Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 联合国 世界银行集团 美国华盛顿特区 57860 概述 有效预防的经济学 非自然灾难： 自然灾害， 本手册提供即将发布的《 自然灾害，非自然灾难： 有效预防的经济学》一书的概述和目录。 要订阅由世界银行集团出版的未删节版图书，请参照本手册背面的表格。 ©2010 国际复兴开发银行/世界银行版权所有 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 电话：202-473-1000 网址：www.worldbank.org 保留所有权利。 本读物由国际复兴开发银行/ 世界银行的工作人员编写。书中所述调查结果、解释以及结论并不 一定反映世界银行执行董事或执行董事所代表政府的观点。 世界银行不保证本读物中所含数据的准确性。本读物中任何地图上所示的边界、颜色、名称 及其他信息并不意味着世界银行方面对任何边界的法律地位所作判断，也不意味着世界银行对 这些边界表示支持或认同。 权利和许可 本读物中的材料受版权保护。在未经许可的情况下复制和/ 或传播本报告的部分或全部内容可能 会违反相关法律。国际复兴开发银行 / 世界银行鼓励传播其作品，如需复制其中的部分内容， 世界银行通常会立刻授予许可。 如欲获取本读物任何部分的影印或重印许可，请附上完整资料，将申请送交版权许可中心： Copyright Clearance Center Inc.，222 Rosewood Drive，Danvers，MA 01923，USA； 电话：978-750-8400；传真：978-750-4470；网址：www.copyright.com。 关于版权和许可证（包括附属权利）的所有其他问题，请联系世界银行出版办公室：Office of the Publisher，The World Bank，1818 H Street NW，Washington，DC 20433，USA； 传真：202-522-2422；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 本概述底稿传播的内容为正在进行中的研究结果，其目的是鼓励各方就发展问题交换意见。 本读物仍未完稿，禁止引用。 封面：封面背景采用的是一幅马杜巴尼绘画作品，描绘的是 2004 年海啸带来的破坏景象。 作者是来自印度比哈尔省马杜巴尼区的女艺术家 Amrita Das。本作品来自私人收藏。 数个世纪以来，比哈尔省弥提罗地区的妇女世代为继，传承着古老的地板和墙壁绘画技艺。 这一艺术形式的发展史也与自然灾害的影响密切相关。1966 至 1968 年间该地区发生严重 旱灾，印度政府为帮助村民开拓农业以外的收入来源，鼓励当地妇女在纸上（而非地板或墙 壁上）作画以方便其作品的出售。由此这一艺术形式得以广泛传播，现在在国际上已获得广 泛认可。 封面设计：Serif Design Group 《自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学》 所获赞誉 “一个不寻常的组合。它综合了案例研究，多种数据以及经济原则的应用… [本报告] 提供了对市场， 政府干预和社会机构在确定和完善预防和应对危险两方面的深刻理解。” ——1972 年诺贝尔经济学奖获得者 KENNETH J. ARROW “本书内容精良，出版及时，它对我们这些负责管理和缓解洪水、地震和其他自然灾害的影响的人 提出了警醒。” ——美国前内政部长 BRUCE BABBIT “这本有关自然风险和非自然灾难的书很好地探讨了一个至关重要、亟待解决的主题。我特别喜欢的 章节包括关于很多国家和地区实际上能够快速从灾难中恢复的内容（这一主题在 John Stuart Mill 之 后很少有人提及），以及面对灾害风险时市场对土地和其他价值物作出反应和调节的内容。我向经济 学家、非经济学家以及那些负责应对洪水、石油泄漏、地震和其他灾害的政府官员强烈推荐此书。 ——1992 年诺贝尔经济学奖获得者 GARY S. BECKER “读完这份世界银行报告，我脑海中浮现出三个关键词：预防、有力的国际合作以及把以同情和尊重 的心态帮助灾民作为优先事项。通过这份报告，世界银行强调了在讨论预防措施时国际社会、各国政 府、地方机构和个人应时常考虑的问题。政府部门应在实施预防措施方面起到领导作用，一方面要有 效分配公共资源用于防灾（直接措施），另一方面要教导人们学会自我保护（间接措施）。这不仅是 世界银行所面临的挑战，也是我们各国政府必须面对的严峻挑战。有效预防灾害是我们共同的梦想， 而如果我们愿意付出（政治）代价，那么梦想就能变成现实。意大利民防部的信念和行动也反映了这 一理想。” ——意大利民防部负责人 GUIDO BERTOLASO “遭遇罕见自然灾害时，为何有些社区能够减少他们受到的冲击，而另外一些社区则损失惨重？《自然 灾害、非自然灾难》一书对该现象进行了深入分析和实证调查。这是一本很棒的书。” ——剑桥大学经济学弗兰克·拉姆齐教席教授 PARTHA DASGUPTA 爵士 “经常有评论说官方援助机构和非政府组织迫于媒体压力投入巨大财力用于救灾，却几乎完全忽视预 防工作。这是很让人难过的一个情况。本报告勇于面对这一问题，力求恢复灾后救助和灾害预防之间 的平衡。本文观点空前犀利，一针见血地指出‘自然灾害’并非完全由上天注定，预防措施的缺失导 致很多人失去生命，而在最贫困人群中这一点更为突出。我们面对的挑战是：扭转过去严重疏忽灾害 预防这一令人汗颜的现象，这样才能挽救珍贵的生命。” ——《白人的负担》(2006) 作者 WILLIAM EASTERLY “确保每一分钱都得到合理使用，这是所有人道主义和发展事务工作者的道德和伦理职责。对所有与 灾害风险管理和灾后恢复相关的决策者和从业人员来说，本书都是重要的入门读物，在当今这个需要 量入为出的时代更是如此。在构建社区的安全和韧性方面，合理支出、提高透明度及加强问责是至关 重要的，只有这样才能改善我们的工作，更好应对人类所面临的最为严峻的挑战。报告还强调了增加 用于灾害预防的资源和创新合作的重要性，这与红十字会和红新月会的经验是完全一致的。我们的经 验表明在灾难预防方面的投入确实是值得的。” ——国际红十字联合会和红新月会秘书长 BEKELE GELETA “对全球的决策者和关心防灾事务的个人来说，本书是一本必读物。长久以来，领导人们在防止自 然灾害转变成非自然灾难方面做得很少，而一旦灾难发生，他们又往往行动迟缓。现在灾害风险随 着城市化发展和气候变化而越来越高。本书将大量材料梳理为有力的分析和清晰的信息，并且提出 了许多实用的政策建议，将市场激励措施与良好的法规以及合理的治理原则相结合。这些建议都值 得认真考虑。” ——印度尼西亚前财政部长、世界银行集团常务副行长 SRI MULYANI INDRAWATI “就即将到来的灾难发出警告能够挽救人们的生命和财产。正如这份报告中展示的那样，这方面我们 还可以做得更好！通过清晰的论证、阐述和例证，本书以令人信服的方式为各国政府提出了建议，建 议他们改善灾害风险识别和和预报，并针对部门规划制定更好的预警机制，以减少人员和经济损失， 避免社会经济发展受到阻碍。完善早期预警系统无疑是对可持续发展的一项重要投资，许多国家的经 验表明其收益大大高于成本。” ——世界气象组织秘书长 MICHEL JARRAUD “每当无辜民众成为自然灾害的牺牲品，全世界都会伸出援手。保证这种慷慨援助得到合理使用是决 策者的责任。这份报告率先从经济学角度来阐述灾害问题。经济学虽然被称为‘悲观的学科’，但透 过这一视角我们可获得诸多真知灼见，比如为何我们应加大对预防措施的投资力度（以及为什么没有 这么做），为何依赖正式规章和规划并不总能奏效，以及为何我们需要在更广泛的发展背景下考虑灾 害预防。当前灾害发生的频率不断上升，在这种背景下这份报告对如何减少灾难提出了一份详尽的蓝 图，非常及时，是值得欢迎的。” ——布鲁金斯学会高级研究员 HOMI KHARAS “我刚刚拜读完此书，不得不说它的内容引人入胜并切中要害！问题的根源在于…长期以来治理的混 乱，这些问题会破坏民众对政府的信任以及人与人之间的信任。灾后重建不仅涉及物质层面，信任和 社会资本的重建将更为困难。虽然我们希望能轻松快速地实现这一任务，但事实并非如此。这本书的 编写具有重要意义。” ——2009 年诺贝尔经济学奖获得者 ELINOR OSTROM “尽管我们无法避免不良的经济冲击和自然灾害，但民众、经济主体和政府可以采取预防措施、建立 保险制度并提高应对灵活性，从而限制或缓解这些灾害造成的严重影响。对于如何处理自然灾害的 风险，避免其演变为自然‘灾难’（正如本书标题所示），本书可谓一本必读物。书中强调指出政府 应采取哪些行动来促成有效预防。…本书分析了巨灾保险所起的作用，并指出，尽管保险的作用很大， 但市场失灵和政府失灵的问题在这一领域十分普遍。” ——哥伦比亚财政和公共贷款部前任部长 GUILLERMO PERRY “这份由世界银行的员工编写的有关预防自然（非自然）灾害的报告可以说是针对该主题我们所能读 到的最权威的论述。经济分析与事实描述、个人叙述、图表、数据、照片和文献相互结合，就各种预 防措施的重要性（这些措施用于应对全球各地潜在灾难的具体原因和可能后果）作出了具有说服力的 多学科论证。” ——《巨灾：风险与反应》(2004) 作者 RICHARD POSNER “这份报告极有价值。语言清晰简洁；行文组织符合逻辑；例证发人深省；地图和图表直观易懂； 理论探讨深入浅出；主题引人注目：如何理解灾害以及如何在地震、风暴、洪水、干旱和极端事件 发生前后采取适当措施。本书为我们树立了学习和效法的模范。“分工设计的马组合起来成个骆 驼”——这是对集体合作的经典讽刺，而本书作为集体合作的成果，正是对上述说法的有力反驳。 这 248 页报告所阐述的论题非常严肃，而其信息之丰富、条理之清晰是其他读物难以企及的。在此向 本书作者、所有顾问和审稿人表示祝贺。” ——2005 年诺贝尔经济学奖获得者 THOMAS C. SCHELLING “这是一部优秀的著作，它提供的许多真实教训能够影响未来的灾难处理方法和实际预防措施。本报 告可作为政策分析的数据和论证基础，并能够让弱势群体的生活产生重大改变。我热烈欢迎此书的 出版。” ——1998 年诺贝尔经济学奖获得者 AMARTYA SEN “本报告的主要论点是非常的准确，即预防措施至关重要，而有效预防不仅需要资金，也需要智慧。 但并非所有风险都能预防，本报告如何分担及应对剩余风险也作了很好的分析。如果读者想了解巨灾 风险的实质以及保险市场的情况（不限于供应、需求和风险的均衡市场价格等一般性问题），那么本 书不容错过。这份报告甚至可以帮助研究次贷危机的人看清次贷市场到底出了什么问题，因为这个市 场完全忽略了本报告中所列的那些基本原则。” ——Fermat Capital Management，LLC 共同创始人、 前佛罗里达飓风灾难基金州政府指定顾问 JOHN SEO “在这个飓风将近的季节我有幸阅读了这份细致、深刻、缜密的报告。飓风每年都会如期而至，而干 旱、洪水和地震也会时常光顾。如果政府、救灾组织和其他机构能够从这项研究中获得启发，那么就 能提高灾前及灾后反应的效率，而破坏程度也会得到减轻。俗语说“无知是福”，但是这可不是飓风 季节该奉行的信条。” ——1987 年诺贝尔经济学奖获得者 ROBERT M. SOLOW “《自然灾害，非自然灾难》的重点是减少自然灾害所造成的人员死亡和财产破坏的经济学分析，这 向决策者提供了一种新颖而有价值的分析方法。在报告所探讨的众多主题中，特别强调了（私人和公 共）激励措施、自由市场、信息自由流通和制度安排的关键作用，并分析了政府可采取的行动及其局 限性。报告收集最新的文献资料，为非经济学家介绍了减灾经济学，并辅以大量新的实证研究和分 析。这必将成为减灾政策制订和研究人员的标准参考资料。” ——美国国家海洋大气管理局前首席经济学家 RODNEY WEIHER “本书率先从全球比较角度对极端风险的管理进行了系统化分析。对于这个日益重要的领域来说， 本书做出了重大贡献。” ——哈佛大学经济学教授 MARTIN WEITZMAN “世界时刻都会遭受所谓自然灾害的侵袭，地震、酷暑、风暴和洪水总会不期而至，给人们（尤其是 贫困人群）带来巨大损失和痛苦。但产生损失的主要原因并不能全部归咎于大自然。正如本书的深刻 分析所显示的那样，自然的破坏力和人类的错误抉择共同作用，才会造成灾难性的损失。我们不停开 渠引流，释放温室气体，在洪水泛滥区和地震频发区建设城市，这些作法无疑都增加了我们所面临的 灾害风险。当危险真正来临时，我们的应对措施常常缺乏成效，这是因为我们将重点放在灾后恢复 上，而忽略了成本投入远小于前者的预防措施，同时也不能以较为经济的方式联合公共和私人减灾力 量。本书以其清晰的观点和详尽的资料而备受瞩目，它或许能够改变我们应对重大灾难的方式。” ——哈佛大学弗兰克·拉姆齐教席政治经济学教授 RICHARD ZECKHAUSER “任总统期间，很多次我不得不处理严重自然灾害造成的毁灭性后果，因此我很清楚这本书的巨大价 值。这本书早就该面世了。书中所作的严密分析和提出的明智政策建议使本书成为任何负有相关职责 或对减灾问题感兴趣的人的必选读物。 ——墨西哥前总统、耶鲁大学全球化研究中心负责人 ERNESTO ZEDILLO 目录 致谢 viii 致财政部长的备忘录 xi 概述 1 致公民的备忘录 23 附录：《自然灾害，非自然灾难》的内容 31 图表 1 对各类灾害进行数据存档的国家数量 4 2 波哥大：同类房产离地震风险越远则价格越高 5 3 撒哈拉以南非洲长年基础设施维护开出不足意味着 大量维修整治工作有待进行 7 4 智能公路隧道 (SMART Tunnel) 的三种运行模式 7 5 海地和多米尼加共和国之间的边界两侧景象迥异 9 6 五分之一的人道主义援助用于救灾 9 7 私人预防措施的收益 14 8 灾后支出的波动高于与灾前支出的波动 16 9 气候变化使大风暴周期缩短 21 地图 1 亚洲和美洲因灾死亡人数减少，非洲则呈扩大趋势 10 2 非洲的灾害损失下降，而中等收入国家的损失呈扩大趋势 11 3 生活在面临热带气旋和地震风险的城市的人口将从 2000 年的 6.8 亿上升至 2050 年的 15 亿 20 vii 致谢 本 报告由 Apurva Sanghi 领导的团队编写，成员包括 S. Ram- achandran、Alejandro de la Fuente、Martina Tonizzo、 Sebnem Sahin 和 Bianca Adam. S. Ramachandran 为本书的编写 做出了重要贡献。