22684 RELATÓRIO SOBRE O /2001 2000 DESENVOLVIMENTO MUNDIAL LUTA CONTRA A POBREZA Panorama Geral Banco Mundial Washington, D.C. © 2001 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EUA Desenho da capa: Tomoko Hirata. Ilustração: "Viagem ao Novo Mundo" de Manuel Cunjama. Projeto gráfico e revisão: Communications Development Incorporated, Washington, D.C. Impresso nos Estados Unidos da América Primeira impressão: setembro de 2000 Este documento é a versão resumida do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000/2001, publicado pela Oxford University Press para o Banco Mundial. Foi preparado por funcionários do Banco Mundial e as conclusões apresentadas não refletem necessariamente as opiniões da Diretoria ou dos países nela representados. O Banco Mundial não garante a exatidão dos dados incluídos nesta publicação e não aceita nenhuma responsabilidade pelas conseqüências de seu uso. ISBN 0-8213-4823-8 Texto impresso em papel reciclado que cumpre as normas americanas relativas à estabilidade do papel para materiais destinados a bibliotecas (Z39.48-1984). Sumário do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Panorama Geral Luta contra a Pobreza: Oportunidade, Autonomia e Segurança A história de Basrabai Pobreza num mundo desigual Uma estratégia de redução da pobreza Da estratégia à ação Colaboração na luta contra a pobreza Primeira Parte Esquema Conceptual Capítulo 1 Natureza e Evolução da Pobreza Dimensões da pobreza Medir as múltiplas dimensões da pobreza Evolução da pobreza Capítulo 2 Causas da Pobreza e Esquema de Ação Causas da pobreza Esquema de ação Segunda Parte Oportunidade Capítulo 3 Crescimento, Desigualdade e Pobreza Crescimento econômico e redução da pobreza O que promove o crescimento econômico? Por que taxas semelhantes de crescimento estão associadas com taxas diferentes de redução da pobreza? Crescimento econômico e privação Capítulo 4 Como os Mercados Podem Beneficiar os Pobres As reformas de mercado produziram crescimento? As reformas de mercado beneficiaram os pobres? Os mercados devem fazer mais pelos pobres Capítulo 5 Aumentar o Patrimônio dos Pobres e Reduzir a Desigualdade Bens e suas sinergias Ação pública para facilitar a acumulação de bens Redistribuição do gasto público Reformas institucionais para uma ação eficaz: governo, mercados e concorrência Participação: escolha, monitoramento e responsabilidade Complementaridade na ação pública iii iv PANORAMA GERAL Terceira Parte Autonomia Capítulo 6 Instituições Estatais Mais Sensíveis aos Pobres Administração pública e redução da pobreza Os pobres e o império da lei A descentralização pode beneficiar os pobres A política da redução da pobreza: coalizões em prol dos pobres Regimes políticos e pobreza Capítulo 7 Eliminar as Barreiras Sociais e Fortalecer as Instituições Sociais Discriminação por sexo e pobreza Estratificação social e pobreza Fragmentação social e conflito Fortalecer as instituições sociais e o capital social Quarta Parte Segurança Capítulo 8 Ajudar os Pobres a Enfrentar os Riscos Uma tipologia dos riscos A natureza e magnitude da vulnerabilidade Respostas das famílias e comunidades ao risco Políticas para melhorar o controle dos riscos Capítulo 9 Enfrentar as Crises Econômicas e Catástrofes Naturais Prevenir e enfrentar as crises econômicas Reduzir a vulnerabilidade a catástrofes naturais Quinta Parte Ações Internacionais Capítulo 10 Mobilizar as Forças Globais para os Pobres Ampliar o acesso aos mercados nos países de renda alta Reduzir o risco de crises econômicas Produzir bens públicos internacionais que beneficiem os pobres Assegurar a voz dos pobres nos foros globais Capítulo 11 Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza Fazer com que a assistência reduza a pobreza Aliviar a carga da dívida dos países pobres Nota Bibliográfica Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial PANORAMA GERAL O s pobres vivem sem a liberdade fundamental de exacerbando as condições de privação em que os pobres ação e escolha que os que estão em melhor situação dão por vivem. Escassez de bens, mercados inacessíveis e poucas certo.1 Muitas vezes não dispõem de condições adequadas oportunidades de emprego mantêm as pessoas na pobreza de alimentação, abrigo, educação e saúde; essas privações os material. Por isso, a promoção de oportunidades impedem de levar o tipo de vida que todos valorizam. Além (estimulando o crescimento econômico, fazendo com que disso, são extremamente vulneráveis a doenças, crises os mercados funcionem melhor para os pobres e econômicas e catástrofes naturais. Freqüentemente, não são possibilitando que estes acumulem bens) é essencial para bem tratados por instituições do Estado e da sociedade e reduzir a pobreza. não podem influenciar as decisões que afetam sua vida. Mas isso é apenas uma parte da história. Num mundo Essas são as diversas dimensões da pobreza. em que o poder político se distribui de maneira desigual e A experiência de privação múltipla é intensa e dolorosa. muitas vezes acompanha a distribuição do poder A descrição que os pobres fazem da vida em condições de econômico, o funcionamento das instituições do Estado pobreza é um testemunho eloqüente de sua dor (quadro pode ser particularmente desfavorável aos pobres. Por 1). Para os que vivem na pobreza, parece impossível exemplo, os pobres em geral não recebem os benefícios do escapar dessa situação. Mas não é impossível. A história de investimento público em educação e saúde. E muitas Basrabai, presidente de um conselho local numa aldeia da vezes são vítimas da corrupção e arbitrariedade por parte Índia, ilustra as várias facetas da pobreza e o potencial de do Estado. A situação de pobreza também é muito afetada ação (ver a página 2). pelas normas sociais, valores e práticas que, na família, A história de Basrabai serve como pano de fundo para comunidade ou mercado, levam à exclusão de mulheres, um exame da natureza e das causas da pobreza, bem como minorias étnicas e raciais ou grupos desfavorecidos. Por das medidas que podem ser tomadas. A pobreza é isso, a promoção da autonomia dos pobres (fazendo com resultado de processos econômicos, políticos e sociais que que as instituições públicas e sociais se tornem mais se relacionam entre si e muitas vezes se reforçam, sensíveis às suas necessidades) também é essencial para 1 2 PANORAMA GERAL A história de Basrabai Basrabai vive em Mohadi, uma aldeia a 500 quilômetros elas e Basrabai se reuniriam com os funcionários locais de Ahmedabad, no Estado de Gujarat, Índia, às na semana seguinte. margens do Mar da Arábia.2 Ela é a primeira mulher a O segundo tema era a proibição de pesca que o ocupar o cargo de presidente do conselho local, em governo havia imposto nas águas costeiras para resultado de uma emenda constitucional que reserva proteger os estoques de peixes. Os grandes barcos às mulheres um terço das vagas no conselho local e um eram responsáveis pela pesca excessiva, mas os terço dos cargos dirigentes. pequenos pescadores estavam pagando o preço. Os Ao chegar à sua aldeia após uma longa viagem, grandes barcos podiam continuar pescando desde que cruzamos uma pequena enseada numa estrada pagassem aos funcionários. intransitável durante a maré alta. O primeiro edifício Durante a reunião, ocorreu um acidente. O irmão de que avistamos é uma estrutura de concreto recém- Basrabai foi ferido no rosto pela patada de uma vaca. construída: a escola primária. Durante o ciclone do ano Sem um tratamento imediato a ferida podia passado, o pior de que se tem notícia, quando o vento infeccionar. Mas era tarde e o médico mais próximo derrubava suas choupanas, os moradores se abrigaram estava a 10 quilômetros. Normalmente, seria na única estrutura estável da aldeia: a escola. Quando a impossível proporcionar-lhe um tratamento imediato. equipe de assistência chegou, os moradores pediram Mas tínhamos um jipe e levamos o irmão de Basrabai ao que se construíssem mais edifícios de concreto e agora médico. a aldeia tem mais de dez. Durante a nossa estadia observamos o trabalho Chegamos à casa de concreto de Basrabai, ao lado artesanal que as mulheres da aldeia vinham fazendo há de uma cabana de palha. Após as saudações usuais, a gerações. Existe muita demanda de bordados e roupas escola passou a ser o tema da conversa. Já que típicas, graças à aceitação internacional dos produtos estávamos no meio da semana, perguntamos se indianos e ao fato de que a classe média indiana está podíamos assistir a uma aula. Basrabai nos informou redescobrindo suas raízes. Mas os negociantes que o professor não estava. Na verdade, ele só vinha oferecem preços muito baixos devido ao isolamento uma vez por mês, quando muito. Protegido pelo em que essas mulheres vivem. secretário distrital de educação, ele fazia o que bem O governo nacional e os governos estaduais têm entendia. inúmeros esquemas de apoio ao artesanato, mas O professor chegou no dia seguinte. Alguém lhe nenhum é muito eficaz. Assim, a SEWA está avisou que a aldeia tinha visitantes. Veio à casa de organizando as artesãs e proporcionando-lhes acesso Basrabai e começamos a conversar sobre a escola e as direto aos mercados internacionais. Uma peça de crianças. Achando que as visitas teriam pena dele, bordado que examinamos conseguiria 150 rupias no começou a contar seus problemas e dificuldades em mercado internacional, 60 nas lojas do governo e 20 ensinar às crianças. E as chamava de "selvagens". dos negociantes. Isso foi demais para Meeraiben, membro da No último dia da nossa visita, fomos à lavoura de Organização de Mulheres Autônomas (SEWA), que Basrabai, a uma hora de sua casa. Os riscos da havia preparado nossa visita. Ela assinalou que seu agricultura eram bem visíveis. A falta de chuva deixou salário era de 6.000 rupias por mês (mais de seis vezes o solo duro e seco. Se não chovesse nos próximos dias, o nível de pobreza na Índia) num emprego garantido e ela iria perder sua lavoura de milho, e com isso o sua responsabilidade era pelo menos comparecer ao dinheiro para pagar um tratorista que arasse seu trabalho. Os pais queriam que seus filhos aprendessem campo, um investimento possibilitado pela venda de a ler e escrever, mesmo se, por freqüentar a escola, os seus artesanatos. Quando nos encontramos com ela meninos não pudessem ajudar os pais a pescar e as em Ahmedabad alguns dias depois, ainda não havia meninas não pudessem ajudar as mães a buscar água e chovido. lenha e trabalhar nos campos. As interações com Basrabai e os milhares de pobres À noite, Basrabai presidiu a reunião da aldeia. Havia consultados para a preparação deste relatório trazem à dois temas principais. O primeiro era a indenização para baila temas recorrentes e familiares. Os pobres cobrir os danos causados pelo ciclone: apesar da mencionam a falta de oportunidades de ganhar grande fanfarra com que os esquemas de assistência dinheiro, o acesso deficiente aos mercados e o fato de foram anunciados na capital, o esquema local deixava as instituições do Estado não responderem às suas muito a desejar e os funcionários locais eram necessidades. Mencionam insegurança, como os riscos insensíveis. As organizadoras da SEWA anotaram os de saúde, o risco de ficar sem trabalho e os riscos nomes das pessoas que ainda não haviam recebido a agrícolas que tornam frágil qualquer ganho. Em toda indenização a que tinham direito e ficou decidido que parte (das aldeias da Índia às favelas do Rio de Janeiro, PANORAMA GERAL 3 Quadro 1 As vozes dos pobres O estudo "Voices of the Poor", baseado na realidade de mais de dinheiro, compramos algumas coisas; os produtos são escassos, 60.000 homens e mulheres pobres de 60 países, foi realizado não há dinheiro e somos pobres. Se houvesse dinheiro. . . como base para o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial -- Debate entre um grupo de homens 2000/01. Consiste de duas partes: um exame dos estudos sobre e mulheres pobres, Equador pobreza realizados recentemente em 50 países com a Quando meu marido fica doente, é uma calamidade. Nossa vida participação de 40.000 pobres e um novo estudo comparativo pára até que ele se recupere e volte a trabalhar. realizado em 1999 com cerca de 20.000 pobres em 23 países. -- Mulher pobre, Egito O estudo mostra que os pobres são agentes ativos em suas vidas, mas em geral não conseguem influenciar os fatores sociais Pobreza é humilhação, depender dos outros e ter que aceitar e econômicos que determinam seu bem-estar. rispidez, insultos e indiferença quando buscamos ajuda. As seguintes citações ilustram o que significa viver em -- Mulher pobre, Letônia condições de pobreza. Não me pergunte o que é pobreza porque você viu ela do lado de Primeiro, tinha medo de tudo e todos: meu marido, o chefe da fora da minha casa. Olhe a casa e conte o número de buracos. aldeia, a polícia. Hoje, não tenho medo de ninguém. Tenho minha Veja os utensílios e as roupas que estou usando. Olhe tudo e própria conta bancária, sou a líder dos grupos de poupança da escreva sobre o que viu. O que você está vendo é pobreza. minha aldeia... Explico o nosso movimento para as minhas -- Homem pobre, Quênia irmãs. Temos um sindicato com 40.000 membros. -- Debate entre um grupo de homens Nossa lavoura é pequena; todos os produtos que compramos nas e mulheres pobres, Índia lojas são caros; é difícil viver, trabalhamos e ganhamos pouco Fonte: Narayan, Chambers, Shah e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte 2000. reduzir a pobreza. da história: a riqueza global, as conexões mundiais e a A vulnerabilidade a acontecimentos externos incontroláveis capacidade tecnológica nunca foram maiores. Mas a (doença, violência, choques econômicos, mau tempo, distribuição desses ganhos globais é extraordinariamente catástrofes naturais) aumenta o mal-estar dos pobres, exacerba desigual. A renda média nos 20 países mais ricos equivale a 37 sua pobreza material e enfraquece seu poder de barganha. Por vezes a média dos 20 mais pobres, uma diferença que duplicou isso, o aumento da segurança (reduzindo o risco de eventos nos últimos 40 anos. A experiência difere muito de uma região como guerras, doenças, crises econômicas e catástrofes a outra (figura 2; ver a tabela A.1 no fim do texto). No leste da naturais) é essencial para reduzir a pobreza. Também são Ásia, o número de pessoas que vivem com menos de 1 dólar essenciais a redução da vulnerabilidade dos pobres aos riscos e a por dia diminuiu de cerca de 420 milhões para cerca de 280 implantação de mecanismos para ajudá-los a enfrentar os milhões entre 1987 e 1998, mesmo após a crise financeira.3 choques adversos. Mas na América Latina, sul da Ásia e África Subsaariana o número de pobres tem aumentado. Nos países da Europa e Pobreza num mundo desigual Ásia Central em transição para a economia de mercado, o número de pessoas que vivem com menos de 1 dólar por dia O mundo tem muita pobreza em meio à abundância. Dos 6 aumentou mais de 20 vezes.4 bilhões de habitantes, 2,8 bilhões (quase a metade) vivem com Registraram-se também grandes avanços e retrocessos em menos de 2 dólares por dia e 1,2 bilhão (um quinto) com indicadores cruciais da pobreza não relacionados com a renda. menos de 1 dólar por dia, sendo que 44% vivem no sul da Ásia A Índia fez um progresso acentuado no número de meninas (figura 1). Nos países ricos, menos de uma criança em 100 não que freqüentam a escola; no estado mais avançado, Kerala, a completa cinco anos, mas nos países mais pobres um quinto esperança de vida é maior do que em outros lugares com um das crianças morrem antes disso. Enquanto nos países ricos nível de renda muito mais alto (como Washington, D.C.). menos de 5% de todas as crianças abaixo de cinco anos são Mas nos países que se encontram no centro da epidemia de desnutridas, nos países pobres a proporção chega a 50%. HIV/AIDS na África, como Botsuana e Zimbábue, um em Essa situação persiste embora as condições humanas cada quatro adultos está infectado, os órfãos da AIDS estão se tenham melhorado mais nos últimos 100 anos do que no resto tornando uma carga esmagadora sobre os mecanismos de 4 PANORAMA GERAL Figura 2 Figura 1 Regiões em que a pobreza aumentou ou não Regiões em desenvolvimento onde vivem os pobres Variação no número de pessoas que viviam com Distribuição da população que vivia com menos de 1 dólar menos de 1 dólar por dia, 1987-98 por dia em 1998 (1,2 bilhão) Milhões 100 Europa e Ásia Central Oriente Médio e Norte 2,0 % da África 75 América Latina 0,5 % e Caribe 50 6,5 % 25 Leste da Ásia 0 e Pacífico Sul da Ásia ­25 23,2 % 43,5 % ­50 ­75 ­100 África Subsaariana ­125 24,3 % ­150 Leste da Europa América Oriente Sul África Ásia e e Ásia Latina Médio da Ásia Sub- Fonte: Banco Mundial 2000s. Pacífico Central e Caribe e Norte saariana da África apoio tradicionais e formais e o aumento da esperança de vida Fonte: Banco Mundial 2000s. registrado desde meados do século XX logo será anulado. A diferença na taxa de mortalidade entre as regiões (a da África Subsaariana equivale a 15 vezes a taxa dos países de renda alta) Figure 3 dá uma idéia da diversidade dessa experiência (figura 3). Les taux mondiaux de mortalité infantile varient fortement As experiências também são muito diferentes no âmbito subnacional e no que se refere às minorias étnicas e mulheres. As diversas regiões de um país se beneficiam do crescimento Taux de mortalité infantile, 1998 em graus muito diferentes. No México, por exemplo, a Pour 1 000 naissances vivantes 100 pobreza total diminuiu (embora modestamente) no início dos 90 anos 90, mas aumentou no sudeste mais pobre. Também existem desigualdades entre grupos étnicos em muitos países. 80 Em alguns países africanos as taxas de mortalidade infantil são 70 mais baixas entre os grupos étnicos politicamente poderosos; 60 nos países latino-americanos os grupos indígenas em geral têm 50 menos de três quartos da escolaridade média dos grupos não 40 indígenas. As mulheres continuam a sofrer desvantagem em 30 relação aos homens. No sul da Ásia as mulheres têm somente cerca de metade da escolaridade dos homens e as taxas de 20 matrícula feminina no nível secundário equivalem apenas a 10 dois terços das taxas masculinas. 0 Asie de Europe Amérique Moyen- Asie Afrique Pays à Em face desse quadro global de pobreza e desigualdade, a l'Est et et Asie latine et Orient et du Sud Subsaha- revenu comunidade internacional fixou várias metas para os primeiros Pacifique centrale Caraïbes Afrique rienne élevé anos do século, com base nos debates ocorridos em várias du Nord conferências das Nações Unidas realizadas nos anos 90 (quadro Source: Banque mondiale 2000s. 2). Essas metas de desenvolvimento internacional, em sua maioria para 2015, incluem a redução da pobreza e privação PANORAMA GERAL 5 Quadro 2 Um mundo melhor para todos: metas de desenvolvimento internacional Reduzir pela metade As metas de desenvolvimento 1 Pessoas que vivem com a proporção de pessoas menos de 1 dólar por dia (%) internacional se referem à mais 30 que vivem em extrema imperativa aspiração humana: um Progresso1990-1998 pobreza entre 1990 e 2015 mundo sem pobreza e sem a miséria 20 criada pela pobreza. Cada uma das sete metas se Trajetória média para a meta refere a um aspecto da pobreza. 10 Devem ser vistas em conjunto 1990 2015 porque se reforçam mutuamente. Quando aumenta o número de Matricular todas as crianças 2 Taux net de scolarisation matrículas nas escolas, na escola primária até 2015 primaire (%) 100 especialmente do sexo feminino, Trajetória média para a meta diminuem a pobreza e a mortalidade. Progresso1990-1998 A melhoria dos serviços básicos de 75 saúde aumenta o número de matrículas e reduz a pobreza. Muitos 50 pobres tiram o seu sustento do meio 1990 2015 ambiente. Assim, é preciso avançar em todas as sete metas. Obter maior igualdade e habilitar Ratio de scolarisation primaire Na última década, o mundo em 3 as mulheres, eliminando as et secondaire des filles par rapport geral não estava no caminho certo desigualdades por sexo na aux garçons (%) 100 para atingir essas metas. Mas o Trajetória média educação primária e secundária para a meta progresso em alguns países e até 2005 regiões mostra o que pode ser feito. Progresso1990-1998 75 A China reduziu a população pobre de 360 milhões em 1990 para cerca 50 de 210 milhões em 1998. Maurício 1990 2005 cortou seu orçamento militar e investiu mais em saúde e educação. Reduzir em dois terços as taxas Taux de mortalité des Hoje, todos os mauricianos têm 4 moins de 5 ans (%) de mortalidade infantil entre (pour 1 000 naissances acesso a saneamento e 98% a água 1990 e 2015 vivantes) 100 potável e 97% dos partos são Progresso1990-1998 atendidos por pessoal qualificado. 50 Muitos países latino-americanos se Trajetória média aproximaram mais da igualdade entre para a meta os sexos em termos de educação. 0 A mensagem é esta: se alguns 1990 2015 países podem registrar um grande progresso no sentido de reduzir a Reduzir em três quartos a 5 Naissances assistées par des pobreza em suas diversas formas, mortalidade materna entre professionnels qualifiés (%) outros também podem fazê-lo. Mas 1990 e 2015 100 Trajetória média os conflitos estão anulando as para a meta conquistas de desenvolvimento 50 social em muitos países da África Progresso1988-1998 Subsaariana. A epidemia de 0 HIV/AIDS está afetando indivíduos, 1988 2015 famílias e comunidades em todos os continentes. O crescimento Proporcionar acesso a todos econômico sustentado (componente 6 Taux de prévalence de la que precisam de serviços de vital da redução da pobreza a longo contraception (%) saúde reprodutiva até 2015 80 prazo) ainda não foi alcançado por Progresso1993-1998 metade dos países de todo o mundo. 70 Em mais de 30 países, a renda real 60 per capita diminuiu nos últimos 35 anos. Nos países que registraram 50 crescimento, este precisa ser 1993 1998 distribuído de maneira mais eqüitativa. Implantar estratégias nacionais de As metas podem ser alcançadas 7 Pays ayant des stratégies desenvolvimento sustentável até environnementales (%) mediante uma combinação de ações 2005 para reverter a perda de 50 eficazes no âmbito nacional e recursos ambientais até 2015 internacional. Progresso1984-1997 25 0 1984 1997 Fonte: FMI, OCDE, Nações Unidas e Banco Mundial 2000 (www.paris21.org/betterworld/) Nota: Os dados se referem a países de renda baixa e média, com exceção das estratégias ambientais, que se referem a todos os países. 6 PANORAMA GERAL humana em várias dimensões (os dados de referência são de os sexos será preciso adotar medidas específicas que eliminem 1990): as barreiras culturais, sociais e econômicas que impedem que as Reduzir pela metade a proporção de pessoas que vivem em meninas freqüentem as escolas.6 Além disso, as ações pobreza extrema (menos de 1 dólar por dia). destinadas a assegurar maior sustentabilidade ambiental serão Assegurar educação primária universal. cruciais para aumentar os bens à disposição dos pobres e Eliminar a desigualdade por sexo na educação primária e reduzir a incidência de pobreza a longo prazo.7 A combinação secundária (até 2005). dessas ações dará o impulso para a consecução dessas metas. Reduzir em dois terços a mortalidade infantil. Daí a necessidade de uma estratégia mais ampla para combater Reduzir em três quartos a mortalidade materna. a pobreza. Assegurar acesso universal a serviços de saúde reprodutiva. Implementar estratégias nacionais de desenvolvimento Uma estratégia de redução da sustentável em todos os países até 2005, para reverter a perda pobreza de recursos ambientais até 2015. Essas metas deverão ser atingidas num mundo cuja A estratégia de redução da pobreza evoluiu nos últimos 50 anos população sofrerá um acréscimo de 2 bilhões de habitantes nos em resposta a uma maior compreensão da complexidade do próximos 25 anos, sendo que 97% desse aumento ocorrerá nos desenvolvimento. Nos anos 50 e 60, muitos consideravam os países em desenvolvimento. Estudos sobre as ações necessárias grandes investimentos em capital físico e infra-estrutura como para atingir essas metas revelam a magnitude do desafio. Por a principal via para o desenvolvimento. exemplo, para reduzir pela metade a pobreza entre 1990 e Nos anos 70, aumentou a conscientização de que o capital 2015 será preciso registrar uma taxa composta de declínio de físico não era suficiente: a saúde e a educação tinham pelo 2,7% ao ano durante esse período. As últimas estimativas do menos a mesma importância. O relatório sobre o Banco Mundial indicam uma redução de aproximadamente Desenvolvimento Mundial 1980 articulou essa noção e 1,7% ao ano entre 1990 e 1998. O progresso lento observado argumentava que as melhorias em saúde e educação eram em algumas regiões se deve em grande parte ao crescimento importantes não só por si próprias mas também para promover baixo ou negativo. Em alguns casos, o aumento da o aumento da renda da população pobre. desigualdade agravou esse efeito; isso é particularmente válido Nos anos 80, após a crise da dívida, recessão global e em alguns países da ex-União Soviética. A taxa atual de experiências contrastantes do leste da Ásia e América Latina, sul matrícula nas escolas provavelmente não vai resultar em da Ásia e África Subsaariana, a ênfase passou a ser atribuída à educação primária universal, especialmente na África melhoria da gestão econômica e liberação das forças do Subsaariana. Para reduzir em dois terços a taxa de mortalidade mercado. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial infantil entre 1990 e 2015 seria preciso um declínio de 30% 1990 propunha uma estratégia dupla: promover o crescimento entre 1990 e 1998, bem superior aos 10% registrados nos com uso intensivo de mão-de-obra mediante abertura países em desenvolvimento. Em algumas áreas da África econômica e investimento em infra-estrutura e proporcionar Subsaariana a mortalidade infantil está aumentando, em parte serviços básicos de saúde e educação para os pobres. como resultado da epidemia de AIDS. A queda nos Nos anos 90, o governo e as instituições passaram a ocupar coeficientes de mortalidade materna está sendo muito lenta o centro do debate, ao lado das questões de vulnerabilidade no para atingir as metas. âmbito local e nacional. Este relatório baseia-se nas estratégias Para atingir as metas de desenvolvimento internacional, será anteriores, tendo em vista a experiência acumulada na última preciso empreender ações que promovam o crescimento década e o novo contexto global. Propõe uma estratégia para econômico e reduzam a desigualdade de renda, mas mesmo o atacar a pobreza em três frentes: promover oportunidades, crescimento eqüitativo não será suficiente para atingir as metas facilitar a autonomia e aumentar a segurança. de saúde e educação. Para reduzir em dois terços as taxas de Promover oportunidades. Os pobres constantemente mortalidade infantil será preciso impedir a transmissão de enfatizam a importância das oportunidades materiais. Isso HIV/AIDS, aumentar a capacidade dos sistemas de saúde dos significa empregos, crédito, estradas, eletricidade, mercados países em desenvolvimento para que proporcionem mais para seus produtos e escolas, água, saneamento e outros serviços de saúde e assegurar que o progresso tecnológico no serviços que sustentam a saúde e os conhecimentos essenciais campo médico beneficie os países em desenvolvimento.5 De para o trabalho. O crescimento econômico é crucial para gerar modo a atingir as metas de igualdade em educação para ambos oportunidades; mas também o é o padrão ou qualidade do PANORAMA GERAL 7 crescimento. As reformas de mercado podem ser essenciais na sociedade. Além disso, aumenta a segurança, já que um estoque ampliação de oportunidades para os pobres, mas precisam adequado de bens é uma proteção contra choques adversos. Do refletir as condições institucionais e estruturais do local. É mesmo modo, o fortalecimento das instituições democráticas e preciso haver mecanismos que criem novas oportunidades e a habilitação da mulher e dos grupos étnicos e raciais compensem os que podem sair perdendo com a transição. Nas desfavorecidos (digamos, eliminando a discriminação legal sociedades com muita desigualdade, uma maior equidade é contra eles) ampliam as oportunidades econômicas para os particularmente importante para obter um rápido progresso na pobres e desfavorecidos. O fortalecimento das organizações de redução da pobreza. Para isso, é preciso que o Estado apóie a pobres pode ajudar a assegurar a prestação de serviços e adoção ampliação dos recursos humanos, terra e infra-estrutura de que de políticas sensíveis às necessidades dos pobres e pode reduzir os pobres dispõem. a corrupção e arbitrariedade das ações do Estado. Se os pobres Facilitar a autonomia. A escolha e implementação de ações puderem controlar a prestação de serviços sociais, é mais públicas sensíveis às necessidades dos pobres depende da provável que o gasto público os ajude durante as crises. interação de processos políticos, sociais e institucionais. O Finalmente, se os pobres receberem ajuda para enfrentar os acesso às oportunidades de mercado e serviços do setor público choques e controlar os riscos, eles estarão numa posição melhor em geral é influenciado pelo Estado e pelas instituições sociais, para aproveitar as novas oportunidades do mercado. Por isso, que devem ser sensíveis aos pobres e responsáveis. A este relatório defende uma estratégia integral de luta contra a responsabilização é um esforço intrinsecamente político que pobreza. requer uma colaboração ativa entre os pobres, a classe média e outros grupos da sociedade. A colaboração pode ser facilitada Da estratégia à ação por mudanças no modo de governar que tornem a administração pública, as instituições jurídicas e a prestação de Não existe um plano simples e universal para implantar essa serviços públicos mais eficientes e responsáveis perante todos os estratégia. Cada país em desenvolvimento deve preparar sua cidadãos, bem como pelo fortalecimento da participação dos própria combinação de políticas para reduzir a pobreza, de pobres nos processos políticos e nas decisões locais. Também é acordo com as prioridades nacionais e realidades locais. As importante eliminar as barreiras sociais e institucionais que escolhas dependerão do contexto econômico, sociopolítico, resultam de distinções baseadas no sexo, etnia e condição estrutural e cultural de cada país, e mesmo de cada social. Instituições sólidas e sensíveis são não só importantes comunidade. para beneficiar os pobres mas também fundamentais para o Embora este relatório proponha uma estratégia mais ampla, processo de crescimento geral. as prioridades de cada caso deverão ser estabelecidas com base Aumentar a segurança. A redução da vulnerabilidade (a nos recursos disponíveis e na capacidade institucional. É choques econômicos, catástrofes naturais, doença, possível reduzir alguns aspectos da privação mesmo se outros incapacidade e violência pessoal), além de ser parte intrínseca aspectos permanecerem inalterados. Por exemplo, campanhas da melhoria do bem-estar, incentiva o investimento em capital baratas de reidratação oral podem reduzir significativamente a humano e em atividades de maior risco e maior rendimento. mortalidade infantil, mesmo se a renda dos pobres não Isso requer uma ação nacional eficaz para controlar o risco de aumentar.8 Mas geralmente será preciso atuar nas três frentes choques econômicos e mecanismos eficazes para reduzir os (oportunidade, autonomia e segurança) devido à riscos que os pobres enfrentam, inclusive doenças e catástrofes complementaridade entre elas. naturais. Além disso, é preciso ampliar os bens de que os pobres As ações dos países desenvolvidos e organizações dispõem, diversificar as atividades domésticas e proporcionar multilaterais serão cruciais. Muitos fatores que afetam a vida uma variedade de mecanismos de seguro contra choques dos pobres estão fora de sua influência ou controle. Os países adversos, desde empregos públicos a programas de retenção em desenvolvimento não podem, por si sós, produzir escolar e seguro médico. estabilidade financeira internacional, grandes avanços em Não existe hierarquia de importância. Os elementos são pesquisa médica e agrícola e oportunidades de comércio extremamente complementares. Cada parte da estratégia afeta internacional. As ações da comunidade internacional e a as causas da pobreza abordadas pelas outras duas. Por exemplo, cooperação para o desenvolvimento continuarão sendo a promoção de oportunidades mediante o acesso a bens e ao essenciais. mercado aumenta a independência dos pobres e lhes dá voz, Sugerimos as seguintes áreas de ação, primeiro no âmbito fortalecendo seu poder de barganha em relação ao Estado e à nacional e depois no contexto internacional. 8 PANORAMA GERAL Oportunidade se os países contarem com infra-estrutura e instituições para As políticas e instituições essenciais para a criação de mais sustentar uma oferta forte. Assim, a abertura deve ser bem oportunidades envolvem ações complementares destinadas a planejada, com atenção especial às características de cada país e estimular o crescimento geral, fazer com que os mercados às deficiências institucionais e outros problemas. A seqüência beneficiem os pobres e aumentar seus bens, inclusive das políticas deve incentivar a criação de empregos e controlar a eliminando desigualdades arraigadas na distribuição de serviços eliminação de empregos. Uma liberalização que beneficie mais como a educação. os pobres não é necessariamente mais lenta; uma ação rápida Incentivar investimentos privados eficazes. O investimento e a pode criar mais oportunidades para os pobres. Políticas inovação tecnológica são os principais mecanismos para criar explicitas devem compensar os custos transitórios para os empregos e aumentar a renda do trabalho. De modo a pobres, como as doações para os pequenos produtores promover o investimento privado, é preciso reduzir os riscos mexicanos de milho após a aprovação do Acordo de Livre para os investidores, mediante políticas fiscais e monetárias Comércio da América do Norte (NAFTA). estáveis, regimes de investimento estáveis, sistemas financeiros A abertura da conta de capital deve ser feita de maneira sólidos e um contexto empresarial claro e transparente. Mas prudente, em consonância com o desenvolvimento do setor também é preciso assegurar o império da lei e tomar medidas financeiro interno, para reduzir o risco de alta volatilidade nos para combater a corrupção, ou seja, acabar com os esquemas fluxos de capital. O investimento direto a longo prazo pode empresariais baseados em propinas, subsídios para grandes trazer externalidades positivas, como a transferência de investidores, negociatas e monopólios favorecidos. conhecimento, mas os fluxos a curto prazo podem trazer Freqüentemente, é essencial adotar medidas especiais para externalidades negativas, particularmente a volatilidade. As assegurar que as pequenas empresas, particularmente políticas devem abordar essas questões separadamente. vulneráveis à burocracia e compra de privilégios pelos que têm Criar um patrimônio para os pobres. A acumulação de boas conexões, possam participar dos mercados. Essas medidas recursos humanos, físicos, naturais e financeiros que os pobres incluem: assegurar acesso ao crédito promovendo a possuam ou possam usar requer ações em três frentes. intensificação financeira e reduzindo as fontes de problemas no Primeiro, concentrar o gasto público nos pobres, ampliando a mercado; reduzir os custos de transação para entrar nos oferta de serviços sociais e econômicos básicos e reduzindo as mercados de exportação ampliando o acesso à tecnologia da restrições sobre a demanda (por exemplo, mediante bolsas de Internet, organizando feiras de exportação e proporcionando estudo para crianças pobres). Segundo, assegurar a prestação de treinamento em práticas comerciais modernas; e construir serviços de boa qualidade mediante ações institucionais que estradas alimentadoras para reduzir as barreiras físicas. A envolvam uma boa administração pública e o uso de mercados criação de um contexto comercial adequado para as famílias e múltiplos agentes. Isso pode implicar a reforma dos serviços pobres e pequenas firmas também pode envolver a públicos, como a educação, ou uma privatização que assegure a desregulamentação e reformas institucionais complementares expansão dos serviços para os pobres, como no abastecimento (por exemplo, reduzir as restrições ao setor informal, urbano de água e saneamento. Terceiro, assegurar a especialmente as que afetam as mulheres, e resolver o problema participação das comunidades e famílias pobres na escolha e da posse da terra ou deficiências de registro que desincentivam implantação dos serviços e sua monitoração para que os os pequenos investimentos). provedores assumam sua responsabilidade. Isso foi O investimento privado deverá ser complementado pelo experimentado em projetos em El Salvador, Tunísia e Uganda. investimento público para aumentar a competitividade e criar Os programas destinados a criar um patrimônio para os pobres novas oportunidades de mercado. Particularmente importante incluem a expansão do ensino com participação dos pais e é o investimento público para ampliar a infra-estrutura e os comunidades, programas de retenção escolar (como os de serviços de comunicação e melhorar a qualificação da força de Bangladesh, Brasil, México e Polônia), programas de nutrição, trabalho. programas de saúde materno-infantil, vacinas e outros serviços Expansão para os mercados internacionais. Os mercados de saúde e esquemas comunitários para proteger os recursos internacionais oferecem grandes oportunidades de emprego e hídricos e outros elementos do meio ambiente natural. renda, na agricultura, indústria e serviços. Todos os países que Existe uma forte complementaridade entre ações nas conseguiram reduzir bastante a pobreza recorreram ao diversas áreas. Devido aos estreitos vínculos entre os recursos comércio internacional. Mas a abertura comercial também humanos e físicos, por exemplo, um melhor acesso dos pobres pode prejudicar alguns grupos e só dará benefícios substanciais à energia ou ao transporte pode aumentar o acesso à educação PANORAMA GERAL 9 e seus benefícios. A melhoria do meio ambiente pode ter efeitos Lançar as bases políticas e jurídicas para um desenvolvimento significativos sobre a pobreza. Isto está bem documentado em inclusivo. As instituições públicas devem ser abertas e termos de melhoria da saúde decorrente da redução da responsáveis perante todos. Isso significa dispor de instituições poluição no ar e água, que tem uma grande influência em transparentes, com mecanismos democráticos e participativos algumas das doenças mais importantes dos pobres, inclusive para tomar decisões e monitorar sua implantação, sustentadas diarréia infantil e infecções respiratórias. por sistemas jurídicos que promovam o crescimento Abordar as desigualdades baseadas no sexo, etnia, raça ou econômico e a eqüidade. Já que os pobres não dispõem de posição social. Em muitas sociedades, é preciso dedicar atenção recursos e informações para ter acesso ao sistema judicial, especial para abordar as desigualdades sociais na distribuição de medidas como assistência jurídica e divulgação de informações bens. Embora os fatores políticos e sociais muitas vezes sobre procedimentos jurídicos (por exemplo, a organização obstaculizem a mudança, há muitos exemplos de mecanismos Ain-O-Salish Kendra em Bangladesh) são instrumentos eficazes, que utilizam uma combinação de gasto público, especialmente poderosos para criar sistemas jurídicos mais reforma institucional e participação. Um deles é a reforma inclusivos e responsáveis. agrária, com apoio público aos pequenos agricultores, como no Criar administrações públicas que promovam o crescimento e a Nordeste do Brasil e nas Filipinas. Outro consiste em eqüidade. As administrações públicas que implementam as matricular meninas nas escolas, seja oferecendo dinheiro ou políticas eficazmente e sem corrupção ou empecilhos alimentos, como em Bangladesh, Brasil e México, ou melhoram a provisão de serviços públicos e facilitam o contratando mais professoras, como no Paquistão. Um terceiro crescimento do setor privado. É preciso contar com incentivos mecanismo é o apoio a esquemas de microcrédito para apropriados para obrigar as administrações públicas a serem mulheres pobres. responsáveis perante os usuários. O acesso a informações como Infra-estrutura e informação para as áreas rurais e urbanas orçamentos, mecanismos participativos de preparação do pobres. Também é preciso dedicar atenção especial às áreas orçamento e a classificação do desempenho dos serviços pobres, onde uma combinação de carências (inclusive no públicos aumentam a capacidade dos cidadãos de influenciar o âmbito comunitário ou regional) pode diminuir as perspectivas desempenho do setor público, reduzindo as oportunidades e materiais dos pobres. Aqui também o problema requer apoio âmbito de corrupção. A reforma das administrações públicas e público e uma série de estratégias institucionais e participativas. de outros órgãos como a polícia, para aumentar sua É preciso criar infra-estrutura social e econômica nas áreas responsabilidade e sensibilidade em relação aos pobres, pode ter pobres e remotas, inclusive transporte, telecomunicações, um grande impacto na vida desses grupos. escolas, serviços de saúde e eletricidade, como nos programas Promover a descentralização e o desenvolvimento comunitário. em áreas pobres da China. Requer também a prestação ampla A descentralização pode aproximar as instituições das de serviços urbanos básicos nas favelas, dentro de uma comunidades e populações pobres, aumentando o controle dos estratégia urbana geral. Também é importante ampliar o acesso serviços por partes das pessoas que têm direito a recebê-los. das comunidades pobres à informação, para que possam Para isso, será preciso fortalecer a capacidade local e transferir participar dos mercados e monitorar o governo local. recursos financeiros. Também será necessário adotar medidas para evitar que as elites locais se beneficiem. A descentralização Promoção da autonomia precisa ser combinada com mecanismos eficazes de O potencial de crescimento econômico e redução da pobreza é participação popular e monitoramento dos órgãos do governo bastante influenciado pelo Estado e pelas instituições sociais. As por parte dos cidadãos. Um exemplo é a descentralização que medidas destinadas a melhorar o funcionamento do Estado e promove decisões comunitárias quanto ao uso de recursos e das instituições sociais aumentam o crescimento e a eqüidade, implantação de projetos. Há também uma série de opções para ao reduzir as restrições burocráticas e sociais à ação econômica a participação de comunidades e famílias em atividades e mobilidade ascendente. Contudo, a implantação dessas setoriais, tais como o envolvimento dos pais na educação dos reformas requer uma forte vontade política, especialmente filhos e associações de usuários no abastecimento de água e quando as mudanças desafiam fundamentalmente os valores irrigação. sociais ou interesses arraigados. Os governos devem influenciar Promover a igualdade entre os sexos. A desigualdade das o debate público para aumentar a conscientização acerca dos relações entre os sexos faz parte da questão mais ampla das benefícios sociais da ação pública em prol dos pobres e desigualdades baseadas nas normas e valores sociais. Mas a promover apoio político para essa ação. igualdade entre os sexos tem uma importância tão grande que 10 PANORAMA GERAL merece ênfase adicional. Embora os padrões de desigualdade desfavorecidos em organizações comunitárias e nacionais. entre os sexos varie muito de uma sociedade a outra, em quase Reforçar o capital social dos pobres. As normas e redes sociais todos os países a maioria das pessoas do sexo feminino são uma forma importante de capital que as pessoas podem encontra-se em desvantagem em termos de poder relativo e usar para sair da pobreza. Assim, é importante colaborar com controle sobre os recursos materiais (na maioria dos países os os grupos que representam os pobres e aumentar seu potencial, direitos de propriedade são conferidos aos homens) e em geral vinculando-os com organizações intermediárias, mercados enfrentam maior insegurança (por exemplo, após a morte do mais amplos e instituições públicas. Para tanto, será preciso marido). Assim, as mulheres pobres estão em dupla melhorar o contexto normativo e institucional em que esses desvantagem. Além do mais, a falta de autonomia das mulheres grupos atuam. Já que os pobres geralmente se organizam no tem conseqüências muito negativas para a educação e saúde âmbito local, também será necessário empreender ações para dos filhos. fortalecer sua capacidade de influenciar as políticas estaduais e Uma maior igualdade entre os sexos é desejável por si só e nacionais, vinculando as organizações locais a organizações por seus importantes benefícios sociais e econômicos para a mais amplas. redução da pobreza. Já houve um certo progresso, por exemplo em educação e saúde, mas precisamos fazer muito mais. A Segurança experiência indica que é preciso uma combinação de ação Para obter maior segurança, é preciso concentrar mais a política, jurídica e pública direta. Incluindo Argentina e Índia, atenção na maneira como a insegurança afeta a vida e as 32 países adotaram medidas para promover a representação perspectivas dos pobres. Também é necessário adotar uma série feminina em assembléias locais e nacionais, e isso já está de medidas para reduzir os riscos no âmbito de uma economia transformando a capacidade das mulheres de participar na vida ou região e ajudar os pobres a enfrentar os choques adversos. pública e nos processos decisórios. Alguns países estão Formular uma estratégia modular que ajude os pobres a corrigindo a discriminação entre os sexos na legislação, como a controlar os riscos. São necessárias diversas intervenções (na Lei Agrária da Colômbia de 1994. A utilização de recursos comunidade, no mercado e no Estado) para os diversos riscos e públicos para subsidiar a educação das meninas rendeu bons segmentos da população. Talvez seja necessária uma frutos em Bangladesh e no Paquistão. Uma série de medidas combinação de intervenções para apoiar o controle dos riscos em atividades produtivas, notadamente microfinanciamento e por parte das comunidades e famílias, dependendo do tipo de insumos agrícolas, produziu benefícios bem documentados em risco e capacidade institucional do país. Programas de micro- termos de aumento do rendimento (no Quênia, por exemplo), seguro podem complementar os programas de microcrédito maior autonomia das mulheres e melhor nutrição das crianças para mulheres pobres, com base em suas organizações, como os (em Bangladesh e praticamente em todos os lugares em que esquemas SEWA que funcionam na Índia para mulheres no essa questão foi examinada). setor informal. Os esquemas de trabalho público podem ser Eliminar as barreiras sociais. As estruturas e instituições ampliados em resposta a choques locais ou nacionais. sociais formam o contexto para as relações econômicas e Programas de transferência de alimentos e fundos sociais para políticas e influenciam a dinâmica que cria e mantém a ajudar a financiar projetos identificados pelas comunidades pobreza, ou a alivia. Estruturas sociais excludentes e desiguais, também podem ser instrumentos eficazes para enfrentar como a estratificação de classes ou divisões entre os sexos, são catástrofes. grandes obstáculos à mobilidade ascendente dos pobres. Para Elaborar programas nacionais de prevenção, alerta e resposta a ajudar, os governos podem promover o debate sobre as práticas choques financeiros e naturais. Os choques macroeconômicos excludentes ou áreas de estigma e apoiar a participação de geralmente são os piores para as comunidades e famílias pobres, grupos que representam os desfavorecidos. Os grupos que especialmente quando os choques são repetidos, profundos ou enfrentam discriminação ativa podem ser ajudados por persistentes. Para controlar o risco de choques financeiros e políticas seletivas de ação afirmativa. Para reduzir a comerciais, é fundamental contar com uma política fragmentação social pode-se reunir grupos em foros formais e macroeconômica adequada e um sistema financeiro robusto. informais e canalizar suas energias para processos políticos em Mas isso deve ser complementado por uma administração vez de conflito aberto. Outras ações consistem em eliminar a prudente da conta de capital, para reduzir o risco de discriminação étnica, racial e por sexo na legislação e no volatilidade dos fluxos a curto prazo. Também são necessárias funcionamento dos sistemas jurídicos e incentivar a medidas especiais para assegurar que os programas de gasto representação e voz das mulheres e grupos étnicos e raciais importantes para os pobres (programas sociais e transferências PANORAMA GERAL 11 dirigidas a grupos específicos) não sofram cortes durante uma desenvolvimento econômico inclusivo, podem passar de um recessão, especialmente em relação às crescentes necessidades. círculo vicioso para um virtuoso. Os conflitos violentos Essas e outras ações também podem ajudar a enfrentar os constituem uma das áreas de ação mais urgentes e difíceis que choques naturais. Igualmente importante é a existência de afetam algumas das populações mais pobres do mundo. redes de segurança contracíclicas a serem acionadas quando os Enfrentar a epidemia de HIV/AIDS. Essa epidemia já é uma países são atingidos por um choque. "Fundos para das fontes mais importantes de insegurança em alguns países da calamidades" podem financiar a assistência em casos de África. Embora os efeitos mais imediatos e devastadores se catástrofes naturais e proporcionar nova tecnologia e façam sentir nos indivíduos e famílias, as conseqüências são treinamento para uma melhor avaliação dos riscos. Fazer muito mais amplas, desde uma pressão intolerável sobre os planos de investimento e seguro em épocas normais pode mecanismos tradicionais de adoção à pressão extrema sobre os reduzir os custos de pessoal quando ocorre uma catástrofe. sistemas de saúde e perda de trabalho produtivo, afetando não Criar sistemas nacionais de controle do risco social que sejam só várias comunidades mas até mesmo todo o país. Mais de 34 pró-crescimento. Em todo o mundo existe a necessidade de milhões de pessoas estão infectadas pelo HIV (90% nos países sistemas nacionais de controle do risco social. O desafio em desenvolvimento) e 5 milhões são infectadas a cada ano. consiste em criar sistemas que não prejudiquem a Mais de 18 milhões de pessoas já morreram de doenças competitividade e beneficiem os pobres. Alguns exemplos: associadas à AIDS. A ação no âmbito internacional para sistemas que proporcionam seguro para os não pobres e produzir uma vacina contra a AIDS é crucial para o futuro, pensões sociais para os pobres, como no Chile; seguro médico mas várias experiências demonstram que o mais importante para proteger contra doenças catastróficas que podem agora é uma liderança efetiva e mudança de comportamento consumir os bens de uma família, como na Costa Rica; e para prevenir a transmissão do HIV e o tratamento das pessoas seguro-desemprego e assistência que não comprometa o já infectadas. Para isso, talvez seja preciso enfrentar tabus acerca incentivo ao trabalho. Contudo, de modo a recolher todos os da sexualidade, dirigir informação e apoio a grupos de alto risco benefícios desses esquemas, as economias precisam contar com como as prostitutas e proporcionar tratamento aos aidéticos. capacidade institucional para administrá-los eficientemente. Brasil, Senegal, Tailândia e Uganda ilustram o que pode ser Prevenir os conflitos civis. Os conflitos civis são devastadores feito quando existe a vontade de agir decisivamente. para os pobres: muitos conflitos ocorrem em países pobres, em sua maioria guerras civis: mais de 85% de todos os conflitos Ações internacionais ocorreram dentro de fronteiras nacionais entre 1987 e 1997. Com freqüência, a ação no âmbito nacional e local não será Além da perda de vidas, provocam distúrbios sociais e suficiente para obter uma rápida redução da pobreza. Muitas econômicos e criam um legado terrível de trauma psicológico e áreas exigem ação internacional, especialmente por parte dos social. Muitas crianças são recrutadas para lutar (como em países industrializados, de modo a assegurar que os países Serra Leoa) e outras perdem os pais, têm que interromper a pobres e as populações pobres nos países em desenvolvimento escola ou sofrem cicatrizes psicológicas que afetam sejam beneficiados. Uma maior ênfase no alívio da dívida, permanentemente suas perspectivas. acompanhada de medidas para fazer com que a assistência ao Embora seja imensamente importante manter o foco na desenvolvimento seja mais eficaz, é parte da história. reconstrução das sociedades após os conflitos, como Cambódia Igualmente importantes são as ações em outras áreas e Ruanda, é igualmente urgente tomar medidas para prevenir (comércio, vacinas, redução da defasagem de tecnologia e os conflitos. Alguns dados indicam que o fortalecimento de informação) que podem aumentar as oportunidades, a instituições pluralistas (apoiar os direitos de minorias e autonomia e a segurança dos pobres. proporcionar a base institucional para uma solução pacífica dos Oportunidade. Num sistema comercial baseado em normas conflitos) tem uma influência significativa. Para evitar os os países industrializados podem ampliar as oportunidades se conflitos, são importantes os esforços no sentido de promover a abrirem seus mercados mais completamente às importações interação dos diversos grupos mediante instituições políticas dos países pobres, especialmente de produtos agrícolas, mais inclusivas e participativas e através de instituições civis. manufaturas com uso intensivo de mão-de-obra e serviços. Conforme indicado mais adiante, também é necessária a ação Estimou-se que as tarifas e subsídios da OCDE provocam internacional no sentido de reduzir o acesso aos recursos para perdas anuais de quase US$ 20 bilhões nos países em financiar conflitos e reduzir o comércio internacional de desenvolvimento, equivalentes a cerca de 40% da assistência armamentos. Se os países tomarem o caminho do em 1998. Muitos países em desenvolvimento acham que, 12 PANORAMA GERAL embora estejam liberalizando seus regimes de comércio, comércio internacional de armas, além de promover a paz e dimensões essenciais dos regimes comerciais dos países ricos os apoiar a reconstrução física e social após os conflitos. colocam em desvantagem. Além disso, para fortalecer a capacidade dos países em desenvolvimento, os países ricos Colaboração na luta contra a pobreza podem aumentar os fluxos de assistência a países cujas políticas promovam a redução da pobreza e financiar a Iniciativa para os A estratégia apresentada neste relatório reconhece que a Países Pobres Muito Endividados com fundos adicionais ao pobreza é mais que renda ou desenvolvimento humano orçamento de assistência. inadequado; é também vulnerabilidade e falta de voz, poder e Autonomia. A ação global pode promover a participação das representação. Esta visão multidimensional da pobreza populações e países pobres nos foros nacionais e internacionais. aumenta a complexidade das estratégias de redução da pobreza, A assistência deve ser proporcionada de maneira a assegurar porque é preciso levar em conta outros aspectos, como os maior apropriação pelos países que a recebem, devendo dirigir- fatores sociais e as forças culturais. se cada vez mais a programas de redução da pobreza propostos Para enfrentar essa complexidade, é preciso autonomia e pelos países que enfatizem os resultados e sejam elaborados participação: local, nacional e internacional. Os governos com a participação da sociedade civil e agentes do setor nacionais devem responder plenamente aos seus cidadãos pela privado. As populações e países pobres devem ter maior estratégia de desenvolvimento que adotam. Os mecanismos participação nos foros internacionais, para assegurar que as participativos podem proporcionar voz às mulheres e homens, prioridades, acordos e normas internacionais (como nas áreas especialmente dos segmentos pobres e excluídos da sociedade. de comércio e direitos de propriedade intelectual) Os órgãos e serviços descentralizados devem refletir as correspondam a suas necessidades e interesses. condições locais, as estruturas sociais e as normas culturais. As As instituições financeiras internacionais e outras instituições internacionais devem promover os interesses dos organizações internacionais devem continuar seus esforços no pobres. Os pobres são os principais agentes da luta contra a sentido de assegurar total transparência em suas estratégias e pobreza. Assim, devem ocupar um lugar central na elaboração, ações, além de manter um diálogo aberto com organizações da implantação e monitoramento das estratégias de redução da sociedade civil, particularmente as que representam os pobres. pobreza. As organizações internacionais devem apoiar as coalizões Os países ricos e as organizações internacionais devem globais de pobres para que possam participar dos debates desempenhar um papel importante. Se um país em mundiais. As empresas multinacionais também podem desenvolvimento possui um programa de redução da pobreza empreender ações, tais como a adoção de práticas éticas de coerente e eficaz, deve receber forte apoio para que proporcione investimento e códigos de trabalho, para promover a saúde e educação à sua população e elimine as carências e a autonomia dos grupos pobres. vulnerabilidade. Ao mesmo tempo, as forças globais precisam Segurança. Também é preciso empreender ações para ser dirigidas aos grupos e países pobres, para que não fiquem reduzir os riscos provocados por forças internacionais atrás dos avanços científicos e tecnológicos. A promoção da adversas. Junto com os governos e o setor privado, as estabilidade financeira e ambiental, bem como a eliminação das instituições financeiras internacionais devem fortalecer a barreiras aos produtos e serviços dos países pobres, deve ser arquitetura financeira internacional e melhorar sua gestão uma parte essencial da estratégia. para diminuir a volatilidade econômica, que pode ser Um mundo divergente? Ou um mundo inclusivo? Um devastadora para os pobres. Os governos dos países mundo com pobreza? Ou um mundo sem pobreza? Ações industrializados, geralmente em cooperação com o setor simultâneas para aumentar a oportunidade, autonomia e privado, devem dar mais apoio aos bens públicos segurança podem criar uma nova dinâmica de mudança que internacionais: produção e distribuição de vacinas contra permita reduzir a privação humana e criar sociedades justas que HIV/AIDS, tuberculose e malária, produção e distribuição sejam competitivas e produtivas. Se os países em de avanços agrícolas para as condições tropicais e semi-áridas. desenvolvimento e a comunidade internacional colaborarem A ação internacional para proteger o meio ambiente pode para combinar essa visão com recursos reais, tanto os reduzir os efeitos nocivos da degradação ambiental, que financeiros quanto os incorporados nas pessoas e instituições podem ser graves em alguns países pobres. De modo a (sua experiência, conhecimento e imaginação), o século XXI prevenir os conflitos armados (que afetam mais os pobres), a testemunhará um rápido progresso na luta para acabar com a comunidade internacional deve tomar medidas para reduzir o pobreza. PANORAMA GERAL 13 Tabela A.1 Pobreza por região, anos selecionados, 1987­98 População coberta pelo menos por Pessoas que vivem com menos de 1 dólar por dia uma pesquisa (milhões) Região (%) 1987 1990 1993 1996 1998a Leste da Ásia e Pacífico 90,8 417,5 452,4 431,9 265,1 278,3 Excluindo China 71,1 114,1 92,0 83,5 55,1 65,1 Europa e Ásia Central 81,7 1,1 7,1 18,3 23,8 24,0 América Latina e Caribe 88,0 63,7 73,8 70,8 76,0 78,2 Oriente Médio e Norte da África 52,5 9,3 5,7 5,0 5,0 5,5 Sul da Ásia 97,9 474,4 495,1 505,1 531,7 522,0 África Subsaariana 72,9 217,2 242,3 273,3 289,0 290,9 Total 88,1 1,183,2 1,276,4 1,304,3 1,190,6 1,198,9 Excluindo China 84,2 879,8 915,9 955,9 980,5 985,7 Parcela da população que vive com menos de 1 dólar por dia (%) Região 1987 1990 1993 1996 1998a Leste da Ásia e Pacífico 26,6 27,6 25,2 14,9 15,3 Excluindo China 23,9 18,5 15,9 10,0 11,3 Europa e Ásia Central 0,2 1,6 4,0 5,1 5,1 América Latina e Caribe 15,3 16,8 15,3 15,6 15,6 Oriente Médio e Norte da África 4,3 2,4 1,9 1,8 1,9 Sul da Ásia 44,9 44,0 42,4 42,3 40,0 África Subsaariana 46,6 47,7 49,7 48,5 46,3 Total 28,3 29,0 28,1 24,5 24,0 Excluindo China 28,5 28,1 27,7 27,0 26,2 Nota: A linha de pobreza é US$ 1,08 por dia com a PPA de 1993. As estimativas de pobreza baseiam-se nos dados de renda ou consumo dos países de cada região para os quais se dispunha de pelo menos uma pesquisa em 1985-98. Nos casos em que os anos das pesquisas não co- incidem com os anos da tabela, as estimativas foram ajustadas utilizando a pesquisa do ano mais próximo e aplicando a taxa de crescimento do consumo das contas nacionais. Supondo que a amostra de países cobertos pelas pesquisas é representativa da região, estimou-se o número de pobres por região. Essa suposição é obviamente menos robusta nas regiões com o menor número de pesquisas. Para mais detalhes sobre dados e metodologia, ver Chen e Ravallion (2000). a. Preliminares. Fonte: Banco Mundial 2000b. Notas disponíveis. 5. Hanmer e Naschold 1999. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo foram 6. Hanmer e Naschold 1999; McGee 1999. extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah e 7. Para um exame das relações entre meio ambiente e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte crescimento, ver o Capítulo 4 de Banco Mundial 2000a. 2000). 8. Para mais informações, ver o banco de dados estatísticos da 1. Sen 1999. UNICEF em www.unicef.org/statis. 2. Relato de uma visita de Ravi Kanbur, diretor do relatório até maio de 2000. Referências 3. Deve-se assinalar que 1998 é o ano mais recente para o qual dispúnhamos de dados; contudo, as cifras de 1998 são preliminares. Chen, Shaohua, e Martin Ravallion. 2000. "How Did the 4. Essas cifras dão uma noção das tendências gerais, mas devem World's Poorest Fare in the 1990s?" Policy Research ser encaradas com cuidado, tendo em vista as deficiências Working Paper. Banco Mundial, Washington, D.C. mencionadas no capítulo 1 e o fato de que as cifras referentes a 1998 Hanmer, Lucia, e Felix Naschold. 1999. "Are the são preliminares devido ao número limitado de pesquisas International Development Targets Attainable?" 14 PANORAMA GERAL FMI (Fundo Monetário Internacional), OCDE Pe-tesch. 2000. Crying Out for Change: Voices of the Poor. (Organização de Cooperação e Desenvolvimento Nova York: Oxford University Press. Econômico), Nações Unidas e Banco Mundial. 2000. Narayan, Deepa, com Raj Patel, Kai Schafft, Anne 2000: A Better World for All _Progress towards the Rademacher, e Sarah Koch-Schulte. 2000. Can Anyone Hear Us? Voices of the Poor. Nova York: Oxford International Development Goals. Washington, D.C. University Press. [www.paris21.org/betterworld/]. Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Nova York: McGee, Rosemary. 1999. "Meeting the International De- Knopf. velopment Targets: What Are the Prospects and Key World Bank. 2000a. The Quality of Growth. Nova York: Challenges? Uganda Country Study." Christian Aid, Oxford University Press. Londres. ------. 2000b. World Development Indicators 2000. Narayan, Deepa, Robert Chambers, Meera K. Shah, e Patti Washington, D.C. RELATÓRIO SOBRE DESEN- O 2000 VOLVIMENTOMUNDIAL /2001 LUTA CONTRA A POBREZA Capa Viagem ao Novo Mundo, 1999, de Manuel Cunjamá (México). As imagens usadas para abrir os capítulos também foram extraídas desta e de outras três obras de Cunjamá: Diálogo com o Universo, Pipa Mágica e Em Busca do Equilíbrio Cósmico. Manuel Cunjamá nasceu em 1971 em Tuxtla Gutiérrez, Chiapas. Suas obras foram ex- postas pela primeira vez em Chiapas em 1992. Atualmente, a Galeria Ana Quijano na Cidade do México está representando Cunjamá em exposições itinerantes nos Estados Unidos. As obras de Cunjamá foram incluídas na coleção do programa de arte do Banco Mundial. No meu trabalho procuro incorporar símbolos e elementos nativos que me levem às questões pré-hispânicas e tudo que considero útil nesse sentido mostro no meu trabalho. Uso o sol, a lua, a noite e o universo como símbolos que representam a preocupação e an- siedade do ser humano com o todo que o envolve: o infinito. --Manuel Cunjamá The World Bank Art Program makes particular efforts to identify artists from develop- ing nations and make their work available to a wider audience. The art program orga- nizes exhibits, educational and cultural partnerships, competitions, artists' projects, and site-specific installations. RELATÓRIO SOBRE O DESEN- VOLVIMENTO MUNDIAL 2000/2001 LUTA CONTRA A POBREZA Published for the BANCO MUNDIAL OXFORD UNIVERSITY PRESS Oxford University Press PUBLICADO ORIGINARIAMENTE EM INGLÊS SOB O TÍTULO WORLD DEVELOPMENT REPORT PELA OXFORD UNIVERSITY PRESS PARA O BANCO MUNDIAL. © 2001 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EUA Todos os direitos reservados. Nenhum trecho desta publicação pode ser reproduzido, armazenado em sistema de recuperação de dados ou transmitido sob qualquer forma ou por qualquer meio eletrônico ou mecânico, por fotocópia ou outra modalidade, sem prévia autorização do Banco Mundial. Produzido nos Estados Unidos da América Primeira edição: novembro de 2000 Este volume foi produzido por funcionários do Banco Mundial e as opiniões nele expressas não refletem necessariamente os pontos de vista da Diretoria Executiva ou dos países nela representados. O Banco Mundial não garante a exatidão dos dados contidos nesta publicação, nem aceita responsabilidade alguma por qualquer conseqüência do seu uso. As fronteiras, cores, denominações e demais informações contidas nos mapas desta publicação não implicam qualquer juízo por parte do Banco Mundial a respeito da situação jurídica de qualquer território, nem endosso ou aceitação dessas fronteiras. ISBN 0-8213-4746-2 Impresso em papel reciclado de qualidade correspondente ao padrão Z39.48-1984 (Padrão Americano de Resistência de Papel Impresso para Bibliotecas). Prefácio P obreza em meio à abundância é o maior desafio que a pobreza significa para a maioria das pessoas, que o mundo enfrenta. O Banco Mundial assumiu a amplia essa definição para incluir a falta de poder e voz missão de combater a pobreza com paixão e profis- e a vulnerabilidade ao medo. Essas dimensões da pri- sionalismo, colocando essa luta no centro de todas as vação humana surgem do estudo "Voices of the Poor", suas atividades, pois reconhecemos que o desenvolvi- que serviu de base para este relatório e sistematicamente mento bem-sucedido requer um mandato amplo, múlti- captou as opiniões de mais de 60.000 homens e mul- plo e adequadamente integrado. heres pobres em 60 países. Este relatório procura ampliar o conhecimento Essas dimensões diferentes da pobreza interagem de sobre a pobreza e suas causas e estabelece ações para maneira importante. O mesmo acontece com as in- criar um mundo sem pobreza em todas as suas di- tervenções para melhorar o bem-estar dos pobres. O mensões. Baseia-se nas teorias e estratégias do pas- aumento da educação leva a melhores resultados em sado, mas amplia e aprofunda o que julgamos necessário termos de saúde. A melhoria da saúde aumenta o po- para enfrentar o desafio de redução da pobreza. Ar- tencial de renda. A provisão de redes de segurança gumenta que é possível conseguir uma redução signi- permite que os pobres realizem atividades de maior risco ficativa na privação humana e que as forças da e rendimento mais alto. A eliminação da discrimi- integração global e do avanço tecnológico podem e nação contra as mulheres, minorias étnicas e outros gru- devem ser mobilizadas para servir aos interesses dos po- pos desfavorecidos melhora seu bem-estar e aumenta bres. Mas isso dependerá do funcionamento dos mer- sua capacidade de renda. cados, instituições e sociedades, bem como das opções O século XX presenciou um grande progresso em de ação pública no âmbito mundial, nacional e local. termos de redução da pobreza e melhoria do bem-estar. O relatório aceita a visão estabelecida da pobreza, Nas últimas quatro décadas, a esperança de vida no que engloba não só renda e consumo baixos, mas tam- mundo em desenvolvimento aumentou em média 20 bém níveis baixos de educação, saúde, nutrição e out- anos, a taxa de mortalidade infantil diminuiu em mais ras áreas do desenvolvimento humano. Com base no da metade e as taxas de fecundidade caíram quase pela V vi Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 metade. Nas duas últimas décadas, a matrícula primária Com base nessa análise de idéias e experiências, o re- líquida nos países em desenvolvimento aumentou 13%. latório recomenda ações em três áreas: Entre 1965 e 1998, a renda média aumentou mais do Promover a oportunidade: Ampliar as oportunidades dobro nos países em desenvolvimento; em 1990­98 o econômicas para os pobres, estimulando o crescimento número de pessoas vivendo na pobreza extrema diminuiu geral, proporcionando-lhes mais bens (como terras e ed- em 78 milhões. ucação) e fazendo com que estes rendam mais, mediante Mas, no início de um novo século, a pobreza continua uma combinação de ações públicas e privadas. sendo um problema global de enormes proporções. Dos Facilitar a participação: Tornar as instituições estatais 6 bilhões de habitantes, 2,8 bilhões vivem com menos de mais responsáveis perante os pobres, fortalecendo a par- dois dólares por dia e 1,2 bilhão com menos de um dólar ticipação dos pobres nos processos políticos e decisões lo- por dia. Seis em cada 100 crianças não chegam ao primeiro cais e eliminando as barreiras sociais que resultam das ano e oito morrem antes de completar cinco anos. Dos distinções de sexo, etnia, raça, religião e condição social. que atingem a idade escolar, 9 meninos e 14 meninas em Aumentar a segurança: Reduzir a vulnerabilidade dos cada 100 não freqüentam a escola primária. pobres a doenças, crises econômicas, perda de col- Essas tendências amplas escondem uma diversidade ex- heitas, desemprego, catástrofes naturais e violência, bem traordinária em diferentes partes do mundo, além de como ajudá-los a enfrentar choques adversos. Grande grandes variações entre regiões, com algumas registrando parte desse esforço consiste em assegurar a existência avanços e outras retrocessos em indicadores cruciais da de redes de segurança para mitigar o impacto de pobreza. As crescentes disparidades mundiais aumen- calamidades pessoais e nacionais. taram a sensação de privação e injustiça para muitos. A Os avanços nas três áreas são fundamentalmente -com- mobilidade social e a igualdade de oportunidade con- plementares: cada uma é importante por si só, mas tam- tinuam sendo conceitos estranhos para um número de- bém reforça as outras. Com base nesse esquema, os masiado grande de pessoas. países precisam elaborar suas próprias estratégias de re- O futuro crescimento demográfico aumentará o de- dução da pobreza, de maneira compatível com a preser- safio de reduzir a pobreza. Nos próximos 25 anos, cerca vação da cultura. As decisões sobre as prioridades devem de 2 bilhões de habitantes serão acrescentados à população ser tomadas no âmbito nacional, para refletir as priori- mundial, quase todos (cerca de 97%) nos países em de- dades nacionais. Mas as ações devem ser realizadas com senvolvimento, exercendo uma pressão enorme sobre liderança local, para refletir a realidade local. Não existe essas sociedades. Evidentemente, muito deve ser feito um plano simples e universal. para reduzir a pobreza em suas múltiplas dimensões e pro- Contudo, as ações no âmbito local e nacional não são mover a liberdade humana, hoje e nos próximos anos. suficientes. A experiência da última década revela a im- Embora os desafios atuais e futuros sejam intimi- portância da ação mundial, tanto para assegurar que as dantes, começamos o novo milênio com uma melhor com- oportunidades da integração global e do avanço tec- preensão do desenvolvimento. Aprendemos que os nológico beneficiem os pobres quanto para controlar os elementos tradicionais das estratégias para promover o riscos de insegurança e exclusão que podem resultar da crescimento (estabilidade macroeconômica e reformas globalização. Cinco ações são essenciais: segundo as leis do mercado) são essenciais para reduzir a Promover a estabilidade financeira global e a abertura pobreza. Mas agora também reconhecemos a necessi- dos mercados dos países ricos aos produtos agrícolas, dade de atribuir muito mais ênfase às bases institucionais manufaturas e serviços dos países pobres. e sociais para o processo de desenvolvimento, ao controle Eliminar a defasagem de conhecimento, fornecendo da vulnerabilidade e à promoção da participação para as- tecnologia e informação aos pobres em todo o mundo. segurar um crescimento inclusivo. Embora a ação nacional Proporcionar recursos financeiros e não financeiros para seja crucial, também aprendemos que os acontecimentos bens públicos internacionais, especialmente pesquisa mundiais exercem uma forte influência sobre os proces- médica e agrícola. sos de reforma no âmbito nacional e local, e que a ação Aumentar a assistência econômica e alívio da dívida, global é central para a redução da pobreza. Reavaliamos ajudando os países a tomar medidas para erradicar a po- nosso trabalho mediante o Esquema Integral de Desen- breza, num esquema amplo que coloque os países (e não volvimento, que converge com os resultados deste relatório. as organizações) no centro da estratégia de desenvolvi- Prefácio vii mento e assegure que os recursos externos sejam utiliza- mundo continua mudando rapidamente, mas as exper- dos efetivamente para apoiar a redução da pobreza. iências examinadas neste relatório indicam que dispomos Promover a participação dos países pobres e grupos de de conhecimento suficiente para que as ações de redução baixa renda nos foros globais, inclusive mediante vín- da pobreza sejam realmente eficazes. Vivemos numa época culos internacionais com organizações de pobres. em que os esforços e questões em torno da redução da po- A ação pública deve ser orientada por um compro- breza estão sujeitos a grande escrutínio. Após os protestos misso com a redução da pobreza. Os setores público e pri- e em meio à controvérsia, este relatório oferece substância vado (e a sociedade civil) devem trabalhar juntos em cada ao debate público e coloca o diálogo no primeiro plano, país e entre os países. Temos muito que aprender e o que é onde deve figurar a meta de um mundo sem pobreza. James D. Wolfensohn Presidente Banco Mundial Agosto de 2000 Este relatório foi preparado por uma equipe chefiada por Ravi Kanbur (diretor da equipe até maio de 2000) e Nora Lustig (vice- diretora até maio de 2000 e diretora após essa data). Monica Das Gupta, Christian Grooraert, Victoria Kwakwa, Christina Malm- berg Calvo e Kevin Morrison foram membros permanentes da equipe. Alice Sindzingre, Michael Woolcock e Zainal Yusof também participaram da equipe. Importantes contribuições aos capítulos foram feitas por Homi Kharas, Aart Kraay, Peter Lanjouw e Gio- vanna Prennushi, bem como por Benu Bidani, William Easterly, Enrique Flores, Hélène Grandvoinnet, Richard Newfarmer, Gi- Taik Oh e Mattia Romani. Michael Walton, diretor do Departamento de Redução da Pobreza, colaborou com a equipe durante todo o processo. Shanka Chakraborty e Shahin Yaqub ajudaram a equipe. Estagiários do Washington Center proporcionaram as- sistência valiosa. O trabalho foi realizado sob a direção geral de Jozef Ritzen, Joseph E. Stiglitz e, na etapa final, Nicholas Stern. O Development Data Group foi responsável pelos Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial. Bruce Ross-Larson e Meta de Coquereaumont foram os principais editores do relatório. A equipe foi assessorada por Anthony Atkinson, Anthony Bebbington, Nancy Birdsall, François Bourguignon, Angus Deaton, Alain de Janvry, Yujiro Hayami, Emmanuel Jimenez, Grzegorz Kolodko, Michael Lipton, Lant Pritchett, Martin Ravallion, Amartya Sen, Lyn Squire, T. N. Srinivasan e Mariano Tommasi. Deepa Narayan dirigiu o estudo Voices of the Poor. Vinod Thomas chefiou o estudo Quality of Growth, que complementa o trabalho deste relatório. Ariel Fiszbein dirigiu a organização do processo de con- sulta. Muitas informações provieram dos documentos e debates do Seminário de Verão realizado em Washington, D.C., de 6 a 10 de julho de 1999, bem como dos documentos de referência preparados para este relatório. Os autores, comentaristas e partic- ipantes, bem como os documentos de referência, encontram-se na nota bibliográfica. Muitas pessoas, dentro e fora do Banco Mundial, proporcionaram comentários e outras contribuições; seus nomes encontram-se na nota bibliográfica. Desde o esboço até a versão final deste relatório, foram realizadas várias consultas com acadêmicos, líderes comunitários, ONGs, representantes do setor privado e autoridades. Agradecemos a todas as instituições públicas e organizações da sociedade civil que possibilitaram essas consultas, bem como aos organizadores e participantes, cujas contribuições enriqueceram este relatório. Agradecemos em particular ao Bretton Woods Project e New Policy Institute (Reino Unido), que moderaram a discussão do ras- cunho na Internet, e a todos que enviaram comentários: 424 contribuições de 44 países (44% de países em desenvolvimento). As consultas foram realizadas na África do Sul (Joanesburgo), Alemanha (Berlim), Argentina (Buenos Aires), Bangladesh (Dhaka), Canadá (Ottawa), Chile (Santiago), Dinamarca (Copenhague), Egito (Cairo), Estados Unidos (Boston, Nova York, Washing- ton, D.C.), Etiópia (Adis-Abeba), França (Paris), Guatemala (Antigua), Hungria (Budapeste), Índia (Ahmedabad, Nova Delhi), Japão (Tóquio), Malásia (Kuala Lumpur), Marrocos (Marrakech), Reino Unido (Brighton, Londres), Rússia (Moscou), Senegal (Dacar), Suécia (Estocolmo) e Vietnã (Hanói). Também foram realizadas consultas com o FMI, bancos regionais de desenvolvi- mento e organizações das Nações Unidas. viii Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 A preparação dos documentos de referência e a realização dos seminários contaram com apoio dos governos da Alemanha, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, França, Japão, Países Baixos, Reino Unido, Suécia e Suíça, MacArthur Foundation, Cor- nell University e Development Policy Forum da German Foundation for International Development. O estudo Voices of the Poor recebeu apoio da MacArthur Foundation, Cornell University, U.K. Department for International Development e Swedish International Development Cooperation Agency; vários estudos de países foram financiados pelas ONGs que realizaram a pesquisa. Rebecca Sugui atuou como assistente executiva da equipe, e Maribel Flewitt, Shannon Hendrickson, Khin-U Khine, Rudee- wan -Laohakittikul, Jimena Luna, Nelly Obias, Gracie Ochieng, Leila Search e Robert Simms como assistentes da equipe. Maria D. Ameal cuidou da parte administrativa. Nacer Megherbi e Edith Thomas proporcionaram apoio técnico. A edição e produção estiveram a cargo de Fiona Blackshaw, Garrett Cruce, Terry Fischer, Wendy Guyette, Daphne Levi- tas, Molly Lohman, Megan Klose, Jessica Saval, e Alison Strong , de Communications Development. O projeto gráfico, edição e produção do relatório foram administrados por Jamila Abdelghani, Catherine Hudson, Brett Kravitz, Nancy Lam- mers, Brenda Mejia, Randi Park e Betty Sun do Escritório de Publicações do Banco Mundial. Artemis Zenetou, gerente do Programa de Arte do Banco Mundial, e sua equipe foram essenciais na reprodução das obras de arte. Tomoko Hirata desenhou a capa e as aberturas dos capítulos. Ravi Kanbur ocupa a cátedra T. H. Lee de Relações Internacionais no Department of Agricultural, Resource, and Man- agerial -Economics, Cornell University, Ithaca, Nova York. Nora Lustig é assessora principal e chefe da Unidade de Po- breza e Desigualdade do BID. Kevin Morrison é pesquisador do Overseas Development Council. Alice Sindzingre é pesquisadora no Centre National de la Recherche -Scientifique (CNRS) em Paris e assistente no Centre d'Etude d'Afrique Noire (CEAN) em Bordeaux. Zainal Yusof é vice-diretor geral do Institute of Strategic and International Studies (ISIS) em Kuala Lumpur, Malásia. O Banco Mundial agradece a essas seis instituições por terem permitido a participação dessas pes- soas na preparação do relatório. As pessoas que contribuíram para este relatório talvez não endossem todas as opiniões nele expressadas e não devem ser re- sponsabilizadas por qualquer erro porventura existente. Sumário Panorama Geral. Luta contra a Pobreza: Oportunidade, Autonomia e Segurança 1 A história de Basrabai 2 Pobreza num mundo desigual 3 Uma estratégia de redução da pobreza 6 Da estratégia à ação 7 Colaboração na luta contra a pobreza 12 Primeira Parte: Esquema Conceptual Capítulo 1. Natureza e Evolução da Pobreza 15 As múltiplas dimensões da pobreza 15 A medição da pobreza em suas múltiplas dimensões 16 A evolução da pobreza 21 Capítulo 2. As Causas da Pobreza e um Esquema de Ação 31 As causas da pobreza 34 Um esquema de ação 37 Segunda Parte: Oportunidade Capítulo 3. Crescimento, Desigualdade e Pobreza 45 Crescimento econômico e redução da pobreza 46 O que promove o crescimento econômico? 49 Por que índices de crescimento similares estão associados a diferentes índices de redução da pobreza? 52 Crescimento econômico e outros aspectos da pobreza 58 Capítulo 4. Tornar os Mercados Mais Favoráveis aos Pobres 61 As reformas de mercado geraram crescimento? 62 As reformas de mercado geraram benefícios para os pobres? 66 Os mercados podem beneficiar mais os pobres 73 Capítulo 5. Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 79 Os recursos e suas sinergias 79 Ação pública para facilitar a acumulação de bens 81 Redistribuição da despesa pública 82 Reformas institucionais para uma prestação eficaz: governo, mercados e concorrência 88 Participação: escolha, menitoração e responsabilidade 91 Complementaridade na ação pública 96 IX x Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Terceira Parte: Autonomia Capítulo 6. Como Tornar as Instituições do Estado Mais Sensíveis aos Pobres 103 Administração pública e redução da pobreza 103 Os pobres e o primado da lei 107 A descentralização pode beneficiar os pobres 111 A política da redução da pobreza: coalizões em prol dos pobres 113 Regimes políticos e pobreza 118 Capítulo 7. Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais 121 Discriminação sexual e pobreza 121 Estratificação social e pobreza 128 Fragmentação social e conflito 131 Formação de instituições sociais e capital social 134 Quarta Parte: Segurança Capítulo 8. Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 139 Tipologia dos riscos 139 O caráter e a magnitude da vulnerabilidade 142 Resposta das famílias e comunidades ao risco 145 Respostas do governo para melhorar a gestão de riscos 151 Capítulo 9. Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 167 Prevenir e enfrentar as crises econômicas 167 Redução da vulnerabilidade a catástrofes naturais 176 Quinta Parte: Ações Internacionais Capítulo 10. Mobilizar as Forças Globais para os Pobres 187 Ampliar o acesso ao mercado nos países de renda alta 187 Reduzir o risco de crises econômicas 188 Produzir bens públicos internacionais que beneficiem os pobres 189 Assegurar a participação dos pobres nos foros globais 194 Capítulo 11. Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 197 Tornar a ajuda externa mais eficaz na redução da pobreza 200 Alívio da dívida dos países pobres 210 Nota Bibliográfica 215 Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 280 Quadros 1 As vozes dos pobres 3 2 Um mundo melhor para todos: metas de desenvolvimento internacional 5 1.1 A pobreza segundo os pobres 16 1.2 A medição da pobreza de renda: 1899 e 1998 17 1.3 A medição da vulnerabilidade 20 Sumário xi 1.4 Medindo a influência e o poder com métodos participativos 21 1.5 Medindo a gestão pública: métodos participativos e pesquisas entre países 21 1.6 O aspecto multidimensional: como abordar a agregação 22 1.7 Uganda: metas de redução da pobreza 22 1.8 A pobreza na Índia nos anos 90 26 2.1 Interação com instituições do Estado: a voz dos pobres 36 2.2 A imprensa local é importante na prevenção de episódios de fome 40 2.3 Atacando a pobreza no Vietnã 41 3.1 População, crescimento e pobreza 49 3.2 Como a guerra devasta os pobres 50 3.3 Divergência e desigualdade mundial da renda 51 3.4 Tendências da desigualdade e redução da pobreza 53 3.5 O que faz com que o crescimento favoreça os pobres na Índia? 54 3.6 Complexos padrões de variação distributiva em três economias 55 3.7 Diversificação e migração na China rural 56 3.8 A redistribuição pode aumentar a eficiência 57 4.1 O consenso de Washington 63 4.2 Por que as reformas às vezes falham? 65 4.3 Reformas da agricultura no Chile e na China ajudam os pequenos agricultores 68 4.4 Os mercados de terras e os camponeses pobres no México 68 4.5 Ouvindo os agricultores de Zâmbia 69 4.6 Utilizando a informação na luta contra a pobreza 73 5.1 Interações do capital humano com o capital físico 80 5.2 Vínculos entre meio ambiente e saúde 80 5.3 Políticas duplamente benéficas no setor da saúde 81 5.4 Marginalizados pelos custos da saúde e da educação 85 5.5 Um programa que paga aos pais para enviar os filhos à escola 86 5.6 Alguns princípios gerais em matéria de orientação de subsídios 87 5.7 Uma parceria eficiente entre os setores público e privado 89 5.8 Maior acesso acesso de empresários locais aumentam a serviços de telecomunicações 89 5.9 Participação local no sistema descentralizado de educação na Nicarágua 91 5.10 Esquemas setoriais e multissetoriais para o melhoramento de estradas rurais na Zâmbia 93 5.11 Ação conjunta para proteger as florestas da Índia 94 5.12 Um novo esquema de reforma agrária no Brasil 96 5.13 Empresas da África Ocidental são pioneiras nos serviços de água e saneamento para os pobres 97 5.14 Água e saneamento sustentáveis para os pobres nas áreas urbanas do Brasil 98 6.1 Muitas vezes, os pobres são importunados pelas autoridades públicas 104 6.2 A ilegalidade contribui para a pobreza 107 6.3 As organizações de assistência jurídica ajudam os pobres a obter acesso ao sistema judicial 109 6.4 A monitoração comunitária pode reduzir a poluição do meio ambiente 111 6.5 Coalizões nacionais contra doenças transmissíveis no Ocidente 113 6.6 As ONG podem ajudar a mobilizar e emancipar as comunidades 114 6.7 Política e pobreza em países da OCDE 118 6.8 A evolução da sociedade civil e a reforma do Estado no México 119 7.1 Eliminar a tendenciosidade contra a mulher no registro de propriedades na América Latina 125 7.2 O uso de subsídios para reduzir os desníveis educacionais entre os sexos 126 7.3 Maior participação da mulher na formulação de políticas: análise do orçamento em função do gênero na África Meridional 126 xii Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadros (continuação) 7.4 A utilização de programas de desenvolvimento para reduzir o poder das elites agrárias: estudo de caso do leste de Uttar Pradesh, Índia 127 7.5 A devastação psicológica da discriminação 129 7.6 A ação afirmativa contra a discriminação baseada na casta, na Índia 130 7.7 Divisões étnicas e conflito civil 131 7.8 Como o capital social afeta o desenvolvimento? 133 7.9 A federação de comedores no Peru: criando capital social 134 7.10 Mobilização e criação de capital social em projetos de desenvolvimento 135 8.1 Exposição dos pobres aos riscos 141 8.2 AIDS e pobreza 143 8.3 Alguns termos importantes: risco, exposição a riscos e vulnerabilidade 143 8.4 Manejo de riscos: a abordagem modular das redes de segurança social 151 8.5 A distribuição dos benefícios pela comunidade é uma boa idéia? 154 8.6 Opções de seguro para o setor informal 155 8.7 Dois sistemas de seguro-saúde universal: Costa Rica e Cingapura 157 8.8 Planos de aposentadoria no Chile e Namíbia 158 8.9 Princípios dos programas de frentes de trabalhobem-sucedidos 160 8.10 O Fundo de Desenvolvimento Comunitário da Eritréia 161 8.11 A Associação de Trabalhadoras Autônomas da Índia 161 9.1 Proteção social em resposta à crise na Coréia 173 9.2 Análise da despesa pública para avaliar o impacto do ajuste fiscal sobre os pobres 174 9.3 Proteção para os pobres durante um ajuste fiscal: a Lei de Prudência e Transparência Fiscal do Peru 175 9.4 A atenuação é a pedra angular da gestão de emergências nos Estados Unidos 179 9.5 Atenuação dos riscos de catástrofes naturais: lições dos terremotos de 1999 na Turquia 179 9.6 Reconstrução e atenuação de riscos com ajuda de uma ONG local 180 9.7 Atenuação de riscos com bônus catastróficos 180 9.8 Partilha dos custos das catástrofes: o fundo para catástrofes naturais do México 181 9.9 Participação da comunidade na reconstrução pós-catástrofe: lições do Programa de Reabilitação de Emergência de Maharashtra 182 10.1 O êxito na luta contra a oncocercíase na África 190 10.2 Pesquisa, milho e suínos em Guizhou 192 10.3 A maioria das patentes de biotecnologia pertence ao setor privado 193 10.4 O Fundo para o Meio Ambiente Mundial: modelo de participação dos países em desenvolvimento 195 11.1 O processo de consulta e o esquema integral de desenvolvimento 203 11.2 A nova iniciativa para estratégias de redução da pobreza 203 11.3 Cooperação para o desenvolvimento setorial 205 11.4 Fundo comum de cooperação para o desenvolvimento 205 11.5 Avaliação das políticas e instituições de um país 206 11.6 Como a cooperação pode ajudar em países com políticas inadequadas 207 11.7 Iniciativa Reforçada para Alívio da Dívida dos Países Pobres Muito Endividados 209 11.8 Como o alívio da dívida se encaixa numa estratégia de redução da pobreza: Fundo de Ação contra a Pobreza de Uganda 212 Sumário xiii Figuras 1 Regiões em desenvolvimento onde vivem os pobres 4 2 Regiões em que a pobreza aumentou ou não 4 3 As taxas de mortalidade infantil variam muito entre as regiões 4 1.1 No mundo em desenvolvimento a pobreza está aumentando no Sul da Ásia e África Subsaariana 24 2.1 Forte vínculo entre a pobreza e as contrações e expansões econômicas 35 3.1 Em geral, quanto mais rico for o país, menor será a incidência de pobreza 46 3.2 Os indicadores de saúde melhoram com o aumento da renda 47 3.3 As tendências da pobreza acompanharam as tendências do crescimento nos anos 80 e 90 47 3.4 O crescimento econômico reduziu a pobreza nos 80 e 90 48 3.5 A desigualdade variou amplamente nos anos 80 e 90, mas não mostrou relação sistemática com o crescimento 53 3.6 A desigualdade inicial influencia o ritmo de redução da pobreza 54 3.7 Em vários países, o coeficiente de alfabetização feminina/masculina aumenta com a renda per capita 58 4.1 Indicações de reformas bem-sucedidas no mundo em desenvolvimento 63 4.2 As reformas geraram crescimento na América Latina, mas com taxas diferentes 64 4.3 O desnível salarial entre trabalhadores especializados e não-especializados aumento-se no México 71 6.1 A contratação baseada no mérito está associada a menos corrupção e burocracia 105 6.2 A corrupção é um imposto regressivo 106 6.3 O primado da lei está associado a uma renda per capita mais alta 107 6.4 A descentralização ajudou a elevar a renda dos pobres na África do Sul 110 6.5 As coalizões entre o Estado e as comunidades podem fomentar o desenvolvimento rápido e melhorar a prestação de serviços 116 6.6 O crescimento econômico está associado a boas instituições políticas e administrativas 116 7.1 A redução mais rápida do desnível educacional entre os sexos fortaleceria o crescimento econômico 123 7.2 As tendências da educação e esperança de vida da mulher refletem a crescente igualdade entre os sexos 124 7.3 Os grupos minoritários no Vietnã têm menos acesso a serviços do que as não-minorias 128 7.4 A diversidade étnica está associada com a violência onde é baixa a qualidade institucional 132 8.1 As transferências privadas representam uma grande proporção da renda dos pobres 148 8.2 As despesas do governo central com seguridade social variaram muito em 1995 152 9.1 Os países em desenvolvimento sofreram mais com as catástrofes naturais em 1990-98 177 10.1 Os países de renda alta protegem a indústria e a agricultura 188 10.2 A epidemia de HIV/AIDS se concentra na África Subsaariana 190 11.1 A economia dos países doadores cresceu após 1992, mas a assistência para o desenvolvimento diminuiu 198 11.2 Com exceção da Europa e Ásia Central, a distribuição regional da assistência oficial ao desenvolvimento permaneceu quase constante . . . 198 11.3 . . . mas o fluxo diminuiu após 1992­93 em todas as regiões, menos América Latina e Caribe 199 11.4 A ajuda não se destina somente aos países pobres 204 11.5 As ONGs canalizaram cerca de US$ 10 bilhões para os países em desenvolvimento em 1998, quase metade proveniente do setor oficial 208 11.6 Quando a renda per capita dos países pobres muito endividados caiu a dívida aumentou, e vice-versa 209 11.7 As transferências concessionais compensam as transferências líquidas negativas de recursos não concessionais 210 xiv Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Tabelas 1.1 Pobreza de renda por região, anos selecionados, 1987­98 23 1.2 Pobreza relativa de renda por região, anos selecionados, 1987­98 24 1.3 Pobreza de renda em sete países da África, vários anos 25 4.1 O impacto de reformas sobre os preços, a produção e a produtividade agrícola em sete países 67 5.1 Despesa público em educação por quintil de renda em alguns países em desenvolvimento, vários anos 82 5.2 Despesa público em saúde por quintil de renda em alguns países em desenvolvimento, vários anos 83 8.1 Principais fontes de riscos 140 8.2 Choques enfrentados por famílias rurais na Etiópia 144 8.3 Mecanismos para o manejo de riscos 145 8.4 Diversificação da renda entre agricultores africanos 146 8.5 Transferências privadas em dinheiro e in natura para famílias pobres 148 9.1 Efeito das crises econômicas sobre a incidência da pobreza em certos países 169 9.2 Impacto social das crises econômicas em certos países 170 Definições e Notas Explicativas A lista dos países incluídos nos agrupamentos por região central por motivo de conveniência. A expressão países e renda utilizados neste relatório encontra-se nas tabelas de avançados pode ser usada, por conveniência, para indicar Classificação de Economias no final dos Indicadores Sele- economias de renda alta. cionados do Desenvolvimento Mundial. Os agrupamentos As medidas agregadas da pobreza baseiam-se na linha de por renda no texto do relatório baseiam-se nas estimativas do pobreza de um dólar por dia. Essa linha é igual a US$ 1,08 PNB per capita de 1998 e os dos Indicadores Selecionados por dia em termos de paridade do poder aquisitivo de 1993 do Desenvolvimento Mundial baseiam-se nas estimativas do (para maiores explicações, ver o quadro 1.2 no capítulo 1). PNB per capita de 1999 (ver a tabela da Classificação das As cifras em dólares são dólares correntes dos EUA, salvo Economias). Os limites de classificação segundo a renda e as especificação em contrário. Um bilhão significa mil milhões diferenças entre as classificações de 1998 e 1999 podem ser e um trilhão, mil bilhões. encontrados nos Indicadores Selecionados do Desenvolvi- mento Mundial. As médias de grupo indicadas nas figuras e Foram utilizadas as seguintes abreviaturas: tabelas são médias não ponderadas dos países que compõem o grupo, salvo indicação em contrário. AIDS Síndrome de imunodeficiência adquirida Além das variações nas classificações de renda, revisões GATT Acordo Geral de Tarifas e Comércio recentes nos dados dos Indicadores Selecionados do De- HIV Vírus da imunodeficiência humana senvolvimento Mundial podem resultar em discrepân- OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento cias com os dados apresentados no texto (ver a introdução Econômico aos Indicadores Selecionados do Desenvolvimento OMC Organização Mundial do Comércio Mundial). ONG Organização não-governamental O emprego do termo países em relação às economias não PIB Produto interno bruto implica juízo do Banco em relação à situação jurídica ou outra PNB Produto nacional bruto condição do respectivo território. A expressão países em de- PPA Paridade do poder aquisitivo senvolvimento inclui economias de renda baixa e média, po- PPME Países Pobres Muito Endividados dendo incluir as economias em transição do planejamento SEWA Self-Employed Women's Association PANORAMA GERAL Luta Contra a Pobreza: Oportunidade, Autonomia e Segurança O pobres vivem sem a liberdade fundamental de um exame da natureza e das causas da pobreza, bem como ação e escolha que os que estão em melhor situação dão por das medidas que podem ser tomadas. A pobreza é certo.1 Muitas vezes não dispõem de condições adequadas de resultado de processos econômicos, políticos e sociais que alimentação, abrigo, educação e saúde; essas privações os im- se relacionam entre si e muitas vezes se reforçam, pedem de levar o tipo de vida que todos valorizam. Além disso, exacerbando as condições de privação em que os pobres são extremamente vulneráveis a doenças, crises econômicas vivem. Escassez de bens, mercados inacessíveis e poucas e catástrofes naturais. Freqüentemente, não são bem tratados oportunidades de emprego mantêm as pessoas na pobreza por instituições do Estado e da sociedade e não podem in- material. Por isso, a promoção de oportunidades fluenciar as decisões que afetam sua vida. Essas são as diver- (estimulando o crescimento econômico, fazendo com que sas dimensões da pobreza. os mercados funcionem melhor para os pobres e A experiência de privação múltipla é intensa e dolorosa. possibilitando que estes acumulem bens) é essencial para A descrição que os pobres fazem da vida em condições de reduzir a pobreza. pobreza é um testemunho eloqüente de sua dor (quadro Mas isso é apenas uma parte da história. Num mundo 1). Para os que vivem na pobreza, parece impossível em que o poder político se distribui de maneira desigual e escapar dessa situação. Mas não é impossível. A história de muitas vezes acompanha a distribuição do poder Basrabai, presidente de um conselho local numa aldeia da econômico, o funcionamento das instituições do Estado Índia, ilustra as várias facetas da pobreza e o potencial de pode ser particularmente desfavorável aos pobres. Por ação (ver a página 2). exemplo, os pobres em geral não recebem os benefícios do A história de Basrabai serve como pano de fundo para investimento público em educação e saúde. E muitas 1 2 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 A história de Basrabai Basrabai vive em Mohadi, uma aldeia a 500 quilômetros de reuniriam com os funcionários locais na semana seguinte. Ahmedabad, no Estado de Gujarat, Índia, às margens do Mar da O segundo tema era a proibição de pesca que o governo Arábia.2 Ela é a primeira mulher a ocupar o cargo de presidente havia imposto nas águas costeiras para proteger os estoques de do conselho local, em resultado de uma emenda constitucional peixes. Os grandes barcos eram responsáveis pela pesca que reserva às mulheres um terço das vagas no conselho local e excessiva, mas os pequenos pescadores estavam pagando o preço. um terço dos cargos dirigentes. Os grandes barcos podiam continuar pescando desde que Ao chegar à sua aldeia após uma longa viagem, cruzamos pagassem aos funcionários. uma pequena enseada numa estrada intransitável durante a maré Durante a reunião, ocorreu um acidente. O irmão de alta. O primeiro edifício que avistamos é uma estrutura de Basrabai foi ferido no rosto pela patada de uma vaca. Sem um concreto recém-construída: a escola primária. Durante o ciclone tratamento imediato a ferida podia infeccionar. Mas era tarde e do ano passado, o pior de que se tem notícia, quando o vento o médico mais próximo estava a 10 quilômetros. Normalmente, derrubava suas choupanas, os moradores se abrigaram na única seria impossível proporcionar-lhe um tratamento imediato. Mas estrutura estável da aldeia: a escola. Quando a equipe de tínhamos um jipe e levamos o irmão de Basrabai ao médico. assistência chegou, os moradores pediram que se construíssem Durante a nossa estadia observamos o trabalho artesanal que mais edifícios de concreto e agora a aldeia tem mais de dez. as mulheres da aldeia vinham fazendo há gerações. Existe muita Chegamos à casa de concreto de Basrabai, ao lado de uma demanda de bordados e roupas típicas, graças à aceitação cabana de palha. Após as saudações usuais, a escola passou a ser internacional dos produtos indianos e ao fato de que a classe o tema da conversa. Já que estávamos no meio da semana, média indiana está redescobrindo suas raízes. Mas os perguntamos se podíamos assistir a uma aula. Basrabai nos negociantes oferecem preços muito baixos devido ao isolamento informou que o professor não estava. Na verdade, ele só vinha em que essas mulheres vivem. uma vez por mês, quando muito. Protegido pelo secretário O governo nacional e os governos estaduais têm inúmeros distrital de educação, ele fazia o que bem entendia. esquemas de apoio ao artesanato, mas nenhum é muito eficaz. O professor chegou no dia seguinte. Alguém lhe avisou que a Assim, a SEWA está organizando as artesãs e proporcionando- aldeia tinha visitantes. Veio à casa de Basrabai e começamos a lhes acesso direto aos mercados internacionais. Uma peça de conversar sobre a escola e as crianças. Achando que as visitas bordado que examinamos conseguiria 150 rupias no mercado teriam pena dele, começou a contar seus problemas e internacional, 60 nas lojas do governo e 20 dos negociantes. dificuldades em ensinar às crianças. E as chamava de No último dia da nossa visita, fomos à lavoura de Basrabai, a "selvagens". uma hora de sua casa. Os riscos da agricultura eram bem Isso foi demais para Meeraiben, membro da Organização de visíveis. A falta de chuva deixou o solo duro e seco. Se não Mulheres Autônomas (SEWA), que havia preparado nossa chovesse nos próximos dias, ela iria perder sua lavoura de milho, visita. Ela assinalou que seu salário era de 6.000 rupias por mês e com isso o dinheiro para pagar um tratorista que arasse seu (mais de seis vezes o nível de pobreza na Índia) num emprego campo, um investimento possibilitado pela venda de seus garantido e sua responsabilidade era pelo menos comparecer ao artesanatos. Quando nos encontramos com ela em Ahmedabad trabalho. Os pais queriam que seus filhos aprendessem a ler e alguns dias depois, ainda não havia chovido. escrever, mesmo se, por freqüentar a escola, os meninos não As interações com Basrabai e os milhares de pobres pudessem ajudar os pais a pescar e as meninas não pudessem consultados para a preparação deste relatório trazem à baila ajudar as mães a buscar água e lenha e trabalhar nos campos. temas recorrentes e familiares. Os pobres mencionam a falta de À noite, Basrabai presidiu a reunião da aldeia. Havia dois oportunidades de ganhar dinheiro, o acesso deficiente aos temas principais. O primeiro era a indenização para cobrir os mercados e o fato de as instituições do Estado não responderem danos causados pelo ciclone: apesar da grande fanfarra com que às suas necessidades. Mencionam insegurança, como os riscos de os esquemas de assistência foram anunciados na capital, o saúde, o risco de ficar sem trabalho e os riscos agrícolas que esquema local deixava muito a desejar e os funcionários locais tornam frágil qualquer ganho. Em toda parte (das aldeias da eram insensíveis. As organizadoras da SEWA anotaram os Índia às favelas do Rio de Janeiro, dos bairros pobres de nomes das pessoas que ainda não haviam recebido a indenização Joanesburgo às áreas rurais do Uzbequistão) as histórias revelam a que tinham direito e ficou decidido que elas e Basrabai se problemas semelhantes. Luta Contra a Pobreza: Oportunidade, Autonomia e Segurança 3 Quadro 1 As vozes dos pobres O estudo "Voices of the Poor", baseado na realidade de mais de dinheiro, compramos algumas coisas; os produtos são escassos, 60.000 homens e mulheres pobres de 60 países, foi realizado não há dinheiro e somos pobres. Se houvesse dinheiro. . . como base para o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial -- Debate entre um grupo de homens 2000/01. Consiste de duas partes: um exame dos estudos sobre e mulheres pobres, Equador pobreza realizados recentemente em 50 países com a Quando meu marido fica doente, é uma calamidade. Nossa vida participação de 40.000 pobres e um novo estudo comparativo pára até que ele se recupere e volte a trabalhar. realizado em 1999 com cerca de 20.000 pobres em 23 países. -- Mulher pobre, Egito O estudo mostra que os pobres são agentes ativos em suas vidas, mas em geral não conseguem influenciar os fatores sociais Pobreza é humilhação, depender dos outros e ter que aceitar e econômicos que determinam seu bem-estar. rispidez, insultos e indiferença quando buscamos ajuda. As seguintes citações ilustram o que significa viver em -- Mulher pobre, Letônia condições de pobreza. Não me pergunte o que é pobreza porque você viu ela do lado de Primeiro, tinha medo de tudo e todos: meu marido, o chefe da fora da minha casa. Olhe a casa e conte o número de buracos. aldeia, a polícia. Hoje, não tenho medo de ninguém. Tenho minha Veja os utensílios e as roupas que estou usando. Olhe tudo e própria conta bancária, sou a líder dos grupos de poupança da escreva sobre o que viu. O que você está vendo é pobreza. minha aldeia... Explico o nosso movimento para as minhas -- Homem pobre, Quênia irmãs. Temos um sindicato com 40.000 membros. -- Debate entre um grupo de homens Nossa lavoura é pequena; todos os produtos que compramos nas e mulheres pobres, Índia lojas são caros; é difícil viver, trabalhamos e ganhamos pouco Fonte: Narayan, Chambers, Shah e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte 2000. vezes são vítimas da corrupção e arbitrariedade por parte do (figura 1). Nos países ricos, menos de uma criança em 100 não Estado. A situação de pobreza também é muito afetada pelas completa cinco anos, mas nos países mais pobres um quinto normas sociais, valores e práticas que, na família, das crianças morrem antes disso. Enquanto nos países ricos comunidade ou mercado, levam à exclusão de mulheres, menos de 5% de todas as crianças abaixo de cinco anos são minorias étnicas e raciais ou grupos desfavorecidos. Por isso, desnutridas, nos países pobres a proporção chega a 50%. a promoção da autonomia dos pobres (fazendo com que as Essa situação persiste embora as condições humanas instituições públicas e sociais se tornem mais sensíveis às suas tenham melhorado mais nos últimos 100 anos do que no resto necessidades) também é essencial para reduzir a pobreza. da história: a riqueza global, as conexões mundiais e a A vulnerabilidade a acontecimentos externos incontroláveis capacidade tecnológica nunca foram maiores. Mas a (doença, violência, choques econômicos, mau tempo, distribuição desses ganhos globais é extraordinariamente catástrofes naturais) aumenta o mal-estar dos pobres, exacerba desigual. A renda média nos 20 países mais ricos equivale a 37 sua pobreza material e enfraquece seu poder de barganha. Por vezes a média dos 20 mais pobres, uma diferença que duplicou isso, o aumento da segurança (reduzindo o risco de eventos nos últimos 40 anos. A experiência difere muito de uma região como guerras, doenças, crises econômicas e catástrofes a outra (figura 2; ver a tabela A.1 no fim do texto). No leste da naturais) é essencial para reduzir a pobreza. Também são Ásia, o número de pessoas que vivem com menos de 1 dólar essenciais a redução da vulnerabilidade dos pobres aos riscos e a por dia diminuiu de cerca de 420 milhões para cerca de 280 implantação de mecanismos para ajudá-los a enfrentar os milhões entre 1987 e 1998, mesmo após a crise financeira.3 choques adversos. Mas na América Latina, sul da Ásia e África Subsaariana o número de pobres tem aumentado. Nos países da Europa e Pobreza num mundo desigual Ásia Central em transição para a economia de mercado, o número de pessoas que vivem com menos de 1 dólar por dia O mundo tem muita pobreza em meio à abundância. Dos 6 aumentou mais de 20 vezes.4 bilhões de habitantes, 2,8 bilhões (quase a metade) vivem com Registraram-se também grandes avanços e retrocessos em menos de 2 dólares por dia e 1,2 bilhão (um quinto) com indicadores cruciais da pobreza não relacionados com a renda. menos de 1 dólar por dia, sendo que 44% vivem no sul da Ásia A Índia fez um progresso acentuado no número de meninas 4 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 que freqüentam a escola; no estado mais avançado, Kerala, a esperança de vida é maior do que em outros lugares com um nível de renda muito mais alto (como Washington, D.C.). Mas nos países que se encontram no centro da epidemia de HIV/AIDS na África, como Botsuana e Zimbábue, um em cada quatro adultos está infectado, os órfãos da AIDS estão se tornando uma carga esmagadora sobre os mecanismos de apoio tradicionais e formais e o aumento da esperança de vida registrado desde meados do século XX logo será anulado. A diferença na taxa de mortalidade entre as regiões (a da África Subsaariana equivale a 15 vezes a taxa dos países de renda alta) dá uma idéia da diversidade dessa experiência (figura 3). As experiências também são muito diferentes no âmbito subnacional e no que se refere às minorias étnicas e mulheres. As diversas regiões de um país se beneficiam do crescimento em graus muito diferentes. No México, por exemplo, a pobreza total diminuiu (embora modestamente) no início dos anos 90, mas aumentou no sudeste mais pobre. Também existem desigualdades entre grupos étnicos em muitos países. Em alguns países africanos as taxas de mortalidade infantil são mais baixas entre os grupos étnicos politicamente poderosos; nos países latino-americanos os grupos indígenas em geral têm menos de três quartos da escolaridade média dos grupos não indígenas. As mulheres continuam a sofrer desvantagem em relação aos homens. No sul da Ásia as mulheres têm somente cerca de metade da escolaridade dos homens e as taxas de matrícula feminina no nível secundário equivalem apenas a Luta Contra a pobreza: oportunidade, autonomia e segurança 5 Quadro 2 Um mundo melhor para todos: metas de desenvolvimento internacional As metas de desenvolvimento internacional se referem à mais imperativa aspiração humana: um mundo sem pobreza e sem a miséria criada pela pobreza. Cada uma das sete metas se refere a um aspecto da pobreza. Devem ser vistas em conjunto porque se reforçam mutuamente. Quando aumenta o número de matrículas nas escolas, especialmente do sexo feminino, diminuem a pobreza e a mortalidade. A melhoria dos serviços básicos de saúde aumenta o número de matrículas e reduz a pobreza. Muitos pobres tiram o seu sustento do meio ambiente. Assim, é preciso avançar em todas as sete metas. Na última década, o mundo em geral não estava no caminho certo para atingir essas metas. Mas o progresso em alguns países e regiões mostra o que pode ser feito. A China reduziu a população pobre de 360 milhões em 1990 para cerca de 210 milhões em 1998. Maurício cortou seu orçamento militar e investiu mais em saúde e educação. Hoje, todos os mauricianos têm acesso a saneamento e 98% a água potável e 97% dos partos são atendidos por pessoal qualificado. Muitos países latino-americanos se aproximaram mais da igualdade entre os sexos em termos de educação. A mensagem é esta: se alguns países podem registrar um grande progresso no sentido de reduzir a pobreza em suas diversas formas, outros também podem fazê-lo. Mas os conflitos estão anulando as conquistas de desenvolvimento social em muitos países da África Subsaariana. A epidemia de HIV/AIDS está afetando indivíduos, famílias e comunidades em todos os continentes. O crescimento econômico sustentado (componente vital da redução da pobreza a longo prazo) ainda não foi alcançado por metade dos países de todo o mundo. Em mais de 30 países, a renda real per capita diminuiu nos últimos 35 anos. Nos países que registraram crescimento, este precisa ser distribuído de maneira mais eqüitativa. As metas podem ser alcançadas mediante uma combinação de ações eficazes no âmbito nacional e internacional. Fonte: FMI, OCDE, Nações Unidas e Banco Mundial 2000 (www.paris21.org/betterworld/) Nota: Os dados se referem a países de renda baixa e média, com exceção das estratégias ambientais, que se referem a todos os países. 6 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 dois terços das taxas masculinas. de saúde e educação. Para reduzir em dois terços as taxas de Em face desse quadro global de pobreza e desigualdade, a mortalidade infantil será preciso impedir a transmissão de comunidade internacional fixou várias metas para os primeiros HIV/AIDS, aumentar a capacidade dos sistemas de saúde dos anos do século, com base nos debates ocorridos em várias países em desenvolvimento para que proporcionem mais conferências das Nações Unidas realizadas nos anos 90 (quadro serviços de saúde e assegurar que o progresso tecnológico no 2). Essas metas de desenvolvimento internacional, em sua campo médico beneficie os países em desenvolvimento.5 De maioria para 2015, incluem a redução da pobreza e privação modo a atingir as metas de igualdade em educação para ambos humana em várias dimensões (os dados de referência são de os sexos será preciso adotar medidas específicas que eliminem 1990): as barreiras culturais, sociais e econômicas que impedem que as Reduzir pela metade a proporção de pessoas que vivem em meninas freqüentem as escolas.6 Além disso, as ações pobreza extrema (menos de 1 dólar por dia). destinadas a assegurar maior sustentabilidade ambiental serão Assegurar educação primária universal. cruciais para aumentar os bens à disposição dos pobres e Eliminar a desigualdade por sexo na educação primária e reduzir a incidência de pobreza a longo prazo.7 A combinação secundária (até 2005). dessas ações dará o impulso para a consecução dessas metas. Reduzir em dois terços a mortalidade infantil. Daí a necessidade de uma estratégia mais ampla para combater Reduzir em três quartos a mortalidade materna. a pobreza. Assegurar acesso universal a serviços de saúde reprodutiva. Implementar estratégias nacionais de desenvolvimento Uma estratégia de redução da sustentável em todos os países até 2005, para reverter a perda pobreza de recursos ambientais até 2015. Essas metas deverão ser atingidas num mundo cuja A estratégia de redução da pobreza evoluiu nos últimos 50 anos população sofrerá um acréscimo de 2 bilhões de habitantes nos em resposta a uma maior compreensão da complexidade do próximos 25 anos, sendo que 97% desse aumento ocorrerá nos desenvolvimento. Nos anos 50 e 60, muitos consideravam os países em desenvolvimento. Estudos sobre as ações necessárias grandes investimentos em capital físico e infra-estrutura como para atingir essas metas revelam a magnitude do desafio. Por a principal via para o desenvolvimento. exemplo, para reduzir pela metade a pobreza entre 1990 e Nos anos 70, aumentou a conscientização de que o capital 2015 será preciso registrar uma taxa composta de declínio de físico não era suficiente: a saúde e a educação tinham pelo 2,7% ao ano durante esse período. As últimas estimativas do menos a mesma importância. O relatório sobre o Banco Mundial indicam uma redução de aproximadamente Desenvolvimento Mundial 1980 articulou essa noção e 1,7% ao ano entre 1990 e 1998. O progresso lento observado argumentava que as melhorias em saúde e educação eram em algumas regiões se deve em grande parte ao crescimento importantes não só por si próprias mas também para promover baixo ou negativo. Em alguns casos, o aumento da o aumento da renda da população pobre. desigualdade agravou esse efeito; isso é particularmente válido Nos anos 80, após a crise da dívida, recessão global e em alguns países da ex-União Soviética. A taxa atual de experiências contrastantes do leste da Ásia e América Latina, sul matrícula nas escolas provavelmente não vai resultar em da Ásia e África Subsaariana, a ênfase passou a ser atribuída à educação primária universal, especialmente na África melhoria da gestão econômica e liberação das forças do Subsaariana. Para reduzir em dois terços a taxa de mortalidade mercado. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial infantil entre 1990 e 2015 seria preciso um declínio de 30% 1990 propunha uma estratégia dupla: promover o crescimento entre 1990 e 1998, bem superior aos 10% registrados nos com uso intensivo de mão-de-obra mediante abertura países em desenvolvimento. Em algumas áreas da África econômica e investimento em infra-estrutura e proporcionar Subsaariana a mortalidade infantil está aumentando, em parte serviços básicos de saúde e educação para os pobres. como resultado da epidemia de AIDS. A queda nos Nos anos 90, o governo e as instituições passaram a ocupar coeficientes de mortalidade materna está sendo muito lenta o centro do debate, ao lado das questões de vulnerabilidade no para atingir as metas. âmbito local e nacional. Este relatório baseia-se nas estratégias Para atingir as metas de desenvolvimento internacional, será anteriores, tendo em vista a experiência acumulada na última preciso empreender ações que promovam o crescimento década e o novo contexto global. Propõe uma estratégia para econômico e reduzam a desigualdade de renda, mas mesmo o atacar a pobreza em três frentes: promover oportunidades, crescimento eqüitativo não será suficiente para atingir as metas facilitar a autonomia e aumentar a segurança. Luta Contra a pobreza: oportunidade, autonomia e segurança 7 Promover oportunidades. Os pobres constantemente escolar e seguro médico. enfatizam a importância das oportunidades materiais. Isso Não existe hierarquia de importância. Os elementos são significa empregos, crédito, estradas, eletricidade, mercados extremamente complementares. Cada parte da estratégia afeta para seus produtos e escolas, água, saneamento e outros as causas da pobreza abordadas pelas outras duas. Por exemplo, serviços que sustentam a saúde e os conhecimentos essenciais a promoção de oportunidades mediante o acesso a bens e ao para o trabalho. O crescimento econômico é crucial para gerar mercado aumenta a independência dos pobres e lhes dá voz, oportunidades; mas também o é o padrão ou qualidade do fortalecendo seu poder de barganha em relação ao Estado e à crescimento. As reformas de mercado podem ser essenciais na sociedade. Além disso, aumenta a segurança, já que um estoque ampliação de oportunidades para os pobres, mas precisam adequado de bens é uma proteção contra choques adversos. Do refletir as condições institucionais e estruturais do local. É mesmo modo, o fortalecimento das instituições democráticas e preciso haver mecanismos que criem novas oportunidades e a habilitação da mulher e dos grupos étnicos e raciais compensem os que podem sair perdendo com a transição. Nas desfavorecidos (digamos, eliminando a discriminação legal sociedades com muita desigualdade, uma maior equidade é contra eles) ampliam as oportunidades econômicas para os particularmente importante para obter um rápido progresso na pobres e desfavorecidos. O fortalecimento das organizações de redução da pobreza. Para isso, é preciso que o Estado apóie a pobres pode ajudar a assegurar a prestação de serviços e adoção ampliação dos recursos humanos, terra e infra-estrutura de que de políticas sensíveis às necessidades dos pobres e pode reduzir os pobres dispõem. a corrupção e arbitrariedade das ações do Estado. Se os pobres Facilitar a autonomia. A escolha e implementação de ações puderem controlar a prestação de serviços sociais, é mais públicas sensíveis às necessidades dos pobres depende da provável que o gasto público os ajude durante as crises. interação de processos políticos, sociais e institucionais. O Finalmente, se os pobres receberem ajuda para enfrentar os acesso às oportunidades de mercado e serviços do setor público choques e controlar os riscos, eles estarão numa posição melhor em geral é influenciado pelo Estado e pelas instituições sociais, para aproveitar as novas oportunidades do mercado. Por isso, que devem ser sensíveis aos pobres e responsáveis. A este relatório defende uma estratégia integral de luta contra a responsabilização é um esforço intrinsecamente político que pobreza. requer uma colaboração ativa entre os pobres, a classe média e outros grupos da sociedade. A colaboração pode ser facilitada Da estratégia à ação por mudanças no modo de governar que tornem a administração pública, as instituições jurídicas e a prestação de Não existe um plano simples e universal para implantar essa serviços públicos mais eficientes e responsáveis perante todos os estratégia. Cada país em desenvolvimento deve preparar sua cidadãos, bem como pelo fortalecimento da participação dos própria combinação de políticas para reduzir a pobreza, de pobres nos processos políticos e nas decisões locais. Também é acordo com as prioridades nacionais e realidades locais. As importante eliminar as barreiras sociais e institucionais que escolhas dependerão do contexto econômico, sociopolítico, resultam de distinções baseadas no sexo, etnia e condição estrutural e cultural de cada país, e mesmo de cada social. Instituições sólidas e sensíveis são não só importantes comunidade. para beneficiar os pobres mas também fundamentais para o Embora este relatório proponha uma estratégia mais ampla, processo de crescimento geral. as prioridades de cada caso deverão ser estabelecidas com base Aumentar a segurança. A redução da vulnerabilidade (a nos recursos disponíveis e na capacidade institucional. É choques econômicos, catástrofes naturais, doença, possível reduzir alguns aspectos da privação mesmo se outros incapacidade e violência pessoal), além de ser parte intrínseca aspectos permanecerem inalterados. Por exemplo, campanhas da melhoria do bem-estar, incentiva o investimento em capital baratas de reidratação oral podem reduzir significativamente a humano e em atividades de maior risco e maior rendimento. mortalidade infantil, mesmo se a renda dos pobres não Isso requer uma ação nacional eficaz para controlar o risco de aumentar.8 Mas geralmente será preciso atuar nas três frentes choques econômicos e mecanismos eficazes para reduzir os (oportunidade, autonomia e segurança) devido à riscos que os pobres enfrentam, inclusive doenças e catástrofes complementaridade entre elas. naturais. Além disso, é preciso ampliar os bens de que os pobres As ações dos países desenvolvidos e organizações multilaterais dispõem, diversificar as atividades domésticas e proporcionar serão cruciais. Muitos fatores que afetam a vida dos pobres estão uma variedade de mecanismos de seguro contra choques fora de sua influência ou controle. Os países em desenvolvimento adversos, desde empregos públicos a programas de retenção não podem, por si sós, produzir estabilidade financeira 8 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 internacional, grandes avanços em pesquisa médica e agrícola e Expansão para os mercados internacionais. Os mercados oportunidades de comércio internacional. As ações da internacionais oferecem grandes oportunidades de emprego e comunidade internacional e a cooperação para o desenvolvimento renda, na agricultura, indústria e serviços. Todos os países que continuarão sendo essenciais. conseguiram reduzir bastante a pobreza recorreram ao Sugerimos as seguintes áreas de ação, primeiro no âmbito comércio internacional. Mas a abertura comercial também nacional e depois no contexto internacional. pode prejudicar alguns grupos e só dará benefícios substanciais se os países contarem com infra-estrutura e instituições para Oportunidade sustentar uma oferta forte. Assim, a abertura deve ser bem As políticas e instituições essenciais para a criação de mais planejada, com atenção especial às características de cada país e oportunidades envolvem ações complementares destinadas a às deficiências institucionais e outros problemas. A seqüência estimular o crescimento geral, fazer com que os mercados das políticas deve incentivar a criação de empregos e controlar a beneficiem os pobres e aumentar seus bens, inclusive eliminação de empregos. Uma liberalização que beneficie mais eliminando desigualdades arraigadas na distribuição de serviços os pobres não é necessariamente mais lenta; uma ação rápida como a educação. pode criar mais oportunidades para os pobres. Políticas Incentivar investimentos privados eficazes. O investimento e a explicitas devem compensar os custos transitórios para os inovação tecnológica são os principais mecanismos para criar pobres, como as doações para os pequenos produtores empregos e aumentar a renda do trabalho. De modo a mexicanos de milho após a aprovação do Acordo de Livre promover o investimento privado, é preciso reduzir os riscos Comércio da América do Norte (NAFTA). para os investidores, mediante políticas fiscais e monetárias A abertura da conta de capital deve ser feita de maneira estáveis, regimes de investimento estáveis, sistemas financeiros prudente, em consonância com o desenvolvimento do setor sólidos e um contexto empresarial claro e transparente. Mas financeiro interno, para reduzir o risco de alta volatilidade nos também é preciso assegurar o império da lei e tomar medidas fluxos de capital. O investimento direto a longo prazo pode para combater a corrupção, ou seja, acabar com os esquemas trazer externalidades positivas, como a transferência de empresariais baseados em propinas, subsídios para grandes conhecimento, mas os fluxos a curto prazo podem trazer investidores, negociatas e monopólios favorecidos. externalidades negativas, particularmente a volatilidade. As Freqüentemente, é essencial adotar medidas especiais para políticas devem abordar essas questões separadamente. assegurar que as pequenas empresas, particularmente Criar um patrimônio para os pobres. A acumulação de vulneráveis à burocracia e compra de privilégios pelos que têm recursos humanos, físicos, naturais e financeiros que os pobres boas conexões, possam participar dos mercados. Essas medidas possuam ou possam usar requer ações em três frentes. incluem: assegurar acesso ao crédito promovendo a Primeiro, concentrar o gasto público nos pobres, ampliando a intensificação financeira e reduzindo as fontes de problemas no oferta de serviços sociais e econômicos básicos e reduzindo as mercado; reduzir os custos de transação para entrar nos restrições sobre a demanda (por exemplo, mediante bolsas de mercados de exportação ampliando o acesso à tecnologia da estudo para crianças pobres). Segundo, assegurar a prestação de Internet, organizando feiras de exportação e proporcionando serviços de boa qualidade mediante ações institucionais que treinamento em práticas comerciais modernas; e construir envolvam uma boa administração pública e o uso de mercados estradas alimentadoras para reduzir as barreiras físicas. A e múltiplos agentes. Isso pode implicar a reforma dos serviços criação de um contexto comercial adequado para as famílias públicos, como a educação, ou uma privatização que assegure a pobres e pequenas firmas também pode envolver a expansão dos serviços para os pobres, como no abastecimento desregulamentação e reformas institucionais complementares urbano de água e saneamento. Terceiro, assegurar a (por exemplo, reduzir as restrições ao setor informal, participação das comunidades e famílias pobres na escolha e especialmente as que afetam as mulheres, e resolver o problema implantação dos serviços e sua monitoração para que os da posse da terra ou deficiências de registro que desincentivam provedores assumam sua responsabilidade. Isso foi os pequenos investimentos). experimentado em projetos em El Salvador, Tunísia e Uganda. O investimento privado deverá ser complementado pelo Os programas destinados a criar um patrimônio para os pobres investimento público para aumentar a competitividade e criar incluem a expansão do ensino com participação dos pais e novas oportunidades de mercado. Particularmente importante é o comunidades, programas de retenção escolar (como os de investimento público para ampliar a infra-estrutura e os serviços de Bangladesh, Brasil, México e Polônia), programas de nutrição, comunicação e melhorar a qualificação da força de trabalho. programas de saúde materno-infantil, vacinas e outros serviços Luta Contra a pobreza: oportunidade, autonomia e segurança 9 de saúde e esquemas comunitários para proteger os recursos quando as mudanças desafiam fundamentalmente os valores hídricos e outros elementos do meio ambiente natural. sociais ou interesses arraigados. Os governos devem influenciar Existe uma forte complementaridade entre ações nas o debate público para aumentar a conscientização acerca dos diversas áreas. Devido aos estreitos vínculos entre os recursos benefícios sociais da ação pública em prol dos pobres e humanos e físicos, por exemplo, um melhor acesso dos pobres promover apoio político para essa ação. à energia ou ao transporte pode aumentar o acesso à educação Lançar as bases políticas e jurídicas para um desenvolvimento e seus benefícios. A melhoria do meio ambiente pode ter efeitos inclusivo. As instituições públicas devem ser abertas e significativos sobre a pobreza. Isto está bem documentado em responsáveis perante todos. Isso significa dispor de instituições termos de melhoria da saúde decorrente da redução da transparentes, com mecanismos democráticos e participativos poluição no ar e água, que tem uma grande influência em para tomar decisões e monitorar sua implantação, sustentadas algumas das doenças mais importantes dos pobres, inclusive por sistemas jurídicos que promovam o crescimento diarréia infantil e infecções respiratórias. econômico e a eqüidade. Já que os pobres não dispõem de Abordar as desigualdades baseadas no sexo, etnia, raça ou posição recursos e informações para ter acesso ao sistema judicial, social. Em muitas sociedades, é preciso dedicar atenção especial medidas como assistência jurídica e divulgação de informações para abordar as desigualdades sociais na distribuição de bens. sobre procedimentos jurídicos (por exemplo, a organização Embora os fatores políticos e sociais muitas vezes obstaculizem a Ain-O-Salish Kendra em Bangladesh) são instrumentos mudança, há muitos exemplos de mecanismos eficazes, que especialmente poderosos para criar sistemas jurídicos mais utilizam uma combinação de gasto público, reforma institucional inclusivos e responsáveis. e participação. Um deles é a reforma agrária, com apoio público Criar administrações públicas que promovam o crescimento e a aos pequenos agricultores, como no Nordeste do Brasil e nas eqüidade. As administrações públicas que implementam as Filipinas. Outro consiste em matricular meninas nas escolas, seja políticas eficazmente e sem corrupção ou empecilhos oferecendo dinheiro ou alimentos, como em Bangladesh, Brasil e melhoram a provisão de serviços públicos e facilitam o México, ou contratando mais professoras, como no Paquistão. crescimento do setor privado. É preciso contar com incentivos Um terceiro mecanismo é o apoio a esquemas de microcrédito apropriados para obrigar as administrações públicas a serem para mulheres pobres. responsáveis perante os usuários. O acesso a informações como Infra-estrutura e informação para as áreas rurais e urbanas orçamentos, mecanismos participativos de preparação do pobres. Também é preciso dedicar atenção especial às áreas orçamento e a classificação do desempenho dos serviços pobres, onde uma combinação de carências (inclusive no públicos aumentam a capacidade dos cidadãos de influenciar o âmbito comunitário ou regional) pode diminuir as perspectivas desempenho do setor público, reduzindo as oportunidades e materiais dos pobres. Aqui também o problema requer apoio âmbito de corrupção. A reforma das administrações públicas e público e uma série de estratégias institucionais e participativas. de outros órgãos como a polícia, para aumentar sua É preciso criar infra-estrutura social e econômica nas áreas responsabilidade e sensibilidade em relação aos pobres, pode ter pobres e remotas, inclusive transporte, telecomunicações, um grande impacto na vida desses grupos. escolas, serviços de saúde e eletricidade, como nos programas Promover a descentralização e o desenvolvimento comunitário. em áreas pobres da China. Requer também a prestação ampla A descentralização pode aproximar as instituições das de serviços urbanos básicos nas favelas, dentro de uma comunidades e populações pobres, aumentando o controle dos estratégia urbana geral. Também é importante ampliar o acesso serviços por partes das pessoas que têm direito a recebê-los. Para das comunidades pobres à informação, para que possam isso, será preciso fortalecer a capacidade local e transferir participar dos mercados e monitorar o governo local. recursos financeiros. Também será necessário adotar medidas para evitar que as elites locais se beneficiem. A descentralização Promoção da autonomia precisa ser combinada com mecanismos eficazes de participação O potencial de crescimento econômico e redução da pobreza é popular e monitoramento dos órgãos do governo por parte dos bastante influenciado pelo Estado e pelas instituições sociais. As cidadãos. Um exemplo é a descentralização que promove medidas destinadas a melhorar o funcionamento do Estado e decisões comunitárias quanto ao uso de recursos e implantação das instituições sociais aumentam o crescimento e a eqüidade, de projetos. Há também uma série de opções para a ao reduzir as restrições burocráticas e sociais à ação econômica participação de comunidades e famílias em atividades setoriais, e mobilidade ascendente. Contudo, a implantação dessas tais como o envolvimento dos pais na educação dos filhos e reformas requer uma forte vontade política, especialmente associações de usuários no abastecimento de água e irrigação. 10 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Promover a igualdade entre os sexos. A desigualdade das relações discriminação étnica, racial e por sexo na legislação e no entre os sexos faz parte da questão mais ampla das desigualdades funcionamento dos sistemas jurídicos e incentivar a baseadas nas normas e valores sociais. Mas a igualdade entre os representação e voz das mulheres e grupos étnicos e raciais sexos tem uma importância tão grande que merece ênfase desfavorecidos em organizações comunitárias e nacionais. adicional. Embora os padrões de desigualdade entre os sexos varie Reforçar o capital social dos pobres. As normas e redes sociais são muito de uma sociedade a outra, em quase todos os países a uma forma importante de capital que as pessoas podem usar para maioria das pessoas do sexo feminino encontra-se em desvantagem sair da pobreza. Assim, é importante colaborar com os grupos que em termos de poder relativo e controle sobre os recursos materiais representam os pobres e aumentar seu potencial, vinculando-os (na maioria dos países os direitos de propriedade são conferidos aos com organizações intermediárias, mercados mais amplos e homens) e em geral enfrentam maior insegurança (por exemplo, instituições públicas. Para tanto, será preciso melhorar o contexto após a morte do marido). Assim, as mulheres pobres estão em normativo e institucional em que esses grupos atuam. Já que os dupla desvantagem. Além do mais, a falta de autonomia das pobres geralmente se organizam no âmbito local, também será mulheres tem conseqüências muito negativas para a educação e necessário empreender ações para fortalecer sua capacidade de saúde dos filhos. influenciar as políticas estaduais e nacionais, vinculando as Uma maior igualdade entre os sexos é desejável por si só e organizações locais a organizações mais amplas. por seus importantes benefícios sociais e econômicos para a redução da pobreza. Já houve um certo progresso, por exemplo Segurança em educação e saúde, mas precisamos fazer muito mais. A Para obter maior segurança, é preciso concentrar mais a experiência indica que é preciso uma combinação de ação atenção na maneira como a insegurança afeta a vida e as política, jurídica e pública direta. Incluindo Argentina e Índia, perspectivas dos pobres. Também é necessário adotar uma série 32 países adotaram medidas para promover a representação de medidas para reduzir os riscos no âmbito de uma economia feminina em assembléias locais e nacionais, e isso já está ou região e ajudar os pobres a enfrentar os choques adversos. transformando a capacidade das mulheres de participar na vida Formular uma estratégia modular que ajude os pobres a controlar pública e nos processos decisórios. Alguns países estão os riscos. São necessárias diversas intervenções (na comunidade, no corrigindo a discriminação entre os sexos na legislação, como a mercado e no Estado) para os diversos riscos e segmentos da Lei Agrária da Colômbia de 1994. A utilização de recursos população. Talvez seja necessária uma combinação de intervenções públicos para subsidiar a educação das meninas rendeu bons para apoiar o controle dos riscos por parte das comunidades e frutos em Bangladesh e no Paquistão. Uma série de medidas famílias, dependendo do tipo de risco e capacidade institucional em atividades produtivas, notadamente microfinanciamento e do país. Programas de micro-seguro podem complementar os insumos agrícolas, produziu benefícios bem documentados em programas de microcrédito para mulheres pobres, com base em termos de aumento do rendimento (no Quênia, por exemplo), suas organizações, como os esquemas SEWA que funcionam na maior autonomia das mulheres e melhor nutrição das crianças Índia para mulheres no setor informal. Os esquemas de trabalho (em Bangladesh e praticamente em todos os lugares em que público podem ser ampliados em resposta a choques locais ou essa questão foi examinada). nacionais. Programas de transferência de alimentos e fundos Eliminar as barreiras sociais. As estruturas e instituições sociais para ajudar a financiar projetos identificados pelas sociais formam o contexto para as relações econômicas e comunidades também podem ser instrumentos eficazes para políticas e influenciam a dinâmica que cria e mantém a enfrentar catástrofes. pobreza, ou a alivia. Estruturas sociais excludentes e desiguais, Elaborar programas nacionais de prevenção, alerta e resposta a como a estratificação de classes ou divisões entre os sexos, são choques financeiros e naturais. Os choques macroeconômicos grandes obstáculos à mobilidade ascendente dos pobres. Para geralmente são os piores para as comunidades e famílias pobres, ajudar, os governos podem promover o debate sobre as práticas especialmente quando os choques são repetidos, profundos ou excludentes ou áreas de estigma e apoiar a participação de persistentes. Para controlar o risco de choques financeiros e grupos que representam os desfavorecidos. Os grupos que comerciais, é fundamental contar com uma política enfrentam discriminação ativa podem ser ajudados por macroeconômica adequada e um sistema financeiro robusto. políticas seletivas de ação afirmativa. Para reduzir a Mas isso deve ser complementado por uma administração fragmentação social pode-se reunir grupos em foros formais e prudente da conta de capital, para reduzir o risco de informais e canalizar suas energias para processos políticos em volatilidade dos fluxos a curto prazo. Também são necessárias vez de conflito aberto. Outras ações consistem em eliminar a medidas especiais para assegurar que os programas de gasto Luta Contra a pobreza: oportunidade, autonomia e segurança 11 importantes para os pobres (programas sociais e transferências armamentos. Se os países tomarem o caminho do dirigidas a grupos específicos) não sofram cortes durante uma desenvolvimento econômico inclusivo, podem passar de um recessão, especialmente em relação às crescentes necessidades. círculo vicioso para um virtuoso. Os conflitos violentos Essas e outras ações também podem ajudar a enfrentar os constituem uma das áreas de ação mais urgentes e difíceis que choques naturais. Igualmente importante é a existência de afetam algumas das populações mais pobres do mundo. redes de segurança contracíclicas a serem acionadas quando os Enfrentar a epidemia de HIV/AIDS. Essa epidemia já é uma países são atingidos por um choque. "Fundos para das fontes mais importantes de insegurança em alguns países da calamidades" podem financiar a assistência em casos de África. Embora os efeitos mais imediatos e devastadores se catástrofes naturais e proporcionar nova tecnologia e façam sentir nos indivíduos e famílias, as conseqüências são treinamento para uma melhor avaliação dos riscos. Fazer muito mais amplas, desde uma pressão intolerável sobre os planos de investimento e seguro em épocas normais pode mecanismos tradicionais de adoção à pressão extrema sobre os reduzir os custos de pessoal quando ocorre uma catástrofe. sistemas de saúde e perda de trabalho produtivo, afetando não Criar sistemas nacionais de controle do risco social que sejam só várias comunidades mas até mesmo todo o país. Mais de 34 pró-crescimento. Em todo o mundo existe a necessidade de milhões de pessoas estão infectadas pelo HIV (90% nos países sistemas nacionais de controle do risco social. O desafio em desenvolvimento) e 5 milhões são infectadas a cada ano. consiste em criar sistemas que não prejudiquem a Mais de 18 milhões de pessoas já morreram de doenças competitividade e beneficiem os pobres. Alguns exemplos: associadas à AIDS. A ação no âmbito internacional para sistemas que proporcionam seguro para os não pobres e produzir uma vacina contra a AIDS é crucial para o futuro, pensões sociais para os pobres, como no Chile; seguro médico mas várias experiências demonstram que o mais importante para proteger contra doenças catastróficas que podem agora é uma liderança efetiva e mudança de comportamento consumir os bens de uma família, como na Costa Rica; e para prevenir a transmissão do HIV e o tratamento das pessoas seguro-desemprego e assistência que não comprometa o já infectadas. Para isso, talvez seja preciso enfrentar tabus acerca incentivo ao trabalho. Contudo, de modo a recolher todos os da sexualidade, dirigir informação e apoio a grupos de alto risco benefícios desses esquemas, as economias precisam contar com como as prostitutas e proporcionar tratamento aos aidéticos. capacidade institucional para administrá-los eficientemente. Brasil, Senegal, Tailândia e Uganda ilustram o que pode ser Prevenir os conflitos civis. Os conflitos civis são devastadores feito quando existe a vontade de agir decisivamente. para os pobres: muitos conflitos ocorrem em países pobres, em sua maioria guerras civis: mais de 85% de todos os conflitos Ações internacionais ocorreram dentro de fronteiras nacionais entre 1987 e 1997. Com freqüência, a ação no âmbito nacional e local não será Além da perda de vidas, provocam distúrbios sociais e suficiente para obter uma rápida redução da pobreza. Muitas econômicos e criam um legado terrível de trauma psicológico e áreas exigem ação internacional, especialmente por parte dos social. Muitas crianças são recrutadas para lutar (como em países industrializados, de modo a assegurar que os países Serra Leoa) e outras perdem os pais, têm que interromper a pobres e as populações pobres nos países em desenvolvimento escola ou sofrem cicatrizes psicológicas que afetam sejam beneficiados. Uma maior ênfase no alívio da dívida, permanentemente suas perspectivas. acompanhada de medidas para fazer com que a assistência ao Embora seja imensamente importante manter o foco na desenvolvimento seja mais eficaz, é parte da história. reconstrução das sociedades após os conflitos, como Cambódia Igualmente importantes são as ações em outras áreas e Ruanda, é igualmente urgente tomar medidas para prevenir (comércio, vacinas, redução da defasagem de tecnologia e os conflitos. Alguns dados indicam que o fortalecimento de informação) que podem aumentar as oportunidades, a instituições pluralistas (apoiar os direitos de minorias e autonomia e a segurança dos pobres. proporcionar a base institucional para uma solução pacífica dos Oportunidade. Num sistema comercial baseado em normas conflitos) tem uma influência significativa. Para evitar os os países industrializados podem ampliar as oportunidades se conflitos, são importantes os esforços no sentido de promover a abrirem seus mercados mais completamente às importações interação dos diversos grupos mediante instituições políticas dos países pobres, especialmente de produtos agrícolas, mais inclusivas e participativas e através de instituições civis. manufaturas com uso intensivo de mão-de-obra e serviços. Conforme indicado mais adiante, também é necessária a ação Estimou-se que as tarifas e subsídios da OCDE provocam internacional no sentido de reduzir o acesso aos recursos para perdas anuais de quase US$ 20 bilhões nos países em financiar conflitos e reduzir o comércio internacional de desenvolvimento, equivalentes a cerca de 40% da assistência 12 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 em 1998. Muitos países em desenvolvimento acham que, comunidade internacional deve tomar medidas para reduzir o embora estejam liberalizando seus regimes de comércio, comércio internacional de armas, além de promover a paz e dimensões essenciais dos regimes comerciais dos países ricos os apoiar a reconstrução física e social após os conflitos. colocam em desvantagem. Além disso, para fortalecer a capacidade dos países em desenvolvimento, os países ricos Colaboração na luta contra a pobreza podem aumentar os fluxos de assistência a países cujas políticas promovam a redução da pobreza e financiar a Iniciativa para os A estratégia apresentada neste relatório reconhece que a Países Pobres Muito Endividados com fundos adicionais ao pobreza é mais que renda ou desenvolvimento humano orçamento de assistência. inadequado; é também vulnerabilidade e falta de voz, poder e Autonomia. A ação global pode promover a participação das representação. Esta visão multidimensional da pobreza populações e países pobres nos foros nacionais e internacionais. A aumenta a complexidade das estratégias de redução da pobreza, assistência deve ser proporcionada de maneira a assegurar maior porque é preciso levar em conta outros aspectos, como os apropriação pelos países que a recebem, devendo dirigir-se cada vez fatores sociais e as forças culturais. mais a programas de redução da pobreza propostos pelos países que Para enfrentar essa complexidade, é preciso autonomia e enfatizem os resultados e sejam elaborados com a participação da participação: local, nacional e internacional. Os governos nacionais sociedade civil e agentes do setor privado. As populações e países devem responder plenamente aos seus cidadãos pela estratégia de pobres devem ter maior participação nos foros internacionais, para desenvolvimento que adotam. Os mecanismos participativos assegurar que as prioridades, acordos e normas internacionais (como podem proporcionar voz às mulheres e homens, especialmente dos nas áreas de comércio e direitos de propriedade intelectual) segmentos pobres e excluídos da sociedade. Os órgãos e serviços correspondam a suas necessidades e interesses. descentralizados devem refletir as condições locais, as estruturas As instituições financeiras internacionais e outras sociais e as normas culturais. As instituições internacionais devem organizações internacionais devem continuar seus esforços no promover os interesses dos pobres. Os pobres são os principais sentido de assegurar total transparência em suas estratégias e agentes da luta contra a pobreza. Assim, devem ocupar um lugar ações, além de manter um diálogo aberto com organizações da central na elaboração, implantação e monitoramento das sociedade civil, particularmente as que representam os pobres. estratégias de redução da pobreza. As organizações internacionais devem apoiar as coalizões Os países ricos e as organizações internacionais devem globais de pobres para que possam participar dos debates desempenhar um papel importante. Se um país em mundiais. As empresas multinacionais também podem desenvolvimento possui um programa de redução da pobreza empreender ações, tais como a adoção de práticas éticas de coerente e eficaz, deve receber forte apoio para que proporcione investimento e códigos de trabalho, para promover a saúde e educação à sua população e elimine as carências e a autonomia dos grupos pobres. vulnerabilidade. Ao mesmo tempo, as forças globais precisam Segurança. Também é preciso empreender ações para ser dirigidas aos grupos e países pobres, para que não fiquem reduzir os riscos provocados por forças internacionais atrás dos avanços científicos e tecnológicos. A promoção da adversas. Junto com os governos e o setor privado, as estabilidade financeira e ambiental, bem como a eliminação das instituições financeiras internacionais devem fortalecer a barreiras aos produtos e serviços dos países pobres, deve ser arquitetura financeira internacional e melhorar sua gestão uma parte essencial da estratégia. para diminuir a volatilidade econômica, que pode ser Um mundo divergente? Ou um mundo inclusivo? Um devastadora para os pobres. Os governos dos países mundo com pobreza? Ou um mundo sem pobreza? Ações industrializados, geralmente em cooperação com o setor simultâneas para aumentar a oportunidade, autonomia e privado, devem dar mais apoio aos bens públicos segurança podem criar uma nova dinâmica de mudança que internacionais: produção e distribuição de vacinas contra permita reduzir a privação humana e criar sociedades justas que HIV/AIDS, tuberculose e malária, produção e distribuição sejam competitivas e produtivas. Se os países em desenvolvimento de avanços agrícolas para as condições tropicais e semi-áridas. e a comunidade internacional colaborarem para combinar essa A ação internacional para proteger o meio ambiente pode visão com recursos reais, tanto os financeiros quanto os reduzir os efeitos nocivos da degradação ambiental, que incorporados nas pessoas e instituições (sua experiência, podem ser graves em alguns países pobres. De modo a conhecimento e imaginação), o século XXI testemunhará um prevenir os conflitos armados (que afetam mais os pobres), a rápido progresso na luta para acabar com a pobreza. PRIMEIRA PARTE Estrutura CAPÍTULO 1 Natureza e Evolução da Pobreza P obreza é a privação acentuada de bem-estar. Mas, assim como a falta de influência e poder.Todas estas for- em termos precisos, que é privação? Os próprios po- mas de privação restringem severamente o que Amartya bres a definem de modo eloqüente (Quadro 1.1). Ser Sen chama de "capacidades inerentes à pessoa, ou seja, pobre é passar fome, carecer de habitação e vestuário, as liberdades substantivas de que desfruta para levar a vida estar doente e não ser tratado, ser analfabeto e não ter que ela prefere".1 escolarização. Mas, para os pobres, viver na pobreza não Esta abordagem mais ampla da privação, ao ca- é só isto. Os pobres são particularmente vulneráveis a racterizar mais precisamente a experiência da pobreza, eventos adversos que escapam do seu controle. Muito melhora o nosso entendimento de suas causas. Este freqüentemente, são desconsiderados pelas institui- entendimento mais profundo traz à tona um maior ções estatais e sociais, que os excluem do exercício de número de áreas de ação e políticas para a redução da influência e poder. pobreza (Capítulo 2). Outra razão importante para considerar uma gama As múltiplas dimensões da pobreza mais ampla de dimensões (e, portanto, políticas de maior alcance) é que os diferentes aspectos da pobreza Este relatório aceita a visão tradicional da pobreza (re- interagem e se reforçam mutuamente (Capítulo 2). Isto fletida, por exemplo, no Relatório sobre o Desenvolvi- significa que o resultado das políticas é maior que a mento Mundial, 1990), que abrange não apenas a sua soma. A melhoria dos resultados em saúde não só privação material (medida segundo um conceito adequado promove o bem-estar, como também aumenta o po- de renda ou consumo), mas também um baixo nível de tencial de geração de renda. O incremento da educação educação e saúde. Embora preocupem por si sós, os não só melhora o bem-estar, como também produz baixos níveis de educação e saúde merecem atenção es- melhores resultados de saúde e aumento da renda. A pecial quando se fazem acompanhar de privação mate- proteção dos pobres (reduzindo a vulnerabilidade ao rial. Este relatório também amplia a noção de pobreza, risco), além de fazer com que se sintam menos vul- nela incluindo a vulnerabilidade e a exposição a riscos, neráveis, também os habilita a aproveitar oportu- 15 16 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 1.1 A pobreza segundo os pobres Os pobres de 60 países foram solicitados a analisar e comentar o que en- Paralelamente ao bem-estar material, o bem-estar físico aparece com tendem por bem-estar (uma boa experiência de vida) e "mal-estar" (uma destaque na caracterização da pobreza. E ambos se combinam quando a má experiência de vida). falta de alimentos resulta em doença, ou quando a doença leva a uma in- Bem-estar foi descrito como felicidade, harmonia, paz, ausência de an- capacidade de produzir renda. As pessoas referem-se à importância de pare- siedade e paz de espírito. Na Rússia, segundo os pobres, bem-estar é "uma cer bem alimentado. Na Etiópia, os pobres dizem: "somos magros," "somos vida livre da preocupação diária com a falta de dinheiro". Em Bangladesh, carentes e pálidos," e falam de uma vida que "faz com que a gente pareça "viver sem ansiedades". No Brasil, "não ter que passar por tantas dificul- mais velha do que é". dades". A segurança de renda também guarda estreita relação com a saúde, As pessoas descrevem o mal-estar como carência de bens materiais, mas a insegurança vai além da saúde precária. O crime e a violência são más experiências e sentimentos pessoais negativos. Na Jamaica, um freqüentemente citados pelos pobres. Na Etiópia, as mulheres dizem: "vive- grupo de homens jovens classifica a falta de autoconfiança como o segundo mos de uma hora para a seguinte", preocupadas em saber se choverá ou maior impacto da pobreza: "pobreza significa não acreditar em si próprio, não. Um argentino comenta: "quem tem trabalho está bem. Quem não tem, quase nunca sair da comunidade, grande frustração, simplesmente estar passa fome. É assim." trancado em casa todo o dia". Também emergiram dois aspectos sociais da falta de bem-estar e da po- Embora a natureza do mal-estar e da pobreza varie entre lugares e pes- breza. Para muitos pobres, bem-estar significa liberdade de escolha e ação, soas (algo que as políticas devem levar em conta), existe entre os países e poder de controle sobre a própria vida. Na Jamaica, uma jovem compara um traço comum digno de nota. O bem-estar material revela-se muito im- a pobreza com "viver na cadeia, viver em servidão, à espera da liberdade". portante, o que não é de surpreender. Em toda parte, a carência de A estas opiniões vinculam-se definições de bem-estar como bem-estar alimentos, habitação e vestuário é citada como fator crítico. No Quênia, social e comentários sobre o estigma da pobreza. Como observa uma mu- um homem comenta: "não me pergunte o que é pobreza, porque você já lher idosa na Bulgária, "estar bem significa ver seus netos felizes e bem a encontrou do lado de fora da minha casa. Olhe para a casa e conte o vestidos e saber que seus filhos estão encaminhados; significa poder número de buracos. Examine os meus utensílios e a roupa que estou dar-lhes alimentos e dinheiro, em vezes de lhes pedir ajuda e dinheiro". usando. Olhe para tudo e anote o que vê. O que você está vendo é Um provérbio da Somália capta o outro lado: "doença prolongada e pobreza pobreza". constante provocam o ódio do semelhante." Fontes: Narayan, Chambers, Shah e Petesch, 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte, 2000. nidades de maior risco e maior retorno. O au- Pobreza em função da renda mento da influência e participação dos pobres não O uso de indicadores de renda monetária ou consumo só diminui sua exclusão, como faz com que os para identificar e medir a pobreza tem uma longa tradição. serviços de saúde e educação sejam mais orientados Embora separados por um século, o clássico estudo de See- para suas necessidades. A compreensão dessas com- bohm Rowntree sobre a pobreza na cidade inglesa de York plementaridades é essencial para preparar e imple- em 1899 e as estimativas atuais do Banco Mundial sobre mentar programas e projetos que ajudem as pessoas pobreza global compartilham o mesmo enfoque e método a escapar da pobreza. (Quatro 1.2). Baseado em pesquisas de renda e despesa familiar, o enfoque passou a ser o sustentáculo da análise A medição da pobreza em suas quantitativa da pobreza e do discurso político. O enfoque múltiplas dimensões tem vários méritos. Por basear-se em amostras nacional- mente representativas, permite tirar conclusões sobre as A medição da pobreza permite formar uma visão geral que condições e a evolução da pobreza no âmbito nacional. vai mais além de experiências individuais. Facilita a for- Além disso, já que as pesquisas domiciliares coletam ou- mulação e a verificação de hipóteses sobre as causas da po- tras informações além da renda monetária ou consumo, breza e habilita um governo ou a comunidade o enfoque produz uma visão mais ampla do bem-estar e internacional a munir-se de metas mensuráveis para jul- da pobreza, investiga os relacionamentos entre diferentes gar as próprias ações. Este capítulo examina os meios para dimensões de pobreza e põe à prova hipóteses sobre o medir a pobreza e os indicadores de educação e saúde, além provável impacto de intervenções políticas. de abordar os temas da vulnerabilidade e carência de As medições de pobreza baseadas na renda ou no con- poder. sumo não estão livres de problemas. As pesquisas variam Natureza e Evolução da Pobreza 17 Quadro 1.2 A medição da pobreza de renda: 1899 e 1998 Num estudo clássico publicado inicialmente em 1901, Seebohm Rown- cionais. O procedimento, que é o mesmo dos últimos exercícios, reduz pro- tree calculou que 10% da população da cidade inglesa de York, em 1899, porcionalmente a renda a fim de obter o consumo, mas deixa inalterada a viviam em pobreza (abaixo do nível mínimo de despesa indispensável). Ao distribuição. ingressarmos no novo século, o Banco Mundial calcula que um quarto do Preços. A comparação dos níveis de consumo entre países requer es- mundo em desenvolvimento (aproximadamente 1,2 bilhão de pessoas) vive timativas de níveis de preços, para cujo fim utilizaram-se as estimativas do em pobreza (menos de 1 dólar por dia). Estes dois cálculos de pobreza de Banco Mundial sobre paridade do poder aquisitivo (PPA) referentes a 1993. renda estão separados por um século e sua cobertura é muito diferente. Essas estimativas baseiam-se em novos dados sobre preços gerados pelo Porém, os conceitos básicos e os métodos utilizados revelam fortes si- Programa de Comparação Internacional, que agora abrange 110 países, em milaridades. comparação com 64 em 1985, e num conjunto de produtos mais abrangente. Linhas de pobreza. Foi necessário atualizar os cálculos das linhas in- A abordagem de Rowntree ternacionais de pobreza referentes a 1990 mediante o uso de preços de O método de Rowntree consistiu em realizar uma pesquisa que 1993 e estimativas da PPA em 1993. Em 1990, as linhas nacionais de po- abrangia praticamente todas as famílias da classe trabalhadora de York, breza referentes a 33 países foram convertidas em preços PPA de 1985; a fim de coligir dados sobre renda e despesa. Então, definiu pobreza selecionou-se a linha mais típica entre os países de baixa renda para os quais como um nível de renda total insuficiente para obter o mínimo havia linhas de pobreza. Em 1999, as mesmas linhas foram convertidas em necessário para a manutenção da "eficiência meramente física", preços de PPA de 1993, obtendo-se a nova linha como a mediana das dez incluindo alimentos, aluguel e outros itens. Segundo o seu cálculo, para linhas de pobreza mais baixas. Essa linha equivale a US$ 1,08 por dia em uma família de cinco pessoas (pai, mãe e três filhos) a despesa semanal termos de PPA de 1993 (indicada como "1 dólar por dia" no texto). Seu poder mínima para manter a eficiência física era de 21 xelins e oito pence; para de compra é similar ao da linha de 1 dólar por dia em preços PPA de 1985, famílias de diferentes tamanhos e composições, ele propôs outros em termos de bens internos. A linha de pobreza superior (indicada como montantes mínimos. Comparando essas linhas de pobreza com a renda de "2 dólares por dia") foi calculada mediante a duplicação do montante da domiciliar, Rowntree chegou à sua estimativa de pobreza. linha de pobreza inferior, em 1990, refletindo linhas de pobreza mais usadas em países de renda média mais baixa. A abordagem do Banco Mundial Estimativas de 1998. Para obter níveis de consumo em 1998 quando O Banco Mundial vem estimando cifras globais de pobreza de renda desde ainda não havia dados de pesquisa disponíveis, usaram-se estimativas de 1990. As estimativas mais recentes, que datam de outubro de 1999, uti- taxas de crescimento do consumo privado per capita extraídas de estatís- lizaram dados de novas pesquisas por amostragem e informação sobre ticas de contas nacionais a fim de atualizar até 1998 os dados de consumo preços para obter cifras comparáveis de 1987, 1990, 1993, 1996 e 1998 do ano de pesquisa mais recente. Isto implicou a suposição de que a dis- (as cifras relativas a 1998 são estimativas preliminares). O método é o mesmo tribuição do consumo não mudou da época da pesquisa mais recente até de estimativas passadas (Banco Mundial, 1990, 1996d). 