КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА Экономический обзор Осень 2019 г. Активный рост благодаря золотодобывающей отрасли Специальный раздел: управление государственными инвестициями Глобальная практика по макроэкономике, торговле и инвестициям КЫРГЫЗСКАЯ РЕСПУБЛИКА: Активный рост благодаря золотодобывающей отрасли Специальный раздел: управление государственными инвестициями Обзор экономики Кыргызской Республики №9 Осень 2019 года Содержание Обзор ............................................................................................................................................................................................ 1 A. Последние социально-экономические события............................................................................................. 2 Рост и инфляция ............................................................................................................................................................... 2 Внешняя торговля и платежный баланс............................................................................................................. 3 Финансовый сектор ........................................................................................................................................................ 4 B. Макроэкономическая и структурная политика.............................................................................................. 5 Налогово-бюджетная, монетарная и валютная политика ........................................................................ 5 C. Экономические перспективы и риски .................................................................................................................. 9 D. Специальный раздел: Повышение качества и эффективности государственных инвестиций............................................................................................................................................................................. 11 Размер и структура государственных инвестиций в Кыргызской Республике .......................... 11 Проблемы в планировании государственных инвестиций.................................................................... 13 Реформы в государственном инвестиционном планировании ........................................................... 16 Мониторинг и оценка инвестиционных проектов ..................................................................................... 17 Ограничения потенциала в части УГИ ............................................................................................................... 18 Используемая литература: ............................................................................................................................................ 20 Рисунки Рисунок 1. Рост реального ВВП ..................................................................................................................................... 3 Рисунок 2. Влияние на рост ВВП................................................................................................................................... 3 Рисунок 3. Инфляция .......................................................................................................................................................... 3 Рисунок 4. Индекс потребительских цен и обменный курс .......................................................................... 3 Рисунок 5. Торговый баланс и баланс текущих операций ............................................................................. 4 Рисунок 6. Экспорт и импорт (в миллионах долларов США) ........................................................................ 4 Рисунок 7. Ставки по кредитам ..................................................................................................................................... 6 Рисунок 8. Номинальный обменный курс, долл. США...................................................................................... 7 Рисунок 9. Номинальный обменный курс и интервенции НБКР .............................................................. 7 Рисунок 10. Номинальный обменный курс, российский рубль (сом к российскому рублю) ..... 7 Рисунок 11. Номинальный обменный курс, казахский тенге (сом к казахскому тенге) ............... 7 Рисунок 12. Номинальный и реальный обменные курсы .............................................................................. 8 Рисунок 13. Составляющие бюджета развития, 2018 г. ................................................................................ 12 Рисунок 14. Общие государственные инвестиционные расходы, 2013-2018 (млрд сомов) ..... 12 Рисунок 15. Общие государственные инвестиционные расходы по секторам, 2018 г. ............... 13 Рисунок 16. Прогноз общего объема государственных инвестиций на 2019-2021 гг. ................ 14 Таблицы Таблица 1. Ключевые макроэкономические показатели, 2015-2019 гг. ................................................ 2 Таблица 2. Общий государственный бюджет, 2015-2019 гг. ........................................................................ 