27149 Desarrollo dirigido por los propios países Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo Conclusiones extraídas de estudios sobre seis países BOLIVIA BURKINA FASO GHANA RUMANIA UGANDA VIET NAM 27149 27149 Desarrollo dirigido por los propios países Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo Conclusiones extraídas de estudios sobre seis países BOLIVIA BURKINA FASO GHANA RUMANIA UGANDA VIET NAM 27149 © 2003 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433 Teléfono: 202-473-1000 Sitio web: www.worldbank.org Correo electrónico: feedback@worldbank.org Reservados todos los derechos 1 2 3 4 07 06 05 04 Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en la presente publicación son las de los autores y no reflejan necesariamente la opinión de las organizaciones o instituciones que ellos representan, así como tampoco la de los miembros del Directorio Ejecutivo del Banco Mundial o de los países representados por éste. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, colores, denominaciones y demás información de cualquier mapa incluido en la presente publicación no implican juicio alguno de parte del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de cualquier territorio ni la aprobación o aceptación de esas fronteras. Derechos y autorizaciones El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. 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Índice iii Equipos a cargo de los estudios sobre países vii Siglas ix 1. Introducción 1 Situación general del desarrollo para la evaluación del MID 1 Propósito de este volumen 1 Elección de los estudios sobre países 2 Metodología de los estudios sobre países 2 Principales enseñanzas extraídas de los estudios sobre países 2 Principios del MID; Definiciones 3 2. Bolivia 7 Metodología 7 Bolivia y el MID: ¿Un vaso medio lleno o medio vacío? 7 Características singulares del país 7 Marco de desarrollo holístico a largo plazo 10 Identificación del país con las iniciativas 12 Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 15 Orientación hacia los resultados 18 Cuestiones fundamentales 20 3. Burkina Faso 23 Metodología 23 Burkina Faso: Una historia de progreso enorgullecedor y dificultades gigantescas 23 Marco de desarrollo holístico a largo plazo 28 Identificación del país con las iniciativas 29 Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 31 Orientación hacia los resultados 33 Los pasos futuros 36 4. Ghana 39 Metodología 39 Antecedentes 39 Marco de desarrollo holístico a largo plazo 43 Identificación del país con las iniciativas 44 Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 45 Orientación hacia los resultados 48 Conclusiones 50 iv 5. Rumania 53 Metodología 53 Rumania: Una transición prolongada e incierta 53 Marco de desarrollo holístico a largo plazo 55 Identificación del país con las iniciativas 57 Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 60 Orientación hacia los resultados 62 Interrelaciones del MID 64 Propuesta 65 6. Uganda 67 Metodología 67 Uganda: Renacer de las cenizas 68 Marco de desarrollo holístico a largo plazo 70 Identificación del país con las iniciativas 71 Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 74 Orientación hacia los resultados 77 Secuencia y fortalecimiento de las relaciones entre los principios del MID 79 Apoyo presupuestario, calidad de la ayuda y garantías de cumplimiento 79 7. Viet Nam 81 Metodología 81 Viet Nam y el MID: Progresos alcanzados y desafíos pendientes 81 Marco de desarrollo holístico a largo plazo 83 Identificación del país con las iniciativas 85 Relaciones de colaboración dirigidas por el propio país 86 Orientación hacia los resultados 90 Tensiones 91 Anexo: Metodología de evaluación 95 Notas 99 Recuadros Recuadro 2.1: Síntesis de datos sobre Bolivia 8 Recuadro 2.2: Reforma de la Aduana Nacional: El gobierno adopta 14 decisiones drásticas, con ayuda de acuerdos internacionales Recuadro 2.3: Enseñanzas sobre financiamiento conjunto extraídas por 16 la Defensoría del Pueblo: Lleva tiempo y dinero recoger los beneficios Recuadro 2.4: El Banco Mundial y el "Planeta Bolivia" 18 Recuadro 3.1: Síntesis de datos sobre Burkina Faso 25 Recuadro 3.2: Los donantes y el Banco Mundial: "Conócete a ti mismo" 32 Recuadro 3.3: Consecución de los objetivos de desarrollo del milenio: 35 Tarjeta de probabilidades Recuadro 4.1: Síntesis de datos sobre Ghana 40 Recuadro 4.2: El primer enfoque sectorial sobre salud 46 Recuadro 4.3: Un país con verdadero potencial 49 Recuadro 5.1: Síntesis de datos sobre Rumania 55 v Recuadro 5.2: Visión compartida de Rumania: Consultas de 1999 sobre el MID 57 Recuadro 5.3: Desarrollo del valle del Jiu: Modelo regional del MID 59 Recuadro 6.1: Síntesis de datos sobre Uganda 69 Recuadro 6.2: Un elemento esencial: El examen sectorial conjunto 75 Recuadro 6.3: Seguimiento comunitario de los avances en la reducción 78 de la pobreza Recuadro 7.1: Síntesis de datos sobre Viet Nam 82 Recuadro 7.2: Los objetivos de desarrollo del milenio: Prueba 85 de la identificación del país con las iniciativas Recuadro 7.3: Enseñanzas extraídas de la labor del Grupo de trabajo 87 sobre la pobreza Recuadro 7.4: Reuniones del Grupo Consultivo: El MID en un microcosmos 88 Equipos a cargo de los estudios vii sobre países Equipo a cargo del Equipo a cargo del Equipo a cargo estudio sobre Bolivia estudio sobre Ghana del estudio sobre Rumania Nils Boesen Nils Boesen John Eriksson Laura Kullenberg Anthony Killick B. Lynn Salinger José Antonio Peres A. Laura Kullenberg Dumitru Sandu Juan Carlos Requena Mirafe Marcos Abena Oduro Equipo a cargo Equipo a cargo del estudio sobre del estudio sobre Equipo a cargo del Viet Nam Burkina Faso estudio sobre Uganda Alf Morten Jerve John Eriksson Dominique Lallement Laura Kullenberg Mirafe Marcos Kyran O'Sullivan Ray Mallon David Pedley Patrick Plane Keiko Nishino Rosern Rwampororo Kimseyinga Savadogo Han Manh Tien Della McMillan Equipo editorial Laura Kullenberg Linda Peterson Julia Ooro Yezena Yimer Siglas ix AIF Asociación Internacional de GPRS Estrategia de Ghana para la Fomento reducción de la pobreza BAsD Banco Asiático de Desarrollo GTZ Organismo Alemán para la Cooperación Técnica BERF Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento INB Ingreso nacional bruto ACDI Agencia Canadiense de Desarrollo JBIC Banco de Cooperación Internacional Internacional del Japón COB Central Obrera Boliviana LIPDHD Lettre d'Intention de Politique de Développement Humain Durable CPRGS Estrategia integral de crecimiento y (Burkina Faso) reducción de la pobreza (Viet Nam) LPP Ley de participación popular (Bolivia) CSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (Burkina Faso) MFPED Ministerio de Finanzas, Planificación DANIDA Organismo Danés de Desarrollo y Desarrollo Económico (Uganda) Internacional (Dinamarca) MID Marco Integral de Desarrollo DELP Documento de estrategia de lucha NDC Congreso Nacional Democrático contra la pobreza (Ghana) DEO Departamento de Evaluación de NDPC Comisión Nacional de Planificación Operaciones (Banco Mundial) del Desarrollo (Ghana) DFID Departamento de Desarrollo NORAD Organismo Noruego de Desarrollo Internacional (Reino Unido) Internacional EBRP Estrategia boliviana de reducción NPP Nuevo Partido Patriótico (Ghana) de la pobreza ODM Objetivos de desarrollo del milenio ESMAP Programa de asistencia para la OMS Organización Mundial de la Salud gestión del sector de energía (Banco Mundial) ONG Organización no gubernamental FAO Organización de las Naciones Unidas OSDI Organismo Sueco de Desarrollo para la Agricultura y la Internacional Alimentación OTAN Organización del Tratado del FMI Fondo Monetario Internacional Atlántico del Norte x PIB Producto interno bruto SIDA Síndrome de inmunodeficiencia adquirida PNB Producto nacional bruto UE Unión Europea PNDC Consejo Provisional de Defensa Nacional (Ghana) UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia PNGT Programme National de Gestion des Terroirs (Burkina Faso) USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo VIH Virus de la inmunodeficiencia humana PPME Países pobres muy endeudados Introducción 1 Situación general del Banco, pidió al Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO) que estudiara cómo se desarrollo para la estaba ejecutando el MID. Entonces, durante evaluación del MID dos años y medio, diversos asociados llevaron adelante la evaluación solicitada. Una amplia A comienzos de 1999, James Wolfensohn, variedad de interesados --representantes de los Presidente del Banco Mundial, puso en marcha países donantes y receptores, organismos multi- el Marco Integral de Desarrollo (MID), que laterales, la sociedad civil y organizaciones del orientaría las intervenciones del Banco sector privado-- se reunió para diseñar y finan- Mundial ante los países receptores y otros aso- ciar la evaluación. Un Comité Directivo com- ciados en la tarea del desarrollo. El MID se puesto por 30 miembros y un Grupo de gestión funda en dos ideas básicas: por un lado, que la de cinco integrantes supervisaron el trabajo y reducción de la pobreza debería ser el objetivo refrendaron las conclusiones. Los principales primordial de la ayuda internacional y, por el datos utilizados en la evaluación provienen de otro, que la forma en que se presta la ayuda, no los seis países escogidos como objeto de estudio sólo su contenido, influye en gran medida en su detallado: Bolivia, Burkina Faso, Ghana, eficacia. Rumania, Uganda y Viet Nam. El MID promueve cuatro principios, cada uno de los cuales aborda fallas observadas en la asistencia Propósito de este volumen para el desarrollo y propone métodos para subsa- narlas. Ante todo, las actividades de desarrollo En forma colectiva, los estudios de casos prácticos deberían basarse en una perspectiva holística a largo sobre esos seis países constituyen una fuente de plazo de las necesidades de un país, y deberían con- material, de profusión poco frecuente, sobre la centrarse en los resultados antes que en los insumos. dinámica nacional de las actividades de ayuda y Toda asistencia debería partir de estrategias traza- las realidades que los países enfrentan cuando das por los propios países y de relaciones de colabora- tratan de adoptar seriamente los principios del ción entre las entidades de desarrollo, orientadas por el MID. Para que el material resulte más accesible país interesado. Si bien estos cuatro principios no (los estudios completos tienen una extensión eran nuevos, el Banco Mundial los reunió en un superior a las 70 páginas), el DEO ha resumido marco unificado y los promovió enérgicamente en cada estudio en unas 15 páginas y ha compilado todo el mundo, lo que constituyó una innovación los seis resúmenes en este volumen, que tiene por importante y, más aún, sin precedentes. objeto complementar la síntesis principal de la evaluación del MID, Toward Country-Led A fines de 1999, el Comité sobre la Eficacia en Development: A Multi-Partner Evaluation of the Términos de Desarrollo, del Directorio del Comprehensive Development Framework (Desarrollo 2 dirigido por los propios países: Evaluación Conjunta determinar los cambios en los comportamientos, los del Marco Integral de Desarrollo). Este volumen se procesos y los costos de transacción, así como para puede utilizar también por sí solo, para enriquecer identificar los problemas incipientes y los riesgos. el intercambio de ideas sobre la asistencia para el En cinco de los seis países estudiados se llevaron a desarrollo en algún estudio sobre un país en parti- cabo encuestas sobre las relaciones entre el cular o para comparar experiencias de distintos gobierno y los donantes, haciendo hincapié en el países. La síntesis de la evaluación del MID y costo de las actividades de ayuda. En cada país se los estudios completos sobre los países se escogió un reducido número de asesores, elegidos pueden hallar en el sitio web del DEO, entre los diferentes grupos de interesados, y se les www.worldbank.org/evaluation/cdf. pidió que actuaran como grupo de referencia nacio- nal. Su labor consistía en guiar el proceso de eva- luación y dar su parecer acerca de las decisiones Elección de los estudios sobre diseño y las primeras conclusiones. Cada misión concluyó con un seminario, organizado para sobre países ofrecer a los interesados de cada país la oportunidad de formular comentarios sobre las conclusiones Puesto que el principal objetivo de la evaluación antes de someter el borrador a la consideración de consistía en observar qué había sucedido desde un público internacional. Para más detalles sobre la la puesta en marcha del MID, se dio prioridad a selección de los países y la metodología, véase el los países interesados donde la ejecución del anexo al presente volumen. MID a título experimental se encontraba más avanzada (teniendo en cuenta que estos países ofrecerían mayores posibilidades de extraer Principales enseñanzas enseñanzas). También se dio importancia al equilibrio regional. Entre las naciones no inclui- extraídas de los estudios das en la prueba piloto del MID se eligió como sobre países instrumento de control a Burkina Faso. Las pruebas surgidas de los estudios indican que se han verificado progresos en la aplicación de Metodología de los los principios del MID, especialmente donde estudios sobre países uno o más principios se han aplicado a lo largo de varios años. Diversos equipos interdisciplinarios de evaluadores internacionales y nacionales pasaron varias sema- Sin embargo, estos cambios positivos son también nas en cada país. Se utilizaron distintos métodos desparejos y frágiles, lo que no es de sorprender, ya para recopilar datos, como exámenes de publicacio- que el proceso de transformación es reciente y la nes, reuniones de grupos de interés, entrevistas aplicación de los principios requiere que tanto los estructuradas y visitas a regiones y distritos. Cada donantes como los países receptores modifiquen equipo examinó el grado de aplicación de los prin- comportamientos y prácticas institucionales muy cipios del MID (y otros similares), los factores que arraigadas, tarea que no es ni fácil ni rápida. En la habían facilitado o entorpecido los progresos, y los evaluación se llegó a la conclusión de que, para que efectos sobre los comportamientos y resultados. Los el MID pueda subsanar la ineficiencia con que se equipos recurrieron a las pruebas existentes para presta actualmente la ayuda, se necesitan un cons- tante liderazgo político y la firme voluntad de Cuando sea necesario, dar prioridad a una 3 todos los participantes en las actividades de desa- reforma profunda del sector público, para rrollo. Según los resultados comunes arrojados por crear las condiciones que permitan hacer los estudios, hay diversas áreas en las que se impo- realidad los principios del MID. nen cambios de inmediato. El gobierno debe tomar la iniciativa de velar A pesar de algunas mejoras relacionadas, en par- por la amplitud y transparencia de las consul- ticular, con la armonización estratégica, los tas que los donantes llevan a cabo con los donantes tienen todavía un amplio margen para grupos de interesados en los distintos países, sintonizar sus políticas, procedimientos y prácti- para que no se realicen de manera selectiva o cas y las de los gobiernos con los que colaboran. tendenciosa. En última instancia, lo que también se necesita para superar la fragmentación observada en la Si la armonización implica la adopción de los actualidad es un fuerte liderazgo nacional. procedimientos del país receptor, dichos pro- cedimientos deben ser atinados y compatibles Los donantes deben estar dispuestos a modificar con las prácticas internacionales recomendadas. sus propios procedimientos internos y su cultura para aceptar mejor y fomentar el liderazgo de los Si los donantes prevén prestar apoyo para países. Los siguientes son algunos de los cambios fines presupuestarios, lo que implicará la que deben llevar a la práctica: reducción de los costos de transacción de la Aumentar la responsabilidad y las atribuciones prestación de la ayuda, los sistemas de gestión de las oficinas en los países. financiera de los países receptores deben estar bien concebidos. Promover la reforma institucional para que todos pasen de una cultura de los desembolsos a una cultura del aprendizaje y los resultados. Principios del MID; definiciones Aplicar nuevos sistemas de incentivos para recompensar el logro de resultados en lugar Las siguientes definiciones se han extraído del dis- de la capacidad de gastar el dinero. curso pronunciado por el presidente Wolfensohn el Contraer compromisos a más largo plazo y 19 de enero de 1999, en el que anunció la creación aumentar la previsibilidad y confiabilidad del del MID, y de documentos publicados posterior- financiamiento de los donantes. mente por la Secretaría del MID1. Por razones de espacio, las definiciones no se reiterarán en el resu- También es crucial que, a su vez, los países men del estudio de cada país, sino que se consignan receptores adopten medidas como las siguientes: a continuación como referencia. Asignar la responsabilidad de la gestión de la Marco de desarrollo holístico a largo plazo ayuda a altos funcionarios de gobierno y 1. Formulación de una declaración de princi- dotarlos de las atribuciones y los recursos pios que comprenda un período de 15 a 20 necesarios para tener autoridad sobre los años e incluya objetivos de desarrollo sus- diversos ministerios de operaciones. ceptibles de seguimiento y al mismo tiempo: 4 a. Tome en cuenta las aspiraciones b. Preparación de estudios de análisis y generales de la población. diagnóstico. b. Tenga como objetivo primordial la c. Coordinación de la ayuda externa reducción duradera de la pobreza y --incluidos préstamos, donaciones, cuyas metas secundarias sean compa- estudios de análisis y diagnóstico y acti- tibles con los objetivos de desarrollo vidades de fortalecimiento de la capaci- del milenio (ODM). dad-- con la estrategia de desarrollo del país y la ventaja comparativa de los 2. Formulación de una estrategia coherente a donantes. mediano plazo (tres a cinco años), que per- d. Armonización de los procedimientos mita avanzar hacia los objetivos previstos y y las prácticas de los organismos de aborde de manera específica la necesidad de: desarrollo. a. Hallar un equilibrio entre las cuestio- e. Coordinación de las actividades de nes macroeconómicas y financieras, los asociados nacionales (sociedad por un lado, y los problemas estructu- civil, sector privado, gobiernos loca- rales y sociales, por el otro. les) con la estrategia de desarrollo del b. Establecer prioridades, en vista de las país. limitaciones impuestas por la insufi- 2. Las relaciones entre el gobierno, los orga- ciencia de capacidad y presupuesto, y nismos de desarrollo y otros interesados adoptar medidas concretas, con plazos deben estar caracterizadas por: específicos, procediendo en forma gra- a. La confianza mutua, las consultas y la dual y por etapas. transparencia. b. La rendición recíproca de cuentas y el Identificación de los países con las iniciativas examen del desempeño de los asociados. 1. Los objetivos y la estrategia de desarrollo c. El apoyo, impulsado por la demanda, deben ser establecidos y formulados por el al fortalecimiento de la capacidad país y no por los donantes. de gestión y coordinación de los 2. Debe existir una participación amplia y gobiernos. periódica de los interesados, impulsada por el gobierno, que incluya a la sociedad civil, el Orientación hacia los resultados sector privado, los gobiernos locales y el 1. Se deben diseñar programas, con objeti- poder legislativo, además del firme apoyo vos susceptibles de evaluación, que contri- público de los principales dirigentes políti- buyan al logro de los objetivos del marco cos, la convicción intelectual de las autori- de desarrollo, así como elaborar indicado- dades clave y unos fuertes vínculos con las res intermedios del avance hacia estos instituciones. objetivos. 2. Es preciso efectuar el seguimiento de los Relaciones de colaboración dirigidas progresos, informar periódicamente sobre por los propios países ellos y rendir cuentas de los resultados y 1. Los gobiernos deben dirigir y coordinar las objetivos, no simplemente de las contribu- actividades de los asociados en el desarrollo ciones. y los recursos de ayuda; para ello, asumirán 3. Se debe crear capacidad para la genera- las siguientes tareas: ción, seguimiento y utilización de la infor- a. Organización de grupos consultivos, mación sobre los resultados, a fin de mesas redondas sobre ayuda y otros mejorar la consecución de los objetivos y mecanismos de coordinación. la rendición de cuentas. Banco Mundial C A P Í T U L O D O S Bolivia 7 Metodología internacionales tuvieron altibajos, en los últimos años la planificación y la gestión del apoyo inter- nacional han ido adecuándose, en líneas generales, El equipo a cargo del estudio sobre Bolivia estuvo a los principios del MID; entre 1997 y 1999 Bolivia dirigido por Nils Boesen, consultor de Process & elaboró un marco para la asistencia que se ade- Change Consultancy, y contó con la participación lantó, en gran medida, a los principios del MID. La de Laura Kullenberg, del Departamento de ayuda internacional cumple un papel de extraordi- Evaluación de Operaciones del Banco Mundial, y naria importancia en Bolivia: la mitad de la inver- José Antonio Peres y Juan Carlos Requena, con- sión pública del país se financia mediante ayuda. sultores nacionales. El estudio se inició en octubre de 2001 con una misión preparatoria en Bolivia, seguida de trabajos Características sobre el terreno desde el 21 de enero hasta el 11 de singulares del país febrero de 2002, que permitieron recopilar la mayor parte de los datos para la evaluación. El equipo reci- Veinte años de democracia y 16 años de reformas bió el aporte de un grupo de referencia nacional estructurales han transformado a Bolivia de un país que orientó la evaluación y prestó asesoramiento inestable, con una fuerte presencia militar, en una durante la etapa final de redacción del informe. nación con una economía de libre mercado e indi- Para extraer sus conclusiones, los autores recurrie- cadores sociales más favorables. La evolución de las ron a distintas fuentes de información: entrevistas reformas bolivianas resulta especialmente notable con dirigentes y funcionarios del gobierno, organis- cuando se considera el punto de partida en mos donantes y organizaciones no gubernamentales 1984­85: un déficit presupuestario que ascendía a (ONG); informes y otros documentos pertinentes, un cuarto del producto interno bruto (PIB), una y resultados de encuestas realizadas entre personas tasa de inflación del 23,4% y una crisis de balanza que trabajan para el desarrollo en el país. El equipo de pagos que impedía al país cumplir sus obligacio- mantuvo varias conversaciones con grupos de inte- nes internacionales. rés y sus conclusiones se presentaron en un taller una vez terminado el trabajo de campo. En 1985, bajo un nuevo gobierno encabezado por el presidente Víctor Paz Estenssoro, Bolivia inició una serie de reformas económicas inspiradas en BoliviayelMID:¿Unvaso principios de economía de mercado que dieron impulso al sector privado. Se dispuso la libertad de mediollenoomediovacío? precios, tanto para los sueldos como para las tasas de interés, y el comercio exterior experimentó una Si bien en el decenio de 1990 las relaciones entre mayor apertura, respaldada por la unificación del el gobierno boliviano y los organismos de ayuda tipo de cambio oficial. Un seguimiento más 8 estricto de las finanzas públicas permitió controlar Además, en 1994 se promulgó la Ley de participa- el gasto financiado mediante déficit. Como resul- ción popular (LPP), que tuvo por objeto compen- tado, el déficit fiscal del sector público descendió al sar la arraigada tendencia boliviana a privilegiar a 2,7% del PIB en 1986 y para 1987 la tasa de creci- las zonas urbanas; de acuerdo con el modelo que miento económico había dejado de ser negativa databa de la época colonial, la mayor parte de los para pasar al 2,5%. La inflación se había reducido fondos públicos se distribuía entre las capitales de más de la mitad. los departamentos (como se denominan en Bolivia las subdivisiones regionales). Junto con la Ley de Las reformas sociales comenzaron seriamente a descentralización administrativa de 1995, la LPP principios de los años noventa, cuando el gobierno sentó bases más equitativas para la distribución y la propuso la Estrategia Social Boliviana, cuyo eje gestión de los ingresos fiscales. principal fue un programa integral de reducción de la pobreza. No sólo se aumentó el gasto público en La reforma abarcó también a las instituciones boli- salud, educación y saneamiento, sino que también vianas. Se otorgó al Banco Central la facultad de se adoptaron medidas económicas destinadas a supervisar a los bancos y otras entidades financieras aumentar la productividad y los ingresos de los sec- (como fondos de pensiones, sociedades de valores y tores más pobres del país. compañías de seguros) y controlar los monopolios. Recuadro 2.1. Síntesis de datos sobre Bolivia POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL Países de América ingreso Latina y mediano Diamante de indicadores Bolivia el Caribe bajo del desarrollo 2001 Población, mediados de año (millones) 8,5 524 2.164 Esperanza de vida INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 950 3.560 1.240 INB (método del Atlas del Banco Mundial, 8,1 1.862 2.677 miles de millones de US$) Tasa INB per bruta de cápita matricu- lación en Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995­01) la escuela primaria Pobreza (porcentaje de la población por debajo 60 ­ ­ Acceso a fuentes de agua mejoradas de la línea nacional de pobreza) Población urbana (porcentaje del total de población) 64 76 46 Bolivia Grupo de países de ingreso Esperanza de vida al nacer (años) 63 70 69 mediano bajo Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 61 29 33 Malnutrición infantil (porcentaje de niños 7 9 11 menores de cinco años) Acceso a fuentes de agua mejoradas 75 85 80 (porcentaje de la población) Analfabetismo (porcentaje de la población mayor de 15 años) 14 11 15 Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 98 130 107 (porcentaje de la población en edad escolar) Varones 99 131 107 Niñas 96 128 107 Función de la ayuda internacional regionales e indígenas--, no han conseguido llenar 9 La ayuda internacional ha desempeñado un aún ese vacío. papel de extraordinaria importancia en las refor- mas estructurales de Bolivia. Como promedio, En el campo sanitario, aunque los servicios presta- entre 1990 y 2001 la ayuda superó ligeramente dos por el sistema boliviano de seguro básico de el 9% del PIB. salud han mejorado (por ejemplo, en la esfera de la atención de la salud materna e infantil), la escasez de personal menoscaba la calidad de la atención en Problemas pertinaces las zonas rurales. En el sector de la educación, A pesar del notable progreso de Bolivia, todavía donde la tasa de analfabetismo disminuyó del 20% subsisten problemas en tres frentes: el económico, en 1992 al 15% en 1999, según varios parámetros el social y el institucional. El crecimiento econó- la calidad general de la enseñanza continúa siendo mico ha sido moderado: un promedio de 3,1% bastante pobre. Por ejemplo, a los estudiantes les entre 1986 y 2001. Considerando las cifras por lleva siete años, como promedio, terminar quinto habitante, este crecimiento no ha logrado hacer grado, y menos de un tercio de los estudiantes de mella en el nivel de pobreza: a fines de los años las zonas rurales termina el octavo grado. noventa, Bolivia seguía siendo uno de los países más pobres de América, con una incidencia de la El fortalecimiento de la capacidad institucional pobreza del 63%, superada sólo por Honduras. En está limitado por la considerable diferencia entre la las zonas rurales, el 82% de la población estaba forma en que las leyes y los reglamentos definen sumida en la pobreza. oficialmente las actividades, y la forma en que las instituciones públicas funcionan en la práctica. El Las personas entrevistadas en Bolivia para esta amiguismo es moneda corriente; la fragmentación evaluación señalan que en el país existe una crisis del sistema político produce gobiernos de coalición de representación política; un importante sector de en los cuales los partidos forjan acuerdos para la población sufre exclusión política y marginación compartir los beneficios del Estado. En Bolivia se económica. Los más afectados son los indígenas, observa una preocupación generalizada ante la que componen casi el 60% de la población y están corrupción, entendida como el uso indebido del asentados en zonas rurales, donde el nivel de poder público en beneficio privado. A decir pobreza llega al 82%. La incidencia de la pobreza y verdad, el país obtuvo un puntaje de 2,2 en una la exclusión política constituyen una combinación escala del 10 (muy honesto) al 0 (muy corrupto) explosiva: en los últimos años, la ausencia de un en el índice de percepción de la corrupción elabo- diálogo legítimo o de puntos de convergencia rado por Transparencia Internacional. Este puntaje desencadenó manifestaciones y violentos enfrenta- evidencia las percepciones de empresarios, acadé- mientos en las calles. En 1985, con la adopción de micos y analistas de riesgo sobre el grado de corrup- los principios de la economía de mercado, organi- ción reinante entre los funcionarios públicos y zaciones "funcionales" tradicionales, como la políticos bolivianos. Central Obrera Boliviana (COB), y entidades afi- liadas, como la Federación Sindical de Con este trasfondo de disparidad en los indicado- Trabajadores Mineros de Bolivia, perdieron gran res se están llevando a la práctica los principios del parte de su representatividad y su capacidad de MID en Bolivia: por un lado, verdaderos progresos actuar como conducto para el diálogo con el sis- económicos, sociales e institucionales; por el otro, tema político. Si bien han surgido otros sistemas de grave tensión y conflictos. Se trata, entonces, de representación --por ejemplo, las organizaciones una situación compleja, que determina la forma en 10 que se aplican los principios del MID en el país y terreno para el MID, las semillas sembradas a fines que esos mismos principios contribuyen a plasmar. de los años noventa no prosperaron: el optimismo y la confianza generados por el diálogo nacional y Estructura del capítulo la colaboración entre los donantes y el gobierno En las cuatro secciones siguientes se examina el fue desvaneciéndose a medida que los principales avance de Bolivia respecto de cada principio del promotores de la reforma iban perdiendo influen- MID: marco de desarrollo holístico a largo plazo; cia y se comprobaba que el pertinaz sistema clien- identificación del país con las iniciativas; relacio- telista y, según algunos observadores, la corrupción nes de colaboración dirigidas por el propio país, y generalizada no habían desaparecido. orientación hacia los resultados (véase la descrip- ción de los principios del MID en la Introducción Logros obtenidos de este volumen). El examen de cada principio se Actualmente existe una nueva iniciativa del divide en dos partes: logros obtenidos y dificultades gobierno y los donantes que ha proporcionado una por superar. estructura compatible con la implementación de los cuatro principios del MID: la estrategia boli- viana de reducción de la pobreza (EBRP) Marco de desarrollo holístico a largo plazo La preparación de un plan nacional de lucha contra la pobreza es condición para acceder a la iniciativa de reducción de la deuda puesta en En gran medida, Bolivia había sido pionera en la marcha por el Fondo Monetario Internacional aplicación de principios similares a los del MID (FMI) y el Banco Mundial, a la que se acogió antes de que el Banco Mundial los sistematizara en Bolivia. (Puesto que Bolivia recibe su importante 1999. El terreno fue preparado por el gobierno que volumen de ayuda tanto en concepto de donación asumió el poder en 1997, que convocó a un diálogo como de préstamo, las obligaciones de balanza de nacional con el objeto de explicar su programa de pagos del país siguen siendo motivo de preocupa- reformas, basado en la oportunidad, la institucio- nalidad, la equidad y la dignidad, y de obtener ción). El programa, segunda etapa de la Iniciativa apoyo para el programa. Las autoridades también se para la reducción de la deuda de los países pobres pusieron en contacto con la comunidad interna- muy endeudados (PPME), ofrece a los países en cional de donantes e invitaron a los organismos a desarrollo que soportan una fuerte carga de la compatibilizar la ayuda con la concepción política deuda la posibilidad de reestructurar su deuda si se del gobierno. comprometen a destinar el consiguiente ahorro presupuestario a actividades de reducción de la A comienzos de 1999, la colaboración entre los pobreza. Mediante esta segunda etapa de la donantes y el gobierno quedó plasmada en el Iniciativa se alivia anualmente la deuda de Bolivia Nuevo Marco de Relacionamiento, un marco inte- en US$100 millones. gral de desarrollo concebido por Bolivia. En vista de esta ventaja, resultó lógico que Bolivia estuviera Formulado a través de un proceso de diálogo entre los primeros países escogidos para la aplica- nacional con los participantes, que representan ción del MID a título experimental2. a las municipalidades del país (subdivisiones que incluyen tanto áreas rurales como urbanas), el Aun cuando el Nuevo Marco de Relacionamiento objetivo fundamental de la EBRP consiste en para la ayuda internacional había preparado el reducir la pobreza por medio de políticas econó- micas y sociales orientadas a cuatro fines Se disuade a las municipalidades de solicitar 11 interrelacionados: fondos adicionales a algún "padrino", sea nacio- nal o internacional; deben ajustarse a las trans- Aumento del empleo y las oportunidades de obtener ferencias que reciben de la EBRP. ingresos, a través de actividades de apoyo a la capacidad productiva. El presupuesto de Bolivia correspondiente a 2002 se hizo eco de las prioridades definidas en la EBRP, Incremento de la capacidad, objetivo que procura y los gastos presupuestados en el marco de la estra- lograrse mejorando la educación primaria, la tegia aumentaron del 21% del PIB en 2001 a casi atención preventiva de la salud y la vivienda. el 24% en 2002. Entre 2001 y 2006 serán necesa- rios US$7.300 millones para implementar la Aumento de la seguridad de grupos de bajos EBRP, suma que, según se prevé, provendrá de ingresos, incluidos los ancianos y los niños. acuerdos con entidades de ayuda internacionales. Mayor integración social y participación de En Bolivia se han puesto en marcha otras iniciati- grupos marginados. vas encaminadas a realizar amplias reformas, por ejemplo, programas que abordan cuestiones rela- La EBRP comprende una serie de indicadores ela- cionadas con la educación, el sistema jurídico y la borados para medir los resultados, comenzando por propiedad de la tierra. Todos ellos afectan fuertes metas a tres años. Además, sus objetivos a largo intereses nacionales o locales y, por lo tanto, gene- plazo coinciden con los objetivos de desarrollo del ran acalorados debates e incluso conflictos. milenio (ODM), que gozan del respaldo de la comunidad internacional y cuyos resultados son Dificultades por superar susceptibles de medición. Es indudable que Bolivia ha desarrollado una gran capacidad de formular estrategias integrales a largo La EBRP actúa como mecanismo de transmisión plazo y de persuadir a entidades internacionales de fondos de la segunda etapa de la Iniciativa para para que las respalden. Lo que no ha desarrollado los PPME. La asignación de fondos presenta varias en la misma medida es su capacidad de llevarlas a características novedosas, detalladas en la Ley del la práctica. El vínculo entre planificación y ejecu- Diálogo Nacional; promulgada para asegurar la ción suele ser endeble por diversos motivos, varios continuidad del proceso de diálogo, esta ley exige de los cuales se relacionan con el proceso del pre- la actualización de la EBRP cada tres años. Las supuesto nacional. Por ejemplo, en ocasiones los siguientes son algunas de sus disposiciones: fondos presupuestados se retienen debido a la exis- tencia de problemas económicos de mayor magni- Se establece un considerable aumento de los tud o a la laxitud de la disciplina presupuestaria del recursos encauzados directamente hacia los organismo pertinente. Además, la contabilidad gobiernos locales. no suele presentarse en tiempo y forma, no suele ser fidedigna y no se imponen sanciones por Las municipalidades determinan el uso de los incumplimiento. recursos de acuerdo con la demanda local. Otro obstáculo para la implementación de la EBRP Una parte de los fondos se destina a la genera- es el desfase entre el esfuerzo que se espera de los ción local de ingresos gobiernos locales y la capacidad real de las munici- 12 palidades. Si bien se están llevando a cabo algunas Algunos encuestados sostuvieron que la imposi- actividades aisladas de fortalecimiento de la capa- ción de una concepción de país (como la expresada cidad, las municipalidades tienen todavía mucho en la EBRP) acordada, en líneas generales, entre por hacer para estar en condiciones de utilizar con los partidos y la sociedad puede ser incompatible eficiencia los fondos que se les transfieren con- con una característica básica de la democracia forme a las medidas de descentralización. multipartidaria: los grupos con distintos intereses y valores sustentan concepciones y planes diferentes, Por otra parte, los partidos de la oposición, organi- que compiten abiertamente unos con otros. zaciones de la sociedad civil y asociados interna- cionales culpan a la EBRP por no atacar los graves En una democracia, los