' | r -- ] S X -- j j r E , . j --; j r. -- ri , . ; F- ID L L o, Cómo responder al desafío de la infraestructura en América Latina y el Caribe 14884 1 ; .. .. 1 i-l- VAb *~~~~~~~~~~~~~. Cómo responder al desafío de la infraestructura en América Latina y el Caribe Tendencias del desarrollo Esta es una serie, iniciada en 1994, de ensayos breves destinados a un público amplio. Estos ensayos suelen consistir en resúmenes de libros publicados o de próxima aparición y en exposiciones acerca de proble- mas actuales del desarrollo. Auge, crisis y ajuste: La experiencia macroeconómica de los países en desarrollo, 1970-90. Resumen (inglés y español) Building Human Capitalfor Better Lives (inglés) Financing Health Care in Sub-Saharan Africa through User Fees and Insurance (inglés y francés) Invertir en la gente: El Banco Mundial en acción (inglés, francés y español) Cómo responder al desafio de la infraestructura en América Latina y el Caribe (inglés y español) MIGA: The First Five Years and Future Challenges (inglés) Nurturing Development: Aid and Cooperation in Today's Changing World (inglés) Nutrition in Zimbabwe: An Update (inglés) Private Sector Participation in Water Supply and Sanitation in Latin America (inglés) Reversing the Spiral: The Population, Agriculture, and Environment News in Sub-Saharan Africa (con un suplemento separado) (inglés) A Strategyfor Managing Water in the Middle East and North Africa (inglés, árabe y francés) Unshackling the Private Sector: A Latin American Story (inglés) Water Resources Management: A New Policy for a Sustainable Future (inglés) Water Supply, Sanitation, and Environmental Sustainability: The Financing Challenge (inglés) TENDENCIAS DEL DESARROLLO Cómo responder al desafío de la infraestructura en América Latina y el Caribe Banco Mundial Washington, D.C. © 1995 Banco Intemacional de Reconstrucción y Fomento/BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W Washington, D.C. 20433 Reservados todos los derechos Hecho en los Estados Unidos de América Primera edición en inglés: julio de 1995 Primera edición en español: julio de 1995 El presente informe es un estudio del personal del Banco Mundial; las opirnio- nes en él formuladas no reflejan necesariamente las del Directorio Ejecutivo ni las de los gobiernos a quienes representan. El informe ha sido preparado por Klas Ringskog, del Departamento Técnico de la Oficina Regional de América Latina y el Caribe, quien presidió un grupo de trabajo integrado por Rafael A. Moscote, Tim Campbell y Hemant Shah. Ping-Cheung Loh y Sri-ram Aiyer se encargaron de la supervisión general. Han efectuado valiosas aportaciones y comentarios muchos funcionarios del Banco Mundial, sobre todo de la Oficina Regional de América Latina y el Cari- be, la Vicepresidencia de Desarrollo de los Sectores Financiero y Privado, la Vicepresidencia de Cofinanciamiento y Servicios de Asesoría Financiera y la Corporación Financiera Internacional. El equipo contó con la asistencia general de Rita Cestti y Jorge Serraino. Kathryn Kline Dahl y Nancy Levine se encarga- ron de la revisión del texto y Cindy Stock de la edición por computadora. Fotografías de la portada: Banco Interamericano de Desarrollo ISBN 0-8213-3029-2 La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edición en inglés de esta publicación de la manera siguiente: Meeting the infrastructure challenge in Latin America and the Caribbean. p. cm. - (Directions in development) ISBN 0-8213-3028-4 1. Infrastructure (Economics)-Latin America. 2. Infrastructure (Economics)-Caribbean Area. I. International Bank for Reconstruction and Development. II. Series: Directions in development (Washington, D.C.) HC130.C3M44 1994 363'.098-dc20 94-32801 CIP Indice Prefacio vii Resumen 1 Componentes sectoriales del Informe sobre infraestructura en América Latina y el Caribe 2 Descentralización de los servicios públicos 5 Asistencia financiera del Banco Mundial 5 Desarrollo de los mercados de capitales 6 Coordinación entre los organismos multilaterales 7 Introducción 8 Necesidades regionales de inversiones en infraestructura 10 Enseñanzas aprendidas 14 Opciones innovadoras para los monopolios del sector público 15 Participación del sector privado 17 Cargos a los usuarios 20 Consideraciones ambientales 21 Aplicación de las enseñanzas a América Latina y el Caribe 23 Descentralización de los servicios públicos 23 Opciones en materia de inversión 24 Programas sectoriales 28 Asistencia del Banco Mundial para proyectos de infraestructura 34 Directrices para los préstamos futuros del Banco Mundial 35 Enfoques para promover el financiamiento del sector privado 36 Asistencia técnica para la participación del sector privado 40 Algunos componentes del Informe sobre infraestructura en América Latina y el Caribe 42 Electricidad y gas natural 42 Telecomunicaciones 46 Transporte 47 Abastecimiento de agua y saneamiento 50 Descentralización de los servicios públicos 55 Desarrollo de los mercados de capital 58 Coordinación entre organismos multilaterales 61 El Banco Interamericano de Desarrollo 61 La Corporación Financiera Internacional 63 17l { ..I---__ 1 nA-_ -T r..................... _ _ vi INDICE Recuadros 1. Aumentos de eficiencia logrados gracias a la privatización 17 2. Exito del crédito municipal en Colombia 28 3. Privatización de las telecomunicaciones en Chile 29 4. Regulación del sector de energía eléctrica 30 5. Regulación de las tarifas del agua en Chile 32 6. Privatización de los servicios de agua y saneamiento de Lima 41 7. El transporte no motorizado en Lima 48 8. Innovador programa del Brasil para controlar la contaminación del agua 53 9. Planificación innovadora en la esfera del abastecimiento de agua y el saneamiento: el proyecto PROSANEAR en el Brasil 54 10. El fortalecimiento de los gobiernos provinciales y locales en Argentina 56 11. El Fondo del sector privado para energía de Jamaica 60 Figuras 1. PIB per cápita y capital de infraestructura, 1990 11 2. Eficiencia de las operaciones en algunos sectores de infraestructura, 1990 12 3. Niveles de inversión en infraestructura en América Latina y el Caribe, años setenta y ochenta 13 4. Niveles de inversión en infraestructura en las regiones de América Latina y el Caribe y de Asia oriental y el Pacífico, años ochenta 13 5. Inversión en infraestructura per cápita y ahorro per cápita 26 6. Préstamos del Banco para servicios de infraestructura en América Latina y el Caribe, 1972-93 35 7. Préstamos del BID para proyectos de infraestructura en América Latina y el Caribe, 1972-92 62 Cuadro 1. Activos necesarios por cada dólar de ingreso anual 27 Prefacio Los países de América Latina y el Caribe se encuentran en un momento de transición. Durante los años ochenta -el llamado "dece- nio perdido"- ante la necesidad inevitable de corregir los desequili- brios macroeconómicos, el crecimiento económico se detuvo en buena parte, algunos indigentes se hundieron todavía más en la pobreza y se abandonaron o aplazaron las nuevas inversiones y hasta el manteni- miento rutinario de la infraestructura económica. En la mayor parte de los países de la región se consiguió responder al desafio inmediato de la estabilización, el ajuste y la reforma. Pero los progresos no pueden nunca darse por descontados, como demuestra la reciente crisis de México. De lo ocurrido en este país se desprende claramente una ense- ñanza: el desarrollo económico requiere una reforma constante y en profundidad de las políticas e instituciones nacionales. En su ausencia, un país no puede competir eficazmente en el mercado mundial ni mantener por mucho tiempo un nivel de vida que no esté en consonan- cia con su productividad. La sostenibilidad corre un peligro todavía mayor cuando los seg- mentos más pobres de la población no consiguen ningún beneficio del crecimiento económico o -lo que es todavía peor- tienen que pagar en forma desproporcionada el costo del ajuste. Al llegar a la Oficina Regional de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, tras varios años de dedicación a los problemas económicos del Asia oriental, me ha sorprendido el hecho de que incluso en los años que podrían califi- carse como buenos las tasas de crecimiento de América Latina y el Ca- ribe quedan muy por debajo de lo que se considera normal al otro lado del Pacífico. Es obvio que, para conseguir una mejora significativa de los niveles de vida de la población pobre de América Latina y el Cari- be, el continente deberá alcanzar tasas de crecimiento mucho más ele- vadas que en el pasado. Una de las enseñanzas fundamentales que he aprendido de la expe- riencia del Asia oriental es que la infraestructura puede contribuir en forma decisiva a promover la competitividad y el crecimiento econó- mico. Para que la región de América Latina y el Caribe pueda aprove- char sus oportunidades de crecimiento acelerado, deberá procurar urgentemente superar las carencias estructurales provocadas por el viii PREFACIO abandono anterior y prepararse para las nuevas demandas que se pre- sentarán en el futuro. Como se observa en el análisis que aquí presen- tamos, las necesidades de la región son de gran envergadura y requerirán quizá US$60.000 millones anuales en los años próximos. Para hacer frente a estas necesidades se requerirá un planteamiento polivalente. En el pasado decenio han cambiado radicalmente los para- digmas comúnmente aceptados sobre la naturaleza de los bienes y ser- vicios públicos, los "monopolios naturales" y las respectivas funciones de los sectores público y privado. Ahora es patente que, si se adoptan políticas acertadas, son muchísimas las obras de infraestructura y los servicios que se pueden confiar, al menos en parte, a la inversión priva- da, lo que perrnite a los gobiernos con restricciones presupuestarias concentrar sus propios esfuerzos con mucha mayor selectividad y efi- cacia que en el pasado. Uno de los problemas transcendentales con que se enfrentan los países de la región es el de reformular esta relación en- tre el sector público y el privado. La interrelación del sector público y el privado supondrá un recurso mucho mayor al sector privado para la prestación eficiente de servicios de infraestructura. Pero el sector privado se mostrará reacio sin unas políticas estables y coherentes que reduzcan los peligros permitan a las empresas eficientes una rentabilidad razonable del capital invertido. En todos los casos, las partes deben convencerse de que tales políticas deben evitar una manipulación contraproducente de las tarifas. Para atraer a los inversionistas extranjeros, deben plantearse claramente los problemas de la convertibilidad y repatriación de los ingresos. En el presente informe se proponen varias ideas para ayudar a los países a responder a los desafíos que se les presentan en relación con la infraestructura, con inclusión de varios modelos para estructurar la participación del capital privado nacional e internacional. En él se ma- nifiesta también el empeño del Banco Mundial de atraer, en calidad de agente catalizador, el capital privado para conseguir una mejor presta- ción de servicios de infraestructura en América Latina y el Caribe. El Banco Mundial intensificará sus esfuerzos en pro de la reforma de polí- ticas y reglamentos y aportará recursos financieros u ofrecerá garantías para contribuir a fortalecer la infraestructura en la región. Realizare- mos esta labor en estrecha cooperación con la Corporación Financiera Internacional, que ofrece financiamiento directo a inversionistas priva- dos, y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones, que re- presenta una protección frente a los riesgos de índole política. Colaborará también en este intento el Banco Interamericano de Desa- rrollo. De todas formas, son los países de la región y los sectores priva- dos nacionales e internacionales quienes deben tomar la iniciativa para responder cumplidamente a los desafíos arriba esbozados. PREFACIO ix Soy consciente de que este Informe sobre infraestructura es una obra todavía en elaboración, más que un producto terminado. Es mucho lo que todos tenemos que aprender aún sobre los planteamientos que se pueden adoptar para actuar con mayor eficacia. Estoy igualmente con- vencido de que ha llegado ya la hora de que pongamos manos a la obra. Shahid Javed Burki Vice presidente Oficina Regional de América Latina y el Caribe o Resumen En el Informe sobre Desarrollo Mundial 1994 (Banco Mundial, Washing- ton, D.C.) se pone de manifiesto que la infraestructura puede favorecer el crecimiento económico, reducir la pobreza y llevar a un desarrollo ambientalmente sostenible. Además, los beneficios económicos de la inversión en infraestructura y en su rehabilitación son elevados. En América Latina y el Caribe el crecimiento económico se ha apoyado siempre en el desarrollo de la infraestructura. Cuando la crisis de la deuda de los años ochenta obligó a los países de la región a recortar radicalmente el financiamiento para gastos ordinarios y de inversión, la infraestructura sufrió los efectos en forma desproporcionada. El resultado fue su deterioro material, agravado por la ineficiencia en la prestación de servicios. Ello ha reducido significativamente las oportu- nidades de la región de competir en los mercados mundiales. Al mismo tiempo, la contaminación atmosférica y del agua ha alcanzado dirnensiones críticas en algunas zonas urbanas, como Ciudad de México, Sáo Paulo y Santiago. La congestión del tráfico en las grandes ciudades ha contraído la productividad urbana. Finalmente, la enorme desigualdad en la distribución de la renta ha limitado el acceso a servi- cios esenciales precisamente para quienes más los necesitan, los pobres. La ineficacia de los servicios de infraestructura se atribuye en mu- chos casos precisamente a la ineficiencia de los monopolios públicos. Cada vez es mayor el número de países que exige nuevas soluciones, sobre todo con participación del sector privado. Tres factores conver- gentes han creado una oportunidad de invertir la tendencia y de acele- rar el desarrollo de la infraestructura. Primero, el efecto conjunto de las innovaciones tecnológicas y la regulación de los mercados ha ofrecido nuevas alternativas a unos monopolios públicos ineficientes. Segundo, cada vez encuentra mayor acogida la intervención creciente del sector privado en la infraestructura. Tercero, hay gran empeño en reducir la pobreza y conseguir la sostenibibilidad ambiental. Si se quiere elevar la eficiencia operativa y recuperar el terreno per- dido en lo relativo a las inversiones habrá que aumentar fuertemente el financiamiento de la infraestructura. Según estimaciones efectuadas, entre 1991 y el año 2000 la región de América Latina y el Caribe necesi- tará anualmente US$24.000 millones para electricidad, US$14.000 mi- 2 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA llones para transporte, US$12.000 millones para abastecimiento de agua y alcantarillado y US$10.000 millones para telecomunicaciones1. La suma de esas inversiones, US$60.000 millones, representa aproxi- madamente el 4,4% del producto interno bruto (PIB) de la región en 1993. Este volumen de inversión parece factible desde un punto de vis- ta macroeconómico, ya que la inversión en infraestructura fue el 4,1% del PIB regional en los años setenta y el 3,0% en los ochenta. Las inver- siones estimadas podrían reducirse, sin duda, si se lograra una mayor participación del sector privado. Este suele hacer mejor uso de la capa- cidad disponible, ya que pone mayor empeño en el mantenimiento preventivo y la rehabilitación, esferas en que el sector público ha pre- sentado notorias deficiencias. Lo que se persigue a través de este Informe sobre infraestructura en América Latina y el Caribe es ampliar notablemente la asistencia del Banco Mundial con el fin de dar mayor eficacia a las operaciones e in- versiones en los sectores de la infraestructura; mejorar los servicios en favor de los pobres; acelerar los esfuerzos encaminados a crear un mar- co regulador y políticas que permitan al sector privado operar e inver- tir; coordinar mejor con la Corporación Financiera Internacional (CFI), el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI) y otras instituciones crediticias públicas y privadas la ofensiva en favor del fi- nanciamiento de la infraestructura y aumentar notablemente los prés- tamos directos para ese sector, cuando lo requieran las circunstancias. Los niveles más altos de inversión en infraestructura deberán ir acom- pañados del desarrollo sistemático de los mercados de capital internos a fin de elevar el volumen y mejorar las condiciones del ahorro interno para el financiamiento de la infraestructura. Componentes sectoriales del Informe sobre infraestructura en América Latina y el Caribe La región de América Latina y el Caribe se caracteriza por los fuertes contrastes y la diversidad de sus necesidades de infraestructura, lo que impide formular una recomendación general válida para todos los casos. No obstante, hay tres temas que se repiten en todos los países y sectores y forman la piedra angular del Informe sobre infraestructura en América Latina y el Caribe: los criterios de gestión de la infraestruc- tura deben ser los de una empresa, no los de una organización burocrá- tica; debe introducirse la competencia -de forma directa, si es posible, e indirecta en caso contrario; hay que escuchar y conceder una respon- sabilidad real a los usuarios y partes interesadas. 1. Todos los valores monetarios se expresan en dólares de los Estados Unidos. NECESIDADES REGIONALES DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA 3 Lo que se desprende de todo ello es la necesidad de una asociación entre el sector público y el privado cuyo principio rector sea la asigna- ción de la gestión y titularidad de los activos a quien ofrezca mayores ventajas comparativas, es decir, mayor eficiencia operativa e inversora. En consecuencia, el éxito de las iniciativas del Banco Mundial en el sec- tor de la infraestructura se medirá por la suma de los recursos públicos y privados atraídos y por la mayor eficiencia introducida en la presta- ción de servicios. Todos los sectores, sin excepciones, recorrerán las tres fases de la transformación: creación de regímenes jurídicos y normativos acerta- dos y estables, comercialización y conversión de las sociedades estata- les en sociedades por acciones y mayor participación del sector público tanto en las operaciones como en la inversión. El ritmo de la transfor- mación no será el mismo en todos los casos y deberá contar con el apo- yo de una asistencia técnica generosa. A continuación se exponen algunos de los aspectos más destacados de los componentes propues- tos en el Informe. Electricidad y gas natural Algunas actividades del sector eléctrico, como la generación y distribu- ción en grandes zonas urbanas, resultarán atractivas para los inversio- nistas privados. Otras, como la electrificación rural y la distribución en los pequeños municipios, continuarán siendo, probablemente, de pro- piedad pública en el futuro previsible. Pero también en este caso es posible recurrir al personal especializado del sector privado mediante contratos de servicio y administración. Algunos proyectos con largos períodos de gestación o riesgos eleva- dos, como las grandes obras hidroeléctricas, serán realizados, proba- blemente, por el sector público. De la misma manera, los proyectos que influyen en los sectores eléctricos de más de un país implicarán, proba- blemente, riesgos que el sector privado no asumirá fácilmente. Un ejemplo podría ser un proyecto promovido por dos países para la ge- neración de electricidad en aguas internacionales. Otro sería un pro- yecto de transmisión a través del cual los distintos países de una región intentaran aprovechar plenamente las economías de escala, cuando un solo país no puede absorber toda la electricidad producida por un pro- yecto. Algunas veces el sector público preferirá un sistema de propie- dad conjunta con participación de ambos sectores. En tales casos las infusiones de capital en empresas conjuntas requerirán aportaciones de capital público. Los proyectos de transmisión de gas natural se encuentran a mitad de camino entre el sector de la energía y el del transporte. El Banco Mundial podría financiarlos sin duda, dada su importancia para la 4 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA promoción del comercio regional y para la introducción de combusti- bles menos contaminantes. Telecomunicaciones El sector de las telecomunicaciones es el que ofrece perspectivas más prometedoras de privatización. Los monopolios pueden ser muy ren- tables y generar considerables ingresos fiscales cuando se privatizan. Los licitantes que obtienen la adjudicación se comprometen a efectuar cuantiosas inversiones con financiamiento comercial, sin garantías estatales. En tales circunstancias, es probable que la asistencia del Banco Mundial se limite a las reformas jurídicas y normativas previas a la privatización. De todas las maneras, la CFI y el OMGI podrían muy bien apoyar esas inversiones. El Banco Mundial podría también contri- buir a financiar proyectos marginales, como los servicios telefónicos locales y rurales, en los casos en que la falta de desarrollo de los merca- dos financieros nacionales dificulte la obtención de financiamiento a largo plazo. Transporte El 73% de la población de América Latina vive en ciudades -grandes o pequeñas-, lo que la convierte en la región más urbanizada del mundo en desarrollo y hace de la mejora del tráfico urbano un objetivo fundamental. Se han emprendido iniciativas que intentan ofrecer