NUMÉRO DU RAPPORT ACS14161 GSURR | AFRICA Revue de l’Urbanisation Villes Émergentes pour un Sénégal Émergent Revue de l’Urbanisation Villes Émergentes pour un Sénégal Émergent ii RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Cet ouvrage a été établi par les services de la Banque Mondiale avec la contribution de collaborateurs extérieurs. Les observations, interprétations et opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessai- rement les vues de la Banque Mondiale, de son Conseil des Administrateurs ou des pays que ceux-ci représentent. La Banque Mondiale ne garantit pas l’exactitude des données citées dans cet ouvrage. Les frontières, les couleurs, les dénominations et toute autre information figurant sur les cartes du présent ouvrage n’impliquent de la part de la Banque Mondiale aucun jugement quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient nullement que l’institution reconnaît ou accepte ces frontières. 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Licence : Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO Traductions—Si une traduction de cet ouvrage est produite, veuillez ajouter à la mention de la source de l’ouvrage le déni de responsabilité suivant : Cette traduction n’a pas été réalisée par la Banque Mondiale et ne doit pas être considérée comme une traduction officielle de cette dernière. La Banque Mondiale ne saurait être tenue responsable du contenu de la traduction ni des erreurs qu’elle pourrait contenir. Adaptations—Si une adaptation de cet ouvrage est produite, veuillez ajouter à la mention de la source le déni de responsabilité suivant : Cet ouvrage est une adaptation d’une œuvre originale de la Banque Mondiale. Les idées et opinions exprimées dans cette adaptation n’engagent que l’auteur ou les auteurs de l’adaptation et ne sont pas validées par la Banque Mondiale. Contenu tiers—La Banque Mondiale n’est pas nécessairement propriétaire de chaque composante du contenu de cet ouvrage. 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Contenu Préface I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix Préface II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . x Préface III.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xi Abréviations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xii Remerciements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiv Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv RÉSUMÉ EXÉCUTIF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Contexte et enjeux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Messages-clés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Recommandations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Prochaines étapes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 LE SÉNÉGAL DES VILLES.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Synthèse du Chapitre.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Principales recommandations du Chapitre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Les tendances de l’urbanisation 1950–2013 et prospectives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Une armature urbaine recomposée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Le rôle des transports inter-urbains. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Perception et maîtrise de l’urbanisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Synthèse du Chapitre.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Recommandations du Chapitre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Des performances économiques contrastées et une part croissante de l’informel. . . . . . . . . . 35 Des activités économiques concentrées à Dakar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Dynamiques et incidences de la pauvreté urbaine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Dynamiques migratoires et contribution des envois de fonds (remises) à l’économie sénégalaise.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Synthèse du Chapitre.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Principales recommandations du Chapitre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Les insuffisances de la planification urbaine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 iv RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Le développement de l’habitat précaire, conséquence directe d’une planification inefficiente et d’une crise du logement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Prendre en compte les risques du changement climatique dans les aménagements urbains. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Des performances contrastées en matière de politique de l’habitat et du logement. . . . . . . . 58 Un taux d’accès encore limité aux services urbains de base. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Les implications sur la mobilité urbaine dans le Grand Dakar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Synthèse du Chapitre.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Principales recommandations du Chapitre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 La gouvernance urbaine : des enjeux importants a l’aune de l’Acte III de la Décentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Des collectivités locales face aux défis de la décentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 La gouvernance métropolitaine : opportunités et défis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Le financement du secteur urbain.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 La situation des finances locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 ANNEXE : BIBLIOGRAPHIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 CONTENU v Liste des illustrations (figures, tableaux et encadrés) Liste des tableaux Tab. 1  Taux de croissance de la population totale du Sénégal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Tab. 2  Evolution de la population totale et urbaine.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Tab. 3  Evolution des indices de macrocéphalie et de primatie (1950–2030). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Tab. 4  Réseau routier selon la classification de la voie et le type du revêtement. . . . . . . . . . . . . . . 20 Réseau routier selon la qualité et le type du revêtement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Tab. 5  Evolution du PIB par tête 1980–2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Tab. 6  Principaux indicateurs macroéconomiques 2010–2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Tab. 7  Structure de l’économie du Sénégal (2013). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Tab. 8  Nombre d’unités locales par région 2012.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Tab. 9  Répartition de la patente recouvrée entre les principales communes (2010). . . . . . . . . . . . 39 Tab. 10  Evolution des taux de pauvreté au cours de la dernière décennie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Tab. 11  Structure de la consommation des ménages en fonction du lieu de résidence et du niveau de revenu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Tab. 12  Distribution des régions qui alimentent Dakar (% 2002). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Tab. 13  Echanges migratoires entre les régions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Tab. 14  Ratios d’utilisation des transferts de fonds des émigrés (en % du nombre des familles concernées). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Tab. 15  Répartition des transferts de fonds en % de la population sénégalaise par région administrative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Tab. 16  Proportion de l’espace occupé par les quartiers irréguliers et non lotis, à Dakar et dans les capitales régionales—2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Tab. 17  Besoins quantitatifs en logements à Dakar 2001–2025. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Tab. 18  Phénomène de l’habitat spontané dans les principales villes du Sénégal. . . . . . . . . . . . . . 54 Tab. 19  Réalisation de la SICAP 2003–2011.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Tab. 20  Réalisations de la SNHLM entre 2003 et 2011.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Tab. 21  Exemples de niveaux de services des Communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Tab. 22  Disponibilité des services de base par région, par type de structure et par autorité de gestion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Tab. 23  Qualité des infrastructures de santé par région, par type de structure et par type d’autorité de gestion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Tab. 24  Demande de transport pour la période de pointe du matin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Tab. 25  Acteurs et domaines d’intervention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Tab. 26  Agences répertoriées par secteur et propositions de restructuration (DGREAT). . . . . . . 78 Tab. 27  Les principaux changements apportés par l’Acte III de la Décentralisation. . . . . . . . . . . . 81 Tab. 28  Budget de l’Etat (2013–2014). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Tab. 29  Dépenses des Ministères agissant sur le secteur urbain. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 vi RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Tab. 30  BCI—Opérations concernant l’équipement des villes ou des opérations urbaines. . . . . 88 Tab. 31  Transferts de l’Etat.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Tab. 32  Répartition des Fonds FECL 2011–2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Tab. 33  Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Tab. 34  Projets municipaux (avec financement Banque Mondiale).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Tab. 35  Poids des collectivités dans l’économie.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Tab. 36  Finances des communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Tab. 37  Evolution des impôts et taxes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Tab. 38  Evolution des dépenses de fonctionnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Tab. 39  Finances locales de l’ensemble des Communes.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Tab. 40  Indicateurs par habitant.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Tab. 41  Finances de la Ville de Dakar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Tab. 42  Impôts et taxes 2011–2012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Tab. 43  Recouvrement des impôts de la Ville de Dakar—2011–2012.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Liste des illustrations Fig. 1  Agglomérations sénégalaises de plus de 10 000 habitants en 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Fig. 2  Tendances de l’urbanisation en Afrique de l’Ouest 1950–2010.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Fig. 3  Croissance des villes 1998–2010.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Fig. 4  Evolution du nombre de villes et de la population urbaine du Sénégal.. . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Fig. 5  Réseau routier du Sénégal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Fig. 6  Etats des principaux axes routiers et projets réalisés, en cours ou programmés 2013. . . . 21 Fig. 7  Distance des villes de l’intérieur au réseau routier principal (2002). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Fig. 8  Hiérarchisation des voies selon l’importance du trafic et origine—destination. . . . . . . . . . 22 Fig. 9  Accessibilité des zones rurales—comparaison régionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Fig. 10  Trois axes Est-Ouest en devenir.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Fig. 11  Plan National d’Aménagement du Territoire (horizon 2021). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Fig. 12  Vision stratégique du Cap Vert (Anat). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Fig. 13  Pôles territoires : trois scénarios en discussion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Fig. 14  La place de l’urbain dans la stratégie de croissance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Fig. 15  Localisation des Pôles de Développement Urbain—DUA, 2014.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Fig. 16  Trafic du Port de Dakar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Fig. 17  Localisation des grands projets DISEZ, Off-Shoring, Business Park. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Fig. 18  Evolution du PIB et du PIB par tête du Sénégal 1960–2013 ($2005 constants)— WDI2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Fig. 19  Composition du PIB et répartition de la population active (Sénégal, Ghana, Afrique du Sud). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Fig. 20  Part du formel et de l’informel dans la composition du PIB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 CONTENU vii Fig. 21  Spatialisation du PIB 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Fig. 22  Répartition des unités locales par région 2012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Fig. 23  Distribution régionale de la création d’entreprises en 2007 et création d’emplois par région en 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Fig. 24  Emplois créés par région en 2012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Fig. 25  Evolution de la population urbaine vivant en dessous du seuil de pauvreté 2002–2012 dans différents pays d’Afrique de l’Ouest. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Fig. 26  Les inégalités de richesse dans l’agglomératoin dakaroise (RGPHE 2002). . . . . . . . . . . . . . 43 Fig. 27  Pays et circuits d’émigration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Fig. 28  Evolution comparée des transferts, de l’APD et des IDE (2000–2004). . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Fig. 29  Les transferts de fonds des migrants sénégalais—2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Fig. 30  Dakar : vulnérabilité aux risques d’inondation et au changement climatique. . . . . . . . . . . 56 Fig. 31  Pluviométrie et température moyenne du Sénégal (1950–2000). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Fig. 32  Niveau du risque d’érosion côtière au Sénégal—Projections de l’élévation de la mer en cm... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Fig. 33  Répartition des ménages par strates de revenus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Fig. 34  Rapport entre quantités de déchets produites et quantités réellement collectées dans les quatre départements de l’agglomération dakaroise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Fig. 35  Composition des déchets au Sénégal.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Fig. 36  Flux quotidiens des déplacements motorisés Dakar 2000 (EMTSU). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Fig. 37  PDUD: Volumes des flux—Schéma multimodal proposé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Fig. 38  Superposition des propositions : Tramway / Bus Rapide en Site Propre. . . . . . . . . . . . . . . . 71 Fig. 39  Acte III—Intercommunalités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Fig. 40  Evolution du FECL et du FDD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Fig. 41  Principales données financières des Communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Fig. 42  Financement des investissements.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Fig. 43  Correlation entre impôts et recettes de fonctionnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Fig. 44  Le poids de la Ville de Dakar.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Fig. 45  Ressources des collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Fig. 46  Croissance annuelle des recettes de fonctionnement et des impôts des capitales régionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Fig. 47  Dakar : évolution du produit des patentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Liste des encadrés Encadré 1  Définition de l’urbain au Sénégal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Encadré 2  Primatie et macrocéphalie.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Encadré 3  Vers l’Acte V de la conquête urbaine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Encadré 4  L’évolution du statut de la ville de Touba.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Encadré 5  Pôles territoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 viii RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Encadré 6  Le port autonome de Dakar (PAD) est devenu un port secondaire dans l’ensemble régional et continental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Encadré 7  La croissance économique du Sénégal : défi démographique et vulnérabilité aux chocs extérieurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Encadré 8  Législation foncière, décentralisation et planification urbaine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Encadré 9  Les Projets de Cadastre du Sénégal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Encadré 10  Les 10 objectifs du Plan Climat Territorial de la Région de Dakar (PTCI), 2013. . . . . . 57 Encadré 11  L’expérience des parcelles assainies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Encadré 12  La SCAT-URBAM : retour sur une expérience.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Encadré 13  Les projets de transport.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Encadré 14  Le nouveau code des collectivités du 28 décembre 2013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Encadré 15  Impact de l’Acte III sur la Ville de Dakar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Encadré 16  Le mixage Prêts-Subventions.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92  ix Préface L e Sénégal a enclenché un processus de réforme tendant à renforcer sa politique de décentralisation. Cette volonté d’approfondissement de la décentralisation, qui amorce une rupture dans la prise en charge de la problématique du développement, intègre, désormais, une approche territoriale du développement économique, environnemental et social, à travers une amélioration de la gouvernance locale et un renouveau de l’aménagement du territoire. Aussi, la troisième réforme majeure de la politique de décentralisation dénommée « Acte III » consacre-t-elle d’importantes innovations : • l’érection du département en collectivité locale. Contrairement à l’ancienne région, le département est une collectivité locale intermédiaire, qui devra disposer d’une fiscalité propre, donc plus de moyens d’investissement. Ses compétences en planification économique et en aménagement du territoire favorisent les ententes interterritoriales, une répartition plus équitable des infrastructures et équipements de base ainsi que la réalisation des économies d’échelle dans la fourniture de certains services d’envergure; • l‘institutionnalisation du pôle-territoire comme échelon de coordination, qui représente le cadre global au sein duquel devrait se dessiner une vision stratégique pour mener à bien des politiques de développement territorial, permettant une amélioration continue des conditions et du cadre de vie des populations ; • la communalisation intégrale, qui se traduit par l’érection de toutes anciennes communautés rurales et communes d’arrondissement en communes de droit commun. L’augmentation des fonds de transfert de l’Etat envers ces nouvelles entités et le renforcement des opportunités de financement vont accroître forcément les investissements de ces dernières. Cette ambitieuse réforme, fondée sur la valorisation optimale des atouts et potentialités de chaque localité en vue d’asseoir des territoires viables, compétitifs et porteurs de progrès, privilégie le déve- loppement d’un réseau hiérarchisé de pôles urbains attractifs capables de polariser leurs hinterlands, en accordant un grand intérêt au phénomène métropolitain. Au regard de ce qui précède, la fonction de moteur de croissance de la ville n’est plus à démontrer. Ainsi, la présente « Revue de l’urbanisation du Sénégal », initiée par la Banque Mondiale, sera d’une grande utilité pour favoriser l’apport des villes dans l’émergence économique. Ladite revue sera un outil de travail pour le renforcement des villes, afin de favoriser l’effet d’entraî- nement qu’elles pourront exercer sur le reste du territoire sénégalais. Cette revue est d’autant plus opportune qu’elle permet un partage consensuel de certains concepts contribuant à définir contextuellement la « ville », à partir de la démographie, de l’armature urbaine, du transport interurbain, des migrations, de l’habitat, du niveau d’équipement, de la gouvernance urbaine, entre autres. A la lecture de ses brillants résultats, la revue appelle aussi, de ma part, une attention particulière puisque contribuant à parfaire la politique de gouvernance locale, de développement et d’aménage- ment du territoire dans le sens de rendre viables, attractifs et compétitifs nos territoires. C’est d’ailleurs l’occasion de réitérer mes remerciements à la Banque Mondiale et aux différents acteurs qui ont facilité l’élaboration de la revue qui, sans doute, sera utile à tous les secteurs socioprofessionnels. Maître El Hadji Omar YOUM Ministre de la Gouvernance locale, du Développement et de l’Aménagement du Territoire x RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Préface L e Sénégal, à l’instar de nombreux pays en développement, a connu une urbanisation galopante, qui n’a toutefois pas été accompagnée d’une gestion cohérente de l’aménagement des espaces et des potentialités économiques des territoires. Au-delà des inégalités entre les centres urbains et les zones rurales, il existe encore de fortes disparités économiques et sociales entre l’agglomération Dakaroise et les régions de l’intérieur du pays. Le défaut d’une planification intégrée a conduit à une occupation spatiale marquée par de très fortes disparités comme l’illustrent les statistiques : la région de Dakar, dont la superficie représente moins de 2% de celle du Sénégal (196.722 Km2), concentre plus de 25% de la population, contribue à 55% du PIB et près de 87% de la fiscalité nationale. Le déclin de la culture de l’arachide, couplé à la disparition de certaines installations industrielles de transformation de cette matière première, est venu aggraver la situation, en conduisant à un déplacement massif des populations des anciens centres urbains du bassin arachidier vers la métropole dakaroise. Le constat actuel révèle donc une macrocéphalie de la région de Dakar, capitale politique et éco- nomique, et le déclin de la base économique des autres régions. Partant de ce constat et convaincu du fait qu’un développement harmonieux et durable devrait s’appuyer sur les ressources de l’ensemble du territoire national, le Président de la République, son Excellence Monsieur Macky SALL a axé l’ambitieux plan de développement économique et social du pays, le Plan Sénégal Emergent (PSE), sur l’atteinte d’une croissance développante fondée sur la résorption des inégalités sociales économiques et territoriales. Le Plan Sénégal Emergent porte notamment sur trois ambitions principales qui, combinées, devraient apporter des mesures correctives à l’état actuel d’occupation et de valorisation des différentes zones du territoire à travers une croissance forte, inclusive et génératrice d’emplois, une baisse des inégalités sociales et régionales, et une décentralisation des activités économiques. Trois des six (6) batailles sectorielles clés du volet économique du PSE prennent en charge direc- tement la problématique du développement régional du Sénégal en capitalisant sur les potentialités des différentes régions. La mise en œuvre des projets phares inscrits dans ces secteurs clés que sont, la promotion de l’agriculture commerciale, la modernisation de l’agriculture familiale, le développement de l’habitat social, et la pleine exploitation des ressources minières devrait créer des pôles urbains capables de générer des emplois et des revenus aux populations résidentes mais également leur fournir un cadre de vie moderne avec des services décents. L’avènement de ces nouveaux pôles urbains dont la structuration et le développement seront pla- nifiés et mis en cohérence à l’échelle nationale constitue une condition nécessaire à la consolidation et la durabilité de la croissance forte et inclusive impulsée par le PSE. Dès lors, la transformation structurelle visée par le PSE s’adossera sur le nouveau redécoupage administratif opéré dans le cadre de l’Acte III de la Décentralisation et lui servira de fondement éco- nomique, financier et social. L’objectif, in fine, est de faire du Sénégal un pays émergent qui capitalise efficacement sur ses poten- tialités régionales et où aucune partie du territoire ne se sentira exclue, mais au contraire, participera pleinement à l’émergence du pays selon ses capacités contributives. Abdoul Aziz TALL Ministre auprès du Président de la République en chargedu Suivi du Plan Sénégal Emergent PRÉFACE xi Préface C ’est un honneur pour moi de préfacer, au nom de la Banque Mondiale, cette Revue de l’urba- nisation du Sénégal. Je souhaiterais ici remercier particulièrement SEM Hadji Omar Youm, Ministre de la Gouvernance Locale, du Développement et de l’Aménagement du Territoire, et S.E.M. Abdoul Aziz Tall, Ministre en charge du PSE, pour leur leadership et la mobilisation de leurs équipes respectives pour aider à la préparation de cette revue. L’une des motivations de cette revue a été de réfléchir, dans le contexte du Plan Sénégal Emergent (PSE) et de la mise en oeuvre de l’Acte III de la Décentralisation, à la contribution des villes et des territoires au développement économique et social du Sénégal, et à ses objectifs d’émergence à l’horizon 2030. Cette revue s’inscrit dans la série des revues de l’urbanisation que la Banque Mondiale a mené, en collaboration avec les gouvernements dans différentes régions du monde, et plus récemment en Afrique (Nigéria, Afrique du Sud, Côte d’Ivoire). Cet exercice est motivé notamment par la nécessité de plus en plus impérieuse de repenser la géographie urbaine : aujourd’hui, un milliard d’habitants, qui vivent dans les pays les plus défavorisés et les plus isolés du monde, essentiellement en Afrique subsaharienne, en Asie du Sud et en Asie centrale, subsistent avec moins de 2 % de la richesse du monde. Les pays qui ont une économie prospère encouragent la concentration, mais ils adoptent aussi des politiques qui uniformisent les niveaux de vie de leurs habitants, où qu’ils se trouvent — en termes de nutrition, d’éducation, de santé et de réseaux d’assainissement. Pour bénéficier des avantages de la concentration économique et de la convergence sociale, il faut des choix d’orientation axés sur l’in- tégration économique. Et l’intégration doit commencer avec des institutions qui garantissent l’accès à des services de base, tels que l’enseignement primaire, les soins de santé primaires, des réseaux d’assainissement appropriés et de l’eau salubre pour chacun. Pour revenir au Sénégal, dans le contexte de l’Acte III de la Décentralisation et du PSE, il s’avère nécessaire de réfléchir à la manière dont les villes et les territoires devront s’organiser institutionnellement et financièrement, et aux voies et moyens pour promouvoir un développement territorial harmonieux qui valorise les potentialités de ses espaces. Les villes sénégalaises doivent également être inclusives et résoudre les problèmes persistants d’accès aux services et au logement. Cela doit passer par une réflexion plus appronfondie sur le foncier urbain et péri-urbain. L’utilisation et la valorisation des espaces constituent en effet des enjeux clés pour un développement territorial harmonieux et inclusif. Pour conclure, les questions de la métropole dakaroise, et de sa gouvernance, demeurent un enjeu majeur. La recherche constante d’équilibre entre la capitale et les villes de l’intérieur ne doit pas occulter l’opportunité que constitue Dakar, non seulement comme moteur économique du pays, mais également pour la région. Comme dans la plupart des pays, le défi pour le Sénégal est semblable à celui décrit dans la théorie des jeux : il s’agit de determiner une stratégie pour l’ensemble du territoire, et de s’assurer d’aboutir à une situation optimale qui n’oppose pas Dakar et le reste du territoire, mais qui mette en valeur leurs complémentarités. Louise J. Cord Directrice des Opérations Sénégal, Cap Vert, Gambie, Mauritanie et Guinée Bissau, Banque Mondiale xii RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Abréviations ADL Agence de Développement Local ADM Agence de Développement Municipal AFD Agence Française de Développement AGEROUTE Agence de Travaux et de Gestion des Routes AGETIPE Agence d’Exécution de Travaux d’Intérêt Public contre le Sous-Emploi AIBD Aéroport International Blaise Diagne AMO Assistance à Maîtrise d’ouvrage ANAT Agence Nationale d’Aménagement du Territoire ANSD Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie APIX Agence de promotion des Investissements et des Grands Travaux APD Aide Publique au Développement BAD Banque Africaine de Développement BHS Banque de l’Habitat du Sénégal BM Banque Mondiale BOAD Banque Ouest Africaine de Développement BOM Bureau Organisation et Méthode BOS Bureau Opérationnel de Suivi du Plan Sénégal Emergent BRSP Bus Rapide en Site Propre CADAK Communauté d’Agglomération de Dakar CAR Communauté d’Agglomération de Rufisque CCC Compte de Crédit Communal CEDEAO Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest CEPOD Centre d’Etude des Politiques pour le Développement CETUD Conseil Exécutif des Transports Urbains de Dakar CR Communauté Rurale CUD Communauté Urbaine de Dakar DDD Dakar Dem Dikk DGID Direction Générale des Impôts et des Domaines DGPU Délégation Générale à la Promotion des Pôles Urbains DGREAT Délégation Générale à la Réforme de l’Etat à l’Assistance Technique DISEZ Dakar Integrated Special Economic Zone DMC Direction de la Monnaie et du Crédit DPEE Direction de la Prévision et des Etudes Economiques (MEF) DSCOS Direction de la Surveillance et du contrôle de l’Occupation des Sols DSRP Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté DUA Direction de l’Urbanisme et de l’Habitat EMUS Enquête sur les Migrations et l’Urbanisation au Sénégal EPA Etablissement Public d’Aménagement EPIC Etablissement Public Industriel et Commercial ESAM Enquête Sénégalaise auprès des Ménages FAHU Fonds pour l’Amélioration de l’Habitat Urbain FBCF Formation Brute de Capital Fixe FCFA Franc CFA ABRÉVIATIONS xiii FDD Fonds de Dotation de la Décentralisation FDL Fondation Droit à la Ville FECL Fonds d’Equipement des Collectivités Locales FERA Fonds d’Entretien Routier Autonome IDA International Development Association IDE Investissement Direct Etranger JICA Agence Internationale de la Coopération Japonaise MEF Ministère de l’Economie et des Finances MIN Marché d’Intérêt National OHLM Office des Habitations à Loyer Modéré OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement OMVS Organisation de Mise en Valeur du Fleuve Sénégal ONAS Office National d’Assainissement du Sénégal PAC Programme d’Appui aux Communes PAD Port Autonome de Dakar PAMU Programme d’Amélioration de la Mobilité Urbaine PAS Plan d’Ajustement Structurel PDU Plan Directeur d’Urbanisme PDUD Plan de Déplacements Urbains de Dakar PED Pays En Développement PIB Produit Intérieur Brut PMA Pays les Moins Avancés PMR Personne à Mobilité Réduite PPTE Pays Pauvre Très Endetté PRDI Plan Régional de Développement Intégré PRECOL Projet d’Equipement des Collectivités Locales PROGEP Projet de Gestion des Eaux Pluviales PRSQ Politique de Restructuration et de régularisation Foncière des Quartiers PSE Plan Sénégal Emergent PTB Petit Train de Banlieue PUH Permis Urbain d’Habiter RGPH Recensement Général de la population et de l’Habitat RNEA Répertoire National des Entreprises et Associations SCA Stratégie de Croissance Accélérée SCAT-URBAM Société Centrale d’Aménagement des Terrains Urbains SDE Sénégalaise des Eaux SEM Société d’Economie Mixte SENELEC Société Nationale d’Electricité au Sénégal SFI Société Financière Internationale SICAP Société Immobilière du Cap Vert SNDES Stratégie Nationale de Développement Economique et Social SONES Société Nationale des Eaux du Sénégal TC Transport en commun TF Titre Foncier TOM Taxe d’enlèvement des ordures ménagères ou Taxe d’ordures Ménagères TRIMF Taxe représentative sur le minimum fiscal UEMOA Union Economique Monétaire de l’Afrique de l’Ouest VDN Voie de Dégagement Nord ZAC Zone d’Aménagement Concerté ZUN Zone d’Urbanisation Nouvelle xiv RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Remerciements C ette Revue de l’Urbanisation du Sénégal a été préparée par une équipe conduite par Salim Rouhana (Spécialiste en Développement Urbain et Résilience) et comprenant Dina Nirina Ranarifidy (Spécialiste en Développement Urbain), Anne Sinet (Experte en Institutions et Finance), Victor Chomentowski (Expert en Finances Locales), Lucien Godin (Architecte Urbaniste), et Paolo Avner (Economiste Urbain). L’équipe souhaite ici exprimer ses plus vifs remerciements à tous les partenaires sénégalais pour contribution et leur soutien continu durant toute la préparation de ce travail. Nous pensons notamment à S.E.M. El Hadji Omar Youm, Ministre de la Gouvernance Locale, du Développement et de l’Aména- gement du Territoire, S.E.M. Abdoul Aziz Tall, Ministre en charge de la mise en œuvre du Plan Sénégal Emergent (PSE), M. Khalifa Sall, Maire de la Ville de Dakar, M. Oumar Sow, Directeur de l’Urbanisme et l’Habitat, M. Alioune Thiam, Directeur du Conseil Exécutif des Transports Urbains de Dakar (CETUD), et M. Kabir Sow, Directeur de l’Agence de Développement Municipal au moment de la préparation de l’étude. Nous remercions également les partenaires au développement, notamment l’Agence Française de Développement, la Coopération Allemande (GIZ) et l’Agence Internationale de la Coopération Japonaise (JICA) pour avoir pris activement part au dialogue dès les débuts du projet. Nos remerciements vont également à l’endroit de tous les participants aux deux tables rondes orga- nisées à Dakar, respectivement en mai 2014 sur les défis et opportunités de l’urbanisation au Sénégal, et en décembre 2014 pour présenter et discuter des résultats préliminaires de la Revue. Le présent document s’est considérablement enrichi des idées et recommandations partagés par l’ensemble des participants à ces deux sessions techniques. La préparation de ce document a bénéficié du soutien stratégique de Sameh Naguib Wahba (Responsable secteurs Développement Urbain et Gestion des Risques et Catastrophes), d’Alexander Bakalian (Responsable secteur Eau) de Somik Lall (Economiste urbain en chef) de Roland White (Spécialiste en Chef, Finances et Décentralisation), et Javier Sanchez-Reaza (Spécialiste Principal en Développement Urbain). L’équipe tient également à exprimer sa gratitude envers le Bureau de la Banque Mondiale à Dakar, notamment Vera Songwe (Directrice des Opérations), Louise Cord (Directrice des Opérations), et Demetrios Papathanasiou (Coordonnateur Principal du Secteur Développement Durable) pour leur soutien continu à Dakar, ainsi qu’à l’égard des collègues qui ont apporté leur éclairage technique et critique sur la revue, notamment Sylvie Debomy (Spécialiste en Chef en Développement Urbain), Josef Leitmann (Spécialiste en Chef en Gestion des Risques et Catastrophes), Serdar Yilmaz (Economiste Principal, spécialisé en Gouvernance) Mohammed Dalil (Economiste Principal en Infrastructures), Alexandra Ortiz (Chef de programmes urbains), Tojo Ramanankirahina (Spécialiste Transports), et Djibril Ndoye (Economiste Pauvreté).  xv Introduction C ette Revue de l’Urbanisation du Sénégal a été menée entre mai 2014 et mai 2015, à l’initiative de la Banque Mondiale, dans l’objectif d’alimenter le dialogue engagé avec les autorités sénégalaises sur le secteur urbain et municipal. Ce dialogue s’inscrit dans le cadre fixé par la Stratégie de Partenariat pays 2013–2017, adoptée en janvier 2013. Cette stratégie s’appuie sur un principe général : « Améliorer la Gouvernance et renforcer la résilience ». Elle retient pour ce faire deux piliers : (i) Pilier 1 : Accélérer la croissance et créer des emplois, (i) Pilier 2 : Améliorer les Prestations de Services. Le développement urbain est au cœur de la mise en œuvre de cette stratégie. Le Sénégal est en effet un pays où 50 % de la population est urbanisée, son économie repose largement sur le secteur tertiaire (63 % du PIB) principalement localisé en ville, et notamment à Dakar, dont la transformation rapide en fait l’une des principales capitales d’Afrique de l’Ouest. La Banque a initié son premier projet de développement urbain, au Sénégal, en 1972 (Projet des Parcelles Assainies à Dakar et à Thiès). La portée de ce projet sur ceux initiés pendant les vingt ans qui ont suivi a été déterminante. Elle a ensuite réalisé plusieurs projets de référence dans ce secteur, dont le Projet de soutien aux travaux d’intérêt public et à l’emploi qui a permis la création de l’AGETIP en 1989, et la réalisation de nombreux sous projets à haute intensité de main d’œuvre principalement localisés dans les zones urbaines du pays ; le Programme d’Appui aux Communes (PAC, 1997–2002) qui a accompagné une étape importante du processus de décentralisation mis en œuvre avec les lois de 1996. Ce programme a notamment contribué à stimuler la contribution des communes à l’effort d’investissement national, en relançant le crédit communal, et en initiant une formule contractuelle entre l’Etat et les collectivités locales destinée à améliorer durablement l’équipement des principales villes du pays. Cette Revue de l’Urbanisation a vocation à susciter la réflexion sur l’émergence d’une nouvelle génération de projets urbains en s’adaptant au plus près aux nouveaux enjeux et orientations du Sénégal, contenus notamment dans le Plan Sénégal Emergent (PSE) adopté en 2012. Elle s’inspire, dans sa présentation, du cadre logique développé par la Banque Mondiale dans la série des Etudes d’Urbanisation publiées ces dernières années (Aménagement du Territoire, Planification, Transports et financement des Villes1), sans toutefois s’apparenter formellement à une Revue de l’Urbanisation. Il s’agissait en effet, à travers cet exercice, de produire un document de travail opérationnel, à destination des autorités nationales et municipales du Sénégal, et à compléter, en deuxième étape, par une note de politique sectorielle (Policy Note) dont il est attendu qu’elle permette d’engager de nouveaux projets sur le secteur. La Revue de l’Urbanisation s’organise en quatre chapitres : • Chapitre 1 : Le Sénégal des villes • Chapitre 2 : L’economie urbaine • Chapitre 3 : La planification urbaine et l’accès aux services • Chapitre 4 : La gouvernance et le financement des villes 1 World Bank, Planning, Connecting and Financing Cities. Now : Priorities for City Leaders. 2013. xvi RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Chaque chapitre commence par un résumé des principaux constats et recommandations développés dans le chapitre, afin d’en faciliter la lecture.  1 Résumé exécutif Contexte et enjeux L a Revue de l’Urbanisation a pour objectif de contribuer l’objectif était de combattre le chômage des jeunes en aux efforts consentis par le Sénégal pour élaborer et ville, en développant des travaux à haute intensité de mettre en œuvre sa nouvelle stratégie de croissance main d’œuvre ; cette agence allait notamment installer à l’horizon 2035. Cette stratégie est explicitée dans le durablement les mécanismes de maîtrise d’ouvrage Plan Sénégal Emergent (PSE), adopté en février 20142. Elle déléguée permettant aux villes de l’intérieur d’accéder se décline selon trois axes principaux: (i) Transformation plus facilement aux financements internationaux ; structurelle de l’économie basée sur le développement des • En 1996, l’Etat du Sénégal adoptait de nouvelles lois sur potentialités sur l’ensemble du territoire ; (ii) Amélioration la décentralisation et s’engageait dans un programme significative des conditions de vie et réduction des inégalités innovant et pragmatique de partenariat entre l’Etat et sociales ; (iii) Renforcement de la sécurité, de la stabilité les villes existantes, concrétisé par les Contrats de Ville et de la gouvernance. et la relance du crédit municipal, le tout orchestré par La revue de l’urbanisation ambitionne d’évaluer la l’Agence de Développement Municipal ; le Programme contribution des villes à la croissance et à la modernisation d’Appui aux Communes (PAC) allait permettre d’ac- de la société sénégalaise, et à souligner les principaux compagner les communes, dans leur politique d’inves- enjeux auxquels le Sénégal est confronté en termes de tissement et de renforcement des capacités, jusqu’en développement urbain et de gouvernance locale. 2013, année de clôture du Programme de Renforcement Historiquement, au Sénégal, l’urbanisation constitue et d’Equipement des Collectivités Locales (PRECOL). une réalité importante de l’économie et des politiques publiques : Ces politiques ont contribué à asseoir la stabilité et la bonne gouvernance, qui caractérisent aujourd’hui le • Au moment de son Indépendance, le Sénégal était l’un Sénégal. Elles ont toutefois peu agi sur les vecteurs d’un des pays les plus urbanisés d’Afrique sub-saharienne, développement économique local durable : (i) les investis- devant le Ghana et la Côte d’Ivoire. Il devait cette sements municipaux réactivés par l’AGETIPE et l’ADM sont situation privilégiée au lien étroit entre développe- restés modestes en volume, faute de réformes suffisantes en ment agricole et urbanisation qui avait conduit à faire matière de décentralisation effective des compétences et émerger une armature urbaine relativement structurée des moyens ; (ii) l’utilisation du levier foncier comme moteur et équilibrée ; du financement de l’urbanisation, n’a pas connu d’applica- • En 1972, la Banque Mondiale décidait d’y réaliser son tion sur la durée, en raison des obstacles de la législation premier Projet de Développement Urbain (Projet des foncière et de l’insuffisance des efforts de planification Parcelles Assainies—1972–1981) dont l’objectif était, urbaine ; (iii) enfin, la multiplication des agences de maîtrise au travers de deux opérations d’aménagement de d’ouvrage déléguée (AGETIPE, ADM, AGEROUTE, APIX, parcelles à Dakar et à Thiès, de définir les contours ADL, etc.) a contribué à entretenir une certaine confusion d’une politique volontariste d’équipement de terrains institutionnelle, dans un secteur, qui souffrait par ailleurs pour l’habitat du plus grand nombre, en zone urbaine ; d’un manque de planification à moyen et long termes, et • En 1989, le Sénégal créait, avec l’appui de la Banque d’une faible capacité d’action des acteurs municipaux. Mondiale, la première AGETIP du continent, dont En 2014, l’adoption de l’Acte III de la Décentralisation inaugure une nouvelle étape et de nouveaux défis pour le 2 Préparé sous l’autorité directe du Chef de l’Etat et d’un Comité de secteur urbain au Sénégal : Pilotage présidé par le Premier Ministre. Un Bureau Opérationnel de suivi du PSE (BOS) a été mis en place pour faciliter sa mise en œuvre. 2 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION • La communalisation intégrale du territoire bouscule la faites aux villes de devenir plus compétitives et de définition du secteur urbain jusque-là défini comme contribuer aux objectifs de croissance du pays dans l’ensemble des Communes, les territoires ruraux étant son ensemble ; plus spécifiquement, la multiplication administrés par des Communautés Rurales ; cette du nombre de Communes, notamment au sein de évolution oblige à proposer une nouvelle définition l’agglomération de Dakar, pose la question de la mise du secteur urbain prenant davantage en compte les en place d’une gouvernance métropolitaine effective ; spécificités démographiques et économiques de ce de même , à l’intérieur du pays, les incitations aux secteur (par différence avec la définition administrative regroupements intercommunaux nécessitent de dis- retenue jusqu’à maintenant au Sénégal) ; poser de mécanismes d’incitation efficaces. • Les financements disponibles dans le cadre des trans- En conséquence, il est attendu que la Revue de l’Ur- ferts de l’Etat aux Communes, qui allaient jusqu’à banisation alimente les réflexions engagées à la fois dans maintenant principalement aux villes, vont devoir le cadre de PSE et de l’Acte III de la Décentralisation, dans désormais être partagés avec l’ensemble des nouvelles le sens d’une amélioration de la contribution des villes aux Communes; de même, les ressources propres des villes objectifs de développement. composant l’agglomération de Dakar et de Thiès vont Les villes, et plus particulièrement Dakar, sont amenées devoir être partagées avec les communes d’arrondis- à jouer un rôle de premier plan dans la mise en œuvre de sement désormais considérées comme des communes la stratégie de croissance accélérée : les caractéristiques de plein exercice ; ces évolutions constituent un risque de l’économie sénégalaise font, depuis longtemps, de réel de saupoudrage et de diminution des capacités Dakar le principal centre de productivité du pays. Son d’investissement des villes, si elles ne s’accompagnent poids dans l’ensemble sous—régional (CEDEAO, UEMOA) de mesures consistant à augmenter sensiblement les et international a toutefois besoin d’être confirmé et très ressources mises à disposition du secteur urbain; probablement repensé. • Les thèmes de l’intercommunalité et de la solidarité L’émergence de territoires urbains compétitifs à l’in- mis en avant par l’Acte III de la Décentralisation néces- térieur du pays, connectés à leurs régions, constitue par sitent la mise en place de nouveaux mécanismes de ailleurs un enjeu crucial dans la recherche d’un dévelop- gouvernance et de financement territorial, dont il faudra pement territorial qualifié par les Autorités d’inclusif, de s’assurer de la pertinence par rapport aux exigences solidaire, et d’équilibré. Messages-clés Les principaux éléments de diagnostic qui émergent de les plus étendus du pays, peuplés par les dernières la Revue de l’Urbanisation sont les suivants : vagues de l’exode rural en provenance des régions de • Au Sénégal, la question urbaine est dominée par l’intérieur (y compris des villes les plus proches comme Dakar : le Sénégal est un pays d’urbanisation ancienne, Thiès ou Kaolack). mais Dakar concentre aujourd’hui 25 % de la population • Les grands projets structurants3 ont modifié le péri- du pays, 55 % du PIB national, 80 % des entreprises et mètre du Grand Dakar, qui s’étend désormais jusqu’aux des emplois modernes, ou encore 87 % de la fiscalité limites de la région de Thiès, et contribuent à confirmer locale. La ville accumule les bénéfices d’une écono- le rôle international de la capitale. Cette transformation mie nationale largement extravertie, marquée par la rapide s’accompagne de l’actualisation du SDAU de concentration des investissements dans la ville capitale Dakar par la DUA4 dont les limites sont élargies de à des conditions optimales, en termes de coûts de manière à couvrir l’ensemble de ces nouveaux enjeux. production et d’environnement. Le taux de pauvreté Par ailleurs, l’ANAT a engagé une réflexion sur un y est de 10 points inférieur à la moyenne nationale, schéma régional structuré autour du triangle Dakar- en dépit des différences de situations qui prévalent entre la Ville de Dakar proprement dite et le reste de 3 Nouvel aéroport, modernisation du Port de Bargny et Zone l’agglomération, constitué notamment de Pikine et Economique Spéciale Intégrée de Dakar, autoroute Dakar-Thiès, Pôle de Diamniadio, etc. Guédiawaye qui concentrent les quartiers précaires 4 Appuyée par la JICA. RÉSUMÉ EXÉCUTIF 3 Thiès-Mbour qui ouvre de nouvelles perspectives autour et Dakar-Louga-Saint Louis. On estime qu’en 2050, les des synergies et potentialités à développer à l’échelle trois quarts des 16 millions d’urbains vivront à l’ouest de ce territoire. Ces documents pourraient être utile- d’une ligne Richard Toll—Touba—Kaolack, qui sera ment complétés par une réflexion sur la mise en place donc soumise à une demande très forte en termes d’une gouvernance adaptée et capable de répondre d’habitat et de services. Les efforts engagés en termes aux enjeux métropolitains : notamment en matière de d’équipements structurants vont dans la bonne direc- transport, d’urbanisme, d’habitat, d’environnement tion et confirment les tendances de l’urbanisation. En (érosion côtière, inondations, protection des zones revanche, dans ces conditions, le soutien aux villes maraîchères, etc.), de développement économique et et territoires défavorisés, situés à l’Est de cette ligne de développement des grands projets structurants. La nécessiterait des efforts considérables : aménagement situation actuelle est caractérisée par un saupoudrage du Fleuve Sénégal, désenclavement de la Casamance, des centres de décision (on dénombre notamment 53 développement de la région minière de Kédougou, etc. collectivités de plein exercice dans le Grand Dakar) et La vision, élaborée dans les années 80 et 90, consistant par une multiplication des initiatives d’aménagement au à faire jouer à toutes les Capitales Régionales un rôle de gré des opportunités de financement. Cette situation métropoles d’équilibre capables de contrebalancer la comporte un certain nombre de risques, qui pourraient prépondérance de Dakar (cf. PGAT de 1994) nécessitera mettre en péril la réussite du projet de transformation sans doute d’être réexaminée. L’amélioration du taux de la Presqu’île du Cap Vert dans son ensemble, et avoir de couverture de ces villes par les services urbains de des impacts irréversibles sur les performances écono- base restera toutefois prioritaire dans l’ensemble de miques du pays: le développement d’un Grand Dakar ces villes. La poursuite des efforts de spatialisation des économiquement compétitif doit encore s’imposer, politiques publiques (programmation régionale des par ses avantages comparatifs, face aux grands projets investissements de la SNDES 2013–2017) et la mise urbains développés par les autres capitales portuaires en place de dispositifs permettant de disposer d’une d’Afrique de l’Ouest (Lagos, Abidjan, Cotonou, ou vision objective des potentialités à développer par ville même Conakry). L’amélioration de la mobilité urbaine, et par territoire s’avèrent en ce sens indispensables. l’aménagement de zones d’activités et de services per- • Le réseau de transport interurbain désenclave mettant de répondre aux attentes des investisseurs, mais aujourd’hui la plupart des villes du pays, à l’excep- également la mise à disposition d’une main d’œuvre tion notoire de la Casamance5 : La programmation des formée et une amélioration du climat des affaires en interventions sur le réseau est fonction de l’intensité constituent les points forts. du trafic, encore une fois principalement concentré sur • L’émigration internationale (3 millions de Sénégalais Dakar et sur sa zone d’influence immédiate. Ce réseau a vivent en dehors du Sénégal) touche aujourd’hui été considérablement amélioré par les investissements majoritairement Dakar (la moitié des émigrés sont nés réalisés dans le cadre des projets transports ; le principal à Dakar), révélant l’impact des difficultés économiques défi est depuis quelques années son maintien en état auxquelles fait face la population, y compris dans la à travers notamment la gestion du FERA (Fonds d’En- capitale. Cette situation n’empêche pas Dakar de tretien Routier Autonome). Il est en revanche confirmé rester la destination principale des migrations internes, que l’absence d’interconnexion route-rail-maritime-air notamment en provenance des villes situées à moins de constitue un frein au développement économique de deux heures de la capitale (Thiès, Diourbel et Kaolack). l’ensemble du pays et donc des villes de l’intérieur : Ces migrations ainsi que la croissance démographique désenclavement des zones de production agricole et contribuent à accroître les problèmes liés à la gestion et minière, mais surtout connexion avec le reste de la au développement urbain de Dakar. En conséquence, sous-région qui semble s’être réorganisée en faveur les efforts d’investissement en direction de Dakar d’Abidjan, de Lomé ou de Cotonou. La remise en doivent être poursuivis ; le souci de rééquilibrage et de fonctionnement de la ligne de chemin de fer entre réduction des inégalités territoriales ne doit pas se faire Dakar et Bamako, de même que la réhabilitation de contre le développement d’une capitale compétitive ; sept aéroports régionaux programmés par le PSE • Les efforts se prolongent en direction de l’intérieur devraient avoir des effets importants. autour de trois axes principaux de développement (corridors): Dakar-Thiès-Touba, Dakar-Mbour-Kaolack 5 La Casamance est isolée du reste du pays pour plusieurs raisons et notamment en raison de l’absence de pont sur le fleuve Gambie. 