначальных платежей, государство гарантирует покрытие убытков КСП. Такая схема применялась нечасто, тем не менее, наиболее очевидным исключением является 1990-1991 сельскохозяйственный год, когда дефицит пула составил почти 700 миллионов дол. США. Главное бюджетно-контрольное Управление США (1996, таблица 3.3) сообщает об общем дефиците пулинга в размере 1,2 миллиарда дол. США в период с 1943 по 1996 гг. (включая 1990-1991 сельскохозяйственный год). 58. Государственные гарантии по долговым обязательствам также способствуют повышению кредитного рейтинга КСП, позволяя ему оговаривать более приемлемые для себя условия при заключении сделок с провайдерами услуг (например, с поставщиками услуг по транспортировке и хранению зерна) и предоставлять заказчикам более привлекательные условия кредитования. Кроме того, КСП регламентирует экспортные кредитные гарантии, предоставляемые правительством Канады. Тем не менее, Fulton et al. (1999) отмечает, что условия предоставления канадских экспортных кредитов менее льготные по сравнению с кредитами, предоставляемыми США.14 В целом субсидии канадского правительства в форме государственных гарантий и экспортных кредитных гарантий соответствуют обязательствам Канады перед ВТО (Fulton et al., 1999). В течение прошедшего десятилетия правительство США провело восемь исследований или обследований КСП, при этом по результатам указанных исследований не были выявлены факты, подтверждающие наличие недобросовестной торговой практики (CWB, 2008f). 59. В целом доказательства о воздействии КСП, несмотря на то, что они не являются в полной мере убедительными, указывают на то, что такое воздействие не приводит ни к снижению средних издержек системы реализации сбыта зерна, ни к 14 В некоторых случаях приводится упоминание о субсидиях на транспортировку зерна в связи с КСП. Указанные субсидии предоставлялись в соответствии с условиями Соглашения Crow’s Nest Pass, подписанного в 1897 г. и измененного в соответствии с Законом «О транспортировке западно - канадского зерна». Тем не менее, указанные субсидии были ликвидированы в 1995 г. - 22 - получению существенных надбавок к ценам на мировых рынках. КСП придерживается мнения, что его деятельность является успешной по обоим направлениям, но по результатам большинства эмпирических исследований не было обнаружено убедительного доказательства в пользу указанных утверждений . 60. КСП, безусловно, предоставляет определенный объем субсидий канадским фермерам-производителям зерна в форме (редко применяемых) государственных гарантий по долгам и экспортных кредитов, и его система пулинга цен обеспечивает определенное снижение уровня риска для производителей пшеницы и ячменя в Западной Канаде. Указанные выгоды необходимо сравнить с неэффективностью маркетинга, обнаруженной рядом аналитиков. Учитывая такую противоречивую картину, озадачивает тот факт, что такие страны, как ЕС и США проявляли настойчивость, призывая ликвидировать или провести коренную реформу КСП; вполне вероятно, что это способствовало бы повышению, а не снижению конкурентоспособности экспорта канадской пшеницы и ячменя. Австралийский совет по пшенице 61. С ретроспективной точки зрения между Австралийским советом по пшенице (АСП) и Канадским советом по пшенице (КСП) имеется настолько много сходных черт, что их считали «практически родственными организациями» (Carter and Wilson, 1997). Обе организации использовали пулинг цен и обладали монополией на экспорт, а также осуществляли монополистическую власть на своих соответствующих внутренних рынках. Обе организации также получали выгоды от государственных гарантий по их платежам производителям и экспортных кредитов, которые они предоставляли заказчикам. Ввиду такого сходства нередко проводилось непосредственное сравнение двух Советов (например, Carter and Wilson, 1997; OECD, 2001), и многие вопросы и выводы, рассмотренные и изложенные выше в отношении к КСП, также актуальны в отношении АСП. 62. Тем не менее, между двумя Советами существует ряд отличий. Ключевой момент заключается в том, что начиная с конца 1980-х годов КСП и АСП стали приобретать отличительные черты, главным образом, ввиду того, что АСП подвергся поэтапному реформированию, преследующему далеко идущие цели. Недавно кульминационной точкой процесса реформирования стало лишение АСП так называемого статуса «централизованных полномочий», дающих ему право выступать в качестве единственного экспортера австралийской пшеницы. В результате этого процесс реформирования АСП в ряде случаев рассматривался в качестве возможной модели для реформирования КСП (например, Groenewegen et al., 2005). 63. Как и КСП, АСП был создан во время Первой мировой войны. Он был образован в 1915 году в качестве обязательного пула австралийской пшеницы, и его деятельность продолжалась вплоть до 1921 года. АСП был воссоздан в 1939 году в начале Второй мировой войны. В 1948 году был принят Закон «О стабилизации производства австралийской пшеницы», предусматривающий деятельность АСП в течение пяти лет (Whitwell and Sydenham, 1991). На основании принятых в последующем семи законов, предусматривающих пятилетний срок деятельности, полномочия АСП были продлены вплоть до 1988 г. В результате этого и в отличие - 23 - от КСП АСП функционировал в соответствии с положением об истечении срока действия, на основании которого деятельность АСП подвергалась анализу и тщательной проверке каждые пять лет. Периодические проверки и анализ, безусловно, способствовали созданию благоприятной среды, обеспечивающей более эффективное проведение реформ.15 64. В 1989 году на основании Закона «О сбыте пшеницы» был проведен ряд крупных преобразований (Ryan, 1994). Во-первых, деятельность АСП была переориентирована с максимизации стоимости экспорта на максимизацию доходов производителей. Во-вторых, внутренний рынок пшеницы был децентрализован, в результате чего была ликвидирована монополия АСП на продажу зерна в Австралии. Ввиду того, что импорт пшеницы в Австралию запрещен правилами карантинной службы, монопольная власть на внутреннем рынке предоставила АСП широкие возможности для реализации ценовой дискриминации между внутренними и внешними рынками. В-третьих, после 1989 года правительство Австралии прекратило поддерживать гарантированную минимальную цену (ГМЦ) – австралийский эквивалент канадских первоначальных платежей. Государство продолжало быть гарантом по заимствованию средств АСП в течение ограниченного периода времени, но в 1999 г. такая практика была окончательно прекращена (OECD, 2001). Тем не менее, перспективы того, что государство, в конечном счете, прекратит такую поддержку вынудили АСП создать свою собственную капитальную базу путем взимания 2% налога с цены на пшеницу производителей сельскохозяйственной продукции. Кроме того, в связи с новой поставленной задачей, направленной на максимизацию доходов фермерских хозяйств, ликвидация гарантированной минимальной цены вынудила АСП искать альтернативные средства управления риском фермеров. В результате этого АСП стал более активно использовать такие инструменты хеджирования, как фьючерские и опционные контракты. В совокупности указанные преобразования определили в большей степени коммерческую направленность АСП по сравнению с КСП. 65. В 1995 году начались консультации по дальнейшему реформированию, которое позволило бы приватизировать АСП в 1999 году. Рабочая группа, включающая представителей зерновой отрасли, АСП и ответственного министерства (Департамент профилирующих отраслей и энергетики), разработала варианты для АСП, которые были вынесены на обсуждение с производителями пшеницы на открытых собраниях в сентябре и октябре 1995 г. Указанные консультации необходимо рассматривать на фоне инициатив «Государственной конкурентной стратегии» Австралии, которые были реализованы в 1995 году с целью повышения общей экономической эффективности Австралии на основе усиления конкуренции во всех секторах (Groenewegen et al., 2005). В этот период АСП активно выступал за свою собственную приватизацию, а также за сохранение своей монополии на экспорт. 66. В начале 1996 года было достигнуто соглашение о модели приватизации, и принятое в 1997 г. и 1998 г. соответствующее законодательство подготовило почву 15 Для получения более подробной информации об истории АСП и о дебатах, приведших к его реформированию в Австралии, см. Cockfield и Botterill (2007). - 24 - для приватизации АСП 1 июля 1999 г. (Botterill, 2007). На этом этапе реформирования АСП был преобразован в компанию с ограниченной ответственностью. Только фермеры, активно производящие пшеницу, могли являться держателями так называемых акций класса «А» в компании «АСП Лимитед», в то время как акции класса «Б» приобретались по публичной подписке, начиная с 2001 г. В соответствии с новой структурой компанией «АСП Лимитед» управляли семь директоров, избираемых акционерами класса «А», два директора, избираемые акционерами класса «Б», и два директора, назначаемые первыми семью директорами (AWB, 2007). Следовательно, фермеры-производители пшеницы имели возможность эффективно контролировать деятельность «АСП Лимитед», которую они могли использовать в качестве инструмента для достижения своей цели по максимизации своих доходов. 