34856 La desigualdad en América Latina 1 ¿Rompiendo con la historia? Francisco H.G. Ferreira Michael Walton MUNDIAL BANC0 TODOS ARA P DESARROLLO SERIE La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Francisco H. G. Ferreira y Michael Walton Con la colaboración de Mark Feige S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S 1 B A N C O M U N D I A L Título original en inglés Inequality in Latin America Breaking with History? Development Matters Series Copyright © 2004 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Serie Desarrollo para todos Copyright © 2004 Banco Mundial The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Board of Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgement on the part of the World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or Para esta edición: acceptance of such boundaries. © 2005 Banco Mundial en coedición con Alfaomega Colombiana, Los resultados, interpretaciones y conclusiones Calle 106A Nº 22-56, expresados en este libro corresponden a su autor Bogotá, Colombia. (o autores) y no reflejan necesariamente los puntos www.alfaomega.com.co de vista de las Directivas del Banco Mundial ni de los gobiernos representados. Todos los derechos reservados El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta obra. Las fronteras, colores, ISBN 958-682-544-2 (Colección) nombres y demás información expuesta en cualquier ISBN 958-682-545-0 (Volumen) mapa del presente documento no implican ningún juicio por parte del Banco Mundial sobre la condición Traducción al castellano jurídica de ningún territorio, como tampoco el Luis Eduardo Fajardo Suárez respaldo o aceptación de tales fronteras. Diseño Publicado originalmente por el Banco Mundial Camila Cesarino Costa en inglés como: Inequality in Latin America. Development Matters Series. La traducción al Fotografías de interior y de cubierta castellano fue realizada por Alfaomega Colombiana, Archivo fotográfico del Banco Mundial que es responsable de la precisión de la misma. En caso de discrepancias prima el idioma original. Edición y diagramación Alfaomega Colombiana, S.A. Impresión y encuadernación Quebecor World Bogotá Calle 15 Nº 39A-34 Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia C O N T E N I D O 4 LOS AUTORES 5 Introducción 11 ¿Qué es desigualdad? 15 ¿Por qué la desigualdad es importante? 17 ¿Qué tipos de desigualdad se presentan en América Latina? 22 ¿Cuáles son las causas de la desigualdad? 29 ¿Qué puede hacerse? 56 Conclusiones 62 GLOSARIO Y ABREVIATURAS 63 LECTURAS RECOMENDADAS - PUBLICACIONES RELACIONADAS 64 SERIE DESARROLLO PARA TODOS L O S A U T O R E S FRANCISCO H. G. FERREIRA se desempeña actualmente como director adjunto del Informe de Desarrollo Mundial (2006) sobre Equidad y Desarrollo y como Economista Senior con el Grupo de Investigaciones del Banco Mundial. Es miembro del Comité Ejecutivo de la Asociación de Economía de América Latina y el Caribe (LACEA, por sus siglas en inglés), y Editor Asociado de Economía, la revista de la Asociación. Francisco ha publicado tres libros y cerca de 20 artículos de revistas y capítulos de libros sobre aspectos teóricos y empíricos relacionados con la distribución del ingreso. Tiene un doctorado de la London School of Economics. De 1999 a 2002, Francisco fue profesor de economía en la Universidad Católica de Río de Janeiro. MICHAEL WALTON es conferencista en Desarrollo Internacional en la Universidad de Harvard. Con anterioridad a su vinculación a la Academia, Walton estuvo vinculado con el Banco Mundial, donde trabajó por más de 20 años como economista en varios países, entre los que se cuentan Brasil, Indonesia, México, Sur África, la Franja Occidental y Gaza y Zimbabwe. A comienzos de los años 1990, fue jefe adjunto del Informe del Banco Mundial sobre Desarrollo Mundial. Fue director del Informe del Banco Mundial sobre Desarrollo Mundial sobre el Trabajo, y director del programa de Reducción de la Pobreza entre 1997 y 2000. Tiene una maestría en filosofía y economía y una maestría en economía de la Universidad de Oxford. Introducción América Latina es y ha sido históricamente la región del mundo con mayor desigualdad. La desigualdad en América Latina es grande: el país de la región con la menor desigual- dad de ingreso tiene mayor desigualdad que cualquier país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco- nómico (ocde) o del este de Europa. La calificación de América Latina como una región de alta desigualdad no se restringe sólo al ingreso. Se puede llegar a la misma con- clusión cuando se considera la distribución del consumo, tenencia de tierra, estado de salud y algunas variables de re- presentatividad política. La desigualdad en América Latina es generalizada, afectando todos los aspectos de la vida, y persistente, ya que ha sobrevivido a diferentes regímenes políticos y económicos, desde la etapa intervencionista y de sustitución de importaciones hasta las políticas más orien- tadas al mercado. Así mismo persisten importantes diferen- cias raciales y étnicas. A pesar de la alta desigualdad, América Latina tiene un me- jor desempeño en términos de niveles de pobreza (cuando la medida se estandariza mediante líneas de pobreza inter- nacionales) que otras regiones menos desarrolladas del mun- do, principalmente por tener un ingreso per cápita más alto. La pobreza es más baja en la región que en África y en la mayor parte de Asia. La pobreza del mundo ha sido reduci- da significativamente en la última década, y los indicadores de América Latina son mejores que los de África, Europa del este y el sur de Asia ­pero mucho menos buenos que los del este de Asia. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 5 Causas que contribuyen a la desigualdad A pesar de que pueden ser muchas las causas que explican la desigualdad, existen cuatro factores interrelacionados que parecen ser los más importantes: La distribución de la educación es desigual, en términos de calidad y cantidad (años de escolaridad), así como de otros activos. Los trabajadores calificados ­aquellos que tienen la me- jor educación­ reciben salarios mucho más altos que los demás trabajadores. Los individuos con ingresos más altos y mejor educación tienden a tener menos niños ­de modo que el ingreso da- do de una familia significa un ingreso per cápita mayor. A pesar de que algunos Estados latinoamericanos inter- vienen activamente en la economía, en general no redis- tribuyen mucho ingreso de los ricos hacia los pobres. La intensidad de estos factores parece haber aumentado en la mayoría de los países latinoamericanos durante la década de 1990. 6 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Los grandes costos de la desigualdad Una alta desigualdad tiene grandes costos. Reduce el impac- to del desarrollo económico en la reducción de la pobreza. Probablemente afecta el crecimiento económico agregado, especialmente cuando se asocia con las tensiones sociales y un acceso desigual al crédito y a la educación. Una gran Viviendo vidas diferentes No es una exageración decir que y en el mejor de los casos una cada aspecto de la vida se ve afectado ciudadanía de "baja densidad" por la persistente desigualdad. Una y la ausencia del imperio de la ley familia guatemalteca, cuyo ingreso se en las décadas recientes. Las familias ubica en el quintil inferior de la guatemaltecas pobres son distribución del ingreso, tiene en principalmente indígenas y han promedio tres hijos, mientras que su experimentado siglos de explotación contraparte en el quintil superior tiene y exclusión, con una débil influencia 1,9 niños. En el primer hogar, 4,5 en el proceso de toma de decisiones personas viven en cada cuarto, locales y nacionales. El 20% más comparado con 1,6 en el segundo. El rico de la población es con mayor primer hogar tiene 57% de probabilidad blanco y ha disfrutado probabilidad de tener una conexión al menos hasta cierto punto de agua y un 49% de probabilidad de de una ciudadanía normal. A pesar tener acceso a la electricidad. Las de que Guatemala está en el extremo mismas probabilidades para la familia superior de la liga de desigualdad en el quintil superior son de 92% y de América Latina y tiene instituciones 93%, respectivamente. sociales y políticas particularmente En cada modo concebible, débiles, la situación de la mayor las vidas de estas dos familias tienen parte de la región es cualitativamente muy poco en común. El significado similar. En países que son más mismo de ser un ciudadano de un igualitarios, para el estándar país es casi con seguridad latinoamericano (como Argentina, sustantivamente diferente para las Uruguay y Venezuela), la tendencia familias. En el peor de los casos una reciente ha sido una de creciente familia guatemalteca pobre ha desigualdad, al menos en términos experimentado violencia y represión, del ingreso. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 7 mayoría de latinoamericanos afirman que los niveles actua- les de desigualdad del ingreso son injustos, y que la desi- gualdad de oportunidades es especialmente inaceptable. Romper con la historia de la desigualdad puede lograrse si se toma una acción decisiva para enfrentarse al grupo de me- canismos que la promueven. Primero, es necesario reducir la desigualdad en el acceso a activos productivos. Igualar el acceso a la calidad de la educación es primordial, por su influencia en las oportu- nidades económicas, estatus social e influencia política. 8 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Sin embargo, una educación más igualitaria tomaría décadas en transformar otras desigualdades. También es importante lograr acceso más igual a la tierra, derechos de pro- Dada las raíces históricas e piedad e infraestructura. institucionales de la desigualdad, progresar en estos frentes En segundo lugar, es necesario requiere una acción social y hacer que las instituciones de liderazgo político decisivos. mercado funcionen mejor para todos mediante mercados financieros y de productos más profundos y unas instituciones laborales más inclu- yentes, que logren un equilibrio entre la flexibilidad con protección de los trabajadores. Las crisis macroeconómi- cas tienden a afectar a los pobres en mayor medida, re- forzando la importancia de un manejo prudente de po- lítica monetaria y fiscal. Lograr esto requerirá construir instituciones y reglas que reduzcan el riesgo de crisis y la desigualdad en la distribución de efectos negativos cuan- do ocurren las crisis. En tercer lugar, es necesario fortalecer la capacidad del Estado para redistribuir la riqueza. Para la mayoría de países en la región esto implica incrementar sus bajos esfuerzos tributarios, y, en el largo plazo, hacer que los impuestos sean más progresivos mediante un recaudo efectivo de éstos al ingreso y la propiedad. Un incre- mento en los impuestos sólo tiene sentido si éstos se usan efectivamente. Pese a algún progreso y a la mayor pro- gresividad del gasto social en la década de 1990, una parte grande del gasto público continúa siendo altamen- te regresiva (por ejemplo, con respecto a subsidios a la educación terciaria y al estado de bienestar "truncado", especialmente respecto a pagos pensionales). Las transfe- rencias redistributivas juegan un papel precisamente por- que las estrategias basadas en activos toman tiempo para implementarse. Un área particularmente promisoria es la de las transferencias condicionales de dinero efectivo, La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 9 que pueden tener un impacto significativo en la redistri- bución del ingreso, al mismo tiempo que extienden la protección social contra los choques para los pobres e in- centivan la inversión en capital humano de éstos. Dada las raíces históricas e institucionales de la alta desi- gualdad, progresar en todos estos frentes requiere una ac- ción social y liderazgo político decisivos. Esto implica hacer progresos hacia instituciones políticas más incluyentes, ya que las desigualdades en influencia están detrás de muchos de los mecanismos que reproducen la desigualdad general. Esta no es una tarea fácil. Sin embargo, probablemente es más fácil lograrla en la actualidad que en el pasado, dadas las crecientes demandas sociales por una democracia más profunda, una distribución más igualitaria de la influencia política, mayor acceso a la educación y a la salud, y mayor reconocimiento para los grupos afrodescendientes e indíge- nas. Estas demandas, que son palpables en todas las regio- nes, son una consecuencia parcial de la globalización de la información, las oportunidades económicas y los derechos humanos. Existen ejemplos prometedores en la actualidad, en especial a niveles subnacionales, con nuevas alianzas en- tre élites progresistas, funcionarios públicos, la clase media y los pobres, promoviendo el establecimiento de institucio- nes más incluyentes y eficientes. 