37454 REPORTE DE OBSERVANCIA DE STÁNDARES Y CÓDIGOS (ROSC) ARGENTINA SISTEMAS DE INSOLVENCIA Y DE DERECHOS DE CRÉDITO Preparado por un equipo del Banco Mundial1 sobre información provista por autoridades argentinas. [Junio de 2002] Contenido Síntesis I. Introduccion 2 II. Descripcion de la practica del pais 2 A. Derechos de Crédito y Procesos de Ejecución 4 B. Marco Legal para la Insolvencia Empresaria 5 C. Marco Regulatorio para la Insolvencia 8 D. Manejo del Riesgo Crediticio / Acuerdos Preconcursales 10 III. Sumario de evaluaciones, hallazgos y conclusiones 11 IV. MEDIDAS RECOMENDADAS 14 Anexo 1 Evaluación de cada Principio (en inglés) Anexo 2 Elementos Fundamentales para Acuerdos Preconcursales (en inglés) Síntesis En la Argentina, cuatro años de recesión han puesto a prueba los límites de la efectividad de los mecanismos convencionales de resolución de deudas, tanto los que refieren a las acciones ejecutivas individuales como los procesos colectivos de la nueva ley concursal de 1995. Con algunos ajustes, esos sistemas deberían haber sido capaces de mantener el equilibrio y la confianza en las relaciones comerciales durante la actual crisis, la que se considera más profunda que las recientes de México, el Este de Asia (exceptuando a Indonesia) y Turquía. En febrero de 2002, los derechos de crédito y los mecanismos de insolvencia recibieron un golpe significativo con la Ley 25.563, una de las medidas de emergencia adoptadas para ayudar a estabilizar el sector empresario imponiendo una automática suspensión de seis meses a las acciones de los acreedores para recuperar sus créditos. Un avance significativo para restaurar el nivel del campo de juego en las relaciones acreedores-deudores ha sido la Ley 25.589 del 16 de mayo de 2002. Ella derogó la mayoría de las medidas de emrgencia de la Ley 25.563 y repuso en vigencia disposiciones relevantes de la ley concursal 24.522 que habían sido derogadas o estaban en suspenso. La estructura general para los derechos de crédito ha sido relativamente sólida y efectiva en años recientes. Las garantías sobre bienes muebles e inmuebles estuvieron razonablemente bien protegidas en los procesos de ejecución individual y en los procesos concursales. Las garantías sobre activos intangibles no están bien desarrolladas debido a incertidumbres en las leyes aplicables a las prendas. El proceso de ejecución de créditos no garantizados usualmente dura 1½-3 años (más, en algunas jurisdicciones), aunque existen procedimientos para toma acelerada de decisiones, resolución de conflictos y arbitraje. Las ejecuciones de garantías reales duraban en promedio 12-15 meses, pero ahora promedian 3-6 meses bajo los regímenes de ejecución extrajudicial. En 1995, la Argentina puso en vigencia una nueva y más moderna ley concursal. Después de casi siete años de experiencia, algunas debilidades legales e institucionales persisten: (i) los acuerdos preconcursales son difíciles en la práctica; (ii) el régimen unificado de insolvencia causa severos problemas en la interpretación judicial de varias normas legales; (iii) un campo de juego desparejo desalienta las reorganizaciones; (iv) la falta de especialización concursal de los jueces impide su actuación eficaz y uniforme en los grandes centros comerciales; y, (v) hay una percepción de que en los síndicos falta objetividad y suficiente capacitación como para manejar complejos casos concursales de reestructuración empresaria. Las quiebras duran 1-5 años (dependiendo de su complejidad), mientras que los concursos preventivos promedian 1½-2 años en jurisdicciones con jueces especializados (Mendoza, Córdoba), y 2-3 años en el resto. Para mejorar inmediatamente el sistema, debería adoptarse un nuevo mecanismo preconcursal para lidiar con los niveles sistémicos de crisis empresarial. A mediano plazo, otros aspectos legales e institucionales deberían mejorarse. 1 Gordon Johnson, Team Leader (Senior Counsel, LEGPS), y Adolfo Rouillon (Consultant, LEGPS). I. INTRODUCCION 1. La evaluación del sistema argentino de insolvencia y de derechos de crédito fue realizada siguiendo una iniciativa conjunta FMI-Banco Mundial sobre observancia de stándares y códigos ("ROSC") en conexión con una misión del Banco Mundial efectuada del 13 de febrero al 1 de marzo de 2002 a fin de revisar la suficiencia de los mecanismos de solución de deudas para enfrentar la actual crisis. La evaluación se llevó a cabo usando los Principios y Líneas Rectoras del Banco Mundial para los Sistemas Efectivos de Insolvencia y de Derechos de Crédito ("Principios").2 2. En esta evaluación, las conclusiones están basadas en la revisión de la Ley de Concursos y Quiebras 24.522 ("LCQ"), las leyes que tratan la creación, registración y ejecución de los créditos con garantías (e.g., Código Civil, Código de Comercio, Códigos Procesales en lo Civil y Comercial), otras normas relevantes, la Ley de Emergencia 25.563 y la recientemente promulgada Ley 25.589. A más de revisar la legislación, regulaciones e información relacionada, las conclusiones en esta evaluación se apoyan en un amplio rango de entrevistas a través del país, con personas e instituciones interesadas en la materia, en el sector público y privado. II. DESCRIPCION DE LA PRACTICA DEL PAIS 3. Los mecanismos legales para solución de deudas (e.g., procesos de ejecución individual y procesos concursales) favorecen la confianza comercial y la previsibilidad al permitir de modo más preciso a los mercados el apreciar, manejar y resolver el riesgo de la falta de pago. Las instituciones financieras confían en la efectividad de los derechos de crédito para reducir el deterioro del valor de los activos y promover el acceso general al crédito. En tiempos de crisis económica, estos sistemas también sirven como válvulas de seguridad para las crisis empresarias al establecer medios para la eficiente rehabilitación de las empresas viables y la preservación de puestos de trabajo; así también, cuando las empresas no son viables, los procesos de ejecución y de liquidación ofrecen un medio para la rápida transferencia de los activos a operadores eficientes del mercado. Estos sistemas también generan equilibrio en las relaciones comerciales, a través de incentivos que alientan la conducta y la administración empresaria responsable, a la vez que proveen desincentivos que sancionan a los deudores y a sus directivos carecientes de disciplina financiera o a quienes se comportan irresponsablemente. De este modo, ellos constituyen una piedra angular de la confianza comercial y son la base para la sólida administración y resolución del crédito. 