Document of   The World Bank        FOR OFFICIAL USE ONLY    Report No. 118093‐MN              THE INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSOCIATION    PROGRAM DOCUMENT  FOR A  PROPOSED DEVELOPMENT POLICY CREDIT    IN THE AMOUNT OF SDR86.7 MILLION   (US$120 MILLION EQUIVALENT, INCLUDING US$80 MILLION FROM THE CRISIS RESPONSE WINDOW)    TO MONGOLIA    FOR THE    ECONOMIC MANAGEMENT SUPPORT OPERATION  FIRST DEVELOPMENT POLICY FINANCING    October 30, 2017  Macroeconomic and Fiscal Management Global Practice  East Asia and Pacific Region  World Bank      This document has a restricted distribution and may be used by recipients only in the performance of  their official duties.  Its contents may not otherwise be disclosed without World Bank authorization.          MONGOLIA ‐GOVERNMENT FISCAL YEAR  January 1 – December 31    CURRENCY EQUIVALENTS  (Exchange Rate Effective as of September 29, 2017)    Currency Unit  Mongolian Togrog  US$1.00  MNT 2,464.43    ABBREVIATIONS AND ACRONYMS    ADB  Asian Development Bank  MOF  Ministry of Finance  AQR   Asset Quality Review  MOLSP  Ministry of Labor and Social Protection  BoM  Bank of Mongolia  MTFF  Medium‐Term Fiscal Framework  CMP  Child Money Program  NPL  Non‐Performing Loan  CPS  Country Partnership Strategy  OT  Oyu Tolgoi Copper and Gold Mine  DBM  Development Bank of Mongolia  PAYGO  Pay‐as‐You Go  DPC  Development Policy Credit  PBoC  People’s Bank of China  DSA  Debt Sustainability Analysis  PBP  Poverty Benefit Program  FDI  Foreign Direct Investment  PIM  Public Investment Management  FSL  Fiscal Stability Law  PIMA  Public Investment Management Assessment  GDP  Gross Domestic Product  PIT  Personal Income Tax  DBM  Development Bank of Mongolia  PMT  Proxy Means Test  DICOM  Mongolia Deposit Insurance Corporation  PSP  Price Stabilization Program  HMP  Housing Mortgage Program  SDR  Special Drawing Rights  Strengthening Fiscal and Financial Stability  M&E  Monitoring and Evaluation  SFFSP  Project  The International Bank for Reconstruction  IBRD  TA  Technical Assistance  and Development  IBL  Integrated Budget Law  TT  Tavan Tolgoi Coal Mine  IDA  International Development Association  WTO  World Trade Organization  JICA  Japan International Cooperation Agency          Vice President: Victoria Kwakwa (EAPVP)  Country Director: Bert Hofman (EACCF)  Country Manager: James Anderson (EACMF)  Senior Practice Director: Carlos Felipe Jaramillo (GMFDR)  Practice Director: John Panzer (GMFD2)  Practice Managers: Deepak K. Mishra (GMF02); Mathew Verghis (GMF13)  Task Team Leaders: Taehyun Lee (GMF06); Jean‐Pascal N. Nganou (GMF02)  1      MONGOLIA  DEVELOPMENT POLICY LOAN    TABLE OF CONTENTS    TABLE OF CONTENTS ............................................................................................................................ 2  SUMMARY OF PROPOSED CREDIT AND PROGRAM............................................................................... 4  INTRODUCTION AND COUNTRY CONTEXT ............................................................................................ 5  MACROECONOMIC POLICY FRAMEWORK ............................................................................................ 6  ............................................................................................................... 6  2.1 ECONOMIC DEVELOPMENTS  2.2 MACROECONOMIC OUTLOOK AND DEBT SUSTAINABILITY ................................................................ 9  2.3 IMF RELATIONS ................................................................................................................................. 14  THE GOVERNMENT’S PROGRAM ........................................................................................................ 15  THE PROPOSED OPERATION ............................................................................................................... 16  4.1 LINK TO GOVERNMENT PROGRAM AND OPERATION DESCRIPTION ................................................ 16  4.2 PRIOR ACTIONS, RESULTS AND ANALYTICAL UNDERPINNINGS ........................................................ 19  4.3 IMPLEMENTATION STATUS OF PRIOR ACTIONS ............................................................................... 34  4.4 CONSULTATIONS, COLLABORATION WITH DEVELOPMENT PARTNERS ............................................ 35  4.5 LINK TO CPS AND OTHER BANK OPERATIONS................................................................................... 38  OTHER DESIGN AND APPRAISAL ISSUES ............................................................................................. 