iR ESMAP TECHNICAL PAPER 020 Prograi ra Energía, Ambiente y Población (EAP) Estudio Comp tivo sobre la Distribución de la Renta Petrolera 23878 Energy Sector ManagemE.nt Assistance Febrero 2002 Pap ars in the ESMAP Technical Series are discussion documents, not final project reports. They are subject to the same copyrights as other ESMAP publicat¡ons. JOINT UNDP ¡ WORLD BANK ENERGY SECTOR MANAGEMENT ASSISTANCE PROGRAMME (ESMAP) PURPOSE The Joint UNDP/Worid Bank Energy Sector Management Assistance Programme (ESMAP) is a special global technical assistance program run as part of the Worid Bank's Energy, Mining and Telecommunications Department. ESMAP provides advice to governments on sustainable energy development. Established with the support of UNDP and bilateral official donors in 1983, it focuses on the role of energy in the development process with the objective of contributing to poverty alleviation, improving living conditions and preserving the environment in developing countries and transition economies. ESMAP centers its interventions on three priority areas: sector reform and restructuring; access to modern energy for the poorest; and promotion of sustainable energy practices. GOVERNANCE AND OPERATIONS ESMAP is governed by a Consultative Group (ESMAP CG) composed of representatives of the UNDP and Worid Bank, other donors, and development experts from regions benefiting from ESMAP's assistance. The ESMAP CG is chaired by a Worid Bank Vice President, and advised by a Technical Advisory Group (TAG) of four independent energy experts that reviews the Programme's strategic agenda, its work plan, and its achievements. ESMAP relies on a cadre of engineers, energy planners, and economists from the Worid Bank to conduct its activities under the guidance of the Manager of ESMAP, responsible for administering the Programme. FUNDING ESMAP is a cooperative effort supported over the years by the Worid Bank, the UNDP and other United Nations agencies, the European Union, the Organization of American States (OAS), the Latin American Energy Organization (OLADE), and public and private donors from countries including Australia, Belgium, Canada, Denmark, Germany, Finland, France, Iceland, lreland, ltaly, Japan, the Netherlands, New Zealand, Norway, Portugal, Sweden, Switzerland, the United Kingdom, and the United States of America. FURTHER INFORMATION An up-to-date listing of completed ESMAP projects is appended to this report. For further information, a copy of the ESMAP Annual Report, or copies of project reports, contact: ESMAP cío Energy and Water The Worid Bank 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 U.S.A. lrograma Energía, Ambiente y Población (EAP) Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera Febrero 2002 Joint UNDP/World Bank Energy Sector Management Assistance Programme (ESMAP) Copyright (O 2002 The International Bank for Reconstruction and Development/THE WORLD BANK 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. All rights reserved Manufactured in the United States of America First printing February 2002 ESMAP Reports are published to conimunicate the results of the ESMAP's work to the development community with the least possible delay. The typescript of the paper therefore has not been prepared in accordance with the procedures appropriate to fornal documents. Some sources cited in this paper may be informal documents that are not readily available. The fmdings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the author(s) and should not be attributed in any manner to the World Bank, or its affiliated organizations, or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this publication and accepts no responsibility whatsoever for any consequence of their use. The Boundaries, colors, denominations, other information shown on any map in this volume do not imply on the part of the World Bank Group any judgement on the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. The material in this publication is copyrighted. Requests for permission to reproduce portions of it should be sent to the ESMAP Manager at the address shown in the copyright notice above. ESMAP encourages dissemination of its work and will normally give permission promptly and, when the reproduction is for nonconumercial purposes, without asking a fee. "ESMAP Values your Feedback lf you have found this report useful, or would like to p ovide comments on our reports and services, please og on to our website at www.esmap.org and leave y ur feedback. In this way we can better understand our audience's needs and improve the quality of our knowledge products. Thank you. ESMAP Management" Indice ín d ic e ................................................................ . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .v Ag radecimiento .............................................................. vii Pre facio .............................................................. ix Inb oducción ...............................................................1 Me todología y Aspectos Generales de la Industria Petrolera en los Países Estudiados ........3 Ge! eración y Distribución de la Renta Petrolera ...............................................................7 An ilisis Comparativo - Cuadros y Gráficos .............................................................. 19 Co iclusiones y Recomendaciones .............................................................. 33 Ta blas Ta tla 2.1: Producción de Petroleo Y Gas Natural En los Paises de Estudio Figura ..............6 Tal la 3.1: Generación de la Renta (US$ Millones) - Bolivia .................................................7 Tat la 3.2: Distribución de la Renta (US$ Millones) - Bolivia ...............................................8 Tat la 3.3: Generación de la Renta (US$ Millones) - Colombia ............................................9 Tat la 3.4: Distribución de la Renta (US$ Millones) - Colombia ........................................ 10 Ta la 3.5: Generación de la Renta (US$ Millones) - Ecuador ............................................ 11 Tabla 3.6: Distribución de la Renta (US$ Millones) - Ecuador .......................................... 12 Tab la 3.7: Generación de la Renta (US$ Millones) - Perú .................................................. 13 Tab la 3.8: Distribución de la Renta (US$ Millones) - Perú ................................................. 14 Tab la 3.9: Resumen Generación de la Renta ............................................................... 15 Tab la 3.10: Resumen Distribución de la Renta ............................................................... 16 Tab la 4.1: Distribución de Rentas y Regalías Bolivia (US$ Millones) ................................ 19 Tab a 4.2: Distribución de Rentas y Regalías Colombia (US$ Millones) ............................ 21 Tab a 4.3: Distribución de Rentas Regalías Ecuador (US$ Milones) ................................... 23 Ta la 4.4: Distribución de Rentas y Regalías Perú (US$ Milones) .......................... 25 Tab la 5.1: País-Específica Distribución de la Renta ................................................ 35 Fig uras FigL ra 2.1: Programa Energía, Ambiente y Población (EAP) Países Involucrados .............. 5 Figt ra 2.2: Producción de Petroleo Crudo ............................................................... . 6 Fig ra 2.3: Producción de Gas Natural ............................................................... . 6 Fig ra 4.1: Distribución de Rentas Bolivia ............................................................... 20 v Figura 4.2: Distribución de Rentas Colombia ............................................ 22 Figura 4.3: Distribución de Rentas Ecuador ............................................ 24 Figura 4.4: Distribución de Rentas Perú ............................................ 26 Figura 4.5: Distribución Al Gobierno Central ............................................ 27 Figura 4.6: Distribución a los Departamentos ............................................ 