4. En años recientes, los mecanismos para recupero de deudas y para la ejecución de créditos, con o sin garantías, han funcionado relativamente bien pese a que hay claro margen para su mejoría. Empero, la puesta en vigencia de la Ley de Emergencia Productiva y Crediticia 25.563 revirtió la eficiencia ganada hasta 2 World Bank, Principles and Guidelines for Effective Insolvency and Creditor Rights Systems (April 2001) . ahora y sesgó el entorno legal de modo excesivo a favor de los deudores, creando un seguro refugio corporativo que habría catalizado la muerte del crédito. Esa ley prevalecía sobre jurisprudencia consolidada y de larga data que apoyaba la previsibilidad de las relaciones comerciales, y revertía los principios que guían la administración empresaria. Mientras la ley de emergencia comprensiblemente intentaba estabilizar al sector empresario contra su rápido deterioro, lo hacía a expensas del sector que provee el crédito y el capital que alimentan el motor del crecimiento de la economía moderna. Con un período de gracia que, de hecho, llegaba a los diez meses, el deudor empresario tenía poco o ningún incentivo para pagar sus deudas (aunque pudiera hacerlo) o para entablar voluntariamente negociaciones colectivas. Para las instituciones financieras, algunos de los más serios reveses bajo la nueva ley eran: · Creación de una amplia moratoria que suspendía las ejecuciones en los procesos concursales, casi todas las ejecuciones individuales y algunas medidas precautorias. · Derogación del artículo 48 de la ley concursal (el "salvataje" o "cramdown" argentino), como consecuencia de lo cual los acreedores y terceros resultaban impedidos de negociar un acuerdo preventivo con los acreedores de la sociedad concursada. · Erosión del efecto y la extensión de las garantías previamente otorgadas a los acreedores. 5. El 16 de mayo de 2002 fue puesta en vigencia la nueva Ley 25.589, la que tiene un impacto significativo sobre la legislación concursal y los derechos de los acreedores. Esta ley derogó la mayoría de las medidas de emergencia de la Ley 25.5633 y modificó los artículos 10 y 16 de misma. Al mismo tiempo, la Ley 25.589 puso nuevamente en vigencia disposiciones de la Ley 24.522 suspendidas o derogadas4 por la Ley 25.563, y también introdujo algunas nuevas disposiciones a la Ley 24.5225 La derogación de casi todas las disposiciones moratorias de la Ley 25.563 tiene el efecto inmediato de reinstalar el previo status quo en el marco legal para la ejecución de los derechos de los acreedores. Vale destacar, sin embargo, que las extensiones de plazos otorgadas por los jueces durante el período en el cual tuvo vigencia la versión original de la Ley 25.563, permanecerán como derechos consolidados de la parte beneficiada por esas medidas de emergencia. La nueva Ley 25.589 es un avance significativo para restaurar la nivelación del campo de juego de las relaciones acreedores-deudores. También provee algunas interesantes reglas nuevas al sistema argentino de insolvencia, las que deberían ser seguidas de otras y más refinadas reformas en los próximos pasos del proceso de reformas. 3Los artículos 2 a 9, 11, 15 y 21 de la Ley 25.563 fueron derogados. 4Los artículos 50, 51 y 55 de la Ley 24.522 fueron repuestos sin modificaciones. Los artículos 39, 43, 48, 49, 52, 53, 69, 72, 73, 75, 76 y 190 de la Ley 24.522 fueron repuestos con algunas modificaciones. 5Las nuevas disposiciones son los artículos 32 bis y 45 bis. A. DERECHOS DE CRÉDITO Y PROCESOS DE EJECUCIÓN 6. El ambiente legal argentino para los derechos de crédito y la ejecución de las deudas ha sido razonablemente efectivo en años recientes, tanto para los créditos garantizados como para los sin garantía. Los Códigos de Procedimientos en lo Civil y Comercial regulan la ejecución de los créditos sin garantías. Hay un Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial de carácter nacional, aplicable a los casos que tramitan en la justicia federal, y en la Ciudad de Buenos Aires en la justicia civil y en la justicia comercial. También existen Códigos de Procedimientos en lo Civil y Comercial para cada una de las 23 provincias argentinas. No obstante, las reglas sobre ejecución de créditos sin garantías no son significativamente diferentes a través de los 24 códigos. 7. A los fines de su ejecución, los créditos sin garantía pueden clasificarse en: aquellos a los que la ley reconoce acción ejecutiva, y los que no tienen ese derecho procesal de ejecución. El proceso ejecutivo tiene un número de ventajas para las acreencias habilitadas a utilizarlo, incluyendo el acceso a un procedimiento expeditivo de carácter sumario.6 Los créditos no habilitados para la ejecución deben seguir para su recupero un proceso (más prolongado) de conocimiento pleno, en el cual todas las defensas y toda clase de medios de prueba están disponibles para el deudor. Estos procesos usualmente duran en promedio 1 ½ - 3 años (más, en ciertas jurisdicciones), aunque existen procedimientos para toma acelerada de decisiones, resolución de conflictos y arbitraje. 8. El marco legal para los créditos garantizados es en buena medida completo, aunque las leyes aplicables a las prendas son algo anticuadas para garantías sobre activos intangibles. El derecho argentino permite una variedad de garantías ­ consideradas derechos reales- que otorgan a su titular el derecho a reclamar una preferencia o privilegio especial y el acceso a un proceso acelerado de cobro (procesos ejecutivos). Las garantías más comúnmente utilizadas incluyen: (i) hipoteca o derecho real de garantía sobre inmuebles; (ii) prenda sobre bienes muebles, la cual comprende a la prenda común y a la prenda con registro; (iii) warrants, que otorgan un derecho real de garantía sobre mercaderías depositadas en casas de depósito especialmente autorizadas; (iv) debentures con garantía real, regulados en la Ley de Sociedades 19.550, y en las Leyes de Obligaciones Negociables 23.576 y 23.962; (v) hipoteca y prenda naval; (vi) hipoteca aeronáutica. Además, se pueden obtener garantías a través del leasing (Ley 25.248) y del fideicomiso de garantía (Ley 24.441). 6El proceso ejecutivo acarrea ventajas al actor, entre ellas: (1) el derecho a obtener medidas cautelares sin contracautela (art. 531); (2) severa restricción a las excepciones oponibles por el demandado (art. 544); (3) el demandado tiene la carga de la prueba de los hechos extintivos de la obligación (art. 549); (4) el derecho de apelar es restringido (art. 554); y (5) derecho de ejecutar inmediatamente la sentencia, aún apelada, prestando fianza suficiente (art. 555). La sentencia del juicio ejecutivo tiene carácter provisional, estando el deudor habilitado a promover un juicio ordinario posterior en el cual puede alegar todas las defensas que no fueran argumentables en el proceso ejecutivo (art. 553). 