4 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION • L’amélioration de l’habitat constitue le principal enjeu le cadre de sa mise à jour, actuellement en cours. de gestion urbaine à Dakar et dans les principales De même, les rapports économiques traduisent une villes du pays. Le secteur urbain est dominé par la certaine réticence à faire de Dakar et de la Ville en question de l’amélioration de l’habitat, notamment général un moteur de croissance et de bien-être. La à Dakar. Le déficit en logements (y compris parcelles ville est souvent considérée comme lieu d’émergence aménagées) est estimé entre 150 et 200 000 à Dakar, et d’une nouvelle pauvreté, faute d’industrialisation et de à plus de 300 000 à l’échelle du territoire. Les difficultés capacité des pouvoirs publics à encadrer la flambée rencontrées par l’Administration pour répondre à cette des coûts des services de base,, ou de contribuer à demande ont entraîné une aggravation du phénomène générer suffisamment d’emplois modernes. Le rôle de l’habitat spontané au cours des dernières années : économique des villes, leur effet d’entraînement sur 40 % de la superficie de l’agglomération dakaroise les zones rurales est rarement souligné. et 25 % dans les villes de l’intérieur6 (soit 7.000 ha au • Toutefois, les contraintes imposées à l’utilisation du total pour les principales villes, dont plus de 4.000 foncier comme levier de financement de l’urbanisa- dans l’agglomération dakaroise)7. Le MUH estime ainsi tion limitent considérablement les interventions en à 30 % le taux de couverture des villes par des plans matière d’amélioration de l’habitat. La loi de 1964 sur d’urbanisme, notamment en raison des difficultés le domaine national est perçue comme la principale touchant l’efficacité des procédures : (i) lenteur dans contrainte à l’ouverture à l’urbanisation des zones péri- l’élaboration des documents de programmation8, phériques de Dakar et des principales villes du pays. (ii) résistance des élus et autorités traditionnelles aux Toutefois, la récupération des charges foncières par contraintes, qui résulteraient d’un urbanisme planifié, la vente des terrains constitue également un élément (iii) priorités accordées aux opérations d’aménagement stratégique du financement de l’urbanisation à faire ponctuelles. Les terrains aménagés par l’Etat ainsi évoluer au Sénégal9. Le principal frein à la production que l’ensemble des dispositifs d’aide au logement de logements est l’absence de structure en charge ne ciblent qu’un segment étroit de la demande : les de l’aménagement foncier en dehors du MUH et salariés, notamment du secteur public. Or, plus de 80 % des collectivités locales (depuis la dissolution de la de la production de logement urbain sont assurés en SCAT-URBAM en 2000). Le MUH annonce la création auto-construction, c’est-à-dire par les habitants eux- de 25 Pôles Urbains d’ici 2035, dont 5 dans la zone mêmes, sur des terrains généralement peu ou pas qualifiée de prioritaire de Dakar-Thiès-Mbour. Compte aménagés. tenu de l’importance des sites, de la complexité des • Cette réalité est contrebalancée par la recherche programmes envisagés (programmes intégrés de type constante d’équilibre et d’égalité entre les territoires : villes nouvelles, impliquant d’importantes infrastructures le Plan National d’Aménagement du Territoire (PNAT) hors-site), le recours à un aménageur public devrait de 1994 fait de ces principes des axes clés, mais n’a s’imposer. Ce dernier point pose toutefois question, pas permis d’identifier de solutions permettant d’en l’administration semblant souhaiter coordonner direc- assurer la mise en œuvre. En effet, plus de 50 % de tement ces vastes opérations d’aménagement à partir la population sénégalaise reste rurale pour une pro- de ses services (principalement la DUA au MUH), et ductivité agricole inférieure à 15 % du PIB ; les deux de plusieurs comités de pilotage interministériels. tiers de la valeur ajoutée continuent de reposer sur le Pour pallier les difficultés de coordination, l’Etat a mis secteur tertiaire, principalement urbain et dakarois ; la en place, la Délégation Générale à la Promotion des hiérarchie des villes (pôles régionaux, centres indus- Pôles Urbains (mai 2014). triels régionaux, centres tertiaires, etc.) définie par • La volonté de donner une dimension économique à le PNAT n’a pas eu d’effet notoire. Ceci milite pour l’action des collectivités locales par le rapprochement une révision des principes directeurs du PNAT dans du développement local, de la décentralisation et de l’aménagement du territoire, en un seul ministère est 6 Données 2004. Ces pourcentages peuvent paraître faibles ou sous-estimés lorsqu’on les compare aux 62 % d’Africains urbains vivant à souligner. En dépit d’une augmentation remarquable dans des quartiers précaires à l’échelle du continent. La différence pro- vient probablement de la définition plus ou moins restrictive donnée 9 A l’occasion des partenariats établis récemment avec le Maroc, dans à l’habitat informel (régime foncier, mode d’occupation du sol, niveau le secteur de l’habitat et du développement urbain, voir l’expérience de d’équipement, niveau de revenu de la population résidente). ce pays tant en termes de valorisation du foncier public que de régu- 7 Source : Fondation Droit à la Ville. lation de son affectation entre les différentes demandes exprimées (du 8 Moyens insuffisants du MUH très social au haut standing). RÉSUMÉ EXÉCUTIF 5 au cours des dix dernières années, les finances locales en faveur d’une approche concertée et partenariale (y compris communautés rurales, communes d’ar- des actions de développement. Les expériences de rondissement et régions) ne représentaient en 2011, contractualisation menées par le Sénégal depuis le que 1,8 % du PIB, 6 % des dépenses de l’Etat (dont milieu des années 90 (Contrats de ville financés dans 1,5 % financés par des transferts financiers de l’Etat le cadre du PAC et du PRECOL) devraient faciliter aux communes) ou encore qu’1,1 % de la FBCF. Les l’émergence de ces nouveaux partenariats à établir ressources humaines des collectivités locales restaient autour du développement local. Ceci nécessite tou- également étonnamment limitées, avec très peu de tefois de revoir les mécanismes de financement (prêts services techniques et de prérogatives en termes de et subventions), et de développer l’intercommunalité développement local. Ainsi, l’Etat et les concession- notamment à Dakar (et sur d’autres bases que celles naires nationaux restent, sans conteste, les principaux retenues au début des années 2000 pour la CADAK investisseurs publics dans les territoires urbains, militant et la CAR). Recommandations Les recommandations et pistes d’actions résultant des Plan permette également de clarifier la définition des principaux éléments de diagnostics présentés plus haut Pôles Territoires et des Pôles Urbains, les actions à mener sont les suivants : pour développer la zone littoral et l’activité portuaire, pour optimiser les corridors stratégiques au départ de Dakar, pour désenclaver la Casamance et améliorer Planification territoriale les connections route et rail avec les pays limitrophes. • La révision des documents de planification de Dakar Ces éléments devraient permettre de reconsidérer et de son agglomération est une priorité qui devrait l’armature urbaine qui ressortait du PNAT précédent et contribuer à confirmer la prééminence de la ville et son de hiérarchiser les interventions sur le secteur urbain. rôle international. L’actualisation du SDAU du Grand • Les deux grands programmes que sont PSE et l’Acte Dakar engagée avec l’appui de la JICA, ainsi que le III de la Décentralisation devraient être complétés par Schéma Régional de Dakar-Thiès-Mbour conçu par des actions concrètes au niveau territorial. Ceci pourrait l’ANAT constitue les deux documents principaux de être facilité par un prolongement de l’exercice PSE planification. Ils seront complétés par des plans d’amé- au niveau des principales villes et régions permettant nagement sur certaines zones spécifiques de nature notamment d’évaluer le poids économique de ces stratégique, permettant notamment de clarifier le sort espaces, les potentialités à développer créatrices réservé aux zones urbanisées inondables de Pikine et d’emplois et de valeur ajoutée, et leurs contributions de Guédiawaye, aux Niayes et réserves naturelles à au programme national de croissance. La méthodo- préserver, à la consistance des Pôles urbains en limite logie reste à établir, en articulation avec les « audits Est de la région de Dakar. Il s’agira d’en coordonner urbains » et les documents d’urbanisme développés les résultats avec le Plan de Déplacements Urbains du au niveau des villes. Grand Dakar et d’en tirer les enseignements qui s’im- • La couverture des villes principales par des documents posent. Il s’agira également d’évaluer les implications d’urbanisme à jour. Ce travail pourrait s’accompagner de ces développements en termes de gouvernance d’une réflexion sur la définition du contenu et de la métropolitaine. portée des documents à préparer ; les périmètres • Le rééquilibrage des territoires au profit des villes de de planification pourraient également être revus de l’intérieur nécessite de pouvoir s’appuyer sur une vision manière à permettre, le cas échéant, de s’adapter aux réaliste des potentialités et de leurs retombées. La intercommunalités développés autour de certaines révision du Plan National d’Aménagement du Territoire villes. Ces différents éléments supposeraient une révi- engagée en décembre 2014 devrait permettre de sion des dispositions du Code de l’Urbanisme. disposer bientôt d’une base de réflexion spatialisée et actualisée sur la hiérarchie des villes et de leurs régions économiques. Il est attendu que ce nouveau 6 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Economie urbaine accélérer le taux de couverture des villes, et à rendre plus opérationnelle l’action publique. Il est important • L’intérêt porté aux développement économique des que le Ministère en charge de l’urbanisme engage villes, en complément de la priorité que continue de une réflexion sur la révision de la définition de ces représenter l’amélioration des conditions de vie des documents de manière à rattraper le retard accumulé. habitants dans l’ensemble des villes du pays, devrait • La réalisation d’infrastructures structurantes devraient induire une nouvelle générations de projets basés sur être encouragée, et mobiliser conjointement les éche- des montages en partenariat. lons locaux et centraux, par exemple dans de futurs • La pertinence et la faisabilité des projets d’implantation contrats de Ville. Dans ce cadre, la gestion des déchets, de services de haute qualité envisagés notamment l’assainissement et le drainage sont des secteurs à Dakar doivent être confirmées, et s’accompagner prioritaires. de mesures à l’échelle des ambitions présentées. • Améliorer l’accès au foncier en proposant plus de Des outils appropriés doivent être proposés à leurs terrains aménagés, adaptés à la demande, s’avère promoteurs (solutions immobilières, infrastructures prioritaire. Ceci suppose que plusieurs conditions d’accompagnement, financement ad hoc). Des réserves soient mises en place, à la fois juridiques (révision de la foncières dédiées doivent également être préservées loi de 1964), urbanistiques (adaptation des standards), afin de permettre l’implantation de ces nouvelles financières (récupération de la charge foncière) et opé- activités. rationnelles (présence d’aménageurs, développement • L’amélioration de l’environnement des affaires de même de partenariat avec les autorités traditionnelles, etc.). que l’intégration du secteur informel dans l’économie Une commission de révision de la loi de 1964 sur le moderne constituent des conditions déterminantes domaine national travaille depuis plusieurs mois ; les du développement des villes au Sénégal. Il faut pré- résultats de ses travaux devraient être intégrés dans la voir des mesures permettant de lever les barrières à réflexion sur la décentralisation et le développement l’entreprenariat, d’améliorer la transparence (objectif urbain. passer au 100ème rang du Doing business en 2018), et • Les pôles urbains représentent une opportunité pour mettre en place des instruments capables d’intégrer améliorer l’habitat et proposer une offre de logement. progressivement le secteur informel à l’économie Encore faut-il que les programmes et les normes d’amé- moderne (micro-crédit, fiscalité, protection sociale). nagement et de construction sur lesquels ils reposent, • Les programmes de développement économique correspondent à des besoins réalistes et adaptés aux spécialement tournés vers les jeunes, à Dakar, mais populations cibles tant en termes quantitatifs que également dans les villes de l’intérieur, pourraient être d’accessibilité financière. La difficulté à répondre à une identifiés et soutenus dans le cadre des compétences demande sociale à très sociale par une offre de loge- développées au sein des Pôles-territoires en matière de ments neufs, nécessite de mixer les produits proposés formation professionnelle et de soutien aux initiatives et d’y inclure probablement une part significative de de développement économique, et plus largement parcellaire à valoriser en auto-construction. Un pilotage dans le nouveau cadre institutionnel et opérationnel professionnel des pôles urbains, accompagné par une la décentralisation ; bonne coordination interministérielle à même d’ac- • La mise au service du développement local, des circuits compagner les projets des services et infrastructures financiers générés par les transferts des migrants et hors site nécessaires à leur fonctionnement, est à la les prêts accordés par les organismes de micro-finance fois indispensable et exigent. (Villes ou territoires) devrait être stimulée, pour aller • La résorption des quartiers précaires et sous-équipés vers une optimisation de la valeur ajoutée, mais aussi constitue une priorité pour l’agglomération de Dakar et vers une limitation des impacts spéculatifs. la plupart des capitales régionales. Plusieurs solutions, de la restructuration in site à la relocalisation (en cas Amélioration des services urbains notamment d’installation dans les zones inondables), en passant par le simple équipement des sites en services • Des solutions plus à l’échelle des besoins des municipa- de base seraient à envisager ; ces actions reposent pour lités en termes de documents de planification spatiale l’essentiel sur l’initiative des collectivités locales qui et d’investissement sont à développer de manière à manquent de ressources et de moyens opérationnels RÉSUMÉ EXÉCUTIF 7 d’intervention. Au même titre que les infrastructures • La mise en place d’une gouvernance appropriée pour et équipements structurants mentionnés plus haut, il le Grand Dakar constitue une priorité pour les pro- reste à confirmer la priorité de ce type d’opération et chaines années. Les différentes options doivent être à mettre en place des outils et procédures adaptés à étudiées (intercommunales, supra-communales ou par ce type de projets. simple entente entre collectivités existantes), ce qui a • La question de la mobilité urbaine dans l’agglomération commencé à être fait avec l’appui de la Banque. L’option de Dakar nécessite d’articuler plan de développement qui sera retenue sera nécessairement progressive ; elle urbain et plan de transport. Le déplacement progressif devra s’accompagner d’un renforcement des moyens de grands équipements à l’Est de l’agglomération fait de programmation des investissements dans la zone évoluer les solutions d’amélioration de la mobilité métropolitaine, garantissant la coordination entre urbaine jusque là appliquées. Il est donc particulière- les opérations, les grands projets, les transports, les ment important que les efforts de planification urbaine interventions des collectivités locales, de l’Etat et des à l’échelle de l’agglomération prennent en compte les autres acteurs du développement local. Cette option implications en termes de transport collectif. nécessitera également d’identifier rapidement des solutions à la question de la répartition des ressources entre les différents échelons intervenant sur le territoire Gouvernance territoriale métropolitain afin d’en optimiser l’usage. • La clarification du partage des compétences entre les • La révision de la loi de 1964 sur le domaine national. différents échelons d’intervention, y compris l’Etat. L’objectif serait de faciliter l’ouverture à l’urbanisation L’Acte III reste encore flou sur cette répartition des des extensions urbaines, de rendre plus transparentes compétences, à Dakar et à l’intérieur du pays. Ce point les procédures d’attribution des parcelles et de limiter nécessitera d’être clarifié de manière à préciser notam- la spéculation foncière. La révision de la loi de 1964 ment l’effort de financement à apporter au secteur et s’impose par ailleurs dans le cadre de la mise en œuvre sa répartition entre les différents acteurs. Quelque de l’Acte III de la Décentralisation qui, par la commu- l’effort de décentralisation retenu, un renforcement nalisation intégrale du territoire, fait naturellement des moyens techniques et humains sera nécessaire évoluer le statut des terres (de rural à urbain) et donc, au niveau local, départemental et central. les procédures qui leur sont applicables. • Le renforcement de la maîtrise d’ouvrage municipale. • La mise en place d’un aménageur public doté des La faiblesse de la maîtrise d’ouvrage municipale est prérogatives et moyens suffisants pour acquérir et l’une des contraintes majeures à l’évolution du sec- aménager les terrains nécessaires aux grandes opé- teur urbain (faiblesse des services techniques munici- rations d’habitat programmées à Dakar et à l’intérieur paux, faible niveau d’encadrement, etc.). Des efforts du pays et les commercialiser au profit de promoteurs importants de formation doivent encore être engagés et de particuliers, en assurant l’équilibre financier des pour rendre les communes viables et pour en faire de opérations ; l’APIX assurant ce rôle pour le dévelop- véritables acteurs du développement urbain. Ceci ne pement de zones d’activités. doit pas forcément s’accompagner d’une disparition des dispositifs de maîtrise d’ouvrage déléguée, mais Financement de l’urbanisation devrait en modifier les modalités. • Le développement de mécanismes d’intercommu- • La préparation d’un Cadre de Dépenses à Moyen nalité. Ce développement est inscrit dans l’Acte III, Terme du Secteur Urbain (CDMT). L’objectif serait mais il nécessite d’être clarifié dans son contenu et d’évaluer les ressources publiques (directes et indirectes sa portée  : définition des différents montages de ou incitatives) affectées au secteur urbain au cours des coopération inter-CL en fonction des objectifs pour- cinq à dix dernières années (Etat, Collectivités Locales, suivis et des contraintes de mise en œuvre. L’exercice Concessionnaires, Agences) et les perspectives d’évo- pourra prendre une signification différente à Dakar, où lution sur les dix prochaines années. Cet exercice aurait l’intercommunalité est déjà plus ou moins en place, à notamment pour intérêt d’argumenter sur les principaux travers l’échelon ville ainsi qu’à travers la CADAK et sous-secteurs de concentration de la dépense publique. la CAR, et à l’intérieur du pays, où elle n’a pas encore Il n’intègrerait pas les financements privés (pourtant été expérimentée. majoritaires) mobilisés pour financer l’urbanisation ; 8 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION leur évaluation peut être menée en complément ou du financement : les dotations et transferts de l’Etat, en parallèle, avec d’autres méthodes. les bailleurs, les emprunts, et l’autofinancement, c’est- • La territorialisation des politiques publiques. Cet à-dire la fiscalité. Les fonds aux communes (FECL, objectif des Autorités pourrait être d’autant mieux FDD) doivent être redéfinis, utilisant mieux des critères atteint, qu’il serait précédé de la réalisation d’un CDMT objectifs de répartition. Des ressources fiscales stables sectoriel. La territorialisation se matérialiserait par une et une solution de véhicule financier pour accorder des nouvelle nomenclature des interventions programmées prêts aux collectivités doivent être trouvées. au Budget d’Investissement de l’Etat et des Agences • Identifier la ou les solutions opérationnelles à une et Structures parapubliques et par la mise en place relance du crédit aux communes, en prolongement de de mécanismes de suivi et de monitoring. Avec la l’expérience ADM 1997–2009. Ces solutions devront disparition des régions, la Commune redevient, avec prendre en compte les leçons tirées des expériences les nouveaux départements, un acteur clé de la terri- antérieures au Sénégal (CCC et ADM) et dans d’autres torialisation des dépenses publiques. pays en développement et pays développés. Les récents • La montée en puissance des finances locales est débats autour de l’émission obligataire de la ville de une priorité et cela quelque soit le nouveau partage Dakar montre la nécessité de l‘organisation d’une des compétences qui ressortira de l’Acte III de la ingénierie financière efficace pour le financement des Décentralisation. Elle doit concerner les quatre piliers investissements locaux, donc urbains. Prochaines étapes La Banque Mondiale a mis à disposition du Ministère en majoritairement par des fonds extérieurs ou de l’Etat. charge de la Gouvernance Locale, du Développement et Les recommandations relatives au système de finance- de l’Aménagement du Territoire, une assitance technique ment des collectivités locales portent donc sur l’aug- ponctuelle qui a démarré ses activités début 2015. Les mentation des capacités financières des communes, thèmes de réflexion portent en priorité sur les aspects à travers une évolution de la politique des transferts institutionnels et financiers de la mise en œuvre de l’Acte financiers, la réduction de la dépense fiscale (exonéra- III de la Décentralisation : le système de financement des tions, notamment sur le foncier bâti), une péréquation collectivités locales, la gouvernance métropolitaine du équitable des ressources disponibles, la stimulation de Grand Dakar, l’intercommunalité, etc. Il est attendu que solutions intercommunales, etc. D’importants efforts le dialogue aisni engagé avec les Autorités alimente la peuvent encore être fait en matière de recouvrement préparation d’un nouveau projet d’appui au secteur urbain des recettes par une meilleure couverture du territoire et municipal, prenant la suite du PAC et du PRECOL. par les services fiscaux et l’utilisation des outils et pro- • Système de financement des collectivités locales : La cédures développés ces dernières années permettant question du financement se pose à plusieurs échelles : de mieux localiser et évaluer la matière imposable, à la fois celle du financement global du nouveau pay- d’informatiser la chaîne fiscale, de mieux impliquer sage institutionnel instauré par l’Acte III et du partage les communes, etc. L’augmentation des ressources de ressources entre l’Etat et les collectivités locales, au niveau local, par une plus grande implication du celle plus locale ou spécifique de l’amélioration de la secteur privé dans la mise en place et l’exploitation mobilisation des ressources et notamment de la fiscalité d’équipements et de services publics locaux reste locale, celle du financement des investissements locaux, encore embryonnaire. ou encore de l’intercommunalité. Le poids des budgets • Gouvernance métropolitaine : La question de la gouver- locaux reste très faible au Sénégal (moins de 2 % des nance métropolitaine concerne le Grand Dakar tel qu’il dépenses de l’Etat), cela en dépit des efforts déployés se dessine avec ses 2,7 millions à 3 millions d’habitants depuis 1996 pour soutenir la décentralisation. Ce pour- et sa concentration des potentialités économiques centage n’intègre pas les nombreux investissements du pays. Les enjeux sont ceux du renforcement de la municipaux réalisés en maîtrise d’ouvrage déléguée compétitivité de ce territoire dans l’ensemble Ouest- pour le compte des communes, et généralement financé Africain et au-delà, et de l’amélioration des conditions RÉSUMÉ EXÉCUTIF 9 de vie de l’ensemble de ses habitants. La nouvelle (iii) Les outils d’intervention : documents permettant configuration de la presqu’ile avec le développement de définir la vision sur le développement métropolitain du Pôle de Diamniadio a conduit l’ANAT à développer (SDAU et autres documents de planification sectorielle) un scénario de développement articulé autour d’un ; agences techniques (CETUD, APIX, AGETIP, ADM, triangle constitué de trois pôles : Dakar, Thiès et Mbour. Entente, etc.), ministères associés et partenaires privés Cette orientation a été en partie reprise par la DUA (concessionnaires de services publics, promoteurs dans le cadre de la préparation du SDAU de Dakar immobiliers, autorités portuaires, etc.) ; procédures dont le périmètre est élargi à une partie de la région d’intervention ; (iv) Les financements mobilisés (finan- de Thiès. En parallèle, la nouvelle étape franchie en cements locaux, nationaux, extérieurs, publics-privés), matière de décentralisation renvoie un paysage insti- et enfin ; (v) Sur la gouvernance à mettre éventuelle- tutionnel morcelé, caractérisé par l’émiettement des ment en place pour coordonner les interventions par responsabilités et des moyens, tant au niveau local10 projet : divers scénarios ont été présentés, illustrés par que central11, qui répond de manière insatisfaisante aux des exemples étrangers (boite à outils) qui soulignent enjeux soulevés dans le PSE. La superposition de deux la diversité des montages adoptés : échelons intercommunaux, avec l’échelon ville (Dakar, • Deux expériences de supra-communalité (struc- Pikine, Guediawaye, Rufisque) et la CADAK-CAR (plus tures métropolitaines élues au SU direct) : Londres l’Entente entre les deux), introduit dans ce paysage (GLA : Greater London Authority) et Madrid (CAM : complexe une nouvelle problématique qui pourrait Communauté Autonome de Madrid) ; prendre de l’ampleur avec la perspective d’émergence • Deux exemples d’intercommunalité métropolitaine de nouvelles intercommunalités sur les territoires nou- (grandes intercommunalités issus des communes vellement développés de l’agglomération. Il s’agit donc, membres) : l’exemple français et l’exemple italien ; à travers le thème de la gouvernance métropolitaine, de réfléchir sur la question de l’adéquation entre (i) • La gouvernance métropolitaine par les proces- territoire fonctionnel et (ii) territoire institutionnel : sus (ententes): c’est-à-dire sans structure métro- comment faire valoir que la métropole est l’échelle politaine à proprement parlé (cas de Turin et de pertinente pour résoudre les problèmes de transport, Barcelone). de logement, d’environnement, ou de développe- • Intercommunalité : la question concerne encore Dakar, ment économique ? Quelles seraient les modalités mais également les villes de l’intérieur. Les expériences adaptées de gouvernance à l’échelle du Grand Dakar, d’intercommunalité sont encore embryonnaires au sachant que les choix effectués dans ce domaine sont Sénégal, et surtout n’ont pas été probantes (cf. la rarement basés sur des considérations théoriques Communauté Urbaine de Dakar et depuis 2004, la ou techniques, et relèvent généralement d’alliances CADAK et la CAR mises en place au début des années et de compromis politiques. Comment dépasser la 2000, également dans le Grand Dakar) ; en dehors de méfiance généralement suscitée par les structures ces structures, l’intercommunalité se limite à la mise en métropolitaines généralement perçues comme des place d’ententes entre communes autour d’un projet contre-pouvoirs potentiels, tant par l’Etat que par les commune, sans création de structures à part entière ; Communes membres ? La réflexion engagée porte sur : aucune disposition en termes de gouvernance, de (i) Les hypothèses relatives au périmètre métropolitain compétences ou de finances n’a été adoptée pour (une partie des aménagements structurants déborde sur stimuler l’intercommunalité. Le sujet revêt une nouvelle la région de Thiès comme le nouvel aéroport) ; (ii) Les importance avec l’adoption de l’Acte III et la commu- secteurs stratégiques et prérogatives principalement nalisation intégrale du territoire, cela à deux niveaux : ciblés comme devant impliquer une mise en cohérence le grand nombre de petites communes incite à la mise métropolitaine : aménagement foncier, habitat, trans- en commun de moyens permettant d’obtenir des ports, déchets, environnement, zones d’activités, etc. ; économies d’échelle et de favoriser le développement de projets plus consistants, (ii) les zones d’extension 10 48 communes de plein exercice, 4 villes dont les compétences doivent être revisitées sur la base des moyens qui leur sont dorénavant des villes débordent de plus en plus sur les territoires accordés, 4 départements, 2 structures intercommunales—CADAK et des communes limitrophes et nécessitent la gestion CAR—tentant d’intervenir de manière combinée sur l’ensemble du terri- toire à travers l’Entente CADAK-CAR commune et partagée de ces nouveaux quartiers, (iii) 11 Multiplicité des agences sectorielles, absence de document de pla- plus précisément à Dakar, la superposition de deux nification partagée, etc. 10 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION échelons intercommunaux au travers des villes et de la CADAK et de la CAR incite également à revoir l’organisation. Ces différents sujets ont fait l’objet de premières recommandations et suscité des débats intéressants.  11 Le Sénégal des villes Synthèse du Chapitre Les principaux constats développés dans ce premier chapitre • L’une des préoccupations des Autorités est le rééqui- consacré aux tendances de l’urbanisation sont les suivants : librage des territoires au profit des villes de l’intérieur, • Le Sénégal est un pays d’urbanisation ancienne. Son tout en confortant la place de Dakar dans le groupe armature urbaine est une construction historique, dont des 15 plus grandes villes du continent. C’est dans l’évolution s’est faite, d’abord au gré de l’exploitation cet esprit, que l’Etat a engagé en 2014, une révision des potentialités principalement agricoles de certains du Plan National d’Aménagement du Territoire (PNAT) territoires (région du Fleuve, région arachidière, etc.), et du SDAU du Grand Dakar, ainsi qu’une réflexion sur puis a été guidée par la tertiarisation de l’économie la création de Pôles Territoires destinés à porter les nationale et les migrations vers les zones littorales, à initiatives de redynamisation des territoires à l’intérieur l’ouest d’une ligne Richard-Toll—Kaolack ; le dévelop- du pays ; pement des villes mourides, dont Touba, deuxième • Le réseau de desserte des villes de l’intérieur est rela- ville du Sénégal après l’ensemble constitué par l’ag- tivement satisfaisant, bien que dégradé, et n’est pas glomération dakaroise, a contribué à ce mouvement considéré comme une contrainte au développement, sans en constituer un élément déterminant ; excepté pour les villes de Casamance encore enclavées • Cette évolution a conduit à l’affirmation d’un système (en raison de l’absence de corridor trans-gambien) ; en urbain macrocéphale dominé par Dakar, et à l’émer- revanche, la desserte des zones de production agricole gence progressive d’une région métropolitaine inté- au départ des principales villes reste insuffisant ; grant les villes de la banlieue de Dakar, mais également, • La modernisation du corridor stratégique de liaison à moyen ou long terme, des villes plus éloignées comme entre Dakar et Bamako constitue également une prio- M’Bour, Thiès ou même Touba ; Dakar ne représente rité pour l’économie nationale et aura des retombées déjà plus que le tiers de la population agglomérée sur le développement des villes situées à proximité et ce pourcentage devrait continuer à décroître sous de son tracé. l’effet des migrations internes à l’agglomération, et de En somme, le Sénégal des Villes est caractérisé par l’ouverture à l’urbanisation de grandes zones à l’Est et le développement accéléré d’une ville capitale et par la au Sud de cette région métropolitaine (Pôles urbains difficulté des anciennes capitales régionales à continuer à de Diamniadio, du Lac Rose, entre autres) ; jouer leur rôle d’entraînement sur leur hinterland et plus largement sur l’économie nationale. Principales recommandations du Chapitre • Le rôle prééminent de Dakar et de son aggloméra- permettre d’améliorer la modernisation et l’efficacité tion, issu de l’histoire et de la géographie, est une de la ville et de sa région, en termes de services, d’ha- chance pour le Sénégal qui s’appuie ainsi sur l’une des bitat et de développement économique. La révision principales villes d’Afrique. Les actions futures devront 12 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION rapide du SDAU du Grand Dakar, englobant la zone • Des programmes particuliers devraient aider à conforter du nouvel aéroport, s’impose. La zone littorale, accompagner une politique portuaire • Le rééquilibrage des territoires au profit des villes de (Dakar et Saint-Louis), et désenclaver la Casamance à l’intérieur doit s’appuyer sur une évaluation réaliste travers la liaison Dakar-Ziguinchor qui s’avère prioritaire. des effets des actions envisagées : favoriser l’habitat • Les deux grands axes de développement et de réforme où il existe une demande et initier des opérations que sont le PSE et l‘Acte III de la Décentralisation de développement économique là où il existe des devraient être complétés par des actions territoriales potentialités. La définition des Pôles Territoires devrait concrètes. Cela se traduirait en priorité par une plus être précisée dans le sens d’un ensemble d’outils ins- grande implication des collectivités locales dans les titutionnels et financiers destinés à accompagner le prises de décision économique au niveau des territoires, développement de l’agglomération dakaroise et des et une contribution complémentaire plus affirmée aux autres villes susceptibles d’avoir un effet d’entraînement efforts de l’Etat. sur le reste du territoire. Avec un accroissement annuel moyen de +2,5 %12, la Richard Toll-Touba, contribuant à accentuer les disparités population du Sénégal devrait doubler d’ici 2050 pour régionales, mais également les pressions exercées en termes atteindre 25 millions d’habitants. 65 % de ces habitants d’accès au foncier notamment dans l’espace métropolitain (soit plus de 16 millions d’habitants) vivront dans des zones du Grand Dakar. urbaines (contre 6 millions aujourd’hui). L’essentiel de cette population urbaine se concentrera à l’Ouest d’une ligne 12 Résultats provisoires du RGPHE 2013 FIG. 1  Agglomérations sénégalaises de plus de 10 000 habitants en 2013 Source : Africapolis (tableau de données). Carte « Equipe Revue » à partir des données provisoires 2013. ANSD LE SÉNÉGAL DES VILLES 13 ENCADRÉ 1 Définition de l’urbain au Sénégal Jusqu’au dernier recensement en 2013, les données ou de 100 000 habitants2, ce qui est très proche du taux officielles (ANSD) assimilaient la population urbaine d’urbanisation officiel (45 %). Toutefois, la consistance à la population communalisée. Ainsi la population et la répartition de cette population urbaine sur le considérée comme urbaine en 2013 est la population territoire sénégalais diffèrent en profondeur entre les vivant dans les 167 communes existantes au moment deux définitions. du recensement, soit 6 102 800, représentant 45 % de Comparatif international. Chaque pays a sa propre la population nationale (12 851 561) 1. Cette définition définition statistique de la population urbaine : 2000 intègre des communes de très petite taille (on comptait habitants agglomérés (France), 10 000 (Espagne et au moment du recensement, 55 communes de moins Suisse), 250 habitants (Danemark), 2 500 (Etats-Unis), de 10 000 habitants qui regroupaient moins de 5 % 300 (Islande), 1 000 (Canada), 30 000 et 50 000 (Japon). de la population communale), et exclut des unités Sur le continent africain, les définitions varient tout n’ayant pas de statut communal mais regroupant bien autant : 5000 au Nigéria et au Ghana, 2 500 en Sierra plus que 10 000 habitants (ex. Touba, deuxième ville Léone et au Liberia. Elles font rarement l’unanimité. Il du pays regroupant 700 000 habitants, mais disposant est finalement plus facile de définir la ville par ce qu’elle d’un statut de communauté rurale). n’est pas, c’est-à-dire la campagne. L’adoption de l’Acte III de la Décentralisation com- La Conférence de Prague (1966) propose qu’un munalise l’ensemble du territoire Sénégalais et offre groupement, respectant au moins un des critères l’opportunité de préciser la définition de l’urbain. Il suivants, constitue une ville : semblerait donc judicieux de redéfinir l’urbain, à partir • Groupement d’habitations compact (dans lequel de critères tels que : taille minimum de population, aucune habitation n’est distante de plus de 200m) ; pourcentage de population ou de ménages « non • Groupement comptant au moins 10 000 habitants ; agricoles », présence d’équipements ou de services à définir. Dans l’attente de pouvoir disposer des chiffres • Groupement comptant entre 2000 et 10 000 à la de population par commune tels qu’ils ressortent du condition que l’effectif vivant de l’agriculture ne RGPHAE 2013, on rappellera que l’index d’aggloméra- dépasse pas 25 %. tion du Sénégal oscillait en 2008 entre 47,9 % et 44,1 % 2 Banque Mondiale—Rapport sur le Développement 2008 : selon que l’on retient un seuil d’agglomération de 50 000 Repenser la Géographie Economique. 2008. L’index d’aggloméra- tion s’appuie sur trois indicateurs : la taille, la densité et la distance entre les agglomérations. 1 Source : Rapport définitif du RGPHAE 2013—septembre 2014—ANSD Les tendances de l’urbanisation 1950–2013 et prospectives La population totale du Sénégal a été multipliée par 4.7 la Mauritanie (5,4) et la Côte d’Ivoire (6,2), qui se caracté- entre 1950 et 2000, ce qui est l’un des taux multiplicateurs risent tous par leur spécificité démographique. les plus élevés en Afrique de l’Ouest, après la Gambie (5,2), Les coefficients multiplicateurs de la population urbaine du Sénégal (12,0) et de son taux d’urbanisation (2,5) sont les plus faibles de la sous-région. Ceci est principalement dû à l’ancienneté de l’urbanisation du Sénégal : les pre- TAB. 1  Taux de croissance de la population totale du mières villes existaient dès le début du XXème siècle. Une Sénégal situation comparable était celle du Nigeria. Dix ans avant l’Indépendance, le taux d’urbanisation était déjà de 16,9 %. Période 1925–50 1960–70 1976–88 1988–02 2002–13 En conséquence, la progression de l’urbanisation n’a pas Taux 1,70% 2,36% 2,70% 2,60% 2,50% connu le même rythme d’accroissement que dans d’autres Source : ANSD—IRD pays, comme par exemple la Côte d’Ivoire ou le Ghana, 14 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 2  Tendances de l’urbanisation en Afrique de l’Ouest 1950–2010 dont l’urbanisation a été beaucoup plus rapide. En 2010, à construire (autour de 6 000 logements neufs par an, au sur les 16 pays que compte l’ensemble de l’Afrique de lieu des 10 à 15 000 logements estimés à l’époque). Ces l’ouest, le Sénégal arrive en 7ème position en matière d’ur- prévisions sont toutefois à considérer avec précaution. banisation, mais en 3ème position en terme de population D’abord, elles résultent des tendances intercensitaires urbaine (hors Nigéria). constatées au cours des deux dernières décennies, sachant La part de population urbaine résidant dans les villes que les résultats du RGPH de 2002 ont pu être déformés de l’intérieur a dépassé celle de Dakar en 2000 et devrait en raison des difficultés rencontrées dans le traitement continuer à progresser pour atteindre 57 % de la popula- d’une partie des données. Par ailleurs, ces prévisions ne tion urbaine en 2030 (près de 5 millions d’habitants pour prennent pas en compte l’impact que pourraient avoir les une population du Grand Dakar estimée à 3,7 millions). Les projets volontaristes de développement dans le périmètre prévisions de Géopolis tablent sur un ralentissement de du Grand Dakar. la progression démographique du Grand Dakar (+2,1 % L’équilibre entre Dakar et l’urbanisation du reste du entre 2010 et 2020, puis +1,7 % entre 2020 et 2030 pour une pays constitue un enjeu de politique nationale. Au recen- progression moyenne annuelle de la population urbaine sement général de 1976, Dakar représentait déjà 56 % de respectivement de +2,6 % puis +1,9 %). Au-delà de l’effet la population urbaine du pays. L’écart de revenus avec la mécanique de l’augmentation du nombre de communes moyenne nationale était estimé à 2.5 en 198313. Les auto- à l’intérieur du pays et du ralentissement relatif du croît rités n’ont eu de cesse de rechercher un équilibre entre démographique avec l’augmentation de la taille des villes, Dakar et le reste du pays par des programmes successifs ces tendances résulteraient de la phase de transition démo- de développement régional destinés à assurer un niveau graphique dans laquelle serait entrée Dakar, contrastant de vie équivalent dans la capitale et à l’intérieur du pays, ainsi avec le reste du pays, encore caractérisé par un fort mais également par des réformes territoriales consistant taux de fécondité. La croissance démographique à venir de à transformer les communautés rurales en communes, à Dakar reposerait donc davantage sur les migrations internes modifier les limites administratives des entités, et à créer de (exode rural et migrations en provenance des villes de l’in- nouveaux échelons, tels que la région en 1996, en vue de térieur) que sur le croît naturel de la population résidente. faciliter le développement local des territoires. Toutefois, L’apport annuel de population se situerait autour de 60 000 ces programmes, mis à mal par les contraintes économiques habitants, à comparer aux 100 000 à 125 000 habitants ou climatiques, n’ont fait au mieux que retarder l’exode nouveaux habitants par an comptabilisés au recensement rural en direction de la capitale. de 2002 ; avec un impact proportionnellement plus bas sur le nombre de ménages et de nouveaux logements 13 Source Banque Mondiale. 