36550 研讨会文稿 di 东亚和太平洋地区持续性发展总局交通运输能源 和矿产分局 2007 年 1 月 世界银行 研究进行中 供公开讨论 中国的高速公路： 连接公众与市场，实现公平发展 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 本系列中的其他报告可以从网上获取，网址：www.worldbank.org/eaptransport 东亚及太平洋地区交通运输部系列工作论文 No.1: - 中国公路发展实现减贫 (2000) 东亚及太平洋地区交通运输部系列工作论文 No.2: - 中国基础设施中私营企业的参与—公路、供水、供电部门的问题和建议 (2003) 东亚及太平洋地区交通运输部系列工作论文 No.3: - 东亚地区的贸易和物流——发展日程 (2003) 东亚及太平洋地区交通运输部系列工作论文 No.4: - 中国：建立可持续发展的城市交通体制 (2006) 东亚及太平洋地区交通运输部系列工作论文 No.5: - 东帝汶的交通部门——优先行动要点和部门投资提议项目 (2005) 东亚及太平洋地区交通运输部系列工作论文 No.6: - 中国：在多运营商铁路环境中经济界面的管理 (2006) 2007 年 5 月 18 日 ii 中国的高速公路： 连接公众与市场，实现公平发展 东亚及太平洋地区交通运输部工作论文 No. 7 东亚和太平洋地区持续性发展总局交通运输能源矿产分局 2007 年 1 月 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 世界银行 东亚及太平洋地区持续性发展总局交通运输能源矿产分局 1818 H Street NW Washington, D.C. 20433, U.S.A. 电话: (202) 458-1876 传真: (202) 522-3573 网站: www.worldbank.org 世界银行出版物。 这份报告是世界银行工作人员在独立顾问的帮助下完成的。报告中的发现、解 读和结论，并不代表世界银行执行董事会或其所代表的国家的观点。 世界银行不保证本报告中数据的准确性。报告中的地图所使用的边界、颜色、 名称以及任何其他信息并不意味世界银行认可或接受任何地区或边界的法律地 位。 2007 年 5 月 18 日 ii 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 前言 应中国政府的请求，本报告旨在对中国高速公路网扩展所依托的机构与融资安排进行 评价。本报告的资料来源包括与国家以及省级政府机构的对话、政府发布的信息和补充材 料，以及一份由世界银行委托编写的背景研究报告。政府方面的核心研究团队受中国交通 部领导。 本文是在中国和蒙古交通运输部联络官和首席交通运输专家 Graham Smith 的领导 下完成的。包括 Christopher R. Bennett，Aurelio Menendez 和 Alain Dube 在内的 中国交通运输组的成员参与了研究过程并提出了意见。东亚及太平洋地区部主任 Jitendra Bajpai 提供了技术指导。此外，许多审稿人为本文提出了宝贵意见，其中特别要感谢 Jean-Marie Braun, Robin Carruthers 和 Clell Harral. 2006 年 6 月，Wood 国际有限公司的 W. Greg Wood 完成了背景研究报告《中华 人民共和国：中国高速公路的回顾研究》。报告提供了大量的统计数据和分析，并回顾了 相关政府政策。2006 年 5 月 25-26 日在北京召开的一个研讨会上具体讨论了报告内容， 参加研讨会的有中国交通部、国家发改委和部分省政府的代表、著名研究员和学者、亚洲 开发银行以及美国和日本的客座发言人。 世界银行团队在此要感谢中国政府尤其是交通部的工作人员在本文的写作过程中给予 的帮助和支持，同时也向参与了北京研讨会的美国交通运输研究委员会、美国州际公路和 交通运输协会和日本高速公路控股公司表示感谢。 2007 年 5 月 18 日 iii 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 缩略语 BOT 建设-运营-转让 CATS 交通部科学研究院 CHRB 中国公路研究委员会 EIRR 经济内部收益率 GOC 中国政府 IFI 国际金融机构 MOC 交通部 NDRC 国家发展与改革委员会 NEN 国家高速公路网 NTHS 国道主干线系统 PCD 省交通厅 PDRC 省发展与改革委员会 RMB 人民币 TPRI 交通部规划研究院 TRB 美国交通运输研究委员会 2007 年 5 月 18 日 iv 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 目录 1 中国高速公路发展的成就 ..................................................................... 1 1.1 绪论：中国高速公路的发展 .......................................................... 1 1.2 高速公路网的扩展 ..................................................................... 1 1.3 未来的挑战和机遇 ..................................................................... 4 2 高速公路规划和经济绩效 ..................................................................... 5 2.1 规划过程 ................................................................................ 5 2.2 发展贡献：宏观角度 ................................................................... 7 2.3 经济绩效：微观角度 ................................................................... 9 2.4 下阶段公路发展的前景 ...............................................................10 3 融资方法和机会 .............................................................................. 11 3.1 可持续资产管理的融资需求 .........................................................11 3.2 下一投资阶段的融资挑战 ............................................................12 3.3 私营部门融资和公共/私营部门合作 ................................................13 3.4 通行费和收费方式 ....................................................................14 3.5 燃油税 ..................................................................................16 4 管理和运营的挑战............................................................................ 18 4.1 加强高速公路运营 ....................................................................18 4.2 货车超载 ...............................................................................18 4.3 交通安全 ...............................................................................21 4.4 货车规章制度 ..........................................................................22 4.5 中国的交通技术基础 ..................................................................22 5 前景展望....................................................................................... 24 5.1 关键政策和运作 .......................................................................24 5.2 世界银行可提供支持的潜在领域 ....................................................27 6 参考文献....................................................................................... 28 附件 A：地图........................................................................................ 31 附件 B: 电子收费系统比较........................................................................ 33 2007 年 5 月 18 日 v 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 1 中国高速公路发展的成就 1.1 绪论：中国高速公路的发展 1. 中国过去十五年来在经济增长和减贫上取得了举世瞩目的成就。其重要成就之一是基 础设施，尤其是交通基础设施的发展。中国各种交通模式的网络都得到了扩展，为今后更远大 的发展目标提供了必要的基础设施保障。