sucesivos gobiernos tienen problemas estructurales que inciden en la pobreza. el derecho --y hasta el deber-- de plasmar y modi- Mencionan, por ejemplo, la necesidad de ocuparse ficar su propia concepción del país y sus propias de la redistribución de la tierra, la inclusión polí- estrategias y políticas. Quizá la visión consagrada tica de los pueblos indígenas, el problema de los en el MID se puede mantener a largo plazo si se cocaleros y la mayor carga tributaria, todas cuestio- considera como un proceso continuo de construc- nes que, según consideran, deberían figurar entre ción y reconstrucción, y no como una serie de prin- las prioridades de la EBRP, que aspira a mejorar los cipios contenidos en un único documento. servicios de educación, salud y saneamiento. Los críticos también opinan que el crecimiento Identificación del país con económico proyectado en la EBRP, del orden del 5% anual, es poco realista, ya que entre 1986 y las iniciativas 2001 se registró una tasa promedio del 3,1%. Para Los sucesivos gobiernos bolivianos diseñaron y diri- 2002 el crecimiento se estimó en alrededor del 3%, gieron reformas a largo plazo antes de la creación aunque incluso esta cifra parece ahora excesiva- del MID, y muchas de las reformas que cuentan con mente optimista, en vista de las repercusiones de fuerte respaldo en el país han contado con el apoyo los problemas económicos de la vecina Argentina. de los asociados internacionales de Bolivia. En lugar de que sólo el país o bien únicamente los Una última dificultad que se plantea al tratar de donantes se identificaran con las reformas, lo que hacer realidad la concepción integral del desarrollo surgió en muchos casos fue un sentimiento de de Bolivia expresada en la EBRP es la cuestión "identificación compartida" entre ambas partes, fundamental de determinar si en una sociedad junto con responsabilidades recíprocas y la mutua democrática es posible aplicar una estrategia de obligación de rendir cuentas. Esa situación nos desarrollo en forma prolongada y sistemática, enseña que el principio de identificación no debe- tomando en cuenta los cambios de prioridades que ría entenderse como una norma rígida y absoluta se producen cuando los nuevos gobernantes elegi- que preceptúa las funciones que deberían cumplir el dos asumen el poder. Por ejemplo, a pesar de que el gobierno y las entidades internacionales de ayuda, presidente Jorge Quiroga cumplió un papel desta- sino como una relación flexible. cado en la promoción de la EBRP y el MID cuando era vicepresidente, algunos elementos importantes de estos planes quedaron excluidos de su programa Logros obtenidos estratégico para el país cuando asumió la presiden- El diálogo que dio origen a la EBRP se nutrió en cia después de que el presidente renunciara por una base más amplia de la sociedad civil boliviana motivos de salud. que otras estrategias nacionales anteriores. Asimismo, las actividades realizadas como prepara- dían tanto zonas rurales como urbanas y se especi- 13 ción para la EBRP alentaron un mayor diálogo ficó que el 20% de las rentas públicas y los ingresos entre los ministerios públicos. de aduanas se destinaría a las municipalidades, en función del número de habitantes. Si bien no Como se señaló más arriba, otro hecho positivo fueron consultados para la redacción de la LPP, los fue la sanción de la Ley del Diálogo, que sentó organismos donantes han hecho aportes importan- las bases para la continuidad del proceso y tam- tes a la aplicación práctica de la ley: colaboran con bién creó el marco jurídico para un mecanismo el gobierno para efectuar el seguimiento de los pro- de vigilancia social por parte de organizaciones gresos y financian tanto la asistencia técnica como de la sociedad civil, impulsado por la Iglesia el diálogo permanente sobre políticas. También en Católica. No obstante, a modo de advertencia, este caso, afirman los entrevistados, existe un sen- el equipo encargado de la evaluación planteó la timiento de identificación compartida entre el siguiente pregunta respecto de este proceso com- gobierno y los donantes. plementario de la vigilancia ejercida por la democracia representativa: ¿desembocarán las Asimismo, el gobierno parece haber comenzado deficiencias observadas en el sistema político en a asumir como propio el objetivo, largamente la creación de otros mecanismos paralelos simi- acariciado por los donantes, de aumentar el pro- lares, antes que en cambios que permitirían al fesionalismo de los funcionarios públicos. sistema democrático funcionar con más eficacia? Anteriormente, el avance en esta esfera había sido lento y sólo en algunos organismos norma- Otra cuestión que guarda relación con la ante- tivos como el Banco Central y la Aduana rior es el sesgo tecnocrático que suelen adoptar Nacional se observaban mayor profesionalismo las actividades de reforma del Estado (y también y menor grado de politización (Recuadro 2.2), los organismos internacionales) para proteger por lo general como resultado de exigencias vin- del sistema político a determinadas áreas de la culadas a la ayuda. No es de sorprender que la administración pública. Se presentan aquí facto- falta de progresos obedezca, en gran parte, a la res antagónicos: a menos que se tome una pos- resistencia de entidades políticas y económicas tura tecnocrática, puede resultar difícil impedir que tienen fuertes intereses creados. que el sistema de administración pública infor- mal, con su amiguismo generalizado, se apropie No obstante, durante los 12 meses del gobierno del de las reformas y las utilice en forma indebida. presidente Jorge Quiroga (2001­02) se imple- Sin embargo, un diálogo sobre desarrollo desco- mentó un Programa de Reforma Institucional, que nectado de una parte importante de la realidad comprendió: boliviana corre el riesgo de transformarse en un discurso tecnocrático ajeno a la situación La creación de la Superintendencia del Servicio del país. Civil. Los esfuerzos de descentralización emprendidos por La obligación de los funcionarios públicos de el gobierno pueden observarse desde una perspec- presentar su declaración de bienes tiva que incluya el principio de identificación con las iniciativas: como se señaló anteriormente, el La reducción del número de empleados en la proceso de descentralización se inició en 1994 con nómina de la administración pública. la Ley de Participación Popular (LPP), mediante la cual se crearon "municipalidades" que compren- Aumento de salarios. 14 Recuadro 2.2. Reforma de la Aduana Nacional: El gobierno adopta decisiones drásticas, con ayuda de acuerdos internacionales Hasta que se pusieron en marcha las reformas de fines de los años noventa, un hecho sorprendente daba la pauta del nivel de corrupción de la Aduana Nacional boliviana: aun cuando buena parte de su personal no recibía sueldo, un puesto allí era muy codiciado. Si bien varias administraciones habían tratado de reformar y modernizar la institución, las presiones de sus propios partidos políticos impidieron la adopción de las drásticas decisiones necesarias para una reestructuración eficaz. Finalmente, el interés del gobierno en acceder a los recursos del Fondo Monetario Internacional (FMI) aceleró la resolución del tema. La reforma de la Aduana Nacional estaba entre las condiciones exigidas. En 1998, las autoridades solicitaron al FMI asistencia técnica para llevar a cabo un estudio destinado a establecer las medidas necesarias para ejecutar la reforma. Tras un prolongado debate político, se redactó y promulgó la ley pertinente. Uno de los principales elementos de la ley consistió en asignar la facultad para contratar personal a una firma elegida por concurso y dejar a la Aduana al margen de ese proceso. Esta reforma ha dado buenos resultados. Los problemas que enfrenta actualmente la insti- tución se relacionan con inquietudes que hacen a su función específica, por ejemplo, idear métodos para reducir el contrabando. Obligación de los empleados de volver a con- sobre "la lucha contra la pobreza", en torno al cual cursar por sus cargos. suelen girar los organismos internacionales de ayuda y sus planes, procedimientos y procesos. El Ampliación de las actividades de reforma a segundo es un diálogo más general, basado en cues- otros organismos normativos, por ejemplo, el tiones estructurales; cuenta con la mediación de la Ministerio de Agricultura. Iglesia Católica, la Defensoría del Pueblo --creada recientemente-- y la Asamblea Permanente de El Programa de Reforma Institucional goza del Derechos Humanos. Es este último diálogo el que fuerte apoyo de las entidades de asistencia interna- se expresa en conflictos sociales, incluidos los vio- cionales, incluido el Banco Mundial. lentos enfrentamientos callejeros de los últimos años. Los dos diálogos tienen programas y priorida- Dificultades por superar des diferentes; la gran dificultad estriba en tender Si bien la mayoría de los entrevistados para la eva- un puente entre ambos. luación del MID subrayan que el diálogo que cul- minó en la EBRP fue más amplio que el entablado El proceso participatorio de la EBRP no forjó el para trazar estrategias nacionales anteriores, consi- tipo de acuerdo de estabilización social que podría deran que el apoyo político y social recibido por la haber cumplido esa función de nexo. En realidad, EBRP fue inferior al que esperaban. según señalan los entrevistados, el proceso tuvo varias repercusiones negativas. Por ejemplo, al Una posible explicación, ya mencionada breve- generar expectativas generalizadas --que demora- mente, es que en Bolivia se llevan adelante dos ron en cumplirse-- el Diálogo Nacional no hizo tipos de diálogo nacional. El primero es el diálogo más que profundizar el escepticismo y provocar la pérdida de credibilidad del gobierno. La primera ción de las actividades del gobierno y los donan- 15 etapa del diálogo tuvo que suspenderse en abril de tes, y el cambio gradual, por parte de los orga- 2000, cuando las autoridades declararon estado de nismos internacionales, de los proyectos tradi- sitio para reprimir las protestas sociales. cionales, independientes, aislados e impulsados por los donantes, hacia enfoques sectoriales más La experiencia boliviana confirma que, en amplios que respalden objetivos nacionales. última instancia, el éxito de las medidas de reforma depende de un apoyo sólido y constante Una medida importante hacia la dirección guber- y de una ejecución eficaz. Puesto que no existe namental de las actividades de ayuda se adoptó en un camino establecido para llevar adelante el la reunión del Grupo Consultivo celebrada en proceso de reformas o para definir el papel 1999, donde se creó un grupo de gestión de la exacto de los organismos internacionales, cada ayuda, que asignó sendos representantes del iniciativa de reforma debe tener un diseño gobierno y los donantes a cada grupo de trabajo del minucioso y estratégico, que sea una combina- Grupo Consultivo (los grupos de trabajo se ocupa- ción compleja y sutil de liderazgo del gobierno y ban de los cuatro pilares del Plan de Acción los donantes, por un lado, y de participación elaborado por las autoridades para 1997­02: opor- amplia, cuando corresponda, por el otro, seguida tunidad, equidad, institucionalidad y dignidad). de una hábil "venta" de la visión global. Las relaciones permanentes entabladas de este modo sentaron las bases para la planificación de la Las personas entrevistadas para la evaluación EBRP. También han contribuido a mejorar las rela- mencionaron la necesidad de que los organismos ciones de colaboración el criterio de priorizar los internacionales de ayuda comprendieran mejor programas adoptados por los donantes y el uso de los procesos políticos y la función de las institu- métodos de financiamiento conjunto, como el de ciones para poder transformarse en un agente un fondo común o "cesta" de recursos. Bolivia ha verdaderamente efectivo en ese proceso, que, a demostrado bastante flexibilidad en la concerta- lo largo del tiempo, habrá ganado la confianza de todos mediante los esfuerzos compartidos del ción de estos acuerdos, que compatibilizan las exi- gobierno, los organismos internacionales y otros gencias de los distintos organismos donantes. Por interesados. ejemplo, en ocasiones varios donantes financian un programa por medio de un solo conducto o donante, mientras que los donantes con requisitos Relaciones de colaboración más estrictos suministran apoyo directo, todo ello dentro del mismo programa y con mecanismos de dirigidas por el propio país seguimiento compartidos (Recuadro 2.3). La relación entre Bolivia y sus asociados interna- El mismo tipo de coordinación entre los donantes cionales ha mejorado considerablemente en los también permite usar en forma imaginativa las últimos 10 años, señala el equipo a cargo de la ventajas competitivas de las diferentes entidades evaluación. Ello obedece, en parte, a una mayor donantes, por ejemplo, utilizando los servicios de participación de las autoridades públicas en las organismos expeditivos, con poder de decisión reuniones del Grupo Consultivo entre los donan- local, para proveer asistencia técnica a corto plazo, tes y el gobierno (que se vio facilitada con el tras- y recurriendo a los organismos con procedimientos lado de las reuniones de París a La Paz en 2001); más rígidos (que requieren la aprobación de la sede el Nuevo Marco de Relacionamiento (precursor y demoran más) en una etapa posterior de los del MID), que contribuyó a una mejor coordina- proyectos. 16 Recuadro 2.3. Enseñanzas sobre financiamiento conjunto extraídas por la Defensoría del Pueblo: Lleva tiempo y dinero recoger los beneficios La Defensoría del Pueblo fue creada por ley en 1997 para poner en marcha un sistema destinado a abordar las reclamaciones de la ciudadanía vinculadas a problemas con el Estado y a proporcionar servicios tales como educación sobre solución de conflictos a través de la mediación y la formación de consenso. Puesto que muchos organismos de ayuda quisieron prestar apoyo a la Defensoría del Pueblo, se suscitaron prolongadas conversaciones sobre el financiamiento. En un principio, cada organismo quería decidir por sí mismo de qué manera y dónde proporcionar asistencia, aplicando los criterios tradicionales. Posteriormente, a raíz de la sugerencia del representante de uno de los organismos, los donantes convinieron en mancomu- nar sus recursos, lo cual permitiría adoptar un enfoque más amplio, que comprendería la coordinación de indicadores de desempeño y un mecanismo de seguimiento. Si bien llevó un año debatir los procedimientos para los desembolsos y lograr que la sede de cada organismo aprobara el financiamiento conjunto, finalmente siete donantes bilaterales y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo llegaron a un acuerdo sobre el concepto. A pesar del tiempo transcurrido para decidir el mecanismo de financiamiento y de los elevados costos de transacción iniciales, tanto los organismos donantes como la propia Defensoría del Pueblo afirman que los beneficios obtenidos gracias al enfoque integral a largo plazo y la simplificación de los procedimientos para los desembolsos valieron la pena. Las relaciones de colaboración de esta naturaleza, Dificultades por superar entre organismos donantes y entre un gobierno y A pesar de los progresos observados en las rela- los organismos, requieren un considerable nivel de ciones de colaboración entre el gobierno y los confianza. En Bolivia, esta confianza parece tener donantes, la cooperación todavía se lleva a cabo los altibajos de una montaña rusa: elevada a de manera dispersa y fragmentada. El gobierno mediados de los años noventa, se vio debilitada en aún debe destinar tiempo y recursos administra- 1998 con un cambio de gobierno que, según la opi- tivos a más de 850 programas o grandes proyec- nión general, fue acompañado de un fuerte tos financiados por organismos internacionales. aumento de la corrupción. Durante la presidencia de Quiroga, la confianza aumentó. Ahora, en Muchos de esos programas serán "redistribuidos" 2003, el gobierno del presidente Gonzalo Sánchez en el marco de la EBRP, es decir, pasarán de de Lozada tiene la tarea de fortalecer la confianza áreas de bajo grado de prioridad que, según se en su administración, como ocurre con cada nuevo considera actualmente, disponen de financia- gobierno. miento excesivo, a otras áreas de la EBRP de alta prioridad. Los observadores opinan que esa Lo que resulta evidente a largo plazo, sin embargo, redistribución constituirá una prueba de fuego es que, aprovechando los logros obtenidos, el prin- para la voluntad de los organismos donantes de cipio de colaboración del MID tiene grandes posi- adaptarse a las prioridades nacionales; por otra bilidades de aumentar notablemente la eficacia de parte, tendrá lugar bajo un nuevo gobierno que la cooperación entre gobiernos y donantes. está definiendo su posición frente a la EBRP, lo que podría complicar aún más un proceso de por cos del país. Por otra parte, hay muchas unidades 17 sí complejo. paralelas de gestión de proyectos y programas. Si bien en algunos casos su presencia se justifica, en Otro problema que dificulta al país dirigir las rela- general conspiran contra el desarrollo a largo plazo ciones de colaboración es la tendencia de los de instituciones nacionales y locales, al negar a donantes a participar en un nivel de diálogo nacio- éstas la posibilidad de adquirir experiencia en la nal --centrado en la reducción de la pobreza gestión de proyectos. mediante el mejoramiento de servicios como la educación y la atención de la salud-- y a evitar el Las oficinas locales de los organismos internacio- segundo nivel de diálogo, que comprende proble- nales de ayuda presentan marcadas diferencias en mas estructurales más controvertidos, como la pro- cuanto a su autoridad para reasignar la asistencia piedad de la tierra y la exclusión de grupos ya aprobada y administrar los programas: algunas indígenas. Tanto en el gobierno como en los orga- gozan de una autonomía considerable, mientras nismos donantes hay quienes señalan que al que otras están limitadas por una estructura muy ceñirse al primer punto de vista, más limitado, los centralizada (Recuadro 2.4). A los organismos donantes corren peligro de alejarse de la realidad incluidos en esta última categoría les suele resultar política boliviana. Sugieren que quizá sea preciso imposible "armonizar" sus procedimientos para que los donantes amplíen su red de contactos e compatibilizarlos con los del gobierno. (Los incluyan en ella a dirigentes de movimientos socia- donantes están ayudando a las autoridades bolivia- les, legisladores, políticos de partidos opositores y nas a mejorar los procedimientos para que ofrezcan la policía, a fin de formarse una opinión más repre- sustituir los procedimientos de los donantes por sentativa de los problemas que afronta el país en la otros propios dignos de confianza). actualidad. Ocasionalmente se presentan también tensiones Asimismo, mientras numerosos donantes afirman entre los organismos bilaterales y multilaterales; estar dispuestos a adaptarse a las prioridades nacio- muchas pueden atribuirse a la función dominante nales, durante sus visitas sobre el terreno el equipo que desempeñan el Banco Mundial y el FMI en el a cargo de la evaluación observó problemas evi- país. En caso de desacuerdo con el Banco o el FMI, dentes de coordinación y sincronización. Además a veces los organismos bilaterales forman un frente de los proyectos aislados que aún imponen algunos común para lograr así mayor influencia. organismos basándose en preconceptos, también hay ejemplos de proyectos del sector vial y de for- Otras tensiones surgen porque los donantes bilate- talecimiento de la capacidad municipal que senci- rales tienen, por lo general, limitada capacidad téc- llamente hacen caso omiso de la política de nica para participar en el diálogo sobre políticas o descentralización de Bolivia. Algunos organismos en los análisis sectoriales. Una posible solución que, en teoría, apoyan las reformas orientadas sería que los donantes bilaterales actuaran con más a la descentralización respaldan esa estrategia selectividad y concentraran sus esfuerzos en aque- retrógrada. llos campos en los que pueden efectuar aportes intelectuales y financieros. De este modo, contri- El equipo de evaluación también halló pruebas de buirían a "descongestionar" aquellos sectores que los organismos internacionales continúan apli- donde las actividades de los donantes suelen con- cando la microgestión a los proyectos: por ejemplo, centrarse. En Bolivia, algunos de estos sectores son contratan a consultores para realizar tareas que la descentralización, la reforma institucional y la bien podrían encomendarse a funcionarios públi- Defensoría del Pueblo. 18 Recuadro 2.4. El Banco Mundial y el "Planeta Bolivia" El ejemplo siguiente ilustra las dificultades con las que los organismos internacionales pueden tropezar en la adaptación de los principios del MID. En 1999, el Banco Mundial decidió llevar a cabo una experiencia piloto y descentralizar sus operaciones en Bolivia, para respaldar mejor a sus asociados y contribuir a las prioridades nacionales. Se designó un director con sede en Bolivia (en lugar de un representante residente); se reorga- nizó la oficina de La Paz tomando en cuenta los cuatro pilares; se nombraron profesionales con la idoneidad necesaria para aumentar los recursos de la oficina y se otorgaron amplias atribuciones a los dirigentes de cada pilar (en lugar de centralizarlas en unidades sectoriales en la ciudad de Washington). Esta organización era tan diferente de los procedimientos del Banco, generalmente caracterizados por la centralización, que internamente el programa se conoció como el "Planeta Bolivia". El personal del Banco llevó adelante, junto con sus pares del Estado, un intenso proceso participatorio enca- minado a determinar la mejor forma de atender las necesidades del país. Así surgió la propuesta de descen- tralizar las funciones directivas para que la oficina de Bolivia pudiera aprobar operaciones en el marco de un programa y un presupuesto de tres años. Si bien el personal del Banco y las autoridades bolivianas se adhi- rieron con entusiasmo a esta propuesta, el Directorio Ejecutivo la rechazó al examinarla en 2001, con el argumento de que una organización semejante implicaría una cesión excesiva de las atribuciones y la facul- tad de aprobación del Banco a los funcionarios destacados sobre el terreno. Posteriormente las operaciones volvieron a centralizarse. Se abrió una oficina subregional en Lima, donde reside actualmente el director a cargo del país. Se redujo la dotación de personal en La Paz y la estructura orgánica basada en "pilares" fue eliminada. Esta nueva centralización provocó una fuerte reacción entre los principales organismos bilaterales de Bolivia, que se quejaron por escrito en 2002 de que el Banco había "socavado el programa piloto (del MID), mien- tras que, por el contrario, varios organismos bilaterales han descentralizado sus operaciones sobre el terreno (La Paz) para prestar su apoyo al MID. Al fin y al cabo, es irónico y contraproducente que el propio Banco haya dejado de contribuir a este requisito clave del MID". Por último, al implementar el principio de que las ción de los procedimientos y la coordinación entre relaciones de colaboración deben ser dirigidas por los donantes). Otra consiste en reconocer que un los propios países, se deben equilibrar los intereses comportamiento atinado, audaz y respetuoso es el de todas las partes, tarea dificultosa por la sencilla mejor camino hacia unas políticas acertadas. razón de que las relaciones de ayuda internacional son, por su propia naturaleza, asimétricas, par- tiendo de la base de que se trata de relaciones entre Orientación hacia los donantes y beneficiarios o entre prestatarios y pres- tamistas. Sin embargo, es posible forjar relaciones resultados asimétricas que resulten productivas y reflejen los principios del MID. Una forma de hacerlo es lograr Los encuestados para la evaluación del MID una cooperación más eficiente entre los donantes y coinciden en que tanto el gobierno como las el gobierno reduciendo los gravosos costos de tran- instituciones internacionales de ayuda ahora se sacción impuestos por los procedimientos de los concentran más en medir los resultados de las acti- donantes (por ejemplo, mejorando la armoniza- vidades de desarrollo. En cuanto al gobierno, tanto las autoridades nacionales como las locales utilizan Como se señaló anteriormente, entre estos se 19 modalidades de gestión orientadas a la obtención cuentan la falta de participación política y el de resultados y vinculan los desembolsos a la con- acceso restringido a la tierra y el empleo. Para com- secución de objetivos. Asimismo, la EBRP incluye prender cabalmente el problema, habría que añadir objetivos concretos susceptibles de medición. De a la EBRP indicadores de la vulnerabilidad y la acuerdo con el Consejo Interinstitucional de exclusión social y política. Seguimiento y Evaluación de Bolivia, se ha com- pletado casi el 90% de las 81 actividades a corto Además, es necesario coordinar las funciones de plazo detalladas en el Plan de Acción de la EBRP vigilancia social de la EBRP definidas en la Ley del para 2001, aunque todavía es demasiado pronto Diálogo con las que se han establecido mediante para evaluar sus repercusiones. otras actividades de participación comunitaria y descentralización. También requieren coordina- En la definición de indicadores intermedios y de ción los diferentes métodos de auditoría, inventa- resultados finales para la EBRP han intervenido rio y contabilidad financiera aplicados en el país, interesados del país, y la Iglesia Católica está que actualmente se superponen y provocan una ayudando a estructurar el mecanismo de vigilan- duplicación de los esfuerzos. cia social autorizado en la Ley del Diálogo como medio de lograr la participación de la sociedad Por otra parte, si bien el gobierno central de civil en el seguimiento de la EBRP. Asimismo, la Bolivia cuenta con el personal especializado Política Nacional de Compensación establece necesario para reunir, elaborar e interpretar metas de reestructuración fiscal y eficiencia datos, no ocurre lo mismo en los gobiernos en las municipalidades, así como incentivos municipales, donde, en todo caso, resulta difícil para motivar a los gobiernos municipales a elaborar indicadores de desempeño. Al mismo alcanzarlas. tiempo, entre los donantes existe una tendencia a elaborar sistemas de seguimiento y evaluación Algunos sectores, como el de la salud, procuran demasiado complejos, lo que menoscaba la efi- obtener resultados concretos desde hace años, ya ciencia de la recopilación, elaboración y devolu- sea por su naturaleza científica o por influencia de ción de datos. Es preciso hallar un equilibrio instituciones como la Organización Mundial de la entre la complejidad de los sistemas y la capaci- Salud. Desde 1982, el gobierno puede contar con dad real. la capacidad analítica de la Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales, entidad que, Aunque sin lugar a dudas Bolivia ha avanzado junto con el Instituto Nacional de Estadísticas, en la aplicación del principio del MID vincu- goza del respeto general por la idoneidad de su per- lado a la obtención de resultados concretos, las sonal especializado en actividades de seguimiento y deficiencias que se observan ponen de relieve análisis. que incentivar a los interesados no siempre con- tribuye a este objetivo. Por ejemplo, las personas entrevistadas que prestaban servicios en organis- Dificultades por superar mos internacionales señalaron su propia "fiebre La importancia que la EBRP atribuye a indicadores de desembolsos" como obstáculo, no sólo para sociales de la pobreza tales como la educación y la avanzar hacia el logro de resultados mensura- salud limita la comprensión de los factores estruc- bles, sino también de otros principios del MID. turales más amplios que determinan la pobreza. Los desembolsos integran la cultura de los orga- 20 nismos, donde el éxito oficial se suele medir por cionales como participantes en la situación boli- la capacidad de gastar las asignaciones presu- viana, que es mucho más amplia de lo que solía puestarias antes que de obtener resultados. ser. Los representantes locales y el personal de las sedes de los organismos deben actuar con La presión para el desembolso de fondos es tam- cautela para evitar caer no sólo en la microges- bién un fuerte incentivo para el gobierno de tión tradicional, sino también en la "macroges- Bolivia. Para el país, el nivel de dependencia de tión", a la que induce la amplitud del tema la ayuda implica que ésta no sólo está vinculada central del MID y la EBRP. al acceso al conocimiento técnico sino también al equilibrio de las cuentas macroeconómicas: Las tareas pendientes tanto para el gobierno un bajo nivel de ejecución reduce el nivel de la como para los donantes son gigantescas. Para actividad económica nacional. Por lo tanto, a Bolivia, la principal consiste en ampliar la iden- fin de reforzar la orientación hacia los resultados tificación nacional con los principios del MID se requerirá un nuevo examen integral de los para abarcar a todas las partes interesadas de la incentivos o, mejor aún, de los desincentivos sociedad y los partidos políticos importantes del presentes en la actual coyuntura boliviana. país, y hacerlo en un clima de malestar social donde, históricamente, grandes grupos han sido excluidos del proceso político. Cuestiones fundamentales Para los organismos internacionales de ayuda, la Según la perspectiva del observador, el progreso de aplicación de los principios del MID en Bolivia ha Bolivia hacia el logro de los principios del MID se llegado a un momento crucial: puesto que ahora los puede considerar como un vaso medio vacío o principios han sido bien internalizados por una medio lleno. Por ejemplo, varias de las recientes masa crítica de representantes locales, para seguir reformas institucionales y macroeconómicas están progresando se necesitarán cambios en las sedes de bien avanzadas, como el Programa de Reforma los organismos y, en algunos casos, la reingeniería Institucional y la Ley Financiera de 2001. No obs- de los métodos de trabajo. tante, respecto de otras reformas iniciadas hace varios años --por ejemplo, la del sector de educa- Pero aun cuando la dificultad de las tareas pen- ción y las encaminadas a la descentralización-- es dientes es intimidante, los resultados obtenidos mucho lo que queda por hacer, lo cual indica, hasta el momento demuestran que el progreso es quizá, falta de capacidad de absorción institucional posible. En vista de la vulnerabilidad de los secto- y política. res desfavorecidos de Bolivia y del propio país, es necesario abordar esas tareas; si bien, efectiva- Otro motivo de inquietud es que, hasta cierto mente, el vaso puede estar medio lleno, debe ofre- punto, el MID coloca a los organismos interna- cer más a los ciudadanos de Bolivia. Curt Carnemark C A P Í T U L O T R E S Burkina Faso 23 Metodología categorías: el gobierno central, los ministerios de áreas técnicas, los donantes, las instituciones loca- les, la sociedad civil y la población en general. El El equipo que tuvo a su cargo el estudio sobre marco de referencia también se usó para analizar Burkina Faso estuvo dirigido por Dominique los principales temas y sectores comprendidos en el Lallement, gerente del Programa de asistencia para estudio, que se agruparon en tres categorías: cues- la gestión del sector de energía (ESMAP). Contó tiones institucionales; sectores sociales, y creci- con la participación de la socióloga Della miento, empleo y generación de ingresos. En total, McMillan, en calidad de consultora; el especialista fueron entrevistadas unas 200 personas (véase la superior en energía Kyran O'Sullivan, del lista que figura en el Anexo 2 del informe sobre el Departamento de Agua y Energía del Banco estudio, "Evaluation of the Comprehensive Mundial; el macroeconomista Patrick Plane, Development Framework: Burkina Faso Case Director del Centro de Estudios para el Desarrollo, Study"). El equipo también realizó un exhaustivo Universidad de Clermont-Ferrand (Francia), en examen de publicaciones especializadas, que carácter de consultor, y el macroeconomista, incluye un análisis de la evaluación, por parte del Kimseyinga Savadogo, ex decano del Departa- gobierno y los donantes, de la experiencia de mento de Economía de la Universidad de Burkina Faso en la formulación de su actual estra- Uagadugú, como consultor. Además, Jean-Pierre tegia de lucha contra la pobreza. Ouedraogo, economista y consultor indepen- diente, organizó conversaciones con grupos de El equipo a cargo del estudio empleó, además, una empresarios y ejecutivos interesados. Begnadeyi encuesta a un grupo representativo de participan- Claude Bationo, consultor de la Agencia tes elegidos al azar en los cuatro distritos de Canadiense para el Desarrollo Internacional Ouhigouya, Kaya, Boromo y Tienkodogo. El crite- rio de selección de los distritos obedeció al deseo (ACDI), aportó un informe sobre el sistema de de representar una variedad de niveles de pobreza seguimiento para el documento de estrategia del y zonas ecológicas. país de lucha contra la pobreza, el Cadre stratégi- que de lutte contre la pauvreté, o CSLP. Ocho gra- duados de la Universidad de Uagadugú, bajo la Burkina Faso: Una historia supervisión de Kimseyinga Savadogo, realizaron una encuesta entre un grupo representativo de de progreso enorgullecedor interesados en el desarrollo, en cuatro provincias.y dificultades gigantescas El equipo realizó trabajos sobre el terreno durante dos visitas al país (en abril y mayo de 2002), para Características singulares del país lo cual utilizó un único marco de referencia en La aplicación de los principios del MID en Burkina entrevistas y en reuniones con grupos de interesa- Faso se produce en un entorno complejo forjado por dos, en este último caso con representantes de seis una larga historia de tradición participatoria y estra- 24 tegias de desarrollo de gran escala, sustentadas en una visión integral con miras al desarrollo y a la consultas populares incluso durante el período colo- lucha contra la pobreza a largo plazo mucho antes nial. Los gobiernos que sucedieron a la independen- del lanzamiento del MID en 1999. Por ejemplo, el cia (el primero de los cuales duró 14 años) se gobierno compartió su visión con los donantes en basaron en las reformas de sus predecesores; la admi- 1995 con ocasión de la reunión del Grupo nistración del segundo gobierno posterior a la inde- Consultivo, formado por representantes del pendencia (1983­87), que pasó a la historia como la gobierno y los donantes. era revolucionaria, registra una innovación que fue precursora del MID y consistió en una concepción Indicadores económicos y sociales de desarrollo integral plasmada en los Planes En el decenio de 1990, y con el apoyo de insti- de desarrollo popular regionales, provinciales y tuciones financieras internacionales, Burkina nacionales. Faso inició una serie de reformas económicas, entre las que se contaron políticas más pruden- No obstante, el legado de la era revolucionaria es tes de control monetario y gestión del presu- dispar. El gobierno había formado comités locales puesto, y la devaluación de la moneda. Las de ciudadanos, cuyo objetivo principal era erradi- reformas dieron sus frutos; con una tasa prome- car la corrupción y su destino secundario, movili- dio de crecimiento del 5% entre 1994 y 1999, la zar el apoyo popular a determinadas estrategias economía de Burkina Faso creció más rápida- nacionales. En algunos casos, estos comités se con- mente que el resto de la región de África al sur virtieron en instrumentos de represión. Hasta el del Sahara, cuya tasa promedio fue del 3%. momento, al gobierno le ha resultado difícil com- prometer a la sociedad civil en un diálogo sobre Sin embargo, a pesar de este éxito generalizado, políticas nacionales e incluso lograr que se com- no todos los indicadores económicos fueron prendan los objetivos de desarrollo del país, como positivos en los años noventa. Entre los hechos los que se reflejan en la estrategia de lucha contra negativos figuraron un 10% de déficit en la la pobreza puesta en marcha en 2000, el Cadre balanza de pagos, elevados costos de producción stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP). que debilitaron la competitividad exportadora, Sin embargo, lo que no ha sido eliminado es la par- trabas administrativas que obstaculizaron la ticipación comunitaria en el desarrollo local, que inversión económica nacional y extranjera, y la sigue siendo uno de los aspectos positivos del país, lentitud del proceso de privatización. como lo ilustra la existencia de más de 200 ONG y alrededor de 14.000 asociaciones. Aunque los intentos de privatización se iniciaron en 1991, más de una década después, aproximada- A partir de los últimos años ochenta, Burkina Faso mente dos tercios de las empresas públicas todavía formuló planes de reducción de la pobreza a largo se hallaban bajo control estatal. El proceso de pri- plazo en cuatro sectores: educación, salud, abasteci- vatización, al igual que en los países vecinos, se ha miento de agua y saneamiento, y desarrollo rural. En visto frenado por varios factores, entre ellos la opo- el decenio de 1990, estos planes recibieron el apoyo sición de sectores gremiales y empresariales que de dos encuestas sobre la pobreza: una realizada en ven afectados sus intereses particulares. 