WPS7154 Препринт исследования экономической политики №7154 Прозрачность и участие в местных бюджетах на примере Кыргызской Республики Дамир Эсеналиев Григорий Кисунько Группа Всемирного банка Группа мировой практики управления Январь 2015 года Аннотация В данной работе исследуются факторы, осведомленность и участие положительно определяющие участие граждан в местных связаны с возрастом, образованием, бюджетных процессах сельского населения занятостью, склонностью к риску, доверием и Кыргызской Республики, с использованием социальным капиталом респондентов. В данных проведенного в 2012 году данной работе задокументировано, что обследования “Жизнь в Кыргызстане”. неосведомленность и отсутствие участия Результаты анализа данных свидетельствуют связаны, в основном, с такими о том, что, несмотря на относительно характеристиками как принадлежность к высокую осведомленность и женскому полу, нетитульное этническое заинтересованность граждан в местных происхождение, отсутствие экономической бюджетных процессах, уровень участия в активности на рынке труда, а также процессах составления и исполнения местных принадлежность к числу недавних бюджетов невелик. В настоящей работе также внутренних мигрантов и членов сообществ с показано, что заинтересованность, неудовлетворительной инфраструктурой. Настоящая публикация является продуктом Группы мировой практики управления. Она является частью большой работы, проводимой Всемирным банком для обеспечения открытого доступа к своим исследованиям и вклада в обсуждение вопросов, касающихся политики развития по всему миру. Препринты исследований экономической политики также размещаются в Интернете на сайте http://econ.worldbank.org. С авторами можно связаться по электронной почте: esenaliev@sipri.org или gkisunko@worldbank.org. Серия препринтов исследований экономической политики распространяет собранные данные о текущей работе с целью стимулирования обмена идеями по вопросам развития. Задача серии заключается в оперативном опубликовании полученных данных, даже если их презентация небезукоризненна. В препринтах указаны имена авторов, и поэтому они должны цитироваться соответствующим образом. Собранные данные, трактовки и заключения, представленные в данной публикации, полностью принадлежат авторам. Они не обязательно отражают мнения Международного банка реконструкции и развития/Всемирного банка и входящих в него организаций, исполнительных директоров Всемирного банка или правительств представляемых ими стран. Произведено Командой поддержки исследований Препринт исследования экономической политики №7154 Прозрачность и участие в местных бюджетах на примере Кыргызской Республики* Дамир Эсеналиев и Григорий Кисунько Коды классификации JEL: H31, H81. Ключевые слова: бюджетный процесс, Кыргызстан, Кыргызская Республика, местный бюджет, участие, прозрачность. Дамир Эсеналиев является старшим научным сотрудником Стокгольмского института исследования проблем мира (СИПРИ); Григорий Кисунько является старшим специалистом по государственному сектору Всемирного банка. * Авторы признательны своим коллегам во Всемирном банке – г-ну Александру Кремеру и г- ну Эйдриану Фоззарду – за поддержку ими этой работы; г-же Сарош Саттар и г-же Аслы Гуркан – за предоставленные ими весьма полезные замечания и предложения; и г-ну Николасу А. Биану – за его значительный вклад в составление окончательного варианта данного документа. Мы бы также хотели поблагодарить сотрудников исследовательского проекта “Экономические преобразования, поведение домохозяйств и благополучие в Центральной Азии на примере Кыргызстана” за сотрудничество и предоставление данных. 1. ВВЕДЕНИЕ Участие граждан играет решающую роль в повышении прозрачности и подотчетности в процессе принятия решений о государственном бюджете. По сложившейся традиции, граждане информируются о бюджетных решениях в форме заявлений государственных должностных лиц или из средств массовой информации. Однако активное участие граждан в процессе составления бюджета повышает подотчетность государства и гарантирует принятие во внимание нужд различных групп общества (Ahmad & Weiser, 2006 г.; Im, Lee, Cho, & Campbell, 2014 г.; Irvin & Stansbury, 2004 г.; Khagram, Fung, & de Renzio, 2013 г.; Wampler, 2012 г.). Углубление понимания значимости участия граждан – особенно на местном уровне – подталкивает органы государственного управления и неправительственные организации к проведению бюджетного процесса с большей прозрачностью и подотчетностью. Те граждане, на жизнь которых связанные с бюджетом решения оказывают положительное влияние, скорее всего, продолжат участвовать и активно заниматься жизнью своих сообществ (Khagram et al., 2013 г.). Настоящее исследование делает вклад в растущий объем научно-исследовательских материалов по вопросам составления и исполнения бюджета с участием общественности, рассматривая бюджетирование с общественным участием со стороны спроса, повышая уровень осведомленности и участия в бюджетном процессе сельских домохозяйств Кыргызской Республики, и демонстрируя влияние характеристик активных и неактивных граждан. В данной работе используются результаты репрезентативных на республиканском уровне данных обследования “Жизнь в Кыргызстане” за 2012 год для анализа степени осведомленности и участия граждан в местных бюджетных процессах, определения социально-экономических групп, участвующих в бюджетном процессе больше и меньше всех остальных, и для определения факторов осведомленности и участия. Авторы исследования утверждают, что осведомленность и заинтересованность граждан в местных бюджетных процессах относительно высока, в то время как уровень участия относительно низок. Заинтересованность, осведомленность и участие положительно связаны с возрастом, образованием, занятостью, склонностью к риску, доверием и социальным капиталом. Полученные данные также свидетельствуют о том, что неосведомленность и отказ от участия относятся на счет женщин, представителей нетитульной национальности, экономически неактивных на рынке труда лиц, внутренних мигрантов и жители сообществ с неудовлетворительной инфраструктурой. Настоящий документ является результатом сотрудничества между Всемирным банком и исследовательским консорциумом во главе с Немецким институтом экономических исследований (DIW Berlin), направленного на оценку отношений, определяющих факторов и изменений в участии граждан в местных бюджетных процессах, и начатого в рамках проекта Всемирного банка “Значение информации – Прозрачность и подотчетность в Кыргызской Республике” (IMTAK). Этот проект сосредоточился на сельских районах и предоставил обучение должностным лицам в сельских администрациях (айыл окмоту), местным избираемым лидерам и представителям гражданского общества (активным жителям и членам местных неправительственных организаций). Следовательно, данный документ сосредоточен на сельском населении Кыргызской Республики, используя выборку сельского населения обследования “Жизнь в Кыргызстане”.1 В следующем разделе содержится краткий обзор финансовой прозрачности и рамок местных бюджетов в Кыргызской Республике; в третьем и четвертом разделах представлены применяемые методы и данные; в пятом разделе обсуждаются результаты исследования; и в шестом разделе изложено заключение исследования. 2. ПРОЗРАЧНОСТЬ БЮДЖЕТА И МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В КЫРГЫЗСТАНЕ Кыргызская Республика занимает в международных рейтингах относительно низкие позиции по таким показателям как прозрачность управления и бюджета. Показатели эффективности государственного управления в странах мира (World Governance Indicators, WGI) – совокупность данных проводимых Всемирным банком исследований, обобщающих мнения о качестве управления – свидетельствуют о незначительном прогрессе или снижении позиций Кыргызской Республики по его шести индикаторам за период с 1996 по 2013 гг. (Всемирный банк, 2014 г.).2 Если рассматривать индикаторы WGI за период с 2006 по 2013 гг., большинство значений показателей управления ухудшилось – в особенности это касается “Борьбы с коррупцией”, – в то время как улучшился лишь показатель “Учет мнения населения и подотчетность государственных органов”, хотя и с низкого базового значения, составлявшего 30 пунктов из 100.                                                                                                                         1 По сравнению с сельским населением, городские жители кажутся более заинтересованными, но в значительной степени менее информированными и менее активными в вопросах, касающихся бюджетных процессов. Подробности сравнения ответов между сельским и городским населением представлены в Приложении 1. 