58623 Oktober 2010 TANYA Daftar Pertanyaan dan Jawaban JAWAB untuk Para Pembuat Kebijakan Bantuan Operasional Sekolah School Operational Grant Ratna Kesuma Ratna Kesuma 1. Apa yang telah dicapai Program BOS? Program BOS merupakan pilar kunci dari kebijakan Pendidikan hal-hal yang sangat penting bagi mutu pendidikan, seperti buku teks Dasar Gratis yang dilaksanakan Pemerintah Indonesia. Program ini dan bahan ajar. dimaksudkan untuk menyediakan pendanaan yang diperlukan untuk Ketiga, BOS telah memainkan peran yang vital sebagai garis depan mendukung operasional sekolah agar beban biaya sekolah orangtua usaha implementasi manajemen berbasis sekolah di Indonesia. dapat dikurangi, dan dengan demikian meningkatkan akses ke Sebelum BOS, orangtua dan administrasi sekolah kurang terlibat pendidikan dasar, khususnya bagi rakyat miskin. Tujuan kedua dari dalam perencanaan penggunaan dana sekolah, walaupun orangtua program BOS adalah peningkatan kualitas pendidikan dengan cara diwajibkan membayar uang sekolah. Sekarang, dengan adanya dana mengadopsi manajemen berbasis sekolah. BOS, baik administrasi sekolah maupun kepala komite sekolah secara Program BOS telah meraih berbagai kesuksesan sejak dimulai pada bersama-sama menentukan bagaimana dana tersebut selayaknya tahun 2005. Pertama, BOS telah memerikan sumbangsih yang dipergunakan untuk memenuhi target yang telah diidentifikasi untuk vital dalam peningkatan akses ke pendidikan dasar bagi sekolah mereka sendiri, khususnya dalam hal kebutuhan pembelajaran anak-anak dari rumah tangga termiskin. Pada tahun 2009, angka para siswa dan penyediaan berbagai sumberdaya yang diperlukan partisipasi murni (APK) untuk rakyat miskin di tingkat sekolah dasar sekolah. meningkat sampai 93,81%. Di tingkat sekolah menengah pertama, Keempat, dengan mandat pengawasan oleh masyarakat atas BOS membantu meningkatkan APK anak-anak termiskin dari 52% penggunaan dana di tingkat sekolah, BOS telah membimbing menjadi 59% pada tahun 2009, dan juga meningkatkan tingkat terciptanya akuntabilitas yang lebih kuat dan mengurangi kelulusan dari 50% menjadi 55% dalam rentang waktu yang sama kemungkinan penyalahgunaan dana. Temuan-temuan ini juga (survei SUSENAS). tercermin dalam laporan audit BPKP (2008, 2009) yang memperoleh Kedua, BOS memainkan peran penting dalam memastikan adanya pendapat wajar tanpa pengecualian, dan juga dalam analisis atas sumber pendanaan yang besar dan stabil bagi sekolah-sekolah beberapa kasus yang diterima sistem penanganan keluhan Kemdiknas di daerah-daerah miskin, di mana pendanaan dari pemerintah (didiskusikan lebih lanjut di bawah). lokal (atau BOS-Daerah) masih rendah, sementara kontribusi Kelima, sekolah memiliki catatan manajemen keuangan yang lebih orantua juga tidak signifikan. Tanpa adanya pendanaan dari BOS, baik untuk BOS dibandingkan untuk program-program lainnya. angka partisipasi dan kualitas sekolah kemungkinan akan lebih rendah. Mayoritas sekolah memperoleh alokasi dana BOS mereka secara penuh; Sebagai ilustrasi, di Maluku, dana BOS menyediakan sumber dana bagi beberapa menerima dana BOS dengan selisih +/- 5% (dikarenakan lebih dari 50% anggaran pendapatan dan belanja sekolah (ABPS) untuk sebagian oleh berubahnya jumlah siswa yang terdaftar di sekolah yang bersangkutan). 