181 Gestion économique et politique sociale Développement humain Avril 2001 Findings fait le point sur les travaux en cours dans les domaines opérationnels, économiques et sectoriels entrepris par la Banque mondiale et ses états membres dans la Région Afrique. Le bulletin est publié péri- odiquement par le Centre de Documentation pour le compte de la Région. Les opinions émises dans Findings n'engagent que le(s) auteur(s) et ne sauraient être attribuées au Groupe de la Banque mondiale. Promouvoir la bonne gouvernance par les fonds sociaux et la décentralisation La mauvaise gouvernance sape le développe- 1987, la Banque a approuvé environ 100 pro- ment. La corruption, le manque de trans- jets de fonds sociaux pour un montant de 3,4 parence et d'obligation de rendre compte, la milliards de dollars dans plus de 60 pays. décentralisation mal conçue, la quantité insuff- Malgré la diversité des modèles institutionnels isante de services et l'exclusion sociale sont utilisés, les fonds sociaux ont généralement été autant de facteurs qui peuvent dévier le cours mis en place en tant qu'entités spécialisées dif- des ressources destinées aux pauvres, aux néces- férentes des ministères traditionnels d'exécu- siteux et aux faibles pour les orienter vers les tion. Dans le but d'assurer un appui opportun, riches, les rassasiés et les puissants. Les initia- les fonds sociaux utilisent habituellement des tives de développement entreprises par les gou- procédures qui échappent aux normes qui vernements et leurs partenaires visent à corriger régissent la passation des marchés publics et ces déséquilibres en appuyant des activités autres règles. conçues pour améliorer la gouvernance. Deux Par contre, la décentralisation met l'accent sur types importants d'appui de la Banque mondi- les institutions formelles de gouvernement tant ale pour la gouvernance locale sont les fonds politiques qu'administratives. La décentralisa- sociaux et un large appui aux gouvernements tion est complexe et couvre un large éventail engagés à décentraliser la responsabilité et le d'éléments (cf. Parker 1995). Néanmoins, l'ex- pouvoir en faveur des collectivités locales et périence de nombre de pays suggère qu'il faille autres institutions locales. Mais il est à craindre remplir trois conditions pour que la décentral- que ces deux approches qui portent sur dif- isation améliore la gouvernance (cf. Manor, férents aspects de la gouvernance n'oeuvrent 1999) : parfois à contre-courant. Une étude a donc été commandée aux fins d'examiner l'interaction · Des responsabilités et des pouvoirs signifi- entre les fonds sociaux et la décentralisation en catifs en matière de prestation de services au Bolivie et au Honduras (décentralisation niveau local doivent être dévolus aux poussée), au Pérou et au Zimbabwe (un certain autorités locales en fonction de leurs capac- degré de décentralisation), ainsi qu'au ités (décentralisation politique). Cambodge, au Malawi et en Zambie (peu ou · Des ressources suffisantes -par une combi- pas de décentralisation). L'étude a été financée naison d'impôts locaux et de subventions par les groupes thématiques de la Banque octroyées par les échelons supérieurs du gou- chargés de la décentralisation, des finances vernement- sont nécessaires pour permettre municipales et des fonds sociaux, par le gou- aux collectivités locales de s'acquitter de leurs vernement suisse et le Fonds d'équipement des responsabilités (décentralisation fiscale). Nations Unies. La présente note s'inspire des · Des canaux appropriés sont nécessaires pour conclusions de l'étude. encourager une solide pratique de l'obliga- tion de rendre compte entre les bureaucrates Buts et modèles et les représentants élus d'une part et, d'autre part, entre les élus et leurs électeurs (décen- Les fonds sociaux visent à responsabiliser les tralisation institutionnelle). communautés en leur donnant les moyens de participer à la sélection, à la mise en oeuvre, au Nécessité d'un appui mutuel fonctionnement et à la maintenance des projets de développement. Ces fonds apportent un Les fonds sociaux et la décentralisation se sont financement direct aux projets communau- mutuellement appuyés de plusieurs façons taires conçus pour améliorer rapidement les notables. Par exemple, les fonds sociaux ont services de base et réduire la pauvreté. Depuis encouragé l'émergence de la