67. Окончательный пакет реформ позволил «АСП Лимитед» сохранить свою монополию на экспорт пшеницы насыпью. Тем не менее, в 2004 году появились обвинения в том, что АСП был замешан в махинациях режима Саддама Хусейна в Ираке, содействуя ему обойти санкции, ограничивающие доступ Ирака к твердой валюте. Последующее расследование подтвердило, что во время продажи пшеницы Ираку, финансируемой за счет средств программы ООН «Нефть в обмен на продовольствие», АСП выплачивал посредникам ООН сборы за «сухопутную перевозку» и позже «за услуги, оказываемые после продажи », которые фактически он не предоставлял. Вместо этого средства, о которых идет речь, переводились подставным компаниям в виде тайного возврата части суммы платежа для режима Саддама Хусейна (Botterill, 2007; Cole Commission, 2006). 68. Возникший в связи с этим внутренний и международный скандал существенно не повредил репутации АСП. АСП также предоставил стимул для сторонников либерализации рынка зерна в Австралии, необходимый для преодоления политического сопротивления дальнейшему процессу реформирования (Cockfield and Botterill, 2007). После проведения дополнительных консультаций с акционерами (WEMCC, 2007) было принято решение отменить статус централизации полномочий АСП. 29 января 2007 года партия австралийской пшеницы, экспорт которой впервые с 1939 года осуществлялся без участия АСП, была отправлена в Индонезию (Botterill, 2007). Согласованные изменения Устава «АСП Лимитед», внесение которых намечено в сентябре 2008 г., позволят ликвидировать двойное распределение акций и контроль со стороны производителей пшеницы, о котором шла речь выше, в результате чего «АСП Лимитед» будет иметь равные права с другими коммерческими зерновыми трейдерами (включая транснациональные компании), которые теперь также могут подать заявку на аккредитацию для осуществления экспорта австралийской пшеницы (AWB, 2008). 69. На протяжении всей истории существования АСП широко дискутировался вопрос о двух основных потенциальных преимуществах государственной торговой компании по пшенице – получение надбавок к ценам за счет монопольной власти и ценовой дискриминации на мировых рынках и повышение эффективности системы организации сбыта зерна, тем самым повышая цены производителей сельскохозяйственной продукции. Ryan (1994), используя данные внутреннего исследования АСП, приходит к заключению, что ценовая дискриминация на мировых рынках оказалась успешной, в результате чего была получена надбавка к - 25 - цене, составившая приблизительно 20 дол. США/тонну в период с 1987-1988 по 1990-1991.16 Относительно недавно Vaile (2006) заявил следующее «статус централизации полномочий» предоставляет нам возможность разделить рынок на сегменты и продавать нашим заказчикам пшеницу, которую они ценят больше всего....При переводе всех указанных преимуществ в цифры статус централизации полномочий позволяет производителям австралийской пшеницы получить среднюю надбавку к цене в размере 13 австралийских долларов за тонну». Тем не менее, как и в случае с КСП, такие утверждения обычно основаны на внутренних данных, являющихся недоступными для проведения объективной тщательной проверки. По результатам исследования, проведенного Booz et al. (1995), с точки зрения фермеров, деятельность АСП позволяет получить существенно меньший и, возможно, отрицательный экономический эффект, составляющий приблизительно -1,31 и +5,33 дол. США/т.17 70. Что касается эффективности, то монополия АСП на внутреннем рынке нередко являлась объектом критики, затрагивающей вопрос крайне неэффективной перевалки зерна, как это имело место в случаях транспортировки зерна на значительное расстояние до перевалочного пункта и в пределах системы перевалки прежде, чем его доставляли до покупателя, расположенного рядом с фермерским хозяйством, где это зерно было выращено. Booz et al. (1995) также пришел к заключению, что австралийские производители зерна платили за перевалку зерна, как минимум, на 5 дол. США больше за тонну, чем их американские коллеги. «Joint Industry Group» (2000, на которую дается ссылка в работе Groenewegen et al., 2005) ссылается на «фоссилизацию» системы перевалки и транспортировки зерна в Австралии. Это относится к централизованному контролю над сетью экспортных поставок, «препятствующему конкуренции, проведению инвестиций и внедрению инноваций» (Groenewegen et al., 2005, стр. 64). Государственная торговля зерном в Канаде и Австралии: основные выводы 71. Исследование конкретных случаев на примере КСП и АСП позволяет выявить ряд важных факторов, имеющих отношение к планам российского правительства по созданию ОЗК. Во-первых, эмпирическое доказательство относительно использования рыночной власти с целью получения надбавок к ценам, в лучшем случае, является неубедительным. В работе Groenewegen et al. (2005, стр. 5) содержится вывод о том, что «в то время как по результатам многих выполненных исследований высказывается мнение, что централизация полномочий, безусловно, позволяет добиться надбавки, результаты других исследований опровергают данное 16 В тот период времени как ЕС (возмещение за экспорт), так и США (Программа по повышению экспорта) широко применяли адресное субсидирование экспорта зерна. Такая «торговая война» за экспорт пшеницы разделила мир на субсидируемые и несубсидируемые рынки, и как АСП, так и КСП утверждали, что это позволило создать плодородную почву для ведения ими собственной деятельности по ценовой дискриминации. Достоверность такого утверждения подвергалась сомнению (например, Carter и Wilson, 1997), и в любом случае использование адресного субсидирования экспорта зерна ЕС (США) с того времени было резко сокращено (ликвидировано) . 17 В работе Groenewegen et al. (2005, стр. 78) представлен обзор эмпирических анализов надбавок к цене, обусловленных осуществлением рыночной власти/ценовой дискриминации АСП. - 26 - мнение. Неоспоримые факты о надбавках и выгодах на основе централизации полномочий не были предоставлены защитниками ни одной из сторон». Результаты большинства исследований, в которых содержится доказательство о надбавках на цену, не являются воспроизводимыми, т.к. они основаны на данных, доступ к которым закрыт. Ввиду того, что экспортная структура на мировых рынках сбыта пшеницы – в частности, с появлением трех основных черноморских экспортеров – стала значительно более диверсифицированной, чем она была несколько десятилетий тому назад (см. ниже), в настоящее время едва ли вероятно успешное осуществление рыночной власти, если такое осуществление когда-либо являлось возможным. Скептицизм проявляется в том, что многие «доказательства» успешного осуществления рыночной власти были представлены самими Советами в форме утверждений, которые невозможно подтвердить независимой экспертизой . 72. По существу, учитывая постоянно изменяющийся характер рынков, сложность задач и связанные с ними информационные требования, есть основания подвергнуть сомнению способность любой зерноторговой компании, будь то государственной или частной, эффективно использовать власть на мировых рынках. КСП и АСП нередко утверждали, что они способны добиваться надбавок к ценам благодаря тому, что сбываемая ими пшеница обладает исключительным, высоким качеством, и ее практически невозможно заменить пшеницей других экспортеров. Тем не менее, последние достижения в области технологии хлебопечения (например, так называемая чорливудская технология) позволяют мукомольным и хлебопекарным предприятиям использовать различные сорта пшеницы для производства потребительских товаров стабильного качества. (von Cramon-Taubadel, 1986). 73. Доказательство эффективности маркетинговой системы, вероятно, является более убедительным, учитывая тот факт, что при непосредственном сравнении маркетинговые системы как Австралии, так и Канады отстают по уровню развития от маркетинговой системы США. Надежды на использование эффекта масштаба – теоретически полностью обоснованные – необходимо сравнить с опасностями отсутствия конкуренции и присущей неэкономичностью создания и поддержания крупного бюрократического аппарата. 74. Как АСП, так и КСП обязаны своим длительным существованием мощной поддержке со стороны производителей. Обе организации действовали с четко определенной целью повышения/максимизации доходов производителей, и в течение длительного периода их истории обе находились под контролем производителей зерна или, по меньшей мере, на их деятельность оказывалось сильное влияние с их стороны. Давление со стороны фермеров по повышению подотчетности перед ними привело к созданию новой корпоративной структуры КСП в 1998 году; предполагаемое отсутствие подотчетности привело к ликвидации статуса монопольного экспортера АСП в результате разразившегося в 2007 г. скандала по поводу мошенничества, в котором организация была замешена при реализации программы ООН «Нефть в обмен на продовольствие». Экспортирующая государственная торговая компания, деятельность которой будет постоянно противоречить интересам фермеров, станет, вероятно, объектом обвинений и политического давления. 