2 Шестью индикаторами являются: “Выражение мнений и подотчетность”, “Политическая стабильность и отсутствие насилия”, “Эффективность функционирования государства”, “Качество нормативного регулирования”, “Верховенство закона” и “Борьба с коррупцией”. Данные для WGI предоставляет целый ряд исследовательских институтов, аналитических центров, неправительственных учреждений, международных организаций и частных компаний. С информацией о методологии, источниках данных и рейтингах стран можно ознакомиться на сайте: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home. Кыргызская Республика также занимает низкие позиции по Индексу открытости бюджета (Open Budget Index, OBI), который является всемирно признанным индексом прозрачности национальных бюджетов, составляемым дважды в год программой “International Budget Partnership” (IBP).3 В 2012 году оценка Кыргызской Республики по индексу OBI составила 20 баллов (из 100) – данный результат гораздо ниже средней оценки (43 балла) среди всех 100 исследованных стран, но сопоставим со средней оценкой стран с низким уровнем доходов (International Budget Partnership, 2012 г.). Если рассматривать этот результат в региональном контексте, оказывается, что Республика Казахстан заняла самую высокую позицию (48 баллов), а Таджикистан – самую низкую (17 баллов). Кыргызская Республика добилась незначительного прогресса с начала составления OBI в 2006 году, повысив свою оценку с 8 баллов (из 100) в 2008 году до 20 баллов в 2012 году.4 Опубликование ключевых бюджетных документов может способствовать повышению прозрачности бюджета,5 придавая особое значение важным документам, обеспечивающим участие граждан – таким как “гражданский бюджет” (который является упрощенной нетехнической презентацией, предназначенной для обеспечения понимания широкой общественностью планов государства относительно увеличения доходов и расходования государственных средств). Законодательные меры, направленные на повышение прозрачности работы государственного аппарата в Кыргызстане, в большинстве случаев обусловлены помощью институтов развития, в то время как правительство Кыргызской Республики лишь недавно попыталось разработать долгосрочную программу реформ в этой области. Одним из примеров является принятие в 2006 году Закона “О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики”. Этот закон ввел ряд мер, направленных на то, чтобы сделать данные и информацию о бюджете доступными, и обеспечил доступ широкой общественности к государственной информации. Данный закон по- прежнему почти не применяется – в основном не из-за сопротивления или нежелания государственных служащих его реализовывать, а просто из-за ограниченного представления                                                                                                                         3 IBP является глобальной информационно-исследовательской программой, направленной на содействие обеспечению открытого доступа к информации о бюджете и внедрению подотчетных бюджетных систем. 4 В очередном выпуске индекса OBI оценка Кыргызстана, скорее всего, значительно улучшится. На недавно начавшем работу сайте трекера OBI отмечается, что вниманию общественности представлены все бюджетные документы, за исключением одного (http://www.obstracker.org/). 5 В OBI указаны восемь ключевых документов, которые должны быть опубликованы для ознакомления общественности: Предварительный проект бюджета, Законопроект о бюджете, Утвержденный бюджет, Гражданский бюджет, Текущие отчеты, Полугодовой обзор, Годовые отчеты и Аудиторский отчет. С полным описанием методологии и отчетами по странам можно ознакомиться на сайте: http://internationalbudget.org. граждан о том, как работает местное управление – в частности, это касается правил составления и исполнения, охвата и цикла местного бюджета. Страна поделена на 31 большой и малый город и 453 органа местного самоуправления (ОМСУ) – айыльных аймака (АА), которые значительно различаются по размеру, потенциалу и возможностям привлечения средств для предоставления услуг своим жителям. Лишь немногие ОМСУ самодостаточны, то есть в состоянии получать достаточный доход за счет сбора местных налогов и налоговых отчислений из общегосударственных налогов, в то время как остальные ОМСУ получают из республиканского бюджета выравнивающие гранты, которые помогают им в предоставлении общественных услуг в пределах своих соответствующих территорий. ОМСУ отвечают за предоставление большого количества общественных услуг местному населению, распоряжаясь при этом всего лишь примерно четвертью (22,7% в 2012 году) консолидированного бюджета, включающего в себя республиканский бюджет и бюджет ОМСУ. В соответствии с Законом о местном самоуправлении, эти органы отвечают за общее развитие территории, которое включает в себя экономическое развитие и привлечение инвестиций и грантов; управление муниципальной собственностью; управление местным бюджетом; управление системами канализации, очистных сооружений и питьевого водоснабжения; содержание муниципальных дорог; организацию освещения улиц; содержание кладбищ; озеленение и уход за территорией в общественных местах; обслуживание парков, спортивных и рекреационных объектов; утилизацию отходов; управление общественным транспортом; охрану местных культурных и исторических памятников; организацию и обслуживание местных библиотек; установление правил землепользования и обеспечение соблюдения градостроительных и архитектурных норм; вопросы рекламы; обеспечение общественного порядка; развитие народного искусства; создание условий для отдыха; организацию мероприятий для детей и молодежи; развитие физической культуры и спорта; содействие предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В то время как ОМСУ обязаны выполнять все эти обязанности и управлять значительными ресурсами, не все они располагают возможностями и персоналом, необходимыми для того, чтобы делать эти должным образом, в то время как возможности повышения квалификации сотрудников ОМСУ и выборных должностных лиц ограничены. Финансовые отношения с более высокими уровнями управления также не всегда ясны, в то время как бюджетные ассигнования не всегда предсказуемы. В результате, значительная часть предоставляемых ОМСУ услуг не удовлетворяет население. В соответствии с принятой Программой развития местного самоуправления Кыргызской Республики в 2013-2017 гг., разработанной Государственным агентством по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве Кыргызской Республики, такая ситуация сложилась из-за отсутствия единой системы правил и процедур, недостаточного возмещения расходов на предоставление определенных услуг, отсутствие единого комплекса требований и обязанностей органов местного самоуправления и т.д.. Многие из этих проблем связаны с недостаточным пониманием всеми местными заинтересованными сторонами – гражданами, избираемыми и назначаемыми местными чиновниками и бюджетными работниками органов местного самоуправления – того, каким образом формируются, управляются и исполняются местные бюджеты, и каковы точные права и обязанности ОМСУ. 3. МЕТОДЫ Обследование “Жизнь в Кыргызстане” Данная публикация опирается на предыдущие исследования, проводившиеся в Кыргызской Республике. Одним из основных примеров является исследовательский проект “Экономические преобразования, поведение домохозяйств и благополучие в Центральной Азии на примере Кыргызстана” и его главный продукт – панельное исследование “Жизнь в Кыргызстане” (ЖвК) (Brück et al., 2014 г.). Проект был реализован в 2010-2012 гг. Немецким институтом экономических исследований (DIW Berlin) в сотрудничестве с Университетом имени Гумбольдта в г. Берлин, Центром социально-экономических исследований (CASE- Кыргызстан) и Американским университетом в Центральной Азии (АУЦА). Проект собрал данные обследования ЖвК, исследовал благополучие и поведение людей и домохозяйств в Кыргызской Республике, и способствовал улучшению научно-исследовательского потенциала в Центральной Азии. В первоначальную выборку исследования ЖвК, составленную на основе результатов переписи населения Кыргызской Республики за 2009 год, вошли 3000 домохозяйств и 8160 взрослых граждан в 120 сообществах. Включенные в выборку исследования домохозяйства были отобраны путем стратификации двухступенчатой случайной выборки с вероятностями, пропорциональными численности населения. Слои выборки (страты) были образованы двумя городами, Бишкеком и Ошем, а также городскими и сельскими районами всех семи областей, в результате чего общее число слоев составило 16. Выборка ЖвК является репрезентативной на республиканском уровне, уровне город/село и север/юг, но не на областном уровне. В циклах (волнах) обследования ЖвК за 2011 и 2012 гг. был достигнут относительно низкий коэффициент отсева респондентов и домохозяйств. В рамках цикла за 2011 год были опрошены 2863 домохозяйства; в 2012 году число опрошенных домохозяйств снизилось до 2816. В рамках обследования ЖвК была собрана информация на уровне индивидуальных лиц, домохозяйств и сообществ. Каждый из вопросников состоял из нескольких тематических разделов. В данной публикации используется данные на уровне индивидуальных лиц, домохозяйств и сообществ, собранные в обследовании ЖвК в 2012 году, а также информация о сообществах из обследования ЖвК за 2011 год. В частности, мы используем информацию из модуля за 2012 год, называемого “Местный бюджет”, который