décentralisation La planification locale du développement communautaire sont rares - dans les pays où elle se fait encore attendre. Au en particulier dans des pays pauvres centralisés Cambodge, au Malawi et en Zambie, les gou- Les fonds sociaux ont fait passer la prise de comme le Cambodge, le Malawi et la Zambie- vernements centraux ont été lents à décen- décision des mains des bureaucrates gouverne- les fonds sociaux constituent une source con- traliser les fonctions et les ressources de sorte mentaux à celles des communautés qui jusque- sidérable de financement direct. que l'on ne pouvait pas compter sur les collec- là avaient peu ou pas d'occasion d'influencer tivités locales pour la prestation des services de les décisions, en particulier dans les pays sans Mais étant donné que les réformes de la décen- base. En canalisant les ressources vers les planification locale décentralisée - comme le tralisation mettent en place des systèmes fis- groupes communautaires, les fonds sociaux Cambodge, le Malawi et la Zambie. Mais l'ap- caux qui intègrent subventions centrales et ont, dans ces trois pays, démontré la faisabilité proche des fonds sociaux en matière de planifi- impôts locaux, les fonds sociaux peuvent finir de la planification participative ainsi que le cation locale a ses limites : elle met générale- par offrir une source parallèle de financement potentiel existant en la matière. Au Zimbabwe, ment l'accent sur la sélection, par la commu- en dehors des canaux officiels. Cette situation les collectivités locales se sont vues assigner des nauté, d'un projet à partir d'un menu appuyé peut contribuer à accélérer la mise en oeuvre responsabilitésenmatièredeprestationdeserv- par chaque fonds. Au Malawi et en Zambie, des projets mais elle peut entrer en conflit avec ices tout en étant souvent confrontées à un environ trois quarts des investissements des l'objectif visant la mise en place de collectivités manque de ressources suffisantes. Ainsi, le fonds sociaux étaient destinés à des projets d'é- locales comptables de leurs actes. Ce fut le cas fonds social récemment mis en place est-il coles primaires. Même si ces choix de projets au Pérou où le gouvernement central n'avait censé renforcer les processus de décentralisa- reflétaient certainement l'état de délabrement pas vraiment le coeur à responsabiliser les col- tion et rendre opérationnelle la planification des infrastructures scolaires, il n'est pas évident lectivités locales de sorte que le fonds social a participative. que les communautés auraient toujours choisi fini par contourner les élus locaux. une école si elles avaient eu la latitude de sélec- En Bolivie et au Honduras, la décentralisation tionner n'importe quel type d'intervention Pour assurer un financement efficace du a progressé rapidement, et les collectivités pour le développement. Ainsi, l'approche des développement local, il faut arriver à trouver locales assument davantage de responsabilités fonds sociaux est participative mais restrictive des moyens pour le fonds social de travailler en matière de prestation de services. Dans ces et elle ne constitue pas un succédané au proces- avec les institutions gouvernementales locales deux pays, les fonds sociaux ont répondu en sus de planification locale qui tire au clair tout tout en veillant à ce que les communautés pau- intégrant leurs ressources aux procédures l'éventail des besoins de la communauté en vres en bénéficient directement. En Bolivie et budgétaires locales dans le cadre de réformes matière de développement. au Honduras, les fonds sociaux travaillent intergouvernementales plus larges destinées à directement avec les branches politiques et améliorer le financement du développement La mise en oeuvre d'un système complet de administratives des collectivités locales pour local. Le recours aux institutions décentralisées planification locale décentralisée est une réelle accroître la prise de conscience, fournir l'assis- telles les collectivités locales pour gérer les gageure en ce sens que la décentralisation, en tance technique et coordonner les activités. opérations des fonds sociaux offre une occasion dernière analyse, implique le transfert total des d'augmenter proportionnellement les activités responsabilités de prestation de services aux L'obligation de rendre compte que les fonds sociaux pourraient financer. collectivités