1994, y la segunda en 1998. En ambos casos, los esfuerzos se tradujeron en importantes aportes a la Por otra parte, el crecimiento económico global que entonces era la estrategia nacional de lucha de Burkina Faso no se tradujo en un avance en contra la pobreza y permitieron su articulación con la lucha contra la pobreza. La encuesta sobre la pobreza realizada en 1998 arrojó como resultado Los indicadores sociales de Burkina Faso ubican al 25 que el 45,3% de la población vivía bajo la línea país por debajo de la mayoría de los países de de pobreza, frente al 44,5% registrado en 1993, África al sur del Sahara. Los índices de mortalidad lo que representa un leve aumento. Además, la infantil y en la primera infancia ascienden al 104 considerable migración de las áreas rurales a las por 1.000 y 219 por 1.000, respectivamente, com- urbanas tuvo su correlato en un brusco aumento parados con 91 y 151 para la región. El índice de de la pobreza en estas últimas, que creció del alfabetización del país es del 25% (inferior al 6%, 10,4% al 16,5% durante el mismo período de cuando se trata de las mujeres). Si bien la tasa de cinco años, variación que representa un incre- matriculación escolar (43%) es baja para la región, mento de seis puntos porcentuales. Persisten representa una mejora significativa respecto del también diferencias regionales en los niveles de 5% que el país registró en 1983. (En el Recuadro 3.1 pobreza, con zonas carentes de recursos natura- se comparan éstos y otros indicadores sociales con les que exhiben, en general, los índices más los indicadores de referencia para África al sur del elevados. Sahara). Recuadro 3.1. Síntesis de datos sobre Burkina Faso POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL África al Países de Burkina sur del ingreso Diamante de indicadores Faso Sahara bajo del desarrollo 2001 Población, mediados de año (millones) 11,6 674 2.511 Esperanza de vida INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 210 470 430 INB (método del Atlas del Banco Mundial, 2,4 317 1.069 Tasa miles de millones de US$) INB per bruta de cápita matricu- lación en la escuela Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995­01) primaria Pobreza (porcentaje de la población por debajo ­ ­ ­ Acceso a fuentes de agua mejoradas de la línea nacional de pobreza) Burkina Faso Población urbana (porcentaje del total de población) 17 32 31 Grupo de países de ingreso Esperanza de vida al nacer (años) 44 47 59 mediano bajo Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 104 91 76 Malnutrición infantil (porcentaje de niños 34 ­ ­ menores de cinco años) Acceso a fuentes de agua mejoradas ­ 55 76 (porcentaje de la población) Analfabetismo (porcentaje de la población 75 37 37 mayor de 15 años) Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 43 78 96 (porcentaje de la población en edad escolar) Varones 51 85 103 Niñas 35 72 88 26 Necesidad de crecimiento del sector desempleados sin hogar. Los adolescentes y los privado adultos jóvenes figuran entre los grupos más vul- Puesto que el aporte del sector privado al PIB es nerables, razón por la cual es probable que, en un aún incipiente, el papel del gobierno central de futuro, los programas de capacitación laboral se cuenten entre las prioridades del gobierno. Burkina Faso sigue siendo preponderante. El Estado es la principal fuente de nuevas ideas para la vida socioeconómica del país, y el debate Características de la ayuda público permanece reprimido. Paralelamente, Los niveles de ayuda medidos en relación con el Burkina Faso fue el primer país de África en PIB de Burkina Faso son casi cuatro veces supe- tener una estación de radio en manos privadas, y riores al promedio correspondiente a los países hay 10 periódicos, que son bastante persistentes de África al sur del Sahara en su conjunto: en sus críticas. Si bien el nivel técnico de la 15,5% del PIB en 1998, comparado con 4,1%, Universidad de Uagadugú parece bastante para la región. Las transferencias de ayuda a bueno, el gobierno no utiliza plenamente sus Burkina Faso representan aproximadamente la recursos como fuente potencial de nuevos enfo- mitad del gasto público del país. Si bien aún pre- ques de políticas. domina la ayuda para proyectos, la participación de esta modalidad en la totalidad de la asisten- El gobierno de Burkina Faso es el principal cia ha ido disminuyendo, de 87,7% a 79,6% empleador de los sectores no agrícolas. Por esa entre 1997 y 1999. razón, la privatización y el traspaso de activida- des económicas al sector privado deberían figu- Reducción de la dependencia de la rar entre las prioridades del gobierno como ayuda mediante la diversificación medio de aumentar la participación de la pobla- económica ción en el desarrollo económico y social del país. Se han observado algunos avances en dirección a la diversificación económica, un elemento impor- Actualmente, el gobierno depende de la pobla- tante para luchar contra la pobreza y disminuir la ción rural para su crecimiento económico: los dependencia de la ayuda. En alguna medida, la agricultores han hecho inversiones significativas agricultura se ha diversificado con la exportación en la conservación de los suelos y el agua, así de mayor variedad de hortalizas frescas a los países como en sistemas para el aprovechamiento de la costeros (el algodón y los cereales son las exporta- tierra. Sin embargo, los movimientos migrato- ciones agrícolas tradicionales). Sin embargo, rios internos atentan contra la seguridad de la teniendo en cuenta la escasez de tierra, la exporta- tenencia de la tierra. La complejidad del pro- ción de servicios probablemente constituya una blema queda de manifiesto en el hecho de que, mejor salida hacia la diversificación económica. Ya aunque la seguridad de la tenencia de la tierra se en 1998, los servicios tenían una participación ha debatido desde mediados del decenio de mayor que la agricultura en el PIB del país: 40%, 1980, no ha habido progresos significativos en el comparado con el 32% de la actividad agrícola. tema. Por otra parte, las importantes migracio- nes de población desde las zonas rurales a las Los recursos humanos de Burkina Faso son su urbanas (entre el 12% y el 15% anual) agravan activo más importante y también un problema. la falta de oportunidades de empleo en las ciu- Cuando surge la oportunidad, las competencias dades para trabajadores no calificados, por lo que empresariales y técnicas de la población se ponen muchos de los recién llegados se convierten en de relieve. Simultáneamente, la tasa de creci- miento demográfico del 2% anual amenaza el desa- capacidad se encuentra la necesidad de abordar 27 rrollo (se observa aquí un contraste con la tasa de enérgicamente el alto índice de analfabetismo crecimiento demográfico del 2,5% anual entre entre los adultos, que es del orden del 75%. En la 1997 y 2001 correspondiente a África al sur del actualidad, los padres se resisten a enviar a sus hijos Sahara). Ha habido un retroceso en el alcance de a la escuela primaria porque consideran que el los programas de planificación familiar desde el costo de la escolaridad es alto en relación con el decenio de 1980; solamente una de cada 10 muje- costo de sustitución por la pérdida de mano de obra res que llegan a la sala de consulta de los centros de para trabajos agrícolas. La capacitación técnica salud recibe servicios de planificación familiar. posprimaria es virtualmente inexistente en Existen medios de control de la natalidad, pero son Burkina Faso, y la educación técnica de nivel uni- caros; cuando los utilizan, las esposas con frecuen- versitario, si bien está mejorando, es extremada- cia corren algunos riesgos, ya que toman la deci- mente limitada, aun cuando los empleadores están sión sin el consentimiento de sus esposos. También buscando personal técnico especializado. son motivo de preocupación los embarazos no pla- nificados entre las adolescentes. Éstos son, entonces, los dispares indicadores socia- les y económicos a los que se enfrenta Burkina Faso Sin embargo, parece no haber dudas de que en su tarea de poner en práctica los principios del Burkina Faso está haciendo progresos en el control MID incorporados en su estrategia de lucha contra de la epidemia de SIDA. Prueba de ello son los la pobreza y de alcanzar su meta paralela, los obje- recursos públicos destinados al diagnóstico y la tivos de desarrollo del milenio. Entre los elementos atención así como al apoyo en el aspecto social, positivos, cabe mencionar que el país nunca ha este último provisto por las numerosas asociaciones sufrido las profundas rupturas económicas, políti- del país y las comunidades locales. En el momento cas y sociales que desembocaron en identidades en que el equipo de evaluación realizaba su trabajo nacionales totalmente nuevas en varios países en el país, se estimaba que el número de casos de piloto del MID, como Uganda y Viet Nam. VIH declarados estaba disminuyendo, aunque la (Burkina Faso no estuvo entre los países en los que educación sobre el SIDA para los adolescentes y se aplicó el MID a título experimental; fue elegido los adultos jóvenes sigue siendo insuficiente. para la evaluación del MID debido a su temprano éxito en acceder al alivio de la deuda en el marco Claves para el fortalecimiento de la Iniciativa para los PPME gracias a la rápida de la capacidad preparación de una estrategia de lucha contra la El equipo a cargo del estudio llegó a la conclusión pobreza, y debido al nivel de ayuda, superior al de que el fortalecimiento de la capacidad de los nivel de referencia). Y aunque desde la indepen- recursos humanos debería ser, por lo tanto, de alta dencia de Burkina Faso, cada gobierno ha adop- prioridad en la estrategia nacional de lucha contra tado su propio enfoque del desarrollo económico y la pobreza del país (CSLP). (El CSLP es el docu- político, la participación ciudadana ha sido, en la mento de estrategia de lucha contra la pobreza de mayoría de estas administraciones, el hilo conduc- Burkina Faso, preparado para tener acceso al alivio tor para identificar la visión de desarrollo del país de la deuda en el marco de la Iniciativa para los a largo plazo. PPME del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Como tal, es también el sím- Al mismo tiempo, Burkina Faso enfrenta proble- bolo de los principios del MID en el país, conforme mas económicos y sociales inquietantes, que van a las pautas de la Iniciativa). Entre las cuestiones desde la lentitud del proceso de privatización y cre- más apremiantes relativas al fortalecimiento de la cimiento del sector privado hasta indicadores 28 sociales inferiores al nivel de referencia. Sin por alcanzar mejoras en los servicios sociales y embargo, si el país sigue mejorando su gestión eco- aumentar sus ingresos y en vincular el logro de nómica y mantiene su compromiso con la reduc- estas aspiraciones con objetivos mensurables. ción de la pobreza, hay buenas probabilidades de Además, el CSLP comprende un método viable que pueda poner en marcha el CSLP y, durante el para alcanzar los objetivos, y ha ganado legitimidad proceso, avanzar con paso firme hacia el logro de porque se basa en un sólido desempeño económico los objetivos de desarrollo del milenio, una meta y en análisis estadísticos de sectores sociales priori- paralela del gobierno. tarios: por ejemplo, en las dos encuestas de pobreza realizadas en 1994 y 1998. Estructura del capítulo Otro elemento que determinará en forma decisiva En las cuatro secciones siguientes se examina el la eficacia con que el CSLP conseguirá traducir la avance de Burkina Faso respecto de cada principio visión de desarrollo del país a largo plazo en pro- del MID: marco de desarrollo holístico a largo gramas concretos es su reconocimiento de la nece- plazo; identificación del país con las iniciativas; sidad de mejorar la gestión del gasto público. En relaciones de colaboración dirigidas por el propio 2001, el gobierno adoptó el Plan de mejora del país, y orientación hacia los resultados (véase la gasto público, con el objeto de corregir imperfec- descripción de los principios del MID en la ciones en la preparación, la ejecución, el segui- Introducción de este volumen). El examen de cada miento y la auditoría del presupuesto; actualmente principio se divide en dos partes: logros obtenidos y se están llevando a la práctica algunas de sus reco- dificultades por superar. mendaciones. Esas recomendaciones también han quedado reco- Marco de desarrollo gidas en la estructura de gastos a mediano plazo holístico a largo plazo (2003­05) para el presupuesto del gobierno cen- tral, principal instrumento empleado para hacer realidad los objetivos del CSLP. El aumento del Burkina Faso se enorgullece de sus 40 años de gasto público destinado a sectores sociales en el tradición, en los que ha formulado una serie presupuesto de 2002 refleja este vínculo. interconectada de objetivos de desarrollo a largo plazo. Hay dos documentos que hoy en día Burkina Faso también ha logrado mejorar su representan esa tradición: el más reciente, el capacidad de control del gasto presupuestario Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté mediante la creación de varias instituciones de (CSLP), elaborado en 2000, se basa en el pri- supervisión; la dificultad consiste en garantizar mero, Lettre d'Intention de Politique de que funcionen eficazmente. En este sentido, la Développement Humain Durable (LIPDHD), Asamblea Nacional puede brindar apoyo ejer- preparado en 1995. El CSLP fija la estrategia de ciendo su nueva facultad de control, que le fuera lucha contra la pobreza del país. Las ideas de otorgada por las leyes de ejecución del presu- desarrollo plasmadas en ambos documentos son puesto de 2002. Consideradas en su conjunto, bastante compatibles entre sí. estas medidas orientadas a mejorar la capacidad de Burkina Faso para administrar el gasto Logros obtenidos público dan mayor credibilidad al CSLP a los Los principales puntos fuertes del CSLP consisten ojos de los interesados en el desarrollo. Para los en reflejar las amplias aspiraciones de la población donantes que planean prestar apoyo por primera vez, o incrementarlo, a través de aportes directos para lograr que todos los interesados en el desarro- 29 al presupuesto, estas salvaguardias fiduciarias llo contribuyan a hacer realidad la concepción de revisten la máxima importancia. desarrollo nacional a largo plazo. Aun cuando el país cuenta con un número cada vez mayor de diri- Dificultades por superar gentes políticos, intelectuales y empresariales, muchos de los principales entrevistados por el El punto más débil del CSLP es su excesiva depen- equipo a cargo del estudio se mostraron dubitativos dencia, para asegurar el crecimiento económico a la hora de señalar fisuras en esa concepción. El nacional, de un sector agrícola a merced de preci- gobierno podría fortalecer el debate público sobre pitaciones inciertas. Durante los dos primeros años la idea de desarrollo de Burkina Faso aprovechando de aplicación del CSLP, fue posible observar cómo los grupos de expertos del país vinculados a la uni- esta circunstancia constituía una amenaza para la versidad y la experiencia del sector privado. economía, cuando una sequía redujo en 15% la producción de cereales (una exportación tradicio- nal): el PIB creció solamente 2%, muy por debajo Identificación del país del 7% proyectado. Además, las exportaciones del cultivo más importante, el algodón, se ven perjudi- con las iniciativas cadas por medidas proteccionistas adoptadas por otros países productores. Si bien en el transcurso de sus más de 40 años de historia poscolonial Burkina Faso ha elaborado Considerando estas características de la agricul- diversos planes de desarrollo a largo plazo, varios tura, el gobierno debería adherir firmemente a los de ellos se destacan por haber sido inspirados por bien articulados objetivos del CSLP para promover un proceso de participación particularmente la pequeña y mediana empresa. Sin embargo, en las amplio. De gran importancia para el país en la reuniones de discusión realizadas para el estudio, actualidad es la Lettre d'Intention de Politique de los representantes del sector privado se quejaron de Développement Humain Durable (LIPDHD), pre- la evidente falta de premura del gobierno por parada en 1995 enteramente por instituciones de mejorar las condiciones necesarias para el desarro- Burkina Faso; se la suele considerar el antecedente llo del sector privado; mencionaron, en particular, del CSLP, la estrategia de lucha contra la pobreza la falta de tratamiento de cuestiones impositivas, la del país. escasez de crédito y los obstáculos administrativos. Se crearon, además, planes sectoriales a largo plazo Otra carencia del CSLP es que no identifica posi- para el sector rural (el Programme National de bles relaciones sinérgicas entre los sectores. Por Gestion des Terroirs, o PNGT) así como también ejemplo, los sectores de la educación y el desarro- planes a 10 años para la salud, la educación y el llo económico podrían tratar de resolver el hecho aprovechamiento del agua, todos ellos con la de que, si bien los programas de estudio ponen activa participación de la sociedad civil, el énfasis en las materias no técnicas en el nivel gobierno y varios donantes que ayudaron a finan- secundario, la economía demanda cada vez más ciar estudios piloto (entre ellos, el gobierno fran- personal técnico. cés, el Organismo Alemán para la Cooperación Técnica (GTZ) y la Asociación Internacional de Aunque el CSLP está cobrando reconocimiento y Fomento (AIF) para el PNGT; la Organización legitimidad, todavía no está claro si aportará un Mundial de la Salud (OMS) y la AIF para la estra- marco de referencia lo suficientemente sólido como tegia sanitaria para 2000­10, y el Organismo 30 Danés de Desarrollo Internacional (DANIDA) y Nacional de Descentralización. Las primeras elec- los Países Bajos para la estrategia de abasteci- ciones municipales se realizaron en 33 municipios miento de agua). En general, la formulación de los en 1995 y una segunda etapa se llevó a cabo en 49 objetivos y las estrategias sectoriales ha estado tra- municipios en 2000. Se prevé que, para fines de dicionalmente dirigida por el propio país, con la 2003, Burkina Faso tendrá 350 municipios rurales participación habitual y continua de los interesa- y urbanos totalmente organizados y sus 45 provin- dos y un compromiso político permanente. cias agrupadas en 13 regiones. Sin embargo, la preparación de la estrategia nacio- Dificultades por superar nal de lucha contra la pobreza, el CSLP, no siguió Poner en práctica la estrategia de descentralización por completo este patrón. Debido a la presión ejer- ha sido la mayor dificultad en la aplicación del CSLP. cida sobre Burkina Faso para que completara el La descentralización ha sido diseñada para distribuir CSLP a fin de tener acceso a los recursos para los los recursos financieros más equitativamente y, en PPME, el documento se preparó en siete meses, y consecuencia, brindar a las poblaciones locales la no hubo tiempo suficiente para llevar a cabo un oportunidad de forjar sus propias iniciativas de desa- proceso amplio que permitiera consultar a las rrollo. Su eficacia depende de la capacidad política y comunidades locales acerca de su contenido. administrativa de los municipios. El equipo a cargo Además, el presidente de la Asamblea Nacional se del estudio determinó que esta capacidad tiene un quejó de que la Asamblea fue marginada del pro- rango de variación muy amplio, que va desde los tra- ceso porque los intercambios de opiniones fueron dicionales alcaldes y consejeros municipales hasta los limitados y apresurados. más recientes y mejor capacitados secretarios muni- cipales. Para asegurarse de que las estructuras admi- No obstante, se celebraron varias sesiones de con- nistrativas locales sean capaces de diseñar y ejecutar sulta, entre las que se incluyen dos grupos de dis- programas de desarrollo, así como de dotarlos de los cusión regionales que generaron intercambio de recursos presupuestarios necesarios, se requerirá de información sobre el borrador del documento. un cuidadoso seguimiento del gobierno. Asimismo, las consultas del CSLP prosiguieron una vez concluida la redacción del documento: se En general, es preciso que las entidades políticas llevaron a cabo cuatro seminarios participatorios de Burkina Faso (funcionarios públicos de alto regionales con el objetivo de ampliar el alcance nivel, Parlamento y partidos políticos) participen temático y geográfico del plan. Los seminarios se más activamente en la revisión y aplicación del centraron en el desarrollo de los recursos humanos, CSLP. El gobierno también debe tomar la inicia- el desarrollo rural, la competitividad económica y tiva de promover tanto debates más amplios sobre una adecuada gestión de gobierno, todo ello en el la estrategia global del CSLP como sinergias marco de su vínculo con la lucha contra la pobreza. potenciales entre sectores específicos. Sería reco- mendable que el sector privado y las ONG (a También se han visto progresos hacia la descentra- quienes también se percibe como representantes lización de los servicios administrativos del Estado, de la población en general) intervinieran en esos tal como se la define en el CSLP (que a su vez se debates. A pesar de la estrategia del CSLP para sustenta en los principios democráticos plasmados reducir el papel del Estado en la economía, hubo en la constitución nacional de 1991). El proceso, poca participación del sector privado en su diseño cuya plena aplicación está prevista para 2003, inicial y no la hay ahora en su etapa de ejecución. comenzó en 1993 con la creación de una Comisión La intervención del sector privado en el CSLP es crucial, ya que desempeña una función clave para Relaciones de colaboración 31 elevar los ingresos y el nivel de vida al acrecentar el empleo en actividades no agrícolas. Aunque dirigidas por el propio país algunas entidades oficiales han buscado un diá- logo más activo con la empresa privada, en El CSLP establece claramente que es responsabili- muchos casos los empresarios consideran que, en dad del gobierno tomar la iniciativa de coordinar lugar de prestar colaboración, las autoridades han las actividades de los donantes y asegurar que la sancionado normas ineficaces que impiden lograr ayuda se adapte al marco estratégico del país. Para resultados satisfactorios. que el proceso sea exitoso, también es responsabi- lidad del gobierno definir los instrumentos de apli- En las zonas rurales, a pesar de que los dirigentes de cación y crear un método de consulta para evaluar los poblados y las cooperativas entrevistados por el los programas de lucha contra la pobreza. equipo a cargo del estudio desconocen el CSLP, el equipo detectó un alto grado de compromiso con su La tradición participativa de Burkina Faso ya ha propio desarrollo, además de su optimismo respecto proporcionado un modelo para una coordinación de las posibilidades de dejar de depender de la asis- más eficaz de la labor de los donantes: mediante tencia merced a la coordinación de sus propios cinco reuniones celebradas durante la prueba de esfuerzos. La aplicación prevista de la descentraliza- condicionalidad coordinada por la Unión Europea ción administrativa acentuó ese optimismo. Sin (UE) en el marco del Programa Especial de embargo, para que la descentralización sea exitosa, Asistencia para África de 1997­00, el gobierno será preciso: suministró a los donantes la información finan- ciera que necesitaban para comprender el proceso Fortalecer la capacidad local de modo de de aplicación y para tratar de uniformar ("armoni- satisfacer las necesidades locales. zar") sus criterios de desembolso. En retribución, los donantes acordaron apoyar el programa de ges- Mejorar el seguimiento y el control del flujo de tión económica del gobierno y abocarse a la armo- fondos. nización de sus procedimientos de desembolso. Mejorar la disponibilidad de los fondos que se Logros obtenidos destinan a ayuda escolar y al auxilio de entida- En general, los donantes que actúan en Burkina des respaldadas por el Estado. Faso reconocen el papel preponderante del CSLP en la definición del marco de desarrollo del país y, Mejorar las condiciones de empleo del personal en consecuencia, lo perciben como un proceso a local, especialmente en zonas alejadas y difíciles. través del cual pueden y deben trabajar juntos. Al vincular el CSLP con la estructura nacional de Por último, el gobierno debe desvincular el CSLP gastos a mediano plazo, el gobierno ha proporcio- de los ministerios encargados de los sectores que nado un nivel de seguridad fiscal que permite a los reciben recursos en virtud de la Iniciativa para los donantes aumentar su participación en la ayuda PPME (especialmente salud y educación). Hasta presupuestaria. Además, los donantes que aún que esto suceda, el país no se identificará plena- prestan ayuda para proyectos están armonizando mente con el CSLP, que no podrá servir de marco cada vez más esa asistencia con el CSLP. para el desarrollo de Burkina Faso a largo plazo, es decir, más allá de la duración de la Iniciativa para Si bien persisten algunas tensiones respecto de la los PPME. capacidad del gobierno para poner en práctica 32 políticas de gestión económica acertadas, la rela- vinciales) han demostrado ser, en algunas provin- ción entre los donantes y las autoridades se carac- cias, instrumentos eficaces para la coordinación de teriza por una comprensión y una coordinación proyectos como los de aprovechamiento de agua y cada vez mayores, lo que resulta especialmente evi- desarrollo de pequeñas empresas locales. dente en las actividades sectoriales. Ejemplo de ello es el acuerdo sobre ordenación de agua potable Dificultades por superar en zonas rurales, al que se llegó gracias a una serie En líneas generales, la ayuda a Burkina Faso está en de seminarios financiados por los donantes que el consonancia con el CSLP, pero todavía queda gobierno tomó luego como punto de partida para la margen para mejorar tanto las relaciones de cola- formulación de proyectos estándar de aprovecha- boración entre los donantes y el gobierno como la miento de agua. coordinación entre los propios donantes. Un factor de disenso es la falta de acuerdo entre los donantes Además, el CSLP ha encauzado satisfactoriamente sobre la capacidad del país para la gestión de ayuda los recursos recibidos en el marco de la Iniciativa a través de aportes directos al presupuesto: quienes para los PPME hacia los sectores que prestan servi- no creen que el país tiene capacidad suficiente pre- cios sociales a nivel local, como lo demuestran el fieren continuar prestando ayuda a través de pro- aumento de suministros para los centros de salud y yectos. Como consecuencia de este desacuerdo han la incorporación de 800 personas al personal de las surgido métodos paralelos: el de la Unión Europea, escuelas primarias. Se puede agregar también que por un lado, y el del Banco Mundial, por el otro los Comités de Desarrollo locales (creados con- (Recuadro 3.2). Hasta el momento, el gobierno se forme al Programa Nacional de Gestión de Tierras ha mostrado reacio a imponer un único método. Si Comunales y presididos por los gobernadores pro- bien hacerlo reduciría los costos de transacción de Recuadro 3.2. Los donantes y el Banco Mundial: "Conócete a ti mismo" La mayoría de los donantes entrevistados por el equipo a cargo de la evaluación sugirió que el Banco Mundial debería prestar más atención al importante papel que desempeña al marcar el tono de las relaciones entre los donantes en Burkina Faso. Según señalaron, era una práctica frecuente, particularmente en el pasado, que los funcionarios del Banco se entendieran directamente con los funcionarios del gobierno central para formular nuevas políticas y, sólo más tarde, las notificaran a los demás donantes que trabajaban con el país. Si bien reconocían la importancia del financiamiento y la asistencia técnica directa del Banco, los entrevistados opinaron que ese comportamiento no condecía con el principio del MID vinculado a las relaciones de colaboración dirigidas por el propio país. Al mismo tiempo, sin embargo, la mayoría de los donantes entrevistados manifestaron respeto por la laboriosidad e idoneidad del personal del Banco con residencia en el país, al igual que por su compromiso de apartarse de la conducción de las entidades de coordinación de donantes que habían ayudado a crear. Asimismo, los entrevistados se hicieron eco de la recomendación formulada en una de las primeras evaluaciones del CSLP llevada a cabo por DANIDA: se debería dar al personal local del Banco más libertad de acción en la supervisión de los préstamos y sistemas de seguimiento financiero del Banco. También sugirieron que el Banco debería estudiar la posibilidad de aumentar su personal en Burkina Faso, con el objeto de fortalecer la representación de la institución en los grupos de coordinación nacionales y regionales organizados por sector. la ayuda, es posible que la decisión de las autorida- fin de desalentar el desvío de fondos. En el caso de 33 des obedezca a lo que en el pasado se percibía como los donantes, éstos deberían dar más crédito a una ventaja, cuando los diferentes enfoques de los Burkina Faso por los considerables logros en mate- donantes se traducían en mayores recursos finan- ria de desarrollo alcanzados en la década pasada y cieros para el país, aunque éste ya no sea el caso. reconocer el talento y el potencial del país. Tanto el gobierno como los donantes deberían reforzar la El gobierno podría coordinar mejor las misiones de evaluación recíproca de su desempeño, en un supervisión y evaluación de las entidades estatales, marco de respeto mutuo. ONG y organismos multilaterales y bilaterales que colaboran con el CSLP. Varios de los entrevistados para la evaluación hicieron notar que la cantidad Orientación hacia actual de misiones independientes tiene como consecuencia elevados costos de transacción. los resultados Desalentados por estos costos, algunos donantes han reducido su presencia sobre el terreno y han El seguimiento de los progresos en la aplicación de aumentado la proporción de fondos que adminis- los principios del MID tal como están incorporados tran a través de ONG internacionales o de proyec- en el CSLP presenta considerables dificultades tos descentralizados adjudicados a ONG, organiza- para Burkina Faso, según se reconoce abiertamente ciones comunales o gobiernos municipales. El pro- en el primer informe anual sobre el avance de la blema radica en que estos programas no necesaria- estrategia nacional de lucha contra la pobreza. En mente se ajustan al marco del CSLP. él, luego del resumen de los ambiciosos objetivos (identificación de las contribuciones, medición del Una manera en que el gobierno podría reducir los avance hacia la aplicación, obtención de resulta- costos de transacción sería alentando a los donan- dos inmediatos, evaluación del impacto a largo tes a organizar un número mayor de misiones con- plazo) se consignó lo siguiente: "Se trata de una juntas del gobierno y diversos donantes. vasta empresa que exige la movilización de impor- tantes recursos y un conjunto multidisciplinario de En el transcurso de las rondas de discusión del caso expertos". en estudio, varios representantes del sector privado propusieron transformar las consultas entre éste y el Aunque Burkina Faso había sentado bases sólidas gobierno en verdaderos foros donde las aportacio- para la recopilación de datos relativos a las activi- nes privadas se aplicaran a decisiones de política dades de lucha contra la pobreza del país antes del económica, a diferencia de lo que sucede actual- lanzamiento del MID, en el informe citado se hace mente en las consultas, en muchos casos centradas notar que, en general, el seguimiento y análisis de en la defensa de los intereses de grupos sectoriales los resultados concretos sigue siendo deficiente. o, incluso, de empresas individuales. Como resul- tado, se han aplicado soluciones precarias a corto Logros obtenidos plazo en lugar de políticas económicas sostenibles. Hace casi una década, Burkina Faso ideó un con- junto de iniciativas de lucha contra la pobreza que Por último, es necesario que tanto el gobierno incluían algún elemento de seguimiento. Entre como los donantes tomen medidas para fomentar ellas se cuentan: la confianza. En el caso del gobierno, estas medidas deberían facilitar a los donantes el acceso a la Encuestas sobre las condiciones de vida en los información y consolidar los sistemas contables a hogares, realizadas en 1994 y 1998, y un estudio 34 cualitativo de 1998 que registró la opinión de el primer informe sobre el avance del CSLP men- los pobres acerca de las causas de la pobreza, cionan los métodos de seguimiento y evaluación realizados en apoyo de planes de desarrollo sec- que se van a utilizar. torial a largo plazo. En los documentos sobre desarrollo de 2000­02 Disposiciones para el seguimiento y evaluación y en aquellas partes del CSLP donde efectiva- de estrategias para educación básica y salud en mente se enuncian criterios claros, se citan favor de los pobres. estos programas que tienen carácter de priorita- Una serie de indicadores de desempeño para rios a la vez que se mencionan sus dificultades actividades clave del sector público incluidas en de seguimiento: la prueba de condicionalidad, coordinada por la Unión Europea en el marco del Programa El objetivo primordial de la estabilidad macroeco- Especial de Asistencia para África en 1997-00. nómica para 2000­02 comprendía un creci- miento del PIB a un ambicioso ritmo del 7% Por otra parte, las mejoras en el proceso presupues- anual, una inflación inferior al 3% y un déficit tario introducidas por el CSLP permiten integrar de cuenta corriente del 13% del PIB. mejor los esfuerzos que las autoridades y los donan- tes realizan para verificar la eficacia de la ayuda. El objetivo primario de la reforma del sector Unas y otros ya colaboran en la aplicación de la del algodón fue poner fin al monopolio de estructura nacional de gastos a mediano plazo, que SOFITEX. Aunque el monopolio terminó a cumple un papel importante a la hora de funda- fines de 2001, el efecto buscado, el aumento del mentar con realidades presupuestarias el amplio empleo para los pobres, se ha materializado con espectro de iniciativas de financiación del CSLP. mucha lentitud. Es posible que el aumento de la inversión privada sea una mejor medida. Finalmente, el gobierno ha creado tres comités para el seguimiento del avance del CSLP: la Aun cuando la apertura de áreas aisladas Comisión Ministerial para la Supervisión del mediante la construcción de caminos rurales se per- CSLP, el Comité Técnico Interministerial y el cibe como una prioridad del CSLP, el programa Grupo de Seguimiento Sectorial. Los comités con- no figura en el marco de seguimiento del CSLP. centran su actividad, respectivamente, en la adop- ción de decisiones, la coordinación técnica y la Se espera que la asistencia del Banco Mundial aplicación sectorial del CSLP. acelere la privatización de las empresas de tele- comunicaciones, agua y energía, así como el desarrollo del sector privado. Si bien el avance en Dificultades por superar estas áreas es fácilmente mensurable, el plan Es cierto que Burkina Faso ha preparado varios también debería tomar en cuenta los efectos documentos sobre desarrollo que señalan clara- sobre la pobreza. mente cuáles son los programas de más alta priori- dad; lamentablemente, el CSLP, considerado en su Aunque el CSLP define un número de indica- conjunto, no es uno de ellos. Al hacerlo tan gene- dores para el seguimiento del impacto de una ral, el gobierno redujo la utilidad del CSLP como mejor preparación y ejecución del presupuesto indicador de los programas que revisten mayor en el marco de la gestión del gasto público, los importancia. Además, aunque definen algunos resultados han sido ambiguos, lo que plantea indicadores, sólo en contadas ocasiones el CSLP y dudas acerca de la pertinencia del plan de 35 Recuadro 3.3. Consecución de los objetivos de desarrollo del milenio: Tarjeta de probabilidades El gobierno de Burkina Faso vio en la evaluación del MID una oportunidad de hallar los medios de fortalecer la capacidad local para ejecutar la estrategia nacional de lucha contra la pobreza --el CSLP-- con el objeto de aumentar las probabilidades de alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio (ODM), adoptados por gran parte de la comunidad internacional del desarrollo. Luego de examinar el nivel actual de internalización de los principios del MID en el CSLP, el equipo a cargo del estudio llegó a la conclusión de que, si Burkina Faso mantiene el compromiso de luchar contra la pobreza y continúa mejorando la gestión económica, tiene buenas probabilidades de aplicar con éxito el CSLP y, por lo tanto, de avanzar con firmeza hacia el logro de los ODM. Si bien quizá Burkina Faso no alcance los ODM para la fecha prevista, el año 2015, el país tiene buenas perspectivas de cumplir el objetivo en un plazo algo mayor. El equipo a cargo del estudio diseñó una tarjeta sencilla (con una escala de calificación del 1 al 5, en la que 1 representa una probabilidad baja y 5 una probabilidad alta) para ilustrar la opinión del equipo sobre el grado de internalización del CSLP para cada uno de los principios del MID. Los resultados de la evaluación del equipo se presentan en el cuadro que aparece a continuación. Calificación de los principios del MID en cuanto a su concepción, aplicación a la fecha y probabilidad de mantenerse Principio del MID Concepción Aplicación a la fecha Probabilidad de mantenerse Visión holística a largo plazo 4 3 2 Identificación del país 5 4 5 con las iniciativas Relaciones de colaboración 3 3 4 dirigidas por el propio país Orientación hacia los resultados 2 3 3 seguimiento de estas políticas para la medición comunidades locales para realizar el seguimiento del del impacto buscado. gasto público, especialmente para mejorar los servi- cios brindados a los pobres. Las deficiencias del CSLP en la esfera del segui- miento y análisis de resultados concretos debilitan la Estrategia de seguimiento capacidad del país para entender los factores deter- y evaluación de la pobreza minantes de la pobreza y establecer relaciones de causa y efecto entre recursos y resultados. Burkina La aplicación de una estrategia nacional de segui- Faso debería mejorar la cultura y los incentivos de miento y evaluación de la pobreza proporcionaría a los ministerios sectoriales para generar y utilizar en los sistemas de gestión de información sectorial y a las operaciones la información sobre resultados. la administración pública descentralizada un Además, el país podría explotar el potencial de las marco de referencia para la medición de resultados. 