1998. Os índices de crescimento do consumo privado per capita foram ex- Consumo. As estimativas de pobreza baseiam-se em dados sobre traídos de estimativas baseadas no modelo utilizado para outras previsões consumo ou renda coligidos por meio de pesquisas domiciliares. Existem do Banco Mundial (Banco Mundial, 1999j). Dispúnhamos de pesquisas de agora dados disponíveis para 96 países, extraídos de um total de 265 1997 ou 1998 somente para Belarus, China, Iêmen, Índia, Jordânia, Letô- pesquisas nacionais, correspondendo a 88% da população do mundo em nia, Nigéria, Panamá, Paquistão, Rússia e Tailândia. Portanto, cumpre con- desenvolvimento, em comparação com apenas 22 países em 1990. Note- siderar como preliminares as cifras de 1998 e é necessário interpretar se particularmente o incremento, de 66% para 73%, da população abrangida cuidadosamente as tendências, particularmente à luz da controvérsia que na África, como resultado de extensos esforços para melhorar os dados cerca os dados da Índia (ver o Quadro 1.8) domiciliares na região. Linhas de pobreza por país. As estimativas de pobreza a 1 dólar e O consumo é convencionalmente visto como o indicador de bem- 2 dólares por dia aqui descritas só são úteis como indicadores de pro- estar preferido, tanto por razões práticas de confiabilidade como por cap- gresso global, e não para avaliar o progresso do país ou para orientar tar melhor do que a renda corrente os níveis de bem-estar a longo prazo. políticas ou a formulação de programas nacionais. As linhas de pobreza Quando existem dados de pesquisa de renda, mas não de consumo, este por país, refletindo o que significa ser pobre em cada situação nacional foi estimado multiplicando-se todas as rendas pela proporção de consumo e não afetadas por comparações de preços internacionais, são uti- privado agregado na renda nacional, com base em dados das contas na- lizadas na análise de cada país. Fonte: Chen e Ravallion 2000. entre países e com o tempo, o que muitas vezes dificulta que os dados de uma semana. A conversão, em medidas as comparações. Por exemplo: alguns países pedem que de bem-estar, dos dados sobre renda ou consumo coligi- os entrevistados indiquem o seu gasto com alimentos no dos em pesquisas domiciliares requer numerosas su- mês anterior, ao passo que outros querem saber o gasto posições, tais como a decisão de como tratar os erros de da última semana. Os dados que remontam a um mês ten- medição e como considerar o tamanho e a composição dem a resultar em maiores estimativas de pobreza do da família na conversão de dados domiciliares em medi- 18 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 das referentes a indivíduos. As estimativas de pobreza são benefício de quem esteja mais próximo da linha de po- muito sensíveis a essas suposições (ver, por exemplo, o breza (e, portanto, para os menos pobres). Quadro 1.8).2 Outras medidas de pobreza, que levam em conta a dis- Ademais, os dados sobre renda e consumo coligidos tância entre os pobres e a linha de pobreza (o hiato de po- no nível domiciliar sofrem de uma carência básica: não breza) e o grau de desigualdade de renda entre os pobres podem revelar a desigualdade no âmbito familiar e, por- (o hiato de pobreza ao quadrado) podem ser facilmente tanto, podem subestimar a desigualdade e a pobreza calculadas. Na comparação de estimativas de pobreza gerais. Um estudo que desagregou o consumo doméstico entre países ou épocas, é importante verificar se as con- por membros da família concluiu que a utilização exclusiva clusões variam com as diversas medidas de pobreza.5 de dados familiares pode resultar numa subestimativa de desigualdade e pobreza superior a 25%.3 Em parti- Saúde e educação cular, a pesquisa familiar convencional não permite a Medir a privação nas dimensões de saúde e educação é avaliação direta da pobreza de renda ou de consumo uma tradição cujas origens podem ser encontradas em entre mulheres. Esta é uma das razões por que os dados economistas clássicos como Malthus, Ricardo e Marx. Em- sobre educação e saúde, que podem ser coligidos no nível bora o enfoque adotado por Rowntree para medir a po- individual, são tão valiosos: possibilitam uma perspectiva das breza se baseie principalmente na renda, ele não só dimensões principais da pobreza desagregada por sexo. dedicou todo um capítulo do seu estudo à relação entre Um instrumento essencial no desenvolvimento de pobreza e saúde, como sustentou que a taxa de mortali- medidas de pobreza de renda e de consumo é a linha de dade é o melhor instrumento para medir as variações no pobreza: o limite crítico de renda ou consumo abaixo do bem-estar físico das pessoas.6 Classificando sua amostra qual um indivíduo ou um domicílio é considerado pobre. em três grupos, dos mais pobres aos mais ricos, ele veri- As linhas internacionalmente comparáveis são úteis para ficou que a taxa de mortalidade era mais de duas vezes produzir agregados globais de pobreza (Quadro 1.2). maior entre os muito pobres do que entre os segmentos Em princípio, essas linhas põem à prova a capacidade de mais bem remunerados da classe trabalhadora. Calculando compra de uma cesta de bens mais ou menos seme- a mortalidade infantil, constatou que, nas áreas mais po- lhante em diferentes partes do mundo. Contudo, essa linha bres, uma de cada quatro crianças morre antes de com- universal geralmente não serve para analisar a pobreza den- pletar 12 meses de idade. De acordo com esse argumento, tro de um país. Para este fim, é necessário traçar uma linha a mortalidade poderia ser usada como indicador tanto da de pobreza específica para o país, que reflita as suas cir- pobreza em termos de consumo como do bem-estar con- cunstâncias econômicas e sociais. Da mesma forma, é siderado num sentido mais geral. necessário ajustar a linha de pobreza segundo diferentes A tradição de medir a privação em saúde e educação áreas (como a urbana e a rural) do país, se os preços ou está bem refletida nas metas internacionais de desen- o acesso a bens e serviços diferirem.4 O traçado de per- volvimento (Quadro 2 do Panorama Geral). Porém, os fis nacionais baseados nessas linhas de pobreza específi- dados sobre esses indicadores padecem de problemas cas por países é agora uma prática comum. próprios. Por exemplo: na maioria dos países, as taxas de Uma vez especificada uma linha de pobreza, resta de- mortalidade do nascimento até os cinco anos de idade cidir como avaliar a extensão da pobreza em determinado baseados na informação colhida em censos e pesquisas só cenário. A maneira mais direta de medir a pobreza con- são obtidas a intervalos periódicos.7 Um registro civil com- siste em calcular a percentagem da população com níveis pleto seria a melhor fonte de dados sobre mortalidade, de renda e consumo situados abaixo da linha de pobreza. mas esse sistema só é encontrado em alguns países em de- Esse índice, embora seja o cálculo de pobreza de uso senvolvimento. No intervalo entre censos ou pesquisas, mais comum, também apresenta desvantagens. Não re- as estimativas de coeficientes demográficos são extraídas flete o fato de que podem existir amplas diferenças de níveis por interpolação ou extrapolação com base em tendên- de renda entre os pobres, com alguns situados logo abaixo cias e modelos, tais como tabelas de mortalidade que es- da linha de pobreza e outros em situação de carência muito timam a sobrevivência de um ano para o outro. Na maior. Pode acontecer que os administradores interessa- maioria dos países em desenvolvimento, as taxas de mor- dos em provocar o maior impacto sobre o índice sejam talidade infantil só estão disponíveis para um ano a par- tentados a orientar seus recursos de alívio da pobreza em tir de 1990, e esse ano difere porque as pesquisas são Natureza e Evolução da Pobreza 19 realizadas em diferentes épocas. A situação dos dados é acumular bens. Similarmente, uma família que faça parte ainda pior em matéria de esperança de vida, que muitas de uma rede confiável de apoio mútuo pode considerar vezes não é medida diretamente. menos necessário reforçar o estoque de alimentos ou o re- Os dados sobre educação também nada têm de satis- banho. Portanto, uma medida de vulnerabilidade baseada fatórios. O indicador disponível mais comum, ou seja, apenas nos haveres domésticos (ou na renda e suas fontes) o índice bruto de matrícula no nível primário, padece de talvez não indique a verdadeira exposição domiciliar ao graves carências conceptuais; a maior delas se deve ao fato risco (Quadro 1.3). de que a matrícula escolar é um valor substitutivo da ver- dadeira freqüência à escola. Além disso, o índice bruto Falta de influência e de poder de matrícula primária pode subir se as repetições de ano A falta de influência e de poder pode ser medida medi- aumentam. Muito mais preferível é o índice líquido de ante uma combinação de métodos participativos (Quadro matrícula primária (que mostra o coeficiente entre crianças 1.4), pesquisas de opinião e levantamentos nacionais de em idade escolar matriculadas no nível primário e o total variáveis qualitativas como o grau de liberdades civis e de crianças em idade escolar primária), mas no período políticas (Quadro 1.5). Todavia, a medição dessas di- 1990-97 só estava disponível para cerca de 50 países em mensões da pobreza de forma correta, sólida e coerente, desenvolvimento, o que não é suficiente para efetuar de modo a permitir comparações entre diferentes países agregações confiáveis por região. Contudo, diversas inicia- e épocas, exigirá consideráveis esforços adicionais tanto tivas de pesquisa em andamento estão melhorando a quan- no campo da metodologia como no da coleta de dados. tidade e a qualidade dos dados sobre educação e saúde. Multidimensionalidade e medição do progresso Vulnerabilidade Uma definição multidimensional da pobreza suscita a Nas dimensões de renda e saúde, vulnerabilidade é o questão de como medir a pobreza geral e como comparar risco de que uma família ou um indivíduo venha a pas- os resultados nas diferentes dimensões. Nem todas as di- sar eventualmente por um episódio de pobreza em função mensões podem tomar o mesmo rumo. A saúde pode mel- de renda ou saúde. Porém, vulnerabilidade também sig- horar, enquanto a renda piora. Ou, então, um indivíduo nifica a probabilidade de exposição a diversos outros pode ser "pobre de renda", mas não "pobre de saúde". Ou, riscos (violência, crime, catástrofes naturais, ser tirado da ainda, um país pode mostrar maiores avanços em saúde escola). do que em vulnerabilidade, ao passo que outro mostra o Medir a vulnerabilidade é especialmente difícil: contrário. por se tratar de um conceito dinâmico, não é possível Isto traz à baila o valor relativo das diferentes dimen- avaliá-la mediante um mero exercício singular de ob- sões: qual é o montante de renda de que as pessoas se dis- servação de domicílios. Somente com pesquisas domi- põem a abrir mão em favor, digamos, de uma unidade de ciliares que acompanhem o mesmo domicílio por melhoria em saúde ou influência? Em outras palavras, qual vários anos é possível coligir informação básica para cap- é o peso que pode ser atribuído a diferentes dimensões, tar e quantificar a volatilidade e a vulnerabilidade que de modo a permitir comparações entre países, domicílios as famílias pobres afirmam ser tão importantes. Além ou indivíduos e entre diferentes épocas? Não existem disso, os movimentos de ingresso ou saída da pobreza respostas fáceis. só valem como informação depois que ocorrem. O de- Uma maneira de abordar a comparabilidade consiste safio consiste em encontrar indicadores de vulnera- em definir uma função multidimensional de bem-estar bilidade capazes de identificar previamente as famílias ou um indicador composto. Uma alternativa consiste e as populações em risco. em definir como pobre quem quer que seja pobre em Muitos indicadores de vulnerabilidade foram sugeri- qualquer uma das dimensões (sem procurar estimar dos em anos passados, mas agora é cada vez maior o compensações entre as dimensões) ou quem quer que consenso de que não é viável nem aconselhável encerrar seja pobre em todas as dimensões e, dessa maneira, a vulnerabilidade num só indicador. Se o governo ofe- definir a intensidade da pobreza (Quadro 1.6). O pre- rece, por exemplo, um bom programa de trabalho, é sente relatório, em vez de tentar definir um índice possível que as famílias se esforcem menos do que o composto ou medir compensações entre dimensões, fo- fariam em outra situação para diversificar sua renda ou caliza a privação em dife-rentes dimensões e, em par- 20 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 1.3 A medição da vulnerabilidade Por ser a vulnerabilidade um conceito dinâmico, sua medição concentra- cias em dinheiro ou espécie no caso de uma calamidade. Uma avali- se na variabilidade de renda ou consumo ou na variabilidade de ou- ação de vulnerabilidade deveria basear-se não só nas transferên- tras dimensões do bem-estar, como a saúde e a habitação. Em grande cias observadas, como também na expectativa domiciliar a respeito parte dos textos sobre risco, a variabilidade é medida pelo desvio da assistência que receberá numa conjuntura de crise. É esta ex- padrão ou o coeficiente de variação de renda ou consumo. Da pectativa que determina as decisões familiares de dedicar-se a ou- perspectiva dos pobres, essa medida revela várias deficiências: tras atividades de administração do risco. Infelizmente, as pesquisas Atribuição de peso igual a variações para mais ou para menos. Con- domiciliares raramente incluem informação direta sobre redes ou tudo, o interesse dos pobres concentra-se principalmente nas sobre expectativas de assistência. variações para menos. Participação na rede de segurança formal. A vulnerabilidade da Carência de dimensão cronológica. Consideradas dez flutuações, família diminui quando ela tem direito a assistência social, seguro o coeficiente de variação é o mesmo quer para anos alternativa- de desemprego, pensões e outras transferências de origem pública, mente bons e ruins, quer para cinco anos ruins seguidos de cinco e se ela pode beneficiar-se de programas de bem-estar, fundos so- anos bons. Contudo, os pobres têm mais dificuldade em enfrentar ciais e mecanismos semelhantes. Portanto, a informação sobre uma aglomeração de variações para menos. esses programas e seus critérios também é importante para avaliar Uma situação composta de numerosas flutuações pequenas e uma a vulnerabilidade e a exposição ao risco. flutuação grande pode produzir um coeficiente de variação idên- Acesso a mercados de crédito. Do mesmo modo, a vulnerabilidade tico à de uma situação com flutuações igualmente moderadas. Con- diminui se a família tem acesso a crédito para manter o consumo. tudo, é provável que os pobres sejam mais atingidos pela primeira Evidentemente, medir a vulnerabilidade é uma operação mais com- situação. plexa do que medir a pobreza em determinado momento. A exten- Ademais, o coeficiente de variação é uma medida ex post facto. são cronológica dentro da qual a vulnerabilidade deverá ser avaliada Há necessidade de indicadores que possibilitem a avaliação prévia da é muito importante e pode diferir de acordo com as pessoas e as cir- exposição domiciliar ao risco, ou seja, de informação sobre o domicílio cunstâncias. Em muitos casos, medições anuais convencionais da e de suas conexões com redes informais e sistemas formais de se- renda ou do consumo podem ser muito longas. Além disso, a medição gurança. da vulnerabilidade requer dados sobre ativos familiares (capital físico, Ativos físicos. Os ativos físicos de um domicílio (que podem ser humano e social) em combinação com redes de segurança formais, vendidos para compensar uma perda temporária de renda) cons- o funcionamento dos mercados e as políticas econômicas que de- tituem uma medida da capacidade domiciliar de auto-seguro. O terminam o conjunto de oportunidades de uma família e o espectro que importa não é apenas o valor total dos ativos, mas também de atividades a que se pode dedicar para administrar o risco. Muitas a sua liquidez. Portanto, é necessário conhecer o funcionamento das atuais pesquisas domiciliares não proporcionam a informação dos mercados de ativos para determinar a utilidade dos ativos necessária. como fatores de seguro. As pesquisas transversais devem expandir seus módulos de des- Capital humano. As famílias com limitado grau de educação ten- pesa padrão mediante a inclusão de perguntas sobre ativos, vin- dem a estar mais sujeitas a flutuações de renda e a ser menos ca- culações a redes, fontes de ajuda de emergência e participação em pazes de administrar o risco, por exemplo, mediante acesso a crédito redes de segurança formais. O Banco Mundial deu um passo nesse ou a múltiplas fonte de renda. sentido: as recentes Pesquisas de Instituições Locais combinam Diversificação da renda. O grau das fontes de diversificação de renda dados sobre ativos e perguntas detalhadas sobre nexos domici- tem sido freqüentemente utilizado como medida de aferição da vul- liares com associações locais. Algumas Pesquisas de Medição dos nerabilidade. Nas áreas rurais, os analistas podem examinar a Padrões de Vida também começaram a incorporar módulos sobre ca- renda não-agrícola, que tende a flutuar menos do que a renda pital social. Em última análise, será necessário combinar essas agrícola e, portanto, oferece uma medida de proteção contra riscos pesquisas transversais melhoradas com pesquisas de grupo, acom- meteorológicos. Contudo a diversificação da renda pode ser panhando os mesmos domicílios ao longo do tempo, a fim de pos- enganosa como fator de exposição ao risco. Uma só atividade de sibilitar a observação direta de como eles enfrentam os choques. baixo risco pode ser preferível a múltiplas atividades de alto risco A vulnerabilidade a outros riscos não relacionados com a renda que são fortemente covariantes. Portanto, maior diversificação pode ser medida pela prevalência desses riscos (crime, catástrofes não representa, necessariamente, menor risco. A diversificação deve naturais e outros) em módulos especiais de pesquisas domiciliares. ser avaliada no contexto da estratégia geral de risco do domicílio. O Programa de Melhoramento das Pesquisas e Medição das Vinculações a redes. As redes familiares, grupos ocupacionais de Condições de Vida (Mecovi), patrocinado pelo BID, Banco Mundial ajuda mútua, grupos de poupança e crédito rotativo e outros gru- e CEPAL, está incorporando esses módulos em países específicos pos ou associações a que pertença um domicílio (tudo como parte da América Latina (o questionário pode ser encontrado em BID, do capital social da família) podem ser uma fonte de transferên- 2000). Fontes: Dercon, 1999; Grosh e Glewwe, 2000; Holzmann e Jorgensen, 1999; BID, 2000; Sinha e Lipton, 1999; Banco Mundial, 1998t. Natureza e Evolução da Pobreza 21 Quadro 1.4 Como selecionar indicadores para acompanhar o pro- Medindo a influência e o poder com métodos gresso? As metas internacionais de desenvolvimento cons- participativos tituem um bom ponto de partida. Mas, na prática, será necessário adaptar essas práticas (por exemplo, esten- No estudo Voices of the Poor, os pobres examinaram, em pequenos dendo ou abreviando o horizonte cronológico) e modi- grupos de debate, as instituições que são importantes em suas vidas ficá-las (aumentando o número de dimensões), diárias e identificaram os critérios que eram importantes para clas- sificá-las. Uma vez identificados os critérios, os grupos classificaram dependendo do contexto. As metas específicas terão de as instituições valendo-se de pedrinhas, grãos de feijão ou outros emergir de um processo participativo em que os governos meios disponíveis no local. As características incluíam confiabilidade, e a sociedade civil estabeleçam as prioridades. Muitos participação, responsabilidade, capacidade de união, sensibilidade, países já iniciaram este processo, para o qual as organiza- respeito, imparcialidade, atenção e receptividade. Antes de classi- ficar as instituições, os pobres definiram esses critérios em termos ções multilaterais estão contribuindo com recursos e as- claros e simples. sistência técnica (Quadro 1.7).8 Quadro 1.5 Investir em medição e monitoração Medindo a gestão pública: métodos Assim, as medições de pobreza devem abranger nu- participativos e pesquisas entre países merosas dimensões. Até agora, mereceu maior atenção a dimensão de renda e consumo. Graças aos esforços en- É possível obter, sistematicamente, informações de âmbito na- vidados nos últimos 20 anos por entidades internacionais cional sobre influência e participação a fim de avaliar seu papel como as Nações Unidas, o Banco Mundial e os bancos no desenvolvimento e comparar países? Com a finalidade de avaliar a questão mais geral da administração pública, um estudo regionais de desenvolvimento, 85% da população mundial recente organizou um banco de dados de 178 países, em que vive em países em que existem pelo menos duas pesquisas os aspectos de participação e responsabilidade foram medidos de renda ou despesa familiar. Não só é preciso melhorar por indicadores de liberdades civis, direitos políticos, transparên- esses levantamentos, como torná-los mais acessíveis ao cia do sistema jurídico e existência de meios de informação in- dependentes. público. Iniciativas como as Pesquisas de Medição de Os dados provieram de dois tipos de fontes: levantamentos Padrões de Vida no Banco Mundial e Mecovi9 na América entre conhecedores do país ou região (incluindo entidades es- Latina (Quadro 1.3) devem ser apoiadas. Contudo, os es- pecializadas em classificação de risco, pesquisas de opinião e forços devem ir muito mais além, focalizando a melho- análises políticas) e pesquisas domiciliares de âmbito nacional realizadas por organizações internacionais e ONGs. Os indi- ria da informação em matéria de indicadores de educação cadores dos dois tipos de dados tendem a guardar uma sólida e saúde. É necessário continuar e expandir as Pesquisas correlação mútua, o que reforça a confiança nos resultados. O Demográficas e de Saúde. Igualmente importantes são os estudo constatou a existência de uma associação positiva entre esforços no sentido de expandir e melhorar o minúsculo participação e responsabilidade e cinco outros grupos de indi- banco de dados sobre indicadores de vulnerabilidade e de cadores de boa gestão pública e três resultados de desenvolvi- mento: renda per capita, mortalidade infantil e alfabetização de carência de influência e de poder. adultos (Kaufmann, Kraay e Zoido-Lobaton, 1999). O estudo também revelou importantes deficiências nos atu- A evolução da pobreza ais bancos de dados sobre participação, autonomia e governo. Nos resultados, as margens de erro são amplas. A realização de pesquisas com métodos comparáveis entre países requer sig- Quais são as magnitudes e os padrões da pobreza no nificativos investimentos para coligir dados sobre esta importante mundo em desenvolvimento? Como evoluiu a pobreza dimensão de pobreza e bem-estar. Pesquisas nacionais sobre par- na última década? As respostas a essas indagações são im- ticipação e autonomia complementariam as avaliações partici- portantes para equacionar o desafio do ataque à pobreza. pativas. As pesquisas devem ser preparadas de modo a captar diferenças por região, sexo, etnia, etc. Tais diferenças são im- O restante deste capítulo descreve as tendências globais portantes não apenas em relação à pobreza material, mas tam- das dimensões de renda (consumo), educação e saúde da bém em matéria de participação e autonomia. pobreza e mostra a grande diversidade de resultados, através de dimensões, regiões, países, comunidades, ticular, as múltiplas privações por que passam os po- famílias e indivíduos. As diferenças de desempenho re- bres de renda. Trata-se de um passo inicial necessário fletem diferenças no crescimento, na distribuição da para desenvolver uma estrutura multidimensional riqueza, na qualidade e capacidade de resposta das insti- abrangente. tuições estatais, no grau de inclusão na sociedade (menores 22 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 1.6 O aspecto multidimensional: como abordar a agregação Existem diversos enfoques utilizáveis para agregar medidas de dife- bres todos aqueles que são pobres em qualquer uma das dimensões rentes dimensões de pobreza e bem estar. (ver, na Figura, todas as áreas sombreadas). Este método é melhor Função de bem-estar. Essa abordagem inclui diferentes dimensões porque vai além da dimensão de renda. Contudo, está sujeito a críti- de bem-estar e define os pobres como pessoas situadas abaixo de um cas porque classificaria como pobre, por exemplo, uma pessoa com nível mínimo específico de bem-estar total (Tsui,1995, 1997; Bour- renda muito alta, mas com baixa educação. Uma alternativa consiste guignon e Chakravarty, 1998). A abordagem segundo a função de bem- em considerar como pobres todos aqueles que são pobres em todas estar inclui compensações, utilizando escolhas individuais próprias para as dimensões (ver, na Figura, a área mais escura). Em ambos os casos, comparar situações e para calcular o grau de melhoria necessária em as comparações continuam complicadas quando se quer medir não determinada dimensão a fim de manter o bem-estar, se outra dimen- só a extensão mas também a intensidade de pobreza de indivíduos com são piorar. A dificuldade está em encontrar uma função de bem-estar múltiplas privações ou com privações em diferentes dimensões. adequada para fazer comparações entre elementos de bem-estar indi- vidual não ligados ao mercado. O uso de uma métrica monetária e de despesa total, embora seja apropriado para calcular quantos ovos ou Métodos de agregação alternativos para maçãs uma pessoa teria de consumir a fim de aceitar menor quantidade medir as múltiplas dimensões da pobreza de arroz, é menos confiável para importantes dimensões de bem-estar, como a exclusão social e a falta de participação política. Além disso, até Saúde agora, a escolha de "pesos" apropriados para compor, com base em dados existentes, um agregado único desses elementos de bem-estar individual não vinculados ao mercado, tem constituído um desafio intransponível. Índice composto. Uma alternativa ao uso de pesos estimados de acordo com escolhas pessoais observadas consiste simplesmente em Pobreza impor pesos como aplicação simples e casuística do enfoque de de renda função de bem-estar. Vários esforços são bem conhecidos, como o H índice da qualidade de vida (que combina o índice de alfabetização, Pobreza o índice de mortalidade infantil e a esperança de vida; Morris, 1979) de renda Pobreza e o índice de desenvolvimento humano (PNUD, 1999a). Embora fá- e saúde de saúde ceis de usar, esses índices não resolvem realmente o problema da ponderação, já que atribuem pesos arbitrários (geralmente iguais) a Y Renda cada componente (Ravallion, 1997b). Nota: H H é o limiar que define a pobreza de saúde; Y define Métodos de agregação alternativos. Se o objetivo consiste em cal- a pobreza de renda. cular o número de pobres, outra possibilidade é considerar como po- Quadro 1.7 Uganda: metas de redução da pobreza O recente documento de estratégia para a redução da pobreza em Corte de 35% na prevalência do HIV. Uganda expõe claramente as metas de redução da pobreza esta- Redução de 28% na incidência de atrasos de crescimento. belecidas pelo governo. As metas principais são uma redução de 10% Redução da fecundidade total a 5,4 partos por mulher. da pobreza absoluta de renda até 2017 e a universalização da matrícula O documento de estratégia para a redução da pobreza explica que primária (com aumento dos índices de conclusão do nível primário e o governo pretende alcançar essas metas mediante uma abordagem do aproveitamento educacional) até 2004-05. O governo também es- que inclui intervenções bem preparadas, abrangendo quatro áreas tabeleceu uma série de outras metas de desenvolvimento humano para gerais: criação de uma estrutura de crescimento e transformação o período 2004-05: econômica, boa administração e segurança, incremento direto da ca- Redução da mortalidade de menores de cinco anos a não mais do pacidade dos pobres de melhorar sua renda e melhoria direta da qua- que 103 por 1.000 nascidos vivos. lidade de vida dos pobres. Fonte: IDA, 2000. barreiras sociais para a mulher, minorias étnicas e, de modo Pelo menos por duas razões, é importante destacar a mais geral, grupos em desvantagem social) e na maneira diversidade de resultados. Permite identificar êxitos e como as pessoas e países controlam os riscos. revezes na redução da pobreza e, portanto, aumenta a com- Natureza e Evolução da Pobreza 23 Tabela 1.1 Pobreza de renda por região, anos selecionados, 1987­98 População abrangida pelo menos por Pessoas que subsistem com menos de 1 dólar por dia uma pesquisa (milhões) Região (%) 1987 1990 1993 1996 1998a Leste da Ásia e Pacífico 90,8 417,5 452,4 431,9 265,1 278,3 Excluindo a China 71,1 114,1 92,0 83,5 55,1 65,1 Europa e Ásia Central 81,7 1,1 7,1 18,3 23,8 24,0 América Latina e Caribe 88,0 63,7 73,8 70,8 76,0 78,2 Oriente Médio e África do Norte 52,5 9,3 5,7 5,0 5,0 5,5 Ásia Meridional 97,9 474,4 495,1 505,1 531,7 522,0 África Subsaariana 72,9 217,2 242,3 273,3 289,0 290,9 Total 88,1 1,183,2 1,276,4 1,304,3 1,190,6 1,198,9 Excluindo a China 84,2 879,8 915,9 955,9 980,5 985,7 Proporção da população que subsiste com menos de 1 dólar por dia (%) Região 1987 1990 1993 1996 1998a Leste da Ásia e Pacífico 26,6 27,6 25,2 14,9 15,3 Excluindo a China 23,9 18,5 15,9 10,0 11,3 Europa e Ásia Central 0,2 1,6 4,0 5,1 5,1 América Latina e Caribe 15,3 16,8 15,3 15,6 15,6 Oriente Médio e África do Norte 4,3 2,4 1,9 1,8 1,9 Ásia Meridional 44,9 44,0 42,4 42,3 40,0 África Subsaariana 46,6 47,7 49,7 48,5 46,3 Total 28,3 29,0 28,1 24,5 24,0 Excluindo a China 28,5 28,1 27,7 27,0 26,2 Nota: A linha de pobreza é de US$ 1,08 por dia (PPA de 1993). As estimativas de pobreza baseiam-se em dados sobre renda ou consumo de países de cada região para os quais existia pelo menos uma pesquisa disponível, no período 1985-98. Nos casos em que os anos de pesquisa não coincidiam com os anos da tabela, as estimativas foram ajustadas mediante o uso da pesquisa mais próxima disponível e com a aplicação do índice de crescimento do consumo extraído das contas nacionais. Partindo-se do pressuposto de que a amostra de países abrangidos pelas pesquisas é representativa da região como um todo, estimou-se então o número de pobres por região. Obviamente, esse pressuposto é menos sólido nas regiões em que a cobertura das pesquisas é mais baixa. Para maiores detalhes sobre dados e metodologia, ver Chen e Ravallion (2000). a. Preliminar. Fonte: Banco Mundial, 2000s. preensão das causas da pobreza e dos melhores meios para até o ano 2015 (ver o Quadro 2, no Panorama Geral). reduzi-la. Ressalta, ademais, o fato de que as tendências Devido ao crescimento populacional, o número de agregadas podem ocultar significativas diferenças de re- pessoas em condição de pobreza pouco mudou. Existem, sultados, por exemplo, entre grupos étnicos, regiões e se- porém, grandes variações regionais em matéria de de- tores de um país. O conhecimento dessas diferenças sempenho. O Leste da Ásia, o Oriente Médio e a África ajudará as autoridades a estabelecer prioridades, con- do Norte reduziram o número de pobres (a redução foi centrando as ações onde elas são mais necessárias. extraordinária no Leste da Ásia). Mas, em todas as demais regiões, o número de pessoas que subsistem com menos Padrões globais e regionais: pobreza de renda de 1 dólar por dia aumentou ao longo da década, de 474 e indicadores sociais milhões para 522 milhões, embora a proporção de pes- Entre 1987 e 1998, a participação da população com renda soas em condição de pobreza tenha caído de 45% para inferior a 1 dólar por dia em economias em desenvolvi- 40%. Na América Latina e no Caribe, o número de po- mento e em transição caiu de 28% para 24% (Tabela 1.1). bres cresceu em cerca de 20%. Este declínio é inferior ao índice necessário para alcançar a Duas regiões se saíram particularmente mal. Na Eu- meta internacional de reduzir a pobreza extrema pela metade ropa e na Ásia Central, o número de pobres disparou de 24 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 1.1 No mundo em desenvolvimento a pobreza está aumentando no Sul da Ásia e África Subsaariana Distribuição da população que subsiste com menos de 1 dólar por dia África Subsaariana África Leste da Ásia 18,4% Subsaariana e Pacífico Leste da Ásia 24,3% 23,2% e Pacífico 35,3% Europa e Ásia Central 2,0% América Latina Europa e Caribe 6,5% e Ásia Central 0,1% Oriente Médio Sul da Ásia e Norte da África 40,1% América Latina e Caribe 5,4% 0,5% Sul da Ásia Oriente Médio 43,5% e Norte da África 1987 0,8% 1998 Fonte: Chen e Ravaillon, 2000. 1,1 milhão para 24 milhões. Na África Subsaariana, o Embora forneçam uma idéia das tendências gerais, essas número de pobres aumentou do já elevado nível de 271 cifras devem ser interpretadas com cautela tendo em milhões para 291 milhões no mesmo período, o que sig- vista as já citadas carências de dados e o fato de que as nifica que quase metade dos habitantes daquele continente cifras relativas a 1998 são preliminares, dado o limitado é pobre. número de pesquisas disponíveis (ver o Quadro 1.2). Essas variações de desempenho regional estão provo- Pobreza relativa. As estimativas de pobreza que apare- cando uma alteração na distribuição geográfica da pobreza. cem na Tabela 1.1 baseiam-se numa linha de pobreza que Em 1998, a Ásia Meridional e a África Subsaariana con- reflete o que significa ser pobre nos países mais pobres do centravam 70% da população com renda inferior a 1 dólar mundo (ver o Quadro 1.2). Esta definição julga a pobreza por dia, o que representa um aumento de 10 pontos de acordo com padrões comuns na Ásia Meridional e em percentuais desde 1987 (Figura 1.1). grande parte da África Subsaariana, seja qual for a região Tabela 1.2 Pobreza relativa de renda por região, anos selecionados, 1987­98 Linha de pobreza Proporção da população quesubsiste com menos de um terço média regional da média de consumo nacional referente a 1993 (PPA de (%) Região 1993) 1987 1990 1993 1996 1998a Lesta da Ásia e Pacífico 1,3 33,0 33,7 29,8 19,0 19,6 Excluindo a China 1,9 45,1 38,7 30,8 23,2 24,6 Europa e Ásia Central 2,7 7,5 16,2 25,3 26,1 25,6 América Latina e Caribe 3,3 50,2 51,5 51,1 52,0 51,4 Oriente Médio e África do Norte 1,8 18,9 14,5 13,6 11,4 10,8 Ásia Meridional 1,1 45,2 44,2 42,5 42,5 40,2 África Subsaariana 1,3 51,1 52,1 54,0 52,8 50,5 Total 1,6 36,3 37,4 36,7 32,8 32,1 Excluindo a China 1,8 39,3 39,5 39,3 38,1 37,0 Nota: ver no texto a definição de linha de pobreza. a. Preliminar. Fonte: Chen e Ravallion, 2000. Natureza e Evolução da Pobreza 25 cuja pobreza esteja sendo medida. De acordo com uma 1990 e 1997, o índice de mortalidade infantil aumentou definição alternativa (exposta, entre outros, pelo soció- de 62 para 74 no Quênia e de 52 para 69 no Zimbábue. logo britânico Peter Townsend), pobreza é a falta dos re- A mortalidade materna também permanece excep- cursos necessários para participar de atividades e desfrutar cionalmente alta na região: dos 12 países do mundo com de padrões de vida costumeiros ou amplamente aceitos índices superiores a 1.000 óbitos por 100.000 nascidos na sociedade em que ela esteja sendo medida.10 vivos, dez situam-se na África Subsaariana. A Tabela 1.2 apresenta estimativas de pobreza baseadas Igualmente evidentes são as diferenças regionais nos numa combinação de conceitos de pobreza absoluta e re- indicadores de educação. Na Ásia Meridional, a ma- lativa. As estimativas de pobreza baseiam-se nos mes- trícula primária bruta aumentou de 77% para mais de mos dados e procedimentos usados na Tabela 1.1, mas 100% no período 1982-96. Mas, na África Subsaariana, com uma diferente linha de pobreza. Usou-se uma linha esse índice continua estagnado em 74% (de fato, houve de pobreza específica por país, igual a um terço do nível um declínio entre 1982 e 1993). Outros indicadores de médio de consumo de um país em 1993, com a paridade educação confirmam a importância das diferenças re- do poder aquisitivo (PPA) de 1993, se esta cifra era maior gionais. Quase toda a redução do índice de analfabetismo do que a linha de pobreza de 1 dólar por dia. Caso con- no mundo em desenvolvimento ocorreu na Ásia Orien- trário, usou-se a linha de pobreza de 1 dólar por dia. O tal. Em contraste, o número de analfabetos aumentou em uso de uma linha de pobreza relativa, em lugar da linha de pobreza de 1 dólar por dia, resulta em que a pobreza Tabela 1.3 é agora muito maior em regiões com consumo médio mais Pobreza de renda em sete países da África, alto. Também é mais alta em regiões com desigualdade diversos anos mais acentuada. Por exemplo: na América Latina, onde aproximadamente 15% da população estavam situados Proporção da população abaixo abaixo da linha de pobreza de 1 dólar por dia, mais de da linha de pobrezab 50% da população estavam situados abaixo da linha de País (%) pobreza relativa. Similarmente, tanto no Oriente Médio e períodoa Área Ano 1 Ano 2 e na África do Norte, como na Europa e na Ásia Central, Burkina Fasso Rural 51,1 50,7 1994, 1998 Urbana 10,4 15,8 as estimativas de pobreza são muito mais altas segundo Total 44,5 45,3 o critério de pobreza relativa. Contudo, as tendências Ghana Rural 45,8 36,2 cronológicas continuam inalteradas.11 1991/92, Urbana 15,3 14,5 Indicadores sociais. Em média, os indicadores sociais 1998/99 Total 35,7 29,4 nos países em desenvolvimento melhoraram nos últi- Mauritânia Rural 72,1 58,9 mos 30 anos. Por exemplo: os índices de mortalidade in- 1987, 1996 Urbana 43,5 19,0 fantil caíram de 107 por 1.000 nascidos vivos em 1970 Total 59,5 41,3 para 59 em 1998. Porém, o declínio entre 1990 e 1998 Nigéria Rural 45,1 67,8 1992, 1996 Urbana 29,6 57,5 foi de apenas 10%, ao passo que, para alcançar a meta de Total 42,8 65,6 desenvolvimento internacional, deveria ter sido de 30%. Uganda Rural 59,4 48,2 Estas cifras agregadas escondem amplas disparidades 1992, 1997 Urbana 29,4 16,3 regionais. A expectativa de vida na África Subsaariana ainda Total 55,6 44,0 era de apenas 52 anos em 1997, 13 anos menos que a Zâmbia Rural 79,6 74,9 média do mundo em desenvolvimento e 25 anos menos 1991, 1996 Urbana 31,0 34,0 que a média dos países da OCDE. Uma das causas prin- Total 57,0 60,0 cipais ainda é o índice de mortalidade infantil ina- Zimbábue Rural 51,5 62,8 ceitavelmente alto na África Subsaariana: 90 por 1.000 1991, 1996 Urbana 6,2 14,9 Total 37,5 47,2 nascidos vivos. O índice também é muito elevado na Ásia a. As datas desta coluna correspondem ao Ano 1 e ao Ano 2. Meridional (77). Estes níveis deixam muito a desejar em b. Linhas de pobreza baseadas na nutrição. As comparações comparação com a média de 6 por 1.000 na OCDE. A entre países não são válidas. Fonte: Demery, 1999; Gana Statistical Service, 1998. crise da AIDS agravou a situação, levando a um aumento da mortalidade infantil em vários países africanos. Entre 26 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 17 milhões na Ásia Meridional e em três milhões na Latina mostram que, entre 1989 e 1996, a pobreza África Subsaariana,12 que também revela o índice líquido diminuiu no Brasil, Chile, Honduras e República Do- mais baixo de matrícula no nível primário. minicana e aumentou no México e Venezuela.15 Em outro grupo de países para os quais só dispúnhamos de Variações da pobreza entre países levantamentos urbanos, a pobreza aumentou no Equador, Estudos detalhados, usando linhas nacionais de pobreza manteve-se quase estável no Uruguai e diminuiu na Ar- e indicadores sociais nacionais, mostram variações igual- gentina, Bolívia, Colômbia16 e Paraguai. mente grandes no desempenho da pobreza entre países No leste da Ásia, as tendências da pobreza nos anos de uma mesma região. 90 foram influenciadas pelo impacto da recente crise Na Europa e na Ásia Central, a proporção da popu- econômica. A Coréia do Sul, Indonésia e Tailândia tam- lação que subsiste com menos de 2 dólares por dia (PPA bém registraram aumentos de pobreza, embora em dife- de 1996) varia de menos de 5% na Belarus, Bulgária, Es- rentes escalas (ver o Capítulo 9).17 Na Indonésia, segundo tônia, Hungria, Lituânia, Polônia e Ucrânia, a 19% na as estimativas de um estudo recente, a pobreza aumen- Rússia, 49% na Quirguízia e 68% no Tadjiquistão.13 De tou de aproximadamente 11% em fevereiro de 1996 sete países africanos com dados disponíveis para os anos para 18%-20% em fevereiro de 1999. A partir de então, 90, quatro (Burkina Fasso, Nigéria, Zâmbia e Zimbábue) a pobreza parecer ter declinado consideravelmente, em- registraram aumentos de pobreza equivalentes ao padrão bora ainda seja substancialmente superior aos níveis an- regional para a década, ao passo que três (Gana, Mauritânia teriores à crise.18 Na China, as tendências de 1996-98 são e Uganda) revelaram declínios (Tabela 1.3.).14 Estimati- sensíveis à escolha da medida de bem-estar. As medições vas sobre pobreza nacional disponíveis para a América de pobreza baseadas numa renda de 1 dólar por dia ou Quadro 1.8 A pobreza na Índia nos anos 90 Dados recentes das Pesquisas Nacionais de Amostragem (PNA) da Índia dados das PNA sobre consumo médio seriam incorretos, mas não os dados sugerem que o ritmo de redução da pobreza diminuiu nos anos 90, prin- sobre desigualdade, suposição que é feita ao se ajustar proporcional- cipalmente nas áreas rurais. Isto ocorreu em meio a um cenário de forte mente o consumo geral. Por exemplo: não se pode descartar, a priori, que crescimento econômico (o PIB cresceu 6,1% ao ano no período 1990-98), a falta de resposta e erros não devidos a amostragem na medição do con- de acordo com o sistema de contas nacionais (SCN). Os dados das PNA sumo possam diferir entre grupos de renda. Além disso, Visaria (2000) apresentam crescentes sinais de ampliação da desigualdade no contexto constata que as diferenças entre os dados das PNA e do SCN são nacional, devido em grande parte ao aumento do consumo médio nas áreas consideravelmente menores se as PNA usarem um período de uma se- urbanas em relação às áreas rurais, ainda que com alguns indícios de de- mana, em vez de um mês, para calcular o consumo. Srinivasan (2000) sigualdade mais acentuada em áreas urbanas. Todavia, um importante fator apresenta um exame detalhado dessas questões (Srinivasan e Bardhan no ritmo mais vagaroso de redução da pobreza foi o lento crescimento do 1974 apresenta uma análise anterior). consumo médio, tal como medido pelas PNA. Também há indícios de que a tendência da pobreza rural observada na Um exame mais detido mostra que o consumo medido pelas PNA é primeira metade dos anos 90 talvez resulte, em parte, do uso de defla- uma fração cada vez menor do consumo privado, tal como estimado no tores de preços inadequados para áreas rurais. Como resultado, "é provável SCN. O consumo segundo as PNA declinou em relação ao consumo es- que o declínio dos índices de pobreza rural não tenha sido inteiramente timado pelo SCN ao longo das três últimas décadas; os dois cálculos es- refletido na contagem oficial da pobreza. De fato, somos levados a su- tavam muito mais aproximados nos anos 50 e 60 (Mukherjee e Chatterjee, gerir, como hipótese de trabalho, que não houve grande diferença no índice 1974). Se as cifras sobre consumo médio das PNA fossem substituídas de redução da pobreza urbana rural entre 1987-88 e 1993-94, pelo menos pelas cifras de consumo médio do SCN, e se o consumo geral fosse pro- de acordo com o índice de pobreza" (Deaton e Tarozzi 1999, pp. 34­35). porcionalmente ajustado, a pobreza mostraria uma tendência descen- É plausível que as cifras de pobreza baseadas nas PNA subestimem a dente nos anos 90 (conforme constatado por Bhalla, 2000). redução da pobreza na Índia. As questões envolvidas são importantes não Porém, a comparação dos dados das PNA e do SCN é um exercício com- só porque as cifras sobre pobreza na Índia pesam nas tendências de po- plexo, que envolve diferenças de cobertura, tendenciosidades nas PNA, breza globais, como porque é provável que problemas semelhantes ocor- atribuições de preços (por exemplo, para o consumo da produção domés- ram em outras regiões. Na Índia, a tradição estatística é mais forte do que tica e os salários em espécie nas PNA e para a produção não-comercia- na maioria dos países pobres. Ademais, não se trata simplesmente de obter lizada no SCN) e erros de amostragem em ambos. Assim, sem um exame estimativas precisas sobre pobreza. Essas pesquisas são uma fonte essen- das causas da ampliação da diferença entre os dois grupos de dados, um cial para identificar as características dos pobres e, portanto, valem como reajuste da mediana das PNA a fim de equipará-la à mediana do SCN seria um insumo vital para orientar as políticas. A pesquisa nesta área consti- um procedimento discutível. Em primeiro lugar, não está claro por que os tui um alta prioridade. Natureza e Evolução da Pobreza 27 na linha nacional de pobreza mostram uma queda con- nas um terço da população, esta representava 56% do total tínua. Porém, uma medição de pobreza baseada no con- de pobreza do país. sumo revela que a redução da pobreza estagnou-se entre 1996 e 1998, sugerindo que os domicílios pobres, espe- Diferenças de saúde e educação entre cialmente nas áreas rurais, estavam poupando uma parcela domicílios de baixa e alta renda cada vez maior da sua renda.19 Os dados mais recentes Em muitos países, os indicadores sociais continuam a ser para o Vietnã indicam que, entre 1993 e 1998, a incidência muito piores para os pobres de renda do que para os que de pobreza baseada numa linha nacional de pobreza não o são, e em muitos casos a diferença é grande. Em baixou de 58% para 37%.20 Mali, a diferença de mortalidade infantil entre os A redução da pobreza também variou na Ásia Meri- domicílios mais ricos e mais pobres é igual ao ganho dional nos anos 90. Bangladesh teve bom desempenho, médio nos índices de mortalidade infantil registrado nos apesar das piores inundações sofridas até hoje, com um últimos 30 anos.27 Na África do Sul, a mortalidade de crescimento de 4,5% do PIB em 1998-99, graças a uma menores de cinco anos nos 20% mais pobres é duas vezes abundante colheita de arroz após essa catástrofe natural. maior do que a dos 20% mais ricos; no Nordeste e no Os esforços do governo, ONGs e doadores (bem como Sudeste do Brasil, é três vezes maior. os programas de alimento por trabalho) limitaram as O quadro é o mesmo em relação à desnutrição. Um es- perdas de vidas e o impacto das inundações sobre os po- tudo de 19 países constatou que o atraso de crescimento (baixa bres. Paquistão e Sri Lanka, nos anos 90, registraram altura para a idade, um indicador de desnutrição a longo pouco ou nenhum progresso na redução da po- prazo), o atraso do desenvolvimento (baixo peso para a al- breza.21Quanto à Índia, debate-se a exatidão das estatís- tura, um indicador de desnutrição a curto prazo) e a defi- ticas, o que serve de poderoso exemplo das dificuldades ciência de peso (baixo peso para a idade) são maiores entre que cercam o acompanhamento cronológico da pobreza, os pobres em quase todos os países.28Contudo, as diferenças mesmo dentro de um país (Quadro 1.8). entre pobres e não-pobres tende a ser menor em países com altos índices médios de desnutrição.29 Variações da pobreza nos países A incidência de numerosas doenças, especialmente as Os agregados de diferentes dimensões de pobreza por país transmissíveis, é mais alta entre os pobres, ao passo que propiciam um panorama geral do desempenho, mas es- o seu acesso aos serviços de saúde é tipicamente menor. condem tanto quanto revelam. Dentro de um país, há Na Índia, a prevalência de tuberculose é mais de quatro diferentes padrões de pobreza, e diferentes grupos podem vezes superior entre o quinto mais pobre da população ter desempenho melhor ou pior. do que entre o mais rico, e a prevalência de malária é mais A pobreza em diferentes áreas de um país pode tomar de três vezes maior.30 Em dez países em desenvolvimento, diferentes rumos. Em Burkina Fasso e Zâmbia, a pobreza entre 1992 e 1997, apenas 41% dos pobres que padeciam rural diminuiu e a pobreza urbana aumentou, mas o de infecções respiratórias agudas foram tratados num crescimento da pobreza urbana foi dominante e a pobreza posto de saúde, em comparação com 59% dos não-po- geral aumentou (ver a Tabela 1.3).22 No México, em- bres. No mesmo período, apenas 22% dos partos entre bora a pobreza geral tenha baixado, ainda que modesta- os 20% mais pobres da população foram assistidos por mente, entre 1989 e 1994, registraram-se amplas variações pessoal médico treinado, contra 76% entre os 20% mais entre as regiões.23 Na China, o rápido aumento da renda ricos.31 Embora o HIV/AIDS tenha no início afetado ricos fez-se acompanhar de crescente desigualdade entre áreas e pobres em proporção quase igual, dados recentes indicam urbanas e rurais e entre províncias.24 que as novas infecções ocorrem desproporcionalmente A pobreza tende a estar associada com a distância em entre os pobres. relação às cidades e ao litoral, como ocorre na China, Disparidades semelhantes aparecem em matéria de Vietnã e América Latina.25 Na China, grande parte dos acesso à instrução e escolaridade. Em alguns países po- pobres vive em áreas montanhosas. No Peru, dois terços bres, a maioria das crianças das famílias mais pobres sim- do quintil mais pobre vivem na serra e menos de um plesmente não tem qualquer escolarização. O estudo de décimo na costa.26 Na Tailândia, em 1992, a incidência dados de uma pesquisa demográfica e de saúde consta- de pobreza no Nordeste rural era quase duas vezes supe- tou uma escolarização igual a zero entre mais de metade rior à média nacional; embora aquela área concentre ape- dos jovens de 15 a 19 anos nos 40% de domicílios mais 28 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 pobres de 12 países: Bangladesh, Índia, Marrocos e Marrocos, de 18 pontos. Mas no Brasil, Filipinas, In- Paquistão, além de oito países da África Subsaariana. Em donésia, Madagascar, Quênia e Zâmbia, os índices de ma- contraste, o número médio de anos de escola completa- trícula de meninos e meninas são quase iguais.37 dos por jovens de 15 a 19 anos nos 20% de domicílios Freqüentemente, essa diferença é menor nos domicílios mais ricos era de 10 na Índia e de oito no Marrocos. Em ricos e mais alta nos domicílios mais pobres. Na Índia, a outros países, a diferença de escolaridade era muito diferença entre os índices de matrícula é de 4,7 pontos menor: de um ano no Quênia, dois em Gana e na Tanzâ- percentuais para as crianças dos 20% de domicílios mais nia e três na Indonésia e em Uganda.32 No México, a es- ricos, em comparação com 11% para as dos 20% de colarização média era menos de três anos nos 20% mais domicílios mais pobres.38 pobres das zonas rurais e 12 anos nos 20% mais ricos das áreas urbanas. Disparidades por casta, etnia e condição Os índices de matrícula no nível primário mostram indígena diferenças similares. O índice de matrícula na faixa etária Também pode haver grupos que enfrentam barreiras so- de 6-14 anos nos domicílios mais pobres é inferior em ciais específicas. As minorias étnicas e grupos raciais em 52 pontos percentuais ao dos mais ricos no Senegal, 36 situação de desvantagem em muitos países desenvolvidos pontos percentuais em Zâmbia e 19 pontos percentuais e em desenvolvimento e em economias em transição geral- em Gana. As diferenças também são acentuadas na África mente enfrentam maior pobreza.39As populações indígenas do Norte (3 pontos percentuais no Marrocos) e na Ásia revelam incidência muito maior de pobreza de renda Meridional (49 pontos percentuais no Paquistão).33 numa amostragem de países latino-americanos sobre os Também existem diferenças entre áreas urbanas e ru- quais existem dados disponíveis.40 Para estes grupos des- rais, entre regiões e entre classes socioeconômicas dentro favorecidos, mais do que para outros, o aproveitamento de m país. Na China, a diferença nas condições de saúde escolar também é mais baixo. Os grupos indígenas da e uso de serviços de saúde entre áreas urbanas e rurais tem- Guatemala têm 1,8 ano de escolarização, e os não-indí- se ampliado. Ao passo que o uso de serviços hospitalares genas, 4,9 anos.41 No Peru, a probabilidade de pobreza pela população rural declinou 10% ente 1985 e 1993, seu da população indígena era 40% superior à dos grupos não- uso pela população urbana aumentou 13%.34Na Rússia, indígenas em 1994 e 50% superior em 1997.42 Nas áreas o aumento da mortalidade durante a transição concen- rurais da Guatemala, a probabilidade de atraso no cresci- trou-se entre os jovens do sexo masculino, e o atraso do mento dos filhos de mães indígenas era maior do que entre crescimento, relativamente alto para um país industrial- os de mães não-indígenas.43 Nos bairros pobres dos Es- izado, tem sido mais prevalente entre crianças de áreas ru- tados Unidos, a incidência de pobreza entre casais bran- rais e entre os pobres.35. cos era de 5,3%, em comparação com uma incidência de mais de 45% entre os domicílios de mães solteiras negras Disparidades entre os sexos ou hispano-americanas.44 Uma das variações essenciais num país é a diferença entre Na Índia, os dados indicam que as castas e tribos pro- homens e mulheres. A alocação de recursos no âmbito tegidas por leis especiais enfrentam maior risco de po- doméstico varia, dependendo da idade e do sexo do breza.45 Situam-se entre os pobres estruturais que carecem membro da família. Contudo, fazer uma estimativa se- de recursos econômicos e cuja pobreza, ademais, guarda parada do número de homens e mulheres pobres é difícil, estreita relação com a identidade social, determinada prin- se não impossível, porque os dados sobre consumo são cipalmente pela casta.46 Esses grupos apresentam também coligidos no nível domiciliar.36 Mesmo assim, os dados os piores indicadores sociais. Entre as mulheres das cas- de saúde e educação disponíveis são indicativos de uma tas legisladas da Índia, o índice de alfabetização era de 19% freqüente desvantagem da mulher. em 1991, metade do índice nacional; entre os homens Um recente estudo de 41 países revela que a desvan- dessas castas o índice era de 46%, em comparação com tagem da mulher, definida como a diferença entre os 64% para o país.47 Nos casos em que essas diversas desvan- índices masculino e feminino de matrícula primária, tagens se combinam (por exemplo, uma mulher de um varia extraordinariamente. Em Benin, Nepal e Paquistão, grupo socialmente excluído que viva numa região atrasada), a diferença entre os índices masculino e feminino de ma- a situação é pior. No Estado de Uttar Pradesh, um dos mais trícula primária é superior a 20 pontos percentuais e, no pobres da Índia, o índice de alfabetização de mulheres ru- Natureza e Evolução da Pobreza 29 rais das castas legisladas é de apenas 8%, ou seja, um impacto do desemprego,55 e a pobreza está-se tornando terço do índice de mulheres rurais alfabetizadas naquele mais longa e mais resistente à recuperação econômica.56 estado. Contudo, novas pesquisas sugerem que os índices de alfabetização de mulheres rurais das castas legisladas estão o o o melhorando em toda a Índia. Em 1986-87, apenas 31% das meninas rurais de castas ou tribos legisladas, do grupo etário Este capítulo mostrou que o progresso na redução da correspondente à escola primária, estavam matriculadas, mas pobreza de renda e no desenvolvimento humano varia am- essa proporção elevara-se para 53% em 1986-87.48 plamente entre países, entre regiões e entre áreas de um mesmo país. Mostrou também a existência de significa- Volatilidade no nível domiciliar tivas diferenças de desempenho por sexo, etnia, raça e Estudos sobre variações da condição de pobreza de renda condição social. no mesmo domicílio ao longo do tempo revelam signi- Em grande parte, essa diferença de desempenho ficativas variações em relação à linha de pobreza. Em- entre regiões e países pode ser atribuída a diferenças bora alguns grupos estejam cronicamente situados abaixo de crescimento econômico (Capítulo 3). A deterioração da linha de pobreza, outros enfrentam altos riscos es- do crescimento em muitos países da África e ex-União porádicos de cair na pobreza. Estudos referentes à China, Soviética exerceu impacto devastador sobre a pobreza. Etiópia, Rússia e Zimbábue revelam que o grupo dos "sem- As crises econômicas e as catástrofes naturais no leste pre pobres" é menor do que o grupo dos "às vezes po- da Ásia, América Latina, África Subsaariana, Europa bres".49 Porém, esses resultados devem ser interpretados e Ásia Central também aplicaram sérios golpes na re- com cautela, porque as variações observadas refletem dução da pobreza (Capítulo 9). Em contraste, o ex- tanto erros de medição como variações reais.50 traordinário crescimento da China resultou em forte Uma questão imediata consiste em saber se é mais queda da pobreza de renda. No restante do leste da Ásia, provável que alguns tipos de domicílios sofram de pobreza apesar da crise financeira, o crescimento constante crônica (e não transitória). A resposta difere de país a país, também se traduziu em significativa redução da po- mas em muitos casos a propriedade de bens desempenha breza nos anos 90. um papel essencial. Na China, a carência de capital físico Contudo, as desigualdades iniciais e o padrão de vale como fator determinante tanto de pobreza crônica crescimento também respondem pelas diferenças de de- como transitória, mas o tamanho da família e a edu- sempenho em matéria de redução da pobreza em suas cação do chefe de família determinam a probabilidade de múltiplas dimensões, já que algumas áreas geográficas e pobreza crônica, mas não de pobreza transitória.51 alguns grupos sociais são deixados para trás. Em certos Nas economias em transição da Europa e da Ásia Cen- casos, as diferenças iniciais incluem desigualdade de tral, a mobilidade econômica aumentou, mas a pobreza acesso a bens, mercados e infra-estrutura e uma dis- crônica está emergindo como questão essencial.52 O in- tribuição desigual de aptidões (capítulos 3, 4 e 5). Por ex- gresso de um domicílio nas fileiras dos novos pobres ou dos emplo: as diferenças de saúde e educação entre países e novos ricos depende em grande escala de suas próprias ca- nos próprios países também refletem o grau de sensibi- racterísticas, especialmente dos seus nexos com o mercado lidade e responsabilidade das instituições estatais para com de trabalho. A transição aumentou as desvantagens dos os pobres (Capítulo 6). Em outros casos, barreiras soci- "velhos pobres" (pensionistas, famílias numerosas e famílias ais ligadas a sexo, etnia, raça e condição social contribuem em que falta um dos pais) e fez surgirem "novos pobres" (de- para perpetuar a pobreza de renda e os baixos níveis de sempregados crônicos, trabalhadores agrícolas, jovens em saúde e educação entre os grupos desfavorecidos (Capí- busca do seu primeiro emprego e refugiados de conflitos tulo 7). Políticas prejudiciais a setores de mão-de-obra in- civis).53 Na Polônia, os cronicamente pobres constituem tensiva como a agricultura e a indústria leve, tanto no nível um segmento particular da população. As famílias maiores, nacional (Capítulo 4) como internacional (Capítulo 10), as que trabalham no campo e as que dependem da previdência e o avanço tecnologico que tavorece a especialização social correm maior risco de continuar pobres.54 A Rússia (Capítulo 4) podem resultar em menores reduções da po- viu surgir uma nova classe pobre durante a transição. No breza de renda com índices de crescimento semelhantes. começo dos anos 90, formaram-se novos grupos de pobres No presente capítulo, assinalou-se que a volatilidade da em conseqüência da erosão dos salários e pensões reais e do renda domiciliar pode ser grande. Daí a importância de 3 0 world development report 2000 /2001 compreender as fontes de risco que os domicílios en- Estado e os obstáculos criados por barreiras e normas so- frentam e os mecanismos mais indicados para controlar ciais também são dimensões da sua privação. Outra di- esses riscos (capítulos 8 e 9). mensão é a vulnerabilidade a choques adversos, catástrofes Finalmente, argumentou-se neste capítulo que a ex- naturais, doenças e violência pessoal. Este conceito de po- periência de pobreza vai mais além da privação material breza mais amplo conduz a uma compreensão mais pro- e de baixos níveis de saúde e educação. A incapacidade funda de suas causas e a ações de maior alcance no ataque dos pobres de influenciar as decisões que afetam suas vidas, à pobreza. Tais ações são descritas no Capítulo 2 e co- o tratamento inadequado que recebem das instituições do mentadas em maior detalhe nos capítulos subseqüentes. CAPÍTULO 2 As Causas da Pobreza e um Esquema de Ação Juntos, esses elementos podem melhorar a vida da maioria O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial dos pobres do mundo. 1990 sugeria: -- Banco Mundial, 1990 (p. 51)) Crescimento com uso intensivo de mão-de-obra O mesmo relatório também assinalou que esses es- Ampla prestação de serviços sociais forços tinham de ser complementados por redes de se- O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial gurança para os pobres expostos a choques e sem 2000/2001 sugere: condições de beneficiar-se da estratégia. Contudo, es- Oportunidade tava claro que as redes de segurança deviam apoiar as Autonomia duas partes principais da estratégia. Segurança O esquema de ação contido no Relatório de 1990 re- sultou do seu conceito de pobreza, da sua análise das causas da pobreza, da experiência dos anos 70 e 80 e do Há uma década, o Relatório sobre o Desenvolvimento estado da economia mundial no fim dos anos 80. Pobreza Mundial 1990 indicou uma dupla estratégia para a re- era definida como baixo consumo e baixo aproveita- dução da pobreza: mento em educação e saúde. O desenvolvimento econômico (gerado, em essência, pela liberalização do Os países que alcançaram o maior êxito no ataque à comércio e dos mercados, pelo investimento em infra-es- pobreza estimularam um padrão de crescimento por meio trutura e pela prestação de serviços sociais básicos aos po- do uso eficiente de mão-de-obra e investiram no capital bres, a fim de aumentar o seu capital humano) era tido humano dos pobres. Os dois elementos são essenciais. O como fundamental para reduzir a pobreza. primeiro oferece aos pobres a oportunidade de usar a sua A experiência que definiu o Relatório de 1990, a par- reserva mais abundante: a mão-de-obra. O segundo tir da sua perspectiva de 1989, foi a do Leste da Ásia melhora o seu bem-estar imediato e aumenta a sua nos anos 70 e 80, onde a pobreza sofreu acentuada re- capacidade de aproveitar as novas possibilidades abertas. dução, em contraste com a da África, América Latina 31 32 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 e Ásia Meridional, em que a pobreza reduziu-se menos viética, é um vivo exemplo de que, na ausência de ins- ou até aumentou. Por que a Indonésia saiu-se melhor do tituições internas eficientes, é possível que as refor- que o Brasil nos anos 70 e 80 em matéria de redução da mas de mercado não consigam gerar crescimento e pobreza e melhoria da educação e saúde? Resposta: dev- redução da pobreza. Além disso, evidencia-se que a ido ao uso intensivo de mão-de-obra e à ampla prestação mudança tecnológica da última década favoreceu de serviços sociais, os dois componentes da estratégia. em escala crescente a especialização. Portanto, ao O presente relatório vale-se de novos dados e de um contrário do que era preciso e esperado, o padrão de conceito multidisciplinar que, em conjunto, ampliam o crescimento nos países em desenvolvimento não con- leque de atividades de desenvolvimento destinadas a reduzir siste necessariamente em fazer uso intensivo de mão- a pobreza em suas múltiplas dimensões. Os dados confirmam de-obra não qualificada. que o crescimento econômico em escala mundial melhora A ênfase atribuída aos serviços sociais para formação a renda dos pobres e, a prazo mais longo, reduz a pobreza de capital humano talvez tenha sido excessivamente não medida pela renda. Ademais, a expansão das capacidades otimista em relação às realidades institucionais, soci- humanas dos pobres continua a ser decisiva em qualquer es- ais e políticas da ação pública. O investimento público tratégia para a redução da pobreza, tanto pelo valor in- em educação e saúde nos países em desenvolvimento trínseco de capacidades como as de saúde e educação, como tem aumentado; em certos países, mais lentamente do pelo valor da sua contribuição para outras dimensões de bem- que o PIB, o que sugere uma possível falta de com- estar, inclusive a de renda. promisso com a expansão dos serviços sociais. Em Contudo, as experiências dos anos 90 mostram o muitos países a despesa social é regressiva. Ademais, seguinte: a eficiência desse investimento tem sido menor do que O crescimento não pode ser iniciado ou interrompido a esperada, devido em parte a graves problemas de discricionariamente. É certo que as reformas de mer- qualidade e de resposta às necessidades dos pobres, fa- cado podem promover o crescimento e ajudar os lhas institucionais que são mencionadas no estudo pobres, mas também podem ser uma fonte de de- "Voices of the Poor" e em outras pesquisas. Todavia, sajuste. Os efeitos das reformas de mercado são com- têm havido êxito mesmo em condições aparente- plexos e guardam uma profunda relação com as mente difíceis de poucos recursos. A experiência e a instituições e estruturas sociais. A experiência com pesquisa demonstram que a eficiência da prestação de a transição, especialmente nos países da ex-União So- serviços depende em grande escala da capacidade ins- BRASIL O Brasil registrou um avanço impressionante média integrado na economia global. Ademais, cientemente, os benefícios para os pobres serão nos seus indicadores sociais. A matrícula no a redução da pobreza tem-se revelado difícil. De modestos. Para reduzir desigualdades sociais, ciclo primário aumentou de 88,2% em 1992 fato, no ambiente macroeconômico instável dos está sendo aplicado um amplo programa de re- para 97,1% em 1997. A mortalidade infantil caiu anos 80 e do começo dos anos 90, a pobreza au- forma agrária; nesse sentido, as experiências de 62 por 1.000 nascidos vivos em meados dos mentou. Dois eventos recentes confirmam que do Nordeste têm sido promissoras. Ao longo anos 80 para 38 em meados dos anos 90. Grande os grupos mais vulneráveis à insegurança do atual processo de educação, é provável que parte da infra-estrutura urbana ajuda os pobres. econômica são os que têm a incidência mais alta os próximos passos requeiram reformas ainda Novos programas garantem uma despesa mín- de pobreza. A seca no Nordeste atingiu severa- mais amplas, mais profundas e mais participati- ima per capita em serviços básicos de saúde e mente os trabalhadores rurais pobres, e a propa- vas, muitas das quais estão sendo discutidas at- uma despesa mínima por aluno primário. As gação dos efeitos da crise do leste asiático, ualmente. O governo também continua a ações inovadoras para incentivar a matrícula in- embora mais benignos do que previsto, reduziu moderar as restrições constitucionais que limi- cluem a Bolsa Escola, que subsidia as famílias a renda dos trabalhadores com o nível mais tam o espaço de manobra na área da despesa pobres cujas crianças estudam. baixo de educação. pública. Finalmente, o êxito de estratégias co- Apesar dos avanços, as desigualdades em São ilustrativas as seguintes prioridades de munitárias de desenvolvimento (em matéria de saúde e educação continuam grandes: a quinta ação: o aumento do emprego mediante o in- melhorias urbanas, investimentos na pequena parte mais pobre da população tem três anos de vestimento produtivo e uma gestão macro- agricultura e agentes comunitários de saúde) escolaridade, e a quinta parte mais rica, mais de econômica prudente é essencial para que as mostra o que é possível quando existe uma mo- nove anos. Os pobres ainda saem da escola oportunidades de renda aumentem. Mas, se as bilização que aumenta a participação dos sem aptidões adequadas, num país de renda desigualdades sociais não forem atacadas efi- cidadãos. As causas da pobreza e um esquema de ação 33 titucional, da estrutura do mercado e dos padrões de é necessário ampliar a agenda. O ataque à pobreza requer influência política locais. ações que vão além do terreno econômico. E a ação Existem fortes razões para posicionar a vulnerabilidade pública deve fazer mais do que investir em serviços soci- no centro das atenções. Os estudos sobre a pobreza ais e eliminar a parte prejudicial aos trabalhadores das in- destacam a importância da vulnerabilidade em situ- tervenções do governo na economia. ações de choques econômicos, pessoais e de saúde. É Reconhecendo a necessidade de uma agenda mais o que também destacam as crises financeiras dos anos ampla, o presente relatório propõe um plano geral de ação 90 (no Leste da Ásia, fulgurante exemplo de desen- em três áreas de igual importância: volvimento e de redução da pobreza), bem como a se- Promover oportunidades: expandindo as oportunidades qüência de devastadoras catástrofes naturais. econômicas para os pobres mediante o estímulo do A desigualdade volta a figurar na agenda (no terreno das crescimento geral, a acumulação de bens e a melho- idéias e experiências e no discurso político) de muitos ria dos rendimentos sobre esses recursos, mediante uma países em desenvolvimento (e desenvolvidos). Novos combinação de ações vinculadas e não vinculadas ao trabalhos mostram a importância da desigualdade ética, mercado (Parte II). racial e entre os sexos como dimensão e como causa de Facilitar a autonomia: melhorando a capacidade de re- pobreza. Freqüentemente, divisões sociais, econômicas sposta e a sensibilidade das instituições estatais em re- e étnicas são causas da falta de desenvolvimento. Em casos lação aos pobres, fortalecendo a participação dos extremos, círculos viciosos de divisão social e falta de de- pobres nos processos políticos e decisórios locais e re- senvolvimento fazem irromper conflitos internos, como movendo as barreiras sociais resultantes de distinções na Bósnia-Herzegóvina e em Serra Leoa, com devasta- de sexo, etnia, raça e status social (ver a Parte III). doras conseqüências humanas. Melhorar a segurança: reduzindo a vulnerabilidade As forças globais da integração, comunicação e tec- dos pobres a doenças, choques econômicos, desajustes nologia avançaram aceleradamente, trazendo signi- provocados por políticas, desastres naturais e violên- ficativos progressos para alguns, mas esquecendo cia, e ajudando-os a enfrentar choques adversos outros. Os fluxos de capital privado superam os fluxos quando estes ocorram (ver a Parte IV). oficiais no mundo, mas reforçam resultados econômi- Oportunidade, autonomia e segurança têm valor in- cos positivos, marginalizando ou punindo países em trínseco para os pobres. E, dadas as suas importantes precárias condições econômicas. complementaridades mútuas, uma estratégia efetiva de re- Os novos dados e o conceito mais amplo, embora dução da pobreza exigirá que o governo, a sociedade não reneguem estratégias anteriores como as do Relatório civil, o setor privado e os próprios pobres empreendam sobre o Desenvolvimento Mundial 1990, mostram que ações nessas três frentes. CHINA A China se destaca por uma extraordinária re- altos níveis de segurança alimentar por meio de dependem de uma produção estatal atualmente dução da pobreza de renda e por seus altos processos de distribuição de terras, cuja popu- ineficiente poderá ser aguda. Em segundo lugar, níveis de educação e saúde. Contudo, também laridade política é confirmada pelo voto uma integração suave da China no sistema global registrou significativos aumentos de desigualdade democrático nessas localidades. Para orientar a de comércio será essencial para a estabilidade entre a cidade e o campo e entre as áreas ação, será importante assegurar a voz dos novos das reformas e para assegurar a estabilidade costeiras e interiores do país; nestas últimas, as pobres das áreas urbanas e dos desprivilegiados econômica e um crescimento sustentado do áreas pobres e semi-áridas pouco participam no do interior da China. emprego. Mas, para que as novas oportunidades crescimento. Três áreas de ação são ilustrativas. Em primeiro não agravem as disparidades, será necessário As estruturas formais de segurança estão em lugar, a manutenção de um crescimento rápido atribuir maior ênfase ao reforço dos recursos transição e há muita preocupação com as áreas mediante altos investimentos não-estatais é dos que vivem nas áreas mais pobres. Em ter- menos dinâmicas da China urbana, que estão essencial para que exista um processo suave de ceiro lugar, o prosseguimento das atividades de sentindo o começo de um grande abalo nas em- eliminação do emprego em atividades estatais desenvolvimento rural integrado em áreas pobres presas estatais e no emprego público. A provisão ineficientes e uma reforma suave das disposições do interior da China e, de modo mais geral, o equi- formal de segurança sempre foi mais fraca nas sobre proteção social dos empregados públi- líbrio dos investimentos por áreas geográficas áreas rurais, mas os dados sugerem que os cos. No caso de uma prolongada redução no devem ser partes importantes de qualquer es- mecanismos das aldeias continuam a oferecer ritmo da economia, a insegurança em áreas que tratégia geral. 34 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 As ações não podem se confinar aos países do mundo em Recursos naturais, como a terra. desenvolvimento. Será essencial congregar forças globais em Recursos físicos, como o acesso à infra-estrutura. favor dos países e populações pobres. São necessárias ações Recursos financeiros, como a poupança e o acesso a crédito. que promovam a estabilidade financeira global e assegurem Recursos sociais, como as redes de contatos e obri- que os países pobres não sejam deixados na retaguarda pelos gações recíprocas a que se possa recorrer em tempos avanços da tecnologia e da pesquisa médica e científica. de necessidade, e influência política sobre os recursos. Cumpre abrir os mercados dos países ricos para os produ- Os rendimentos gerados por esses recursos dependem tos dos países pobres, bem como intensificar a assistência e do acesso aos mercados e de todas as influências globais, o alívio da dívida para que os pobres se ajudem a si mesmos. nacionais e locais que sofrem nesses mercados. Contudo, E é preciso dotar os países e as populações pobres de voz e os rendimentos não dependem apenas do comporta- influência nos foros internacionais (Parte V). mento dos mercados, mas também do desempenho das instituições estatais e sociais. Subjacentes à propriedade As causas da pobreza de recursos e ao rendimento existem forças não apenas econômicas, como também forças políticas e sociais fun- Uma maneira de pesquisar as causas da pobreza consiste damentais. O acesso a recursos depende de uma estrutura em examinar as dimensões mencionadas pelos pobres: jurídica que define e aplica direitos de propriedade pri- Falta de renda e de recursos para atender necessidades vada ou usos e costumes que definem os recursos de pro- básicas: alimentos, habitação, vestuário e níveis priedade comum. O acesso também pode ser afetado aceitáveis de saúde e educação. por discriminações implícitas ou explícitas de sexo, etnia, Falta de voz e de poder nas instituições estatais e na so- raça ou status social. E tanto o acesso a recursos como os ciedade. seus rendimentos são afetados pelas políticas públicas e Vulnerabilidade a choques adversos, combinada com as intervenções do Estado, que são moldadas pela in- uma incapacidade de enfrentá-los. fluência política de diferentes grupos. Para compreender os fatores determinantes da po- A volatilidade dos rendimentos também é impor- breza em suas múltiplas dimensões, o melhor é racioci- tante. A volatilidade resulta de flutuações de mercado, nar em termos de recursos, dos seus rendimentos (ou da condições meteorológicas e, em certas sociedades, da tur- sua produtividade) e da volatilidade dos rendimentos. Esses bulência de condições políticas. A volatilidade afeta não recursos são de diversos tipos: apenas os rendimentos como também o valor dos recur- Recursos humanos, como a capacidade de trabalho sos, já que os choques abalam a saúde, destroem recur- básico, as aptidões e a boa saúde. sos naturais e físicos ou exaurem a poupança. ÍNDIA A Índia sofre de graves privações em termos de da pobreza continue a ser controverso em razão deficiências em saúde e educação, o desen- educação e saúde, especialmente no Norte, de problemas de medição (ver o Quadro 1.8). volvimento da infra-estrutura social é crucial. onde as desigualdades entre as castas, as classes Também existem marcantes diferenças na Índia: Para ampliar os serviços de educação e saúde, e os sexos são particularmente fortes. Segundo no sul, particularmente no Estado de Kerala, os os governos estaduais deverão reverter a dete- estudos realizados em Bihar e Uttar Pradesh, as índices de educação e saúde são bem mais rioração da situação fiscal, já que os subsídios mulheres e os homens pobres enfatizaram sua altos. As expectativas de vida em Kerala são para o setor da energia, que é deficitário, impe- extrema vulnerabilidade e a ineficiência das in- maiores do que em Washington, D.C., embora dem o investimento nos setores sociais. O au- stituições do Estado, desde as escolas até a os seus níveis de renda sejam muitíssimo infe- mento da despesa deverá fazer-se acompanhar polícia. riores. A eficácia da ação pública em Kerala tem de uma melhoria na prestação de serviços. Isto No passado, a redução da pobreza na Índia sido atribuída à sua forte tradição de mobilização requererá uma profunda melhoria do governo, sofreu atrasos em relação ao Leste da Ásia, de- política e social. que é mais fraco nas regiões mais pobres da vido a um menor índice de crescimento e um pro- Quais são as prioridades de ação na Índia? Uma Índia, bem como no combate ao absenteísmo do gresso significativamente menor na promoção redução acelerada da pobreza requererá cresci- magistério. Também é necessário melhorar a da educação em massa e da saúde básica. mento mais rápido, o que por sua vez exige lib- eqüidade na prestação de serviços, mediante Porém, mais recentemente, o crescimento eralização, especialmente na agricultura, e melhor emancipação da mulher e dos membros das acelerou-se e a pobreza diminuiu, muito embora provisão de infra-estrutura, que é deficiente na castas inferiores. o impacto real do crescimento sobre a redução maior parte da Índia. Em áreas com profundas As causas da pobreza e um esquema de ação 35 Falta de renda e de recursos Figura 2.1 Forte vínculo entre a pobreza e as contrações Quando a gente consegue um emprego, trabalha demais e e expansões econômicas ganha muito pouco. Variação anual na taxa de pobreza - Uma jovem de Dimitrovgrad, Bulgária Percentagem 15 Alguns têm terra, mas não podem comprar fertilizante; se alguns trabalham como tecelões, são mal pagos; se alguns 10 são diaristas, seus salários não são justos. - Índio cackchiquel, Guatemala 5 Invariavelmente, os pobres ressaltam que o trabalho é fundamental para melhorar suas vidas. A riqueza geral 0 de um país exerce importante influência sobre essa melhoria: na medida em que os países se tornam mais ­5 ricos, os pobres, em média, também melhoram, prin- cipalmente por meio de um trabalho bem remunerado. ­10 Com crescimento econômico, a pobreza de renda ­10 ­5 0 5 10 diminui; com contração econômica a pobreza de renda Variação na renda média Percentagem aumenta (ver a Figura 2.1). Alguns países do Leste da Nota: Os dados referem-se a variações da renda média e pobreza Ásia sustentaram índices de crescimento do PIB per observadas em pesquisas realizadas em 150 países em 1980-98. capita de 4%-5% ao longo de quatro décadas, com me- Cada ponto representa um quarto da amostra, ordenada da contração mais forte para a expansão mais forte. lhorias maciças nos padrões de vida e em saúde e edu- Fonte: Estimativas do Banco Mundial baseadas em Chen e Ravallion (2000). cação para os pobres e para todos. Outros países, a maioria dos quais na África, registraram crescimento negativo ou nulo no mesmo período e não melho- esse crescimento se traduz em menor pobreza depende raram nem os padrões de vida médios. do nível inicial de desigualdade na distribuição da Embora exista uma relação sistemática entre cresci- renda e da variação dessa distribuição ao longo do mento econômico e redução da pobreza, o grau em que tempo. O crescimento (e sua eficácia para reduzir a po- JORDÂNIA A pobreza e a desigualdade aumentaram na de família e para os deficientes, microcrédito dos beneficiários. Uma pesquisa realizada em Jordânia no fim dos anos 80, em conseqüên- e seguro de saúde. Porém, ao focalizarem os 1998 mostrou a insatisfação dos beneficiários, cia de um choque macroeconômico. Todavia, sempre pobres e não os circunstancialmente que se queixaram de dificuldades e obstáculos entre 1992 e 1997, a Jordânia reduziu a pobreza pobres, os programas do governo deixam de processuais, benefícios cancelados sem veri- de renda apesar de índices de crescimento do considerar uma importante dimensão da po- ficação e inadequação da assistência. O Fundo PIB per capita não só mais baixos, como às breza na Jordânia. A vulnerabilidade dos pobres está agindo com base nessas constatações, au- vezes negativos. A explicação reside numa re- e quase pobres a choques externos é grande, mentando assim a sua responsabilidade e pro- dução da desigualdade, devida em parte à pro- embora seja temperada por uma substancial movendo a participação dos pobres. gressiva eliminação dos subsídios de atividade caritativa não-governamental e reli- Os jordanianos têm muito a ganhar com os alimentação regressivos, em conjunto com giosa que complementa poderosas redes co- dividendos de uma paz entre árabes e israe- uma expansão da rede de segurança do gov- munitárias e familiares. Essa vulnerabilidade lenses, há tanto tempo esperada. Mas, para que erno (Banco Mundial, 1999q). Para sustentar pode ser abordada mediante programas co- esses ganhos se materializem, é indispensável esses avanços, é importante melhorar o cresci- munitários públicos que ofereçam trabalho de que os jordanianos disponham dos instru- mento, aumentar a despesa social e expandir baixa remuneração e mediante seguro e as- mentos propiciados pela educação. Portanto, diretamente as oportunidades para os pobres. sistência aos desempregados. O Fundo Na- é essencial atribuir ênfase constante ao acesso A assistência governamental é digna de cional de Assistência (responsável pela rede de dos pobres a serviços públicos de educação nota: transferências de dinheiro orientadas segurança do governo) poderia identificar out- básica, tanto a curto como a longo prazo. para as mulheres e os idosos que são chefes ros meios de assistência solicitando a opinião 36 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 2.1 Interação com instituições do Estado: a voz dos pobres Embora existam focos de excelência, os pobres abrangidos pelo estudo tos e acusados de cheirarem mal, serem preguiçosos e não prestarem Voices of the Poor geralmente atribuem baixa classificação a instituições para nada. estatais em matéria de probidade, honestidade, relevância, eficiência, Os pobres de muitos países referiram-se à longa espera a que são sensibilidade e responsabilidade. Não obstante, consideram que os submetidos, enquanto que os ricos furam as filas. órgãos públicos desempenham um papel importante na sua vida e fazem Na Europa e na Ásia Central, pensionistas que procuram receber uma clara idéia das qualidades que gostariam de ver nas instituições suas magras pensões enfrentam uma burocracia interminável, fun- com as quais interagem. cionários rudes e indiferentes e negativas de informação. Os pobres Na Índia, as características das instituições de crédito podem dis- da região criticam a arbitrariedade, a ineficiência e, muitas vezes, a cor- suadir os pobres de solicitar empréstimos. Em muitas regiões, os po- rupção de prefeitos e autoridades locais (embora haja exceções dignas bres também apontam uma corrupção generalizada nos sistemas de de nota). serviços de saúde. Mas, ao enfrentarem graves condições de saúde, Os pobres almejam por instituições que sejam justas, aten- acham que não existe outra escolha senão aceitar as exigências de sub- ciosas, honestas, receptivas e confiáveis, e não corruptas ou cor- orno. Na Macedônia, o povo comenta que "ninguém quer que você venha ruptoras. Em Vila Junqueira, Brasil, uma mulher pobre assim resumiu de mãos vazias". o assunto: O comportamento dos provedores de saúde é outro fator dis- suasório para quem necessita desses serviços. Em muitas áreas da Uma instituição não deve discriminar as pessoas porque não estão Tanzânia, homens, mulheres e jovens não cansaram de repetir que são bem vestidas ou porque são negras. Se você usa um terno, é tratados como animais, pior do que se fossem cachorros. Segundo eles, chamado de senhor; se você calça sandálias, é mandado embora. mesmo antes de poderem explicar o que sentem, são recebidos a gri- Fonte: Narayan, Chambers, Shah e Petesch, 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte, 2000. breza) também depende de um governo sólido e estável. Nas sociedades agrárias, a falta de recursos e de opor- Logo, o ataque a desigualdades socioeconômicas e o for- tunidades de geração de renda submete os pobres a uma talecimento institucional podem ser importantes tanto relação de dependência em relação aos proprietários ricos. para prover uma base socialmente sustentável para o E a falta de poupança e de recursos impede que a mu- crescimento geral como para assegurar que os pobres lher exerça um papel mais independente no processo de- obtenham benefícios substanciais com esse crescimento. cisório na família e na comunidade. Normas e barreiras sociais também podem contribuir Carência de voz e de poder: a base para a carência de voz e de poder. Em certos casos, as cul- institucional da pobreza turas locais, embora revistam valor intrínseco, podem im- Os destituídos de bens materiais sentem agudamente a pedir a redução das privações humanas. Um traço comum sua carência de voz, poder e independência (ver o Quadro em quase todas as sociedades é a desigualdade entre o 1.1, Capítulo 1). Essa impotência sujeita-os a grosserias, homem e a mulher. As mulheres pobres são discriminadas humilhações, vergonha, tratamento desumano e explo- no lar e na terra, no trabalho e nos mercados de crédito. ração, infligidos pelas instituições do Estado e da so- Essa discriminação causa pobreza e abala o desenvolvi- ciedade (ver o Quadro 2.1.). A ausência do primado da mento, pois a atividade da mulher é uma poderosa fonte lei, a falta de proteção contra a violência, a extorsão, a in- de avanço humano, especialmente para as crianças. A dis- timidação e a incivilidade e imprevisibilidade que cercam criminação com base na etnia, crença religiosa, raça e suas interações com autoridades públicas ­ tudo isto posição social exerce efeitos semelhantes. impõe uma pesada carga aos pobres, impedindo que eles aproveitem novas oportunidades econômicas e se Vulnerabilidade dediquem a atividades que transcendam sua zona de se- gurança imediata. Ameaças de força física ou o poder buro- Três anos atrás, a situação era muito ruim. A enchente crático arbitrário dificultam sua participação nos assuntos levou tudo o que plantamos, a fome era grande e chegou a públicos e a expressão de seus interesses. Além disso, ins- matar muita gente: pelo menos uma dúzia, na maioria tituições estatais irresponsáveis e insensíveis são uma das crianças e velhos. Ninguém pôde ajudá-los. Seus parentes causas da expansão relativamente lenta dos recursos na aldeia também não tinham o que comer, ninguém humanos dos pobres. tinha alimento suficiente para os próprios filhos, para As causas da pobreza e um esquema de ação 37 não falar dos filhos dos irmãos ou primos. E poucos tinham um parente relativamente rico em condições de Outra causa subjacente de vulnerabilidade é a inca- ajudar. pacidade do Estado ou da comunidade de desenvolver - Aldeão pobre, Benin mecanismos de redução ou alívio dos riscos que os po- bres enfrentam. Irrigação, infra-estrutura, intervenções A vulnerabilidade é companheira constante da privação de saúde pública, honestidade policial e um sistema ju- material e humana, dadas as circunstâncias dos pobres e rídico justo, planos de obras públicas em tempos difí- quase pobres. Eles vivem e trabalham em terras margi- ceis, microcrédito para ajudar os pobres a superar um nais, onde a chuva é incerta. Vivem em favelas urbanas choque adverso, redes sociais de apoio e seguro, alívio superlotadas, cujas habitações podem ser varridas pela da fome em circunstâncias extremas, tudo isto reduz a força das chuvas. Estão mais sujeitos a doenças como a vulnerabilidade dos pobres. As diferentes experiências malária e a tuberculose. Correm maior risco de prisão ar- dos países com cada um desses mecanismos podem aju- bitrária e maus-tratos nas mãos de autoridades locais. E, dar a desenvolver ações para lidar com a vulnerabilidade principalmente as mulheres, correm o risco da exclusão em circunstâncias específicas. social e de serem vítimas da violência e do crime. Os pobres também estão expostos a riscos exógenos Os riscos que os pobres enfrentam em conseqüência às suas comunidades, riscos que afetam a economia, o de suas circunstâncias são a causa da sua vulnerabili- meio ambiente e a sociedade em que vivem. Conflitos dade. Porém, uma causa mais básica é a incapacidade de e guerras civis, crises econômicas e catástrofes naturais reduzir ou mitigar o risco ou de absorver os choques, que afetam não só os seus padrões de vida atuais, como tanto se origina das causas de outras dimensões da po- também sua capacidade de escapar da pobreza. E na me- breza, como as alimenta. Os baixo níveis de recursos dida em que forças globais (como a volatilidade dos físicos, naturais e financeiros tornam os pobres especial- fluxos de capital, a mudança climática global e as ven- mente vulneráveis a choque adversos; os que dispõem de das de armas) ocasionam choques e crises nos países po- maiores recursos têm mais poder de absorção, desde que bres, a incapacidade ou a relutância da comunidade os choques sejam temporários. A falta de recursos ade- global em dar-lhes tratamento agravam a vulnerabilidade quados pode dar margem a um círculo vicioso, em que dos pobres (ver o Capítulo 10). as ações de defesa a curto prazo agravam as privações a longo prazo: a retirada dos filhos da escola, para obter Um esquema de ação maior renda durante uma crise econômica; a exaustão de recursos naturais para além do nível sustentável; a venda Qual o esquema de ação necessário para reduzir efetiva- apressada de terras ou rebanhos, a preços aviltados pelo mente a pobreza em todas as suas dimensões? O desen- desespero; a redução da nutrição a níveis inferiores ao volvimento econômico nacional é indispensável para o êxito necessário para sustentar a saúde (ver os capítulos 8 e 9). na redução da pobreza. Contudo, a pobreza é mais do que FEDERAÇÃO RUSSA Na Rússia, tal como em outros países da ex- fontes de insegurança e pelos problemas da estrutural do momento, estreitamente vincu- União Soviética, o aumento da pobreza e da de- captura do Estado pelas elites. Na medida em lada à estrutura política, ameaça arraigar-se sigualdade tem-se intensificado de forma que os novos oligarcas também têm capturado profundamente, se já não o fez. Provavelmente, dramática e a mortalidade adulta se agravou. bens privatizados e a renda dos recursos, o au- a abordagem das questões de governo será um O povo russo experimentou um grande au- mento da desigualdade não é um produto requisito prévio para reduzir a volatilidade mento da insegurança, provocado pela volati- próprio das reformas de mercado, mas das in- macroeconômica e gerar um ambiente co- lidade macroeconômica, perda de antigas terações que envolvem as reformas e as es- mercial que fomente o investimento necessário formas de segurança vinculadas ao trabalho e truturas políticas e institucionais durante o para deter o extraordinário colapso nos em- o acentuado aumento da violência (e, em processo de transição. pregos do setor formal. Também é um requi- muitos casos, pelo trauma psicológico resul- Quais são as prioridades de ação para reduzir sito prévio na orientação das verbas para os tante do aumento da pobreza). O processo a pobreza? Para melhorar o ambiente geral, é pobres, com apoio da descentralização e uma eleitoral tem sido importante como fator de for- fundamental reduzir a captura do Estado pelas participação que promova o aumento da res- talecimento da cidadania, mas essa importân- elites no nível nacional, inclusive mediante re- ponsabilização e da sensibilidade na prestação cia tem sido neutralizada pelos profundos formas adicionais de mercado, visando a des- de serviços. sentimentos de impotência gerados pelas novas concentrar o poder econômico. A desigualdade 38 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 o resultado de processos econômicos. É uma conseqüência tentar o investimento público e privado. Ademais, as de- de processos econômicos, políticos e sociais que interagem sigualdades sociais e de recursos afetam diretamente tanto e se reforçam entre si, podendo tanto agravar como aliviar o ritmo de crescimento como a distribuição dos seus bene- as privações cotidianas dos pobres. O ataque à pobreza re- fícios. A distribuição dos benefícios do crescimento é im- quer a promoção de oportunidades, plena participação e a portante, até porque os conflitos de distribuição podem melhoria da segurança por meio de ações nos âmbitos minar a estabilidade necessária para o crescimento geral. mundial, nacional e local. O progresso nessas três frentes pode Os mercados são essenciais para a vida dos pobres (ver o gerar a dinâmica para uma redução da pobreza em termos Capitulo 4). Os dados demonstram que, em média, os países sustentáveis. abertos ao comércio internacional e dotados de sólidas políti- As áreas de ação ilustram a complexidade do desen- cas monetárias e de mercados financeiros bem desenvolvi- volvimento. Na prática, como decidir a respeito das priori- dos registram maior crescimento. Em média, onde as reformas dades? É necessário que todas as ações sejam empreendidas favoráveis ao mercado foram bem implementadas, a estag- nas três áreas? Tanto o enfoque estratégico como as áreas de nação cessou e o crescimento recomeçou. Mas, às vezes, as ação sugeridas valem apenas como guias. As prioridades e reformas destinadas a desenvolver mercados falham rotun- ações devem ser definidas no contexto econômico, so- damente. O impacto das reformas de mercado sobre o de- ciopolítico, estrutural e cultural de cada país (na verdade, de sempenho econômico e a desigualdade depende de condições cada comunidade). Porém, mesmo que as opções dependam institucionais e estruturais, inclusive as vantagens compa- de condições locais, é geralmente necessário considerar o âm- rativas dos países e os padrões de propriedade de bens. Adi- bito de ação em todas as três áreas (oportunidade, autono- cionalmente, o impacto das reformas de mercado é diferente mia e segurança) em razão das suas complementaridades para distintos grupos de uma economia: há ganhadores e cruciais. Os exemplos contidos neste capítulo mostram perdedores, e estes últimos podem incluir os pobres. Portanto, como identificar prioridades e áreas de ação em estratégias a elaboração e a aplicação dessas reformas devem levar em de redução da pobreza específicas para cada país. conta as condições locais e os seus prováveis efeitos sobre os pobres. Isto não significa, necessariamente, um avanço va- Oportunidade garoso: reformas rápidas podem ser importantes para be- O crescimento, embora seja essencial para expandir as opor- neficiar os pobres e romper o monopólio de privilégios dos tunidades econômicas dos pobres, é apenas o início da tra- ricos. Efeitos adversos de reformas sobre os pobres podem jetória da ação pública (ver o Capítulo 3). A questão consiste ser compensados por ações em outras áreas, como as redes em alcançar um crescimento rápido, sustentável e benéfico de segurança para aliviar os custos da transição. para os pobres. É preciso que exista tanto um ambiente Há um relativo descaso em relação a reformas de mer- econômico conducente ao investimento privado e à inovação cado orientadas para os pobres. Seus objetivos podem ser tecnológica, como estabilidade política e social para sus- diferentes dos de outras reformas: a eliminação ou simpli- SERRA LEOA De acordo com as últimas medições ajus- econômicas interagem com divisões étni- o conflito social, ataquem o problema da tadas por preços, Serra Leoa é o país mais cas e outras barreiras sociais como causas opressão da cidadania por aqueles que os- pobre do mundo. Contudo, esta classificação de conflitos internos. Os efeitos desses con- tentam armas e recriem as instituições para não revela a verdadeira extensão da privação flitos (destruição das frágeis instituições de tratamento das perdas psicológicas. humana naquele país. A população de Serra governo, evasão de talentos, perdas pes- A ação internacional será importante. Uma Leoa continua cativa de um trágico conflito, soais e danos sociais que podem levar anos vez instaladas as bases para o desenvolvi- que tem cobrado um preço terrível em para ser reparados) geram um círculo vi- mento, o apoio externo será essencial. A matéria de mortes, estupros, mutilações e cioso de constante pobreza e conflito. Iniciativa Reforçada para Alívio da Dívida dos danos psicológicos sofridos pelos meninos A necessidade de recursos, tanto hu- Países Muito Endividados oferece apoio tran- conscritos à força pelo exército e pelas milí- manos como físicos e sociais, e de maiores sitório pós-conflito para a reconstrução cias. oportunidades de mercado é desesperadora econômica das sociedades. Muito mais de- Os estudos sobre as fontes de conflito nos em Serra Leoa. Ademais, a insegurança pes- safiadora será a delicada tarefa de recons- países em desenvolvimento sugerem que a soal é inimaginável. Contudo, não pode haver trução social e institucional. pobreza material e a fraqueza das estruturas progresso sem mecanismos que resolvam As causas da pobreza e um esquema de ação 39 ficação dos regulamentos que afetam as microempresas e as cisório local. Por sua vez, isto significa remover as barreiras firmas de pequeno e médio porte, o fortalecimento de re- políticas, jurídicas e sociais que se erguem contra certos gistros para que os produtores possam oferecer suas terras grupos e reforçar os recursos dos pobres a fim de habi- como garantia ou o desenvolvimento de uma estrutura de litá-los a ingressar efetivamente nos mercados. apólices de seguros em pequena escala. A expansão das oportunidades econômicas dos pobres Ajudar os pobres a acumular recursos é essencial para a certamente contribui para que eles adquiram poder. Con- expansão das suas oportunidades econômicas (ver o Capí- tudo, é preciso fazer com que as instituições estatais e so- tulo 5). Capacidades humanas como a saúde e a educação ciais atuem no interesse dos pobres (ver o Capítulo 6). revestem valor intrínseco, mas também exercem poderosos Os processos democráticos formais são uma parte da ha- efeitos indiretos sobre o bem-estar material. O acesso à terra bilitação. Igualmente importantes são os mecanismos ou sua propriedade, a infra-estrutura e os serviços financeiros mediante os quais as intervenções estatais rotineiras aju- também são importantes para as perspectivas materiais dos dam ou prejudicam os pobres. Aqui, entram em cena pobres. E muita vezes os recursos sociais, incluindo as redes processos mais detalhados em matéria de responsabilidade: sociais, também desempenham um papel importante. a mobilização dos pobres em suas próprias organizações, Uma série de ações pode respaldar a expansão dos recursos visando a responsabilizar as instituições estatais e assegurar dos pobres. O Estado, com o seu poder de aumentar a re- o primado da lei na vida diária. ceita e usá-la como instrumento de redistribuição, desem- A habilitação dos pobres faz parte da agenda mais penha papel central, especialmente em matéria de prestação ampla de uma boa administração pública e da respon- de serviços básicos e infra-estrutura. Quando o acesso à sabilidade das instituições estatais para como os seus terra é muito desigual, existe uma justificativa social e cidadãos. A habilitação em escala nacional dos cidadãos econômica para a reforma agrária. O papel do Estado na pode exercer importantes efeitos indiretos sobre os po- prestação de muitos serviços pode ser complementado por bres, ao influenciar a qualidade e o ritmo do desen- mecanismos de mercado, pela sociedade civil e pelo setor pri- volvimento econômico e social. Todavia, para os pobres, vado, expandindo os benefícios para os pobres. E, em relação o resultado depende das estruturas políticas e sociais den- a prestação de serviços locais, a mobilização dos pobres e das tro de uma sociedade. Em muitos casos, os governos são comunidades pode exercer poderoso impacto sobre a efi- mais sensíveis aos interesses das elites do que às necessi- ciência. dades de segmentos pobres. Portanto, o grau de coin- cidência dos interesses de grupos pobres e não-pobres Autonomia freqüentemente determinará se o governo é a favor dos Promover a autonomia significa aumentar a capacidade pobres. dos pobres de exercer influência sobre as instituições es- A melhoria da administração pública também requer tatais que afetam suas vidas, mediante o fortalecimento o reforço da capacidade administrativa e reguladora e a da sua participação na atividade política e no processo de- redução da corrupção. O ônus da corrupção em pequena UGANDA Tendo emergido de um período de conflito des- ficativas reduções da pobreza de renda, por ação: consolidação e aumento da respon- trutivo há apenas dez anos, Uganda registra seus notáveis esforços de educação primária sabilidade e da participação na alocação de re- pobreza extrema em muitas dimensões, mas universal e por um grande empenho em as- cursos e no fortalecimento de instituições também mostra aquilo que um país imensa- segurar orçamentos transparentes, tanto o públicas centrais e locais, de modo a esta- mente pobre da África Subsaariana é capaz de central como os locais, concentrados na po- belecer uma base para bons programas locais conseguir. breza. Uma das suas vulnerabilidades princi- de investimento em capital social e físico; Primeiro país a ser ajudado pela iniciativa pais é a saúde. O HIV/AIDS chegou cedo a abordagem dos riscos percebidos nos meios reforçada para redução da dívida com base na Uganda: um décimo dos adultos são aidéticos empresariais, para gerar mais empregos; e sua estratégia de redução da pobreza, Uganda e os órfãos da AIDS estão sobrecarregando os intensificação dos esforços atuais de con- destaca-se pelo seu constante crescimento sistemas tradicionais de adoção de crianças. tenção da transmissão do HIV/AIDS e de nos anos 90. Também se destaca por signi- Três áreas são prioritárias para uma futura doenças como a tuberculose. 40 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 escala recai desproporcionalmente sobre os pobres, que Quadro 2.2 em geral apóiam o combate à corrupção. A imprensa local é importante na prevenção de As interações de indivíduos e comunidades também episódios de fome exercem importante influência sobre a redução da pobreza. O papel da cultura no processo de desenvolvimento é com- Freqüentemente, os episódios de fome resultam de crises que afe- plexo. As crenças e práticas que compõem a cultura local tam a produção agrícola: inundações ou secas. A rapidez com que os governos respondem a essas crises depende de numerosos fa- podem ser uma fonte de desenvolvimento sustentável. tores. Um fator fundamental é o nível de democracia e o grau de Porém, os usos e costumes e a discriminação por motivo responsabilidade dos políticos pela eficiência dos programas de alívio. de sexo, etnia, raça, religião ou status social também Na Índia, um estudo recente revela que a distribuição de jornais pode desempenhar uma função importante. podem ser fontes de desigualdade em muitos países. A A imprensa na Índia é relativamente livre: apenas 2% dos jor- eliminação da discriminação e dessas divisões pode aju- nais são controlados diretamente pelo governo central ou pelos go- dar a reduzir a pobreza. A redução da desigualdade entre vernos locais. O estudo examinou a relação entre a resposta do governo a inundações ou secas (medida por fundos públicos de alívio) os sexos, parte fundamental desse processo, beneficia di- e a circulação de jornais em estados indianos. Sua hipótese: uma retamente a mulher (e o homem) e exerce efeitos adicionais população bem informada pode vincular a ineficiência a um político sobre o crescimento e o desenvolvimento. Dados re- e, portanto, extrair maior resposta para uma crise. centes mostram que existe uma associação entre maiores Os resultados confirmaram a hipótese: em relação a determi- nado choque (inundação ou seca), quanto maior a circulação de um graus de igualdade entre os sexos e crescimento mais jornal, maior a distribuição pública de alimentos ou a despesa de rápido (ver o Capítulo 7). assistência. Uma queda de 10% na produção de alimentos em razão de uma crise guarda relação com um aumento de 1% na dis- tribuição pública de alimentos nos estados com circulação média Segurança de jornais, mas um aumento de mais de 2% nos estados com maior Melhorar a segurança dos pobres significa reduzir sua vul- circulação. nerabilidade a riscos como as doenças, choques econômi- A separação de jornais por idiomas produz um resultado inte- ressante. Entre os três tipos de jornais (em hindu, inglês e idiomas cos e catástrofes naturais, e ajudá-los a enfrentar os locais), somente os editados em idiomas locais parecem melhorar choques adversos quando estes ocorrem (ver os capítu- a resposta governamental a uma crise. As reações de governos es- los 8 e 9). taduais a crises locais são, portanto, muito sensíveis à distribuição As estratégias de redução da pobreza podem reduzir de jornais locais, lidos tipicamente pelo eleitorado local. a vulnerabilidade das famílias pobres mediante uma série Fonte: Besley e Burgess 2000. de medidas capazes de reduzir a volatilidade, habilitar os pobres a gerir seus próprios riscos e fortalecer o mercado e as instituições públicas em matéria de gestão de riscos. mento e transferências de dinheiro. Cumpriria preparar As iniciativas nesse sentido incluem a prevenção ou redes de segurança para apoiar necessidades de consumo gestão, no nível nacional, de riscos tais como contrações imediato e proteger a formação de recursos humanos, físi- econômicas e catástrofes naturais e a minimização do seu cos e sociais dos pobres. impacto sobre os pobres. Na abordagem do risco e da vulnerabilidade, a questão O apoio ao conjunto de recursos dos pobres (hu- consiste, uma vez mais, em saber se as instituições públi- manos, naturais, físicos, financeiros e sociais) pode ajudá- cas funcionam bem e se protegem os interesses do pobres. los a administrar os riscos que enfrentam. Além disso, o A fome é uma ameaça constante em muitas partes do apoio às instituições que ajudam os pobres a gerir seus mundo, mas alguns países conseguiram evitar as mortes riscos pode habilitá-los a dedicar-se a atividades de maior em massa. No século XX, nenhum país com liberdade de risco e maior rendimento capazes de extraí-los da pobreza. imprensa e de oposição política enfrentou episódios de Portanto, a melhoria das instituições de gestão de risco fome (ver o Quadro 2.2). O acesso à informação e a par- deveria ser uma característica permanente das estraté- ticipação podem reduzir a vulnerabilidade. gias de redução da pobreza. Há necessidade de uma abor- dagem modular, com diferentes planos para a cobertura Interconexões no âmbito local e nacional de diferentes tipos de risco e grupos de população. Os in- Tal como existe uma conexão entre as dimensões e as strumentos incluem o seguro de saúde, assistência e pens- causas da pobreza, as áreas de ação também são interligadas. ões para os idosos, seguro-desemprego, programas de Por si só, a ação no sentido de expandir oportunidades é trabalho, fundos sociais, programas de microfinancia- uma poderosa fonte de habilitação, num sentido in- As causas da pobreza e um esquema de ação 41 Quadro 2.3 Atacando a pobreza no Vietnã O Vietnã registrou marcantes progressos na luta contra a pobreza, tinuam em situação especial de desvantagem. reduzindo a população pobre de 58% para 37% em 1993-98. Uma A análise, que envolveu uma ampla gama de interessados, iden- recente análise do Grupo de Trabalho sobre a Pobreza, formado por tificou três áreas de ação política: membros do governo, doadores e ONGs, chegou às seguintes con- Lançamento de um novo ciclo de reformas que liberem o di- clusões: namismo do setor privado e gerem oportunidades de emprego As reformas foram o motor principal da rápida redução da pobreza. e de crescimento da produtividade, para que os salários au- Especialmente importante foi a reforma agrária iniciada pelo mentem e os pobres possam escapar da pobreza. Vietnã em meados dos anos 80, que gerou imensas oportu- Implementação do Decreto de Democracia de Base, que visa a nidades para a melhoria da vida e do sustento pessoal. atribuir poder ao povo autorizando sua participação direta no Apesar desse avanço, os pobres expressaram a opinião de que processo decisório local e no aperfeiçoamento de governos lo- carecem de voz e poder. Avaliações participativas da pobreza (re- cais. alizadas em conjunto pelas organizações Oxfam, Actionaid e Fortalecimento de redes de segurança e de programas seletivos, Save the Children) constataram que os pobres ansiavam por um como é o caso do Programa de Erradicação da Fome e Redução fluxo duplo de informação: do governo para eles, sobre as políti- da Pobreza, para diminuir a vulnerabilidade dos pobres a riscos cas e programas públicos que afetam suas vidas, e deles para (doença, má colheita). o governo, para influenciar essas políticas e programas. O relatório do estudo foi amplamente divulgado no Vietnã, in- A pobreza ainda é profunda e generalizada e o avanço, frágil. Mi- cluindo todos os 450 membros da Assembléia Nacional e todas as lhões de pessoas ainda são vulneráveis à pobreza. A doença, a 61 províncias. O primeiro-ministro solicitou ao Grupo de Trabalho sobre morte de um familiar e as catástrofes naturais (inundações e a Pobreza que as conclusões do estudo se traduzissem numa es- secas) continuam a ser ameaças sempre presentes. As mulheres, tratégia abrangente de redução da pobreza no Vietnã, antes do fim as minorias étnicas e os migrantes urbanos não registrados con- de 2000. Fonte: Banco Mundial, 1999bb. trínseco e profundo de capacidades humanas básicas, mas tanto, a cooperação internacional é necessária para reduzir também instrumentalmente, já que, na medida em que o protecionismo industrial dos países e evitar a volatili- aumentam as bases de recursos, a renda e as oportu- dade financeira global. A crescente importância de bens nidades de mercado para os pobres, também aumentará públicos internacionais como a pesquisa agrícola e médica o seu poder político e a sua influência social. A melhoria requer uma mudança de foco na cooperação para o de- das condições materiais também contribui para melhorar senvolvimento. Além disso, dada a importância das ações a segurança: o custo de choques adversos é menor quando internacionais para a redução da pobreza, é necessário que a pessoa está situada acima da margem de simples sobre- os pobres tenham mais voz nos foros internacionais. vivência e os recursos estão no próprio centro das es- Os programas de ajuda orientados para cada país con- tratégias pessoais de gestão de riscos. A habilitação é tinuam a ser essenciais para ajudá-los a implementar es- fundamental para determinar a ação nas reformas de mer- tratégias de redução da pobreza que habilitem os pobres, cado e a expansão dos recursos que afetam o padrão de melhorem sua segurança e expandam suas oportunidades oportunidades materiais e para criar as políticas e insti- (ver o Capítulo 11). A ajuda deve orientar-se para países tuições que ajudem os pobres e não-pobres a administrar com altos níveis de pobreza. Contudo, isto é apenas uma os riscos que enfrentam. Finalmente, a redução da vulne- parte dos critérios de alocação da ajuda. Também é essen- rabilidade, com todas as suas conseqüências debilitadoras, cial que existam as políticas e a estrutura institucional apro- é essencial para melhorar o bem-estar material (ou prevenir priadas para reduzir efetivamente a pobreza. quedas) e para habilitar os pobres e as comunidades pobres. O alívio da dívida das nações mais pobres do mundo, os países altamente endividados, tem sido o tema mais Ações internacionais destacado da cooperação para o desenvolvimento nos Devido à importância cada vez maior das forças globais, últimos anos. Este relatório reconhece que a redução da as ações no nível local não são suficientes. O avanço dívida deve desempenhar um papel central numa es- econômico global, o acesso a mercados internacionais, a tratégia geral de ataque à pobreza. estabilidade financeira global e os avanços tecnológicos Os capítulos seguintes descrevem diferentes grupos de em saúde, agricultura e comunicações são fatores cruci- ações a considerar na concepção de uma estratégia de re- ais para a redução da pobreza (ver o Capítulo 10). Por- dução da pobreza. As prioridades não podem ser esta- 42 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 belecidas abstratamente. Devem inserir-se no contexto e países incluídos neste capítulo ilustram três pontos refletir um amplo consenso nacional. A experiência re- fundamentais: cente no Vietnã mostra de que modo esse processo pode As ações que afetam a oportunidade, a autonomia e ser ativado (ver o Quadro 2.3). a segurança são interligadas: não existe hierarquia, e o avanço numa área geralmente depende de avanços · · · nas outras. Em todos os casos, as bases sociais, políticas e insti- Este capítulo descreveu um esquema geral de ações em tucionais são de fundamental importância. três áreas (oportunidade, autonomia e segurança) para O contexto importa. Em geral, embora seja aconse- reduzir a pobreza em suas diferentes dimensões. As ações lhável agir ou sustentar a ação em todas as três áreas, o envolvem toda a gama de agentes da sociedade: os pobres, plano de ação e os agentes relevantes dependem das o governo, o setor privado e as organizações da sociedade condições econômicas, sociais e políticas prevalecentes no civil, no âmbito local, nacional e global. Os exemplos de país. SEGUNDA PARTE Oportunidade CAPÍTULO 3 Crescimento, Desigualdade e Pobreza E m média, à medida que os países enriquecem, seguintes, as rendas per capita mais do que decu- diminui a incidência de pobreza. Outros indicadores plicaram em termos reais nos países mais ricos da Eu- de bem-estar, como os níveis médios de educação e ropa, mais do que quadruplicaram na China e saúde, também tendem a melhorar. Por essas razões, triplicaram no sul da Ásia. Para a pobreza, as conse- o crescimento econômico é uma poderosa força de re- qüências foram enormes. Nos países mais ricos da dução da pobreza. Esta observação não esgota o assunto, Europa, a fração da população que vivia com menos pois leva a perguntar qual é a causa do crescimento de 1 dólar por dia reduziu-se a zero. Na China, onde econômico e por que países com índices similares de o crescimento foi mais lento, menos de 20% da pop- crescimento econômico podem ter diferentes índices ulação vive atualmente com menos de 1 dólar por dia. de redução da pobreza. No sul da Ásia, onde o crescimento foi ainda mais Até meados do século XVIII, as melhorias do lento, cerca de 40% da população vive nessas padrão de vida no mundo eram quase imperceptíveis. condições. Atualmente, um quinto da população Em sua maioria, as sociedades resignavam-se à pobreza mundial não atinge esse austero limite de pobreza. como um fato inevitável da vida.1 Ainda em 1820, as Contudo, as diferenças de níveis de crescimento rendas per capita em todo o mundo eram bastante si- econômico e do grau em que esse crescimento se milares ­ e muito baixas, variando de US$ 500 na traduz em redução da pobreza não são conseqüências China e no sul da Ásia a US$ 1.000-1.500 nos países de uma simples escolha. Os países não optam por um mais ricos da Europa.2 Aproximadamente três quar- crescimento lento ou por crises difíceis, nem sim- tos da população do mundo viviam com menos de 1 plesmente decidem qual deva ser o grau de eqüidade dólar por dia.3 do crescimento. Em vez disso, os padrões de cresci- O início do desenvolvimento econômico mo- mento, as variações na distribuição de renda e opor- derno abriu a possibilidade de que o crescimento tunidades e a redução dos índices de pobreza refletem poderia melhorar significativamente o padrão de vida, um complexo conjunto de interações de políticas, ins- não só dos pobres, mas de todos. Nos dois séculos tituições, história e geografia dos países. Para a for- 45 46 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 mulação de estratégias de redução da pobreza, é essen- Figura 3.1 cial entender as forças subjacentes a experiências díspares Em geral, quanto mais rico for o país, menor de crescimento dos países e os mecanismos que será a incidência de pobreza canalizaram esse crescimento para os pobres. Consumo médio anual per capita do quinto mais O presente capítulo aborda sucessivamente esses as- pobre da população suntos. Inicialmente, documenta os fortes elos entre o Em dólares dos EUA de 1993 (PPA); escala logarítmica crescimento econômico e a renda e outras dimensões da 10.000 pobreza. A seguir, aborda as políticas e instituições que respaldam o crescimento e servem de base para a redução da pobreza. Reconhece que existem substanciais desvios dessas relações gerais devido à ampla diversidade de ex- periências nacionais e que esses desvios refletem outro 1.000 conjunto de relações entre resultados de distribuição, políticas e instituições. Assim, examina como as dife- renças na relação entre crescimento e pobreza entre países são conseqüência de desigualdades iniciais na dis- tribuição da renda e das oportunidades e de mudanças na distribuição de renda que ocorrem com o cresci- 100 mento. Essas mesmas desigualdades refletem uma série 100 1,000 10.000 Consumo médio anual per capita de fatores que, por sua vez, exercem um impacto sobre Em dólares dos EUA de 1993 (PPA); escala logarítmica o crescimento econômico. Finalmente, o capítulo explora as relações entre o crescimento e as duas dimensões da Proporção da população que vive com menos de US$ 1 por dia Percent pobreza não relacionadas com a renda: a saúde e a 80 educação. 70 Crescimento econômico e redução da 60 pobreza 50 Atualmente, cerca de um quinto da população mundial 40 sobrevive com menos de 1 dólar por dia. A incidência 30 dessa privação varia muito entre os países. Não é de sur- preender que, quanto mais rico for o país, maior será 20 o consumo médio do quinto mais pobre da população 10 e tanto menor será a fração média que vive com menos de 1 dólar por dia (ver a Figura 3.1). Também existem 0 0 1,000 10.000 variações significativas em torno dessa relação. Países Consumo médio anual per capita com o mesmo consumo médio mostram proporções Em dólares dos EUA de 1993 (PPA); escala logarítmica muito diferentes de pessoas que vivem com menos de Nota: os dados abrangem 65 países em desenvolvimento e referem- 1 dólar por dia, refletindo diferenças substanciais de de- se a diferentes anos da década de 90. Fonte: estimativas da equipe do Banco Mundial, baseadas em dados sigualdade entre eles. de Chen e Ravallion (2000). Nos países mais ricos, a média dos indicadores de educação e saúde também é melhor. Nos países ricos, menos de uma entre cem crianças não chega ao seu desvios da média. Por exemplo: os Estados Unidos são quinto ano de vida, em comparação com um quinto nos muito mais ricos do que a China e a Índia, mas a ex- países mais pobres (ver a Figura 3.2). Similarmente, nos pectativa de vida dos afro-americanos é igual à da países mais pobres, metade dos menores de cinco anos China e de alguns estados da Índia.4 são subnutridos, em comparação com 5% nos países mais ricos. Mas, também aqui podem existir marcantes Crescimento, Desigualdade e Pobreza 47 Figura 3.2 Figura 3.3 Os indicadores de saúde melhoram com o aumento da renda As tendências da pobreza acompanharam as tendências do crescimento nos anos 80 e 90 Mortalidade infantil de menores de cinco anos, 1995 Por 1.000 nascidos vivos Crescimento médio anual do consumo per capita do quinto 300 mais pobre da população Percentagem 40 250 30 200 20 150 10 0 100 ­10 50 ­20 0 ­30 100 1.000 10.000 PIB per capita, 1995 ­40 Em dólares dos EUA (PPA); escala logarítmica ­40 ­30 ­20 ­10 0 10 20 30 40 Crescimento médio anual do consumo per capita Fonte: dados do Banco Mundial. Percentagem Crescimento médio anual da população que vive com menos de US$ 1 por dia Pobreza é salário baixo e falta de emprego. E também é Percentagem não ter remédio, alimento e roupa. 80 -- De um grupo de discussão no Brasil 60 Ainda assim, as flagrantes diferenças entre países ricos e 40 pobres são indicativas do papel central do desenvolvi- 20 mento econômico na redução da pobreza. Essas dife- renças geralmente refletem disparidades de crescimento 0 econômico a prazo muito longo. Todavia, também é ­20 possível constatar, em períodos mais curtos, os benefí- cios do crescimento econômico como fator de redução ­40 da pobreza. O Capítulo 1 examina a evolução altamente ­60 variável da pobreza em diferentes países ao longo das duas últimas décadas. As diferenças de crescimento econômico ­80 ­40 ­30 ­20 ­10 0 10 20 30 40 entre os países explicam em grande parte essa variação: Crescimento médio anual do consumo per capita tal como a prazo muito longo, o crescimento nos anos Percentagem 80 e 90 foi um poderoso fator de redução da pobreza. Nota: os dados referem-se a 65 países em desenvolvimento. Em média, o crescimento do consumo do quinto mais Fonte: estimativas da equipe do Banco Mundial, baseadas em dados de Chen e Ravallion (2000). pobre da população seguiu, um a um, os passos do crescimento econômico nesse período (ver a Figura 3). Na imensa maioria dos casos, o crescimento resultou no percentual de crescimento adicional no consumo domi- aumento do consumo do quinto mais pobre da popu- ciliar médio provoca uma redução de cerca de 2% nessa lação, ao passo que o declínio econômico levou a uma parcela. Embora os desvios dessa relação média mostrem queda no consumo. que, em certos países, a associação entre o crescimento O padrão é similar para a parcela da população que e a redução da pobreza é muito maior do que em ou- vive com menos de 1 dólar por dia. Em média, cada ponto tros, essa relação destaca a importância do crescimento 48 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 econômico para aumentar a renda dos pobres e extraí- Ta como demonstra o Capítulo 1, as cifras de pobreza los da pobreza. Por outro lado, o crescimento baixo ou nacional ocultam muitas variações dentro dos países. negativo resultante da desintegração do Estado, de Mas, assim como as diferenças de crescimento econômico catástrofes naturais, da guerra ou de uma crise econômica entre países explicam em grande parte as diferenças de pode exercer efeitos devastadores sobre os pobres. redução da pobreza entre eles, o crescimento regional e Figura 3.4 O crescimento econômico reduziu a pobreza nos anos 80 e 90 . . . . . . em várias regiões do mundo . . . . . . em vários países do Leste da Ásia . . . Variação média anual na incidência de pobreza Variação média anual na incidência de pobreza percentagem percentagem 12 5 Europa e Ásia Central 8 0 Mongólia Filipinas 4 5 Laos Vietnã China América Latina e Caribe Malásia 0 África ­10 Ásia Meridional Indonésia Subsaariana ­4 Leste da Ásia ­15 e Pacífico ­8 ­20 Oriente Médio e África do Norte Tailândia ­12 ­25 ­5 0 5 10 ­5 0 5 10 Crescimento médio anual do PIB per capita Crescimento médio anual do PIB per capita Percentagem Percentagem . . . em várias regiões das Filipinas . . . . . . e em várias províncias do sul de Luzon. Variação média anual na incidência de pobreza Variação média anual na incidência de pobreza percentagem percentagem 4 20 Região Mindoro autônoma no Região de Caraga 2 Ocidental Mindanao 15 Muçulmano 0 Visaias Orientais Mindanao Central Luzon Central 10 ­2 Ilocos Cagayan Bicol ­4 Mindanao Ocidental Laguna Visaias Centrais 5 Sul de Luzon Visayas Aurora ­6 Cavite Ocidentais Região Sul de 0 Palawan Mindanao Romblon ­8 Administrativa de Cordillera Marinduque Norte de ­5 ­10 Mindanao Mindoro Oriental Quezon Manila Metropolitana Batangas ­12 ­10 ­3 ­2 ­1 0 1 2 3 4 5 ­ 5 ­4 ­3 ­ 2 ­1 0 1 2 3 4 5 Crescimento médio anual do PIB per capita Crescimento médio anual do PIB per capita Percentagem Percentagem Nota: a incidência de pobreza é a proporção da população que vive com menos de US$ 1 por dia. Fontes: gráfico superior esquerdo: dados do Banco Mundial; gráfico superior direito: Banco Mundial, 1998f; gráficos inferiores: Banco Mundial, 2000. Crescimento, Desigualdade e Pobreza 49 sub-regional explica em grande parte a situação da po- as condições iniciais dos países, suas instituições, suas breza no nível subnacional. Regiões mundiais, países e políticas, os choques externos que sofrem e uma boa seus estados ou províncias têm crescido a ritmos muito dose de sorte. diferentes (ver a Figura 3.4). Onde ocorreu, o crescimento Existem indícios de que o crescimento depende da foi importante fator de redução da pobreza; onde não educação e da expectativa de vida, particularmente nos ocorreu, a pobreza freqüentemente estagnou-se. Para níveis de renda mais baixos.5 Demonstrou-se, por e- formular estratégias de redução da pobreza, é essencial xemplo, que a alfabetização da mulher e a educação das entender por que os países e regiões tiveram experiên- meninas contribuem para o crescimento econômico cias de crescimento tão diferentes e a forma em que esse geral.6 Também existem indícios de que o crescimento crescimento atinge os pobres. demográfico rápido guarda uma associação negativa com o crescimento do PIB per capita e que a alteração O que promove o crescimento econômico? da estrutura etária da população também afeta o cresci- mento (ver o Quadro 3.1).7 Compreender as políticas e instituições que levam ao Algumas políticas econômicas ­ como a abertura ao crescimento econômico sustentado e sustentável é um comércio internacional, boas políticas monetárias e passo inicial na elaboração de estratégias para melho- fiscais (representadas por déficits orçamentários mo- rar a situação dos pobres. Amplas diferenças de cresci- derados e ausência de alta inflação), um sistema fi- mento refletem o resultado de interações que envolvem nanceiro bem desenvolvido e um governo de tamanho Quadro 3.1 População, crescimento e pobreza Muitos estudos comprovaram que, à medida que os países se tornam mais de trabalho deveu-se a uma variedade de fatores, entre os quais um forte ricos, ocorre uma redução na fecundidade e mortalidade média, e a re- avanço educacional e políticas e instituições propícias. Em outras regiões dução da mortalidade antecede tipicamente a redução da fecundidade.1 do mundo, notadamente na América Latina, ocorreu uma mudança si- As interações dessa transição demográfica com o desenvolvimento milar na composição da população, sem um benefício comparável de cresci- econômico são complexas e provocaram intensos debates, pelo menos mento. Essa falha é desapontadora, já que o "benefício" demográfica de a partir de 1798, ano em que Malthus sustentou que, já que "o alimento uma força de trabalho maior, ademais de temporário, é seguido de um é necessário para a existência do homem" e que "a paixão entre os sexos período de taxas mais altas de dependência da velhice, que aumenta as é necessária e permanecerá aproximadamente no seu nível atual" (1985, demandas de serviços das instituições de seguridade social responsáveis pág. 70), o crescimento da população resultará inevitavelmente num de- pelo apoio aos idosos. sequilíbrio entre as pessoas e os recursos disponíveis. Segundo, existem indícios de uma associação entre melhor educação A sombria predição de Malthus quanto aos efeitos do crescimento pop- e maior uso de anticoncepcionais e menor índice de fecundidade.3 Esse ulacional sobre o desenvolvimento econômico não se materializou: desde resultado talvez se deva a uma variedade de mecanismos. Uma educação a virada do século XIX, a população mundial mais do que quintuplicou e, melhor expande as oportunidades econômicas da mulher e, portanto, pode graças a melhoramentos tecnológicos de todos os tipos, a renda per capita aumentar o custo de oportunidade da geração de maior número de filhos cresceu a múltiplos ainda maiores. Os nexos entre crescimento de- (Becker, 1960). Muitas vezes, a mortalidade infantil é menor em famílias mográfico e desenvolvimento são mais complexos. Vale a pena citar cujas mulheres são mais educadas e, assim, menos partos serão duas questões: os efeitos das variações na estrutura etária da população necessários para alcançar o almejado número de filhos. Ademais, uma induzidos por essa transição demográfica e os nexos entre investimen- educação melhor pode melhorar a eficácia do uso de anticoncepcionais. tos em saúde e educação, crescimento e resultados demográficos. Portanto, os investimentos na melhoria do acesso dos pobres à educação Primeiro, em muitos países, acentuados declínios de fecundidade e à saúde podem exercer duplo impacto. Demonstrou-se que tais in- fizeram-se acompanhar de acentuados aumentos da faixa da população vestimentos melhoram o crescimento e reduzem diretamente a pobreza. em idade de trabalho. Em certos países, notadamente no Leste da Ásia, Na medida em que se associam à redução da fecundidade e ao cresci- o incremento do número de trabalhadores per capita foi acompanhado mento populacional, também podem contribuir para um círculo virtuoso de um crescimento mais rápido do PIB per capita.2 O fato de esses de melhoria da saúde materna e maiores investimentos em saúde e países terem conseguido aproveitar o potencial de uma crescente força educação dos filhos, que reforçam esses ganhos. 1. Livi-Bacci (1997) apresenta um levantamento histórico e Birdsall (a publicar) uma revisão atualizada da literatura sobre demografia e aspectos econômicos. 2. Young (1995), por exemplo, oferece uma criteriosa avaliação da contribuição de uma crescente força de trabalho e de maiores índices de participação para o rápido crescimento do PIB per capita observado em quatro economias asiáticas. 3. Schultz (1994) oferece dados de vários países sobre os nexos entre educação feminina e fecundidade. Feyisetan e Anisworth (1996) apresentam um estudo microeconômico sobre educação e uso de anticoncepcionais e Ainsworth, Beegle e Nyamete (1996), sobre educação e fecundidade. Pritchett e Summers (1994) apresentam uma avaliação mais cautelosa da magnitude do efeito da disponibilidade de anticoncepcionais sobre a fecundidade. 50 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 3.2 Como a guerra devasta os pobres Onde quer que ocorram, as guerras são devastadoras. Já que as guer- Não se poupam nem crianças, que são freqüentemente convocadas ras ocorrem desproporcionalmente em países pobres, a devastação para a luta. Aquelas que têm a sorte de sobreviver ao conflito ficam atinge desproporcionalmente as populações pobres (ver a figura abaixo). marcadas por profundas cicatrizes psicológicas. Elas também pagam um Hoje, predominam as guerras civis. Entre 1987 e 1997, mais de 85% dos preço elevado pelo abandono da escola, que resulta em permanente re- conflitos ocorreram dentro de fronteiras nacionais (14 na África, 14 na Ásia, dução de oportunidades econômicas. 1 na Europa). Tragicamente, 90% das mortes provocadas pela guerra não A guerra mutila a economia ao destruir o capital físico, humano e so- são de militares (Pottebaum, 1990). No Camboja, 20 anos de lutas e ex- cial, reduzindo o investimento, desviando fundos públicos de atividades termínios políticos em massa resultaram na morte de mais de 1,7 milhão produtivas e provocando a emigração de trabalhadores qualificados. de pessoas, entre as quais médicos, advogados e professores. Vítimas Numa guerra civil, a produção per capita de um país cai, em média, mais civis também são selecionadas por sua identidade étnica: na Ruanda, em de 2% ao ano em relação ao que teria sido na ausência de conflito. Em 1994, nada menos de 800.000 tutsis e hutus moderados perderam a vida guerras mais severas e prolongadas, os custos econômicos e humanos nas mãos de extremistas hutus. são ainda maiores (Collier, 1999b). A esmagadora maioria dos conflitos concentra-se em países pobres Proporção da incidência de guerras e conflitos civis, 1990-95 Percentagem 100 80 60 40 20 0 Leste da Europa América Oriente Ásia África Países em Países de Ásia e e Ásia Latina Médio e Meridional Subsaariana desenvolvimento alta renda Pacífico Central e Caribe Norte da África Fonte: USAID, OFDA, 1999. moderado ­ também contribuem bastante para o cresci- podem ser particularmente devastadores para os pobres, mento econômico.8 A ajuda externa poderá fomentar que contam com mecanismos de apoio mais fracos e o crescimento se essas políticas estiverem implantadas; geralmente levam uma vida mais precária do que os mais não poderá se elas não existirem.9 Também são im- abastados (ver o Capítulo 9). portantes os choques externos e internos. Nada tem de Os fatores institucionais também são importantes surpreendente que as guerras, os conflitos civis e as para o crescimento. Por exemplo: existem indícios de catástrofes naturais reduzam os índices de crescimento que o primado da lei e a ausência de corrupção con- (ver o Quadro 3.2). É o que também ocorre, com tribuem para o crescimento, ao proporcionarem um am- menos dramaticidade, em casos de volatilidade macro- biente justo e ordenado em que firmas e famílias possam econômica, choques adversos nas relações de troca e investir e crescer.11 Instituições sólidas também podem baixo crescimento dos parceiros de comércio.10 Refor- gerar poderosos benefícios indiretos. Assim, o ajuste a mas mal implementadas podem provocar súbitas re- choques adversos freqüentemente exige mudanças difí- versões nos fluxos de capital ou outras perturbações ceis mas necessárias nas políticas econômicas internas. macroeconômicas, também reduzindo o crescimento Nos países em que os conflitos entre interesses com- (ver o Capítulo 4). Esses colapsos no crescimento petitivos são pronunciados e as instituições encar- Crescimento, Desigualdade e Pobreza 51 Quadro 3.3 Divergência e desigualdade mundial de renda Dada a importância do crescimento para a redução da pobreza, o fato de não terem conseguido crescer, embora desapontador, contribuiu de o crescimento não ter lançado raízes em alguns dos países mais menos para a desigualdade mundial entre indivíduos. pobres com as incidências mais altas de pobreza é particularmente A desigualdade de renda nos países mostra tendências menos pro- desapontador. Um dos sintomas dessa falha é a ampliação da difer- nunciadas: em alguns países a desigualdade aumentou e em outros ença de renda média entre países mais ricos e mais pobres. Em 1960, diminuiu. Estudos recentes concluíram que os aumentos e reduções o PIB per capita dos 20 países mais ricos era 18 vezes maior do que de desigualdade em diferentes países têm quase a mesma proba- o dos países mais pobres. Em 1995, essa diferença era 37 vezes maior, bilidade de ocorrer (Deininger e Squire, 1996b). Uma vez mais, fenômeno que é chamado de divergência (ver a parte esquerda da porém, o tamanho do país é importante: variações de desigualdade figura). em países populosos como a China, a Índia ou a Indonésia con- Essas cifras indicam que a desigualdade de renda entre países tribuirão mais para a desigualdade entre indivíduos do que as variações aumentou agudamente nos últimos 40 anos. Que ocorreu com a de- que ocorrem em países pequenos. sigualdade mundial entre indivíduos? As tendências da desigualdade As tendências da desigualdade mundial de renda entre indivíduos mundial entre indivíduos refletem tendências da desigualdade entre refletem esses dois fatores, sendo que o componente internacional países e da desigualdade entre indivíduos dentro dos países. A con- em geral é mais importante do que o componente nacional. Tendo tribuição da desigualdade entre países depende da diferenças de em vista as dificuldades de mensuração da renda descritas no Capí- crescimento e de tamanho dos países: o rápido crescimento de al- tulo 1, não é de surpreender que as estimativas de desigualdade guns países grandes e inicialmente pobres pode compensar o efeito mundial entre indivíduos sejam suscetíveis de substanciais margens de desigualdade do crescimento lento em outros países pobres. Na de erro. Contudo, as estimativas disponíveis são indicativas da ocor- China, por exemplo, o rápido crescimento a partir de uma base muito rência de certos aumentos de desigualdade mundial de renda entre pequena ajudou um quinto da população mundial a reduzir à metade indivíduos nas últimas décadas (ver a parte direita da figura). Emb- a desigualdade de renda média per capita com o mundo todo, dimi- ora a dimensão desses aumentos dependa da metodologia utilizada nuindo significativamente a desigualdade mundial entre indivíduos. e do período considerado, os incrementos na desigualdade mundial Em contraste, os 20 países mais pobres do mundo em 1960 con- nos últimos anos são pequenos em relação aos incrementos muito centravam apenas cerca de 5% da população mundial e, assim, o fato maiores ocorridos no século XIX. Crescentes desníveis entre países ricos e pobres são a causa de grande parte do aumento da desigualdade mundial de renda nos últimos 40 anos PIB per capita Desigualdade de renda entre indivíduos Em dólares dos EUA de 1985 (PPA) Índice de Theil 20.000 1,00 Bourguignon e Morrison, 1999 15.000 0,75 Milanovic, 1999 20 países 10.000 mais ricos 0,50 5.000 0,25 20 países mais pobres 0 0 1960 1995 1800 1850 1900 1950 2000 Nota: A parte esquerda refere-se às médias do PIB per capita ponderadas pela população nos grupos indicados, com base numa amostragem de 123 países com dados completos sobre o PIB per capita para o período 1960-95. A China está excluída dos 20 países mais pobres em 1960. O Índice de Theil é uma medida de desigualdade de renda; valores mais altos indicam maior desigualdade. Fontes: Summers e Heston, 1991; dados do Banco Mundial; Bourguigon e Morrison, 1999; Milanovic, 1999. 