1983 LE SÉNÉGAL DES VILLES 15 TAB. 2  Evolution de la population totale et urbaine 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 Population totale (1000) 2 588 2 528 3 776 5 648 7 250 9 479 12 655 15 655 18 938 Population urbaine (10000) 438 596 1 063 1 976 3 039 4 000 5 583 7 129 8 773 Population agglo Dakar 424 557 967 1 586 1 964 2 562 3 154 3 746 (1000) Nb. de villes de plus de 7 8 13 26 34 43 56 68 82 10000 hab. (hors agglo de Dakar) Evolution de la population totale et de la population urbaine Répartition de la population urbaine entre l’agglomération de 1900–2030 Dakar et l’intérieur 20 000 000 14 000 000 18 000 000 12 000 000 16 000 000 14 000 000 10 000 000 12 000 000 8 000 000 10 000 000 8 000 000 6 000 000 6 000 000 4 000 000 4 000 000 2 000 000 2 000 000 0 0 1900 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Population totale Population urbaine Population agglomération Dakar Population hors aggo. De Dakar FIG. 3  Croissance des villes 1998–2010 Source : données ADM—ANSD—Carte Equipe Revue 16 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION ENCADRÉ 2 Primatie et macrocéphalie La notion de « mégapole » n’est pas nécessairement entre les deux premières agglomérations, mais entre liée à un seuil de taille absolu, mais peut être expri- la deuxième et la troisième. mée relativement à un ensemble de villes d’un même L’indice de macrocéphalie. Cet indicateur plus pays. Si Dakar apparaît comme une agglomération de synthétique exprime le rapport de la population de taille modeste à l’échelle de l’Afrique, à l’échelle du l’agglomération la plus peuplée sur celle de l’ag- Sénégal, la capitale concentre une partie importante glomération de rang « Rm », tel que la somme des de la population. Pour saisir ce phénomène, on utilise populations des agglomérations de rang 2 à « m » est deux indicateurs simples et indépendants du taux équivalent à la population de la ville de rang 1. Ainsi, d’urbanisation d’un territoire et de la taille de sa plus au Sénégal en 2010, il faut comptabiliser la population grande agglomération : indices de primatie et de des 25 agglomérations secondaires les plus peuplées macrocéphalie. du pays pour atteindre celle de Dakar, ce qui corres- L’indice de primatie se calcule en divisant la pond à la somme de toutes les agglomérations de plus population de l’agglomération de rang 1 par celle En divisant la population de Dakar par celle de cette de l’agglomération de rang 2. II présente cependant agglomération de rang 25 comptant 22 107 habitants l’inconvénient d’être très dépendant de la taille de la on obtient un indice de macrocéphalie de 115,9. deuxième ville, qui peut être relativement importante. L’évolution des deux indices montre que, de 1950 à C’est le cas du Sénégal, où Touba apparaît, depuis 1990, l’importance de Dakar ne fait que s’accentuer par peu, comme une véritable « deuxième métropole » rapport à l’ensemble des autres agglomérations, mais après Dakar, de sorte que la discontinuité majeure de qu’à partir de 1990, elle s’atténue en raison notamment la distribution hiérarchique des villes apparaît, non pas de l’émergence rapide et importante de Touba. Source : Geopolis TAB. 3  Evolution des indices de macrocéphalie et de primatie (1950–2030) 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010* 2020 2030 Macrocéphalie 31,4 51,5 72,5 245,9 316,4 167,3 131,4 105,4 98,1 Primatie 3,79 5,42 6,18 7,16 8,68 5,93 3,70 3,16 2,87 Source : Géopolis Le répartition démographique entre Dakar et villes de rurale, qui ne vit plus uniquement de l’agriculture (cf. étude l’intérieur s’accompagne d’une densification des zones WALPS—CSAO), mais ne réside pas pour autant dans les rurales, le long du littoral, à l’ouest d’une ligne Richard périmètres des villes. Certains pays, comme le Cameroun, Toll-Touba-Kaolack ; les deux autres régions de concen- ou le Burkina Faso, ont décidé d’élargir le périmètre des tration urbaine, la région du Fleuve et la Casamance, sont communes et d’y intégrer des zones villageoises dont la également concernées par ce phénomène, mais dans des population continue d’être qualifiée de rurale tout en étant proportions moins importantes. administrée par la Commune. Le même phénomène est observé dans l’ensemble des pays de la région illustrant l’attraction des zones côtières et des régions urbanisées pour une population LE SÉNÉGAL DES VILLES 17 Une armature urbaine recomposée L’évolution de l’armature urbaine du Sénégal14 montre pays constitue un des éléments clé de la future armature comment certaines villes à l’intérieur du pays ont pris leur urbaine du pays. Les deux enjeux principaux pour les pro- autonomie vis-à-vis de la capitale et ont su la garder au profit chaines années sont : (i) la conduite de l’urbanisation de la d’un développement régional ; elle montre aussi pourquoi presqu’île du Cap Vert à même de faire de Dakar une ville certaines villes importantes perdent de leur influence au compétitive à l’échelle de l’Afrique de l’Ouest et au-delà, profit de nouveaux centres urbains. et (ii) le développement de pôles régionaux capables de La croissance de Dakar s’accompagne de grands pro- relayer ou de se substituer à l’effet d’entraînement attendu jets structurants destinés à renforcer le positionnement de Dakar sur le développement du pays. La compétitivité de la Presqu’île du Cap Vert dans le groupe des 15 plus de Dakar sur la scène sous régionale et même mondiale grandes villes du continent (cf. classement des 15 villes est réellement devenue un enjeu d’aménagement du ter- les plus peuplées en 2030). Le développement de l’urba- ritoire et de développement économique de l’ensemble nisation le long de trois axes de Dakar vers l’intérieur du du pays, dans les années 2000. L’émergence d’une stra- tégie d’intégration régionale pour l’Afrique de l’Ouest 14 La notion d’armature urbaine désigne l’organisation d’un ensemble développée au sein de l’UEMOA, ou du NEPAD ont été de villes dans un espace déterminé. Elle est souvent perçue comme l’ex- des déclencheurs significatifs dans la prise de conscience pression géographique de décisions volontaristes prises par l’Etat pour développer et organiser le territoire. Confrontée à la multiplication des de l’importance de Dakar comme moteur de croissance acteurs et à la globalisation de l’économie, la notion d’armature urbaine pour l’ensemble du pays. Toutefois, le développement de a été souvent remplacée par d’autres notions comme celle de réseau urbain ou de semis urbain. Dakar reste perçu encore comme une tendance néfaste, FIG. 4  Evolution du nombre de villes et de la population urbaine du Sénégal Cartes d’évolution du semis urbain 1904—2002—Guy Mainet—La conquête urbaine au Sénégal in Urbanisation et développement— Espaces Tropicaux n°4 Talence—CEGET CNRS et Ousmane Thiam—2009 18 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION ENCADRÉ 3 Vers l’Acte V de la conquête urbaine L’évolution de l’armature urbaine du pays a connu trois ONCAD1) et le lien entre collecte de l’arachide phases successives, liées à l’exploitation des poten- et approvisionnement en denrées importées a tialités économiques du Sénégal. Elle aborde depuis été rompu. L’approvisionnement en denrées et une dizaine d’années une quatrième étape, celle du produits manufacturés a été dissocié de l’apport développement d’une grande région métropolitaine des intrants à l’agriculture (semences, engrais). Les autour de Dakar, ses relations avec le reste du pays maisons de commerces se sont repliées sur Dakar, restant à optimiser. Les étapes historiques peuvent ce qui a durablement et profondément affecté être résumées ainsi : l’organisation urbaine mise en place jusque-là, • L’ère des villes du Fleuve : l’histoire urbaine du et a largement contribué au développement du Sénégal commence sur le fleuve, première voie de petit commerce privé et des marchés informels. pénétration régionale de la colonisation à la fin du La transformation industrielle de l’arachide au XIXème siècle. Saint Louis fut longtemps la seule et travers des huileries a contribué à concentrer les unique ville du pays en même temps que la capi- installations sur trois villes, Diourbel, Kaolack, et tale des établissements français, qui s’étendaient Ziguinchor. Ce mouvement a eu un impact sur le sur toute la Haute Vallée du Niger. Les petites développement portuaire : le port de Rufisque a villes créées le long du fleuve («escales ») avaient été abandonné, puis celui de Kaolack, au profit une double fonction, stratégique ou militaire et du port de Dakar. Le quartier du port à Kaolack a économique : Dagana, Podor, Matam, Bakel. Les perdu rapidement son activité avec la disparition produits locaux d’exportation étaient dominés par des entrepôts. En parallèle, les routes se sont la gomme arabique dont le déclin, au profit de substituées progressivement au rail permettant l’arachide cultivée dans une zone plus méridionale, notamment de rejoindre Kédougou au Sud-Est et marquera le déclin des escales, (y compris de Saint les villes de Haute Casamance (Kolda et Vélingara), Louis, dont le port va s’ensabler et être abandonné puis Ziguinchor et le Cap Skirring. La traversée au profit de celui de Dakar). de la Gambie est restée toutefois aléatoire. Le développement du réseau routier a rapidement • L’ère de l’arachide : le remplacement de la gomme rendu l’ensemble des villes du Sénégal accessible par l’arachide comme culture de rente déplace dans la journée et a nui aux villes de l’intérieur, qui l’activité économique et l’urbanisation plus au Sud servaient autrefois de relais à l’influence dakaroise dans la région de Diourbel-Kaolack ainsi qu’en et qui se sont vues court-circuitées. Casamance. Parallèlement, le réseau ferré progresse facilitant l’accès à ces nouveaux lieux de production • L’apparition d’un système urbain macrocéphale : et de consommation : Saint Louis est relié à Dakar Les éléments décrits ci-dessus ajoutés à la sèche- en 1885, Diourbel en 1908 et le Dakar-Niger (via resse et à la baisse du cours de l’arachide ont Tambacounda) est inauguré en 1924. Des « escales » conduit à réduire l’attractivité des villes du bassin de l’arachide s’organisent, comme précédemment arachidier, après Saint Louis et les petites villes les escales de la gomme, autour des maisons de du Fleuve. L’amélioration du réseau routier a pro- commerce situées près des gares. Elles étaient fité à Dakar et à son agglomération et a facilité organisées hiérarchiquement, de plus petites villes l’approvisionnement direct des petites villes, sans assurant le relais avec les zones de production. La s’appuyer sur les relais, que constituaient aupa- communauté libanaise a joué un rôle important dans ravant des villes comme Diourbel ou Kaolack. La l’organisation et le développement de ce réseau construction de la route du Dieri, à quelques kilo- de villes, en s’installant dans les plus petits bourgs. mètres du fleuve Sénégal a contribué à enclaver des villes comme Podor et Matam et, au contraire, • La fin du système urbain issu de la traite : avec à développer des petits centres urbains situés l’Indépendance, la collecte de l’arachide a été confiée à des organismes étatiques (OCA et 1 Office de Commercialisation Agricole et Office National de Commercialisation Agricole LE SÉNÉGAL DES VILLES 19 directement sur la route. Enfin, la politique d’im- hiérarchisation des villes secondaires en fonction plantation des grandes sociétés privées et publiques de leur taille représentative d’un certain niveau s’est faite en dehors des capitales régionales issues d’activité a en grande partie disparu, conduisant de la colonisation: voir l’exemple de Richard Toll à une armature urbaine plus diluée opposant l’en- avec l’implantation à la fin des années 70 de la semble de ces villes à Dakar. Le principal élément Compagnie Sucrière Sénégalaise, de la SODEFITEX de distinction qui subsiste est celui de leur statut en Haute Casamance, ou encore de la Compagnie leur conférant une fonction administrative plus des Phosphates et des industries chimiques à ou moins importante. Cela a permis à certaines Mboro. Les avantages comparatifs, notamment en d’accueillir plus de fonctionnaires, ce qui a eu des termes de services, que pouvaient offrir les capi- retombées sur l’économie locale. tales régionales étaient visiblement trop faibles. La s’imposant au détriment du développement du reste du • Onze unités urbaines devraient voir leur population territoire national progresser de moins de 2 % par an : parmi elles, se L’évolution des 20 premières unités urbaines préfigure trouvent Thiès, Ziguinchor, Kaolack, Fatick, Diourbel, l’armature urbaine du pays dans vingt ans: Les 20 premières Louga qui sont les pôles historiques de développe- unités urbaines du Sénégal recensées en 2010 représentent ment du pays. 89 % de la population urbaine du pays. Elles devraient Les capitales régionales issues de la colonisation continuer de concentrer 86 % de la population urbaine dans devraient continuer d’assurer une fonction administrative 15 à 20 ans ; des unités urbaines plus modestes connaissant et partiellement commerciale (principalement informelle), une croissance urbaine globalement supérieure : mais elles seront concurrencées dans ces fonctions par • Trois unités urbaines, Bargny (Port de Dakar), Touba d’autres villes. Dakar apparaîtra comme la seule ville mul- et Mbour devraient voir leur population doubler dans tifonctionnelle du Sénégal ; sachant que l’agglomération les vingt ans, avec un croît moyen annuel de +3,5 % ; dakaroise est un ensemble complexe sur le territoire duquel • Six agglomérations, Dakar, Joal-Fadiouth, Tambacounda, les services sont inégalement répartis. Saint Louis, Kolda et Vélingara, devraient continuer à voir leur population croître annuellement de plus de 2 % ; ENCADRÉ 4 L’évolution du statut de la ville de Touba En 1887, le territoire de Touba devient la propriété Depuis, les autorités religieuses de la confrérie issue du « droit de hache » de la famille de Cheikh mouride réclament l’officialisation du statut particulier Ahmadou Bamba. pour Touba qui lui permettrait de recevoir d’avantage Sous Abdou Diouf, la collaboration Etat-Khalifat de subsides de l’Etat dans le cadre de la politique de permettra la réalisation des grandes infrastructures décentralisation, tout en maintenant ses spécificités (rocade, électrification, forages, hôpital, etc.) et la culturelles, socioéconomiques et de gouvernance restructuration et la réalisation des lotissements (35 000 locale. parcelles) permettant l’extension de la ville (mise à dis- Avec l’adoption de l’Acte III de la Décentralisation, position des agents du cadastre et de l’urbanisme). Les Touba est érigée en commune de plein exercice. Les opérations sont très majoritairement financées par le contours de son statut particulier restent toutefois Khalifat ; l’Etat apporte quelques ressources du Fonds encore à clarifier. pour l’Amélioration de l’Habitat Urbain). Source : Cheikh Gueye « Touba, la capitale des Mourides » IRD En 2005, le titre foncier de Touba est élargi à Editions et Karthala, 2002 ; Cheick Gueye « le paradoxe de Touba : une ville produite par des ruraux », IRD—Bulletin de l’APAD, 19, 30 000 ha. 2000 20 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Touba, ville religieuse mouride est devenue la deuxième Toll ou M’bour se sont imposées comme pôles émergents, ville la plus peuplée du Sénégal devant Thiès, Kaolack, directement associés au développement d’activités dans Saint Louis et Ziguinchor. La croissance de la ville a démarré le secteur agro-industriel (sucre) à Richard Toll, ou dans dès les années 70. Toutefois, elle s’est considérablement celui de la pêche artisanale ou du tourisme, à Mbour. accrue à partir de la fin des années 80, puis, de nouveau, L’apparition de ces nouvelles centralités contribue, avec au début de la décennie 2000, avec le changement de la croissance de Dakar, à la reconfiguration de l’armature majorité présidentielle. D’autres villes, comme Richard urbaine du pays. Le rôle des transports inter-urbains Le réseau actuel parvient à desservir la plupart des villes agglomérations de plus de 10 000 habitants que comptait le mais son état est dégradé. Le Sénégal se caractérise pays en 2010 étaient localisées à moins de 5 km du réseau par un réseau routier15 assurant le désenclavement de la routier principal16, soit 63 % de la catégorie des plus de plupart des villes et régions à l’intérieur du pays. 38 des 60 10 000 habitants. Ces agglomérations constituaient 100 % de la population urbaine totale en 1950 et 91 % en 2000. 15 Le réseau est en effet principalement routier : l’aménagement du fleuve Sénégal est toujours d’actualité et permettrait de désenclaver Ces voies sont pour la plupart dégradées, les villes les économiquement la région en connectant les villes de quatre pays plus pénalisées par le mauvais état des routes d’accès ou (Sénégal, Mauritanie, Mali, Guinée) et en facilitant la sortie des mine- même parfois par l’absence de routes étant : (i) au Nord rais de la région du Sud-Est. Le fleuve est toutefois longé par une route nationale de Saint Louis à Bakel qui répond en partie aux besoins. Il en de la Casamance, le long de la frontière avec la Gambie est de même pour la Casamance reliée à Dakar principalement par la (Bignona, Marsassoum) en raison des contraintes de la route. La liaison ferrée entre Dakar et Bamako est interrompue depuis 2010, mais maintenue jusqu’à Thiès pour acheminer le phosphate de Taïba (près de Thiès). La remise en état du couloir ferroviaire entre Dakar et Bamako a été inscrite dans la SAP 2013–2017 de la Banque Mondiale 16 Le choix des axes routiers obéit ici à deux critères : la catégorie de la (exercice 2014). La ligne de chemin de fer entre Dakar et Saint Louis a route (RN) et son importance en termes de trafic. C’est ce dernier critère été abandonnée en 1932. Les liaisons aériennes nationales sont inexis- qui explique le fait que certaines portions du réseau principal ne sont tantes excepté sur Ziguinchor. Toutefois, le PSE a programmé la réhabili- pas présentées sur la carte qui suit, car le trafic y est réduit et ne génère tation de sept aéroports régionaux, dont l’apport à l’économie nationale donc pas de dynamiques d’urbanisation notoires. Il s’agit des axes sui- restera toutefois dépendant de la présence de compagnies (publique ou vants : Diourbel-Kaolack, Louga-Darou Mousty-Touba, Kaolack-Karang- privée) décidées à investir sur le transport intérieur aérien. Bignona, Touba-Linguère et Tambacounda-Kidira. TAB. 4  Réseau routier selon la classification de la voie et le type du revêtement Primaire Secondaire Tertiaire Total Revêtu (en km) 3 374.8 321.7 589.0 4 285.6 (%) 11% 1% 2% 15% Non revêtu (en km) 594.5 448.1 24175.1 23 275.7 (%) 2% 2% 82% 85% Total (en km) 3 969.3 769.8 24 764.1 29 503.2 (%) 13% 3% 84% 100% Réseau routier selon la qualité et le type du revêtement Bon Moyen Faible Total Revêtu (en km) 1485.1 708.7 2 091.7 4 285.6 (%) 5% 2% 7% 15% Non revêtu (en km) 903.6 1 038.3 2091.7 23 275.7 (%) 3% 4% 79% 85% Total (en km) 2 388.7 1 747.0 25 367.5 29 503.2 (%) 8% 6% 86% 100% LE SÉNÉGAL DES VILLES 21 FIG. 5  Réseau routier du Sénégal Source : Sénégal : Etude Spatiale—Banque Mondiale FIG. 6  Etats des principaux axes routiers et projets réalisés, en cours ou programmés 2013 Source : Ageroute 22 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 7  Distance des villes de l’intérieur au réseau routier principal (2002) Source : O. Thiam route traversant la Gambie, (ii) au Nord-Est de Touba dans pour 1.000 habitants est donc estimé à 10 dans la région la région de Louga (Linguere, Dara), (iii) le long de la côte de Dakar et à moins de 1 dans le reste du pays. Les deux au Nord de Dakar, dans la région de Tivaouane (Kayar, etc.). tiers des véhicules sont détenus par des particuliers. Le Les priorités d’intervention sur le réseau routier natio- nombre de véhicules de transport collectif assurant les nal sont fonction de la répartition du trafic. Comme le liaisons interurbaines (hors agglomération de Dakar) est montre l’exploitation des enquêtes sur le trafic journalier et estimé à 64 pour les taxis interurbains et à 356 pour les origine-destination fournies par l’Ageroute, le trafic national cars interurbains. est très concentré sur la région de Dakar jusqu’à Touba Les relations entre Dakar et les régions de l’intérieur et, dans une moindre mesure entre Dakar et Saint Louis. sont relativement limitées. C’est symptomatique d’une La région de Dakar concentre 80 % du parc automobile baisse des activités économiques dans les régions de l’in- du Sénégal, soit environ 24 000 véhicules sur les 30 000 térieur et d’une relative autarcie des régions. La remise en véhicules immatriculés en 200717 ; le nombre de véhicules état des routes nationales et notamment de la RN1 qui relie Dakar à Bamako et constitue donc un corridor stratégique 17 Source : ANSD—Situation économique et sociale de la région de Dakar en 2007—Service régional de l’ANSD. pour la montée en puissance des activités du Port de Dakar FIG. 8  Hiérarchisation des voies selon l’importance du trafic et origine—destination Source : « Equipe Revue » à partir des données de l’AGEROUTE LE SÉNÉGAL DES VILLES 23 FIG. 9  Accessibilité des zones rurales—comparaison régionale Source : Banque Mondiale nécessite des financements internationaux et un entretien (principalement les fruits). La construction du pont sur la continu. Il en est de même du corridor transgambien qui Gambie et la simplification des formalités transfrontalières permettrait de désenclaver la Casamance, mais également permettraient d’augmenter sensiblement les relations entre de compléter l’axe Dakar-Lagos. L’aménagement de ce la Casamance et le reste du pays. corridor repose en grande partie sur la construction d’un La stratégie d’intervention doit être d’avantage sélec- pont sur le fleuve Gambie dont le financement serait assuré tive. Concernant les opérations à impact régional ou par la BAD (75 millions USD) et dont la livraison pourrait national, les besoins restent toutefois très importants par intervenir d’ici 2017. rapport aux moyens financiers et d’intervention dont dispose La stratégie d’intervention du Gouvernement, telle que l’Ageroute : le FERA est insuffisamment alimenté et connaît présentée par l’Ageroute pour la période 2010–201518, des problèmes de trésorerie, et les appuis extérieurs se font illustre les enjeux économiques attachés à la construc- plus rares et/ou moins concessionnels qu’auparavant. Cette tion et à la maintenance du réseau principal. Les quatre stratégie risque en conséquence de s’attacher en priorité objectifs spécifiques sont les suivants : (i) le désenclave- aux axes concernés par l’intégration sous régionale et par ment des zones de production, (ii) l’accès des entreprises les Grands Projets sur la région de Dakar qui bénéficient et des populations aux opportunités économiques, (iii) la par ailleurs de financements importants. complémentarité avec les Grands Projets (AIBD, Cargo L’implication des collectivités locales semble incon- village, DISEZ, Port minéralier de Sendou, terminal à tournable pour répondre aux contraintes de financement hydrocarbures, etc.), et, (iv) l’intégration sous régionale à des réseaux plus modestes. L’Ageroute doit aussi s’ap- travers l’aménagement des corridors. puyer sur une implication plus grande des collectivités Le désenclavement des zones de production à l’échelle locales dans l’entretien courant des routes et des pistes, nationale se focalise sur la liaison entre Dakar et Ziguinchor. de manière à réduire les coûts fixes supportés par l’Etat et Pour le moment, la liaison entre les deux villes nécessite par l’Agence (main d’œuvre notamment). Ceci supposerait douze heures par la route, les camions pouvant mettre trois que ces mêmes collectivités disposent de moyens suffisants ou quatre jours, ce qui est particulièrement dommageable pour répondre à cette demande et que des systèmes de à la distribution de la production agricole casamançaise mutualisation des ressources et d’intercommunalités soient établies (cf. Chapitre 4). 18 MITD—Lettre de politique sectorielle des transports 2010–2015. 24 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 10  Trois axes Est-Ouest en devenir Source : CEDEAO / CSAO. Atlas régional des transports et télécommunications dans la CEDEAO. Les deux enjeux principaux auxquels sont confrontées fleuve Gambie, traversée du Libéria et de la Sierra Leone, les autorités, en dehors de l’amélioration des pistes rurales etc.) et sont supplantés par les priorités que constituent et de certains tronçons régionaux sont donc : (i) l’amélio- l’aménagement des axes Nord-Sud au départ d’Abidjan ration du réseau routier intérieur y compris les corridors et de Lomé et de la liaison express Abidjan-Lagos. La au départ de Dakar alimentant la grande région dakaroise réhabilitation du chemin de fer entre Dakar et Bamako est jusqu’à Touba, Kaolack et Thiès, et (ii) l’aménagement d’un en revanche priorisée. système de transport au sein du Grand Dakar articulé avec Dans le domaine des NTIC, les disparités entre Dakar les grands projets et plus globalement le développement et le reste du pays sont encore très visibles. Ce secteur urbain de la Presqu’île. est en pleine croissance au Sénégal. Le chiffre d’affaires L’impact de l’amélioration de la connectivité entre les des télécommunications représente près de 6 % de l’éco- villes et à l’intérieur du Grand Dakar dépendra de la future nomie sénégalaise, avec une croissance annuelle moyenne performance économique de Dakar au niveau du pays de 18 % sur les 5 dernières années. Cependant, même s’il et de la sous-région. La stratégie d’intégration régionale reste une priorité des autorités sénégalaises, le déploiement pour l’Afrique de l’Ouest programme trois grands corridors des infrastructures de télécommunication est inégalement stratégiques dont deux concernent Dakar : (i) l’axe côtier de réparti sur le territoire avec une forte concentration dans Port Harcourt à Nouadhibou et, (ii) l’axe soudano-sahélien les départements à dominante urbaine. Le parc de lignes (Dakar N’Djamena). Ces projets sont toutefois confrontés à téléphoniques en zone rurale ne représente que 5,6 % du des contraintes de mise en œuvre importantes (pont sur le parc national de lignes fixes en 2005 (voir UCSPE, 2010). Perception et maîtrise de l’urbanisation Les autorités sénégalaises ont développé des outils d’amé- les différentes administrations, et notamment par l’ANAT nagement du territoire dans l’objectif de mieux contrôler et la DUA, auxquelles s’est ajoutée, plus récemment, le et d’accompagner l’urbanisation. Le rééquilibrage des Bureau Opérationnel de Suivi du PSE (BOS) prend une territoires, y compris au sein de l’agglomération dakaroise, importance particulière. Les premiers efforts engagés sont constitue l’épine dorsale de ces documents d’orientation. visibles : le périmètre retenu par la DUA pour l’actualisation Il est toutefois, probable que cette volonté de rééqui- du SDAU de Dakar intègre désormais une partie de la librage ne parviendra que très modérément à empêcher région de Thiès, conformément aux orientations fournies la concentration des investissements publics et privés dans par l’ANAT pour le nouveau schéma régional de Dakar. les zones les plus spéculatives de la Presqu’île de Dakar. De même, la DUA et l’ANAT, chacune dans leur domaine Face à cette tendance, la mise en cohérence des visions d’intervention, tentent d’apporter une vision territorialisée et approches du développement territorial, proposées par LE SÉNÉGAL DES VILLES 25 FIG. 11  Plan National d’Aménagement du Territoire (horizon 2021) des orientations de développement économique retenues et Communautés Rurales) à la mise en œuvre de ce Plan par PSE, notamment pour l’intérieur du pays. National d’Aménagement du Territoire. Réduire les disparités et équilibrer. Les efforts de pla- Cet objectif central est confirmé par la révision du nification urbaine à l’échelle nationale sont résumés dans PNAT engagée fin 2014. La révision du PNAT est confiée un PNAT réalisé il y a vingt ans (1994 et approuvé en 1999), à l’ANAT qui intervient désormais sous la tutelle tech- dont le but principal, marqué par le volontarisme planifi- nique du Ministère en charge des collectivités locales cateur de l’époque, était de réduire la macrocéphalie de et de l’aménagement du territoire. Les objectifs restent Dakar, en favorisant l’émergence de métropoles d’équilibre. proches de ceux qui avaient guidé le précédant PNAT: L’équilibre des territoires et l’atténuation des disparités un aménagement volontariste basé sur les potentialités constituent les deux axes stratégiques de ce PNAT. Le des territoires, et sur la contribution de l’ensemble des document s’appuie sur une typologie des communes et collectivités de base mises en place avec l’Acte III de la communautés rurales basée sur la fonction administrative Décentralisation.19 La cohérence territoriale du Plan est et économique (agriculture, mines, etc.) supposée de assurée par un découpage du territoire national en « Pôles ces espaces. Cette hiérarchie est destinée à orienter une territoires », dont le nombre est estimé entre six et huit, politique volontariste de répartition des investissements selon la dimension accordée au pôle de la région de Dakar,20 publics et d’incitation en direction des investissements ainsi qu’au pôle de la région du Fleuve.21 La question de privés. Le développement des métropoles d’équilibre, des l’armature urbaine et de l’intégration dans le PNAT des 25 centres intermédiaires et secondaires à l’intérieur du pays « pôles urbains » développée par le Ministère en charge de est présenté comme le moyen de réduire l’influence néfaste de Dakar et d’avoir un effet d’entraînement d’abord sur les 19 Le nouveau maillage territorial s’appuie sur la communalisation régions, puis sur l’ensemble du territoire national. La carte intégrale du territoire et sur le découpage en départements ; l’échelon du PNAT présente en conséquence une armature urbaine régional étant supprimé en tant que collectivité décentralisée. La révi- sion du PNAT continue de tabler sur une hiérarchi-sation fine des villes dense et foisonnante, mettant à contribution l’ensemble (7 paliers envisagés). des unités jusqu’aux communautés rurales. Cette vision a 20 Deux scénarios sont discutés : limiter le pôle territoire de Dakar aux été confortée par l’adoption, à la même époque, des lois limites actuelles de la région de Dakar ou y intégrer la région de Thiès (pôle Centre-Ouest). sur la décentralisation (1996) permettant de miser sur la 21 Deux scénarios sont discutés : travailler sur un pôle Fleuve intégrant contribution des collectivités locales (Régions, Communes la région de Saint Louis et la région de Matam ou accorder aux deux régions un statut de pôle territoire distinct. 26 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 12  Vision stratégique du Cap Vert (Anat) l’urbanisme reste à approfondir. A propos de la révision du les territoires est présent dans les différents rapports et PNAT, on doit souligner la vision stratégique de l’Anat pour documents de planification. Il est réaffirmé depuis 2013 par l’ensemble du Cap Vert, articulant les régions de Dakar, le PSE, qui base la stratégie de croissance du Sénégal sur Thiès et M’Bour et proposant en conséquence de cadrer la dynamisation des potentialités offertes sur l’ensemble l’avenir de la Capitale à une échelle territoriale pertinente. du territoire. L’approche est complétée par l’importance La géographie de la croissance, et notamment la accordée, en termes de politiques publiques, à la répartition prise en compte des villes, n’est encore qu’esquissée équilibrée les fruits de la croissance, gage de stabilité et par PSE. L’objectif de réduction des déséquilibres entre de paix sociale. FIG. 13  Pôles territoires : trois scénarios en discussion Sources : ANAT—Décembre 2014. Retraitement « Equipe Revue » LE SÉNÉGAL DES VILLES 27 ENCADRÉ 5 Pôles territoires Le « Pôle Territoire » ou « Région Territoire » devrait 3. Pôle-Territorial Fleuve : Fusion des anciennes constituer la nouvelle assise du développement durable régions de Saint-Louis et Matam. (48 503 km² pour et du rayonnement des territoires. Il s’agit de regrouper 1 562 500 habitants). Atouts : Potentiel hydrologique, les 14 régions en 6 à 8 pôles, pour asseoir des territoires hydro-agricoles et hydro-électriques. Spécialisation viables et compétitifs porteurs de développement dans riziculture, maraichage, industrie agro-alimen- durable. La « Région Territoire» constituerait l’échelon taire, écotourisme, pêche artisanale et exploitation de mise en cohérence des outils de planification des minière. actions de développement dans un espace socio-éco- 4. Pôle-Territoire Sine Saloum : Fusion des anciennes nomique et culturel d’ampleur régionale, et homogène régions de Kaolack, Fatick et Kaffrine. (23 545 km² au plan éco-géographique. Les «Pôles Territoires » pour 2 005 600 habitants). Atouts : potentialités sont censés constituer un levier favorisant cohérence agricoles, touristiques et halieutiques. Zone de et synergie des interventions. Il est attendu que la prédilection du bassin arachidier, position géos- promotion de tels territoires contribue à l’émergence tratégique frontalière avec la Gambie et assurant d’un maillage et d’un développement poly-centré de l’interface avec la Casamance et le Sénégal oriental. l’espace communautaire. La Commission sur la Cohérence territoriale a 5. Pôle Territoire Sénégal Oriental : Fusion des proposé un regroupement des régions du Sénégal anciennes régions de Tambacounda et de en 6 pôles territoires. Kédougou, (59 602 km2 pour 817 500 habitants). Atouts : Potentialités naturelles autorisant une 1. Pôle-territoire Casamance. Fusion des régions de agriculture diversifiée et le développement d’un tou- Ziguinchor, Sédhiou et Kolda. (28 350 km², pour risme paysager (Parc de Niokolo Koba). Potentialités 1551600 habitants en 2012). Activités : potentialités minières (or, uranium), Ecotourisme, polyculture. pour l’économie rurale, industrielle et touristique. Position géostratégique favorable pour élevage, 6. Pôle-Territoire Dakar-Thiès : Plateforme technique tourisme balnéaire, écotourisme, production et et industrielle de Diamniadio, nouvel aéroport de transformation agricole. Ndiass, autoroute à péage devraient renforcer les régions et faire de Dakar un véritable hub urbain. 2. Pôle-Territoire Diourbel-Louga. Fusion des territoires de Diourbel et Louga. (29 616 km² pour 2 378 000 Thiès : potentiels industriels, tourisme urbain, indus- habitants). Activités : ressources agro-pastorales. tries artisanales (cuir, textile). Atouts : Port Autonome de Pôle religieux et économique de Touba, atout Dakar-AIBD. Entreprises de services, Maraîchage dans majeur pour le développement territorial et national. les Niayes, Pêche industrielle et artisanale, Industries chimiques et Tourisme d’affaires Source : ANAT Toutefois, ces documents stratégiques sont peu spa- susceptible d’avoir un effet d’entraînement sur le reste tialisés, et donc la description des infrastructures et autres du territoire national. investissements attendus pour faire émerger ce développe- Le Bureau d’Opérationnel de Suivi du PSE (BOS) s’est ment territorial est encore à peine esquissée : la notion de toutefois désormais engagé dans une phase de mise en territoire, urbain comme rural, comme moteur de croissance, œuvre, et développerait dans ce cadre de nouvelles ana- n’est pas particulièrement mise en avant. Les villes, même lyses plus spatialisées, mettant en avant le rôle fonctionnel lorsqu’elles sont au cœur des territoires dont les potentiali- des villes22 et leur possible contribution à la réduction des tés sont ci blées, ne sont pas particulièrement considérées inégalités territoriales. L’approche reste cependant marquée comme devant assumer des fonctions particulières. Dakar est la seule ville dont l’économie est considérée comme 22 Notamment au travers d’une tentative de classement des villes en quatre catégories : (i) Pôles urbains, (ii) Pôles industriels, (iii) Agro-pôles, (iv) Pôles touristiques. 28 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 14  La place de l’urbain dans la stratégie de croissance Une stratégie de croissance inclusive reposant sur 2 grands piliers Vision pour SENEGAL EMERGENT le Sénégal ▪ Croissance inclusive soutenue et durable ▪ Porte d’entrée de l’Afrique de l’Ouest et leader régional ▪ Modèle de développement équilibré (écon., social, humain) MOTEURS D’EMPLOIS & D’INCLUSION SOCIALE MOTEURS D’EXPORTATIONS ET D’IDE Promotion de l’agriculture commerciale et modernisation de Pleine exploitation des l’agriculture familiale ressources minières Batailles clés Développement de l’habitat Positionnement du Sénégal sectorielles social et d’un écosystème de comme hub logistique construction et industriel régional Positionnement de Dakar comme Modernisation graduelle de hub régional multiservices et l’économie sociale essor du tourisme Redressement Environnement Infrastructures Capital Télécom & Financement Préalables à stratégique de des affaires et Humain économie de l’économie mettre en l’énergie régulation numérique place Condition Renforcement de la capacité d’impulsion de l’Etat de succès 2 Source : PSE—Présentation des projets et réformes phares—2013 par le présupposé de départ appréhendant le secteur existantes ou à proximité de grands projets industriels ou urbain essentiellement au travers du Projet Phare n°6 (PP6) agricoles (Keur Momar Sarr dans la région de Louga,23 ou de la stratégie intitulé « habitat social et écosystème de la Moulem Guiguinéo au Nord de Kaolack). Ils peuvent être construction » ce qui peut paraître quelque peu réducteur assimilés à des Zones d’Urbanisation Nouvelle (ZUN) ou (fig. ci-après). Ce projet phare mise principalement sur la à des villes nouvelles. Ils seront chargés d’accompagner mise sur le marché d’une offre massive de logement grâce la croissance et de créer des effets d’entrainement sur à l’aménagement de nouveaux Pôles Urbains, situés en l’économie régionale et nationale. périphérie de Dakar et des principales villes de l’intérieur, Toutefois, pour le moment, ces pôles risquent de se ou plus isolés et destinés à accompagner des développe- limiter à de vastes opérations immobilières, localisées en ments industriels ou agricoles spécifiques. fonction des opportunités foncières. Leur réalisation devrait Le Ministère de l’Urbanisme reprend l’orientation de aller de pair avec le développement d’outils institutionnels PSE et mise sur la création de nouveaux pôles urbains. de deux types : (i) des mécanismes intercommunaux entre La stratégie des nouveaux Pôles Urbains, présentée par communes périphériques et villes centres, destinés à la DUA, consiste à compléter la stratégie du Plan Sénégal faciliter la mise en commun de services et de ressources, Emergent par la localisation de nouveaux pôles urbains dans la région de Dakar et à l’intérieur du pays. Selon la 23 Keur Momar Sarr : situé au bord du lac de Guiers, ce pôle est princi- palement orienté vers les activités maraîchères et les créations d’emplois DUA, ces pôles sont destinés à anticiper sur une urbani- générées par cette activité ; c’est également sur son territoire qu’est sation informelle et spéculative en périphérie des villes localisée la principale usine de traitement d’eau qui alimente Dakar. LE SÉNÉGAL DES VILLES 29 FIG. 15  Localisation des Pôles de Développement Urbain—DUA, 2014 ou encore (ii) la création d’établissements publics (déléga- revisitée, moins dense et plus hiérarchisée permettant tion du pôle urbain) chargés de l’aménagement et de la notamment d’illustrer la nouvelle définition donnée à promotion des zones ainsi ouvertes à l’urbanisation. Ces l’urbain au Sénégal, après la communalisation intégrale dispositifs sont encore exploratoires et seront régis par du territoire. D’avantage, ces opérations doivent s’orienter une législation-réglementation adéquate. vers une plurifonctionnalité spatiale et mixité urbaine afin Le développement de ces pôles conduit à proposer d’en tirer les meilleures retombées socio-économiques une hiérarchisation plus contrastée des villes à l’intérieur attendues de tels investissements majeurs. du pays. Il pourrait en ressortir une armature urbaine  31 L’économie urbaine, moteur de l’économie sénégalaise Synthèse du Chapitre • Le Sénégal est classé parmi les pays à revenus intermé- • La pauvreté a connu une réduction significative entre diaires inférieurs depuis 2010 et vise le statut de pays 2001 et 2011, mais reste élevé dans les zones urbaines, émergent en 2035 avec un taux de croissance annuel y compris à Dakar marqué par l’apparition de nouvelles de +7%. C’est en partie pour atteindre cet objectif formes d’exclusion résultant du coût des services que le Sénégal a adopté une Stratégie de Croissance (notamment du logement) et de l’insuffisance Accélérée. d’emplois formels, notamment pour les jeunes. Les • Cette stratégie s’appuie sur le Plan Sénégal Emergent villes de l’intérieur sont également fortement touchées (PSE) qui guide les efforts d’investissement et de déve- et ne constituent souvent qu’un point de passage en loppement notamment avec des partenaires privés ; direction de l’agglomération dakaroise ; dans le PSE, les actions sont rarement territorialisées • L’économie informelle reste importante ; elle permet et les villes comme moteurs de croissance ne sont d’absorber une partie de la population active, apportant abordées que sous l’angle de l’amélioration de l’ha- des compléments de revenu, mais participe peu à la bitat et du développement du secteur du logement, dynamique de l’urbanisation. porteur de valeur ajoutée ; • Dans ce contexte, les transferts des migrants jouent un • Le PIB national est pour les deux tiers généré par un rôle crucial ; Le Sénégal est le troisième pays d’Afrique secteur tertiaire principalement urbain, alors que plus à recevoir le plus de transferts d’argent de migrants en de la moitié de la population reste rurale. L’économie valeur absolue (après le Nigéria et le Kenya) ; leur mon- sénégalaise, historiquement basée sur l’arachide, le tant dépasse celui des Investissements Directs Etranger phosphate et le tourisme est engagée dans un pro- (IDE) et de l’Aide Publique au Développement (APD) cessus de transformation structurelle au profit d’un réunis, sans toutefois permettre un rééquilibrage de secteur tertiaire formel qui mise sur une haute qualité la balance des paiements structurellement déficitaire. des services, (formation, santé, services aux entreprises, • Au-delà de l’adversité des facteurs naturels (sécheresse informatique), destinée à une clientèle nationale, mais et faible pluviométrie), les contraintes à surmonter pour également régionale et internationale ; ces objectifs assurer la croissance demeurent nombreux. Parmi eux : s’intègrent dans les perspectives plus larges de l’inté- (i) l’essoufflement du modèle de croissance agricole gration régionale en Afrique de l’Ouest ; des années 1970 fondé sur la filière arachidière, (ii) une • La région métropolitaine de Dakar concentre 55 % du balance commerciale structurellement déséquilibrée PIB national, et 80 % des entreprises enregistrées et par sa dépendance vis-à-vis des importations y com- des emplois du secteur moderne ; ces pourcentages pris sur les produits de base (riz, hydrocarbures) et pourraient croître dans les prochaines années sous l’ef- le rétrécissement des exportations (pêche, arachide, fet des dernières orientations économiques retenues; phosphates) iii) une épargne intérieure trop faible pour toutefois, le dynamisme économique de la capitale est apporter une réponse suffisamment significative au freiné par un climat des affaires qui place le Sénégal besoin de financement des investissements, (iv) un coût encore à la 161ème place du « Doing Business 2015 » des facteurs de production trop élevé (travail, transport, 32 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION énergie), (v) un climat des investissements (fiscalité, Dakar ont un rôle important à jouer. Le principal défi por- transparence des marchés, etc.) insuffisamment incitatif. tera sur le succès du modèle de développement défini par PSE qui mise sur l’exploitation de toutes les potentialités En bref, le Sénégal est engagé dans une transformation des territoires. structurelle de son économie, où les villes et notamment Recommandations du Chapitre • Le Plan Sénégal Emergent (PSE) doit être complété transparence (objectif passer à la place 100e du Doing par un plan de développement territorialisé qui fasse business 2018). sa part aux villes et aux Pôles-région. Les projets • Les programmes de développement économique concernant les villes doivent être précisés quant à spécialement tournés vers les jeunes des villes de leur contenu et quant à leur mode de fonctionnement l’intérieur pourraient être établis dans le cadre des et de financement. Pôles-territoires ; • Les projets de haute qualité des services doivent être • Des solutions d’intégration du secteur informel dans expertisés quant à leur vraisemblance et des outils l’économie moderne doivent être mises en place appropriés doivent être proposés à leurs promoteurs (micro-crédit, fiscalité, protection sociale). (solutions immobilières, infrastructures techniques, • Une meilleure canalisation des circuits financiers financement ad hoc). Les éléments spatiaux qui inté- (transferts des migrants, microfinance) sur une base ressent les villes, les espaces urbains devraient être territoriale (Villes ou Pôle territoires) devrait être envi- réservés. sagée, pour aller vers une meilleure optimisation et • Il faut prévoir un programme de suppression des création de valeur ajoutée, mais aussi réduire les impacts barrières à entreprendre et d’amélioration de la spéculatifs. L’économie sénégalaise est largement portée par le dyna- selon laquelle Dakar, par sa modernisation, pouvait avoir misme économique de Dakar: la région métropolitaine un réel effet d’entraînement sur l’économie nationale, et de Dakar concentre en effet 55 % du PIB national, et 80 permettre la transformation de la société sénégalaise. % des entreprises enregistrées et des emplois du secteur En conséquence, les stratégies de croissance misent moderne24. Déjà en 1980, le PIB par habitant était six fois à la fois sur le renforcement de la compétitivité de Dakar supérieur en ville par rapport à la campagne. En 1990, les et sur un rééquilibrage au profit des régions de l’intérieur villes de l’intérieur n’offraient que 25.500 emplois dans le qui continuent d’accueillir plus de 50 % de la population secteur moderne, contre 170.400 dans la région de Dakar25. nationale, pour une productivité limitée. Ces stratégies Ce déséquilibre entre urbanisation et performances sont exposées dans le Plan Sénégal Emergent (PSE) ainsi économiques s’est accompagné par le développement que dans la Stratégie de Croissance Accélérée (SCA), de l’économie informelle. En effet, la croissance des finalisés tous les deux en 2013. Elles tablent donc sur (i) activités du secteur informel, plus rapide que celles du une augmentation de la productivité du secteur tertiaire et secteur formel, a entraîné une dégradation de l’emploi à donc du PIB urbain, dominant dans l’économie sénégalaise Dakar et une accélération de l’émigration en dehors du et principalement localisé à Dakar, et sur (ii) la stimulation pays. La montée des coûts des loyers et l’importance du des secteurs primaire et secondaire, par la valorisation phénomène de l’habitat spontané à Pikine et à Guédiawaye des potentialités existantes dans l’ensemble des régions ont également découragé la population et mis à mal l’idée (filières agricoles et de pêche, mines, éco-tourisme, etc.). Cela dit, l’apport des villes en tant que lieux de pro- 24 90 % des entreprises industrielles sont domiciliées à Dakar : elles drainent 70 % de la valeur ajoutée du secteur et 75 % des emplois. duction, de distribution et de consommation de biens 25 CCCE, 1991 « Evaluation des politiques et programmes urbains au et de services est peu développé dans cette stratégie. Sénégal ». L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE 33 ENCADRÉ 6 Le port autonome de Dakar (PAD) est devenu un port secondaire dans l’ensemble régional et continental Le port de Dakar a longtemps été considéré comme de l’intégration des services terrestres et maritimes, l’épine dorsale de l’économie du Sénégal : il concentre tarifs douaniers et management. encore 90 % des échanges commerciaux entre le Le port de Dakar apparaît dorénavant comme un Sénégal et le reste du monde, 85 % des recettes port secondaire, l’éclatement des marchandises en douanières, et alimente 40 % du budget de l’Etat. Le provenance d’Europe et des continents américain et panier de la ménagère sénégalaise reste fortement asiatique étant assuré, pour l’Afrique de l’Ouest, par dépendant des produits importés, et donc du coût le port d’Abidjan. Il est classé 110ème sur 155 ports en de passage des marchandises. 2012 (source : Banque Mondiale). Toutefois, sa montée en puissance est aujourd’hui Parmi les perspectives positives : (i) Une concession essentiellement fonction de la progression du mar- de 25 ans vient d’être attribuée au groupe français ché intérieur. Les pays enclavés (Mali, Burkina, Niger) Necotrans (mai 2014), et le montant des investissements sont maintenant principalement connectés aux ports programmés pour moderniser le système d’exploita- d’Abidjan, de Lomé et de Cotonou ; et la position stra- tion portuaire est de 40 Md FCFA, (ii) L’exploitation tégique favorable détenue par Dakar (premier port en des minerais à l’Est du Sénégal et le long de la Côte eau profonde sur les lignes maritimes en provenance entre Dakar et Saint Louis (y compris du zircon dont le de l’Europe et des Etats Unis) n’a pas pu résister à Sénégal détiendrait 7 % des réserves mondiales) donne d’autres arguments plus porteurs : insuffisance des la perspective d’un renforcement des infrastructures infrastructures (transbordement, containeurs), faiblesse sur le port en eaux profondes de Bargny au sud de la Région de Dakar. Comme évoqué dans le chapitre I, le Ministère en charge Les supports économiques de la vision du développement de l’urbanisme a tenté de développer la notion de Pôles de Dakar consistent à : Urbains autours des sites identifiés comme porteurs de • Renforcer son rôle en amélioration sa connexion au croissance à l’intérieur du pays. Ces Pôles sont toutefois reste du pays et des pays enclavés (Mali, Burkina, etc.) présentés essentiellement sous l’angle habitat ou offre de grâce à des infrastructures modernisées, notamment logements. Leur connexion avec la ville centre, lorsqu’elle routières, portuaires et aéroportuaires, permettant existe, reste à préciser. Seul Dakar bénéficie d’un traite- de stimuler l’exportation de la production nationale ment spécifique en tant que principale porte d’entrée et (notamment minière et agricole) ; de sortie des hommes et des marchandises et seule ville • Développer sa compétitivité par rapport aux autres capable de rivaliser les autres capitales de la sous-région. villes de la sous-région dans le domaine de l’implantation FIG. 16  Trafic du Port de Dakar Evolution du trafic en provenance et vers le Mali—2002–2011 Evolution du trafic total du port de Dakar 2002–2011 Source : Port Autonome de Dakar 2012 34 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 17  Localisation des grands projets DISEZ, Off-Shoring, Business Park Source : APIX, 2011 d’entreprises, grâce à une offre inclusive de services : février 2014, la présentation du Plan Sénégal Emergent28 Zone Economique Spéciale de Dakar (DISEZ), Business au Groupe Consultatif a estimé à environ 6 Md USD le Park, Centres d’off-shoring, Incubateurs rassemblant sur montant nécessaire pour assurer la relance de l’écono- le même territoire chercheurs, étudiants et entreprises mie sénégalaise29. Le PSE a été conçu sur la base de la dans les domaines de l’innovation et du numérique, Stratégie Nationale de Développement Economique et Centre de soins médicaux de référence (Dakar Medical Sociale (SNDES) lancée par le Chef de l’Etat pour la période City), Campus universitaire, Zone aéroportuaire (cargo 2013–2017. Il vise une croissance de 7 % à l’horizon 2018, village), etc. Dakar dispose d’atouts par rapport aux contre 4,6 % aujourd’hui (donnée 2013), et le statut de pays autres pays de la région qu’il s’agit de valoriser à travers émergent en 203530. notamment l’offre de terrains et de services adaptés26. 