36 Además, una estrategia semejante podría validar el vertido en una oportunidad para promover esos importante papel que desempeñan las comunida- principios en Burkina Faso. des y las ONG, tanto en su carácter de usuarios como de proveedores de información sobre el desa- Sin embargo, el estudio lleva a preguntarse si falta rrollo, haciéndolos parte del sistema nacional de un principio del MID (y, por lo tanto, un capítulo seguimiento. Finalmente, dicha estrategia podría en los documentos del CSLP). Lo que parece estar promover la colaboración y la coordinación entre ausente es el "financiamiento de la instrumenta- las organizaciones de la sociedad civil, los encarga- ción para la puesta en práctica". El estudio parece dos de la formulación de políticas y el sector indicar que la elección de instrumentos de finan- privado. ciamiento está orientada, en gran medida, por los donantes, pero también revela que se dejan de lado potenciales fuentes de financiamiento, por ejem- Los pasos futuros plo, los inversionistas del sector privado, las insti- tuciones financieras locales y las ONG, así como Burkina Faso está transitando una senda de desa- los aportes financieros y en especie de la población rrollo positiva, capitalizando su experiencia en ges- en general. Un análisis sistemático de los instru- tión institucional y económica, fortaleciendo sus mentos de financiamiento necesarios para alcanzar instituciones y perfeccionando su capital humano. los objetivos del CSLP podría movilizar a un grupo Sus constantes esfuerzos por mejorar su gestión mayor de interesados. económica, ajustarse a la economía mundial de mercado y avanzar hacia la democracia le han Por último, el fortalecimiento de la capacidad de traído cierto grado de estabilidad política y han los recursos humanos debería ser de alta prioridad promovido el flujo de asistencia extranjera para el para el CSLP, no sólo para mejorar los indicadores desarrollo. sociales, sino también para dotar a la gente de capacidad productiva. La carga negativa del alto En general, la estrategia nacional de lucha contra índice de analfabetismo entre los adultos seguirá la pobreza según se expone en el CSLP provee el limitando la transformación económica y social, a marco para una política de desarrollo interno y menos que se la ataque con firmeza. Las generacio- para la movilización de recursos internos y exter- nes futuras tendrán ante sí la difícil tarea de adap- nos. Y aunque Burkina Faso no estuvo entre los tar el contenido de la educación a las necesidades países donde el MID se aplicó a título experimen- de una economía cambiante. Sólo entonces tal, la evaluación muestra que los principios del podrán realizarse plenamente las múltiples cualida- MID están insertos en los valores sociológicos y des de la población de Burkina Faso: la laboriosi- culturales del país y se están extendiendo también dad, el espíritu de empresa y la capacidad al ámbito político. Por lo tanto, el CSLP se ha con- administrativa, por citar sólo algunas. Curt Carnemark C A P Í T U L O C U AT R O Ghana 39 Metodología Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Francia, Japón, la Organización de las Naciones El equipo a cargo del estudio estuvo dirigido por Unidas para la Agricultura y la Alimentación Nils Boesen, consultor de Process & Change (FAO), los Países Bajos, el Programa de las Consultancy. Contó con la participación de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Anthony Killick, del Instituto de Desarrollo de Reino Unido, y la Unión Europea (UE). Ultramar (Londres); Laura Kullenberg y Mirafe Marcos, del Departamento de Evaluación de Al cabo del período de estudio tuvo lugar un semi- Operaciones del Banco Mundial, y el consultor nario con participantes provenientes de una Abena D. Oduro, del Center for Policy Analysis amplia variedad de sectores, que generó un valioso (Accra). intercambio de información. El equipo agradeció en especial la contribución del Ministro de El equipo trabajó en Ghana entre el 2 y el 9 de Planificación y Desarrollo Regional, Dr. P. Kwesi abril y entre el 6 y el 24 de mayo de 2002. En la Nduoum. primera visita seleccionó los problemas y temas que examinaría, guiándose por las recomendacio- nes de los interesados. Escogió la Estrategia de Antecedentes Ghana para la reducción de la pobreza, la salud, la agricultura, la descentralización y la gestión econó- Durante los últimos 15 años la economía de Ghana mica. En mayo el equipo añadió otro tema más ha crecido en forma constante, aunque moderada. amplio: las limitaciones de la capacidad del sector La reñida elección presidencial de 2000 culminó público. Los miembros del equipo prepararon en con el traspaso pacífico del poder de un partido forma individual sendos capítulos del informe, que político a otro, uno de los pocos casos de la histo- su jefe compiló y corrigió. ria africana en que no se suscitaron enfrentamien- tos tras la derrota del candidato del partido El equipo realizó viajes a varios distritos del país y gobernante. La mayoría de los indicadores sociales examinó distintos documentos. Asimismo, efectuó del país son mejores que los promedios correspon- una encuesta entre los 13 principales donantes con dientes a África al sur del Sahara. actuación en Ghana, que complementó posterior- mente con entrevistas. Los comentarios sobre las Estos factores positivos, no obstante, ocultan otros experiencias y percepciones de los donantes fueron hechos negativos de fondo. Por ejemplo, si bien los recogidos, en su mayoría, de esta última fuente. niveles globales de pobreza han disminuido, dos Entre los donantes que respondieron a la encuesta tercios de la población pobre vive en la pobreza figuran Alemania, el Banco Mundial, Canadá, extrema y su alimentación no basta para satisfacer Dinamarca, los Estados Unidos, el Fondo de las las necesidades nutricionales mínimas. Más aún, 40 en algunas zonas del país la pobreza ha aumentado, en general, corruptos o ineptos, o con ambos atri- como ocurre en tres regiones septentrionales, butos a la vez. A principios de los años ochenta, la donde los niveles de pobreza oscilan entre el 70% infraestructura física del país estaba seriamente y casi el 90%. (Véanse otros indicadores sociales y dañada; los servicios sociales se habían deterio- económicos en el Recuadro 4.1). rado, y la economía se hallaba en una situación desesperante. El PNB se había reducido casi en un Características singulares del país 40% desde 1970 y las tasas de crecimiento econó- La reciente estabilidad económica y política del mico eran negativas por tercer año consecutivo. país representa un marcado contraste con la turbu- Las importaciones y las exportaciones habían lenta historia posterior a la época colonial. retrocedido, mientras que la inflación se había dis- Durante los 15 años que siguieron a la expulsión de parado hasta alcanzar los tres dígitos. Kwame Nkrumah, líder de la independencia nacional, en 1966, Ghana sufrió bajo una sucesión El gobierno del Consejo Provisional de Defensa de seis gobiernos militares y civiles, considerados, Nacional (PNDC) que asumió el poder en el dece- Recuadro 4.1. Síntesis de datos sobre Ghana POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL África Países de Diamante de indicadores al sur del ingreso del desarrollo Ghana Sahara bajo Esperanza de vida 2001 Población, mediados de año (millones) 19,7 674 2.511 INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 290 470 430 Tasa bruta INB (método del Atlas del Banco Mundial, miles 5,7 317 1.069 INB per de matri- cápita de millones de US$) culación en la escuela primaria Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995­01) Acceso a fuentes de agua mejoradas Pobreza (porcentaje de la población por debajo ­ ­ ­ Ghana de la línea nacional de pobreza) Grupo de países de ingreso Población urbana (porcentaje del total de población) 36 32 31 mediano bajo Esperanza de vida al nacer (años) 57 47 59 Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 58 91 76 Malnutrición infantil (porcentaje de niños 25 ­ ­ menores de cinco años) Acceso a fuentes de agua mejoradas (porcentaje 64 55 76 de la población) Analfabetismo (porcentaje de la población mayor 27 37 37 de 15 años) Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 78 78 96 (porcentaje de la población en edad escolar) Varones 82 85 103 Niñas 74 72 88 nio de 1980 logró poner en marcha una serie de víctima del arraigado sistema clientelista impe- 41 reformas estructurales e institucionales, aunque el rante en el país. avance de la reforma de la administración pública no fue apreciable; la limitada capacidad del sector La economía perdió terreno en 1999 y 2000, público sigue minando las posibilidades nacionales deprimida como consecuencia de la disminu- de aplicar estrategias de desarrollo integrales. ción de los precios de los principales productos de exportación, como el cacao y el oro, y de una En los años ochenta los partidos políticos no estu- reducción de la ayuda internacional. A partir de vieron permitidos. Cuando el decenio llegaba a su fines de 1998, el gobierno comenzó a acumular fin, aumentaron las presiones a favor de la demo- un déficit de tal magnitud que el banco central cratización. Ante esas circunstancias, el gobierno dejó de pagar automáticamente los cheques del creó asambleas en los distritos y organizó una serie Estado. La consiguiente crisis fiscal demostró de consultas regionales sobre la forma de configurar que la reforma del país no había conseguido un nuevo sistema político. En 1992, los ciudadanos diversificar la estructura económica, ni reducir de Ghana aprobaron una nueva constitución, que de manera apreciable la dependencia de la asis- estableció una democracia parlamentaria. tencia extranjera. En las elecciones democráticas de 1992, el partido Por lo expuesto, el gobierno elegido en 2000 del PNDC retuvo el poder (aunque pasó a llamarse --encabezado por el presidente John Kufuor, del Congreso Nacional Democrático, NDC). El Nuevo Partido Patriótico (NPP)-- tuvo como gobierno inició nuevas reformas económicas y principal objetivo estabilizar la economía. Después sociales. La incidencia de la pobreza se redujo del de tres meses en el poder, el gobierno del NPP 52% en 1991­92 al 40% en 1998­99. El creci- decidió solicitar el alivio de la deuda en el marco miento económico se mantuvo estable durante la reforzado de la Iniciativa para los PPME, imple- mayor parte de la década, aunque en ningún mentada por el FMI y el Banco Mundial. Dado que momento superó el 5% anual. Las tasas de inver- una de las condiciones para acceder a la Iniciativa sión tampoco registraron variaciones marcadas y era la formulación de una estrategia nacional de las exportaciones tuvieron un fuerte aumento. La reducción de la pobreza, hubo un considerable economía no logró crecer más debido a los des- incremento de los recursos financieros necesarios equilibrios fiscales provocados por la disminución para terminar el plan nacional de lucha contra la de las exportaciones y, en los años electorales, el pobreza, que ya había comenzado con un amplio considerable incremento del gasto incurrido por proceso de consultas iniciado por el gobierno ante- el partido político gobernante al tratar de ganar rior. A partir de julio de 2002, un grupo de trabajo el favor de los votantes. especial de la Comisión Nacional de Planificación del Desarrollo (NDPC) creó cinco equipos básicos Aunque el traslado de la administración de los para que contribuyeran a la preparación de la programas estatales al nivel local --es decir, la des- Estrategia de Ghana para la reducción de la centralización-- quedó entre los temas nacionales pobreza (GPRS). El gobierno contrató entonces importantes con la creación de las asambleas en los consultores, en su mayoría ghaneses, para sintetizar distritos, el progreso fue limitado, puesto que no se los informes de los equipos básicos, la información elaboró ninguna estrategia coherente para llevar aportada por los ministerios y datos de otra índole. adelante los cambios necesarios. Por otra parte, la La GPRS resultante combinó cuestiones rela- reforma de la administración pública se estancó, cionadas con el crecimiento económico y la equidad social, e incluyó muchos de los antiguos estipulado por la constitución puede servir para 42 objetivos de reforma del país. Las amplias inicia- hacerlo, y la intención del gobierno del NPP de tivas de la GPRS tenían un costo preliminar elaborar una nueva concepción de país a largo total de US$8.300 millones para tres años, apro- plazo también contribuirá a ese proceso. No obs- ximadamente cinco veces el monto disponible, tante, cuando se evalúa con realismo la capacidad que ascendía a los US$1.600 millones. El del gobierno nacional y los gobiernos locales para extenso proceso de consultas utilizado para ela- llevar a cabo esos planes a largo plazo, se llega a la borar la GPRS no incluyó los medios para asig- conclusión de que las perspectivas de éxito son nar un orden de prioridad a las inversiones, a moderadas. pesar de las fuertes limitaciones presupuestarias existentes, y por ello se confeccionó una lista de Si bien nunca se los vinculó efectivamente al pre- inversiones que superaba con creces los recursos supuesto central, en varios planes anteriores disponibles. --específicamente, en las estrategias de reducción de la pobreza preparadas en 1999 y 2000-- queda- Cuando los principales donantes explicaron clara- ron recogidos los cuatro principios del MID. mente a las autoridades que la GPRS serviría como Ghana figuraba entre los países piloto del MID referencia para determinar el apoyo que prestarían, desde 1999, gracias a un acuerdo entre dirigentes se tornó esencial establecer un orden de prioridad de la nación y del Banco Mundial. Posteriormente, entre los objetivos de la GPRS. El nuevo gobierno Ghana fue elegida para la evaluación por su cate- se cercioró de que se incluyeran las prioridades goría de país piloto y el volumen de la ayuda inter- económicas a mediano plazo, en particular la nacional que recibía: la asistencia del exterior importancia especial del crecimiento para la reduc- financia aproximadamente el 90% de las inversio- ción de la pobreza. nes públicas. Al aplicar una gestión fiscal prudente y una polí- La actual Estrategia de Ghana para la reducción de tica monetaria restrictiva durante el primer año la pobreza ha incorporado los principios del MID. de gobierno, el NPP logró reducir la tasa de En ella concentran todavía la mayor parte de sus inflación a la mitad, del 42% al 21% (para 2002 esfuerzos los organismos donantes, como lo ilustra había llegado al 15%). Asimismo, en líneas el hecho de que fue el documento clave en una generales las prioridades establecidas en el pre- reciente reunión del Grupo Consultivo del supuesto nacional de 2002 reflejaban, sin lugar a gobierno y los donantes, celebrada durante el perí- dudas, la mayor importancia atribuida a la odo de evaluación del MID. reducción de la pobreza. No obstante, todavía faltaba un plan global que compatibilizara los Es en este contexto económico y social que los gastos de la GPRS a mediano plazo (si bien exis- principios del MID se aplican en Ghana. tía un marco de gastos a mediano plazo, aún no Cualquiera sea la situación, la implementación había comenzado a ejecutarse), otros gastos pre- de estos principios es una empresa de gran supuestarios y los fondos de la Iniciativa para los envergadura, que suele exigir reestructuraciones PPME. y cambios radicales tanto a los gobiernos como a los organismos donantes. Para hacer realidad En vista de la limitada capacidad de Ghana para tales cambios se debe contar con apoyo político, implementar las reformas, es preciso ampliar el suficiente capacidad de ejecución y un aliento plazo de tres años que abarca la GPRS. El proceso constante. En el caso de Ghana, un nivel ele- de planificación presupuestaria de tres a cinco años vado de asistencia extranjera está acompañado por una deficiente capacidad del sector público. Hasta el momento, no hay una 43 Si bien el país y los donantes han avanzado en concepción de país a largo plazo la aplicación de los principios del MID, ¿Incluye la GPRS una concepción de país a largo es importante observar esos progresos con rea- plazo? La versión iniciada por el gobierno prece- lismo, para tener una idea cabal de la capacidad dente, del NDC, efectivamente estaba orientada actual del país. por esa idea, pero el nuevo gobierno del NPP en gran medida la ha abandonado. Los cuantiosos Estructura del capítulo gastos preelectorales del NDC no dejaron a las En las cuatro secciones siguientes se examina el nuevas autoridades otro camino que ocuparse, en avance de Ghana respecto de cada principio del primer lugar, de la crisis económica inmediata. A MID: marco de desarrollo holístico a largo plazo; instancias de los donantes, sin embargo, el identificación del país con las iniciativas; relacio- gobierno estableció un orden de prioridad entre la nes de colaboración dirigidas por el propio país, y amplia lista de iniciativas de la GPRS, para poder orientación hacia los resultados (véase la descrip- emprender actividades de desarrollo compatibles ción de los principios del MID en la Introducción con los objetivos del gobierno. Se incorporaron, de este volumen). El examen de cada principio se con carácter preferente, otras iniciativas acordes divide en dos partes: logros obtenidos y dificultades con la plataforma y las prioridades del nuevo por superar. gobierno. En conjunto reflejaron el énfasis puesto en medidas que estimularan el crecimiento econó- mico, incluida una mayor atención al desarrollo Marco de desarrollo del sector privado. holístico a largo plazo Es posible que con el tiempo una concepción de país a largo plazo, expresada más cabalmente, Al estudiar si la GPRS --expresión del enfoque ghanés del MID-- promueve el principio del MID llegue a cristalizar, a partir de la serie de medidas relativo al marco de desarrollo integral (u "holís- económicas y de desarrollo que, conforme a lo exi- tico") a largo plazo, es preciso formular las cuatro gido por la constitución, las autoridades presenta- preguntas siguientes: ron al Parlamento en 2003 y abarcaron un plazo de tres a cinco años. Es decir, que la experiencia ¿Incluye la GPRS una concepción de país a ghanesa no comenzó con una concepción a largo largo plazo? plazo, sino con la gestión de la crisis a corto plazo; Si la respuesta es afirmativa, ¿se ha hallado luego se pasó a la formulación de una estrategia de en esa concepción un equilibrio aceptable lucha contra la pobreza a mediano plazo y de allí entre los aspectos económicos, estructurales y se llegará, en algún momento, a la elaboración de sociales? una concepción del país a largo plazo. La progre- sión es comprensible, en vista del contexto polí- ¿Abarca todos los sectores y establece los tico ghanés. vínculos apropiados entre ellos? ¿Se basa en el proceso presupuestario nacional? ¿Refleja la GPRS un equilibrio entre los objetivos de crecimiento estructural establecidos por el Las tres primeras preguntas se responden en esta gobierno y los aspectos sociales? La GPRS repre- sección; la cuarta, en la correspondiente al princi- senta el esfuerzo más importante realizado hasta el pio de orientación hacia los resultados. momento para poner a la reducción de la pobreza 44 a la cabeza del programa de políticas y pone de tica e instituciones versadas en la formación de manifiesto la necesidad de realizar cambios muy consenso. Sin embargo, estas condiciones no amplios para avanzar hacia ese objetivo. Las auto- existen aún en Ghana, por varios motivos: las ridades apuestan al "efecto filtración" que es más tradiciones democráticas son demasiado nuevas; indirecto, en lugar de adoptar medidas directas de la influencia de los sistemas clientelistas de reducción de la pobreza; este hecho quizá quede recompensas sigue siendo demasiado fuerte; los ilustrado por el número de páginas de la GPRS resultados escolares son, en general, muy limita- dedicadas a la lucha contra la pobreza, en compa- dos; los flujos de información son sumamente ración con la cantidad de páginas donde se exa- deficientes, y la participación de la población mina el crecimiento económico a largo plazo: dista mucho de ser una realidad. cinco frente a 21, respectivamente. El tratamiento de los sectores sociales también es escaso; los pro- blemas de salud (fuera del VIH/SIDA) ocupan Identificación del país apenas tres páginas. La situación quedó especial- mente en evidencia en el discurso sobre el estado con las iniciativas de la nación pronunciado en enero de 2002 por el presidente Kufuor, donde no se hizo mención Logros obtenidos alguna a la pobreza. Aunque las elecciones y la democracia no están explícitamente vinculadas al principio del MID La respuesta a la pregunta número tres --si la relativo a la identificación, en el caso de Ghana GPRS abarca todos los sectores y establece la contribución más importante a la identifica- entre ellos vínculos capaces de combatir la ción del país con el proceso de ayuda puede ser pobreza-- no es afirmativa. Los ministerios el fortalecimiento de los procesos democráticos. públicos se sumaron al proceso de la GPRS úni- En primer lugar, la presión popular tuvo como camente hacia el final. El intercambio inicial de resultado la reintroducción de la democracia opiniones en departamentos y organismos, que multipartidaria en 1992. Luego, un gobierno podría haber permitido establecer esos vínculos, electo en forma democrática intentó tímida- brilló por su ausencia. El resultado se puede mente incorporar la participación popular en la observar en la fragmentación del documento formulación de políticas. Y en la actualidad, el final de la GPRS. Mientras algunas medidas gobierno se caracteriza por su mayor apertura y favorecen a los pobres, otras tienen muy poca tolerancia, así como por una voluntad más firme relación con la reducción de la pobreza; más de llevar a cabo consultas; tanto la sociedad civil aún, tampoco hay coherencia entre ellas. como el sector privado tienen ahora una mayor participación en consultas sobre políticas en dis- Si bien es conveniente que la dirigencia de un tintos niveles, incluso ajenos al proceso de la país se oriente por principios rectores claros y GPRS. pueda lograr la adhesión de la población, al tiempo que equilibra las cuestiones macroeconó- En líneas generales, los donantes han respaldado micas y sociales, el equipo a cargo de la evalua- el giro hacia la identificación del país con las ción duda en exigir un procedimiento más políticas, como lo ilustra, por ejemplo, no sólo el formal de elaboración del marco de desarrollo a proceso de la GPRS sino también un enfoque largo plazo. Dada la realidad del ciclo electoral sectorial de la salud y una política agrícola fir- de cuatro años, llegar a un acuerdo sobre una memente coordinada por el Ministerio de visión a largo plazo requeriría una cultura polí- Agricultura. Dificultades por superar Relaciones de colaboración 45 No obstante, según la opinión general hay dirigidas por el propio país margen para mejorar la calidad del diálogo nacional sobre políticas. Las organizaciones de la sociedad civil reconocen que, en muchos Logros obtenidos casos, carecen de la capacidad y los recursos para Si bien en Ghana tanto los donantes como el intervenir seriamente en debates sobre políticas gobierno han tomado medidas para forjar relacio- que requieren conocimientos especializados e nes de colaboración, hasta ahora el principal investigación. Asimismo, la documentación avance realizado consistió en sentar las bases para necesaria para respaldar el análisis sobre políti- intensificar las consultas y el diálogo. Cada dos cas suele ser inaccesible; cuando obtenerla años se celebran en Accra reuniones del Grupo demora mucho, no hay tiempo para incorporarla Consultivo integrado por representantes del en las conversaciones. (Los centros de investiga- gobierno y de los donantes, copresididas por altos ción nacionales tienen el potencial para ayudar funcionarios públicos. Igualmente, continúan las a las organizaciones de la sociedad civil en esas "minirreuniones" trimestrales del Grupo, institui- cuestiones, así como para aumentar la capacidad das incluso antes de que el MID se pusiera en de la administración pública y el Parlamento marcha oficialmente. Tanto unas como otras están para realizar análisis de políticas). Por otra parte, abiertas a una amplia variedad de interesados, los mecanismos necesarios para llevar a cabo incluso de la sociedad civil, y cuentan con la parti- consultas sobre políticas no están institucionali- cipación puntual de los donantes. zados todavía: los comités parlamentarios y las asambleas de los distritos no se incluyen en Los donantes admiten que, sin lugar a dudas, hace forma sistemática, lo que podría provocar una falta una mayor coordinación. Sus representantes división entre los procesos consultivos y la se reúnen mensualmente y, al ser entrevistados democracia representativa. para la evaluación del MID, algunos de los más experimentados declararon que la coordinación Hay otras realidades que afectan la identifica- había mejorado en los últimos cinco años. El repre- ción de Ghana con el proceso de ayuda. Una de sentante del Banco Mundial ha cumplido un papel ellas es la elevada proporción del presupuesto crucial en la transformación de la imagen del nacional financiada mediante ayuda --40%-- y Banco en la de una institución más abierta, con la otra es la limitada capacidad del gobierno mayor espíritu de inclusión, que se ve a sí misma central y los gobiernos locales para administrar como asociada tanto del gobierno como de los la asistencia. No obstante, si el gobierno conti- donantes. (Por ejemplo, el Banco abogaba enérgi- núa ampliando el proceso normativo, su función camente por el criterio de no intervención de los podría consistir no meramente en convalidar las donantes en la preparación de la GPRS. También medidas de ayuda, como hasta ahora, sino actuar actúa como conducto del financiamiento compar- en calidad de consultor y, más adelante, como tido de los donantes en el enfoque sectorial de la participante. Por el momento, sin embargo, el salud). En general, los donantes señalan que tienen gobierno no puede identificarse eficazmente con una relación más estrecha con el gobierno actual el proceso de ayuda, tanto por falta de capacidad que con el anterior en sus últimos años. como de un programa claro y convincente que pudiera aglutinar las actividades de El grado de flexibilidad de los donantes y la dele- coordinación. gación de poder en los representantes locales y el 46 Recuadro 4.2. El primer enfoque sectorial sobre salud En 1995, el sector de la salud de Ghana estaba en crisis. Muchos programas financiados por donantes se ocupaban de los mismos problemas y algunas áreas recibían demasiados fondos, mientras que otras estaban desatendidas. El financiamiento estatal estaba disminuyendo. Ante esa situación, el Ministerio de Salud trazó un plan a largo plazo para el sector. Con el apoyo de seis grandes donantes (DFID, DANIDA, el Banco Mundial, los Países Bajos, el Fondo Nórdico de Desarrollo y la Unión Europea), el gobierno trató de reunir consenso en torno a la formulación de una estrategia de reforma a mediano plazo (cinco años). Convenció a varios donantes de que financiaran el plan mediante una "cesta" de recursos y adoptaran un sistema de gestión común: mientras que hasta entonces el personal del Ministerio pasaba gran parte del año respondiendo a contadores y auditores de 30 donantes, en el caso del enfoque sectorial sobre salud se dispuso organizar sólo una misión de examen de tres semanas al año, para que el personal del Ministerio pudiera dedicarse a sus tareas específicas. Los donantes reciben el mismo estado financiero y un informe anual, lo que reduce los costos de transacción. No obstante, según altos funcionarios del Ministerio de Salud entrevistados para la evaluación, en cier- tos casos ha habido contramarchas. Algunos donantes se han inclinado por reclamar el terreno cedido, porque consideran que el desempeño de las autoridades oficiales es deficiente en áreas que solían ser administradas por proyectos impulsados por donantes. Asimismo, aunque el financiamiento mediante una "cesta" común de grandes donantes ha resultado eficiente, un número elevado de donantes no participa en él. Por último, a pesar de la atención dedicada por el enfoque sectorial sobre salud al gasto y el seguimiento del impacto de las intervenciones, las mejoras en los indicadores de salud no están bien documentadas; en varias categorías faltan estadísticas para períodos de hasta cuatro a cinco años. personal nacional varía, a pesar de que estos ele- vigor a los foros de discusión en los campos de la mentos se consideran en general como prácticas o agricultura, la gestión financiera del sector público incluso prerrequisitos que permiten a los donantes y la descentralización. hacer realidad los principios del MID. El Banco Mundial, entre otros, ha trasladado de la ciudad de Dificultades por superar Washington a Ghana al director a cargo de las ope- Si bien en teoría todas las partes están dispues- raciones en el país y ha dado al personal nacional tas a trabajar aplicando mecanismos de colabo- un mayor control de la gestión de los proyectos. ración, en la práctica no hay muchos éxitos Esa descentralización ha sido muy bien recibida concretos; uno de los pocos es el enfoque secto- por los ghaneses. rial sobre salud. En su mayoría, los donantes continúan empleando modalidades de trabajo En cuanto al gobierno, su compromiso con el diá- perjudiciales para el sector público; por ejemplo, logo sobre políticas con los donantes parece firme, eluden el presupuesto público, prestan asistencia como lo demuestra la entusiasta adhesión al con- directamente a los distritos sin coordinarla con cepto de colaboración que manifestara en la reu- el gobierno central y pagan sueldos más altos, lo nión del Grupo Consultivo celebrada durante el que lleva a los funcionarios públicos más talen- período de evaluación. Asimismo, las autoridades tosos a dejar sus puestos para trabajar en los pro- han adoptado varias medidas para imprimir nuevo yectos de ayuda. Para poder aplicar en Ghana el principio del MID un país con un elevado nivel de corrupción; por 47 vinculado a las relaciones de colaboración es nece- este motivo, en el caso del enfoque sectorial sobre sario emprender la difícil tarea de superar los obs- salud se tomaron recaudos extraordinarios para táculos que conspiran contra el financiamiento asegurar una gestión financiera atinada de los conjunto y la uniformidad de criterio e impiden fondos de los donantes. transformar los acuerdos celebrados entre los donantes en programas reales y bien coordinados. El gobierno también ayuda a crear un ambiente que favorece la eficiencia a corto plazo en lugar de Como mencionaron con frecuencia en las entre- la sostenibilidad y el fortalecimiento de la capaci- vistas, los empleados públicos conocen perfecta- dad estatal a largo plazo. Entre los factores que más mente la existencia de unidades de gestión de contribuyen a esa situación figura el ciclo electoral proyectos financiadas por donantes que actúan de cuatro años, que impone a los gobernantes la fuera de los mecanismos de la administración necesidad de exhibir logros políticos durante las pública. Si bien no fueron tan explícitos, los campañas electorales. Por otra parte, los consulto- donantes también lo reconocieron. Al parecer, la res y asesores especiales vinculados a los proyectos mayoría de éstos considera que esa práctica es un de los donantes suelen ser más eficientes para pre- mal necesario, en vista de la deficiente capacidad parar declaraciones de política, elaborar planes de del sector público y la complejidad de algunos pro- reforma y justificar la necesidad de constante asis- yectos. En este ámbito, la iniciativa señalada a la tencia de los donantes que los empleados de la atención del grupo de estudio no tiene por objeto administración pública, quienes reciben bajas eliminar esa práctica paralela, sino normalizar las remuneraciones. condiciones de empleo, los niveles de salarios y los beneficios. Si bien estos factores pueden explicar por qué sigue existiendo en Ghana una administración pública Por otra parte, la aplicación de sistemas de "encla- paralela, no explica por qué las autoridades no ves" ha ocasionado una duplicación de esfuerzos, toman una actitud más firme cuando los donantes una limitada comunicación de las prácticas ópti- ofrecen asistencia que no se ajusta a las prioridades mas y, especialmente en relación con el fortaleci- del gobierno. Varios funcionarios públicos entre- miento de la capacidad, la organización de vistados sugirieron que el gobierno debería actuar seminarios y actividades de capacitación en lugar con más firmeza y rechazar los proyectos que no de la búsqueda de soluciones a problemas estructu- condicen con sus prioridades fundamentales. rales, tales como el papel de los incentivos en la capacidad de la administración pública. También en este caso la explicación puede hallarse en la realidad ghanesa. El presupuesto nacional es ¿Por qué los donantes continúan utilizando méto- muy inferior al necesario para que el personal de dos que impiden el fortalecimiento de la capacidad los ministerios desarrolle actividades provechosas. del gobierno central y los distritos? En parte, por la Todo escasea: automóviles, combustible, fotoco- exigencia de resultados rápidos, una cultura insti- piadoras, computadoras, incluso papel. En los dis- tucional impulsada por la presión para realizar tritos visitados por el equipo a cargo de la desembolsos y, hasta cierto punto, la necesidad de evaluación, tanto los trabajadores sanitarios como los donantes de dar visibilidad a sus actividades. agrícolas se veían obligados a quedarse detrás del También influye la tendencia de los donantes a escritorio porque no tenían forma de llegar hasta rehuir el riesgo, cualidad fomentada por la preocu- sus clientes. En esas condiciones, lo más probable pación de evitar posibles escándalos financieros en es que se acepten incluso proyectos que no coinci- 48 den con las prioridades del gobierno, pues vienen remuneraciones (se estima que el proceso llevará acompañados de computadoras, transporte y de cinco a 10 años), es difícil imaginar que fondos que se pueden desembolsar rápidamente, lo puedan producirse progresos sostenibles en la que permite solucionar problemas ajenos a los gestión financiera o en cualquier otra reforma objetivos oficiales del proyecto. integral del sector público. Sencillamente, es improbable que existan las condiciones necesa- Todo ello conforma una especie de círculo vicioso: rias para generar un nivel suficiente de compro- las reformas necesarias exigen mayor capacidad de miso o, para expresarlo haciendo referencia a los ejecución de la existente. A su vez, el desarrollo de principios del MID, de identificación del país la capacidad requerida para la reforma presupone con las iniciativas. reformas. Una posible solución es una amplia reforma de la administración pública, que podría restablecer incentivos apropiados para los emplea- Orientación hacia dos públicos e ir eliminando progresivamente las los resultados distorsiones provocadas por los sistemas paralelos. No obstante, los donantes continúan actuando en En Ghana se observaron menos progresos en la esta esfera con una pasividad pasmosa, a pesar de consecución del principio de orientación hacia que parece ser un tema crucial para seguir avan- los resultados que en relación con los otros tres zando hacia los principios del MID en general y el (como ocurrió con todos los países incluidos en principio relativo a las relaciones de colaboración la evaluación del MID). No es de sorprender, en particular. Aumentar la ayuda de los donantes puesto que alcanzar ese objetivo rápidamente es al presupuesto nacional también podría contribuir difícil, en particular teniendo en cuenta la defi- a la solución. Sin embargo, aun cuando están pla- ciente capacidad técnica ghanesa y la insufi- neando un enfoque sectorial de la ayuda para fines ciente inversión pública en actividades de de balanza de pagos, los donantes tropiezan con la seguimiento y evaluación. deficiente gestión financiera del sector público y la cuestionable capacidad de ejecución. Por añadi- dura, el estancamiento de la reforma del sistema Logros obtenidos nacional de adquisiciones está minando la con- Aunque los mecanismos básicos con que cuenta el fianza de los donantes en la promesa de las autori- país para medir resultados son muy limitados, el dades oficiales de mejorar los mecanismos de ayuda sector de la salud de Ghana fue pionero en el compartidos. diseño de uno de los más innovadores enfoques sectoriales de África, que utiliza datos sobre el Pero también los donantes pueden ser muy desempeño para evaluar los progresos, definir polí- lentos; por ejemplo, escudándose detrás del ticas del sector y asignar recursos. Con la aplica- objetivo del MID vinculado a la identificación ción de este enfoque, hasta el momento se logró del país con las iniciativas, evitan presionar a las mejorar la gestión financiera y la presentación de autoridades para que presten mayor atención a informes, aumentar el número de dispensarios en cuestiones cruciales, aunque delicadas desde el los distritos y mejorar algunos indicadores de salud, punto de vista político, como la demorada especialmente los relativos a mortalidad infantil y reforma de la administración pública. Y mien- cobertura de inmunización. tras no se aborden problemas tan complejos y delicados como la reducción del tamaño del Además, en la estrategia nacional de reducción de sector público y la reforma de su sistema de la pobreza se incluyen varios objetivos concretos, 49 Recuadro 4.3. Un país con verdadero potencial En lo que respecta a la atención de los donantes, al parecer ha llegado la hora de Ghana. Aunque el país puede merecerla por circunstancias geopolíticas, democráticas y económicas, existe el riesgo de aumentar o mantener el nivel de dependencia de la ayuda, de por sí elevado. Ya hay indicios de que, en lugar de pro- mover la aplicación de los principios del MID, los altos niveles de ayuda pueden fomentar la competencia entre los donantes y una excesiva presencia de éstos en áreas favorecidas. No obstante, será difícil para el gobierno rechazar las ofertas de los donantes en esas áreas, en vista de los beneficios que todo proyecto representa para una administración pública mal paga y sedienta de recursos. Como parte de una posible solución, gobierno y donantes podrían cooperar en la preparación de una estra- tegia de asistencia del exterior, que podría estar supervisada por pares de otros países receptores de ayuda y por donantes y ONG que no desarrollen actividades en Ghana. Algunos elementos básicos de tal estrategia podrían ser los siguientes: Compromiso de las autoridades de reducir gradualmente los niveles globales de ayuda. Clara indicación de las preferencias en mecanismos de ayuda que equilibren la preferencia del gobierno por la ayuda para fines presupuestarios con la exigencia de rendir cuentas establecida por los donantes y la necesidad de obtener resultados a corto plazo con los objetivos de desarrollo de la capacidad a largo plazo. Marco para la coordinación de la ayuda, tanto estratégica como operativa. Compromiso de los donantes de eliminar progresivamente los incentivos que provocan distorsiones y de simplificar y armonizar los procedimientos de presentación de informes1. Compromiso conjunto de los donantes de evitar ofertas de ayuda inapropiadas; según los principios del MID, en el acuerdo debería detallarse específicamente el comportamiento pretendido. 