medios de transporte de bajo costo poco contaminantes y, al mismo tiempo, al alcance de la población de bajos ingresos. El subsector de las carreteras, con inclusión de puentes y túneles, requiere gran concentra- ción de capital con respecto a los posibles ingresos. En cambio, muchas veces se puede conseguir la participación del sector privado mediante concesiones para la explotación de puertos, ferrocarriles y tramos de carreteras construidos y financiados por el sector público. El Banco Mundial se propone ampliar su financiación del mantenimiento de carreteras para apoyar los contratos con el sector privado. Deberá enmendarse la legislación a fin de alentar la competencia entre diferen- tes modalidades de transporte y entre la empresa privada y pública. La mayor parte de los países de la región deben invertir en infraestructura de transporte y reformar sus sistemas administrativos, aduaneros e informativos. Sólo así conseguirán credibilidad como abastecedores en el mercado mundial. Abastecimiento de agua y alcantarillado En el sector del abastecimiento de agua se puede introducir la compe- tencia mediante concesiones en virtud de las cuales algunas empresas ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 5 privadas especializadas pujan por adjudicarse contratos que les permi- ten explotar, mantener y ampliar los sistemas de abastecimiento de agua y alcantarillado. En la mayor parte de los países de la región se requieren instrumentos legislativos que hagan posibles las concesio- nes, así como una reglamentación transparente. Lo mismo podría decirse de la recolección y tratamiento de los residuos sólidos y líqui- dos. El Banco Mundial tiene previsto ampliar la asistencia para la reha- bilitación de instituciones y sistemas de abastecimiento de agua con participación del sector privado, financiar el tratamiento de aguas resi- duales con el fin de proteger el medio ambiente urbano y ampliar las tasas de conexión tanto en el caso del abastecimiento de agua como en el del alcantarillado para ofrecer a la población urbana más necesitada comodidades y servicios de salud con los que debería contar ya hace tiempo. Adquirirá también mayor importancia la asistencia técnica y financiera al sector de los residuos sólidos. Descentralización de los servicios públicos La responsabilidad de los servicios públicos se está delegando cada vez más a las provincias o municipios en la mayor parte de la región. El resultado previsto es un servicio más eficiente, en sintonía con las necesidades y preferencias locales. No obstante, han surgido dificulta- des, ya que las instituciones municipales carecen de capacidad sufi- ciente para preparar, poner en marcha, administrar y mantener proyectos de servicios públicos. Una estrategia prometedora consiste en confiar directamente al sector privado los servicios de los grandes municipios. La asistencia técnica del Banco podría incluir, entre otros elementos, la preparación de contratos de servicios privados, la redac- ción de modelos de contratos uniformes y eficientes y la contratación de servicios municipales teniendo en cuenta la eficacia en función de los costos. El Banco Mundial podría también ayudar a sus prestatarios a establecer oficinas de evaluación de proyectos de alcance provincial y local. Debería ofrecerse también asistencia técnica a los organismos del gobierno central que se encargan directamente de la participación del sector privado o supervisan a los municipios en su intento de incre- mentar la intervención del sector privado. La mejor preparación de los proyectos es fundamental para ayudar a los países a atraer financia- miento privado y público. Asistencia financiera del Banco Mundial En apoyo directo de la infraestructura en América Latina y el Caribe, el Banco Mundial tiene previsto financiar hasta US$3.000 millones anua- les, es decir, el 5% del total de US$60.000 millones que se necesitan cada año. El Banco intentará conseguir con su préstamo el máximo 6 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA efecto multiplicador posible, atrayendo financiamiento tanto del sector público como del privado. Se proponen cuatro planteamientos para el logro de ese objetivo: a) intensificar los esfuerzos por incrementar el cofinanciamiento tradicional público-privado de la infraestructura; b) utilizar las garantías del Banco Mundial como protección frente a los riesgos asociados a los contratos y políticas de los países prestatarios, a fin de atraer más préstamos privados; c) crear fondos de infraestruc- tura (financiados por el Banco u otros organismos) que pongan en mar- cha la circulación de capital promoviendo y estructurando los fondos para bonos o préstamos, quizá utilizando las garantías disponibles, y, d) diseñar desde el comienzo los proyectos que el Banco Mundial tiene previsto financiar de tal manera que faciliten la participación del sector privado en el momento en que el gobierno lo decida. Desarrollo de los mercados de capitales Gran parte de los ingresos y gastos de infraestructura se efectúan en moneda local. Para evitar que el exceso de financiamiento extranjero de los gastos locales provoque un riesgo cambiario, es de vital impor- tancia fomentar los mercados de capitales nacionales. Hay que estable- cer instrumentos para el ahorro contractual, como los fondos de pensiones. Los nuevos ahorros se podrían orientar hacia inversiones en infraestructura a largo plazo mediante reglamentos que incentiven el financiamiento del sector privado. El Banco Mundial se propone apoyar este desarrollo de los mercados nacionales al mismo tiempo que alienta los flujos internacionales de ca- pital privado. Para lograr una mayor aproximación entre quienes for- mulan los proyectos y los prestamistas, los posibles préstamos y garantías del Banco se concebirán de manera que moderen el riesgo asociado al comportamiento del sector, que muchos prestamistas se re- sisten a aceptar. El Banco tratará de complementar -o, en su caso, pro- mover- importantes instituciones e instrumentos de mercado necesarios para mantener la inversión privada. Entre ellos figuran los gerentes de fondos, los organismos de clasificación de valores, las enti- dades que mejoran las condiciones del crédito comercial, etc. En lo que respecta al desarrollo del mercado local, es también preciso que el Ban- co continúe esforzándose por mejorar la reglamentación del sector fi- nanciero, aumentar la eficacia de los sistemas de pago y mecanismos de compensación y promover el papel de los inversionistas institucio- nales privados. En los países con mercados de capitales privados más desarrollados, el Banco Mundial tratará de apoyar -no de suplantar- a los merca- dos ya existentes. Ello podría conseguirse mediante el financiamiento de mecanismos de seguro para la renovación de los bonos, que permi- ten a los prestatarios recurrir a los valores que vencen y disponibles en ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 7 el mercado, en el convencimiento de que la perturbación general del mercado no afectará negativamente a las emisiones posteriores. Un mecanismo de este tipo fue aprobado recientemente en apoyo de una emisión de bonos bancarios de uso general en la Argentina, pero el planteamiento podría aplicarse también al financiamiento de la infra- estructura. Coordinación entre los organismos multilaterales El Banco Interamericano de Desarrollo mantiene su importante papel en el financiamiento de obras de infraestructura en la región. Cada vez más, el Banco Mundial y el BID realizan en común estudios sectoriales y coordinan sus actividades en la región, y el Informe sobre infra- estructura deberá contribuir a intensificar esa tendencia. Dentro del Grupo del Banco Mundial, la Corporación Financiera Internacional promueve el desarrollo del sector privado en los países miembros y el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones alienta las inversio- nes privadas en los países miembros en desarrollo mediante su pro- grama de garantía de las inversiones. Introducción En América Latina y el Caribe el crecimiento económico ha estado siem- pre estrechamente relacionado con el desarrollo de la infraestructura. La crisis de la deuda en los años ochenta produjo también una crisis en la infraestructura financiada con cargo a unos presupuestos nacio- nales que sufrieron recortes drásticos. Al comprobarse el carácter an- tieconómico de algunas inversiones y los daños sufridos por el medio ambiente se puso en tela de juicio la utilidad de los proyectos de infra- estructura en gran escala. Las obras públicas que se habían financiado mediante la deuda externa y el déficit presupuestario -porque los ahorros nacionales eran insuficientes- resultaron desproporcionada- mente afectadas. Las instalaciones existentes se deterioraron por falta de mantenimiento al recortarse los presupuestos ordinarios. La erosión constante de la infraestructura de la región ha reducido considerablemente sus posibilidades de competir en los mercados mundiales. Al mismo tiempo, la reorientación de los flujos comerciales hacia el Pacífico y el crecimiento de los acuerdos regionales de comer- cio, como el Pacto Andino, Mercosur y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), han creado la necesidad de servicios públicos fiables y eficientes en función de los costos. La mala gestión de la infra- estructura y la ineficiencia en la prestación de servicios se han converti- do en un impedimento importante para el crecimiento de las exportaciones. El 73% de la población de América Latina vive en ciudades y otros centros urbanos, lo que la convierte en la región más urbanizada del mundo en desarrollo y ha sometido al medio ambiente urbano a una presión considerable. La "contaminación" del aire y el agua ha alcan- zado dimensiones de crisis en zonas urbanas importantes como Méxi- co, D.F., Sáo Paulo y Santiago. El deterioro constante de la calidad de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento produjo un bro- te de cólera en la región en 1991, tras una ausencia de más de 100 años. La congestión del tráfico en las grandes ciudades ha reducido la pro- ductividad urbana. Y la enorme desigualdad en la distribución de los ingresos en la región ha limitado el acceso a servicios esenciales a quie- nes más los necesitan: los pobres. La crisis en la prestación de servicios públicos es en muchos sentidos una crisis de los propios gobiernos, dado que el sector público ha sido ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 9 hasta hace poco el principal proveedor de servicios de infraestructura. Se culpa en general a la ineficiencia de los monopolios públicos de la incapacidad de prestar servicios adecuados a un costo razonable. Cada vez son más los países que exigen alternativas que entrañan la partici- pación del sector privado. En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994: Infraestructura y Desarrollo, del Banco Mundial, se analizaban diversas opciones posibles para mejorar la infraestructura teniendo en cuenta las enseñanzas del pasado en todo el mundo. En el Informe sobre infra- estructura aquí presentado se han aplicado esas conclusiones a la re- gión de América Latina y el Caribe. Necesidades regionales de inversiones en infraestructura En los países de América Latina y el Caribe puede observarse la estre- cha vinculación existente entre el crecimiento de la infraestructura y del PIB per cápita (Figura 1). En el pasado, por cada punto porcentual de aumento del PiB per cápita el capital de infraestructura ha crecido un 1%. Al reanudarse el crecimiento económico de la región, la combi- nación de una capacidad de infraestructura insuficiente y una adminis- tración deficiente limitará rápidamente las posibilidades de lograr un desarrollo sostenido. Sólo las inversiones atrasadas como resultado de la crisis de la deuda ascienden a casi US$100.000 millones. Además, la falta de mantenimiento de las instalaciones ha hecho inevitable una rehabilitación mucho más costosa. Los datos empíricos demuestran que la eficiencia de las inversiones y de las operaciones ha sido baja. Las pérdidas de energía representan alrededor del 20%, un número inaceptable de llamadas telefónicas se pierden, casi la mitad del total de carreteras pavimentadas está en ma- las condiciones y el agua no contabilizada, incluidas las filtraciones, es más del 50% del agua producida (Figura 2): esa parece ser no la excep- ción sino la norma. Para recuperar el atraso en las inversiones y las obras de rehabilita- ción creado en los años ochenta y para aumentar los niveles de servi- cios y estimular así el crecimiento será preciso que las inversiones en infraestructura aumenten marcadamente. Además de las necesidades de inversión, estimadas en más de US$60.000 millones al año, los requisitos anuales de mantenimiento son considerables. El capital de infraestructura de la región se calcula actualmente en alrededor de US$350.000 millones. De esta enorme suma al sector de la electricidad corresponden alrededor de US$170.000 mi- llones, al de transporte US$100.000 millones, al de abastecimiento de agua y saneamiento US$60.000 millones y al de telecomunicaciones US$20.000 millones. Los gastos anuales de mantenimiento ascenderían a casi US$7.000 millones, suponiendo un promedio del 2% del capital nacional en 1993. Los US$60.000 millones que se necesitan anualmente para inversio- nes en infraestructura representan el 4,4% del PIB de la región. Incluso en los años ochenta, pese a la austeridad impuesta por la crisis de la NECESIDADES REGIONALES DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA 11 Figura 1. PIB per cápita y capital de infraestructura, 1990 Capital de infraestructura per cápita (en US$ de 1990) 2.000 Uruguay Argentina a , - enezuela 1.000 ~~~~~~~Costa Rica 1.000 Paraguay. Panamá u - ~~~~Brasil E México República Dominicana * 5000 400 H onu erú * Ecuador Guatemala 200 100 1.000 2.000 3.000 4.000 6.000 8.000 PIB per cápita (en paridad del poder adquisitivo del dólar de 1990) América Latina y el Caribe - - - --- Países que no son de América Latina y el Caribea Nota: En la infraestructura se incluyen los siguientes sectores: electricidad, transporte, telecomunicaciones y abastecimiento de agua y saneamiento. Las escalas de los ejes de la x y de la y son logarítmicas. Las pendientes de las líneas de regresión de América Latina y el Caribe y de los otros países son 0,98 y 1,12, respectivamente. a. La muestra de países que no son de América Latina y el Caribe está integrada por 69 países industrializados y en desarrollo. Fuente: Base de datos y metodología del Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994. deuda, los principales países de América Latina y el Caribe pudieron invertir el 3% de su PIB total en infraestructura. En los años setenta, los mismos países invirtieron con ese fin nada menos que el 4,1% del PIB aunque a menudo de manera poco económica (Figura 3). Por su parte, los países de Asia oriental han venido dedicando el 4,7% del PIB a in- versiones en infraestructura (Figura 4) y prevén aumentar la propor- ción al 7% al año para mantenerse al ritmo de sus elevadas tasas de crecimiento económico. 12 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Figura 2. Eficiencia de las operaciones en algunos sectores de infraestructura, 1990 Telecomunicaciones Porcentaje de llamadas locales completadas 100 + + Chile + + Colombia 80 ~ ++ 'Argentina 60 + + Guatemala Brasil Nicara ua * Venezuela n Cuba República Dominicana 40 + + + Uruguay 40+ Perú \Paraguay 20_ 20 0 30 60 90 120 150 Líneas telefónicas principales por mil habitantes Transporte Porcentaje de carreteras pavimentadas en buenas condiciones 100 o+ + + Repúb+lica Dominicana Ecua60 &4 /+ Chile México+ +Honduras + + *Argentina + 40 + Ccoombia + + tosta Rica+ 2 - + .+ + -l+aBrasil + + Uruguay. 2 + + Bolivia Panamá . ++ + ±+Pamá * Jamaica ' Guatemala O 1 1 1 1 a 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 2.000 2.200 Kilómetros de carreteras pavimentadas por millón de habitantes u Países de América Latina y el Caribe + Países que no son de América Latina y el Caribe' a. La muestra de países que no son de América Latina y el Caribe está integrada por 69 yv nf ~c~11rrllo NECESIDADES REGIONALES DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA 13 Figura 3. Niveles de inversión en infraestructura en América Latina y el Caribe, años setenta y ochenta Proporción del PIB (porcentaje) 10 8,5% _ Decenio de 1970 8 _ Decenio de 1980 6,3% 6 4,1% 4 3,0% 2 0 I.o.: In i ; o Inversiones Infra- Electri- Transporte Tele- Abaste- públicas estructura cidad comuni- cimiento caciones de agua y saneamiento Fuente: Datos del Banco Mundial. Figura 4. Niveles de inversión en infraestructura en las regiones de América Latina y el Caribe y de Asia oriental y el Pacífico, años ochenta Proporción del PiB (porcentaje) 2,5 2,1% 2,0- 1,6% 1,6% 1,5- 1,0 _ 0,5 -,4 América Latina y el Caribe Asia oriental y el Pacífico Electricidad Telecomunicaciones [rjI Transporte Abastecimiento de agua y saneamiento Enseñanzas aprendidas En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994 se pone de manifiesto la manera en que la infraestructura puede impulsar el desarrollo econó- mico, reducir la pobreza y permitir un desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental. Los mercados mundiales emergentes han permitido a las economías en desarrollo con ventajas de costo compa- rativas acaparar parte de ese mercado, pero sólo cuando han podido ofrecer sistemas de transporte y telecomunicaciones sensibles a la demanda y altamente fiables. Sin embargo, de poco sirven los altos niveles de inversión y de cobertura sin un servicio eficiente. En los paí- ses en desarrollo muchas veces no se consigue dar respuesta a las nece- sidades de la demanda, lo que implica costos en forma de oportunidades desaprovechadas y de sufrimientos de los que no tie- nen acceso a los servicios. Los problemas más graves se producen cuando la infraestructura física está construida pero no puede propor- cionar servicios fiables y seguros por mala gestión o falta de manteni- miento. La causa de ese fracaso es la falta de incentivos a la prestación de esos servicios. Con mejores incentivos se pueden transformar los servi- cios públicos de modo que: * la infraestructura pueda administrarse como una empresa, y no como una burocracia, * puedan introducirse elementos de competencia -directa o indi- rectamente, * los usuarios y otros interesados puedan tener cauces de opinión efectivos y una responsabilidad real. Las posibilidades de mejorar los servicios están estrechamente rela- cionadas con la colaboración entre el sector público y el privado. Con este enfoque cambiaría el papel de los gobiernos, que pasarían a ser fundamentalmente responsables de crear el marco jurídico y normati- vo y las políticas necesarias para salvaguardar los intereses de todos los clientes, proteger el medio ambiente y permitir que los proveedores estatales y privados administren los servicios necesarios. Esto contrasta marcadamente con la realidad imperante en los países en desarrollo, incluidos los de América Latina y el Caribe. Hasta hace poco, sólo excepcionalmente se examinaban posibilidades distintas de los monopolios estatales. Los servicios públicos se consideraban mono- ENSEÑANZAS APRENDIDAS 15 polios naturales y se rechazaba la competencia por considerase anti- económica. El resultado fue un grave conflicto de intereses; las instituciones del sector público eran las únicas proveedoras de servi- cios y solamente debían responder ante sí mismas de su calidad. Las consecuencias fueron muy a menudo un desempeño deficiente y pro- blemas de seguridad: caídas de energía que obligaban a las industrias a instalar capacidad de reserva o perder producción; esperas prolonga- das para conseguir teléfonos y servicios telefónicos irregulares; conges- tión de tráfico en rápido aumento en las zonas urbanas; transporte interurbano inseguro y lento, y servicios de abastecimiento de agua de- ficientes o inexistentes, con poco tratamiento de las aguas residuales. Afortunadamente, la convergencia de tres fuerzas ha creado una oportunidad de poner fin a esta tendencia y de acelerar el desarrollo de la infraestructura. En primer lugar, las innovaciones en la tecnología y en la reglamentación de los mercados han preparado el camino para la consideración de alternativas distintas de los monopolios estatales in- eficientes. En segundo lugar, se acepta cada vez más la participación del sector privado en la infraestructura. Y, en tercer lugar, ha aumenta- do la preocupación por reducir la pobreza y asegurar la sostenibilidad ambiental. Opciones innovadoras para los monopolios del sector público Innovaciones en la tecnología Los cambios en la tecnología han echado por tierra el argumento de que los monopolios naturales ofrecen los servicios más económicos a causa de sus economías de escala. Gracias al surgimiento de centrales de energía eléctrica de ciclo combinado, los productores independien- tes han podido construir plantas relativamente pequeñas que abaste- cen a las industrias y venden el excedente de energía a la red nacional a precios competitivos. El crecimiento explosivo de las telecomunicacio- nes móviles ha creado una alternativa más adaptable a los monopolios de línea fija, gracias a la cual cada consumidor podrá con el tiempo tener la incomparable comodidad de recibir servicios en cualquier parte. Los sistemas electrónicos de peaje, que permiten ya la vigilancia y el cobro por el uso de las arterias de tráfico, brindan posibilidades enormes de ordenar el tráfico y de hacer que esas infraestructuras