5 |iv Обзор В 2019 году существенно вырос объем золотодобычи, что придало мощный импульс росту экономики. С января по октябрь объемы производства на крупнейшем в стране месторождении золота «Кумтор» выросли на 33 процента по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года, в противоположность сокращению на 8 процентов за тот же период 2018 года. В результате, реальный ВВП с января по октябрь вырос на 5,7 процента, по сравнению с 3,5 процента за весь 2018 год. Экспорт золота, который увеличился почти на 55 процентов по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года, способствовал росту экспортных поступлений и сокращению дефицита текущего счета. Ослабление денежно-кредитной политики и продолжающийся приток денежных переводов также способствовали росту ВВП. По прогнозам, рост реального ВВП за весь 2019 год составит 4,2 процента, так как в последние три месяца года рост производства золота замедляется. В среднесрочной перспективе экономическая активность, вероятно, сохранится на том же уровне, поскольку объемы производства золота останутся на нынешнем уровне. Несмотря на увеличение денежных переводов, ожидается, что дефицит текущего счета останется большим. С января по сентябрь 2019 года дефицит бюджета немного увеличился из-за снижения налоговых поступлений в процентном отношении к ВВП (в основном, из-за сокращения поступлений от налогов на импорт). Поскольку во втором полугодии инвестиционные расходы увеличиваются, а в октябре вступило в силу 30-процентное повышение заработной платы учителей, дефицит бюджета в 2019 году, вероятно, увеличится до 3,2 процента ВВП – с 1,6 процента ВВП в 2018 году. В 2020 году Правительство планирует сократить дефицит бюджета до 3 процентов ВВП, в соответствии с бюджетными правилами; последние в настоящее время ожидают одобрения Парламентом. Одна из ключевых задач в Кыргызской Республике заключалась в улучшении управления расходами – особенно, в контексте необходимости создания столь необходимого фискального пространства (возможностей маневрирования бюджетными средствами) для осуществления инвестиций в инфраструктуру и человеческий капитал. В разделе «Специальный раздел» рассматриваются основные вопросы, связанные с управлением государственными инвестициями, и обсуждаются варианты улучшения процессов отбора, экспертизы и оценки государственных инвестиционных проектов. 1 A. Последние социально-экономические события Рост и инфляция Активное С января по октябрь 2019 года рост производства золота привел к росту производство реального ВВП до 5,7 процента – по сравнению с 3,5 процента за весь золота 2018 год и 2,1 процента годом ранее (Таблица 1, Рисунок 1). стимулирует Производство золота выросло на 33 процента по сравнению с рост ВВП аналогичным периодом предыдущего года после сокращения на 8 процентов годом ранее (Рисунок 2). В то же время, темпы роста ВВП без учета золота были умеренными и составили 3,3 процента, по сравнению с 3 процентами годом ранее, что было обусловлено ростов в сфере строительства (рост на 9,4 процента по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года) и услуг (2,8 процента). Рост в сельском хозяйстве замедлился до 1,8 процента по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года и 2,4 процента годом ранее, в то время как промышленность без золота сократилась на 0,1 процента по сравнению с 9-процентным ростом в январе-октябре 2018 года. Инвестиции и чистый экспорт способствовали росту со стороны спроса. Предварительные данные показывают, что за первые десять месяцев 2019 года объем инвестиций вырос на 6,3 процента по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Между тем, рост экспорта золота способствовал росту экспорта, в то время как импорт сократился. Ослабление денежно-кредитной политики на фоне ужесточения налогово-бюджетной политики также способствовало экономическому росту. По состоянию на сентябрь 2019 года, кредитование экономики выросло на 15,3 процента, по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года, а средняя процентная ставка по кредитам в первые десять месяцев года немного снизилась. Кроме того, финансирование из Российско-Кыргызского фонда развития, направленное на оказание поддержки реальному сектору, увеличилось на 15 процентов с начала года, а по состоянию на сентябрь 2019 года было выдано кредитов на общую сумму 354 миллиона долларов США. Таблица 1. Ключевые макроэкономические показатели, 2015-2019 гг. (годовое процентное изменение) 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2018 г. 2019 г. янв-окт янв-окт Реальный ВВП 3,9 4,3 4,7 3,5 2,1 5,7 Реальный ВВП без золота 4,9 4,3 5,1 3,5 3,0 3,3 Реальный ВВП – золотодобывающий сектор -8,3 5,2 1,3 3,3 -8,0 33,1 Потребление -0,7 -0,3 5,4 3,1 … … Инвестиции -2,3 8,1 6,9 11,3 2,3 6,3 Инфляция (конец периода) 3,4 -0,5 3,7 0,5 0,8 2,6 Источники: Национальный статистический комитет и расчеты специалистов Всемирного банка. 