其他来自逾 25 个机构的人员为本报告进行了相关的 背景研究，他们是：Jose-Miguel Albala-Bertrand、Javier Baez、 Daniel Bitran、Brian Blankespoor、Henrike Brecht、Shun Chonabayashi、Luc Christiansen、Maureen Cropper、Jesus Cuaresma、Uwe Deichmann、Sergio Dell’anna、Stefan Dercon、 Amod Dixit、Kerry Emanuel、Jocelyn Finlay、Thomas Fomby、 Jed Friedman、Suzette Galinato、Maryam Golnaraghi、Lucy Hancock、Stefan Hochrainer、Yuki Ikeda、Nick Ingwersen、 George Joseph、Hemang Karelia、Shyam KC、Philip Keefer、 Charles Kenny、Carolyn Kousky、Randall Kuhn、Daniel Kull、Howard Kunreuther、Somik Lall、Stephen Ling、Joanne Linnerooth-Bayer、Norman Loayza、Ramon Lopez、Olivier Mahul、Anil Markandya、Reinhard Mechler、Robert Mendelsohn、 Rina Meutia、Erwann Michel-Kerjan、Sanket Mohapatra、Robert Muir-Wood、Francis Muraya、Eric Neumayer、Eduardo Olaberria、 Thomas Pluemper、Agnes Quisumbing、Nicola Ranger、Paul Raschky、Dilip Ratha、Jamele Rigolini、Olga Rostapshova、 Gokay Saher、Indhira Santos、Manijeh Schwindt、John Seo、 A.R. Subbiah、Thomas Teisberg、Michael Toman、Pantea Vaziri、 Hyoung Gun Wang、Rodney Weiher、Ben Wisner、Chris Woodruff、Futoshi Yamauchi、Okuyama Yasuhide、Jaime viii 致谢 ix Yepez、Yisehac Yohannes、Michael Young、Ricardo Zapata 和 Richard Zeckhauser。我们向 Zoubida Allaoua、Milan Brahmbhatt、 Marianne Fay、John Holmes、Saroj Jha、Kathy Sierra、Michael Toman 和 Margareta Wahlstrom 表示感谢，感谢他们对有关工作的 监督指导。 通过与主要审稿人和顾问进行定期讨论，我们获益匪浅，审稿人和 顾问包括：Milan Brahmbhatt、Shanta Devarajan、Bekele Geleta、 Indermit Gill、Daniela Gressani、Michel Jarraud、Werner Kiene、 Homi Kharas、Justin Yifu Lin、Frank Lysy、Vikram Nehru、 Richard Posner、Muhammad Saidur Rahman、Richard Somer- ville 和 Eric Werker。另外，世界银行集团派驻各国首席代表 Ellen A. Goldstein（孟加拉共和国）、Kenichi Ohashi（埃塞俄比亚和苏丹）、 Yvonne Tsikata（海地）、Johannes Zutt（科摩罗、厄立特里亚、 肯尼亚、卢旺达、塞舌尔和索马里）和 Ulrich Zachau（土耳其）针对 各国的专题讨论提供了宝贵意见。我们还要感谢 Elinor Ostrom 在海 地问题上作出的深刻评论。我们还从各种咨询、会议和研讨班中获取了 许多有用知识，在此向这些活动的参与者（包括来自学术界、政府、民间 团体和私营组织的代表）表示感谢。 我们还要感谢世行内部和外部的同事们，他们对报告所涉及的各个方 面给出了很多有用的意见和评价，并就此展开了积极的讨论，他们是： Issam A. Abousleiman、Roberto Adam、Jean-Christophe Adrian、 Edward Charles Anderson、Mir Anjum Altaf、Jorge Saba Arbache、Enrique Blanco Armas、Margaret Arnold、Elif Ayhan、Edward Barbier、Scott Barrett、Reid Basher、Joanne Bayer、Sofa U. Bettencourt、Rosina Bierbaum、Sanjay Bhatia、 Anna Bjerde、Jan Bojo、Alex Bowen、Edu-ardo Cavallo、Alison C.N. Cave、Raffaello Cervigni、Poulomi Chakarbarti、Shubham Chaud-huri、Ajay Chhibber、Loic Chiquier、Kenneth Chomitz、 Linda Cohen、Richard Damania、Julie Dana、Saurabh Suresh Dani、Jishnu Das、Susmita Dasgupta、Ian Davis、James Douris、 Edgardo Favaro、Wolfgang Fengler、Achim Fock、Jorge Garcia- Garcia、Ross Alexander Gartley、Francis Ghesquiere、Stuart Gill、Xavier Giné、Iwan Gunawan、Eugene Gurenko、Hongjoo J. Hahm、Pedro Hallal、Stephane Hallegatte、Kirk Hamilton、 Sonia Hammam、Johu Harding、Nagaraja Rao Harshadeep、 Andrew Healy、Rafk Fatehali Hirji、Niels B. Holm-Nielsen、 Monika Huppi、Zahid Hussain、Stephen Hutton、Ahya Ihsan、 Kremena Ionkova、Vijay Jaganna-than、Abhas K. Jha、Roberto Jovel、Mukesh Kapila、Ioannis N. Kessides、Zahed Khan、Jolanta Kryspin-Watson、Daniel Kull、Anne T. Kuriakose、Rodney Lester、 x 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 Eduardo Ley、Oeyvind Espeseth Lier、Alexander Lotsch、 Mott MacDonald、Sergio Margulis、Aditya Mattoo、Michael McCracken、Stephen McGroarty、Deepak K. Mishra、Pradeep Mitra、Jose F. Molina、Roger Morier、Mits Motohashi、 Mohinder Mudahar、Siobhan Murray、Mustopha Nabli、Ambar Narayan、Urvashi Narayan、Stephen N. Ndegwa、Ian Noble、 Ilan Noy、Michael Oppenheimer、Emily Oster、Amparo Palacios Lopez、Kiran Pandey、Praveen Pardeshi、Mark Pelling、Robert Pindyck、Prashant、Christoph Pusch、John Roome、Charles Scawthorn、Zmarack Shalizi、Sujai Shivakumar、Surya Shrestha、 Kenneth Simler、Ravi Sinha、Nirmaljit Singh Paul、Emmanuel Skoufas、Robert Smith、Richard Somerville、Vivek Suri、 Ferenc Toth、Vladimir Tsirkunov、Paula Uski、Willem van Eeghen、Marijn Verhoeven、Cesar G. Victora、Doekle Wielinga、 William Wiseman、Winston Yu、Shahid Yusuf、Wael Zakout 和 Ivan Zelenko。 专题系列研讨会是本报告编写的重要组成部分，通过这种形式可 征集相关主题的资料和观点。我们向参加这些研讨会以及不计报酬地 拨冗出席世界银行或联合国活动的发言者和讨论者表示感谢，他们 是：Kenneth Arrow、Bruce Babbitt、Freeman Dyson、Daniel Kahneman、Homi Kharas、Howard Kunreuther、Wangari 、 、 Maathai Robert Mendelsohn William Nordhaus、Edward C. Prescott、Richard Posner、Thomas Schelling、John Seo 和 Martin Weitzman。 我们感谢来自全球减灾及灾后重建署的资金支持。Elina Palm 为联合 国和世界银行集团提供了重要的联络工作。Oscar Apodaca、Fatoumata Doumbia、Max Jira 和 Alisa Lertvalaikul 全程提供了出色的后勤 支持。Judy Ka Lai 协助资源管理方面的事务。Bruce Ross-Larson 是本报告的主编。报告中的地图由世界银行印刷、图片与地图设计部 在 Jeff Lecksell 的指导下绘制。出版办公室在 Patricia Katayama、 Nora Ridolf 和 Dina Towbin 的领导下提供了编辑、设计、撰文和 打印等服务。Roger Morier 和 Brigitte Leoni 在沟通战略方面提供了 支持和建议。 致财政部长的备忘录 主题： 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 本 备忘录将向你介绍一份报告，希望你能对此感兴趣并从中受益。 报告将重点放在预防由“自然”灾害造成的人员伤亡和财产破坏 上，其结论是政府应大大增强灾害预防。 好在预防措施通常都符合成本效益。预防工作需要采取各种行动， 而其中一些重要行动是由政府部门掌控的。但哪些行动属于灾害预防的 范围有时并不那么明显。比如，政府改善某些公共服务（如保证可靠的 公共交通），人们就可以从离其工作地点较近但不安全的住处搬到到相 对安全的地方。减少对森林的破坏能够防止大雨将泥土、岩石和碎片冲 到人口密集区。这份报告就如何确定这类预防措施和相关支出以及如何 实施这些措施提出了建议。 实现有效支出是一项复杂的任务，成本效益分析（目前未得到充分 利用）可以发挥作用，但建立加强公共参与和监督的制度则更为重要。 如果政府能提高制定决策时各个环节的透明度，则会大有裨益。公众对 这类预防措施作出何种反应取决于他们对政府的信任程度。这种信任源 自可靠的制度，这是报告反复强调的一点。 采取有效预防一定会得到回报，而预防措施不一定需要额外增加支 出。比如，一个简单有效的预防措施就是使人们可以很容易地获得有关 灾害和风险的信息（例如洪泛平原和地震断层线地图）。让市场充分发 挥作用也是很重要的，因为很多信息都反映在市场价格中。对价格、贸 易等进行控制以及税率过高都会对灾害预防产生不利影响，对此进行合 理纠正能够极大促进预防行动。 有效预防并不能只依靠自由放任的经济环境，因为市场还需要适当 的政府干预来补充。在某些方面增加开支是很有必要的：比如，气象和 xi xii 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 其他相关预报方面的技术近年来有很大改进，但很多国家还没有对这些 技术加以有效利用，因此在这方面增加投入会大有裨益。即使只是小规 模的增加开支——同时加强数据的国际共享，都可以带来巨大的益处， 尤其有利于在灾害即将到来时向人们发出警报。有些国家（其中包括非 常贫困的国家）已经从这些投入中迅速获得了巨大收益。这些收益还惠 及相邻国家，增强了地区间的合作。 只靠某项单个措施和空洞的口号无法实现有效预防。政府在基础设 施、基础服务、预警系统等方面投入充足资金将带来高额回报。但基础 设施建设必须考虑保障充分的维护支出。一个预警系统是否成功，取决 于应急反应和撤离灾区的行动是否能达到“最后一公里。”孟加拉国的 经验表明，即使十分贫困的国家也可以在应急反应方面做得非常有效， 而一些富裕国家却被这最后一步绊倒（例如美国面对卡特里娜飓风作出 的反应）。 