2. Sekolah menggunakan dana BOS untuk apa saja? Suatu survei independen yang melacak penggunaan dana BOS pada siswa-guru. Penggunaan dana BOS yang demikian ditemukan baik tahun 2008 menunjukkan bahwa mayoritas dana BOS dipergunakan di sekolah negeri maupun swasta, di tingkat SD dan SMP, meskipun untuk membayar gaji guru honorer, baik secara langsung maupun sekolah swasta cenderung menghabiskan uang lebih banyak untuk tidak langsung, tanpa benar-benar mempertimbangkan rasio guru honorer dibandingkan sekolah negeri. Sekitar 21 sampai 36 Gambar 1: Penggunaan Dana BOS 34,4 27,3 SMP 23,4 34,5 35,9 21,0 Guru Honorer SD 13,1 29,7 12,4 17,4 SMP 16,1 13,8 17,2 18,1 Kegiatan Belajar/Ujian SD 18,7 16,0 7,1 6,9 SMP 9,4 10,4 6,9 12,4 Kebutuhan Sehari-hari SD 13,2 17,6 15,1 13,4 SMP 15,5 10,8 9,9 12,1 Kegiatan EkstraKurikuler SD 13,6 8,1 10,8 4,0 SMP 8,1 5,5 6,2 7,7 Pemeliharaan Sekolah SD 8,0 6,1 3,9 8,9 SMP 1,3 1,2 4,1 5,5 Buku Rujukan Baru SD 1,7 0,5 1,5 4,6 SMP 3,8 4,3 4,1 6,0 Pelatihan Guru SD 5,1 3,3 7,6 2,9 SMP 3,8 6,7 4,7 5,2 Pembayaran Jasa dan Iuran SD 2,0 1,7 2,2 5,8 SMP 2,5 2,6 5,1 3,2 Lain-lain SD 3,8 5,4 3,5 4,4 SMP 0,7 2,4 2,1 2,9 Pengeluaran yang Tidak tercantum di Panduan SD 0,9 1,2 0,6 1,4 SMP 1,1 0,3 0,4 1,7 Penerimaan Siswa Baru SD 0,4 0,4 0,7 0,8 SMP 1,6 1,6 0,9 1,5 Manajemen BOS SD 1,6 1,2 0,1 2,3 SMP 2,3 1,4 2,3 1,4 Subsidi Transportasi untuk Siswa Miskin 1,2 0,8 SD SMP 7,4 3,4 Buku Teks Baru 11,9 5,6 SD SMP 2,8 2,3 Alat Peraga dan Furnitur 2,6 1,2 SD SMP 0,7 1,1 2008 Komputer 1,1 2,3 2009 SD Sumber: Laporan Monitoring RIM (Th. Fiskal 2008; Th. Fiskal 2009) Negeri SMP Sekolah Menengah Pertama Swasta SD Sekolah Dasar persen dana BOS dipergunakan untuk membayar gaji guru honorer Terkait dengan temuan-temuan ini, pemerintah berniat untuk di tingkat SD (swasta dan negeri), sementara untuk tingkat SMP, mengingatkan sekolah agar mengurangi pengangkatan guru honorer, persentase dana BOS yang dipergunakan untuk membayar gaji guru kecuali jika memang sesuai dengan rasio siswa-guru sebagaimana honorer di sekolah negeri dan swasta adalah 27,3% dan 34,4%. dimandatkan oleh standar pendidikan. Pemerintah juga akan meninjau Penggunaan utama lainnya dari dana BOS adalah untuk berbagai ulang manual BOS agar dapat dibuat lebih jelas dan responsif terhadap kegiatan yang terkait dengan persiapan ujian siswa, kegiatan belajar, kebutuhan sekolah. dan kegiatan ekstrakurikuler, yang juga berkontribusi kepada pembayaran gaji guru (Gambar 1). 3. Siapa yang mengaudit program BOS dan apa saja temuannya? Program BOS, yang dikelola oleh Kemdiknas, diaudit setiap tahunnya cenderung lebih disebabkan oleh kurangnya pemahaman penggunaan oleh BPKP, dan laporan auditnya difinalisasi pada bulan Juni di tahun BOS yang diperbolehkan, pemerintah melaksanakan program pelatihan fiskal berikutnya. BPK juga telah diminta oleh DPR untuk mengaudit berkala untuk tim manajemen BOS di tingkat kabupaten/kota dan program BOS pada tahun 2008. sekolah, untuk mengklarifikasi penggunaan BOS yang diperbolehkan dan menjawab berbagai pertanyaan terkait dengan implementasi Laporan Audit BPKP tahun 2008, yang dikeluarkan pada bulan BOS. Pelatihan-pelatihan ini didukung oleh hibah DESP sebesar US$20 Juni 2009 memberikan pendapat wajar tanpa pengecualian untuk juta dari pemerintah Belanda pada tahun 2009,1 dan akan didukung program BOS dan melaporkan beberapa kasus penggunaan BOS oleh hibah sebesar A$20 juta dari AusAID pada tahun 2011. Bank yang tidak sesuai dengan Manual BOS. Penggunaan BOS yang tidak dunia menyediakan dukungan teknis untuk desain pelatihan-pelatihan sesuai tersebut adalah sebesar $996,000, kurang dari 0,1% dari total tersebut di bawah program BOS-KITA. BOS akan didesentralisasi ke dana BOS yang sebesar $1,2 miliar untuk tahun fiskal 2008. pemerintah daerah pada tahun fiskal 2011; audit oleh BPKP akan terus Mengingat temuan-temuan penggunaan yang kurang seusai tersebut dilaksanakan. 