道路交通的重要性不言而喻，在过去的十年间，道路 交通在所有陆路运输中（不包括管道和水运）的份额大幅提高，旅客周转量从 45%增加到了 60%，货物周转量从 24%增加到了 30%。道路运输系统为中国经济和社会的持续发展做出 了巨大的贡献。 2. 在第八、第九和第十个五年计划期间，即 1990 年到 2005 年期间，中国建成了大约 中国建成了一个空 41,000 公里收费高速公路，其主体构成了国道主干线系统，将进一步扩展为 85,000 公里的 前的高速公路网。 “国家高速公路网”。同时，也对大约 400,000 公里的地方和乡镇公路进行了改造。表 1 显 示了各等级公路增加的公里数。能够取得这一成就要归功于每年超过 400 亿美元的投资，其 中大约有三分之一直接用于高速公路网的发展。 表 1: 各等级公路网的增长 各公路等级的公里数（单位：千公里） 年 总计 高速公路 一级公路 二级公路 三级公路 四级公路 等外公路 1 1985 942 0.0 0.4 21.3 128.5 456.3 336.0 1990 1,028 0.5 2.6 43.4 169.8 524.8 287.2 1995 1,157 2.1 9.6 84.9 207.3 606.8 246.2 2000 1,403 16.3 20.1 152.7 276.7 750.3 186.7 2004 1,871 34.3 33.5 231.7 335.3 880.9 354.8 数据来源：国家发改委综合运输研究所，2005 年 10 月 22 日 。 注: 1 2000 年公路普查后，对等外公路的长度进行了调整。 3. 在这一史无前例的高速公路网扩展的同时，一级和二级公路在中央政府和全国 31 个省 （区、市）的协作努力下持续发展。还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内大规模提高 其道路资产基数。这些公共建设工程同时，帮助发展了一系列融资、管理、建设和道路运营等 支持性技能。 1.2 高速公路网的扩展 4. 过去二十年，中国公路网的扩展要归功于公共资金投入的快速增长，包括绝对数量上 的增长，以及公路在交通基础设施总投资中所占份额的增加（见表 2）。 2007 年 5 月 18 日 1 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 表 2: 交通固定资产投资 年 投资 2000 2001 2002 2003 2004 交通固定资产投资（单位：十亿美元） 41.5 47.7 55.0 61.3 76.1 1. 按使用方向分类 1.1 港口和其他沿海建设 2.4% 3.2% 3.1% 4.9% 5.5% 1.2 内河建设 1.6% 1.3% 0.9% 1.1% 1.2% 1.3 公路建设 68.9% 69.1% 72.1% 74.8% 76.3% 1.3.1 重点公路 1/ 32.2% 29.7% 29.1% 27.4% 28.4% 1.3.2 其他道路网 27.6% 30.1% 32.0% 31.0% 27.7% 1.3.3 县乡公路 9.1% 9.3% 11.1% 16.5% 20.2% 1.4 铁路 23.5% 23.2% 21.6% 16.7% 13.7% 1.5 其他 3.6% 3.2% 2.3% 2.6% 3.4% 2. 按资金来源分类 (铁路除外) 2.1 国家预算 12.4% 15.4% 19.3% 15.5% 14.3% 2.2 国内贷款 34.2% 38.4% 41.0% 41.3% 40.4% 2.3 外资 (主要来自国际金融机构) 3.7% 3.1% 2.7% 2.6% 1.3% 2.4 自筹资金和其他 2/ 49.8% 43.1% 37.0% 40.6% 44.0% 数据来源:《中国公路水路统计年鉴 2005》（Wood 2006）以及世界银行的数据 注: 1 重点公路通常是指高速公路，但是在一些西部省份，一级和二级公路也可能被列为重点公路。 2 自筹资金和其他资金包括省、县、地方乡镇和村庄的出资、私营部门以及任何二级和三级政府的债务。虽 然没有硬数据反映省政府和三级政府资助公路所举债务的程度，我们依然认定债务大约占这类投资的 60%，就整个公路网而言，整体的负债与资本比率大约为 2：1，这个比值是比较合理的。。 5. 中国高速公路迄今为止及规划中的投资与美国和日本过去的同等投资相当，并且已经 高速公路投资水平 与美国和日本相当 达到相同的规模。图 11显示了美日中三国在公路网建设的不同阶段以五年为周期的投资。美国 和日本都花了超过 40 年来建设其国家高速公路网；美国的建设始于五十年代中期，日本的稍 晚，大约滞后美国十年。两国在建设初期的人均国内生产总值都要高于中国，因此也更负担得 起如此规模的投资。中国的道路建设只有 20 年的历史，且主要集中在 1990 年后的十五年 间。 1 所有价值都采用美元，中国和日本的货币则按投资时通行的汇率换算为美元。 2007 年 5 月 18 日 2 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 160 140 美国 日本 120 中国 总投资（单位： 10亿美元） 100 80 60 40 20 0 资料来源: 根据 Wood (2006)中使用的《中国统计年鉴（2005）》和其他数据来源进行计算。 图 1: 高速公路投资等级的比较 6. 中国的投资规模与美国和日本高速公路网扩展初期的投资大体相当。在美国，支出不 断增长，并在六十年代末（第三个五年期间）达到了每五年 800 至 1000 亿美元，这个水平 在随后的三十年间趋于稳定。日本的支出在前 25 年保持低水平，但在第七个五年期间猛增到 了大约 1500 亿美元。这刚好是日本政府在九十年代末亚洲金融危机期间，利用基础设施投资 支持日本经济的时期。过了此最高点之后，支出水平又回落到每五年 1000 亿美元左右。 公路资产的增长已经超 7. 从 1990 年 以 来 ，中 国 公 路 资 产 的 整 体 平 均 增 长 速 度已 经 超 过 了 国 内 生 产 总值 过了国内生产总值的增 （GDP）的整体增长速度，并且帮助弥补了九十年代初期形成的基础设施缺口1。自 1998 年 长，从而弥补了基础设 以来，交通在基础设施上的支出已经超过了国内生产总值的 5% ，其中道路设施占了大约 施的差距 3.5%。2 8. 对美国州际高速公路开发经验的研究表明，当公路资产缺口存在时，公路投资的回报 率超过具可比性的私营部门的回报率。3 文字框 1: 中国高速公路网快速发展背后的关键因素 许多因素促成了中国高速公路网的快速发展，其中五个因素起了关键作用： ‰ 以五年规划为基础的清晰的长远发展规划； ‰ 中央政府投资力度不断加大，以及中国 31 个省（区、市）共同的努力； ‰ 通过自筹资金和国内/国外贷款，集中了中央和省级政府的资源； ‰ 大部分高速公路建设都属于新建工程，实施时对已有路网的影响不大； ‰ 大量来自原大型国企的有资质的建设公司和设计工程师，满足了空前的建设需求。 1 “基础设施缺口”指的是各等级公路现有公路资产基础和经济所需的资产基础之间的差别。 2 2005，国内生产总值进行了调整，纳入了服务业增长，因此增加了 17%。公路支出占了修正后的 GDP 的 3%。 3 基础设施缺口缩小后，今后的公路投资收益率也许会低于私营业的标准，甚至会达不到长期利率的底线。 2007 年 5 月 18 日 3 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 1.3 未来的挑战和机遇 中国道路基础设施 9. 过去十五年来的卓越成就引发了两组问题：(i) 促成高等级公路基础设施空前增长的关 发展的三支柱策略 键因素是什么；(ii) 为确保投资的可持续性并支持全国各省的公平发展，哪些问题亟待解决？ 这些因素和问题可以透过包含以下三大支柱的策略进行分析： ‰ 增强规划机制，明确下一阶段的高速公路投资； ‰ 新的融资框架，确保路网扩展和现有路网维护之间的可持续性和平衡性； ‰ 改善管理和运营体系，为公路使用者提供更好的服务，并在路网日趋扩展和成熟的同时， 维护好公路网资产。 10. 在高速公路网发展的中间阶段，有必要回顾目前取得的成就，确定中期可能会面临的 挑战和机遇。本文分析了一些关键因素和问题并在结论处提出了建议。中国政府可以考虑将这 些建议作为优先行动计划，世界银行也可以对此提供更多的支持。 11. 中国政府优先考虑以基础设施发展作为推动和刺激经济增长、实现公平发展的动力。世界 银行对此表示认同。中国政府希望从世界银行和其他国际金融机构获得小部分资金支持，而更 希望通过这一渠道获得公路设计和技术、施工和监理、环境及移民拆迁的评估以及减轻影响的 措施、融资方式和管理方法等先进的国际经验。 2007 年 5 月 18 日 4 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 2 高速公路规划和经济绩效 2.1 规划过程 中国的高速公路网 12. 中国的高速公路网在规划上采取中央和省级政府部门合作的方法，目标是将中国所有 是由中央和省级政 主要城市连接起来。这一过程确定了最重要的城市以及连接它们的最高效的网络。当前的国家 府共同规划的。 高速公路网规划是建立在 1992 年制定的“五纵七横”国道主干线的基础上，目前对应的是最 新的所谓“7918 网”规划（参见附件 A 的地图），包括 7 条首都放射线、9 条南北纵向线和 18 条东西横向线。 13. 在中央政府一级，交通部综合规划司从 2001 年开始设计“7918 网”规划，在设计 过程中听取了交通部各机构、研究院以及省交通厅的意见，并组织国际论坛，进一步收集了国 外专家和科研机构的建议。 规划要求将所有主 14. “7918 网”规划的策略是将放射线和纵横网格结构结合，以尽可能增加路网的覆盖面 要城市连接起来。 和连接性。根据这一总体策略，高速公路规划的目标是连接全国所有城镇人口超过 20 万的省 会和大中型城市，随着经济发展对公路交通依赖性的日益提高，为经济和社会互动提供便利。 在选择需要连接的城市（结点）的过程中，规划过程考虑了经济和交通目标（包括贸易、集装 箱货运和旅游业的需求），并对贫困地区和环境问题（如避开环境敏感地区）给予特别关注。 图 2 展示了这一过程。 15. 各省交通厅参与了“7918 网”规划的总体规划，随后确定其省界内具体的路线走向和 设计。作为国家高速公路网的补充，省交通厅可以根据当地的需要增加额外的地方高速公路 段。规划确立融资需求，在此基础上编制五年规划。各省在每个五年规划开始的前两年提出意 见，之前要求各省交通厅必须与其地级城市的交通局交换和沟通意见。