52 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 regadas de resolvê-los são fracas, a recuperação dos mente promoverão o investimento, a acumulação e o choques em geral é mais lenta do que em países dota- crescimento. O crescimento rápido e a proteção am- dos de instituições fortes.12 biental podem caminhar juntos, porque as novas in- Similarmente, evidencia-se cada vez mais que a frag- dústrias podem aproveitar tecnologias mais limpas e mentação étnica exerce efeitos adversos sobre o cresci- acelerar a substituição de tecnologias altamente polu- mento. Em países e regiões etnicamente fragmentados, idoras.18 a oferta de bens públicos (especialmente de educação) tende a ser mais baixa e de menor qualidade. Essas áreas Água é vida; porque não temos água, a vida é miserável. também são mais propensas a conflitos étnicos violen- -- De um grupo de discussão no Quênia. tos. Está demonstrado que as instituições que garantem os direitos de minorias e oferecem oportunidades para Por que índices de crescimento similares a solução de conflitos neutralizam os efeitos colaterais estão associados a diferentes índices de de sociedades polarizadas (ver o Capítulo 7).13 redução da pobreza? Outros fatores exógenos, como a geografia e as ren- das iniciais, também são importantes. Existem alguns A relação geral entre crescimento econômico e redução indícios de que o crescimento é afetado por carac- de pobreza é clara, mas também existem significativas dife- terísticas geográficas: por exemplo, uma localização re- renças no tempo e entre países no grau de redução da po- mota ou mediterrânea age como freio ao crescimento.14 breza que ocorre com um determinado índice de Em média, os países inicialmente pobres têm crescido crescimento econômico. A parte inferior da Figura 3.3 a ritmo mais lento do que os mais ricos, com o que a mostra que, para um mesmo índice de crescimento per brecha entre países ricos tem aumentado (ver o Quadro capita, pode existir grande variação de redução da pobreza 3.3). Contudo, existem fortes indícios de que, levando (embora os valores extremos devam ser considerados em conta alguns dos fatores acima mencionados, o como remotos). Qual é a explicação para essas grandes crescimento é mais rápido em países que são inicial- diferenças? Para um determinado índice de crescimento, mente pobres. Essa relação pode não ser linear: talvez o grau de redução da pobreza depende do efeito do cresci- o crescimento só se acelere depois que os países hajam mento sobre a distribuição da renda e das desigualdades chegado a um limiar de renda. Isto suscita a possibili- iniciais de renda, recursos e acesso a oportunidades que dade de armadilhas de pobreza em níveis de desen- habilitem os pobres a compartilhar o crescimento. volvimento muito baixos.15 Finalmente, a desigualdade inicial pode influenciar o crescimento posterior, com Variações na distribuição da renda implicações sobre o modo pelo qual o crescimento se O modo pelo qual o crescimento afeta a pobreza de- traduz em redução da pobreza. Este importante as- pende de como a renda adicional gerada pelo cresci- sunto é discutido na seção seguinte. mento é distribuída no país. Se o crescimento econômico A que se deve a sustentabilidade do crescimento? Ade- for acompanhado de aumento na parcela de renda auferida mais dos fatores políticos, institucionais e geográficos pelos mais pobres, as rendas dos pobres crescerão mais de- acima mencionados, outra consideração importante pressa do que as rendas médias. Da mesma forma, se o consiste em saber se o crescimento se faz acompanhar crescimento econômico for acompanhado de um de- ou não de degradação ambiental, o que pode, por sua clínio nessa parcela, o crescimento das rendas do pobres vez, abalar o crescimento.16 A degradação do meio am- não acompanhará o crescimento das rendas médias. biente pode impor à economia um pesado ônus na O mesmo se aplica aos índices de pobreza. Para um forma de saúde precária e redução da produtividade agrí- determinado índice de crescimento econômico, a po- cola. Por exemplo: uma grande dependência de carvão, breza diminuirá mais rapidamente nos países em que a sem efetivos controles de emissão de partículas, enxofre distribuição da renda passe a ser mais igualitária, do que e outros poluentes, pode ser causa de altos índices de em países em que seja menos igualitária. Em Uganda, por doença pulmonar, e as emissões de enxofre resultam em exemplo, o crescimento com aumento de igualdade chuva ácida, o que reduz a produtividade agrícola.17 Es- provocou uma forte redução da pobreza, ao passo que, pecialmente a longo prazo, a atenção à qualidade do em Bangladesh, o aumento da desigualdade moderou a meio ambiente e a eficiência do uso de recursos provavel- redução da pobreza resultante do crescimento (ver o Crescimento, Desigualdade e Pobreza 53 Quadro 3.4 Figura 3.5 Tendências da desigualdade e redução da pobreza A desigualdade variou amplamente nos anos 80 e 90, mas não mostrou relação sistemática com o crescimento Em Uganda, o crescimento com aumento da igualdade gerou uma forte redução da pobreza . . . Crescimento médio anual do coeficiente de Gini Após décadas de guerra e crise econômica, o crescimento voltou a Percentagem Uganda nos anos 90, com uma média superior a 5% ao ano. Em ape- 20 nas seis anos (1992-98), a proporção de pobres em Uganda caiu de 56% para 44%. Os benefícios do crescimento foram compartilha- dos por todos os grupos de renda, por domicílios rurais e urbanos e por quase todos os setores da economia. O consumo real per capita 0 aumentou em todos os decis de população, implicando uma redução da pobreza independentemente da linha de pobreza. Reduções modestas da desigualdade de renda tornam o cresci- ­20 mento especialmente eficiente para a redução da pobreza, com uma redução de 0,36 para 0,34 no coeficiente de Gini em cinco anos. O padrão de vida melhorou mais entre os domicílios mais pobres. O consumo (equivalente por adulto) aumentou 27% no decil mais ­40 pobre, em comparação com 15% nos domicílios do decil mais rico. Entre os produtores de cultivos comerciais (especialmente os cafe- icultores, inicialmente tão pobres quanto a média da população de Uganda) a pobreza diminuiu com rapidez quase duas vezes maior ­60 do que no resto do país. ­20 ­10 0 10 20 Crescimento médio anual do consumo per capita . . . Mas em Bangladesh, o aumento da desigualdade Percentagem moderou a redução da pobreza gerada pelo crescimento. Nota: os dados se referem a 65 países em desenvolvimento. Em Bangladesh, nos anos 90, o PIB per capita aumentou cerca de Fonte: estimativas do Banco Mundial, baseadas em dados de Chen 2% ao ano e a pobreza diminuiu muito lentamente. Entre 1983 e 1996, e Ravallion (2000). a proporção de pobreza extrema caiu de 40,9% para 35,6%, e a de pobreza moderada de 58,5% para 53,1%. Em particular, a pobreza rural continua muito alta. O crescimento por si só provoca aumentos ou re- A que se deve essa lenta redução? Parte da resposta está no au- mento da desigualdade tanto no setor urbano como no rural, espe- duções sistemáticas da desigualdade de renda? As políti- cialmente entre 1992 e 1996, período em que o coeficiente de Gini cas e instituições que contribuem para maior crescimento cresceu de 0,26 para 0,31. Dependendo da medida de pobreza aumentam ou diminuem a desigualdade? A composição usada, entre um quinto e um terço da redução potencial da pobreza regional ou setorial do crescimento afeta as variações na gerada pelo crescimento talvez tenham sido perdidos em razão de um aumento da desigualdade. Se a desigualdade não houvesse au- desigualdade de renda? Em resposta a essas indagações, mentado, o índice de pobreza realmente registrado teria sido infe- o presente capítulo examina inicialmente os dados in- rior em sete a dez pontos percentuais ao de 1995-96. ternacionais e, a seguir, aborda em maiores detalhes os A maior desigualdade em Bangladesh não quer dizer que o cresci- mento deva ser relegado a segundo plano. Ao contrário: o cresci- dados de cada país, que ressaltam o fato de que as vari- mento mais rápido é necessário para acelerar a redução da pobreza, ações na desigualdade de renda devem-se freqüentemente porque o efeito líquido do crescimento sobre a redução da pobreza a um complexo conjunto de forças antagônicas. é positivo. Também se requerem esforços para limitar o aumento da desigualdade e fazer com que o crescimento chegue às áreas ru- Numerosos estudos revelam que, em média, não rais, onde vive grande parte dos pobres do país. existe uma relação sistemática entre crescimento e indi- cadores sintéticos da desigualdade de renda, como o Fontes: Appleton e outros, 1999; Wodon ,1997, 1999, 2000c. coeficiente de Gini (ver a Figura 3.5).20 Essa relação média é de interesse, mas também o são os desvios subs- tanciais em torno dela. Quadro 3.4). Outro exemplo é dado por Marrocos, onde As diferenças em desigualdade num determinado nível o número de pobres cresceu mais de 50% entre 1990 e de crescimento poderiam refletir o fato de que a combi- 1998, devido principalmente à queda do consumo pri- nação de políticas e instituições que conduziu a esse vado real per capita (-1,4% ao ano). Em áreas urbanas, crescimento difere entre países ­ e de que tais diferenças o crescimento da pobreza foi aliviado por uma redução de políticas são relevantes para a distribuição da renda. de desigualdades, ao passo que, em áreas rurais, o aumento Contudo, no nível agregado, não existem maiores indí- da desigualdade reforçou o crescimento da pobreza.19 cios de que este seja o caso. Um recente estudo sobre cresci- 54 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 mento e redução da pobreza numa amostra de 80 países Ao me aposentar, eu tinha 20.000 rublos na minha conta industriais e em desenvolvimento constatou que políti- de poupança. Mas veja o que o governo fez ­ o governo ao cas macroeconômicas tais como um sistema monetário qual nós confiamos o nosso dinheiro! Eles mudaram a estável, a abertura ao comércio internacional e um go- correção monetária da poupança, e a inflação comeu tudo! verno de dimensões moderadas aumentam as rendas dos Esse dinheiro agora não dá nem para comprar pão e água. pobres tanto quanto as rendas médias.21 Em outras -- De um grupo de discussão na Ucrânia palavras, essas políticas não afetavam sistematicamente a distribuição da renda. Outra possível explicação para a falta de associação entre Outras políticas, como a de estabilização após uma in- crescimento e desigualdade está em que as variações na dis- flação alta, podem inclusive favorecer desproporcional- tribuição de renda podem ser muito diferentes entre países mente os pobres (ver o Capítulo 9). Além disso, um com índices de crescimento geral similares, em razão de desenvolvimento financeiro mais acentuado favorece o diferenças regionais e setoriais na composição do cresci- crescimento e pode reduzir a desigualdade de renda ao mento. Se o crescimento marginalizar regiões pobres, im- melhorar o acesso ao crédito.22 pedindo que os pobres migrem facilmente para regiões em que as oportunidades se expandem, tal crescimento poderá resultar em intensificação de desigualdades. Se o cresci- mento se concentrar em setores dos quais é mais provável Quadro 3.5 que os pobres obtenham sua renda, como a agricultura, O que faz com que o crescimento favoreça os tal crescimento poderá estar associado a uma redução da pobres na Índia? desigualdade de renda. Na China, grande parte do acentuado crescimento da Confirmando os estudos sobre países em desenvolvimento, a desigualdade de renda entre meados dos anos 80 e mea- pobreza de consumo na Índia diminuiu com o crescimento do consumo domiciliar médio. Além disso, a composição regional e dos dos anos 90 reflete o crescimento muito mais rápido setorial do crescimento afeta a redução do índice nacional de redução da pobreza, com respostas muito mais fortes para o Figura 3.6 crescimento econômico rural do que para o urbano. E, nas áreas A desigualdade inicial influencia o ritmo rurais, o crescimento da agricultura e dos serviços, ao contrário do de redução da pobreza crescimento industrial, tem sido particularmente efetivo para reduzir a pobreza. Na Índia rural, o aumento da produtividade agrícola é decisivo Redução média anual da incidência de pobreza para um crescimento favorável aos pobres. Dados que abrangem associada a um aumento de 1% no consumo médio per capita o período 1958-94 mostram que maiores salários reais e a melhoria Percentagem da produtividade agrícola aumentaram os padrões de vida médios 3,0 e não afetaram a distribuição da renda. Resultado: menor pobreza absoluta. A eficácia do crescimento não-agrícola para a redução da po- 2,5 breza tem variado amplamente entre os estados, refletindo dife- renças sistemáticas de condições iniciais. Em estados com baixa 2,0 produtividade agrícola, padrões de vida rurais baixos em com- paração com áreas urbanas e educação básica deficiente, era menor a capacidade dos pobres de participar do crescimento do 1,5 setor não-agrícola. Deve-se assinalar o papel da alfabetização ini- cial: mais de metade da diferença entre a elasticidade da pobreza 1,0 em relação à produção agrícola de Bihar (o estado com a menor elasticidade na Índia) e de Kerala (com a maior) é atribuível ao índice de alfabetização inicial substancialmente maior de Kerala. A alfa- 0,5 betização da mulher é um indicador ligeiramente mais significativo da contribuição do crescimento para a redução do crescimento, em 0 comparação com a alfabetização do homem. 0,2 0,4 0,6 Para que os pobres participem inteiramente do crescimento Coeficiente de Gini inicial econômico da Índia, é necessário atribuir maior prioridade à agri- cultura, à infra-estrutura e à despesa social (especialmente em áreas Nota: os dados abrangem 65 países em desenvolvimento nos anos rurais atrasadas). 80 e 90. A incidência de pobreza é a proporção de população que vive com menos de US$ 1 por dia. Fonte: estimativas do Banco Mundial baseadas na metodologia de Fonte: Ravallion e Datt 1996, 1999. Ravallion (1997a) e dados de Chen e Ravallion (2000). Crescimento, Desigualdade e Pobreza 55 Quadro 3.6 Complexos padrões de variação distributiva em três economias As mudanças observadas na distribuição da renda refletem um complexo compensaram esse efeito. Embora o avanço educacional tenha aumen- conjunto de fatores, entre os quais alterações na distribuição de recursos, tado mais rapidamente para os menos instruídos, os rendimentos nos níveis variações nos rendimentos desses recursos, opções no mercado de mais altos de educação foram suficientemente grandes para que a renda trabalho e fatores demográficos. O Brasil, o México e Taiwan mostram como adicional gerada por essa maior educação tenha favorecido em escala des- essas forças podem apoiar-se e anular-se mutuamente, resultando proporcional os mais instruídos. Sobrepondo-se a isto, ocorreram impor- em desigualdade reduzida, aumentada e inalterada. tantes efeitos regionais, em que a ampliação das diferenças de salários entre áreas rurais e urbanas contribuíram substancialmente para a de- Brasil: a desigualdade diminuiu sigualdade, apesar de certa convergência dos rendimentos da educação A desigualdade de renda diminuiu no Brasil entre 1976 e 1996, período em e da experiência urbana em áreas urbanas e rurais. que o coeficiente de Gini caiu de 0,62 para 0,59. No mesmo período, os rendimentos da educação tornaram-se mais desiguais: tanto os trabal- Taiwan: a desigualdade não se alterou hadores assalariados como os autônomos com mais instrução registraram Célebre pela estabilidade do seu baixo nível de desigualdade, Taiwan regis- maiores aumentos de renda do que os menos instruídos, mesmo depois tra há 30 anos um coeficiente de Gini de aproximadamente 0,30. Tal como de levar em conta a idade e o sexo. Não houve mudança nos rendimentos no Brasil, este resultado se deve a uma variedade de forças contrapostas. da experiência e só ocorreram pequenos declínios na diferença de paga- Apesar de um rápido crescimento da oferta de trabalhadores mais instruídos, mento entre homens e mulheres; assim, a desigualdade geral aumentou. os maiores aumentos de renda correspondem aos menos instruídos. Isto foi Esse efeito "desequalizador" foi mais do que compensado por três fatores, mais do que compensado por uma igualdade maior na distribuição da edu- a saber: cação e por uma participação maior da mulher no mercado de trabalho. O A distribuição da educação tornou-se mais igual. padrão de impostos e transferências também foi equalizador, resultando em A escolaridade média aumentou de 3,8 para 5,9 anos e os níveis de que a distribuição da renda individual passou a ser mais igualitária. Contudo, escolaridade mais altos (particularmente das mulheres) contribuíram para é interessante notar que a desigualdade de renda no nível domiciliar aumentou, uma perceptível redução do tamanho da família, cuja média baixou de já que, entre as mulheres que ingressaram na força de trabalho, muitas 4,3 para 3,5 membros. Já que o tamanho da família reduziu-se mais eram originárias de domicílios em melhor situação. nos domicílio mais pobres, a desigualdade diminuiu. · · · A desigualdade dos rendimentos de características não ligadas à Estes exemplos mostram que tendências simples em medidas sin- educação parece ter caído, o que sugere uma redução na segmentação téticas da desigualdade de renda podem ocultar importantes forças es- do mercado de trabalho no período 1976-96 e um possível declínio nas truturais. Algumas dessas tendências, como as variações na distribuição desigualdades regionais. da educação, podem ser influenciadas por políticas, embora esse processo seja demorado. Outras, como as variações nos rendimen- México: a desigualdade aumentou tos da educação, refletem fundamentalmente a ação de forças do mer- O coeficiente de Gini para o México aumentou acentuadamente entre 1984 cado e são menos receptivas a intervenções. E, tal como demonstra e 1994, passando de 0,49 para 0,55. Tal como nos dois exemplos anteri- o caso de Taiwan, políticas fiscais e de transferência podem contra- ores, as variações no rendimento da educação tiveram um efeito fortemente por-se a aumentos na desigualdade inicial de renda. "desequalizador". Contudo, as variações na distribuição da educação não Fontes: para o Brasil, Ferreira e Paes de Barros (1999b); para o México, Legovini, Bouillon e Lustig (1999); e para Taiwan, Bourguignon, Fournier e Gur- gand (1998). das áreas urbanas em relação às rurais.23 Os estados da Índia análises específicas por país compõem um quadro com mais contam uma história similar a respeito da importância do matizes, ressaltando um complexo conjunto de forças crescimento rural na redução da pobreza (ver o Quadro que se combinam e se opõem, inclusive variações na dis- 3.5). E a Indonésia também.24 Um estudo de 38 países tribuição da educação, variações nos rendimentos da em desenvolvimento constatou que a variação de de- educação, opções no mercado de trabalho e alterações sigualdade reflete a abundância de terra arável, a prevalên- demográficas (ver o Quadro 3.6). Tais mudanças são o re- cia da pequena agricultura e a produtividade agrícola.25 sultado dos seguintes fatores: Essas conclusões ressaltam a importância da remoção de Forças do mercado, tais como variações na demanda tendenciosidades políticas contra a agricultura a fim de gerar de mão-de-obra. um crescimento mais eqüitativo (ver o Capítulo 4). Políticas, tais como o investimento público em educação. Os dados comparados entre países só nos habilitam a Forças sociais, tais como a maior participação da mu- entender até certo ponto os fatores subjacentes às variações lher na força de trabalho ou mudanças em práticas que na distribuição da renda que tornam o crescimento mais discriminam a mulher e minorias étnicas. favorável ou menos favorável aos pobres. Cuidadosas Forças sociais, como mudanças nas restrições legais 56 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 ao direito de propriedade para a mulher e as minorias Quadro 3.7 étnicas. Diversificação e migração na China rural Nem toda a desigualdade de renda deve ser consi- derada como resultado negativo. Na medida em que as Para as famílias rurais da China, as oportunidades de emprego economias se desenvolvem, a desigualdade de renda não-agrícola têm sido uma importante fonte de crescimento da renda. Essas oportunidades podem ser equalizadoras ou não. En- pode aumentar porque a força de trabalho deriva da quanto a diversificação para o emprego não-agrícola refletir um agricultura para atividades mais produtivas. Assim, se os fator de atração (maiores rendimentos não agrícolas), a diversi- salários são mais baixos na agricultura do que na indús- ficação pode provocar desigualdade na medida em que as opor- tunidades são aproveitadas por trabalhadores mais ricos e tria e nos serviços e a força de trabalho muda para esses instruídos. Na medida em que a diversificação refletir um mecan- dois setores, muitos indicadores sintéticos, em especial ismo de sobrevivência para os mais pobres, ela pode ser equal- os que são sensíveis a variações na extremidade inferior izadora. da distribuição de renda, mostrarão aumentos de de- Os dados colhidos em quatro províncias da China sugerem que o fator de atração tem sido mais importante do que o mecan- sigualdade, apesar de um declínio geral da pobreza. Essas ismo de sobrevivência: o acesso a emprego não-agrícola ex- tendências não devem ser vistas como negativas se: plica um aumento proporcional da desigualdade de renda em áreas As rendas na extremidade inferior aumentam ou pelo rurais entre 1985 e 1990. Os dados também sugerem que até mesmo a modesta diferença (pelos padrões internacionais) entre menos não diminuem. o avanço educacional do homem e da mulher exacerba essas O processo de desenvolvimento expande as oportu- tendências: é menos provável que as mulheres menos instruí- nidades para todos. das encontrem emprego não agrícola. Em contraste, a migração tem exercido efeitos equalizadores sobre a renda. Dados de um As tendências observadas não resultam de forças dis- levantamento nas quatro províncias mostram que as transfer- funcionais como a discriminação. ências privadas têm sido uma força equalizadora. O número de pobres diminui. Fonte: Banco Mundial, 1997b. Desigualdade inicial e redução da pobreza Ainda que a distribuição da renda, por si só, não mude com o crescimento, países com índices de crescimento similares mento de regiões rurais remotas e economicamente de- podem chegar a resultados muito diferentes em termos de primidas para centros urbanos, será menos provável que pobreza, dependendo da sua desigualdade inicial. Tudo o os pobres aproveitem as oportunidades de migração. (ver mais sendo igual, o crescimento resulta em menor redução o Quadro 3.7). da pobreza em sociedades desiguais, do que em sociedades igualitárias. Se os pobres recebem uma pequena parcela da Nós, os maias, sempre fomos excluídos por eles, fomos renda existente e se a desigualdade não mudar, também re- discriminados por eles. Eles cortaram a árvore, mas ceberão uma pequena parcela da nova renda gerada pelo esqueceram de arrancar a raiz. Agora a árvore está crescimento, o que anulará os efeitos do crescimento sobre florescendo. a pobreza. Os dados confirmam o seguinte: quando a de- -- De um grupo de discussão na Guatemala. sigualdade inicial é baixa, o crescimento reduz a pobreza quase duas vezes mais do que nos casos em que a de- Se desigualdades sociais como os sistemas de casta ou a dis- sigualdade é alta (ver a Figura 3.6). criminação contra populações indígenas confinarem mem- A desigualdade inicial de renda não explica tudo, pois bros de grupos desamparados a empregos em setores a desigualdade em outras dimensões também é importante. estagnados, os benefícios do crescimento serão menores A sensibilidade da pobreza ao crescimento depende em para os pobres (ver o Capítulo 7). Ou então, se a dis- grande parte da desigualdade inicial de acesso dos pobres criminação étnica no mercado de trabalho culminar em a oportunidades para compartilhar esse crescimento. Se as diferentes rendimentos para o mesmo nível de educação, disparidades de escolaridade espelharem disparidades de o crescimento será menos eficiente como fator de redução renda, talvez os pobres não disponham de aptidões para en- da pobreza para o grupo discriminado. Um estudo real- contrar emprego em setores dinâmicos e progressistas da izado na América Latina concluiu que, em vários países, economia. Esse efeito é agravado pela desigualdade entre as diferenças de renda entre indígenas e não-indígenas não os sexos no acesso à educação (ver o Capítulo 7). Além disso, podem ser explicadas por diferenças de aptidões ou de ex- se custos fixos ou outros obstáculos barrarem o movi- periências, o que sugere que a culpa recai sobre a dis- Crescimento, Desigualdade e Pobreza 57 Quadro 3.8 A redistribuição pode aumentar a eficiência A redistribuição não compromete necessariamente a eficiência e o Políticas universais (como a fixação de preços para serviços do gov- crescimento. Em várias instâncias, políticas redistributivas podem erno) também podem exercer efeitos de redistribuição e eficiência. Em melhorar a acumulação de bens pelos pobres, com simultânea me- Taiwan, a abolição das taxas de matrícula no ciclo secundário em lhoria da eficiência e do crescimento. Alguns estudos recentes 1968 e a introdução da educação compulsória beneficiaram mais as ilustram a possibilidade de resultados duplamente positivos, reforçando crianças pobres do que as ricas (Spohr 2000). Além disso, aumentaram ainda mais o argumento da redistribuição. substancialmente a escolaridade (0,4 ano no caso dos homens) e a par- A reforma agrária é um exemplo clássico de política de redistribuição. ticipação na força de trabalho, o que se traduziu em renda mais alta A Operação Barga, nome de uma reforma agrária realizada no fim dos (Clark e Hsieh, 1999). anos 80 e começo dos anos 90 no Estado de Bengala Ocidental, Índia, A redistribuição direta da renda (por meio de transferências em di- é um dos poucos exemplos de transferências de direitos de pro- nheiro) é rara nos países em desenvolvimento. Um dos motivos é que priedade em grande escala não acompanhadas de maior agitação so- o dinheiro talvez não seja gasto da forma mais eficiente. Na África do cial. A operação está associada a um aumento de 18% na produção Sul, ao acabar o apartheid, o pequeno programa de pensões foi ex- agrícola do estado (Banerjee, Gertler e Ghatak, 1998). traordinariamente expandido para a população negra. Em 1993, a pen- A redistribuição também pode ser fonte de aumento da eficiência são correspondia ao dobro da renda média dos negros em áreas rurais se as transferências para os pobres melhoram seu capital humano. A (Case e Deaton, 1998). Quando a pensão era recebida pelas avós ma- provisão pública de infra-estrutura orientada para os pobres é um im- ternas de meninas, seus efeitos sobre a nutrição eram amplos, re- portante exemplo. Na Indonésia, a construção em massa de escolas duzindo à metade a diferença de altura entre essas meninas e as primárias (em cinco anos, 61.000 escolas foram construídas e dotadas meninas da mesma idade nos Estados Unidos (Duflo, 2000a). Outros de pessoal) no âmbito do Programa INPRES (instruções presidenciais), estudos demonstraram, porém, que a pensão, quando recebida por que é o principal mecanismo de redistribuição da receita gerada pela uma mulher idosa, também resultava em redução da oferta de mão- produção de petróleo no país, melhorou substancialmente a educação de-obra masculina na melhor faixa etária para o trabalho (Bertrand, Miller e a renda. O índice de conclusão do ciclo primário aumentou 12% e e Mullainathan, 1999). Os resultados sugerem que as transferência em os salários dos homens melhoraram 5% (Duflo, 2000b). dinheiro podem aumentar a eficiência, mas não necessariamente. criminação no mercado de trabalho.26 Esses resultados stabilidade política, uma propensão para políticas po- trazem à tona a importância da eliminação de barreiras so- pulistas de redistribuição ou maior volatilidade política, ciais para a mulher, as minorias étnicas e os grupos em e tudo isto pode reduzir o crescimento. Na medida em desvantagem social para que as bases do crescimento que a desigualdade de renda ou de recursos coexiste com sejam amplas. mercados de crédito imperfeitos, os pobres talvez não pos- sam investir no seu capital humano e físico, com conse- Desigualdade inicial e crescimento qüências adversas para o crescimento a longo prazo. Uma grande desigualdade inicial reduz o impacto de de- Os efeitos da desigualdade sobre o crescimento têm sido terminado índice de crescimento econômico sobre a po- objeto de considerável escrutínio empírico. Em geral, os breza. Ela pode afetar a redução da pobreza ao reduzir o indícios sobre o impacto da desigualdade de recursos (e crescimento econômico geral. A teoria inicial referente aos entre os sexos) são mais claros. Um recente estudo de co- efeitos da desigualdade sobre o crescimento sugeria que operativas de açúcar na Índia constatou que as mais de- uma desigualdade maior poderia ser boa para o cresci- siguais (em termos de propriedade dos cooperativados) mento: por exemplo, redistribuindo a renda dos pobres, são as menos produtivas.27 Diversos estudos também que não poupam, para os ricos, que poupam. Esse con- constataram um efeito adverso da desigualdade de pro- ceito implicava uma compensação: mais crescimento priedade de terras sobre o crescimento.28 Um estudo re- poderia ser comprado ao preço de mais desigualdade, com alizado na China revelou que nas áreas de alta desigualdade efeitos ambíguos sobre os pobres. eram menores os índices de crescimento do domicílio Esse argumento ficou abalado pelo pensamento mais rural, levando em conta o capital humano e físico da recente e pelos dados empíricos: menor desigualdade família.29 Outros estudos evidenciaram um nexo entre a pode aumentar a eficiência e o crescimento econômico desigualdade de educação e entre os sexos e o cresci- por meio de uma variedade de canais. Sociedades desiguais mento.30 Em contraste, os dados sobre o efeito da de- são mais suscetíveis a dificuldades na ação coletiva, pos- sigualdade inicial de renda são mais variados. Alguns sivelmente refletidas em instituições disfuncionais, in- estudos encontraram efeitos negativos.31 Outros, efeitos 58 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 positivos.32 Ainda outros, constataram diferentes efeitos Figura 3.7 em diferentes amplitudes.33 Em vários países, o coeficiente de alfabetização Estes resultados abrem a possibilidade de que as políti- feminina/masculina aumenta com a renda per capita cas destinadas a melhorar a distribuição da renda e dos Coeficiente de alfabetização feminina/masculina recursos exerçam um efeito duplamente benéfico, am- Média, 1990-98 pliando o crescimento e aumentando a parcela de cresci- 120 mento destinada aos pobres. Isto não quer dizer que todas as políticas pró-eqüidade produzirão esses almeja- 100 dos efeitos. Se a redução na desigualdade ocorrer às cus- 80 tas dos demais fatores que conduzem ao crescimento (examinados na parte inicial deste capítulo), os ganhos 60 da redistribuição poderão evaporar-se. A desapropriação de bens em grande escala pode resultar em agitação 40 política e violência e solapar o crescimento. E, às vezes, as tentativas de redistribuição podem reduzir os incen- 20 tivos à poupança, investimento e trabalho. Contudo, existem várias possibilidades de êxito certo (ver o Quadro 0 3.8). As políticas devem concentrar-se na formação de ca- 100 1.000 10.000 pital humano e recursos físicos para os pobres, fazendo PIB per capita uso judicioso do poder redistributivo da despesa gover- Em dólares dos EUA de 1995 (PPA); escala logarítmica namental e de várias formas de reforma agrária (ver o Capí- Fonte: dados do Banco Mundial. tulo 5, Quadro 5.12). Crescimento econômico e outros também diminuem com a renda. aspectos da pobreza Estas fortes correlações refletem efeitos causais do au- mento da renda para o fortalecimento dos resultados em Assim como a pobreza de renda declina com o aumento termos de saúde e educação, e da melhor saúde e educação das rendas médias, a pobreza de saúde e educação tam- para o aumento da renda. Individualmente, isto não é de bém diminui. Tal como no caso da pobreza de renda, e- surpreender. A saúde precária e a desnutrição reduzem a xistem desvios significativos em torno dessas relações produtividade e o tempo dedicado ao trabalho, efeitos que gerais: países e regiões com renda per capita similares variam com o nível de educação. Por exemplo: um estudo também podem mostrar resultados muitos diferentes em de homens brasileiros mostrou que a estatura do adulto termos dos aspectos da pobreza que não se referem à guardava forte relação com os salários e que os salários au- renda. E, tal como no caso da pobreza de renda, esses mentavam mais com a estatura entre indivíduos dotados desvios refletem um amplo conjunto de forças, que inclui (em comparação com os não dotados) de certo nível de a desigualdade inicial, a eficácia das intervenções públi- educação.36 Por outro lado, indivíduos com rendas mais cas e o nível de desenvolvimento. Em contraste, existem altas têm melhores condições de investir em saúde e fortes indícios de que melhores resultados em saúde e ed- educação.37 Muitos estudos documentam os efeitos posi- ucação contribuem para um crescimento econômico mais tivos da educação dos pais sobre a saúde e educação dos rápido. filhos. Nos países, assim como entre indivíduos, existem Observam-se padrões similares nos países, com posi- fortes correlações entre os resultados em termos de saúde tivos efeitos de uma renda maior per capita sobre a mor- e educação e a renda. Em países mais ricos e entre os in- talidade infantil.38 Outros estudos documentaram os divíduos mais ricos, os índices de mortalidade e desnu- benefícios de uma mortalidade mais baixa para um cresci- trição são mais baixos.34 Nos países e entre países, tanto mento mais rápido, com incidência maior dos frutos do a quantidade como a qualidade da educação melhoram crescimento nos níveis mais baixos de renda.39 E já vimos com a renda, embora a qualidade seja difícil de mensu- os indícios de que um melhor resultado em educação leva rar.35 As disparidades de aproveitamento educacional a um crescimento mais rápido. Crescimento, Desigualdade e Pobreza 59 Além disso, existem certos indícios de que essas relações crescimento melhora a situação média de saúde por meio não são lineares: acentuadas melhorias de saúde guardam de sua capacidade de reduzir a pobreza e permitir o au- relação com o crescimento em países e regiões mais po- mento da despesa social orientada para os pobres. bres. Portanto, diferenças bastante pequenas nos índices As desigualdades de outros fatores que não a renda tam- de crescimento econômico podem exercer grande impacto bém são relevantes. A discriminação por sexo ou etnia (na sobre o desenvolvimento humano nesses países. Segundo alocação da despesa pública em educação e saúde ou na as estimativas de um estudo, se os índices de crescimento operação de instituições de educação e saúde) pode levar no mundo em desenvolvimento (excluídas a China e a a diferenças no nível de educação e saúde. As disparidades Índia) tivessem sido tão altos nos anos 80 como o foram educacionais entre os sexos são especialmente pronunci- nos anos 60 e 70, teria sido possível evitar 650.000 óbitos adas em países pobres (ver a Figura 3.7). No estado de de menores de cinco anos na década de 80.40 Kerala (Índia), que tem uma longa história de igualdade Esses efeitos do desenvolvimento humano sobre o de- nas relações entre os sexos, a educação e a mortalidade senvolvimento econômico, e vice-versa, sugerem a pos- pouco diferem entre homens e mulheres. Mas no estado sibilidade de círculos viciosos e virtuosos. Países e pessoas de Uttar Pradesh, por exemplo, em que a discriminação pobres podem estar encerrados num círculo vicioso, já que contra a mulher é forte, os índices de alfabetização fe- um baixo desenvolvimento humano reduz as oportu- minina são inferiores à metade dos índices relativos aos nidades econômicas, tornando mais difícil investir em homens e o coeficiente mulheres/homens mostra uma per- saúde e educação. Em contraste, intervenções públicas bem turbadora proporção de 87,9 para 100.43 Estudos com- orientadas em saúde e educação podem contribuir para parados entre países também identificaram fatores um círculo virtuoso em que maiores oportunidades geográficos, a fragmentação étnica e, em especial, o econômicas geram recursos para mais investimentos (ver avanço educacional da mulher como elementos impor- o Capítulo 5). tantes para explicar diferenças de resultados em saúde num Também aqui, as consideráveis variações dessas relações determinado nível de renda.44 Finalmente, a qualidade entre os países refletem uma combinação de fatores. Um e a quantidade da despesa pública também são relevantes, deles é a desigualdade de renda.41 Vimos que os efeitos embora as dimensões do impacto sobre os pobres muito da renda sobre a saúde são mais pronunciados nos níveis dependam das políticas e instituições (ver o Capítulo 5). de renda mais baixos. Isto implica em que o mesmo índice de crescimento econômico pode ter resultados de · · · saúde e educação muito diferentes, dependendo da dis- tribuição inicial da renda e de como essa distribuição muda Este capítulo mostrou a importância do crescimento com o crescimento. Em particular, o crescimento acom- para a redução da pobreza, em particular para a renda panhado de uma redução da desigualdade provavelmente e o desenvolvimento humano. Também demonstrou produzirá melhores resultados em saúde. como uma desigualdade baixa ou em declínio aumenta Uma pesquisa em vários países constatou que a cor- o impacto do crescimento sobre a pobreza. É possível relação entre indicadores médios de saúde e a renda tornar o crescimento mais eqüitativo mediante a redução média desaparece se levarmos em conta as diferenças na da desigualdade de acesso a recursos e oportunidades. incidência da pobreza de renda e no gasto público.42 A Isto requer a abertura de oportunidades de mercado para mesma pesquisa constatou que as diferenças entre países os pobres e o fortalecimento dos seus recursos. Tam- no gasto público em saúde importam mais para a saúde bém requer medidas para que as instituições estatais sir- dos pobres do que para outros: os não-pobres estão em vam melhor aos pobres, removendo barreiras sociais e melhores condições de proteger sua saúde em face de uma apoiando organizações de pobres. Estes assuntos serão despesa pública menor. Esses resultados sugerem que o abordados nos capítulos seguintes. CAPÍTULO 4 Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres O s mercados são importantes para os pobres, participar livre e eqüitativamente nos mesmos. que dependem de mercados formais e informais como Nos anos 50 e 60, muitos responsáveis pela formu- instrumentos de negociação do seu trabalho e seus pro- lação de políticas acreditavam que o desenvolvimento dutos, financiamento de investimentos e seguro con- econômico e a redução da pobreza requeriam uma tra riscos. Mercados em bom funcionamento são ativa participação do Estado e a proteção da indústria importantes para gerar crescimento e expandir opor- local. Essa estratégia de desenvolvimento orientada tunidades para os pobres. É por isto que doadores in- pelo mercado interno e liderada pelo Estado foi ado- ternacionais e governos de países em desenvolvimento, tada por grande número de países do mundo, com em especial os democraticamente eleitos, têm pro- diferentes graus de êxito. Muitos países adotaram o movido reformas que favorecem o mercado.1 protecionismo, o controle governamental do investi- Contudo, o desenvolvimento de mercados e das ins- mento e o monopólio estatal em setores importantes. tituições que os apóiam é um processo difícil e de- Em países como a Índia, essa estratégia resultou em morado. Às vezes, as reformas no sentido de desenvolver crescimento persistentemente lento. Em outros países, os mercados fracassam rotundamente. Quando bem- particularmente na América Latina, essa estratégia sucedidas, elas freqüentemente impõem custos a gru- gerou forte crescimento inicial ao longo dos anos 60, pos específicos da sociedade. Quando os prejudicados mas o crescimento acabou por tropeçar nos choques do pelas reformas incluem os pobres, que são particular- petróleo dos anos 70 e na crise da dívida dos anos 80. mente vulneráveis a choques, cabe aos países a obrigação E na China, no fim dos anos 70, constatou-se gra- especial de aliviar o peso da reforma. E mesmo que os dualmente que a economia, especialmente o setor agrí- mercados funcionem bem, devem as sociedades ajudar cola, não realizara todo o seu potencial sob o pesado os pobres a superar os obstáculos que os impedem de controle do Estado. 61 62 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 O crescente desencanto com esse desenvolvimento áreas remotas. O excesso de regulamentação reprime a ativi- voltado para dentro e liderado pelo Estado levou os go- dade econômica em setores e regiões em que é provável vernos nacionais a implementar reformas que substi- que os pobres procurem trabalho. E o acesso a certos tuíram as intervenções estatais nos mercados por incentivos mercados, especialmente a serviços financeiros, pode ser privados, a propriedade pública pela propriedade privada difícil para os pobres, dada a freqüência com que eles se e a proteção das indústrias nacionais pela concorrência de envolvem em pequenas transações que os participantes do produtores e investidores estrangeiros.2 Em média, onde mercado tradicional consideram pouco lucrativas ou in- essas reformas favoráveis ao mercado foram bem imple- significantes. Portanto, investimentos em infra-estrutura, mentadas, a estagnação econômica acabou e o cresci- uma regulamentação menos rigorosa e abordagens ino- mento recomeçou. vadoras para melhorar o acesso aos mercados financeiros Mas, em certos casos, as reformas não foram bem im- podem fazer muito para assegurar que os benefícios dos plementadas, muitas vezes com conseqüências particu- mercados sejam compartilhados pelos pobres. larmente severas para os pobres. A ampla diversidade de O presente capítulo aborda sucessivamente essas reformas malogradas não se presta facilmente a uma ge- questões. Inicialmente, considera a experiência ampla- neralização.3 Algumas reformas foram demasiadamente mente variada de países que implementaram reformas de rápidas e falharam por falta de apoio institucional. mercado nos últimos 20 anos, comentando tanto os êxi- Outras, por terem sido muito lentas, foram capturadas e tos como as graves conseqüências de reformas frustadas. frustradas por interesses especiais. Ainda outras, foram im- A seguir, ilustra os complexos efeitos que as reformas de postas por elites governamentais e doadores estrangeiros mercado exercem sobre os pobres, com exemplos extraí- e fracassaram por falta de uma forte liderança interna e de dos de três áreas: agricultura, política fiscal e comércio. Fi- um amplo compromisso com a reforma.4 nalmente, examina como a redução dos regulamentos, a Portanto, o debate sobre reformas não se refere a uma promoção de normas mínimas de trabalho e a expansão opção entre fazê-las ou não fazê-las: a ausência de refor- do microfinanciamento podem melhorar as condições mas para desenvolver mercados vibrantes e competitivos em que os pobres participam dos mercados. e criar instituições sólidas condena os países a uma con- tínua estagnação e ao declínio. O debate também não se As reformas de mercado geraram refere a uma dicotomia simplista entre gradualismo e ter- crescimento? apia de choque: as reformas tanto podem ser demasiada- mente rápidas como lentas para ter êxito. O debate está, Nos anos 80 e 90, grande parte do mundo em desen- isto sim, em saber como as reformas destinadas a fortale- volvimento orientou-se para a implementação de refor- cer os mercados podem ser concebidas e implementadas mas favoráveis ao mercado. A motivação para as reformas de acordo com as circunstâncias econômicas, sociais e e o seu ritmo e alcance variaram amplamente. Na China, políticas de um país.5 por exemplo, o "sistema de responsabilidade familiar" subs- Inevitavelmente, as reformas de mercado exercem dife- tituiu a agricultura comunal e criou, para a família rural, rentes efeitos sobre diferentes segmentos da sociedade. incentivos de produção, investimento e inovação. Essas re- Cada programa de reforma tem seus beneficiários e pre- formas não foram provocadas por crises macroeconômicas judicados e os pobres podem ser encontrados entre uns e nem por epifanias ideológicas: refletiram, isso sim, a cres- outros. A vulnerabilidade particular dos pobres exige uma cente constatação de que o potencial agrícola da China não cuidadosa avaliação do provável impacto sobre a pobreza estava sendo inteiramente realizado. A essas reformas agrí- e a implementação de políticas de compensação apropri- colas iniciais, seguiu-se a introdução de mecanismos de mer- adas.6 Também exige a cuidadosa consideração do ritmo cado em toda a economia. Em outros países, crises das reformas, à luz dos prováveis efeitos sobre os pobres. macroeconômicas serviram para catalisar a reforma: no A experiência demonstra que o diálogo direto com os México, por exemplo, a crise da dívida dos anos 80 foi pobres pode ser particularmente eficiente para informar seguida pela introdução de amplas reformas econômicas. esse processo. Nos países da Europa Oriental e na ex-União Soviética, a Mesmo quando funcionam, os mercados nem sempre transição política precipitou um enorme progresso rumo servem os pobres como poderiam servir. O acesso físico à economia de mercado que registrou êxito espetacular em a mercados pode ser difícil para os pobres que vivem em alguns países e fracassou em outros.7 Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres 63 Quadro 4.1 Figura 4.1 O Consenso de Washington Indicações de reformas bem-sucedidas no mundo em desenvolvimento O Consenso de Washington sobre reformas favoráveis ao mer- cado refere-se aos dez objetivos seguintes: Taxa média de inflação anual Disciplina fiscal. Percentagem 25 Redirecionamento da despesa pública para a educação, a saúde e o investimento em infra-estrutura. Reforma fiscal: ampliação da base fiscal e corte das taxas de 20 juros marginais. Taxas de juros determinadas pelo mercado e positivas (mas moderadas) em termos reais. 15 Taxas de câmbio competitivas. Liberalização do comércio: substituição de restrições quan- titativas por tarifas baixas e uniformes. 10 Abertura ao investimento estrangeiro direto. Privatização de empresas estatais. Desregulamentação: abolição de regulamentos que impedem a entrada ou restringem a concorrência, exceto os que se jus- 5 tificam por razões de segurança, meio ambiente e proteção do consumidor e prudente supervisão de instituições financeiras. Segurança jurídica para os direitos de propriedade. 0 1961 1970 1980 1990 1998 Fonte: Williamson 1993. Ágio médio no câmbio negro de divisas Percentagem 50 Como resultado dessas reformas, o panorama econômico 40 de muitos países em desenvolvimento, mas não de todos, se alterou significativamente. O grau de participação go- vernamental na atividade econômica diminuiu. Os mercados 30 internos estão mais abertos ao comércio internacional e aos fluxos de capital. Os códigos fiscais foram revisados. E, em 20 geral, são os mercados, e não os governos que determinam preços, produção e alocação de recursos. Muitas dessas reformas, mas nem todas, refletiram os princípios do 10 chamado Consenso de Washington, que definiu dez prioridades de políticas, adotadas em diferentes combinações 0 1960 1970 1980 1990 1997 por muitos países (ver o Quadro 4.1). Dada a ampla diversidade das reformas implementadas Nota: dados para todos os países em desenvolvimento. A faixa em por diferentes países em diferentes momentos e sob dife- torno da relação central é o intervalo de confiança de 95%. Não há dados sobre os ágios do mercado negro em 1994 e 1995. rentes circunstâncias, é difícil fazer um resumo do progresso Fonte: Easterly 2000b. geral. Não obstante, as indicações são animadoras (ver a Figura 4.1). Por exemplo, as taxas de inflação nos países em desenvolvimento caíram de aproximadamente 15% no A redução de barreiras ao comércio e aos movimentos começo dos anos 80 para 7% em 1997, indicando uma de capital internacionais tem sido um aspecto central em tendência geral rumo a uma política monetária disciplinada. muitos programas de reforma. Na América Latina, as ta- E, ainda mais importante, muitos países escaparam dos sur- rifas médias caíram de 50% em 1985 para 10% em 1996 tos crônicos de alta inflação e hiperinflação. Num típico país e o teto tarifário baixou da média de 84% para apenas 41%.8 em desenvolvimento, o ágio do câmbio no mercado negro Em 1996, as barreiras tarifárias afetavam apenas 6% das im- (um indicador seguro de taxas de câmbio fantasiosas e não portações, contra 38 % antes da reforma.9Também houve ditadas pelo mercado) baixou de 25% em meados dos amplas reformas em outras áreas, como a liberalização dos anos 80 para apenas 5% no fim dos anos 90. regulamentos de investimento, a redução ou eliminação de 64 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 4.2 na implementação de reformas de mercado tem variado am- As reformas geraram crescimento na plamente, os países que implementaram reformas imediatas América Latina, mas com taxas diferentes e enérgicas (e aproveitaram condições iniciais favoráveis) al- cançaram um crescimento mais dinâmico do que outros, onde Crescimento adicional per capita devido a reformas nos anos 90 Pontos percentuais a reforma se atrasou.11 Um estudo realizado na Índia em 1999 8 verificou que os estados que implementaram reformas re- Easterly, Loyaza 7 e Montiel, 1997 gistraram crescimento mais rápido e melhorias mais Lora e intensas na educação e nos serviços primários de saúde, em 6 Barrera, 1997 comparação com os outros.12 5 Isto não quer dizer que, como resultado de reformas nos Fernández-Arias 4 anos 80 e 90, o mundo em desenvolvimento como um todo e Montiel, 1997 tenha crescido rapidamente. De fato, o crescimento no 3 mundo em desenvolvimento tem sido desapontador: o 2 país típico registra crescimento insignificante. 1 Um estudo recente argumenta que não se deve atribuir ao malogro das reformas esse crescimento desapontador.13 0 Apesar do crescimento geral lento, o estudo constatou que ­1 diferenças em indicadores de políticas favoráveis ao mer- Argentina Brasil Costa México Peru América Rica Latina cado continuaram a predizer diferenças de desempenho econômico entre países. Contudo, muitos países em de- Fontes: indicadas na Figura. senvolvimento foram castigados por grandes choques ex- ternos. As taxas de juros mundiais aumentaram agudamente, grande variedade de subsídios para fazer baixar os déficits agravando o ônus das obrigações do serviço da dívida. O fiscais e a privatização de muitas empresas estatais. So- ritmo de crescimento dos países industriais diminuiu, re- mente nos mercados de trabalho as reformas têm sido duzindo o crescimento nos países em desenvolvimento geralmente lentas.10 que são seus parceiros comerciais. Em certos casos, esses Essas reformas produziram o crescimento esperado? Em choques anularam os benefícios das reformas que vinham média, tal como documentado por vários estudos, países sendo implementadas simultaneamente. que adotaram políticas favoráveis ao mercado como a aber- Mas, em certos casos, os programas de reforma deixaram tura ao comércio internacional, disciplina monetária e fis- de produzir o resultado esperado e, em outros, as reformas cal e mercados financeiros bem desenvolvidos registram, a malograram inteiramente. Considere-se o que houve de er- longo prazo, um crescimento maior do que os países onde rado no Leste da Ásia, em países da ex-União Soviética e essas políticas não existem (ver o Capítulo 3). na África (ver o Quadro 4.2). As sombrias lições desses fra- Também há indícios de que as reformas que aproximam cassos e o pesado ônus imposto aos pobres ressaltam a im- os países dessas políticas favoráveis ao mercado contribuem portância de um enfoque comedido e realista para assegurar igualmente para um maior crescimento a médio prazo. Es- que os objetivos das reformas sejam alcançados.14 tudos sobre o impacto das reformas nos países comparam o Cabe aqui uma nota de advertência sobre o futuro das seu desempenho antes e depois das reformas ou então reformas. Em muitos casos, as reformas acima discutidas examinam se os resultados das reformas explicam as variações são diretas e de "primeira geração", como a estabilização dos nos índices de crescimento. As reformas são mensuradas in- preços, a moderação de déficits orçamentários crônicos e diretamente como mudanças em variáveis tais como vo- a remoção das barreiras comerciais mais flagrantes. Fre- lumes de comércio, tarifas, índices de inflação ou déficits qüentemente, a consolidação dos resultados obtidos com orçamentários. Muitas vezes, esses estudos constatam que as essas reformas requer fortalecimento institucional em áreas reformas geram um forte crescimento. A Figura 4.2 sintetiza muito mais difíceis, como o desenvolvimento de um poder os resultados de três desses estudos na América Latina, que judiciário independente, a criação de órgãos reguladores in- detectaram um significativo crescimento gerado pelas refor- dependentes e efetivos e a instilação de profissionalismo no mas. De acordo com estudos similares das economias em tran- setor público. Não só essas reformas de "segunda geração" sição da Europa Oriental e da ex-União Soviética, cujo êxito são muito mais complexas e demandam muito mais tempo, Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres 65 Quadro 4.2 Por que as reformas às vezes falham? As reformas podem fracassar quando não existem instituições de preços de contratos públicos. A captura do Estado contraria as apoio ou quando indivíduos ou grupos poderosos manipulam os premissas de uma economia livre e justa de mercado competitivo e resultados. contribui para acentuar a desigualdade. A captura do Estado também é generalizada. Em vários países da ex-União Soviética, mais de 30% das Reformas incompletas do setor financeiro contribuíram para a firmas pesquisadas num levantamento informaram que foram crise do Leste Asiático prejudicadas porque suas concorrentes conseguiram capturar o Estado Nos anos 90, várias economias emergentes do Leste da Ásia (Hellman e outros, 2000). liberalizaram seus mercados financeiros internos e eliminaram as As economias de mercado não podem funcionar bem quando as restrições sobre as contas de capital. Especialmente na Coréia do Sul e instituições e os incentivos permitem que essa corrupção floresça. na Tailândia, um surto de entradas de capital, muitas vezes por meio de E, ainda pior, os países podem entrar em círculos viciosos, em que instituições financeiras não-bancárias recentemente formadas, exerceu reformas incompletas geram novos incentivos à corrupção. O fortes pressões financeiras sobre os bancos. A prudente combate aos efeitos corrosivos da captura do Estado requer um regulamentação de bancos e instituições financeiras não-bancárias não desenvolvimento institucional muito mais profundo na organização acompanhou esses acontecimentos, e o passivo a curto prazo em do sistema político, nos contrapesos entre instituições fundamentais divisas, muitas vezes sem proteção contra o risco cambial, cresceu do Estado e nas relações do Estado com as empresas e do Estado rapidamente. Súbitas variações das taxas de câmbio em meados de com a sociedade civil. 1997 abalaram fortemente essa situação, contribuindo para aprofundar a crise subseqüente (Banco Mundial, 1998f). A inadequação do investimento público e o excesso de Esta experiência corresponde a um padrão mais amplo que burocracia têm solapado as reformas de mercado na África emerge de uma comparação entre países: reformas financeiras que Subsaariana não se façam acompanhar de adequadas instituições supervisoras Diversos países africanos não conseguiram crescer desde meados são um significativo fator determinante de crises bancárias em todo dos anos 80, época em que, com o apoio de instituições financeiras o mundo (Demirgüç-Kunt e Detragiache, 1998). Na raiz da crise do internacionais, começaram a implementar reformas de mercado, peso mexicano de 1995 encontravam-se inadequações no processo especialmente na agricultura. Os resultados foram decepcionantes, de privatização de bancos e de liberalização financeira (Lustig, 1998). devido em parte à inadequação do investimento público e à Essas experiências não invalidam a importância das reformas nos persistente burocracia (Banco Mundial, 2000b). mercados financeiros em desenvolvimento. De fato, a efetiva Tal como em outras partes do mundo, os agricultores africanos intermediação da poupança para o investimento produtivo contribuiu reagiram rigorosamente a incentivos de preço e de outra natureza. para o notável êxito do desenvolvimento no Leste da Ásia, que Mas, se a infra-estrutura pública (como estradas para áreas agrícolas supera com folga os reveses da recente crise. Contudo, reformas remotas) não existir ou for subdesenvolvida, o impacto das reformas imprudentes e excessivamente rápidas podem culminar em crises. de preço e comercialização sobre a produção será nulo. Uma infra- estrutura inadequada também afeta outros setores. Pesquisas de A corrupção em grande escala subverteu as reformas em empresas realizadas em diversos países africanos em 1996-97 citam países da ex-União Soviética constantemente a má qualidade dos serviços de infra-estrutura como barreira crucial para a expansão rumo a exportações intensivas em O Estado nos rouba constantemente, de modo que enganar o mão-de-obra em resposta a reformas de comércio. Em Uganda, os Estado não é pecado. custos do transporte, entre outros, aumentaram em quase 50% o -- De um grupo de discussão na Ucrânia custo dos bens de capital. Em Zimbábue serviços de transporte deficientes significam que a entrega de insumos não é confiável, Que governo é este que temos? Uma mão dá e a outra tira! forçando as empresas a manter grandes estoques, apesar das altas -- De um grupo de discussão na Ucrânia taxas de juros. Nos países da ex-União Soviética, as reformas de mercado e a Essas dificuldades têm sido agravadas pela falta de melhoria na corrupção estão indissoluvelmente conjugadas (ver, por exemplo, transparência e na responsabilidade. Embora as mudanças de leis e Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte, 2000). Isso é regulamentos muitas vezes sejam partes integrantes de pacotes de compreensível: a maioria desses países se sai muito mal numa reforma, sua implementação é freqüentemente defeituosa ou comparação da corrupção entre países porque neles muitas incompleta. Em conseqüência, os regulamentos continuam limitando empresas e pessoas enfrentam a corrupção com demasiada a concorrência e a corrupção, a burocracia e a falta de transparência freqüência. A corrupção tem coincidido com o agravamento do continuam prejudicando o comércio e o investimento ao aumentarem desempenho macroeconômico e com declínios de produção ainda os custos. Pesquisas de empresas também identificam a corrupção e maiores, num período em que esses países lutam por atravessar a a burocracia como barreiras à expansão e diversificação das transição rumo a uma economia de mercado. atividades comerciais em vários países da África. Por exemplo: a Uma forma particularmente perniciosa de corrupção é a "captura do liberação alfandegária de insumos intermediários na fronteira de Estado", ou seja, a capacidade de empresas e indivíduos poderosos de Uganda pode tardar mais de uma semana e demoras superiores a um influenciar a formulação de novas leis e regulamentos em vantagem dia são rotineiras em postos alfandegários no sul da África. Esses própria. O processo pode envolver a manipulação dos ramos judiciário, obstáculos são sintomáticos de deficiências institucionais maiores, executivo e legislativo do governo para obter privilégios especiais e que devem ser tratadas pelas autoridades para que as reformas direitos de monopólio e para influenciar a adjudicação e a fixação de sejam efetivas. 66 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 como também é provável que elas sejam combatidas por Mesmo entre os países do antigo bloco socialista, onde interesses poderosos e arraigados.15 Isto não significa que as reformas muitas vezes perderam o rumo, o aumento essas reformas de "segunda geração" devam ser adiadas: pre- da desigualdade foi menor nos países que conseguiram cisamente por demorarem a dar frutos, é importante in- implementá-las. A desigualdade aumentou mais nos troduzi-las tão logo seja possível. países que não introduziram reformas ou o fizeram ape- Para resumir, as reformas de mercado alastraram-se am- nas parcialmente.18 plamente pelo mundo em desenvolvimento, embora de Esses dados de comparação entre países oferecem um maneira desigual. Em média, elas produziram menor in- quadro apenas parcial dos efeitos das reformas sobre os flação e maior crescimento, duas forças poderosas para re- pobres. As mesmas reformas podem exercer efeitos muito duzir a pobreza. Mas as reformas também podem ser diferentes em diferentes países, de modo que os resulta- erráticas, com dolorosas conseqüências para os pobres. A dos médios só servem de indicador aproximado do im- falta de instituições de apoio, erros de seqüenciamento das pacto que as reformas provavelmente exercerão num país. reformas e a captura do processo de reforma por indivíduos Além disso, mesmo quando as reformas não exercem, em ou grupos poderosos estão por trás da maioria das reformas média, qualquer efeito sobre a desigualdade de renda malsucedidas. agregada, haverá beneficiados e prejudicados. E quando as reformas exercem seus efeitos principais sobre a pro- As reformas de mercado geraram visão de bens públicos, como saúde, educação ou infra- benefícios para os pobres? estrutura, talvez decorra certo tempo até que os efeitos sobre a distribuição da renda e os resultados em termos Mesmo nos casos em que as reformas de mercado con- de desenvolvimento humano se façam sentir. Estudos de- seguiram gerar crescimento, os efeitos sobre as rendas dos talhados de reformas em certos países deixam à mostra pobres foram variados, devido a desigualdades iniciais de algumas das complexidades da reforma. Embora seja tão renda e oportunidade e aos efeitos das reformas sobre o difícil generalizar a partir da experiência de um país crescimento e a desigualdade. Que aconteceu realmente? E como a partir de uma relação média entre países, ambos quais as lições a extrair da experiência com essas reformas? os tipos de dados são úteis para discernir a respeito dos Estudos comparativos entre países sugerem que, em efeitos das reformas. média, as reformas macroeconômicas têm exercido pouco Não é de surpreender que os estudos de reformas efeito sobre a distribuição da renda. Por exemplo: estu- mostrem que as reformas favoráveis ao mercado encerram dos recentes examinaram o impacto das políticas fa- custos e benefícios desiguais (especialmente a curto prazo), voráveis ao mercado (como a abertura ao comércio sendo que os custos concentram-se em alguns grupos e os internacional, inflação baixa, um governo de tamanho benefícios se alastram amplamente por toda a economia. moderado e o primado da lei) sobre as rendas dos pobres A distribuição de custos e benefícios também pode ser de uma ampla amostra de países. Conclusão: em média, desigual ao longo do tempo. Por exemplo: a li-beralização essas políticas beneficiam os pobres tanto quanto quais- do comércio pode conduzir rapidamente a reduções de quer outros.16 Algumas políticas, notadamente a estabi- emprego em setores anteriormente protegidos, mas talvez lização dos preços, podem até beneficiar os pobres mais decorra certo tempo até que os trabalhadores afetados do que outros. Este resultado é coerente com pesquisas desenvolvam as aptidões requeridas para aproveitar as que mostram que os pobres provavelmente mencionarão oportunidades em outros setores. Na Hungria, a duração a inflação alta como uma premente preocupação. média do desemprego dos dispensados por empresas es- Onde as reformas exerceram efeitos distributivos ad- tatais entre 1990 e 1992 foi superior a quatro anos.19 versos, estes são geralmente pequenos em comparação com os benefícios de crescimento gerados pelas reformas, es- Nossos governantes anunciaram uma transição para pecialmente a médio e longo prazo.17 Portanto, os dados novas relações de mercado e, a seguir, nos deixaram à macroeconômicos não sugerem que os benefícios da re- mercê do destino. forma tenham contornado os pobres, nem que os bene- -- De um grupo de discussão na Geórgia. fícios só tenham sido "filtrados" gradualmente para eles. Em vez disso, sugerem que, em média, todos os grupos De um modo geral, esses custos não negam os benefícios das de renda se beneficiam igualmente com as reformas. reformas examinados acima. São, porém, indicativos da im- Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres 67 Tabela 4.1 O impacto de reformas sobre os preços, a produção e a produtividade agrícola em sete países Variação percentual, comparação entre os qüinqüênios pós-reforma e pré-reforma Aumento da produtividade Crescimento agrícola Preços do PIB real (em agrícolas câmbio (em pontos Produção pontos País reais reala percentuais) agrícola percentuais) Chile 120 105 2,8 40 8,2 Gana 5 230 3,9 50 12,2 Hungria ­10 ­23 .. ­15 25,4 Indonésia 20 75 ­0,6 42 2,3 Madagascar 11 94 2,0 15 2,9 México ­24 22 ­3,7 14 1,3 Nova Zelândia ­31 ­2 0,4 5 0,8 .. Não disponível. a. Um aumento indica depreciação. Fonte: Meerman 1997. portância das políticas sociais para aliviar a carga imposta pelas Já que os pobres estão representados tanto entre os be- reformas (ver o Capítulo 8). Isto se aplica particularmente aos neficiados como entre os prejudicados acima descritos, pobres, cujos recursos, em especial o capital humano de seus não se pode extrair uma lição geral de que as reformas filhos, podem ser irreversivelmente afetados até por custos a sejam sempre boas (ou más) para todos os pobres. Con- curto prazo. Os custos também servem para relembrar que o tudo, exemplos de reformas em três áreas (agricultura, êxito ou o fracasso não são calculados apenas por variações na política fiscal e comércio) são importantes para discernir renda média. Pesquisas realizadas na América Latina indicam o que determina o êxito e o fracasso, a maneira como as que as reformas podem ser impopulares se estiuerem associadas reformas afetam os pobres e se é possível mitigar os efeitos com a percepção (e muitas vezes com a realidade) de maior risco adversos sobre os prejudicados. e incerteza.20 Quem ganha? E quem perde? Muitas vezes, os benefi- Agricultura ciados vivem em áreas rurais, vivem em países com condições Nos modelos de desenvolvimento voltados para o mer- favoráveis ao setor privado e onde este tenha boa capacidade cado interno, a estrutura de tarifas e barreiras não-ta- de aproveitar novas oportunidades, são os que podem ser rifárias e, em muitos casos, a taxa de câmbio tendiam absorvidos por novas atividades ou dotados de mobilidade a prejudicar a agricultura. Em geral, as reformas de geográfica e dispostos a procurar trabalho em novas ocu- mercado que reduziram essa tendência contra a agri- pações e setores. Muitas vezes, os prejudicados são habitantes cultura e eliminaram diversas formas de intervenção de áreas urbanas (em que os serviços tenham sido afetados), estatal (apoio de preço, subsídios de insumo e crédito, trabalham para o governo ou em empregos privilegiados ga- apoio à comercialização de produtos) melhoraram o nhando mais do que os salários do mercado. Os prejudica- crescimento agrícola. Reformas como a privatização, dos também podem incluir os trabalhadores sem menor regulamentação e liberalização do comércio e dos especialização, sem mobilidade e sem acesso a novas opor- preços exerceram impacto positivo em muitos países.21 tunidades do mercado, por carecerem de capital humano, O crescimento da produção e da produtividade agrícola acesso à terra e crédito ou infra-estrutura de conexão com geralmente intensificou-se no período pós-reforma, às áreas remotas. Também podem incluir firmas que, apesar vezes substancialmente (ver a Tabela 4.1). Muitos po- de viáveis, foram atingidas por crises econômicas exógenas. bres são pequenos produtores agrícolas e, por isso, be- neficiaram-se diretamente com as reformas. Estudos de À medida que o setor estatal se contrai, as oportunidades casos no Chile, China, Gana,22 Uganda e Vietnã de emprego se evaporam. mostram que as reformas contribuíram para melhorar -- De um grupo de discussão na Ucrânia. os preços da produção de pequenos agricultores, eli- 68 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 4.3 Reformas da agricultura no Chile e na China ajudam os pequenos agricultores O Chile é um dramático exemplo de como uma reforma incompleta de irrigação mais do que duplicou e a produção de fertilizantes aumentou pode prejudicar a agricultura e de como uma reforma completa pode significativamente. Porém, a área de terra arável per capita caiu de cerca trazer grandes benefícios. O regime militar que tomou o poder em 1973 de 0,2 para 0,1 hectare ao longo desses 30 anos. Os padrões de implementou um programa sustentado de reformas políticas. A pro- cultivo impostos pelo Estado forçaram a maioria dos agricultores a dução agrícola aumentou 25% em 1974, mas estagnou-se até 1983, plantar arroz e outros cereais. As fazendas coletivas tinham que devido a incertezas quanto às futuras políticas e à inconclusão das re- preencher as quotas de grãos destinados às cidades e o mercado formas. No período 1978-82, a eliminação dos subsídios de crédito e nacional de grãos fragmentou-se em 30 regiões auto-suficientes. insumo e a valorização da taxa de câmbio real atingiram duramente a A partir de 1979, a agricultura familiar por meio do "sistema de res- agricultura, ao passo que demoras na implementação da reforma dos ponsabilidade familiar" tomou conta do país, substituindo a fazenda co- mercados de terra, trabalho e direitos de irrigação impediram uma munal. Embora os agricultores inicialmente ainda estivessem obrigados resposta efetiva (Valdes, 1994). a fornecer grãos a baixo preço, podiam produzir o que quisessem, quase Em 1984, uma agressiva desvalorização e a conclusão das refor- sempre a preços de mercado. Permitiu-se o florescimento do comér- mas provocaram forte recuperação. O setor respondeu vigorosa- cio nas áreas rurais e entre estas e a cidade, antes reprimido pelo Es- mente. A participação da força de trabalho agrícola aumentou tado. Em vez de províncias auto-suficientes, o Estado encorajou rapidamente, de 14% do total da força de trabalho para mais de 19%, mercados regionais e nacionais. A demanda efetiva de produtos de alto proporção substancialmente maior do que em qualquer outro mo- valor (vegetais, frutas, carne, peixe, ovos), antes reprimida por políti- mento da década anterior. O crescimento da agricultura passou de 0,2% cas ditadas pelo Estado, cresceu rapidamente. Os pequenos agricul- ao ano em 1960-74 para 4,9% em 1974-90. Um fator importante foi tores da China (aptos, dedicados ao trabalho e altamente motivados) o aumento da produtividade da terra. responderam com grande vigor às novas oportunidades e deram iní- Na China, a liberalização da agricultura provocou uma rápida resposta. cio a cinco anos de crescimento agrícola sustentado, o mais rápido até Antes das reformas de 1979, a China dispunha de boas estradas e infra- hoje registrado em qualquer outro lugar. Entre 1978 e 1984, a produção estrutura de irrigação, excelentes pacotes técnicos para grãos e ou- agrícola da China cresceu 7,7% ao ano, e a de grãos, 4,8% (Lin, 1995). tros cultivos e um eficiente sistema de aplicação de fertilizantes e outros Já que a grande maioria dos pobres da China vive em áreas rurais, a insumos. Entre a revolução dos anos 40 e os anos 70, a capacidade incidência de pobreza reduziu-se extraordinariamente. Fonte: Meerman 1997. Quadro 4.4 Os mercados de terras e os camponeses pobres do México A liberalização do arrendamento de terras e a reorganização do sistema redução do acesso a crédito para os pobres de terra, menos capazes de direitos de propriedade nos ejidos (terras comunais) em 1992 formavam de oferecer terras como garantia. Isto poderia ter desviado os benefí- a espinha dorsal das reformas estruturais para transformar a economia cios de proprietários menores para proprietários maiores. mexicana. A liberalização dos mercados de terras e a melhor definição O aumento da oferta de terras de grandes produtores no mercado e aplicação dos direitos de propriedade deveriam reduzir drasticamente de arrendamento deu margem a um aumento em pequena escala, mas o custo das transações nos mercados de terras e de crédito, melhorando significativo do ponto de vista estatístico, do acesso dos pobres rurais o acesso de pequenos produtores pobres (talvez os mais eficientes) a à terra. Mesmo levando em conta o maior acesso ao crédito, parece que ambos os mercados. os grandes produtores aumentaram a demanda de arrendamento de ter- Políticas destinadas a ativar os mercados de arrendamento de ter- ras. Contudo, a demanda de terras por pequenos produtores parece ter ras beneficiariam os sem-terra e os pobres de terra, aumentando seu aumentado ainda mais, o que sugere que, se o seu acesso a crédito não acesso por meio de arrendamentos e parceria agrícola. Contudo, com houvesse piorado, os agricultores pobres poderiam ter-se beneficiado a liberalização dos mercados de terras e crédito, a eliminação de restrições ainda mais com a liberalização do mercado de terras. ao mercado de arrendamento de terras poderia ser neutralizada por uma Fonte: Olinto, Davis, e Deininger 1999. minando as juntas de comercialização, mudando as cursos de crédito e infra-estrutura, pode aumentar a pro- taxas reais de câmbio por meio de reformas econômicas dutividade da terra e do trabalho dos pobres. Portanto, mais amplas, reduzindo tarifas e eliminando quotas a liberalização dos mercados de terras encerra um po- (ver o Quadro 4.3). tencial de grandes benefícios. Dados referentes ao Mé- Tal como discutido no Capítulo 5, o acesso à terra xico, por exemplo, indicam que as reformas expandiram desempenha importante papel na redução da pobreza. o acesso de pequenos agricultores à terra por meio do O melhor acesso à terra, acompanhado de acesso a re- mercado de arrendamento (ver o Quadro 4.4). Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres 69 Quadro 4.5 Ouvindo os agricultores de Zâmbia Desde 1991, Zâmbia mudou radicalmente as políticas e as instituições porte e equipamento, também não estavam respondendo bem às ne- para a agricultura. Com a liberalização e a privatização, os fornecedores cessidades dos produtores. privados substituíram os serviços estatais de crédito, insumos e co- Os produtores almejavam por melhorias de infra-estrutura (espe- mercialização agrícola. cialmente estradas e pontes) e por uma regulamentação mais efetiva Usando um processo participativo de levantamentos rurais e avali- do setor privado. Também desejavam contar com mais informação sobre ações de beneficiários, o Programa de Investimentos no Setor Agrí- mercados de produtos agrícolas e com acesso mais fácil a fontes de cola, assistido pelo Banco Mundial, estabeleceu um sistema de crédito mais flexíveis e sensíveis às suas necessidades. E queriam re- consultas entre as autoridades, os provedores de serviços e as pes- ceber orientação sobre lavouras de subsistência e métodos de ar- soas afetadas pelos programas. O diálogo ajudou as autoridades a com- mazenagem, que preferiam obter por meio de extensão coletiva. preender as limitações de recursos dos produtores e seus problemas O diálogo com os produtores também identificou meios de ajudar com a prestação de serviços, bem como as estratégias para lidar com os economicamente vulneráveis a participar de mercados agrícolas, as vicissitudes da transição. mediante a concessão de microcréditos, a promoção de sistemas de As avaliações participativas também examinam percepções locais produção local de sementes e a oferta de serviços de pesquisa e ex- a respeito da eficiência da infra-estrutura e dos serviços agrícolas. Essas tensão para lavouras de subsistência e agricultura de poucos insumos. consultas revelaram que o crédito e a comercialização agrícola, agora A fim de criar a base organizacional local para uma extensão partici- em mãos do setor privado, eram instáveis e imprevisíveis, em razão pativa e para atividades conjuntas economicamente viáveis (como de deficiências de infra-estrutura, falta de capacidade e mecanismos comercialização e serviços financeiros locais), é necessário que o de aplicação inadequados. Os serviços públicos de extensão e sanidade apoio se oriente para associações de produtores, ONGs provedoras animal, com escassez de pessoal e falta de recursos operacionais, trans- de serviços e outras organizações ativas nas comunidades. Fonte: Banco Mundial 1998a. Além desses benefícios diretos, o crescimento da e o tabaco. Depois das reformas, as cotações do algodão au- renda agrícola parece ter ajudado a reduzir a pobreza rural mentaram. Em termos absolutos, os ganhos teriam sido devido aos efeitos secundários da demanda sobre os maiores para os grandes agricultores simplesmente porque mercados locais, que são de grande interesse para o eles produzem mais algodão. Contudo, os pequenos pro- pobre rural não-agricultor. A construção rural, os serviços dutores de algodão também saíram ganhando, já que os pessoais, a manufatura simples e as obras de reparo têm novos compradores privatizados preferiram competir entre servido de importantes canais para que os pobres com- si, em parte, mediante a oferta de novos serviços de exten- partilhem a prosperidade agrícola, mesmo que não te- são e insumos para o pequeno agricultor. nham sido beneficiários diretos de melhores preços da produção. Em Gana, os grandes beneficiários da re- A terra é generosa; mas qual é o incentivo para produzir forma, os cacaueiros, representam menos de 8% dos po- mais do que a família necessita, se não existem estradas bres e, mesmo assim, a pobreza rural diminuiu para levar a produção ao mercado? acentuadamente. -- De um grupo de discussão na Guatemala Todos os nossos problemas vêm da falta de terra. Se a Em certos casos, as reformas favoráveis ao mercado também gente tivesse terra suficiente, poderia produzir o bastante prejudicaram os pobres rurais. Em alguns países, as reformas para alimentar a família, construir uma casa e ensinar as financeiras restringiram o crédito e fecharam agências crianças. bancárias rurais, reduzindo a disponibilidade de crédito.24 --Um pobre da Nigéria E, em alguns casos, a pesquisa, a coleta de dados, a produção de relatórios e o controle de qualidade desapareceram após Outro exemplo dos benefícios indiretos das reformas de mer- a abolição das empresas estatais e juntas de comercialização. cado é dado pelos pequenos produtores de algodão no Nos Camarões, a junta de comercialização vinha mantendo Zimbábue.23 Antes das reformas, a Junta de Comercialização estradas rurais, responsabilidade que não foi redistribuída após do Algodão aplicava o seu poder de comprador único para as reformas. Em Zâmbia, agricultores de áreas remotas têm impor baixos preços aos agricultores e, assim, subsidiar a in- sido subsidiados por uma política de preços uniformes que dústria têxtil. Grandes agricultores diversificavam sua pro- não levou em conta os custos de transporte, ao passo que pe- dução para lavouras não regulamentadas, como a horticultura quenos agricultores sem instalações de armazenagem foram 70 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 implicitamente subsidiados por preços constantemente iguais alimentos não prejudicou os pobres porque, antes de mais em diferentes estações. Depois das reformas, as forças do mer- nada, os subsídios sequer haviam chegado aos pobres.26 A cado eliminaram os subsídios implícitos e a infra-estrutura lição é clara. A redução geral dos subsídios não é necessari- dos transportes deteriorou-se significativamente, deixando amente incompatível com a ajuda aos pobres, se os subsí- muitos agricultores em pior situação. dios forem bem orientados ou substituídos por outras formas As variações nos preços relativos podem representar de assistência ganhos para o pequeno produtor, mas impõem um custo Nos anos 90, alguns governos da Europa Oriental e aos pobres urbanos. Vejamos o caso de Gana. O setor rural ex-União Soviética introduziram uma rápida redução ganhou com o aumento dos preços de exportação e com geral dos subsídios aos serviços de utilidade pública. A a melhoria da demanda rural gerada pelos lucros dos ca- urgência foi ditada pela necessidade de reduzir déficits fis- caueiros, mas os pobres urbanos ficaram mais pobres. Os cais insustentáveis. Isto exerceu grande impacto sobre o padrões de vida em Accra deterioraram-se em 1988-92, bem-estar de todas as famílias, especialmente as pobres. ainda quando as condições melhoraram em outras partes Na Ucrânia, as tarifas de energia doméstica aumentaram do país. Os pobres e a classe média urbana sofreram com de quatro a 12 vezes (em termos reais) entre 1992 e o aumento dos preços dos alimentos. Além disso, o 1995, ao passo que a renda média domiciliar caiu para desmonte do antigo sistema de comercialização das ex- menos de metade do seu nível anterior às reformas. Para portações removeu uma importante fonte de receita ajudar a suavizar o impacto, estabeleceu-se um teto de 20% pública, que não foi imediatamente substituída. Isto re- da renda familiar para o pagamento das contas domici- sultou em maior inflação e retração do setor público, cujos liares de serviços públicos e aluguel. O orçamento do Es- custos foram sentidos principalmente nas cidades. tado deve cobrir quaisquer contas que excedam esse Estes exemplos sugerem pelo menos duas lições. A limite (embora as moras de pagamento continuem a ser primeira é simples: as reformas podem beneficiar os po- um problema). Em Moldova, a conta média de calefação bres, mas também podem prejudicá-los. A participação dos teria sido superior a 60% da renda (em dinheiro e espé- interessados no processo de formulação de políticas pode cie) de uma família típica de quatro pessoas no quinto ajudar a identificar e evitar conseqüências imprevistas para mais baixo da distribuição da renda, ocupando um pe- os pobres (ver o Quadro 4.5). Em segundo lugar, quando queno apartamento. Ciente de que a situação era insus- as reformas geram um vácuo institucional, o desempenho tentável, o governo acabou por introduzir mecanismos de piora.Tal como em outras reformas, a li-beralização do mer- subsídio familiar, que vão desde à tolerância com a falta cado agrícola sem uma estrutura institucional apropriada de pagamento até o estabelecimento de tarifas diferenci- não produzirá os resultados almejados, mas poderá ais para famílias pobres.27 acarretar sérias conseqüências para os pobres. A experiência nos países da ex-União Soviética tam- bém mostra que o ajuste fiscal poderia ter sido efetuado Política fiscal de maneira diversa e muito mais favorável aos pobres. Por Em muitos países, as reformas fiscais para fortalecer a ar- exemplo: antes da transição política, o coeficiente de recadação de receita e controlar gastos insustentáveis têm sido pessoal e instalações de saúde e educação para a população um elemento central de programas de reforma mais am- total superava os padrões da OCDE. Nos anos 90, tanto plos. Já que o aumento da receita demanda tempo, muitas as receitas como os gastos públicos caíram como proporção vezes as reformas fiscais surgem primeiramente na forma de do PIB. E, já que o PIB também caiu, a despesa pública cortes de despesas. Quando são feitos em setores sociais e nos em termos reais diminuiu extraordinariamente. Em vez subsídios, esses cortes podem prejudicar os pobres. Tal como de reduzir o quadro de pessoal, racionalizar as instalações examinado no Capítulo 5, há indícios de que a cobrança de e instituir alguma medida de recuperação de custo, os go- taxas para os usuários dos serviços de saúde prejudica os po- vernos permitiram que os salários do setor público bres, mais do que os ricos. Em Madagascar, a renda real dos perdessem valor, e os gastos de manutenção e insumos ma- domicílios pobres na capital diminuiu substancialmente teriais despencaram. Com seus salários freqüentemente com a eliminação do controle sobre os preços dos alimen- atrasados, os funcionários públicos reagiram às pressões tos.25 Contudo, a eliminação de subsídios nem sempre pre- sobre suas finanças pessoais exigindo pagamentos "por judica os pobres. Um estudo realizado na Guiné e em baixo da mesa" para a prestação de serviços, algo que os Moçambique constatou que a eliminação de subsídios de pobres não tinham condições de fazer.28 Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres 71 Medidas para aumentar a receita, como a crescente uti- Figura 4.3 lização de impostos sobre o valor agregado, também O desnível salarial entre trabalhadores especializados podem afetar os pobres se não forem implementadas e não-especializados acentuou-se no México com cuidado. Em todo o mundo em desenvolvimento Índice (1984 = 100) ouvem-se fortes argumentos em favor da eficiência dos 130 impostos sobre o valor agregado. Porém, a introdução desses impostos pode exercer efeitos tanto progressivos 120 Especializados como regressivos. Se o imposto sobre o valor agregado subs- titui o imposto progressivo sobre a renda ou se os pobres 110 evitam outros impostos ou não se qualificam para os mesmos, essas reformas são regressivas. No Paquistão, a 100 introdução de um imposto sobre o valor agregado colo- cou o ônus da tributação sobre os ombros dos pobres; o 90 ônus tributário do grupo de renda mais rico reduziu-se em 4,3 pontos percentuais, mas aumentou 10,3 pontos 80 Não-especializados percentuais para o grupo mais pobre.29 Em contraste, quando as reformas fiscais reduzem a utilização de fi- 70 1984 1990 1995 nanciamento inflacionário, podem ser progressivas em razão da pesada carga que uma alta inflação representa para Fonte: Lustig 1998. os pobres. Além disso, a maior parte do poder redistri- butivo das finanças públicas situa-se mais no lado da des- pesa do que no da receita. Portanto, mesmo uma reforma baixa especialização e expandiria o emprego não-especializado fiscal ligeiramente regressiva pode ter resultados pro- e as vendas. Não só a liberação do comércio elevaria as ren- gressivos se a receita adicional destinar-se a despesas que das médias como também deveria ser particularmente fa- beneficiem os pobres. vorável para os pobres por meio desse efeito sobre a mão-de-obra não-especializada. Os estudos mostram que os Comércio resultados reais dos últimos 15 anos foram irregulares. As re- As reformas de comércio (redução de tarifas e barreiras formas comerciais geraram crescimento e, portanto, redução não-tarifárias) têm exercido profundos efeitos em muitos da pobreza, mas seus efeitos distributivos têm sido mais países em desenvolvimento. Tal como discutido no Capí- complexos. Uma análise cuidadosa sugere que existem três tulo 3, existe agora um volume substancial de dados in- fatores principais em ação. dicando que os regimes comerciais aberto apóiam o Primeiro, em alguns países as restrições ao comércio crescimento e o desenvolvimento e que a passagem para beneficiaram os pobres ao elevar artificialmente os preços um regime aberto e seus conseqüentes benefícios é a dos bens por eles produzidos. Nesses casos, não é de sur- razão para reformar o comércio. Todavia, as conseqüên- preender que a liberalização do comércio prejudique os cias para os pobres dependem crucialmente da maneira pobres. Por exemplo: no México, um estudo constatou como a liberalização do comércio afeta a demanda do que os salários dos trabalhadores não-especializados maior bem que possuem: a mão-de-obra (muitas vezes não diminuíram no período 1986-90 em relação aos dos tra- especializada). Ademais, as reformas de comércio no balhadores especializados, e que cerca de uma quarta mundo em desenvolvimento nem sempre se fizeram parte do declínio devia-se à redução de tarifas e à elimi- acompanhar de reformas complementares em países ricos, nação de requisitos de licenças de importação (ver a onde a proteção impõe pesada carga ao mundo em de- Figura 4.3).30 Os autores explicam esta aparente ano- senvolvimento (ver o Capítulo 10). malia assinalando que o México, apesar da sua vantagem O impulso inicial para a liberalização do comércio como comparativa na indústria de baixa especialização, vinha instrumento de redução da pobreza foi influenciado por protegendo setores de mão-de-obra intensiva (tais como uma interpretação literal de predições da teoria comercial: o têxtil e o do vestuário) antes de adotar reformas de a remoção de barreiras ao comércio em países em desen- comércio. A sustentação das rendas dos não-especializa- volvimento aumentaria a demanda de mão-de-obra com dos por meio de barreiras comerciais é muito ineficiente. 72 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Muitas vezes, outras formas de apoio podem ser prestadas ercial simples. Essa tendência tem-se alastrado a todas as in- a menor custo social, embora a concepção e a imple- dústrias, contrariando mais uma vez os modelos de comér- mentação desses programas bem orientados demandem cio simples, que teriam predito aumentos em certos setores tempo. Mas, em tais circunstâncias, não é de surpreen- e declínios em outros. E há indícios de que a tendência ao der que a liberalização do comércio (sem estar acom- emprego especializado no mundo industrial nos anos panhada de programas de compensação) venha a 70 e 80 está se refletindo numa tendência similar no mundo prejudicar os pobres. Contudo, em alguns outros países, em desenvolvimento.33 o padrão foi diferente: trabalhadores urbanos da indús- Claro está que isto não quer dizer que a transfor- tria manufatureira protegidos por barreiras comerciais eram mação tecnológica deva ser evitada porque prejudica aos mais especializados e tinham menos probabilidade de pobres. Ao contrário: o avanço tecnológico é um fator fun- serem pobres. damental de crescimento e elevação do padrão de vida, Em segundo lugar, alguns países que liberalizaram o poderosas forças para a redução da pobreza. A importância comércio não eram particularmente abundantes em mão- de um aumento da demanda relativa de aptidões assinala de-obra não-especializada. Na África e na América Latina, a necessidade de investir nas aptidões dos pobres a fim a terra é relativamente abundante e na Europa Oriental de habilitá-los a aproveitar as novas oportunidades ger- não falta mão-de-obra especializada. Embora isto não adas pela transformação tecnológica. desvirtue os argumentos de que a reforma do comércio traz eficiência e crescimento, certamente suscita dúvidas A resposta do setor privado quanto à presunção anterior de que a reforma do comér- Esses exemplos de reformas nos setores fiscal, agrícola e co- cio também produza efeitos equalizadores ao intensificar mercial mostram que as reformas podem produzir complexos a demanda de mão-de-obra não-especializada. Mas, em resultados distributivos. Cumpre lembrar, porém, que o ob- países com abundância de mão-de-obra deste tipo, como jetivo das reformas favoráveis ao mercado (um setor privado Bangladesh, China e Vietnã, os benefícios resultantes da vibrante e dinâmico) pode ser um dos antídotos mais eficazes integração à economia mundial podem ser significativos para os custos da reforma. A criação de novos empregos, a para os trabalhadores não-especializados. transformação tecnológica que aumenta a produtividade da Em terceiro lugar, as reformas de comércio fizeram- mão-de-obra e os salários e as instituições que asseguram opor- se acompanhar freqüentemente de outros acontecimen- tunidades iguais de acesso a novos empregos muito con- tos que geraram desigualdade em vez de igualdade. Em tribuem para assegurar que os benefícios da reforma sejam muitos países em desenvolvimento que abriram o seu amplamente compartilhados. comércio, tal como em muitos países industriais, o cresci- Afortunadamente, uma forte resposta do setor pri- mento dos salários de trabalhadores especializados foi vado parece ser a experiência geral nos países em desen- mais rápido do que os dos não-especializados. Nos Esta- volvimento após a reforma, especialmente quando os dos Unidos, os salários dos trabalhadores não-especia- regulamentos do mercado de trabalho não são onerosos lizados sofreram uma queda de 20% em termos reais e não inibem o ajuste.34 Um estudo retrospectivo de li- desde os anos 70, apesar do rápido crescimento da econo- beralizações do comércio constatou que, em 12 de 13 casos mia em geral.31 Estudos de países tão diversos como o para os quais dispúnhamos de dados, o emprego formal Chile, a Colômbia, o México, a Turquia e a Venezuela re- no setor manufatureiro aumentou um ano depois de ter velam um fenômeno similar: os ágios pagos pela espe- sido completada a liberalização.35 A exceção foi o Chile, cialização aumentaram em todos eles.32 onde o aumento do emprego na agricultura compensou Cabe ao comércio a culpa por essa crescente desigualdade? o declínio do emprego no setor manufatureiro. Na Estô- A maioria dos dados sugere que não. Mais importantes nia, um mercado de trabalho flexível gerou numerosos em- foram as mudanças tecnológicas que favorecem trabalhadores pregos novos, reduzindo ao mínimo o desemprego, apesar mais educados e aptos, às vezes na forma de tecnologias es- da intensa eliminação de empregos e rotatividade da mão- trangeiras importadas. Isto pode ser constatado em diversos de-obra associadas à reforma.36 No Panamá, o desemprego estudos. Ainda que os salários relativos dos trabalhadores es- caiu verticalmente após a liberalização. Na Ásia Meridional, pecializados tenham aumentado em muitos países, registrou- o crescimento do setor manufatureiro acelerou-se de 3,8% se também uma tendência de maior emprego desses ao ano para 9,4% após a liberalização, já que muitos tra- traba-lhadores, contrariamente ao que prediria a teoria com- balhadores se retiraram do setor informal. 37Na África, Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres 73 Quadro 4.6 Utilizando a informação na luta contra a pobreza No Oriente Médio e na África do Norte, o Souk Virtual expande nham acesso a oportunidades para obter autonomia, reforçar sua ca- o acesso dos artesãos aos mercados pacidade, gerar renda e usar suas aptidões com dignidade. Com o dinheiro da venda dos seus produtos no Souk Virtual, Fadma A telefonia celular dá poder de barganha a mulheres de Aoubaida, uma tecelã de Taliouine, Marrocos, e mãe de sete filhos, Bangladesh reparou o teto da sua casa e começou a construir uma latrina interna, uma das primeiras na sua aldeia. Ijja Aittalblhsen, outra artesã do Mar- Sempre vendo ovos a intermediários. Antes, eu aceitava qualquer rocos, aplicou seus lucros na compra de cimento e de janelas para a preço oferecido porque não tinha idéia da cotação dos ovos. Na sua casa. Com lucros futuros, ela pretende comprar um veículo para semana passada, o intermediário veio e me ofereceu 12 takas por transportar tapetes da sua aldeia para o mercado ou comprar bicicletas hali [quatro unidades]. Deixei ele esperando e corri para verificar próprias para mulheres. os preços no telefone da aldeia. O preço era de 14 taxas por hali - BBC Online News, 14 de outubro de 1999 de ovos nos mercados da vizinhança. Voltei e me recusei a vender por preço mais baixo. Depois de um breve regateio, concor- Os artesãos do Oriente Médio e da África do Norte sempre pro- damos com uma transação de 13 takas por hali. duziram artigos de alta qualidade, empregando técnicas tradicionais e -- Halima Khatuun, pobre e analfabeta, vendedora de ovos em o conhecimento ancestral. Contudo, a contração dos mercados locais Bangladesh e as dificuldades de acesso a mercados nacionais e internacionais mais lucrativos estão provocando o desaparecimento gradativo de arte- Grameen Telecom, uma subsidiária do Banco Grameen, opera um pro- sanatos culturalmente ricos ­ e, com isto, de uma importante fonte grama de telefonia paga em aldeias, que arrenda telefones celulares de renda para os pobres. a determinados membros do banco, em sua maioria mulheres de O Souk Virtual está aproveitando essa tendência. Desde 1997, este áreas rurais, que usam seus aparelhos para prestar serviços e obter site na Internet tem proporcionado acesso direto a mercados inter- renda. Hoje, cerca de 2.000 telefones pagos estão funcionando em nacionais a centenas de artesãos do Egito, Líbano, Marrocos e Tunísia, aldeias. A meta consiste em instalar 40.000 telefones até 2002, além muitos deles mulheres. A rede está sendo expandida para outros de introduzir serviços de fax e correio eletrônico. países da região, e existe demanda no sentido de adaptar o conceito Esses telefones têm ajudado a diminuir o custo da coleta de in- para o Leste da Ásia e a América Latina. formação, conforme atestam as reduções de preço das rações para As vendas por via eletrônica decuplicaram entre o primeiro e o úl- aves, os preços mais estáveis para o óleo diesel e a menor deterio- timo trimestres de 1999, alcançando mercados de todo o mundo, ração de bens perecíveis, decorrentes de maior precisão nas datas de entre os quais países da Europa e da América do Norte, e esten- embarque. As mulheres que prestam serviços telefônicos ganharam dendo-se à Austrália, ao Japão e à África do Sul. Os artesãos partici- confiança e um novo status: "as senhoras do telefone". Os usuários pantes recebem entre 65% e 80% do produto da venda, proporção incluem tanto ricos como pobres, mas por razões econômicas os po- muito superior à oferecida pelos mercados tradicionais. E os ganhos bres fazem o maior número de chamadas. não são apenas financeiros. Por meio do Souk Virtual, os artesãos ga- Fontes: para o Souk Virtual, acessar www.peoplink/vsouk/; para o programa de telefones celulares da Grameen Telecom, ver Burr (2000). o setor da pequena e microempresa é o mais dinâmico em cados que envolvem pessoas pobres são tipicamente pe- cinco economias consideradas num estudo recente. O quenos. Portanto, as reformas merecem pouca atenção, crescimento anual do emprego nessas empresas foi intenso mesmo que possam ser forças poderosas para a redução após a reforma e o índice de formação de novas empresas da pobreza. Porém, o aumento do acesso a recursos de pro- foi alto.38 dução e o alívio e melhoria da regulamentação podem pro- mover uma participação mais direta dos pobres nos Os mercados podem beneficiar mais mercados.39 As novas tecnologias também podem ajudar, os pobres especialmente as tecnologias da informação que rompem algumas das barreiras de distância física que muitos po- Mesmo onde as reformas de mercado lançaram raízes, os bres enfrentam (ver o Quadro 4.6). países ainda podem fazer muito para melhorar os bene- O potencial das reformas para melhorar o acesso dos fícios que os mercados oferecem aos pobres. Para bene- pobres aos mercados também pode ser visto a partir ficiar os pobres, é preciso que muitas reformas sejam de exemplos em três áreas: o alívio do grande peso da acompanhadas de apoio institucional, investimento em regulamentação, especialmente o que incide sobre as infra-estrutura e reformas complementares no nível mi- firmas pequenas, que muitas vezes proporcionam em- croeconômico. Para as autoridades, os incentivos para a prego aos pobres; a promoção de normas básicas de tra- realização dessas reformas são pequenos porque os mer- balho; e a melhoria do acesso dos pobres aos mercados 74 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 financeiros, especialmente por meio de microfinan- Argentina no começo dos anos 90. A privatização me- ciamento. lhorou o desempenho e os pobres, como consumidores diretos, beneficiaram-se tanto quanto o resto da economia Aliviar o ônus da regulamentação ­ e em maior proporção no que se refere ao gás e à ele- O cumprimento de regulamentos impõe custos fixos que tricidade, importantes componentes das suas cestas de con- são particularmente onerosos para firmas pequenas. Uma sumo. Mas, já que os serviços públicos privatizados cuidadosa revisão dos regulamentos e a adoção de re- freqüentemente são monopólios, era essencial contar quisitos mais flexíveis podem aliviar essa carga. No Chile, com instituições apropriadas para uma correta fixação das o governo recentemente simplificou o sistema de reinte- tarifas. Os novos regulamentos, que visavam a assegurar gração de direitos alfandegários a fim de reduzir os cus- que as tarifas dos serviços públicos tivessem taxas normais tos administrativos para firmas pequenas. Na Bolívia, de rendimento, produziram importantes benefícios diretos partes do sistema tributário foram drasticamente sim- para os pobres, encorajando o investimento e a geração plificadas para firmas pequenas.40 Nas Filipinas, os re- de emprego em toda a economia. Um estudo constatou quisitos de capital mínimo são muito mais baixos para que esses ganhos indiretos dos pobres (decorrentes de uma pequenas instituições de poupança e bancos rurais do que regulamentação apropriada) foram cinco vezes superiores para os bancos comerciais. aos ganhos diretos gerados por menores tarifas de serviços Em contraste, estimou-se que, na Indonésia, gravames ofi- públicos e melhor serviço.45 ciais e não-oficiais aumentam em até 30% os custos que Uma estrutura normativa apropriada e em geral menos oneram pequenas e médias empresas. 41Em alguns setores, pesada nos mercados de trabalho também poderia be- as pequenas empresas estão obrigadas a obter nada menos neficiar os pobres. Em geral, a regulamentação excessiva de oito licenças, algumas das quais com funções idênticas, do mercado de trabalho pode limitar a geração de em- mas emitidas por diferentes entidades. A obtenção de licenças prego e, portanto, as oportunidades para que os pobres leva tanto tempo e os procedimentos são tão complicados apliquem produtivamente um dos seus recursos mais que alguns empresários optam por funcionar ilegalmente.42 importantes: o seu trabalho. Essas restrições são espe- No estado de Gujarat (Índia), os requisitos de licença para cialmente importantes quando reformas em outras áreas a coleta de goma são uma barreira que prejudica grupos de produzem cortes de emprego temporários. Contudo, mulheres coletoras.43 Reformas destinadas a reduzir os gravames não se deve exagerar os benefícios da desregulamentação e simplificar e abreviar o processo de licença e qualificação de dos mercados de trabalho. É comum que os regulamen- pequenas e médias empresas poderiam aliviar essa carga. tos que regem o mercado de trabalho não sejam bem apli- Existindo a oportunidade, pequenas e médias em- cados, especialmente no setor informal, de modo que o presas podem atender normalmente alguns segmentos dos seu afrouxamento exerceria pouco efeito sobre as opor- mercados tidos como monopólios naturais. Em muitas tunidades de emprego para os pobres. áreas urbanas da África e da América Latina, pequenos fornecedores de água independentes prestam serviços Promoção de normas básicas de trabalho básicos de abastecimento a baixo custo para comunidades A Declaração de Princípios e Direitos Fundamentais no Tra- marginais pobres. Algumas empresas também têm atu- balho, adotada pelos membros da Organização Internacional ado com eficiência na coleta de lixo,44 mas muitas vezes do Trabalho em 1998, estabelece normas básicas de trabalho. enfrentam barreiras, tais como requisitos de experiência, Essas normas incluem a liberdade de associação e o direito procedimentos complexos ou dispendiosos de registro e de negociação coletiva, a eliminação do trabalho forçado, a licitação e comportamento não-competitivo nos merca- efetiva abolição do trabalho infantil e a eliminação da dis- dos. A eliminação dessas limitações poderia habilitar pe- criminação no emprego e na profissão.46 quenas e médias empresas a expandir suas atividades As metas subjacentes a essas normas básicas de trabalho nessa área, aumentando as oportunidades de emprego para são importantes, e existe amplo consenso no sentido de grupos de baixa renda e expandindo o acesso de comu- que as normas representam valiosas metas de desenvolvi- nidades pobres aos seus serviços. mento econômico. Este consenso é especialmente sólido Melhor regulamentação nem sempre significa menos em relação às formas mais abusivas de trabalho infantil e regulamentação. É o caso da privatização dos serviços ao trabalho forçado. Contudo, não existe consenso em re- públicos de gás, água, eletricidade e telecomunicações na lação à melhor maneira de alcançar as condições de tra- Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres 75 balho previstas nessas normas básicas. É difícil determi- letiva talvez sejam melhores do que outros para produzir re- nar a melhor maneira de implementar os objetivos esta- sultados eficientes e eqüitativos.50 Seja como for, o exercício belecidos nessas normas, pois depende em grande parte desses direitos servirá melhor aos objetivos de desenvolvimento das circunstâncias de cada país. Alguns países industriais quando sindicatos e patrões tiverem conhecimento de causa, adotam a posição de que as normas deveriam ser aplicadas forem independentes e negociarem de boa fé. por meio de acordos de comércio ou da cooperação para Assim, as normas básicas de trabalho estabelecem uma o desenvolvimento. Muitos países em desenvolvimento ar- meta importante, mas é improvável que uma simples es- gumentam (com razão) que essa forma de aplicação de tratégia de aplicação dessas normas por meio de sanções sanções comerciais pode servir para propósitos prote- produza os resultados almejados para os trabalhadores.51 cionistas de países industriais e que o condicionamento Em vez disso, sua promoção como parte de uma ampla da cooperação para o desenvolvimento prejudicará in- estratégia de desenvolvimento, por meio de informação, justamente o progresso. assistência técnica, formação de capacidade e incentivos Evidentemente, a simples adoção de normas básicas de complementares provavelmente produzirá os maiores trabalho não garantirá a sua aplicação. Nos países em de- benefícios. O uso de incentivos (como é o caso de pro- senvolvimento, os problemas com a aplicação dessas nor- gramas que mantenham a criança na escola) para atacar mas podem ser uma conseqüência da pobreza. as causas de práticas de trabalho inadequadas deve ser um Considere-se o trabalho infantil. Muito freqüente- importante componente dessa estratégia. Nesse sentido, mente, o tempo gasto pela criança no trabalho é tempo também merecem atenta consideração idéias novas e in- subtraído da sua escolarização formal, com prováveis con- teressantes em matéria de complementação de normas seqüências adversas a longo prazo. Porém, a renda auferida públicas com normas privadas (promovidas pelo mer- pela criança pode representar a diferença entre sobre- cado) que incentivem os empregadores a adotar práticas vivência e fome ou pode ajudar a gerar os recursos para trabalhistas adequadas.52 que um irmão ou irmã permaneça na escola.47 Nessas cir- cunstâncias, a simples proibição do trabalho infantil pode Melhor acesso dos pobres aos mercados ter conseqüências adversas para a renda da família pobre financeiros e, inclusive, ter um efeito imprevisto: retirar a criança do O acesso aos mercados financeiros é importante para os po- trabalho no setor formal e expô-la a maior exploração em bres. Tal como todos os agentes econômicos, os domicílios firmas que atuam fora do alcance dos regulamentos. Para de baixa renda e as microempresas podem beneficiar-se por complementar as normas de combate às formas mais abu- meio do crédito, da poupança e dos serviços de seguros. Estes sivas de trabalho infantil, programas que oferecem in- serviços ajudam a manejar o risco e nivelar o consumo em centivos financeiros e permitem manter a criança na escola face de agudas flutuações de rendimentos e preços agríco- podem representar uma estratégia muito eficiente.48 las, choques econômicos e até catástrofes naturais. Os serviços A implementação das normas de liberdade de associação de poupança e crédito podem ajudar a melhorar as condições e direito à negociação coletiva também suscitam complexas para efetuar maiores investimentos e, assim, permitir que os questões para o desenvolvimento econômico. A observância pobres aproveitem oportunidades comerciais lucrativas e desses direitos pode ajudar a eliminar práticas abusivas no local aumentem o seu potencial de renda. Para as economias em de trabalho e assegurar compensação justa, especialmente para geral, uma abundante bibliografia documenta a importân- os pobres, cuja desesperada necessidade de emprego deixa- cia de bons mercados financeiros para o crescimento.53 os na situação de maior risco em face de patrões injustos e Porém, devido às suas características especiais, muitas abusivos. Os sindicatos também são uma importante di- vezes os mercados financeiros atendem mal os pobres. A mensão da sociedade civil, e a consulta com essas entidades assimetria da informação entre financiadores e seus clientes pode proporcionar um valioso insumo para a formulação de gera problemas de seleção adversa e risco subjetivo. Para políticas. Mas, em geral, os dados sobre os benefícios econômi- os financiadores, a solução tradicional tem consistido cos da sindicalização e da negociação coletiva são muito di- em exigir garantias de seus clientes. Os pobres, por não versos e sugerem que tanto os custos como os benefícios são disporem de suficientes formas tradicionais de garantia complexos e específicos.49 Particularmente importantes são (como bens físicos) a oferecer, são freqüentemente ex- as normas que regem a negociação coletiva e a solução de lití- cluídos dos mercados financeiros tradicionais. Além disso, gios trabalhistas. Alguns tipos de normas de negociação co- é comum que os custos de transação sejam relativamente 76 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 altos em pequenos empréstimos, tipicamente requeri- custos operacionais.57 Em muitos casos, essas inovações dos pelos pobres. E, em áreas de baixa densidade popu- resultaram em índices de amortização muito maiores do lacional, o acesso físico a serviços bancários pode ser que em planos anteriores e foram particularmente muito difícil. Nas montanhas do Nepal, o acesso à agên- efetivas para atender as mulheres.58 cia bancária mais próxima exige uma caminhada de ida Esses programas, embora se tenham popularizado e re- e volta de seis horas a um custo de oportunidade corres- presentem um importante avanço em relação a inter- pondente a um dia de salário.54 Em face desses obstácu- venções públicas anteriores, não são uma panacéia para los, muitos pobres desanimam e simplesmente não pedem a pobreza. A simples provisão de acesso a crédito não gera empréstimos por acreditarem que o crédito lhes será ne- oportunidades de investimento, o que não é de sur- gado ou que não poderão cumprir inteiramente as ex- preender. Um estudo de domicílios rurais na Nicarágua igências bancárias. Ao mesmo tempo, os bancos e na Romênia constatou que a remoção de restrições ao convencionais consideram que a prestação de serviços aos crédito exerceria impactos apenas moderados sobre o pobres com o uso de práticas tradicionais de financiamento número de famílias investidoras e sobre os montantes in- não é lucrativa. vestidos.59 Além disso, as pequenas organizações locais de Estas deficiências têm sido invocadas para justificar um microfinanciamento podem ser particularmente vul- alto nível de intervenção governamental na forma de neráveis a choques como catástrofes naturais ou vari- crédito orientado, em que instituições financeiras públi- ações de produtividade agrícola, que afetam imediatamente cas canalizam recursos a juros subsidiados. Freqüente- uma grande proporção de clientes. Isto pode agravar o risco mente, este enfoque baseava-se na suposição de que os das suas carteiras de empréstimo e tornar mais difícil a pobres só necessitavam de crédito barato e não levava em oferta de produtos financeiros mais sofisticados. Para re- conta sua demanda de instrumentos de poupança.55 Os solver esse problema, pode-se dividir os riscos entre as or- resultados foram desapontadores. As instituições de ganizações de microfinanciamento e incentivar as crédito não eram financeiramente viáveis e, desde a In- instituições financeiras tradicionais maiores e mais di- donésia até o Peru, programas governamentais de crédito versificadas geograficamente a ter uma participação maior. rural desmoronaram sob o peso dos prejuízos. As taxas A cuidadosa mensuração do impacto econômico de de juros subsidiadas distorceram os mercados financeiros programas ou instituições de microfinanciamento está re- e os grupos visados não foram beneficiados.56 pleta de dificuldades metodológicas, e muitas vezes os re- sultados dos estudos são contraditórios.60 Não obstante, Apareceram muitas instituições de crédito mas suas os dados estão aparecendo pouco a pouco. Por exemplo: operações quase não têm transparência. As pessoas não um recente exame de 13 instituições microfinanceiras de- sabem como recorrer a elas. Aquelas que tentaram, terminou que o impacto sobre famílias mutuárias situ- desanimaram-se com as garantias exigidas. adas acima da linha de pobreza era maior do que o sofrido -- De um grupo de discussão em Malauí por famílias abaixo da linha de pobreza, sugerindo que essas instituições, embora efetivas, não estão necessaria- Nos últimos 20 anos, apareceram novas abordagens, mente bem orientadas para os domicílios mais pobres.61 coletivamente chamadas de microfinanciamento, que Outro estudo constatou que a maioria dos programas de aplicam sólidos princípios econômicos na prestação de microfinanciamento ainda requerem subsídios finan- serviços financeiros a clientes de baixa renda e utilizam ceiros para que sejam viáveis.62 Cada vez mais, o desem- modalidades de empréstimo tanto em grupo como in- penho dessas instituições é avaliado por dois critérios dividuais. Pioneiros como o Banco Grameen, em fundamentais: cobertura da clientela visada e dependên- Bangladesh, e os bancos de aldeia (unit desas) do Bank cia de subsídios.63 Esses critérios, embora não propor- Rakyat Indonesia, captaram a atenção mundial ao ofe- cionem uma avaliação integral do impacto econômico de recer produtos financeiros que correspondem às ne- instituições microfinanceiras, mostram a que custo social cessidades de clientes de baixa renda, utilizam um essas instituições alcançaram seus objetivos. acompanhamento coletivo inovador por meio de em- Esses resultados sobre focalização e dependência de sub- préstimo em grupo para melhorar o nível de amortização sídios são indicativos dos desafios que os programas de e aplicam taxas de juros que cobrem inteiramente os microfinanciamento enfrentam: continuar avançando Tornar os Mercados mais Favoráveis aos Pobres 77 rumo à viabilidade financeira e, ao mesmo tempo, am- · · · pliar a cobertura da clientela. As práticas ótimas de ins- Mercados que funcionam bem geram oportunidades tituições como os bancos de aldeia do Bank Rakyat para que os pobres escapem da pobreza. Porém, estabelecer Indonesia (taxas de juros que cobrem integralmente os esses mercados onde eles não existem, fazer com que o- custos, disponibilidade de poupança voluntária bem re- perem melhor e assegurar um acesso livre e justo para os compensada, remuneração baseada no desempenho para pobres são tarefas difíceis e demoradas. Às vezes, as re- o pessoal, treinamento intensivo de pessoal, redes de dis- formas de mercado fracassam inteiramente ou têm con- tribuição inovadoras e de baixo custo, cobrança freqüente seqüências imprevistas para os pobres. As lições desses dos empréstimos, produtos que correspondem à de- fracassos indicam a importância da implementação de re- manda de grupos de baixa renda e sistemas eficazes de in- formas apropriadas às circunstâncias econômicas, sociais formação gerencial) guardam relação com o bom e políticas de um país. As reformas de mercado podem desempenho financeiro. O fortalecimento da capacidade gerar ganhadores e perdedores. E quando estes últimos e a melhor divulgação dessas práticas ótimas podem aju- incluem os pobres, cabe às sociedades a obrigação de dar as instituições microfinanceiras a abrir mão dos sub- ajudá-los a atravessar a transição. sídios sem comprometer sua capacidade de oferecer Contudo, reformar em favor dos pobres não significa serviços aos pobres. necessariamente reformar lentamente. Em certos casos, Os governos podem melhorar a intermediação finan- os pobres obterão mais benefícios com rápidas reformas ceira para os pobres oferecendo bens públicos comple- de mercado, especialmente em áreas que afetam direta- mentares e aperfeiçoando normas que reconheçam as mente suas oportunidades econômicas ou que ajudam a necessidades especiais dos esquemas de microfinancia- acabar com privilégios monopolistas arraigados. Dada a mento. Por exemplo: melhores investimentos em infra- urgente necessidade de posicionar os países na trilha do estrutura rural e a promoção da alfabetização podem desenvolvimento dinâmico e gerador de empregos, é ajudar a expandir a cobertura de organizações microfi- essencial que a dificuldade da reforma e a impossibilidade nanceiras e os registros de crédito podem reduzir os cus- de compensar cada prejudicado não conduzam a uma par- tos de informação e habilitar os clientes a oferecer garantia alisação das políticas. baseada na reputação. Além disso, para que os mercados funcionem melhor Quanto aos aspectos de regulamentação e supervisão, para os pobres, as reformas macroeconômicas devem ser cumpriria eliminar leis de usura obsoletas que impedem complementadas por reformas microeconômicas e por as instituições microfinanceiras de estabelecer margens su- melhorias no acesso dos pobres aos mercados e à infor- ficientemente altas entre as taxas de poupança e de em- mação (mediante investimento em infra-estrutura e tec- préstimo para habilitá-las a cobrir os altos custos de nologias modernas), bem como a fontes de crédito. A transação de pequenos empréstimos. A melhoria da es- redução de obstáculos no mercado de trabalho que limi- trutura jurídica para transações garantidas, tal como vem tam a geração de emprego e emperram a concorrência, sendo feito na Argentina, no México e na Romênia, com simultânea promoção de normas básicas de tra- pode ampliar as oportunidades de crédito para os pobres. balho, continua a ser um desafio essencial. CAPÍTULO 5 Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade A falta de recursos é tanto causa como conse- recursos devido às flagrantes desigualdades de dis- qüência de pobreza. Saúde precária, falta de aptidões, tribuição da riqueza e dos benefícios da ação pública. pouco acesso a serviços básicos e as humilhações da ex- Na Bolívia, o índice de mortalidade de menores de clusão social refletem privações de recursos pessoais, cinco anos entre os 20% mais pobres da população é mais públicos e sociais. Recursos humanos, físicos e naturais de quatro vezes maior do que entre os 20% mais ricos.1 também são fatores essenciais para que o indivíduo, a Na África Ocidental e Central, o desnível de matrícula família ou o grupo viva em pobreza ou dela escape. escolar entre ricos e pobres varia de 19 pontos per- Esses recursos interagem com oportunidades sociais e centuais em Gana a quase 52 pontos percentuais no Sene- de mercado para gerar renda, melhor qualidade de vida gal.2 E no Equador, 75% dos domicílios do quinto e bem-estar psicológico. Os recursos também são essen- mais pobre não dispõem de água encanada, em com- ciais para enfrentar os choques e reduzir a vulnerabili- paração com 12% no quinto mais rico.3 Mulheres po- dade, uma característica constante da pobreza. bres e membros de grupos em desvantagem étnica ou racial podem carecer de recursos em razão de leis ou práti- Os recursos e suas sinergias cas discriminatórias. Baixos recursos e baixa renda re- forçam-se mutuamente: falta de instrução = baixa renda Se tivéssemos uma estrada, teríamos tudo o mais: centro = saúde precária e menores oportunidades educacionais comunitário, emprego, correio, água, telefone. para a próxima geração. -- Uma jovem num grupo de discussão em Little Bay, Jamaica Existem poderosas complementaridades entre os re- cursos: os benefícios de um recurso podem depender cru- Em parte, os pobres carecem de recursos porque cialmente do acesso a outros recursos. As sinergias entre vivem em países ou áreas pobres. Também carecem de recursos de capital humano (como a educação da mãe 79 80 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 5.1 Quadro 5.2 Interações do capital humano com o capital Vínculos entre meio ambiente e saúde físico Há muitas relações cruciais entre o meio ambiente e a pobreza. Um estudo da infra-estrutura de irrigação no Vietnã expôs im- Uma das mais documentadas é o vínculo entre o meio ambiente portantes complementaridades entre a educação e os benefícios e a saúde dos pobres. A poluição da água e do ar muito contribui gerados pela irrigação. O estudo procurou explicar diferenças na para a diarréia e as doenças infecciosas, as duas causas mais fre- renda agrícola como função das alocações de terras irrigadas e qüentes de óbitos entre crianças pobres. não-irrigadas, levando em conta os fatores observados que de- A pesquisa tem mostrado sistematicamente que a melho- terminaram as alocações administrativas de terras a famílias na ria da água potável produz benefícios de saúde menos pronun- descoletivização. Supondo que a instalação da irrigação não se ciados do que a melhoria do saneamento. Porém, os benefícios baseia em expectativas de taxas de rendimento, os resultados de uma água mais limpa são maiores com a melhoria do sanea- sugerem que as famílias com altos níveis de escolaridade primária mento e com uma quantidade ótima de água. Quando a higiene são as que mais se beneficiam com a irrigação. A figura mostra também é melhorada, o aumento da quantidade de água faz mais como os benefícios marginais da irrigação variariam através das para melhorar a saúde do que o aumento da sua qualidade. despesas de consumo per capita, não existindo diferenças nos Mas, em muitos casos, é necessário ensinar hábitos de higiene níveis de educação dos adultos entre as famílias. O ponto de refe- antes que as comunidades concretizem o seu potencial de bene- rência mostra os aumentos em níveis reais de educação e com- fícios de saúde. para-os com os montantes simulados que resultariam se cada Um estudo de 144 projetos de água e saneamento consta- chefe de família tivesse concluído o máximo de cinco anos de tou uma associação entre a melhoria dos serviços de água e educação primária, ou se todos os adultos tivessem completado saneamento e uma redução média de 22% na incidência de di- esses cinco anos. O aumento da educação melhora os rendi- arréia e de 65% nos óbitos por diarréia. Porém, a melhoria da dis- mentos da irrigação, e o efeito é particularmente forte para os posição de dejetos e o hábito de lavar as mãos podem reduzir pobres, que tendem a ter o menor nível de educação. em 60% a mortalidade de menores de cinco anos, em 77% os A falta de infra-estrutura de irrigação é apenas um dos obs- casos de esquistossomíase, em 29% as verminoses intestinais táculos à redução da pobreza rural no Vietnã. Contudo, os in- e em 27%-50% o tracoma. Outros trabalhos constataram sig- vestimentos em irrigação não concretizarão todo o seu potencial nificativas relações entre a qualidade do ar e a saúde. de rendimento sem concomitantes investimentos em educação. Estas interações cruciais do meio ambiente com a saúde ressaltam a importância de uma ação intersetorial para a re- dução da pobreza. No Vietnã, a irrigação traz mais benefícios Fontes: Banco Mundial, a publicar, b; Klees, Godinho e Lawson-Doe, às famílias com maior educação 1999. Benefícios marginais da irrigação, 1993 Dong por metro quadrado, por ano 400 Todos os adultos têm curso primário completo mentos com a irrigação e que seus benefícios favoreciam principalmente os pobres (ver o Quadro 5.1).4 Nas áreas rurais das Filipinas, segundo as estimativas, a eletrificação 300 aumentava em 15% os rendimentos da educação.5 No Ponto de referência Marrocos, lugares servidos por melhores estradas rurais tam- O chefe da família bém mostram índices muito mais altos de matrícula de tem curso meninas na escola primária e o dobro do uso de instalações primário completo de saúde.6 200 0 0.5 1 3 6 Outro exemplo importante das interações dos recursos Despesa de consumo anual per capita Em milhões de dongs; escala logarítmica é a influência do meio ambiente sobre a saúde (ver o Quadro 5.2). Essas interações sugerem que, por exemplo, Fonte: van de Walle 2000a. os indicadores de saúde numa favela talvez não melhorem significativamente com um posto de saúde local sem os benefícios de um adequado sistema de saneamento. Por- e os níveis de nutrição dos filhos) estão bem documentadas. tanto, a melhoria do bem-estar humano provavelmente exi- No Vietnã, uma pesquisa revelou que os domicílios com girá uma ação que amplie simultaneamente recursos melhores níveis de educação obtinham maiores rendi- complementares. Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 81 Ação pública para facilitar a Quadro 5.3 acumulação de bens Políticas duplamente benéficas no setor da saúde Os pobres são os principais agentes da ampliação de seus Os objetivos combinados de maior eqüidade e eficiência são mais recursos. Os pais devem criar e alimentar os filhos, con- fáceis de alcançar em alguns programas do que em outros, tal como ilustrado pelos dois exemplos seguintes, encontrados no viver com eles, ensinar-lhes aptidões e ajudar a financiar setor da saúde: sua educação. Pequenos produtores investem na terra e na Alguns serviços de saúde, como o controle de mosquitos e pecuária, e os autônomos investem em material, equipa- outras pragas e a educação sanitária em higiene e nutrição mento e contatos comerciais importantes para suas ativi- básica, são bens puramente públicos. Outros, como o combate dades. Trabalhadores migram para a cidade e para outros a doenças infecciosas, têm efeitos externos positivos. Ainda ou- tros, como o tratamento curativo de condições não-infecciosas, países, e suas remessas são freqüentemente usadas como são bens privados. Por razões de eficiência, os governos são res- recursos de investimento familiar. Mulheres e homens ponsáveis pelo controle das doenças infecciosas. Contudo, essas pobres poupam em habitação, em sociedades de poupança políticas também encerram importantes benefícios de eqüidade. e crédito rotativo e (quando existem) em bancos e asso- Embora os pobres sofram mais de quase todas as doenças do que os não-pobres, a diferença é maior em relação às doenças ciações de crédito locais. Mesmo assim, o alcance da acu- infecciosas. Na Índia, a probabilidade de que o décimo mais mulação de recursos é severamente limitado pelas pobre da população sofra de tuberculose é sete vezes maior do inadequações nos mercados e por deficiências nos serviços que entre o décimo mais rico. prestados por instituições públicas e privadas. É também A inadequação geral, se não a ausência total de mercados de seguros de saúde na maioria dos países em desenvolvi- limitado pela falta de renda, o que faz com que os pobres mento, expõe pobres e não-pobres a substancial risco finan- enfrentem severas desvantagens para financiar a saúde e ceiro e insegurança (ver o Capítulo 8). (As razões sistêmicas dessa educação e realizar outros investimentos. falha são examinadas em detalhes por Arrow, 1963.) Embora a Por que cabe ao Estado um papel na expansão dos re- oferta pública de seguro seja uma opção de política, o gerenci- amento desses programas não é fácil. Uma abordagem comum cursos dos pobres? Por duas razões básicas: primeiro, os ao problema do seguro consiste em subsidiar o tratamento dis- mercados não trabalham bem para os pobres devido tanto pendioso, geralmente em hospitais públicos. Mas, em termos ao isolamento físico em que estes vivem, como a falhas, de eqüidade, o valor de subsidiar hospitais não é tão claro como por exemplo, nos setores das finanças, da saúde e dos se- o de atacar doenças infecciosas. Os hospitais localizam-se geral- mente em áreas urbanas, e os não-pobres acabam beneficiando- guros. Segundo, a política pública pode reduzir desigual- se mais com os subsídios. A prestação subsidiada de atendimento dades iniciais e melhorar as oportunidades para que os hospitalar essencial pode promover a eqüidade e a eficiência. pobres se beneficiem com o crescimento. Porém, essa política (melhoria tanto da eqüidade como da efi- Considerações de eqüidade e eficiência, embora possam ciência dos mercados utilizados pelos pobres) só será duplamente ser em grande parte independentes, geralmente se super- benéfica se os pobres contarem com efetivo acesso ao atendi- mento hospitalar, o que representa um grande desafio. põem. Em face de uma falha no mercado privado, os pobres talvez só possam contar com serviços prestados pelo Estado. Fontes: Hammer, 997; Devarajan e Hammer, 1998; Banco Mundial, Embora tanto os pobres como os não-pobres venham a 1998t. procurar soluções alternativas, estes últimos dispõem de maiores recursos e, portanto, contarão com mais opções. Os governos são tolhidos pela escassez de recursos fiscais Entre as políticas mais eficientes de combate à pobreza estão e capacidade administrativa para a eficiente prestação de as que promovem maior igualdade por meio da redistribuição serviços. Além disso, mesmo que disponham de recursos e melhoram a eficiência dos mercados utilizados pelos pobres e de capacidade, as instituições do Estado talvez não sejam (ver o Quadro 5.3; ver também o Quadro 3.8). sensíveis às necessidades dos pobres. Ainda que existam argumentos para que o Estado se Como pode a ação pública habilitar os pobres a expandir envolva na expansão dos recursos dos pobres, não existe seus recursos e atacar as desigualdades? Por meio de três garantia de que o Estado venha a agir com eficiência. ações complementares: usando o poder do Estado para re- Ações estatais ineficientes e resultados insatisfatórios do distribuir recursos, especialmente em serviços que geram ponto de vista humano devem-se ao fato de que o go- bens, como os de educação, saúde e infra-estrutura; im- verno só pode influenciar algumas das múltiplas fontes de plementando reformas políticas e institucionais para as- bem-estar. Contudo, também refletem a dificuldade que segurar uma efetiva prestação de serviços; e incorporando muitos governos enfrentam na prestação de bens e serviços. os domicílios e comunidades pobres ao processo de escolha, 82 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 operação, acompanhamento e avaliação de programas e tegrado de hoje, a ação intrusiva do Estado pode sabotar o serviços que ampliem os seus recursos. funcionamento dos mercados e o incentivo ao investimento O restante deste capítulo focaliza esses três princípios, privado, eliminando oportunidades de emprego (em vez de com exemplos de diferentes categorias de recursos. Examina criá-las). as importantes complementaridades na fixação de prio- Em certos casos, ocorrem significativas compensações ridades através de áreas de ação, usando como ilustrações entre eficiência e eqüidade. Em geral, os Estados espelham a reforma agrária e a provisão de serviços urbanos de água a estrutura política desigual em que se fundamentam, e e saneamento. (A expansão do acesso a recursos financeiros muitas vezes a ação governamental reflete este aspecto. é abordada no Capítulo 4. Os mecanismos para melho- Uma reforma agrária coercitiva sob condições de alta de- rar a responsabilidade e a capacidade de resposta de ins- sigualdade de propriedade da terra, embora seja poten- tituições estatais são o assunto do Capítulo 6. A formação cialmente boa para os pobres e aumente a eficiência, de recursos sociais é o tema do Capítulo7. O uso de re- raramente conta com apoio político suficiente para que a cursos e a proteção dos recursos dos pobres em situações sua implementação seja efetiva. A nacionalização de recursos de choques adversos são discutidos nos capítulos 8 e 9. E industriais raramente é boa para os pobres (que não auferem o papel da comunidade internacional na formação de re- os benefícios) e pode prejudicar a eficiência. Porém, há cursos é examinado nos capítulos 10 e 11 .) muitos outros casos em que a redução da desigualdade de recursos pode promover a eficiência e ser boa para o cresci- Redistribuição da despesa pública mento (ver o Quadro 3.8). Portanto, é necessário avaliar cuidadosamente os resultados de políticas redistributivas para O poder coercitivo do Estado pode ser uma poderosa força a eqüidade e para a eficiência e o crescimento. de apoio à formação de recursos pelos pobres, mas existem O campo mais importante de ação estatal para expansão claros limites para a ação estatal. No mundo globalmente in- dos recursos dos pobres é o orçamento. Os dados indicam, Tabela 5.1 Despesa pública em educação por quintil de renda em alguns países em desenvolvimento, vários anos Percentagens Quintil 1 5 País Ano (+ pobre) 2 3 4 (+ rico) África do Sul 1993 21 19 17 20 23 Armênia 1996 7 17 22 25 29 Cazaquistão 1996 8 16 23 27 26 Costa do Marfim 1995 14 17 17 17 35 Equador 1998 11 16 21 27 26 Gana 1992 16 21 21 21 21 Guinéa 1994 9 13 21 30 27 Jamaica 1992 18 19 20 21 22 Madagascar 1993/94 8 15 14 21 41 Malauí 1994/95 16 19 20 20 25 Marrocos 1998/99 12 17 23 24 24 Nepal 1996 11 12 14 18 46 Nicarágua 1993 9 12 16 24 40 Panamá 1997 20 19 20 24 18 Paquistão 1991 14 17 19 21 29 Peru 1994 15 19 22 23 22 Quênia 1992/93 17 20 21 22 21 Quirguízia 1993 14 17 18 24 27 Romênia 1994 24 22 21 19 15 Tanzânia 1993 13 16 16 16 38 Vietnã 1993 12 16 17 19 35 a. Inclui somente a educação primária e secundária. Fonte: Li, Steel e Glewwe, 1999; Banco Mundial, 1997i (para a Romênia), 2000f (para o Equador). Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 83 Tabela 5.2 Despesa pública em saúde por quintil de renda em alguns países em desenvolvimento, vários anos Percentagens Quintil 1 5 País Ano (+ pobre) 2 3 4 (+ rico) África do Sul 1993 16 66 a 17 Argentina 1991 33 60 a 6 Brasil 1990 8 18 30 25 20 Bulgária 1995 13 16 21 26 25 Chile 1982 22 66 a 11 Gana 1994 12 15 19 21 33 Indonésia 1987 12 14 19 27 29 Malásia 1989 29 60 a 11 Mongólia 1995 18 20 19 19 24 Quênia 1992 14 17 22 22 24 Uruguaib 1989 37 21 17 14 11 Vietnã 1993 12 16 21 22 29 a. Não há distinção entre esses quintis na fonte original. b. Quintis definidos por domicílios, e não por indivíduos. Fonte: Filmer e Pritchett, 1999b. por exemplo, que a despesa pública em educação e saúde experiência sugere duas lições. Primeiro, é possível que não é progressiva, mas é freqüentemente regressiva (ver o aumento da despesa pública em serviços sociais e infra- as Tabelas 5.1 e 5.2). Trata-se também de uma área em estrutura não se traduza em mais ou melhores serviços para que a redistribuição é tecnicamente viável e as compen- os pobres, porque é muito comum que os programas para sações entre redistribuição e crescimento agregado podem os pobres sejam de baixa qualidade e insensíveis a suas ne- ser baixas ou negativas (de fato, o crescimento pode ser cessidades, e porque a incidência de despesas públicas em incentivado). Ocorrem também compensações na es- geral é regressiva. Todavia, não é possível evitar inteira- colha entre ações redistributivas que, embora competiti- mente os subsídios para os não-pobres, porque a obtenção vas entre si, prestam-se à aplicação de fundos públicos. de apoio político para programas de qualidade pode, às A escolha deve ser orientada por uma avaliação da efi- vezes, requerer a prestação de serviços a um segmento mais ciência relativa de diferentes instrumentos para a conse- amplo da população, e não apenas para os pobres. Se- cução dos objetivos de redistribuição e redução da pobreza. gundo, é importante usar recursos públicos para aliviar A ação orçamentária em apoio à redistribuição depende restrições do lado da demanda. Mesmo quando os serviços de dois requisitos. O primeiro refere-se à disposição e ca- de saúde, educação e infra-estrutura são publicamente fi- pacidade de gerar receita adequada e destinar ao desen- nanciados, os pobres enfrentam restrições que limitam sua volvimento uma significativa parcela dessa receita (mas capacidade de aproveitar os benefícios (por exemplo, não a despesas militares, subsídios para os não-pobres e custos complementares, como os de transporte para trata- empresas públicas deficitárias ou transferências ilícitas para mento médico). contas bancárias no estrangeiro). O segundo é a alocação e gestão da despesa de desenvolvimento em apoio à for- Arrecadação de recursos e orientação da mação de recursos para os pobres, especialmente recur- despesa pública para os pobres sos humanos e de infra-estrutura. O aumento da Tal como assinalado acima, uma eficiente redistribuição transparência no orçamento nacional e nos orçamentos pública requer disposição e capacidade para arrecadar locais pode revelar o volume de recursos públicos que estão receita, especialmente dos não-pobres. Em países em de- sendo usados para favorecer os pobres e melhorar a res- senvolvimento de renda média com alta desigualdade, os ponsabilidade local (ver o Capítulo 6). não-pobres muitas vezes relutam em contribuir com sua O financiamento público de serviços é um elemento quota justa. O rompimento dessa resistência requer ações essencial da política e prática de redução da pobreza. A no sentido de formar coalizões pró-pobres (ver o Capí- 84 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 tulo 6). Países de baixa renda enfrentam o problema adi- despesa militar continua a cercear a despesa em benefí- cional da baixa receita pública: em 1997, a receita go- cio dos pobres. Muitos desses países registram os piores vernamental média dessas países correspondeu a 17,5% indicadores de saúde e educação do mundo, mas suas des- do PIB (excluindo a China e a Índia).7 Em países de alta pesas militares são mais de duas vezes superiores às de ed- renda essa receita corresponde a cerca de 29,6% do PIB. ucação e saúde combinadas. A alta despesa militar também Uma razão para a disparidade é o alto custo da ar- implica significativos custos na forma de oportunidades recadação de recursos em países pobres, que às vezes su- perdidas para a expansão dos recursos. Além desse efeito pera os benefícios da despesa pública.8 Isto, por sua vez, de exclusão, a destruição da infra-estrutura física e social é explicado por uma combinação de fatores: uma base fis- e a redução do ritmo de crescimento freqüentemente as- cal limitada, alíquotas fiscais altas (e distorcidas), uma ad- sociadas a conflitos militares limitam ainda mais a acu- ministração fiscal fraca e uma gestão deficiente do setor mulação de recursos e a redução da pobreza (ver o Quadro público. Portanto, o resultado de reformas fiscais que visem 3.2). a ampliar a base, reduzir alíquotas e fortalecer a ar- Não obstante, os gastos militares e de segurança podem recadação da receita (muitas vezes contratando-a com o promover o desenvolvimento. O desafio consiste em setor privado) pode ser substancial, gerando disponibi- preparar o orçamento com base numa avaliação in- lidade de recursos adicionais para uma efetiva redis- teligente das ameaças que o país enfrenta. Melhor ad- tribuição. Em sociedades desiguais, também é aconselhável ministração pública e transparência na gestão da despesa fazer com que a arrecadação de impostos seja a mais pro- militar podem servir para contê-la.13 A solução pacífica gressiva possível, sem comprometer seriamente a efi- de conflitos reais ou potenciais também pode fazer o ciência. Por exemplo, o imposto de transmissão e o mesmo. imposto predial podem ser muito progressivos. Entre meados dos anos 80 e 90, a despesa pública em Mas, muitas vezes, o problema real está em que os li- educação e saúde aumentou, embora lentamente, em mitados recursos públicos não são aplicados em atividades grande número de países de baixa renda. Em 118 econo- (como educação, saúde, melhoramento de favelas e de- mias em desenvolvimento e em transição, a despesa real senvolvimento rural) que ajudam os pobres a acumular per capita aumentou a uma média anual de 0,7% para a recursos. Em parte, isto se deve a que muitos países de educação e de 1,3% para a saúde. Essa despesa também baixa renda simplesmente gastam muito em outras áreas, aumentou como proporção da despesa total e da renda como o serviço da dívida e os subsídios aos não-pobres, nacional.14 Para ajudar os pobres a acumular recursos, a a empresas públicas deficitárias ou ineficientes e aos mi- distribuição setorial deve favorecer os serviços básicos litares. Nos países altamente endividados, mais de um mais usados pelos pobres e com as maiores falhas de quinto dos recursos públicos destina-se a amortizações da mercado ­ o que, tipicamente, não acontece. Por exem- dívida.9 Na África, seis países pobres altamente endivi- plo: os recursos de educação e saúde são despropor- dados gastam mais de um terço dos seus orçamentos na- cionalmente aplicados em educação terciária e cionais com o serviço da dívida e menos de um décimo atendimento médico-hospitalar, mais usado por grupos com serviços sociais básicos.10 Níger gasta com o serviço em melhor situação.15 da dívida o dobro do que destina aos serviços primários Diversos estudos confirmam que os recursos públicos de saúde. Para vários outros países de baixa renda, o favorecem os mais ricos. No Nepal, o quintil mais rico serviço da dívida não é o problema, já que não estão recebe quatro vezes mais recursos de educação pública do cumprindo suas obrigações de pagamento. Mesmo assim, que o quintil mais pobre (ver a Tabela 5.1). Em Gana, o os níveis da dívida e as obrigações do respectivo serviço quintil mais rico recebe cerca de três vezes mais recursos são insustentáveis para vários países e incompatíveis com de saúde pública do que o quintil mais pobre (ver a a tarefa de ajudar os pobres a acumular recursos. Tabela 5.2).16 A despesa em infra-estrutura também A despesa militar em países em desenvolvimento caiu tende a beneficiar desproporcionalmente os grupos mais de 4,9% do PIB em 1990 para 2,4% em 1995.11 Em ricos.17 O subsídio da eletricidade na Croácia e da água vários países, essa menor despesa militar deu margem a na Rússia ajuda muito mais os ricos do que os pobres.18 maior despesa em saúde e educação superior.12 Mas, em Em Bangladesh, os subsídios de infra-estrutura para os outros países, especialmente onde existem conflitos ar- mais ricos são aproximadamente seis vezes maiores do que mados ou tensões não resolvidas com países vizinhos, a para os pobres. Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 85 Os governos defrontam-se com importantes questões sultados da despesa pública geral podem revelar tanto o políticas na redistribuição da despesa pública para apoiar grau de eficiência do uso dos recursos como o dos bene- a acumulação de recursos pelos pobres. Em princípio, com fícios auferidos pelos pobres (ver o Quadro 9.2). um direcionamento mais preciso, os fundos públicos Nos países mais pobres, as ações internas não serão su- podem chegar a maior número de pobres. Porém, essa fo- ficientes. Será necessário complementá-las com esforços calização pode carecer do apoio político de grupos da comunidade internacional para produzir um alívio da poderosos que talvez sejam prejudicados. Daí a im- dívida e expandir as bases de recursos oficiais mediante portância de coalizões em prol dos pobres (ver o Capí- a cooperação para o desenvolvimento (ver o Capítulo 11). tulo 6), o que talvez requeira a alocação de parte dos recursos para ações e programas que também beneficiem Provisão de serviços e focalização dos subsídios os não-pobres. A despesa pública pode servir diretamente aos pobres me- Uma orientação maior da despesa pública para os po- diante a construção de estradas, escolas, clínicas de saúde bres envolverá a redução da despesa militar e dos subsí- ou sistemas de abastecimento de água. Mas também é pos- dios aos não-pobres. A privatização de empresas públicas sível realizar a redistribuição mediante alívio das restrições deficitárias ou ineficientes libera fundos que podem ser de demanda para os pobres, subsidiando o consumo de utilizados no atendimento das necessidades dos pobres. serviços privados e cobrindo os custos complementares A simplificação de procedimentos burocráticos reduz e de oportunidade. O estudo Voices of the Poor mostra não apenas a despesa supérflua como também as opor- como o custo dos serviços pode impedir que os domicílios tunidades de corrupção e desvio de recursos para ativi- pobres os utilizem (ver o Quadro 5.4). dades ilícitas. Uma gestão macroeconômica prudente Estudos de casos confirmam as limitações de custo que pode reduzir o serviço da dívida e abrir espaço para a des- os pobres enfrentam para acumular diferentes tipos de re- pesa orientada para os pobres. Exames periódicos dos re- cursos. Em áreas rurais da Quirguízia, 45% dos pacientes Quadro 5.4 Marginalizados pelos custos da saúde e da educação Recorrer a tratamento médico ou dar educação aos filhos são escolhas Também são amplas as referências a dificuldades com o pagamento agonizantes para os pobres. Entre os participantes do estudo Voices of de taxas escolares e outros custos associados à colocação de uma cri- the Poor, a doença era o motivo mais freqüente de queda para uma po- ança na escola. Uma mãe de Millbank, Jamaica, explicou que não podia breza mais profunda. Nha, um pai vietnamita de 26 anos, contou que foi enviar sua filha de seis anos à escola porque não tinha condições de pagar obrigado a vender quatro búfalos, um cavalo e dois porcos, para pagar a o uniforme e outros custos. Outra filha teve que abandonar a escola operação de sua filha. A operação não conseguiu curá-la, e a necessidade porque a família não podia pagar os US$ 500 de anuidade. Como obser- de mais tratamento fez como que a família, que era uma das mais vou a mãe: "meu filho estará pronto para a escola em setembro, mas não prósperas da comunidade, se transformasse numa das mais pobres. vejo como todos os três poderão estudar". No Paquistão, muitas famílias disseram que foram obrigadas a contrair Em alguns países, as crianças são retiradas da escola porque os paga- grandes empréstimos, vender bens ou retirar uma criança da escola pelo mentos vencem na pior época para as famílias. Na Etiópia, os pagamen- menos uma vez, a fim de cobrir custos médicos. Em Gana, uma mulher tos devem ser efetuados no começo do ano letivo, em setembro, o mês idosa comentou: "se você não tiver dinheiro hoje, sua doença o levará para das colheitas e de dois importantes festivais. Na Nigéria, Amadi, um a cova". jovem de 14 anos de idade, disse que sua freqüência à escola era irreg- Embora o maior temor dos pobres seja o risco de grandes contas de ular porque os pais não podiam pagar regularmente e dentro do prazo. Amadi hospital, os pagamentos ilegais por serviços primários também podem ser deixou de participar várias vezes dos exames e continua na escola primária, penosos. São amplas as referências a corrupção nos serviços de saúde. enquanto outros da sua idade já ingressaram na escola secundária. Mulheres pobres de Madaripur, Bangladesh, disseram que o médico do Em economias que antes tinham planejamento centralizado, o custo posto público de saúde não as atendia e dava tratamento preferencial a da escolarização é um sério problema para as famílias pobres porque, no pacientes bem-vestidos e a quem pudesse pagar o que era chamado de passado, a educação era gratuita. As pessoas também dão conta de "taxa de consulta". O participante de um estudo em Vares, na Bósnia- problemas com professores que exigem o pagamento de subornos e de Herzegóvina, exclamou: "Antes, todos podiam obter tratamento médico. "taxas de tutoria" especiais em troca de aprovações e diplomas. Agora, nós simplesmente pedimos a Deus para não adoecer, porque em toda parte só o que eles pedem é dinheiro". Fontes: Narayan, Chambers, Shah e Petesch, 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte, 2000. 