9. El sistema para constituir y registrar las hipotecas es caro, especialmente en las jurisdicciones en las cuales las autoridades locales (provinciales) cobran impuestos de sellos. La ausencia de un único Registro de la Propiedad, de carácter nacional, así como la pluralidad de Registros Públicos de Comercio, hacen difícil y costoso el acceso a la información. Para ser legalmente válida, una hipoteca debe (i) ser constituida por escritura pública otorgada por el deudor y el acreedor ante un escribano público en la Argentina; (ii) describir totalmente el bien y su número de inscripción en el Registro de la Propiedad con jurisdicción sobre el inmueble; y (iii) ser inscripta en el Registro de la Propiedad competente. Cualquier adición o cambio a la hipoteca requiere una escritura pública firmada por las partes, y la inscripción en el Registro de la Propiedad. Los mencionados Registros son locales y cada provincia, así como la ciudad de Buenos Aires, lleva su propio Registro. 10. Las prendas sobre bienes muebles se inscriben en un registro nacional llamado Registro Nacional de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios. Ese registro tiene oficinas en todas las ciudades argentinas importantes (unas 270 oficinas para prendas y alrededor de 700 registros automotores). Las prendas de patentes y marcas deben además inscribirse en el Registro Nacional de la Propiedad Intelectual. Las prendas sobre acciones se inscriben en el Registro Público de Comercio y también deben registrarse en los libros de la sociedad respectiva. Las hipotecas navales y aeronáuticas se inscriben en registros especiales. 11. Los créditos con garantías reales están habilitados para promover procesos ejecutivos. Las ejecuciones de garantías reales duraban en promedio 12-15 meses, pero ahora promedian 3-6 meses bajo los regímenes de ejecución extrajudicial. En los procesos concursales, los acreedores con garantías reales tienen: (a) derecho de requerir la venta del bien asiento de la garantía, mediante especiales procedimientos particularmente estrictos; (b) prioridad especial sobre el producido de esa venta; y, (c) ius persequendi si el bien asiento de la garantía ha sido transferido a un tercero. En principio, estos acreedores no pueden, por sí, tomar posesión del bien garantizado. Los acreedores garantizados y los con garantías reales están particularmente protegidos bajo la legislación concursal, y la jurisprudencia ha reconocido consistentemente estos derechos. En períodos de alta inflación, los créditos con garantías reales fueron de los primeros a los que se reconoció derecho a la indexación, por vía legislativa y jurisprudencial. La LCQ otorga privilegio especial a los créditos garantizados con: (i) hipoteca; (ii) prenda; (iii) warrant; (iv) debentures y obligaciones negociables con garantía especial o flotante; (v) hipoteca naval; e (vi) hipoteca aeronáutica. B. MARCO LEGAL PARA LA INSOLVENCIA EMPRESARIA 12. El marco legal argentino para la insolvencia está razonablemente integrado con el sistema legal y comercial en general. En 1995, la Argentina introdujo una nueva y más moderna legislación concursal que contempla procedimientos de liquidación y de reorganización.7 La ley se aplica a las personas físicas y a las personas jurídicas. 7Ley de Concursos y Quiebras ("LCQ"), No. 24.522. También se aplica a las sociedades en las cuales el Estado es parte. La Ley de Entidades Financieras 21.526, del 14 de febrero de 1997 (modificada por Leyes 24.144, 24.485, 25.562, y Decreto No. 214/02) establece significativas modificaciones a la legislación concursal para la liquidación de los bancos e instituciones financieras insolventes. La Ley de Ejercicio de la Actividad Aseguradora 20.091, del 7 de febrero de 1973, establece ligeras modificaciones a la legislación concursal respecto de la liquidación de las aseguradoras insolventes. Ni los bancos insolventes, ni las aseguradoras en igual situación patrimonial, pueden peticionar concurso preventivo. La Ley de Régimen Especial de Administración de las Entidades Deportivas con Dificultades Económicas No. 25.284, del 25 de julio de 2000, establece un Fideicomiso de Administración con Control Judicial para las entidades deportivas en quiebra o concurso preventivo, modificando así varias reglas del régimen concursal común. Los fideicomisos regidos por la Ley de Fideicomiso 24.441, del 22 de diciembre de 1994, y las administradoras de fondos de jubilación y pensión, regidas por la Ley del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones 24.241, del 23 de septiembre de 1993, son entidades completamente excluidas del régimen concursal. 13. El proceso de quiebra tiene, en general, características modernas, pero ha sido marcado por ineficiencias. La LCQ establece procesos para la liquidación (quiebra) y la reorganización (concurso preventivo), permitiendo la conversión de uno en el otro. La petición de quiebra puede ser formulada por el deudor (voluntaria) o por un acreedor (involuntaria o necesaria), o puede ser el resultado de la conversión de un frustrado intento de reorganización.8 El fundamento para abrir el concurso es un test de liquidez o flujo de fondos, y el peticionario debe demostrar la cesación de pagos (definida como imposibilidad de pagar las deudas, cualquiera sea su naturaleza y las causas del incumplimiento). La declaración de quiebra o la apertura del concurso preventivo automáticamente suspenden las acciones individuales de contenido patrimonial contra el deudor. Además, se suspende el curso de los intereses. La quiebra concluye por uno de estos tres modos: (a) En los casos en los cuales no hay activos, el síndico solicita al juez la clausura del proceso y el caso se cierra por ese motivo ("clausura por falta de activo"); (b) Cuando el deudor ha obtenido el consentimiento unánime de sus acreedores ("avenimiento"); y, (c) Después de la venta de todos los bienes en licitación, remate, privadamente o de otra manera llevada a cabo para lograr el máximo producto a fin de distribuirlo a los acreedores. Pese a que la ley establece que las enajenaciones en la quiebra liquidativa deben ser efectuadas dentro de los cuatro meses desde la apertura falencial ­un plazo de patente falta de realismo-, en la práctica el proceso suele llevar de uno a tres años, siendo su duración más extensa según la complejidad del caso. Hay discrepancias en las percepciones sobre la duración y sobre la cuantía de los pagos a los acreedores, aunque el porcentaje de pagos a los acreedores quirografarios es usualmente bajo. Sin duda, parte de la causa de las ineficiencias radica en los juzgados y en la ineficacia de los síndicos, mientras que otra parte puede atribuirse a la prolongada recesión que ha disminuido la liquidez del mercado. 8En casos excepcionales, la quiebra se declara como resultado de la extensión de otras quiebras preexistentes ("extensión de la quiebra"). 