38  5.1 POVERTY AND SOCIAL IMPACT ......................................................................................................... 38  5.2 ENVIRONMENTAL ASPECTS ............................................................................................................... 41  5.3 PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT, DISBURSEMENT AND AUDITING ASPECTS ............................... 42  5.4 MONITORING AND EVALUATION ...................................................................................................... 43  SUMMARY OF RISKS AND MITIGATION .............................................................................................. 44      2    ANNEXES  ANNEX 1. POLICY AND RESULTS MATRIX ............................................................................................................. 47  ANNEX 2: LETTER OF DEVELOPMENT POLICY ........................................................................................................ 52  ANNEX 3. FUND RELATIONS NOTE...................................................................................................................... 55  ANNEX 4. ENVIRONMENT AND POVERTY/SOCIAL ANALYSIS TABLE .......................................................................... 58  LIST OF TABLES  TABLE 1. KEY ECONOMIC INDICATORS: 2013‐2022 ............................................................................................. 11  TABLE 2. EXTERNAL FINANCING REQUIREMENTS AND SOURCES: 2015‐2022 (IN MILLIONS OF US$) ............................ 12  TABLE 3. KEY FISCAL INDICATORS OUTLOOK: 2015‐2022 (% OF GDP) ................................................................... 13  TABLE 4. IMPLEMENTATION STATUS OF PRIOR ACTIONS ........................................................................................ 35  TABLE 5. SUMMARY OF REFORM MEASURES SUPPORTED BY THE WORLD BANK, IMF, AND ADB ................................. 37  TABLE 6. RISK CATEGORIES ............................................................................................................................... 46  LIST OF FIGURES  FIGURE 1. PUBLIC AND PUBLICLY GUARANTEED DEBT DYNAMICS ............................................................................ 13  FIGURE 2. KEY REFORM AREAS OF THE GOVERNMENT’S ECONOMIC RECOVERY PROGRAM (ERP) ................................ 15  FIGURE 3. PROPOSED STRUCTURE OF THE DPF ..................................................................................................... 17  FIGURE 4. IMPACT ON DISPOSABLE INCOME FROM CHANGES IN TAX AND TRANSFER POLICIES (2019 PROJECTED) ............ 40  The Mongolia Economic Management Support Operation was prepared by a team consisting of (in  alphabetical order): Alejandro Alcala‐Gerez (Senior Counsel, LEGES), Antoine Coste (Economist,  GTC02), Altantsetseg Shiilegmaa (Economist, GMF02), Achim Daniel Schmillen (Economist, GSP02),  Aparnaa Somanathan  (Senior Economist, GHN03), Badamchimeg Dondog (Financial Management  Analyst, GGO20), Davaadalai Batsuuri (Economist, GMF02), Jay‐Hyung Kim (Advisor, GGO27), Jean‐ Pascal N. Nganou (TTL, Senior Economist, GMF02), Jigjidmaa Dugeree (Senior Private Sector Specialist,  GTCEA), Julian Latimer Clark (Senior Economist, GTC02), Judy Yang (Economist, GPV02), Mark Charles  Dorfman (Senior Economist, GSP02), Mohan Nagarajan (Senior Economist, GGO18), Mombert Hoppe  (Senior Economist, GTC02), Pagma Genden (Operations Office, GHN02), Rabia Ali (Economist, GED02),  Raul Felix Junquera‐Varela (Lead Public Sector Specialist, GGO28), Ria Nuri Dharmawan (Associate  Counsel, LEGES), Regis Cunningham (Senior Financial Management Specialist, GGO20), Richard Stern  (Lead Public Sector Specialist, GGO28), Samuel Freije‐Rodriguez (Lead Economist, GPV02), Stephane  Forman (Senior Livestock Specialist, GFA02), Taehyun Lee (TTL, Senior Economist, GMF06), Tungalag  Chuluun (Operations Officer, GSP02), Ulle Lohmus (Senior Financial Specialist, GFM08), Yiren Feng  (Senior Environmental Specialist, GEN2A). We also thank Angar Enkhtur (EACMF), Arailym Murat  (EACMF), Gantuya Paniga (EACMF), and Otgonbayar Yadmaa (EACMF), for their extensive support.  3    SUMMARY OF PROPOSED CREDIT AND PROGRAM  MONGOLIA  ECONOMIC MANAGEMENT SUPPORT OPERATION  FIRST DEVELOPMENT POLICY FINANCING    Borrower   Mongolia  Implementation  Ministry of Finance  Agency   Financing Data   IDA Credit: SDR86.7 million (US$120 million equivalent, including US$80 million from the IDA  18 Crisis Response Window)  Terms: 1.25% interest rate, 0.75% service fee, 5‐year grace period, 30‐year maturity  Operation Type   Programmatic Development Policy Operation, (1st of 3), Single tranche.    