即使采取了充分的预防措施，灾害仍会对我们的生命财产造成破坏， 所以需要有资金用于灾后的恢复和重建。因此政府有必要了解灾害对财 政持续能力的影响，以便制定出明智的决策。虽然政府可以借款，但终 归需要通过税收或节省其他开支来填补这项花费。尽管灾后会有外来援 助，但调查显示，捐助机构者往往只是把其他原有款项转为灾后援助资 金，而总的金额并没有增长。因此你必须依靠本国税收能力进行灾后重 建，并且要量入为出。 最后，我们要充分考虑未来的发展趋势：由于城市（尤其是发展中 国家的城市）的不断发展，人们的生命和财产遭受灾难侵袭的风险在扩 大。但这并不是绝对的。尽管风险增加，但可以通过完善对城市的管理 来减少城市的脆弱性，降低风险。尽管你本人并不直接管理各个城市， 但你控制着城市财政的诸多方面，因此在减少城市面临的风险方面大有 可为。由于气候变化，自然灾害（尤其是热带气旋）造成的破坏很可能 加剧。将来你的继任者将不得不面临这些更为棘手的问题，但如果你现 在就采取恰当的措施，他们无疑将会从中受益。如果我们正确解决现在 的问题，那我们下一代的明天将会更美好。 概述 本 报告标题中的形容词“非自然”表达了报告的一个主题：地震、 干旱、洪水和风暴的确都是自然灾害，但由于人类的作为或不作 为导致的死亡和损失就称为非自然灾难。每次灾难都有其独特性，但它 们都反映出相关个人和各级政府的行动有不当之处——如果他们采取了 某些措施的话，灾害所造成的死亡人数和财产损失可以有所降低。对灾 害进行预防是可能的，而本报告探讨的就是如何以符合成本效益的方式 实现有效预防。 本报告主要以经济学视角对灾难进行审视。经济学家强调用利己主 义解释人们如何选择对预防、保险和应对机制的投入。但正如镜头既可 使图片更清晰，也可以使图片扭曲变形，仅从经济学视角考察这一问题 可能使本报告流于狭隘。为避免这种情况，报告也融汇了其他相关学 科：借助心理学分析人们可能不能正确理解面临的风险，通过政治学了 解投票模式，而营养学知识有助于了解灾后儿童发育迟缓的情况如何影 响其认知能力和成年后的生产力。对将来自然灾害的发展趋势，本报告 认为随着城市的发展，人们遭受自然灾害侵袭的风险也在上升，但如果 城市管理完善，其脆弱性就不会加剧。在未来数十年中，灾害的强度和 频率将随气候变化而变化，本报告对这一复杂而又充满争议的论题也进 行了探讨——尽管当前相关数据和科学知识还较为有限。 四项主要结论 首先，灾难往往暴露出灾前的许多决策（有些属于个人决策，有些是集 体行为，还有一些属于不作为）的累积性影响。对灾害发生的经过、原 因进行更深层次的探讨，可预防灾难重复发生。任何灾难都包含多重 1 2 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 因素，有的显而易见，而有些则不明显。桥梁或建筑物坍塌的直接原因 可能是泥石流，但往往也与设计不合理或施工质量差有关。而更深层的 原因可能是因为山坡上没有植被，增加了泥石流的强度（如海地的情 况）；或者是城市规划不合理，将桥梁或建筑物建在危险地段。人们往 往把问题的表象当作问题的根源：山坡裸露被视为泥石流灾害的原因， 但真正的根源可能是极度贫困——人们为了生存而不得不将植被消耗殆 尽；或者政府授予的伐木特许权不合理，放任砍伐却不鼓励植树。因此， 有效的预防措施并不总是“显而易见”的。 第二，预防措施通常是可行并符合成本效益的。 本报告对四个中低 收入国家灾害易发地区的房屋所有者可采取的某些预防措施进行了成本 效益分析。基于假定（但合理）的成本和折现率，这些预防措施的收益 大于成本。另外一些预防措施则属于基础设施（例如良好的排水系统） 的范畴。本报告考察了政府在预防措施方面的支出，发现预防支出普遍 低于救灾支出，救灾支出在灾难发生后上升并在此后数年维持高位。能 否实现效预防不仅取决于资金的数量，还取决于资金如何使用。例如， 孟加拉国投入合理资金用于建设避难场所、发展精确天气预报技术、发 布警报引起民众注意并安排有序撤退等，从而成功降低了热带风暴引起 的死亡人数。所有这些措施的成本比起构筑大规模堤坝的成本低，并且 后者的效果并不理想。 第三，很多公共和私人措施必须共同发挥作用，以实现有效预防。 雅加达周边低洼地区的例子充分显示了情况的复杂性：当地居民将房屋 柱基加高以防止洪水来袭，但同时又打井汲水，这可引起地面下陷。尽 管居民很清楚这样做的后果，但如果政府不能提供自来水，他们也别无 选择。因此，个人采取的预防措施还取决于政府的作为或不作为，反之 亦然。 贫困国家往往做不到公共措施和私人措施的相互配合，这解释了为 什么这些国家往往更容易受灾。贫困人群可能了解其所面临的灾害风 险，但要避免遭受损失只能更多依靠公共服务，而这些公共服务却往往 不足。比如，由于公共交通不完善，他们居住在离工作地点较近、由于 受灾风险大而地价较低的地区，而富裕人群则可选择私人汽车代步，远 离此类风险。穷人也希望搬到更安全的地区，但前提是他们的收入增加 或公共交通的可靠性提高。许多贫困国家的政府在提供此类公共服务方 面都面临很大困难，而在实现这一目标之前，贫困群体只能继续深陷在 脆弱的生存状态中。 第四，城市受灾害侵袭的风险上升，但这并不意味着城市的脆弱性 一定会加剧。到 2050 年，生活在面临风暴和地震危险的大城市的人口 将翻一番（从 2000 年的 6.8 亿上升至 2050 年的 15 亿）。当然数据 的增长也因国家和地区而异。如果城市具备完善的管理体制，其脆弱性 就未必会加重，但仅从预测的的风险增长来看，在应对灾害方面我们的 任务十分艰巨。 概述 3 城市发展并非唯一的问题。气候变化问题近年受到很大关注，人们呼 吁要立即采取应对措施，因为气候变化的影响具有累积性和后延性。 《2010 年世界发展报告》对气候变化的影响进行了详细探讨，而本报告 将仅探讨气候变化对自然灾害的直接 影响。据估计，到 2100 年，因气 候变化造成的热带风暴加剧所带来的损失每年将在 280 亿美元到 680 亿 美元之间。这比不考虑气候变化的损失数据高出 50% 到 125%。当然， 由于数据有限，用于进行测算的气候模型也不完善，这些长期预测有很 大的不确定性。这里的损失数据是所谓“预计值”，它背后不乏大大超 出平均数据的极端情况：如果一个极度脆弱的地区遭受一场非常罕见而 猛烈的风暴袭击，必将造成极为严重的损失。而这种影响通常较为集 中，如加勒比海地区的几个小岛国就极为脆弱。 这四项结论并没有对如何采取预防行动提出处方。灾害预防需要很 多人在很多方面做得更好，但要让相关群体行动起来并非易事。一套成 功的有效预防政策应包含信息宣传、干预措施以及基础设施。这种政策 反应的核心是“制度”，如果没有良好的制度，任何政府措施都将难以 奏效。根据下文列出的各项政策建议，政府在推动灾害预防方面大可有 所作为。 四条政策建议（外加对援助机构的一条建议） 其一，政府能够而且应该确保人们可以方便地获取信息。人们在制定预 防决策时通常需要有关灾害风险的信息，收集这类信息并向人们提供信 息看似简单，有时做起来却并不容易。尽管有些国家试图收集并归档灾 害数据，但常常存在工作时断时续或力度不足的问题。对用于分析灾害 的环境参数和相关数据如何归档没有通用标准。因此数据交换、灾害分 析和灾害制图工作就变得非常困难。图 1 显示只有很少的国家对灾害 数据进行收集和归档——虽然技术进步应当使信息收集和分享变得十分 容易（免费、简单的开源软件比比皆是，例如 PostGIS、Geoserver、 Mapserver、GeoNode.org 项目等）。 而在收集到信息的情况下，也并不一定会进行信息分享，虽然信息 分享的成本很低——因为政府机构已经完成了数据的收集和分析。虽然 灾难数据的收集和自动化往往使用来自国际援助机构的资金，但本报告 的背景文件起草人员从各公共机构和大学获取有关灾害数据时却遇到了 困难。有时“安全、商业和国防”因素被作为拒绝提供数据的理由，但 其中仅有极少数算得上合理。有时候对商业利益的考虑超越对公共利益 的考虑。 因此，再怎么强调公开灾害风险信息的重要性也不为过。或许正因 为灾害风险信息很重要，将风险级别上升的信息公之于众常常会碰到很 大的政治阻力。例如，虽然美国的联邦应急管理局 (FEMA) 已经更新 了美国墨西哥湾的沿海防洪地图，但沿海社区却拒不接受，因为该信息 4 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 图 1 对各类灾害进行数据存档的国家数量 120 100 80 ‫ࠑڍ‬ஜ᧙ 60 40 20 0 ෱ ࡢส ๑ ‫ڠ‬᭍ ච ࠎ ఑ ु᮲ ႂ ௏ ຝ ප ᭇ ᭈ ࠞ ᓇ ༥࠹ ᭂ ߶ ᭝ ᐺ བ สප ໎ ᧘ ஼ ੊ ༪ ึ ᭀ ͳ ᴜ ໼ ୦ ᮲ ๑ ౿ྫྷ ෡ ࠎ ఑ ࢜ ༡ ๑؊ ෡ าҮ ༪ ቆ ᄉ༪ ᫄ ࣯ ᰳ ส с ใ ː Nj ܷ ቆ ੊ ‫ގ‬ ͳ ౣ ච ‫ ڸ‬༡ ᆂ ш ఑ ͛ ԃ ༪ ࠹ ᭂ ᚤ ੊ ᥊ К ࡿ ࣛ ช ᮲ ෉ ฟ ࡢ ໧ ᭆ ᭈ ཎ ප ࡢ ᣾ ᤯ 来源：世界气象组织，2006 年。 会导致房地产价格下降。如果建立一个系统性机制，能够根据风险的不 断变化跟踪相关信息，并将风险因素融入房地产估价，则将大大有助于 为加强预防提供激励。如果人们能够容易地获得洪泛平原地图和地震断 层线地图，开发商和业主就可以更清晰地了解存在的风险——由此可以 更加因地制宜地进行建设。此外，收集天气和气候数据也是实现准确预 测必不可少的组成部分。 其二，政府应该允许土地和房地产市场自我调节，如有必要再采取 有针对性的干预措施作为补充。如果土地和房地产市场运作良好，房地 产价值即可反映出灾害风险，从而指导人们对居住地点和采取何种预 防措施进行决策。本报告对波哥大的 80 万栋建筑进行了详尽的实证研 究，这些建筑由于多方面的特点不同（如规模、工程质量、距市中心的 距离以及属住宅、商用还是工业用途等），所面临的地震风险程度也各 异。由于可比房产之间的唯一区别是其灾害风险级别，这就使我们可以 确定是否高风险区域的房产价值较低。图 2 显示情况的确如此，表明了 灾害风险负效用的资本化。 如果市场的作用遭到扼杀，则会抑制对加强预防的激励。在房租管 制非常普遍的孟买，业主往往数十年不对房屋进行维修，一下暴雨，房 屋就可能坍塌。房租管制并不是孟买或发展中国家的专利。自 1943 年 以来纽约市就一直实行某种形式的房租管制，如今那里约有 100 万套 房租受限公寓和5万套房租管制公寓。在不久前的 2009 年，纽约州还 概述 5 图 2 波哥大：同类房产离地震风险越远则价格越高 140 ‫͟׍‬ඊ̍ඊጉ὇ӬͮὙ1,000Ὀ 120 100 80 60 40 20 0 ᡯሎణᤂᄉ ᡯሎኃ̃ᤂᄉ ᡯሎኃʻᤂᄉ ᡯሎኃ‫ٽ‬ᤂᄉ ᡯሎణᤉᄉ 20% 20% 20% 20% 20% ˀ10ܷ‫ڠ‬᭍᮲ᬖణᰳᄉ‫ڠ‬Ӝᄉᡯሎ 来源：Lall 与 Deichmann，2009 年。 通过了一项在全州范围内限制房东随意提高房租的法规。此法的出台将 使此前具备市场吸引力的大量住宅将被纳入监管范围。约有 40 个国家 实行此类法律，其中包括许多发达国家。此外，房租管制并非市场扭曲 的唯一表现。许多国家只对房产交易征税，而对拥有房产不征税。但征 收交易税会减少房产销售量并导致房产价值被低估。此外，对水泥价格 和进口的限制可导致黑市交易和极高的黑市价格，结果就是建筑中使用 掺假水泥，造成建筑质量低劣。 让土地和租赁市场正常运作，这可在引导民众定居适宜区域和采取 预防措施方面起到重要作用。但这个任务并不简单。改变造成市场扭曲 的那些作法也并不容易，因为有很多人从这种扭曲中受益。应该从哪里 着手作出改变往往不是一目了然的事。以往的政策对现在的决策也有很 大影响：比如，目前矗立的许多建筑物是以前建造的，它们存在的缺陷 不易找到且难以补救。同理，虽然现在纠正政策不一定有立竿见影的成 效，但及早纠正总要好于拖延。在新建筑占据主导地位的区域（如发展 中国家的城市），历史政策的影响不是太大问题，但相对发达的国家却 面临着过去的不当政策带来的负担：比如，错误的保险定价（保险业受 到政府管制，而平民主义压力导致风险溢价过低）已造成飓风多发的美 国沿海地区房屋建造过度的现状。 由于不合理的税收结构和城市财政安排等政策，可负担且安全的住 宅用地的供给往往有限，且不能根据情况变化作出及时调整，而这些政 策的累积效应对贫困人口造成的冲击最大。政府可以大幅扩大贫困人群 的选择范围——他们通常住在危险区域和面临灾害风险的贫民窟——但 这并不是要硬性规定他们住在哪里。贫困家庭往往希望住的地方可以使 6 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 其很方便地到达工作地点，即使这可能意味着要居住在受洪水威胁的河 岸上或受泥石流威胁的山坡上。在某些情况下，为房产所有权提供保障 （明晰产权通常对此有所帮助）会促使民众对预防措施作出投入。如果 人们大量定居危险地区会带来严重的社会后果，那么政府就应当有针对 性地进行干预。干预措施可包括提供安全地区的土地，同时提供充足可 靠的公共交通以及其他服务，使人们搬家后可以继续保留原来的工作。 第三，政府必须提供充足的基础设施和其他公共服务，并且发掘多 用途基础设施的潜力。基础设施本身就具备很多预防功能，但是否有效 却取决于其质量。基础设施需要维护：在冬季或雨季到来之前修补道路 上的坑洞；在钢桥因腐蚀而导致性能退化之前涂上油漆；检查并修复混 凝土桥中的裂缝。所有工程师都知道维护的重要性，但他们经常无法获 得维修所需的预算拨款——即使在美国也是如此。2007 年明尼阿波利 斯市桥梁坍塌事件就引发了人们对此类疏忽的关注。 支出项目应当按照（经济）回报率的降序排成一个清单。但在受到 预算限制和各年预算有较大起伏的情况下，低回报率的项目常被放到可 延期的高回报项目之前。由于维护可以推迟执行，故而被再三拖延，直 至设施崩溃。排水系统在建成后因未得到充分维护而形成堵塞，这样暴 雨就会导致洪水淹没贫困群体的居住区。其他一些公共服务与灾害预 防关联不那么明显，但也很重要，如可靠的城市交通。提供这些服务要 求更优——但不一定更多——的公共支出。