2 Рисунок 1. Рост реального ВВП Рисунок 2. Влияние на рост ВВП (в процентах) (в процентах) Источник: Национальный статистический комитет. Источник: Национальный статистический комитет. Ценовое давление Инфляция в пересчете на 12-месячный период выросла с 0,5 процента (в остается декабре 2019 года) до 2,6 процента (в октябре 2019 года) (Рисунок 3). ослабленным Однако этому росту предшествовала дефляция в феврале-апреле, поскольку цены на продовольствие и топливо снизились. В мае начали расти потребительские цены, что было обусловлено сезонным ростом цен на овощи и строительные материалы. В то время как на динамику потребительских цен влияют сезонные факторы, обменный курс остается одним из важнейших факторов, определяющих открытость экономики Кыргызстана и высокую долю импорта в общем товарообороте (Рисунок 4). Рисунок 3. Инфляция Рисунок 4. Индекс потребительских цен и (в процентном выражении) обменный курс Источник: Национальный статистический Источник: Национальный статистический комитет. комитет. Внешняя торговля и платежный баланс Экспорт золота В первой половине 2019 года дефицит счета текущих операций помогает сократился до 7,2 процента ВВП (по сравнению с 12,5 процента ВВП в сократить первой половине 2018 года), что отражает улучшение баланса торговли внешний и услуг, а также увеличение доходов (Рисунок 5). ПИИ, портфельные дефицит инвестиции и кредиты частного сектора финансировали дефицит текущего счета. 3 В первой половине 2019 года экспорт увеличился на 5,7 процента (в долларовом выражении), что было обусловлено экспортом золота, который увеличился почти на 55 процентов (Рисунок 6). По оценкам, экспорт без учета золота сократился на 6,4 процента. В то же время, импорт в долларовом выражении сократился на 11 процентов из-за сокращения импорта продовольственных и текстильных товаров. Несмотря на укрепление российского рубля по отношению к доллару США, в первой половине 2019 года приток денежных переводов в долларах США сократился на 8,3 процента по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года, что отражает замедление темпов экономического роста в Российской Федерации. Судя по более свежим предварительным данным, рост денежных переводов, вероятно, продолжит замедляться. Введенные Россией в первой половине этого года ограничения на суммы денежных переводов также могут сдерживать рост денежных переводов. Данные Центрального банка указывают на то, что валовые международные резервы в сентябре 2019 года составили 2,3 миллиарда долларов США (эквивалент четырехмесячного импорта товаров и услуг), увеличившись с конца 2018 года на 6 процентов. Рисунок 5. Торговый баланс и баланс Рисунок 6. Экспорт и импорт текущих операций (в миллионах долларов США) (в процентах ВВП) Источник: Национальный банк. Источник: Национальный банк. Финансовый сектор Показатели Коэффициент достаточности капитала оставался высоким – 23,4 банковского процента в сентябре 2019 года, что почти вдвое выше минимального сектора стабильны нормативного требования, составляющего 12 процентов. Уровень ликвидности – соотношение ликвидных активов и обязательств – составил 64,1 процента, снизившись по сравнению с 66,9 процента по состоянию на конец 2018 года, но все еще оставаясь значительно выше минимального требования в 45 процентов. Однако показатели рентабельности снизились по сравнению с началом года. Доходность активов составила 1 процент на конец сентября 2019 года – по сравнению с 1,4 процента в декабре 2018 года, а доходность собственного капитала составила 6,4 процента – по сравнению с 9,5 4 процента на конец 2018 года. Доля невозвратных кредитов в сентябре составила 8,3 процента (по сравнению с 7,5 процента в декабре 2018 года), что отражает ухудшение состояния кредитного портфеля в некоторых коммерческих банках. B. Макроэкономическая и структурная политика Налогово-бюджетная, монетарная и валютная политика Бюджетный За первые девять месяцев 2019 года дефицит бюджета увеличился до дефицит немного 0,8 процента ВВП (с 0,5 процента ВВП годом ранее) из-за снижения увеличился налоговых поступлений в процентном отношении к ВВП. Налоговые поступления уменьшились на 1,7 процентных пункта, до 26,3 процента ВВП, – в основном, из-за сокращения поступлений налогов на импорт, – в частности, налоговых поступлений от товаров, импортируемых из-за пределов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) (снижение на 0.9 процентных пункта) и из стран-членов ЕАЭС (снижение на 0,2 процентных пункта). В то же время, доходы от подоходного налога и таможенных пошлин увеличились на 0,3 процентных пункта, каждый. Более высокие неналоговые доходы и грантовая поддержка частично компенсируют снижение налоговых поступлений. Неналоговые доходы увеличились на 0,1 процентного пункта, до 5 процентов ВВП, за счет увеличения сборов с платных услуг; грантовая поддержка выросла на 0,3 процентных пункта (до 1,4 процента ВВП). В результате, общие доходы сократились на 1,4 процентного пункта – до 32,8 процента ВВП. В первые девять месяцев 2019 года общие расходы сократились на 1 процентный пункт по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года – до 33,7 процента ВВП. Это сокращение стало результатом снижения текущих расходов (на 1 процентный пункт – до 30,1 процента ВВП). В то же время, капитальные расходы увеличились незначительно (на 0,2 процентных пункта – до 4 процентов ВВП). Таблица 2. Общий государственный бюджет, 2015-2019 гг. (в процентах ВВП) 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2018 г. 2019 г. янв.-ноя. янв.