Исследовательская оценка факторов, влияющих на управление водными ресурсами в Узбекистане на местном уровне Роб Свинкелс, Екатерина Романова и Евгений Кочкин июнь 2016 г. Содержание Список сокращений................................................................................................................................................... v Словарь терминов. ................................................................................................................................................... vi Благодарность........................................................................................................................................................... vii Резюме для руководства............................................................................................................................ 8 Обзор.......................................................................................................................................................................... 12 1. Введение .......................................................................................................................................................... 28 Вводная информация............................................................................................................................................ 28 Цели ........................................................................................................................................................................... 32 Аналитические рамки............................................................................................................................................ 33 Методы землепользования и ведения сельского хозяйства в Республике Узбекистан. .................... 34 Ограничения ............................................................................................................................................................ 39 Извлеченные уроки................................................................................................................................................ 39 2. Описание участков исследования. ............................................................................................ 41 Институциональные механизмы и практики.................................................................................................. 41 Обзор включенных в исследование АВП . ....................................................................................................... 43 Персонал АВП и другие ресурсы ........................................................................................................................ 44 Фермеры-женщины............................................................................................................................................... 45 Показатели деятельности..................................................................................................................................... 45 3. Первый принцип: четкое определение границ. ........................................................... 52 4. Второй принцип: соответствие выгод и затрат при потреблении оросительной воды............................................................................................... 57 Затраты на получение воды................................................................................................................................. 57 Плата за ирригационные услуги.................................................................................................................... 57 Собственные затраты фермеров на техническое обслуживание.............................................................. 63 Доходы за счет выращивания культур.............................................................................................................. 64 Получение воды для основных и повторных культур.................................................................................. 67 Разница в затратах у мужчин и женщин, выращивающих сельскохозяйственную продукцию ................ 69 5. Четвертый, пятый и шестой принципы. Лица, ведущие мониторинг водопользования/ водопользователей и лица, налагающие санкции на нарушителей, подотчетны водопользователям ........................................................... 72 Мониторинг и подотчетность УИС...................................................................................................................... 72 Мониторинг и подотчетность АВП. .................................................................................................................... 74 Разрешение конфликтов ...................................................................................................................................... 76 6. Третий, седьмой и восьмой принципы: водопользователи могут изменять правила и имеют право на создание собственных организаций; эти организации являются частью более крупной ресурсной системы ........... 78 Руководящие структуры АВП............................................................................................................................... 78 Участие государства................................................................................................................................................ 79 7. Выводы и рекомендации.................................................................................................................. 82 Выводы...................................................................................................................................................................... 82 Рекомендации......................................................................................................................................................... 84 Диагностический инструмент ....................................................................................................................... 86 Проведение оценки по данному методу в остальных странах Центральной Азии............................. 94 Литература............................................................................................................................................................. 95 Приложение 1. Выборка . ........................................................................................................................ 97 Приложение 2. Описание обследованных АВП................................................................ 100 Приложение 3. Методология и извлеченные уроки.................................................... 111 Список сокращений АВП Ассоциация водопотребителей БУИС Бассейновое управление ирригационных систем ИВМИ Международный институт управления водными ресурсами МСВХ Министерство сельского и водного хозяйства ПУИС Передача управления ирригационными системами ССГ Сельский сход граждан УИС Управление ирригационной системы ЭиТО Эксплуатация и техническое обслуживание v Словарь терминов дехканское хозяйство приусадебное хозяйство малого размера, обычно до 1 га; может быть зарегистрированным или незарегистрированным юридическим лицом (узб.) хашар работающие стороны (узб.) – трудовая деятельность на уровне общины, выполняемая на добровольной основе хокимият территориальный государственный и административный орган (узб.) хоким глава хокимията (узб.) колхоз коллективное хозяйство (составное слово на русском языке) махалля неформальный орган самоуправления, община, объединяющая компактную группу домохозяйств (узб.) основные культуры обязательные культуры, являющиеся частью государственных закупочных квот1, обычно пшеница и хлопчатник мираб лицо, ответственное за подачу воды на орошение (узб.) частное фермерское крупный коммерческий субъект, арендующий у государства 50 и более хозяйство гектаров земель повторная культура культуры, выращиваемые фермерами на землях, освободившихся из-под основных культур, или земли, на которой они выращивают пшеницу (второй урожай); не подпадают под государственные закупочные квоты ширкат коллективное/кооперативное хозяйство в Узбекистане в постсоветский период (узб.) томорка приусадебный участок (узб.) Водхоз (ОУСВХ) Областные управления сельского и водного хозяйства (водхоз – используется неформально; составное слово на русском языке) узбекский сум национальная валюта Узбекистана, 1 долл. США = 2 280 сум (согласно официальному обменному курсу по состоянию на 14 мая 2014 г.) 1. Слово «квота» в данном случае является прямыми переводом с английского и подразумевает контрактные обязательства фермеров перед государством по выращиванию основных культур. vi Благодарность Настоящий отчет содержит вклад многих фермеров и специалистов Республики Узбекистан, принимавших участие в исследовании. В первую очередь, мы должны поблагодарить 145 человек, которые участвовали в обсуждениях и интервью, включая фермеров и дехкан, владельцев домохозяйств, представителей местных органов власти, а также членов Ассоциаций водопотребителей. Мы благодарны за то, что они уделили свое время, поделились с нами опытом и мнениями. Исследование проводилось под руководством Роба Свинкелса. В основную группу вошли Екатерина Романова, Евгений Кочкин, а на первой фазе исследования - Нильс Юнг и Брэд Хиллер. Айсбранд Де Йонг предоставлял активную поддержку в течение всего процесса осследования. Сбор исходных данных проводился силами «Al Mar Consulting». Омина Исламова, Ойтур Анарбеков, Бекзод Шамсиев, Майк Турман и Джеймс Ньюман внесли полезные предложения и предоставили материалы. Дилшод Хидиров оказывал содействие со стороны Представительства Всемирного банка в Республике Узбекистан. Отчет подготовлен под общим руководством Сарожа Кумар Джа, Элизабеты Хюбенс, Сумила Гулиани, Дины Умали-Дейнингер, Нины Бхатт, Такуя Камата и Джунгхуна Чо. Организационную поддержку обеспечили Румия Гарипова и Виктория Брюс-Гоге. Полезные замечания к более ранним версиям отчета были получены от рецензентов: Майкла Вулкока, Якоба Бурке, Даниэля Гербера, Кая Уэджериха (ИВМИ), а также от Джерен Кабаевой и профессора Виктора Духовного, включая его команду Научно-информационного центра Межгосударственной координационной водной комиссии (НИЦ МКВК) по Центральной Азии. Авторы отчета выражают благодарность г-ну Ш. Хамраеву, заместителю министра сельского и водного хозяйства, и г-ну Умиду Абдуллаеву, директору НИИ УЗГИП при МСВХ за их поддержку при проведении данного исследования. vii Резюме для руководства 1. Сельское хозяйство Республики Узбекистан практически полностью зависит от орошения. По имеющимся данным, несмотря на реформирование институциональных механизмов, орошение в Узбекистане практически находится в замкнутом круге из-за низкого качества эксплуатации и технического обслуживания ирригационных систем, низкого возмещения затрат, нередко средней или низкой урожайности сельхозкультур и низких доходов в случае многих фермеров (Всемирный банк, 2013 г.). У фермеров не так много стимулов экономить воду, поскольку они не сталкиваются с прямыми затратами на подачу воды. Настоящее исследование призвано внести вклад в повышение уровня управления водными ресурсами в Центральной Азии, начиная с Узбекистана. В нем излагаются факторы и условия, положительно влияющие на показатели деятельности местных водохозяйственных организаций. 2. Аналитическую основу настоящей оценки составляют восемь принципов управления ресурсами общего пользования, разработанные Остромом (1990 г.). Данные принципы, по сути, являются факторами, от которых зависят успешные коллективные действия при управлении совместно используемыми ресурсами, например, оросительной водой, лесами и зонами рыболовства. Выявив почему эти принципы в одних случаях выполняются, а в других – нет, а также причины подобного расхождения, мы можем определить меры, способствующие появлению этих факторов/условий в схемах орошения. 3. В исследовании использовался подход на основе практических примеров с подробным контекстуальным анализом ограниченного числа случав или ситуаций. Информация собиралась по целому ряду факторов, включая формирование и операционную роль Ассоциаций водопотребителей (АВП); сильные и слабые стороны действующих схем управления в водном хозяйстве; подотчетность и потоки информации и т.д. Технические замеры не выполнялись. 4. Сектор сельского хозяйства и ирригации Узбекистана характеризуется сильной ролью государства и ориентирован на выполнение государственных квот по выращиванию хлопчатника и пшеницы. Каждый год АВП подают заявки в Управление ирригационной системы (УИС) по каждому из членов АВП, исходя из утвержденных планов выращивания продукции, соответствующих объемов воды и графиков орошения. Фермеры и представители АВП, с которыми проводились интервью, утверждали, что, как правило, они получают только 75-95% от планового объема воды. 5. Фермерам задавали вопрос о том, что, по их мнению, является главными признаками хорошей АВП и оптимального регулирования и управления водными ресурсами на местном уровне. Чаще всего упоминались следующие аспекты: • Адекватное планирование и техническое обслуживание ирригационных и дренажных систем; должным образом организованная работа с документами; поддержание хороших отношений с УИС и Бассейновым управлением ирригационных систем (БУИС), что экономит время фермеров. • Конфликты и споры разрешаются на уровне членов АВП, что устраняет необходимость вовлекать другие государственные органы. • Фермеры ощущают свое участие в процессе принятия решений и выстраивают отношения друг с другом на основе доверия. 6. Эффективность работы АВП зависит от квалификации руководителя ассоциации. Хорошие директоры, по мнению многих, способны привлекать фермеров к деятельности АВП и создавать атмосферу доверия среди членов ассоциации, а также в отношениях с должностными лицами государственных органов. Внешние факторы, влияющие на качество управления водными ресурсами, предполагают, что вода для орошения распределяется справедливо и предсказуемо с точки зрения участников процесса, и включают следующее: (i) 8 долю общей орошаемой площади, которая зависит от электрических насосов и надежности электроснабжения; (ii) пригодность имеющихся условий (например, балл бонитет почв) для выращивания культур, которые фермеры-члены АВП должны производить в соответствии с обязательствами перед государством. 7. Выводы позволяют предположить, что не всегда существует четкое разделение между законными и незаконными пользователями оросительной воды. На большинстве участков, где проводилось исследование, дехкане и владельцы приусадебных участков-томорка (именуемые также мелкими землепользователями), при орошении своих культур зависят от воды из каналов, находящихся в ведении АВП. Фактически, это делает их водопотребителями из оросительных каналов, «находящихся в совместном пользовании». При этом должностные лица АВП утверждали, что поскольку владельцы томорка и большинство дехкан не зарегистрированы в качестве юридических лиц, то они не могут официально становиться членами АВП. Опрошенные лица отмечали, что законные потребности в орошении владельцев томорка и дехканских хозяйств не всегда адекватно учитываются АВП и УИСами в ходе подготовки графиков орошения, в результате чего они фактически превращаются в незаконных водопотребителей.2 8. Большое число АВП, работающих более эффективно по сравнению с другими, четко признали мелких землепользователей законными, путем включения их потребностей в оросительной воде в графики орошения, а иногда даже нанимают мираба для их обслуживания. Такой подход, в тех местах, где он применяется, помогает снять напряжение между фермерами и мелкими землепользователями, и не допустить непредвиденного дефицита при подаче воды. 9. Размер платы за ирригационные услуги, как правило, не привязан к фактическим объемам использованной воды. Мы выяснили, что во всех АВП, которые мы изучали, самая низкая плата установлена для культуры, которая потребляет самый большой объем воды – хлопчатника, - основной культуры в системе государственных закупок. При этом среди АВП наблюдается значительный разброс в размерах платы за подачу воды на орошение этой культуры. Самая низкая плата была установлена в АВП с низкими показателями деятельности, в которых фермеры не были удовлетворены ирригационными услугами. Чистая прибыль с объема использованный воды была в 2-3 раза ниже в случае хлопчатника по сравнению с пшеницей и другими культурами. Помимо этого, доходы, по отношению к суммам, выплаченным за получение воды, были в пять раз ниже в случаях, когда урожайность хлопчатника была низкой. 10. Наилучшие показатели эффективности, как правило, демонстрируют те АВП, которые в состоянии обеспечить подачу воды для выращивания повторных, доходных культур. Для этих ассоциаций также характерна тенденция взимания самой высокой платы за ирригационные услуги для повторных культур. Оба этих фактора помогают фермерам и АВП получать достаточные ресурсы для технического обслуживания и ремонта оросительной системы. Фермеры, состоящие в хорошо работающих АВП, уже платят более высокую плату (по сравнению с фермерами из слабых АВП) и активно участвуют в техническом обслуживании и ремонте ирригационных систем. 11. Выводы позволяют предположить, что фермеры, выращивающие повторные культуры, используют воду более аккуратно и ищут возможности для экономии воды или более эффективного орошения своих полей. Относительно низкая доходность в случае культур, входящих в систему госзакупок,3 отрицательно влияет на способность фермеров вносить достаточный вклад в адекватное техническое обслуживание местных оросительных и дренажных систем. Порой, чтобы не платить налог на рабочую силу и отчисления, которые АВП должна выплачивать при приеме на работу своих сотрудников, фермеры утверждали, что они напрямую вкладывали собственные средства на техническое обслуживание каналов и ремонт участков ирригационной системы, обслуживающей их район, не обращаясь в АВП. 2. Согласно «Закону о воде», дехкане и владельцы томорка могут становиться членами АВП. Однако многие ими не становятся из-за отсут- ствия знаний или по организационным причинам. 3. Данное исследование изучает точку зрения фермеров и не оценивает рентабельность выращивания культур, закупаемых государством. 9 12. Орошение традиционно считается сферой мужской ответственности, но из-за миграции мужчин из Узбекистана, в гендерном разделении труда произошли изменения. Это, в частности, затрагивает дехкан и владельцев приусадебных участков. 13. Выводы говорят о том, что даже когда фермеры подписывают контракты с АВП на услуги по подаче воды, и АВП, в принципе, подотчетны водопотребителям, важная роль в вопросах мониторинга общего расходования воды принадлежит УИСам, несмотря на то, что последние не подотчетны АВП или водопотребителям. АВП не в состоянии влиять на условия контрактов, заключаемых с УИСом, отчасти из-за того, что АВП не платят за ирригационную воду, получаемую от УИСа. 14. УИСы не отчитываются перед АВП, что, похоже, является, важной причиной того, почему отдельные АВП не готовы поднимать плату за свои ирригационные услуги. Это позволяет предположить, что ограниченная подотчетность УИСов не позволяет АВП мобилизовать ресурсы, необходимые для покрытия затрат и расходов на эксплуатацию, техобслуживание и ремонт. 15. Фермеры утверждали, что они не против участия УИСа в случае слабой АВП, так как это поможет им выполнять государственные производственные квоты. АВП не могут оказаться банкротами, и государство вмешается, если они не смогут осуществлять свою деятельность. Однако в среднесрочной перспективе АВП и их члены становятся зависимыми от государства, что подрывает ряд принципов коллективного управления ресурсами общего пользования и сводит к нулю стимулы по внедрению инноваций и принятию более эффективных мер. 16. АВП не разрешается налагать санкции (например, штрафы) на фермеров или других потребителей, которые нарушают графики орошения или расходуют чрезмерно много воды. Если между фермерами возникают какие-либо споры из-за оросительной воды, они разрешаются в ходе встреч и обсуждений или лично руководителем АВП. Эта схема очень хорошо работает в тех случаях, когда руководитель АВП пользуется уважением среди местного населения. 17. Существует ряд неформальных подходов, содействующих более эффективному мониторингу и повышению подотчетности УИСов и АВП. Отдельные АВП, особенно те, что работают хорошо, нашли механизмы, позволяющие вести мониторинг расхода воды и деятельности водопотребителей, а также обеспечивать подотчетность ассоциации путем создания комитетов в составе пользующихся уважением фермеров. Другие АВП проводят ежедневные планерки со своими членами в течение оросительного сезона. В некоторых охваченных исследованием районах УИСы проводят регулярные совещания с директорами АВП (один раз в десять дней), по возможности обеспечивая использование неформальных способов предупреждения споров в связи с подачей воды. Как отмечалось респондентами, установка водомеров и приборов учета для контроля расхода воды окажет положительное влияние на улучшение мониторинга и повышение подотчетности в вопросах, касающихся воды на орошение. 18. На каждом участке, где проводилось исследование, руководство АВП отчитывается перед общим собранием, состоящим из фермеров и работников самой ассоциации, при этом в заседаниях этого собрания принимают участие должностные лица из УИСа, БУИСа, Водхоза и Сельского схода граждан, а также руководящие работники из хокимията и руководители махаллей. Помимо общего собрания, во всех АВП имеется также наблюдательный совет, включающий представителей фермеров и жителей, которые ведут надзор за деятельностью директора АВП. Как представляется, практический мониторинг и решение проблем на ежедневной основе, благодаря членам совета, идет АВП на пользу. Это особенно верно в случае АВП, показывающих высокие результаты работы. 10 19. В хорошо работающих АВП фермеры и работники утверждали, что ими движет «общее видение», когда наиболее опытные и знающие фермеры, порой, помогают другим своими советами, оборудованием и даже небольшими кредитами. Однако общая аграрная политика государства, согласно которой приоритет отдается культурам в рамках госзакупок (пшеница и хлопчатник), приводит к тому, что на эти культуры приходится самый большой объем оросительной воды, что снижает возможности фермеров для внедрения инноваций и распределения воды в пользу более доходных культур. 20. Во многих АВП фермеры и мелкие земепользователи самостоятельно выполняют работы по техническому обслуживанию, не учитываемые в бухгалтерии АВП, в основном чтобы не платить налог на рабочую силу и отчисления. Эта практика особенно распространена среди фермеров, имеющих собственную технику. При том, что подобная гибкость, безусловно, имеет определенные преимущества в краткосрочной перспективе, с течением времени она может отрицательно повлиять на роль и устойчивость АВП в том виде, в котором они существуют сейчас. 21. Выводы данного исследования можно использовать для создания диагностического инструмента, чтобы оценить, выполняются ли принципы устойчивого управления оросительной водой, находящейся в совместном пользовании. Инструмент представляет собой набор вопросов, ответы на которые необходимо получать на местах. Помимо составления предварительного варианта диагностического инструмента, в настоящем исследовании содержится также ряд рекомендаций по улучшению управления водными ресурсами в Узбекистане при орошении на местном уровне. Рекомендации включают следующие: • Принять новый «Закон о воде» / «Водный кодекс» и предпринять правовые меры, направленные на улучшение финансовых аспектов деятельности АВП. Эти законодательные изменения должны повысить финансовую и операционную устойчивость АВП и обеспечить более сильный механизм подотчетности в структуре их управления. «Водный кодекс» также должен обеспечить правовую основу для договорных отношений между УИСами и АВП, с четкими и отслеживаемыми договорами на поставку воды. Новый «Водный кодекс» должен обеспечить прочную правовую основу для наблюдательных советов из числа фермеров и представителей общественности, которые будут вести надзор за работой директора АВП. • Обеспечить более конструктивное привлечение дехкан (особенно женщин) к процессу принятия решений, связанных с графиками водораспределения, и предусмотреть для них доступ к водозаборам на каналах. • Четко донести до всех, что, по закону, АВП могут наказывать водопотребителей, нарушающих правила. • Улучшить предоставление вспомогательных услуг АВП и поощрять обмен опытом между ними, используя успешные АВП в качестве школ и учебных участков. • Снизить для АВП размер обязательных отчислений, чтобы дать им возможность получать больше ресурсов для эксплуатации и технического обслуживания (ЭиТО). • Привести политику водораспределения в соответствие с политикой либерализации землепользования. • Улучшить отслеживание эффективности функционирования ирригационной системы, включая выборочные обследования, с использованием вопросов из диагностического инструмента, представленного в данном отчете. • Установить приборы учета расхода воды на уровне отводящих каналов АВП в поддержку договоров между АВП и УИСами на подачу воды. • Модернизировать устаревшие насосы оросительных насосных станций. 11 Обзор I. Передача управления ирригационными системами (ПУИС) принята на мировом уровне в целях повышения уровня возмещения затрат и более эффективного использования ограниченных водных ресурсов. Она направлена на повышение ответственности и более активное участие водопользователей в эксплуатации и техническом обслуживании (ЭиТО) ирригационной инфраструктуры на местном уровне. Обзор опыта ПУИС в глобальном масштабе, проведенный Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО) и Международным институтом управления водными ресурсами (ИВМИ), позволил сделать вывод о существовании следующих ограничений, препятствующих дальнейшему повышению эффективности функционирования ирригационных систем в рамках ПУИС: (i) отсутствие политической поддержки; (ii) нежелание менять действующее водное законодательство; (iii) отсутствие управленческих навыков у Ассоциаций водопользователей, что приводит к низкому качеству услуг по подаче воды (ФАО и ИВМИ, 2007 г.). II. Узбекистан сталкивается с растущими вызовами в части удовлетворения будущего спроса на оросительную воду. Сельское хозяйство республики практически полностью зависит от орошения. Как ожидается, изменения климата приведут к увеличению сезонных и годовых колебаний, и, согласно имеющимся прогнозам, большая часть страны в будущем столкнется с серьезной нехваткой воды. При этом основная проблема в сфере водных ресурсов заключается в неэффективном управлении ими, а не в дефиците воды как таковом. Несмотря на реформирование институциональных механизмов, орошение в Узбекистане практически находится в замкнутом круге из-за низкого качества эксплуатации и технического обслуживания ирригационных систем, низкого возмещения затрат, нередко средней или низкой урожайности сельхозкультур и низких доходов в случае многих фермеров (Всемирный банк, 2013 г.). У фермеров не так много стимулов экономить воду, поскольку они не сталкиваются с прямыми затратами на подачу воды. Плата за ирригационные услуги выполняет ту же роль, что и земельный налог, поскольку подобные сборы не привязаны к фактическому расходу воды (Всемирный банк, 2013 г.). Имеющиеся факты позволяют предположить, что качество регулирования и управления водой для орошения на местном уровне различается в целом по стране, при этом неизвестно, почему в одних районах страны система работает лучше, чем в других. III. Настоящее исследование выполнено с целью внесения вклада в улучшение водохозяйственной деятельности в Центральной Азии, начиная с Узбекистана. В нем определяются факторы и условия, положительно влияющие на эффективность работы местных водохозяйственных организаций. В рамках исследования был также подготовлен диагностический инструмент, который поможет выработать меры и программные подходы к усилению данных организаций в процессе их текущей и будущей водохозяйственной деятельности. И наконец, работа выполнялась с целью вклада в обмен передовыми практиками и знаниями между соответствующими заинтересованными сторонами региона Центральной Азии. IV. Аналитическую основу настоящей оценки составляют восемь принципов управления ресурсами общего пользования, разработанных Остромом (1990 г.) и доработанных Коксом, Арнольдом и Томашом (2010 г.). Данные принципы, по сути, являются факторами, связанными с успешными коллективными действиями при управлении совместно используемыми ресурсами, например, оросительной водой, лесами и зонами рыболовства. Их главная роль заключается в том, чтобы разъяснить, при каких условиях можно создать доверие и взаимные выгоды и как их поддерживать, чтобы обеспечить успех коллективных действий, перед лицом социальных дилемм, вытекающих из практики совместного использования ресурсов. Эти коллективные действия, в свою очередь, помогают не допустить ухудшения управляемых ресурсов, находящихся в совместном пользовании. Восемь принципов выглядят следующим образом: 12 1. A. Разграничение пользователей: четкое разграничение законных и незаконных пользователей. B. Разграничение ресурсов: четкие границы, в пределах которых система ресурсов существует и отделена от более широкой биофизической среды. 2. A. Соответствие местным условиям: правила распределения и предоставления ресурсов, соответствуют социальным и экологическим условиям на местах. B. Распределение и предоставление: пользователи получают ряд выгод за счет ресурсов общего пользования, размер которых определяется согласно правилам распределения; такие выгоды должны соответствовать объему необходимых материально-технических затрат в виде труда, материалов или денежных средств, и этот объем определяется согласно правилам предоставления ресурсов. 3. Механизмы коллективного выбора: большинство лиц, подпадающих под влияние действующих правил, могут участвовать в изменении этих правил. 4. A. Мониторинг пользователей: мониторинг лиц, подотчетных пользователям, с целью отслеживания того, как в их случае соблюдаются показатели распределения и предоставления ресурсов. B. Мониторинг ресурсов: мониторинг лиц, подотчетных пользователям, с целью отслеживания того, как в их случае выполняются правила, установленные в отношении ресурсов. 5. Дифференцированные санкции: действия сторон, в пользу которых распределяются ресурсы, и которые нарушают действующие правила, вероятнее всего будут оцениваться с помощью дифференцированных санкций (в зависимости от серьезности и контекста нарушения) другими такими же сторонами, должностными лицами, подотчетными этим сторонам, или обеими группам субъектов. 6. Механизмы разрешения конфликтов: стороны, в пользу которых распределяются ресурсы, и их должностные лица в состоянии получить быстрый и малозатратный доступ к объектам на местах с целью разрешения конфликтов между владельцами или между владельцами и должностными лицами. 7. Минимальное признание прав на объединение: внешние официальные органы не подвергают сомнению права сторон, в пользу которых распределяются ресурсы, на создание собственных объединений. 8. Встроенные предприятия: процессы владения, предоставления, мониторинга, приведения в исполнение, разрешения конфликтов и регулирования реализуются силами многочисленных встроенных друг в друга предприятий. Используя восемь принципов управления ресурсами в качестве руководящей основы для нашей оценки, мы оцениваем степень их соблюдения в самых различных регионах страны, а также их связь с результатами деятельности. Далее, мы определяем факты соблюдения этих принципов в одних случаях и несоблюдения в других, а также причинные факторы такого несоответствия; это дает нам возможность определить меры, которые позволят исправить эти факторы/условия на уровне ирригационных схем. V. В исследовании использовался подход на основе практических примеров с подробным контекстуальным анализом ограниченного числа случав или ситуаций. Он основывался на допущении того, что истина относительна и зависит от точки зрения конкретного лица. Одним из преимуществ данного подхода является тесное сотрудничество между исследователями и участниками, а также то, как он позволяет участникам рассказать о своей ситуации. С помощью таких историй участники могут описать свой взгляд на реальность, что позволяет исследователям лучше понять действия участников опроса. Исследование практических примеров может рассматриваться как эмпирическое, в рамках которого изучается современный феномен в условиях, когда границы между феноменом и контекстом являются неявными, и в котором используются многочисленные источники подтверждения фактов. 13 VI. Объектом анализа данного исследования являются ассоциации водопотребителей (АВП) наряду с водохозяйственными органами, работающими в зоне их деятельности. В качестве практических примеров были отобраны 10 АВП, чтобы отразить широкий круг обстоятельств, которые считаются влияющими на эффективность работы ассоциаций. Сбор данных на местах и опрос 145 человек выполнялись местной консультационной фирмой. Сбор данных проходил в два этапа: с мая по июнь 2014 г. и с декабря 2014 г. по февраль 2015 г. Информация собиралась по целому ряду факторов, включая, в том числе, создание и операционную роль АВП; сильные и слабые стороны действующих схем управления в водном хозяйстве; подотчетность и потоки информации. Технические замеры не проводились, а все данные были собраны на основании имеющихся записей АВП, или отражают мнения, взгляды и опыт респондентов исследования. Отсутствие доступа к официальным данным об АВП создало определенную сложность при формировании комплексной основы выборки и могло стать причиной необъективности при выборе АВП для участия в исследовании. Узбекистан стал пилотной страной для разработки и реализации подхода исследования. По итогам был получен целый ряд полезных уроков, описание которых приводится в Приложении 3. Справочная информация об АВП, выбранных для исследования VII. Структура сельского хозяйства и орошения в Узбекистане характеризуется сильной ролью государства и ориентирована на выполнение государственных квот по выращиванию хлопчатника и пшеницы. Хокимият (местный орган власти) выделяет земельные участки частным фермерам – которые, зачастую, возделывают 50 и более гектаров – и дает им право обрабатывать эти земли. Каждый год фермеры должны сдавать детальный план производства сельскохозяйственных культур, а на участок фермера регулярно приезжают представители государственных органов для проверки хода выполнения этого плана. Большинство частных фермеров получают указания по выращиванию хлопчатника и пшеницы – культур, подлежащих государственным закупкам.4 Каждому фермеру назначают годовую квоту на данные культуры. Хокимият может отказать в аренде земель, если квота на хлопчатник или пшеницу не выполняется три года подряд, и, в этом случае, земли выставляются на аукцион для передачи другим фермерам. Другой категорией землепользователей являются дехкане, мелкие хозяйства, обычно работающие на 0,3–1 га земли, а также владельцы томорка, имеющие небольшие приусадебные огороды, площадью менее 0,3 га. Они свободно выбирают какие культуры им выращивать. Бассейновое управление ирригационных систем (БУИС) и Управление ирригационной системы (УИС) координируют работу по эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту первичных и вторичных каналов. Все государственные структуры на местах подчиняются хокиму, главе местного органа власти. VIII. Все фермеры, работающие в районах проведения исследования, являлись членами АВП, которые рассматриваются многими как орган, выступающий в роли посредника между УИС и фермерами. Каждый год АВП подают заявки в УИС, исходя из утвержденных планов производства продукции, а также соответствующих объемов воды и графиков орошения для каждого из своих членов. Сельский сход граждан (ССГ) является официальным органом, объединяющим несколько махаллей (кишлаков). Если у дехкан или владельцев томорка имеются жалобы, касающиеся подачи воды на орошение, они обращаются с ними к руководителю махаллинского комитета или главе ССГ. Практически все опрошенные фермеры отмечали, что они положительно восприняли создание АВП, как меру реагирования на хаотичную ситуацию в управлении водными ресурсами, сложившуюся после роспуска ширкатов. IX. Фермеры и представители АВП, с которыми проводились интервью, утверждали, что, как правило, они получают только 75-95%% воды от объема, включенного в график орошения. Основные причины недополучения фермерами первоначально запланированного объема воды заключаются в следующем: (i) засухи в районах выше по течению, из-за которых 4. Следует отметить, что за последние годы правительство сократило площади под обязательное выращивание хлопчатника и расширило площади под плодоовощеводство. 14 снижается уровень стока; (ii) УИСы подают меньше воды, чем было согласовано, даже если очевидно, что ее достаточно; (iii) предполагаемое «избыточное» расходование воды дехканами и владельцами томорка; (iv) перебои с энергоснабжением, которые нарушают режим работы оросительных насосных станций. X. Как отмечалось выше, и как можно было ожидать при отборе объектов для нашего исследования, АВП различаются по размеру, уровню воды во вторичных каналах, зависимостью от машинного орошения, диверсификации культур и т.д. Наблюдается широкий разброс с точки зрения квалификации директоров АВП и количества постоянных и временных работников в ассоциациях, охваченных исследованием. В состав таких АВП входит от 3 до 15 хозяйств, а на одного фермера приходится от 2,1 до 9 работников АВП, из чего можно сделать вывод о больших различиях в степени эффективности укомплектования кадрами. Количество фермеров-женщин в АВП, охваченных исследованием, варьировалось от 0 до 19%. Респонденты исследования отмечали, что фермеры-женщины более активны и откровенны в своих высказываниях, и, в целом, они руководят своими хозяйствами лучше, чем фермеры-мужчины. XI. Фермерам задавали вопрос о том, что, по их мнению, является главными признаками хорошей АВП, а также оптимального регулирования и управления водными ресурсами на местном уровне. Чаще всего упоминались следующие аспекты: • Адекватное планирование и техническое обслуживание ирригационных и дренажных систем; должным образом организованная работа с документами; поддержание хороших отношений с УИСом и БУИСом, что экономит время фермеров. • Конфликты и споры разрешаются на уровне членов АВП, что устраняет необходимость вовлекать другие государственные органы. • Фермеры получают помощь, не только с точки зрения своевременной подачи воды на орошение, но и поиска техники, семян, ГСМ и других материально-технических ресурсов. • Фермеры ощущают свое участие в процессе принятия решений и выстраивают отношения друг с другом на основе доверия. • АВП возглавляет квалифицированный человек, пользующийся уважением у населения. • Члены АВП относятся к ирригационной системе, как к активу совместного пользования, за который отвечают все. Фермеры работают вместе с АВП над тем, чтобы выполнять квоты и повышать рентабельность. • У АВП есть финансовый запас (в виде средств на непредвиденные расходы) на случай аварии на ирригационной системе. Это помогает быстро устранять поломки, не завися от государственных организаций. XII. Фермеры из АВП, вошедших в исследование, из Папского района Наманганской области и Дустликского района Джизакской области, в частности, не удовлетворены тем, как работают их АВП. Общая водообеспеченность (для выращивания основных и повторных культур) в этих районах является низкой; за ирригационные услуги АВП своевременно уплачивается лишь небольшая сумма. Однако, в других АВП с низким уровнем водообеспеченности, степень удовлетворенности фермеров работой АВП намного выше (например, в АВП «Kuwa urta buz anori» в Ферганской области), что позволяет сделать вывод о наличии других факторов, влияющих на ситуацию. Помимо этого, дефицит воды может являться стимулом для успешных коллективных действий. XIII. Эффективность работы АВП зависит от квалификации руководителей ассоциаций. Например, если взять охваченные исследованием АВП в Ахангаранcком районе Ташкентской области, Денауском районе Сурхандарьинской области и АВП «Kuwa urta buz anori» Кувинского района Ферганской области, то их директоры имеют высшее образование и большой опыт работы в сельском хозяйстве. Эффективность работы этих ассоциаций является относительно высокой. Хорошие директоры, как отмечалось, могут привлекать фермеров к работе АВП и создавать 15 атмосферу доверия, как между членами ассоциации, так и в отношениях с должностными лицами государственных органов. Они также лучше подготовлены, чтобы принимать на работу образованных и умелых специалистов, и легче идут на внедрение инноваций. Большинство АВП с хорошим руководством, способно привлекать на работу квалифицированных специалистов, в то время как ассоциации со слабым руководством испытывают трудности в этом вопросе. Привлечение на работу квалифицированных специалистов является более проблематичным для тех АВП, в нашей выборке, показатели деятельности которых являются невысокими. Они сталкиваются с проблемами собираемости платы за свои услуги, имеют задолженность, и не могут своевременно выдавать зарплату. Они также не в состоянии создавать рабочие условия, которые были бы привлекательными для квалифицированных специалистов, что лишь ухудшает эффективность работы этих АВП и не дает им вырваться из замкнутого круга проблем. XIV. Внешние факторы, влияющие на качество управления водными ресурсами на местном уровне – в том смысле, что вода на орошение распределяется справедливо и предсказуемо с точки зрения участников процесса – включают следующее: • доля общей орошаемой площади, зависящей от электрических насосных станций и надежности электроснабжения; • пригодность имеющихся условий (например, балл бонитет почв) для выращивания культур, которые фермеры-члены АВП должны производить для государства; • управленческие навыки директора АВП. XV. Похоже, что общий уровень водообеспеченности (то есть, объем воды в распоряжении АВП), неоднозначно влияет на качество управления водными ресурсами и на степень удовлетворенности фермеров работой АВП. 1-й принцип: четкое разграничение пользователей XVI. Выводы позволяют предположить, что не всегда существует четкое разделение между законными и незаконными пользователями воды из оросительных каналов. На большинстве участков, охваченных исследованием, дехкане и владельцы томорка, при поливе своих культур пользуются водой из каналов, находящихся в ведении АВП. Фактически, это делает их водопотребителями из оросительных каналов «совместного пользования». Однако должностные лица АВП утверждали, что поскольку владельцы томорка и большинство дехкан не зарегистрированы в качестве юридических лиц, то они не могут официально становиться членами АВП.5 Опрошенные лица отмечали, что в ходе подготовки графиков орошения АВП и УИСы не всегда адекватно учитывают законные потребности дехкан и владельцев томорка в орошении, в результате чего последние фактически превращаются в незаконных пользователей. В местах, где это происходит, дехкане и владельцы томорка беспорядочно и непредсказуемо забирают воду из оросительных каналов, что негативно влияет на качество управления водными ресурсами на каналах, находящихся в совместном пользовании. Многое также зависит от месторасположения полей дехкан и владельцев томорка по отношению к магистральному межхозяйственному каналу. Отдельные водозаборные сооружения на каналах для дехкан и владельцев томорка существуют только в двух АВП, охваченных исследованием и отличающихся хорошими показателями деятельности, (в Ахангаранском районе Ташкентской области и Денауском районе Сурхандарьинской области). XVII. В отдельных случаях графики орошения АВП учитывают потребности дехкан и владельцев томорка, или, по меньшей мере, АВП консультируется с Сельским сходом граждан (ССГ). Однако степень участия ССГ в принятии решений о распределении воды из каналов на орошение различается в АВП, охваченных исследованием. Например, в случае АВП с низкими показателями работы, в Дустликском районе Джизакской области, респонденты отмечали, что даже если руководитель ССГ выступает в качестве представителя дехкан и владельцев томорка 5. На самом деле, согласно «Закону о воде», дехкане и владельцы томорка могут становиться членами АВП. Однако многие ими не становятся из-за отсутствия знаний или по организационным причинам. 