1. Como el Marco para la ayuda presupuestaria de diversos donantes. susceptibles de medición, y se establecen planes También se ha avanzado hacia la integración de los bastante específicos para efectuar el seguimiento de objetivos de la estructura de gastos a mediano plazo los progresos realizados. Se han puesto en marcha en los procesos del presupuesto nacional, lo que planes para fortalecer la capacidad de la Comisión presenta la ventaja de hacer más hincapié en los Nacional de Planificación del Desarrollo para productos que en los insumos, es decir, de favorecer medir los progresos en la reducción de la pobreza. una mayor orientación hacia los resultados. Por Resulta incomprensible que el Servicio de otra parte, gracias a los mecanismos de seguimiento Estadísticas de Ghana no participara en la prepara- del gasto público puesto en marcha en 2001, se ha ción de la estrategia de reducción de la pobreza. No logrado un mejor desempeño. obstante, el Servicio ha instalado una oficina de seguimiento de la pobreza y organizado una Dificultades por superar encuesta a gran escala para elaborar indicadores Si bien se ha creado el Comité de Coordinación de correspondientes a los distritos, de los que no se Políticas Económicas, destinado a supervisar la disponía hasta entonces. elaboración de previsiones presupuestarias nacio- 50 nales y el gasto mensual, la idoneidad técnica del país, no sólo entre un círculo selecto y bien ins- comité deja que desear. El sistema de gestión del truido de Accra. presupuesto y el gasto público podría ofrecer capa- cidad adicional, pero su ejecución se ha demorado y se calcula que el sistema no comenzará a funcio- Conclusiones nar hasta 2003. En Ghana la implementación de los principios del El novedoso enfoque sectorial sobre salud también MID, no institucionalizados todavía, ha sido limi- presenta deficiencias en cuanto al seguimiento. tada, y las iniciativas que sí los aplican han tenido Por ejemplo, el número de indicadores de salud que resultados dispares. Los ejemplos más importantes recogen resultados en forma sistemática es extraor- de avances en la ejecución de esos principios (o de dinariamente bajo; varios cuadros de indicadores otros similares, antes de la puesta en marcha oficial presentan más "ceros" que cifras estadísticas. Entre del MID) son el enfoque sectorial sobre salud; los factores que socavan la capacidad del partes de la estrategia nacional de reducción de la Ministerio de Salud para recopilar datos locales se pobreza, en especial el proceso participatorio en el cuentan una reorganización mal planificada que que se basa y la atención creciente que se atribuye culminó en la pérdida de personal y unas fallas en a la lucha contra la pobreza en el presupuesto el seguimiento y la supervisión tras la descentrali- nacional, y la intensificación del diálogo entre zación de las funciones del Ministerio. Las limita- donantes y gobierno, así como entre los propios ciones fiscales globales también influyen: en donantes. Ghana, el gasto público anual en salud asciende a US$7,50 por habitante. El documento de la Estrategia de Ghana para la reducción de la pobreza (GPRS) se ha convertido En Ghana, los progresos en la gestión financiera en una guía para las relaciones entre las autorida- del sector público se ven entorpecidos por defi- des públicas y los donantes: éstos se han compro- ciencias en la generación y la divulgación de datos metido a coordinar la ayuda de acuerdo con las y fallas generales en la capacidad estatal de segui- prioridades del gobierno. Sin embargo, lo que aún miento y evaluación. Para que el principio de no se ha asimilado es el proceso consultivo en que orientación hacia los resultados se pueda llevar efi- se basa la GPRS: para la implementación de la cazmente a la práctica es necesario solucionar GPRS no se ha consultado al Parlamento ni a las antes esos problemas fundamentales. En el sector asambleas de los distritos. Asimismo, las iniciativas agrícola, los donantes han apoyado con entusiasmo resultantes de la GPRS (en gran medida ideadas las iniciativas encaminadas a mejorar la capacidad por el gobierno anterior) no se vinculan con una de seguimiento; no obstante, al mismo tiempo han visión holística a largo plazo o con una estructura insistido en que los sistemas deben ser sencillos y operacional de gastos a mediano plazo; las autori- acordes con los recursos actuales. dades actuales han preferido aplicar sus propios métodos de reducción de la pobreza y hacer hinca- Una clave para mejorar el seguimiento de los resul- pié en un crecimiento económico estimulado por tados es el fortalecimiento gradual de la responsa- el desarrollo del sector privado. bilidad política del gobierno ante la ciudadanía en todos los niveles. Las organizaciones de la sociedad No obstante, el gobierno actual ha demostrado la civil del país pueden cumplir una función impor- firme intención de tratar de solucionar el difícil tante, por ejemplo, cerciorándose de que se elabo- problema de la reforma de la administración ren mecanismos de rendición de cuentas en todo el pública y de abordar, para ello, el arraigado clien- telismo imperante. Esta determinación es impor- programas, antes que para proyectos, y aumentar la 51 tante, porque mejorar la capacidad de los emplea- descentralización de los organismos, trasladando dos estatales es el primer paso para seguir personal de la sede a las oficinas locales para mejo- avanzando en la aplicación de los principios del rar el diálogo con el gobierno y la sociedad ghanesa MID. El fortalecimiento de la capacidad del sector en general. público requerirá un importante esfuerzo a largo plazo, un esfuerzo de una magnitud nunca vista Por último, el progreso constante hacia la imple- hasta el momento en Ghana, a pesar de que las mentación de los principios del MID se asienta en autoridades afirman estar dispuestas a empren- la premisa de que exista un gobierno que esté dis- derlo. Por su parte, los donantes en general no han puesto a trazar un programa claro y afirmar su lide- asumido esa tarea. Peor aún, han obstaculizado los razgo, y unos donantes que consideren que el progresos al establecer unidades de proyectos que programa está bien orientado hacia la reducción de actúan con total independencia de la administra- la pobreza. ción pública. Si bien en Ghana el análisis de la implementación El gobierno, entonces, tiene ante sí la difícil del MID hace suponer que el progreso será gradual, empresa de recuperar la eficiencia de la adminis- con avances y retrocesos, el ejemplo del enfoque tración pública y continuar profundizando los prin- sectorial sobre salud --en muchos aspectos, un cipios democráticos en el país. A los donantes les modelo de planificación y ejecución del MID-- aguarda el desafío de trabajar juntos para armoni- indica que dicho planteamiento se puede aplicar zar sus procedimientos; pasar a prestar ayuda para en el país. Chara Tsitoura C A P Í T U L O C I N C O Rumania 53 Metodología último se administró a una muestra aleatoria de más de 700 personas en todo el país. El equipo a cargo del estudio sobre la aplicación La metodología del estudio del caso de Rumania del MID en Rumania fue dirigido por John incluyó también el análisis de documentos. Eriksson, del Departamento de Evaluación de Tomados en conjunto, la metodología y los resulta- Operaciones del Banco Mundial. Estuvo integrado dos se consideran lo suficientemente representati- también por B. Lynn Salinger, economista y con- vos y acertados como para extraer inferencias sultora, de Associates for International Resources válidas sobre los puntos fuertes y débiles de la evo- and Development (Cambridge, Massachussets) y lución de los procesos de desarrollo vinculados al el profesor Dumitru Sandu, de la Facultad de MID en Rumania. Sociología de la Universidad de Bucarest. Manuela Sofia Stanculescu, consultora del Instituto para el Las personas entrevistadas se seleccionaron en 64 Estudio de la Calidad de Vida (Bucarest), llevó a instituciones. cabo para el estudio, en junio de 2002, una encuesta sobre las relaciones entre el gobierno y los donantes. Rumania: Una transición Los tres miembros del equipo realizaron trabajos de prolongada e incierta campo en Rumania en dos etapas, del 4 al 12 de febrero y del 11 al 29 de marzo de 2002. En más de 90 reuniones celebradas en Rumania y en la ciudad Características singulares del país de Washington, el equipo recogió las opiniones de En 1989, cuando la economía rumana se aproxi- unas 150 personas: funcionarios del gobierno cen- maba al derrumbe total, el derrocamiento de tral y gobiernos locales, legisladores y representan- Nicolae Ceausescu puso fin a más de 50 años de tes de la sociedad civil, el sector privado, donantes hegemonía del Partido Comunista. Si bien había y organismos internacionales de desarrollo. coincidencia en que la transición del país hacia una economía moderna acarrearía costos sociales La encuesta semiestructurada de tipo cualitativo --mientras la democracia y la economía de mer- que se llevó a cabo en esas entrevistas se comple- cado iban reemplazando a la red de protección mentó con dos encuestas estructuradas: un cuestio- social estatal y la economía dirigida--, se suponía nario entregado a representantes del gobierno y los que el período de transición sería breve. donantes, centrado en las relaciones entre ambos, y una encuesta, en gran parte cuantitativa, para la Sin embargo, los sucesivos gobiernos rumanos sólo cual se utilizó un cuestionario normalizado. Este han dado marchas y contramarchas en la ejecución 54 de las reformas de modernización. La privatización rumana también sufre graves problemas sanitarios, de las empresas estatales ha sido lenta, y la corrup- como lo evidencian las tasas de mortalidad infantil ción y las fallas de las instituciones reguladoras han y de esperanza de vida. Como consecuencia del obstaculizado el desarrollo económico del sector aumento de la pobreza verificado entre 1995 y privado. Así, pues, a fines del decenio de 1990 2001, se incrementó la disfunción social. Es hubo tres años de crecimiento económico negativo motivo de especial preocupación para el gobierno y una inflación anual de precios al consumidor y la comunidad internacional el crecimiento del superior al 80%. Desde 2000, no obstante, la situa- número de niños abandonados atendidos en insti- ción ha mejorado. El crecimiento económico tuciones, puesto que Rumania tiene una limitada superó el 5% como promedio durante 2001­02 capacidad para abordar los problemas psicosociales y para 2002 la inflación anual había descendido y educativos de los niños internados en institucio- al 23%. nes en forma permanente. El Banco Mundial y otros donantes han colaborado con el gobierno A pesar de las recientes tendencias económicas rumano para reducir gradualmente el número de positivas, el prolongado e incierto período de tran- niños en esa situación alojándolos en hogares sición de Rumania ha acarreado elevados costos sustitutos. sociales. El cierre de fábricas, explotaciones agríco- las y minas en todo el país ha incrementado el A pesar de que los indicadores sociales van a la desempleo. En promedio, aumentó del 6% en 1997 zaga de los registrados en otros países de la región, a 8,1% para fines de 2002. Se considera que más de Rumania logró reducir la tasa de mortalidad infan- la mitad de quienes no tienen trabajo están desem- til en alrededor del 30% entre 1989 y 2000, lo que pleados desde hace mucho tiempo. representa un importante avance hacia una mejor calidad de vida. Asimismo, hubo un aumento del Con el deterioro de la economía del país en la consumo y la propiedad de bienes duraderos, como última mitad de los años noventa, aumentó la tasa automóviles y viviendas. de pobreza de Rumania. (Todavía es demasiado pronto para saber si el evidente cambio de rumbo En 2000, la ayuda internacional otorgada a de la economía aliviará esta tendencia). Rumania Rumania fue equivalente al 1,2% del ingreso ha utilizado dos métodos para medir la pobreza. El nacional bruto y el mayor donante fue la Unión más reciente indica que la pobreza aumentó unos Europea (UE). El resto de la ayuda provino princi- cinco puntos porcentuales entre 1995 y 2001, palmente de otras tres fuentes: el Banco Mundial, desde apenas por encima del 25% hasta casi el el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el 30%, sin mejoras sostenidas siquiera en los niveles Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento de pobreza extrema. Aunque estos últimos fluctua- (BERF). La Unión Europea otorgó a Rumania un ron en ese período, en líneas generales la tenden- promedio de US$620 millones anuales entre 1999 cia se mantuvo bastante constante (véanse y 2000 en concepto de asistencia previa a la adhe- los indicadores sociales y económicos en el sión. Los promedios correspondientes a las institu- Recuadro 5.1). ciones financieras internacionales fueron los siguientes: Banco Mundial, US$415 millones; Hay focos de pobreza de antigua data en las regio- FMI, US$375 millones, y BERF, US$280 millones. nes oriental y meridional del país. Los grupos más vulnerables son los jóvenes, las familias monopa- En general, sin embargo, la población rumana se rentales y las de los desempleados, los hogares rura- siente cada vez más decepcionada por la lentitud les y las comunidades romaníes. La población de la reforma económica y el elevado desempleo, así como por el consiguiente impacto en muchos identificación del país con las iniciativas; relacio- 55 indicadores sociales. Se observa una preocupación nes de colaboración dirigidas por el propio país, y creciente ante la corrupción y la pobreza; los perio- orientación hacia los resultados (véase la descrip- distas mencionan el efecto limitado de las críticas ción de los principios del MID en la Introducción de los medios de comunicación en la adopción de de este volumen). El examen de cada principio se decisiones políticas y el hecho de que el público divide en dos partes: logros obtenidos y dificultades desaprovecha la oportunidad de manifestar sus crí- por superar. ticas a través de los medios de información. Para los ciudadanos rumanos, la única posibilidad de expresar su insatisfacción parece ser el voto, que les Marco de desarrollo permite expulsar de sus cargos a los funcionarios de turno al cabo de su primer mandato. holístico a largo plazo Estructura del capítulo Logros obtenidos En las cuatro secciones siguientes se examina el La adhesión a la Unión Europea (UE) y la avance de Rumania respecto de cada principio del Organización del Tratado del Atlántico del Norte MID: marco de desarrollo holístico a largo plazo; (OTAN) es la columna vertebral de la concepción Recuadro 5.1. Síntesis de datos sobre Rumania POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL Países utilizados como elemento Rumania de comparacióna 2001 Población, mediados de año (millones) 22,4 67,3 INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 1.720 4.161 INB (método del Atlas del Banco Mundial, 38,6 279,9 miles de millones de US$) La siguiente información corresponde al último año del que se dispone de datos, 1995­01 Pobreza (porcentaje de la población por debajo 30 18b de la línea nacional de pobreza) Población urbana (porcentaje del total de población) 55 68 Esperanza de vida al nacer (años) 70 73 Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 19 9 Acceso a fuentes de agua mejoradas 58 98c (porcentaje de la población) Analfabetismo (porcentaje de la población mayor de 15 años) 2 1c a. Los países utilizados como elemento de comparación son: Bulgaria, Hungría, Polonia y República Checa. b. Sólo de dispone de los datos relativos a Polonia. c. Basado en datos correspondientes a Bulgaria, Hungría y Polonia. del país a largo plazo3. Para los rumanos, el ingreso tores relacionados con las políticas sociales (educa- 56 en la UE simboliza la oportunidad de sumarse a un ción, salud y reducción de la pobreza), que cada sistema regional pacífico, caracterizado por la país debe configurar por sí mismo. madurez política y la prosperidad económica. También constituye, en cierta forma, un medio En 2000, el Consejo de Europa publicó el rápido de reducir la pobreza y mejorar la calidad de Memorando para la inclusión social, donde se exige a vida de la mayor parte de la población. cada país miembro y a cada país candidato a la adhesión a la UE la preparación de un memorando El gobierno actual, elegido en 2000, ha elaborado nacional conjunto para la inclusión. Aunque este un programa de gobierno para 2001­04, acompa- requisito no implica la redacción de una estrategia ñado de un plan de acción preparado por el de lucha contra la pobreza, los dirigentes rumanos Ministerio de Desarrollo y Prognosis. Ambos docu- decidieron que la promulgación de un plan para mentos constituyen una estrategia a mediano combatir la pobreza y favorecer la inclusión social plazo, cuyo énfasis está puesto en limitaciones y satisfaría una importante necesidad del país y, al metas económicas originadas, en gran medida, en mismo tiempo, permitiría cumplir ese requisito. En los objetivos y exigencias de la adhesión a la junio de 2002, el Primer Ministro publicó el Plan Unión Europea y la OTAN. El Plan de acción es nacional de lucha contra la pobreza y promoción un marco minucioso que consta de varios capítu- de la inclusión social, que comprendía recomenda- los, donde se describen medidas concretas que las ciones para 2002­04 y para un período más autoridades se han comprometido a ejecutar. No es extenso, de 10 años. un documento analítico, como lo reconoce el Ministerio, también encargado de supervisar su Dificultades por superar ejecución. Si bien en Rumania existe un apoyo generalizado a la adhesión a la OTAN y la UE, al parecer la En el país se observó un alto grado de acuerdo en mayoría de los rumanos no comprende cabal- torno al hecho de que la mencionada adhesión es mente las consecuencias que ese paso puede traer el camino correcto, lo que resulta sorprendente en aparejadas. Hay varias preguntas por responder vista de la fragmentación política y la multiplici- sobre este tema: ¿Qué implican los objetivos de la dad de partidos que caracterizan a la democracia adhesión para la organización económica y social rumana. En las elecciones presidenciales de 2000 rumana? ¿Qué implican para sus relaciones con la estuvieron representados ocho partidos políticos y comunidad internacional? ¿Cuáles son los costos alianzas. Con tantos partidos, es difícil planificar económicos, sociales y políticos? Y la más impor- más allá del siguiente ciclo electoral y mucho más tante de todas: ¿Qué clase de sociedad aspira a lo es comprometerse con una concepción del país tener Rumania dentro de 10 ó 20 años? a largo plazo. Al mismo tiempo, los interesados en el desarro- Según lo previsto, Rumania se convertirá en llo rumano están "abrumados por la carga de la miembro de la OTAN en 2004 y de la UE en 2007. preparación de estrategias". Como se analiza Si bien el Acquis Communautaire de la UE, con sus con más detalle en la sección siguiente, 31 "capítulos" de leyes y reglamentaciones, tiene "Identificación del país con las iniciativas", por objeto armonizar las prácticas de los países can- entre 1997 y 2000 Rumania atravesó tres didatos con las de los países miembros, no propor- amplios procesos encaminados a trazar una con- ciona una estrategia coherente y a largo plazo para cepción del desarrollo nacional a largo plazo. algunos sectores, entre ellos la mayoría de los sec- Los interesados están tratando ahora de que tanto las autoridades como los donantes dejen Identificación del país 57 de concentrarse en la formulación de políticas a largo plazo y presten más atención a los resulta- con las iniciativas dos. El nuevo Plan nacional de lucha contra la pobreza y promoción de la inclusión social Cuando este principio se aplica correctamente, es puede constituir un medio de trasladar a la prác- el país receptor, y no los organismos de asistencia, tica las estrategias de reducción de la pobreza. quien establece los objetivos de desarrollo y for- mula las estrategias pertinentes. El proceso No obstante, puesto que el Programa de implica la participación amplia y regular de los gobierno y el Plan de lucha contra la pobreza interesados, así como el apoyo público perma- no están bien integrados en el presupuesto nente de los máximos dirigentes políticos y la nacional, es crucial mejorar las relaciones entre convicción intelectual de los funcionarios clave. estos marcos estratégicos. En general, hay Al mismo tiempo, permite reunir consenso en escasa relación entre lo publicado en el presu- torno a una concepción del desarrollo a largo puesto y lo que se gasta en la práctica; las prio- plazo. ridades presupuestarias no están claramente definidas. En 2002, para abordar estos proble- Logros obtenidos mas el Banco Mundial ayudó a preparar un Entre 1997 y 2000, no menos de tres procesos de estudio del gasto público. planificación estratégica tuvieron lugar en Recuadro 5.2. Visión compartida de Rumania: Consultas de 1999 sobre el MID Como primer paso en la aplicación de los principios del MID en Rumania a título experimental, el Banco Mundial planificó un amplio proceso de consultas encaminado a forjar la visión común de país que se aspi- raba a lograr: en diferentes partes del país se llevaron a cabo 20 reuniones con grupos de interesados, a las que asistieron unos 500 dirigentes del gobierno, el sector privado, la sociedad civil y la comunidad de donan- tes. "Era la primera vez [en el país] que se pedía la opinión de todos los interesados", dijo un representante de una ONG rumana. "Desde entonces, muchos otros donantes e incluso las autoridades comenzaron a abrir sus puertas a las ONG. El MID representó para las ONG un marco que les permitió comprender qué función podían cumplir y cómo podían ejercer influencia en la práctica". De la experiencia surgió un plan para institucionalizar el proceso mediante la creación de una Secretaría del MID en la Oficina del Primer Ministro. Aunque la inestabilidad política y el cambio de gobierno tras las elec- ciones de 2000 malograron el plan, los participantes entrevistados por el equipo a cargo del estudio señala- ron dos legados que, no obstante, había dejado la iniciativa de 1999: la identificación de la reducción de la pobreza y el ingreso en la Unión Europea como los principales objetivos de la sociedad rumana. La mayoría de los participantes llegó a la conclusión de que la experiencia de las consultas había sido muy valiosa. Si bien desde 2000 se ha avanzado en la implementación de los principios del MID, al parecer ni el gobierno ni el Banco Mundial han dedicado suficiente atención a comunicar tales progresos a quienes participaron en las consultas de 1999. La mayoría de los interesados en el desarrollo entrevistados para el estudio consideran necesario revitalizar el MID como medio de reforzar la obligación de las autoridades de rendir cuenta de su proceder. 58 Rumania, impulsados por tres organizaciones de en la mayoría de los países de la región. De acuerdo desarrollo distintas. Para cada uno se llevaron a con varios análisis efectuados a fines de los años cabo amplias consultas y muchas personas tomaron noventa, los marcos jurídicos, normativos y judi- parte en dos de los procesos o incluso en los tres. ciales rumanos presentaban impedimentos para el desarrollo del sector privado y la inversión extran- El primero, la estrategia nacional de desarrollo sos- jera. Por ello el Banco Mundial, mediante el prés- tenible, fue respaldado por el PNUD. El segundo, tamo para ajuste del sector privado otorgado en la Visión compartida de Rumania, fue organizado 2001, suministró recursos para la contratación de por el Banco Mundial para apoyar a Rumania, un asesor sobre las condiciones para la actividad primer país en el que se aplicó el MID en forma empresarial. Se asignó esa función a una prestigiosa experimental. El tercero consistió en la elabora- empresaria rumana, quien solicitó la colaboración ción de una estrategia económica a mediano plazo, de representantes del sector público y el sector pri- requisito previo a la adhesión a la Unión Europea. vado para trazar el Plan de acción orientado a El gobierno elegido en 2000 utilizó muchos de los mejorar el ambiente para los negocios, que tiene resultados de esa estrategia para preparar su Plan de por objeto reducir los obstáculos administrativos a acción para 2001­04. Existió una cierta sinergia la actividad empresarial. La ejecución del Plan de entre esos procesos. Por ejemplo, algunos dirigen- acción está a cargo de una división ministerial tes políticos electos en 2000 habían participado en creada al efecto. Se han identificado problemas las consultas relativas al MID celebradas en 1999 y relativos a políticas y a la participación en 13 esfe- contribuyeron en forma indirecta a la formulación ras diferentes y se han adoptado varias medidas de esa estrategia económica a mediano plazo. específicas. Si bien la adhesión a la UE se ha convertido, de Ley de libertad de información. El ingreso de hecho, en la estrategia rumana a largo plazo, hay Rumania en la OTAN depende, en parte, de que el varios ejemplos recientes -- "núcleos"-- de proce- país afiance el imperio del derecho, la democracia sos de consulta similares al del MID que se están y los derechos humanos, incluido el acceso de la llevando a cabo en el país. Entre los más impor- ciudadanía a la información oficial. En vista del tantes se cuentan un plan destinado a mejorar las pasado comunista del país, permitir el libre acceso condiciones de Rumania para la actividad econó- a la información ha resultado una empresa com- mica; la aprobación de la Ley sobre el libre acceso pleja. Sin embargo, para fines de 2001, una coali- a la información de interés público, inspirada en la ción de legisladores, el Ministerio de Información Ley estadounidense de libertad de información, y Pública y grupos rumanos e internacionales defen- la labor de la Comisión de Lucha contra la sores de la democracia y los derechos humanos se Pobreza, dependiente de la Oficina del Primer había movilizado para luchar por la aprobación de Ministro. La estrategia de desarrollo del valle del la Ley sobre el libre acceso a la información de Jiu es resultado directo de las consultas sobre el interés público. Conocida comúnmente como Ley MID realizadas en 1999 (véase el Recuadro 5.3). de libertad de información, finalmente fue apro- bada con el apoyo tanto del partido gobernante Plan de acción orientado a mejorar el ambiente para los como de la oposición. negocios. Es natural que Rumania comenzara la transición posterior al comunismo con un sector Plan nacional de lucha contra la pobreza y promoción privado relativamente reducido. En este país, el de la inclusión social. El plan fue redactado en 2001, crecimiento del sector privado ha sido más lento y con la contribución de los ministerios nacionales, la inversión extranjera directa ha sido menor que a través de las Comisiones de Diálogo Social (constituidas por representantes del gobierno, el tarios de protección social. Aunque su mandato 59 sector empresarial y los sindicatos). Además, apor- termina con las elecciones de 2004, los miembros taron ideas el Consejo Nacional Económico y de la Comisión de Lucha contra la Pobreza han Social --también formado por representantes de elaborado un plan de acción por etapas: además de estas tres categorías--, así como asociaciones inte- formular recomendaciones para 2002­04, han gradas por autoridades locales y comités parlamen- brindado una orientación estratégica que abarca Recuadro 5.3. Desarrollo del valle del Jiu: Modelo regional del MID El valle del Jiu, que atraviesa serios problemas económicos, se ha beneficiado de actividades de colaboración inspiradas en el MID y orientadas a mejorar la calidad de vida de los pobladores. Región fundamentalmente minera, el valle del Jiu sufrió sucesivas rescisiones de contratos y despidos en masa, que redujeron a menos de la mitad el número de personas empleadas en la industria minera: de aproximadamente 42.000 en 1997 a 18.200 en 2002. Debido a la falta de trabajo en otros lugares y de oportunidades de reconversión laboral, relativamente pocas familias dejaron la zona. Este factor, entre otros, provocó malestar social y, en ocasiones, violentas marchas de protesta. Fue en estas circunstancias que un equipo integrado por funcionarios del Banco Mundial y de la Secretaría provisional del MID se puso en contacto con representantes del valle a fin de estudiar la posibilidad de apli- car el enfoque participativo del MID a la elaboración de un plan de desarrollo. Durante dos días se realizó en el valle un seminario al que asistió una amplia variedad de participantes y en el que se estableció el sistema que se iba a emplear: un comité directivo de 29 miembros señalaría problemas regionales y posibles solucio- nes, y un organismo representativo más numeroso aportaría sus observaciones. El proceso culminó en una estrategia provisional de desarrollo del valle del Jiu, que recogió las opiniones de la población local sobre las necesidades, prioridades y medidas potenciales: el primer ejemplo en la región de un abanico de interesados reunidos para trabajar en aras de un futuro común, pero ¿se llevaría la estrategia a la práctica? Se produjo una demora que causó bastante preocupación, pero finalmente en el verano de 2002 el gobierno anunció un plan para invertir US$360 millones en el valle del Jiu. (De los US$80 millones iniciales, el Banco Mundial y la UE suministrarían US$7,6 millones). A pesar de algunas diferencias considerables, el plan estatal incorpora importantes elementos de la estrategia trazada por la población local. A continuación se mencio- nan algunos resultados derivados de la aplicación de los procesos de consultas del MID a la situación del valle del Jiu: Para la estrategia de desarrollo del valle del Jiu se movilizaron recursos clave. Se creó la Asociación del valle del Jiu, foro de interesados locales y regionales. Se formó la Comisión Interministerial del Valle del Jiu. Se despertó en la población una profunda conciencia de las necesidades de desarrollo regional y de las posibilidades estratégicas. Los resultados son importantes como modelo para la aplicación del enfoque del MID a otras regiones. 