下一个五年规划的投资 需求经过初步确定之后，由各省发展与改革委员会和其他省级部门（如财政和环保部门）协商 后通过。省交通厅随后将提案交由交通部审核。 16. 修改后的五年规划经省发改委批准并加入交通部的意见后提交省级政府批准，或在某 些情况下，通过省政府交由省人大进行最后批准。在这一过程中，交通部的参与仅限于确保各 省规划与国家“7918 网”规划相一致。若两省边界处的道路线位确定上出现分歧，通常由交 通部出面协调。由一家有声誉的设计院或研究所提供技术支持，作出合理的替代方案分析，交 通部将其官方决定传达给相关两省的交通厅。 2007 年 5 月 18 日 5 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 普通结点 结点选择和分类 重要结点 特别重要的结点 建立基础网络 大中型城市 交通结点 制定初步提案 集装箱运输 段落重要性和交通流量 内陆贸易口岸 个别影响因素 旅游城市 地形和 地质条件 网络优化 特区 环境敏感地区 专家咨询 网络连接性 确定网络安排 资料来源：国家高速公路网规划，交通部，2004 年 图 2: 国家高速公路网的规划过程 17. 高速公路规划的贯彻执行是中国 27 个省（区）的交通厅和北京、重庆、上海、天津四 规划由各省交通厅 个直辖市（这些城市和省具有一样的地位）的交通主管部门的责任。通常各省由其预算和债务 和直辖市交通主管 部门贯彻实施。 承担 66%到 90%的基建投资。交通部制定政策和标准，并对建设费用提供部分投资1。高速 公路开通后由运营公司或其他授权单位进行管理。私营部门通过不同形式的特许方案提供少部 分的融资。 18. 高速公路网的快速发展在很大程度上归功于这一种多层次的规划方式：中央机构负责 全局性的规划和标准的制定，而省交通厅负责具体规划、工程设计和选定道路的建设。五年规 划中对省级目标的专门设定，提高了同时建设多项大规模工程的能力。用于公路部门的特殊融 资框架，也有助于这一能力的发挥。这一点在第三节中有详细叙述。 下一投资阶段的高 19. “7918 网”规划的全过程参与模式值得称道，下阶段的高速公路投资仍有必要强调以 速公路规划流程可 下几个问题： 以进一步改进。 1 投资的水平根据反映道路长度和不同地区优先次序的公式来计算。 2007 年 5 月 18 日 6 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 ‰ 下一步的投资很可能包括当前交通需求不大，而建设成本较高、同时社会效益和连网作用 很大的道路。这就需要进一步加强对工程的经济分析，从而确定和预期的社会和经济效益 相匹配的投资水平。（见 2.2 节） ‰ 2004 年制定“7918 网”规划时使用的方法——包括城市交通局的参与——帮助降低了不 必要的重复道路建设的可能性。必须继续努力加快与城市道路网的连接进程，尤其是在人 口集中的大都市附近的地区。 ‰ 省级公路局必须努力确保高速公路与周边地方公路网的合理协调发展，使这两种基础设施 都能达到最大程度的使用效率。 (见文字框 2). 文字框 2: 高速公路和地方公路网相交处 在世界银行资助的项目中，发现高速公 路规划过程中最薄弱的环节通常是在高速公 路和其他公路相接的地方。在某些情况下， 高速公路交叉口建设的是未改进的三级公路 甚至是四级公路（见右图）。而在其他情况 下，交叉口的选址缺乏同地方政府的足够协 商，难以保证高速公路与地方规划相符。 随着高速公路网的不断扩展，一种综合 高速公路出口的地方公路 的整体规划思路有助于提高高速公路对周边 地区的带动作用。 2.2 发展贡献：宏观角度 高速公路网改变了 20. 国家高速公路网改变了中国国内的出行状况。在 1988 年中国第一条高速公路开通之 中国国内的交通 前，在中国公路网上出行困难重重。公路依地形修建，以减少土方和构造物的工程量。路面和 运行条件很差，延误和堵车是家常便饭。而高速公路更多采用土方填挖，建造桥梁、隧道等措 施，使道路更加顺直，从而在很大程度上减少了行驶距离，提高了行驶速度。行驶时间、距离 和车辆运行成本的降低为消费者和生产商节约了大量资源。表 3 显示了各段高速公路与原有公 路相比所节省的行驶距离。 表 3: 新高速公路节省的行驶距离 高速公路名 公路长度 (单位：公里) 节省的距离 所在省 新高速公 旧公路 公里 占全长% 路 孝感－襄樊 湖北 243.5 268.4 24.9 9 铜陵－汤口 安徽 116.2 155.0 38.8 25 十堰－漫川关 湖北 105.1 211.8 106.7 50 海拉尔－满州里 内蒙古 177.0 201.0 24.0 12 瑞金－赣州 江西 117.0 140.0 23.0 16 安康-省界 陕西 109.9 165.0 55.1 33 资料来源：根据世界银行项目报告计算得出。 2007 年 5 月 18 日 7 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 21. 国家高速公路网——尤其在东部省份——已经接近真正意义上的网络，为用户提供多 东部公路网的连接 种出行选择。在过去的两三年内，驾车沿高速公路从北京一路南下到深圳（行驶距离大约 性正在对物流业产 2,800 公里）首次成为可能。在东部省份，司机们在从一个主要中心前往另一个时甚至已经能 生重大影响。 够选择不同的高速公路线路。这对近年来迅速增长的长途货运业尤其重要。而货物的即时配送 使制造商和经销商在少量库存的情况下能够更快速的应付不断变化的市场需求。沃尔玛超市现 在已经开始倚赖其位于广东省的唯一主要配送中心为其全国的超市发货，而这在以前是不可能 的。类似的趋势也曾出现在美国（见文字框 3）。 22. 此外，国家高速公路网在交通安全上也发挥了重要的作用。很多高速公路吸引了其他 公路多达 70%的交通量。而这些低等级公路的事故率通常比高速公路要大得多。交通分流因 此大量降低了现有公路的事故起数。以国道 2 和国道 3 工程1（北京-珠海干线高速公路的一部 分）为例，世界银行的竣工报告显示湖南省（国道 2）和湖北省（国道 3）原有公路的事故数 下降了三分之二，而国道 2 广州段的原有公路事故数则下降了 40%。公路安全的问题将在 4.3 节中详细讨论。 文字框 3: 美国州际公路系统五十年的发展历程 50 年前的 1956 年 7 月 29 日，美国国会和艾森豪威尔总统签署通过了联邦公路资助 法案，拨出 250 亿美元用于支付美国 66,000 公里州际公路系统（当时称为“国家州际防 御公路系统”）中 90%的投资。为此，国会通过了 3%的燃油消耗税。国会随后对这一公 路网络进行扩展，覆盖了其他路线和新的州（夏威夷、阿拉斯加）。 最近对这一里程碑的报道指出了州际公路对美国运输系统的重要性。在所列举的诸多好 处中有一项格外引人注目：州际公路使美国人员和商品的流通系统更具灵活性。这一灵活性 的最大受益者是制造业，尤其是南方发展缓慢地区的制造业。州际公路被认为是美国南部汽 车制造业（南卡罗来纳州的宝马；阿拉巴马州的奔驰；南卡罗来纳州、北卡罗来纳州、佐治 亚州和阿拉巴马州的本田、田纳西州、阿拉巴马州和肯德基州的丰田）、大型零售商如沃尔 玛（阿肯色州）和家得宝（佐治亚州）以及货运公司如联邦快递（田纳西州）蓬勃发展的原 因之一。 23. 内陆城市与沿海大型城市和港口间（以及港口的进出口）运输成本的降低从两方面促 高速公路投资使内 陆城市获益 进了内陆企业的发展：运往内陆厂商的原料成本下降，及其在外部市场销售净利润的提高；内 陆城市市场通道的改善吸引了新的公司，形成了更多的竞争，瓦解了现存的垄断。与此同时， 运输成本的下降带来了经济规模效益，并使创新所得的利益更加丰厚。高技能人才也逐渐变得 愿意前往内陆城市，从而使其技术水平得到提高。 (Limao and Venables, 2001). 24. 一些研究者试图以中国内陆省份的经验来检验这一理论，证明公路投资带来了额外的 附加值（如各省的 GDP）。一些研究，尤其是国际粮食政策研究所 (2005)，成功显示了公路 投资和各省 GDP 的增加之间有很强的相互关系。然而，无论是发达国家还是发展中国家，这 些研究并没有将公路投资的作用从其他因素中单独剥离出来，其原因是缺乏相关数据和严谨的 基准研究2。 1 国道 2 包括湖南省的湘潭-耒阳段高速公路和广东省的小塘-甘塘段高速公路。国道 3 是湖北省的大悟-全力段和永 安-豹獬段高速公路。 2 为了加强公路对经济建设特定影响的理解，交通部也许需要考虑在学术界和咨询界推行更为严格的评估方法。这将需 要同时在拥有大量投资的目标省份和缺乏投资的“控制”地区监控 GDP 增长和其他指标，并尽可能使各地区的其他发 展因素保持平衡。 2007 年 5 月 18 日 8 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 25. 此外，在一个省的投资可能会对其他省份产生溢出效应。在中部省份公路的投资对邻 近的西部和东部省份具有推动与拉动的双重作用，从而达到最大的总体净经济效益。尽管在西 部和东部省份，公路投资影响限于所在区域，但在中部省份投资，所有的地区都能受益。 26. 研究(Luo, 2005)显示，从道路交通投资对减贫所产生的净经济影响来讲，对中国西 部省区的投资活动所产生的经济影响要比东部省区高出约 10 倍。但是，从农业经济的回报上 来讲，投资中部省区比投资西部省区和东部省区所产生的影响都要高得多。 高速公路发展创造 27. 高速公路的发展带动了一系列技能的发展，包括咨询、规划、融资、管理、建设和道 了新的机构和技能 路运营等。在中国着手以第 11 个五年计划为蓝本进行下一阶段公路系统的建设之际，这些在 过去 15 至 20 年中获得的技能和知识将在继续发展对环境和社会负责的、服务经济需求的、 可持续的道路系统上发挥重要的作用。为实现这个目标，有必要更新工程设计标准，使之符合 当地情况、交通水平和车辆载重情况；保证专业人员的参与；吸取过去项目中的经验教训，改 进施工质量保障措施。 2.3 经济绩效：微观角度 国际金融机构的项 28. 国际金融机构资助的项目要求内部经济收益率不低于 12%，而绝大多数项目都超过了 目通常有更高的经 这个水平。项目评估阶段预测的内部经济收益率一般集中在 15%至 30%，部分超过 30%。 济效益 然而公路通车一年后的内部经济收益率测算和评估阶段的估计相比通常会出现较大变化。绝大 多数情况下，通车后的估计比评估阶段的估计要低，但仍能够集中在 15%到 25%范围内，这 更坚定了中央政府促进高速公路网迅速发展的信心。 29. 国际金融机构未参与项目的内部经济收益率有时会比国际金融机构项目的内部经济收 益率高，但在一些情形下，这些项目高估了交通流量而低估了建设成本，导致内部经济收益率 估计过于乐观1。