28 Document préparé par le cabinet international McKinsey. Il est attendu que la reconnaissance du Sénégal comme 29 Environ la moitié de ce montant (1900 Md FCFA) est attendu des bailleurs de fonds, et 25 % (1100 Md) d’investisseurs internationaux, pays émergent ait un impact sur le développement et une les derniers 25 % étant apportés par l’Etat lui-même sur ses ressources répartition équilibrée de ce développement pour tous propres. les sénégalais et donc sur l’ensemble du territoire27. En 30 La notion de pays émergent : la paternité de la notion revient à A Van Agtmael, économiste à la SFI dans les années 80, qui voulait, faire la distinction à l’intérieur de la catégorie des PED entre ceux qui pré- sentaient des risques importants pour les investisseurs internationaux 26 Fin 2011, 140 établissements supérieurs privés étaient recensés à et ceux qui, au contraire, pouvaient être des « terres d’opportunités ». Dakar, principalement dans le domaine du management d’entreprises Aujourd’hui, la définition de « pays émergent » est difficile à établir : et de la communication. Dakar tient la première place en Afrique Sub- les listes de ces pays ne cessent de se multiplier (Banque Mondiale— Saharienne pour la qualité de ses écoles supérieures de commerce méthode Atlas, FMI, mais également les organismes financiers type (BEM, ISM, CESAG, IAM), grâce notamment aux partenariats dévelop- Goldman et Sachs ou les groupes d’experts comme McKinsey ou encore pés avec des écoles françaises. Ces écoles sont en partie nées de la crise le Boston Consulting Group qui le premier a conçu le Plan Emergence de l’enseignement public. Elles attirent une part significative d’étudiants du Maroc dans les années 80. Les critères communs utilisés par les issus des autres pays de la sous-région. différentes définitions sont : il s’agit de PED dont les performances 27 La croissance recherchée est harmonieuse et donc inclusive : elle macroéconomiques en font les nouvelles locomotives de la croissance repose sur un marché intérieur dynamique, des salaires plus élevés et mondiale, cela indépendamment de leurs indicateurs de développe- donc une classe moyenne élargie. Le pari et la stratégie de communica- ment humain. Le concept vise à distinguer les pays où les investisseurs tion qui l’accompagne sont cruciaux, la croissance du Sénégal comme peuvent bénéficier d’un climat des affaires favorable, où la rentabilité de l’ensemble des pays de la sous-région, étant fortement extravertie, et des projets d’investissement est bonne, où la protection de l’investisseur reposant naturellement moins sur un marché intérieur que sur la compé- est assurée, les risques d’expropriation limités, avec une bonne exécu- titivité-coût et les performances à l’exportation. La stabilité politique et tion des contrats et de bonnes infrastructures. Le classement du Sénégal institutionnelle du pays constitue un de ses atouts majeurs, notamment en 2010 dans la catégorie des pays à revenus intermédiaires inférieur par rapport aux autres pays de la sous-région et même du continent. facilite son admission future au label des pays émergents. L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE 35 Des performances économiques contrastées et une part croissante de l’informel En 2010, le Sénégal a été promu au rang des pays à continue d’employer la moitié de la population active du revenu intermédiaire, tranche inférieure. Malgré cette pays. Le FMI prévoit une croissance du PIB de +4,6 % en avancée, le revenu par habitant reste plus faible que la 2014 apportée, à raison de 60 %, par le secteur informel. moyenne de l’Afrique sub-saharienne PIB par habitant : La structure du PIB révèle : 1198 USD). Il évolue également moins vite que la moyenne • Un secteur primaire qui continue d’employer 50,8 % de des pays membres de la CEDEAO et des pays d’Afrique la population active mais qui ne représente plus que Sub-Saharienne classés dans la même catégorie : +1,7 % 14,6 % de la richesse produite. Il repose principalement en 2011, + 3,4 % en 2012, + 3,5 % en 2013. sur la pêche, l’arachide, le niébé, le manioc, le mil, le La composition du PIB repose principalement sur le riz et le maïs. L’agriculture sénégalaise se caractérise secteur tertiaire, et donc sur les villes, mais l’agriculture TAB. 5  Evolution du PIB par tête 1980–2014 1980 1990 2000 2010 2014 (P) PIB/capita (Fcfa constants) 335.264 323.327 337.849 384.630 393.595 PIB/capita ($ courants) 616 751 478 1.000 1.154 Source : FMI ENCADRÉ 7 La croissance économique du Sénégal : défi démographique et vulnérabilité aux chocs extérieurs Bien que le PIB du Sénégal ait crû sur la période de l’économie sénégalaise (l’arachide et l’élevage) et 1960–2013 à un rythme annuel moyen de 2.7%, le PIB/ ont enclenché l’exode rurale et une vague d ‘émigra- habitant a en revanche connu une évolution beaucoup tion vers l’étranger. Ces évènements ont suscité des plus heurtée avec une décroissance marquée sur la initiatives de rapprochement sous-régional comme période 1960–1994 avant une reprise depuis 1994. l’atteste la création de l’OMVS (coopération entre le Le PIB/habitant du Sénégal vient tout juste en 2013 Sénégal, le Mali et la Mauritanie) pour une meilleure de retrouver son niveau de 1970 et reste en deçà de exploitation du Fleuve Sénégal. celui de 1960. D’autres pays de la région tels que le Le Sénégal a ensuite traversé une crise financière Ghana ou la Côte d’Ivoire ont également connu des intense entre 1985 et 1994. A partir de 1994 et de la trajectoires de PIB/habitant erratiques alternant des dévaluation du Franc CFA, la situation macroécono- périodes de croissance et de décroissance mais le mique s’est améliorée sensiblement et le PIB/habitant a Sénégal semble avoir à la fois la décroissance la plus recommencé à croître rapidement. La période récente prolongée et une reprise depuis 1994 assez rapide qui de 2006 à 2011 a quant à elle été marquée par quatre s’est ralentie depuis 2006. évènements extérieurs défavorables : un épisode de Entre 1970 et 1985, le Sénégal a largement souffert sécheresse important, 2 crises des prix alimentaires des deux chocs pétroliers et de la dévaluation du dollar notamment en 2008 et la crise financière globale qui a dans les années 70, suite à sa désindexation de l’or. Ces tari les envois d’argent des migrants Sénégalais depuis évènements mondiaux ont été plus localement aggravés l’étranger. Depuis 2011 la situation s’est nettement par les « Grandes sécheresses » (1970–73, 1976–77 et améliorée. 1983–84) , qui ont mis à bas les deux piliers agricoles 36 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 18  Evolution du PIB et du PIB par tête du Sénégal 1960–2013 ($2005 constants)—WDI2015 Evolution du PIB Sénégalais Evolution du PIB/hab Sénégalais 12000 1000 900 PIB, millions de $ 2005 constants 10000 800 PIB/ hab, $2005 constant 700 8000 600 6000 500 400 4000 300 2000 200 100 0 0 1960 1970 1980 1990 2000 2010 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Année Year par une grande vulnérabilité face aux aléas climatiques • Le secteur tertiaire représente 62,8 % du PIB et emploie et à la menace acridienne.31 officiellement 34,5 % de la population active.32 Il béné- • Le secteur secondaire représente 22,6 % du PIB. Il est ficie de l’excellence des infrastructures de commu- fondé essentiellement sur la production d’acide phos- nication, qui favorise des investissements dans les phorique à destination de l’Inde, et sur la transformation télé-services et l’internet. de l’arachide (huile et tourteaux pour le bétail) et des Le graphique ci-après montre le déséquilibre existant produits de la mer (malgré une raréfaction croissante entre composition du PIB et répartition de la population de la ressource). Le secteur est globalement en crise, active : le secteur tertiaire, principalement généré par excepté pour la branche BTP qui représentait 5,4 % du l’économie urbaine, pèse pour plus de 60 % dans la valeur PIB en 2007 et dont la croissance était deux fois supé- ajoutée mais occupe seulement un tiers de la population rieure à celle de l’industrie. La valeur ajoutée du secteur active. Les plus gros effectifs de la population active sont immobilier (illustratif du dynamisme de l’urbanisation) employés dans l’agriculture qui génère moins de 15 % du dans l’ensemble BTP s’élevait à environ 50 Md. FCFA PIB. La pression exercée sur les villes pour soutenir l’en- en 2007, soit le tiers du secteur. Le secteur secondaire semble de l’économie nationale est donc particulièrement emploie 14,6 % de la population active. forte. La comparaison avec le Ghana et l’Afrique du Sud montre comment des économies plus avancées tendent 31 La culture de l’arachide fut le moteur du développement de l’éco- vers l’équilibre entre valeur ajoutée produite et répartition nomie sénégalaise et a assuré jusqu’à 80 % des exportations et fourni la majeure partie des revenus monétaires en milieu rural. Mais à partir de des emplois. 1970 et notamment depuis les années 1990, on assisté à une véritable crise de la filière arachidière et les différentes politiques agricoles n’ont 32 En réalité bien plus, si l’on comptabilise intégralement le rôle du sec- pas toujours permis la relance de la filière. teur informel. FIG. 19  Composition du PIB et répartition de la population active (Sénégal, Ghana, Afrique du Sud) 100% 80% 60% 40% 20% 0% Population Valeur Ajoutee Population Valeur Ajoutee Population Valeur Ajoutee Active (PIB) Active (PIB) Active (PIB) Senegal Ghana Afrique du Sud Secteur Primaire (agriculture et pêche) Secteur Secondaire (industries) Secteur Tertiaire (services) Source : Banque Mondiale—World Development Indicators 2009. Sénégal : ANSD, Comptes Nationaux. Retraitement CEPOD. L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE 37 TAB. 6  Principaux indicateurs macroéconomiques 2010–2014 Indicateurs de croissance 2010 2011 2012 2013 2014 (e) PIB (milliards USD) 12,88 14,46 14,08 15,36e 16,56 PIB (croissance annuelle en %, prix constant) 4,3 2,6 3,5e 4,0 4,6 PIB par habitant (USD) 1.036 1.133 1.074 1.141 1.198 Endettement de l’Etat (en % du PIB) 35,7 40,0 41,7e 45,5e 47,3 Taux d’inflation (%) 1,2 3,4e 1,4e 1,2e 1,6 Balance des transactions courantes –0,57 –1,14e –1,45e –1,45e –1,41 (milliards USD) Balance des transactions courantes –4,4 –7,9e –10,3 –9,5e –8,5 (en % du PIB) Le secteur informel génère plus de 60 % du PIB FIG. 20  Part du formel et de l’informel dans la sénégalais et emploie plus de 80 % de la population composition du PIB active. Sur une population active estimée à 3,5 millions de 100% personnes, on compte moins de 10 % de salariés (350 000), 80% dont 80 000 fonctionnaires. 90 % des travailleurs recensés 60% au plan national sont des agriculteurs et des travailleurs de l’informel, principalement localisés dans les villes. Les 40% ouvriers ou employés non qualifiés représentent 40 % de la 20% population active. Près de 25 % des diplômés du supérieur 0% émigrent à l’extérieur du Sénégal. Agriculture et Industries et services et pêche mines commerce Le phénomène du chômage est mal appréhendé au Informel Formel Sénégal : l’enquête ESAM 2 situe le taux de chômage à 3,1 % à Dakar, et à 2,4 % dans les autres villes ; il serait de Source : CEPOD 0,7 % seulement dans les zones rurales. Ces pourcentages sont très en deçà de la réalité, même si l’on considère que le poids du secteur informel a tendance à en limiter l’importance. Des activités économiques concentrées à Dakar Les études démo-économiques menées dans les années informel dans l’économie urbaine ont toutefois tendance 9033 estimaient que le PIB urbain représentait 75 % du à ralentir le différentiel entre PIB urbain et rural et à réduire PIB national. Le PIB urbain n’a depuis cessé d’augmenter l’attractivité du milieu urbain. et à un rythme plus rapide que le PIB rural. L’économie Les entreprises sont concentrées à 65 % à Dakar et sénégalaise est donc définitivement portée par les villes à hauteur de 13 % à Thiès. La dernière mise à jour du où se concentrent les activités des secteurs secondaire et répertoire national des entreprises et associations effectuée tertiaire. Le PIB urbain se répartit à hauteur des deux tiers par l’ANSD34 recense 342 550 unités locales35 dont 64,9 % sur la région de Dakar et d’un tiers sur les autres villes basées à Dakar. La région de Thiès vient en seconde posi- du pays. Les contraintes à la productivité des secteurs tion, avec 12,9 % des unités. Elle est suivie par le groupe secondaire et tertiaire, et la place que tient le secteur 34 Enquête de mise à jour du Répertoire National des Entreprises et 33 Etude Ecoloc menées par l’OCDE / Club du Sahel sur le Sénégal et Associations (RNEA) d’août 2013. dans plusieurs autres pays de la région. Ces études consistaient à éva- 35 Unités locales : activités formelles dont le statut juridique intègre les luer la valeur ajoutée générée par les zones de production, rurales et personnes physiques (commerçants, artisans), les personnes morales et urbaines. Voir bibliographie. les GIE. 38 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 21  Spatialisation du PIB 2013 constitué des régions de Saint Louis, Diourbel et Kaolack TAB. 7  Structure de l’économie du Sénégal (2013) qui compte chacune à peine 5 % du nombre total des % de la unités implantées au Sénégal. Les régions de Louga et de population active Ziguinchor concentrent respectivement 2,8 % et 2 % des Secteur % du PIB (2013) (2006) unités. Les autres régions, Tambacounda, Fatick, Kolda et Agriculture 17.5% 33.7% Matam concentrent ensemble moins de 2 % de l’ensemble Industrie 24.0% 14.8% des unités existantes. Services 58.5% 36.1% Dakar concentre 62 % des ouvertures d’entreprises et Source : Senegal Spatial Analysis—Banque Mondiale plus de 52 % des emplois générés. En 2012, la région de Fatick arrivait en deuxième position en raison des grands TAB. 8  Nombre d’unités locales par région 2012 travaux employés de nombreux travailleurs temporaires. La répartition inégale des activités entre les villes est Nombre d’unités* ! également illustrée par les données sur la patente36 dont Dakar 222 486 65% le produit revient en totalité aux communes—87 % des Thiès 44 355 13% produits de la patente sont recouvrés dans les 7 unités Diourbel 15 518 5% constitutives de la région de Dakar pour un rapport de population de 50 % ; les principales villes de l’intérieur qui Saint Louis 15 039 4% représentent 33 % de la population communale concentrent Kaolack 14 899 4% 10 % seulement du produit de la patente ; les autres com- Louga 9 648 3% munes qui concentrent 17 % de la population communale Ziguinchor 6 698 2% Tambacounda 4 335 1% 36 La patente est l’impôt payé par l’ensemble des activités aux Fatick 4 496 1% Communes. Il est calculé sur un barème établi en fonction de la nature Kolda 3 883 1% de l’activité et du chiffre d’affaires estimé. Il a l’avantage d’être dû à la collectivité sur le territoire de laquelle l’activité est exercée, même Matam 1 193 0% si l’intervention, depuis quelques années, de la Division des Grands Total 342 550 100% Entreprises, a pu perturber ce principe et ramener au lieu d’implantation des sièges sociaux (souvent à Dakar), l‘intégralité de la patente recou- *Entreprises (y compris personnes physiques) vrée notamment au niveau des branches ou succursales exerçants à l’in- Source : ANSD–RNEA mise à jour 2012 térieur du pays. L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE 39 FIG. 22  Répartition des unités locales par région 2012 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 am is da da l s ar k k or a be iè ac ic ug ou ak ch l un Th t at Ko ur ol Fa Lo tL D in M co io Ka gu in D ba Sa Zi m Ta Nb d’unités (entreprises y compris pers. physiques) Source : ANSD TAB. 9  Répartition de la patente recouvrée entre les principales communes (2010) Population 2010 (ADM/ Patente/hab. % patente / % population / ANSD) (Fcfa) Patente totale % répartition sous-groupe sous-groupe Total 5 041 132 3 972 20 024 792 732 100% Dakar 1 040 152 12 410 12 908 286 320 64% Pikine 927 112 616 571 100 992 3% Guédiawaye 312 697 3 075 961 543 275 5% Rufisque 175 530 16 715 2 933 983 950 15% Bargny 43 509 201 8 745 309 0% Diamniadio 14 741 488 7 193 608 0% Sébikotane 21 666 1 486 32 195 676 0% 87% 50% Thiès 291 088 895 260 523 760 1% Kaolack 215 937 1 440 310 949 280 2% Ziguinchor 265 366 860 228 214 760 1% Saint Louis 196 584 1 359 267 157 656 1% Diourbel 120 373 528 63 556 944 0% Louga 89 660 1 122 100 598 520 1% Tambacounda 84 520 2 846 240 543 920 1% Kolda 69 639 595 41 435 205 0% Fatick 30 157 1 444 43 546 708 0% Matam 19 570 611 11 957 270 0% Mbour 211 155 469 99 031 695 0% Richard Toll 53 318 7 943 423 504 874 2% 10% 33% Autres communes 858 358 595 510 723 010 3% 3% 17% 40 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 23  Distribution régionale de la création d’entreprises en 2007 et création d’emplois par région en 2007 FIG. 24  Emplois créés par région en 2012 Les unités industrielles représentent 6,8 % du total, et celles du BTP et annexes, 4 %. Ces chiffres sont représentatifs des résultats obtenus par région, à l’exception de l’équilibre services—commerces, plus favorable au commerce dans les régions de Diourbel, Thiès, Louga et Matam. Cette forme juridique domine dans toutes les régions avec plus ou moins le même niveau. Les personnes morales sont composées pour 45,7 % de GIE et de Sarl (40 %). Dans la région de Dakar, la Sarl est la forme la plus présente avec 47, 8 % des entreprises personnes morales ; tandis que dans les régions de l’intérieur, les GIE dominent. Les Sociétés Anonymes sont rares, voire inexistantes ; même au niveau de Dakar où elles ne représentent que 1,5 % des Source : DSTE 2012 unités locales (environ 3 300). La raison est à rechercher dans les difficultés de mise en place (cf. Doing Business 2014—IFC). Toutefois, l’amélioration du classement du recouvrent 3 % du produit de la patente recouvrée au Sénégal dans le Doing Business de 2015 montre que des niveau national.37 Le tableau ci-dessous illustre la concen- efforts significatifs sont consentis : notamment en matière tration des activités formelles dans quatre villes : Dakar, de simplification des procédures et des délais pour l’implan- Rufisque, Richard Toll et Kaolack. Les autres villes tablent tation d’entreprises, et le transfert de propriété. D’autres sur les recettes générées par le petit secteur informel progrès ont été constatés, en matière de protection des principalement commerçant. investisseurs minoritaires et l’allègement de la fiscalité sur Le répertoire des entreprises est composé de 84,5 % les entreprises.39 de personnes physiques exerçant dans les villes. Les Les créations d’entreprises illustrent la même hiérarchie entreprises sont principalement des prestataires de services des villes et des régions. La région de Fatick affiche des (45,5 % des unités locales38) et des commerçants (43,6 %). créations d’emplois exceptionnelles en 2012, en raison 37 Cette distribution inégale est accentuée par les dysfonctionnements des chantiers de travaux publics (ponctuels) lancés dans de la chaîne de recouvrement qui ont pour résultat d’affecter à Dakar cette ville. l’ensemble de la patente des grandes entreprises disposant de filiales ou de succursales à l’intérieur du pays. 38 Les services sont constitués principalement des secteurs suivants : restauration, hôtellerie, transport, entreposage, communica-tion, 39 Cf. Doing Business 2015—IFC : le Sénégal est passé de la 171ème banques et assurances, immobilier, organisations internationales. place à la 161ème. L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE 41 Dynamiques et incidences de la pauvreté urbaine Le Sénégal a connu une réduction significative du taux de La crise de la Casamance et le déclin des activités pauvreté entre 2001 et 2011. La part de la population en agricoles ont freiné la réduction de la pauvreté au niveau situation de pauvreté est passée de 57, 1 % à 50, 8 % sur National. Les départements les plus pauvres sont ceux de la la période 2001–2007 (ESAMII). Il est estimé à 46,7 % en Casamance (Ziguinchor et Kolda) et ceux du centre (Louga, 2011.40 Ce pourcentage descend à 33 % dans l’aggloméra- Tambacounda et Fatick). En Casamance, les principaux fac- tion de Dakar41 et à 43,3 % dans les autres villes du pays ; il teurs sont les 25 ans de crise, les difficultés de passage de est estimé à 57,5 % dans les zones rurales.42 La diminution la Gambie, l’irrégularité des liaisons maritimes et aériennes, du taux de pauvreté sur les dix dernières années s’opère mais également le fort taux de natalité. Les départements toutefois très lentement. du centre sont touchés par le déclin des activités agricoles La pauvreté urbaine est par ailleurs plus difficile à (arachide, mil, maïs) qui a suivi les réformes de la fin des appréhender que la pauvreté en zone rurale, en raison du années 80 marquant la diminution des appuis de l’Etat au poids du secteur informel, de la disparition des solidarités niveau de l’acquisition des intrants. familiales et villageoises, et des contraintes de consomma- Les départements moyennement pauvres sont localisés tion imposées par le mode de vie urbain (notamment le dans les régions de Thiès, Saint Louis, Diourbel et Matam. coût des loyers, deuxième dépense des ménages urbains). Ils disposent de plus de revenus du fait des activités dans Une étude Ifan-Orstom réalisée en 2000 révèle qu’à Dakar, les secteurs touristiques, les cultures irriguées, la pêche, la les femmes d’âge actif non alphabétisées représentent présence d’industries agroalimentaires en particulier pour encore plus de 41 % de la population féminine, illustrant Saint Louis, et d’industries extractives pour les départe- le poids des traditions, pour une population dakaroise ments de la région de Thiès. L’industrie agro-alimentaire en partie issue de l’exode rural des dernières décennies. est le deuxième secteur industriel au Sénégal, derrière l’industrie chimique. 40 Dernières données disponibles. Source : World Development Toutefois, l’urbanisation croissante a permis d’absorber Indicators. les chocs, et significativement contribué à la réduction 41 Source : World Development Indicators: Poverty rates at national de la pauvreté. Certes les revenus des ménages affichent poverty lines, World Bank 2014. un écart de 1 à 2 entre Dakar et les zones rurales, et la 42 Résultats des enquêtes ESAM II menées en 2001–2002. FIG. 25  Evolution de la population urbaine vivant en dessous du seuil de pauvreté 2002–2012 dans différents pays d’Afrique de l’Ouest 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Ghana Mali Burkina Faso Guinée Côte d’Ivoire Sénégal Togo Nigeria Guinée-Bissau 2002–2005 12.4% 18.5% 22.2% 30.5% 32.3% 33.6% 37.2% 37.9% 51.6% 2008–2012 10.5% 18.8% 25.2% 35.4% 29.4% 33.1% 34.6% 34.1% 51.0% Le graphique sert à comparer l’évolution du taux de pauvreté urbaine entre les deux périodes spécifiées (2002–2005 et 2008–2012) et non pour comparer les taux de pauvreté entre pays. Les critères de pauvreté nationaux diffèrent d’un pays à l’autre. Source : Banque Mondiale: World Development Indicators : Poverty Rates at National Poverty Lines (2015). Les données publiées par la Banque sont fournies par les instituts statistiques des pays (l’ANSD dans le cas du Sénégal) 42 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 10  Evolution des taux de pauvreté au cours de la dernière décennie concentration des activités et des emplois dans l’agglo- La comparaison avec les pays d’Afrique de l’Ouest mération de la ville capitale contribue à réduire le taux de est délicate car les critères d’évaluation de la pauvreté pauvreté urbaine. peuvent varier de pays à pays, de même que la définition TAB. 11  Structure de la consommation des ménages en fonction du lieu de résidence et du niveau de revenu L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE 43 FIG. 26  Les inégalités de richesse dans l’agglomératoin dakaroise (RGPHE 2002) de la population urbaine. Sous réserve de cette précaution Les disparités spatiales s’accentuent, surtout au niveau méthodologique, les données montrent que le Sénégal de la Capitale. L’exode rural, notamment en direction de déploie des efforts importants en matière de réduction Dakar, ne s’est pas accompagné d’une stratégie de déve- de la pauvreté urbaine, et obtient des résultats visibles (cf. loppement économique qui garantisse plus d’emplois et graphique relatif à l’évolution des taux de pauvreté). Elles plus de productivité du secteur urbain. L’accès aux services montrent également que les pays où l’urbanisation est de base et notamment au logement est plus exigeant dans forte (comme le Sénégal, mais également la Côte d’Ivoire les villes et crée de nouvelles discriminations entre les ou le Nigeria) sont confrontés à des enjeux décuplés en catégories sociales—cf. figure ci-dessous. Dakar apparaît matière de réduction de la pauvreté, avec un poids de la comme une ville ségrégée où les différences de revenus, population urbaine vivant en dessous du seuil de pauvreté mais également de services offerts aux habitants, varient qui gravite autour du tiers de la population urbaine totale. considérablement selon les zones d’habitat. Dynamiques migratoires et contribution des envois de fonds (remises) à l’économie sénégalaise Les migrations internes s’opèrent principalement au profit Dakar. L’Enquête Migration et Urbanisation au Sénégal de Dakar et de sa région. Les migrations internes ont tou- (EMUS) de 1993 identifiait trois grands espaces à l’origine jours existé mais ont connu des changements importants des mouvements migratoires vers Dakar : (i) l’hinterland depuis les années 70 : auparavant, les migrations internes rural de Dakar, la région du fleuve et la Casamance. Des étaient caractérisées par le système de déplacements sai- tendances similaires sont constatées en 2002 (RGPH) mais sonniers au moment de l’hivernage vers le pôle économique avec un net accroissement des migrants vers Dakar en pro- que représentait le bassin arachidier. A partir des années venance des régions proches : Thiès, Diourbel et Kaolack. de sècheresse et de la crise de la production arachidière Les villes situées à moins de 2 heures de Dakar voient (années 70 et 80), le système de production agricole a été leur population migrer vers la capitale. L’une des tendances considérablement affecté et a conduit à une réorientation de l’urbanisation est que les villes proches de Dakar, des migrations internes vers les villes et principalement vers comme Thiès ou Kaolack, ont été plus particulièrement 44 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 12  Distribution des régions qui alimentent L’émigration vers l’international, y compris au départ Dakar (% 2002) de Dakar, phénomène révélateur de la crise des territoires. Le nombre de Sénégalais vivant en dehors des frontières Migration Migration du Sénégal est estimé à 3 millions, soit le quart de la popu- RGPH 2002 durée de vie récente Moyenne lation totale actuelle. Le nombre de migrants est estimé Thiès 21% 22% 22% à environ 200.000 personnes, dont 16 % de femmes. Le Diourbel 14% 13% 13% phénomène resterait donc assez marginal ramené à la Ziguinchor 13% 13% 13% population du pays. En revanche, l’impact de l’émigration Kaolack 12% 13% 13% sur l’économie sénégalaise et les conditions de vie de la Saint Louis 10% 9% 10% population est spectaculaire (cf. Chapitre 2—l’économie Fatick 9% 9% 9% urbaine). L’origine régionale de ces migrants a évolué : en Louga 9% 6% 7% 2002, près de la moitié des migrants internationaux étaient Kolda 5% 6% 5% nés à Dakar (48,4 %), supplantant la région du fleuve, qui Matam 5% 5% 5% avait nourri l’émigration sénégalaise au moment de la grande sécheresse des années 70. Là aussi, les données Tambacounda 3% 4% 4% doivent être maniées avec précaution. Total 100% 100% 100% Les villes, et notamment Dakar, n’arrivent pas à retenir Source : ANSD (RGPH) leur population faute d’emplois. C’est l’un des princi- paux défis de la stratégie de croissance que s’est fixée le Gouvernement. Les moyens mobilisés consistent à attirer touchées par les migrations, comme si la proximité de la les investisseurs, sachant que les secteurs d’attractivité capitale, complétant la crise arachidière subie depuis plus sont principalement ceux des services (off-shoring) et du de 20 ans, ne leur permettait plus de faire valoir leurs avan- tourisme, qui exigent une main d’œuvre formée. Retenir tages comparatifs ; soit, comme pour Fatick ou Diourbel, les diplômés et renforcer la compétitivité de Dakar en parce que leur population migrait vers Touba, deuxième termes de formation professionnelle constitue donc un centre urbain du pays et ville religieuse. La situation pourrait enjeu majeur : aujourd’hui 25 % des diplômés s’expatrient toutefois évoluer et redonner de l’importance aux villes en raison du manque d’opportunité. Ces marchés restent situées à moins de deux heures de Dakar: le déplacement toutefois volatiles, très sensibles aux chocs externes et de l’aéroport dans la zone de Diamniadio, la poursuite de à la rapide évolution de la concurrence internationale l’autoroute jusqu’à Thiès, l’aménagement des corridors, (notamment avantages comparatifs sur le coût de la main etc. devraient redonner à ces villes des perspectives de d’œuvre). Ils nécessitent donc une vision à long terme développement. Ceci suppose toutefois une réflexion capable de contrecarrer les projets d’expatriation de d’ensemble sur l’aménagement de la future zone métro- nombreux jeunes sénégalais. politaine et sur ses effets d’entraînement sur les franges. TAB. 13  Echanges migratoires entre les régions 1000000 900000 800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 Dakar Ziguinchor Djourbel Saint Louis Tambacounda Kaolack Thiès Louga Fatick Kolda Nb d’immigrants Nd d’émigrants Source : Données ESAM 2004, DP L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE 45 FIG. 27  Pays et circuits d’émigration Source : Schéma de synthèse réalisé par Nelly Robin, CEPED (IRD) 2009 Le Sénégal est le troisième pays d’Afrique phénomène a conduit certains à parler de « dépendance Subsaharienne à recevoir le plus de transferts d’argent en migratoire » de l’économie sénégalaise dont la stratégie de valeur absolue (après le Nigéria et le Kenya) et le quatrième croissance ne peut plus faire l’impasse sur ce phénomène, en termes de pourcentage du PIB (après le Lesotho, le Cap mais qui, en même temps, doit développer les sources Vert et la Guinée Bissau). Ces transferts sont estimés à plus de financement nationales ne serait-ce que pour ne pas d’un milliard de dollars en 2010 soit dix fois plus qu’en 2000. se rendre prisonnière d’une source de financement qui La BAD considère que la prise en compte des transferts est moins dictée par la rationalité économique que par informels conduirait à doubler ces montants et à estimer des considérations sociales et morales. De surcroît, ces à plus de 20 % leur contribution au PIB. La facilitation des transferts représentent plus que l’APD et les IDE réunis transferts d’argent a contribué à multiplier les vocations à mais ne parviennent pas à rééquilibrer la balance des l’émigration des jeunes sénégalais (la diaspora sénégalaise paiements structurellement déficitaire. L’un des éléments est estimée à plus de 3 millions de personnes, soit près du déclenchant de cette croissance exponentielle a été la quart de la population nationale), en dépit de conditions dévaluation du FCFA de 50 % en 1994 : mécaniquement, d’entrées dans les pays de destination de plus en plus la valeur des transferts effectués en devises a doublé en sévères. L’autre facteur fondamental de l’accélération du FCFA. Les services de transferts d’argent rapides (Western phénomène de l’émigration au Sénégal réside dans la Union, Money Gram et Money Express) sont apparus au faiblesse des perspectives de trouver un emploi formel à même moment et ont accentué le mouvement tout en Dakar. L’émigration touche toutes les couches de la popu- contribuant à sa formalisation. Ces transferts contribuent lation : 25 % des diplômés sénégalais émigrent à l’étranger positivement à la balance commerciale du pays en atténuant pour trouver du travail. Plus de 30 % des migrants sont son déficit chronique. Leur montant est très nettement originaires de la région de Dakar, supplantant la région du supérieur à celui des IDE et rejoint les montants de l’aide fleuve qui avait nourri l’émigration sénégalaise au moment publique au développement dont le Sénégal bénéficie de de la grande sécheresse des années 7043. manière conséquente44. La forte dépendance de l’économie sénégalaise la contraint à des transferts des migrants. L’importance du 44 Le Sénégal est considéré comme l’un des pays les plus aidés 43 Le phénomène a fait l’objet de nombreuses études depuis une d’Afrique subsaharienne. Entre 1994 et 2003, le montant de l’APD par vingtaine d’années. Mais ces analyses ont surtout porté sur les pays habitant et par an s’élève à 37 000 FCFA en moyenne, alors que la d’Amérique Latine et d’Asie du Sud, où le volume des transferts dépasse moyenne de la région est de 19 000 FCFA. Ce montant augmente très de très loin celui que reçoit l’Afrique Sub-Saharienne. sensiblement à partir de 2004 avec la mise en place de l’Initiative PPTE. 46 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 28  Evolution comparée des transferts, de l’APD et des IDE (2000–2004) Source : CNUCED, DPS, Système des Nations-Unies au Sénégal—in : le Source : Direction de la Prévision et des Etudes Economiques, « Impact Sénégal des migrations : mobilités , identités et sociétés—Khartala des transferts des migrants sur la pauvreté au Sénégal », Mai 2008 Les transferts d’argent contribuent à la réduction de La part destinée à des investissements productifs la pauvreté. Ces transferts sont déterminants dans l’éco- reste marginale. Ceci semble être dû à la faible capacité nomie sénégalaise. Ils contribuent à assurer la survie de des bénéficiaires à gérer des activités productives et par milliers de familles et à réduire l’impact de la pauvreté45. Le le manque de confiance des migrants dans les structures principal secteur d’investissement de ces transferts reste le intermédiaires. Toutefois, les jeunes migrants investissent logement et plus largement le budget familial (dépenses davantage dans les secteurs « productifs » ou générateurs de consommation courante, santé, éducation). de revenus. Le secteur bancaire des pays d’accueil manifeste un 45 Direction de la Prévision et des Etudes Economiques, Dakar Mai intérêt croissant pour le marché des transferts de fonds. 2008 « Enquête des transferts des migrants sur la pauvreté au Sénégal ». A partir de l’enquête ESAM II Le Crédit Mutuel du Sénégal (CMS) a mis au point des FIG. 29  Les transferts de fonds des migrants sénégalais—2005 Source : Banque Africaine de Développement. L’ÉCONOMIE URBAINE, MOTEUR DE L’ÉCONOMIE SÉNÉGALAISE 47 TAB. 14  Ratios d’utilisation des transferts de fonds TAB. 15  Répartition des transferts de fonds en % de des émigrés (en % du nombre des familles concernées) la population sénégalaise par région administrative en % du nombre de familles Sénégal Mali Volume des transferts totaux Budget familial 98 94 Régions (en millions Fcfa, 2009) % Santé 81 87 Dakar 101 000 21% Education/formation 55 59 Diourbel (Touba) 160 435 33% Immobilier familial 19 47 Fatick 8 118 2% Immobilier individuel 14 29 kaolack 23 469 5% Investissement productif 11 46 Kolda 4 334 1% Projet social 5 25 Louga 57 099 12% Matam 19 625 4% Source : BAD 2007 Saint Louis 24 126 5% Tambacounda 8 962 2% produits bancaires et d’épargne spécialement destinés Thiès 70 865 15% aux migrants pour canaliser ces flux. Il a également ouvert Ziguinchor 2 543 1% des agences dans les principales villes destinataires de Ensemble 480 576 100% ces flux et notamment Bakel. Le Gouvernement à travers Source : Banque Mondiale—CRES (Consortium pour la recherche le Ministère en charge des Sénégalais de l’Extérieur et les économique et sociale)—Enquête Migrations et Transferts de fonds au Sénégal—2009 collectivités locales (communes et communautés rurales) ont mené des campagnes d’information en France et dans les autres pays pour inciter les migrants dans des activités raison d’un tiers sur Dakar, un tiers sur le Touba46 et Louga productrices. et un tiers sur la vallée du fleuve (Bakel et Tambacounda). La répartition des transferts des migrants entre les L’étude menée en 2009 par la Banque Mondiale confirme différentes villes et régions du Sénégal évolue au profit ces tendances : la région de Diourbel (Touba) reçoit 33 % des zones d’investissements les plus rentables. Les seuls du total des transferts des migrants. Vient en deuxième éléments statistiques disponibles concernant la répartition position la région de Dakar (21 %). Les transferts reçus de ces transferts entre les lieux de résidence au Sénégal par les ménages des régions de Thiès et de Louga sont sont ceux fournis par la DPEE en 2008 : 11 % des ménages respectivement de 15 % et de 12 %. Les autres reçoivent reçoivent un transfert de l’extérieur. La répartition de ces le reste : 5 % à Saint Louis, 0,53 % à Ziguinchor. ménages bénéficiaires est de 36 % pour Dakar, 23 % pour Enfin, l’augmentation moyenne annuelle des dépenses les autres villes et 41 % pour les zones rurales. Des enquêtes du fait de ces transferts est très sensible à Dakar (de l’ordre complémentaires menées dans le cadre de l’étude de la de 95 %) ainsi que dans les autres villes (63 %), mais elle BAD en 2007 répartissent les ménages bénéficiaires à est seulement de 6 % dans les zones rurales. 46 Cette situation est en particulier due à l’encadrement des transferts opéré par la communauté mouride : l’expérience migratoire et la struc- turation des Dahira mourides contrôlent et canalisent ces transferts vers le Sénégal. Elle également due, plus prosaïquement, à l’insuffisance de couverture réseau des services de transfert (cette couverture est très importante à Dakar et à Touba), en particulier dans les zones rurales, ainsi que le coût des transferts (taxes et frais).  49 Planification urbaine et accès aux services Synthèse du Chapitre Les principaux constats développés dans ce troisième • Le Sénégal a développé une politique de l’habitat chapitre consacré à la planification urbaine et à l’accès (OHLM, SICAP, appuyés par la BHS) ; mais celle-ci n’a aux services sont les suivants : ciblé que le segment étroit des salariés de la fonction • Le taux de couverture des villes par des plans d’urba- publique. L’offre de terrain aménagé a connu plusieurs nisme est inférieur à 30 % ; et le secteur est dominé par étapes, avec l’opération des parcelles assainies dans la question de l’habitat spontané dont l’importance les années 70, des ZAC dans les années 90 et 2000, est estimée à 40 % à Dakar et à 25 % dans les villes de jusqu’aux récents projets de développement de pôles l’intérieur; L’occupation de zones inondables qui touche urbains sur plusieurs milliers d’hectares en périphérie 50 % des ménages dakarois est l’une des retombées de Dakar. Ces opérations ont toutes été handicapées les plus visibles de ce manque de planification urbaine; par les problèmes d’accès au foncier, l’absence d’amé- nageur, et de mécanisme pérennes de récupération • Cette situation résulte à la fois de la faiblesse des des coûts ; services de l’urbanisme, du caractère inopérant des textes sur la décentralisation dans le domaine de l’ur- • La question de la mobilité urbaine se pose essentielle- banisme, des pratiques de spéculation foncière nées de ment à Dakar ; elle est confrontée à l’extension accélérée l’application de la loi de 1964 sur le domaine national, et encore insuffisamment planifiée de l’agglomération, et enfin d’une gestion du développement urbain qui sous l’effet des grands projets menées au Sud-Est a répondu le plus souvent à une logique de projets ; (nouvel aéroport, Diamniadio, port de Bargny, etc.). • Des efforts importants ont été consentis en matière En bref, la planification urbaine a favorisé l’équipement d’équipement des quartiers en services de base : le des quartiers au détriment d’une programmation spatiale taux de desserte à l’eau potable des ménages urbains du développement urbain. Les collectivités locales, les est quasi universel ; le retard pris sur la desserte en concessionnaires et les agences de développement en électricité en raison des problèmes de production ont été les principaux acteurs, au grès des financements est en cours de résolution. Les principaux problèmes disponibles. Ceci a permis de combler a posteriori un certain restent ceux du drainage, de l’assainissement et du nombre de déficits, mais n’a pas permis d’anticiper sur les service des déchets ; besoins croissants en terrains aménagés. La réalisation de • En dépit d’une amélioration sensible du taux de cou- pôles urbains soutenue par PSE a l’avantage d’inverser la verture sanitaire et scolaire, les équipements restent démarche ; elle est toutefois extrêmement exigeante (et encore insuffisants, à Dakar comme dans les autres risquée) et nécessite la mise en place d’outils et de pro- villes ; la situation est particulièrement préoccupante en cédures qu’ils restent encore à développer. matière d’enseignement secondaire et professionnel ; 50 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Principales recommandations du Chapitre • Face aux insuffisances actuelles du contrôle de l’ur- tant en taille qu’en capacités financières. Un pilotage banisation il faut choisir de façon réaliste entre un professionnel des pôles urbains est une nécessité. renforcement des capacités d’action et d’intervention • La résorption des bidonvilles est rendu difficile voire de l’Etat ou bien des collectivités locales conformé- impossible du fait des couts élevés relatives aux efforts ment aux lois de décentralisation. Dans les deux cas de provision de services rétroactives et aux déplace- un renforcement des moyens techniques et humains ments de populations ; elles ont certes indispensables, sera nécessaire. des solutions in-situ doivent être favorisées, et des • Des solutions plus adaptés de documents réglemen- leçons importants pourraient être apprises afin de taires simplifiés adaptés aux réalités locales sont réduire la prolifération des quartiers précaires. nécessaires et indispensables • Sur la question des solides, la priorité semble la défini- • La bonne gestion de la planification urbaine et à la tion de systèmes de gestion efficaces et financièrement réalisation d’équipements structurants devraient être réalistes au niveau des communes en se focalisant sur encouragés avec des modalités d’incitations concrètes, les fonctions primaires que sont la collecte, le transfert par exemple dans de futurs contrats de Ville. Dans ce et le traitement et en explorant les opportunités de cadre, les projets de gestion des déchets, assainisse- valorisation, avec au maximum possible l’intégration ment et drainage devraient être prioritaires. des communautés dans la chaine de collecte. • Pour améliorer l’offre foncière en proposant plus de • De surcroît, le financement de ces systèmes est un terrains constructibles sécurisés, des modalités d’or- axe très important à mettre en œuvre rapidement au ganisation d’un partenariat et de conventionnement travers d’une politique de recouvrement de la redevance avec les autorités coutumières doivent être recherchées, auprès de la population afin d’augmenter les recettes définies et mises en place. propres du secteur à au moins 50% au lieu de moins • Une valorisation du foncier, significative à l’échelle de 10% aujourd’hui. d’une Ville ou d’un grand quartier, passe nécessaire- • Enfin, un programme d’équipement en centre d’en- ment par un processus d’aménagement professionnel. fouissement technique des principales villes semble Définir les mesures destinées à favoriser l’émergence urgent, accompagné d’un programme de résorption d’aménageur publics et privés aptes à récupérer des des décharges sauvages. Des mesures à plus long charges foncières d’urbanisation (voirie, équipements, terme, comme le renforcement du corpus réglementaire etc.) dans les meilleures conditions doivent être mises et le développement de politiques de minimisation en place rapidement. des déchets doivent aussi être envisagées. • Les pôles urbains représentent une opportunité pour • La question de la mobilité urbaine se pose à deux améliorer l’habitat. Ils forment sûrement l’impulsion qui échelles : ville et agglomération de Dakar. La révision en suppléera le manque d’initiative spontané. Encore faut-il cours du PDU et du SDAU doit se mener parallèlement que les priorités qu’ils comprennent correspondent à avec celle du Plan de transport. Il faut que la réflexion des besoins réalistes et ajustés aux populations cibles prenne en compte les projets liés au déplacement de l’aéroport (Diamniadio, port de Bargny). Les insuffisances de la planification urbaine Les villes du Sénégal sont des espaces urbains souvent trouver une parcelle de terrain au sein d’une opération de ségrégatifs, constitués d’un centre « équipé » et de quartiers lotissement mise en œuvre par l’Etat ou par la Commune périphériques souvent dépourvus d’infrastructures et d’équi- est un cas rare ; la plupart des habitants urbains ont recours pements. Les conditions qui prévalent pour l’aménagement aux autorités coutumières et aux lotisseurs informels pour des quartiers périphériques en sont le principal facteur : disposer d’une parcelle. Ces « propriétaires » morcellent PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 51 les terres et les attribuent aux nouveaux arrivants, au mieux Les documents existants sont généralement anciens en suivant un plan d’alignement sommaire. et non mis à jour : Dakar dispose d’un PDU depuis 1946 ; Le développement de l’agglomération dakaroise a le dernier (horizon 2025) a nécessité 8 ans d’études (2001– été davantage guidé ces dernières années par les grands 2009). Cette lenteur dans l’élaboration et l’approbation des projets que par une planification préalablement réfléchie. documents leur retire le plus souvent tout caractère opéra- La région de Dakar abrite 22 % de la population totale du tionnel. Le MUH envisage de rattraper le retard d’ici 2017, pays et la moitié de la population urbaine du Sénégal. Sa mais avoue qu’il est confronté aujourd’hui à la perspective part dans la population totale du pays n’a fait que croître de l’Acte III de la Décentralisation qui prévoit la communa- (14 % en 1960, 17 % en 1970, puis 19 % en 1976 et enfin lisation intégrale du territoire, et donc la démultiplication 21 % en 1980 où elle devenait la région la plus peuplée du des obligations de préparation de nouveaux documents pays) en raison notamment de l’exode rural, caractéristique d’urbanisme, dans un contexte où l’Etat continue d’assurer du pays. Entre 1988 et 2002, la région de Dakar a reçu 60 % une tutelle importante sur les documents d’urbanisme des migrations internes. Au recensement général de 2002, produits et sur leur mise en œuvre. le pourcentage de population résidente à Dakar, née dans Les textes sur l’urbanisme ont été revus douze ans les autres régions du pays, est estimé à 30 %. C’est cette après l’adoption des lois instituant la décentralisation au poussée de l’immigration interne qui a suscité la croissance Sénégal (lois n°96–06 et 96–07 de 1996), dans l’objectif des villes de Pikine, de Guédiawaye et de Rufisque. d’harmoniser les dispositions relatives aux acteurs. L’initiative Le MUH estime ainsi à 30 % le taux de couverture de la préparation des documents de planification urbaine des villes par des plans d’urbanisme.47 L’efficacité des (SDAU, PDU, PUD), des plans de lotissement, de ZAC ou procédures et outils