75. Как АСП, так и КСП в своей деятельности полагались на частных зерновых - 27 - трейдеров, включающих транснациональные компании, для осуществления значительных объемов своих экспортных операций. Данный факт является косвенным подтверждением того, что частные компании, включая ТНК, способны превзойти государственные монополии в плане маркетинговой эффективности. Безусловно, главный ревизор Канады (2002, стр. 2) открыто поощрял сотрудничество между КСП и частными компаниями с целью «извлечения максимальной выгоды из знаний, эффективности и опыта аккредитованных экспортеров при более тесном сотрудничестве с ними как со стратегическими партнерами». Доминирование ТНК при относительно стабильном составе в течение столь многих десятилетий в области международной торговли зерном подчеркивает тот факт, что попытка создания эффективной системы экспорта зерна без участия таких компаний, скорее всего, обречена на провал. 76. Эффективная система экспорта зерна должна сочетать частную инициативу и государственные институты. В своей деятельности АСП и КСП опираются на частных производителей и государственные институты (такие как Канадский зерновой Совет), создающие стандарты качества и контролирующие их соблюдение . Фермеры в качестве частных предпринимателей и (государственные и частные) экспортеры могут извлечь пользу из «стандартов качества» общественного товара . Это, в частности, верно в отношении мукомольной пшеницы, экспортные рынки которой высоко сегментированы. 77. В то время как привлечение государственных институтов, создающих стандарты качества, позволяет достичь значимого экономического эффекта, частный бизнес может более эффективно реализовывать другие аспекты маркетинга зерна. Основной недостаток централизованной бюрократической структуры, какой является государственная торговая компания с централизацией полномочий, заключается в осознанном отказе от рыночного механизма для координации деятельности сети. Для координирования работы такой сложной и динамичной отрасли, какой является маркетинг зерна, необходим огромный объем своевременной информации, то есть объем, значительно превышающий тот, который бюрократический аппарат способен собрать и обработать. Кроме того, бюрократический аппарат нередко проявляет присущую ему тенденцию к росту, заключающуюся в увеличении штата сотрудников и иных расходов, обусловливающих с течением времени увеличение издержек и снижение конкурентоспособности. В своей работе Carter et al. (1998) утверждает, что избыточное предложение маркетинговых услуг со стороны КСП является результатом такой тенденции. Факт увеличения административных расходов КСП с 1,83 до 3,47 канадских долларов за тонну в период с 1995-1997 по 2005-2007 гг. (средние показатели за три отчетных года в системе реализации) – среднегодовое увеличение составило 6,6 процента18 - также может быть истолкован в рамках этой тенденции. 18 Собственные расчеты с использованием данных CWB Forum и CWB (2007). - 28 - Варианты выбора для России и их экономическое воздействие Производство и торговля российским зерном 78. России удалось восстановить производство зерна до значительных объемов с уровня, до которого оно упало в середине и в конце 1990-х годов во время кризиса, связанного с переходом к рыночной экономике (Таблица 1), хотя и при определенной нестабильности производства, главным образом обусловленной изменчивостью погодных условий. Основной объем от общего производства зерна составляет пшеница (около 60% производства), при этом в объеме и стоимости экспорта ее доля составляет более 80%. Второй важной экспортируемой зерновой культурой является ячмень. В течение последних лет потребление пшеницы в России оставалось стабильным и составляло немногим более 100 кг на душу населения, при этом доли пшеницы, идущей как для производства животных кормов, так и продуктов питания для населения, были равными и составляли соответственно приблизительно 40%. Общее потребление зерна оставалось на относительно стабильном уровне, не превышающем 38 миллионов тонн в год, что было обусловлено низкими темпами роста населения и неспособностью восстановить численность поголовья скота, которая резко упала с момента начала проведения преобразований. Что касается фуражных зерновых (в основном ячмень), тенденция как их производства, так и потребления была не столь динамичной. В течение последних лет наблюдалось стабильное (хотя и медленное) падение производства, обусловленное, главным образом, отсутствием спроса со стороны животноводческой отрасли. Экспорт зерна, характеризовавшийся низкими объемами и вялыми темпами на протяжении практически всего периода 1990-х годов, существенно возрос за последние годы. Таблица 1: Балансы зерновых в России: последние тенденции (средние показатели трехгодового периода и прогнозы) 1996- Баланс пшеницы 1999-2001 2002-2004 2005-2007 2010 2017 1998 Производство,тыс. т 35367 37450 43350 46867 47311 51773 Уборочные площади, 26,0 23,3 24, 0 24,5 23,9 24,2 млн. га Урожайность, т/га 1,4 1,6 1,8 1,9 2,0 2,1 Потребление, тыс. т 37594 36200 37407 37331 37803 37822 Потребление, кг на 98,5 105,5 103,4 102,0 103,3 104,8 душу населения Использование на 13969 12433 14033 14631 15369 16086 кормовые цели, тыс. т Производство продуктов питания, 14548 15459 14959 14528 14421 14110 тыс. т Объем импорта, тыс. т 2747 2439 1089 1048 1213 1214 Объем экспорта, тыс. т 1153 1862 7895 11154 10616 15159 Чистый объем -1594 -577 6806 10106 9404 13946 торговли, тыс. т - 29 - Баланс фуражных зерновых Производство, тыс. т 30899 28667 31135 28925 30911 30239 Уборочные площади, 23,9 20,5 18,3 16,9 17,1 16,3 млн. га Урожайность, т/га 1,3 1,4 1,7 1,7 1,8 1,9 Потребление, тыс. т 31255 26992 30746 28232 29179 30273 Потребление, кг на 29,7 26,4 26,2 23,3 24,2 21,1 душу населения Использование на 19435 16935 19953 18617 19590 21385 кормовые цели, тыс. т Использование на потребление 4384 3870 3796 3326 3379 2836 населения, тыс. т Объем импорта, тыс. 782 1,250 681 550 772 1186 т Объем экспорта, тыс. 607 1088 2347 1720 2460 1128 т Чистый объем -175 -162 1666 1171 1688 -59 торговли, тыс. т Источник: OECD, http://webnet.oecd.org/wbos/. Рисунок 4: Динамика экспорта российского зерна – 1992-1993 гг. – 2007-2008 гг. Exports (million tones) - Объем экспорта (миллион тонн) 20 18 16 14 Exports (million tons) 12 10 8 6 4 2 0 92/93 94/95 96/97 98/99 00/01 02/03 04/05 06/07 Источник: USDA PSD – Online (http://www.fas.usda.gov/psdonline/psdHome.aspx). - 30 - 79. На внутреннем рынке наблюдается определенная динамика развития, обусловленная медленно повышающимся спросом на фуражное зерно. По оценкам ОЭСР к 2017 году предусматривается увеличение количества пшеницы и фуражных зерновых почти на 2 миллиона тонн соответственно для производства животного корма. Тем не менее, этот показатель все же существенно ниже показателя на начало периода проведения преобразований. Например, в 1991-1992 торговом году для производства животного корма в России использовалось свыше 32 миллионов тонн пшеницы, т.е. вдвое выше прогнозного показателя ОЭСР, составляющего 16 миллионов тонн на 2017 год. 80. Растущее производство пшеницы при исключительно ограниченном росте внутреннего потребления позволяет повысить экспортный потенциал. Ежегодные темпы роста экспорта российской пшеницы составили 14 процентов с 2001 по 2007 гг., в то время как объемы экспорта ячменя оставались практически неизменными. Ввиду исключительно высокого урожая в текущем торговом году экспорт пшеницы может достигнуть беспрецедентно высокого уровня, составив более 20 миллионов тонн. 81. Правительство России объявило о своих планах, преследующих далеко идущие цели перспективного роста отрасли. Проект Стратегии развития Российской Федерации до 2020 года (одобренный 1 октября 2008 года) предусматривает достижение урожайности зерновых в пределах от 2,6 до 2,8 тонн/га и ежегодное производство зерна в количестве 120-125 миллионов тонн к 2020 году (Правительство Российской Федерации, 2008 г., стр.159). Указанные показатели существенно выше прогнозируемых ОЭСР, которые представлены в Таблице 1. Исключительно высокий урожай, собранный в 2008 году (102,5 миллионов тонн пшеницы и фуражного зерна в соответствии с последними оценками Министерства сельского хозяйства США (2008) по сравнению с 78,7 миллионов тонн в 2007 г.), указывает на реальную возможность достижения поставленной цели (хотя следует отметить, что получению рекордного урожая способствовали благоприятные погодные условия). На Сочинском инвестиционном форуме (сентябрь, 2008 г.) министр сельского хозяйства России г-н А. Гордеев предложил вдвое увеличить объем экспорта зерна с нынешнего уровня до почти 25 миллионов тонн в 2008 -2009 с/х году19. 82. Значительный рост производства пшеницы обусловлен повышением урожайности. Урожайность пшеницы и ячменя в период с 2000 по 2007 гг. ежегодно возрастала на 2,1% и 1,5% соответственно. В 2008 году объем сбора зерна достиг рекордных показателей ввиду исключительно благоприятных погодных условий и повышения интенсивности производства, связанного с ожиданием исключительно высоких цен. При урожайности 2,7 т/га урожайность пшеницы в 2008 году составила почти на полтонны выше на га, чем в предыдущем году. 83. Изменение размера уборочных площадей не оказывало существенного влияния 19 VII-th Sochi's Investment Forum: AGT Communication Group: Monitoring of mass media of September 22, 2008, page 9. http://www.mcx.ru/images/download.html?pi_id=6830. - 31 - на общий рост производства. В период с 2000 по 2007 гг. площади под пшеницу оставались практически постоянными, при этом произошло сокращение площадей под фуражные зерновые. Тем не менее, повышение цен с августа 2007 г. по март 2008 г. привело к значительному увеличению площади посевов. Желательно увидеть, каким образом российские производители отреагируют на нынешнее снижение цен на зерно и на увеличение цен на факторы производства (главным образом, удобрения и энергоносители). Имеются подтверждения, свидетельствующие о том, что в 2009 г. произойдет существенное сокращение как посевных площадей, так и интенсивности производства, что, в свою очередь, приведет к снижению прогнозируемого сбора зерна. 