86 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 venderam bens (agrícolas ou pecuários) para pagar con- tar entre US$ 20 e 1.000.27 São numerosos os casos em tas de hospital.20 Para as famílias, os custos indiretos da que os pobres simplesmente não podem optar pelo con- renda cessante antes gerada pelo trabalho dos filhos ou sumo de água e energia barata produzida por uma rede pelas tarefas domésticas que eles deixam de fazer porque comercial.28 vão à escola também podem ser significativos.21 Nas A redistribuição, ao prestar serviços gratuitos ou sub- áreas rurais de Madagascar, onde o acesso à água é escasso, sidiar sua demanda, pode ajudar os pobres a expandir seus o alto custo de oportunidade das meninas que freqüen- recursos. O ensino primário gratuito para os pobres é cru- tam a escola, em termos do tempo para trazer água, reduz cial para expandir seus recursos humanos, especialmente significativamente a sua educação.22 Em Uganda, a ma- no caso das meninas. Da mesma forma, é necessário que trícula primária quase duplicou no ano letivo de 1997/98 o subsídio à prevenção de doenças infecciosas e a ajuda com a eliminação da exigência de que os pais cobrissem para que os pobres cubram os custos provocados por metade do custo das taxas escolares e com a abolição dos catástrofes sejam elementos essenciais para o fortalecimento encargos cobrados por associações de pais e mestres.23 dos recursos de saúde dos pobres e para a redução da sua É comum que os pobres paguem uma exorbitância vulnerabilidade a choques de saúde (ver o Quadro 5.3; pelos serviços de infra-estrutura. Em Nouakchott, Mau- ver também o Capítulo 8). ritânia, a maioria dos domicílios de baixa renda paga Nos serviços de educação e de saúde, mesmo que pelos serviços de água o equivalente a 14%-20% dos sejam prestados gratuitamente, os subsídios de demanda seus orçamentos ­ o que reflete a infra-estrutura mínima podem ajudar as famílias pobres a investir mais no ca- desses serviços e o alto custo das pequenas quantidades pital humano dos filhos (por exemplo, a cobertura dos de água compradas pelos pobres.24 Em Port-au-Prince, custos de transporte). Para aumentar o acesso das meni- Haiti, um metro cúbico de água vendido por fornecedores nas, minorias, indígenas ou crianças pobres à educação, privados custa entre seis a dez vezes mais do que a mesma fundos públicos (na forma de vales, estipêndios, bolsas medida vendida pelo serviço público de água.25 Do de estudo, doações, etc.) são pagos diretamente a pessoas, mesmo modo, os altos custos de conexão impedem que instituições e comunidades. Em Bangladesh, o governo paga estipêndios que cobrem 30%-54% dos gastos es- Quadro 5.5 colares diretos de meninas nas séries 6-10. Na Colômbia, Um programa que paga aos pais para enviar os crianças pobres recebiam vales públicos para freqüentar filhos à escola escolas secundárias de sua preferência. Em Balochistan, Paquistão, doações da comunidade habilitam as meninas No México, o Progresa, um programa integrado de redução da po- a freqüentar escolas comunitárias. Estes programas au- breza iniciado em 1997, subsidia educação, serviços de saúde e nutrição para domicílios rurais pobres. Sua meta é reduzir a pobreza mentam a demanda de educação entre famílias pobres. atual e aumentar o investimento em capital humano, rompendo No México, por exemplo, o Progresa29 elevou as matrículas a transmissão da pobreza de uma geração a outra. O Progresa cobre entre os beneficiários a um nível comparável ao de famílias 2,6 milhões de famílias, aproximadamente 80% da população semelhantes que não participam do programa (ver o rural em pobreza extrema. O programa oferece doações a famílias pobres para cada Quadro 5.5). menor de 18 anos matriculado entre a terceira série primária e a Uma alternativa às transferências consiste em sub- terceira série secundária. As doações aumentam para séries su- sidiar o preço dos serviços. Porém, são poucos os países periores e são ligeiramente mais altas para as meninas do que para em desenvolvimento que implementaram com êxito a dis- os meninos. Para alunos da terceira série secundária, as doações equivalem a 46% da renda média do trabalhador agrícola. Famílias criminação de preços nos serviços de saúde por meio de cujos filhos perdem mais de 15 dias de escola por mês não recebem uma escala descendente de taxas.30 Na maioria dos países a doação correspondente ao respectivo mês. africanos, essas isenções tendem a beneficiar grupos mais O Progresa aumentou as matrículas em todos os níveis, com ricos (como os servidores públicos).31 Em 1995, em maior efeito (17% ) sobre a transição da sexta série primária para o primeiro ano do ciclo secundário (a época em que muitos aban- Gana, na região do Volta, menos de 1% dos pacientes es- donam a escola). tava isento das taxas de uso dos serviços de saúde e 71% Fonte: BID 2000. das isenções beneficiaram o pessoal do serviço de saúde.32 Na Indonésia e no Vietnã, os pobres podem evitar o os domicílios pobres desfrutem de serviços de energia.26 pagamento de taxas de uso mediante uma declaração de Em áreas rurais, a conexão a uma rede elétrica pode cus- indigência, mas poucos aproveitaram essa vantagem ­ em Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 87 Quadro 5.6 recorrem ao auto-abastecimento, solapando a viabilidade Alguns princípios gerais em matéria de financeira dos provedores de serviços.36 orientação de subsídios Ainda assim, nos países em que o acesso a redes é grande, uma tarifa ascendente em bloco bem concebida Ainda que os pobres não possam ser identificados individualmente pode dar melhor resultado do que transferências de di- por meios administrativos, é possível fazer com que os subsídios nheiro gerenciadas por repartições de proteção social ca- alcancem os pobres. Orientação para certos grupos. É possível elaborar programas rentes de recursos, como ocorre em alguns países da que assegurem a seleção de certos grupos: por exemplo, pa- Europa Oriental e da ex-União Soviética.37 Mas, nos gando salários inferiores aos níveis prevalecentes no mercado. países em que o acesso dos domicílios pobres é limitado, Na Índia, o Plano Maharashtra de Emprego Garantido baseia- o subsídio deveria ser o apoio à conexão, e não ao con- se em ofertas de trabalho que somente os pobres consi- derariam atraentes (Ravallion, 1999a; ver o Quadro 8.9). sumo. Uma forma de aliviar os altos custos de conexão Orientação geográfica. É possível orientar os subsídios para é a concessão de crédito a usuários pobres.38 Outra é sub- lugares específicos, de modo a beneficiar principalmente sidiar total ou parcialmente a taxa de conexão. Os sub- áreas rurais e remotas. Dá melhores resultados se existir uma sídios de infra-estrutura podem favorecer mais aos pobres, alta correlação entre pobreza e lugar; os resultados não serão tão bons se pobres e não-pobres viverem próximos uns aos se forem financiados pelo orçamento geral ou por meio outros. Também serão melhores se o subsídio estiver vin- de tributos industriais não discriminatórios..39 Este en- culado a bens difíceis de transportar, como os serviços di- foque, compatível com uma livre participação, vale como retos em educação e saúde. forte incentivo para servir aos mais pobres se o subsídio Orientação para certos produtos. Os subsídios devem orientar- se para produtos que os pobres consomem proporcional- for pago ao provedor somente depois de ter sido prestado mente mais do que outras pessoas, assim assegurando que o serviço. eles recebam a maior parte dessa ajuda. Em geral, este A redistribuição por meio de transferências e subsídios critério atribui alta classificação aos alimentos e à educação de preços varia de acordo com a capacidade governamental primária. de identificar os pobres e administrar subsídios. Sendo pos- sível identificar individualmente os pobres, qualquer conjunto parte, devido talvez ao estigma social que acompanha uma de políticas pode ajudar a redistribuição. Pagamentos dire- declaração desse tipo.33 Em certos casos, provedores pri- tos ou subsídios são adequados se for possível limitar os vados e não-governamentais estão em melhor posição para benefícios apenas para os pobres. Mas, em geral, é impos- implementar escalas descendentes, já que muitas vezes co- sível dizer exatamente quem se qualifica, e é necessário recor- nhecem os antecedentes dos pacientes e contam com o rer a meios mais indiretos (ver o Quadro 5.6). incentivo de cobrar o que o mercado permitir.34 A centralização do risco por meio de seguros é outra Nos serviços de água e energia, muitos países em de- forma de abordar as restrições de custo sobre a demanda senvolvimento aplicam escalas crescentes de tarifas em de serviços de saúde. Vários países de renda média estão bloco, cobrando uma taxa baixa (muitas vezes inferior ao recorrendo ao seguro de saúde universal (ver o Capítulo custo) para o primeiro bloco de consumo e aumentando- 8). O Chile conseguiu cobrir 15% da população não a para blocos adicionais. Na Ásia, 20 de 32 serviços ur- abrangida pelo seguro social, criando um fundo nacional banos de água utilizam essa estrutura tarifária.35 Essas de saúde (Fonasa), que arrecada descontos de seguro so- tarifas parecem ser mais equitativas, já que forçam as fir- cial em folha e um subsídio geral de receita para serviços mas e consumidores ricos a subsidiar o consumo dos po- de saúde. Ainda assim, os recursos públicos podem ser mais bres; além disso, desestimulam o desperdício. Contudo, bem aplicados e os pobres podem obter maiores benefí- existem problemas. Em muitos países em desenvolvi- cios se os governos se concentrarem no seguro contra mento, poucos domicílios pobres são servidos por redes catástrofes, que a maioria dos domicílios pobres tem de utilidade pública e os governos preferem grandes blo- menos condições de financiar.40 Freqüentemente, os cos de consumo inicial, colocando a maior parte do bene- planos de seguro social concebidos para oferecer cober- fício financeiro em mãos do consumidor de renda média tura universal servem em primeiro lugar aos mais ricos, e alta. Por ironia, as tarifas crescentes em bloco discri- e somente mais tarde aos pobres. De fato, antes de a minam os domicílios pobres que compartilham entre si cobertura passar a ser universal, os pobres podem sofrer, uma conexão de água, pois mesmo que o consumo de cada já que a demanda e os preços do tratamento privado um deles seja baixo, o consumo total é alto. Além disso, podem aumentar em função do programa de seguros, as taxas cobradas às indústrias têm sido tão altas, que elas como aconteceu nas Filipinas.41 88 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Reformas institucionais para uma com resultados melhores do que os do governo. E o setor prestação eficaz: governo, mercados e privado sempre prestou serviços: mais de metade dos concorrência serviços de saúde nos países em desenvolvimento são privados. Na Bolívia, quase três quartos das consultas para Andam falando sobre assistência para os pobres, mas tratamento da diarréia ou de infecções respiratórias agu- ninguém parece saber onde ela está. das são atendidas por instituições privadas.44 O setor -- De um grupo de discussão em Tanjugrejo, Indonésia privado também começou a desempenhar um papel maior na provisão de infra-estrutura nos anos 90. Uma vez que os países tenham resolvido o problema Boa administração pública, concorrência e mercados político da determinação do montante a ser redistribuído bons, bem como a livre participação de múltiplos agentes, e a questão mais técnica referente ao que deva ser redis- seja governamentais, não-governamentais ou privados, são tribuído, o próximo passo consiste em assegurar que os essenciais para uma efetiva prestação de serviços, espe- serviços realmente cheguem aos pobres. Como podem os cialmente para os pobres. (De fato, é mais provável que pobres receber efetivamente os serviços de que mais ne- as comunidades e pessoas não-pobres façam uso efetivo cessitam para acumular recursos? O antigo modelo de pro- de sistemas estatais.) Não se trata de uma questão do Es- visão estatal universal muitas vezes malogra por falta de tado contra o mercado, mas do uso de diferentes agentes recursos financeiros e administrativos ou por não res- e mecanismos, dependendo do tipo de atividade. Em edu- ponder às necessidades dos pobres. cação, o currículo e os exames nacionais são uma função Em parte, o problema pode ser técnico e logístico. É pública, mas vários agentes podem oferecer escolarização comum que os pobres vivam em áreas rurais remotas e e as comunidades podem cobrar a responsabilidade dos de baixa densidade, cujo serviço é dispendioso e difícil. professores. É possível que, em cenários como estes, os recursos para A combinação de Estado e mercado (e a combinação a redução da pobreza simplesmente não sejam suficientes. de agentes) depende da natureza do serviço e do contexto Contudo, é muito freqüente que o problema seja de institucional.45 Quando os governos são fracos, pode gestão e motivação, com incentivos inadequados para uma haver maior argumento para a livre participação e uti- prestação de serviços conscienciosa (ver o Capítulo 6). Em lização de agentes privados e não-governamentais. Con- relação a serviços que requeiram a presença de um profis- tudo, isto também pode exigir uma capacidade de sional (educação, serviços de saúde e serviços judiciais), monitoração e regulamentação maior do que o governo muitas vezes é difícil induzir servidores públicos qualifi- é capaz de reunir. A importância das reformas institu- cados a viver em áreas rurais ou remotas.42 Como pais ou cionais, da boa administração pública e dos mercados na mães de família, eles resistem à idéia de viver onde as opor- prestação de serviços de qualidade aos pobres é ilustrada tunidades educacionais e culturais são limitadas. Ademais a seguir por exemplos dos setores da saúde e das teleco- da geografia, existe outra espécie de "distância" entre os municações. provedores de serviços e os pobres. Os médicos, profes- sores e juízes quase sempre procedem de classes sociais Melhoria da prestação de serviços de saúde muito diferentes das comunidades a que servem, o que dificulta a interação. Se o pagamento for determinado pelas Às vezes, eu espero horas para consultar um médico, mas regras do serviço público e os diferenciais de dificuldade aí aparece uma enfermeira e me diz que o médico não de posto não compensarem inteiramente as condições de vem, ou que veio mas não pode me atender. vida, será muito difícil que o setor público preste serviços -- Mulher pobre, El Mataria, Egito aos pobres.43 Contudo, a provisão pública é, em geral, apenas uma Apesar dos grandes avanços em saúde nas últimas dé- parte do conjunto de serviços prestados aos pobres, e ou- cadas, e a despeito da eficácia potencial de políticas e pro- tros agentes podem superar as limitações da provisão es- gramas, os serviços de saúde muitas vezes não conseguem tatal. Muitas vezes, grupos religiosos proporcionam alcançar os pobres. Um problema fundamental é a difi- educação. As ONGs também são uma grande força em culdade de manter pessoal em áreas rurais e assegurar um muitos países: em Bangladesh, a Comissão de Avanço trabalho consciente daqueles que aparecem. Em países Rural tem um papel importante na prestação de serviços, diferentes entre si, como o Brasil, Índia, Indonésia e Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 89 Quadro 5.7 opinião definitiva quanto aos benefícios da descentra- Uma parceria eficiente entre os setores público lização em saúde. Às vezes, a descentralização simplesmente e privado retirou responsabilidades do governo central, o que não serve de exemplo de boa descentralização. A boa descen- Em 1974, a Organização Mundial da Saúde (OMS) lançou o Pro- tralização fundamenta-se numa crescente participação grama Ampliado de Imunização, com uma meta de cobertura de do povo no controle da qualidade (ver a próxima seção, 80% dos menores de cinco anos até 1990. O programa, em- bora tenha começado como uma iniciativa da OMS, não tardou sobre participação). a incluir numerosas organizações multinacionais, e o trabalho nos Os governos, em vez de prestar serviços diretos, podem países foi realmente realizado por voluntários, pela empresa pri- utilizar melhor o setor privado e as ONGs. Em muitos vada e por funcionários do governo. Os rotarianos, por exemplo, países, até os muito pobres preferem pagar pelos serviços angariaram mais de US$ 240 milhões destinados ao forneci- do setor privado (ou de ONGs) se percebem uma qua- mento de vacinas contra a poliomielite para aproximadamente 500 milhões de crianças em 103 países. Os produtores privados lidade mais alta do que a dos serviços públicos.46 Esta também participaram, fornecendo grande quantidade de vacinas preferência pode ser explorada mediante uma mudança a baixo custo, mas ainda assim com lucro, para a rede de dis- do papel do governo, de provedor para financiador. tribuição global do Fundo das Nações Unidas para a Infância. Parcerias efetivas aproveitam as forças de cada setor (o Os resultados foram extraordinários. Em 1990, o programa atingiu sua meta de imunização de 80% das crianças contra as público, o privado e o sem finalidade de lucro) para me- doenças mais comuns da infância. O êxito da iniciativa deveu- lhorar a prestação de serviços de saúde aos pobres. O se à combinação de esforços públicos, privados e multinacionais, sucesso do programa de imunização da Organização em que cada organização valeu-se das suas vantagens compa- Mundial da Saúde tem sido marcante (ver o Quadro rativas para adaptar-se às circunstâncias de cada país. 5.7). No Brasil, ao incluir as ONGs na competição por Fonte: van der Gaag 1995. recursos, o governo aproveitou a energia e a especializa- ção do setor privado na luta contra a AIDS e outras doenças sexualmente transmissíveis. Muitas vezes, as Zâmbia, as vagas de pessoal nos postos de saúde são ONGs podem alcançar segmentos da sociedade que se muito mais numerosas e prolongadas em áreas rurais do esquivam do contato oficial e, no entanto, correm o que nas mais ricas e urbanas. maior risco de infecção pelo HIV. Segundo as estimati- A melhoria dos serviços de saúde em comunidades po- vas, no fim de 1994, as ONGs financiadas no âmbito desse bres pode envolver mudanças na estrutura de incentivos sistema haviam distribuído 2,6 milhões de preservativos aos provedores públicos, derivando da provisão pública e recebido 11.000 chamadas pelos telefones de urgência. para o financiamento público de provedores privados ou de ONGs, ou mudando o tipo de serviços que o governo Quadro 5.8 se compromete a oferecer, favorecendo os que são mais Maior acesso de empresários locais a serviços fáceis de gerenciar. de telecomunicações Muitas vezes, a mudança de incentivos no setor público é dificultada por regras de serviço público que co- Permitir que os empresários locais ofereçam serviços de tele- nstrangem a contratação, a dispensa, a promoção e o comunicações é um importante passo inicial para reduzir os cus- pagamento (ver o Capítulo 6). Têm-se usado diferentes tos do acesso público. Em particular, os telefones públicos beneficiam aqueles que não podem pagar uma conexão domiciliar. métodos, todos eles com seus próprios riscos, tais como Em 1995, existiam no Senegal mais de 2.000 telecentros priva- a admissão da prática privada para suplementar a renda, dos, cada qual dotado de telefone e, muitos, de fax ­ número qua- subsídios de educação condicionados à prestação de tro vezes superior ao de apenas dois anos antes. Em 1998, serviço público ou pagamento de adicionais por lugar de existiam 6.000. A Sonatel (a empresa pública de telecomuni- cações do Senegal) concede franquias de serviços telefônicos a serviço. Nenhum deles está livre de problemas. proprietários de telecentros, que estão autorizados a cobrar uma Em anos recentes, houve mais tentativas de descen- taxa 140% superior à da Sonatel por unidade de chamada. Em tralização dos serviços de saúde para níveis subnacionais média, os telecentros pagam à Sonatel US$ 3.960 por ano e de governo. Isto também muda os incentivos para os retêm US$ 1.584. Resultado: o acesso público ao telefone mais provedores, que devem satisfazer um diferente conjunto do que duplicou. de empregadores. Os governos locais podem ser mais Fontes: Ernberg 1998; CSIR 1998. sensíveis ao diálogo com clientes. Contudo, ainda não há 90 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Uma rigorosa supervisão governamental também foi im- de tecnologias inovadoras. Quando os empresários locais portante para assegurar que, com exceção de quatro, foram autorizados a oferecer serviços de telecomuni- todos os 191 projetos executados pelas ONGs não apre- cações no Senegal, os custos baixaram e o acesso mais do sentaram problemas.47 que duplicou (ver o Quadro 5.8).55 A provisão de tele- Os governos podem repensar os tipos de serviços que fones públicos pode aumentar em grande escala o acesso optam por oferecer, simplesmente com base no que dos pobres a serviços de telecomunicações, particularmente podem prometer com confiança. Para alguns governos, nos países em que as tarifas telefônicas sejam baixas, mas pode ser muito difícil manter pessoal permanente em clíni- os encargos de conexão sejam altos.56 Os avanços na tec- cas rurais. Isto talvez exija uma mudança no estilo de nologia celular também aumentaram extraordinaria- prestação ou nos tipos de serviços. Recentemente, a Índia mente o acesso às telecomunicações em países cujas leis lançou uma campanha de combate à poliomielite, re- e regulamentos encorajam uma ampla cobertura ge- duzindo a utilização de clínicas permanentes mediante vi- ográfica. Em Bangladesh, a Grameen Telecom, entidade agens curtas de pessoal médico a áreas rurais, com bons sem finalidade de lucro, combina a tecnologia celular com resultados.48 Similarmente, em vez de depender de pes- as aptidões empresariais de mulheres rurais para oferecer soal de saúde permanente, que é difícil de acompanhar serviços a aldeias (ver o Quadro 4.6). Na África do Sul, e motivar, os governos podem identificar projetos de Índia, Peru e Tailândia registrou-se um extraordinário infra-estrutura que ofereçam água potável e saneamento, crescimento de telecentros de propriedade e operação ambos mais fáceis de gerenciar e com mais probabilidade privada, que oferecem aos habitantes de áreas rurais novas de melhorar as condições de saúde.49 E, em vez de com- fontes de informação e novas oportunidades.57 bater a preferência dos médicos pelo trabalho hospitalar, Já que os provedores privados se concentram nos seg- os governos podem optar por aumentar o acesso dos po- mentos mais lucrativos do mercado, alguns setores da po- bres aos serviços hospitalares.50 pulação (particularmente grupos mais pobres) talvez não recebam acesso em razão do alto custo e do baixo potencial Serviços de telecomunicações para os pobres de renda da extensão dos serviços às suas áreas. Para evi- Se as políticas e regulamentos forem apropriados, o setor pri- tar a marginalização dos pobres, talvez haja necessidade vado estará em boa posição para oferecer serviços de tele- tanto de parcerias inovadoras entre os setores público e comunicações para os pobres. Melhores comunicações, privado como de subsídios governamentais bem orien- trazendo consigo novas influências e visões mais amplas do tados.58 O Chile utilizou recursos oficiais para melhorar mundo, podem aumentar a renda dos pobres.51 Em Sri o acesso de domicílios de baixa renda, pessoas portado- Lanka, os serviços telefônicos em áreas rurais aumentaram ras de deficiências, escolas, centros de saúde e bibliote- de 50%-60% para 80%-90% a quota dos agricultores agrí- cas públicas, e leiloou subsídios a provedores privados para colas no preço dos produtos vendidos na capital.52 financiar a introdução dos novos serviços de telecomu- Desde meados dos anos 80, os países em desenvolvi- nicações rurais. Aproximadamente na metade dos lu- mento passaram a abrir suas telecomunicações à partici- gares escolhidos, as propostas de provisão de serviços pação e à concorrência privada..53 As fórmulas variam desde não solicitavam subsídios; a análise de demanda efetuada o investimento privado em empresas de propriedade pública pelo grupo de privatização persuadiu os investidores a res- (China) até a privatização completa e generalizada, deixando peito da lucratividade da prestação de serviços nessas ao Estado a tarefa de regulamentação (Chile). Em geral, a áreas. Decorridos dois anos, 90% dos objetivos dos novos participação privada resultou em rápido crescimento do serviços haviam sido alcançados com aproximadamente acesso, menores tarifas e melhores serviços. No Peru, cinco metade do orçamento inicial.59 anos após a reforma, o número de linha fixas aumentou mais Apesar do êxito na extensão de serviços de telecomu- de 165%, o número de linhas móveis passou de 20.000 para nicações aos pobres, não é provável que a privatização pro- quase 500.000 e o número de lugares com acesso telefônico duza significativas melhorias de acesso sem maior aumentou mais do dobro. Entre 1995 e 1996, a proporção concorrência e regulamentos mais efetivos para prevenir de domicílios com telefone no quintil mais pobre aumen- abusos do poder de mercado. Para que a participação pri- tou de 1% para 7%.54 vada no setor das telecomunicações (e, mais amplamente, Grandes e pequenos provedores podem oferecer no da infra-estrutura) favoreça os pobres, talvez as au- serviços paralelos, facilitados por uma ampla margem toridades devam imprimir um novo enfoque aos regula- Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 91 mentos e processos de transação. Um estudo dos serviços munidades. Essa participação tem três objetivos princi- de telecomunicações em 30 países da África e da América pais: Latina detectou correlações entre uma concorrência forte Assegurar que as preferências e os valores das comu- e aumentos per capita em linhas-tronco, telefones públi- nidades estejam refletidos na escolha e na concepção cos e capacidade de conexão, bem como reduções nas ta- das intervenções. rifas de chamadas locais. Também constatou que uma Usar o acompanhamento da comunidade e do parti- regulamentação bem concebida era importante para me- cipante para melhorar a implementação, a transparên- lhorar a capacidade de conexão.60 Um estudo da reforma cia e a responsabilidade. da infra-estrutura na Argentina sugere que, com políti- n Dotar os pobres de maior influência sobre suas cas e regulamentos adequados, as parcerias entre os setores vidas. público e privado também melhoram o acesso dos pobres A participação, por poderosa que seja, não é panacéia. a serviços de infra-estrutura.61 Dependendo das organizações e estruturas de poder lo- cais, a transferência da influência para comunidades lo- Participação: escolha, monitoração e cais pode resultar em maior captura dos benefícios por responsabilidade elites locais (ver o Capítulo 6). Em Bangladesh, o grau em que as transferências de alimentos por educação O terceiro princípio de ação pública para promover a for- chegam aos pobres depende do poder relativo de orga- mação de recursos é a participação dos pobres e suas co- nizações para os pobres e não-pobres.62 Da mesma forma, valores locais podem ser hostis a certos grupos de pobres, Quadro 5.9 como ocorre com preconceitos contra a mulher em muitas Participação local no sistema descentralizado de partes do mundo, contra as castas mais baixas na Índia educação na Nicarágua ou contra outros grupos étnicos ou sociais em desvan- tagem. Em alguns países, a vergonha, a rejeição e o es- Desde 1993, o Ministério da Educação da Nicarágua vem des- tigma do HIV/AIDS são razões para a inação local. centralizando o ensino público primário e secundário, confiando Dadas as complexidades que a cercam, a participação sua gestão a conselhos locais de acordo com o seguinte mo- deve ser promovida por ações que fortalecem a voz de gru- delo: A responsabilidade pela educação pública cabe ao Ministério, pos pobres no confronto com a estratificação ou o estigma mas certa parcela da gestão do magistério é delegada a ou- social. Por isso, a participação deve ser moldada segundo tros níveis do sistema. um contexto institucional mais amplo. O governo local O poder central controla a formação de professores, estabelece atua no centro desse quadro, com interações básicas entre níveis de dotação de pessoal, custeia os salários do ma- o município e a comunidade, como foi o caso na Bolívia, gistério e estabelece padrões de qualificação e desempenho pedagógico dos professores. Também prepara regulamen- com a preparação das Leis de Descentralização e Parti- tos e controles financeiros. cipação Popular na década passada. Essas questões maiores O nível departamental é responsável pelas funções de su- são abordadas nos capítulos 6 e 7; aqui, a importância da pervisão, oferecendo apoio pedagógico aos professores e participação para habilitar os pobres a expandir seus re- acompanhando a observância das normas. Conselhos municipais de educação integrados por represen- cursos é ilustrada por exemplos nos setores da educação, tantes locais desempenham funções administrativas dele- infra-estrutura local e gestão florestal. gadas ao nível local. Esses conselhos pagam os salários dos professores (com recursos centrais) e aprovam nomeações, Maior participação e responsabilidade local transferências, licenças e demissões de professores de acordo com as leis e regulamentos centrais. Também supervisam in- em educação centivos ao magistério e concedem incentivos monetários a Os pais e as comunidades locais estão exigindo maior in- professores que se qualificam. fluência na educação dos filhos. A expansão dos sistemas Os professores são responsáveis pelo que acontece nas educacionais em muitos países em desenvolvimento deu salas de aula. Os pais acompanham sua assistência e apre- sentam relatórios aos conselhos municipais de educação, que margem a maior preocupação com a qualidade da edu- informam semanalmente os professores a respeito da sua cação. As estruturas centrais não cumprem suas tarefas ad- posição em relação aos incentivos. ministrativas cotidianas com eficiência e estão muito distantes para empreender uma ação decisiva contra pro- Fonte: Gaynor 1998. fessores relapsos. 92 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Freqüentemente, a participação comunitária consiste lhes têm maior estima. Sua freqüência também me- em acompanhar o desempenho do professor e garantir a lhorou e as faltas dos alunos diminuíram.68 disponibilidade de material escolar. Nas funções que Outros dados sugerem que a gestão comunitária da mais se prestam para a gestão local (treinamento em educação pode melhorar a eficiência. Resultados serviço e supervisão pedagógica), os sindicatos de pro- preliminares das Filipinas demonstram que, nas escolas fessores podem complementar as associações de pais e primárias mais dependentes de apoio local, o custo é mestres. Contudo, os sindicatos de professores muitas vezes menor e a qualidade e as matrículas mantêm-se se opunham tenazmente à transferência do controle das constantes.69 Em Maurício, tamanho tem sido o êxito das contratações e dispensas para os níveis locais, já que isto associações de pais e mestres, que o governo está aplicando em geral resultava em atraso de pagamento de salários e, fundos para estimular essas parcerias.70 em certos casos, abusos de autoridades locais, incitando Contudo, uma efetiva gestão comunitária em educação greves do magistério como na Nigéria e Zimbábue.63 pode ser difícil de alcançar. Talvez não seja fácil encon- Reformas em andamento na Nicarágua visam a superar trar pessoas qualificadas para administrar as escolas, e os esses problemas (ver o Quadro 5.9). resultados são desiguais. Botsuana tem enfrentado pro- A tendência geral em educação é descentralizar. Em blemas para atrair pessoas talentosas para as juntas esco- 1993, o Sri Lanka estabeleceu juntas de desenvolvimento lares.71 Na província de Zambézia, Moçambique, escolar para promover a participação comunitária na comissões de pais têm resultado em parcerias benéficas gestão de escolas. Em Bangladesh, a Campanha de Mo- entre comunidades e escolas em algumas aldeias, embora bilização Social reativou comissões de administração es- praticamente não funcionem em outras. Muitos aldeões colar a fim de envolver as comunidades na educação. Em temem criticar abertamente os professores e algumas 1995, El Salvador começou a envolver comunidades ru- comissões foram cooptadas por oficiais corruptos.72Tam- rais na gestão de escolas.64 Em várias comunidades de bém há indícios de que a participação comunitária talvez países em desenvolvimento, grupos de pais são respon- exerça pouco impacto quando os adultos são semianal- sáveis pela contratação e dispensa de professores e pela pro- fabetos.73 O programa Educo, apesar de ter expandido visão e manutenção de equipamento, nos termos de contratos o acesso em El Salvador, não produziu classificações de com o ministério da educação. Até agora, porém, tem sido aproveitamento maiores do que nas escolas tradicionais pouca a experiência com descentralizações em grande escala em comunidades rurais pobres que gozavam de prioridade da gestão do magistério para as escolas. máxima.74 Uma das poucas avaliações de impacto quantitativo Em geral, a experiência sugere que é necessária uma disponíveis, efetuada no Projeto de Educação Primária no forte estrutura reguladora e que o treinamento dos pais México, mostra que o avanço educacional melhorou sig- é essencial para que o acompanhamento local das esco- nificativamente ao longo da descentralização e que, las seja eficiente. Muitas outras questões referentes a uma quanto mais baixo o nível de avanço inicial, maior a maior participação familiar na educação podem ser re- margem para melhoramentos.65 Também há indícios de solvidas por meio de financiamento público.75 O contínuo que os incentivos de supervisão são o insumo mais efi- acompanhamento e avaliação da participação local em caz em função do custo para escolas rurais e indígenas. educação pode revelar muito sobre o que dá e o que não A experiência da Nicarágua com a reforma da autonomia dá resultado. escolar indica que um nível mais alto de processo decisório pelas escolas guarda relação com melhores notas de exame Promover a identificação mediante dos alunos, particularmente em escolas que exercem participação e escolha na infra-estrutura local maior autonomia em matéria de contratação, acompa- nhamento e avaliação do corpo docente.66 Na Nigéria, os É política do partido que o povo saiba, que o povo professores começaram a chegar no horário depois da in- discuta, que o povo faça, mas aqui o povo só faz a última trodução da supervisão local.67 E avaliações sociais do pro- parte, que é "o povo faz". grama de Minas Gerais, no Brasil, e do programa Educação -- De um grupo de discussão em Ha Tinh, Vietnã com Participação da Comunidade (Educo), de El Salvador, indicam que, como resultado dos programas, os profes- A participação da comunidade no planejamento e na sores reúnem-se com mais freqüência com os pais, e estes gestão de serviços de infra-estrutura local pode aumen- Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 93 Quadro 5.10 Esquemas setoriais e multissetoriais para o melhoramento de estradas rurais na Zâmbia Na Zâmbia, em 1997, era crítica a necessidade de esclarecer as dis- e reformas institucionais e envolver os futuros proprietários de cada posições institucionais em matéria de gestão e financiamento de estrada. Para a melhoria das estradas de propriedade de diferentes níveis estradas rurais. Muitas comunidades haviam aberto estradas sem a de governo adotou-se uma abordagem setorial vertical, cuja ação in- participação do conselho local, motivadas por ONGs ou por projetos cluía os governos locais e os ministérios dos transportes e comuni- autônomos. Contudo, essas comunidades, que tinham sido inteiramente cações, obras públicas, interior e habitação. Em relação às estradas compensadas por seu trabalho, não se dispunham a cuidar da comunitárias, adotou-se um enfoque multissetorial horizontal, traba- manutenção como um trabalho voluntário. Os conselhos locais, ca- lhando-se com o fundo social da Zâmbia. rentes de recursos, não podiam assumir a responsabilidade pelas Foi somente por meio do fundo social, dotado de um sólido sistema estradas. Em conseqüência, a infra-estrutura de transporte, além de para facilitar a participação comunitária, que o Roadsip conseguiu as- escassa, estava sendo retomada pela natureza, deixando as comu- segurar que as comunidades decidiriam suas prioridades de investi- nidades em isolamento. mento. As comunidades que solicitam melhorias em estradas, caminhos Para melhorar a acessibilidade rural, o governo da Zâmbia incluiu as ou passarelas pagam 25% dos custos do projeto, e o fundo social e estradas distritais e comunitárias no projeto de investimentos no setor o Roasip custeiam os restantes 75%. Completado o projeto, a co- rodoviário (Roadsip), em 1998. Reconhecendo a importância da pro- munidade forma uma associação de proprietários da estrada e requer priedade local da infra-estrutura, o Roadsip ocupa-se das disposições à Comissão Rodoviária Nacional um subsídio de apoio e manutenção institucionais para todo o setor rodoviário (das rodovias até as estradas (75% da comunidade e 25% do fundo social). As doações a título de comunitárias) e o governo está examinando a possibilidade de dar força partilha de custos para a manutenção de estradas comunitárias não de lei à propriedade comunitária dessas estradas. são necessariamente onerosas. A US$ 300 por quilômetro, o custo do A experiência mostra que as iniciativas de melhoramento susten- apoio de manutenção de 5.000 quilômetros de estradas comunitárias tável da acessibilidade rural também devem incluir políticas setoriais seria inferior a 2% da receita anual do fundo rodoviário. Fonte: Banco Mundial, 1998u, 1999ee. tar muito a identificação e a sustentabilidade, desde que Envolver os beneficiários no processo decisório é o as comunidades tomem decisões bem informadas. Além ponto de partida para gerar um sentido de identificação de escassa na maioria dos países em desenvolvimento, a local da infra-estrutura, e essa percepção é importante em infra-estrutura local muitas vezes é mal concebida e mal três dimensões essenciais. Primeiro, ela ajuda a selecionar conservada. Por quê? prioridades, particularmente em áreas difíceis de abordar Numerosos esforços anteriores de provisão de infra- mediante análises econômicas, como o valor relativo do estrutura local deixaram de envolver as comunidades no investimento social e produtivo, a complementaridade processo decisório, pois eram os ministérios centrais que entre investimentos e a focalização dentro de comu- decidiam quanto às necessidades das comunidades locais, nidades.78 Segundo, ela é essencial para a boa operação e estas só se inteiravam de um projeto quando apareciam e manutenção, porque raramente se pode confiar que os as grandes escavadeiras. A falta de opção tem sido outro governos se ocupem oportunamente da manutenção de problema. Em face de uma situação de tudo ou nada, pou- infra-estruturas locais. Terceiro, tendo em vista tanto a cas são as comunidades que rejeitam um investimento sem precária situação dos orçamentos da maioria dos gover- ônus ou altamente subsidiado.76 Isto pode liquidar com nos de países em desenvolvimento como as necessidades o sentido de identificação local e fazer com que a de infra-estrutura (e seus custos totais), a identificação local manutenção do investimento passe a ser responsabilidade é necessária para que a comunidade compartilhe os cus- de terceiros. As estruturas de incentivo para o pessoal das tos de investimento e operação. entidades executoras também podem comprometer a Para que o processo participativo gere identificação, participação comunitária, quando a prioridade é a rapi- todos os grupos da comunidade (homens e mulheres, os dez da implementação. A verdadeira participação co- que estão bem representados na comunidade e os que estão munitária demanda tempo (passaram-se anos antes que em minoria) devem poder externar suas demandas. As co- a comunidade de Orangi, no Paquistão, concordasse munidades locais refletem divisões sociais, étnicas, quanto ao tipo de esgoto a ser instalado),77 mas gera econômicas e entre os sexos e, a menos que a questão de sentido de identificação e sustentabilidade. quem constitui a comunidade seja compreendida e abor- 94 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 dada diretamente, os homens e as elites locais podem do- Quadro 5.11 minar o processo decisório e capturar os benefícios do pro- Ação conjunta para proteger as florestas da Índia jeto. Nas áreas rurais da África Subsaariana, os homens muitas vezes identificam as estradas como alvos de in- O governo do Estado de Andhra Pradesh introduziu a gestão flo- tervenção altamente prioritários, ao passo que as mulheres restal conjunta em escala maciça. Os habitantes das margens das florestas estão formando organizações de aldeia para a preferem melhorias em pinguelas e caminhos que com- proteção florestal: vana samrakashna samithi (VSSs). Essas or- põem o sistema de transporte local.79 Num projeto de ganizações trabalham com os setores florestais do Estado e com- abastecimento de água para uma aldeia rural da Índia, bicas partilham as responsabilidades e os benefícios da restauração, públicas foram instaladas nas imediações de famílias in- proteção e gestão florestal. fluentes.80 E, em Honduras, avaliações de beneficiários O Departamento Florestal é responsável pela organização e o apoio técnico e administrativo das VSSs. As aldeias e as VSSs revelaram que, em lugares onde o fundo social havia fi- são cuidadosamente selecionadas, mas os membros de castas nanciado redes de esgoto, que representavam a escolha e tribos regidos por leis especiais se qualificam automatica- de domicílios em melhor situação e já dotados de água mente como participantes. As VSSs protegem as florestas con- encanada, a maioria dos membros da comunidade ma- tra invasões, aberturas de pastagens, roubos e incêndios, melhorando-as de acordo com um plano conjunto de manejo flo- nifestara preferência por estradas e pontes.81 As enti- restal. Como compensação, as VSSs têm direito a todos os pro- dades provedoras (governos locais, ONGs e animadores dutos florestais que não sejam madeira, bem como a toda a renda de projetos) podem reduzir o risco de captura por elites, do abate de árvores e do bambu, desde que destinem metade mas às vezes também procuram capturar benefícios. dessa renda para o futuro desenvolvimento florestal. O programa, iniciado em 1992, custou a se firmar porque os A exigência de que os beneficiários compartilhem o aldeões hesitavam em assumir a responsabilidade pelo manejo custo do investimento também pode melhorar o sentido florestal. Além disso, o pessoal do Departamento fazia reservas de identificação.82 Em geral, as contribuições surgem quanto a uma gestão florestal conjunta. Mas, em 1999, mais de mais prontamente quando as comunidades e os governos 5.000 VSSs estavam manejando mais de 1,1 milhão de hectares de florestas degradadas no estado. locais responsáveis pela operação e manutenção têm voz Os resultados são marcantes e o programa está se expandindo no processo de elaboração e implementação. As con- rapidamente. As florestas degradadas voltaram a crescer, o tribuições locais variam. Em Gana, as comunidades con- contrabando de madeira praticamente cessou e a abertura de tribuem com 5% do custo de sistemas de abastecimento pastagens está sob controle. Não se registraram incursões agrí- colas adicionais em terras administradas pelas VSSs. Muitos de água melhorados e com 50% do custo de sistemas de aldeões agora trabalham nas florestas, e a emigração diminuiu. saneamento. Tipicamente, a participação nos custos de A conservação do solo resultou em lençóis freáticos mais altos projetos de fundo social varia entre 5% e 20% do seu custo em muitas áreas, o que aumentou a produção agrícola. A fauna total.83 Um estudo de projetos rurais de abastecimento e a flora estão florescendo. de água sugeriu que contribuições financeiras significa- Fonte: Venkataraman e Falconer, 1999. tivas (entre 20% e 55% dos custos do projetos) são im- portantes para a sua sustentabilidade.84 Também há fortes indícios de que a identificação é uma função do rela- cionamento institucional entre comunidades e prove- que ligam muitas comunidades entre si, raramente serão dores de serviços (ver o Capítulo 6).85 reivindicados por uma comunidade, mesmo que sejam Existe uma tendência favorável à provisão de infra-es- necessários. Essa infra-estrutura deve ser oferecida e ad- trutura local com enfoques comunitários multissetoriais.86 ministrada por governos locais, embora em consulta com Ao proporcionarem maior escolha, esses enfoques podem as comunidades,88 utilizando um processo unificado de responder melhor às prioridades de cada comunidade, con- planejamento do investimento. Esse processo pode ser tribuindo para a identificação e a sustentabilidade.87 seguido por projetos multissetoriais ou projetos num Contudo, talvez não seja aconselhável oferecer muitas setor. opções em cada projeto. Se, por exemplo, existir uma ne- Entre as tentativas de introdução de processos parti- cessidade crítica de reforma institucional ou de políticas cipativos que admitem escolha, os fundos sociais têm sido em matéria de água ou transportes, é improvável que os os mais usados. Os fundos sociais visam a habilitar as co- enfoques multissetoriais dêem resultado (ver o Quadro munidades, promovendo sua participação na escolha, 5.10). Da mesma forma, alguns tipos de infra-estrutura implementação, operação e manutenção dos projetos de que envolvam mais de uma comunidade, como as estradas desenvolvimento, usualmente para infra-estrutura local.89 Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 95 Porém, simplesmente oferecer recursos financeiros para se cumprem certos objetivos de conservação e sus- investimento numa variedade de setores não é suficiente tentabilidade.97 É comum que o Estado, representado para que os beneficiários exerçam sua escolha.90 Em por sua repartição florestal, seja o proprietário da floresta muitos projetos de fundos sociais, os membros da co- e regulamente o sistema.98 Essa abordagem tem sido am- munidade não se dão conta de todo o conjunto de opções plamente aplicada na Ásia Meridional, por exemplo, no para financiamento. No Peru, apenas 16% dos benefi- Estado de Andhra Pradesh, Índia (ver o Quadro 5.11). Na ciários podiam citar mais do que cinco dos 19 tipos de África, a participação da comunidade tem ajudado a projetos qualificados.91 Além disso, o fato de as comu- restaurar recursos florestais em Gâmbia e induziu a uma nidades poderem escolher não significa necessariamente participação mais ampla em desenvolvimento rural no Zim- que a sua escolha será bem feita. bábue. Para que os investimentos em infra-estrutura sejam efe- Todavia, em outros casos, os resultados ambivalentes tivos e sustentáveis, é geralmente necessário comple- indicam os desafios a enfrentar para que a gestão conjunta mentar o enfoque baseado na demanda com insumos de seja um instrumento eficiente de promoção do acesso oferta (fortalecimento de capacidade, informação, cober- dos pobres a recursos naturais essenciais. Estruturas ad- tura). Um equilíbrio entre a identificação de investi- ministrativas excessivamente centralizadas são um dos mentos a partir da base e insumos de oferta motivos de fracasso. A experiência de muitos países con- cuidadosamente selecionados melhorará as perspectivas firma que uma poderosa resistência à transferência dos di- de serviços eqüitativos e sustentáveis para os pobres.92 reitos aos usuários da floresta pode diminuir a eficiência da participação comunitária. E as comunidades ou usuários Promoção do manejo local de florestas de florestas, freqüentemente desorganizados e com inte- Os recursos de propriedade comum, por revestirem ca- resses divergentes, talvez careçam de capacidade, interesse racterísticas de bens tanto públicos como privados, estão e incentivos para o manejo de grandes áreas.99 A aplica- sujeitos a problemas de uso indiscriminado que podem re- bilidade e o êxito da gestão conjunta serão determinados sultar em degradação ou exaustão num livre mercado. Os em cada caso pelo contexto institucional (incluindo in- pobres, quando dependem em grande escala dos recursos teresses privados, normas locais e tradições) e pela quali- naturais, são os que mais sofrem com esses problemas.93 dade das organizações e instituições estatais e locais. Parte A resposta comum tem sido a gestão estatal, com regula- do desafio da gestão conjunta é a identificação das unidades mentos destinados a induzir no usuário um comporta- sociogeográficas capazes de trabalhar em conjunto no mento compatível com a conservação de recursos. Mas, manejo e conservação de recursos naturais.100 recentemente, os deploráveis resultados ambientais de Vários enfoques têm sido adotados para superar programas executados pelo Estado, o gradual esgotamento esses obstáculos. A oferta de incentivos para a partici- dos recursos públicos e a substituição de enfoques impostos pação dos interessados é essencial: garantias de posse se- por parcerias a partir da base intensificaram a ênfase gura e de direitos a usuários de florestas,101 uma atribuída à gestão comunitária dos recursos naturais. Este transferência mais integral da função de gestão flores- enfoque reconhece e reforça o papel das comunidades tal (e não apenas dos direitos de uso) para as comu- que vivem em áreas de recursos naturais vulneráveis ou em nidades, a partilha de benefícios e o uso de tecnologias suas proximidades, aproveitando suas idéias e experiências, socialmente aceitáveis, que ofereçam rendimentos ade- seus valores e sua capacidade de preservação desses re- quados.102 Também é essencial a existência de meca- cursos.94 nismos efetivos para a solução de conflitos, especialmente As comunidades manejam seus recursos naturais muitas onde o sustento de usuários de recursos compete com vezes com a cooperação e o apoio de outras comunidades outros objetivos, como a proteção da biodiversidade ou e entidades maiores (ou externas), tais como o governo local a silvicultura sustentável.103 Em Burkina Fasso e Mada- ou distrital, órgãos governamentais ou ONGs.95 Em gascar, contratos entre o governo, as aldeias e coletores muitos casos, esses esquemas abrangem as florestas. No cen- de lenha especificam os subgrupos de usuários que tro da gestão florestal conjunta situa-se um acordo entre manejam opções em vertentes e áreas protegidas. É governos e comunidades sobre distribuição de direitos essencial fazer com que esses contratos sejam efetiva- de uso e partilha de benefícios,96 em que as comunidades mente cumpridos. No Equador, na República Eslovaca, geralmente recebem maior parcela dos recursos florestais na República Tcheca e na Ucrânia, terras situadas fora 96 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 dos limites de áreas protegidas são rezoneadas a fim de Quadro 5.12 acomodá-las a usos múltiplos.104 Onde a capacidade Um novo esquema de reforma agrária no Brasil local de controle e gestão de recursos foi abalada, a as- sistência externa pode ajudar a fortalecer e monitorar Desde meados dos anos 60, o Brasil vem desapropriando e re- o uso compartilhado e a gestão de recursos.105 distribuindo terras para grande número de beneficiários, mas a altos custos e com resultados qualitativos desiguais. Tal como em outros exemplos de participação local, as Em 1997, para aumentar a qualidade, reduzir os custos e acel- desigualdades sociais podem reforçar a influência de gru- erar a reforma, cinco governos estaduais do Nordeste deram in- pos politicamente poderosos e em melhor situação, re- ício a um programa piloto de reforma agrária negociada, duzindo ainda mais o acesso de outros grupos.106 Em descentralizada e de orientação comunitária. O programa ofer- particular, as mulheres e os pobres cujo sustento depende ece empréstimos para os agricultores sem terra (parceiros, ar- rendatários, trabalhadores rurais sem terra) ou para pequenos de recursos comunais podem ser relegados a uma po- proprietários que se organizam em associações de beneficiários. breza ainda maior se forem excluídos.107 Embora os gru- As associações devem identificar os proprietários interessados pos de gestão florestal de Andhra Pradesh tenham em vender terras, o que fomenta negociações diretas entre pro- conseguido incluir a mulher, alguns programas em ou- prietários e associações e reduz a intervenção do governo. O programa piloto também oferece doações para projetos tros estados da Índia ainda limitam a participação a ape- comunitários de melhoria da produtividade identificados pelas as- nas um membro da família, o que efetivamente exclui a sociações de beneficiários, valendo-se de projetos bem estab- mulher. Em diversas aldeias indianas, as mulheres foram elecidos de alívio da pobreza nos cinco estados. Segundo a impedidas de colher quaisquer produtos florestais em filosofia do projeto, as associações de beneficiários estão em mel- hor posição para identificar, classificar e implementar investi- áreas protegidas.108 mentos, valendo-se de assistência técnica quando necessário. Mesmo que as mulheres não sejam excluídas, sua re- A mesma filosofia participativa foi adotada nos projetos piloto de presentação e influência em comissões de gestão é pe- reforma agrária. quena.109 Políticas e leis que promovam a participação O programa inclui três elementos de doação que represen- tam cerca de 50% do custo total da terra: um subsídio inerente de usuários pobres na gestão de recursos naturais podem à taxa de juros, uma doação para o investimento em infra-estrutura ajudar a mudar essa situação.110 A inclusão de maior complementar e uma doação de instalação. Para a terra, é con- número de mulheres também requererá atividades de cedido um crédito com prazo máximo de 20 anos. A terra serve conscientização para romper normas sociais que im- de garantia para o empréstimo e deve satisfazer uma série de requisitos, entre os quais um preço comparável ao vigente no pedem a mulher de desempenhar um papel igual ao do mercado local. Já que existe uma doação máxima por família ben- homem. eficiária e que a doação para investimento em infra-estrutura é residual, existe um incentivo para que a associação compre a terra Complementaridades na ação pública ao preço mais baixo possível. Embora o número de famílias beneficiárias ainda seja modesto (cerca de 10.000 em 330 projetos), o programa piloto ganhou im- Recordemos os três princípios para o fortalecimento dos re- pulso e o êxito levou o governo federal a expandir o programa para cursos dos pobres: redistribuição pelo Estado, eficiência o âmbito nacional. Complementando o programa ampliado de de- no governo e no uso de mercados e participação. Uma sapropriações, o novo programa concentra-se na compra de pro- ação efetiva geralmente envolve a aplicação de todos os priedades que não podem ser legalmente desapropriadas. três princípios a uma área ou setor. O grau de aplicação de Fonte: Deininger, a publicar. cada princípio depende das condições estruturais, do tipo de ação, da situação do governo e do grau de participação e desigualdade social. Considere-se a educação. Existem ar- água e saneamento). As complementaridades implicam gumentos para uma redistribuição pública que vise a asse- uma necessidade de ação em diversas frentes. Contudo, as gurar educação básica gratuita ou subsidiada para todos. prioridades devem depender do que os pobres mais care- Muitas vezes, uma efetiva prestação de serviços envolve cem em função do seu potencial de oportunidades. Em áreas múltiplos agentes de escolarização: públicos, privados e da rurais pobres, pode-se tratar de infra-estrutura econômica, sociedade civil. E em áreas pobres, a participação dos pais investimentos em melhoria de terras, serviços de água e sanea- é importante para melhorar a cobertura, a qualidade e a mento e educação e serviços básicos de saúde. Em favelas responsabilidade. urbanas, pode-se tratar de infra-estrutura. E a garantia dos Esta seção ilustra uma combinação de ações para um bem direitos de propriedade da terra pode ser importante para natural (a terra) e para dois bens físicos (abastecimento de ambos. Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 97 Habilitar uma boa administração pública, Há numerosas formas de obter acesso seguro à terra: mercados ativos e ampla participação na algumas informais e outras formais, algumas espontâneas reforma agrária e outras mediante extensas intervenções do governo.114 Em A reforma agrária voltou a integrar a agenda política na geral, é possível obter acesso seguro à terra por meio de última década, na medida em que muitos países em de- direitos de propriedade, posse ou usos e costumes.115 O senvolvimento evoluíram da implementação de reformas direito de propriedade é o mais seguro, mas também o que macroeconômicas para resolver o problema das respostas revela a menor probabilidade de ser obtido pelos pobres de oferta fracas na agricultura.111 É fácil de ver por que e outros grupos sociais excluídos. Em muitos casos, os po- o cultivo da terra representa um recurso essencial para os bres ganham acesso à terra por meio de arrendamentos e pobres rurais. Porém, assegurar o acesso à terra, para de direitos baseados nos usos e costumes.116 Na Índia, den- quem e em que condições continua a ser um problema es- tre as famílias rurais que arrendam terras, mais de 90% pinhoso.112 É comum que os pobres, especialmente as mu- são sem-terra ou possuem muito pouca terra.117 Quando lheres, careçam de direitos em relação à terra. A propriedade a terra é relativamente abundante ou quando os pobres da terra continua concentrada e os esforços de promoção estão bem organizados e exercem influência, é possível ter da igualdade têm gerado freqüentes conflitos.113 Novas acesso seguro à terra sem direitos ou registros formais de abordagens da reforma agrária ressaltam a importância de propriedade.118 É o que ainda ocorre em muitas partes da reconciliar os diversos interessados: os sem-terra e suas as- África Subsaariana, embora o crescimento da população sociações, o setor privado (proprietários de terras) e ins- e a integração do mercado nas últimas décadas tenham ace- tituições públicas nos níveis nacional e local. lerado a promoção dos direitos de propriedade individu- ais.119 Quadro 5.13 A ação pública é crucial para garantir aos pobres um Empresas da África Ocidental são pioneiras nos acesso seguro à terra. Em geral, uma reforma agrária que serviços de água e saneamento para os pobres promova a eqüidade e a produtividade mediante progra- mas de apoio governamental é a primeira opção em que Os serviços independentes de água e saneamento na África sugerem se pensa (ver o Quadro 3.8). Porém, muitas outras ações que o mercado encontrou soluções que beneficiam tanto os prove- dores como os serviços públicos e, acima de tudo, os consumidores podem melhorar o acesso à terra. Políticas e leis que de- de baixa renda. Recentes estudos em sete cidades da África Ocidental finam claramente os direitos de propriedade e protejam revelam que, em relação à água, metade dos habitantes dependem os pobres contra o esbulho podem melhorar em grande de fornecedores independentes e, em relação ao saneamento, pelo escala a sua capacidade de oferecer a terra como garantia menos três quartos dependem de operadores independentes. Con- forme a cidade, os provedores de serviços independentes cobrem e de investir nas terras que já lhes pertencem. Bons mer- 85% dos bairros marginais e de baixa renda, mas também servem cados de arrendamento podem aumentar a eficiência do muitas famílias em melhor situação. uso da terra e ajudar os sem-terra a galgar a "escada agrí- No saneamento, os provedores independentes que prestam cola" que leva à propriedade.120 A prestação de assistên- serviços sem mandato oficial ou à margem de contratos com go- vernos locais incluem tanto pequenos operadores informais como cia jurídica aos pobres habilita-os a levar avante suas alguns que cresceram e se tornaram "legítimos". Os provedores reivindicações por um pedaço de terra. Da mesma forma, baseiam-se nas boas relações com os clientes, já que suas op- o apoio público a instituições que protegem os direitos da erações dependem inteiramente da demanda. A capacidade de mulher pode ser um instrumento nas situações em que nor- pagamento do consumidor e a concorrência entre os provedores determinam os preços. mas e costumes sociais profundamente arraigados impe- Provedores de saneamento independentes cobram maiores dem a mulher de exercer um efetivo controle da terra, preços do que as empresas públicas subsidiadas, mas estas mesmo quando existam disposições legais que as ha- raramente recuperam seus custos, sem falar nos custos de ins- bilitem a exercê-lo (ver o Capítulo 7).121 talação de novas redes de esgotos. Além disso, os operadores independentes são geralmente mais confiáveis e sensíveis aos Muitas tentativas de reforma agrária malogram por seus clientes. Eles tanto estendem crédito (pelo menos por al- se basearem inteiramente no governo. Novos enfoques guns dias), como distribuem a cobrança ao longo de dias e se- dão ênfase a mecanismos de ajuste contínuo ao acesso manas, o que, para o pobres, é muito mais fácil de compreender à terra, maior aproveitamento de formas de acesso do que as contas trimestrais das empresas públicas. tradicionais e maior uso dos mercados de terra.122 A Fonte: Solo 1999. África do Sul, o Brasil, a Colômbia e as Filipinas estão realizando experiências com negociações descentra- 98 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 lizadas, comunitárias e promovidas pela demanda, en- Quadro 5.14 volvendo os interessados, com vistas a identificar fór- Água e saneamento sustentáveis para os pobres mulas menos antagônicas de melhoria do acesso à terra. nas áreas urbanas do Brasil A reforma agrária negociada depende em grande parte da experiência acumulada em tentativas de reforma A primeira fase do Prosanear (1992-97) foi um período de apren- anteriores e dos aspectos positivos de fundos sociais ori- dizado que culminou com seis princípios orientadores para a provisão de água e saneamento em bairros urbanos pobres do entados pela demanda. Ela considera tanto a oferta Brasil: como a demanda. Os proprietários são pagos em di- Iniciar a participação comunitária desde a etapa de preparação nheiro, e não mais em bônus do governo com alto desá- do projeto. gio, como ocorria anteriormente. Os beneficiários Assegurar normas claras e transparentes de recuperação de custos e subsídios. recebem subvenções para investimentos que aumentem Adotar, como parte integrante do projeto, disposições formais a produtividade porque, tal como demonstrado pela ex- de longo prazo sobre sistemas de operação e manutenção. periência, a menos que aqueles que recebem terras Discutir com a comunidade todas as opções técnicas viáveis façam uso produtivo das mesmas, as reformas de nada e seus custos. Coordenar projetos com o plano de desenvolvimento ur- servirão.123 bano do governo local desde o início da preparação. A reforma negociada contém diversos componentes Confirmar o compromisso do governo local com o projeto e inovadores, como um decidido envolvimento de go- com a redução da pobreza. vernos e comunidades locais na organização de trans- Fonte: Katakura e Bakalian, 1998. ferências de terras e na assistência aos beneficiários e um alto grau de transparência (ver o Quadro 5.12). Na Colômbia, os governos municipais devem preparar Provisão de serviços de água e saneamento um plano abrangente para identificar vendedores e para os pobres urbanos beneficiários em potencial, que deve ser amplamente divulgado para evitar a corrupção. Aos beneficiários ofe- O esgoto passa pela porta da frente, e quando chove a rece-se treinamento em administração agrícola e as- água entra na casa e você tem que levantar tudo. A sistência para a preparação de planos do uso da terra. sujeira atrai bichos. Aqui tem rato, barata, aranha e até A seguir, esses planos devem ser aprovados em reuniões cobra e escorpião. do conselho municipal abertas ao público.124 Os be- -- De um grupo de discussão em Nova Califórnia, Brasil neficiários são apoiados por conselhos nacionais, re- gionais ou estaduais, que oferecem orientação técnica A fim de melhorar os serviços de água e saneamento e resolvem problemas administrativos. para moradores das cidades, governos e municípios de Os resultados do enfoque comunitário são ani- todo o mundo estão experimentando abordagens alter- madores. Porém, é muito cedo para avaliar inteira- nativas que envolvem o setor privado, bairros e grupos mente essa nova geração de reformas. Embora a reforma da sociedade civil. Trabalhando juntos, esses agentes agrária negociada tenha sido alvo de críticas, entre ou- visam a oferecer serviços de qualidade a consumidores po- tros motivos, por onerar os beneficiários com emprés- bres, assegurando ao mesmo tempo sua sustentabilidade timos que eles não estão em condições de amortizar e financeira.. por tentar substituir a reforma agrária mediante de- Os serviços de água e saneamento têm sido prestados sapropriação, as novas versões desse enfoque têm procu- tradicionalmente por entidades públicas. Embora haja ex- rado abordar estas e outras questões. Outra questão ceções, são poucos os países em desenvolvimento que ob- refere-se aos custos. No Brasil e em outros países, em- tiveram desempenhos convincentes e sustentados de bora este enfoque tenha conseguido gerar poupanças empresas públicas de água e saneamento. Fracos incen- de até 40% em comparação com as reformas por de- tivos ao desempenho e dificuldades para proteger as de- sapropriação, ainda há necessidade de significativos cisões gerenciais contra interferências políticas condenaram desembolsos públicos.125 Cumpre avaliar sua eficiên- muitas empresas a um ciclo de maus serviços, usuários cia em relação a outros instrumentos de redução da po- poucos dispostos a pagar e manutenção insuficiente. A breza.126 incapacidade de fazer com que a oferta acompanhe a Ampliar os Recursos dos Pobres e Reduzir a Desigualdade 99 crescente demanda de uma população urbana cada vez a administração dos serviços de água e saneamento pública maior forçou os domicílios pobres a encontrar soluções ou privada, as companhias bem sucedidas na expansão próprias. Em muitos países, pequenos vendedores infor- desses serviços cobram taxas que cobrem os custos. Essas mais de água e provedores de serviços de saneamento dão taxas podem aumentar o acesso de domicílios de baixa cobertura a áreas urbanas pobres não atendidas por renda ao atraírem investimento privado para expandir a serviços do governo. Em cidades da África Ocidental, em- oferta e melhorar a qualidade. Também podem dar fim presários independentes atendem a maioria dos domicílios a subsídios oficiais gerais que beneficiam principalmente pobres (ver o Quadro 5.13). Similarmente, na Cidade da os não-pobres, liberando recursos públicos para uma as- Guatemala e em Lima, Peru, ambas servidas por impor- sistência mais orientada para os pobres. Não obstante a tantes companhias de utilidade pública, a maioria das tendência geral de maior recuperação de custos nos famílias depende de provedores privados informais.127 Em- serviços de água e saneamento, de modo a assegurar bora os provedores privados possam ser mais caros do que maior acesso dos pobres os governos podem subsidiar as os públicos, sem eles a situação dos domicílios seria pior. conexões ou, se o acesso às redes for grande, aplicar ta- Desde o começo dos anos 90, a participação privada rifas em bloco bem elaboradas.133 em grande escala no setor da água e saneamento de países Medidas adicionais para beneficiar domicílios pobres em desenvolvimento tem registrado marcante aumento, e atrair investidores privados para projetos de água e refletindo um desejo de prestar melhores serviços a custo saneamento incluem a simplificação de contratos, a sub- mais baixo, inclusive serviços a bairros urbanos pobres.128 contratação de algumas funções reguladoras e o aumento A participação privada pode melhorar muito a cobertura da previsibilidade da autoridade fiscalizadora.134 A forma dos serviços e tornar mais eficientes as operações das da regulamentação (particularmente para reduzir o poder companhias, e os primeiros resultados são encorajadores. de monopólio) também é essencial para obter resultados A cobertura aumentou rapidamente e, em alguns casos, favoráveis aos pobres.135 A regulamentação pode melhorar as tarifas baixaram (como ocorreu em Manila, Filipinas). a concorrência ao permitir maior participação, inclusive O sistema de abastecimento de água da Costa do Marfim, de provedores não-tradicionais, e ao adaptar padrões de que introduziu a primeira concessão privada na África Sub- serviço a necessidades locais ­ por exemplo, focalizando saariana, tem um desempenho melhor do que outros a potabilidade da água em vez de padrões técnicos de cons- sistemas urbanos de abastecimento de água na África trução estabelecidos nos níveis industriais do país.136 Ocidental.129 Também é importante envolver usuários e institu- Contudo, a participação privada em grande escala no ições locais na elaboração de opções do setor privado setor da água e saneamento não significa automaticamente que levem em consideração as preferências dos usuários, melhores serviços para os pobres. Os contratos, a menos aproveitando ao máximo a presença de provedores de que sejam cuidadosamente preparados, podem obstar a serviços alternativos. Este é o enfoque do Programa de extensão dos serviços a áreas de baixa renda e criar Água e Saneamento, uma parceria entre doadores, go- monopólios locais. Muitas vezes, os contratos estabele- vernos e ONGs que se concentra em áreas rurais e su- cem estruturas tarifárias e taxas de conexão que não burbanas pobres. Em cada contexto, este enfoque sensível variam com o verdadeiro custo das ligações. Estas cláusu- à demanda dever ser adaptado às condições locais. No las são um desincentivo para que os concessionários Brasil, o Programa de Água e Saneamento para Populações prestem serviços a áreas de baixa renda.130 Em Guayaquil, Urbanas de Baixa Renda (Prosanear) observa seis princí- Equador, as taxas de água domiciliares não cobriam os cus- pios de provisão de serviços sustentáveis de abasteci- tos de cobrança. Cada nova conexão, mesmo se inteira- mento de água e saneamento para domicílios pobres (ver mente financiada, diminuía a receita líquida da empresa o Quadro 5.14). provedora.131 Para prestar melhores serviços a domicílios Uma abordagem similar pretende cobrir 35 locali- de baixa renda, as concessões em Buenos Aires e La Paz dades no âmbito de um projeto de água e saneamento nas foram reestruturadas com base em negociações entre os Filipinas. As comunidades decidem sobre sua partici- governos e provedores privados, e comentários dos in- pação (contraindo empréstimos junto ao Banco de De- teressados locais. senvolvimento das Filipinas) após extensas consultas que Uma boa estrutura de fixação de preços é um ele- envolvem consumidores, o prefeito e o conselho local. As mento crucial de uma política favorável aos pobres.132 Seja taxas de serviço são aplicadas na amortização do em- 100 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 préstimo e para cobrir custos de operação e manutenção. controle sobre a própria vida. Os recursos habilitam os O envolvimento dos usuários, junto com o processo de- pobres e ajudam-nos a controlar os riscos (ver os capítu- cisório do governo local sobre participação, parece asse- los 8 e 9). Mas, por existir uma relação causal recíproca gurar a identificação necessária para melhorar as entre estruturas políticas e sociais e os recursos dos po- perspectivas de sustentabilidade a longo prazo.137 bres, talvez seja preciso atacar as estruturas sociais exclu- dentes ou fracas para expandir esses recursos (ver o · · · Capítulo 7). A ação pública é essencial para expandir os recursos Os recursos que os pobres possuem (ou aos quais têm dos pobres e reduzir as desigualdades, particularmente na acesso) contribuem diretamente para o seu bem-estar e distribuição de recursos humanos. O uso efetivo do poder exercem poderoso efeito sobre as suas perspectivas de es- de redistribuição do Estado e o envolvimento de múlti- capar da pobreza. Recursos humanos, físicos, naturais, fi- plos agentes (sociedade civil, mercados e o Estado) e de nanceiros e sociais podem habilitar os pobres a aproveitar partes interessadas na provisão de serviços são essenciais oportunidades de desenvolvimento econômico e social para esse fim. A expansão dos recursos dos pobres é cen- (assim como sua falta pode frustrar esse desenvolvi- tral para que os benefícios do crescimento atinjam mais mento). A expansão dos recursos dos pobres pode for- rapidamente os pobres. E pode promover o crescimento talecer sua posição econômica, política e social e seu (ver o Capítulo 3). TERCEIRA PARTE Autonomia CAPÍTULO 6 Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres A pobreza não é resultado somente de proces- pública contra a pobreza, criando um ambiente sos econômicos; é resultado também da interação de propício a ações e coalizões favoráveis aos pobres, fa- forças econômicas, sociais e políticas. De modo par- cilitando o crescimento das associações de pobres e ticular, é resultado do senso de responsabilidade e da aumentando a sua capacidade política. sensibilidade das instituições do Estado.1 Os regimes políticos respeitarem o primado da lei, Como se verá neste capítulo, o Estado prestará permitirem a livre expressão da voz política e es- serviços mais eficientemente a todos os seus cidadãos, timularem a participação dos pobres nos processos mas especialmente aos pobres, se: políticos. As administrações públicas agirem com eficiência ao aplicar políticas e forem responsáveis e sensíveis Administração pública e redução da perante os usuários, a corrupção e a perseguição pobreza forem coibidas e o poder do Estado for usado para redistribuir recursos para ações que beneficiem os É difícil chegar à pessoa certa na prefeitura, e quando se pobres (capítulo 5). chega, ela diz: "Lamento muito, mas não posso fazer nada Os sistemas judiciais favorecerem a igualdade jurídica pelo senhor." e forem acessíveis aos pobres. ­ De um grupo de discussão em Zenica, Os governos centrais e locais criarem mecanismos des- Bósnia-Herzegóvina centralizados para uma participação ampla na prestação de serviços públicos e minimizarem a margem de Na maioria dos países em desenvolvimento, é difícil para captação pelas elites locais. os pobres obter da administração pública serviços rápi- Os governos gerarem apoio político para a ação dos e eficientes (quadro 6.1). O primeiro passo para 103 104 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 6.1 Muitas vezes, os pobres são importunados pelas autoridades públicas No estudo Voices of the Poor, homens e mulheres pobres acentuaram Os funcionários do departamento de assistência social são gros- o fato de que as autoridades muitas vezes são insensíveis às suas ne- seiros ou mesmo rudes com gente comum da aldeia. Eu vou lá bus- cessidades. Citaram numerosos exemplos de criminalidade, maus-tratos car o benefício social para meus filhos e tenho de esperar duas e corrupção nos seus encontros com instituições públicas e declararam horas. Eles me tratam muito mal. Se choro e grito que meu filho ter poucos meios de recorrer à justiça. Descrevendo seus encontros está doente, eles me dão alguma coisa. Mas isso é raro. com as instituições, os pobres chamaram atenção também para a ver- ­ Uma mulher em Novy Gorodok, Federação Russa gonha e a indignidade de serem tratados com arrogância, grosseria e Nós que vivemos na roça estamos de pé às seis da manhã para desprezo. tomar o ônibus coletivo. Chegamos. Vamos ao médico no hospi- Quando ajudam eles tratam a gente como mendigos, mas não tal. A gente chega às oito da manhã ou, às vezes, só lá pela uma somos. Nós pagamos impostos. Devia haver transparência nas da tarde. E fica ali a tarde inteira, sem comer, sem poder beber... ações do governo, o dinheiro arrecadado com impostos tem de passa horas e horas com fome. E a gente tem que voltar antes de ter bem aplicado. Eles inventam essas obras imprestáveis e ser atendida pelo médico. A gente perde o ônibus e tem que pegam o nosso dinheiro. voltar como pode. ­ Um pobre em Vila Junqueira, Brasil ­ Mãe de 25 anos em Los Juries, Argentina Alguns recebem a gente, outros não. Isso é horrível. Eles são gros- Seria preferível a gente se tratar sozinha do que ir ao hospital, onde seiros. Eles tratam a gente quase como cachorro. A prefeitura a enfermeira zangada pode injetar na gente o medicamento errado. serve somente aos ricos. ­ Jovem pobre em Kitui, Tanzânia ­ De um grupo de discussão em Esmeraldas, Equador Fonte: Narayan, Chambers, Shah e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte 2000. mudar essa situação é fortalecer a capacidade da admi- pacidade para reduzir a pobreza. Ainda mais importante nistração pública. As autoridades necessitam também de é dinamizar o "tamanho apropriado" das entidades públi- quadros normativos manejáveis, com incentivos adequa- cas administrativas e privatizar as empresas públicas e ou- dos e mecanismos capazes de assegurar a responsabiliza- tros programas operacionais públicos. ção e a sensibilidade aos clientes, inclusive os pobres.2 O Além de racionalizar a estrutura do setor público, há ne- planejamento organizacional inadequado gera ineficiên- cessidade de melhorar os sistemas de gestão pública, a fim cia e corrupção, e os pobres é que geralmente saem mais de conferir maior eficiência e responsabilidade aos programas prejudicados. públicos. A participação da sociedade civil no planeja- mento, monitorização e avaliação dos programas e políti- Concentrar a ação pública nas prioridades cas públicas é também essencial para garantir progresso sociais constante no rumo de um Estado plenamente sensível e Em quase todos os países, o setor público muitas vezes em- responsável. penha-se em atividades que não têm justificativa social e, em certos casos, geram vantagens para a elite. Nas duas úl- Capacitação e motivação da administração timas décadas, ao se darem conta desse problema, as so- pública ciedades e seus governos lançaram reformas do setor público A existência de incentivos ao desempenho apropriados para concentrar a ação e os programas públicos nas prio- melhora a prestação de serviços públicos. Contam-se entre ridades sociais e aumentar a capacidade do Estado para re- os principais incentivos a seleção baseada no mérito, a es- duzir a pobreza. pecificação clara de tarefas, prêmios por bom desempenho A reforma e a modernização do setor público têm e isolamento contra pressões políticas excessivas.3 Junta- grande potencial para reduzir a pobreza, se estiverem no mente com tecnocratas qualificados e estreita colaboração cerne de uma estratégia de desenvolvimento que esta- com a comunidade empresarial, eles vêm a constituir o que beleça prioridades claras para a ação pública. É preciso já se chamou de "Estado desenvolvimentista".4 racionalizar a estrutura funcional e orgânica da função A seleção pelo mérito muito contribui para melhorar pública, melhorando a distribuição de recursos para pro- o desempenho administrativo. Quando há nepotismo ou gramas que constituem prioridades sociais e têm maior ca- peleguismo, é difícil motivar os funcionários a ter um Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres 105 Figura 6.1 bom desempenho.5 Análises de vários países indicam uma A contratação baseada no mérito relação entre a seleção pelo mérito e menos corrupção e está associada a menos corrupção burocracia (figura 6.1). A promoção pelo mérito também e burocracia é essencial para motivar o funcionário. Quando há menos oportunidades de promoção ou esta não se relaciona com o desempenho, os funcionários têm muito menos incen- Corrupção tivo para manter um bom desempenho. O importante é Alta promover uma filosofia de avaliação tanto para o fun- cionalismo como para as repartições. Para obter um bom desempenho, é importante também que as tarefas sejam claramente especificadas e exeqüíveis e os salários com- petitivos. A remuneração dos servidores públicos que acusa acentuado descompasso com a do setor privado afeta os in- centivos ao desempenho e estimula a corrupção.6 A vigilância legislativa do executivo, levada a cabo de acordo com procedimentos transparentes, é parte impor- tante da monitorização e melhoria do desempenho. Ade- mais, é necessário que as administrações públicas sejam apoiadas e ativamente vigiadas pelos líderes políticos. Se- Baixa gundo pesquisas feitas em vários países em desenvolvi- Baixa Alta mento, o desempenho das autoridades públicas melhora Seleção baseada no mérito quando elas sabem que seu trabalho está sendo observado Burocracia por representantes eleitos. Em certos casos, porém, esse Alta processo torna-se dependente das metas e caprichos daque- les representantes, daí resultando excessiva interferência política. Diminui a qualidade do serviço público quando as autoridades públicas se consideram mais responsáveis pe- rante seus superiores hierárquicos do que perante o público a que servem.7 Maior sensibilidade do setor público às necessidades dos clientes Muitos tipos diferentes de medidas ajudam a melhorar a prestação de serviços do setor público. Uma medida im- portante é a simplificação dos procedimentos, tornando- Baixa os transparentes para o cliente. Nas Filipinas, vários Baixa Alta órgãos do setor público dinamizaram os procedimentos Seleção baseada no mérito para combater a corrupção. No início de uma transação, Nota: A figura baseia-se nas respostas a um questionário enviado a o cliente recebe uma lista dos documentos exigidos jun- peritos nos países em desenvolvimento, com 126 respostas tamente com um calendário, mostrando quanto tempo completas de 35 países. Seleção baseada no mérito denota a proporção de altos funcionários em órgãos econômicos que o processo irá tomar, e uma tabela de taxas.8 De um ingressam no serviço público através de um sistema formal ou têm modo mais geral, a simplificação e o melhoramento dos títulos universitários ou de pós-graduação. Uma nota alta para sistemas reguladores e fiscais e a privatização das empre- corrupção indica a forte possibilidade de que altos funcionários do governo venham a exigir pagamentos especiais e expectativa sas estatais podem reduzir as oportunidades de corrupção. acentuada de pagamentos ilegais em todos os níveis baixos do Outra medida importante é a difusão de informações governo. Uma nota baixa em burocracia indica maior rapidez e eficiência no serviço público. para permitir que os usuários monitorizem os serviços Fonte: Rach e Evans 1999. públicos. O uso dos jornais e outras fontes populares de informação para divulgar detalhes sobre verbas e gastos 106 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 orçamentários permite que o público responsabilize os Figura 6.2 servidores, reduzindo a ineficiência e a corrupção. Em A corrupção é um imposto regressivo Uganda, onde não se registrou melhoria da matrícula no ensino primário muito embora houvessem aumentado Percentagem 10 substancialmente as correspondentes verbas orçamen- Custo do suborno Custo do suborno 9 como parcela da tárias, realizou-se uma pesquisa das escolas para exami- como parcela receita das empresas da renda familiar nar o gasto público no ensino primário. O estudo 8 constatou que as verbas orçamentárias podem nada sig- 7 nificar quando as instituições são fracas ou não têm con- 6 trole popular: em 1991-95, chegaram às escolas, em 5 média, menos de 30% das despesas públicas não salari- 4 ais destinadas à educação primária. Depois disso, o go- verno fez por onde melhorar o desempenho, aumentando 3 o fluxo de informações dentro do sistema. Verificou-se 2 um avanço importante com a divulgação regular, nos 1 jornais locais e nas rádios, das transferências de fundos 0 públicos para os distritos e a publicação de informações Micro Pequeno Grande Baixa Renda Renda (<11) e médio (>99) renda média alta sobre as transferências em todas as escolas. Uma pesquisa porte (<$110) ($110­ (>$329) realizada em 1999 mostrou expressiva melhoria desde (11­99) 329) 1995, recebendo as escolas perto de 100% dos recursos Nota: Os resultados são do Equador. Para as empresas, os valores entre parênteses referem-se ao número de empregados; para os públicos não salariais.9 domicílios, referem-se à renda familiar mensal. A figura baseia-se em Também é importante fomentar a comunicação dados preliminares de uma pesquisa de 1.264 empresas realizada em 1999 e outra de 1.800 domicílios. entre o funcionalismo público e seus clientes. As ad- Fonte: Kaufman, Zoido-Lobaton e Lee 2000. ministrações de muitos países em desenvolvimento contam com mecanismos deficientes para se inteirarem das demandas dos usuários e responder a elas. Na da pobreza. Mesmo a corrupção em pequena escala au- Índia, os "boletins" sobre os serviços públicos em Ban- menta consideravelmente o custo das atividades produ- galore mostram como um mecanismo público pode tivas. Na África ocidental, a indústria do transporte está tornar os órgãos públicos mais responsáveis perante seus sendo corrompida pelas propinas. O custo estimado do clientes. Lançado em 1993 por um grupo de cidadãos transporte de bens da Costa do Marfim para Níger in- atuantes, o boletim apresentava as opiniões dos cidadãos clui propinas para agentes aduaneiros, policiais e autori- sobre a prestação de serviços públicos na cidade. Os dades dos transportes, representando três quartos dos cidadãos informavam sobre as repartições com que pagamentos à administração.11 Uma viagem em Benin en- haviam tratado para resolver um problema ou obter controu, numa extensão de 753 quilômetros, 25 barreiras um serviço, classificando a sua satisfação e indicando guarnecidas por agentes do Estado que exigiam propinas, o tempo gasto. As constatações eram comunicadas às resultando num acréscimo de 87% ao custo do trans- repartições públicas, aos meios de comunicação e às porte.12 ONG, o que levou alguns provedores de serviços a se O ônus da corrupção recai desproporcionalmente tornarem mais eficientes e responsáveis. A Corpo- sobre os pobres (figura 6.2). Para os que não têm dinheiro ração Municipal de Bangalore ajudou a constituir nem contatos, a corrupção nos serviços de saúde pública uma rede informal de funcionários da prefeitura e en- ou no policiamento pode ter conseqüências debilitado- tidades não-governamentais, que se reúnem peri- ras. A corrupção também afeta a vida dos pobres por odicamente e procuram dar resposta a problemas muitos outros canais.13 Ela reduz os gastos do governo prioritários.10 em bens socialmente valiosos, como a educação, por exemplo. Ela desvia recursos públicos de investimentos Coibir a corrupção em infra-estrutura que poderiam beneficiar os pobres, como A corrupção prejudica o desempenho econômico, as postos de saúde, e tende a aumentar o gasto público em oportunidades de emprego e as perspectivas de redução investimentos com uso intensivo de capital que oferecem Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres 107 oportunidades para pagamentos ilícitos, como os contratos uma forma previsível, mediante mecanismos transpar- para fins de defesa.14 Ela diminui a qualidade da infra- entes. São essenciais duas condições: as regras aplicam- estrutura, uma vez que as "comissões" são mais lucrati- se igualmente a todos os cidadãos e o Estado está sujeito vas nas compras de equipamento. A corrupção afeta às regras. A forma pela qual as instituições do Estado ob- também a prestação de serviços públicos. servam o primado da lei afeta bastante a vida quotidi- Com a dinamização dos procedimentos burocráticos, ana dos pobres, que são muito vulneráveis a abusos dos a simplificação dos sistemas tributários, a eliminação de seus direitos. regulamentos excessivos e a motivação dos servidores O primado do direito é sustentado por muitos canais, públicos, é possível reduzir as oportunidades de cor- sendo o mais formal dentre eles o sistema jurídico e ju- rupção. E a participação e monitorização por parte da co- diciário. O sistema jurídico e judiciário limita e canaliza munidade pode mantê-la sob controle. os atos do governo, mantendo também regras e proce- dimentos claros para proteger os direitos constitucionais de Os pobres e o primado da lei cada um. Esse sistema é essencial para proteger contra abu- sos de poder pelo Estado ou outros agentes, e exige que Os dragões são quatro: o tribunal de justiça, a o poder judiciário seja independente do executivo e do le- promotoria, o khokimiat e o delegado. Ninguém consegue gislativo. O primado da lei protege a vida e a segurança nada enquanto eles não estão saciados. pessoal e oferece proteção contra abusos dos direitos ­ De um grupo de discussão em Oitamagali, Uzbequistão humanos. Assim definido, o primado do direito é muito importante para todos os cidadãos, especialmente para os O primado do direito significa que as leis de um país pobres, que dispõem de poucos meios privados de são levadas ao conhecimento do público e aplicadas de proteger seus direitos (quadro 6.2). O primado do direito está associado a um desempenho Quadro 6.2 econômico melhor em todos os aspectos (figura 6.3) e, A ilegalidade contribui para a pobreza Figura 6.3 Num hospital do distrito de Babati, na Tanzânia, um suprimento O primado da lei está associado a uma renda de material médico essencial comprado com divisas e recém-en- per capita mais alta tregue desaparece do dispensário público em questão de horas, mas, na mesma noite, está disponível para compra na casa do PIB per capita médico. Os pobres não recebem a atenção médica gratuita US$ (PPA) prometida pelo governo, mas os que têm os contatos apropriados 25.000 e dinheiro para pagar podem obter produtos farmacêuticos em abundância. Em Joanesburgo, África do Sul, as taxas de furto e crimes vi- 20.000 olentos estão entre as mais altas do mundo. Os ricos podem pagar por sofisticados sistemas de alarme, guardas e outras for- mas de policiamento particular para proteger suas casas. Os po- 15.000 bres ficam relegados a moradias mal iluminadas, às vezes sem fechadura, e são vulneráveis a ataques, homicídios e outros crimes violentos. 10.000 No Paquistão, um cidadão velho demais para trabalhar fica sem bens nem renda depois que seu filho é assassinado. Para ter acesso aos bens deixados pelo filho, ele necessita de uma certidão 5.000 de herança do tribunal civil em Lahore, a mais de 160 km de dis- tância. A passagem de trem e a comissão exigida pelo oficial de justiça deixam o homem ainda mais endividado, e ainda assim, após 0 cinco viagens ao tribunal em cinco meses, ele ainda não recebeu ­2,5 ­2,0 ­1,5 ­1,0 ­0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0 o papel carimbado a que legalmente tem direito. O oficial recusa- Índice de primado da lei se a entregar a certidão, enquanto as autoridades na sua aldeia se recusam a lhe dar acesso aos bens do filho enquanto ele não apresentar a certidão. Nota: figura mostra a relação entre um indicador de primado da lei e a renda per capita em 166 países, em 1997-98. Fonte: Kaufman, Krasy e Zoido-Lobaton 1999. Fonte: Michael Anderson 1999. 108 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 nesse sentido, promove também a redução da pobreza. gislação colonial e ao direito consuetudinário.17 A con- E o faz mediante a criação de um contexto previsível e fusão resultante dificulta o conhecimento dos direitos in- seguro no qual os agentes econômicos podem dedicar- dividuais, introduz arbitrariedade na ação coerciva e se à produção, ao comércio e aos investimentos, ex- permite que os poderosos escolham o sistema jurídico a pandindo dessa forma as oportunidades para os pobres ser aplicado.18 Isso reduz a confiança dos pobres no sis- de obter emprego e auferir renda.15 Os mecanismos do tema judiciário. Ademais, dá às autoridades uma margem mercado dependem de ameaças de punição por violação discricionária enorme, fazendo com que muitas vezes os de obrigações contratuais, bem fundamentadas em méto- contatos e o suborno sejam os elementos mais importantes dos rápidos para resolver litígios e fazer valer os contratos. para se obter resultados no sistema jurídico. Tornar as re- Sem esses elementos de dissuasão, podem ser muito gras mais simples e claras é especialmente importante nas altos os custos das transações comerciais. áreas de maior preocupação para os pobres, tais como os Embora o primado do direito beneficie os pobres em litígios trabalhistas, os abusos dos direitos humanos e a muitos aspectos, as leis e estatutos não são orientados ne- brutalidade policial. cessariamente para a proteção dos seus interesses. Os sis- Embora tenham necessidade de acesso ao sistema ju- temas jurídicos, produto das relações de poder entre diciário para registros e outros fins administrativos, os po- diferentes grupos da sociedade, se concentram geral- bres fazem uso muito menos freqüente desse sistema do mente na proteção dos interesses daqueles que têm força que os não pobres. Em muitos países em desenvolvi- e representação política. Para que as leis e a sua inter- mento, os sistemas judiciários são insuficientemente fi- pretação sejam mais sensíveis às necessidades dos grupos nanciados e equipados; e os mecanismos para garantir a desfavorecidos, é necessário formar coalizões com esse fim. execução das decisões em geral são fracos. Acrescentem- Essa é a meta, por exemplo, dos esforços para tornar a se a estes os outros problemas enfrentados pelos pobres lei mais eqüitativa no tratamento da mulher e das mi- no uso do sistema judiciário, como, por exemplo, os cus- norias (capítulo 7). tos financeiros. A isenção de custas forenses para pessoas Os obstáculos jurídicos deixam os pobres vulneráveis de baixa renda poderia trazer certo alívio. O Equador e à exploração dos manda-chuvas locais e da polícia, e a o Peru concedem isenção de custas forenses em certos perseguição arbitrária, a injustiça e a violência são cons- casos. Para amparar os pobres, muitos países em desen- tantes na sua vida. Para os pobres, um aspecto crucial do volvimento proporcionam assistência jurídica, embora, primado da lei é a capacidade de viver sem temor de in- em muitos casos, mais em princípio do que na prática. justiça e perseguição. É necessário contar com uma força Essa ajuda, para ser efetiva, precisa ser prestada pronta- policial moderna e efetiva para manter a ordem fazendo mente: em Trinidad e Tobago, o processamento de pe- valer a lei, para enfrentar situações que provocam de- didos de assistência jurídica leva cerca de três meses, sordem e para atender aos cidadãos em apuros. prejudicando os que não podem esperar tanto tempo.19 Além dos serviços prestados pelo governo, a assistên- Tornar o sistema jurídico mais sensível aos cia jurídica pode ser proporcionada através de outras pobres fontes. Muitos países exigem que os estudantes das fa- Mesmo quando o sistema jurídico funciona bem, os po- culdades de direito dêem assistência jurídica antes de re- bres enfrentam limitações no seu uso.16 Em geral, eles têm ceber o diploma; outros exigem treinamento prático dos pouco conhecimento dos seus direitos e podem ser estudantes de direito. No Chile e no Peru, os advogados propositalmente mal informados. Os sistemas jurídicos são obrigados a completar um período determinado de de hoje são formulados e administrados com base em do- treinamento prático após receberem o diploma, muitas cumentos escritos, e isso torna o acesso inerentemente difí- vezes em serviços de assistência jurídica, proporcionando cil para os pobres, que geralmente possuem pouca com isso significativos recursos para os pobres.20 instrução formal. Esses problemas são agravados por A agilização do sistema judiciário para reduzir custas barreiras de língua, etnia, casta e sexo, assim como por e delongas equacionará alguns dos problemas enfrenta- outras práticas excludentes. dos pelos pobres nos tribunais.21 A reforma dos proce- A complexidade intrínseca dos sistemas jurídicos é dimentos forenses pode ajudar, simplificando regras acentuada em muitos países em desenvolvimento pela su- (embora respeitando o processo legal justo), abreviando perposição de novas leis e direitos constitucionais à le- os procedimentos e permitindo que as próprias partes se Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres 109 representem. Reformas mais amplas, como a mudança da ambas as partes. Uma avaliação independente revelou que estrutura dos tribunais, também ajudam a aumentar o as juntas gozavam de excepcional reputação e logravam acesso dos pobres à justiça. Os tribunais de pequenas causas êxito na provisão de justiça acessível e de baixo custo para e outros procedimentos informais podem reduzir a acu- os pobres nas áreas rurais.24 Em Bangladesh, algumas mulação de processos e aumentar o acesso à justiça.22 E ONGs adotaram o shalish (prática de origem local que o ensino e a prática do direito podem ser modificados, usa partes desinteressadas para ajudar a resolver confli- para sensibilizar a profissão jurídica no tocante às neces- tos) para ajudar as mulheres e outros grupos em situação sidades dos pobres e ao uso da lei para defender o inte- desvantajosa, como os agricultores de baixa renda com de- resse público. mandas sobre terras. Um estudo de 1999 em Dhaka Os mecanismos alternativos de resolução de confli- mostra que as mulheres que passaram por mediações ini- tos oferecem considerável potencial para redução das de- ciadas por ONGs expressaram satisfação com os resulta- moras e da corrupção que caracterizam grande parte da dos por uma margem de quatro para uma.25 Um fator solução de litígios. Em El Salvador, a mediação propor- desse sucesso foi o fato de que as ONGs puderam apoiar ciona às partes um meio de solucionar litígios dentro de o processo de mediação com litígio. dois meses sem intervenção de advogado.23 No Sri Lanka, Esses mecanismos alternativos podem proporcionar re- a Fundação Ásia vem dando assistência ao Ministério da sultados mais previsíveis do que os do sistema formal, pelo Justiça desde 1990 para a formação de uma rede na- fato de que os mediadores comunitários geralmente estão cional de juntas mediadoras comunitárias. Em 1998, mais familiarizados com os detalhes dos casos do que os foram encaminhados a juntas mediadoras 100.000 casos, juízes.26 O perigo de tais mecanismos está no fato de que dois terços dos quais resolvidos satisfatoriamente para podem conferir poder excessivo às forças conservadoras Quadro 6.3 As organizações de assistência jurídica ajudam os pobres a obter acesso ao sistema judicial Praticamente todas as formas de assistência jurídica têm valor. Para os Camboja pobres, porém, são extremamente valiosas as organizações de as- As organizações de assistência jurídica no Camboja estão lutando para criar sistência jurídica independentes, cujos serviços são muito procurados. um sistema de justiça a partir de quase nada. O Projeto de Defensores É necessário elaborar normas para torná-las ainda mais eficientes. As do Camboja, fundado em 1994, concentra-se na defesa criminal e na ed- organizações de assistência jurídica necessitam também de apoio fi- ucação da comunidade em assuntos jurídicos. Colabora com as ONGs para nanceiro de doadores e da sociedade civil, mas é preciso deixar que prestar serviços e representar mulheres nos tribunais, especialmente em funcionem autonomamente, seguindo os ditames dos próprios po- casos de violência doméstica. Os advogados da organização executam pro- bres. gramas de treinamento, comentam projetos de leis e, junto com entidades da sociedade civil, examinam instrumentos para influenciar o governo. A Bangladesh Sociedade de Assistência Jurídica do Camboja procura aumentar a com- A Ain-O-Salish Kendra (ASK), fundada em 1986, procura reformar a preensão e respeito à lei por parte do público, ao mesmo tempo em que lei mediante a representação de mulheres e crianças pobres, grupos proporciona serviços gratuitos em processos criminais e civis. E é espe- organizados de trabalhadores, pobres das áreas rurais e favelados. cialmente atuante na defesa de agricultores que estão sendo desalojados A instituição proporciona assistência jurídica principalmente sobre da sua terra por poderosos interesses comerciais. questões de família, inclusive a violência contra as mulheres. A ASK litiga em nome das vítimas em processos criminais e quando ocorre África do Sul violação dos direitos legais básicos. Ela investiga e monitoriza violações O Centro de Recursos Jurídicos, organização nacional fundada em 1979 das leis e dos direitos humanos, inclusive tortura policial, homicídio, para servir aos pobres, utilizou inicialmente a representação jurídica para estupro e mortes em fábricas de roupas. Ademais, fiscaliza delega- aproveitar contradições no sistema de apartheid. Desde o fim da segre- cias policiais para obter informações sobre violência contra mulheres gação, o centro vem utilizando a representação jurídica para lidar com e crianças e acompanhar casos comunicados às delegacias. O tra- questões de terra e habitação. Representou com êxito a comunidade balho da ASK é significativo devido à substância do que faz (questões Makulele na sua reivindicação de restituição de terras do Parque Nacional básicas para os pobres) e à maneira como o faz: mediação, dis- de Kruger. Atuou também em processos movidos para restabelecer cussões em grupo, treinamento em conscientização jurídica, proces- serviços de água cortados porque os residentes eram demasiado pobres sos judiciais individuais, lobby administrativo e judiciário, representação para pagar, bem como para proteger os direitos de uma comunidade de grupos e litígio no interesse público. aborígine na privatização de uma mina de diamantes. Fonte: Manning 1999. 110 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 da comunidade (as quais poderiam, por exemplo, não fa- De um modo mais geral, a ação das organizações de vorecer a igualdade entre os sexos) e ser subvertidos para assistência jurídica ajuda a criar uma filosofia de direitos servir aos interesses das elites locais. Para minimizar esses que muda a forma pela qual as pessoas se percebem a si riscos, será preciso regular e vigiar cuidadosamente os mesmas em relação àqueles que têm poder sobre as suas mecanismos alternativos de resolução de conflitos me- vidas: cônjuges, senhorios, patrões, órgãos do governo. diante estruturas judiciárias mais formais. Esses meca- Isso estimula os pobres a recorrer por si mesmos à pro- nismos podem ser também introduzidos gradativamente teção oferecida pelo sistema judiciário. Essas organizações (por exemplo, mediante programas piloto auspiciados e geram também pressões no sentido de mudar a forma pela supervisados pelos tribunais ordinários). qual os juízes, burocratas e a polícia aplicam as normas. O conhecimento rudimentar do direito e a assistência ju- Promoção das organizações de assistência rídica oferecem benefícios máximos quando ajudam a criar jurídica um processo de emancipação pessoal e social, que mo- Algumas entidades da sociedade civil, como as organi- tive os cidadãos a ativar os seus direitos e reformular leis zações de assistência jurídica, procuram ajudar os pobres e práticas injustas. a ganhar acesso aos benefícios e à proteção do sistema ju- As organizações de assistência jurídica ajudam a mo- rídico dentro e fora do sistema judiciário (quadro 6.3). dificar as normas que afetam os pobres, quer se trate de Protegendo os indivíduos contra a discriminação ilegal constituições, estatutos, regulamentos, posturas municipais no trabalho e o despejo de suas residências, tais organi- ou uma infinidade de outros códigos. NaTailândia, a Rede zações ajudam-nas a receber aquilo a que têm direito, a da Mulher na Constituição foi muito atuante na reforma obter serviços básicos e a requerer mandados judiciais para constitucional que resultou em emendas reconhecendo proteger as mulheres contra a violência no lar. E podem a igualdade de direitos da mulher. Após esse êxito, lançou também proteger as comunidades para que não sejam uma campanha de massa para educar os cidadãos tailan- despojadas. deses de ambos os sexos sobre a nova constituição e sua As organizações de assistência jurídica podem aju- aplicação.29 dar os pobres movendo ações judiciais em nome de um grupo de pessoas. Dado que, muitas vezes, um grande Figura 6.4 número de pessoas sofre lesões semelhantes, reclamar A descentralização ajudou a elevar indenização como grupo dá aos pobres uma proteção a renda dos pobres na África do Sul judicial que não seria disponível noutras circunstâncias. Custo da transferência de 1 rand para uma pessoa pobre, Em Bangladesh, organizações de defesa jurídica ajudaram 1995-97 a impedir o despejo de favelados. Os moradores sob Rand ameaça de despejo tornaram-se peticionários no 15 processo, cujo argumento básico baseou-se nas garan- tias constitucionais fundamentais: a demolição da sua 12 moradia priva os pobres do seu ganha-pão, assim vi- olando a constituição.27 O litígio no interesse público 9 também pode beneficiar os pobres. Na Índia, isso me- lhorou a prestação de certos serviços públicos e reduziu a poluição ambiental.28 6 As organizações de assistência jurídica mais efi- cientes atuam fora do sistema judiciário, protegendo 3 direitos sem recorrer a ações judiciais, o que é impor- tante, dado o fato de que os custos de tais ações podem 0 às vezes ser maiores do que os ganhos resultantes. Isso Nenhuma Limitada Parceria Executora vai muito além da idéia convencional de oferecer re- exclusiva Participação da comunidade no programa presentação jurídica gratuita a pessoas pobres e ajudar pessoas ou comunidades a recorrer aos tribunais para Fonte: Adato et al. 1999. defender seus direitos. Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres 111 Quadro 6.4 nos quais as estruturas de poder sejam altamente de- A monitoração comunitária pode reduzir a siguais.31 Para beneficiar os pobres, é preciso que ela poluição do meio ambiente tenha adequado apoio e salvaguardas emanadas do cen- tro e mecanismos efetivos de participação. As comunidades pobres são diretamente beneficiadas por re- A descentralização pode significar coisas diferentes. gulamentos que reduzem a poluição, mas, quando a ação coer- civa é fraca (como em muitos países em desenvolvimento), as Neste contexto, entende-se por descentralização a trans- companhias enfrentam pouco risco de serem descobertas e ferência formal de poder aos centros de decisão locais. punidas. Assim, as empresas poluidoras têm pouco incentivo para São formas menos extensivas de descentralização a des- deixar de poluir e as firmas que respeitam os limites legais têm concentração (a transferência para o nível local de fun- menos incentivos para reduzir a poluição que produzem. Um novo enfoque combina a divulgação de informação cionários do governo central) e a delegação (os poderes pública com incentivos baseados no mercado para estimular os são delegados ao nível local).32 O tamanho das entidades gerentes das fábricas a melhorar seu desempenho ambiental. Em governamentais descentralizadas pode variar muito: a des- alguns países, representantes das comunidades locais nego- ciam com os fiscais do governo e gerentes de fábricas, buscando centralização para os estados ou províncias, no Brasil, acordos sobre níveis aceitáveis de poluição e o estabelecimento na China e na Índia, desdobra o governo em unidades das correspondentes taxas de poluição. Noutros, a informação do tamanho de muitos países. A descentralização para pública permite que os consumidores, banqueiros e acionistas avaliem o prontuário ambiental de uma empresa antes de com- unidades menores amplia o contexto de interação com prar um produto, emprestar dinheiro ou negociar as ações. a cidadania servida. Como os pobres têm menos capacidade de se proteger con- Embora a descentralização possa tornar as instituições tra a poluição industrial, as suas comunidades dão especial valor do Estado mais sensíveis aos pobres, isso só acontecerá à informação pública acerca das empresas que poluem e o efeito da poluição sobre a saúde. Nos casos em que os governos pro- se ela permitir que os pobres responsabilizem os servi- porcionaram às comunidades locais dados confiáveis sobre a con- dores públicos e garantir a participação deles no processo taminação, os pobres que moram nas imediações de indústrias de desenvolvimento. O ritmo e o modelo da descen- poluidoras negociaram melhores esquemas para indenização e descontaminação. tralização afetam o seu impacto sobre a eficiência, a res- Os resultados até agora são promissores. Na Indonésia, o go- ponsabilização, a participação e, em última análise, a verno reduziu consideravelmente a poluição industrial da água mo- redução da pobreza. Contudo, somente princípios gerais nitorizando as descargas das fábricas e exercendo pressão pública sobre elas mediante a publicação de dados sobre as suas emissões. de modelos bem-sucedidos podem ser transferidos de um contexto para outro.33 Fonte: Banco Mundial 1999k. Levar os programas para mais perto dos usuários A descentralização pode beneficiar os A informação local tem numerosas vantagens. Ela pode aju- pobres dar a identificar meios mais econômicos de criar infra-es- trutura, proporcionar serviços públicos e organizar a sua As instituições do Estado muitas vezes são acusadas de operação e manutenção. Um estudo na África do Sul cons- um distanciamento excessivo das realidades do quoti- tatou que a participação da comunidade reduziu o custo diano na vida dos pobres e a solução recomendada fre- da criação de empregos e melhorou a eficácia em função qüentemente é a descentralização. Esta pode ajudar do custo da transferência de recursos aos pobres (figura 6.4). muito a atingir metas de desenvolvimento de acordo com Ademais, a identificação das necessidades locais mais pre- as necessidades das comunidades locais, mediante a mentes pode ajudar os desfavorecidos. Na Indonésia, o au- outorga de direitos de controle a pessoas que dispõem mento do controle local dos fundos resultou em aumento da informação e dos incentivos para tomar as decisões das despesas de saúde e educação para os pobres em áreas mais apropriadas àquelas necessidades e que arquem prioritárias e mais gastos em pequenas obras de infra-es- com a responsabilidade pelas conseqüências políticas e trutura, favorecendo o emprego e a renda não agrícola.34 econômicas das suas decisões.30 Ela não constitui em si A monitoração e a supervisão local de vários tipos de mesma uma meta do desenvolvimento, mas um meio projetos e programas são mais efetivas e menos dispendiosas de aumentar a eficiência do setor público. E existem devido à proximidade dos serviços e a melhores interações muitas ressalvas. A mais importante é que a descen- no nível local (quadro 6.4). Na Nicarágua, os estudantes tralização pode fortalecer o poder das elites em contextos matriculados em escolas "autônomas" (assim definidas 112 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 pela proporção das decisões sobre contratação de profes- cas nacionais e coordenar os interesses inter-regionais de sores tomadas pela própria escola) obtiveram melhores diferentes unidades administrativas, como no caso das taxas notas nas provas do que os alunos de escolas com au- rodoviárias e acesso a recursos hídricos comuns. Também tonomia local limitada ou nula.35 necessitam de apoio as metas macroeconômicas e redis- tributivas comuns. O perigo de uma descentralização Que vem a ser necessário para chegar aos sem salvaguardas é ilustrado pela situação do Brasil em pobres? janeiro de 1999, quando a ação de um estado ameaçou A descentralização pode aumentar consideravelmente a a estabilidade de todo o país.39 capacidade do Estado de acelerar o desenvolvimento Também é necessário apoio ao treinamento. Estudos local e reduzir a pobreza, mas somente se for projetada de casos de descentralização bem sucedida indicam a im- eficientemente. As autoridades e repartições locais ne- portância da criação de capacidade administrativa.40 cessitam de considerável autonomia, inclusive em as- Muitos governos locais não têm capacidade administra- suntos fiscais, bem como de considerável apoio e tiva para uma descentralização em grande escala e ne- salvaguardas do poder central. Ademais, o governo des- cessitam de treinamento em contabilidade, administração centralizado necessita de mecanismos para garantir altos pública, gestão financeira, comunicações públicas e re- níveis de participação na elaboração e monitoração de pro- lações comunitárias. Quando os governos subnacionais gramas e políticas por todos os setores da população a ser têm apreciável capacidade administrativa e mecanismos atendida. de responsabilização, a descentralização pode reduzir o âm- Autonomia e descentralização fiscal. É preciso que as bito da corrupção. Quando não têm, pode aumentar a autoridades locais tenham suficiente controle financeiro para corrupção e reduzir o acesso a serviços sociais básicos,41 planejar suas atividades. Muitas vezes, a receita arrecadada como na Ásia central, no Cáucaso meridional e nos es- localmente constitui apenas uma pequena fração do orça- tados bálticos.42 mento das unidades descentralizadas, debilitando as políti- Ademais, há necessidade de salvaguardas para moni- cas formuladas localmente e ameaçando a sua torizar a probidade financeira e desencorajar a captura dos sustentabilidade. Embora as unidades descentralizadas ne- órgãos locais por elites poderosas. Uma das piores ciladas cessitem de uma base orçamentária adequada, também é da descentralização ocorre quando há grandes desequi- indispensável impor limitações orçamentárias rígidas, para líbrios de poder no nível local. Numa situação assim, os que sejam responsáveis. Se houver fundos ocasionais proce- níveis mais altos do governo, menos sujeitos a pressões dentes de unidades externas para cobrir déficits orçamen- políticas, podem ser mais motivados do que os chefes lo- tários, as entidades locais podem perder o incentivo para cais a ajudar os desfavorecidos. Por exemplo, o governo funcionar eficientemente. Além disso, esse tipo de finan- federal dos Estados Unidos tem uma longa tradição de ciamento corrói o poder real do organismo local e a sua fazer mais para proteger os direitos civis das minorias do capacidade de efetuar reformas, dado que a atenção passa que os governos estaduais, que contam com uma repre- a se concentrar na extração daqueles benefícios.36 sentação maior dos interessados em subverter tais direi- Embora seja necessário certo grau de transferência tos.43 Estudos da Argentina indicam que os governos fiscal para uma descentralização efetiva, ela traz em si o subnacionais podem, por vezes, ser menos efetivos do que risco de acentuar as desigualdades entre regiões.37 Na os governos centrais na definição de áreas pobres como China, onde as províncias e organismos locais devem alvos.44 Observam-se problemas semelhantes em outras autofinanciar-se, os serviços sociais são consideravel- partes da América Latina e da Ásia meridional.45 mente subfinanciados nas províncias mais pobres.38 Os Participação. Uma participação popular ampla é in- mecanismos para redistribuição a partir do orçamento cen- dispensável para a descentralização bem-sucedida. Sem tral podem minorar essas desigualdades, mas são politi- ela, não é possível concretizar os benefícios potenciais da camente discutíveis. É preciso equacionar o problema informação local. Ademais, a participação gera um cír- mediante a formação de consenso e a participação na re- culo virtuoso. A participação no governo local ajuda a for- ceita tributária, de modo que o governo central conte com talecer a sociedade civil e garante que sejam ouvidas as recursos para fazer transferências, quando necessárias. necessidades e atingidas as metas da maioria. E contribui Apoio e salvaguardas a partir do centro. O apoio cen- também para dar mais voz aos pobres nos assuntos locais. tral é necessário para assegurar a observância das políti- Uma maneira direta de garantir a participação é realizar Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres 113 ­ Mulher pobre de Florencio Varela, Argentina eleições regulares para o governo local. As normas eleitorais Quadro 6.5 podem também fomentar uma participação ampla ao Coalizões nacionais contra doenças reservar cargos para os grupos marginalizados. Na Índia, transmissíveis no Ocidente um terço dos presidentes, vice-presidentes e membros A negligência sanitária é uma economia falsa: o vigor físico de eleitos do panchayat tem de ser do sexo feminino. Ade- uma nação é um dos principais fatores da prosperidade nacional. mais, a lei manda consignar a outros grupos desfavore- ­ John Simon (1858), citado em Rosen (1993) cidos filiação e cargos executivos proporcionais ao seu O movimento de saúde pública na Europa e nos Estados número na região. Tais medidas podem, com o passar do Unidos trouxe rápida melhoria das condições sanitárias tanto dos tempo, transformar as relações de poder.46 pobres como dos ricos em fins do século XIX e princípios do século XX, muito antes do descobrimento dos antibióticos. A A participação mais freqüente do que simplesmente em política da responsabilidade pública pela redução das doenças época de eleições também precisa ser fomentada. Na transmissíveis foi motivada por uma combinação de interesses Bolívia, no Brasil e nas Filipinas, as leis da descentraliza- econômicos, políticos e humanitários. Os industriais estavam in- ção exigem que os governos locais incorporem ou asso- teressados em reduzir a drenagem da produtividade da mão-de- obra. Os Estados preocupavam-se em contar com suficientes ciem formalmente as organizações de base nos seus jovens aptos para servir no exército e expandir as esferas de in- procedimentos deliberativos e lhes atribuam um papel na fluência. As elites achavam que o seu ambiente estava sendo administração de serviços e projetos.47 O êxito do orça- afetado negativamente pela falta de saúde dos pobres e que era necessário reduzir os perigos para a população em geral. Os in- mento participativo em Porto Alegre, Rio Grande do Sul, telectuais assinalavam as conexões entre falta de saúde e po- mostra que o desenvolvimento local pode ser impulsio- breza, reclamando mudanças radicais como meio de resolver o nado se as comunidades locais decidirem o uso dos recursos problema das doenças endêmicas e epidêmicas. municipais.48 Para obter bons resultados, há necessidade Para reduzir a exposição de todos às doenças transmis- síveis, foi necessário envidar consideráveis esforços para me- também de bons canais de informação entre os governos lhorar a saúde dos pobres. As medidas tomadas compreenderam e as comunidades. No Chile, onde os pedidos de propostas o controle dos alimentos e medicamentos, a vacina contra a varíola de financiamento para a comunidade são divulgados pu- e a quarentena. No centro desses esforços estavam o abaste- cimento de água potável, disposição adequada de dejetos, blicamente e se distribuem formatos de projetos por in- limpeza urbana e redução da poluição. Foram promulgados reg- termédio de todas as prefeituras, uma pesquisa entre ulamentos habitacionais para assegurar ventilação adequada, beneficiários mostrou que os desembolsos de recursos instalações sanitárias, drenagem e esgotos nas moradias. As re- strições ao comportamento privado incluíam a proibição de cus- pendiam para bairros e organizações sociais com bons pir e urinar em espaços públicos e a proibição de animais de contatos nos governos municipais e regionais. Os que criação em recintos domésticos. Grandes campanhas de educação tinham contatos mais fracos obtinham menos fundos.49 sanitária fizeram uso de atividades de extensão para modificar o comportamento pessoal na esfera da saúde e fazer com que A descentralização de poderes e recursos para o nível o povo aprendesse a evitar as doenças e cuidar dos doentes. submunicipal, como os bairros ou vilas, requer um esforço Essas intervenções do Estado, combinadas com a elevação dos especial, mas os benefícios podem ser enormes.50 Na padrões de vida, melhoraram amplamente a saúde e a esperança África do Sul, as associações de comunidades com go- de vida entre 1880 e 1920. Paradoxalmente, os melhoramentos na tecnologia médica nas vernos locais aumentam acentuadamente a probabilidade últimas décadas podem ter resultado em menor vigilância con- de benefícios de longo prazo para a comunidade.51 Na tra doenças transmissíveis em alguns países em desenvolvi- Guiné, um projeto piloto mostrou que as comunidades mento. Essas poderosas tecnologias precisam ser combinadas com políticas de saúde pública fortes orientadas para melhorar se saem bem na elaboração e gestão de projetos como a o saneamento ambiental e encorajar estilos de vida saudáveis. construção e a manutenção de obras de infra-estrutura. Isso ajudará a aumentar o crescimento econômico e reduzir a po- As comunidades mobilizaram recursos locais, fizeram breza, impedindo que a multiplicação das cepas de doenças re- sistentes aos medicamentos tenha conseqüências negativas uso eqüitativo e eficiente de recursos doados e encami- para a saúde nacional e mundial. nharam fundos para ajudar mulheres e crianças vul- neráveis.52 Fontes: Rosen Rosen 1993; Preston e Haines 1991; Schofield, Reher e Bideau 1891; Caldwell et al. 1990. A política da redução da pobreza: coalizões em prol dos pobres As coalizões que unem os interesses dos pobres e dos não Se não nos organizarmos e se não nos unirmos, não pobres são importantes para a redução da pobreza. O au- poderemos pedir coisa alguma. mento da capacidade dos pobres para participar produ- 114 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 tivamente na atividade econômica ajuda também a lançar baixa qualidade ou desfavoráveis aos pobres de um as bases para um crescimento mais rápido. O Estado país, cepas de malária e tuberculose resistentes a medica- pode apoiar o crescimento de coalizões pró-pobres me- mentos podem propagar-se por todo o globo. Assim, diante: há necessidade de esforços tanto nacionais como mundi- Fomento de um clima político favorável às ações e coa- ais para equacionar alguns dos problemas de saúde lizões pró-pobres. dos pobres (capítulo 10). Remoção de barreiras jurídicas às associações pró-po- Outra motivação para o apoio dos não pobres às ações bres e provisão de apoio técnico ou de outra natureza em prol dos pobres é o espectro da migração em massa para elevar a escala de suas atividades. para os centros urbanos, com os conseqüentes problemas Fomento da sinergia de Estado e comunidade e au- de crescimento das favelas e aumento das exigências im- mento da capacidade dos pobres de participar no de- postas a serviços urbanos já sobrecarregados. A China e senvolvimento e na administração pública local. a Índia reduziram os incentivos à migração urbana pro- Essas transformações são essencialmente políticas e têm porcionando infra-estrutura e outros serviços nas áreas ru- de ser implantadas mediante processos que requerem rais; não somente fornecendo escolas, postos de saúde, mudanças nas configurações políticas e no equilíbrio do poder.53 Quadro 6.6 As ONG podem ajudar a mobilizar e emancipar Criação de apoio político para as ações e as comunidades coalizões em prol dos pobres Os interesses dos pobres e dos não pobres se entrelaçam Desde 1985, a ONG Mopawi (Moskitia Pawisa, ou Desenvolvi- mento de La Mosquitia) vem trabalhando ao lado das comunidades de várias maneiras, tornando benéfico para os não po- indígenas de La Mosquitia, área remota de Honduras ocidental bres interessar-se pelas medidas redistributivas e ações em e uma das últimas áreas de floresta tropical da América Central. favor dos pobres. Esse interesse pode ser motivado pelo Com o passar dos anos, a Mopawi desenvolveu um programa reconhecimento de que os esforços para reduzir a pobreza de desenvolvimento amplo e complexo. Tem procurado mudar podem promover o desenvolvimento social e econômico a política oficial para a região mediante atividades contínuas de lobby e representação de interesses, ajudando a formar laços entre de todo o país, assim elevando também o padrão de o governo, ONGs internacionais, organizações de pesquisa e or- vida dos não pobres. As economias em processo de in- ganizações indígenas, para despertar conscientização e inspirar dustrialização do leste da Ásia, onde a criação de uma força a ação. Ajuda também as comunidades locais a buscar meios de de trabalho habilitada e saudável foi essencial para o subsistência que não provoquem danos no meio ambiente. Ade- mais, enfrentou a questão do desmatamento em La Mosquitia, êxito, mostram que o investimento em educação de combinando a representação de interesses com a prevenção massa e formação de capital humano dá um grande im- prática. A maior parte do seu quadro de pessoal procede de La pulso ao crescimento econômico nacional. Mosquitia, o que se tem revelado um fator importante. O controle das doenças transmissíveis é outro caso A organização ajudou a melhorar os meios de subsistência da população identificando modelos alternativos de uso dos re- no qual todos os cidadãos se beneficiam de programas cursos e envolvendo as comunidades locais no processo decisório orientados para os pobres, dado que seria quase im- e na gestão. Por exemplo, foram estabelecidas pequenas em- possível para qualquer grupo evitar essas doenças se não presas que realizaram experiências em agricultura e agro-silvi- forem erradicadas as fontes de contágio. Os pobres, sub- cultura. Um projeto de agro-silvicultura e pastos que vem sendo executado com colonos e comunidades autóctones inclui ex- nutridos e morando em ambientes mais sujeitos a periências de manejo sustentável da floresta e restauração de doenças, são especialmente vulneráveis a infecções. áreas degradadas. E seus esforços dirigidos à mulher incluem o Ademais, têm menos probabilidades de receber ade- cultivo de hortas para melhorar a saúde e a nutrição. quados serviços de saúde preventivos e curativos. Assim, Para fortalecer organizações locais, a Mopawi tem colabo- rado com a Masta (Mosquitia Alsa Tanka), federação de organi- os pobres tendem a formar focos de contágio dos quais zações indígenas representativas em La Mosquitia. Com ajuda as doenças podem propagar-se para outros grupos. da Mopawi, organizações locais empenharam-se na legalização Essa foi uma das principais forças propulsoras dos da propriedade da terra e dos direitos de uso e desenvolveram movimentos de saúde pública no Ocidente na entrada a sua capacidade de defender causas. do século XX (quadro 6.5). A propagação de doenças Fonte: Brehm 2000. é hoje intensificada pelo volume consideravelmente maior de viagens: quando os serviços de saúde são de Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres 115 eletricidade e outros serviços básicos, mas também asse- pobres consideram que os esforços individuais e coletivos gurando que a criação de empregos seja geograficamente para exercer influência têm pouco efeito. Quando os po- dispersa e que as redes de transporte permitam que as pes- bres participam, a identidade de classe não é a única coisa soas se desloquem de suas aldeias para o trabalho. que influencia a sua decisão nesse sentido. Como no caso De modo a angariar apoio político para a ação pública de outros cidadãos, as forças que os impelem à ação muitas contra a pobreza, os governos terão de realçar a per- vezes são tangíveis, breves e locais. cepção de uma comunidade de interesses entre pobres e A redução das assimetrias em termos de informação não pobres.54 A chave disso é a introdução sistemática muito pode fazer para mudar a relutância das pessoas em no debate público da idéia de que a redução da pobreza participar e lhes conferir autonomia. A educação formal é um bem público e pode favorecer o bem-estar dos não habilita as pessoas a ganhar acesso a melhores oportunidades pobres. O contexto em que essas questões forem colo- econômicas (capítulo 5) e lhes proporciona os meios para cadas no debate público pode influenciar muito o re- articular as suas necessidades e exigências em fóruns públi- sultado. O caráter, as causas e as soluções da pobreza são cos e em processos políticos. Tudo isso é fortalecido por conceitos maleáveis que podem ser reinterpretados e uma ampla disseminação de informações. A atual tec- representados de várias maneiras, muitas deles condu- nologia da informação e os custos mais baixos da infor- centes à ação pública contra a pobreza. No começo do mação, junto com uma maior demanda de acesso a século XX, nos Estados Unidos, os governos estaduais documentos públicos, podem produzir grandes benefícios foram persuadidos, principalmente por organizações na- para os pobres. cionais de mulheres da classe média, a gastar recursos O principal obstáculo à organização dos pobres é a falta públicos em apoio a famílias pobres, considerando que de tempo, recursos, informação e acesso a fontes externas essa seria a única maneira de proteger a integridade de ajuda. Acrescentem-se a isso as limitações físicas à co- moral e física do país.55 laboração, como a dispersão geográfica e uma infra-es- Assim, a compreensão dos benefícios da ajuda aos trutura de transporte e comunicação deficiente (capítulo menos favorecidos pode constituir vigoroso estímulo à 7).57 Apesar dessas dificuldades, ocorreu em muitos países ação pública. Sem essa compreensão, as condições de vida uma explosão de organizações comunitárias de base nos dos desfavorecidos muitas vezes são utilizadas para jus- últimos decênios. Hoje em dia, por toda a América Latina, tificar uma exclusão ainda maior. Houve ocasiões em que organizações populares e indígenas, baseadas por vezes em as elites latino-americanas viram nos pobres um perigo formas tradicionais de associação, dão voz aos desfavore- para o bem-estar público. Com essa mentalidade, fica mais cidos e atendem às necessidades imediatas de saúde, edu- difícil erradicar a pobreza ou minorar o seu impacto cação escolar e infra-estrutura pública. negativo sobre a economia e a sociedade. Tais organizações de base necessitam de muitas formas de apoio do Estado e da sociedade civil. Muitas vezes, ne- Facilitar o crescimento das associações de cessitam de assistência técnica e de formação de aptidões pobres para se tornarem sustentáveis e efetivas. Ademais, neces- No fomento das organizações de pobres, a tarefa mais im- sitam de ajuda para ampliar o quadro de membros, o portante do Estado consiste em remover as barreiras ju- âmbito das suas funções e o engajamento político.58 rídicas e outros obstáculos à formação de associações e Muitas iniciativas de base têm alcance e profundidade li- proporcionar um contexto administrativo e judiciário mitados e nunca chegam à arena política nacional. Estu- que as apóie.56 Sem isso, é muito difícil para as associações dos feitos na América Latina mostraram que certas de pobres prosperar e influenciar a política oficial. Os po- organizações são efetivas no trato de algumas preocu- bres esbarram com enormes limitações à formação de as- pações imediatas dos pobres, mas a sua sustentabilidade sociações para fortalecer a sua voz e melhorar a sua situação. é prejudicada por problemas de vinculação com os or- Geralmente, têm pouca participação na política, porque ganismos externos.59 Para fazer face a esses problemas, al- isso parece ser irrelevante para as suas preocupações gumas organizações camponesas na Bolívia e no Equador maiores, fútil ou as duas coisas. Muitas vezes, têm baixas trabalharam, por intermédio de organizações não-gover- expectativas em relação ao governo e podem até temer namentais, para estabelecer contato com organismos agrí- represálias das autoridades se eles se organizarem. Mesmo colas nacionais, expandindo enormemente o seu âmbito e nas questões em que o governo é tido como relevante, os a sua eficácia.60 116 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 6.5 As coalizões entre o Estado e as comunidades podem fomentar o desenvolvimento rápido e melhorar a prestação de serviços Governo central ou estadual Dinamização organizacional (Incentivos para a ação: Estruturas de incentivos apoio político) políticos e econômicos Uso estratégico de recursos Informação e apoio Estímulo a iniciativas de desenvolvimento local Órgãos públicos locais Elevação das aspirações, e agentes comunitários geração de demanda (Incentivos à ação: imagem Oferta de informação sobre pública, benefícios materiais) serviços Comunidades Pressão por serviços de (Incentivos à ação: qualidade e fiscalização desenvolvimento e pelos pares emancipação política) Fonte: Das Gupta, Grandvolnnet e Romani, a sair. Na maioria dos países em desenvolvimento, as Figura 6.6 ONGs são atores centrais nas políticas e programas de O crescimento econômico está associado combate à pobreza.61 Devido aos seus antecedentes a boas instituições políticas e administrativas sociais e educacionais, os funcionários de muitas ONGs podem se comunicar facilmente com o pessoal de ins- Crescimento econômico tituições nacionais, ajudando a criar pontes entre essas 0,03 instituições, os organismos externos e as organizações 0,02 de base. As ONGs podem também ser muito efetivas na prestação de assistência técnica aos pobres,62 como 0,01 a Mopawi em Honduras (quadro 6.6). Na Bolívia, uma ONG holandesa ajudou uma fe- 0 deração camponesa a estabelecer contato com instituições ­0,01 de pesquisa envolvidas no programa nacional da batata contratando um perito internacional para trabalhar ­0,02 com a federação no início do projeto. O consultor não teve dificuldade em estabelecer contatos de alto nível ­0,03 com instituições de pesquisa, e a federação, com base ­0,04 nesses encontros, estabeleceu fortes vínculos com o ­2,5 ­2,0 ­1,5 ­1,0 ­0,5 0 0,5 1,0 1,5 2,0 programa nacional da batata. O resultado foi um au- Índice de qualidade das Instituições mento da renda agrícola para os membros da fede- ração.63 Nota: O índice de qualidade das instituições é estimado com base no grau de liberdades civis e direitos políticos, na qualidade das Algumas vezes, as ONGs refletem o sistema político instituições governamentais, no primado da lei e no gasto público em que florescem ou os grupos de interesse locais e com seguro social. Fonte: Rodrik 1999a. podem, assim, não atender tão bem aos interesses dos pobres.64 As ONGs não constituem uma panacéia; é Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres 117 importante que elas se responsabilizem pelas suas ações, estaduais em impor aos conselhos municipais para especialmente junto aos grupos pobres que querem desembolso dos fundos de desenvolvimento a colocação de representar. pelo menos 80% de representantes das comunidades usuárias finais. Ademais, se acharem que estão sendo Fomento da sinergia Estado-comunidade no tratadas injustamente pelos conselhos municipais, as co- crescimento e na redução da pobreza munidades podem requerer verbas diretamente do governo O Estado pode facilitar interações entre as administrações estadual.67 e comunidades locais para gerar desenvolvimento e re- O Estado pode levar a cabo diversas ações essenciais para duzir a pobreza.65 Essa função apresenta dois aspectos: re- fomentar as sinergias de desenvolvimento entre as comu- dução dos obstáculos à ação coletiva nas comunidades e nidades e os governos locais (figura 6.5): estímulo a uma cooperação maior entre comunidades e go- Gerar demanda comunitária de melhoria da admi- vernos locais. Para forjar laços dentro das comunidades e nistração pública e dos serviços mediante ampla facilitar a ação coletiva local, o Estado pode lançar programas divulgação de informações. que aumentem os ativos dos pobres e tornem mais acessíveis Formar densas redes entre o Estado e as comunidades os serviços públicos. Tais programas reduzem a percepção locais e distribuir entre as comunidades as infor- entre os pobres de que, para sobreviver, devem evitar riscos mações, apoio técnico, marketing, crédito e outros e manter contentes os seus patrões, liberando as suas elementos de que necessitam para executar programas. energias para desenvolver ações que favoreçam a mobili- Mudar o modus operandi dos organismos locais, pres- dade ascensional e colaborar com outros em condições de sionando-os a partir tanto de cima como de baixo. No maior igualdade. Brasil, o Estado fez uso do reconhecimento oficial de A combinação de uma organização social mais igualitária empregos para motivar o pessoal. no nível comunitário com uma administração local melhor Motivar os trabalhadores e líderes das bases mediante possibilita a criação de condições poderosas para o rápido de- sanções positivas e negativas, inclusive o respeito dos senvolvimento. A existência de fortes vínculos entre as ad- pares. Nos casos em que os trabalhadores são também ministrações e comunidades locais melhora a prestação de membros da comunidade, como na Coréia do Sul, as serviços e reduz a possibilidade de que os programas de de- sanções potenciais são especialmente fortes. senvolvimento sejam capturados pelo nível local. Esse es- Ajustar as funções dos níveis mais altos do governo, quema foi aplicado com êxito em situações políticas e treinar e motivar seus funcionários para que se con- administrativas muito diferentes: no Brasil na década de 80, centrem na gestão da estratégia global e proporcionar na Coréia do Sul nos anos 60 e 70 e emTaiwan nos anos 50.66 apoio técnico, regulamentação e facilitação. O exemplo do Brasil mostra que a mudança institucional Essas iniciativas produzem substanciais recompensas é consideravelmente mais difícil em contextos caracterizados políticas para os governos, na forma de legitimidade e por alta desigualdade. Não contando com a extensa reforma apoio popular. Numa eleição municipal no Brasil, alguns agrária anterior dos países do leste da Ásia, o Estado, em candidatos disseram que, se quisessem ser eleitos, teriam seus esforços para reformar o governo local, viu-se forçado de apoiar o novo esquema para aumentar a responsabi- a atacar os problemas dos interesses dos grandes proprietários lização pública do governo local e melhorar a prestação e dos contatos políticos com os governos locais. Isso criou dos serviços públicos.68 Isso ajudou a fortalecer governos problemas, porque os grandes proprietários, os empreiteiros potencialmente fracos e a motivá-los para se lançarem a privados e os provedores de assistência estavam acostumados essas difíceis tarefas. Ao mesmo tempo, foram fortaleci- a açambarcar recursos. Na seca de 1987, o Estado serviu- das as condições para o pluralismo político. se dos agentes de extensão agrícola para quebrar as tenazes A colaboração entre comunidades e governos locais do apadrinhamento na distribuição de assistência aos fla- pode também promover muitas formas diferentes de de- gelados. A sustentação de tais processos, porém, exige con- senvolvimento. Além de melhoramentos locais da infra- siderável esforço contínuo. estrutura e das condições de vida, esses esforços de O caso brasileiro mostra também que muitos desses obs- colaboração levaram serviços de saúde e socorro aos fla- táculos podem ser ultrapassados mediante a pressão eleitoral gelados no Brasil e apoiaram a produção industrial para das bases sobre os governos locais. A interferência política os mercados de exportação em Taiwan. foi mantida à distância pela insistência dos governos As mudanças ocorrem por etapas e muitas vezes podem 118 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 6.7 levar tempo; mas, à medida que os êxitos se acumulam num Política e pobreza em países da OCDE lugar, geram um efeito de demonstração para outros. Os exemplos indicam que é possível, no período de algumas A pobreza não está restrita aos países em desenvolvimento. Há décadas, reformular as instituições do Estado para acelerar significativos focos de pobreza em alguns países da OCDE. Em- o ritmo do desenvolvimento, do crescimento e da redução bora todos esses países sejam ricas economias de mercado com sistemas democráticos, a existência de diferenças ide- da pobreza. Mostram também que, com um pensamento ológicas e diferenças correspondentes no apoio popular a pro- político criativo, tais mudanças são possíveis mesmo em gramas de redução da pobreza resulta em níveis de pobreza muito situações de relativa debilidade institucional. diferentes para os seus cidadãos. Um estudo comparativo das tendências da pobreza na Ale- manha, Países Baixos e Estados Unidos examinou a incidência Regimes políticos e pobreza de pobreza e a forma como foi afetada por programas governa- mentais num período de 10 anos. O estudo encontrou grandes A falta de voz e de poder é uma dimensão crucial da po- diferenças na incidência de pobreza nos três países, diferenças que foram aumentadas por programas governamentais. Os breza; no que tange à voz, um aspecto importante se níveis "pré-governamentais" de pobreza (baseados na renda sala- relaciona com os direitos políticos e as liberdades civis.69 rial e não salarial, excluindo os impostos e transferências do go- A democracia é intrinsecamente valiosa para o bem-estar verno) variam, devido em grande parte a significativas diferenças nas leis trabalhistas e outros fatores do mercado. Os pagamen- humano como manifestação de liberdade humana. As tos de pensões reduzem a pobreza em todos os três países, mas liberdades políticas têm enorme impacto na vida e na ca- difere o impacto de outras transferências públicas e tributos pacidade dos cidadãos.70 que visam a reduzir a pobreza. O processo político participativo pode também aju- Chamam especial atenção os baixos níveis de pobreza nos Países Baixos, em resultado da universalidade dos benefícios. dar a formar uma boa base institucional para a organi- Embora acusem grandes erros de orientação (porque se desti- zação política, a sociedade e a economia, permitindo que nam aos não pobres tanto quanto aos pobres), as transferências todas as vozes sejam ouvidas e se combinem para de- parecem não ter resultado em redução do ritmo de crescimento econômico em comparação com os outros países. terminar os resultados (figura 6.6).71 As liberdades civis e políticas são, ao lado de eleições competitivas, ins- Programas do governo aumentam diferenças trumentos poderosos para responsabilizar os governos na pobreza entre países da OCDE por seus atos. Para converter esse potencial em realidade, Percentagem da população com menos de 60 anos é preciso que existam muitas instituições destinadas a vivendo na pobreza, 1985-94 assegurar o bom funcionamento dos processos Percentagem 15 democráticos, entre os quais a independência da mídia para fiscalizar os processos eleitorais e administrativos, a independência do judiciário para preservar a consti- Estados Unidos tuição e o primado da lei e instituições parlamentares 10 fortes com capacidade para fiscalizar o executivo através de mecanismos como os comitês de verificação das contas públicas. A criação dessas instituições leva tempo Alemanha e é preciso uma vigilância constante para assegurar o bom 5 funcionamento dos processos democráticos. O esforço, contudo, vale a pena, porque tais processos oferecem o meio mais eficaz de garantir o direito de se fazer ouvir Países Baixos e de participar. 