28 Figura 4.7: Distribución a los Departamentos Productores ............................................ 28 Figura 4.8: Distribución a los Departamentos No Productores .......................................... 28 Figura 4.9: Distribución a las Municipalidades ............................................ 29 Figura 4.10: Distribución a los Municipios Productores ............................................ 29 Figura 4.11: Distribución a los Municipios no Productores ............................................ 29 Figura 4.12: Fondos a los Organismos Supervisores ............................................ 30 Figura 4.13: Fondos a las Universidades ............................................ 30 Figura 4.14: Distribución a Apoyo Social ............................................. 31 Figura 4.15: Distribución a los Fondos de Inversión ............................................ 31 vi Agradecimiento Este estudio se ha realizado con el apoyo del Programa de Asistencia para la Gestión del sector Energía (ESMAP), dentro del marco del Programa Población, Energía yAmbiente, inici tiva conjunta del Banco Mundial y de la Organización Latinoamericana de la Energía. La c ncepción del trabajo fue hecha por Eleodoro Mayorga Alba, Economista Petrolero Princ pal del Departamento Petróleo, Gas y Químicos del Banco Mundial, en estrecha colab oración con los Coordinadores Nacionales de Bolivia - Lic. Mónica Castro -, Colombia - Dr. Miguel Angel Santiago-, Ecuador - Lic. Liszett Torres - y Perú - Ing. Pedro Touzett. El es udio lo realizó el Economista Consultor Daniel Guerra. Una yersión preliminar fue presentada a la 3ra. Reunión regional tripartita en Cartagena - Colo nbia - Mayo 2001. Posteriormente los Coordinadores Nacionales aportaron mejoras tanto a la base de datos como al texto principal del estudio comparativo y a los anexos. Todos los q le participaron en él se acuerdan en indicar sin embargo que se trata solamente de un "trab jo en curso", que necesita de esfuerzos adicionales para ganar en precisión y sobretodo para influenciar los cambios deseados. En su nota final, el consultor D. Guerra expresó su satisfacción por el esfuerzo realizado y por la de licación mostrada por los Coordinadores Nacionales, sin la cual este estudio no habría podi o llevarse adelante. Indicó, que gracias a este trabajo, había sentido la satisfaccion no sólo le abrir posibilidades adicionales para el conocimiento e intercambio de experiencias entre países, sino que por sobretodo había conocido a un excelente grupo humano comp enetrado con objetivos de los más importantes para la industria petrolera y el bienestar socia de los pueblos indígenas. vii i i i i 1 1 Prefacio Real o potencialmente, las rentas generadas por la producción de petróleo y gas representan una parte sustancial del Producto Bruto Interno (PBI), el presupuesto y los ingresos en divisas de 1 s países productores de la Cuenca Sub-Andina. Su disponibilidad trae tanto una opor unidad como un reto. El tema del manejo de las rentas petroleras es objeto de una preo upación creciente entre las compañías petroleras, la sociedad civil, las agencias de desa rollo, y los mismos gobiernos. Los actores citados se acuerdan en afirmar que las regiones de producción y, en particular los pueb os que habitan en estas regiones, deben recibir no sólo compensaciones por los daños y pérdi las que las operaciones petroleras inevitablemente conllevan, sino que para encaminarse en la ruta del desarrollo sostenible, deben beneficiar de una parte significativa de las mismas rentas. Esta preocupación ha creado la necesidad de un análisis en el contexto de los diálogos tri- partit s del Proyecto Energía, Ambiente y Población (PEA). El proyecto es una iniciativa conju nta del Departamento Petróleo, Gas y Químicos del Banco Mundial y de la Orgai ización Latinoamericana de la Energía. Su objetivo principal es mejorar el relaci namiento de los actores principales - gobierno, industria y pueblos indígenas- para crear las condiciones que permitan una industria petrolera en la Cuenca Amazónica comp ltible con los principios del desarrollo sostenible. El PEA se inició en 1998 y comporta varian actividades entre las que destacan: * Diálogos nacionales - en cada país, los actores están comprometidos a conocerse y analizar sus intereses esenciales, . Sistema de información - abierto a todos, incluyendo una página web (www.olade.org.ec/redeap), . Perfeccionamiento de las regulaciones - a través de la preparación consensuada de documentos guías, y . Capacitación - mediante talleres que enfatizan la consulta y la participación haciendo uso de las mejores técnicas de comunicación. El PE A puede definirse como un proceso en el cual se analizan temas de interés para los gobie nos, representados por Coordinadores Nacionales, para los pueblos indígenas repres ntados por sus organizaciones y por la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la An .azonía (COICA) y para la industria, en buena parte representada por las cámaras petrol ras nacionales y la Asociación de empresas petroleras de Latinoamérica (ARPEL). Este e tudio es la primera aproximación de éste grupo al análisis de la distribución de la renta petrole ra en la región. Para realizarlo se obtuvieron recursos del Programa de Asistencia para la Ges ión del Sector Energía del PNUD y Banco Mundial (ESMAP) cuya propósito principal es eva uar el rol de la energía en el proceso de desarrollo con miras a reducir la pobreza, mejorar los niveles de vida y preservar el medio ambiente. Los objetivos estratégicos del ESMAP incluyen la continuación de las reformas sectoriales, la promoción de prácticas de la ix industria aceptables en términos ambientales y socio-culturales, y esfuerzos para mejorar la situación socio-económica de los pueblos indígenas. El problema del manejo y la distribución de la renta petrolera es sin duda complejo. Al menos necesita ser analizado desde tres niveles: (1) la recaudación de las rentas (regalías e impuestos percibidos por la producción del petróleo y gas); (2) la distribución de las rentas; y (3) el desembolso de las rentas, es decir su utilización final. La recaudación trata de la fiscalidad del petróleo y del gas. Los gobiernos están profundamente interesados en el tema por su significación en la actividad de la industria y por los ingresos resultantes. Los inversionistas consideran que los impuestos deben permitirles ganar un retorno atractivo y la sociedad civil está interesada en ver un sistema de impuestos que comparta las rentas de manera justa entre el Gobierno y el inversionista, y entre los grupos sociales, protegiendo el interés público en áreas como el medioambiente y la calidad de vida y la herencia cultural de los pueblos indígenas. El sistema de impuestos debe incluir una división apropiada y estable de los ingresos entre los diferentes niveles del gobierno. El argumento más contundente a favor de asignar rentas petroleras a gobiernos locales o regionales se basa en el hecho de que muchos de los costos externos de la explotación están localizados. Estos costos incluyen la degradación ambiental y las demandas de la población local por una mejor infraestructura social y fisica. Cómo los impuestos y regalías son finalmente compartidos dependerá principalmente de las políticas, y en particular de la naturaleza del federalismo del país involucrado; es decir, de la relativa importancia al interior de cada país de los puntos de vista federal y regional. Una vez que las rentas son recaudadas, la atención gira hacia su manejo. Los principales desafios de una bonanza petrolera están estrechamente ligados al manejo adecuado de las rentas. La riqueza petrolera llega de pronto, con nuevos descubrimientos, o con un rápido ascenso en los precios del crudo; y muchas veces excede la capacidad de absorción de la economía nacional, específicamente la capacidad institucional de las agencias de gobierno para asegurar su inversión de manera eficiente. Pero también los precios caen y los campos se agotan. Combatir el malgasto del recurso es un