10 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? ¿Qué es desigualdad? La mayoría de las personas tienen preferencias por la justicia social y creen que al menos algunos tipos de desigualdad son injustos. Sin embargo, no hay un consenso real acerca de cuánta desigualdad es aceptable o, de hecho, qué tipo de desigualdades son importantes. Por ejemplo, algún grado de desigualdad de ingreso parece ser necesario para ofrecer incentivos en el funcionamiento de una economía de mercado, pero esto puede verse balanceado por las potenciales tensiones sociales. Mientras se supone que la democracia ofrece representación igualitaria a todos sus ciudadanos, muchos sienten que los pobres no están en capacidad de proyectar efectivamente sus voces en el proceso político, al menos en algunos países. Se presentan diferencias en la etapa de identificar y definir los aspectos de la vida que se consideran más importantes de igualar entre los individuos con el objetivo de lograr una so- ciedad más justa. La primera decisión Pese a algún progreso y a que se debe tomar es entre resultados la mayor progresividad del y oportunidades. ¿Se debería intentar gasto social en la década reducir las diferencias en resultados de 1990, una parte grande (por ejemplo, niveles de ingreso o del gasto público continúa consumo), o por el contrario, garan- siendo altamente regresiva. tizar la igualdad de oportunidades para lograr estos resultados? Muchos autores están a favor de la segunda alternativa. Según esta visión, la desigualdad no debe ser una preocupación social, bajo las siguientes condi- ciones: Si surge entre personas sujetas a las mismas restricciones. Si es la consecuencia de opciones individuales sobre el esfuerzo invertido en mejorar los resultados. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 11 Si está relacionada con otras variables por las cuales la gente debería hacerse responsable. Infortunadamente, el concepto de oportunidad es difícil de definir y medir, y en consecuencia en la práctica es usual- mente abandonado y se favorece el análisis de la desigual- dad utilizando variables de resultados. La desigualdad de oportunidades es especialmente inacep- table en términos éticos ­implicando que los individuos en el momento de su nacimiento enfrentan opciones de vida totalmente diferentes­ y es particularmente dañina para el potencial general de crecimiento de las sociedades. A pesar de que es difícil separar el efecto de la desigualdad de opor- tunidades del efecto de otros factores (como las diferencias en preferencias y esfuerzo) en la desigualdad de los resulta- dos, algunos intentos indican que La desigualdad de oportunidades en efecto dichas desigualdades de es especialmente inaceptable en oportunidades sí explican una frac- términos éticos ­al implicar que ción significativa de la desigualdad los individuos en el momento de de ingresos en países como Brasil. su nacimiento enfrentan opciones de vida totalmente diferentes­ Las enormes diferencias en el ingre- y es particularmente dañina so de los ciudadanos del mismo país para el potencial general de en los países latinoamericanos im- crecimiento de las sociedades. plican claramente diferentes grados de acceso a bienes y servicios que las personas consumen para satisfacer sus necesidades y deseos. Sin embargo, las diferencias se extienden más allá del con- sumo privado. Tomando la terminología del ganador del Premio Nobel, Amartya Sen, existen profundas diferencias en la libertad o la capacidad, de diferentes individuos y gru- pos para seguir la vida de su escogencia ­es decir, hacer las cosas que valoran. Los recursos privados y patrones de ofer- ta pública afectan tales capacidades, mientras que los acuer- dos políticos y sociales afectan la capacidad de participar significativamente en la sociedad, influenciar la toma de 12 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? decisiones o vivir sin vergüenzas. Mientras que la mayor parte del análisis económico se concentra en la desigualdad en la distribución de algunas medidas de bienestar indivi- dual ­como el ingreso de los hogares­ existe un creciente reconocimiento de que el bienestar tiene muchas dimensio- nes, como educación, salud, seguridad y acceso a servicios. El poder político o la influencia en la sociedad también está dis tribuido desigualmente, y estas "desigualdades de agen- cia" están fuertemente entrelazadas con la desigualdad eco- nómica. Medición de la desigualdad Aunque el concepto de se limita al ingreso ­existen desigualdad puede ser fácil de desigualdades (frecuentemente entender, intentar medir la relacionadas) en términos del acceso desigualdad ­particularmente a la infraestructura y a la educación comparar la desigualdad entre países y servicios de salud, e incluso en o a través del tiempo­ puede ser más términos de representación política. complicado. La desigualdad no sólo Sin embargo, no hay un consenso La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 13 amplio (o buenos datos) sobre cómo Los economistas usan una medir algunos de los aspectos estadística llamada Coeficiente Gini sociales o políticos de la desigualdad, para ofrecer una medida de la y la mayor parte de los datos y desigualdad para todo el espectro de análisis presentados en este libro ingresos. La gráfica en el recuadro están relacionados con la desigualdad ofrece una explicación visual fácil de económica. esta medida. La línea de igualdad de La estadística comparativa más 45° representa la igualdad total comúnmente usada está basada en el ­25% de la población recibe 25% del ingreso de los hogares. La mayoría de ingreso total, mientras que el 50% economistas prefieren usar datos recibe el 50% del ingreso total, y así sobre consumo (gasto) ­ya que sucesivamente. En Bélgica el 20% captura mejor formas no reportadas más pobre de la población recibe de ingreso, e igualmente suaviza la 9,5% del ingreso total, mientras que volatilidad del ingreso (por ejemplo, el 20% más rico recibe 34,5%. El el trabajo estacional)­ pero, en área entre la línea de igualdad y la América Latina, los datos disponibles línea de Bélgica representa el grado son superiores para el ingreso. de desigualdad de la región. El Uno de los modos más fáciles de Coeficiente Gini es la razón de esta medir la desigualdad es comparar el área respecto al área por debajo de la ingreso de los ricos y de los pobres. línea de igualdad total (desigualdad En promedio, el decil más rico de la total). Para Bélgica, el Coeficiente población en América Latina recibe el Gini es de 0,25. 48% del ingreso total, mientras que En Brasil el 20% más pobre recibe el decil más pobre recibe sólo 1,6% 2,6%, y el 20% más rico recibe cerca ­en otras palabras, el 10% más rico del 62% del ingreso total. El área de la población gana 30 veces más entre las líneas de igualdad y la que el 10% más pobre. En de Brasil es significativamente más Guatemala este cociente es casi el grande que el área entre la línea doble de malo. Sin embargo, aunque de igualdad y la línea de Bélgica útil, este método no ofrece una ­reflejando la mayor desigualdad información adecuada sobre otros de Brasil, cuyo Coeficiente grupos de ingreso. Gini es de 0,59. 14 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? ¿Por qué la desigualdad es importante? La pobreza y la desigualdad, aunque están relacionadas, son fenómenos muy diferentes. La mayoría de personas estarían de acuerdo en que cierto grado de desigualdad en una sociedad es necesario para ofrecer los incentivos para trabajar e invertir. Sin embargo, los niveles de desigualdad existentes en América Latina son claramente costosos para el bienestar. Los gobiernos y las instituciones internacionales tienen tres grandes temas de preocupación: Una alta desigualdad es recibida con amplio desagrado. Según encuestas de opinión pública organizadas por La- tinobarómetro, en casi todos los países encuestados, cer- ca del 80-90% de los ciudadanos consideran que los ni- veles existentes de desigualdad de ingreso son injustos o muy injustos. Los altos niveles de desigualdad están usualmente aso- ciados con altos niveles de pobreza. Para un nivel dado de ingreso (que es más alto que la línea de pobreza), una mayor desigualdad significa más pobreza en un punto dado del tiempo. Una alta desi- Uno de los modos más fáciles gualdad implica también un me- de medir la desigualdad es nor impacto dinámico del desa- comparar el ingreso de los ricos rrollo sobre la pobreza, a menos y de los pobres. En promedio, que se lleve a cabo una impor- el decil más rico de la población tante redistribución. En otras en América Latina recibe el 48% palabras, los países con mayor del ingreso total. desigualdad convierten un pun- to porcentual de crecimiento en el ingreso promedio de los hogares en una reducción menor en la incidencia de la pobreza, que los países con mayor igualdad. Del mis- mo modo, para lograr una reducción de 1% en el La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 15 número de personas que viven en la pobreza, los países con mayor desigualdad necesitan crecer a un ritmo más rápido que lo que necesitan los países más igualitarios. La desigualdad puede tener consecuencias negativas para todos los procesos de desarrollo, incluyendo la re- ducción en el ritmo de crecimiento de la economía como un todo. De hecho, es probable que la desigualdad afecte a un importante número de otros objetivos y proce- sos de desarrollo ­como la capacidad de resolver conflic- tos sin necesidad de recurrir a la violencia y la habilidad de manejar choques macroeconómicos negativos efecti- vamente. 16 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? ¿Qué tipos de desigualdad se presentan en América Latina? La desigualdad es una característica persistente de las sociedades latinoamericanas en términos de las diferencias de ingresos, acceso a servicios, poder e influencia; y en muchos países frente al tratamiento por parte de la Policía y del sistema judicial. Para el período de tiempo en el cual existen datos disponibles, América Latina ha sido una de las regiones del mundo con mayor desigualdad. Con la excepción de África subsahariana, esto es cierto para un amplio grupo de indicadores, desde ingreso y gastos de consumo, a medidas de influencia política y voz, incluyendo también aspectos de salud y educación. Según las encuestas de hogares, el 10% de individuos más ricos reciben entre 40-47% del ingreso total en la mayoría de sociedades de América Latina, mientras que el 20% más pobre recibe sólo entre el 2-4%. Estas diferencias son sus- tancialmente mayores que en los países de la ocde, Europa del este y la mayor parte de Asia. Además, la característica más dis- América Latina ha tintiva de la desigualdad del ingreso sido una de las en América Latina es la inusual- regiones del mundo mente alta concentración de ingre- con mayor desigualdad. so en el extremo superior de la dis- tribución. Sólo algunos países en África y algunos Estados sucesores de la antigua Unión Soviética tienen desigual- dades comparables. A modo de comparación, el 10% más rico de Estados Unidos recibe 31% del ingreso total, y en Italia lo recibe 27% ­que es significativamente más alto que aun en los países con mayor igualdad en América Latina (Costa Rica y Uruguay). La desigualdad en consumo ­donde puede ser medida ade- cuadamente­ también parece ser más alta en los países de La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 17 América Latina, aunque las diferencias con otras regiones no parecen ser tan fuertes como en el caso de la desigualdad del ingreso. La desigualdad en el acceso a agua, salubridad, electricidad y telefonía también es usualmente grande y correlacionada con las diferencias en el ingreso. Las encues- tas usuales no ofrecen material comparable sobre las desi- gualdades de poder o influencia dentro de una sociedad, pero una gran cantidad de información política, histórica y sociológica dan fe de su importancia y asociación con la riqueza. INDICADORES DE DESIGUALDAD PARA PAÍSES ESCOGIDOS DE AMÉRICA LATINA, ESTADOS UNIDOS E ITALIA Razón del Participación Participación nivel de del 10% del 20% ingreso del superior en inferior en decil 10 Coeficiente el ingreso el ingreso respecto al País y año Gini total total decil 1 Brasil (2001) 59,0 47,2 2,6 54,4 Guatemala (2000) 58,3 46,8 2,4 63,3 Colombia (1999) 57,6 46,5 2,7 57,8 Chile (2000) 57,1 47,0 3,4 40,6 México (2000) 54,6 43,1 