84. В долгосрочной перспективе, вероятно, произойдет расширение возделываемых посевных площадей, однако сложно дать точные прогнозы. Общая площадь посевов зерновых в России сократилась с 57 до 41 миллиона га в период с 1992-1994 по 2004-2006 гг. (EBRD/FAO, 2008). Значительная часть земельных площадей, изъятых из сельскохозяйственного производства, возможно, в дальнейшем не будет использована для возделывания при существующей рыночной конъюнктуре. Тем не менее, вероятно, существует определенный потенциал для дальнейшего расширения возделываемых посевных площадей, при этом в соответствии с прогнозами ЕБРР/ФАО (2008) произойдет увеличение площадей до приблизительно 47 миллионов га. В долгосрочной перспективе изменение климата способно оказать влияние на увеличение возделываемых посевных площадей, при этом граница посевных площадей могла бы быть отодвинута в регионах Сибири. 85. Для обеспечения роста производства зерна на экспорт необходима инфраструктура для хранения, перевалки и отгрузки зерна. Серьезные проблемы с экспортом зерна рекордного урожая в России в 2008 году указали на необходимость развития достаточной и эффективной инфраструктуры. Доставка более 90 процентов экспортного зерна от общего объема осуществляется морским транспортом. Вероятно, именно экспорт зерна способствовал развитию глубоководных портов. Возможно, в будущем порт Новороссийск и, начиная со следующего года, порт Туапсе займут ведущую роль в экспорте зерна. В сентябре 2008 года новый зерновой терминал достиг своей полной мощности в порту Новороссийск, при этом элеваторы способны принимать 120000 тонн и потенциально 500000 тонн экспортного зерна в месяц. Порт Туапсе будет полностью введен в действие с февраля 2009 года, при этом его мощности для хранения зерна составят около 100000 тонн. Тем не менее, в 2007-2008 торговом году отгрузка значительной части зерна (по меньшей мере, 15%) от общего объема российского экспорта осуществлялась через украинские порты (Таблица 2). - 32 - Таблица 2: Основные пункты отгрузки для экспорта российского зерна, 2007- 2008 гг. Вид перевозки Объем экспорта, тыс. тонн Российские порты Новороссийск (Россия) 5187 36% Ростов-на-Дону (Россия) 272 19% Азов (Россия) 1065 7% Ейск (Россия) 946 7% Туапсе (Россия) 347 2% Таганрог (Россия) 326 2% Украинские порты Одесса (Украина) 1100 8% Ильичевск (Украина) 432 3% Николаев (Украина) 371 3% Другие порты (страна не указана) 597 4% Морским 13043 92% транспортом Другие виды 1188 8% перевозок Источник: Valars. 86. Что касается качественных характеристик российской пшеницы, уровень содержание белка в зерне находится в пределах от высокого до среднего (Таблица 3), что позволяет ей конкурировать по уровню качества с сортами европейской пшеницы, используемой для производства продуктов питания, и, в меньшей степени, с сортами европейской пшеницы более низкого качества, идущими на производство животного корма. В 2007-2008 гг. зерну, составлявшему 12,2% от общего объема экспорта российского зерна, была присвоена высшая категория качества (содержание белка составило, как минимум, 12,5%). Ожидается, что качество зерна рекордного урожая, полученного в этом году (2008-2009 гг.), будет несколько ниже по сравнению с прошлым годом. В то время как приблизительно 70% зерна урожая 2007-2008 гг. по показателям качества было отнесено к категории мукомольной пшеницы, на начало сентября только 60% зерна урожая 2008-2009 гг. соответствовало указанному стандарту, хотя после получения информации об объемах производства зерна в регионах Сибири, вероятно, этот показатель несколько возрастет.20 20 Информация из Центра по оценке качества зерна, 2 сентября 2008 г. - 33 - Таблица 3: Состав экспортного зерна по показателям качества, 2007-2008 гг. Количество Стоимость Единица (тыс. т) (%) (тыс. дол. стоимости США) (дол. США/т) Пшеница мукомольная 1591 (12,2%) 473702 298 (содержание белка 12,5%) Пшеница мукомольная 8376 (64,2%) 2332565 278 (содержание белка 11,5%) Пшеница фуражная 1948 (14,9%) 508138 261 Ячмень фуражный 1044 (8,0%) 263812 253 Ячмень пивоваренный 42 (0,3%) 15623 371 Кукуруза 53 (0,4%) 13742 258 Зерновые, всего 13054 (100%) 3607582 276 Источник: Valars. В 2007-2008 торговом году основным импортером российской пшеницы являлся Египет, на долю которого приходилось приблизительно 25% экспорта ( 87. Таблица 4). На регион Северной Африки и Ближнего Востока приходится более 55% от общего экспорта российской пшеницы. Такая структура экспорта обусловлена, главным образом, близостью указанного географического региона к черноморским портам России и качеством, в наибольшей степени соответствующим потребностям импортеров. В данном регионе на государственные зерноторговые компании приходится значительная часть объема импорта. Торговля со странами нетто-импортерами в СНГ обеспечивает для России постоянный экспорт пшеницы. Россия является основным поставщиком зерна в Армению, Азербайджан и Грузию несмотря на относительно небольшой общий объем в абсолютном выражении и их незначительную долю от общего экспорта российского зерна. Китай мог бы стать крупным потенциальным импортером, но в настоящее время он, вероятно, стремится повысить свою самообеспеченность зерновыми, и в течение ряда последних лет он поставлял пшеницу на экспорт. Даже если Китай вернется на международные рынки в качестве основного импортера пшеницы, то его предпочтительным торговым партнером, вероятно, станет Казахстан. - 34 - Таблица 4: Распределение экспорта российского зерна по странам назначения, 2007-2008 торговый год Страна назначения Объем экспорта (тыс. Доля (%) тонн) Египет 3548 25% Индия 1090 8% Турция 1061 7% Италия 832 6% Иордания 749 5% Тунис 645 5% Ливия 620 4% Израиль 474 3% Саудовская Аравия 465 3% Греция 462 3% Азербайджан 418 3% Другие страны 3868 27% ВСЕГО 14231 100% Источник: Valars. 88. Регион Северной Африки и Ближнего Востока характеризуется высокой ценовой чувствительностью со стороны импортеров. США и страны ЕС традиционно выступали в качестве основных поставщиков зерна в этот регион. Существует давняя традиция импорта дешевого зерна, которая практически не позволяет получить надбавки к цене ввиду специфических показателей качества или иных форм осуществления рыночной власти. 89. В торговле российским зерном занято ограниченное число участников. В Таблице 5 приведены девять крупнейших российских зерноэкспортирующих компаний, ранжированных в зависимости от их доли рынка в 2007-2008 гг. и развития их торговли за последние три года. Некоторые из указанных российских компаний являются дочерними компаниями зерноторговых транснациональных компаний (например, «Международная зерновая компания» и «Glencore»). Другие компании учредили свои собственные зарубежные дочерние компании (например, в определенные месяцы весь объем зерна, экспортируемый компанией «Aston», скупается компанией «Aston Agro-Industrial AG» в Швейцарии). Ряд международных компаний также принимает непосредственное участие в торговле российским зерном (например, «Бунге СНГ»). Наконец, в прошлом Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка – предшественник ОЗК – периодически поставляло на экспорт значительные объемы зерна. - 35 - Таблица 5: Экспортеры зерна в России 2005- 2006- 2007- 2006 2007 2008 «Международная зерновая 2135,50 15% 2023,68 15% 2337,24 16% компания» «Росиинтерагросервис» 1166,38 8% 1170,71 9% 1170,01 8% (Россия) «Юг Руси» (Россия) 1121,07 8% 421,91 3% 905,96 6% «Агромаркет Трейд» 767,24 5% 926,94 7% 710,53 5% (Россия) «Бунге СНГ» 372,91 3% 576,63 4% 627,30 4% «Югтранзитсервис» (Россия) 1186,34 8% 1122,29 8% 623,19 4% «Астон» (Россия) 774,01 5% 601,39 4% 598,37 4% «Луис Дрейфус Восток» 420,02 3% 559,35 4% 597,16 4% «Каргилл Юг» 524,24 4% 576,25 4% 541,58 4% Доля рынка 60% 59% 57% вышеперечисленных компаний Доля рынка зарубежных 24% 27% 29% компаний Source: Valars. 90. За последнее время доля рынка девяти компаний, приведенных в Таблице 5, в экспорте российского зерна оставалась практически постоянной и составляла немногим менее 60%. Такой уровень концентрации, например, сопоставим с уровнем концентрации торговли зерном в странах ЕС и указывает на то, что данные компании являются, вероятно, ценополучателями, а не устанавливают цены на рынке. Тем не менее, это не исключает осуществления местной рыночной власти, которая может проявляться, в частности, в отдаленных регионах. Половина из 60- процентной доли рынка, которой владеют девять компаний, перечисленных в Таблице 5, приходится на зарубежные компании, при этом доля рынка зарубежных компаний постоянно увеличивается. 