objetivo central. Las políticas y decisiones relacionadas con los giros de la riqueza petrolera son frecuentemente asimétricas. Malas decisiones hechas en los años de abundancia son muy dificiles de corregir en los años de caída. Mas aun, la riqueza petrolera provoca fuertes respuestas emocionales relacionadas a su percibida cualidad de "patrimonio nacional". Como resultado hay una fuerte tentación de usarla para lograr resultados políticos los cuales pueden dejar de ser consistentes con una legítima política de desarrollo. Finalmente, hay que remarcarlo, la riqueza petrolera abre potencialmente un camino fácil a la corrupción. Los descubrimientos y las oscilaciones de los precios del petróleo, y las rentas petroleras resultantes, son notoriamente dificiles de predecir. Esto genera una desastibilización cíclica en la economía de los países productores. Adicionalmente surge el problema de la pérdida de competitividad es decir la llamada "Enfermedad Holandesa", nombrada así por los problemas x expe mentados en Holanda al inicio de la explotación de las reservas de gas del gran yacir niento Groningen. El crecimiento de las exportaciones de hidrocarburos lleva a una aprec iación del tipo de cambio que eleva la presión sobre los costos y precios de los artículos nacic ,nales, disminuyendo su competitividad y perjudicando la diversidad y balance de la econ mía nacional. Un a pecto interesante de este estudio comparativo de la distribución de la renta petrolera en cuatr países de la Cuenca Sub-Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) es la puesta de mani fiesto de varios mecanismos aplicados para responder a los problemas de la recaudación y del manejo de la renta, así como aquellos de las cíclicas bonanzas petroleras. Entre ellos desta a el empleo de los fondos petroleros dentro de las estructuras presupuéstales. De los paises exportadores. La c¿ racterística general de tales fondos es que son instituciones del sector público, separadas del p: -esupuesto, que reciben flujos de ganancias derivadas de la explotación de petróleo y gas. Justa nente como ellos pueden tener muchas formas, también ellos podrían tener muchos objet vos. Dos de los tipos más comúnmente reconocidos de fondos son los fondos de ahorro y los de estabilización. El re 3ultado de los fondos petroleros tanto en la región Andina como en otras partes del mun o es mixto. Aquellos escépticos de los fondos subrayan la fungibilidad del dinero, y la debilidad en su manejo por parte del gobierno. Argumentan que la existencia de un fondo no neces ariamente coacciona la extravagancia gubernamental. Los gobiernos pueden incrementar los pi éstamos, generalmente en contra de la capacidad del fondo, y emplear los beneficios para ncrementar los gastos corrientes. Cuando no hay un buen manejo del gobierno en un país, no hay razón por la cual aquella debilidad no se extienda al manejo de los fondos. De hechc la existencia de un fondo fuera del presupuesto en tales circunstancias aumenta las oport midades de abuso. Los escépticos concluyen que no hay ningún substituto para la disci lina fiscal y el buen gobierno, y donde estén estos requisitos, las rentas petroleras serán mejor manejadas dentro que fuera del presupuesto nacional. De u la forma u otra lo fundamental es un plan bien articulado para asegurar la utilización eficie ite de las rentas. Esto debería ser público e incluir no sólo detalles sobre la gerencia de los f ndos como tal sino también sobre los propósitos (ahorros, estabilización, etc.), proce imientos de manejo y los usos prioritarios. Las decisiones de cómo las rentas petroleras deben desembolsarse entran dentro del dominio del gasto y las finanzas públicas y están al centre de las políticas de desarrollo de los gobiernos. Este estudio comparativo es una primera incursión en esta compleja temática. Una de las grand s dificultades que tuvo que enfrentarse fue el acceso a la información, en particular a estadí ticas completas. A pesar de que las rentas son fondos públicos, objeto de múltiples regula iones, existen entre los países analizados diferencias en el grado de transparencia bajo el cua se ejecutan las transacciones ligadas a la distribución de la renta petrolera. El manejo a trav s de organismos de estado autónomos dificultó la colecta de datos. En esto el consultor agrade ce especialmente a los Coordinadores Nacionales de los países estudiados pero al xi mismo tiempo deja en claro las imperfecciones las más notables con respecto al acceso a la información que habría que ir reduciendo. Como se sugirió, es muy deseable la articulación de usos prioritarios dentro de planes nacionales y regionales. El gasto efectivo dependerá evidentemente de factores entre los que destaca la capacidad institucional para el diseño, implementación y auditoria de los programas y proyectos de gasto público. La transparencia, contabilidad e inclusión serán muy importantes para el éxito. Con respecto a la aplicación de las rentas en las regiones petroleras encontramos que aun queda mucho por hacer. Al margen del monto de rentas transferidos, del análisis efectuado aparece que no hay una suficiente continuidad de flujos de dinero como para diseñar planes de desarrollo regional de largo plazo. Más aun queda abierta la pregunta sobre la capacidad institucional y política tanto del gobierno central como de los gobiernos regionales para conciliar las subidas y bajadas de los fondos petroleros con las necesidades de la población. Durante el período cubierto 1995 - 2000 se observan sin embargo algunos progresos en el sentido de hacer más precisa la adjudicación de rentas a las regiones petroleras y a las comunidades indígenas. Es el caso de Colombia, en donde no sólo se ha hecho un esfuerzo para aumentar la transparencia de la distribución de regalías a departamentos y municipios sino que también se ha legislado estableciendo un porcentaje de estas regalías a favor de las comunidades indígenas cuando los proyectos tienen lugar en sus territorios. El consultor recomienda que se lleven adelante esfuerzos no sólo para extender esta legislación a otros países sino también para desarrollar la capacidad de las organizaciones indígenas de manera a que se puedan convertirse en sujetos calificados para recibir recursos públicos. Como todo "trabajo en curso" esta publicación de la serie de estudios técnicos del ESMAP está sujeta a revisiones y mejoras. En particular, esperamos que sirva de materia de discusión en las próximas reuniones tripartitas regionales y que facilite la tarea a los gobiernos para mejorar sus sistemas actuales de manejo de la renta petrolera. xii 1 Introducción Un p aís productor de hidrocarburos debe evaluar cómo explotar sus recursos naturales, en proc ra de obtener mayores ingresos y luego decidir como redistribuir los ingresos en busca del mayor beneficio social de sus ciudadanos. Para asegurar este objetivo debe tener en cuenta: . Como se generan las rentas consecuencia de la explotación de los hidrocarburos. * Como se distribuyen estas rentas. * Como ejercer una adecuada supervisión de la utilización de los recursos que asegure su buen uso. El pr -sente informe contiene un "Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petro era" llevado a cabo en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, tomando como base infon nes individuales de cada uno de estos países. Estos informnes se presentan en anexos separ; Ldos. El Es tudio fue realizado a requerimiento del Programa Energía, Ambiente Y Población (EAP), iniciativa tripartita que reúne a gobiernos, organizaciones indígenas, empresas petro eras y organizaciones empresariales, que comparten la cuenca Amazónica en búsqueda de me jorar el conocimiento mutuo y desarrollar una industria petrolera compatible con los princi pios del desarrollo sostenible. El EAP, cuenta con el apoyo de varias instituciones, en partic ilar la Organización Latinoamérica de Energía (OLADE), el Banco Mundial, la Coor inadora de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICA), la Asociación de En presas de Petróleo y Gas de América Latina y el Caribe (ARPEL). la Fundación Carl Duisb erg Gesellschaft, la Universidad de Calgary, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Intem acional (ACDI), el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) y la Corporación Andir a de Fomento (CAF). El Es udio comprende el periodo entre los años 1995 y 2000. La información que se recopiló fue c nvertida a Dólares Americanos en térninos reales. El principal objetivo fue analizar la mecár' ca de generación y distribución de la renta generada por la exploración y/o explotación de hi rocarburos, poniendo un especial énfasis en la parte que reciben las Comunidades Indíge nas (CI) directamente impactadas por la operación petrolera. 