d’urbanisme est confrontée à trois d’opérations de rénovation urbaine, jusqu’à l’attribution des grands types de faiblesse : (i) lenteur dans l’élaboration permis de construire revient dorénavant aux Communes des documents de programmation, (ii) résistance des élus et aux Communautés Rurales dans le cadre de leur res- et autorités traditionnelles aux contraintes qui résulteraient sort territorial. Toutefois, les autorisations de lotir sont d’un urbanisme planifié, (iii) priorité accordée aux opéra- restées du ressort du Ministre en charge de l’urbanisme, tions d’aménagement ponctuelles (lotissement, projet de même que l’approbation des SDAU, PDU et PUD. La structurant) par rapport à la programmation d’ensemble. faiblesse des compétences et moyens d’intervention de La situation est aisément illustrée par l’exemple de Dakar l’administration centrale, déconcentrée et décentralisée où la difficulté à élaborer et à faire valider une stratégie rend ces textes en partie inopérants et contribue à favo- pour l’urbanisation du Grand Dakar, a facilité l’installation riser les pratiques informelles ou régies par les pratiques d’un urbanisme fait de grands projets ponctuels (villes coutumières: implantations spontanées sur autorisation nouvelles, pôles urbains, etc.), sans que ceux-ci s’insèrent des autorités coutumières qui disposent d’un droit sur les dans un plan d’ensemble. terres, ou développement de lotissements irréguliers par Les outils et procédures d’urbanisme ont été définis les autorités administratives elles-mêmes. dans le Code de l’Urbanisme (loi n°88–05 du 20 juin 1988 La méthode d’élaboration des documents d’urbanisme remplacée par la loi n° 2008–43 du 20 août 2008) : la pla- est par ailleurs directive et laisse peu de place à la partici- nification urbaine est matérialisée par une hiérarchie de pation de la population. Des mécanismes de concertation plans composée : (i) des SDAU, (ii) des Plans Directeurs sont théoriquement prévus et parfois mis en œuvre en phase d’Urbanisme (PDU) et (iii) des Plans d’Urbanisme de Détail de préparation (enquêtes, ateliers de concertation dans (PUD). La mise en œuvre des orientations et prescriptions les quartiers, etc.). Ils sont toutefois rarement appliqués contenues dans ces documents est concrétisée dans des dans les règles de l’art, notamment, ils s’accompagnent documents d’urbanisme opérationnel tels les plans de rarement d’une information précise mise à disposition du lotissements et de ZAC. Le Code de l’urbanisme régit public. Ces manquements génèrent des conflits fonciers également les interventions dans les quartiers densifiés et des conflits d’usage (exemple : à Dakar, transformation (restructuration de quartiers, remembrements, etc.). de la zone maraîchère de Sangalkam / Bambilor en ZAC ; dans de nombreuses périphéries de villes secondaires, 47 Ce taux est relativement favorable : il prend en compte des conflits avec les autorités coutumières et les agriculteurs). plans directeurs réalisés il y a plus de 15 ans qui ne répondent plus au-jourd’hui aux besoins de planification des villes. La prise en compte Devant ces difficultés, l’urbanisme, lorsqu’il est contrôlé, des seuls documents toujours en application conduirait à rete-nir un taux s’opère de plus en plus à coup de projets d’aménagement sensiblement plus faible, de l’ordre de 15 %. Ces pourcentages s’en- tendent avant l’application de l’Acte III de la Décentralisation en termes en général ambitieux conçus en fonction des opportuni- de communalisation intégrale du territoire. tés foncières offertes par les territoires et des montages 52 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION ENCADRÉ 8 Législation foncière, décentralisation et planification urbaine L’empreinte foncière du système colonial s’est en prises ultérieurement pour confirmer le poids de l’Etat grande partie limitée aux centres urbains. Les popu- dans la gestion foncière : lations rurales ont préservé jalousement leurs régimes L’Etat, tout en restant le gardien du domaine natio- traditionnels. A l’Indépendance, le Sénégal s’est doté nal, a délégué aux collectivités locales et à ses préfets en 1964 d’un régime foncier original. La loi n°64–46 le soin de gérer ce domaine national : les zones de du 1er juin 1964 sur le domaine national stipule que terroir ont été mises en gérance auprès des conseils les terres, qui n’ont pu être immatriculées au profit locaux élus (municipal ou rural), instance de décision des privés, et celles n’ayant pas été classées dans le communautaire dont l’autonomie de gestion est for- domaine de l’Etat, sont de fait intégrées au domaine tement atténuée par la présence d’un représentant de national. Ces terrains ne sont pas propriété de l’Etat, l’Etat (en l’occurrence le sous-préfet). Cette forme de mais font partie de son patrimoine ; l’Etat en devient gestion, plus ou moins concertée, a été aussi étendue le gardien. Le domaine national distingue quatre caté- aux terres à vocation agricole situées dans les zones gories de terres : urbaines, grâce à des mesures additionnelles dont, • Les terres situées dans les périmètres urbains entre autres, l’institution d’un comité de gestion entre qu’elle voudrait affranchir des effets de la croissance municipalités et zones rurales. urbaine (spéculation, notamment) : préservation Pour surmonter ces difficultés et mener à bien de leur vocation agricole et respect du zonage ; la réforme du foncier, le Gouvernement a créé une Commission Nationale de Réforme Foncière (CNRF). • Les zones de terroir pour promouvoir à la fois les Il entend, par ailleurs, utiliser le « Cadre d’analyse activités agraires (culture, élevage, jachère, etc.) et de la gouvernance foncière (CAGF). C’est un outil faciliter l’extension de l’habitat rural ; de diagnostic et d’analyse qui permet d’évaluer, en • Les zones classées en vue de préserver des écosys- s’appuyant sur les connaissances locales et sur des tèmes particuliers (forêts, parcs, zones écologiques, données existantes, la gouvernance foncière d’un etc.) et de soustraire ainsi une partie des ressources pays. Le CAGF concentre les analyses autour de 21 foncières à l’expansion agricole ; indicateurs de gouvernance foncière regroupés en 5 • et, enfin, des zones pionnières dont la vocation est modules : (i) la tenure foncière ou le cadre juridique d’accueillir des programmes de développement et institutionnel ; (ii) la planification de l’utilisation du spécifiques dont les conditions de réalisation sont sol, la gestion des terres et la fiscalité foncière ; (iii) la définies par des plans de développement et des gestion des terres publiques ; (iv) l’accès public aux programmes de mise en valeur des terres. informations foncières ; et (v) la résolution des litiges et la gestion des conflits. Cet outil a été élaboré en Il était attendu que ces dispositions favorisent la 2011 par la Banque Mondiale dans le cadre d’un par- mise en œuvre d’une politique publique volontariste tenariat avec la FAO, l’ONU-Habitat, le FIDA, l’IFPRI, d’équipement des terrains en périphérie des villes. Dans l’Union Africaine et des Agences de développement cet esprit, et pour corriger les ambiguïtés du premier bilatérales. Il a été préparé au Sénégal par l’ONG IPAR texte (Etat gardien mais pas propriétaire de droit du (Initiative Prospective Agricole et Rurale). domaine national), d’autres dispositions ont même été financiers proposés par les investisseurs privés. Ces opéra- les autorités coutumières, mais également les maires et les tions ne s’intègrent pas dans un plan d’ensemble permet- présidents de communautés rurales, ou encore les repré- tant d’assurer la cohérence de l’organisation de l’espace. sentants des communes avec les préfets et sous-préfets. Il La planification des extensions a été handicapée était pourtant attendu que la loi n°64–46 du 1er juin 1964 par la législation foncière relative au domaine national. relative au domaine national permette à l’Etat de mener Les quartiers périphériques se développent le plus sou- une politique active d’offre de terrains, soit sous forme vent dans l’informalité, dans un contexte marqué par des de parcelles dans le cadre d’opérations de lotissements, conflits fonciers qui peuvent opposer l’administration et soit sous forme de grandes opérations d’aménagement PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 53 TAB. 16  Proportion de l’espace occupé par les quartiers irréguliers et non lotis, à Dakar et dans les ENCADRÉ 9 Les Projets de Cadastre capitales régionales—2004 du Sénégal Villes Pourcentage de la superficie Un projet de Cadastre fiscal pour Dakar avait été financé par la Banque Mondiale dans les années Dakar 35 80 dans le cadre du PDU3. L’objectif était d’amé- Thiès 40 liorer les recettes de la fiscalité foncière directe. Saint Louis 30 Toutefois, des mesures d’exonération des taxes Kaolack 25 foncières sur les propriétés bâties ont compromis Louga 10 les résultats de cette opération. Dans les années Diourbel 15 90, une étude financée par l’ACDI sur la fiscalité Ziguinchor 25 locale a contribué à relancer l’idée du cadastre Tambacounda 20 fiscal. Cette idée a été reprise en 2009 par le Projet Kolda 15 d’appui à la modernisation du cadastre (PAMOCA). Fatick 10 Ce projet de 17 milliards de FCFA, financé Matam 10 par la Banque Africaine pour le Développement (BAD), l’Union Européenne et l’Etat du Sénégal. Source : Comité National Habitat II et ONU-Habitat, 2004 Le PAMOCA vise la numérisation du cadastre pour une meilleure maîtrise du foncier en vue de l’amélioration de l’accès au foncier et des recettes. intégré dont la valorisation serait confiée à des sociétés L’objectif est : (i) de doter les 40 plus grandes villes d’aménagement—(cf. principales dispositions de la loi de sénégalaises d’un plan cadastral consultable sur 1964 : encadré 10). internet et d’une matrice cadastral numérique et Toutefois, ces dispositions n’ont pas permis de mettre (ii) de doter les services fiscaux de moyens tech- fin aux pratiques des filières coutumières qui continuent à niques et humains en vue de remplir leur mission subdiviser en lots et à céder les terrains à des particuliers ou pour une gestion transparente du foncier. à des groupes de particuliers. L’essentiel de l’urbanisation Au terme du projet, il est attendu un renfor- à l’Est de Dakar a été assurée sur ces bases. La pression sur cement des capacités techniques des services les coutumiers a été d’autant plus forte que l’Etat, pendant fiscaux (Cadastre et Domaines), un élargissement plusieurs décennies, a réservé l’usage de son domaine et une meilleure maîtrise des recettes fiscales, ainsi aux sociétés publiques de promotion immobilière dont la que l’adoption d’une nouvelle loi sur la propriété clientèle était limitée à celle pouvant répondre aux condi- foncière. tions d’accès au crédit fixées par la BHS. En conséquence, les ménages considérés comme non solvables ont dû se rabattre sur les filières alternatives pour se procurer des terrains pour l’auto construction. Le développement de l’habitat précaire, conséquence directe d’une planification inefficiente et d’une crise du logement L’amélioration de l’habitat compte parmi les questions à renforcer la compétitivité de Dakar et son influence cruciales du secteur urbain sénégalais. Cette préoccupation économique au niveau sous régional. concerne principalement Dakar qui concentre 50 % de la Le déficit de logement à Dakar est estimé entre 150 population urbaine du pays. Le phénomène s’accélère et 200 000, et à plus de 300 000 à l’échelle du territoire.48 sous l’effet de l’attraction de la ville capitale, renforcée par Le besoin annuel en logements neufs est évalué à 10 000 les difficiles conditions de vie à l’intérieur du pays, mais à Dakar à aménager sur des terrains toujours plus loin du également par les projets structurants (nouvel aéroport, autoroutes urbaines et nouveaux pôles urbains) destinés 48 UN-Habitat, 2009 54 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 17  Besoins quantitatifs en logements à Dakar l’habitat spontané dans la région de Dakar est estimé à 2001–2025 21,76% avec respectivement 2,98% pour le département de Dakar, 42,42% pour le département de Pikine et 9,57% Besoin en pour le département de Rufisque.49 L’étude menée en Habitants logements Période supplémentaires supplémentaires 2011 par la « Fondation Droit à la Ville » sur le phénomène de l’habitat spontané estime à 7.000 ha la superficie des 2001–2005 299 436 32 905 principales zones urbaines concernées, dont plus de 4.000 2005–2010 425 810 46 792 ha dans l’agglomération dakaroise.50 La plupart des zones 2010–2015 491 239 53 982 concernées, s’accompagnent de conflits fonciers entre 2015–2020 566 721 62 277 autorités administratives et autorités traditionnelles. Ces 2020–2025 765 085 84075 zones sont caractérisées par le manque de services de Total régional 2 548 291 280 031 base (eau, électricité, assainissement), par la précarité du Source : CAUS- PDU de Dakar 2025. Cité par PDU, 2025 : 146 statut d’occupation et du bâti et par l’absence d’activités économiques. Elles sont généralement difficiles d’accès et pour certaines impropres à l’habitat car inondables. centre, à l’Est de Pikine, dans les communes et communau- L’importance du phénomène constitue un frein à la déli- tés rurales annexées depuis le début des années 2000 par vrance des services urbains de base guidée par les objectifs l’agglomération du Grand Dakar (Diamniadio et Yenne au des OMD : les zones non loties reçoivent plus tardivement Sud, Sangalkam, Jaxaay, Bambilor plus au Nord). l’eau, l’assainissement ou l’électricité, mais également les Sous l’effet de la rareté des terrains et du caractère équipements scolaires et de santé, en raison de l’insuffi- spéculatif des loyers, le logement est devenu, à Dakar sance (ou de l’absence) des réserves foncières dédiées à et dans les villes de l’intérieur, la deuxième dépense des ces équipements. L’habitat spontané, couplé dans le cas ménages après l’alimentation. Les difficultés rencontrées par l’Administration pour 49 Sénégal : profil urbain de Dakar, UN-Habitat, 2008 50 Etude du Groupement Urbaplan-IngéSahel. Rapport provisoire, répondre à la demande de foncier ont entraîné une aggra- janvier 2011—Maîtrise d’ouvrage : MUH/AMS/FDV—Finance-ment : vation du phénomène de l’habitat spontané. La part de Cities Alliance—UN-Habitat—UNDP. TAB. 18  Phénomène de l’habitat spontané dans les principales villes du Sénégal Extensions spatiales conflictuelles Zone d’urbanisation spontanée ou Villes ou non sommairement structurée % 1 Dakar Conflictuel 4 177 60% 2 Thiès Conflictuel 457 7% 3 Kolda Non-conflictuel 409 6% 4  Saint Louis Conflictuel 330 5% 5  Richard Toll Conflictuel 300 4% 6 Tambacounda Conflictuel 276 4% 7 Ziguinchor Conflictuel 242 3% 8 Kaolack Conflictuel 225 3% 9 Kaffrine Non-conflictuel 162 2% 10 Kedougou Conflictuel 145 2% 11 Mbacké Non-conflictuel 87 1% 12 Louga Non-conflictuel 72 1% 13 Diourbel Non-conflictuel 53 1% 14 Mbour Conflictuel 41 1% 15 Fatick Conflictuel 24 0% Total 7 000 100% Source : Urbaplan-Ingésahel - janvier 2011 PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 55 de l’agglomération dakaroise au problème de la mobi- spéculation foncière et immobilière, et la multiplication des lité urbaine, accroît les problèmes de chômage, occupe conflits fonciers entre l’Etat et les autorités coutumières, à informellement des zones qui auraient pu être réservées Dakar comme à l’intérieur du pays. à l’implantation d’activités économiques, et limite du L’occupation de zones inondables dans les banlieues même coup l’effet d’entrainement de Dakar et des villes de Dakar est l’une des retombées les plus visibles de l’in- de l’intérieur sur le développement du pays. suffisance des documents de planification urbaine et d’oc- L’importance des quartiers spontanés situés en zones cupation des sols. Elle concernerait 49 % des logements. inondables dans les communes de Pikine et Guédiawaye Les surcoûts induits par les lotissements réalisés en zones rend difficile la restructuration sur site.  Les populations inondables sont rarement pris en charge (infrastructures tendent par conséquent à se déplacer vers d’autres zones, de drainage et d’assainissement des eaux usées) et sont pour partie déjà identifiées et partiellement aménagées : exclus dans les zones d’installation informelle. La sévérité zones de Keur Massar, de Tivaoune-Peul et de Malika au des inondations de ces dernières années (notamment Nord Est de la ville de Pikine. Ces relogements ont été pour 2006 et 2009) a permis au Gouvernement de tester des le moment tributaire des grands projets d’infrastructures mécanismes, notamment financiers, et la capacité des nécessitant la libération des sites, et impliquant souvent promoteurs publics et privés à produire du logement des financements extérieurs.51 Le plan Jaxaay engagé après économique dans des délais contraints52. Les résultats les inondations de 2005 sur financement national n’a été sont mitigés et la priorité est accordée au maintien des que très partiellement réalisé. De son côté FDV continue populations dans les zones moyennant l’aménagement de mener des opérations de restructuration sur site plus d’infrastructures de drainage à la hauteur des enjeux—cf. modestes, à Dakar, Pikine et Guédiawaye, ainsi qu’à l’in- Projet de Gestion des Eaux Pluviales et d’Adaptation aux térieur du pays (principalement à Saint Louis, Richard Toll, Changements Climatiques (PROGEP) dans les zones de Tivaouane, et Kaolack). Keur Massar, Dalifort et de Yeumbeul, financé par la Banque Le principal facteur de développement de l’habitat Mondiale et mis en œuvre par l’ADM. spontané au Sénégal est le manque d’anticipation sur 52 le Plan Jaxaay : 1 800 logements de 15 millions FCFA l’unité, subven- l’urbanisation. L’utilisation des outils et documents d’ur- tionnés par l’Etat à hauteur de 75 %, destinés aux ménages victimes des banisme disponibles est confrontée à certain nombre de inondations de 2006; ces conditions sont difficilement reproductibles contraintes, liées au manque de moyens de l’administration à une plus grande échelle l’opération sera clôturée en 2010. Le pro- gramme aura toutefois eu comme impact positif de permettre l’aména- centrale et locale, mais également à certaines dispositions gement de bassins de rétention dans les zones libérées. légales, telles que la loi de 1964 relative au domaine natio- Le programme « une famille, un toit » : opération de 5 000 loge- ments sur le site de Diamniadio, réservés à des fonctionnaires bénéfi- nal, dont l’une des conséquences a été l’accélération de la ciant d’un prêt de 5 millions FCFA de la DMC (Direction de la Monnaie et du Crédit). Les logements sont construits par des promoteurs qui 51 Par exemple, l’aménagement de l’autoroute Dakar-Thiès aura néces- reçoivent gratuitement le terrain de l’Etat et bénéficient d’une exonéra- sité le déplacement de 3500 ménages. tion de taxes. Prendre en compte les risques du changement climatique dans les aménagements urbains Le littoral sénégalais, qui accueille une part de plus en plus plus vulnérables au changement climatique sur la bande importante de la population urbaine du Sénégal, subit côtière. Or, dans les années à venir, ces espaces sont amenés une sévère perte de terres et d’importants dommages à s’étendre de façon importante. Sur la période 2005–2030, dus à l’érosion côtière et au recul du rivage. Situé sur la on estime à 16 % la croissance du linéaire urbanisé le long bande sahélienne au voisinage du Sahara, avec une côte du littoral, au détriment des zones agricoles et naturelles. maritime de près de 700 km, le Sénégal fait partie des pays Sur la période 1990–2080, l’urbanisation globale du litto- que toutes les données géographiques prédisposent à ral devrait progresser d’un tiers. La plus forte croissance plus de vulnérabilité aux changements climatiques. Ces urbaine littorale devrait concerner la Petite Côte, soit + phénomènes affectent les communautés côtières, les 49 % entre 1990 et 2030. Au-delà, l’expansion des centres infrastructures, les usagers, et freinent la croissance éco- urbains s’effectuera essentiellement vers l’intérieur des nomique. Les espaces urbains sont considérés comme les terres, faute d’espace sur le littoral. 56 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 30  Dakar : vulnérabilité aux risques d’inondation et au changement climatique Source : Banque Mondiale—Geoville—IAGU, 2009 La vulnérabilité croissante des zones côtières. Les en risque fort d’érosion, alors qu’en situation actuelle, évolutions climatiques prévues indiquent une augmen- cela ne concerne qu’un quart du linéaire côtier. tation de la température moyenne annuelle sur les côtes • La submersion marine. Les niveaux de risques de sénégalaises, de l’ordre de 1,1–1,2°C à l’horizon 2030, submersion marine sont déjà très élevés en situation 2,6 à 4°C à l’horizon 2080. Par ailleurs, projections de actuelle (plus de 50 % du littoral est déjà classé en précipitations à la baisse dans le grand quart Nord-Ouest risque fort). Cependant, à l’horizon 2080, les deux tiers du Sénégal, renforçant ainsi la tendance déjà observée du littoral devraient être concernés par un risque fort d’assèchement du climat, notamment dans les zones déjà de submersion. Ce risque est surtout important le long actuellement les moins favorisées. L’augmentation globale de la Grande Côte. de température se traduit par une élévation accélérée du • L’inondation fluviale. Les zones estuariennes (Sénégal, niveau marin, estimée d’après des projections du GIEC à Saloum, Casamance) sont soumises à ces risques 20 cm vers 2030 et à 80 cm à l’horizon 2080. d’inondation, notamment au niveau de l’estuaire du L’évolution de l’occupation des sols et celle du climat Sénégal (Saint-Louis). vont se combiner pour donner lieu à une augmentation des risques naturels. Les principaux risques répertoriés • L’inondation par ruissellement. Les risques sont liés à sont les suivants : l’insuffisance ou à l’absence de réseaux d’eaux pluviales : Pikine et Guédiawaye (Dakar) et quartier Diaminar (St • L’érosion côtière. D’ici 2080, du fait de l’élévation du Louis). niveau marin, les trois quarts du littoral devraient passer PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 57 FIG. 31  Pluviométrie et température moyenne du Sénégal (1950–2000) FIG. 32  Niveau du risque d’érosion côtière au Sénégal—Projections de l’élévation de la mer en cm. • La pénurie d’eau. Pour la zone de Dakar, les déficits Les autorités ont commencé à s’engager effective- commencent dès 2011, et s’accentuent avec l’accrois- ment pour faire face aux risques naturels. Pour faire face sement des besoins : ils passent de 18 000 m3/jour à cette situation, les autorités ont engagé un programme en 2011 à 195 800 en 2025. Toutes les autres zones national de lutte contre l’érosion côtière53 et la préparation urbaines du littoral connaitront des déficits à plus ou d’une Loi du littoral; une étude du Ministère de l’Environ- moins court terme. nement54 a été réalisée avec l’objectif de procéder à une • La salinisation des nappes. Ce risque peut affecter analyse spatiale et économique de la vulnérabilité des alimentation en eau potable, besoins industriels et zones côtières aux changements climatiques et aux risques activités agricoles. La hausse du niveau marin et la naturels au Sénégal, et de mener une analyse économique baisse des précipitations moyennes annuelles vont 53 Étude régionale de suivi du trait de côte et élaboration d’un Schéma dans le sens d’une salinisation des eaux souterraines directeur du littoral de l’Afrique de l’Ouest. Diagnostic. UE-MOA. 2010 vers l’intérieur des terres, et donc d’une diminution de 54 Etude économique et spatiale de la vulnérabilité et de l’adap- tation des zones côtières aux changements climatiques au Sénégal. la ressource en eau, notamment sur la Grande Côte et Ministère de l’environnement et de la protection de la nature—Banque au Nord de Rufisque. Mondiale—(Egis—Centre de Suivi Ecologique). ENCADRÉ 10 Les 10 objectifs du Plan Climat Territorial de la Région de Dakar (PTCI), 2013 Le PCTI-Dakar visent à «rendre Dakar résilient au chan- dangereuses), (vii). Organiser le tri des déchets à grande gement climatique  » et se déclinent en 10 objec- échelle et organiser la restitution de la matière orga- tifs: (i). Protéger le littoral et garantir l’accès à la mer, nique vers les sols des zones agricoles, (viii). Infléchir le (ii). Economiser l’eau et réduire ses contaminations, mode de construction basé sur le béton afin d’arrêter (iii). Freiner l’étalement horizontal de la ville… (iv). le prélèvement de sable maritime et réduire la dépen- Développer une ceinture agricole périurbaine dédiée à dance au sable, au fer et au ciment, vers un système à l’alimentation vivrière, (v). Prendre en compte l’aérologie moindre empreinte écologique (ix) Développer un parc dans l’orientation des bâtiments et des infrastructures, de production énergétique basé sur le biogaz et l’éo- (vi). Désenclaver et sécuriser le port de Dakar (matières lien, (x) Réorganiser l’urbanisme de la région de Dakar. 58 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION de différentes options d’adaptation dans trois sites pilotes forte augmentation des risques naturels sur le littoral ; les retenus en fonction de leur vulnérabilité aux risques natu- deux principaux sont l’érosion côtière et la submersion rels : Saint-Louis, Rufisque, Bargny, Saly. L’étude prévoit une marine en période de tempête. Des performances contrastées en matière de politique de l’habitat et du logement Plus de 80 % de la production de logement urbain est terrains et y réalisent, dans des délais relativement courts, assurée en auto-construction ou en autopromotion, des constructions en dur, contribuant ainsi à l’extension et c’est-à-dire par les habitants eux-mêmes. Les habitants surtout à la montée des prix des terrains situés dans ces construisent eux-mêmes leur résidence principale mais zones. Les émigrés achètent également des maisons qu’ils également assurent l’accueil des autres ménages en met- transforment pour les louer notamment à des fonctionnaires tant sur le marché l’essentiel de l’offre locative, du social exclus des programmes publics de logement. Depuis les au haut-standing. L’offre de logement par les promoteurs, années 90, ces propriétaires loueurs seraient deux fois plus publics comme privés, reste très majoritairement une offre nombreux que les propriétaires résidant localement. Les en accession, le portage d’un parc en locatif étant extrê- transferts effectués officiellement par le réseau bancaire mement exigeant, tant en termes financiers (récupération permettaient d’estimer le volume de transactions immo- des coûts, adaptation des emprunts, etc.) que de capacités bilières à 50 Md FCFA en 2007. internes de gestion et de maintenance. Les statistiques sur L’influence des migrants et de la classe moyenne le logement montrent que dans les villes de l’intérieur, le émergente vivant à Dakar ou à l’étranger sur le marché parc de logements est principalement destiné à la résidence immobilier est une réalité économique à même de faire principale ; 30 % seulement des habitants étant locataires. pression pour la mise en place d’un marché foncier formel. En revanche, à Dakar, 48 % des ménages sont locataires Toutefois, celui-ci s’est majoritairement développé au profit d’où l’importance de cette offre en provenance du privé. de terrains cédés informellement par des coutumiers, le Les impacts de la spéculation foncière activée par coût et la complexité du processus d’accès à la propriété les migrants, surtout en périphérie de Dakar. Depuis les formelle (TF) dissuadant les intéressés. En outre, la pres- années 70, les émigrés acquièrent en deuxième main des sion exercée sur le marché foncier coutumier par certains ENCADRÉ 11 L’expérience des parcelles assainies En 1972, l’Etat du Sénégal a obtenu un crédit IDA de 8 de vues sur la politique du logement social, mais millions USD sur 50 ans pour aménager 14 000 parcelles également l’impréparation du cadre institutionnel à de 150 m2 sur un terrain de 400 ha à Cambérène (Sites ce genre d’opération (M.Cohen, 2007). and Services Project). Il s’agissait du premier projet de D’autres opérations de parcelles assainies ont développement urbain de la Banque sur ce secteur, suivi avec la création de la SCAT-URBAM en 1988 éga- tous continents confondus. Les normes d’aménage- lement appuyée par la Banque Mondiale. Toutefois, ment avaient été définies au plus près, de manière la production formelle de terrains viabilisés, en gros à servir les ménages à faibles revenus. La maîtrise ou au détail, est restée l’exception, l’essentiel des d’ouvrage de l’opération avait été confiée à l’Office extensions urbaines se négociant informellement des Habitations à loyer modéré (OHLM). Les ménages avec les coutumiers. Plus récemment, dans les années bénéficiaires obtenaient les parcelles moyennant un 2000, l’Etat identifiera des zones de relogement pour prêt remboursable sur 15 ans au taux de 7 %. les populations impactées par les inondations et le L’opération a suscité de nombreux débats au cours vaste programme d’infrastructures qu’il a lancé sur la de sa préparation et de sa mise en œuvre, entre les auto- presqu’ile du Cap Vert. rités sénégalaises et la Banque, illustrant les divergences PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 59 TAB. 19  Réalisation de la SICAP 2003–2011 Les promoteurs privés produisent à Dakar depuis quelques années environ 1000 logements par an. Ces Situation Description Observations logements ne sont accessibles que par une frange minime Point E 82 Appartements de la population. Mermoz Pyrotechnie 173 Logements L’Etat soutient également les coopératives d’habi- (Dakar) tat : environ 750 coopératives d’habitat ont été agréées Mermoz Pyrotechnie 231 Appartements et bénéficient d’allègements fiscaux et de taux bonifiés (Dakar) (BHS). Elles permettent de faciliter l’accès au logement à Mbao (Dakar) 300 Logements des petits salariés de la fonction publique mais également Touba 21 Logements de Sénégalais de l’extérieur souhaitant investir dans le logement. Les coopératives ont notamment bénéficié de la TAB. 20  Réalisations de la SNHLM entre 2003 et 2011 création des ZAC suite à l’adoption du Code de l’Urbanisme en 1988 : aménagement en ZAC de vastes zones à Dakar Villes Nature des réalisations Quantité (Mbao), à Thiès, Kaolack, etc. Les crédits bancaires pour Dakar Appartements 248 l’achat d’un logement ont de leur côté considérablement Appartements 72 augmenté dans les années 2000, mais touchent là aussi Parcelles viabilisées 10 000 principalement les salariés du public et du privé considérés Saint Louis logements 189 comme la seule clientèle solvable. La microfinance ne s’est Dagana logements 50 pas encore positionnée sur le financement du logement, Richard Toll logements 25 excepté pour des petits travaux. Fatick logements 50 La sévérité des inondations de ces dernières années Kaolack logements 54 aura indirectement pour incidence d’accélérer les mesures Nioro logements 26 prises par le Gouvernement en faveur de l’habitat, sans Divers Parcelles viabilisées 2 000 toutefois en modifier les tendances de long terme: • le Plan Jaxaay conduit à réaliser 1 800 logements de Source : CAUS- PDU de Dakar 2025 cité par PDU 2025 :147 15 millions FCFA subventionnés par l’Etat à hauteur de 75 %, destinés aux ménages victimes des inondations opérateurs bien placés a permis de remettre sur le marché de 200655 ; ces conditions sont non-reproductibles et officiel des terrains titrés à des prix spéculatifs, la plus-value mettront fin à l’opération en 2010 ; étant encaissée par des intermédiaires peu scrupuleux. • Le programme « une famille, un toit » : opération de L’ensemble de ces facteurs n’est pas favorable à l’accès des 5 000 logements sur le site de Diamniadio réservés à ménages à la propriété en zone urbaine : les prix augmen- des fonctionnaires bénéficiant d’un prêt de 5 millions tent plus vite que les revenus et les opportunités d’achat FCFA de la DMC (Direction de la Monnaie et du Crédit). se raréfient. Il est probable que la spéculation sur le foncier Les logements sont construits par des promoteurs en périphérie de Dakar et des principales villes du pays qui reçoivent gratuitement le terrain de l’Etat et des continuera à rendre ces sites de plus en plus inabordables exonérations de taxes. aux ménages, contribuant à un étalement urbain de plus Le principal frein à la production de logements est en plus coûteux en termes d’infrastructures et de services. l’absence de structure en charge de l’aménagement foncier Le rôle de régulation attendu de l’Etat se fait attendre. en dehors du MUH et des collectivités locales elles-mêmes. En 50 ans, les performances des deux sociétés Il en résulte une production de parcelles en périphérie des publiques de promotion immobilière, la SICAP et la villes, dans le cadre de plans de lotissement ou parfois SN-HLM ont été faibles. Leur production actuelle représente simplement d’alignement, sommairement aménagées, et moins de 1 % des besoins annuels de la région de Dakar : cédées officiellement au prix des frais de bornage. Quelques • La SICAP a produit en moyenne 250 logements par grandes opérations d’aménagement foncier ont toutefois an, dont la plupart à Dakar ; été réalisées par le MHU qui s’est appuyé sur la procédure • La SNHLM : 335 logements en 40 ans et 570 parcelles des ZAC instituée en 1988 (ZAC de Mbao, Thiès, etc.). Ces viabilisées en moyenne par an. 55 Les espaces libérés vont permettre l’aménagement de bassins de rétention et d’ouvrages hydrauliques. 60 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION ENCADRÉ 12 La SCAT-URBAM : retour sur une expérience La SCAT-URBAM a été créée en 1988 à la suite de la Mis à part quelques problèmes rencontrés au niveau dérive de l’opération des «parcelles assainies». Pour de la chaîne fiscale, qui fixe à 40% les droits d’enre- capitaliser cette expérience, le plan d’ajustement gistrement et impute au lotisseur toutes les charges structurel de 1984 avait proposé la création d’une de son opération d’aménagement, sa position sur le société de développement et d’équipement urbain. marché du logement, notamment en concurrence de Cette idée avait été reprise sous le nom de Société la Direction des Parcelles Assainies (D.P.A.), lui a valu pour le Plan Directeur et d’Equipement Urbain (SPDEU) quelques difficultés, qui ont contribué à l’isoler dans un et a abouti à la mise en place de la Société Centrale statut de « haut de gamme ». La deuxième tranche de d’Aménagement des Terrains Urbains—URBAM (SCAT- son programme (site de Hann-Maristes) s’est révélée URBAM). Son objectif était de contribuer à la politique encore plus coûteuse que la première, en raison des d’auto-construction par un programme annuel de 1800 coûts plus élevés d’acquisition de terrains; ceux-ci parcelles viabilisées et cédées en-deçà des cours du étant constitués beaucoup plus de titres privés, que de marché. terrains publics ou classés dans le domaine national. Pour ce faire, la SCAT-URBAM s’est tournée vers Portés ainsi sur une option plus « économique » la Banque de l’Habitat du Sénégal (BHS) dont les que « sociale », les programmes de la SCAT-URBAM conditions, bien que régies par celles de la Banque apparaissent moins concurrentiels que celui de la DPA, Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) qui mais il semble aujourd’hui que la SCAT-URBAM ait ne favorise pas des prêts de moins de 10 ans, restent acquis beaucoup plus de crédibilité dans l’atteinte de plus abordables en raison de possibilités offertes par ses objectifs et dans la promotion d’auto-construction. le FAHU. De plus, la SCAT-URBAM a encouragé le Source : Abdoulaye Tall—Croissance urbaine et stratégies regroupement des acquéreurs en coopératives d’habi- résidentielles des ménages : l’exemple des quartiers spontanés à Dakar—1999 tat et leur a ainsi concédé, par rapport aux demandes individuelles, des terrains à des prix préférentiels. opérations ont également rencontré un certain nombre de à des ménages à revenus élevés. La lettre de politique difficultés du fait de l’absence d’un organisme spécialisé sectorielle signée en 2009 par le MUH prévoit la mise en prenant en compte la commercialisation des parcelles et place d’une nouvelle société d’aménagement, mais celle-ci par l’absence de mécanismes pérennes de financement. n’a pas encore vu le jour57. Dès la fin des années 80, le Sénégal, avec l’appui de la Les terrains aménagés par l’Etat se concentrent sur Banque Mondiale, avait créé la SCAT-URBAM sous le statut un segment de la demande : les salariés, notamment du de Société d’Economie Mixte (SEM) ; celle-ci a fonctionné secteur public. Depuis 1988, l’Etat recourt à la formule de pendant une dizaine d’années puis a été dissoute en la ZAC58 : il met le foncier à disposition gratuitement et 200356, suite à des problèmes financiers liés notamment fait financé par les concessionnaires d’eau et d’électricité à l’absence d’avantages fiscaux accordés par l’Etat, mais les réseaux primaires et secondaires. Les bénéficiaires ont également, d’une manière plus fondamentale, en raison de à leur charge le financement des réseaux tertiaires et la l’absence de réserves foncières mises à sa disposition de construction de leur propre logement (cf. ZAC de Mbao cet organisme par l’Etat. A sa création en 1988, la société en 2000 développée en première phase sur 230 ha puis avait signé une convention tripartite avec l’Etat et la BHS sur 150 ha—phase 2). dans le cadre d’une ligne de financement mise en place Cette offre n’est ouverte qu’aux ménages pouvant par la Banque Mondiale pour l’aménagement prioritaire bénéficier d’un crédit logement, attribué très généralement de cinq sites à Dakar et à Pikine. Deux seulement ont été aménagés, générant environ 6 500 parcelles dont les conditions de commercialisation ont prioritairement destiné 57 La SPATU : Société d’Aménagement des terrains Urbains. 56 La décision de dissolution a été prise en 2000, les travaux du liquida- 58 Régi par la loi du 20 juin 1988 reprise dans celle du 20 août 1988 teur ont nécessité trois ans pour faire aboutir la procédure. portant Code de l’urbanisme. PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 61 par la BHS à des conditions bonifiées (prêts DMC59), ou FIG. 33  Répartition des ménages par strates de disposant de ressources suffisantes pour financer la construc- revenus tion de leur propre logement. Ainsi, l’Etat subventionne directement le marché de construction immobilière en mettant à la disposition des sociétés nationales créées par ses soins, ou plus récemment des coopératives d’habitat formées par des groupes socio-professionnels composés très majoritairement de salariés de la fonction publique ou du privé, des terrains et même des fonds pour les appuyer dans la réalisation de leurs programmes de logement. Puisant tantôt dans son domaine attitré et parfois dans le domaine national, il a su, par ce fait, entretenir un marché de production de logements dont la clientèle était com- posée, pendant longtemps et presqu’exclusivement, de salariés du secteur moderne disposant de revenus régu- liers. Le MHU espérait encore récemment produire plus de 90 000 parcelles d’ici 2015, à Dakar et dans le reste du Source : Centre for Affordable Housing in Africa, 2014. pays, sur la base de cette politique. Même si la démarche est intéressante, le nombre de parcelles et de logements réalisés par recours à ces coopératives reste très limité et de permettre des développements futurs. La présence d’un ne cible qu’un segment infime de la population. domaine national encore significatif en périphérie des villes Le levier de financement de l’urbanisation que devrait aurait dû faciliter la mise en place de tels mécanismes. Il constituer le foncier est insuffisamment utilisé. La récu- est donc aujourd’hui urgent de repenser ces mécanismes pération des charges foncières60 par la vente des terrains opérationnels et d’envisager la mise en place d’un amé- constitue un outil stratégique du financement de l’urbani- nageur foncier public. sation. Le Sénégal reste sur ce point en retard et perd de ce A l’occasion des partenariats établis récemment avec fait le bénéfice d’un important potentiel de financement : le Maroc, dans le secteur de l’habitat et du développe- les terrains sont cédés à un prix administratif permettant de ment urbain, les autorités pourraient utilement s’inspirer couvrir les frais (bornage, enregistrement, etc.) et, dans le de l’expérience de ce pays tant en termes de valorisation meilleur des cas, les travaux de viabilisation (généralement du foncier public que de régulation de son affectation limités) engagés par l’Etat ou la Commune. entre les différentes demandes exprimées (de très social L’organisation du recouvrement des charges foncières au haut standing). Le développement de pôles urbains en nécessite généralement l’existence d’un ou de plusieurs périphérie de Dakar et des principales villes à l’intérieur aménageurs spécialisés publics et/ou privés (habitat, zones du pays, ainsi que la possible relance d’un programme d’activités, zones touristiques, etc.). Leurs tâches consistent VSB, constitue de bonnes opportunités pour compléter à rentabiliser le foncier nu acquis auprès de l’Etat ou des le partenariat engagé. privés, à travers la revente à des conditions permettant, Des contraintes structurelles pèsent à la fois sur non seulement la couverture des frais de viabilisation, mais l’offre et sur la demande en logement : comme déve- également la reconstitution de réserves foncières à même loppé précédemment, l’offre de logement est limitée principalement pas l’accès au foncier et par conséquence 59 Prêts au logement, sans intérêts, plafonnés à 2 millions FCFA, accor- par l’absence d’aménageur et la présence de promoteurs dés par la Direction de la Monnaie et du Crédit (Ministère des Finances) proposant une offre de logement de standing et de haut aux agents de la fonction publique. Il peut s’agir de logements acquis auprès de la SICAP ou de la SNHLM ou de tout autre type d’organisme, standing répondant à al demande d’une infime partie de ou de logements réalisés en auto-construction. Ce mécanisme a été ins- la population résidente. titué par le Décret 94-892/MEFP/ DMC du 05 septembre 1994. La demande en logement est pour sa part, sous la 60 Les charges foncières désignent la part du coût d’une construction qui est imputable au terrain et à son aménagement. Elles sont fonction contrainte de la faiblesse du nombre de ménages solvables notamment du prix et des frais d’acquisition du terrain, des dépenses (cf. schéma ci-dessous) et du faible taux de bancarisation de d’équipement du terrain, des taxes et éventuelles participations finan- cières liées à l’opération de construction envisagée. Elles s’expriment en la population (estimée à 6 %). Le nombre de ménages ayant FCFA par mètre carré de plancher autorisé et correspondent à la somme souscrit un prêt est de 4 %, et ne dépasse pas 0,1 % si l’on à verser à un aménageur par un promoteur ou un particulier, en échange du droit de construire un bâtiment d’une catégorie donnée. ne prend en compte que les prêts souscrit pour acquérir 62 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION un logement neuf ; 1,8 % des ménages ont souscrit un prêt prêts hypothécaires en direction des ménages à faibles pour l’autoconstruction. En revanche, 26 % des ménages revenus (inférieurs à 35000 FCFA). sénégalais auraient obtenu un prêt de leurs parents ou La levée de certaines contraintes légales et institution- amis dont une partie pour le logement61. nelles pourraient également contribuer à faciliter l’accès Le financement du logement est peu développé en au logement. Doing Business souligne les contraintes raison de ces contraintes structurelles et reste dominé de procédures pour obtenir un permis de construire au par la Banque de l’Habitat du Sénéga dont l’activité est Sénégal: 14 étapes et une moyenne de 245 jours pour concentrée sur les salariés. L’encours de prêts consenti par obtenir un permis de construire. L’enregistrement d’un la BHS en 2014 est estimé à 30 % de l’encours total des titre foncier nécessite 122 jours en moyenne soit un délais prêts au logement détenu par les banques dans les pays deux fois plus long que le délai moyen constaté en Afrique de l’UEMOA (203,5 milliards FCFA). Ces prêts sont accordés Sub-Saharienne ; son coûts (15,2 % de la valeur du bien) est aussi bien pour acquérir un terrain qu’un logement ou pour également le plus élevé de l’Afrique de l’Ouest. UN-Habitat construire un logement. Les taux restent toutefois élevés souligne également la dispersion des institutions en charge (environ 9 %), excepté pour les détenteur d’un compte du secteur (12 directions centrales). épargne logement (3,5 %). Les prêts à long terme, basés Un espoir d’amélioration est toutefois permis depuis sur l’hypothèque sont rares. En 2012, l’AFD a consenti un l’adoption de la loi sur la propriété foncière adoptée en financement de 8 millions d’Euros pour développer les 2011 en remplacement de la loi de 1932. Cette loi autorise les détenteurs de permis provisoires résidant en centre ville à obtenir des titres fonciers selon une formule accélérée et gratuitement. L’objectif est de développer le crédit 61 Source : 2012 Global Financial Inclusion (Global Findex)—The World Bank hypothécaire. Un taux d’accès encore limité aux services urbains de base Les données sur le taux de couverture des services de des priorités. Ces inventaires n’ont pas fait l’objet d’une base sont extraites de « La situation Economique et Sociale exploitation systématique par l’Agence. Seules certaines du Sénégal en 2011 » et de « L’analyse de la situation de données cartographiques et de finances locales ont donné la région de Dakar » publiées par l’ANSD, respectivement lieu à des publications régulières. Le tableau ci-dessous en février 2013 et en août 2008. Ces données ont été récapitule, par commune, différents extraits de l’IPIE. complétées par la Stratégie Nationale de Développement Le Sénégal se caractérise par un taux de desserte Economique et Social 2013–2017 (SNDES) publiée en 201262. quasiment universel en matière d’accès à l’eau potable Il n’a pas été possible à ce stade de compléter ces en zone urbaine dépassant ainsi les objectifs des OMD. données par l’exploitation des données rassemblées par Le taux d’accès à l’eau potable par branchement privé des l’ADM sur l’ensemble des communes du pays, dans le ménages urbains a atteint 82 % en 2008 ; ce taux atteint cadre de la réalisation des audits urbain, organisationnel 98 % si l’on inclut les ménages desservis par bornes fon- et financier et des Inventaires pour la Programmation des taines. Plus de 80 % des ménages vivant à Dakar utilisent Infrastructures et des Equipements (IPIE) réalisés chaque l’eau de robinet intérieur ; 68 % en moyenne dans les villes commune. Ces IPIE permettaient d’évaluer le niveau de de l’intérieur. La population urbaine n’ayant pas accès à desserte de la population des quartiers par les différents l’eau potable est estimée à 1,3 % seulement. Le principal services. A partir d’un ensemble de données recueillies par enjeu est maintenant d’améliorer l’état du réseau (20 % de quartier, un système d’indicateurs et de scores permettait : perte à Dakar) et à améliorer la qualité du service (débit (i) de classer les quartiers en fonction de leur desserte et qualité de l’eau). et d’indiquer ainsi ceux pour lesquels des améliorations Toutefois, l’accroissement de l’urbanisation et les pers- peuvent être considérées comme prioritaires ; (ii) de détail- pectives de communalisation vont exercer une pression ler, pour chaque type d’infrastructure ou d’équipement, importante sur les services du ministère de l’urbanisme et les quartiers les plus déficitaires et d’en déduire ainsi de l’habitat ainsi que sur la SONES et la SDE en termes de mise à niveau des territoires et donc d’augmentation 62 Stratégie Nationale de Développement Economique et Social 2013– 2017 (SNDES) : sur la rampe de l’émergence. 