предназначен для сбора информации об осведомленности и участии граждан в местных бюджетных процессах (содержащиеся в модуле вопросы проиллюстрированы в Таблице А.1 в Приложении). На уровне отдельных респондентов мы используем информацию об обследуемом человеке – такую как возраст, пол, национальность, образование, статус на рынке труда, социальный капитал, а также субъективные индикаторы – такие как доверие и политические предпочтения. На уровне домохозяйств мы используем демографические характеристики домохозяйства, сведения о доходах, имуществе и расположении (Таблица А.2). Мы используем данные на уровне сообщества, относящиеся к характеристикам численности населения, географического положения и инфраструктуры.6 Эмпирические методы Описательный анализ включает в себя распределение и средние значения различных индикаторов, относящихся к вопросам этой работы. Мы применяем как описательный подход, так и регрессионные модели для изучения связей между зависимыми переменными и различными факторами на уровне индивидуальных лиц, домохозяйства и сообществ. Поскольку ответы на вопросы об осведомленности и участии в местных бюджетных процессах даны в нескольких категориях или ответах “Да” и “Нет”, мы, соответственно, применяем упорядоченную и двоичную модели логистической регрессии – самый подходящий для таких случаев инструмент. Кроме того, в анализе множественные ответы перегруппированы в бинарные ответы (ноль или один) для того, чтобы можно было использовать двоичные модели вероятности с логистическим распределением (логит-модели).                                                                                                                         6 Поскольку в рамках обследования ЖвК за 2012 год не были собраны данные о характеристиках сообществ, мы используем информацию на уровне сообществ, взятую из обследования ЖвК за 2011 год. 4. ДАННЫЕ Выборка В данной работе анализируются сельские домохозяйства и лица из обследования ЖвК.7 В общей сложности, мы используем информацию, полученную от 5145 взрослых – в возрасте 18 лет и старше – членов 1671 домохозяйства (Таблица 1). Популяционный, гендерный и этнический состав респондентов, судя по всему, находится в соответствии с индикаторами национального уровня. Таблица 1: Размер, гендерный и этнический состав выборки Размер выборки в том числе, доля: количество члены женщин лиц кыргызской домохозяйств домохозяйств национальности старше 18 лет Общее количество сельских домохозяйств 1 671 5 145 0,52 0,72 Север 723 2 075 0,51 0,67 Иссык-Куль 169 458 0,52 0,92 Нарын 99 290 0,48 0,89 Талас 99 233 0,49 0,98 Чуй 356 1 094 0,52 0,45 Юг 948 3 070 0,53 0,75 Джалал-Абад 338 946 0,51 0,72 Баткен 147 419 0,52 0,96 Ош 463 1 705 0,53 0,72 Источник: ЖвК, 2012 г.8 Характеристики отдельных граждан, домохозяйств и сообществ Мы используем большую совокупность характеристик индивидуальных лиц, домохозяйств и сообществ из обследования ЖвК: (i) объективные характеристики – такие как возраст, пол, национальность, образование, статус на рынке труда; и (ii) отношения и предпочтения человека – такие как доверие, политические предпочтения и социальные связи. На уровне домохозяйства мы рассматриваем, в основном, демографические индикаторы и показатели благосостояния – такие как совокупный доход, земля и домашний скот. Мы также рассматриваем надежность предоставления коммунальных услуг, представленную электроснабжением. Такая же методика применяется при анализе данных о сообществе, где мы                                                                                                                         7 Хотя мы и не анализируем участие населения в бюджетных процессах в городской местности, в Таблице A.3 представлено сравнение ответов сельских и городских жителей. 8 Более подробно см. по ссылке http://www.diw.de/de/diw_01.c.100313.en/forschung_beratung/projekte/projekte.html?id=diw_01.c.345525.en рассматриваем наличие ключевых общественных услуг – таких как медпункты, источники питьевой воды, орошение сельскохозяйственных культур и детские сады. Мы описываем эти демографические и социально-экономические характеристики в региональном (север/юг) и гендерном разрезе (Таблица 2). Обзор индивидуальных характеристик обнаруживает некоторые любопытные (и статистически значимые) различия по региональному и гендерному признаку. Например, у населения в северных областях, судя по всему, уровень образования несколько выше по сравнению с южными областями. Кроме того, склонность к риску (например, создание собственного бизнеса и т.д.) выше среди мужчин, проживающих в северной области. Как и следовало ожидать, доля занятых на рынке труда мужчин выше, чем доля занятых женщин – почти 80 процентов мужчин по сравнению с 49 процентами женщин. Это свидетельствует о том, что незанятость сельских женщин на рынках труда может быть одним из важных факторов участия в общественной жизни. Социальный капитал, представленный здесь использованием сетей социальных взаимоотношений и продолжительностью проживания, рассматривается в рамках анализа как индикатор лучших возможностей и активной позиции граждан, включая заинтересованность и участие в решении вопросов сообщества. Как показано в Таблице 2, та степень, в которой люди рассчитывают друг на друга, и продолжительность проживания, которые были использованы для представления социального капитала в данной публикации, по-видимому, в целом прочнее среди мужчин и жителей юга страны. Доверие к государственным учреждениям является одним из решающих факторов активного участия граждан в местных бюджетных процессах, предполагая, тем самым, что низкий уровень доверия приводит к снижению заинтересованности и участия граждан. Данные исследования обнаруживают интересный факт: жители южных областей проявляют больше доверия к людям в своих сообществах и к органам местной и центральной власти. Удивительно, но респонденты-женщины испытывают больше доверия к государственным учреждениям, нежели респонденты-мужчины. Политические предпочтения и выражение политических мнений могут играть такую же важную роль, какую доверие играет в участии граждан. В связи с этим, мы рассматриваем политические предпочтения и участие респондентов в последних президентских и местных выборах. Очевидно, что существующая в Кыргызской Республике партийная политическая система имеет низкую популярность – особенно на юге: к ней положительно относятся лишь 15 процентов сельского населения. Напротив, почти одной пятой части респондентов нравится существующая политическая система Российской Федерации, ставшей домом для большинства трудовых мигрантов из Кыргызстана. Уровень участия (или намерения участвовать) в обоих видах выборов (президентских и местных) был высоким – соответственно, около 87 и 78 процентов всех респондентов. Таблица 2: Характеристики отдельных лиц, домохозяйств и сообществ Индикатор (в соотношении, если не указано иное) Среднее Север Юг Женщины Мужчины Индивидуальные характеристики Возраст, лет 40,4 40,7 40,1 40,7 40,0 Кыргызы 0,72 0,67 0,75 *** 0,71 0,73 Узбеки 0,12 0,01 0,20 *** 0,12 0,12 Другие национальности 0,15 0,32 0,05 *** 0,16 0,15 Образование, лет учебы 10,3 10,4 10,3 ** 10,3 10,4 Отношение к риску, от 0 до 10 4,7 5,3 4,3 *** 4,2 5,3 *** Статус на рынке труда Занятые 0,61 0,60 0,61 0,46 0,77 *** Экономически неактивные 0,37 0,37 0,36 0,51 0,21 *** Безработные 0,03 0,03 0,02 0,03 0,02 Социальный капитал Прожитое в сообществе время, годы 38 36 40 *** 38 39 * Член социальной группы 0,12 0,13 0,10 *** 0,11 0,12 Возможность получения финансовой 0,81 0,76 0,85 *** 0,79 0,84 *** помощи от других Доверие, по шкале от 1 до 4 Доверие к людям в сообществе 3,15 3,00 3,25 *** 3,14 3,15 Доверие к местным органам 2,70 2,51 2,84 *** 2,74 2,66 *** управления Доверие к центральному 2,61 2,56 2,65 *** 2,66 2,56 *** правительству Доверие к правоохранительным 2,33 2,30 2,35 * 2,38 2,28 *** органам Политические предпочтения Поддерживает существующую 0,15 0,21 0,11 *** 0,14 0,15 политическую систему Поддерживает систему похожую как в 0,20 0,23 0,18 *** 0,17 0,23 *** России Не имеет политических предпочтений 0,23 0,18 0,27 *** 0,27 0,20 *** Голосовал(а) на последних 0,87 0,86 0,87 0,86 0,88 ** президентских выборах Собирается голосовать на местных 0,78 0,76 0,79 ** 0,76 0,80 *** выборах Демографические характеристики домохозяйства (ДХ) Женщина – глава домохозяйства 0,19 0,22 0,17 *** 0,24 0,14 *** Размер домохозяйства, человек 5,9 5,5 6,3 *** 5,9 5,9 Число детей 2,1 1,9 2,2 *** 2,1 2,1 Число мигрантов 0,27 0,07 0,40 *** 0,28 0,25 * Экономические характеристики ДХ Доход домохозяйства, ‘000 18,4 18,2 18,5 18,1 18,7 сомов/месяц Доход ДХ на человека, ‘000 3,5 3,7 3,3 *** 3,4 3,5 сом/месяц Денежные переводы, ‘000 2,1 0,2 3,4 *** 2,2 2,1 сомов/месяц Размер земельного участка, га 1,2 1,9 0,8 *** 1,2 1,3 Поголовье скота, в переводе на овец 22,7 25,2 21,0 *** 22,0 23,4 Количество автомобилей 0,45 0,46 0,44 0,43 0,47 ** Индекс активов, среднее знач.