1 i i i i i i 2 _ etodología y Aspectos Generales de la Industria Petrolera en los Países Estudiados Lueg de haber realizado un análisis de cada país en lo referente a la generación y distri ución de la renta por la explotación de hidrocarburos, en el presente informe se hace un anális is comparativo de sus resultados en el contexto de cuatros países que en el marco del Programa EAP aceptaron proporcionar la información requerida (Bolivia, Colombia, Ecuador y Pen í). Para poder realizar la comparación fueron necesarios los siguientes pasos: 1. Definir las cuentas que intervienen en la generación y distribución de rentas. Para lo cual se uso la información del estudio realizado al nivel de cada país. 2. Crear un glosario de términos que permita estandarizar los conceptos, y de esta manera tener nombres de cuentas comunes para los cuatro países. 3. Reformular los cuadros con los valores agrupados en las cuentas comunes y presentarlos de una manera estandarizada. 4. Llevar a cabo la comparación. En la elaboración del informe se contó con la colaboración de los Coordinadores Nacionales (CN)' y de representantes de OLADE y del Banco Mundial' tanto para revisar la metodología utilizz da, como para obtener la información necesaria. Para la elaboración del estudio el consu tor realizó un viaje a cada uno de los países, materia del informe, para entrevistarse con las pe sonas encargadas. y de esta manera poder establecer el marco en el cual se desarrolla la indust ria de hidrocarburos, obtener la información necesaria y decidir la mejor metodología a aplicar. El ni el de detalle alcanzado en el estudio ha sido función de la información que se pudo obtene r en el plazo acordado (3 meses). La información entregada por los CN no fue completa y tiene diferentes niveles de detalle, debido a estas razones se dan ciertas distorsiones en los M nica Castro (Bolivia), Miguel Angel Santiago (Colombia), Liszett Torres (Ecuador), Pedro Touzett (Pe rú). ¡ Verónica Potes (OLADE), Eleodoro Mayorga Alba (Banco Mundial). 3 4 Programa Energía, Ambiente y Población (EAP) Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera cuadros comparativos. Sin embargo, a pesar de estas dificultades las conclusiones generales que se obtienen guardan su entera validez. Figura 2.1: Programa Energía, Ambiente y Población (EAP) Países Involucrados Programa Energía, Ambiente y Población o Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera 0 ECUADOR O -\D COLOMBIA e uy ) ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~o enBOLIVIA ch Tabla 2.1: Producción de Petroleo y Gas Natural En los Paises de Estudio O 1 44 0917 0 0r0149 uur PP9L'jCCIJl-llN CE PtETPDLEC Cl lPUDO 20E,PD% o t ~~~~El-LIVllA .{.8 '!2.'3 31 4 COLOMBIA 5 626 652 754_____81_____________0______ 32 36 6 7584 8126 688,0 Características de los países evaluados ECUADOR 392 392 380 378 372 259.4 # ~~~~~PERU 131 114 111 114 103 99,5 ;, PERU 131 114t 111c 1 ,4 103i9 lu,j * De los cuatro países evaluados, el Perú - ípci - l 2 1 > .-. -, , . ,'- <- es el único importador neto de t hFPiDutl¡L CE ílAr NATURAL tliirCDJ - - - - hidrocarburos. r BO 0,31 0,3-1 3 020 0,5 0AT * Colombia y Ecuador exportan petróleo. Municipalidades 100,96 13,51 155,00 18,67 129,0 13,41 109,0 11,45 157,8 17,67 184 13,54 D O * Mun. Productores 90,40 10,89 84,50 8,78 65,7 9,31 95,60 10,71 149,7 11,02 w * Mun. No productores 64,6 7,78 44,5 9,62 43,3 6,14 62,2 6,97 34,3 2,52 Corporaciones 1,60 0,19 1,60 0,17 1,10 0,16 1,40 0,16 1,90 0,14 u Fondos de Inversión 12,00 1,45 11,10 1,15 9,20 1,30 11,80 1,32 0,00 0,0 - Fondo Nacional de Regalías 157,59 21,1 128,8 15,51 172,00 17,87 163,40 23,16 266,10 29,8 337,60 24,85 (FNR) o Apoyo Social 22,62 2,72 23,72 2,47 27,85 3,95 19,64 2,17 19,38 1,43 Total 747,36 100,0 830,39 100,0 9, 100,0 705,53 100,0 892,88 100,0 1358,48 100,0 En el cuadro se aprecia como la distribución de la renta tiene una estructura balanceada, donde los montos asignados a los o Departamentos y Municipios son el principal destino de las rentas sumando alrededor del 45%, la parte mas importante la reciben X los Departamentos y Municipios productores. El segundo receptor es el Gobierno Central con un porcentaje cercano al 30%, y el tercer receptor, no muy lejos, con un 25% es el Fondo Nacional de Regalías (FNR)'. Del año 2001 en adelante, cuando la producción se obtenga de campos en tierras indígenas, una parte de las regalías de los o departamentos y municipalidades productores será consignada a proyectos que beneficien las comunidades indígenas. u 1 El Fondo Nacional de Regalías es un ente creado para captar los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y Municipios cuyos recursos están destinados para la promoción de la Minería, la preservación del Medio Ambiente y la financiación de proyectos regionales. Ecuador Tabla 3.5: Generación de la Renta (US$ Millones) Regalías y Ventas Directas 640 987 391 162 620 981 Impuestos a la Renta Fondo de Ecodesarrollo 14 14 14 20 26 27 Total 654 1001 405 182 646 1008 Pendiente el Impuesto a la Renta. La información del Fondo de Ecodesarrollo se calculó sobre la base de los montos señalados por Ley y las estadísticas de producción. En el cuadro se puede apreciar cómo se incrementó la renta de US$ 654 a 1008 millones, lo cual representa un incremento del 54%. Este incremento de la renta se debe fundamentalmente al alza de los precios del petróleo y al incremento de la producción, que tienen un impacto directo sobre las regalías y las ventas directas a través del saldo exportable de Petroecuador. A efectos de hacer comparables las cifras con otros países a las regalías y ventas directas se le restan los costos de Petroecuador. La información que falta sobre los montos del Impuesto a la renta son relativamente pequeñas. Se asume que no influenciarían significativamente los resultados generales del análisis. _. o- o o. o- O x1 Tabla 3.6: Distribución de la Renta (US$ Millones) - Ecuador Tesoro Nacional 373 631 215 56 559 821 Junta de Defensa Nacional (JDN) 79 73 39 9 36 53 Fondo de Estabilización Petrolera (FAE) 29 23 17 6 5 20 > Otros 151 260 109 92 20 87 Provincias de la Región Amazónica 4 4 4 6 8 8 Municipios 8 8 8 12 16 16 Fondo Regional 1 1 1 2 3 3 Total 654 1001 405 182 646 1008 En el cuadro se aprecia como el Tesoro Nacional es el principal receptor de la renta con un porcentaje inicial del 57% y que se incrementa hasta un 81%. El segundo receptor es el rubro Otros (Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo, Universidades, Banco Central, Banco del Estado y otros organismos estatales). Cabe mencionar que el tercer receptor de la Renta petrolera es la Junta de o Defensa Nacional (JDN). El detalle de información recibida sobre la distribución de la renta fue muy general, razón por la cual el monto de la cuenta Otros - o que cubre varias instituciones del gobierno - es el segundo en importancia. P) C. E. 3- Q (Osinerg) O Departamentos Productores . Gob. Regional 37 47 42 25 36 57 5 Gob. Municipal 28 35 31 19 28 43 Universidades 4 4 4 3 4 2 > Instituto Peruano de la Amazonia 1 2 .1 1 1 5 En el cuadro se aprecia Departamentos no productores como el Tesoro Público Gob. Regional 4 4 4 3 3 5es el principal receptor o de la renta con un E Gob. Municipal 3 3 3 2 2 4 porcentaje cercano al 50%. El segundo Universidades 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,5 receptor son los O Convenios con Contratistas 0 0 0,47 0,04 0,02 0,05 Gobiernos Regionales y Municipales de las zonas Instituto Peruano de la Amazonía 0 0,03 0,11 0,1 0,06 0,12 de producción con el CAREC 0,85 1,2 1,5 1,8 1,5 1,3 TOTAL 160 195 157 111 192 254 .