16 в составе АВП и собирает с них плату за услуги АВП, на самом деле между ССГ и АВП никаких официальных договоров не существует. Напротив, в случае АВП с высокими показателями деятельности, в Кызылтепинском районе Навоийской области, глава ССГ является членом наблюдательного совета АВП, и это помогает обеспечивать учет потребностей дехкан и владельцев томорка. XVIII. Целый ряд АВП – ведущих свою деятельность более эффективно, чем другие – четко признали мелких землепользователей законными водопотребителями, включая их потребности в воде в графики орошения, а иногда даже нанимая мираба, который обслуживает их поля во время полива. Такой подход, в тех местах, где он применялся, помогал снять напряжение между фермерами и мелким землепользователями и не допустить непредвиденного дефицита при подаче воды. Однако в АВП, где нет ясности в этом вопросе, происходит прямо противоположное. Однозначно, учет в каждодневной деятельности АВП потребностей мелких землепользователей в воде является важным фактором, определяющим местную схему управления водными ресурсами. XIX. Существует целый ряд факторов, влияющих на степень четкого различия между законными и незаконными пользователями, а также позволяющих учитывать потребности дехкан и владельцев томорка в местных схемах управления водными ресурсами для орошения. Они включают: • Отдельные водозаборы на оросительных каналах для дехкан и владельцев томорка. Если для удовлетворения потребностей этих мелких землепользователей существуют специальные водозаборные сооружения на каналах, то есть вероятность того, что их законные потребности будут удовлетворены с большей степенью надежности и предсказуемости. • Договоры с АВП на подачу воды для дехкан и владельцев томорка. Важным фактором в этой ситуации являются четкие и проработанные договоры на подачу воды между АВП и ССГ, которые будут определять пути удовлетворения законных потребностей данных мелких землепользователей и станут важным фактором в этом вопросе. • Расстояние между офисами ССГ и АВП. Мы узнали, что если офис ССГ – который, в принципе, представляет интересы дехкан и владельцев томорка – находится на значительном удалении (например, 20 км и более) от офиса АВП, то это мешает нормальным коммуникациям между этими двумя организациями. Это затрудняет удовлетворение потребностей мелких землепользователей на постоянной основе и собираемость с них платы за услуги АВП. • Расстояние между полями дехкан и владельцев томорка и магистральным межхозяйственным каналом. Если их поля расположены рядом с магистральным межхозяйственным каналом АВП, то нерегулируемый забор воды с их стороны может отрицательно повлиять на выполнение основного графика орошения для фермеров. Если их поля расположены далеко от канала, они будут зависеть от желания и готовности фермеров пропускать воду на их поля. Этот фактор удаленности работает в обе стороны и, поэтому, либо поддерживает, либо негативно влияет на законное потребление оросительной воды. • Общая нехватка воды. Если общая водообеспеченность на территории АВП является низкой, то появляются более убедительные стимулы тщательно планировать водораспределение и гарантировать удовлетворение нужд всех потребителей на основании планов орошения. Однако насколько это так на практике, зависит от производственных условий и наличия у производителей свободы выбора выращивать ту культуру, которая лучше всего подходит для данной местности и приносит наибольший доход. • Мирабы для обслуживания дехкан и владельцев томорка. Потребности дехкан и владельцев томорка будут удовлетворяться лучше, если их конкретными потребностями в орошении будут заниматься мирабы. • Активные и эффективно работающие лидеры ССГ и директоры АВП. Когда местные 17 руководители могут эффективно контактировать; когда они адекватно выстраивают доверие между членами АВП, а также мелкими землепользователями; когда они активно участвуют в принятии решений или деятельности наблюдательных органов (например, в наблюдательном совете АВП), то от этого выигрывают все. 2-ой принцип: соответствие выгод и затрат при потреблении оросительной воды XX. Второй принцип устойчивого управления оросительной водой как ресурсом, находящимся в совместном пользовании, заключается в том, что выгоды от использования ресурса должны быть пропорционально равны внесенным материально-техническим затратам или усилиям, приложенным для получения этого ресурса. Затраты могут быть в форме труда, материалов или денег. Этот принцип, к примеру, может подразумевать, что затраты домохозяйств, понесенные ими для получения оросительной воды, должны быть пропорциональны их потребностям (например, в зависимости от площади земель или вида культуры, в нашем случае), использованию, а также водообеспеченности. XXI. Плата за ирригационные услуги, как правило, не привязана к фактическим объемам израсходованной воды. Водопотребители всех десяти АВП несут три вида затрат для получения оросительной воды: плата за ирригационные услуги АВП; дополнительные расходы в связи с техническим обслуживанием каналов или ремонтом сооружений; и, в отдельных случаях, расходы на подачу машинного орошения на их поля. Из этих трех видов затрат только расходы на эксплуатацию насосов напрямую привязаны к объемам потребленной воды. Плата за ирригационные услуги представляет собой небольшую фиксированную сумму, выплачиваемую за каждый гектар земли (примерно 10 000-60 000 сум за га, что в эквиваленте составляет 3-24 долл. США/га), в зависимости от выращиваемой культуры. В отдельных АВП фермеры платят одинаковый фиксированный сбор, независимо от вида культур. Сбор за ирригационные услуги составляет лишь небольшой процент от общих производственных затрат. XXII. Мы выяснили, что во всех АВП, которые мы изучали, самая низкая плата за ирригационные услуги установлена для культуры, которая потребляет больше всего воды – хлопчатника, – основной культуры в системе госзакупок. При этом среди АВП наблюдается значительный разброс в размерах платы за их ирригационные услуги. Самая низкая плата была установлена в АВП с низкими показателями деятельности, в которых степень удовлетворенности фермеров качеством ирригационных услуг также была низкой. Чистая прибыль на объем использованной воды была в 2-3 раза ниже в случае хлопчатника по сравнению с пшеницей и другими культурами. Помимо этого, доходы, по отношению к суммам, уплаченным за получение воды, были в пять раз ниже в случаях, когда урожайность хлопчатника была низкой (показано в Таблице О.1, предпоследняя колонка). Происходит это из-за того, что хлопчатник высевается на непригодных для него землях. На этих землях сумма, уплаченная за получение воды, не соответствует в пропорциональном отношении полученным доходам по сравнению с выращиванием пшеницы или других культур. Однако, когда урожайность хлопчатника высокая, чистая прибыль относительно сумм, уплаченных за получение воды, может быть одинаковой в случае как хлопчатника, так и пшеницы (см. Таблицу О.1, последняя колонка). 18 Таблица O.1. Чистая прибыль на объем использованной воды и доход по отношению к сумме, уплаченной за получение воды, в зависимости от культуры, самого низкого и самого высокого урожая, и размера платы в десяти АВП, попавших в выборку Чистая Чистая Чистая Чистая прибыль Чистый доход прибыль прибыль с м3 прибыль с м3 Расход воды Чистый доход на объем с га (сум/ на объем воды/плата воды/плата с га (сум/га) оросительной (м /т) 3 a га) (самый оросительной за ирр. услуги за ирр. услуги (самый низкий)b воды (сум/м3) высокий)b c воды (сум/м3) за м3 (самая за м3 (самая (самая высокая) (самая низкая) низкая)d высокая)e Хлопчатник 4,200 94,000 1,420,000 9 135 9 42 Пшеница 1,400 464,000 1,224,000 110 291 46 41 Плодоовощные 33f 350 1,000,000 4,000,000 95 381 100 (лук) (100)g Источник: данные, собранные для исследования a Источник: «Объем воды, затрачиваемый для производства хлопка, пшеницы и риса в Центральной Азии» (Алдайа, Муньоз и Хекстра, 2010 г.) b Самый низкий урожай среди десяти АВП в выборке c Самый высокий урожай среди десяти АВП в выборке d Самый низкий урожай и самый низкий уровень платы e Самый высокий урожай и самый высокий уровень платы среди десяти АВП в выборке f На основе высокой платы – 120 000 сум за га – в АВП «Kuwa urta buz anori», Кувинского района, Ферганской области g На основе наиболее распространенной высокой платы за ирригационные услуги в размере 40 000 сум за га в АВП, охваченных выборкой XXIII. Если за орошение низкодоходных культур в рамках госзакупок, дающих самый низкий доход многим фермерам, взимается самая низкая плата, то это делает соразмерными затраты на получение воды с выгодами от ее использования, но подрывает возможности АВП распределять воду в пользу тех культур, которые приносят фермерам наибольшую прибыль. Те АВП, которые в состоянии обеспечивать подачу воды для выращивания повторных культур, приносящих доход (не пшеница и не хлопчатник), как правило, демонстрируют наилучшие показатели деятельности. Для этих ассоциаций также характерна тенденция взимания самой высокой платы за ирригационные услуги при орошении повторных культур. Оба этих подхода обеспечивают фермерам и АВП возможность генерировать достаточные ресурсы для технического обслуживания и ремонта на ирригационной системе. XXIV. Увеличение платы за ирригационные услуги теоретически может обеспечить финансирование для покрытия потребностей в техническом обслуживании каналов. Однако это вызывает обеспокоенность у отдельных сотрудников АВП, которые утверждали, что если фермеры будут платить больше, то они будут настаивать на ответственности АВП за поставку точных объемов воды, указанных в договорах на подачу воды и подписанных с АВП. Но, поскольку объем воды, поставляемый фермерам, в значительной степени зависит от того, сколько воды получит АВП по магистральному каналу от УИСа и БУИСа, а также от погодных условий, руководители АВП не уверены в том, что смогут выполнять свои обязательства. Более того, по словам сотрудников АВП, они не могут спрашивать с УИСа поставки именно тех объемов воды, которые были согласованы для АВП. XXV. Фермеры, состоящие в АВП с хорошими показателями деятельности, платят больше по сравнению с фермерами из АВП, функционирующими менее успешно, и активно участвуют в техническом обслуживании и ремонте ирригационной системы. В АВП с низкими показателями деятельности – например, в вошедших в выборку ассоциациях из Папского района Наманганской области и Дустликского района Джизакской области – фермеры не соглашаются платить более высокую плату. Большое число фермеров в этих районах имеют задолженность. Отдельные фермеры опасаются, что, если будут установлены водомеры, им придется платить за те неограниченные объемы воды, которые потребляют дехкане и владельцы томорка, берущие воду из каналов, доходящих до их хозяйств (Папский район в Наманганской области и Кызылтепинский район в Навоийской области). Важным наблюдением является то, что в хорошо работающих АВП (например, из выборки в Навоийской, 19 Сурхандарьинской областях и в Кувинском районе Ферганской области) фермеры не только платят больше за ирригационные услуги, но и стремятся сделать это вовремя. XXVI. Выводы позволяют предположить, что фермеры, выращивающие повторные культуры, расходуют воду более аккуратно и ищут варианты для экономии воды или более эффективного полива своих полей. В частности, фермеры, которые выращивают повторные культуры, часто используют капельное орошение, организуют бурение скважин или смешивают воду из коллекторов и оросительных каналов. Это имеет место в вошедших в выборку АВП, расположенных в Ургенчском районе Хорезмской области, Акалтынском районе Сырдарьинской области, Кызылтепинском районе Навоийской области и Каттакурганском районе Самаркандской области, где уровень водообеспеченности для повторных культур является низким или средним. XXVII. Относительно низкая рентабельность в случае культур, входящих в систему госзакупок, с точки зрения фермеров,6 отрицательно влияет на их возможности вносить достаточный вклад в адекватное техобслуживание ирригационных и дренажных систем. В некоторой степени противоречивым является тот факт, что политика, отдающая предпочтение культурам из системы госзакупок, применяется даже в тех местах, где государство выделило значительные площади земель под намного более доходные плодоовощные культуры, вследствие чего фермеры, выращивающие плодоовощную продукцию, становятся уязвимыми из-за задержек и недостаточности ирригационных услуг. Есть признаки того, что фермеры садоводческих хозяйств готовы платить больше за ирригационные услуги, при условии, что их потребности будут иметь более высокий приоритет в местных графиках орошения. XXVIII. Фермерам приходится платить за ирригационные услуги путем банковского перевода, так как это является требованием при проведении всех финансовых операций между юридическими лицами. Это приводит к существенным задержкам в платежах. Как следствие, у АВП возникают трудности с выдачей зарплат своим работникам и с уплатой налогов, когда приходит время их платить. Порой, чтобы не платить налог на рабочую силу и отчисления, которые АВП должна уплачивать при приеме на работу своих сотрудников, по словам фермеров, они напрямую вкладывали собственные средства в техническое обслуживание каналов и ремонт участков ирригационной системы, обслуживающей их район, не обращаясь в АВП. XXIX. Орошение традиционно считается сферой мужской ответственности, но из-за миграции мужчин за пределы Узбекистана, в гендерном разделении труда произошли изменения. Это особенно затрагивает дехкан и владельцев приусадебных участков. Вследствие внешней миграции мужчин, женщины в домохозяйствах, имеющих томорка или дехканские наделы, стали более активно заниматься сельским хозяйством и орошением. Женщины-дехкане или владеющие томорка, мужья которых отсутствуют, нередко сталкиваются с трудностями при проведении полива в ночное время (зачастую, фермеры позволяют дехканам и владельцам томорка поливать только по ночам). Участки водозаборов могут находиться далеко от их домов, а если мужчина отсутствует, выполнять эту непростую задачу приходится женщине. В ночное время женщины не ощущают себя в безопасности. Бремя получения доступа к оросительной воде однозначно выше в случае женщин по сравнению с мужчинами. 4, 5 и 6-й принципы: лица, ведущие мониторинг водопользования /водопользователей и лица, налагающие санкции на нарушителей правил, подотчетны водопользователям XXX. Выводы позволяют предположить, что, даже когда фермеры подписывают контракты с АВП на подачу воды, при этом АВП, в принципе, подотчетны водопотребителям, в вопросах мониторинга расхода воды, в целом, важная роль принадлежит УИСам, несмотря на то, что последние не подотчетны АВП или водопотребителям. АВП не в состоянии влиять на 6. Данное исследование изучает точку зрения фермеров и не оценивает рентабельность выращивания основных государственных культур 20 выполнение условий договоров, заключаемых с УИСом, отчасти из-за того, что АВП не платят за ирригационную воду, получаемую от УИСа. Фактически, УИС может подать меньше воды, если уровень воды в реках и каналах окажется ниже ожидаемого, или если насосы или каналы повреждены и нет средств на ремонтные работы. Это создает трения между фермерами и АВП. Недостаточная степень подотчетности УИСа перед АВП является серьезной причиной того, почему отдельные АВП неохотно идут на повышение платы за ирригационные услуги. Это позволяет предположить, что ограниченная подотчетность УИСа не дает возможности АВП мобилизовать ресурсы, необходимые для покрытия затрат и расходов на эксплуатацию, техобслуживание и ремонт. XXXI. Члены АВП, с которыми проводились интервью во всех районах – за исключением расположенных в Сурхандарьинской и Ташкентской областях – утверждали, что график орошения АВП практически полностью ориентирован на обеспечение выполнения производственных квот по выращиванию основных государственных культур. В целом, УИС и хокимият заинтересованы в обеспечении того, что АВП смогут обслуживать свою ирригационную систему, своевременно подавать фермерам достаточный объем воды для выращивания хлопчатника и пшеницы, и не допускать возникновения споров между фермерами. По словам фермером, они не против вмешательства со стороны УИСа, в случае если АВП слабая, так как это помогает им выполнять государственные производственные квоты. АВП не могут оказаться банкротами, и государство вмешается, если они не смогут осуществлять свою деятельность. Однако в среднесрочной перспективе, АВП и их члены становятся зависимыми от государства, что подрывает ряд принципов коллективного управления ресурсами, находящимися в совместном пользовании, и сводит к нулю стимулы по внедрению инноваций и принятию более эффективных мер. XXXII. В районах, где АВП являлись слабыми и не пользовались уважением у фермеров – например, как в попавших в выборку АВП в Наманганской области и Джизакском районе, – УИС и другие государственные организации, в той или иной степени, вмешивались и принимали на себя руководство АВП. Однако если АВП будет все время оставаться слабой при низкой степени удовлетворенности фермеров подачей воды, подобная ситуация вряд ли будет способствовать улучшению общего управления водными ресурсами, находящимися в совместном пользовании. XXXIII. Напротив, в районах с сильными АВП (например, в попавших в выборку АВП в Навоийской, Сурхандарьинской, Сырдарьинской и Ташкентской областях) фермеры заявляли, что необходимости для вмешательства УИС и/или Водхоза нет. По их словам, АВП в состоянии решать все вопросы управления водными ресурсами самостоятельно, а порой обсуждать вопросы напрямую с БУИСом. Фермеры одной АВП в Ташкентской области, например, утверждали, что если говорить о них, то УИС можно расформировать, а АВП может работать напрямую с БУИСом. Примером хорошей организации работы является Кувинский район, где УИС проводит совещания с директорами АВП на районном уровне раз в десять дней. XXXIV. АВП не имеет права налагать санкции (например, штрафы) на фермеров или других водопотребителей, нарушающих графики орошения или расходующих чрезмерно много воды. Если между фермерами возникают какие-либо споры из-за оросительной воды, они разрешаются в ходе встреч или лично руководителем АВП. Эта схема очень хорошо работает в тех случаях, когда руководитель АВП пользуется уважением у местного населения. Одна АВП, которая смогла применить санкции - это АВП «Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе Ферганской области. В данном случае АВП строго контролирует как фермеры расходуют воду для выявления нарушений фермерами согласованных правил водорегулирования. Если подобное нарушение происходит, то, как утверждают руководители АВП, соответствующие фермерские хозяйства не получают воду в течение определенного периода времени. Более того, в этой АВП восемь мирабов, контролирующих подачу воды на фермерские поля, ведется журнал, в котором фермеры должны расписываться за полученную воду. Имеется даже отдельный журнал для владельцев томорка, в котором они могут записывать жалобы в адрес АВП. 21 XXXV. Многие респонденты отмечали необходимость установки водомеров и приборов учета для контроля расхода воды. Они также отмечали, что мирабы обязаны вести мониторинг на должном уровне. Однако для многих АВП найти квалифицированных мирабов представляется весьма проблематичным, поскольку не так просто найти молодых и квалифицированных специалистов для работы в сельской местности. Мирабы получают низкую зарплату за свою непростую работу (200 000-400 000 сум, или в эквиваленте 65-120 долл. США в месяц), и нередко выдача зарплаты задерживается. XXXVI. Как упоминалось выше, внеплановый забор воды дехканами и владельцами томорка из оросительных каналов может приводить к конфликтам, поскольку создает нехватку воды для фермеров ниже по течению. В отдельных АВП это приводило к конфликтам между фермерами и мелкими землепользователями, а также между фермерами и руководством АВП. У АВП нет ни власти, ни юридических полномочий налагать взыскания на дехкан или владельцев томорка (так как последние не являются членами АВП). XXXVII. Существует ряд неформальных подходов, содействующих более эффективному мониторингу и повышению подотчетности УИСов и АВП. Отдельные АВП, особенно те, что работают хорошо, нашли механизмы, позволяющие им вести мониторинг расхода воды и деятельности водопотребителей, а также обеспечивать подотчетность ассоциации путем создания комитета в составе пользующихся уважением фермеров. Другие АВП проводят ежедневные планерки со своими членами в ходе оросительного сезона. В некоторых, охваченных исследованием районах, УИС проводит регулярные совещания с директорами АВП (раз в десять дней), по возможности обеспечивая использование неформальных способов предупреждения споров в связи с подачей воды. Как отмечалось респондентами, установка водомеров и приборов учета для контроля расхода воды окажет положительное влияние на улучшение мониторинга и повышение подотчетности в вопросах, касающихся воды на орошение. 3, 7 и 8 принципы: водопользователи могут изменять правила и имеют право на создание собственных объединений; эти объединения являются частью более крупной ресурсной системы XXXVIII. На каждом участке, где проводилось исследование, руководство АВП отчитывается перед общим собранием, состоящим из членов АВП (в основном фермеров); в собраниях также принимают участие должностные лица из УИСа, БУИСа, Водхоза и Сельского схода граждан, а также руководители из хокимията и махалли. По идее, общее собрание осуществляет надзор за деятельностью работников АВП и ее директора. Повестка дня может включать такие вопросы, как выбор директора АВП, членов наблюдательного совета, а иногда назначение работников на другие основные должности. Помимо этого, на обсуждение выносятся вопросы бюджета и платы за ирригационные услуги на предстоящий год, а также планирование работ по техническому обслуживанию ирригационной системы АВП. Периодичность заседаний общего собрания различается в зависимости от АВП, начиная от отсутствия каких-либо заседаний вообще (в случае с АВП с низкими показателями деятельности, как например, в Дустликском районе Джизакской области) до 20 заседаний (в случае АВП с высокими показателями деятельности в Кызылтепинском районе Навоийской области), при этом, в среднем, заседания проводятся 2-6 раз в год. XXXIX. Помимо общего собрания, в АВП имеется также наблюдательный совет, включающий представителей фермеров и общественности, которые ведут надзор за деятельностью директора ассоциации. Как представляется, практический мониторинг и решение проблем на ежедневной основе, благодаря членам совета, идет АВП на пользу. Это особенно верно в случае АВП, показывающих высокие результаты работы. XL. Во многих АВП фермеры и мелкие земепользователи самостоятельно выполняют работы по техническому обслуживанию, не учитываемые в бухгалтерии АВП, в основном чтобы не платить налог на рабочую силу и отчисления. Эта практика особенно распространена среди фермеров, имеющих собственную технику. При том, что как подобная гибкость, безусловно, 22 дает определенные преимущества в краткосрочной перспективе, с течением времени она может отрицательно повлиять на роль и устойчивость АВП в том виде, в котором они существуют сейчас. XLI. В семи из десяти исследованных случаев, члены АВП считают, что администрация АВП представляет их интересы, и признают ее «своей» организацией. Фермеры ощущают, что являются участниками процесса принятия решений АВП. Должностные лица этих АВП, до некоторой степени, могут вести переговоры о регулировании орошения с государственными органами, заручаясь определенной гибкостью при выполнении работ. XLII. В случае тех АВП, где фермеры не довольны качеством управления водными ресурсами, они ощущают себя беспомощными. Они рассматривают АВП не как «свою» организацию, а как дополнительный госорган. В частности, в одной АВП в Папском районе Наманганской области, многие фермеры раздосадованы из-за низкого качества управления и неспособности АВП решать проблемы. Фермеры этой АВП, участки которых располагаются в хвостовой части канала, получают недостаточные объемы воды, а многие из них сталкиваются с трудностями при выполнении государственных производственных квот по хлопку и пшенице. Многие отказываются платить за ирригационные услуги. В слабо работающих АВП, как администрация ассоциаций, так и сами фермеры считают единственно возможным вариантом для выхода из ситуации – передать государству финансирование деятельности АВП и техническое обслуживание ирригационной системы. XLIII. В хорошо управляемых АВП фермеры и администрация АВП помогают друг другу в техническом обслуживании ирригационной системы. Фермеры могут предоставлять АВП технику и платить за ГСМ, запчасти и трудовые ресурсы, когда АВП ремонтируют межхозяйственные каналы. С другой стороны, АВП могут помогать фермерам с ремонтом внутрихозяйственных каналов и закупкой ГСМ, или помогать фермерам, у кого нет техники, брать ее при необходимости в долг у УИСа или хокимията. Для решения проблемы непредвиденных затрат на проведение ремонта, вошедшие в выборку АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области создали фонд на случай аварийных ситуаций. XLIV. Фермеры и сотрудники хорошо работающих АВП утверждают, что ими движет «общее видение», когда наиболее опытные и знающие фермеры, порой, помогают другим своими советами, техникой и даже небольшими кредитами. Желание вырастить культуры в рамках госзакупок создает общую цель для всех заинтересованных сторон, как фермеров, так и работников государственных водохозяйственных организаций. Это общее ощущение приобщенности к единой цели, в сочетании с убедительными стимулами со стороны местных властей, обеспечивающих выполнение фермерами производственных квот, усиливает общую готовность своевременно подавать воду на орошение хлопчатника и пшеницы. XLV. Однако общая политика государства, согласно которой приоритет отдается культурам в рамках госзакупок, приводит к тому, что на эти культуры расходуется самый большой объем оросительной воды, что сокращает возможности фермеров по внедрению инноваций и распределению воды в пользу более доходных культур. Дехкане и владельцы томорка могут лишь косвенно влиять на решения о распределении воды, а признание их прав на создание собственных структур зависит от качества взаимодействия между дехканами, владельцами томорка, ССГ и АВП. Выводы XLVI. В целом, фермеры отмечают, что после создания АВП управление водными ресурсами для орошения на местном уровне значительно улучшилось. Эти организации, как представляется, сыграли свою роль в создании работающей структуры взамен хаоса, который царил в управлении водными ресурсами на местном уровне после расформирования ширкатных хозяйств. 23 XLVII. С точки зрения заинтересованных сторон, эффективность работы АВП определяется наличием трех условий. Во-первых, часть территории АВП, которая зависит от машинного орошения, должна быть небольшой, особенно при ненадежном электроснабжении. Во- вторых, условия выращивания должны быть подходящими для культур, которые фермеры АВП обязаны производить для государственных нужд. Если это не так, то урожайность будет оставаться низкой, следствием чего станет низкая рентабельность, ограниченные ресурсы и незначительные стимулы для улучшения методов управления водными ресурсами. В-третьих, директор АВП должен быть грамотным, высококвалифицированным руководителем, способным выстраивать доверие в отношениях между водопотребителями и АВП; усиливать социальный капитал; налаживать хорошие отношения с фермерами, должностными лицами и всеми водопотребителями, включая мелких землепользователей. XLVIII. Наши данные позволяют сделать вывод о том, что эти характеристики и условия носят весьма неравномерный характер среди различных АВП в Узбекистане. У многих АВП есть крупная задолженность из-за низкой платы за ирригационные услуги, высоких зарплат и значительных текущих расходов. В отдельных, слабо работающих АВП, фермеры деморализованы из- за отсутствия бесперебойной подачи воды из оросительных каналов для полива их полей. Однако в других АВП, где воды тоже не хватает, фермеры в большей степени удовлетворены управлением водными ресурсами для орошения, отчасти, благодаря тому, что им разрешено выращивать плодоовощные культуры, приносящие больший доход. XLIX. Принципы Острома, применительно к управлению водными ресурсами для орошения, как ресурсами общего пользования, соблюдаются в одних АВП и не соблюдаются в других. Например, потребности дехкан и владельцев томорка не всегда включаются в местные схемы управления, что может приводить к перебоям в подаче воды для всех потребителей. В ситуациях, когда мужчины-дехкане уезжают из страны, их жены остаются одни и берут на себя вопросы, связанные с поливом. Для них это тяжело, так как они получают воду по ночам, когда многие женщины не чувствуют себя в безопасности. L. Во всех изученных нами АВП, самая низкая плата за ирригационные услуги установлена для культуры, которая потребляет самый большой объем воды – хлопчатника, – основной культуры в системе госзакупок. Это подрывает второй принцип Острома. При этом среди АВП наблюдается значительный разброс в размерах платы за их ирригационные услуги. Самая низкая плата установлена в АВП с низкими показателями деятельности, в которых степень удовлетворенности фермеров качеством ирригационных услуг также была низкой. Это позволяет сделать вывод о том, что фермеры готовы и могут платить больше при условии существенного улучшения ирригационных услуг. LI. Фермеры, выращивающие хлопчатник, получают более низкую прибыль на единицу использованной воды, по сравнению с пшеницей и плодоовощными культурами, при низкой урожайности хлопчатника (2 т/га). Это означает, что при плохих условиях для выращивания хлопчатника расходование оросительной воды для выращивания подобных культур, в любом случае, является совершенно неэффективным с экономической точки зрения. LII. АВП готовы пойти на существенное увеличение платы за ирригационные услуги (чтобы лучше покрывать затраты на эксплуатацию и техобслуживание) только в том случае, если они смогут требовать с УИСа объемы воды, согласованные для поставки (с учетом погодных условий в районах выше по течению). На сегодняшний день, ограниченная подотчетность УИСа перед АВП ставит последних в непростое положение по отношению к своим членам и затрудняет выполнение обязательств по подаче оросительной воды из каналов перед фермерами и другими водопотребителями. LIII. Обязательное выращивание хлопчатника и пшеницы (даже в районах, практически непригодных для таких культур) в сочетании с низкими закупочными государственными ценами оказывает негативное влияние на способность фермеров генерировать достаточно 24 ресурсов для покрытия расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание ирригационных систем либо за счет собственных инициатив, либо за счет платы за ирригационные услуги, которую они платят АВП. Те АВП, которые в состоянии обеспечивать достаточные объемы воды для выращивания доходных, повторных культур, показывают лучшие результаты и могут лучше покрывать свои расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание. Такие ассоциации, как правило, устанавливают самый высокий размер платы за орошение повторных культур. LIV. Участие УИСов в управлении «более слабыми» АВП (теми, которые не в состоянии адекватно управлять подачей воды из оросительных каналов в среднесрочной перспективе) негативно влияет на их «готовность становиться хозяевами» и чувство собственной ответственности водопотребителей за оросительную воду из каналов, делая их зависимыми от государства. АВП крайне редко налагают штрафы на фермеров или других водопотребителей – это могут делать только УИСы, что также подрывает один из принципов управления ресурсами. LV. Однако есть ряд и хороших примеров более эффективного мониторинга и повышения подотчетности УИСа перед АВП. Сюда входит создание комитета из числа уважаемых фермеров для улаживания конфликтов; проведение ежедневных планерок с членами АВП в период полива; проведение регулярных совещаний представителей УИСа и директоров АВП. LVI. Отсутствие в настоящее время водомеров и контрольных приборов затрудняет мониторинг расхода оросительной воды или обеспечение подотчетности в отношениях между поставщиками и потребителями. Во многих АВП фермеры и мелкие земепользователи самостоятельно выполняют работы по техническому обслуживанию систем, не учитываемые в бухгалтерии АВП, в основном чтобы не платить налог на рабочую силу и отчисления. Эта практика особенно распространена среди фермеров, имеющих собственную технику. С течением времени это может отрицательно повлиять на роль и устойчивость АВП в том виде, в котором они существуют. LVII. Даже если, технически, водопотребители могут создавать собственные объединения, проводить встречи и принимать решения, данный принцип управления ресурсами подрывается тем влиянием, которое оказывают усилия по выращиванию хлопчатника и пшеницы, предпринимаемые в масштабах республики. Правила АВП можно менять только в том случае, если они не будут противоречить общей аграрной политике государства, согласно которой приоритет отдается культурам в рамках госзакупок. Дехкане и владельцы томорка, со своей стороны, могут влиять на решения о распределении воды только косвенными путями, а признание их прав на создание собственных структур зависит от качества взаимодействия между дехканами, владельцами томорка, ССГ и АВП. Диагностический инструмент LVIII. На основе выводов данного исследования мы разработали диагностический инструмент, который может быть использован в полевых условиях для оценки, к примеру, того, выполняет ли конкретная АВП принципы устойчивого управления оросительной водой, находящейся в совместном пользовании. Этот инструмент может показывать в какой степени созданы условия, обеспечивающие оптимальное функционирование механизмов управления на местном уровне, регулирующих подачу воды. Он также может помочь в разработке приоритетных видов деятельности, направленных на улучшение методов управления водными ресурсами, чтобы сделать их более устойчивыми, отражающими местные условия и охватывающими всех водопотребителей. LIX. Инструмент представляет собой набор вопросов, ответы на которые необходимо собирать на местах. Вопросы (приводятся в Главе 7) основаны на каждом из принципов Острома для обеспечения устойчивого управления водными ресурсами, находящимися в совместном пользовании. 25 Рекомендации LX. Помимо разработки диагностического инструмента, мы подготовили ряд рекомендаций по улучшению методов управления водными ресурсами в Узбекистане при орошении на местном уровне. Они представлены ниже. Рекомендации в отношении организаций I. Уточнить роли и обязанности сторон, заинтересованных в управления водными ресурсами при орошении на местном уровне, в целях укрепления оперативного функционирования АВП. К ним относятся: сотрудники УИС, АВП, члены АВП, прочие водопотребители и должностные лица органов местного самоуправления и других организаций. Это уточнение может быть сделано в новом «Законе о воде» / «Водном кодексе» (см. ниже). II. Обеспечить более конструктивное вовлечение дехкан (особенно женщин) в процесс принятия решений о графиках подачи воды, и предусмотреть для них доступ к водозаборам на каналах. Более активно работать с ними в плане информирования о том, что они должны активнее участвовать в принятии решений, оказывать им большую поддержку, чтобы их участие осуществлялось на практике. Поскольку дехкане и владельцы томорка являются важными потребителями оросительной воды, которую регулируют АВП, необходимо лучше удовлетворять их потребности в воде, а их участие в принятии решений о графиках орошения должно носить более структурированный характер. Сельские сходы граждан, как представляется, не в состоянии адекватно управлять этим процессом на последовательной основе. III. Уточнить, разрешается ли в «Законе о воде» / «Кодексе о воде» налагать штрафы на водопотребителей за нарушение правил. Если члены АВП устанавливают нормы и правила распределения оросительной воды для всех потребителей, важно, чтобы АВП, при определенных обстоятельствах, могли иметь возможность штрафовать водопотребителей, нарушающих эти правила. Такая возможность является важным условием для эксплуатации системы орошения в качестве ресурса совместного пользования. IV. Усилить предоставление вспомогательных услуг АВП, поощрять обучение друг у друга, использовать успешные АВП в качестве школ и учебных участков. Чтобы лучше справляться со своей ролью и покрывать затраты, многие АВП нуждаются во вспомогательных услугах. Многие сталкиваются со схожими проблемами, но одни, похоже, справляются с ними лучше, чем другие. Существуют огромные возможности для обучения путем обмена опытом между АВП и создания условий, когда слабые АВП могли бы учиться у более успешных. В конечном итоге, подобная схема обучения, когда «АВП учатся друг у друга», могла бы быть организована между АВП различных стран региона. V. Поощрять создание и наделять соответствующими правами наблюдательные советы АВП. Совет АВП играет важную роль в надзоре за деятельностью руководства АВП – он дает рекомендации, ведет наблюдение за работой в целом, и разрешает конфликты. Важно, чтобы эта роль в дальнейшем усиливалась, и не занижалась во вновь принимаемых постановлениях правительства. VI. Улучшить отслеживание эффективности эксплуатации оросительных систем за счет сбора административных данных или выборочных обследований, которые могут включать отдельные вопросы из диагностического инструмента. Чтобы помочь лицам, принимающим решения, понять, работают ли системы распределения воды и выполняют ли БУИСы, УИСы и АВП свои функции на адекватном уровне, важно сделать мониторинг, оценивающий эффективность работы АВП, более систематичным. Помимо этого, можно было бы проводить выборочные обследования, которые позволяли бы на систематической основе собирать 26 информацию о степени удовлетворенности водопотребителей действующей системой орошения. Подобная обратная связь может иметь большое значение для лиц, принимающих решения, и тех, кто предоставляет услуги, если они хотят иметь хорошее представление о том, где система работает успешно, а где необходимы улучшения для своевременного устранения недостатков. Рекомендации в отношении политики VII. Принять новый «Закон о воде» / «Водный кодекс» и другие законодательные акты, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего финансовые аспекты деятельности АВП. Такие законодательные изменения должны способствовать улучшению финансовой и операционной устойчивости АВП и созданию усиленного механизма подотчетности в структуре управления. Новый «Водный кодекс» должен закладывать прочную юридическую основу для наблюдательных советов фермеров и представителей населения, чтобы следить за деятельностью директора АВП. Он также должен гарантировать, что дехкане и владельцы томорка играют более важную, более структурированную и непосредственную роль в принятии решений, относящихся к распределению воды. VIII. Привести политику водораспределения в соответствие с политикой либерализации землепользования. Несмотря на то, что правительство обозначило свою заинтересованность в том, чтобы разрешить фермерам выращивать те культуры, которые они сами предпочитают – как правило, плодоовощные культуры – политика водораспределения на местном уровне нередко не позволяет выделять достаточно оросительной воды для этих высокодоходных культур, обеспечивающих намного более высокую отдачу на единицу объема затраченной воды. IX. Понизить ставку налога на рабочую силу и размер отчислений для АВП, чтобы получать больше ресурсов для ЭиТО. Сниженная ставка налога на рабочую силу и размер отчислений улучшат функционирование АВП, позволяя им привлекать работников для выполнения работ по техническому обслуживанию по договору и на более систематической основе; в настоящее время фермеры нанимают подобных работников неофициально. Это улучшит возможности АВП в части планирования и проведения работ по ремонту и техобслуживанию каналов. Рекомендации в отношении инвестиций X. Усовершенствовать систему контрактов на подачу воды между УИСом и АВП и установить водомеры на водозаборах АВП. Необходимо улучшить мониторинг договоров, которые УИС заключает на объем воды, поставляемый АВП, и объема фактически поставленной воды. УИС должно нести ответственность за объемы фактически поставленной воды АВП (с учетом погодных условий в районах выше по течению). Водомеры на водозаборах АВП позволят более точно измерять эти объемы. Это, в свою очередь, позволит АВП предоставлять более надежные услуги своим членам, откроет возможности для повышения размера платы за ирригационные услуги и покрытия затрат. XI. Модернизировать устаревшие оросительные насосные станции. Многие АВП и фермеры зависят от воды, которая поступает в каналы с помощью механического подъема воды или используют свои насосные станции. Для обеспечения надежной и прогнозируемой подачи оросительной воды из каналов, важно заменить устаревшие насосы, которыми владеют и/ или управляют УИСы (и, возможно, АВП), на новые. Однако для этого необходимо обеспечить надежные поставки электроэнергии во все районы Узбекистана и выработать финансовую модель, которая позволит насосным станциям работать по принципу самоокупаемости. 