ДХ=100 108,1 133,0 91,3 *** 106,2 110,2 Стоимость жилья, млн. сомов 0,90 0,86 0,92 *** 0,90 0,89 Характеристики сообществ1 0,01 0,18 Численность населения, ‘000 человек 6,5 4,3 8,0 *** 6,5 6,5 Наличие детского сада 0,48 0,46 0,49 * 0,48 0,48 Наличие медпункта 0,51 0,49 0,53 ** 0,51 0,52 Частые перебои в энергоснабжении 0,12 0,09 0,14 *** 0,12 0,11 Наличие питьевой воды, % 80 87 75 *** 81 80 Наличие поливной воды, % 76 80 74 *** 76 76 Число участников собраний 153 174 140 *** 155 151 сообществ Источники: Исследование “Жизнь в Кыргызстане” (ЖвК), 2011 и 2012 гг. 1/ Данные по сообществам взяты из цикла ЖвК за 2011 год Главные различия между севером и югом, а также между ответами женщин и мужчин, проверяются с использованием t-критерия. Значительные различия помечены следующими отметками: * p<0,1, ** p<0,05, *** p<0,01. Состав сельских домохозяйств между северными и южными областями Кыргызской Республики заметно различается. Размеры домохозяйств в южных областях больше, несмотря на то, что там преобладает трудовая миграция. Примерно в 25 процентах сельских домохозяйств на юге страны есть трудовой мигрант, в то время как на севере этот показатель составляет всего лишь 5 процентов всех домохозяйств. Разница в структуре миграции между двумя регионами в значительной степени отражает наличие земли, являющейся основным экономическим ресурсом для сельского населения в Кыргызской Республике. Мы допускаем предположение о том, что благополучные в экономическом отношении домохозяйства больше заинтересованы и в большей степени готовы к участию в местных бюджетах для решения вопросов общественного и частного характера. В качестве альтернативы, мы допускаем предположение о том, что более бедные домохозяйства будут менее заинтересованы и будут иметь меньше возможностей участия в местных бюджетах. Для того, чтобы проверить эту гипотезу, мы используем ряд экономических показателей, включая доходы и активы домохозяйств. Представленные в Таблице 2 экономические показатели домохозяйств свидетельствуют о заметных региональных различиях в доходах и активах; однако в гендерном разрезе нет практически никакой разницы. Например, доход на душу населения в домохозяйствах на севере страны немного выше, чем в домохозяйствах на юге. Кроме того, также различаются источники доходов в регионах – денежные переводы составляют около одной пятой доходов домохозяйств в южных областях по сравнению с 1 процентом в северных областях. По объему активов домохозяйства в северных областях находятся в выгодном положении благодаря большим участкам земли и большему поголовью домашнего скота. Индекс активов, рассчитываемый посредством анализа основных компонентов исходя из владения 13 предметами быта, подтверждает относительное преимущество сельских домохозяйств в северных областях. Характеристики сообществ также различаются в региональной перспективе. В среднем, население сообществ в южных областях почти вдвое больше населения сообществ на севере страны. Кроме того, сообщества на юге находятся в более неблагоприятном положении с точки зрения доступа к питьевому и ирригационному водоснабжению. Сообщества в обоих регионах, по-видимому, незначительно различаются по доступности общественных услуг – таких как детские сады и медпункты. Однако среднее число участников, участвующих в собраниях общины в северных сообществах, было значительно выше, чем на юге. Это может влиять как на осведомленность, так и на участие в местных бюджетных процессах. Осведомленность и участие в местных бюджетных процессах Ответы на вопросы в модуле о местном бюджете свидетельствуют об умеренном уровне осведомленности и заинтересованности в местных бюджетных процессах, но при этом крайне низкий уровень участия. В среднем, каждый второй респондент выразил заинтересованность в знании о том, как расходуются средства местного бюджета (из них половина респондентов указала слабую заинтересованность) (Таблица 3). Однако лишь каждый третий из респондентов считает информированность в вопросах местного бюджета важной, причем большинство из них обладает ограниченной информацией о местном бюджете; 31 проценту респондентов известно о том, что местные органы власти должны предоставлять информацию о своих соответствующих бюджетах; и, несмотря на 42 процента положительных ответов о доступности информации о бюджете, большинство этих респондентов считает, что доступ к получению такой информации затруднен. Низкая степень участия граждан в местных бюджетных процессах, по-видимому, обусловлена отсутствием уверенности в эффективности участия граждан. Лишь около 12 процентов респондентов считают, что “рядовой гражданин может влиять на бюджетные процессы”. Положительные ответы на вопросы о том, “пытался ли кто-либо из Вашего домохозяйства повлиять на местный бюджетный процесс”, составляют лишь 3,5 процента. Аналогично, лишь около 5 процентов респондентов смогли сообщить дату последних бюджетных слушаний, и лишь 4 процентов из них принимали личное участие в бюджетных слушаниях.9 Таблица 3: Осведомленность об участии в подготовке и рассмотрении местного бюджета Процент ответов Индикатор Нет Да Подкатегории ответа “да” Очень Средне Мало Информированность о местном бюджете 65,5 34,5 1,2 10,1 23,2 Заинтересованность в том, как расходуются 48,6 51,4 4,8 22,5 24,0 средства местного бюджета Знание о том, что местный орган управления должен предоставлять информацию о 69,0 31,0 местном бюджете Доступность информации о местном бюджете 57,5 42,5 1,3 8,8 32,4 Рядовой гражданин может влиять на 88,3 11,7 бюджетный процесс За последние 12 месяцев кто-то из моего домохозяйства пытался повлиять на местный 96,5 3,5 бюджетный процесс Знание даты слушаний о местном бюджете в 94,7 5,3 местном органе управления Участие в бюджетных слушаниях айыльного 96,0 4,0 аймака за последние 12 месяцев Источник: ЖвК, 2012 г. 5. РЕЗУЛЬТАТЫ В нашем описательном и регрессионном анализе мы отделяем вопросы об осведомленности и заинтересованности от вопросов об участии. Сначала мы рассматриваем вопросы об осведомленности и заинтересованности. Для ясности и краткости, мы рассматриваем описательную статистику с использованием бинарных ответов. Заинтересованность и знание вопросов местного бюджета Индивидуальные характеристики и статус на рынке труда играют значительную роль в знании и заинтересованности в местных бюджетных процессах (см. ниже Таблицу 4; также см. в Таблице A.1 в Приложении точную формулировку вопросов исследования, относящихся к                                                                                                                         9 Дополнительно, мы сравнили ответы сельских и городских жителей на вопросы, относящиеся к местному бюджету. Мы констатируем, что заинтересованность местного городского населения выше, а осведомленность – ниже. В то время как ответы городских жителей на вопросы о восприятии воздействия участия граждан и доступа к информации о бюджете сопоставимы с ответами сельских жителей, полученные данные свидетельствуют об очень низкой доле участия городских жителей в мероприятиях, относящихся к местному бюджету – таких как бюджетные слушания. заинтересованности и знанию). Те, кто хорошо осведомлен и заинтересован, как правило, на 2- 5 лет старше тех, кто ответил “Нет”. Женщины, как правило, осведомлены и заинтересованы в меньшей степени, нежели мужчины. В сельской местности, по-видимому, среди представителей нетитульной национальности непропорционально меньше лиц, обладающих соответствующими знаниями и заинтересованностью. Уровень образования, судя по всему, является важным фактором – как для осведомленности, так и для заинтересованности: продолжительность образования респондентов, сообщающих о своей заинтересованности и осведомленности, как правило, на один год больше, чем у тех, кто ответил отрицательно. Стоит также отметить, что существует разница в субъективной склонности к риску: положительные ответы дают лица, в большей степени склонные рисковать. Таблица 4: Осведомленность и заинтересованность в процессах подготовки и рассмотрения местного бюджета Индикатор Информирован- Заинтересованность в Знание о том, что (в соотношении, ность о местном том, как местный орган если не указано иное) бюджете осуществляются управления должен расходы местного предоставлять бюджета информацию о своем бюджете Нет Да Нет Да Нет Да Индивидуальные характеристики Возраст, годы 39,5 42,0 *** 38,8 41,8 *** 38,7 44,0 *** Женщины 0,56 0,45 *** 0,57 0,47 *** 0,55 0,46 *** Кыргызы 0,67 0,82 *** 0,69 0,75 *** 0,67 0,83 *** Образование, годы учебы 10,0 10,9 *** 9,9 10,8 *** 10,0 11,0 *** Отношение к риску, по шкале *** *** *** 4,4 5,3 4,2 5,1 4,3 5,5 от 0 до 10 Статус на рынке труда Занятые 0,57 0,69 *** 0,55 0,66 *** 0,57 0,69 *** Экономически неактивные 0,40 0,30 *** 0,41 0,32 *** 0,40 0,30 *** Безработные 0,03 0,01 *** 0,03 0,02 *** 0,03 0,01 *** Социальный капитал Прожитое в сообществе *** *** *** 37 41 37 40 37 42 время, годы Член социальной группы 0,09 0,17 *** 0,09 0,14 *** 0,09 0,17 *** Возможность получения 0,76 0,91 *** 0,73 0,89 *** 0,78 0,90 *** финансовой помощи от других Доверие, по шкале от 1 до 4 Доверие к людям в *** *** *** 3,1 3,3 3,1 3,2 3,1 3,3 сообществе Доверие к местным органам *** *** 2,7 2,8 2,7 2,7 2,7 2,8 управления Доверие к центральному *** *** *** 2,6 2,7 2,6 2,7 2,5 2,8 правительству Доверие к *** *** *** 2,3 2,4 2,3 2,4 2,3 2,5 правоохранительным органам Политические отношения Поддерживает *** *** существующую политическую 0,15 0,15 0,13 0,16 0,13 0,19 систему Поддерживает политическую *** *** ** 0,17 0,25 0,16 0,24 0,19 0,22 систему, похожую как в РФ Не имеет политических *** *** *** 0,29 0,14 0,33 0,15 0,28 0,14 предпочтений Голосовал(а) на последних *** *** *** 0,84 0,92 0,83 0,90 0,84 0,92 президентских выборах Собирается голосовать на *** *** *** 0,75 0,84 0,74 0,82 0,75 0,85 местных выборах Характеристики домохозяйства (ДХ) Размер домохозяйства, число *** *** 6,0 5,9 6,1 5,8 6,1 5,5 человек Доход из расчета на одного *** *** *** 3,4 3,7 3,3 3,7 3,4 3,7 человека, ‘000 сомов/месяц Земельный участок, га 1,1 1,4 *** 1,1 1,4 *** 1,2 1,4 *** Поголовье скота, в переводе *** * *** 21,0 25,8 21,7 23,6 21,1 26,3 на овец Количество автомобилей 0,42 0,49 *** 0,41 0,49 *** 0,43 0,48 *** Индекс активов, средний *** *** *** 98,0 127,2 90,6 124,7 98,8 128,8 уровень ДХ=100 Стоимость жилья, млн. сомов 0,93 0,83 *** 0,93 0,86 *** 0,91 0,86 ** Характеристики сообщества1 Население, ‘000 человек 6,3 6,9 *** 6,6 6,4 6,7 6,0 *** Наличие детского сада 0,45 0,52 *** 0,46 0,49 ** 0,47 0,50 * Наличие медпункта 0,47 0,59 *** 0,49 0,54 *** 0,49 0,56 *** Частые перебои в *** *** *** 0,14 0,08 0,16 0,08 0,14 0,06 энергоснабжении Наличие питьевой воды, % 80 81 77 83 *** 82 77 *** Наличие поливной воды, % 78 72 *** 81 72 *** 74 79 *** Число участников встреч *** ** ** 145 168 147 159 149 163 сообщества Источники: Исследование “Жизнь в Кыргызстане” (ЖвК), 2011 и 2012 гг. Примечание: 1/ Данные по сообществам взяты из цикла исследования за 2011 год. Значительные различия помечены следующими отметками: * p<0,1, ** p<0,05, *** p<0,01. Положение на рынке труда, по-видимому, значительно влияет как на знания, так и на заинтересованность. Занятые лица чаще осведомлены и заинтересованы; те, кто не занят (безработные и экономически неактивные), чаще оказываются неинформированными и незаинтересованными. Мы установили, что социальный капитал, степень доверия и политические отношения играют важные роли в осведомленности и заинтересованности в местных бюджетных процессах. Те, у кого шире круг общения (т.е. сеть социальных взаимоотношений), и кто принадлежит к формальным или неформальным социальным группам, более склонны отвечать на эти вопросы положительно. Характеристики сообществ свидетельствуют о том, что более информированные и заинтересованные лица происходят из менее крупных сообществ с лучшим доступом к общественным услугам – таким как здравоохранение и уход за детьми, а также с более надежным энергоснабжением. Жители тех сообществ, в которых имеется специально отведенное для собраний место, оказались более осведомленными и заинтересованными в местных бюджетах, причем в таких сообществах также, в среднем, большее число жителей заинтересовано в таких вопросах. Регрессионный анализ знаний и заинтересованности в местном бюджетном процессе Регрессионный анализ с использованием двоичной модели вероятности с логистическим распределением в значительной степени поддерживает описательный анализ. Наиболее важные факторы, которые положительно влияют на заинтересованность и осведомленность, связаны, в основном, с более активной социально-экономической ролью человека. Факторы, которые отрицательно влияют на заинтересованность и осведомленность, по-видимому, определяются полом и национальностью, а также внешними факторами – такими как проживание в конкретных областях и наличие общественных услуг. Как показано в Таблице 5, незаинтересованными или неосведомленными в местных бюджетных процессах лицами чаще оказываются женщины из числа представителей нетитульной национальности, безработные или экономически неактивные на рынках труда, недавние внутренние мигранты, лица без явных политических предпочтений, а также лица, происходящие из многонациональных областей. Тот факт, что продолжительность проживания играет некоторую роль в ответах, может свидетельствовать о том, что недавние внутренние мигранты – довольно редкое явление в сельской местности Кыргызской Республики – могут быть изолированы от местной общественной жизни. Более высокая степень доверия к соседям или общественным учреждениям, по-видимому, коррелирует с более высокой заинтересованностью и осведомленностью. В целом, степень доверия к местным органам управления выше, чем к центральному правительству, а наиболее низкое доверие респонденты испытывают к правоохранительным органам (милиции). Политическая активность играет некоторую роль в заинтересованности и осведомленности в местных бюджетных процессах. Например, те, кто голосовал на последних президентских или местных выборах, чаще осведомлены и заинтересованы в местных бюджетах. В целом, положительные ответы чаще встречаются среди тех, кто поддерживает существующую в Кыргызской Республике партийную политическую систему, несмотря на то, что благожелательно к ней относятся лишь около 15 процентов респондентов. Таблица 5: Предельные эффекты модели вероятности с логистическим распределением осведомленности и заинтересованности Индикатор Заинтересованнос Информированн Знание о том, что ть в том, как ость в вопросах информация о осуществляются местного местном бюджете расходы местного бюджета должна быть бюджета доступна Индивидуальные характеристики Возраст 0,002 *** 0,001 *** 0,004 *** Женщина -0,049 *** -0,055 *** -0,039 *** Представитель узбекской -0,110 *** -0,139 *** -0,096 *** национальности Представитель русской -0,004 -0,004 -0,038 национальности Представитель другой -0,010 -0,143 *** -0,126 *** национальности Продолжительность 0,020 *** 0,019 *** 0,023 *** обучения Отношение к риску 0,012 *** 0,010 *** 0,013 *** Статус на рынке труда Экономически неактивные -0,041 ** -0,046 *** -0,061 *** Безработные -0,086 * -0,088 * -0,134 *** Социальный капитал Внутренний мигрант -0,068 * -0,040 0,094 ** Член социальной группы 0,033 0,035 0,035 * Возможность получения финансовой помощи от 0,183 *** 0,163 *** 0,073 *** других Доверие к местному 0,038 *** 0,055 *** 0,059 *** сообществу Доверие к местным органам -0,020 ** 0,003 0,004 управления Политические отношения Поддерживает существующую -0,076 *** -0,092 *** 0,031 политическую систему Не имеет никаких -0,150 *** -0,132 *** -0,084 *** политических предпочтений Собирается голосовать на 0,051 *** 0,050 *** 0,042 ** местных выборах Характеристики домохозяйства Женщина - глава ДХ 0,008 0,021 0,059 *** Дети 0,018 *** 0,019 *** 0,002 Доход на одного человека 0,002 0,003 -0,004 Размер земельного участка -0,001 0,012 ** -0,001 Домашний скот 0,000 * 0,000 * 0,000 Индекс активов 0,000 *** 0,000 *** 0,000 *** Характеристики сообществ1 Население 0,003 * 0,003 * -0,002 Наличие детского сада 0,026 0,020 0,031 Наличие медицинского -0,018 0,055 ** 0,028 обслуживания Частые перебои в -0,161 *** -0,117 *** -0,116 *** энергоснабжении Области Иссык-Куль 0,148 *** 0,029 0,030 Нарын -0,070 * 0,006 -0,092 ** Баткен -0,051 0,010 0,075 ** Ош -0,090 *** -0,042 * -0,146 *** Талас 0,319 *** 0,057 0,072 * Чуй 0,090 ** -0,122 *** -0,079 ** Показатель Pseudo R2 0,152 0,149 0,172 Количество наблюдений 5 042 5 042 5 042 Источник: Исследование “Жизнь в Кыргызстане” (ЖвК), 2012 Примечание: 1/ Данные по сообществам взяты из цикла исследования за 2011 год Стандартные погрешности исправлены для кластерных эффектов на уровне домохозяйства. Значительные оценки помечены следующими отметками: * p<0,1, ** p<0,05, *** p<0,01. ‘Кыргызы’, ‘занятые’ и ‘Джалалабадская область’ являются референтными (контрольными) группами. Характеристики домохозяйства свидетельствуют о том, что осведомленность и заинтересованность могут быть в весьма значительной степени обусловлены экономическим положением домохозяйства. Инициативные лица, по-видимому, происходят из домохозяйств с меньшим числом членов, более высокими доходами, участками земли большей площади и большим поголовьем домашнего скота и других активов. Эти характеристики свидетельствуют о том, что члены относительно бедных домохозяйств могут быть менее активными и незаинтересованными в местных формальных учреждениях и процессах, и поэтому могут быть более изолированными, а их мнения могут учитываться в недостаточной степени по сравнению с более благополучными домохозяйствами. Существует положительная связь индивидуальных характеристик – таких как возраст, образование и склонность к риску – с осведомленностью и заинтересованностью в местных бюджетах. Однако женщины или лица нетитульной национальности в целом меньше осведомлены и заинтересованы в местных бюджетах. Низкую инициативность женщин можно объяснить традиционным распределением гендерных ролей с доминирующей экономической ролью мужчин в домохозяйствах, в то время как женщины занимаются домашними делами и ухаживают за детьми и пожилыми. Склонные рисковать