Pillars of the  The Program Development Objective is to support the Government of Mongolia in restoring  Operation   debt sustainability, strengthening the social protection system, and enhancing  And Program  competitiveness.  Development  Objective(s)   Result Indicators   Pillar I: Restoring Debt Sustainability     P1. Capital expenditure financed by the DBM: MNT 252 billion (2016)  MNT 0 billion (2019).  Baseline: 2016  P2. BoM’s net financing to the Housing Mortgage Program: MNT 404 billion (2016)  MNT 0    billion (2019).  Target: 2019  P2. BoM’s outstanding loans for the Price Stabilization Program is fully withdrawn by end‐ 2019 and the corporate bond holdings are kept at no more than the 2016 level.  P3. Aggregate tax revenue from personal income tax and excise tax on alcohol and tobacco:  3.3% of GDP (2016)  3.7% of GDP (2019).  P3. Tax exemptions and incentives are reduced in 2019 by at least 10% relative to 2016.  P3. General Anti‐Avoidance Rule is included to tax laws and regulations.  P4. Capital expenditure for clearance of promissory notes: MNT 672 billion (2016)  MNT 0  billion (2017‐19).  P4: Efficiency of public investment improved by restructuring for cost‐saving or removing  more than 10% of the total outstanding value needed to complete the on‐going public  investment projects in 2018‐19 based on the Public Investment Rationalization Guideline.  Pillar II. Strengthening the Social Protection System  P5. The 2019 combined budget allocation for the Food Stamp Program and a PMT‐based  poverty‐targeted cash benefit program is expanded by at least 340% relative to 2016.  P6. Projected budget subsidy to pension fund in year 2030: 6% of GDP (2017 projection)   2% of GDP (2019 projection with reform).  Pillar III. Enhancing Competitiveness  P7. Number of permits and licenses in 2019 reduced by more than 10% from 2016.  P7. At least 70% of investor grievances received by the IPC are successfully resolved (2019).  P8. Number of animals vaccinated for PPR (Peste des Petits Ruminants) in 5 western aimags:  10.4 million (2016)  25 million (2019).  P8. Five western aimags become free of PPR outbreaks (2019).  P9. Proportion of shipments selected for physical inspection at the border customs are  reduced from 90% (2016) to 70% (2019).  P9. Average customs clearance time is reduced by 20% relative to 2016.  Overall risk rating  High  Climate and  Are there short and long term climate and disaster risks relevant to the operation (as  disaster risks  identified as part of the SORT environmental and social risk rating)? No                       Operation ID   P162402  4      IDA PROGRAM DOCUMENT FOR   A PROPOSED DEVELOPMENT POLICY CREDIT TO MONGOLIA  MONGOLIA ECONOMIC MANAGEMENT SUPPORT OPERATION  FIRST DEVELOPMENT POLICY FINANCING  INTRODUCTION AND COUNTRY CONTEXT   1. This program document seeks approval of the Executive Directors of a proposed programmatic  Economic Management Support Development Policy Financing Operation (EMSO1) to Mongolia.  This  operation – in the amount of US$120 million, including US$80 million from the IDA 18 Crisis Response  Window – is the first of three Development Policy Financing (DPF) operations in a programmatic series1.  The Program Development Objective of the proposed DPF is to support the Government of Mongolia in  restoring debt sustainability, strengthening the social protection system, and enhancing competitiveness.     2. Mongolia faces severe economic challenges from major shocks compounded by expansionary  policy. The economic boom in 2011‐13—fueled by strong mineral exports and foreign direct investment  (FDI),  and  expansionary  fiscal  policy—left  Mongolia  highly  vulnerable  to  external  shocks.  These  risks  materialized from 2014 onward. With minerals accounting for almost 90 percent of exports, a sharp drop  in commodity prices and slower growth in China significantly weakened the external and fiscal positions.  The  economy  also  took  a  major  hit  from  a  collapse  of  foreign  investment  which  had  reached  over  30  percent  of  GDP  during  boom  years.  Expansionary  policies  compounded  these  shocks.  Economic  policy  turned expansionary during the double‐digit growth period despite high inflation and a sharp widening of  the current account deficit. Economic policy was loosened further from 2014 in response to the external  shocks through fiscal expansion and monetary easing, driven by off‐budget expenditure and quasi‐fiscal  lending.  The  economic  stimulus,  however,  came  at  the  cost  of  a  significant  increase  in  economic  vulnerabilities.  Government  debt  has  increased  almost  fourfold  since  2011,  with  the  budget  deficit  reaching  17  percent  of  GDP  in  2016.  