91. Тем не менее, доли рынка представляют собой неточный показатель поведения компании на рынке. Российский рынок зерна был охарактеризован как «преуспевающий частный сектор торговли зерном» (USDA-FAS, 2008), и такая характеристика указывает на то, что скорее конкуренция, чем сговор является нормой. Исключительно сложно получить прямое доказательство поведения (например, информацию о торговой наценке), так как многие как международные, так и российские компании в секторе торговли зерном являются частными. В соответствии с экономической теорией выдвигается предположение, что при отсутствии барьеров проникновения на рынок проявление поведения, обусловленного сговором, является маловероятным, в результате чего даже насыщенный рынок является состязательным. Фактически, новый игрок («Валарс») - 36 - появился в российском зерновом бизнесе в 2007 г., несмотря на то, что данная компания является, по существу, компанией, отделившейся от материнской компании – «Югтранзитсервис». Таким образом, состязательность переросла в фактическую конкуренцию, указывающую на то, что возможности для поведения, обусловленного сговором на российском рынке зерна, являются ограниченными. 92. В конце сентября 2008 г. в Сочи министр сельского хозяйства России г-н А. Гордеев заявил о том, что «Объединенная зерновая компания» - предполагаемое название государственной зерноторговой компании – может быть создана и приступит к работе к концу 2008 года21. Влияние, которое ОЗК будет оказывать на эффективность российского зерноторгового бизнеса, будет зависеть от конкретной структуры этой организации и от предоставленных ей прав и привилегий. Предусматривается, что контрольный пакет акций в этой новой компании (приблизительно 75%) будет передан в частную собственность, в то время как остальная доля (25%) будет принадлежать государству. Путем размещения частных акций предусматривается оказание влияния на конкуренцию на внутреннем рынке. Ограниченное предложение, например, предложение, ограниченное узким кругом российских компаний, предположительно с такими дополнительными квалификационными критериями, как минимальный размер, вероятно, будет препятствовать конкуренции в ущерб фермерам и потребителям (в основном внутренним). Альтернативные пути участия государства в торговле российским зерном 93. В «Пояснительной записке к проекту Указа Президента» относительно создания ОЗК указывается, что наряду с непосредственным объединением государственных активов предусматривается разработка среднесрочной стратегии деятельности ОЗК. Несмотря на то, что ключевым элементом данной среднесрочной стратегии является привлечение частных инвестиций в ОЗК, в дальнейшем предстоит работа по определению других аспектов стратегии. В данном случае правительство России будет располагать рядом альтернативных решений в зависимости от преследуемых им целей. В нижеприведенном Разделе изложен анализ ряда вариантов и их ожидаемое влияние на рынок и экспорт российского зерна, на внутренних производителей и потребителей, российских и зарубежных экспортеров, а также зарубежных импортеров российского зерна с учетом диапазона гипотетических целей и будущих полномочий и структуры организации. Ниже рассматриваются варианты, реализация которых является возможной, но о которых не было до сих пор открыто заявлено в отношении ОЗК. Достижение контроля над мировым рынком? 94. Ряд международных обозревателей отметил, что ОЗК может оказывать влияние и, в конечном счете, контролировать мировые рынки зерна, в частности, если ОЗК будут предоставлены исключительные права на осуществление экспорта российского зерна. Достаточно крупный российский зерновой трейдер мог бы осуществлять (определенную) рыночную власть на экспортных рынках путем 21 http://www.apk-inform.com/showart.php?id=63689. - 37 - повышения цен на мировых рынках в целом, либо путем ценовой дискриминации. При успешной реализации такой стратегии трейдер имел бы возможности стратегически использовать продовольствие и добиться экономических выгод . Тем не менее, обеспокоенность по поводу такого воздействия является, вероятно, необоснованной, подтверждение чему будет приведено ниже. (а) Повышение общего уровня цен на мировых рынках 95. Для повышения общего уровня цен на мировых рынках потребуется большая рыночная власть, чем та, которую ОЗК – или даже Россия в целом (если ОЗК будут предоставлены исключительные права на экспорт) – вероятно, приобретет, учитывая существующие и прогнозируемые доли рынка (ожидается, что на долю ОЗК22 будет приходиться 25 процентов экспорта российского зерна и 4 процента мирового рынка пшеницы и ячменя) (Рисунок на след. стр.). 96. В краткосрочной перспективе внезапное сокращение или увеличение объема экспорта одним из основных экспортеров может оказать влияние на цены, как это имело место в условиях рынка с недостаточным предложением в период 2007 -2008 гг., когда наблюдалось существенное изменение цен в связи с объявлением новых или ужесточенных экспортных ограничений со стороны таких экспортеров, как Аргентина или Украина. Тем не менее, растущие объемы экспорта в других регионах мира обеспечили создание диверсифицированного рынка, ограничивающего возможности для устойчивого роста цен такого рода. 97. В течение десятилетнего периода (1986-1995 гг.) на Канаду, ЕС и США в среднем приходилось 76% от общего мирового объема экспорта пшеницы (Dakers and Fréchette, 1998). Тем не менее, как показано на Рисунке 5, развитие черноморского региона, в частности, в качестве основного источника экспорта с начала десятилетия значительно способствовало диверсификации мирового рынка пшеницы. В настоящее время доля России на рынке составляет приблизительно 10%, и по прогнозным оценкам этот показатель возрастет к 2017 году до приблизительно 12%. Carter and Wilson (1997) высказали предположение, что для осуществления рыночной власти на мировых рынках зерна потребуется доля в размере, как минимум, 25%. Несмотря на то, что был проведен приблизительный расчет указанной 25% доли, и она не является объективно определенным пороговым значением, перспективы России по извлечению монопольных рент на мировом рынке, по всей вероятности, являются исключительно ограниченными. Данное заключение является неизменным с учетом значительно более оптимистичных прогнозов по экспорту. Даже при ежегодном достижении исключительно высоких прогнозируемых показателей объемов экспорта текущего года (приблизительно 25 миллионов тонн) доля России на мировом рынке составит приблизительно 18% в 2017 году при допущении, что прогнозируемые объемы экспорта других основных экспортеров останутся неизменными. 22 В соответствии с «Пояснительной запиской к проекту Указа Президента». - 38 - Рисунок 5: Текущие и прогнозируемые доли основных экспортеров на мировом рынке пшеницы – 1992-2007 гг. и прогнозы ОЭСР до 2017 г. Другие экспортеры; Аргентина; ЕС-27; Австралия; Канада; США; Казахстан; Украина; Россия 100 90 80 70 Other Argentina 60 EU-27 Australia 50 Canada 40 US Kazakhstan 30 Ukraine Russia 20 10 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Источник: База данных сельскохозяйственных перспектив ОЭСР -ФАО; онлайновая база данных по производству, предложению и спросу Министерства сельского хозяйства США; собственные расчеты. 98. Картель, включающий несколько или все основные страны-экспортеры зерна («зерновой ОПЕК»), мог бы повысить цены на мировых рынках, но только в том случае, если бы имелась возможность создания и поддержания необходимого порядка предложения зерна. 99. В предстоящем десятилетии по прогнозным оценкам на Россию, Казахстан и Украину вместе взятых будет приходиться приблизительно 20% доли мировых рынков пшеницы (Рисунок ). Если во всех трех странах реальные показатели объемов производства и экспорта превысят прогнозные, то в этом случае объединенная доля рынка могла бы превысить 25%. Следовательно, картель, включающий три указанные страны, имел бы возможность оказывать определенное влияние на цены на мировых рынках. Тем не менее, такому картелю пришлось бы решить все проблемы, рассмотренные в Разделе А выше, и даже в этом случае его успех вряд ли был бы гарантирован, примером чему является эмбарго зерна со стороны США в 1980 году (когда доля США на мировом рынке составляла приблизительно 40%). 100. Маловероятно, что деятельность такого картеля увенчалась бы успехом, учитывая существенное различие между зерном и другими товарами, такими как нефть и газ (структура предложения, естественное колебание урожайности, скоропортящийся продукт и дорогостоящее хранение, альтернативное использование). - 39 - (б) Ценовая дискриминация 101. Стратегии ценовой дискриминации в случае их реализации едва ли оказались бы эффективными, учитывая намечаемую роль ОЗК на рынке и характеристики российского зерна. Ценовая дискриминация представляет собой стратегию, в соответствии с которой продавец назначает различные цены (при этом различия в ценах не связаны с предельными затратами поставки товара на рынок) на один и тот же продукт на различных рынках сбыта. Такую стратегию можно реализовывать на внутренних рынках (с целью увеличения объема экспорта и повышения доходов) или по отношению к зарубежным импортерам (с целью увеличения экспортных поступлений и снижения внутренних цен). 