14. El concurso preventivo es razonablemente moderno y, a grandes rasgos, consistente con las mejores prácticas; con ineficiencias principalmente atribuibles a problemas en su instrumentación. Sólo el deudor puede solicitar el concurso preventivo. La petición de concurso preventivo es considerada evidencia suficiente (confesión del deudor) del estado de cesación de pagos. El deudor conserva la posesión de sus bienes y continúa con la administración de su empresa bajo la vigilancia del síndico. El deudor tiene prohibido realizar actos a título gratuito; y no puede realizar sin autorización judicial actos que excedan la administración ordinaria del giro comercial. El deudor tampoco puede pagar créditos anteriores, ni alterar la situación de los acreedores por causa o título anterior a la presentación. La ley argentina contempla al concurso como un remedio para "prevenir" la quiebra, y abarca a todos los acreedores. Como en la quiebra, el concurso preventivo automáticamente impone la suspensión de las ejecuciones y de los juicios contra el deudor, con algunas excepciones. 15. Al solicitar el concurso preventivo, el deudor debe dar las razones de su situación económica, indicando la fecha en que comenzó su cesación de pagos y adjuntando un estado detallado de activo y pasivo. Este debe contar con dictamen de contador público. Asimismo, debe acompañar balances y una nómina de los acreedores con indicación de montos, causas y privilegios de los créditos. El deudor también debe indicar los procesos judiciales o administrativos en los cuales es parte. A través del concurso preventivo, el síndico tiene una función esencial para determinar el pasivo del concursado, ya que aquél recibe y examina los pedidos de verificación de los créditos formulados por los acreedores; y aconseja al juez a su respecto en el informe individual. El síndico también debe producir un informe general expresando su opinión sobre el valor probable de los activos, la administración de la empresa insolvente y otros temas. 16. El deudor puede dividir a sus acreedores en clases, lo cual debe satisfacer el test de razonabilidad para ser aprobado por el juez. El deudor tiene un período de exclusividad (30 a 60 días) durante el cual sólo él tiene derecho de hacer propuestas de acuerdo a los acreedores y de obtener las mayorías requeridas para su aprobación. El acuerdo debe contener cláusulas iguales para los acreedores dentro de cada clase, aunque se pueden hacer propuestas distintas a los acreedores de diferentes clases. También se admiten propuestas alternativas, pero cada acreedor debe optar en el momento de dar su adhesión a la propuesta. Los nuevos artículos 32 bis y 45 bis establecen reglas que permiten la verificación de los créditos de los tenedores de bonos y les permiten votar el acuerdo preventivo9. Una regla especial limita el derecho de voto de los acreedores vinculados al deudor ("insiders"). Si hay propuesta para acreedores con privilegio especial, éstos deben aprobarla por unanimidad. La aprobación del acuerdo por los acreedores con privilegio general y los quirografarios requiere: (a) mayoría simple de acreedores, en todas y cada una de las categorías; y, (b) que esos acreedores representen dos terceras partes del capital computable en cada categoría. Si es homologado por el juez, el acuerdo aprobado por las mencionadas 9Estas reglas no existían en la version original de la Ley 24.522. mayorías es obligatorio para las minorías disidentes de acreedores. Si el acuerdo no es aprobado, el juez debe declarar la quiebra. Excepción a esto es el caso de las sociedades por acciones, de responsabilidad limitada y otras, a las cuales se aplica el artículo 48 de la LCQ. Cuando el acuerdo propuesto por el deudor durante el período de exclusividad no es aprobado, el mencionado artículo 48 regula el salvataje de la empresa (también conocido como "cram down argentino") habilitando a los acreedores o terceros a adquirir la participación accionaria de la concursada si, y cuando, ellos llegasen a un acuerdo preventivo con los acreedores verificados en el concurso. El resultado de este procedimiento, si es exitoso y completo, será el cambio de la propiedad de la compañía. De acuerdo a la nueva versión del artículo 52 de la Ley 24.522, luego de su reforma por la Ley 25.589, el juez está autorizado a a aprobar el acuerdo preventivo aun cuando él no hubiera sido aprobado por una o más clases, cuando ciertas condiciones se hallan reunidas10. 17. La principal consecuencia de la aprobación del acuerdo es que todas las obligaciones con origen o causa anterior al concurso resultan novadas. El principal significado de esta regla es que el monto de la deuda se reduce definitivamente, incluso aunque el acuerdo no se cumpla y se declare la quiebra. Cuando el acuerdo se hubiera logrado fraudulentamente puede ser impugnado, dentro de los seis meses de su homologación, por cualquier acreedor comprendido en el acuerdo. Si el fraude se demuestra, el acuerdo se anula y se declara la quiebra del deudor. En caso de incumplimiento del acuerdo, el juez también declara la quiebra del deudor. 18. En el concurso preventivo, el comité de acreedores es un organismo de información y de consejo, que supervisa el cumplimiento del acuerdo por el deudor. En la quiebra, el comité controla la realización de los bienes. Como regla general, los privilegios se rigen sólo por la legislación concursal. El rango de los créditos en los concursos argentinos es el siguiente: (1) créditos con privilegio especial; (2) gastos de conservación y de justicia; (3) créditos con privilegio general laboral; (4) créditos con privilegio general, no laboral; (5) créditos quirografarios o comunes; (6) créditos subordinados; (7) créditos extranjeros postergados al saldo; (8) socios de la fallida. Si después de la satisfacción de todas las clases existe un saldo, debe devolverse al deudor. Debido a que en la quiebra de una sociedad ésta deja de existir, el dinero sobrante debe distribuirse entre los socios o los accionistas. C. MARCO REGULATORIO PARA LA INSOLVENCIA Marco Institucional y Capacitación 19. El marco regulatorio para los procesos concursales es en buena medida completo, aunque se ha relevado un número de ineficiencias existentes. La 10 Todas estas condiciones deben reunirse: (i) El acuerdo debe haberse aprobado por al menos una clase de acreedores quirografarios; (ii) Votación favorable de al menos el 75% del total de los créditos quirografarios; (iii) El acuerdo no discrimina contra la clase o clases disidentes; (iv) El pago asignado a todos los acreedores comprendidos en el acuerdo no es menor al monto que ellos recibirían en la liquidación. competencia en materia concursal es asignada por la LCQ al juez con competencia ordinaria. Ello excluye totalmente la competencia de los jueces federales en la materia. Los jueces provinciales son excluyentemente competentes en los concursos, y esa ha sido siempre la regla legal en el tema. El juez tiene roles significativos en la quiebra. Tanto en ella como en el concurso preventivo, el juez tiene la dirección del proceso. Como tales, los jueces concursales argentinos están facultados a usar su poder para investigar y reprimir el fraude, las actividades ilegales y el abuso del sistema concursal. 