27 1. Введение Вводная информация 1. В последнее десятилетие или около того, государственные водохозяйственные организации многих развивающихся стран находятся под давлением, требующим от них работать более устойчиво с финансовой точки зрения, повышать уровень возмещение затрат и более эффективно использовать ограниченные водные ресурсы. Возможности государственных водохозяйственных организаций, зачастую, связаны бюрократическими процедурами, сокращающимися бюджетами, жесткой политикой, а также пассивностью персонала, что совокупно приводит к снижению показателей их деятельности. Многие пытались взимать плату за ирригационные услуги, но лишь немногим это удалось. Пришло время для фундаментальных изменений в подсекторе орошения. 2. С тех пор во всем мире начала возникать идея передачи управления ирригационными системами (ПУИС) в целях не только увеличения возмещения затрат, но и чтобы сделать водопотребителей более ответственными и активными при эксплуатации и техническом обслуживании ирригационной инфраструктуры на местном уровне. Считается, что усиление чувства собственной ответственности и полномочий по принятию решений со стороны водопотребителей создаст более сильные стимулы для возмещения затрат и повышения эффективности работы ирригационной системы. Такой подход, при котором принятие решений возложено на водопотребителей и Ассоциации водопользователей, также делает систему управления водными ресурсами для орошения в большей степени подотчетной перед фермерами. 3. Обзор мирового опыта ПУИС, проведенный ФАО и ИВМИ показал, что по ряду показателей произошли существенные улучшения. Повысился уровень возмещения затрат, улучшилась связь между руководством и конечными пользователями системы. Более активное вовлечение Ассоциаций водопользователей в принятие решений в части управления водными ресурсами на местном уровне действительно позволило повысить подотчетность, прозрачность и ответственность, что было зафиксировано, к примеру, в Китае и в Мексике (ФАО и ИВМИ, 2007 г.). Тем не менее, наблюдалась определенная тенденция завышения целей и ожиданий от программ ПУИС, что приводило к тому, что ожидания не всегда оправдывались. 4. Основные препятствия на пути дальнейшего повышения эффективности работы ирригационных систем в условиях ПУИС включают: (i) отсутствие политической поддержки в отдельных странах, что выражается в недостаточном финансировании и отсутствие поддержки процесса реформ; (ii) нежелание менять существующее законодательство, что выводит на первый план указы министров, не имеющие достаточного веса и авторитета. Это часто приводило к нечеткой и слабой правовой основе в отношении обязанностей и характера Ассоциаций водопользователей. Права Ассоциаций водопользователей на воду часто бывают не четко сформулированы в законодательстве. Третьим препятствием является отсутствие управленческих навыков у Ассоциаций водопользователей, что приводит к низкому качеству услуг по подаче воды (ФАО и ИВМИ, 2007 г.). 5. Вода в оросительных каналах, по существу, является ресурсом совместного пользования. Ресурсы совместного пользования представляют собой разновидность «общественных благ». Характерная черта всех общественных благ заключается в том, что ими могут пользоваться много людей одновременно, поскольку не дать ими пользоваться практически невозможно. В отличие от них, ресурсы совместного пользования являются общественным благом с конечными или вычитаемыми выгодами. То есть, если один человек использует больше, то остальным останется меньше. Следовательно, ресурсы совместного пользования потенциально бывают подвержены перегруженности, истощению или деградации, или использованию, выходящему 28 за рамки устойчивых урожаев (Вейд, 1987 г.). Вода в каналах является ресурсом совместного пользования – она может использоваться совместно, но ее потребление вычитается в том смысле, что вода, использованная на поле А не может быть одновременно доступна для поля Б. Поэтому, когда воды не хватает, это повышает вероятность перегруженности, что выливается в конфликты, накопительство, а также снижение урожайности, в тех местах, куда вода поступает слишком поздно (Вейд, 1987 г.). 6. Во всем мире существуют убедительные доказательства того, что местные сообщества в состоянии успешно управлять ресурсами совместного пользования. Успешные коллективные действия в управлении ресурсами совместного пользования, такими как вода для орошения, леса и участки рыболовства, можно встретить во многих странах на всех континентах. До 80-х годов многие ученые считали, что пользователи ресурсов общего пользования не смогут самоорганизоваться, чтобы управлять ими. Поэтому ученые часто рекомендовали подключать государство или частную собственность, опираясь, помимо прочих, на теорию Хардина (1968 г.). Однако после появления концепции Севера (1990 г.) об институтах, действующих в качестве механизмов для снижения неопределенности в сложных, неясных условиях, было установлено, что такие институты, во многих случаях, способны снижать неопределенность, выстраивать доверие, и даже вырабатывать нормы взаимодействия, что делает коллективные действия возможными. В последствии Остром (1990 г.) предложил восемь принципов управления ресурсами совместного пользования. Мы берем эти принципы организации за основу для изучения ситуации с оросительной водой в Республике Узбекистан, в качестве ресурса совместного пользования, для оценки того, насколько успешно местные сообщества управляют этим ресурсом и какие условия способствуют успеху. 7. Узбекистан сталкивается с растущими вызовами, связанными с удовлетворением будущего спроса на оросительную воду. Сельское хозяйство республики практически полностью зависит от орошения, которое используется на, примерно, 4 млн га, что составляет около 80 процентов обрабатываемых земель. При нынешних темпах роста населения, как ожидается, годовая водообеспеченность из возобновляемых источников снизится к 2030 году до уровня ниже 1 700 м3 на душу населения, что считается пороговым значением дефицита воды. Помимо этого, изменения климата приведут к увеличению сезонных и годовых колебаний, и, согласно имеющимся прогнозам, большая часть страны в будущем будет испытывать серьезную нехватку воды. 8. Тем не менее, основная проблема водных ресурсов заключается, скорее, в неэффективном управлении ими, чем в нехватке воды как таковой. По имеющимся сведениям, большие объемы воды теряются при транспортировке и во внутрихозяйственных системах, вода плохо используется теми, кто отвечает за полив – людьми, получившими крайне незначительную, либо вообще не получившими подготовку в области эффективных методов полива (Бёртон, 2014 г.). На внутрихозяйственных системах практически нет надлежащего измерения расхода воды, а те водозамерные сооружения, которые установлены на пересечении межхозяйственной и внутрихозяйственной систем, как правило, не работают (Всемирный банк, 2013 г.). 9. Узбекистан характеризуется очень сильной ролью государства, где существуют сильные вертикальные связи между государственной идеологией, водной политикой и практикой. Центральное место в официальной водной политике отводится идее о том, что вода должна быть бесплатной и доступной для всех (Краак, 2012 г.). Концепция воды как бесплатного блага берет свое начало со времен Советского Союза. Более того, бесплатная вода приобрела псевдорелигиозное значение. Считается, что воду оценить невозможно, потому что «вода ниспослана свыше» (Гланц, 1999 г.). 10. ПУИС началась в Узбекистане в 1999 году с создания Ассоциаций водопользователей. Государство, создало их в ответ на хаотичную ситуацию в управлении водными ресурсами, сложившуюся после роспуска ширкатных хозяйств (которые пришли на смену колхозам и 29 совхозам советской эпохи). Распределение земель между индивидуальными фермерами привело к институциональному вакууму, когда никто не отвечал за управление орошением и дренажем. Не было никакого механизма управления и распределения воды между фермерами, а конфликты из-за водопользования носили повсеместный характер. 11. Роль Ассоциаций водопользователей регулирует «Закон о воде и водопользовании» от 2009 года. На его основании они могут взимать плату за ирригационные услуги (ПИУ) путем заключения договоров с членами ассоциации. Согласно закону, членами ассоциации могут становиться фермеры, являющиеся юридическими лицами, и все прочие водопотребители. Органы самоуправления граждан тоже могут быть членами ассоциации. В 2013 году Ассоциации водопользователей были перерегистрированы и стали Ассоциациями водопотребителей (АВП), а также были реструктурированы после принятия нового положения Министерства юстиции. Помимо смены названия, новое положение предполагает включение всех водопотребителей на отдельно взятой территории – дехкан, владельцев томорка и махалли, в состав членов АВП. Положение также предусматривает переход АВП от коммерческого к некоммерческому и неправительственному статусу с реструктуризацией совета АВП, что снижает контрольные над директором АВП. 12. Начиная с 2010 года ведется подготовка проекта нового «Закона о воде» / «Водного кодекса» и связанных с ним правовых мер; цель данной работы заключается в доработке законодательства, регулирующего финансовые аспекты деятельности АВП, чтобы сделать их более устойчивыми. Новый кодекс направлен на создание более сильного механизма подотчетности руководящей структуры АВП. В 2013 году межведомственная рабочая группа завершила подготовку проекта документа «Водного кодекса», который предусматривает переход от управления на основе поставок к управлению на основе спроса. Министерство сельского и водного хозяйства (МСВХ) представило данный документ 7 октября 2013 года в Кабинет министров для рассмотрения и замечаний. Никаких замечаний Кабинета министров официально получено не было, и Олий Мажлис (Парламент) включил проект «Водного кодекса» в план работы на первый квартал 2016 года для рассмотрения и принятия. 13. Несмотря на реформы, большая часть ирригационной системы в Узбекистане продолжает функционировать на низком уровне. Система оказалась в замкнутом круге ненадлежащего ремонта (см. Рисунок 1), эксплуатации и технического обслуживания, низкого уровня возмещения затрат, низкой урожайности культур, а также низких доходов в случае многих фермеров (Всемирный банк, 2013 г.). В течение последние двадцати лет эксплуатация и техническое обслуживание (ЭиТО) ирригационной и дренажной инфраструктуры страдает из-за существенного недофинансирования. Бюджет МСВХ способен покрывать лишь от 15 до 25 процентов потребностей (см. Рисунок 2. Состояние водяных насосов в одной из АВП в Хорезмской области). По мнению многих, система в целом, и эффективность водопользования на внутрихозяйственном уровне, намного ниже оптимального уровня; лишь около одной четверти отводящих каналов имеют противофильтрационную облицовку (см. Рисунок 3) (Всемирный банк, 2013 г.). Согласно подсчетам, около 50 процентов воды, подаваемой до границ фермерских хозяйств, не доходит до полей. Дренажная система пострадала больше, чем оросительная, и находится в очень плохом состоянии (Бёртон, 2014 г.). 30 Фото 1. Течь из оросительного лотка, Каттакурганский район, Самаркандская область Фото 2. Водяные насосы на территории АВП, Ургенчский район, Хорезмская область Фото 3. Облицованный вторичный канал на территории АВП «Politemit-BKh» Каттакурганский район, Самаркандская область 31 14. У фермеров не так много стимулов экономить воду, поскольку они не сталкиваются с прямыми затратами на подачу воды. Плата за ирригационные услуги действует как налог на землю, поскольку не привязана к фактическому расходу воды (Всемирный банк, 2013). Дехкане (мелкие землепользователи), владельцы томорка (огородов) часто платят фиксированную плату за гектар. Правительство Республики Узбекистан с лихвой возмещает стоимость ирригационных услуг путем высокого налогообложения производства хлопка и пшеницы за счет низких фиксированных закупочных цен на эти культуры. Тем не менее, в улучшение орошения и дренажа вкладывается недостаточный объем этих средств. В чистом остатке – ухудшающиеся ирригационные услуги, снижение объема сельскохозяйственного производства и растущие экологические проблемы. Помимо этого, поскольку вода предоставляется более или менее бесплатно (предельные затраты водопотребителей равны нулю), водопотребители не заинтересованы в эффективном расходовании воды (Всемирный банк, 2013 г.). 15. Имеющиеся факты позволяют предполагать, что качество регулирования и управления водой для орошения на местном уровне различается в целом по стране, при этом неизвестно, почему в одних районах система работает лучше, чем в других. Теория управления ресурсами совместного пользования предполагает, что для устойчивого распределения воды из каналов водопотребители, на местном уровне, должны разработать целый ряд механизмов. Понимание факторов, способствующих тому, что отдельные местные системы управления орошением работают лучше, чем другие, сможет помочь разработать диагностический инструмент, который оценит насколько соблюдаются эти факторы, и определит программные усилия, направленные на то, чтобы эти факторы существовали на практике. Методы проведения таких оценок, должны быть подкреплены солидной аналитической основой, описывающей управление оросительной водой, как ресурсом совместного пользования. Цели 16. Настоящее исследование выполнено с целью внесения вклада в улучшение водохозяйственной деятельности в Центральной Азии, начиная с Узбекистана, путем: (i) выявления факторов и условий, положительно влияющих на эффективность работы местных организаций, отвечающих за управление водными ресурсами для орошения; (ii) подготовки связанного диагностического инструмента, который поможет в выработке мер и программных усилий, направленных на укрепление этих организаций в ходе их текущей или будущей ирригационной деятельности; (iii) содействия обмену передовым опытом и обмену знаниями между соответствующими заинтересованными сторонами всего региона. Задача заключается в том, чтобы опробовать подход в Узбекистане, а затем продолжить исследование в остальных странах Центральной Азии. 17. Рассматривая оросительную воду в Узбекистане как ресурс общего пользования, мы оцениваем, какие местные, социальные, экономические и биофизические условия способствуют успешным коллективным действиям местных сообществ для оптимального управления оросительной водой из каналов. Затем ирригационные и дренажные программы и схемы могут определять виды работ, способствующие созданию этих условий. Эти цели будут достигаться на основе изучения отдельных примеров на десяти отдельных участках по всей республике с систематической, углубленной оценкой институциональных механизмов по управлению ирригационной и дренажной системой на местном уровне. 18. Приняв за основу подход с использованием практических примеров, исследование сможет оценить эффективность работы местных систем управления водными ресурсами и проанализировать степень наличия предпосылок для успешных коллективных действий. Это позволит нам собрать углубленный и актуальный опыт и мнения водопотребителей ирригационной и дренажной системы и должностных лиц в тех условиях, в которых они работают. 32 Аналитические рамки 19. За аналитическую основу настоящей оценки взяты восемь принципов управления ресурсами совместного пользования, разработанные Остромом (1990 г.) и доработанные Коксом, Арнольдом и Томашом (2010 г.). Данные принципы, по сути, являются, факторами, связанными с успешными коллективными действиями при управлении совместно используемыми ресурсами, например, водой для орошения, лесами и зонами рыболовства. Их главная роль заключается в том, чтобы разъяснить, при каких условиях можно выстраивать доверие и взаимные выгоды, и как их поддерживать, чтобы обеспечивать успешность коллективных действий перед лицом социальных дилемм, вытекающих из практики совместного использования ресурсов. Эти коллективные действия, в свою очередь, помогают не допустить ухудшения управляемых ресурсов, находящихся в совместном пользовании. (Кокс, Арнольд и Томаш, 2010 г.). Потенциальные выгоды за счет коллективных действий должны быть четкими и ощутимыми (см. Вставку 1). Вставка 1. Значение недостаточности ресурса и риска при выполнении коллективных действий Согласно исследованиям, в Южной Индии, недостаточность ресурса и риск оказали особенно большое влияние на коллективные действия. Когда не хватает ресурсов, таких как оросительная вода, на первый план выступают коллективные действия. Другие факторы, которые, могут объяснить, почему одним деревням удалось лучше управлять ресурсами общего пользования, чем другим, включают социальное устройство, участие государства, отношения с рынками и демографический состав (Вейд, 1994 г.). 20. Недавний обзор литературных источников, описывающих принципы Острома (92 исследования) показал, что принципы хорошо эмпирически обоснованы (Кокс, Арнольд и Томаш, 2010 г.). Эти принципы представляют собой важную основу для нашей оценки. Мы используем модифицированную версию принципов, предложенную Коксом, Арнольдом и Томашом (2010 г.) для оценки той степени, в которой местные механизмы управления водными ресурсами соответствуют принципам на каждом из исследованных участков, и какие факторы являются решающими. При этом, данные принципы не следует рассматривать в качестве «волшебной палочки» или институциональной панацеи, и поэтому не следует применять их в качестве рецепта для улучшения регулирования ресурсов совместного пользования в конкретных условиях. Это касается, возможно, стремления чрезмерно обобщить принципы для большого разнообразия случаев. Восемь принципов выглядят следующим образом: 1. A. Разграничение пользователей: четкое разграничение законных и незаконных пользователей. B. Разграничение ресурсов: четкие границы, в пределах которых система ресурсов существует и отделена от более широкой биофизической среды. 2. A. Соответствие местным условиям: правила распределения и предоставления ресурсов соответствуют местным социальным и экологическим условиям. B. Распределение и предоставление: пользователи получают ряд выгод за счет ресурсов, находящихся в совместном пользовании, размер которых определяется согласно правилам распределения; такие выгоды должны соответствовать объему необходимых материально-технических ресурсов в виде труда, материалов или денежных средств, и этот объем определяется согласно правилам предоставления ресурсов. 3. Механизмы коллективного выбора: большинство лиц, подпадающих под влияние действующих правил, могут участвовать в изменении этих правил. 4. A. Мониторинг пользователей: мониторинг лиц, подотчетных пользователям, с целью отслеживания того, как в их случае соблюдаются показатели распределения и предоставления ресурсов. B. Мониторинг ресурсов: мониторинг лиц, подотчетных пользователям, с целью отслеживания того, как в их случае выполняются правила, установленные в отношении ресурсов. 33 5. Дифференцированные санкции: действия сторон, в пользу которых распределяются ресурсы, и которые нарушают действующие правила, вероятнее всего будут оцениваться с помощью дифференцированных санкций (в зависимости от серьезности и контекста нарушения) другими такими же сторонами, должностными лицами, подотчетными этим сторонам, или обеими группам субъектов. 6. Механизмы разрешения конфликтов: стороны, в пользу которых распределяются ресурсы, и их должностные лица в состоянии получить быстрый и малозатратный доступ к объектам на местах с целью разрешения конфликтов между владельцами или между такими владельцами и должностными лицами. 7. Минимальное признание прав на организацию: внешние официальные органы не подвергают сомнению право сторон, в пользу которых распределяются ресурсы, на создание собственных организаций. 8. Встроенные предприятия: процессы владения, предоставления, мониторинга, приведения в исполнение, разрешения конфликтов и регулирования реализуются силами многочисленных встроенных друг в друга предприятий. 21. Эти принципы объясняют при каких условиях можно выстраивать доверие и взаимные выгоды, и как их поддерживать, чтобы обеспечивать успешность коллективных действий. Мы используем восемь принципов в качестве руководящей основы для нашего исследования и оцениваем степень, в которой они выполняются на различных участках в республике, и как они связаны с показателями деятельности. Затем, выяснив, почему эти принципы выполняются в каких-то случаях и не выполняются в других, и какие факторы стоят за этими расхождениями, мы сможем определить меры, способствующие созданию необходимых факторов/условий в схемах орошения. Методы землепользования и ведения сельского хозяйства в Республике Узбекистан 22. В сельскохозяйственном секторе Узбекистана трудятся три типа производителей: частные фермеры, дехкане и владельцы приусадебных участков (томорка). Частные фермеры являются юридическими лицами, арендующими у государства большие площади, порой, 50 га и более (хотя садоводческие хозяйства могут быть и намного меньше). Их часто называют «фермерами». Как правило, они должны выполнять обязательства перед государством в плане того, какие культуры выращивать и куда продавать выращенную продукцию. Дехкане являются мелкими землепользователями, которые владеют участками земли, как правило, от 0,3 до 1 га. Томорка – это небольшие огороды (часто менее 0,3 га). Дехкане и владельцы томорка имеют полную свободу выбора, какие культуры выращивать и куда продавать свой урожай. Владельцы томорка обычно выращивают овощи и фрукты, имея несколько плодовых деревьев, в то время как дехкане могут выращивать не только все виды фруктов и овощей, но и такие культуры, как рис. 23. Местный орган власти – хокимият – выделяет земельные участки частным фермерам и дает им право обрабатывать эти земли. Каждый год фермеры должны сдавать на утверждение государства детальный план производства сельскохозяйственных культур. На участок фермера регулярно приезжают представители государственных органов для проверки хода выполнения утвержденного плана землепользования, которые могут наказывать фермеров в случае неисполнения. 24. Большинство частных фермеров обязаны выращивать хлопчатник и пшеницу – культуры, подлежащие государственным закупкам. Ежегодно для каждого фермера устанавливается квота по выращиванию этих культур. Квота является минимальным объемом, который фермеры должны вырастить и продать государству по фиксированным ценам, значительно ниже рыночной цены. В принципе, квота устанавливается на основании качества почв и водообеспеченности, а также выхода урожайности этих культур за предыдущие годы. Квота устанавливается на ежегодной основе. Для выращивания основных культур государство 34 предоставляет льготные кредиты (под 3-процентную ставку) на закупку материально- технических ресурсов в начале года, а понесенные на них затраты часто вычитаются при получении фермами платы за сданный урожай. В отличие от хлопка, фермерам разрешено оставлять себе объем зерна, выращенный сверх квоты, и продавать его другим покупателям, помимо государства. 25. Хокимият может расторгнуть договор аренды земли, если квота на хлопок или пшеницу не будет выполнена в течение трех лет подряд. В этом случае земля передается через аукцион другому фермеру. Государство играет центральную роль в организации ручной уборки урожая хлопчатника посредством проведения ежегодных хлопкоуборочных кампаний. 26. Фермеры заинтересованы в выращивании «повторных» культур, приносящих доход, которые они могут выбирать по собственному желанию и продавать на свободном рынке (как правило, это фрукты или овощи). Тем не менее, повторные культуры не рассматриваются в качестве приоритетных в планах производства, утвержденных государством, и в графиках орошения. Участки под выращивание повторных культур могут выделяться тремя различными способами. Первый – это когда фермер выращивает повторные культуры в одно и то же время с основными культурами. В случае нашего исследования, АВП разрешалось это делать только на 5-10 процентах площадей. Второй способ позволяет выращивать повторные культуры на землях, отведенных под пшеницу, после уборки урожая в начале лета, если для этого есть вода (см. карту 1 в качестве примера). Третий способ позволяет использовать площади земель, не отведенные под выращивание основных культур; в этом случае фермеры могут свободно решать, что выращивать, при условии, что имеется достаточное количество воды. Такая ситуация наблюдалась только в одной из охваченных исследованием АВП, в Ахангаранском районе Ташкентской области. Карта 1. Землепользование на территории АВП, охваченных исследованием в Джизакском районе, где повторные культуры выращиваются после уборки пшеницы (a) Сезон зима-лето (b) Сезон лето-осень Источник: данные с мест, собранные для исследования. Следует отметить, что хлопчатник-пшеница является общепринятым севооборотом. Пшеницу часто сеют на полях после сбора хлопка. См Карту A2.11 в Приложении 2 в качестве дополнительного примера того, как повторные культуры вписываются в схему высева. 35 27. Усилия, направленные на развитие сельского хозяйства и управления водными ресурсами в Узбекистане, в основном сосредоточены на производстве основных культур - хлопчатника и пшеницы. Тем не менее, дехкане и владельцы томорка берут на себя более 80 процентов производства сельскохозяйственной продукции в стране (за исключением хлопка, пшеницы и риса) и обеспечивают продовольственную безопасность в сельской местности и городах (Алимджанова, 2009 г.). Важность их вклада все более возрастает. Например, в Ферганской области, орошаемые площади под огороды увеличились с 5 процентов в 1980 г. до 17 процентов всех обрабатываемых земель в 2010 г. (Мухамедова и Вегерих, 2014 г.). Методология 28. В исследовании использовался подход на основе практических примеров с систематической, глубокой оценкой институциональных механизмов в управлении орошением и дренажем на местном уровне десяти отобранных участков, разбросанных по территории всей республики. Изучение практических примеров предусматривало детальный контекстуальный анализ отдельных событий или условий и их взаимоотношений. Оно опиралось на предположение о том, что истина относительна и зависит от индивидуальной точки зрения. Там, где нет четких границ между фактом местного управления орошением и контекстом, в котором распределяется и используется оросительная вода, исследование практических примеров может предложить более глубокое понимание сложности вопроса. Такое исследование использует нескольких источников доказательств (Инь, 1984 г.) и может добавить много полезной информации к тому, что уже известно из предыдущих исследований. 29. Сильная сторона данного подхода заключается в тесном сотрудничестве между исследователем и участниками, и в способе, с помощью которого исследователь дает возможность участникам рассказывать свои истории. С помощью этих историй участники могут описать свои взгляды на реальность, что позволяет исследователям лучше понять их действия (Бакстер и Джек, 2008 г.). Социологи особенно широко используют этот метод качественных исследований для изучения современных жизненных ситуаций (там же). 30. АВП и водохозяйственные организации по направлению своей деятельности образуют блок анализа для данного исследования. Расширенные интервью с ключевыми источниками информации Узбекистана на стадии разработки данного исследования показали, что, в настоящее время, самый низкий уровень управления представляют АВП и Управление ирригационной системой (УИС), которые являются ключевыми организациями, отвечающими за водораспределение между фермерами и за эксплуатацию и управление местной сетью оросительных каналов. 31. Десять показательных АВП были выбраны для представления широкого ряда обстоятельств, влияющих на их деятельность. Стратегия отбора предусматривала выбор максимально разнообразных примеров. Из 1 510 АВП, зарегистрированных в Узбекистане,7 изначально были выбраны 32. Их выбор предусматривал охват различных факторов: (i) агроэкологические условия; (ii) размер АВП; (iii) зависимость от машинного орошения; (iv) общая водообеспеченность; (v) степень диверсификации сельскохозяйственных культур; (vi) степень поддержки со стороны доноров. Затем, на основании дополнительных критериев, были отобраны окончательные десять АВП, представляющих широкий спектр ситуаций. Дополнительные критерии учитывали: площадь земельного участка; членство; тип культур; размер платы за ирригационные услуги (ПИУ); уровень собираемости; размер заложенности; показатели деятельности (по официальным данным). Критерии отбора и их оценки по каждой из отобранных АВП представлены в Приложении 1. В отдельных областях отбор основывался на информации, предоставленной местными органами власти. На Рисунке 1 показаны отдельные ключевые критерии отбора и соответствие этим критериям каждой из АВП. Таким образом, в девяти областях по всей республике были проведены десять тематических исследований. 7. По данным Министерства сельского и водного хозяйства. 36 Рисунок 1. Ключевые критерии отбора и соответствие АВП, отобранных для исследования На карте 2 показано географическое расположение АВП, отобранных для исследования по областям республики. Карта 2. Участки расположения АВП, отобранных для исследования 32. Полевые исследования проводила местная исследовательская фирма. Сбор данных включал анализ документов, наблюдения, индивидуальные и групповые интервью. Интервью проводились с: (i) сотрудниками АВП; (ii) членами АВП (в основном фермерами); (iii) представителями хокимията; и (iv) должностными лицами БУИСа и УИСа. Далее небольшой 37 сбор данных проводился в трех АВП, чтобы получить информацию о дехканах и владельцах томорка, их доступе к воде, участии этих групп в управлении водными ресурсами на местном уровне и т.д. 33. В интервью приняли участие, в общей сложности, 145 человек. Из них 30 – представители местных органов власти, 23 сотрудника АВП (в том числе две женщины), 71 фермер (в том числе шесть женщин), и 21 владелец дехканских хозяйств и томорка (в том числе две женщины). Интервью проводились в два этапа: 91 респондентов приняли участие в первом этапе и 55 во втором (см. Таблицу 1). Таблица 1. Количество и тип респондентов по каждой АВП Количество респондентов Представители Область Название АВП Местные органы АВП (директоры, Частные Владельцы власти (хокимият, Дехкане бухгалтеры, фермеры томорка УИС, БУИС, ССГ) мирабы) Хорезмская «Goybu» 3 3 6 0 0 Самаркандская «Politemit-BKh» 3 3 6 0 0 «Suvchi Mehnat- Навоийская 4 3 7 1 1 Rohat» Наманганская «Chodak» 4 3 7 1 1 «Hazarbag-Denov Сурхандарьинская 3 2 7 0 0 Sakhovati» Джизакская «Haet Boshi» 3 2 6 0 0 Сырдарьинская «Mustakil Dier» 3 2 6 0 0 Ташкентская «Alisher Navoiy» 4 3 7 1 1 «Kuwa urta buz Ферганская 2 1 1 12 1 anori» «Qodirjon Ферганская 1 1 18 1 1 Azimonov» Итого 30 23 71 16 5 Общее кол-во 145 респондентов 34. Данные собирались в два этапа. Первый этап проходил с мая по июнь 2014 года и охватил восемь АВП. В ходе анализа данных, собранных на этом этапе, возник целый ряд пробелов. Среди них: отсутствие информации (i) о положении дехкан и владельцев томорка в АВП; (ii) о случаях, когда членами АВП является много садоводческих фермеров. Чтобы восполнить эти пробелы, был проведен дополнительный этап сбора данных с декабря 2014 г. по февраль 2015 г. Мы выбрали три АВП из восьми уже охваченных на первом этапе АВП и посетили их повторно для сбора дополнительных данных. Мы также отобрали две дополнительные АВП из Кувинского района Ферганской области. В каждой из этих двух АВП, добавленных к основной выборке, данные собирались в течение трех дней. 35. Исследователи собрали информацию о целом ряде факторов, в том числе о создании и оперативной роли АВП; сильных и слабых сторонах существующих механизмов регулирования в области управления водными ресурсами; подотчетности и потоках информации. Собранная дополнительная информация затрагивала вопросы равноправия при предоставлении ирригационных услуг, техобслуживания инфраструктуры, собираемости платы за ирригационные услуги, состава членов АВП, квалификации сотрудников и руководителей, доходов с выращенной продукции, а также влияния, которое оказывает качество управления водными ресурсами. Данные собирались и о внешних факторах, то есть тех, которые находятся вне контроля фермеров и администрации АВП; они включали роль государственных органов, общую водообеспеченность и так далее. 36. Вся информация была собрана на узбекском языке, с краткими описаниями, подготовленными на русском. Анализ данных и составление отчетов выполнены рабочей группой Всемирного банка. Подробные карты АВП подготовлены совместно с местными 38 специалистами. Они включают местоположение участков земель всех водопотребителей в составе АВП (фермеров, дехкан и владельцев томорка) и расположение магистральных и внутрихозяйственных каналов; карту основных культур, выращиваемых в течение летнего сезона, и повторных культур, которые фермеры выращивают осенью и весной. Карты подготовлены для каждой АВП и представлены в Приложении 2. Ограничения 37. Ограниченный доступ к официальным данным об АВП затруднил составление полноценной выборки8 и, возможно, не позволил обоснованно подойти к определению АВП для участия в исследовании. Это означает, что информация о критериях отбора участков для исследования/ АВП опиралась на ту, что была предоставлена государственными органами областного и районного уровней. Схема исследования попыталась решить проблему перекоса в сторону выбора хорошо работающих АВП тремя способами: (i) путем сбора информации об АВП в десяти различных областях и в различных условиях; (ii) отстаивая перед местными органами власти важность изучения ситуации в слабых АВП, (iii) задавая вопрос обеим заинтересованным сторонам (хокимам и директорам АВП) об эффективности работы АВП с просьбой оценить ее по пятибалльной шкале. Затем группа исследователей выбирала АВП на пересечении получивших самую низкую и самую высокую оценку. Тем не менее, остается неясным, насколько хорошо это сработало на практике. 38. Никакие физические и технические замеры не проводились, а все собранные данные получены из существующих учетных записей АВП или отражают мнения, взгляды и опыт респондентов исследования. В то время как это обеспечило получение актуальной информации, дополнение этих данных рядом технических замеров (например, коэффициент полезного действия оросительной воды, урожайность сельскохозяйственных культур или другие показатели эффективности) помогло бы улучшить анализ данных. Извлеченные уроки 39. Данное исследование представляет собой часть региональной оценки регулирования в области орошения на местном уровне в странах Центральной Азии. Узбекистан послужил в качестве пилотной страны для разработки и применения исследовательского подхода. В ходе самого исследования его методология и инструменты подвергались постоянной доработке и были полностью завершены только во время второго этапа сбора данных. Был извлечен ряд ценных уроков, которые будут способствовать усилению подхода и методологии, включая составление выборки, инструменты сбора данных, методы и анализ, к тому времени, когда исследование развернется в других странах Центральной Азии. Эти уроки подробно представлены в Приложении 3 и кратко описаны ниже. 40. В целом, подход помог собрать огромный объем информации в различных контекстах и ситуациях, и охватил множество различных заинтересованных сторон. Несмотря на деликатность темы, выбранный метод позволил собрать подробные данные от первоисточников, касающихся многих и различных аспектов управления водными ресурсами для орошения на местном уровне. 41. Выборка могла бы быть намного лучше, если бы мы смогли получить больше информации об АВП Узбекистана. Это помогло бы оценить, где воды, как правило, не хватает, а где ее относительно много, и позволило бы нам выбрать области из обеих групп и сделать выборку показательных АВП из их числа. Впоследствии мы могли бы провести быстрое обследование АВП в выбранных областях, чтобы собрать их более детальные характеристики, а затем могли бы выбрать из них тематические исследования, будучи уверенными в охвате сбалансированного диапазона характеристик. 8. Министерство сельского и водного хозяйства по сей день не предоставило рабочей группе базу данных АВП с показателями их деятель- ности. 39 42. Исследование могло бы более систематически охватить все заинтересованные стороны, если бы команда составила список всех водопотребителей и всех «игроков» в составе АВП после пилотного полевого исследования, а затем использовать эту информацию для составления списка лиц для приглашения к участию в исследовании. В доказательство тому, по итогам одного из первых тематических исследований, стало очевидно, что присутствие дехкан и владельцев томорка в ирригационной системе АВП является важным фактором в управлении водными ресурсами на местном уровне. Тем не менее, эта группа заинтересованных лиц не была включена в наши первоначальные списки участников интервью. 43. Исследование на основе практических примеров требует постоянного присутствия на местах хорошо обученного социолога, который сможет направлять и контролировать работу команды по сбору данных, а также разрабатывать последующие стратегии по сбору данных с мест для прояснения возникающих вопросов. Это намного больше, чем просто содействие при проведении обсуждений и углубленных интервью с заинтересованными сторонами. С этой целью к исследовательской группе, возможно, следует дополнительно подключить специалиста по мелиорации. 44. После завершения сбора данных с каждого участка исследования, полезно обсудить результаты с командой, чтобы модераторы и интервьюеры, участвующие в анализе данных, могли обменяться наблюдениями, которые, возможно, не были записаны в расшифровках интервью. В ходе исследования было бы также полезно более структурированно подойти к сбору данных, используя заранее подготовленные наборы визуальных материалов, более широко использовать карты, фотографии, а также срезы для сбора данных, организовывать групповые посещения участков, способствующие более активному участию заинтересованных сторон в тематическом исследовании. 45. По каждой АВП важно собрать технические фоновые данные, включающие расход воды и экономику растениеводства. Как оказалось, довольно трудно получить достоверные статистические данные о плановом и фактическом объеме воды, доставленном до АВП, а также до фермеров и других водопотребителей. Точно так же не удалось найти достоверной информации о растениеводстве, ценах и эвапотранспирации, что затруднило оценку стимулов и примеров экономической неэффективности в водопотреблении на местном уровне. 46. Остальная часть отчета построена следующим образом: во 2-ой главе описывается политика землепользования в Республике Узбекистан и институциональный контекст, после чего идет обзор каждого из участков исследования. В 3-6-ой главах представлены выводы в свете принципов устойчивого управления оросительной водой в качестве ресурса совместного пользования. В этих главах также говорится о факторах, помогающих этим принципам работать более эффективно в одних АВП по сравнению с другими. В 7-ой главе представлены выводы и рекомендации, а также предлагаемый вариант диагностического инструмента. 40 2. Описание участков исследования Институциональные механизмы и практики 47. На каждом участке исследования действует одинаковое институциональное устройство. БУИСы и УИСы отвечают за эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт первичных и вторичных каналов. БУИСы отвечают за управление магистральными каналами, в то время как УИСы отвечают за вторичные. БУИСы выполняют общее водораспределение, а УИСы отвечают за доставку воды из вторичных каналов до водозаборов АВП на межхозяйственных каналах. АВП отвечают за доставку воды из межхозяйственных каналов до внутрихозяйственных фермерских каналов. Затем фермеры обеспечивают поступление воды на свои поля. 48. Все местные государственные организации подчиняются хокиму, главе местного органа власти, наделенному широкими полномочиями. Представители БУИСов и УИСов могут участвовать или назначать совещания с членами АВП по вопросам водоподачи и водопотребления. Они также помогают АВП и фермерам в процессе подготовки заявок на подачу воды. В 2013 году АВП были перерегистрированы, получив статус ННО, и заплатили регистрационный сбор. Суммы сбора были очень низкими и варьировались от 16,000 до 40,000 сум (7-17 долларов США). 