3,1 45,0 Argentina (2000) 52,2 38,9 3,1 39,1 Jamaica (1999) 52,0 40,1 3,4 36,5 República Dominicana 49,7 38,6 4,0 28,4 (1997) Costa Rica (2000) 46,5 34,8 4,2 25,1 Uruguay (2000) 44,6 33,5 4,8 18,9 Estados Unidos (1997) 40,8 30,5 5,2 16,9 Italia (1998) 36,0 27,4 6,0 14,4 FUENTE: Apéndice estadístico. Tablas A.2 y A.3, World Bank Development Indicators Database, World Bank. 18 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? América Latina es una región con diversidad racial y étnica, y los niveles de bienestar no son los mismos entre razas, o grupos étnicos y de género. Los indí- genas son sistemáticamente más po- Los indígenas son bres que los no indígenas, y este pa- sistemáticamente más pobres trón puede ser rastreado a niveles de que los no indígenas, y este menor "dotación inicial de factores" patrón puede ser rastreado ­como educación, experiencia labo- a niveles de menor dotación ral, estructura familiar y ocupación­ y inicial de factores (...) y a otras a otras causas como preferencias dife- causas como preferencias renciales, instituciones, relaciones so- diferenciales, instituciones, ciales, normas culturales y discrimi- relaciones sociales, normas nación. El ingreso de las mujeres y su culturales y discriminación. participación en la fuerza laboral son consistentemente más bajos que en los hombres y también pueden relacionarse con las "dotaciones" iniciales y otros efectos. Distribución de la desigualdad. Los hombres blancos y sus familias tienen más ­en términos de ingreso laboral, traba- jos en el sector formal, activos y educación­ que cualquier otro grupo étnico o racial, incluyendo las mujeres. Sin em- bargo, no todos los hombres blancos son ricos; por el con- trario, tanto los hombres como las mujeres, blancos y grupos La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 19 afro e indo, indígenas y no indígenas, están representados en los sectores con y sin ventajas en la sociedad. En otras pala- bras, las variaciones al interior de los grupos (por ejemplo, entre hombres blancos) son más altas que entre grupos (por ejemplo, entre hombres blancos y negros). Las compara- ciones de medidas de desigualdad entre países también muestran que no existe un único gru- po étnico, racial o de género que con- Las comparaciones de medidas sistentemente experimente mayor de- de desigualdad entre países sigualdad. también muestran que no existe un único grupo étnico, racial o de ¿Está mejorando la desigualdad? género que consistentemente Durante la última década han emer- experimente mayor desigualdad. gido diversos patrones con respecto a las diferencias de ingreso, con más países experimentando una tendencia al empeoramiento que al mejoramiento. Al resumir la información, los países relativamente más igualitarios han experimentado un em- peoramiento, con un deterioro dramático para Argentina antes y después de su crisis económica. En el otro extremo de la escala, Brasil, históricamente el país más desigual de la región, experimentó una reducción modesta pero signifi- cativa de la desigualdad de ingreso. En décadas anteriores hubo una tendencia hacia la reducción de la desigualdad en la década de 1970 y una tendencia más pronunciada hacia el incremento de la desigualdad durante la temporada ca- racterizada por la crisis de la década de 1980. Sin embar- go, el hecho más notorio en el largo plazo es la persistencia de la alta desigualdad frente a la diversidad de regímenes económicos y políticos. Respecto a otros aspectos de desigualdad, la tendencia gene- ral en las últimas décadas fue más positiva. La mayor parte de la región experimentó al menos cierta igualación en tér- minos del acceso al servicio y nivel básico de educación. Sin embargo, en un tema clave ­acceso a educación universita- ria­ el patrón dominante fue de ampliación de las diferen- 20 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? COEFICIENTE GINI: INGRESO EQUIVALENTE DE LAS FAMILIAS A. PRINCIPIO DE LA DÉCADA DE 1990 B. FINAL DE LA DÉCADA DE 1990 O PRINCIPIO DE LA DÉCADA DE 2000 FUENTE: Cálculo de los autores a partir de microdatos de las encuestas de hogares. cias entre los ricos y los pobres a medida que la asistencia aumentó más rápido para los miembros de las familias en la parte superior de la distribución. La ola de democratización en la década de 1980 trajo, a un nivel básico, cierta igua- lación de la condición de ciudadanía y potencialmente en diferencias de poder. Sin embargo, las desigualdades en in- fluencia y el imperio de la ley se han mantenido altas en gran parte de la región, incluso bajo el auspicio de la democracia. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 21 ¿Cuáles son las causas de la desigualdad? Es interesante anotar que la posición de la mayoría de países de América Latina en la clasificación de desigualdad global ha sido prácticamente la misma durante las últimas décadas, a pesar de los cambios en el ambiente económico, social y político. Las últimas cinco décadas han presenciado bonanzas económicas y duras recesiones, estrategias de crecimiento de desarrollo "hacia adentro", liderados por exportaciones, frecuentes intervenciones del sector público y grandes reformas a favor del mercado, dictaduras y democracias. Sin embargo, en ninguno de los países de la región cambió alguno de estos escenarios la distribución del ingreso para parecerse significativamente más a las distribuciones de in- greso de otras partes del mundo. Esta observación sugiere un punto importante: América Lati- América Latina parece na parece ser más desigual que el res- ser más desigual que el to del mundo por razones que van resto del mundo por razones más allá del ciclo económico o políti- que van más allá del ciclo cas económicas en particular. Estos económico o de políticas factores han jugado, sin ninguna du- económicas en particular. da, un papel importante en dar forma a la distribución del ingreso, un papel que debe ser estudiado y entendido. Sin embargo, otros fac- tores subyacentes parecen ser determinantes más fuertes en los niveles de desigualdad de la región. Algunos de ellos tie- nen fuertes raíces históricas. Persistencia de la desigualdad. América Latina entró al si- glo xx con niveles tan altos de desigualdad, que virtual- mente toda la evidencia presentada en este informe indica que se mantuvieron durante el resto del siglo. Explicar la 22 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Raíces de la desigualdad obra no calificada. El trabajo era suministrado por las poblaciones indígenas subyugadas o esclavos importados de África. Los colonizadores desarrollaron instituciones ­en especial las relacionadas con el manejo de la mano de obra (incluyendo el esclavismo), uso de la tierra, y control político­ que consolidaron y perpetuaron su influencia y riqueza. En el período posterior a la independencia, las élites locales continuaron dando forma a las instituciones y políticas para mantener sus posiciones privilegiadas, por ejemplo, en temas de sufragio restringido, acceso a la educación y política de tierras. Las causas de la desigualdad A pesar de los inmensos cambios pueden ser rastreadas al pasado políticos, sociales y económicos del colonial de la región, y en particular a siglo pasado, éstas fuentes de las interacciones entre los desigualdad formadas históricamente colonizadores europeos y las persisten hasta el presente, aunque en poblaciones subordinadas. A formas institucionales cambiantes. En comienzos del período colonial, las países con poblaciones indígenas o condiciones económicas y las afrodescendientes, las diferencias aún diferencias de poder reforzaron la son muy grandes: los salarios influencia sobre la desigualdad. Los promedios de estos grupos son asentamientos europeos se apenas cercanos a la mitad de los de concentraron inicialmente en áreas sus contrapartes "blancas" en Bolivia, donde los recursos naturales Brasil y Guatemala. Estas disparidades ­especialmente la minería y la a su vez reflejan diferencias en la producción de azúcar­ pudieron ser educación y otros activos de los explotados con el uso de mano de grupos étnicos y raciales menos La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 23 favorecidos. En el otro extremo de la o corporaciones ricos, mientras que escala, las élites han perpetuado su los grupos más pobres típicamente posición mediante una variedad de interactúan con el Estado mediante mecanismos, incluyendo el campo de relaciones verticales de clientelismo o las relaciones sociales (por ejemplo, son excluidos. Pocos Estados han las personas usualmente escogen realizado la transición hacia partidos compañero marital con el mismo nivel programáticos y burocracias de educación). autónomas que fueron las A finales del siglo XX, la mayor características del cambio institucional parte de los Estados latinoamericanos en gran parte de Europa y todavía se conformaban Norteamérica. Esto se ve reflejado cercanamente al modelo de posteriormente en la débil capacidad clientelismo que estaba compenetrado de los Estados latinoamericanos para en un patrón más amplio de ofrecer bienes públicos clave (en relaciones sociales desiguales, aunque especial estabilidad macroeconómica, con la existencia de islotes con altos derechos de propiedad y ciudadanía) niveles de competencia técnica. Este y una oferta amplia de servicios patrón está asociado con los altos financiados por impuestos. Este tipo grados de desigualdad de influencia, de fallas en la oferta de bienes con una influencia desproporcionada públicos y servicios son casi siempre en el Estado de parte de los individuos desigualadores. persistencia de la desigualdad es problemático. Durante el siglo xx, las sociedades latinoamericanas pasaron por im- portantes cambios sociales, económicos y políticos. La ur- banización aumentó considerablemente y el papel de la agricultura cayó. Así, el patrón altamente desigualador de la propiedad de la tierra que caracterizó a América Latina, de- bería haber pasado a ser menos y menos importante como determinante de la desigualdad del ingreso. En contraste, los logros educativos presentaron un rezago respecto a Nor- teamérica. Efectos de la modernización. Adicionalmente, la moderni- zación llevó a casi todos los países en la dirección de política 24 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? más abierta y democrática. Incluso si la democracia es tal vez relativamente superficial y poco consolidada, parece haber pasado por un cambio importante respecto al siglo xix. Además, muchos países, incluyendo Bolivia, México y Nicaragua (y posiblemente Colombia, dependiendo de la interpretación del período de La Violencia en los años cin- cuenta) pasaron por revoluciones dramáticas, mientras que otros, como Perú después de 1968, implementaron políti- cas redistributivas radicales. Sin embargo, los niveles de de- sigualdad permanecieron en niveles muy altos a lo largo de toda la región. Este patrón latinoamericano contrasta con lo que ocurrió en Europa, donde la desigualdad económica parece haber caído dramáticamente durante la mayor parte del siglo xx. También se diferencia del patrón observado en Estados Unidos, donde las medidas de desigualdad indican una reducción desde la década de 1930 hasta la de 1960, antes de que comenzara un recrudecimiento más reciente. Educación y estrategia de desarrollo. La educación masiva ha sido de baja calidad en América Latina, especialmente si se compara con Norteamérica. A pesar del incremento en la educación, aún existen fuertes patrones compenetrados de exclusión social y discriminación, que son difíciles de que- brar y que impiden la movilidad hacia niveles superiores. Otra explicación posible respecto al La desigualdad política fracaso de la reforma educativa en re- causa y es causada por la ducir la desigualdad es el tipo de es- desigualdad económica. trategia de desarrollo que evolucionó en América Latina después de la década de 1930; esta aproximación, basada en un desarrollo "hacia adentro", sustitución de importaciones y aislamiento de los mercados mundiales, pueden haber reducido los incentivos para invertir en educación y construcción de habilidades. Es importante resaltar el hecho de que algunos países que adoptaron estrategias de desarrollo orientadas a las exportaciones en el siglo xx (por ejemplo Mauricio y Sin- gapur) también experimentaron una reducción de la La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 25 desigualdad. Estos efectos pueden haberse reforzado por la dotación de factores en América Latina. Incluso en el siglo xx, muchas economías fueron dominadas por la exportación de bienes primarios, como petróleo en Venezuela, café