locales. Par la suite, ces collectivités locales doivent essayer d'élaborer des plans Un trait essentiel des fonds sociaux réside en la Des approches opposées annuels développement des services de base promotion d'opérations ouvertes. Les commu- couvrant la totalité de leurs juridictions de nautés font leurs propres choix sur de nom- En dépit des efforts allant dans le sens du tra- manière stratégique et coordonnée. Souvent, breux éléments de la vie du projet, y compris vail collectif, les différents objectifs et centres les plans locaux ne sont pas préparés de l'identification du projet, les achats et la passa- d'intérêt des fonds sociaux et des exercices de manière participative, de sorte qu'ils peuvent tion des marchés. De nombreuses évaluations décentralisation ont suscité des questions quant manquer de refléter les préférences des com- portant sur la satisfaction des bénéficiaires de à la meilleure façon dont ils pourraient con- munautés pauvres. Mais les collectivités locales projets financés par les fonds sociaux ont mon- courir à améliorer le niveau de vie des pauvres. sont en train de tirer des leçons des opérations tré que cette transparence avait contribué à Au fur et à mesure que les gouvernements cen- des fonds sociaux -en particulier les manières rétablir la confiance des communautés en la traux transfèrent aux autorités infra-nationales d'entrer en interaction avec les communautés- capacité des institutions publiques à assurer les les responsabilités pour la prestation des servic- et d'adopter des approches plus participatives. services essentiels de même qu'elle a aidé les es de base, le potentiel de conflit croît entre communautés à apprécier leurs propres rôles et l'approche communautaire du fonds social et Le financement responsabilités dans ces activités. les changements dictés par la constitution en L'obligation de rendre compte est également matière de responsabilités locales. Différents Les fonds sociaux constituent l'un des rares cas un élément essentiel de la décentralisation. Une aspects de la gouvernance ont fait l'objet d'é- de programmes centraux qui ont une portée décentralisation réussie nécessite des mécan- tude pour examiner la nature de ce conflit. nationale et offrent un financement direct pour ismes qui tiennent les élus locaux comptables un développement voulu par la communauté. devant leurs électeurs. Elle demande aussi que Lorsque les sources alternatives de financement les bureaucrates locaux, qu'il s'agisse de d'a- 2 gents affectés des ministères centraux d'exécu- mentera les chances d'efficacité dans le fonc- Le fonds social de la Bolivie est celui qui est en tion ou de personnel technique local, soient tionnement et l'entretien -même si une large passe de réaliser l'intégration complète avec les comptables devant les élus locaux. Mais les part repose encore sur la capacité des collectiv- opérations des collectivités locales. Des mécanismes de la responsabilité locale sont ités locales à fournir le personnel technique et réformes législatives radicales, notamment la souvent faibles : ils peuvent être court-circuités assurer la maintenance courante. Loi de 1994 portant Participation Populaire, par des forces politiques et exposées à la sub- ont fixé les conditions de l'implication de la version orchestrée par des élites puissantes. Au Conclusion communauté et conféré de nouvelles respons- Pérou, les dépenses du fonds social ont aug- abilités aux collectivités locales. Le fonds social menté considérablement juste avant deux élec- La décentralisation et les fonds sociaux sont est un élément important de ce dispositif, et il tions présidentielles récentes, et les projets ont étroitement liés. Au fur et à mesure qu'aug- a oeuvré à promouvoir une intégration plus été financés dans des provinces où l'impact mentent le nombre de pays qui décentralisent, étroite entre les communautés et les collectiv- politique était susceptible d'être le plus grand les collectivités locales s'inspirent des leçons ités locales en ne finançant que des projets (Schady 1998). Il est donc important de tirées des fonds sociaux, et beaucoup d'entre identifiés à travers des plans municipaux par- procéder à un examen minutieux des mécan- elles cherchent les moyens d'adopter des ticipatifs de développement. ismes de reddition des comptes pour évaluer la approches de planification