Mounting  pressure  on  the  balance  of  payments  caused  a  sharp  currency  depreciation  and  a  significant  loss  of  reserves  since  2013.  Substantial  risks  to  the  balance  of  payments remain as about US$660 million sovereign bonds mature in 2018.     3. Continued economic difficulties adversely affect poverty conditions. Mongolia made significant  progress in poverty reduction, as the poverty rate dropped to 21.6 percent in 2014 from 27.4 percent in  2012. However, the poverty rate reversed back to 29.6 percent in 2016 on account of slower economic  growth,  higher  unemployment,  and  sluggish  income  growth.  Real  household  consumption  fell  by  9.5  percent in 2016 as unemployment rate rose to 10 percent. Urban households have been affected harder,  particularly among wage‐dependent households, as key labor‐intensive sectors such as construction and  services have contracted in 2015‐16 while agriculture continued to grow, albeit at a slower rate. Average  wage for urban dwellers declined by nearly 10 percent in 2016 while it rose by about 16 percent for rural  dwellers over the same period. Consequently, real household income declined by 4.2 percent in the capital  city while it increased by 1.3 percent in rural areas, indicating disproportional effects between urban and  rural households.                                                                 1 On July 5, 2017, Management informed the Board of Executive Directors of its intention to allocate US$80 million from the Crisis  Response Window (CRW) to support Mongolia in response to the adverse and wide‐ranging impact of commodity price shocks  on the economy.  See note “Mongolia: IDA Crisis Response Window Support for the Commodity Price Shock Response”.  5      4. The election of a reform minded Government in 2016 suggested emerging public support for  fiscal  prudence  and  probity,  though  sporadic  opposition  to  the  austerity  measures  persists.  The  Mongolia  People’s  Party  campaigned  on  a  platform  calling  for  fiscal  discipline  and  reform,  and  won  a  landslide victory in the June 2016 general election. The post‐election Government adopted the Economic  Recovery Program (ERP) in November 2016 and reached an agreement with the International Monetary  Fund (IMF) on a three‐year Extended Fund Facility program, approved by the IMF’s Executive Board in  May  2017.  The  Government  also  requested  parallel  financial  support  from  development  partners  including  the  World  Bank  Group  (WBG),  Asian  Development  Bank  (ADB),  Japan,  China,  and  Korea.  Following the agreement with development partners, the 2017 supplementary budget and a package of  fiscal adjustment measures were approved on April 14.  Other development partners—including the ADB,  Japan, and Korea—are also delivering financial support in parallel with the World Bank and IMF. The post‐ election Government was forced to resign in September 2017 following the loss of the party's candidate  in the Presidential election. The new Prime Minister, however, has confirmed his Government’s continued  commitment to the reform program supported by the development partners, including the WBG.     5. The proposed DPF, along with operations from other development partners, supports a set of  reform  measures  to  stabilize  Mongolia’s  economy  and  move  it  towards  a  sustainable  development  path. The reform programs supported by the DPF, developed in close collaboration with the IMF and ADB,  seek to: (i) restore debt sustainability; (ii) strengthening the social protection system; and (iii) enhancing  competitiveness. The DPF will also help Mongolia mitigate the immediate balance of payments risks by  catalyzing successful market‐based refinancing of maturing commercial debt, and create fiscal space by  substituting  high‐cost,  short‐term  domestic  borrowing  with  relatively  more  concessional  and  long  maturity external assistance.  MACROECONOMIC POLICY FRAMEWORK  2.1 ECONOMIC DEVELOPMENTS   6. Growth  has  dropped  sharply  since  the  economic  boom  in  2011‐13.  Mongolia’s  economy  expanded by an average 14 percent in 2011‐13—boosted by surging FDI inflows that accounted for almost  70  percent  of  gross  investment,  and  robust  commodity  exports.  The  strong  external  environment,  however, began to deteriorate from mid‐2013. FDI inflows dried up to less than 2 percent of GDP in 2014‐ 16 from an average 32 percent of GDP in the previous three years, as new foreign investment projects  were delayed. A continued and sharp drop in commodity prices and slower growth in China, meanwhile,  dampened commodity exports which accounted for almost 90 percent of total exports. The export prices  of copper and coal, Mongolia’s key export commodities, dropped by about 25 percent and 32 percent  respectively,  between  2013  and  2015. 