此外，一些高速公路项目，在进行投资决策时，按全幅高速公路（双向车道 分离、立交互通、全程控制出入）建设尚不能保证收回投资。对这些项目进行投资主要是考虑 到预期的社会效益和连网作用。 30. 国际金融机构参与和未参与的项目，不同的结果可解释项目建设前后内部经济收益率 估计上的差异。最普遍理由有：（i）对交通量增长和分流的预测过于乐观；（ii）设计上的变 更；（iii）邻接高速路段延迟完工通车；以及（iv）先前未考虑到的平行公路的开通。作为大 型公路网的一部分，单独的每段公路往往在大部分相关公路建成之前无法实现其全部潜力。总 体而言，目前为止的经济效益是积极的，不过随着新的投资进入需求有限和地形复杂的地区， 经济效益会将呈现下降趋势。 提高需求预测和替代分 31. 从国际金融机构资助的项目及其他项目中获得的经验教训，对下阶段高速公路扩展具 析在今后的网络发展中 有指导作用，其中关键几点包括：(i) 关注改进需求预测的方法，考虑通行费高低对需求的影 将起到重要作用 响；以及 (ii) 注重各种替代方案的分析，不仅包括路线走向还有对分期建设等方案的比选。当 需求预测显示项目交通量将长时间在较低水平上缓慢增长时，进行各种替代方案的比选尤为重 要，同时也必须考虑到所有其他技术方案的成本分析。总体而言，这就要求必须对各种路线方 案和分期建设方案进行严格的全周期分析，并充分考虑到受收费标准和平行线路等因素影响的 交通需求水平。 1 需要指出的是内部经济收益率的计算是针对特定项目而言的，因此并未充分反映投资获得的网络连接收益。如果将这 部分收益并入的话将会得到不同的结果。 2007 年 5 月 18 日 9 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 2.4 下阶段公路发展的前景 32. 国家高速公路网第一阶段目前已经基本完成。在当前的第 11 个五年计划和未来的第 中国正在计划对其 12 和 13 个五年计划中，规划建设的高速公路为 45,000 公里。对地方公路网也进行了重点规 公路网进行大规模 的投资 划。当前的目标和时间表要求东中部省份的所有村庄以及西部省份的所有乡镇在 2010 年之前 建成全天候的公路与公路网相连接，西部省份的所有村庄在 2020 年之前建成全天候的公路与 公路网相连接，从而为公平发展建立一个平衡的公路网。虽然东部省份已经建立起了一个较完 整的公路网，西部和中部的许多主要城市仍然未能同中部和东部其他城市的高等级公路连接起 来。 33. 衡量公路投资对各地区发展的特定贡献是当前面临的主要挑战之一。同样，如何平衡 分配公路收益从而使公路对发展发挥最大作用也是一个重要的挑战。这个挑战的复杂性还在 于，许多跨省公路（大部分高速公路和一级公路）带来的效益超越省界。对各地区关键指标进 行分析，有助于对目前的成就和将来投资的总体方向有一个大致的概念。 高速公路网在贫困 34. 中央政府在各等级公路上的投资分配比较合理（见表 1），我们从不同地区的指标中 地区的扩展产生了 可以得出以下结论： 一系列新的挑战 ‰ 最发达的省份在高等级公路上显示了较高使用水平，具体体现在每公里公路带来的国民生 产总值、进出口额和公路车辆数的增长值上。 ‰ 随着欠发展地区越来越多的人第一次购车，以及货物配送越来越倚赖货车运输，新建公路 基础设施的需求将会越来越迫切。 ‰ 公路不完善的地区往往在经济指标上得分较低——虽然这些数据并未反映清晰的因果关 系。因此，这些地区有限的财政收入难以满足将来的投资要求。这一状况只有通过中央的 进一步支持来解决。 ‰ 进一步提高高等级公路通道之外的连接村镇的公路质量，为它们提供获得经济和社会机会 的便利1。 35. 目前，在高速公路网日益成熟时，需要平衡在高速公路和其他公路网的投资，使各等 级各地区的公路平衡发展，从而使所有投资都能取得水平相当的经济效益。 36. 尽管公路部门已经投入了大量投资，公路发展在道路等级上和地区间仍存在差异。总 的来说，农村公路能力不足，且缺乏融资渠道。农村公路的建设和养护需要来自中央、省和市 一级的支持。 1 2003 年的报告《东亚地区的贸易和后勤——发展日程》中也得出了类似的结论。 2007 年 5 月 18 日 10 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 3 融资方法和机会 3.1 可持续资产管理的融资需求 中国需要采取一种 37. 过去十五年来在公路基础设施上的投资形成了大量需要合理养护和管理的公路资产。 “资产管理”的方 就目前而言，需要强调合理的融资框架和现代资产管理方法，确保已建成资产的可持续性和经 法来保护其基础设 济服务性能。这就需要对道路预算分配的决策在以下方面达到适当平衡：（1）常规和阶段性 施投资 养护，（2）修复和重建，（3）新公路的资本投资。随着公路网络的扩建和成熟，更多的预算 将用于道路养护。这一平衡对于确保在公路网上投入巨大资源的可持续性而言是非常重要的。 38. 年度道路养护成本的标准估计为公路资产价值的 2.5%1。这一标准广泛应用于国际金 融机构可行性研究中对公路运营成本的经济评估，同时也是欧盟建议的道路养护融资的推荐标 准。如上所述，那些公路资产价值低于其 GDP40%的辖区实现该融资标准应相对容易，而资 产价值高于其 GDP40%的辖区却很难实现该融资标准2。 大部分省份在公路 39. 目前公路养护融资的主要来源是机动车辆每年向其注册的省份支付的“养路费”。顾 养护上的投资不足 名思义，该费用指定用于道路养护。然而，交通部允许将这笔收入中不超过 20%用于公路建 设（虽然事实表明一些省份将超过 20%的养路费用于建设）。图 3 中，将所测算的 2004 年 各省收取的道路养护费与其道路资产价值的 2.5%进行比较。可以看出，只有少数省份目前的 养路费收入可满足道路养护所需。融资缺口在贫困省份尤其明显。这一缺口导致了公路养护工 作的延迟3。 40. 大部分省份养护费收入的相对短缺，加上新建高速公路和其他公路所需的大量资金， 特别是农村地区道路的资金需求，使融资状况进一步恶化。这就要求进一步加强各省的规划和 设计能力，更有效的使用现有资金，从而达到投资和养护的平衡分配。 1 资产价值是目前各等级公路重置成本的估算值。 2 Wood (2006) 指出为实现长期可持续发展，资产价值与国内生产总值的比率需要控制在 20%到 40%之间。超过 这一范围后，辖区的经济就很难从用户收费中获得足够的资金用以资产维护。 3 一些省份的经验证明了这一结论。湖北省最近的一项研究(HPCD, 2003)显示目前养护资金只达到所需的 25%，而 世界银行的估计应是 38%（见图 3）。 2007 年 5 月 18 日 11 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 $800 广东 $700 资金充分 $600 资金勉强或不足 河北 $500 浙江 2.5% 的道路资产价值 山东 $400 河南 江苏 辽宁 1.5% 的道路资产价值 $300 北京 山西 内蒙古黑龙江 四川 $200 资金不足 上海 陕西 湖南 安徽 云南 福建 重庆 新疆 湖北 $100 天津 广西 贵州 江西 宁夏 青海 甘肃 西藏 海南 吉林 $0 $0 $100 $200 $300 $400 $500 $600 $700 $800 2.5% 的道路资产价值（单位：美元/米） 图 3:各省可用道路养护资金 需要提高公路养护 41. 目前大部分省交通厅还没有为具体路况和交通量建立起一个完整的数据库。因此，需 规划和执行 要改善养护项目和资产管理的数据收集方法，使公路养护切实以路网需求为基础。此外，虽然 大部分省交通厅已将过去自属的养护部门改制成公司，这些公司的生产效率仍有待提高。交通 部已经认识到了这个问题，并开始着手改进公路资产管理和设置优先顺序。与此同时，很多省 交通厅以及公路局正在寻找其他可能，如将公路养护外包给独立公司，或将自己的养护部门进 行公司化。 3.2 下一投资阶段的融资挑战 高速公路网的投资 42. 假设每公里高速公路的平均建设成本为 500 万美元1，国家高速公路网下阶段的建设 过去主要是以国内 总成本将高达 2250 亿美元。平均到 20 年，相当于每年需要花费约 110 亿美元用来建设 贷款和举债为主 2250 公里的新高速公路——这是目前建设速度的一半，不过建设速度可能会加快。由于国家 高速公路网的大部分建设将于 2020 年前完成，今后 15 年中的建设与融资需求将是巨大的。 43. 国内贷款和其他形式的举债是公路发展融资的主要形式（见表 2）。中央政府在该项投资 中的份额维持在 15%左右；以 2005 年为例，约为国内生产总值的 0.5%。过去五年，所有 融资渠道用于国家高速公路网的开支总和，平均占国内生产总值的 1.2%2。 44. 相比之下，1950 至 1985 年间，也就是美国建成 8.5 万公里州际高速公路系统的这 段时间内，联邦政府承担了全部建设成本的 90%，分别占到国内生产总值的 1.3%（1960 年）和 3.3%（1980 年）。剩余的部分由各州的用户费用填补。到八十年代中期，由于大量 绕城高速路的兴建，美国用于高速公路建设项目的开支总额达到了国内生产总值的 3.7%。 13 国家高速公路网建设的初期阶段，成本大约为每公里 200 至 400 万美元。随着公路网建设进入更崎岖的地区，建 设成本也将相应提高。。 14 基于 2005 年统计调整前的原始 GDP 评估值 2007 年 5 月 18 日 12 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 45. 目前在中国，地方公路发展规划得到了研究人员、投资银行、国际金融机构和政府高 级政策机构的广泛支持。一致的观点是，投资地方公路建设将进一步刺激农村地区经济的增 长，从而减少城乡之间以及地区之间尤其是东、西部省份之间的发展差距。 地方公路改造的融 46. 虽然各级政府普遍承诺将致力于实施地方公路建设计划，该计划的融资压力很大程度 资是另一挑战 上会落在省、市、县肩上。所需融资数额与 2002 年前国家高速公路网建设所需数额处于同一 水平。但和国家高速公路网建设不同的是，这些非盈利性的地方路以目前情况来看，将很难吸 引银行贷款。这就意味着需要各省和地方政府自行筹措每年大约 750 亿元人民币（100 亿美 元）的资金。 47. 西部地区的高速公路建设需求以及农村公路建设的需求，使交通部门面临巨大的融资 挑战，尤其是在贫困省份。许多西部主要城市仍未和中部以及东部城市的高等级公路进行连 接。国家高速公路网剩余工作中的很重要的一部分是完成网络连接。