-ноя. Совокупные поступления и гранты 34,4 32,0 32,6 31,8 34,2 32,8 Совокупные поступления 32,2 29,9 30,1 30,1 33,1 31,4 Текущие поступления 32,1 29,8 30,0 30,1 33,0 31,3 Налоговые поступления 24,2 24,2 23,9 25,4 28,1 26,3 Неналоговые поступления 7,9 5,6 6,2 4,6 4,9 5,0 Доходы от капитала 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 Гранты 2,2 2,1 2,5 1,6 1,1 1,4 Программные гранты 1,7 1,4 1,5 0,6 0,0 0,6 Гранты ПГИ 0,5 0,7 1,0 1,0 1,1 0,9 Совокупные расходы (в том числе, чистое кредитование) 37,4 38,3 37,2 33,4 34,7 33,7 Текущие расходы 30,1 30,2 29,3 28,9 31,1 30,1 5 Заработная плата 8,1 8,3 7,8 7,7 8,3 8,1 Переводы и субсидии 3,4 3,4 3,3 5,0 3,5 3,4 Расходы Социального фонда 9,0 8,6 8,8 9,0 10,0 9,9 Выплата процентов 1,0 1,1 1,1 1,3 1,5 1,5 Приобретение других товаров и услуг 8,6 8,8 8,4 5,8 5,7 5,4 Капитальные расходы 7,2 8,0 8,1 4,6 3,8 4,0 в том числе, финансируемые из иностранных источников 4,5 5,1 5,2 2,7 2,1 2,5 Чистое кредитование 0,1 0,0 -0,2 -0,1 -0,2 -0,5 Итоговое сальдо -3,0 -6,3 -4,6 -1,6 -0,5 -0,8 Итоговое сальдо без перекредитования -1,0 -4,0 -3,1 -1,0 0,1 -0,6 Финансирование 3,0 6,3 4,6 1,6 0,5 0,8 Внешнее финансирование 3,8 4,0 3,3 0,4 -0,6 -0,3 Внутреннее финансирование -0,8 2,3 1,3 1,3 1,1 1,1 Источник: Министерство финансов Продолжается Поскольку годовая инфляция значительно ниже целевого диапазона в 5-7 смягчение денежно- процентов, Национальный банк Кыргызской Республики (НБКР, кредитной Центральный банк) ослабил денежно-кредитную политику в первой политики половине 2019 года, снизив свою ключевую процентную ставку на 25 базисных пунктов – до 4,50 процентов в феврале, и до 4,25 процента в мае. В то же время, коридор процентных ставок был сужен за счет снижения процентной ставки по однодневным ссудам (овернайт) до 5,75 процента (с 6 процентов) и повышения ставки овернайт по депозитам до 1,75 процента (с 1,5 процента). Рыночная процентная ставка по кредитам в сомах незначительно снизилась: с 19,6 процента в декабре 2018 года до 17,6 процента в мае 2019 года; прежде чем снова повыситься до 19,2 процента в сентябре 2019 года (Рисунок 7); в реальном выражении, за этот период произошло ее сокращение с 19 до 16,9 процента. Рисунок 7. Ставки по кредитам (в процентах) Источник: Национальный банк. 6 Сом С ноября 2018 года сом сохранял стабильность по отношению к доллару оценивается США, что поддерживалось за счет интервенций Центрального банка как валюта, (Рисунок 8). С января по сентябрь 2019 года Центральный банк продал имеющая 87 миллионов долларов США, в чистом выражении, что значительно завышенный выше объема продаж в предыдущем году (31,7 миллиона долларов США) обменный курс (Рисунок 9). В то же время, наблюдалось расхождение между курсами сома по отношению к российскому рублю и казахскому тенге (Рисунки 10 и 11). Сом немного обесценился по отношению к рублю (отражая укрепление рубля по отношению к доллару США), укрепившись по отношению к тенге. С начала года наблюдалось незначительное снижение реального эффективного обменного курса (РЭОК), зеркально отражающего номинальный эффективный обменный курс (НЭОК) (Рисунок 12). На основании оценки различных моделей, по оценкам МВФ, РЭОК завышен на 12-20 процентов.1 Рисунок 8. Номинальный обменный Рисунок 9. Номинальный обменный курс курс, долл. США и интервенции НБКР (KGS/US$) (KGS/US$) Источник: Национальный банк. Источник: Национальный банк. Рисунок 10. Номинальный обменный Рисунок 11. Номинальный обменный курс, курс, российский рубль казахский тенге (сом к российскому рублю) (сом к казахскому тенге) Источник: Национальный банк. Источник: Национальный банк. 1 МВФ. 2019 г. Кыргызская Республика – Консультации по Статье IV. Вашингтон, округ Колумбия: Международный валютный фонд. 7 Рисунок 12. Номинальный и реальный обменные курсы (индекс, 2010 г. = 100) Источник: Национальный банк. 8 C. Экономические перспективы и риски Учитывая замедление роста добычи золота в четвертом квартале 2019 года, мы оцениваем рост ВВП за весь год в 4,2 процента. Прогнозируемый объем производства без учета золота составит 3,9 процента. Этот сценарий отражает недавний пересмотр прогнозов роста ВВП в России в сторону снижения (до 1 процента – с 1,4 процента годом ранее). Ослабление денежной массы и запланированное увеличение государственных инвестиционных расходов будет способствовать экономическому росту в Кыргызской Республике. В среднесрочной перспективе, прогнозируемый рост ВВП составит 4 процента, поскольку добыча золота, в целом, остается на текущем уровне. В среднесрочной перспективе инфляция, скорее всего, останется ниже целевого диапазона НБКР, составляющего 5-7 процентов, при условии сохранения стабильности обменного курса и отсутствия значительных потрясений в мировых ценах на продовольственные товары. Несмотря на ожидаемое сохранение дальнейшего роста притока денежных переводов в среднесрочной перспективе (отражающее небольшое повышение прогнозов относительно роста российской экономики), дефицит счета текущих операций останется на уровне около 8 процентов ВВП, отражая структурные ограничения и значительную долю импорта в государственных инвестициях. Таблица 3. Отдельные макроэкономические и социальные показатели, 2016-2020 гг. (в процентах, если не указано иное) 