20. Muchas provincias han establecido Consejos de la Magistratura con el propósito de seleccionar los jueces, tratar cuestiones presupuestarias, temas disciplinarios y otros aspectos relacionados. Los jueces en lo comercial de la Capital Federal también están sujetos a un proceso de selección realizado por el Consejo Nacional de la Magistratura. Para el entrenamiento y la enseñanza permanentes de los jueces, muchas jurisdicciones tienen una escuela judicial o un centro de capacitación de jueces, funcionarios y personal judicial. En años recientes, algunas universidades han establecido programas de postgrado para abogados que desean postularse a cargos judiciales. 21. La ley concursal argentina no menciona la posibilidad de resolución consensuada de conflictos entre las partes. Los jueces y tribunales argentinos emiten sus decisiones con fundamentación, lo cual permite apreciar públicamente el desempeño judicial. Salvo en algunos excepcionales supuestos, los fallos no constituyen precedentes obligatorios para los casos futuros. Las normas de excusación y recusación de los jueces están establecidas en los Códigos de Procedimientos en lo Civil y Comercial. Hay códigos de ética para jueces sólo en algunas provincias, mientras otras están considerando su instrumentación. Marco Regulatorio para la Insolvencia 22. Según la ley concursal argentina, las cámaras de apelaciones desempeñan el rol de cuerpos reguladores y la superintendencia de los síndicos y otros funcionarios concursales tales como los estimadores, coadministradores y enajenadores. Las entidades profesionales no tienen específicas funciones legales de superintendencia o regulatorias sobre los sistemas de insolvencia o sobre los funcionarios concursales. Sin embargo, los Consejos Profesionales de Ciencias Económicas han reconocido la creciente importancia y complejidad del tema y han establecido estándares éticos, lineamientos de buenas prácticas y educación profesional continuada para sus miembros especializados en insolvencia. 23. El proceso de calificación para la selección de los síndicos así como la supervisión de su conducta y desempeño sigue siendo débil y no asegura la máxima integridad del sistema. A lo largo del concurso preventivo y de la quiebra, el rol del síndico es permanente. El síndico es designado por el tribunal de una lista de contadores que ejercen libremente su profesión. El síndico puede requerir asesoramiento legal designando un abogado al efecto. Solamente los contadores pueden ser síndicos, luego de cumplir varios requisitos exigidos por la ley. En consecuencia, los síndicos son profesionales privados que se enrolan en listas desde las cuales pueden ser designados en los concursos. La aceptación de los contadores de ser incluidos en las listas conlleva varios requisitos, y sus antecedentes profesionales son tenidos en consideración. Cada cuatro años, las cámaras de apelaciones confeccionan las listas de síndicos y luego supervisan su desempeño y comportamiento. Los candidatos pueden ser individuos o estudios de síndicos. Estos últimos deben ser designados cuando la importancia y complejidad del proceso así lo demanden. D. MANEJO DEL RIESGO CREDITICIO / ACUERDOS PRECONCURSALES 24. No existe un marco apropiado para los acuerdos preconcursales y estos no son ampliamente utilizados en la práctica por falta de incentivos oportunos. La LCQ contempla el reconocimiento judicial de un acuerdo extrajudicial obtenido por el deudor con sus acreedores ("acuerdo preventivo extrajudicial"). El remedio es utilizable tanto por los deudores insolventes como por aquellos que están aún en situación de preinsolvencia por dificultades económicas o financieras de carácter general. Un acuerdo preconcursal extrajudicial se rige por la legislación contractual y puede contener cualquier provisión que el deudor y los acreedores firmantes consideren convenientes. Después de la reciente reforma introducida por la Ley 25.589 a la Ley 24.522, un acuerdo judicialmente aprobado como acuerdo preventivo extrajudicial tiene los mismos efectos que un acuerdo preventivo obtenido dentro de un concurso preventivo. Como tal, él obliga a las minorías que no lo hubieran aprobado. Para obtenerse la aprobación judicial, el acuerdo extrajudicial debe estar conformado por mayoría de acreedores que representen las dos terceras partes del total del pasivo quirografario. No obstante, es obligatorio para todos los firmantes cualquiera fuera el resultado de la decisión judicial sobre su aprobación, a menos que las partes hubiesen acordado expresamente de otro modo. 25. La falta de incentivos apropiados (reglas sobre previsiones mínimas por riesgo de incobrabilidad, incentivos fiscales) tanto para el deudor como para los acreedores, así como otros factores tales como las ventajas que el deudor obtiene de ciertos efectos del concurso preventivo (suspensión automática de las ejecuciones, suspensión del curso de los intereses, obligatoriedad para las minorías del acuerdo aprobado por mayorías, etc.), explican el escaso uso que se ha hecho de los mecanismos preconcursales hasta tiempos recientes. Las modificaciones introducidas por la Ley 25.589 ­principalmente, la suspensión de las ejecuciones como resultado de la petición de aprobación judicial del acuerdo, y su fuerza obligatoria sobre las minorías disidentes cuando él es judicialmente aprobado- son avances significativos para obtener acuerdos preventivos preelaborados y tienen el potencial de incrementar su utilización en el futuro inmediato, especialmente si se desarrolla un nuevo marco legal apropiado para los acuerdos preconcursales. III. SUMARIO DE EVALUACIONES, HALLAZGOS Y CONCLUSIONES 26. El marco legal para la ejecución de los créditos con o sin garantías es en general consistente con los Principios. La prioridad ha de ponerse en los aspectos siguientes: · Los acreedores sin garantías encuentran dificultades en los procesos individuales de ejecución: (i) en la práctica, los procesos para obtener la sentencia no son realmente sumarios debido a que el deudor está habilitado para oponer diversas excepciones y para interponer apelaciones. Como consecuencia, los procesos de ejecución son muy largos e ineficientes; (ii) entablar una acción ejecutiva es costoso en la mayoría de las jurisdicciones, en especial en provincias donde las autoridades fiscales cobran tasas de justicia. Como el proceso de ejecución no es eficiente, muchos acreedores consideran más atractivo pedir la quiebra del deudor (la mayoría de las quiebras es pedida por los acreedores y no por el deudor). En los hechos, un ineficiente sistema de ejecución individual está interactuando de manera contraproducente con el sistema concursal. · Las leyes que rigen las garantías prendarias son algo anticuadas para las garantías sobre bienes intangibles. · La constitución y la inscripción registral de las hipotecas es cara, en especial en las jurisdicciones donde las autoridades locales (provinciales) cobran impuestos de sellos. · La ausencia de un único Registro de la Propiedad Inmobiliaria, así como la pluralidad de Registros Públicos de Comercio, hace difícil y costoso el acceso a la información. 