例如，在大多数非洲国家， 约 30% 的基础设施需要得到修复，而仅 6 亿美元的道路维修支出即可 实现 26 亿美元的年收益（图 3）。 政府必须确保新的基础设施不会产生新的风险。这一点尤其重要， 因为在许多发展中国家，基础设施投资（长期资本）可能会在未来几十 年达到峰值。将基础设施建在不易受灾的地区即是一种防范风险的方 法。如果上述方法不可行，还可以采取另一种方式：实施多用途的基 础设施项目，例如吉隆坡的暴雨管理和公路隧道 (SMART) 项目。暴 雨引发的洪水可能引发洪灾；项目建设的这个 9700 公里米长、耗资 5.14 亿美元的隧道包含三层（图 4），其中最低层用于排水，较高的 两层用于公路交通。排水系统使大量的洪水从城市金融区改道，流入贮 水池、蓄水库和迂回隧道。将排水系统和公路相结合的作法具备两大优 势：首先，它确保了排水系统会得到良好的维护（如果没有公路，只有 遭遇洪水才派上用场的排水隧道，可能就无法做到这种维护）；第二， 这种建造方案的成本要低于分别建造的成本。 然而，即使是经过精心设计、建造和维护的基础设施，也未必总能 预防灾难的发生。因此，对于那些“关键基础设施”，政府必须多加留 意。这些设施一经选定，即须遵守超出一般标准的“安全边际”（工 程师在设计中额外附加的强度）。此类关键基础设施必须在灾难发生 之前确认，以便确保其充分性。但关键基础设施的选择要依具体情况 而定——在孟加拉国，由具备安全保障的学校充当飓风避难所；而在土 概述 7 图 3 撒哈拉以南非洲长年基础设施维护支出不足意味着大量的维修整治工作有待进行 50 ࣰ‫ڨ‬፤νૈஜ὇ᄇѫඊὈ 40 30 20 10 0 Ԧႂ᝹ஶ ˞࣯᥊ ༞ຶ᝹ஶ ۡࣉΘප йెΘප ᨠᡸ йె᥊ᡸ ࣰ‫ڨ‬Ϙ ۲ᆨ᝹ஶ 注：维修指数是指各国因状况不良需要修复的设施在该基础设施类别中所占百分比的平均值。 来源：Briceño-Garmendia、Smits 和 Foster，2008 年。 图 4 智能公路隧道 (SMART Tunnel) 的三种运行模式 ᠔ප෈ ᗧපं ௃఑ᭀ ᠔ප෈ ᗧපं ඇࣱ࣡᜺఑ᭀ ᠔ප෈ ᗧපं ܷ఑ᭀ 来源：Mott MacDonald Group，2009 年。 耳其，如果地震导致建筑物坍塌，医院（而非学校）则在治疗受压肢 体方面可能更为关键。政府必须尽量保持关键设施清单的精简：如果过 多的基础设施被列为关键设施，则会导致成本增加，却没有什么额外的 8 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 收益。美国政府在将关键基础设施规模的数量控制在可管理范围内方面 都遇到了很大困难，其他国家无疑势必也会遇到这一问题。 第四，必须建立有利于公共监督的良好制度。 良好的制度既是经济 繁荣的表现，也有助于创造繁荣。本报告的一大发现即为有良好制度的 国家更有能力预防灾害的发生，其中包括减小灾害相关冲突的可能性。 良好制度是超越特定实体的。毕竟，议会、媒体、商业协会及其他机构 这些实体在各国的作用不尽相同——即使它们具备相似的法定权限和 职责。 建立良好制度意味着要支持类型各异、功能交叉重叠的实体（媒体、 社区协会、工程设计团队）的发展，这些实体不一定都有什么崇高的动 机，但却可以让公众了解到多样化的观点。在存在多种备选方案和相互 对立的意见谋求获得公众支持时，允许提出不同意见有助于公众获得更 多信息，加强参与。公众参与和监督可确保好的想法获得采纳，哪怕它 看起来有些不同寻常（如吉隆坡的排水和交通两用隧道）。公共监督还 有助于鼓励社区试验和设计自己对防灾事务的可持续安排。 如果没有良好的制度，结果会令人沮丧。与毗邻的多米尼加共和国相 比，同样的风暴给海地造成的破坏要更加严重。海地的森林毁林状况严 重，这方面的差异一目了然（图 5），但不能一眼看到的差异是两国制度 质量的不同：海地的各种制度和社区因国家数十年的不良治理而走向衰 落。生气蓬勃的社区有助于确保树木不会遭到恣意砍伐，栽种的树苗可以 茁壮成长。丘陵地区的居民砍伐树木，而低地地区的居民遭遇泥石流，虽 然这两者的利益背道而驰，但通过社区的协商可以弥合这些分歧并针对公 共品的公平利用进行管理。此外，能否实现经济繁荣根本上还要取决于重 建信任和社会资本，而这些可能在地震和飓风侵袭之前就已丧失了。 人们通常把好的制度与民主联系起来，但本报告发现民主或专制的 标签并不重要。良好的制度与政治竞争的相关性超过与投票选举（对民 主的传统理解）本身的相关性。无论是否实行民主政治，“制度化”政 党的存在——允许成员对实行违背党派利益政策的领导者进行惩罚的政 党——均与灾害死亡率的降低存在着重要关联。竞争性选举的历史每增 加一年，地震死亡率即下降 6%；而党派的平均历史成立时间每增加一 年，即下降 2%。所以，此类体制更有可能对民众的需求作出反应。 灾害预防要求众多公共和私营机构密切协作，政府可以在此方面承 担制度化的职责。强化制度并不是只有一种办法，多种政治体制均可完 成这一使命。很多组织都有利于推动大批民众参与集体行动，对这类组 织进行鼓励将有助于改善信息传播的效率，推动人们采取各种预防措 施，并提高成本效益。 第五，国际援助机构也应在灾害预防事务中发挥作用。 本报告的主 旨是：在灾害预防方面我们做得还很不够。援助机构通常在灾难发生后 提供援助：2000 年到 2008 年间全部人道主义援助的约五分之一是专 门用于灾后救济和应急反应（图 6）。 概述 9 图 5 海地和多米尼加共和国之间的边界两侧景象迥异 来源：国家地理。 图 6 五分之一的人道主义援助用于救灾 16 ବүஜᮨ὇᝟͈᠍ࣈὙ2008 ࣱᎾЊὋ 14 12 ӬͮὙӠ̢Ὀ 10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ̠᥊˞˦ବү঳ᮨ ၸ̅ஐ༪ᄉ̠᥊˞˦ବүᮨ 注：人道主义援助是指“用于帮助自然灾害或冲突的受害者，满足其基本需要和权利的干预措施”，而官方发展援助 (ODA) 是指“由 OECD 发展援助委员会成员国为发展（教育、健康、供水和卫生、农业等）和人道主义救援提供的资金。” 来源：世界银行工作人员根据联合国人道主义事务协调办公室财务跟踪系统 (FTS) 的数据整理而成。 10 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 人道主义援助资金中灾害预防所占份额虽然很小，但呈上升势 头——从 2001 年的约 0.1% 增长到 2008 年的 0.7%。然而，预防 行动通常意味着长期的发展支出，而人道主义援助——仅占官方发展援 助的很小一部分——的核心却是紧急救济和反应。关注预防工作的援助 机构可以指定将一部分官方发展援助（而非人道主义援助）用于防灾方 面的活动。如果此类援助得到有效利用，则可减少因慈善事业两难困境 （“Samaritan’s dilemma”，指不能拒绝在灾后向未充分采取预防措 施的受灾者提供帮助）而引发的问题。 除上述政策建议外，读者还可能从本报告中发现很多其他有价值的 内容，本概述的剩余部分将对此进行简要概括。 对灾害数据模式的回顾 自 1970 年以来，已有 330 万人因自然灾害而丧生，平均每年约 82,500 人。不同年份之间的波动很大且没有明显的时间趋势。干旱是 四大灾害（其余三种灾害为地震、洪水和风暴）中最为致命的一类，贫 困国家因此而遭受极大苦难——仅非洲的旱灾即导致约 100 万人丧生。 从所有灾害来看，贫困国家所发生的死亡也是最严重的（地图 1）。 这些死亡本可以避免，这一点的确让人难过。不过，死亡数据没有 出现明显的上升趋势这一点表明情况没有初看去那么坏：虽然暴露于风 险之下的人口快速上升（例如贫困国家的总人口和城市人口都在迅速增 加），但如果按相关人口比例来算，死亡人数则呈下降趋势。这说明有 关方面已经采取了一些有效的预防措施。 地图 1 亚洲和美洲因灾死亡人数减少，非洲则呈扩大趋势 ൪̠̑ஜ 0 – 5,000 5,001 – 20,000 20,001 – 80,000 80,001 – 320,000 320,001 – 640,000 AUGUST 2010 ౎ຸὙˆႌᩏᛠࢹͺ̠տ಩૵ EMDAT/CRED ஜ૵ஞူᏪ੆nj IBRD 37866 અॕഴयὙPlate Carree 注：图中面积反映的是 1970 年至 2010 年（2 月）的累计因灾死亡人数。 来源：世界银行工作人员根据 EMDAT/CRED 数据整理而成。 概述 11 财产损失数据不如死亡数据全面，但 1970 年至 2008 年间的全部 灾害损失共计约 2.3 万亿美元（以 2008 年美元计），占全球累计产出 的 0.23%。各年的损失额度各年之间有所波动，并呈小幅上升趋势， 即使对数据根据通货膨胀进行调整后还是如此。损失情况因灾害不同而 有所差异，其中地震和风暴造成的损失最为严重。中等收入国家是经济 损失的重灾区。数据还表明已经采取了一些有效的预防措施：如果按财 产损失占 GDP 比例来算（不管是全球范围或是按国别来看），损失通 常呈下降趋势。 即使按灾害损失占产出比例进行估算，那些没有什么资产的贫困国 家还是损失很小，而富裕国家则可以有效预防损失的发生。因此，中等收 入国家遭受损失的比例最大（地图 2），说明了绝对损失额上升的原因。 随着各国的城市化发展和逐渐繁荣，那些有助于防止灾害损失的制 度的发展往往落后于资产积累的速度。但这种状况并非不可改变：即使 是贫困国家也可以采取有效的预防措施，更多的国家可以良好地应对这 一挑战。 地图 2 非洲的灾害损失下降，而中等收入国家的损失呈扩大趋势 ༪ᬱ૮ܾӳ GDP ᄉඊ᧗Ὑ 0.000 – 0.050 0.051 – 0.150 0.151 – 0.300 0.301 – 0.500 0.501 – 1.000 AUGUST 2010 ౎ຸὙˆႌᩏᛠࢹͺ̠տ಩૵ EMDAT/CRED ஜ૵ஞူᏪ੆nj IBRD 37867 અॕഴयὙPlate Carree 注：图中面积反映的是 1970 年至 2008 年因灾害导致的累计损失占 GDP 的比重。 来源：世界银行工作人员根据 EMDAT/CRED 数据整理而成。 灾害的诸多影响 显而易见，灾害会对灾民造成伤害。在灾区，即便有一部分民众未受到 直接影响，也可能受到间接影响。例如，假设一个村庄的修补匠和裁缝 的经营场所在飓风中幸免于难，但其顾客的庄稼却遭到了破坏，这样他 们的生意同样会受到损失。这些间接效应会波及到灾区以外，通过商业 对未直接受灾的区域造成影响。间接影响经常是（但并不总是）有害 的。要对各种影响作出区分很难，但建立明确的概念会有所帮助。首先 就要搞清如何衡量灾害的损失。 12 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 有关灾区产出的下降程度以及持续时间，这一问题一直存在争议。 许多因素（商品价格、贸易条件、汇率的变化等）都会对产出造成影 响。评估灾难影响时是否及如何将这些因素考虑在内，各方观点有所不 同。一场灾害可能仅会对国家的一小部分地区造成影响，所以全国产出 可能并不会和灾区产出的下降程度等同。本报告研究发现，在发生重大 灾难后，全国产出总会下降，但（取决于具体灾害类型）有时轻度灾害 会引发产出提高。比如，地震可造成产出下降，但随后的重建又会带动 经济活动的增加——尽管人们的生活状况显然会较灾前有所下降。经济 增长率衡量产出的变动，所以即使产出仅恢复到下降之前的原有水平， （短期内的）增长率也将高于灾前水平。 任何时候经济产出都无法准确衡量人们的福利状况，在灾害发生后 更是如此。每个人受到的影响各不相同，甚至同在灾区也不尽相同。如 果农作物的总产量因受灾而降低，那么那些庄稼没受损失的农民将可以 卖出较高的价格。所以间接影响——尤其在灾区之外的地区——并非全 是不利影响。 政府通常会在灾害发生后进行损失评估，而此类评估在范围、目的 和方法方面不尽相同。在如何评估损失以及灾难的直接和间接影响方 面，本报告就若干理论和实践问题进行了探讨。损失评估是很棘手的一 项工作，容易出现高估（例如重复计算）和低估（很难估算生命损失或 环境损失）。一些偏好也会影响估算结果的准确性。比如，遭受重大损 失时可以获得更多外来援助，这就提供了夸大损失的动机。 有明确的评估目的有利于作出准确评估，尽管某些项目的确是无法衡 量的。损失评估具有多重目的，而且这些目的往往相互重叠。评估可以 为政府救灾活动提供指导（如需要投入多少资金来减轻受害者的痛苦， 而投入资金救灾意味着必须削减其他方面的支出或提高税收）。评估还 可以用来说明如何加快经济恢复，或者确定用以改善灾害预防的具体措 施。本报告对如何实现上述各项目标的理论和实践可行性进行了探讨。 人们不会坐等别人的帮助来重建家园和恢复生活，但那些没有任何 依靠的贫困群体可能需要帮助。政府通常提供现金和实物救助，但是 称之为受灾“补偿”并不恰当，因为政府所提供的金额（一般小于人 均 GDP 的两倍）通常低于人们所蒙受的损失。政府财政状况限制了这 类转移支付的规模，因为即使政府可以借债，但日后还须偿还本息。所 以，了解灾害对财政的中期影响要比评估对私有财产造成的损失更有价 值。如果用于救灾和重建的支出挤占了对基础设施的维护资金，则未来 灾害中的死亡人数和财产损失将会更大。 重建需要商业的复苏，这就涉及恢复灾区与其他地区之间的联系。 修复这些联系（银行业、货运业）符合供应链上的个人和私营企业的自 身利益，但修复实体基础设施（公路、桥梁、铁路）通常是政府的职 责。评估公共基础设施的损失对时效性要求很高，政府必须迅速决断是 否需要重建、哪些设施需要重建、在什么地方重建。这类决策反过来又 概述 13 会对个人的重建决策产生影响。政府中由哪个部门作出决策取决于国家 行政结构，但受灾民众对于先修哪条道路或桥梁则最有发言权。 灾害对民众健康和福利的影响不同于它对经济产出或政府预算的影 响。灾害无疑会降低受灾民众的福利——即使幸存者恢复到了灾前的消 费水平，但不管怎么说他们也还是经历了灾害发生后的痛苦。 对灾害对民众的短期影响已经进行过很多调查研究，本报告则补充 介绍了其他一些关于长期影响的研究，这些研究发现灾害对受灾人员在 教育、认知能力和心理健康等方面会有长期的不利影响。