0 0 1 2 3 Medidas de política do governo Promoção da democracia para fomentar um contexto favorável ao crescimento Nota: Medidas de política: 0 = taxa "pré-governamental" de pobreza; 1 = pensões de aposentadoria; 2 = 1 + outras Os indícios de uma relação entre o tipo de regime transferências públicas; 3 = 2 + impostos. A pobreza é definida político e a taxa de crescimento econômico não são uni- como uma renda inferior à metade da renda domiciliar mediana disponível no país. As rendas (descontada a inflação) foram formes.72 Em parte, isso reflete problemas de medição73 acumuladas para o período de 10 anos. Fonte: Goodin et al. 1999. e, em parte, as experiências de crescimento com signi- ficativa redução da pobreza em alguns países já orien- Como Tornar as Instituições do Estado mais Sensíveis aos Pobres 119 Quadro 6.8 A evolução da sociedade civil e a reforma do Estado no México O México sempre contou com sistemas bem institucionalizados para ciedade civil reclamava uma renegociação do contrato social básico entre canalizar e controlar as atividades políticas, assim como para usar re- o Estado e a sociedade, os líderes e partidos políticos procuravam res- cursos do Estado para firmar o apoio político ao regime. Esses sistemas ponder de uma forma que lhes permitisse determinar o alcance e o mostravam mais interesse em controlar as demandas da sociedade caráter daquele contrato. O conflito permaneceu irresoluto até princí- do que em responder a elas. O Estado desenvolvera uma máquina al- pios da década de 90, ficando a possibilidade de desenvolver um sis- tamente efetiva e sofisticada para encampar e gerir as exigências e a tema político mais aberto na dependência da capacidade da sociedade dissensão. Embora fosse limitada a capacidade da sociedade civil de civil para forçar a mudança. exigir respostas, o Estado era sensível à necessidade de consolidar leal- Nos últimos anos, surgiram perspectivas de mudança real no Mé- dades, granjear apoio e resolver conflitos. xico. Desenvolveu-se um processo político democrático muito mais Na década de 80, essa capacidade política relativamente forte viu- aberto e uma comissão eleitoral independente, ao lado de organiza- se abalada: a sensibilidade, a representação e a participação transfor- ções da sociedade civil, encorajou os cidadãos a votar segundo a sua maram-se em questões de grande discórdia. A gestão diária do conflito consciência, livres de coerção e suborno, no pleito de julho de 2000. político e econômico passou a ser uma tarefa cada vez mais difícil para Embora ainda haja muito a fazer para aumentar a participação da so- as autoridades públicas. Os recursos financeiros baixaram a níveis abis- ciedade civil e a expressão das exigências da cidadania, foi esse um mais e a legitimidade do governo caiu verticalmente. Enquanto a so- passo inicial cauteloso e hesitante mas, em última análise, irreversível. Fonte: Grindle 1996. tados para o desenvolvimento, como a Coréia do Sul, Os pesos e contrapesos dos regimes democráticos par- antes de se transformarem em democracias pluralistas. ticipativos e os procedimentos para a formação de con- Esses países desenvolveram os requisitos para um Estado senso limitam a margem para a captação de renda e para desenvolvimentista, notadamente a existência de elites drásticas reversões de política, oferecendo um caminho políticas empenhadas no desenvolvimento e apoiadas por muito mais confiável e sustentável para o desenvolvi- uma administração pública eficiente que estava imune mento.76 Os regimes políticos participativos estão asso- às pressões políticas e mantinha estreitos laços com a co- ciados com um crescimento mais estável,77 aspecto muito munidade empresarial.74 importante para a redução da pobreza, face aos efeitos al- Outro importante fator do êxito dessas economias foi tamente adversos que os choques têm sobre os pobres (capí- a ênfase dada desde cedo à igualdade, especialmente uma tulos 8 e 9). Essa associação tem diversas causas. ampla reforma agrária e educação universitária, que Primeiro, os processos políticos participativos es- lançaram as bases para um crescimento rápido e eqüita- timulam o uso da palavra e não da violência para negociar tivo.75 Em certos casos, tais esforços foram facilitados um conflito. Combinados com a garantia dos direitos pela devastação causada pela guerra e pela concomitante políticos, esses processos reduzem o potencial de con- desarticulação das elites acobertadas pelo poder. Essas cir- flitos étnicos ou de outra natureza, evitando impor- cunstâncias reduziram a resistência de interesses especiais tantes fontes de vulnerabilidade social e econômica para politicamente poderosos a uma reforma agrária drástica. os pobres.78Por exemplo, as fortes instituições políticas Na maioria dos cenários não democráticos, porém, a democráticas da Índia ajudam a mediar possíveis con- ausência de responsabilização institucionalizada resultou flitos entre as demandas da sua população altamente he- em inexpressivo desempenho em matéria de crescimento terogênea. e redução da pobreza. Mesmo os Estados desenvolvi- Segundo, os direitos políticos e civis e uma imprensa mentistas bem sucedidos mostram uma lição importante: livre permitem que os cidadãos chamem atenção para as os regimes não democráticos enfrentam graves abusos do suas necessidades e exijam uma ação pública apropri- poder do Estado e são propensos a reversões de políticas, ada.79 Isso é especialmente importante quando se quer evi- que podem enfraquecer o desenvolvimento alcançado. tar uma grande catástrofe ou responder prontamente a ela. Para resolver alguns desses problemas, esses Estados estão E em terceiro lugar, as eleições democráticas conferem le- modificando as suas instituições políticas, a fim de au- gitimidade aos governos, fomentando a estabilidade so- mentar a responsabilização oficial. ciopolítica e econômica. 120 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Como pode a democracia ser mais eficaz panchayati raj atualmente em curso na Índia para a des- para os pobres? centralização e emancipação das comunidades constitui um A democracia, tanto representativa como participativa, é esforço para corrigir isso mediante o aumento dos poderes um bem em si mesma. Os processos políticos democráti- dos conselhos locais eleitos. cos, porém, não são suficientes para garantir que a redução Em segundo lugar, é preciso dar aos cidadãos acesso sis- da pobreza seja encarada como prioridade nos esforços da temático à informação, para que eles possam responsabi- sociedade. As ideologias políticas e sociais determinam o lizar seus servidores públicos e os políticos. Se os jornais grau em que os sistemas democráticos realmente reduzem e outras fontes de informação divulgarem informações a pobreza. As diferentes filosofias que estão na base das sobre o orçamento e o uso de fundos, do nível federal ao políticas de bem-estar nos países da OCDE dão resulta- local, o público pode fazer com que os líderes se respon- dos muito diferentes em termos de redução da pobreza, sabilizem pelos resultados. Essa responsabilização política não obstante o fato de que todos esses países têm longa pode ajudar a reduzir a ineficiência e a corrupção. É pre- tradição de instituições políticas democráticas e alta renda ciso que a divulgação de informações seja determinada pela per capita (quadro 6.7). lei, para assegurar a sua continuidade após uma mudança A política representativa permite que os cidadãos ex- de governo. O progresso na tecnologia da informação e o pressem seus interesses, mas os resultados dependem da in- aumento da exposição a correntes mundiais ajudam a teração entre interesses de diferentes grupos.80 Os grupos criar um novo clima de conscientização pública que for- que têm contatos políticos ou mais alto grau de instrução talece a política democrática. gozam de uma vantagem natural em relação aos outros no Em terceiro, as organizações da sociedade civil podem sentido de influenciar a política pública. Nos Estados promover a autonomia política dos pobres pressionando Unidos, isso se reflete nas grandes discrepâncias entre co- o Estado para que este sirva melhor aos seus interesses e munidades ricas e pobres no financiamento de verbas aumentando a eficácia dos programas de combate à po- para polícia e escolas públicas. Nos países em desenvolvi- breza.85 Estudos de casos no Estado de Kerala, Índia, e em mento, onde a distribuição da educação e do know-how outras partes mostram que uma sociedade civil muito político é mais tendenciosa do que nos Estados Unidos, atuante contribui para que haja melhores resultados em grandes setores da população continuam insuficiente- saúde e educação.86 É necessário um ambiente institucional mente servidos.81 Na Costa do Marfim, 35% dos gastos propício ao fortalecimento da sociedade civil (quadro no ensino público destinam-se aos 20% mais ricos da 6.8).87 população (ver tabela 5.1, no capítulo 5), grupo do qual · · · procedem 55% dos estudantes de nível terciário.82 A O respeito ao primado do direito, uma administração política democrática também está sujeita à manipulação pública eficiente e sistemas políticos de alta qualidade fa- exercida pelos líderes políticos. Estes podem favorecer o cilitam o aparecimento de instituições do Estado que in- dispêndio de recursos no consumo imediato, e não em in- cluam os pobres. Mas o impacto desses fatores na pobreza vestimentos; e mais em medidas populistas do que em ações depende do grau em que se traduzem em autonomia no produtivas.83 Ademais, os grupos de interesse podem ser nível comunitário. Mesmo em países onde são amplas as comprados ou cooptados mediante favores dos políti- liberdades políticas e civis e os governos não estão nas mãos cos.84 das elites nem são corruptos, os pobres muitas vezes não Há três maneiras principais de fortalecer o contexto ins- têm voz e os seus interesses pouco aparecem na política titucional dos regimes democráticos e torná-los mais efi- pública. Os pobres necessitam de uma participação direta cazes na redução da pobreza. Primeiro, é preciso que os nas intervenções que afetam a sua vida quotidiana, bem processos democráticos atinjam todos os principais níveis como da capacidade de se organizar e de votar. Há ne- decisórios. Alguns regimes são mais democráticos em cessidade de ações para derrubar as barreiras jurídicas, princípio do que na prática. Outros, como a Índia, geral- políticas, administrativas e sociais contra determinados gru- mente são democráticos na maioria dos níveis, mas sem- pos e fortalecer os ativos dos pobres para impedir que eles pre encontraram dificuldade em assegurar que a sejam excluídos do mercado. Algumas das principais bar- responsabilização política chegue a todos os níveis de- reiras à redução da pobreza são examinadas no capítulo cisórios, particularmente para os pobres. A campanha seguinte. CAPÍTULO 7 Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais A s instituições sociais (sistemas de parentesco, or- para vencer essas desigualdades devem ser acompa- ganizações comunitárias e redes informais) afetam con- nhadas de esforços para aumentar a conscientização sideravelmente a pobreza. Assim fazem afetando a acerca do fundamento cultural das atitudes para com produtividade dos ativos econômicos, as estratégias para en- as mulheres e as pessoas de outras raças, religiões ou frentar os riscos, a capacidade de buscar novas oportu- etnias. Do contrário, tais medidas seriam incapazes de nidades e a medida em que determinadas vozes se fazem produzir mudanças reais. As barreiras sociais podem ouvir ao serem tomadas importantes decisões. As institu- assumir muitas formas. Este capítulo concentra-se nas ições sociais podem ajudar os pobres a sobreviver e subir barreiras resultantes da desigualdade entre os sexos, da na vida.1 Mas podem também erguer barreiras entre os po- estratificação social e da fragmentação social.3 bres ou os socialmente desfavorecidos e a oportunidade e os recursos de que necessitam para promover seus interesses. Discriminação sexual e pobreza A discriminação com base no sexo, etnia, raça, religião ou posição social pode conduzir à exclusão social e prender as Enquanto não nos organizamos como uma cooperativa da pessoas nas armadilhas da pobreza a longo prazo. SEWA, os intermediários enganavam a gente. Mas agora Os valores, normas e instituições sociais podem re- eu posso negociar com eles como representante da nossa co- forçar desigualdades persistentes entre grupos da so- operativa e membro eleito do nosso conselho local. Um dia, ciedade, como no caso do preconceito baseado no perto do ponto de ônibus, ouvi dois homens dizendo: "Essa sexo, em grande parte do mundo, do sistema de cas- aí é a mulher que nos vem dando essa trabalheira. Vamos tas, na Índia, e das relações raciais na África do Sul e dar uma surra nela?" Então em disse a eles: "Está bem, é nos Estados Unidos.2 Num extremo, essas divisões só tentar. Eu tenho 40.000 mulheres me apoiando." sociais podem transformar-se em fonte de privação e ­ Trabalhadora falando na Conferência Mundial sobre conflitos. As medidas jurídicas e de outra natureza Desenvolvimento Social, Genebra, junho de 2000 121 122 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 O grau e as manifestações da desigualdade entre os sexos Alguns países servem-se do sistema jurídico para variam entre as sociedades e são configurados principal- formalizar regras costumeiras que limitam explicita- mente pelas regras de parentesco.4 As regras de sucessão mente os direitos da mulher. Na Coréia do Sul, por determinam a autonomia doméstica da mulher: se exigem exemplo, leis consuetudinárias restringindo os direitos que a mulher passe a fazer parte da família do marido, da mulher foram formalizadas no Código Civil de ela tem muito menos autonomia do que se tivesse 1962, e tem sido muito lenta a melhoria dos direitos condições para formar uma nova família e viver com legais das mulheres. Após décadas de luta das organi- seus próprios familiares (o que não é comum). As formas zações feministas, emendas adotadas em 1990 deram mais generalizadas de desigualdade entre os sexos mani- às mulheres o direito de herdar bens de seus pais e festam-se quando as normas pertinentes à herança e ao maridos.8 As leis de divórcio foram modificadas para dar matrimônio pendem acentuadamente em favor do às mulheres igual direito aos bens adquiridos durante homem. Quando essas normas são mais equilibradas, as o casamento, e a custódia dos filhos não é mais auto- mulheres têm mais voz no domicílio e nos espaços públi- maticamente dada ao pai. A lei, porém, continua ins- cos e enfrentam menores restrições para se transformar istindo na chefia da família pelo homem, aspecto no qual em agentes econômicas e sociais independentes.5 as organizações feministas vêem a principal fonte de de- As normas que definem os papéis e direitos sexuais sigualdade na família e noutras instituições sociais. fazem parte da ordem moral de uma comunidade e se Assim, embora as mulheres coreanas sejam agora in- acham presentes em outras instituições, inclusive as do struídas e tenham ativa participação na mão-de-obra, Estado. Essa situação reforça ainda mais as desigualdades sua condição inferior serve para maximizar a sua con- entre os sexos, a menos que se façam esforços conscientes tribuição econômica, minimizando ao mesmo tempo para evitá-la. Os sistemas jurídicos desempenham uma os avanços na igualdade entre os sexos.9 função importante, seja reforçando os direitos e papéis Em muitos países, os direitos básicos continuam sendo costumeiros dos sexos, seja empenhando-se deliberada- negados à mulher. Em Botsuana, Lesoto, Namíbia e mente em alterá-los. Igualmente importante é a provisão Suazilândia, a mulher casada vive, segundo a lei comum de bens e serviços públicos, que muitas vezes deixa de lado e o direito consuetudinário, sob a tutela permanente do as mulheres, a menos que sejam envidados esforços es- marido e não tem direito independente de gerir bens (salvo pecíficos. nos termos de um contrato pré-nupcial).10 Na Guatemala, o homem pode restringir o tipo de emprego que sua es- Desigualdades de voz e de acesso aos recursos posa pode aceitar fora do lar. Em alguns países, as mu- As normas e valores costumeiros baseados no sexo podem lheres necessitam de permissão dos maridos para obter levar a desigualdades políticas, jurídicas, econômicas e passaportes e movimentar-se livremente.11 educacionais que perpetuam para a mulher a falta de As mulheres pobres enfrentam uma dupla desvan- acesso aos recursos, controle sobre as decisões e partici- tagem no acesso aos recursos e expressão pessoal: são po- pação na vida pública. Uma representação política maior bres e são mulheres. Os pobres têm muito menor acesso poderia ajudar a mudar essa situação; em país nenhum à educação e serviços de saúde do que os não pobres, e o as mulheres ocupam mais do que uma fração muito desnível entre os sexos nesses serviços é maior entre os po- pequena dos cargos no parlamento.6 bres.12 O mesmo se aplica ao crédito e aos serviços de ex- Os sistemas jurídicos podem impedir que as mu- tensão agrícola: a menos que sejam tomadas vigorosas lheres se convertam em agentes econômicos indepen- medidas compensatórias, os pobres recebem menos do que dentes. Em muitos países, as leis familiares tendem os não pobres, e as mulheres auferem o mínimo. Estu- acentuadamente em desfavor da mulher, restringindo os dos de muitos países mostram que os extensionistas agrí- seus direitos no divórcio e na herança de terras e outros colas concentram a atenção nos homens, embora as recursos produtivos. Na maioria dos países em desen- mulheres muitas vezes realizem a principal atividade de volvimento, os títulos de propriedade são normalmente cultivo porque seus maridos não trabalham na agricul- emitidos em nome dos homens.7 Como a grande maio- tura.13 Assim, as mulheres enfrentam desvantagens não ria dos pobres do mundo vivem em zonas rurais, isso cons- somente na propriedade da terra, mas também na titui uma fonte fundamental de vulnerabilidade para as obtenção de acesso aos recursos e à informação que pode- mulheres pobres. ria melhorar os rendimentos da safra. Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais 123 O custo para a sociedade da desigualdade Figura 7.1 entre os sexos A redução mais rápida do desnível educacional Quando os direitos dos homens e das mulheres são fla- entre os sexos fortaleceria o crescimento econômico grantemente desiguais, é muito difícil estabelecer uma Crescimento anual do PNB per capita, 1960-92 ordem sociopolítica democrática e participativa com Percentagem igualdade de oportunidades. Ademais, as manifestações 3,5 mais extremas de desigualdade de poderes entre homens 3,0 Redução do desnível e mulheres constituem gritante violação dos direitos hu- no ritmo do leste da Ásia manos. Já se mostrou que a violência doméstica tem es- 2,5 pantosa prevalência em todo o mundo, em todos os níveis de renda (ver quadro 8.1, no capítulo 8). 2,0 Ritmo real Em algumas sociedades, o valor menor atribuído às 1,5 mulheres e meninas traduz-se numa mortalidade exces- siva. Estimativas baseadas em recenseamentos nacionais 1,0 oficiais indicam que, em virtude da excessiva mortalidade feminina, cerca de 7% das meninas menores de 7 anos 0,5 na China e na Coréia "desapareceram", e mais de 4% na Índia e noutras partes do sudeste asiático.14 Sem essa dis- 0 Oriente Médio Ásia Meridional África criminação, haveria no mundo uma população adicional e Norte da África Subsaariana de 60-100 milhões de mulheres.15 Fonte: Banco Mundial (a sair a), estimado a partir de Klasen (1999). A desigualdade entre os sexos tem acentuadas reper- cussões no que se refere ao capital humano da próxima geração, dado que o encargo de gerar e criar os filhos recai nutrição e educação são mais altos. Segundo estudos re- em grande parte sobre a mulher. A mulher sem instrução alizados no Brasil, o aumento da renda em poder das mães nem poder de decisão no lar enfrenta graves limitações está associado com a melhoria dos resultados nutri- na criação de filhos sadios e produtivos. Além disso, cionais e do desenvolvimento físico.20 Em Bangladesh, tende a ter mais filhos do que desejaria, acentuando as programas de microcrédito constatam que, quando as pressões sobre ela mesma e sobre sua família. As mulheres mulheres recebem empréstimos, melhora a situação nu- mais instruídas têm mais capacidade de se comunicar com tricional de seus filhos, resultado que não se observa no seus maridos nas decisões sobre o tamanho da família, caso dos homens.21 fazem uso mais efetivo de anticoncepcionais e têm as- A educação e a autonomia se fortalecem mutua- pirações mais altas para os filhos.16 mente. A mulher com nível de instrução mais alto e maior A pouca autonomia da mulher tem, por si só, efeitos autonomia doméstica educa e protege melhor seus fi- graves. Estudos feitos na China e na Índia mostraram que, lhos.22 O baixo nível de educação e a autonomia reduzida mesmo levando em conta o grau de instrução, a renda tornam mais difícil para a mulher obter atendimento familiar e outras características socioeconômicas, a re- médico, seguir instruções e retornar ao provedor de duzida autonomia doméstica está associada com taxas saúde se as instruções parecem pouco efetivas. Além mais altas de mortalidade neonatal e infantil.17 Os es- disso, tornam mais difícil para a mulher obter informação tudos mostram consistentemente que a sobrevivência dos sobre serviços de saúde, evitar doenças e cuidar dos filhos melhora com a educação da mulher.18 E estudos doentes. longitudinais no Reino Unido e nos Estados Unidos Uma distribuição mais eqüitativa de oportunidades e re- verificaram que, descontados outros fatores referentes ao cursos entre homens e mulheres leva também, de forma mais domicílio, a educação da mãe está associada com um de- direta, a um aumento do crescimento econômico e da pro- senvolvimento cognitivo melhor da criança.19 dutividade.23 Várias análises indicam que os países que in- Entre os filhos de mulheres que gozam de maior au- vestem na educação das meninas têm taxas mais altas de tonomia financeira, seja porque elas auferem renda em crescimento econômico (figura 7.1).24 Estudos de países dinheiro por seu próprio trabalho, seja porque têm um mostram os benefícios do aumento do acesso das agricul- papel mais atuante nas decisões familiares, os níveis de toras à extensão agrícola, aos serviços de crédito e a outros 124 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 7.2 As tendências da educação e esperança de vida da mulher refletem a crescente igualdade entre os sexos Taxa bruta de matrícula feminina no nível primário Coeficiente feminino/masculino de matrícula bruta no nível primário Percentagem 120 1,1 1,0 100 0,9 80 0,8 60 0,7 40 0,6 1970 1980 1990 1995 1970 1980 1990 1995 Leste da Ásia Europa e América Oriente Médio Ásia África OCDE e Pacífico Ásia Central Latina e e Norte da África Meridional Subsaariana Caribe Esperança de vida da mulher Coeficiente feminino/masculino de esperança de vida Anos 85 1,15 80 75 1,10 70 65 1,05 60 55 1,00 50 45 0,95 1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 1997 Fonte: Banco Mundial, a sair a. insumos produtivos.25 A elevação do nível de instrução au- alocação mais eqüitativa de recursos produtivos entre agricul- menta a sua eficiência como produtoras, fomentando a tores de ambos os sexos.27 Há necessidade de análise mais adoção de novas tecnologias e a eficiência no uso de recur- profunda para determinar o impacto dessa redistribuição a sos. Uma análise procedente do Quênia parece indicar que, sobre renda familiar geral e o bem-estar nutricional. se as agricultoras receberem a mesma educação e os mesmos insumos dados aos homens, a safra chega a aumentar em Margem para mudança nada menos de 22%.26 A análise de dados de pesquisas domi- Embora a igualdade política e jurídica entre homens e ciliares em Burkina Faso parece indicar que a produção mulheres tenha aumentado na maioria das regiões, é pre- agrícola poderia ser aumentada em 6­20% mediante uma ciso muito esforço e perseverança para mudar os va- Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais 125 Quadro 7.1 lores e crenças das pessoas com relação aos sexos.28 Mas Eliminar a tendenciosidade contra a mulher no muito se pode fazer, e muito já se fez, para melhorar a registro de propriedades na América Latina participação da mulher e o seu acesso aos recursos me- diante a ampliação da sua representação política, seus O processo de registro da propriedade, em que campeiam as de- direitos e seu comando sobre o capital físico, financeiro sigualdades, muitas vezes reduz o acesso da mulher à terra. As e humano (figura 7.2). Pelo menos 32 países estão en- leis de vários países latino-americanos exigiam que os beneficiários de programas anteriores de reforma agrária fossem chefes de vidando esforços para aumentar a representação política família. Como o costume ditava que o homem fosse o chefe da das mulheres mediante a reserva de cargos nas assem- família, era difícil para a mulher beneficiar-se de tais programas. bléias locais e nacionais.29 Na Índia, duas emendas à Nas décadas de 80 e 90, porém, as medidas reformistas mudaram constituição reservam às mulheres um terço das cadeiras e os códigos agrários mais progressistas dos anos 90 passaram a dar especial atenção a esse problema. nas câmaras locais, fazendo surgir uma nova classe de Um estudo baseado em dados de seis países (Chile, Colôm- mulheres (num total de 600.000) dotadas de influên- bia, Equador, Honduras, México e Peru) desagregados por sexo cia política; e está sendo considerada uma reserva seme- mostra que as mulheres representam uma proporção maior dos lhante para os níveis políticos mais altos.30 Na Argentina, beneficiários dos atuais programas de regularização fundiária do a lei dita que pelo menos um terço das listas de can- que nas reformas passadas. Ainda assim, perduram vários obstáculos à melhoria dos direitos de propriedade da mulher: didatos em eleições nacionais seja constituído de mu- lheres.31 Muitas vezes, as mulheres não estão inteiradas dos seus di- Os direitos jurídicos da mulher têm sido conside- reitos ou do programa de registro de títulos de propriedade. ravelmente ampliados em muitos países. Num número Os projetos de regularização fundiária muitas vezes são arbi- trários. O problema geralmente começa com a falta de clareza cada vez maior de países, os filhos de ambos os sexos quanto ao conjunto de direitos de propriedade dentro de uma têm agora o mesmo direito de herdar de seus pais. A família: os direitos da mulher, os do marido e os referentes a existência desses direitos jurídicos não implica, porém, bens adquiridos em comunhão. Na fase de aplicação da lei, essa uma mudança imediata de normas culturais profun- confusão muitas vezes atua em desvantagem para a mulher. Certos dispositivos legais discriminam contra a mulher. Os damente arraigadas. Ademais, o sistema jurídico muitas procedimentos de cessão muitas vezes têm em vista indi- vezes deixa uma margem para a aplicação de normas vidualizar os direitos de propriedade: uma pessoa por família. próprias. Por exemplo, a opção de deixar testamento es- Para que favoreçam a mulher, os programas de regulariza- crito permite a manutenção de normas culturais sobre ção fundiária precisam dar prioridade às mulheres chefes de família, como no Chile. herança, favorecendo os filhos varões.32 Quando a le- Dois conjuntos de medidas são de particular importância para gislação entra em conflito muito acentuado com o di- impedir a discriminação contra a mulher no registro de pro- reito costumeiro, podem surgir problemas.33 Ainda priedade e promover os direitos da mulher: assim, mesmo que não tenham força em si mesmas, as Tornar obrigatório o registro de propriedade conjunta dos bens do casal. O título em nome dos dois garante à mulher casada leis constituem um passo inicial necessário para a igual- direitos sobre a propriedade adquirida em conjunto. Na dade entre os sexos. Colômbia, as terras registradas como propriedade comum Entre os esforços mais diretos para garantir acesso do casal representaram 60% das adjudicações de terras igualitário aos recursos produtivos contam-se os re- em 1996, ou 18% mais do que em 1995. No mesmo período, centes programas para outorgar títulos de propriedade o registro de propriedades em nome exclusivo de homens caiu de 63% para 24%. às mulheres. A Lei da Reforma Agrária de 1994 na Fomentar parcerias entre repartições do governo e ONGs Colômbia deu alta prioridade à redistribuição de ter- que defendem os direitos da mulher, para fazer com que ras a famílias chefiadas por mulheres e a mulheres ca- a mulher tome consciência dos seus direitos e apoiá-la na rentes de proteção ou que tenham sido deslocadas por reivindicação da propriedade face à possível hostilidade burocrática ou familiar. Na Bolívia e no Equador, onde os conflitos (inclusive solteiras e sem filhos).34 O plano direitos de propriedade da mulher pouco peso tiveram nas ("um terreno próprio") constituía a única garantia de negociações que trouxeram novos códigos agrários e não subsistência para mulheres e seus filhos depois de um houve movimento em prol do registro da propriedade con- desquite ou divórcio. Vários outros países latino-ame- junta ou dos direitos especiais da mulher, as reformas não melhoraram a situação. ricanos vêm trabalhando nessa matéria, com diferentes graus de êxito (quadro 7.1). Fonte: Banco Mundial, a sair (baseado em Deere e Leon 1997, 1999); As mulheres necessitam também de acesso mais Deere e Leon, a sair. eqüitativo ao crédito e aos serviços que aumentam a pro- 126 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 7.2 Quadro 7.3 O uso de subsídios para reduzir os desníveis Maior participação da mulher na formulação de políticas: educacionais entre os sexos análise do orçamento em função do gênero na África Meridional As avaliações de recentes iniciativas que subsidiam os custos do en- A Iniciativa de Orçamento em Função do Gênero da África do Sul sino indicam que é possível, mediante intervenções no lado da de- começou na forma de um "empreendimento conjunto" entre várias manda, aumentar a matrícula feminina e reduzir o desnível educacional ONGs e novos parlamentares no primeiro governo depois do entre os sexos. Em Bangladesh, um programa de estipêndio esco- apartheid. Os parlamentares eram membros do Grupo de Política lar instituído em 1982 subsidia várias despesas escolares de jovens Econômica e Gênero da Comissão Permanente de Finanças, ao passo do sexo feminino que se matriculam na escola secundária. Na que muitos dos representantes das ONGs estavam envolvidos em primeira avaliação do programa, a taxa de matrícula feminina nas áreas pesquisas ligadas ao orçamento e pesquisa de política de caráter piloto subiu, no espaço de cinco anos, da proporção de 27%, que mais geral. A finalidade da iniciativa é pôr em destaque as dimen- se assemelha à média nacional, para 44%, ou mais do que o dobro sões pertinentes à mulher no orçamento do governo (incluindo da média nacional (Bellew e King 1993). Após a abolição da taxa es- tributos, gastos e o próprio processo orçamentário) e assegurar que colar para as meninas em todo o país em 1992, e ampliação do pro- a igualdade entre os sexos seja promovida pelo processo orça- grama de estipêndios, passando a cobrir todas as áreas rurais, a taxa mentário e pelas verbas. de matrícula feminina subiu para 48% no âmbito nacional. Aumen- A iniciativa passou por quatro rodadas de análise orçamentária tou também o número de meninas que comparecem aos exames em diversos setores. Ao passo que as rodadas iniciais se concen- e a matrícula de mulheres em faculdades (Lang 1996). Embora traram principalmente no processo orçamentário nacional, a quarta tenha também subido durante aquele período, a taxa de matrícula começou concentrando-se no governo local e na divulgação de re- masculina não cresceu com a mesma velocidade da taxa feminina. sultados e mensagens a uma base constituinte maior de sul- Dois programas recentes em Baluchistão, Paquistão, ilustram os africanos, a fim de melhor equipar o cidadão comum para participar benefícios potenciais da redução dos custos e melhoria do acesso em discussões sobre políticas. físico. Antes dos projetos, indagava-se se a baixa taxa de matrícula A iniciativa da África do Sul inspirou várias outras. Em 1997, foi feminina não seria devida a barreiras culturais que levavam os pais lançada em Uganda uma iniciativa orçamentária de três anos, sob a manter as filhas afastadas da escola ou à insuficiente disponibili- a liderança da União Parlamentar Feminina em cooperação com o dade de escolas apropriadas. Avaliações de programas parecem in- Fórum para a Mulher na Democracia, uma organização não-gover- dicar que a melhoria do acesso físico, o subsídio de custos e o namental. Como o programa sul-africano, a iniciativa de Uganda en- planejamento culturalmente apropriado podem aumentar conside- volve esforços coordenados de parlamentares e pesquisadores ravelmente a matrícula feminina. filiados a ONGs. A União Parlamentar Feminina, que já é uma força O primeiro programa, em Quetta, capital de Baluchistão, usa um poderosa em Uganda, conseguiu a aprovação de várias mudanças subsídio vinculado à matrícula de meninas para apoiar a criação de legislativas, inclusive uma cláusula na lei do governo local estipu- escolas em bairros pobres por ONGs locais. A escola admite meni- lando que as mulheres constituam pelo menos um terço dos mem- nos, desde que eles representam menos da metade da matrícula total. bros dos comitês executivos nos níveis de paróquia e aldeia. A No Baluchistão rural, o segundo programa ampliou a disponibilidade iniciativa de orçamento em função do gênero tem-se concentrado de escolas primárias locais exclusivamente para meninas, estimu- na política macroeconômica, inclusive os efeitos do ajuste estrutural lando a participação dos pais no estabelecimento das escolas e sub- sobre as mulheres pobres. sidia a contratação de professoras procedentes da comunidade Na Tanzânia, outra iniciativa de três anos, também iniciada em local. Resultado: a matrícula de meninas subiu 33% em Quetta e 22% 1997, tem à frente uma coalizão de ONGs liderada pelo Programa nas áreas rurais. É interessante observar que ambos os programas de Redes de Mulheres da Tanzânia. Seu objetivo é analisar como parecem ter aumentado também a matrícula de meninos, indicando os processos orçamentários da Comissão Nacional de Planeja- que o aumento das oportunidades educacionais para as meninas pode mento e do Ministério das Finanças afetam o gasto governamen- beneficiar a todos. tal em serviços básicos e como as decisões de despesa do governo afetam o acesso da mulher e do homem aos serviços de saúde e Fonte: Banco Mundial, a sair a; Kim, Alderman e Orazem 1998.. educação. A iniciativa começou a divulgar informações importantes em linguagem simples, para torná-las amplamente acessíveis. Fonte: Banco Mundial, a sair a; Budlender 1999; TGNP 1999. dutividade. Estudos sobre os efeitos das redes de co- operação, como o microcrédito coletivo, indicam que tais esquemas têm considerável potencial para reduzir tradicionais.36 Tais planos têm ajudado as mulheres a a pobreza. Alguns desses programas de crédito, como adquirir bens e estão associados também com efeitos o Banco Grameen, em Bangladesh, são dirigidos mais positivos sobre a educação escolar das meninas.37 para a mulher do que para o homem.35 Utilizando a Essenciais para esses programas são os serviços que pressão dos companheiros e as obrigações coletivas, complementam os mecanismos de poupança e crédito, em vez de contratos jurídicos, esses esquemas baseiam- como o treinamento em aptidões empresariais, espe- se mais na garantia social do que nos ativos financeiros cialmente para mulheres, que via de regra ficam à Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais 127 margem dos canais normais de capacitação. As mulheres, Quadro 7.4 quando se lhes dá a oportunidade, podem transformar- A utilização de programas de desenvolvimento se em empresárias bem-sucedidas. Na África Meridional, para reduzir o poder das elites agrárias: estudo de caso do leste de Uttar Pradesh, Índia pertence a mulheres uma parcela expressiva das pe- quenas empresas do setor informal: 67% no Zimbábue, 73% no Lesoto e 85% na Suazilândia.38 O passo A hierarquia socioeconômica na aldeia é evidente: uma grande man- são de tijolos caiada destaca-se em meio a um mar de cabanas de seguinte é garantir às mulheres um acesso mais aberto barro. A mansão é a moradia do talukdar, o grande senhorio que ar- às oportunidades para negócios no setor formal. recadava impostos territoriais para o poder colonial. A família do taluk- As intervenções de combate à pobreza se tornam mais dar perdeu um pouco dos seus imóveis quando se impuseram efetivas quando reconhecem as limitações que as mu- limites à propriedade da terra na década de 50, embora continuasse detendo boa parte das suas propriedades em virtude de uma dis- lheres enfrentam na obtenção de acesso aos serviços tribuição fictícia da terra. públicos e a outras oportunidades. A contratação de pro- Durante as duas décadas seguintes, a família do talukdar con- fessoras e a separação das instalações sanitárias (ou solidou suas relações com as novas estruturas de poder do Estado. mesmo escolas só para meninas) podem fomentar a ma- Num padrão típico das redes familiares em processo de diversificação, trícula de meninas em algumas regiões.39 As inter- o pai arranjou a colocação de um filho no serviço policial, enquanto outro administrava a terra. Eles continuaram sendo a principal fonte venções no lado da demanda também podem ser efetivas de crédito e emprego para os moradores da aldeia, que reconheciam (quadro 7.2). No campo da extensão agrícola, os esforços a sua superioridade social fazendo preceder cada interação com a para contratar e preparar extensionistas do sexo femi- saudação: "Tocando os vossos pés, senhor." Para essa família, bem instruída e com boas ligações, era fácil nino (e concentrar os esforços de extensão em agricul- desviar para o seu próprio benefício recursos destinados ao desen- toras) ajudam a tornar os novos métodos e tecnologias volvimento. Os outros aldeões geralmente não tinham idéia dos di- agrárias mais acessíveis à mulher e a aumentar a pro- reitos de que estavam sendo privados. E mesmo que tivessem, seria dutividade. quase impossível protestar, porque a família do talukdar tinha armas de fogo e havia cometido estupros e causado mutilações. O aumento da igualdade entre os sexos tem enormes Por volta de 1970, agências de extensão agrícola levaram à benefícios para o estabelecimento de uma cultura de di- aldeia informação sobre poços artesianos. Alguns lavradores de reitos humanos, bem como benefícios materiais mais nível médio conjugaram seus recursos para furar um poço e irrigar imediatos, devido aos seus efeitos sobre a produtividade suas glebas contíguas. No afã de maximizar os lucros, começaram e o capital humano da próxima geração. Os caminhos a plantar lavouras comerciais e aumentaram os salários que ofere- ciam aos trabalhadores rurais. Em resposta, o filho do talukdar pôs- para a igualdade entre os sexos incluem a outorga de se a caminhar a esmo pela feira semanal levando ao ombro uma direitos iguais ao homem e à mulher, igualdade de carabina e ameaçando abrir fogo contra quem oferecesse aos tra- acesso à educação e serviços de saúde e igualdade de balhadores mais do que o salário corrente. Isso coibiu temporaria- acesso a serviços relacionados com a geração de renda. mente os esforços dos agricultores. Contudo, as novas oportunidades oferecidas pelos poços arte- A análise dos orçamentos em função do gênero e a sianos e pela abertura de um entreposto do governo para recebimento publicação de indicadores de desenvolvimento de- de leite na aldeia tornaram mais difícil para a família do talukdar sagregados por sexo podem ajudar a gerar apoio público manter a sua posição. Com o tempo, os camponeses de nível médio para esses esforços (quadro 7.3). É preciso que todas essas aumentaram a sua renda e ofereceram novas fontes de emprego e crédito para os pobres. A aldeia abandonou a organização política bipo- intervenções sejam apoiadas por esforços no sentido de lar em favor de uma distribuição mais ampla do poder. aumentar a participação política das mulheres, para Um estudo de outra aldeia de Uttar Pradesh constatou tensões que elas possam dar uma contribuição maior à so- semelhantes. Ali, a família do talukdar tentara usar métodos como ciedade. o incêndio proposital e a fraude eleitoral para manter o seu poder, mas o uso decidido das novas oportunidades pelos camponeses de As reformas antidiscriminatórias no campo judi- nível médio acabou enfraquecendo aquele poder. Nos anos 90, os ciário e institucional e nas políticas para aumentar a agricultores de nível médio haviam-se tornado prósperos e instruí- igualdade entre os sexos têm valor tanto instrumental dos e constituíam um desafio político sério à família do talukdar, der- no tocante ao desenvolvimento e à redução da pobreza rotando-a nas eleições locais. A hegemonia da antiga elite agrária colonial havia sido efetivamente posta em xeque mediante contí- como intrínseco no que se refere ao fomento dos direi- nuos programas de desenvolvimento e instituições políticas partic- tos humanos e do bem-estar social. O acesso mais eqüi- ipativas. tativo aos recursos materiais e aos serviços necessários Fonte: Das Gupta, Grandvoinnet e Romani, a sair: Drèze, Lanjouw e aumenta a produtividade econômica e o crescimento. Sharma 1998. De modo geral, a igualdade entre os sexos é um com- 128 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 7.3 reiras porque temem despertar a cólera das elites poderosas. Os grupos minoritários no Vietnã têm menos Uma estratificação rígida cria também obstáculos à ação acesso a serviços do que as não-minorias coletiva: se a distribuição do poder numa comunidade é excessivamente tendenciosa, as perspectivas de confiança Distância do serviço, 1992-93 e cooperação são reduzidas. Quilômetros A desigualdade social nas aldeias prejudica os esforços 20 para gerir bens coletivos, como a água.40 Nas mãos das elites, o controle desses recursos pode ser utilizado para Grupos discriminar ainda mais os pobres. Uma das manifes- 15 étnicos minoritários tações mais gritantes de desigualdade está no acesso à terra. Grupos étnicos majoritários Na maioria dos países em desenvolvimento, grandes de- sigualdades na propriedade da terra tornam virtualmente 10 impossível para os pobres alçar-se da base da hierarquia agrária. Mas a reforma agrária e os esforços para diversi- ficar as oportunidades econômicas podem romper algu- 5 mas dessas barreiras e reduzir a pobreza rural (ver o capítulo 5 e o quadro 7.4). 0 Em muitas situações, a discriminação e a desigualdade Escola Correios Hospital Centro Mercado social vêm do fato de que grupos sociais inteiros têm pouca secundária distrital superior expressão política. Esses grupos sofrem discriminação ou são deixados à margem na distribuição dos bens públi- Fonte: Adaptado de van de Walle e Gunewardena 2000. cos, o que se traduz em menor acesso à saúde e à educação, bem como numa renda menor. As piores armadilhas da pobreza são as derivadas da discriminação ativa, que pode ponente importante dos esforços para estimular uma infligir danos psicológicos àqueles contra os quais é di- participação maior da cidadania na vida pública e na rigida. monitoração das instituições do Estado. Algumas armadilhas da pobreza são criadas em parte pelo isolamento geográfico. Os resultados diferentes basea- Estratificação social e pobreza dos no isolamento geográfico são uma forma de estrati- ficação, mesmo que não sejam concebidos Como não tivemos escola, somos quase analfabetas. conscientemente. Por exemplo, a pobreza despropor- Muitas vezes, não sabemos sequer falar espanhol; não cionalmente elevada entre os grupos indígenas na América sabemos fazer contas. Os donos dos armazéns roubam a Latina reflete em parte o fato de estarem mais distantes gente porque não sabemos contar nem nada. Eles do que os outros dos mercados, escolas, hospitais e cor- compram pelos preços que querem e pagam menos. Eles reios. Estão documentadas limitações semelhantes para mi- enganam a gente porque não temos instrução. norias étnicas no Vietnã (figura 7.3). Na América Latina, ­ Mulher indígena na Asociación de 10 Agosto, Equador grupos indígenas recebem também, em média, menos educação do que os grupos não indígenas. A discriminação As desigualdades econômicas fortalecidas por barreiras so- acentua os efeitos: os rendimentos da educação escolar são ciais tornam especialmente difícil para os pobres sair da menores entre os grupos indígenas. Os grupos indígenas pobreza. Quando as distinções sociais entre grupos são têm mais probabilidades de adoecer do que o resto da utilizadas para perpetuar desigualdades no acesso a recursos população e menos probabilidades de procurar tratamento materiais, geram rígidas hierarquias sociopolíticas, as médico, fato que também pode contribuir em parte para quais constituem poderosas barreiras destinadas explici- a diferença de renda.41 Tem-se aí um círculo vicioso, uma tamente a manter o status dos que estão em melhor situ- vez que a renda menor de uma pessoa reduz a sua pro- ação. Impõem limitações que incapacitam os indivíduos. babilidade de melhorar a saúde. Os pobres, naturalmente avessos ao risco por viverem tão O isolamento e a falta de instrução podem criar ar- perto da margem da sobrevivência, não desafiam essas bar- madilhas de pobreza que perduram por gerações, dado Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais 129 Quadro 7.5 econômica e ampliar as disparidades de renda entre co- A devastação psicológica da discriminação munidades, como na Etiópia.44 Foram assinalados re- sultados semelhantes em países industrializados, onde Numa análise da exclusão social e da necessidade de ação afir- os ricos freqüentemente vivem separados do resto da mativa nos Estados Unidos, Glenn Loury chama atenção para população. os danos psicológicos que a discriminação prolongada pode Outras armadilhas da pobreza resultam diretamente causar nos moradores dos guetos negros: da discriminação prolongada contra grupos minoritários, Se perguntarmos a um desses jovens: "Por que você como nos Estados Unidos, ou mesmo contra grupos ma- não casa com a moça que engravidou? Em vez de ficar joritários, como durante o regime de apartheid na África perambulando pelas esquinas, por que você não faz um do Sul.45 Naqueles países, como na América Latina, os curso e aprende a manejar uma daquelas máquinas no hospital? Você aprenderia isso com uns dois anos na negros têm menos instrução e menor renda do que os escola em vez de ser um desocupado". A resposta não brancos. Mas as suas desvantagens são ainda mais pro- é: "Eu fiz as minhas contas e o curso que você sugere fundas: a esperança de vida ao nascer entre eles também não vale a pena." Em vez disso, a resposta é: "Quem, é menor, e as disparidades socioeconômicas não bastam eu?" O jovem não é capaz de se ver naquela situação. Os moradores dos guetos negros nos Estados para explicar esse desnível.46 Unidos constituem um povo à parte, suscetível aos es- Os efeitos cumulativos da discriminação na edu- tereótipos, ridicularizados por seus estilos culturais, so- cação, nas oportunidades de emprego e na informação cialmente isolados, sentindo-se impotentes e dominados diminuem as oportunidades para que os membros pelo desespero, com acesso limitado a uma rede co- desses grupos encontrem bons empregos.47 Essa munitária de assistência mútua. Diante do seu deses- pero, da violência e do comportamento autodestruidor, dinâmica é poderosamente reforçada pelo dano psi- seria moralmente obtuso e cientificamente ingênuo ar- cológico resultante da discriminação e os obstáculos gumentar que, se "essa gente" desse um jeito na vida, psicológicos à mobilidade ascendente juntam-se aos ob- não teríamos pela frente problema tão horrível. Os stáculos físicos e financeiros à obtenção de qualifi- processos sociais estimulam o desenvolvimento do comportamento autodestruidor. Com isso não queremos cações. As pessoas deixam de acreditar na sua capacidade dizer que os indivíduos não sejam responsáveis pelas e desistem de ingressar na vida econômica e social. Essa suas escolhas erradas. Apenas reconhecemos a dinâmica social projeta-se de maneira acentuada no existência de um profundo dilema, que não nos oferece contexto das relações raciais nos Estados Unidos nenhuma boa solução. Como a criação de uma mão-de-obra apta é um (quadro 7.5). processo social, seria necessário balancear o ideal É necessário adotar enfoques múltiplos para minorar meritocrático (uma sociedade livre deve permitir que o impacto da estratificação social. O governo pode dar os indivíduos alcancem seu nível de competência) uma contribuição importante se assegurar que os órgãos com a compreensão de que ninguém consegue isso sozinho. "Mérito" é algo que os processos sociais pro- públicos e outras instituições atendam igualmente a todos duzem. Por essa razão, deve haver um esforço cole- os setores da população. Pode-se fortalecer essa prática mo- tivo no sentido de reduzir a marginalidade econômica bilizando grupos excluídos para torná-los mais atuantes dos negros nos guetos americanos. As metas públi- no tocante aos seus direitos e necessidades. Em situações cas não deveriam ser formuladas em termos indife- rentes à raça, mesmo que os instrumentos adotados de discriminação ativa, políticas de ação afirmativa cuida- para buscar essas metas não distingam entre raças. dosamente formuladas podem ajudar a igualar o acesso às oportunidades. Fonte: Trechos extraídos de várias parte de Loury (2000). Reforma das instituições Em sociedades não profundamente estratificadas, a re- que as crianças que vivem em diferentes locais experi- forma das instituições do Estado pode aumentar a eqüi- mentam diferentes tipos de acumulação de capital hu- dade social. Uma reforma bastante simples consiste em mano. O próprio bairro onde se vive pode ter forte assegurar que a prestação de serviços públicos não ne- influência na renda e no capital humano.42 A vida num gligencie os grupos desfavorecidos. Uma reforma mais bairro mais abastado expõe a pessoa a fatores sociais e cul- ampla consiste em tornar os sistemas judiciários mais eqüi- turais que fazem aumentar a sua produtividade.43 Os tativos e assegurar que as instituições políticas e admi- efeitos do bairro podem também reduzir a mobilidade nistrativas sejam acessíveis e sensíveis a todos. Ao invés 130 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 7.6 As comunidades marginalizadas podem ser mobi- A ação afirmativa contra a discriminação baseada lizadas para ajudar a reduzir a sua pobreza mediante o for- na casta, na Índia talecimento das instituições sociais. Os grupos dotados de forte identidade coletiva e disposição de colaborar O sistema de castas na Índia separa as pessoas em camadas com agentes externos para forjar novas soluções podem econômicas e sociais por nascimento, reforçando essas divisões promover o acesso a saúde e educação, assim como a out- por meio de diferenças no status ritual. A rígida hierarquia vem ros serviços públicos, para melhorar as suas condições de sendo observada há muitos séculos, embora periodicamente contestada por movimentos de reforma social e religiosa. Em vida e elevar a sua renda. Os primeiros resultados de 1950, porém, o governo da Índia recentemente emancipada programas inovadores de "etnodesenvolvimento" no lançou-se à tarefa de transformar o sistema. A constituição aboliu Equador mostram a importância de cultivar uma de- a intocabilidade no comportamento público e privado e deu ao manda genuína e de fortalecer a capacidade local: lições governo poderes para tomar medidas corretivas, reduzindo as desvantagens sociais e educacionais enfrentadas pelos membros instrutivas para os praticantes do desenvolvimento e as das castas mais baixas e introduzindo a ação afirmativa no autoridades.49 emprego. No parlamento nacional e nas assembléias estaduais, foram reservadas cadeiras para membros das castas e tribos Ação afirmativa intocáveis (inferiores), e aprovou-se uma lei definindo como delito criminal a prática da intocabilidade. Em sociedades profundamente estratificadas, é preciso O processo de mudança enfrentou muito problemas. As suplementar esses esforços com programas de ação afir- políticas foram contestadas judicialmente sob pretextos que tam- mativa, para compensar as incapacidades resultantes de uma bém se refletiam no debate público: que os membros das cas- prolongada discriminação. Para competir na arena política tas inferiores não tinham monopólio da pobreza e os ganhos e econômica, as vítimas da discriminação precisam de as- da ação afirmativa foram açambarcados por um subgrupo das castas inferiores. E suscitou-se a resistência política quando se sistência especial na aquisição de educação, informação e ampliou o âmbito das políticas preferenciais, nas últimas décadas, autoconfiança. A ação afirmativa começa com leis contra para reservar a pessoas das castas inferiores uma proporção a discriminação no acesso a bens e serviços públicos e pri- maior dos empregos públicos. Já as políticas de desenvolvi- vados, tais como habitação, crédito, transporte, logradouros mento, visando ajudar os membros das castas inferiores a ter acesso à educação para obter mobilidade ascensional, têm públicos e cargos públicos. sido, ao contrário, efetivas e menos polêmicas. Membros das Destacam-se na ação afirmativa os esforços para reduzir castas inferiores hoje ocupam altas posições, servindo de mod- as desvantagens cumulativas de um acesso mais restrito à elo para os outros. Ainda assim, resta muito por fazer, dada a educação e ao emprego. Via de regra, isso requer ajuda aos persistência das desigualdades econômicas e educacionais. Segundo uma pesquisa de 1992-93, 57% dos chefes de família membros de grupos discriminados para adquirir aptidões das castas intocáveis eram analfabetos, em contraposição a 35% e acesso a oportunidades, mediante apoio financeiro para nas outras castas. E há necessidade de esforços especiais nas educação, admissão preferencial ao ensino superior e quo- poucas regiões remanescentes onde a polícia ainda é dominada tas de empregos.50 Essas políticas, de que há dois tipos prin- pelos interesses das castas superiores. Seja como for, a ex- periência de ação afirmativa na Índia ilustra que, com vontade cipais, afetam consideravelmente os resultados:51 política, é possível superar os efeitos de antigos padrões de dis- criminação. As políticas desenvolvimentistas procuram fortalecer o desempenho dos membros dos grupos desfavoreci- Fonte: Deshpande 2000; Dushkin 1972; Galanter 1972; Srinivas 1987; dos. São exemplos disso os insumos financeiros e de Tummala 1999. Tummala 1999. outros tipos para melhorar a qualificação educacional e assistência gerencial para os que vão abrir negócios de criar barreiras, tais sistemas deveriam facilitar a par- próprios. ticipação plena de toda a população. As leis da cidada- As políticas preferenciais procuram reduzir mais rapi- nia podem também necessitar de reforma, para reduzir damente as desvantagens cumulativas, dando opor- as tensões sociais e habilitar os grupos desfavorecidos a tunidades aos membros dos grupos desfavorecidos participar na vida política, o que é importante para a sua mesmo quando estes possam ser menos qualificados capacidade de auto-organização.48 Em alguns países, a ex- do que outros. Embora representem o caminho mais istência de instituições judiciais responsáveis também rápido para a mobilidade social e econômica, essas ajuda a proteger os grupos desfavorecidos contra a dis- políticas podem gerar exatamente o contrário do efeito criminação. desejado, ao reforçar estereótipos negativos no to- Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais 131 cante à menor capacidade dos desprivilegiados.52 Nem efeitos negativos estão associados em grande parte com as mesmo os membros qualificados dos grupos desfa- políticas preferenciais e podem ser evitados mediante uma vorecidos podem escapar a essa sombra. utilização maior de políticas desenvolvimentistas. Nos Uma função crucial das políticas de ação afirmativa é Estados Unidos, a ação afirmativa redistribuiu a renda para a criação de papéis-modelo que possam alterar noções pro- as mulheres e as minorias, com perda mínima de eficiên- fundamente arraigadas sobre a diferença de valor e de ca- cia.53 As políticas preferenciais podem ser onerosas a pacidade de que estão impregnadas as sociedades segregadas longo prazo. O estabelecimento de quotas de empregos (quadro 7.6). Essas noções, psicologicamente devastado- para minorias pode deformar a distribuição da mão-de- ras para os desfavorecidos, também são compartilhadas por obra, diminuir a eficiência e gerar tensões entre os "fa- aqueles que oferecem empregos e promoções, reduzindo vorecidos" e os outros.54 As políticas preferenciais podem a probabilidade de dar igual consideração a candidatos de ter também repercussões políticas negativas. As elites minorias, ainda que estes possuam as qualificações políticas, empenhadas em beneficiar-se do clientelismo necessárias. A ação afirmativa procura alterar essas per- político, podem manipular as políticas destinadas a reduzir cepções de diferenças de valor incorporando à economia a segregação ou a reservar empregos para determinados gru- e à sociedade alguns membros dos grupos discriminados. pos. As políticas desenvolvimentistas, que têm menos Isso gera um importante efeito de demonstração: contar probabilidades de gerar ressentimento de outros grupos, com médicos negros ou de casta inferior, por exemplo, são politicamente menos desafiadoras do que as políticas mostra a todos, inclusive aos grupos a que eles mesmos preferenciais e têm enorme potencial no tocante à re- pertencem, que os membros desses grupos podem vir a dução das desvantagens cumulativas da discriminação ser bons médicos. prolongada. Os programas de ação afirmativa reduzem a eficiência ou geram dissensão política? A julgar pelos indícios, esses Fragmentação social e conflito Quadro 7.7 A diferenciação de grupos por características tais como Divisões étnicas e conflito civil etnia, raça, religião e língua pode resultar por vezes em fragmentação social: alguns grupos acham que têm Na sua forma mais extrema e em condições de privação econômica diferentes interesses, muito embora possam ter situ- e governo não democrático, a fragmentação étnica pode desembo- ação socioeconômica similar. A etnia (fenômeno mul- car no conflito civil. Os conflitos étnicos intensificaram-se na segunda tidimensional e noção controversa) baseia-se nas metade do século XX, quando o padrão de conflito mudou das guer- ras entre países para conflitos dentro dos Estados. O conflito civil é, diferenças culturais percebidas entre grupos de uma so- ao mesmo tempo, causa e conseqüência do desempenho econômico ciedade, constituindo essas diferenças uma poderosa deficiente. Pesquisas mostram que, durante as guerras civis, o pro- fonte de identidade e uma base para a mobilização duto per capita sofre uma queda anual média superior a 2%. política.55 Alguns estudiosos encaram a etnia como O custo mais significativo do conflito civil é a perda de vidas, que constitui uma tragédia humanitária e um obstáculo à reconstrução. uma forma de capital: um recurso ou ativo ao qual Os custos compreendem também a destruição do capital físico, hu- podem recorrer os membros de determinada comu- mano e social, a queda do investimento em capital físico e humano, nidade étnica nas suas atividades empresariais e políti- a desestruturação dos mercados e de outras formas de ordem cas.56 As filiações étnicas comuns podem servir de base econômica e social, o desvio de recursos humanos e gastos públi- para unir o capital social (ver seção seguinte), dando aos cos de atividades produtivas ou promotoras de produtividade, a mi- gração de trabalhadores altamente qualificados e a transferência de membros da comunidade uma série de benefícios ativos financeiros para o exterior. Esses custos podem manter um (crédito, emprego, cônjuges) e impondo ao mesmo país na pobreza e no conflito. tempo significativas obrigações e compromissos (apoio O conflito civil pode também acelerar a desintegração do Estado, financeiro, conformidade). O fato de pertencer a uma prejudicando desproporcionalmente os pobres. E os problemas dos conflitos civis passam além das fronteiras, aumentando o ônus dos comunidade étnica pode também gerar efeitos negativos, países vizinhos. Em 1998, havia um total estimado de 12,4 milhões como no caso dos conflitos entre grupos étnicos (quadro de refugiados internacionais e 18 milhões de pessoas deslocadas in- 7.7).57 Tais divisões podem constituir obstáculos à ação ternacionalmente, quase a metade delas na África. coletiva: nos Estados Unidos, verifica-se uma associação Fonte: Coller e Hoeffler 1998; Austin 1999; Humphreys e Lea 1997; entre fragmentação étnica maior e participação menor Coller 1999c; Luckham 1999. em atividades cívicas.58 132 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 7.4 político para aumentar a sua renda em relação à de ou- A diversidade étnica está associada com a tros. Estudos recentes em Gana mostram que os grupos violência onde é baixa a qualidade institucional dominantes recebem um ágio de 25% sobre os salários Probabilidade de homicídio por motivos étnicos de outros grupos no setor público, discrepância que sancionado pelo Estado, 1960-90 gera distúrbios e desempenho inexpressivo no setor.61 Alta Essas distorções na distribuição de recursos e na eficiência fragmentação 0,5 etnolingüística da sua utilização fazem-se sentir nos resultados em matéria de desenvolvimento. Em vários países africanos, 0,4 por exemplo, a sobrevivência das crianças é maior nos grupos étnicos dominantes.62 Baixa 0,3 fragmentação etnolingüística Formação de alianças políticas Os países que têm alta diversidade étnica precisam fo- 0,2 mentar condições políticas favoráveis à integração de grupos diversos, para que eles possam funcionar co- 0,1 letivamente.63 Com instituições administrativas e políticas que funcionem bem, as sociedades multiét- 0 nicas podem ser efetivamente configuradas numa "co- Baixa Alta Qualidade institucional munidade imaginada" de país e Estado.64 O Fonte: Easterly 2000a. entrelaçamento de comunidades diversas através de múltiplos canais civis e estatais para evitar conflitos foi uma das grandes metas dos que conceberam inicial- A etnia pode converter-se numa base para a com- mente a unidade européia.65 Os regimes comunistas petição por poder político e por acesso a recursos ma- da União Soviética e da Iugoslávia, apesar de suas fa- teriais.59 A menos que as instituições do Estado e a lhas econômicas e políticas, não só reduziram as de- sociedade civil ofereçam fóruns para mediação de ri- sigualdades econômicas como também puderam validades e criação de vínculos entre grupos étnicos di- controlar os conflitos étnicos. Com a desintegração versos, essas divisões étnicas podem levar a conflitos, daqueles Estados, estouraram violentos conflitos ét- dilacerando a sociedade e a economia e deixando todos nicos, porque não existia um contexto ideológico e vulneráveis à pobreza. institucional para mediá-los. O grau em que a fragmentação social leva ao con- Na África Subsaariana, formaram-se Estados-nações flito depende muito das instituições administrativas e a partir de divisões territoriais arbitrárias deixadas pelas políticas. Para criar uma sociedade atuante, é necessário potências coloniais: divisões baseadas muitas vezes em que toda uma série de instituições políticas e sociais tra- delimitadores geográficos convenientes, como, por ex- balhem juntas. Ao contrário, rupturas na administração emplo, paralelos e meridianos, sem levar em consideração pública e na provisão de bens públicos e serviços soci- as unidades sociais das populações locais. Com grupos dís- ais correlatos criam condições para inquietação social e pares e poucas instituições supra-étnicas para mediar entre conflito, o que ocorre quando há ruptura das institu- eles, a criação de uma nação e um Estado esbarra em ições mediadoras de conflitos, como a política repre- muitos problemas. Muitas vezes, as autoridades coloniais sentativa e o primado do direito. e os políticos locais manipulam as tensões étnicas em As divisões étnicas podem afetar de várias maneiras benefício próprio, levando em certos casos a horrendas os resultados em matéria de desenvolvimento. Podem guerras civis.66 A inflamação das tensões étnicas e inqui- influenciar a organização interna do governo e a alocação etação pública é uma estratégia utilizada freqüentemente do gasto público, levando a uma distribuição desigual para adquirir e conservar o poder nessas circunstâncias, uma de bens e serviços públicos. Podem estimular a espe- vez que isso justifica a expansão de forças militares bru- culação, reduzindo a eficiência do gasto público.60 Ve- tais, ao mesmo tempo em que afeta a capacidade dos gru- rificam-se distorções econômicas ainda maiores quando pos oposicionistas de reclamar reformas. Com o tempo, poderosos grupos étnicos lançam mão do seu poder as minorias étnicas, especialmente as que enfrentam dis- Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais 133 criminação, desigualdade ou conflito, podem transformar- mam numa fonte primária de competição entre facções se em etno-classes,67 isto é, grupos cujas sensibilidades e governantes. exigências, baseadas na sua origem étnica, passam a ser As organizações da sociedade civil e o Estado podem causas independentes de conflito.68 lançar os alicerces institucionais para que os grupos coop- erem com vistas ao bem comum. As instituições precisam Formação de boas instituições ser participativas, idôneas e responsáveis, de tal forma que A formação de instituições públicas de alta qualidade a população possa ver os benefícios da cooperação. Tais ins- é essencial para assegurar que a disparidade de identi- tituições devem estar ancoradas em sistemas constitucionais dades venha a ser um ativo para o desenvolvimento, e e jurídicos e em sistemas políticos representativos, não uma fonte de divisão política e violência (figura permitindo que os grupos defendam seus interesses por 7.4).69 Isso é especialmente importante em países com outros mecanismos que não a violência. Pode-se obter certa recursos naturais abundantes, tais como petróleo, dia- integração social encorajando as pessoas a aprender a mantes e minérios.70 Nos casos em que há pouca res- língua do outro grupo. Outro requisito importante para ponsabilização e transparência institucional, as rendas ajudar efetivamente os grupos excluídos é coligir dados econômicas exorbitantes desses recursos se transfor- corretos a respeito deles.71 Quadro 7.8 Como o capital social afeta o desenvolvimento? Existem pelo menos quatro maneiras de encarar a relação entre capital entre si. As macroinstituições podem oferecer um ambiente propício social e desenvolvimento (Serageldin e Grootaert 2000; Woolcock e no qual as microinstituições se desenvolvem e prosperam. As asso- Narayan 2000). A mais estrita afirma que o capital social são as aptidões ciações locais, por sua vez, ajudam a preservar as instituições regionais sociais dos indivíduos: a propensão de cada um para o comportamento e nacionais, dando-lhes certa estabilidade e legitimidade e respon- cooperativo, a resolução de conflitos, a tolerância, etc. (Glaeser, Laibson sabilizando-as por seus atos (Evans 1996; Woolcock 1998; Narayan e Sacerdote 2000). 1999; Serageldin e Grootaert 2000; Putnam 1993). Uma visão intermediária mais ampla associa o capital social com as Embora se conheça bem os mecanismos pelos quais o capi- famílias e associações das comunidades locais e com as normas básicas tal social opera, há menos consenso no que se refere à classifi- (confiança, reciprocidade) que facilitam a coordenação e cooperação para cação de capital social como "capital". Em muitos casos, as normas mútuo benefício. Essa posição acentua os aspectos positivos do capital e instituições têm a durabilidade e os efeitos duradouros associa- social para os membros daquelas associações mas, de modo geral, silencia dos com o capital (Collier 1998; Narayan e Pritchet 1998). Entre- no tocante à possibilidade de que o capital social não traga benefícios à tanto, alegam alguns que não está presente nas redes sociais o sociedade em geral e de que a filiação ao próprio grupo possa implicar sacrifício de um benefício atual por um futuro, típico das formas custos significativos. tradicionais de capital, na medida em que essas redes são formadas Uma visão intermediária mais matizada do capital social reconhece que por outras razões que não o seu valor econômico para os partici- a filiação ao grupo pode ter efeitos tanto positivos como negativos (Cole- pantes (Arrow 2000). Ainda assim, as redes sociais e organizações man 1990; Burt 1992; Portes 1995; Massey e Espinoza 1997). Essa abor- sociais são ativos claramente essenciais na carteira de recursos dagem amplia o conceito de capital social, nele incluindo associações nas a que recorrem os pobres para manejar riscos e oportunidades. quais podem ser hierárquicas as relações entre os membros e desigual Ademais, constituem ativos essenciais para os ricos, que defen- a divisão do poder. Essas formas de associações e redes buscam um amplo dem os seus interesses através de organizações tais como o leque de objetivos: algumas delas servem apenas aos interesses priva- country club e as associações profissionais, mas a sua importân- dos dos membros, enquanto outras são motivadas pelo empenho de servir cia relativa é maior para os pobres. a objetivos públicos mais amplos. Esse ponto de vista acentua o fato de O capital social tem, no entanto, o seu lado sombrio. Quando os que, além de proporcionar benefícios aos seus membros, os grupos grupos ou redes ficam isolados, se paroquializam ou atuam a contrapelo podem fazer significativas exigências não econômicas. dos interesses coletivos da sociedade (gangues, cartéis de drogas), Uma macrovisão do capital social concentra-se no ambiente social e seu capital social serve a objetivos danosos e não a finalidades pro- político que configura as estruturas sociais e permite o desenvolvimento dutivas, solapando o desenvolvimento (Rubio 1997; Levy 1996; Portes de normas. O ambiente inclui os relacionamentos e estruturas institucionais e Landolt 1996). Os sindicatos do crime organizado, como os da formalizadas, tais como o governo, o regime político, o primado do direi- América Latina e da Rússia, geram significativos efeitos negativos para to, o sistema jurídico e as liberdades civis e políticas. As instituições têm o resto da sociedade: perda de vidas, desperdício de recursos, incerteza efeito significativo sobre o ritmo e o padrão de desenvolvimento econômico geral (Rose 1999). Na Índia, por exemplo, as obrigações para com os (North 1990; Fukuyama 1995; Olson 1982). membros da família e as pressões no sentido de atender às expec- Uma visão integradora do capital social reconhece que as micro, tativas da comunidade levam muitas meninas a abandonar a escola meso e macroinstituições coexistem e podem se complementar (Drèze e Sen 1995; PROBE Team 1999). 134 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 7.9 compreender os problemas enfrentados pelos pobres A federação de comedores no Peru: criando (quadro 7.8). capital social Os fortes vínculos que ligam os membros da família, vizinhos, amigos e parceiros nos negócios podem ser O movimento dos comedores (cozinhas comunitárias), um dos chamados de capital social unificador. Esses laços grupos femininos mais dinâmicos do Peru, surgiu em meados ligam pessoas que têm características demográficas da década de 80. As participantes estavam empenhadas em pas- sar além da sua estratégia tradicional de sobrevivência e fazer similares comuns. exigências ao sistema político. Formaram-se federações nos bair- Os fracos vínculos entre indivíduos de diferentes ros, depois nos distritos e finalmente no âmbito metropolitano antecedentes étnicos e ocupacionais podem ser chama- e nacional. A centralização do movimento reduziu o custo de in- dos de capital social conectivo.72 Esse capital social sumos tais como alimentos e apetrechos de cozinha, ampliando também a disponibilidade de seminários educativos. implica conexões horizontais com pessoas de situação A organização de nível mais alto, a Comissão Nacional de econômica e poder político geralmente comparáveis. Comedores (CNC), tornou-se oficialmente reconhecida como re- Contudo, uma teoria do capital social que se con- presentante dos comedores. Um dos seus principais reclamos centre unicamente nas relações dentro das comu- era a inclusão de todas as mulheres pobres em programas de nidades e entre elas dá margem à crítica de que assistência social, e não somente daquelas que tinham vincu- lações com o partido governante. Além de influenciar a formu- ignora o poder.73 lação de políticas, os comedores exerceram significativo impacto A terceira dimensão, o capital social vinculador, consiste nas relações de poder locais nas favelas e, por extensão, na es- de elos verticais entre os pobres e as pessoas que ocu- trutura do sistema político. pam posições influentes nas organizações formais (ban- Embora as ações do movimento tenham sido limitadas pela estrutura do Estado peruano (com poucos canais formais para cos, agências de extensão agrícola, polícia).74 Essa ação política), a rede de comedores representa uma forma de dimensão capta outro aspecto de importância vital na capital social que fortaleceu o valor das mulheres como cons- vida das comunidades pobres: o fato de que os seus tituintes eleitorais. Os comedores aumentaram também o poder membros geralmente são excluídos (por discriminação de negociação das mulheres nas suas famílias. aberta ou carência de recursos) dos lugares onde são Fonte: Houtzager e Pattenden 1999. tomadas as grandes decisões relativas ao seu bem-estar. A pesquisa sobre os papéis dos diferentes tipos de Formação de instituições sociais e redes sociais nas comunidades pobres confirma a sua im- capital social portância. Uma análise de povoações rurais pobres no norte da Índia, por exemplo, mostra que os grupos soci- Sempre que há um enterro, nós trabalhamos juntos. As ais desempenham importante papel no atendimento das mulheres buscam água, ajuntam lenha e recolhem fubá de necessidades básicas dos pobres e na proteção contra milho, enquanto os homens cavam a sepultura e enterram o riscos (capítulo 8). Já as redes mais amplas dos não po- defunto. Trabalhamos juntos em projetos comunitários, como bres são usadas como alavanca para auferir vantagens es- a fabricação de tijolos para uma escola. As mulheres também tratégicas, tais como obter melhores empregos e salários trabalham juntas ao fazer a limpeza perto das couas. mais altos e lançar mão de novas oportunidades econômi- ­ De um grupo de discussão em Mbwadzulu, Malauí cas (em certos casos, mobilizando-se diretamente a fim de obter uma parcela desproporcional dos recursos e Além de eliminar barreiras sociais, os esforços para reduzir serviços públicos).75 a pobreza necessitam de iniciativas complementares para Obtêm-se resultados notavelmente semelhantes com o fortalecer e ampliar as instituições sociais dos pobres. reforço da relação entre o desempenho das empresas e a es- Por instituições sociais entendem-se os sistemas de par- trutura das redes empresariais na África. Os empresários entesco, as organizações locais e as redes dos pobres, e seria pobres que possuem pequenas firmas locais em setores tradi- proveitoso examiná-las como diferentes formas ou di- cionais formam "redes de solidariedade", trocando infor- mensões do capital social. mações pessoais sobre comportamento e intenções dos membros, a fim de reduzir o risco e a incerteza. Em contraste, Capital social unificador, conectivo e vinculador as firmas regionais maiores formam "redes de inovação" É útil fazer distinção entre diferentes dimensões do que compartilham conhecimentos sobre tecnologia e mer- capital social dentro das comunidades e entre elas para cados mundiais, a fim de aumentar a produtividade, os lu- Remoção de Barreiras e Fortalecimento das Instituições Sociais 135 Quadro 7.10 Mobilização e criação de capital social em projetos de desenvolvimento Os programas de desenvolvimento vêm-se apoiando há mais de dois assentamentos pobres, e ajudou instituições autônomas locais a im- decênios em grupos locais de beneficiários de projetos ou em associ- plementar projetos. Na Costa do Marfim, o abastecimento rural de água ações locais para melhorar os resultados dos projetos de desenvolvi- potável melhorou significativamente quando a responsabilidade pela mento. A novidade é o uso de capital social como rótulo geral para fazer manutenção foi transferida da empresa nacional de distribuição de água referência à força ou energia social subjacente. para grupos comunitários interessados. As taxas de interrupção do O Banco Grameen, em Bangladesh, recorre a grupos de mulheres serviço foram reduzidas de 50% para 11%, enquanto os custos caíram pobres para executar programas, e o Comitê para o Avanço Rural de quase 70%. Esses resultados, porém, foram sustentados somente em Bangladesh, a grupos de trabalhadores de aldeia que possuem pouca aldeias nas quais existiam organizações comunitárias em bom fun- ou nenhuma terra. No Paquistão, o Programa de Apoio Rural "Agha cionamento e a demanda de água era alta (Hino 1993). Khan" dá assistência a organizações de aldeia para suplementar suas ini- Em muitos casos, o desafio às normas e práticas existentes aumenta ciativas próprias. A Administração do Desenvolvimento do Chá do Quê- o capital social de grupos antes excluídos, diminuindo ao mesmo tempo nia trabalhou ao lado de comissões de agricultores para promover a o poder das elites locais e ajudando a reduzir os obstáculos à redução produção, obtendo dentro de 15 anos uma quota de um terço das ex- da pobreza. Programas de desenvolvimento como o de microfinanças portações de chá do país. O movimento 6-S em nove países da África para as mulheres em Bangladesh alteram o relacionamento social den- Ocidental organizou federações de camponeses em mais de 2.000 co- tro da aldeia; de fato, o seu êxito depende disso. Romper o domínio dos munidades para ajudar os produtores a superar as agruras da estação agiotas, superar a resistência de certos líderes religiosos e conferir às da seca. Na Bolívia, o Centro para o Desenvolvimento Econômico e So- mulheres maior poder decisório dentro da família, tudo isso exige um cial apoiou mais de 250 organizações de camponeses que promovem realinhamento essencial das relações sociais tradicionais. Muitos pro- programas de agricultura, pecuária, silvicultura, produção artesanal e infra- gramas de desenvolvimento são inerentemente políticos (Fox e Gershman estrutura comunitária (Uphoff 1993; Krishna, Uphoff e Esman 1997). 1999) e pode-se contar que grupos de interesse poderosos irão mobi- Freqüentemente, usam-se também grupos locais em programas de lizar-se contra reformas que procurem erodir a sua posição em nome irrigação, abastecimento de água e saneamento. O Projeto Piloto de dos pobres. É preciso que os pesquisadores do desenvolvimento, as au- Orangi, no Paquistão, proporcionou serviços de esgoto de baixo custo toridades e os praticantes reconheçam essas tensões e respondam apro- construídos em regime de ajuda mútua, bem como outros serviços para priadamente. 1. Entre as primeiras avaliaçães sistemáticas da participação comunitária, encontra-se Esman e Uphoff (1984). cros e a sua parcela do mercado.76 Estudos sobre nego- zações religiosas, por exemplo) pode ajudar a criar capi- ciantes de produtos agrícolas em Madagascar mostram que tal social capaz de dar mais voz e oportunidades econômi- eles consideram as relações sociais mais importantes do que cas aos pobres (quadro 7.9). Esse apoio é ainda mais os preços dos insumos. As relações com outros negociantes efetivo quando se mantém ao correr do tempo, enfatiza são usadas para reduzir os custos transacionais do escambo, o fortalecimento da capacidade e se baseia numa com- ao mesmo tempo em que os vínculos com credores e ou- preensão sensível das condições locais e numa relação de tros que podem ajudar em épocas de dificuldade financeira confiança e parceria. constituem fontes vitais de segurança e de seguro.77 Na Essa abordagem caracteriza o trabalho da Myrada, uma Bolívia, Burkina Faso e Indonésia, pesquisas realizadas para ONG indiana que presta serviços de microcrédito. A Myrada medir o capital social das famílias acusaram uma associação atua como intermediária de médio prazo entre os pobres e positiva com consumo doméstico, acumulação de ativos e os bancos comerciais.81 Sua tarefa inicial é mobilizar o ca- acesso ao crédito.78 pital social unificador dentro de comunidades da aldeia para Os pesquisadores e praticantes há muito reconhecem formar grupos de gestão de crédito e, depois de certo tempo, o fato de que o capital social unificador e conectivo em formar federações regionais constituídas de representantes organizações locais é necessário mas insuficiente para o de cada grupo de crédito (fortalecendo assim o capital so- desenvolvimento a longo prazo. No Quênia, uma avali- cial conectivo de cada grupo). Desde o princípio, grupos de ação participativa da pobreza encontrou mais de 200.000 gestão de crédito mantêm contas em bancos comerciais, grupos comunitários em áreas rurais, mas a maioria deles adquirindo pouco a pouco a confiança e as aptidões de que não tinha ligações com fontes de recursos externos nem necessitam para participar independentemente nas institu- era capaz de ajudar os pobres a escapar da pobreza.79 A ições formais (capital social vinculador). Após cinco anos de criação de capital social vinculador é essencial e muitas treinamento e experiência adquirida a duras penas, os mem- vezes o apoio externo tem-se mostrado importante para bros do grupo estão em condições de administrar essas con- a sua formação.80 O apoio externo (de ONGs e organi- tas, e mesmo de providenciar auditorias externas anuais, 136 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 sem intervenção da Myrada, que segue adiante para iniciar Uma lição importante para os praticantes e autoridades de novo o processo. é a importância das formas existentes de capital social conectivo em comunidades pobres como ponto de par- Uso de capital social para melhorar a tida para promover os esforços das organizações comu- eficácia dos programas nitárias.86 A criação de instituições formais mais acessíveis O Estado desempenha papel vital na configuração do con- ajuda os pobres a expor os seus interesses aos que estão texto em que atuam as organizações da sociedade civil (capí- no poder de maneira mais clara, confiante e persuasiva. tulo 6).82 Em alguns casos, o Estado pode também criar · · · capital social. Em 1987, a Secretaria de Saúde do Ceará Muitos aspectos das normas e práticas sociais con- lançou um programa de saúde rural (hoje adotado na maior tribuem para gerar e perpetuar a pobreza. Práticas dis- parte do Brasil) que aumentou significativamente as taxas de criminatórias associadas com sexo, etnia, raça, religião ou vacinação e reduziu a mortalidade infantil. O êxito do pro- status social resultam em exclusão social, política e grama é atribuído em grande parte à confiança gerada entre econômica. Isso cria barreiras à mobilidade ascensional, funcionários do governo e os pobres. O programa fez da ge- limitando a capacidade de participar nas oportunidades ração de confiança uma parte explícita do mandato dos econômicas, beneficiar-se do crescimento econômico e con- agentes de saúde, dando à prestação de serviços um enfoque tribuir para o desenvolvimento. Limita também a partici- centrado no cliente e voltado para a solução de problemas. pação efetiva no processo político e na ação civil empenhada Os funcionários foram ajudados por campanhas oficiais de em assegurar que as instituições do Estado respondam pe- mídia que davam divulgação regular ao programa e infun- rante todos os cidadãos e sejam sensíveis às suas necessidades. diam neles um senso de vocação. Disso resultou uma reversão As políticas e programas destinados a atenuar a exclusão total de atitude: mães que antes escondiam os filhos dos fun- social dependem da natureza dessa exclusão. Em alguns cionários do governo passaram a ver os agentes como ver- casos, pode-se fazer face a ela mediante a simples extensão dadeiros amigos da comunidade.83 dos serviços públicos a áreas negligenciadas. Quando se trata Muitos estudos de caso mostram que o capital social pode de discriminação mais ativa, é importante assegurar a igual- aperfeiçoar o planejamento e a sustentabilidade de projetos dade na lei e na atuação das instituições do Estado. Além disso, (quadro 7.10). Recentes avaliações de projetos de desen- pode haver necessidade de políticas de ação afirmativa para volvimento rural do Banco Mundial mostram que os resul- reduzir as desvantagens cumulativas das práticas discrimi- tados dependem consideravelmente da natureza das relações natórias e criar modelos visíveis a serem seguidos por outros. de poder entre as partes interessadas e da adequação das in- Quando há considerável heterogeneidade étnica e fragmen- tervenções externas à capacidade local. A forma em que as re- tação social, pode-se evitar o conflito mediante esforços para lações entre os interessados evoluem com o passar do tempo aumentar a interação cívica de diferentes grupos e engajá-los tem importante repercussão na geração de confiança. Os na resolução de conflitos através dos processos políticos. A líderes de projetos e da comunidade que criam confiança e boa discriminação baseada no sexo é qualitativamente diferente vontade são essenciais, indicando que a alta rotatividade dos dessas outras formas de discriminação porque envolve dis- funcionários pode reduzir a eficácia do projeto. No Sri Lanka, tinções dentro da família na atribuição de valor às pessoas e o projeto de irrigação de Gal Oya logrou êxito numa região na correspondente distribuição de recursos. A redução de bar- desamparada, com altos níveis de violência étnica, graças à reiras sociais baseadas no sexo requer a mudança de noções paciência e à dedicação dos funcionários (apropriadamente de- arraigadas sobre os papéis sexuais apropriados, bem como me- nominados "organizadores institucionais"). A principal con- didas para garantir a igualdade entre os sexos no funciona- tribuição do projeto foi a integração do conhecimento local mento das instituições públicas formais. com os especialistas externos e a cooperação entre as ONGs O aumento da participação dos pobres no desenvolvi- e as autoridades governamentais.84 Na África, uma inovação mento e a redução de barreiras sociais são complementos recente dos programas de desenvolvimento consiste em trans- importantes da criação de um contexto no qual eles tenham ferir diretamente às comunidades a responsabilidade pela maiores oportunidades e segurança. Essa emancipação é pro- manutenção de bombas manuais e latrinas.85 Essas insta- movida pelo fortalecimento das instituições sociais, au- lações, que antes paravam de funcionar dentro de pouco mentando a capacidade dos pobres e dos socialmente tempo e levavam dois meses para serem consertadas, estão agora desfavorecidos para fazer frente à estrutura de poder da so- em bom estado de conservação. ciedade e expor seus interesses e aspirações. QUARTA PARTE Segurança CAPÍTULO 8 Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos Estar bem é saber o que vai acontecer comigo amanhã. capazes de eliminar a vulnerabilidade. Muitos deles ofer- ­ Homem de meia idade em Razgrad, Bulgária ecem proteção de curto prazo mas saem caros a longo prazo, impedindo qualquer tentativa de escapar da pobreza. P Em termos de políticas, a resposta à vulnerabilidade deve ter por alvo ajudar os pobres a manejar melhor os obreza vem a ser mais do que insuficiência de con- riscos e atenuar o impacto dos choques.Tais políticas abor- sumo, educação e saúde. Como clamam as vozes dos po- dam os problemas imediatos dos choques e a incapacidade bres, significa também temer o futuro: saber que, a de enfrentá-los. Mas lançam também as bases para in- qualquer momento, pode desencadear-se uma crise, não vestimentos que os pobres podem fazer para sair da po- saber se vai ter condições de enfrentá-la. Viver com a idéia breza. Este relatório defende uma abordagem modular do desse risco faz parte da vida para os pobres, e é bem pos- manejo de riscos que adapta redes de segurança ao padrão sível que as mudanças de hoje no comércio, na tecnolo- específico de riscos de cada país e complementa os dis- gia e no clima estejam aumentando os riscos da vida positivos existentes para manejo de riscos. Este capítulo quotidiana. Os pobres muitas vezes são os mais expos- analisa resumidamente a experiência com sete instru- tos a toda uma gama de riscos. Devido à sua baixa renda, mentos especialmente relevantes para os pobres: seguro- eles têm menos capacidade de poupar e acumular bens. saúde, assistência à velhice e pensões, seguro-desemprego Isso, por sua vez, restringe a sua capacidade de fazer face e assistência ao desempregado, programas de frentes de à crise, quando esta ocorre. trabalho, fundos sociais, programas de microcrédito e O crescimento econômico é uma maneira de reduzir transferências em dinheiro. a vulnerabilidade dos pobres. Com o aumento da renda, eles têm melhores condições para enfrentar riscos. Con- Tipologia dos riscos tudo, em qualquer etapa, os pobres verão diminuir a sua vulnerabilidade se tiverem à sua disposição mecanismos Um modo de compreender melhor os riscos e for- para reduzir, atenuar e enfrentar os riscos. mular políticas apropriadas é elaborar uma tipologia Os pobres desenvolveram mecanismos complicados dos riscos e choques aos quais as pessoas são vul- para enfrentar riscos. Esses mecanismos, porém, não são neráveis (tabela 8.1). Os riscos podem ser classifica- 139 140 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 TABELA 8.1 Principais fontes de risco Idiossincrásico Covariante Riscos que afetam o Riscos que afetam Riscos que afetam indivíduo ou a família grupos de famílias ou regiões ou países Tipo de risco (micro) comunidades (meso) (macro) Natural Chuvas Terremoto Queda de barreiras Inundação Erupção vulcânica Seca Vendaval Saúde Doença Epidemia Lesão Incapacidade Velhice Morte Social Crime Terrorismo Conflito civil Violência doméstica Atividades de quadrilhas Guerra Agitação social Econômico Desemprego Variações nos preços dos alimentos Mudança Colapso do crescimento Perda da colheita Hiperinflação Crise do balanço de pagamentos, financeira ou monetária Choque tecnológico Choque nas relações de troca Custo da transição nas reformas econômicas Político Distúrbios civis Inadimplência política em programas sociais Golpe de Estado Ambiental Poluição Desmatamento Catástrofe nuclear Fonte: Adaptado de Sinha e Lipton (1999) e Banco Mundial (2000q). dos pelo nível em que ocorrem (micro, meso e macro) idiossincrásicas como covariantes, embora a maioria e pela natureza da ocorrência (natural, econômica, dos estudos empíricos verifique que é grande a parte política, etc.). Os microchoques, designados por vezes idiossincrásica do risco de renda.1 Este capítulo con- como idiossincrásicos, afetam indivíduos ou domicílios centra-se nos riscos que geralmente têm componentes específicos. Os mesochoques atingem grupos de famílias, idiossincrásicos: doenças e lesões, velhice, violência, uma comunidade ou uma aldeia. Esses choques são co- perda da safra, desemprego e aumento do preço dos muns (ou covariantes) para todas as famílias do grupo. alimentos (quadro 8.1). Os riscos covariantes são exa- Podem também ocorrer choques no âmbito nacional ou minados no capítulo 3 (quadro 3.2), no capítulo 7 internacional. (guerra e distúrbios civis) e no capítulo 9 (choques Essa distinção por nível de risco é importantíssima. macroeconômicos e catástrofes naturais). Um risco que afeta toda uma aldeia, por exemplo, não O grau em que um risco é covariante ou idiossin- pode ser segurado somente dentro da aldeia. Torna-se crásico depende muito das causas subjacentes. Por necessário conjugar recursos com áreas não afetadas exemplo, a perda de emprego tanto pode ser um risco pelo risco. Na prática, muitos choques têm partes tanto individual como um risco comum à maioria dos tra- Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 141 Quadro 8.1 Exposição dos pobres aos riscos Os pobres estão expostos a uma grande variedade de riscos. e fortificar suas moradias, mas os pobres contam com poucos meios de se proteger contra o crime. Em São Paulo, em 1992, a Doenças e lesões taxa de homicídios de adolescentes do sexo masculino em bair- Os pobres muitas vezes vivem e trabalham em ambientes que os ex- ros pobres foi 11 vezes maior do que nos bairros mais ricos (Sinha põem a riscos maiores de doenças ou lesões, e têm menos acesso e Lipton 1999). Os pobres freqüentemente externam seu temor a serviços de saúde (Prasad, Belli e Das Gupta 1999). Seus riscos de de violência e do desamparo dela resultante. "Eu não sei em saúde estão firmemente vinculados à disponibilidade de alimentos, quem confiar, na polícia ou nos criminosos." que é afetada por praticamente todos os riscos que eles enfrentam A criminalidade também prejudica os pobres de forma indireta. (catástrofes naturais, guerras, perda da colheita e flutuações nos As crianças expostas à violência podem ter menor aproveita- preços dos alimentos; de Waal 1991). As doenças transmissíveis mento escolar (Morrison e Orlando 1999). Um estudo de comu- concentram-se entre os pobres, tendo as infecções respiratórias nidades urbanas no Equador, na Hungria, nas Filipinas e em como a principal causa de mortalidade (Gwatkin, Guillot e Heuveline Zâmbia mostrou que condições econômicas difíceis levam à 2000). Um recente estudo da pobreza na Índia mostrou que os po- destruição do capital social: diminui a participação em organizações bres têm 4,5 vezes mais probabilidades do que os ricos de contrair da comunidade, enfraquecem-se os laços informais entre os tuberculose e duas vezes mais probabilidades de perder um filho antes moradores e aumentam a violência das quadrilhas, o vandalismo de completar dois anos (Banco Mundial 1998t). e a criminalidade (Moser 1998). Assim, a violência e o crime As doenças e lesões na família têm tanto custos diretos (prevenção, podem privar os pobres de dois dos seus melhores meios de re- atendimento e cura) como custos de oportunidade (perda de renda ou duzir a vulnerabilidade: o capital humano e o social. de instrução escolar em caso de doença; Sinha e Lipton 1999). O mo- As mulheres ricas e pobres são igualmente vítimas da violên- mento da ocorrência, a duração e a freqüência das doenças também afe- cia no lar, cuja incidência, porém, em geral é maior nas famílias tam o seu impacto. Um estudo feito na Índia meridional verificou que as pobres. Em Santiago do Chile, 46% das mulheres pobres e 29% famílias podem compensar uma doença durante a baixa estação agrícola, das ricas são vítimas de violência doméstica; em Manágua, mas a doença na alta estação redunda em considerável perda de renda, Nicarágua, 54% e 45% (Morrison e Orlando 1999). especialmente em pequenas propriedades, geralmente impondo a ne- cessidade de endividamento adicional (Kochar 1995). Desemprego e outros riscos do mercado de trabalho Contam-se entre os riscos do mercado de trabalho o desemprego, a Velhice queda dos salários e a necessidade de aceitar empregos precários de Há muitos riscos associados com a velhice: doenças, isolamento baixa qualidade no setor informal, em virtude de crises macro- social, incapacidade de continuar trabalhando e não saber se a pen- econômicas ou reforma de políticas. Os primeiros trabalhadores a são proporcionará um sustento adequado. A incidência de pobreza serem dispensados em virtude de cortes no setor público geralmente entre os idosos acusa significativas variações. Na maioria dos são os que possuem aptidões menores, que passam então a fazer países latino-americanos, a proporção de pessoas que vivem na parte da pobreza urbana, num padrão observado na África e na pobreza é menor entre os idosos do que na população geral (BID América Latina durante as reformas de ajuste estrutural dos anos 80 2000). Por outro lado, em muitos países da antiga União Soviética, e princípios da década de 1990 (CEPAL 1991; Sinha e Lipton 1999). a incidência de pobreza é superior à média entre os idosos, es- A crise do leste asiático também teve efeitos profundos nos merca- pecialmente na faixa de 75 anos ou mais (Grootaert e Braithwaite dos de trabalho, com queda dos salários reais e do emprego não agrí- 1998, Banco Mundial 2000l). Por terem uma expectativa de vida cola em todos os países afetados (Banco Mundial 1999j). Com a mais longa, as mulheres constituem a maioria dos idosos e ten- privatização das empresas estatais da Europa Oriental e dos países dem a ser mais propensas à pobreza na velhice do que os homens da antiga União Soviética, cresceu a pobreza entre os desemprega- (Banco Mundial, a sair a). Com a rápida transição demográfica, o dos com baixo nível de instrução e aptidões obsoletas, sem qualifi- número de idosos no mundo em desenvolvimento aumentará cações para trabalhar nas indústrias emergentes. O atraso no significativamente nas próximas décadas. pagamento de salários na Rússia veio intensificar o problema (Grootaert Consultas entre os pobres mostram que a segurança da renda e Braithwaite 1998). é uma grande preocupação entre os idosos, seguindo-se de perto Muitas vezes, as flutuações na demanda de mão-de-obra afetam o acesso a serviços de saúde, habitação adequada e a qualidade desproporcionalmente as mulheres e os trabalhadores jovens. A da vida familiar e comunitária (Narayan et al. 1999). Nas palavras maioria dos programas de corte de despesas no setor público afeta de uma velha senhora na Ucrânia: "Se eu me deitasse e morresse, mais o emprego de mulheres que o de homens (Banco Mundial, a sair isso não faria diferença, porque ninguém precisa de mim. Para mim, a), verificando-se uma probabilidade maior entre as mulheres do que o pior é a sensação de ser desnecessária, de não ter proteção." entre os homens de trabalhar em pequenas empresas, que tendem a ser mais sensíveis às flutuações da demanda (Horton e Mazumdar Crime e violência doméstica 1999). Quando cai a renda, a famílias pobres procuram aumentar a O crime e a violência doméstica reduzem a renda e tornam difícil escapar da pobreza. Os ricos podem contratar guardas particulares (Continua na página seguinte) 142 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 8.1 Exposição dos pobres aos riscos (continuação) sua participação no mercado de mão-de-obra, especialmente mulheres áreas urbanas e os pobres sem terra nas áreas rurais, que são com- e crianças. Essa resposta foi documentada em muitos países (Hor- pradores líquidos de alimentos, bem como os agricultores que ven- ton e Mazumdar 1999; Grootaert e Patrinos 1999). dem alimentos após a colheita quando são abundantes e baratos e os compram quando são escassos e caros (Sinha e Lipton 1999). Onde Perda da colheita e flutuação dos preços dos alimentos são boas as facilidades de transporte, os comerciantes intervêm e As incertezas relacionadas com o tempo (principalmente o regime de equalizam os preços durante o ano, mediante arbitragem, mas esse chuvas), as fitopatologias e as pragas geram riscos de safra para tipo de infra-estrutura não existe em muitas regiões. Em Madagas- todos os agricultores, mas a disponibilidade de tecnologias para fazer car, o preço médio do arroz, seu alimento principal, subiu 42% e a taxa face a esses riscos (irrigação, pesticidas, variedades resistentes a de variância cresceu 52% após a liberação do produto na década de doenças) é menor nas zonas pobres. Em 1994-96, menos de 20% de 1980. Dois terços dos rizicultores tiveram prejuízos porque con- todas as terras cultivadas nos países de renda baixa e média eram sumiram mais arroz do que haviam produzido, e a pobreza se inten- irrigadas (apenas 4% na África Subsaariana). sificou (Barrett 1996, 1998a). São riscos correlatos as flutuações dos preços dos alimentos. Como Para os pobres das áreas rurais, as melhores maneiras de reduzir a família pobre gasta a maior parte da sua renda em produtos ali- os riscos de aumento dos preços dos alimentos e perda da colheita mentícios, mesmo pequenos aumentos de preço podem afetar pro- são a diversificação de lavouras e a diversificação da renda mediante nunciadamente a alimentação. As famílias que cobrem as suas atividades não agrícolas. A redução do consumo quando sobem os necessidades de alimento praticando a agricultura de subsistência são preços dos alimentos pode ter efeitos negativos graves e duradouros menos vulneráveis do que as que compram todos os produtos ali- na saúde, especialmente das crianças. A perda de safras sucessivas mentícios que consomem. em virtude da insuficiência das monções no Sri Lanka em 1995 e 1996 A liberalização dos mercados muitas vezes faz subir o preço dos resultou em aumento do endividamento em 80% das famílias de oito gêneros essenciais, beneficiando os pequenos agricultores que são povoações, tendo 30% notificado aumento da incidência de doenças vendedores líquidos de alimentos. São prejudicados os pobres nas (Sinha e Lipton 1999). balhadores de um país, se for resultado de uma crise choque leve a outro. Uma catástrofe natural pode arrasar macroeconômica. O risco de adoecer pode ser idios- a fonte de alimentos de que se servem os pobres, sincrásico, ou pode ter um grande componente comum, deixando-os enfraquecidos e suscetíveis a doenças. O grau se houver uma epidemia. A pandemia de HIV/AIDS é de severidade pode variar de catastrófico (uma catástrofe um risco de saúde no âmbito mundial, com efeitos de- natural, morte do chete da família) a reduzido (uma vastadores sobre as pessoas e países pobres (quadro 8.2). doença não muito grave, uns poucos dias sem emprego Para evitar os choques, é importante conhecer a sua fonte, para trabalhadores avulsos). mas nem sempre é simples identificá-la. Muitas ocorrên- cias exógenas podem ter efeitos similares sobre a renda O caráter e a magnitude da domiciliar. Um choque macroeconômico, um furacão ou vulnerabilidade uma guerra civil pode levar a acentuado declínio da renda e esgotar os haveres de uma família. Contudo, o impacto A vulnerabilidade afeta a todos (quadro 8.3). Até mesmo de um choque sobre as famílias depende consideravel- o funcionário público bem remunerado pode perder seu mente das instituições existente no país. Nem todas as emprego e cair na pobreza. Para os pobres, assim como para secas causam escassez de alimentos e morte. O efeito de uma as pessoas logo acima do limiar de pobreza, a vulnerabili- catástrofe depende do funcionamento do governo, de haver dade constitui uma preocupação mais grave porque uma ou não haver paz ou conflito, de como a rede de segurança queda da renda pode levá-los à miséria. Por isso, os pobres e outras instituições incluem ou não incluem os pobres, e são eminentemente avessos aos riscos e relutam em se en- assim por diante. tregar a atividades de alto risco e alto rendimento que Pode-se definir a tipologia distinguindo a severidade poderiam tirá-los da pobreza. Um deslize poderia afundá- e a freqüência dos choques. O nivelamento do consumo los ainda mais na pobreza. torna-se mais difícil em face de choques repetidos, Para os pobres, as grandes flutuações da renda são co- porque as famílias podem ter esgotado seus ativos para muns.3 Nas aldeias do sul da Índia, as estimativas do co- fazer face ao choque inicial, ficando incapacitadas de ab- eficiente de variação da renda anual proveniente das sorver choque subseqüentes.2 E é possível que um principais lavouras vão de 0,37 a 1,014 e chegam a nada Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 143 Quadro 8.2 AIDS e pobreza Existem em todo o mundo mais de 34 milhões de pessoais infectadas pelo (camisinhas), o número de infecções vem aumentando entre os grupos HIV, e mais de 18 milhões de pessoas morreram de AIDS. Mais de 90% de baixa renda e menos instrução. dos portadores de HIV/AIDS encontram-se no mundo em desenvolvi- Dado que 5 milhões de pessoas estão sendo infectadas por ano, há mento. Segundo dados de diferentes países, tanto a baixa renda como a necessidade de ação urgente para sustar a propagação de HIV/AIDS. Para desigualdade na repartição da renda estão associadas com os índices de lograr êxito, os programas de intervenção necessitam de decidido empenho infecção pelo HIV. Os países onde é maior a desigualdade entre os sexos governamental e de parcerias com o setor privado, ONGs e líderes co- acusam também taxas de infecção mais altas. A África Subsaariana tem munitários. As intervenções cuja eficácia está demonstrada compreendem mais casos de infecções do que todo o resto do mundo, embora a taxa a realização de campanhas de informação pública para mudar o compor- de incremento hoje em dia seja mais alta na Ásia e nos países da ex-União tamento individual e as normas sociais pertinentes ao contato sexual, o Soviética. aumento da disponibilidade de camisinhas de preço acessível, a provisão Todos os 20 países onde é mais alta a prevalência do HIV estão na de aconselhamento, testes e tratamento voluntário de doenças sexualmente África Subsaariana. Em Botsuana e Zimbábue, 1 de cada 4 adultos está transmissíveis, a garantia de um suprimento inócuo de sangue e as me- infectado. Em 10 outros países africanos, mais de 1 em 10 adultos está didas para reduzir a transmissão vertical. Ademais, é preciso dimensionar infectado. O efeito sobre a expectativa de vida será devastador. Não hou- as atividades de atendimento para apoiar o grande número de pessoas in- vesse a AIDS afetado aqueles países, a expectativa de vida teria chegado fectadas e afetadas. a 64 anos em 2020-15. Em vez disso, a cifra terá caído para 47 anos, Tem sido devastador o efeito da AIDS sobre os pobres. Durante o seu anulando o avanço registrado nos últimos três decênios. Também é curso, a doença resulta em perda de mão-de-obra e leva as famílias po- enorme o impacto na mortalidade infantil. Em Zâmbia e Zimbábue, a taxa bres a alienar bens produtivos para pagar o tratamento. O impacto da morte de mortalidade infantil sofreu aumento de 25% devido ao HIV. de um adulto por AIDS é mais pronunciado nas famílias pobres. Em Apesar da forte correlação entre pobreza e AIDS nos países, os dados matéria de política, o enfoque recomendado é concentrar-se nas famílias sobre indivíduos não indicam que os pobres têm mais probabilidades de pobres mais necessitadas de assistência, voltando a atenção para o ser infectados. De fato, no início, a doença afetava principalmente as ca- período imediatamente depois da morte, quando o consumo de alimen- madas mais abastadas. Dados referentes aos anos 80 e à primeira metade tos sofre uma queda mas ainda não tem um impacto prejudicial perma- da década de 90 mostram uma correlação positiva entre infecção pelo HIV nente. e nível de instrução, renda e status socioeconômico, devido provavelmente A idéia de que o HIV/AIDS constitui um problema central de de- ao fato de ser maior entre os mais ricos e mais instruídos a probabilidade senvolvimento está incorporada na Parceria Internacional contra de ter múltiplos parceiros sexuais. As formas não sexuais de transmissão HIV/AIDS na África, lançada em 1999 pelos co-patrocinadores do Pro- (uso intravenoso de drogas e transmissão vertical) estão mais associadas grama Conjunto das Nações Unidas sobre HIV/AIDS (UNAIDS), inclu- com a pobreza. Nos últimos anos, mudou rapidamente o perfil dos indi- sive o Banco Mundial. Em colaboração com governos africanos, o víduos portadores do HIV e a AIDS vem-se transformando numa doença programa visa aumentar os recursos e o apoio técnico, envidar esforços dos pobres. Já que as pessoas mais instruídas estão respondendo à in- dirigidos de prevenção e tratamento e ampliar a base de conheci- formação disponível sobre AIDS e adotando práticas sexuais mais seguras mentos para ajudar os países. Fontes: Ainsworth e Semali 1998; Banco Mundial 1997d, 1999m; Basu 1995; Over 1998; Rugalema 1999; UNAIDS 2000. Quadro 8.3 Alguns termos importantes: risco, exposição a riscos e vulnerabilidade Pela definição e pela medida tradicionais, a pobreza é um conceito es- que podem abalar o bem-estar: o risco de adoecer ou o risco de ocor- tático: um instantâneo no tempo. A insegurança e a vulnerabilidade, rer uma seca. A incerteza pode estar ligada ao tempo de ocorrência porém, são dinâmicas: descrevem a resposta a mudanças com o pas- ou à magnitude do acontecimento. Por exemplo, a flutuação estacional sar do tempo. A insegurança é a exposição a riscos; a vulnerabili- da renda rural é uma ocorrência conhecida antecipadamente, mas a dade, a conseqüente possibilidade de declínio do bem-estar. À sua severidade nem sempre é previsível. A exposição a riscos mede ocorrência que deflagra o declínio dá-se muitas vezes o nome de a probabilidade de que venha a ocorrer determinado risco. A vulnera- choque, que pode afetar uma pessoa (doença, morte), uma comunidade, bilidade mede a resistência face a um choque: a probabilidade de que uma região ou mesmo um país (catástrofe natural, crise macro- um choque venha a resultar em declínio do bem-estar. Como indica econômica). este capítulo, a vulnerabilidade depende principalmente da dotação de Embora estejam relacionados, risco, exposição a riscos e vulner- bens de uma família e dos seus mecanismos de seguro, bem como abilidade não são sinônimos. O risco refere-se a ocorrências incertas das características (gravidade, freqüência) do choque. 144 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 menos de 1,27 para a renda total da atividade agrária.5 Nas TABELA 8.2 áreas rurais da Etiópia, três de cada quatro famílias sofre- Choques enfrentados por famílias rurais na Etiópia ram perdas da colheita num período de 20 anos, resultando Percentagem de famílias em flutuações significativas da renda agrícola.6 que enfrentaram dificuldades Ademais, pelo fato de as populações rurais pobres dis- Evento nos últimos 20 anos porem de menos haveres e terem fontes de renda menos Perda da colheita diversificadas, tais flutuações as afetam mais do que a ou- (seca, enchente) 78 Choque de política (impostos, tros grupos. Em aldeias do sul da Índia, um aumento do trabalho forçado) 42 risco (chegada das monções muito antes ou muito depois Problemas de mão-de-obra da hora) reduziu em 35% a renda agrária para o quartil mais (doença, morte) 40 Problemas com o gado pobres das famílias, mas quase não afetou os produtores (doença, morte) 39 mais abastados.7 No Vietnã, os participantes do estudo Voices Outros problemas pecuários of the Poor assim se expressaram sobre as perdas de safras (doença, morte) 35 devidas a inundações: Problemas de terras (desapropriação, reforma agrária) 17 Perda de bens 16 Os ricos podem recuperar-se das perdas dentro de um ano, Guerra 7 mas os pobres, que não têm dinheiro, nunca se recuperam. Crimes (roubo, violência) 3 Fonte: Dercon 1999. Na China, 40% do declínio da renda se traduzem em re- dução do consumo das famílias mais pobres, mas apenas 10% para as famílias mais ricas, pelo fato de terem estas Ambos os métodos parecem indicar que a pobreza tran- melhor acesso ao seguro.8 sitória constitui uma grande parte da pobreza total em Uma medida da vulnerabilidade dos pobres e quase po- muitas situações. Em geral, as famílias que possuem menos bres é a freqüência com que uma família fica abaixo do li- bens têm mais probabilidade de ser cronicamente pobres. miar de pobreza. Um estudo de sete países nos quais estão A educação quase sempre reduz a pobreza crônica, mas são disponíveis pesquisas longitudinais verificou que, em seis diferentes os seus efeitos sobre a pobreza transitória. Na deles, o grupo dos "pobres algumas vezes" era significati- Costa do Marfim e na Hungria, verificou-se que as famílias vamente maior que o dos "sempre pobres".9 Uma pesquisa com mais alto nível de instrução recuperavam-se melhor domiciliar realizada durante nove anos em aldeias do sul de reduções da renda, mas na China o grau de instrução da Índia mostrou que 20% das famílias ficaram pobres em não está correlacionado com a pobreza transitória.14 A cada um dos nove anos, que apenas 12% nunca foram po- duração da pobreza transitória depende também da fre- bres e que a norma para a grande maioria das famílias era qüência dos choques: as famílias têm mais probabilidades entrar e sair da pobreza.10 Esses resultados mostram tanto de se recuperar de um único choque do que de repetidos a alta vulnerabilidade como a vigorosa resistência das choques sobre a renda.15 famílias pobres: a capacidade de novamente escapar da po- A vulnerabilidade é pluridimensional e as famílias po- breza após sofrer um choque de renda. A mobilidade re- bres enfrentam múltiplos riscos, havendo diversas razões lativa da renda pode ser considerável. Na África do Sul, 29% pelas quais podem ocorrer variações da renda e do co- das famílias no quintil mais pobre subiram dois ou mais nsumo. As famílias rurais da Etiópia, por exemplo, quintis de 1993 a 1998, ao passo que, no Peru, 37% das enfrentam choques naturais, como as perdas de colheita, famílias fizeram o mesmo entre 1985 e 1990.11 choques relacionados com a saúde, como as doenças ou Outra abordagem consiste em definir como pobreza pro- a incapacitação, e choques macroeconômicos, como os longada uma média de consumo a longo prazo abaixo do efeitos dos impostos, desapropriação de terras e guerra limiar da pobreza e verificar que proporção da pobreza me- (tabela 8.2). Os choques sobre a renda resultantes de dida é transitória. Esse enfoque considera implicitamente pluviosidade têm componentes idiossincrásicos de 23%, a duração e a profundidade das transições para dentro e fora mas os danos causados às culturas por outras fontes da pobreza. Por esse método, é transitória cerca de metade (pragas, animais, joio) têm componentes idiossincrásicos da pobreza estimada nas aldeias do sul da Índia12 e cerca de 65-87%. Os choques sobre a renda resultantes de de metade da pobreza extrema na China.13 doenças têm um componente idiossincrásico ainda Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 145 Tabela 8.3 Mecanismos para o manejo de riscos Mecanismos informais Mecanismos formais Individuais e Baseados Baseados Proporcionados pelo Objetivo familiares no grupo no mercado setor público Redução dos Práticas de saúde Ação coletiva para Política macroeconômica riscos preventivas infra-estrutura, adequada Migração diques, terraços Política ambiental Fontes de renda Gestão de recursos Política de educação e mais seguras de propriedade treinamento comum Política de saúde pública Infra-estrutura (açudes, estradas) Políticas trabalhistas Atenuação de riscos Diversificação Diversificação de Associações Contas de poupança em Extensão agrícola culturas e glebas profissionais instituições financeiras Comércio liberalizado Diversificação Associações de Microcrédito Proteção dos direitos de fontes de renda poupança e crédito de propriedade Investimento em rotativo capital físico e humano Seguro Casamento e Investimento em Anuidades na velhice Sistemas de pensões família ampliada capital social (redes, Seguro contra Seguro obrigatório para Parceria associações, rituais, acidentes, desemprego, doença, agrícola presentes recíprocos) incapacidade e outros incapacidade e outros Estoques de reserva riscos Enfrentamento Venda de bens Transferências de Venda de ativos Assistência social de choquesaa Empréstimos de redes de apoio financeiros Frentes de trabalho agiotas mútuo Empréstimos de Subsídios Trabalho infantil instituições Fundos sociais Redução do financeiras Transferências de dinheiro consumo de alimentos Migração sazonal ou temporária Nota: A área com fundo branco mostra respostas familiares e comunitárias mediante mecanismos informais para melhorar a atenuação de riscos e o enfrentamento. A área sombreada escura mostra os mecanismos proporcionados pelo setor público para segurar contra riscos e fazer frente aos choques: a rede de segurança social. a. Os mecanismos de enfrentamento proporcionados pelo setor público podem servir também para fins de atenuação de riscos, se forem instituídos em caráter permanente. Fonte: Adaptado de Holzmann e Jorgensen (2000). maior.16 A acumulação de diferentes choques é uma fonte recorrem a estratégias formais e informais (tabela 8.3). significativa de estresse para as famílias: Fazem parte das estratégias informais certos dispositivos que envolvem indivíduos, famílias ou grupos tais como Como se já não bastasse a escassez de terras, levamos uma comunidades ou aldeias. Os dispositivos formais incluem vida de tensão nos preocupando com as chuvas: choverá atividades baseadas no mercado e mecanismos propor- ou não? Vivemos de um momento a outro. cionados pelo setor público. As estratégias formais e in- ­ Mulher em Kajima, Etiópia formais não são independentes: as políticas oficiais e a disponibilidade de mecanismos formais afetam decidi- Resposta das famílias e comunidades ao risco damente o grau de utilização e os tipos de dispositivos in- formais empregados. Para os pobres, o enfrentamento da gama de riscos a que As estratégias de manejo de riscos podem ser ainda clas- estão sujeitos muitas vezes é uma questão de vida ou sificadas como medidas de redução e atenuação (ação tomada morte. Para manejar os riscos, as famílias e comunidades na previsão de um choque) e medidas de enfrentamento 146 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 (ações em resposta a um choque).17 A redução de riscos indivíduos incluem os saques da poupança ou a alienação tem por alvo reduzir a probabilidade de um choque ou uma de ativos, o endividamento e o apelo a redes de apoio. As flutuação negativa. Em certos casos, os indivíduos e as ações do governo incluem a ativação dos mecanismos de famílias podem tomar por si mesmos essas medidas (cavar transferência ou frentes de trabalho que constituem a rede poços, tomar vacina). Contudo, para reduzir efetivamente de segurança social. Caso tais medidas se mostrem insu- a maioria dos riscos, há também necessidade de ação no nível ficientes, é possível que as famílias precisem reduzir o con- meso ou macro. O risco de enchente pode ser reduzido se sumo ou aumentar a oferta de mão-de-obra. Muitas a comunidade construir um dique ou o governo construir dessas respostas impõem um custo de longo prazo às uma represa. Políticas econômicas e ambientais sólidas, famílias em troca de um benefício de curto prazo. educação e treinamento e outras medidas podem também Este capítulo concentra-se principalmente nas medi- reduzir uma grande variedade de riscos (e são examinadas das para melhorar a atenuação e o enfrentamento de noutras partes deste relatório). riscos pelos pobres. Examina as respostas das próprias A atenuação de riscos tem em vista reduzir o impacto famílias e comunidades mediante mecanismos informais. dos choques. As famílias atenuam o risco mediante a di- Em seguida, explora as condições para que a ação pública versificação (adquirindo haveres cujos rendimentos não suplemente os esforços de manejo de riscos envidados pelos são perfeitamente correlacionados) e o seguro. São es- próprios pobres, bem como as formas que essa inter- tratégias comuns de diversificação plantar diferentes venção pode assumir. Em particular, o capítulo aborda a lavouras e combinar renda agrícola e não agrícola em zonas variedade de redes de segurança que podem ser usadas para rurais e combinar renda salarial e renda de empresas atenuação e enfrentamento de riscos (ver tabela 8.3). domiciliares em áreas urbanas. As famílias podem levar a cabo a maioria dessas ações por seus próprios meios, mas Atenuação de riscos mediante diversificação a ação do grupo ou do governo (extensão agrícola, infra- Muitos estudos documentam a forma pela qual as estrutura) por vezes facilita a diversificação. Ademais, as famílias, nos países em desenvolvimento, diversifi- famílias atenuam os riscos por meio de seguros, inclusive cam suas fontes de renda para manter um fluxo uni- o auto-seguro, o seguro informal e o seguro formal (em- forme de renda ao longo do tempo.18 Uma análise de bora seja pequeno entre os pobres o papel do seguro for- 25 estudos na África mostra que as famílias rurais mal baseado no mercado). auferem de atividades não agrícolas uma média de 45% As estratégias de enfrentamento visam atenuar o im- da renda, variando essa parcela de 15% a 93%.19 Os pacto de um choque após a sua ocorrência. As ações dos agricultores também recorrem à diversificação por Tabela 8.4 Income diversification among African farmers Parcela média da renda total Relação entre a renda não correspondente a renda não agrícola agrícola de agricultores País Período (percentagem) ricos e a de agricultores pobres Botsuana 1985­86 77 2.5 Burkina Faso 1981­84 37 2.5 Etiópia 1989­90 36 1.2 Gâmbia 1985­86 23 1.3 Malaui 1990­91 34 1.0 Moçambique 1991 15 2.5 Niger 1989­90 52 2.0 Ruanda 1990 30 5.0 Senegal Norte 1988­89 60 2.0 Central 1988­90 24 1.0 Sul 1988­90 41 2.6 Sudão 1988 38 1.0 Zâmbia 1988­89 42 1.0 Fonte: Reardon 1997. Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 147 meio de diferentes lavouras e glebas e trabalhando para estratégias grupais e das redes de apoio mútuo, porque outros agricultores. todos os membros do grupo ou a maioria deles provavel- Contudo, a julgar pelos indícios, o efeito líquido mente terão sido afetados ao mesmo tempo.27 desses esforços é limitado e a variabilidade da renda dos agricultores permanece elevada. Via de regra, as opções Atenuação de riscos mediante seguro de renda abertas aos lavradores tendem a seguir o mesmo Em princípio, é segurável qualquer choque com uma padrão durante as crises. A seca, por exemplo, reduz a probabilidade que se possa calcular a partir de registros renda não agrícola tanto como a renda da lavoura, porque históricos. Na prática, quase não existem mercados de se- a perda da colheita redunda numa queda generalizada da guros nos países em desenvolvimento, devido a proble- renda que vem a reduzir a demanda por serviços não agrí- mas de execução de contratos e assimetria da informação. colas.20 Em vez disso, as pessoas, especialmente quando pobres, O leque de opções de renda disponíveis para as famílias têm de recorrer em grande parte ao auto-seguro e ao se- agrícolas muitas vezes é consideravelmente limitado. guro informal. Esses problemas foram resolvidos nos Dados de Burkina Faso, Etiópia, Índia, Quênia e Tanzâ- países desenvolvidos graças à existência de sistemas ju- nia mostram obstáculos ao ingresso (inclusive carência rídicos e outras instituições fortes. de capital de giro, aptidões e insumos) em muitas ativi- Auto-seguro. As famílias providenciam o seu próprio dades que poderiam permitir que o lavrador diversificasse seguro acumulando bens em épocas boas e lançando a sua renda. Muitas vezes, os custos iniciais do esta- mão deles em épocas más. A estratégia dá certo quando belecimento de uma casa comercial ou da prestação de os ativos são seguros e têm taxa de rentabilidade positiva, serviços são 10 a 20 vezes mais altos que os de outras ativi- especialmente se essa taxa for superior à taxa de prefe- dades a que tipicamente se dedicam os pobres, tais como rência temporal (consumo atual em relação ao consumo produção de carvão vegetal, coleta de esterco ou proces- futuro). Na prática, a rentabilidade dos ativos pode ser samento simples de alimentos, e que só permitem uma negativa e muitas famílias pobres têm taxas de preferên- fraca diversificação da renda.21 Devido a isso, os agricul- cia temporal muito altas (a necessidade as torna "impa- tores pobres na África tendem a ser menos efetivamente cientes"), o que impede a acumulação de bens.28 diversificados do que os agricultores ricos (tabela 8.4).22 Outro problema é o fato de que, muitas vezes, o valor e Os lavradores pobres em outras partes do mundo lo- a renda dos ativos se tornam covariantes após um choque graram maior êxito na diversificação das fontes de renda. macroeconômico, de tal forma que o valor dos ativos vem No Paquistão, 55% da renda dos agricultores em 1986- a ser mais baixo justamente quando maior é a necessidade 89 vieram de fontes não agrícolas, e a proporção foi três deles. A seca que destrói uma colheita pode também en- vezes maior para os pobres do que para os ricos.23 Assim fraquecer e matar o gado, que os agricultores usam em também, no Egito, verificou-se que os agricultores po- muitos países pobres como estoque de reserva. As relações bres eram mais diversificados do que os ricos.24 de troca dos ativos em relação aos bens de consumo podem Onde são limitadas as possibilidades de efetiva di- também deteriorar-se em conseqüência do choque, quando versificação, os lavradores pobres especializam-se em todos se empenham ao mesmo tempo em alienar bens e com- atividades de baixo risco e baixo rendimento, o que prar artigos de primeira necessidade. Fatores tanto da oferta torna difícil escapar da pobreza. Na Índia, os lavradores como da demanda forçam uma baixa dos preços dos ativos: pobres dedicam uma proporção maior da terra a va- o choque de renda induz todos a vender seus bens e o de- riedades tradicionais de arroz e mamona do que a lavouras clínio do poder aquisitivo reduz a demanda (salvo se apare- de alto rendimento.25 Na Tanzânia, os agricultores que cerem compradores de fora da zona do choque). Numa não possuem gado plantam maior quantidade de batata- época boa, o processo ocorre no sentido oposto: todo mundo doce, uma cultura de baixo risco e baixo rendimento, do quer comprar o ativo de reserva, forçando a alta do seu que os pecuaristas. Por isso, a rentabilidade da agricul- preço e encarecendo muito a estratégia.29 tura por membro adulto da família é 25% maior para o Simulações com modelos de risco familiar indicam que grupo mais rico do que para o mais pobre.26 Os lavradores o auto-seguro não tarda a perder a efetividade quando a cor- pobres acham-se em ainda maior desvantagem devido ao relação entre a renda e as relações de troca dos ativos passa fato de que as perdas da colheita tipicamente se mostram de 0,5. Nessa situação, a família é forçada a sustar a alie- covariantes numa grande área. Isso limita a utilidade das nação de bens durante as crises, porque é tão pouco o ganho 148 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 em consumo adicional. Durante a fome que devastou a estabilidade dos seus valores. Isso lhes permitiria aproveitar Etiópia em 1984-85, as relações de troca dos ativos vieram melhor as oportunidades de aumento da renda (descritas na abaixo e as famílias cortaram drasticamente o seu consumo, Segunda Parte deste relatório). As contas de poupança são em vez de vender seus bens.30 Em Burkina Faso, durante a muito promissoras como ativos divisíveis que têm valor fixo seca de 1981-85, as vendas de gado compensaram apenas e rendimento positivo. Havendo certa garantia quanto à se- 15­30% da queda da renda da lavoura.31 gurança das instituições financeiras onde são mantidas as con- Embora seja uma estratégia comum para fazer face às tas, o principal risco seria a inflação. Várias experiências flutuações da renda, a compra e venda de gado não é uma recentes puseram em destaque a demanda das famílias po- estratégia viável para muitas famílias pobres. A compra bres por contas de poupança protegidas. O Banco Rakyat de uma vaca exige um desembolso vultoso (e significa- Indonesia tem mais de 16 milhões de depositantes de baixa tiva poupança anterior). No leste da Tanzânia, uma vaca renda. A ONG SafeSave, em Dhaka, Bangladesh, adap- custa certa de um quinto da renda média anual da co- tou os princípios de uma associação de poupança e crédito lheita, o que explica por que somente a metade das rotativo tradicional: seus agentes recolhem diariamente famílias possui gado.32 Quando possível, as famílias po- pequenas quantias para depósito nas contas dos mem- bres usam como estoques de reserva animais menores bros.35 (cabras, ovelhas) ou itens mais divisíveis. Em três aldeias Seguro informal. As famílias também usam mecanis- do sul da Índia, os lavradores mantinham estoques de mos de partilha informal de riscos que se apóiam no reserva de cereais e moeda como principal estratégia de capital social de grupos de famílias. Em geral, o seguro manejo de riscos.33 Nas áreas rurais da China, por outro informal implica a existência de uma rede de apoio mútuo lado, as famílias aumentaram apenas ligeiramente as suas integrada por membros de uma comunidade ou família reservas de ativos líquidos improdutivos em resposta aos extensa, muitas vezes dentro de grupos étnicos, entre riscos de renda.34 membros da mesma profissão ou entre migrantes e suas Como a indivisibilidade e o risco inerente de muitos famílias de origem. ativos (risco de preço, risco de sobrevivência do gado) limi- tam as estratégias de manejo de risco baseadas nos bens, os Figura 8.1 pobres necessitam de uma variedade maior de bens e de maior As transferências privadas representam uma grande proporção da renda dos pobres Tabela 8.5 Transferências privadas em dinheiro e in natura Proporção da renda do quintil mais pobre, meados dos anos 90 Percentagem para famílias pobres 8 Percentagem 7 Após transferências privadas Proporção que Proporção de recebe transferências 6 Antes das famílias que Todas transferências País enviam as Famílias 5 privadas (ano) transferências famílias pobresa 4 Jamaica (1997) 13,1 53,0 65,0 Nepal (1996) 17,4 44,7 55,3 3 Peru (1994) 14,3 37,3 46,7 Panamá (1997) 15,5 37,8 40,9 2 Cazaquistão (1996) 20,2 27,5 33,8 1 Quirguízia (1996) 15,7 35,5 31,7 0 Federação Peru Nepal Russa Bulgária Jamaica Panamá Russa Quirguízia (1997) 23,7 25,2 31,5 Cazaquistão Federação Bulgária (1995) 15,0 17,0 21,4 Nota: Os quintis baseiam-se na distribuição da renda per capita. As a. Famílias no quintil mais baixo da distribuição da renda per transferências são as que se destinam aos pobres. Os dados capita. referem-se ao ano mais recente disponível. Fonte: Cox, Galasso e Jimenez 2000. Fonte: Cox, Galasso e Jimenez 2000. Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 149 Como o nivelamento do consumo, que procura Para determinar a necessidade de uma rede de segu- equalizar as utilidades marginais ao longo do tempo, o rança formal, os pesquisadores procuraram medir até seguro baseado no grupo procura equalizar as utilidades que ponto funciona o seguro informal, mas essa medição marginais entre os membros do grupo.36 Quando cai o mostrou-se difícil. Não é fácil distinguir entre os efeitos consumo de um membro, os outros transferem recursos do seguro informal e os do auto-seguro. E, dado que se para reequilibrar as utilidades marginais. Essas redes só necessita de informação sobre consumo e tendências em são eficazes contra choques comuns a alguns membros, relação a todos os membros (ou a uma amostra deles es- mas não a todos. Assim, quanto maior o grupo, menor tatisticamente válida), a medição é particularmente difí- é a probabilidade de que um choque afete todos os mem- cil quando uma rede passa além dos limites da aldeia ou bros e mais eficazes são todos eles na formação de fun- de outra entidade geográfica. Dados procedentes da Costa dos comuns para fazer face aos riscos.37 do Marfim, Índia, Tailândia e Uganda parecem indicar Uma rede opera por meio de transferências, donativos que o seguro informal existe, mas longe está de ser per- ou empréstimos entre os membros, em geral na expec- feito.40 E dados da China e Índia mostram que os pobres tativa de reciprocidade. As transferências atendem a uma e os sem terra são muito menos protegidos contra as flu- emergência que se abate sobre um membro da rede, tuações de renda do que os riscos e os grandes propri- servindo assim para manejar os riscos; mas desempenham etários.41 também uma função social em termos de coesão da co- munidade.38 A importância dos donativos e das trans- Enfrentando os choques ferências varia muito. Na Bulgária, menos de um quinto Atingidas por um choque, as pessoas podem converter em das famílias recebe transferências; na Jamaica, mais da dinheiro o seu seguro: vendem gado ou outros ativos, ou metade as recebe (tabela 8.5). Na maioria dos países, o recorrem a redes de apoio em busca de transferências ou grosso das transferências vai para as famílias mais pobres, empréstimos. Se esses mecanismos falham ou são insu- muitas vezes representando uma grande proporção da ficientes, as famílias podem aumentar a oferta de sua renda. As transferências privadas aumentam a parcela da mão-de-obra, trabalhando mais horas, envolvendo mais renda agregada correspondente ao quintil mais pobre membros (mulheres ou crianças) ou migrando para áreas em cerca de 50% na Jamaica e no Nepal e em quase 70% não afetadas. Se tudo o mais falhar, a família reduz o con- na Rússia (figura 8.1). sumo ou passa fome.42 A ocorrência de transferências nem sempre é sinal de Os pobres têm menos opções do que o ricos para insuficiência da proteção contra crises. O aspecto mais fazer face aos choques. Como dispõem de menos ativos importante do seguro informal é a reciprocidade, imposta físicos, têm mais probabilidade de aumentar a sua oferta por força do próprio grupo. Em situações de grande ten- de mão-de-obra. Caso o choque seja covariante e o mer- são econômica, é possível que as normas e a pressão so- cado de trabalho local tenha entrado em colapso, a única cial não sejam bastantes para assegurar que os membros do resposta está na migração. Se migrarem os homens da grupo efetivamente transfiram recursos a outros membros. família, as mulheres e crianças talvez tenham que cobrir O seguro informal produz melhores resultados quando os a diferença localmente.43 indivíduos dão alto valor à proteção (as taxas de preferên- Para enfrentar os choques, muitas vezes é preciso mais cia temporal são baixas) e o temor de exclusão futura do dis- do que essas respostas econômicas. Durante uma crise pro- positivo de seguro mantém elevado o índice de conformidade. longada, as pessoas podem adiar o casamento e a procri- Esse aspecto, porém, prejudica os pobres, que tendem a dar ação, as famílias podem passar a morar juntas alto valor ao consumo corrente em relação ao consumo fu- (especialmente em áreas urbanas) e as pessoas podem turo (em geral por necessidade). Por essa razão, muito em- recorrer a atividades ilegais (furto, roubo, prostituição). bora necessitem mais de seguro, os pobres têm mais Na pior das hipóteses, os mecanismos sociais destinados probabilidade de abandonar os dispositivos informais. O se- a ajudar as famílias a enfrentar choques podem entrar em guro informal também dá melhores resultados quando é alta pane sob a pressão constante de um choque prolongado. a taxa de transfe-rências (pelo fato de que as interações fre- qüentes criam confiança na conformidade futura) e os Efeitos dentro da família choque são idiossincrásicos (porque os choques covariantes Até agora, o exame da gestão de riscos considerou a podem acabar de vez com os recursos de toda a rede).39 família como a unidade de impacto e decisão. A partilha 150 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 de riscos dentro do domicílio, porém, nem sempre é ciosidade contra o sexo feminino no tocante aos gastos igual, e o encargo da resposta familiar pode recair de de saúde diminui com a elevação da renda.54 maneira desproporcional sobre os seus membros mais fra- Em geral, os indícios mostram importantes diferenças nos cos, especialmente as mulheres e crianças. São possíveis efeitos dos choques dentro das famílias. Os dados, porém, duas situações. O choque que afeta toda uma família pode procedem principalmente da Ásia meridional. Ainda não se ter diferentes efeitos sobre diferentes membros. Ou um sabe se ocorrem efeitos semelhantes em outros países. choque individual (doença, perda de emprego) pode ter diferentes efeitos sobre o consumo, dependendo de ser a A armadilha da pobreza e as conseqüências a pessoa afetada homem ou mulher. Há mais dados sobre longo prazo da gestão inadequada de riscos a primeira situação do que a segunda.44 À medida que se aproximam da pobreza extrema e da mi- Como as famílias pobres tendem a ter muitos filhos, séria, as famílias se tornam muito avessas aos riscos: qualquer estes estão mais expostos à pobreza e à vulnerabilidade do queda da renda poderia forçá-las para baixo do limite de so- que outros grupos. Nas famílias pobres, as crianças são brevivência. As famílias mais pobres procuram evitar essa ocor- especialmente vulneráveis a flutuações na renda e no rência, mesmo que isso implique o sacrifício de um grande consumo familiar. Elas têm mais probabilidades do que aumento futuro da renda. Embora enfrentem o mais alto outras crianças de ter baixo peso; assim, um maior declínio risco, elas dispõem de menos recursos para enfrentar esse risco. do consumo de alimentos pode causar danos irreparáveis. Forçadas a viver nas terras mais marginais (baixios alagados, Em Bangladesh, o crescimento das crianças sofria durante encostas) e em áreas com infra-estrutura deficiente, elas en- as grandes enchentes.45 Na Índia rural, as taxas de mor- frentam maiores riscos de catástrofes naturais e geralmente talidade infantil subiam em épocas de seca, especial- vivem longe dos serviços de saúde. mente em famílias sem terra.46 A pobreza extrema priva as pessoas de quase todos os Os dados sobre tendenciosidade contra o sexo femi- meios de controlar os riscos por si mesmas. Sem bens, ou nino nas respostas a esses choques são inconsistentes. mesmo com poucos, o auto-seguro é impossível. Com má Não se observou essa tendenciosidade após a ocorrência saúde e nutrição deficiente, é difícil trabalhar mais ou man- de enchentes em Bangladesh.47 Na Índia, porém, estu- dar para o trabalho outros membros da família. Face aos dos indicaram que a nutrição das meninas sofria mais que altos riscos de inadimplência, os mecanismos de seguro a dos meninos durante períodos de baixo consumo na em grupo muitas vezes estão fora de cogitação. baixa temporada agrícola.48 Verificou-se que as variações de Assim, as famílias mais pobres são obrigadas a fazer con- preços também afetavam mais o consumo das meninas que cessões extremamente desfavoráveis. Na ocorrência de um o dos meninos.49 Para as crianças menores de quatro anos, choque, são forçadas a obter aumentos imediatos da verificou-se uma associação da baixa pluviosidade com renda ou reduzir gastos, mas ao fazer isso assumem um mortes mais numerosas de meninas que de meninos.50 alto custo a longo prazo, pois colocam em risco as suas Alguns estudos constataram que as mulheres sofrem perspectivas de desenvolvimento econômico e humano. mais do que os homens os efeitos de choques adversos. São situações como essas que levam ao trabalho infantil A alta dos preços dos alimentos levou a reduções maiores e à desnutrição, com danos duradouros para as crianças, da absorção de nutrientes entre as mulheres do que entre bem como à ruptura das famílias. os homens, na Etiópia e na Índia.51 Fatores culturais e Na Costa do Marfim, uma recessão econômica pronun- tradicionais podem aumentar a exposição das mulheres ciada forçou as famílias, especialmente as mais pobres, a au- aos riscos. Na África do Sul, as mulheres divorciadas e viú- mentar acentuadamente a oferta de mão-de-obra infantil.55 vas enfrentam maiores riscos de saúde e têm mais pro- Nas áreas rurais da Índia, verificou-se que o trabalho infan- babilidade de perder o acesso aos bens do marido.52 Em til desempenhava papel significativo na resposta das famílias alguns países africanos, as mulheres podem perder o a variações estacionais da renda familiar.56 Em todas as acesso às terras da família quando seus maridos fale- partes do mundo, participantes do estudo Voices of the Poor cem.53 Há também indicações de uma tendência fa- mencionaram o trabalho infantil como meio indesejável de vorável ao homem nos gastos familiares em saúde e fazer face a crises. No Egito, as crianças foram enviadas para nutrição, mas não se sabe ao certo se isso afeta mais as trabalhar em armazéns, embalando hortaliças. Durante famílias pobres do que as outras. Um recente estudo no períodos de seca na Etiópia, crianças eram tiradas da escola Paquistão constatou poucos indícios de que a tenden- e mandadas para as cidades para se empregarem como Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 151 serventes, sendo a sua renda remetida para as respectivas Quadro 8.4 famílias. Na estação baixa em Bangladesh, as crianças Manejo de riscos: a abordagem modular das trabalham na lavoura, cuidam do gado ou executam tarefas redes de segurança social domésticas em troca de comida. Os pais muitas vezes ficam aflitos com o excessivo trabalho físico de seus filhos e se A construção de redes de segurança social longe está de ser uma ciência exata, e o processo varia de país para país, dependendo do preocupam especialmente com a vulnerabilidade das contexto, da disponibilidade de dados e da urgência política. Mas o meninas a sevícias e ataques sexuais.57 processo deve apresentar certos elementos analíticos, entre os A gestão inadequada dos riscos pode também com- quais o estabelecimento do contexto, limitações e desafios na- prometer a nutrição nas famílias pobres. Após a devas- cionais; identificação de fontes de risco, grupos vulneráveis e pos- síveis intervenções; e identificação da combinação ideal de programas. tadora inundação de 1988, em Bangladesh, muitas famílias Malauí ilustra a combinação de programas preferíveis que poderia contraíram empréstimos para atender a necessidades de resultar, dependendo das condições predominantes. consumo, mas as famílias sem terra tiveram menos Malauí é um país de baixa renda e mais da metade da sua po- pulação vive em profunda pobreza. A grande maioria da população condições para fazer isso e seus filhos sofreram desnutrição depende da agricultura de subsistência. São escassos os excedentes mais pronunciada.58 Um estudo nas áreas rurais do Zim- de receita governamental para redistribuir e a capacidade bábue mostrou que a seca de 1994-95 causara um declínio administrativa para gerir programas complexos é limitada. Não existe rede formal de segurança social. de 1,5-2 cm no crescimento anual entre crianças de um a dois anos de idade. Embora esse estudo tenha constatado Identificação de fontes de risco e grupos vulneráveis que a redução é permanente, outros estudos mostraram Os grupos vulneráveis em Malauí foram identificados com base sinais de recuperação durante períodos subseqüentes.59 numa análise da pobreza realizada em princípios dos anos 90. Foram encontrados quatro grupos em maior risco: as famílias ru- Que têm em comum as famílias sujeitas a esses efeitos des- rais com pequenas propriedades, as famílias chefiadas por mu- favoráveis de longo prazo sobre a saúde e a nutrição de seus lheres, os órfãos da AIDS e seus parentes, e os que não podiam filhos? Baixa disponibilidade de ativos (físicos, humanos e cuidar de si mesmos. Ademais, foram identificados quatro grandes riscos: aumentos estacionais de preços e escassez de sociais) e pouco ou nenhum acesso aos mercados de crédito alimentos, secas periódicas, grandes choques macroeconômi- e seguros: armadilha crônica para os pobres, incapazes de acu- cos periódicos e a ameaça de HIV/AIDS. Para fazer face a esses mular suficientes ativos para sair da pobreza. Quando as riscos, foram definidas algumas intervenções. famílias não dispõem de um mínimo de bens, elas se vêm Identificação da combinação ideal de intervenções para forçadas a realizar ações defensivas para proteger os ativos que manejo de riscos possuem. Segundo estimativa de um estudo, as famílias po- Realizou-se uma análise da eficácia em função do custo dos pro- bres que praticam essa estratégia poderiam ter aumentado gramas existentes, antes de classificar as possíveis intervenções por prioridades. Os resultados, juntamente com a consideração dos a sua renda em 18% adotando uma estratégia de gestão grupos vulneráveis, dos riscos e da necessidade de focalizar inter- mais empresarial (que exige, porém, acesso ao crédito).60 venções capazes de fomentar a produtividade, levaram ao seguinte Os mercados de fatores, quando são disfuncionais, tam- sistema modular de programas: Frentes de trabalho (atenuação de riscos e enfrentamento) bém podem criar ou agravar as armadilhas da pobreza. Transferências para órfãos em comunidades pobres (atenuação Veja-se, por exemplo, o trabalho infantil. Quando se de riscos e enfrentamento) abate uma crise e as famílias não podem tomar emprés- Programa nacional de nutrição (redução de riscos e enfrentamento) timos ou quando o desemprego é alto ou os salários dos Transferências de dinheiro dirigidas aos necessitados (en- frentamento). adultos são baixos, as crianças são tiradas da escola e mandadas para o trabalho. Para essas crianças, a falta de Fonte: Banco Mundial, a sair b. ensino escolar leva a uma perda permanente da capaci- dade de auferir renda. Assim, as falhas dos mercados de crédito ou de mão-de-obra transmitem a pobreza e a da pobreza precisa melhorar a gestão dos riscos que os afe- vulnerabilidade de uma para outra geração.61 tam, com medidas para reduzir e atenuar os riscos e en- frentar os choques. É preciso que a estratégia inclua Respostas do governo para melhorar mecanismos formais e informais, proporcionados pelos a gestão de riscos setores público e privado. Em princípio, e excluindo as considerações de custo, a Como os pobres não têm capacidade para manejar o melhor abordagem é reduzir o risco de choques prejudici- risco por seus próprios meios, toda estratégia de redução ais.62 Viria em seguida a atenuação de riscos para reduzir o 152 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 possível impacto do choque. O enfrentamento do risco seria quer dizer que é necessário garantir a existência de redes uma abordagem residual para corrigir as falhas das duas de segurança social permanentes, como programas de primeiras.63 Na prática, é bem possível que diferentes cus- frentes de trabalho, programas de desenvolvimento hu- tos diretos e de oportunidade modifiquem a classificação das mano dirigido e fundos sociais, e elevar o seu nível opções. Algumas estratégias de redução e atenuação de riscos quando ocorre um choque (ver tabela 8.3). As inter- são proibitivamente caras, especialmente as que lidam com venções que se seguiram às enchentes de 1998 em choques infreqüentes mas catastróficos. Bangladesh foram efetivas devido à existência de orga- Geralmente, não se dispõe de dados comparativos nizações não-governamentais e outros mecanismos que sobre custos e análises de custo/benefício para ajudar as podiam ser ativados para ajudar os pobres.65 Quer dizer autoridades a escolher entre as diferentes medidas de também que se deve proporcionar maior acesso ao crédito controle dos riscos. Ademais, é necessário considerar as e aos ativos financeiros, facilitar a diversificação da renda, repercussões distributivas de diferentes estratégias. Um es- manejar melhor o risco no mercado de trabalho (espe- tudo comparativo na Índia mostrou que, marginalmente, cialmente o trabalho infantil) e proporcionar seguro- os programas de frentes de trabalho beneficiam mais o saúde.Tais ações permitiriam aos pobres realizar atividades quintil mais pobre, ao passo que os programas de crédito de mais alto risco e maior rentabilidade, que poderiam beneficiam mais o segundo e o terceiro quintis.64 tirá-los da pobreza.66 As redes de segurança social podem A maioria dos países em desenvolvimento dá pouca servir também de mecanismos compensatórios au- atenção à redução e atenuação de riscos e apóia-se ex- tomáticos para os efeitos distributivos indesejáveis das re- cessivamente nas intervenções após a ocorrência de formas de política (capítulo 4). Assim, ajudarão a fazer catástrofes. Os esforços para conter a crise do peso me- com que a reforma seja viável do ponto de vista social e xicano em 1995 e a crise financeira do leste asiático em político. Embora seja necessário um novo equilíbrio, os 1997 mostraram o quanto é difícil instituir redes de se- mecanismos para fazer face às crises continuarão sendo gurança efetivas após a ocorrência do fato (capítulo 9). vitais para enfrentar choques imprevistos e infreqüentes Em vez de políticas para enfrentar os riscos, é preciso onde seja proibitivamente caro implantar mecanismos an- adotar políticas destinadas a reduzi-los e atenuá-los. Isso tecipadamente. Figura 8.2 As despesas do governo central com seguridade social variaram muito em 1995 Percentagem 35 30 25 Parcela da despesa 20 governamental 15 Parcela 10 do PNB 5 0 o çã ésia Brasil éxico ívia ício Rica ásia ópia Lanka ândia Hungria Tcheca Bol Eti Russa M Egito Zâmbia Marfim Maur Mal Tail Federa Sri Costa Marrocos Indon do ública Rep Costa Fonte: FMI1995. Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 153 Nem todos os países necessitam de estabelecer uma rede institucionais do mercado. A estabilidade macroeconômica geral de segurança social. É preciso, porém, que cada fomenta uma estabilidade maior dos preços dos bens, re- um construa um sistema modular de programas baseado duzindo a deterioração inflacionária das relações de troca dos nos seus próprios padrões de risco e cultive uma combi- ativos em relação aos bens de consumo. Um acesso mais fácil nação apropriada de provedores (públicos e privados) e ao crédito ajudaria a aquisição de bens indivisíveis caros, como de disposições administrativas (quadro 8.4). O primeiro o gado.67 passo na seleção e elaboração de programas é compreen- Outra intervenção crucial é a provisão de seguro, espe- der os princípios gerais pelos quais as redes de segurança cialmente contra riscos covariantes. O auto-seguro tem li- complementam as disposições existentes para manejo de mites, principalmente pelo fato de que os pobres não são riscos. O passo seguinte é identificar tipos específicos de capazes de acumular suficientes bens, especialmente após risco (doença, velhice, desemprego) e os mecanismos choques sucessivos. E o seguro informal, que se baseia na di- para enfrentá-los. visão de riscos entre membros de uma comunidade ou rede, não funciona contra choques covariantes. Princípios gerais das redes de segurança e da No que se refere ao seguro, a primeira coisa a perguntar gestão de riscos é se a provisão pelo mercado ou pelo governo é mais efi- É possível reduzir alguns riscos, mas não todos. Por caz em função do custo do que os mecanismos informais. exemplo, construir uma represa pode reduzir o risco de O Estado pode proporcionar seguro menos dispendioso enchentes. As imunizações e outras campanhas de saúde contra riscos que são auto-segurados pelos pobres ou se- pública podem reduzir o risco de doença. Políticas ado- gurados mediante a divisão dos riscos dentro do grupo? tadas para outros objetivos podem também contribuir para Como o setor público pode combinar riscos numa área a redução dos riscos. Boas políticas educacionais, inclu- maior, existe a possibilidade de proporcionar seguro a custo sive bolsas de estudos para famílias pobres, podem reduzir mais baixo do que o dos agentes informais (supondo o trabalho infantil. As políticas ambientais podem limi- que se possa fazer face aos problemas de informação; ver tar o desmatamento, reduzindo os danos causados por fu- adiante). O seguro proporcionado pelo setor público racões e as mortes por queda de barreiras. Políticas poderia, neste caso, gerar um ganho líquido para a so- macroeconômicas bem fundamentadas podem reduzir os ciedade, se o Estado for percebido como digno de fé e o riscos de inflação e desemprego. plano de seguros for sustentável do ponto de vista fiscal. Mas este capítulo se concentra principalmente na Se for baixa, porém, a confiança no Estado, poucas pes- atenuação de riscos (diversificação e seguro) e no en- soas estarão dispostas a depositar a sua fé no sistema do frentamento. Uma variedade maior de lavouras e serviços governo e a abrir mão de seu seguro pessoal ou grupal. de extensão à disposição dos lavradores pode ajudar os E mesmo que não haja problema de credibilidade, li- moradores rurais a diversificar. O aumento das oportu- mitações fiscais podem impedir que o Estado efetue nidades de comércio mediante investimentos em infra- pagamentos durante uma crise. Neste caso, as pessoas que estrutura e por outros meios pode também estimular a abriram mão de seus mecanismos de seguro informal fi- diversificação. Mas a liberalização dos mercados pode cariam em pior situação do que antes do oferecimento de ter efeitos contraditórios e nem sempre beneficiará os po- seguro pelo Estado. Assim, a eficácia em função do custo, bres. Às vezes, os intermediários interpõem-se entre os a confiança e a sustentabilidade têm de ser levadas em agricultores e os exportadores e captam a maior parte dos conta ao se decidir por uma intervenção governamental. ganhos do comércio aberto. Os gastos do governo em redes de segurança social As políticas deveriam também facilitar a acumulação de variam consideravelmente. A figura 8.2 ilustra esse aspecto bens por parte dos pobres, reduzindo ao mesmo tempo a co- com um componente: o gasto do governo central com variância entre o valor dos bens e a renda. A covariância é seguridade social. Mas os custos constituem apenas uma um grande problema nas zonas rurais, onde o valor dos parte do quadro. Tais despesas representam também in- bens (animais) muitas vezes acompanha a renda agrária. vestimentos em formação de capital humano. Propor- Esse problema pode ser enfrentado mediante uma melhor cionando aos pobres acesso a serviços básicos e integração dos mercados de bens com a economia em geral: permitindo-lhes desenvolver atividades de mais alto risco investindo na infra-estrutura de transporte, disseminando in- e maior rendimento, os investimentos podem ter efeito formações sobre preços e removendo barreiras estruturais e positivo sobre a pobreza e o desenvolvimento humano. 154 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Provavelmente, os custos continuarão sendo um problema, com o objetivo do seguro, é bem possível que ocorra um mas em geral é possível reduzi-los mediante a conside- ganho social líquido, apesar dos deslocamentos.72 Na ração mais explícita do papel dos provedores privados.68 África do Sul, muitas das transferências removidas eram As preocupações quanto à possibilidade de que as redes feitas de jovens pobres para famílias pobres. O novo pro- de segurança formal venham a deslocar o auto-seguro e os grama de pensões deixou mais dinheiro nos bolsos das mecanismos baseados no grupo também necessitam ser con- famílias pobres, e beneficiou também muitas pessoas sideradas. As estimativas empíricas desse efeito variam, razão idosas que não vinham recebendo pensões. De modo pela qual é importante o contexto de cada país. Um estudo geral, o plano de aposentadoria fortaleceu significativa- de áreas urbanas das Filipinas calculou que o seguro-de- mente a rede de segurança social da África do Sul.73 semprego proporcionado pelo governo deslocaria 91% das Quando, e como, deve o Estado intervir e proporcionar transferências privadas aos desempregados.69 Outro estudo uma rede de segurança social para o público? A resposta estimou que a provisão de um plano básico de aposentado- mais ampla é a de que isso depende dos tipos de choque ria para benefício dos negros sul-africanos teria deslocado ape- que provavelmente se farão sentir e dos tipos de seguro nas 20-40% das transferências privadas aos idosos.70 Estudos privado existentes. de outros países indicaram taxas de deslocamento da ordem Se os esquemas informais oferecem seguro adequado de 20-40%.71 contra riscos idiossincrásicos, o Estado deve intervir A remoção das transferências privadas não deve im- para proteger contra riscos covariantes. Na maioria das plicar necessariamente uma perda social. Se os objetivos situações, a provisão dessa cobertura melhorará a da redução da pobreza forem considerados juntamente gestão geral de riscos e aumentará o bem-estar, sem ex- Quadro 8.5 A distribuição dos benefícios pela comunidade é uma boa idéia? Na maioria dos programas de redes de segurança social, o governo cen- livros escolares são distribuídos localmente por associações de pais e tral proporciona recursos financeiros e estabelece os critérios, aparente- mestres ou pelo diretor da escola. O programa ainda não foi formalmente mente empenhado em garantir igualdade de tratamento em todo o país. avaliado, mas as avaliações informais indicam que o sistema tem boa As necessidades locais, porém, podem variar entre as regiões do país e aceitação entre os pais, e é possível que seja ampliado para outros tipos é possível que os benefícios resvalem em diferentes graus para famílias de ajuda. que não se qualificam. Para aprimorar a focalização, um crescente número O Projeto de Desenvolvimento de Kecamatan, na Indonésia, pro- de programas se baseia na comunidade para determinar as normas de porciona doações globais para 10.000 aldeias. Cada comunidade decide qualificação e identificar beneficiários. O êxito dessa abordagem de- quanto ao uso dos fundos mediante um amplo processo de divulgação pende em parte do grau de coesão social da comunidade e de sua mo- de informações, facilitação comunitária e preparação e seleção de pro- bilização num processo de consulta para distribuir benefícios. postas. A julgar pelas avaliações locais, o processo dá melhores resul- A eficiência da focalização depende da entidade encarregada de dis- tados quando conta desde o início com líderes comunitários tanto tribuir os benefícios. No Uzbequistão, organismos comunitários de caráter tradicionais como oficiais (KDP Secretariat 1999). quase religioso denominados mahallas dirigem os benefícios para as cri- Na Albânia, o Programa de Apoio Econômico ajuda famílias rurais po- anças e outras formas de assistência social para famílias de baixa renda. bres e indivíduos que perdem o emprego durante a transição. Os go- Eles têm considerável latitude no tocante aos montantes e critérios para vernos locais recebem doações globais para distribuir nas respectivas co- a assistência. Uma análise externa concluiu que os benefícios estavam munas. A distribuição local compara-se favoravelmente com a dos pro- razoavelmente orientados. Na Armênia, os subsídios para aquisição de gramas de redes de segurança de outros países. Vantagens e desvantagens da alocação de benefícios pela comunidade Vantagens Desvantagens Há maior disponibilidade de informação sobre famílias necessitadas O programa pode ser usado para servir aos interesses da elite Os critérios de distribuição são adaptados às necessidades locais A participação de líderes da comunidade pode ter custo de oportunidade A administração descentralizada é mais eficiente As normas de distribuição podem aumentar a divisão dentro da comunidade A mobilização da comunidade pode gerar capital social As externalidades pertinentes a diferentes comunidades talvez não sejam consideradas Fonte: Canning e Kevane 1999. Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 155 Quadro 8.6 Opções de seguro para o setor informal A simples inclusão de pequenas empresas na cobertura regulamentar dos serviços de assistência social das relações individuais entre empregados programas de seguro social do setor formal (pensões, seguro-desemprego, e empregadores, eliminando um dos maiores obstáculos à inclusão dos seguro de incapacidade) não atenderá às necessidades de gestão de trabalhadores informais em sistemas contributivos. riscos do setor informal. É preciso que os esquemas levem em conta a Recentemente, vários estados indianos testaram um sistema mais capacidade menor de contribuição e a volatilidade maior da renda dos tra- experimental de seguro em grupo. Em Gujarat, cerca de 20.000 traba- balhadores autônomos e dos empregados no setor informal. lhadores agrícolas sem terra receberam seguros de vida e contra acidentes. Talvez seja necessário apagar as divisões entre os planos de seguros A maioria dos planos de seguro em grupo não é totalmente autofinanciada autofinanciados com contribuições e a assistência paga com recursos da e requer contribuições do governo estadual. receita tributária geral. Ademais, há necessidade de parcerias flexíveis entre Nas pesquisas, os trabalhadores do setor informal geralmente in- diferentes provedores: o Estado, as empresas de seguros privados, as co- dicam o seguro-saúde como a cobertura de que mais necessitam. Nas munidades, as ONGs e as organizações que representam os traba- áreas rurais da China, o seguro-saúde cobre os custos de hospitalização lhadores do setor informal. e serviços primários de saúde por meio de contribuições privadas e públi- Nos últimos anos, surgiram muitos esquemas contributivos, em geral cas. Os prêmios pagos pelos beneficiários são suplementados por um fundo auto-administrados, para os trabalhadores do setor informal. Tais esque- de assistência pública baseado na aldeia e por subsídios do governo. mas são adaptados a partir de sistemas formais ou então baseados em Na Tanzânia, um projeto piloto em Dar es Salaam proporciona seguro- cooperativas e sociedades de benefícios mútuos. Em certos casos, eles saúde por meio de cinco associações mútuas de trabalhadores do setor complementam disposições autóctones de manejo de riscos, como, por informal. Em Igunga, cidade do noroeste do país, um fundo comunitário exemplo, planos funerários e sociedades de poupança e crédito rotativo. de saúde que cobre serviços primários já conseguiu 50% de participação. O estado de Andhra Pradesh, Índia, proporciona pensões a cerca de Como o plano depende de fundos de contrapartida, permanece em dúvida 425.000 pessoas que trabalham em casa na produção de beedi (cigarros a sua sustentabilidade. de folhas enroladas à mão), na forma da Lei do Fundo Previdenciário dos A chave do sucesso dos planos de seguros contributivos para o setor Empregados. Um mecanismo processual simples, a emissão de cartões informal está na sua organização em torno de uma associação baseada de identidade, foi crucial para o êxito. Ademais, foi criado pelo governo na confiança e no apoio mútuo (grupo profissional, aldeia) e da capacidade central um fundo de assistência social para os trabalhadores, custeado por administrativa de arrecadar contribuições e proporcionar benefícios. A ca- um tributo vinculado arrecadado dos empregadores e fabricantes de pacidade administrativa pode ser fortalecida por uma organização que con- beedi. Isso desassocia a arrecadação de contribuições e a prestação de grega grupos locais e lhes proporciona assistência técnica. Fonte: van Ginneken 1999. cluir o seguro informal.74 Como, porém, a exposição ria das redes de segurança tem por alvo tipos especí- geral das famílias aos riscos terá declinado, poderá ficos de pessoas ou famílias: os doentes, os idosos, as também declinar o auto-seguro (a poupança cautelar mulheres chefes de família com prole numerosa, e ou outras formas de acumulação de bens).75 assim por diante. O perigo está no fato de que a mel- Quando o seguro informal não funciona, devido a horia da posição de risco de uma pessoa pertencente problemas de aplicação ou por serem os choques de- a um plano de seguro em grupo cria um incentivo a masiadamente freqüentes, o bem-estar da família pode- abandonar o grupo. Se isso levar à desintegração do ria aumentar se a rede de segurança social garantisse esquema grupal, os membros não cobertos pela rede contra riscos tanto idiossincrásicos como covariantes. De- de segurança poderiam acabar em situação pior. A cidir se a cobertura deve proceder do Estado ou de se- solução é ter em vista grupos amplos (como, por ex- guradores privados depende muito do tipo de risco. emplo, um programa de crédito para toda a comu- Muitas vezes, o Estado tem mais capacidade para co- nidade ou para grupos específicos dentro dela), embora brir riscos covariantes, mas a maioria dos riscos idios- isso possa ser difícil porque os grupos de segurados nem sincrásicos pode ser mais bem manejada por provedores sempre coincidem com as comunidades ou outros privados (comunidades, companhias de seguros). Neste grupos facilmente identificáveis. Evidentemente, se a caso, o papel do governo seria facilitar e, se necessário, rede de segurança protege a quase todos, o desa- regulamentar a provisão do setor privado.76 parecimento de planos informais de seguro pode não Quando o seguro informal baseado no grupo funciona ter importância, pelo menos se a rede de segurança for- bem, o Estado deve evitar programas de redes de se- mal for mais eficaz em função do custo e susten- gurança orientados para indivíduos e famílias. A maio- tável.77 156 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 No fim, as decisões quanto às redes de segurança precisam insuficiente de seguros (em relação ao ideal social) por prove- ponderar os efeitos negativos dos deslocamentos com os dores privados.84 Como os problemas de informação se efeitos positivos das melhorias a longo prazo no bem-estar mostram especialmente agudos para os pobres, podem ser das famílias pobres. As redes de segurança não constituem grandes os benefícios sociais da provisão de seguro pelo a única maneira de aumentar a capacidade das famílias para governo. manejar os riscos e dedicar-se a atividades de mais alto risco Uma vez que o governo não tem vantagem comparativa e maior rendimento. Uma política macroeconômica estável na obtenção de informações locais sobre quem deveria ser contribui mais para reduzir o risco de desemprego do que segurado, freqüentemente se recomenda a co-produção: o um programa de frentes de trabalho. Uma boa política governo entra com os meios financeiros e técnicos e as ins- econômica poderia, contudo, aumentar o risco para certas tituições ou grupos locais encarregam-se da implementação categorias de famílias. A liberalização do comércio pode re- e fiscalização. Ou o governo proporciona recursos às co- duzir o custo das roupas e utensílios importados, reduzindo munidades, que se responsabilizam pela identificação dos ben- a demanda de tecelagem e artesanato, duas atividades com eficiários (quadro 8.5). baixos custos iniciais freqüentemente usadas pelos pobres para A economia política pode fortalecer ou enfraquecer o diversificar a renda.78 Assim, é preciso analisar a decisão argumento em favor da provisão pública de seguro para sobre a provisão de redes de segurança no contexto integral ate-nuar os riscos. É bem possível que o Estado seja o me- das políticas econômicas e sociais e do impacto sobre o risco lhor agente para a provisão de seguro, mas faltamlhe a força familiar. institucional, os recursos financeiros ou a capacidade de Quando existe considerável preocupação com os pobres, gestão. Neste caso, pode-se tornar necessário fortalecer a especialmente os muito pobres, a balança formal-informal, capacidade do governo. O apoio político para alocar público-privado geralmente pende para o lado da provisão recursos pode também estar ausente, já que é preciso pública de seguro.79 Preocupações no tocante à sustentabi- obter o apoio dos ricos para um programa que não os lidade e a outros incentivos aos esquemas grupais de seguro beneficia. Para que possa sustentar-se por si mesmo, é e crédito geralmente se erguem contra a inclusão dos mais possível que o programa de seguros tenha de ser finan- pobres, que têm um risco percebido de inadimplência mais ciado com a receita tributária geral, em prejuízo de alto.80 Preocupações semelhantes tendem a excluir os pobres outros programas que beneficiam os ricos. (A economia do seguro baseado no mercado. Assim, é pouco provável que política da redução da pobreza é analisada mais profun- a provisão pública de seguro venha a prejudicar quaisquer damente no capítulo 6.) dispositivos informais em que participam as famílias mais A atenuação pública dos riscos pode também reduzir as pobres. oportunidades de lucro para os ricos (agiotagem) ou sola- Outro argumento em favor da intervenção pública é a par as relações patrono/cliente entre os ricos e pobres, con- ineficácia dos mecanismos de seguro usados pelos pobres con- ferindo a estes maior independência.85 Se o governo permitir tra choques repetidos, que também tendem a custar caro.81 que os ricos (ou pelo menos a classe média) tomem parte em Um estudo de seis aldeias da Índia meridional mostrou que certos programas de seguro e mostrar que o seguro custa os agricultores sacrificam nada menos de 25% da renda menos do que outros esforços para reduzir a pobreza, pode média para reduzir a exposição ao risco da safra.82 fortalecer o apoio político ao seguro financiado pelo setor Há que considerar diversos aspectos práticos no esta- público. Acima de tudo, como afirmam os capítulos 5 e 6, belecimento de programas de seguro estatais. Tais aspectos a atenuação pública do risco só logrará êxito se os pobres dis- compreendem a obtenção de informações sobre as pessoas puserem de um canal para o diálogo com o governo sobre a serem seguradas e a consideração de questões de economia questões de risco e vulnerabilidade. política na provisão de seguro. Considerações especiais são suscitadas pelo grande (e Custa caro obter informações sobre as pessoas a serem se- crescente) setor informal de muitos países em desen- guradas. Por isso, muitas instituições tradicionais de crédito volvimento (quadro 8.6). O emprego no setor informal e seguro são locais. Os agiotas ou os membros de uma as- em 12 países latino-americanos cresceu de 50% para sociação de poupança e crédito rotativo têm mais probabi- 54% da população economicamente ativa entre 1990 e lidade de saber quem é um mau pagador do que um programa 1997.86 Formou-se uma grande economia "parda" durante de seguros externo.83 A assimetria da informação cria pro- a transição econômica na Europa Ocidental e na antiga blemas de risco moral e seleção adversa, levando à provisão União Soviética. O seguro-desemprego não chegará aos Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 157 Quadro 8.7 Dois sistemas de seguro-saúde universal: Costa Rica e Cingapura A Costa Rica e Cingapura apresentam níveis de renda e capacidade ad- Mesmo assim, nem tudo anda bem na Cosa Rica em matéria de as- ministrativa muito diferentes, mas ambos lograram êxito na implantação sistência médica. Os períodos de espera são demorados, e têm-se registrado da assistência médica universal. Possuem, ademais, algumas caracterís- queixas de tratamento incorreto de usuários. Devido a isso, muitas pessoas ticas comuns que ajudam a orientar o atendimento gratuito para os pobres, com direito aos serviços públicos procuram provedores particulares para pro- tais como alfabetização quase universal e um sistema de registro civil (nasci- cedimentos de baixo custo. E, pelo fato de não estar a qualificação vincu- mentos, casamentos) e registro de transações (contratos de trabalho, lada a um número específico de prêmios, algumas pessoas só os pagam contas de serviços públicos). quando necessitam de tratamento mais caro. Isso viola o princípio de soli- dariedade de um sistema de seguros. A Costa Rica deu início a reformas Costa Rica para corrigir esses problemas. Na Costa Rica, o setor público projeta e executa as políticas de saúde. É muito limitado o papel do setor privado na assistência médica: não mais do que Cingapura 2% dos leitos hospitalares do país estão em estabelecimentos particulares. Entre 1984 e 1993, Cingapura estabeleceu um sistema de seguro-saúde O Fundo de Seguridade Social da Costa Rica foi criado em 1943 e a cober- em três categorias: Medisave, Medishield e Medifund. O programa pro- tura de serviços de saúde foi estendida a toda a população em 1971. Cerca porciona seguro contra riscos de saúde de nível intermediário por meio de 85% da população participa efetivamente. Os recursos são arrecadados de contas individuais e familiares no Medisave. Essas contas de poupança por meio de deduções em folha e, para os autônomos, contribuições vo- obrigatória, parte do sistema de seguridade social compulsória de Cinga- luntárias baseadas na renda. O gasto público em saúde tem sido elevado, pura, são financiadas por um imposto sobre salários de 40% (pago em partes variando de 4,7% a 6,8% do PIB no período 1975-93. Com o seguro-saúde iguais por empregados e empregadores). Dessa contribuição, 6-8% des- universal foram adotadas estratégias de saúde que visam a prevenir doenças, tinam-se a contas no Medisave, que podem ser usadas para pagar despesas equacionar fatores de risco específicos e estender a cobertura de serviços de hospitalização de até cerca de US$ 170 por dia. Cumpre aos indivíduos às áreas rurais e urbanas. Os indicadores de saúde reagiram bem. De 1975 pagar do próprio bolso ou por meio de seguros privados os custos de saúde a 1990, a mortalidade infantil caiu de 37,9 para 15,3 por 1.000 nascidos vivos, menores. e os partos com assistência médica subiram de 82,5% para 95,2%. Os riscos de saúde catastróficos são cobertos pelo Medishield, seguro fa- Os 15% da população não cobertos pelo programa nacional de seguro- cultativo de apoio para despesas que passem da cobertura máxima dada pelo saúde estão concentrados na extremidade inferior da distribuição da renda. Medisave. Optaram pela cobertura do Medisheld 80% dos membros do Um programa gratuito de seguro-saúde cobre mais de três quartos desse Medisave. A alíquota de co-seguro é de 20% e a franquia varia conforme a classe grupo. A qualificação é averiguada por meio de avaliações sistemáticas por de conforto do estabelecimento médico. assistentes sociais, baseadas em documentação apresentada pelos re- A equidade é promovida mediante subsídios do Medifund, destinado querentes sobre a composição, a renda e as condições de habitação da família. a remediar o caráter não progressivo das contas do Medisave e do As análises administrativas dos requerentes são metódicas e eficientes: 55% Medishield. Um choque de saúde catastrófico absorveria 55% dos gas- dos benefícios do programa vão para o quintil mais pobre. tos anuais per capita no quintil mais pobre das famílias e apenas 21% no As preocupações no tocante à eqüidade também foram levadas em conta quintil mais rico. Os subsídios do Medifund são diferenciados por classe na reforma dos serviços primários de saúde iniciada em 1995. O país está de estabelecimento, sendo assim orientados para os usuários mais pobres. dividido em 800 distritos sanitários, cada um atendido por uma equipe geral Como último recurso, os pacientes sem capacidade para pagar todas as de saúde que assegura o acesso universal aos serviços primários e o en- suas contas médicas podem requerer do comitê hospitalar do Medifund caminhamento apropriado para instalações de nível mais alto. Cada equipe uma doação configurada segundo os seus recursos e financiada com fun- de saúde tem apoio de um comitê de saúde estabelecido pela comunidade. dos excedentes do orçamento do governo. Fontes: Grosh 1994; Prescott e Pradhan 1999; Sauma 1997. trabalhadores do setor informal, mas os programas de as- Instrumentos específicos e as lições da sistência social podem beneficiá-los. A provisão comu- experiência nitária e a provisão integrada de seguro constituem duas Embora os princípios gerais aqui examinados sejam úteis abordagens inovadoras que se afiguram promissoras. Tais na configuração de opções para as autoridades, o que real- programas reconhecem os fortes vínculos entre os riscos mente importa é a sua aplicação a casos específicos e as do mercado de trabalho e outros riscos da economia in- lições da experiência. Estão disponíveis diversos instru- formal.87 Os esquemas que combinam diferentes tipos de mentos para intervenções públicas, visando a melhorar seguro ou assistência para os trabalhadores autônomos a capacidade das famílias para manejar riscos. O resto do podem ser particularmente atraentes. No Chile, muitos capítulo aborda sete instrumentos especialmente rele- trabalhadores autônomos participam do sistema de pen- vantes para os pobres: seguro-saúde, assistência na velhice sões para obter seguro-saúde.88 e pensões, seguro-desemprego e assistência aos desem- 158 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 pregados, programas de frentes de trabalho, fundos so- Quadro 8.8 ciais, programas de microfinanciamento e transferências Planos de aposentadoria no Chile e na Namíbia monetárias. Alguns desses instrumentos equacionam es- pecificamente um tipo de risco, outros são úteis para Países muito diferentes, como Chile e Namíbia, instituíram planos de uma ampla variedade de riscos. aposentadoria para cobrir os idosos mais vulneráveis. O Chile conta com um sistema de aposentadorias de base múltipla, com pensões que de- Seguro-saúde. Alguns estudos já mostraram que muitas pendem dos anos de serviço e das contribuições. Diferenças no tocante famílias nos países em desenvolvimento não podem obter à renda e aos anos no mercado de trabalho resultam em grandes dife- seguro contra doenças graves ou incapacidade. Essas renças no pagamento de pensões para homens e mulheres. Uma mu- lher com instrução primária incompleta e com participação média no condições estão associadas a significativos custos econômi- mercado de trabalho, que se aposenta aos 60 anos, que é a sua idade cos, tanto pela perda de renda como pelas despesas médi- para aposentadoria compulsória, receberia apenas 29% da pensão paga cas. Para resolver essa situação, o governo deve a um homem com iguais qualificações que se aposentasse com a idade proporcionar seguro-saúde e orientar os gastos em saúde em que a aposentadoria é compulsória para o sexo masculino, 65 anos. Além desse sistema formal de aposentadoria, o governo financia pública para serviços que atendam principalmente aos po- uma pensão de assistência social destinada a pessoas pobres de bres (ou a áreas pobres).89 ambos os sexos, maiores de 65 anos e não cobertas pelo sistema for- Alguns países de renda média estabeleceram o seguro- mal. Como o programa opera em função dos meios de vida do can- didato e não dos seus antecedentes empregatícios, os montantes de saúde universal, como a Costa Rica e a Coréia do Sul nos benefícios não são diferenciados segundo o sexo. Como as mulheres anos 80. Contudo, a maioria dos países de baixa renda idosas em geral são mais pobres do que os homens idosos, o programa não pode oferecer mais do que um seguro-saúde limitado, beneficia as mulheres mais do que os homens, especialmente nas áreas rurais. proporcionando geralmente benefícios mínimos para A Namíbia administra um programa de aposentadorias para pes- todas as doenças ("cobertura do primeiro dólar"), em vez soas maiores de 60 anos. Ao contrário do programa chileno, o da de oferecer seguro completo para doenças infreqüentes Namíbia é universal e não se baseia na situação econômica do candidato. mas muito caras.90 Esta opção pode parecer pró-pobres Na prática, 88% dos que se qualificam recebem a pensão. A pensão social contribui significativamente para a redução da pobreza. É ela a (os benefícios são proporcionados independentemente da principal fonte de renda para 14% das famílias rurais e 7% das famílias renda e não há franquia ou co-pagamento), mas tudo in- urbanas. dica que as doenças catastróficas e lesões incapacitantes O programa de aposentadoria também ajuda indiretamente as crianças, porque muitas pessoas idosas da Namíbia cuidam de netos criam problemas muito maiores para os pobres do que e pagam suas taxas escolares quando os pais estão trabalhando ou as doenças menos graves e freqüentes. Na Indonésia, as procurando emprego longe de casa ou porque as crianças são órfãs famílias conseguiram nivelar mais de 70% das flutuações da AIDS ou incapacitadas. do consumo causadas por choques de saúde moderados, Fonte: Banco Mundial, a sair a; Cox Edwards 2000; Subbano 1996. mas apenas 40% dos causados por grandes choques de saúde.91 Uma hospitalização média na Indonésia custa 131% da renda anual das famílias do quintil mais pobre, outras limitações tornam o seguro-saúde para doenças ca- mas apenas 24% da renda do quintil mais rico.92 Na tastróficas inviável para os pobres, pode-se usar subsídios China, as famílias puderam absorver apenas 6% das flu- para atendimento hospitalar. Para que isso favoreça os po- tuações do consumo causadas pelos custos gerais do bres, porém, é preciso que haja eqüidade no encami- atendimento médico, mas 100% das flutuações que en- nhamento e no acesso a hospitais.95 Em ambos os volviam despesas médicas inferiores a 50 iuanes.93 enfoques, o objetivo é evitar a necessidade de que os po- Assim, a provisão pública de seguro contra riscos de bres paguem por emergências médicas recorrendo ao en- saúde catastróficos poderia melhorar significativamente dividamento, à alienação de bens ou a cortes no consumo. o bem-estar dos pobres nos casos em que as próprias Os ferimentos e doenças crônicas que resultam em in- famílias não podem segurar-se contra esses riscos. Os capacidade a longo prazo afetam uma proporção estimada dados indicam ainda que os prêmios podem ser bastante em 5-10% da população nos países em desenvolvimento.96 baixos (por serem raras as doenças mais graves), situando- A incapacidade está associada com baixo nível de instrução, se bem abaixo do limite que as famílias se disporiam a nutrição deficiente, alto desemprego e subemprego e baixa pagar.94 Países bem diferentes uns dos outros, como a mobilidade ocupacional (fatores que aumentam a proba- Costa Rica e Cingapura, puseram em prática planos de bilidade de empobrecer). E ser pobre aumenta o risco de se seguro-saúde com cobertura quase universal (quadro tornar incapacitado. Em muitos casos, a incapacidade nos 8.7). Nos casos em que a capacidade administrativa ou países em desenvolvimento é causada por lesões ou por Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 159 doenças transmissíveis, maternas ou pré-natais, algumas das melhor gestão de riscos para os trabalhadores que hoje quais evitáveis. Claro está que a prevenção médica de doenças estão na flor da idade também os ajudarão a apoiar fi- torna-se mais fácil quando a renda se eleva. nanceiramente os seus pais. Em última análise, as medidas do governo devem Na maioria dos países em desenvolvimento, os sistemas concentrar-se na prevenção, especialmente no atendi- formais de aposentadoria são limitados, cobrindo apenas mento materno-infantil. Os programas de erradicação do 16% da força de trabalho no mundo em desenvolvi- sarampo, de combate à oncocercose e de redução das defi- mento.104 A cobertura pode ser aumentada mediante ciências de micronutrientes já diminuíram consideravel- uma reforma apropriada,105 mas isso leva tempo: em mente as incapacidades.97 Para as crianças, são geral, só se observam índices de cobertura superiores a 50% especialmente importantes os programas preventivos que da mão-de-obra em países com renda anual per capita su- impeçam que doenças simples se tornem crônicas.98 As perior a US$ 5.000.106 guerras e conflitos civis também provocam muitos casos A recomendação geral para a reforma das pensões de de incapacidade. O número de acidentes com minas aposentadoria é instituir um sistema múltiplo, combi- cresceu acentuadamente nos últimos 15 anos: um es- nando um plano de benefícios determinados admi- tudo de quatro países afetados por guerras verificou que nistrado pelo setor público com um plano de contribuições 6% das famílias tinham um membro que fora morto ou determinadas administrado pelo setor privado, suple- incapacitado permanentemente por minas terrestres.99 mentado por poupança voluntária para a aposentadoria. Os portadores de deficiências incorrem em despesas O plano administrado pelo setor público, financiado médicas adicionais e muitas vezes ficam excluídos dos com recursos da receita tributária geral, pode tomar em serviços e atividades da comunidade.100 A maioria dos in- conta as preocupações concernentes à pobreza e à eqüi- capacitados depende do sustento proporcionado por suas dade. O administrado pelo setor privado, financiado em famílias e não pode aumentar sua renda em resposta a uma seu todo por contribuições dos participantes, serve como crise. Um estudo mostrou que 61­87% das vítimas de substituto do salário após a aposentadoria.107 Vários minas terrestres contraíram dívidas para pagar suas con- países, principalmente na América Latina e na Europa Ori- tas médicas e 12­60% tinham sido forçados a vender ental, têm sistemas de aposentadoria de base múltipla. A bens.101 A chave para a redução da incapacidade no fu- gestão bem-sucedida de tais sistemas, porém, requer con- turo está na prevenção e na melhoria dos serviços de siderável capacidade administrativa. saúde. Os que já estão incapacitados necessitam de pro- Inicialmente, nem mesmo um sistema de pensões gramas comunitários de reabilitação e transferências bem estruturado beneficiará os pobres. A cobertura dos públicas para as famílias que cuidam deles.102 sistemas formais de aposentadoria tende a ser muito Assistência na velhice e pensões . Os riscos ligados à ve- maior para os trabalhadores de alta renda: no Chile, mais lhice têm dimensões tanto sociais como econômicas, que de 40% dos trabalhadores do decil de renda mais baixa devem ser consideradas na adoção de políticas. Para re- não participam no sistema de aposentadoria, em com- duzir o isolamento social dos idosos, as políticas sociais paração com menos de 20% dos trabalhadores do decil deveriam facilitar o acesso a grupos ou associações da co- mais rico.108 Em geral, a cobertura é menor entre os po- munidade que atendam a eles. A proximidade de serviços bres, os sem instrução e as mulheres que trabalharam no de saúde também é uma preocupação maior, porque os lar durante a maior parte da vida. idosos têm dificuldade para ir a clínicas distantes. Contribuem para essa cobertura menor as falhas ins- Quanto ao aspecto econômico, muitos idosos são po- titucionais e de mercado e a existência de incentivos que bres porque foram pobres a vida inteira.103 As políticas dissuadem os indivíduos de procurar cobertura. O per- de redução da pobreza que aumentam a renda das pes- fil dos riscos enfrentados pelas famílias pobres pode sig- soas durante a sua vida ativa também irão deixá-los em nificar que para elas as doenças ou a perda da colheita dão situação melhor na aposentadoria. Um mercado finan- ensejo a maiores preocupações do que a incerteza quanto ceiro em bom funcionamento ajudará os trabalhadores à renda na velhice. Num ambiente onde o crédito é li- a acumular ativos financeiros durante a sua vida. Isso é mitado, pode ser difícil para os pobres e os trabalhadores especialmente importante para os trabalhadores do setor autônomos pagar as contribuições obrigatórias a um sis- informal e para os autônomos, que raramente participam tema de aposentadoria. Se, além disso, faltar credibilidade em programas de aposentadoria. Uma renda maior e no sistema público de pensões, muitos continuarão recor- 160 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 8.9 Princípios dos programas de frentes de trabalho bem-sucedidos Em muitos programas para os pobres, uma grande proporção dos bene- Benefícios para os pobres fícios vai para os não pobres. O problema despertou o interesse em es- Como raramente se podem dar ao luxo de ficar totalmente ociosos, os po- quemas orientados a certos grupos, tais como os programas de frentes bres muitas vezes abrem mão de parte da sua renda para ingressar em de trabalho, que se têm mostrado especialmente eficazes. Dois bem-suce- frentes de trabalho. A julgar pelas estimativas, a renda perdida poderia re- didos programas desse tipo são o Plano de Garantia de Emprego de Ma- presentar nada menos de 50% dos salários pagos pelos programas de harashtra, na Índia, e o Trabajar, na Argentina. frentes de trabalho. Contudo, como é garantido, o emprego proporciona Lançado durante a severa seca de 1970-73, o plano de Maharashtra importantes benefícios de seguro para os pobres. Nas aldeias onde o cresceu rapidamente, absorvendo mensalmente cerca de 500.000 tra- esquema de Maharashtra atua, as rendas têm somente a metade da balhadores. Num ano típico, o plano proporciona 100 milhões de pessoas- variabilidade que se observa em aldeias onde não há o plano. Os pobres dias de emprego. A Argentina lançou o Trabajar II em meados da década auferem também ganhos indiretos dos programas de frentes de trabalho, de 1990 (numa versão ampliada e reformada de um programa anterior) para quando são beneficiados pela infra-estrutura por eles criada. Os resulta- fazer face ao crescimento acentuado do desemprego, que chegou a 18% dos da experiência são desiguais. Em certos casos, famílias em situação em 1996-97 e se concentrou entre os pobres. melhor apoderaram-se dos ativos criados (o que não é de todo negativo, uma vez que pode aumentar a aceitação política do plano pelos ricos, como Seleção de projetos parece ser o caso em Maharashtra). Ambos os programas concentram-se em projetos de infra-estrutura (estradas, esquemas de irrigação, diques). As autoridades locais, em co- Princípios do êxito laboração com as comunidades e as ONGs, propõem projetos, que devem Os programas de frentes de trabalho podem ser mais eficazes se apli- fazer uso intensivo da mão-de-obra, beneficiar a comunidade local e ter carem diversos princípios: por alvo áreas pobres. O pagamento deve ser determinado pelo salário de mercado local para a mão-de-obra não especializada, e não pelo orçamento do programa. Faixa salarial e focalização Se os recursos forem insuficientes para atender à demanda, o programa De modo a garantir que a maioria dos participantes seja constituída de po- deve ser orientado para áreas com alta concentração de pobres. Deve- bres e manter os incentivos para que os trabalhadores busquem empregos se evitar o uso de critérios adicionais. regulares, os programas devem pagar nada mais do que o salário médio para As faixas salariais devem ser neutras no tocante ao sexo. As mulheres podem mão-de-obra não especializada. O Trabajar estabeleceu um salário de apro- ser encorajadas a participar mediante uma seleção adequada de projetos, ximadamente 75% da renda média mensal do emprego principal dos 10% descentralização dos locais de trabalho e provisão de creche. mais pobres das famílias da Grande Buenos Aires. O esquema de Maha- A intensidade da mão-de-obra deve ser maior do que a norma local rashtra usa uma escala salarial média para trabalhadores rurais não espe- para projetos semelhantes. cializados. Ambos os programas têm logrado considerável êxito no As comunidades devem participar na seleção de projetos, a fim de que atendimento aos mais pobres. Cerca de 9 dentre 10 participantes do plano os pobres captem o máximo de benefícios indiretos da infra-estrutura cri- de Maharashtra viviam abaixo do limiar de pobreza local; 4 dentre 5 parti- ada. cipantes do Trabajar eram pobres segundo o padrão argentino. Para os 5% Para atenuar ao máximo os riscos, o programa deve estar perma- mais pobres dos participantes, os benefícios do programa correspondiam nentemente disponível, expandindo-se automaticamente durante uma a 74% da sua renda antes do programa. crise, conforme cresça a demanda. Fontes: Jalan e Ravallion 1999c; Lipton 1998; Ravallion 1991, 1999a. rendo a esquemas informais tradicionais, baseados muitas mais pobres e os muito idosos (categorias que freqüentemente vezes na família, nos parentes ou na tribo, para ter uma se confundem), bem como aqueles que não recebem apoio renda garantida na velhice.109 da família (quadro 8.8). Freqüentemente, as viúvas cons- Assim, para atender às necessidades dos idosos pobres é tituem uma grande proporção desse grupo.112 preciso mais que pensões. As medidas de prevenção com- Seguro-desemprego e assistência ao desempregado. É pos- preendem a facilitação da poupança e do investimento e a sível reduzir significativamente os riscos do mercado de execução de programas de redução da pobreza durante a vida trabalho melhorando o funcionamento desse mercado e ativa das pessoas. São necessárias diferentes formas de apoio adotando políticas macroeconômicas bem fundamen- direto e indireto para os idosos de hoje. Os programas tadas. Nos países em desenvolvimento, muitos mercados podem proporcionar assistência para famílias que atendem de trabalho são segmentados (barrando efetivamente a en- a pessoas idosas que vivem no lar.110 Programas de readap- trada de certos grupos) e excessivamente regulados. A re- tação e frentes de trabalho adaptados para trabalhadores forma das leis e regulamentos trabalhistas deve equilibrar mais velhos podem ajudá-los a continuar trabalhando.111 E o aumento da eficiência no mercado de mão-de-obra a assistência social ou as pensões sociais deveriam cobrir os com a promoção e imposição de normas trabalhistas que Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 161 protejam os trabalhadores vulneráveis (capítulo 4). A entre famílias que não tinham nenhum desempregado. As eliminação das formas mais exploradoras de trabalho in- famílias com vários membros desempregados tinham fantil deve ser um dos objetivos primários.113 No setor in- índices de pobreza duas vezes maior ou ainda mais altos formal, onde raramente são aplicadas as leis e os do que a média em alguns países.116 Os programas para regulamentos, a ação pública pode complementar as dis- desempregados típicos da região compreendem readap- posições informais costumeiras para melhorar o ambiente tação, subsídios salariais, aconselhamento ocupacional e no qual os trabalhadores operam. serviços de referência, frentes de trabalho e emprego co- É necessário que a reforma e a ação coerciva se com- munitário, bem como programas de criação de pequenas binem com programas de aperfeiçoamento de aptidões, empresas.117 assistência na procura de emprego e desenvolvimento de O seguro-desemprego, o meio tradicional de atenuar microempresas. Como a experiência com programas de o risco de perda do emprego, não seria apropriado para a treinamento executados por governos é irregular, será maioria dos países em desenvolvimento, devido à baixa ca- necessário explorar a possibilidade de parcerias com o pacidade administrativa e ao tamanho do setor informal. setor privado.114 É possível também tornar os mercados A irregularidade e a imprevisibilidade da renda, típicas do de trabalho mais efetivos mediante a melhoria das re- setor informal, dificultam a participação dos trabalhadores lações entre seus membros (organizações patronais, sindi- em programas de seguro baseados em contribuições.118 catos trabalhistas e governo) e o fortalecimento das Muitas das falhas do mercado e deficiências institucionais negociações e dos contratos coletivos de trabalho.115 examinadas na seção sobre sistemas de aposentadoria tam- Contudo, nem mesmo um mercado de mão-de-obra bém se aplicam ao seguro-desemprego. São opções me- que funcione bem poderá eliminar totalmente o risco de lhores para assistir os desempregados a assistência social desemprego ou subemprego. Os trabalhadores desem- baseada na comprovação dos meios econômicos e os pro- pregados necessitarão de benefícios por desemprego para gramas de frentes de trabalho.119 A comprovação dos se protegerem contra grandes perdas de renda e a po- meios de vida mostrou-se difícil na maioria das situações, breza. Em alguns países, o vínculo entre desemprego e po- mas estão sendo testadas várias abordagens promissoras que breza é muito forte. Um estudo da pobreza em países da utilizam indicadores facilmente observáveis.120 Europa Oriental e na antiga União Soviética verificou Programas de frentes de trabalho. Os programas de frentes uma incidência de pobreza 40-80% maior entre famílias pobres que tinham um membro desempregado do que Quadro 8.11 A Associação de Trabalhadoras Autônomas da Índia Quadro 8.10 O Fundo de Desenvolvimento Comunitário da Eritréia Fundada em 1972, a Associação de Trabalhadoras Autônomas (Self-Employed Women's Association ­ SEWA) é um sindicato Após a guerra de independência, o governo da Eritréia prometeu pro- registrado de mulheres que trabalham no setor informal na Índia. porcionar a todas as províncias uma infra-estrutura econômica e so- As 220.000 associadas da SEWA são mascates, vendedoras, mu- cial básica. Muitas comunidades pobres, contudo, não tinham lheres que trabalham em casa e operárias. Além das suas funções capacidade para executar projetos por si mesmas. O país adotou uma convencionais como sindicato trabalhista (garantia de salário mí- solução inovadora: combinou mecanismos de financiamento público nimo e segurança no trabalho), a SEWA proporciona assistência ju- e frentes de trabalho no Fundo de Desenvolvimento Comunitário da rídica e mantém um banco e um sistema de seguridade social. O Eritréia; os projetos são selecionados pelas comunidades e as áreas banco oferece contas de poupança e empréstimos às associadas. de intervenção são selecionadas pelas autoridades. Os procedi- O esquema de seguridade social, que segura cerca de 14% das mentos para contratação mantêm-se flexíveis para atingir mesmo co- associadas da SEWA, inclui seguro de saúde, vida e bens. Pouco munidades que não têm capacidade de implementação. Numa mais de metade do custo do programa de seguros é coberta por comunidade que não pode formar um comitê para supervisar um pro- prêmios. O resto é financiada pela SEWA e por um subsídio público. jeto, o fundo assume as atividades de aquisição, contratação e su- A SEWA encara esse dispositivo como primeiro passo para o au- pervisão técnica. Se necessário, o fundo pode mesmo gerir a mento das contribuições e o auto-sustento das associadas. A com- contribuição da comunidade. Essa abordagem flexível é combinada binação de serviços bancários, securitários e sindicais ajudou a com um ambicioso programa de fortalecimento de capacidade, que aumentar o quadro de membros da organização e elevar a renda das associadas. Agora, a SEWA está planejando ampliar os bene- treina pessoal da comunidade e do governo local em preparação, fícios de saúde e acrescentar um componente de pensões. manutenção e operação de projetos. Fontes: Lund e Srinivas 1996b; Mirai Chatterjee, secretária geral da Fonte: Frigenti, Harth e Huque 1998. SEWA, comunicação por correio eletrônico, 3 de maio de 2000. 162 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 de trabalho constituem um valioso instrumento contracíclico se para uma grande variedade de objetivos, compreendendo para favorecer os trabalhadores pobres desempregados. Para evi- infra-estrutura, desenvolvimento comunitário, serviços so- tar que outros se beneficiem, devem pagar salários inferiores ciais e apoio à descentralização.125 Contudo, alguns têm aos do mercado. Um programa de frentes de trabalho bem for- sido usados para responder a emergências: o furacão Mitch mulado e bem financiado consiste numa combinação de ate- na América Central (capítulo 9), a guerra civil no Camboja, nuação de risco e enfrentamento. Para atenuar os riscos, o um terremoto na Armênia, seca em Zâmbia. Os fundos so- programa deve inspirar confiança em que venha a estar ciais têm também assumido, pouco a pouco, um papel disponível após uma crise. Somente com um governo que maior na atenuação de riscos: apoiando projetos de geração pareça merecedor de fé, tais programas induzirão as famílias a de renda, estimulando a matrícula escolar e o uso de cen- abrir mão de caros esquemas de auto-seguro ou seguro em grupo, tros de saúde e fortalecendo o capital social das comu- liberando recursos para outros fins produtivos.121 O programa nidades. Embora tenham demonstrado que são flexíveis, funciona como um mecanismo de enfrentamento, propor- que respondem com rapidez e que são eficazes em função cionando empregos quando ocorre uma crise. A renda pro- do custo, o seu histórico é irregular no que se refere à sus- porcionada às famílias após uma crise ajuda-as a evitar estratégias tentabilidade e à redução da pobreza.126 caras e perigosas (alienação de bens, redução do consumo de Os fundos sociais fazem uso de três artifícios de focalização alimentos). Alguns programas de frentes de trabalho (como o para chegar aos pobres: seleção de investimentos (princi- Trabajar, na Argentina, o Programa de Emprego Temporário, palmente serviços básicos), triagem de projetos (para asse- no México,122 e o Esquema de Garantia de Emprego, em gurar que a maioria dos beneficiários sejam pobres) e Maharashtra, Índia) conseguiram criar empregos para os po- orientação geográfica (áreas pobres). A estratégia de foca- bres (quadro 8.9). Outros, não formulados originariamente lização na pobreza e os fundos sociais baseados na demanda como programas de frentes de trabalho, podem realmente de- às vezes entram em choque. Para aumentar a sua eficácia, sempenhar funções muito semelhantes. É esse o caso do Probe- muitos fundos financiaram inicialmente projetos em co- cat, programa que proporciona treinamento para os munidades ricas com boa capacidade de organização. As desempregados urbanos no México.123 comunidades mais pobres, que não raro têm dificuldades para Os programas de frentes de trabalho não são necessari- organizar propostas de investimento, recebiam menos bene- amente uma maneira barata de levar benefícios aos pobres. fícios. É necessário comparar a sua eficácia em função do custo com Para fazer face a esse problema, alguns fundos sociais (Ar- a de programas alternativos de transferência. O custo por gentina, Chile, Mali, Romênia) apoiaram o fortalecimento pessoa-dia de emprego criado varia muito de um país para da capacidade em comunidades pobres. Outros assumiram outro, indo de US$ 1-2 em vários programas do sul da Ásia temporariamente parte da responsabilidade de execução, a US$ 8 na Bolívia. O custo depende do salário, do tipo enquanto as comunidades aumentavam a sua capacidade de projeto empreendido, dos custos das empreiteiras pri- (quadro 8.10). Vários fundos estão melhorando a sua fo- vadas locais e da efetividade administrativa. Em geral, os calização na pobreza. Em Malauí e Zâmbia, fundos sociais salários representam 30-60% do custo total.124 estão introduzindo o mapeamento da pobreza para identi- Fundos sociais. Os fundos sociais ajudam a financiar ficar focos de pobreza.127 Avaliações dos beneficiários iden- pequenos projetos identificados e executados por comu- tificaram a orientação comunitária (sensibilidade às nidades pobres, que geralmente proporcionam co-fi- necessidades da comunidade, promoção da coesão social) nanciamento. Quase 50 países, a maioria na América como uma das vantagens dos fundos sociais.128 Latina e na África Subsaariana, mantêm fundos sociais Microfinanciamento (crédito, poupança e seguros). Os ou entidades semelhantes. O maior do mundo está no programas de microfinanciamento podem ajudar as famílias Egito. Recentemente, países do leste europeu e da Ásia pobres a nivelar o consumo durante um choque adverso. O Central começaram a estabelecer fundos sociais, já estando acesso ao crédito pode ajudá-los a evitar a venda de bens a 10 deles em operação ou em preparação. qualquer preço e a repor haveres produtivos destruídos O primeiro fundo social foi criado pelo governo boliviano numa catástrofe natural. Mas os programas de microfinan- em 1987 como resposta de emergência a uma retração ciamento fazem mais do que ajudar as famílias a enfrentar econômica geral. Os fundos sociais, porém, geralmente não os choques: podem também proporcionar capital para criar são instrumentos para enfrentar riscos. Ao contrário, voltam- ou expandir microempresas. Assim, o microfinanciamento Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 163 ajuda as famílias a diversificar suas fontes de renda e reduzir plesmente reagir: elas podem planejar para atenuar os riscos. sua vulnerabilidade a choques de renda. Os programas de A maioria dos clientes, consciente desse benefício, empenha- microfinanciamento são especialmente importantes para se decididamente em amortizar seus empréstimos para não mulheres e famílias chefiadas por mulheres, que muitas perder o acesso a futuros créditos. Mesmo durante e após as vezes têm dificuldade em obter crédito. As instituições mi- enchentes em Bangladesh, os clientes continuaram amorti- crofinanceiras, contudo, dependendo do seu tamanho e di- zando seus empréstimos.132 A julgar pelos indícios, o mi- versificação, poucas probabilidades têm de ser efetivas em face crocrédito melhorou especialmente a vida das mulheres de grandes choques covariantes (capítulo 4). pobres, fortalecendo a sua posição para negociar junto a seus Os programas de microfinanciamento têm logrado maridos, fomentando a sua confiança em si mesmas e au- maior êxito em ajudar famílias moderadamente pobres mentando a sua participação na vida pública.133 O sucesso e vulneráveis (não necessariamente pobres) do que famílias do microfinanciamento na redução da vulnerabilidade me- extremamente pobres. A maioria deles beneficia pessoas diante a diversificação da renda e a acumulação de bens in- que estão logo acima ou logo abaixo da linha de po- dica que tais programas deveriam receber apoio prioritário breza. Muitas vezes, os esforços no sentido de dirigir do governo e dos doadores.134 Contudo, a ampliação da base programas de microfinanciamento explicitamente para de clientes para as famílias mais pobres continua sendo um famílias pobres malogram, embora haja indícios de que desafio. Até certo ponto, seria possível reformular os produtos alguns programas usam a orientação geográfica para microfinanceiros para chegar às famílias mais pobres. Poder- chegar aos pobres.129 Registrou-se maior êxito em situ- se-ia dar maior flexibilidade ao vulto dos empréstimos e às ações nas quais grupos locais apropriados identificam amortizações, para compatibilizá-los mais com os fluxos de beneficiários ou em que os benefícios são dirigidos segundo renda e a capacidade de reembolso dos mutuários.135 Essa o tamanho das terras dos beneficiários (como no caso do acomodação provavelmente tem limites do ponto de vista Banco Grameen, que usa um limite de 0,5 acre).130 prático, dado que, em certo ponto, o aumento dos custos Estudos empíricos mostram que os clientes muitas vezes da concessão de tais empréstimos viria abalar a sustentabi- recorrem a empréstimos para reduzir o risco, em vez de lidade das instituições microfinanceiras. Os muito pobres fazer frente aos choques, o que significa que os emprés- poderiam ser ajudados mais efetivamente por meio de trans- timos não são usualmente "desviados" para o consumo. ferências de dinheiro dirigidas. Clientes tanto pobres como não pobres usam emprésti- A eficácia dos programas aumentaria se o microcrédito mos para nivelar o consumo mediante um nivelamento fosse combinado com poupança e seguro, para que os clientes da renda, principalmente pelo aumento da diversificação. não tivessem que contrair dívida para cobrir os custos de Os empréstimos ajudam as famílias a acumular diversos doenças ou falecimento (quadro 8.11). O Banco Rakyat bens: ativos físicos e produtivos (veículos, equipamento, Indonesia e a SafeSave, em Bangladesh, demonstram o po- imóveis, animais), ativos financeiros (contas de poupança), tencial da combinação de microcrédito com poupança. Ou- ativos humanos (educação, saúde) e ativos sociais (con- tros programas de microfinanciamento lograram êxito na tribuições para serviços fúnebres e casamentos ou para introdução de seguros de vida com prêmios baixos e bene- redes de apoio mútuo).131 fícios limitados (custos de funerais e reembolso de dívi- Como instrumento de gestão de riscos, a principal van- das).136 tagem dos programas de microfinanciamento está no Transferências de dinheiro. As transferências de dinheiro conhecimento de que os empréstimos estarão disponíveis (excetuadas as que se fazem mediante sistemas contributivos em caso de necessidade, permitindo às famílias abrir mão tais como os planos regulares de aposentadoria e seguro-de- de estratégias menos efetivas e menos convenientes (tra- semprego) compreendem pagamentos aos idosos a título de balho infantil, dinheiro guardado no colchão). Neste assistência social, abonos de família, programas orientados caso, verifica-se um paralelo com os esquemas de garan- de desenvolvimento humano e vales para pagamento de tia de emprego: a confiança na futura disponibilidade é serviços básicos. Em países onde existem grandes setores a chave do sucesso dos programas de microfinancia- informais e o seguro-desemprego não é viável, a assistência mento como instrumento de gestão de riscos. social baseada na comprovação da renda é uma maneira A disponibilidade de serviços microfinanceiros permite importante de ajudar os desempregados e subemprega- que as famílias pobres tomem a iniciativa em vez de sim- dos. 164 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 O papel das transferências de dinheiro numa estratégia vando-se as quedas maiores nas áreas mais pobres. Em 1998, social de gestão de riscos depende da renda do país. Em países o governo indonésio aboliu as taxas de matrícula nas esco- de baixa renda, as transferências de dinheiro fazem parte do las públicas e reduziu as mensalidades e taxas para exame no seguro social, oferecendo uma garantia geral de renda mí- nível primário, proporcionando alívio para muitos pais que, nima. Nas economias em transição, os pagamentos de na esteira da crise, tinham atrasado o pagamento de taxas. assistência à família representaram 0,4-5,1% do PIB em Para restabelecer os índices de matrícula escolar, o sistema 1992-93. Existem programas de assistência social em de vales foi suplementado por um programa individual de dinheiro apenas em alguns países asiáticos, onde eles bolsas de estudo e doações em bloco para as escolas, ambos representam menos de 1% do PIB; e tais programas são dirigidos às áreas mais pobres.140 praticamente inexistentes na África e na América Latina. · · · A experiências de diferentes países parece indicar que Os pobres ficam expostos a toda uma série de riscos que a assistência à família e a assistência social dirigida são efe- os tornam vulneráveis aos choques de renda e a perdas de bem- tivas na redução da pobreza a curto prazo, especialmente estar. Este capítulo procura mostrar que, devido a isso, aju- em países com relativamente pouca pobreza. O problema dar os pobres a manejar os riscos é parte essencial dos programas seria encontrar um mecanismo orientador apropriado, de redução da pobreza e deve complementar os esforços para compatível com a capacidade administrativa do país. aumentar a renda média e melhorar a distribuição da renda, Para comunidades que têm melhores informações sobre que este relatório examina em outros capítulos. Concen- os necessitados, talvez fossem preferíveis as soluções des- tramo-nos nos riscos que ocorrem principalmente nos níveis centralizadas (ver quadro 8.5).137 individual, familiar e comunitário (micro e meso), tais como Os programas de desenvolvimento humano para famílias doenças e lesões, crimes e violência doméstica, velhice, perda pobres com filhos transferem renda em dinheiro ou em es- da colheita e flutuações nos preços dos alimentos e na demanda pécie com base em critérios observáveis, tais como a idade de mão-de-obra. (O capítulo 9 trata dos riscos no nível macro, das crianças, a freqüência escolar ou a participação em pro- tais como as crises macroeconômicas e as catástrofes naturais.) gramas de saúde. Assim, servem ao duplo objetivo de redução Os pobres utilizam a diversificação de ativos e fontes de da pobreza e desenvolvimento humano. Quando são efetivos, renda, bem como vários tipos de auto-seguro (estoques de protegem as crianças contra os danos duráveis que ocorrem reserva, poupança) e de seguro informal (redes de apoio quando a família, incapaz de manejar adequadamente os mútuo), como meios de reduzir o risco ou abrandar o seu im- riscos, responde aos choques diminuindo a sua alimentação pacto. Onde esses mecanismos preemptivos se mostram ou tirando-as da escola para trabalhar. inadequados, para enfrentar os choques as famílias aumentam Em Bangladesh, as transferências de 100 kg de arroz ou diversificam a oferta de mão-de-obra (trabalho infantil, mi- às famílias pelo programa Alimento por Educação au- gração), vendem bens ou reduzem o consumo. mentaram em 17% para os meninos e 160% para as Esses mecanismos funcionam, mas não tão bem como de- meninas a probabilidade de receber educação escolar.138 veriam funcionar. A volatilidade da renda familiar continua sendo No Brasil, o programa Bolsa Escola proporciona bolsas alta em muitas regiões e muitas famílias sofrem declínios de estudos a regiões e comunidades onde há maior ocor- episódicos do seu bem-estar. Algumas se recuperam, mas não rência de trabalho infantil, procurando manter as crianças todas. Os choques comuns a uma grande área, que podem eli- na escola, mediante compensação aos pais pela renda minar todos os recursos de uma rede, têm mais probabilidades que elas teriam auferido. O programa Progresa, no Mé- de sobrepujar os instrumentos de gestão de riscos das famílias xico, proporciona benefícios de saúde e educação a 2,6 pobres. E, dado que os choques não afetam da mesma forma milhões de famílias. Os resultados de uma avaliação as famílias pobres, a gestão inadequada de riscos pode causar indicam que o programa dirige benefícios para as famílias danos de longo prazo às crianças por via da desnutrição, do tra- mais pobres e elevou a matrícula escolar de filhos das balho infantil e da perda de instrução escolar. famílias beneficiárias (ver quadro 5.5, no capítulo 5).139 Na maioria dos países em desenvolvimento, a gestão de A distribuição gratuita de vales pode compensar a queda riscos dá ênfase às intervenções após a ocorrência de uma da matrícula escolar após uma crise ou choque. Após a crise catástrofe. É necessário fazer pender a balança em favor de políti- na Indonésia, a matrícula de meninos das zonas mais pobres cas que visem a reduzir e atenuar os riscos. As políticas sa- de Jacarta no ensino primário caiu 8,3% e a matrícula no nitárias, ambientais, trabalhistas e macroeconômicas podem primeiro nível secundário diminuiu em todo o país, obser- reduzir os riscos. E as redes de segurança implantadas antes Ajudar os Pobres a Manejar os Riscos 165 da ocorrência de choques adversos podem servir tanto para de segurança. Este relatório defende a idéia de uma abordagem atenuar os riscos como para enfrentá-los. modular, que adapta a rede de segurança ao padrão específico Para contrabalançar os problemas de incentivos e infor- de riscos em cada país ou área e complementa os dispositivos mação que excluem os pobres de muitos mecanismos de se- de manejo de risco existentes. Muitas soluções envolverão guro do mercado, cabe ao Estado um papel especial na provisão parcerias entre comunidades pobres, o setor privado e o Es- ou regulamentação dos seguros e no estabelecimento de redes tado. CAPÍTULO 9 Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais Não tem trabalho. A gente adoece e não tem dinheiro vezes se vêem forçadas a vender seus parcos bens a para se tratar. Não temos remédios porque custam preços aviltados. Essas respostas perpetuam a pobreza caro. O governo encarece tudo. Não temos dinheiro crônica, podendo reduzir as perspectivas de cresci- para comprar adubo nem sementes, tudo é em dólar. mento econômico, devido às perdas irreversíveis de Não temos nada para comer. Tudo custa tão caro. capital humano e físico. Por isso, é tão crucial a pre- -- De um grupo de mulheres por ocasião de uma crise venção de crises econômicas e catástrofes naturais. E bancária, Juncal, Equador. por isso, quando ocorrem, a proteção dos pobres deve estar entre as prioridades mais altas. Essa proteção re- Segurança é a capacidade de as pessoas enfrentarem as quer não somente recursos mas também instrumen- catástrofes. tos (programas de redes de segurança) capazes de --De um grupo de discussão, Little Bay, Jamaica. canalizar tais recursos para as famílias pobres. Ao passo que os países em desenvolvimento e as econo- A mias em transição são geralmente vulneráveis a crises e catástrofes naturais, os pequenos Estados são espe- s crises econômicas e as catástrofes naturais cialmente vulneráveis a ocorrências externas adversas podem causar quedas profundas e repentinas do pro- pelo fato de serem remotos e isolados, de terem alto duto nacional, bem como acentuados aumentos da po- grau de abertura, susceptibilidade às catástrofes na- breza. Pior ainda, face aos danos colaterais que podem turais e limitada diversificação.1 provocar, tais como perda irreversível de capital humano, elasafetamnãosomenteopadrãodevidadospobres,como Prevenir e enfrentar as crises também a capacidade das pessoas de escapar da pobreza. econômicas A desnutrição e as taxas de desistência escolar entre crianças pobres podem subir durante crises econômi- Mesmo o nosso limitado acesso a escolas e centros de cas e catástrofes naturais. As famílias pobres muitas saúde agora está começando a desaparecer. Nós 167 168 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 tememos pelo futuro de nossos filhos. É justo mandar muito o debate sobre esse aspecto. O fato de a elevação nossos filhos ao depósito de lixo todos os dias para da pobreza coincidir com as medidas do governo não quer sustentar a família? dizer que as políticas foram a causa dessa elevação. Podem ­ Mãe e pai comentando a necessidade de tirar os filhos da ocorrer crises em virtude de políticas macroeconômicas escola na esteira de uma crise econômica, Tailândia. insustentáveis do passado ou da incapacidade de ajuste a choques externos (choques nas relações de troca, alta das As crises que afetam economias inteiras resultam em taxas de juros internacionais, movimentos súbitos nos queda acentuada da produção, declínio da renda e ele- fluxos de capital em virtude de contágio). Em tais cir- vação do desemprego. Generalizadas na década de 1990, cunstâncias, as políticas fiscais e monetárias restritivas são elas se manifestaram em diferentes formas: crises fiscais, inevitáveis e menos dispendiosas do que a alternativa de crises do balanço de pagamentos, choques nas relações de retardar tais medidas, que poderia levar a uma crise maior. troca, crises monetárias, crises bancárias, hiperinflação. Uma vez que as políticas de ajuste tenham sido aceitas As crises econômicas no México em 1995, no leste da Ásia como inevitáveis, a forma pela qual os governos intro- em 1997 e no Brasil e na Rússia em 1998 receberam ampla duzem a austeridade fiscal pode agravar os efeitos adver- cobertura nos meios de comunicação. Não foram esses, sos sobre os padrões de vida dos pobres e quase pobres. porém, os únicos episódios de desajuste econômico.2 A A eliminação dos subsídios para alimentos ou combustível maioria das crises foi causada por diferentes combinações agravaria os efeitos sobre os pobres, a menos que fossem de políticas mal orientadas e fatores externos tais como tomadas medidas compensatórias (capítulo 4). O mesmo choques nas relações de troca, fluxos de capital voláteis faria um aumento das alíquotas ou mesmo da cobertura e contágio nos mercados internacionais de capital. dos impostos indiretos sobre alimentos e outros produ- As crises econômicas prejudicam tanto os pobres como tos de grande peso na cesta de consumo dos pobres. As os não pobres, mas são muito mais devastadoras para aque- transferências governamentais líquidas podem acusar de- les que já vivem na pobreza ou quase na pobreza, ainda clínio à medida que os governos reduzirem a assistência que não sejam afetados desproporcionalmente. As perdas social como parte de um programa de austeridade fiscal. de bem-estar são maiores para as famílias pobres e para A redução da quantidade e qualidade dos serviços públi- aquelas que caem na pobreza do que para o resto da cos de que se utilizam os pobres e quase pobres também população. Os pobres têm poucas probabilidades de con- agravaria a sua situação. tar com suficiente poupança ou auto-seguro para sobre- Mas os atos do governo podem também atenuar o im- viver em períodos difíceis, e é pequeno ou nulo o seu acesso pacto das crises sobre os pobres. A tarefa das autoridades a esquemas de seguros, sejam estes de caráter social ou é implementar uma combinação de medidas macro- baseados no mercado (capítulo 8). econômicas que resulte no menor corte da produção e pro- Uma crise econômica afeta por diferentes canais o padrão porcione a maior proteção ao padrão de vida dos pobres. de vida dos pobres e dos que vivem perto da pobreza: Um elemento crucial de uma resposta sensível à pobreza Tipicamente, caem os salários reais e sobe o desem- seria a combinação correta de medidas para elevar a re- prego, diminuindo a renda do trabalho. ceita e cortes fiscais. Uma resposta sensível à pobreza de- À medida que a atividade econômica se retrai, diminui a renda veria também dar margem à expansão das redes de não salarial e os preços dos bens e serviços produzidos pelos segurança orientadas para os pobres (o componente do pobres podem cair em relação a outros preços. gasto social correspondente ao "seguro social") durante As transferências privadas, particularmente dos membros períodos de ajuste macroeconômico. da família, têm probabilidade de diminuir devido à queda dos padrões de vida em todo o país. Impacto social das crises Os parcos bens dos pobres ficam expostos à inflação Há um forte vínculo entre retrações econômicas e au- ou a uma queda acentuada nos preços. mento da pobreza (tabela 9.1; ver também a figura 2.1).3 As crises macroeconômicas reduzem o ritmo de acu- Durante uma crise, muitas pessoas se tornam tempo- mulação de capital humano, financeiro e físico, dimi- rariamente pobres e os indicadores sociais tendem a se nuindo a capacidade dos pobres para sair da pobreza. agravar ou a melhorar mais lentamente. Os dados pare- A queda da renda observada durante as crises é agravada cem indicar que o capital humano dos pobres, particu- pelas políticas adotadas para enfrentá-las? Vem de há larmente das crianças pobres, pode deteriorar-se. O dano Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 169 Tabela 9.1 Efeito das crises econômicas sobre a incidência da pobreza em certos países Percentagens Antes Ano Após País e tipo de crise da crise da crise a crise Argentina (hiperinflação e monetária) 25,2 47,3 33,7 (1987) (1989) (1990) Argentina (contágio) 16,8 24,8 26,0 (1993) (1995) (1997) Indonésia (contágio e financeira) 11,3 18,9 11,7 (1996) (1998) (1999) Jordânia (monetária e relações de troca) 3,0 .. 14,9 (1986­87) (1989) (1992) México (monetária e financeira) 36,0 .. 43,0 (1994) (1995) (1996) Federação Russa (financeira) 21,9 32,7 .. (1996) (1998) Tailândia (monetária e financeira) 11,4 12,9 a .. (1996) (1998) .. Não disponível. Nota: Baseado em linhas nacionais de pobreza e renda domiciliar per capita, exceto Indonésia (gasto per capita), México (renda familiar) e Rússia (gasto familiar por adulto equivalente). Os dados da Argentina referem-se à Grande Buenos Aires. No caso da Indonésia, as estimativas de pobreza antes e durante a crise baseiam-se nos SUSENAS (levantamentos socioeconômicos nacionais) realizados em fevereiro de 1996 e 1999; as estimativas após a crise baseiam-se numa amostra menor. As cifras não são comparáveis entre países porque as linhas de pobreza são diferentes. a. Baseado na pesquisa socioeconômica realizada entre fevereiro de 1998 e janeiro de 1999, que não reflete plenamente o impacto da crise. Estimativas de uma pesquisa menor realizada de junho a setembro de 1999 colocam a incidência da pobreza em 15,9%. Fonte: Banco Mundial 1994c, 1999dd; CEPAL 1999b; Ministério de Economia da Argentina 1998; Lokshin e Ravallion 2000b. pode ser irreversível, afetando a capacidade dessas crianças aumento de 3,7% na renda per capita nas áreas urbanas para escapar à pobreza ao chegarem à idade adulta. e a uma alta de 2% nas zonas rurais, na década de 1970, Na maioria dos países do leste da Ásia, a pobreza sofreu retrocesso em virtude de apenas 1% de declínio cresceu em virtude das crises financeiras de fins dos anos na renda per capita nos anos 80.5 Mesmo quando ocorre 90: calcula-se que cresceu quase 50% na Indonésia e que aumento da desigualdade, o quintil mais pobre da pop- a pobreza urbana duplicou na Coréia do Sul.4 Em ambos ulação nem sempre é afetado de maneira despropor- os países, contudo, a pobreza diminuiu quando as econo- cional. A renda dos quintis intermediários da população mias se recuperaram. Na Rússia, a incidência da po- na América Latina freqüentemente sofreu quedas maiores breza cresceu de 21,9% em 1996 para 32,7% em 1998. durante a crise da dívida dos anos 80, mas a parcela cor- Em todas as crises na América Latina e no Caribe, a po- respondente ao decil mais alto sempre subiu, às vezes sub- breza aumentou e, anos depois, continuava mais alta do stancialmente.6 que tinha sido antes da crise. O impacto das crises econômicas nos padrões de vida Durante uma crise, a desigualdade pode aumentar, não é adequadamente configurado pelas medidas de de- diminuir ou permanecer inalterada. Na América Latina, sigualdade e pobreza. As crises econômicas caracteri- a desigualdade (medida pelo coeficiente de Gini) au- zam-se por uma mobilidade extensiva: pessoas que antes mentou em 15 das 20 crises sobre as quais existem não eram pobres podem cair na pobreza, e pessoas an- dados. Já no leste da Ásia, durante a crise recente, a de- teriormente pobres podem sair dessa situação. Por e- sigualdade permaneceu praticamente inalterada; no Mé- xemplo, encontraram-se indícios de acentuada mobilidade xico, acusou queda após a crise do peso em 1995. Quando descendente e ascendente após a crise na Rússia em as crises são acompanhadas de aumentos na desigualdade, 1998.7 Os gastos médios das pessoas classificadas como as contrações econômicas podem anular o avanço re- pobres em 1996 realmente subiram; e 42% deles es- gistrado anteriormente em termos de redução da pobreza. caparam da pobreza após a crise. Em contraste, 61% dos Na América Latina, a redução da pobreza devida a um que estavam pobres após a crise não eram pobres em 170 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Tabela 9.2 Impacto social das crises econômicas em certos países Principais indicadores de crise Indicadores de saúde Indicadores de educação Argentina PIB per capita diminuiu 4,1% Absorção diária per capita de Matrícula bruta no ensino 1995 Consumo privado per capita proteína caiu 3,8% em 1995, primário caiu 2,2% em 1993 diminuiu 5,6%. mas subiu 1,9% em 1996. e 0,8% em 1996. México PIB per capita caiu 7,8%. Entre crianças menores de 1 Taxa bruta de matrícula 1995 Consumo privado per capita ano, a mortalidade por anemia aumentou 0,44% em 1994, caiu 11,1%. aumentou de 6,3 por 100.000 mas caiu 0,09% em 1995. nascidos vivos em 1993 para 7, em 1995. Taxa de mortalidade por anemia entre crianças de 1-4 anos aumentou de 1,7 para 2,2 por 100.000. Indonésia PIB per capita caiu 14,6%. Aumento de 25% na proporção Taxa de desistência escolar do 1998 Consumo privado per capita de mulheres cujo índice de quartil mais pobre da população caiu 5,1%. massa corporal é inferior ao aumentou de 1,35% em 1997 nível em que aumentam os para 7,5% em 1999 na faixa de riscos de doença e morte. 7-12 anos e de 14,2% para A maioria dos indicadores de 25,5% na faixa de 13-19 anos. estado nutricional das crianças Em ambas as coortes, o quintil manteve-se estável. A exceção mais pobre acusou o maior pode ser o peso (segundo a aumento. estatura) de crianças menores A proporção de crianças do de 3 anos, dando a entender que quartil mais pobre da população as famílias podem estar investindo não matriculadas em escolas em certos membros em prejuízo aumentou de 4,9% em 1997 para de outros. 10,7% em 1998 na faixa de de 7-12 anos e de 42,5% para 58,4% na faixa de 13-19 anos. Em ambas as coortes, o quartil mais pobre acusou o maior aumento. Nota: Usamos coeficientes de matrícula bruta por não haver coeficientes líquidos disponíveis. Estes dados devem ser usados com cautela. Fonte: Banco Mundial 1999cc; Banco de Dados Estatísticos e Sociais do BID; OPAS 1998; Thomas 1999; Frankenberg, Tomas e Beegle 1999. 1996. Noutras palavras, 20% da população caíram na po- como as taxas de mortalidade infantil continuaram mel- breza em virtude da retração econômica. Muito embora horando na América Latina na década de 1980, embora haja diminuído a desigualdade geral e uma grande pro- mais lentamente do que no decênio anterior. Contudo, porção dos pobres tenha se safado da pobreza depois da os indicadores de saúde mais sensíveis às quedas do con- crise, registrou-se substancial mobilidade descendente para sumo ou da renda se deterioraram. No Chile, a proporção muitos que antes não eram pobres e para alguns que já de crianças com baixo peso ao nascer e subnutridas eram. Aqueles que empobrecem durante as crises cresceu quando a economia entrou em declínio. No econômicas muitas vezes têm características diferentes dos México, a mortalidade infantil e pré-escolar causada por pobres crônicos. É possível, por exemplo, que tenham deficiência nutricional cresceu nos anos 80, revertendo mais instrução. Um estudo nas Filipinas mostrou que as a tendência das décadas anteriores, e voltou a subir com famílias com nível de instrução mais alto são mais vul- a crise econômica de 1995. Na Argentina e na Venezuela, neráveis aos choques de salário e emprego.8 a absorção diária de proteínas diminuiu com a queda do A maioria dos indicadores sociais acusa deterioração PIB per capita. Na Indonésia, a proporção de mu-lheres ou melhora em ritmo mais lento durante uma crise com massa corporal abaixo do nível em que aumentam macroeconômica (tabela 9.2). Os indicadores sociais os riscos de doença cresceu em um quarto em 1998, en- Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 171 quanto declinava o peso médio das crianças menores de Evitar as crises 3 anos. Evidentemente, as medidas para evitar crises deveriam ter alta Durante as crises, a freqüência escolar e a alfabetiza- prioridade numa estratégia de combate à pobreza. Há con- ção também sofrem. Nas Filipinas, a matrícula no en- siderável concordância quanto ao tipo de política macro- sino secundário aumentou apenas 0,9% entre os anos econômica e financeira de que os governos necessitam para letivos de 1997-98 e 1998-99, após ter acusado taxa reduzir a vulnerabilidade a crises induzidas por políticas ou média anual de crescimento de 2,6% nos cinco anos an- a choques externos adversos.13 Devem evitar políticas fiscais teriores. No México, a proporção de cada classe escolar e monetárias perdulárias, taxas cambiais sobrevalorizadas e que se matriculou no nível educacional seguinte sofreu déficits de conta corrente insustentáveis, problemas que se declínio durante a crise da dívida dos anos 80, especial- manifestaram nos anos 70 e 80. mente entre estudantes de nível secundário e universitário. Muitos países conseguiram deixar de lado as políticas A percentagem de crianças que ingressaram na escola na fiscais irresponsáveis. São exemplos destacados as grandes idade apropriada também declinou. Nas áreas rurais, a economias da América Latina e algumas das economias desistência escolar aumentou 40%. Na Argentina e no em transição, onde a conseqüente queda das taxas de in- México, o crescimento da taxa bruta de matrícula retraiu- flação ajudou a aumentar a confiança dos investidores e se em 1995. Um estudo sobre a Índia meridional mostrou reduziu, ou teria mesmo eliminado, os efeitos a longo que muitas vezes as crianças são tiradas da escola em prazo da inflação sobre a eficiência e o crescimento.14 Uma resposta a choques adversos.9 inflação menor ajudou também a reduzir a pobreza, dado Não há dúvida de que as crises econômicas aumen- que a inflação elevada muitas vezes prejudica mais os po- tam a pobreza transitória.10 Ademais, podem aumentar bres do que os não pobres. Na Argentina, por exemplo, a pobreza persistente ou crônica, devido a seus efeitos, o fim da hiperinflação resultou numa significativa queda difíceis de reverter, no capital humano dos pobres. Em- na incidência de pobreza: na Grande Buenos Aires, essa bora essas tendências de desnutrição, mortalidade infantil incidência caiu de 34,6% em 1989 para 22,6% em e matrícula escolar sejam médias nacionais, é muito 1991.15 provável que reflitam uma deterioração desses indi- A década de 90 testemunhou a ocorrência de vários cadores entre os pobres. No caso da Indonésia, infor- tipos de crises, deflagradas por sistemas bancários fracos mações por grupos de renda mostram que a taxa de e pela debilidade da regulamentação financeira num desistência no quartil mais baixo da distribuição da mundo caracterizado por fluxos de capital vultosos e renda subiu de 1,3% em 1997 para 7,5% em 1998 entre voláteis. A liberalização do setor financeiro deveria colo- as crianças de 7-2 anos e de 14,2% para 25,5% entre as car as economias numa base mais estável. Mas a transição de 13-19 anos. A proporção de crianças pobres não ma- de sistemas financeiros mais reprimidos para sistemas triculadas na escola cresceu de 4,9% para 10,7%. mais abertos no mundo em desenvolvimento tem sido difí- Pesquisas recentes mostram uma relação entre crises cil de manejar. As crises bancárias foram mais numerosas macroeconômicas e indicadores educacionais. O au- nas duas últimas décadas, quando se popularizou a li- mento médio anual em anos de instrução escolar em 18 beralização financeira por decreto.16 países latino-americanos caiu de 1,9 ano nas décadas de Algumas das reformas introduzidas no setor financeiro 1950 e 1960 para 1,2 nas de 1970 e 1980. Segundo um não deram os resultados esperados porque as regras ins- estudo, o agravamento das condições macroeconômicas titucionais admitiam um comportamento excessivamente (choques de curto prazo no PIB, volatilidade e choques arriscado, enquanto que os custos desse comportamento adversos no comércio) explica 80% do declínio.11 Como tinham de ser pagos pela sociedade em seu todo. Um indicam os dados do México, o efeito negativo da queda vívido exemplo é a crise financeira mexicana de 1995.17 da renda tende a sobrelevar o efeito positivo do custo de Na raiz da crise estava um sistema bancário fraco, oportunidade mais baixo da freqüência escolar.12 A jul- atribuindo-se a sua fragilidade ao processo de privatiza- gar pelos resultados observados em simulações, a matrícula ção usado para os bancos, a certos aspectos do programa bruta no ensino secundário no México teria sido 11 de liberalização financeira e a instituições reguladoras pontos percentuais mais alta em 1991 se a economia hou- fracas. O resgate do setor bancário vai custar aos vesse crescido durante a década de 1980 no mesmo contribuintes mexicanos uma quantia equivalente a 20% ritmo observado nos anos 70. do PIB (em termos de valor atual). 172 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Para evitar crises financeiras, é preciso que os governos Uma resposta sensível à pobreza deve também propor- melhorem a regulamentação prudente e a supervisão dos in- cionar mecanismos para os que se acham em risco de em- termediários financeiros, introduzam novas normas para a pobrecer em conseqüência da crise. divulgação de dados e reformem a legislação falimentar.18 Que é necessário para proteger aqueles que já são pobres Essas medidas já estão sendo adotadas em muitos países em e os que estão em risco de assim ficar em virtude de quedas desenvolvimento, mas ainda há um longo caminho a per- acentuadas da renda a curto prazo? Boas respostas econômi- correr. Ao mesmo tempo, a liberalização da conta de capi- cas e redes de segurança social que funcionem bem podem tal deve ser feita de maneira cautelosa. O controle dos fortalecer a igualdade e redundar em maior crescimento. Al- investimentos, como o até recentemente usado no Chile, pode gumas das recomendações aqui feitas já estão sendo incor- ser um instrumento apropriado para reduzir a volatilidade poradas numa espécie de estratégia padronizada para enfrentar dos fluxos de capital. Há indicações de que o controle desses crises. A Coréia, por exemplo, introduziu ou ampliou redes fluxos pode promover a aplicação de investimentos a prazo de segurança com relativa rapidez, na esteira da crise finan- mais longo.19 ceira de 1997 (quadro 9.1). Em geral, porém, a resposta con- Há também outras iniciativas e medidas importantes tinua sendo preparada segundo a situação e as medidas são para evitar crises, como os mecanismos destinados a di- tomadas no calor da crise. versificar os riscos e oferecer proteção. Alguns governos, Adoção da combinação apropriada de políticas macro- como o do Chile, praticam o auto-seguro usando fundos econômicas. A adoção de um conjunto adequado de políti- de estabilização fiscal. Outros, como o da Argentina, ne- cas macroeconômicas após um choque adverso é um dos gociam linhas de crédito contingente entre o banco cen- maiores desafios hoje enfrentados pelos poderes de- tral e instituições financeiras internacionais, a fim de cisórios. Impelidos por considerações políticas, os diri- garantir o acesso a divisas caso ocorra uma súbita re- gentes podem adiar medidas necessárias de ajuste e tração nos fluxos de capital.20 estabilização pelo fato de serem penosas, tornando mais É possível, porém, que as ações no âmbito nacional não difícil a situação. O Peru, na década de 1980, é um ex- sejam suficientes para evitar crises em toda a economia. emplo extremo. O governo se recusou a pôr em prática Será necessário complementar as medidas internas com um programa de ajuste e anunciou em julho de 1985 o ações no plano internacional para fomentar a estabilidade estabelecimento de um teto para a amortização da dívida financeira mundial (capítulo 10) e ajudar os países, es- (o que veio a ser uma moratória unilateral) equivalente pecialmente os mais pobres, a manejar os choques nos a 10% das exportações. Por algum tempo, o país saiu-se preços dos produtos primários. bem, mas os desequilíbrios continuaram crescendo até que, em 1988, ocorreu uma quebra econômica, com queda de Formular uma resposta à crise que proteja os 13,4% no PNB per capita e de 40,6% no salário real. No pobres total, os salários reais caíram 67% entre 1988 e 1990.21 Por mais competente que seja a gestão econômica, é A crise de 1997 na Tailândia mostra o que acontece muito provável que os países em desenvolvimento e as quando não se tomam medidas corretivas para fazer face economias em transição continuem sendo afetadas por ao aumento da vulnerabilidade.22 É verdade que foi o crises. É por isso que a formulação de uma resposta às crises pânico financeiro dos investidores nacionais e interna- deve levar em consideração o seu impacto sobre os po- cionais subitamente preocupados com a sorte das suas bres. Uma resposta que seja sensível à pobreza deve em- carteiras que acendeu o estopim da explosão. Mas a acu- penhar-se em: mulação de vulnerabilidades estruturais forneceu a di- Ajudar as famílias pobres a manter seu nível de con- namite: acentuada elevação da dívida a curto prazo, sumo. excedendo em muito as reservas cambiais, um setor fi- Assegurar que os pobres não percam o acesso aos nanceiro que fizera um mau trabalho de intermediação serviços sociais básicos. dos fluxos de capital e se encontrava assoberbado pela dis- Prevenir a ocorrência de reversões permanentes na paridade entre seus ativos e passivos e empresas que es- acumulação de capital físico e humano. tavam excessivamente endividadas e expostas a flutuações Coibir formas contraproducentes de comportamento, dos juros e do câmbio. tais como atividades criminosas, prostituição e formas Nem todos os problemas provêm da falta de ajuste a exploradoras de trabalho infantil. um choque adverso ou de políticas macroeconômicas Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 173 Quadro 9.1 Proteção social em resposta à crise na Coréia A Coréia do Sul vinha fazendo progresso constante na redução da po- Frentes de trabalho. Como a maioria dos desempregados da Coréia breza na década de 1990: a taxa de pobreza urbana acusara uma não foi beneficiada pela expansão do seguro-desemprego, o go- queda média anual de 20% de 1990 a 1997, e não houve aumento da verno introduziu um programa temporário de frentes de trabalho em desigualdade. Foi então, porém, que se abateu a crise econômica, au- maio de 1998, engajando 76.000 trabalhadores. Até janeiro de mentando acentuadamente o desemprego e a pobreza. A incidência 1999, o programa estava proporcionando 437.000 empregos, para de pobreza nas áreas urbanas aumentou de 9% em 1997 para 19,2% um total de 650.000 candidatos. No primeiro trimestre de 1999, o em 1998.1 O desemprego subiu de 2,6% no segundo trimestre de 1997 programa de frentes de trabalho estava beneficiando cerca de 2,5 para 8,7% em princípios de 1999. O salário real caiu 20,7%. A maio- vezes mais pessoas do que o programa de seguro-desemprego. ria dos novos desempregados era constituída de trabalhadores de Proteção do sustento. Em maio de 1998, o governo introduziu um baixos salários: em dezembro de 1998, três quartos eram traba- programa de proteção temporária do sustento, com recursos su- lhadores temporários, diaristas, autônomos ou mão-de-obra familiar não ficientes para cobrir 750.000 beneficiários. Introduziu também remunerada, e cerca de 20% eram chefes de família que não tinham uma pensão não contributiva sujeita à averiguação de meios para outras fontes de renda. 600.000 idosos. As políticas fiscais expansionistas adotadas em 1998 e 1999 Embora a resposta do governo tenha sido exemplar em termos tiveram papel crucial na contenção da crise econômica. Os gastos de de proteção social, o gasto público em saúde e educação não proteção social aumentaram de 0,8% em 1997 para 2,0% em 1999. cresceu em consonância com o orçamento geral e a despesa real O governo lançou mão de três principais instrumentos de proteção so- caiu ou permaneceu constante. Contudo, mesmo dentro de um orça- cial para ajudar os desempregados, os pobres e os idosos: mento menor para a saúde, os gastos em serviços primários foram Seguro-desemprego. A Coréia ampliou o seu novo programa de se- protegidos. guro-desemprego (o único desse tipo entre os países do leste asiático) Agora, o governo vem concentrando a atenção na consolidação de de firmas com mais de 30 empregados para todas as empresas. Pas- redes de segurança social, reduzindo as disparidades de renda e sou também a incluir trabalhadores temporários e diaristas, abreviou criando a base para uma economia competitiva e baseada no co- o período de contribuição mínimo e ampliou a duração dos benefícios nhecimento. As medidas para atingir esses objetivos incluem uma lei por desemprego. Isso aumentou o número de trabalhadores que po- que garante um padrão de vida mínimo, a entrar em vigor em outubro diam se qualificar de 5,7 milhões no princípio de 1999 para 8,7 mil- de 2000. A lei dará a todos os coreanos que vivem abaixo do limiar de hões ao fim do mesmo ano. O número de beneficiários passou de cerca pobreza o direito de receber apoio de renda para despesas de ali- de 18.000 em janeiro de 1998 para 174.000 em março de 1999, re- mentação, educação e habitação. Quase 2 milhões de pobres (quatro presentando ainda somente 10% da mão-de-obra desempregada. vezes mais do que atualmente) deverão ser beneficiados. 1. Os índices de pobreza foram calculados com base em dados de despesa ajustados sazonalmente e uma linha nacional de pobreza equivalente a cerca de US$ 8 por dia (em PPA de 1993). Fonte: Banco Mundial 1999w, 2000d. inadequadas. Há casos em que o governo erra no sentido se seguiu. Na Coréia, a política fiscal restritiva inicialmente de um ajuste excessivo, adotando políticas fiscais e mo- abriu margem para os custos da reestruturação bancária. netárias mais restritivas do que o necessário para restab- A meta fiscal, porém, foi subseqüentemente relaxada, elecer o equilíbrio no mercado monetário, na conta quando tanto as autoridades como as instituições finan- corrente ou na conta de capital. A reação excessiva pode ceiras internacionais reconheceram que não era realista, causar mais sofrimento do que o necessário e, em certos face a uma retração do crescimento maior do que a casos, ser contraproducente. Uma reação excessiva na esperada. A manutenção da meta original em face de frente fiscal pode levar a um aumento do déficit fiscal mais condições econômicas em deterioração teria sido adiante, pelo fato de que uma recessão maior do que a contraproducente. A tendência de ajuste cíclico dos esperada reduz as receitas do governo, contrariando o ob- déficits (no tocante tanto à receita como à despesa) parece jetivo das medidas de austeridade iniciais. O excesso se indicar que a Malásia e as Filipinas não relaxaram a sua deve muitas vezes ao fato de que os dirigentes cautelosos política fiscal, muito embora o déficit real desse a impressão preferem errar em favor de ajustes excessivos, visto que contrária. um ajuste acanhado pode ser muito mais devastador. Mesmo que as políticas excessivamente restritivas ve- Embora possa ser difícil dizer se as políticas é excessi- nham a ser posteriormente corrigidas, os custos a curto vamente restritivas, há certos indícios de que eram jus- prazo podem ser significativos, particularmente para os tamente assim as que foram aplicadas no leste da Ásia pobres. Quando ocorrem círculos viciosos de pobreza, durante as crises recentes. Na Tailândia, o aumento de im- baixo nível de instrução e debilitação da saúde, uma re- postos em setembro de 1997 veio agravar a recessão que cessão pode causar danos permanentes para os pobres. 174 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Seriam as respostas macroeconômicas às crises que pobres descontar de forma diferente o consumo futuro: parecem melhores para os níveis gerais de produção da os pobres dão maior importância ao consumo atual do economia diferentes das que seriam melhores para a que os não pobres. renda dos pobres? Talvez. Diferentes combinações de As repercussões distributivas e intertemporais de dife- políticas implicam custos diferentes para os pobres e não rentes políticas de ajuste são importantes, mas raramente pobres, devido à maneira em que a redução do produto é dado às autoridades políticas o luxo de escolher entre per capita é distribuída.23 Contudo, mesmo que os re- diferentes caminhos para o ajuste. Em geral, a combinação sultados distributivos fossem os mesmos, é bem possível ideal de políticas (para chegar ao necessário ajuste do ba- que os pobres e os não pobres prefiram diferentes con- lanço de pagamentos com o menor declínio do produto) juntos de políticas.24 depende da situação inicial.25 Quando a moeda se acha Os pobres têm mais probabilidade de preferir um sob ataque especulativo, será necessária na maioria dos ajuste que resulte na menor queda do PIB, mesmo que casos uma alta pronunciada dos juros para deter o ataque. isso implique uma recuperação mais lenta. Os não po- Quando, porém, um país introduz medidas de ajuste bres têm mais probabilidade de preferir um programa que desde cedo, o governo pode ter mais liberdade para es- reduza a renda de forma mais severa a curto prazo mas colher entre diferentes combinações de políticas, tendo traga um crescimento maior a prazo médio. Essa dife- assim mais probabilidades de efetuar uma aterrissagem rença decorre simplesmente do fato de que as perdas de suave. Infelizmente, a análise macroeconômica no seu es- bem-estar resultantes de uma retração econômica são tado atual pouca orientação pode oferecer na avaliação maiores para os pobres. Acresce que, por viverem os po- das conseqüências distributivas e intertemporais de difer- bres mais perto do nível de subsistência, a sua preferên- entes pacotes de políticas, área na qual há visível neces- cia pode refletir a aplicação do princípio de segurança sidade de muito mais pesquisas analíticas e aplicadas. (minimização da probabilidade de que a sua renda venha Proteção do gasto que beneficia os pobres. A forma em a cair abaixo de certo nível). Ou podem os pobres e não que os governos arrecadam receitas e cortam gastos públi- cos (não geradores de dívida) tem importantes reper- Quadro 9.2 cussões em termos de determinar quem suporta a carga Análise da despesa pública para avaliar o do ajuste e se os pobres serão protegidos.26 Para formu- impacto do ajuste fiscal sobre os pobres lar um ajuste fiscal que seja sensível à pobreza, a fim de evitar ou responder a uma crise, as autoridades precisam As análises da despesa pública (avaliações de aspectos do setor avaliar os efeitos distributivos dos programas de gastos. público que se concentram na eficiência e racionalidade do orçamento Para isso, um instrumento valioso é a análise da despesa público) poderiam constituir ferramentas úteis para aferir o impacto dos programas de ajuste fiscal e reformas do setor público sobre pública (quadro 9.2). programas sociais e redes de segurança. Em crises econômicas Via de regra, as áreas importantes para os pobres (e- mundiais que resultam em corte das despesas, essas análises ducação básica, água e saneamento, infra-estrutura rural) poderiam ajudar a estabelecer um mecanismo orçamental trans- parente para racionalizar, distribuir, executar e gerir a despesa devem ser protegidas contra cortes orçamentários para as- pública, a fim de proteger os pobres e assegurar a eficiência do setor segurar que os serviços sejam adequados. Existem meios privado. de assegurar que as escolas e os postos de saúde em zonas De modo geral, as análises da despesa pública examinam e pro- jetam as receitas públicas e determinam o nível e a composição do pobres tenham pelo menos o mínimo básico de supri- gasto público, avaliando a distribuição dos recursos entre os setores mentos. Talvez seja necessário manter no futuro imedi- e dentro deles. Quando está sendo planejado o ajuste fiscal, seria ato os subsídios gerais para os alimentos, mesmo que os conveniente fazer uma breve análise, concentrada nos setores aos quais corresponde o maior volume de verbas orçamentárias (agri- benefícios acabem chegando aos não pobres, a menos que cultura, educação, saúde, infra-estrutura). A análise deve classificar se possa substituí-los efetivamente por programas dirigi- as despesas em programas sociais, considerando a reciprocidade dos. Os programas de redes de segurança e de assistên- entre esses programas e outros gastos não essenciais (como os gas- cia social dirigidos para os pobres devem ser protegidos, tos militares) que poderiam ser minimizados durante uma crise. Esse tipo de ajuste evidentemente é mais eficiente para proteger se não ampliados. os grupos vulneráveis e manter a eficiência do setor privado do que Poderia parecer óbvio que os governos devem prote- o típico corte uniforme de despesas. ger o gasto que beneficia os pobres e ampliar os progra- mas de redes de segurança orientados para eles. Na prática, Fonte: Banco Mundial 1999v. porém, isso nem sempre acontece. Pesquisas recentes em Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 175 alguns países da América Latina mostraram que um de- querelas burocráticas e facilitar a aceitação pelo legisla- clínio do PIB per capita em 1% resulta numa queda por tivo. Outra razão seria o fato de que os governos carecem pessoa pobre de 2-3% do gasto público dirigido.27 E um de instrumentos para dirigir recursos para os pobres, os estudo do programa de empregos Trabajar, na Argentina, quais são difíceis de adotar no calor de uma crise. Ainda constatou que sua assistência aos pobres sofreu acentu- que existam os instrumentos, as forças políticas podem ada deterioração devido aos cortes no seu orçamento.28 ser tais que os recursos destinados aos pobres acabem sendo Esses padrões "antipobres" observados no ajuste fis- cortados de maneira desproporcional. Em alguns países, cal podem ter várias razões. Sem diretrizes orçamentárias a informação pode constituir o principal impedimento: para orientar a austeridade fiscal, os governos podem os governos talvez não disponham de registros confiáveis optar por cortes proporcionais, a fim de minimizar as dos seus orçamentos ou programas. Que se pode fazer para compensar esses fatores? Para Quadro 9.3 proteger os gastos que beneficiam as famílias pobres, o Proteção para os pobres durante um ajuste fiscal: governo e o legislativo podem classificar os programas a Lei de Prudência e Transparência Fiscal do Peru atuais segundo a sua importância, como parte do processo de aprovação do orçamento. Quando houver necessi- A Lei de Prudência e Transparência Fiscal do Peru, aprovada dade de cortar despesas, a ordem dos cortes seria deter- por esmagadora maioria do congresso nacional em 1999, minada pela prioridade atribuída a cada programa. Pode-se muito faz no sentido de assegurar que seja mantida a pro- teção social durante um ajuste fiscal. exigir que as repartições avaliem os programas sociais, a Em primeiro lugar, a lei estabeleceu normas fiscais sobre fim de ajudar as autoridades a identificar os que são mais o déficit anual máximo do setor público consolidado, com um eficazes em função do custo na redução da pobreza, de- teto de 2% em 2000, 1,5% em 2001 e 1% a partir de então. vendo, por isso, ser protegidos durante uma crise. (O setor público consolidado compreende os governos cen- tral e regionais, os órgãos descentralizados e as empresas O Peru adotou diretrizes para proteger programas que públicas nacionais, mas exclui os governos locais e seus beneficiam os pobres como parte da sua lei de reforma órgãos e empresas.) Em caso de emergência nacional, crise das finanças públicas (quadro 9.3). As diretrizes combi- internacional ou queda do PIB, o déficit fiscal pode subir a nam normas fiscais com medidas para aumentar a 2% do PIB. A lei estabeleceu também limites para os au- mentos da despesa e da dívida pública. O crescimento anual transparência e a responsabilização fiscal. O programa cria máximo da despesa pública não financeira é equivalente à um fundo de estabilização condicionado à proteção dos taxa de inflação acrescida de 2 pontos percentuais, o que im- programas que beneficiam os pobres. Embora talvez não plica uma redução futura do tamanho relativo do setor público. possam ser classificados como programas de combate à Em segundo lugar, a lei criou um fundo de estabilização pobreza, tais protocolos orçamentais podem ter impor- fiscal, que terá cobertura financeira de três fontes: a receita acima da média arrecadada durante os três anos anteriores, tante efeito sobre a pobreza ao proteger o gasto pró-po- três quartos do produto das privatizações futuras e metade bres durante uma fase de arrocho fiscal. de todas as receitas de concessões futuras. (A poupança acu- Se os benefícios dirigidos para os pobres são cortados por mulada no fundo que passe de 3% do PIB será transferida razões de economia política, uma organização multilateral ao fundo público de pensões ou utilizada para reduzir a dívida pública.) Até 40% dos recursos do fundo podem ser usados de crédito poderia defender a causa dos pobres e ajudar os por ano se a receita corrente ficar abaixo da média arrecadada governos que estão adotando medidas de austeridade a en- nos três anos anteriores. É permitido também o uso de re- contrar uma maneira viável de proteger programas e gastos cursos do fundo em emergências, como uma crise econômica que beneficiam os pobres. Até certo ponto, isso aconteceu ou uma catástrofe natural. Em terceiro lugar, a lei estipula que os gastos do fundo em vários países na década de 1990. em programas seletivos de redução da pobreza tenham pri- Mudanças no sistema de incentivos incorporado nos oridade sobre os gastos em outros programas. programas seletivos poderiam também facilitar cortes de Para fortalecer a transparência fiscal, a lei introduziu um benefícios para os não pobres durante períodos de austeri- esquema fiscal de três anos, a ser desenvolvido, aprovado e publicado pelo governo. Para melhorar a responsabilidade dade. O argumento é o seguinte: diz-se muitas vezes que, por fiscal, exige que o Ministro das Finanças apresente ao Con- motivos de economia política, alguns dos benefícios dos gresso e publique relatórios anuais avaliando a execução programas seletivos têm de ir para os não pobres (como um das metas fiscais no esquema plurianual. "vazamento") para garantir a continuação do apoio aos pro- gramas. As mesmas forças possivelmente atuarão no sentido Fonte: Ruprah 1999. de limitar as perdas de bem-estar que os não pobres sofre- 176 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 riam em conseqüência dos cortes. Um modo de evitar essa riscos de produção, emprego e preços associados com os limitação imposta pela economia política é formular pro- choques sistêmicos adversos. Se não existem tais mecanismos, gramas com baixos benefícios marginais ou altos custos quando ocorre uma crise as autoridades vêem-se muitas marginais para os não pobres.29 vezes forçadas a improvisar ou a utilizar programas formu- Quando são deficientes os dados, como ocorre na lados para outros fins e outros beneficiários. As respostas de maioria dos países em desenvolvimento, pode ser difícil emergência a situações de emergência muitas vezes são avaliar os diferentes tipos de gasto. São quase inexis- preparadas sem uma análise técnica que identifique os gru- tentes os indicadores de eficiência e os dados sobre des- pos mais vulneráveis aos choques e reavalie a eficácia em pesas reais, em contraposição às quantias orçadas, só se função do custo de diferentes opções de proteção social. Os tornam disponíveis depois de longos lapsos. Geralmente, programas implantados (ainda que em pequena escala) antes uma avaliação deveria utilizar a informação intermediária de ocorrer uma crise protegem melhor os pobres do que as disponível e complementá-la, a fim de verificar se os re- medidas de emergência improvisadas. cursos públicos estão efetivamente atingindo os benefi- Para serem efetivas, é preciso que as redes de segurança ciários a que se destinavam. Uma unidade de monitoração abranjam uma ampla gama de programas: frentes de tra- social e reação imediata, como a criada na Indonésia du- balho, bolsas escolares para crianças pobres, fundos so- rante a recente crise, pode contribuir para que a infor- ciais e dispensa de taxas para serviços essenciais (capítulo mação para a avaliação do gasto em programas sociais 8). Os programas sociais que concentram a atenção no específicos seja oportuna e confiável.30 Onde é inviável desenvolvimento a longo prazo (por exemplo, programas a realização de pesquisas de campo (devido a limitações de desenvolvimento humano seletivos como o Progresa, de tempo ou de verbas), pode-se lançar mão de pesquisas no México) podem também atuar como redes de segu- domiciliares recentes para procurar determinar uma dis- rança durante uma crise econômica. A função apropri- tribuição eficiente e racional de recursos do governo ada dos programas de redes de segurança irá depender das entre programas sociais e redes de segurança. características dos pobres e dos vulneráveis, do tipo de crise Formação de redes de segurança antes de uma crise. Se e da capacidade institucional e administrativa do governo. o problema é a falta de instrumentos para proteger os po- A comunidade internacional pode desempenhar im- bres, a solução é introduzir, durante períodos normais, portante papel, proporcionando assessoramento sobre programas de redes de segurança que possam atuar como políticas, contribuindo para o apoio financeiro e aju- seguros em épocas de escassez. As redes de segurança são dando as autoridades a planejar e financiar redes de se- importantes por diversas razões. Elas podem desempe- gurança. As instituições financeiras internacionais podem nhar papel crucial na atenuação dos efeitos das crises ajudar os países a elaborar programas de ajuste fiscal pró- sobre os pobres e na proteção dos não pobres, para que pobres e redes de segurança social e, no caso de países de- estes não caiam na pobreza. Segundo estimativa de um masiado pobres para financiar uma rede de segurança estudo, se o Progresa (ver quadro 5.5, no capítulo 5) durante uma crise, podem proporcionar financiamento.34 existisse quando estourou a crise de 1995 no México, o hiato de pobreza nas zonas rurais e o hiato de pobreza ao Redução da vulnerabilidade a quadrado (que dá maior peso à pobreza dos mais pobres)31 catástrofes naturais teriam diminuído 17% e 23% no ano seguinte à crise.32 As redes de segurança podem também ajudar a evitar danos O maior choque que já tivemos foi o furacão Gilbert. irreversíveis no capital humano dos pobres. E podem Depois do furacão, a única coisa que encontramos foi ajudar na aceitação política da estabilização e das refor- uma cadeira de pau. mas, evitando conflitos relacionados com a distribuição -- Mulher em Millbank, Jamaica de recursos que geram impasses, agravam as crises econômicas e chegam a resultar na queda de governos. O desenvolvimento econômico é repetidamente inter- Pesquisas recentes mostraram que as deficiências insti- rompido por catástrofes naturais: terremotos, enchentes, tucionais, inclusive a falta de redes de segurança, foram deslizamentos de terras, erupções vulcânicas, vendavais, responsáveis por muitas crises nos últimos 25 anos.33 incêndios florestais. Como as crises econômicas, as A maioria dos países em desenvolvimento carece de efe- catástrofes naturais podem causar aumentos acentuados tivas redes de segurança para proteger os pobres contra os da pobreza e reduzir o ritmo de desenvolvimento humano. Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 177 Figura 9.1 Os países em desenvolvimento sofreram mais com as catástrofes naturais em 1990-98 Percentagem 100 80 Mortes provocadas por catástrofes 60 40 20 Grandes catástrofes 0 Leste da Europa e América Oriente Médio Sul da Ásia África Países em Países de Ásia e Pacífico Ásia Central Latina e Norte da África Subsaariana desenvolvimento alta renda e Caribe Nota: São classificadas como grandes as catástrofes que tenham causado mais de 60 mortes ou afetado mais de 100.000 pessoas. Fonte: USAID, OFDA 1999. E, tal como as crises econômicas, prejudicam os pobres Nos últimos dez anos, a incidência de catástrofes na- no futuro imediato e diminuem as suas possibilidades de turais aumentou.36 Isso pode ser devido em parte a fa- escapar da pobreza a mais longo prazo. tores sociais, como o estabelecimento de núcleos Os danos à agricultura e à infra-estrutura variam se- populacionais em zonas perigosas. Nas megacidades gundo o tipo e a intensidade da catástrofe, assim como (como o Rio de Janeiro e suas favelas, por exemplo) os variam as conseqüências dos seus impactos indiretos e se- pobres muitas vezes são forçados a construir moradias nas cundários. Uma seca, por exemplo, pode resultar em encostas de morros, terras marginais sujeitas a desliza- grandes perdas de colheitas e animais, ainda que a infra- mentos que todos os anos matam ou deixam ao desabrigo estrutura e a capacidade produtiva geralmente não sejam milhares de pessoas. Mas existem também fatores natu- muito afetadas. rais. Os episódios de El Niño, associados com inun- De 1988 a 1997, as catástrofes naturais provocaram dações, secas e tempestades anômalas, estão ficando cerca de 50.000 mortes por ano e causaram danos anu- maiores e mais freqüentes.37 E o aquecimento da super- ais avaliados em mais de US$ 60 bilhões.35 Por dramáti- fície do Oceano Atlântico está aumentando a freqüência cas que sejam essas cifras, os custos humanos e econômicos e a intensidade dos furacões.38 Ainda assim, muitas vezes totais são ainda maiores. Os custos humanos compreen- se pergunta se seria mais correto rotular muitas dessas dem lesões e incapacidade temporária e permanente, de- catástrofes como "de origem humana", e não como "nat- salojamento temporário e permanente de pessoas, aumento urais". É provável que sejam as duas coisas. da pobreza e das doenças e traumas psicológicos. Os cus- tos econômicos, baseados em grande parte nos impactos Impacto das catástrofes naturais sobre os físicos diretos ou nas perdas de capital imobilizado e es- países e populações pobres toques, também são subestimados. Muitos efeitos indi- retos e secundários sobre a atividade econômica (como Infelizmente, para mim, a terra em que eu plantava era mudanças na política fiscal, as conseqüências de longo uma área pantanosa e, quando chovia, a lavoura inteira prazo da redistribuição dos recursos de investimento ou ficava debaixo d'água e era destruída. as perdas de capital humano) não são registrados. -- Cidadão idoso em Atonsu Bokro, Gana 178 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Os países em desenvolvimento, especialmente as regiões e a perda de vidas afetam diretamente o seu principal ativo, mais densamente povoadas, arcam com o maior peso a mão-de-obra. As catástrofes destroem também os ativos na- das catástrofes naturais. Entre 1990 e 1998, 94% das 568 turais, físicos e sociais das famílias pobres e afetam os pro- grandes catástrofes ocorridos no mundo e mais de 97% gramas de assistência social.45 As deficiências mais duradouras de todas as mortes relacionadas com catástrofes naturais e a destruição de bens podem manter as famílias na pobreza tiveram lugar em países em desenvolvimento (figura 9.1). crônica. A desnutrição prejudica a capacidade de apren- Somente em Bangladesh, três tempestades, quatro dizagem das crianças. inundações, um tsunami e dois ciclones mataram mais Os poucos estudos que já analisaram o impacto das de 400.000 pessoas e afetaram outros 42 milhões. Na catástrofes naturais sobre a pobreza mostram que os África Meridional, em 1991-92, ocorreram severas secas danos aos padrões de vida atuais e futuros podem ser sig- na África do Sul, Malauí, Zâmbia e Zimbábue.39 Na nificativos. Nas áreas do Equador afetadas por El Niño, América Latina e no Caribe, grandes catástrofes naturais a incidência de pobreza pode ter aumentado em mais de associadas com El Niño, o furacão Mitch, o furacão 10 pontos percentuais.46 Em Honduras, o furacão Mitch Georges e o terremoto em Quindio, na Colômbia, causou um declínio estimado de 7% no produto da agri- custaram milhares de vidas e causaram bilhões de dólares cultura em 1998.47 Foram consideráveis as perdas de de prejuízos materiais entre 1995 e 1998.40 Em 1998, colheita, afetando de um quarto a metade dos domicílios. grandes enchentes do rio Yang-tse causaram devastação As famílias rurais, que mais dependem da agricultura, na China e ocorreu um grande terremoto na Armênia. foram as que mais perderam.48 Outra longa série de catástrofes abateu-se em 1999: um Na seca de 1948 em Burkina Faso, a renda do terço mais grande terremoto na Turquia, um ciclone em Orissa, pobre da população rural caiu 50% na zona do Sahel, que Índia, inundações no Vietnã central, chuvas torrenciais tem o pior agroclima, e 7% na zona sudanesa.49 Obser- e deslizamentos catastróficos em partes da Venezuela, varam-se também indícios de que o desespero forçou os po- enchentes em Moçambique. A lista é longa. bres a vender seus animais. Como tinham, já de início, A pobreza e o atraso no desenvolvimento agravam os reservas de animais muito pequenas, as vendas a qualquer efeitos adversos das catástrofes naturais. Os países em de- preço terão talvez esgotado perigosamente os seus estoques senvolvimento são especialmente vulneráveis porque é li- de reserva, deixando-os extremamente vulneráveis a secas fu- mitada a sua capacidade de prevenir e absorver esses efeitos. turas e a outros choques e possivelmente capturando-os per- Os habitantes de países de baixa renda têm quatro vezes mais manente na pobreza extrema.50 probabilidades do que os de países de alta renda de morrer Estudos do impacto da seca de 1994-95 no Zimbábue numa catástrofe natural.41 Não obstante a similaridade de mostraram que as mulheres e as crianças pequenas foram padrões das catástrofes naturais no Peru e no Japão, o Peru as mais afetadas. Para as mulheres, o efeito da seca sobre registrou um número anual de 2.900 mortes, contra apenas a saúde (medido pelo índice da massa corporal) foi tem- 63 no Japão.42 Os custos médios como proporção do PIB porário. Com boas chuvas no ano seguinte, elas recu- são 20% mais altos nos países em desenvolvimento do que peraram grande parte da massa corporal perdida. Contudo, nas economias industrializadas.43 para as crianças de 12-24 meses, a seca terá tido efeito As pessoas e as comunidades pobres são freqüentemente provavelmente permanente. Essas crianças perderam, em as principais vítimas de catástrofes naturais, em parte média, 1,5-2 centímetros de crescimento linear depois da porque os preços os impedem de morar em zonas mais seca. O impacto foi mais severo entre crianças de famílias protegidas e porque moram em habitações improvisadas que possuíam poucos animais, principal recurso para e congestionadas.44 A incidência de catástrofes tende a ser nivelamento do consumo dessas famílias.51 A seca não teve maior nas comunidades pobres, que têm mais probabi- impacto na saúde dos homens. lidades de se localizar em áreas vulneráveis ao mau tempo No final, as famílias chefiadas por mulheres saem-se ou à atividade sísmica. E existem indícios de que a baixa pior do que as chefiadas por homens após uma catástrofe qualidade da infra-estrutura nas comunidades pobres as natural, devido em parte ao fato de ser menor a sua base torna mais vulneráveis. média de recursos.52 As leis costumeiras ou formais Embora as catástrofes naturais prejudiquem todas as pes- podem agravar essa situação. Entre os tongas de Zâmbia, soas por elas afetadas, as famílias pobres são atingidas de forma por exemplo, a viúva não tem direito a qualquer dos particularmente severa porque os ferimentos, as deficiências bens da família.53 Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 179 Quadro 9.4 Quadro 9.5 A atenuação é a pedra angular da gestão Atenuação dos riscos de catástrofes naturais: de emergências nos Estados Unidos lições dos terremotos de 1999 na Turquia A atenuação (o esforço continuado para diminuir o impacto de Um forte terremoto abalou o noroeste da Turquia no verão de catástrofes sobre pessoas e bens) é a pedra angular da gestão 1999, matando mais de 17.000 pessoas, deixando milhares de de emergências nos Estados Unidos. Envolve a construção de feridos e destruindo vários centros povoados. Três meses de- moradias longe das planícies aluviais, o projeto de pontes ca- pois, registrou-se outro terremoto, aumentando o número de ví- pazes de suportar terremotos, a criação e aplicação de códigos timas e os prejuízos sociais e econômicos. Indústrias e empresas de construção efetivos para a proteção de propriedades con- das áreas atingidas pelos tremores contribuíam com mais de 35% tra furacões, etc. do PIB do país. A sua destruição provavelmente afetará o cresci- Nos últimos dez anos, a Agência Federal de Gestão de mento da Turquia por muitos e muitos anos. Emergências (FEMA) dos Estados Unidos gastou US$ 25 bi- A comunidade internacional acudiu na assistência à Turquia lhões para ajudar nos reparos e na reconstrução de comu- e nos esforços de recuperação imediatos. Em associação com nidades após a ocorrência de catástrofes naturais. Outras o governo turco, o Banco Europeu de Investimentos, o Fundo entidades do governo e companhias de seguros responderam de Desenvolvimento Social do Conselho da Europa e outros com outros bilhões de dólares. Além disso, os custos das doadores, o Banco Mundial coordenou a preparação de um es- emergências incluem também a perda de vidas, empregos e quema para um programa de reconstrução no valor de US$ 1,7 oportunidades para negócios. Uma grande emergência pode bilhão. Parte crucial do esquema é um sistema de gestão e reduzir o PIB local em nada menos de 10%. manejo de catástrofes para evitar perdas semelhantes no futuro. Em 1995, os crescentes custos das emergências levaram As leis sobre catástrofes e urbanização de terras serão re- a FEMA a adotar uma estratégia nacional de atenuação, com vistas e modificadas, e a capacidade dos municípios para regu- duas metas: proteger pessoas e estruturas contra catástrofes lar, planejar e implementar obras de desenvolvimento resistentes e minimizar os custos da resposta e recuperação após uma a catástrofes será fortalecida. Projetos piloto em determinados catástrofe. Segundo estimativa da FEMA, cada dólar gasto municípios ajudarão a planejar e elaborar planos diretores mu- em atenuação poupa dois em resposta e recuperação. nicipais baseados nos riscos, bem como meios de implementar A estratégia promove um enfoque baseado na comunidade efetivamente os códigos de construção, regulamentos munici- para a redução da vulnerabilidade às catástrofes naturais: pais para garantir a observância das normas apropriadas de li- Alterar o risco (semear nuvens durante uma seca). cenciamento por parte dos construtores e programas de avaliação Conter o risco (construir represas para controlar enchentes). de prédios existentes. Evitar o risco (mudar partes das comunidades para longe O programa de seguro contra terremotos mantido pelo go- das planícies aluviais). verno ampliará a sua gestão de riscos catastróficos e a capaci- Adaptar-se ao risco (construir prédios à prova de terremotos). dade de transferência de riscos. O programa criará um mecanismo Em fevereiro de 2000, a FEMA anunciou o Projeto Impacto: de seguro para permitir a pronta disponibilidade de fundos para Construção de Comunidades à Prova de Catástrofes, que tem os proprietários (aqueles que pagam imposto predial e territor- por objetivo proporcionar assistência técnica e especializada ial) que necessitem de reparar ou substituir moradias destruídas a cerca de 200 comunidades empenhadas em se tornarem re- ou danificadas por um terremoto. Ademais, garantirá a solvên- sistentes a catástrofes. O projeto é orientado por três princí- cia financeira do grupo segurado após as ocorrências, exceto as pios. As ações preventivas devem ser determinadas no âmbito mais catastróficas, e reduzirá a dependência financeira do go- local. É vital a participação do setor privado. São essenciais os verno junto aos doadores após grandes terremotos. esforços e investimentos de longo prazo em prevenção. Fonte: Olsson 2000. Fonte: Kreimer 1999. O efeito de uma catástrofe natural sobre a pobreza pode mais integradas. No Senegal e no Zimbábue, o efeito das passar muito além da família diretamente afetada. secas extravasou da agricultura para a manufatura.55 O Pesquisas na África Subsaariana indicam que tanto o valor do produto manufatureiro do Zimbábue sofreu produto agrícola como o PIB geral são sensíveis a quedas uma queda de 9,5% em 1992, em conseqüência princi- no índice pluviométrico. A seca de 1991-92 no sul da palmente da seca de 1991-92, e as receitas das exportações África reduziu o ritmo de crescimento da produção agrí- caíram 6%.56 cola e do produto total na África do Sul, Malauí, Zâm- A destruição da infra-estrutura por catástrofes natu- bia e Zimbábue.54 O impacto dos choques da seca no PIB rais tem repercussões imediatas e efeitos de longo prazo e o período de recuperação dependem em parte da im- sobre a pobreza. Na Ásia, por exemplo, onde ocorrem 70% portância econômica do setor agrícola, bem como da das inundações no mundo, o custo anual médio das sua integração e dos seus vínculos com a indústria. Os enchentes na última década foi estimado em US$ 15 bi- efeitos secundários são mais pronunciados nas economias lhões, correspondendo 65% a perdas de infra-estrutura.57 180 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 9.6 Quadro 9.7 Reconstrução e atenuação de riscos com ajuda Atenuação de riscos com bônus catastróficos de uma ONG local Os bônus catastróficos oferecem uma alternativa para o seguro em Numa região pobre do Peru parcialmente destruída por um ter- países onde não há mercados ativos de seguros privados. Esses remoto em 1990, uma ONG local, a Caritas, iniciou um pro- bônus, que são um mecanismo de transferência apriorística de grama de reconstrução que foi também projetado para atenuar riscos, proporcionam proteção financeira contra prejuízos devidos riscos relacionados com tremores de terra. Após consultar a co- a catástrofes. Veja-se o caso de um governo que quer proteção contra o risco munidade, a Caritas resolveu construir habitações de quincha, de danos que seriam causados no próximo ano por inundações em material local capaz de suportar terremotos. Para assistir dire- uma das suas estações de tratamento de água. Na opinião dos en- tamente os mais necessitados, a organização forneceu mate- tendidos, a probabilidade de inundação é de 1 em 100, risco sufi- rial em troca de participação no trabalho comunal. Um terremoto cientemente baixo para induzir um investidor institucional a adquirir em 1991 mostrou a vantagem do uso de quincha: a maioria das um bônus, cujo rendimento está vinculado aos danos causados por moradias resistiu ao terremoto, que subiu a 6,2 na escala Richter. inundações na estação de tratamento. O investidor compra o bônus ao par no início do período de risco. Ao fim desse período, o investidor perde todo o principal se a estação de tratamento for danificada. Con- Fonte: Schilderman 1993. tudo, se não ocorrerem danos, o investidor recupera todo o princi- pal acrescido de juros, normalmente a uma taxa superior à do mercado, para refletir o risco de perda do principal. A necessidade de substituir a infra-estrutura danificada O governo investe os fundos, que serão usados somente se ocor- em países atingidos por catástrofes desvia recursos públi- rer uma catástrofe, em valores sem risco. O custo para o governo é igual à diferença entre a taxa de juros que paga ao portador dos cos dos objetivos de desenvolvimento a longo prazo e con- bônus, custo análogo ao pagamento de um prêmio de seguro. O valor some uma proporção significativa dos empréstimos da obrigação e os pagamentos de juros pelo governo diminuiriam internacionais. No México, nada menos de 30% dos se o governo tornasse a estação de tratamento à prova de inundações. Assim, além de desempenhar uma função de seguro, esses bônus fundos aprovados pelo Banco Mundial para melhora- dão ao governo um incentivo para investir em esforços de atenu- mentos do abastecimento rural de água nos últimos dez ação. anos foram desviados para atividades de recuperação Um possível problema dos bônus catastróficos é a dificuldade após catástrofes.58 de comprovar os danos. O órgão público que opera a estação de trata- mento poderia exagerar os danos para garantir pagamento por parte do portador do bônus. Uma maneira de enfrentar esse risco moral Redução e atenuação de riscos: diminuição é vincular os pagamentos a um índice objetivo (como, por exemplo, da vulnerabilidade às catástrofes a altura da inundação), e não aos danos propriamente ditos. No que se refere às catástrofes naturais, a experiência acumulada assinala a urgente necessidade de passar do fa- Fonte: Kunreuther 1999. talismo à prevenção, da resposta à preparação, da mobi- lização de recursos a posteriori à redução e transferência dos riscos a priori. Na maneira de abordar as emergên- cidades do Projeto de Reabilitação de Inundações na Ar- cias, há nítida diferença entre muitos países em desen- gentina encontrou uma taxa interna de rentabilidade de volvimento e desenvolvidos. Os países em 35%. O valor estimado dos danos evitados (US$ 187 mi- desenvolvimento destacam a prontidão e a resposta, a lhões em dólares de 1983) nas enchentes de 1997 superou garantia de que os recursos para responder a emergências com folga os US$ 153 milhões em investimentos. Com estão disponíveis e prontos para serem despachados e, de- a instalação de barragens para controle de inundações e pois disso, de que sejam despachados prontamente e uti- o melhoramento da drenagem, o Projeto de Reconstrução lizados eficientemente após a ocorrência de uma e Prevenção de Enchentes do Rio reduziu as áreas totais emergência. Os países desenvolvidos vêm dando cada sujeitas a inundações em 40%, obtendo um coeficiente vez maior ênfase à redução e atenuação do impacto das estimado de benefício/custo de 6,5 para sete sub-bacias catástrofes (quadro 9.4). dos rios Iguaçu e Sarapuí.59 O manejo total de riscos de A redução e atenuação de catástrofes pode diminuir catástrofes pode ser integrado nas decisões sobre investi- o transtorno causado pelas catástrofes naturais, salvar mentos para desenvolvimento. Na Turquia, credores e vidas e proteger bens. Por um prisma puramente doadores internacionais colaboraram com o governo no econômico, investir na redução de riscos é vantajoso. desenvolvimento de uma nova estrutura de gestão de Por exemplo, a análise de custos/benefícios em oito catástrofes, na esteira dos terremotos de 1999 (quadro 9.5). Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 181 Quadro 9.8 O reassentamento, dimensionado segundo as neces- Partilha dos custos das catástrofes: o fundo para sidades dos pobres, é muitas vezes a estratégia apropriada catástrofes naturais do México para redução de riscos em áreas sujeitas a enchentes e zonas vulcânicas. Quando não é viável ou conveniente o re- Dada a enorme diversidade da sua geografia e do seu clima, assentamento, encontra-se uma alternativa nos programas o México está sujeito a uma ampla variedade de catástrofes de melhoramento de bairros. Nesses programas, os naturais: enchentes, terremotos, incêndios florestais, ciclones tropicais, erupções vulcânicas. Desde 1980, os danos diretos moradores de zonas de baixa renda melhoram as suas causados por catástrofes naturais subiram a cerca de US$ 6,5 habitações por seus próprios meios ou com ajuda da co- bilhões, e cerca de 7.000 pessoas morreram. munidade. Os programas reduzem as violações dos códi- Para ajudar a reduzir a vulnerabilidade do país a catástro- gos de construção, proporcionando a trabalhadores em fes naturais, o governo instituiu em 1996 o Fundo para De- sastres Naturais (Fonden). Esse fundo federal seria financiador construção do setor informal treinamento em técnicas de de último recurso da aquisição de equipamento para resposta mitigação e financiando melhoramentos de baixo custo a emergências, atividades de assistência aos flagelados e re- para que as moradias correspondam aos padrões estipu- construção de infra-estruturas públicas e áreas protegidas. lados. A assistência internacional, canalizada por inter- Em 1998, após um período de danos particularmente graves devidos a catástrofes naturais, o governo decidiu fazer médio de ONGs locais, tem ajudado muitas vezes a um uso mais estratégico do Fonden, visando a estimular o uso transformar esforços de reconstrução habitacional em do seguro e atividades de atenuação. Após amplas consultas oportunidades de baixo custo para atenuar riscos em com os interessados, o governo, em março de 1999, modi- catástrofes futuras (quadro 9.6). Outras atividades im- ficou as diretrizes operacionais do fundo, para: portantes de melhoramento de bairro incluem a cons- Aumentar a clareza e a transparência nas regras que de- terminam a decisão de outorgar acesso ao fundo e nos trução de obras de drenagem e a redução do risco de processos de avaliação de perdas. enchentes e quedas de barreiras. Limitar o risco moral mediante o estímulo a um uso maior As iniciativas locais de baixo custo podem também re- do seguro privado pelos beneficiários do Fonden e esta- duzir a vulnerabilidade da renda das comunidades às belecimento de fórmulas claras de partilha de custos para financiamento de prejuízos devidos a catástrofes que catástrofes naturais. Nas zonas rurais, tais iniciativas sejam da alçada dos governos estaduais e municipais. poderiam concentrar-se na conservação do meio ambi- Incentivar a atenuação nos programas de reconstrução fi- ente e no reflorestamento. Nos lugares sujeitos a secas e nanciados pelo Fonden e nos programas ordinários de in- enchentes, os bancos de alimentos comunitários podem vestimento dos beneficiários. Refinanciar atividades de resposta a catástrofes inicial- ajudar. Em Burkina Faso, foram introduzidos bancos lo- mente financiadas por meio de mecanismos de liquidez cais de cereais para melhorar a armazenagem, reduzir os de emergência destinados a acelerar a recuperação. preços dos alimentos e estabilizá-los no decorrer do ano, Essas mudanças estão sendo formalizadas mediante con- inclusive durante a estação seca.60 As cooperativas agrí- vênios voluntários entre o governo federal e os governos es- taduais que estipulam os direitos e responsabilidades das colas comunitárias podem ajudar os pequenos agricultores partes, as normas do Fonden e fórmulas de partilha de cus- a obter crédito e seguro da safra. E diversas estratégias tos para atividades de assistência aos flagelados e recons- podem ajudar a diversificar as atividades econômicas trução. Os convênios resultarão também na criação de dentro de uma comunidade. fideicomissos entre o governo federal e cada um dos esta- dos. Nos termos de cada fideicomisso, as decisões de despesa Para reduzir a vulnerabilidade econômica é preciso tam- e a contratação de atividades de emergência estarão a cargo bém incentivar, ou tornar obrigatória, a compra de seguro de um comitê técnico integrado por representantes estadu- privado por aqueles que têm condições para isso e iden- ais e municipais com assessoramento de entidades federais. tificar mecanismos para a transferência de riscos, tais Se lograrem êxito, essas medidas aumentarão a como resseguros catastróficos e bônus catastróficos (quadro transparência, a responsabilização e a eficiência no uso dos recursos do Fonden e redistribuirão os custos das catástro- 9.7). Embora os mecanismos de transferência de riscos fes naturais entre o governo e o setor privado. Com o tempo, possam cobrir eficientemente boa parte do custo do reduzirão também a parcela dos custos que recai sobre o go- reparo e reconstrução de infra-estruturas, liberando es- verno federal para mitigação e enfrentamento de catástrofes. cassos recursos governamentais, a sua aplicação pode não ser fácil nos países pobres. Eles exigem sistemas de veri- Fonte: Barham 2000. ficação de danos que não podem ser facilmente mani- pulados pelos que aufeririam os benefícios do seguro (governos, por exemplo). Para enfrentar esse problema 182 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 9.9 Participação da comunidade na reconstrução pós-catástrofe: lições do Programa de Reabilitação de Emergência de Maharashtra Em 30 de setembro de 1993, um terremoto abalou o estado de Ma- participação da comunidade era um instrumento eficaz para resolver harashtra na Índia, matando cerca de 8.000 pessoas e danificando os problemas que se manifestam durante a implementação. 230.000 habitações em Latur, Osmanabad e 11 outros distritos. Com A participação teve também efeito psicológico positivo sobre as ajuda do Banco Mundial, o governo do estado criou o Programa de comunidades. O envolvimento de moradores locais na reconstrução Reabilitação de Emergência de Maharashtra. O programa institu- ajudou-os a superar o trauma causado pelo terremoto. Reconhecendo cionalizou a participação das comunidades e a consulta formal aos be- esse fato, o governo iniciou a reconstrução em pequenas aldeias antes neficiários em todas as etapas. mesmo de ter começado o programa de recuperação, conclamando O programa dividiu as comunidades em duas categorias: as que doadores, empresas, ONGs e organizações religiosas a "adotar" aldeias necessitavam de relocalização (as 52 aldeias que sofreram os maiores para reconstrução. Algumas organizações trabalharam também em danos) e as que necessitavam de reconstrução, reparos ou fortale- questões sociais, como escolas para as crianças. cimento. O Instituto Tata de Ciências Sociais trabalhou nas 52 aldeias Era acessível a informação sobre o programa, seus processos a serem transplantadas, onde viviam cerca de 28.000 famílias. A So- e os mecanismos de correção e havia muita conscientização. O ciedade para a Promoção de Centros de Recursos Regionais organi- processo participativo abriu muitos canais informais de comuni- zou a participação comunitária nas 1.500 aldeias, com cerca de cação entre a população e o governo, ajudando a diminuir a lacuna 190.000 famílias, onde iriam desenvolver-se os trabalhos de recons- entre eles. Os beneficiários ficaram sabendo dos seus direitos e trução ou reparos. empenharam-se arduamente em garanti-los. Os que achavam Com o tempo, o programa se transformou num projeto do povo. que as suas queixas não estavam sendo consideradas ade- Com a demonstração de resultados concretos, a participação da co- quadamente na aldeia ou na taluka (unidade administrativa que com- munidade passou a ter maior aceitação. Inicialmente cépticos, os diri- preende diversas aldeias) podiam levá-las às autoridades distritais gentes da unidade de gestão do projeto reconheceram que a e ao governo, em Mumbai. Fonte: Vatsa 1999. numa inundação, por exemplo, um país poderia instituir reduzem a probabilidade de que elas se vejam na con- um bom sistema de medição e notificação. Isso viria fa- tingência de tirar seus filhos da escola. Onde é necessária a cilitar os contratos de seguros que ligam os esquemas de participação de crianças nos esforços de recuperação, as es- pagamento ao índice pluviométrico.61 colas podem adotar horários flexíveis. Após uma catástrofe natural maior, o governo pre- Enfrentando as catástrofes naturais cisa estabelecer um esquema de gestão macroeconômica Na fase de emergência, após uma catástrofe, os esforços para atacar os efeitos fiscais e de conta corrente: queda devem-se concentrar na provisão de alimentos, água, abrigo da arrecadação de impostos e aumento do gasto público, e medicamentos. Por isso, é crucial o reparo temporário de redução das exportações e aumento das importações. obras de infra-estrutura tais como estradas e sistemas de Um fundo para calamidades como o do México pode abastecimento de água. As prioridades devem basear-se na melhorar a capacidade do governo de cobrir os custos de magnitude dos danos e no nível de vulnerabilidade. Os catástrofes naturais (quadro 9.8). Os fundos para calami- grupos mais vulneráveis (mulheres, crianças e idosos) ne- dades devem concentrar-se na absorção dos riscos catas- cessitam de atenção especial. Para que as mulheres e famílias tróficos que não podem ser absorvidos por terceiros chefiadas por mulheres possam se recuperar melhor, deve- (como, por exemplo, os danos de origem catastrófica que se colocar mulheres na administração de abrigos, criar pro- afetam os agricultores e os moradores urbanos incapazes gramas de frentes de trabalho adaptados às necessidades da de obter seguro privado), bem como na provisão de as- mulher e assegurar a igualdade entre os sexos na aquisição sistência social aos flagelados pobres. de moradias. Também é importante expandir os programas Na esteira de uma catástrofe natural, a assistência in- de desenvolvimento infantil, particularmente os de ali- ternacional direcionada pode ajudar a manter a estabi- mentação materno-infantil. A reconstrução de escolas deve lidade macroeconômica, acelerar a recuperação e proteger estar no topo da lista de prioridades, para evitar perda de os pobres. Mas, para que os países possam aceitar as- capital humano e talvez para proporcionar abrigo aos de- sistência financeira, as instituições financeiras interna- salojados. As transferências de dinheiro às famílias pobres cionais talvez tenham que relaxar certas metas de ajuste Manejo de Crises Econômicas e Catástrofes Naturais 183 durante as crises. Em Zâmbia, em 1992-93, a estrita é preciso fornecer recursos financeiros adequados para política de despesas públicas que estava sendo aplicada atender às necessidades após a catástrofe; os projetos de como parte do ajuste restringia a capacidade do governo investimento devem incluir não só reabilitação e limpeza, de levantar financiamento externo, devido à falta de re- mas também expansão e construção de instalações; deve- cursos de contrapartida em moeda local. Devido a isso, se ampliar o mandato do fundo para permitir assistên- os fundos internacionais para alívio da seca não foram cia social direta às pessoas vulneráveis.66 plenamente utilizados.62 Os programas de frentes de trabalho podem ser in- O período de reconstrução proporciona a oportu- troduzidos ou ampliados com vantagem nas áreas afetadas nidade de reduzir a vulnerabilidade às ocorrências na- por catástrofes, em combinação com operações de re- turais (ver quadro 9.6). A assistência dirigida localmente construção, proporcionando sustento a pessoas que não para as populações mais afetadas (com prioridade para podem mais sustentar-se a si mesmas (capítulo 8). Podem os pobres) e a consulta às comunidades e famílias afetadas também ajudar pessoas afetadas pelos impactos menos devem fazer parte da estratégia principal. A inclusão da visíveis de uma catástrofe, tais como os pescadores po- população local nas atividades de reconstrução pode fo- bres do Equador e do Peru, que se tornaram ainda mais mentar a liderança e promover a solidariedade, con- pobres quando os peixes desapareceram das águas aque- tribuindo para reduzir o trauma psicológico causado cidas por El Niño. No Nordeste do Brasil, o programa pelas catástrofes naturais (quadro 9.9).63 Frente de Trabalho proporcionou oportunidades de em- Os países que têm fundos de investimento em infra- prego em períodos de seca. Durante a seca de 1979-84, estrutura social ou rural podem usá-los para canalizar re- empregou até 3 milhões de trabalhadores em atividades cursos eficientemente.64 Dada a sua experiência na de construção e empregos relacionados com a seca.67 construção da infra-estrutura e na provisão de serviços Assim, os programas de frentes de trabalho que constroem sociais às comunidades, esses fundos podem identificar infra-estruturas sociais ou comunitárias ou que ajudam rapidamente as prioridades locais e ajudar a minimizar nas atividades de limpeza e reconstrução podem consti- a corrupção. O Fundo de Investimentos Sociais de Hon- tuir também uma boa opção. duras desempenhou essa função depois da passagem do furacão Mitch. Financiou a abertura de várias estradas * * * secundárias importantes, iniciou a recuperação de alguns sistemas de água em cidades secundárias e levou a cabo Os grandes choques adversos (crises econômicas e atividades de limpeza. O fundo não tardou a implantar catástrofes naturais) fazem os pobres sofrer não só a curto uma estrutura operacional descentralizada e a responder prazo. Esgotando os seus ativos humanos e físicos, eles re- às prementes necessidades dos municípios e comunidades duzem também a capacidade dos pobres de sair da pobreza locais. Procedimentos estabelecidos pelo fundo logo de- a longo prazo. São particularmente severos os efeitos sobre pois da catástrofe simplificaram a preparação e a auto- as crianças pobres, que podem sofrer danos irreversíveis rização de projetos e aceleraram a contratação e o quando uma crise ou uma catástrofe natural aumenta a desembolso de fundos. Uma estreita monitoração do desnutrição ou força-as a sair da escola. Assim, todas as es- equipamento da empreiteira privada pelos moradores lo- tratégias de redução da pobreza devem incluir medidas cais e o emprego destes em atividades de limpeza ajudaram para prevenir e controlar crises econômicas e catástrofes na- a garantir a boa utilização dos fundos.65 turais, bem como o estabelecimento de redes de segurança, A experiência produziu lições valiosas sobre a melhoria com financiamento garantido, para ajudar os pobres quando da capacidade de tais fundos para enfrentar catástrofes: ocorrerem esses choques adversos. QUINTA PARTE Ações Internacionais CAPÍTULO 10 Mobilizar as Forças Globais para os Pobres E m todo este relatório, vimos que as políticas forças globais que afetam os pobres são a migração in- e instituições no âmbito nacional e local são as chaves ternacional dos trabalhadores, a volatilidade dos preços para aumentar a oportunidade, autonomia e segurança dos produtos primários, o aquecimento global e a dos pobres. Mas as vidas dos pobres também são afe- degradação ambiental, a promoção dos direitos políti- tadas por forças externas: comércio global, fluxos de cos e humanos, as vendas internacionais de armas e o capital, assistência oficial ao desenvolvimento, avanço comércio ilícito de pedras preciosas que atiçam ou tecnológico, doenças e conflitos, para citar apenas al- prolongam conflitos nos países. Algumas foram guns. Portanto, as ações no âmbito global são com- examinadas no Relatório sobre o Desenvolvimento plementos cruciais da ação nacional. Podem acelerar Mundial do ano passado. a redução da pobreza e ajudar a diminuir as diferenças (de renda, saúde e outras dimensões) entre países Ampliar o acesso ao mercado ricos e pobres. nos países de renda alta Este capítulo examina quatro áreas importantes de ação internacional para redução da pobreza: À primeira vista, parece que os países ricos se benefi- Ampliar o acesso dos mercados nos países ricos aos ciam mais das oportunidades da economia global. Afi- bens e serviços dos países em desenvolvimento. nal, registraram em média um crescimento mais rápido Reduzir o risco de crises econômicas. que os países pobres nos últimos 40 anos. Mas os Incentivar a produção de bens públicos interna- países pobres mais integrados aos mercados interna- cionais que beneficiem os pobres. cionais cresceram tanto ou mais que os países ricos.1 Assegurar a participação dos países e grupos pobres Conforme detalhado no capítulo 3, o comércio pode nos foros globais. proporcionar um motor poderoso para o crescimento Também importante para a redução da pobreza é e a redução da pobreza. Argumenta-se também que o a cooperação para o desenvolvimento (ajuda externa comércio com os países ricos pode acelerar o processo e alívio da dívida) examinada no capítulo 11. Outras de recuperação do terreno perdido.2 187 188 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 10.1 torções, como os subsídios, provocam perdas anuais de Os países de renda alta protegem a indústria US$ 19,8 bilhões para os países em desenvolvimento, e a agricultura equivalentes a cerca de 40% da assistência oficial ao de- senvolvimento em 1998.6 Trata-se de um forte golpe nos Tarifas sobre mercadorias importadas por países de renda alta, 1995 Porcentagem esforços de desenvolvimento dos países pobres. 20 Em geral, as reformas comerciais dos países pobres não renderam todos os benefícios porque não foram acom- panhadas de reformas nos países ricos. No caso dos bens 15 manufaturados (incluindo alimentos), que representam quase três quartos das exportações dos países em desen- Exportações de países volvimento, as tarifas sobre as exportações dos países em 10 de renda alta desenvolvimento são, em média, quatro vezes mais altas que as aplicadas às exportações dos países industrializa- Exportações de países em Exportações dos ao mesmo mercado. 5 desenvolvimento mundiais As tarifas dos países de renda alta não só são mais ele- vadas para as manufaturas dos países em desenvolvi- mento, mas aumentam com o nível de processamento. 