27. El régimen argentino para la insolvencia empresaria es en general consistente con los Principios y está razonablemente integrado a los más amplios sistemas legales y comerciales del país, con las siguientes áreas que necesitan mejorarse: · El juez no tiene el poder de convertir el concurso preventivo en quiebra aun cuando exista evidencia concluyente de que la deudora no es una empresa viable. En los concursos de personas físicas, hay muchos casos reportados de abusiva utilización de la conversión de la quiebra voluntaria en concurso preventivo con el solo propósito y al mero efecto de postergar la realización de los bienes. · Varias inconsistencias existen entre las diferentes leyes que regulan las responsabilidades de los directores y administradores sociales. Además, en la práctica las responsabilidades no se efectivizan en la mayoría de los casos. Entre otros factores, ello puede atribuirse a: (a) las mencionadas inconsistencias legales; (b) la existencia de repetidas crisis sistémicas en los últimos 30 años; (c) la falta de apropiada información legal de los síndicos, que son reacios a promover acciones de responsabilidad, confirmando así una cultura de laxitud en cuanto a responsabilidades personales en los concursos; y, (d) la ineficiencia de la judicatura en orden a instrumentar o a hacer valer las responsabilidades por insolvencia, de manera notoria las del derecho penal. · Los requisitos de la presentación preventiva concursal son demasiado formales, excesivamente estrictos, y pueden impedir o frustrar los intentos de la reorganización en muchos casos. · En los concursos preventivos, la duración de la suspensión de las ejecuciones de los acreedores con garantías reales puede ser considerada algo corta para permitir el apropiado desarrollo de la fase de negociación del proceso preventivo. · Los acreedores raramente aceptan el nombramiento como miembros del comité debido a que temen incurrir en severas y no identificadas responsabilidades personales. · La ley establece que la venta de los activos en la quiebra se termine en cuatro meses desde la apertura falencial. Este plazo carece de realismo y en los hechos jamás se cumple. La duración de la liquidación depende del tipo de bienes y de la dificultad para su realización. Los casos sencillos usualmente toman un año, mientras que los más complicados pueden llevar varios años. Hay una opinión general de disconformidad sobre la duración de las quiebras así como acerca de los pobres porcentajes de distribución a los acreedores quirografarios. · Un relevante proyecto acreditado por la ISDA (International Swaps and Derivatives Association) para reformar la ley concursal en cuanto al tratamiento de las transacciones sobre derivados, swaps y opciones, ha sido aprobado por el Senado pero aún precisa ser aprobado por la Cámara de Diputados y promulgado por el Poder Ejecutivo. · La ley argentina no contempla una forma comercialmente sólida de asignar prioridad al financiamiento de las necesidades urgentes de la empresa en marcha en concurso preventivo. En la práctica, esas empresas tienen dificultad en obtener crédito, aunque quienes con posterioridad a la presentación proveen bienes y servicios (o inclusive préstamos) no resultan afectados por el concurso preventivo. · En circunstancias en las cuales el crédito de un acreedor con garantía real excede el valor del bien afectado a la garantía, la ley sigue tratando a ese acreedor como privilegiado especial a los efectos de la votación del acuerdo. De este modo, y a diferencia de los créditos quirografarios (que pueden ser reestructurados por decisión de una mayoría), la aprobación de cada uno de los acreedores privilegiados especiales se requiere aun para reestructurar la porción no garantizada de su crédito. Esto es discriminatorio respecto de los acreedores originariamente quirografarios. · La ley concursal argentina no establece ningún criterio significativo para aprobación del acuerdo basado en su carácter equitativo para acreedores de igual clase y en el reconocimiento de las preferencias relativas a las clases, y tampoco hay previsión legal sobre la posibilidad de postergar el acuerdo. · El trato de los créditos extranjeros así como el marco legal para las insolvencias transfronterizas es claramente no consistente con las actuales necesidades argentinas y con las mejores practicas generalmente reconocidas. Las reglas argentinas para los concursos transfronterizos son anticuadas y no sirven para regular efectivamente los casos de naturaleza internacional. Los principales y más comunes problemas de las insolvencias transfronterizas no tienen respuesta legal en el actual sistema concursal. 28. El marco legal para los acuerdos preconcursales es raramente usado en la práctica. La falta de incentivos apropiados (reglas sobre previsiones mínimas por riesgo de incobrabilidad, incentivos fiscales) tanto para el deudor como para los acreedores, así como otros factores tales como las ventajas que el deudor obtiene de ciertos efectos del concurso preventivo (suspensión automática de las ejecuciones, suspensión del curso de los intereses, obligatoriedad para las minorías del acuerdo aprobado por mayorías, etc.), explican el escaso uso de los mecanismos preconcursales hasta tiempos recientes. Las modificaciones introducidas por la Ley 25.589 ­principalmente, la suspensión de las ejecuciones como resultado de la petición de aprobación judicial del acuerdo, y su fuerza obligatoria sobre las minorías disidentes cuando él es judicialmente aprobado- son avances significativos para obtener acuerdos preventivos preelaborados y tienen el potencial de incrementar su utilización en el futuro inmediato, especialmente si se desarrolla un nuevo marco legal apropiado para los acuerdos preconcursales. 