__________________________ c__ Estandarización de la Distribución de las Rentas Cada país tiene una terminología distinta para denominar a las instituciones y los rubros relacionados con la actividad de hidrocarburos. En este apartado proponemos una estandarización de términos. Tabla 3.9: Resumen Generación de la Renta -, a ç s .. . . J ! . l - J S e Regalías y Regalías Regalías y Ventas Directas Regalías y Participación Participación Patentes Utilidades Ecopetrol CAREC Imp. a la Renta Imp. a la Renta Imp. a la Renta Imp. a la Renta Fondo de Apoyo social Fondo de Ecodesarrollo Apoyo Social Capitalización cD (D 'U1 P' o o.U o. -t u' Tabla 3.10: Resumen Distribución de la Renta o eq I, u I u., a .l ] ] . o > PREFECTURAS Gobierno Central Tesoro Nacional Tesoro Público * Dep. Productores Departamentos JDN PERUPETRO * Dep. No Productores * Dep. Productores FAE MEM * Municipios * Dep. No Productores Provincias de la Región OSINERG Amazónica YPFB Municipalidades Municipios Dep. Productores TGN o Mun. Productores Fondo Regional * Gob. Regional UNIVERSIDADES * Mun. No productores Otros * Gob. Municipal FONDO PENSIONES Corporaciones * Universidades GESTION AMBIENTAL Fondos de Inversión * Instituto Peruano de la Amazonía (IPA) Fondo Nacional de Regalías Dep. no productores > (FNR) _ Apoyo Social * Gob. Regional • Gob. Munícipal * Universidades B * IPA Convenios con Contratistas _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ IC A R E C o. o- Glosario de Términos Para poder estandarizar las cuentas se creyó conveniente agrupar los diferentes rubros de los países en: 1. Gobierno Central: TGN (B), Gobierno Central (C), Tesoro Nacional (E), Tesoro Público (P). 2. Departamentos: Prefecturas (B), Departamentos (C), Departamentos (P), Provincias (E). 3. Municipios: Todos los países. 4. Fondos de Inversión: Fondo Regional (E), Fondo de Estabilización Petrolera - FAE (E), Fondos de Inversión y Corporaciones © Fondo Nacional de Regalías C. 5. Otros Fondos: Fondo de Pensiones (B), 6. Apoyo Social: Relación con comunidades (B); Apoyo Social, (C);Ingresos a comunidades (P), CAREC-capacitación (P) 7. Universidades: Todos los países. 8. Organismos Supervisore: YPFB (B); Perupetro, MEM, OSINERG (P). 9. Otros: Instituciones con porcentajes no definidos; FFAA y otras instituciones (E). Junta de Defensa Nacional (E). N Nota: Bolivia (B), Colombia (C), Ecuador (E) y Perú (P). Así mismo es necesario definir los conceptos que se manejan en la estandarización: * Rentas Regionales 1. Departamentos y Municipios Productores: Son las áreas donde se explotan los hidrocarburos, su renta esta ligada X S directamente a las regalías y a Fondos; después del Gobierno Central son las que reciben mayor renta. 2. Departamentos y Municipios que fueron Productores: Son las áreas donde se explotaron hidrocarburos, su renta esta ligada directamente a las regalías y a Fondos. 3. Áreas que no son productoras pero están en la zona de influencia de las operaciones petroleras: Principalmente son las > áreas por donde pasan los ductos, su renta esta ligada a impuestos especiales e ingresos que puedan obtener de los Fondos. 4. Áreas donde hay exploración ( y no son ninguna de las categorías anteriores): Su renta esta ligada a ingresos que puedan obtener de los Fondos. o1 * El Impuesto a la Renta, generado por las empresas petroleras, se destina principalmente al Gobierno Central. Esto en razón de que es un impuesto nacional. > * Los Fondos creados con ingresos de la explotación hidrocarburífera se usan en parte para compensar áreas o instituciones no productoras y en parte para promover inversiones en proyectos para alcanzar el desarrollo sostenible. Los Fondos que se han creado en los países estudiados son: 3 E 1. Fondo de desarrollo regional: Son ingresos para una determinada región, están normados por dispositivos legales que establecen sus montos según una escala de pagos por barril y volúmenes de producción nacional. Así tenemos el Fondo de desarrollo Amazónico (E). a -to 2. Fondo de Estabilización Petrolera: Son ingresos que se originan como consecuencia de un superávit en la producción o en el precio del petróleo. Así tenemos el Fondo de Estabilización Petrolera (E). 3. Fondo de Inversiones: Son ingresos generados por un porcentaje de las regalías, destinados a proyectos de inversión. Así - tenemos el Fondo Nacional de Regalías C. 4. Fondo de Jubilaciones: Son ingresos generados por la capitalización de YPFB, destinados al pago de pensiones de los o. jubilados. Así tenemos el Fondo de Capitalización (B). r S 4 Análisis Comparativo - Cuadros y Gráficos Bolivia. Tabla 4.1: Distribución de Rentas y Regalías Bolivia (US$ Millones) ---_ ~~~~~~BOLIVIA _ > | _ 1995 1996 1997 1998 Dio 1999 °,0 2000 1. GOBIERI O CENTRAL 103,70 55,94 81,66 49,15 139,09 55,42 2. GOBIERb OS DEPARTAMENTALES 33,46 18,05 35,26 21,22 60,97 24,29 Dep. Pro¡ luctores 30,67 16,54 3 1,27 19,42 5s,S9 22,27 Dep. No l roductores 2,79 1,51 299 1,80 s,o0 2,02 3. GOBIERNOS MUNICIPALES 1,80 0,97 2,40 1,44 3,40 1,35 Munic. Pr ductores Munic. No Productores 4. ORGANIS MOS SUPERVISORES 0,97 0,52 0,92 0,55 1,65 0,66 5. UNIVERS DADES 0,45 0,24 0,60 0,36 0,85 0,34 6. FONDOS ME INVERSION 7. OTROS F NDOS 45,00 24,28 45,00 27,08 45,00 17,93 8. 3DN 9. APOYO 5 )CIAL 0,32 0,19 10 OTROS TOTAL 97,00 102,00 185,37 100,00 166,16 100,00 250,96 100,00 19 20 Programa Energía, Ambiente y Población (EAP) Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera LLJ ¡~ ~ ~ ~~C _ - Co~~~~~~~~~ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~C - ~~~~~~» 00a) LL. ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ LJ~> 00 Lo CEJ E Colombia Tabla 4.2: Distribución de Rentas y Regalías Colombia (US$ Millones) Distribución de Rentas y Regalías Colombia (US$ Millones) COLOMBIA Concepto Concepo W 1995 % 1996 % 1997 %/o 1998 % 1999 % 2000 %/O 1. GOBIERNO CENTRAL 254,89 34,11 282,27 33,99 415,22 43,15 220,48 31,25 180,50 20,22 406,50 29,92 2. GOBIERNOS DEPARTAMENTALES 233,92 31,30 228,20 27,48 209,60 21,78 174,50 24,73 255,90 28,66 409,10 30,11 Dep. Productores 0,00 0,00 228,20 27,48 209,60 21,78 174,50 24,73 223,20 25,00 383,10 28,20 Dep. No Productores 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 32,70 3,66 26,00 1,91 3. GOBIERNOS MUNICIPALES 100,96 13,51 155,00 18,66 129,00 13,41 109,00 15,45 157,80 17,67 184,00 13,54 MunTc. Productores 61,56 8,24 90,40 10,89 84,50 8,78 65,70 9,31 95,60 10,71 149,70 11,02 Munic. No Productores 39,40 5,27 64,60 7,78 44,50 4,62 43,30 6,14 62,20 6,97 34,30 2,52 4. ORGANISMOS SUPERVISORES > 5. UNIVERSIDADES __ 6. FONDOS DE INVERSION 157,59 21,09 142,40 17,15 184,70 19,19 173,70 24,62 279,30 31,28 339,50 24,99 o 7. OTROS FONDOS 3 8. JDN Pi 9. APOYO SOCIAL 0,00 0,00 22,62 2,72 23,72 2,47 27,85 3,95 19,38 2,17 19,38 1,43 < o 10 OTROS _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ TOTAL 747,6 100,00 830,49 100,00 962, 705,53100,00 892,88 100,00 1358,48 100,00 C) n u,1 oi Figura 4.2: Distribución de Rentas Colombia Distribución de Rentas Colombia i oo ~ ~ ~ ~ ~ ~ __ oD 60 40 t j 1995 1996 1997 1998 1999 2000 O Año |o GOBIERNO CENTRAL a GOBIERNOS DEPARTAMENTALES oGOBIERNOS MUNICIPALES lr APOO SOCIAL a FONDOS DE INVERSION j i -t Ecuador Tabla 4.3: Distribución de Rentas Regalías Ecuador (US$ Milones) Distribución de Rentas y Regalias Ecuador (US$ Millones) ECUADOR .i Concepto i > 1995 % 1996 % 1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 1. GOBIERNO CENTRAL 37576 57,50 630,79 63,00 214,78 54,52 55,25 30,41 559,03 86,50 820,98 81,35 2. GOBIERNOS DEPARTAMENTALES 4,16 0,64 4,15 0,41 4,18 1,06 5,89 3,24 7,76 1,20 8,19 0,81 Dep. Productores 0,64 4,15 0.41 4,18 1,06 5,89 3.24 7,76 1,20 8,19 0.81 Dep. No Productores 0,00 0.00 0,00 0,00 0,00 0.00 0.00 0,00 0,00 0,00 0.00 3. GOBIERNOS MUNICIPALES 8,33 1,27 8,29 0,83 8,36 2,12 11,78 6,48 15,51 2,40 16,38 1,62 Munic. Productores 1,27 8,29 0,83 8,36 2,12 11,78 6.48 15,51 2,40 16,38 1,62 Munic. No Productores 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0.00 0.00 0.00 0,00 4. ORGANISMOS SUPERVISORES 5. UNIVERSIDADES >__ 6. FONDOS DE INVERSION 30,42 4,66 24,32 2,43 18,79 4,77 7,98 4,39 7,95 1,23 22,98 2,28 7. OTROS FONDOS 8. 