resulten viables desde el punto de vista comercial. Innovaciones en la competitividad El concepto de rentabilidad económica de los monopolios naturales ha sufrido también otro cambio: los monopolios naturales no son monolí- 16 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA ticos y pueden abrirse a la competencia. Uno de los posibles métodos es la desagregación. Un ejemplo de la desagregación vertical es la divi- sión de los servicios de energía eléctrica en generación, transmisión y distribución, para permitir la competencia en la generación, donde las posibilidades de competencia son mayores. Un ejemplo de la desagre- gación horizontal es la división de los monopolios de servicios públi- cos en zonas geográficas para permitir así las comparaciones y la competencia entre distintos proveedores de servicios. Otra forma de introducir la competencia es que varios proveedores hagan ofertas para obtener concesiones para la prestación de los servicios durante períodos determinados; la competencia obliga entonces a los provee- dores de servicios públicos a mejorar la eficiencia. Innovaciones en la reglamentación En los servicios que son por su propia indole monopolios naturales, como la transmisión y la distribución, es preciso vigilar y reglamentar la actuación de los proveedores monopolísticos para impedir las tarifas excesivas, asegurar que los clientes pobres no queden excluidos de los servicios y controlar los efectos externos indeseables, como la contami- nación del medio ambiente. El organismo regulador debe ser impar- cial, con autonomía respecto a los dirigentes gubernamentales, los consumidores y los proveedores de servicios. Cada tipo de reglamentación tiene sus ventajas e inconvenientes. La reglamentación basada en las tasas de rentabilidad permite aumentar las ta- rifas hasta una tasa máxima autorizada. Ello puede llevar a una cultura de "costo más cantidad convenida" que puede llevar a exagerar la base a partir de la cual se calculan las tasas de rentabilidad y a traspasar a los consumidores costos injustificados. Con arreglo al sistema de pre- cios máximos, se alienta a los servicios públicos a funcionar y a invertir de la manera más eficiente posible dentro de los límites de un precio máximo permitido. Este ha sido el modelo seleccionado en el Reino Unido tras la privatización de los servicios públicos. Con arreglo a la reglamentación comparativa, que se utiliza en España, se compara a los proveedores de los servicios con prototipos eficientes. En el sistema de reglamentación por contrata, utilizado en el sector del abastecimiento de agua en Francia, los municipios pueden formalizar contratos con los proveedores de servicios; las partes interesadas se encargan de la vi- gilancia de los servicios, y los conflictos se dirimen ante los tribunales civiles. La función de reglamentación debe estar claramente separada del gobierno para eliminar toda apariencia de injerencia política. De esta manera, el marco de reglamentación se convierte en una constelación tripartita en que el gobierno, los organismos reguladores y los provee- dores están todos al servicio de los consumidores. ENSEÑANZAS APRENDIDAS 17 Participación del sector privado La desagregación de los monopolios estatales ha permitido la partici- pación del sector privado, aunque esto no es nuevo en el sector de infraestructura. Muchos de los canales, puertos, servicios públicos, ferrocarriles y sistemas de transporte urbano de América Latina y el Caribe fueron construidos por empresas privadas en los 30 años ante- riores a la primera guerra mundial. El interés reciente en la participa- ción del sector privado ha sido impulsado por un triple objetivo: aumentar la eficiencia de las operaciones y las inversiones; obtener ingresos fiscales mediante la venta o la concesión de los sistemas renta- bles, y ampliar la cobertura y la calidad de la infraestructura mediante la financiación privada (Recuadro 1). La participación del sector privado puede adoptar muchas formas. La más sencilla es un contrato de servicios o de administración me- diante el cual los contratistas privados asumen la responsabilidad de la explotación y el mantenimiento. Los contratos suelen ser de corta du- ración, pero ofrecen la ventaja de una mayor eficiencia. El socio priva- do puede asumir una responsabilidad más considerable y a más largo plazo mediante contratos de arrendamiento, en que los sistemas son arrendados y explotados por empresas privadas. En este caso, la res- ponsabilidad de las inversiones y la financiación sigue correspondien- do al sector público. Pueden obtenerse aumentos de eficiencia más considerables mediante concesiones a largo plazo y contratos de "cons- trucción, propiedad, operación, transferencia", con arreglo a los cuales el participante privado no sólo financia las nuevas obras sino que tam- bién las construye y las explota durante períodos indefinidos o especi- Recuadro 1. Aumentos de eficiencia logrados gracias a la privatización Hasta 1982 el sistema de abastecimiento de agua de Murcia (España) era administrado directamente por el gobierno municipal. La falta de auto- nomía administrativa condujo a un rendimiento financiero deficiente y unos servicios poco fiables. Para aumentar la eficiencia, se creó en 1982 una empresa municipal, pero el desempeño financiero y de los servicios no mejoró. Por último, en 1988, se creó una empresa de propiedad con- junta pública y privada en sociedad con una empresa privada especiali- zada en el abastecimiento de agua. Las operaciones mejoraron notable y rápidamente. En cuatro años el consumo de agua se redujo un 25% como resultado de un mejor control y contabilización. Las pérdidas en el siste- ma se redujeron del 46% al 26%. Y de un déficit de explotación de US$3 millones se pasó a US$2 millones de beneficios, en tanto que las tarifas subieron menos que el indice del costo de la vida. 18 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA ficados. Por último, pueden venderse servicios públicos enteros al sector privado. Financiamiento de las inversiones La financiación de servicios de infraestructura plantea dificultades y ofrece a la vez oportunidades. Las obras de infraestructura suponen generalmente gastos de capital considerables que requieren varios decenios de amortización. Los problemas se complican cuando no exis- ten en el país mercados de capital a largo plazo o cuando los inversio- nistas nacionales y extranjeros exigen primas de riesgo elevadas. Pero la financiación de obras de infraestructura puede a su vez acelerar el desarrollo de mercados de capital. Los constructores de obras de infra- estructura y algunas instituciones de inversión tienen una misma pers- pectiva a largo plazo. El rendimiento estable de los servicios públicos resulta particularmente atractivo para instituciones de inversión como las compañías de seguros y los fondos de pensiones. La financiación de servicios de infraestructura puede obligar a los bancos comerciales locales, y también a los titulares de acciones y de bonos, a mejorar su capacidad de evaluación y a diversificar los riesgos. Esos vínculos pue- den promoverse mediante una reglamentación prudente, la mejora de las normas de divulgación e información y el desarrollo de la capaci- dad de clasificación crediticia y del seguro de riesgos crediticios. La privatización de servicios de electricidad y telecomunicaciones puede dar un impulso considerable a los mercados de valores locales. Las ganancias totales de la privatización de los monopolios estatales han sido especialmente cuantiosas en América Latina, sobre todo en el campo de las telecomunicaciones. Más de la mitad de las inversiones han sido extranjeras. Las acciones de las empresas de servicios públi- cos privatizadas son la fuerza dominante en los mercados de capital de Buenos Aires, México, D.F., y Santiago. En todos los casos, una propor- ción considerable de las acciones se vendieron al público en general y también se asignaron acciones a los empleados de las empresas. En Chile, hasta una tercera parte del capital social de las empresas privati- zadas provenía de los fondos de pensiones privados, que retienen por ley el 10% de todos los sueldos. El rápido crecimiento de los ahorros en Chile ha convertido al país en una fuerza regional importante para la financiación de obras de infraestructura. Las empresas chilenas invier- ten en los servicios públicos privatizados de los países vecinos (de ma- nera análoga, las empresas de servicios públicos de propiedad mixta estatal y privada de algunos países y sectores de Europa y de los Esta- dos Unidos han pasado a ser una fuente potencial de capital social para los servicios públicos privatizados). Los préstamos de fuentes nacionales y extranjeras plantean proble- mas especiales. En los países en desarrollo es más difícil obtener prés- ENSEÑANZAS APRENDIDAS 19 tamos a largo plazo y a interés fijo que inversiones en capital social, porque los préstamos no pueden conseguir ganancias tan altas como el capital social, pero sí comparten muchos de los mismos riesgos. El ac- ceso a préstamos a largo plazo y a mercados de bonos requiere invaria- blemente mercados de capital más avanzados y el desarrollo de sistemas de clasificación crediticia para los países, los organismos y los proyectos. Las clasificaciones crediticias de alta calidad podrían abrir el camino a los elevadísimos ahorros contractuales de las empresas de seguros de vida y los fondos de pensiones de los Estados Unidos y otros sitios. Análisis de los riesgos Un elemento esencial para el desarrollo eficaz de la infraestructura es el análisis riguroso de los riesgos. Siempre hay riesgos, tanto si la pro- piedad y la gestión están en manos del Estado como si han pasado al sector privado, pero las consecuencias son diferentes. Los dirigentes políticos y los operadores gubernamentales no suelen conceder dema- siada importancia a los riesgos si se han acostumbrado a que los subsi- dios del gobierno cubran los déficit financieros. Los inversionistas privados reaccionan en forma diferente; las pérdidas pueden mermar sus ganancias y su patrimonio y, en casos extremos, llevarlos a la quie- bra. Suelen por eso mostrarse reacios a los riesgos y exigir una com- pensación adecuada para aceptarlos. Sin embargo, la eficiencia en las operaciones y en las inversiones sólo podrá lograrse si los inversionis- tas privados se ven obligados a asumir los riesgos a cambio de una compensación financiera. Los gobiernos deben entender la relación fundamental que existe entre los riesgos y las ganancias de los inver- sionistas privados. Los inversionistas detestan especialmente las políti- cas poco claras e imprevisibles. Al mismo tiempo, los inversionistas privados tienen que comprender que los gobiernos están obligados a seguir ciertos procedimientos a fin de proteger el interés público. Hay tres tipos principales de riesgos, que corresponden a las etapas de preparación, construcción y funcionamiento. Los riesgos se relacio- nan con las políticas gubernamentales, con las fluctuaciones en la de- manda y con los niveles de tarifas permitidos. Cuanto más previsibles y transparentes son las políticas estatales menores son los riesgos rela- cionados con ellas. Cuando el medio económico y político de un país es predecible y estable, los riesgos de preparación y construcción se re- ducen, en parte porque disminuyen los riesgos relacionados con las di- visas y la transferencia. Los inversionistas y los operadores privados de los países en desarrollo rara vez asumen los riesgos relacionados con las políticas. Esto es especialmente cierto en lo que respecta a las tarifas, que pueden estar sujetas a influencias políticas. 20 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Cargos a los usuarios Las garantías más importantes para los inversionistas y los prestamis- tas son las tarifas, que determinan la rentabilidad y las corrientes de fondos de los proyectos. Cuando los gobiernos mantienen las tarifas a un nivel bajo, disminuyen a la vez las tasas de rendimiento y el interés de los inversionistas. La previsibilidad de las tarifas es fundamental, pues los inversionistas y los prestamistas no soportan la incertidum- bre. La adopción de normas transparentes para la fijación de tarifas puede reducir los riesgos para los inversionistas. Los riesgos percibi- dos son también diferentes en el caso de la privatización de servicios públicos ya operacionales con mercados establecidos y en el de la cons- trucción de obras totalmente nuevas, en que la demanda es más incierta. En ambos casos, los inversionistas privados, con el fin de limi- tar su propio riesgo, procurarán financiar las inversiones en la mayor medida posible con el capital generado por las empresas privatizadas. Las escalas de tarifas que reflejan el costo de los servicios promue- ven el consumo eficiente y la autonomía financiera, pero es posible que estén aparentemente en conflicto con los esfuerzos -motivados por consideraciones de salud pública y redistribución de los ingresos- en- caminados a subvencionar el consumo de la población pobre. Este ra- zonamiento ha hecho que se establezcan escalas de tarifas por debajo del precio de costo de los servicios prestados a los consumidores. En algunos estudios se ha demostrado que esos subsidios benefician a los consumidores pudientes más que a los pobres, a los que estaban desti- nados originalmente. Como los consumidores más pobres no suelen estar conectados al sistema de abastecimiento, no tienen acceso a los subsidios. Incluso cuando logran conectarse al sistema de servicios pú- blicos, reciben invariablemente subsidios mucho menores que los con- sumidores más pudientes, porque el consumo per cápita de todos los servicios públicos guarda una correlación positiva con el ingreso. En un estudio de cinco países latinoamericanos se encontró que los subsi- dios para el agua y el saneamiento que recibían los consumidores más pudientes eran entre 1,3 y 2,8 veces superiores a los que recibían los consumidores pobres. Los resultados eran similares en Argelia y en Hungría, donde los subsidios para servicios públicos como la electrici- dad, el gas para uso doméstico y el transporte urbano que recibían los usuarios más pudientes eran entre 2,5 y 3,8 veces mayores que los reci- bidos por los pobres. La contribución de la infraestructura a la reducción de la pobreza se basa en su capacidad de proporcionar igualdad de acceso a servicios esenciales. En realidad el 20% más pobre de la población carece gene- ralmente de conexiones a los sistemas de abastecimiento de agua lim- pia y saneamiento, no recibe energía eléctrica y tiene opciones de transporte más escasas o menos accesibles. La subvención del acceso a ENSEÑANZAS APRENDIDAS 21 los servicios públicos es con frecuencia más útil para los pobres que los precios subvencionados. El suministro de créditos a los consumidores pobres para que puedan pagar los gastos de conexión elevados es muy eficaz, porque esos consumidores suelen tener dificultades para conse- guir el efectivo necesario. Es mejor financiar los subsidios destinados a cubrir las tarifas del consumo con los ingresos fiscales generales, y esos subsidios deben orientarse con mucha precisión hacia los consumido- res de bajos ingresos. El cobro de tarifas uniformes, proporcionando al mismo tiempo subsidios financiados con los ingresos fiscales generales en lugar de subsidios cruzados, reduce también el riesgo de que los servicios públicos dejen de lado a los consumidores pobres. De hecho, la garantía de que se recuperará el costo total de la prestación de servi- cios a los consumidores pobres crea un incentivo para que los servicios públicos se esfuercen por completar la cobertura. Las alternativas in- formales, o la carencia de servicios, son invariablemente más costosas en términos de tiempo, dinero, enfermedades y molestias. Sin embar- go, los subsidios cruzados están tan extendidos en los sistemas de tari- fas de América Latina y el Caribe que las reformas requerirán un empeño muy decidido. La prestación de servicios de infraestructura es fundamental para la reducción de la pobreza. El acceso, cuando menos, a unos servicios mí- nimos de infraestructura es uno de los criterios para determinar el bienestar. La infraestructura reduce la pobreza y promueve el desarro- llo social de diferentes maneras. El acceso a los servicios de agua lim- pia y saneamiento contribuye a reducir la mortalidad y la morbilidad, a mejorar la salud y a aumentar la capacidad productiva de los pobres. Además, el agua corriente representa una gran ventaja especialmente para la mujer, que, en caso contrario, es la que se encarga normalmente de la pesada tarea de buscar el agua. Otros servicios de infraestructura, por ejemplo, el transporte y las comunicaciones, son decisivas para la capacidad de los pobres de con- seguir empleo, tanto en forma directa, durante la fase de construcción, como a largo plazo, en otras actividades productivas. El efecto es espe- cialmente significativo en las zonas rurales, ya que el desarrollo de la infraestructura aumenta la productividad agrícola, reduce el riesgo y estimula el empleo en sectores distintos de la agricultura. Consideraciones ambientales El desarrollo ambientalmente sostenible no debería significar la renun- cia a servicios de infraestructura útiles y productivos. Sin embargo, ese desarrollo requiere tecnologías apropiadas, una cuantificación de los efectos externos y la participación de los grupos afectados por éstos. Los riesgos ambientales asociados con los grandes proyectos de infra- 22 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA estructura solían subestimarse en el pasado, pero las salvaguardias ambientales han mejorado luego considerablemente. Esta cuestión adquiere una importancia especial cuando se promueve la participa- ción del sector privado y los inversionistas privados no están dispues- tos o no pueden asumir los riesgos ambientales. El sector público deberá establecer expectativas realistas en lo que respecta al tiempo de procesamiento y los recursos necesarios para prever y controlar las consecuencias ambientales. El sector público se verá obligado también a soportar la mayor parte de los riesgos ambientales resultantes de los proyectos de infraestructura de gran envergadura, y deberá luego tener en cuenta el costo de esos riesgos en las tarifas cobradas a los usuarios. El desarrollo de la infraestructura puede ser beneficioso para el me- dio ambiente de muchas maneras, por ejemplo promoviendo una ma- yor eficiencia en el uso de los recursos y facilitando la adopción de tecnologías nuevas y menos contaminantes para sustituir a las anti- guas. Un ejemplo de sustitución de tecnologías contaminantes por otras menos nocivas es el uso más generalizado de gas natural, en lu- gar de otros combustibles como el carbón o el petróleo, para la genera- ción de energía y la calefacción. El uso más eficiente de los recursos puede ilustrarse muy bien en el sector de la electricidad, en que la fijación de precios demasiado bajos es la norma. El resultado es que muchos países en desarrollo usan un 20% más electricidad que la que utilizarían si los consumidores paga- ran el verdadero costo marginal del abastecimiento. Por el contrario, la fijación de precios realistas para la energía crea incentivos para que la industria utilice el calor residual, por ejemplo mediante la cogenera- ción, y para que todos los consumidores mejoren la eficiencia en la ca- lefacción, la fuerza motriz, la refrigeración y el alumbrado. Las ventajas son dos: costos más bajos y reducción del consumo de recur- sos y de la contaminación. De manera análoga, los esfuerzos encami- nados a reducir las pérdidas de distribución inaceptablemente altas de los sistemas de energía eléctrica benefician directamente al medio ambiente. La fijación de precios insuficientes para la extracción de agua ha per- turbado algunas veces el equilibrio ecológico y la dependencia excesi- va de criterios administrativos rígidos para asignar los recursos de agua escasos ha creado modalidades poco eficientes y costosas en el uso del agua. También en este caso la fijación de precios correctos y la liberalización de los mercados fomentaría la conservación de agua y ayudaría a proteger el medio ambiente. Aplicación de las enseñanzas a América Latina y el Caribe El análisis que se presenta en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1994 y las enseñanzas que allí se recogen revisten especial importancia para América Latina y el Caribe. En esa región la ineficiencia de la actual infraestructura está tan arraigada y las necesidades de inversión en nuevas obras y servicios son tan grandes que un número cada vez mayor de países han llegado al convencimiento de que el sector público, por sí solo, no es capaz de mejorar la calidad y cobertura de los servicios en la medida necesaria. De un tiempo a esta parte los gobiemos han ido tomando conciencia del conflicto de intereses que encierran sus responsabilidades en tres frentes, a saber, la formulación de las políticas, la fiscalización y evaluación de la calidad y costo de los servicios y la prestación de los mismos. Sólo mediante una nueva aso- ciación entre los sectores público y privado -gobierno, organismos reguladores y proveedores de servicios- se pueden obtener beneficios tanto para los consumidores como para la economía de los países. En América Latina y el Caribe, Argentina y Chile han sido los prime- ros países en introducir la participación del sector privado. Las entida- des reguladoras creadas recientemente en la Argentina aún están en