102. Ввиду того, что внутренние рынки зерна в меньшей степени чувствительны к ценам по сравнению с экспортными рынками, в соответствии со стратегией ценовой дискриминации на внутренних рынках, внутренние потребители будут вынуждены платить более высокие цены, чем потребители на экспортных рынках, тем самым эффективно субсидируя экспорт и, в конечном счете, увеличивая долю на мировых рынках зерна. Для реализации данной стратегии ОЗК должны быть предоставлены исключительные права на сбыт зерна на внутренних рынках, что в настоящее время не предусмотрено (кроме того, их сложно получить и должным образом сохранить, см. опыт АСП). В то время как такая стратегия способствовала бы увеличению доли рынка России на мировых рынках, она также привела бы к увеличению внутренних цен на продовольствие. В таких развитых странах, как Канада и Австралия, в которых КСП и АСП соответственно в прошлом реализовывали такую стратегию, потребители в большей степени подготовлены переносить возникающие трудности. Однако в России, где доля расходов потребителей на хлеб и хлебобулочные изделия в 2007г. в среднем составляет 6,3% и у наиболее малообеспеченной одной десятой категории населения23 - 15,1%, проведение такой политики могло бы серьезно осложнить ситуацию в социальном плане. Кроме того, косвенное субсидирование экспорта, вытекающее из данной стратегии, также вызовет критику при проведении глобальных торговых переговоров. 103. В соответствии со вторым сценарием для различных импортеров зерна назначаются различные цены в зависимости от их ценовой чувствительности . Тем не менее, российское зерно в плане его качества не является единственным в своем роде товаром. Россия экспортирует значительный объем своей пшеницы в такие страны, как Египет, Индия и Турция, которые, по всей вероятности, не зависят от каких-либо специфических характеристик российского зерна, за исключением одного фактора – его наличия по конкурентной цене. Некоторые импортеры, такие как Армения, Азербайджан и Грузия в прошлом в значительной степени зависели от импорта зерна из России. Тем не менее, такое положение вряд ли создаст спрос, в высшей степени невосприимчивый к ценам, которым могла бы воспользоваться российская государственная зерноторговая компания. Указанные страны имеют возможность проводить импортную закупку зерна у других поставщиков региона (например, у Украины и Казахстана). Кроме того, даже если существуют определенные предпосылки проявления ценовой дискриминации по отношению к 23 Статистический Бюллетень Росстата № 6 (146), 2008 г. - 40 - указанным импортерам, на их долю приходится лишь незначительная часть экспорта российского зерна, и ограниченные возможности их внутренних рынков не соответствуют прогнозируемому росту объема экспорта. Конструктивная стратегия ценовой дискриминации имела бы шансы на успех на основных и растущих рынках Северной Африки и Ближнего Востока, однако, учитывая конкуренцию на указанных рынках, успех маловероятен. 104. Мировой опыт подтверждает, что ценовая дискриминация, используемая в качестве экспортной стратегии, обладает ограниченной эффективностью. Австралийский совет по пшенице (АСП) и Канадский совет по пшенице (КСП), безусловно, обладали определенной рыночной властью, например, благодаря возможностям централизации полномочий. Оба Совета заявляют, что им удалось воспользоваться указанной рыночной властью и добиться цен с надбавкой на мировых рынках путем ценовой дискриминации между различными импортерами, тем самым повышая общую выручку от продаж. Тем не менее, эмпирическое доказательство о таком успехе является неубедительным. Большинство исследований, согласующихся с заявлениями АСП и КСП, было выполнено либо непосредственно Советами, либо по их поручению, результаты исследований не были подвергнуты независимой экспертизе или не являются воспроизводимыми, т.к. они основаны на конфиденциальных данных. Фактически, учитывая качество продукта, Канадский совет по пшенице, вероятно, реализовал большую часть своей пшеницы и ячменя по более низким ценам, чем ожидалось. Сокращение доли рынка и окончательное вытеснение зарубежных зерновых трейдеров? 105. Российские политики наблюдают за расширением присутствия зарубежных компаний на рынке российского зерна с возрастающим беспокойством, обусловленным предполагаемым риском дефицита предложения на внутренних рынках и повышением цен, и (или) тем, что указанные компании могли бы воспользоваться своей рыночной властью и сбить цены производителей сельскохозяйственной продукции. Верно ли это утверждение или ошибочно, но существует широко распространенное мнение, что иностранные компании ставят свои коммерческие интересы выше интересов продовольственной безопасности России. Как указывалось выше, за последние годы иностранные компании добились увеличения своей доли в экспорте российского зерна. Ожидается, что в качестве ответного шага ОЗК предложит до 75 процентов своих акций выбранной группе (наиболее вероятно российской) зерновых трейдеров. Фактически, в «Пояснительной записке» к проекту Указа Президента России указывается, что создание ОЗК преследует своей целью формирование «участника рынка зерна, способного конкурировать с зарубежными зерновыми компаниями». 106. ОЗК, регламентирующая экспортную деятельность, – в качестве трейдера с централизацией полномочий при обязательной продаже зерна через ОЗК либо путем выдачи экспортных лицензий, либо путем определения экспортных квот – могла бы представлять собой исключительно эффективный инструмент повышения прибылей привилегированных (например, Российских) зерновых трейдеров сверх того предела, который мог бы быть возможен при свободной конкуренции, и могла бы вытеснить зарубежных зерновых трейдеров (тем самым позволяя России самой распоряжаться - 41 - прибылью от реализации зерна). 107. Тем не менее, для вытеснения зарубежных зерновых трейдеров российским производителям придется пойти на значительные затраты, что равносильно косвенному налогообложению экспорта. Это снизит потребительские цены, однако положение фермеров будет хуже, чем в условиях конкурентного рынка. Ослабление конкуренции на российском рынке зерна повлечет за собой падение эффективности рыночной системы, снижение цен российских производителей сельскохозяйственной продукции и, в конечном счете, снижение стимулов для производителей для инвестирования в повышение производительности и экономической эффективности. Тем не менее, такие инвестиции являются жизненно необходимыми для повышения производительности в перспективе, что, в конечном счете, обусловило бы привлекательность создания ОЗК. В результате рекордного урожая 2008 года с особой остротой проявилась актуальность развития эффективной и высокомощной системы организации сбыта зерна. Кроме того, дискреционное использование экспортных квот и лицензий также способствует созданию возможностей для погони за рентой. 108. Выборочное распределение прав на осуществление экспорта среди зерновых трейдеров всего лишь означает передачу фиксированной суммы прибылей от одной группы трейдеров другой (при сохранении нейтральности к производителям), при условии, что деятельность всех зерновых трейдеров является в равной степени эффективной. Тем не менее, есть основания полагать, что созданные зерноторговые компании получают выгоды от эффекта масштаба, опыта и информационных сетей, создающих для них конкурентные преимущества в области международной торговли зерном. При конкурентных условиях на российских рынках зерна стоимость реализации у эффективных зерновых трейдеров была бы ниже, что, в свою очередь, привело бы к более высоким ценам производителей сельскохозяйственной продукции. При менее конкурентных условиях на российских рынках зерна, например, в случае сговора зерновых трейдеров (сбой рыночного механизма), либо в случае дискреционного распределения прав на экспорт (неэффективность политики), произошло бы ослабление рычагов рыночного воздействия на повышение эффективности и, следовательно, сокращение издержек, и имело бы место усиление рыночной власти по отношению к производителям, при этом как первый, так и второй фактор привели бы к снижению цен производителей сельскохозяйственной продукции. Таким образом, дискреционное распределение прав на экспорт явилось бы равнозначным налогообложению фермеров. 109. Австралийский и Канадский советы по пшенице, наделенные исключительными правами на торговлю зерном, однозначно полагались на частных зерновых трейдеров, включающих крупные транснациональные компании, с целью осуществления значительной части своих экспортных операций . Система торговли зерном без участия в ней конкурирующих частных компаний, включая транснациональные компании, является, вероятней всего, менее эффективной . Снижение цен для потребителей и повышение продовольственной безопасности путем регулирования экспорта? 110. Если бы ОЗК были предоставлены исключительные права на регулирование - 42 - экспорта российского зерна – на основе статуса централизации полномочий на экспорт всего российского зерна путем предоставления экспортных квот отдельным экспортерам или путем продажи квот с аукционов, – она была бы в состоянии ограничить экспорт с целью оказания давления в сторону понижения цен производителей сельскохозяйственной продукции и, в конечном счете, потребительских цен. Безусловно, во время продовольственного кризиса 2007-2008 годов ряд стран проводил такую политику, пытаясь сдержать инфляцию цен на продовольственные товары и обеспечить национальную продовольственную безопасность. Указанные меры обеспечивают достижение результатов в краткосрочной перспективе, тем не менее, их последствия в долгосрочной перспективе являются дорогостоящими и могут быть разрушительными для сельскохозяйственного сектора страны. 