лица, как правило, более осведомлены и заинтересованы в местных бюджетах, хотя их влияние на местный бюджет не особенно велико. В качестве альтернативы, отрицательная связь осведомленности и заинтересованности в местных бюджетных процессах с такими характеристиками как принадлежность к нетитульной национальности, безработный статус и статус внутреннего мигранта может указывать на некоторую дискриминацию или изолированность этих групп от жизни сообщества. Больший социальный капитал и более высокая степень доверия положительно связаны с осведомленностью и заинтересованностью в местных бюджетных процессах. Коэффициенты переменных, которыми оцениваются социальные сети – такие как возможность положиться на других в чрезвычайной финансовой ситуации и членство в социальных группах, – как правило, являются, в большей степени, положительными и статистически значимыми. Аналогично, большее доверие к местному населению связано с большей осведомленностью и заинтересованностью в бюджетных процессах. Следовательно, отсутствие политических предпочтений тесно и в значительной степени связано с более низкой осведомленностью и заинтересованностью в местных бюджетах. Демографические факторы домохозяйства, по-видимому, играют некоторую роль в осведомленности и заинтересованности в местных бюджетах. Большая заинтересованность и осведомленность наблюдается среди членов домохозяйств, в которых насчитывается больше детей, и которые возглавляет женщина. Не существует корреляции между большей осведомленностью и заинтересованностью более состоятельных домохозяйств в вопросах местного бюджета: большие доходы и владение большими активами – такими как домашний скот, – по-видимому, не играют значительной роли. Однако имеется некоторое положительное, хотя и очень слабое, влияние наличия в собственности земли – основного актива сельских домохозяйств. Индекс активов, представляющий владение различными видами активов домохозяйства, – такими как мебель, бытовая техника и т.п., – и доступ к основным услугам, по-видимому, положительно и прочно связаны со всеми переменными участия в местном бюджете, хотя и с очень малым коэффициентом. Население сообществ, лучше обеспеченных инфраструктурой и общественными услугами, как правило, более заинтересовано и осведомлено в вопросах, касающихся местного бюджета. Например, это относится к сообществам, в которых имеются учебно-воспитательные и медицинские учреждения. Члены тех домохозяйств, которые испытывают частые перебои в энергоснабжении, как правило, мало заинтересованы и осведомлены в вопросах, касающихся местного бюджета. Результаты нашего анализа подсказывают, что население многонациональных и более плотно заселенных регионов – таких как Ошская и Чуйская области – как правило, менее информированы в вопросах, касающихся местных бюджетов. Население меньших регионов – таких как Таласская область, – как правило, более осведомлено и заинтересовано, однако по этому показателю нельзя обобщать остальные малые области – такие как Нарын и Баткен. Участие в местных бюджетных процессах Заинтересованность и осведомленность граждан в местных бюджетах вовсе не обязательно означает, что эти граждане также активно участвуют в общественных мероприятиях, связанных с бюджетным процессом – таких как бюджетные слушания. Участие в подобных мероприятиях предполагает достаточно хорошее понимание бюджетного цикла и бюджетных документов/отчетов, причем участники должны быть готовы посвящать свое время участию в таких мероприятиях. В этом разделе мы рассмотрим то, пытался ли респондент повлиять на местные бюджетные процессы, принимал ли он за последние 12 месяцев участие в бюджетных слушаниях, и был ли он осведомлен о дате проведения последних бюджетных слушаний. Доля респондентов, участвовавших в мероприятиях, связанных с местным бюджетом, значительно ниже доли респондентов, осведомленных и заинтересованных в бюджетных вопросах, как это было показано выше в Таблице 3. Например, лишь четыре процента респондентов принимали участие в слушаниях о местном бюджете, в то время как 51 процент респондентов заявил о своей заинтересованности в вопросах, касающихся местных бюджетов. Несмотря на столь большую разницу в заинтересованности и осведомленности в вопросах местного бюджета и в участии в сопутствующих мероприятиях, мы установили, что индивидуальные характеристики, отношения и предпочтения играют более заметную роль в участии, нежели характеристики домохозяйства и сообщества (Таблица 6). Мы констатируем, что участниками бюджетных процессов являются лица относительно старшего возраста, с более лучшим образованием, и относящиеся к лицам кыргызской национальности. Например, участники местных бюджетных слушаний, в среднем, на семь лет старше тех, кто не участвует в таких слушаниях, а на обучение в учебных заведениях ими потрачено, в среднем, на 1,4 года больше. Мы установили, что статус на рынке труда, социальный капитал и политическая активность участников также систематически различаются между участниками местных бюджетных слушаний и теми, кто не участвует в таких слушаниях. Кроме того, мы заметили, что различия в демографических и социально- экономических показателях между теми, кто участвует в бюджетных слушаниях, и теми, кто не участвует, как правило, относительно велики по сравнению с различиями, наблюдаемыми при анализе осведомленности и заинтересованности. Результаты анализа характеристик домохозяйства и сообщества свидетельствуют о том, что экономические и инфраструктурные факторы играют большую роль, нежели демографические факторы домохозяйства. Участники бюджетных процессов, как правило, происходят из более состоятельных домохозяйств, если судить по имеющимся у них производственным активам – таким как земля и домашний скот. Их сообщества также испытывают меньше перебоев в энергоснабжении и пользуются более широким доступом к общественным услугам – таким как уход за детьми, питьевое и ирригационное водоснабжение. Таблица 6: Участие в процессах, связанных с местным бюджетом Индикатор За последние 12 Знание даты Участие в (в соотношении, если не указано месяцев кто-то из слушаний о бюджетных иное) моего местном бюджете слушаниях домохозяйства в местном органе айыльного аймака пытался повлиять на управления за последние 12 местный месяцев бюджетный процесс Нет Да Нет Да Нет Да Индивидуальные характеристики Возраст, годы 40,2 43,3 ** 40,1 44,8 *** 40,1 47,0 *** Женщины 0,52 0,39 *** 0,53 0,34 *** 0,53 0,30 *** Кыргызы 0,72 0,87 *** 0,71 0,91 *** 0,71 0,89 *** Длительность обучения, лет 10,3 11,2 *** 10,2 11,7 *** 10,3 11,7 *** Отношение к риску, от 0 до 10 4,6 6,6 *** 4,6 5,9 *** 4,6 6,2 *** Статус на рынке труда Занятые 0,60 0,70 *** 0,60 0,80 *** 0,60 0,80 *** Экономически неактивные 0,37 0,28 ** 0,38 0,19 *** 0,37 0,19 *** Безработные 0,03 0,02 0,03 0,01 ** 0,03 0,01 Социальный капитал Проживает в сообществе, лет 38 41 ** 38 44 *** 38 45 *** Член социальной группы 0,11 0,27 *** 0,10 0,39 *** 0,11 0,35 *** Возможность получения *** 0,81 0,88 ** 0,81 0,93 *** 0,81 0,91 финансовой помощи от других Доверие, по шкале от 1 до 4 Людям в сообществе 3,2 3,0 *** 3,1 3,3 *** 3,1 3,2 Местным органам управления 2,7 2,8 * 2,7 2,9 *** 2,7 3,0 *** Центральному правительству 2,6 2,7 2,6 2,8 *** 2,6 2,9 *** Правоохранительным органам 2,3 2,3 2,3 2,4 2,3 2,4 Политические отношения Поддерживает существующую 0,15 0,14 0,14 0,21 *** 0,15 0,18 политическую систему Поддерживает российскую * 0,20 0,29 *** 0,20 0,24 * 0,20 0,25 политическую систему Не имеет политических 0,34 0,27 ** 0,24 0,11 *** 0,34 0,32 предпочтений Голосовал(а) на последних *** 0,86 0,94 *** 0,86 0,95 *** 0,86 0,96 президентских выборах Собирается голосовать на *** 0,77 0,93 *** 0,77 0,88 *** 0,77 0,91 местных выборах Характеристики домохозяйства (ДХ) Женщина - глава домохозяйства 0,19 0,12 ** 0,19 0,17 0,19 0,19 Размер домохозяйства, чел 5,9 5,6 * 5,9 5,8 6,0 5,4 *** Доход на человека, тыс. 3,5 3,6 3,4 4,6 *** 2,0 3,8 сомов/месяц Размер земельного участка, га 1,22 1,68 *** 1,19 1,97 *** 1,21 1,87 *** Поголовье скота, в эквив. овец 22,0 40,9 *** 21,8 37,3 *** 22,1 37,7 *** Количество автомобилей 0,45 0,49 0,44 0,53 *** 0,45 0,49 Индекс активов, средний *** 107,0 138,6 *** 105,4 152,2 *** 106,6 142,7 уровень ДХ=100 Стоимость жилья, млн. сомов 0,90 0,76 *** 0,90 0,81 ** 0,90 0,80 ** Характеристики сообществ1 Население, тыс. чел 6,5 5,4 ** 6,5 6,6 6,5 5,7 * Наличие детского сада 0,48 0,52 0,47 0,59 *** 0,47 0,59 *** Наличие медпункта 0,51 0,51 0,51 0,52 0,51 0,49 Частые перебои в 0,12 0,08 0,12 0,05 *** 0,12 0,05 *** энергоснабжении Наличие питьевой воды, % 80 75 ** 80 86 *** 80 80 Наличие поливной воды, % 76 85 *** 76 79 * 76 84 *** Число жителей на местных 153 162 154 151 155 126 * собраниях Источники: Исследование “Жизнь в Кыргызстане” (ЖвК), 2011 и 2012 гг. Примечание: 1/ Данные по сообществам взяты из цикла исследования за 2011 год. Значительные различия помечены следующими отметками: * p<0,1, ** p<0,05, *** p<0,01. Данный сравнительный анализ предлагает наглядную иллюстрацию важных