2012 de la production et de la distribution. PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 63 TAB. 21  Exemples de niveaux de services des Communes Guédia­ Richard Tivaoua­ Velinga­ Dakar Thiès waye Mbour Toll Kolda ne Bargny ra Habitat sous-équipé % Surf. 31% 40% 24% 25% 56% 27% 2% 55% 34% Habit Densité Habitat Hab / ha 257 102 334 172 104 76 984 72 67 Voirie revêtue ml / hab 0,55 0,23 0,08 0,08 0,11 0,22 0,63 0,78 0,29 % 62% 63% 73% — 19% 10% 50% 45% 69% Bornes fontaines U/10000 hab 3,4 0,6 1,2 7,7 2,2 1,8 12,5 9,6 2,9 Pts de collectes ordures “ 5,7 1,2 5,9 3,3 6,3 1,0 — 17,0 9,5 Espaces verts m2 / hab 4,5 0,1 1,5 — 0,03 0,1 — — 2,3 Classes préscolaires U/10000 hab 0,6 2,8 1,7 1,5 2,1 0,2 5,7 1,4 Classes école primaire “ 17,4 18,3 18,8 14,5 12,4 28,3 22,7 24,3 16,7 Centres sanitaires “ 0,1 0,1 0,0 0,5 0,2 0,2 0,5 0,5 0,5 Postes de santé “ 0,4 0,6 0,3 0,6 0,6 0,3 0,2 1,4 — Lits d’hospital-maternité “ 30,1 16,3 3,2 — 5,4 7,9 7,2 0,3 18,6 Pharmacie “ 0,9 0,7 0,3 — 0,3 1,0 1,2 0,5 0,5 Antenne administrative “ 2,4 0,6 0,3 1,5 2,4 8,1 1,7 1,9 8,1 Agence postale “ 0,2 0,1 0,0 0,1 0,2 0,2 0,2 0,3 0,5 Poste sécurité “ 0,4 0,2 0,2 0,2 0,5 2,1 0,5 0,5 1,4 Terrains de sport “ 0,4 0,2 0,2 1,0 0,6 0,8 0,4 0,3 0,2 Marchés “ 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,5 — Source : ADM—Projet PAC Beaucoup d’efforts restent à fournir en matière d’assai- stations d’épuration ; celle de Dakar ne dessert qu’une nissement urbain, notamment dans les villes de l’intérieur. partie infime de la population. En 2012, 36,7 % des urbains n’auraient pas accès à un sys- Le drainage des eaux pluviales constitue un enjeu tème d’assainissement de base (fosse septique ou latrine). majeur pour l’urbanisation de la région de Dakar et de En revanche, la situation dans la région de Dakar semble quelques villes de l’intérieur. Près de 50 % des ménages bien meilleure, y compris dans les quartiers périphériques vivant dans la région de Dakar résident dans des zones inon- où l’ONAS a mené une politique active de branchements dables. La poussée de l’urbanisation vers l’Est et l’étalement sociaux au cours des dernières années (dans le cadre du urbain mal contrôlé ont eu pour conséquence de réduire PAQPUD). Le taux de couverture dans la région de Dakar les zones d’infiltration des eaux pluviales, jusqu’à l’élimi- s’élevait déjà à 82,5 % en 2007. nation des réseaux naturels d’évacuation constitués par Les autorités se sont fixées pour objectif de fournir un les Niayes. L’ONAS a lourdement investi dans le « triangle accès à un service d’assainissement approprié à 145.223 sud » de Dakar mais d’importants travaux restent encore à ménages urbains supplémentaires entre 2012 et 2015, mener. Le Projet d’Adaptation au Changement Climatique ce qui paraît relativement ambitieux si l’on compare ces et de Gestion des eaux de Ruissellement (PROGEP) mis chiffres aux réalisations sur la période 2005–2011. en œuvre par l’ADM et cofinancé par la Banque Mondiale, La préférence est donnée par l’ONAS aux ouvrages vise à l’amélioration du réseau dans les zones de Pikine et individuels, moins coûteux à réaliser pour la compagnie, de Guédiawaye. A l’intérieur du pays, l’ensemble des villes mais qui requièrent une participation plus importante des signale des problèmes de drainage plus ou moins aigus. usagers en termes de financement et d’entretien. Ainsi, Kaolack est l’une des villes les plus concernées. Jusqu’à seuls sept centres urbains sont partiellement équipés de maintenant, la modicité des crédits disponibles n’a pas réseau collectif d’eaux usées : Dakar, Rufisque, Louga, permis de remédier à ces problèmes. Saint Louis, Kaolack, Thiès et la station touristique de Le système de gestion des déchets solides est large- Saly à Mbour. Dakar et Saly sont les seules à disposer de ment déficient, notamment dans l’agglomération de Dakar. 64 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 34  Rapport entre quantités de déchets produites et quantités réellement collectées dans les quatre départements de l’agglomération dakaroise Source : Enquêtes et campagnes de pesées auprès des populations (2004–2005) L’organisation et le financement du service des déchets illustre la profondeur des difficultés rencontrées et l’enjeu sont sous la responsabilité des communes qui font face à de gestion urbaine et municipale représenté par ce service. de nombreuses contraintes : insuffisance d’infrastructures L’intercommunalité constituée au début des années 2000 et d’équipements adéquates, faiblesse des financements au travers de la CADAK a été principalement justifiée par affectés, défaut d’organisation tant au niveau des mairies la nécessité d’améliorer ce service. que des prestataires privés impliqués. L’historique accu- La situation financière du secteur des déchets solides mulé par Dakar en matière de gestion des déchets solides est préoccupante. La composition des déchets est lar- gement impactée par la présence de matière minérale (sable), qui constitue presque la moitié des déchets en termes de fraction pondérale. Cela contribue à rendre FIG. 35  Composition des déchets au Sénégal exorbitant les couts de transports de ces déchets et limite les possibilités de valorisation énergétiques. Par ailleurs, 39% 44% le taux de recouvrement de la taxe afférente à la gestion des déchets est estimé à moins de 10% au niveau national c’est-à-dire environ 1 milliard de francs CFA pour l’ensemble 10% du pays. Les recettes propres étant extrêmement faible, le financement de la gestion des déchets est réalisé grâce 3% 1% 3% aux subventions d’état et aux programmes d’appuis des bailleurs internationaux. Matieres Organiques Papier Plastique Verre Metal Sable et autres matieres PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 65 TAB. 22  Disponibilité des services de base par région, par type de structure et par autorité de gestion Pourcentage de structures offrant : N’importe quelle méthode Soins Services de Services de moderne de Services de Tous les curatifs suivi de la vaccination planification consultation Services des services de Effectif des Caractéristique infantiles croissance infantile familiale prénatale IST base1 structures Type de structure Hôpital 82 61 34 65 76 90 20 17 Centre de santé 94 68 75 78 79 99 67 30 Poste de santé 95 89 87 87 91 98 79 317 Autorité de gestion Publique 98 91 92 94 95 99 85 302 Privé 75 63 42 39 60 89 26 62 Région Dakar 78 71 70 71 80 91 58 71 Diourbel 98 98 97 95 98 100 92 25 Fatick 100 100 100 100 100 100 100 22 Kaffrine 100 100 91 91 91 100 91 14 Kaolack 100 75 79 98 92 100 67 23 Kédougou 84 75 72 75 75 96 72 9 Kolda 97 81 70 73 73 95 57 17 Louga 98 96 87 90 90 100 75 23 Matam 100 99 99 94 100 100 93 17 Saint Louis 100 100 88 91 91 100 88 29 Sédhiou 100 95 95 97 97 100 95 12 Tambacounda 94 68 74 80 80 100 68 24 Thiès 98 91 80 83 95 97 73 48 Ziguinchor 100 84 95 81 91 100 71 29 Total 94 86 83 85 89 98 75 364 Case de santé 97 87 45 43 29 8 4 74 1 Les services de base comprennent les soins curatifs ambulatoires pour enfant malade, le suivi de la croissance infantile, les services de vaccination infantile au sein de la structure, le suivi de la croissance infantile, n’importe quelle méthode moderne de planification familiale, des consultations préna- tales et les services pour les infections sexuellement transmissibles (IST). Une implication du secteur privé marquée par une Un taux de desserte en électricité inférieur à celui de série d’échecs. Le contrat de délégation avec l’opérateur l’eau potable, y compris en zone urbaine. Les problèmes italien AMA est rompu en 2006 et celui de Véolia (France) de production et d’approvisionnement ont des incidences est rompu en 2012. A ce jour, l’implication du secteur privé visibles sur le taux de desserte des ménages (basse tension), se limite à des contrats de service avec des transporteurs y compris en zone urbaine. Le taux de desserte en zone et à des micro—entreprises de pré-collecte. Les coûts de urbaine n’était que de 72 % à Dakar et dans les capitales collecte et de transport sont d’environ 10,000 francs CFA par régionales en 2004 et de 69 % sur l’ensemble des villes. La tonne à Dakar. Après plus de vingt ans d’accompagnement qualité du service, notamment à Dakar est assez mauvaise et de coopération internationale, le Sénégal ne possède occasionnant des coupures fréquentes. Les différences de toujours d’aucun centre d’enfouissement technique en consommation basse tension au sein de la Région de Dakar, exploitation selon les normes environnementales. 66 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 23  Qualité des infrastructures de santé par région, par type de structure et par type d’autorité de gestion Pourcentage de structures disposant de : Source Intimité Equipement Ordinateur Electricité d’eau visuelle et Toilette des de commu- avec Transport Effectif des Caractéristique régulière1 améliorée2 auditive3 patients4 nication5 internet6 d’urgence7 structures Type de structure Hôpital 80 99 100 99 93 93 67 17 Centre de santé 67 94 98 85 86 86 87 30 Poste de santé 52 90 99 86 53 50 43 317 Autorité de gestion Publique 53 89 100 84 53 51 49 302 Privé 63 95 97 100 82 72 40 62 Region Dakar 72 96 99 98 80 76 29 71 Diourbel 24 100 100 100 50 12 66 25 Fatick 49 88 100 100 41 12 59 22 Kaffrine 39 95 100 39 100 91 43 14 Kaolack 27 100 100 100 23 17 67 23 Kédougou 84 57 100 39 100 95 27 9 Kolda 70 65 100 92 32 62 65 17 Louga 31 100 100 100 47 37 58 23 Matam 62 94 100 100 27 27 30 17 Saint Louis 43 91 100 100 49 35 16 29 Sédhiou 83 65 100 83 25 86 60 12 Tambacounda 56 75 100 32 89 89 47 24 Thiès 54 94 97 75 82 55 43 48 Ziguinchor 69 91 100 94 17 75 86 29 Total 55 90 99 87 58 55 48 364 Case de santé 14 60 93 61 18 0 19 74 Note: Les indicateurs présentés dans ce tableau comprennent les infrastructures de base pour évaluer la disponibilité des services généraux au sein des structures de santé, selon la méthodologie d’évaluation proposée par l’OMS et l’USAID (OMS 2012). 1 La structure est raccordée à un réseau électrique central et il n’y a pas eu d’interruption de l’alimentation électrique pour plus de deux heures consécutives pendant les heures normales de travail dans les 7 jours précédant l’enquête, ou la structure a un générateur fonctionnel avec du carburant disponible le jour de l’enquête, ou encore la structure a de l’énergie solaire de secours. 2 L’eau est acheminée dans la structure ou dans la cour par un robinet, ou encore l’eau d’une borne fontaine publique, puits-citerne ou forage, puits protégés, ou de l’eau de pluie, et l’approvisionnement en eau à partir de cette source est disponible à moins de 500 mètre de la structure. 3 Une salle privée ou un endroit avec paravent disponible dans le service général de consultation externe qui est à une distance suffisante des autres clients pour qu’une conversation normale puisse avoir lieu sans que le client ne soit vu, ni entendu par d’autres. 4 La structure a des toilettes fonctionnelles avec chasse d’eau/chasse manuelle, une fosse/latrines améliorée auto-aérée avec ou sans dalle, ou des toilettes a compostage. 5 La structure a un téléphone fixe fonctionnel, un téléphone portable de la structure fonctionnel, un téléphone portable personnel fonctionnel pris en charge par la structure ou un émetteur-radio à ondes courtes disponible dans la structure. 6 La structure a un ordinateur fonctionnel avec accès à l’internet qui n’est pas interrompu pendant plus de deux heures consécutives pendant les heures normales de travail, ou la structure a l’accès à l’internet par un téléphone portable dans la structure. 7 La structure a une ambulance fonctionnelle ou un autre véhicule pour le transport d’urgence qui est stationné à la structure et a du carburant disponible le jour de l’enquête, ou la structure a accès à une ambulance ou un autre véhicule qui est stationné dans une autre structure ou qui part d’une autre structure pour le transport d’urgence des patients. et entre Dakar et l’intérieur du pays, sont révélatrices des importantes subsistent au niveau du secondaire. Le poids différences de niveaux de vie. de la population urbaine de moins de quinze ans nécessite Des efforts considérables ont été réalisés en matière de donner une importance déterminante à l’efficacité du d’éducation de base mais des disparités territoriales système éducatif. PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 67 • Une augmentation de 80 % du nombre d’écoles pri- • Les disparités territoriales se creusent avec l’enseigne- maires sur l’ensemble du territoire national est constatée ment secondaire : le taux de scolarisation du secondaire entre 2000 et 2011 et repose pour l’essentiel sur le 1ère degré (niveau collège) plafonne à 53,2 % au niveau secteur public63. Toutefois, le nombre d’enfants par national ; il est de 83,6 % à Dakar et même de 86,7 % classe continue d’être top élevé, notamment à Dakar à Ziguinchor, tandis qu’il chute à moins de 30 % à avec 49 enfants par classe, et un niveau d’équipement Tambacounda, Diourbel, Fatick et Tambacounda. 58 % des écoles jugé trop faible (eau, électricité, sanitaires). des établissements se trouvent en zone urbaine, dont Le manque de personnel pédagogique entraine des 24,5 % à Dakar. Le taux de scolarisation du secondaire phénomènes de « double flux » et de « classes mul- (jusqu’au bac) est de l’ordre de 21 % ce qui est faible. tigrades ». Au final, le taux d’achèvement au primaire Le taux est tiré vers le bas par les régions qui affichent est estimé à 66,5 % en 2011, à comparer aux 95 % les plus faibles taux de scolarisation au primaire. Il est que s’est fixé le Sénégal pour 2015. Ce taux d’achè- par contre sensiblement plus élevé à Dakar (38,8 %) vement présente des disparités importantes selon les et à Ziguinchor (48,9 %). régions : il est élevé à Dakar et faible dans des régions • L’enseignement professionnel est très concentré à comme celles de Louga (50,7 %), Tambacounda (44,9 %), Dakar (92 % des établissements) et majoritairement Diourbel (38,9 %) et Kaffrine (27,2 %). privé. Il est également majoritairement orienté vers les services. Cet enseignement est généralement considéré 63 Les données disponibles sont fournies par académie et ne distinguent pas l’urbain du rural. comme insuffisant au regard des besoins. Les implications sur la mobilité urbaine dans le Grand Dakar La mobilité urbaine à Dakar s’est améliorée depuis plus nagées ; le financement du renouvellement du parc, de 15 ans. La crise des transports urbains était alors mar- engagé grâce à un mécanisme de leasing, se pérennise quée par : (i) une diminution progressive des vitesses avec un fonds revolving. commerciales en raison des congestions de trafic, de • Des ressources humaines plus qualifiées car organisées la médiocrité des infrastructures, de la vétusté et de la et formées (acteurs publics et privés, professionnalisa- mauvaise gestion du parc et de la domination de l’infor- tion des opérateurs informels) ; mel,...) ; (ii) une insatisfaction croissante des besoins de • Une meilleure adéquation entre l’offre et la demande mobilité et des usagers ; (iii) des coûts très élevés dus aux de transport ; dysfonctionnements (accidents, congestion, pollution) ; une forte dispersion de compétences et des ressources • Une volonté politique plus marquée en matière de humaines insuffisamment qualifiées. Face à cette crise, planification et de développement des transports s’est manifestée une volonté marquée des pouvoirs publics urbains (Plan de Déplacements Urbains de Dakar, pour engager des réformes en commençant notamment Horizon 2025). par la création du CETUD (1997). Toutefois, malgré tous ces efforts: (i) une grande part Le bilan des progrès peut actuellement se résumer ainsi : de l’espace urbain est occupée de façon anarchique, (ii) • Un cadre institutionnel privilégiant la concertation avec les déplacements se font de façon pendulaire, entre le tous les acteurs publics et privés concernés, centre des affaires (Plateau) et les autres collectivités de • Des opérateurs de transport en difficulté mais soulagés l’agglomération (zones dortoirs), (iii) la population reste pour le renouvellement de leur outil de production : encore captive des transports publics marqués par une offre l’offre de transport a été améliorée (infrastructures et déficiente aux heures de pointe, des pertes de temps dues matériel roulant) : le parc des «cars rapides » a été aux embouteillages, un déficit de confort et l’insuffisance renouvelé64 ; les moyens de « Dakar Dem Dikk » et de la desserte de certains quartiers, (iv) le dispositif insti- du « Petit Train de Banlieue» ont été renforcés ; des tutionnel est encore faible : certes, le CETUD est reconnu infrastructures ferroviaires et routières ont été amé- comme un acteur-clef, mais il peine à jouer pleinement son rôle d’autorité organisatrice et régulatrice du secteur ; 64 967 minibus ont été mis en circulation selon de nouvelles méthodes d’exploitation : conventions d’exploitation, billetterie, tarifs adaptés 68 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION ENCADRÉ 13 Les projets de transport Le développement du secteur routier a bénéficié remise en état de la voirie urbaine, de renforcer le plan d’une vision clairement affirmée à travers des lettres d’action pour la sécurité routière et de mettre en place de politique, des stratégies et surtout grâce à la mise un schéma global de régulation de la circulation. Il a en œuvre de programmes sectoriels sur les transports. pour objet d’améliorer la sécurité, l’efficacité, l’acces- sibilité et la qualité environnementale de la mobilité urbaine dans l’agglomération de Dakar au profit des Le Programme d’Ajustement Sectoriel des populations les plus démunies, en particulier. Les résul- Transports (PAST) tats attendus de ce programme sont notamment : (i) Il visait la réduction des coûts de transports, la priva- une amélioration globale et durable des conditions de tisation du secteur et l’autonomie administrative et déplacements des populations dans l’agglomération financière des organismes de transport. Sa mise en de Dakar ; (ii) une meilleure contribution du secteur œuvre a permis d’initier la refonte des modes de ges- à la croissance et à la productivité urbaine ; (iii) une tion du secteur des transports. En ce qui concerne le baisse sensible de la pollution urbaine et de l’impact secteur routier, l’évolution la plus marquante concerne négatif de celle-ci sur la croissance économique, (iv) la privatisation de l’entretien routier et son corollaire, le une amélioration de la qualité de vie des citadins dans recentrage de l’administration des travaux publics sur l’agglomération de Dakar, par une meilleure efficacité et les fonctions de conception et de contrôle. Ce premier une plus grande sécurité des modes de déplacement. projet de transport s’est donc consacré à la restructu- Le Projet d’Appui au Transport et à la Mobilité ration du secteur des transports par le renforcement Urbaine (PATMUR) a été élaboré pour consolider les des capacités techniques, humaines et financières, puis acquis du PAMU. D’un montant de 50 M $, il vise la il a permis d’élaborer et de mettre en œuvre le projet mise en place d’un réseau d’infrastructures physique de d’Amélioration de la Mobilité Urbaine à Dakar (PAMU). qualité, entièrement dédié aux transports en commun. Le Programme d’Amélioration de la Mobilité Le Projet Autoroute Dakar-Diamniadio dont l’un Urbaine (PAMU-134 M $) devait permettre de mener à des objectifs est l’amélioration de la mobilité entre terme le projet de renouvellement de la flotte de véhi- les deux villes. cules de transport public de voyageurs, de conforter la (v) enfin, le cadre législatif et réglementaire a été ajusté65, attente prolongée aux intersections ou par de longs détours mais il souffre d’un manque d’application. pour franchir les axes lourds de circulation ; enfin il existe Les transports en commun occupent une place de peu de mesures pour les personnes à mobilité réduite choix dans la satisfaction de ces déplacements (« Cars (enfants, femmes, personnes âgées, handicapés). rapides », « Ndiaga Ndiaye », « Dakar Dem Dikk »66), mais La stratégie des déplacements urbains à Dakar tente ils ne représentent qu’environ 20 % des déplacements. Les de s’adapter aux dernières orientations en matière d’ur- besoins de déplacement motorisé journalier sont estimés banisation. Elle est formalisée dans la Lettre de Politique à environ 1 200 000 par jour67 mais la marche à pied (80 %) sectorielle publiée en 2014, laquelle repose sur les ensei- constitue le mode le plus important des déplacements gnements du Plan de Déplacements urbains de Dakar mis des populations de Dakar. Ce mode est certes mieux en œuvre à partir de 2007. pris en compte, mais des efforts restent à faire pour une Le Plan de déplacements urbains de Dakar. Le Plan meilleure protection des piétons : ils sont contraints d’em- de Déplacements Urbains de Dakar (PDUD) a été élaboré prunter la chaussée réservée aux modes motorisés ; le en 2007 dans le cadre du PAMU, la maîtrise d’ouvrage temps de déplacement est souvent augmenté par une étant assurée par le CETUD. Le diagnostic avait permis d’identifier les besoins de mobilité et les principaux dys- Loi d’orientation et d’organisation des transports, charte de la 65 fonctionnements du système de déplacements : mobilité urbaine, FDTU 66 Faible part du Petit Train de Banlieue : 25.000 voyageurs par jour • Ces besoins s’inscrivent dans la perspective d’une 67 Le taux de motorisation est faible : 16,7 véhicules pour 1000 agglomération, qui comptera plus de 5  000  000 habitants, PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 69 TAB. 24  Demande de transport pour la période de • Les mouvements pendulaires entre le Centre et la pointe du matin proche banlieue constituent encore l’essentiel des flux de déplacements motorisés Mode 2015 2025 Transports en 816 412 1 175 609 Les principaux dysfonctionnements à corriger. Les commun causes de dégradation des conditions de mobilité se Voiture et autres 353 076 508 821 situent à plusieurs niveaux : Total (motorisés) 1 169 488 1 684 430 • Cadre institutionnel et réglementaire : dispersion des Source : CETUD—Simulation Simtrad compétences et des centres de décision ; insuffisances de coordination, de contrôle routier, de communication et d’informations ; insuffisances de moyens matériels habitants dans 20 ans et dont l’extension est déjà et humains… engagée à l’Est de la presqu’ile, avec les projets tels • Incohérences entre Urbanisme et Transport ; que Diamniadio, port de Bargny, nouvel aéroport AIBD ; • Inadéquation du réseau de voirie par rapport à la projets d’ores et déjà accompagnés par la mise en demande de trafic en période de pointe ; œuvre d’importantes infrastructures : construction de • Insuffisances du Plan de circulation, de la gestion du l’autoroute Dakar-Thiès, prolongement vers l’Est de la trafic et du stationnement ; VDN et de la route de Keur-Massar... • Nuisances du transport : pollutions, bruit, insécurité • Dans ce contexte, le taux de motorisation de la popu- routière, accidents, pertes de temps ; lation dakaroise reste bas, même si le parc automobile a connu une forte croissance au cours des dernières • Difficultés d’accès de tous les modes de déplacements : années. marche à pied, cyclistes, transport collectif (bus, cars rapides, taxis, train), transport de marchandises … • Une forte proportion de déplacements urbains se fait essentiellement à pied dans l’actuelle aire urbanisée68. Les objectifs globaux à poursuivre sont : (i) Améliorer En ce qui concerne les déplacements mécanisés, la fluidité de déplacement des personnes ; (ii) Améliorer les transports en commun (TC)—malgré leur image l’efficacité et la fiabilité du transport des marchandises ; (iii) négative—conservent une part de marché de l’ordre Accroître la sécurité routière ; (iv) Maîtriser l’aménagement de 65% contre moins de 25% pour la voiture et les en vue d’une gestion économe de l’espace et d’une meil- taxis réunis (Tab. 25). leure cohérence entre urbanisation et système de transport ; (v) Préserver l’environnement ; (vi) Assurer un financement 68 Zones A à H dans la figure. FIG. 36  Flux quotidiens des déplacements motorisés Dakar 2000 (EMTSU) 70 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 37  PDUD: Volumes des flux—Schéma multimodal proposé PDUD - CETUD Source : CETUD 1–2 : Volume des Flux : Centre ville et agglomération de Dakar (2007) (PDUD) 3 : Schéma Multimodal (PDUD) adéquat et équitable du système de déplacement ; (vii) • Priorité aux transports en commun : mise en place Maximiser les chances de réalisation du PDUD. d’axes lourds de desserte le long des lignes de désir Le Scénario adopté. Pour arrêter une stratégie de mise des principaux flux et intégration des services de en œuvre des solutions identifiées, différents scénarios ont rabattement ; été élaborés. Le scénario retenu comporte les particularités • Amélioration de la connectivité des lignes TC visant à suivantes : réduire les ruptures de charge ; PLANIFICATION URBAINE ET ACCÈS AUX SERVICES 71 FIG. 38  Superposition des propositions : Tramway / Bus Rapide en Site Propre • Renforcement du réseau routier : mise à niveau et et les transports publics sont insuffisamment pris en amélioration des liaisons ; compte et le stationnement est mal maîtrisé ; • Meilleure intégration du PTB dans l’offre TC (liaison • La coordination entre politiques d’occupation des sols et entre le centre-ville, Diamniadio, l’université du futur de mobilité est insuffisante: la ségrégation entre zones africain et l’Aéroport AIBD). résidentielles et zones d’activité induit des mouvements pendulaires entre centre et périphéries ; les distances Un schéma multimodal résultant du scénario retenu s’accroissent, induisent des coûts importants pour les a été défini ; il illustre la hiérarchisation des réseaux TC ménages et les entreprises, et constituent un frein au et routier, les interconnexions entre leurs composantes développement et à l’emploi ; respectives et le stationnement incitatif, et enfin l’interface • Le Fonds Revolving a permis le renouvellement du entre les systèmes urbains et interurbains de transport de matériel roulant des exploitants privés de transport personnes. collectif (AFTU), mais les sources de financements La lettre de politique des déplacements urbains à de la modernisation des infrastructures de transport Dakar : un système de mobilité durable pour faire face public ne sont pas identifiées. aux besoins et structurer l’expansion urbaine. Depuis la préparation du PDUD, la situation a quelque peu évolué : Le récent projet de « lettre de politique des dépla- • Le secteur des transports collectifs a été en partie cements à Dakar » fait le point des grandes orientations réorganisé (CETUD), grâce à un assainissement du et souligne notamment l’importance d’articuler stratégie transport informel, mais à une baisse des performances des transports et planification urbaine—cf. encadré 14 des exploitants publics (DDD et PTB) ; ci-dessous. • Une partie du réseau de voirie a été récemment Toutefois, cette articulation entre stratégie de la améliorée (Corniche, Voie de Dégagement Nord, mobilité et planification urbaine nécessite d’être mise à Autoroute), mais la construction et l’exploitation de la jour en fonction des récents scénarios d’urbanisation du voirie restent éclatées entre directions ministérielles, Grand Dakar. La révision du PDU à 2025 engagée par le agences et administrations municipales. Les piétons MUH, avec l’assistance de la JICA, devrait s’atteler à cette question. A ce stade, les deux projets de mobilité urbaine soutenus par les partenaires dont la Banque Mondiale 72 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION sont : (i) l’introduction de services de bus rapides circu- lant sur des voies réservées (Banque Mondiale, SFI) et, (ii) la réhabilitation du Petit Train de Banlieue (PTB) entre Dakar et Rufisque via Thiaroye (27 km) entré en service en 1987; ce train est prolongé par une navette autorail entre Rufisque et Thiès69. 69 Source : SAP 2013–2017.  73 Gouvernance et financement des villes Synthèse du Chapitre Les principaux constats développés dans ce quatrième du dispositif institutionnel mis en place au début des chapitre consacré à la Gouvernance et au Financement années 90 ; des Villes sont les suivants : • Les questions de gouvernance métropolitaine du • La décentralisation constitue un des piliers des poli- Grand Dakar et d’intercommunalité, y compris à tiques publiques au Sénégal ; le rôle des collectivités l’intérieur du pays, constituent de nouvelles priorités dans la Gouvernance des Villes est incontestable, portées par l’Acte III de la Décentralisation ; la seg- même si il reste ambiguë en matière d’urbanisme en mentation des pouvoirs locaux et la disparition de la raison d’un contexte institutionnel confus ; toutefois, région décidées par la loi du 28 décembre 2013 portant leur poids dans la mise en œuvre et le financement Code des Collectivités Locales, en sont les principaux effectifs des infrastructures et services urbains reste facteurs ; à la demande du Ministère de la Gouvernance marginal : 1,2 % de la FBCF et 4 % des dépenses du Locale, du Développement et de l’Aménagement du budget de l‘Etat ; Territoire, une assistance-conseil de la Banque Mondiale • L’Etat reste le principal initiateur et donneur d’ordre en a été apportée sur ces questions ; celle-ci a également matière d’investissement urbain ; il canalise une partie permis de discuter des notions de Pôles Territoires et de son effort vers les collectivités dans des fonds aux d’ingénierie financière de la décentralisation ; communes (FECL pour l’investissement, FDD pour le • La Ville de Dakar se trouve à l’intersection des pro- fonctionnement), complétés ces vingt dernières années blématiques de l’Acte III de la Décentralisation. D’une par des procédures innovantes en matière de crédit part, elle s’est lancée dans une politique nécessaire de communal et de politique contractuelle entre lui-même modernisation de ses équipements sur l’ensemble de et les collectivités locales (Contrats de ville) ; son territoire en recourant depuis peu à des emprunts • La faiblesse de la maîtrise d’ouvrage communale a et concours bancaires. D’autre part, la recomposition contribué à ancrer solidement les agences de maî- des ressources et des charges avec le nouveau code trise d’ouvrage déléguée (MOD) dans le paysage du des collectivités et des réformes prévues en termes de développement et de la gestion locale ; la MOD a fiscalité fragilise ses finances. porté ses fruits en permettant d’investir rapidement L’émission obligataire de 20 milliards de FCFA prévue sur l’ensemble du territoire et de générer des emplois par la Ville de Dakar a été suspendue par l’Etat en mars selon des procédures jugées globalement satisfaisantes. 2015, le Ministère des Finances évoquant notamment la Toutefois, la prolifération des agences (on en compte ‘’discontinuité institutionnelle’’ entre la préparation de 78) et ses impacts sur la gouvernance est aujourd’hui l’opération et les changements apportés par l’Acte III remise en cause. La montée en puissance des sollici- de la Décentralisation (en particulier, la transformation tations, générée notamment par la communalisation des ex-communes d’arrondissement en communes intégrale en 2015, les exigences de gestion et de de plein exercice) Cette actualité récente contribue à maintenance, et l’augmentation des attentes de la mettre le projecteur sur l’évolution de la décentralisation part des usagers, conduit à un certain essoufflement et du financement des investissements communaux au Sénégal dans les prochaines années. 74 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION En somme, la gouvernance et le financement des est engagée en direction de solutions opérationnelles villes connaît aujourd’hui une nouvelle étape au Sénégal qui viendraient optimiser les acquis et mieux prendre en avec l’adoption de l’Acte III de la Décentralisation, mais compte l’impact économique des investissements sur le également une certaine remise en cause des mécanismes développement des territoires, urbains comme ruraux. à l’œuvre depuis une vingtaine d’années. La réflexion Principales recommandations du Chapitre • Le succès de l’Acte III de la Décentralisation repose sur solution de véhicule financier pour accorder des prêts un partage des ressources entre l’Etat et les collectivi- aux collectivités doivent être trouvées. tés cohérent avec les compétences et responsabilités • Au point de vue institutionnel, compte tenu de l’impor- de chacun. Comme l’exercice des nouveaux textes ne tance économique de la presqu’ile du Cap Vert, une sera pas immédiat, c’est une remontée progressive des solution de bonne gouvernance doit être élaborée ressources des collectivités qui doit être programmée pour l’agglomération de Dakar et par la même occasion pour les 10 prochaines années. résoudre les questions de répartition financière entre les • Simultanément, cette remontée doit s’accompagner collectivités (Ville et ex-communes d’arrondissement). d’une amélioration nette de la capacité de maitrise • Sans préjuger de choix futurs, il est raisonnable de d’ouvrage des collectivités, et de redéfinitions des penser que des outils comme les contrats de ville, agences de maîtrise d’ouvrage délégué. Il s’agit de ou de futurs contrats territoriaux dans les Pôles ter- préciser l’implication de l’Etat, des collectivités, des ritoires pourraient former des outils performants de agences et du secteur privé dans le développement relation entre les collectivités et l’Etat qui restera de et la gestion locale… et par conséquent urbaine. toute façon le principal initiateur et donneur d’ordre • Les récents débats autour de l’émission obligataire en matière d’investissement urbain. de la ville de Dakar montre la nécessité de l‘orga- • L’ampleur des tâches et leur caractère innovant va nisation d’une ingénierie financière efficace pour le nécessiter des efforts de conception et d’ingénierie financement des investissements locaux, donc urbains. de la mise en œuvre tant au niveau de l’Etat que Elle doit concerner les quatre piliers du financement des collectivités. L’assistance-conseil de la Banque : les dotations et transferts de l’Etat, les bailleurs, les Mondiale auprès du Ministère de la Gouvernance emprunts, et l’autofinancement, c’est-à-dire la fisca- Locale a formé une première étape expérimentale. lité. Les fonds aux communes (FECL, FDD) doivent Elle devra être poursuivie par d’autres moyens. Des être redéfinis, utilisant mieux des critères objectifs besoins de formation des collectivités restent immenses de répartition. Des ressources fiscales stables et une et devront être satisfaits. La gouvernance constitue un des piliers du PSE. Elle est mais reste confronté à plusieurs défis importants, notam- à la fois facteur et résultante de l’émergence du pays : ment : (i) la réduction de la pauvreté, encore importante en condition au développement harmonieux des investisse- zone rurale, mais également en zone urbaine où elle prend ments (stabilité politique, état de droit, transparence et de nouvelles formes, (ii) l’amélioration de son classement efficacité des procédures, etc.), elle doit également pouvoir dans Doing Business, (iii) la réduction de la dépendance s’appuyer sur une croissance économique régulière et une vis-à-vis des financements extérieurs. répartition équitable des fruits de la croissance (à la fois Le poids de la population urbaine et les défis du déve- entre les différentes catégories sociales, et entre Dakar et loppement et de la gestion des villes font de la question le reste du pays). Le Sénégal dispose d’atouts importants de la gouvernance urbaine un volet important de l’amélio- dans ces domaines, dont sa politique de décentralisation, ration des politiques publiques au Sénégal. Elle est traitée GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 75 ici à travers trois thématiques qui prennent en compte les Le financement de l’urbanisation est principalement conséquences du récent Acte III de la Décentralisation : abordé en deux thèmes  : (i) l’effort d’investissement (i) la gouvernance du secteur urbain dans son ensemble public en direction du secteur urbain et (ii) la situation (cartographie des acteurs, poids des agences, régulation des finances locales. Elle ne traite pas de la participation du secteur), (ii) la décentralisation et la gouvernance locale du secteur privé et des habitants eux-mêmes, contribution (rôle des collectivités locales et qualité de la maîtrise majoritaire mais plutôt tournée vers le secteur de l’habitat d’ouvrage), (iii) la gouvernance métropolitaine du Grand et présenté dans le chapitre 3. Dakar (complexité des enjeux et perspectives d’évolution). La gouvernance urbaine : des enjeux importants a l’aune de l’Acte III de la Décentralisation Si les principaux acteurs de l’urbanisation restent les (autoroute à péage Dakar-Thiès, aménagement et ménages et plus largement le secteur privé, au travers promotion du pôle urbain de Diamniadio); notamment de leurs investissements en matière d’habitat • Les concessionnaires (SENELEC, SDE, SONES, ONAS71) et de d’immobilier, le secteur pubic est essentiel au niveau jouent un rôle majeur dans l’équipement des villes. Ils urbain. En effet, le secteur public, au travers de l’Etat, des interviennent sous contrat avec l’Etat (y compris pour collectivités locales et d’un large éventail de structures la distribution d’eau ou d’électricité) et entretiennent para-publiques contribue à la fois en régulateur et acteur peu de relations avec les collectivités locales. L’eau direct du développement urbain et la gestion des villes : publique (bornes fontaines) a fait l’objet il y a quelques • L’Etat régulateur et planificateur intervient principa- années de la généralisation de contrats d’affermage lement au travers quatre grands ministères et leurs impliquant directement le concessionnaire. L’éclairage services déconcentrés : l’urbanisme, les collectivités public demeure une préoccupation importante pour locales et la décentralisation, l’aménagement du ter- les communes qui reçoivent un appui important de ritoire et les finances70, auxquels s’ajoutent différents l’Etat dans des conditions perfectibles72 ; organismes de régulation principalement actifs dans le • L’absence d’aménageur public spécialisé conduit à domaine des grands services de base (eau, électricité). laisser au ministère de l’urbanisme et aux collectivités Les chapitres précédents ont montré comment le degré locales le soin de programmer et de réaliser les opé- d’implication et d’efficacité de l’Etat dans ces différents rations d’habitat et d’aménagement foncier, selon un domaines pouvait varier avec, notamment un assez modèle économique discutable ne s’appuyant qu’ac- remarquable état d’avancement de la décentralisation cessoirement sur le levier foncier (cf. chap. 3). Pour cer- en termes politique et administratif, et un relatif retard taines grandes opérations (ZAC de Mbao, Pôle urbain en termes de planification urbaine et territoriale (en de Diamniadio, etc.), ces acteurs ont pu avoir recours cours de ratrapage) ; à la MOD (principalement à l’AGETIP). Les opérations • L’Etat est également le principal investisseur public de restructuration urbaine, lorsqu’elles exigeaient une dans les villes : à la fois pour les grandes infrastructures maîtrise d’ouvrage sociale spécialisée notamment (transport, services de base, grands projets), et pour les compétente en matière de régularisation foncière et investissements plus modestes au travers du contrôle et d’accompagnement des populations concernées, ont des financements apportés notamment aux communes. pu mobiliser la Fondation Droit à la Ville. Il intervient, dans certains cas, en maîtrise d’ouvrage • Les 14 Régions créées en 1996 n’ont pas réussi à s’im- directe (ministères), mais privilégie les interventions en poser comme échelon privilégié de l’aménagement du MOD, via des agences (APIX, AGETIPE, CETUD, etc.); territoire et de l’action économique ; elles ont perdu les montages en PPP restent en revanche embryonnaires 70 Les intitulés précis des ministères au moment de la rédaction du rap- 71 La SENELEC est une société nationale, de même que la SONES ; la port n’ont volontairement pas été priorisés, le propos étant davantage SDE est majoritairement détenue par Bouygues (Etat : 35 %) ; l’ONAS est de mettre en avant les domaines d’intervention. De nombreux minis- un EPIC. tères techniques en dehors de ces quatre ministères interviennent égale- 72 Il existe une dette croisée entre les communes (impayés) et la ment en zones urbaines, chacun dans leur domaine. SENELEC qui ne restitue pas les taxes collectées à leur profit. 76 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 25  Acteurs et domaines d’intervention Grandes Petites communes collectivités et Communes (yc celles mises en Ménages et Etat intercommunalités moyennes place avec l’Acte III) secteur privé Grandes Actif via une MO Pourraient PPP et infrastructures et directe ou agence être actives ou concessionnaires grands projets de MOD contribuer, en MO Délégation de ou MOD service public Infrastructures Actives surtout en Actives surtout en Actives uniquement Associés dans et équipements MOD MOD en MOD. Quid des le cadre de la municipaux nouvelles petites programmation communes participative. Possible investisseurs dans le cadre des équipements marchands Aménagement Actif via le ministère Actives en relation Actives en relation Actives en relation Investisseurs foncier de l’urbanisme avec les préfectures avec les préfectures avec les préfectures et les services déconcentrés Immobilier Sociétés nationales Pourraient être Investisseurs (logement et (logement social) actives via MO ou commercial) MOD leur statut de collectivités décentralisées avec l’Acte III et gares routières, etc.) ; elles agissent peu en maîtrise de la Décentralisation adopté fin 2013, et devraient être d’ouvrage directe mais beaucoup plus en MOD via remplacées par 6 à 8 « Pôles territoires » directement des agences comme l’ADM et l’AGETIP ; la gestion administrés par l’Etat ; de certains équipements peuvent être délégué au • Les structures intercommunales (imposée par l’Etat ou privé en DSP. initiée par les communes) restent embryonnaires et n’ont • En ce qui concerne les petites communes ou les nou- pas donné pour le moment de résultats probants73 ; velles communes de l’Acte III, ou les départements, • Seule la ville de Dakar parmi les collectivités pour- nouvelles collectivités locales, la capacité de maîtrise raient participer techniquement et financièrement à d’ouvrage est et sera très faible ou complètement la réalisation de grandes infrastructures (voirie struc- inexistante. turantes, drainage, grands équipements, etc.), ce Le schéma ci-dessous résume cette situation. La ques- qu’elle fait aujourd’hui rarement ; l’adoption de l’Acte tion des acteurs financiers et de leurs instruments (bailleurs III, en reconnaissant aux arrondissements un statut de publics et privés, banques et organismes financiers) est collectivités de plein exercice, affaiblit toutefois les abordée à part. perspectives d’intervention de la ville de Dakar ; seule Au vu du schéma, on peut considérer que : une intercommunalité puissante serait mieux à même • Le domaine des grandes infrastructures et opérations est de s’impliquer dans de telles opérations, de préférence et restera du domaine de l’Etat épaulé, le cas échéant, en PPP dans le cas des opérations permettant une par la MOD d’agences ou des concessionnaires. Pour récupération de coûts ; ces derniers, l’ouverture de leur capital et le recours à • La plupart des communes grandes et moyennes sont des montages en PPP s’imposeront de plus en plus en en mesure d’être actives pour des infrastructures de raison de l’importance des investissements à consentir proximité et des équipements de superstructure (bâti- dans ces secteurs pour mettre en œuvre les orientations ment administratifs, écoles, centres de santé, marchés notamment décrites dans le PSE ; • Quelques opérations d’aménagement d’envergure 73 Il est fait référence ici à la CUD (1983–2000) et à la CADAK et à la peuvent être engagées par de grandes collectivités, CAR (instituées en 2004). GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 77 comme le remplacement du marché Sandaga par la l’Etat lui-même comme inopérantes : « en apportant plus ville de Dakar, mais restent encore exceptionnelles et de souplesse dans la gestion publique, cette politique délicates ; compte tenu des orientations validées à tra- d’externalisation a permis d’améliorer la performance et vers l’Acte III de la Décentralisation, l’accent est plutôt la qualité dans l’Administration. Toutefois, ce nouveau à mettre sur le développement d’intercommunalités mode de gestion publique n’a pas été précédé de la pour programmer et réaliser des investissements locaux création d’un cadre juridique harmonisé ce qui a conduit à de grande envergure ; des dysfonctionnements préjudiciables à l’Administration • Les investissements locaux ou de proximité relèvent des voire des pratiques peu orthodoxes ». La justification du communes, qui agissent principalement en recourant recours à certaines de ces agences, pour l’exécution des à la MOD (AGETIP, ADM, ARD, etc.), cela quelque soit investissements des collectivités locales (transparence et leur taille ; les enjeux d’avenir portent sur le renforce- efficacité des procédures) reste toutefois encore largement ment de la maîtrise d’ouvrage et le développement valable, faute d’une maîtrise d’ouvrage suffisante dans des prestations d’appui à maîtrise d’ouvrage (AMO), la plupart des communes (cf. plus bas). Elles ont pu, ces au moins dans les collectivités les plus importantes; vingt dernières années, échapper à la lourdeur des pro- cédures d’appels d’offres régies par le Code des marchés • L’essentiel de la construction continuera à relever du publics76. L’efficacité de l’AGETIP fut une raison du choix privé (auto-construction, petites promotions immobi- de son intégration dans les projets PAC et PRECOL. Il ne lières), même si ici ou là quelques opérations publiques suffisait pas d’un accord conclu dans des contrats de ville pourront survenir notamment dans les pôles urbains. Il sur une programmation d’équipement, il fallait en outre est toutefois espéré que le secteur de l’aménagement s’assurer que leur réalisation s’effectuerait dans de bonnes foncier connaîtra une réforme importante permettant conditions et sans retards excessifs, notamment dus à des une meilleure gestion du développement urbain. procédures de marché obsolètes. Toutefois, le nouveau Les agences sont multiples, et présentent des mandats code des marchés publics (Décret N° 2007–545 du 25 avril souvent similaires. De nombreux rapports d’analyse ont 2007) est venu intégrer les agences comme l’AGETIP dans souligné le poids des agences et de la maîtrise d’ouvrage le système général. déléguée dans l’action de l’Etat et des collectivités locales L’application de l’Acte III de la Décentralisation, en au Sénégal74. Leur multiplication a en effet entraîné une multipliant le nombre de petites communes, va exercer dilution des responsabilités et une perte de visibilité en une nouvelle pression sur ces agences. L’évolution des matière d’application des financements, dues notamment agences apparaît donc comme un élément prioritaire de aux difficultés rencontrées par l’Etat pour coordonner et l’agenda urbain et municipal des prochaines années. Ces monitorer leurs interventions75. Le retard pris dans l’adoption agences ont su à plusieurs reprises adapter leurs procé- de la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique (loi MOP) en dures, notamment pour garantir une meilleure écoute vis- est une des illustrations. à-vis des collectivités locales : représentation des maires En 2009, le gouvernement a jugé utile de mettre en dans les conseils de gestion et assemblées générales place un cadre règlementaire spécifique : loi d’orien- de l’AGETIP, du CETUD, de FDV, etc., articulation entre tation n°2009–20 du 4 mai 2009 relative aux agences l’ADM et l’AGETIP au moment du lancement du PAC pour d’exécution complétée par les décrets n°2009–522 du garantir une meilleure programmation des investissements 4 juin 2009 portant organisation et fonctionnement des communaux, etc. Ceci n’exclut pas de nouvelles étapes agences d’exécution. Ces textes ont été l’occasion de allant dans le sens d’un renforcement de la qualité de la reconnaître l’utilité des agences dans un contexte où les maîtrise d’ouvrage communale (du moins pour les grandes ministères et autres structures publiques étaient jugés par communes) et d’une amélioration des performances des agences intervenant actuellement dans le secteur urbain, 74 Voir notamment : Banque Mondiale « revue des finances publiques au Sénégal » 2006 ; Délégation Générale à la Réforme de l’Etat (Bureau Organisation et Méthode) « Evaluation des agences et des structures assimilées », 2013. 75 Le recours à ces agences par l’Etat pour l’exécution de ses dépenses budgétaires rend leur suivi complexe. Elles exécutent l’essentiel du 76 C’est le cas du troisième Projet de Développement urbain dont la budget d’investissement de l’Etat et des collectivités locales. Le volume finalisation a été grandement facilitée par l’intervention de l’AGETIP. A d’intervention de la seule Agetip est estimé à 50 millions EUR/an depuis contrario, dans la même période, le lancement d’opérations suscep- 1989, année de sa création (cf. tableau des opérations—sources : tibles d’être financées par le Crédit Communal n’avait pu aboutir, faute Agetip). d’accord dans la procédure d’appel d’offres classique. 