然而由于这些地区的交通 量较低，其公路本身的财务收入将不足以支付今后多年的资本投入和运营成本开支。 东部省份的高速公路网 48. 中国目前面临的情况是东部高速公路网由于交通量大，将拥有足够的收入来吸引贷款 资金充足,而西部省份则 甚至私人资本，而中部和西部高速公路网则将缺乏足够的收入来负担债务和养护费用。其中 面临资金缺口 13 个省的资金总缺口预计为每年 10 亿美元（80 亿人民币）。中央政府在平衡高速公路系统 收益上可以采取的措施包括： (i) 以盈利的公路吸引贷款和私人资本，从而使政府能够将资金 集中在社会需要但却难以盈利的公路上；(ii) 建立全国统一收费机制，将收入重新分配给贫困 的西部省份，以及(iii)征收燃油税。这几种措施可以混合使用，下文将对此逐一进行讨论。 3.3 私营部门融资和公共/私营部门合作 私营部门可以在基 49. 国际经验表明私营部门融资是提高公路融资资源的重要力量，但同时也存在很多局限 础建设融资上发挥 Private sector 性。由于大部分公路通常都在运营数年后才能产生正的净现金流，私营资本一般要求更高的资 积极的作用 financing can 本回报率。由于私营借款人在规模、信息和关键风险的控制上处于劣势，私营部门举债比公共 free public funds 贷款的成本要高。私营部门集资耗时更长，交易成本也更高。相对这些不利因素，私营部门参 for use on non- revenue earning 与的主要优势在于能够带来更有效和新颖的管理模式。此外，私营企业投资公路建设以换取未 parts of the 来的通行费收入，现有公共资金便可更多地用于路网其它非盈利的部分。正如 Meyrick （2006）所述，如果私营部门融资能够系统地在成本和时机上与完全公共融资相比较（即最 先应用于英国的所谓“相对公共融资”的概念），相关政府实体就可以更准确的评估私营部门 融资的净收益。 50. 高速公路的受益者不仅包括付费高速路使用者，也包括那些平行公路上的免费道路使 用者，这些平行公路由于高速公路的开通而减少了拥堵。这便造成这一情况，即私营投资者的 预期财务回报低于其最低标准，而整个社会的经济回报率则高于公共部门所定的目标。出现这 种情况时有必要将公共和私营部门目标回报率结合起来。图 4 显示了一系列可供使用的公私联 营机制。各省可选择其中的某项或多项措施，尤其是那些位于中间部位的措施，可使政府在不 承担过高金融风险的前提下，合理提高融资能力。 2007 年 5 月 18 日 13 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 高 权益担保 债务担保 汇率担保 赠款 次级贷款 最低交通流量或收入担保 影子通行费 被认为最为现实和有益的活动 特许经营延期 低 低 政府的财务风险 高 资料来源：Fishbein and Babbar (1996) 图 4: 各种私营部门支持措施 51. 风险的性质及其如何在政府和私营部门间分配，需要结合具体情况具体分析。在中国 私营部门投资的早期阶段，投资者通过和地方交通厅组成联营体来降低风险，并通常能获得特 别待遇以及高层官员的支持。当这一过程中引入竞争性招标，且操作逐渐透明后，私营部门可 能会寻求低于当前水平的收益率，但同时风险也会随之下降。公私合作方式可以满足这种需 求。 3.4 通行费率和收费方式 通行费是主要融资 52. 通行费是高速公路融资的主要机制，如图 5 所示，中国的通行费设置的水平和许多发 机制,但通行费和 达国家相当，有时还更高一点1。其原因是政府投资的比例较低，而贷款在总投资中所占的比 国际标准相比偏高 例较大。更重要的是，中国通行费的可承受性2是全世界最低的几个国家之一。高速公路上低 流量的原因之一是用户不愿支付规定的通行费。 2.5 0.20 1600 公里的通行费占人均 GDP 的比例 2.0 美元每车公里 0.15 1.5 0.10 1.0 0.05 0.5 0.00 0.0 哥伦比亚 澳大利亚 马来西亚 澳大利亚 马来西亚 墨西 哥 阿根廷 美国 西班牙 日本 柬埔寨 中国 葡萄牙 意大利 法国 加拿大 阿根廷 美国 西班牙 日本 中国 意大利 葡萄牙 加拿大 法国 墨西哥 资料来源: Carruthers and Basu (2005) 资料来源: Carruthers and Basu (2005) 图 5: 国际高速公路通行费费率 图 6: 通行费可承受性 1 德国目前对货车收取平均每公里 0.15 美元的通行费。而中国重型货车的类似费用为每公里 0.12 至 0.21 美元。 2 根据 Carruthers and Basu (2005)的定义，通行费可承受性是私人汽车行驶 1600 公里所付通行费在车主收入中 所占的比例。图 6 的可承受性是根据这一定义进行计算的。 2007 年 5 月 18 日 14 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 53. 然而，虽然通行费相对很高，交通流量显示货车在收费公路的使用率正在增加并已经 占到了全部交通量的 40%1。这一比例对于平均交通量来说已经很高了，反映了中国私人小汽 车拥有率和使用率相对较低，以及铁路和航空部门在长途客运上对公路造成的强有力的竞争。 货车比例的增加表明货车和其他车辆相比在高速公路的使用率上并不占下风，并且最近以重量 来计算通行费的趋势（见文字框 4）似乎也未阻碍货车对高速公路的使用。当高通行费对交通 量产生抑制作用时，会对包括货车在内的所有车辆都产生影响2。 应考虑通过全国性的收 54. 为满足公路建设需求，有必要将高收益地区的通行费收入重新分配到低收益地区。某 费政策帮助欠发达地区 些省份已经开始这么做了。在中西部交通量不足地区公路网络扩建的融资上，中国政府可以考 的公路建设融资 虑采用全国统一路费征收的政策。这一政策的目标是将成熟高速公路上的收入转移到欠发达省 份低容量和非盈利公路的建设上。这一方法旨在弥补部分省份的收入不足，直至所有公路的债 务完全偿清为止。 55. 许多国家，尤其是欧洲国家的收费公路发展运用的都是这种方法。以日本和法国为 例，这类交叉补助被认为是支持高速公路网发展的关键手段。 56. 在中国，中央政府承担了建设国家高速公路网的部分基建成本——在 2004 年约为 30 亿美元（这笔资金大部分来自交通部支配的车购税）。因此，高速公路通行费收入的一部分可 以被看作是中央政府最初投入的资本所获得的股息。对这部分收入的分配，政府可以不必局限 于产生这些收入的高速公路上。 57. 全国有 13 个省存在亏损，每年需要大约 10 亿美元的额外收入用以补助其公路投资 (Wood, 2006)，这相当于中央政府对高速公路资助总额的三分之一，或其他盈利省份收费公 路总收入的十分之一。国家从这两个来源转移资金，用于建设那些低财务收益却起重要作用的 公路，应是一种合理的选择。 不应取消已偿清贷 58. 最近通过的关于已经偿清所有贷款的公路不再收费的规定值得商榷3，这其中有几个重 款公路的通行费 要理由。首先，对拥挤公路——通常是成熟公路的收费是最为合理的，因为收费作为一种有效 的价格工具，能够将稀缺的公路空间留给那些最需要它的用户。其次，如前文所述，这些公路 获得的收入可以被重新分配到贫困地区。再则，这些收入可以用于资金严重不足的公路养护 （见 3.1 节）。 59. 全国统一收费的政策可能会成为提高系统总体效率的契机。这一政策能够：(i) 为用户 提供高速公路通行费支付方式上的一致性；(ii) 减少用户付费的频率；(iii) 降低车辆逗留在旧 公路上的动机；与此同时 (iv) 允许不同公路收费公司继续从其负责的路段获得收入。 使用电子收费系统 60. 使用统一的电子收费系统4，各省和公路收费公司能够在节省公路用户时间的同时增加 有很多好处 收入5。通常使用的三种电子收费系统是 ：(i) 信号发射接收器或智能卡； (ii) GSM(全球移动 通信系统)和 GPS(全球卫星定位系统)；以及(iii) 贴片（见附件 B）。前两者遵循的原则是行 车时间越长，付费越多。这样的好处是使公路网的使用更合规范，尤其当公路按照车辆实际重 1 2002 年到 2004 年期间，货车流量在收费公路上从 32%增加到了 38%，而在其他公路上则保持在平均 30%左 右。 2 四川省于 2005 年 12 月降低了货车通行费的 38%，从而解决了货车通行费过高的问题。自 2003 年开始，四川省 对所有装载新鲜农产品的货车免收通行费。 3 这一规定尚未实施。目前有部分收费公路在偿清所有建设贷款后仍然收取通行费，其中包括北京的机场高速公路。 4 电子收费系统在实施上可以根据地方情况进行调整。和交通流量低的路段相比，在交通流量高的路段使用信号收发器 可以免去停车的麻烦，因此也更需要这一系统。尽管如此，从效率角度出发，即使某些省份尚不具备安装这一系统的 条件，仍需在省内，最好是在所有省份采取同一种方法。 5 举例来说，Al-Deek 等 (1997)的研究发现在美国，使用电子收费接收器的专用车道后的流量是普通车道的三倍， 而每辆车的付费时间减少 5 秒，平均等候时间减少 1 分钟，最大等待时间减少 2 分半到 3 分钟，高峰时段的总计等候 时间每小时减少 8.5 至 9 车次。 2007 年 5 月 18 日 15 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 量（非注册重量）收费时便更为合理。中国最适宜使用的是无需安装发射机便可工作的智能卡 （储值卡）。 文字框 4: 中国高速公路按重量收费 至少已经有十个省执行货运车辆按重量收费的政策。在有效的监控措施的帮助下，这一 政策有助于抑制超载现象并在一定程度上补偿由于车辆超载造成的路面损坏所产生的投资成 本（见 4.2 节）。若要真正发挥作用，额外的通行费——实质上是罚款——应该定在和修复 路面及结构增加的成本相匹配的等级。很遗憾的是，目前尚未这么做。 使用这种机制的一个例子是湖北省，该省标准卡车通行费定为每公里每吨 0.08 元人民 币，适用于超载不超过 30%的车辆。超载 30%至 60%的车辆超载部分收费 0.16 元/吨/ 公里，超载 60%至 80%的车辆超载部分收费 0.24 元/吨/公里，超载 80%至 100%的车 辆超载部分收费 0.32 元/吨/公里，超载超过 100%的车辆超载部分收费 0.4 元/吨/公里。 类似的，在河南省，超载低于 30%的车辆付标准通行费；超载 30%至 50%的车辆收费加 倍，超载 50%至 100%的车辆收费是标准的三倍。超载 100%的车辆不允许使用高速公 路，并需强制卸货。 3.5 燃油税 燃油税有助于提高 61. 燃油税提供一种提高路网收入的辅助机制，为公路网发展和公路养护提供资金。