9DN 79,42 12,15 73,41 7,33 38,93 9,88 9,03 4,97 36,33 5,62 53,31 5,28 9. APOYO SOCIAL 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 10 OTROS 155,43 23,78 260,29 26,00 108,90 27,64 91,79 50,51 19,69 3,05 87,33 8,65 TOTAL 663,52 100,00 1001,24 100,00 393,94 100,00 181,72 100,00 640,27 100,00 1009,17 100,00 0 u, , , , , _, , , , _ _ . , , , _ _ , . , ; _ , _, _ _ w , " . ., _ A, .... =, . ., , . ~~~~~~~~~~~~~~~~~~ _ _ .. . P Oc~ 24 Programa Energía, Ambiente y Población (EAP) Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera 1 1 ~ M '.11 1~~~~~~ 1¡ ¡~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~í L.~ ~ ~~~~~~~~~a 0 iU)~~~~~~~~~~~w 0w 0) z~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~- rs 1*- co U, 10 U> E ,~~~~~~~~~~~~~~~0 e>~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~~~~~~( M~~~ u-~ ~ ~~ ilO - O qM m( 4 0~~~W o ~~~~~~~~~~~~~~WE) O) ~mz w z OLL Perú abla 4.4: Distribución de Rentas y Regalías Perú (US$ Milones) Distribución de Rentas y Regalías Perú (US$ Millones) 9 -á ~~~~~~~~~~~~~~~PERU: Concepto - 1995 % 1996 % 1997 o 1998 % 1999 %, 2000 % 1. GOBIERNO CENTRAL 78,62 49,13 96,07 48,52 68,08 42,40 53,78 48,16 113,52 57,93 126,48 49,341 2. GOBIERNOS DEPARTAMENTALES 42,36 26,47 53,03 26,78 47,50 29,59 28,34 25,38 41,14 20,99 67,25 26,23+ Dep. Productores 38,76 24,22 48,71 24,60 43,17 26,89 25,56 22,89 37,84 19,31 62,30 24,30 Dep. No Productores 3,60 2,25 4,32 2,18 4,33 2,70 2,79 2,49 3,30 1,68 4,95 1,93 3. GOBIERNOS MUNICIPALES 31,09 19,43 38,65 19,52 34,65 21,58 20,68 18,52 29,99 15,30 46,69 18,21 Munic. Productores 28,19 17,61 35,43 17,89 31,40 19,55 18,59 16,65 27,52 14,04 42,96 16,76 Munic. No Productores 2,90 1,81 3,22 1,63 3,26 2,03 2,08 1,87 2,47 1,26 3,73 1,45 4. ORGANISMOS SUPERVISORES 3,26 2,04 3,88 1,96 3,45 2,15 4,21 3,77 5,71 2,92 11,77 4,59 > 5. UNIVERSIDADES 3,85 2,41 4,82 2,43 4,32 2,69 2,58 2,31 3,74 1,91 2,59 1,01 6. FONDOS DE INVERSION 7. OTROS FONDOS B 8. JDN 1 9. APOYO SOCIAL 0,85 0,53 1,57 0,79 2,55 1,59 2,08 1,87 1,87 0,95 1,57 0,61 10 OTROS TOTAL 160,03 100,00 198,01 100,00 160,56 100,00 111,67 100,00 195,96 100,00 256,36 100,00t Q o en I _~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 26 Programa Energía, Ambiente y Población (EAP) Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera -LJ M~~~~~~~~~~~~~~~C a C a _ < ç~~~~~~~~~~~~~~~~C ffi I v.0 a ' I I I _ _ _ W _ _ _ o-D LI- y ¡ a> ~~~~~~~~~~~~~~~o S~~~~~~~C LS« lo W° W oz'< (DO C»o Compartivos De La Distribución De Rentas Según Paises Figura 4.5: Distribución Al Gobierno Central DISTRIBUCION AL GOBIERNO CENTRAL go- 80 70 60 °40 . _ r 30 " 20 -_ 101 i 1995 1996 1997 1998 1999 2000 a Año cBOLIVIA a COLOMBIA nECUADOR *PERU En general los ingresos al Gobierno Central son las cuentas principales en todos los países, esta se ven reflejadas en un rango que va de 20,22% (Colombia 1999) hasta 70,71% (Ecuador 2000). Cabe mencionar que el Gobierno Central en Perú mantiene un ingreso constante alrededor del 50%, y en Colombia tiene un porcentaje menor al 50%. o w O FIGURA 4.6: DISTRIBUCION A LOS FIGURA 4.7: DISTRIBUCION A LOS DEPARTAMENTOS DEPARTAMENTOS PRODUCTORES %210~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~3 j % 3 200 199 199_ 19 199 199 200 o X O -~~~~~~~ .. __j _ __ ___ captan los ingress1 en un 199 de 200 ( hasta 31990 199obi 1996) 199 199i 200be enr n 0 0 Aflo~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ 199 199 199 199 199 2001995 1996 1997 1998 1999 2000 0 Año ~Aflo P)__ _ _ _ _ oiBOLIVLA ICOLOMBIA mECUADOR *PERU a BOLVILA U COLOMBIA * ECUADOR * PERU En los gráficos se puede observar que todos los países tienen FIGURA 4.8: DISTRIBUCION A LOS DEPARTAMENTOS definidos la distribución de fondos haciajTos departamentos NO PRODUCTORES productores y no productores, en general,los departamentos captan los ingresos en un rango de 0,4 1% (Ecuador 1996)35 hasta 31,30% (Colombia 1996), es decir reciben entre un 20- 3a1 30% en promedio de los ingresos por rentas petroleras. En el 2 gráfico de la derecha se puede observar que los departamentos 2 productores captan el mayor porcentaje en la distribución y . los no productores están por debajo del 4%. __ 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Año ElBOLIVIA *COLOMBIA sECUADOR uPERU' ¡ FIGURA 4.9. DISTRIBUCION A LAS MUNICIPALIDADES FIGURA 4.10: DISTRIBUCIÓN A LOS MUNICIPIOS PRODUCTORES 25 -_20 -- 1 ~~~~~~~~~18 20 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~16 14 en 15 12 6iiIMI _ 1'mm % -'%10. 8 nn| 5 4~~~~~~~~~~rn 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Año Año BOLIVIA aCOLOMBIA mECUADOR *PERU | DBOLIVIA aCOLOMBIA SECUADOR *PERU En referencia a las municipalidades los cuatro países FIGURA 4 11. DISTRIBUCIONA LOS MUNICIPIOS NO PRODUCTORES tienen definidos los ingresos por este rubro. En el gráfico de arriba se puede observar que la distribución esta en un 80 rango de 0,83% (Ecuador 1996) hasta 21,58% (Perú 1997). 70 En los gráficos de la derecha se puede observar que 60 < Colombia y Perú tienen definidos los ingresos a municipios s0 o productores y no productores, cabe resaltar que Colombia 4 0 destina los fondos en una proporción similar entre 30 productores y no productores; con respecto a Perú los 20 __ fondos van en mayor proporción a los municipios t0 | productores y por debajo de 2% a los municipios no 0.0 199 9 9 19 1 2000 prdctrs 1 995 1 996 1 997 1 998 1 999 2000 c productores. Año DOLMA E COLOMBIA sECUADOR a*PERLI FIGURA 4.12: FONDOS ALOS ORGANISMOS SUPERVISORES FIGURA 4.13:FONDOSALAS UNIVERSIDADES 3.00~~~~~~~~~~~~~~~~o 4,5 _ _ _ _ _ _ _ 1 - - - , - 4,0 -2___-___ SS 4 /5 1- * - - I~_ - ____I__ S 0,2 5 m m m 1 so.~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~- ç | oBOUL *PERU SECUAWOR flCLOM6Lt | i|OLNt *PERU iECUPiDR DCOLOMBV 2 En cuanto a los Organismos Supervisores solo Bolivia De igual manera solo Bolivia y Perú tienen definido los (YPFB) y Perú (MEM, Perupetro y OSINERG) tienen fondos a las universidades del área de influencia de la _ definido ingresos para ellos, los cuales están en un rango de explotación hidrocarburífera; dichos fondos están en unc 0,52% (Bolivia 1998) hasta 4,59% (Perú 2000). En el caso de rango de 0,24% (Bolivia 1998) a 2,69% (Perú 1997).o Ecuador y Colombia estas labores están en manos de las empresas Petroecuador y Ecopetrol que tienen además Ioperaciones propias.|B 1~~~~~~~ ,, FIGURA 4.14: DISTRIBUCION A APOYO SOCIAL FIGURA 4.15:DISTRIBUCION A LOS FONDOS DE INVERSION 4 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~35 30: 25 - 3~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~3 20 15 10 5, 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Año Añio riBOLIVIA u COLOMBIA. uECUADOR: uPER oiBOLMA aCOLOMBL'A *ECUADOR m*PERU> Con respecto a los Fondos de Apoyo Social se puede observar En cuanto a los Fondos de Inversión solo Colombia y que existe ingresos por este concepto para Colombia (Apoyo Ecuador (países exportadores netos de petróleo crudo) tienen Social), Bolivia (Relación con comunidades) y Perú (Ingreso definido este rubro, cuyos fondos se usan principalmente para a comunidades y CAREC). proyectos de inversión social en las áreas de producción de Para el periodo de estudio se puede observar que el rango de cada país; para el periodo de estudio se puede observar que el distribución se encuentra de 0,19% (Bolivia 1999) a 3,95% rango varia de 1,23% (Ecuador 1999) a 31,28% (Colombia (Colombia 1998). 