111. В результате сдерживания внутренних цен за счет введения экспортных ограничений обеспечивается передача рент от производителей экспортерам (тем немногим экспортерам, которые до сих пор имеют право на экспорт), предприятиям перерабатывающей промышленности (например, хлебопечение, производство птицы) и потребителям. В краткосрочной перспективе произойдет падение внутренних потребительских цен. Тем не менее, реализация программы адресной социальной помощи обеспечивает создание более эффективной защиты потребителей, в частности, малообеспеченных слоев населения, от повышения цен на продукты питания24. В сельскохозяйственной отрасли снижение цен производителей сельскохозяйственной продукции приведет к снижению стимулов для производителей для осуществления инвестиций и инноваций с целью повышения производительности и экономической эффективности. Однако такие инвестиции необходимы с целью достижения роста производительности в будущем и повышения объемов производства, которые, в конечном счете, необходимы для обеспечения достаточного предложения и национальной и глобальной продовольственной безопасности. Судя по изменчивым и, главным образом, отрицательным номинальным ставкам субсидирования зерна (овес, рожь, ячмень и пшеница), рассчитанным Liefert и Liefert (2008), в течение последних 15 лет проводимая в России политика способствовала косвенному налогообложению сельскохозяйственного производства. Сложившаяся ситуация замедлила темпы восстановления российского сельскохозяйственного сектора после кризиса, вызванного переходом к рыночной экономике в период с начала до середины 1990-х годов. 112. Как это ни парадоксально, краткосрочные меры, направленные на обеспечение потребителей доступными по цене продуктами питания за счет снижения цен на продукты, приводят к прямо противоположному долгосрочному воздействию на продовольственную безопасность страны (в той степени, в какой стратегия продовольственной безопасности основана на самообеспеченности). И для таких крупных игроков на рынках зерна, как Россия и Украина, указанное воздействие отрицательных моментов приобретает глобальный масштаб. Если бы Россия, 24 В недавно представленной Аналитической записке Всемирного банка также содержалось указанное утверждение в отношении реакции Украины на инфляцию цен на продовольственные товары в 2008 г., сравни World Bank (2008). - 43 - несмотря на указанные соображения, вознамерилась ограничить экспорт пшеницы, она могла бы осуществить это без создания государственной торговой компании. Экспортные налоги не ограничены правилами ВТО, также как и временные экспортные ограничения, направленные на предотвращение или устранения острой нехватки продуктов питания (ГАТТ, Статья XI, пункт 2). Повышение экспортной маржи (прибыли в сети маркетинга зерна)? 113. В качестве варианта вышеприведенного механизма исключительные права на регулирование экспорта российского зерна могли бы быть осуществлены не с целью сокращения внутренних потребительских цен, а исключительно с целью повышения чистой прибыли экспортеров зерна путем перевода части ренты производителей, на которую оказывает отрицательное воздействие падение цен на сельскохозяйственную продукцию, экспортерам. При таких условиях ОЗК в качестве монопольного экспортера российского зерна, либо дочерние или привилегированные компании (в зависимости от модели регулирования экспорта) получали бы сверхприбыли. Сумма таких сверхприбылей могла бы быть значительной: дополнительная маржа в размере 10 дол. США за тонну по намечаемому объему экспорта в 25 миллионов тонн позволяет получить 250 миллионов дол. США. Для реализации такого варианта ОЗК также необходимо было бы предоставить исключительные права на внутреннем рынке. Дополнительно к факторам отрицательного воздействия, обобщенным выше, такой подход даже не позволил бы создать каких-либо выгод для потребителей, т.е. для обоснования такой меры доводы относительно сдерживания инфляции и обеспечения продовольственной безопасности являются недопустимыми. Повышение эффективности системы организации сбыта зерна в Российской Федерации? 114. Объединение государственных активов и активов компаний, приобретающих акции в ОЗК могло бы способствовать повышению эффективности и (или) справедливости рынка зерна в России. Такой выигрыш в эффективности, который позволил бы производителям зерна получить выгоды в форме более высоких цен на сельскохозяйственную продукцию, рассматривается как вполне достижимый, хотя отсутствие более детальной информации не позволяет дать точную оценку. Тем не менее, в Австралии и Канаде не имеется достаточно доказательств, подтверждающих эффективное использование эффекта масштаба АСП и КСП при сбыте зерна. Скорее наоборот, имеются факты, подтверждающие, что указанные Советы стремятся предоставить более дорогостоящие и в ряде случаев дополнительные услуги по сбыту зерна, которые приводят к увеличению издержек сбыта зерна и, следовательно, к снижению прибылей производителей зерна. Как указывалось выше, в период с 1995-1997 гг. по 2005-2007 гг. административные расходы КСП возросли на 6,6 процента. 115. Поддержание эффективной конкуренции явилось бы важной предпосылкой для предотвращения негативного воздействия структуры монополистического рынка. Объединенная ОЗК обладала бы значительной монопольной властью в ряде регионов России. Существовала бы возможность использовать данную власть против производителей с целью снижения цен на сельскохозяйственную продукцию, - 44 - либо использовать политическое влияние и (или) контроль над узкими местами в системе организации сбыта зерна с целью вытеснения конкурентоспособных иностранных зерновых трейдеров. В соответствии с указанными сценариями ОЗК смогла бы в лучшем случае частично извлечь выгоды от системы организации сбыта российского зерна за счет остальных, что приведет к сокращению инвестиций и внедрения инноваций и, в конечном счете, к снижению эффективности и конкурентоспособности 116. Государство имеет возможность играть важную роль в проведении эффективной конкурентной политики и повышении институционального потенциала, обслуживании системы стандартов на зерно и сертификации качества зерна, отвечающей нуждам международного рынка, и осуществлении инвестиций в инфраструктуру торговли зерном, обладающего характеристиками общественного товара, такую как системы железнодорожного транспорта и внутренних судоходных водных путей или системы рыночной информации. - 45 - Ссылки Agriculture and Agri-Food Canada (2004). Profile of the Canadian Wheat Industry. Bi- weekly Bulletin, July 5, 2004. Atkin, M. (1995): The international grain trade. Woodhead Publishing: Cambridge. Auditor General of Canada (2002). Canadian Wheat Board – Special Audit Report. Office of the Auditor General, Ottawa. http://www.cwb.ca/public/en/library/publications/popups/pdf/oagaudit_e.pdf. AWB (Australian Wheat Board) (2007): 2007 Annual Report – Corporate Governance Statement. Australian Wheat Board, Melbourne. AWB (Australian Wheat Board) (2008): ASX: Open Briefing – Constitutional Reform. September 3, 2008. Australian Wheat Board, Melbourne. http://www.awb.com.au/investors/companyannouncements/current/OpenBriefingConstituti onalReform.htm. Botterill, L.C. (2007): Timing is everything: the privatization of the Australian Wheat Board and the Oil for Food program. Democratic Audit of Australia, Discussion Paper 2/07, http://democratic.audit.anu.edu.au. Booz, Allen and Hamilton (1995). Milling Wheat Project: Consultant's Report to the Australian Grains Council. Canberra. Carter, C.A. (1993): An economic analysis of a single North American barley market. Canadian Journal of Agricultural Economics, Vol. 41(3): 243-56. Carter, C.A. and W.W. Wilson (1996): Emerging differences in state grain trading: Australia and Canada. Agricultural Economics, Vol. 16: 87-98. Carter, C.A., R.M.A. Loyns and D.Berwald (1998): Domestic Costs of Statutory Marketing Authorities: The Case of the Canadian Wheat Board. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 80: 313-324. Cockfield, G. and L.C. Botterill (2007): Deregulating Australia’s Wheat Trade: from the Australian Wheat Board to AWB Limited. Public Policy, Vol. 2(1): 44-57. Cole Commission (2006): Report of the Inquiry into certain Australian companies in relation to the UN Oil-for-Food Program. Volume 1: Summary, recommendation and background. Commonwealth of Australia. CWB (Canadian Wheat Board) (2007): Annual Report 2006-07. Canadian Wheat Board, Winnipeg. CWB (Canadian Wheat Board) (2008a): Canadian Wheat Board – History. Canadian Wheat Board, Winnipeg. www.cwb.ca/public/en/newsroom/media/history. CWB (Canadian Wheat Board) (2008b): Hot topics: CWB barley marketing. Canadian Wheat Board, Winnipeg. http://www.cwb.ca/public/en/hot/record/barmarket/. - 46 - CWB (Canadian Wheat Board) (2008c): Alberta report misuses data to reach false conclusions: CWB. News release, August 8, 2008, Canadian Wheat Board, Winnipeg. www.cwb.ca/public/en/newsroom/releases/2008/080808. CWB (Canadian Wheat Board) (2008d): Wheat Benchmarks Report-Establishing value of a monopoly. Canadian Wheat Board, Winnipeg. http://www.cwb.ca/public/en/library/ publications/popups/farmers_wheatbenchmark.jsp. CWB (Canadian Wheat Board) (2008e): The CWB and barley marketing. Canadian Wheat Board, Winnipeg. http://www.cwb.ca/public/en/library/publications/popups/ farmers_barleymarketing.jsp. CWB (Canadian Wheat Board) (2008f): Myths and facts. Canadian Wheat Board, Winnipeg. www.cwb.ca/public/en/newsroom/media/myths. CWB Forum: CWB Administration Costs per metric tonne & bushel. http://www.cwbforum.com/forum/postlist.html?showthread=40&showforum=3&nav_find =67#67, accessed October 1, 2008. Dakers, S. and J.