29. Los juzgados con competencia concursal están sobrecargados en la mayoría de las jurisdicciones. Cuatro años y medio de recesión económica han producido un significativo aumento de las insolvencias empresarias. Esta situación, y el constante incremento del número de concursos de personas físicas (consumidores) desde los años ochenta cuando entró en vigencia un régimen concursal unificado (casi idéntico para consumidores y empresas), han causado la sobrecarga de los juzgados en la mayoría de las jurisdicciones: · Los juzgados en los grandes centros comerciales tienen significativa acumulación de casos concursales y la efectiva duración de ellos va más allá de los términos establecidos por la ley. Sin embargo, en los concursos preventivos los juzgados con competencia concursal especializada de Mendoza cumplen los términos de la ley. Tanto en Córdoba como en Mendoza, la percepción general es que la especialización de los jueces ha incrementado significativamente su eficiencia en los procesos concursales. · La composición y la misión de los Consejos de la Magistratura, así como los resultados obtenidos, varían grandemente entre las diferentes jurisdicciones. En muchos casos, el proceso de selección de los jueces exhibe un número de defectos (e.g., la composición del los consejos de la magistratura y el carácter no obligatorio de sus recomendaciones; los debates dentro del consejo no son abiertos al público; la influencia política a favor de ciertos candidatos, ejercida por algunos miembros de los consejos; y la falta de claras y objetivas reglas para la evaluación y el examen de los postulantes). · La capacidad de los juzgados, su desempeño y servicios, no son medidos de acuerdo a normas estandarizadas. Como regla, los fallos no constituyen precedentes obligatorios para los casos futuros. Esta es la regla en la mayoría de los países de derecho continental europeo, pero frecuentemente ocasiona inconsistencias en la aplicación de la ley. En los procesos concursales, los jueces argentinos son usualmente reacios a acudir a técnicas de resolución consensuada de los conflictos. · En algunas jurisdicciones provinciales argentinas, los usuarios del sistema expresan quejas acerca de indebidas influencias políticas sobre los jueces así como sobre algunas cuestiones de corrupción. · Observadores informados también se quejan de la falta de objetividad, información legal y capacitación exigible a los síndicos para manejar complejos procesos preventivos concursales. Además, muchos acreedores se quejan de que en los concursos preventivos los síndicos a menudo actúan en colusión con el deudor. IV. MEDIDAS RECOMENDADAS 30. Plan de acción recomendado Recomendaciones para los pasos inmediatos: · Adopción de un nuevo mecanismo legal en el tiempo más temprano posible instituyendo un marco consensual de negociación extrajudicial de acuerdos preconcursales, el cual sea adoptado por un Decreto de necesidad y urgencia (o un Decreto por delegación de poderes), o por Ley si ella pudiera ser rápidamente aprobada por el Congreso. El nuevo mecanismo legal para acuerdos preconcursales sólo se aplicará a los casos de insolvencia de personas jurídicas y no a los consumidores ni a ninguna otra clase de personas físicas insolventes. · El nuevo mecanismo legal debería también (y solamente) establecer las reformas más urgentemente necesarias al sistema concursal, que sean esenciales y factibles de introducir por Decreto (o por Ley si ella pudiera ser aprobada por el Congreso dentro del plazo mencionado), dejando otras importantes pero no tan urgentes reformas para una próxima etapa del proceso de reforma legislativa. · Para los componentes fundamentales de un ambiente funcional para los acuerdos preconcursales, ver el Anexo II. · Además, algunos de los componentes del mecanismo inmediato deberían incluir lo siguiente: · Acelerar los tiempos para resolución de las deudas de modo que los deudores no puedan escudarse de los acreedores por períodos extensos de tiempo. · Revisar las leyes fiscales y regulatorias, regulaciones bancarias (especialmente clasificación de deudores y previsiones mínimas por riesgo de incobrabilidad), garantías y toda otra legislación relacionada, en orden a remover los impedimentos para reestructuración empresaria y para crear adecuados y fuertes incentivos a los mecanismos preconcursales. · Adoptar expeditos y simplificados procedimientos de verificación de los créditos en todos los procesos concursales. · En los concursos preventivos, autorizar al juez a extender la suspensión de las ejecuciones de los acreedores con garantías reales, caso por caso y hasta un plazo máximo de seis meses. · Dar al juez el poder de convertir el concurso preventivo en quiebra cuando exista evidencia concluyente de que el deudor no es una empresa viable. · Alentar el efectivo funcionamiento de los comités de acreedores, mediante: (a) Aclaración de las responsabilidades de las personas designadas miembros de esos cuerpos; (b) Otorgamiento a los acreedores de la facultad de remover al síndico sin causa después de iniciados los procedimientos; y, (c) Disposición de que los honorarios de los comités de acreedores sean pagados por el deudor en el concurso preventivo y del producto de la liquidación en la quiebra. · Establecer patrocinio letrado obligatorio para el síndico, a través de la designación por éste de un abogado para actuar conjuntamente con él en todos los estadios de los procesos concursales. Los honorarios del abogado del síndico deberían ser considerados gastos de administración y de justicia, y ser pagados por el deudor en los concursos preventivos y del producto de la liquidación en las quiebras. · Limitar los honorarios judiciales en los casos con significativos montos de activos y/o pasivos. A ese fin, la reforma ya introducida por el artículo 14 de la Ley 25.563 al artículo 266 de la Ley 24.522 es un primer paso que debería ser seguido de una más detallada escala de honorarios a introducir como reformas a los artículos 265 a 272 de la LCQ. · Las provincias con grandes centros comerciales así como la ciudad de Buenos Aires deberían considerar los beneficios de adoptar juzgados concursales especializados. Crear nuevos juzgados ciertamente encontraría dificultades presupuestarias imposibles de superar en estos tiempos y, además, un largo proceso de selección de los nuevos jueces por el Consejo de la Magistratura. Una solución más rápida sería dividir la competencia de los actuales jueces comerciales, asignando los futuros casos concursales empresarios a algunos de estos jueces (quienes así actuarían como jueces especializados en concursos) y el resto de los casos comerciales a los restantes jueces. Una solución a ser considerada para enfrentar las estrecheces presupuestarias sería adoptar un enfoque nacional que llevara los concursos empresarios a la justicia federal, dejando a la competencia de los juzgados provinciales los concursos de las personas físicas. · Adoptar como ley a la Ley Modelo de UNCITRAL sobre Insolvencia Transfronteriza. · Instrumentar y poner en marcha el Registro Nacional de Concursos y Quiebras (artículos 295 y 296 de la Ley 24.522). Recomendaciones para el enfoque de mediano plazo: 31. Reformas al marco legal e institucional para los derechos de crédito: · Hacer expeditos los mecanismos judiciales para ejecución de los créditos sin garantías. Ellos deberían ser rápidos y económicos. Asimismo, los métodos de ejecución deberían incluir mecanismos sumarísimos para obtener la sentencia cuando no hay real y sustancial disputa acerca de la deuda (procesos monitorios), como también una rápida audiencia previa a la entrega de los bienes si fuera apropiado. · Establecer juzgados con exclusiva competencia en ejecuciones (jueces o juzgados de ejecuciones individuales) en las ciudades que son grandes centros comerciales. · Urgir la consideración por el Congreso del Proyecto de ley sobre garantías mobiliarias. · Crear un económico, eficiente y centralizado sistema de información para toda clase de registros locales (Registros de la Propiedad Inmueble y Registros Públicos de Comercio). 