en Colombia, Brasil y Centroamérica, banano en Centroamérica, azúcar y banano en el Caribe y cobre y nitratos en Chile. También se ha afirmado que el desarrollo intensi- vo en commodities reduce los El modo más confiable de inducir retornos de la educación, que puede la reducción de desigualdad es haber sido otro factor en la reducción promover la inversión sostenida en del impacto de la expansión de la educación y la acumulación de educación sobre la desigualdad. activos de parte de los pobres y asegurar mecanismos para la Acceso a los mercados financieros. movilidad económica y social. También es posible que, ante la pre- sencia de mercados financieros im- perfectos, los cambios en la estructura de la economía de la agricultura a la industria tengan poco efecto sobre la desigualdad. A pesar de que no hay datos comparativos sobre esta conexión, es probable que la propiedad de la industria en América Latina sea mucho más concentrada, y los mercados financieros mucho menos desarrollados que en Norteamérica. Por ejemplo, en 1910 Estados Unidos tenía cerca de 25.000 bancos con una estructura de mer- cado altamente competitiva. Por el contrario, México tenía 42 bancos, dos de los cuales controlaban el 60% de los activos bancarios y virtualmente ninguno competía en real- idad con los demás bancos. Este ejemplo, y otros similares, sugieren que los mercados financieros en América Latina eran muy pequeños y monopolizados. Sin acceso a los mer- cados financieros, los pobres siguieron siendo pobres. Desigualdad política. A pesar de que el tema de interés de este informe es la desigualdad económica, es difícil separar- lo de la desigualdad política. La desigualdad política causa y es causada por la desigualdad económica. Una de las razo- 26 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? nes principales para la persistencia de desigualdad en el siglo xx puede ser la permanencia del autoritarismo en América Latina. A pesar de que ha habido democratización en la región, este proceso normalmente no ha sido consoli- dado y sí limitado en sus potenciales alcances. Adicional- mente, muchos partidos democráticos populares que esta- ban en capacidad de lograr el poder, también se han visto controlados por consideraciones políticas muy estrechas y han optado por políticas que eran muy dramáticas en el corto plazo pero generaban pocos beneficios duraderos. En general es difícil atacar la desigualdad económica de un modo directo (por ejemplo, mediante medidas redistributi- vas), sin hacer daño a algunas de las estructuras de incenti- vos que son críticas para asegurar procesos de crecimiento económico. Por ésta y otras razones, las políticas más indi- rectas que amplían el acceso efectivo a las oportunidades económicas ­no sólo para la población actual, sino más im- portante, para las generaciones futuras­ son frecuentemen- te preferidas. Tales políticas incluyen no sólo mayor inver- sión en aumentar el acceso a educación de alta calidad, sino también esfuerzos en ofrecer mayor acceso a influencia po- lítica igualitaria y a la protección de la ley. Las experiencias históricas de Europa y Estados Unidos sugieren que el mo- do más confiable de inducir la reduc- Algunos países que adoptaron ción de desigualdad es promover la in- estrategias de desarrollo orientadas versión sostenida en educación, la a las exportaciones en el siglo xx acumulación de activos de parte de los también experimentaron una pobres y asegurar mecanismos para la reducción de la desigualdad. movilidad económica y social. En ge- neral, esto puede implicar resolver las fallas de mercado e institucionales que desincentivan a los pobres y a sus hijos de llevar a cabo el tipo de inversión que los puede ayudar a tener éxito en una economía global. Estados débiles. La historia le ha heredado a América Latina relaciones sociales desiguales y Estados débiles, en diferentes La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 27 grados a través de la región. Las relaciones clientelistas, res- paldadas por culturas políticas y sociales en los diferentes grupos, tienden a perpetuar la desigualdad. Los Estados dé- biles ­en el sentido de baja capacidad de ofrecer bienes pú- blicos como estabilidad macroeconómica, asegurar los dere- chos de propiedad y ciudadanía y ofrecer servicios básicos­ son un contexto pernicioso para la desigualdad, ya que son particularmente vulnerables a las depredaciones por parte de grupos bien organizados de ingre- Las relaciones clientelistas, sos medios, como los sindicatos del respaldadas por culturas sector público. políticas y sociales en los diferentes grupos, tienden a Las fallas en la acción del Estado ­un perpetuar la desigualdad. trabajo deficiente en ofrecer bienes públicos como estabilidad macroeco- nómica, derechos de propiedad y ciudadanía y en la oferta de servicios básicos como educación, salud, agua, salubri- dad, carreteras, electricidad y protección social­ son típica- mente regresivas, afectando a los pobres y a los débiles desproporcionadamente. También, en la mayoría de áreas son nocivas para el desarrollo en general. En los casos en los cuales el Estado falla en ofrecer bienes públicos, los miem- bros con mayor riqueza de la sociedad típicamente pueden ejercer influencia privada sobre el Estado para buscar una oferta selectiva o pueden optar por no participar en el sis- tema. Por ejemplo, las élites pueden llevar sus ahorros al exterior y desarrollar medios privados para proteger sus derechos de propiedad y su seguridad personal. Los pobres y los grupos de ingresos medio tienen que vivir con las con- secuencias. Con respecto a los servicios, algunos Estados latinoamericanos han hecho un trabajo razonable en ofre- cer servicios para las élites (por ejemplo, mediante una for- mación temprana de universidades en muchos países). Sin embargo, la mayoría ha hecho un trabajo muy pobre en la ampliación de la oferta. 28 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? ¿Qué puede hacerse? ¿Qué puede hacerse en temas de política, específicos para reducir la desigualdad en América Latina? ¿Cómo puede la acción pública llevar a una mayor igualdad con un costo mínimo en términos de eficiencia, y a su vez, generar una reducción de la pobreza más rápida y efectiva? Aunque la influencia de la historia y su reflejo contemporá- neo en la estructura institucional son factores importantes, sus efectos no son determínisticos. Los análisis económicos, políticos y sociales indican la potencialidad de un cambio y la agencia política como una fuente del cambio, tanto con respecto a las experiencias dentro de América Latina como La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 29 frente a las comparaciones con otras sociedades. La veloci- dad del cambio potencial varía a lo largo de las diferentes dimensiones de la desigualdad. Es intrínsecamente lenta para la educación y también probablemente lenta para la desigualdad general de ingresos. Sin embargo, el cambio puede ser relativamente rápido en términos de patrones de oferta de servicios, para niveles espe- Es sorprendente, cíficos de distribución del ingreso pero imposible definir (incluyendo a los más pobres), y bajo un culpable único ciertas condiciones, en reducir las de- de la desigualdad en sigualdades de poder. Adicionalmen- América Latina. te, precisamente porque los cambios toman tiempo, las decisiones que se toman tempranamente y de modo concertado son de gran importancia. El rango de niveles de política económica que son clave para hacer la di- ferencia se presentan a continuación, después de un análisis de los cambios políticos y sociales subyacentes que se reque- rirán para ayudar y sostener los cambios de política eco- nómica. Causas probables. El balance de la evidencia presentada ­tanto por correlaciones internacionales como de compara- ciones más detalladas entre Brasil y Estados Unidos­ sugie- re que cuatro factores son conjuntamente responsables del alto nivel de desigualdad del ingreso en América Latina: Una distribución desigual moderada de las asignaciones de educación. La persistencia de altas tasas de retornos sobre la educa- ción en el mercado laboral, que pueden operar median- te instituciones específicas. Patrones de formación de familias con altos niveles de se- lección (sorting) marital y una correlación negativa y grande entre el número de niños y el ingreso per cápita de las familias. 30 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? El papel de un gasto público alto pero mal focalizado. Además de estos cuatro factores, también debe señalarse que cierta parte del exceso de desigualdad de América La- tina puede estar sobreestimado debido a la predominancia de medidas de ingreso en lugar de medidas de gasto en las encuestas. Es sorprendente, pero imposible definir un culpable único de la desigualdad en América Latina. La interacción entre los cuatro factores señalados previamente refuerza mutuamente el papel individual de cada uno y genera el resultado final. Esto es particularmente claro en el caso de la distribución de años de es- Aunque la influencia de colaridad, que no son en extremo de- la historia y su reflejo siguales para los niveles estándares de contemporáneo en la países en desarrollo. Es sólo cuando estructura institucional estas distribuciones interactúan con son factores importantes, los inusualmente altos retornos de la sus efectos no son educación (particularmente en la determínisticos. educación pos-secundaria) y con los altos coeficientes de correlación entre cónyuges, como éstas llevan a altas desigualdades en las ganancias y en consecuen- cia en el ingreso. Una aproximación complementaria para la reforma. Una estrategia económica para reducir la desigualdad necesita reflejar estas interacciones. Esto implica, en particular, ac- ciones complementarias en las siguientes tres áreas: Ampliar la propiedad de activos. Desarrollar mercados más profundos e instituciones más igualitarias. Usar el poder redistributivo del Estado de una manera más progresiva. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 31 En algunas áreas, las políticas para reducir la desigualdad estarán a favor de un crecimiento agregado más alto y gene- rar ganancias para la mayor parte de la población. En otras áreas, existirán contraprestaciones, si no en el crecimiento agregado, sí en la reducción de los privilegios de quienes en la actualidad se benefician de la desigualdad. Estas tres di- recciones de política son examinadas en detalle en las si- guientes secciones. Ampliación de la propiedad de activos: redistribución con crecimiento La educación es el activo productivo más importante que la mayoría de las personas poseerán alguna vez. Además de sus efectos económicos, la educación está fuertemente rela- cionada con las desigualdades políticas y socioculturales. Una educación más igualitaria tiene múltiples influencias potenciales en resultados y prácticas más igualitarias. Adi- cionalmente, tiene dos ventajas importantes: su distribu- ción puede ser mejorada sin la necesidad de redistribuirla quitándosela a alguien más, y el incremento en su distribu- ción (que va conjuntamente con el La reciente "masificación" de la incremento en los niveles generales educación básica parece estar de educación) es bueno para la efi- asociada con nuevas formas de ciencia y el crecimiento. desigualdad, en particular las relacionadas con una alta varianza A pesar de que la importancia de la en la calidad, y con el hecho de educación es muy aceptada en la ac- que las élites tienen los medios tualidad por los gobiernos, su imple- financieros para no participar mentación no ha sido siempre una del sistema público. tarea fácil. En particular, la reciente "masificación" de la educación básica parece estar asociada con nuevas formas de desigualdad, en particular las relacionadas con una alta varianza en la cali- dad, y con el hecho de que las élites tienen los medios financieros para no participar del sistema público. 