49. Все фермеры обследованных участков являлись членами АВП, которые многие рассматривают в качестве промежуточного органа между фермерами и УИСом. Практически все опрошенные фермеры согласились с тем, что они приветствовали создание АВП в ответ на хаотичную ситуацию в управлении водными ресурсами, сложившуюся после роспуска ширкатных хозяйств. Большинство фермеров еще помнят тот переходный период как время, отмеченное трудностями и конфликтами из-за распределения воды. Фермеры убеждены в том, что АВП играют существенную роль, а фермеры из Денауского района Сурхандарьинской области считают, что без АВП могут начаться конфликты, социальные волнения и убытки. Фермеры из АВП «Chodak» в Папском районе Наманганской области, рассказали, что: «После роспуска ширката сложилась ситуация, в результате которой на его территории в настоящее время насчитывается 13 фермерских хозяйств. Раньше был один председатель, который решал все вопросы, связанные с орошением, а также принимал решения о водораспределении. После роспуска ширката каждый фермер стал сам себе директором и начал управлять своими водными ресурсами без согласия соседних хозяйств. Это привело к конфликтам из-за распределения водных ресурсов”. 50. Каждый год АВП сдают заявки в УИС, исходя из утвержденных планов производства продукции, а также соответствующих объемов воды и графиков орошения для каждого из своих членов. УИС рассматривает заявки и проверяет является ли график реалистичным. Хокимият оценивает, соответствует ли график нормам потребления воды для основных культур. Затем этот план сдается в БУИС, который рассматривает его с точки зрения ожидаемой водообеспеченности. После того как план будет утвержден, между УИСом и АВП заключается детальное соглашение на поставку воды. Как правило, фермеры подписывают договоры на поставку воды с УИСом в начале каждого календарного года; такие договоры предусматривают объем воды, на который фермер может рассчитывать в течение всего года. По словам опрошенных сотрудников АВП, соглашение между УИСом и АВП может иметь форму договора, но это не всегда так. Общая цель графиков подачи воды заключается в том, чтобы обеспечить получение фермерами достаточного объема воды для выполнения квоты по выращиванию основных культур для государственных нужд (хлопчатник и пшеница). 51. Сельский сход граждан (ССГ) является официальным органом, отвечающим за социальное развитие. В него входят несколько махаллей. Если у дехкан или владельцев томорка есть 41 какие-либо жалобы относительно подачи воды, они обращаются к руководителям либо махалли, либо ССГ. Затем эти лица должны решать вопрос с АВП от имени дехкан и владельцев томорка. 52. Фермеры и представители АВП, с которыми проводились интервью, утверждали, что, как правило, они получают только 75-95%% воды, включенной в график орошения. Основные причины недополучения фермерами первоначально выделенного им объема воды заключаются в следующем: (i) засухи в районах выше по течению, из-за которых снижается уровень стока в магистральном канале (эта причина называлась членами АВП в Кызылтепинском районе Навоийской области, Папском районе Наманганской области и Ургенчском районе Хорезмской области); (ii) УИСы подают меньше воды, чем было согласовано, даже если очевидно, что ее достаточно (такая ситуация наблюдалась в АВП Денауского района Сурхандарьинской области и Дустликском районе Джизакской области); (iii) чрезмерный расход воды дехканами и владельцами томорка; (отмечалось фермерами АВП в Навоийской и Наманганской областях); (iv) перебои с энергоснабжением, которые нарушают работу оросительных насосных станций (отмечалось фермерами АВП в Навоийской и Джизакской областях). На Рисунке 4 изображен один из водяных насосов в отобранной для исследования АВП в Джизакской области, а на Рисунке 5 показаны насосы оросительной насосной станции в АВП «Politemit-BKh» Каттакурганского района Самаркандской области. Фото 4. Водяной насос на территории АВП «Haet Boshi», Дустликский район, Джизакская область Фото 5. Насосная станция, поднимающая воду на участки АВП «Politemit-BKh», Каттакурганский район, Самаркандская область 42 53. В восьми из десяти случаев обследованных АВП, фермеры согласились с тем, что за последние пять лет произошли положительные изменения в подаче воды, в том числе сократились конфликты, связанные с водой. Улучшения связывают с деятельностью АВП. Было высказано мнение о том, что до создания Ассоциаций водопользователей/ водопотребителей, пять-шесть лет назад, между фермерами возникало много споров из-за воды. С созданием АВП были согласованы графики орошения, и фермеры начали разрешать споры между собой с привлечением АВП. Это помогло улучшить водораспределение и подачу воды на фермерские поля. Однако в обследованных АВП Дустликского района Джизакской области и Папского района Наманганской области ситуация с подачей воды не улучшилась. По словам водопотребителей этих районов, они сталкиваются с многочисленными трудностями, которые до сих пор не устранены. В целом, считается, что на водообеспеченность Ферганской и Наманганской областей негативно влияет увеличение забора оросительной воды на выращивание риса в странах бассейна выше по течению. Обзор включенных в исследование АВП 54. Как уже упоминалось выше, и в результате проведенной выборки, АВП различаются по размеру, уровню воды во вторичном канале, зависимостью от машинного орошения, степени диверсификации культур и так далее. В Таблице 2 представлены характеристики каждой обследованной АВП. Земельные площади АВП варьируются от 1 400 до 6 200 га, за исключением одной АВП в Самаркандской области, которая охватывает территорию в 23 000 га. Зависимость от машинного орошения (в отличие от самотечного орошения) составляла от 4 процентов в случае АВП Денауского района Сурхандарьинской области до 70 процентов в случае АВП Ургенчского района Хорезмской области и АВП «Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе Ферганской области. Хлопчатник и пшеница являются доминирующими культурами, за исключением АВП «Kuwa urta buz anori», где фермеры выращивают плодоовощные культуры. Шесть из десяти АВП получают поддержку со стороны донорских организаций (см Таблицу 2). Таблица 2. Характеристики десяти АВП отобранных для исследования Хо- Самар- Навоий- Наманган- Сурханда- Джизак- Сырда- Ташкент- Ферган- Ферган- Область резмская кандская ская ская рьинская ская рьинская ская ская ская Урген- Каттакур- Кызылте- Дустлик- Акалтын- Ахангаран- Район Папский Денауский Кувинский Кувинский чский ганский пинский ский ский ский «Suvchi «Hazarbag- «Politemit- «Haet «Mustakil «Alisher «Kuwa urta «Qodirjon АВП «Goybu» Mehnat- «Chodak» Denov BKh» Boshi» Dier» Navoiy» buz anori» Azimonov» Rohat» Sakhovati» Номер участка ис- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 следования Протяжен- ность кана- 92,6 1,097 113 150 213 155 216 25 41 26 лов (км) Кол-во чле- 43 202 15 10 84 83 44 37 135 50 нов АВП % машинно- 70% 31% 3%*–30%** 30% 4% 50% 15% 20% 70% 0% го орошения Площадь АВП (общая) 2,272 23,278 2,121 2,335 6,200 4,225 2,519 2,000 1,481 3,406 (га) Площадь АВП (ороша- 1,811 23,278 1,859 2,335 6,200 4,225 2,519 1,780 1,325 3,406 емая) (га) 43 Общая пло- Хлопок Плодоовощ- щадь под (481); Пшеница Пшеница Хлопок Хлопок ные культу- основными Пшени- Пшени- Пшеница пшеница (9,076) и (1,532) и (2,375) и (1,254) и Пшеница ры (1,006); культурами ца407) и ца(494) и (395) и хло- (409); Пло- хлопок хлопок пшеница пшеница (1,244) хлопок и (га), возде- хлопок (801) хлопок (595) пок (459) доовощные (14,202) (2,189) (1,740) (1,189) пшеница лываемая культуры (273) фермерами (80) Кукуруза Кукуруза Плодовые Площадь Овощи (14), Подсолнеч- (300), под- (21), клевер деревья под по- виноград- ник (110), Кукуруза солнечник (21), бахче- (219), вторными Овощи (113) ники (8), рис (47), (269), под- (40), овощи вые (1,5), овощи (618), Кукуруза культурами и бахчевые бахчевые Бахчевые (4) овощи (67), солнечник (21), плодо- овощи (1), бахчевые (30) (га), возде- (21) (5,7), плодо- бахчевые (116) вые деревья плодовые (5), тутовые лываемая вые деревья (43) (18), бахче- деревья деревья фермерами (12) вые (14) (0,6) (79) Получение донорской Нет Да Да Да Нет Нет Нет Да Да Да поддержки Общий уро- вень воды в Низкий Высокий Средний Низкий Низкий Средний Средний Высокий Средний Средний магистраль- ном канале Степень диверси- Средняя Средняя Высокая Низкая Средняя Средняя Средняя Высокая Высокая Средняя фикации культур Плотность Высокая Высокая Низкая Высокая Низкая Низкая Средняя Высокая Высокая Высокая населения Предста- вительство Среднее Высокое Среднее Низкое Высокое Среднее Среднее Высокое Высокое Низкое женщин в АВП Источник: данные, собранные для исследования. * По данным АВП. ** По данным опрошенных фермеров. Персонал АВП и другие ресурсы 55. Квалификация директоров АВП, как и штатных и внештатных сотрудников, в значительной степени различается в АВП, охваченных исследованием (Таблица 3). У отдельных директоров АВП есть высшее или среднее-специальное образование, тогда как другие имеют только среднее образование. 56. Численность сотрудников АВП варьируется от 3 до 15 человек, при этом на одного фермера приходится от 2,1 до 9 сотрудников АВП, что говорит о больших различиях в эффективности укомплектования кадрами. Численность штатных сотрудников в обследованных АВП колеблется от 3 до 10 человек, при этом, если скорректировать эти цифры относительно различных размеров АВП, то они будут еще выше. Например, в АВП «Chodak» Папского района Наманганской области на одного штатного сотрудника приходится 1,7 фермеров, в то время как этот показатель составляет 8,8 в АВП «Alisher Navoiy» в Ахангаранском районе Ташкентской области (Таблица 3). Большая численность персонала не обязательно свидетельствует о низкой производительности АВП. В АВП в Кызылтепинском районе Навоийской области, например, штат выглядит многочисленным, однако, по словам опрошенных, АВП работает хорошо. Таблица 3. Укомплектованность обследованных АВП персоналом Хо- Самар- Навоий- Наман- Сурханда- Джизак- Сырда- Ташкент- Ферган- Ферган- Область резмская кандская ская ганская рьинская ская рьинская ская ская ская Урген- Каттакур- Кызылте- Дустлик- Акалтын- Аханга- Кувин- Район Папский Денауский Кувинский чский ганский пинский ский ский ранский ский «Suvchi «Hazarbag- «Kuwa «Politemit- «Haet «Mustakil «Alisher «Qodirjon АВП «Goybu» Mehnat- «Chodak» Denov urta buz BKh» Boshi» Dier» Navoiy» Azimonov» Rohat» Sakhovati» anori» Номер участка иссле- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 дования Средне- Средне- Средне- Средне- Высшее Высшее Средне- Образование директо- Средняя Высшее об- Средняя е-специ- е-специаль- е-специ- е-специ- образова- образова- е-специаль- ра АВП школа разование школа альное ное альное альное ние ние ное 44 Кол-во штатных сотруд- 5 7 7 6 10 8 8 3 15 7 ников Кол-во квалифици- рованных штатных 5 6 6 4 8 3 5 3 2 7 сотрудников* Внештатные сотруд- 2 17 0 0 3 0 0 1 10 15 ники Общее кол-во персо- 7 24 7 6 13 8 8 4 25 22 нала Протяженность обли- цованных и необли- 92,6 1097 113 150 213 155 216 20 41 26 цованных третичных каналов (км) Кол-во членов АВП 40 202 15 10 73 63 44 35 135 50 (частные фермеры) Соотношение кол-ва персонала АВП к кол-ву 5,7 8,4 2,1 1,7 5,6 7,9 5,5 8,8 5,4 2,3 членов АВП Соотношение членов АВП к кол-ву персонала 0,18 0,12 0,47 0,60 0,18 0,13 0,18 0,11 0,19 0,44 АВП Соотношение протя- женности облицован- ных и необлицованных 13,2 45,7 16,1 25,0 16,4 19,4 27,0 5,0 1,64 1,18 третичных каналов к общему кол-ву пер- сонала * С образованием выше среднего. Описание обследованных участков приводится в Приложении 2. 57. Во всех АВП наблюдается нехватка квалифицированного персонала и высокий уровень текучести кадров. По словам фермеров и сотрудников АВП, многие высококвалифицированные специалисты, которые раньше работали в колхозах и ширкатных хозяйствах, покинули свои рабочие места и уехали из области/страны. Фермеры и сотрудники АВП семи из десяти обследованных АВП считают, что слабые технические навыки сотрудников АВП представляют собой проблему. Только в АВП Навоийской и Ташкентской областей никто не назвал квалификацию персонала проблемным вопросом. Фермеры-женщины 58. На отобранных участках исследования работает несколько частных фермеров-женщин. Число фермеров-женщин в обследованных АВП варьируется от 0 до 19 процентов и, в среднем, составляет 8 процентов. Опрос, проведенный среди женщин-фермеров в Хорезмской, Наманганской областях и Ахангаранском районе Ташкентской области показал, что многие из них начинали работать еще в колхозах, с самых низких должностей. Благодаря тому, что они добивались хороших результатов, их выдвигали на руководящие должности, где они накопили навыки управления, знания о сельском хозяйстве, а также установили отношения с хокимиятом. Эти навыки и связи помогли им, в конечном итоге, арендовать сельскохозяйственные земли и успешно руководить собственными фермерскими хозяйствами. 59. Опрошенные респонденты рассказали, что фермеры-женщины, как правило, более активны, откровенны, и вообще, руководят своими хозяйствами лучше, чем фермеры- мужчины. Например, в этом году, среди всех АВП в Наманганской области, только одна фермер-женщина смогла выполнить государственную квоту по пшенице. Фермеры- женщины имеют равные права и обязанности. Результаты исследования не выявили какой- либо дискриминации в отношении фермеров-женщин со стороны администрации АВП, государственных организаций или других фермеров. Тем не менее, похоже, что женщины недостаточно представлены в руководящих органах и должностях в АВП. 45 Показатели деятельности 60. Фермерам задавали вопрос о том, что, по их мнению, является признаками хорошей АВП и оптимального регулирования и управления водными ресурсами на местном уровне. Чаще всего упоминались следующие характеристики: • Адекватная эксплуатация и техническое обслуживание ирригационных и дренажных систем; должным образом организованная работа с документами; поддержание хороших отношений с УИС и БУИС, что экономит время фермеров. • Конфликты и споры разрешаются на уровне членов АВП, что устраняет необходимость вовлекать другие государственные органы. • Фермеры получают помощь не только с точки зрения своевременной подачи воды на орошение, но и поиска техники, семян, ГСМ и других материально-технических ресурсов. • Фермеры ощущают свою причастность к процессу принятия решений и выстраивают отношения друг с другом на основе доверия. • АВП возглавляет квалифицированный человек, пользующийся уважением у населения. • Члены АВП относятся к ирригационной системе, как к общественному благу, за которое отвечают все и каждый. Фермеры работают вместе с АВП над тем, чтобы выполнять квоты и повышать рентабельность. • У АВП есть финансовый запас (в виде средств на непредвиденные расходы) на случай аварийной поломки на ирригационной системе. Это помогает быстро устранять поломки, не завися от государственных организаций. 61. Как показано в Таблице 4, фермеры АВП в Папском районе Наманганской области и Дустликском районе Джизакской области недовольны тем, как работают их АВП. Общая водообеспеченность для выращивания основных и повторных культур является низкой, и мало кто платит за ирригационные услуги вовремя (в Дустликском районе). Тем не менее, в других АВП, где водообеспеченность тоже является низкой, степень удовлетворенности фермеров работой АВП гораздо выше (например, в АВП «Kuwa urta buz anori» в Ферганской области), что говорит о влиянии других факторов. Помимо этого, дефицит воды может становиться стимулом для успешных коллективных действий. Таблица 4. Оценка десяти АВП по отдельным показателям деятельности Хо- Самар- Навоий- Наманган- Сурханда- Джизак- Сырда- Ташкент- Ферган- Ферган- Область резмская кандская ская ская рьинская ская рьинская ская ская ская Урген- Каттакур- Кызылте- Дустлик- Акалтын- Аханга- Район Папский Денауский Кувинский Кувинский чский ганский пинский ский ский ранский «Suvchi «Hazarbag- «Kuwa «Politemit- «Haet «Mustakil «Alisher «Qodirjon АВП «Goybu» Mehnat- «Chodak» Denov urta buz BKh» Boshi» Dier» Navoiy» Azimonov» Rohat» Sakhovati» anori» Номер участка 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 исследования Водообеспечен- ность для основ- Средняя Высокая Высокая Низкая Высокая Низкая Высокая Высокая Низкая Высокая ных культур 46 Водообеспе- ченность для Низкая Средняя Средняя Низкая Высокая Низкая Средняя Высокая Низкая Высокая повторных культур Степень удов- летворения фер- Высокая Высокая Высокая Низкая Высокая Низкая Высокая Высокая Высокая Высокая меров работой АВП * Размер средне- годовой платы за услуги АВП на Низкий Высокий Высокий Нет данных Высокий Средний Средний Низкий Высокий Высокий одного фермера ** Процент собираемости Высокий Низкий Высокий Нет данных Высокий Низкий Средний Низкий Средний Средний в положенный срок *** Уровень задол- женности АВП Средний Низкий Низкий Нет данных Низкий Высокий Высокий Высокий Низкий Низкий **** Общая оценка работы АВП Средняя Высокая Высокая Низкая Высокая Низкая Средняя Средняя Средняя Высокая ***** * Критерии включали степень вовлеченности фермеров в деятельность АВП; способность АВП решать связанные с орошением вопросы, регулировать конфликты между фермерами, и так далее. ** Менее 0,5 млн. сум на одного фермера, считается низкой платой; от 0,5 до 1 млн. сум. на фермера - средней; и более 1 млн. сум на фермера-высокой. *** Менее 50% -низкий; от 50% до 70% - средний; более 70% -высокий. **** Менее 20% от бюджета - низкий; от 20% до 100% от бюджета - средний; более 100% от бюджета - высокий. ***** На основе первых трех строк таблицы, и, следовательно, на основании мнений фермеров. 62. В выборку попала только одна АВП, которой руководила директор-женщина (АВП «Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе Ферганской области). Опрос показал, что, помимо сотрудников АВП, в основном мужчины занимают руководящие должности в государственных организациях, отвечающих за управление водными ресурсами (например, УИС, БУИС и хокимият). Несмотря на то, что государственные учреждения и АВП принимают женщин на работу, те, в основном, работают бухгалтерами или занимаются делопроизводством, и не играют важной роли в процессах принятия решений. 63. По итогам обсуждений с фермерами и сотрудниками АВП стало понятно, что эффективность работы АВП сильно различается. В Таблице 4 приведены характеристики каждого конкретного случая обследованных АВП, согласно набору показателей, использованных для сбора (субъективных) данных, включая общую степень удовлетворенности работой АВП. Последняя отражает способность АВП решать вопросы, связанные с орошением и улаживать конфликты между фермерами, а также, помимо прочего, степень участия фермеров в работе АВП. Общий показатель эффективности работы АВП определялся на основе первых трех показателей – водообеспеченность для основных культур, водообеспеченность для повторных культур, а также общая степень удовлетворенности фермеров работой АВП по шкале «высокая», «средняя» или «низкая». 64. АВП «Chodak» в Папском районе Наманганской области оказалась одной из самых слабых АВП в нашей выборке, где наблюдается низкая водообеспеченность для выращивания основных и повторных культур и низкая степень удовлетворенности фермеров работой АВП (Таблица 4). АВП расположена в гористой местности, вода на орошение подается с помощью двух насосных станций, за которые отвечает АВП. Фермеры, опрошенные в ходе исследования, рассказали о частых перебоях в подаче электроэнергии, и о том, что насосные 47 станции часто выходит из строя. У АВП нет средств для установки нового оборудования. Респонденты утверждали, что из-за постоянных проблем с подачей воды на поля, урожайность сельскохозяйственных культур является низкой. Помимо этого, почвы, как правило, бедны, с высокой степенью засоления, и не пригодны для выращивания хлопчатника и пшеницы. Отдельным фермерам не удавалось выполнять квоты по хлопку и пшенице, и им пришлось отказаться от своих земель. В целом, 30 процентов площадей зависит от подачи воды с помощью оросительных насосных станций. (См. Рисунок 6). Фото 6. Насосная станция в АВП «Chodak», Папский район Наманганской области 65. Фермеры АВП «Chodak» не хотят платить за ирригационную воду, поскольку, по их мнению, АВП не подает им достаточно воды. Многие фермеры утверждают, что у администрации АВП слабые навыки организации работы, а управление водными ресурсами находится на низком уровне. Руководитель АВП и большинство сотрудников не имеют даже среднего образования, их квалификация ниже, чем в остальных АВП, охваченных исследованием. По словам респондентов, сотрудники АВП не ведут надлежащего учета, у них отсутствуют навыки долгосрочного планирования. Дехкане и владельцы томорка берут воду из отдельного горного сая и не потребляют воду из системы, находящейся в ведении АВП. Дехкане также используют воду из скважин и применяют капельное орошение. В ходе интервью с членами АВП говорилось о том, что в этой АВП лучше быть дехканами, поскольку они сами выбирают наиболее подходящие сельскохозяйственные культуры и выращивают их на меньших земельных участках. 66. АВП «Haet Boshi» в Дустликском районе Джизакской области, является еще одним примером АВП, где фермеры недовольны подачей воды и считают, что их АВП работает плохо (Таблица 4). Из-за холмистой местности здесь также высока зависимость от машинного орошения (50 процентов). Случаются частые перебои в подаче электроэнергии, нарушающие работу оросительных насосных станций. Две насосные станции числятся на балансе АВП; во время полевых обследований, она из них не работала из-за поломки. Фермерам принадлежат еще 12 насосных станций, и они сами платят за расходуемую электроэнергию. В этой местности наблюдается высокая степень засоления почв. Руководитель АВП имеет среднее образование, по словам фермеров, его навыки планирования весьма ограничены. В АВП работает восемь сотрудников, и только у двоих есть образование выше среднего. 67. АВП «Hazarbag-Denov Sakhovati» в Денауском районе Сурхандарьинской области является одной из хорошо работающих ассоциаций с высоким уровнем удовлетворенности фермеров (Таблица 4), несмотря на низкий уровень воды в магистральном канале (Таблица 2) и отсутствие поддержки со стороны донорских организаций. Практически все земли (96 процентов) орошаются самотеком. Руководитель АВП пользуется уважением среди фермеров. У него есть высшее образование и большой опыт работы в сельском хозяйстве. 48 Он консультирует фермеров по вопросам выращивания культур и управления водными ресурсами. Даже сотрудники хокимията приходят к нему за советом. В АВП работает пять мирабов, отвечающих за воду в этом районе. В отличие от остальных АВП, дехкане и владельцы томорка включены в график водораспределения и получают воду в соответствующем порядке. Говорят, они получают достаточные объемы воды. Дехкане/владельцы томорка используют свой отдельный отводящий канал. Это позволяет АВП поставлять воду на свои поля в соответствии с установленным графиком и контролировать объемы подаваемой воды. 68. АВП «Suvchi Mehnat-Rohat» в Кызылтепинском районе Навоийской области также демонстрирует высокие показатели работы (Таблица 4), даже при «среднем» уровне воды во вторичных каналах (Таблица 2). По словам фермеров, они, как правило, получают достаточно воды для основных и повторных культур, но бывают случаи нехватки воды из-за засухи или безлимитного потребления воды дехканами и владельцами томорка. У АВП нет заложенности, фермеры вовремя платят за ирригационные услуги. Директор АВП является хорошо образованными и обеспеченными человеком, пользуется уважением среди фермеров и местного населения. Тем не менее, дехкане и владельцы томорка при любой возможности забирают воду из межхозяйственных каналов АВП, и их нерегулируемое водопотребление создает частые конфликты между фермерами и администрацией АВП. Тем не менее, закон не дает АВП права ограничивать потребление воды дехканами и владельцами томорка, у которых нет своих водозаборов в этом районе. 69. АВП «Qodirjon Azimonov» в Кувинском районе Ферганской области также работает хорошо. Фермеры довольны тем, как ассоциация функционирует и подает воду для орошения основных и повторных культур (Таблица 4). Орошение полностью самотечное; недавно АВП установила водомеры на межхозяйственных каналах (с помощью донорской организации). Директор АВП имеет среднее-специальное образование (в области ирригации). Дехканские хозяйства и владельцы томорка платят за ирригационные услуги в махаллинских комитетах, которые затем передают эти средства АВП. Дехкане и владельцы томорка включены в график орошения. Полное описание всех десяти изученных АВП приводится в Приложении 2. 70. В семи из десяти изученных АВП не хватает оборудования для технического обслуживания ирригационной системы. Это касается всех АВП, работающих на низком, среднем и высоком уровнях. В качестве примеров можно привести слабо работающие АВП в Папском районе Наманганской области и Дустликском районе Джизакской области, АВП со средними показателями в Ургенчском районе Хорезмской области и Акалтынском районе Сырдарьинской области и АВП «Kuwa urta buz anori» из Ферганской области, а также высокопроизводительные АВП из Кызылтепинского района Навоийской области и Денауского района Сурхандарьинской области. Для технического обслуживания и ремонта каналов требуются тракторы, бульдозеры и краны. Те АВП, у которых нет техники, одалживают ее либо у других АВП, либо у хокимията, либо у зажиточных фермеров. Это не позволяет АВП быть гибкими и автономными. АВП, у которых такая техника есть, проводят ремонтные работы на более эффективном уровне. 71. Отдельные, относительно хорошо работающие АВП, получили оборудование от донорских организаций, однако эффективно работающие АВП никакой поддержки не получали. Фермеры помогают обслуживать технику, оплачивая запасные части, ГСМ и труд механиков. Одна АВП в Ахангаранском районе Ташкентской области получила трактор и бульдозер (теперь уже сломанный) за счет проекта, финансируемого донорами. АВП в Кувинском районе получила какую-то технику от бывшего ширката, которая содержится в хорошем состоянии и используется для ремонта на каналах. АВП «Chodak» в Папском районе Наманганской области также получила трактор и бульдозер от бывшего ширката. Когда они сломались несколько лет назад, администрация АВП уже не смогла оплатить ремонт и оставила машины бесхозными. Предоставление техники таким слабым АВП, как оказалось, не помогает решить проблему. В трех из десяти АВП, в том числе слабо функционирующих в Папском районе Наманганской 49 области и Дустликском районе Джизакской области, а также в Акалтынском районе Сырдарьинской области, нет ни оргтехники, ни персональных компьютеров. Безусловно, хорошее оборудование и техника помогают в работе, но не являются обязательным условием для хороших показателей деятельности. 72. Очевидно, что показатели работы АВП связаны с квалификацией их руководителей. Например, в АВП в Ахангаранском районе Ташкентской области, Денауском районе Сурхандарьинской области и «Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе Ферганской области работают директоры c высшим образованием и большим опытом работы в сельском хозяйстве (Таблица 3). Эти АВП работают относительно неплохо, за исключением АВП «Kuwa urta buz anori» (Таблица 4). Хорошие директоры, как отмечалось, способны привлекать фермеров к работе АВП и создавать атмосферу доверия, как между членами ассоциации, так и в отношениях с должностными лицами государственных органов. Они также лучше подготовлены, чтобы принимать на работу образованных и умелых специалистов, и могут легче внедрять инновации и новые технологии, такие как капельное орошение, водомеры и насосы. В отличие от них, АВП, руководители которых не получили дополнительной подготовки, помимо школьного образования, и обладают небольшим опытом руководства в данной сфере (как было в случае АВП в Дустликском районе Джизакской области и Папском районе Наманганской области), имеют одни из худших показателей деятельности. Похоже, что члены АВП и должностные лица госорганизаций не выказывают уважения к решениям директоров АВП, а сами АВП испытывают сложности в своей повседневной работе и при сборе платы за ирригационные услуги. Следует отметить, что многие из таких директоров унаследовали АВП, которые и без того испытывали серьезные проблемы, такие как долги, плохое состояние оросительной сети и поломанное оборудование. 73. Большинство АВП с хорошим руководством способны привлекать на работу квалифицированных специалистов, в то время как ассоциации со слабым руководством испытывают трудности в этом вопросе. Например, сотрудники АВП «Suvchi Mehnat-Rohat» в Кызылтепинском рай оне Навоийской области своевременно получают хорошую зарплату. Руководитель АВП лично следит за тем, чтобы на работу принимались самые лучшие кандидаты. Привлечение на работу квалифицированных специалистов является более проблематичным для тех АВП, в нашей выборке, показатели деятельности которых являются невысокими. Они сталкиваются с проблемами собираемости платы за ирригационные услуги, имеют задолженность, и не могут своевременно выплачивать зарплату. Они также не в состоянии создавать рабочие условия, которые были бы привлекательными для квалифицированных специалистов, что лишь ухудшает эффективность работы АВП и не дает им вырваться из замкнутого круга проблем. 74. Ниже перечислены «внешние» факторы, влияющие на качество управления водными ресурсами на местном уровне. В данном случае под качеством управления водными ресурсами подразумевается справедливое и предсказуемое водораспределение с точки зрения заинтересованных сторон. • Доля общей орошаемой площади, зависящей от электрических насосных станций и надежности электроснабжения. Чем больше система орошения, зависящая от машинного орошения, тем хуже показатели АВП. Для этого есть две причины: (i) насосные станции, как правило, числятся на государственном балансе и часто выходят из строя; (ii) частые перебои с подачей электроэнергии нарушают график подачи воды, в результате чего фермеры испытывают нехватку оросительной воды. Исключением из этой ситуации может служить АВП в Каттакурганском районе Самаркандской области (Таблица 5). Помимо этого, фермеры у кого есть собственные насосные станции, вынуждены оплачивать крупные счета за электричество, которые лишь увеличивают общие затраты на материально-технические ресурсы, повышая тем самым риски производства и уязвимость фермеров. 50 Таблица 5. Зависимость общей эффективности работы АВП от машинного орошения и качества электроснабжения Хо- Самар- Навоий- Наманган- Сурханда- Джизак- Сырда- Ташкент- Ферган- Ферган- Область резмская кандская ская ская рьинская ская рьинская ская ская ская Урген- Каттакур- Кызылте- Дустлик- Акалтын- Ахангаран- Район Папский Денауский Кувинский Кувинский чский ганский пинский ский ский ский «Suvchi «Hazarbag- «Politemit- «Haet «Mustakil «Alisher «Kuwa urta «Qodirjon АВП «Goybu» Mehnat- «Chodak» Denov BKh» Boshi» Dier» Navoiy» buz anori» Azimonov» Rohat» Sakhovati» Номер участка ис- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 следования % машинно- 70% 31% 3%*– 30%** 30% 4% 50% 15% 20% 70% 0% го орошения Является ли электро- Нет Да ? Нет - Нет - - Нет - снабжение надежным? Общая оценка Средняя Высокая Высокая Низкая Высокая Низкая Средняя Средняя Средняя Высокая работы АВП *** * По данным АВП. ** По мнению фермеров. *** На основе водообеспеченности для основных культур, водообеспеченности для повторных культур, степени удовлетворенности фермеров работой АВП (Таблица 4). • Условия, такие как балл бонитет почв, для выращивания основных сельскохозяйственных культур. Например, на территории АВП в Папском районе Наманганской области наблюдается высокое засоление почв, а условия выращивания не являются благоприятными для хлопчатника и пшеницы. Поэтому урожайность низкая, и у фермеров не так много стимулов, чтобы заниматься улучшением управления водными ресурсами на местном уровне. • Лидерские качества директора АВП. Все респонденты отметили большую важность этого вопроса. При управлении водными ресурсами директор АВП должен уметь выстраивать доверие, укреплять социальный капитал, налаживать хорошие отношения с фермерами и должностными лицами, никого из водопотребителей не оставляя без внимания (таких как дехкане и владельцы томорка). Он/она должен помогать обеспечивать справедливое распределение воды. 75. Общая водообеспеченность (объем воды в распоряжении АВП), как представляется, неоднозначно влияет на качество управления водными ресурсами и на степень удовлетворенности фермеров работой АВП. В отдельных АВП, где воды более чем достаточно, как в случае АВП в Ахангаранском районе Ташкентской области, фермеры высказывают высокую степень удовлетворения работой АВП (при низкой плате за ирригационные услуги). Но даже в тех АВП, где воды не всегда достаточно, степень удовлетворенности фермеров тоже может быть высокой, как например, в случае АВП «Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе Ферганской области. В этой АВП управление водными ресурсами осуществляется на своевременной основе и справедливым образом, даже если воды не хватает из-за частых перебоев с электроснабжением, которые нарушают режим работы оросительных насосных станций. 51 3. Первый принцип: четкое определение границ 76. Четко определенные границы пользователей и ресурсов представляют собой первый принцип управления ресурсами общего пользования. Речь идет о важности определения четких границ между законными и незаконными пользователями ресурса. Здесь также подчеркивается необходимость в четком определении границ ресурса, которые отделяют его от большей биофизической среды. В этой главе рассматривается то, в какой степени этот принцип соблюдается в каждой из обследованных АВП, и какие факторы способствуют его соблюдению. 77. Система ресурсов выглядит четко определенной во всех обследованных АВП – когда оросительная вода подается АВП по ирригационной сети, за которую отвечают УИС и БУИС. Границы орошения определяются местной гидрологией, что, в свою очередь, определяет расположение русел каналов и орошаемых полей. В отдельных АВП у дехкан и владельцев томорка есть собственный, отдельный источник подачи воды, например, из естественной реки или отводящего канала. Такая ситуация наблюдалась в АВП в Папском районе Наманганской области, где присутствует довольно холмистый рельеф. 78. Выводы позволяют предположить, что не всегда существует четкое разделение между законными и незаконными пользователями воды из оросительных каналов. На большинстве участков, охваченных исследованием, дехкане и владельцы томорка, при поливе своих культур пользуются водой из каналов, находящихся в ведении АВП. Фактически, это делает их водопотребителями из оросительных каналов, находящихся в совместном пользовании. Однако должностные лица АВП утверждали, что поскольку владельцы томорка и большинство дехкан не зарегистрированы в качестве юридических лиц, то они не могут официально становиться членами АВП.9 Когда им говорили, что это разрешено на основании нового постановления от 2013 г., респонденты отвечали, что ничего об этом не знают. 79. Во время обсуждений с дехканами и владельцами томорка становилось понятно, что что в отдельных случаях, лишь немногие из них хорошо понимают, что такое АВП и чем она занимается, что она может сделать для них – даже когда в девяти из десяти тематических исследований они зависят от воды, подаваемой из каналов АВП. Это можно проиллюстрировать словами одного владельца томорка: “Я никогда не контактировала с нашей АВП. И у АВП нет никаких контрактов с нами, только с фермерами. Они даже не приходят к нашу махаллю. Я также не слышала о том, что любой из наших мужчин может участвовать в совещаниях АВП. Когда возникают проблемы с подачей воды, мы идем к руководителю нашей махалли или ССГ.” —Ахангаранский район, владелец томорка, женщина, 66 лет 80. При проведении интервью стало понятно, что во время подготовки графиков орошения, АВП и УИСы не всегда адекватно учитывают законные потребности дехкан и владельцев томорка в орошении, в результате чего те фактически превращаются в незаконных пользователей. В местах, где это происходит, дехкане и владельцы томорка беспорядочно и непредсказуемо забирают воду из оросительных каналов, что сказывается на качестве управления водными ресурсами общего пользования. Но бывают и другие примеры, когда графики орошения АВП учитывают потребности дехкан и владельцев томорка, или, как минимум, АВП консультируются с ССГ. 9. Согласно «Закону о воде», дехкане и владельцы томорка могут становиться членами АВП. Однако многие ими не становятся: (i) либо сотрудники АВП, местные должностные лица и сами дехкане и владельцы томорка не знают о такой возможности; (ii) либо по организаци- онным причинам. 52 81. Многое также зависит от месторасположения полей дехкан и владельцев томорка по отношению к магистральному межхозяйственному каналу. В трех АВП, охваченных исследованием, где потребности дехкан и владельцев томорка не учитываются в графиках орошения, оросительные каналы проходят по их территории и лишь потом достигают полей частных фермеров. Такая ситуация присутствует в АВП в Папском районе Наманганской области, в Кызылтепинском районе Навоийской области и Каттакурганском районе Самаркандской области. Дехкане и владельцы томорка забирают воду из этих каналов как им заблагорассудится. Поскольку их водопотребление не учтено в графиках орошения АВП, отдельные фермеры недополучают воду, из-за чего могут возникать конфликты. 82. Когда поля дехкан и владельцев томорка, зависящие от воды, подаваемой АВП, расположены ближе к хвостовой части внутрихозяйственного канала, фермеры должны оставлять воду для полива земель дехкан и владельцев томорка. Но это происходит не всегда. В отдельных случаях (например, в одной из АВП в Ташкентской области) график орошения включает подачу воды для дехкан и владельцев томорка. Поэтому частные фермеры должны оставлять воду для этих землепользователей, при условии, что им самим хватает для орошения своих полей. Наши результаты свидетельствуют о том, что фермеры оставляют воду дехканам и владельцам томорка для полива ночью или в выходные. Но когда в магистральном канале низкий уровень воды, фермеры склонны преследовать собственные интересы и оставляют без внимания потребности дехкан и владельцев томорка. 83. В отдельных случаях, графики орошения АВП учитывают потребности дехкан и владельцев томорка в орошении. Это наблюдается как в хорошо работающих АВП, так и слабых. (Таблица 3). В двух из четырех эффективно работающих АВП, потребности дехкан и владельцев томорка включены в график подачи воды, и они платят за оросительную воду. Так, графики орошения АВП в Сурхандарьинской, Ташкентской и Ферганской областях учитывают потребности этой группы землепользователей. По словам фермеров и администрации АВП график соблюдается всеми сторонами и никаких конфликтов между фермерами и дехканами/ владельцами томорка не возникает. В пяти других случаях, АВП заключают договор с ССГ и/ или махаллинскими комитетами, представляющими интересы дехкан/владельцев томорка. Это принято в Джизакской области, где работает одна из АВП с низкими показателями работы (Таблица 6). Таблица 6. Включение дехкан и владельцев томорка в ирригационную систему АВП и общая оценка работы АВП Хо- Самар- Навоий- Наманган- Сурханда- Джизак- Сырда- Ташкент- Ферган- Ферган- Область резмская кандская ская ская рьинская ская рьинская ская ская ская Урген- Каттакур- Кызылте- Дустлик- Акалтын- Аханга- Район Папский Денауский Кувинский Кувинский чский ганский пинский ский ский ранский «Suvchi «Hazarbag- «Kuwa «Politemit- «Haet «Mustakil «Alisher «Qodirjon АВП «Goybu» Mehnat- «Chodak» Denov urta buz BKh» Boshi» Dier» Navoiy» Azimonov» Rohat» Sakhovati» anori» Номер участка 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 исследования График подачи воды с учетом дехкан и Нет, но Нет,* но владельцев Нет Нет советуется Нет* Да Да советуется Да Да Да томорка и плата с ССГ с ССГ за ирригацион- ную воду Имеется ли соб- ственный водо- забор у дехкан Нет Нет Нет Нет* Да Да Нет* Да Да Да и владельцев томорка? Общая оценка Средняя Средняя Высокая Низкая Высокая Низкая Средняя Высокая Средняя Высокая работы АВП ** * У многих дехкан и владельцев томорка есть собственная, отдельная ирригационная система. ** На основе надежности поставок воды для основных и повторных культур, выращиваемых фермерами, а также степени удовлетворенности фермеров работой АВП. 53 84. В других обследованных АВП (например, в Хорезмской и Наманганской областях) никаких договоренностей нет; дехкане/владельцы томорка вынуждены полагаться на фермеров при получении воды из межхозяйственных каналов. В случае одной слабо работающей АВП, в Папском районе Наманганской области, ССГ и махаллинский комитет расположены далеко от офиса АВП (более 25 км), а их представители посещают АВП только два раза в год. Таким образом, АВП напрямую имеет дело с дехканами/владельцами томорка, если есть необходимость. В других АВП дехкане/владельцы томорка берут воду в любое время, когда им понадобится. Так происходит в АВП со средними показателями деятельности в Каттакурганском районе Самаркандской области, где участки дехкан/владельцев томорка расположены недалеко от магистрального межхозяйственного канала. 