la etapa de desarrollo y se desconocen sus resultados, en tanto que Chile tiene más de diez años de experiencia con órganos reguladores en los sectores de la energía eléctrica, las telecomunicaciones y el abasteci- miento de agua. En otros países, entre ellos Bolivia, Jamaica, México y Perú, se ha iniciado la participación del sector privado, pero los siste- mas legislativos y reguladores no están en pleno funcionamiento. Los demás países de la región todavía se encuentran en las etapas prelimi- nares ya sea de la reforma normativa o de la participación concertada del sector privado. En este gran grupo de países no existe suficiente voluntad política y las leyes, reglamentos e instituciones son precarias. Descentralización de los servicios públicos La rápida y generalizada descentralización de América Latina y el Caribe ha cambiado las condiciones financieras, políticas e institucio- nales de la prestación de servicios públicos. Las nuevas normas sobre participación en los ingresos otorgan a los gobiernos municipales, pro- 24 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA vinciales y regionales una proporción mayor de los fondos del gobierno central. Esto brinda oportunidades pero también entraña riesgos. La mayor proximidad a la población atendida debería redun- dar en una mayor participación a nivel local y en la reducción del costo de los servicios, pero, si las instituciones locales no están bien prepara- das, disminuiría la calidad y fiabilidad de los servicios. En concreto, si las instituciones locales no están en condiciones de recaudar las tarifas correspondientes a los servicios prestados, pueden reemplazar dichas recaudaciones por la participación en los ingresos del gobierno central. La descentralización obliga a reformular radicalmente las decisiones de inversión y la gestión de los servicios de infraestructura fundamen- tales. Los cambios son profundos en los sistemas federales de gran en- vergadura, como los de Argentina, Brasil, México y Venezuela, donde los estados tienen sus propias constituciones y prerrogativas, incluido el derecho de crear bancos y fondos de inversiones, autorizar el endeu- damiento y, ocasionalmente, aprobar leyes de privatización, sistemas de personal e incluso normas ambientales. A medida que el proceso de descentralización promueve la transfe- rencia de ingresos en los países, éstos deberán realizar una más difícil, traspasar la responsabilidad de los servicios y la regulación. La capaci- dad institucional de los municipios siempre constituye la limitación más grave para la descentralización eficiente de la prestación de los servicios. En el intento de mejorar directamente la capacidad institu- cional mediante la capacitación del personal se puede tropezar con el problema de la rápida rotación de los empleados municipales especia- lizados, agravado por la dificultad para atraer personal calificado a los municipios pequeños. No obstante, la descentralización brinda una oportunidad para introducir reformas básicas en la fuerza laboral mu- nicipal. La participación de la población también ofrece la posibilidad de aumentar la eficiencia en función de los costos de las actividades de la administración local. Opciones en materia de inversión Características de las inversiones Desde el punto de vista macroeconómico parece factible financiar los gastos ordinarios y de capital en que debe incurrir América Latina y el Caribe. En una región cuyos gastos de capital fueron el 4,1% y 3,0% del PiB en los decenios de 1970 y 1980, respectivamente, debería ser posible elevar el coeficiente de inversión al 4,4% necesario del PIB regional, equivalente a un volumen anual de inversión de US$60.000 millones. Este esfuerzo está en realidad por debajo de los US$130.000 millones APLICACION DE LAS ENSEÑANZAS A AMERICA LATINA Y EL CARIBE 25 anuales que, según estimaciones del Banco Asiático de Desarrollo, deberían invertir sus países miembros para satisfacer la demanda en la región de Asia oriental y el Pacífico. Las inversiones de esta región ascenderían al 7% anual de su PIB, frente al actual 4,7% anual. En cualquier caso, en América Latina y el Caribe la inversión y el ahorro son proporcionalmente menores que en Asia oriental y el Pacífi- co. El ahorro total en América Latina y el Caribe, que fue el 19% del PIB en 1965, aumentó marginalmente, al 20%, en 1980. En cambio, en la re- gión de Asia entre 1965 y 1980 el ahorro subió del 23% al 30% del PIB. Para que la región de América Latina y el Caribe pueda emular a Asia -en particular, a Asia oriental, donde los coeficientes de ahorro e in- versión son incluso mayores- habrá que desarrollar mucho más los mercados financieros nacionales. Las regiones de América Latina y el Caribe y de Asia oriental y el Pa- cífico se diferencian en otro aspecto importante: a medida que aumen- tó el ahorro per cápita en el decenio de 1980, las inversiones per cápita en infraestructura aumentaron en América Latina y el Caribe a un rit- mo mucho más lento que en los países de Asia oriental y el Pacífico (Figura 5, gráfico superior). El análisis de regresión indica que por cada punto porcentual de aumento del ahorro per cápita, los países de América Latina y el Caribe incrementaron un 0,6% sus inversiones en infraestructura per cápita. En cambio, durante el mismo período, las inversiones en infraestructura per cápita de los países de Asia oriental y el Pacífico subieron un 1,1% por cada punto porcentual de aumento del ahorro per cápita. Con toda probabilidad, la explicación de esta marcada diferencia son las repercusiones de la crisis de la deuda de los años ochenta, que obligó a los países latinoamericanos a utilizar sus ahorros para atender el servicio de la deuda externa. Como era previsi- ble, la relación entre la inversión en infraestructura per cápita y el total del ahorro interno de ambas regiones fue más parecida en el decenio de 1970, antes de la crisis mencionada (Figura 5, gráfico inferior). Desarrollo de los mercados de capital La existencia de mecanismos adecuados para la fijación de las tarifas, el fomento de la competencia (incluida la entrada y la salida de los pro- veedores de servicios del mercado), la protección de los consumidores y la solución de controversias por intermedio de comisiones regulado- ras independientes son elementos que ayudan a atraer el capital pri- vado y público necesario para emprender proyectos de infraestructura. Sin embargo, la existencia de dicho marco normativo y de organismos reguladores competentes no basta para garantizar el financiamiento de las inversiones, a menos que se adopten medidas encaminadas a desa- rrollar mercados nacionales de bonos a largo plazo. Ello no puede 26 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Figura 5. Inversión en infraestructura per cápita y ahorro per cápita Decenio de 1980 Inversión en infraestructura per cápita (US$ de 1990) 1.000 Rep. of Corea Venezuela Malasia- 100 ~~~~~~~~~~~Uruguay. g ntn loo Colombia - -~ *rgíentin~a Bolivia F inas Taladi 20 - "Indo n esia | 'Perú -- Paraguay .-- China 10 40 200 400 800 1.200 Ahorro per cápita (US$ de 1990) Decenio de 1970 Inversión en infraestructura per cápita (US$ de 1990) 200 Argentina 100 Rep. of Corea in Bras Uruguay - - - - éxico Venezuela " - ' 3 Malasia Ecuador ' Paraguay - Poerú Tailandia - Filipinas 20 10 M Indonesia 80 100 200 400 800 1.200 Ahorro per cápita (US$ de 1990) América Latina y el Caribe - - - - --- Asia oriental y el Pacífico Nota: En estos gráficos se muestran los valores medios correspondientes al período al que se refieren los datos disponibles. Dicho período varía según el país. Las escalas de los ejes de abscisas y ordenadas son logarítmicas. Las pendientes de las líneas de regresión de América Latina y el Caribe son 0,62 para el decenio de 1980 y 0,87 para el de 1970, y las de las líneas de regresión de Asia oriental y el Pacífico son 1,10 para el decenio de 1980 y 1,00 para el de 1970. Fuente: Datos del Banco Mundial. APLICACION DE LAS ENSEÑANZAS A AMERICA LATINA Y EL CARIBE 27 Cuadro 1. Activos necesarios por cada dólar de ingreso anual Sector Monto (en US$) Redes de abastecimiento de agua 10-12 Carreteras de peaje 7 Empresas de electricidad 3-4 Compañías de teléfonos 3 Fuente: The Nation's Public Works: Report on Water Supply, informe de los consultores preparado para el National Council on Public Works (Washington, D.C.: Wade Miller Associates, Inc., 1987); estimaciones del Banco Mundial basadas en datos sobre las carreteras de peaje de Francia. reemplazarse por el recurso al endeudamiento externo, pues éste puede generar problemas a largo plazo dado el desajuste entre los ingresos en moneda nacional por concepto de tarifas y las obligaciones de servicio de la deuda en moneda extranjera. Los proyectos de infraestructura suponen un fuerte endeudamiento y generan ingresos estables y a largo plazo, lo que hace de ellos el obje- tivo lógico de las instituciones de inversión con obligaciones a largo plazo. El Cuadro 1 contiene datos representativos sobre los activos ne- cesarios por cada dólar de ingreso anual. Las proporciones varían de un subsector a otro: por ejemplo, es más difícil obtener financiamiento para redes de abastecimiento de agua y carreteras de peaje que para compañías de teléfonos y empresas de electricidad, puesto que las pri- meras requieren más capital en relación con el ingreso anual. Los fondos de pensiones, las compañias de seguros y los fondos mu- tuos son candidatos naturales a los proyectos de infraestructura. En toda la región, con excepción de Chile, los fondos nacionales a largo plazo se encuentran en la etapa inicial de desarrollo. Entre los proble- mas más comunes cabe mencionar el precario desarrollo de los siste- mas de pensiones, públicos o privados, basados en la acumulación de fondos; el exceso de restricciones a las inversiones de los fondos de pensiones, compañías de seguros y fondos mutuos; una discriminación impositiva y reglamentaria contra los fondos mutuos (a menudo en fa- vor del sector bancario), y la falta de servicios adecuados de clasifica- ción de valores. Para proyectos de gran envergadura es muy conveniente tener acce- so directo a mercados privados de capital, pero ese tipo de financia- miento es sumamente complejo. Por ahora, muchos gobiernos y proyectos de menor alcance recurren a instituciones especializadas (co- mo FINDETER, en Colombia; véase el Recuadro 2) que pueden llegar a evaluar proyectos municipales y proporcionar asimismo asistencia téc- nica a los municipios. Para dicha forma de financiamiento también se puede contar con ayuda del gobierno central. 28 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Recuadro 2. Exito del crédito municipal en Colombia En los últimos 20 años la entidad de crédito municipal de Colombia ha evolucionado de distintas formas hasta llegar a la actual Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER), organismo autónomo que funciona bajo la órbita del Ministerio de Hacienda. FINDETER no concede préstamos di- rectamente a los gobiemos municipales, sino que actúa como organismo de descuento para los bancos comerciales privados y estatales que conce- den los préstamos, evalúan los proyectos y vigilan el desempeño. El éxi- to del sistema se debe a la calidad del personal de FINDETER y de los intermediarios a través de los cuales otorga los créditos. Al estar bajo el control del Ministerio de Hacienda, se ha mantenido relativamente aisla- da de presiones políticas. Entre 1975 y 1990 se financiaron más de 1.300 proyectos, por valor superior a US$1.000 millones, con objeto de prestar asistencia a 600 municipios. El financiamiento del sistema no depende de asignaciones presupuestarias públicas, sino de bonos, recirculación de los préstamos y créditos extemos de fuentes bilaterales y multilaterales. Programas sectoriales Las perspectivas de los distintos sectores de infraestructura son muy diversas y para cada caso se requieren soluciones de financiamiento especiales. Probablemente el sector de las telecomunicaciones sea el que tenga menos dificultades para movilizar e invertir US$10.000 millones anuales, el equivalente al 0,7% del PIB regional. Así lo demuestra la pri- vatización de los sistemas de telefonía en Argentina, Chile, México y Venezuela. Estos cuatro paises han conseguido un volumen de inver- sión de alrededor de US$3.000 millones anuales desde la privatización del sector. En los dos años siguientes a ésta, Venezuela invirtió tanto como en los 20 años anteriores de propiedad pública sin necesidad de garantías ni financiamiento públicos. Además, con la venta de partes de la industria de las telecomunicaciones las empresas propietarias del sector público obtuvieron cuantiosos ingresos. Recientemente, la priva- tización de una participación mayoritaria del 35% en el sistema de tele- comunicaciones del Perú alcanzó un precio de US$2.000 millones, con compromisos de invertir US$1.500 millones durante los cinco primeros años de concesión. A juzgar por la experiencia de estos países, la privatización del sec- tor de las telecomunicaciones en el resto de la región daría un gran im- pulso al desarrollo de mercados nacionales de capital. Sin embargo, a la larga, la afluencia de capital extranjero para préstamos y adquisición de acciones podría reducirse debido a la competencia que representa la privatización de las telecomunicaciones en otras partes del mundo. Ello reduciría el valor de escasez de las primeras privatizaciones en Ar- APLICACION DE LAS ENSEÑANZAS A AMERICA LATINA Y EL CARIBE 29 gentina, Chile y México, que indudablemente contribuyeron a su éxito (Recuadro 3). La falta de desarrollo de los mercados financieros nacio- nales, unida a los riesgos de convertibilidad de las divisas, puede a ve- ces imposibilitar la obtención de financiamiento a largo plazo incluso para el sector de las telecomunicaciones. Es probable que el siguiente sector más fácil de financiar sea el de la energía eléctrica. La desagregación del sector en generación, transmisión y distribución de electricidad, con la consiguiente participación del sector privado, está prácticamente terminada en Argentina y Chile y se ha iniciado en países tan diversos como Guatemala, Jamaica y Perú (Recuadro 4). En Brasil, México y otros países las reformas se encuen- tran ya en estado avanzado o bien se está estudiando la posibilidad de introducirlas. Con inversión pública y privada parece factible alcanzar los US$24.000 millones anuales de inversión, equivalentes al 1,8% del PiB regional, que se estiman necesarios en América Latina, dado que los grandes países de la región destinaron el 1,6% del PIB regional a la energía eléctrica durante el decenio de 1980. El gas natural tiene un papel intermedio y cada vez más importante entre los sectores de la electricidad/energía y el transporte. Están pre- vistos importantes proyectos de gas en la región, como la construcción de gasoductos entre Bolivia y el Brasil y desde la Argentina hasta todos sus paises vecinos. Los gasoductos pueden fomentar el comercio y la Recuadro 3. Privatización de las telecomunicaciones en Chile En enero de 1988 el gobierno chileno, tras un proceso de licitación inter- nacional, vendió aproximadamente el 50% de la Compañía de Teléfonos de Chile (CTC) a un inversionista estratégico. La CTC inició un programa orientado a duplicar el número de líneas telefónicas en un plazo de cinco años. En 1990 la CTC efectuó la primera emisión latinoamericana de capi- tal accionario en los mercados internacionales de capital desde el dece- nio de 1960, movilizando US$92,5 millones mediante recibos americanos de depósito en la bolsa de valores de Nueva York. En abril de 1993 la CTC se convirtió en la primera empresa chilena en emitir bonos convertibles en el extranjero; la emisión de US$200 millones en bonos a diez años se vio desbordada por la demanda. El programa quinquenal de inversiones de la CTC, que ascendió a US$1.360 millones, se llevó a término seis me- ses antes del plazo previsto y su costo fue 6% inferior a lo presupuesta- do. Se duplicó el número de lineas telefónicas y la tasa de crecimiento anual, de 23%, fue una de las más altas registradas en el mundo. Al mis- mo tiempo, el número de empleados por cada 1.000 líneas telefónicas disminuyó de 13,7 en 1989 a 6,2 en junio de 1993, principalmente como resultado de la duplicación de la capacidad del sistema sin necesidad de aumentar el personal. 30 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Recuadro 4. La regulación del sector de energía eléctrica Los programas de reforma aplicados en muchos países han puesto en tela de juicio la idea de que para el suministro de servicios de electrici- dad por el sector público se requieren monopolios estatales protegidos. En la medida de lo posible en casi todos estos países se ha recurrido a la competencia. En el otro extremo de esta actividad, en el nivel de la oferta a los consumidores, también se puede recurrir a la competencia y así se ha hecho en Argentina, Chile, Noruega, Reino Unido y otros países. En general se acepta que en el caso de la generación de electricidad no se re- quieren formas especiales de regulación y protección, salvo tal vez en unas pocas circunstancias especiales. Sin embargo, en algunos casos la premisa básica ha resultado incorrecta y han surgido limitaciones no pre- vistas para la competencia. De todo ello se concluye que el organismo regulador debe tener un mandato específico para vigilar el desempeño del sector en su conjunto a fin de detenninar si efectivamente hay competencia. Por otra parte, es un hecho ampliamente reconocido que las facultades del organismo regula- dor deben explicitarse en la legislación a fin de aminorar el riesgo de que éste actúe en forma arbitraria o sesgada. Con todo, el organismo regula- dor debe ser lo bastante flexible para hacer frente a situaciones imprevis- tas y, en particular, tener facultades para adoptar medidas en forma directa o para remitir casos a las autoridades antimonopolio. A modo de ejemplo, en el Reino Unido la oficina encargada de la regu- lación del sector eléctrico ha llegado a la conclusión, basada en su expe- riencia, de que el actual nivel de competencia en la generación de electricidad no es suficiente para evitar el dominio del mercado y el com- portamiento monopolístico de las dos mayores empresas de generación. Las partes han llegado a un acuerdo -ante la amenaza de remitir el caso a la Comisión de monopolios y fusiones de empresas- sobre ciertas me- didas restrictivas y topes de precios y sobre la cesión de alrededor de 6.000 megavatios de capacidad de generación de electricidad. integración regional. Estos proyectos pueden tener también efectos po- sitivos para el medio ambiente. Los numerosos subsectores de transporte requieren inversiones por valor de US$14.000 millones anuales, equivalentes al 1,0% del PIB re- gional. Los aeropuertos y puertos, ferrocarriles, carreteras de peaje y transporte público urbano generan ingresos con la tecnología existente, en tanto que el subsector general del transporte vial está todavía ulti- mando la técnica de cobro electrónico. Ya se han privatizado parcial- mente los puertos y ferrocarriles de Argentina, Chile, Colombia y México. La participación del sector privado en los puertos y ferrocarri- les resulta especialmente ventajosa puesto que en esos subsectores son pocas las nuevas inversiones que se requieren en forma inmediata y la gestión privada es más eficiente que la del sector público en el pasado. APLICACION DE LAS ENSEÑANZAS A AMERICA LATINA Y EL CARIBE 31 La mitad de los US$14.000 millones anuales necesarios para el trans- porte tendría que destinarse a obras de mantenimiento y rehabilita- ción, por largo tiempo postergadas. Mediante la participación privada se podrían repetir los magníficos resultados de los contratos de mante- nimiento multianuales utilizados en el Brasil y Chile. El financiamiento probablemente provendrá de los ingresos presupuestarios generales. La asignación específica de ingresos podría estar justificada como me- dio de asegurar corrientes de recursos suficientes para el mantenimien- to de la infraestructura, ya que éste tiene en general una rentabilidad muy superior a la de las nuevas construcciones. El resto del gasto anual en el sector del transporte correspondería en buena parte a las zonas urbanas. Ello podría compensarse en parte con una mejor ordenación del tráfico que, además, reduciría la contamina- ción atmosférica. Se prevé que las carreteras urbanas e interurbanas de peaje revestirán menos importancia, dado su escaso atractivo, desde el punto de vista financiero, para el sector privado. La experiencia de Ar- gentina, Francia y México indica que para que las carreteras de peaje resulten financieramente atractivas a un sector privado enemigo del riesgo se requiere una gran circulación de vehículos y largos períodos de concesión. El abastecimiento de agua y saneamiento presenta mayores problemas. A diferencia de las telecomunicaciones y la energía eléctrica, el abaste- cimiento de agua suele considerarse un servicio social. Tal vez como consecuencia de ello muchas veces se ha hecho hincapié en la amplia- ción de la cobertura, mientras que se ha prestado escasa atención a la recuperación de los costos o a la aplicación de políticas institucionales y de recursos humanos bien concebidas. Esto se ha traducido en el de- terioro del funcionamiento de los sistemas existentes como resultado de la falta de mantenimiento y de la ausencia casi total de capacitación sistemática del personal del sector. En ausencia de políticas racionales en materia de tarifas y de