许多 收入 国家都征收燃油税，主要是因为燃油税易于征收并能有效反映行驶距离和公路使用。 62. 1999 年国务院批准政府可准备和实施燃油税。然而目前除海南省外，燃油税仍未正式 采用。和目前商业车辆每年支付的养路费相比，燃油附加税的好处在于它直接和车辆使用挂 钩，即开的越多付的越多。燃油税可以定在能够合理反映车辆使用的不同成本因素如公路磨 损、拥堵和尾气排放等的水平上。燃油税的征收同时能够提高车辆使用的效率，减少环境污 染。燃油税也是一种非常有效的税收工具，它根据路网折旧情况和实际需要来确定征收水平， 其收入主要用于保证路网合理的养护和发展。。 63. 如果中国政府决定完全依靠燃油税来支持这些分门别类的公路维护支出，燃油的税后 价格将会比 2006 年中期的油价高 30%。相应的，如果将税后油价提高到 2006 年中期油价 的三倍，所得税收就可以足够支付所有的养护和规划中公路的建设费用。 中国燃料价格和国 64. 中国的油价在全球范围来看算是很低的，甚至比其他亚洲国家还要低——如图 7 所 际相比偏低,因此有 示。举例来说，日本和韩国的燃料价格大约是中国燃料价格的两倍。价格上的差别反映了许多 余地征收燃油税 国家均以燃油税作为国家收入来源之一。 2007 年 5 月 18 日 16 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 1.6 1.4 1.2 汽油价格（单位：美元 /升） 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 澳大利亚 中国 加拿大 阿根廷 巴西 越南 蒙古 印度 美国 柬埔寨 韩国 日本 德国 英国 资料来源：Metschies (2005) 图 7: 世界各国燃料价格比较 65. 任何燃油税都应逐步推进，并对农民和农村地区实行免税或退税补偿 1 。国际经验证 燃油税应逐步推 进，并对农民实施 明，经济本身会对高燃油价格作出调整，尤其如果在征收新税的同时减免其他税收的话。在交 免征 通领域，驾驶行为将会发生改变，车辆的技术和使用也会相应变化。但这些变化将是渐进式 的。假设燃油税每个月增加 1%，那么燃油价格在六年内将会翻上一番。与此同时，经济将会 不断调整来适应这种循序渐进的燃油价格的提升，从而减少负面影响。 66. 延续当前水平高速公路建设，提高农村/地方公路网等级，同时保持适当的公路养护水 平，对兼顾上述三者的总体资金需求进行深入分析，已超出了本报告的研究范围。尽管如此， 前面章节已经明确了建立综合收费和燃油税政策的必要性，这些政策能够有利于融资，以及合 理分配跨省和在不同等级公路的投资（因为贫困省份缺乏满足其投资需要的财政手段），确保 能有足够的资源用来维护过去十五年建成的公路资产。私营部门在部分项目上的参与，以及养 护作业的商业化，也能进一步提高公路建设和养护投入的价值。 1 为农民和农村地区提供的免税或退税补偿额度应和中央以及部分地方政府在缓解农民经济压力、提高农村经济上颁布 的政策相一致。2003 年中国部分沿海和中部省份取消了农业税收。2004 年中央政府承诺将在今后五年内逐步取消农 业税收。随后，全国人民大会在 2005 年废除了《中华人民共和国农业税法》，并与 2006 年 1 月 1 日起生效。 2007 年 5 月 18 日 17 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 4 管理和运营的挑战 4.1 加强高速公路运营 67. 为确保高速公路网上旅客和货物的无接缝运输，有必要回顾目前高速公路管理和运营 的框架体系。 68. 随着国家高速公路网的发展，产生了一大批各省下设的公路收费公司；这些公司在不 加强机构建设和技 同程度上独立于省政府。由于高速公路网由许多公司分段管理，造成了用户即使在短途行驶中 术部署能够推动无 也必须多次缴费的情况，除了已经设立统一费率并安装电子收费系统的省份外，各路段的费率 接缝交通运输服务 往往不尽相同。 69. 各省交通厅负责管理所有公共资金建设的高速公路1。目前直接负责高速公路管理是运 营公司或是省交通厅下属的机构。在一些省份通行费收入主要用于偿还贷款的本息，剩余部分 用于公路养护、人员薪水和运营开支。而另一些省份通行费收入可按需分配到全省公路网络的 各部分，并使全省范围通行费定价统一成为可能。然而，并非所有省份都采用这种结构。 70. 如3.4节的讨论，在同一省内或不同省之间采用电子收费系统可以进一步提高效率，同 时提高用户和收费站人员的安全水平。 4.2 货车超载 货车超载非常普遍, 71. 《中国公路法》规定“在公路上行驶的车辆的轴载应当符合公路工程技术标准要求” 对公路资产造成了 （第 49 条）以及“超过限载标准的车辆…，不得在有限定标准的公路、桥梁、隧道或轮渡上 严重的损害 行驶（第 50 条）”2。遗憾的是，激烈的竞争迫使货运公司依靠超载来盈利。表 4 中安徽省的 一项研究显示超载现象非常猖獗。 表 4: 安徽省高速公路上货车超载的情况 卡车类型 统计 2轴 3轴 半拖车 拖车 超载车的百分比 60 76 77 91 平均超载 (占注册吨位的百分比) 141 206 172 258 最大超载 (占注册吨位的百分比) 669 600 650 553 资料来源：Hang, et al. (2005) 货车超载严重影响 72. 国际研究显示载重量对路面的损害与轴载的四次方成正比（中国的路面设计手册中使 了路面使用寿命 用的是 4.35 次方）。这意味着重型车辆对路面的损害呈指数级增长，如图 8 所示3。若所有轴 载都在设计标准以下，公路可以达到其设计寿命。相反的，超载会严重降低公路寿命。举例来 1 该规定不适用于私营和上市的高速公路。 2 湖北省交通厅 (2005) 指出交通部规定的最大轴载为单轴 10 吨，双轴 18 吨，三轴 22 吨。车辆（包括拖车）最大 承载辆为：双轴 22 吨，三轴 30 吨，四轴 40 吨，五轴 50 吨，6 轴 55 吨。 3 超载对公路造成的损害可以参考 Huang, et al. (2005) 中的数据：约有 8.5%的双轴货车在后轴上的载重超过 20 吨，最大的达到 25 吨，这 8.5%的车辆造成的损害占到了所有路面损害的 45% 。25%的双轴货车在后轴上的载重 超过 16 吨，其造成的损害占到了所有路面损害的 85% 。 2007 年 5 月 18 日 18 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 60 轴载 25 吨造成的损害是轴载 10 吨的 54 倍 50 40 轴载压力 30 轴载 20 吨造成的损害是轴载 10 吨的 20 倍 20 公路设计承受的轴载压力为 1.0 10 0 0 5 10 15 20 25 轴载（吨） 说，湖北省交通厅 (2005)报告中显示货车载重从 10 吨增加到 13 吨会使路面寿命从 8 年缩 短到 3.9 年。 图 8: 超载对路面寿命的影响 73. 中国部分设计寿命为 15 年的高速公路在使用 5 到 7 年后就需要进行大修1。超载同时 也对公路桥梁造成了严重的损害。根据湖北省交通厅 (2005)的研究，超载每年造成经济损失 超过 35 亿美元。 对超载的执法力度 74. 严格执行轴载规定是各省市的责任。各省市的执行力度不一，似乎还随时间变化。 和惩罚不一致 2005 年夏天开展的全国范围的提高执法力度的活动对短期内减少超载现象起到了显著的作 用。然而，这一结果在活动结束后很难延续下去。类似的，处罚措施并不一致。举例来说，某 些情况下货车被强行要求卸货2，有时则只需缴纳罚款或支付更高的通行费（见文字框 4）。 75. 控制超载也是其他国家所面临的挑战，而各国控制超载的办法也不尽相同。文字框 5 概括了北美和欧洲对超载的执法和处罚办法。超载法规执行的成功与否取决于许多因素，包 括： „ 执法所采用的技术必须足够成熟且价格合理； „ 必须有足够的激励机制促进超载控制法规的执行； „ 需要适当的监管机制来控制执法中潜在的腐败； „ 执法必须随机进行，以防被卡车司机钻空子； „ 重量限制应根据气候条件进行适当调整； „ 超载控制的执行需设定具体时间表，从而使行业能够有时间逐步调整适应； 1 必须指出，公路寿命的缩短的原因除了超载外还包括建设质量控制上的疏忽。 2 举例来说，在内蒙古，二级和二级以下公路上的超载监管属于市级交通部门的职责范围。违章货车须在制定卸货区卸 除多余货物，并作为所辖市的财产予以拍卖。拍卖所得用于道路养护。 2007 年 5 月 18 日 19 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 „ 执法同时需配合宣传工作和培训来提高公众意识。 76. 仅在高速公路上增加超载的处罚力度可能会导致超载车辆向邻近公路转移，而这些公 路通常由于设计标准的原因更无法承受此类车辆。因此，必须在各等级公路上制定全国统一的 轴载限制标准，并提供足够的资金用以加大执法力度。 77. 执行轴载限制有利于提高交通安全。绝大多数的山区交通事故都是由超载车辆引起 的。举例来说，京珠高速公路小塘至甘塘段有一处 3 至 4 公里长的下坡路，虽然该路段的最大 纵坡只有 4%，但 2003 年通车后共发生了 80 起事故，造成超过 20 人死亡。这些事故的主 要原因便是超载和不良车况(世界银行, 2005)。超载以及车辆老化导致卡车在高速公路上行驶 速度过慢——通常时速只有 30 公里左右，从而和高速车辆之间的产生速度差，造成大量追尾 事故1。 路面设计必须考虑 78. 除了执法之外，还需重新审查中国的路面设计方法。国际经验显示，公路提供者少量 到实际交通载重量 的额外投资会节省用户几倍的运输成本。目前，中国公路是按单轴 10 吨的设计轴载设计的， 且应提高承载力 而并不考虑实际的车辆载重。公路设计远没有达到最优化，路面过早损坏和施工质量的问题 （见文字框 6）对中国经济造成了巨大损失。为提高执法效果，需要提高轴载标准，使之和修 改后的货车尺寸以及路面承载力相符。 文字框 5: 北美和欧盟对超载的执法 在北美(美国和加拿大)，政府出台了一系列法规管理交通运输的各个方面，包括超载 限制、行驶时间和距离、货物运载限制等。这些法规通常由警察或特定政府部门来执行。 高速公路上设有不同种类的测重站和移动控制单元等对中型和重型运输车辆（通常总重超 过 5 吨）随机进行检测。大型高速公路通常设有固定测重站并装有动态测重装置(WIM)。 同时，车辆需要定期进行各州/省的安全和排放控制检查。在某些地区，在设置重量限制时 还考虑了特定季节的路面结构和强度。举例来说，在加拿大，载重限制在春季化冰期间更 低，从而减少对路面结构的损伤。