85. Отдельные водозаборные сооружения на каналах для дехкан и владельцев томорка существуют только в двух АВП, охваченных исследованием, и отличающихся высокими показателями деятельности (в Ахангаранском районе Ташкентской области и Денауском районе Сурхандарьинской области). В другой хорошо работающей АВП и одной АВП со средними показателями, работает специально назначенный мираб, которого нанимает махаллинский комитет, и который отвечает за водораспределение между дехканами и владельцами томорка. В АВП «Kuwa urta buz anori» Кувинского района Ферганской области, все владельцы томорка заключают контракт с АВП на подачу воды на их поля (см. Вставку 1). Вставка 1. Контрактные отношения на поставку воды между владельцами томорка и АВП в Кувинском районе Ферганской области В АВП «Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе Ферганской области, ССГ собирает наличные деньги от владельцев томорка и передает их АВП. В АВП работает девять мирабов, один из которых отвечает за подачу воды на поля владельцев томорка. Помимо этого, ССГ тоже неофициально нанимает мирабов, отвечающих за водораспределение между владельцами томорка. Когда АВП готова подавать воду на земли владельцев томорка, мираб АВП связывается с ССГ и просит его мирабов проинформировать владельцев томорка. ССГ собирает деньги с владельцев томорка, чтобы заплатить за услуги мирабов ССГ (каждая семья платит от 500 до 1 000 сум в месяц). Все владельцы томорка платят вовремя; долгов не бывает. В случае, если возникают проблемы с подачей воды, владельцы томорка обращаются к мирабам ССГ или руководителям махалли, которые, через ССГ, связываются с мирабами АВП. Глава ССГ является членом наблюдательного совета АВП и помогает вести переговоры с АВП для получения более выгодных условий. Если случается нехватка воды на орошение, глава ССГ может обращаться к фермерам напрямую и попросить их обеспечить водой владельцев томорка. 86. В отдельных случаях, дехкане и владельцы томорка берут воду на орошение из горных саев, и не связаны с ирригационной системой АВП. Так происходит в АВП в Ахангаранском районе Ташкентской области и на участках АВП в Папском районе, Наманганской области. В таких случаях, дехкане и владельцы томорка должны составлять между собой график водооборота. Руководители махаллей и ССГ могут выступать в этих переговорах в качестве посредников. Тем не менее, исследования, проведенные в других районах Узбекистана, свидетельствуют о том, что такие меры могут оказаться недостаточными и привести к анархии (Мухамедова и Вегерих, 2014 г.). 87. Как уже отмечалось ранее, ССГ, в принципе, представляет в АВП интересы дехкан и владельцев томорка. Однако степень участия ССГ в принятии решений о водораспределении из оросительных каналов различается в АВП, охваченных исследованием. В случае АВП с низкими показателями работы, в Дустликском районе Джизакской области, респонденты отмечали, что даже если глава ССГ выступает в качестве представителя дехкан и владельцев томорка в АВП и собирает с них плату за ирригационные услуги, на самом деле между ССГ и АВП никаких официальных договоров не существует. Напротив, в случае АВП с высокими показателями деятельности в Кызылтепинском районе Навоийской области, глава ССГ является 54 членом наблюдательного совета АВП, и это помогает обеспечивать учет потребностей дехкан и владельцев томорка. В АВП со средними показателями, как например, в Акалтынском районе Сырдарьинской области, АВП всегда консультируется с ССГ при составлении графиков подачи воды, чтобы убедиться в том, что потребности дехкан и владельцев томорка не оставлены без внимания. 88. Новое постановление, касающееся АВП, и выпущенное в 2013 году, разрешает дехканам и другим водопотребителям становиться членами АВП, даже если они действуют без образования юридического лица. Несмотря на это, ни в одной из отобранных нами АВП, не было ни дехкан, ни владельцев томорка в качестве членов АВП. По словам фермеров, они не замечали никаких существенных изменений в процедурах деятельности после перерегистрации и реструктуризации. Администрация АВП, похоже, не в курсе о том, что дехкане и владельцы томорка могут становиться членами АВП. 89. В этой главе мы рассматривали насколько четкими являются границы между законными и незаконными водопотребителями, забирающими воду из оросительных каналов, а также есть ли у ирригационной системы четко определенные границы. Границы ресурсов определяются местными гидрологическими условиями, что, в свою очередь, определяет расположение русел каналов и орошаемых полей. Это позволяет четко определять границы ресурсов во всех АВП. Что касается границ между законными и незаконными водопотребителями, то здесь все не так очевидно. Например, не всегда ясно, насколько законным является то, что мелкие землепользователи берут воду из системы оросительных каналов АВП. В то время как дехкане и владельцы томорка формально являются членами АВП, на самом деле, не всегда остальные члены считаются с их потребностями. Таким образом, фактически, отсутствует ясность в отношении их статуса, а также графика подачи воды, который не всегда принимает их потребности во внимание. Это создает трения и непредсказуемую ситуацию с подачей воды. Тем не менее, отдельные АВП, которые работают несколько лучше, чем другие, однозначно признали мелких землепользователей в качестве законных водопотребителей, включая их потребности в графики орошения, а иногда даже нанимая мирабов для обслуживания их полей. В тех местах, где это произошло, это помогло смягчить напряженность в отношениях между фермерами и мелкими землепользователями и предотвратить непредсказуемый дефицит поставок воды. Однако в тех АВП, где нет ясности по этому вопросу, происходит обратное. Очевидно то, что включение потребностей в воде мелких землепользователей в каждодневную деятельность АВП, является важным фактором, определяющим качество местных схем управления водными ресурсами. 90. Существует целый ряд факторов, влияющих на степень четкого различия между законными и незаконными водопотребителями, а также позволяющий учитывать потребности дехкан и владельцев томорка в местных схемах управления оросительной водой. Они включают: • Отдельные водозаборы на оросительных каналах для дехкан и владельцев томорка. Если для удовлетворения потребностей этих мелких землепользователей существуют специальные водозаборные сооружения на каналах, то появится возможность того, что их законные потребности будут удовлетворены с большей степенью надежности и предсказуемости. • Договоры с АВП на подачу воды для дехкан и владельцев томорка. Важным фактором в этой ситуации являются четкие и проработанные договоры на подачу воды между АВП и ССГ, которые определяют пути удовлетворения законных потребностей мелких землепользователей и являются важным фактором в этом вопросе. • Расстояние между офисами ССГ и АВП. Мы узнали, что если офис ССГ – который, в принципе, представляет интересы дехкан и владельцев томорка – находится на значительном удалении (например, 20 км и более) от офиса АВП, то это мешает нормальным коммуникациям между этими двумя организациями. Это затрудняет удовлетворение потребностей мелких землепользователей на постоянной основе и собираемость с них платы за ирригационные услуги АВП. 55 • Расстояние между полями дехкан и владельцев томорка и магистральным межхозяйственным каналом. Если их поля расположены рядом с магистральным межхозяйственным каналом АВП, то нерегулируемый забор воды с их стороны может отрицательно повлиять на выполнение основного графика орошения для фермеров. Если их поля расположены далеко от канала, они будут зависеть от желания и готовности фермеров пропускать воду на их поля. Этот фактор удаленности работает в обе стороны и, поэтому, либо поддерживает, либо негативно влияет на законное потребление оросительной воды. • Общая нехватка воды. Если общая водообеспеченность на территории АВП является низкой, то появляются более убедительные стимулы тщательно планировать водораспределение и гарантировать удовлетворение нужд всех водопотребителей на основе планов орошения. Однако насколько это так на практике, зависит от производственных условий и наличия у производителей свободы выбора выращивать ту культуру, которая лучше всего подходит для данной местности и приносит наибольшую прибыль. • Мирабы для дехкан и владельцев томорка. Потребности дехкан и владельцев томорка будут, вероятнее всего, удовлетворяться лучше, если их конкретными потребностями в орошении будут заниматься мирабы. • Активные и эффективно работающие лидеры ССГ и директоры АВП. Когда местные руководители могут эффективно контактировать; когда они адекватно выстраивают доверие между членами АВП, а также мелкими землепользователями; когда они активно участвуют в принятии решений или деятельности наблюдательных органов (например, в совете АВП), то от этого выигрывают все. 56 4. Второй принцип: соответствие выгод и затрат при потреблении оросительной воды 91. Второй принцип устойчивого управления оросительной водой как ресурсом, находящемся в совместном пользовании, заключается в том, что выгоды от использования ресурса должны быть пропорционально равны материально-техническим затратам или усилиям, приложенным для получения этого ресурса. Материально-технические затраты могут быть в форме труда, материалов или денег. Этот принцип также подчеркивает, что правила распределения и предоставления ресурсов должны соответствовать местными условиями и традициям. Этот принцип, к примеру, может подразумевать, что затраты домохозяйств, понесенные ими для получения оросительной воды, должны быть пропорциональны их потребностям (например, в зависимости от площади земель или вида культуры в нашем случае), использованию, а также водообеспеченности. В этой главе говорится о том, в какой степени этот принцип соблюдается в каждой из обследованных АВП, как он влияет на показатели деятельности АВП, и какие факторы важны для соблюдения этого принципа. Сначала мы рассмотрим затраты, которые водопотребители несут для получения воды, а также выгоды, которые они получают за счет использования этой воды; то есть, чистые доходы от выращивания орошаемых культур. Мы также рассмотрим чистую прибыль с объема использованной воды. 92. Плата за ирригационные услуги, в целом, не привязана к фактическим объемам использованной воды. Водопотребители всех десяти АВП несут три вида затрат при получении оросительной воды: плата за ирригационные услуги АВП; дополнительные расходы в связи с техническим обслуживанием каналов или ремонтом сооружений; и, в отдельных случаях, расходы на подачу машинного орошения. Из этих трех видов затрат, только расходы на эксплуатацию насосных станций10 напрямую привязаны к объемам потребляемой воды. Плата за ирригационные услуги представляет собой небольшую фиксированную сумму, выплачиваемую за каждый гектар земли (примерно 10 000-60 000 сум за га, что в эквиваленте составляет 3-24 долл. США/га), в зависимости от выращиваемой культуры. Несмотря на различные суммы в разных АВП, ни в одной из них размер платы за ирригационные услуги не привязан к фактическому объему использованной воды. Объемы воды, подаваемой фермерам и другим водопотребителям, в целом, не замеряются, также как при установлении размера платы за ирригационные услуги не замеряется расход воды на полях. Это иллюстрируют слова бухгалтера одной из АВП в Папском районе Наманганской области: «Я бухгалтер, и в вопросах орошения не разбираюсь. Например, я не знаю, как измерить объем воды, который мы поставили фермерам. Мы получаем воду в соответствии с установленным лимитом. Я не в состоянии проверить, какой процент от лимита мы фактически получили». —Наманганская область, мужчина, 40 лет Затраты на получение воды Плата за ирригационные услуги 93. Фермеры многих АВП, которые мы изучали, рассматривают плату за ирригационные услуги как плату только за операционные расходы АВП, и считают, что вода, как таковая, должна предоставляться бесплатно. Другие считают эту плату как часть чего-то, за что они уже платят – земельного налога. Замеры воды и плата за фактический объем полученной воды для многих выглядят чем-то новым. Отдельные фермеры были обеспокоены в связи с тем, что если будут установлены водомеры, то им придется платить за фактический объем 10. К сожалению, в рамках данного исследования не удалось найти достаточно информации о затратах на эксплуатацию насосных станций. Известно, что в отдельных районах АВП снижают плату за ирригационные услуги для тех фермеров, которые обслуживают собственные на- сосные станции. 57 подаваемой им воды, что приведет к увеличению их затрат. Однако эта точка зрения, в основном, распространена среди фермеров в слабо работающих АВП (в Папском районе Наманганской области и Дустликском районе Джизакской области), где качество подачи воды на орошение является неудовлетворительным. 94. Фермеры, которые не удовлетворены подачей воды на их поля, отказываются платить за ирригационные услуги, или не платят в течение нескольких лет. В обследованных АВП с низкими показателями деятельности в Дустликском районе Джизакской области и Папском районе Наманганской области, лишь несколько фермеров платят вовремя. Это еще больше усугубляет трудное положение АВП, которые вынуждены заниматься эксплуатацией и техническим обслуживанием ирригационной системы, поэтому они затягиваются в нисходящую спираль плохой собираемости, плохого ремонта и технического обслуживания (например, как показано на Рисунках 7 и 8). Фото 7. Третичный канал на территории АВП «Haet Boshi», Дустликский район, Джизакская область Фото 8. Трубопровод для подачи воды в третичный канал на территории АВП «Haet Boshi», Дустликский район, Джизакская область 95. В отдельных АВП фермеры платят фиксированную плату за гектар, вне зависимости от вида сельскохозяйственных культур. Так обстоит дело в АВП со средними показателями в Ахангаранском районе Ташкентской области и Каттакурганском районе Самаркандской области (Таблица 7). Однако в других АВП, плата может быть ниже для основных культур, закупаемых государством, по сравнению с более доходными повторными культурами (как например, в АВП с высокими показателями в Ургенчском районе Хорезмской области, Кызылтепинском районе Навоийской области и Кувинском районе Ферганской области), даже несмотря на то, что основные культуры потребляют гораздо больше воды. Плата за орошение повторных культур может быть одинаковой для всех видов повторных культур (например, в Навоийской области), или различаться, в зависимости от культуры (например, в Хорезмской области). АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области является уникальным случаем, поскольку это единственная АВП в нашем исследовании, где плата за ирригационные услуги (в сумах за гектар) для хлопчатника вдвое выше, чем для пшеницы и повторных культур. Предполагаемая причина заключается в том, что хлопчатник является наиболее влаголюбивой культурой в этом районе, и поэтому плата с гектара за ирригационные услуги при выращивании 58 хлопчатника должна быть самой высокой. Интересно отметить, что, в целом, уровень воды во вторичном канале здесь низкий, что, возможно, стимулирует АВП взимать больше за культуру, которая потребляет больше воды (хлопчатник). Таблица 7. Плата за ирригационные услуги (тыс. сум/га/год) при орошении различных культур Хо- Самар- Навоий- Наманган- Сурханда- Джизак- Сырда- Ташкент- Ферган- Ферган- Область резмская кандская ская ская рьинская ская рьинская ская ская ская Урген- Каттакур- Кызылте- Дустлик- Акалтын- Ахангаран- Район Папский Денауский Кувинский Кувинский чский ганский пинский ский ский ский «Suvchi «Hazarbag- «Politemit- «Haet «Mustakil «Alisher «Kuwa urta «Qodirjon АВП «Goybu» Mehnat- «Chodak» Denov BKh» Boshi» Dier» Navoiy» buz anori» Azimonov» Rohat» Sakhovati» Номер участка ис- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 следования Хлопчатник 10,6 10 30 11 20 10,7 13,5 10 34 25 Пшеница 10,6 10 30 11 10 10,7 13,5 10 34 25 Рис (30); другие 120 плодо- (плодоо- Повторные Повторных повторные 10 60 45 10 13.5 10 овощные вощные культуры культур нет культуры культуры) культуры) (10,6) Общая оценка ра- Средняя Средняя Высокая Низкая Высокая Низкая Средняя Высокая Средняя Высокая боты АВП * Источник: данные, собранные во время обследования десяти АВП. * На основе надежности поставок воды для основных и повторных культур, выращиваемых фермерами, а также степени удовлетворенности фермеров работой АВП. 96. Как упоминалось выше, и, как следует из Таблицы 7, самая высокая плата за ирригационные услуги при выращивании хлопчатника (20 000-30 000 сум за гектар) установлена в трех из четырех АВП с высокими показателями деятельности. В других АВП плата варьируются от 10 000 до 13 500 сум за гектар. Размер платы за ирригационные услуги при орошении пшеницы установлен на том же уровне, что и для хлопчатника, за исключением одной АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области, где плата за ирригационные услуги в случае пшеницы вдвое меньше, по сравнению с хлопчатником. Самый высокий размер платы за ирригационные услуги взимается в АВП «Kuwa urta buz anori» Кувинского района Ферганской области. В связи с нехваткой воды, зависимостью от машинного орошения, и благодаря относительно хорошему доходу от выращивания культур, садоводческие фермерские хозяйства этой АВП, как и других АВП Кувинского района, инвестируют средства в технологии капельного орошения.11 97. В двух АВП Кувинского района Ферганской области взимается самая высокая плата за гектар с тех, кто выращивает плодоовощные культуры (Таблица 7), несмотря на то, что они получают меньше воды для выращивания своих культур, чем другие. Говорят, с них берут больше, потому что садоводство является более выгодным. По словам респондентов из двух АВП Кувинского района, размер платы намного выше для фермеров, которые выращивают хоть какие-то плодоовощные культуры. Обсуждения в фокус-группах, проведенные с фермерами садоводами и дехканами из этого района, показали, что они готовы платить даже более высокую плату, при условии, что получат более качественные услуги. Это позволило бы им нанимать квалифицированных мирабов и содержать каналы в хорошем состоянии. Об этом свидетельствует следующее высказывание одного из респондентов исследования: «Мы все готовы платить даже более высокую плату за ирригационные услуги, чем 143 000 сум за гектар, если мы получим больше воды и получим ее вовремя. Если мы сможем поливать наши деревья восемь раз в сезон, как это и должно 11. В АВП «Qodirjon Azimonov» в Кувинском районе, семь из десяти садоводческих фермерских хозяйств недавно установили системы капель- ного орошения. Шесть из них сами оплатили полную стоимость оборудования, а одно обратилось за кредитом в банк. 59 быть, мы получим более высокий доход. Если у нас будет более высокий доход, мы сможем платить больше за орошение. Наши доходы, в первую очередь, зависят от орошения». —«Kuwa urta buz anori», дехканин (плодоовощные культуры), женщина, 49 лет 98. Увеличение размера платы за ирригационные услуги теоретически может обеспечить финансирование для покрытия потребностей в техническом обслуживании каналов. Однако это вызывает обеспокоенность у отдельных должностных лиц АВП, которые утверждали, что если фермеры будут платить больше, то они будут настаивать на ответственности АВП за поставку точных объемов воды, указанных в договорах на подачу воды, подписанных с АВП. Но поскольку объем воды, поставляемой фермерам, в значительной степени зависит от того, сколько воды получит АВП по магистральному каналу от УИСа и БУИСа, а также от погодных условий, руководители АВП не уверены в том, что смогут выполнять свои обязательства. Более того, по словам сотрудников АВП, они не могут спрашивать с УИСа поставок именно тех объемов воды, которые те согласовали для АВП. Помимо этого, лишь единицы фермеров платят за ирригационные услуги вовремя, и, как следствие, АВП испытывает трудности с выплатой заработной платы своему персоналу, что создает напряженные отношения. Администрация АВП также обеспокоена в связи с тем, что фермеры могут выходить из состава АВП и организовывать свою собственную систему орошения; например, с помощью скважин с водяными насосами. 99. Фермеры, состоящие в АВП с хорошими показателями деятельности, платят больше по сравнению с фермерами из АВП, функционирующими не так успешно (Таблица 7). Они активно участвуют в техническом обслуживании и ремонте ирригационной системы. Примером могут служить АВП в Кызылтепинском районе Навоийской области, Денауском районе Сурхандарьинской области и Кувинском районе Ферганской области. Более того, фермеры в хорошо работающих АВП считают, что они могли бы платить и больше за ирригационные услуги, если благодаря этому их АВП сможет приобретать/арендовать оборудование или технику. Основная причина мотивации фермеров заключается в том, что они видят результаты работы их АВП и понимают за что они платят. Они уверены, что если АВП будет работать хорошо, то они получат достаточно воды, а, следовательно, и более высокие доходы. 100. В отличие от них, в АВП с низкими показателями деятельности – например, в вошедших в выборку ассоциациях из Папского района Наманганской области и Дустликского района в Джизакской области – фермеры не соглашаются платить более высокую плату. Большое число фермеров в этих районах имеют задолженность. Отдельные фермеры опасаются, что, если будут установлены водомеры, им придется платить за неограниченные объемы воды, потребляемые дехканами и владельцами томорка, которые забирают воду из каналов, доходящих до их хозяйств, как например в Папском районе Наманганской области и Кызылтепинском районе Навоийской области. 101. Размер платы, выплачиваемой за объем использованной на орошение воды (выраженный в сумах/м3) значительно ниже в случае хлопчатника по сравнению с пшеницей (а также, по сравнению с плодоовощными культурами, хотя в разных АВП по-разному). Если посчитать затраты воды в м3 на тонну собранной продукции, получится, что хлопчатник потребляет примерно в три раза больше воды, чем пшеница и почти в 13 раз больше, чем плодоовощные культуры и лук. Однако, если посчитать затраты в м3 на гектар, то хлопчатник и лук потребляют примерно одинаковый объем воды, при этом обе эти культуры потребляют в три раза больше, чем пшеница. В тех АВП, где фермеры платят за ирригационные услуги за гектар при выращивании хлопчатника намного меньше, чем при выращивании плодоовощных культур, хлопководческие хозяйства платят намного меньше за подачу оросительной воды в целом, по сравнению с теми, которые выращивают другие культуры (Таблица 8). 60 Таблица 8. Плата за ирригационные услуги АВП за объем использованной воды и в зависимости от культуры Плата за Плата за Водо Плата за Плата за ирригационные Средняя Водо ирригационные потреб ирригационные ирригационные услуги (сум/ урожай потреб услуги (сум/га) ление услуги (сум/м3) услуги (сум/м3) га) (самая ность (т/га) ление (м3/га) (самая низкая)* (м3/т)*** (самая низкая) (самая низкая) высокая)** Хлопчатник 10 000 34,000 4,200 2.5 10,500 0.95 3.24 Пшеница 10,000 30,000 1,400 3 4,200 2.38 7.14 Плодо- 10,000 120,000 350 30**** 10,500 0.95 11.43 овощные (лук) Источник: полевые работы в рамках исследования. * Самый низкий размер платы в десяти АВП в выборке. ** Самый высокий размер платы в десяти АВП в выборке. *** Источник: «Объем воды, затрачиваемый для производства хлопка, пшеницы и риса в Центральной Азии», UNESCO-IHE (2010 г.). **** «Статистика производства». Knoema.com (февраль 2015 г.). 102. Важным наблюдением является то, что в хорошо работающих АВП (например, из выборки в Навоийской, Сурхандарьинской областях и в Кувинском районе) фермеры не только платят более высокую плату за ирригационные услуги, но и стремятся делать это вовремя. В АВП с хорошими показателями деятельности, уровень заложенности фермеров может быть от 0 до 20 процентов годового бюджета АВП; в то время как в слабых АВП сумма задолженности фермеров перед АВП может превышать годовой бюджет АВП на 100 процентов. Исключением служит АВП в Ахангаранском районе Ташкентской области, у которой хорошие показатели, но и размер платы за услуги АВП относительно невысокий. 103. Фермеры обязаны платить за ирригационные услуги АВП путем банковского перевода, согласно требованиям национального законодательства для всех финансовых операций между юридическими лицами. Это приводит к значительным задержкам платежей. Как следствие, АВП испытывают проблемы со своевременной выдачей зарплат персоналу и уплатой налогов. Длительные задержки зарплаты вынуждают специалистов АВП бросать работу и искать другие возможности трудоустройства. Эти трудности возникают по двум различным причинам: (i) Фермеры продают свои основные культуры государству и получают расчет за хлопок (доминирующая культура) на свои счета в банке через несколько месяцев после сбора урожая. Поэтому, в большинстве случаев, они не могут вовремя заплатить за услуги АВП. Такие случаи наблюдаются в обследованных АВП Хорезмской, Самаркандской, Наманганской, Джизакской, Сырдарьинской и Ташкентской областей. (ii) В отдельных АВП (например, в Ахангаранском районе Ташкентской области), многие фермеры выращивают плодоовощные культуры, и многие из них продают продукцию за наличные деньги. Поэтому у них не всегда есть деньги на банковских счетах, чтобы заплатить за ирригационные услуги. При этом общая сумма задолженности фермеров составляет 111 процентов годового бюджета АВП. 104. Чтобы решить проблему с неплатежами из-за поздних расчетов за урожай хлопка, АВП принимают плату за ирригационные услуги в натуральном виде, например, в виде собранного урожая. В этом случае АВП официально вычитает стоимость урожая из стоимости платы за ирригационные услуги, которую фермер должен заплатить, и раздает продукцию своим сотрудникам. Так обстоит дело, например, в слабо работающих АВП в Дустликском районе, Джизакской области и Папском районе, Наманганской области. Другая форма оплаты в натуральном виде может предусматривать предоставление фермерами своей техники/ оборудования и материалов (ГСМ, цемент и так далее), которые необходимы АВП для обслуживания каналов или ремонта на каком-либо участке общей оросительной сети. Затем стоимость материалов и аренды вычитается из платы, которую фермер должен заплатить АВП. В АВП с высокими показателями, например, в Кызылтепинском районе Навоийской области, 61 вместо того, чтобы платить за ирригационные услуги, фермеры иногда сдают АВП в аренду свое оборудование, покупают цемент или ГСМ для технического обслуживания и ремонта, или отдают АВП часть своего урожая (повторных культур). В АВП со средними показателями (Акалтынский район), по словам фермеров, они ремонтируют участки общей ирригационной сети вместо платы за ирригационные услуги АВП. 105. Примерно в половине из изученных нами АВП (главным образом, с низкими и средними показателями деятельности) дехканские хозяйства и владельцы томорка не платят за воду, которую они потребляют (см. Таблицу 9). В отдельных случаях они платят ССГ, который затем передает деньги АВП, выполняя договорные обязательства. В этом случае, суммы варьируются от 15 000 до 50 000 сум за гектар. Оплата может производиться наличными. По словам директора одной хорошо работающей АВП «Qodirjon Azimonov» в Кувинском районе Ферганской области, сбор платы с дехкан и владельцев томорка затруднен по нескольким причинам. В частности, он сказал: «Когда мирабы ходят по домам, взрослых дома, как правило, нет или люди говорят, что у них нет денег на данный момент, или, что они пенсионеры, и еще не получили ежемесячную пенсию и т.д. Но при этом все получают воду в любом случае». Администрация АВП не имеет права по закону отрезать их от поставок воды из оросительного канала. Все, что она может сделать, это нанять дополнительного человека, который будет работать с владельцами томорка и убеждать их в важности того, что надо платить за воду. 106. Из-за низкой собираемости платы за ирригационные услуги, пополняется только часть планового бюджета АВП, и эта доля может в значительной степени варьироваться, в зависимости от АВП (см. Таблицу 9). Эта доля может быть от 37 процентов в слабых АВП (как в Дустликском районе Джизакской области) до 84 процентов в АВП с высокими показателями (как в Кызылтепинском районе Навоийской области). Общий бюджет с километра межхозяйственного оросительного канала колеблется от 0,1 до 2 миллионов сум за километр, и эта цифра, как правило, выше в АВП с более высокими показателями деятельности (см. Таблицу 9). Таблица 9. Бюджеты девяти* из десяти обследованных АВП Хо- Самарканд- Наманган- Сурханда- Джизак- Сырдарьин- Ташкент- Ферган- Область Навоийская резмская ская ская рьинская ская ская ская**** ская Урген- Каттакур- Кызылте- Дустлик- Акалтын- Район Папский Денауский Кувинский Кувинский чский ганский пинский ский ский «Suvchi «Hazarbag- «Kuwa «Politemit- «Haet «Mustakil «Alisher «Qodirjon АВП «Goybu» Mehnat- Denov urta buz BKh» Boshi» Dier» Navoiy» Azimonov» Rohat» Sakhovati» anori» Номер участка иссле- 1 2 3 5 6 7 8 9 10 дования Бюджет (запланиро- 18 210,5 26,3 79,2 45,2 33,5 14,01 140 40 ванный, млн. сум) Бюджет (выпол- ненный, млн сум); 15 96 22.2 60,2 16,9 17 6,43 85 16,3 собранная плата Доля выполненного 83% 46% 84% 76% 37% 51% 46% 61% 41% бюджета Протяженность 92,6 1097 113 213 155 216 25 41 26 канала (км) Плата за км канала 0,19 0,19 0,23 0,37 0,29 0,16 0,56 3,4 1,5 ** (млн. сум за км) Плата за км канала 0,16 0,09 0,20 0,28 0,11 0,08 0,26 2,07 0,6 *** (млн. сум/км) Зарплаты и налоги (% 99% 70% 94% 51% 25% 24% 89% 52% 40% от бюджета) Процент своевремен- 83% 46% 84% 76% 37% 51% 46% 61% 41% ной оплаты 62 Задолженность АВП 20% 3% 17% 0% 162% 149% 111% 0% 0% (% от бюджета) Общая оценка рабо- Средняя Средняя Высокая Высокая Низкая Средняя Высокая Средняя Высокая ты АВП * * По Наманганской области данных нет. ** Запланированный бюджет/протяженность канала. *** Выполненный бюджет/протяженность канала. **** Бюджет за 2014 год. Собственные затраты фермеров на техническое обслуживание 107. Отчасти, чтобы не платить налоги на рабочую силу и отчисления (Вставка 2), которые АВП обязаны уплачивать в случае приема персонала на работу, фермеры говорят, что они не обращаются к АВП и напрямую, и сами платят за техническое обслуживание каналов и ремонт участков оросительной сети, обслуживающей их поля. Для этого, по словам фермеров, они затратили от 1 до 9 млн собственных средств на ремонт оросительной сети. Деньги пошли на аренду техники для чистки каналов и ремонта, закупку материалов и оплату труда. Еще одна причина, почему они предпочитают организовывать эти виды работ самостоятельно, заключается в том, что аренда оборудования, закупка ГСМ, а также приобретение материалов стоят на 20-25 процентов дешевле, если платить наличными. Если они будут перечислять деньги на банковский счет АВП, то ремонтные работы обойдутся им дороже. Вместо того, чтобы финансировать расходы на техническое обслуживание и ремонт, роль АВП, сводится к тому, что они стали помогать фермерам планировать техническое обслуживание, находить технику (например, обращаясь с запросами в УИС или Водхоз), приобретать ГСМ и так далее. Такое чаще встречается в АВП с высокими показателями деятельности. Вставка 2. АВП и налоги Налоги и отчисления составляют значительную часть бюджета АВП. Недавние законодательные изменения придали АВП статус некоммерческой организации, с требованием оплаты только налога с рабочей силы. АВП платит единый социальный налог (25 процентов от фонда оплаты труда), пенсионный налог (в настоящее время 3,5 процента, ставка налога меняется каждый год), а также плавающий подоходный налог за своих сотрудников, который составляет от 7,5 процентов до 22 процентов, в зависимости о того, насколько размер зарплаты превышает размер минимальной заработной платы. К примеру, если общий фонд оплаты труда (сумма, фактически затрачиваемая на зарплату сотрудников АВП) составляет 2 000 000 сум, то только 71,2 процента от этой суммы (1 424 000) выдается на руки, а 28,8 процентов (576,000) идет на погашение налогов и отчисления. Поскольку для большинства АВП заработная плата представляет основную статью расходов (70-100 процентов бюджета), на налоги уходит довольно значительная доля средств. Источник: данные, собранные для исследования. 108. Возможности многих фермеров по обслуживанию каналов за счет собственных средства зависят от того, могут ли они выращивать повторные культуры. Повторные культуры, в целом, являются более доходными, чем основные сельскохозяйственные культуры, и в отличие от хлопка, фермеры могут продавать их за наличные деньги (см. ниже). 109. Важную роль в ежегодном техническом обслуживании оросительной системы играют хашары (субботники). По словам респондентов, каждый год организуются три различных типа хашаров. Первый организует УИС для обслуживания вторичных каналов, подающих АВП воду на орошение. Второй тип предусматривает техническое обслуживание каналов, расположенных на землях фермеров, и общих оросительных каналов АВП. Этот хашар АВП проводит вместе с фермерами. Третий тип хашара организует ССГ, когда фермеры-дехкане и владельцы томорка чистят и ремонтируют каналы, расположенные на их землях. Фермеры- дехкане и владельцы томорка принимают участие в хашарах два раза в год, они чистят и ремонтируют каналы и коллекторы, расположенные на территории их махаллей. По словам 63 респондентов, АВП редко привлекают дехкан и владельцев томорка к участию в хашарах, вместо них это делают руководители ССГ и махаллинских комитетов. В одной из АВП, в Денауском районе Сурхандарьинской области, небольшая часть земель АВП (4 процента площади) зависит от машинного орошения, при этом фермеры сами эксплуатируют и обслуживают насосные станции. Чтобы все было справедливо, АВП берет с этих фермеров только 50 процентов от размера платы за ирригационные услуги. Доходы за счет выращивания культур 110. Согласно имеющимся данным, расходы и доходы существенно различаются, как в случае разных культур, так и разных фермеров. В этом разделе мы рассмотрим расходы и доходы при выращивании сельскохозяйственных культур на территории разных АВП: с хорошей водообеспеченностью и хорошими/средними показателями деятельности (в качестве примера взяты АВП в Ахангаранском районе Ташкентской области и Кызылтепинском районе Навоийской области) и АВП с низкой водообеспеченностью и низкими показателями (изученная АВП в Папском районе Наманганской области). Данные свидетельствуют о том, что выращивать пшеницу более выгодно по сравнению с хлопчатником, и что большинство повторных культур являются более доходными, чем пшеница. 111. За счет выращивания пшеницы фермеры получают более высокий доход, чем, в среднем, при выращивании хлопчатника, в основном потому, что затраты на материально- технические ресурсы при выращивании хлопчатника, примерно, на 50-80 процентов выше, чем в случае пшеницы, в то время как валовая прибыль при выращивании хлопчатника выше только на 8-30 процентов (см. Таблицу 10). Плата за услуги АВП составляет лишь от 0,8 до 3,5 процента этих затрат. Чистая прибыль за счет хлопка, как правило, в среднем ниже по сравнению с пшеницей, но может быть и такой же при условии высокой урожайности хлопчатника. Таблица 10. Расходы и доходы при выращивании пшеницы и хлопчатника, с 1 га, тыс. сум Пшеница Хлопчатник Семена 250–300 Семена 120–150 Удобрения 200–250 Удобрения 400 Техника и ГСМ 300 Техника и ГСМ 500–600 Трудовые затраты 200 Трудовые затраты 550–700 Услуги АВП 10–30 Услуги АВП 10–30 Общие расходы 960–1,080 Общие расходы 1,580–1,880 Обязательная реализация Урожай: 2-3 т, полностью 824 1,874–2,800 государству: 2 т реализуется государству Реализация на свободном 300–1,050 рынке: 0,5–1,5 т Солома 300 Гузапая 100* Валовая прибыль 1,424–2,174 Валовая прибыль 1,974–2,900 Чистая прибыль (до уплаты 464–1,224 Чистая прибыль (до уплаты 94–1,420 налогов) (200–500 долл. США) налогов) (24–530 долл. США) Источник: интервью с фермерами на участках исследования. Примечание: фермер, который выращивает пшеницу, обязан реализовывать государству две тонны с гектара по цене 412.000 сум за тонну. Остальные 0,5-1,5 тонны фермер может либо оставить себе на собственные нужды, либо продать на рынке. В 2014 году рыночная цена на пшеницу была в пределах 600 000-700 000 сум за тонну. Помимо этого, фермеры производят 100 снопов соломы с гектара в качестве побочного продукта, который можно продать по цене около 3 000 сум за сноп. Чтобы выращивать хлопчатник, фермер должен ежегодно затрачивать около 2 миллионов сум (670-800 долл. США) на гектар. Урожайность, по полученным сведениям, варьируется от 1,5 до 3,5 т/га, но, в среднем, бывает от 2 до 3 т/га. Средняя государственная квота на хлопок-сырец составляет 2,5 т/га. Средняя цена при реализации хлопка-сырца государственным хлопкозаводам составляет 937 400 (310-370 долл. США) за 1 тонну хлопка (в 2013 г.). С хлопковых полей можно получать 500-1 000 гузапаи с 1 га. На рынке за нее можно было выручить 1 000 сум в 2014 г. Однако фермерские хозяйства гузапаю не продают, а разрешают своим работникам собирать ее бесплатно или в качестве частичной платы за их труд. Мы оценили стоимость гузапаи в 100 000 сум с гектара. 64 112. Урожайность культур может в значительной степени варьироваться, особенно в условиях неопределенных поставок воды на орошение, что может снижать доходы (см. Вставку 3). Вставка 3. Убытки из-за плохих ирригационных услуг «План моего фермерского хозяйства по пшенице составляет 3,5 тонны с гектара, и я должен реализовать государству 2,2-2,3 т/га. В этом году мне удалось выполнить квоту, но многие другие фермеры в этом районе не смогли этого сделать. В случае хлопка ситуация намного хуже. Я потратил много денег в этом году, чтобы посеять хлопок. Чтобы покрыть расходы я взял в банке кредит на 10 млн сум и проплатил за удобрения, ГСМ и семена. Однако, во время цветения хлопка у нас не было воды. Воды не было и в течение следующих трех месяцев – июнь, июль и август. Ни один из наших фермеров не смог полить хлопок. Из-за этого, мне удалось собрать только 5 тонн хлопка с 25 га, а мой план составлял 30 тонн. Мой общий план по пшенице был 40 тонн, но мне удалось убрать 44 тонны (120 процентов). После уплаты всех долгов и реализации пшеницы у меня осталось на банковском счету 5 млн. сум. И я решил покрыть часть моего долга за хлопок из этих денег. В целом, после окончания сезона я еще и остаюсь должен банку». —Папский район, Наманганская область, мужчина, 51 год 113. Помимо более низких затрат на материально-технические ресурсы и, следовательно, более низких рисков, есть еще целый ряд дополнительных причин, по которым фермеры предпочитают выращивать пшеницу, а не хлопчатник. Во-первых, хлопчатник занимает поле на протяжении всего вегетационного периода (с марта по октябрь), в то время как пшеницу можно посеять зимой (ноябрь) и убрать в конце весны (июнь). Соответственно, фермерские хозяйства могут выращивать повторные культуры на полях после уборки пшеницы или же сдавать эти земли в аренду своим работникам на оставшиеся четыре месяца вегетации. Помимо этого, фермеры получают деньги от государства сразу же после сдачи урожая пшеницы, в то время как в случае хлопка, после сбора урожая приходится ждать несколько месяцев пока деньги не поступят на их банковские счета. 114. По словам фермеров, выращивать повторные культуры гораздо выгоднее, чем основные культуры для государственных нужд. Например, средняя чистая прибыль с га за счет выращивания овощей может достигать 4 млн сум (1 600 долл. США), что в 3-8 раз выше, чем в случае выращивания хлопчатника или пшеницы. Фермеры могут продавать урожай своих повторных культур на свободном рынке и получать наличные деньги. Фактический доход в значительной степени зависит от сроков. В пиковый период, сразу же после уборки урожая, цены, как правило, ниже, чем 2-3 месяца спустя. Как уже упоминалось выше, повторные культуры часто выращиваются на землях после уборки пшеницы, или же на землях, полностью отведенных под эти культуры. При этом, власти разрешают фермерам выращивать повторные культуры только на 5-10 процентах их земель. 115. Чистая прибыль фермеров относительно затраченного объема оросительной воды, как правило, значительно ниже в случае хлопчатника, по сравнению с пшеницей и плодоовощными культурами (лук) (см Таблицу 11). Это происходит потому, что чистая прибыль с гектара хлопчатника ниже, а воды на гектар хлопчатника затрачивается намного больше, чем для других культур. Чтобы оценить насколько прибыль, полученная с объема воды пропорциональна затратам, понесенным на ее поставку, мы должны выполнить сравнение, скажем, с платой за ирригационные услуги по поставке воды. Это показано в последних двух столбцах Таблицы 11. 116. Как мы видим в случае самых низких урожаев и самых низких размеров платы за ирригационные услуги – чистая прибыль фермеров относительно платы за ирригационные услуги в пять раз ниже при выращивании хлопчатника по сравнению с пшеницей, и в десять раз ниже по сравнению с плодоовощными культурами, такими как лук, однако в случае 65 высокой урожайности хлопчатника, прибыль с хлопчатника и пшеницы одинаковая и ниже, чем с плодоовощных культур (см. две последние колонки Таблицы 11). Однако заметим, что цифры по плодоовощным культурам основаны плате за ирригационные услуги на размере 120 000 сум/га в АВП «Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе Ферганской области. Если мы возьмем второй самый высокий размер платы в отобранных для исследования АВП (40 000 сум/га, что более распространено), то эта цифра будет равна 100. Согласно данным, доход фермерских хозяйств относительно платы за ирригационные услуги, как правило, в 1-5 раз ниже при выращивании хлопчатника по сравнению с пшеницей и, примерно, в 2,5-10 раз ниже по сравнению с плодоовощными культурами (за исключением АВП «Kuwa urta buz anori») (см. две последние колонки Таблицы 11). Следует обратить внимание, что эти данные не включают все остальные затраты, которые фермеры несут на оросительную воду, такие, как их собственные расходы на техническое обслуживание оросительных каналов, закупка систем капельного орошения и так далее. Таблица 11. Чистая прибыль c объема использованной воды и доход, по отношению к сумме за ирригационные услуги, в зависимости от культуры, самого низкого и самого высокого урожая, и размера платы Чистый доход Чистый доход Чистый доход с Чистый доход с Чистый доход Чистый доход с объема с объема м3 воды/платы м3 воды/платы Расход воды с га (сум/га) с га (сум/ оросительной оросительной за ирр. услуги за ирр. услуги м3 (м3/т)a (самый низкий) га) (самый воды (сум/ воды (сум/м3) м3 (самый (самый высокий) b высокий)b c м3) (самый (самый низкий) низкий)d e высокий) Хлопчатник 4,200 94,000 1,420,000 9 135 9 42 Пшеница 1,400 464,000 1,224,000 110 291 46 41 Плодоовощные 350 1,000,000 4,000,000 95 381 100 33f (100)g (лук) Источник: данные, собранные для настоящего исследования a Источник: Объем воды, затрачиваемой для производства хлопка, пшеница и риса в Центральной Азии (Алдайа, Муньоз и Хекстра, 2010 г.) b Самый низкий урожай среди десяти АВП в выборке c Самый высокий урожай среди десяти АВП в выборке d Самый низкий урожай и самый низкий размер платы e Самый высокий урожай и самый высокий размер платы, среди десяти АВП в выборке f На основе высокого размера платы – 120 000 сум/га в АВП «Kuwa urta buz anori», Кувинского района, Ферганской области g На основе наиболее распространенного высокого размера платы за ирригационные услуги в размере 40 000 сум/га в АВП, охваченных выборкой 117. В заключение мы должны отметить, что в то время как чистая прибыль фермеров относительно объема использованной воды в 2-3 раза ниже в случае хлопчатника по сравнению с пшеницей и другими культурами, прибыль по отношению сумме, уплаченной за получение воды может быть одинаковой для обеих основных культур при условии высокой урожайности хлопчатника. Однако при низкой урожайности хлопчатника (например, когда эта культура выращивается в не совсем пригодных для нее условиях), чистая прибыль фермеров, относительно затрат на получение воды, может быть в 5 раз ниже в случае хлопчатника по сравнению с пшеницей. В этих районах, сумма, уплаченная за оросительную воду не пропорциональна доходам по сравнению с выращиванием пшеницы или других культур. 