2  Coal  export  volume  also  shrank  by  21  percent  over  the  same  period,  reflecting  slowing  demand  from  China  which  absorbed  most  of  Mongolia’s  coal  exports.  The  precipitous drop in FDI and weak commodity exports resulted in a collapse in investment and decline in  net exports, reducing growth to 7.9 percent in 2014 and 2.4 percent in 2015 (see Table 1). Growth further  dropped to 1.2 percent in 2016 as private consumption contracted by 9 percent, reflecting negative real  household income growth and high unemployment. A strong rebound in coal exports in the last quarter  and higher public expenditure, however, helped maintain positive annual growth in 2016.     7. The balance of payments has been under mounting pressure, triggering a sharp exchange rate  depreciation and a significant loss of reserves. The current account deficit—after reaching an average 26                                                               2 Compared to their peak in 2011, the decline of copper and coal prices was about 45 percent.  6      percent of GDP in 2011‐13—sharply narrowed to 6.3 percent of GDP in 2016, due to continued import  compression amid weak domestic demand and lower oil prices. Despite the narrowing of current account  deficit, a sudden stop in FDI inflows—from US$4.4 billion in 2012 to around US$120 million in 2016—put  severe strain on the balance of payments. The widening external imbalance and weak confidence over  the economy led to a 78 percent depreciation of the  togrog between 2013 and 2016. In response, the  Bank  of  Mongolia  (BoM)  stepped  up  intervention  in  the  foreign  exchange  market.  The  intervention,  however, exhausted almost three quarters of gross reserves, which fell from US$4.1 billion in 2012 to  US$1.3 billion in 2016—amounting to less than three months’ import cover.    8. Mongolia has heavily relied on external borrowing to fill external and fiscal financing gaps. The  Government significantly increased non‐concessional borrowing to finance rapid fiscal expansion. The first  large non‐concessional borrowing was the sovereign and sovereign‐guaranteed bonds of US$2,080 million  issued in 2012, which was followed by: (i) a US$462 million sovereign‐guaranteed Development Bank of  Mongolia (DBM) loan in 2014; (ii) a US$500 million guaranteed bond issued by a commercial bank in 2015;  (iii) a RMB 1 billion sovereign bond in 2015; and (iv) a US$500 million sovereign bond and a US$250 million  syndicated loan in 2016. The Bank of Mongolia (BoM) also used approximately US$1.7 billion in 2012‐16  on the credit line of a RMB 15 billion bilateral currency swap facility with the People’s Bank of China (PBoC)  to replenish declining reserves. The total external borrowing by the Government and the BoM totaled  US$6.2 billion between 2012 and 2016.     9. Looming  repayments  of  sovereign  bonds  have  added  substantial  risks  to  the  weak  external  position. In addition to a US$580 million sovereign‐guaranteed bond that matured in March 2017, which  was successfully refinanced, a large amount of non‐concessional debt is scheduled to mature in 2018,  including: (i) a US$500 million sovereign bond in January 2018; and (ii) a RBM 1 billion sovereign bond in  June  2018.  Prior  to  the  successful  refinancing  of  the  US$580  million  bond,  large  debt  repayments  equivalent to over 90 percent of the country’s reserves at end‐2016, triggered two downgrading of the  country’s  sovereign  rating  to  Caa1  (Moody’s)  in  2016,  following  rising  investor  concern  on  Mongolia’s  external debt repayment capacity.    10. The fiscal position has sharply deteriorated in recent years, driven by off‐budget spending. The  consolidated budget deficit3 amounted to an average of 9 percent of GDP in 2012‐15 as the Government  actively  used  fiscal  stimulus  to  counter  the  deteriorating  external  environment.  Facing  continuous  revenue drop amid slower growth and lower commodity prices, fiscal expansion heavily relied on non‐ concessional  debt and domestic bond  issuances.  Most of the proceeds of non‐concessional borrowing  were channeled through the off‐budget expenditures of the DBM to bypass the budget deficit ceiling of  the Fiscal Stability Law (see paragraph 11 belowfor more details). Attempts were made in 2015 to curb  the  ballooning  deficit,  following  the  World  Bank’s  recommendation,  by  bringing  DBM’s  off‐budget  investment into the budget and reducing the consolidated deficit to 8 percent of GDP from 11.3 percent  of  the  previous  year.  