0 Manufaturas Produtos agrícolas Por exemplo, no Japão e na União Européia os alimen- tos totalmente processados enfrentam tarifas duas vezes Fonte: Hertel e Martin 1999a. mais altas que as aplicadas a produtos na primeira etapa de elaboração. No Canadá, a diferença é ainda maior: as Assim, um maior acesso aos mercados dos países ricos tarifas sobre alimentos totalmente processados são 12 pode ajudar os países pobres a crescer mais rapidamente vezes mais altas que as aplicadas aos produtos na primeira e reduzir a pobreza no mundo em desenvolvimento. Isso etapa. Esse aumento progressivo pode desincentivar os es- é particularmente válido no caso dos produtos agrícolas, forços de industrialização nos países em desenvolvimento. já que mais de dois terços dos pobres do mundo em de- As barreiras comerciais dos países desenvolvidos podem senvolvimento vivem em áreas rurais. Não só os mercados restringir significativamente os esforços de crescimento externos representam fontes importantes de demanda dos dos países pobres. A eliminação dos obstáculos políticos produtos agrícolas dos países em desenvolvimento (porque à remoção dessas barreiras faria muito para ajudar a re- a demanda de alimentos básicos é inelástica), mas as ex- duzir a pobreza nos países em desenvolvimento. Segundo portações podem expandir o emprego não agrícola e es- algumas estimativas, as perdas em termos de bem-estar timular toda a economia rural. As exportações agrícolas têm para os países de renda alta decorrentes de suas próprias sido um fator determinante do crescimento agrícola.3 políticas comerciais que provocam distorções são grandes: Assim, é de surpreender que, enquanto o comércio mundial US$ 63 bilhões ao ano (somente distorções agrícolas).7 de produtos manufaturados cresceu 5,8% ao ano de 1985 Seria viável implantar mecanismos compensatórios para a 1994, o comércio agrícola cresceu apenas 1,8%. os relativamente pequenos (mas politicamente poderosos) Um motivo desse crescimento lento é a contínua pro- grupos de produtores como parte de um acordo para re- teção dos produtos agrícolas pelos países desenvolvidos, duzir as barreiras comerciais. Contudo, mais que outra não só através de tarifas e cotas mas também de subsídios coisa, a redução das barreiras comerciais exigirá uma ver- à exportação.4 As tarifas que os países de renda alta im- dadeira vontade política por parte dos líderes dos países põem aos produtos agrícolas dos países em desenvolvi- desenvolvidos. Deve-se atribuir prioridade à redução do mento, especialmente carne, açúcar e lacticínios, são âmbito e escala da proteção dos produtos agrícolas, ma- quase cinco vezes mais altas que as aplicadas às manufaturas nufaturas com uso intenso de mão-de-obra e serviços. (figura 10.1). As tarifas da União Européia sobre produtos de carne chegam a 826%.5 Essas barreiras são obstácu- Reduzir o risco de crises econômicas los enormes para os países em desenvolvimento que ten- tam ingressar nos mercados de exportação. Calcula-se que Conforme descrito no capítulo 9, as crises econômicas dos as tarifas agrícolas dos países de renda alta e outras dis- países em desenvolvimento podem ter efeitos devastadores Mobilizar as Forças Globais para os Pobres 189 sobre os pobres. Assim, a criação de condições para a es- posição oportunista. Além disso, podem restringir o tabilidade macroeconômica é essencial para aumentar a acesso do país ao capital necessário. Mas em algumas segurança dos pobres e evitar retrocessos no processo de situações cada tipo de controle pode reduzir a volatilidade redução da pobreza. dos fluxos de capital, ajudando a prevenir crises. Os países podem tomar medidas para reduzir o risco Para aumentar a liquidez, um país pode manter um de crises macroeconômicas (capítulo 9). Entre as mais im- volume maior de reservas. Contudo, além de ser caro para portantes, encontram-se as políticas macroeconômicas ade- o governo e talvez criar um grande ônus fiscal, mesmo quadas e uma regulamentação e supervisão prudente das reservas grandes podem ser inadequadas em algumas instituições financeiras. Porém, mesmo se um país ado- situações. Uma alternativa seria a imposição de requisi- tar essas políticas, pode ser atingido pelo contágio e ondas tos de liquidez mais altos no setor bancário, efetivamente de pânico nos mercados de capital. Portanto, deve-se as- passando para o setor privado o ônus da manutenção das segurar a estabilidade da economia internacional, par- reservas (e possivelmente tornando os bancos mais seguros, ticularmente no setor financeiro. com efeitos benéficos a longo prazo). Outra possibilidade Os esforços internacionais para obter estabilidade, in- é a contratação de uma linha de crédito contingente. Os tensos durante a crise asiática, diminuíram à medida que bancos privados e o FMI oferecem esse serviço, que pro- a crise abrandou. Uma das prioridades é criar e aplicar nor- porciona vários graus de acesso automático a crédito mas internacionais para divulgação de dados financeiros com taxas de juros predeterminadas. e práticas financeiras. A meta é assegurar que os mercados Mesmo se essas salvaguardas de curto prazo forem financeiros e o público disponham de dados atualizados implantadas, os países nem sempre poderão se proteger e confiáveis para tomar decisões e assegurar que as insti- contra uma grave volatilidade internacional. Por isso, tuições financeiras atuem de maneira eficaz. Para tanto, o deve-se atribuir prioridade à promoção de reformas do FMI elaborou normas sobre divulgação de dados finan- sistema financeiro internacional que promovam a esta- ceiros, solidez do setor financeiro e transparência fiscal, bilidade e assegurem a disponibilidade de liquidez para monetária e financeira. Outros organismos estão traba- os países que enfrentam graves choques adversos ou são lhando nas áreas de falência, gestão de empresas, regula- afetados por crises econômicas. mentação do mercado de valores e contabilidade e auditoria. Mas os esforços empacaram em outras áreas. Por e- Produzir bens públicos internacionais xemplo, registrou-se pouco progresso no estabelecimento que beneficiem os pobres de dispositivos que possam alertar a comunidade inter- nacional para o perigo.8 Também foram improdutivos os Para muitos dos desafios que os países pobres enfrentam, esforços no sentido de elaborar diretrizes para a partici- as soluções envolvem a produção de bens públicos in- pação do setor privado na prevenção e resolução de crises, ternacionais. Uma característica importante dos bens que pode limitar o risco moral, fortalecer a disciplina do públicos é a dificuldade de impedir que as pessoas os con- mercado mediante uma melhor avaliação dos riscos e sumam sem pagar uma vez que são produzidos. Essa ca- melhorar as perspectivas para os devedores e credores na racterística significa que, se deixarmos a produção de reestruturação da dívida. Há o risco de que uma aparente bens públicos nas mãos do mercado, haveria uma oferta falta de urgência após a recuperação asiática possa levar insuficiente a menos que o governo produza os bens ou à inércia, mas a história ensina que existe a possibilidade proporcione incentivos (como subsídios) para sua pro- real de novas crises. dução. Os governos sempre intervieram dessa maneira, Reconhecendo isso, os países em desenvolvimento proporcionando bens públicos nacionais como defesa, podem implementar salvaguardas de curto prazo para li- infra-estrutura, ordem pública e normas. mitar seu risco.9 As salvaguardas são de dois tipos: con- O problema é mais complexo no caso dos bens públi- troles sobre os fluxos de capital e medidas para aumentar cos internacionais, como o controle de doenças trans- a liquidez. Os controles sobre o capital (inclusive impostos missíveis ou pesquisa para aumentar os rendimentos sobre as entradas de capital, controles quantitativos sobre agrícolas. Como no caso dos bens públicos nacionais, os as obrigações internacionais a curto prazo do setor bancário incentivos (para os países ou o setor privado) para pro- e restrições às saídas de capital) têm seus problemas, in- duzir bens públicos internacionais são fracos ou inexis- cluindo evasão, dificuldades de implementação e im- tentes. Mas não existe um governo mundial para ajudar 190 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 10.1 Figura 10.2 O êxito na luta contra a oncocercíase na África A epidemia de HIV/AIDS se concentra na África Subsaariana O esforço internacional para controlar a oncocercíase é um dos Parcela de adultos infectados pelo HIV, 1997 programas mais bem-sucedidos na história da cooperação Porcentagem para o desenvolvimento. Uma doença dolorosa e debilitante 8 causada por um parasito, a oncocercíase foi praticamente eliminada nos 11 países da África Ocidental incluídos no Pro- 7 grama de Controle da Oncocercíase. Antes do lançamento do programa em 1974, mais de um milhão de pessoas sofriam 6 dessa doença, que em alguns casos pode provocar cegueira. 5 Quando o programa terminar em 2002, após 28 anos de es- forços para eliminar as moscas que carregam o parasito, 34 4 milhões de pessoas estarão protegidas, 600.000 casos de cegueira foram prevenidos e 5 milhões de anos de trabalho 3 produtivo foram poupados. Participaram desse programa governos africanos, comu- 2 nidades locais, organizações internacionais, doadores bila- terais, empresas, fundações e ONGs. Um dos principais 1 contribuintes foi a Merck Corporation, que distribuiu gratuita- mente o medicamento ivermectin. 0 Países de Países de Países de África O programa foi muito bem-sucedido, mas a oncocercíase renda baixa renda média renda alta Subsaariana continua sendo um problema em outros países. Assim, em 1996 foi criado o Programa Africano de Controle da Onco- Fonte: Banco Mundial 2000s. cercíase, estendendo os esforços de controle aos outros 19 países africanos em que essa doença é endêmica. Participam do projeto 70 parceiros de desenvolvimento. ternacional.11 E houve alguns fracassos: o Protocolo de Kyoto sobre gases que provocam efeito estufa, por exemplo, Fonte: Banco Mundial (www.worldbank.org/gper). definhou.12 Dado o potencial de alguns bens públicos para a redução da pobreza, deve-se dar mais prioridade à sua provisão. Os benefícios desses bens, e a dificuldade de criar os incentivos certos à sua produção, são bem ilustrados a spur a produção desses bens: os países devem cooperar pelas tentativas de controlar as doenças infecciosas e au- para produzi-los. Atualmente, à medida que os proble- mentar os rendimentos agrícolas: dois bens públicos in- mas internacionais se tornam mais prementes, a atenção ternacionais que poderiam ajudar muito os pobres. Mas está se concentrando nessa cooperação.10 há muitos outros. Na verdade, a cooperação internacional registrou al- guns êxitos notáveis na produção e difusão de bens públi- Controle de doenças infecciosas cos. A revolução verde (um dos avanços mais importantes Os benefícios potenciais da cooperação internacional do século XX) foi resultado da pesquisa internacional sobre para o controle das doenças infecciosas são exemplifica- variedades de alto rendimento em institutos estabeleci- dos pela pandemia de AIDS. Mais de 34 milhões de pes- dos no mundo inteiro expressamente para desenvolver tec- soas em todo o mundo estão infectadas pelo HIV e mais nologias destinadas a resolver o problema da alimentação de 18 milhões já morreram de AIDS.13 A epidemia con- mundial. Mais recentemente, a cooperação internacional tinua avançando: 5,4 milhões de pessoas foram infectadas na campanha contra a oncocercíase na África trouxe pelo HIV em 1999 e cerca de 15.000 são infectadas a cada enormes benefícios para 11 países pobres (quadro 10.1). dia. A AIDS não tem cura, nem existe uma vacina pre- Outro exemplo ilustrativo é o Protocolo de Montreal ventiva. Mais de 90% das pessoas infectadas encontram- sobre diminuição da camada de ozônio: 165 países con- se nos países em desenvolvimento, quase 70% na África cordaram em eliminar gradualmente a produção de 94 Subsaariana (figura 10.2). Apesar de sua concentração nos substâncias. países em desenvolvimento, a AIDS representa um risco Mesmo assim, os bens públicos internacionais rece- para todos os países, não só através de seus efeitos sobre beram relativamente pouca atenção na cooperação in- a saúde mas também por seu impacto econômico e so- Mobilizar as Forças Globais para os Pobres 191 cial.14 Este ano, os Estados Unidos classificaram a AIDS malária, a tuberculose e a AIDS provocam 5 milhões de como risco à segurança nacional. mortes por ano (cerca de 9% do total mundial), a maio- Embora o comportamento preventivo seja a chave ria nos países em desenvolvimento. Mesmo quando ex- para o controle da epidemia, uma vacina eficaz poderia istem medicamentos, os países nem sempre podem ajudar enormemente.15 Mas o progresso no desenvolvi- comprá-los. Apesar de haver uma vacina eficaz, a he- mento dessa vacina tem sido lento. Mais de 25 vacinas patite B ainda mata cerca de 92.000 pessoas por ano, e foram testadas, mas apenas uma está passando por um teste a hepatite B crônica contribui para outras 700.000 mortes de eficácia em seres humanos em grande escala. Há dois através de cirrose e câncer do fígado.20 Cerca de 350 motivos principais para o progresso lento. O primeiro é milhões de pessoas estão cronicamente infectadas pela- científico: as correlatas da imunidade ao HIV são des- hepatite B, podendo transmitir a doença por muitos anos. conhecidas, e muitos enfoques diferentes provavelmente A comunidade internacional podia acelerar o pro- terão que ser testados paralelamente, com pouca certeza gresso no desenvolvimento de vacinas de duas maneiras. acerca de sua eficácia. Isso aumenta os custos e riscos para Primeiro, as organizações internacionais e governos na- os que estão investindo no desenvolvimento de uma cionais podem promover a pesquisa e desenvolvimento vacina. O segundo motivo é econômico: os investidores subsidiando ou reduzindo os custos de desenvolvimento provavelmente assumiriam os riscos envolvidos com a das vacinas e fortalecendo a capacidade dos países em de- pesquisa se a demanda fosse suficiente, mas há muito senvolvimento com uma forte base científica para serem poucos incentivos de mercado para investir numa vacina parceiros na pesquisa de vacinas. Por exemplo, em 1996 que seja eficaz e acessível aos países em desenvolvimento. a Fundação Rockefeller lançou a International AIDS A África, por exemplo, representa apenas 1% das vendas Vaccine Initiative, uma entidade international sem fins mundiais de medicamentos. lucrativos que estimula o investimento em vacinas con- Em resultado, o investimento internacional em pesquisa tra AIDS para uso global. A iniciativa trabalha com os se- e desenvolvimento de uma vacina contra a AIDS é bem tores público e privado em apoio específico a pesquisa e reduzido: US$ 300­350 milhões por ano.16 Desse total, desenvolvimento inovador de vacinas e medidas para re- US$ 50­120 milhões provêm do setor privado, que de- duzir obstáculos ao investimento privado. Os governos sempenha um papel crucial na conversão da pesquisa em doadores, por sua vez, podem proporcionar incentivos fis- desenvolvimento e distribuição do produto. A maioria da cais ou subsídios para o desenvolvimento de produtos re- pesquisa concentra-se numa vacina que possa ser comer- levantes aos países pobres. cializada na América do Norte e Europa Ocidental. So- Segundo, a comunidade internacional pode demons- mente cerca de US$ 10­25 milhões são gastos anualmente trar ou assegurar nos países em desenvolvimento um no desenvolvimento de uma vacina para os subtipos do vírus substancial mercado futuro para as vacinas. Pode com- e sistemas de saúde dos países em desenvolvimento.17 Por prometer-se a implementar programas para vacinas infantis outro lado, mais de US$ 2 bilhões são gastos anualmente já no mercado (as taxas de imunização em muitos países em pesquisa e desenvolvimento para tratamento da AIDS, caíram na última década). De modo a assegurar um a maior parte no setor privado, motivada principalmente grande mercado para vacinas nos países pobres, seria cri- pelo mercado representado pelos 3 milhões de pessoas ado um fundo ou outro mecanismo que adquira, para os com HIV/AIDS nos países industrializados. países mais pobres, muitas doses de vacinas eficazes e de O que é válido para a AIDS se aplica também a ou- baixo custo.21 Os preços devem cobrir não só a produção tras doenças. A Organização Mundial da Saúde calcula mas também alguns dos custos de pesquisa. Os bancos que somente 10% dos US$ 50­60 bilhões gastos anual- multilaterais de desenvolvimento podem conceder em- mente em pesquisa de saúde em todo o mundo se des- préstimos contingentes aos países em desenvolvimento tinem a doenças que afligem 90% da população para aquisição de vacinas, a serem liberados quando uma mundial.18 Os países em desenvolvimento representam vacina for produzida. Esquemas semelhantes podem ser somente cerca de 8% dos gastos mundiais em pesquisa implantados para outros avanços médicos.. e desenvolvimento, principalmente porque não dispõem de recursos.19 Dos 1.233 novos medicamentos patenteados Aumentar os rendimentos agrícolas entre 1975 e 1997, somente 13 (1%) são para doenças Como na pesquisa médica, os avanços na tecnologia agrí- tropicais. Essa situação tem um efeito devastador: a cola podem ter efeitos profundos na vida dos pobres 192 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 10.2 aumentou 90% em 1973-94 e a dos sem-terra (entre os Pesquisa, milho e suínos em Guizhou mais pobres nas comunidades agrícolas) 125%.23 O au- mento da produtividade também fez baixar os preços. Cal- Qualquer um que duvide do impacto da pesquisa agrícola sobre culou-se que os preços do trigo teriam aumentado 34% a renda e a segurança alimentar das famílias (e, portanto, sobre mais em 1970-95 sem os esforços internacionais de a pobreza) deve visitar as áreas rurais de Guizhou, a província mais pesquisa agrícola (e os preços do arroz, 41% mais). De- pobre da China. Em aldeias remotas nas áreas montanhosas, houve um progresso quase miraculoso na vida dos pobres graças vido aos preços mais baixos, o número de crianças desnu- à introdução do milho de alta qualidade. tridas nos países em desenvolvimento diminuiu 1,5-2%.24 Até recentemente, a renda anual era inferior a US$ 50 per Apesar desses avanços, a taxa de crescimento dos rendi- capita, e até três meses por ano as famílias praticamente não ti- mentos de cereais nos países em desenvolvimento nham nenhum alimento. As variedades híbridas foram intro- duzidas em Guizhou em 1994. O milho rico em proteínas tem diminuiu de 2,9% ao ano em 1967-82 para 1,8% em um rendimento maior do que a variedade convencional; além 1982-94. Já que a demanda de cereais nos países em de- disso, e mais importante, tem níveis mais altos de dois aminoá- senvolvimento deve aumentar 59% nos próximos 25 cidos vitais para o crescimento infantil. Hoje, a população local anos, o desafio agrícola continua sendo grande, particu- tem uma alimentação melhor e a produção excedente de milho larmente para aumentar o rendimento sem afetar o meio é utilizada para a criação de suínos, aumentando a segurança al- imentar e a renda. A renda extra é aplicada em investimentos que ambiente.25 aumentem a produção, como irrigação. Um tipo de tecnologia que pode dar uma contribuição Após transformar a vida de 25.000 famílias em Guizhou, o importante é a biotecnologia: o uso de organismos vivos cultivo da variedade híbrida de milho está sendo adaptado para na fabricação ou modificação de produtos para melho- as províncias vizinhas. rar plantas e animais. Com muito maior rapidez e exatidão Fonte: Bale 1999. do que a tecnologia convencional, a biotecnologia pode identificar características desejáveis e introduzi-las nas cepas de plantas e animais (um exemplo dessas carac- (quadro 10.2). A revolução verde está entre os exemplos terísticas é o aumento da qualidade nutritiva, como no mais famosos de um bem público internacional utilizado arroz rico em vitamina A). É preciso realizar mais pesquisas para o desenvolvimento. A revolução começou quando sobre os benefícios e riscos dos usos específicos da biotec- fundações, governos e ONGs tomaram a iniciativa de nologia nos países em desenvolvimento. Mas é provável transferir aos agricultores dos países em desenvolvimento que a biotecnologia, se for orientada por políticas ade- os conhecimentos científicos sobre fitogenética e novas quadas, inclusive medidas de segurança biológica, possa variedades de grãos de alto rendimento. As empresas pri- representar uma parte importante da solução dos pro- vadas demonstraram pouco interesse devido à dificuldade blemas de segurança alimentar e pobreza.26 de obter um rendimento adequado dos investimentos em Até agora, porém, a biotecnologia teve um impacto re- novas variedades: os agricultores podiam simplesmente duzido na maioria dos países em desenvolvimento. Ao con- colher as sementes das plantas originais. Era essencial em- trário dos avanços da revolução verde, grande parte do preender esforços públicos complementares no âmbito na- progresso da biotecnologia se concentrou no setor privado. cional. Muitos países em desenvolvimento (como Brasil Os gastos do governo em pesquisa agrícola, tão cruciais e Índia) estabeleceram organizações nacionais de pesquisa para a revolução verde, se estagnaram ou mesmo dimi- agrícola para desenvolver variedades modernas de se- nuíram, vítima da contenção fiscal e de uma visão mais gunda geração mais adequadas às condições locais. Além céptica dos benefícios sociais do investimento em ciên- disso, estabeleceram serviços de extensão agrícola para di- cia (apesar dos altos rendimentos da pesquisa agrícola).27 vulgar os conhecimentos aos agricultores e receber co- As instituições privadas detêm a maioria das patentes da mentários sobre as novas variedades e técnicas de cultivo. pesquisa em biotecnologia, o que torna a pesquisa de uso Esses esforços tiveram um efeito impressionante sobre exclusivo (quadro 10.3). Já que o conhecimento é privado, a vida dos pobres nas áreas rurais. Na África, a adoção de o custo de sua aquisição é maior. O que fazer para per- milho melhorado aumentou os rendimentos em cerca de mitir que os países em desenvolvimento aproveitem os 12-14%, com ganhos de até 40% em áreas com condições avanços em pesquisa biotecnológica continua sendo um favoráveis.22 Uma pesquisa feita no sul da Índia con- desafio para as autoridades preocupadas com a segurança cluiu que a renda real média dos pequenos agricultores alimentar e a pobreza. Parte da resposta pode estar na uti- Mobilizar as Forças Globais para os Pobres 193 Quadro 10.3 ternacionais aos países pobres, que raramente conseguem A maioria das patentes de biotecnologia arcar com os preços cobrados pelos donos das patentes.28 pertence ao setor privado Três tendências dos direitos de propriedade intelectual são particularmente preocupantes para os países em de- Muitas vezes, o setor público é um pioneiro na pesquisa de senvolvimento. A primeira é que a pesquisa e conhecimento biotecnologia, transferindo-a depois às empresas privadas. Esse básico são cada vez mais gerados por companhias pri- padrão é evidente nas patentes relacionadas diretamente com a toxicidade do Bacillus thuringiensis. Até 1987, o setor público vadas. A segunda é que os países industrializados conti- detinha a maioria das patentes. Após essa data, a propriedade nuam detendo a grande maioria das patentes: 97%.29 das patentes em vigor (cujo número aumentou) passou para o Somente 31 dos 26.088 requerimentos de patente re- setor privado (ver a figura). Agora, as patentes se concentram nas seis grandes empresas que estão consolidando sua posição gistrados em 1997 sob os auspícios da African Intellectual global na pesquisa, propriedade intelectual e mercados de biotec- Property Organization eram de residentes da África. E so- nologia agrícola: Dow, Novartis, Aventis, Monsanto, AstraZeneca mente 7 dos 25.731 requerimentos registrados nesse ano e DuPont. pela African Regional Industrial Property Organization eram de residentes.30 As patentes de biotecnologia passaram A terceira tendência é que a ciência genética (que per- às mãos do setor privado mite que as companhias patenteiem inovações como as téc- Parcela das patentes de Bacillus thuringiensis nicas de DNA recombinante, anticorpos monoclonais e por tipo de detentor Porcentagem novas tecnologias celulares e de tecido) está adquirindo pri- 100 Universidades mazia. Um sistema de direitos de propriedade destinado e instituições a proteger máquinas industriais talvez não seja adequado públicas 80 Firmas de para lidar de maneira justa e eficaz com as complexidades biotecnologia dos organismos manipulados geneticamente.31 Em alguns 60 independentes casos os produtores de variedades de plantas protegidas por e indivíduos Outras patentes podem impedir que os agricultores reutilizem as 40 empresas sementes colhidas. Se forem amplas, as patentes de proces- 6 grandes sos biotecnológicos como ferramentas de pesquisa podem empresas 20 deter a invenção em outros campos com os mesmos proces- sos. 0 1987 1994 1999 Em resposta a essas tendências, os países em desen- volvimento propuseram algumas salvaguardas para o regime Fonte: de Janvry e outros 2000. de direitos de propriedade intelectual: Reconhecer os direitos dos agricultores que cultivam variedades tradicionais. lização dos direitos de propriedade intelectual. Proibir a patente de biótipos ou processos biológicos. Reconciliar as disposições da OMC sobre direitos de pro- Proteger os interesses dos pobres no regime priedade intelectual com o Convênio sobre Diversidade de direitos de propriedade intelectual Biológica e o Compromisso Internacional sobre os Re- Os direitos de propriedade intelectual são importantes cursos Fitogenéticos. para incentivar a inovação, particularmente em áreas como Assegurar o acesso a medicamentos essenciais a um custo a medicina e agricultura. Quando os criadores de co- razoável. nhecimento não retêm os direitos exclusivos de propriedade A negociação de um novo regime de direitos de pro- por um determinado período, há muito menos incentivo priedade intelectual que incentive a inovação privada e para produzir novos conhecimentos. Esse foi um dos ar- salvaguarde os interesses dos países e populações pobres gumentos para o estabelecimento de normas no Acordo nos benefícios dessa inovação exigirá tempo e muito de- sobre Aspectos Comerciais dos Direitos de Propriedade In- bate. Como na produção de todos os bens públicos in- telectual (TRIPS), negociados na Rodada Uruguai em ternacionais, será preciso criar incentivos para a 1986-94. Mas os direitos de propriedade intelectual às participação de todos que têm um interesse no resultado, vezes podem impedir a distribuição de bens públicos in- inclusive o setor privado. 194 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Assegurar a participação dos pobres ridade à informação e transparência nas suas operações. nos foros globais Além de publicar o maior volume de informação pos- sível, precisam assegurar uma avaliação independente de As ações de alcance global geralmente são discutidas em suas ações, para que sejam mais responsáveis e eficazes. foros globais e internacionais, como os grupos de países, É esse rumo que as organizações internacionais tomaram organizações internacionais e as conferências da ONU e nos últimos anos. outras reuniões. A participação dos países pobres, espe- Mesmo com a informação certa, os países em desen- cialmente das populações pobres, nesses foros ajudará a volvimento não podem representar seus interesses sem par- assegurar que essas instituições respondam às necessi- ticipar das decisões. Muitas decisões globais continuam dades dos pobres. Para que as parcerias sejam produtivas sendo tomadas principalmente pelo grupo dos sete maiores (estabelecer normas, produzir bens públicos ou alcançar países industrializados (G-7). É preciso haver mecanismos outras metas), todos os parceiros deverão ter uma par- que assegurem uma contribuição efetiva dos países em de- ticipação efetiva. senvolvimento a essas decisões.34 Registrou-se maior pro- gresso no debate sobre a arquitetura financeira Fortalecer a capacidade dos países pobres de internacional. Em 1999, o Grupo dos 20 foi criado para representar seus interesses realizar debates sobre a prevenção e controle de crises fi- Nem todas as parcerias devem ser globais, porque nem nanceiras. Sete países em desenvolvimento (África do todos os problemas são globais. As soluções para um pro- Sul, Argentina, Brasil, China, Coréia do Sul, Índia e blema internacional (como a oncocercíase ou poluição num México) fazem parte desse grupo. Contudo, não existem lago entre dois países) devem ser guiadas principalmente disposições para a inclusão dos países menores ou mais po- pelos países afetados.32 Se os países necessitam de ajuda fi- bres, que, embora ainda não estejam tão integrados à nanceira ou de outro tipo, a assistência deve ser dirigida ao economia global para provocar uma crise, podem ser afe- menor grupo relevante: por exemplo, a Comunidade tados pelas crises. Um modelo melhor para integrar os Econômica de Estados da África Ocidental para problemas países em desenvolvimento na solução de problemas que envolvem apenas os países membros. Esse princípio de globais é o Fundo para o Meio Ambiente Mundial, que subsidiaridade pode ser aplicado em toda a escala geográ- promove a cooperação internacional para proteger o meio fica de bens públicos internacionais, mas deve ser reconciliado ambiente. Metade dos representantes de seu conselho são com as economias de escala e diversificação.33 de países em desenvolvimento (quadro 10.4). A subsidiaridade implica que as instituições regio- Além de participar dos debates e soluções, os países nais devem ser fortalecidas para resolver os problemas de em desenvolvimento devem ser capazes de representar seus fronteira. Dada a importância da identificação, em próprios interesses, e isso requer o fortalecimento da muitos casos essas instituições seriam uma opção me- capacidade. Por exemplo, os países pobres encontram- lhor para resolver problemas locais do que as instituições se em desvantagem nas negociações da OMC sobre tra- internacionais como o Banco Mundial e a ONU. Já que balho, meio ambiente e direitos de propriedade a maioria das instituições regionais não dispõem de ca- intelectual. Por quê? As negociações na OMC são um pacidade ampla, as organizações setoriais também devem processo contínuo, que envolve até 45 reuniões por se- ser fortalecidas para que possam prestar assistência mana. No entanto, somente dois terços dos países em de- quando for necessário. senvolvimento têm escritórios em Genebra, inclusive Contudo, muitos problemas são globais, e a partici- 12 dos 29 menos desenvolvidos membros da OMC, e pação dos países em desenvolvimento na busca de esses escritórios freqüentemente devem representar o soluções é tão importante quanto para os problemas re- país em outras organizações internacionais. Além do gionais. Já que as instituições internacionais geralmente mais, os funcionários dos países em desenvolvimento promovem o debate dos problemas globais, devem di- muitas vezes não têm o conhecimento para participar de vulgar as informações, assegurar a participação de todos debates comerciais cada vez mais técnicos. Estimou-se e fortalecer a capacidade dos países de analisar as questões que quase 60% dos países em desenvolvimento membros e comunicar seus interesses. da OMC têm uma participação deficiente.35 Já que o conhecimento é essencial para o processo de- Uma tentativa de resolver esses problemas é o Inte- cisório, as organizações internacionais devem dar prio- grated Framework for Trade-Related Technical Assis- Mobilizar as Forças Globais para os Pobres 195 Quadro 10.4 O Fundo para o Meio Ambiente Mundial: um modelo para a participação dos países em desenvolvimento O Fundo para o Meio Ambiente Mundial (FMAM) é um mecanismo fi- O PNUD, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o nanceiro destinado a promover a cooperação e ação internacional Banco Mundial elaboram projetos para financiamento do FMAM e os para proteger o meio ambiente global. Mediante doações e financia- implementam através de órgãos executores. Colaboram com uma mento concessional, financia os custos adicionais incorridos quando ampla gama de organizações para executar os projetos, inclusive um projeto de desenvolvimento nacional, regional ou global inclui órgãos dos governos, outras organizações internacionais, instituições questões ambientais relacionadas com a diversidade biológica, mudança privadas, ONGs e organizações da sociedade civil. climática, águas internacionais e redução da camada de ozônio. Os es- Cada país participante tem um foco político (o ponto de contato com forços destinados a reduzir a degradação do solo também se qualifi- a Secretaria do FMAM e os outros países) e um foco operacional, que cam para receber financiamento. identifica projetos que correspondem às prioridades do país e asse- O FMAM foi criado em 1991, e após um período de experiência gura que as propostas do FMAM sejam compatíveis. Essas organiza- recebeu US$ 2 bilhões de 34 países (inclusive 13 em desenvolvi- ções ajudam a assegurar a identificação do país com o projeto, assim mento) para quatro anos. Em 1998, 36 países doaram um total de como as 16 ONGs regionais que divulgam informações e propor- US$ 2,75 bilhões para mantê-lo funcionando até 2002. Sua estru- cionam coordenação entre ONGs nacionais e locais e o FMAM. tura dirigente assegura a representação de todas as partes. A as- Uma avaliação independente do FMAM realizada recentemente cons- sembléia do FMAM, com representantes de todos os 165 países tatou que num curto período e com poucos recursos criou novas es- participantes, se reúne a cada três anos para examinar as políticas truturas institucionais e alavancou co-financiamento para os projetos. gerais. O conselho do FMAM, com representantes de 32 países Além disso, teve um impacto positivo sobre as políticas e programas (16 em desenvolvimento, 14 desenvolvidos e 2 economias em tran- dos países beneficiários. Embora haja margem para melhoria, parti- sição), se reúne a cada seis meses para examinar políticas e pro- cularmente nos esforços para que se dê mais atenção ao meio ambi- gramas operacionais. A Secretaria do fundo aplica as decisões da ente, os avaliadores concluíram que o FMAM tem um grande poten- assembléia e do conselho. cial de êxito e que os doadores devem fortalecê-lo. Fonte: Porter e outros 1998. tance to Least Developed Countries, que procura au- globais se destinem a reduzir a pobreza. Essas organiza- mentar a assistência comercial proporcionada pelos seis ções, particularmente quando vinculadas em coalizões organismos internacionais participantes e outros par- globais que aumentam a capacidade, podem ter uma ceiros de desenvolvimento.36 Apesar de "avaliações das grande influência nos debates internacionais. Por exem- necessidades" apresentadas por 40 países pobres, o pro- plo, uma coalizão do movimento Jubilee 2000 e outros gresso tem sido lento: somente um país (Uganda) teve grupos preocupados com a redução da dívida colaborou um projeto financiado. Os países em desenvolvimento com as instituições financeiras internacionais e os governos expressaram desapontamento com o volume reduzido das dos países industrializados para obter consenso acerca de contribuições financeiras.37 A pedido dos doadores, re- um alívio mais profundo, rápido e amplo aos países po- alizou-se uma avaliação independente na esperança de bres muito endividados (capítulo 11). corrigir as deficiências do programa. Se os problemas pud- Precisamos de soluções inovadoras para aumentar as erem ser resolvidos, o programa pode ser um modelo de conexões dos pobres entre si e com as autoridades mundi- fortalecimento da capacidade em outras áreas para aju- ais. A mudança mais importante é a que deve ocorrer na dar os países em desenvolvimento a representar seus in- mente dos agentes globais: ser informados diretamente teresses. pelas experiências dos homens e mulheres pobres que serão afetados ou beneficiados pelas ações mundiais. Também Redes globais de organizações de pobres crucial é a tecnologia de informação, que pode ajudar a Pelo menos alguém vai nos ouvir. Antes, ninguém criar redes para canalizar as vozes dos pobres para as au- perguntava o que a gente pensava. toridades mundiais. Com as ferramentas e organizações --(Homem pobre, Guatemala) certas, essas redes podem promover a inclusão das pri- oridades e análises dos pobres nos debates mundiais. Como as vozes dos países pobres, as vozes das orga- Uma dessas redes globais é HomeNet, criada em mea- nizações de pobres são essenciais para assegurar que as ações dos dos anos 90 por sindicatos, organizações de base e 196 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 ONGs preocupadas com o impacto adverso da globa- · · · lização sobre a subsistência das mulheres pobres na econo- mia informal. O objetivo da HomeNet era o reconhec- As quatro áreas de ação destacadas neste capítulo ilus- imento internacional dos direitos dos trabalhadores tram a importância da cooperação internacional na luta domiciliares, incorporados numa convenção da OIT. A contra a pobreza. Muitos dos problemas mais prementes convenção foi ratificada pela OIT em 1996, graças em dos países em desenvolvimento (das barreiras comerciais parte a uma aliança de pesquisadores da Harvard Uni- a crises financeiras e doenças infecciosas) só podem ser versity e United Nations Development Fund for Women resolvidos com a cooperação dos países ricos. Mas no pas- (UNIFEM), que compilou estatísticas para que Home- sado a cooperação internacional consistia basicamente de Net tornasse visível a economia informal. Em 1997, a transferências financeiras dos países ricos para os pobres, aliança de organizações de base, pesquisadores e organi- notadamente a assistência para o desenvolvimento. Mas zações internacionais deu origem à WIEGO (Women in isso não basta: as perspectivas de redução da pobreza de- Informal Employment: Globalizing and Organizing), pendem de alterações nas políticas dos países ricos e de uma rede global para promover melhores estatísticas, ações cooperativas no âmbito global, no sentido de reduzir pesquisa e políticas em apoio das mulheres pobres na as barreiras comerciais, aumentar a estabilidade financeira, economia informal. HomeNet, que conta com mem- produzir bens públicos internacionais que beneficiem os bros ativos em mais de 25 países, publica um boletim dis- pobres e assegurar a participação dos países e grupos po- tribuído a organizações em mais de 130 países. bres nos foros globais. O fortalecimento dessas redes fará com que os pobres A necessidade dessas ações internacionais redefinirá o sejam considerados na cooperação internacional. Assim papel da cooperação internacional na redução da po- como nas políticas nacionais, a participação dos pobres breza. Mesmo com uma ajuda mais eficaz (tema do pró- é essencial para assegurar que as políticas globais atendam ximo capítulo), o progresso na luta contra a pobreza será às suas necessidades. mais lento sem as ações internacionais aqui recomendadas. CAPÍTULO 11 Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza A cooperação para o desenvolvimento está sendo da pobreza. Os doadores estão se esforçando para re- reformada. Da relação entre doador e beneficiário à solver diferenças nas estratégias de redução da pobreza maneira em que a ajuda é proporcionada e o esquema mediante o Comitê de Assistência para o Desenvolvi- de alívio da dívida para os países mais pobres, muitas mento (DAC) da OCDE; espera-se que em meados de das antigas modalidades de assistência ao desenvolvi- 2001 haja acordo quanto às diretrizes de redução da mento estão sendo substituídas por novas formas. pobreza para ajudar as organizações doadoras a tornar Muito se deve a uma reafirmação do compromisso seus programas mais eficazes.3 da comunidade internacional com a luta contra a po- Embora o compromisso da comunidade interna- breza. A Conferência Mundial sobre Desenvolvimento cional com a luta contra a pobreza tenha se fortale- Social (Copenhague, 1995) estabeleceu a meta de er- cido nos anos 90, a assistência oficial ao radicar a pobreza no mundo mediante ações nacionais desenvolvimento diminuiu. Isso aconteceu apesar da decisivas e cooperação internacional. Entre as metas de visão otimista no início dos anos 90 de que, com o desenvolvimento internacional, os doadores incluíram fim da guerra fria, a cooperação para o desenvolvi- a redução da pobreza pela metade entre 1990 e 2015 mento aumentaria devido aos cortes nos gastos mi- (ver o quadro 2 no Panorama Geral).1 Na 12a reposição litares.4 Na verdade, após registrar seu nível mais alto da Associação Internacional de Desenvolvimento (IDA) em 1992 (em termos reais), a assistência oficial ao de- em 1998, os doadores reafirmaram sua missão de senvolvimento diminuiu consistentemente durante a apoiar programas para reduzir a pobreza e melhorar a década (apesar de um robusto crescimento econômico qualidade de vida nos países mais pobres.2 O movi- nos países do DAC) e se recuperou apenas ligeira- mento Jubilee 2000 ajudou a colocar o alívio da dívida mente em 1998 durante a crise financeira global no centro das estratégias de cooperação para redução (figura 11.1). Dos 21 países do DAC, 16 aplicaram 197 198 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 11.1 Figura 11.2 A economia dos países doadores cresceu após 1992, Com exceção da Europa e Ásia Central, a mas a assistência para o desenvolvimento diminuiu distribuição regional da assistência oficial ao desenvolvimento permaneceu quase constante... PNB e assistência oficial ao desenvolvimento per capita em países do DAC Parcela anual média do fluxo líquido de assistência Dólares oficial ao desenvolvimento 30.000 Porcentagem 35 29.000 30 28.000 27.000 25 PNB 26.000 20 25.000 1987­88 15 1997­98 100 1992­93 Assistência oficial ao desenvolvimento 75 10 50 25 5 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 0 Leste da Europa América Oriente Sul África Ásia e e Ásia Latina e Médio da Ásia Sub- Nota: PNB em dólares de 1995, assistência oficial ao Pacífico Central Caribe e Norte saariana desenvolvimento em dólares de 1998. da África Fonte: Estimativas do Banco Mundial com base em dados da OCDE e Banco Mundial. Nota: As parcelas não somam 100% porque nem sempre a assistência é alocada por país ou região. Fonte: Dados da OCDE, DAC. na assistência oficial ao desenvolvimento uma parcela menor de seu PNB em 1997­98 do que em 1988­92.5 A distribuição regional dessa ajuda permaneceu mais ou países; a maioria recebeu pouco ou nada. Em 1997, antes menos constante entre 1987 e 1998, fora um aumento da crise financeira, 15 países em desenvolvimento re- na parcela da Europa e Ásia Central (figura 11.2). Mas ceberam 83% dos fluxos de capital privado, sendo o resto o total da assistência ao desenvolvimento diminuiu em dividido entre cerca de 140 países e territórios em de- todas as regiões, com exceção da América Latina e senvolvimento (cerca de 1,7 bilhão de habitantes). Os Caribe após 1992­93 (figura 11.3). As estimativas pre- 61 países de baixa renda além da China e Índia prati- liminares mostram que a assistência oficial ao desen- camente ficaram de fora.6 Por exemplo, a África Sub- volvimento aumentou em 1999 (cerca de 5%), embora saariana recebeu apenas 1,2% dos fluxos em 1998. Esses seja muito cedo para saber se isso reflete mais que a res- países necessitam de ajuda e são os mais afetados por esse posta à crise asiática e indica uma reversão real e sus- declínio. tentada da tendência descendente dos anos 90. O declínio se deve a vários motivos. Os doadores ini- O declínio afetou muitos países. Embora tenha cialmente citaram seus déficits fiscais como grande parte havido fluxos maciços de capital privado para os países do problema. Contudo, mesmo quando esses déficits em desenvolvimento, um volume muito pequeno se diminuíram (de 4,3% do PIB em 1993 para 1,3% em destina aos países mais pobres. Os fluxos líquidos de ca- 1997), a assistência oficial ao desenvolvimento conti- pital privado para os países de renda baixa e média nuou encolhendo, caindo 14% de 1996 a 1997.7 Uma chegaram a US$ 268 bilhões em 1998 e agora superam explicação mais provável é que, por continuarem en- os fluxos de ajuda em alguns países. Os fluxos privados carando a cooperação para o desenvolvimento do ponto para os países em desenvolvimento aumentaram de de vista estratégico, os doadores consideram outras apli- 43% do fluxo total em 1990 para 88% em 1997, logo cações mais importantes. Historicamente, a assistência antes da crise financeira do leste da Ásia. Contudo, os foi determinada mais por interesses políticos e es- fluxos de capital privado se concentraram em alguns tratégicos do que por metas de redução da pobreza.8 Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 199 Figura 11.3 mento Jubilee 2000 de organizações religiosas e outros ... mas o fluxo diminuiu após 1992-1993 em todas grupos da sociedade civil. Passaram a defender o alívio as regiões, menos América Latina e Caribe da dívida dos países pobres para apoiar a redução da po- breza e o desenvolvimento humano. Evidentemente, Fluxo anual médio de assistência oficial ao desenvolvimento Bilhões de dólares continua havendo apoio ao princípio de proporcionar 20 recursos para melhorar a vida dos pobres no mundo em desenvolvimento, mas existe um questionamento dos mecanismos tradicionais para fornecer esses recursos. 15 A assistência dá resultado? Pode funcionar melhor? Qual a função da redução da dívida no apoio conces- sional? Os países em desenvolvimento determinarão, me- 10 1992­93 diante suas políticas, se podem atingir as metas de 1997­98 desenvolvimento internacional. Mas a assistência e o alívio da dívida podem proporcionar um apoio crucial. 5 Assim, deve-se determinar o que é preciso para tornar essas atividades mais eficazes e depois fazê-lo. Ao responder a essas questões, este capítulo esboça 0 Leste Europa América Oriente Sul África a visão de um sistema melhor de cooperação para o da Ásia e Ásia Latina Médio da Ásia Sub- desenvolvimento, baseado em novas teorias e práti- e Pacífico Central e Caribe e Norte saariana da África cas. Essa visão inclui um esquema reformado de as- sistência focalizada em cada país e alívio da dívida para Fonte: Dados da OCDE, DAC. os países mais pobres, sustentado por uma ênfase renovada nas políticas e instituições e na prioridade atribuída à redução da pobreza. Os doadores traba- Talvez mais notável seja o declínio no apoio dos pro- lhariam em parceria com os países, direcionando a as- ponentes tradicionais da assistência oficial ao desen- sistência e alívio da dívida de acordo com um amplo volvimento. A preeminência dos interesses geopoliticos esquema de redução da pobreza (conforme proposto não é de hoje.9 A novidade é o declínio no apoio dos por vários doadores e esboçado neste relatório), defensores da assistência ao desenvolvimento por mo- apoiando países que podem utilizar esses recursos tivos humanitários. Muitos se cansaram de prestar as- em benefício dos pobres. sistência e passaram a defendê-la com menos entusiasmo O apoio a políticas e instituições adequadas é im- nos anos 90. portante, mas não suficiente. Aprendemos nos anos 90 Nem todos os países foram afetados por esse cansaço que o processo é tão importante quanto a política na as- (na verdade, alguns países aumentaram seus fluxos de sistência externa e no manejo de dívidas insustentáveis. assistência), mas seus sintomas são evidentes. Por A interação entre doadores e beneficiários influencia a exemplo, uma pesquisa nos Estados Unidos constatou eficácia da cooperação para o desenvolvimento. As re- que a maioria da população favorecia em princípio a as- lações tendem a seguir as preferências dos países sistência a outros países e apenas 35% achavam que devia doadores, deixando os beneficiários pouco identificados diminuir.10 Contudo, mais de 80% acreditavam que, de- com as atividades financiadas pela assistência. Além de vido ao desperdício e à corrupção, a assistência não propor um esquema amplo de redução da pobreza, este chegava às populações que dela necessitavam. Essa ati- relatório enfatiza a importância da realidade local para tude pode ter dificultado a manutenção (para não falar o desenvolvimento. O fato de que as relações de as- do aumento) da assistência externa por parte dos países sistência em geral não levaram em conta a realidade local, ricos; se a assistência não está dando resultados, é me- reduzindo a identificação, é uma falha importante. lhor aplicar o dinheiro em outro lugar. Para que a cooperação possa atacar a pobreza de Em contraste com esse cansaço em alguns lugares, maneira eficaz e eficiente, os doadores precisam: houve um aumento do apoio e ativismo em torno da re- Prestar mais atenção às condições locais e à identifi- dução da dívida, notadamente sob os auspícios do movi- cação do país com o programa. 200 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Proporcionar ajuda de maneira a interferir menos nas doadores muitas vezes não coordenaram seus esforços, os funções do governo, incluindo maior uso de enfoques países não se identificavam com os projetos e abusou-se setoriais e abandono das antigas formas de condi- da condicionalidade, tanto em cada projeto quando no cionalidade. âmbito da economia. Proporcionar apoio sustentado a políticas e instituições Nas duas primeiras décadas após a Segunda Guerra que promovam a redução da pobreza, de preferência Mundial, a industrialização promovida pelo Estado era àquelas que não o fazem. encarada como a melhor maneira de obter o desenvolvi- Primeiro, o capítulo examina como esses novos enfo- mento, mas esse consenso foi desfeito nos anos 70 pelos ques podem tornar a assistência mais eficaz. Depois, acontecimentos mundiais, inclusive o abandono do sis- examina as questões associadas com o alívio da dívida dos tema da taxa de câmbio fixa e dois choques do petróleo, países pobres. que tiveram um impacto devastador sobre os países em desenvolvimento. Acreditava-se que a interferência do go- Tornar a ajuda externa mais eficaz na verno na economia impedia os países em desenvolvi- redução da pobreza mento de se ajustarem a esses choques. Subseqüentemente, começou a formar-se um novo consenso, conhecido Estudos recentes confirmam o que já vinha sendo su- como "consenso de Washington" (ver quadro 4.1 no gerido: a experiência da cooperação tem sido irregular.11 capítulo 4).14 Para muitos, inclusive funcionários do As previsões de que a ajuda externa cobriria o déficit fi- Banco Mundial e outras instituições financeiras multi- nanceiro que impedia os países em desenvolvimento de laterais, a adoção de prudência fiscal, mercados livres e avançar não se concretizaram. Se todos os recursos forneci- orientação para o exterior havia demonstrado claramente dos à Zâmbia entre 1961 e 1994 tivessem sido aplicados sua superioridade como a maneira mais eficiente de os em investimentos produtivos, e se o investimento fosse países crescerem e se desenvolverem.15 tão importante para o crescimento quanto inicialmente Mas tornou-se evidente que as estratégias simples de previsto, a renda per capita do país teria sido de US$ desenvolvimento e redução da pobreza eram ilusórias. Em- 20.000 em 1994, em vez de US$ 600.12 bora os mercados sejam um instrumento poderoso para No entanto, há muitos casos bem-sucedidos de ajuda a redução da pobreza, também é importante contar com externa. O Programa de Controle da Oncocercíase é um instituições para assegurar que os mercados sejam eficientes exemplo (ver quadro 10.1). A ajuda externa foi impor- e beneficiem os pobres. No início do século XXI, os tante, em diversos períodos, no extraordinário êxito que doadores estão se aglutinando em torno de uma estraté- o leste da Ásia registrou em termos de redução da pobreza gia de desenvolvimento que inclui o investimento em ca- nas últimas décadas. O rápido progresso do Vietnã nos pital humano mediante serviços de saúde e educação, a anos 90 é outro exemplo. Portanto, a ajuda externa pode promoção de um crescimento inclusivo e eqüitativo, o dar bons resultados. O desafio para a comunidade in- apoio à boa administração pública e a proteção do meio ternacional consiste em descobrir o segredo do sucesso e ambiente.16 Essa estratégia também reconhece a im- fazer o que for preciso. portância das condições locais: a política de desenvolvi- mento mais eficaz dependerá de cada situação. Os principais problemas da ajuda Apesar desse crescente consenso sobre o esquema As dificuldades para a redução da pobreza vão além da amplo de desenvolvimento, o acordo quanto às políticas preponderância dos interesses geopolíticos sobre os in- certas em determinadas condições tem eludido doadores teresses do desenvolvimento, que muitas vezes dirigiram e beneficiários. Os doadores abordam os problemas de de- a ajuda para países cujas políticas não se concentravam senvolvimento com seus próprios mandatos, histórias, ide- na redução da pobreza. A ajuda tem sido prejudicada pelas ologias e realidades políticas e muitas vezes não vêem a diferenças nas perspectivas dos doadores sobre as políti- situação da mesma maneira que outros doadores ou cas de desenvolvimento, embora os últimos 50 anos te- países beneficiários. Mesmo nas áreas de saúde e educação, nham sido pontuados de épocas de consenso relativamente que todos os doadores concordam serem essenciais, não amplo sobre a melhor maneira de obter o desenvolvi- se chegou a um consenso quanto às reformas certas. mento.13 As diferenças entre os doadores contribuíram Como comentou um analista, há "uma incrível variedade para impedir que a ajuda fosse plenamente eficaz. Os de sistemas nacionais e experiências, e cada um apre- Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 201 senta muitas vantagens e desvantagens, sobre as quais se Fungibilidade. Vários estudos mostram que os fundos arma um acalorado debate".17 Assim, embora não se destinados a um determinado setor tendem a liberar para trate mais de aderir estritamente a uma solução estatal ou outros fins as verbas que o governo aplicaria nesse setor.22 de mercado, entre esses extremos encontra-se uma série Isso significa que, ao financiar projetos ou setores, os de opções, e o debate mal começou. doadores podem ajudar a aumentar o gasto em setores que A falta de consenso sobre as linhas gerais e deta- eles não querem financiar, como as forças armadas. Isso lhes das políticas e projetos nacionais e locais reduziu tem implicações profundas em termos de cooperação a eficácia da cooperação para o desenvolvimento.18 Esse para o desenvolvimento. As avaliações dos projetos não efeito é especialmente evidente em problemas de iden- indicarão o verdadeiro impacto da ajuda, já que provavel- tificação, coordenação entre os doadores, fungibilidade mente estará liberando recursos para outras atividades.23 e condicionalidade, as quatro principais questões que Mesmo quando os recursos são fungíveis, o apoio do afetaram a ajuda externa nos anos 90. doador pode ter algum impacto, da elaboração de certas Identificação. Já que os doadores e os beneficiários políticas ao desenvolvimento institucional. Além do mais, muitas vezes discordam, os doadores procuram se asse- em países muito dependentes da ajuda externa, os doadores gurar de que o dinheiro será aplicado da maneira por eles como um grupo podem provocar alterações na dis- prevista. Administram seus próprios projetos, exigem re- tribuição de recursos do governo, devido ao volume dos latórios detalhados dos países sobre os projetos e incluem fluxos. Uma parte importante disso é a preferência dos condições (geralmente vinculadas a políticas) para o uso doadores por apoiar orçamentos de desenvolvimento, o dos fundos. Um estudo sobre as relações entre doadores que pode levar a uma redução do orçamento corrente (o e países da África constatou que, "apesar de algumas que nem sempre é bom para o desenvolvimento devido melhorias, os doadores tendem a dominar o ciclo dos pro- à importância do gasto corrente na manutenção de jetos e dão pouca atenção às preferências do governo ou serviços econômicos e sociais básicos).24 beneficiários do projeto."19 Os dados agora indicam que Condicionalidade. Os doadores sabem que mesmo esses esforços para assegurar que os recursos fossem aplica- projetos bem executados terão um impacto limitado se dos de maneira eficiente muitas vezes tiveram o efeito con- as políticas forem inadequadas.25 Uma escola bem cons- trário, ao diminuir a identificação do país com o projeto. truída só será útil se houver verba anual para professores, As análises mostram que a identificação é um ingrediente livros e materiais (e se as condições econômicas permi- essencial da eficácia da ajuda.20 O fato de um país acreditar que tirem que as crianças freqüentem a escola). A importân- um projeto ou reforma trará benefícios afeta o esforço aplicado cia de boas políticas e instituições para assegurar resultados na atividade, o volume de recursos internos e o compromisso sustentáveis sugere que a ajuda deve fluir mais para os com a atividade após a conclusão do projeto (todos esses países que tenham boas políticas, principalmente de re- elementos são cruciais para o êxito). Para ser bem-sucedidos, dução da pobreza. Mas a relação entre boas políticas e as reformas e projetos devem promover a identificação da fluxos de ajuda não tem sido forte.26 população com a política ou projeto implantado. Esse resultado seria compreensível se a ajuda estivesse Coordenação entre doadores. Quando as diferentes pri- estimulando a reforma de políticas, influenciando os oridades dos doadores e condições referentes a projetos países a mudar suas políticas ou ajudando-os a fazê-lo. Essa (inclusive normas de aquisição e apresentação de re- foi a intenção de muitos doadores, e é um motivo (fun- latórios)são multiplicadas várias vezes, podem criar um gibilidade é outro) pelo qual muitos reduziram a parcela contexto impraticável para o governo de um país. O número de sua carteira dedicada a projetos e aumentaram a parcela de organizações e projetos pode ser um desafio em si. Num destinada a programas e ajuste de políticas.27 A maior parte determinado momento, havia 405 projetos financiados da assistência em apoio a programas e políticas é vinculada por doadores apenas no Ministério da Saúde de Moçam- a certas reformas. Estudos realizados nos anos 90 mostram bique. No início dos anos 90, na Tanzânia havia mais de pouca relação sistemática entre condicionalidade e reforma 2.000 projetos de 40 doadores. Em Gana durante o mesmo de políticas, embora estudos de casos constatem efeitos po- período 64 instituições estavam recebendo ajuda.21 A co- sitivos em certas situações, especialmente quando as condições ordenação desses esforços para apoiar uma estratégia coe- apóiam os grupos reformadores.28 rente de desenvolvimento (mesmo no âmbito setorial) é A dinâmica entre doadores e beneficiários da assistência quase impossível. explica por que a condicionalidade falha. Os benefi- 202 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 ciários não consideram que as condições são obrigatórias deve ser flexível o bastante para ajustar-se às condições e a maioria dos doadores reluta em interromper a ajuda internas e externas. quando as condições não são cumpridas.29 Em resul- Essa perspectiva começou a firmar-se na comunidade tado, a taxa de cumprimento das condições tende a ser de desenvolvimento no fim dos anos 90. Junto com baixa, enquanto a de liberação das parcelas de um em- novas teorias sobre eficácia da ajuda, produziu propostas préstimo continua alta.30 Assim, muitas vezes a ajuda con- para abordar os problemas da cooperação. Três temas se tinuou fluindo apesar da persistência de políticas destacam: autoria e parceria; mecanismos de provisão da inadequadas. ajuda menos intrusivos que se concentram no contexto Além de não influenciar a reforma, as condições re- geral de políticas e gastos; seletividade. Juntos, formam ferentes a políticas, em geral combinadas com condições a agenda da comunidade internacional para melhorar a relativas aos projetos, representam uma carga para os ad- cooperação para o desenvolvimento na próxima década. ministradores dos países em desenvolvimento, problema Identificação e parceria. Reconhecendo a importância que se tornou mais pronunciado à medida que a condi- da identificação e o problema da coordenação entre cionalidade aumentou. Nos empréstimos do Banco doadores, a maioria dos doadores adotou a parceria como Mundial para ajuste as condições se multiplicaram nos princípio orientador nas interações entre doadores, go- anos 80 e continuaram aumentando nos anos 90, junto vernos e cidadãos nos países em desenvolvimento.36 A com a ampliação da agenda do desenvolvimento.31 Numa maioria dos esquemas de parceria tem duas partes. A avaliação recente, afirma-se: "Muito se acrescentou ao primeira é a parceria entre o governo beneficiário e seus menu de condições desde 1981, mas nada foi retirado."32 cidadãos, que dividem a responsabilidade pela elaboração O tempo que os funcionários do governo gastam nego- da estratégia de desenvolvimento nacional. Essa estraté- ciando e monitorando essas condições poderia ser mais gia pode tomar forma mediante um processo de consulta bem empregado analisando problemas de desenvolvi- que envolve o governo, a sociedade civil e o setor privado. mento e elaborando estratégias. A identificação é essen- A segunda é uma parceria entre o governo e os doadores, cial para a sustentabilidade dos projetos e da reforma de em que os doadores preparam suas estratégias de assistência políticas, mas os atuais mecanismos de cooperação para para apoiar a estratégia do governo. De acordo com a nova o desenvolvimento não reforçã esse aspecto, o que teoria, o importante é fazer com que essa parceria externa, constitui uma falha fundamental. ou contrato, proporcione incentivos para que o país adote estratégias a longo prazo de redução da pobreza, ao mesmo Soluções que acomodam perspectivas diferentes tempo fortalecendo as parcerias internas necessárias para Embora as formas dominantes de relação entre doadores a estabilidade social e o desenvolvimento econômico. e beneficiários tenham permitido que os doadores seguis- Foram realizadas consultas entre o governo e a sociedade sem suas próprias prioridades, o resultado foi em geral um civil e entre governos e doadores em vários países para tes- sistema fragmentado que prejudica seus esforços. Na re- tar o esquema integral de desenvolvimento do Banco forma da cooperação internacional para o desenvolvimento Mundial, o enfoque de parceria da União Européia e ou- o desafio consiste em acomodar diversas perspectivas tros esquemas semelhantes. As consultas no âmbito do es- sobre desenvolvimento sem sobrecarregar o beneficiário quema integral de desenvolvimento se mostraram frutíferas ou abalar a identificação. em vários países (Bolívia, Gana e República Dominicana), A uniformização das estratégias de desenvolvimento mas também destacaram que o compromisso por parte do pode ser uma solução, mas a história mostra que a uni- governo e a existência de capacidade são ingredientes essen- formidade não é aconselhável. O desenvolvimento é de- ciais de uma consulta bem-sucedida (quadro 11.1). terminado em grande medida por condições locais, Essa nova maneira de abordar a cooperação para o de- inclusive instituições sociais, capacidade social, frag- senvolvimento foi incorporada na nova iniciativa do mentação étnica, desigualdade e geografia.33 Em vários Banco Mundial e FMI destinada a vincular seu apoio aos estudos, essas variáveis explicam significativamente a países de baixa renda a estratégias nacionais de redução variação da taxa de crescimento nos últimos 30 anos.34 da pobreza, trabalhando dentro dos princípios do es- Alguns estudos mostram também que os choques exter- quema integral de desenvolvimento (quadro 11.2). Os fun- nos (e a capacidade de resposta) podem ter um efeito tão dos concessionais e o alívio da dívida proporcionados pelo grande sobre o crescimento quanto as políticas.35 Portanto, Banco Mundial e FMI estarão vinculados às metas de re- o enfoque de elaboração das estratégias de desenvolvimento dução da pobreza estabelecidas pelos governos em con- Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 203 Quadro 11.1 O processo de consulta e o esquema integral de desenvolvimento Em 1999, o Banco Mundial anunciou seu esquema integral de de- Todas as consultas com os doadores são realizadas no contexto desse senvolvimento, um instrumento para melhorar a identificação dos plano de ação. Numa reunião realizada em abril de 1998, os doadores países com os projetos e a coordenação entre doadores na coope- prometeram 45% mais do que haviam oferecido em 1997. Os doadores ração para o desenvolvimento. O esquema baseia-se em quatro princí- são incentivados a formular suas estratégias em apoio ao plano nacional. pios: identificação do país com a agenda de políticas, parceria com todas O Banco Mundial recentemente reformulou sua estratégia de as- as partes interessadas, atenção a preocupações sociais e estruturais sistência ao país para alinhá-la com o plano, decidindo apoiar três dos além das questões macroeconômicas e financeiras e um enfoque holís- quatro pilares do plano. O governo continua a liderar a coordenação tico de longo prazo baseado em consultas nacionais. entre doadores, tendo presidido a reunião do grupo consultor em O país prepara sua estratégia nacional em consulta com a so- Paris em 1999, quando apresentou sua versão do esquema integral ciedade civil e o setor privado e depois, com os doadores, elabora uma de desenvolvimento. O governo também chegou a um acordo com matriz vinculando as metas de desenvolvimento e os agentes. As ativi- os doadores quanto aos indicadores intermediários para monitorar os dades dos agentes em apoio a cada meta são listadas na matriz, re- resultados. velando qualquer lacuna ou sobreposição. Outros países não progrediram tanto. As dificuldades de alguns desta- O esquema está sendo implantado em 13 países, incentivando ampla cam as áreas problemáticas. Por exemplo, é claro que a identificação consulta entre governos e cidadãos e melhorando as parcerias com da estratégia depende muito da capacidade nacional. O país deve ser doadores na elaboração de estratégias nacionais de desenvolvimento. capaz de realizar amplas consultas com todos os elementos da so- O progresso registrado varia segundo a data em que foi iniciado e as ciedade e efetuar a complexa análise necessária à elaboração de es- circunstâncias de cada país. tratégias nacionais que equilibrem as questões macroeconômicas e A Bolívia foi um dos primeiros casos. No fim de 1997, o novo governo financeira com as preocupações sociais, estruturais e institucionais. fez uma análise dos desafios de desenvolvimento do país e começou a Evidentemente, o país deve ser capaz de implementar a estratégia. preparar um plano de ação nacional. Parte importante desse processo foi Sem essa identificação (e a liderança do país), a coordenação entre uma consulta nacional com vários representantes da sociedade civil doadores continuará sendo difícil. Embora alguns países doadores (ONGs, sindicatos, organizações religiosas, partidos de oposição e acadêmi- estejam gradualmente alinhando suas estratégias com as dos países cos) e do setor privado para examinar as restrições ao desenvolvimento beneficiários, será necessária uma liderança mais forte por parte dos e propor soluções. Os resultados desse diálogo nacional foram apresen- governos para acelerar o progresso. tados ao governo como contribuição ao plano de ação. Fonte: Wolfensohn 1999; World Bank 1999d, 1999u. Quadro 11.2 A nova iniciativa para estratégias de redução da pobreza A iniciativa para estratégias de redução da pobreza do Banco Mundial redução da pobreza a longo prazo. A forma da estratégia será de- e FMI procura vincular o apoio externo a estratégias de redução da po- cidida por cada país (não há um modelo geral), mas provavelmente breza elaboradas pelos países e baseadas nos resultados. Visa tam- incluirá: bém a melhorar a eficácia das relações do Banco Mundial e FMI (bem Metas a longo prazo de redução da pobreza e o quadro macro- como de outros doadores) com os países beneficiários. Tão importante econômico, estrutural e institucional para alcançá-las (ver, por quanto a estratégia é o processo utilizado para a sua formulação. Um exemplo, as metas de Uganda no quadro 1.7). amplo diálogo com representantes da sociedade civil e do setor pri- Mecanismos para monitorar e avaliar o progresso na consecução vado deverá: das metas de redução da pobreza, vinculados a ações públicas. Ajudar as autoridades nacionais a entender melhor os obstáculos Um conjunto de políticas e instituições que inclua os fundamentos ao crescimento e elaborar bons indicadores de redução da pobreza. para um crescimento sustentado e rápida redução da pobreza (in- Aprofundar uma visão das metas de redução da pobreza em toda clusive políticas macroeconômicas, reformas institucionais, es- a sociedade. tratégias setoriais e as necessidades de financiamento interno e Levar à formulação de prioridades da ação pública para obter os externo). resultados esperados em termos de redução da pobreza. Os doadores podem fornecer assistência técnica em algumas Incentivar o desenvolvimento de processes participativos para áreas. A experiência inicial na África e América Latina indica que os fixar metas de redução da pobreza e monitorar a implementação países são eficientes na preparação de um perfil da pobreza e de uma e o progresso. estratégia geral de redução da pobreza, mas não na preparação de Os resultados serão periodicamente apresentados em docu- metas quantificadas, estimação do custo e avaliação das opções de mentos sobre estratégia de redução da pobreza que deverão refle- utilização dos recursos. Como em outros aspectos da cooperação para tir uma ampla estratégia de desenvolvimento. As estratégias o desenvolvimento, o país deve determinar sua própria necessidade geralmente se concentrarão em ciclos de três anos, com relatórios de assistência para manter o controle desse importante processo. anuais nos anos intermediários, tudo enquadrado num esquema de Fonte: IMF and IDA 1999; World Bank and IMF 2000a. 204 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 sulta com as organizações da sociedade civil, setor privado Figura 11.4 e doadores. Com base num bom conhecimento da situ- A ajuda não se destina somente aos países pobres ação de pobreza no país, as estratégias identificarão as ações que terão maior impacto e estabelecerão processos de Fluxo médio anual de assistência oficial ao desenvolvimento como parcela do total monitoramento e avaliação. A meta é que essas estraté- Porcentagem 40 gias, descritas nos documentos de estratégia para redução da pobreza, formem a base da assistência não só do Banco 35 1997­98 Mundial e FMI, mas de outras instituições também.37 Ini- 30 ciativas semelhantes estão sendo adotadas nos bancos re- 1987­88 gionais de desenvolvimento. 25 Mecanismos de provisão da ajuda menos intrusivos que 20 se concentrem no contexto geral de políticas e gastos. Os doadores utilizaram vários meios para influenciar as 15 políticas dos países. As formas antigas de condicionali- 10 dade em geral tiveram resultados desapontadores, de- pendendo das circunstâncias do país e de como as 5 condições foram utilizadas. Os processos de revisão de 0 políticas também tiveram êxito limitado. As análises do Países Outros Países Países de menos países de de renda renda alta gasto público, por exemplo, avaliavam o nível e com- desenvolvidos renda baixa média posição dos gastos de um país e identificavam maneiras Nota: Países menos desenvolvidos são os 48 países assim definidos de melhorar o gasto e utilizar os fundos dos doadores de pelas Nações Unidas com base em certos patamares de renda, diversificação econômica e desenvolvimento social. maneira mais eficiente (ver quadro 9.2 no capítulo 9). Mas Fonte: OCDE, DAC 2000. vários estudos constataram que esse tipo de intervenção é ineficaz em muitos casos, principalmente porque os países beneficiários não participavam da análise e, por- para o desenvolvimento (quadro 11.4). Outros consi- tanto, eram pouco inclinados a aplicar os resultados.38 deram que a concessão de empréstimos para projetos é acon- O que talvez seja mais surpreendente é que o cumpri- selhável e compatível com a nova teoria da cooperação mento por parte dos doadores também tem sido fraco. para redução da pobreza. O apoio a projetos pode ser efi- Uma avaliação recente constatou que as análises do gasto caz para o desenvolvimento de um setor, se for en- público têm pouco efeito sobre as políticas do país be- quadrado numa estrutura que sistematicamente vincule neficiário e as práticas do doador.39 Assim, os doadores os investimentos, políticas e instituições aos resultados em estão buscando novos mecanismos para fortalecer as termos de redução da pobreza (e a indicadores inter- políticas que incentivem a identificação dos países com mediários para monitorar e interpretar o progresso). A es- os projetos. Por exemplo, começaram a incentivar os colha do instrumento dependerá das políticas e instituições países a participar plenamente do processo de análise do de cada país (ou setores de um país) e das preferências de gasto público e estão testando novos instrumentos. cada doador. Mas deve-se a todo custo colocar o país no Um instrumento novo que recebeu muita atenção é comando e assegurar que os mecanismos de provisão da o enfoque setorial: o governo elabora uma estratégia se- assistência não prejudiquem esse controle. torial e os doadores financiam o setor, em vez de proje- Seletividade. Para que a cooperação possa reduzir a po- tos individuais. Isso elimina a necessidade de coordenação breza, deve ser bem focalizada. Segundo as estimativas entre os doadores: todas as atividades no setor são rea- de um estudo recente, se todos os fundos forem dis- lizadas pelo país beneficiário, utilizando seus próprios tribuídos com base em altas taxas de pobreza e políticas fundos junto com os dos doadores. Esse instrumento e instituições razoavelmente eficazes, o nível de as- responde a uma política mais ampla e assegura a sistência atual poderia tirar 19 milhões de pessoas da po- identificação. Embora esse enfoque seja muito novo para breza a cada ano, quase o dobro dos 10 milhões que estão ter um histórico, algumas experiências são promissoras sendo beneficiados.40 (quadro 11.3). Atualmente, quase um terço da assistência se destina Alguns proponentes sugeriram que os princípios do a países de renda média, cujo PNB per capita equivale a enfoque setorial devem ser aplicados a toda cooperação quase seis vezes o dos países de renda baixa (figura 11.4). Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 205 Quadro 11.3 Cooperação para o desenvolvimento setorial Para resolver os problemas de identificação, coordenação entre Esse enfoque assegura total identificação do país com a estratégia doadores e fungibilidade, os doadores estão juntando seus recursos e elimina problemas de coordenação entre doadores. Já que o país tem para apoiar atividades setoriais elaboradas e implementadas pelo mais controle sobre o que acontece, o uso dos recursos pode ser governo. O país elabora uma estratégia setorial e um orçamento pluri- muito mais eficiente. Mas também significa grandes mudanças na re- anual em consulta com as partes interessadas e os doadores colo- lação entre doador e beneficiário e talvez maiores dificuldades na e- cam seus recursos numa reserva central para o setor. Esse enfoque xecução. Vários programas setoriais fracassaram devido à capacidade incentiva a identificação do país com as estratégias e programas se- institucional inadequada do país. Outro problema é a falta de coerên- toriais. Além disso, vincula os gastos setoriais com a estrutura macro- cia com o programa macroeconômico. Os doadores em geral têm re- econômica e assegura a coordenação entre as atividades dos doadores quisitos demais e, assim, um problema muito grande (ou pouco e as do país. interesse) para harmonizá-los (Harrold et al 1995). Além disso, Alguns benefícios de um programa setorial são evidentes no setor esses esquemas diminuem muito o controle dos gastos por parte da saúde de Zâmbia. Em 1994, o governo apresentou sua política e es- do doador. tratégia de saúde nacional aos doadores; para assegurar uma dis- Devido às mudanças necessárias, será difícil angariar apoio para essa tribuição eqüitativa dos serviços e implantação coerente da estratégia, abordagem. O governo beneficiário tem que estar muito confiante, solicitou que não financiassem uma província ou projeto, mas o Mi- porque a aderência estrita a um enfoque setorial significa que os nistério da Saúde. A princípio os doadores hesitaram, mas depois con- doadores que não participem do esquema de implementação não cordaram. Uma avaliação independente realizada em 1997 constatou: podem atuar no setor (ou seja, não têm seus próprios projetos). O re- "os agentes de saúde estão mais motivados; as clínicas estão funcio- sultado pode ser menos financiamento para o setor. Portanto, os go- nando; os fundos estão sendo distribuídos entre os distritos; existe uma vernos podem optar por programas setoriais menos estritos, deixando certa descentralização; uma parte importante do setor privado está en- que os doadores implementem projetos desde que se encaixem na volvida formalmente." estratégia geral do setor. Quadro 11.4 Fundo comum de cooperação para o desenvolvimento Vendo o potencial do enfoque setorial, alguns propõem a sua aplicação aceitem a criação de um fundo comum para um país porque provavel- no âmbito nacional (Kanbur, Sandler e Morrison 1999). Os doadores mente significariam uma redução do pessoal, já que as organizações cederiam todo o controle ao governo do país beneficiário, promovendo não estariam mais elaborando e monitorando projetos ou negociando sua própria estratégia de desenvolvimento mediante diálogos com o condições. país e entre si em vez de programas e projetos específicos. Em vez Contudo, como o enfoque setorial, o fundo comum asseguraria de financiar seus próprios projetos, os doadores apoiariam o orçamento plena identificação por parte do país e eliminaria os problemas de co- central dos países que tivessem boas estratégias de desenvolvimento ordenação entre doadores. Além disso, preservaria dois importantes (e a capacidade de implementá-las). benefícios da cooperação para o desenvolvimento: Um país prepararia sua própria estratégia, seus programas e pro- O conhecimento transferido nos projetos executados pelos doadores, jetos em consulta com a população e os doadores. Depois, apresen- um importante efeito colateral da cooperação. Por exemplo, um pro- taria seus planos aos doadores, que colocariam recursos sem restrições jeto de construção de rodovia pode transferir conhecimentos de en- num fundo comum de assistência ao desenvolvimento, a ser usado genharia ou contabilidade aos trabalhadores locais. Essa transferência junto com os recursos do governo para financiar a estratégia de de- não se perderia no caso de um fundo comum. Os países beneficiários senvolvimento. A alocação específica desapareceria. O controle dos poderiam assegurar a transferência de conhecimento mediante a es- projetos e programas por parte dos doadores não seria permitido. Não colha de companhias e termos do contrato. haveria condições. O apoio que a condicionalidade dá às facções reformistas no go- O volume de recursos fornecidos por cada doador dependeria da verno. O apoio aos elementos de reforma num país talvez seja a parte avaliação que fizesse das políticas do país, inclusive a maneira como mais eficaz do sistema de condicionalidade. As condições impos- a estratégia foi elaborada e a capacidade de implantação e monitora- tas pelo doador podem fortalecer a posição dos reformadores nos mento. Assim, o fundo comum seria uma forma mais rigorosa de condi- debates nacionais ou servir de restrição "auto-imposta" às autoridades cionalidade, porque os doadores teriam que avaliar o conjunto de do governo. A condicionalidade num fundo comum seria muito políticas e a capacidade dos países. O doador divulgaria sua avaliação diferente, mas não sacrificaria esse benefício. Para dar mais força aos países e outros doadores durante as consultas realizadas para chegar aos reformadores, os doadores poderiam divulgar os critérios uti- a uma decisão. lizados na avaliação das estratégias do país e ajustar o volume de Esse enfoque implicaria muitos dos mesmos desafios do enfoque sua assistência. Isso formaria a base de uma relação mais aberta e setorial, inclusive a necessidade de os países beneficiários terem a ca- honesta entre doadores e beneficiários e preservaria os benefícios pacidade de implantar a estratégia e confiança para seguir em frente da condicionalidade atual, eliminando seus problemas. mesmo sem apoio dos doadores. Além disso, os doadores talvez não 206 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 11.5 Avaliação das políticas e instituições de um país O Banco Mundial preparou uma avaliação das políticas e instituições Mercado competitivo para o setor privado (Country Policy and Institutional Assessment), que atribui a mesma Mercados de fatores e produtos ponderação a 20 componentes, os quais evoluíram à medida que o Políticas e instituições que promovam a sustentabilidade ambiental processo foi sendo aperfeiçoado. Cada componente é classificado por especialistas numa escala de 1 a 6 utilizando critérios padronizados. Em- Políticas em prol da inclusão social e equidade bora se procure assegurar que as classificações sejam comparáveis den- Igualdade de oportunidades econômicas tro de cada região e entre regiões, elas incluem um elemento subjetivo Equidade no uso dos recursos públicos irredutível. Mas, quando essa medida foi incluída em análises de regressão Formação de recursos humanos do crescimento junto com outras variáveis comumente utilizadas, Redes de segurança apresentou significância estatística, ao contrário de outras medidas. Monitoramento e análise da pobreza Assim, parece ser um bom indicador do conjunto de políticas para o desenvolvimento econômico. Os 20 componentes são: Gestão e instituições do setor público Direitos de propriedade e administração baseada em normas Gestão econômica Qualidade da gestão orçamentária e financeira Controle da inflação e da conta corrente Eficiência na mobilização da receita Política fiscal Eficiência do gasto publico Gestão da dívida externa Transparência, responsabilidade e corrupção nos serviços públicos Gestão e sustentabilidade do programa de desenvolvimento A elaboração de uma base coerente para a classificação das políti- Políticas estruturais cas econômicas e estruturais foi relativamente simples, mas fazer Política comercial e regime cambial o mesmo para a inclusão social e a gestão do setor público é mais Estabilidade e intensidade financeira difícil. Continua o trabalho de aperfeiçoamento dos indicadores e pon- Eficiência do setor bancário e mobilização de recursos tos de referência. Fonte: Collier and Dollar 2000; World Bank 1999h. Embora apenas alguns doadores focalizem a sua ajuda nos reduzir a pobreza, e há indícios de que os doadores países de renda média (a maioria dos doadores concen- começaram a fazer isso nos anos 90.42 Na reposição da tra sua ajuda nos países mais pobres), a assistência global IDA em 1998, por exemplo, os doadores decidiram que não está focalizada em áreas com maior incidência de po- os fundos deveriam ser distribuídos com base nas políti- breza. A cooperação, especialmente os fluxos não con- cas de cada país.43 cessionais, pode ajudar a reduzir a pobreza em países de A aplicação da seletividade provavelmente vai evoluir renda média, quando as políticas são adequadas e os re- à medida que a comunidade internacional continuar cursos bem direcionados. aprendendo sobre o contexto em que a ajuda é mais efi- Além de focalizar a pobreza, os doadores devem dis- caz.44 Alguns analistas enfatizam que o nível de pobreza tribuir a assistência com base nas políticas adotadas pelo de um país é mais importante para a eficácia da ajuda do país. A cooperação promove o crescimento e a redução que as políticas, embora ambos sejam cruciais.45 Outros da pobreza em países cujas políticas e instituições são a- mostram que os choques externos (como declínio das re- dequadas, mas é ineficaz onde elas não o são.41 A as- lações de troca, volatilidade nos preços das exportações sistência orientada por interesses políticos e estratégicos, e a mudança climática) podem prejudicar os esforços em vez da política de desenvolvimento do país, tem dos países no sentido de crescer e reduzir a pobreza (capí- poucos resultados em termos de redução da pobreza. tulo 9).46 Argumentou-se que a cooperação pode ter um Vários instrumentos foram elaborados para avaliar as maior impacto nesses países (e, portanto, ser mais eficaz) políticas e instituições de um país, geralmente cobrindo do que nos países que não sofreram choques.47 Devemos a gestão macroeconômica, políticas estruturais, inclusão continuar aperfeiçoando os critérios de seletividade. Para social (pobreza, participação da mulher) e administração atingir as metas de desenvolvimento, a comunidade in- do setor público (quadro 11.5). ternacional deverá aderir ao princípio básico de que a co- A inclusão do nível de pobreza e qualidade das políti- operação deve destinar-se às áreas em que seja mais eficaz cas deve tornar a cooperação muito mais eficiente para para reduzir a pobreza. Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 207 Dificuldades da implantação e medidas práticas Quadro 11.6 Esses três componentes (identificação e parceria, meca- Como a cooperação pode ajudar em países com nismos de assistência menos intrusivos e seletividade) políticas inadequadas proporcionam a estrutura para uma cooperação interna- Quando um país tem políticas inadequadas mas não conta com cional substancialmente melhor. Mas o progresso para essa um movimento político coerente para mudar a situação, a co- visão não será fácil, pois a implantação de cada compo- operação pode desempenhar um papel limitado mas efetivo, como nente apresenta grandes desafios. em Gana, Uganda e Vietnã. No período anterior à reforma (antes de 1983 em Gana, 1986 em Uganda e 1991 no Vietnã), esses Por exemplo, embora quase todos concordem que a países receberam pouca ajuda, provavelmente devido a alienação parceria é uma boa idéia, não existe consenso sobre sua política dos governos em relação ao Ocidente. Mas a ajuda foi implantação.48 Alguns analistas assinalam que a identifi- crucial no assentamento das bases para a reforma das políticas. cação é relativa e que a obtenção de consenso sobre es- Por exemplo, quando Gana estava enfrentando uma crise tratégias é essencialmente um processo político, envolvendo macroeconômica no início dos anos 80, seus economistas cons- tataram que o diálogo com as instituições financeiras interna- as mesmas relações de poder que excluem os pobres dos cionais ajudou a preparar os planos. Alguns anos depois, quando debates ou os discriminam (conforme visto no capítulo os líderes da Uganda estavam tentando elaborar novas políticas, 6).49 Outros expressam dúvida de que os doadores real- os doadores financiaram viagens de estudo a Gana. Em 1991, o mente aceitem as implicações da identificação e parceria PNUD e o Banco Mundial organizaram uma reunião de líderes vietnamitas com ministros econômicos da Coréia, Indonésia e para suas ações: de que os doadores devem interferir Malásia, na qual estes apresentaram algumas políticas bem- menos nas políticas do país beneficiário.50 Muitas práti- sucedidas e algumas questões referentes a estabilização, libe- cas dos doadores (tais como manter controle sobre a mon- ralização do comércio, investimento estrangeiro e outras políticas itoração dos recursos e vincular a ajuda a certos requisitos econômicas. de aquisição) vão contra a idéia de parceria.51 A capaci- Assim, os líderes políticos podem aprender com outros países e com seus próprios erros. A cooperação pode ajudar nesse dade do país beneficiário de elaborar e implementar es- processo, que geralmente deve ocorrer no ritmo próprio do país. tratégias de desenvolvimento e sua capacidade (e disposição) Mesmo em países que não realizaram reformas, a assistência de realizar amplas consultas com todos os elementos da técnica pode assentar as bases para essa aprendizagem. No Quê- nia, por exemplo, os doadores estão apoiando o Institute of Pol- sociedade também representam grandes desafios. icy Analysis and Research para ajudar a desenvolver capacidade A combinação de maior seletividade e enfoque mais local de pesquisa e análise de políticas. Esse tipo de capacidade amplo e menos intrusivo de provisão da ajuda apresenta não trará muito benefícios enquanto os grupos de interesses se seus próprios desafios. É difícil determinar o grau de opuserem à reforma. Mas é um elemento essencial para o sur- gimento de um movimento político. apoio a um setor ou orçamento nacional e o resultado provavelmente será contencioso. Alguns gastos talvez não Fonte: Devarajan, Dollar e Holmgren 2000; Banco Mundial 1998b. pareçam se enquadrar numa estratégia "ótima" de re- dução da pobreza, mas os doadores deverão avaliar o im- pacto de todo o programa, e não de cada gasto. mente sustentarão essas políticas por mais tempo. Quando Um problema mais fundamental surge quando um país o país finalmente se dedica à reforma, o financiamento deve não tem um conjunto de políticas que vale a pena apoiar, aumentar à medida que as políticas melhorarem.53 de modo que a ajuda é ineficaz. Que devem fazer os Além dessa maneira mais nuançada de influenciar a re- doadores? forma das políticas, para enfrentar os desafios da nova es- Primeiro, devem compreender que as políticas são ori- trutura de cooperação para o desenvolvimento os doadores entadas principalmente pela economia política interna e podem tomar várias outras medidas: que os doadores não conseguem influenciá-las.52 Mas os Transferir o diálogo entre doador e beneficiário para o país, doadores podem ter uma certa influência se ajustarem sua junto com a liderança. As consultas entre doadores e be- participação ao compromisso do país com a reforma. Até neficiários (grupos consultivos) geralmente eram realizadas que o país assuma um compromisso sério com a reforma, nos países doadores, presididas pelo Banco Mundial, o melhor que os doadores podem fazer é proporcionar as- PNUD ou outra instituição. Agora, as reuniões estão sistência técnica e manter o diálogo sobre políticas, sem sendo realizadas nos países beneficiários e presididas grande apoio ao orçamento ou balanço de pagamentos por seus governos, para promover a identificação. (quadro 11.6). Se os doadores destinam um grande vol- Continuar experimentando enfoques setoriais. A ca- ume de ajuda a países com políticas inadequadas, provavel- pacidade nacional (e as parcerias entre doadores e 208 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 beneficiários) pode ser fortalecida em cada setor. Em- Figura 11.5 bora muitos países não tenham a capacidade técnica, As ONGs canalizaram cerca de US$ 10 bilhões responsabilidade e transparência para monitorar os fun- para os países em desenvolvimento em 1998, dos de maneira satisfatória aos doadores, esses aspec- quase metade proveniente do setor oficial tos podem ser mais avançados em alguns setores do que Bilhões de dólares em outros. Os setores avançados podem ser financia- 6 dos através do enfoque setorial assim que for possível, levando em conta as lições da experiência com esse en- 5 foque.54 E os doadores devem continuar melhorando suas práticas (por exemplo, harmonizando os pro- 4 cedimentos e os requisitos de relatórios) para que pos- sam contribuir de maneira efetiva a essas novas relações 3 de cooperação. Fortalecer as práticas de monitoramento e avaliação. Os 2 sistemas dos doadores para monitorar e avaliar os im- pactos dos projetos não se concentravam nos benefícios 1 recebidos pelos pobres.55 Essa focalização será ainda mais 0 importante (e difícil) num programa setorial ou nacional. Doações de Contribuições Assistência Os doadores devem incentivar o monitoramento local ONGs a países do DAC oficial ao em a ONGs desenvolvimento pelos participantes, para assegurar a identificação com desenvolvimento administrada os resultados. Além disso, os doadores tendem a des- por ONGs cuidar a divulgação das informações e incorporação Nota: Esses dados incluem dinheiro utilizado para desenvolvimento dos resultados das avaliações.56 Os comentários e lições ou ajuda. O valor da assistência oficial ao desenvolvimento administrada por ONGs é uma estimativa aproximada porque são essenciais para o êxito da cooperação e os doadores muitos doadores não fornecem essa informação. devem assegurar sua incorporação efetiva. Como parte Fonte: Dados da OCDE, DAC. disso, os doadores e beneficiários devem continuar for- talecendo seus esforços contra a corrupção, um grande e controle dos projetos. Mas a assistência técnica, a opção obstáculo ao desempenho econômico que às vezes afeta óbvia para fortalecer a capacidade, tem um histórico as organizações. irregular, particularmente nos países com capacidade Assistência vinculada. Em 1998, quase um quarto da as- fraca. O principal motivo é que em geral ela não foi sistência oficial ao desenvolvimento era vinculada, ou seja, movida pela demanda, mas vinculada e destinada a de- os contratos de aquisição deviam se limitar ao país senvolver capacidade somente nas atividades apoiadas doador ou a um grupo de países. Movida por interesses pelo doador.59 A assistência técnica deve fazer parte de políticos internos, essa prática vai contra os princípios uma estratégia nacional e plano de gastos, e o governo de livre mercado que a maioria dos doadores está beneficiário deve decidir acerca da assistência necessária tentando incentivar nos países em desenvolvimento e quem deve fornecê-la. Provavelmente será preciso dar e resulta em uso ineficiente dos recursos. Calcula-se um apoio inicial aos países na utilização do mercado que a vinculação da ajuda reduz seu valor em de assistência técnica. 15­30%.57 Essa prática deve ser eliminada o mais Continuar aprendendo a trabalhar eficazmente com as rápido possível e os contratos devem ser adjudicados ONGs. As relações entre doadores e ONGs são com- à melhor oferta.58 plexas, havendo muita margem para melhoria.60 Bons Assistência técnica segundo a demanda. A transferência dados sobre a extensão e eficácia das relações entre da responsabilidade pela elaboração de estratégias de doadores e ONGs são escassos, mas cerca de US$ 5 desenvolvimento e liderança das reuniões de consulta bilhões são canalizados através delas, seja em subsídios aos países beneficiários exigirá um rápido desenvolvi- a suas atividades ou em contratos para implementar mento da capacidade. Os países beneficiários deverão atividades dos doadores (figura 11.5). As ONGs pare- ter uma forte capacidade de auditoria e contabilidade cem ser um canal eficaz de cooperação quando par- para que os doadores abram mão do monitoramento ticipam desde o início do projeto (etapa de elaboração), Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 209 Figura 11.6 Quadro 11.7 Quando a renda per capita dos países pobres A Iniciativa Reforçada para Alívio da Dívida dos muito endividados caiu a dívida aumentou, Países Pobres Muito Endividados e vice-versa A Iniciativa para Alívio da Dívida dos Países Pobres Muito Endi- PNB médio per Valor atual médio da dívida vidados (PPME) foi anunciada no fim de 1996. Ao constatar que capita externa como parcela do PIB a iniciativa não estava sendo suficiente, os líderes do Grupo dos Dólares de 1997 Porcentagem 350 80 Sete aprovaram uma Iniciativa Reforçada para os PPME numa reunião em Colônia, Alemanha, em julho de 1999. A iniciativa re- Dívida externa forçada foi aprovada por todos os membros do Banco Mundial e FMI em setembro de 1999 como parte integral da nova iniciativa 70 para estratégias de redução da pobreza (ver quadro 11.2). A Ini- ciativa Reforçada para os PPME alterou os critérios para concessão Renda do alívio da dívida e o cronograma. per capita 300 60 Qualificação Para se qualificar, um país deve ser muito pobre, ter uma dívida insustentável e adotar políticas adequadas. 50 Pobre é todo país que se qualifica para receber apoio no âm- bito do Serviço para o Crescimento e a Luta contra a Pobreza do FMI (que substituiu o Serviço Financeiro Reforçado de Ajuste Estrutural, ou SRAE) e que só pode receber finan- 250 40 ciamento concessional do Banco Mundial, através da Asso- 1979 1985 1990 1995 1997 ciação Internacional de Desenvolvimento. Nota: A associação entre queda da renda e aumento da dívida não Uma dívida insustentável é um estoque de dívida equivalente implica que a redução da dívida resultará automaticamente em a mais de 150% das exportações em termos de valor atual elevação da renda. As políticas do governo são a chave do após a plena utilização dos mecanismos tradicionais de alívio crescimento e redução da pobreza e políticas inadequadas podem da dívida ou (no caso de países com certas características resultar em aumento da dívida e renda mais baixa. estruturais) equivalente a mais de 250% da receita do gov- Fonte: Easterly 1999c. erno. Políticas adequadas são políticas macroeconômicas, estru- turais e sociais compatíveis com a redução da pobreza e um crescimento sustentado. quando são escolhidas por sua capacidade e experiência Esses novos critérios aumentam de 26 para 33 o número de e quando são tratadas como parceiros em vez de em- países que se qualificam para receber alívio. preiteiros.61 Nada se sabe sobre o impacto a longo prazo dos projetos de ONGs, talvez porque pouco se apli- Cronograma A Iniciativa Reforçada para os PPME proporciona a possibilidade cou na avaliação e monitoramento das atividades.62 de alívio temporário para os países depois que passam do ponto Mesmo com um monitoramento melhor, os pro- de decisão, quando o Banco Mundial e o FMI determinam se um jetos das ONGs enfrentam os mesmos problemas país se qualifica. Portanto, é possível reduzir o serviço da dívida de fungibilidade dos projetos de doadores, e as mesmo antes de um país chegar ao ponto de conclusão, quando o estoque de dívida é reduzido. No âmbito da iniciativa anterior, políticas têm uma forte influência sobre a sua eficá- o estoque de dívida só era reduzido após dois programas com- cia. Os doadores e ONGs devem continuar a me- pletos do SRAE (no mínimo seis anos). Agora o ponto de con- lhorar suas relações de trabalho, compartilhando as clusão pode ser adiado se o desempenho do país for melhores práticas para que a cooperação seja mais particularmente bom. O alívio deve ser concentrado no início do período. eficaz a longo prazo. Combinada com os dispositivos tradicionais de alívio da dívida, Reduzir a dívida. O alívio da dívida dos países mais po- a Iniciativa Reforçada para os PPME provavelmente vai reduzir bres é essencial para uma cooperação eficaz. Uma dívida pela metade o valor atual líquido da dívida pública dos 33 países elevada reduz os incentivos a reformar as políticas, en- qualificados. Até 20 países podem atingir o ponto de decisão para alívio da dívida no fim de 2000, dependendo do progresso na ela- quanto as negociações da dívida e a constante circulação boração da estratégia de pobreza e do financiamento oferecido de novos fluxos de assistência para pagar o serviço da pelos doadores. dívida desviam a atenção das autoridades das necessi- dades de seus cidadãos. A seção seguinte aborda esse as- Fonte: Banco Mundial (www.worldbank.org/hipc). sunto. 210 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Figura 11.7 As transferências concessionais compensam as transferências líquidas negativas de recursos não concessionais Transferências líquidas a países pobres muito endividados por credor, 1988-97 Bilhões de dólares 25 20 15 10 5 0 ­5 ­10 Associação Fundos Outros fundos Outros fundos Fundo Fundos Fundos Banco Internacional de concessionais concessionais multilaterais Monetário privados bilaterais não Internacional de Desenvolvimento bilaterais multilaterais não Internacional concessionais Reconstrução e concessionais Desenvolvimento Fonte: Easterly 1999c. Alívio da dívida dos países pobres serviço da dívida como um grave obstáculo à melhoria do padrão de vida dos pobres. A questão mais proeminente da cooperação para o desen- Contudo, argumenta-se que o serviço da dívida não volvimento no fim do século XX e início do século XXI é é realmente um problema porque os países pobres muito o alívio da dívida dos países mais pobres. Nas duas últimas endividados recebem mais dinheiro dos países doadores décadas houve um aumento constante da dívida de um do que pagam a eles. Os pagamentos do serviço da dívida grupo de países que se convencionou chamar de países po- quase sempre são inferiores ao valor programado, porque bres muito endividados (figura 11.6). A atenção pública os países não podem arcar com o custo. O serviço da dívida se voltou para essa situação em grande parte devido aos es- é pago mediante reescalonamento de alguns empréstimos forços das ONGs nos países desenvolvidos e em desen- e financiamento do resto através de uma combinação de volvimento, cuja campanha a favor do cancelamento da novos empréstimos e doações.65 Em geral, enquanto as dívida em 2000 captou o interesse do mundo inteiro.63 transferências líquidas de recursos não concessionais ten- Nas reuniões anuais do Banco Mundial e FMI de 1999, dem a ser negativas porque não se incentiva o endivida- os países membros estabeleceram um plano reforçado mento adicional, as transferências de recursos concessionais de alívio da dívida, reconhecendo os efeitos adversos da tendem a ser maiores (figura 11.7). dívida sobre as políticas e os gastos de um país (quadro Contudo, a dívida elevada provoca problemas adi- 11.7). cionais que podem afetar o crescimento do país e impedir que o governo concentre sua ação nas prioridades soci- Os efeitos de uma dívida elevada ais. O serviço da dívida é financiado principalmente com Muitos países endividados gastaram até um quinto do escassos recursos do orçamento, competindo assim com orçamento anual em serviço da dívida nos anos 90, e al- os gastos correntes, enquanto a assistência concessional guns gastam muito mais.64 Já que isso é mais que o mon- se destina a novos projetos de investimento. Essa com- tante gasto em programas sociais, muitos encaram o binação pode significar recursos para novos centros de Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 211 saúde, mas não para enfermeiras e manutenção. Além porque têm menos incentivo a reformar se de qualquer disso, muita doações se destinam a atividades admi- modo vão receber alívio e recursos.70 nistradas pelos doadores que não fazem parte do orça- O alívio da dívida pode resolver todos esses problemas mento. Essas atividades estão sujeitas aos problemas de ao reduzir os fluxos brutos e, se for estruturado correta- identificação e coordenação entre doadores examinados mente, incentivar uma estrutura de novos fluxos mais efi- anteriormente e podem contribuir para o enfraqueci- caz para reduzir a pobreza. mento institucional de um Estado já fraco e insolvente As negociações e monitoramento da dívida ocupam Iniciativa reforçada de alívio da dívida muito do tempo e capacidade das autoridades do governo, Para ser eficaz, o alívio da dívida precisa ser feito de que já estão sobrecarregadas. maneira a reforçar a responsabilidade do país, usando ins- Esses fluxos de recursos podem ser instáveis, tornando trumentos que proporcionem incentivos à aplicação dos difícil para os governos administrar seus gastos e manter recursos para redução da pobreza. É o mesmo problema políticas fiscais adequadas.67 Além do mais, mesmo se os que acontece com os fluxos de assistência tradicional, mas fluxos de recursos são positivos porque os países recor- no contexto de uma decisão para reduzir a dívida. O im- rem a reescalonamento, doações e empréstimos conces- pacto do alívio da dívida sobre as transferências líquidas sionais, seu acesso ao capital privado continua reduzido. para um país depende, evidentemente, do que acontece Nos casos em que o serviço da dívida não é pago total- com os fluxos brutos de assistência: se os recursos para mente, o estoque de dívida do país continua a aumen- alívio da dívida são adicionais ou não. Porém, mesmo se tar, criando um desincentivo ao investimento, já que os os recursos não forem adicionais, o alívio da dívida pode investidores podem temer que os lucros serão afetados afrouxar as restrições sobre as políticas e orçamento do pelos problemas macroeconômicos provocados pela dívida país beneficiário, já que libera recursos do orçamento. ou aumento dos impostos para pagá-la.68 Como garantir que esses recursos serão usados para re- Portanto, a dívida é tanto um problema do efeito dos duzir a pobreza? Há duas possibilidades: fluxos brutos e da gestão da dívida sobre a autoria, as políti- Vincular os recursos do alívio da dívida a resultados cas e a capacidade quanto um problema de fluxos líqui- em termos de redução da pobreza. dos. Assim, apresenta muitos dos problemas que Fortalecer a prestação de contas dos recursos públicos, diminuíram a eficácia da cooperação. O alívio da dívida de modo a minimizar o desvio para outros usos (es- pode desempenhar um papel importante reduzindo a pecialmente corrupção). carga sobre o orçamento e permitindo que os funcionários As lições do passado (inclusive da experiência com a do governo se concentrem em boas estratégias de gasto cooperação mencionada anteriormente) indicam que a em vez de contínua renegociação da dívida. E pode ser melhor maneira de abordar essas duas questões é através particularmente crucial para os países que estão saindo de suas vinculações com as políticas e instituições, espe- de uma guerra ou conflito civil. cialmente para a utilização de recursos públicos. A ex- Alguns dados indicam que um nível elevado de serviço periência também mostra que o alívio da dívida por si só da dívida (inclusive com as instituições financeiras in- não melhorará as políticas. Vinte anos de alívio da dívida ternacionais) tende a enfraquecer o vínculo entre fluxos não melhoraram as políticas dos países pobres muito en- concessionais e qualidade das políticas e instituições e, por- dividados.71 Por isso, o princípio consiste em proporcionar tanto, a eficácia em termos de redução da pobreza. Isso alívio da dívida com base na reputação: um histórico de boa pode ser devido ao fato de que os doadores tentam evi- utilização dos recursos para reduzir a pobreza. tar a inadimplência nos empréstimos: à medida que os A Iniciativa Reforçada para Alívio da Dívida dos Países países se tornam mais endividados, os doadores conce- Pobres Muito Endividados (PPME) incorpora essas lições. dem novos empréstimos para cobrir os anteriores. (Entre O alívio da dívida será concedido a países que tenham uma 1989 e 1997, o alívio da dívida para os 41 países pobres estratégia viável e ampla de redução da pobreza e uma es- muito endividados totalizou US$ 33 bilhões e o endivi- trutura que vincule as ações públicas a resultados mo- damento novo chegou a US$ 41 bilhões.)69 Isso não só nitoráveis em termos de redução da pobreza. A estraté- compromete a capacidade dos doadores de dirigir a co- gia deve ser definida mediante um processo participativo operação para onde seria mais eficaz, mas também pode envolvendo governo, setor privado e sociedade civil. O deter a reforma nos países com políticas inadequadas, processo participativo é importante para a elaboração da 212 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Quadro 11.8 Como o alívio da dívida se encaixa numa estratégia de redução da pobreza: Fundo de Ação contra a Pobreza de Uganda Na luta contra a pobreza, o fundamental é melhorar a distribuição de abastecimento de água e saneamento. Foram identificadas metas es- recursos, inclusive o alívio da dívida, mediante orçamentos mais trans- pecíficas, como a construção de 1.000 salas de aula para apoiar o pro- parentes e orientados para a pobreza. Há muitas maneiras de atingir grama de ensino primário. essa meta; em Uganda um fundo especial que utiliza a poupança Dois aspectos cruciais do Fundo são sua integração no orçamento decorrente do alívio da dívida está dando resultado. geral e o esforço do governo no sentido de criar uma gestão transparente O governo decidiu criar um Fundo de Ação contra a Pobreza para e responsável. Os relatórios sobre as alocações financeiras são di- aproveitar a poupança decorrente do alívio da dívida no âmbito da Ini- vulgados em reuniões trimestrais com a participação de doadores e ciativa para os PPME (cerca de US$ 37 milhões por ano; a Iniciativa ONGs. O escritório do Inspetor Geral monitora o uso dos fundos no Reforçada para os PPME deverá duplicar esse valor). O fundo foi alo- âmbito distrital e nacional. Essa condicionalidade auto-imposta reflete cado às prioridades do plano de erradicação da pobreza adotado em o compromisso do governo com o combate à corrupção. Mas também 1997 para melhorar as condições sociais. O plano enfatiza a manutenção é uma resposta às preocupações dos credores acerca da capacidade da estabilidade macroeconômica, o aumento da renda e a elevação do de um país devedor de vincular o alívio da dívida à redução da pobreza. padrão de vida dos pobres desenvolvendo a infra-estrutura rural, pro- Várias medidas foram propostas para melhorar o monitoramento, movendo as pequenas e microempresas, criando empregos e me- desde a inclusão de funcionários distritais nas reuniões trimestrais até lhorando os serviços de saúde e educação. O Fundo de Ação contra o monitoramento dos gastos do fundo por ONGs locais. a Pobreza se concentra em escolas, estradas rurais, extensão agrícola, Fonte: UNICEF e Oxfam International 1999. estratégia e para ajudar a assegurar a boa utilização dos aderiram à iniciativa. Já que um dos princípios funda- recursos externos (e internos). O alívio da dívida será mentais da iniciativa é que o alívio da dívida seja coor- acoplado a outras fontes de financiamento externo na es- denado entre todos os credores, com participação ampla trutura orçamentária do país para redução da pobreza, em e eqüitativa, essa falta de recursos e compromisso ameaça vez de alocado para certas despesas. A meta da Iniciativa a iniciativa. Os doadores precisam atribuir prioridade Reforçada para os PPME é contribuir diretamente para ao financiamento da Iniciativa Reforçada para os PPME. a redução da pobreza e assegurar que os países benefici- ados pelo alívio da dívida não tenham políticas que levem · · · a um maior endividamento. Em maio de 2000, Uganda tornou-se o primeiro país Falta resolver muitas questões sobre a implementação a receber alívio da dívida no âmbito da Iniciativa Reforçada do alívio da dívida e do novo esquema de cooperação para para os PPME (quadro 11.8). O alívio baseou-se em o desenvolvimento apresentados neste capítulo. Apesar vários anos de progresso na formulação participativa de das dificuldades de financiamento da Iniciativa Reforçada sua estratégia de redução da pobreza, resultados em áreas para os PPME, alguns observadores recomendam um essenciais (matrícula escolar, redução da pobreza medi- alívio mais profundo e rápido, argumentando que a ante produção agrícola e crescimento agregado) e mecan- dívida considerada "sustentável" no âmbito da iniciativa ismos para ajudar a melhorar a prestação de contas dos ainda constitui um ônus enorme.72 É preciso agir rapi- fundos públicos e reduzir o desvio de verbas. damente para aliviar a dívida e, ao mesmo tempo, dar O custo da Iniciativa Reforçada para os PPME foi cal- tempo suficiente para que o país elabore sua própria es- culado em US$ 28 bilhões. Para que o alívio da dívida tratégia de redução da pobreza. Alguns países duvidam seja adicional, o financiamento deve provir de outras de sua capacidade de avaliar a situação e preparar sua fontes que não o orçamento de cooperação e emprésti- própria estratégia de redução da pobreza. Outros ques- mos concessionais das instituições. Segundo os planos a- tionam se os doadores podem apoiar a formulação e im- tuais, o custo será financiado em partes iguais pelos plementação de estratégias de redução da pobreza sem credores bilaterais e multilaterais. Embora muitos doadores afetar a identificação do país com a estratégia. Tampouco tenham endossado essa iniciativa e assumido compro- foram respondidas algumas questões sobre o processo missos políticos para seu financiamento, a mobilização participativo: qual a melhor maneira de consultar os po- de recursos tem sido lenta e alguns doadores ainda não bres, como encaixar essa participação no contexto do Reformar a Cooperação Internacional para Atacar a Pobreza 213 processo político nacional e como criar sistemas eficazes entre doadores e países em desenvolvimento. Deve aplicar de informação e monitoramento. Além disso, os países mecanismos menos intrusivos que se concentrem nas se questionam se os doadores poderão realinhar seus pro- políticas e gastos gerais. E deve exercer maior seletividade cedimentos e intervenções de acordo com as estratégias para aplicar os recursos da maneira mais eficaz. É preciso de redução da pobreza.73 Todas essas questões refletem a oferecer mais assistência e alívio da dívida a países que te- situação da cooperação internacional para o desenvolvi- nham programas eficazes de redução da pobreza. A avali- mento no início do século XXI. Está ocorrendo uma ação desses programas pelo doadores deve basear-se num mudança profunda na maneira em que os países desen- conhecimento das condições que cada país enfrenta e no volvidos e em desenvolvimento colaboram na luta con- novo enfoque de redução da pobreza apresentado neste tra a pobreza. relatório. Para reduzir o ônus dos países pobres muito en- Embora muitas questões não tenham sido resolvidas, dividados, os países doadores devem financiar a Inicia- o rumo certo para a comunidade internacional é evi- tiva Reforçada para os PPME com recursos adicionais ao dente. A assistência deve atribuir maior ênfase à parceria orçamento de cooperação. Nota Bibliográfica E ste relatório baseia-se numa ampla gama de Ben Turok, Ashutosh Varshney, Howard White, Lau- documentos do Banco Mundial e em inúmeras fontes rence Whitehead, L. Alan Winters, Quentin Wodon, externas. Os documentos de referência e notas foram Shahin Yaqub e David Zilberman. preparados por Daron Acemoglu, Michelle Adato, Os documentos de referência estão disponíveis na Mary B. Anderson, Michael R. Anderson, Simon Ap- Internet (www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty) pleton, Gareth Austin, Michael Banton, Pranab Bard- ou através do escritório encarregado do Relatório sobre han, Paolo Belli, Timothy Besley, Pilwha Chang, o Desenvolvimento Mundial. As opiniões expressadas Monique Cohen, Michelle Connolly, Richard C. nos documentos não representam necessariamente as Crook, Robert A. Dahl, Partha Dasgupta, Shelton do Banco Mundial ou deste relatório. Davis, Alain de Janvry, Stefan Dercon, Ann Elwan, Muitas pessoas, dentro e fora do Banco Mundial, Gary S. Fields, Gary Gereffi, Gregory Graff, George proporcionaram assessoria e orientação à equipe. Co- Gray-Molina, Lawrence Haddad, John Harriss, Ronald mentários e contribuições valiosas foram propor- J. Herring, John Hoddinott, Naomi Hossain, Peter P. cionados por Taoufik Ben Abdallah, Richard Adams, Houtzager, Rajshri Jayaraman, Noushin Kalati, Mar- Nisha Agrawal, Sadiq Ahmed, Martha Ainsworth, cus Kurtz, Edward E. Leamer, Jennifer Leavy, David George Akerlof, Harold Alderman, Titus Alexander, Lindauer, Michael Lipton, Frances Lund, Daniel S. Jock Anderson, Hutton Archer, Anthony Atkinson, Manning, James Manor, Martha Argelia Martinez, Gareth Austin, Robert Ayres, Malcolm Bale, Namrata Jacob Meerman, Mick Moore, Samuel A. Morley, Bali, Andrew Balls, Abhijit Banerjee, Pranab Bard- Kimberly J. Niles, Anthony Oliver-Smith, Jonathan han, Christopher Barham, Douglas Barnes, Tamsyn Pattenden, Anan Pawasuthipaisit, Louis Pouliquen, Barton, Ananya Basu, Kaushik Basu, Amie Batson, An- Kameshwar Prasad, James Putzel, Danny Quah, Elisa thony Bebbington, Alan Berg, Timothy Besley, Gor- Reis, James A. Robinson, Francisco Rodriguez, Elisa- don Betcherman, Andre Beteille, Surjit Bhalla, Vinay beth Sadoulet, Sombat Sakuntasathien, Peter K. Schott, Bhargava, Ela Bhatt, Mihir R. Bhatt, Hans Binswanger, Jennefer Sebstad, Saurabh Sinha, Lina Song, Smita Nancy Birdsall, Yonas Biryu, Mark Blackden, Rebecca Srinivas, Alan Sturla Sverrisson, Robert M. Townsend, Blank, David Bloom, Zelco Bogetic, Jan Bojo, Rene 215 216 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Bonnel, Ed Bos, César Bouillón, François Bourguignon, Valerie Kozel, Annette Krauss, Alcira Kreimer, Jean- Samuel Bowles, Carlos A. Primo Braga, John Briscoe, Louis Lamboray, Jack Langenbrunner, Patricia Laverley, Penelope Brooks, Stephen Brushett, Robin Burgess, Sara Richard Leete, Arianna Legovini, Danny Leipziger, Brian Calvo, Sarah Cambridge, Roy Canagarajah, Gerard Levy, Maureen Lewis, Michael Lipton, Jennie Litvack, Las- Caprio, Teresa Carbo, Guy Carrin, Soniya Carvalho, zlo Lovei, James Christopher Lovelace, Landis Mackel- Robert Chambers, Jacques Charmes, Celine Charveriat, lar, François Régis Mahieu, Nick Manning, Tamar Mirai Chatterjee, Mrinal Datta Chaudhuri, Rodrigo Manuelyan Atinc, Timothy Marchant, Rachel Marcus, Chaves, Sandeep Chawla, Shaohua Chen, Susan Chen, Tiffany Marlowe, Ricardo Martin, Will Martin, Antonio Kenneth Chomitz, Alberto Chong, Ralph Christy, Martin del Campo, Keith Maskus, Andrew Mason, Mariam Claeson, John Clark, Monique Cohen, Paul Simon Maxwell, Bill Mayville, Elizabeth McAllister, Collier, Tim Conway, Giovanni Andrea Cornia, Uri Milla McLachlan, John Mellor, Jean-Roger Mercier, Tom Dadush, Dana Dalrymple, Amit Dar, Koen M. Davidse, Merrick, Rick Messick, Dilip Mookherjee, William Adrian Davis, Gloria Davis, Alain de Janvry, Samantha Moomaw, Michael Moore, Mick Moore, Jonathan Mor- De Silva, Naa dei Nikoi, Angus Deaton, Klaus Deininger, duch, Daniel Morrow, Robert Moulie, Peter Mousley, Lionel Demery, Stephen Denning, Stefan Dercon, Ma- Ranjana Mukherjee, Joseph Mullen, Rinku Murgai, Ed- hendra Dev, Shantayanan Devarajan, Ishac Diwan, David mundo Murrugara, Philip Musgrove, David Nabarro, Dollar, Philippe Dongier, Donna Dowsett-Coirolo, Jean Mustapha Nabli, Reena Nanavaty, Deepa Narayan, Drèze, Jean-Luc Dubois, Steven Durlauf, Chris Dye, Richard Newfarmer, Juan Pablo Nicolini, Michel Noel, Tim Dyson, William Easterly, Judith Edstrom, Dag Barbara Nunberg, Veronic Nyhan, Abena D. Oduro, Ehrenpreis, Lars Ekengren, Ibrahim Elbadawi, David P. Marcelo Olarreaga, Jonathan Olsson, Azedine Ouerghi, Ellerman, Diane Elson, Gunnar Eskeland, Wolfgang Mead Over, Margaret Owen, Howard Pack, Truman Fengler, Marco Ferroni, Deon Filmer, Ben Fine, Ariel Packard, Sheila Page, Robert Palacios, Ok Pannenborg, Fiszbein, Ann Florini, Emmanuel Forestier, Justin Forsyth, Sulekha Patel, Harry Anthony Patrinos, Guillermo Perry, Paul Freeman, Jose Furtado, Andreas Galanakis, Emanuela Jean Pesme, Patti Petesch, Guy Pfeffermann, Claire Galasso, Joaquin Garcia, Michel Garenne, Roberta Gatti, Pierangelo, Jean-Philippe Platteau, Boris Pleskovic, Louis Guido Geissler, Alan Gelb, Paul J. Gertler, Coralie Gev- Pouliquen, Alexander Preker, Giovanna Prennushi, ers, Ashraf Ghani, Maitreesh Ghatak, Alan Gilbert, William C. Prince, Lant Pritchett, Felicity Proctor, James Michael Goldberg, Jeff Goldstein, Fr. Xabier Gorostiaga Putzel, Dagmar Raczynski, Atiqur Rahman, Mamphela (e seus colegas da Asociación de Universidades Confiadas Ramphele, James Rauch, Martin Ravallion, Susan Raz- a la Compañía de Jesus en America Latina), Vincent zaz, Thomas Reardon, Ritva Reinikka, Ana L. Revenga, Gouarne, Heather Grady, Peter Grant, Stefanie Grant, Carolyn Reynolds, Helena Ribe, Michelle Riboud, Peter Cheryl Gray, Duncan Green, Margaret Grosh, Sumit Roberts, Richard D. Robinson, Alberto Rodriguez, John Guha, Patrick Guillaumont, Sanjeew Gupta, Davidson Roemer, Halsey Rogers, Andrew Rogerson, Jaime Ros, R. Gwatkin, Lawrence Haddad, Peter Hakim, Gillette Jaime Saavedra, Elisabeth Sadoulet, David E. Sahn, Hall, Kristin Hallberg, Jeffrey Hammer, Lucia Hanmer, Joanne Salop, Susana Sanchez, Todd Sandler, Sven Sand- Nancy Happe, Caroline Harper, Ricardo Hausmann, strom, Filomeno Santa Ana, Justine Sass, David Sat- Yujiro Hayami, John Healey, Gerry Helleiner, Jesko terthwaite, Dieter Schelling, Anita Schwarz, Christopher Hentschel, Alicia Herbert, Norman L. Hicks, John Hod- Scott, Jennefer Sebstad, Marcelo Selowsky, Amartya Sen, dinott, Robert Holzmann, Peter P. Houtzager, Albert D. Elena Serrano, Nemat Shafik, Shekhar Shah, Jim Shea, Howlett, Chia-Hsin Hu, Gregory Ingram, Keiko Itoh, Geoffrey Shepherd, Lynne D. Sherburne-Benz, John D. Vijay Jagannathan, Selim Jahan, K. Jankovsky, Mahieu Shilling, Paul Bennett Siegel, Hilary Silver, William Sil- Jarret, Renana Jhabvala, Emmanuel Jimenez, Ian John- verman, Marcia Simoes, John Sinclair, Saurabh Sinha, son, Gerd Johnsson, Ben Jones, Christine Jones, Steen Jor- Richard Skolnick, Tova Maria Solo, Paul Spray, Lyn gensen, Sonia Kapoor, Dani Kaufmann, Masahiro Kawai, Squire, T. N. Srinivasan, Nicholas Stern, David Stiedl, Allen Kelley, Charles Kenny, Michel Kerf, Christine Kes- David Stifel, Joseph E. Stiglitz, Kalanidhi Subbarao, sides, Roger V. Key, Anupam Khanna, Stuti Khemani, Parita Videt Suebsaeng, Eric Valdeman Swanson, Vinaya Tony Killick, Ronald Kim, Elizabeth King, Stephan Swaroop, Simon Szreter, Cecilia Tacoli, Kazuo Taka- Klasen, Jeni G. Klugman, Steve Knack, Grzegorz Kolodko, hashi, VitoTanzi (e a equipe do Departamento de Assuntos Nota Bibliográfica 217 Fiscais do FMI), David Tarr, Judith Tendler, Sumeet 8. Para mais informações, ver o banco de dados estatísticos do Thakur, Duncan Thomas, Kirsten Thompson, Robert UNICEF em www.unicef.org/statis. Thompson, Erik Thorbecke, Mariano Tommasi, Lee Travers, Kerstin Trone, Carrie Tudor, Wendy Tyndale, Capítulo 1 Zafiris Tzannatos, Christopher Udry, Alberto Valdes, Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo Dominique van de Walle, Julie van Domelen, M. Willem foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, van Eeghen, Wouter van Ginneken, Warren Van Wick- Shah e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- lin, Jan Vandemoortele, Krishna Vatsa, Anthony Venables, Schulte 2000). Mathew A. Verghis, Louis-Charles Viossat, Tara Vish- 1. Sen 1999, p. 87. 2. Szekély e outros a ser publicado. wanath, Milan Vodopivec, Joachim von Amsberg, Jayshree 3. Haddad e Kanbur 1990. Vyas, Robert Wade, Mike Waghorne, Adam Wagstaff, 4. Ravallion e van de Walle 1991. Michael Walton, Kevin Watkins (e uma equipe da 5. O hiato de pobreza é a soma dos déficits de renda de todos Oxfam), Catherine Watt, Richard Webb, L. Alan Win- os pobres (quantia que falta para atingir a linha de pobreza) divi- ters, Quentin Wodon, Adrian Wood, John Worley, Gus- dida pela população total. O hiato de pobreza ao quadrado é a soma dos déficits ao quadrado. O índice de pobreza é tavo Yamada, Jacob Yaron, Shahid Yusuf, Roberto Zagha e Elaine Zuckerman. 1 Q A equipe recebeu ajuda de estudantes do Programa de N (y ­ y ) , i i =1 Estágios do Washington Center: Anju Aggarwal, Waldo Aleriano, Juan Carlos Arandia, Hector Cabrera, Mario onde N = população total, y = linha de pobreza, yi = renda do in- de la Cruz, Celeste de la Huerta, Joaquin de la Torre, Al- divíduo i, Q = população total acima da linha de pobreza, e = 1. Para o hiato de pobreza ao quadrado, = 2. Quando = 0, a ison Drury, Nilima Gulrajani,Tomoko Hagimoto, Daniel medida é o coeficiente de contagem. Ver Foster, Greer e Thor- Hernandez Ruiz, Virginia Iglesias, Mika Iwasaki, Alejandra becke (1984) e Foster e Shorrocks (1988). Lua, Felix Marklein, Nadia Montiel, Mark Schlueter e Neil 6. Rowntree 1901. Thompson. 7. Banco Mundial 1999j. Apesar dos esforços envidados para fazer a lista mais 8. Para mais detalhes, ver a informação sobre estratégias de redução da pobreza em www.worldbank.org/poverty/strategies/index.htm. completa possível, algumas pessoas que contribuíram 9. Mecovi é o Programa para o Melhoramento das Pesquisas podem ter sido omitidas inadvertidamente. A equipe e Medição das Condições de Vida na América Latina e Caribe. pede desculpas se isso aconteceu e reitera seu agradeci- Ver www.iadb.org/sds/pov. mento a todos que contribuíram. 10. Townsend 1985. 11. Atkinson e Bourguignon a ser publicado; Chen e Raval- lion 2000. Notas 12. Banco Mundial 1999t. 13. Banco Mundial 2000l. Panorama geral 14. Demery 1999. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo 15. Wodon, Ayres, Barenstein, Lee, Peeters, Siaens e Yitzhaki 2000. foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah 16. A incidência da pobreza urbana na Colômbia aumentou e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- constantemente desde 1996. Schulte 2000). 17. Banco Mundial 2000e. 1. Sen 1999. 18. Suryahadi e outros 1999. A pobreza parece ter diminuído 2. Relato de uma visita de Ravi Kanbur, diretor do relatório de fevereiro de 1996 até o terceiro trimestre de 1997. Há várias até maio de 2000. estimativas da pobreza na Indonésia, examinadas em detalhes em 3. Deve-se assinalar que 1998 é o ano mais recente para o qual Suryahadi e outros (1999), mas o resultado é razoavelmente con- dispúnhamos de dados; contudo, as cifras de 1998 são preliminares. sistente. O aumento na taxa de pobreza do ponto mais baixo 4. Essas cifras dão uma noção das tendências gerais, mas devem (agosto­outubro de 1997) ao mais alto (setembro­dezembro de ser encaradas com cuidado, tendo em vista as deficiências men- 1998) é de cerca de 164%, que pode ser considerado como o im- cionadas no capítulo 1 e o fato de que as cifras referentes a 1998 pacto máximo da crise sobre a pobreza. A taxa de pobreza atingiu são preliminares devido ao número limitado de pesquisas o ponto mais alto em meados do segundo semestre de 1998, após disponíveis. um grande aumento no preço do arroz e antes do início da esta- 5. Hanmer e Naschold 1999. bilização da inflação geral. 6. Hanmer e Naschold 1999; McGee 1999. 19. Os dados sobre distribuição do consumo em 1996 e 1998 7. Para um exame das relações entre meio ambiente e cresci- não estão disponíveis. Assim, para obter uma estimativa do con- mento, ver o Capítulo 4 de Banco Mundial 2000a. sumo, multiplicamos todas as rendas pela parcela do consumo pri- 218 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 vado agregado na renda com base nos dados das contas nacionais. Shah e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- Os dados sobre o consumo em 1998 indicam que os procedimentos Schulte 2000). de estimação em geral produziram coeficientes exatos. O material de referência para este capítulo é citado nos outros 20. Banco Mundial 1999bb. capítulos para evitar repetição. 21. Banco Mundial 1999t. 22. Demery 1999. 23. Lustig 1998. Capítulo 3 24. Yao 1999. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo 25. Minot 1998; Jalan e Ravallion 1999b. foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah 26. Lopez e della Maggiora a ser publicado. e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- 27. Bonilla-Chacin e Hammer 1999. Schulte 2000). 28. Wagstaff a ser publicado b. 1. Lipton e Ravallion 1995. 29. Wagstaff a ser publicado b. 2. As cifras são em dólares constantes de 1990 ajustados por 30. Banco Mundial 1998t. diferenças na paridade do poder aquisitivo, conforme indicado em 31. Banco Mundial 1999t. Maddison (1995). 32. Filmer e Pritchett 1998. 3. Bourguignon e Morrisson 1999. 33. Filmer 1999b; Ghana Statistical Service 1999. 4. Sen 1999. 34. Liu, Hsiao e Eggleston 1999. 5. Os efeitos do capital humano sobre o crescimento são 35. Vella 1997. examinados em Barro (1997) e Bhargava e outros (2000). 36. Banco Mundial a ser publicado a. 6. Summers 1993. Essa questão é objeto de debate. Benhabib 37. Filmer 1999b. e Spiegel (1994) não constataram efeito do crescimento do ca- 38. Banco Mundial 1998t. pital humano sobre o crescimento da produção; Krueger e Lin- 39. Na China, os grupos étnicos minoritários perfazem menos dahl (1999) argumentam que a falta de associação se deve a um de 9% da população, mas representam cerca de 40% dos pobres erro de mensuração. absolutos (Banco Mundial 2000e). 7. Ver, por exemplo, Mankiw, Romer e Weil (1992), que cons- 40. Psacharopoulos e Patrinos 1994. tatam um efeito negativo, às vezes significativo, do crescimento 41. Psacharopoulos e Patrinos 1994. demográfico sobre o crescimento da produção coerente com as pre- 42. Banco Mundial 1999s. visões do modelo de Solow. Levine e Renelt (1992) encontraram 43. Gragnolati 1999. dados que nem sempre comprovam esse resultado, enquanto Kel- 44. U.S. Census Bureau 1999. ley e Schmidt (1994) argumentam mais fortemente a favor de um 45. Banco Mundial 1997g. Uma pesquisa realizada em 1994 efeito negativo. Young (1995) e Bloom e Williamson (1997) pelo National Council of Applied Economic Research mostra apresentam informações sobre a importância do crescimento que nas áreas rurais da Índia quase metade dos membros das cas- demográfico para o crescimento no leste da Ásia. tas e tribos que foram objeto de disposições especiais vive abaixo 8. Sobre abertura e crescimento, ver Sachs e Warner (1995) e da linha de pobreza; embora constituam cerca de um terço da po- Frankel e Romer (1999). Um exame crítico dos dados encontra- pulação, representam 43% dos pobres. se em Rodriguez e Rodrik (1999) e uma refutação desse exame em 46. Kozel e Parker 2000; PROBE Team 1999; Banco Mundial Bhagwati e Srinivasan (1999). Sobre política fiscal e crescimento, 1998t, tabela 2; Banco Mundial 1999z, banco de dados subna- ver Easterly e Rebelo (1993). Sobre inflação e crescimento, ver cionais da Índia. Bruno e Easterly (1998) e Barro (1997). Sobre desenvolvimento 47. Drèze e Sen 1995. financeiro e crescimento, ver Levine (1997). 48. Deaton 2000. 9. Ver Burnside e Dollar (a ser publicado). 49. Baulch e Hoddinott a ser publicado. 10. Sobre agitação interna, choques nas relações de troca e cresci- 50. Além disso, ao interpretar esses resultados deve-se ter em mento, ver Easterly e outros (1993). Sobre volatilidade e cresci- mente que as pessoas que entram e saem da pobreza com freqüência mento, ver Ramey e Ramey (1995). Sobre crescimento lento dos podem ser principalmente aquelas cuja renda mais se aproxima da parceiros comerciais, ver Easterly (2000b). linha de pobreza. Se assim for, muitos considerados transitoria- 11. Sobre corrupção e crescimento, ver Mauro (1995). Sobre mente pobres podem ser cronicamente pobres. império da lei e crescimento, ver Kaufmann, Kraay e Zoido-Lo- 51. Jalan e Ravallion 1998b, 1999b. baton (1999). 52. Fields 1999. 12. Rodrik 1998. 53. Falkingham 1999. 13. Sobre fragmentação étnica e crescimento, ver Easterly e 54. Okrasa 1999. Levine (1997). Sobre a função das instituições, ver Easterly 55. Braithwaite 1997. (2000a). 56. Klugman e Braithwaite 1998. 14. Ver Gallup, Sachs e Mellinger (1999). 15. Ros 2000. Capítulo 2 16. Banco Mundial 2000p. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo 17. Banco Mundial 1997c. foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, 18. Banco Mundial 1997a. Nota Bibliográfica 219 19. Royaume du Maroc, Ministère de la Prévision Economique tra avaliações baseadas em resultados de curto prazo. "A transfor- et du Plan, Direction de la Statistique 1999; Banco Mundial mação da sociedade não é uma corrida de cavalos. O principal in- 2000j. dicador do êxito não é quem chega primeiro. A ênfase excessiva 20. Bruno, Ravallion e Squire 1998; Deininger e Squire 1996b; na velocidade produz impaciência, agressividade e arrogância. . . Ravallion e Chen 1997; Dollar e Kraay 2000. A transição do socialismo para o capitalismo . . . é um processo 21. Dollar e Kraay 2000. empírico. . . . Cada elemento do processo pode ser muito rápido, 22. Li, Squire e Zou 1998. mais ou menos rápido ou lento. Cada um tem seu ritmo apro- 23. Banco Mundial 1997b. priado." 24. Thorbecke e Jung 1996. 6. Esse aspecto é enfatizado em Banco Mundial e FMI (2000b). 25. Bourguignon e Morrisson 1998. 7. Para o México, ver Lustig (1998); para as economias em tran- 26. Psacharopoulos e Patrinos 1994. sição, ver EBRD (1999). 27. Banerjee e outros 2000. 8. Birdsall, Graham e Sabot 1998. 28. Birdsall e Londoño 1997; Deininger 1999a. 9. BID 1997. 29. Ravallion 1998. 10. Lindauer 1999. 30. Thomas e Wang 1998; Klasen 1999; Dollar e Gatti 1999. 11. Banco Mundial 1996f. 31. Alesina e Rodrik 1994; Persson e Tabellini 1994; Perotti 12. Bajpai e Sachs 1999. 1996a; Clarke 1995; Deininger e Squire 1998 (com desigual- 13. Easterly 2000b. dade de terra). Rodriguez (1999) apresenta um levantamento das 14. Berg e Taylor 2000. comparações entre países. 15. Tommasi e Velasco (1996) sugerem essa classificação de 32. Li e Zou 1998; Forbes a ser publicado. reformas e proporcionam um exame completo da economia 33. Banerjee e Duflo 2000. política da reforma. 34. Banco Mundial 1993a; Pritchett e Summers 1996; Filmer 16. Dollar e Kraay 2000; Gallup, Radelet e Warner 1998. Há e Pritchett 1999a; WHO 1999b; van Doorslaer e Wagstaff 1997; um certo debate, porém, em torno dos dados de vários países sobre Gwatkin e outros 2000; Schalick e outros 2000; Wagstaff 2000; o impacto distributivo da liberalização do comércio. Ver, por Wagstaff e Watanabe 2000; Kakwani 1993; Jamison e outros exemplo, Lundberg e Squire (2000). 1996; Kim e Moody 1992; Anand e Ravallion 1993. 17. Ver, por exemplo, Morley (1999) e Dollar e Kraay (2000). 35. Behrman e Knowles 1997; Oxfam International 1999; 18. Banco Mundial 2000l. Filmer e Pritchett 1999a; Behrman 1987; Hanushek e Kimko a 19. Haltiwanger e Singh 1999. ser publicado; PROBE Team 1999. 20. de Ferranti e outros 2000. 36. Strauss e Thomas 1998. 21. Ver Meerman (1997). 37. Lavy e outros 1996; Thomas, Lavy e Strauss 1996. 22. Sarris 1994; Alderman 1994. 38. Pritchett e Summers 1996. 23. Winters 1999. 39. Barro 1997; Bhargava e outros 2000; Hamoudi e Sachs 24. Ver Akiyama e outros (a ser publicado). 1999. 25. Sahn, Dorosh e Younger 1997. 40. Pritchett e Summers 1996. 26. Sahn, Dorosh e Younger 1997. 41. Sobre desigualdade de renda e saúde média, ver Rodgers 27. Banco Mundial 2000l. (1979), Flegg (1982), Waldmann (1992) e Filmer e Pritchett 28. Banco Mundial 2000l. (1999a). 29. Kemal 1994. 42. Anand e Ravallion 1993; Bidani e Ravallion 1996. 30. Hanson e Harrison 1999. 43. Drèze e Sen 1995. 31. Freeman 1995. 44. Filmer e Prichett 1999a. 32. Os estudos são: Vélez, Kugler e Bouillón (1999), Colôm- bia; Contreras e outros (2000) e Legovini, Bouillón e Lustig (1999), México; e Ruprah e Marcano (1999), Venezuela. Ver Capítulo 4 Revenga (1997). Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo 33. Berman e Machin 2000. foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah 34. Pessino (1997) argumenta que a regulamentação prejudi- e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- cou o ajuste do mercado de trabalho na Argentina nos anos 90. Schulte 2000). 35. Papageorgiou, Choksi e Michaely 1995. 1. Rodrik (2000) apresenta indícios de que os governos 36. Haltiwanger e Vodopivec 1999. democráticos são mais propensos a implantar reformas. 37. CUTS 1999. 2. Ver Collier, Dollar e Stern (2000) para um exame dessas 38. Parker, Riopelle e Steel 1995. perspectivas. 39. Birdsall e de la Torre (2000) apresentam um exame do ex- 3. Eichengreen (1999), BID (1997) e Tommasi e Velasco cesso de regulamentação na América Latina. (1996) apresentam exames cuidadosos da experiência com refor- 40. Hallberg 1999. mas. 41. Hallberg 1999. 4. Tommasi e Velasco 1996. 42. Asia Foundation e AKATIGA 1999. 5. Kornai (2000, p. 24­25) enfatiza esse aspecto e alerta con- 43. SEWA 1997. 220 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 44. Haan, Coad e Lardinois 1998. na Índia. Devarajan, Suthiwart-Narueput e Thierfelder (2000) cal- 45. Chisari, Estache e Romero 1999. cularam o custo de aumentar o imposto sobre as exportações de 46. OIT 2000. Camarões em 1,7 vez a receita arrecadada. 47. Basu 1999a. 9. A dívida dos 41 países pobres muito endividados em média 48. Exemplos desses programas: Progresa (Programa de Edu- ultrapassa o seu PIB e é quase o dobro do nível considerado sus- cación, Salud y Alimentación) no México e Bolsa Escola no Brasil. tentável (van Trotsenburg e MacArthur 1999). Tzannatos (1998) mostra que talvez seja preciso aplicar incentivos 10. UNICEF e Oxfam International 1999. diferentes para manter na escola crianças de diversas idades. 11. Gupta, Schiff e Clements 1996. 49. Martin e Maskus (2000) examinam os argumentos 12. Em 18 países pobres muito endividados a parcela dos gas- econômicos a favor da adoção de normas trabalhistas básicas com tos militares no PIB registrou em média uma redução (0,6%) igual ênfase nas implicações para o comércio. Aidt, Schlemmer-Schulte ao aumento da parcela dos gastos em educação e saúde (FMI 1999). e Tzannatos (2000) proporcionam um exame dos dados sobre os 13. A Costa Rica demonstra que um nível baixo de gastos mi- benefícios dos sindicatos e negociações coletivas. litares não compromete a segurança externa ou interna. 50. Pencavel (1997) examina argumentos de que os ganhos dos 14. A experiência varia entre as regiões. Houve um grande au- trabalhadores sindicalizados são obtidos à custa dos trabalhadores mento no gasto real per capita em educação e saúde na Ásia, não sindicalizados e não dos lucros. América Latina e Caribe. Na África Subsaariana o gasto per capita 51. Está cada vez mais evidente que é contraprodutivo utilizar diminuiu em educação e aumentou moderadamente em saúde. Nas sanções comerciais como mecanismo para obrigar os países a economias em transição os gastos em educação e saúde diminuíram adotarem normas trabalhistas básicas, pois os custos dessas sanções acentuadamente (Gupta, Clements e Tiongson 1998). em geral recaem sobre os pobres. Ver em Marcus (2000) um 15. Patrinos e Ariasingam 1997. exame dos argumentos. 16. A análise da incidência de benefícios é um instrumento bem 52. Sable, O'Rourke e Fung 2000. estabelecido para compreender quem se beneficia do gasto público, 53. Levine 1997. mas tem suas limitações. Os benefícios médios, mesmo quando 54. Bennett, Goldberg e Hunte 1996. medidos corretamente, talvez não sejam um indicador confiável 55. Adams 1984; Paxton e Cuevas 1996. da variação no gasto agregado de um programa ou do impacto dis- 56. Ver von Pischke, Adams e Donald 1984; Yaron, Benjamin tributivo de uma redistribuição entre programas. A participação e Piprek (1997); Braverman e Guasch (1993). do programa talvez não seja homogênea, fazendo com que o im- 57. Ver Chaves e Gonzalez-Vega (1996) e Yaron (1992), por pacto marginal da expansão ou contração do programa seja muito exemplo. diferente do impacto médio (Lanjouw e Ravallion 1999). 58. Morduch 1999c. 17. van de Walle 1996. 59. Chaves e Sánchez 2000; Sánchez 2000. 18. Na Croácia, em 1998, mais de 90% do subsídio de ener- 60. Ver, por exemplo, Khandker (1998) e Morduch (1999b). gia destinou-se a famílias que não eram pobres. Na Rússia, em 1997, 61. Hulme e Mosley 1996. cerca de 74% do subsídio de água destinou-se a consumidores de 62. Morduch 1999c. renda média e alta. Em ambos os casos, os subsídios aumentaram 63. Por exemplo, o índice de dependência de subsídios, ela- a desigualdade em vez de reduzi-la (Lovei e outros 2000). borado em Yaron (1992), mede o nível em que a taxa de juros teria 19. Banco Mundial 1994e. de ser fixada para cobrir todos os custos operacionais se não hou- 20. Lewis 2000. ver subsídios. 21. Em alguns casos, o trabalho pode ser uma conseqüência, e não causa, do fato de a criança não freqüentar a escola (Oxfam International 1999). Capítulo 5 22. Bredie e Beehary 1998. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo 23. Oxfam International 1999. foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah 24. Azandossessi 2000; Pouliquen 1999b. e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- 25. Constance 1999. Schulte 2000). 26. Barnes e Halpern 2000. 1. Wagstaff 2000. 27. Barnes, van der Plas e Floor 1997. 2. Ghana Statistical Service 1999; Filmer 1999b. 28. Em energia, por exemplo, as perspectivas de melhores 3. Instituto Nacional de Estadística y Censos 1998. serviços para muitos pobres no futuro previsível depende da des- 4. van de Walle 2000a. coberta de fontes mais baratas (Villagran 2000). 5. Barnes, van der Plas e Floor 1997. 29. Programa de Educación, Salud y Alimentación. 6. Levy 1996. Constata-se em geral uma forte correlação entre 30. Nolan e Turbut 1995. rodovias e indicadores sociais, embora a direção da causalidade não 31. Gilson 1998. seja clara (van de Walle 2000b). 32. Nyonator e Kutzin 1999. 7. A receita do governo central representou 5,8% do PIB na 33. Gertler e Hammer 1997. China e 12,2% na Índia (Banco Mundial 2000s). 34. Banco Mundial 1996a. 8. Ahmad e Stern (1987) calculam em 60 paise o custo adi- 35. Boland e Whittington 2000. cional de arrecadar uma rupia através do imposto sobre as vendas 36. Este é o caso do abastecimento de água em Jacarta, Indonésia Nota Bibliográfica 221 (Boland e Whittington 2000). 76. Pouliquen 1999b. 37. Lovei e outros 2000. 77. O projeto Orangi foi criado em 1980 por Akhter Hameed 38. Barnes, van der Plas e Floor 1997. Khan (Banco Mundial 1992b). Sabedor da compensação entre au- 39. Irwin 1997. toria e rapidez da implantação, permitiu que os processos de- 40. Banco Mundial 1998t. cisórios participativos levassem todo o tempo necessário. 41. Gertler e Solon 1998. 78. Pouliquen 1999a. 42. Filmer, Hammer e Pritchett 1998. 79. Barwell 1996. 43. Chomitz e outros (1998) mostram que o diferencial de paga- 80. White 1997. mento necessário para que o pessoal médico trabalhe nas áreas re- 81. Walker e outros 1999. motas da Indonésia é uma quantia absurda. 82. Pouliquen 1999a. 44. Ver www.worldbank.org/html/extdr/hnp/health/ppi/con- 83. Rawlings, Sherburne-Benz e van Domelen a ser publicado. tents.htm. 84. Sara e Katz 1997. 45. Girishankar 1999a. 85. Tendler e Freedheim 1994. 46. Banco Mundial 1998t; Filmer, Hammer e Pritchett 1998. 86. Desde 1987 o Banco Mundial aprovou financiamento 47. van der Gaag 1995. para cerca de 100 projetos multissetoriais de fundo social no valor 48. Banco Mundial 1998t. total de US$ 3,4 bilhões em mais de 60 países (Parker e Serrano 49. Banco Mundial 1998t; Bonilla-Chacin e Hammer 1999. a ser publicado). Muitas outras organizações também estão apoiando 50. Filmer, Hammer e Pritchett 1998. os fundos sociais. 51. A melhoria das comunicações também tem um impacto 87. Embora a escolha entre investimentos possa ajudar a asse- positivo sobre o capital social (Pouliquen 1999a). gurar a sustentabilidade, a escolha irrestrita é rara em projetos mul- 52. Banco Mundial 1998aa. tissetoriais. Contudo, um enfoque verdadeiramente dirigido pela 53. Izaguirre 1999. Mais de 90 países em desenvolvimento abri- demanda requer um menu aberto de investimentos. ram o setor de telecomunicações à participação privada em 88. É difícil instilar a propriedade comunitária de infra-estru- 1990­98. tura que serve a várias comunidades. Essa infra-estrutura geralmente 54. Osiptel 1996. é mais bem administrada pelo governo local ou de nível mais alto 55. Para mais detalhes sobre telecentros no Senegal, ver (Malmberg Calvo 1998). www.idrc.ca/acacia/engine/eng_6.htm e www.sonatel.sn/c- 89. Os fundos sociais são mecanismos de financiamento mul- telece.htm. tissetorial que se concentram em comunidades pobres mas tam- 56. Banco Mundial 1994e. bém canalizam doações para governos locais e ONGs. 57. Ernberg 1998. Originalmente eram mecanismos de financiamento de emergên- 58. Talvez seja necessário conceder subsídios nos setores de tele- cia, mas passaram a ser mecanismos de longo prazo para finan- comunicações, água e energia (Wellenius 1997; Barnes e Halpern ciamento do desenvolvimento (capítulo 8). Uma falha comum é 2000). assumir que os fundos sociais financiam qualquer projeto. Alguns 59. Wellenius 1997. estudos dos fundos sociais indicam que os menus de projetos 60. Wallsten 1999. qualificados nem sempre são inclusivos e que a definição de pro- 61. Chisari, Estache e Romero 1999. jeto pode ser muito estrita (Owen e van Domelen 1998; Walker 62. Ravallion e Wodon a ser publicado. e outros 1999). 63. Gaynor 1996. 90. Pouliquen 1999a. 64. Banco Mundial 1995b. 91. Owen e van Domelen 1998. 65. Gaynor 1998. 92. Carvalho 1999a. 66. King e Özler 1998. 93. Um estudo realizado no Zimbábue mostra que cerca de 35% 67. Gaynor 1996. da renda rural provém de bens ambientais gratuitos e que a parcela 68. Gaynor 1998. aumenta à medida que a renda diminui (Cavendish 1999). 69. Jimenez e Paqueo 1996. 94. Uphoff 1998. 70. Banco Mundial 1995b. 95. Em 1990 o governo da Índia dirigiu uma circular aos go- 71. Banco Mundial 1995b. vernos estaduais recomendando a gestão conjunta de florestas em 72. Oxfam International 1999. áreas públicas. Até 1995, 15 estados haviam adotado esses pro- 73. Jimenez e Sawada 1998. gramas, envolvendo comunidades locais na gestão e proteção das 74. O fato de Educo não ter conseguido melhorar os resulta- florestas em troca do direito de usar certos produtos florestais dos dos testes de matemática e linguagem talvez se deva à ausên- (Arnold a ser publicado). cia de incentivos diretos aos professores, pais e associações de pais 96. Por exemplo, permitir que as comunidades detenham a pro- e professores (Jimenez e Sawada 1998). priedade das florestas e pastagens nas vizinhanças enquanto o 75. Essas preocupações incluem crescentes dificuldades para im- governo detém a propriedade das florestas mais distantes (Murty plementar políticas gerais de educação, aplicar objetivos nacionais, 1994). evitar a segregação social e promover a equidade se as escolas 97. Arnold a ser publicado. aceitarem alunos com base na capacidade de pagamento (Banco 98. Arnold a ser publicado. Mundial 1995b). 99. Além disso, taxas muito altas de crescimento demográfico 222 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 podem reduzir tanto os benefícios para os membros que seu in- 117. Parthasarthy as cited in Mearns (1999). centivo a participar diminui. 118. de Janvry, Gordillo, Platteau e Sadoulet a ser publicado. 100. Uphoff 1998. 119. Platteau e Baland a ser publicado. 101. Um projeto florestal no Nepal permitiu que as comu- 120. Sadoulet, Murgai e de Janvry a ser publicado. Ver o nidades assumissem a gestão da floresta, após a aprovação dos planos quadro 4.4 no capítulo 4. respectivos, e emitiu certificados assegurando o direito aos bene- 121. Mearns 1999. fícios da floresta por um longo prazo (Banco Mundial 1989). 122. de Janvry, Gordillo, Platteau e Sadoulet a ser publicado. 102. A experiência também demonstra que a participação co- 123. Deininger 1999b. munitária é maior quando as tecnologias apropriadas permitem 124. de Janvry, Gordillo, Platteau e Sadoulet a ser publicado. um retorno adequado das atividades. Por exemplo, as plantações 125. Deininger a ser publicado. de árvores para lenha pouco espaçadas, que nem sempre dão bons 126. de Janvry, Gordillo, Platteau e Sadoulet a ser publicado. resultados, despertam baixo nível de participação comunitária. Por 127. Muitos fornecedores locais oferecem serviços de rede outro lado, a participação comunitária é alta quando as árvores são mais baratos que os das companhias públicas subsidiadas (Solo plantadas espaçadamente, permitindo obter renda de outros pro- 1998a). dutos (cultura intercalar, forragem, sementes ou folhas de valor 128. O número de grandes contratos, arrendamento, con- comercial; Banarjee e outros 1997). cessões e privatizações de gestão da água e saneamento aumentou 103. A existência de sistemas judiciários eficazes, autônomos de 4 em 1993 para 29 em 2000. O investimento privado no setor e honestos é tão importante quanto a de sistemas de direitos de atingiu seu nível mais alto em 1997: US$ 8,4 bilhões (Roger propriedade apropriados (Ostrom a ser publicado). 1999). 104. Banarjee e outros 1997. 129. O principal motivo desse desempenho é o bom ajuste entre 105. Carney 1998. a dotação institucional, com a aceitação da participação privada, 106. Banarjee e outros 1997. e as garantias proporcionadas aos investidores (Menard e Clarke 107. As mulheres e crianças em geral são os principais cole- 2000). tores de combustível e forragem para consumo doméstico e venda 130. Brook Cowen e Tynan 1999. aos mercados urbanos e, portanto, atuam como administradores 131. O sistema procurou cobrir os custos mediante subsídios das florestas. Os produtos florestais são especialmente impor- industriais, mas as tarifas resultantes eram tão altas que a maioria tantes nos lugares em que as mulheres e crianças não conseguem das indústrias desistiu. Embora os serviços tenham declinado para obter renda suficiente da agricultura ou emprego assalariado e todos os usuários, os domicílios pobres (atendidos ou não) foram existem poucas opções (Arnold a ser publicado). Nesses casos, as os mais afetados (Yepes 1999). atividades florestais geralmente apresentam grande intensidade de 132. As reformas de preços devem ser implementadas antes da mão-de-obra e se baseiam na unidade familiar (Arnold 1998). privatização ou introdução de programas para aumentar a eficiência 108. Agarwal 1997. do serviço (Banco Mundial a ser publicado b). 109. Agarwal 1997. 133. Se forem necessários em países com poucas conexões, os 110. Carney 1998. subsídios devem ser usados para as novas conexões, não para con- 111. de Janvry, Gordillo, Platteau e Sadoulet a ser publicado. sumo. Onde as conexões são generalizadas, como em muitos 112. de Janvry, Gordillo, Platteau e Sadoulet a ser publicado. países da Europa Oriental e ex-União Soviética, as tarifas em O título de propriedade facilita o acesso ao crédito e incentiva a bloco podem beneficiar mais os pobres (Lovei e outros 2000). adoção de práticas agrícolas mais ecológicas, particularmente nas 134. Brook Cowen 1997. As estruturas normativas precisam áreas florestais. Além disso, proporciona um incentivo para inves- ser suficientemente rígidas para dar aos investidores e admi- tir em técnicas que aumentam a produtividade e melhorar a infra- nistradores a certeza de que necessitam para julgar a rentabilidade estrutura local (Hoff, Braverman e Stiglitz 1993; Schneider a longo prazo e suficientemente flexíveis para se ajustar às novas 1995). condições (Savedoff e Spiller 1999). 