1999). In 1 1 i i i i i i 1 1 i 1 1 ii i i _ 0 S g g |5 Conclusiones y Recomendaciones Conc lusiones La ge neración de la renta petrolera esta en función del volumen de reservas de hidrocarburos y de a producción y de la capacidad de los países de captar las inversiones necesarias para lograr una explotación racional. La es ructura de la distribución de la renta esta en función de parámetros establecidos en el tiempZ por las diversas autoridades de turno en las leyes nacionales que cambian a lo largo de la vida de los proyectos. Esto ha sucedido en los últimos cinco años. En general, la estructura de di tribución de la renta resultante no necesariamente responde a un análisis de las neces dades de cada región o institución. Por lo señalado no es posible evaluar de manera aislada la estructura de un país, pues esta no obede e a un patrón determinado. Sin embargo si es posible comparar las estructuras de los difere ites países cada país con una estructura promedio de los cuatro, y en función de esta comp xación poder presentar algunas conclusiones generales. Conc usiones Generales • Una estructura equilibrada en la distribución de la renta, permitirá que a las comunidades que integran el país sientan los beneficios que trae la explotación de hidrocarburos. Esto además permitirá que las comunidades en las zonas de explotación puedan convivir en armonía con las compañías petroleras, sin considerar que estas últimas reemplazan al Estado. • Comparadas con los impuestos a la renta que estJn sujetos a las variaciones de las ganancias e inversiones de las empresas, las regalías y/o compensaciones que se reciben en la explotación de los hidrocarburos son el principal ingreso del país dueño del recurso (más del 70% de la renta). Ellas están consagradas en la Constitución Política de los 4 países a usos específicos los cuales se reglamentan mediante dispositivos legales y se fijan en los contratos. • La renta petrolera es una fuente de ingresos del Estado, el cual a su vez debe distribuirlos de acuerdo a ley y cumpliendo con los requisitos que exigen la colocación 33 34 Programa Energía, Ambiente y Población (EAP) Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera de fondos públicos. Por esto las instituciones que reciben la renta tienen que tener definida su personería jurídica. Y además deben tener planes de inversión y un adecuado sistema de control y auditoria para el uso de los fondos. En la medida que las Comunidades Indígenas no tengan personería jurídica, ni capacidad administrativa para manejar fondos públicos, tendrán dificultades para lograr un acceso directo a la renta petrolera * Los ingresos que se reciben de la renta petrolera están desligados de los montos del presupuesto nacional destinados a cada entidad o región. Esto es si una región recibiera un mayor ingreso por regalías, no significara en ningún caso que el gobierno central le recorte alguna partida presupuestaria aduciendo ese mayor ingreso por regalías. * El nivel de descentralización política, tiene influencia en la distribución de la renta. Pues en la medida que las regiones o municipios tengan mayor capacidad administrativa y política de sus recursos, podrán tener un mejor acceso a la renta. (Fondos que actualmente van al tesoro publico, podrán ser asignados directamente a los departamentos o regiones). * Colombia, es el único país que esta legislando rentas que llegan directamente a las Comunidades Indígenas. (a partir del 2001). * En algunos países se reconoce el apoyo social en los Estudios de Impacto Ambiental. (Ecuador y Colombia). * Las características contractuales influyen en los montos de apoyo social. Así tenemos que en los contratos que reconocen estos gastos ya sea para el calculo de la retribución o de la regalía, o para efectos fiscales los montos son mayores. Conclusiones Especificas a cada país La estructura de la distribución de la renta es variable y responde a las características de cada país, pero si planteamos una estructura promedio de los seis (6) anos (1995-2000) del análisis y a su vez hacemos un promedio aritmético de los cuatro países, podríamos hacer un análisis comparativo entre el promedio regional y la evolución de cada institución u organización beneficiada en los diferentes países. Conclusiones y Recomendaciones 35 Tabla 5.1: País-Específica Distribución de la Renta u * u * II t. i .11 * m,& Go ierno Central 53,50 32,10 62,14 49,24 49,25 De artamentos 21,18 27,34 1,42 25,9 18,91 Mt nicipalidades 1,25 15,37 2,4 18,76 9,45 Fo Idos 23,1 22,1 3,3 - 12,13 Ap yo Social 0,19 2,55 - 1,06 0,95 Ot os 0,8 0,63 30,94 5,04 9.35 Tolal 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Boli ia Segú i el cuadro anterior Bolivia distribuye su renta en promedio: 54% al Gobierno Central, 22% a los Departamentos y Municipalidades, 23% a los Fondos y 0,19% al Apoyo Social. Los porcentajes mostrados reflejan una estructura donde el Gobierno Central y los Depa amentos están por encima del promedio de los otros países 49,25% y 18,91% respe tivamente; mientras que los municipios están por debajo del promedio. Asimismo se pued( observar que los Fondos representan el 23%, que básicamente cubre los Fondos de Pensi nes resultantes de la capitalización de YPFB. En lo referente al Apoyo Social, este repre enta el 0,19% por debajo del promedio (0,95%). Colo bia Segúr el cuadro anterior Colombia distribuye su renta en promedio: 32,10% al Gobierno Centr 1, 42,7% a los Departamentos y Municipalidades, 22,04% a los Fondos y 2,55% al Apoy Social. Los porcentajes mostrados reflejan una estructura donde el Gobierno Central se encue tra significativamente por debajo del promedio (49,25%) y los Departamentos y Muni ipalidades están por encima del promedio de los otros países 18,91% y 9,45% respe tivamente; en cuanto a los Fondos se puede observar que representan el 22,09% por encim del promedio (12,13%); en lo referente al Apoyo Social, este representa el 2,55% tambi n por encima del promedio (0,95%). Ecuac or Según el cuadro anterior Ecuador distribuye su renta en promedio: 62,14% al Gobierno Centr 1, 3,7% a los Departamentos y Municipalidades, 3,3% a los Fondos. Los porcentajes mostr dos reflejan una estructura donde el Gobierno Central se encuentra por encima del prome iio (49,25%), los Departamentos y Municipalidades están por debajo del promedio de los otr s países 18,91% y 9,45% respectivamente; en cuanto a los Fondos se puede observar que re resentan el 3,3% por debajo del promedio (12,13%). El Ecuador es quizá el país con la estr ctura de distribución de la receta la mas centralizada, menos transparente, pues el rubro Otros tiene aun una parte significativa (30,94%). La distribución de estos montos ha tenido ugar en el marco del presupuesto anual del país. 36 Programa Energía, Ambiíente y Población (EAP) Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera Perú Según el cuadro anterior Perú distribuye su renta en promedio: 49,24% al Gobierno Central, 44,7% a los Departamentos y Municipalidades y 1,06% al Apoyo Social. Los porcentajes mostrados reflejan una estructura donde el Gobierno Central esta al mismo nivel del promedio de los otros países (49,25%), los Departamentos y las municipalidades están por encima del promedio de los otros países 18,91% y 9,45% respectivamente; asimismo se puede observar que el Apoyo Social representa el 1,06% cerca al promedio (0,95%) de los países. Perú es el país con la distribución de la renta más cercana al promedio sub-regional. Recomendaciones Sin una repartición correcta de la renta es dificil lograr que la explotación de hidrocarburos sea compatible con un desarrollo sostenible en las regiones petroleras.. Luego de llevar acabo el estudio comparativo de la distribución de la renta, es evidente que no existe una formula matemática que nos indique cual es la estructura mas adecuada para cada país. Pero si se pueden plantear algunas recomendaciones dirigidas a tratar de mejorar la presencia del estado en las regiones petroleras y superar conceptos como "Que la comunidad considere que las compaflias petroleras reemplazan al Estado". Para superar los conceptos mencionados, y estructurar una distribución de la renta que genere un clima de armonía y concordia entre las compañías petroleras y la comunidad en general, se plantean las siguientes recomendaciones: * Es necesario