一些幸存者被 推向了崩溃的边缘，受到的伤害永远无法恢复：如非洲的大范围干旱导 致儿童发育迟缓、营养不良，其影响是永久性的。建立有效的保障网络 可以减少此类不良后果的发生，但并不是所有的保障网络都有效果。 有关文献很早就指出灾害和冲突之间存在相关性。灾害，尤其是地震 和干旱，往往会延长冲突时间，但良好的制度则可以减少冲突暴发的机 率。这些制度往往与民主和良政密切相关，而民主和良政又与经济繁荣 密切相联。本报告发现，这几方面的联系是通过政治竞争（而非投票选 举本身）实现的。灾难是否会加剧物资匮乏进而导致冲突的增加？还是 会象亚齐那样带来和平机遇？两者皆有可能，而良好的制度使好的结果 变得更加可能。 个人的灾害预防 经验表明，“预防、保险和应对”是一个很有用的分析框架；本报告的 架构就是以这些概念为基础，同时对个人选择和集体决策（各级政府） 加以区别。人们要选择采取多少预防措施（有意识地采取措施或不采取 措施），购买多少保险，以及多少残余风险可以通过对灾害的应对来应 付。个人预防措施是否充分而有效呢？ 人们在自身预算可承受的范围内，按预期收益（避免损失）超过预期 成本的原则来采取预防措施（图 7）。但是人各有别，每个人的选择也 不尽相同。这些差异并不一定是说一些人选择不当，不过如果大部分人 能够采取合理的预防措施，还是会令人感到欣慰。某些常用预防措施 （例如，在易受洪水威胁的雅加达增加墙基高度，或者在加那利群岛保 护门窗不受风雨侵蚀）的回报率表明，有些措施是完全应该的，但另外 一些却未必如此。 一个人的选择在别人看来可能很奇怪：许多人住在明知很危险的地 方——无论是在贫困的孟加拉，还是在富裕的佛罗里达海岸，都有人这 么做。最新的理论和实验研究表明，人们有时会错误地评估风险，可能 并不总能按最符合自己利益的方法行事。但也有一些比较通俗常见的解 释，认为人们作出的选择就是权衡取舍的结果，例如在收入有限的情况 下，要住得离工作地点较近或是靠近公共交通，就无法顾及面临的灾害 风险。 14 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 图表 7 私人预防措施的收益 ᬵҪ᣹ Ӿऎ 14 20 12 15 10 அᄝ੆ఴඊ அᄝ੆ఴඊ 8 10 6 4 5 2 0 0 0 5 10 15 0 5 10 15 ᠚ဗည (%) ᠚ဗည (%) ͎ல‫࠶࣊ں‬ ‫ژ‬ӵ᜴̍ 16 5 14 4 12 10 அᄝ੆ఴඊ அᄝ੆ఴඊ 3 8 6 2 4 1 2 0 0 0 5 10 15 0 5 10 15 ᠚ဗည (%) ᠚ဗည (%) 25 ࣱ 10 ࣱ 5ࣱ 1ࣱ 注：用于计算效益成本比的主要预防措施包括：将房屋抬高 1 米以减少洪水造成的损失（雅加达）；加固门窗和屋顶以抵御飓风袭击 （圣卢西亚的加纳里和帕尚斯）；翻修房屋以增强抗震性（伊斯坦布尔）；对砖房进行防洪处理（印度北方邦 Rohini 河流域）。 来源：IIASA/RMS/Wharton，2009 年。 如果居住在高风险地区，则个人生活成本较低，这样就有钱购买其 他必需品（食品、子女上学），所以贫困群体面临着艰难的抉择。如果 有良好的技术、维护和经济投入，在高风险地区（山坡上、地震区）同 样可以建造安全的建筑。但如果个人的房产所有权得不到保障，随时可 能被驱赶或房屋被拆迁，那么人们就不愿为建造安全的房屋增加投入。 概述 15 针对 1996 年秘鲁发放的 120 万份地契的研究表明，土地所有权的获 取导致四年内房屋翻新增加了 68%。 土地所有权缺乏保障并非影响人们建造牢固房屋的的积极性的唯一 因素：租金管制或其他类似法规也会挫伤房主维护建筑物的积极性。本 报告对印度孟买的情况进行了具体介绍。当地由于租金管制，业主疏于 对房屋的维护，因此屡屡有建筑在暴雨中倒塌，众多住户因此丧生。孟 买实行租金管制和扭曲性税收政策，其负面影响已累积数十年。此外， 孟买还对建筑限高，建筑物被限制在几层楼的高度，阻碍了城市积聚效 应的发挥。此外，衰败的工厂仍占用着很多土地，而这些土地本可以有 更好的用途。此类政策还导致了良好住宅的稀缺，并迫使贫困群体居住 在繁华都市内及其周边很不安全的贫民窟中，这些贫民窟的数量正在急 剧增加。这些政策还造成城市税收匮乏，进而导致无法建造必需的基础 设施，或者建造质量低劣。 建筑质量差的另一个原因是人们有时并不完全了解他们所面临的灾害 风险或是如何建造坚固的建筑。本报告详细介绍了意大利、巴基斯坦和斯 里兰卡的实例，内容涉及：改善建筑实践所面临的挑战，了解（有关灾害 和如何提高建筑质量的）信息的重要性，以及建筑规范的有限作用。 灾害发生后对于强化建筑规范的呼吁会引发强烈反响，而加大执行 力度则成为一种极具吸引力的提议。但是如果私人业主和建筑商只是将 这些规范视作又一个需要克服的障碍，或者官员存在腐败问题或自满情 绪，则难以取得什么实质性改进。与任何法规一样，建筑规范也易受到 既得利益的影响（加利福尼亚州 1933 年颁布的首部建筑规范禁止钢 材的使用，以保护砖瓦匠的工作机会，尽管无钢筋加固的砖结构建筑在 地震区会极为脆弱）。建筑规范只在有良好“制度”的前提下才能真正 发挥作用，它只是改善建筑实践的复杂系统中的一个环节。如果规范中 包含有关灾害风险和新建筑材料特性的准确、可用信息，同时存在鼓励 人们建造优质房屋的激励措施（例如，私人业主拥有明确的产权），这 样建筑规范就会更加有效。有时即使没有什么建筑规范，也有可能建 造建造优质的建筑。2005 年巴基斯坦偏远山区的震后重建即说明了这 一点。 政府预防 政府能够在有效预防方面发挥一定作用，但面临很多困难。由于灾害预 防不是一个专门的预算项目，所以很难计算政府在预防方面到底有多少 投入。对哥伦比亚、印度尼西亚、墨西哥和尼泊尔的详细分析发现，除 哥伦比亚以外，预防支出均少于灾后救助和重建的支出（图 8）。但这 并不表示支出“过少”，因为很难区分开哪些是预防措施，计算中可能有 所遗漏，同时更难判断何为充足的支出。 16 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 图 8 灾后支出的波动高于灾前支出的波动 ‫͟׍‬ඊ̍ ‫׍᜴ܚ‬ 350 2,000 1,800 300 1,600 ஂѢ὇ӬͮὙᄇʹᎾЊὈ ஂѢ὇ӬͮὙᄇʹᎾЊὈ 250 1,400 200 1,200 1,000 150 800 100 600 400 50 200 0 0 2004 2005 2006 2007 1998 2000 2002 2004 2006 2008 ࡈ෼࠶ Ӿऎࡈ᜴̍ 35 1,600 30 1,400 ஂѢ὇ӬͮὙᄇʹᎾЊὈ ஂѢ὇ӬͮὙᄇʹᎾЊὈ 1,200 25 1,000 20 800 15 600 10 400 5 200 0 0 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2001 2002 2004 2005 2006 2007 ༪ґஂѢ ༪ՐஂѢ 来源：de la Fuente，2009 年。 有效的预防措施通常包含于其他支出中（例如堤坝等基础设施）； 有迹象表明，扭转过去对设施维护的忽视（为桥梁上油漆以减少腐蚀和 随之产生的性能衰退）和投资无形资产（清点破旧的建筑物）益处良 多。既然如此，预防工作又为何难以实施？谁又在决定预防方面的支 出？一些人认为政治人物都是短视的（因此不会对预防这种看不到短期 效果的事务作出投入）。但他们毕竟要争取选民的选票，通过这种竞 争，公众通常也能得到他们想要的东西。在美国，选民对救灾支出的看 重超过预防支出，这让一些人认为是选民（而非政治人物）短视或无法 正确理解所面临的灾害风险。还有一种可能是，选民虽然有长远的视 概述 17 角，但他们对政治人物有效组织预防活动的能力心存（或许是合理的） 疑虑，这也会导致对预防的投入较少。 政府面临的挑战是把财政支出转化为有效的预防措施，这方面成本 效益分析是一种非常有用的工具——但也必须谨慎使用。如果在计算预 防措施的收益时不将所避免的人员伤亡考虑在内，那么预防措施的收益 就会被低估。但另一方面，如何以金钱数额衡量生命的价值？这涉及重 大的道德和伦理问题。绝大多数的政府支出，尤其是预防方面的支出， 都有重要的再分配效果：堤坝可以保护一个群体，但却可能增加另一群 体的洪灾风险。成本效益分析实际上暗含了对各个群体受益或损失的权 重——尽管可以对这些权数进行明确更改，但是政府并没有单方面作出 这类决定的道德权威。这类决策需要一种政治共识，而拥有良好制度的 国家往往可以达成这种共识。 成本效益分析只能用来对已经提出的各种备选方案进行过滤筛选， 而并不能生成各种方案。富裕国家之所以预防工作做得较好，是因为它 们有监督政府决策的良好制度。这样的监督不能只通过立法机关进行， 而是要扩大公众的参与。这就要求政府充分披露其了解的信息以及正在 采取的行动——不仅要公开决策的结果，还要保证决策过程的透明，同 时要鼓励（而不仅是勉强容忍）人们发表不同见解。 本报告提出了对加强预防来说非常可取的三项支出。一是建立灾害 预警系统，它可以在灾害发生时及时挽救生命和财产。现在气象预报的 技术已经有很大进步，但真下充分利用这些技术的国家很少。本报告概 述了这些技术发展，同时指出，这方面哪怕只是小幅增加支出，只要配 置合理（再加上实时数据的国际分享），各国就可以从中大为受益。 第二是建设在受灾期间和灾后仍可正常运转的 关键基础设施 ，这有 助于减少生命和财产的损失。尽管对所有基础设施均需精心设计、建造 和维护，但是将某些归为“关键”基础设施，则会使政府对其加大关注 力度。哪些设施属于“关键”设施要取决于具体情况和具体灾害。这里 所说的“关键”并不等同于某些基础设施在通常意义上的重要性：其选 择需要在充分了解具体情况和灾害风险的前提下作出判断。 第三，建立环境 缓冲地带 可在一定程度上防止灾害的影响。当然， 如果土壤已经处于饱和状态，森林和湿地在特大洪水面前也就没有什么 保护能力。同样地，数百米宽的红树林带可显著降低小规模海啸造成的 破坏，但对大规模海啸就没什么作用。保护环境的成本要低于毁坏之后 再恢复环境的代价，但是要确定哪些东西应该保护却很难，因为发展离 不开改变，而许多改变又是不可预见的。但是，致力于保护环境的一 些人士也可能夸大了环境保护的成本收益分析中的收益：审慎的分析至 关重要但却非常困难。同样，良好的制度在这方面也可起到作用：对现 状、政策、措施等保持关注和提出质疑的人越多，就能把事情做得更 好。如果政府加强信息和决策过程的透明度，必将从中获益。 18 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 保险及应对 人们并不试图通过预防措施来消除所有风险，这也不可能做到。保险及 其他措施（借贷、预留资金、汇款）可以缓解灾害的冲击。这些措施虽 然是针对灾害之后的情况而制定，也是在灾害发生之后执行，但同样会 对灾前的预防造成影响，因而本报告从对预防的影响这一角度对这些方 面进行了分析。 保险是将风险转移给愿意承担风险的人。保险显然可以增加人们的 选择，因此也就提高了其福利。但是，因为保险降低了灾害对人们的冲 击，人们的预防意识就会减弱——除非保费能够真实反应风险水平，并 与个人所采取的预防措施相匹配。保费还必须涵盖管理、营销和监督等 方面的巨大成本。如果保费过高，许多人会放弃购买保险，因而商业保 险只适用于某些风险以及有足够潜在用户的国家。参数保险（赔付额根 据有关参数事先确定，因而无需定损）可减少部分监督成本。但是，由 于缺乏有关灾害频率和强度以及面临受灾风险的资产的详细数据，此类 保险产品在发展中国家的渗透率很低。 保险总是需要政府的参与——政府可能是作为监管者，或是作为保 险的直接提供者（很多国家都是这种情况），或是作为再保险人。这就 不可避免地引入了政治因素。这往往会导致通过补贴降低保费（例如美 国的水灾保险），或者反过来，通过维持高保费或减少竞争来让保险公 司受益。不恰当的保费会造成日后难以纠正的负面影响：比如，保费过 低会助长在灾害频发地区建造住房（如佛罗里达州的度假屋）。 政府是否应购买灾难保险这个问题并不像表面上看起来那么简单： 可以确保灾后开支的其他方案包括预留储备资金或借贷。然而，许多政 府已经负债累累，而即使是负债较少的国家也可能会发现在灾后急需资 金的时候难以借到贷款。单个个人具有“风险厌恶”的特征，但代表所 有个体行事的政府应为风险中性。风险中性实体只有在保费低于灾难发 生概率与预期损失的乘积时才会购买保险（这就使保险公司的无法收回 成本）。根据这种推理，政府就不应购买商业保险。但如果某种灾难的 影响相对于国家的经济规模来说十分巨大（例如在加勒比海地区，各国 都面临飓风风险，主要的不确定性是不知道哪个岛会受灾），某些政府 也可能成为风险规避者，这种情况下保险就是有益的。 加勒比巨灾风险保险基金 (Caribbean Catastrophic Risk Insurance Facility) 将区域内的灾难风险集中起来，帮助有受灾风险的国家以相 对的低价购买保险。保险公司的报价可能会与资本市场的价格有所不 同，这种价格对比可节约大量资金，墨西哥发行巨灾债券的经验已证 实这一点。世界银行的巨灾风险延迟提款选择机制 (Catastrophe Risk Deferred Drawdown Option) 是一种能够快速支付的贷款，可在借款 国宣布出现紧急状况时立即为其提供资金。 概述 19 无法预防或保险公司无法承保的风险人们必须自己承担，因而数百 年来出现了各种各样的应对机制（可称之为“非正式保险”，以区别于 常规保险），其中许多都深深植根于各国的传统和习俗。很多发展中国 家都有人在其他国家工作，他们会经常给家人汇款。灾害发生后，这种 汇款会急剧增加，帮助人们应对灾情。 虽然一般来说汇款会被用来购买耐用消费品，也有一部分会用于改 善住房的质量。虽然具体情况各异，但住房坚固程度的提高可被视为 一种预防措施。土耳其在 1970 年发生了盖迪兹 (Gediz) 地震。