32 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Aunque ha habido una amplia experimentación, la fórmula mágica para aumentar la calidad de la educación todavía no ha sido encontrada. Además, la divi- sión clave en términos de retornos de La educación es el activo mercado es el logro de educación productivo más importante universitaria. El creciente valor de la que la mayoría de las personas educación superior está determinado poseerán alguna vez. por la naturaleza sesgada, por habili- dad o conocimiento del cambio tecnológico. Sin embargo, la educación superior sigue estando en gran parte reservada La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 33 para los hijos de los ricos, con creciente desigualdad en los niveles de matrícula en la última década. Así, un elemento importante de una estrategia educativa más profunda puede ser la introducción de una iniciativa cívica, que incluya los sectores privado y público, para lograr Un elemento importante de una un salto significativo en la cobertura y estrategia educativa más profunda calidad en el sistema de escuelas pú- puede ser la introducción de una blicas al nivel primario y, en particu- iniciativa cívica, que incluya lar, en la secundaria. los sectores privado y público, para lograr un salto significativo en la Una creciente rendición de cuentas. cobertura y calidad en el sistema de Aunque no existe un plan institucio- escuelas públicas al nivel primario nal específico para esta estrategia, las y, en particular, en la secundaria. acciones exitosas pueden incluir me- canismos para incrementar la rendición de cuentas de los profesores y las escuelas. Esto puede tomar diferentes for- mas: Incentivos por resultados (como en el caso de las com- petencias de escuelas de Chile y el programa de bonos o "vouchers"). Fondos especiales para complementar los presupuestos de las escuelas (como el programa fundef de Brasil). Mayor participación de las comunidades locales (como el programa educo de El Salvador). Estas medidas del lado de la oferta pueden ser complemen- tadas por incentivos del lado de la demanda, que fomenten que los niños permanezcan en las escuelas, como el progra- ma Oportunidades (anteriormente Progresa) en México y Bolsa Escola en Brasil. Estas últimas medidas también pue- den servir para el propósito de ampliar los sistemas de pro- tección social de los grupos más pobres, como se discute más adelante. Todas estas experiencias tendrán que estar acom- pañadas por una continua evaluación de cuáles aproxima- 34 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? ciones tienen el mayor impacto en el aprendizaje de los es- tudiantes, con el objetivo de garantizar un uso eficiente del gasto en educación. Ampliación del acceso. Para la educación terciaria el reto es incrementar el acceso de niños brillantes con pocos recur- sos. Parte del problema en este aspecto es la baja calidad y la falta de cobertura en los niveles inferiores. Sin embargo, existe el potencial para enfrentar las restricciones de crédito y de información que limitan el acceso. Medidas como un incremento fuerte en la disponibilidad de crédito educativo, focalización de becas para estudiantes de las familias más pobres, exámenes de Estado, programas de acreditación, y observatorios laborales, facilitarán en gran medida la ex- pansión requerida de educación terciaria. En este contexto, la mayor recuperación de costos en las universidades públi- cas y los presupuestos basados en desempeño serán comple- mentos importantes. RETORNOS DE LA ESCOLARIDAD Y DESIGUALDAD PARA DIFERENTES PAÍSES Nota: * Significativo a nivel de 5%; ** Significativo a nivel de 10%; círculo lleno: ingreso; círculo vacío: coeficientes de consumo del retorno por escolaridad. FUENTE: World Development Indicators para el Coeficiente Gini; Gasparini (2002), Capítulo 2 para Gini de ingreso; Fernández y otros (2001) para las primas por habilidad, medidas mediante ecuaciones de Mincer. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 35 Enfrentar la exclusión. Además de las medidas generales es necesario resolver las estructuras de exclusión afrontadas por grupos históricamente subordinados. Pueden hacerse argumentos a favor de la inversión en currículo y profesores para ofrecer educación multicultural y multirracial, inclu- yendo la educación bilingüe en áreas Además de las medidas con fuerte presencia de personas indí- generales es necesario resolver genas. A nivel terciario, existe un caso las estructuras de exclusión claro para el uso de la acción afirma- afrontadas por grupos tiva, especialmente para las personas históricamente subordinados. excluidas de grupos afrodescendien- tes en Brasil; sin embargo, tales programas pueden llevar a una reacción negativa y a la estigmatización y necesitan ser discutidos, diseñados y monitoreados cuidadosamente. A pesar de que un esfuerzo para igualar el acceso a la edu- cación es crítico para la distribución del ingreso en el largo plazo, los efectos de la educación toman mucho tiempo. Ya que los niños que se benefician de una mejor escolaridad ahora entrarán en el mercado laboral en el futuro, tomará décadas transformar la composición de la educación para toda la fuerza laboral. Durante la transición, la expansión terciaria puede incluso llegar a incrementar la desigualdad, si los altos retornos de la educación terciaria persisten. Tam- bién existe incertidumbre sobre lo que ocurrirá en el patrón de retornos a la educación en el largo plazo. Una compara- ción entre Brasil y Estados Unidos determinó que las dife- rencias en la desigualdad de la educa- Para la educación terciaria ción en la fuerza laboral "explican" el reto es incrementar el cerca de un tercio de las diferencias en acceso de niños brillantes la desigualdad del ingreso, y otro ter- con pocos recursos. cio es explicado por diferencias en los patrones de los retornos de la educa- ción. Sin embargo, una comparación entre Chile e Italia en- contró que las diferencias en la estructura del ingreso esta- ban relacionadas más con las diferencias en retornos que con las diferencias en la distribución de años de educación. 36 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Aunque estas comparaciones son sólo ejercicios estadísti- cos, sugieren que muchos factores influyen en los efectos de la educación sobre la desigualdad del ingreso. Continuar la reforma agraria. La distribución desigual de la tierra ha sido históricamente una importante fuente de altos niveles de desigualdad económica y de influencia polí- tica. Con un enorme incremento en la urbanización y, en la mayoría de paí- La distribución desigual de ses, el declive de las élites terratenien- la tierra ha sido históricamente tes como una importante fuente de una importante fuente de influencia, la propiedad rural es me- altos niveles de desigualdad nos importante que en el pasado. Sin económica. embargo, la distribución de la tierra rural es aún relevante para una importante y relativamente pobre minoría en los países de ingreso medio, así como para grupos más grandes en los países más pobres de la región. América Latina puede ser catalogada como una región de re- formas agrarias extensivas pero incompletas. Algunos es- fuerzos pasados tuvieron éxito fragmentando las haciendas, pero la mayoría falló en transformar la posición de los campesinos pobres, debido a dificultades en el diseño y en el contexto político. Cuando los derechos de propiedad pasa- ron a ser más inseguros, las élites terratenientes usaron otros medios para preservar su posición económica, como expul- sar a los inquilinos y asegurar subsidios sobre el capital o el producto. Adicionalmente, las áreas recién reformadas no fueron apoyadas con servicios de infraestructura y económi- cos de otra índole, necesarios para generar un sector vibran- te de pequeños propietarios rurales. La naturaleza y grado de reforma a la propiedad rural varió en cada país. En los casos donde los derechos de propiedad sobre la tierra son generalmente reconocidos y legítimos (como en la mayor parte del Cono Sur), la acción coercitiva sería indeseable y contraproducente. Sin embargo, muchos La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 37 38 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? países tienen regiones de colonización donde los derechos no están bien definidos o son ilegítimos. En estos casos, el potencial redistributivo puede ir de la mano con un fortale- cimiento de los derechos de propiedad si el proceso está bien manejado. Esto puede involucrar un grupo de técnicas, desde la confiscación y redistribución de la tierra en propie- dad de narcotraficantes hasta el cambio del uso de la tierra que todavía está en propiedad estatal. En Brasil y Colombia, los procesos de compra estatal para la redistribución y los experimentos con reformas basadas en la comunidad o en el mercado están avanzando. En términos de los diseños de pos-reforma, los grupos indígenas algunas veces prefieren mantener formas colectivas tradicionales de manejo de la tierra, donde el problema se centra en cómo ofrecer un ac- ceso adecuado al crédito y a los servicios en el contexto de estas estructuras de propiedad y de gobernabilidad. En todas las áreas, es esencial complementar la producción de pequeña escala con la infraestructura y otros servicios adi- cionales, para integrar nuevos es- quemas al interior de las estrategias En términos de los diseños territoriales para el desarrollo, y de pos-reforma, los grupos ofrecer el marco legal a un mercado indígenas algunas veces de arrendamiento. prefieren mantener formas colectivas tradicionales de Los temas de vivienda y tierras urba- manejo de la tierra, donde nas han aumentado en importancia el problema se centra con la urbanización. Una división en cómo ofrecer un acceso importante es la de la seguridad en adecuado al crédito. los derechos de propiedad de la tie- rra, ya que los grupos más pobres sufren de mayor falta de garantía legal de la propiedad. La experiencia de Perú indi- ca que es posible llevar a cabo grandes programas de titu- lación; esta aproximación necesita ser complementada con medidas para hacer que los mercados de vivienda funcio- nen mejor, ofrecer infraestructura local y asegurar que los gobiernos locales respondan a las necesidades de los habi- tantes urbanos pobres. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 39 Reforma a los impuestos de propiedad.Tanto en áreas urba- nas como rurales, el fortalecimiento de los impuestos a la propiedad es un tema importante de acción pública. Los im- puestos de propiedad en América Latina son bajos para los estándares internacionales, incluso después de controlar por ingresos. El incremento en los impuestos a la propiedad pue- de ser una fuente valiosa de ingresos para los gobiernos loca- les y ofrecer incentivos para un uso más eficiente de la tierra. Mejorar el acceso a la infraestructura. El acceso desigual a la infraestructura pública es otro determinante importante de la dinámica de la desigualdad. Trabajos recientes de com- paración entre países indican que a medida que un país tiene mayor infraestructura instalada (incluyendo energía eléctrica, telecomunicaciones, carreteras y ferrocarriles), menos desigual es. La evidencia sugiere que esta relación es causal y que el efecto puede ser grande en el largo plazo. Del mismo modo, la fuerte reducción de la inversión en infraestructura en las décadas de 1980 y 1990 en muchos países de América Latina es El acceso desigual a la causa de preocupación desde una infraestructura pública es otro perspectiva de crecimiento y determinante importante de la equidad. Esta tendencia ha llevado a dinámica de la desigualdad. unas grandes y crecientes brechas en términos de infraestructura entre países de América Latina, la ocde y del este de Asia. Esta reducción estuvo determinada por la reducción en el gasto público en infraestructura, en primer lugar por la crisis de la deuda de la década de 1980 y luego por el contexto interno de exageradas expectativas relacionadas con las posibilidades de la privatización en los años noventa. A pesar de que la oferta privada aumentó, sólo alcanzó a com- pensar completamente la reducción pública en el caso de las telecomunicaciones. Enfrentar las desigualdades en el futuro requerirá una jui- ciosa mezcla de oferta pública y privatización. El proceso de 40 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? privatización ha pasado a ser altamente politizado. En muchas áreas, la oferta puramente privada es poco proba- ble, especialmente en áreas como carreteras rurales, agua y sanidad. En estos subsectores, la inversión privada y pública en infraestructura son complementos, no sustitutos. El te- ma acá es análogo a los retos de hacer que cualquier servi- cio público esté disponible para todos los ciudadanos. En muchas áreas, todavía puede argumentarse a favor de la pri- vatización, incluso con base en consideraciones de equidad. Muchas empresas de servicios públicos han sido parte de las estructuras clientelistas, inequitativas e ineficientes. Los es- fuerzos de privatización que pueden quebrar estas barreras, no tendrán éxito si no están bien diseñados y sujetos a una regulación fuerte y autónoma. La evidencia de privatizacio- nes pasadas de empresas públicas sugieren que la mayor parte