The  fiscal  adjustment  efforts,  however,  were  reversed  in  2016  as  on‐budget  expenditure  was  ramped  up,  led  by  large  pre‐electoral  spending  and  significant  increase  in  capital  expenditure  to  clear  payment  arrears.  As  a  result,  the  budget  deficit  widened  to  17  percent  of  GDP;  Government debt surged to 88 percent of GDP; interest payments climbed to 4 percent of GDP in 2016— raising serious concern about sustainability of public debt. Mounting domestic borrowing needs, along  with heightened risk perceptions, pushed up the six‐month T‐bill yield from 10 percent in 2013 to over 17  percent in 2016, further squeezing the fiscal space.                                                                3 The consolidated budget deficit, used by the Bank/Fund for fiscal monitoring, includes the off‐budget expenditure of the DBM  in addition to the Government’s formal budget definition.   7        11. The DBM has been an important driver of the loose fiscal management. The Government used  the DBM as the major off‐budget financing vehicle, providing over US$2.7 billion (or MNT 5 trillion) in  2012‐15.  The  latter  comprised  of  guarantees  (US$1.2  billion)  and  direct  proceeds  of  sovereign  bonds  (US$1.5  billion).  DBM’s  off‐budget  spending,  which  averaged  5.5  percent  of  GDP  in  2013‐16,  was  channeled  through  two  types  of  loans:  (i)  non‐commercial  loans  to  finance  the  Government’s  capital  expenditure (DBM‐financed capital expenditure); and (ii) commercial loans to private and state‐owned  companies  (commercial  investment).  The  DBM‐financed  capital  expenditure—even  though  it  was  budgetary  investment  to  be  implemented  and  repaid  by  the  Government—remained  off  budget  until  2015. The off‐budget public investment was finally brought on budget in 2015, as a result of the Bank’s  initial DPL dialogue. In addition, DBM’s non‐commercial loans, funded by the proceeds of sovereign bonds,  were lent to DBM—a complex cross‐liability structure created in 2012 to bypass the deficit ceiling of the  Fiscal  Stability  Law.  Concerns  were  also  raised  about  the  financial  viability  of  DBM’s  commercial  investment,  as  many  of  commercial  loans  were  extended  to  Government’s  programs  or  Government‐ guaranteed  projects  that  were  not  commercially  bankable.  Considering  the  large  potential  fiscal  implication,  the  Bank  and  the  IMF  included  the  commercial  loans  into  a  broader  definition  of  the  “consolidated budget deficit” for fiscal monitoring. In 2016, non‐commercial loans and commercial loans  of the DBM declined due to difficulty in mobilizing further external borrowing, but remained substantial  at 1 percent of GDP.     12. The  central  bank  has  been  also  heavily  engaged  in  quasi‐fiscal  lending  programs.  Monetary  policy was substantially loosened in 2013‐14 to support fiscal stimulus through quasi‐lending activities.  Two large quasi‐fiscal lending programs—the Price Stabilization Program (PSP) and the Housing Mortgage  Program  (HMP) 4 —were  launched  by  the  BoM  in  lieu  of  the  Government,  which  injected  liquidity  amounting to almost 17 percent of GDP in 2013. The PSP provided subsidized loans of more than MNT 1  trillion to select industries, with particular focus on construction, until it began to be phased out from late  2014  based  on  the  recommendations  of  the  World  Bank.  However,  the  HMP—which  aims  to  provide  subsidized loans to mortgage borrowers—continued to expand with BoM’s financing, due to its political  popularity. Outstanding mortgage loans under HMP reached MNT 3.1 trillion at end‐2016—equivalent to  13 percent of the 2016 GDP. The BoM also provided significant financial support to companies in financial  distress through a corporate bond purchase program since late 2014. The outstanding corporate bond  holdings of the BoM amounted to MNT 815 billion at end‐2016.     13. Credit conditions have become tight since 2015 and bank‐asset quality has been deteriorating.  