随着卡车轴载能力的提高，运输业正在努力游说提高轴 载限制。目前，由于载货量和轮胎压力的提高以及轴载设置的不同，大部分北美公路与最 初设计时相比承受的压力更大。这些促成了新的道路设计准则的制定。. 大部分欧盟(EU)城市在加入欧盟之前都通过了类似的准则。最新的欧洲 2010 年交通 政策为提高交通安全和效率设定了目标，要求对公路上的重型货物运输实施范围更广的安 全控制措施。为了达到这些目标需要增加大量警力，而目前看来是不现实的。因此，欧盟 正在实验全自动公路控制系统，包括：对轮子、轮轴、卡车和拖车的自动超载控制。目前 已有部分国家（如英国）已经开始实验将动态测重装置和自动车辆侦测系统联网，通过自 动记录超载车辆的车牌并在车辆注册数据库中进行分析后自动向车主发出罚单。 1 必须承认，造成这类事故的原因不仅仅是卡车。汽车司机往往超速行驶且不按规矩强行变道。 2007 年 5 月 18 日 20 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 4.3 交通安全 高速公路降低了事 79. 因为设计标准高以及机动车和非机动车的隔离，高速公路相对其他等级的公路更为安 故率 全。地方公路车辆向高速公路分流也帮助提高了交通安全。但仍有一些问题需要解决。 积极贯彻 2004 年 80. 交通安全牵涉到多个部门，因此需要高速公路运营商、公安局（交警）、紧急服务 的《国家道路安全 （应付交通事故）和教育部门（提高司机和其他公路使用者的安全行驶意识）之间的通力合 法》有助于提高公 作。在很多省份各部门间合作都不错，不过仍可以通过贯彻 2004 年的《国家道路安全法》来 路交通安全 进一步完善。 81. 多部门合作在隧道安全上尤其重要。随着国家高速公路网越来越多延伸到山区地带， 隧道的长度和数量也随之增加。一些新建高速公路有超过 20%的路段是隧道，有一些特长隧 道超过 8 公里。处理隧道事故需要：(i) 监控设备、隧道灯光和通风设备的合理设计；(ii) 高 效的紧急事故处理能力。 文字框 6: 施工质量 中国自第一条高速公路建成以来，已经在设计、咨询和承包等领域形成了坚实的技能基 础。然而建设质量的问题依然存在。低劣的建筑质量会导致公路过早损坏和成本增加，从而 影响高速公路中远期的财务能力。一些路面不到三年就已经损坏。 造成建设质量问题主要有四大主要因素： ‰ 许多高速公路工程迫于压力尽可能的缩短工期。不论工程困难与否，合同工期都设得非 常短，且对工程中出现的突发问题几乎没有留下任何余地。尽管最近交通部对这一问题 出台了相关规定，工程承包商们往往还是迫于压力提前完工。 ‰ 技术规范尤其是材料质量标准不高。最近这个问题有所改善，交通部也颁布了更严格的 高速公路技术规范，但还需要更多努力，尤其是在材料试验方面。 ‰ 承包商在施工方式上通常受到限制，且往往被迫遵照业主的指令。这影响了他们的主动 性，限制了其创新和提高效率的能力，最终影响到工程质量。严格遵照菲迪克条款 (FIDIC) 的规定将有助于解决这个问题。 ‰ 对业主、工程师和监理队伍的角色和责任缺乏明确界定。业主方通常过多进行决策，而 未放手让工程师和监理队伍来行使职责。 中国高速公路网建设至今，在提高建设质量上已取得显著的成就。但仍有许多须改进的 地方。更严格的执行菲迪克条款的规定，划定工程各方职责，将有助于形成更负责的承包 商、工程师和监理队伍，从而提高公路质量。 隧道安全日益受到 82. 近年来，尤其在瑞士圣哥德哈隧道和法国白朗峰隧道火灾事故之后，隧道安全越来越 人们的关注,中国应 受到人们的关注。中国尚未将最新的隧道安全技术成果纳入其技术标准中。举例来说，由于隧 借鉴国际标准 道事故发生概率很小，使用电脑监控摄像来自动识别事故比人工监控录像的效率更高。中国现 行的隧道照明和通风标准，难以保证在火灾时的成功疏散。 83. 由于紧急救援牵涉到高速公路运营商、交警、火警、急救部门和地方公路行政部门， 需要建立一个联合应急协调小组，通过定期训练确保在紧急情况发生时能够做出及时反应。根 据建设项目咨询公司（东京） (2006)的研究，目前隧道事故的平均响应时间为 30 分钟，而 国际上建议的响应时间是 5 分钟。 2007 年 5 月 18 日 21 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 中国公路的几何设 84. 高速公路几何设计标准须即时改进，以反映最新的研究成果，尤其在交通安全领域。 计标准需要改进 举例来说，事故原因包括：(i) 长距离下坡路段习惯大约每隔 900 米的变换一次纵坡坡度（经 验表明这会导致失控事故，因为货车司机在超载情况下需要频繁地调整车速）；(ii) 对路边障 碍物造成的危险缺乏足够的保护措施；(iii) 公路交叉口设计低劣。 4.4 货车规章制度 85. 目前中国公路和铁路运输业之间的竞争激烈。铁路运输业和长途货车运输（700 公里 以上）相比可以节约 40%至 60%的成本。在其他国家，公路运输的优势在于高价值和/或紧 急货运。尽管如此，公路货运业在很多方面效率不高，而提高效率需要政策和规则环境上的改 变。具体问题包括： ‰ 货车“全国通用”执照的申领过程和条件不明确； ‰ 地方保护主义 ( 比如，城市可能不允许没有本城市执照的外来货车进入城市或为回程揽 货，而执照申领和注册过程异常繁琐)； ‰ 多重执照要求 (如不同业务环节、不同分支机构需要不同执照)； ‰ 货车运输业市场缺乏竞争 (太多的制造商使用自己的运输车队，造成使用低效)； ‰ 库房设计低劣造成库存损失的增加，阻碍了高效的库存管理；以及， ‰ 货物责任难以执行。 86. 必须提高对货运业的规范，尤其必须打破跨省和地方的保护主义。货运业的健康竞争 有助于将国家高速公路网的优势全部体现出来。 4.5 中国的交通技术基础 国家高速公路网的 87. 国家高速公路网的发展建立起了一系列交通运输行业的相关技能。中国工程承包业日 发展建立起了一系 趋成熟，已经能够承接国内外大型复杂工程。尽管如此，仍可以通过增强技术基础来进一步提 列交通运输部门的 高交通运输部门的能力，具体包括： 相关技能 ‰ 公路投资决策并非完全基于所有的可用投资工具，如多标准分析或成熟的成本/收益分析。 规划时通常只简要考虑其他比选方案，对地方上发展规划的考虑不够。公路规划中需要反 映经济的日趋复杂性，包括降低环境影响和减少移民征迁。 ‰ 应加强施工监理力度以利于提高施工质量。国际金融机构已不再强求各省聘请国际咨询师 进行建设监理。尽管如此，中国公司的表现仍有进一步提高的机会，比如通过 ISO 9001 标准或类似的国际认证。 ‰ 高速公路的管理需要以符合国际标准为目标。特别一提的是，虽然中国有丰富的施工经 验，但对“资产管理”的原则和技术的理解却相对有限。 相对于咨询公司而 88. 中国承包商已经证明了他们在中国以外一样能获得成功。中国的设计院和咨询公司如 言，中国的承包商 果想向国际发展，就必须改变其工作方式。目前，大部分施工都严格遵照交通部或地方的规章 在国外更为成功 制度办事，即便这些规则在某些情况下不尽合理。如果系统能在适应当地条件上允许更大的自 由度，并允许对规则进行创造性的解释，这些机构便可以开发新的技能，使其在国际市场上更 有竞争力。 2007 年 5 月 18 日 22 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 89. 虽然中国高速公路的总体评价不错，但地区上仍然存在差异。欠发达的西部地区的省 级和地方政府的管理能力较之更富裕的东部省份仍有较大差距。可通过结对帮持和其它有效措 施，在省际间交流先进的管理方法。 90. 随着中国交通网络的加速发展，出现了一整套服务行业，包括私营货车运输公司、货 运代理公司、路边设备运营商、咨询业、承建商、设备供应商、通行费收费运营公司、设计 院、研究人员和车辆制造商等。这些新兴的行业正在向发达国家成熟的交通行业靠拢。 91. 现在有必要探讨一下公路运输相关的所有机构、组织和公司如何进行合作以提高公路 运输系统的整体性能。需要建立正式的交流和合作渠道，使交通运输专业人员和机构能够交流 知识，增进地方从业者和中央机构间的互动关系，并提高整个交通运输部门的业务标准。 92. 实现这一目标的方法之一是建立一个全国性的组织，以便推动关键技术问题和部门政 策的讨论和研究。政府的参与能够起到纵向连接的作用。这一组织需要中央、省、市政府以及 交通运输业相关机构和人员的全力支持。 “公路研究委员 93. “美国交通运输研究委员会”（TRB）是这类组织的一种模式。作为国家科学院的一 会”有助于集合公 部分，“美国运输研究委员会”在集合部门机构、政府和学术界共同解决技术和政策问题上发 路运输相关人员 挥了积极的作用。“委员会”对交通运输部门做出的贡献得到全世界的公认。中国需要建立中 国公路研究委员会或类似组织，其创始会员包括公路交通领域各行业的代表，为解决交通运输 部门的技术难题、创新和传播知识起到催化作用。文字框 7 阐述了建立中国公路研究委员会需 要遵循的部分原则。. 文字框 7: 成立中国公路研究委员会 中国公路研究委员会从成立伊始应该遵循以下原则： • 委员会向所有公路运输专业人士开放； • 委员会资金来自会员捐款； • 会员量力支付会费； • 委员会的目标是在中国和世界范围内进行技术和研究成果转让； • 委员会在各关键问题上成立常务委员会，委员会进行轮值管理以确保新理念的不断 引入； • 委员会每年召开会议；以及 • 基于各常务委员会的贡献出版研究和政策报告。 作为建立中国公路研究委员会的初步讨论，“美国交通运输研究委员会”的执行董 事参加了 2006 年 5 月在北京召开的研讨会。他在会上阐述了该委员会的运作方式以及 美国的经验对中国公路系统发展的启示。他还探讨了中国公路研究委员会在成立之初， 和“美国交通运输研究委员会”之间可能的合作，包括经验共享以及对中国公路研究委 员会今后在组织和资金上的协助。 2007 年 5 月 18 日 23 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 5 前景展望 5.1 关键政策和运作 94. 中国政府正致力于发展平衡的具有可持续性的交通运输网络。根据规划，中国除了今 中国希望在 2020 年建成平衡的和可 后十五年规划建设 45,000 公里高速公路以外，还将对地方公路进行大规模的投资。东部和中 持续性的交通运输 部省份的所有村庄以及西部省份的所有乡镇在 2010 年之前建成全天候的公路与高速公路网相 网络 连接，西部省份的所有村庄在 2020 年之前建成全天候的公路与高速公路网相连接。政府在不 同道路等级和不同省份的投资顺序是经过合理论证的。 95. 