32. Adoptar mayores reformas al régimen concursal, considerando los siguientes rasgos: · Regímenes legales separados para consumidores (personas físicas) y para empresas insolventes (personas jurídicas). El régimen de insolvencia para consumidores debería: (a) Contemplar procedimientos simples con términos abreviados; (b) Clarificar las relaciones de las reglas concursales con las normas del derecho de familia (sociedad conyugal, alimentos, bien de familia, cuestiones sucesorias, etc.); (c) Definir la composición del activo liquidable en la quiebra y de los bienes exceptuados de desapoderamiento; (d) Claramente regular la descripción y alcance del efecto liberatorio de las obligaciones por quiebra ("discharge"), así como las excepciones a dicho efecto de extinción obligacional; (e) Eliminar la posibilidad legal de convertir la quiebra voluntaria en concurso preventivo. · Simplificar el régimen legal de responsabilidades de los directores y administradores sociales, y armonizar las diferentes reglas que rigen este tema, principalmente en la ley concursal y la ley de sociedades comerciales. · Posibilitar a los deudores tener fácil acceso a los concursos preventivos, evitando formalísticas, antieconómicas y excesivamente estrictas previsiones legales para la petición inicial del proceso preventivo concursal, mediante: (a) La eliminación de los dictámenes contables establecidos en el artículo 11 inc. 3 e inc. 5 de la LCQ; (b) Una reforma legal que ordene al juez abrir el concurso preventivo cuando el deudor ha cumplido la mayoría de los requisitos formales del artículo 11 de la ley concursal, aun cuando no hubiese completamente satisfecho los mencionados requisitos. · Acelerar la sanción y promulgación de la reforma (ya aprobada por el Senado) de la legislación concursal, respecto del trato en las quiebras y concursos preventivos de los "swaps" y derivados. · Crear una prioridad legal para el repago del dinero prestado a la empresa luego del comienzo del concurso preventivo. · Proveer a la valuación del bien asiento de la garantía real del acreedor, desde el comienzo del procedimiento. Esto podría hacerse durante el proceso de verificación de créditos. Luego, a los acreedores con garantía real se les permitiría votar como quirografarios por la porción de su crédito que excediera el valor del bien afectado a la garantía. · Establecer claros criterios para aprobación del plan, basados en el trato equitativo de los acreedores de igual clase, el reconocimiento de las prioridades relativas entre clases de acreedores y la aceptación del plan por la mayoría. Debería crearse alguna norma para posibilitar la postergación de la reunión para decidir sobre el plan, permitiendo a los acreedores votar posteriores enmiendas al plan cuando estas modificaciones sean en su propio interés. · Claros criterios y estándares mínimos en la calificación y selección de los jueces, a fin de decidir sus nombramientos y de regir su conducta como magistrados. Los jueces deben ser seleccionados libres de influencias políticas y partidismos, clientelismos, conflictos de intereses y localismos. Las calificaciones personales y la experiencia deberían prevalecer sobre las consideraciones políticas. Un buen conocimiento de las prácticas comerciales y principios básicos de administración empresarial y finanzas, así como conocimiento específico de la legislación concursal, son los estándares mínimos deseables. · Reforzar la calidad y habilidades de los jueces, existentes o recién designados, a través del entrenamiento continuado. Las escuelas judiciales deben desarrollar programas enfocados en temas de utilidad práctica, enseñados con métodos de aprendizaje menos teóricos. Estas escuelas deberían proveer entrenamiento a los jueces, funcionarios y personal judicial. El entrenamiento debería incluir los más elaborados conceptos y técnicas sobre insolvencia, temas de derecho comercial relacionados, conceptos y técnicas de contabilidad y finanzas que sean importantes en materia concursal. El entrenamiento también debería enfocarse en técnicas para conducir investigación, administración de los juzgados y manejo de los casos. Debería ponerse énfasis en entrenar jueces como entrenadores. · Complementar la legislación concursal con reglas sensatas, predecibles y flexibles así como con regulaciones para mejor manejar los casos y simplificar los procedimientos. · El control y la administración del presupuesto de los juzgados, las finanzas internas, el personal, las instalaciones y el apoyo administrativo y técnico deben asignarse en la medida posible al sistema judicial, o ser regulados con sustancial injerencia del mismo. · Alentar el uso de técnicas alternativas de resolución de conflictos, tales como la mediación y el arbitraje, en la extensión que fuese posible en los procesos concursales. · Establecer recursos para hacer frente a las actitudes impropias, incluyendo procedimientos de recepción de denuncias y de investigación. Estándares escritos, líneas rectoras, dictámenes, procedimientos de queja y de investigación constituyen herramientas para enfrentar las actitudes impropias y deberían asignarse a una independiente y respetada autoridad judicial o dependiente de la judicatura. Deben diseñarse estándares éticos y el desarrollo de la ética debe ser prioritario en el entrenamiento judicial. Códigos de ética judicial deberían proyectarse con participación de los jueces. Además, un proceso para recibir denuncias del público debería establecerse. Un comité de jueces experimentados debería existir para aconsejar a sus colegas sobre temas éticos. · Mejorar la estructura legal y/o los recursos institucionales para solucionar el actual problema de la ineficiente supervisión de los síndicos por parte de las Cámaras de Apelaciones. A este fin, una alternativa sería proveer a dichas Cámaras de mejores recursos económicos y humanos para ejercer el rol de superintendencia de los síndicos. Otra alternativa es considerar la posibilidad y ventajas de establecer un ente regulador completamente nuevo para supervisión de los funcionarios concursales. · Establecer un examen de calificación en material concursal y requerimientos de educación continuada para los síndicos.