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г. Прогнозы Номинальный ВВП (млрд. сом) 476,3 530,5 557,1 595,9 637,7 Рост реального ВВП 4,3 4,7 3,5 4,2 4,0 Рост реального ВВП без учета золота 4,3 5,1 3,5 3,9 4,2 Инфляция потребительских цен, на конец года -0,5 3,7 0,5 3,0 4,5 Сальдо текущего платежного баланса (% ВВП) -11,6 -6,3 -9,1 -8,3 -7,6 Общее сальдо бюджета (% ВВП) -6,3 -4,6 -1,6 -2,3 -3,0 Совокупный государственный долг (% ВВП) 59,1 58,8 56,0 56,3 55,8 Источники: Расчеты и оценки специалистов Всемирного банка, основанные на официальных данных, опубликованных и предоставленных властями Кыргызской Республики. Власти обязуются к 2020 году сократить дефицит бюджета до 3 процентов ВВП (Таблица 3) для восстановления финансовых буферов. По прогнозам, в 2020 году налоговые поступления в номинальном выражении возрастут за счет запланированных политических мер по расширению налоговой базы путем устранения препятствий на пути роста частного сектора, сокращения налоговых льгот и повышения ставок акцизного налога. Тем не менее, ожидается, что в 2020 году доля 9 налоговых поступлений по отношению к ВВП уменьшится. Между тем, согласно прогнозам, расходы сократятся после принятия усилий по упорядочению неприоритетных закупок, сокращению доли фонда заработной платы относительно ВВП и усилению государственных закупок. Таблица 4. Общие счета государственного бюджета, 2018-2020 гг. (% ВВП) 2018 г. 2019 г. 2020 г. Факт Утвержд. Утвержд. Совокупные поступления и гранты 31,8 32,8 30,9 Текущие поступления 30,1 30,8 29,4 Налоговые поступления 25,4 26,6 25,7 Неналоговые поступления 4,6 4,2 3,8 Доходы от капитала 0,1 0,0 0,0 Гранты 1,6 1,9 1,4 Совокупные расходы (в том числе, чистое кредитование) 33,4 36,0 33,9 Текущие расходы 28,9 27,9 26,6 Капитальные расходы 4,6 8,1 7,3 в том числе, финансируемые из иностранных источников 2,7 5,3 4,9 Итоговое сальдо -1,6 -3,2 -3,0 Финансирование 1,6 3,2 3,0 Внешнее финансирование 0,4 2,2 2,2 Внутреннее финансирование 1,3 1,0 0,8 Источник: Министерство финансов. Показатели роста кыргызской экономики будут оставаться уязвимыми перед изменениями в экономике основных торговых партнеров страны в регионе. В частности, замедление экономического роста в России (по мере усиления санкций со стороны США) и Казахстане (вследствие снижения цен на нефть) может негативно сказаться на базовом сценарии за счет сокращения объемов денежных переводов и торговли. Кроме того, снижение цен на сырьевые товары может оказывать неоднозначное влияние на экспортные поступления и стоимость импорта. Постоянное реальное укрепление сома по отношению к валютам торговых партнеров Кыргызской Республики приведет к снижению конкурентоспособности кыргызских товаров и услуг – как на внутреннем рынке, так и на рынках ЕАЭС. Ускорение процесса приближения местного производства к стандартам ЕАЭС и улучшение деловой среды останутся основными задачами. Достижение этих целей будет стимулировать экспорт кыргызстанской сельскохозяйственной и текстильной продукции в краткосрочной и среднесрочной перспективе. 10 D. Специальный раздел: Повышение качества и эффективности государственных инвестиций2 Эффективное управление государственными инвестициями имеет решающее значение на всех этапах проектного цикла для обеспечения оптимального использования ограниченных государственных ресурсов – особенно, в такой стране, как Кыргызская Республика, которая сталкивается с огромными пробелами в инфраструктуре, но, при этом, обладает ограниченными возможностями маневрирования бюджетными средствами. Государственные инвестиции должны опираться на надежную и прозрачную систему управления государственными инвестициями, чтобы они могли приносить ожидаемые экономические и социальные выгоды. Дивиденд роста государственных инвестиций определяется эффективностью инвестиционного процесса. Не все государственные инвестиции создают экономически ценный капитал. В странах со слабыми процессами управления государственными инвестициями государственные инвестиции вряд ли будут полностью преобразованы в производительный капитал и, следовательно, в экономический рост. По оценкам МВФ, средняя страна теряет около 30 процентов стоимости своих государственных инвестиций из- за неэффективности инвестиционного процесса. Дивиденды роста от устранения «пробела в эффективности» могут быть значительными: наиболее эффективные страны получают вдвое большую отдачу от единицы инвестиций по сравнению с наименее эффективными странами (МВФ, 2015 г.). Следовательно, улучшения в управлении государственными инвестициями (УГИ) имеют решающее значение для повышения эффективности государственных инвестиций и их вклада в экономический рост. Следующие параграфы, приведенные ниже, прольют некоторый свет на размер и структуру государственных инвестиций, а также дадут оценку трех основных аспектов управления государственными инвестициями в Кыргызской Республике: планирование государственных инвестиций, мониторинг и оценка проектов государственных инвестиций и институционального потенциала для управления государственными инвестициями. Размер и структура государственных инвестиций в Кыргызской Республике Государствен Государственные инвестиции необходимы для долгосрочного развития ные Кыргызской Республики, учитывая значительные инфраструктурные инвестиции пробелы – особенно, в транспортном и энергетическом секторах. Как и во имеют многих развивающихся странах, основная часть внутренних доходов решающее необходима для финансирования текущих расходов – таких как оклады и значение для заработная плата, коммунальные услуги, транспортные расходы и т.