Bank loan growth remained weak since 2015, with subdued loan demand amid import compression and  currency depreciation. The non‐performing loan (NPL) ratio continued to climb since 2015 to around 9  percent at end‐2016, in the aftermath of the policy‐induced credit boom in 2013‐14, and accompanied by  weaker  prudential regulations. Despite the low inflation at 1.1  percent  in 2016, the weighted average  lending rate is high at about 20 percent due to significant debt‐financing need of the budget, high risk  premium, and limited competition in the banking sector. The BoM hiked its policy rate by 450 bps to 15  percent in August 2016 to defend the togrog, followed by a reduction in the policy rate by 100 bps and  200 bps in December 2016 and June 2017, respectively, to ease credit conditions in light of low inflation                                                               4 The HMP was technically one of the sub‐programs of the Price Stabilization Program, but was implemented separately from  other sub‐programs.  8      and stable exchange rate. As of end‐September 2017, NPLs and Past Due Loans5 accounted for about 8.7  percent and 6.2 percent of total outstanding loans, respectively.    14. The  macroeconomic  situation  shows  signs  of  improvement,  along  with  progress  to  secure  financial support from key development partners. As of the first half of 2017, the economic performance  has improved from the depth of the 2015‐16 economic slowdown. This improvement has been largely  driven by positive developments in the mineral sector (mainly coal) as well as stronger performance in  private investment following substantial FDI inflows in the mineral sector. Moreover, market confidence  has  also  improved  since  the  signing  of  an  IMF‐led  multi‐billion  agreement  in  May  2017  supported  by  development partners including WBG, ADB, Japan, China, and Korea. Continued implementation of the  adjustment plan, supported by financing in terms that are more favorable than commercial, is critical to  fiscal sustainability and to stabilize the Government’s debt. Successful market‐based refinancing of the  debt,  however,  hinges  on  fast  disbursement  of  donor  financing  and  continued  policy  adjustment  and  structural reforms to restore fiscal and external sustainability.     2.2 MACROECONOMIC OUTLOOK AND DEBT SUSTAINABILITY     15. Growth is projected to be relatively modest in 2017‐18, but accelerate from 2019 onward.  In  2017, growth is projected  to be  modest  mainly on the account of an increased  demand for coal from  China. Moreover, the negative impact of strong fiscal consolidation continues to affect growth, largely  offsetting  the  stimulus  effects  from  a  nearly  US$1  billion  foreign  investment  into  the  Oyu  Tolgoi  (OT)  underground mine (OT‐2). Growth will further increase in 2018, as the growth effects from increased FDI  inflows into OT‐2, increased gold content in copper production of OT, and new gold production from the  Gatsuurt  gold  mine  outweigh  the  contractionary  effects  of  fiscal  adjustment.  Economic  recovery  is  expected to gain pace in 2019, on account of the production increase schedules and new FDI plans of  major mines. Stronger coal and copper production by the Tavan Tolgoi (TT) coal mine and the OT surface  mine is projected to boost mining production in 2019. A three‐year US$2.2 billion foreign investment into  the TT mine is also expected to start in 2019, providing over US$700 million investment annually. In the  longer term, new commercial production of the OT‐2—accounting for 80 percent of OT’s total mineral  deposit—is projected to bolster growth from 2022. Inflation is expected to pick up towards end‐2017,  reflecting weather related factors including potential failure of crops due to harsh winter and the lingering  pass‐through effects of a sharp depreciation in 2016. Inflation is projected to remain stable afterwards  with continued fiscal consolidation and relatively tighter monetary policy stance and associated moderate  credit growth. The latest data release suggests that the pace of economic activity picked up during the  first half of 2017, with growth recording 5.3 percent (y/y), supported by stronger coal exports as well as  robust performance in the manufacturing and service sectors. The growth performance for the second  half of 2017 is, however, likely to be weaker amid decelerated coal exports on account of cross‐border  logistical constraints.    16. Despite the recent progress in resolving the immediate liquidity risks, balance of payments risk  will  stay  substantial  in  2017‐18  on  account  of  additional  debt repayments  and  inadequate  reserves.  