60 un período de 10 años y se halla en consonancia grupos de interesados, para comunicar las con- con los objetivos de desarrollo del milenio. clusiones y los resultados. También se necesita una comunicación más efi- Dificultades por superar ciente y eficaz entre los interesados. Una propor- Si bien es comprensible que los principios del MID ción importante de los especialistas en desarrollo y hayan perdido preponderancia desde que el ingreso las autoridades con poder de decisión del país en la UE y la OTAN se convirtiera en faro del desa- coinciden en que mejorar la circulación de infor- rrollo rumano, muchos de los participantes en las mación es crucial para la implementación del consultas de 1999­00 se sienten decepcionados MID, especialmente en vista de problemas tales ante el eclipse del MID. Un funcionario público como la deficiente capacidad institucional, la plé- rumano entrevistado por el equipo a cargo de la tora de nuevas normas sin reglamentar y las ten- evaluación dijo que el ministro de su área había dencias a la centralización y sectorización que preguntado: "¿Qué pasó con el MID?" A juicio del conspiran contra el enfoque holístico e intersecto- funcionario, "todavía necesitamos un foro donde rial del MID. Los principios del MID también debatir cuestiones generales, nacionales e interna- cionales, [y] donde la sociedad civil pueda expresar podrían promoverse estableciendo vínculos entre su opinión sobre la actuación del gobierno". Otros las iniciativas de los "núcleos" similares al MID participantes manifestaron al equipo su desencanto (por ejemplo, el Plan de acción orientado a mejo- al comprobar que las expectativas generadas por el rar el ambiente para los negocios y las actividades novedoso proceso de consultas del MID no se relacionadas con la libertad de información) a habían traducido en resultados concretos. través de programas o proyectos de comunicación y otros conexos. No se puede negar que, sin embargo, el gobierno rumano brinda oportunidades de celebrar consultas sobre políticas entre varios interesados, aunque no Relaciones de colaboración tan amplias como el proceso del MID de 1999. Por ejemplo, el Consejo Nacional Económico y Social dirigidas por el propio país promovió el diálogo social y el Ministerio de Desarrollo y Prognosis organizó consultas con La única economía en transición entre los países grupos de interesados con el objeto de vigilar el pro- escogidos para el estudio, Rumania no dispone de greso económico del país. un documento de estrategia de lucha contra la pobreza en torno al cual los donantes puedan Como señalaron varias de las personas que respon- organizarse, a diferencia de lo que ocurre con los dieron el cuestionario para la evaluación, la mayor países de ingreso bajo. Mientras que algunos dificultad estriba en mejorar la eficacia de esas con- donantes encuadran su asistencia en la estrategia sultas. Entre las medidas propuestas a tal fin se económica a mediano plazo, el Programa de cuentan las siguientes: gobierno y el Plan de acción, la mayoría de los proyectos de ayuda están orientados por los Incluir una muestra representativa de todos los donantes. La coordinación de la asistencia econó- sectores de la sociedad. mica global es limitada e ineficaz. El represen- Tratar de obtener la opinión y la participación tante de uno de los donantes dio la siguiente de especialistas locales. explicación: "Efectivamente, el gobierno debería Emplear diversos instrumentos, como los hacerlo, pero el propio gobierno está mal coordi- medios de información, Internet y reuniones de nado". Por otra parte, también es deficiente la coordinación entre los distintos interesados; salvo Intersectorial Nacional contra el VIH/SIDA. 61 algunas excepciones, ni las autoridades del país ni Creada por el gobierno ante la inquietud que el los donantes se ocupan de esa tarea. problema despertaba en el país y en círculos inter- nacionales, la Comisión desarrolla sus actividades Logros obtenidos a través de una Secretaría Permanente ubicada en el Ministerio de Salud y la Familia, con el respaldo En Rumania, la coordinación de la ayuda se de seis grupos de trabajo que se ocupan de sendas limita a los proyectos; en contadas ocasiones, se áreas. Entre otros temas, los grupos se dedican a la extiende a algún sector, y jamás a la nación en protección social, el tratamiento y la prevención su conjunto. Sin embargo, hay dos excepciones: de la transmisión de la madre al niño; además, los esfuerzos nacionales relacionados con la pro- actúan tanto en colaboración con las autoridades tección infantil y con el VIH/SIDA. nacionales como locales. El presidente de la Comisión tiene su despacho en la Oficina del La Autoridad Nacional para la Protección del Primer Ministro, y los vicepresidentes se seleccio- Niño se creó en 1999 como respuesta a la creciente nan en los ministerios pertinentes, así como en la preocupación internacional ante el número cada Unión Nacional de Personas con VIH. Otros vez mayor de niños abandonados e internados en miembros son representantes de otros ministerios y instituciones en forma permanente. organismos, los principales donantes y ONG. Un grupo denominado apropiadamente "Grupo de alto nivel" --compuesto por embajadores, altos Dificultades por superar funcionarios públicos y jefes de las oficinas nacio- Entre los funcionarios superiores del Ministerio de nales de organismos donantes-- logró reunir con- Finanzas Públicas existe interés en que el país dirija senso acerca de la conveniencia de reducir las relaciones de colaboración, en particular para gradualmente el apoyo a las instituciones tradicio- asegurarse de que los proyectos propuestos respal- nales de asistencia infantil y ubicar en hogares sus- den el Plan de acción que acompaña al Programa titutos a los niños abandonados. Paralelamente, se de gobierno. En la práctica, sin embargo, existen respaldan medidas destinadas, ante todo, a evitar el varias limitaciones: la ausencia de datos sobre la abandono infantil. asistencia otorgada a título de donación, la falta de acuerdo en el seno del gobierno o entre los donan- El Grupo Ejecutivo de la Autoridad Nacional para tes acerca del ministerio que debería encargarse de la Protección del Niño continúa reuniéndose; está la coordinación de la ayuda y la deficiente capaci- integrado por 20 miembros: 15 representantes del dad de las autoridades públicas para dirigir las rela- gobierno central y los gobiernos locales, uno de la ciones de colaboración encaminadas a proveer Federación de ONG y cuatro de organizaciones asistencia. donantes (la Unión Europea, el UNICEF, la OMS y el Banco Mundial). Entre sus logros figuran refor- En parte debido al escaso número de acuerdos y mas estructurales del sistema de protección infan- proyectos financiados en forma conjunta, los til y una eficiente difusión de la información sobre procedimientos de los distintos donantes varían los programas y la evolución de las políticas entre enormemente, lo que trae aparejados elevados los participantes. costos de transacción para el gobierno rumano. Además, la falta de coordinación de la asistencia El otro ejemplo de un grupo nacional formado por implica que en algunos sectores hay demasiados interesados de diversos sectores es la Comisión donantes, de modo que no es posible atender sus 62 pedidos con comodidad, y en otros, en cambio, aprender a exigir resultados concretos a su la ayuda es insuficiente. gobierno. En la esfera de la colaboración se plantean varias Logros obtenidos preguntas: ¿Qué función deberían cumplir en la Los rumanos, no obstante, han comenzado a exigir a coordinación de la ayuda la Unión Europea, el las autoridades que rindan cuenta de su actuación. principal donante para Rumania, y los tres siguien- Con el apoyo de ONG locales y por lo menos un tes en orden de importancia: el BERF, el FMI y el donante bilateral, a fines de 2001 el país aprobó una Banco Mundial? ¿Se debería alentar a más entida- ley que garantiza la libertad de acceso a la informa- des bilaterales de ayuda a financiar programas ción oficial. El Ministerio de Información Pública junto con otros donantes o sería más conveniente ha dado a conocer una guía donde se explica qué que prestaran asistencia para sectores mediante información se halla disponible y cómo solicitarla, aportes directos al presupuesto nacional? así como qué otra tiene todavía carácter reservado. Asimismo, la Ley de transparencia permite el acceso En la época en que se realizó este estudio, el de los ciudadanos al proceso de reforma jurídica y Ministerio de Finanzas Públicas de Rumania, normativa exigiendo audiencias públicas sobre las con la promesa de que recibiría ayuda del PNUD iniciativas pendientes. y el Banco Mundial, tenía previsto preparar una amplia base de datos sobre ayuda. Otra medida La capacidad del gobierno rumano para supervisar positiva podría ser la celebración de reuniones los resultados de las actividades de desarrollo periódicas entre el gobierno y los donantes para e informar sobre ellos todavía es, en general, defi- tratar políticas, estrategias y cuestiones de pro- ciente. El Ministerio de Salud y la Familia dio un cedimiento. (La última reunión del Grupo paso importante hacia la obtención de resultados Consultivo sobre Rumania tuvo lugar en 1999). concretos en 1997 cuando puso el acento en la Por último, el gobierno debería concentrar sus atención preventiva, y actualmente todos los recursos y las actividades de reforma en el forta- ministerios están adoptando indicadores de resul- lecimiento de la capacidad de gestión de la ayuda, y decidir a qué ministerio debería enco- tados como parte de un sistema nacional de mendar dicha gestión; teniendo en cuenta la elaboración de presupuestos por programas. Sin importante función que cumple en el proceso embargo, todavía queda mucho por hacer antes presupuestario, la opción lógica sería el de que el gobierno central pueda concretar su Ministerio de Finanzas. objetivo de utilizar la información sobre resultados en la asignación de recursos presupuestarios. Orientación hacia El marco nacional de desarrollo de Rumania, bos- quejado en el Programa de gobierno para 2001­04 y los resultados el Plan de acción, incluye una extensa lista de obje- tivos, clasificados en 38 "dominios" (por ejemplo, Si bien en Rumania se han logrado progresos en la política financiera, mercado de trabajo y bienestar aplicación del principio del MID relativo a la social). Sin embargo, aunque en el Plan de acción se orientación hacia los resultados, las actividades se especifican medidas que contribuyen a cada obje- encuentran, en líneas generales, en sus etapas ini- tivo, sólo algunos de éstos se miden por medio de ciales. En esta democracia que está dando sus pri- resultados cuantificables. Entre las excepciones, meros pasos, los ciudadanos rumanos deben cabe mencionar que el déficit presupuestario anual está limitado a determinado porcentaje del PNB y Ley de transparencia. Un obstáculo para la aplica- 63 también está restringido el porcentaje de industrias ción de la primera es el volumen de recursos públi- estatales que se han de privatizar. cos disponibles: se necesitaría una amplia campaña de educación pública y más personal en todos los El Ministerio de Desarrollo y Prognosis tiene a su organismos. En el caso de la segunda, aunque el cargo la preparación de varios informes sobre la eje- gobierno es optimista en cuanto a su capacidad de cución de los programas estatales. Además del Plan ejecución, las ONG se preguntan si la ingente de acción que acompaña al Programa de gobierno, tarea de compatibilizar las leyes y estructuras nor- entre ellos se cuentan el Plan económico previo a la mativas de Rumania con las exigidas para ingresar adhesión a la UE y el Plan de acción orientado a en la UE no consumirá la energía del país para mejorar el ambiente para los negocios. llevar a cabo esa labor. Si bien es cierto que el objetivo de reducción de la Los objetivos internacionales de desarrollo pueden pobreza enunciado en el Plan de acción correspon- ayudar a estimular la demanda de resultados sus- diente al Programa de gobierno está respaldado por ceptibles de medición, y las metas fijadas como una sola medida que apunta a los insumos --de referencia por la Declaración del Milenio de 2000 modo que no se traza una estrategia bien articulada de las Naciones Unidas pueden cumplir esa fun- de reducción de la pobreza--, es indudable que el ción en Rumania. No obstante, si bien en el Plan Plan nacional de lucha contra la pobreza y promo- de lucha contra la pobreza se imitan en cierta ción de la inclusión social (elaborado como prepa- forma las expresiones empleadas para describir ración para el ingreso en la Unión Europea) es los objetivos de desarrollo del milenio, el plan mucho más completo. Uno de sus principales obje- de Rumania contiene muchas menos metas tivos para 2001­04 es la creación de un sistema de cuantitativas. seguimiento destinado a medir los progresos en la ejecución del plan. Medidas necesarias para Dificultades por superar mejorar la situación El Ministerio de Finanzas Públicas tiene la ¿Qué se necesitaría para acelerar el avance de misión de analizar el presupuesto nacional por Rumania hacia la medición del éxito de las activi- sector --con la información suministrada por los dades de desarrollo por los resultados antes que por ministerios y organismos pertinentes, así como los insumos utilizados? Según un estudio realizado por los gobiernos locales-- y luego integrar los por el Banco Mundial en 2001, para integrar la ges- presupuestos de cada ministerio en un presu- tión basada en los resultados en las estructuras de puesto consolidado. El Ministerio admite, sin gobierno rumanas será preciso adoptar seis medidas embargo, que su capacidad para llevar adelante importantes: esa tarea es limitada, considerando que su perso- nal apenas comienza a adquirir experiencia en la Asignar claramente la responsabilidad pri- materia. Por lo tanto, las estimaciones presu- mordial al ministerio pertinente, para garan- puestarias suelen basarse en niveles de gasto tizar el éxito del sistema de orientación hacia anteriores. los resultados. El equipo a cargo del estudio escuchó opiniones Intensificar la elaboración de los presupuestos encontradas sobre la eficacia con que se pueden por programas, incluso mediante una auditoría implementar la Ley de libertad de información y la del Tribunal de Cuentas para evaluar las activi- 64 dades de ejecución de todos los ministerios de actividad en el contexto más amplio de los obje- operaciones. tivos de desarrollo del milenio podría relacionar el desarrollo del país con las mejoras de la calidad Atribuir a la gestión basada en los resultados un de vida que dirigentes de todo el mundo se han alto grado de prioridad entre los temas que debe comprometido a lograr. De ese modo, Rumania atender el gobierno central y fortalecer la capa- también podría dejar de recibir ayuda por medio cidad necesaria para llevarla a la práctica. de programas y proyectos inconexos, dirigidos por consultores, para insertarse en un marco de desa- Diseñar una estrategia gradual para evaluar el rrollo más integrado, que preste mayor atención a desempeño de los funcionarios de las entidades la medición de los resultados. de gobierno locales. Interrelaciones del MID Mejorar la capacidad nacional de elaboración de estadísticas. El proceso nacional de consultas con el cual se inició el MID en Rumania en 1999 esbozó los ele- Alentar la participación coordinada de mentos de una visión integral del desarrollo y los donantes para contribuir a mejorar el sembró las semillas necesarias para que el país desempeño. hiciera suya esa visión. Lo que podría haberse con- vertido en un marco de desarrollo a largo plazo Un factor estrechamente vinculado con los ante- quedó relegado a segundo término por los requisi- riores es la necesidad de reforma de la administra- tos de adhesión a la Unión Europea y la OTAN, ción pública, tanto en lo que respecta a los sueldos que están configurando las estructuras para el desa- (muchos empleados públicos están tan mal pagos rrollo del país. que se ven obligados a buscar un segundo empleo) como a la vinculación progresiva de la remunera- Por lo tanto, la estrategia rumana de adhesión a ción con el desempeño. El Departamento de la UE, expresada en varios instrumentos --la Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) estrategia económica a mediano plazo; el ha suministrado los recursos necesarios para asig- Programa de gobierno y el Plan de acción para nar a la Oficina del Primer Ministro un asesor que 2001­04, y ahora el Plan nacional de lucha se ocupe de la reforma de la administración pública contra la pobreza y promoción de la inclusión y, como parte de esa labor, integre a los funciona- social-- puede considerarse un marco de desa- rios superiores a un sistema basado en el desem- rrollo holístico a largo plazo. peño profesional. El grado de identificación de la sociedad civil, el Actualmente, no obstante, el enfoque rumano sector privado y la población en su conjunto con del desarrollo se basa en los insumos, más que en esta estrategia de hecho es, no obstante, una incóg- los resultados; en contadas ocasiones los progra- nita. Por otra parte, el vínculo de la estrategia con mas y proyectos se vinculan a objetivos relacio- el proceso del presupuesto y el gasto de la nación es nados con la calidad de vida. Si bien es endeble; a menos que se lo fortalezca, la estrategia indiscutible que la elaboración de leyes, regla- no se podrá llevar plenamente a la práctica. Es más mentos y nuevas estrategias cumple un papel fácil distinguir los vínculos del MID a nivel secto- importante en los planes de modernización enca- rial y local, al menos en relación con tres princi- minados a la adhesión a la UE, inscribir toda esa pios: estrategia, identificación y colaboración. Los tres se han aplicado, por ejemplo, en el Plan de MID procura alcanzar y compararlos con los 65 acción orientado a mejorar el ambiente para los objetivos iniciales enunciados en 1999. Quizá negocios, la Ley de libertad de información y la los donantes --en particular, el Banco estrategia para el valle del Jiu. Mundial-- podrían suministrar un importante apoyo intelectual y financiero a las instituciones Propuesta y los especialistas rumanos para así impulsar el desarrollo de los "núcleos" del MID existentes A pesar de que el MID quedó eclipsado por la en la actualidad (por ejemplo, las actividades importancia especial que Rumania atribuye a la relacionadas con el Plan de acción orientado a adhesión a la UE y la OTAN, numerosos observa- mejorar el ambiente para los negocios y la Ley dores hicieron notar al equipo a cargo del estudio de libertad de información), con el objeto de que una estructura como la del MID seguía siendo crear redes de colaboración y mecanismos de necesaria. Como lo señaló un funcionario público convocatoria. Concentrarse en los recursos y rumano: "Todavía se necesita un foro donde la mecanismos necesarios para el desarrollo de esos sociedad civil pueda expresar su opinión sobre la núcleos es de importancia crucial para la imple- actuación del gobierno". A decir verdad, varios de mentación de un MID descentralizado en los dirigentes rumanos entrevistados para el estu- Rumania. Los mecanismos correctos podrían dio manifestaron interés en revitalizar la iniciativa ayudar a forjar un amplio consenso en torno al del MID. programa de desarrollo del país y asignar a los funcionarios públicos y los asociados internacio- Un primer paso podría consistir en establecer los nales del país la responsabilidad de obtener logros obtenidos que sean similares a los que el resultados concretos. Yosef Hadar C A P Í T U L O S E I S Uganda 67 Metodología de parlamentarios y otras personas que habían res- pondido a la encuesta. Las entrevistas se dividieron El estudio del caso de Uganda se llevó a cabo en tres categorías: entrevistas con personas de durante una misión que tuvo lugar entre el 25 de importancia clave recomendadas o seleccionadas octubre y el 23 de noviembre de 2001. Las conclu- por su conocimiento de los temas en cuestión y su siones se han estructurado de acuerdo con los cuatro antigüedad en organismos o sectores fundamenta- principios del MID: marco de desarrollo holístico a les; entrevistas grupales con diferentes interesados, largo plazo; identificación del país con las iniciati- entre ellos algunos miembros del Parlamento y vas; relaciones de colaboración dirigidas por el funcionarios públicos, y reuniones grupales con propio país, y orientación hacia los resultados. El representantes de los Consejos de los Distritos y de equipo a cargo del estudio utilizó varios métodos la sociedad civil local. para reunir información y opiniones: Se decidió efectuar exámenes detenidos de los Examen de documentos. sectores de la educación, la salud y el agua y el saneamiento debido al evidente progreso en la Encuesta mediante un cuestionario dirigido a aplicación de principios similares a los del MID 33 personas del gobierno nacional, un amplio observado en ellos. Se escogió también a la agri- espectro de ONG y varias empresas privadas. cultura por ser el sostén de la economía ugan- (No hubo representantes de iglesias, sindicatos, desa: el 80% de la población vive en zonas asociaciones profesionales ni gobiernos locales). rurales. Entrevistas con personas clave y otros represen- La elección de los distritos obedeció a la deci- tantes del gobierno nacional y los gobiernos sión de presentar diversas situaciones socioeco- locales, parlamentarios, la sociedad civil y orga- nómicas; se optó entonces por Pallisa, relati- nizaciones del sector privado y representantes vamente pobre; Jinja, relativamente rico, y locales de los donantes; en total, 150 personas. Kamuli, cuya situación es intermedia. La elec- ción tiene, sin embargo, un sesgo regional, ya El examen de los documentos consistió en un estu- que los tres distritos se encuentran en la región dio documental de las tendencias económicas, oriental. sociales y políticas, a partir del análisis de indica- dores de desarrollo correspondientes a los sectores También se observa una limitación metodológica de la educación, la población y la salud, así como derivada del criterio utilizado para seleccionar a los de cambios en el perfil de la pobreza y la brecha representantes de los principales grupos de intere- entre zonas rurales y urbanas. sados: la mayoría de ellos eran de Kampala, de modo que hay una tendencia a privilegiar a la La encuesta mediante el cuestionario se realizó en población urbana. La situación está compensada reuniones con todos los participantes. Los resulta- en parte por la inclusión de organizaciones de la dos se dieron a conocer posteriormente a un grupo sociedad civil que representan a una gran variedad 68 de ONG comunitarias (por ejemplo, el foro de La excepción fue Uganda. No sólo se estaban apli- ONG de Uganda y DENIVA). cando en el país principios de desarrollo mucho tiempo antes del lanzamiento oficial del MID, sino A pesar de estas limitaciones, el equipo a cargo de que la sistematización de esos principios estuvo la evaluación, dirigido por John Eriksson, del acompañada de un plan de acción integral orien- Departamento de Evaluación de Operaciones tado a la reducción de la pobreza. Puesto en del Banco Mundial, considera que las conclusiones marcha en 1997, el Plan de acción para la erradi- del estudio presentan un panorama válido de la cación de la pobreza estaba --y sigue estando-- experiencia de la aplicación del MID en Uganda. basado en enfoques sectoriales vinculados a la Los representantes consultados --150 en total-- estructura nacional de gastos a mediano plazo. provienen de la sociedad civil, el gobierno, los Otro elemento precursor del MID fue la acepta- donantes, el Parlamento y el sector privado, y se ción, por parte de los donantes, de ese Plan de cuentan entre los más versados en los problemas de acción como marco de la asistencia para el país, desarrollo de Uganda. Asimismo, sus opiniones como lo ilustra el aumento de la coordinación fueron complementadas y corroboradas por distin- entre los donantes y de la ayuda que éstos prestan tos documentos. para el presupuesto nacional de Uganda. El equipo a cargo del estudio confía en que todos Uganda elaboró los principios precursores del MID los elementos, en conjunto, dan una idea bien como medio de reunificar un país fracturado tras documentada del avance de la implementación casi 15 años de guerra civil y mala administración de los principios del MID. Además de fiscal. Empujada por la necesidad de mantener la John Eriksson, integraron el equipo Mirafe seguridad y la estabilidad, la dirigencia de la pos- Marcos, del Departamento de Evaluación de guerra se aseguró la participación de diversos sec- Operaciones; David Pedley, del Departamento tores en la creación del nuevo gobierno y en la de Desarrollo Internacional del Reino Unido reforma económica, por ejemplo, pidiendo la opi- (DFID), y Rosern Rwampororo, consultor. nión no sólo de los funcionarios de los ministerios pertinentes sino también de académicos y de repre- sentantes elegidos por votación popular. Gracias a Uganda: Renacer ello, el país se identificó ampliamente con el pro- ceso y sus resultados. de las cenizas La estabilización económica alcanzada por Uganda ha alentado a los donantes internacionales a pres- Características singulares del país tar importantes volúmenes de ayuda; el Banco En los seis países elegidos para el estudio, ya Mundial es, por un gran margen, el principal pro- existían algunos elementos del MID para la veedor de fondos. De 1998 a 2000, la ayuda inter- época en que James Wolfensohn, presidente del nacional financió algo más de dos tercios del gasto Banco Mundial, puso en marcha el MID en público de Uganda y representó el 11% del ingreso 1999. En cinco de ellos, sin embargo, los proce- nacional bruto (INB) (frente a un promedio del 3% sos precursores del MID no tuvieron resultados del INB para los países de ingreso bajo). El sector muy satisfactorios; el principal obstáculo fue privado también tuvo una reacción favorable ante la falta de un plan de acción que permitiera la mejora de las condiciones económicas: su parti- adaptar los principios teóricos a la realidad de un cipación en el PIB aumentó de alrededor del 8% en presupuesto. 1990­91 a un máximo de casi el 12% en 1996­97. En 1999­00 la inversión privada fue, como prome- mendó a un grupo nacional de trabajo sobre la 69 dio, del orden del 11% del PIB. erradicación de la pobreza que emprendiera la difí- cil tarea planteada en el memorando: hacer mucho La combinación de estabilización económica y más para combatir la pobreza. Dieciocho meses de apoyo de los donantes produjo resultados extraor- amplias consultas culminaron en el Plan de acción dinarios. La tasa de inflación del país descendió de para la erradicación de la pobreza. más del 40% en 1992 a niveles de un solo dígito entre 1994 y 2000. El PIB registró un aumento Puesto en marcha en 1997 y modificado en 2000, anual promedio del 6,4% en los años noventa; en el Plan de acción reconoce que, para reducir la 1999­00, fue del 5,1% y en 2001­02, del 5,6%. pobreza, es imprescindible el crecimiento econó- mico, pero también deben existir otros factores, Reducción de la pobreza. En 1995, la estabilización entre ellos una acertada gestión de los asuntos económica permitió al gobierno ugandés dirigir su públicos y mejoras en la atención de la salud, la atención a la lucha contra la pobreza en todo el educación y la vivienda, así como un mayor acceso país. Incentivado por el borrador del memorando de la ciudadanía a los servicios, la información y el económico sobre el país preparado por el Banco empleo (véanse los indicadores económicos y Mundial, el presidente Yoweri Museveni enco- sociales básicos en el Recuadro 6.1). Recuadro 6.1: Síntesis de datos sobre Uganda África al Países POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL sur del de ingreso Uganda Sahara bajo 2001 Población, mediados de año (millones) 22,8 674 2.511 Diamante de indicadores INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 260 470 430 del desarrollo INB (método del Atlas del Banco Mundial, miles 6,0 317 1.069 de millones de US$) Esperanza de vida Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995­01) Tasa bruta INB per de matricu- Pobreza (porcentaje de la población por debajo 35 .. .. cápita lación en de la línea nacional de pobreza) la escuela primaria Población urbana (porcentaje del total de población) 13 32 31 Esperanza de vida al nacer (años) 42 47 59 Acceso a fuentes de agua mejoradas Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 88 91 76 Malnutrición infantil (porcentaje de niños 38 .. .. Uganda Grupo de países de ingreso menores de cinco años) mediano bajo Acceso a fuentes de agua mejoradas (porcentaje 52 55 76 de la población) Analfabetismo (porcentaje de la población 38 37 37 mayor de 15 años) Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 128 78 96 (porcentaje de la población en edad escolar) Varones 132 85 103 Niñas 124 72 88 Verdadero antecedente del MID por los objeti- 70 Estructura del capítulo vos fundamentales que establece, el Plan de En las cuatro secciones siguientes se examina el acción se convirtió en un marco integral de avance de Uganda respecto de cada principio del desarrollo a largo plazo centrado en la reducción MID: marco de desarrollo holístico a largo plazo; de la pobreza. En consecuencia, cuando el con- identificación del país con las iniciativas; relacio- cepto del MID fue lanzado oficialmente por el nes de colaboración dirigidas por el propio país, y Banco Mundial en 1999, el Plan de acción, con orientación hacia los resultados (véase la descrip- su claro reconocimiento del protagonismo del ción de los principios del MID en la Introducción país, se convirtió en el instrumento ideal para la de este volumen). El examen de cada principio se aplicación de los principios del MID, a los que divide en dos partes: logros obtenidos y dificultades el innovador enfoque ugandés de reducción por superar. de la pobreza había efectuado importantes contribuciones. Marco de desarrollo Dificultades por superar Si bien Uganda ha alcanzado estabilidad econó- holístico a largo plazo mica y ha logrado reducir considerablemente la pobreza, persisten todavía varias dificultades. Logros obtenidos Los movimientos insurgentes en dos zonas Preponderancia del papel del Plan de acción para la erra- fronterizas y el costo de la lucha contra el dicación de la pobreza. El Plan de acción para la erra- VIH/SIDA constituyen una permanente sangría dicación de la pobreza se ha afianzado como marco de recursos. El norte, azotado por los conflictos, estratégico para el desarrollo ugandés. Es bien cono- es la única región del país donde la pobreza ha cido por los funcionarios del gobierno central y los aumentado en lugar de disminuir. Por otra parte, distritos, los miembros del Parlamento, las principa- aunque Uganda ha comenzado a trasladar la pla- les organizaciones de la sociedad civil y los repre- nificación, prestación y gestión de los servicios sentantes del sector privado. El plan de acción, que básicos a los gobiernos locales, queda mucho por hace las veces de marco integral de desarrollo para hacer para reforzar la capacidad y la competen- Uganda, tiene varias características esenciales: cia profesional en distritos y comunidades, y lograr así que éstos se transformen en conductos Articulación integral de los objetivos encaminados eficaces para la prestación de servicios. no sólo a la reducción de la pobreza sino tam- bién a su erradicación. Muchos de los objetivos Además, si bien es cierto que el elevado nivel de secundarios del Plan de acción están incluidos ayuda internacional que recibe Uganda, tanto en entre los objetivos de desarrollo del milenio concepto de donación como de préstamo, es indu- (ODM), enunciados más recientemente y tam- dablemente una ventaja, también acarrea dificul- bién compartidos por las instituciones de asis- tades: una proporción creciente está estructurada tencia internacionales. Varias de las metas del como aportes directos al presupuesto general o a Plan de acción son incluso más ambiciosas que sectores específicos, y los donantes consideran que las de los ODM. puede haber más problemas de rendición de cuen- tas con estos fondos que con la ayuda para proyec- Importancia práctica, puesto que el Plan de tos. Asimismo, la apreciación del tipo de cambio y acción ha inspirado planes de acción sectoriales la carga insostenible de la deuda también se han que abarcan de cinco a 10 años. El trabajo con- convertido en problemas. junto del gobierno, la sociedad civil y los donantes en un sector durante varios años ha mente, es muy beneficiosa, la liberación de recur- 71 dado como fruto estrategias realistas que vincu- sos mediante la Iniciativa para los PPME también lan los planes a los recursos disponibles. despierta muchas expectativas, que deben abor- darse con cuidado. Uganda ha creado el Fondo Estricta disciplina presupuestaria, debido a la vin- para la reducción de la pobreza que permite identi- culación del Plan de acción con la estructura de ficar esos recursos dentro del presupuesto y rendir gastos a mediano plazo. Una dirección firme, fácilmente cuenta de su uso. respaldada por una situación económica estable, alienta el cumplimiento del presupuesto. Dificultades por superar Dinamismo, puesto que el Plan de acción se Financiamiento del Plan de acción y expectativas. actualiza periódicamente para ajustarse a los Puesto que no todos los programas del Plan de cambios en las necesidades de la población acción se pueden financiar a mediano plazo, se pobre detectados en estudios confiables empren- deben adoptar difíciles decisiones para establecer didos para efectuar un seguimiento de las ten- un nuevo orden de prioridad entre los gastos, dencias de la pobreza. movilizar recursos adicionales, recortar costos y reducir o ampliar algunas de las metas del Plan, Al ser ampliamente reconocido como principio todo lo cual requiere una firme disciplina presu- rector de la lucha contra la pobreza, autorizado y de puestaria. Las autoridades se han comprometido a carácter práctico, el Plan de acción para la erradi- preparar una estructura de gastos a largo plazo cación de la pobreza desempeña otro papel relacio- donde constarán en detalle las necesidades de nado con la ayuda. Un resumen del plan cumple la financiamiento del plan de acción y las asignacio- función de documento de estrategia de lucha nes se distribuirán en consonancia con los costos contra la pobreza (DELP), cuya preparación es señalados en el Plan. requisito para solicitar un alivio adicional de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME del Banco Mundial y el Fondo Monetario Identificación del país Internacional. El gobierno ugandés ha sostenido con las iniciativas con éxito que, puesto que el Plan de acción ya constituye un documento de estrategia de reduc- ción de la pobreza, no sería atinado utilizar los Logros obtenidos limitados recursos humanos disponibles para la ela- Firme compromiso de los máximos dirigentes con la boración de otro documento muy similar. El Banco reforma. Desde que se logró poner freno a la infla- Mundial contribuye a la ejecución y supervisión ción en 1992­93, los funcionarios públicos de más del Plan de acción/DELP de Uganda mediante cré- alto rango han demostrado un firme compromiso ditos de apoyo a la lucha contra la pobreza, que con las principales reformas económicas y las estra- anteriormente iban dirigidos a sectores específicos tegias de desarrollo orientadas a reducir la pobreza. del Estado. También han facultado a funcionarios de menor nivel para diseñar y ejecutar estrategias de erradi- El ahorro obtenido gracias al alivio de la deuda cación de la pobreza. (para 2000­01, US$98 millones) ha dejado espa- cio en el presupuesto nacional para financiar acti- Existencia de una institución hábil para sacar provecho vidades de reducción de la pobreza y efectuar el de reformas anteriores. Con la conducción de un seguimiento de los resultados. Aunque, natural- secretario permanente con visión de futuro, secun- 72 dado por un equipo económico sumamente com- Internacional del Reino Unido (DFID)-- de dejar petente, el Ministerio de Finanzas, Planificación y de ser ejecutores de los programas para transfor- Desarrollo Económico (MFPED) sacó partido de su marse en sus financistas. Asimismo, el gobierno ha exitosa implementación de las reformas macroeco- consolidado diversas unidades de coordinación de nómicas para convertirse en el principal arquitecto la asistencia dispersas en distintos ministerios en del Plan de acción para la erradicación de la un Departamento de Coordinación de la Ayuda, pobreza. El MFPED ha alentado a los ministerios dependiente del MFPED. De este modo, se ha sectoriales a concentrarse en la reducción de la logrado mantener los proyectos financiados por los pobreza y también ha instado a otros interesados donantes dentro de los límites de los planes de --la sociedad civil, los donantes y las ONG-- a inversión sectoriales y en muchos casos se ha evi- aumentar su participación en la formulación de tado que los donantes indujeran a los ministerios políticas encaminadas a reducir la pobreza y en el sectoriales a encarar proyectos centrados en priori- seguimiento de los resultados. El MFPED ha con- dades definidas por los donantes y no por el país. tribuido a la adopción de la planificación sectorial, Todas las propuestas de proyectos financiados por vinculando la elaboración del presupuesto con los donantes deben tener la aprobación del Depar- planes de inversión estratégicos de los ministerios tamento de Coordinación de la Ayuda y el Comité sectoriales; tanto éstos como los grupos de trabajo de Desarrollo del país, que está presidido por el sectoriales realizan actualmente importantes apor- MFPED. taciones al proceso presupuestario. Uso innovador del espacio fiscal obtenido por el alivio Avances en la integración de los donantes en el pro- de la deuda y por el apoyo de los donantes para com- ceso presupuestario. La creciente apertura del pro- batir la pobreza. Además de insistir en la disciplina ceso de elaboración del presupuesto ha impulsado fiscal, el MFPED tomó la iniciativa de aplicar suma a algunos donantes a integrar el financiamiento prudencia en la obtención de préstamos y la ges- en el sistema presupuestario del gobierno y a for- tión de la deuda. El Ministerio negoció reduccio- mular sus compromisos en las primeras etapas nes considerables y reprogramaciones del servicio del ciclo presupuestario. En consecuencia, el de la deuda con la mayoría de los acreedores bila- gobierno tiene un mayor control sobre el proceso terales, y elaboró estrategias que permitieron elimi- de preparación del presupuesto, lo que ha permi- nar prácticamente todos los préstamos comerciales tido mejorar la eficiencia y la eficacia de la asig- y liquidar la mayor parte de los pagos en mora y las nación de gastos. Por otra parte, el aumento de penalizaciones. Asimismo, estableció una política los recursos financieros directamente a disposi- de "donaciones en lugar de préstamos". En aquellos ción de los ministerios sectoriales ha incentivado casos en los que el financiamiento mediante prés- a éstos a diseñar planes sectoriales. tamos es la única opción, sólo permite el endeuda- Actuación del MFPED como principal coordinador de miento en condiciones muy favorables, similares a la actividad de los donantes y los grupos de trabajo sec- las otorgadas por la AIF. toriales. El Ministerio de Finanzas, Planificación y Desarrollo Económico ha forjado acuerdos entre Traspaso del poder y la toma de decisiones del gobierno donantes y los ministerios sectoriales para colabo- central a los gobiernos locales. La radical descentraliza- rar en el seno de los sistemas y marcos guberna- ción dispuesta por la Ley sobre los gobiernos locales, mentales. Ha contribuido a este cambio la de 1997, está reforzando la identificación del país voluntad de algunos donantes --en especial el con las iniciativas, al dar a las autoridades locales, y Banco Mundial y el Departamento de Desarrollo a la ciudadanía que las eligió, el control de una varie- dad más amplia de políticas y decisiones. Varios ciones en ellos. El gobierno central financia a los dis- 73 donantes están colaborando para fortalecer la capa- tritos por medio de subvenciones condicionales e cidad de los distritos. Entre ellos se cuentan el Banco incondicionales. Mientras que las primeras permi- Mundial, a través del Programa de desarrollo de los ten al gobierno central asegurarse de que los gastos gobiernos locales, y USAID, mediante un proyecto son compatibles con el Plan de acción para la erra- para reforzar la descentralización. Si bien el proceso dicación de la pobreza, las condiciones impuestas de descentralización ha tenido resultados dispares, en también reducen la capacidad de los gobiernos general ha acercado mucho a la ciudadanía la plani- locales para actuar ante las distintas circunstancias ficación de políticas y la adopción de decisiones. que se puedan presentar. Mayor identificación del país con las iniciativas mediante Sin embargo, a fin de dar a los gobiernos locales la participación de la sociedad civil. De las entrevistas, mayor libertad para distribuir los recursos, primero las respuestas a los cuestionarios y los documentos será necesario: pertinentes surge que el gobierno ha ampliado la identificación del país con el Plan de acción para Reforzar la capacidad de los gobiernos locales la erradicación de la pobreza al disponer la participa- empleando mecanismos que sean impulsados ción de la sociedad civil en: por la comunidad y tengan en cuenta a la mujer. Las revisiones del Plan de acción. Asegurar el desembolso puntual de los fondos que se destinan a gobiernos locales e institucio- El seguimiento de la actuación del Fondo para nes tales como las escuelas. la reducción de la pobreza. Mejorar el control y el seguimiento del flujo de El proceso presupuestario anual, mediante la fondos. intervención en los Grupos de trabajo sectoria- les que preparan los documentos sobre el plan Ofrecer mejores condiciones de empleo al per- presupuestario. sonal local, especialmente en zonas alejadas y difíciles. No obstante, las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado y las autoridades locales de Aumentar los ingresos nacionales para reducir la zonas aisladas suelen estar excluidas de ese proceso. dependencia de la ayuda. El país se identificará más con las iniciativas cuando el presupuesto dependa Participación activa del gobierno y las organizaciones en menor grado del financiamiento externo. (El de la sociedad civil en las