д. развития (большинство из которых являются защищенными статьями бюджета). Следовательно, Кыргызская Республика в значительной степени полагается на внешние источники финансирования (займы и гранты от партнеров по развитию) для финансирования своих государственных инвестиций. Расходы на развитие, частично или полностью финансируемые из внешних источников, составляют Программу государственных инвестиций (ПГИ). Лишь около четверти общих 2 При составлении этого обзора команда авторов использовала опыт Проекта технической помощи по управлению государственными инвестициями, реализованного Всемирным банком в 2018-2019 годах. 11 государственных инвестиций в республиканский бюджет финансируется из внутренних источников (доходы и внутренние заимствования, согласно Отчету об исполнении консолидированного бюджета за 2018 год (Рисунок 13). Рисунок 13. Составляющие бюджета развития, 2018 г. (в процентах от общей стоимости в миллиардах сомов) Согласно плану Правительства на 2019 год, государственные инвестиции должны увеличиться до 33,6 миллиарда сомов (около 0,5 миллиарда долларов США), что составляет 19% всех расходов бюджета, превысив уровень, наблюдавшийся в предыдущие годы. Рисунок 14. Общие государственные инвестиционные расходы, 2013- 2018 (млрд сомов) 12 На Рисунке 14 показаны годовые расходы на государственные инвестиции с 2013 по 2018 год. Расходы на государственные инвестиции в номинальном выражении увеличивались с 2013 по 2017 год, однако затем сократились в 2018 году. Заметное сокращение расходов на государственные инвестиции в 2018 году стало, главным образом, результатом недостаточного проектного финансирования – всего лишь три четверти из заложенных в бюджет 19,6 миллиардов сомов. Рисунок 15. Общие государственные инвестиционные расходы по секторам, 2018 г. Наибольшая доля государственных инвестиций приходится на инфраструктурные секторы – такие как транспорт, энергетика и водоснабжение. Значительные средства также выделяются на развитие сельского хозяйства и социальной сферы (образование и здравоохранение). В последние годы наблюдается тенденция к снижению финансирования развития в сфере управления государственным сектором. Проблемы в планировании государственных инвестиций Процесс Одной из основных задач управления государственными инвестициями планирования является обеспечение своевременного и точного планирования и фрагментиров прогнозирования инвестиций с учетом не только отраслевых целей и задач, ан но и доступных для их финансирования бюджетных ресурсов. В настоящее время связь между общей системой бюджетного планирования и планированием государственных инвестиций в Кыргызской Республике является слабой. 13 На национальном уровне цели государственных инвестиций изложены в документах национальной стратегии, но они не подкреплены достаточными ресурсами и не имеют четких приоритетов. К сожалению, связи между национальными стратегическими целями и бюджетным планированием остаются слабыми. Министерство финансов (МФ) при подготовке бюджетных прогнозов учитывает только текущие государственные инвестиционные проекты или проекты с подписанными соглашениями о финансировании. В результате, среднесрочные бюджетные прогнозы вместо умеренного роста, основанного на прогнозных бюджетных ресурсах, отражают тенденцию к снижению (Рисунок 16). Это вводит в заблуждение, поскольку в среднесрочной перспективе будут подписаны новые проектные соглашения и привлечены государственные инвестиции. К сожалению, Министерство финансов не располагает данными для точного прогноза государственных инвестиционных расходов в отсутствие интегрированной системы бюджетного планирования. Рисунок 16. Прогноз общего объема государственных инвестиций на 2019-2021 гг. (млрд сомов) Принимая во внимание недостатки в планировании на центральном уровне государственных инвестиционных проектов, финансируемых из внешних источников, государственная инвестиционная политика в Кыргызской Республике, по сути, представляет собой совокупность управляемых донорами проектов, нежели последовательное стремление направлять доноров для финансирования проектов, соответствующих целям национального развития. Подход к УГИ Планирование государственных инвестиций должно быть всеобъемлющим фрагментиро и связанным с политикой экономического и социального развития страны, ван независимо от источника финансирования. Тем не менее, общего планирования нет, равно как и нет общей методологии реализации, 14 которая была бы применимой ко всем инвестиционным проектам в Кыргызской Республике. Различные виды бюджетных инвестиций планируются и управляются по-разному; они не подпадают под действие единой нормативно-правовой базы. К сожалению, существующее бюджетное законодательство Кыргызской Республики и, в особенности, Бюджетный кодекс, препятствует созданию более интегрированной и более комплексной системы