tiende a llevar a un acceso más igualitario y a mayor ca- lidad del servicio; sin embargo, los efectos en precios han va- riado dependiendo de las condiciones iniciales y de la cali- dad de regulación. El proceso es clave: en la mayoría de los casos, los procesos de privatización no han sido usados para distribuir la propiedad más ampliamente, y en los casos en que la transparencia y la competencia han sido débiles, se ha presentado una transferencia regresiva de riqueza y ha habi- do corrupción. Este es el caso particularmente en sectores no competitivos, en los cuales el establecimiento de estructuras regulatorias fuertes junto con la privatización son esenciales para lograr resultados eficientes y equitativos. Desarrollar mercados más profundos e instituciones más equitativas Las reformas a favor del mercado usualmente son acusadas de favorecer a los ricos en contra de los pobres. Mientras que esto tiende a ignorar el hecho de que la mayoría de ins- La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 41 tituciones distintas al mercado de América Latina han sido históricamente moldeadas para favorecer a los ricos, es importante entender el impacto distributivo de las reformas de mercado a la luz de su importancia para la agenda del crecimiento. Un resumen de la literatura encuentra que no hay un patrón fuerte de asociación con el impacto de las reformas estructurales sobre la desigualdad. En un balance, las reformas basadas en el mercado han estado asociadas con mayor desigualdad del ingreso, pero los efectos no son grandes y no son estadísticamente fuertes. El resultado principal es que la desigualdad ha La desigualdad ha sido muy sido muy resistente a una gama de resistente a una gama de experimentos de política, desde la experimentos de política, desde la industrialización por sustitución de industrialización por sustitución de importaciones hasta las políticas importaciones hasta las políticas populistas y las reformas orientadas populistas y las reformas al mercado. orientadas al mercado. Es posible decir más sobre reformas específicas. En los casos en que las reformas han llevado a una estabilización de precios, los resultados han sido de reducción en la desigualdad. Adicionalmente, los efectos de la privatización sobre la distribución han sido positivos. Sin embargo, muchos países en la región han experimentado un incremento en la desigualdad en salarios de los trabajadores para la última década, lo que parece haber sido mediado por una apertura del comercio y la inversión extranjera directa. La liberalización del comercio, además de la distribución desigual de la educación, ha estado asociada con la creciente disparidad salarial, porque ha llevado a una adopción más rápida de nuevas técnicas y procesos de producción que son intensivos en mano de obra calificada. Sin embargo, alguna evidencia sugiere que éste es un efecto que sólo ocurre una vez, con una nivelación reciente de las desigualdades salari- ales, que es el caso de Chile y México, dos de las economías de la región con mayor integración internacional. 42 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Abordar la influencia institucional. La respuesta más efec- tiva a las fuerzas que aumentan la desigualdad no es evitar el uso de mercados, sino enfrentar las fuentes subyacentes de la desigualdad. Hacer esto implica ampliar e igualar la base de activos ­en especial en educación e infraestructura­ y reformar los sistemas de protección social para hacerlos más incluyentes. Extender y profundizar el alcance de los mercados es importante también. Parte del problema es que el acceso al mercado es muy diferente para las familias pobres y los trabajadores del sector informal frente a las compañías ricas y establecidas. Los mercados financieros son de particular importancia en este aspecto, tanto para mejo- rar la igualdad de oportunidades en inversión productiva como para facilitar un acceso más igualitario a activos, como tierra, El mercado laboral vivienda y educación. La transparen- es el principal escenario cia, divulgación de resultados, buen para la determinación gobierno corporativo, empresas de del ingreso en la mayoría evaluación de riesgo crediticio y fuer- de las familias. tes derechos de propiedad para los prestamistas y pequeños accionistas, han mostrado ser un determinante importante en la profundización financiera y a mayor acceso al sistema financiero. Numerosas ins- tituciones específicas, productos y regulaciones colaterales La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 43 pueden aumentar el acceso al crédito para microempresas y empresas de menor escala. El mercado laboral es el principal escenario para la determi- nación del ingreso en la mayoría de las familias. Las institu- ciones del mercado laboral pueden tener una significativa influencia en esta área, en particular respecto a la calidad del trabajo. Las actuales instituciones del Existe la necesidad de mercado de trabajo y la seguridad moverse hacia un marco social en América Latina (como los laboral y de seguridad social sindicatos, normatividad de salario que sea más incluyente y mínimo y prestaciones laborales) menos distorsionador. protegen los intereses de trabajadores de sectores formales y excluyen en gran medida a los trabajadores informales y a la mayoría de los desempleados. Contrario a las condiciones de los traba- jadores de países de la ocde, los trabajadores del sector for- mal de América Latina pocas veces conforman la mayoría de la clase trabajadora y usualmente están ubicados en el medio o la parte superior de la distribución del ingreso. En la may- oría de países, la mayor parte de los trabajadores pobres están empleados o autoempleados en el sector informal, donde la protección al trabajador no se ofrece. Los traba- jadores organizados usualmente llevan a cabo cierto tipo de "acaparamiento de oportunidades" o protección de sus priv- ilegios, que pueden limitar la aplicación de reformas equi- tativas. Ejemplos de lo anterior incluyen esfuerzos de prote- ger las pensiones favorecidas del sector público en Brasil y la resistencia de algunos sindicatos de maestros a reformas igualadoras en la educación básica que podrían beneficiar a los estudiantes. Existe la necesidad de moverse hacia un marco laboral y de seguridad social que sea más incluyente y menos distorsio- nador. Tal marco debe buscar la extensión de los derechos laborales básicos y la protección de todos los trabajadores al tiempo que incremente la flexibilidad laboral, especialmen- te en áreas donde los grupos tienen fuertes intereses crea- 44 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? dos. Esta aproximación es consistente con el activo papel de los sindicatos al interior de ambientes competitivos. Regresividad de las crisis financieras. Un resultado notable es la regresividad de las crisis financieras. Las personas ricas y mejor informadas, sacan su dinero más rápido de sus paí- ses, en algunos casos disfrutando de ganancias de capital en términos del poder de compra respec- to al país de origen. Adicionalmente, Las personas ricas los costos fiscales de mecanismos de y mejor informadas, resolución han sido adoptados en las sacan su dinero más recientes crisis bancarias en América rápido de sus países. Latina. Durante las décadas de 1980 y 1990, las transferencias públicas a grandes depositantes y accionistas de bancos, tomadas como un mecanismo de solución de la crisis, estuvieron en el ran- go de 13-55% del pib. Estas transferencias eran mucho mayores que los programas focalizados de lucha contra la pobreza y fueron financiadas con una combinación de altos DESEMPLEO Y DESIGUALDAD ENTRE PAÍSES Nota: * Significativo a nivel de 5%; ** Significativo a nivel de 10%; círculo lleno: ingreso; círculo vacío: coeficientes de consumo. FUENTE: World Development Indicators para el Coeficiente Gini; Gasparini (2002), Capítulo 2 para Gini de ingreso y desempleo en América Latina. Base de datos de desempleo de la Organización Internacional del Trabajo. La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 45 impuestos y menores beneficios y servicios públicos. Ya que la incidencia de un sistema impositivo general es usualmen- te proporcional (o posiblemente progresivo en grado mod- erado) y la incidencia marginal de la expansión del servicio en la década de 1990 fue típica- mente progresiva, estas transferencias Las políticas para fueron muy regresivas. Es poco prob- reducir la probabilidad y able que transferencias regresivas de severidad de las crisis ese tamaño a grandes deudores y son una parte necesaria depositantes, e incluso accionistas, en de la agenda para redu- realidad fuesen necesarias para evitar cir la desigualdad. el colapso del sistema bancario. Las políticas para reducir la probabilidad y severidad de las crisis son una parte necesaria de la agenda para reducir la desigualdad. Las economías latinoamericanas han per- manecido muy vulnerables a oscilaciones sorpresivas de los flujos de capital debido a la combinación de niveles de deuda pública moderados a altos, excesiva dependencia en deuda externa y atada al dólar, bajos cocientes de exporta- ción e impuestos, débil regulación prudencial y supervisión, y políticas fiscales procíclicas. El mejor camino de política macroeconómica en la región, desde el punto de vista de la reducción de la pobreza y la desigualdad, podría ser uno de incremento del ahorro del sector público y adopción de re- gulación y supervisión "super prudencial" en el sistema fi- nanciero durante períodos de auge Las economías económico, mientras que se incre- latinoamericanas han mentan los niveles de apertura de la permanecido muy economía, desarrollando mercados vulnerables a oscilaciones de capitales de largo plazo, mejoran- sorpresivas de los do el manejo de la deuda y aumen- flujos de capital. tando los cocientes de impuestos. Ya que estos últimos objetivos toman mucho tiempo en ser alcanzados, también será deseable ge- nerar superávit del sector público ajustado cíclicamente para períodos de tiempo en los países que tengan altos cos- 46 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? tos de deuda, para reducir la vulnerabilidad a choques y la probabilidad de una crisis. Implementar políticas contracíclicas. Un elemento clave es el establecimiento de reglas e instituciones que permitan la operación de políticas fiscales contracíclicas, que mitiguen los problemas de economía política y de información que se esconden al interior de las políticas fiscales procíclicas. A su La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 47 vez, esto superará el efecto procíclico del gasto social y evi- tará su reducción cuando es más necesario. Adherirse a la prudencia fiscal. Buscar la prudencia fiscal en el tema de la igualdad puede ser sorprendente para aque- llos que han creído por muchos años que la gobernabilidad a favor de los pobres es equivalente a la aceptación de déficit fiscales. Esta visión es consistente con la necesidad de gran- des cantidades de acciones públicas ­y gasto público­ para reducir la pobreza, desigualdad y diferentes fuentes de inefi- ciencia en América Latina. Sin embargo, financiar este gasto no debe generar grandes déficit fiscales porque al hacerlo se incrementará la probabilidad de inflación y crisis de balanza de pagos y sistema bancario, que tienen soluciones altamente regresivas. Por el contrario, la finan- En la actualidad ciación debe venir de otras fuentes, la mayor parte de los incluyendo impuestos más altos y la países de América Latina redirección del gasto existente, que en tienen razones de cierta medida es casi seguramente impuestos a PIB muy bajos mal usado y en gran parte regresivo. dado su nivel de desarrollo. Desarrollar mecanismos de solu- ción para las crisis. Finalmente, ya que las crisis nunca pueden evitarse por completo, es crítico tener en su lugar ex ante un mecanismo de solución de las crisis que sea efi- ciente y equitativo (especialmente con respecto a los poten- ciales problemas financieros) para evitar transferencias llenas de desperdicio y altamente regresivas que han carac- terizado el manejo de la mayor parte de las crisis bancarias del pasado. Estos mecanismos deben ser complementados por redes de seguridad social que se activen automáticamente para proteger a los pobres de un choque negativo. Usar el poder redistributivo del Estado Un sistema impositivo saludable es un ingrediente vital para un Estado eficiente. En la actualidad, la mayor parte de los 48 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? países de América Latina tienen razones de impuestos a pib muy bajos dado su