reuniones del Grupo 57% del presupuesto de los ejercicios de 2000­01 Consultivo. En los tres últimos años, las reuniones fue financiado por medio de donaciones y présta- del Grupo Consultivo, que tienen por objeto exa- mos de donantes). Para recuperar el equilibrio se minar las relaciones entre el gobierno y los donan- requerirá un crecimiento económico sostenido y/o tes, se realizaron en el país y fueron presididas en el aumento de la participación de los ingresos forma conjunta por el Banco Mundial y el nacionales en el PIB, muy baja en la actualidad; gobierno ugandés. En ellas participó un amplio una recaudación impositiva más eficiente podría espectro de partidos. contribuir a este último objetivo. Dificultades por superar Crear un ambiente propicio para el sector privado. Las Fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para que políticas económicas de Uganda requieren un cre- el gobierno central pueda continuar delegando atribu- cimiento impulsado por el sector privado. Todas las 74 partes coinciden en que es acertado dedicar aten- Desarrollo Económico, lo que profundizaría la ción especial a la eliminación de los obstáculos que identificación del país con las iniciativas sin com- aún entorpecen la inversión privada y las exporta- prometer el marco integral de desarrollo a largo ciones, como lo prescribe la Estrategia de competi- plazo. Como hecho negativo, mencionan que la tividad a mediano plazo. De ahí en más, no inclusión del Parlamento en las etapas iniciales del obstante, el gobierno deberá actuar con cautela proceso de distribución de recursos ha despertado la preocupación de que puede resultar más difícil para cerciorarse de que el sector privado, por el mantener una estricta disciplina presupuestaria. deseo de recibir un apoyo más dinámico, no lo empuje a implementar medidas que podrían desembocar en una asignación desacertada y cos- tosa de los recursos en inversiones que no produz- Relaciones de colaboración can resultados económicos positivos. dirigidas por el propio país Reafirmar el papel de la sociedad civil. Si bien en 1991 el Parlamento rechazó una nueva ley de ins- Logros obtenidos cripción de ONG, la comisión responsable la Coordinación de la asistencia de los donantes con el devolvió al Ministerio del Interior y no le ha sido Plan de acción para la erradicación de la pobreza. regresada todavía. Dependiendo de la redacción Varios factores han contribuido a una mejor coor- definitiva con que se sancione, la ley podría reafir- dinación de la ayuda externa con el Plan de acción: mar la participación de las ONG en el proceso de desarrollo o bien coartar su actuación; muchas El proceso presupuestario que vincula el Plan de ONG consideran que la ley es un intento de limi- acción con la estructura de gastos a mediano tar el papel de la sociedad civil. Por su parte, algu- plazo es riguroso. nos miembros del Parlamento entrevistados para el El Departamento de Coordinación de la Ayuda y estudio criticaron sin ambages lo que consideran el Comité de Desarrollo han mejorado su eficacia una intervención excesiva de las numerosas ONG para seleccionar y examinar proyectos. existentes vinculadas al desarrollo. Manifestaron que esas organizaciones carecen de representativi- Ha aumentado la ayuda presupuestaria prestada dad y capacidad suficientes y no cumplen cabal- por los donantes. mente su obligación de rendir cuentas. Asimismo opinaron que tales ONG están acaparando la aten- Los donantes que todavía prestan ayuda para ción de las autoridades y los donantes, quienes, de proyectos se han esforzado por coordinar su otro modo, darían mayor cabida al Parlamento, apoyo con el Plan de acción. El Banco Mundial actitud que sus miembros verían con buenos ojos. se halla a la vanguardia entre los donantes que procuran armonizar sus estrategias de asistencia Evolución del papel del Parlamento. La Ley del presu- con la estrategia nacional de desarrollo, entre puesto de 2001 otorgó al Parlamento mayor parti- los que se cuentan el DFID, Irish Aid, el cipación en el proceso presupuestario. Varios de los Organismo Noruego de Desarrollo Internacional consultados para la evaluación del MID estiman (NORAD), el Organismo Sueco de Desarro- que la ley tiene puntos a favor y en contra. Como llo Internacional (OSDI), los Países Bajos, y la hecho positivo, señalan que la creación de un nuevo comité permanente de presupuesto y una Unión Europea. oficina de presupuesto que cumplirá funciones de apoyo puede favorecer los contactos constructivos Progresos en los enfoques sectoriales y el crédito de con el Ministerio de Finanzas, Planificación y apoyo a la lucha contra la pobreza. Al exigir a todos los asociados que piensen y actúen tomando en incluye también reformas del sector público que 75 cuenta cada sector en su totalidad, los enfoques abarcan diversas esferas. sectoriales promueven la coordinación con el Plan de acción. Normalmente, un enfoque de esta Ampliación del mandato de los grupos de trabajo secto- índole comprende una política sectorial, un plan riales encargados del presupuesto. El gobierno ha de inversiones estratégicas a largo plazo convenido pedido a estos grupos de trabajo, que normalmente de mutuo acuerdo y un mecanismo de examen del sólo se reúnen durante el proceso del presupuesto sector, establecido en forma conjunta. Gracias a los para preparar los documentos sobre el plan presu- enfoques sectoriales, en Uganda los donantes pres- puestario, que amplíen sus actividades y elaboren tan un grado relativamente alto de ayuda para el indicadores de producción y de resultados para sus presupuesto y han normalizado ("armonizado") en respectivos sectores. También les ha pedido que gran medida sus procedimientos. Por ejemplo, en consideren la posibilidad de llevar a cabo, en forma los enfoques sectoriales sobre educación y salud, el permanente, tareas de seguimiento y evaluación. 50% de la asistencia está constituido por aportes al presupuesto. Los donantes consideran que el Dificultades por superar examen sectorial conjunto cumple, en líneas gene- Vulnerabilidad de la ayuda para el presupuesto. La rales, sus requisitos en materia de informes (véase ayuda presupuestaria no destinada a fines específicos el Recuadro 6.2). puede ser utilizada para cubrir cualquier gasto del Estado. En entrevistas realizadas para el estudio de Se han registrado también otros progresos; si este caso, algunos donantes que están prestando bien el crédito de apoyo a la lucha contra la apoyo presupuestario sin restricciones de ningún pobreza de Uganda dispone la prestación de tipo han expresado su preocupación ante la reacción ayuda para el presupuesto conforme a una polí- desfavorable que tendrían sus gobiernos si hubiera tica centrada inicialmente en tres sectores (edu- un aumento del gasto ugandés en defensa, los con- cación, salud y abastecimiento de agua), ahora flictos fronterizos o la evidencia de corrupción, Recuadro 6.2. Un elemento esencial: El examen sectorial conjunto El examen sectorial conjunto tiene por objeto permitir al gobierno, los donantes y otros interesados, entre ellos, un amplio espectro de ONG, estudiar las estrategias y el desempeño, y proponer cambios en las políti- cas sectoriales y la asignación de recursos para el siguiente año. Por ello, los participantes consideran que dicho examen es esencial para un enfoque sectorial eficaz. Entre los beneficios que ofrece se encuentran una mayor coordinación estratégica; un grado más alto de uniformidad en las adquisiciones, la elaboración de presupuestos y los desembolsos, y una mayor especializa- ción de los donantes en las áreas de su competencia. (El Banco Mundial, por ejemplo, está reduciendo el número de sectores en los que interviene; en el futuro su cartera se dividirá entre operaciones de apoyo a cuatro sectores por medio del crédito de apoyo a la lucha contra la pobreza --educación, salud, desarrollo rural y agua-- y a grandes proyectos de infraestructura, por ejemplo, del sector eléctrico). Como ejemplo de los beneficios del examen sectorial conjunto se puede citar la experiencia de los sectores de la educación y la salud en Uganda, donde el número de actividades negociadas mutuamente por los donantes se redujo en forma abrupta los dos últimos años: de 59 pasó a siete en educación, y de 32 a 10 en salud. También los costos de transacción disminuyeron drásticamente. 76 puesto que podría considerarse que dicho apoyo formar los procedimientos de los donantes en contribuye a gastos desaconsejables, como los mili- materia de presupuestos, desembolsos, adquisicio- tares. (El hecho de que en Uganda el diálogo con los nes, presentación de informes y evaluación, los donantes y otros interesados abarca el programa ministerios sectoriales continúan reclamando completo de gastos financiados por el gobierno y los mayores progresos, especialmente en la ayuda para donantes, incluso los topes en los gastos de defensa, proyectos. (Los ministerios afirman que son parti- reduce la solidez de este argumento). cularmente complicadas las normas del Banco Mundial sobre adquisiciones). Cumplir con dife- Con el objeto de aplacar esas preocupaciones, el rentes procedimientos de varios donantes repre- gobierno ugandés ha incluido dos garantías en el senta una carga administrativa para el gobierno y Plan de acción para la erradicación de la pobreza. aumenta los costos de transacción. La primera es el compromiso permanente de man- tener los gastos de defensa en el 2% del PIB; la Colaboración para mejorar la capacidad de prestar ser- segunda es el aumento de la proporción del gasto vicios. Uno de los problemas que se plantea al público asignado al Fondo para la reducción de la gobierno y sus asociados en la tarea del desarrollo pobreza. consiste en hallar medios más eficaces de fortalecer la capacidad del gobierno central y los gobiernos Ampliación de la frontera de los enfoques sectoriales. locales, de modo que la ayuda pueda destinarse a En el Plan de acción para la erradicación de la atender necesidades detectadas por el propio país y pobreza se estipula que, con el tiempo, el Plan debe las autoridades de los distritos. También sería con- ejecutarse en todas las esferas mediante enfoques veniente abandonar prácticas que van unidas a la sectoriales. No obstante, el diseño de un enfoque asistencia técnica otorgada en función de la oferta sectorial coherente es particularmente difícil en --la ayuda que satisface necesidades del donante-- áreas donde intervienen varios ministerios que y suelen conspirar contra el fortalecimiento de la tienen intereses diferentes y compiten por las asig- capacidad nacional y local. Por ejemplo, la exis- naciones presupuestarias; la administración pública tencia de las unidades de ejecución de proyectos es uno de esos casos. continúa siendo un factor de irritación para las autoridades, quienes consideran que las decisiones Idear un enfoque compartido también es difícil adoptadas por las unidades en relación con la asis- para sectores como el del desarrollo social, que tencia técnica no obedecen a las preferencias del logran los resultados más eficaces mediante una gobierno, sino a las de los donantes. A juicio de las colaboración estrecha entre varios ministerios. Por autoridades, otra desventaja de esas unidades es su otra parte, las diferencias entre los interesados res- escala de salarios: como las retribuciones que pagan pecto de las prioridades estratégicas pueden ser suelen ser más altas que las del Estado, pueden pro- mayores en algunos sectores (por ejemplo, agricul- vocar resentimiento y distorsiones. tura) que en otros. El segundo crédito de apoyo a la lucha contra la pobreza proporciona un marco y Gestión de los costos de transacción de las relaciones procesos destinados a mejorar la coordinación y de colaboración. Si bien es cierto que en Uganda salvar las dificultades que puedan presentarse en los beneficios de la coordinación de la ayuda relación con la colaboración. entre los distintos sectores continúan superando a los costos, los costos de las comunicaciones nece- Mayor armonización de procedimientos y prácticas. sarias para llevar adelante esas relaciones de cola- Aun cuando los enfoques sectoriales --especial- boración entre donantes y gobierno no son mente en educación y salud-- han permitido uni- menores. Como preparación para el segundo cré- dito de apoyo a la lucha contra la pobreza, el Orientación hacia 77 gobierno examinó los mecanismos de coordina- ción intersectorial con el propósito de simplifi- los resultados carlos y reducir los costos tanto para el Estado como para los donantes. Logros obtenidos El seguimiento y el análisis de los resultados prácticos Evaluación mutua del desempeño. El gobierno y como elementos esenciales del Plan de acción para la los asociados en la tarea del desarrollo evalúan erradicación de la pobreza. En 1995, inmediata- mutuamente su desempeño, en distinto grado, mente después de iniciado el amplio proceso de mediante mecanismos de coordinación sectoria- formulación del Plan de acción, la necesidad de les e intersectoriales. Un seminario sobre princi- analizar y utilizar la información sobre los resulta- pios de colaboración, celebrado en septiembre dos surgió como elemento positivo del Plan. Esa de 2001, constituyó un examen intersectorial necesidad se vio estimulada también por la crea- del desempeño de todos los participantes en la ción del Fondo para la reducción de la pobreza, la cooperación para el desarrollo. La organización descentralización y el aumento de la participación periódica de exámenes semejantes constituiría de la sociedad civil en el seguimiento del desem- un medio de perfeccionar permanentemente los peño y los resultados. Los requisitos de los donan- objetivos, contar con datos de referencia y eva- tes en materia de información han incentivado, luar mutuamente los progresos obtenidos en la asimismo, la capacidad de recopilación de informa- dirección de las relaciones de colaboración por ción sobre resultados, aunque no necesariamente el propio país. el análisis y el uso de dichos datos en el país. Superación de las dificultades macroeconómicas. La Una trascendental estrategia de seguimiento y evalua- ejecución del Plan de acción para la erradica- ción de la pobreza. La estrategia, anunciada por el ción de la pobreza, sumada al traspaso de la res- ministro de finanzas en junio de 2002, tiene tanto ponsabilidad de la prestación de servicios a los objetivos a mediano plazo como a largo plazo y gobiernos locales, ha provocado un gran abarca la totalidad de los sistemas del gobierno. aumento de la demanda de servicios públicos a Entre sus principales elementos se cuentan una nivel local. No obstante, si un donante desea evaluación sistemática del proceso de elaboración prestar ayuda adicional para el presupuesto a fin del presupuesto nacional y el seguimiento de los de atender esa demanda creciente durante el fondos destinados a las esferas designadas como ejercicio presupuestario, la oferta será rechazada prioritarias por el Fondo para la reducción de la por el Ministerio de Finanzas, Planificación y pobreza. La estrategia se está incorporando en el Desarrollo Económico si supera el tope máximo proceso presupuestario por etapas: los ministerios anual establecido en la estructura de gastos a sectoriales suministran datos sobre insumos y pro- mediano plazo. Para determinar los verdaderos ductos, y la información acerca de las repercusio- efectos macroeconómicos de los flujos crecien- nes de aquella para los programas de desarrollo se tes de asistencia es preciso comprender mejor las obtendrá a partir de encuestas y estudios periódicos relaciones existentes entre la afluencia de ayuda, (como la encuesta demográfica y sanitaria, reali- el tipo de cambio real y el aumento de la pro- zada cada cinco años, y la encuesta anual nacional ductividad. El gobierno y el Banco Mundial, sobre prestación de servicios). junto con uno o dos donantes más, están lle- vando a cabo un estudio empírico que brindará La función de la sociedad civil en el seguimiento de la más información sobre estas relaciones. información sobre resultados. La participación 78 Recuadro 6.3. Seguimiento comunitario de los avances en la reducción de la pobreza Uganda Debt Network, organización de la sociedad civil que ha tomado la iniciativa de seguir los pro- gresos en la lucha contra la pobreza, trabaja con organizaciones de base comunitaria para cumplir su misión. Por ejemplo, ha ayudado al Comité de seguimiento de la pobreza del distrito de Kamuli a verifi- car la eficacia de los desembolsos del Fondo para la reducción de la pobreza mediante: La organización de diálogos con representantes cuyos cargos son electivos. La recopilación de información de base en escuelas primarias, centros de salud y unidades adminis- trativas locales. Las conclusiones se presentaron en un seminario a todos los grupos de interesados. Mientras que los representantes con cargos electivos tomaron los resultados como crítica personal, el personal técnico del distrito los ha utilizado para trazar un plan integral encaminado a subsanar las deficiencias detecta- das. El Comité de seguimiento de la pobreza del distrito de Kamuli se ocupó de supervisar la tramita- ción ulterior ante los departamentos oficiales pertinentes; entre otros beneficios, se ha logrado mejorar el cumplimiento de los plazos de entrega de medicamentos a las unidades sanitarias locales. tanto del gobierno como de organizaciones de la Dificultades por superar sociedad civil en el seguimiento del uso del Garantías de cumplimiento. La corrupción generali- dinero del Fondo para la reducción de la pobreza zada, que se hace patente en encuestas y en anécdo- se ha convertido en una fuerza poderosa, que pro- tas relatadas, es motivo de gran preocupación para el mueve la transparencia en el uso de los fondos. gobierno y las entidades de desarrollo. Constituye Los representantes de la sociedad civil consideran un impedimento para el aumento de la inversión que la supervisión del gasto público por las comu- extranjera y la ayuda para el presupuesto. Si bien la nidades es una de las iniciativas más importantes reforma de sueldos aún pendiente reducirá uno de adoptadas para mejorar la calidad de los servicios los incentivos para la corrupción, la aplicación enér- para los pobres. gica de medidas complementarias será un desafío permanente. Entre ellas se cuentan la campaña en Los objetivos de erradicación de la pobreza imitan curso para combatir la corrupción y los esfuerzos por --y en ocasiones superan-- a los objetivos de desa- reformar el sistema de adquisiciones, mejorar la rrollo del milenio. Uganda ha ajustado los ODM al supervisión financiera y aumentar la transparencia marco y los plazos del Plan de acción para la de las cuentas en todos los niveles. Asimismo, el erradicación de la pobreza y otros documentos segundo crédito de apoyo a la lucha contra la conexos, como el plan estratégico de inversiones pobreza comprende asistencia para las actividades en educación. En varios casos --pobreza, educa- dirigidas a combatir la corrupción. ción, VIH/SIDA y agua potable-- las metas de Uganda son más ambiciosas que las de los pro- Aún no se ha institucionalizado una supervisión eficaz pios ODM. Asimismo, los progresos obtenidos de la prestación de servicios. Los principales funcio- hasta el momento permiten suponer que son ase- narios públicos entrevistados señalaron la necesi- quibles, siempre que se disponga del financia- dad de realizar más auditorías "rentables" a fin de miento necesario y se aborden los problemas mejorar la prestación de servicios para los pobres. relacionados con la calidad (motivo de inquie- Entre el personal de operaciones no existe una cul- tud, por ejemplo, en las esferas de la educación, tura arraigada de generar y utilizar información el abastecimiento de agua y el saneamiento). sobre resultados, así como tampoco existen fuertes incentivos para ello. Las organizaciones de la socie- siones presupuestarias que, a su vez, corresponden a 79 dad civil sólo podrán cumplir una función más prioridades estratégicas de los enfoques sectoriales. importante en la vigilancia de la prestación de ser- Estos logros alentaron a los interesados en el desa- vicios si reciben ayuda para reforzar su capacidad en rrollo a armonizar sus métodos con los del gobierno; esa materia. lo que favoreció la mayor iniciativa del país; de este modo, se fortaleció el protagonismo de Uganda en Uso de la información sobre resultados: Elaboración las relaciones de colaboración. El viraje de los del presupuesto y gestión orientadas a los resultados. Si donantes hacia la ayuda presupuestaria y los enfo- bien Uganda ha sido pionera, entre los países de ques sectoriales reforzaron la identificación del país ingreso bajo, en la introducción de dos mecanis- con los principios. Por último, a raíz de los efectos mos importantes para la aplicación de la informa- de la aplicación de los primeros tres principios del ción sobre resultados al mejoramiento del MID se hizo necesario prestar mayor atención al desempeño, ninguno de ellos está funcionando a cuarto, la orientación hacia los resultados. pleno. Los dos sistemas son el de elaboración del presupuesto orientada a los resultados (empleado en el MFPED), que suministra información para el proceso presupuestario, y el de gestión orientada a Apoyo presupuestario, los resultados (implementado en el Ministerio de calidad de la ayuda y Servicios Públicos), que provee datos para los pro- cesos de evaluación del desempeño institucional e garantías de cumplimiento individual. Ambos sistemas se desarrollaron en forma independiente en distintos ministerios; para Desde la perspectiva del gobierno ugandés, el aprovechar al máximo su potencial, deberían inte- apoyo presupuestario es más conveniente que la grarse o armonizarse. El segundo crédito de apoyo a ayuda para proyectos. Una de sus ventajas es la fle- la lucha contra la pobreza incluye medidas enca- xibilidad para distribuir la ayuda entre los gastos minadas a coordinar mejor las dos iniciativas. periódicos y los gastos de desarrollo; por otra parte, los costos de gestión y presentación de informes de Secuencia y fortalecimiento las transacciones son menores. de las relaciones entre los A los donantes, sin embargo, les produce mayor des- confianza prestar ayuda presupuestaria como moda- principios del MID lidad de asistencia. Aun reconociendo los riesgos, varios donantes han llegado, no obstante, a la con- Del análisis de la experiencia ugandesa se des- clusión de que se han dado algunas seguridades (por prende la importancia de reforzar las relaciones ejemplo, la transparencia de las cuentas y la super- entre los principios del MID y establecer un orden visión financiera) que justifican la ayuda presupues- de sucesión entre ellas. En primer lugar se produjo taria general. Además, el segundo crédito de apoyo la identificación del país con los principios, como a la lucha contra la pobreza proporciona un marco quedó demostrado cuando Uganda decidió que las que permite vigilar la transición hacia la ayuda pre- reformas macroeconómicas básicas y la liberaliza- supuestaria. Los donantes que todavía suministran ción de los mercados eran esenciales. Luego fue el apoyo para proyectos deben afrontar el desafío de turno de la estrategia de desarrollo holística, el Plan decidir si están preparados para adoptar el nuevo de acción para la erradicación de la pobreza. método. Por su parte, el gobierno ugandés debe Implementado a través de la estructura de gastos a afrontar el desafío de disipar la desconfianza que la mediano plazo, el Plan de acción refleja duras deci- ayuda presupuestaria puede inspirar en los donantes. Francis Dobbs C A P Í T U L O S I E T E Viet Nam 81 Metodología El estudio del presente caso se inició en septiembre de 2001 en Viet Nam con una misión preparatoria. La evaluación de la aplicación de los principios Una misión posterior, que tuvo lugar entre el 20 de del MID en Viet Nam fue realizada por un noviembre y el 12 de diciembre de 2001, recopiló equipo multidisciplinario de expertos nacionales la mayor parte de los datos para la evaluación. e internacionales en temas de desarrollo. Para extraer las conclusiones del estudio se ha Dirigido por Alf Morten Jerve, director adjunto recurrido a diversas fuentes de información: entre- del Chr. Michelsen Institute (Bergen, Noruega), vistas con dirigentes y funcionarios de 70 organis- el equipo incluyó a Ray Mallon, asesor econó- mos y organizaciones; informes y otros documentos mico y consultor privado (Hanoi); Keiko pertinentes, y los resultados de las encuestas reali- Nishino, directora ejecutiva de Global Link zadas entre algo más de 100 participantes que Management (Tokio); Han Manh Tien, direc- llevan a cabo actividades de desarrollo en el país tor, Concetti (Hanoi), y Laura Kullenberg, (tres cuartos de ellos eran vietnamitas que trabaja- Departamento de Evaluación de Operaciones ban en organismos públicos u ONG, y un cuarto, del Banco Mundial. Los servicios del Sr. Mallon representantes de organizaciones de ayuda residen- y la Sra. Nishino fueron financiados por el tes en el país). Asimismo, los miembros del equipo Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) y el asistieron a dos reuniones del Grupo Consultivo y Ministerio de Asuntos Exteriores del Japón, res- varios seminarios clave, y efectuaron viajes de pectivamente, como contribución en especie a observación a Ciudad Ho Chi Minh y a la provin- la evaluación. El Sr. Hajime Takeuchi, del cia de Da Nang. Banco de Cooperación Internacional del Japón . (JBIC) y el Sr. Graham Walter, del BAsD, parti- ciparon en la misión de planificación de la eva- luación. Viet Nam y el MID: Progresos alcanzados El equipo también recibió la contribución de un grupo consultivo nacional compuesto por asesores y desafíos pendientes superiores de las principales instituciones de inves- tigación y organismos donantes, entre ellos el Características singulares del país Central Institute for Economic Management; el En el último decenio, el gobierno socialista de Viet Development Strategy Institute; el Vietnam Nam inició una serie de notables reformas econó- Union of Science & Technology Association's micas de mercado orientadas al desarrollo del Institute of Management; el DFID; el Banco sector privado y la integración de la economía Asiático de Desarrollo (Hanoi); el Ministerio de vietnamita en el mundo. El éxito de esas iniciati- Asuntos Exteriores del Japón (Tokio) y el Banco vas transformó la antigua economía cerrada del de Cooperación Internacional del Japón (Tokio). país en una economía con una elevada proporción 82 de inversión extranjera y exportaciones en rela- reformas, en especial las encaminadas a la ción con el PIB. reducción de la pobreza. En la actualidad, Viet Nam es el segundo prestatario de la AIF en Las políticas vietnamitas para combatir la orden de importancia, mientras que el principal pobreza también han resultado muy satisfacto- proveedor de fondos del país es Japón. Sin lugar rias. La tasa de pobreza del país retrocedió del a dudas, la historia de Viet Nam es todo un logro 58% en 1993 al 32% en 2001, es decir, casi a la del desarrollo. mitad, reducción prácticamente sin parangón entre los países de ingreso bajo (véase en el Recuadro 7.1 la comparación del nivel de Bases sólidas para el MID pobreza y otros indicadores sociales de Viet En comparación con muchos países en desarrollo, Nam con los de la región y los países de ingreso las reformas económicas y sociales de Viet Nam y bajo). su compromiso con la reducción de la pobreza constituyen una base sólida para la aplicación de Las instituciones de asistencia internacionales los principios del MID, en especial cuando entran han suministrado un importante apoyo a esas en juego otros factores positivos. Recuadro 7.1. Síntesis de datos sobre Viet Nam Asia Países POBREZA y SITUACIÓN SOCIAL oriental de ingreso Viet Nam y Pacífico bajo 2001 Población, mediados de año (millones) 78,7 1.826 2.511 Diamante de indicadores INB per cápita (método del Atlas del Banco Mundial, US$) 420 900 430 del desarrollo INB (método del Atlas del Banco Mundial, 33,4 1.649 1.069 Esperanza de vida miles de millones de US$) Estimaciones más recientes (último año disponible, 1995­01) Tasa bruta INB per de matricu- cápita lación en Pobreza (porcentaje de la población por debajo 32 ­ ­ la escuela primaria de la línea nacional de pobreza) Población urbana (porcentaje del total de población) 25 37 31 Esperanza de vida al nacer (años) 69 69 59 Acceso a fuentes de agua mejoradas Mortalidad infantil (por cada 1.000 nacidos vivos) 37 36 76 Viet Nam Malnutrición infantil (porcentaje de niños menores 34 12 ­ Grupo de países de ingreso mediano bajo de cinco años) Acceso a fuentes de agua mejoradas (porcentaje 56 74 76 de la población) Analfabetismo (porcentaje de la población 6 14 37 mayor de 15 años) Tasa bruta de matriculación en la escuela primaria 110 107 96 (porcentaje de la población en edad escolar) Varones 113 106 103 Niñas 107 108 88 Aun cuando muchos donantes occidentales e ins- el personal adscrito entrevistado consideraba que 83 tituciones multilaterales sólo reanudaron sus pro- también influía en la manera de pensar del Banco. gramas de ayuda a principios de los años noventa, El Banco Mundial también prestó asesoramiento Viet Nam es reconocido por su acertada gestión de técnico a otros organismos de asistencia y al la asistencia, sin condiciones impuestas por los gobierno de Viet Nam para ayudar a trazar enfo- donantes y con un exitoso programa de liberaliza- ques sectoriales, es decir, enfoques que abordaran ción. La larga tradición de planificación centrali- los problemas desde diversos frentes (por ejemplo, zada del país ha fortalecido la identificación del reconociendo los efectos de las cuestiones ambien- gobierno con las políticas. Asimismo, la serie de tales en los indicadores de salud). planes socioeconómicos decenales --que se remon- tan a 1945-- ha dado a Viet Nam experiencia en Las extraordinarias reformas vietnamitas todavía se la determinación de objetivos de desarrollo y el hallan en etapa de transición. Desde hace varios seguimiento de los avances logrados hacia su años el Banco Mundial y otros organismos de consecución. ayuda señalan la necesidad de una segunda serie de reformas para mantener el progreso económico y Todos estos factores, así como la prolongada y sin- social del país. Los donantes también han manifes- gular experiencia del país como receptor de ayuda tado bastante inquietud por el grado de eficiencia (primero, más que nada de la Federación de Rusia y eficacia de la asistencia en Viet Nam; han citado, y otros países comunistas; más recientemente, de en particular, la necesidad de una mayor participa- Occidente), contribuyeron a que Viet Nam fuera ción del gobierno en la gestión de los proyectos y elegido entre los países en los que el MID se apli- de mayores esfuerzos para reducir la corrupción y el caría en forma experimental en 1999. A principios derroche. de 1998, el entonces primer ministro vietnamita, Nguyen Manh Cam, se había adelantado a la idea Estructura del capítulo central del MID al instar a los donantes a cooperar En las cuatro secciones siguientes se examina el entre sí y con su gobierno; mencionó el elevado avance de Viet Nam respecto de cada principio del número de proyectos de un único donante, que MID: marco de desarrollo holístico a largo plazo; estaban sobrepasando la capacidad nacional de identificación del país con las iniciativas; relacio- gestión de la ayuda. Cuando en 1999 James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial, puso nes de colaboración dirigidas por el propio país, y en marcha los principios del MID, el director del orientación hacia los resultados (véase la descrip- Banco a cargo de las operaciones en el país res- ción de los principios del MID en la Introducción paldó insistentemente la elección de Viet Nam de este volumen). El examen de cada principio se para la prueba piloto del MID, señalando también divide en dos partes: logros obtenidos y dificultades la necesidad de un nuevo tipo de colaboración por superar. entre los donantes que permitiera implementar enfoques sectoriales más definidos. Marco de desarrollo La oficina del Banco en Viet Nam se reforzó con holístico a largo plazo funcionarios cedidos en comisión de servicio por otros organismos, algunos de ellos para dedicarse exclusivamente a promover la colaboración. Este Logros obtenidos sistema resultó excelente para generar confianza e El enfoque de desarrollo a largo plazo consagrado en intercambiar conocimientos técnicos y opiniones; el MID está en consonancia, en líneas generales, con el compromiso histórico de Viet Nam con la La calidad de la planificación vietnamita a largo 84 planificación centralizada, que durante mucho plazo podría mejorar: tiempo incluyó estrategias nacionales de 10 años y Expresando las decisiones políticas y definiendo planes quinquenales de desarrollo económico. Sin las políticas sin ambigüedades. embargo, hay que hacer la salvedad de que, hasta no hace mucho, la formulación de la estrategia nacio- Fijando metas realistas y formulándolas de nal a largo plazo (incluso la de desarrollo) era una manera de dar orientaciones claras. actividad dirigida exclusivamente por el partido. Vinculando explícitamente las reformas secto- No obstante, Viet Nam ha introducido cambios riales con los objetivos de desarrollo globales importantes en la elaboración de sus estrategias a del país. largo plazo; por primera vez ha invitado a organiza- Definiendo la relación entre estrategias a largo ciones no gubernamentales y donantes a participar plazo, planificación a mediano plazo y asigna- en el examen de los borradores del plan decenal. De ciones presupuestarias anuales. acuerdo con las respuestas recogidas en la encuesta realizada para la evaluación, tanto los entrevistados La falla más crítica del proceso de planificación a vietnamitas como los expatriados coinciden en que largo plazo es la falta de vinculación de los planes el proceso de planificación ha sufrido cambios a una estructura de gastos a mediano plazo, lo que notables y ahora es más abierto y consultivo. produce una desconexión entre la concepción y las Además, los entrevistados están de acuerdo en que estrategias a largo plazo tal como han sido enun- actualmente las estrategias se concentran más en la ciadas, y la forma en que se gasta el presupuesto reducción de la pobreza. (Es cierto, sin embargo, anual en la práctica. Esa falla se hace patente en que los entrevistados vietnamitas tienen una pers- los informes presentados por el gobierno en las reu- pectiva mucho más optimista cuando se les pre- niones del Grupo Consultivo, destinadas a exami- gunta si hoy día los objetivos a largo plazo se nar las relaciones entre el gobierno y los donantes: ajustan más a la realidad: el 86% de los represen- los pedidos de financiamiento quedan en la cate- tantes locales dice que sí, mientras que, de los expa- goría de "expresión de deseos", en lugar de reflejar triados, sólo el 16% responde afirmativamente). elecciones claras entre los sectores que necesitan inversiones. Dificultades por superar Sin embargo, el proceso de conciliar el compromiso La comunidad del desarrollo confía en que la con el socialismo con la gestión orientada al mer- Estrategia integral de crecimiento y reducción de cado no ha estado exento de altibajos. Las reformas la pobreza (CPRGS) --versión vietnamita del han avanzado lentamente, mientras los funciona- documento de estrategia de lucha contra la rios con opiniones contrapuestas se esforzaban por pobreza, o DELP-- puede proporcionar el meca- reunir consenso. En muchos casos, la misma nece- nismo que permita salvar la brecha entre la teoría sidad de conciliar criterios divergentes ha dado por y la práctica. Si bien el proceso de los DELP se resultado una declaración confusa de la concepción puso en marcha en el mundo a fines de 1999 como de país a largo plazo. En otras palabras, la mera exis- garantía de que los países que se habían acogido al tencia de estrategias a largo plazo no se traduce alivio de la deuda otorgado por el Banco Mundial automáticamente en un marco de desarrollo com- y el FMI utilizaran el ahorro presupuestario para pleto y cabalmente definido; también la calidad del reducir la pobreza, esos planes también incluyen plan es importante. medidas para la implementación de los principios del MID sobre la eficacia de la ayuda. Por ejemplo, país llegó a reconocer el valor de aprender de la 85 la CPRGS de Viet Nam también contribuye a la experiencia internacional. aplicación del principio relativo a la orientación hacia los resultados. Como se señaló más arriba, el proceso de planifi- cación nacional de Viet Nam estuvo tradicional- mente restringido a la estructura del partido. Identificación del país Durante la preparación de la última de las estrate- gias decenales, no obstante, se pidieron los con las iniciativas comentarios de especialistas nacionales y extran- jeros sobre los borradores (las consultas y los deba- Logros obtenidos tes fueron más intensos durante la preparación de El sello distintivo del proceso político vietnamita la última estrategia). Asimismo, también tuvieron desde la independencia ha sido la intensa identifi- una circulación más amplia los borradores del cación del gobierno con la formulación de políti- plan quinquenal más reciente, que se distribuye- cas, identificación que se ha extendido al proceso ron por primera vez a todas las provincias y algu- de desarrollo en su conjunto. El fortalecimiento del nas ONG. Por otra parte, representantes de compromiso de las autoridades con las políticas organizaciones no gubernamentales y el sector adoptadas ha dado como fruto el éxito del proceso privado afirman que ahora tienen mejor acceso a de reforma económica de Viet Nam, que ya se la información pública, incluso participan en reu- encontraba muy avanzado (con aumentos de la niones y seminarios organizados por las autorida- producción económica, el empleo, el comercio y la des (por ejemplo, actualmente los representantes inversión) cuando las instituciones financieras de algunas ONG y el sector privado están invita- multilaterales reanudaron sus actividades en el país dos a las reuniones del Grupo Consultivo). Los en 1993. Aun cuando la ayuda extranjera influyó donantes elogiaron el Decreto sobre democracia muy poco en forma directa en el éxito de la popular, de 1998, que estableció un marco jurí- reforma económica (si bien la capacitación y la dico para la participación ciudadana en los asesoría relacionadas con la asistencia contribuye- gobiernos locales, lo que permitió mejorar la ren- ron a la elaboración de las políticas de reforma), el dición de cuentas de los organismos locales. Recuadro 7.2. Los objetivos de desarrollo del milenio: Prueba de la identificación del país con las iniciativas La capacidad del gobierno central de Viet Nam para entablar diálogos fructíferos con los organismos donan- tes ha mejorado considerablemente en los últimos años. Ejemplo de ello es el esfuerzo compartido por "localizar" los ODM para ajustarlos a las condiciones del país y los planes nacionales a largo plazo. Después de comprometerse a alcanzar los ODM, las autoridades --con el respaldo del Grupo de trabajo sobre la pobreza, integrado por funcionarios públicos, donantes y ONG-- modificaron esas metas internacionales de desarrollo humano para adaptarlas a los propios objetivos estratégicos del gobierno. Además, Viet Nam ade- lantó la fecha establecida para la consecución de los objetivos --de 2015 a 2010-- a fin de coordinarla con los plazos de la planificación estratégica del país. Las metas "localizadas" se han incorporado en la Estrategia integral de crecimiento y reducción de la pobreza (CPRGS), donde se establece el plan de acción nacional para la reducción de la pobreza y el crecimiento económico, aprobado por el primer ministro. 