4. Keluhan apa saja yang diterima terkait dengan BOS dan bagaimana keluhan-keluhan tersebut ditangani? Selain memberikan pelatihan-pelatihan, Kemdiknas juga sudah sekolah dan komite sekolah), dan juga pada berbagai poster yang membentuk sistem penanganan keluhan untuk program BOS. Temuan telah disebarluaskan. Poster-poster tersebut juga mencantumkan yang diperoleh dari sistem penanganan keluhan ini menunjukkan jumlah dana BOS per siswa dan tujuan dari dana BOS itu sendiri. bahwa dari 123 kasus yang diterima pada rentang Januari-Oktober Panduan untuk Standard Operating Procedure (SOP) baru-baru ini 2009, kebanyakan keluhan (50,4%) terkait dengan iuran yang ditarik telah disusun di bawah proyek BOS-KITA, yang ditujukan untuk sekolah (lihat Tabel 1). Kasus-kasus yang tidak diselesaikan disebabkan sistem penanganan keluhan di tingkat pemerintah. Dengan cara ini, oleh kurangnya informasi. protokol untuk menerima, mencatat, dan menyelesaikan keluhan Pemerintah secara aktif mendorong masyarakat dan pemangku yang masuk, disesuaikan dengan jenis keluhannya, menjadi lebih kepentingan lainnya, melalui berbagai pelatihan dan kampanye jelas bagi pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota. media, untuk melaporkan keluhan dan juga memberikan masukan untuk perbaikan pelaksanaan BOS melalui telepon bebas biaya yang 1 US$8,5 juta dari DESP digunakan untuk pelatihan BOS di seluruh Indonesia pada nomornya dicantumkan di manual BOS (yang dikirimkan ke setiap tahun 2009. Tabel 1: Ringkasan Keluhan terkait BOS (Januari ­ Oktober 2009) Frekuensi Diselesaikan Tidak DIselesaikan Jenis Keluhan # % # % # % Sekolah tetap menarik iuran, meskipun sudah ada 62 50,4 24 19,51 38 30,9 Kebijakan Pendidikan Dasar Gratis Kurang transparansi 37 30,1 25 20,33 12 9,8 Pengurangan dana BOS 4 3,3 3 2,44 1 0,8 Pemalsuan tandatangan 4 3,3 2 1,63 2 1,6 Manipulasi data 2 1,6 1 0,81 1 0,8 Penggunaan dana tidak sesuai dengan kriteria BOS 8 6,5 6 4,88 2 1,6 Kolusi di Bappeda atau Dinas Pendidikan 3 2,4 1 0,81 2 1,6 Lain-lain 3 2,4 2 1,63 1 0,8 Total 123 100,0 64 52,00 59 48,0 Sumber: Unit Penanganan keluhan, 2009. Manajemen BOS Pusat, Jakarta 5. Berapa banyak dana yang dihabiskan untuk program BOS ? Belanja publik untuk pendidikan di Indonesia mengalami mutu pelayanan pendidikan dan efisiensi belanja pendidikan tersebut. peningkatan yang signifikan dalam dasawarsa terakhir dan Program BOS merupakan investasi pendidikan yang dilakukan oleh meningkat secara tajam pada tahun 2009 setelah Pemerintah Pemerintah Pusat dengan dana yang cukup besar, di mana pada Pusat memenuhi persyaratan konstitusional untuk tahun 2008 membutuhkan dana sebesar US$1,2 miliar (Rp. 12,2 mengalokasikan 20 persen anggaran negara untuk pendidikan. triliun), atau ekuivalen dengan 8,3 persen belanja pendidikan nasional Hal ini diperkirakan meningkatkan belanja pendidikan sebesar 35 dan 22 persen belanja pendidikan pusat (lihat Tabel 2). Biaya BOS persen dalam nilai riil, menjadi US$21 juta (Rp. 216 triliun), atau 2009 diperkirakan meningkat secara cukup tinggi dalam nilai nominal ekuivalen 3,8 persen PDB. Belanja pendidikan Indonesia kini telah menjadi US$1,9 miliar (Rp. 19,2 triliun) dikarenakan kenaikan yang setara dengan kebanyakan negara berpendapatan menengah-bawah. besar atas unit biaya per siswa. Tantangan utama yang dihadapi kini adalah