113. Deininger e Binswanger 1999. Os direitos de propriedade 135. Embora tenham sido adotados muitos regulamentos para também são um grande problema dos pobres nas áreas urbanas. impedir que as companhias abusem de seu poder de monopólio, 114. de Janvry, Platteau, Gordillo e Sadoulet a ser publicado. relativamente pouco se fez para reduzir esse poder (Webb e 115. Mearns (1999) distingue os direitos de propriedade se- Ehrhardt 1998). gundo sejam protegidos pela lei (legalidade estrita), percebidos so- 136. Brook Cowen e Tynan 1999. cialmente como legítimos independentemente da legalidade 137. Banco Mundial 1998o. (legitimidade social) ou exercidos na prática, traduzindo-se em con- trole efetivo da terra (controle efetivo). 116. Mearns 1999. Sharma e Drèze (1996), porém, cons- Capítulo 6 tataram que em Palanpur, Índia, a posse perdeu muito da sua in- Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo fluência equalizadora. À medida que a agricultura passou a fazer foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah uso mais intenso do capital, aumentou a igualdade entre propri- e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- etários e posseiros, refletindo em parte a exclusão dos sem-terra Schulte 2000). dos contratos de arrendamento e o crescente arrendamento por 1. Skocpol 1992; Bates 1989; North 1990. parte dos grandes proprietários. 2. Banco Mundial 1997l. Nota Bibliográfica 223 3. Evans e Rauch 1999. 57. Huntington e Nelson 1976. 4. Woo-Cumings 1999; Evans 1999; Cheng, Haggard e Kang 58. Uvin 1995. 1999. 59. Paerregaard 1998. 5. Collier a ser publicado. 60. Bebbington 1996. 6. van Rijckeghem e Weder 1997; Adams 1998. 61. Riddell e Robinson 1995. 7. Wade 1985. 62. Brown e Ashman 1996. 8. Grandvoinnet e Tamesis 2000. 63. Bebbington 1996. 9. Ablo e Reinikka 1998. 64. van de Walle a ser publicado; Narayan, Chambers, Shah 10. Paul 1998. e Petesch 1999; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- 11. Marchés Tropicaux et Méditerranéens 1995. Schulte 2000. 12. IRIS-USAID 1996. 65. Das Gupta, Grandvoinnet e Romani a ser publicado. 13. Wei 1999a, 1999b. 66. Para o Brasil, ver Tendler (1997); para a Coréia, Whang 14. Tanzi e Davoodi 1997; Gupta, Davoodi e Alonso-Terme (1981); para Taiwan, Fei, Ranis e Kuo (1979). 1998; Gray e Kaufmann 1998. 67. Coirolo 2000. 15. Norton 1998. 68. Coirolo 2000. 16. Grandvoinnet 2000. 69. Sen 1997b. 17. Berkovitz, Pistor e Rischard 1999; Posner 1997. 70. Sen 1999. 18. Bouderbala e Pascon 1970. 71. O resultado empírico mostrado na figura 6.6, porém, deve 19. Dakolias 1996. ser considerado com cautela. Pode ser que o maior crescimento 20. Dakolias 1996. leve a instituições de melhor qualidade. Contudo, análises históri- 21. Garro 1999. cas revelam que a criação de instituições básicas (direitos de pro- 22. Banco Mundial 1999a. priedade, por exemplo) foi essencial no processo de 23. Dakolias 1996. desenvolvimento. 24. Asia Foundation [www.asiafoundation.org]. 72. Por exemplo, Sah (1991), Bardhan (1997b), Harriss 25. Mc Clymont e Golub 2000. (1999), Varshney (1999a), Niles (1999) e Moore e Putzel (1999). 26. Dakolias 1996. 73. Alesina e Rodrik 1994; Barro 1996b; Brunetti 1997; Cam- 27. Manning 1999. pos 1994; Bardhan 1999a. 28. Michael Anderson 1999; Manning 1999. 74. Johnson 1982; Wade 1991; H. Stein 1999; Woo--Cum- 29. Yost 1999. ings 1999. 30. Bardhan 1997b. 75. Acemoglu e Robinson 1999. 31. Bardhan 1997b; R. Adams 1986. 76. Dethier 1999. 32. Ranis e Stewart 1994. 77. Rodrik 1999a. 33. Tommasi e Weischelbaum 1999. 78. Collier 1999c; Collier e Gunning 1999. 34. Ranis e Stewart 1994. 79. Sen 1997b; Besley e Burgess 2000. 35. King e Ozler 1998. 80. Diamond, Linz e Lipset 1988; Joseph 1999. 36. Bardhan 1997b. 81. Bardhan e Mookherjee 1999. 37. Brown e Oates 1987. 82. Li, Steele e Glewwe 1999. Ver tambêm Castro-Leal e out- 38. Hsiao 1995. ros (1999). 39. EIU 1999a. 83. Przeworski e Limongi 1993; Bratton e van de Walle 1997; 40. Crook e Sverisson 1999. Sah 1991; Varshney 1999a. 41. Fisman e Gatti 1999; Treisman 1998. 84. Burki e Perry 1998. 42. Banco Mundial 2000l. 85. de Waal 1999. 43. Foner 1989. 86. Drèze e Sen 1995. 44. Ravallion 1999b, a ser publicado; Litvack e Rondinelli 1999. 87. Joshi e Moore a ser publicado. 45. Bardhan 1997b; Bardhan e Mookherjee 1999; Harriss 1999; Drèze e Sen 1995; Burki, Perry e Dillinger 1999. 46. Blair 2000. Capítulo 7 47. Manor 1999. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo 48. Banco Mundial 1996b. foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah 49. Owen e van Domelen 1998. e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- 50. Fox 1995. Schulte 2000). 51. Adato e outros 1999. 1. Briggs 1998; Hirschman 1984. 52. Banco Mundial 1999b. 2. Banton 1999. 53. Bhatt 2000. 3. World Faiths Development Dialogue 2000. 54. Moore e Putzel 1999. 4. Os exemplos e outros materiais apresentados nesta seção 55. Skocpol 1992. provêm de Banco Mundial (a ser publicado a). 56. Moore e Putzel 1999. 5. Das Gupta 1995, 1999; Goody 1976, 1990. 224 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 6. Banco Mundial a ser publicado a. 52. Coate e Loury 1993; Steele 1999. 7. Gray e Kevane 1996; Deere e Leon 1997; Agarwal 1994; 53. Holzer e Neumark 1999. Saito, Mekonen e Spurling 1994. 54. Bardhan 1997a. 8. KIHASA e UNDP 1998; Kim 1991. 55. Horowitz 1999. 9. Das Gupta e outros 2000. 56. Borjas 1997; Casella e Rauch 1997. 10. Banco Mundial a ser publicado a. 57. Bates 1999. 11. UNDP 1995. 58. Alesina e La Ferrara 1999. 12. Filmer 1999b. 59. Turton 1997. 13. Quisumbing 1994; Chi e outros 1998; Saito e Spurling 60. Ver Alesina, Baqir e Easterly (1998) sobre cidades dos EUA. 1992. 61. Collier e Garg 1999. 14. Sen e Drèze 1989; Coale 1991; Klasen 1994. 62. Brockerhoff e Hewett 1998. 15. Das Gupta e outros 1997; Zeng e outros 1993. 63. Varshney 1999b. 16. Jejeebhoy 1995. 64. Anderson 1983. 17. Ren 1996; Das Gupta 1995. 65. Monnet 1988. 18. Hobcraft 1993; Hill e King 1995; Klasen 1999. 66. Austin 1999; Reno 1998. 19. Joshi e outros 1999. 67. Gurr e outros 1993. 20. Thomas 1990, 1997. 68. Ver Chua (1998) sobre "etno-nacionalismo" na África do 21. Khandker 1998. Sul, Cazaquistão, Filipinas, Tailândia e Vietnã. 22. Jejeebhoy 1995. 69. Easterly 2000a. 23. Dollar e Gatti 1999. 70. Collier e Hoeffler 2000; Woolcock, Pritchett e Isham 24. Klasen 1999. 1999. 25. Saito, Mekonen e Spurling 1994; Quisumbing 1994; Due 71. BID 2000, p. 27. Dos 26 países da região, apenas quatro e Gladwin 1991. têm dados adequados sobre a população afro-latina: Bolívia, Brasil, 26. Quisumbing 1996. Guatemala e Peru. 27. Udry e outros 1995; Udry 1996. 72. Gittell e Vidal 1998; Narayan 1999. 28. Gopal 1999. 73. Fine 1999. 29. Banco Mundial a ser publicado a. 74. Woolcock 2000. 30. Sen 1999; Singh 1999. 75. Kozel e Parker 2000. 31. Jones 1998. 76. Barr 1998, 1999. Ver também van Dijk e Rabellotti 32. Das Gupta e outros 2000; Agarwal 1994. (1997). 33. Agarwal 1994; Andors 1983; Das Gupta e outros 2000; 77. Fafchamps e Minten 1999. Davin 1976, 1995; Uberoi 1999; Wolf 1985. 78. Grootaert 1999b; Grootaert e Narayan 2000; Grootaert, 34. Deere e Leon 1999. Oh e Swamy 1999. Para um resumo desses estudos, ver Grootaert 35. Pitt e Khandker 1998. (1999a). 36. Besley e Coate 1995. 79. Narayan e Nyamwaya 1996. 37. Khandker, Khalily e Khan 1996. 80. Bebbington e Carroll 2000. 38. Rhyne e Holt 1994. 81. Fernandez 1994. 39. Ver Banco Mundial (a ser publicado a). 82. Singerman 1995. 40. Wade 1987. 83. Tendler 1997. 41. Psacharopoulos e Patrinos 1994. 84. Uphoff 1992. 42. Contudo, o círculo vicioso da pobreza pode ser provocado 85. Banco Mundial a ser publicado c. apenas pela interação entre imperfeições do mercado e fatores ex- 86. Fox 1992; Bebbington 1999. ternos. Ver Jalan e Ravallion (1999a). 43. Borjas 1992. 44. Jones 1998. Capítulo 8 45. Borjas 1997; Borjas e Sueyoshi 1997; Turok 1999. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo 46. Davey Smith e outros 1998; Lowell e Wood 1998; Meer- foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah man 1999. e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- 47. Os dados empíricos que mais apóiam essa afirmação Schulte 2000). provêm de comunidades urbanas pobres nos Estados Unidos. 1. Deaton 1997; Townsend 1995; Udry 1991. Ver, entre outros, Wilson (1996) e Sampson, Morenhoff e Earls 2. A recorrência dos choques também é chamada de grau de (1999). autocorrelação. Deaton (1991) elabora um modelo teórico que 48. Herbst 1999. mostra o efeito de choques repetidos sobre o comportamento dos 49. van Nieuwkoop e Uquillas 2000. estoques de reserva. 50. Bardhan 1997a; Coate e Loury 1993. 3. Algumas reduções da renda são previsíveis, como a escassez 51. A distinção entre os dois tipos de políticas de ação afirmativa de alimentos antes da colheita nas áreas rurais. Esse déficit de encontra-se em Loury (2000). alimentos não representa um risco em sentido estrito (embora sua Nota Bibliográfica 225 magnitude seja incerta), mas as famílias tentarão manter o con- do leste da Ásia, uma crise econômica geralmente coincide com sumo, e isso acarreta alguns custos. Talvez tenham que pedir um uma queda da bolsa de valores, prejudicando o uso dos ativos fi- empréstimo para construir um silo ou recorrer a uma rede social, nanceiros para fins preventivos. atividades que podem ser mais difíceis para os pobres (Sinha e Lip- 30. Dercon 1999. ton 1999). Os agricultores pobres podem ser forçados a vender 31. Fafchamps, Udry e Czukas 1998. suas colheitas a agricultores mais ricos ou intermediários a preços 32. Dercon 1998. mais baixos (Search 1999). Do mesmo modo, a queda de renda 33. Lim e Townsend 1998. associada com a velhice geralmente é previsível, mas sua magni- 34. Jalan e Ravallion 1998a. tude não o é devido a incertezas no tocante a saúde e esperança 35. Morduch 1999a. de vida. O exame do controle dos riscos inclui o manejo de flu- 36. Dercon 1999. A equalização da utilidade marginal depende tuações previsíveis porque muitos dos instrumentos disponíveis da homogeneidade interna da rede. para enfrentar os riscos também ajudam as famílias a atenuar flu- 37. Contudo, se a rede for ampla, é mais difícil fazer cumprir tuações previsíveis. as obrigações recíprocas entre os membros. 4. Townsend 1994. 38. Morduch 1999a. 5. Rosenzweig e Binswanger 1993. 39. Dercon 1999; Coate e Ravallion 1993. 6. Dercon 1999; Kinsey, Burger e Gunning 1998. 40. Ravallion e Chaudhuri 1997; Deaton 1997; Townsend 7. Rosenzweig e Binswanger 1993. 1995; McDonald, Schiller e Ueda 1999. 8. Jalan e Ravallion 1997a. 41. Jalan e Ravallion 1997a; Townsend 1994. 9. Baulch e Hoddinott a ser publicado. 42. Ver, por exemplo, Kochar (1999) e Jacoby e Skoufias 10. Gaiha e Deolalikar 1993. (1997) sobre a Índia, Moser (1998) sobre o Equador e Zâmbia e 11. Maluccio, Haddad e May 1999; Glewwe e Hall 1998. Dercon (1999) sobre a Etiópia. 12. Ravallion 1988. 43. A migração é uma estratégia para lidar com o risco, mas 13. A pobreza extrema foi medida pelo hiato de pobreza ao também serve de seguro e diversificação da renda. Evidentemente, quadrado (Jalan e Ravallion 1997a). essa migração ocorre por outros motivos que não o controle do 14. Grootaert, Kanbur e Oh 1997; Jalan e Ravallion 1999c; risco. Um exame detalhado da função da migração (interna e in- Lokshin e Ravallion 2000a. ternacional) foge ao âmbito deste capítulo. 15. Lokshin e Ravallion 2000a. 44. Udry 1999. 16. Dercon e Krishnan 2000a. 45. Foster 1995. 17. A estrutura tripla de redução do risco, mitigação do risco 46. E. Rose 1999. e enfrentamento é desenvolvida em Holzmann e Jorgensen (2000) 47. Foster 1995. e Banco Mundial (2000q). Alguns textos sobre risco usam uma 48. Behrman 1988. classificação diferente que considera as estratégias anteriores como 49. Behrman e Deolalikar 1990. "controle do risco" e posteriores como "enfrentamento." O con- 50. E. Rose 1999. trole do risco é visto como todos os esforços para reduzir o efeito 51. Dercon e Krishnan 2000b; Behrman e Deolalikar 1990. sobre a renda (diversificação, migração). O enfrentamento con- 52. Sinha e Lipton 1999; Lanjouw e Stern 1991. siste em manter o consumo, seja ao longo do tempo (tomar em- 53. FAO 1995. Os efeitos da AIDS podem alterar o tratamento préstimo, auto-seguro, poupança) ou entre famílias (partilha do dispensado às viúvas. Numa aldeia da Tanzânia as viúvas da AIDS risco, mediante seguro formal ou informal). Ver Alderman e Pax- não são mais desapossadas, de modo que podem tomar conta dos son (1992). órfãos e compensar a redução na oferta de mão-de-obra mas- 18. As famílias diversificam as fontes de renda não só para en- culina (Rugalema 1999). frentar o risco mas também para aumentar a renda. Mediante o 54. Alderman e Gertler 1997. plantio de culturas intercalares e variação sazonal da oferta de tra- 55. Grootaert 1998. balho, as famílias aumentam sua renda média e em alguns casos 56. Jacoby e Skoufias 1997. podem reduzir o risco (Dercon 1999). 57. Narayan, Chambers, Shah e Petesch 2000. 19. Reardon 1997. 58. Foster 1995. 20. Fafchamps, Udry e Czukas 1998. 59. Hoddinott e Kinsey 1998. 21. Dercon 1999. 60. Zimmerman e Carter 1999. 22. Reardon 1997; Dercon e Krishnan 1996. 61. Barrett e Carter 1999; Grootaert e Kanbur 1995a. 23. Adams 1995. 62. Essa classificação de prioridades reflete uma preocupação 24. Adams 1999. no sentido de prevenir as dificuldades e privações que resultam dos 25. Morduch 1990. choques, especialmente para os pobres. Não implica que todos os 26. Dercon 1996. riscos devem ser eliminados, porque isso teria um forte incentivo 27. Sinha e Lipton 1999. indesejável. No caso extremo, a ausência de risco para a renda provo- 28. O modelo teórico de poupança preventiva e acumulação caria um incentivo a não empreender nenhuma atividade: a es- de bens é examinado em Deaton (1991) e Dercon (1999). sência do problema do risco moral (Devarajan e Hammer 1997). 29. A covariância entre valores dos bens e renda não é um pro- 63. Essa política tríplice de resposta ao risco é elaborada em blema apenas para os pobres. Como mostra a experiência recente Holzmann e Jorgensen (2000). 226 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 64. Banco Mundial 1998t. pilar de contribuição definido também pode ser administrado 65. Zaman 1999. publicamente. 66. Banco Mundial 2000q. 108. Holzmann, Packard e Cuesta 1999. 67. Dercon 1999. 109. Holzmann, Packard e Cuesta 1999; James 2000. 68. Holzmann e Jorgensen 2000. 110. James 2000. 69. Cox e Jimenez 1998. 111. Flanagan 1999. 70. Jensen 1998. 112. Flanagan 1999; Grootaert e Braithwaite 1998; Banco 71. Cox e Jimenez 1998. Mundial a ser publicado a. 72. Morduch 1999a. 113. Um extenso exame das questões e políticas de trabalho 73. Morduch 1999a; Jensen 1998. infantil pode ser encontrado em Grootaert e Kanbur (1995a), 74. Dercon 1999. Grootaert e Patrinos (1999) e Fallon e Tzannatos (1998). Ver tam- 75. Deaton 1991. bém o capítulo 4. 76. Morduch 1999a; Baulch e Hoddinott a ser publicado. 114. Banco Mundial 1995c, 2000q; Dar e Tzannatos 1999. 77. Dercon 1999. 115. Banco Mundial 1995c. 78. Dercon 1999. 116. Grootaert e Braithwaite 1998. 79. Sinha e Lipton 1999. 117. Banco Mundial 2000q. 80. Besley 1995a; Sebstad e Cohen 1999. 118. van Ginneken 1999. 81. Sinha e Lipton 1999. 119. Banco Mundial 2000q. 82. Walker e Ryan 1990. 120. Grootaert e Braithwaite 1998. 83. Sinha e Lipton 1999. 121. Ravallion 1991; Baulch e Hoddinott a ser publicado. 84. Risco moral, nesse contexto, significa a possibilidade de que 122. Wodon 2000b. as pessoas assumam um comportamento mais arriscado se o risco 123. Wodon e Minowa 2000. for segurado. A seleção adversa refere-se à tendência das pessoas 124. Subbarao 1997. mais expostas a um certo risco a buscarem seguro. 125. Essa diversidade de objetivos significa que os fundos so- 85. Sinha e Lipton 1999. ciais podem ser um veículo para a provisão de vários programas. 86. Holzmann, Packard e Cuesta 1999. Nesse sentido, diferem de algumas intervenções específicas, como 87. Lund e Srinivas 1999b. as pensões ou seguro médico, examinadas neste capítulo. 88. Holzmann, Packard e Cuesta 1999. 126. Jorgensen e van Domelen 1999; Frigenti, Harth e Huque 89. Birdsall e Hecht 1995. 1998; Bigio 1998. 90. Gertler 2000. 127. Jorgensen e van Domelen 1999; Frigenti, Harth e Huque 91. Gertler e Gruber 1997. 1998. 92. Prescott e Pradhan 1999. 128. van Domelen e Owen 1998. 93. Gertler 2000. 129. Ravallion e Wodon a ser publicado. 94. Gertler 2000. 130. Sebstad e Cohen 1999; Lipton 1998. 95. Banco Mundial 1998t. 131. Sebstad e Cohen (1999) proporcionam muitas fontes que 96. Parte da dificuldade em medir a incidência da invalidez documentam esses diversos usos dos empréstimos. decorre dos problemas de definição. A Organização Mundial da 132. Zaman 1999. Saúde (OMS 1980) define invalidez como qualquer restrição ou 133. Sebstad e Cohen 1999. falta (resultante de uma deficiência) da capacidade de realizar 134. As funções específicas que os governos, organizações in- uma atividade considerada normal para o ser humano. O que cons- ternacionais e ONGs devem desempenhar na provisão do mi- titui uma atividade "normal" está aberto ao debate. Além disso, crofinanciamento continuam sendo uma questão em aberto. A muitas pesquisas medem a deficiência em vez da invalidez e há um experiência varia muito de um país a outro, mas os programas ad- debate de longa data para determinar se uma deficiência cor- ministrados diretamente pelos governos parecem ter taxas mais altas rigida constitui invalidez. Ver Elwan (1999). de inadimplência (Morduch 1999a). 97. Elwan 1999. 135. Sebstad e Cohen 1999. 98. Khan e Durkin 1995. 136. Morduch 1999a, 1999c; Zeller 1999. 99. Andersson, Palha da Sousa e Paredes 1995. 137. Subbarao e outros 1997. 100. Abu-Habib 1997; Harris-White 1996. 138. Banco Mundial 1999n. 101. Andersson, Palha da Sousa e Paredes 1995. 139. BID 2000. Progresa é a sigla do Programa de Educação, 102. Elwan 1999. Saúde e Alimentação. 103. Flanagan 1999. 140. Filmer e outros 1998. 104. Em comparação, nos países da OCDE o sistema de pen- são cobre 85% da força de trabalho (Palacios e Pallares-Miralles 1999). Capítulo 9 105. Palacios e Pallares-Miralles 1999. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo foram 106. Holzmann, Packard e Cuesta 1999. extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah e Petesch 107. Banco Mundial 1994b. Em algumas circunstâncias o 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch-Schulte 2000). Nota Bibliográfica 227 1. Joint Commonwealth Secretariat­World Bank Task Force experimentou um ciclo de 18 a 20 anos de períodos relativamente on the Small States 2000. mais secos e chuvosos e o leste da África não registrou alteração nas 2. Banco Mundial 2000l. tendências ou padrões cíclicos (Benson e Clay 1998). 3. Ver, por exemplo, Lustig (a ser publicado), Banco Mundial 38. Gray e outros 1999. (1999j), Poppele, Sumarto e Pritchett (1999), Reyes e Mandap 39. Benson e Clay 1998. (1999) e Lokshin e Ravallion (2000b). 40. USAID, OFDA 1999. O banco de dados mantido pelo Of- 4. As estimativas da Indonésia devem ser tratadas com cautela, fice of U.S. Foreign Disaster Assistance da USAID inclui todos os pois a grande desvalorização da rúpia dificulta a estimação dos preços, fenômenos naturais considerados como catástrofes pelo governo particularmente nas áreas rurais. americano, bem como catástrofes não declaradas que provocaram 5. de Janvry e Sadoulet 2000a. um número substancial de mortos e feridos e danos substanciais 6. Ver Lustig (1995). na infra-estrutura, produção agrícola e moradias. 7. Lokshin e Ravallion 2000b. 41. International Federation of Red Cross and Red Crescent 8. Datt e Hoogeveen 2000. Societies 1993, p. 34. 9. Jacoby e Skoufias 1997. 42. Anderson e Woodrow 1989. 10. Ver, por exemplo, Jalan e Ravallion (1997a) sobre a China 43. Funaro-Curtis 1982. e Gaiha e Deolalikar (1993) sobre a Índia. 44. Bhatt 1999b. 11. Behrman, Duryea e Székely 1999. 45. Benson 1997a, 1997b, 1997c. 12. Binder 1999. 46. Vos, Velasco e de Labastida 1999. 13. Ver Eichengreen (1999) e BID (1995). 47. BID 2000. 14. Tommasi 1999. 48. Morris e outros 2000. 15. Morley 1994. As cifras diferem das apresentadas na tabela 49. Reardon e Taylor 1996. 9.1 porque são de outra fonte. 50. A redução dos bens também foi a estratégia adotada por 16. Caprio e Klingebiel 1996. muitas famílias do Zimbábue após a seca de 1991­92. As famílias 17. Lustig 1998. foram obrigadas a vender suas cabras (uma forma de poupança uti- 18. Esses problemas não são exclusivos dos mercados emergentes. lizada para pagar o ensino secundário) para manter o consumo a Bancos e outros agentes atuaram de maneira irresponsável nos curto prazo (Hicks 1993). países desenvolvidos. Em 1998, o Banco da Reserva Federal dos 51. Hoddinott e Kinsey 1998, 2000; Owens 2000. EUA foi obrigado a preparar a recuperação do Long-Term Capi- 52. Bonitatibus e Cook 1996. tal Management, um fundo hedge sediado em Connecticut. 53. Ainsworth e Over 1994. 19. De Gregorio, Edwards e Valdés a ser publicado. 54. Benson e Clay 1998. 20. Kiguel 1999. 55. Benson e Clay 1998. 21. Dornbusch e Edwards 1991. 56. Robinson 1993. 22. Banco Mundial 1998f, 2000e. 57. Freeman e MacKellar 1999b. A destruição da infra-estru- 23. Ver, por exemplo, Bourguignon e Morrisson (1992), Banco tura pode ter um efeito assimétrico sobre a produção: a perda de Mundial (1991b), Thorbecke (1991), de Janvry, Fargeix e Sadoulet produção provocada pela destruição da infra-estrutura pode ser maior (1991) e Bruno, Ravallion e Squire (1998). que o aumento da produção causado pela expansão da infra-estrutura 24. Ver o exemplo em Lustig (2000). (Banco Mundial 1994e). 25. Ver, por exemplo, o exame feito por Perry e Lederman 58. Kreimer 1999. (1999). 59. Banco Mundial 1999c, 1999e. 26. Gupta e outros 1998. 60. Anderson e Woodrow 1989. 27. Wodon, Hicks, Ryan e Gonzalez 2000; Hicks e Wodon 61. O governo da Nicarágua, por exemplo, está considerando 2000. o estabelecimento desse sistema (Banco Mundial 2000m). 28. Ravallion 1999c. 62. Benson e Clay 1998. 29. Ravallion 1999b, pp. 13­14. 63. Levav 1999. 30. Social Monitoring and Early Response Unit 64. Para um exame dos fundos sociais, ver o capítulo 8. (www.smeru.or.id/about.htm). 65. Davis e Oliver-Smith 1999. 31. Ver nota 5 do capítulo 1. 66. Davis e Oliver-Smith 1999. 32. Davis, Handa e Soto 1999. 67. Magalhaes e Glantz 1992. 33. Rodrik 1998. 34. Ver, por exemplo, Banco Mundial (a ser publicado b). 35. International Federation of Red Cross and Red Crescent Capítulo 10 Societies 1999, tabelas 5 e 12. Salvo indicação em contrário, todas as citações neste capítulo 36. Freeman 1999. foram extraídas de "Voices of the Poor" (Narayan, Chambers, Shah 37. Contudo, os padrões variam muito, mesmo dentro de uma e Petesch 2000; Narayan, Patel, Schafft, Rademacher e Koch- região. O Sahel, por exemplo, experimentou um declínio signi- Schulte 2000). ficativo no índice pluviométrico entre 1960 e 1990 em compara- 1. Ades e Glaeser 1999. ção com as três décadas anteriores. Por outro lado, o sudeste da África 2. Quah 1999. 228 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 3. Scandizzo 1998. Capítulo 11 4. Outro motivo é que os países em desenvolvimento talvez 1. OCDE, DAC 1996. não respondam às oportunidades de comércio. Isso sublinha a im- 2. IDA 1998. portância da reforma das políticas e instituições nos países em de- 3. Ehrenpreis 1999. senvolvimento para criar uma estrutura de incentivos mais favorável. 4. Banco Mundial 1990, p. 4. 5. Banco Mundial e FMI 2000b. 5. OCDE, DAC 2000. 6. Anderson, Hoekman e Strutt 1999. 6. Os países classificados pelo Banco Mundial como de renda 7. Anderson, Hoekman e Strutt 1999. baixa em 1997 tinham um PNB per capita de US$ 785 ou menos. 8. Goldstein, Kaminsky e Reinhart 2000. 7. German e Randel 1998. 9. Banco Mundial 2000g. 8. Alesina e Dollar 1998; Alesina e Weder 1999. 10. Kaul, Grunberg e Stern 1999a; Kanbur, Sandler e Mor- 9. Ver, por exemplo, Schraeder, Hook e Taylor (1998) e rison 1999. Maizels e Nissanke (1984). 11. Cook e Sachs (1999) estimam que menos de 10% da 10. Kull, Destler e Ramsay 1997. ajuda destinou-se a bens públicos internacionais. Embora seja 11. Ver Boone (1994) e Banco Mundial (1998b). difícil desagregar os fluxos de ajuda, os 10% foram calculados com 12. Easterly 1999a. base no volume de ajuda destinado a projetos regionais. 13. Para um exame do consenso sobre estratégias de desen- 12. Ver em Banco Mundial (1999dd) uma comparação e volvimento, ver Thorbecke (2000). análise dos Protocolos de Kyoto e Montreal. 14. Williamson 1990. 13. UNAIDS 2000. 15. Embora grande parte dos empréstimos para ajuste estru- 14. National Intelligence Council 2000. tural, especialmente nos anos 80, enfatize esses princípios, a maio- 15. Projetos de prevenção e programas nacionais no Brasil, ria da ajuda, inclusive empréstimos do Banco Mundial, continuou Índia, Senegal e Tailândia mostram que a utilização de camisi- destinada a projetos tradicionais, especialmente em infra-estrutura, nhas e seringas descartáveis e as práticas sexuais mais seguras desenvolvimento rural e, cada vez mais, setores sociais e meio am- podem ter um impacto substancial. biente. 16. Banco Mundial 2000a. 16. Ver, por exemplo, IDA (1998). 17. Estimativa da International AIDS Vaccine Initiative. 17. Nelson 1999, p. 22. Ver também Colclough (1996). 18. WHO 1999b. 18. Kanbur, Sandler e Morrison 1999. 19. Esses gastos incluem pesquisa médica. 19. van de Walle e Johnston 1996, p. 55. 20. WHO 1999a. 20. van de Walle e Johnston 1996. Ver também Collier (1997). 21. Para uma descrição do funcionamento desse fundo, ver 21. Wuyts 1996; van de Walle e Johnston 1996; Aryeetey 1996. Sachs, Kremer e Hamoudi (1999). 22. Feyzioglu, Swaroop e Zhu 1998. 22. Byerlee e Heisey 1996; Smale e Heisey 1994. 23. Devarajan, Squire e Suthiwart-Narueput 1997. 23. Rosenzweig 1998. 24. Devarajan e Swaroop 1998. 24. Evenson 2000. 25. Banco Mundial 1992a; Isham e Kaufmann 1999. 25. Pinstrup-Andersen, Pandya-Lorch e Rosengrant 1997; de 26. Burnside e Dollar a ser publicado; Devarajan, Dollar e Janvry e outros 2000. Holmgren 2000. 26. Persley e Doyle 1999. 27. Mosley e Eeckhout 2000. 27. Alston, Pardey e Smith 1998. 28. Alesina e Dollar 1998. Embora não exista uma relação sis- 28. Contudo, os direitos de propriedade intelectual também temática entre condicionalidade e reforma, um estudo feito re- podem facilitar a difusão do conhecimento, porque os requeri- centemente em 10 países constatou que a condicionalidade pode mentos de patente são publicados e às vezes contêm informações ser útil no início do processo de reforma se este contar com pleno valiosas para outros inventores (David 1993). Além disso, as apoio do governo (Devarajan, Dollar e Holmgren 2000). Nesses patentes ajudam a criar mercados de informação e conhecimento casos, o governo usa as condições como uma espécie de mecan- ao proporcionar mais informações para compradores e vendedores ismo de "auto-restrição". O problema, porém, é que as instituições de tecnologia (Primo Braga, Fink e Sepulveda 2000). não adaptaram as condições aos diversos casos. Esse provavelmente 29. UNDP 1999a. é o motivo pelo qual não aparece uma relação sistemática entre 30. Banco Mundial 2000s. condicionalidade e reforma. 31. UNDP 1999a. 29. Ver Mosley, Harrigan e Toye (1995) e Collier (1997). 32. Breton 1965; Olson 1969. 30. Ver Banco Mundial (1992a) e Mosley, Harrigan e Toye 33. Kanbur, Sandler e Morrison 1999. (1995). 34. Ver Woods (1999) e Helleiner (2000a). 31. Killick, Gunatilaka e Marr 1998. 35. Blackhurst 1997a; Ohiorhenuan 1998; Michalopoulos 1999. 32. Mosley e Eeckhout 2000. 36. Essa iniciativa foi instituída pela Reunião de Alto Nível sobre 33. Sobre instituições sociais, ver Collier e Gunning (1999). Iniciativas Integradas para o Desenvolvimento Comercial dos PMD Sobre capacidade social, ver Temple e Johnson (1998). Sobre frag- em outubro de 1997, na qual participaram o FMI, International mentação étnica, ver Easterly e Levine (1997). Sobre desigualdade, Trade Center, UNCTAD, PNUD, Banco Mundial e OMC. ver Bénabou (1996) e Perotti (1996a). Sobre geografia, ver Bloom 37. Banco Mundial e FMI 2000b. e Sachs (1998). Nota Bibliográfica 229 34. Temple 1999. Esses fatores provavelmente tiveram um efeito 50. Helleiner 2000b; World Bank Partnerships Group 1998a. sobre a eficácia da ajuda (ver Hansen e Tarp 2000). 51. Suécia, Ministry for Foreign Affairs 1999. 35. Easterly e outros 1993; Rodrik 1998. 52. Killick 1997. 36. Ver, por exemplo, OCDE, DAC (1996), Reino Unido, 53. Devarajan, Dollar e Holmgren 2000. Secretary of State for International Development (1997), World 54. Muitas dessas lições são apresentadas em Walt e outros Bank Partnerships Group (1998b) e UNDP (1999b). (1999) e Foster (1999). 37. FMI e IDA 1999. 55. OECD 1999. 38. Berg 2000. Ver também Banco Mundial (1994a) e Datta- 56. OECD 1999. Mitra (1997). 57. Jepma 1991. 39. Banco Mundial 1998k. 58. Chinnock e Collinson 1999. 40. Collier e Dollar 2000. 59. Berg 1993; Banco Mundial 1996e. 41. Banco Mundial 1998b. 60. van Rooy 1998. 42. Dollar 2000. 61. Gibbs, Fumo e Kuby 1999. Ver também Kruse e outros 43. IDA 1998. Os fundos da IDA são distribuídos mediante (1997). uma classificação de desempenho dos países que combina a "Coun- 62. Ver Dinamarca, Ministry of Foreign Affairs (2000). try Policy and Institutional Assessment" (CPIA, ponderação de 63. Jubilee 2000 Coalition (www.jubilee2000uk.org). 80%) com uma medida do desempenho da carteira de projetos 64. Oxfam International 1999; Sachs e outros 1999. da IDA (20%). Em casos de administração muito deficiente, a clas- 65. Killick, Gunatilaka e Marr 1998. sificação pode ser rebaixada para compensar o fato de que os 66. Sachs e outros 1999. critérios de administração pública representam apenas um quarto 67. Ver, por exemplo, Claessens, Oks e Wijnbergen (1993). da CPIA (Banco Mundial 1999h). 68. Claessens e outros 1997. 44. Por exemplo, Llavador e Roemer (2000) propõem uma nova 69. Easterly 1999c. Novos empréstimos não incluem reescalo- estrutura analítica para a distribuição da ajuda, com base na equa- namento. lização de oportunidades entre os países para obter o crescimento. 70. Bruno e Easterly 1996. 45. Benyon 1999. 71. Easterly 1999c. 46. Ver, por exemplo, Guillaumont, Guillaumont Jeanneney 72. Sachs 2000. e Brun (1999), Rodrik (1998) e Collier e Gunning (1997). 73. As questões indicadas neste parágrafo foram abordadas em 47. Guillaumont e Chauvet 1999. consultas realizadas pelo Banco Mundial e FMI com seus parceiros 48. OCDE 1999. sobre a iniciativa para redução da pobreza. Ver Banco Mundial e 49. Ver, por exemplo, Seymour e outros (2000) e Buse (1999). FMI (2000a). 230 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 Documentos de referência INADES Formation Tchad. "Synthèse de la consultation de la Banque mondiale sur la pauvreté au Tchad." Jayaraman, Rajshri. "Kerala and Uttar Pradesh: A Case Study." Acemoglu, Daron, e James A. Robinson. "On the Political Econ- Kurtz, Marcus. "The Political Economy of Pro-poor Policies in omy of Institutions and Development." Chile and Mexico." Adato, Michelle, Timothy Besley, Lawrence Haddad, and John Leamer, Edward E., e Peter K. Schott. "Natural Resources as a Hoddinott. "Participation and Poverty Reduction: Issues, Source of Latin American Income Inequality." Theory and New Evidence from South Africa." Lindauer, David. "Labor Market Reform and the Poor." Anderson, Mary B. "The Impacts of Natural Disasters on the Poor: Lund, Frances, e Smita Srinivas. 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Notas Técnicas E stas notas técnicas examinam as fontes e métodos uti- deficientes; os métodos, a cobertura, as práticas e as definições lizados para compilar os 149 indicadores incluídos nos Indi- estatísticas variam muito entre os países; e as comparações entre cadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial. As notas períodos e países envolvem complexos problemas técnicos e seguem a ordem em que os indicadores aparecem nas tabelas. conceptuais que não podem ser resolvidos de maneira in- equívoca. Por isso, embora tenham sido extraídos das fontes Fontes consideradas mais autorizadas, os dados devem ser interpre- tados apenas como indicações de tendências, caracterizando Os dados dos Indicadores Selecionados do Desenvolvimento as principais diferenças entre as economias, em vez de ofere- Mundial foram extraídos de World Development Indicators cer medidas quantitativas precisas dessas diferenças. Além 2000. Contudo, sempre que possível, incorporamos as correções disso, os institutos nacionais de estatística tendem a revisar seus comunicadas após o encerramento daquela edição. Além disso, dados históricos, principalmente dos anos mais recentes. a Tabela 1 inclui estimativas da população e produto nacional Assim, dados de épocas diferentes podem ser incluídos em difer- bruto (PNB) per capita de 1999 divulgadas recentemente. entes edições das publicações do Banco Mundial. Recomen- O Banco Mundial utiliza várias fontes para as estatísticas damos aos leitores não fazer comparações entre dados de publicadas em World Development Indicators. Os dados sobre diferentes edições. O World Development Indicators 2000 CD- a dívida externa são fornecidos diretamente ao Banco Mundial ROM apresenta séries cronológicas coerentes. pelos países em desenvolvimento, através do Sistema de No- tificação da Dívida. Os demais dados provêm princi-palmente Coeficientes e taxas de crescimento das Nações Unidas e seus organismos especializados, do Fundo Monetário Internacional (FMI) e de relatórios enviados pelos Para facilitar a consulta, as tabelas geralmente apresentam co- países ao Banco Mundial. Para que os dados sejam mais atu- eficientes e taxas de crescimento, em vez dos valores simples alizados e coerentes, recorreu-se também a estimativas da subjacentes. Os valores em sua forma original podem ser obti- equipe técnica do Banco. As estimativas das contas nacionais dos em World Development Indicators 2000 CD-ROM. Salvo da maioria dos países foram obtidas por missões econômicas indicação em contrário, as taxas de crescimento foram calcu- do Banco Mundial. Em certos casos, a equipe do Banco ajus- ladas pelo método de regressão dos mínimos quadrados (ver tou as estimativas para torná-las compatíveis com as definições "Métodos estatísticos", adiante). Como esse método leva em e conceitos internacionais. A maioria dos dados sociais de consideração todas as observações feitas num período, as taxas fontes nacionais foi obtida em arquivos administrativos, de crescimento resultantes refletem tendências gerais que não pesquisas especiais e censos periódicos. A seção Fontes dos são indevidamente influenciadas por valores excepcionais. Dados, no final das Notas Técnicas, apresenta as principais Para excluir os efeitos da inflação, utilizaram-se indicadores fontes internacionais utilizadas (bem como as fontes citadas econômicos a preços constantes no cálculo das taxas de cresci- nas Notas Técnicas). mento. Os números em grifo referem-se a anos ou períodos distintos dos especificados (até dois anos antes ou depois no caso Coerência e confiabilidade dos dados dos indicadores econômicos e até três anos no caso dos indi- cadores sociais, pois estes costumam ser coligidos com menor Embora tenham sido envidados consideráveis esforços para regularidade e mudam menos drasticamente a curto prazo). padronizar os dados, não se pode garantir a sua plena com- parabilidade, razão pela qual os indicadores devem ser inter- Séries a preços constantes pretados com cautela. Muitos fatores afetam a disponibilidade, comparabilidade e confiabilidade dos dados: os sistemas es- O crescimento de uma economia é medido pelo aumento no tatísticos de muitas economias em desenvolvimento ainda são valor adicionado produzido pelos indivíduos e empresas que 327 328 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 atuam na economia. Assim, a medição do crescimento real requer Esse método envolve a utilização de uma média das taxas de câm- estimativas do PIB e seus componentes em preços constantes. O bio de três anos para compensar os efeitos de flutuações transitórias Banco Mundial coleta séries de contas nacionais a preços constantes na taxa cambial. (Para mais detalhes sobre o método do Atlas, ver em moedas nacionais registradas no ano base original do país. Para os "Métodos estatísticos".) A taxa média de crescimento anual obter séries comparáveis de dados a preços constantes, o PIB (e o do PNB foi calculada com base no PNB medido a preços con- valor adicionado) é reordenado por origem industrial num ano base stantes em unidades de moeda nacional. comum, atualmente 1995. Esse processo produz uma discrepân- O PNB per capita é o PNB dividido pela população na cia entre o PIB reordenado e a soma dos componentes reordena- metade do ano, convertido em dólares dos Estados Unidos pelo dos. Já que essa discrepância produziria distorções na taxa de método do Atlas. O Banco Mundial usa o PNB per capita em crescimento, não foi incorporada em nenhuma rubrica. dólares na classificação das economias para fins analíticos e para determinar se podem tomar empréstimos. A taxa média de cresci- Indicadores sintéticos mento anual do PIB per capita foi calculada com base no PNB per capita medido a preços constantes em unidades de moeda na- Os indicadores sintéticos de diferentes regiões e grupos de renda, cional. apresentados no final da maioria das tabelas, são calculados por Já que as taxas de câmbio nominais nem sempre refletem as adição simples quando expressos como níveis. As taxas e coeficientes diferenças internacionais nos preços relativos, a Tabela 1 também agregados de crescimento geralmente são computados como mé- mostra o PNB convertido em dólares internacionais mediante taxas dias ponderadas. Os indicadores sintéticos referentes aos aspectos de câmbio da paridade do poder aquisitivo (PPA). O PNB me- sociais são ponderados pela população ou subgrupos, exceto dido pela PPA é o PNB convertido em dólares dos Estados quando se referem à morta-lidade infantil, em que a ponderação Unidos pela taxa de câmbio PPA. A essa taxa, um dólar tem o é feita pelo número de nascimentos. Encontram-se mais infor- mesmo poder aquisitivo em relação ao PNB nacional que o dólar mações nas notas sobre indicadores específicos. dos Estados Unidos em relação ao PNB dos EUA. Essa taxa per- No caso dos indicadores sintéticos que abrangem vários anos, os mite uma comparação dos preços reais entre países, assim como cálculos basearam-se num grupo uniforme de economias, para que os índices de preços convencionais permitem uma comparação dos a composição do agregado não mude ao longo do tempo. Somente valores reais ao longo do tempo. Os fatores de conversão pela PPA compilamos medidas de grupo quando havia dados disponíveis foram derivados da rodada mais recente de pesquisas de preços re- para um ano com referência a pelo menos dois terços de todo o grupo, alizada pelo Programa de Comparação Internacional (PCI), um conforme a definição baseada nos dados de referência de 1995. projeto conjunto do Banco Mundial e das comissões econômicas Uma vez preenchido esse critério, supõe-se que as economias sobre regionais da ONU. Essas pesquisas, realizadas em 118 países e con- as quais não há dados se hajam comportado como as que fornece- cluídas em 1996, tomam 1993 como ano de referência. As esti- ram estimativas. O leitor deve recordar que o objetivo dos indicadores mativas de países não incluídos nas pesquisas foram derivadas de é proporcionar agregados representativos para cada aspecto e que nada modelos estatísticos utilizando os dados disponíveis. de significativo pode ser inferido retroativamente sobre o compor- A classificação baseia-se em 206 economias e inclui as 74 tamento de cada país a partir dos indicadores de grupo. Além disso, economias com dados esparsos ou menos de 1,5 milhão de habi- o processo de ponderação pode resultar em discrepâncias entre os tantes (tabela 1a). As estimativas do PNB e PNB per capita foram totais dos subgrupos e os totais gerais. utilizadas para classificar muitas dessas 74 economias, como Liechtenstein, que está em segundo lugar pelo PNB per capita. Tabela 1. Tamanho da economia Tabela 2. Qualidade de vida As estimativas de população baseiam-se na definição de facto que conta todos os habitantes de um país, seja qual for a sua situação legal ou O crescimento do consumo privado per capita é a taxa média nacionalidade, exceto os refugiados que não estejam permanente- anual de crescimento do consumo privado dividida pela população mente radicados no país de asilo, que são geralmente considerados como na metade do ano. (Ver a definição de consumo privado na nota parte da população do seu país de origem. Os indicadores são esti- técnica à Tabela 13.) A taxa de crescimento corrigida pela dis- mativas na metade do ano (ver a nota técnica à Tabela 3). tribuição é 1 menos o índice de Gini (ver a nota técnica à Tabela Área é a superfície total, incluindo cursos de água interiores e 5) multiplicado pela taxa anual de crescimento do consumo pri- vias navegáveis costeiras. vado. O crescimento do consumo privado per capita geralmente Densidade demográfica é a população na metade do ano di- está associada com uma redução da pobreza; porém, nos países onde vidida pela área. Área é a superfície total, excluindo cursos de água a distribuição da renda ou do consumo é muito desigual, os po- interiores e vias navegáveis costeiras. Para calcular a densidade, uti- bres podem não se beneficiar desse crescimento. A relação entre lizaram-se os dados mais recentes sobre a área. a redução da pobreza e a distribuição da renda ou consumo, me- O produto nacional bruto (PNB), a mais ampla medida da dida por um índice como o coeficiente de Gini, é complicada. Con- renda nacional, mede o valor total agregado de fontes internas e tudo, Ravallion e Chen (1997) constataram que a redução da externas produzido por residentes. O PNB compreende o produto pobreza é diretamente proporcional à taxa de crescimento do interno bruto e a receita líquida de renda primária de não residentes. consumo privado corrigida pela distribuição. Os dados em moeda nacional foram convertidos em dólares dos A prevalência de desnutrição é a percentagem de crianças Estados Unidos mediante o método do Atlas do Banco Mundial. menores de 5 anos cujo peso para a idade é inferior em mais de 2 Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 329 desvios-padrão à média da população de referência (crianças dos geralmente considerados como parte da população do seu país de Estados Unidos, que se supõe serem bem alimentadas). O peso para origem. Os indicadores são estimativas da metade do ano. As es- a idade é um indicador composto do peso em relação à altura (defin- timativas demográficas geralmente se baseiam nos censos nacionais hamento) e altura em relação à idade (atrofia). As estimativas da e as estimativas intercensitárias são interpolações ou extrapolações desnutrição infantil provêm da OMS. baseadas em modelos demográficos. Erros e falhas de contagem ocor- A taxa de mortalidade de menores de 5 anos é a probabili- rem mesmo em países de renda alta; nos países em desenvolvimento, dade de que uma criança nascida no ano indicado morra antes de esses erros podem ser substanciais, devido às restrições de transporte, completar 5 anos, se estiver sujeita às atuais taxas de mortalidade comunicação e recursos necessários para efetuar um censo completo. por idade. A probabilidade é expressa como uma taxa por mil. Além disso, a comparabilidade internacional dos indicadores de- A esperança de vida ao nascer indica o número de anos que mográficos é limitada por diferenças nos conceitos, definições, um recém-nascido viveria se os padrões de mortalidade vigentes procedimentos de coleta de dados e métodos de estimação utilizados à época do seu nascimento permanecessem inalterados durante toda pelos institutos nacionais de estatísticas e outras organizações que a sua existência. coligem dados demográficos. Os dados da Tabela 3 foram forneci- Os dados de mortalidade por idade como as taxas de dos pelos institutos nacionais de estatística ou pela Divisão de De- mortalidade infantil, juntamente com a esperança de vida ao mografia das Nações Unidas. nascer, provavelmente são os melhores indicadores gerais da situ- A taxa média anual de crescimento da população é a taxa ação de saúde de uma comunidade e muitas vezes são citados como exponencial de variação no período (ver a seção sobre "Métodos medidas gerais do bem-estar ou qualidade de vida de uma popu- estatísticos"). lação. As principais fontes dos dados sobre mortalidade são os sis- A população de 15 a 64 anos é uma medida comumente aceita temas de registro civil e estimativas diretas ou indiretas baseadas do número de pessoas economicamente ativas. Contudo, em em pesquisas por amostragem ou censos. Já que os registros civis várias economias em desenvolvimento, os menores de 15 anos tra- com sistemas relativamente completos são bastante raros, as esti- balham a tempo integral ou parcial e em algumas economias de mativas devem ser obtidas de pesquisas por amostragem ou de- renda alta muitos continuam trabalhando após os 65 anos. rivadas mediante aplicação de técnicas de estimação indireta aos A força de trabalho total abrange as pessoas que se en- dados do registro, censo ou pesquisa. As estimativas indiretas ba- quadram na definição de "população economicamente ativa" da seiam-se em tabelas atuariais (de mortalidade) estimadas, que Organização Internacional do Trabalho (OIT): todos os que podem não ser apropriadas para a população em questão. Em geral, fornecem trabalho para a produção de bens e serviços durante um a esperança de vida ao nascer e as taxas de mortalidade por idade certo período. Inclui os empregados e os desempregados. Emb- são estimativas baseadas no censo ou pesquisa mais recente; ver a ora as práticas nacionais variem, a força de trabalho em geral in- tabela de documentação de dados primários em World Develop- clui as forças armadas e os que estão buscando emprego pela ment Indicators 2000. primeira vez, mas exclui as donas de casa, outras pessoas que O analfabetismo de adultos é a proporção de pessoas com prestam cuidados não remunerados e os trabalhadores do setor in- mais de 15 anos que não sabem ler nem escrever inteligivelmente formal. Os dados sobre a força de trabalho são compilados pela uma frase curta e simples do cotidiano. Neste caso, a definição ba- OIT a partir de censos ou pesquisas da força de trabalho. Apesar seia-se no conceito de alfabetização "funcional": a capacidade de dos esforços envidados pela OIT para incentivar o uso de padrões utilizar efetivamente as aptidões para leitura e escrita no contexto internacionais, os dados sobre a força de trabalho não são total- de uma sociedade. Para medir a alfabetização utilizando essa mente comparáveis, devido a diferenças entre países (e às vezes num definição, é preciso contar com medidas de um recenseamento ou mesmo país) nas definições e métodos de coleta, classificação e tab- pesquisa por amostragem sob condições controladas. Na prática, ulação. No cálculo das estimativas da força de trabalho apresen- muitos países estimam o número de adultos analfabetos com base tadas nesta tabela, aplicaram-se taxas de atividade do banco de dados em dados fornecidos pelos próprios indivíduos ou em estimati- da OIT às estimativas demográficas do Banco Mundial, para criar vas do número de pessoas que terminam a escola. Devido a essas uma série coerente com essas estimativas. Esse procedimento às diferenças de método, as comparações entre países ­ e mesmo de vezes resulta em estimativas que diferem ligeiramente das publi- um ano a outro num mesmo país ­ devem ser feitas com cautela. cadas no Yearbook of Labour Statistics da OIT. A população urbana é a parcela da população que vive em áreas Para calcular a taxa média de crescimento anual da força de definidas como urbanas em cada país. trabalho utilizou-se o método exponencial de pontos extremos (ver O acesso a saneamento em áreas urbanas refere-se à per- a seção sobre "Métodos estatísticos"). centagem da população urbana que dispõe de conexões aos esgo- A percentagem de mulheres na força de trabalho mostra a tos públicos ou sistemas domiciliares, tais como privadas de fossa, participação das mulheres na força de trabalho. As estimativas do latrinas, fossas sépticas, banheiros comunitários ou outras insta- número de mulheres na força de trabalho foram obtidas no banco lações semelhantes. de dados da OIT. Essas estimativas não são comparáveis porque, em muitos países, um grande número de mulheres trabalha sem Tabela 3. População e força de trabalho remuneração em propriedades agrícolas ou outras empresas fa- miliares e os países utilizam critérios diferentes para determinar A população total inclui todos os residentes, independentemente se essas trabalhadoras devem ser incluídas na força de trabalho. da sua situação legal ou nacionalidade, exceto os refugiados que não O número de crianças de 10-14 anos na força de trabalho estejam permanentemente radicados no país de asilo, que são é a proporção desse grupo etário que está trabalhando. É difícil 330 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 obter estimativas confiáveis da mão-de-obra infantil. Em muitos as linhas de pobreza rural e urbana encontrada na prática cor- países, o trabalho de menores é ilegal ou oficialmente se presume responde à diferença no custo de vida. Em alguns países, a linha que não existe e, portanto, não é incluído em pesquisas nem reg- de pobreza urbana comumente utilizada tem um valor real mais istrado nos dados oficiais. Os dados estão sujeitos a subestimação alto ­ ou seja, os pobres podem comprar mais mercadorias para porque não incluem crianças que trabalham em atividades agrí- consumo ­ do que a linha de pobreza rural. Às vezes, a diferença colas ou domésticas com suas famílias. é tão grande que implica que a incidência de pobreza é maior nas áreas urbanas do que nas rurais, embora se verifique o con- Tabela 4. Pobreza trário quando se efetuam ajustes somente pelas diferenças no custo de vida. O ano da pesquisa é o ano em que os dados básicos foram col- Outros problemas surgem ao medir os padrões de vida fa- igidos. miliares, como a escolha entre renda e consumo como indi- A população rural abaixo da linha de pobreza é a percent- cador de bem-estar. Em geral, é mais difícil medir a renda de agem da população rural que vive abaixo da linha de pobreza rural maneira exata e o consumo corresponde melhor à idéia de um determinada pelas autoridades nacionais. A população urbana padrão de vida do que a renda, que pode variar ao longo do tempo abaixo da linha de pobreza é a percentagem da população ur- mesmo que o padrão de vida não se altere. Mas, quando os bana que vive abaixo da linha de pobreza urbana determinada pelas dados sobre consumo não estão disponíveis, não há outra alter- autoridades nacionais. A população abaixo da linha de pobreza nativa senão utilizar a renda. Existem ainda outros problemas. nacional é a percentagem da população total que vive abaixo da Os questionários de pesquisa domiciliar podem diferir ampla- linha de pobreza nacional. As estimativas nacionais baseiam-se em mente (por exemplo, no número de categorias de bens de con- estimativas dos subgrupos ponderadas pela população, prove- sumo). A qualidade da pesquisa varia e mesmo pesquisas nientes de pesquisas domiciliares. semelhantes podem não ser comparáveis. A população com menos de 1 dólar por dia e a população As comparações entre países com níveis de desenvolvimento com menos de 2 dólares por dia são as percentagens da popu- diferentes também podem apresentar um problema, devido a lação que vivem abaixo desses níveis de consumo ou de renda a diferenças na importância relativa do consumo de bens não preços de 1993, ajustados pela paridade do poder aquisitivo. comerciais. O valor comercial de todo o consumo em espécie (in- O hiato de pobreza a 1 dólar por dia e o hiato de pobreza a 2 clusive consumo da produção familiar, particularmente impor- dólares por dia foram calculados como a diferença média abaixo tante nas economias rurais subdesenvolvidas) deve ser incluído da linha de pobreza (contando os não pobres como tendo déficit na medida da despesa total de consumo. Do mesmo modo, o lucro zero), expressa como uma percentagem da linha de pobreza. Essa da produção de bens não comerciais deve ser incluído na renda. medida indica o grau de pobreza, bem como sua prevalência. Isso nem sempre acontece, mas essa omissão era um problema As comparações internacionais dos dados sobre pobreza ap- mais grave nas pesquisas anteriores a 1980 do que nas atuais. At- resentam problemas conceptuais e práticos. Como nem todos os ualmente, a maioria das pesquisas inclui uma avaliação do con- países adotam a mesma definição de pobreza, pode ser difícil efe- sumo ou da renda da produção própria. Todavia, os métodos de tuar comparações entre países com base na mesma definição. As avaliação variam: por exemplo, algumas pesquisas utilizam o preço linhas de pobreza nacionais tendem a ter maior poder aquisitivo no mercado mais próximo, enquanto outras usam o preço médio nos países ricos, onde se utilizam padrões mais generosos do que de venda na propriedade agrícola. nos países pobres. Sempre que possível, o consumo foi utilizado como o in- As linhas de pobreza internacionais procuram manter con- dicador de bem-estar social para decidir quem é pobre. As me- stante o valor real da linha de pobreza entre os países. O padrão didas da pobreza internacional na Tabela 4 baseiam-se nas de US$ 1 por dia, medido em preços internacionais de 1985 e estimativas mais recentes de consumo (PPA) a preços de 1993 ajustado à moeda local utilizando fatores de conversão PPA, foi feitas pelo Banco Mundial. Quando se dispõe somente da escolhido anteriormente por ser típico das linhas de pobreza das renda familiar, a renda média foi ajustada para corresponder a economias de baixa renda. Para este relatório, elevou-se o padrão uma estimativa do consumo mediano baseada em pesquisas para US$ 1,08 por dia, medido a preços internacionais de 1993. (quando disponível) ou a uma estimativa baseada nos dados Utilizaram-se fatores de conversão PPA porque levam em conta sobre consumo das contas nacionais. Mas esse procedimento os preços locais de bens e serviços que não são comercializados ajusta somente a média; nada se pode fazer para corrigir a internacionalmente. Contudo, esses fatores não foram elabora- diferença nas curvas de Lorenz (distribuição da renda) entre con- dos para fazer comparações internacionais da pobreza, mas para sumo e renda. comparar agregados nas contas nacionais. Em resultado, não há Já que as curvas empíricas de Lorenz foram ponderadas pelo certeza de que uma linha de pobreza internacional meça o tamanho da família, elas se baseiam em percentis da população mesmo grau de necessidade ou privação entre países. e não de famílias. Em todos os casos, as medidas de pobreza foram Também podem surgir problemas ao comparar medidas de calculadas com base em dados primários (tabulações ou dados pobreza num mesmo país. Por exemplo, o custo dos gêneros al- domiciliares) em vez de estimativas. Para obter estimativas a par- imentícios ­ e o custo de vida em geral ­ costuma ser mais ele- tir de tabulações, é preciso utilizar um método de interpolação; vado nas áreas urbanas do que nas rurais. Assim, o valor nominal o método escolhido foi o das curvas de Lorenz com formas fun- da linha de pobreza urbana devia ser maior do que o da linha cionais flexíveis, que se mostrou confiável em trabalhos anteri- de pobreza rural. Mas nem sempre está claro que a diferença entre ores. Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 331 Tabela 5. Distribuição da renda ou do diferem em termos de idade e necessidades de consumo. As difer- consumo enças entre países nesses aspectos podem prejudicar as compara- ções de distribuição. O ano da pesquisa é o ano em que os dados básicos foram col- igidos. Tabela 6. Educação O índice de Gini mede o grau em que a distribuição da renda (ou, em alguns casos, do consumo) entre indivíduos ou famílias Os gastos públicos em educação são a percentagem do PNB ded- dentro de uma economia se desvia de uma distribuição perfeita- icada aos gastos com o ensino público mais subsídios ao ensino mente uniforme. O índice de Gini mede a área entre a curva de privado nos níveis primário, secundário e terciário. Pode excluir Lorenz (descrita na nota técnica à tabela 4) e uma linha hipotética os gastos das escolas religiosas, que desempenham importante de igualdade absoluta e é expresso como percentagem da área máx- papel em muitos países em desenvolvimento. Os dados de alguns ima abaixo dessa linha. Assim definido, um índice de Gini equiv- países e anos referem-se somente aos gastos do ministério da ed- alente a zero representa igualdade absoluta e um índice de 100, ucação, excluindo os gastos em educação de outros ministérios e desigualdade absoluta. departamentos, autoridades locais, etc. A distribuição percentual da renda ou do consumo é a O coeficiente líquido de matrícula é o número de pessoas parcela que cabe aos quintis ou decis de população classificados em idade escolar (definida pelo sistema educacional) matricu- por renda ou consumo. É possível que a soma das percentagens ladas na escola primária ou secundária, expresso como percent- por quintis não seja 100 devido ao arredondamento. agem do número de habitantes cuja idade corresponde a esses Os dados sobre renda ou consumo pessoal ou familiar provêm níveis. Os dados sobre matrícula baseiam-se em pesquisas anu- de pesquisas domiciliares nacionalmente representativas. Os dados ais, geralmente realizadas no início do ano letivo, e não incluem referem-se a diversos anos entre 1982 e 1999. As notas referentes a freqüência real ou as taxas de desistência durante o ano letivo. aos anos das pesquisas indicam se as classificações baseiam-se na Os problemas que afetam as comparações de dados sobre ma- renda ou no consumo. As distribuições baseiam-se em percentis de trícula entre países decorrem de notificação errônea da idade (de- população, não de famílias. Nos casos em que tivemos acesso aos liberada ou não) e de erros nas estimativas da população em idade dados originais de pesquisas domiciliares, estes foram utilizados para escolar. As estruturas de idade dos censos ou sistemas de registro calcular diretamente as proporções de renda ou consumo por quin- civil, as principais fontes de dados sobre população em idade es- til; caso contrário, as proporções foram estimadas com base nos mel- colar, estão comumente sujeitas a subestimação (especialmente hores agrupamentos de dados disponíveis. de crianças mais jovens). Os indicadores de distribuição foram ajustados pelo tamanho A percentagem de coortes que chega à 5ª série é a proporção das famílias, produzindo uma medida mais coerente da renda ou de crianças matriculadas na escola primária que continuaram até do consumo per capita. Não ajustamos os dados pelas diferenças a 5ª série. Já que não dispomos de dados sobre cada aluno, os fluxos de custo de vida dentro de cada país porque os dados necessários agregados de alunos de uma série à outra foram estimados com base geralmente não estão disponíveis. Para mais detalhes sobre a em dados sobre matrícula e repetição por série por dois anos con- metodologia de cálculo referente às economias de renda baixa e secutivos. Esse procedimento, chamado método da coorte recon- média, ver Ravallion e Chen (1996). struída, parte de três suposições simplificadoras: os alunos que Como as pesquisas domiciliares diferem quanto ao método e saem não voltam à escola; as taxas de promoção, repetição e de- tipo dos dados coligidos, os indicadores de distribuição não são es- sistência permanecem constantes durante o período em que a tritamente comparáveis entre países. Esses problemas estão dimin- coorte está matriculada; as mesmas taxas se aplicam a todos os alunos uindo à medida que os métodos de pesquisa melhoram e se tornam matriculados em determinada série, sem levar em conta se antes mais padronizados, mas ainda não é possível uma comparabilidade repetiram uma série. estrita. Os índices de distribuição da renda e os coeficientes de Gini Os anos previstos de instrução escolar representam o número das economias de renda alta foram calculados diretamente a par- médio de anos de escolaridade que um aluno recebe, inclusive edu- tir do banco de dados do Estudo de Renda de Luxemburgo. O cação universitária e anos repetidos. Pode ser interpretado como um método de estimação utilizado é compatível com o aplicado aos indicador dos recursos totais de ensino, medidos em anos escolares, países em desenvolvimento. de que um aluno necessitará durante a sua "vida" escolar. Devem-se assinalar os seguintes problemas de comparabili- Os dados sobre educação foram compilados pela Organização das dade. Primeiro, as pesquisas podem variar em muitos aspectos, in- Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), com clusive na utilização da renda ou das despesas de consumo como base em respostas oficiais a pesquisas e em registros fornecidos pelas indicadores do padrão de vida. Em geral, a distribuição da renda autoridades educacionais de cada país. Já que a cobertura, as definições é mais desigual que a do consumo. Além disso, as definições de renda e os métodos de coleta de dados variam entre os países e ao longo utilizadas nas pesquisas geralmente são muito diferentes da definição do tempo, os dados sobre educação devem ser interpretados com econômica de renda (nível máximo de consumo compatível com cautela. a manutenção inalterada da capacidade produtiva). O consumo geralmente é um indicador muito melhor de bem-estar social, Tabela 7. Saúde particularmente nos países em desenvolvimento. Em segundo lugar, as unidades familiares diferem quanto ao número de mem- Os gastos públicos em saúde consistem das despesas correntes bros e ao grau em que a renda é repartida entre eles. Os indivíduos e de capital do orçamento do governo (central e local), emprésti- 332 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 mos e doações externas (inclusive doações de entidades interna- irmãs. A principal desvantagem desse método é que as estimativas cionais e organizações não-governamentais) e fundos sociais (ou de mortalidade referem-se a cerca de 12 anos antes da pesquisa, tor- compulsórios) de seguro médico. Já que poucos países em de- nando-as inadequadas para monitorar variações recentes ou obser- senvolvimento mantêm contas nacionais de saúde, a compilação var o impacto das intervenções. Além disso, a mensuração da das estimativas dos gastos públicos em saúde é complicada nos países mortalidade materna está sujeita a vários tipos de erro. Mesmo em em que os governos estaduais, provinciais e locais participam no países de renda alta com sistemas de registro civil, a classificação er- financiamento dos serviços de saúde. Esses dados, além de não serem rônea de óbitos maternos pode provocar subestimação. Os dados registrados regularmente, em geral não são de boa qualidade. Os dessa tabela são estimativas oficiais baseadas em pesquisas nacionais dados sobre gastos em saúde da Tabela 7 são produto de um es- ou derivadas de registros comunitários ou hospitalares. Alguns in- forço para coligir todas as informações disponíveis sobre esses dicam apenas nascimentos em hospitais e outras instituições médi- gastos nos orçamentos dos governos nacionais e locais, contas cas. Em certos casos, excluem hospitais rurais e particulares, mas às nacionais, pesquisas domiciliares, publicações de seguro, doadores vezes até instalações primitivas são incluídas. Assim, a cobertura nem internacionais e tabulações existentes. sempre é completa e as comparações entre países devem ser feitas O acesso a água potável é a percentagem da população com com muita cautela. acesso razoável a abastecimento de água (inclusive águas superfi- ciais tratadas ou águas não tratadas mas não contaminadas, tais como Tabela 8. Utilização da terra e produtividade fontes, poços sanitários e cisternas protegidas). Numa área ur- agrícola bana, essa fonte pode ser uma bica pública localizada a não mais de 200 metros. Nas áreas rurais, denota situações em que os mem- Entendem-se por terras em cultivo as terras cultivadas com bros da família não precisam gastar uma parte desproporcional do lavouras que ocupam o solo por longos períodos e não precisam dia buscando água. Um volume "adequado" de água potável é o ser replantadas após cada colheita, excluindo o cultivo de árvores necessário para satisfazer as necessidades metabólicas, higiênicas e para extração de madeira. Por terras irrigadas entendem-se as domésticas: geralmente, cerca de 20 litros diários por pessoa. áreas que recebem água, inclusive terras irrigadas por inundação O acesso a saneamento refere-se à percentagem da população controlada. As terras aráveis incluem as terras definidas pela Or- com instalações de esgoto, que possam efetivamente prevenir o con- ganização de Alimentação e Agricultura (FAO) como dedicadas tato humano ou animal com os excrementos. As instalações ade- a lavouras temporárias (as áreas com duas colheitas são contadas quadas variam desde latrinas simples mas protegidas a privadas com uma vez), prados temporários para segadura ou pastagem, hortas descarga ligadas à rede de esgotos. Para serem eficazes, as insta- comerciais ou domésticas e terras em pousio temporário. Não in- lações devem ter sido construídas corretamente e ter manutenção cluem as terras abandonadas em resultado de mudança no cultivo. apropriada. A comparabilidade dos dados sobre utilização da terra entre A taxa de mortalidade infantil é o número de crianças que países é limitada por variações nas definições, métodos estatísti- morrem antes de completar um ano, por mil nascidos vivos em cos e qualidade da coleta de dados. Por exemplo, os países podem determinado ano (ver a descrição das taxas de mortalidade por idade adotar definições diferentes de utilização da terra. A FAO, prin- na nota técnica à Tabela 2). cipal compiladora desses dados, ocasionalmente ajusta suas A utilização de métodos anticoncepcionais é a proporção de definições das categorias de utilização da terra e às vezes revisa os mulheres que praticam qualquer forma de contracepção ou cujos dados anteriores. Já que os dados refletem alterações nos proced- parceiros sexuais utilizam esses métodos. O uso de anticoncep- imentos, bem como variações na utilização da terra, as tendências cionais geralmente é medido somente entre mulheres casadas de 15 aparentes devem ser interpretadas com cautela. a 49 anos. Os dados incluem tanto os métodos tradicionais inefi- As máquinas agrícolas referem-se a tratores de roda e esteira cazes quanto os métodos modernos de grande eficácia. As mulheres (excluindo tratores de jardim) em uso na agricultura no final do não casadas em geral são excluídas das pesquisas, o que pode afetar ano especificado ou durante o primeiro trimestre do ano seguinte. a estimativa. As taxas foram extraídas principalmente de pesquisas A produtividade agrícola refere-se ao valor agrícola agre- demográficas e de saúde, bem como de pesquisas sobre a prevalên- gado por trabalhador agrícola, medido em dólares dos Estados cia da utilização de anticoncepcionais. Unidos constantes de 1995. Como o valor agregado pela agricultura A taxa de fecundidade total representa o número de filhos inclui silvicultura e pesca, as interpretações da produtividade da que nasceriam se uma mulher vivesse até o fim dos seus anos fe- terra devem ser feitas com cautela. Para compensar as flutuações cundos e tivesse filhos de acordo com as taxas de fecundidade por anuais da atividade agrícola, calculou-se para os indicadores uma idade. Os dados provêm dos sistemas de registro civil ou, na sua média de três anos. falta, censos e pesquisas por amostragem. Desde que os censos ou O índice de produção de alimentos inclui as culturas que são pesquisas sejam bem recentes, as taxas estimadas são consideradas consideradas comestíveis e contêm nutrientes. Exclui café e chá fidedignas. Como acontece com outros dados demográficos, as com- porque, embora comestíveis, não têm valor nutritivo. O índice de parações internacionais são limitadas por diferenças nos métodos produção de alimentos é preparado pela FAO, que obtém dados de definição, coleta e estimação. dos relatórios oficiais e semi-oficiais dos rendimentos das lavouras, A mortalidade materna refere-se ao número de óbitos em vir- área em produção e rebanhos. Quando não há dados disponíveis, tude do parto por 100.000 nascidos vivos. As pesquisas domiciliares a FAO faz estimativas. O índice é calculado mediante a fórmula como os levantamentos demográficos e de saúde tentam medir a mor- de Laspeyres: as quantidades de produção de cada produto primário talidade materna através de perguntas sobre a sobrevivência de são ponderadas pelos preços internacionais de tais produtos no Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 333 período base e somados para cada ano. Devido a diferenças de cober- Entende-se por desmatamento anual a conversão perma- tura, pesos, conceitos, períodos de tempo, métodos de cálculo e nente de áreas florestadas (terras com bosques naturais ou plan- uso de preços internacionais, o índice da FAO pode divergir dos tados) para outros fins, tais como cultivos transitórios, agricultura de outras fontes. permanente, criação de animais, colonização ou desenvolvimento de infra-estrutura. As superfícies desflorestadas não incluem as áreas Tabela 9. Utilização da água, que foram provisoriamente desmatadas mas que deverão ser re- desmatamento e áreas protegidas florestadas, nem as áreas deterioradas pela cata de lenha, pela chuva ácida ou por incêndios florestais. Os números negativos in- Os recursos de água doce referem-se ao total de recursos renováveis, dicam aumento da área florestada. que incluem os fluxos de rios e aqüíferos gerados pelas chuvas no As estimativas das áreas florestadas foram obtidas no State of país e os fluxos de rios de outros países. Para calcular os recursos the World's Forests 1999 da FAO, que apresenta informações sobre de água doce per capita, utilizaram-se as estimativas demográficas a cobertura florestal em 1995 e uma estimativa revisada da cober- do Banco Mundial. tura em 1990. Os dados sobre florestas dos países em desen- Os dados sobre recursos de água doce baseiam-se em estima- volvimento baseiam-se em avaliações preparadas em épocas tivas do escoamento para os rios e recarga do lençol subterrâneo. diferentes, que, para fins de registro, tiveram de ser adaptadas aos Já que essas estimativas se baseiam em diversas fontes e se referem anos de referência (1990 e 1995). Esse ajuste foi feito com um a vários anos, as comparações entre países devem ser feitas com modelo de desmatamento que correlaciona a variação na cober- cautela. Por serem coligidos intermitentemente, os dados podem tura florestal ao longo do tempo com certas variáveis secundárias, esconder variações significativas no total de recursos hídricos ren- inclusive variação e densidade demográfica, cobertura inicial e zona ováveis de um ano para outro. Essas médias anuais também dis- ecológica da floresta em questão. farçam grandes variações sazonais e interanuais na disponibilidade As áreas nacionais protegidas são áreas total ou parcialmente de água dentro de um país. Os dados referentes a países pequenos protegidas de pelo menos mil hectares que foram designadas ou situados em regiões áridas e semi-áridas são menos fidedignos como parques nacionais, monumentos naturais, reservas naturais, do que os referentes a países grandes e países com pluviosidade mais refúgios da fauna silvestre, regiões terrestres e marinhas protegi- elevada. das e reservas científicas com acesso público limitado. O indicador Os dados sobre extração anual de água doce referem-se à ex- foi calculado como percentagem da área total. No caso de países tração total, sem contar as perdas por evaporação em reservatórios, pequenos cujas áreas protegidas podem ser inferiores a mil hectares, e incluem a água proveniente de usinas de dessalinização nos esse limite resultará em subestimativa da extensão e número das países onde essa fonte é uma parte importante da extração total. áreas protegidas. Os dados não incluem zonas protegidas apenas Os dados sobre extração referem-se a um dos anos do período 1980- por leis locais ou estaduais. 1998, salvo indicação em contrário. As comparações entre dados Os dados sobre áreas protegidas foram coligidos de várias sobre extração anual de água doce devem ser feitas com cautela, fontes pelo Centro Mundial de Monitoração da Conservação, um pois estão sujeitas a variações nos métodos de coleta e estimação. empreendimento conjunto do Programa Ambiental das Nações A extração pode ser superior a 100% dos estoques renováveis Unidas, World Wide Fund for Nature e World Conservation quando é significativa a extração de aqüíferos não renováveis ou Union. Devido a diferenças nas definições e práticas de registro usinas de dessalinização, ou quando há considerável reutilização dos dados, as comparações entre países são limitadas. Para agravar da água. A extração para a agricultura e a indústria é a extração esses problemas, os dados disponíveis referem-se a períodos difer- total para irrigação e pecuária e para uso industrial direto (inclu- entes. A designação de uma área como protegida não significa nec- sive extração para resfriamento de usinas termelétricas), respecti- essariamente que a proteção esteja em vigor. vamente. A extração para uso doméstico inclui água potável, uso ou abastecimento municipal e uso em serviços públicos, estab- Tabela 10. Utilização da energia e emissões elecimentos comerciais e residências. Para a maioria dos países, es- timaram-se dados da extração setorial referentes a 1987-95. O uso comercial de energia refere-se ao consumo aparente, que O acesso a água potável refere-se à percentagem da população é igual à produção nacional mais importações e variações no es- com acesso razoável a um volume adequado de água potável (in- toque, menos exportações e combustíveis fornecidos a navios e clusive águas superficiais tratadas ou não tratadas mas não cont- aviões que fazem transporte internacional. A Agência Internacional aminadas, tais como fontes, poços e cisternas; ver a tabela 7). As de Energia (IEA) e a Divisão de Estatística das Nações Unidas informações sobre acesso a água potável, embora amplamente (UNSD) compilam dados sobre energia. Os dados da IEA refer- utilizadas, são muito subjetivas, e termos como "adequado" podem entes a países que não são membros da OCDE baseiam-se em dados ter significados diferentes nos diversos países. Mesmo nos países nacionais ajustados para corresponder aos questionários anuais industrializados, a água tratada nem sempre é potável. Embora por preenchidos por governos de países membros. Os dados da UNSD acesso a água potável se entenda a conexão a um sistema de são compilados principalmente de respostas a questionários en- abastecimento público, isso não leva em conta as variações na qual- viados aos governos nacionais, suplementados por publicações es- idade e custo (amplamente definido) do serviço após a conexão. tatísticas nacionais e dados de organizações intergovernamentais. Portanto, as comparações entre países devem ser feitas com cautela. Quando não dispõe de dados oficiais, a UNSD prepara estimati- As variações ao longo do tempo dentro de um país podem ser de- vas com base em publicações profissionais e comerciais. A variedade vidas a alterações nas definições e medidas. de fontes afeta a comparação de dados entre países. 334 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 O uso comercial de energia refere-se ao uso de energia primária indústria abrange os seguintes setores: mineração (divisões 10-14 num país antes da sua transformação em outros combustíveis de da ISIC), manufatura (divisões 15-37), construção (divisão 45) e uso final (como eletricidade ou derivados do petróleo). Inclui en- eletricidade, água e gás (divisões 40 e 41). O valor agregado pelos ergia de combustíveis renováveis e resíduos. Todas as formas de serviços corresponde às divisões 50-99. energia comercial (energia primária e eletricidade primária) são As exportações de bens e serviços representam o valor de todos convertidas em equivalente a petróleo, supondo-se uma eficiên- os bens e serviços fornecidos ao resto do mundo. Incluem o valor cia térmica teórica de 33%. Atribuiu-se uma eficiência de 100% da mercadoria, frete, seguro, transporte, viagem e outros serviços à energia hidrelétrica. como comunicações e serviços financeiros. Excluem-se a renda de O PIB por unidade de energia utilizada é a estimativa PPA fatores e bens (antes chamados serviços fatoriais), como renda de do PIB por quilograma equivalente de petróleo de uso comercial. investimentos, juros e renda do trabalho, e os pagamentos de O PIB pela PPA é o produto interno bruto convertido em dólares transferência. internacionais utilizando taxas da paridade do poder aquisitivo. O investimento interno bruto consiste de gastos em acrésci- O dólar internacional tem o mesmo poder aquisitivo de um dólar mos aos ativos fixos da economia mais as variações líquidas nos americano nos EUA. estoques. Os acréscimos aos ativos fixos incluem benfeitorias (cer- As importações líquidas de energia foram calculadas como o con- cas, fossos, drenos, etc.), aquisição de instalações, máquinas e sumo de energia menos a produção, ambos medidos em equivalentes equipamentos e construção de pontes, rodovias, ferrovias e out- de petróleo. O sinal negativo indica que o país é exportador líquido. ras obras, inclusive prédios comerciais e industriais, escritórios, es- Os dados sobre emissão de dióxido de carbono referem-se colas, hospitais e residências. Os estoques são os artigos mantidos às emissões provenientes da queima de combustíveis fósseis e fab- pelas firmas para atender flutuações temporárias ou inesperadas ricação de cimento e incluem o dióxido de carbono produzido du- na produção ou venda. rante o consumo de combustíveis sólidos, líquidos e gasosos, além As taxas de crescimento são médias anuais calculadas com da queima de gás perdido. base em dados a preços constantes em moeda local. Para calcular O Centro de Análise de Informações sobre Dióxido de Car- as taxas de crescimento por região e grupos de renda, as moedas bono (CDIAC), patrocinado pelo Departamento de Energia dos locais foram convertidas em dólares dos Estados Unidos à taxa de EUA, calcula anualmente as emissões antropogênicas de CO2. Esses câmbio oficial indicada pelo FMI para o ano em questão ou uti- cálculos baseiam-se em dados sobre o consumo de combustíveis lizando um fator de conversão determinado pelo Grupo de Dados fósseis da Série de Dados Mundiais sobre Energia mantida pela sobre Desenvolvimento do Banco Mundial. A seção sobre "Méto- UNSD, bem como de dados sobre a fabricação mundial de cimento dos estatísticos" descreve o método usado para calcular as taxas de baseados na Série de Dados sobre Fabricação de Cimento man- crescimento e os fatores de conversão alternativos. Para mais in- tida pelo Bureau de Minas dos Estados Unidos. A cada ano o formações sobre o cálculo do PIB e seus componentes setoriais, CDIAC recalcula toda a série cronológica, de 1950 até o presente, ver a nota técnica à Tabela 12. incorporando os resultados mais recentes e as últimas correções do banco de dados. As estimativas não incluem os combustíveis Tabela 12. Estrutura da produção utilizados no transporte internacional, devido à dificuldade de ratear o volume entre os países. O produto interno bruto representa a soma do valor agregado por todos os produtores da economia (para uma definição mais Tabela 11. Crescimento da economia detalhada e para definições de valor agregado pela agricultura, in- dústria, manufatura e serviços, ver a nota técnica à Tabela 11). O produto interno bruto é o valor bruto, a preços de compra, Desde 1968, o Sistema de Contas Nacionais (SCN) das Nações adicionado por todos os produtores residentes da economia, mais Unidas recomenda que as estimativas do PIB por origem indus- impostos e menos quaisquer subsídios não incluídos no valor dos trial sejam feitas com base nos preços ao produtor (incluindo im- produtos. É calculado sem deduções por depreciação de ativos ar- postos sobre fatores de produção, mas excluindo impostos indiretos tificiais ou por esgotamento e degradação de recursos naturais. Valor sobre o produto final). Contudo, alguns países utilizam os preços agregado é o produto líquido de um setor, após somar todos os básicos (preço da venda final, incluindo impostos indiretos), o que produtos e subtrair os insumos intermediários. A origem indus- pode afetar a estimativa da distribuição do produto. O PIB total trial do valor agregado é determinada pela Classificação Padrão indicado na tabela é medido pelos preços de compra. Os com- Internacional de Indústrias (ISIC), revisão 3. ponentes do PIB foram medidos a preços básicos ou ao nível do O deflator implícito do PIB reflete variações nos preços de produtor. todas as categorias de demanda final, como consumo do governo, Entre as dificuldades que os compiladores de contas nacionais formação de capital e comércio internacional, bem como o prin- enfrentam encontra-se o grau de atividade econômica no setor in- cipal componente, o consumo privado final. É calculado im- formal. Nos países em desenvolvimento, grande parte da pro- plicitamente como a relação entre o PIB a preços correntes e a preços dução agrícola não é vendida nem trocada (porque é consumida pela constantes. O deflator do PIB também pode ser calculado ex- própria família) e as transações financeiras nem sempre são registradas. plicitamente como um índice de preços de Paasche no qual as pon- A produção agrícola muitas vezes deve ser estimada indiretamente, derações são quantidades de produção do período corrente. utilizando uma combinação de métodos que abrangem estimativas O valor agregado pela agricultura corresponde às divisões de insumos, rendimentos e área cultivada. 1-5 da ISIC e inclui silvicultura e pesca. O valor agregado pela Idealmente, a produção da indústria deveria ser medida por re- Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 335 censeamentos e pesquisas das firmas. Contudo, na maioria dos empresas estatais. Inclui também a maioria das despesas para de- países em desenvolvimento, as pesquisas não são freqüentes e logo fesa e segurança nacional, algumas das quais são consideradas como se tornam desatualizadas, de modo que muitos resultados têm de parte do investimento no SCN de 1993. ser extrapolados. A escolha da unidade de amostra, que pode ser a O investimento interno bruto consiste nos desembolsos para empresa (cujas respostas podem basear-se nos registros financeiros) incremento do capital imobilizado da economia, somados às vari- ou o estabelecimento (cujas unidades de produção podem ser reg- ações líquidas no nível dos estoques. Ver as definições de ativos fixos istradas separadamente), também afeta a qualidade dos dados. Além e estoques na nota à Tabela 11. Segundo as novas diretrizes do SCN disso, grande parte da produção industrial não é organizada nas fir- (1993), o investimento interno bruto inclui as despesas de capital mas, mas em empresas não constituídas em sociedade de capital ou para estabelecimentos de defesa que podem ser usados pelo público, administradas pelo proprietário que não são captadas por pesquisas tais como escolas e hospitais, e para certos tipos de residências fa- destinadas ao setor formal. Mesmo em grandes indústrias, com miliares. Todos os outros gastos de defesa são tratados como gas- maiores probabilidades de serem incluídas numa pesquisa, a sone- tos correntes. gação de impostos reduz a estimativa do valor agregado. Esses prob- Os dados sobre investimento podem ser estimados com base lemas tornam-se mais graves quando os países passam do controle em pesquisas de empresas e registros administrativos ou pelo estatal para o sistema de mercado, devido ao surgimento de novas método do fluxo de mercadorias, utilizando dados sobre as ativi- firmas e ao número crescente de empresas estabelecidas que deixam dades de comércio e construção. A qualidade dos dados sobre in- de prestar informações. De acordo com o SCN, a produção deve vestimento público fixo depende da qualidade dos sistemas incluir todas as atividades não registradas, bem como o valor das contábeis do governo, que tende a ser deficiente nos países em de- atividades ilegais e outras operações informais ou de pequena escala. senvolvimento; as medidas do investimento fixo privado ­ par- Na coleta dos dados sobre essas atividades, é preciso utilizar técni- ticularmente as despesas de capital de pequenas empresas ­ cas diferentes da pesquisa convencional. geralmente são pouco fidedignas. Em setores dominados por grandes organizações e empresas, os As estimativas das variações nos estoques raramente são com- dados sobre produção, emprego e salários em geral estão disponíveis pletas, mas em geral incluem as atividades ou mercadorias mais e são bastante fidedignos. Mas, no setor dos serviços, é difícil localizar importantes. Em alguns países, essas estimativas são obtidas como os trabalhadores autônomos e empresas unipessoais, e seus propri- um resíduo composto junto com o consumo privado agregado. etários têm poucos incentivos para responder a pesquisas, e ainda Segundo as convenções das contas nacionais, a avaliação dos es- menos para divulgar seus ganhos reais. Para agravar esses problemas, toques deve ser ajustada pela variação nos preços, mas isso nem muitas formas de atividade econômica não são registradas, inclu- sempre acontece. Nas economias com inflação alta, esse elemento sive o trabalho mal remunerado, ou sem remuneração, de mulheres pode ser substancial. e crianças. Para um mais profundo exame dos problemas encontrados A poupança interna bruta é a diferença entre o PIB e o con- no uso de dados das contas nacionais, ver Srinivasan (1994) e He- sumo total. ston (1994). As exportações de bens e serviços representam o valor de todos os bens e serviços (inclusive frete, transporte, viagens e outros Tabela 13. Estrutura da demanda serviços como comunicações, seguro e serviços financeiros) forneci- dos ao resto do mundo. Os dados sobre exportações e impor- O consumo privado é o valor de mercado de todos os bens e tações são compilados a partir de informações alfandegárias e dados serviços, inclusive produtos duráveis (como automóveis, máquinas do balanço de pagamentos fornecidos pelos bancos centrais. Em- de lavar e microcomputadores), comprados ou recebidos a título bora os dados sobre pagamento de exportações e importações pro- de remuneração in natura por famílias e instituições sem fins lu- porcionem um registro razoavelmente fidedigno das transações crativos. Exclui compras de moradias mas inclui o aluguel im- transnacionais, nem sempre correspondem estritamente às definições putado no caso de habitações ocupadas por seus donos. Na de valor e oportunidade da contabilidade do balanço de paga- prática, pode incluir qualquer discrepância estatística no uso dos mentos ou, mais importante, aos critérios de mudança de pro- recursos em relação à oferta destes. priedade. (Na contabilidade convencional do balanço de Em geral, o consumo privado é estimado como um resíduo, pagamentos, uma transação é registrada quando há mudança na subtraindo do PIB todas as outras despesas. O agregado resultante propriedade de um bem.) Essa questão assumiu maior importân- pode incorporar discrepâncias bem grandes. Quando o consumo cia com a crescente globalização do comércio. Nem os dados al- privado é calculado separadamente, as pesquisas domiciliares em fandegários nem o balanço de pagamentos captam as transações que se baseia um grande componente das estimativas tendem a ser ilegais que ocorrem em muitos países. Os bens transportados por estudos de um ano com cobertura limitada. Assim, as estimativas viajantes no comércio transnacional legal mas não registrado podem logo se tornam desatualizadas e devem ser suplementadas com pro- distorcer ainda mais as estatísticas de comércio. cedimentos de estimação estatística baseados nos preços e quan- O saldo de recursos é a diferença entre as exportações e as im- tidades. Para complicar a questão, em muitos países em portações de bens e serviços. desenvolvimento pode ser difícil distinguir entre despesas em dinheiro para negócios pessoais e para a família. Tabela 14. Finanças do governo central O consumo do governo geral inclui todos os gastos cor- rentes para compras de bens e serviços (inclusive salários e orde- A receita tributária corrente compreende as contribuições com- nados) por todos os níveis do governo, mas exclui a maioria das pulsórias, sem contrapartida e não reembolsáveis arrecadadas pelo 336 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 governo central para fins públicos. Inclui juros cobrados sobre im- clui os gastos de consumo dos governos estaduais e locais. Ao mesmo postos atrasados e multas cobradas por inadimplência ou atraso tempo, o conceito de despesa do governo central do FMI é mais no pagamento de impostos, deduzidas as restituições e outros amplo do que a definição das contas nacionais porque inclui o in- ajustes corretivos. vestimento interno bruto e os pagamentos de transferência. A receita corrente não tributária compreende quantias de con- As finanças do governo central podem referir-se a um dos trapartida e não reembolsáveis recebidas para fins públicos, tais seguintes conceitos contábeis: dados consolidados ou orçamentários. como multas, taxas administrativas e receita procedente de pro- Na maioria dos países, os dados sobre as finanças do governo cen- priedades do governo, bem como receitas voluntárias sem con- tral foram consolidados numa conta, mas para outros só dispún- trapartida e não reembolsáveis provenientes de fontes não hamos dos dados orçamentários. Os países que publicam dados governamentais. Não se incluem quantias provenientes de doações orçamentários são indicados na tabela de documentação de dados e empréstimos, fundos resultantes da amortização de empréstimos primários de World Development Indicators 2000. Como nem anteriormente concedidos pelo governo, alienação de ativos de cap- sempre incluem todas as unidades do governo central, as contas ital imobilizado ou de ações, terras ou ativos intangíveis nem orçamentárias geralmente apresentam um quadro incompleto das doações de fontes não governamentais para fins de capital. Jun- atividades do governo. Uma questão crucial é a não inclusão das tas, a receita tributária e a não tributária perfazem a receita cor- operações quase-fiscais do banco central. As perdas do banco cen- rente do governo. tral decorrentes de operações monetárias e financiamento subsidiado A despesa corrente inclui pagamentos com contrapartida podem resultar em grandes déficits quase-fiscais. Esses déficits tam- para outros fins que não os ativos de capital ou para bens e serviços bém podem resultar de operações de outros intermediários fi- a serem usados na produção de ativos de capital, bem como paga- nanceiros, como as instituições públicas de financiamento do mentos sem contrapartida para outros fins que não sejam a desenvolvimento. Os dados tampouco incluem as obrigações con- aquisição de ativos de capital, indenização dos beneficiários por tingentes do governo com planos de aposentadoria e seguro fi- danos ou destruição de ativos de capital, ou para aumento do cap- nanciados por contribuições. ital financeiro. Não inclui empréstimos do governo, amortizações ao governo ou aquisição de ações para fins públicos. Tabela 15. Conta corrente do balanço de As despesas de capital são as despesas não militares para pagamentos e reservas internacionais adquirir ativos de capital fixo, terras, ativos intangíveis e ações es- tratégicas e de emergência. Inclui também transferências unilat- As exportações de bens e serviços e as importações de bens e erais de capital para aquisição de ativos de capital ou para aumentar serviços compreendem todas as transações entre residentes de um o capital financeiro dos beneficiários. país e o resto do mundo que implicam mudança da propriedade O déficit/superávit global é definido como a receita cor- de mercadorias, bens enviados para processamento e reparos, rente e de capital e doações oficiais, menos despesas totais e em- ouro não monetário e serviços. préstimos, deduzidas as amortizações. Renda líquida é a remuneração recebida por trabalhadores em Os gastos com bens e serviços compreendem todos os paga- outra economia que não aquela onde residem, por trabalho real- mentos do governo em troca de bens e serviços, inclusive salários. izado e pago por um residente daquela economia (importâncias Os gastos em serviços sociais abrangem as despesas com recebidas e pagas por investimentos diretos, investimentos de saúde, educação, habitação, bem-estar, previdência social e serviços carteira, outros investimentos e receitas de ativos de reserva). A renda comunitários. Também abrangem indenizações por perda de derivada do uso de ativos intangíveis é registrada como serviços renda a doentes e invá-lidos temporários, benefícios pagos a comerciais. idosos, inválidos permanentes e desempregados, abonos de família, Transferências correntes líquidas são as transações em que maternidade e filhos e o custo de serviços de assistência social, como os residentes de uma economia fornecem ou recebem bens, atendimento dos idosos, inválidos e crianças. Também são incluídas serviços, renda ou itens financeiros sem receber algo em troca. Todas indistintamente nessa categoria muitas despesas relativas à proteção as transferências que não forem consideradas de capital são cor- do meio ambiente, como combate à poluição, abastecimento de rentes. água, medidas sanitárias e coleta de lixo. Saldo em conta corrente é a soma das exportações líquidas Os dados sobre receita e despesa do governo foram coligidos de bens e serviços, renda e transferências correntes. pelo FMI mediante questionários distribuídos aos governos de países As reservas internacionais brutas compreendem haveres em membros, e pela OCDE. Em geral, a definição de governo exclui ouro monetário, direitos especiais de saque (DES), reservas dos as empresas públicas não financeiras e as instituições financeiras membros do FMI em poder do Fundo e haveres em moeda es- públicas (como os bancos centrais). Apesar dos esforços envida- trangeira sob controle das autoridades monetárias. O compo- dos pelo FMI para sistematizar e padronizar a coleta de dados, as nente de ouro dessas reservas é avaliado a preços de fim de ano estatísticas sobre finanças públicas muitas vezes são incompletas no mercado de Londres (US$ 385,00 a onça em 1990 e US$ e extemporâneas e não podem ser comparadas. Já que a cobertura 290,25 a onça em 1999). estatística inadequada impede a apresentação de dados subna- O balanço de pagamentos é dividido em dois grupos de con- cionais, as comparações entre países podem ser enganosas. tas. A conta corrente registra transações de bens e serviços, renda A despesa total do governo central apresentada em Government e transferências correntes. A conta financeira e de capital registra Finance Statistics Yearbook do FMI é uma medida mais limitada transferências de capital, aquisição ou alienação de ativos não do consumo do governo do que a das contas nacionais porque ex- produzidos e não financeiros (tais como patentes) e transações de Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 337 ativos e obrigações financeiras. As reservas internacionais brutas sas listadas nas bolsas de valores nacionais, em que a capitalização são registradas numa terceira conta (investimentos internacionais), de cada empresa é o preço de suas ações no final do ano multi- que registra o estoque de ativos e obrigações. plicado pelo número de ações em circulação. A capitalização de O balanço de pagamentos é um sistema de contabilidade por mercado, apresentada como uma medida para avaliar o nível de partidas dobradas que mostra todos os fluxos de bens e serviços desenvolvimento do mercado de ações, talvez não seja estrita- que entram e saem de uma economia; todas as transferências que mente comparável entre países em resultado de deficiências con- são contrapartidas de recursos reais ou créditos financeiros pro- ceptuais e estatísticas, como registro inexato e normas contábeis porcionados aos outros países ou por eles sem nada receber em troca, diferentes. tais como doações; e todas as variações nos créditos de residentes As empresas nacionais listadas indicam o número de empresas junto a não residentes em virtude de transações econômicas ou obri- nacionais registradas nas bolsas de valores no final do ano, excluindo gações de residentes para com não residentes. Todas as transações companhias de investimento, fundos mútuos e outros veículos de são registradas duas vezes: uma vez como crédito e outra como investimento coletivo. Os dados sobre capitalização do mercado débito. Em princípio, o saldo líquido deve ser nulo, mas na prática e empresas listadas provêm de Emerging Stock Markets Factbook as contas nem sempre se igualam. Nesses casos, inclui-se na conta 2000, de Standard & Poor. financeira e de capital a rubrica "erros e omissões líquidas". A margem de juros, também chamada de margem de inter- Podem surgir discrepâncias no balanço de pagamentos porque mediação, é a diferença entre a taxa de juros cobrada pelos ban- existem várias fontes de dados e não se pode assegurar sua plena cos em empréstimos a curto e médio prazo ao setor privado e a compatibilidade. As fontes incluem dados alfandegários, contas taxa de juros oferecida pelos bancos a clientes nacionais para de- monetárias do sistema bancário, registro da dívida externa, in- pósitos à vista, a prazo ou de poupança. As taxas de juros devem formações fornecidas por empresas, pesquisas sobre transações refletir a sensibilidade das instituições financeiras à concorrência de serviços e registros cambiais. As diferenças nos métodos de reg- e incentivos de preços. Contudo, a margem de juros talvez não istro (por exemplo, data das transações, definições de residência seja uma medida fidedigna da eficiência do sistema bancário, pois e propriedade e taxa de câmbio utilizada para avaliar as transações) a informação sobre taxas de juros pode não ser exata, os bancos contribuem para erros e omissões. Além disso, o contrabando e nem sempre supervisam todos os gerentes ou o governo é que fixa outras transações ilegais e semi-legais escapam ao registro ou talvez as taxas de juros para depósitos e empréstimos. sejam registradas de maneira incompleta. O crédito interno concedido pelo setor bancário inclui Os conceitos e definições subjacentes aos dados da Tabela 15 todo o crédito bruto a vários setores, com exceção do crédito ao baseiam-se na quinta edição do Balance of Payments Manual do governo central, que é líquido. O setor bancário inclui autoridades FMI. Essa edição redefiniu como transferências de capital algu- monetárias, bancos comerciais e outras instituições bancárias para mas transações antes incluídas na conta corrente, tais como perdão as quais dispomos de dados (inclusive instituições que não aceitam da dívida, transferências de capital de migrantes e assistência ex- depósitos transferíveis mas assumem obrigações tais como de- terna para aquisição de bens de capital. Assim, o saldo da conta pósitos à vista e de poupança). Como exemplos de outras insti- corrente agora reflete de maneira mais exata as transferências cor- tuições bancárias, podemos citar as instituições de poupança e rentes líquidas além das transações de bens, serviços (anteriormente crédito hipotecário e associações de crédito imobiliário. serviços não fatoriais) e renda (antes renda de fatores). Muitos países Em geral, esses indicadores não captam as atividades do setor ainda mantêm em seus sistemas de coleta de dados os conceitos informal, que continua sendo uma fonte importante de finan- e definições da quarta edição. Quando necessário, o FMI converte ciamento nas economias em desenvolvimento. os dados registrados nesses sistemas para ajustá-los à quinta edição (ver a tabela sobre documentação dos dados primários em World Tabela 17. Função do governo na economia Development Indicators 2000). Os valores foram convertidos em dólares dos Estados Unidos às taxas de câmbio de mercado. Os subsídios e outras transferências correntes incluem todas as transferências sem contrapartida e não reembolsáveis em conta cor- Tabela 16. Finanças do setor privado rente a empresas privadas e públicas e o custo para o público da cobertura dos déficits operacionais de caixa das vendas das empresas O investimento privado cobre as despesas brutas do setor pri- estatais ao público. vado (inclusive entidades sem fins lucrativos) em acréscimos aos O valor agregado pelas empresas estatais é estimado como a seus ativos fixos internos. Quando não havia estimativas diretas, receita das vendas menos o custo dos insumos intermediários, ou o investimento privado fixo interno bruto foi calculado como a como a soma do superávit operacional (saldo) e pagamento de diferença entre o investimento interno bruto total e o investimento salários. As empresas estatais são entidades econômicas de pro- público consolidado. Não se fez nenhum ajuste pela desvaloriza- priedade do governo ou por ele controladas que geram a maior parte ção dos ativos. Já que o investimento privado em geral é calcu- de sua receita mediante a venda de bens e serviços. Essa definição lado como a diferença entre duas quantias estimadas (investimento inclui empresas comerciais administradas diretamente por um de- fixo interno e investimento público consolidado), o investimento partamento do governo e aquelas em que o governo detém a maio- privado pode estar subvalorizado ou sobrevalorizado e sujeito a erros ria das ações, direta ou indiretamente, através de outras empresas através do tempo. estatais. Também inclui empresas em que o governo detém a mi- A capitalização do mercado (também chamada valor de mer- noria das ações, se a distribuição das ações restantes deixar o gov- cado) é a soma das capitalizações de mercado de todas as empre- erno com o controle efetivo. Exclui atividades do setor público ­ 338 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 como educação, serviços de saúde e construção e manutenção de número alto indica pouca probabilidade de inadimplência. As clas- estradas ­ financiada por outros meios, geralmente com a receita sificações de crédito do Institutional Investor baseiam-se nas in- geral do governo. As empresas financeiras, por terem característi- formações proporcionadas pelos bancos internacionais. As respostas cas diferentes, geralmente são excluídas. são ponderadas mediante uma fórmula que atribui mais im- Os gastos militares dos membros da Organização do Tratado portância a respostas de bancos com maior participação interna- do Atlântico Norte (OTAN) baseiam-se na definição da OTAN, cional e sistemas de análise mais sofisticados. As classificações são que cobre gastos militares dos ministérios da defesa (inclusive re- atualizadas semestralmente. crutamento, treinamento, construção e aquisição de artigos e As classificações de risco podem ser muito subjetivas, refletindo equipamentos militares) e outros ministérios. Excluem-se os gas- percepções externas que nem sempre captam a situação real de um tos civis do ministério da defesa. A assistência militar é incluída país. Mas são essas percepções subjetivas que as autoridades levam nos gastos do país doador. As aquisições de equipamento militar em conta ao estabelecer políticas para os fluxos privados externos. a crédito são registradas na data em que a dívida é contraída e não Em geral, os países que recebem avaliação desfavorável das enti- na data do pagamento. Os dados de outros países geralmente co- dades de classificação do risco creditício não atraem fluxos reg- brem gastos do ministério da defesa, mas excluem as despesas com istrados de capital privado. A classificação de riscos apresentada ordem e segurança pública, classificadas separadamente. nesta tabela não é endossada pelo Banco Mundial, mas foi incluída As definições de gastos militares diferem, podendo incluir de- por sua utilidade analítica. fesa civil, reservas e forças auxiliares, polícia e forças paramil- A alíquota marginal mais alta é a alíquota mais alta indicada itares, forças de duplo propósito como polícia militar e civil, na tabela de alíquotas do imposto de renda para pessoas físicas e doações militares em espécie, pensões para pessoal militar e con- jurídicas. A tabela também apresenta o patamar de renda acima tribuições à previdência social pagas por uma parte do governo à do qual a alíquota marginal mais alta é aplicada às pessoas físicas. outra. Os dados oficiais podem omitir certos gastos militares, Os sistemas de arrecadação de impostos em geral são com- disfarçar o financiamento através de contas extra-orçamentárias ou plexos, contendo muitas exceções, isenções, penalidades e outros fa- uso não registrado de receita em divisas e não incluir assistência tores que afetam a incidência da tributação e, portanto, influenciam militar ou importações secretas de equipamento militar. As despesas as decisões dos trabalhadores, gerentes, empresários, investidores e correntes têm mais probabilidade de serem registradas do que as consumidores. Uma influência potencialmente importante sobre os de capital. Em alguns casos, pode-se obter uma estimativa mais investidores nacionais e internacionais é a progressividade do sis- exata dos gastos militares somando o valor das importações de armas tema tributário, conforme indicada pela alíquota marginal mais alta e os gastos militares nominais. Contudo, esse método pode subes- sobre a renda de pessoas físicas e jurídicas. As alíquotas marginais timar ou superestimar os gastos de determinado ano, pois o paga- sobre pessoas físicas geralmente se referem à renda do trabalho. Em mento talvez não coincida com a entrega das armas. alguns países, a alíquota mais alta é também a alíquota básica, e Os dados da tabela 17 provêm do Bureau of Arms Control do podem ser aplicadas sobretaxas, deduções e outras modalidades. Departamento de Estado dos EUA. Government Finance Statis- tics Yearbook do FMI, que é a principal fonte de dados sobre gas- Tabela 18. Energia e transporte tos em defesa, utiliza uma definição consistente de gastos em defesa baseada na classificação das funções de governo da ONU O consumo de energia per capita mede a produção das usinas e na definição da OTAN. O FMI verifica se os dados sobre gas- de eletricidade e das usinas eletrotérmicas, menos as perdas de trans- tos em defesa são coerentes com outros dados macroeconômicos, missão, distribuição e transformação e seu uso próprio. As per- mas nem sempre pode verificar sua exatidão. Além do mais, a cober- das de transmissão e distribuição de eletricidade são as perdas tura de cada país é afetada por atrasos ou falta de dados. Assim, a ocorridas entre as fontes e pontos de distribuição e na distribuição maioria dos pesquisadores suplementa os dados do FMI com aos consumidores, incluindo uso clandestino. avaliações feitas por organizações como o Bureau of Arms Con- A Agência Internacional de Energia coleta os dados sobre pro- trol, o Instituto Internacional de Pesquisas da Paz, de Estocolmo, dução e consumo de eletricidade das empresas nacionais de ener- e o Instituto Internacional de Estudos Estratégicos. Contudo, gia e os ajusta às definições internacionais. Por exemplo, efetuam-se essas entidades se baseiam em relatórios dos governos, estimati- ajustes para incluir estabelecimentos que, além de suas principais vas confidenciais de qualidade irregular, fontes que não podem ser atividades, geram eletricidade no todo ou em parte para seu próprio reveladas e publicações de outras entidades. uso. Em alguns países, a autoprodução doméstica e de pequenos O índice composto ICRG de classificação de risco é um empresários é substancial, por estarem situados em áreas remotas índice geral de risco do investimento extraído do International Coun- ou porque as fontes públicas não são confiáveis, e esses ajustes talvez try Risk Guide do Grupo PRS, que se baseia em 22 componentes não correspondam à produção real. de risco. O Grupo PRS colige informações sobre cada componente, Embora exclua o consumo próprio e as perdas de transmissão, agrupa os componentes em três categorias principais (política, fi- o consumo de energia elétrica inclui o consumo de estações aux- nanceira e econômica) e computa um índice de risco que vai de iliares, perdas em transformadores que fazem parte dessas estações 0 a 100. Um índice abaixo de 50 indica risco muito elevado e um e eletricidade produzida por instalações de bombeamento. Nos casos acima de 80 risco muito baixo. As classificações são atualizadas men- em que havia dados disponíveis, o consumo cobre a eletricidade salmente. gerada por todas as fontes primárias de energia: carvão, petróleo, A classificação de crédito do Institutional Investor avalia, gás, nuclear, hidrelétrica, geotérmica, eólica, marés e ondas e com- de 0 a 100, a probabilidade de inadimplência de um país. Um bustíveis renováveis. Os dados sobre produção e consumo não Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 339 captam a confiabilidade do fornecimento, inclusive freqüência das nologia celular que proporciona acesso à rede pública, por mil habi- interrupções e fatores de carga. tantes. Os dados sobre linhas telefônicas e telefones celulares A rubrica estradas pavimentadas indica a percentagem de foram compilados pela UIT mediante questionários anuais envi- estradas com revestimento de asfalto, concreto, cascalho ou ma- ados às autoridades de telecomunicações e companhias telefôni- terial semelhante. Os bens transportados por rodovia representam cas. Os dados são suplementados por relatórios anuais e anuários o volume de bens transportados por veículos, medido em milhões estatísticos dos ministérios das telecomunicações, fiscais, operadores de toneladas, multiplicados pelo número de quilômetros. Os bens e associações. transportados por ferrovia medem a tonelagem de bens trans- A rubrica computadores pessoais mostra o número estimado portados multiplicada pelo número de quilômetros por milhão de de computadores autônomos projetados para serem utilizados dólares do PIB medido em termos da PPA. Os passageiros trans- por uma só pessoa, por mil habitantes. As estimativas do número portados por linhas aéreas incluem os passageiros em vôos na- de computadores pessoais feitas pela UIT baseiam-se num ques- cionais e internacionais. tionário anual, suplementado por outras fontes. Em muitos países, Os dados sobre a maioria das atividades de transporte não são os computadores de grande porte são utilizados amplamente e mil- comparáveis internacionalmente porque, ao contrário das es- hares de usuários podem estar conectados a um computador; tatísticas demográficas, contas da renda nacional e dados sobre o nesses casos, o número de computadores pessoais subestima o uso comércio internacional, não existem padrões internacionais para total de computadores. a coleta de dados sobre infra-estrutura. Os dados sobre rodovias Hosts da Internet são computadores ligados diretamente à rede foram coligidos pela Federação Rodoviária Internacional (FRI) e mundial; muitos usuários podem ter acesso à Internet através de os dados sobre transporte aéreo pela Organização Internacional um host. Os hosts são atribuídos aos países com base no código de Aviação Civil. As associações rodoviárias nacionais são a prin- de país, embora esse código não indique necessariamente que o cipal fonte dos dados da FRI; nos países onde essa associação não host está localizado no país. O Internet Software Consortium existe ou não informa, foram contatadas outras entidades, como mudou os métodos utilizados na sua pesquisa da Internet em os departamentos de estradas, ministérios do transporte e obras julho de 1998. A nova pesquisa deve ser mais confiável, além de públicas ou escritórios centrais de estatística. Em resultado, varia evitar o problema de subestimação que ocorre quando as organi- muito a qualidade dos dados compilados. zações restringem o download aos dados do seu domínio. Con- tudo, persistem alguns problemas de medição e, portanto, as Tabela 19. Comunicações, informação e cifras devem ser consideradas como aproximações. ciência e tecnologia A rubrica cientistas e engenheiros em P&D indica o número de pessoas treinadas para trabalhar em qualquer campo da ciên- A rubrica jornais indica o número de exemplares distribuídos de cia que realizam atividades profissionais de pesquisa e desen- jornais publicados pelo menos quatro vezes por semana, por mil volvimento (inclusive administradores), por milhão de habitantes. habitantes. A rubrica rádios denota o número estimado de apar- A maioria desses cargos requer diploma universitário. elhos de rádio em uso para captar transmissões ao público em geral, A Unesco coleta dados sobre cientistas, engenheiros e gastos por mil habitantes. Os dados sobre o número de jornais em cir- com P&D dos países membros principalmente das respostas a ques- culação e aparelhos de rádio foram obtidos de levantamentos es- tionários e levantamentos especiais, bem como de relatórios e tatísticos realizados pela Unesco. Em alguns países, as definições, publicações oficiais, suplementados por informações de outras fontes classificações e métodos de enumeração não correspondem total- nacionais e internacionais. A Unesco registra o número de cien- mente às normas da Unesco. Por exemplo, os dados sobre circu- tistas e engenheiros ou o número de pessoas economicamente ati- lação de jornais devem referir-se ao número de exemplares vas qualificadas para serem cientistas e engenheiros. O número de distribuídos, mas em alguns casos referem-se ao número de ex- cientistas provém geralmente dos censos e é menos atualizado que emplares impressos. Além disso, muitos países impõem taxas de os indicadores da população economicamente ativa. A Unesco su- licenciamento de rádio para ajudar a financiar as transmissões ofi- plementa esses dados com estimativas do número de cientistas e ciais, desincentivando a declaração de propriedade dos recep- engenheiros qualificados contando o número de pessoas que com- tores. Devido a esses e outros problemas, as estimativas do número pletaram estudos nos níveis 6 e 7 da ISCED (Classificação Inter- de jornais e rádios variam muito em termos de confiabilidade e nacional Padrão de Educação). Os dados sobre cientistas e devem ser interpretadas com cautela engenheiros, normalmente calculados em termos de pessoal equiv- A rubrica televisores mostra o número estimado de aparelhos alente a tempo integral, não podem levar em conta as consideráveis em uso, por mil habitantes. Os dados sobre televisores são forneci- variações na qualidade do treinamento e educação. dos à União Internacional de Telecomunicações (UIT) mediante As exportações de alta tecnologia consistem de bens pro- questionários anuais enviados às autoridades nacionais e associ- duzidos com uso intenso de P&D. Incluem produtos aeroespa- ações da indústria. Alguns países exigem o registro dos aparelhos. ciais, computadores, produtos farmacêuticos instrumentos Já que nem todas as famílias registram os aparelhos, o número de científicos e máquinas elétricas. televisores registrados pode representar uma subestimativa. A metodologia usada para determinar as exportações de alta As linhas telefônicas são todas as linhas telefônicas que ligam tecnologia de um país foi elaborada pela OCDE em colaboração o equipamento de um usuário à rede pública por mil habitantes. com Eurostat (Escritório Estatístico das Comunidades Européias). A rubrica telefones celulares indica o número de usuários de tele- Chamado de "enfoque do produto" para distinguir do "enfoque fones portáteis que utilizam um serviço automático com tec- setorial," o método baseia-se no cálculo da intensidade de P&D 340 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 (gastos em P&D divididos pelo total das vendas) para grupos de fronteira do país importador: valor c.i.f. Os dados sobre as im- produtos de seis países (Alemanha, Estados Unidos, Itália, Japão, portações de bens baseiam-se nas mesmas fontes dos dados sobre Países Baixos e Suécia). Já que os setores industriais caracteriza- exportações. Em princípio, as exportações e importações mundi- dos por alguns produtos de alta tecnologia podem produzir muitos ais devem ser idênticas. Do mesmo modo, as exportações de uma produtos de baixa tecnologia, o enfoque do produto é mais apro- economia devem ser iguais à soma das importações que os outros priado para analisar o comércio internacional do que o enfoque países fazem dessa economia. Mas as diferenças de datas e definição setorial. Para elaborar uma lista de produtos de alta tecnologia (os resultam em discrepâncias nos valores registrados em todos os níveis. serviços estão excluídos), calculou-se a intensidade de P&D de pro- Os dados desta tabela foram compilados pela Organização dutos classificados no nível de três dígitos da Standard Interna- Mundial do Comércio (OMC). Os dados sobre comércio de tional Trade Classification (SITC) revisão 3. A lista final foi mercadorias provêm do International Financial Statistics Year- determinada no nível de quatro e cinco dígitos. Nesse nível, já que book do FMI, suplementados pelo banco de dados Comtrade, man- não dispúnhamos de dados sobre P&D, a seleção final baseou-se tido pela Divisão de Estatística da ONU e publicações nacionais nos dados sobre patentes e opinião de especialistas. Essa metodolo- dos países que não enviam informações ao FMI. Os dados sobre gia leva em conta somente a intensidade de P&D. Outras carac- manufaturas provêm do banco de dados Comtrade. Nos casos em terísticas da alta tecnologia também são importantes, como o que não dispúnhamos de dados da OMC, os funcionários do Banco know-how, quadro de cientistas e técnicos e tecnologia incorpo- Mundial estimaram a parcela das manufaturas com base nas in- rada em patentes; a inclusão dessas características resultaria numa formações mais recentes disponíveis no banco de dados Comtrade. lista diferente (ver Hatzichronoglou 1997). Sempre que estão disponíveis, a OMC publica dados sobre comér- A rubrica requerimentos de patente indica o número de doc- cio de mercadorias com base no sistema geral de comércio, que umentos emitidos por uma repartição do governo que descrevem inclui bens importados para reexportação. Duas economias que uma invenção e criam uma situação jurídica em que a invenção têm um nível substancial de reexportação, Cingapura e Hong Kong patenteada só pode ser explorada (fabricada, usada, vendida, im- (China), foram assinaladas na tabela. Os bens transportados num portada) pelo dono da patente ou com sua autorização. A pro- país a caminho de outro não foram incluídos. Os dados sobre teção da invenção tem um prazo (geralmente 20 anos a partir da serviços comerciais foram obtidos no banco de dados sobre bal- data de registro do pedido de patente). As informações sobre pe- anço de pagamentos do FMI, suplementados por publicações na- didos de patente são separadas para residentes e não residentes cionais dos países que não enviam informações ao FMI. do país. Os dados sobre patentes provêm da Organização Mundial de Propriedade Intelectual, a qual estima que no final de 1996 Tabela 21. Ajuda externa e fluxos havia 3,8 milhões de patentes em vigor no mundo. financeiros Tabela 20. Comércio mundial Os fluxos líquidos de capital privado consistem de dívida pri- vada e fluxos que não geram dívida. Os fluxos de dívida privada As exportações de mercadorias mostram o valor f.o.b. (posto a incluem empréstimos dos bancos comerciais, obrigações e outros bordo) em dólares dos Estados Unidos dos bens fornecidos ao resto créditos privados; os fluxos privados que não geram dívida são in- do mundo. As importações de mercadorias mostram o valor c.i.f. vestimentos externos diretos e investimentos de carteira. O in- (custo, seguro e frete), em dólares dos Estados Unidos, dos bens vestimento estrangeiro direto é o fluxo líquido de investimento adquiridos do resto do mundo. As manufaturas referem-se às seções para adquirir 10% ou mais das ações com direito a voto de uma 5 (produtos químicos), 6 (manufaturas básicas), 7 (máquinas e empresa que atua numa economia que não seja a do investidor. equipamento de transporte) e 8 (bens manufaturados diversos) da Trata-se da soma dos fluxos de capital social, reinvestimento de SITC, excluindo a divisão 68 (metais não ferrosos) e o grupo 891 lucros, outros fluxos de capital a longo prazo e fluxos de capital a (armas e munições). Os serviços comerciais compreendem todo curto prazo conforme indicados no balanço de pagamentos. o comércio de serviços, inclusive transportes, comunicações e As cifras sobre investimento estrangeiro direto baseiam-se nos serviços empresariais, excluindo serviços do governo, que com- dados sobre balanço de pagamentos fornecidos pelo FMI, suple- preendem serviços associados com os setores do governo (tais mentados por dados sobre investimento estrangeiro líquido direto como as despesas das embaixadas e consulados) e organizações re- informados pela OCDE e fontes nacionais oficiais. A definição in- gionais e internacionais. ternacionalmente aceita de investimento estrangeiro direto é a in- Os dados sobre exportações e importações de mercadorias dicada na quinta edição de Balance of Payments Manual. A OCDE provêm dos relatórios alfandegários e talvez não correspondam ple- também publicou uma definição, em consulta com o FMI, a Eu- namente aos conceitos e definições contidas na quinta edição do rostat e as Nações Unidas. Devido à multiplicidade de fontes e difer- Balance of Payments Manual do FMI. O valor das exportações é entes definições e métodos de registro, pode existir mais de uma registrado como o custo dos bens entregues na fronteira do país estimativa do investimento estrangeiro direto para um país e os exportador para embarque: valor f.o.b. Muitos países coletam e dados talvez não sejam comparáveis entre países. fornecem dados sobre comércio em dólares dos Estados Unidos. Os dados sobre investimento estrangeiro direto não apresen- Quando os países informam em moeda local, o valor é convertido tam um quadro completo do investimento internacional numa à taxa de câmbio oficial média para o período. O valor das im- economia. Os dados do balanço de pagamentos sobre investimento portações geralmente é registrado como o custo dos bens adquiri- estrangeiro direto não incluem capital arrecadado nas economias dos pelo importador, mais o custo de transporte e seguro até a que o recebem, que se tornou uma fonte importante de financia- Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 341 mento para projetos de investimento em alguns países em desen- desenvolvimento econômico e o bem-estar das economias que o volvimento. Além disso, os dados sobre investimento estrangeiro DAC classifica como nações em desenvolvimento. São incluídos direto são limitados porque captam apenas os fluxos de investi- na AOD empréstimos com um elemento concessional de mais de mento transnacionais que envolvem participação acionária e 25%, bem como cooperação e assistência técnica. Também são omitem as transações transnacionais não acionárias como os fluxos incluídos fluxos de assistência (excluindo amortização) de doadores de bens e serviços entre empresas. Para um exame detalhado dos oficiais para as economias em transição da Europa Oriental e ex- problemas de dados, ver o volume 1, capítulo 3, de World Debt União Soviética e para alguns países e territórios em desenvolvi- Tables 1993-94. mento de renda alta, conforme determinado pelo DAC. Esses A dívida externa total é a dívida contraída com não residentes fluxos, às vezes chamados de "assistência oficial", são fornecidos pagável em divisas, bens ou serviços. É a soma da dívida pública, em termos e condições semelhantes aos da AOD. Os dados sobre dívida garantida pelo governo, dívida privada a longo prazo não ajuda externa como parcela do PNB foram calculados com base garantida, uso de créditos do FMI e dívida a curto prazo. A dívida em valores convertidos em dólares dos Estados Unidos a taxas de a curto prazo inclui toda a dívida com vencimento original de um câmbio oficiais. ano ou menos e juros em atraso sobre a dívida a longo prazo. O Os dados cobrem os empréstimos e doações bilaterais de valor atual da dívida externa é a soma da dívida externa a curto países do DAC, organizações multilaterais e alguns países árabes. prazo com a soma descontada dos pagamentos totais do serviço Não incluem a assistência prestada por países beneficiários a out- devidos sobre a dívida pública externa a longo prazo, garantida pelo ros países em desenvolvimento. Em resultado, alguns países que governo e privada sem garantia durante a vigência dos emprésti- são doadores líquidos (como a Arábia Saudita) figuram na tabela mos. como beneficiários. Os dados sobre a dívida externa das economias de renda baixa Os dados não distinguem entre diversos tipos de ajuda ex- e média são recolhidos pelo Banco Mundial através do Sistema de terna (programas, projetos ou assistência alimentar, assistência Notificação da Dívida. Para calcular a dívida dos países em de- de emergência, assistência para manutenção da ordem ou co- senvolvimento, os técnicos do Banco utilizam os relatórios sub- operação técnica), que podem ter efeitos diferentes sobre a metidos pelos países para cada empréstimo a longo prazo público economia. Os fundos de cooperação técnica nem sempre bene- ou com garantia do governo, juntamente com informações sobre ficiam diretamente a economia, na medida em que cobrem os dívida de curto prazo coligida pelos países ou recebidas de credores custos incorridos fora do país, como salários de especialistas através dos sistemas de notificação do Banco de Pagamentos In- técnicos e custos fixos das empresas que fornecem os serviços téc- ternacionais e da OCDE. Esses dados são suplementados com in- nicos. formações sobre empréstimos e créditos dos bancos multilaterais Como se baseiam em informações dos doadores, os dados desta e declarações das entidades oficiais de crédito nos países credores, tabela não são compatíveis com as informações registradas pelos bem como estimativas dos economistas do Banco Mundial e fun- beneficiários nos balanços de pagamentos, que muitas vezes ex- cionários do FMI. Além disso, alguns países fornecem dados cluem a assistência técnica, em particular os pagamentos a ex- sobre a dívida privada sem garantia. Em 1996, 34 países fornece- patriados feitos diretamente pelo doador. Do mesmo modo, as ram ao Banco Mundial informações sobre dívida privada sem garan- doações de mercadorias nem sempre são registradas nos dados tia; efetuaram-se estimativas para outros 28 países que têm uma comerciais ou no balanço de pagamentos. Embora as estimati- dívida privada significativa. vas da AOD nas estatísticas de balanço de pagamentos devam O valor atual da dívida externa dá uma medida das obrigações excluir a assistência militar, nem sempre a distinção é clara. futuras de serviço da dívida que pode ser comparada com indi- Geralmente prevalece a definição utilizada pelo país de origem. cadores como o PNB. Para calculá-lo, descontou-se o serviço (juros mais amortização) da dívida externa a longo prazo durante Métodos Estatísticos a vigência dos empréstimos existentes. A dívida a curto prazo é in- cluída com seu valor nominal. Os dados sobre a dívida foram con- Esta seção descreve o cálculo da taxa de crescimento pelo método vertidos em dólares dos Estados Unidos à taxa de câmbio oficial. dos mínimos quadrados, da taxa de crescimento exponencial dos A taxa de desconto aplicada à dívida a longo prazo é determinada pontos extremos e do índice de Gini, bem como a metodologia pela moeda de pagamento do empréstimo e baseia-se nas taxas de do Atlas do Banco Mundial para estimar o fator de conversão uti- juros comerciais de referência da OCDE. Os empréstimos do BIRD lizado nas estimativas do PNB e do PNB per capita em dólares dos e créditos da IDA, bem como as obrigações do FMI, são descon- Estados Unidos. tados mediante uma taxa de referência para direitos especiais de saque. Quando a taxa de desconto é maior que a taxa de juros do Taxa de crescimento pelos mínimos quadrados empréstimo, o valor atual é menor que a soma nominal das obri- A estimativa da taxa de crescimento pelo método dos mínimos gações futuras de serviço da dívida. quadrados (r) é feita ajustando-se uma curva de tendência linear regressiva de mínimos quadrados aos valores logarítmicos anuais A assistência oficial ao desenvolvimento (AOD) consiste dos da variável no período em questão. Mais especificamente, a desembolsos de empréstimos (exceto amortização do principal) e equação de regressão assume a forma. doações feitas em termos concessionais por entidades oficiais dos The least-squares growth rate, r, is estimated by fitting a linear membros do Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (DAC), regression trend line to the logarithmic annual values of the vari- instituições multilaterais e alguns países árabes para promover o able in the relevant period. The regression equation takes the form 342 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000 /2001 ln Xt = a + bt, nesse ano e as taxas de câmbio dos dois anos anteriores, ajustadas pela diferença na taxa de inflação do país em questão e a dos países que equivale à transformação logarítmica da equação da taxa de do Grupo dos 5 (Alemanha, Estados Unidos, França, Japão e crescimento geométrico, Reino Unido). A inflação de um país é medida pela variação no deflator do PNB. Xt = X0 (1 + r)t . A taxa de inflação dos países G-5, representando a inflação internacional, é medida por variações no deflator dos direitos es- Nessas equações, X é a variável, t é o tempo, e a = ln Xo e b = peciais de saque (DES), que são a unidade de conta do FMI. O ln (1 + r) são os parâmetros a serem estimados. Se b* é a estima- deflator dos DES é calculado como a média ponderada dos de- tiva de b dada pelo método dos mínimos quadrados, a taxa média flatores do PNB dos países G-5 em termos de DES. As ponder- anual de crescimento, r, é obtida como [exp (b*)] - 1] e multipli- ações são determinadas pela quantidade de cada moeda incluída cada por 100 para ser expressa em termos percentuais. numa unidade de DES e variam com o tempo porque a com- A taxa de crescimento calculada é uma taxa média representativa posição de moedas dos DES e as taxas de câmbio relativas tam- das observações disponíveis durante o período. Não se compara nec- bém variam. O deflator dos DES é primeiro calculado em termos essariamente com a taxa real de crescimento entre dois períodos. de DES e depois convertido em dólares mediante o fator de con- versão do Atlas. O fator de conversão do Atlas é aplicado ao PNB Taxa de crescimento exponencial do país. O PNB resultante em dólares dos Estados Unidos é di- Calcula-se a taxa de crescimento entre dois pontos no tempo, para vidido pela população na metade do último dos três anos para certos dados demográficos, notadamente força de trabalho e pop- obter o PNB per capita. ulação, a partir da equação Quando se considera que as taxas de câmbio oficiais são pouco fidedignas ou não são representativas de um período, uti- r = ln (pn /p1 )/n, liza-se uma estimativa alternativa da taxa de câmbio na fórmula do Atlas (ver adiante). onde pn e p1 são a última e a primeira observação do período, n é o As fórmulas adiante descrevem o processo de cálculo do fator número de anos do período e ln é o operador do logaritmo natural. de conversão para o ano t: Essa taxa de crescimento baseia-se num modelo de crescimento ex- ponencial contínuo entre dois pontos no tempo e não leva em conta S $ S $ et = * 1 pt / pt pt / pt os valores intermediários da série. A taxa de crescimento exponencial et + et 3 - 2 pt -2 S $ -1 pt -1 S $ tampouco corresponde à taxa anual de variação medida num inter- pt -2 pt -1 + et valo de um ano, que é dada por (pn ­ pn . ­1)/pn ­1 e para o cálculo do PNB per capita em dólares dos Estados Índice de Gini Unidos para o ano t: O índice de Gini mede o grau em que a distribuição da renda (ou, em certos casos, das despesas de consumo) entre indivíduos ou famílias dentro de uma economia se desviam de uma distribuição perfeitamente igual. Representam-se pela curva de Lorenz as per- onde et* é o fator de conversão do Atlas (unidades de moeda na- centagens cumulativas da renda total em relação à percentagem cional por dólar) no ano t, et é a taxa de câmbio anual média cumulativa dos que recebem renda, a partir do indivíduo ou da (unidades da moeda nacional por dólar) no ano t, Pt é o defla- unidade familiar mais pobre. O índice de Gini mede a área entre tor do PNB no ano t, pt S$ é o deflator dos DES em termos de a curva de Lorenz e uma linha hipotética de igualdade absoluta, dólares no ano t, Yt é o PNB do Atlas em dólares no ano t, Yt é $ expressa como percentagem da área máxima abaixo da linha. o PNB corrente (moeda local) no ano t e Nt é a população na Assim, um índice de Gini igual a zero apresenta igualdade perfeita metade do ano t. e um índice igual a 100 implica desigualdade máxima. O Banco Mundial emprega o programa de análise numérica Fatores alternativos de conversão POVCAL para estimar os valores do índice de Gini; ver Chen, Datt O Banco Mundial procura sistematicamente determinar se é e Ravallion (1993). apropriado usar taxas de câmbio oficiais como fatores de conversão. Utiliza-se um fator alternativo de conversão quando a taxa de câm- Método do Atlas do Banco Mundial bio oficial diverge por uma margem excepcionalmente grande da Ao calcular o PNB e PNB per capita em dólares para certos fins taxa aplicada às transações internas de moedas estrangeiras e pro- operacionais, o Banco Mundial utiliza uma taxa de câmbio sin- dutos comerciados; isso acontece apenas num pequeno número tética comumente denominada fator de conversão do Atlas. O de países (ver a tabela de documentação dos dados primários em propósito desse fator é reduzir o impacto das flutuações cambi- World Development Indicators 2000). Os fatores alternativos de ais na comparação da renda nacional entre países. conversão são utilizados no método do Atlas e em outras partes O fator de conversão do Atlas para qualquer ano é a média dos Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial da taxa de câmbio de um país (ou outro fator de conversão) como fatores de conversão de um só ano. 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Nova York: Oxford University Press. 343 Classificação das economias por renda e região, 2000 África Subsaariana Ásia Europa e Ásia Central Oriente Médio e Norte da África África Europa Grupo Oriental e África Ásia Oriental Ásia Oriental e Resto da Oriente Norte da de renda Subgrupo Meridional Ocidental e Pacífico Meridional Ásia Central Europa Médio África Américas Angola Benin Camboja Afeganistão Armênia Iêmen Haiti Burundi Burkina Faso Coréia do Norte Bangladesh Azerbaijão Nicarágua Comores Camarões Ilhas Salomão Butão Geórgia Congo (ex-Zaire)a Chade Indonésia Índia Moldova Congo Laos Nepal Quirguízia Eritréia Costa do Mianmar Paquistão Tadjiquistão Etiópia Marfim Mongólia Turcomênia Lesoto Gâmbia Vietnã Ucrânia Madagascar Gana Uzbequistão Baixa Malavi Guiné renda Moçambique Guiné-Bissau Quênia Libéria Ruanda Mali Somália Mauritânia Sudão Níger Tanzânia Nigéria Uganda República Zâmbia Centro-Africana Zimbábue São Tomé e Príncipe Senegal Serra Leoa Togo Namíbia Cabo Verde China Maldivas Albânia Turquia Cisjordânia e Argélia Belize Suazilândia Guiné Fidji Sri Lanka Belarus Gaza Djibuti Bolívia Equatorial Filipinas Bósnia- Irã Egito Colômbia Ilhas Marshall Herzegóvina Iraque Marrocos Costa Rica Kiribati Bulgária Jordânia Tunísia Cuba Micronésia Cazaquistão Síria Dominica Papua Nova Federação El Salvador Guiné Russa Equador Baixa Samoa Iugosláviaa Guatemala Tailândia Letônia Guiana Tonga Lituânia Jamaica Vanuatu Macedôniab Paraguai Romêniab Peru Republica Dominicana S. Vicente e Granadinas Suriname Renda média África do Sul Gabão Coréia do Sul Croácia Ilha de Man Arábia Saudita Líbia Antígua e Botsuana Malásia Estônia Barein Malta Barbuda Maurício Palau Hungria Líbano Argentina Mayotte Samoa Polônia Omã Barbados Seychelles Americana República Brasil Eslovaca Chile República Granada Tcheca México Panamá Alta Porto Rico Santa Lúcia São Cristóvão e Névis Trinidad e Tobago Uruguai Venezuela 25 23 23 8 26 2 10 7 33 Subtotal 157 344 Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial 345 África Subsaariana Ásia Europa e Ásia Central Oriente Médio e Norte da África África Europa Grupo Oriental e África Ásia Oriental Ásia Oriental e Resto da Oriente Norte da de renda Subgrupo Meridional Ocidental e Pacífico Meridional Ásia Central Europa Médio África Américas Austrália Alemanha Canadá Japão Áustria Estados Unidos Nova Zelândia Bélgica Dinamarca Espanha Finlândia Françac Grécia Irlanda Islândia Países da Itália OCDE Luxemburgo Noruega Países Baixos Portugal Reino Unido Suécia Suíça Alta renda Brunei Eslovênia Andorra Catar Antilhas Cingapura Chipre Israel Holandesas Guam Groenlândia Kuweit Aruba Hong Kong, Ilhas do Canal União dos Bahamas Chinad Ilhas Faroe Emirados Bermudas Ilhas Marianas Liechtenstein Árabes Ilhas Cayman Setentrionais Mônaco Ilhas Virgens Macau Americanas Países não Nova Caledônia membros Polinésia da OCDE Francesa Taiwan, China Total 157 25 23 35 8 27 27 14 7 41 a. Ex-República Iugoslava da Macedônia. b. República Federativa da Iugoslávia (Sérvia/Montenegro). c. Inclui Guadalupe, Guiana Francesa, Martinica e Reunião. d. Em 1 de julho de 1997 a China retomou a soberania sobre Hong Kong. e. Em 20 de dezembro de 1999 a China retomou a soberania sobre Macau. Fonte: Dados do Banco Mundial. Para fins operacionais e analíticos, o principal critério de classifi- chegaram a uma etapa preferida ou final de desenvolvimento. A cação das economias no Banco Mundial é o produto nacional classificação pela renda não reflete necessariamente o grau de de- bruto (PNB) per capita. Todas as economias são classificadas como senvolvimento. de baixa renda, de renda média (subdividida em renda média baixa Esta tabela classifica todos os países membros do Banco Mundial e renda média alta) ou de renda alta. São também utilizados out- e todas as economias com mais de 30.000 habitantes. Grupo de ros grupos analíticos, baseados nas regiões geográficas, exportações renda: As economias são divididas de acordo com o PNB per capita e níveis de endividamento externo. em 1999, calculado pelo método do Atlas do Banco Mundial. Os As economias de renda baixa e média são algumas vezes grupos são: baixa renda, US$ 75 ou menos; renda média, US$ chamadas de economias em desenvolvimento. A expressão é usada 756­2.995; renda média alta, US$ 2.996­9.265; e alta renda, por conveniência e não implica que todas as economias do grupo US$ 9.266 ou mais. estão tendo desenvolvimento semelhante ou que outras economias DISTRIBUTORS AND CANADA ECUADOR Email: pap4@ioa.forthnet.gr JAMAICA MOROCCO Renouf Publishing Co. Ltd. Libri Mundi - Libreria Internacional URL: www.papasotiriou.gr Ian Randle Publishers Ltd Librarie Internationale BOOKSELLERS 5369 Canotek Road Juan Leon Mera 851 206 Old Hope Road 70, Rue T'ssoule OF WORLD Ottawa, Ontario K1J 9J3 P.O. Box 17-01-3029 HAITI Kingston 6 P.O. Box 302 Tel: (613) 745-2665 Quito Culture Diffusion Tel: (876) 927 2085 Rabat (Souissi) MA 10001 BANK GROUP Fax: (613) 745-7660 Tel: (593 2) 521 606 Mr. Yves Clément Jumelle Fax: (876) 977 0243 Tel: (212 7) 75 01 83 PUBLICATIONS Email: order.dept@ Fax: (593 2) 504 209 5, Rue Capois Email: irpl@colis.com Fax: (212 7) 75 86 61 renoufbooks.com Email: librimu1@librimundi.com.ec C.P. 257 URL: www.renoufbooks.com Port-au-Prince JAPAN NEPAL Prices and credit terms vary CODEU Tel: (509) 23 9260 Eastern Book Service (EBS) Everest Media International from country to country. Please CHINA Ruiz de Castilla 763, Edif. Fax: (509) 23 4858 3-13 Hongo 3-chome, Bunkyo-ku Services (P.) Ltd. consult your local distributor or Chinese Corporation for Expocolor Tokyo 113 GPO Box 5443 bookseller before placing an Promotion and Humanities Primer piso, Of. #2 HONG KONG, CHINA; MACAU Tel: (81 3) 3818 0861 Kathmandu order. 15, Ding Hui Dong Li, Quito Asia 2000 Ltd. Fax: (81 3) 3818 0864 Tel: (977 1) 416 026 Kun Lan Hotal Tel: (593 2) 507-383 Sales & Circulation Department Email: orders@svt-ebs.co.jp Fax: (977 1) 250 176 Haidian District 100036 Fax: (593 2) 507-383 302 Seabird House URL: www.svt-ebs.co.jp Email: emispltd@wlink.com.np DISTRIBUTORS Beijing Email: codeu@impsat.net.ec 22­28 Wyndham Street, Central Tel: (86 10) 88117711 Hong Kong, China KENYA NETHERLANDS ARGENTINA Fax: (86 10) 88129871 EGYPT, ARAB REPUBLIC OF Tel: (852) 2530 1409 Legacy Books De Lindeboom/Internationale World Publications SA Email: wangjiang99@yahoo.com Al Ahram Distribution Agency Fax: (852) 2526 1107 Loita House Publikaties b.v. Av. Cordoba 1877 Al Galaa Street Email: sales@asia2000.com.hk P.O. Box 68077 M.A. de Ruyterstraat 20A 1120 Buenos Aires China Book Import Centre Cairo URL: www.asia2000.com.hk Nairobi 7482 BZ Haaksbergen Tel: (54 11) 4815 8156 P.O. Box 2825 Tel: (20 2) 578 60 83 Tel: (254 2) 330 853 Tel: (31 53) 574 0004 Fax: (54 11) 4815 8156 Beijing Fax: (20 2) 575 93 88 HUNGARY Fax: (254 2) 330 854 Fax: (31 53) 572 9296 Email: wpbooks@infovia.com.ar Euro Info Service Email: legacy@form-net.com Email: books@delindeboom.com China Financial & Economic MERIC (Middle East Readers Hungexpo Europa Haz (Pf. 44) URL: www.delindeboom.com AUSTRALIA, PAPUA NEW Publishing House Information Center) H-1441 Budapest Africa Book Service (E.A.) Ltd. GUINEA, FIJI, SOLOMON 8, Da Fo Si Dong Jie 2 Bahrat Aly St. Tel: (36 1) 264 8270; 264 8271 Quaran House, Mfangano NEW ZEALAND ISLANDS, VANUATU, AND Beijing Building "D" 1st Floor, Apt. 24 Fax: (36 1) 264 8275 Street EBSCO NZ Ltd. SAMOA Tel: (86 10) 6401 7365 Cairo Email: euroinfo@euroinfo.hu P.O. Box 45245 Private Mail Bag 99914 D.A. 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Box 3627 AUSTRIA Fax: (57 1) 248 0808 11111 Cairo sprintrpg.ems.vsnl.net.in Tel: (82 2) 734 3515 Wellington Gerold and Co. Email: infoenlace@andinet.com Tel: (20 2) 392 6919 Fax: (82 2) 732 9154 Tel: (64 4) 4991551 Weihburggasse 26 Fax: (20 2) 393 9732 INDONESIA Email: eulyoo@chollian.net Fax: (64 4) 499 1972 A-1010 Wien COTE D'IVOIRE Email: Pt. Indira Limited Email: oasis@actix.gen.nz Tel: (43 1) 512 47310 Centre d'Edition et de Diffu- inquiry@meobserver.com Jalan Borobudur 20 Dayang Books Trading Co. URL: www.oasisbooks.co.nz Fax: (43 1) 512 473129 sion Africaines (CEDA) URL: www.meobserver.com PO Box 181 International Division Email: buch@gerold.telecom.at 04 B.P. 541 Jakarta 10320 954-22, Bangbae-Dong, NIGERIA Abidjan 04 FINLAND Tel: (62 21) 390 4290 Socho-ku University Press Plc BANGLADESH Tel: (225) 24 6510 Akateeminen Kirjakauppa Fax: (62 21) 390 4289 Seoul Three Crowns Building Jericho Micro Industries Development Fax: (225) 25 0567 PL 128 (Keskuskatu 1) Tel: (82 2) 582 3588 Private Mail Bag 5095 Assistance Society (MIDAS) Email: info@ceda-ci.com FIN-00101 Helsinki PF Book Fax: (82 2) 521 8827 Ibadan House 5, Road 16 URL: www.ceda-ci.com Tel: (358 9) 121 4385 J1. dr. Setia Budhi No. 274 Email: dico3@chollian.net Tel: (234 22) 411356 Dhanmondi R/Area Fax: (358 9) 121 4450 Bandung 40143 Fax: (234 22) 412056 Dhaka 1209 CYPRUS Email:akatilaus@akateeminen.com Tel: (62 22) 2011 149 LEBANON Email: unipress@skannet.com Tel: (880 2) 326427 Center for Applied Research URL: www.akateeminen.com Fax: (62 22) 2012 840 Librairie du Liban Fax: (880 2) 8111188 6, Diogenes Street, Engomi Email: pfbook@bandung. P.O. Box 11-9232 PAKISTAN Email: midas@fsbd.net P.O. Box 2006 FRANCE wasantara.net.id Beirut Oxford University Press Nicosia Editions Eska; DJB/Offilib Tel: (961 9) 217 944 5 Bangalore Town, Sharae BELGIUM Tel: (357 2) 59 0730 12, rue du Quatre-Septembre IRAN Fax: (961 9) 217 434 Faisal Jean de Lannoy Fax: (357 2) 66 2051 75002 Paris Ketab Sara Co. Publishers Email: hsageh@cyberia.net.lb P.O. Box 13033 Av. du Roi 202 Email: ttzitzim@sting. Tel: (33 1) 42 86 58 88 P.O. Box 15745-733 URL: www.librairie-du- Karachi 75350 1060 Brussels cycollege.ac.cy Fax: (33 1) 42 60 45 35 Tehran 15117 liban.com.lb Tel: (92 21) 446307; 449032; Tel: (32 2) 538 5169 Email: offilib@offilib.fr Tel: (98 21) 871 6104 440532 Fax: (32 2) 538 0841 CZECH REPUBLIC URL: www.offilib.fr Fax: (98 21) 871 2479 MALAYSIA Fax: (92 21) 4547640;449032 Email: jean.de.lannoy@ Management Press, NT Email: ketab-sara@neda.net.ir University of Malaya Coopera- Email: ouppak@theoffice.net infoboard.be Publishing, s.r.o. GERMANY tive Bookshop, Limited URL: www.oup.com.pk URL: www.jean-de-lannoy.be Nam. W. Churchilla 2 UNO-VERLAG Kowkab Publishers P.O. Box 1127, Jalan Pantai Baru 130 59 Prague 3 Am Hofgarten 10 P.O. BOX 19575-511 59700 Kuala Lumpur Pak Book Corporation BOSNIA AND HERZEGOVINA Tel: (420 2) 2446 2232, 2446 2254 D-53113 Bonn Tehran Tel: (60 3) 756 5000 Aziz Chambers 21 Book Trading Company Fax: (420 2) 2446 2242 Tel: (49 228) 949 020 Tel: (98 21) 258 3723 Fax: (60 3) 755 4424 Queen's Road "Sahinpasic" Email: mgmtpress@ Fax: (49 228) 949 0222 Fax: (98 21) 258 3723 Email: umkoop@tm.net.my Lahore Marsala Tita 29/II mgmtpress.cz Email: unoverlag@aol.com Email: kowkabpub@tavana.net Tel: (92 42) 636 3222; 636 0885 71000 Sarajevo URL: www.mgmtpress.cz URL: www.uno-verlag.de MEXICO Fax: (92 42) 636 2328 Tel: (387 33) 21 05 20 ISRAEL INFOTEC Email: pbc@brain.net.pk Fax: (387 33) 66 88 56 USIS, NIS Prodejna GHANA Yozmot Literature Ltd. Av. San Fernando No. 37 Email: tajib@btcsahinpasic.com Havelkova 22 Epp Books Services P.O. Box 56055 Col. Toriello Guerra Mirza Book Agency URL: www.btcsahinpasic.com 130 00 Prague 3 Post Office Box 44 3 Yohanan Hasandlar St. 14050 Mexico D.F. 65, Shahrah-e-Quaid-e-Azam Tel: (42 2) 2423 1486 TUC Tel Aviv 61560 Tel: (52 5) 624 2800 Lahore 54000 BRAZIL Fax: (42 2) 2423 1114 Accra Tel: (972 3) 5285 397 Fax: (52 5) 624 2822 Tel: (92 42) 7353601 Publicacoes Tecnicas Interna- Email: posta@usiscr.cz Tel: (233 21) 778 843 Fax: (972 3) 5285 397 Email: infotec@rtn.net.mx Fax: (92 42) 576 3714 cionais Ltda. URL: www.usiscr.cz Fax: (233 21) 779 099 URL: www.rtn.net.mx Email: merchant@brain.net.pk Rua Peixoto Gomide, 209 Email: epp@africaonline.com.gh ITALY Bela Vista DENMARK Licosa Libreria Commissionaria Mundi-Prensa Mexico, S.A. PERU 01409-901 Sao Paulo, SP Samfundslitteratur GREECE Sansoni S.P.A. de C.V. 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Box 41095 Email: tobe@trinidad.net China National Publications TAIWAN, CHINA Barangay, Venezuela Craighall Import Tycoon Information, Inc. Makati City Johannesburg 2024, South UGANDA & Export Corporation Ms. Eileen Chen Tel: (63 2) 896 6501 Africa Gustro Limited 16 Gongti East Road 5 Floor, No. 500 Fax: (63 2) 896 6497 Tel: (27 11) 880 1448 P.O. Box 9997 Post Code 100020 Chang-Chun Road Fax: (27 11) 880 6248 Madhvani Building Beijing Taipei 105, Taiwan POLAND Email: iss@is.co.za Plot 16/4, Jinja Road Tel: (866 2) 8712 8886 International Publishing Service Kampala HUNGARY Fax: (886 2) 8712 4747; 8712 Ul. Piekna 31/37 SPAIN Tel: (256 41) 251467 Foundation for Market Econ- 4777 00 677 Warsaw Mundi-Prensa Libros, s.a. 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Colombo 2, Sri Lanka "Globus" Dünya Basinevi RUSSIAN FEDERATION Tel: (94 1) 32 104 The Stationery Office JORDAN 100, Yil Mahallesi Izdatelstvo << Ves Mir >> Fax: (94 1) 432 104 51 Nine Elms Lane Global Development Forum 34440 Bagcilar-Istanbul Moscow 101831 Email: LHL@sri.lanka.net London SW8 5DR (GDF) Tel: (90 212) 629 08 08 Tel: (7 95) 917 8749 Tel: (44 20) 7 873 8372 P.O. Box 941488 Fax: (90 212) 629 46 89; 629 Fax: (7 95) 917 9259 SWEDEN Fax: (44 20) 7 873 8242 Amman 11194 46 27 Email: ozimarin@glasnet.ru For periodicals and serials only: Email: chris.allen@theso.co.uk Tel: (962 6) 465 6123 Email: dunya@dunya-gazete.com.tr URL: www.vesmir.tsx.org Wennergren-Williams URL: www.the-stationery- Fax: (962 6) 465 6123 URL: http: www.dunya.com Informations Service AB office.co.uk/ai/ Email: gdf@index.com.jo SENEGAL P.O. 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