факторов участия в местных бюджетных процессах. В следующем подразделе изложены результаты регрессионного анализа. Регрессионный анализ участия Регрессионная модель участия в местных бюджетных процессах на основе двоичной модели вероятности с логистическим распределением показывает, что задействованы, в основном, одни и те же факторы. Нами установлено, что участие положительно связано с пожилым возрастом, лучшим образованием, большей склонностью к риску, членством в социальных группах и более высоким доверием к местным органам управления (Таблица 7). К отрицательным детерминантам участия относятся принадлежность к женскому полу, нетитульная национальность, отсутствие экономической активности на рынке труда, а также неопределенные политические предпочтения. Регрессионный анализ подтверждает, что образование, занятость и социальный статус являются ключевыми детерминантами положения гражданина и домохозяйства в сообществе. Несмотря на то, что представленный ранее описательный анализ показывает, что более высокое экономическое положение респондентов прочно связано с активным поведением граждан, мы не находим в регрессионном анализе убедительного подтверждения гипотезы о том, что экономическое положение домохозяйства положительно связано с участием в местных бюджетных процессах. Несмотря на то, что размер земельного участка, по-видимому, имеет небольшую положительную связь с участием, влияние таких переменных как доход или имущество отсутствует. Комбинация условных региональных переменных обнаруживает отрицательные и выраженно значимые коэффициенты только лишь в Ошской области (по сравнению с Джалалабадской областью – контрольным регионом). У нас отсутствует убедительное объяснение этого обстоятельства; однако одна из возможных причин этих различий заключается в постконфликтном состоянии данного региона. Ошская область больше всех пострадала в результате межэтнического конфликта с применением силы между этническими кыргызами и узбеками в июне 2010 года. Несмотря на приложенные после конфликта усилия по установлению мира и восстановлению региона, местное население может до сих пор испытывать недоверие по отношению друг к другу, включая недоверие к местным органам власти. Таблица 7: Участие в событиях, связанных с местным бюджетом Индикатор За последние 12 Знание даты Участие в месяцев кто-то из слушаний о бюджетных моего домохозяйства местном слушаниях пытался повлиять на бюджете в айыльного аймака местный бюджетный местном органе за последние 12 процесс управления месяцев Индивидуальные характеристики Возраст 0,000 ** 0,001 *** 0,001 *** Женщины -0,010 ** -0,031 *** -0,027 *** Узбеки -0,002 -0,032 -0,003 Русские -0,035 0,000 -0,025 Другая национальность -0,038 ** -0,057 ** -0,060 *** Продолжительность обучения 0,005 *** 0,008 *** 0,007 *** Отношение к риску 0,006 *** 0,003 ** 0,003 ** Статус на рынке труда Экономически неактивные -0,007 -0,032 *** -0,028 *** Безработные 0,004 -0,027 -0,012 Социальный капитал Внутренний мигрант 0,010 -0,007 0,004 Член социальной группы 0,024 *** 0,056 *** 0,023 *** Возможность получения 0,016 0,028 0,010 финансовой помощи от других Доверие к местному -0,010 ** 0,007 -0,001 сообществу Доверие к местным органам 0,007 * 0,007 0,011 *** управления Политические отношения Поддерживает существующую -0,003 0,000 -0,003 политическую систему Не имеет никаких 0,012 -0,019 -0,032 *** политических предпочтений Собирается голосовать на 0,040 *** 0,008 0,017 * местных выборах Характеристики домохозяйства Женщина – глава ДХ -0,010 0,016 0,016 ** Дети 0,000 0,005 * 0,000 Доход на одного человека -0,001 0,002 ** 0,000 Размер земельного участка 0,001 0,004 ** 0,002 * Домашний скот 0,000 0,000 0,000 Индекс активов 0,000 0,000 * 0,000 Характеристики сообществ1 Население 0,000 0,002 ** 0,000 Наличие детского сада -0,009 0,022 ** 0,013 * Наличие медицинского 0,002 -0,029 ** -0,013 обслуживания Частые перебои в 0,004 -0,014 -0,010 энергоснабжении Области Иссык-Куль -0,033 ** -0,026 -0,033 ** Нарын 0,015 0,001 0,021 * Баткен -0,023 * 0,005 0,011 Ош -0,039 *** -0,048 *** -0,036 *** Талас -0,037 * 0,027 0,010 Чуй -0,009 -0,030 -0,016 Показатель Pseudo R2 0,163 0,214 0,227 Количество наблюдений 5 042 4 859 5 042 Источник: Исследование “Жизнь в Кыргызстане” (ЖвК), 2012 г. Примечание: 1/ Данные по сообществам взяты из цикла исследования за 2011 год Стандартные погрешности исправлены для кластерных эффектов на уровне домохозяйства. Значительные оценки помечены следующими отметками: * p<0,1, ** p<0,05, *** p<0,01. ‘Кыргызы’, ‘занятые’ и ‘Джалалабадская область’ являются референтными (контрольными) группами. 6. ОБСУЖДЕНИЕ Описательный и регрессионный анализы обнаруживают, что более высокий социальный статус или положение лица – такие как возраст, образование и занятость – играют положительную роль в заинтересованности, осведомленности и участии в этих процессах. Профили тех, кто не заинтересован и не осведомлен в вопросах, касающихся местных бюджетов, также весьма красноречивы. Это – женщины, представители нетитульной национальности – в особенности, этнические узбеки; недавние внутренние мигранты; а также экономически неактивные/безработные. Это согласуется с сохраняющимся гендерным неравенством, слабой связью с группами национальных меньшинств страны, и статусом внутренних мигрантов, где принадлежность к сообществу очень важна. В этих условиях целевые информационные кампании для женщин, молодежи, внутренних мигрантов или этнических групп на их родном языке могли бы смягчить воспринимаемую ими изоляцию и дискриминацию. Результаты анализа также свидетельствуют о том, что у значительной части домохозяйств нет ни одного взрослого члена, который был бы заинтересован, осведомлен, или принимал бы активное участие в местных бюджетных процессах. Нами установлено, что около 40 процентов домохозяйств совершенно не знают и не интересуются тем, что происходит с теми денежными средствами, которые должны собираться в их сообществах и расходоваться на цели сообществ: ни один из взрослых членов домохозяйства не дал утвердительные ответы на вопросы, относящиеся к местному бюджету. Эти домохозяйства, вероятно, являются крайним случаем изолированности по сравнению с домохозяйствами, в которых, как минимум, один член осведомлен в вопросах местного бюджета. Домохозяйства с хотя бы одним информированным и осведомленным членом также могут выступать в качестве контактных лиц для остальных членов домохозяйства или других домохозяйств, расположенных по соседству. Кроме того, результаты анализа свидетельствуют о наличии опосредованной корреляции между осведомленностью, заинтересованностью и участием в вопросах, касающихся местного бюджета, с такими аспектами как социально-экономическое положение или бедность. Лица, выражающие высокий уровень осведомленности, заинтересованности и участия в вопросах, касающихся местного бюджета, являются заметно более обеспеченными в экономическом отношении, нежели менее активные лица. Однако регрессионный анализ указывает на то, что активность связана с экономическим положением не напрямую, а опосредованно, через другие факторы – такие как образование, занятость и социальные связи. Разумеется, с точки зрения сокращения бедности, вовлечение малоимущих и бесправных в бюджетный процесс, наряду с повышением их грамотности в вопросах, касающихся бюджета, и расширением их доступа к соответствующей информации, является первым шагом на пути к предоставлению им возможности озвучивать свои коллективные потребности на местном уровне. Этот элемент анализа важен, поскольку политики и институты развития заинтересованы в участии всех групп населения – и, в особенности, тех, кто традиционно остается за рамками принятия решений – в обсуждении и принятии решений по вопросам, касающимся местного управления и бюджета. В то время как мы заключаем, что в Кыргызской Республике заинтересованность и осведомленность в вопросах, касающихся местных бюджетов, относительно высока, вопрос заключается в том, как обеспечить активное участие граждан в формировании местного бюджета, и как добиться более высокого уровня правомочного участия на местах (Khagram и др., 2013 г.). Поскольку для местного населения и местных администраций этот процесс цикличен, важность приложения непрерывных усилий, направленных на повышение осведомленности обеих сторон, представляется оправданной (Berner, 2001 г.). Успешный опыт воздействия на решения и исполнение местного бюджета может способствовать укреплению доверия и репутации местных администраций. Заинтересованные и активно участвующие в бюджетных процессах граждане, в свою очередь, обеспечивают стимулы для прозрачной работы местной администрации и достижения эффективности путем открытого обмена информацией. Очевидно, необходимые для повышения осведомленности источники информации имеют решающее значение для охвата различных демографических и социальных групп. В условиях Кыргызской Республики наиболее перспективным способом распространения информации о местных бюджетах является телевидение, поскольку около 94 процентов