sistemas legislativos y reguladores transpa- rentes, este sector tendrá más dificultades para conseguir que el capital privado financie sus inversiones, que ascienden a US$12.000 millones anuales. Dichas inversiones equivaldrían a casi el 1,0% del PIB regional, frente al 0,2% del PIB en el decenio de 1980. Para la lucha contra la con- taminación del agua y el aire será fundamental la participación del sec- tor público debido a la existencia de importantísimos efectos externos y al escaso desarrollo de instrumentos basados en el mercado. En los casos en que se ha invitado a participar al sector privado -un ejemplo sería la prometedora concesión efectuada en Buenos Aires- el resultado ha sido el mejoramiento de la calidad del servicio y el au- mento de la productividad del personal. En Buenos Aires, la empresa concesionaria redujo en poco tiempo el número de empleados a la mi- tad, de 7.600 a 3.800; todas las bajas se consiguieron por renuncia vo- luntaria del personal, atraído por las prestaciones ofrecidas por cese en el servicio. No obstante, la cuantía de las nuevas inversiones ha sido re- 32 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Recuadro 5. Regulación de las tarifas del agua en Chile La Superintendencia de Obras Sanitarias de Chile, creada en 1989, es una entidad autónoma y descentralizada, con personalidad jurídica y un pre- supuesto independiente, cuya máxima autoridad (el Superintendente) es nombrado por el Presidente de la nación. Las principales funciones de la entidad son otorgar concesiones para la prestación de servicios de abas- tecimiento de agua y alcantarillado; establecer las normas y especifica- ciones técnicas para el diseño, construcción y funcionamiento de las redes de agua y alcantarillado, así como para la eliminación de efluentes industriales, y velar por su cumplimiento; examinar los planes de inver- sión, y fijar las tarifas y fiscalizar su aplicación. Se adoptó un nuevo criterio para fijar el precio de los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado a fin de acomodar la política de este sector a la política global del gobierno de confiar al mercado la de- terminación de los precios de los bienes y servicios. La Superintendencia de Obras Sanitarias calcula, con la aprobación del Ministerio de Econo- mía, las tarifas de agua y alcantarillado de cada empresa regional de agua potable en función del valor de reposición de las instalaciones exis- tentes, los niveles de servicio previstos y un programa de inversión de 15 años. Las tarifas máximas se fijan en términos reales por un periodo de cinco años, que se reajustan en términos nominales cada vez que la infla- ción excede de un nivel determinado. Para poder responder a las expec- tativas y comportamiento de los consumidores, las nuevas tarifas se introdujeron gradualmente durante un período de transición de cinco años (1990-94). Con el tiempo, las tarifas cubrirán la totalidad del costo del servicio, incluida la amortización de las inversiones, y con ello se eli- minará el sistema actual de subvenciones cruzadas para los clientes resi- denciales de bajo consumo. Simultáneamente con la aplicación del nuevo mecanismo de fijación de precios, el gobierno adoptó un sistema de subvenciones directas para los clientes de bajo consumo. El propósito de la subvención es asegurar que los pobres de las zonas urbanas puedan seguir pagando el costo del servicio de abastecimiento de agua; también sirve de protección contra el deterioro financiero de las compañías de abastecimiento de agua, situa- ción que podría producirse si un segmento de la población no sufragara el aumento de las cuentas de consumo de este elemento. Las subvencio- nes se financian con fondos del presupuesto del gobierno central, que se otorgan directamente a las empresas concesionarias a través de los muni- cipios. El derecho a recibir una subvención para el consumo familiar de agua se basa en criterios establecidos por el Ministerio de Planificación. Esos mismos criterios se aplican para otorgar otras subvenciones sociales a la población de escasos recursos de las zonas urbanas, por ejemplo, los subsidios de vivienda. El bajo consumo de agua dejó de ser un criterio para recibir la subvención, que sólo cubre aproximadamente el 50% del costo de los primeros 15 metros cúbicos de agua. APLICACION DE LAS ENSEÑANZAS A AMERICA LATINA Y EL CARIBE 33 lativamente pequeña. Para atenuar el riesgo e inducir una mayor parti- cipación del sector privado, es posible que el sector público deba intervenir mucho más a fondo y durante mucho más tiempo que en el caso de los sectores de las telecomunicaciones y la energía eléctrica. Las modalidades intermedias de participación privada, como los contratos de arrendamiento financiero y la creación de empresas mixtas de pro- piedad pública y privada, permiten conseguir una gestión eficiente del sector privado y, al mismo tiempo, garantías públicas que facilitan el fi- nanciamiento de las inversiones. Un elemento decisivo será la intro- ducción de políticas de tarifas previsibles y transparentes (Recuadro 5). Asistencia del Banco Mundial para proyectos de infraestructura Durante todo el decenio de 1980, el Banco Mundial siguió concediendo un volumen considerable de préstamos para servicios de infraestruc- tura en la región de América Latina y el Caribe. Entre 1971 y 1993, el promedio de los compromisos anuales para los sectores de infraestruc- tura fue de US$1.700 millones (a precios de 1993). Los préstamos anua- les alcanzaron su punto máximo en 1980, con US$2.600 millones, y empezaron luego a disminuir. En 1994 los compromisos del Banco Mundial para obras de infraestructura en la región se redujeron a US$1.600 millones. La distribución de los préstamos para obras de infraestructura cam- bió durante ese período (Figura 6). Hasta mediados de los años ochen- ta, los préstamos al sector de la energía representaron una buena parte del total regional pero en los últimos años han desaparecido casi por completo. Los préstamos para el sector del transporte disminuyeron en términos absolutos, en tanto que aumentaron los destinados a servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y eliminación de desechos. La forma de los préstamos del Banco Mundial se ha visto limitada por la necesidad de obtener garantías que respondan a los requisitos estatutarios al respecto. En la Sección 4 del Artículo III del Convenio Constitutivo del Banco se especifica que "el Banco podrá garantizar, conceder o participar en préstamos a cualquier miembro o subdivisión política del mismo, o a cualquier empresa comercial, industrial o agrí- cola en los territorios de un miembro", siempre que se cumplan ciertas condiciones. La primera condición es que, cuando el miembro en cuyo territorio se proyecte realizar una inversión no sea él mismo el prestatario, dicho miembro o su banco central o cualquier otro organismo aceptable para el Banco ofrezca plena garantía con respecto al reembolso del capital y al pago de in- tereses y otros gastos derivados del préstamo. Para asegurar que se cumpla esta condición, el Banco ha intentado obtener siempre del país miembro una garantía directa del préstamo. No obstante, es también posible la participación del sector privado me- diante contratos de servicios y de administración, contratos de arren- damiento, empresas mixtas públicas y privadas y concesiones híbridas. ASISTENCIA DEL BANCO MUNDIAL 35 Figura 6. Préstamos del Banco para servicios de infraestructura en América Latina y el Caribe, 1972-93 Miles de millones de dólares de 1993 2,5 2,0 Total 1,5 Electricidadd 1,0 Transporte , O _ 3 ~~~Abastecfimiento de agiia '.# 0,5 .y saneamiento 1 ....* Telecomunicaciones O , . ....... . 1 , . ,-- , , , 1972 1977 1982 1987 1992 Nota: Las curvas representan una media anual móvil de tres años. En todas estas formas de participación del sector privado, el sector pú- blico sigue estando obligado a financiar al menos parte de las nuevas inversiones y sigue siendo propietario de los activos. El Banco podría también conceder préstamos o garantías directamente a una empresa privada, siempre que pudiera obtener contragarantías adecuadas del gobierno. Directrices para los préstamos futuros del Banco Mundial La asistencia del Banco Mundial en favor de la infraestructura debe adecuarse mejor a las necesidades de los distintos países, concebirse de manera que permita aprovechar el rápido aumento de la participación del sector privado y ejecutarse en forma más económica y puntual. Los futuros préstamos deberán inspirarse en las enseñanzas extraídas de la ejecución de los proyectos y, al establecer los objetivos de los présta- mos, deberán tenerse presentes los problemas importantes con que se ha tropezado en la ejecución de los proyectos en los países de que se trata. La lentitud en la ejecución de los proyectos puede explicarse muchas veces por la multiplicidad de objetivos, todos ellos difíciles de lograr. Otro problema constante han sido las deficiencias instituciona- les de los países prestatarios. 36 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Para acelerar la ejecución de los futuros proyectos financiados por el Banco, está surgiendo una estrategia de préstamos "en paralelo", en que la reforma de las políticas sectoriales y de las instituciones y la eje- cución física de los proyectos se llevan a cabo conjuntamente, utilizan- do diferentes instrumentos para los préstamos y para la asistencia técnica. Una estrategia "en paralelo" permite actuar con flexibilidad y acomodarse a los diferentes ritmos en las tres esferas. El aumento de los préstamos para servicios de infraestructura debe responder en todo momento a los cambios en las estrategias de asisten- cia a los países. Cada proyecto debe estar claramente vinculado a los objetivos nacionales de crecimiento económico, reducción de la pobre- za y perfeccionamiento de los recursos humanos y de sostenibilidad ambiental. Al mismo tiempo, el Banco deberá reconocer las considera- bles variaciones existentes entre los países de la región. La magnitud, tradición administrativa e histórica y desarrollo económico de los paí- ses tienen una influencia directa en el régimen legislativo y en la regla- mentación, así como también en el grado de desagregación de las actividades sectoriales. Para asegurar la vinculación necesaria con los objetivos macroeconó- micos de los países, los futuros préstamos para servicios de infraes- tructura deberán basarse en sólidas consideraciones teóricas, es decir, en estudios económicos y, sobre todo, sectoriales coherentes. La labor de análisis de los países y del Banco deberá intensificarse y vincularse estrechamente a la evolución del programa de préstamos. En todos los casos, los futuros préstamos para servicios de infraes- tructura deberán promover la participación del sector privado. Esto es válido en todos los sectores, pero especialmente en los de electricidad y telecomunicaciones, que ofrecen las posibilidades más inmediatas para el sector privado porque no hay ningún fundamento económico que justifique la propiedad y la administración directas del gobierno. Hay grandes segmentos de la infraestructura de transporte y de las opera- ciones de abastecimiento de agua y saneamiento en las zonas urbanas que, si se diseñan de manera adecuada, podrían también atraer la par- ticipación del sector privado. El éxito del program propuesto deberá medirse por la totalidad de los recursos públicos y privados que pue- dan atraerse y por el aumento de la eficiencia en la prestación de los servicios. Enfoques para promover el financiamiento del sector privado La financiación del sector privado debe ser un elemento fundamental en la estrategia encaminada a satisfacer las necesidades anuales de financiamiento, estimadas aproximadamente en US$60.000 millones. ASISTENCIA DEL BANCO MUNDIAL 37 Con arreglo a los planes vigentes, parece posible que el Banco Mundial duplique sus préstamos actuales para servicios de infraestructura en la región, hasta llegar a US$3.000 millones al año, es decir, el 5% de las necesidades de financiación anuales. Los fondos del Banco deben utili- zarse de manera que tengan el mayor efecto multiplicador posible. Se han identificado cuatro enfoques posibles para incrementar el efecto multiplicador de los fondos del Banco. En todos ellos se supone un mayor uso de los actuales instrumentos de préstamo del Banco. Cofinanciamiento tradicional El primer enfoque sería una continuación del modelo tradicional de financiación mixta pública y privada, en que los créditos multilaterales y bilaterales se utilizan juntamente con créditos privados para la exportación y créditos de los proveedores. Estos últimos suelen facili- tarse a través de garantías estatales de crédito para la exportación. En el período comprendido entre 1985 y 1993, la cofinanciación de présta- mos del Banco Mundial para el sector de la infraestructura en la región ascendió en promedio a US$1.300 millones anuales. En algunos años, llegó a casi US$4.000 millones. Mediante un esfuerzo concertado por lograr la participación de cofinanciadores en una etapa temprana del ciclo de los proyectos, y con el aumento previsto de los préstamos para infraestructura del Banco, es muy posible que este tipo de cofinancia- ción aumente aún más y llegue por lo menos a igualar el volumen de los préstamos futuros del Banco Mundial en la región, a saber, US$3.000 millones. Uso ampliado de las garantías del Banco Mundial Un segundo enfoque consiste en ampliar el uso de garantías del Banco Mundial para los prestamistas de fondos para proyectos. El Directorio Ejecutivo del Banco aprobó recientemente la utilización habitual de garantías en apoyo de los financiadores privados de proyectos2. Esas garantías constituyen un complemento natural de las que ofrece a los inversionistas el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones del Grupo del Banco Mundial. Dado que los préstamos a largo plazo son más difíciles de conseguir que los fondos de capital social, las garantías del Banco Mundial podrían contribuir significativamente a posibilitar la realización de proyectos de infraestructura por el sector privado. 2. El folleto "The World Bank Guarantees: Catalysts for Private Capital Flows" contiene una descripción más completa de las garantías. Puede solicitarse al Departamento de Cofinanciamiento y Servicios de Asesoría Financiera del Banco Mundial (teléfono: 202- 473-1190; fax: 202-477-1790). 38 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Las garantías del Banco Mundial serían de dos tipos: garantías de riesgo parciales y garantías de crédito parciales. Las primeras cubrirían algunas obligaciones contractuales estatales, como el mantenimiento de fórmulas arancelarias y de un marco de reglamentación previamen- te convenidos, la entrega de suministros y los riesgos de pago asocia- dos con las ventas al gobierno o a entidades de propiedad estatal y la indemnización por demoras o interrupciones debidas a medidas gu- bernamentales o a fuerza mayor por motivos políticos. Las segundas cubrirían también el riesgo de transferencia que surge en los proyectos que generan ingresos solamente en moneda local pero tienen obliga- ciones de pago en divisas. Por ejemplo, las garantías para los riesgos de transferencia protegerían a los prestamistas privados en el caso de impago del servicio de la deuda por demoras en la obtención de divi- sas debidas a medidas gubernamentales, cambios adversos en las reglamentaciones cambiarias o deterioro de los factores macroeconó- micos que determinan la disponibilidad de divisas. No obstante, las garantías parciales no cubren los riesgos comerciales. Las garantías de crédito parciales tendrían por fin transformar la fi- nanciación a mediano plazo en financiación a largo plazo. Proporcio- narían incentivos para que los prestamistas privados renovaran los préstamos a mediano plazo a su vencimiento, darían garantías de li- quidez a fin de permitir la retirada de los prestamistas privados finan- ciando la operación de recompra y proporcionarían garantías renovables que cubrirían un número fijo de pagos convenidos. El Banco ha proporcionado garantías de riesgo parciales y garantías de crédito parciales. En ambos casos exige contragarantías a los países interesados. De la disposición de los gobiernos a dar esas contragaran- tías dependerá en buena parte el mayor o menor uso de las garantías del Banco. Servicios de financiación de proyectos de infraestructura Otra forma de aumentar las inversiones privadas en proyectos de infraestructura sería a través de uno o más servicios especiales dedica- dos a dar un empuje inicial a las corrientes de financiación privada. Están ya en etapas avanzadas de consideración varios servicios de esta índole en distintos países de América Latina y el Caribe, en respuesta a las necesidades de los distintos mercados. En muchos casos, un servi- cio fundamental sería la protección contra riesgos de desempeño del sector público previamente especificados. Para alentar al mercado a utilizar los productos ofrecidos, también sería posible crear, por ejemplo, una empresa encargada de la gestión del fondo de inversiones de la deuda en que se agruparían los présta- mos para una serie de proyectos de infraestructura privados en uno o ASISTENCIA DEL BANCO MUNDIAL 39 más sectores. Ese fondo podría tramitar las sumas obtenidas mediante préstamos o bonos, o podría funcionar como banco especializado que retendría los intereses de los préstamos y obtendría fondos mediante la venta de valores más convencionales respaldados por activos o la deu- da. También podrían utilizarse otros sistemas de centralización o mejo- ra de los créditos, como los fondos de seguros especializados. En todo servicio asociado con la financiación (con la excepción de las garantías de desempeño del sector público) se supone que la propiedad mayori- taria y la administración corresponderán al sector privado. El apoyo estatal podría revestir la forma de "capital generador" pasivo o de es- tructuras de apoyo destinadas a asegurar el acceso a financiación reno- vable para los proyectos solventes en el caso de caída de los mercados. Diseño de proyectos del Banco Mundial para obtener la participación del sector privado Un cuarto enfoque tendría por fin ayudar a los gobiernos en los aspec- tos relacionados con la participación del sector privado en proyectos financiados por el Banco. En este enfoque se reconoce que, en el caso de muchos proyectos de propiedad y administración estatal, el funcio- namiento y las nuevas inversiones podrían ser más efectivos y oportu- nos con la participación del sector privado. Sin embargo, no es realista suponer, a mediano plazo, que los gobiernos estarán siempre dispues- tos o en condiciones de privatizar en forma rápida e integral todos los sectores de la infraestructura. Cuando las circunstancias no son toda- vía propicias, el Banco Mundial está dispuesto a actuar como financia- dor en última instancia y a ayudar a los gobiernos a preparar proyectos para la privatización futura. Al mismo tiempo, es evidente que la construcción de nuevas obras con financiamiento y gestión del sector público puede reducir las posi- bilidades de conseguir los ahorros asociados a los proyectos bien dise- ñados con financiación y administración privadas. Los riesgos de construcción son, después de todo, básicamente riesgos comerciales que el sector privado está en mejores condiciones de soportar. Sin em- bargo, aun cuando la participación inmediata del sector privado no fuera posible debido a dificultades políticas o a falta de capital e interés del sector privado, podrían diseñarse proyectos con vistas a la partici- pación posterior del sector privado. La privatización antes de la nueva construcción podría resultar atrac- tiva cuando los riesgos fueran relativamente menores y gran parte de la nueva financiación se destinara a la rehabilitación. La privatización después de la nueva construcción podría justificarse cuando las empre- sas privadas consideraran que los riesgos son tan grandes que exigen una prima de riesgo excepcionalmente elevada. En estos casos, los go- 40 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA biernos podrían decidir financiar y construir por su propia cuenta las obras; estarían entonces en libertad de elegir el momento óptimo para la privatización. Otra posibilidad sería que los gobiernos decidieran identificar y mitigar precisamente los riesgos que el sector privado no estuviera dispuesto a asumir sin una prima de riesgo considerable. En los casos en que el gobierno decidiera construir por su propia cuenta un proyecto pero sin excluir la posibilidad de privatización en el futuro, el Banco Mundial podría proporcionar asistencia técnica para distintas actividades, entre ellas preparar con el gobierno un plan y un calendario para la privatización del servicio, evaluar los activos, preparar los documentos de licitación, redactar un memorando de oferta destinado a los posibles inversionistas, diseñar un conjunto de valores, buscar inversionistas y ayudar al gobierno en la evaluación de las ofertas. Con arreglo a este enfoque, en la evaluación previa del proyecto el Banco determinaría la adecuación de las reglamentaciones existentes, evaluaría la disposición del gobierno a privatizar el proyecto y analiza- ría los riesgos y otros factores que podrían afectar la corriente de ingre- sos procedentes del mismo. En el diseño se incluiría un componente para financiar la asistencia técnica necesaria para ayudar al gobierno a preparar y llevar a cabo la privatización del proyecto en el momento en que así lo