que los Departamentos y Municipalidades - en particular aquellos en los que la explotación tiene lugar -tengan un porcentaje significativo de la renta petrolera, quizás el mayor porcentaje, pues con ello además de acelerar el desarrollo de las zonas con actividades hidrocarburíferas se contribuye a la descentralización del país. Regalías específicas constituyen la manera más adecuada para distribuir rentas a los Departamentos y Municipios. * No es recomendable que el Impuesto a la Renta (impuesto nacional), se use como fuente para asignar una renta a Departamentos, Municipios, Fondos, etc. Pues, dichos montos están en función de las actividades propias de la empresa y por lo tanto sujetos a variaciones que no responden a la programación presupuestal de las instituciones. Esta situación puede generar conflictos entre la compañías privadas y la comunidad. * Adicionalmente de los porcentajes asignados a los Departamentos y Municipalidades, es necesario la creación de Fondos que pernnitan manejar eficientemente las rentas. La característica general de tales fondos es que son instituciones del sector público, separadas del presupuesto, que reciben flujos de ganancias derivadas de la explotación de hidrocarburos. Justamente, como ellos pueden tener muchas formas, también ellos podrían tener muchos objetivos y frecuentemente objetivos múltiples. Dos de los tipos más comúnmente reconocidos de fondos o de objetivos perseguidos son: fondos de ahorros o inversión, y fondos de estabilización. Conclusiones y Recomendaciones 37 1. Fondos de Ahorro / Inversión. Estos fondos de ahorro se originan cuando los precios de los hidrocarburos en el mercado internacional superan los estimados en los presupuestos. Estos excedentes sirven para compensar las economías cuando los precios bajan. Los fondos de inversión se usan generalmente para proyectos de inversión en áreas de influencia de las zonas petroleras. 2. Fondos de Estabilización. Los fondos de estabilización sirven para propósitos importantes como son la estabilización de las ganancias y gastos del gobierno y de los desembolsos en moneda extranjera, respondiendo a ambos problemas: de estabilización y de la "Enfermedad Holandesa" 2, concepto de origen holandés que significa una dependencia de la economía nacional a la explotación de un bien (petróleo y gas) que puede traer consecuencias lamentables para las economías de los países ante caídas en los precios internacionales de estos recursos y cuando no se cuente con Fondos de previsión generados en tiempos de bonanza. 3. Otros Fondos: En los momentos en que se consideran necesario llevar a cabo procesos de privatización, el fondo creado para distribuir a la población en general en Bolivia los beneficios de la privatización es una buena solución. También podría usarse este tipo de fondo, pero considerando un porcentaje para pensiones y otro para actividades de apoyo social. Esto debido a que las comunidades en el área de influencia de las operaciones no tienen planes de jubilación. • Las Comunidades Nativas deberán organizarse para obtener personería jurídica, y capacidad administrativa para tener acceso directo a la renta petrolera y manejar fondos públicos. Al respecto conviene seguir de cerca la experiencia de Colombia. Mientras las CI no tengan personería jurídica debe estudiarse la relación entre los municipios y las Comunidades en Colombia, para evaluar si es posible adaptar la solución de Colombia a otros países. • Con relación al apoyo social a las comunidades indígenas, es recomendable establecer los fondos de apoyo social destinados a su desarrollo en los mismos Estudios de Impacto Ambiental (Ecuador y Colombia). Estos acuerdos al pertenecer al EIA son entonces factibles de ser supervisados; asimismo en los contratos petroleros debería reconocerse, de manera mas precisa los fondos de apoyo social a las comunidades Indígenas. * La distribución de la renta en cada país tiene características muy particulares y no esta solo en función de las actividades de hidrocarburos. Es por esta razón que alguna de las entidades que actualmente participa en la distribución de la renta en cada país, debe centralizar la información a fin de tener estadísticas claras y actualizadas de las rentas 2 La 'enfermedad holandesa" es el termino que describe las facultades de la economía de Holanda derivadas de 1 alta y súbita concentración de recursos provenientes de la explotación de gas a fines de los años 60. En este periodo, Holanda soportó un exceso de divisas, un incremento indebido de precios internos y una caída de sii competitividad económica. 38 Programa Energía, Ambiente y Población (EAP) Estudio Comparativo sobre la Distribución de la Renta Petrolera petroleras y su distribución. Estas estadísticas serán muy útiles para poder realizar modificaciones a la política establecida. Adicionalmente nos ayudara a enfrentar situaciones tales como un incremento de los precios, un incremento de la producción, o viceversa. La mejor manera de establecer una estructura equilibrada comienza por tener buenas estadísticas. * El estudio no ha incluido el análisis de los mecanismos de selección de proyectos ni de auditoria aplicables al caso de los recursos petroleros. Un tal trabajo permitiría clasificar mejor los beneficios que se obtienen de la explotación de petróleo y gas en los diferentes países estudiados. Pero esta tarea esta fuera del marco de este estudio preliminar. Joint UNDP/World Bank ENERGY SECTOR MANAGEMENT ASSISTANCE PROGRAMME (ESMAP) LIST OF TECHNICAL PAPER SERIES Region Country Activity/Report Title Date Number SUB-SAHARAN AFRICA (AFR) Kenya Field Performance Evaluation of Amorphous Silicon (a-Si) Photovoltaic Systems in Kenya: Methods and Measurement in Support of a Sustainable Commercial Solar Energy Industry 08/00 005/00 The Kenya Portable Battery Pack Experience: Test Marketing an Altemative for Low-Income Rural Household Electrification 05/01 012/01 Swazila nd Solar Electrification Program 2001-2010: Phase 1: 2001-2002 (Solar Energy in the Pilot Area) 12/01 019/01 Uganda Report on the Uganda Power Sector Reform and Regulation Strategy Workshop 08/00 004/00 WEST AFRICA (AFR) LPG Market Development 012/01 017/01 EAST ASIA AND PACIFIC (EAP) China Assessing Markets for Renewable Energy in Rural Areas of Northwestern China 08/00 003/00 Technology Assessment of Clean Coal Technologies for China Volume I-Electric Power Production 05/01 011/01 Technology Assessment of Clean Coal Technologies for China Volume II-Environmental and Energy Efficiency Improvements for Non-power Uses of Coal 05/01 011/01 Technology Assessment of Clean Coal Technologies for China Volume III-Environmental Compliance in the Energy Sector: Methodological Approach and Least-Cost Strategies 12/01 011/01 ThailanI DSM in Thailand: A Case Study 10/00 008/00 Development of a Regional Power Market in the Greater Mekong Sub-Region (GMS) 12/01 015/01 Vietnarr Options for Renewable Energy in Vietnam 07/00 001/00 SOUTH ASIA (SAS) Banglad esh Workshop on Bangladesh Power Sector Reform 12/01 018/01 LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (LAC) Regional Electricity Markets Interconnections - Phase 1 Identification of Issues for the Development of Regional Power Markets in South America 12/01 016/01 Population, Energy and Environment Program (PEA) Comparative Analysis on the Distribution of Oil Rents (English and Spanish) 02/02 020/02 -2- Region/Country Activity/Report Title Date Number GLOBAL Impact of Power Sector Reform on the Poor: A Review of Issues and the Literature 07/00 002/00 Best Practices for Sustainable Development of Micro Hydro Power in Developing Countries 08/00 006/00 Mini-Grid Design Manual 09/00 007/00 Photovoltaic Applications in Rural Areas of the Developing World 11/00 009/00 Subsidies and Sustainable Rural Energy Services: Can we Create Incentives Without Distorting Markets? 12/00 010/00 Sustainable Woodfuel Supplies from the Dry Tropical Woodlands 06/01 013/01 Key Factors for Private Sector Investment in Power Distribution 08/01 014/01 2/28/02