118. Продуктивность владельцев томорка может быть очень высокой, даже при небольших денежных вложениях, позволяя им получать высокую прибыль с единицы площади. Они не платят за труд или за подачу воды, поскольку используют труд членов своих семей, а также практически не платят или платят за воду очень мало и берут воду из оросительных каналов, 66 когда им потребуется. Более того, владельцы томорка хранят часть продукции для получения семян на следующий год, а также используют навоз для удобрения почвы. Их единственные денежные затраты – это налог на землю и на имущество (по словам респондентов в нашей выборке, эти суммы колеблются от 100 000 до 180 000 сум в год). В целом, денежные затраты владельцев томорка на выращивание сельскохозяйственных культур на их земле не превышает 500 000 сум в год, а если они успешно реализуют все, что было собрано с этих участков, они могут заработать не менее 1,5-7 млн сум (с 0,1 га земли) (см. Вставку 4). Вставка 4. Низкий уровень денежных вложений и высокая прибыль с участков мелких землевладельцев «Всю работу на нашем томорка мы делаем сами – я и мой муж. Сажаем, пропалываем, собираем урожай. Все делаем сами. Удобрения мы не покупаем, у нас есть скот, и для этих целей мы используем навоз. Мы также не покупаем семена для выращивания картофеля, лука и других овощей. Вместо этого мы используем семена от урожая предыдущего года. Я думаю, что мы покупаем только семена моркови, но они стоят недорого. В прошлом году мы получили хорошую прибыль: со всех культур, что мы посадили мы заработали 4,5 млн. сум. В этом году мы занялись ремонтом дома, благодаря тому, что уже выручили 1,5 млн. сум от продажи нашего урожая». — Ахангаранский район, Ташкентская область, владелец томорка, женщина, 66 лет Получение воды для основных и повторных культур 119. Лишь в нескольких АВП фермеры получают достаточный объем воды для полива доходных, повторных культур. Годовой график орошения и договоры с фермерами обычно не включают резервов воды для орошения повторных культур. Как было показано в Таблице 7, достаточный объем оросительной воды для повторных культур есть только в АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области, Кызылтепинском районе Навоийской области и в Ахангаранском районе Ташкентской области. Все эти АВП отличают высокие показатели деятельности. При условии выполнения государственной квоты по производству хлопка и пшеницы, фермеры, в принципе, могут вести переговоры с УИСом и хокимиятом о площадях, на которых они могут вырастить повторные культуры, и о соответствующих объемах воды. Хотя данные свидетельствуют о том, что в реальности, такой подход не является приоритетным. 120. Поскольку вода для орошения повторных культур, как правило, не закладывается в графиках подачи воды на орошение, фермеры большинства АВП могут выращивать повторные культуры только если будут использовать для повторных посевов воду, выделяемую для основных культур. Когда есть возможность, фермеры выращивают повторные культуры после уборки пшеницы в июне. Такая ситуация наблюдается в случае АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области, Ургенчском районе Хорезмской области и Акалтынском районе Сырдарьинской области. По словам директора АВП в Ташкентской области, достаточно трудно оценить какова потребность в воде для повторных культур, и на это требуется время. При этом, согласно опросам, многие АВП не имеют достаточного уровня воды в каналах для адекватного орошения повторных культур. Так, например, в АВП в Папском районе Наманганской области и Дустликском районе Джизакской области воды для орошения повторных культур нет; когда нет альтернативных источников воды (например, частные скважины), фермеры выращивают только основные культуры для государственных нужд. Эта ситуация дополнительно проиллюстрирована во Вставке 5, в которой рассказывается о методах водораспределения в одной из АВП, попавшей в выборку в Кувинском районе Ферганской области. 67 Вставка 5. Фермеры терпят убытки из-за водораспределения в Кувинском районе Садоводческие фермерские хозяйства, являющиеся членами обследованных АВП в Кувинском районе Ферганской области, выразили свою озабоченность в связи с тем, что при орошении приоритет отдается основным культурам для государственных закупок, и что им не выделяется достаточно воды для полива их садовых участков. В Кувинском районе под сады выделены большие площади земель. Тем не менее, график водораспределения АВП отдает приоритет хлопчатнику и пшенице. Весной и летом, хлопкосеющие и зерносеющие хозяйства получают воду первыми и в больших объемах. Фермеры, выращивающие садовые культуры, наряду с дехканами и владельцами томорка, получают воду вторыми. Это может приводить к тому, что такие земледельцы недополучают значительную часть своих доходов. 121. Садоводческие фермерские хозяйства иногда вынуждены просить своих мирабов тайно перенаправлять воду, предназначенную для полей других фермеров, выращивающих хлопчатник и пшеницу, на их садовые участки, о чем говорилось в интервью, проведенных в ходе данного исследования. Это приводит к социальной напряженности и даже к конфликтам. По словам участников обсуждения, проводившегося с садоводческими фермерскими хозяйствами, они получают воду всего 3-4 раза за сезон вместо требуемых 7-8 раз. Они утверждали, что фермеры, которые выращивают пшеницу и хлопок могут получать непрерывный поток воды в течение нескольких дней, в то время как садоводческие хозяйства получают воду от 20 минут до нескольких часов. Во время обсуждения с хлопководческими и зерноводческими хозяйствами из АВП «Qodirjon Azimonov» Кувинского района Ферганской области, выяснилось, что садоводческие хозяйства иногда воруют воду; было также сказано, что их мирабы перенаправляют воду на свои участки и надеются, что фермеры, выращивающие хлопчатник/пшеницу, этого не заметят. Участники встречи выразили готовность «проучить виновников в драке». Мирабы АВП выступают посредниками, пытаясь урегулировать конфликты между этими двумя группами фермеров. 122. Садоводческие фермерские хозяйства не винят АВП, за то, что их интересы в орошении не стоят на первом месте. Вместо этого они обвиняют политику, которая отдает предпочтение основным культурам для государственных закупок. Фермеры, выращивающие плодоовощную продукцию, считают, что АВП работает усердно и делает все возможное, чтобы улучшить управление водными ресурсами в их районе. Тем не менее, они хотят, чтобы ирригационная политика правительства больше «уважала» садовые культуры, позволяя им получать достаточно воды, чтобы фермеры могли заработать приличный доход.12 Они также считают, что, в недостатке воды, предоставляемой АВП для их культур УИСом и БУИСом, надо винить низкой уровень воды в магистральном канале. 123. Выводы позволяют предположить, что фермеры, выращивающие повторные культуры, расходуют воду более аккуратно и ищут варианты для экономии воды или более эффективного полива своих полей. В частности, фермеры, которые выращивают повторные культуры, часто используют капельное орошение, организуют бурение скважин или смешивают воду из коллекторов и оросительных каналов. Это имеет место в вошедших в выборку АВП, расположенных в Ургенчском районе Хорезмской области, Акалтынском районе Сырдарьинской области, Кызылтепинском районе Навоийской области и Каттакурганском районе Самаркандской области, где уровень водообеспеченности для повторных культур является низким или средним. 124. Если фермеры не могут выращивать повторные культуры, то снижаются их выгоды за счет оросительной воды, а также за счет сельского хозяйства в более широком смысле, и это не дает им возможности предпринимать совместные усилия по эксплуатации и техническому обслуживанию общей оросительной инфраструктуры. Фермеры не удовлетворены работой 12. Следует отметить, что за последние годы правительство сократило площади под обязательное выращивание хлопчатника и расширило площади под плодоовощеводство. 68 АВП в Джизакской и Наманганской областях, где повторные культуры не выращиваются. Как мы могли видеть, выгоды за счет оросительной воды, по всей видимости, существенно различаются в разных АВП и в зависимости от степени, в которой их фермеры могут выращивать доходные, повторные культуры. 125. Несмотря на заверения администрации АВП о том, что фермерские хозяйства, расположенные в хвостовой части межхозяйственных каналов, получают воду для своих полей в первую очередь, эти фермеры, как правило, получают меньше воды, чем другие. Чтобы решить эту проблему, администрация АВП обещала выделять больше времени на полив и/или воды для фермеров, расположенных в хвостовой части каналов. Так обстоит дело в обследованных АВП в Ургенчском районе Хорезмской области, Денауском районе Сурхандарьинской области, Кызылтепинском районе Навоийской области и Ахангаранском районе Ташкентской области. Облицовка и ремонт каналов также могут помочь в решении этого вопроса. В тех районах, где АВП не в состоянии подать достаточно воды фермерам в хвостовой части каналов, фермеры получают низкие урожаи и, как правило, отказываются платить за ирригационные услуги, как это происходит в АВП в Папском районе Наманганской области и Дустликском районе Джизакской области. 126. Относительно низкая рентабельность в случае основных культур, закупаемых государством, с точки зрения фермеров13 отрицательно влияет на их возможности вносить достаточный вклад в адекватное техническое обслуживание ирригационных и дренажных систем. В некоторой степени противоречивым является тот факт, что политика, отдающая предпочтение культурам, закупаемым государством, применяется даже в тех местах, где государство выделило значительные площади земель под намного более доходные плодоовощные культуры, вследствие чего фермеры, выращивающие плодоовощную продукцию, становятся уязвимыми из-за задержек и недостаточности ирригационных услуг. Есть признаки того, что фермеры садоводческих хозяйств готовы платить более высокую плату за ирригационные услуги, при условии, что их потребности будут иметь более высокий приоритет в местных графиках орошения. Разница в затратах у мужчин и женщин, выращивающих сельскохозяйственную продукцию 127. Орошение традиционно считается сферой мужской ответственности, но из-за растущей миграции мужчин за пределы Узбекистана, в гендерном разделении труда произошли изменения. Это особенно затрагивает дехкан и владельцев приусадебных участков. Женщины- члены домохозяйств традиционно отвечают за такие обязанности как садоводство, прополка и переработка продукции, в то время как мужчины-члены домохозяйств, как правило, отвечают за ведение переговоров и договоренности с государственными организациями, занимаются вопросами получения воды и поливом приусадебных участков (Велдвиш, 2008 г.). Вследствие внешней миграции мужчин, женщины в домохозяйствах, имеющих томорка или дехканские наделы, стали более активно заниматься сельским хозяйством и орошением (Мухамедова и Вегерих, 2014 г.). Особенно активную роль стали брать на себя молодые женщины. Однако женщины-фермеры, мужья которых уехали, нередко сталкиваются с трудностями при проведении полива, о чем свидетельствуют рассказы самих женщин (Вставка 6). 128. Женщины-дехкане или владельцы томорка, мужья которых отсутствуют, нередко сталкиваются с трудностями при проведении полива в ночное время. Нередко фермеры позволяют дехканам и владельцам томорка поливать свои поля только по ночам. Участки водозаборов могут находиться далеко от их домов, а если мужчины рядом нет, то выполнять эту непростую задачу приходится женщине. Помимо этого, если возникает техническая проблема с подачей воды на дехканские поля или на приусадебные участки, когда нет мужчин, женщины утверждают, что им трудно устранить поломку или заниматься организацией ремонта (см. 13. Данное исследование изучает точку зрения фермеров и не оценивает рентабельность выращивания культур, закупаемых государством 69 Вставку 6). Очевидно, что социальные издержки, понесенные на получение оросительной воды выше в случае женщин по сравнению с мужчинами, учитывая транспортные трудности, с которыми они сталкиваются, особенно в ночное время (см. Вставку 6). Вставка 6. Трудности, испытываемые женщинами при поливе их участков «Я – единственная женщина-фермер в нашей области. Когда пора поливать поле или надо проверить, есть ли вода в канале, мужчины могут пойти туда пешком или поехать на велосипеде. Но женщинам труднее преодолевать большие расстояния пешком. В прошлый понедельник была моя очередь поливать поле; я получила вызов в 2 часа ночи о том, что я могу начать полив. Я пошла на свое поле, но в моем канале не было воды. Вода начала поступать в 4:30 утра, а после этого я должна была весь день оставаться в поле и контролировать полив моей пшеницы. Когда нет воды, для фермеров это большая проблема. Особенно трудно женщинам. У меня нет мужа, и я должна делать все сама, иногда бывает очень трудно. Если вовремя нет воды, я очень переживаю и даже начинаю плакать. Когда вода есть, я рада, и у меня опять появляются силы, чтобы работать». —Наманганская область, фермер, женщина, 51 год «В нашем районе есть домохозяйства, которые должны возделывать томорка, а глава семьи и старшие дети работают в России. Зачастую дома остаются только жена и маленькие дети. Фермеры разрешают дехканам и владельцам томорка поливать свои участки, в основном, в ночное время. Женщинам трудно пройти 30 км ночью от своего участка до шлюза, а еще и оставить детей дома одних. Есть фермеры, которые помогают таким женщинам и дают им возможность пользоваться водой в течение дня. Но не все фермеры такие, особенно в нашем районе, где часто возникают трудности с подачей воды. Женщина просто не может не пойти к шлюзу, и не полить свой участок. Если она этого не сделает, семья будет голодать». — Наманганская область, бухгалтер АВП, мужчина, 40 лет «На женщин приходится много испытаний. Мы вынуждены поливать наши участки по ночам, когда женщина не может заниматься этим сама. Ей нужно найти кого-то, кто бы этим занялся и платить ему за услуги. Такие люди просят от 5 000 до 10 000 сум в день, в зависимости от размеров участка, который надо полить». —Навоийская область, владелец томорка, женщина, 48 лет 129. В этой главе мы рассмотрели насколько затраты на получение оросительной воды пропорциональны выгодам от ее использования. Мы выяснили, что во всех АВП, которые мы изучали, самая низкая плата установлена для культуры, которая потребляет самый большой объем воды – хлопчатника – основной культуры в системе государственных закупок. При этом среди АВП наблюдается значительный разброс в размерах платы за подачу воды на орошение этой культуры. Самый низкий размер платы установлен в АВП с низкими показателями деятельности, в которых фермеры не были удовлетворены качеством эксплуатации оросительной системы. 130. Чистая прибыль от объемов использованный воды в 2-3 раза ниже в случае хлопчатника по сравнению с пшеницей и другими культурами. Помимо этого, доходы, по отношению к суммам, выплаченным за получение воды, в пять раз ниже в случае низкой урожайности хлопчатника. Возможно, это происходит потому, что хлопчатник выращивается в районах, не совсем подходящих для этой культуры. В таких районах, размер платы за получение воды не пропорционален чистой прибыли, по сравнению с выращиванием пшеницы или других культур. Тем не менее, когда урожай хлопка высокий, чистая прибыль относительно платы за получение воды может быть одинаковой, как в случае хлопка, так и пшеницы. 70 131. Если за орошение низкодоходных культур в рамках госзакупок, дающих самый низкий доход многим фермерам, взимается самая низкая плата, то это делает соразмерными затраты на получение воды с выгодами от ее использования, но подрывает возможности АВП распределять воду в пользу тех культур, которые приносят фермерам наибольшую прибыль. Те АВП, которые в состоянии обеспечивать подачу воды для выращивания повторных культур, приносящих доход, как правило, демонстрируют наилучшие показатели деятельности. Для этих ассоциаций также характерна тенденция взимания самой высокой платы за ирригационные услуги при орошении повторных культур. Оба этих подхода предоставляют фермерам и АВП возможность генерировать достаточные ресурсы для технического обслуживания и ремонта ирригационной системы. 132. Государственное регулирование, требующее от фермеров обязательного выращивания хлопчатника в районах, практически не пригодных для этой культуры, наряду с существующей практикой расчета за хлопок-сырец с производителями по низким ценам, делает выращивание хлопчатника низкорентабельным, с точки зрения фермеров, и не позволяет АВП возмещать затраты на эксплуатацию и техническое обслуживание ирригационной системы. Особенно это сказывается на тех АВП, которые работают в условиях нехватки воды, и где воды не хватает для выращивания более доходных, повторных культур. Эти АВП или их фермеры часто вынуждены нести дополнительные расходы на машинное орошение, чтобы удовлетворять свои потребности в орошении. Когда общий уровень водообеспеченности является низким, АВП может работать хорошо даже несмотря на это, при условии, что ассоциация будет в состоянии подавать достаточный объем воды для повторных культур, за счет которых фермеры смогут покрывать свои затраты. 71 5. Четвертый, пятый и шестой принципы. Лица, ведущие мониторинг водопользования/водопользователей и лица, налагающие санкции на нарушителей, подотчетны водопользователям 133. В предыдущей главе мы рассмотрели насколько расходы на получение оросительной воды пропорциональны получаемым благодаря ей выгодам, и какие факторы определяют получение этих выгод. Далее мы поговорим о четвертом, пятом и шестом принципах. Четвертый принцип требует, чтобы те, кто ведет мониторинг расходования воды из каналов, а также те, кто следит за работой водопользователей, были подотчетны самим водопользователям. Пятый принцип гласит, что водопользователи, нарушающие правила деятельности, должны штрафоваться либо другими водопользователями, либо подотчетными им должностными лицами. И, наконец, согласно шестому принципу, у водопользователей и их должностных лиц должны быть в распоряжении недорогие способы разрешения конфликтов. Мониторинг и подотчетность УИС 134. Выводы позволяют предположить, что, несмотря на то, что фермеры подписывают договоры с АВП на подачу воды, и АВП, в принципе, подотчетны водопотребителям, УИСы играют важную роль в вопросах проверки того, насколько фермеры выполняют условия этих договоров. Это особенно распространено среди АВП с низкими показателями деятельности, когда УИС «заглядывает через плечо». АВП ведет мониторинг расхода воды фермерами, но, в отличие от УИСа, не имеет никакого законного способа налагать на фермеров штрафы. 135. Несмотря на то, что УИСы играют важную роль в вопросах мониторинга общего расхода воды, они не подотчетны АВП или водопотребителям. Даже, если между АВП и УИСом заключается договор, в случае если УИС не выполняет условия договора и не поставляет согласованный объем воды в необходимый срок, АВП не имеет права что-либо спрашивать с УИСа. Согласно имеющимся данным, УИСы, не всегда подают согласованный объем воды. Это, как правило, связано с более низким, чем ожидалось, уровнем воды в магистральном канале, откуда УИС получает воду от БУИСа, но, безусловно, тут еще играют свою роль проблемы с устаревшими водяными насосами (см. Рисунок 9), электроснабжением, плохим управлением и отсутствием технического обслуживания и ремонта на ирригационных сооружениях, находящихся в ведении УИСа. Фото 9. Оросительная насосная станция, эксплуатируемая АВП «Goybu», Ургенчский район, Хорезмская область 136. АВП не могут требовать от УИСа соблюдения договорных условий, в частности из-за того, что АВП ничего не платит за получение воды от УИСа. В главе 4 говорилось о том, что фермеры платят за ирригационные услуги, исходя из размеров обрабатываемых ими площадей. Тем 72 не менее, результаты исследования показывают, что АВП, а, следовательно, и фермеры, часто получают от УИСа лишь часть от обещанного объема воды. УИС действительно может поставить меньше воды, если окажется, что имеет место большая нехватка воды и уровень воды в реках и каналах ниже, чем ожидалось, или если сломаются насосные станции или произойдут аварии на каналах и нет никаких средств на ремонт. Это создает напряженные отношения между фермерами и АВП. Фермеры, особенно те, кто вовремя оплатил за ирригационные услуги, настаивают на получении всего обещанного им объема воды. Но у АВП нет механизма, позволяющего заставить УИС отчитываться перед собой и никакого способа заставить его выполнять свои договорные обязательства. У АВП нет юридических прав на воду, которую пообещал УИС, и никаких компенсаций АВП не получит в случае ее недопоставки. 137. Причиной недопоставок воды АВП со стороны УИСа может быть плохо функционирующее и устаревшее насосное оборудование. Например, УИС одной из обследованных АВП со самыми слабыми показателями деятельности в Папском районе Наманганской области, эксплуатирует насосные станции, которые находятся в плохом состоянии и часто выходят из строя. Подача воды АВП часто прерывается на несколько дней, а иногда и недель. Урожайность в хозяйствах крайне низкая. Фермеры говорят, что АВП работает плохо, а отдельные из них отказываются платить за ирригационные услуги или платят с большими задержками. Нынешний директор АВП был назначен хокимиятом, поскольку никто не хотел идти на эту должность. На Рисунке 10 показана насосная станция в Папском районе Наманганской области. Фото 10. Водяной насос АВП в Папском районе Наманганской области 138. Похоже, что отсутствие подотчетности УИСа перед АВП является серьезной причиной того, почему отдельные АВП неохотно идут на повышение платы за ирригационные услуги. По словам отдельных представителей администрации АВП, если они повысят размер платы, то фермеры будут требовать большей ответственности от АВП в отношении соблюдения объема и сроков подачи воды в свои хозяйства. АВП это сделать трудно, учитывая, что они, в свою очередь, зависят от подачи воды от УИСа, а способов как заставить УИС отвечать за недопоставку воды практически нет. Это позволяет предположить, что ограниченная подотчетность УИСов не позволяет АВП мобилизовать ресурсы, необходимые для покрытия затрат и расходов на эксплуатацию, техобслуживание и ремонт. 139. Хоким требует от должностных лиц местных госорганов и УИСа гарантировать, что график орошения АВП обеспечивает достаточный и своевременный объем воды для основных культур, закупаемых государством. Члены АВП, с которыми проводились интервью, практически во всех областях, кроме Сурхандарьинской и Ташкентской, утверждали, что график орошения АВП почти полностью ориентирован на выполнение государственных 73 квот по выращиванию основных культур. В целом, УИС и хокимият заинтересованы в том, чтобы АВП были в состоянии технически обслуживать ирригационную систему, подавать достаточный объем воды фермерам, выращивающим (в основном) хлопчатник и пшеницу, и предотвращать или разрешать споры между фермерами. По словам фермеров, они не против вмешательства УИСа, когда АВП работает слабо, поскольку это помогает им выполнять государственные производственные квоты. 140. Активное участие УИСа в местном планировании и мониторинге управления водными ресурсами, особенно при слабой АВП, связано с ролью хокима, который обеспечивает выполнение государственных квот по хлопку и пшенице. Как уже упоминалось ранее, в тех областях, где АВП работают слабо, и их сотрудники не пользуются уважением у населения (как например, в случае АВП в Наманганской и Джизакской областях), УИС и другие государственные организации вмешиваются и, в той или иной степени, берут на себя управление АВП. Тем не менее, принимая во внимание по-прежнему слабые показатели этих АВП и низкую степень удовлетворенности фермеров их работой, такое «вмешательство», похоже, мало что меняет в улучшении общего управления оросительной водой в качестве ресурса совместного пользования. Это также подрывает значение 4 и 5-го принципов, которые гласят, что те, кто ведет мониторинг использования ресурсов и штрафует нарушителей, должны подчиняться самим пользователям этих ресурсов. 141. Ситуация отлична в областях, где работают сильные АВП (например, АВП, попавшие в выборку, в Навоийской, Сурхандарьинской, Сырдарьинской и Ташкентской областях), фермеры которых говорят о том, что для вмешательства УИСа и/или Водхоза нет никакой необходимости. По их словам, АВП вполне в состоянии самостоятельно решать все вопросы управления водными ресурсами, а иногда и напрямую выходить на БУИС для переговоров. Фермеры одной АВП в Ташкентской области, например, утверждали, что если говорить о них, то УИС можно расформировать, а АВП может работать напрямую с БУИСом. 142. Примером хорошей организации работы является Кувинский район, где УИС проводит совещания с директорами АВП на районном уровне раз в десять дней, в ходе которых, помимо прочих, обсуждаются текущие вопросы поставки воды, работ по техническому обслуживанию (включая хашары), новых правил, а также необходимой документации. По мнению респонденты это является полезной практикой, поскольку предоставляет директорам АВП возможности учиться друг у друга. Иногда обсуждается опыт и методы работы АВП, находящихся за пределами Кувинского района, наряду с возможностями применения их опыта у себя. Мониторинг и подотчетность АВП 143. В тех АВП, которые работают относительно хорошо, администрация АВП обладает сильным неформальным влиянием на то, как фермеры используют воду и играет важную роль в обеспечении того, чтобы фермеры соблюдали условия договоров, подписанных с АВП. Например, в одной АВП в Ахангаранском районе Ташкентской области, фермеры создали комитет - beshyuzbashi. В состав этого комитета члены АВП выбирают наиболее уважаемых фермеров, которые затем контролируют водопотребление на уровне всех фермеров в этом районе. Они также участвуют в разрешении споров между фермерами, и помогают фермерам подать жалобу на администрацию АВП, в случае, если те не получают достаточный объем воды. Аналогичный комитет действует в еще одной АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области. В другой АВП, что в Акалтынском районе Сырдарьинской области, директор АВП проводит ежедневные планерки с членами АВП в ходе оросительного сезона. Как правило, все фермеры участвуют в планерках, в ходе которых обсуждается все ли использовали воду по графику, проблемы с подачей воды, планы на следующий день. 144. В одной АВП («Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе, Ферганской области) контракты на поставку воды с членами АВП четко прописывают «форс-мажорные обстоятельства», с 74 указанием факторов, которые АВП не в состоянии контролировать (такие, как засухи, перебои с электроснабжением, выход из строя водяных насосов АВП и т.д.). По словам опрошенных это помогает снять напряженность в отношениях между АВП и водопотребителями. Воды в этом районе довольно мало, но прибыль, относительно воды, полученной на орошение, может быть высокой, учитывая широко распространенное выращивание плодоовощных культур. 145. Не вполне ясно имеет ли АВП право налагать санкции, например, штрафы, на фермеров или других водопотребителей, нарушающих графики орошения или расходующих чрезмерно много воды. Отсутствие у АВП возможности применять штрафные санкции подрывает принцип, который гласит, что те, кто нарушает правила деятельности должны наказываться водопользователями или подотчетными им должностными лицами. Исключение представляет одна АВП, опять же «Kuwa urta buz anori» в Кувинском районе Ферганской области, которая ведет строгий мониторинг за тем, как фермеры расходуют воду и, в случае нарушения, как утверждают руководители АВП, соответствующие фермерские хозяйства не получат воду в течение определенного периода времени. В этой АВП работает восемь мирабов, которые контролируют подачу воды на фермерские поля и ведут журнал, в котором фермеры должны расписываться за полученную воду. Имеется даже отдельный журнал для владельцев томорка, в котором они могут записывать жалобы на АВП. 146. Для многих АВП представляется проблематичным найти квалифицированных мирабов. Слабые технические навыки не позволяют найти людей на должности мирабов в АВП «Goybu» Ургенчского района Хорезмской области и АВП «Chodak» в Папском районе Наманганской области. Тяжело найти молодых и квалифицированных специалистов, желающих работать в сельской местности. Мирабы получают низкую зарплату за свою непростую работу (200 000-400 000 сум), и нередко, выдача зарплаты задерживается. Им приходится преодолевать большие расстояния, работать в поле по ночам, при этом они должны обладать техническими и социальными навыками работы. Отдельные АВП нанимают молодежь, которая не умеет общаться с людьми, что может приводить к обострению конфликтов. 147. Многие респонденты отмечали необходимость установки водомеров и приборов учета расхода воды. Об этом говорилось во время встреч с АВП в Хорезмской и Самаркандской областях и Денауском районе Сурхандарьинской области. По словам сотрудников АВП, приборы учета воды помогут решать конфликты между фермерами по поводу потребления воды. Они также позволят АВП точно знать сколько воды было получено от УИСа за сезон. Если объем будет меньше, чем согласовано, то АВП, по меньшей мере, и чисто теоретически, сможет пожаловаться на УИС и заставить его отчитаться, или сможет вести с ним переговоры об увеличении поставок воды. На Рисунке 11 показан водозабор на третичном канале (без устройства замера расхода воды). Фото 11. Водозабор на третичном канале на территории АВП «Politemit-BKh», Каттакурганский район, Самаркандская область 75 Разрешение конфликтов 148. По словам опрошенных фермеров, нехватка оросительной воды может иметь ряд серьезных последствий, включая: (i) напряженные отношения и конфликты между фермерами и АВП (как например, в АВП в Джизакской и Навоийской областях), между фермерами и дехканами/владельцами томорка, и/или между фермерами; (ii) отказ фермеров платить за ирригационные услуги (например, в случае АВП в Наманганской и Джизакской областях); (iii) фермеры могут потерять свои права на землепользование из-за того, что не выполнят государственные квоты; (iv) фермеры могут мигрировать в другие области Узбекистана или уехать из страны (как например, в Наманганской области). 149. Как упоминалось выше, причиной конфликтов может быть поведение дехкан и владельцев томорка, которые часто и внепланово забирают воду из оросительных каналов, создавая нехватку воды у фермеров ниже по течению. В отдельных АВП это уже приводило к конфликту между фермерами и дехканами/владельцами томорка и между фермерами и администрацией АВП. У АВП нет ни полномочий, ни законных прав наказывать дехкан или владельцев томорка, поскольку те не являются членами АВП. Такое случалось в АВП Навоийской и Наманганской областей. 150. Если между фермерами возникают какие-либо споры из-за оросительной воды они разрешаются в ходе встреч или лично руководителем АВП. Эта схема очень хорошо работает в тех случаях, когда руководитель АВП пользуется уважением у местного населения (как например, в одной из АВП в Навоийской и Самаркандской областях). 151. Во многих АВП существует ряд неформальных и хорошо работающих подходов к разрешению конфликтов. К ним относятся неофициальные комитеты, состоящие из уважаемых членов махалли и опытных фермеров. В случае возникновения конфликта по поводу водопользования между различными пользователями, эти комитеты выступают посредниками и пытаются найти решение. В отдельных АВП, самые уважаемые фермеры создали специальный комитет, который занимается всеми спорами, возникающими между фермерами из-за воды. В случае проблем с подачей воды, фермеры направляют жалобу в этот комитет, который помогает обсудить конкретный вопрос с АВП. Это реальный пример шестого принципа Острома, который гласит, что водопользователи и их должностные лица должны иметь «быстрый доступ к малозатратному способу для разрешения конфликтов между пользователями или между пользователями и официальными лицами на местном уровне» (Кокс, Арнольд и Томаш, 2010 г.). 152. Как упоминалось выше, по словам респондентов (например, в Сурхандарьинской и Джизакской областях), если нет приборов учета воды, то АВП очень трудно узнать сколько воды было фактически доставлено до фермерского хозяйства. Помимо этого, трудно определить, какой объем воды АВП фактически получила от УИСа, а также обеспечивать исполнение договоров по доставке воды и решать проблемы с кажущимися или реальными недопоставками воды. 153. В заключение можно сделать вывод о том, что отсутствие ответственности УИСа затрудняет работу АВП по предоставлению качественных услуг, и подрывает их способность повышать размер платы за ирригационные услуги. Пока в краткосрочной перспективе, УИСы еще могут «брать на себя» управление слабыми АВП, в среднесрочной перспективе – это будет наносить ущерб авторитету и возможности АВП решать свои собственные конфликты. Это также подрывает устойчивое управление оросительными ресурсами общего пользования. Неспособность АВП штрафовать своих членов в случаях, когда они нарушают нормы и правила водопользования, имеет аналогичные последствия. 76 154. Однако существует ряд неформальных подходов, содействующих более эффективному мониторингу и повышению подотчетности УИСов и АВП. Отдельные АВП, особенно те, что работают хорошо, нашли механизмы, позволяющие вести мониторинг расхода воды и деятельности водопотребителей, а также обеспечивать подотчетность ассоциации путем создания комитетов в составе пользующихся уважением фермеров. Другие АВП проводят ежедневные планерки со своими членами в ходе оросительного сезона. В некоторых, охваченных исследованием районах, УИС проводит регулярные совещания с директорами АВП (раз в десять дней), по возможности обеспечивая использование неформальных способов предупреждения споров в связи с подачей воды. Как отмечалось респондентами, установка водомеров и приборов учета для отслеживания расхода воды окажет положительное влияние на улучшение мониторинга и повышение подотчетности в вопросах, касающихся воды на орошение. 77 6. Третий, седьмой и восьмой принципы: водопользователи могут изменять правила и имеют право на создание собственных организаций; эти организации являются частью более крупной ресурсной системы 155. В предыдущей главе мы рассмотрели четвертый и пятый принципы, касающиеся управления ресурсами совместного пользования, мониторинга пользователей и подотчетности. Мы оценивали насколько эти принципы различаются в разных АВП и почему. В данной главе мы рассмотрим третий и седьмой принципы, которые касаются возможности пользователей общих ресурсов менять правила и создавать свои собственные организации. Мы также рассмотрим восьмой принцип, затрагивающий аспекты взаимодействия между процессами разных масштабов и вертикальных связей между местными водохозяйственными организациями и более крупной системой управления водными ресурсами. Руководящие структуры АВП 156. На каждом участке, где проводилось исследование, руководство АВП отчитывается перед общим собранием, состоящим из членов АВП (в основном фермеров); в собраниях также принимают участие должностные лица из УИСа, БУИСа, Водхоза и Сельского схода граждан, а также руководители из хокимията и махалли. В принципе, общее собрание осуществляет надзор за деятельностью работников АВП и ее директора. Повестка дня может включать такие вопросы, как выбор директора АВП, членов наблюдательного совета, а иногда назначение работников на другие основные должности. Помимо этого, на обсуждение выносятся вопросы бюджета и платы за ирригационные услуги на предстоящий год, а также планирование работ по техническому обслуживанию ирригационной системы АВП. Например, в одной из АВП Кувинского района, АВП докладывает о своей деятельности, а сотрудники АВП и водопотребители могут задавать вопросы представителям хокимията и администрации АВП. 157. В начале каждого вегетационного периода, администрация каждой АВП готовит проект бюджета предстоящих расходов АВП, который обсуждается на общем собрании. Этот бюджет включает заработную плату персонала, офисные расходы, прочие расходы (электричество, ГСМ), необходимые для эксплуатации ирригационной и дренажной системы, а также налоги. Затем, в ходе общего собрания, фермеры обсуждают и голосуют за предлагаемый бюджет. В принципе, участники совещания могут предлагать свои поправки, а окончательный бюджет и размер платы за ирригационные услуги утверждаются путем голосования большинством голосов. Как мы могли видеть, размер платы варьируется в зависимости от АВП. Также, по словам опрошенных, в каждой АВП сами члены решают хотят ли они платить единую плату за гектар для всех культур, или они будут платить по-разному, в зависимости от выращиваемой культуры. 158. Частота заседаний общего собрания может быть разной, в зависимости от АВП. В одной слабо функционирующей АВП в Дустликском районе Джизакской области, в 2013 году состоялось около 20 заседаний, в то время как в АВП с высокими показателями Кызылтепинского района Навоийской области, заседания проводились 2-6 раз в год. 159. Помимо общего собрания, у АВП имеется также наблюдательный совет, включающий представителей фермеров и общественности, которые ведут надзор за деятельностью директора ассоциации. Как представляется, практический мониторинг и решение проблем на ежедневной основе, благодаря членам совета, идет АВП на пользу. Это особенно верно в случае АВП, показывающих высокие результаты работы. Тем не менее, положение, выпущенное Министерством юстиции в 2013 году, снижает надзорные функции этого органа и дает директору АВП больше полномочий. 78 Участие государства 160. В случае тех АВП, где фермеры были не удовлетворены качеством управления водными ресурсами, они ощущали себя беспомощными. Они рассматривали АВП не как «свою» организацию, а как дополнительный госорган. В частности, в одной АВП в Папском районе Наманганской области, многие фермеры были раздосадованы из-за низкого качества управления и неспособности АВП решать проблемы. Фермеры этой АВП, участки которых расположены в хвостовой части канала, получают недостаточные объемы воды, а многие из них сталкиваются с трудностями при выполнении государственных производственных квот по хлопку и пшенице. Многие отказываются платить за ирригационные услуги. В слабо работающих АВП, как администрация ассоциаций, так и сами фермеры считают единственно возможным вариантом для выхода из ситуации – передать государству финансирование деятельности АВП и техническое обслуживание ирригационной системы. 161. Многие респонденты из АВП с низкими показателями деятельности, утверждают, что их АВП слишком слаба, чтобы решать возникающие проблемы; вместо нее они предлагают активно привлекать УИС и Водхоз к управлению водными ресурсами на местном уровне. Например, в АВП в Папском районе Наманганской области, хокимият назначил исполняющего обязанности директора АВП, поскольку среди членов АВП не нашлось никого, кто мог бы помогать им решать проблемы с управлением водными ресурсами. В слабых АВП наблюдается низкий уровень доверия между фермерами, а также между фермерами и АВП. Фермеры не уверены ни в отношении сроков, ни объемов воды, которые они получат, особенно те, что расположены в конце канала. В ходе встреч они постоянно подчеркивали то, что им надо выполнять квоту, говорили о том, что они теряют свои земли и не в состоянии заработать хоть какую-то прибыль. Доходы фермеров, как правило, низкие. Помимо этого, доверие фермеров еще больше подрывается, когда существует много возможностей «обмануть» и забрать больше воды, чем выделено. 162. Полученные результаты позволяют предположить, что совместные/инклюзивные механизмы регулирования способны в значительной степени повысить у фермеров чувство принадлежности к коллективу. Например, в одной АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области, администрация АВП привлекает фермеров, дехкан и владельцев томорка к эксплуатации и техническому обслуживанию ирригационной и дренажной системы. Фермеры бесплатно предоставляют АВП свое оборудование; АВП платит только за ГСМ. Фермеры сами обслуживают участки ирригационной системы, проходящие через их поля, а дехкане и владельцы томорка обслуживают свои. Размеры платы и вода распределяются на справедливой основе. АВП полностью отвечает за все вопросы, связанные с управлением водными ресурсами. В этом районе УИС и хокимият принимают минимальное участие в управлении водными ресурсами. 