deseara (Recuadro 6). La cuidadosa preparación de la participación futura del sector priva- do podría reducir considerablemente varios riesgos para los inversio- nistas y los prestamistas privados. Los riesgos relacionados con medidas de política se reducirían mediante un diálogo permanente en- tre el gobierno y el Banco y mediante reformas adoptadas en forma pa- ralela a la preparación y la ejecución del proyecto. De manera análoga, los riesgos de construcción por iniciativa privada se limitarían notable- mente si el gobierno decidiera construir el grueso de las obras de infra- estructura antes de la privatización. La ventaja para los gobiernos sería la posibilidad de reducir las obligaciones en materia de deudas y ga- rantías cuando los proyectos construidos se abrieran en todo o en parte a la participación del sector privado. Asistencia técnica para la participación del sector privado La asistencia técnica del Banco Mundial destinada a posibilitar la rees- tructuración de los regímenes jurídicos y reglamentarios ha demos- trado tener una importancia crucial para la preparación de proyectos en que se prevé la participación del sector privado. Entre 1990 y 1994 el Banco concedió préstamos de asistencia técnica para este fin a distintos países de la región. México recibió un préstamo para desarrollar la capacidad de reglamentación en el sector de las telecomunicaciones; la ASISTENCIA DEL BANCO MUNDIAL 41 Recuadro 6. Privatización de los servicios de agua y saneamiento de Lima El Banco Mundial evaluó y aprobó recientemente el Proyecto de rehabili- tación y gestión del abastecimiento de agua de Lima. El objetivo del pro- yecto es mejorar la eficiencia de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento en la zona metropolitana de Lima. El proyecto brindará ser- vicios mejorados de abastecimiento de agua y saneamiento a 800.000 personas y proporcionará a otros 600.000 residentes de zonas de bajos in- gresos servicios que se necesitan con urgencia. Al mismo tiempo, el pro- yecto apoya la privatización de la empresa municipal de agua y saneamiento, SEDAPAL. La ejecución del proyecto tendrá dos etapas y está vinculada al proce- so de privatización de SEDAPAL. La primera etapa, con una duración pre- vista de 12 meses, corresponde al período de privatización y termina con un examen amplio del proyecto. Durante esta etapa se ejecutará el 20% del proyecto, lo que permnitirá hacer frente a las necesidades más urgentes. La segunda etapa se iniciará después del examen del proyecto. Supo- niendo que prospere la privatización, SEDAPAL, que representa al gobier- no del Perú (el receptor del préstamo del Banco), firmará un contrato de concesión con el explotador privado. El concesionario podrá llevar a cabo directamente todas las compras y recibir los beneficios del présta- mo del Banco, en cuyo caso estará obligado a asumir todas las obligacio- nes de SEDAPAL para la ejecución del componente de inversiones del proyecto, entre las que se incluye el cumplimiento de las normas del Banco para las adquisiciones. Argentina recibió otro préstamo para introducir reformas y hacer pre- parativos para la privatización de sus empresas estatales; el Perú obtuvo préstamos para la asistencia en la preparación y la ejecución de su programa de privatización, incluida la creación de un marco jurí- dico y reglamentario. Algunos componentes del Informe sobre infraestructura en América Latina y el Caribe La región de América Latina y el Caribe presenta grandes contrastes. En ella pueden encontrarse países inmensos y diminutos, algunas de las mayores aglomeraciones urbanas del mundo y poblaciones indíge- nas prácticamente intactas, naciones con avanzados sistemas adminis- trativos y jurídicos o carentes de infraestructura institucional, zonas de lujo y barrios de tugurios, países que exportan capital o que dependen en gran medida de las transferencias de capital extranjero, Estados donde la calidad y la cobertura de los servicios públicos alcanzan un nivel aceptable y naciones donde una y otra dejan bastante que desear. El Banco Mundial se propone ampliar considerablemente la asisten- cia con el fin de aumentar la eficiencia de las operaciones y las inver- siones en los sectores de infraestructura, especialmente en los de energía (incluido el gas natural), transporte, telecomunicaciones y abastecimiento de agua y saneamiento; acelerar los esfuerzos encami- nados a crear marcos de reglamentación y políticas que permitan al sector privado funcionar y hacer inversiones en esos sectores; mejorar la coordinación con la CFi, el BID y otras entidades crediticias públicas y privadas para promover el financiamiento de obras de infraestructura e incrementar decididamente los préstamos directos para obras de in- fraestructura cuando resulte justificado. El aumento de las inversiones en infraestructura debe estar acompañado por el desarrollo sistemático de mercados de capital nacionales a fin de mejorar la eficiencia de la in- termediación financiera e incrementar los ahorros disponibles para la financiación de la infraestructura. Electricidad y gas natural Son cuatro las esferas del sector de la energía eléctrica para las que se propone la asistencia técnica y financiera del Banco Mundial: prepara- ción y puesta en práctica de la reforma jurídica y normativa; rehabilita- ción de instituciones y sistemas ya existentes; asistencia técnica del Banco en cuanto "agente leal" en las privatizaciones y el financia- miento de sistemas que pueden contar con garantías del Estado. ALGUNOS CONIPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 43 Reforma de los regímenes jurídicos y normativos A través de su diálogo sobre políticas y sus operaciones crediticias, el Banco Mundial ha estado estrechamente vinculado con la transforma- ción de los sectores de la energía eléctrica de casi todos los países de América Latina y el Caribe. En varios de ellos ha financiado los prepa- rativos para el establecimiento de regímenes jurídicos y normativos que permitan la libre competencia en la prestación de los servicios. Se está empezando a tener ya una idea clara de cuáles son los marcos jurí- dicos y normativos más apropiados. Se ha llegado a la conclusión de que el juego de la libre competencia puede regular por sí solo el sector de la generación de energía eléctrica, mientras que la transmisión y la distribución son monopolios naturales que requieren una reglamenta- ción. Al elegir el régimen normativo y los detalles del mismo se deberán tener en cuenta las tradiciones jurídicas y la capacidad institucional de cada país. Proyectos para la rehabilitación de instituciones y sistemas de energía eléctrica Un país que haya establecido un marco jurídico y normativo claro cuenta con una buena base para conseguir una mayor participación del sector privado. Teóricamente, la privatización sólo conseguirá el debido ritmo tras la plena puesta en práctica de un sistema regulador, proceso que requiere tiempo. Entretanto, a menudo es preciso rehabili- tar las compañías de energía eléctrica del sector, así como sus instala- ciones. Estos proyectos de rehabilitación son muy rentables. Con la rehabilitación se pueden reducir las pérdidas del sistema, que en varios países superan el 20% (en los sistemas bien gestionados, en cam- bio, son inferiores al 10%). Unas pérdidas tan elevadas pueden ser resultado del deterioro de los sistemas de distribución, de las deficien- cias de los sistemas comerciales y de una administración negligente de las empresas de energía eléctrica. Además, los sistemas de energía eléc- trica cuya administración y mantenimiento son mediocres suelen dis- poner de pocos generadores. Mediante la rehabilitación se puede incrementar de forma espectacular la generación de energía eléctrica, lo que permitiría aplazar las costosas adiciones a la capacidad genera- dora. La rehabilitación se presta a la participación del sector privado a través de la contratación de empresas a las que se paga en función de las mejoras demostradas en ámbitos tales como las pérdidas de energía y los totales de facturación y recaudación. Asistencia para la privatización de los sistemas de energía eléctrica El paso siguiente a la rehabilitación puede ser la privatización parcial o total de los sistemas de energía eléctrica. El valor de las empresas eléc- 44 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA tricas aumenta considerablemente tras su rehabilitación. Es probable que con la mejora de las bases de datos se eliminen en parte las incerti- dumbres y de esa manera se despierte un mayor interés y se consigan precios más altos por las instalaciones. La asistencia del Banco Mun- dial para la privatización del sector de la energía eléctrica seguramente se basará en las enseñanzas aprendidas de las privatizaciones en gran escala que se han llevado a cabo en la región. En Chile, se moderniza- ron primero las leyes y reglamentos para hacer posible la participación del sector privado; se mejoraron las compañías de energía eléctrica existentes mediante su rehabilitación y la implantación de una admi- nistración más rigurosa y, posteriormente, se transformaron en socie- dades anónimas al objeto de facilitar la venta gradual de todas sus acciones al sector privado. Finalmente, se procedió a la venta de las acciones; los compradores fueron inversionistas con experiencia en el terreno de la explotación e intereses estratégicos a largo plazo en las empresas; inversionistas institucionales, como fondos de pensiones de administración privada con intereses a largo plazo en los rendimientos estables que ofrece el sector de la electricidad, y pequeños inversionis- tas, como empleados de las empresas de energía eléctrica y particula- res. Sin duda, la composición del capital social de las empresas ha hecho posible el prolongado proceso de privatización de este sector en Chile. La Argentina optó por una estrategia diferente. Las circuntancias aconsejaban un plan acelerado; mientras se iba creando el marco regu- lador se vendieron los activos en una serie de subastas públicas. Se re- forzó la sostenibilidad de la reforma con la asignación a los empleados del 10% de las acciones de las compañías de energía eléctrica privatiza- das y, mediante la concesión de indemnizaciones por despido, se logró reducir sustancialmente el número de empleados. El Banco Mundial está en condiciones de actuar como fuente impar- cial de asesoramiento en las privatizaciones, dado que, en virtud de su Convenio Constitutivo, le resulta difícil invertir directamente en las empresas privatizadas. Puede proporcionar también financiamiento para los servicios bancarios de inversión y consultoría, necesarios para el proceso de privatización. Proyectos para elfinanciamiento de activos de propiedad pública En los sectores de la infraestructura el principio rector en la asignación de la administración y la propiedad de los activos debe ser la ventaja comparativa. Por regla general, ello favorecerá al sector privado, mejor capacitado para la gestión y con mayor eficiencia en sus inversiones. No obstante, siempre quedarán esferas en las que el sector privado no ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 45 esté interesado o en las que exija una remuneración prohibitiva, al menos al principio. Por ejemplo, lo más probable es que la propiedad y la administración de las empresas encargadas de la electrificación rural siga estando en manos del sector público en un futuro previsible. Lo mismo sucederá con los sistemas de distribución en los municipios pequeños. La propiedad pública y la cobertura relativamente reducida de los servicios hacen que las zonas rurales y las ciudades pequeñas sean destinatarias naturales de la asistencia financiera y técnica del Banco Mundial. No obstante, incluso en estas zonas es posible contar con los expertos del sector privado a través de contratos de servicios y de gestión. Es probable que ciertos proyectos, debido a su complejidad, su larga etapa de preparación o sus elevados riesgos, corran a cargo del sector público; un ejemplo sería el de los grandes proyectos hidroeléctricos. Aquellos en los que interviene el sector de la electricidad de más de un país, como los de generación de energía en los que participan dos paí- ses y que se llevan a cabo en aguas internacionales, pueden muy bien conllevar riesgos que el sector privado no esté dispuesto a asumir. Lo mismo puede suceder en el caso de los proyectos de transmisión de energía eléctrica que abarcan regiones integradas por varios países. La privatización creciente de los principales segmentos del sector eléctrico podría al menos relevar al sector público de gran parte de su responsa- bilidad de financiar la generación de energía eléctrica. El sector público podría así redoblar sus esfuerzos por proporcionar electricidad a las zonas rurales, donde el nivel de servicio es a menudo muy inferior al de las ciudades. Por último, es probable que en algunos casos el sector público opte por el régimen de copropiedad con el sector privado. En tales circuns- tancias, las inyecciones de capital en las empresas sometidas a ese régi- men requerirán capital público, que el Banco Mundial podría financiar. La utilización de dichos fondos debería estar condicionada a la demos- tración de que los procedimientos de adquisición han sido eficaces en función de los costos. Gas natural El Banco Mundial realizará un esfuerzo especial para respaldar diver- sos proyectos relacionados con el gas natural, como la instalación de gasoductos entre Bolivia y Brasil y entre Argentina y todos sus países vecinos. Estos proyectos son importantes porque crean lazos intrarre- gionales e impulsan el comercio de manera directa. También producen beneficios en la esfera ambiental, dado que el gas natural, poco conta- minante, puede sustituir a otros combustibles más nocivos para el medio ambiente que se utilizan en la actualidad. 46 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Telecomunicaciones Reforma de los regímenes jurídicos y normativos El sector de las telecomunicaciones es el más prometedor en lo que a privatización se refiere. Los monopolios públicos pueden generar con- siderables ingresos fiscales. Los licitantes favorecidos se comprometen a poner en práctica ambiciosos programas de inversión con financia- miento comercial y sin garantías estatales. En estas circunstancias, lo más probable es que la asistencia del Banco Mundial sea limitada y se centre en las reformas jurídicas y normativas que preceden a la privati- zación. Asistencia técnica para la privatización El Banco Mundial podría también facilitar la privatización actuando como agente leal entre el interés legítimo del sector público por conse- guir los mayores ingresos posibles de las ventas y garantizar sus inver- siones, por un lado, y, por el otro, el interés público de no limitarse a privatizar un monopolio estatal. La experiencia de las privatizaciones en el sector de las telecomuni- caciones confirma la observación de que se da una elevada inversión en capital social. Por regla general, el financiamiento se compone de un 70% de participación en el capital social y un 30% de deuda. El precio que los inversionistas comerciales están dispuestos a pagar por los ser- vicios depende en parte de su capacidad de minimizar los riesgos co- merciales. Normalmente se negocia un período de "exclusividad". La privatización parcial de TELMEX, en México, que fue una de las prime- ras que tuvo lugar, dio origen a un monopolio de seis años para los ser- vicios de larga distancia, de gran importancia comercial. En Argentina, el período correspondiente fue de diez años; en Venezuela, de nueve, y en Perú, donde se ha llevado a cabo la última privatización parcial, de cinco. La reducción gradual del período de monopolio es, muy proba- blemente, resultado de la experiencia, que permite predecir mejor los costos y los riesgos. Las experiencias positivas han ofrecido también a los gobiernos la posibilidad de adelantar la entrada en juego de la libre competencia, por ejemplo mediante la concesión de licencias a empre- sas de telefonía celular. Financiamiento de las inversiones residuales Al igual que en el sector de la energía eléctrica, en el de las telecomuni- caciones existen áreas en las que la obtención de financiamiento a largo plazo resultará difícil debido a la duración misma de los proyectos y al escaso desarrollo de los mercados financieros internos. El Banco Mun- ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 47 dial podría financiar estos proyectos residuales, por ejemplo, los referi- dos a los servicios de telefonía local y rural, que realizan una importante contribución al desarrollo económico y social. Transporte Reforma de los regímenes jurídicos y normativos El sector del transporte abarca una amplia gama de subsectores -aero- puertos, puertos marítimos, sistemas ferroviarios urbanos, ferrocarri- les interurbanos, oleoductos y gasoductos y carreteras, incluidos puentes y túneles- de características peculiares. Muchos de ellos requieren un uso intensivo de capital en relación con sus ingresos potenciales. En algunos existen buenas perspectivas para la participa- ción del sector privado, fundamentalmente en la administración. En otros, como el sector vial, no existe la tradición de cobrar cargos a los usuarios aun cuando sería posible en algunos casos, como el de los puentes, carreteras y túneles de peaje. Las concesiones privadas para la explotación de puertos, ferrocarriles y tramos de carreteras construidos y financiados por el sector público constituyen una forma de participa- ción del sector privado que se ve a menudo coronada por el éxito. En esos sectores las posibilidades de monopolio son menores, pues la variedad de modalidades de transporte garantiza que haya un grado razonable de competencia. Se deben modificar las legislaciones para fomentar la competencia entre las distintas modalidades de transporte y entre las empresas públicas y privadas. Proyectos de transporte urbano En 1990 cuatro de las ciudades más grandes del mundo se encontraban en América Latina. Las zonas urbanas de la región con más de un millón de habitantes sumaban 40, más del doble que en 1970. El número de automóviles privados -matriculados y utilizados sobre todo en las ciudades- ha crecido con más rapidez incluso que las pro- pias urbes. La congestión del tráfico urbano está reduciendo las posibi- lidades de desplazamiento de las personas, menoscabando la distribución eficiente de las mercancías y contribuyendo en gran medida a la contaminación atmosférica, y el plomo y gases tóxicos emitidos por los vehículos está además siendo causa de graves proble- mas de salud. En la actualidad, la explotación de los servicios de auto- buses urbanos está generalmente en manos del sector privado, lo que ha incrementado su eficiencia operativa y reducido la necesidad de subvenciones públicas. La creciente congestión del tráfico, no obstante, hace que los autobuses circulen con mayor lentitud, debido a lo cual, y a las rutas más largas que impone el crecimiento de las ciudades, el 48 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA precio medio de los billetes está subiendo. En consecuencia, muchas personas de ingresos bajos tardan hasta cuatro horas en ir y volver de su lugar de trabajo y gastan hasta un 20% de lo que ganan en trans- porte. Si bien el sector privado puede prestar eficazmente servicios de transporte en las ciudades, el gobierno tiene un importante papel que desempeñar en la regulación del uso de un espacio vial escaso y en la ampliación de la capacidad de la infraestructura a fin de responder, al menos en parte, al aumento de la población y de la demanda de trans- porte. El Banco Mundial está respaldando proyectos de ferrocarriles urbanos en Brasil; de transporte vial urbano en Chile, Jamaica, México y Venezuela, y un innovador programa de transporte urbano en bici- cleta en Perú (Recuadro 7). Probablemente el Banco ampliará estas acti- vidades, incorporando componentes como la mejora de ferrocarriles Recuadro 7. El transporte no motorizado en Lima En 1990, las autoridades de la ciudad de Lima establecieron un programa para fomentar el uso de bicicletas como medio de transporte alternativo, especialmente para trabajadores y estudiantes. El objetivo era proporcio- nar un medio de transporte a personas que habían de recorrer a pie gran- des distancias; reducir los costos de los usuarios de transportes públicos de ingreso bajo y, a la vez, ahorrarles tiempo y mejorar su salud y dismi- nuir la contaminación atmosférica. En la aglomeración urbana de Lima, que cuenta con 6,5 millones de habitantes, el transporte público que sirve a las zonas de ingreso bajo es muy irregular. Automóviles, camiones y autobuses contribuyen signifi- cativamente a la contaminación atmosférica y la congestión del tráfico. El costo del transporte público es elevado para el 50% de los residentes de la ciudad que tienen un ingreso medio mensual bajo (US$200) o muy bajo (US$80). Las personas enmarcadas en estos grupos de ingreso sue- len gastar en transporte alrededor del 12% de lo que ganan. Las tasas de accidentes son elevadas, y aproximadamente el 70% de las víctimas mor- tales son peatones atropellados por vehículos. Según estudios realizados, Lima sería un lugar adecuado para iniciar un programa de transporte en bicicleta, dado su clima cálido, terreno llano y escasas lluvias. Los estudios iniciales están resultando prometedores. En el marco de un programa respaldado por el Banco Mundial, se construirán en Lima cuatro vías principales para bicicletas, fundamentalmente para ayudar a los trabajadores de ingreso bajo y mediano a ir y venir de la zona indus- trial de Lima-Callao. Se creará un fondo para facilitar la compra de bici- cletas de bajo costo, y la ciudad llevará a cabo campañas promocionales y educativas. Las autoridades de Lima tienen previsto supervisar los re- sultados del proyecto con vistas a un plan de transporte en bicicleta para toda la ciudad. ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 49 urbanos, el establecimiento de vías para uso exclusivo de autobuses y otras medidas dirigidas a mejorar el transporte público no ferroviario; programas para reducir la contaminación atmosférica ocasionada por el tráfico; la mejora de la infraestructura vial; la pavimentación de ca- minos de tierra (comunes en los barrios de tugurios alejados del centro de las ciudades), medida que puede mejorar de forma espectacular la movilidad y condiciones ambientales de los residentes de bajos ingre- sos; la ordenación del tráfico con dispositivos como la canalización, la instalación de semáforos y señales de circulación, los controles del es- tacionamiento de vehículos y la aplicación del código de circulación; el establecimiento de instalaciones para los peatones y el transporte no motorizado, y programas de seguridad vial. Las medidas para contro- lar el volumen del tráfico, como el cobro de peajes, que resultan facti- bles desde el punto de vista económico y tecnológico, podrían ir asociadas a mejoras importantes de la calidad del transporte urbano, a cuyo financiamiento podrían además contribuir. Fondos para el mantenimiento de carreteras El incremento de la eficiencia operativa debe revestir la máxima priori- dad, dado que produce de forma directa mejoras tangibles en la presta- ción de los servicios y al menor costo. El sector vial es el que ilustra más claramente las ventajas del mantenimiento. Una carretera se puede mantener por tiempo indefinido con un gasto anual de aproxi- madamente el 2% de su costo de construcción. Si se renuncia al mante- nimiento, habrá que reconstruir la carretera, con un gasto unas cinco veces superior al costo capitalizado de mantenimiento anual. A pesar de su elevada tasa de rentabilidad, las actividades de mantenimiento han salido particularmente malparadas de los problemas del pasado decenio en América Latina. Se redujeron los gastos corrientes y el dinero se empleó a menudo en el pago de salarios al personal, en vez de en insumos para las actividades de mantenimiento. El resultado de los años de abandono ha sido que alrededor del 45% de la red de carre- teras no puede prestar el servicio previsto. Si bien el Banco Mundial concede la máxima prioridad a las activi- dades de mantenimiento y rehabilitación, hay todavía un volumen considerable de nuevas tareas de construcción que están justificadas. Se necesitará financiamiento para inversiones en pavimentación de ca- minos, programas de carreteras rurales y construcción de nuevas auto- pistas. El desarrollo rural se basa en la existencia de buenas comunicaciones, sobre todo en forma de redes viarias. Además, los programas de carreteras rurales producen un beneficio doble: por un lado, mitigan la pobreza al proporcionar un número considerable de empleos a trabajadores de las zonas rurales durante la etapa de cons- trucción; por el otro, las carreteras, una vez terminadas, contribuyen al incremento de la productividad rural. 50 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Siempre y cuando los bienes y servicios necesarios se hayan obteni- do de conformidad con las normas del Banco sobre adquisiciones y se haya firmado un contrato que tenga fuerza legal, los gastos de mante- nimiento de carreteras se podrán financiar con préstamos del Banco Mundial e ingresos del sector público. Los programas para mejorar la eficiencia operativa se complementan con la intensificación de los esfuerzos por ampliar la participación del sector privado. La transición más natural consistiría simplemente en alentar a antiguos empleados del sector público a que formen empre- sas privadas y traten de adjudicarse contratos de servicios que les per- mitan seguir desempeñando las mismas funciones. La experiencia demuestra que mediante dichos contratos de servicios la productivi- dad aumenta de forma espectacular. Al adquirir más experiencia y ca- pital, estos empresarios del campo de la gestión podrán asumir mayor responsabilidad en distintos sectores. El Banco Mundial podría pensar también en financiar la capacitación, que constituiría la base de esa nueva capacidad empresarial. Sistemas comerciales integrados La infraestructura de transportes en cuanto tal sólo influye parcial- mente en los flujos comerciales; son más bien los costos, la fiabilidad y la rapidez de los servicios de transporte lo que determinará las venta- jas competitivas de un país en el mercado regional o mundial, en lo que al transporte se refiere. Para llegar a ser proveedores dignos de confianza en el mercado mundial, los paises habrán de emprender tareas de reforma y creación de sistemas comerciales integrados. Para ello habrán de revisar a fondo sus sistemas administrativos, aduaneros y de información, además de invertir en puertos y canales de trans- porte. Los acuerdos regionales de comercio han provocado una necesi- dad acuciante de sistemas comerciales integrados. El Banco Mundial ha colaborado estrechamente en la planificación y ejecución de proyec- tos de esta clase en Hungría y la India. Esta experiencia podría apli- carse perfectamente en la región de América Latina y el Caribe. La asistencia del Banco podría comprender el financiamiento de los traba- jos preparatorios necesarios y el establecimiento de una infraestructura física y administrativa modernizada. Abastecimiento de agua y saneamiento Reforma de los regímenes jurídicos y normativos El sector de abastecimiento de agua está recibiendo una atención cada vez mayor debido a su vinculación con el crecimiento económico, la mitigación de la pobreza y la sostenibilidad ambiental. Las legislacio- ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 51 nes nacionales, no obstante, se hallan a menudo anticuadas y deben ser reformadas y actualizadas, y la reglamentación ha brillado en buena medida por su ausencia. Con la aparición de proveedores privados de los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado, la necesidad de reglamentación se ha hecho acuciante, y es posible que se deje sentir además de forma especial en este sector en el que las extemalidades relacionadas con el medio ambiente y la salud son considerables. La reglamentación reviste también vital importancia dado el carácter local del sector de abastecimiento de agua y saneamiento, que constituye uno de los mejores ejemplos de monopolio natural. Por último, este sector es fundamental para resolver las desigualdades en materia de ingresos, dada su importante contribución a satisfacer las necesidades básicas de todos los sectores de la población, con independencia de su nivel de ingresos. El elemento central de la reglamentación es el sistema de fijación y cobro de tarifas. Estas se deben establecer según un método prefijado y reflejar el costo marginal del servicio. Cada vez es más común la opi- nión de que las subvenciones cruzadas son inadecuadas para este sec- tor. Las subvenciones se gestionan mejor mediante transferencias del presupuesto central basadas en la determinación de los ingresos. En la actualidad, sólo dos países latinoamericanos -Argentina y Chile- están cerca de contar con una legislación y una reglamentación transparentes en el sector de abastecimiento de agua y saneamiento. No obstante, un número creciente de países está implantando leyes y reglamentos que permiten la participación del sector privado. Proyectos de ordenación de los recursos hídricos Las pruebas, cada vez más numerosas, del grave deterioro que está experimentando la calidad de los recursos hídricos, junto con la inci- piente competencia por un agua que escasea, han hecho que resulte forzosa una ordenación integrada de los recursos hídricos. El Banco Mundial está participando activamente en programas de este tipo en la región de América Latina y el Caribe, así como en otras. Se está pres- tando especial atención a la gestión de la demanda a fin de aplicar principios económicos a la asignación de unos recursos hídricos esca- sos mediante el desarrollo de mercados para el agua. Estos proyectos seguramente se extenderán a otros países distintos de aquellos en los que este bien tradicionalmente escasea, como Chile, México y Perú. Proyectos de tratamiento de aguas residuales En los próximos 20 años, el reto más importante del sector consistirá en establecer sistemas de tratamiento de aguas residuales de bajo costo que al mismo tiempo permitan la reutilización selectiva de los efluen- 52 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA tes tratados con fines agrícolas e industriales. Una vez más, el Banco Mundial está aprendiendo gracias a su participación en este tipo de proyectos en Chile y México, ya que esta prometedora experiencia se puede trasladar a otros países de la región que se enfrentan a proble- mas similares. El estudio y el financiamiento del tratamiento de las aguas residuales se debe considerar dentro del marco de la ordenación de los recursos hídricos en diferentes cuencas. Por ello, el tratamiento de las aguas residuales va más allá del problema de la contaminación "marrón" en las zonas urbanas (véase el Recuadro 8). Rehabilitación de compañías y sistemas En el decenio pasado se dieron dos tendencias que afectaron adversa- mente a las compañías de abastecimiento de agua y alcantarillado de los países. La primera fue la descentralización de la gestión de estos servicios, que se transfirió a municipios y provincias que no estaban debidamente preparados. La segunda fue el descuido de las activida- des de mantenimiento habitual y de la eficiencia operativa. Como con- secuencia, el indicador primario de un suministro de agua poco eficiente -las pérdidas de agua o, en términos más precisos, el agua no contabilizada- se disparó, y hoy supera a menudo el 50% (en los sistemas mejor gestionados el agua no contabilizada alcanza, como mucho, el 20%, y a veces es incluso inferior al 8%). Dada la magnitud del problema, es probable que sólo una amplia participación del sector privado pueda resolver la situación en los miles de sistemas gestiona- dos por municipios. Sin embargo, la degradación de las compañías y sistemas existentes es tal, que el sector privado no desea asumir la tarea a la larga, en especial teniendo en cuenta la incertidumbre rela- cionada con la fijación de las tarifas. Este círculo vicioso se podría romper con proyectos de rehabilitación que aportaran fondos suficientes para la misma pero que se basaran en la participación del sector privado. A corto plazo, la única fuente de ta- les fondos sería el sector público. El Banco Mundial está aportando fondos para proyectos de financiamiento del desarrollo municipal en los que se incluyen dichas tareas de rehabilitación. Los proyectos pro- puestos insistirían en la participación del sector privado en diferentes formas: la rehabilitación material, así como la explotación y el manteni- miento, podría confiarse a empresas privadas, mientras que los bancos comerciales se encargarían de las transacciones financieras y la recau- dación de préstamos. Proyectos para elevar las tasas de conexión Según las estimaciones, alrededor de una cuarta parte de los residentes de las ciudades de América Latina y el Caribe no están conectados al ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 53 Recuadro 8. Innovador programa del Brasil para controlar la contaminación del agua El Brasil, que cuenta con una superficie mayor que la de la zona conti- nental de los Estados Unidos, excluida Alaska, y una población de 155 millones de habitantes, el 77% de los cuales vive en ciudades, debe orde- nar con urgencia los recursos hídricos de las zonas urbanas y hacerlo de manera ecológicamente sostenible. Con la ayuda del Banco Mundial ha desarrollado un innovador método para combatir la contaminación del agua basado en la ordenación de las cuencas hidrográficas. Las características geográficas, biológicas y climáticas de las cuencas hidrográficas forman un sistema ecológico relativamente coherente que hace de ellas la unidad básica natural para controlar la contaminación de los recursos hídricos. Con el respaldo del Banco Mundial, Brasil ha em- prendido una amplia labor de control de la contaminación de las cuencas hidrográficas en los tramos urbanizados de Guarapiranga (Sáo Paulo), Alto Iguazú (Paraná), Santa María y Jucu (Espírito Santo) y Arrudas y Onca (Minas Gerais). Los proyectos han tenido un buen comienzo. Los resultados que se es- peran del nuevo enfoque son los siguientes: a) todas las actividades -ya sean domésticas, comerciales, industriales, recreativas o agrícolas- que afecten a la calidad del agua en una región se incluirán en la planifica- ción y ordenación de los recursos hídricos, en un esfuerzo por garantizar que el uso de éstos sea eficiente, equitativo y ecológicamente acertado; b) la planificación urbana y de la infraestructura aprovechará las econo- mías de escala asociadas a las instalaciones colectivas de tratamiento de aguas residuales y de eliminación de desechos sólidos, y c) la utilización del agua y las políticas de fijación de precios reflejarán las características de las cuencas hidrográficas y las metas de la planificación. Los objetivos del programa para controlar la contaminación de las cuencas hidrográfi- cas comprenden la creación de organismos con jurisdicción sobre las cuencas hidrográficas urbanizadas, el establecimiento de un marco regu- lador para el control de la contaminación y la creación de una estructura institucional para una ordenación de los recursos hídricos ecológicamen- te sostenible. El método de las cuencas hidrográficas ha resultado espe- cialmente útil frente a los problemas, las fuentes de contaminación múltiples y la escasa capacidad gubernamental de hacer cumplir las re- glamentaciones existentes. Actualmente se encuentran en curso iniciati- vas semejantes en la cuenca del río Colorado, en Argentina, y en la del Bío-Bío, en Chile. sistema público de abastecimiento de agua, y aproximadamente la mitad no lo está al de alcantarillado. Tales residentes pertenecen fun- damentalmente a los sectores más pobres de la población, y los servi- cios alternativos de suministro de agua y saneamiento de que se valen son a menudo costosos y poco seguros. Ya es hora de que se realice un 54 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Recuadro 9. Planificación innovadora en la esfera del abastecimiento de agua y el saneamiento: el proyecto PROSANEAR en el Brasil Un proyecto financiado por el Banco Mundial en el Brasil ha demostrado que la planificación de la infraestructura de abastecimiento de agua y sa- neamiento de bajo costo en función de la demanda requiere importantes ajustes por parte de las instituciones oficiales de gobierno, los profesio- nales del campo de la ingeniería y los donantes externos (como el Banco Mundial). En el Brasil, el proyecto PROSANEAR (un programa de abasteci- miento de agua y saneamiento para poblaciones urbanas de bajos ingre- sos) supone una inversión de $100 millones para proporcionar infraestructura de suministro de agua y saneamiento a alrededor de 800.000 habitantes de zonas de bajos ingresos de 11 ciudades de diferen- tes regiones. Las conclusiones preliminares señalan que: La participación debe acomodarse a la población. En el proyecto PROSANEAR- en marcha desde hace dos años aproximadamente- se han aplicado di- versos métodos para hacer que los beneficiarios participen en la formu- lación de subproyectos. Uno de ellos consiste en hacer consultas a dirigentes de organizaciones comunitarias acerca de las preferencias bá- sicas, y luego elaborar los detalles con la participación de los propios be- neficiarios. Otra modalidad es lograr un consenso entre los ingenieros y los beneficiarios de los proyectos directamente, en consulta con los líde- res y las organizaciones comunales. En ambos modelos, los conflictos de intereses entre las empresas de abastecimiento de agua y las organizacio- nes de base se resuelven mediante negociaciones en las que el consultor a cargo del diseño del proyecto actúa como mediador. Datos prelimina- esfuerzo coordinado para poner en práctica programas acelerados que permitan completar la conexión a los sistemas públicos de abasteci- miento de agua y elevar drásticamente las tasas de conexión a los ser- vicios de alcantarillado. Tales programas deberán ir acompañados de medidas encaminadas a reducir el volumen de agua no contabilizada y convertir el agua perdida o desaprovechada en agua consumida por los nuevos usuarios. La alentadora experiencia de países como Brasil y Chile demuestra que las tasas de conexión se podrían aproximar al 100%. El Banco Mundial propone que se haga especial hincapié en hacer llegar estos servicios a la población de ingreso bajo tanto de las zonas urbanas como rurales (Recuadro 9). ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 55 res indican que ambos enfoques han permitido reducir extraordinaria- mente los costos de inversión per cápita y acrecentar la sensación de au- toría de los proyectos por parte de las comunidades. Los ingenieros deben adaptarse. En el proyecto PROSANEAR, el proceso participativo ha influido directamente en el tipo de asesoramiento técni- co que se presta. Por ejemplo, a las empresas de abastecimniento de agua se les exige ahora adjudicar las consultorías para el diseño de los proyec- tos a un consorcio de firmas de ingeniería o de empresas que trabajen con organizaciones no gubemamentales especializadas en participación comunitaria. El grupo de supervisión a nivel nacional alienta a los con- sultores proyectistas y a los ingenieros de las empresas a que analicen los planes con los beneficiarios antes de convenir en las propuestas definitivas. Los donantes deben modificar sus procedimientos. Los programas del Brasil e Indonesia fueron aprobados por el Banco Mundial sin planes detalla- dos de los niveles de servicio previstos ni de los sistemas de prestación de los mismos. Por el contrario, en los respectivos informes de evalua- ción inicial se indicaron los principios generales para la ejecución de los proyectos y metas indicativas en cuanto a los beneficios y los costos, de- jándose gran parte del diseño para la etapa de ejecución. Los donantes extemos deben llevar a cabo una supervisión intensiva a fin de ultimar los detalles de los subproyectos conforme a la elección de las comunida- des y de vigilar y evaluar la ejecución de los mismos. Hasta ahora, la ex- periencia indica que estos proyectos participativos y con gran contenido de aprendizaje pueden ayudar a reducir los costos de capital, aunque también suponen una mayor inversión en horas-personal por parte de los donantes. Descentralización de los servicios públicos Proyectos para reforzar las instituciones locales A corto plazo, la descentralización en el plano jurídico no ha dado lugar ni a una mayor recuperación de costos a escala local ni a niveles más elevados de inversión pública. No hay duda de que la razón de esta tendencia insostenible es, en parte, la insuficiente capacidad de absorción de las instituciones municipales en lo que respecta a la pre- paración y ejecución de proyectos y a la explotación y mantenimiento de las instalaciones de servicios públicos. El Banco Mundial ha partici- 56 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Recuadro 10. El fortalecimiento de los gobiernos provinciales y locales en Argentina La continua descentralización de las responsabilidades de prestación de servicios en Argentina, en especial desde 1990, ha obligado a replantear- se en profundidad cuál es la mejor manera de dar respaldo a los servicios públicos en el marco de la estrategia del Banco de asistencia a los países. Se están formulando y poniendo en práctica nuevas estrategias operati- vas a escala provincial y local. Para hacer frente a este dinámico entorno, el Banco está examinando el estado actual de las relaciones intergubemamentales en Argentina y re- comendando maneras de reforzar el potencial de las provincias y muni- cipios para contribuir al desarrollo nacional, especialmente a través de un mejor desempeño en infraestructura, recursos humanos y financia- miento total de las inversiones. El Banco está también formulando reco- mendaciones para su estrategia operativa con el fin de que su asistencia se estructure adecuadamente en el contexto del sistema argentino de go- bierno federal muy descentralizado y sus limitaciones, y de que sea co- herente en los distintos sectores. Unicamente considerando la totalidad de los flujos de recursos y las instituciones a nivel central, provincial y local puede la asistencia del Banco tener un efecto real y duradero. pado, en Argentina y otros países de la región, en proyectos dirigidos a conseguir una mejor gestión municipal en combinación con inversio- nes en servicios públicos -experiencia que se debería difundir y apli- car en toda la región (véase el Recuadro 10). Necesidades de infraestructura rural La gran demanda insatisfecha de infraestructura rural requiere una atención especial. El menor nivel de ingresos y las mayores necesida- des de inversión per cápita contribuyen a dificultar la viabilidad comercial de la infraestructura rural. Por esta razón, es probable que el sector privado se muestre menos interesado en prestar servicios de