nivel de desarrollo. Algunos, en especial Uruguay y en menor medida Chile y Costa Rica, tienen im- puestos moderadamente altos y una oferta de bienes públi- cos redistributiva e importante. Brasil se presenta como el caso en el cual un esfuerzo tributario relativamente alto coincide con una oferta altamente desigual de servicios pú- blicos. A pesar de que los problemas metodológicos repre- sentan un obstáculo para el análisis de incidencia y se puede decir poco con confianza, un supuesto razonable es que da- da una recolección muy baja de impuestos al ingreso y a la propiedad, la mayor parte de los regímenes impositivos de la región son proporcionales o sólo medianamente progre- sivos o regresivos. Esta situación implica que los pobres, la clase media y los ricos pagan aproximadamente la misma proporción de sus ingresos en impuestos. Seleccionar las políticas tributarias. La naturaleza y el gra- do de cambios deseables en la política tributaria dependerá de la posición inicial de un país. En países más pobres, usualmente la prioridad más grande está en desarrollar una administración de impuestos con razonablemente buen funcionamiento para expandir los recursos disponibles para el Estado. En los casos donde esto no ha ocurrido, es posi- ble mover los sistemas de impuestos indirectos hacia im- puestos al valor agregado (iva) de base amplia, que puede combinar fuertes capacidades de recaudo de ingreso con altos niveles de eficiencia. Para lograr niveles modestos de progresividad, un La naturaleza y nuevo sistema de iva debe tener una el grado de cambios estructura tarifaria simple, que con- deseables en la política sista de pocas excepciones de produc- tributaria dependerá tos (en gran medida para alimentos), de la posición inicial una tasa impositiva básica para la ma- de un país. yoría de productos y una mayor tasa para bienes de lujo. Los impuestos indirectos pueden apli- carse a bienes que generan altas externalidades negativas, La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 49 como tabaco, alcohol y vehículos a motor. Sin embargo, al- gunos impuestos indirectos (como los aplicados al kerosene o al tabaco) son típicamente regresivos, implicando la nece- sidad de balancear la equidad con otros objetivos. Reformar los impuestos personales y a la propiedad. Los impuestos al ingreso personal y a la La evidencia confirma lo propiedad juegan un importante que los análisis históricos papel en el largo plazo, ya que la y políticos sugieren: recolección es muy baja en la mayoría la mayor parte de de países de América Latina en com- los servicios públicos paración con la ocde. Las estructuras llegan a los ricos antes de impuestos al ingreso no necesitan que a los pobres. tener muchas tasas para ser progresi- vas. Los esfuerzos para cobrar más impuestos a los ricos deben concentrarse en mejorar los mecanismos de exigencia y cerrar excepciones y ventanillas de escape legales con el objetivo de reducir la evasión y elusión de impuestos. Esto implica cobrar impuestos a la propiedad, que existe en muchos países pero generalmente no recaudan muchos ingresos, y que son críticos para finan- ciar los servicios públicos locales. Los esfuerzos de reforma no deben concentrarse en aumentar las tasas de esos im- puestos, sino en eliminar las excepciones y diseñar mecan- ismos de rendición de cuentas para mejorar la recolección y la exigencia de pago. Ampliar el impacto distributivo. Dados los límites de la re- distribución por los impuestos, especialmente en el corto plazo, el lado de gastos de la ecuación es de fundamental importancia. La evidencia confirma lo que los análisis his- tóricos y políticos sugieren: la mayor parte de los servicios públicos llegan a los ricos antes que a los pobres. La inci- dencia promedio de gran número de servicios aún es regre- siva en la mayor parte de América Latina. Las buenas noti- cias son, sin embargo, que durante la década de 1990 la expansión del acceso a la educación básica y a la salud fue 50 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? muy progresiva. En gran medida, esto es simplemente por- que la expansión, automáticamente incluyó a las personas pobres, ya que los ricos ya tenían acceso a tales servicios. En muchos casos, sin embargo, el salto es también resultado de una acción pública deliberada y bien planeada. Dada la importancia de estos servi- cios básicos, el incremento general en La expansión subsidiada el gasto social que se llevó a cabo en de la matrícula de la mayoría de los países de la región educación terciaria va en en los años noventa (debido al incre- contra de la igualdad. mento en la razón de gasto social respecto al pib y al crecimiento económico) fue en general progresivo, a pesar del hecho de que una importante por- ción fue dirigida a subsidios de las pensiones, que en gener- al son altamente regresivas. Sin embargo, aún hay proble- mas. Grandes diferencias existen entre programas respecto al impacto distributivo. La expansión subsidiada de la La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 51 matrícula de educación terciaria va en contra de la igualdad. Esto parece ser cierto para cualquier servicio en el cual la tasa de acceso inicial es baja. En los Los países latinoamericanos sectores de infraestructura con baja también tienen una cobertura (como las te- importante experiencia en lecomunicaciones en la mayor parte el uso de mecanismos de de la región y la electricidad en los suministro focalizados. países más pobres), la expansión ha tendido a favorecer primero a los ricos. Revisar los mecanismos de suministro focalizados. Los países latinoamericanos también tienen una importante experiencia en el uso de mecanismos de suministro focaliza- dos. Algunos programas son muy exitosos en focalizar los pobres, pero tienden a ser muy pequeños; de hecho, parece haber una disyuntiva entre una focalización efectiva y el grado de cobertura de programas entre los pobres. Tal dis- yuntiva puede deberse a las dificultades administrativas, pero también es probable que sea el resultado de la interac- ción con instituciones políticas y económicas. Las políticas progresivas usualmente necesitan basarse en una amplia coalición que Las políticas progresivas las apoye. Así, los programas focaliza- usualmente necesitan dos deben estar relacionados o basarse en una amplia "empacados" con programas de acce- coaliciónque las apoye. so universal que beneficien a la clase media. El uso de las transferencias condicionales a la participación de niños en el sistema gene- ral escolar y de salud, son un buen ejemplo. Finalmente, el patrón histórico de gasto social ha estado muy lejos de ser óptimo en relación con el ciclo económico. El gasto social por persona pobre es altamente procíclico en casi todos los países de América Latina; los recursos son escasos exactamente cuando más se necesitan. Esto no es un patrón único a esta región, y es fácil de entender el proceso 52 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? TRANSFERENCIAS PÚBLICAS PARA LOS HOGARES Y DESIGUALDAD DEL INGRESO Nota: * Significativo a nivel de 5%; ** Significativo a nivel de 10%; círculo lleno: ingreso; círculo vacío: coeficientes de consumo. FUENTE: World Development Indicators para el coeficiente Gini; Gasparini (2002), Capítulo 2 para Gini de ingreso; y estadísticas financieras de los gobiernos (Fondo Monetario Internacional) para razones de transferencias (instituciones sin ánimo de lucro y hogares)-respecto de PIB. político que puede llevar a este resultado. Sin embargo, sigue siendo cierto que este patrón tiene altos costos para la actividad económica, en especial para los pobres. Por tanto, es importante adoptar reglas e instituciones fiscales que ayuden a superar las políticas fiscales procíclicas en general y de los gastos a favor de los pobres en particular. Las transferencias juegan un impor- tante papel en todas las sociedades al Es importante adoptar ayudar a las familias a manejar los reglas e instituciones riesgos ­por ejemplo, los relaciona- fiscales que ayuden dos con salud, empleo y desastres en a superar las políticas las cosechas­ y en la redistribución de fiscales procíclicas. recursos para los pobres. El ar- gumento a favor de las transferencias redistributivas es resaltado por el hecho de que la transición a sociedades más igualitarias mediante la ampliación de la propiedad de La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 53 activos puede tomar mucho tiempo. Aún así, la evolución histórica de América Latina ha llevado a la formación de lo que puede considerarse como un Estado de bienestar "trun- cado" que ofrece beneficios sólo a los trabajadores formales. Tales Estados tienden a ser muy desiguales; por ejemplo, el sistema de seguridad social mexicano para los trabajadores públicos y privados es uno de los programas más desiguales del país. Muchos países han estado reformando sus sistemas de bie- nestar para hacerlos más eficientes y menos costosos. La preocupación es diseñar instrumentos que hagan que el 54 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? Estado sea más incluyente, mientras que se minimicen simultáneamente los costos de eficiencia. Esto incluye un rango de políticas, dependiendo del área de la vulnerabili- dad. Por ejemplo, cubrir a los ciudadanos pobres de edad avanzada se puede lograr mejor mediante pensiones básicas financiadas por los ingresos generales, como en el sistema de pensiones para los agricultores en Brasil. Enfrentar el riesgo del desempleo probablemente incluirá un grupo de transfe- rencias relacionadas con el empleo ­incluyendo sistemas de seguro al Las transferencias juegan desempleo que existen en la actuali- un importante papel en dad­ y programas de bienestar labo- todas las sociedades al ayudar ral enfocados hacia los trabajadores a las familias a manejar los pobres del sector informal, como Tra- riesgos ­por ejemplo, los bajar en Argentina (que se rediseñó relacionados con la salud, como Jefas y Jefes de Hogar durante empleo y desastres en las la reciente crisis económica), A Tra- cosechas­ y en la redistribución bajar en Perú, y Manos a la Obra en de recursos para los pobres. Colombia. Son particularmente prometedores los programas de trans- ferencias en efectivo que están dirigidos a ciertos grupos según la necesidad y que son ofrecidos sólo cuando los be- neficiarios han tomado una serie de decisiones, que usual- mente consisten de inversión en su propio capital humano. La evidencia resalta la capacidad de algunos de estos pro- gramas (como Oportunidades en México, Bolsa Escola en Brasil y la Red de Protección Social en Nicaragua) para alcanzar a los pobres de una manera efciente y tener efectos positivos en la acumulación de capital humano. Además de afectar la redistribución de transferencias, tales programas también tienen el potencial de ser un instrumento de administración del riesgo y pueden pasar a ser efectivos como mecanismo de un sistema de protección social equi- tativo y completo. Atar las transferencias condicionales de dinero en efectivo para los pobres con la expansión general de la educación básica y servicios de salud tiene un gran La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 55 sentido desde el punto de vista de la eficiencia (ya que en otro caso los pobres pueden no demandar estos servicios) y la sostenibilidad política de los pro- gramas focalizados. Conclusiones Las políticas económicas descritas en este ensayo ofrecen un conjunto de potentes instrumentos para hacer que las sociedades latinoamericanas sean sustancialmente más igualitarias, especialmente en el largo plazo. Sin embargo, ni el diseño de las políticas ni su implementación es un tema puramente tecnocrático. El análisis de la historia y las condiciones sociales y políticas actuales muestran que sólo será probable que las políticas económicas eficientes y redistributivas sean seleccionadas e implementadas efectivamente si están basadas en condi- ciones sociales y políticas favorables. En grados distintos, las sociedades latinoamericanas no tienen estas condiciones hoy. La acción pública necesita promover cambios hacia un nuevo equilibrio político. La historia le heredó a América Latina relaciones sociales desiguales y Estados débiles, en magnitudes que varían en la región. Esto ha sido una fuente fundamental de la mezcla característica de oferta insuficiente La acción pública necesita de los bienes públicos de estabilidad promover cambios hacia un macroeconómica, derechos de nuevo equilibrio político. propiedad y ciudadanía así como de bajos niveles de oferta de servicios de base amplia. La democratización que probablemente