13 年 后，很多灾民利用在德国工作的亲属的汇款建起了新的住房，但这些 混凝土房屋仍然没有未妥善加固措施——需要改善建筑实践来确保建筑 物的安全。当然，并不是所有需要帮助的人都能够收到这种汇款，有时 还会存在一些限制资金流动的障碍（资本流动管制、双重汇率等），政 府应当消除这些障碍。私人汇款也有助于银行业务和资金转账机构的发 展，从而加强与国内其他地区及全世界的商业联系。 外来援助对预防工作可以发挥一定作用，但它也可以成为一把双刃 剑：虽然有些援助是必要的，但这或许会导致所谓“慈善事业的两难困 境”(Samaritan’s dilemma)。有些人指出捐助计划可能给预防工作造 成诸多负激励：例如，援助项目可能会使受援国失去自行建立提供保障 网络的动力。比如，在全球再保险市场对尼加拉瓜的天气指数保险进行 定价以后，该国拒绝推行该计划。他们以 1998 年米奇飓风之后所获 得的国际援助为例，认为依靠国际援助是替代保险项目的可靠方案。一 些最新（但并不十分肯定）的证据显示，灾后援助会导致预防措施的减 少。单纯地指责这些国家忽视预防并不公平：莫桑比克预计 2002 年将 发生严重洪灾，因而请求 270 万美元的国际援助以准备应对，却只收 到了这个数额的一半；而洪灾发生之后，它收到 1 亿美元的紧急援助， 另有 4.5 亿美元的承诺援助用于灾后的恢复和重建。 充满活力的社区能够对援助善加利用。援助机构要认识到自身行动 可能造成的负面影响。受援国政府也可采取多种措施防止因灾后援助 资金突然、无序流入或不恰当的实物援助所造成的浪费。 导致防灾事务根本性变化的因素：城市迅猛发展、气候变化及 气候相关灾害 城市扩张及人口增长是必然的，但哪些城市将扩张以及扩张速度却难以 预测。大多数正在扩张的城市都位于发展中国家，这种扩张增加了受灾 风险（地图 3）。 人口密度的上升以及经济活动的日趋集中将改变关于有效预防的经 济分析。但如果对城市善加管理，风险的增加并不意味着城市的脆弱性 一定会加剧。 20 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 地图 3 生活在面临热带气旋和地震风险的城市的人口将从 2000 年的 6.8 亿上升至 2050 年的 15 亿 ԩˏሗ༪ࠎ‫ގ‬ᐺᄉ̠ԯὙ ԩབࣛච஼‫ގ‬ᐺᄉ̠ԯὙ ԩ‫ڠ‬᭍‫ގ‬ᐺᄉ̠ԯὙ Ф̴̠ԯὙ ҁ2050ࣱ˝ൢ‫ܘ‬Ҫᄉ̠ஜ ҁ2050ࣱ˝ൢ‫ܘ‬Ҫᄉ̠ஜ ҁ2050ࣱ˝ൢ‫ܘ‬Ҫᄉ̠ஜ ҁ2050ࣱ˝ൢ‫ܘ‬Ҫᄉ̠ஜ 2000 2000 2000 2000 ‫ڍ‬ႌጲ AUGUST 2010 IBRD 37875 来源：Brecht 等人，2010 年。 气候变化则令这一状况更加复杂。用于天气预测的科学模型无法在 地方层面进行准确预测，而灾害的强度、频率和影响范围却会随气候而 变化。仅是由气候变化所致的热带气旋一项，预计每年的损失就可达 280 亿至 680 亿美元。这些估算当然受各种参数以及对各种假设的影 响，算出来的只是每年的“预计值”。但各年的损失不可能一直保持平 稳。预计气候变化将使热带气旋造成的损失分布出现偏离，那些原来罕 见的具有巨大破坏力的热带气旋发生的频率很可能上升。本报告的研究 发现，对美国而言，在当前气候状况下每 38 至 480 年一遇的破坏性 风暴可能因未来的气候变化演变为每 18 至 89 年出现一次。气候变化 会使热带气旋损失分布曲线的尾部“变肥”（图 9）。以前很少见的破坏 性风暴在现今的气候中已经屡见不鲜，而随着气候的变暖，这种风暴的 发生频率还将进一步上升。 科研人员已指出了气候变化可能引发的几种巨灾：海平面急剧上 升、洋流紊乱、全球生态系统遭受大规模破坏、气候变化加速（例如， 因永久冻土解冻释放的大量甲烷所致）。对巨灾风险和成本的衡量应当 不同于其他灾害。要谨慎应对巨灾威胁，就需要采取各种强调学习和中 途修正的措施。考虑到单项措施的效果有不确定性，最好能有广泛的一 系列措施。 城市发展、气候变化以及可能发生的各种巨灾都在改变着灾害预防 形势。虽然自然灾害自始至终都会伴随着我们，但它们酿成的灾难却总 概述 21 图 9 气候变化使大风暴周期缩短 10,000 ૮ܾὋࠪஜಕऎ὇ӬͮὙӠ̢ᎾЊὈ 1,000 100 10 v 1 0.1 0.01 1 10 56 100 1,000 ᧗ဗయὋࠪஜಕऎ὇ӬͮὙࣱὈ ల౎ ဗ‫ڙ‬ 注：此图所示为采用 MIROC 气象模型计算的美国各种强度的热带气旋重现期。在现在的气候条件下，可造成 1000 亿美元损失的风暴 发生频率约为 100 年一遇。随着未来气候变暖，预计其发生频率将变为 56 年一遇。 来源：Mendelsohn、Emanuel 和 Chonabayashi，2010 年。 是表明我们在某些地方出了问题。但要找出是哪里出了问题并确定纠正 措施却不是那么简单。例如，关于卡特里娜飓风 (Hurricane Katrina) 或纳尔吉斯风暴 (Cyclone Nargis) 是否由气候变化所致的争论分散了 人们对政策因素的关注。由于这些政策的存在，错误的风险定价和风险 补贴依然持续，减少了人们降低风险的积极性，并且助长从长期来看属 于高风险的行为。 通过技术改进、改善市场准入以及对那些有助于加强人们之间的相 互依存、提高生产率和改善制度的活动的投入，很多人得以摆脱贫困。 生活在面临被洪水淹没的风险的城市中固然不是什么好事，但不能大规 模减少贫困则更加令人失望。幸好，这二者都是可以避免的。通过人们 自身的行动，同时政府对民众的需求作出及时反应，这样人们就可以生 存下来并走向繁荣。要取得进步，就需要好的制度，而反过来社会和经 济发展也可以促进制度的完善：毕竟，良好的制度是可持续发展的根本 所在。 致公民的备忘录 主题： 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 我 们希望本报告对你有所帮助。我们不是试图告诉你具体该如何 做：你自己最知道怎样做对自己和家人最有利。我们只是期望通 过统计数据和研究结果让你了解和借鉴他人的经验。 我们有两名同事最近从惨痛的灾难中生还，你可能有兴趣听听他们的 亲身经历。这些是非常个人化的叙述，写下这些文字对他们而言并非易 事。我们保留了第一人称。在他们的叙述之后将有一小段文字对其中的 共同点进行总结。 作为古吉拉特 (Gujarat) 地震生还者及人道主义工作者的感悟 2001 年 1 月 26 日。在 2001 年突发地震时，我还是一名大学生，在位 于艾哈迈达巴德（印度古吉拉特邦）的邦政府下属遥感和通信中心做兼 职工作。当时是早上 8:30 过后不久，我还在与另外三个朋友合住的公寓 中沉醉梦乡。他们的叫喊声透过房门将我惊醒，我们从楼梯摇晃着匆匆 跑下四楼，这一切至今仍历历在目。那一天中的有些事情已经在记忆中 逐渐模糊，但有些细节却永远铭记于心。 那天正好是印度共和国日。当我们从公寓中飞跑出来时，地面还在 震动，我可以看到高大的电信大楼在摇晃。我努力回忆与地震有关的知 识，却实在少得可怜。我意识到自己刚刚在一场致命的灾难中幸免于 难，并以为只是艾哈迈达巴德发生了地震，于是我想到了住在 400 公里 以外普杰 (Bhuj) 市的父母，他们在得知地震消息后肯定会非常担心，尤 其是在通信系统大部分遭到破坏的情况下，他们无法联系到我。 23 24 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 与此同时，我们已经可以明显看到艾哈迈达巴德遭到的破坏：人们 骑着摩托车四处奔走，确认自己的亲朋好友是否安全。由于我们不知道 自己住的那幢多层建筑是否安全，一位好友过来看了我们的情况。他把 我和室友带到他叔叔的平房家中，那里很快就成为邻近高层建筑居民的 紧急避难所。 有关此次地震震级和影响范围的新闻通过收音机逐渐传播开来。那天 晚上我得知德里和孟买也有震感，也在那时我才知道，“震中”（当时我 们所有人都在不断听到这种术语）就在普杰，我父母居住的地方。那天我 们所感到的震感比起普杰来说要小得多。之前我想的是要向父母报平安， 现在立即变成了我担心他们是否躲过了这一劫。我决定动身去普杰。 第 2 天。第二天一大早，我就跳上了前往普杰的私营公交车。司机不 断放慢速度，向路人（有的乘车，有的步行，还有人驾着马车）打听路 况以及他们所在市镇的情况，得到的消息令我们心中充满了不安。人们 说“全都毁了”，消息就这么传播开来。我亲眼看到了那满目疮痍的景 象。在看到包括警局在内被毁的众多政府大楼时，我有一种很奇怪的感 觉。之所以说奇怪，是因为我一向认为 sarkar（政府）是坚不可摧的， 现在看到政府也跟我们一样脆弱无力，心中更是紧张不安。不过，映入 眼帘的还有另一番景象：许多卡车在路旁停下来，给人们发放瓶装水和 一袋袋的食物，我意识到志愿者已经在组织救灾。有人扔给我一瓶水， 我刚想还回去，又意识到，自己只需收下就好。 平常只需 6 到 8 个小时的行程实际花了 12 小时。虽然以前常常看到 普杰没有电的景象，但那种到处漆黑一片的情况却是前所未有的。到家 以后，我悬着的心总算放下了，我看到父母和邻居们正在街上支起篷布 搭建临时住所。他们跟我说了当时的情况：地震发生时，父亲正在屋里 做祷告，母亲在厨房里。他们下意识地从后门跑出屋外，紧紧抱住庭院 里的一棵木瓜树，直到剧烈的震动逐渐平息。 我家的房子是在我出生前不久由父亲亲自监督建造的，非常坚固。它 经受住了地震的考验，但一条悬臂挑梁倒塌了。如果他们当时是从前门 逃生，很可能会被悬梁砸中。地震导致墙面裂开，所有电器和陶器都被 损坏。我还得知，由于断电和电话线路不通，我的父亲曾经跑到长途汽 车站，向纷纷逃离这个城市的陌生人分发写有我和其他亲属姓名及电话 号码的纸片，拜托他们给我们打电话并代报平安。在后来几天里，我们 身处各个城市的亲属们确实有一些收到了口信。 第 3 天。我们身心俱疲，当晚我们有大约 30 个人就那样睡在外面。 虽然冬天的晚上寒冷刺骨，但没人愿意到家里去睡。第二天清晨，我 们被余震惊醒，发现一根挂着电线的电线杆就悬在我们的帐篷上面。我 想我们真是太幸运了：先是在主震中逃过一劫，然后又在余震中幸免于 难。我们意识到这种余震可能会持续几天，因而决定锁上普杰的房子， 搬到位于约 240 公里外拉杰果德 (Rajkot) 的祖宅中去。拉杰果德好像 致公民的备忘录 25 没有受到地震影响，我们通过各种媒体和朋友获得了关于地震破坏范围 的信息。 两周后。劫后余生，我们都满怀感恩之心，因而比任何时候都渴望帮 助受灾的人。我们得知距普杰 50 公里的安杰尔 (Anjar) 是灾情最严重 的区域之一，而我家的一个朋友，也是之前的邻居，Kathiwala 先生在 几个月前搬到那里，帮助他的儿子打理公司业务。在多方打听之后，我 们在拉杰果德的一家私立医院中找到了 Kathiwala 先生，当时他身上 自腰部以下打满了绷带。他的妻子和儿子幸免于难，只是在房子倒塌时 受了点轻伤，而他 14 岁的女儿却未能从卧室中逃出。Kathiwala 先生 被埋在掉落的水箱下面，几个小时以后才被邻居们救出。 即使是遭遇了如此的不幸并且面临着失去一条腿的危险，Kathiwala 先生仍然讲述了他对 Daudi Vohra 社团的感激之情。Daudi Vohra 是 一个由商人组成的团体，成员之间联系紧密，Kathiwala 先生正是其中 一名成员。 当其他地区的 Daudi Vohra 成员听说了安杰尔的严重灾情之后，他 们租了多辆卡车用于急救。他们将伤员送往医院，并将伤势严重的人送 往医疗条件更好的大城市。除了为灾民提供医疗、食宿、基本生活必需 品之外， Daudi Vohra 还筹集资金以便尽可能地提供最好的护理服 务。他们还给很多家庭发放了 5000 卢比的现金以作不时之需。这种人 道主义援助极大地减轻了地震造成的创伤。 三周后。灾难之后，生活仍要继续。我最终返回了艾哈迈达巴德，准 备参加之前安排的考试。我在那里只看到一纸通知：因教学楼被毁，考 试推迟三个月进行。我住在一个朋友那里，因为我原来那个位于四楼的 公寓太不安全。我偶然得知联合国灾难管理小组正在征召志愿者为灾区 服务，于是我在地震发生整三周后加入了志愿者行列。 参与灾后援助工作使我得以从另一个角度看待事情。统计数据无法全 面反映发生了什么。最贫困人群的损失最重，所需的恢复时间也最长。 在很多城镇，富人区的单体住房因构造坚固而几乎没受什么损坏，而贫 困民众的简陋住房大多在地震中倒塌。政府在受灾最严重的地区恢复重 要服务的速度快得惊人。他们启动了一个大型重建项目，并形成了一个 高效的社区恢复和重建模式。 然而，并不是所见所闻的一切都如这般鼓舞人心。被城墙围绕的普 杰老城大部分都在地震中被毁，而有传言说，在金饰业务集中的 soni bazaar，幸存的店主们花钱请过路人从摇摇欲坠的大楼中抢救金饰和首 饰箱。我还听说，国外救援的袋装食品未能发挥其应有的作用，因为印 度大部分人口是素食，他们拒绝食用包装袋上印有看不懂的外国文字的 食品。虽然有很多志愿者在不辞辛劳地帮助救灾和恢复，但有一部分人 却好像只对拍照和“灾难旅游”感兴趣。 26 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 八年后。现在，经过八年在灾后和冲突后地区的工作——不仅是在印 度，还有阿富汗和苏丹——有些事给我留下了深刻的印象。在灾后的混 乱之中，社区最先作出反应，展现出人与人之间的互相关怀：但由于手 头的资源有限，每一个人都会先帮助自己所在的社区以及亲友，然后才 是其他人。古吉拉特地震后，减灾工作开始从灾后的应急反应向降低灾 害风险和预作准备转变。许多曾经认为地震之类自然灾害无法预防的人 现在开始积极行动，帮助降低自身及周围人群的灾害风险。 亚齐，最漫长的 45 分钟 2004 年 12 月 26 日。那天是星期天，上午 8 点左右，我的父母那周要 去朝觐，正等着亲友们来送行。父亲正在沐浴，姐姐和一位表妹在厨房 里洗碗。然后，突然就发生了地震，震动剧烈，持续时间又长。也许， 这是真主安拉在用他独特的方式提醒我们在天地万物之中的渺小。我们 匆匆跑到屋外。 屋外。天摇地晃终于停止了。由于之前经历过几次地震，我们知道还 会有余震，因此在屋外等着。