-D. Fréchette (1998). The relative position of Canada in the world grain market. Government of Canada, Parliamentary Research Branch, http://dsp- psd.tpsgc.gc.ca/Collection-R/LoPBdP/modules/prb98-2-grain/grainmarket-e.htm. EBRD/FAO (European Bank for Reconstruction and Development / Food and Agriculture Organization) (2008): Fighting Food Inflation Through Sustainable Investment. London. Fulton, M., B. Larue and M. Veeman (1999): The Impact of Export State Trading Enterprises Under Imperfect Competition: The Small Country Case. Paper presented at the Canadian Agricultural Economics Society and Western Agricultural Economics Association Joint Annual Meeting, July 11-14, 1999, Fargo ND, USA. GAO (United States General Accounting Office) (1996): Canada, Australia and New Zealand – Potential Ability of Agricultural State Trading Enterprises to Distort Trade. Report to Congressional Requesters, GAO/NSIAD-96-94, Washington DC. Government of the Russian Federation (2008): КОНЦЕПЦИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО – ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Moscow. Groenewegen, J., B. Johnson, D. Spearin and S. Thompson (2005): Deregulation of Wheat and Barley Marketing in Australia and Potential Application to Western Canada. Study prepared for Alberta Agriculture, Food and Rural Development. Informa Economics (2008): An Open Market for CWB Grain – A study to determine the implications of an open marketplace in western Canadian wheat, durum and barley for farmers. June 2008. Kostecki, M. M. (1982): State Trading in International Markets. MacMillan Press: London and Basingstoke. Liefert, W.M, and O. Liefert (2008): The Russian Federation. In: Anderson, K. and J. Swinnen (eds.), Distortions to Agricultural Incentives in Europe’s Transition Economies. - 47 - The World Bank, Washington DC. Luttrell, C.B. (1980): The Russian Grain Embargo: Dubious Success. Federal Reserve Bank of St. Louis, August/September 1980: 2-8. McCalla, A. (1966): McCalla, A.F. (1966): A Duopoly Model of World Wheat Pricing. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 48: 711-727. Mitchell, D. (2008): A Note on Rising Food Prices. World Bank Policy Research Paper 4682, The World Bank, Washington DC. Morgan, D. (1979): Merchants of Grain. Viking Press: New York. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (2001): State Trading Enterprises in Agriculture. Paris. Pick, D. and C.A. Carter (1994). Pricing to market with transactions denominated in a common currency. American Journal of Agricultural Economics, Vol. 76: 55-60. Piggott, R.R. (1992): Some old truths revisited. Australian Journal of Agricultural Economics, Vol. 36(2): l l7-140. Ryan T.J. (1994): Marketing Australia’s crop: the way ahead. Review of Marketing and Agricultural Economics, Vol. 62(1): 107-121. Trostle, R. (2008). Global Agricultural Supply and Demand: Factors Contributing to the Recent Increase in Food Commodity Prices. Economic Research Service (USDA) Working Paper WRS-0801. USDA-FAS (2008): Russian Federation - Grain and Feed: Government Grain Trade Monopoly May Return 2008. GAIN Report Number RS8052, 7/10/2008. www.fas.usda.gov/gainfiles/200807/146295244.pdf USDA (2008): World Agricultural Supply and Demand Estimates, December 11, 2008. USDA (2009): Grain: World Markets and Trade, January 2009. Vaile, M. (2006): The Single Desk in the Doha Round. Speech at the ABARE Outlook Conference. http://www.trademinister.gov.au/speeches/2006/060301_abare_conf.html Valars (2008). Personal communication. von Cramon-Taubadel, S. (1986): The United Kingdom’s Imports of Canadian Wheat: Analysis of a Declining Market. Master’s Research Paper, University of Manitoba, 1986. von Cramon-Taubadel, S., O. Nivyevskiy, E. Elsner von der Malsburg and V. Movchan (2008): Ukraine. In: Anderson, K. and J. Swinnen (eds.), Distortions to Agricultural Incentives in Europe’s Transition Economies. The World Bank, Washington DC. von Witzke, H., S. Noleppa and G. Schwarz (2008): Global agricultural market trends and their impacts on European Union agriculture. Working Paper Nr. 84/2008, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften an der Landwirtschaftlich-Gärtnerischen Fakultät, Humboldt- University Berlin. - 48 - WEMCC (Wheat Export Marketing Consultation Committee) (2007): Wheat Export Marketing Consultation Committee Report. Commonwealth of Australia. Whitwell, G. and D. Sydenham (1991): A Shared Harvest. MacMillan Education Australia, Pty. Ltd., Melbourne. World Bank, 2008. Ukraine – Competitive Agriculture or State Control; Ukraine's Response to the Global Food Crisis. The World Bank, May 2008. - 49 - Приложение Ценовая дискриминация между внутренними потребителями и международными рынками – скрытое субсидирование экспорта Власть, которой обладает ГТК, может быть потенциально использована для дискриминации между внутренними и международными рынками. Допустим, что ГТК намерена повысить цены для производителей, как это имело место в прошлом в случае с Австралийским Советом по пшенице и Канадским Советом по пшенице. Конкретное значение выбранной внутренней цены определяется политическими силами в стране, в частности, балансом влияния производителей и потребителей. Налогоплательщики непосредственно не участвуют в этом процессе (за исключением налогоплательщиков, выступающих в качестве производителей и потребителей), т.к. для указанного типа ценовой дискриминации не требуется увеличения поступлений в бюджет, необходимых для субсидирования экспорта. Допустим далее, что ГТК имеет возможность изолировать внутренний рынок от остального мира (т.е. исключить импорт). В результате этого ГТК может установить внутреннюю цену (pd) выше мировой цены (pw) и использовать свои возможности для дискриминации между внутренним и мировым рынками с целью поддержания указанной цены. Оптимальная стратегия проиллюстрирована на Рисунке А1. Рисунок A1: Определение цен производителей на основании цены внутреннего потребления Price – цена; Quantity - количество Price При установлении внутренней цены на a значении pd средний pd сверхдоход (выше цены на мировых рынках), получаемый фермерами, S представлен в виде pa равнобочной гиперболы b ab с началом X и pw определен размером X заштрихованного прямоугольника между pd и pw. Происходит D падение внутреннего спроса с его начального D1 D0 S0 S1 Quantity уровня D0 до уровня D1. ГТК распределяет полученный на внутреннем рынке сверхдоход для уплаты средней цены pa фермерам. Она определяется на основании того факта, что по построению желтый прямоугольник между pa и pw имеет площадь, аналогичную площади заштрихованного прямоугольника между pd и pw. Повышение цены до pa стимулирует повышение предложения с S0 до S1. Объем экспорта увеличивается с (S0 – D0) до (S1 – D1). - 50 - Полученная двухценовая схема не является точным представлением экспортной субсидии, т.к. существует различие между повышением цен для потребителей и повышением цен для производителей (в соответствии с классической схемой субсидирования экспорта, например, используемой в ЕС, потребители и производители сталкиваются с одними и теми же более высокими ценами). Тем не менее, с точки зрения конкурентов такая схема оказывает аналогичное воздействие — она обеспечивает повышение экспортного предложения на мировых рынках при любом данном уровне мировой цены. Указанный тип схемы является исключительно привлекательным для компаний с небольшой первоначальной долей экспорта. При реализации большей части произведенной продукции на внутреннем рынке значительная сумма сверхдохода, полученного от внутренних потребителей, может быть использована для резкого повышения цен для относительно небольшого объема экспорта. В таком случае значение pa будет почти таким же высоким, как и значение pd, и производители получат средний доход первоначально равный почти pd. Тем не менее, функционирование такой схемы позволит создать стимулы для роста производства, и это, естественно, сокращает внутреннее потребление. Следовательно , со временем доля экспорта будет иметь тенденцию к увеличению, и эффективность схемы будет постоянно снижаться по мере увеличения объемов экспорта по отношению к внутреннему потреблению, и по мере возникновения необходимости распределения сверхдохода, полученного от внутренних рынков, по постоянно увеличивающемуся объему экспорта, тем самым постепенно приближая с течением времени значение pd к значению pw. - 51 -