163. Во многих случаях, хокимият, УИС, или ССГ предоставляют администрации АВП бесплатные офисные помещения, либо в здании хокимията, или в здании сельской администрации. В других случаях, донорские организации предоставили поддержку для обустройства АВП. Признавая то, что государственная поддержка АВП, безусловно, полезна, есть риск слишком тесной интеграции АВП с государственной структурой, что подрывает подотчетность АВП перед водопотребителями. 164. В хорошо функционирующих АВП, фермеры и администрация АВП помогают друг другу в техническом обслуживании ирригационной системы. Фермеры могут предоставлять АВП технику и платить за ГСМ, запчасти и трудовые ресурсы, когда АВП ремонтируют их межхозяйственные каналы. С другой стороны, АВП могут помочь фермерам с ремонтом внутрихозяйственных каналов и закупкой ГСМ, или помочь фермерам, не имеющим техники, брать ее при необходимости в долг у УИСа или хокимията. Для решения проблемы 79 непредвиденных затрат на проведение ремонта, вошедшая в выборку АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области создала резервный фонд на случай аварийных ситуаций (Вставка 7). Вставка 7. Резервный фонд АВП в Денауском районе Сурхандарьинской области В случае чрезвычайной ситуации на ирригационной системе, например, образования течи, резервный фонд этой АВП позволяет ей решать вопросы без участия государственных органов. В настоящее время на счету фонда 7,5 млн. сум. Если у АВП есть собственная техника, как например у АВП в Ташкентской, Сурхандарьинской областях и в Кувинском районе, они могут быстро отремонтировать межхозяйственные каналы. Помимо этого, АВП могут одалживать фермерам оборудование для ремонта внутрихозяйственных каналов; в свою очередь, фермеры помогают АВП содержать технику, оплачивая расходы на запасные части и ремонт. 165. По словам фермеров из слабо функционирующих АВП (например, в Папском районе Наманганской области), их АВП практически не участвует в ремонте межхозяйственных каналов и не помогает фермерам обеспечивать техническое обслуживание внутрихозяйственных каналов. По словам фермеров, у их АВП нет техники, как и нет ресурсов, чтобы обслуживать ирригационную систему. Вместо нее фермерам помогают УИС и хокимият, которые предоставляют им технику или материалы. В этой АВП, несмотря на низкую урожайность и низкий уровень доходов, фермеры делают все возможное, чтобы поддерживать техническое состояние своих каналов, но не получают от АВП никакой помощи. 166. В семи из десяти исследованных случаев, члены АВП считают, что администрация АВП представляет их интересы, и признают ее «своей» организацией. Фермеры семи обследованных АВП (в Ахангаранском районе Ташкентской области, Навоийской, Самаркандской, Сырдарьинской и Сурхандарьинской областях и две в Кувинском районе Ферганской области) ощущают, что являются участниками процесса принятия решений АВП. Должностные лица этих АВП, до некоторой степени, могут вести переговоры о регулировании орошения с государственными органами, заручаясь определенной гибкостью при выполнении работ. 167. Фермеры и сотрудники хорошо работающих АВП утверждают, что ими движет «общее видение», когда наиболее опытные и знающие фермеры, порой, помогают другим своими советами, техникой и даже небольшими кредитами. Помимо этого, АВП получают достаточный объем воды для орошения основных культур на всех фермерских полях, потому что воды достаточно и не нужно «идти на ухищрения». Такая обстановка наблюдается в АВП Сурхандарьинской, Сырдарьинской, Навоийской и Ташкентской областей. Здесь присутствует общее осознание того, что «все должны выполнять производственные квоты» или что «все участки оросительной системы должны быть в хорошем состоянии». Это стимулирует фермеров работать сообща и мотивирует более зажиточных фермеров помогать другим. 168. Желание вырастить культуры в рамках госзакупок создает общее видение и цель для всех заинтересованных сторон, как фермеров, так и сотрудников местных водохозяйственных организаций. Это общее ощущение приобщенности к единой цели, в сочетании с убедительными стимулами со стороны местных властей, обеспечивающих выполнение фермерами производственных квот, усиливает общую готовность своевременно подавать воду на орошение хлопчатника и пшеницы. АВП не могут оказаться банкротами, и государство вмешается, если они не смогут осуществлять свою деятельность. 169. Негосударственные организации, такие как АВП, в определенной степени, могут принимать самостоятельные решения о водораспределении, но только в рамках общей аграрной политики государства. Сильное присутствие государства – даже на местных уровнях – обеспечивает ориентированность всей ирригационной и дренажной системы на производство 80 основных культур для государственных нужд, и практически все решения, принимаемые АВП и касающиеся водораспределения, служат цели выращивания этих культур. Это делает АВП и ее членов, зависящими от правительственных постановлений, сводя к нулю стимулы заниматься инновационной деятельностью и использовать более эффективные механизмы управления водными ресурсами. Более того, из-за относительно низкой доходности основных культур нет достаточных ресурсов, чтобы надлежащим образом эксплуатировать и технически обслуживать ирригационную и дренажную сеть. 170. В ходе интервью были названы два барьера на пути включения женщин в процессы принятия решений об управлении водными ресурсами. Во-первых, лишь немногие женщины имеют необходимую техническую квалификацию в гидротехнике или орошении. Во-вторых, чтобы работать на руководящей должности в АВП или быть фермером, необходимо находиться в поле в ночное время. Порой, каждый день нужно преодолевать большие расстояния (30- 50 км). Немногие женщины могут ночью находиться в поле в одиночку, и не у многих есть водительские права. 171. Члены АВП могут объединяться, проводить встречи и принимать решения о том, как они распределяют воду, управляют эксплуатацией и проводят техническое обслуживание. Они решают каждодневные вопросы, устанавливают размер платы за ирригационные услуги и определяют график орошения. Во отдельных, хорошо работающих АВП, образовались различные неформальные объединения, занимающиеся управлением и техническим обслуживанием каналов, и разрешением споров. Например, во многих АВП фермеры и мелкие земепользователи самостоятельно выполняют работы по техническому обслуживанию систем, не учитываемые в бухгалтерии АВП, в основном чтобы не платить налог на рабочую силу и отчисления. Эта практика особенно распространена среди фермеров, имеющих собственную технику. Несмотря на определенную гибкость, которая, безусловно, имеет свои преимущества в краткосрочном плане, с течением времени это может отрицательно повлиять на роль и устойчивость АВП в том виде, в котором они существуют сейчас. 172. Все решения, принимаемые членами АВП не должны противоречить общей аграрной политике государства, согласно которой приоритет отдается культурам в рамках госзакупок. Эти культуры потребляют большую часть оросительной воды, что не дает фермерам возможности внедрять инновации и распределять воду для выращивания более доходных культур. Дехкане и владельцы томорка могут лишь косвенно влиять на принятие решений о водораспределении, а признание их прав на самостоятельную организацию зависит от качества взаимодействия между дехканами, владельцами томорка, ССГ и АВП. 81 7. Выводы и рекомендации 173. Эта, заключительная глава содержит выводы и предлагает ряд институциональных рекомендаций, которые могли бы помочь официально принять принципы управления оросительной водой в качестве ресурса общего пользования. Мы также предлагаем первый вариант диагностического инструмента, который может быть использован на местном уровне для оценки вероятности соблюдения этих принципов, и того, что может быть сделано для гарантии того, что они соблюдаются. Выводы 174. В целом, фермеры отмечают, что управление водными ресурсами для орошения на местном уровне значительно улучшилось после создания АВП. Эти организации, как представляется, сыграли свою роль в создании работающей структуры взамен хаоса, который царил в управлении оросительной водой на местном уровне после расформирования ширкатных хозяйств. 175. Фермеры обозначили ряд характеристик хорошо функционирующих водохозяйственных организаций местного уровня. Они включают следующие: поставки воды осуществляются на своевременной и справедливой основе; хороший уровень планирования эксплуатации и технического обслуживания; налажены хорошие отношения с государственной системой водного хозяйства; конфликты между фермерами разрешаются на уровне АВП; фермеры участвуют в процессе принятия решений; фермеры доверяют друг другу; каждый заботится о своем участке оросительной системы; у АВП есть финансовый резерв на случай аварийных ситуаций. 176. С точки зрения заинтересованных сторон эффективность работы АВП определяется наличием трех условий. Во-первых, часть территории АВП, которая зависит от машинного орошения, должна быть небольшой, особенно при ненадежном электроснабжении. Во- вторых, условия выращивания должны быть подходящими для культур, которые фермеры АВП обязаны производить для государственных нужд. Если это не так, то урожайность будет оставаться низкой, следствием чего станет низкая рентабельность, ограниченные ресурсы и низкие стимулы для улучшения методов управления водными ресурсами. В-третьих, директор АВП должен быть грамотным и квалифицированным руководителем, выстраивать доверие в отношениях между водопотребителями и АВП; усиливать социальный капитал; налаживать хорошие отношения с фермерами, должностными лицами и всеми водопотребителями, включая мелких землепользователей. 177. Наши данные позволяют сделать вывод о том, что эти характеристики и условия носят весьма неравномерный характер среди АВП в Узбекистане. У многих АВП есть крупная задолженность из-за низкой платы за ирригационные услуги, высоких зарплат и значительных текущих расходов. В отдельных, слабо работающих АВП, фермеры деморализованы из- за отсутствия бесперебойной подачи воды из оросительных каналов для полива их полей. Тогда они обращаются к местным государственным структурам за решением проблемы. Однако в других АВП, фермеры в большей степени удовлетворены тем, как работает их АВП и чувствуют свою причастность к принятию решений. Интересно отметить тот факт, что общая водообеспеченность (объем воды в распоряжении АВП) неоднозначно влияет на общее качество управления водными ресурсами и степень удовлетворенности фермеров. Даже в тех АВП, где воды, в целом, недостаточно, степень удовлетворенности фермеров управлением водными ресурсами при орошении может быть высокой. 178. Вместе с этим, принципы Острома, применительно к управлению водными ресурсами общего пользования, соблюдаются в одних АВП и не соблюдаются в других. Например, потребности дехкан и владельцев томорка не всегда включаются в местные схемы управления, 82 что может приводить к перебоям в подаче воды для всех потребителей. На удовлетворение их потребностей влияет несколько факторов: (i) существуют ли отдельные водозаборы на оросительных каналах для дехкан и владельцев томорка; (ii)заключила ли АВП договор с ССГ на поставку оросительной воды дехканам и владельцам томорка; (iii) как близко расположен офис ССГ по отношению к АВП (менее 10 км), чтобы позволить им укреплять отношения между собой: (iv) назначены ли мирабы для обслуживания дехкан и владельцев АВП. 179. В ситуациях, когда мужчины-дехкане уезжают из страны, их жены остаются одни и берут на себя вопросы, связанные с поливом. Для них это тяжело, так как, как правило, дехкане получают воду по ночам и это создает для женщин трудную ситуацию по нескольким причинам, одна из которых заключается в том, что они должны заботиться о семье. Они также не чувствуют себя в безопасности ночью, когда, при необходимости, им приходится преодолевать большие расстояния. 180. Во всех изученных нами АВП, самая низкая плата за ирригационные услуги установлена для культуры, которая потребляет самый большой объем воды – хлопчатника – основной культуры в системе госзакупок. Это подрывает второй принцип организации Острома. При этом среди АВП наблюдается значительный разброс в размерах платы за их ирригационные услуги. Самая низкая плата была установлена в АВП с низкими показателями деятельности, в которых степень удовлетворенности фермеров качеством ирригационных услуг также была низкой. Это позволяет сделать вывод о том, что фермеры готовы и могут платить больше, даже при выращивании хлопчатника и пшеницы, при условии существенного улучшения ирригационных услуг. Те, кто выращивают хлопчатник, получают намного меньшую прибыль на единицу затраченной воды, по сравнению с теми, кто выращивают пшеницу и плодоовощные культуры, особенно, когда урожайность хлопчатника оказывается низкой (2 т/ га). Это говорит о том, что, когда хлопчатник выращивается в непригодных для него условиях, расходование оросительной воды для выращивания подобных культур, в любом случае, является совершенно неэффективным с экономической точки. 181. АВП готовы пойти на существенное увеличение платы за ирригационные услуги (чтобы лучше покрывать затраты на эксплуатацию и техобслуживание) только в том случае, если они смогут требовать с УИСа объемы воды, согласованные для поставки (с учетом погодных условий в районах выше по течению). На сегодняшний день, ограниченная подотчетность УИСов перед АВП, ставит последних в непростое положение по отношению к своим членам и затрудняет выполнение их обязательств по подаче оросительной воды перед фермерами и другими водопотребителями. 182. Обязательное выращивание хлопчатника и пшеницы (даже в районах, практически непригодных для таких культур), в сочетании с низкими закупочными государственными ценами, оказывает негативное влияние на способность фермеров генерировать достаточно ресурсов для покрытия расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание ирригационных систем, либо за счет собственных инициатив, либо за счет платы за ирригационные услуги, которую они платят АВП. Те АВП, которые в состоянии обеспечивать достаточные объемы воды для выращивания доходных, повторных культур, показывают лучшие результаты и могут лучше покрывать свои расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание. Такие ассоциации, как правило, устанавливают самый высокий размер платы за орошение повторных культур. 183. Участие УИСов в управлении «более слабыми» АВП (теми, которые не в состоянии адекватно управлять подачей воды из оросительных каналов в среднесрочной перспективе) негативно влияет их «готовность становиться хозяевами» и чувство собственной ответственности водопотребителей за оросительную воду из каналов, делая их зависимыми от государства. У АВП нет возможности наказывать фермеров или других водопотребителей – это могут делать только УИСы, что также подрывает один из принципов управления, требующий снижения уровня неопределенности и укрепления доверия для устойчивого управления оросительными ресурсами совместного пользования. 83 184. Существует много хороших примеров более эффективного мониторинга и повышения подотчетности УИСа перед АВП. Сюда входит создание комитета из числа уважаемых фермеров для улаживания конфликтов; проведение ежедневных планерок с членами АВП в период полива; проведение регулярных совещаний представителей УИСа с директорами АВП. 185. Отсутствие в настоящее время водомеров и приборов учета воды затрудняет контроль расхода оросительной воды или обеспечение подотчетности в отношениях между поставщиками и потребителями. 186. Во многих АВП фермеры и мелкие земепользователи самостоятельно выполняют работы по техническому обслуживанию систем, не учитываемые в бухгалтерии АВП, в основном чтобы не платить налог на рабочую силу и отчисления. Эта практика особенно распространена среди фермеров, имеющих собственную технику. С течением времени это может отрицательно повлиять на роль и устойчивость коллективных действий с участием АВП в том виде, в котором они существуют сейчас. 187. Даже если, технически, водопотребители могут создавать собственные объединения, проводить встречи и принимать решения, данный принцип управления ресурсами подрывается общенациональной политикой обязательного выращивания пшеницы и хлопчатника. В настоящее время, правила АВП можно менять только в том случае, если они не будут противоречить общей государственной политике. 188. Дехкане и владельцы томорка могут влиять на решения о водораспределении только косвенными путями, а признание их прав на создание собственных объединений зависит от качества взаимодействия между дехканами, владельцами томорка, ССГ и АВП. Рекомендации 189. Выводы позволили нам выработать ряд рекомендаций по улучшению методов управления водными ресурсами общего пользования в Узбекистане при орошении на местном уровне. Они представлены ниже в разбивке по трем категориям: в отношении организаций, политики и инвестиций. Рекомендации в отношении организаций 190. Уточнить роли и обязанности сторон, заинтересованных в управления водными ресурсами при орошении на местном уровне, в целях укрепления оперативного функционирования АВП. К ним относятся: сотрудники УИС, АВП, члены АВП, прочие водопотребители и должностные лица органов местного самоуправления и других организаций. Это уточнение может быть сделано в новом «Законе о воде» / «Водном кодексе» (см. ниже). 191. Обеспечить более конструктивное вовлечение дехкан (особенно женщин) в процесс принятия решений о графиках подачи воды, и предусмотреть для них доступ к водозаборам на каналах. Более активно работать с ними в плане информирования о том, что они должны активнее участвовать в принятии решений, оказывать им большую поддержку, чтобы их участие осуществлялось на практике. Поскольку дехкане и владельцы томорка являются важными потребителями оросительной воды, которую регулируют АВП, необходимо лучше удовлетворять их потребности в воде, а их участие в принятии решений о графиках орошения должно носить более структурированный характер. Сельские сходы граждан, как представляется, не в состоянии адекватно управлять этим процессом на последовательной основе. 84 192. Уточнить, разрешается ли в «Законе о воде» / «Кодексе о воде» налагать штрафы на водопотребителей за нарушение правил. Если члены АВП устанавливают нормы и правила распределения оросительной воды для всех потребителей, важно, чтобы АВП, при определенных обстоятельствах, могли иметь возможность штрафовать водопотребителей, нарушающих эти правила. Такая возможность является важным условием для эксплуатации системы орошения в качестве ресурса совместного пользования. 193. Усилить предоставление вспомогательных услуг АВП, поощрять обучение друг у друга, использовать успешные АВП в качестве школ и учебных участков. Чтобы лучше справляться со своей ролью и покрывать затраты, многие АВП нуждаются во вспомогательных услугах. Многие сталкиваются со схожими проблемами, но одни, похоже, справляются с ними лучше, чем другие. Существуют огромные возможности для обучения путем обмена опытом между АВП и создания условий, когда слабые АВП могли бы учиться у более успешных. В конечном итоге, подобная схема обучения, когда «АВП учатся друг у друга», могла бы быть организована между АВП различных стран региона. 194. Поощрять создание и наделять соответствующими правами наблюдательные советы АВП. Совет АВП играет важную роль в надзоре за деятельностью руководства АВП – он дает рекомендации, ведет наблюдение за работой в целом, и разрешает конфликты. Важно, чтобы эта роль в дальнейшем усиливалась, и не занижалась во вновь принимаемых постановлениях правительства. 195. Улучшить отслеживание эффективности эксплуатации оросительных систем за счет сбора административных данных или выборочных обследований, которые могут включать отдельные вопросы из диагностического инструмента. Чтобы помочь лицам, принимающим решения, понять, работают ли системы распределения воды и выполняют ли БУИСы, УИСы и АВП свои функции на адекватном уровне, важно сделать мониторинг, оценивающий эффективность работы АВП, более систематичным. Помимо этого, можно было бы проводить выборочные обследования, которые позволяли бы на систематической основе собирать информацию о степени удовлетворенности водопотребителей действующей системой орошения. Подобная обратная связь может иметь большое значение для лиц, принимающих решения, и тех, кто предоставляет услуги, если они хотят иметь хорошее представление о том, где система работает успешно, а где необходимы улучшения для своевременного устранения недостатков. Рекомендации в отношении политики 196. Принять новый «Закон о воде» / «Водный кодекс» и другие правовые меры, направленные на улучшение финансовых аспектов деятельности АВП. Такие законодательные изменения должны способствовать улучшению финансовой и операционной устойчивости АВП и созданию усиленного механизма подотчетности в структуре управления. Новый «Водный кодекс» должен закладывать прочную юридическую основу для наблюдательных советов фермеров и представителей населения для контроля над деятельностью директора АВП. Исследование подтверждает, что практический мониторинг и решение проблем на ежедневной основе, благодаря членам совета, идет АВП на пользу. Он также должен предоставлять правовую базу для договорных отношений между УИСом и АВП с четкими договоренностями относительно поставок воды, подлежащими мониторингу. Он должен обеспечить более важную, более структурированную и непосредственную роль дехкан и владельцев томорка в принятии решений, касающихся водораспределения. В более широком смысле новый «Водный кодекс» должен уточнить роли и обязанности всех заинтересованных сторон, принимающих участие в управлении оросительной водой, как упомянуто 197. Привести политику водораспределения в соответствие с политикой либерализации землепользования. Несмотря на то, что правительство обозначило свою заинтересованность в том, чтобы разрешить фермерам выращивать те культуры, которые они сами предпочитают 85 – как правило, это плодоовощные культуры, – политика водораспределения на местном уровне нередко не позволяет выделять достаточно оросительной воды для этих доходных культур, обеспечивающих намного более высокую прибыль на объем затраченной воды. 198. Понизить ставку налога на рабочую силу и размер отчислений, чтобы АВП могли получать больше ресурсов для ЭиТО. Сниженная ставка налога на рабочую силу и размера отчислений улучшат функционирование АВП, позволяя им на договорной основе привлекать работников для выполнения работ по техническому обслуживанию, и на более систематическом уровне; в настоящее время фермеры нанимают таких работников неофициально. Это улучшит возможности АВП в части планирования и проведения работ по ремонту и техническому обслуживанию каналов. Рекомендации в отношении инвестиций 199. Усовершенствовать систему контрактов на подачу воды между УИСом и АВП и установить водомеры на водозаборах АВП. Необходимо улучшить мониторинг договоров, которые УИС заключает на объем воды, поставляемый АВП, и объема, фактически поставленной воды. УИС должно нести ответственность за объемы фактически поставленной воды АВП (с учетом погодных условий в районах выше по течению). Водомеры на водозаборах АВП позволят более точно замерять эти объемы. В свою очередь, это позволит АВП предоставлять более надежные услуги своим членам, откроет возможности для повышения размера платы за ирригационные услуги и покрытия затрат. 200. Модернизировать устаревшие оросительные насосные станции. Многие АВП и фермеры зависят от воды, которая поступает в каналы с помощью механического подъема или используют собственные насосные станции. Для обеспечения надежной и прогнозируемой подачи оросительной воды из каналов, важно заменить устаревшие насосы, которые находятся во владении и/или управлении УИСов (и, возможно, АВП), на новые. Однако для этого необходимо обеспечить надежные поставки электроэнергии во все районы Узбекистана, и выработать финансовую модель, которая позволит насосным станциям работать по принципу самоокупаемости. Диагностический инструмент 201. На основе выводов данного исследования и его рекомендаций, мы разработали диагностический инструмент, который может быть использован для оценки того, соответствует ли конкретная АВП принципам устойчивого управления оросительной водой как ресурсом общего пользования. Этот инструмент помогает оценить в какой степени созданы условия, обеспечивающие оптимальное функционирование механизмов на местном уровне, регулирующих управление водой из оросительных каналов. Он также может быть использован при разработке приоритетных видов деятельности, направленных на улучшение методов управления водными ресурсами на местном уровне, чтобы снизить неопределенность, наладить доверительные отношения, сделать управление водными ресурсами более устойчивым, отражающим местные условия и охватывающим всех водопотребителей. 202. Инструмент представляет собой набор вопросов, касающихся деятельности водохозяйственной единицы, отвечающей за оросительные каналы, такой как АВП. Вопросы основаны на каждом из принципов Острома по обеспечению устойчивого управления водными ресурсами общего пользования. Четко определенные границы 1) Существует ли институциональный механизм, позволяющий учитывать потребности дехкан и владельцев томорка при принятии решений о годовом плане орошения АВП? 86 2) Заключен ли договор между АВП и ССГ о поставке воды на орошение для мелких землепользователей? Расположен ли офис ССГ на расстоянии более 10 км от офиса АВП? 3) Есть ли конкретный график орошения, определяющий сроки и объемы поставок воды из оросительных каналов на участки дехкан и владельцев томорка? 4) Существует ли отдельный водозабор на канале для дехкан и владельцев томорка? 5) Работают ли мирабы, которые конкретно отвечают за обслуживание потребностей дехкан и владельцев томорка? 6) Платят ли дехкане и владельцы томорка за расходуемую ими оросительную воду, и платят ли больше те лица, которые расходуют больше воды? Соответствие между выгодами и затратами при использовании оросительной воды 7) Выращивают ли фермеры основные культуры для государственных закупок (хлопчатник/пшеница), подходят ли земли для этих культур? Средний уровень урожайности этих культур ниже 2 т/га? 8) Увеличен ли размер платы за ирригационные услуги для сельскохозяйственных культур, которые обеспечивают более высокую доходность на единицу объема воды (например, доходные, повторные культуры)? 9) Включены ли повторные культуры в график подачи воды? 10) Производятся ли платежи за ирригационные услуги в полном объеме и насколько своевременно? Составляет ли доля исполненного бюджета больше 80 процентов от запланированного бюджета? 11) Превышает ли доля площадей под машинным орошением 50 процентов, работают ли насосные станции, минимум, 80 процентов времени в вегетационный период? 12) Есть ли такие фермеры, которые используют собственные водяные насосы для орошения и платят меньше за ирригационные услуги? 13) Получают ли фермеры, расположенные в хвостовой части канала, как минимум, 90 процентов воды по сравнению с теми, чьи поля расположены в начале канала? 14) Приходится ли женщинам-дехканам и владельцам томорка, мужья которых отсутствуют, поливать свои поля, в основном, в ночное время? Лица, отвечающие за мониторинг использования оросительной воды подотчетны самим водопользователям 15) Выполняются ли замеры и ведется ли мониторинг объемов воды, согласованных между УИС и АВП, и поставляются ли они в согласованном объеме? 16) Использует ли УИС оросительные насосные станции и находятся ли они в надлежащем рабочем состоянии? 17) Вмешивается ли УИС в решения АВП об управлении водными ресурсами на местном уровне? 18) Проводит ли директор АВП встречи с фермерами-членами АВП для обсуждения вопросов управления водными ресурсами, по меньшей мере, один раз в месяц? 19) Встречаются ли представители УИСа с директорами АВП для обсуждения вопросов управления водными ресурсами, по меньшей мере, один раз в месяц? 20) Создан ли при АВП комитет из числа уважаемых фермеров для обсуждения вопросов управления водными ресурсами? 21) Включают ли договоры на поставку воды между АВП и ее членами «форс-мажорные обстоятельства»? 22) Могут ли члены АВП наказывать тех, кто нарушает правила деятельности, или только УИС может это делать? 23) Работает ли в АВП достаточное количество мирабов, достаточная ли у них квалификация? 87 Пользователи могут менять правила и имеют право на самостоятельные объединения, являющиеся частью более крупной системы управления ресурсами 24) Проводится ли общее собрание АВП, как минимум раз в год? 25) Работает ли наблюдательный совет? 26) Участвуют ли дехкане и владельцы томорка в обсуждении вопросов управления водными ресурсами? 27) Может ли АВП принимать собственные решения об управлении водными ресурсами без участия хокимията и УИСа? 28) Есть ли у АВП резервный финансовый фонд, например, на случай аварии на канале? 29) Есть ли у АВП согласованная всеми концепция будущего развития? 30) Пользуется ли директор АВП уважением у односельчан? 203. Этот инструмент был применен к каждой из АВП, чтобы оценить, в какой степени они соответствуют условиям, позволяющим снижать неопределенность и укреплять доверие в целях устойчивого управления оросительной водой в качестве ресурса общего пользования. Большинству АВП присваивалась оценка, где 1 выставлялся за ответ «да», а 0 выставлялся за ответ «нет». В случае отдельных вопросов, оценка выставлялась согласно указанному во втором столбце таблицы 12b. Общая оценка представляет собой степень, в которой АВП соответствует принципам Острома по управлению оросительной водой на местном уровне. Мы использовали данные, собранные в ходе исследования, чтобы впервые опробовать проект диагностического инструмента. Обратите внимание, что ответы были получены не на все вопросы, и не по всем АВП. 204. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что общая оценка значительно варьируется, в зависимости от каждой из десяти АВП (см таблицы 12a и 12b). Существует обоснованно сильная корреляция между общей оценкой каждой из АВП, полученной с помощью диагностического инструмента, и общей оценкой эффективности работы АВП, сделанной в отчете исследования, выше. Это позволяет предположить, что соответствие принципам Острома связано с общей эффективностью работы обследованных АВП. Наиболее высокие показатели были получены АВП в Навоийской, Сурхандарьинской областях и двух отобранных АВП в Ферганской области. Три из этих четырех АВП были также признаны высоко эффективными в нашей предыдущей оценке. Только АВП «Kuwa urta buz anori», из Ферганской области, получила самый высокий балл с помощью диагностического инструмента и средний балл при оценке общей эффективности в исследовании. В основном, это связано с относительно хорошей оценкой данной АВП по первому принципу четкого определения границ. Две АВП с наивысшим количеством баллов в диагностическом инструменте также являются высоко эффективными, согласно ранее проведенной оценке (см. Таблицу 4). Они продемонстрировали особенно хорошие показатели по принципам «четко определенные границы» и «соответствие между выгодами и затратами при использовании оросительной воды». 205. Среди трех АВП с самыми низкими показателями, согласно диагностическому инструменту, две получили низкую оценку и одна среднюю, согласно ранее проведенной оценке в исследовании (Таблица 4). Две АВП с самыми низкими оценками также имеют самый низкий показатель эффективности работы, особенно по принципам «четко определенные границы» и «соответствие между выгодами и затратами при использовании оросительной воды». Необходимо продолжить доработку и апробирование диагностического инструмента, прежде, чем он сможет полноценно применяться на практике. 88 Таблица 12a. Применение диагностического инструмента к 10 обследованным АВП (общие сведения) Таш- Фер- Ферган- Хо- Самар- Навоий- Наманган- Сурханда- Джизак- Сырда- кентская ганская ская об- резмская кандская ская ская рьинская ская рьинская область область (I) ласть (II) Общая оцен- ка, согласно проекту диа- 6 6 11 4 14 4 3 8 13 14 гностического инструмента Общая оценка АВП, по дан- ным, ранее Средняя Средняя Высокая Низкая Высокая Низкая Средняя Высокая Средняя Высокая приведенным в отчете 89 Таблица 12b. Применение диагностического инструмента к 10 обследованным АВП (полная таблица) (каждый модуль – это один принцип дизайна) Самарканд- Наманган- Сурханда- Сырдарьин- Ферганская Ферганская Хорезмская Навоийская Джизакская Ташкентская ская ская рьинская ская (I) (II) Модуль 1. Хорошо опреде- Примечания ленные границы (i) Заключен ли договор между АВП и ССГ о поставке воды на орошение для мел- Данные получены только по Нет Нет Да Нет Да Нет Нет Да Да Да ких землепользователей? второму вопросу Как далеко расположен офис ССГ от офиса АВП? (ii) Есть ли конкретный гра- фик орошения, определяю- щий сроки и объемы поста- Нет Нет Да Нет Да Да Нет Да Да Да вок воды из оросительных каналов на участки дехкан и владельцев томорка? (iii) Существует ли отдель- ный водозабор на канале Нет Нет Нет Нет Да Нет Нет Да Да Да для дехкан и владельцев томорка? (iv) Работают ли мира- бы, которые конкретно Да (мираб Да (мираб отвечают за обслуживание Данных нет Данных нет Да Данных нет Да (бухгалтер) Данных нет Данных нет Данных нет назначен ССГ) назначен ССГ) 90 потребностей дехкан и владельцев томорка? (v) Платят ли дехкане и вла- Данные получены только по дельцы томорка за расхо- вопросу о наличии договора дуемую ими оросительную между АВП и ССГ на поставку Нет Нет Да Нет Да Нет Нет Да Да Да воду, и платят ли больше те оросительной воды мелким лица, которые расходуют землепользователям больше воды? Оценка по 1-у модулю 0 0 4 0 5 1 0 4 5 5 Самарканд- Наманган- Сурханда- Сырдарьин- Ферганская Ферганская Хорезмская Навоийская Джизакская Ташкентская ская ская рьинская ская (I) (II) Модуль 2. Соответствие между выгодами и затра- тами при использовании оросительной воды (i) Выращивают ли фермеры основные культуры для Данные получены только по государственных закупок балу бонитету почв 54 56–57 52 45–50 62 53,6 40-61 52–57 50 50 (хлопчатник/пшеница), (> 50 => оценка =1) подходят ли земли для этих (< 50 => оценка =0) культур? (ii) Увеличен ли размер пла- ты за ирригационные услуги для сельскохозяйственных Да => оценка =1 культур, которые обеспечи- Повторных Нет/нет данных => оценка=0 Да Нет Да Да Нет Нет Нет Да Да вают более высокую доход- культур нет ность на единицу объема воды (например, доходные, повторные культуры)? (iii) Включены ли повторные Да => оценка =2 культуры в график подачи Немного => оценка =1 Нет Немного Немного Нет Да Нет Немного Да Нет Да воды? Нет => оценка =0 (iv) Производятся ли платежи за ирригационные (>60 % => оценка =1) услуги в полном объеме и 83% 46% 84% Данных нет 76% 37% 51% 46% 61% Данных нет (<60 % => оценка =0) своевременно? Какая доля бюджета выполняется? (v) Сколько составляет пло- щадь земель под машин- ным орошением, как часто (<33% => оценка =1) 70% 31% 30% 30% 4% 50% 15% 20% 70% 0% насосные станции выходят (>33% => оценка =0) из строя в вегетационный период? (vi) Есть ли такие фермеры, которые используют соб- ственные водяные насосы Да => оценка =1 Данных нет Данных нет Данных нет Данных нет Да Данных нет Данных нет Данных нет Данных нет Данных нет для орошения и платят Нет/нет данных => оценка =0 меньше за ирригационные 91 услуги? (vii) Водопотребители в хвостовой части канала (a) Получают ли фермеры, расположенные в хвостовой Да => оценка =1 части канала или еще Да Да Да Да Да Да Да Да Да Да Нет/нет данных => оценка =0 дальше от канала, воду первыми? (b) Получают ли фермеры, расположенные в хвостовой Да => оценка =1 части канала или еще даль- Данных нет Данных нет Нет Нет Нет Нет Нет Возможно Данных нет Да Нет/нет данных => оценка =0 ше от канала, достаточный объем воды? (viii) Насколько женщи- ны-фермеры, мужья которых отсутствуют, Нет/нет данных => оценка =1. несут большие социальные Данных нет Данных нет Да Да Данных нет Данных нет Данных нет Да Данных нет Данных нет Да => оценка =0 расходы, чем мужчины, для полива своих земель (из-за физических нагрузок) Оценка по 2-му модулю 5 5 6 3 6 2 3 5 4 6 Самарканд- Наманган- Сурханда- Сырдарьин- Ферганская Ферганская Хорезмская Навоийская Джизакская Ташкентская ская ская рьинская ская (I) (II) Модуль 3. Лица, отвеча- ющие за мониторинг ис- пользования оросительной воды подотчетны самим водопользователям (i) Какой объем воды от согласованного с УИСом Замеры не Замеры не Замеры не Замеры не Замеры не Замеры не Замеры не Замеры не Замеры не Замеры не Оценка не выставлена поставляется фактически? производятся производятся производятся производятся производятся производятся производятся производятся производятся производятся Выполняются ли замеры? Данные предоставлены по не- (ii) Эксплуатирует ли УИС скольким насосным станциям, оросительные насосные 6 (в плохом 13 (в плохом (в плохом (в плохом 1 (в плохом Нет насосных эксплуатируемым УИС/УНС Нет данных Данных нет Данных нет Данных нет станции, насколько они состоянии) состоянии) состоянии) состоянии) состоянии) станций (в плохом состоянии/ нет устарели? данных =0) iii) Вмешивается ли УИС в Активно вме- Активно вме- каждодневное управление Оценка не выставлена Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных шиваются шиваются деятельностью АВП? (iv) Как часто директор (минимум раз в две недели во АВП проводит встречи с время вегетационного перио- 92 фермерами-членами АВП да => оценка =1) Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных для обсуждения вопро- (< раз в месяц / нет данных => сов управления водными оценка =0) ресурсами? (v) Как часто представители УИСа проводят встречи (минимум раз в 10 дней во с директорами АВП для время вегетационного перио- Один раз в 10 Один раз в 10 Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных обсуждения вопросов да => оценка =1) дней дней управления водными (в другом случае: оценка =0) ресурсами? (vi) Создан ли при АВП ко- митет из числа уважаемых (Да => оценка =1) фермеров для обсуждения Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Да Нет данных Нет данных Да Нет данных Нет данных (нет/нет данных => оценка = 0) вопросов управления водными ресурсами? (vii) Включают ли дого- воры на поставку воды (Да => оценка =1) между АВП и ее членами Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Да Нет данных (нет/нет данных => оценка = 0) «форс-мажорные обстоя- тельства»? Администрация АВП может (viii) Могут ли члены АВП оказывать сильное нефор- Нет, но Нет, но Нет, но Нет, но Нет, но Нет, но Нет, но наказывать тех, кто наруша- мальное влияние на то, как АВП имеет АВП имеет АВП имеет АВП имеет АВП имеет АВП имеет АВП имеет ет правила деятельности, Нет Нет Нет фермеры используют воду и неформальное неформальное неформальное неформальное неформальное неформальное неформальное или только УИС может это на график подачи воды влияние влияние влияние влияние влияние влияние влияние делать? (оценка не выполнена) (В большинстве случаев было сказано, что мирабы не обла- 2 штатных, 2 2 штатных, 1 2 штатных, 8 дают достаточной квалифи- 11 2 штатных 2 штатных 6 штатных 4 штатных 2 штатных 5 внештатных внештатный внештатных кацией). Кол-во мирабов (ix) Сколько мирабов рабо- Протяженность канала (км) 92.6 1,097 113 150 213 155 216 25 41 26 тает в АВП и достаточная ли у них квалификация? Км канала на одного штатного мираба (<50 км на 1 мираба => оценка 31 100 57 75 36 39 108 17 8 4 =1) (>50 км на 1 мираба => оценка =0) Оценка по 3-у модулю 1 0 0 0 1 1 0 2 3 2 Самарканд- Наманган- Сурханда- Сырдарьин- Ферганская Ферганская Хорезмская Навоийская Джизакская Ташкентская ская ская рьинская ская (I) (II) Модуль 4. Пользователи могут менять правила и имеют право на самостоя- тельные объединения (i) Как часто проводятся (Оценка не выполнена) 1–2 раза в год Раз в год 0–1 раза в год 2 раза в год Раз в год 0–2 раз в год 1–2 раза в год 1–2 раза в год 1–2 раза в год 1–2 раза в год общие собрания? 93 Согласно исследованию, наблюдательный совет есть (ii) Работает ли наблюда- Да, но данных о Да, но данных о Да, но данных о Да, но данных о Да, но данных о Да, но данных о Да, но данных о Да, но данных о Да, но данных о Да, но данных о во всех 10 АВП, но неясно тельный совет и как часто частоте заседа- частоте заседа- частоте заседа- частоте заседа- частоте заседа- частоте заседа- частоте заседа- частоте заседа- частоте заседа- частоте заседа- насколько он активно работает он проводит заседания? ний нет ний нет ний нет ний нет ний нет ний нет ний нет ний нет ний нет ний нет и как измерить его активность (оценка не выполнена) (iii) Есть ли у АВП резервный финансовый фонд, напри- (Да => оценка =1) Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Да Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных мер, на случай аварии на (Нет/нет данных => оценка =0) канале? (iv) (a) Есть ли у АВП согласо- Данных о концепции развития ванная концепция будущего нет развития? Нет данных Да Да Да Да Нет данных Нет данных Да Да Да (b) Пользуется ли директор Ответы на второй вопрос АВП уважением у одно- (Да => оценка =1) сельчан? (Нет/ нет данных => оценка =0) Оценка по 4-у модулю 0 1 1 1 2 0 0 1 1 1 Общая оценка 6 6 11 4 14 4 3 8 13 14 Общая оценка АВП, Оценка, указанная в согласно отчету иссле- Средняя Средняя Высокая Низкая Высокая Низкая Средняя Высокая Средняя Высокая отчете дования, выше Проведение оценки по данному методу в остальных странах Центральной Азии 206. Данное страновое исследование послужило в качестве пилотного для апробирования подхода и методологии перед тем, как проводить его в других странах Центральной Азии. Страны региона обладают схожей историей, когда после расформирования государственных структур, использовавших коллективные методы ведения сельского хозяйства в Советском Союзе, в области управления оросительной водой на местном уровне возник институциональный вакуум. Впоследствии страны опробовали различные институциональные механизмы по управлению орошением на местном уровне. 