正如我们所料，五分钟后来了一波余震， 这次没主震那么剧烈，但持续时间更长。四处响起哭叫声。我默念着祷 词，相信真主安拉会保佑我们，在伊斯兰教中我们称之为 tawakkal。 祷告让我们稍微放松了一些。当第三次地震来临时，越来越多的人开始 哭喊、尖叫。 然后，突然间，我们看到邻居们一边朝我们跑来，一边大声喊道： “跑…快跑…到寺院里去。”没弄明白是什么情况，我们就全都跑起 来。有些人在跑之前还试图将房子锁上。没人知道将要发生什么。然后 我们听到一个可怕的声音，有点像直升机发出的声音，但比那大得多。 我一边跑一边回头看是怎么回事。一个深棕色、高达 3–4 米的大浪！ 而且它在迅速向我们逼近。 清真寺离我们的住处不远，我们成功地逃了进去。男人们很快要求 所有女人和儿童到楼上去（那座清真寺有两层）。寺院很大，有很多柱 子，但没有围墙，所以水很容易就流了进来。父亲坚持要留在楼下，全 家人也坚持要跟他在一起，不愿到楼上去。当时情况非常紧急，水已经 淹到了我的腰部。 我们必须快速作出决断。后来，我们作出了折衷的选择：姐姐比我和 母亲高大强壮得多，所以由她在楼下陪着父亲，而母亲和我到楼上去。 我们啜泣着紧紧拥抱、亲吻。当时水已经淹到我的胸部，而且地面还在 震动。那座清真寺看起来已经快要倒塌，但我们别无选择。 楼上。 我看到了许多邻居，一边哭泣一边祷告。虽然心中充满了痛 苦，但我没有哭。一位邻居泪流满面地告诉我，她与儿子和丈夫走散 了。他们一大清早就去了海滩：星期天早上去海滩是亚齐人的传统之 一。我在心里感到庆幸，并很快地感谢了真主保佑，因为我们全家本来 致公民的备忘录 27 也是要去海滩上的。在雅加达读书的弟弟本应周末飞回亚齐的，但他临 时决定不回家了，所以我们也就取消了星期天去海滩野餐的计划。 等待。我心急如焚，恨不得下楼去看看父亲和姐姐情况怎么样了。但 母亲不让我下去，我们所能做的就是等待。突然，几个男人抬着几具尸 体到楼上来了，那都是我们的邻居。越来越多的尸体被抬到楼上来，楼 上已满是尸体。我真害怕下一个被抬上来的会是我的父亲或姐姐。我只 能紧紧抱住母亲，她镇定如常，安慰着我们，并提醒我们念诵真主之名 楼下。终于，有人大叫着说水已经退了。我们小心翼翼地走到楼下。 那个景象真是惨不忍睹。到处都是水，横七竖八的尸体上遍布着污泥。 我做好了最坏的打算，然后看到父亲和姐姐紧紧抱着寺里的一根柱子， 安然无恙。 泪水终于从我的眼中奔涌而出，我从来没有那般号啕大哭。那些男性 街坊邻居们实在太了不起了。他们立即齐心协力地清理所有的尸体。不 到一个小时，寺里楼上楼下都摆满了尸体。 我遇上了一个邻居，与我熟识的一个 17 岁的女孩子。我们找到她 时，她衣不蔽体，浑身上下都是污泥，还被清真寺外的电线缠绕着。她 呛了不少脏水，呼吸困难，而且两条腿都断了。她头枕在我的腿上，不 断地问我们有没有看到她的家人。不幸的是，她所有的家人都遇难了。 但我们没告诉她实情，鼓励她保持呼吸，这确实有效。我们想要将她送 到附近的医院中去。有人找到了一个专程驾车赶来援救的志愿者。我随 车去了医院，没来得及告诉父母一声。 外面。 附近的医院也满是泥水，无法进行治疗。我们最后找到了一 个小型社区卫生所，但没有医生，只有一名护士，而且没有医疗用品。 一路奔波却一无所获，真是令人沮丧。我们给了那位邻居一些水和饼 干，而一位朋友到附近去寻求其他帮助。我知道自己能为她做的只有这 些了，所以就想回到清真寺去，向父母报平安。当时已是下午 4 点， 但没有什么交通工具可用，我决定步行回去。那天的温度肯定有华氏 100 度，而我连拖鞋都没穿。感谢真主，我遇到了一个骑着摩托车经过 的人。他把我带到我家一个好友的住处，他们给我拿了一双拖鞋，于是 我继续往回走。 有些邻居乘着卡车路过，他们让我上了车，但他们说我父母已经不在 清真寺里了。他们找了一圈没找到我，最后去了一个亲戚家。我在黄昏 时分终于到达那里。我的父母急得要死，见到我后终于放下心来。我告 诉他们事情经过，他们也就原谅了我。 当晚。那天晚上没有电。我们感受到了大大小小一百来次余震，没人 能睡得着。我们几乎每 5 分钟就要跑出去一趟，真是令人郁闷。我不断 听到各种声音，是直升机还是海浪声？不清楚。我对自己将那位朋友留 在诊所而独自离开感到愧疚，祈祷着她能够活下去。几天后我听说她没 能挺过来。我想，她的家人都遇难了，这对她或许是比较好的结局。 28 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 救援。我们必须限制每餐的粮食，燃料也极度缺乏。母亲一直都是那 么坚强，但在得知她唯一的妹妹遇难了之后，她崩溃了。母亲每天只是 坐在角落里，做着祷告。她只有一件衣服可穿，是她在逃生时随手抓到 的一件衣服。姐姐和我至少可以从其他女孩那里借到一些衣服。内衣是 我们所有人都面临的一个大问题，这我就无需多说了。 有传闻说救援物资已经运到，但都堆在机场。道路仍然无法通行， 所以只有直升机能够对人们有所帮助。我们能做的只有勒紧裤带，耐心 等候。 几天后，我的哥哥和叔叔带着满满一车食物找到了我们。他们飞到了 棉兰 (Medan)——距班达亚齐 (Banda Aceh) 最近的城市，然后驾车回 来。他们在路上花了 14 个小时。除了食物外，还为我们带来了衣服、 干净的内衣和一些现金。 之后，我们从许多外国朋友那里收到了更多现金和其他人道主义援 助。每一天都会有素不相识的人来到我们的住处，给我们带来救援物资。 这一切我们将永不忘怀。印尼志愿者、本国和外国士兵、本地和国际非政 府组织、宗教组织等等，数不胜数。不得不说，红十字会、志愿者和士兵 们对清除路上的杂物以便恢复道路通行作出了至关重要的贡献。 第二周后，情况就大为改善了。在我们收到的救援物资中，我唯一不 喜欢的就是世界粮食计划署提供的压缩饼干。我们在那所房子里住了一 个月左右的时间。那所房子只有两间小卧室，但我们与其他很多同样前 来避难的人还是挤着住了下来。我们想另外租一个地方以减轻拥挤，却 无法找到任何能够租得起的地方。那时的房租价格高得惊人。人们只将 房子租给联合国和非政府组织的办事处。一所中等大小的房子每天的租 金约为 100 美元。 回家？我们回到家里查看损坏情况，发现好几面墙都已坍塌。厨房里 浮着两具尸体，一具是一个年仅五岁的小女孩，另一具是一个男人。整 个房子看起来阴森可怕，到处是树木、垃圾和污水。我看着头发花白的 父亲在齐腰深的水中试图抢救出一些财物来。父亲是一名公务员，将在 两年后退休，母亲是一名教师。我们不穷，但也算不上富裕。那是我们 唯一的房子，父母毕生的积蓄都投入到了这所房子中。他们辛勤工作换 来的这一切似乎都在短短的 45 分钟里毁于一旦。那一天，我几乎看不 到未来生活的希望。父亲已经无力再积攒足够的钱来重建家园了。但父 亲告诉我，这些只是身外之物。父亲说得对，我错了。 一些感悟。虽然我不相信转世轮回，但我获得了重生。我现在以完全 不同的方式看待世间万物。人生苦短，而且世事难料。父亲说：“祷告 时要专心虔诚、工作时要努力投入、休息时要尽情放松、社交时要诚恳 真挚，否则你永远不可能幸福快乐。”我对此深信不疑！我们永远不知 道真主什么时候会把我们带走。从某些方面来说，我很庆幸自己经历了 这一切。 致公民的备忘录 29 来自世界各地的人道主义关怀让我感动不已。我知道，班达亚齐以及 外界的每一个人都尽了最大的努力。我将怀着感恩之心铭记这一切，虽 然我对班达亚齐的重建工作持有不同意见。 包括亚齐在内，印度尼西亚极易遭受各种自然灾害：海啸、地震、饥 荒、干旱、火山爆发，所有想得到的都可能发生。此次海啸应给政府当 局和当地社区敲响警钟，我们亟需降低这些非常现实的风险。我真希望 自己之前对海啸多一些了解。如果我们能得到预警，或许我的阿姨就能 幸免于难。建筑承包商和施工工人应了解建设能抵御灾害的建筑的重要 性，毕竟，他们才是政策的实施者。有时候，问题不一定在于建筑法规 或制度框架，而在于施工方的无知，他们认为减少水泥、混凝土或钢筋 的用量以降低成本的做法也没什么大不了的。我们必须记住，地方层面 的积极参与往往比纸上的法规更有效。我们必须确保政策、法规和知识 应落实到人们的生活中。 共同点 没有任何两次灾难会以相同的方式发生，也没有任何两个人完全一样。 但上面两个故事却揭示出某些共同点。家人、亲友和邻居总是最先采取 行动进行救援的人。外界援助虽然有用，但只能在晚些时候到来。了解 灾害风险并作好准备（知道可能发生什么、应该如何做）则是你自己的 责任。 你也可以要求你的政府加大相关工作力度：不是说要投入更多资金， 而是要采取更有效的预防措施，并提供更多与灾害有关的信息，例如断 层线和洪泛区的地图等。政府应当为人们提供获取信息的方便途径，这 对防灾减灾大有帮助。当发生的灾害暴露出一些漏洞时，要让你的议员 或政府对其根本原因进行调查，并要求他们告知正在采取哪些措施以防 止再次出现同样的问题。 《自然灾害，非自然灾难》目录 致谢 xv 致财政部长的备忘录 xix 概述 1 1. Fluctuating Deaths, Rising Damages— the Numbers 23 3.3 million deaths in the 40 years to 2010 26 Disasters can strike anywhere 27 Damages are rising 27 More so in rich countries, less in poor 27 Small island economies are hit hard 29 Deaths expand Africa—damages shrink it 31 Multiple hazards, clustering in different ways 32 Spotlight 1 on Bangladesh: The antecedents of lives saved 34 2. Measuring Disasters’ Many Effects 41 Individuals over the edge 43 Conflicts: Cause or consequence? 48 Welfare falls, but what are the effects on output? And for how long? 52 Aggregate and sectoral effects on economic output and growth in the long term 54 Measuring the damage: Twice over and half under? 57 Spotlight 2 on Turkey: Where civilizations and tectonic plates meet 64 31 32 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 3. Prevention by Individuals 69 Prevention, insurance, and coping: A simple framework 70 Prevention: Do individuals do enough? 72 Prices reflect hazard risks when land and real estate markets work 76 Improving individuals’ decisions: What can governments do? 84 Spotlight 3 on Haiti: Preventing Haiti’s horrors 99 4. Prevention through Governments 105 How much do governments spend? 106 Who really decides government spending? 110 How to improve collective prevention measures 115 Spotlight 4 on Ethiopia: Deaths from droughts or Derg? 134 5. Insurance and Coping 141 Insurance: Useful if the premium is priced right 143 Should governments borrow, set aside funds, or buy insurance? 148 Quick and direct help for families 154 Spotlight 5 on the 2004 Tsunami: Warnings: The most effective prevention? 164 6. Coming Game-Changers? Burgeoning Cities, Climate Change, and Climate-Induced Catastrophes 169 Cities: Rising exposure 170 Climate change: Changing hazards, changing damages 174 Climate-related catastrophes: Deep-future disasters with a global footprint 181 Connecting the three Cs: Cities, climate, catastrophes 185 MEMORANDUM TO A CONCERNED CITIZEN 191 Notes and References 199 Index 239 Boxes 1.1 The framework for the report 24 1.2 Understanding the terms in the report 25 1.3 Global natural hazard databases: Varied purposes, varying details 26 2.1 Previous studies find a medley of effects of output and growth 53 2.2 Revenues and expenditures: Disasters’ fiscal consequences 61 3.1 Evaluating the costs and benefits of structural mitigation measures 73 3.2 Assessing risk in Central America 86 3.3 A century’s struggle for sound buildings in Italy 87 目录 33 3.4 Building codes BC and their later kin 91 4.1 India and anti-drought funds 114 4.2 Valuing life: Worthless, priceless, or useless statistic? 