untuk meningkatkan 6. Bagaimanakah bentuk pendanaan yang diberikan sekolah dalam program BOS? Dalam program BOS, dana diberikan ke sekolah berdasarkan formula sementara SMP menerima rata-rata $17.640 per tahun, atau $63 per sederhana per siswa per tahun. siswa yang terdaftar per tahun (280 siswa per SMP secara rata-rata). Pada tahun 2009, program BOS menjangkau 42,5 juta siswa; 30 juta Pada tahun 2009, pemerintah memperkenalkan sedikit variasi alokasi (71 persen) di tingkat SD dan 12,5 juta (29 persen) di tingkat SMP. dana per siswa antara sekolah di perkotaan dan di pedesaan, serta menaikkan unit biayanya, sebesar 44 persen untuk SD dan 52 persen SD menerima sekitar $44 per siswa yang terdaftar per tahunnya dan untuk SMP, untuk mengkompensasi kenaikan biaya pendidikan akibat rata-rata $7.832 per sekolah (178 siswa per SD secara rata-rata), inflasi (Tabel 2). Tabel 2: Ringkasan pengeluaran program BOS dan unit biaya per siswa 2005 2006* 2007 2008 2009** Pengeluaran program BOS Belanja Nominal (Triliun Rupiah) 5,1 12,3 12,4 12,2 19,2 % Belanja PPendidikan Nasional 7,1 12,1 10,0 8,3 8,9 % Belanja Pendidikan Pemerintah Pusat 17,5 27,1 24,3 22,0 22,0 Belanja Nominal (Miliar Dolar AS) 0,5 1,3 1,3 1,2 1,9 Belanja Riil (Triliun Rupiah, harga tahun 2008) 7,7 16,2 14,6 12,2 17,7 Unit Biaya per Siswa Unit Biaya per Siswa SD (Rupiah, nominal) 235.000 254.000 276.000 276.000 397.567 Pertumbuhan Nominal (%) 9 7 0 44 Pertumbuhan Riil(%) -4 -3 -15 33 Unit Biaya per Siswa SMP (Rupiah, nominal) 324.500 354.500 376.000 376.000 570.945 Pertumbuhan Nominal (%) 7 9 0 52 Pertumbuhan Riil(%) -6 -2 -15 40 Catatan Target Jumlah Siswa (juta) 39,6 39,7 41,9 42,0 42,5 Sumber: Kalkulasi staf Kemdiknas, Kementerian Agama, dan Bank Dunia, berdasarkan data rekening nasional dari Kementerian Keuangan dan BPS. * Peningkatan unit biaya pada tahun 2007 mencerminkan penambahan Rp. 22.000 per siswa untuk komponen BOS-Buku. ** Data tahun 2009 ada untuk pengeluaran yang dianggarkan; unit biaya tahun 2009 merupakan rata-rata terbeban dari unit biaya yang baru untuk kabupaten dan kota. Nilai riil dan tingkat pertumbuhan riil dikalkulasi menggunakan deflator PDB implisit. Semua data mencakup alokasi BOS untuk Kemdiknas dan Kemenag. Tabel 3: Unit biaya BOS per siswa (pedesaan/perkotaan) 2008 2009 (rural) 2009 (urban) SD Rp. 276.000/siswa/tahun Rp. 397.000/siswa/tahun Rp. 400.000/siswa/tahun SMP Rp. 376.000/siswa/tahun Rp. 570.000/siswa/tahun Rp. 575.000/siswa/tahun 7. Apakah dana BOS cukup untuk memenuhi standar pendidikan? Laporan biaya untuk Standar Pelayanan Minimum (SPM) yang disusun tinggi daripada SPM untuk sekolah, pemerintah pusat telah oleh Bank Pembangunan Asia (ADB) (2009) menggunakan data dari mendorong pemerintah daerah untuk membantu menutupi celah 15 kabupaten/kota menunjukkan bahwa dana BOS cukup untuk biaya antara kebutuhan sekolah dan dana BOS yang diperoleh. Selain menutupi biaya SPM di tingkat SD. Namun dibutuhkan dana lebih itu, dengan meningkatkan efisiensi pengeluaran untuk mengangkat banyak untuk membiayai SPM di tingkat SMP. Pemerintah pusat saat dan menggaji guru (termasuk guru honorer) dengan merujuk kepada ini tengah berusaha bersama-sama mitra pembangunannya untuk rasio siswa-guru yang dimandatkan peraturan yang berlaku, sekolah mengestimasi besarnya celah biaya yang diperlukan untuk membiayai juga akan dapat memiliki sumber daya tambahan untuk kebutuhan SPM di tingkat kabupaten/kota dan juga di tingkat sekolah. operasional sekolah lainnya. Mengingat hal tersebut di atas dan juga kenyataan bahwa dana BOS Untuk memenuhi standar pendidikan, BOSDA diperlukan untuk saat ini mungkin memang belum cukup untuk menutupi biaya yang mendanai biaya operasional sekolah tambahan, investasi pendidikan, dibutuhkan untuk memenuhi Standar Pendidikan Nasional (yang lebih dan insentif guru. Kontribusi orangtua juga masih bisa diterima. 