86 En líneas generales, la relación estratégica del confianza, y sea flexible y conocido, antes que par- gobierno con los donantes se ha manejado bien; la ticipar en un programa más amplio, sectorial o ayuda ha atendido necesidades prácticas y, para el nacional, donde teme perder el control de los país, ha abierto las puertas a nuevas alianzas inter- fondos, el contenido del programa y el poder nacionales. Y si bien Viet Nam ha tratado de mejo- administrativo. rar la coordinación práctica de la asistencia, no lo ha hecho reduciendo la competencia de ideas o la A algunos funcionarios ministeriales les preocupa diversidad de sus relaciones bilaterales, como la posibilidad de que los enfoques sectoriales podría haber ocurrido cuando los donantes colabo- puedan aumentar la carga administrativa, en lugar raron en proyectos de gran envergadura. de reducirla, si varios donantes se dedican a un sector, sin normalizar ("armonizar") sus procedi- Dificultades por superar mientos. Aun cuando la identificación del gobierno con la formulación de políticas y el proceso de desarrollo Asimismo, Viet Nam debe reformar y mejorar la en su conjunto es indiscutible, tanto los donantes administración pública, incluso formando directo- como los representantes del gobierno señalan que res de proyecto más profesionales: una identifica- esa identificación no se extiende necesariamente a ción sólida del país con las iniciativas depende de los proyectos a título individual. Mencionan, en que los funcionarios públicos dispongan del particular, la escasa participación nacional en los tiempo, los recursos y la preparación necesarios proyectos de asistencia técnica, que siguen estando, para hacer bien su trabajo. en gran medida, orientados por los donantes. Por último, los entrevistados señalan que el Este tema guarda relación con una importante gobierno podría mejorar su percepción y gestión de queja presentada por la mayoría de los entrevista- la potencial ayuda para el desarrollo. Algunos fun- dos vietnamitas: los donantes utilizan casi exclusi- cionarios públicos todavía consideran a la ayuda vamente los servicios de consultores extranjeros como un "bien gratuito" que sirve para engrosar los para los proyectos internacionales de desarrollo presupuestos que carecen de financiamiento sufi- cuando, sostienen los entrevistados, la contrata- ciente, en lugar de considerarla como fondos desti- ción de más especialistas nacionales reforzaría la nados a obtener resultados específicos en materia identificación local con las iniciativas y mejoraría de desarrollo, que deberán ser reembolsados y por el diseño de los proyectos (muchos de los cuales los que habrá que rendir cuentas. En los contados presentan fallas debido a que la mayoría de los con- casos en que el gobierno rechazó un proyecto sultores internacionales conocen muy poco el (importante indicador de la identificación de las idioma o la situación de Viet Nam). autoridades), los motivos no se relacionaban con cuestiones de desarrollo sino con delicados asuntos También es necesario introducir cambios en el seno políticos. del gobierno. Los ministerios deben mejorar la comunicación interministerial y atenuar lo que se ha denominado "la mentalidad de trabajo en com- Relaciones de colaboración partimientos estancos" o "silo thinking", que cons- pira contra las oportunidades de cooperación de los dirigidas por el propio país donantes y contra un enfoque holístico de los pro- blemas de desarrollo. Como en la mayoría de los Logros obtenidos países, cada ministerio prefiere, en general, tratar En Viet Nam se observan progresos concretos en en forma bilateral con un donante que goce de su la cooperación entre el gobierno y los donantes. 87 Recuadro 7.3. Enseñanzas extraídas de la labor del Grupo de trabajo sobre la pobreza Fundado en 1999, el Grupo de trabajo sobre la pobreza se ha reunido todos los meses para facilitar el diálogo entre los ministerios cuya actividad incide en la reducción de la pobreza (por ejemplo, salud y educación) y los organismos de ayuda con inquietudes similares. Con su labor, el Grupo de trabajo: Promueve una mejor comprensión de las prioridades de los donantes entre las contrapartes vietnamitas. Respalda el diálogo entre ministros y donantes con estudios analíticos. Reduce la barrera del idioma, al subrayar la necesidad de contar con interpretación simultánea en las reuniones entre el gobierno y los organismos de ayuda. Mediante trabajos de análisis, suministra el marco para el proceso del DELP (que en Viet Nam adoptó el nombre de Estrategia integral de crecimiento y reducción de la pobreza o CPRGS). El Grupo de trabajo también ayudó a reducir el escepticismo ante los beneficios que pueden entrañar los esfuerzos de los asociados, publicando un informe conjunto muy bien acogido, Viet Nam: Attacking Poverty. El DFID y el Banco Mundial coordinan el Grupo, cuya estructura es informal. Por ejemplo, existen actualmente más de 20 sectoriales del gobierno, lo cual favorece la cohe- grupos de colaboración en actividad. Abarcan la rencia; mayor probabilidad de que los donantes mayoría de los temas de desarrollo y algunos están celebren consultas entre sí antes de planificar los compuestos sólo por donantes, mientras que otros proyectos, y el reconocimiento, por parte de las incluyen representantes del gobierno. En 2000, el autoridades, de los beneficios de mantener con- Banco Mundial, el BAsD y el PNUD compilaron tactos oficiosos con los donantes. En conjunto, en forma conjunta un informe sobre los grupos de estos cambios pueden considerarse como "una colaboración, donde sintetizaron los temas a los nueva forma de pensar y hacer negocios" en la pla- que éstos se dedican, así como sus actividades y nificación y gestión de la ayuda internacional en progresos. El informe se actualiza cada seis meses y el país. pone de relieve el reconocimiento casi general, observado por el grupo a cargo de la evaluación, de Los donantes han aumentado el número de estu- que la conducción del Banco ha tenido gran dios analíticos que realizan conjuntamente, así influencia en la creación de las condiciones y los como el número de proyectos de ayuda financiados mecanismos para la generación de relaciones de en forma conjunta. Si bien el sistema más utilizado colaboración en Viet Nam. es el financiamiento paralelo, también hay ejem- plos del concepto más nuevo de financiamiento Si bien es demasiado pronto para evaluar el efecto conjunto mediante una "cesta" de recursos. a largo plazo que la labor de los grupos de trabajo Además, varios donantes bilaterales (Alemania, puede producir en la eficacia de la ayuda, hay Dinamarca, el Reino Unido y Suecia) han incre- varios cambios que ya resultan evidentes, como la mentado su participación en proyectos financiados colaboración de los donantes con las estrategias junto con el Banco Mundial y el BAsD. 88 Recuadro 7.4. Reuniones del Grupo Consultivo: El MID en un microcosmos Las reuniones del Grupo Consultivo se celebran anualmente --y las sesiones más informales, cada seis meses-- para estudiar temas relativos a la relación entre los donantes y el gobierno, en particular el financia- miento que proyectan otorgar los donantes. En Viet Nam, ha cambiado radicalmente el contenido de esas reuniones, que se han convertido en un microcosmos de la aplicación de los principios del MID. Celebradas antiguamente fuera del país, en la actualidad las reuniones tienen lugar en Viet Nam y están presididas en forma conjunta por un representante del gobierno. El gobierno accedió al pedido de los donantes de incluir representantes del sector privado y las ONG. Se invitó a los donantes a formular sus comentarios sobre el último plan estratégico decenal del gobierno. Hay consenso entre el gobierno y los organismos de ayuda de que la colaboración es el mejor sistema para llevar adelante la actividad económica en Viet Nam. Ha quedado claro que, para que las relaciones de básico para la gestión de la ayuda; los donantes colaboración sean fructíferas, los países y los orga- están trabajando actualmente para coordinar sus nismos de ayuda deben dar mayor autonomía a sus procedimientos dentro de ese marco. Además, oficinas fuera de la sede; los Países Bajos, Suecia y varios ministerios han manifestado su intención el Banco Mundial son ejemplos señeros en este de establecer procedimientos que rijan las relacio- sentido en Viet Nam. Sin la facultad para tomar nes con los donantes. Asimismo, los ministerios decisiones de inmediato y negociar con cierta fle- están adoptando lentamente programas sectoriales xibilidad, el avance hacia una mayor colaboración de varios donantes --enfoques sectoriales--, que será inevitablemente lento. También será benefi- aportan mayores recursos y un objetivo estratégico cioso, señalan algunos observadores, escoger cui- más claro a los proyectos de desarrollo. dadosamente el personal clave de los organismos; es de especial importancia seleccionar funciona- Como se señaló más arriba, tanto las autoridades rios superiores con dotes de liderazgo y habilidad como los donantes están trabajando para reducir la para las relaciones interpersonales, lo que implica carga de la administración de la ayuda mediante la una necesidad permanente de personal con aptitu- "armonización" de los procedimientos; es decir, des para la negociación y la comunicación, así uniformar las prácticas para disminuir los elevados como con conocimientos técnicos específicos. El costos de transacción vinculados con las activida- equipo a cargo de la evaluación observó que, al des de asistencia fragmentadas. Seis donantes bila- hacer hincapié en la colaboración y al aumentar terales que comparten la misma inquietud los recursos humanos en el país, en los últimos financiaron una evaluación de esta cuestión y en años el Banco Mundial ha incrementado su poder 2001 llegaron a un acuerdo para tomar medidas de convocatoria, lo que otorga aún mayor impor- concretas encaminadas a armonizar los procedi- tancia a la continuidad del personal con habilidad mientos de ayuda. Este grupo está compuesto ahora para la comunicación y el desarrollo de las rela- por nueve donantes y ha ampliado su mandato. ciones de colaboración. Por otra parte, el gobierno ha dado un paso impor- En cuanto al gobierno, el Decreto 17-CP, publi- tante al promulgar una nueva ley sobre licitaciones cado en mayo de 2001, trazó el marco jurídico públicas, que ofrece a las compañías privadas la posibilidad de participar en licitaciones de contra- central ha decidido ajustar sus métodos de des- 89 tos públicos. La encuesta realizada sobre el MID, monte para proyectos de infraestructura, al recono- no obstante, parece indicar que las autoridades cer la necesidad de un proceso participatorio que podrían hacer más para mejorar las relaciones de permita solucionar los problemas de reasenta- colaboración comunicando claramente su orienta- miento de la población sin causar gran descon- ción estratégica a los donantes en su conjunto. tento popular. Los proyectos financiados mediante asistencia contribuyeron a este cambio de enfoque. Dificultades por superar Si bien la habilidad del gobierno vietnamita para Consecuencias para los donantes administrar la ayuda ha mejorado, la capacidad de Forjar relaciones de colaboración puede represen- gestión sigue siendo un punto débil en las provin- tar una carga excesiva para algunos donantes, espe- cias y otros niveles inferiores de gobierno. Un cialmente los donantes pequeños que cuentan con observador perteneciente a una de las entidades limitados recursos humanos y administrativos. Para donantes estimó que apenas un sexto de las pro- ellos, una solución sería especializarse, de modo vincias está actualmente en condiciones de traba- que pudieran realizar contribuciones destacadas en jar en pie de igualdad con los donantes. unos pocos sectores específicos. Ya han comenzado a observarse indicios de selectividad estratégica: los El Decreto sobre democracia popular, aprobado en Países Bajos, por ejemplo, se están especializando 1998, tuvo por objeto fomentar la participación de en la gestión de los asuntos públicos; sus servicios las comunidades locales en las iniciativas de desa- de asesoría técnica son reconocidos por su exce- rrollo mediante el intercambio de información, las lente calidad. Suecia se ha concentrado en el consultas y la intervención local en la adopción de sector de la salud; el Banco Asiático de Desarrollo, decisiones y el seguimiento de proyectos. No obs- en la silvicultura, y Dinamarca, en la pesca. tante, la participación directa de las autoridades locales en la elaboración de proyectos y programas Si bien aparentemente la armonización de los de ayuda sigue siendo limitada; ello obedece a procedimientos podría parecer una forma lógica varios factores, entre ellos la deficiente capacidad y y sencilla de aumentar la eficiencia de la ayuda, el escaso margen de acción para destinar los ingre- en la práctica es una tarea extremadamente sos locales a actividades de desarrollo. La capacidad ardua y laboriosa. Como mínimo, la modifica- de planificación deja mucho que desear, particular- ción de los procedimientos requiere la adopción mente en muchas de las provincias rurales donde la de difíciles decisiones en las sedes respectivas. proporción más alta de la población vive en la En ocasiones, exige reestructuraciones internas pobreza. Con respecto a los donantes, son pocos los y fuertes gastos y, en algunos países, también que comprenden el idioma, la situación y las insti- nueva legislación. En forma provisional y como tuciones vietnamitas, lo que obstaculiza la eficacia solución intermedia, se ha tratado de que los de la planificación provincial y local. donantes que comparten los mismos criterios coordinen sus actividades en la medida de lo Sin embargo, varios donantes están trabajando posible o bien lo hagan en grupos, dejando que para aumentar los desembolsos de los proyectos en prestamistas y donantes trabajen por separado. las provincias, y algunas autoridades provinciales Por ejemplo, los bancos multilaterales (el Banco han tomado parte en grupos de colaboración, por Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y el ejemplo, en los campos de la silvicultura y el alivio Banco de Cooperación Internacional del Japón) de los efectos de los desastres naturales. El gobierno están llevando a cabo un programa conjunto de 90 exámenes y han emprendido una iniciativa de mejorado la rendición de cuentas, tanto respecto armonización con el gobierno. del presupuesto como de la asistencia. También está mejorando la difusión general de la informa- Aun cuando la mayoría de los donantes comparten ción pública, como lo demuestra la publicación del los principios del MID, no necesariamente practi- presupuesto nacional de 1999, el primero que se da can lo que predican. En consonancia con dichos a conocer en la historia. Al mismo tiempo, la principios, los donantes podrían tomar algunas Asamblea Nacional está demostrando más interés medidas tendientes a adoptar plazos operativos y en los temas vinculados a la asistencia; ha enco- financieros más extensos, reducir el movimiento mendado la realización de sus propias evaluaciones de personal y mantener la continuidad de las polí- de la eficiencia y la eficacia de la ayuda. La orien- ticas. Los observadores señalan que los donantes tación general queda ilustrada por los resultados de cambian sus normas y respaldan nuevas modalida- la encuesta organizada para esta evaluación. La des de ayuda (o incluso "modas" en materia de gran mayoría de los encuestados cree que la efica- desarrollo) con más rapidez que los gobiernos. cia de la ayuda ha mejorado al menos "algo"; uno de cada 10 opina que se han logrado "mejoras importantes". Orientación hacia Dificultades por superar los resultados Algunos de los objetivos de la CPRGS parecen ser demasiado ambiciosos: se basan en un crecimiento Logros obtenidos del PIB del 7,5% anual, que puede estar alejado de A pesar de que el principio relativo a la medición la realidad si se tiene en cuenta la desaceleración de los resultados ha demostrado ser el más difícil de de la economía mundial y regional. Asimismo, se implementar, se han dado algunos pasos para lle- observa una marcada división entre los encuesta- varlo a la práctica. Uno de los más importantes es dos cuando se les pregunta si los objetivos de desa- el hecho de que en la Estrategia integral de creci- rrollo de Viet Nam son susceptibles de medición. miento y reducción de la pobreza (CPRGS) del Mientras el 86% de los encuestados vietnamitas país se exige medir el desempeño en función de los respondió que sí, más de dos tercios de los expa- resultados. triados contestaron que no. Para mejorar la medición de los resultados lo pri- Otros obstáculos que dificultan la medición de mordial es, naturalmente, reunir los datos que per- resultados son la renuencia permanente de algunos miten efectuar los análisis. Al respaldar la CPRGS, organismos públicos a compartir los documentos el gobierno se ha comprometido a mejorar su base sobre planificación y proyectos, la deficiente capa- estadística para la medición de los cambios en los cidad institucional y la necesidad de una reforma niveles de ingreso realizando una encuesta con más enérgica de la administración pública. objetivos múltiples entre los hogares vietnamitas; en estos momentos, la Oficina General de Si bien es cierto que el gobierno vietnamita puso Estadísticas está preparándola. en marcha un programa de reforma de la admi- nistración pública en 1995, su avance inicial fue Además, la liberalización del país, que ahora per- lento. En un esfuerzo por acelerarlo, en 1998 se mite la intervención de representantes de ONG y creó, bajo la dirección del PNUD, un grupo de el sector privado en la planificación estratégica, ha trabajo sobre esa reforma, para apuntalar los esfuerzos de las autoridades con el apoyo de les proyectos de ayuda, prestando atención especial 91 algún donante. al control de la calidad y el proceso de licitación. El grupo se reunió a menudo, con importante par- Por último, algunos representantes de organizacio- ticipación gubernamental, y para 2000 había con- nes no gubernamentales advierten que el control cluido un examen de la administración pública de la calidad de los proyectos podría resentirse si que, a su vez, fue de gran ayuda a las autoridades en los donantes se apartan demasiado invocando las la elaboración del Plan maestro para la reforma de relaciones de colaboración, ya que en las provin- la administración pública. En el plan se establecen cias la capacidad de seguimiento es deficiente. medidas prácticas para llevar a cabo diversas refor- mas, entre ellas, mejorar las actividades de perfec- cionamiento y la administración del personal y Tensiones modernizar el sistema administrativo. Si bien el Plan maestro dedica mucha más atención a los Solución de compromiso entre la resultados previstos, todavía es demasiado pronto para juzgar si ha sido satisfactorio. identificación y las relaciones de colaboración Los donantes deben reflexionar más sobre sus pro- Existen importantes sinergias entre todos los pios procedimientos en relación con el principio elementos del MID: los principios se refuerzan de la orientación hacia los resultados y, en particu- mutuamente y están concebidos para ser apli- lar, sobre los mecanismos de recompensas que se cados en forma simultánea. Las tensiones activan cuando los indicadores del desarrollo se entre los elementos, en cambio, no se recono- agrupan y se consideran desde una perspectiva a cen con tanta facilidad. Se produce tensión, largo plazo. Las metas deben vincularse a zonas por ejemplo, cuando el programa de colabora- geográficas, no simplemente a promedios naciona- ción de un donante y los intereses del gobierno les, y también a los resultados concretos de las vinculados a la identificación con una iniciativa reformas (por ejemplo, no sólo midiendo mejoras no coinciden. frente a los indicadores del desarrollo humano, sino también abarcando sistemas de pagos antici- Un conflicto de esa índole se suscitó en Viet pados en el sector de la salud). Nam en torno a la reforma del sector de la salud. El sistema sanitario adolecía de graves problemas Por otra parte, si bien es cierto que hay mayor y hoy día, quienes pueden costearla, prefieren la acceso a la información pública, incluso al presu- atención privada de la salud. Como consecuen- puesto nacional, se podría dar una divulgación más cia, aun cuando el país ha logrado resultados amplia a la información sobre el desarrollo, por extraordinarios en materia de atención preven- ejemplo traduciéndola al vietnamita para ponerla a tiva, su extensa red de centros de salud está muy disposición de las partes interesadas. Asimismo, los desaprovechada. medios de comunicación podrían intensificar su participación en el seguimiento de la eficacia de la Sin embargo, la elección de la orientación futura ayuda. Hasta el momento, se han centrado en los del sistema asistencial vietnamita es una deci- flujos de ayuda antes que en los resultados. sión tanto ideológica como técnica. Lo que está Algunos universitarios vietnamitas proponen la en juego es la proporción del sistema que debe- creación de un organismo técnico independiente ría ser privatizada y funcionar según las reglas constituido por terceros que examine los principa- del mercado, frente al segmento que habría que 92 financiar con ingresos fiscales. El caso ilustra los la aplicación del MID, cabe mencionar la asime- dilemas que se plantean en las relaciones de tría de poder entre donantes y receptores. La colaboración cuando las instituciones receptoras clave de todo paradigma de gestión de la ayuda (en este caso, el Ministerio de Salud, que había es la determinación del grado y las condiciones propuesto la creación de planes de pago antici- en que los donantes ceden la toma de decisiones pado financiados con fondos públicos) y un a los receptores, teniendo en cuenta que aque- donante (en este caso, el Banco Mundial) dis- llos son responsables ante el poder legislativo o crepan en la orientación de un proyecto. el directorio, según sea el caso. Aun reconociendo claramente la necesidad de Otro conflicto fundamental se puede suscitar reformar la atención de la salud, el gobierno ha entre los objetivos del MID a largo plazo y su procedido con lentitud. Una interpretación orientación hacia los resultados. En el mundo positiva es que ha decidido "andar despacio del desarrollo, largo plazo significa al menos porque tiene prisa"; otra no tan positiva, que en varias décadas, mientras que, en los países que el sistema existen intereses creados que se conceden ayuda, debido a las presiones políticas oponen a la reforma. se suelen exigir indicadores de resultados antes de los dos años. También se producen tensiones Cuando el Banco señaló que en ocasiones el al aplicar los principios del MID a países que Ministerio de Salud actuaba más como un obstá- salen de un conflicto o que atraviesan graves culo que como un mecanismo de facilitación del dificultades políticas. En esos casos, por lo gene- consenso y adopción de decisiones, el Ministerio ral, los gobiernos están abocados día a día a la hizo notar que "un importante requisito previo supervivencia o la reconstrucción; los principios para una colaboración provechosa es que los del MID probablemente están fuera de su donantes compartan la premisa del valor esen- alcance. cial del sector de la salud, expresada en planes y decisiones del partido y el gobierno". En todos los casos, la responsabilidad de donantes y países receptores consiste en hallar Indudablemente, el programa de colaboración de un equilibrio viable, a menudo entre dos obje- los donantes y la preocupación del gobierno por tivos valiosos. Cuando se encuentra un equili- la identificación con una iniciativa no siempre brio semejante, los principios del MID coinciden. No obstante, el enfoque sectorial per- enriquecen notablemente la relación de mite que esos desacuerdos se den a conocer y se ayuda. En Viet Nam, el equipo a cargo de la debatan públicamente, lo que representa, de por evaluación comprobó que existía un reconoci- sí, una mejora respecto de las antiguas prácticas. miento generalizado de la importancia de los principios del MID para el proceso de asisten- Entre otras tensiones que se observan en Viet cia, especialmente en la esfera de las relacio- Nam, así como en otros países donde se estudió nes de colaboración. A N E X O Anexo: Metodología de evaluación 95 Selección de los países para frente a otras fuentes de financiamiento para el desarrollo. Finalmente, teniendo en cuenta que el el estudio de casos objetivo primordial de la evaluación era el examen de temas vinculados a la implementación, el Se eligieron los seis países siguientes como objeto Grupo de gestión y el Comité Directivo decidieron de estudio detenido: Bolivia, Burkina Faso, Ghana, que la solución óptima para generar el tipo y la Rumania, Uganda y Viet Nam. El primer factor cantidad de datos necesarios consistía en elegir que se tomó en cuenta para la selección fue el aquellos países que llevaban más tiempo aplicando deseo del país de participar en la evaluación. Se dio el MID y habían tenido mejor desempeño, junto prioridad a aquellos países con más experiencia en con un país que no hubiera intervenido en la la ejecución del MID a título experimental y la más prueba piloto del MID. (Los criterios que guiaron alta clasificación por su desempeño (según la la selección de la muestra se exponen en Secretaría del MID), con la idea de que esos casos Guidelines for Case Study Evaluations, publica- ofrecerían mayores posibilidades de extraer ense- ción de la Oficina General de Contabilidad ñanzas. Entre las naciones no incluidas en la (GAO) de los Estados Unidos4. prueba piloto del MID se eligió a Burkina Faso como país de control. Puesto que el DELP es, por definición, un instrumento para la aplicación de Cómo se llevaron a cabo los principios del MID, todos los países escogidos (excepto Rumania) estaban también incluidos en los estudios sobre los países el proceso de los DELP. Asimismo, se dio impor- tancia al equilibrio regional y se evitó la superposi- Los estudios sobre los países seleccionados se lleva- ción con iniciativas de evaluación similares. ron a cabo en dos etapas: una misión preparatoria seguida de un intenso trabajo sobre el terreno. El presupuesto para el estudio de estos casos estaba Durante la misión preparatoria se planificó y diseñó fijado de antemano, de modo que la inclusión de la evaluación consultando a las autoridades del país más de seis casos, aunque conveniente, habría sido y los representantes de los donantes, a fin de refle- a expensas de la profundidad del trabajo. Se analizó jar los intereses y la situación de cada país. Se orga- también la posibilidad de emplear otros esquemas, nizaron reuniones de pequeños grupos de por ejemplo, escoger tres países donde se aplica el interesados para proponer y ensayar las principales MID y tres donde no se aplica, o tres países con preguntas de la evaluación, tomando como punto DELP y tres sin DELP. Sin embargo, la primera de partida las preguntas del "Design Paper"5. En cada opción habría reducido la importancia atribuida al país se escogieron temas y sectores prioritarios (por aprendizaje a partir de las pruebas piloto del MID y ejemplo, la reforma del sector público, la salud, la la segunda habría inclinado la balanza hacia aque- descentralización). Las entrevistas se realizaron en llos países donde la ayuda cumple un papel menor las respectivas capitales nacionales, así como en 96 algunos distritos, municipios y emplazamientos de consultora nacional distribuyó la encuesta entre proyectos. Los equipos a cargo de las evaluaciones 290 especialistas en desarrollo vietnamitas y incluyeron, por lo general, un representante del expatriados; se les preguntó cómo veían los DEO y consultores nacionales e internacionales. cambios de la gestión de la asistencia oficial para En algunos casos, como en Viet Nam, los donantes el desarrollo en relación con los principios del interesados pusieron, a disposición del equipo, con- MID. Respondieron 107 personas (tres cuartos sultores y algunos de sus funcionarios (tal es el caso de ellas, miembros vietnamitas del gobierno y del JBIC, el Ministerio de Asuntos Exteriores del organismos no estatales, y un cuarto, miembros Japón y el BAsD). El DFID aportó los servicios de de organismos donantes y ONG internacionales un miembro de su personal para el equipo encar- residentes en el país). En Burkina Faso, se efec- gado del estudio de Uganda. tuó una encuesta entre funcionarios públicos, representantes de la sociedad civil y el sector En síntesis, la evaluación se llevó a cabo según la privado, en cuatro distritos de diferente nivel "modalidad del MID" e incluyó a una amplia gama socioeconómico, y se obtuvieron respuestas de de participantes en actividades de desarrollo (desde alrededor del 75% de los encuestados. En la formulación de políticas hasta la ejecución de Rumania, en una encuesta dirigida a 722 espe- proyectos), entre ellos, representantes de los cialistas y autoridades con poder de decisión gobiernos nacionales y locales, organismos donan- dedicados a cuestiones de desarrollo en todo el tes, organizaciones populares, el sector privado, país, se registró una tasa de respuesta de casi el ONG nacionales, el poder legislativo, círculos uni- 100%. En Bolivia, antes de comenzar la evalua- versitarios, organizaciones de la sociedad civil y ción se envió un cuestionario detallado a dife- ONG internacionales. Los equipos a cargo de las rentes organismos internacionales. En Uganda, evaluaciones debían reunirse periódicamente con se realizó una encuesta durante una reunión con el grupo de referencia del país y compartir observa- un grupo de participantes del gobierno, la socie- ciones preliminares con los donantes y los partici- dad civil y el sector privado. Un análisis de los pantes nacionales en un seminario de cierre. 33 cuestionarios respondidos sirvió de base para seminarios organizados posteriormente con miembros del Parlamento y los encuestados. Tipos de actividades Entrevistas estructuradas con representantes En el transcurso de la evaluación se realizaron de los gobiernos nacionales y locales, organis- diversas actividades y se emplearon distintos ins- mos donantes, organizaciones populares, diri- trumentos, que se enumeran a continuación: gentes del sector privado, ONG nacionales, el poder legislativo, círculos universitarios, organi- Examen de publicaciones. Los equipos reunieron y zaciones de la sociedad civil y ONG internacio- analizaron publicaciones y documentos pertinen- nales. Para cada país se realizaron entre 70 y 84 tes, y estudiaron las fuentes de los datos; los infor- entrevistas (grupales e individuales), lo que mes clave de cada país se publicaron en el sitio web arroja un promedio de 145 personas entrevista- de la evaluación del MID. das por país. La lista de personas entrevistadas se incluye como anexo en cada estudio. Encuestas mediante cuestionarios dirigidos a los principales interesados. Siempre que fue Grupos de interesados, organizados en torno a sec- posible, se prepararon en el país y las realizaron tores, temas (por ejemplo, salud, reforma institu- instituciones locales. En Viet Nam, una firma cional) y afiliación profesional (por ejemplo, personal de los ministerios, el sector privado, la determinar los cambios y las tendencias de las 97 iglesia). relaciones de colaboración entre gobiernos y donantes. En el informe final se identifican y, en Viajes de observación a algunos distritos, munici- la medida de lo posible, se cuantifican las con- pios y emplazamientos de proyectos. Se llevaron a secuencias que las prácticas y los requisitos de los cabo en todos los países e incluyeron entrevistas procedimientos de los donantes traen aparejadas con funcionarios de los gobiernos locales, políticos, para los gobiernos, así como los costos de transac- directores de proyecto, ONG especializadas, orga- ción que acarrean. Entre mayo y septiembre de nismos donantes y miembros de consejos de muni- 2002 se llevó a cabo una encuesta sobre los costos cipios o distritos. de transacción, respondida por 26 donantes (17 bilaterales y nueve multilaterales) de los Seminarios de cierre. Se celebraron con los prin- cinco países. La encuesta constó de un total de cipales interesados y autoridades con poder de 29 preguntas orientadas a obtener información decisión, a fin de analizar las conclusiones prelimi- sobre los donantes: la composición de su cartera, nares del equipo. También sirvieron para determi- la coordinación, sus requisitos administrativos y nar los efectos de las conclusiones para las políticas de procedimientos, y sus prácticas de ejecución. y los programas. En Bolivia, Rumania, Uganda y Viet Nam fue realizada por consultores nacionales. En Ghana y Estudio de los costos de transacción. Se realizó Rumania, tras las encuestas se organizaron en Bolivia, Ghana, Rumania, Uganda y Viet entrevistas específicas con donantes y funcio- Nam, como ejercicio paralelo específico para narios públicos de importancia clave. Notas 99 Introducción 1. Secretaría de la evaluación del MID, DEO. 2001. "Design Paper for a Multi-Partner ­Evaluation of the Comprehensive Development Framework", páginas 10­11. Capítulo 2 2. Hay varias razones por las cuales el estudio del caso de Bolivia se incluyó en la presente evaluación del MID, entre ellas, el interés de las autoridades bolivianas, la preparación del documento de estrategia de lucha contra la pobreza en el marco de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME) y el importante papel que la ayuda internacional cumple en el país. Capítulo 5 3. En la Cumbre de la OTAN celebrada en Praga en noviembre de 2002 se invitó oficialmente a Rumania a participar en conversaciones sobre su adhesión a la OTAN, a la cual se espera que Rumania se integre en 2004. Anexo 4. GAO, Program Evaluation and Methodology Division. 1990. Case Study Evaluation, Chapter 3, "Design Decisions in Case Study Methods." Transfer Paper 10.1.9. Washington, D.C.: GPO. 5. Secretaría del MID, DEO, 2001. "Design Paper for a Multi-Partner Evaluation of the Comprehensive Development Framework". . Los estudios sobre países contenidos en este volumen fueron de ayuda para llevar a cabo la Evaluación conjunta del Marco Integral de Desarrollo. Para dicha evaluación se contó con el respaldo y orientación de las siguientes organizaciones y países, que integran el Comité Directivo. Organismos bilaterales de ayuda: Organismos multilaterales Gobiernos: de ayuda: Agencia Canadiense Banco Mundial Bolivia de Desarrollo Internacional ­ Departamento de Evaluación de Operaciones Burkina Faso Organismo Danés de ­ Grupo de investigaciones Desarrollo Internacional, sobre el desarrollo Ghana Ministerio de Asuntos Exteriores Banco Africano de Desarrollo Rumania Banco de Cooperación Banco Asiático de Desarrollo Uganda Internacional del Japón Comisión Europea Viet Nam Oficina de Cooperación Económica, Ministerio de Organización de Asuntos Exteriores del Japón Cooperación y Desarrollo Económicos Ministerio de Asuntos ­ Centro de Desarrollo de la Organización no Exteriores de los Países Bajos OCDE gubernamental ­ Red sobre evaluación del internacional: Ministerio de Asuntos desarrollo del CAD (OCDE) Exteriores de Noruega Oxfam Gran Bretaña Programa de las Naciones Organismo Sueco de Unidas para el Desarrollo Desarrollo Internacional Comisión Económica para Sector privado: Organismo Suizo de África de las Naciones Unidas Desarrollo y Cooperación Pakistán, Packages Limited Departamento de Desarrollo Rumania, TOFAN Internacional del Reino Unido Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ISBN: 0-8213-5843-X