207. Поэтому существует возможность для обучения между странами тому, что сработало лучше всего в обстоятельствах, существующих в Центральной Азии, и почему. В этом процессе обучения может помочь проект диагностического инструмента. Он позволяет оценить условия, играющих важную роль в снижении неопределенности и укреплении доверия между водопользователями, а также между ними и государственными поставщиками воды, что имеет большое значение для гарантии устойчивого управления оросительными ресурсами на местном уровне. Диагностический инструмент также помогает отслеживать эти условия в дальнейшем. Тем не менее, есть необходимость в проведении дальнейшей апробации и тщательной доработки диагностического инструмента в контексте каждой из стран Центральной Азии, чтобы убедиться в том, что конкретная институциональная ситуация каждой из этих стран находит свое отражение в вопросах, из которых состоит инструмент, сохраняя при этом смысл самих вопросов, и оставляя возможность для сопоставления данных между странами. 94 Литература Абдуллаев И. и Моллинга П. П. 2010 г. «Социально-технические аспекты управления водными ресурсами: новые тенденции на первичном уровне в Узбекистане». «Вода 2»: 85–100. Абдуллаев И., Казбеков Дж., Мантритилаке Х. и Джумабоев К. 2010 г. «Группы водопользователей в Центральной Азии: новые формы коллективных действий при управлении водными ресурсами для орошения». «Управление водными ресурсами» 24 (5): 1029–43. Абдуллаев И., Нурметова Ф., Абдуллаева Ф. и Ламерс Дж. 2008 г. «Социально-технические аспекты управления водными ресурсами в Узбекистане: новые вопросы регулирования водных ресурсов на первичном уровне». «Центральноазиатская вода», 42–8. Алдайя А., Муньоз Г, и Хекстра А. И. 2010 г. «Объем воды, затрачиваемый для производства хлопка, пшеницы и риса в Центральной Азии». Серия исследовательских отчетов. № 41, UNESCO-IHE, Дельфт, Нидерланды. Алимджанова Д. 2009 г. «Гендерные аспекты занятости в сельском хозяйстве и в сельской местности: заявка Республики Узбекистан». Материалы «Семинара по устранению пробелов, тенденциям и текущим исследованиям гендерных аспектов занятости в сельском хозяйстве и в сельской местности: дифференцированные пути преодоления бедности», ФАО-МФСР-МОТ, Рим, Италия, 31 марта-2 апреля. Бакстер П. и Джек С. 2008 г. «Подход на основе практических примеров». «Качественный отчет», 13(4). Бёртон М. 2014 г. «Доклад о реформе ирригационного сектора: исследование по Центральной Азии». Международный институт управления водными ресурсами (ИВМИ). Вегерих К. 2002 г. «Роль элит в изменении водных институтов на местном уровне в Узбекистане». В «Реформирование институтов для устойчивого управления водными ресурсами», под ред. С.Нойберт, В.Шойман и А. ван Эдиг, «Отчеты и рабочие доклады» 6/2002, 19–28 стр. Бонн: Германский институт развития. Вегерих К. 2008 г. «Схемы подотчетности ассоциаций водопользователей в сравнении с реальностью на местах: факты из Южного Казахстана». «Water International» 33 (1): 43-54. Вейд Р. 1987 г. «Управление ресурсами, находящимися в совместном пользовании: коллективные действия как альтернатива приватизации или государственному регулированию». «Кембриджский журнал экономики» 11: 95–106. Вейд Р. 1991 г. «Сельская республика: экономические условия для коллективных действий в Южной Индии». Сан Франциско: издательство IE, Институт современных исследований. Велдвиш Г. Дж. А. 2007 г. «Изменение моделей водораспределения под влиянием земельной реформы и одновременного создания АВП: два примера из Хорезмской области Узбекистана». «Оросительные и дренажные системы» 21 (3–4): 265–76. http://www.academia.edu/202575/Changing_patterns_of_water_ distribution_under_the_influence_of_land_reforms_and_simultaneous_WUA_establishment_Two_cases_ from_Khorezm_Uzbekistan Велдвиш Г. Дж. А. 2008 г. «Хлопок, риск и вода: трансформация аграрных отношений, технологий орошения и водораспределения в Хорезмской области Узбекистана». Диссертация, Университет Фридриха-Вильгельма, Бонн, Германия. Всемирный банк. 2012 г. «Узбекистан: усиление цепочки добавленной стоимости в плодоовощеводстве». Аналитическая справка, Всемирный банк. Всемирный банк. 2013 г. «Узбекистан, «Стратегия 2030»: аналитическая записка об ирригации и водных ресурсах». Всемирный банк, Ташкент, документ подготовлен для Правительства Республики Узбекистан. 95 Газоуани В., Молле Ф. и Рэп. 2012 г. «Ассоциации водопользователей в регионе NEN: деятельность МФСР и общая динамика», проект документа, МФСР. Гланц М. Х. 1999 г. «Устойчивое развитие и «ползучие» экологические проблемы в регионе Аральского моря». Из: «Ползучие» экологические проблемы и устойчивое развитие в бассейне Аральского моря», под ред. М. Х. Гланц, 1-25. Нью-Йорк: издательство Кембриджского университета. Гунчинмаа Т. и Якубов М. 2010 г. «Институты и переход: повышается ли эффективность ассоциаций водопользователей в Центральной Азии благодаря улучшению институциональной среды?». «Водная политика» 12: 165–85. Джонсон С. 2013 г. Отчет миссии по обзору проекта: «Проект по управлению водными ресурсами в Ферганской долине» (P110538), Узбекистан. 10-20 ноября 2013 г. Подготовлен для Всемирного банка, ноябрь 2013 г. Йин Р. К. 1984 г. «Исследование на основе практических примеров: структура и методы». Лос-Анджелес: Сейдж. Казбеков Дж., Абдуллаев И., Мантритилаке Х., Куреши А. и Джумабоев К. 2009 г. «Оценка планирования и эффективности деятельности ассоциаций водопользователей (АВП) в Ошской области Кыргызстана». «Управление водными ресурсами в сельском хозяйстве» 96: 1259–67. Китамура К. 2008 г. «Проблемы, с которыми сталкиваются ассоциации водопользователей при обеспечении устойчивого орошения и дренажа в Центральной Азии». «Japan Agricultural Research Quarterly» 42 (3): 203–210. http://www.jircas.affrc.go.jp. Кокс М., Арнольд Д. и Томаш С. В. 2010 г. «Обзор принципов управления природными ресурсами общего пользования». «Экология и общество» 15(4): 38. http://www.ecologyandsociety.org/vol15/iss4/ art38. Краак Е. 2012 г. «Катастрофы на плотинах Центральной Азии». «chinadialogue», 1 марта https://www.chinadialogue.net/article/4790-Central-Asia-s-dam-debacle. Мухамедова Н. и Вегерих К. 2014 г. «Интеграция кишлаков в АВП: новая проблема управления водными ресурсами в Узбекистане». Международный журнал «Регулирование водных ресурсов» 2:153-70 Норт Д. 1990 г. «Институты, институциональные изменения и экономические показатели». Нью-Йорк: издательство Кембриджского университета. Остром Э. 1990 г. «Управление ресурсами общего пользования: эволюция институтов для коллективных действий». Нью-Йорк: издательство Кембриджского университета. ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация) и ИВМИ (Международный институт управления водными ресурсами). 2007. «Передача управления ирригационными системами: глобальные усилия и результаты». Водные отчеты ФАО, 32, ФАО, Рим. Хардин Г. 1968 г. «Трагедия ресурсов общего пользования». «Наука» 162(3859):1243–8. Хоринкова А. и Абдуллаев И. 2003 г. «Институциональные аспекты управления водными ресурсами в ассоциациях водопользователей Центральной Азии». «Water International» 28 (2): 237–45. Якубов М. 2012 г. «Программный теоретический подход к измерению воздействия передачи управления ирригационными системами на примере Центральной Азии». «Развитие водных ресурсов» 28 (3): 507- 523. 96 Приложение 1. Выборка Таблица A1. Критерии выборки Самарканд- Сурханда- Сырдарьин- Область Хорезмская Навоийская Наманганская Джизакская Ташкентская ская рьинская ская Каттакурган- Кызылтепин- Ахангаран- Район Ургенчский Папский Денауский Дустликский Акалтынский ский ский ский «Suvchi «Hazarbag- Название «Politemit- «Mustakil «Alisher «Goybu» Mehnat- «Chodak» Denov «Haet Boshi» АВП BKh» Dier» Navoiy» Rohat» Sakhovati» Донорская поддержка Нет Да Да Да Нет Нет Нет Да (да/нет) Водообе- спеченность (высокая/ Низкая Высокая Средняя Низкая Низкая Средняя Средняя Высокая средняя/низ- кая) Степень диверсифика- ции культур/ распростра- ненность Средняя Средняя Высокая Низкая Средняя Средняя Средняя Высокая плодоовощ- ных культур (высокая/ средняя/низ- кая) Плотность населения (высокая/ Высокая Высокая Низкая Высокая Низкая Низкая Средняя Высокая средняя/низ- кая) Предста- вительство женщин в Среднее Высокое Среднее Низкое Высокое Среднее Среднее Высокое АВП (высо- кое/среднее/ низкое) Эффек- тивность деятельности Средняя Хорошая Средняя Низкая Хорошая Низкая Средняя Средняя АВП (хоро- шая/средняя/ низкая) 97 Таблица A2. АВП, отобранные для участия в исследовании на первом этапе сбора данных, и информация о респондентах, опрошенных на каждом участке Данные по группам респондентов АВП Частные фермеры (кол-во ключевых опрошенных Местные Представители АВП (кол-во ключевых опрошенных лиц в лиц, пол, год начала работы госорганы АВП, пол и уровень образования каждого респондента) фермерского хоз-ва, земельная площадь) 1—директор, мужчина, среднее-специальное образование 1—женщина, 1997, 45 га (по специальности сельское хозяйство), более 20 лет опыта 2—мужчина, 2001, 47 га работы Хокимият, БУИС 3—мужчина, 2011, 82 га Хорезмская 2—бухгалтер, мужчина, среднее-специальное (экономика), и УИС 4—мужчина, 2002, 5 га 3–10 лет опыта работы 5—мужчина, 2002, 90 га 3—мираб, мужчина, высшее образование (ирригация), более 6—мужчина, 2001, 14 га 20 лет опыта работы 1—директор, мужчина, среднее-специальное (ирригация), 1— мужчина, 2004, 574 га более 20 лет опыта работы 2— мужчина, 2006, 92 га Хокимият, БУИС 2 – бухгалтер, мужчина, среднее-специальное (экономика), 3— мужчина, 1999, 126 га Самаркандская и УИС 3–10 опыта работы 4— мужчина, 2011, 189 га 3—инженер, мужчина, высшее образование (мелиорация), 5— мужчина, 2004, 266 га более 20 лет опыта работы 6— мужчина, 2004, 177 га 1— мужчина, 2003, 117 га 1—директор, мужчина, среднее-специальное (ирригация), 2— мужчина, 2003, 86 га Хокимият, БУИС более 20 лет опыта работы 3— мужчина, 2004, 85 га Навоийская и УИС 2—бухгалтер, мужчина, среднее-специальное (экономика), 4— мужчина, 2004, 56 га более 20 лет опыта работы 5— мужчина, 2001, 113 га 6— мужчина, 2012, 56 га 1— мужчина, 1994, 247 га 1—директор, мужчина, среднее образование, 10–20 лет 2— мужчина, 2013, 57 га Хокимият, БУИС опыта работы 3—женщина, 2013, 159 га Наманганская и УИС 2 – бухгалтер, мужчина, среднее-специальное (экономика), 4— мужчина, 1999, 189 га 10–20 лет опыта работы 5— мужчина, 2002, 427 га 6— мужчина, 2003, 70 га 1— мужчина, 2006, 88 га 2— мужчина, 2006, 90 га 1—директор, мужчина, высшее образование, более 20 лет 3— мужчина, 2007, 140 га Хокимият, БУИС опыта работы Сурхандарьинская 4— мужчина, 2000, 108 га и УИС 2 – бухгалтер, мужчина, среднее-специальное (сельское 5— мужчина, 2006, 58 га хозяйство), более 20 лет опыта работы 6— мужчина, 1995, 130 га 7— мужчина, 2007, 61 га 1— мужчина, 2004, 74 га 1—директор, мужчина, среднее образование, более 20 лет 2— мужчина, 2002, 73 га Хокимият, БУИС опыта работы 3— мужчина, 2004, 74 га Джизакская и УИС 2—бухгалтер, мужчина, среднее-специальное (экономика), 4— мужчина, 1996, 98 га более 20 лет опыта работы 5— мужчина, 2002, 107 га 6— мужчина, 2002, 73 га 1— мужчина, 1993, 115 га 1—директор, мужчина, среднее-специальное (сельское 2— мужчина, 2010, 49 га Хокимият, БУИС хозяйство), 3–10 лет опыта работы 3— мужчина, 2010, 67 га Сырдарьинская и УИС 2—бухгалтер, мужчина, среднее-специальное (сельское 4— мужчина, 2003, 56 га хозяйство), более 20 лет опыта работы 5— мужчина, 2010, 48 га 6— мужчина, 2003, 63 га 1— мужчина, 2011, 60 га 1—директор, мужчина, высшее образование (ирригация), 2— мужчина, 2007, 11 га Хокимият, БУИС 10–20 лет опыта работы 3— мужчина, 1999, 127 га Ташкентская и УИС 2 – бухгалтер, женщина, среднее-специальное (экономика), 4—женщина, 2003, 47 га 3–10 лет опыта работы 5 –женщина, 2007, 37 га 6— мужчина, 2007, 65 га 49 интервью; 45 мужчин и 4 Всего 25 интервью 18 интервью; 16 мужчин и 2 женщины женщин 98 Таблица A3. АВП, отобранные для участия в исследовании на втором этапе сбора данных, и информация о респондентах, опрошенных на каждом участке Показатели Директор/ Частный Фермер- Владелец АВП (область) Глава ССГ УИС работы АВП бухгалтер АВП фермер дехканин томорка Навоийская Отличные Мужчина Мужчина Мужчина Мужчина Женщина - Ташкентская Хорошие Мужчина Мужчина Мужчина Мужчина Женщина - Наманганская Низкие Мужчина Мужчина Женщина Мужчина Мужчина - Ферганская Хорошие Женщина Мужчина - Мужчина Мужчина - (9-я АВП) Ферганская Отличные Мужчина Мужчина Мужчина Мужчина Мужчина Мужчина (10-я АВП) 99 Приложение 2. Описание обследованных АВП Описание АВП №1 «Goybu», Ургенчский район, Хорезмская область. По территории этой АВП проходит 100 км каналов, орошающих около 1 500 га 43-х членов АВП (Таблица 1, и карта A2.1). Семьдесят процентов площади зависит от машинного орошения, что делает эту АВП из нашей выборки самой зависимой от электрических насосных станций. Четыре насосные станции числятся на балансе АВП, четыре – на балансе УИСа, и 35 – на балансе фермеров. Следовательно, у большинства фермеров есть насосные станции, которые они обслуживают, покупают запчасти и платят за электроэнергию. Если насос АВП выходит из строя, фермеры обеспечивают АВП запасными частями и покрывают расходы на оплату труда и ремонт. У АВП нет заложенности по оплате за электроэнергию. Тем не менее, у нее есть долги по зарплате (сумма составляет 3,3 млн. сум). По словам фермеров, частые перебои с электричеством сказываются на водообеспеченности. Директор АВП наладил хорошие рабочие отношения с фермерами, должностными лицами, а также с ССГ/махаллинским комитетом. Члены АВП, в целом, довольны предоставляемыми услугами; они мотивированы, чтобы вовремя платить за ирригационные услуги и поддерживать общие участки оросительной системы в хорошем состоянии. У АВП есть офис, оснащенный необходимой офисной техникой. АВП играет важную роль в разрешении конфликтов между фермерами. Дехкане и владельцы томорка берут воду из межхозяйственных и внутрихозяйственных каналов, при этом ничего не платят. Договоры между АВП и ССГ/махаллинским комитетом, представляющим интересы дехкан и владельцев томорка, не заключаются. Карта A2.1. Карта АВП «Goybu», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Хорезмская Район: Ургенч АВП: Гойбу - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Неиспользуемые засоленные земли - Ирригационный канал 100 Описание АВП №2 «Politemit-BKh», Каттакурганский район, Самаркандская область. Это самая крупная АВП в нашей выборке. В ней состоит 202 члена, по ее территории проходит около 1 100 км каналов, орошающих примерно 23 000 га (Таблица 1 и карта A2.2). В Каттакурганском районе действует только одна АВП, и все фермеры являются ее членами. До 2010 года в районе было четыре Ассоциации водопользователей, которые затем были объединены в одну АВП. Одна треть площади орошается с помощью насосных станций. Директор АВП пользуется уважением среди фермеров и у местных властей. Он проводит много времени в полях, работая с фермерами и помогая им советами. Офис АВП расположен в здании хокимията. Он хорошо оборудован, оснащен, как минимум, тремя компьютерами, принтером, сканером и ксероксом. Уровень водообеспеченности удовлетворительный для основных культур, но недостаточный для повторных культур. Территория АВП расположена далеко от магистрального канала, поэтому, когда с апреля по май наблюдается сезонное снижение уровня воды в магистральном канале, это особенно сказывается на повторных культурах, поскольку приоритет отдается культурам для государственных закупок. Поля дехкан и владельцев томорка расположены ближе к магистральному каналу, по сравнению с полями фермеров, и орошаются с использованием воды из ирригационной системы АВП. Дехкане и владельцы томорка безлимитно забирают воду из каналов, не являются членами АВП и не платят за воду. Карта A2.2. Карта АВП «Politemit-BKh», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Самаркандская Район: Каттакурганский АВП: Политемит БХ - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Ирригационный канал 101 Описание АВП №3 «Suvchi Mehnat-Rohat», Кызылтепинский район, Навоийская область. В этой АВП состоит 15 членов, а ее территория охватывает около 1 000 га (Таблица 1 и карта A2.3). По словам фермеров, они, как правило, получают достаточно воды, как для основных, так и повторных культур, однако бывают случаи нехватки воды по причине засухи или безлимитного потребления воды дехканами и владельцами томорка. У АВП хороший офис с работающими компьютерами. Заложенности нет, фермеры своевременно платят за ирригационные услуги. Фермеры заявляют, что они стремятся работать коллективно, чтобы вместе управлять водными ресурсами. Они слышали, что в других АВП управление водными ресурсами хуже, чем у них, и гордятся тем, что добились хороших показателей. Директор АВП является высоко образованными и обеспеченными человеком, пользующимся уважением среди фермеров и у местного населения. Дехкане и владельцы томорка нерегулируемо забирают воду из каналов АВП при любой возможности. Они ничего не платят, и считают, что фермеры обязаны чистить и обслуживать каналы. Отдельные участки томорка расположены между магистральным каналом и фермерскими полями. Беспорядочный забор воды с их стороны из межхозяйственного канала АВП, создает частые конфликты между фермерами и администрацией АВП. Тем не менее, у АВП нет никаких законных способов, чтобы ограничить такое потребление воды. Отдельного водозабора для дехканских хозяйств и владельцев томорка нет. Карта A2.3. Карта АВП «Suvchi Mehnat-Rohat», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Навоийская Район: Кизилтепинский АВП: Сувчи Мехнат-Рохат - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Не орошаемые земли - Ирригационный канал - Озеро 102 Описание АВП №4 «Chodak», Папский район, Наманганская область. Это одна из самых небольших АВП в нашей выборке, по территории которой проходит 113 км каналов; в состав АВП входят 10 членов (Таблица 1 и карта A2.4). Она расположена в гористой местности. Вода подается на территорию АВП двумя насосными станциями, которые числятся на балансе УИСа. По словам опрошенных, в подаче электроэнергии случаются частые перебои, а сами станции часто выходят из строя. У АВП нет средств для установки нового оборудования. Насосные станции были построены в 1950-х годах, и, в настоящее время, они настолько устарели, что запасные части для них больше не выпускаются. Это вынуждает УИС идти на использование запчастей от другого оборудования, которые быстро ломаются. По словам фермеров, опрошенных в ходе исследования, постоянные проблемы с подачей воды на их поля сказываются на низкой урожайности сельскохозяйственных культур. Почвы, как правило, низкоплодородны и не вполне подходят для выращивания хлопчатника и пшеницы; наблюдается высокая степень засоления почв. Лишь половина земель этого района пригодна для сельского хозяйства, что также связано с частыми оползнями. Отдельные фермеры не смогли выполнить квоты по государственным закупкам и, либо отказались сами, либо были вынуждены отказаться от своих земель. Фермеры не хотят платить за воду, поскольку, как они утверждают, АВП не поставляет им достаточно воды. Фермеры не заинтересованы во вложении средств в совместное управление водными ресурсами. Многие из них считают, что у администрации АВП слабые навыки управления. Директор АВП и большинство сотрудников имеют неоконченное среднее образование; фермеры говорят, что у них практически нет навыков ведения учета и они не занимаются долгосрочным планированием. Дехкане и владельцы томорка берут воду из горного сая. Дехкане также используют скважины и технологии капельного орошения. Некоторые считают, что на территории этой АВП гораздо предпочтительнее быть дехканами, поскольку можно свободно выбирать наиболее подходящие культуры и обрабатывать меньше земли по сравнению с частными фермерами. Карта A2.4. Карта АВП «Chodak», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Наманганская Район: Папский АВП: Чодак - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Ирригационный канал 103 Описание АВП №5 «Hazarbag-Denov Sakhovati», Денауский район, Сурхандарьинская область. Эта АВП является одной из крупных в нашей выборке; в нее входят 84 члена, а площадь составляет около 4 000 га (Таблица 1 и карта A2.5). Практически все земли (96 процентов) орошаются самотеком. По словам фермеров, они получают достаточно воды, независимо от расположения их полей. Действует строгий график орошения, и все его придерживаются. Директор АВП пользуется уважением среди фермеров. У него есть высшее образование и большой опыт работы в сельском хозяйстве. Он консультирует фермеров по вопросам выращивания культур и управления водными ресурсами. Даже сотрудники хокимията приходят к нему за советом. (Он считает, что фермерам не следует давать землю под выращивание культур, пока не они пройдут обучение в области сельского хозяйства.) У АВП хорошо оборудованный офис, есть компьютеры. Фермеры своевременно платят за ирригационные услуги. У АВП нет задолженности. В отличие от других АВП, в этой АВП работает два бухгалтера: один – для обслуживания фермеров, а другой для работы только с дехканами. В АВП работает пять мирабов, обеспечивающих подачу воды в этом районе. Дехкане и владельцы томорка включены в график орошения и получают воду в срок и в достаточном объеме. Для них на канале установлен отдельный водозабор. Это позволяет АВП поставлять воду на свои земли в соответствии с определенным графиком и контролировать поставленные объемы. АВП заключает договоры с ССГ и махаллинскими комитетами. Глава ССГ и руководители махаллинских комитетов представляют интересы дехкан/владельцев томорка во время заседаний членов АВП. Если случаются перебои с подачей воды, дехкане/владельцы томорка обращаются с жалобами в офис ССГ или в махаллинский комитет. Дехкане и владельцы томорка платят за ирригационные услуги в офисах махаллинского комитета или ССГ по тарифу 150 сум за 0,01 га. Затем, офисы махаллинских комитетов/ССГ передают деньги АВП. Если у дехкан/владельцев томорка нет наличных денег, они могут оплатить через банк. Карта A2.5. Карта АВП «Hazarbag-Denov Sakhovati», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Сурхандарьинская Район: Данауйский АВП: Хазарбог-Денов Саховати - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Пахотные земли - Ирригационный канал 104 Описание АВП № 6 «Haet Boshi», Дустликский район, Джизакская область. Протяженность каналов, проходящих по территории этой АВП составляет 115 км, что не так много по отношению к размеру общей орошаемой площади (около 4 000 га, Таблица 1 и карта A2.6). Половина земель этой АВП зависит от машинного орошения из-за холмистой местности. Случаются частые перебои с электричеством, которые нарушают режим работы оросительных насосов. Фермеры с трудом справляются с оплатой счетов за электроэнергию. На балансе АВП числятся две насосные станции, одна из которых не работала из-за поломки во время проведения обследования. У самих фермеров есть еще 12 водяных насосов и они сами платят за электроэнергию. Присутствует высокая степень засоления почв. У директора АВП среднее образование, а по словам опрошенных, он не владеет навыками планирования. В своих решениях он часто опирается на более подготовленного и опытного бухгалтера. У АВП есть одно помещение под офис, расположенное в здании хокимията. Компьютера нет. Вся документация хранится дома у бухгалтера. В АВП работает восемь человек, и только двое из них имеют образование выше среднего. Половина фермеров не платит за воду. У АВП большая заложенность, сотрудники не получают зарплату уже несколько месяцев. Директор АВП попросил хокимият помочь в сборе платы с фермеров. ССГ представляет интересы дехкан и владельцев томорка в АВП. Вода им поставляется по графику, а сами эти землепользователи говорят, что платят за воду руководителю ССГ, однако не ясно, как эти платежи отражаются в бухгалтерии АВП. Карта A2.6. Карта АВП «Haet Boshi», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Джизакская Район: Дустликский АВП: Хаёт боши - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Ирригационный канал 105 Описание АВП №7 «Mustakil Dier», Акалтынский район, Сырдарьинская область. В этой АВП числится 44 члена, работающие на общей орошаемой площади около 2 500 га. Общая протяженность каналов составляет 216 км (Таблица 1 и карта A2.7). Только 15 процентов площади орошается с помощью насосных станций. Директор АВП относительно молодой, получил хорошее образование и обладает сильными руководящими навыками. Он наладил хорошие отношения с УИСом и всеми фермерами, и знает, как выстраивать сотрудничество между членами АВП. Его команда состоит из квалифицированных сотрудников. Бухгалтер, агроном, и землемер имеют высшее образование. У АВП есть одно офисное помещение, которое хорошо меблировано и достаточно большое для проведения встреч с фермерами. В целом, по словам фермеров, уровень водообеспеченности достаточный для орошения основных государственных культур, но неудовлетворительный для полива доходных, повторных культур. Основная задача этой АВП в Сырдарьинской области заключается в том, чтобы «помогать фермерам выполнять государственные квоты». Фермеры согласны с этим утверждением и говорят, что они хорошо работают с администрацией АВП. Несмотря на низкий размер платы за ирригационные услуги, значительное количество фермеров платят с опозданием. Основная причина заключается в том, что фермеры могут платить за ирригационные услуги только после того, как они получат расчет от государства за сданную продукцию и, по словам фермеров, они получают эти деньги с задержками. Тем не менее, фермеры вкладывают собственные средства в техническое обслуживание ирригационной системы (как на своих участках, так и на общих каналах). Некоторые из них бесплатно предоставляют АВП свою технику. Взамен, АВП держит размер платы за ирригационные услуги на низком уровне. По словам директора АВП, большая часть участков дехкан и владельцев томорка, находится за границами АВП. Они не получают воду от АВП и не платят за ирригационные услуги. Карта A2.7. АВП «Mustakil Dier», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Сырдарьинская Район: Акалтынский АВП: Мустакил Диёр - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Ирригационный канал 106 Описание АВП №8 «Alisher Navoiy», Ахангаранский район, Ташкентская область. Орошаемая площадь этой АВП составляет около 2 200 га, на которой работают 37 членов АВП. Общая протяженность каналов – всего 25 км, а одна пятая часть площади орошается с помощью насосных станций (Таблица 1 и карта А2.8). Это единственная АВП в нашей выборке, фермеры которой не выращивают хлопчатник. Директор АВП – высоко квалифицированный специалист, который знает, как решать оперативные вопросы, а также к кому обращаться за помощью. У него есть опыт работы с международными организациями. Фермеры не испытывают проблем с подачей воды. У АВП хороший офис, оборудованный компьютерами. Однако размер платы за ирригационные услуги является низким, и АВП имеет довольно большую задолженность. Фермеры обязаны платить за ирригационные услуги банковским переводом, и платят только тогда, когда у них есть деньги на счетах, что зависит от того, когда они получат расчет от государства за сданный урожай. Вторая причина может заключаться в высокой водообеспеченности этого района, поэтому фермеры практически не зависят от действий АВП; это может влиять на их желание платить за ирригационные услуги. Дехкане и владельцы томорка получают воду от АВП по графику, у них есть отдельные водозаборы для полива своих полей. АВП заключает договоры с ССГ. Глава ССГ представляет интересы дехкан/владельцев томорка во время заседаний членов АВП, а в случае недостаточной подачи воды, дехкане/владельцы томорка подают жалобы в ССГ. Дехкане/владельцы томорка платят за ирригационные услуги в офисе ССГ; затем ССГ передает платежки и перечисляет деньги АВП. Размер платы составляет 15 000-20 000 сум за 1 га. Карта A2.8. Карта АВП «Alisher Navoiy», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Ташкентская Район: Ахангаранский АВП: Алишер Навои - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Фермерские хозяйства (богарные земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Ирригационный канал 107 Описание АВП №9 «Kuwa urta buz anori», Кувинский район, Ферганская область. В этой АВП состоит 135 членов; общая орошаемая площадь – 1 481 га. Большинство фермеров занимается выращиванием плодоовощных культур, под которые отведено 80 процентов всех земель, а на остальной территории выращиваются хлопчатник и пшеница. АВП расположена на границе с Кыргызской Республикой; уровень водообеспеченности низкий. АВП сильно зависит от машинного орошения (на 70 процентов). Частые отключения электроэнергии сказываются на наличии воды. Несмотря на это, все опрошенные лица считают, что АВП удается справедливо распределять воду среди всех водопотребителей, включая дехкан и владельцев томорка, благодаря эффективной работе высококвалифицированных мирабов. График водораспределения строго соблюдается и все придерживаются указанных в нем сроков. Если фермеры не в состоянии выполнить квоту из-за нехватки воды, АВП помогает им подготовить официальные документы, доказывающие, что причиной явилась низкая водообеспеченность, таким образом за этим не следует никаких наказаний в отношении фермеров. АВП получила технику от бывшего ширката – трактор и кран. Оборудование находится в хорошем состоянии и до сих пор используется для чистки каналов. Директором АВП работает женщина с высшим образованием, пользующаяся уважением среди водопотребителей, других директоров АВП в районе и у районной администрации. Недавно на межхозяйственных каналах этой АВП были установлены приборы учета расхода воды с помощью донорской организации – SDC, которая также провела ряд семинаров и тренингов. Большая часть территории (около 1 100 га) орошается с помощью насосных станций. По целому ряду причин за последние пять лет произошло снижение уровня водообеспеченности. В течение весенне-летнего периода, когда фермеры больше всего нуждаются в воде, происходит 4-5 случаев отключения электроэнергии в сутки, вследствие чего АВП может эксплуатировать насосные станции только около 10 часов в сутки. Во время дефицита воды, фермеры, выращивающие пшеницу и хлопчатник, получают воду первыми (этим фермерам выделяется 80 процентов воды), а остальные фермеры и дехкане получают воду после них. Частые перебои в подаче электричества приводят к поломкам насосного оборудования. Помимо этого, вода на территорию этой АВП подается от одной крупной государственной насосной станции, построенной в 1978 году, оборудование которой нуждается в замене. В прошлом году она сломалась на 45 дней в течение вегетационного периода. По словам водопотребителей, АВП хорошо представляет интересы фермеров в переговорах с УИСом и хокимиятом. К примеру, АВП много раз обращалась в хокимият с жалобой на перебои в электроснабжении, но ей отвечали, что эта проблема находится вне контроля местных органов власти. Хокимият обещал установить новую насосную станцию в 2016 году. Дехкане и владельцы томорка платят за ирригационные услуги (62,000 сум за 1 га в год) в офисе ССГ или в махаллинском комитете, а затем эти деньги передаются АВП. Дехкане и владельцы томорка включены в график орошения. Карта A2.9. Карта АВП «Kuwa urta buz anori», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Ферганская Район: Кувинский АВП: Кува урта буз анори - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Не используемые земли - горная местность - Ирригационный канал 108 Описание АВП №10 «Qodirjon Azimonov», Кувинский район, Ферганская область. В этой АВП состоит 50 членов; 24 из них выращивают пшеницу и хлопчатник, а 10 – плодоовощные культуры; есть также 15 махаллей и 1 ССГ. Общая площадь орошаемых земель составляет 3 406 га. Водообеспеченность достаточная для основных, плодоовощных, а также повторных культур. Все орошение самотечное. Недавно на межхозяйственных каналах этой АВП были установлены приборы учета расхода воды с помощью донорской организации – SDC, которая также провела ряд семинаров и тренингов. У АВП хороший офис (отдельное одноэтажное здание), оборудованное всей необходимой офисной техникой. За свои услуги АВП взимает с фермеров, выращивающих пшеницу/хлопчатник и повторные культуры 25 000 сум за гектар в год, а также с садоводческих фермерских хозяйство – 45 000 сум за гектар в год. Директор и фермеры АВП объясняют такое различие тем, что фермеры-садоводы получают более высокие доходы и затрачивают меньше на оплату труда. У директора АВП среднее специальное образование (ирригация), на своей должности он работает в течение последних четырех лет. Опрошенные фермеры рассказали, что до него у них был директор АВП, которому они не доверяли. Они обратились с жалобой на него в наблюдательный совет и избрали нового директора. По мнению участников опроса, они имеют право выбирать, кто будет руководить АВП. Дехкане и владельцы томорка платят за ирригационные услуги в офисе ССГ и в махаллинских комитетах; затем деньги передаются АВП. Дехкане и владельцы томорка включены в график орошения. По словам директора АВП, размер платы составляет 200 сум за 0,01 га в год. Карта A2.10. Карта АВП «Qodirjon Azimonov», показывающая орошаемую площадь, оросительные каналы, площади фермерских хозяйств и участки дехкан/владельцев томорка УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ Область: Ферганская Район: Кувинский АВП: Кодиржон Азимжонов - Фермерские хозяйства (орошаемые земли) - Томорка / дехканские хозяйства - Ирригационный канал 109 Карта A2.11. Землепользование на территории обследованной АВП в Ахангаранском районе Ташкентской области, где фермеры не выращивают основные культуры и могут свободно выращивать повторные культуры на своих землях Примечание: на верхней карте показан зимне-весенний сезон, а на нижней – летне-осенний. 110 Приложение 3. Методология и извлеченные уроки Данные, использованные в этом исследовании, в основном, были собраны на основе 10 практических примеров. Такой метод был выбран потому, что он помог команде оценить механизм управления водными ресурсами для орошения на местном уровне в реальном контексте. Там, где нет четких границ между фактом управления орошением на местном уровне и контекстом, в котором распределяется и используется оросительная вода, исследование практических примеров может предложить более глубокое понимание сложности вопроса и добавить много полезной информации, к тому, что уже известно из предыдущих исследований. Эта оценка стала первой на пути расширенной региональной оценки, а Узбекистан послужил пилотной страной для апробирования методологии и определения того, насколько она подходит для достижения целей исследования. Поэтому было бы полезно проанализировать как применялся этот подход и какие были извлечены уроки. В целом, подход помог собрать огромный объем информации в различных контекстах и ситуациях, и охватил множество различных заинтересованных сторон. Несмотря на деликатность темы, выбранный метод позволил нам собрать подробные данные от первоисточников, касающиеся многих и различных аспектов управления водными ресурсами для орошения на местном уровне. Эта методология также помогла собрать много ясных идей относительно того, почему отдельные принципы Острома работают в отдельных АВП лучше, чем в других. Но были и недостатки, которые кратко описаны ниже, наряду с извлеченными уроками, благодаря которым мы знаем, что именно мы будем делать по-другому, когда данное исследование будет повторяться в следующем раунде. 1. Обеспечить сбалансированную выборку. У нас не было возможности сделать комплексную выборку и выбрать АВП в качестве примеров для тематических исследований. Вместо этого мы использовали списки АВП, которые нам предоставили на областном и районном уровнях. Характеристики этих АВП собирались в ходе неформальных бесед с представителями местных властей. Тем не менее, этой информации оказалось недостаточно для гарантии того, что отобранные АВП включают сбалансированный набор сильных и слабых АВП, с большими и малыми площадями земель, отведенными под плодоовощные культуры, или с высокой/низкой водообеспеченностью. В попытке исправить эту ситуацию команде пришлось расширять выборку, добавив в нее АВП, в которых важную роль играет плодоовощеводство и где, в целом, воды относительно мало. Извлеченный урок: было бы полезно приложить побольше усилий и оценить где воды, как правило, не хватает, и где ее, относительно много; включить в выборку районы из обеих групп; а затем выбирать АВП из их числа. После этого мы могли бы провести краткий обзор АВП из выбранных районов и собрать их более подробные характеристики, и после этого выбрать практические примеры из их числа, убедившись, что они представляют сбалансированный набор характеристик. 2. Охватить все заинтересованные стороны. Необходимо постоянно обновлять перечень заинтересованных сторон, которые должны быть охвачены исследованием. Например, в качестве подтверждения этому, начиная с первых нескольких тематических исследований стало очевидно, что присутствие дехкан и владельцев томорка в ирригационной системе АВП является важным фактором в управлении водными ресурсами на местном уровне. Тем не менее, эта группа заинтересованных сторон не была включена в наши первоначальные списки для проведения интервью. Помимо этого, председатель или другие члены наблюдательного совета АВП не были опрошены во всех АВП, поскольку их значение стало понятно уже после того, как мы начали сбор данных. Извлеченный урок: во время тестирования пилотного исследования, команда должна была составить список всех водопотребителей и всех «игроков» в АВП, а затем использовать эту информацию для составления списков людей и приглашения их к участию в исследовании. 111 3. Использовать услуги исследователей, а не фасилитаторов. Тематическое исследование требует глубокого понимания сути самого исследования, причин, по которым оно проводится, и его целей. Это предполагает нечто большее, чем просто фасилитация в процессе обсуждений и проведение углубленных интервью с заинтересованными сторонами. Необходимо прилагать активные усилия, выполнять триангуляцию выводов, перепроверять всю информацию, собранную параллельно с другой информацией. Следует инициативно подходить к поиску остающихся «неизвестных частей уравнения» и охватывать все нерешенные вопросы. Мы выяснили, что команда, собиравшая данные, не всегда была в достаточной степени подготовлена к такому подходу. После того, как это обнаружилось, был нанят международный младший научный сотрудник, обеспечивавший практическую поддержку во время сбора данных на местах. Извлеченный урок: тематическое исследование требует постоянного присутствия на местах хорошо обученного социолога, который сможет направлять и контролировать работу команды по сбору данных и разрабатывать последующие стратегии на местах для уточнения любых возникающих вопросов. Это очень важно, поскольку необходимо делать все возможное, чтобы получать такую информацию, которая необходима для всестороннего понимания местной ситуацию в управлении водными ресурсами для орошения. В связи с этим, возможно, к исследовательской группе следует подключить специалиста по мелиорации. 4. Использовать больше инструментов по сбору данных, предусматривающих участие сторон, и проводить больше времени на каждом участке исследования. Команде по сбору данных была предоставлена полная свобода относительно того, как собирать информацию с мест. В среднем, на каждый участок исследования было затрачено по три дня. Этого оказалось недостаточно. Многочисленные интервью и обсуждения в группах были проведены с широким кругом заинтересованных сторон. Несмотря на то, что это помогло получить много ценной информации, более структурированный сбор данных добавил бы глубины собранным данным за счет более активной работы с участниками, использования визуальных средств, таких как карты, расстановка по приоритетам и оценка вопросов и проблем. Это потребовало бы более длительного пребывания команды исследования на участках. Извлеченный урок: в ходе исследования было бы полезно более структурированно подойти к сбору данных, используя заранее подготовленные наборы визуальных материалов, более широко использовать карты, фотографии, а также срезы для сбора данных, и организовывать групповые посещения участков, способствующие более активному участию заинтересованных сторон, работающих в зоне исследования. Чтобы такое стало возможным потребуется более длительное пребывание на участке. После завершения сбора данных с каждого участка исследования, полезно обсудить результаты с командой, чтобы модераторы и интервьюеры, участвующие в анализе данных, могли поделиться наблюдениями, которые, возможно, не были записаны в расшифровках интервью. 5. Собирать больше технических данных более высокого качества. Как оказалось, довольно трудно получить достоверные статистические данные о плановом и фактическом объеме воды, доставленном до АВП, а также до фермеров и других водопотребителей. Точно так же не удалось найти достоверной информацию о растениеводстве, ценах и эвапотранспирации, что затруднило понимание стимулов и примеров экономической неэффективности в водопотреблении на местном уровне. Извлеченный урок: важно собрать технические фоновые данные по каждой АВП, включающие водопотребление и экономику растениеводства. 6. Расширить выборку. Учитывая разнообразие ситуаций, в которых происходит управление водными ресурсами для орошения, а также многие другие задействованные факторы, десяти тематических исследований не вполне достаточно для того, чтобы сделать выводы. Извлеченный урок: в зависимости от разнообразия условий, в которых осуществляется управление водными ресурсами для орошения, расширить выборку до 12-15 тематических исследований. 112