78 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 26  Agences répertoriées par secteur et propositions de restructuration (DGREAT) Budget Md Fcfa A intégrer dans Suprimée, non identifiée, non les ministères Fonds et non Nb. Agences Réorganiser A Maintenir A maintenir information A fusionner fonctionels A liquider Aucune créée Secteurs Aéronautique, 3 ADS, 31,7 Météo ANACIM, HAALSS Aménagement 6 ADM ADL ANAT, FSGI ONPLI 32,7 Décentralisation APRHN Agriculture, 1 ANIDA FONSTAB 2,2 Elevage, Pêche Bonne 1 OFNAC Gouvernance Commerce, 10 ASEPEX ANAMA APROSI, ADEPME, FAA, 3,4 Artisanat, Industrie ASPIT APDA, FAMNE, ANAMO FPEX Economie, Finance 2 ANRAC FIMF 0,9 Emploi, Formation, 9 FONDEF ONP ANEJ, AFEJ, FSIF FNCF, 4,1 Femmes OFEJBAN/ FNPEF, AJEB FNPJ Energie 8 ASER ANER ANEE ANES,FIB FSE CNH 385,3 FCE Environnement 4 ANGMV, ANHAD ANA 3,8 ANEV Habitat 3 AGPBE ACBEP, 11,9 PCLSLB Infrastructures, 5 AGE AMCA, APIX FERA 291 Investissement ROUTE ANNCF Maritime, 3 ANAM, ANNPS 7 HASSMAR Recherche 2 ANSD ANSRA, 14,7 Régulation 4 ARM ARMP, 22,3 ARTP, CRSE Social 9 ALFA, FAS, OMI, FAISE, 5,6 ANPECT ANGPH FSN PARSM, ONPM TIC 2 ADIE SENECLIC 1,6 Tourisme 2 ANPT FPT 1,8 Qualité 1 ANAQ 0,9 Total 76 6 6 4 9 18 18 2 13 820,9 Exemple d’Agences rencontrées lors de l’étude : ADM—AGETIP , CETUD : non traitées GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 79 souvent mises à mal par des dysfonctionnements internes La stratégie retenue en faveur de la maîtrise d’ouvrage et un manque d’avancées dans les réformes77. déléguée a porté ses fruits. Elle pourrait aujourd’hui être revue à conditions de mettre en place les moyens suffi- 77 Les nouvelles contraintes auraient dû s’accompagner d’une loi dite de Maitrise d’ouvrage Publique (MOP) permettant un fonctionnement sants dans les communes : par exemple l’adoption d’une optimum, notamment en matière de rémunération du MOD. Cette loi loi sur la maîtrise d’ouvrage publique (loi MOP), et d’un préparée dans le cadre du PRECOL par l’ADM, et dont il existe un draft, programme de formation accéléré et adapté (formation n’a jamais été promulguée. Comme l’indique l’ADM dans son rapport d’achèvement du PRECOL, « l’urgence qui s’attache à la mise en place des personnels territoriaux en matière juridique, financière définitive de la Loi MOP et de ses décrets d’application, suite à l’analyse et technique). Ces éléments pourraient être intégrés dans des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre des PIP et PII par le biais de la MOD et de l’AMO. Cette acuité est également dictées par les un futur projet succédant au PAC et au PRECOL. principes directeurs qui sous-tendent cette loi et qui concernent notam- ment le libre accès à la commande publique de manière à promouvoir davantage le secteur privé national, l’optimisation de l’utilisation des ressources publiques et les exigences en matière de transparence et de bonne gouvernance (conformément aux directives de l’UEMOA). Des collectivités locales face aux défis de la décentralisation Les collectivités locales constituent le cadre institution- Avec l’Acte III de la Décentralisation, le statut de nel de la participation des citoyens à la gestion des commune de plein exercice est étendu aux communes affaires publiques. Ce sont les termes de l’article 102 de d’arrondissement et aux communautés rurales. Ces dix la Constitution du Sénégal. Les collectivités locales s’ad- dernières années, une soixantaine de communes avait ministrent librement par des assemblées élues. Depuis été créée. Il s’agissait de collectivités de petite taille aux les premières communes de plein exercice créées en ressources limitées. D’une taille moyenne de 6 500 habi- 1873 jusqu’à la phase actuelle, la décentralisation s’est tants, on estime leur population totale à environ 300 000 accentuée avec un nombre croissant de communes. La habitants, soit moins de 3 % de la population sénégalaise communalisation intégrale entraine la transformation en ou environ 6 % de la population communalisée. Il n’existe communes de plein exercice des 385 communautés rurales pas de statistique sur leurs finances, mais par comparai- et les 46 communes d’arrondissement. Elles passent de son avec les petites communes déjà répertoriées, dont 126 à 557 avec l’Acte III qui communalise toutes les com- le ratio de recettes par habitant est de 5 000 FCFA, ces munautés rurales. communes nouvellement créées doivent représenter entre Les collectivités locales sont des acteurs anciens et 1 et 1,5 milliard FCFA. légitimes du développement urbain et de son finance- De même, il n’existe pas de données publiques sur les ment. Elles existent depuis longtemps et vont connaitre un comptes de communautés rurales. Là encore comme pour grand bouleversement avec l’Acte III de la Décentralisation. les régions, il faut se résoudre à raisonner en fonction de Jusqu’en 2014, elles comprennaient les régions, les com- diverses sources d’information dont les principales sont les munes de plein exercice, les communes d’arrondissement, ressources transférées par l’Etat 78puisque les CR ont peu les communautés rurales. Leur nombre n’a cessé de s’ac- de ressources propres79. Dans ces conditions on évalue croitre surtout depuis une vingtaine d’années. Chaque leur volume financier à environ 8 milliards FCFA. catégorie de collectivité a ses caractéristiques financières L’année 2014 aura été une année charnière dans propres. l’application des premiers effets de l’Acte III de la Les régions, créées en 1996 avec de larges compé- Décentralisation, avec le vote, fin décembre 2013, du tences transférées par l’Etat n’ont quasiment jamais eu de nouveau Code des Collectivités Locales. Dans la mesure ressources propres. Elles ne disposaient que de transfert de où de nouvelles collectivités étaient crées il fallait élire de l’Etat à travers le Fonds de Dotation de la Décentralisation nouvelles assemblées puis élire des maires et des pré- (FDD) qui avait été créé avec la réforme. Au total, le FDD sidents de conseil départementaux. C’est pourquoi des «  régions  » s’élèvait à 5,2 milliards de FCFA en 2013, élections ont été organisées fin juin 2014. De ce fait, l’année auxquels s’ajoutaient 840 millions de Fonds d’Equipment des collectivités locales (FECL) destinés à financer leurs 78 4,6 milliards de FDD et 2,1 milliards de FECL en 2014 dépenses d’investissement. 79 Environ 1 milliards de FCFA (source : Comité de pilotage de l’Acte III de la Décentralisation). 80 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION ENCADRÉ 14 Le nouveau code des collectivités du 28 décembre 2013 Les 557 communes de plein exercice sont le socle de plusieurs communes qui présentent une homogénéité la nouvelle architecture : tout le territoire national est territoriale. Les compétences mutualisées concernent communalisé. Les communes regroupent désormais notamment l’urbanisme et la planification urbaine, le les anciennes communes, les ex-communes d’arron- développement à travers des projets de ville, la voirie dissement des villes, les ex-communautés rurales. La « et l’espace public, les cimetières, la lutte contre les nouvelle » commune, synthèse des communes et des incendies, l’extension du réseau d’éclairage public, communautés rurales, rassemble les habitants d’une la gestion des déchets et la lutte contre l’insalubrité, même localité composée de quartiers ou de villages la gestion et l’entretien de divers établissements des désireux de traiter de leurs propres intérêts et capables santé, les compétitions sportives, les monuments de trouver les ressources nécessaires à leurs actions. historiques, la culture nationale et locale, l’allocation La commune possède une compétence « générale et la répartition de bourses, etc. » car le conseil municipal règle par ses délibérations Les ressources de la ville comprennent (i) des toutes les affaires de la commune (art.81 du CGCL). Le recettes fiscales limitées à la contribution des patentes, code précise en outre diverses compétences comme la contribution foncière sur les propriétés bâties, la l’urbanisme et l’aménagement (plan d’occupation TOM et les taxes sur les distributions d’essence, de de sols, lotissement, viabilisation), les commerces gas-oil, (ii) Les revenus de son patrimoine différent de (foires et marchés), les projets de développement celui des communes (location de bâtiments, des souks), ou d‘équipement, la voirie et les espaces publics, les les concessions dans les cimetières, (iii) des revenus cimetières, la lutte contre l’incendie, l’accès aux points divers et le fonds de dotation de la décentralisation, d’eau, l’ensemble de la gestion des zones de culture (iv) éventuellement les contributions des communes et de pâturage, etc. Le maire est officier d’état-civil et (alors qu’auparavant c’était la Ville qui attribuait des détient le pouvoir de police ce qui implique aussi la dotations aux communes d’arrondissement). La Ville salubrité, et donc la gestion des déchets. perd les taxes municipales directes et indirectes qui Les recettes de la commune comprennent (i) des sont attribuées aux communes. recettes fiscales (notamment l’impôt du minimum fiscal; Les recettes d’investissement des trois catégories la contribution des patentes, la contribution foncière de collectivités comprennent (i) les fonds de concours sur les propriétés bâties et non bâties), (ii) les taxes (notamment ceux du FECL), (ii) les emprunts (le cas communales directes (taxe d’enlèvement des ordures échéant), (iii) la vente de ses biens (immeubles, et ménagères, de balayage, de déversement à l’égout, terrains), et (iv) l’épargne continué par un prélèvement etc.), (iii) des taxes indirectes (par exemple sur l’électri- sur les recettes de fonctionnement. cité, sur l’eau, sur la publicité, sur les spectacles, ...), (iv) Selon l’article 186 du CGCL, le Maire de la Ville les revenus de son patrimoine (location de bâtiments, doit associer le maire de communes concernées par des souks), (v) les revenus du domaine public (droits les projets d’infrastructure et d’équipements sur leur de places perçus dans les marchés, droits de voirie, territoire. Cependant, tant en matière de compétences concessions dans les cimetières, etc.), (vi) Les ristournes qu’en matière de ressources, les délimitations restent de l’Etat sur la taxe sur les véhicules, la taxe sur la floues. Il revient à la phase deux de l’Acte III (qui est plus-value immobilière, et les contributions du FDD. en cours) d’apporter les éclairages nécessaires par des Instituée par décret et qui a statut de commune compléments législatifs et règlementaires. avec un maire, la Ville « mutualise » les compétences de budgétaire a été coupée en deux, une partie relevant du L’Acte III de la Décentralisation modifie significative- code de 1996 et l’autre du code de 2013. Les principales ment le paysage institutionnel. innovations et avancées de l’Acte III de la Décentralisation • La nouvelle étape de la décentralisation de l’Acte sont résumées ci-après. III est la conséquence d’une large consultation des citoyens qui a pris des formes diverses (réunions, articles, GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 81 TAB. 27  Les principaux changements apportés par commune est une synthèse des communes et des l’Acte III de la Décentralisation communautés rurales car « elle regroupe les habitants du périmètre d’une même localité composé de quar- Début 2014 tiers et/ou de villages unis par une solidarité résultant (avant élections locales) 30 juin 2014 du voisinage. Les quartiers et les villages constituent 126 communes 557 communes les cellules administratives de base dont le statut est dont 5 villes (Dakar, dont 5 villes (Dakar, déterminé par décret. Guédiawaye, Pikine, Guédiawaye, Pikine, Rufisque, Thiès) Rufisque, Thiès) • L’intercommunalité est peu présente dans le nouveau 46 communes Code, sauf à considérer que les villes sont déjà des d’arrondissement formes de regroupement intercommunal. La prudence 385 communautés rurales s’explique par le parcours chaotique de l’intercommu- 2 communautés 2 communautés nalité au Sénégal : création en 1983 de la Communauté d’agglomération (Cadak et d’agglomération (Cadak et Urbaine de Dakar (CUD) chargée de gérer les services Car) Car) d’intérêt intercommunal pour toutes les communes 46 départements (échelon 45 départements de la presqu’ile de Dakar. Elle est dissoute en 2001 et déconcentré) (collectivités) remplacée en 2004 par deux « Communautés d’agglo- 14 régions (collectivités) 6 ou 8 pôles régionaux (administrés) mération »: la CADAK (Dakar, Pikine et Guédiawaye), et la CAR (Rufisque, Bargny, Diamniadio ainsi que les communautés rurales de Sangalkam et de Yène). Sans ressources propres, ces communautés végètent caravane). Compte tenu de sa complexité et de son depuis l’origine. contenu, l’Acte III sera mis en œuvre progressivement et s’effectuera en plusieurs phases. Dans une première Toutefois, le Gouvernement au travers du ministère phase, concrétisée par le vote du Parlement d’un en charge de la Gouvernance Locale et de l’Aména- nouveau code des collectivités locales fin décembre gement du territoire attache de nouveau une grande 2013, il s’agit de : (i) supprimer la région collectivité importance au développement d’intercommunalités à locale et la remplacer par les départements érigés en Dakar et à l’intérieur du pays. Il dispose pour ce faire collectivités locales (ii) procéder à la communalisation d’un premier outil qui est l’échelon « ville » : Une Ville intégrale par l’érection des communautés rurales et des peut être instituée par décret, pour mutualiser les communes d’arrondissement en communes, (iii) créer compétences de plusieurs communes qui présentent la « ville » en vue de mutualiser les compétences des une homogénéité territoriale. Elle reçoit les compé- communes la constituant tences dans de nombreux domaines énoncés dans la loi (urbanisme réglementaire, voirie, cimetières, lutte • Le département qui n’existait que sous la forme d’un contre l’incendie, gestion des déchets, etc.). échelon administratif, devient une collectivité à part entière avec un conseil élu. Les 45 départements et leur • La répartition des ressources et des dépenses entre les conseil remplacent donc les 14 régions. Les recettes ex-communes d’arrondissement et la ville (probléma- de fonctionnement du département proviennent des tique propre à Dakar, Pikine, Rufisque et Guédiawaye, ressources que lui apporte l’Etat dans la répartition et, dans une moindre mesure, à Thiès) entrainent des annuelle du FDD, de redevances du domaine et pour modifications importantes car la ville perd des recettes services rendus, et des produits de son patrimoine. fiscales (contributions foncière sur les terrains non bâtis Pour le moment, les départements n’ont donc pas de et surtaxes associées, le minimum fiscal et la TRIMF), et fiscalité et seront, comme pour les anciennes régions, l’ensemble des taxes municipales à quelques exceptions dans une grande dépendance des transferts de l’Etat. près. Les revenus du patrimoine de la ville vont être affectés par la dévolution de bâtiment aux communes. • L’Acte III ambitionne de promouvoir l’égalité de toutes En revanche, les communes se voient transférer des les collectivités et d’accorder une dignité égale à toutes compétences coûteuses, notamment en matière sco- les communes anciennes et nouvelles80. La « nouvelle » laire, sanitaire et sociale. Compte tenu de la diminution des ressources attendue et des transferts de dépenses, 80 Nouveau code des collectivités, « Article 15.—Les collectivités la loi prévoit que les communes seront éventuellement locales sont d’égale dignité. Aucune collectivité locale ne peut établir ou exercer de tutelle sur une autre » astreintes à contribuer au budget de la Ville. 82 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Pour 2014 et 2015, l’urgence, la sagesse des élus et la nouveau cadre financier et fiscal des collectivités. Après relative souplesse de l’administration ont permis d’éviter une phase de mise en place des nouvelles institutions, le pire dans les transferts entre Ville et ex-communes d’ar- menée très rapidement et à moyens constants, l’exer- rondissement. Il en a été de même en ce qui concerne la cice véritable des compétences dévolues demande dévolution du patrimoine des Régions aux départements, des moyens adéquats. La loi de finances de 2015 a même s’il existe ici ou là quelques difficultés. L’ampleur déjà prévu une augmentation des transferts de l’Etat : de la réforme, une mise en œuvre quelque peu précipitée le FDD passe de 18,4 milliards à 20,4 milliards et le a entrainé des problèmes divers qui doivent faire l’objet FECL de 12,5 milliards à 15 milliards. Est-ce que cela de rectifications et d’améliorations législatives. Une loi sera suffisant ? Déjà d’autres postes budgétaires de modifiant plusieurs articles du code des collectivités est dépenses en capital ont été réduits. Il semble qu’il n’y en cours de discussion au parlement et il en est de même ait aucune évaluation du dimensionnement des besoins pour une adaptation du code général des impôts. de l’Acte III. En revanche, le comité sur les questions Il subsiste encore des points en suspens ou nécessitant financière, créé par le ministère de la Gouvernance et des dispositions de remplacement à la loi du 28 décembre l’administration du territoire, et la DGID ont déjà travaillé 2013, parmi lesquels : sur la recherche de nouvelles ressources fiscales ou • L’exercice des compétences de communes de plein l’adaptation des ressources à la nouvelle géographie exercice pour les ex-communautés rurales va entrai- de la décentralisation. Les suggestions demandent ner des charges supplémentaires et des problèmes encore à être validées et mises en application. de moyen. Il s’agit certes de collectivités en zones • En augmentant le nombre de collectivités, l’Acte III a rurales pour l’essentiel, mais la couverture des besoins naturellement accru les besoins d’organisation et de financiers et humains, même a minima, ne pourra gouvernance. Aux besoins antérieurs de gouvernance que rejaillir sur les communes urbaines puisque une territoriale comme la gestion de l’agglomération de partie des moyens nationaux seront absorbée afin de Dakar et d’autres pôles économiques, urbains ou répondre à leurs besoins. Les dispositions relatives à la touristiques, l’Acte III en créant de nouvelles structures répartition des transferts intergouvernementaux et au ou en modifiant le partage des compétences appelle renforcement de la maîtrise communale sont attendues. de nouvelles règles du jeu. On remarque que toutes • La dévolution des compétences et des patrimoines les solutions ne viendront pas forcément de l’Etat ou des régions aux départements en nombre supérieur de la loi : les accords de coopération décidés sponta- entrainera aussi des charges supplémentaires. La créa- nément sur le partage des ressources et des charges tion d’une fiscalité départementale, dont on ne sait dans la Ville montrent qu’un champ de coopération sur quelle base elle serait créée, est déjà évoquée. En contractuel est possible. son absence, seule de plus grands transferts de l’Etat • L’exercice des compétences doit encore être précisé, seront inévitables, venant là aussi absorber une partie et des moyens dégagés pour les concrétiser. Si les lois des moyens nationaux. de décentralisation ont bien défini les attributions, • Les pôles urbains et les pôles territoires auront besoin il subsiste de nombreux points à préciser. Pour le d’outils juridiques afin de permettre la coordination ou la « bloc communal » 82, c’est à dire les ensembles Ville- coopération de collectivités de type différent. Les pôles Commune, la répartition des patrimoines des Villes ont la vocation de mettre en commun les moyens des effectuée très (trop) rapidement en 2014 devra être territoires et leurs organismes (communes nouvelles et confirmée au cours de 2015, voire dans les années anciennes, départements, agences publiques orga- futures. Au-delà de l’aspect légal et juridique, il est nismes privés). A un moment où les outils juridiques de vraisemblable qu’une fois les compétences de plein coordination ne sont qu’à peine évoqués81, la nécessité exercice attribuées, les faits s’imposeront ouvrant la d’une réflexion et de solutions de coopération se fait gestion vers une délégation de services des communes déjà sentir. vers la Ville ou l’inverse, ce que constate les observateurs avertis de la vie locale. Si le contenu des futurs pôles • Opérée à périmètre financier constant en 2014, la mise en place de l’Acte III trouve ses limites et a besoin d’un 82 Cette expression est utilisée en France pour l’ensemble des inter- communalités (communauté de communes, communauté urbaine et 81 Le chapitre 3 du code de 2013 « Coopération et solidarité » avec ses d’agglomération, métropoles) et des communes (qui sont toutes de articles 15 à 19 reste très vague. plein exercice). GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 83 de développement reste encore à préciser, le rôle des Au Sénégal, en dehors des grandes villes, peu de com- départements doit aussi bénéficier du passage d’un munes ont la capacité technique d’une maitrise d’ouvrage exercice potentiel des compétences à un exercice réel même minimale. Dans certains cas, elles ne disposent que sur la base de moyens réalistes mis à leur disposition. de services techniques embryonnaires, et recourent aux Dans le cas contraire, l’échec de la départementalisation services d’agents voyers mis à dispsoition par les services serait programmé comme il le fût pour les régions. déconcentrés. Leur capacité de programmation est souvent inexistante. Ceci explique d’ailleurs le succès du recours Une décentralisation effective et efficace passe par une à la maitrise d’ouvrage déléguée, mission principalement bonne maitrise d’ouvrage par les collectivités locales. C’est remplie par l’AGETIP (cf. supra : rôle des agences). à elles que doit revenir le choix des projets, le calendrier de Etat des lieux de la maîtrise d’ouvrage. Ainsi, au réalisation et le budget qui y est consacré. Autrement dit, moment où une nouvelle étape de la décentralisation pour une commune, il s’agit de définir les équipements à s’ouvre avec l’Acte III, que de nouveaux acteurs vont devoir réaliser, les inscrire dans un plan pluriannuel et d’en prévoir exercer une maîtrise d’ouvrage pour des équipements qui le financement dans les budgets des années concernées. sont nécessaires au développement du pays, il faudrait Le maître d’ouvrage a un rôle essentiel à tenir au cours de faire le constat de la situation de la maitrise d’ouvrage : la réalisation des investissements projet, dans ses relations est-elle véritablement exercée par les collectivités ? Et si avec le maître d’œuvre (architecte ou maitrise d’ouvrage oui, lesquelles, pourquoi et comment ? Les MOD (AGETIP délégué). Cependant, il n’a pas nécessairement les com- et ARD) sont-ils en mesure de prendre en charge de pétences ni surtout le temps qui lui permettrait de tenir ce nouvelles entités ? Sont-ils toujours aussi efficaces, et rôle lui-même. En effet, si l’initiative de la maîtrise d’ouvrage pourquoi ? Le Code des marchés n’est-il pas trop restrictif? revient aux élus, il faut également des équipes techniques Ses procédures doivent elles être aussi lourdes ? Faudrait-il en mesure de lancer des études de définition des équi- les faire évoluer ? En quoi l’absence de loi MOP a-t-elle pements (pour leur contenu) et monter les financements. freinée la réalisation des opérations de projets en cours ? Sur le plan budgétaire, le maître d’ouvrage est le pouvoir En fonction des constats, il sera possible de concevoir un adjudicateur des appels d’offres ; c’est lui qui également programme de renforcement de la capacité de maîtrise réunit les financements nécessaires et gère les contrats. d’ouvrage communale répondant aux besoins identifiés. La gouvernance métropolitaine : opportunités et défis La problématique posée est celle de la contribution des Les enjeux de la gouvernance métropolitaine du Grand territoires aux objectifs de développement fixés par le Dakar sont ceux du renforcement de la compétitivité de Plan Sénégal Emergent. Comment les territoires (le local) ce territoire dans l’ensemble Ouest-Africain et au-delà, peuvent-ils contribuer à renforcer la viabilité du modèle et de l’amélioration des conditions de vie de l’ensemble social et territorial de développement économique proposé de ses habitants. La nouvelle étape franchie en matière de par PSE ? Quelle stratégie et quels outils faut-il mettre en décentralisation renvoie un paysage institutionnel du Grand place pour organiser cette contribution et quel est l’apport Dakar caractérisé par l’émiettement des responsabilités et de la notion gouvernementale de « pôles territoires » dans des moyens, tant au niveau local83 que central84, qui répond cet ensemble ? de manière insatisfaisante aux enjeux soulevés dans le PSE. La question de la gouvernance métropolitaine Il s’agit à travers la question de la gouvernance métro- concerne le Grand Dakar tel qu’il se dessine avec ses politaine de réfléchir sur l’adéquation entre (i) territoire 2,7 à 3 millions d’habitants et sa concentration des poten- fonctionnel et (ii) territoire institutionnel. Comment faire tialités économiques du pays. D’un côté, la réflexion sur valoir que la métropole est l’échelle pertinente pour la gouvernance de cet espace devrait être favorisée par la dynamique récente de son développement. D’un autre 83 48 communes de plein exercice, 4 villes dont les compétences côté, la logique de certains grands projets favorisée au cours doivent être revisitées sur la base des moyens qui leur sont dorénavant accordés, 4 départements, 2 structures intercommunales—CADAK et de ces dernières années est souvent difficile à concilier CAR—tentant d’intervenir de manière combinée sur l’ensemble du terri- avec une vision spatialisée réfléchie du développement. toire à travers l’Entente CADAK-CAR 84 Multiplicité des agences sectorielles, absence de document de planification partagée, etc. 84 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION FIG. 39  Acte III—Intercommunalités Sources : anat résoudre les problèmes de transport, de logement, d’en- aménagement foncier, habitat, transports et mobilité, vironnement et de développement économique ? Une déchets, environnement, zones d’activités, etc. ; les réflexion sur les nouveaux outils stratégiques (en matière économies d’échelle liées à la gestion en commun de transport, d’habitat, d’environnement, de grands pro- et/ou en articulation avec l’Etat et ses agences sera jets, etc.), et les modalités adaptées de gouvernance à à rechercher ; mettre en place à l’échelle du Grand Dakar s’avère donc • Les outils d’intervention : documents permettant de indispensable85. Elle pourrait notamment porter sur : définir la vision du développement métropolitain (SDAU • Les hypothèses relatives au périmètre métropolitain et autres documents de planification sectorielle) ; (une partie des aménagements structurants déborde agences techniques (CETUD, APIX, AGETIP, ADM, sur la région de Thiès comme le nouvel aéroport)86 ; Entente CADAK-CAR, etc.), ministères associés et • Les secteurs stratégiques et les compétences devant partenaires privés (concessionnaires de services publics, impliquer une mise en cohérence métropolitaine : promoteurs immobiliers, autorités portuaires, etc.) ; procédures participatives et procédures d’intervention ; 85 La légitimité de la métropole pour la population est généralement • Les financements mobilisés (financements locaux, natio- faible : le territoire métropolitain ne constitue pas une réalité par rapport au quartier ou à la commune perçus comme les échelles reconnues de naux, extérieurs, publics-privés) ; les mesures incitatives la subsidiarité, ou par rapport à l’Etat qui assume encore une part impor- au regroupement intercommunal et à la solidarité tante des services. Difficulté de développer un espace métropolitain démocratique. entre communes permettant notamment de favoriser 86 Voir aussi la carte stratégique régionale (Pôle Dakar-Thiès) produite les projets en faveurs des populations défavorisées, par l’ANAT.—p44 de la revue de l’urbanisation. GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 85 ENCADRÉ 15 Impact de l’Acte III sur la Ville de Dakar Le deuxième semestre de 2014 a permis de tester disparités. Ainsi, pour des ressources impossible à loca- en grandeur nature les effets du nouveau Code des liser (la TRIMF), ou dont la localisation entrainerait des Collectivités Locales, notamment pour la Ville de problèmes insolubles à gérer de concurrence territoriale Dakar. L’application de la nouvelle répartition des comme la redevance de stationnement des taxis il a compétences et des ressources entre la Ville et les été entendu que le produit global serait réparti pour ex-communes d’arrondissement devenues communes 50 % de façon égalitaire (même somme pour chaque de plein exercice, a entrainé le transfert de 1682 agents commune) et pour 50% en fonction de la population sur 3 000 vers les communes. Il s’agissait en particulier des communes. Du coté des dépenses, des marchés du personnel des centres de santé, des écoles élémen- publics unitaires permettra de faire bénéficier toutes taires, des services sportifs, d’une partie du personnel les communes d’un niveau de service comparable. administratif et des équipements marchands. La Ville Les solutions de 2014 pour amoindrir les disparités a accepté de verser les salaires jusqu’en octobre, car à l’intérieur de la Ville sont transitoires et exception- les communes n’étaient pas en mesure de faire face ni nelles. Les solutions retenues pour 2014 reposent essen- en termes d’organisation, ni en termes de ressources tiellement sur l’urgence et sur l’opportunité d’accords Pour la suite, la Ville a refusé de voter un budget entre élus. Qu’en sera-t-il dans un cas contraire dans particulier pour le second semestre 2014 et c’est le l’avenir ? Les risques de désaccord sont grands. On préfet du département de Dakar qui a réglé d’office ne dispose pas d’informations sur la façon dont s’est le budget transitoire. déroulée le partage des compétences et des ressources En année pleine, la balance entre les pertes de des quatre autres Villes (Pikine, Guédiawaye, Rufisque recettes et les transferts de charges serait au bénéfice et Thiès). Bien que le code des collectivités locales en de la Ville. D’après les services de la Ville de Dakar et prévoit la possibilité, il est peu probable que d’autres la RPM, les pertes de recettes (TRIMF, taxe publicité, Villes, seule intercommunalités institutionnelles propo- plus-values immobilières, équipements marchands) sées dans le code1, soient créées à l’avenir s’élèveraient à environ 5 milliards, faisant passer le bud- L’absence d’un corpus de textes sur l’intercom- get moyen de 25 milliards à 20 milliards. Les transferts munalité et d’une gouvernance issue de textes ins- de charges (dépenses scolaires y compris personnel, titutionnels empêchera de prendre les mesures qui suppression de la dotation aux ex-communes d’arron- s’imposeront. Déjà, certains se demandent s’il est dissement, etc.) s’établiraient à 7 milliards. La capacité raisonnable de conserver la communauté d’agglomé- d’épargne de la ville va s’accroitre de 2 milliards. ration de Dakar au prétexte que la Ville est déjà une Un redoutable problème de disparité entre les « sorte » d’intercommunalité, sans voir que la CADAK nouvelles communes de plein exercice de Dakar, opère sur une territoire plus vaste que Dakar avec Jusqu’en 2013, il existait une disparité de ressources d’autres compétences. Plus que jamais, la nécessité entre les ex-communes d’arrondissement. Ces dis- d’un organe de rationalisation de la gestion urbaine parités étaient en partie corrigées par la dotation de sur la région de Dakar avec une gouvernance efficace la Ville mais surtout parce que la Ville opérait « une s’impose. péréquation par la dépense » : les charges scolaires 1 La communauté d’agglomération n’est même pas citée dans le et de santé, ou l’éclairage public, étaient réglées par code de 2013. la Ville indépendamment de la situation financière des communes d’arrondissement. La nouvelle situation entraine de nouvelles et fortes disparités en termes de capacité de pris en charge des compétences transférées. Dès le second semestre 2014, un accord est intervenu sur un certain nombre de répartition des ressources et des charges. Grâce à de bonnes rela- tions personnelles entre les élus et des accointances politiques, diverses mesures ont permis de limiter les 86 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION la gestion en commun de services intercommunaux Dakar : en 1996 est créée la « Ville » constituée de com- ou encore la sauvegarde des espaces naturels, sont munes d’arrondissement. L’imprécision des textes sur les à explorer ; compétences de la Ville et de ses arrondissements a été • et enfin, sur la gouvernance à mettre éventuellement source de difficultés. Il n’est pas sûr que « la nouvelle Ville » en place pour coordonner les interventions par projet ; instituée par l’Acte III fonctionne mieux. Les risques de divers scénarios peuvent être présentés, illustrés par conflits entre Ville et Communes ex-d’arrondissement sous des exemples étrangers qui souligneront la diversité une nouvelle forme et l’absence de péréquation financière des montages adoptés87. La démarche à favoriser est intra-ville sera source de problèmes. nécessairement progressive (cf. chapitres 1 et 3). La Des outils de coordination et de coopération doivent création d’une Agence Urbaine de la région de Dakar être proposés aux collectivités. Avec la multiplication des serait une avancée considérable. communes, des départements en nombre supérieur aux régions qu’ils remplacent, la coopération entre collectivités Dans le cadre du Grand Dakar, l’ANAT imagine l’émer- va devenir de plus en plus nécessaire. Pour répondre à cette gence de plusieurs intercommunalités au sein du périmètre évolution, et à défaut d’une loi, il serait sage de donner d’envergure régionale (cf. carte schématique ci-dessous). au minimum un cadre de montage de coopérations soit L’objectif est d’inciter à la création de pôles structurants institutionnelles (syndicats, syndicats mixte comprenant des contrebalançant le rôle de l’agglomération de Dakar et collectivités et d’autres organismes88), soit contractuelles permettant de donner un sens aux infrastructures de liai- (convention-type entre communes, ou entre communes son et à l’aménagement des grands projets déjà engagé. et département, ou département-département,…etc.)89. L’intercommunalité comme réponse au mouvement de désagrégation communale à l’œuvre avec l’Acte III. Le 88 Certaines solutions sont plus adaptées à la coopération en terme phénomène a concerné jusqu’à maintenant principalement de gestion de service et de mutualisation des dépenses, et d’autres mieux adaptées à la gestion de projets et la programmation du 87 A la demande du Ministre de la Gouvernance Locale, du développe- développement. ment et de l’Aménagement du Territoire, une réflexion a été menée par 89 La possibilité de regroupement intercommunal n’est spécifiée la Banque Mondiale dans le cadre d’un appui institutionnel au ministère qu’avec la Ville (article 180), mais de grandes possibilités de coopé- sur les questions de gouvernance métropolitaine, d’intercommunalité et ration entre les collectivités sont envisagées avec un mode de type d’ingénierie financière. contractuel ; aucun article n’évoque les communautés d’agglomération. Le financement du secteur urbain L’évaluation du financement des villes, ou plus largement des centres commerciaux, mais aussi (iii) des entreprises du secteur urbain, s’avère délicate. De nombreux acteurs pour leur besoin propre, (iv) enfin, des aménageurs qui publics et privés interviennent sur le territoire des villes vont équiper des terrains. Chacun va utiliser des maitres dont la délimitation reste parfois sujette à discussion. Le d’œuvre ou des agences spécialisées, et agir selon des Sénégal ne déroge pas à la règle et si les acteurs sont règles et législations différentes. Comme pour le calcul du connus, leur implication dans le financement reste parfois PIB, somme de valeurs ajoutées, la ville se développe et se approximative. Ceci est dû au fait que si les informations construit avec un processus de production qui utilise des sont généralement disponibles pour le secteur public, elles consommations intermédiaires : terrains, moyens humains et le sont beaucoup moins pour le secteur privé. On peut matériaux de constructions etc. Cette conception en termes néanmoins essayer de donner des ordres de grandeurs. de flux (flux annuel), peut être sommairement évaluée à Dans un premier temps, il est nécessaire de distinguer l’aide de quelques chiffres. Beaucoup plus difficile serait les maitres d’ouvrage, donneurs d’ordre ou représentant une évaluation en termes de stocks, de capital accumulé, de la puissance publique qui « font » la ville : l’Etat bien autrement dit, de ce que vaut une ville comme Dakar. Une sûr, les collectivités locales, essentiellement les communes telle évaluation ne sera pas abordée ici. au Sénégal, et le privé représenté par tous ceux qui inter- Enfin, il n’y a pas que la consommation intermédiaire viennent dans la production de l’immobilier: (i) les parti- entre le maître d’ouvrage et la réalisation ; il arrive souvent culiers qui construisent leur maison, (ii) des investisseurs que l’impulsion initiale soit transférée à un autre agent qui qui construisent pour louer des logements, des bureaux, devient lui-même maitre d’ouvrage. Par exemple, lorsque GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 87 TAB. 28  Budget de l’Etat (2013–2014) la loi de finances pour 2014 représentera le point de départ de l’évaluation. Il est certes prévisionnel tout comme le PIB Milliards de Fcfa 2013 2014 sur lequel il s’appuie, mais il forme un cadre conceptuel PIB 7 984,0 8 008,0 qui permet une réflexion sur l’ensemble des mécanismes Budget général de l’Etat 2 531,1 2 732,0 économique financier du secteur urbain, au moins pour dont Ressources du 2 450,7 2 646,4 sa partie « publique ». budget général* Dans la loi de finances, le budget de l’Etat en dépenses Recettes ordinaires** 1 569,9 1 633,0 se décompose par ministère et selon une nomenclature Recettes 59,0 59,0 économique qui comprend les dépenses de fonctionne- exceptionnelles Recettes externes 397,1 365,0 ment (avec les dépenses de personnel et les dépenses Emprunts 373,3 544,4 de transferts) et les dépenses d’investissement (avec les Autres 51,4 45,0 dépenses effectuées par l’Etat et celles qui sont transférées Charges du budget général 2 450,7 2 646,4 à d’autres agents publics ou privés). Les attributions des ministères ne concernent pas que le secteur urbain mais dont Dépenses ordinaires 1 538,3 1 704,4 dont personnel 467,1 491,0 l’ensemble du territoire national. On peut néanmoins iden- dette 440,9 523,4 tifier six ministères dont les interventions et les dépenses Dépenses 912,4 942,0 sont tournées vers des dépenses territorialisées intéressant d’investissement majoritairement les villes (infrastructures, urbanisme, collec- *hors comptes spéciaux du Trésor tivités locales, assainissement, aménagement, investisse- ** Hors dons ments et partenariats). Le tableau ci-dessous présente les principales dépenses de ces ministères ainsi qu’un autre ministère, l’éducation nationale à tire de comparaison. l’Etat répartit le Fonds d’Equipement des Collectivités Ensemble, ces six ministères représentent 27,1 mil- locales (FECL), il transfère sa capacité financière à investir liards de FCFA en fonctionnement, et 312 milliards en aux communes. Il y a déplacement et transformation de investissement, soit 1,5 % des dépenses ordinaires de la nature de l’investissement: là où l’Etat aurait ouvert une fonctionnement de l’Etat, mais 33 % de ses dépenses route ou construit un bâtiment administratif, une commune d’investissement. Les dépenses de personnel ne sont pas aménagera un parc ou construira un bâtiment sanitaire. considérables, surtout en comparaison avec le ministère L’évaluation montre qu’environ 33% des dépenses de l’éducation nationale, ce qui est compréhensible. Seul d’investissement de l’Etat concernent le financement des le ministère de l’aménagement du territoire et des collec- infrastructures et l’urbanisation. Le budget de l’Etat avec tivités locales gère un montant important de transfert en TAB. 29  Dépenses des Ministères agissant sur le secteur urbain millions de Fcfa Loi d e finances 2014 Fonctionnement Investissement personnel Tranferts fonct. Transferts Invest Ministère de Infrastructures, des Transports 949 174 225 563 78 446 Terrestres et du Désenclavement Urbanisme et de l’Habitat 1 896 8 100 523 5 484 Amenagement du Territoire et des 20 510 30 172 1 546 18 613 20 628 Collectivités Locales Hydraulique et de l’Assainissement 1 411 33 982 762 11 524 Restructuration et de l’Aménagement 283 33 700 149 32 520 des zones d’inondation Promotion des Investissements et 2 140 31 866 133 13 770 des Partenariats Total 27 189 312 045 3 676 18 613 162 372 Pour comparaison Education Nationale 325 432 41 382 201 431 6 645 88 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 30  BCI—Opérations concernant l’équipement des villes ou des opérations urbaines Millions Fcfa 2014 2015 2016 Total % Etat 246 160 257 024 216 977 720 161 60% Bilatéraux 53 732 95 097 83 143 231 972 19% Multilatéraux 39 098 95 801 77 521 212 420 18% Privé 8 680 10 205 9 400 28 285 2% Total 347 670 458 127 387 041 1 192 838 100% fonctionnement, qui correspond au Fonds de Dotation de organismes privés. On aperçoit que la maîtrise d’ouvrage Décentralisation (FDD) créé pour assurer les financements et le financement ne coïncident pas. des transferts de 1996. Tous ces ministères, par nature Le financement des investissements locaux. L’Acte III dépensiers en investissement, opèrent des transferts en de la Décentralisation dont l’acte fondateur est le nouveau capital, qui représentent 51 % des dépenses d’investisse- code des collectivités locales vient bouleverser l’organi- ment totales de l’Etat. sation institutionnelle. Malgré l’ampleur de la réforme, les Ces dépenses ne concernent pas que le secteur urbain, données financières globales ne seront pas immédiatement et notamment une large partie de celles du ministère des transformées mais l’affectation des financements sera transports terrestres, qui finance de nombreuses routes remodelée. Le poids global des communes préexistantes, interurbaines. A l’inverse, d’autres ministères que les six peu touchées par la réforme, restera encore prépondé- identifiés contribuent à l’équipement des villes, notamment rant. Au niveau de la Ville de Dakar et ses communes l’éducation nationale. C’est pourquoi, en se basant sur une d’arrondissement les modifications seront importantes exploitation du Budget consolidé d’investissement (BCI) par des transferts de l’ordre de 20 % des ressources et de de l’Etat, qui concerne la période triennale 2014–2015, on charges, l’ensemble consolidé restant inchangé. Définies il note une légère différence entre les dépenses 2014 du BCI y a encore un an par opposition aux communautés rurales, (882 MM) et la LFI (942MM) qui s’explique par la non prise les communes se sont longtemps confondues avec la ville, en compte de divers financements. L’avantage du BCI est l’urbain. Il est naturel pour le passé récent, de s’interroger de présenter toute les opérations d’investissement selon sur l’importance des finances locales dans le financement leur intitulé (leur contenu) et l’origine des fonds (Etat ou de l’urbanisation, c’est à dire sur les efforts des communes bailleurs). A partir de l’exploitation du millier d’opérations dans le financement des infrastructures urbaines. Dans un d’investissement du BCI, il a été possible d’élaborer le second temps, on cherchera à évaluer les conséquences tableau ci-dessous. financières de l’Acte III de la Décentralisation. On remarque que l’ordre de grandeur des opérations est Les transferts de l’Etat vers les collectivités locales similaire à celui obtenu par ministère, bien qu’il ne s’agisse sont d’une importance capitale dans une politique de pas du même périmètre : les grandes dépenses interur- décentralisation. En premier lieu parce que la fiscalité baines par exemple ont été éliminées et des dépenses locale, même lorsqu’elle est performante (ce qui n’est pas d’équipements sectoriels (éducation, santé, bâtiments encore le cas au Sénégal) a un rendement moindre que la administratifs) réintroduites. fiscalité de l’Etat toujours plus moderne et plus dynamique. Les investissements publics dans le secteur urbain La redistribution d’une partie de la fiscalité de l’Etat est sont financés à hauteur de 60 % par l’Etat. En moyenne donc une nécessité. En second lieu parce que la redistri- triennale, l’Etat assure 60 % des financements publics. bution permet une péréquation des ressources vers les Presque tous les organismes multilatéraux et de nom- collectivités les plus pauvres. Enfin, parce qu’elle permet breux pays interviennent aussi. Ont été comptabilisées en un fléchage des financements vers des politiques choisies « privé » des ONG et des entreprises privées. Pour qu’il n’y qu’elles soient en fonctionnement ou en investissement. ait pas de confusion, si les financements de l’Etat peuvent Souvent l’ampleur des transferts est un indicateur paraître significatifs, cela exprime la volonté du Sénégal de la force de la décentralisation surtout dans les pays de garder la maitrise de ses investissements. A partir de en développement où la fiscalité locale reste faible. La ces analyses succinctes, on comprend mieux le rôle des situation au Sénégal est intéressante mais l’apparence est acteurs de l’urbanisation : des ministères, des transferts aussi trompeuse. Ainsi en affectant 6 % de la TVA au FECL directs vers les collectivités locales ou des agences, ou des et au FDD, il semble que l’Etat fasse un effort substantiel, GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 89 TAB. 31  Transferts de l’Etat Année Montant TVA FECL Total % de TVA FDD % de TVA 1998 141 300 3 500 2.5 4 890 3.5 1999 152 900 3 500 2.3 5 890 3.9 2000 176 400 3 500 2.0 6 590 3.7 2001 215 600 3 500 1.6 7 290 3.4 2002 231 400 4 000 1.7 7 290 3.2 2003 252 400 8 000 3.2 8 090 3.2 2004 270 500 4 000 1.5 9 090 3.4 2005 303 600 6 000 2.0 10 690 3.5 2006 345 000 7 000 2.0 12 370 3.6 2007 389 200 10 500 2.7 13 370 3.4 2008 436 700 11 500 2.6 16 600 3.8 2009 430 400 12 500 2.9 14 933 3.5 2010 494 000 12 500 2.5 16 200 3.3 2011 550 500 12500 2,27 16 866 3,06 2012 12 500 16 822 2013 12 550 18 123 2014 12 550 18 411 2015 15 000 20 411 mais 6 % de la TVA ne représente que 1 % des dépenses FIG. 40  Evolution du FECL et du FDD budgétaires. Il s’agit donc d’une proportion très faible. La fourchette souhaitable dans un pays comme le Sénégal Evolution du FECL et du FDD 25 000 au stade actuel de son développement devrait se situer entre 3 % et 5 %. 