бюджетного планирования. Процедуры планирования государственных инвестиций отличаются от процедур планирования капиталовложений, финансируемых из внутренних источников. Капитальные вложения, финансируемые из внутренних источников, планируются в республиканском бюджете в виде отдельной статьи (единовременные расходы), из которой составляется список конкретных инвестиционных проектов, которые будут финансироваться лишь в следующем бюджетном году, при условии обсуждения в Правительстве и Парламенте. Это происходит после утверждения отраслевых и местных бюджетов и, следовательно, не позволяет надлежащим образом интегрировать инвестиционные проекты в бюджетные программы для секторов и территорий. Кроме того, финансируемые из внутренних источников проекты, включенные в бюджет, являются гарантированными средствами только на один год, даже если они являются многолетними проектами. Однолетний горизонт планирования капиталовложений из внутренних источников и стимулирующих грантов создает неопределенность относительно доступности бюджетных ресурсов в последующие годы, что подрывает способность Правительства эффективно реализовывать многолетние инвестиционные программы и проекты. Отделение бюджета капитальных затрат от бюджета текущих расходов создает проблемы для эффективной реализации государственных инвестиционных проектов. Как отмечалось выше, большинство государственных инвестиционных проектов финансируются из внешних источников, однако после завершения инвестиционной фазы проекта его эксплуатационные расходы должны покрываться из текущего бюджета. Неспособность полностью интегрировать планирование государственных инвестиций с общим среднесрочным бюджетным планированием означает невозможность гарантировать адекватное бюджетирование эксплуатационных расходов проектов. Это является одной из причин, по которым многие государственные капитальные активы не получают надлежащее обслуживание. Механизмы планирования и управления государственными инвестициями должны учитывать не только отраслевой, но и региональный аспект политики развития. К сожалению, планирование бюджетных инвестиций на центральном уровне не связано должным образом с приоритетами местных программ развития. Эта проблема частично объясняется отсутствием взаимодействия между территориальными подразделениями отраслевых министерств на районном уровне и органами местного самоуправления. Отсутствие эффективного обмена информацией о приоритетах политики развития ведет к несогласованности отраслевых и региональных планов государственных инвестиций. В некоторых случаях соглашения о финансировании государственных инвестиционных 15 проектов подписываются без согласования проекта с теми мероприятиями, которые уже реализуются в регионе, что приводит к дублированию усилий и появлению «параллельных» проектов, реализуемых в том же регионе и/или секторе разными донорами. При планировании многих государственных инвестиционных проектов не учитывается никакая четкая «подушевая» или территориальная оценка выгоды, что затрудняет анализ эффективности этих инвестиций на региональном уровне. В последний раз региональные инвестиционные профили обновлялись более 20 лет назад. Региональному воздействию государственных инвестиций также уделяется мало внимания. Цели и ожидаемые результаты государственных инвестиционных проектов должны быть определены на ранней стадии процесса планирования инвестиций, чтобы обеспечить соответствие проектов государственной политике и приоритетам в области расходов. В существующей системе УГИ в Кыргызской Республике отсутствует формальная идентификация проекта и процесс отбора на первом уровне. Вследствие этого, стратегическая значимость и общее качество проектов не подвергаются систематической проверке перед дальнейшей доработкой проектных предложений. Реформы в государственном инвестиционном планировании В рамках реализации Стратегии развития управления государственными финансами предлагаются меры по укреплению бюджетирования, основанного на результатах, включая улучшение планирования ПГИ. Это позволит более точно определять потребности в ресурсах в рамках разумного государственного заимствования и более интегрированной основы для стратегического планирования. Новая система отбора и оценки инвестиционных проектов на этапе планирования была внедрена в начале 2019 года. Правительство недавно утвердило «Положение по управлению государственными инвестициями», которое устанавливает единый подход к процедурам инициирования, оценки, отбора, утверждения и реализации государственных инвестиционных проектов для органов исполнительной власти, уполномоченных органов и других заинтересованных сторон. Исполнительные агентства теперь отвечают за заполнение форм проектной заявки в едином формате. Между тем, МЭ и МФ будут оценивать поступающие заявки с использованием набора критериев, включая, в числе прочего, оценку экономической и социальной эффективности проекта, фискального воздействия и соответствия приоритетам политики развития. 