plus participatives, possibilité pour les collectivités locales de gérer de financement plus durable des dépenses Tous les fonds sociaux ayant fait l'objet de l'é- les ressources des fonds sociaux. récurrentes et de meilleurs mécanismes de tude cherchent des moyens d'accroître l'impli- responsabilité. Dans les pays à collectivités cation des collectivités locales. Certains fonds La durabilité locales faibles tels le Cambodge, le Malawi et la commencent à transférer davantage de respon- Zambie, les fonds sociaux ne sont pas intégrés sabilités aux collectivités locales en matière de L'impact réel du développement ne se perçoit dans la prise de décision politique au niveau projets, en particulier en Bolivie, au Honduras qu'à partir de la fourniture soutenue de servic- local. Néanmoins, la coordination entre les et au Zimbabwe. es de base sur de nombreuses années. Mais des fonds sociaux et les collectivités locales tend à Ces fonds seront confrontés à l'impérieuse facteurs échappant au contrôle immédiat des s'améliorer dans ces trois pays. Par exemple, en nécessité de devoir abandonner leur rôle d'a- fonds sociaux et des collectivités locales déter- Zambie, un guichet de financement des projets gences qui gèrent directement la mise en oeuvre minent souvent la durabilité ou non de l'im- des conseils généraux est en cours de prépara- des projets pour devenir des agences d'appui au pact des investissements des fonds sociaux. tion pour le prochain projet de fonds social. renforcement des capacités locales pour la mise en oeuvre des projets. De même, les collectiv- Dans certains cas, les fonds sociaux ont utilisé Le Honduras, le Pérou et le Zimbabwe sont à ités locales sont obligées de tirer leçon des efficacement les institutions communautaires des degrés divers de décentralisation et à des procédures des fonds sociaux qui ont respons- pour faire fonctionner les services sur le long degrés divers d'implication des élus locaux dans abilisé les communautés pauvres. terme. En Zambie, plus de 60% des parents les opérations des fonds sociaux. En 1998, le versent des frais de scolarité aux comités sco- Honduras a incorporé la prise de décision rela- Bibliographie laires pour couvrir les dépenses d'entretien tive aux projets des fonds sociaux dans son sys- courant des équipements financés par le fonds tème de réunions des conseils municipaux Manor,James,1999.ThePoliticalEconomyof social. Mais étant donné que les responsabilités même si des événements récents sont venus Democratic Decentralization. A Direction in pour la prestation de service sont de plus en mettre en lumière la difficulté de maintenir Development book. Washington, D.C.: World plus décentralisées, les collectivités locales sont une approche aussi large de la participation Bank censées jouer un rôle plus significatif dans les populaire, et il est encore trop tôt pour évaluer dispositifs financiers et institutionnels requis l'impact de ces changements sur les résultats en Parker, Andrew, and Rodrigo Serrano, 2000. pour garantir la durabilité. Cependant, les col- matière de développement. Au Zimbabwe, les "Promoting Good Local Governance through lectivités locales sont souvent confrontées à une collectivités rurales en viennent lentement à se Social Funds and Decentralization". Social limitation des capacités et des ressources de montrer plus assurées, et le fonds social offre Protection Discussion Paper 0022. World sorte que les fonds sociaux en Bolivie et au des ressources pour pallier les insuffisances du Bank, Washington D.C. Honduras sont allés un peu plus loin pour financement local. Par contre, au Pérou, l'ab- désormais demander au collectivités locales sence de décentralisation a limité les possibilités Schady, Norbert, 1998. "Seeking Votes: The d'inclure les dépenses de fonctionnement et pour le fonds social de travailler avec les collec- Political Economy of Expenditures by the d'entretien de leurs projets financés par lesdits tivités locales. Peruvian Social Fund (FONCODES), 1991- fonds dans les plans et budgets annuels de 1995." Policy Research Working Paper 2166. développement. Cette incorporation aug- World Bank, Washington D.C. Le présent article a été rédigé par Andrei Markov et Soren Nellemann. Pour de plus amples informations, prière s'adresser par courrier électronique à : Amarkov@worldbank.org ou Snellemann@worldbank.org 3