20 000 Les deux fonds de transferts de l’Etat, le FECL et le Millions de Fcfa FDD, ne pèsent que 1 % des dépenses totales de l’Etat 15 000 et 2 % des dépenses d’investissement. Ils sont tous les deux indexés sur le produit de la TVA perçu par l’Etat, à 10 000 raison de 2,5 % pour le FECL et 3,5 % pour le FDD. Le 5 000 tableau ci-dessous montre que ces proportions ont à peu près été respectées jusqu’en 201190. Les deux fonds ont 0 commencé à stagner à partir de 2008 pour ne reprendre 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 un accroissement qu’en 2015. Ensemble, les deux fonds FECL FDD représentaient 30 milliards, mis à disposition des collecti- vités locales jusqu’en 2014, dont 6 milliards directement pour les communes. Avec l’Acte III de la Décentralisation, transfert le plus ancien. Son développement s’est accéléré les deux fonds ont augmenté dans le budget 2015 et avec son rôle de contrepartie dans les projets financés par atteignent 35 milliards Fcfa. La répartition du FECL et du la Banque Mondiale et d’autres bailleurs (PAC, PRECOL, FDD est effectuée dans le cadre du Conseil national de PNDL, etc.). En 2013, sur un total de 12,218 Md Fcfa, 38 % Développement des Collectivités locales où siègent de étaient affectés directement aux ressources d’investissement nobreux représentants des collectivités et des ministères. des communes. Outre les transferts directs, d’autres trans- Le Fonds d’Equipement des Collectivités Locales ferts vont directement bénéficier aux communes : travaux (FECL), uniquement consacré à l’investissement, est le exécutés par l’AGETIP, financement du PRECOL, etc. Au total, environ 90 % du FECL bénéficiait aux communes et 90 Les données 2012 et 2013 de la TVA n’ont pu être recueillies. communautés rurales (10,9 Md en 2013). Principal véhicule 90 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 32  Répartition des Fonds FECL 2011–2015 FECL en Mcfa BENEFICIAIRES 2011 2012 2013 2014 2015 PNDL 4 200 4200 4200 4000 2000 ADM 3 400 0 0 0 500 ADL 312 320 200 AGETIP 1 000 3 100 3 000 3 500 4 000 Fonds destinés directement aux 3 900 4 738 4 238 4 730 8 200 communes, communes d’arrondissement et communautés rurales SOPROSEN 50 50 PROFADEL 312 312 Contrepartie coop décentralisée 100 Franco-sénégalaise TACC 100 100 Total 12 500 12 500 12 212 12 550 15 000 de financement de l’équipement des régions, le FECL est Evolution de la place et du rôle des emprunts. Avec réaffecté aux départements en 2015. la crise économique et financière du début des années LE FECL dispose d’un avenir incertain. Le manque de 80, les anciennes solutions de financement des investis- nouveaux projets utilisant le FECL comme contrepartie de sements communaux ont été abandonnées et le recours à financements extérieurs, et l’absence de stratégie pour l’emprunt avait disparu avec la restructuration de la dette la répartition des financements sont problématiques. On de l’ancienne commune de Dakar. Les 48 communes qui semble avoir oublié l’efficacité de l’effet de levier du FECL : existaient alors ne pouvaient financer leurs investissements la contrepartie du FECL dans le PRECOL (20 Milliards) a qu’avec leur épargne et de faibles subventions du FECL. représenté 20% du projet et permis de financer 86 Milliard Les procédures de répartition du FECL étaient, très lourdes Fcfa de dépenses. Pour le moment, le FECL s’adapte à et peu transparentes. l’Acte III et à l’accroissement du nombre de collectivités. Avec des ressources souvent limitées, le processus On note en 2015 (i) une augmentation spectaculaire des de financement des investissements souffrait aussi d’une fonds destinés directement aux communes (+ 73%), (ii) ceux grande faiblesse de maîtrise d’ouvrage communale ainsi destinés à l’AGETIP pour la réalisation d’hôtels de ville, et que de procédures d’appel d’offres mal maitrisées. Avec (iii) une forte baisse du PNDL, expression d’une volonté la création en 1989 de l’Agence d’Exécution des Travaux de réduire le champ d’action de quelques agences. On d’Intérêt Public contre le sous-emploi (AGETIP), certains remarque aussi la réapparition d’une dotation à l’ADM problèmes étaient provisoirement résolus, d’où le succès destinée à couvrir les emprunts non remboursés par cer- de la formule. Attirant des ressources de bailleurs intéressés taines communes. par la transparence des marchés et la rapidité d’exécution, Avec l’Acte III, la partie du Fonds destinée aux régions les collectivités locales purent bénéficier d’une relance de jusqu’en 2014 est dorénavant attribuée aux départements, leurs investissements. Toutefois, une meilleure maitrise celle des ex-communes d’arrondissement et des com- d’ouvrage, un choix raisonné des investissements, un bon munautés rurales aux communes. Le FDD passe de 12,5 suivi des projets, restaient des objectifs à atteindre. milliards en 2012 à 20,4 milliards en 2015. Comme pour le Dans la même période le 3ème projet urbain de la Banque FECL, l’accroissement du FDD s’explique par l’adaptation Mondiale, le Projet de Gestion et de Développement à l’Acte III de la Décentralisation. Pour 2015 on constate là urbains (PGDU) a été lancé dans la période de 1989 à aussi un net infléchissement de la part destinées aux agences 1995. Il comprenait la mise en place d’un système de prêt (ARD et ADL) signe d’une nouvelle réflexion les concernant. expérimental, le Crédit Communal (CC), logé à la Banque Avec 13,3 milliards de Fcfa les communes représentent 65,5 de l’Habitat du Sénégal (BHS). Avec des prêts à moyen % du FDD. Comparé à l’ensemble des communes de 2014 terme, cette solution a permis, la réalisation d’infrastruc- ceci représente une augmentation de 18 %. tures génératrices de revenus dans certaines communes GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 91 TAB. 33  Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) FDD en Millions de Fcfa 2011 2012 2013 2014 2015 Régions 4 846 4 765 5 216 4 000 — ARD (Agece régionale de dévelop.) 900 900 900 1 000 500 Communes 4 773 4 682 5 163 5 062 13 377 Communes d’arrondissement 276 276 276 276 — Communautés rurales 4 628 4 628 4 665 6 000 — Services déconcentrés de l’Etat 282 282 282 282 284 Départements Nx — 5 200 ADL (Agence de dévelop. Local) 175 300 600 600 400 Agence de sécurité de proximité 360 360 ANCR (Salaires des chauffeurs, assurance 650 630 620 630 — véhicule, entretien) AMS (association des maires du Sénégal) 200 160 160 100 150 ARS (Assoc. Des régions du Sénégal) 80 70 70 30 — ADS (Assoc. Des départements du — 80 Sénégal) UAEL (Union des Associations des Élus 55 50 50 50 50 Locaux) Association nationale des assistants 30 10 10 — communautaires Intersyndicale des travailleurs des 10 10 10 collectivités locale Total 16 865 16 773 18 022 18 411 20 411 Total communes et ex arondis. Et rurales 9 677 9 586 10 104 11 338 13 377 éligibles. L’objectif du Crédit Communal était d’amorcer prémices : le PAC puis le PRECOL, avec l’appui technique et un système revolving de prêts, les remboursements offrant financier de la Banque Mondiale et de l’Agence Française la possibilité de fournir de nouveaux prêts. Une nouvelle de Développement (AFD), au terme d’une procédure par- fois, après une décennie, les communes n’étaient plus ticipative incluant toutes les parties prenantes nationales. limitées à se financer uniquement selon des subventions Au-delà du financement de nombreux équipements qu’elles viennent de l’Etat (FECL) ou de bailleurs. Le CC fut (doublement de la capacité d’investissement des com- toutefois très limité : 6 communes ayant monté un projet munes), ces deux projets ont été riches en ambition au pour un total de 1,3 milliards de FCFA. Les conditions qui niveau du management communal et en appuis institu- réservaient les prêts à des équipements à récupération de tionnels sous de nombreuses formes. La création, puis le coût étaient assez strictes. développement de l’Agence de Développement Municipal Le concept de « contrat de ville » a été concrétisé à (ADM) ont permis de fournir aux communes un outil d’ap- travers le projet PAC puis par le PRECOL. Il repose sur pui financier et de conseil généralement très apprécié. l’implication entière des communes tant dans le choix On retiendra surtout les enseignements concernant le des investissements que dans leur gestion quotidienne. mode de financement : le mixage, l’autofinancement, les Basé sur l‘idée de « contrat », c’est à dire d’engagements subventions, les prêts. réciproque entre la commune et l’Etat, et à travers lui avec Les perspectives d’introduction de financements les bailleurs, le nouveau projet a proposé un financement innovants. On classe généralement dans la catégorie des mixte des équipements : larges subventions, un minimum financements innovants les partenariats public privé (PPP), d’autofinancement, et une petite partie de prêt. L’objectif les formes de valorisation foncière et les diverses solutions était de responsabiliser les communes par leur participa- de mobilisation de l’épargne publique en général par des tion et de faire comprendre l’effet de levier de l’emprunt. obligations municipales (municipal bonds). Deux programmes ont été lancés successivement sur ces 92 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION ENCADRÉ 16 Le mixage Prêts-Subventions Pour la première fois au Sénégal, un projet liait de de nouveaux financements. Ainsi, le remboursement façon solidaire et fixe le prêt et la subvention. Au « intégral des prêts du Crédit Communal était une condi- cadeau » de la subvention, justifiée par les besoins tion pour bénéficier du PAC. Le remboursent des prêts socio-économiques de la commune étaient associés du PAC devenait et une condition d‘accès au PRECOL. un effort immédiat (l’autofinancement) et un effort Pour les trois projets, en octobre 2013, sur un total différé (le remboursement de prêt). Un des objectifs de 13,9 MM de FCFA, 11,7 MM ont été remboursés, était de favoriser la création d’une épargne pour payer soit un taux de remboursement de 80%. Le Crédit immédiatement l’autofinancement puis permettre Communal a été presque entièrement remboursé et ensuite aux communes d’être en mesure de rembourser le taux de recouvrement du PAC est très correct. les emprunts. Le montage était calibré pour que ces A la fin du PRECOL, 25 % des communes sont à deux efforts soient supportables pour les communes. jour de leurs remboursements (dont Dakar), 40 % ont Le système de subvention était un enjeu de taille des retards rattrapables et 35 % ont des retards trop car il reposait en partie sur des ressources de l’Etat. grands pour être rattrapés sans une restructuration Là, il s’agissait de passer d’une logique de dossier de de leur dette. projet d’équipement à une logique de financement Malgré des risques, l’expérience des prêts com- globalisé. Il revenait au FECL de faire cette mutation. munaux, sans être une réussite totale, a fonctionné La majeure partie du FECL finançant les programmes convenablement. Elle doit être poursuivie, ne serait-ce d’investissements prioritaires des communes (PIP) selon que par équité envers les communes qui ont soutenu une clé unique permettait de simplifier le recours au la démarche par leur civisme financier. Fonds et d’offrir une égalité de traitement en toute Paradoxalement, la poursuite d’une politique de transparence. Il restait environ un quart du FECL pour prêts ne repose pas uniquement sur la capacité des des subventions très spécifiques. Pour ceux qui avaient communes à emprunter, mais sur l’existence d’un connu le FECL ancien, c’était une vraie révolution. Quant organisme, ou d’une institution susceptible d’en pro- à l’Etat, malgré parfois des difficultés économiques, il a poser. En effet, il n’est pas sûr que l’ADM, qui a porté toujours joué le jeu et alimenté en tant que de besoin la gestion des prêts avec une certaine efficacité puisse les contrats de ville. Il est d’autant plus regrettable continuer dans ce sens, à moins que son statut soit mis que depuis qu’il n’alimente plus le PRECOL, l’Etat en conformité avec les règles de l’UEMOA. Il faudra est aujourd’hui plus hésitant quant à la doctrine à alors revoir les conditions globales d’intervention de suivre concernant la gestion de ses fonds de dotation. l’agence : nouveaux modes de mixage des finance- Au moment où la première étape de l’Acte III de la ments, nouveaux contrats de villes avec de meilleures Décentralisation arrive, un ressaisissement s’impose. mesures de performance, système de garantie des Les prêts ne sont pas que des prêts. Ils ont introduit prêts. Il serait aussi souhaitable qu’une institution ou une discipline car les communes ont compris que s’ils une banque de la place, vienne compléter sont action n’étaient pas remboursés, elles n’auraient pas accès à de crédit vers les collectivités. TAB. 34  Projets municipaux (avec financement Banque Mondiale) au 31 octobre 2013 montants retards de taux de en Fcfa Montants échus remboursés remboursement remboursement taux de retard Crédit communal 1 326 350 109 1 289 502 960 –36 847 149 97% –3% PAC 6 472 356 366 6 116 872 700 –355 483 666 95% 5% PRECOL 6 102 536 237 3 770 868 927 –2 331 667 310 62% 38% Total 13 901 242 712 11 177 244 587 –2 723 998 125 80% 20% GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 93 Pour les PPP, le Sénégal s’appuie sur la loi de 2004 en janvier 2012. Il a été accordé à des conditions dite «loi CET» (Construction-Exploitation-Transfert concessionnelles avec un taux de 5,5% pour une durée d’Infrastructures). On ne connait qu’un nombre très restreint de 13 ans dont 3 ans de différé. Le montant global de cas, le financement de l’autoroute étant peut-être le seul concerne pour 8,5 milliards la réfection et l’extension ayant abouti, un autre concernant l’aéroport international du réseau de la voirie communale, et pour 1,2 milliards reste à l’étude. Pour les collectivités locales, la rénovation l’équipement de la ville de Dakar en matériel moderne du marché de Kermel à Dakar est évoquée sans que le pour un parc de stationnement payant. Il a été souscrit détail de l’opération permette de juger de son montage à 50 % fin 2014. et de sa pertinence. • Un autre prêt d’Ecobank de 3,6 Milliards a été mis L’autoroute à péage relie Dakar à Diamniadio sur la en place pour le financement de l’aménagement de Petite Côte. Cette route s’étend sur 41 kilomètres. Il a fallu l’espace Kermel près du marché du même nom. Ce mobiliser 380 milliards de francs CFA pour la construire. montant est imputé en dépense dans la rubrique C’est la première infrastructure de ce type, qui allie un par- budgétaire relative aux prêts, en vue de permettre tenariat entre le secteur public et privé. Le prolongement de à la Ville d’alimenter son compte courant d’associé l’autoroute va être lancé avec un financement de la Banque au niveau de la Société de Patrimoine Immobilier de ouest-africaine de développement (BOAD) grâce à un la Ville de Dakar (SPID). L’opération assez complexe nouveau prêt de 5 milliards de FCFA. L’institution financière comprendra un parking de 250 places, et différents régionale a financé partiellement, à hauteur de 15 milliards projets immobiliers, des bureaux et un parking. de FCFA, la construction de cette autoroute en exploita- tion depuis le 1er août 2013. Le montant consolidé de ce Tant pour le prêt AFD que pour la BOAD, il s’agit de concours de la banque est de 18,498 milliards de FCFA. « premières ». Pour l‘AFD, c’est l’un des premiers prêts Il existe d’autres projets sur le port de Dakar, une ligne sous-souverain (non garanti par l’Etat) dans la région et de chemin de fer, la SENELEC, etc. On remarquera que pour la BOAD, la Ville de Dakar «inaugure» son guichet tous ces projets concernent des infrastructures à récupé- «Collectivités locales». ration de cout, autrement dit à tarification. Or dans les L’accumulation de tous ces prêts fait prendre un risque collectivités locales sénégalaises, ce type d’équipement financier non négligeable à la ville puisque sont taux d’en- est rare. Il n’y a d’ailleurs aucun projet de PPP pour des dettement dépassera 40 % lorsque tous les prêts auront services locaux, même si ont été évoqués des services de été entièrement souscrits. Déjà le cout des emprunts BIS gestion des ordures ménagères dans des villes moyennes, et Ecobank au budget 2015 s’élève à 1,1 milliard de frais mais les projets restent encore très vagues. financiers et un remboursement du capital de 3 milliards Les premières expériences d’emprunts hors projets (dont une partie pour un emprunt à court terme). intégrés de bailleurs inaugurées par la Ville de Dakar. Il La Ville de Dakar s’engage également dans l’émission revient à la Ville de Dakar, qui doit faire face à des besoins d’obligations. En mars 2014, le Conseil municipal de Dakar d’équipements considérables, et qui ne peut s’appuyer a autorisé la Ville à émettre un emprunt obligataire de 20 que sur sa seule épargne, d’avoir inauguré le recours à milliards de FCFA sur le marché de l’Union monétaire éco- l’emprunt hors projets intégrés de bailleurs. nomique ouest-africaine (UMOA). L’emprunt doit permettre à la capitale sénégalaise de financer la modernisation de • La première étape a été représentée par un prêt de ses espaces commerciaux notamment après l’incendie du l’Agence Française de Développement (AFD). Il s’agit marché central de Sandaga. La commission des finances d’un prêt non souverain de 10 Millions d’euros, soit de la Ville devra aussi se prononcer sur l’autorisation de 6,5 Milliard FCFA, destiné à financer la rénovation et signer une convention de prêt avec la Société Générale l’extension du réseau d’éclairage public. Il a été signé de Banque au Sénégal (SGBS) pour un montant de quatre en juillet 2008. Il devrait être entièrement souscrit en milliards de FCFA destinés au financement de la réalisation juin 2015. de la rotonde du centre commercial de Petersen, devant • Un prêt complémentaire de 2,065 milliards de FCFA a abriter le nouveau marché Sandaga. L’agence de notation, été souscrit auprès de la Banque Islamique du Sénégal Bloomfield Investment Corporation, installée à Abidjan, (BIS) et destiné aux travaux de modernisation et d’exten- a attribué récemment la note « BBB+ à long terme et A3 sion des feux tricolores. à court terme » à la municipalité de Dakar, première ville • Un troisième prêt de 9,7 milliards a été financé par la de la zone CFA à solliciter une telle prestation. Il s’agissait Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD) d’une étape importante vers l’emprunt obligataire de 20 94 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION milliards de FCFA qui devait être conclu en mars 2015, et de ses agences (APIX par exemple pour l’autoroute), les qui est retardé du fait d’un imbroglio juridique avec l’ad- nouvelles formes de financement atteignent les collectivités ministration. C’est la première fois qu’une ville de la zone locales et, bien entendu d’abord, la principale d’entre elles, CFA sollicite le marché financier régional. Bien que tous Dakar. Il est possible que d’autres villes soient également les éléments des projets commerciaux et, en particulier tentées, pour des projets plus mesurés. Le recours à des à Petersen, ne soient pas encore connus avec précision, émissions obligataires ne sera surement pas choisi car il il s’agira probablement d’une forme de délégation de a un coût qui nécessite un ordre de grandeur d’émission service, qui sera confiée à un organisme privé. D’abord très loin des montants habituellement dépensés en inves- réservé aux investissements de l’Etat, par l’intermédiaire tissement dans les autres villes. La situation des finances locales Le poids des collectivités locales dans l’économie reste 25 % de leurs ressources proviennent de transferts de faible au Sénégal. Toutes catégories de collectivités confon- l’Etat (FECL, FDD), principalement absorbés par les régions dues (région, communes, communautés rurales), on estime et les communautés rurales qui n’ont pratiquement pas de leur volume financier à 114 Milliards de FCFA en 2011. ressources propres. L’effort de l’Etat en transfert vers les Avec environ 114 Milliards de ressources sans doubles collectivités se limite à 1,5 % de ses ressources. comptes, les collectivités locales représentent : Les dépenses courantes se financent par des recettes • 1,7 % du PIB récurrentes, et les dépenses en capital, dont le montant est variable d’une année à l’autre, sont financées par des • 1,2 % de la formation brute de capital fixe (FBCF) ressources spécifiques d’investissement. Très classiquement, • 4 % du budget de l’Etat (en dépenses) le financement des dépenses courantes des collectivités repose sur 3 piliers : la tarification des services publics et les produits du domaine (peu élastiques), la fiscalité locale, TAB. 35  Poids des collectivités dans l’économie et les transferts de l’Etat. Le financement des dépenses en capital, est financé par l’autofinancement (qui provient de en Md FCFA 2011 l’épargne, largement liée à la fiscalité), des transferts (Etat PIB 6 767 et Bailleurs) et d’éventuels prêts (qu’il faudra rembourser, FBCF 1 611 avec l’épargne dégagée par la suite). Recettes Publiques 1 367 En 8 ans. les recettes réelles de fonctionnement des Dépenses Publiques 1 935 communes ont augmenté de 70 % en valeur courantes91. Ressources de Collectivités Locales 78 Compte tenu d’une inflation relativement modérée (22% (estimée) en 8 ans92) la croissance réelle en valeur constante s’est Communes 56 élevée à 40 %. Communes d’arrondissement 5 L’évolution des dépenses de fonctionnement en Régions 7 valeur courante, moins rapide que les recettes, a permis Communautés Rurales 9 Divers 1 91 Ces données sont extraites des guides des ratios financiers publiés % de PIB 1,15% par l’ADM. Jusqu’en 2006, il n’y avait que 67 communes dont 48 exis- taient depuis plusieurs dizaines d’années. Le suivi statistique de leurs % des Dépenses de l’Etat 4,03% finances a été effectué par le PAC puis par le PRECOL (projets financés par la Banque Mondiale) et a donné lieu à la publication régulière (tous Dépenses d’investissement 20 les ans) d’un guide des ratios financiers des communes. Au moment où Communes 14 cette étude est réalisée, les données de 2013 ne sont qu’en cours de traitement et de vérification et n’ont pas été prises en compte. On peut Communes d’arrondissement 2 considérer que l’analyse des comptes de ces 67 communes reflètent la Régions 1 situation des communes sénégalaises à l’exception d’une part des nou- velles petites communes (1,5 Md FCFA), et d’autre part des communes Communautés Rurales 2 d’arrondissement pour lesquelles des ordres de grandeur seront indi- Divers 1 qués ci-dessous. 92 Pour l’indice des prix : http://donnees.banquemondiale.org/indica- % FBCF 1,2% teur/FP.CPI.TOTL.ZG/countries/SN?display=default GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 95 TAB. 36  Finances des communes en MM Fcfa 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Recettes réelles de fonctionnement 37,8 41,8 46,9 45,5 49,4 51,1 48,8 55,8 64,7 Dépenses réelles de fonctionnement 34,3 34,8 36,3 38,4 38,2 38,2 43,2 48,0 49,5 Epargne 3,5 6,9 10,7 7,1 11,2 13,0 5,6 7,7 15,2 Prélèvement pour investissement 5,0 7,2 8,7 5,9 8,9 5,4 7,3 10,7 9,5 Dépense d’investissement 8,6 11,0 12,2 7,4 9,7 5,7 8,3 13,6 14,8 Recettes d’investissement 11,0 12,3 12,3 8,0 11,7 10,5 14,9 23,2 12,7 Solde investissement 2,4 1,4 0,1 0,6 2,0 4,8 6,6 9,6 –2,1 indice prix 100 102 104 110 116 115 117 121 122 recettes valeurs 2004 37,8 41,1 45,1 41,4 42,4 44,4 41,8 46,2 52,9 FIG. 41  Principales données financières des Communes Evolution des pricipales données financières des communes Evolution de l'épargne 80.0 16,0 Millions de Fcfa 60.0 14,0 12,0 40.0 10,0 Titre de l'axe 20.0 8,0 0.0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 6,0 Recettes réelles de fonctionnement 4,0 Prélèvement pour investissement Dépenses réelles de fonctionnement 2,0 Epargne 0,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Prélèvement pour investissement Epargne Linéaire (Epargne) de dégager une épargne croissante, et donc une capacité suivante. Ainsi, à partir de 2009, les recettes d’investissement d’autofinancement des investissements en augmentation. qui comprennent aussi des subventions d’investissement Toutefois, on remarque le caractère erratique de l’épargne. versées par l’Etat (Fonds d’équipement des collectivités Cette évolution est due à divers phénomènes concernant locales-FECL) sont parfois très importantes (notamment notamment la ville de Dakar. Cette épargne a toutefois en 2011) et financent les investissements. De 2006 à 2010, permis de dégager une capacité d’autofinancement. le niveau des dépenses en capital s’est révélé inférieur à Dans le cadre de la comptabilité publique, cette capa- celui constaté sur la période 2004–2005. A partir de 2011 cité d’autofinancement s’exprime par l’affectation d’une les investissements sont repartis à la hausse. En moyenne partie ou de la totalité de l’épargne par une écriture les dépenses en capital se sont élevées à 11 milliards comptable de la section de fonctionnement à la section FCFA par an93. d’investissement appelé « prélèvement pour dépenses d’investissement ». On constate que ce prélèvement 93 Les comptes des communes sont incomplets, surtout en investis- sement, car ils n’enregistrent pas les investissements réalisés sur finan- alimenté par l’épargne est très proche des dépenses cement de bailleurs de fonds. Ainsi, par exemple, les dépenses du d’investissement. En absence de financement par emprunt PRECOL qui ont atteint 76 MM entre 2007 et 2012 n’apparaissent pas dans les comptes. En revanche, les versements de participations deman- ou de subventions significatives, les dépenses en capital dées aux communes (autofinancement) et les remboursements des prêts sont donc tributaires du niveau de l’épargne et sont dif- associés aux investissements, tous deux en dépenses, sont bien retracés dans les comptes. Les investissements réels de 2007 à 2013 ont donc été ficilement lissées dans temps. Elles pourraient l’être, car doublés par le PRECOL mais avec un financement très spécifique (prêt+ il existe des excédents qui peuvent être utilisées l’année subvention). 96 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 37  Evolution des impôts et taxes MM Fcfa 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Impôts 21,3 27,2 28,5 28,7 24,6 33,4 31,4 35,1 35,4 Taxes 1,8 2,0 1,7 2,2 2,5 3,4 3,8 4,0 4,2 FIG. 42  Financement des investissements FIG. 43  Correlation entre impôts et recettes de fonctionnement Financement des investissements 25,0 20,0 millions Fcfa 15,0 10,0 5,0 0,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Recettes d’investissement Prélèvement pour investissement Dépenses d’investissement La croissance significative des ressources des com- La part relative de la Ville de Dakar est considérable munes s’explique par le dynamisme de la fiscalité locale. et explique l’essentiel de l’évolution des finances locales Elle représente plus de 60 % des recettes de fonctionne- sur les huit dernières années. En 2012, Dakar représentait ment. Les impôts ont augmenté de 60 % sur la période, et 57 % des ressources de fonctionnement totales. Cette les taxes (pour services rendus) de 35 %. La croissance des année-là, il est vrai que la part de la Ville s’était notablement impôts est surtout notable à partir de 2009. C’est le résultat accrue (elle était encore que de 49 % l’année précédente). d’une meilleure organisation de la DGID et du Trésor en Mais la tendance haussière est très claire car en 2004 la charge de l’émission et du recouvrement de cette fiscalité, Ville ne représentait que 43 % des ressources totales. mais surtout d’une revalorisation importante des barèmes C’est évidemment l’existence d’un fort potentiel fiscal qui fiscaux consécutifs à la loi de 2004. explique cette évolution. La corrélation entre les impôts et les recettes de fonc- La patente, impôt sur les professionnels est très tionnement est illustrée dans le graphique ci-dessous. concentrée sur Dakar, mais l’impôt foncier fait encore Les dépenses de fonctionnement sont marquées par mieux puisque 67% du produit de la taxe foncière est l’augmentation significative des dépenses de personnel. recouvrée dans la capitale. Ceci provient du fait que l’impôt Les dépenses de personnel représentent une part crois- foncier frappe non seulement les propriétés d’habitation sante du total : 31 % en 2004, elles passent à 42 % en 2012. mais aussi les immeubles professionnels nombreux à Dakar. TAB. 38  Evolution des dépenses de fonctionnement M Fcfa 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Dépenses de fonctionnement 34 312 34 807 36 270 38 384 38 157 38 161 43 174 48 048 49 496 Dépenses de personnel 10 613 12 343 14 913 16 379 17 015 17 537 18 847 19 346 20 795 % Personnel 31% 35% 41% 43% 45% 46% 44% 40% 42% GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 97 FIG. 44  Le poids de la Ville de Dakar Evolution des recettes réelles de fonctionnement Evolution de l’épargne 40,000.0 12,000.0 35,000.0 10,000.0 30,000.0 Millions de Fcfa 8,000.0 Millions Fcfa 25,000.0 6,000.0 20,000.0 15,000.0 4,000.0 10,000.0 2,000.0 5,000.0 0.0 0.0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Dakar Cap Régionale hors Dakar Dakar Cap Régionale hors Dakar Cadak (hors Dakar) Autres communes Cadak (hors Dakar) Autres communes Car Car Dépenses d’investissement 12,000.0 10,000.0 Millions de Fcfa 8,000.0 6,000.0 4,000.0 2,000.0 0.0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Dakar Cadak (hors Dakar) Car FIG. 45  Ressources des collectivités Recettes de fonctionnement 2012 : part des différents ensembles de collectivités Impôts 2012 10% 6% Dakar 10% Dakar 14% Cadak (hors Dakar) Cadak (hors Dakar) 12% Car Car 8% Cap Régionale hors Dakar Cap Régionale hors Dakar Autres communes Autres communes 14% 11% 57% 58% Patente Foncier 4% 6% 8% 8% Dakar Dakar 14% Cadak (hors Dakar) 12% Cadak (hors Dakar) Car 5% Cap Régionale hors Dakar 15% Autres communes 59% 69% 98 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 39  Finances locales de l’ensemble des Communes en Fcfa/hab Rec. Fonct. Dép. fonct Epargne Dep. Invest Patente Foncier Total 12 829 9 818 3 011 2 936 5 014 802 Dakar 35 170 23 602 11 569 10 943 14 243 2 675 CADAK (hors Dakar) 5 631 4 871 760 346 3 096 154 CAR 22 064 18 934 3 131 986 14 910 2 175 Capit. Régionales hors 6 280 5 650 630 702 1 399 210 Autres communes 6 354 5 839 516 1 624 1 026 237 Note : les populations sont celles du Guide des ratios 2008–2010 de l’ADM Toutefois, en valeur, c’est la patente qui rapporte le plus à s’est située au-dessus de 10 % sauf pour 4 communes Dakar (14,2 milliards de patente pour 2,7 milliards de foncier). (Kolda, Fatick, Thiès, Mbour). Ces communes ont eu des L’ensemble des 6 communes de l’agglomération de croissances nettement supérieures à 5 % par an. Dakar représente 84 % des ressources fiscales locales Pour la plupart des communes, comme à Dakar, ce de l’ensemble des collectivités locales. La situation de la sont les impôts qui expliquent la croissance des recettes. presqu’île du Cap Vert devient encore plus remarquable Ce n’est pas du tout le cas à Kaffrine dont les recettes lorsqu’on additionne toutes les ressources fiscales de la ont augmenté grâce aux taxes municipales, ni à Sedhiou, CADAK et de la CAR. Louga et Mbour pour la même raison mais dans une Dakar concentre des ressources par habitant six fois moindre mesure. plus importantes que celles des autres communes. Il y a En tout cas, la croissance des recettes fiscales a été quelques communes qui ont aussi des ressources élevées significative pour de nombreuses capitales régionales et notamment Rufisque, ce qui explique le niveau des La relative homogénéité des dynamiques financières ressources de la CAR. des capitales régionales disparait lorsqu’on analyse les Même si les communes de l’intérieur semblent peser indicateurs par habitant : d’un poids moindre dans les finances locales, elles ne sont • Les recettes de fonctionnement par habitant sont dans pas inertes et ont connu des croissances de recettes parfois un rapport de 1 à 5 (Mbour par rapport à Richard-Toll) ; remarquables. Ainsi, pour les capitales régionales (hors la • L’épargne est très hétérogène avec des taux d’épargne ville de Dakar), en y adjoignant deux communes qui ne sont par rapport aux recettes de 2% (Kédougou et Ziguinchor) pas des chefs-lieux de région mais dont l’importance est à 70% (Kaffrine) ; reconnue, on constate que la croissance annuelle moyenne FIG. 46  Croissance annuelle des recettes de fonctionnement et des impôts des capitales régionales Croissance annuelle moyenne des recettes de fonctionnement et des impôts des capitales régionales + 2 communes 2004–2012 25% 20% 15% 10% 5% 0% u l is da ne am u or l k da k s a ur l be To go iè ac ic ug ou io ch bo f ri un l Th t Ko at d- dh ur ol Fa ou Lo t-L Ka in co M M io ar Ka Se d gu in D ch ba Ke Sa Zi Ri m Ta RecFonc Impots GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 99 TAB. 40  Indicateurs par habitant FIG. 47  Dakar : évolution du produit des patentes Dakar : évolution du produit des patentes Recettes Epargne/ Depenses 16 000 Communes fonct/hab hab Invest./hab 15 000 Richard-Toll 14 782 3 266 3 426 14 000 Tambacounda 14 377 1 437 3 242 13 000 millions fcfa Matam 9 939 –409 586 12 000 11 000 Kafrine 9 329 6 520 — 10 000 Fatick 9 226 –3 668 1 789 9 000 Kedougou 9 022 203 1 754 8 000 Sedhiou 7 099 –275 1 014 7 000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Kaolack 6 817 –93 362 Louga 6 563 1 497 1 280 Diourbel 6 334 1 205 1 098 Les données de 2012 ne sont pas forcément significa- Saint-Louis 5 456 –28 15 tives pour illustrer le niveau de l’épargne et des dépenses Ziguinchor 5 280 104 248 d’investissent souvent irrégulières comme dans de nom- Kolda 4 504 1 110 1 117 breuses communes. Thiès 4 167 652 602 Les données financières concernant Dakar ne peuvent Mbour 3 428 61 568 qu’étonner par leur caractère erratique. Les raisons de cette évolution sont en partie connues : il s’agit des effets de la gestion des impôts par les services fiscaux (DGID) et • Quelques communes ont même des épargnes néga- le Trésor. Lorsque les rôles d’impositions sont édités avec tives, parfois très négatives (Fatick) ; retard dans l’année, les recouvrements se répartissent sur • Les dépenses d’investissement sont assez faibles et deux exercices, sans que l’on sache d’ailleurs ce qui relève parfois inexistantes. de l’un ou l’autre des exercices. TAB. 41  Finances de la Ville de Dakar Ville de Dakar Millions de Fcfa 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Recettes réelles de fonctionnement 21 007,7 24 188 26 118 22 459 27 839 36 583 Exploitation, services et domaine 1 541,6 1 422 2 631 1 831 2 161 2 092  Impôts 17 028,8 13 086 21 532 18 553 20 858 20 339   Dont : * Patentes et licences 12 582,4 8 580 14 399 12 908 14 950 14 815 * Foncier 2 090,7 1 962 3 958 2 344 2 558 2 782 Taxe sur la publicité 1 199,6 1 292 1 370 1 479 1 617 1 652 Transferts de fonctionnement, dont 384,9 409 310 311 291 12 316 * FDD 384,5 409 310 310 290 290 Recettes diverses 852,5 7 977 271 285 2 911 183 Dépenses réelles de fonctionnement 16 233,6 16 017 16 523 17 990 22 591 24 549   Dont : * Dépenses de personnel 7 233,7 7 669 7 751 7 938 8 490 9 126 * Contingent et participations 2 586,0 2 239 2 987 3 422 4 242 5 014 Epargne 8 171 9 595 4 470 5 248 12 033 Dépenses d’investissement 3 996,6 7 195 3 939 4 932 8 850 11 382 Recettes d’investissement 3 983,6 7 195 4 013 7 667 16 162 7 332   dont * Emprunts 0,0 0 0 1 876 8 471 Prélèvement pour investissement 3 983,6 7 195 3 939 5 791 7 691 7 332 100 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION Pour faire face à une chute du produit des patentes 1983 de la Communauté urbaine de Dakar (CUD) non motivée par des raisons économiques, l’Etat a accepté chargée de gérer les services d’intérêt intercommunal de faire une avance à la Ville. Ce mouvement de trésorerie pour toutes les communes de la presqu’ile de Dakar n’aurait pas dû être comptabilisé comme une recette défi- jusqu’à Rufisque aurait dû représenter un bonne solu- nitive. C’est pourtant ce qui est advenu et la somme est tion. Dotée de compétences correctes (planification inscrite en «Recettes diverses ». Elle a pu ainsi contribuer à urbaine, grande voirie, ordures ménagères), elle n’avait l’épargne de l’année, qui, dans le cas contraire, aurait été cependant aucune ressource fiscale, et dépendait de quasi-nulle, et a permis de financer des investissements à participations des membres, telles que prévues par la hauteur d’un montant d’ordre de grandeur similaire. On loi, mais surtout du bon vouloir des communes. De fait retrouve un mouvement de trésorerie en 2011. seule la ville de Dakar affectait des ressources à la CUD En 2012, c’est l’Etat qui aurait reconnu quatre ans après et en contrepartie bénéficiait d’une grande partie de une créance de la ville de 12 milliards à son encontre, son activité, renforçant la position des autres communes créance née du financement d’investissements réalisés à de ne pas s’y investir. Dissoute en 2001, la CUD est l’occasion de la XIe session de la Conférence de l’Orga- remplacée en 2004 par deux « Communautés d’agglo- nisation de la Conférence Islamique (OCI), qui s’est tenue mération »: la CADAK (Dakar, Pikine et Guédiawaye), à Dakar en mars 2008. et la CAR (Rufisque, Bargny, Diamniadio ainsi que les Il est regrettable que des mouvements d’une telle communautés rurales de Sangalkam et de Yène). Sans ampleur (de 7 à 12 milliards) viennent obscurcir la qualité ressources propres, ces communautés aux statuts des comptes de la Ville, qui, par ailleurs, sont tout à fait invertébrés végètent depuis l’origine. corrects. Ils laissent croire que le niveau des ressources • La gestion du service des ordures ménagères s’avère n’est que de 22 milliards les « mauvaises » années, ou de particulièrement sensible. La description des avatars 36 milliards, les « bonnes ». En réalité, la capacité actuelle de la gestion des ordures ménagères dépasse le cadre de la ville se situe à environ 26–28 milliards. Un plan d’amé- de cette étude. On se limitera à quelques réflexions lioration des ressources en cours permettra, avec de grands sur son financement et notamment ce que pourrait efforts de la Ville, de la DGID et du Trésor, d’atteindre de apporter la taxe d’ordures ménagères (TOM). Selon 30 à 33 milliards d’ici quelques années, toutes choses les comptes administratifs de la Ville de Dakar, la TOM égales par ailleurs. dont les recouvrements effectifs ont évolué entre 1,5 et Avec 11 milliards de recettes en 2011, les communes 1,7 milliard (sauf en 2013) devrait représenter un poten- d’arrondissement de Dakar représentaient autant qu’une tiel de 1,5 milliards de FCFA. Mais ce recouvrement est vingtaine de communes isolées de plein exercice. Toutefois très loin des bases d’imposition. Selon les fichiers de leur capacité propre de mobilisation de ressources ne repré- la DGID, il y aurait sur la ville de Dakar un peu plus de sentaient que 5,4 milliards, les autres recettes provenant 42.000 contribuables imposables à la TOM pour un de transferts de la Ville de Dakar et du FDD. total de cotisations émises de l’ordre de 6 milliards Retombées de l’Acte III sur les finances dakaroises. (5.958 Md en 2011 et 6.081 Md en 2012). Le taux de Avec l’Acte III de la Décentralisation : recouvrement est donc de l’ordre de 25 %, le plus faible • Les ressources des ex-communes d’arrondissement de tous les impôts locaux. Ces constats doivent être vont être bouleversées. En récupérant des ressources complétés par quelques remarques : fiscales et surtout un grand nombre de taxes muni- • le nombre de contribuables est notoirement infé- cipales, elles vont brasser un volume plus grand de rieur au potentiel réel de la ville, probablement ressources, pour financer des dépenses également au moins de 50 % ; au minimum les cotisations plus grandes. Mais la capacité de péréquation finan- devraient se situer à 10 milliards; cière qu’avait la ville, recherchant à assurer un niveau • le taux de la TOM 3,5 % est inchangé depuis long- de service équivalant sur l’ensemble de son territoire, temps ; prévu à l’origine (loi n°72–52 du 12 juin pour tous ses 19 arrondissements, sera perdue. Les plus 1972) au taux de 6 % ; il a été abaissé au taux actuel. riches des arrondissements (le Plateau par exemple), aura 4 ou 5 fois plus de ressources par habitant que L’assiette de la TOM étant la même que celle de la taxe les arrondissements les plus pauvres. foncière, et l’avertissement étant commun aux deux impôts, pourquoi le rendement est nettement moins • L’agglomération de Dakar souffre de l’absence de bon ? L’explication fournie par les services du Trésor structures intercommunales efficaces. La création en est que les contribuables n’acquittant pas la totalité de GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 101 TAB. 42  Impôts et taxes 2011–2012 2011 2012 nombre M cfa M cfa tx moy nombre M cfa M cfa tx moy Somme des Somme des Somme des Somme des Bases impôt Montants Bases impôt Montants impôt impôt total FB 41 601 156 161 7 526 4,8% 42 147 164 925 7 958 5,7% Total TOM 42 595 165 491 5 958 3,6% 42 996 168 928 6 081 2,1% Total licence 44 0 6 43 0 6 5,0% Total patente 11 115 901 163 22 485 2,5% 11 032 833 037 23 653 5,2% Total minimum fiscal 580 1 027 4 529 944 4 Total général 95 935 1 222 816 35 979 96 747 1 166 890 37 702 Source : DGID leur dû, les services de la recette perception affectent notamment, en valeur, au niveau de la patente ; il est en priorité le recouvrement à l’impôt foncier. En tout vraisemblable que les entreprises acquittent tous leurs cas, on retiendra que le potentiel sur Dakar seul est de impôts locaux au siège de leur établissement à Dakar : 10 milliards. La base foncière de Dakar étant de l’ordre c’est surtout le cas pour celles qui sont gérées par la des 2/3 des bases foncières de l’agglomération (CADAK Direction des Grandes Entreprises de la DGID, or il n’est + CAR), le potentiel global serait de 15 milliards. En pas sûr que les services dans ce cas, ou du Trésor pour admettant un taux de recouvrement de 50 %, il s’agirait d’autres entreprises, répartissent leurs encaissements d’une recette de 7,5 milliards se rapprochant du cout par commune bénéficiaire ; de la collecte et du traitement des ordures (environ • Quant à la taxe foncière qui devrait être l’impôt local 10 milliards de FCFA). Si on considère qu’il existe un par excellence, elle rapporte peu : 802 FCFA par habi- lien fort entre l’intercommunalité et l’existence de tant et par an (1,7 USD) pour l’ensemble des communes ressources nécessaires à la gestion des ordures, une et même à Dakar pas plus de 2.675 FCFA (5,5 USD) ; solution passe nécessairement par une rénovation les difficultés d’identification des contribuables, des complète de la TOM, autant sur ses bases que sur les logiciels défaillants et surtout des exonérations et méthodes de recouvrement. abattements substantiels (dépense fiscale) expliquent en grande partie la faiblesse de recouvrement de cet De toutes ces analyses on peut déduire les points impôt ; suivants : • Par ailleurs, malgré une amélioration certaine des tra- • Tous les indicateurs financiers montrent l’importance vaux d’assiette et de recouvrement, il reste encore de de la Ville de Dakar, ce qui n’exclut pas une certaine nombreux contribuables qui ne paient pas d’impôt. dynamique pour les autres communes D’ailleurs, une étude fiscale menée pour le compte de • Mais les potentiels des villes en région sont faibles, la Ville de Dakar (avec financement PPIAF) a permis de l’ordre de 6.000 Fcfa par habitant (12 USD) soit d’effectuer une analyse statistique des contribuables 5 à 6 fois moindres qu’à Dakar. On peut prévoir que et des assiettes fiscales des principaux impôts. Par rap- les nouvelles communes créées par l’Acte III auront prochement, il apparait que les taux de recouvrement des potentiels encore plus faibles; La loi peut créer sont particulièrement bas pour le foncier bâti (35 %) et des institution mais pas de fiscalité là où il n’y a pas la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, la TOM de potentiel ; (25 %), et nettement supérieur pour la patente (62 %). • Dakar est la seule ville à dégager une épargne consé- Ce dernier résultat provient certainement du fait que quente, gage d’une capacité d’investissement du même ce sont les grandes entreprises qui en acquittent la ordre de grandeur ; part la plus grande et qu’ils règlent généralement • Cette situation s’explique fondamentalement par leurs impôts. la concentration des ressources fiscales à Dakar, et 102 RÉPUBLIQUE DU SÉNÉGAL : REVUE DE L’URBANISATION TAB. 43  Recouvrement des impôts de la Ville de Dakar—2011–2012 2011 2012 Montant impôt recouvrements Montant impôt recouvrements Mfcfa Mfcfa Mfcfa Mfcfa % recouv. Foncier bâti 7 526 2 558 7 958 2 782 35,0% TOM 5 958 1 727 6 081 1 553 25,5% Patente 22 485 14 950 23 653 14 815 62,6% Source : Stratégie globale d’amélioration des recettes de la ville de Dakar, analyse statistique du fichier des contribuables des impôts locaux de la DGID, (Ville de Dakar, PPIAF, Banque Mondiale) • Enfin, le corolaire de l’importance des impôts est la abattements) pourrait apporter de ressources signifi- faiblesse relative des transferts de l’Etat en fonction- catives dans les territoires où il y a un potentiel fiscal. nement. En 2011, pour l’ensemble des collectivités, les Des solutions plus drastiques, sont également envi- transferts de fonctionnement via le FDD représentaient sagées comme une révision globale de la répartition de l’ordre de 14 % de leurs ressources. La majeure partie des ressources fiscales Etat-collectivités. correspondait à la contrepartie des charges transférées • Le FDD et le FECL surtout devrait faire l’objet d’une aux collectivités (Régions, communes et communautés réflexion sur leur dimensionnement et les modalités de rurales) par l’Acte II de la Décentralisation de 1996. Un leur répartition. Pour le FDD il s’agit principalement renouveau du FDD adapté à l’Acte III sera une nécessité. de prendre acte des transferts de compétences. Les nouveaux transferts ne sont pas trop nombreux pour Faire évoluer le cadre financier et fiscal avec l’Acte III. les nouveaux départements qui héritent sur un ter- L’accompagnement du secteur urbain avec l’Acte III appel ritoire moins vaste des compétences des anciennes une ingénierie financière nouvelle. Certes les transferts de régions. En revanche, l’extension des compétences l’Etat (FECL et FDD) seront sollicités mais la recherche de communales aux anciennes communautés rurales aura nouvelles ressources (fiscalité, emprunts, etc.) demande forcément un coût. Pour le FECL le choix des objectifs des réflexions nouvelles et des modalités encore peu usités est plus ouvert. Tourné vers l’investissement, il doit à comme la péréquation. la fois obéir à des politiques publiques d’équipement • Pour la fiscalité, la solution d’une fiscalité « locale » et assurer une répartition équitable en évitant aussi un améliorée est possible mais elle rencontrera rapide- saupoudrage inefficace. L’option d’un couplage de ses ment ses limites. En effet, là où la matière fiscale est fonds avec des projets de bailleurs de fonds reste une faible ou inexistante, ce qui est le cas d’une grande solution d’effet de levier efficace. partie du territoire national, il n’y a pas d’amélioration à • Comme déjà indiqué, la loi de finances pour 2015 a attendre. Sur les autres territoires, il y aura certainement prévu une augmentation sensible du FDD et du FECL. un renforcement de la concentration des ressources Au total, les transferts passent de 30,96 à 35,41 milliards fiscales et notamment à Dakar. Une péréquation des Fcfa, soit une augmentation de 14 % mais cela ne ressources serait alors envisageable. On peut noter qu’il représente que 3,4 % des recettes fiscales indirectes. existe déjà de nombreuses solutions et propositions Adosser les transferts à un panier de ressources de d’amélioration (par exemple dans le groupe de travail l’Etat ou même à l’ensemble des ressources fiscales du Comité de pilotage de l’Acte III 94 et au niveau de de l’Etat95 pourrait être envisagé. la DGID). Parmi celles-ci, l’amélioration de la fisca- lité existante avec la suppression ou la réduction • L’absence d’un organisme financier susceptible d’oc- des dépenses fiscales (réduire les exonérations et troyer des prêts aux collectivités locales et au secteur urbain est un frein au développement de l’investis- sement local. L’ADM a partiellement tenu ce rôle en 94 « Financement du développement local au Sénégal : bilan dia- gnostic, perspectives et propositions d’amélioration des mécanises de mixant prêts et subventions par les contrats de ville. financement et du système de gouvernance budgétaire des collectivi- La Caisse des Dépôts créée en 2006 avait envisagé tés locales ; Commission développement économique –mécanismes de financement et gouvernance budgétaire » ; Comité de pilotage de l’Acte III de la Décentralisation ; Ministère de l’aménagement du territoire et 95 Comme au Ghana pour le District Assemblies Commun Fund des collectivités locales. Décembre 2014. (DACF). GOUVERNANCE ET FINANCEMENT DES VILLES 103 d’être un partenaire financier des collectivités locales • Enfin, le secteur privé ne doit pas être oublié puisque mais son statut n’ayant pas évolué, elle n’est toujours les opérateurs privés qui œuvrent dans le secteur urbain pas une institution financière au sens de l’UEMOA. La sont essentiels. Les concessionnaires et les autres création d’un organisme dédié uniquement aux prêts opérateurs (aménageurs, développeurs, promoteurs aux collectivités locales est hors de portée au Sénégal, de logement, de locaux d’activités ou commerciaux) compte tenu du nombre faible de collectivités sus- devraient aussi pouvoir bénéficier des stratégies du ceptibles d’emprunter avec un risque limité. La seule développement urbain. Des politiques particulières solution immédiate serait de poursuivre le mode de pourraient consister à former des opérateurs, à favoriser mixage crédit-subvention, avec en complément une leur financement avec des outils bancaires adaptés, offre de prêt du secteur bancaire traditionnel, avec éventuellement construire une stratégie d’aide aux des conditions adaptées aux collectivités. L’option opérateurs et de facilité financières et fiscales. d’émissions d’obligation est possible et est tentée par Dakar mais elle est probablement la seule collectivité éligible à ce mode de financement.  105 Annexe : Bibliographie Documents de Stratégie MEF, 2013 Plan Sénégal Emergent—Mc Kinsey (y compris portefeuille des actions phare) Banque Mondiale, 2013—Stratégie de Partenariat Pays 2013–2017 (AFCF1) MEF, juin 2011—Etude prospective Sénégal 2035 (Rapport final)—Direction des stratégies de Développement (DGP) MEF—USAID, 2011—Rapport National sur la Compétitivité du Sénégal—Comité Technique de la Stratégie de Croissance Accélérée (SCA) et CEPOD—Appui du Cabinet de Stratégie J.E. Austin Associates, Inc. (JAA)—Washington D.C. 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