fue necesaria para la transformación, no ha sido suficiente. Las relaciones clientelistas tienden a continuar bajo auspicios democráticos, especialmente cuando están asociadas con culturas desiguales entre los 56 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? grupos. Este patrón no es de ninguna manera único a América Latina: las maquinarias políticas de la mayor parte de ciudades de Estados Unidos también mantuvieron este esquema en gran parte del siglo xx. Las experiencias internacionales y latinoamericanas resaltan el potencial de cambio. Esto es más probable que ocurra cuando hay cambios en las oportunidades de influencia política (incluyendo la competencia electoral) y el fortaleci- miento de las capacidades de los grupos pobres para articu- lar sus intereses y organizarse para una acción efectiva. Estos procesos pueden tomar diferentes formas. En el largo plazo, los tan frecuentemente vilipendiados partidos políticos tienen un papel importante que jugar, dado que estén for- mados según líneas o políticas programáticas en lugar de estar basados en relaciones verticales y clientelistas. Existen importantes relaciones complementarias entre las deman- das programáticas y el desarrollo de burocracias autóno- PERCEPCIÓN DE JUSTICIA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN AMÉRICA LATINA FUENTE: Latinobarómetro (2001). Respuestas a la pregunta: "¿Usted cree que la distribución del ingreso es...?" La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 57 mas. Chile es el mejor ejemplo de la región en el cual la combinación de partidos programáticos y competencia bu- rocrática ayudó a fortalecer cambios importantes hacia un Estado más efectivo y redistributivo luego de la transición a la democracia ­con el resultado de que las consecuencias progresivas fluyeron de una mejor oferta de bienes públicos clave y servicios tanto focalizados como de base amplia. Otros casos nacionales, incluyendo Brasil en la última década, parecen estar moviéndose en esta dirección. En los casos en los cuales no existan partidos programáticos, el cambio se llevó a cabo por agentes externos, ge- neralmente mediante emprendedores políticos o movimientos que pueden ser catalizadores para romper con la historia. Sin embargo, los cambios determinados por agentes externos sólo tienen probabilidad de ser sos- tenibles si están insertos en institu- ciones formales, especialmente aque- llas que crean la capacidad para los grupos de bajos y medianos ingresos de articular y organizarse para buscar un Estado efectivo y redistributivo. Algunos complementos importantes ­pero no sustitutos­ para el cambio desde el interior o desde el exterior del sis- tema existente incluyen medidas de incremento en la trans- parencia, promoción del debate público y fortalecimiento de la capacidad de la administración pública. Estos aspectos sostienen la presión social e incrementan la capacidad de desarrollar y mantener un gobierno con capa- cidad de respuesta. 58 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? El Estado a nivel subnacional ha pasado a ser un terreno de creciente importancia para el cambio político y la política económica, El problema real radica debido a la combinación de descen- en cambiar la dinámica tralización política (incluyendo la social que perpetúa tales introducción de elecciones de alcal- desigualdades basadas des) y la devolución de responsabili- en grupos. dades. En este contexto, un número de casos de grandes cambios en el desempeño del Estado se han presentado en apenas unos pocos años, en especial en Bogotá, Colombia y Porto Alegre, Brasil. Estos casos mues- tran signos de un desplazamiento real hacia un nuevo equi- librio político, con grandes mejoras en la redistribución de los servicios, reducción en el clientelismo y la corrupción, e incrementos en los esfuerzos tributarios. La historia también ha dejado a algunos países de América Latina con grandes divisiones entre grupos raciales y étni- cos, en particular grupos indígenas y afrodescendientes. (A pesar de que las diferencias de género todavía están presen- tes, aparentemente se han hecho esfuerzos tangibles en este aspecto). Aunque este informe no estudia estos temas a pro- fundidad, enfrentar las divisiones basadas en grupos es cla- ramente una parte importante de la agenda de reducción de desigualdad en la región. Así como con la transición hacia la democracia, la mayoría de países tienen movimientos for- males en esta dirección, por ejemplo, al reconocer el multi- culturalismo en las constituciones A pesar de que las nacionales. diferencias de género todavía están presentes, El problema real radica ahora en cam- aparentemente se han biar la dinámica social que perpetúa hecho esfuerzos tangibles tales desigualdades de grupo. Un área de en este aspecto. actividad es la educación bilingüe y multicultural. También existen crecientes demandas en otras áreas, incluyendo los derechos de propiedad, y prácti- La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 59 cas judiciales y de salud. En el pasado, estas demandas han sido articuladas fuertemente por los movimientos indíge- nas, especialmente en los Andes, México y Centroamérica. Sin embargo, en muchos países existe una agenda rela- cionada, pero distinta, respecto a los grupos afrodescen- dientes, como es evidente por el creciente reconocimiento público del asunto en Brasil. En muchos casos los movi- mientos que representan a los indígenas y afro-descendi- entes tienen un carácter de grupos externos o outsiders. Un 60 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? reto para la próxima década será el de la inclusión de estos grupos a los procesos políticos y sociales fundamentales. Las sociedades latinoamericanas tienen los instrumentos de Las sociedades latinoamericanas política económica para llevar a tienen los instrumentos de cabo, con tiempo, grandes cam- política económica para llevar bios en sus patrones internaliza- a cabo, con tiempo, grandes dos de desigualdad. Las opciones cambios en sus patrones correctas y la efectividad en su internalizados de desigualdad. ejecución pueden ocurrir con mayor probabilidad cuando sean asociadas con estructuras políticas y sociales incluyentes, un proceso que puede requerir un desplazamiento en el equilibrio político. Que esto pueda ocurrir se ve ilustrado por el desarrollo al interi- or y al exterior de la región. La formación de alianzas entre los grupos pobres y de ingreso medio, con elementos progre- sivos de las élites, será esencial. Una consecuencia clave de La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 61 G L O S A R I O Y A B R E V I AT U R A S A Trabajar. Programa para enfrentar el riesgo del desempleo de Perú. Bolsa Escola. Programa de bienestar social de Brasil, en el que se resalta su capacidad para llegar a la población menos favorecida. Coeficiente Gini. Estadística usada por los economistas para ofrecer una medida de la desigualdad para todo el espectro de ingresos. EDUCO. Programa de incentivación de rendición cuentas en El Salvador, dando mayor participación a las comunidades locales. FUNDEF. Programa brasileño de rendición de cuentas, que crea fondos especiales para complementar los presupuestos de las escuelas. Jefas y Jefes de Hogar. Programa de bienestar laboral argentino, reorientado de uno menos general tras la crisis económica. Manos a la Obra. Programa colombiano para proteger en el desempleo a los trabajadores pobres del sector informal. Oportunidades. Programa de incentivación para la demanda educativa en México, por medio del cual se fomenta la permanencia de los niños en las escuelas. Anteriormente conocido como Progresa. Outsiders. Movimientos que representan a los indígenas y afrodescendientes y tienen un carácter de externos. Red de Protección social. Programa de Nicaragua dirigido a los pobres, que ha tenido efectos positivos en la acumulación de capital humano. Vouchers. Concepto aplicado a un programa de bonos establecido en Chile para incrementar la rendición de cuentas de los profesores y las escuelas, mediante el cual se obtienen incentivos por resultados. S I G L A S IVA Impuesto al valor agregado. OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. 62 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? L E C T U R A S R E C O M E N D A D A S De Ferranti, David, Guillermo Perry, Sen, Amartya. 1992. Inequality Indermit Gill, José Luis Guasch, Reexamined. Cambridge, MA: William F. Maloney, Carolina Harvard University Press. Sánchez-Páramo y Norbert Schady. World Bank. 2000. World Development 2003. Cerrar la brecha en edu- Report 2000/0: Attacking Poverty. cación y tecnología. Bogotá, D.C., New York, Oxford University Press. Alfaomega, Banco Mundial. ______. 2003. Informe sobre el De Ferranti, David, Guillermo E. Perry, Desarrollo Mundial 2004: Servicios Daniel Lederman, y William E. para los pobres. Bogotá, D.C., Maloney. 2002. From Natural Alfaomega, Banco Mundial. Resources to the Knowledge ______. 2003. Políticas de tierras para Economy: Trade and Job Quality. el surgimiento y la reducción de la Washington D.C., World Bank. pobreza. Bogotá, D.C., Alfaomega, Inter-American Development Bank. Banco Mundial. 1998. Facing Up to Inequality in Latin America. Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press. P U B L I C A C I O N E S R E L A C I O N A D A S Desigualdad en América Latina y el Caribe ¿Rompiendo con la historia? David de Ferranti, Guillermo Perry, Francisco H.G. Ferreira y Michael Walton. Este libro es el principal estudio de investigación anual del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe. Analiza los motivos de la persistente desigualdad que aflige a la región, identifica de qué manera ésta obstaculiza el desarrollo y propone formas para lograr más equidad en cuanto a la distribución de la riqueza, el ingreso y las oportunidades. Coedición: Alfaomega-Banco Mundial, noviembre 2004 ISBN: 958-682-542-6 English edition: Inequality in Latin America: Breaking with History? February 2004 ISBN: 0-8213-5665-8 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 63 S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S 1. La desigualdad en América Latina. ¿Rompiendo con la historia? Francisco H.G. Ferreira 2. Agricultura, comercio y desarrollo. Multilateralismo vs. proteccionismo. John D. Nash 3. Se buscan buenos empleos. Los mercados laborales en América Latina. Carmen Pagés y Rita Funaro 4. El desafío global de los conflictos locales. Paul Collier 5. Las nuevas fronteras de América Latina. Robert Devlin, Antonio Estevadeordal y Ernesto Stein 6. ¿Puede la globalización beneficiar a todo el mundo? David Dollar 7. El futuro de la seguridad social en América Latina. Indermit Gill 8. Un mejor clima de inversión para todos. Warrick Smith 9. Haciendo negocios en América Latina. Simeon Djankov 10. Acceso a la tierra, desarrollo y reducción de la pobreza. Klaus Deininger 11. Cerrar la brecha en educación y tecnología. Indermit Gill 12. Crecimiento responsable con el medio ambiente. Ian Jhonson 64 La desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia? 1 Latina érica El objetivo de la serie Desarrollo para Todos es poner a disposición de formadores de opinión, dirigentes públicos y privados, estudiantes y académicos, los Am resultados y discusiones en torno a tópicos clave de la historia? agenda actual de los países en desarrollo en los foros en la multilaterales: globalización, desigualdad, integración económica, empleo, comercio internacional y proteccio- nismo, pensiones y clima de inversión, entre otros. con Todos los materiales han sido escritos y presentados para permitir que personas no expertas en el tema puedan leerlos fácilmente, aunque tienen como base los más complejos y recientes informes e investigaciones tanto del Banco Mundial como del BID. desigualdad Es bien sabido que ninguna otra región en el mundo La ¿Rompiendo tiene una desigualdad tan extrema en riqueza e ingreso como América Latina y el Caribe. Los niveles de vida en la región varían fuertemente entre los ciudadanos, entre y al interior de los países, y las brechas no parecen estar reduciéndose con el tiempo. ¿Ha sido siempre de este modo?, ¿Por qué persiste?, ¿Cómo pueden América Latina y el Caribe romper con su larga historia de desigualdad? Este libro explora por qué la región sufre de tan implacable desigualdad y cómo ésta limita el ritmo de reducción de pobreza y el proceso de desarrollo mismo. Estudia las profundas raíces históricas de la desigualdad en la región y presenta cuatro áreas generales para la acción, con el fin de romper con este patrón destructivo. codigo de barras: ISBN 958-682-545-0