респондентов исследования ЖвК указали телевидение в качестве основного источника информации и новостей. Газеты как источник информации использует лишь четверть респондентов, и поэтому они менее эффективны в плане адресного охвата населения. Около 60 процентов граждан также используют неформальные источники информации – такие как разговоры с соседями, друзьями и коллегами. Данное количественное исследование предлагает новые факты и делает акцент на таких важных аспектах проводимой политики как заинтересованность и участие граждан в местных бюджетах в сельской местности Кыргызской Республики, используя для этого принципиально новое многоаспектное обследование домохозяйств и граждан. Однако исследование не выходит за рамки описательной статистики и факторов, определяющих инициативность граждан. Данное исследование также не рассматривает механизмы и интенсивность вовлеченности и участия граждан, и не позволяет строить предположения о том, что более активное участие ведет к лучшим результатам в местном развитии. Кыргызская Республика оказалась необычной страной Центральноазиатского региона, ушедшей далеко вперед в плане децентрализации управления и бюджета, и поощрявшей реализацию крупных сельских проектов, основанных на совместном участии местных сообществ, поддерживаемых институтами развития (например, поддерживаемый Всемирным банком Проект сельских инвестиций). Эти события и развитие научно-исследовательской базы – например, в рамках панельного исследования “Жизнь в Кыргызстане” – могут пролить в будущем больше света на то, как можно обеспечить более эффективное функционирование восприимчивой к интересам граждан демократической системы управления. 7. БИБЛИОГРАФИЯ Ahmad, R., & Weiser, E. T. (2006). Fostering Public Participation in Budget-making: Case Studies from Indonesia, the Marshall Islands, and Pakistan. Berner, M. (2001). Citizen Participation in Local Government Budgeting. Popular Government, Spring. Brück, T., Esenaliev, D., Kroeger, A., Kudebayeva, A., Mirkasimov, B., & Steiner, S. (2014). Household survey data for research on well-being and behavior in Central Asia. Journal of Comparative Economics, 42(3), 819–835. doi:10.1016/j.jce.2013.02.003 Im, T., Lee, H., Cho, W., & Campbell, J. W. (2014). Citizen Preference and Resource Allocation: The Case for Participatory Budgeting in Seoul. Local Government Studies, 40(1), 102–120. doi:10.1080/03003930.2013.812963 International Budget Partnership. (2012). Open Budget Survey 2012. Irvin, R. A., & Stansbury, J. (2004). Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort? Public Administration Review, 64(1), 55–65. doi:10.1111/j.1540-6210.2004.00346.x Khagram, S., Fung, A., & de Renzio, P. (2013). Open Budgets: The Political Economy of Transparency, Participation, and Accountability. Brookings Institution Press. The World Bank. (2014). Worldwide Governance Indicators: Country Data Report for Kyrgyz Republic, 1996-2013. Washington D.C. Wampler, B. (2012). Participatory Budgeting: Core Principles and Key Impacts. Journal of Public Deliberation, 8(2), 1–13. 8. ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Таблица A.1: Посвященный местному бюджету модуль исследования “Жизнь в Кыргызстане” за 2012 год 8.D. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ Сейчас я хотел бы спросить Вас о Вашем мнении и вовлеченности в процесс принятия местными органами власти бюджетных решений : Очень хорошо 1 Как Вы считаете, в какой степени Вы информированы о бюджете Вашего органа Хорошо 2 I828 местного самоуправления (айыльного аймака Плохо 3 или муниципалитета)? Совершенно не информирован 4 Оцените, пожалуйста, насколько Вам Очень интересно 1 интересно, как Ваш орган местного Интересно 2 I829 самоуправления (айыльный аймак или Малоинтересно 3 муниципалитет) использует Ваши деньги от Совершенно не налогов и платежей? 4 интересно Знаете ли Вы, что Ваш орган местного самоуправления должен Да 1 I830 предоставлять местному населению информацию о местном бюджете? Нет 2 Легко доступна 1 Оцените, пожалуйста, насколько информация о Доступна 2 I831 бюджете айыльного аймака доступна для населения? Трудно доступна 3 Недоступна 4 Как Вы считаете, может ли простой житель повлиять на бюджетный Да 1 I832 процесс своего органа местного самоуправления (айыльного аймака или муниципалитета)? Нет 2 Пытались ли Вы или члены Вашегo домашнего хозяйства повлиять на Да 1 бюджетный процесс Вашего органа местного самоуправления (айыльного I833 аймака или муниципалитета) за последние 12 месяцев (т.е. с ноября Нет 2 2011г.)? Когда в последний раз проводились бюджетные слушания в Вашем органе _____._____ I834 местного самоуправления (айыльного аймака или муниципалитета)? (мес.год) Принимали ли Вы участие в бюджетных слушаниях Вашего айыльного Да 1 I835 аймака в течение последних 12 месяцев (то есть, с ноября 2011 года)? Нет 2 С Вашей точки зрения, насколько участие Сильно влияет 1 жителей в процессе создания и исполнения Мало влияет 2 I836 местного бюджета влияет на качество государственных услуг, предоставляемых на Совсем не влияет 3 местном уровне? Не знаю 99 Таблица A.2: Обзор ключевых переменных Переменная Определение Индивидуальные характеристики Возраст Полный возраст лица Женщина 1 = глава домохозяйства – женщина, 0 = мужчина Представитель 1 = представитель кыргызской (узбекской,..) национальности, 0 = кыргызской, узбекской, препредставитель другой национальности другой национальности Образование Продолжительность обучения в годах Внутренний мигрант Количество прожитых лицом в сообществе лет Отношение к риску Само-оцениваемая склонность к риску по шкале от 1 до 10 Вопросы о доверии Само-оцениваемый уровень доверия по шкале от 1 до 4 Характеристики домохозяйства Размер домохозяйства Число перечисленных домохозяйством членов; внешние мигранты и студенты не учитываются Число мигрантов за Число взрослых членов домохозяйства, находящихся в трудовой рубежом миграции Подушевой доход Доход домохозяйства из всех источников/размер домохозяйства, в тыс. сомов Земля Площадь находящейся в собственности домохозяйства земли, в га Автомобили Количество легковых/грузопассажирских автомобилей в собственности домохозяйства Домашний скот Поголовье скота в переводе на овец; 1 корова = 5 овец Индекс активов Индекс, рассчитываемый посредством анализа основных компонентов исходя из владения 13 предметами быта и доступа домохозяйств к услугам. Средний индекс на уровне домохозяйства составляет 100. Расположение и сообщество Южная область 1 = в случае Баткенской, Джалалабадской или Ошской области, 0 = в случае Чуйской, Иссыккульской, Нарынской или Таласской области Население Численность населения в сообществе, в тыс. человек Частые перебои в Перебои в энергоснабжении возникают по нескольку раз в неделю энергоснабжении Источники: ЖвК, 2012 и 2011 гг. Таблица A.3: Ответы сельских и городских жителей на вопросы о местном бюджете ЖвК, 2012 г. ЖвК, 2012 г. Индикатор село город Информированность о местном бюджете 34,5 27,3 *** Заинтересованность в том, как расходуются средства 51,4 60,7 *** местного бюджета Знание о том, что местный орган управления должен 31,0 15,4 *** предоставлять информацию о местном бюджете Доступность информации о местном бюджете 42,5 43,4 Рядовой гражданин может влиять на бюджетный 11,7 13,2 ** процесс Я/члены моего домохозяйства за последние 12 месяцев 3,5 2,5 ** пытались повлиять на местный бюджетный процесс Знание даты проведения слушаний о местном бюджете 5,8 3,2 *** в местном органе управления Участие в бюджетных слушаниях айыльного аймака за 4,0 1,6 *** последние 12 месяцев 5 145 3 022 *** Количество наблюдений Источник: ЖвК, 2012 г.. Главные различия в ответах сельских и городских респондентов проверяются с использованием t-критерия. Значительные различия помечены следующими отметками: * p<0,1, ** p<0,05, *** p<0,01. Таблица A.4: Ответы на вопросы о местном бюджете по областям Процент положительных ответов Иссык- Джалал- Индикатор Нарын Баткен Ош Талас Чуй Куль Абад Информированность о местном 53,9 40,2 41,7 44,9 29,9 48,9 19,9 бюджете Заинтересованность в том, как расходуются средства местного 75,5 52,4 47,2 50,1 37,8 82,4 56,4 бюджета Знание о том, что местный орган управления должен 53,7 36,7 31,7 50,1 18,2 54,9 24,1 предоставлять информацию о местном бюджете Доступность информации о 56,8 49,4 43,8 52,5 35,4 68,2 32,0 местном бюджете Рядовой гражданин может 19,7 16,1 25,2 14,8 4,0 14,2 11,1 влиять на бюджетный процесс Я/члены моего домохозяйства за последние 12 месяцев пытались 3,5 5,0 14,1 4,3 1,4 3,0 2,6 повлиять на местный бюджетный процесс Знание даты слушаний о местном бюджете в местном 5,9 6,6 12,4 10,3 3,5 15,9 2,9 органе управления Участие в бюджетных слушаниях айыльного аймака за 2,8 4,4 13,1 8,4 1,9 8,6 2,3 последние 12 месяцев 458 946 290 419 1 705 233 1 094 Количество наблюдений Источник: ЖвК, 2012 г. Главные различия в ответах респондентов на Севере и Юге проверяются с использованием t- критерия. Значительные различия помечены следующими отметками: * p<0,1, ** p<0,05, *** p<0,01.