infraestructura, aun cuando la gestión de sistemas de propiedad pública se podría privatizar sin problema. No obstante, hay formas de reducir los costos de inversión y, sobre todo, de aumentar la probabili- dad de que la infraestructura rural esté bien utilizada y mantenida. Para que eso ocurra, es fundamental que los usuarios y las partes inte- resadas puedan expresar su opinión e intervenir en el diseño y ejecu- ción de los proyectos. Deberá consultarse a los usuarios y partes interesadas durante la formulación y planificación de los proyectos y, ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 57 más adelante, se les deberá permitir participar en la explotación y mantenimiento de las instalaciones construidas. Difusión de prácticas óptimas La forma más realista de incrementar la capacidad municipal para pla- nificar, establecer y explotar servicios públicos, y encargarse de su mantenimiento, consiste, como resulta lógico, en recurrir en mayor grado al sector privado. Sólo la participación a largo plazo del sector privado puede proteger a los servicios públicos de la mudable suerte de los gobiernos municipales. Una manera eficaz de alentar una mayor parti- cipación del sector privado consiste en compartir con él experiencias pertinentes en el terreno de la gestión central, provincial y municipal. Asistencia para una mejor preparación de los proyectos La necesidad de capacitación selectiva de las empresas privadas dedi- cadas al desarrollo de servicios y a las operaciones en el campo de la infraestructura está perfectamente comprobada en relación con diver- sos fines. Uno de ellos sería incrementar la capacidad de las empresas privadas de consultoría para la preparación de proyectos. Otro consis- tiría en ayudar a los contratistas privados a modernizar sus empresas. Ambas medidas servirían para incrementar la capacidad de absorción del país. La insuficiente capacidad de preparación de proyectos ha sido numerosas veces la causa de que la ejecución de éstos sea lenta e inefi- ciente, especialmente en el caso de pequeños proyectos locales. Las necesidades de financiamiento y personal especializado requieren un esfuerzo de los organismos nacionales, bilaterales y multilaterales a fin de mejorar la calidad de la preparación de los proyectos y acelerar el proceso. Oficinas de evaluación ex post de los proyectos De poco serviría elevar el coeficiente de inversión en infraestructura con respecto al PIB regional si la calidad de los proyectos no mejorara. La historia de la inversión pública en los años setenta y ochenta está llena de proyectos con tasas bajas o negativas de rentabilidad social. Por norma general, los países de América Latina y el Caribe carecen de las directrices estrictas y de las instituciones competentes necesarias para calcular las tasas de rentabilidad social de los proyectos financia- dos con fondos públicos. Para resolver este problema, el Banco Mun- dial podría ayudar a los países prestatarios a establecer oficinas para la evaluación ex post de los proyectos. Dichas oficinas podrían adscribirse 58 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA a las instituciones municipales, provinciales o nacionales encargadas de decidir sobre el uso del financiamiento público. La realización de estudios especializados ayudaría materialmente a los países a atraer financiamiento bilateral público y privado. La falta de estudios técni- cos de viabilidad es precisamente lo que aumenta los riesgos de la fase de preparación y desanima a los inversionistas y prestamistas. Ade- más, a través de su unidad de capacitación para empleados y clientes externos -el Instituto de Desarrollo Económico- el Banco podría aumentar el número de seminarios sobre evaluación ex post de proyec- tos y sobre participación del sector privado. Desarrollo de los mercados de capital Desarrollo de los mercados de bonos a largo plazo El Banco podría contribuir al financiamiento nacional de los proyectos de infraestructura creando condiciones propicias para el financia- miento mediante emisiones de bonos a largo plazo en general. Esto podría requerir la realización de estudios económicos y sectoriales, la prestación de asistencia técnica y desarrollo institucional para eliminar la discriminación fiscal contra el financiamiento mediante bonos; el apoyo a los efectos comerciales y mercados privados de colocación; el fomento de procesos eficientes de intercambio y liquidación; una ges- tión programática de la emisión de deuda del gobierno central al objeto de establecer un punto de referencia para las tasas de interés a largo plazo; ayuda para la creación de organismos competentes de cla- sificación crediticia, y la racionalización de las restricciones adminis- trativas y los impuestos a la inversión extranjera. Un marco propicio La creación de un marco propicio para los planes de pensiones finan- ciados totalmente con fondos propios, las compañías de seguros y los fondos mutuos fomentaría el ahorro interno. Además con ello se evita- ría, sin incurrir en imprudencias, que las directrices de inversión de los inversionistas institucionales, en especial los fondos de pensiones, limitaran indebidamente la inversión en los proyectos de infraestruc- tura mismos o en los tipos de valores que probablemente se emitirían en su marco. Desarrollo de alternativas de financiamiento a escala provincial y local El desarrollo de mercados financieros provinciales y locales requeriría una coordinación apropiada de los proyectos relativos a la gestión ALGUNOS COMPONENTES DEL INFORME SOBRE INFRAESTRUCTURA 59 financiera de los gobiernos locales, la descentralización fundada en estudios de los mercados de capital y ayuda crediticia para ampliar el financiamiento basado en el mercado a favor de los gobiernos provin- ciales y municipales. En concreto, en los proyectos orientados a los mercados de capital se deben examinar cuestiones como la claridad de los límites constitucionales y jurídicos a la capacidad de endeuda- miento; la necesidad de legislación local o de referéndum; la aplicabili- dad y los límites jurídicos de la inmunidad soberana; las restricciones a la tenencia por inversionistas institucionales de bonos provinciales y municipales de responsabilidad general o pagaderos con ingresos de los proyectos; la capacidad del mercado de clasificar y colocar emprés- titos provinciales y municipales; los límites al endeudamiento de los gobiernos provinciales y municipales y la disciplina presupuestaria de los mismos; la legalidad de cobrar cargos a los usuarios, ingresos o transferencias y la coherencia entre el tratamiento tributario de los empréstitos obtenidos en los mercados provinciales o municipales y el de otros empréstitos o vehículos de inversión. El Banco también exami- naría planes para prestar directamente a los gobiernos provinciales y municipales. Por último, el Banco examinaría mecanismos de financia- miento específicos basados en el mercado en proyectos concretos ejecu- tados por los gobiernos locales. Financiamiento de la intermediación en el sector de la infraestructura La concesión de préstamos a diversos sectores a través de bancos espe- cializados de propiedad estatal ha sido práctica común del Banco Mundial. Los resultados de esa práctica han sido dispares, lo que ha llevado a la búsqueda de formas alternativas de respaldar las inversio- nes en infraestructura. En los países con mercados insuficientemente desarrollados es posi- ble que el Banco tenga que seguir actuando como proveedor de capital a largo plazo. Sin embargo, los resultados de estos préstamos del Ban- co podrían mejorar si se hicieran llegar a los promotores privados a tra- vés de intermediarios financieros; en tal caso, las empresas privadas proporcionarían parte del capital que soporta el riesgo. Es muy conve- niente que la gestión de tales intermediarios sea también privada. Ade- más de respaldar la reforma reglamentaria y sectorial, el Banco Mundial podría dar apoyo a estos intermediarios a través de présta- mos directos (Recuadro 11). En los países con mercados financieros nacionales más desarrollados y mayor acceso al capital internacional, el Banco trataría de comple- mentar tales mercados desempeñando un papel secundario. Podría así, por ejemplo, proporcionar un mecanismo de apoyo financiero de emergencia al que se podría recurrir en caso de perturbaciones del 60 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Recuadro 11. El Fondo del sector privado para energía de Jamaica En un estudio financiado por el Banco Mundial en 1992-93 en Jamaica se concluyó que el mercado de energía eléctrica del país era demasiado pe- queño para que pudiera darse competencia plena como en los modelos del Reino Unido y Chile. En dicho estudio se proponía en cambio que el gobierno reestructurara la empresa monopolística de servicios públicos (la Jamaica Public Service Company) y la dividiera en una entidad de ge- neración y una empresa integrada de transmisión y distribución. Esta úl- tima sería responsable de la compra de energía eléctrica a productores independientes para satisfacer su demanda. A fin de que proporcionara parte de los recursos financieros necesarios para los proyectos del sector privado, se creó el Fondo del sector privado para energía. Sus recursos proceden de dos préstamos, cada uno por va- lor de $40,5 millones, concedidos al gobierno de Jamaica por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Para fomentar la in- versión privada en el sector de la energía, es necesario un proceso clara- mente definido de examen, selección, y aprobación de subproyectos. El fondo puede financiar proyectos de generación de energía que constitu- yan parte del programa de inversión de menor costo para el sector de la energía y que tengan precios competitivos. El fondo proporciona présta- mos a largo plazo con subordinación a los prestamistas comerciales; el precio de la energía debe estar previamente especificado y ser suficiente para cubrir los gastos de operación, el servicio de la deuda y el rendi- miento del capital para los inversionistas privados. El gobierno de Jamai- ca garantiza la obligación de pago al promotor privado en el marco de cada acuerdo de compra de electricidad, y los dueños de las plantas asu- men los riesgos relativos a la construcción, el suministro de combustible y la explotación. El primer préstamo del fondo revistió la forma de préstamo de "re- compra", y con él se refinanció un préstamo para construcción a cinco años concedido por prestamistas comerciales. De este modo, el venci- miento del financiamiento de la deuda se aplazó mucho más de lo que, en otras circunstancias, los prestamistas hubieran estado dispuestos a aceptar en Jamaica. Un aspecto esencial del fondo es que la adquisición de bienes no exige la celebración de una licitación pública internacional debido a que las ofertas tienen como único objetivo suministrar energía eléctrica al costo más bajo posible. mercado o cuando fuera necesario como complemento a las suscripcio- nes mayoritarias de inversionistas privados nacionales e internacio- nales. La asistencia del Banco Mundial sería semejante al mecanismo de apoyo a la industria privada que se aprobó recientemente para Argentina. Coordinación entre organismos multilaterales Para poner en práctica los objetivos principales del Informe sobre infraestructura en América Latina y el Caribe, los países de la región deberán reformar su legislación y sus reglamentaciones y forjar nuevos vínculos entre el sector público y el sector privado para la prestación de los servicios públicos. El mismo espíritu de cooperación y de cola- boración estrecha deberá existir entre los miembros del Grupo del Banco Mundial y su institución asociada, el Banco Interamericano de Desarrollo. El éxito de estas medidas se medirá en última instancia por el éxito del esfuerzo global y coordinado de los países de América Latina y el Caribe y de los organismos multilaterales que les prestan asistencia. El Banco Interamericano de Desarrollo Desde su creación, el Banco Interamericano de Desarrollo ha sido una fuente importante de financiación de la infraestructura de la región. En el período comprendido entre 1971 y 1993, el BID dedicó un promedio anual de US$1.800 millones a los cuatro sectores de infraestructura (Figura 7). Para 1995, en los proyectos de infraestructura actualmente en tramitación se prevén US$3.700 millones en inversiones destinadas, entre otros fines, a proyectos de abastecimiento de agua y alcantari- llado. A juzgar por los compromisos del BID de 1994 para infraestruc- tura -US$2.100 millones de un total de US$5.300 millones- y el nivel sostenible de préstamos de dicha institución, es probable que los prés- tamos del BID para infraestructura se sitúen entre US$2.000 millones y US$3.000 millones en los años intermedios. El BID tiene autoridad para conceder préstamos directos y proporcio- nar garantías a las instituciones oficiales y al sector privado, mientras que para las operaciones con el sector privado no se requiere garantía gubernamental, conforme se indica en el apartado a) de la Sección 8 del Artículo III de su Convenio Constitutivo: En el caso de préstamos o garantías de préstamos a entidades no gubernamentales, el Banco podrá, cuando lo estime conveniente, exigir que el país miembro en cuyo territorio el proyecto se efectuará ... garantice el pago del préstamo, sus intereses y otros cargos. 62 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA Figura 7. Préstamos del BID para proyectos de infraestructura en América Latina y el Caribe, 1972-92 Miles de millones de US$ de 1993 2,5 Total 2,0 Transporte 1,5- 1,0 - Electricidad / 1 ' *Abastecimiento de 0,5 - Telecomunicaciones 1972 1977 1982 1987 1992 Nota: Las curvas representan una media anual móvil de tres años. Con arreglo a lo dispuesto en la octava reposición de sus fondos, el BID movilizará, mediante garantías y actividades de cofinanciación, co- rrientes de capital a mediano y a largo plazo para financiar proyectos, y ha reservado hasta el 5% de sus compromisos para préstamos direc- tos al sector privado sin garantía gubernamental. Con un nivel anual sostenible de préstamos de US$7.600 millones, los préstamos directos al sector privado ascienden a US$380 millones al año y se utilizarán para promover las inversiones del sector privado en infraestructura y servicios públicos. El Fondo Multilateral de Inversiones del BID (FO- MIN) dispone de US$1.200 millones para donaciones destinadas a ayu- dar al sector privado, por ejemplo mediante asistencia técnica para la privatización, la reforma de las reglamentaciones y la legislación y el desarrollo de mercados de capital. Actualmente se están preparando para 1995 unos diez proyectos relacionados con la infraestructura, que se concentran sobre todo en el marco jurídico para la inversión privada en abastecimiento de agua, energía, telecomunicaciones y transporte. El Banco Mundial y el BID colaboran cada vez más en la realización de estudios y tratan de armonizar sus actividades en la región. Esta tendencia debería continuar en el futuro mediante el uso común de in- formación sectorial y la realización conjunta de trabajos preparatorios sobre leyes, reglamentaciones y proyectos. COORDINACION ENTRE ORGANISMOS MULTILATERALES 63 La Corporación Financiera Internacional La CF forma parte del Grupo del Banco Mundial pero es una entidad separada y diferente del Banco Mundial propiamente dicho. Con arre- glo al apartado i) del Artículo 1 del Convenio Constitutivo de la Corpo- ración, ésta ayudará, asociada a inversionistas privados, al financiamiento de la organización, mejoramiento y expansión de empresas privadas productivas que contribuyan al desarrollo de los países miembros mediante inversiones, sin la garantía de pago del gobierno miembro en cuestión, en los casos en que capital privado suficiente no se en- cuentre disponible en condiciones razonables. [Sin bastardilla en el original.] En la Sección 1 del Artículo III se aclara que: La Corporación podrá invertir sus fondos en empresas privadas productivas situadas en los territorios de sus miembros. La existencia de un interés gubernamental o de cualquier otro interés público en una em- presa de tal clase no constituirá necesariamente impedimento para que la Corporación invierta en la empresa. [Sin bastardilla en el original.] La CFI está ampliando rápidamente sus inversiones y sus préstamos destinados a los sectores de infraestructura en América Latina y el Ca- ribe y en otros sitios, y esto tiene un importante efecto multiplicador a través de la concertación de préstamos en consorcio con otros prestata- rios en el marco de sus proyectos. La CH ha apoyado proyectos de elec- tricidad, telecomunicaciones, transporte y abastecimiento de agua y saneamiento en la Argentina, Belice, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Jamaica, México y Venezuela. Con la aprobación del aumento general del capital de 1991 y la adop- ción en 1994 de normas de suficiencia del capital ajustadas para tener en cuenta los riesgos, la CI está en buenas condiciones, desde el punto de vista de la suficiencia del capital, para seguir aumentando decidida- mente los volúmenes que se aprobarán durante el resto del decenio. El crecimiento proyectado de la CH se basa en la persistencia de la firme demanda de productos y servicios de la Corporación, según estimacio- nes de su administración, así como en consideraciones institucionales generales y de prudencia. La CH está también explorando formas de ampliar su base de participantes en los préstamos más allá de los ban- cos comerciales, y está evaluando la posibilidad de convertir en valores parte de su cartera de préstamos. En los próximos años la CFI tiene previsto mantener el fuerte creci- miento de sus actividades de infraestructura en América Latina y el Caribe. Las nuevas inversiones anuales en infraestructura podrían si- tuarse entre los US$2.000 millones y los US$3.000 millones, de los que 64 COMO RESPONDER AL DESAFIO DE LA INFRAESTRUCTURA la CFI puede retener aproximadamente un 10% para invertir por su propia cuenta. El consiguiente efecto multiplicador de las inversiones de la CFI sería considerable. La cooperación directa entre el Banco Mundial y la CFI debe intensifi- carse y debe adoptar dos formas. En primer lugar, el Banco Mundial, a través de su diálogo sobre políticas con los países, podría promover y ayudar a aplicar las políticas y las reglamentaciones necesarias para fo- mentar el desarrollo del sector privado, quizá con apoyo financiero de la CFI. En segundo lugar, el Banco Mundial y la CFI podrían cofinanciar la participación del sector privado en obras de infraestructura de pro- piedad mixta pública y privada. El Banco Mundial podría financiar la parte correspondiente al sector estatal, y la CFI podría aportar parte de las necesidades de financiación de las entidades del sector privado. Se satisfarían así a la vez los requisitos del Banco Mundial de conceder préstamos solamente con garantías estatales, y los de la CFI de invertir solamente sin garantías estatales. Hay ejemplos de empresas mixtas de este tipo en España, en el sector de abastecimiento de agua, y podrían surgir otros casos a medida que el sector público privatizara los servi- cios públicos y pusiera gradualmente a la venta las acciones. El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones, creado en 1988, es el miembro más reciente del Grupo del Banco Mundial. Su mandato es fomentar las corrientes de inversiones extranjeras directas a los paí- ses miembros en desarrollo. Con este fin, el Organismo proporciona a los inversionistas privados seguros contra riesgos no comerciales, es decir, políticos. Ofrece también servicios de promoción de inversiones a los países que procuran crear un medio propicio para atraer inversio- nes extranjeras directas. El OMGI proporciona seguros a largo plazo (hasta 20 años) no cance- lables para distintos tipos de nuevas inversiones, incluidas las acciones de capital, los préstamos de accionistas y bancos comerciales, las garantías de préstamos, la asistencia técnica y los contratos de admi- nistración. Los principales riesgos políticos cubiertos son las transfe- rencias de moneda, las expropiaciones y las guerras y los conflictos civiles. Al 31 de diciembre de 1994, el OMGI tenía 128 países miembros y un capital autorizado de alrededor de US$1.000 millones. Veintitrés países de América Latina y el Caribe son miembros del OMGI y otros cinco es- tán tramitando su admisión. Hasta ahora el OMGI ha asegurado a inversionistas privados de infra- estructura por un monto próximo a los US$150 millones en América Latina y el Caribe y, a medio plazo, el crecimiento promete ser sustancial. COORDINACION ENTRE ORGANISMOS MULTILATERALES 65 Alrededor de una cuarta parte de las solicitudes activas de garantías corresponden a proyectos en países de América Latina y el Caribe, in- cluidos aproximadamente 104 proyectos de infraestructura. El OMGI cubre ya proyectos tales como las inversiones en dos sistemas de telé- fonos celulares en Chile, la privatización de la industria de las teleco- municaciones y de un sistema de transmisión de energía eléctrica en la Argentina, una planta de generación de electricidad en Honduras y, más recientemente, una estación de generación de energía con combus- tible diesel en Jamaica. En el proyecto de energía eléctrica de Honduras participaban también otras instituciones bilaterales y multilaterales, in- cluida la CFI. Teniendo en cuenta las tendencias actuales, el OMGI prevé que sigan aumentando las garantías para proyectos de infraestructura en América Latina.