为实现这些宏伟的形象目标，本文指出了高速公路网第二阶段投资的三个重要战略环 节： (i) 公路规划和投资效果评估；(ii) 融资；以及 (iii) 管理和运营。表 5 总结了这几个环节 需要优先采取的行动以及预期效果。 公路规划和投资效果评估 96. 以下总结了各个地区在减贫和公平发展上最适宜的高速公路发展战略： 针对不同地区采取 不同投资战略可以 在最大程度上实现 ‰ 东部省份： 现有网络已趋完成，对高交通量公路实行扩容将成为关键。由于交通流量大， 减贫和经济发展 这些省份可以通过竞价形式吸引国内外私营企业的融资。 ‰ 中部省份： 中部省份的重点是要完成网络连接。需要进行仔细审查以确保投资获得高经济 回报而且是建立在对交通量的合理估计上。如果交通流量无法支持投资的合理性，则要么 推迟投资，要么适当选择设计标准，使容量与需求之间达到更好的平衡。 ‰ 西部省份： 西部省份的重点是公路通行，这需要在高速公路和其他等级公路项目上平衡投 资。并以改善投资环境，促进地区经济发展为目标。实现这个目标需要通过更完善的公路 网与东中部省份进行连接。应对所有投资进行认真研究，以确保投资的合理经济回报。研 究还需要确保充分考虑社会效益和路网连接效益，从而使经济和社会效益最大化。为避免 初期投资过高，可以考虑分阶段建设的可能性。 97. 中央政府通过交通部在国家高速公路网的发展上起到了至关重要的作用，尤其在确保 交通部必须积极参 与国家高速公路网 全国范围的可持续发展和管理上，中央政府需要继续发挥如下几方面作用：改进规划方式，更 发展 新设计标准（尤其是路面设计标准），并成立相关专业人员的组织，为交流意见经验和建立知 识库提供平台。 表 5: 建议的行动框架 战略领域 建议应优先采取的行动 预期结果 中央针对省内和各省之间财政能力的差异在不同省份和不同公路等 公路基础设施的平衡发展 级之间进行资源再分配 加强经济分析，针对预期经济和社会效益制定时间表和设计方案， 优化投资 包括更有效的需求预测和替代方案的分析（路线走向和实施阶段） 公路规划和投资效果评估 更新工程标准，特别是使路面标准和货车特点变化保持一致（重量 针对地方需求和经济货车载货量 和尺寸） 进行投资 协调高速公路和城市以及地方/农村公路网接口处的投资进度 公路网使用率最大化 2007 年 5 月 18 日 24 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 与公共融资方式相比较，探索吸引私营部门的替代机制 提高公路投资和管理的效率 和交通需求相符的可持续融资， 建立全国或者省内统一的收费融资机制，借助电子收费系统提高收 并为不同省份和公路等级的再分 费效率 配创造条件 融资方法 可持续融资，为地区再分配创造 逐步推进燃油税的征收，以解决日益严峻的道路养护资金需求以及 条件，为公路用户提供更直观的 各公路等级的持续投资 价格信号 增强省一级数据收集和处理能力，以可持续公路资产管理为目标提 对大量新增公路资产的合理养护 高公路养护资源的利用率 高速公路网的综合管理，使交叉 对省内公共高速公路在运营组织和财务上进行合理设置（依据中央 补助成为可能（根据特定运营和 政府的指示） 管理需求） 设计并实施一项综合超载治理方案（执法和收费水平需和超载程度 相当），在防止交通分流的同时，将超载的惩罚力度提高到和公路 保护公路资产，延长路面寿命 路面损害成本相符的水平 打破省和地方在货运业上的地方保护主义 货运业效率更高，交通流量增加 学习以往经验，提高工程质量控制方法 施工建设质量提高 管理和运营 公路安全性提高，交通事故死亡 加强 2004 年《国家道路安全法》的执行力度，包括跨机构的协作 率下降 公路安全性提高，交通事故死亡 运用先进的监控技术和设备，更新隧道运营的技术标准 率下降 更新高速公路几何设计标准，反映公路安全审计和交通事故分析中 公路安全性提高，交通事故死亡 获得的经验 率下降 提高成本收益分析、建设监理和高速公路运营管理的技能和分析方 继续提高公路部门管理和研究技 法 能基础 成立专业人员组织，为公路运输基础设施和服务相关组织、机构和 提高知识的横向传播，推动创新 公司提供交流经验和知识的平台 融资 98. 根据其他国家的数据及相关分析，预计省级 GDP 的 3%至 5%可满足与目前交通增长 需要提高公路养护 1 和运营的融资 相当的养护和建设费用。然而，由于整个路网里程的大幅增加，部分公路建成至今已经超过 十年，且许多公路由于路面的早期破损而引起快速损坏，因此养护资金在支出中所占比例也必 然会提高。预计 2005 年的公路养护和运营支出将达到 50 至 60 亿美元，而 2004 年公路所 有开支大约是 580 亿美元（见表 2）。养护和运营支出的增长要超过国内生产总值的增长速 度。 99. 对于政府优先考虑的低等级公路，也需要增加资金支持。 1 相比之下，美国 1980 年花在州际高速公路和其他联邦公路上的费用，除去其他地方道路和养护开支后，占国内生 产总值的 3.7%。 2007 年 5 月 18 日 25 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 100. 以上两个目标——一是提高养护支出以保证公路在损坏前得到养护；二是优先改造低 需要新的资金来源 等级公路——都需要新的资金来源。公路养护和农村公路相关建设不宜以贷款作为主要融资手 段。首先，由于养护和运营的费用属重复性支出，通常不以贷款作为融资手段。其次，三级及 以下等级的公路不执行收费，因而难以获得贷款。地方政府是否能为这些公路在贷款上做担保 在法律上尚无定论；而地方政府间接担保的贷款体系仍需加强管理。 101. 同样需要重视的是各省之间筹资能力的不平衡。如图 3 显示，已经有 13 个省份在承 担养护费用方面可能存在困难。若不采取根本的矫正措施，这一状况会加剧。 针对地区融资不平 102. 地区之间的不平衡可以通过全国范围的资金再分配机制来解决。尽管如此，由于财政 衡，需要在各省之 权已经下放到各省，中央政府在省之间的资源再分配上没有太多选择余地。 间采取一些财政再 103. 第三章对公路预算贷款以外的融资方案提出了三种选择，这几种措施可以混合使用， 分配政策 以实现再分配：(i) 私营企业融资以及公私合作；(ii) 通过有组织地整合收费公司，集中全国通 行费收入，以及 (iii) 征收燃油税。 104. 富裕省份高速公路的融资对私营投资者更具吸引力（见 3.2 节）。这在有限程度上可 以释放部分公共资金用于在贫困地区建设社会急需的道路。在透明、公开竞争的基础上选择私 营合作伙伴并将风险分摊到公私双方，可以确保从私营融资中获得收益。 105. 政府需要考虑实施全国范围的统一收费政策，使通行费能够被再分配到贫困地区（见 3.3 节）。对所有高速公路公司和特许经营商实行统一的收费系统有助于提高公路使用者的出 行效率，并带来更高的总体收益。 不应提高目前的通 106. 政府不应继续提高目前已经较高的通行费率，而需要对现有收费标准进行审查，评价 行费率 其在何种程度上抑制了高速公路的使用。目前对货车按重量收费的趋势有助于加大轴载限制的 执法力度。 征收燃油税可以弥 107. 世界各国地方公路网发展和养护的最普遍的资金来源是征收燃油税（见 3.4 节）。燃 补融资上的缺口 油税应该根据路网发展和升级的需要来征收，其实施应逐步推进，并向农民和农村地区提供免 税或退税补偿，以减轻其影响。 管理和运营 108. 省级高速公路公司运营组织上的合理化，能够进一步提高其省内出行和管理的效率。 需要采取强硬措施 109. 目前迫切需要寻找一种解决货车超载的统一且行之有效的方法。国际经验显示，由于 解决货车超载问题 公路用户承担的运输成本几倍于公路部门在建设和养护上的成本。因此，在坚持安全标准和提 高路面承载力的基础上，提高现行的限制轴载，可以获得更大的经济净收益。 110. 同时，加强对施工质量的监控，可以提高路面寿命，并减轻维修的负担。 公路安全仍存在进 111. 交通事故死亡率的居高不下，强化了全面贯彻实施 2004 年《道路安全法》的重要 一步提高的机会 性。随着中国长大隧道数量的增加，隧道安全需要引起特别关注。最近欧洲发生的几次严重的 隧道火灾证明了在隧道中建立紧急预案和协调措施的必要性。同样的，需要对公路几何标准进 行评估以提高公路安全性。 112. 交通部在促进各级政府、设计院和咨询公司在公路和公路运输相关技能的发展上，应 起到领导作用。成立和“美国交通运输研究委员会”类似的全国性组织或协调机制，对鼓励专 业技能的发展和信息传播会有很大的帮助。 2007 年 5 月 18 日 26 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 5.2 世界银行可提供支持的潜在领域 世界银行对中国基 113. 2006 年 5 月，中国政府与世界银行就新的“国别伙伴战略”达成协议，并经世界银 础设施的投资表示 行董事会批准，用以指导世界银行如何在中国第 11 个“五年计划”期间，对中国经济提供支 认同 持。在公路方面，“国别伙伴战略”确认了前文提出的优先行动顺序，作为支持整体基础设施 发展的一部分，世界银行将继续为国家高速公路网和农村公路等高影响领域提供战略性投资。 为此，世界银行将对创新、国际经验交流，中央及地方政府在公路基础设施的设计、规划和管 理能力加强等战略领域提供支持。 国际金融机构资助 114. 和前文列举的优先行动相一致，今后公路项目中可以实现创新概念的领域包括： 的项目中有许多创 新和提高的机会 ‰ 省级和地方一级的规划、计划和管理方法及技能； ‰ 衡量和分析公路建设对经济和社会产生的影响；以便为进一步提高规划和计划方法提供知 识基础； ‰ 推广私营部门参与的各种替代方案，尤其在公路养护承包机制上； ‰ 评估潜在的资金来源，以便在保持资产价值的同时，提高公路网的使用率；以及 ‰ 加强公路和隧道安全政策和运营及制度规范，包括公路部门、交警、紧急医疗服务和其他 公益宣传部门的各类干预活动。 115. 在国家层面，世界银行可以帮助交通部设计和建立全国范围的行业信息库，帮助中央 单位监控高速公路和高等级公路网的运行状况。 116. 世界银行同时可以对行业外部性问题提供国际经验，如公路安全、艾滋病、环境及社 会影响等。 117. 世界银行将与亚洲开发银行及其它在中国开展业务的发展机构开展合作，继续发挥其 “知识共享银行”的角色。 2007 年 5 月 18 日 27 中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展 6 参考文献 Al-Deek, H.M., Mohamed, A.A. and Radwin, A.E. 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