16 Проекты, которые не получили положительную оценку МЭ и МФ, возвращаются на доработку или полностью отклоняются. Проекты, получившие положительную оценку, подлежат дальнейшей доработке и утверждению. Новая система призвана повысить качество и жизнеспособность проектов, а также обеспечить их соответствие отраслевым и региональным политикам развития. Чтобы помочь гармонизировать отраслевое и региональное управление государственными инвестициями, центральное правительство и местные органы управления, получающие от доноров поддержку в виде технической помощи, разрабатывают методологию, которая связывает региональные программы социально-экономического развития с секторальными планами, включая планы осуществления государственных инвестиций. Мониторинг и оценка инвестиционных проектов Правительству Мониторинг и оценка (МиО) инвестиционных проектов должны составлять не хватает основной элемент общего процесса УГИ. В настоящее время МиО потенциала осуществляется за счет средств доноров в рамках отдельных для государственных инвестиционных проектов. У министерств и ведомств нет мониторинга и сложных систем мониторинга и оценки для отслеживания прогресса в оценки области развития на отраслевом уровне. Качество показателей эффективности, используемых для отраслевой оценки, часто является довольно низким, а между секторальными и проектными показателями нет логической связи. Новое Положение по УГИ и дополнительные методологии устанавливают требования к созданию механизмов мониторинга и оценки инвестиционных проектов на разных этапах проектного цикла. Они включают в себя: • мониторинг реализации проекта на основе единой регулярной отчетности; • оценку по завершении проекта на основе единой формы итогового отчета; 17 • мониторинг и оценку послепроектного функционирования созданных объектов (регулярный мониторинг операционной деятельности и оценка воздействия на сектор). Последний элемент (послепроектный мониторинг и оценка) является новым подходом для Кыргызской Республики и важным шагом на пути к систематической оценке воздействия государственных инвестиций на социально-экономическое развитие страны. Система мониторинга и оценки также должна создавать механизмы для использования результатов в качестве основы для принятия решений на всех уровнях управления. Ограничения потенциала в части УГИ Для того, чтобы эффективно осуществлять планирование и управление государственными инвестициями, Правительству, уполномоченным органам (Министерству экономики, Министерству финансов) и профильным министерствам необходим достаточный аналитический потенциал в виде специализированных департаментов, агентств и высококвалифицированных кадров. В настоящее время Министерство экономики, Министерство финансов и профильные министерства испытывают серьезные ограничения своего потенциала в части проведения аналитической работы, сосредоточенной на управлении государственными инвестициями. Специализированные отделы или подразделения, отвечающие за проверку и мониторинг портфеля государственных инвестиционных проектов, обычно недоукомплектованы персоналом и перегружены рутинной деятельностью. Большая часть сотрудников этих подразделений состоит из новых сотрудников, обладающих ограниченными аналитическими навыками и не имеющих практического опыта работы с инструментами и процедурами управления государственными инвестициями. В соответствующих центральных государственных органах и органах местного самоуправления также отсутствует достаточная для осуществления бизнес-процессов УГИ автоматизация. Отсутствуют надежные базы данных, позволяющие проводить централизованный и локальный анализ секторального и регионального взаимодействия доноров и планов государственных инвестиций. Специализированное 18 программное обеспечение, разработанное при технической поддержке доноров, либо не используется, либо не обладает достаточными функциональными возможностями для осуществления анализа. Страны с более сильными институтами УГИ, как правило, осуществляют более предсказуемые, надежные, эффективные и продуктивные инвестиции (МВФ, 2015 г.). Качественное и количественное наращивание потенциала поможет повысить эффективность управления государственными инвестициями в Кыргызской Республике. В дополнение к наращиванию потенциала, создание системы комплексного межведомственного сотрудничества с высоким уровнем автоматизации принесло бы ощутимую пользу. Также, возможно, стоит обратиться к прошлому опыту страны, когда планирование и управление государственными инвестициями были сосредоточены в одном специализированном государственном органе (Госкоминвест). 19 Используемая литература: Международный валютный фонд (2015 г.) Повышение эффективности государственных инвестиций, МВФ, Вашингтон, округ Колумбия; Международный валютный фонд (2019) Отчет о технической помощи Республике Армения – Оценка управления государственными инвестициями, МВФ, Вашингтон, округ Колумбия; Международный валютный фонд (2018) Отчет о технической помощи Грузии – Оценка управления государственными инвестициями, МВФ, Вашингтон, округ Колумбия; МВФ. База данных «Перспективы развития мировой экономики» www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2019/01/weodata/index.aspx; Министерство финансов Кыргызской Республики http://minfin.kg При составлении этого обзора использовался опыт Проекта технической помощи по управлению государственными инвестициями, реализованного ВБ в 2018-2019 гг. 20