117 4.3 WMO’s 2006–07 country-level assessment 123 4.4 Communications to the community 125 4.5 The United States tries to identify critical infrastructure 126 4.6 Costs and benefits of mangroves or shrimp ponds on the Thai coast 131 5.1 Catastrophe risk in insurance and financial markets 147 5.2 The World Bank’s catastrophe risk deferred drawdown option (CAT DDO) 150 5.3 Mobilizing Haiti’s diaspora 157 6.1 Estimating additional damages from climate change-induced tropical cyclones 176 6.2 Within country effects: The case of the United States 179 6.3 Estimating additional damages from climate change-induced extreme events (other than tropical cyclones) 180 6.4 Geoengineering’s potential and pitfalls 185 图表 1 对各类灾害进行数据存档的国家数量 4 2 波哥大：同类房产离地震风险越远则价格越高 5 3 撒哈拉以南非洲长年基础设施维护开出不足意味着 大量维修整治工作有待进行 7 4 智能公路隧道 (SMART Tunnel) 的三种运行模式 7 5 海地和多米尼加共和国之间的边界两侧景象迥异 9 6 五分之一的人道主义援助用于救灾 9 7 私人预防措施的收益 14 8 灾后支出的波动高于与灾前支出的波动 16 9 气候变化使大风暴周期缩短 21 1.1 Deaths fluctuate—the number of people affected is on the rise 27 1.2 Disasters affect all regions 28 1.3 Disasters almost everywhere (1970–2010) 28 1.4 Droughts deadliest in Africa, earthquakes elsewhere 29 1.5 Damage on the rise in the last two decades (global damage from hazards, 1970–2010) 29 1.6 More damage in rich countries, mostly from earthquakes and storms 30 1.7 Many small island developing states are among the 25 countries with damages above 1 percent of GDP 30 2.1 Undernourished children become shorter adults 45 2.2 Post-traumatic stress reaction (PTSR) scores fall over time in all tsunami-affected areas 47 2.3 A possible post-disaster GDP path 52 3.1 Private preventive measures pay 74 3.2 Property prices for comparable properties are higher in locations farther from earthquake risk in Bogota 78 34 自然灾害，非自然灾难：有效预防的经济学 3.3 Corruption perception by industry 96 3.4 Debris embedded in a concrete support beam 97 3.5 “Honeycombing” showing shoddy construction 97 4.1 Post-disaster spending fluctuates more than pre-disaster spending 107 4.2 Underspending on maintenance implies an enormous infrastructure rehabilitation backlog in Sub-Saharan Africa 108 4.3 Per capita spending is greater for physical capital 109 4.4 Vietnam’s recurrent spending is a low and declining share of total transport expenditure 110 4.5 Presidential disaster declarations: Peaks often coincide with presidential election years 112 4.6 Increasing the accuracy of weather forecasts 119 4.7 Internationally coordinated network of WMO and 189 national meteorological and hydrological services 120 4.8 Coordinating data collection is complex: A section of the Global Telecommunication System (for Europe) to share data and warnings 122 4.9 Three modes of operation of the SMART Tunnel 127 5.1 Managing and transferring financial risks to the market 149 5.2 OECD remittance recipients in Ghana have sturdier housing and better communication amenities 156 5.3 International remittance recipients in Ethiopia are less likely to depend on food aid or sell productive assets during food shortages 156 5.4 Timeline of key events in the Horn of Africa drought in 2005–06 160 5.5 Disasters receive about a fifth of total humanitarian assistance 163 6.1 Current (2008) and projected (2100) damages from extreme events without climate change 175 6.2 The return period of large storms will shorten 178 6.3 Greater Jakarta area orographic map with rainfall regime 188 6.4 Fifteen years of urbanization in Jakarta, before and after 188 地图 1 亚洲和美洲因灾死亡人数减少，非洲则呈扩大趋势 10 2 非洲的灾害损失下降，而中等收入国家的损失呈扩大趋势 11 3 生活在面临热带气旋和地震风险的城市的人口将从 2000 年的 6.8 亿上升至 2050 年的 15 亿 20 1.1 Deaths shrink Asia and the Americas—but expand Africa 31 1.2 Damages shrink Africa but expand middle-income countries 31 1.3 Where hazards have struck 33 3.1 An earthquake risk index for Bogota 82 3.2 Poor people live closer to hazard-prone areas in Bogota 83 4.1 Red dots indicate where few, if any, synoptic weather observations are being received 121 5.1 The Caribbean region—in harm’s way 151 目录 35 6.1 Cities projected to have more than 100,000 people by the year 2050 171 6.2 Exposure to cyclones and earthquakes in large cities may rise from 680 million people in 2000 to 1.5 billion people by 2050 172 Tables 2.1 Stunted children have lower cognitive scores 46 2.2 Civil war, rainfall, and the rule of law 51 2.3 Growth effect of a “typical” (median) disaster 55 2.4 Growth effect of a “typical” (median) severe disaster 56 3.1 Individuals and governments prevent, insure, and cope with disasters 71 4.1 Natural hazards and protection 129 5.1 Post-disaster safety nets are common 161 Four easy ways to order Online: Fax: Phone: Mail: +1-703-661-1580 or P.O. Box 960 www.worldbank.org/publications +1-703-661-1501 1-800-645-7247 Herndon, VA 20172-0960, USA PRODUCT STOCK # PRICE QTY SUBTOTAL Natural Hazards, UnNatural Disasters The Economics of Effective Prevention (ISBN 978-0-8213- 18050 US$39.95 8050-5) Subtotal * Geographic discounts apply – depending on ship-to country. See http://publications.worldbank.org/discounts Geographic discount* ** Within the US, charges on prepaid orders are $8 per order, plus $1 per item. Institutional customers using a purchase order will be charged actual shipping costs. Outside of the US, customers have the option to choose Shipping and Handling** between nontrackable airmail delivery (US$7 per order plus US$6 per item) and trackable couriered airmail delivery (US$16.50 per order plus US$8 per item). Nontrackable delivery may take 4-6 weeks; trackable Total US$ delivery takes about 2 weeks. 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