8. Apakah program BOS bisa berkelanjutan secara keuangan? Program BOS diperkirakan akan mampu berkelanjutan dari sisi Namun, pengalokasian 20 persen APBN ke sektor pendidikan mulai keuangan--terutama mengingat semakin besarnya anggaran tahun 2009 dan peningkatan yang signifikan atas sumberdaya total pendanaan pendidikan--bahkan kalaupun unit biaya BOS pendidikan telah meningkatkan situasi dan kondisi terkait dengan akan naik di masa mendatang, sebagaimana estimasi keberlanjutan program BOS secara keuangan. Analisis terkini kebutuhan biaya untuk mencapai SPM. Keberlanjutan secara mengindikasikan bahwa pemerintah pusat tidak akan perlu keuangan dari program BOS telah dinilai dengan turut menaikkan pendanaan BOS sebagai alokasi persentase total mempertimbangkan berbagai skenario yang berbeda-beda pendidikan nasional lebih tinggi dari sebelum tahun 2008 (yaitu berdasarkan beberapa estimasi biaya program BOS dan besarnya sebesar 8 persen), meskipun unit biaya meningkat secara signifikan pendanaan publik untuk pendidikan Indonesia. Analisis terdahulu pada tahun 2011, sesuai dengan estimasi kebutuhan untuk menyimpulkan bahwa program BOS akan mampu berkelanjutan memenuhi SPM pendidikan, dan juga dengan mempertimbangkan secara keuangan sekiranya Pemerintah Indonesia menaikkan unit inflasi tahunan. biaya kurang dari 10 persen (dari total) formula pendanaan per-siswa. 9. Apakah program BOS menghasilkan manfaat ekonomis? Program BOS, melalui dampaknya terhadap proses dan hasil daripada biaya langsung mapun tidak langsung dari pendidikan dasar. dari sektor pendidikan, diharapkan akan menghasilkan Manfaat tambahan lainnya antara lain penghematan yang terjadi manfaat ekonomis yang penting, baik secara pribadi bagi dalam sistem pendidikan dikarenakan berkurangnya tingkat individu, maupun secara umum bagi masyarakat. Sumber mengulang kelas. Menggunakan data terkini dari biaya per siswa pertama dari manfaat ini adalah melalui meningkatnya penghasilan yang dikeluarkan publik untuk tiap jenjang pendidikan, diperkirakan sepanjang hayat dari anak-anak yang, berkat BOS, mampu pengurangan tingkat mengulang kelas sebesar setengah persen saja mengenyam pendidikan di jenjang yang lebih tinggi. Dengan akan berujung pada penghematan tahunan sebesar lebih dari US$43 menggunakan data terkini, net present value dari manfaat yang juta untuk tingkat SD dan US$22 juta untuk tingkat SMP. diterima secara pribadi bagi semua individu selalu lebih tinggi MENGENAI BOS-KITA Bank Dunia saat ini mendukung program BOS Pemerintah Bank Dunia untuk BOS adalah sebesar US$ 1.1 milyar. Daftar Indonesia melalui proyek BOS-KITA (US$600 juta), yang pertanyaan dan jawaban ini disusun sebagai bagian dari baru-baru ini memperoleh pendanaan tambahan sebesar dukungan BOS-KITA terhadap program BOS. US$500 juta pada bulan Juni 2010, yang berarti total investasi Untuk keterangan lebih lanjut, Silahkan hubungi: Sektor Pengembangan Manusia Jl. Sudirman Kav. 52-53, Jakarta 12190 Mae Chu Chang: mchang@worldbank.org Kantor Bank Dunia Jakarta Telepon (021) 5299 3000 Sheila Town: stown@worldbank.org Kantor Bursa Efek Indonesia Menara 2, Lantai 12 Faks (021) 529 3111