With  improved  investor  confidence  by  the  announcement  of  donor  support,  Mongolia  successfully  refinanced  a  US$580  million  sovereign‐guaranteed  bond  in  March  2017,  issuing  a  US$600  million  sovereign bond, of seven‐year maturity, at a rate lower than the prevailing market rates. The People’s                                                               5 Past due loans refer to overdue loans for less than 90 days.  9      Bank  of  China  also  extended  its  RMB  15  billion  (approximately  US$2.2  billion)  bilateral  currency  swap  facility by three years, as part of international support, on which the BoM has drawn about US$1.8 billion  since 2012. Despite the recent progress, risks to the balance of payments will likely remain substantial in  the short term, with additional US$660 million bonds maturing in 2018—US$500 million in January and  RMB  1  billion  in  June.  Full  repayment  of  the  bonds  would  exhaust  about  40  percent  of  the  remaining  reserves  which  stood  at  US$1.6  billion  in  September  2017.  To  refinance  these  maturing  bonds,  the  Government successfully issued a new sovereign bond of US$800 million, of five and half year maturity,  at a rate lower than the prevailing market rates. The current account deficit is expected to widen over the  next three years as strong import growth, driven by higher oil import price and foreign investments, will  outpace an increase in major mineral exports. Strong FDI inflows into the OT‐2 and TT mines, however,  will provide significant buffers to the current account deficit, with annual FDI climbing to  over US$2.2  billion in 2019.    17. Financial support from multilateral and bilateral partners is critical in stabilizing the external  account and rebuilding buffers. Finalization of funding arrangements with donors, including the proposed  DPF,  may  have  helped  catalyze  successful  market‐based  refinancing  of  the  2018  bonds  by  reducing  investor concern over Mongolia’s debt repayment capacity. In addition, a total of US$3.5 billion financial  support6 from donors is projected to fully finance external financing gap and help rebuild reserves to an  adequate  level—over  6  months’  import  cover  by  2019,  under  the  baseline  projections  of  the  current  account balance and capital flows (see Table 2).     18. Monetary policy is expected to remain appropriately tight to support price stability, and the  financial supervision and safety net will be strengthened. The BoM plans to keep monetary policy tight  in  the  short‐term  through  effective  liquidity  management,  in  light  of  the  declining  but  still  high  fiscal  deficit, substantial external financing, and projected FDI inflows. Interventions are expected to be limited  to  smoothing  excessive  volatility,  allowing  more  flexible  exchange  rate  fluctuations  and  rebuilding  international  reserves.  The  BoM  law  is  planned  to  be  amended  to  clarify  its  mandate,  strengthen  governance,  and  improve  independence.  A  set  of  reform  actions  will  be  taken  to  strengthen  the  monitoring and supervision of the banking sector, with the support of the IMF. An international external  auditing  firm  was  commissioned  by  BoM  to  carry  out  an  Asset  Quality  Review  (AQR)  aimed  to  assess  individual  banks’  financial  soundness  and  resilience,  followed  by  a  stress  testing  to  identify  any  recapitalization needs. This exercise is expected to be completed before the end of this year. Regulatory  and supervisory framework is also planned to be strengthened, including improving the early intervention  framework, bringing the bank resolution legislation, and strengthening the rules on related party exposure  and  ultimate  beneficial  owners.  Mongolia’s  deposit  insurance  system  will  be  strengthened  with  the  support of the Bank to: (i) amend Mongolia Deposit Insurance Company (DICOM) law in line with IADI  Core  Principles  of  Effective  Deposit  Insurance  System;  (ii)  establish  a  backup  financing  facility  for  the  DICOM; and (iii) improve data sharing between the DICOM and the BoM.                                                               6 The financial support package is tentatively comprised of the following: (i) up to US$600 million from the World Bank through  three years’ DPF operations and project financing, which are subject to future Board approvals; (ii) a US$434 million IMF loan; (iii)  a US$900 million ADB loan including US$300 million project financing; (iv) US$850 million from Japan; (v) US$700 million from  Korea. In addition, the PBoC extended the maturity of its RMB 15 billion (US$2.2 billion) swap line with the BoM, on which the  BoM has already drawn about US$1.8 billion since 2012.   10      Table 1. Key Economic Indicators: 2013-2022 2013 2014 2015 2016e 2017f 2018f 2019f 2020f 2021f 2022f Real Sector  Real GDP (% change y‐y)  11.7 7.9 2.4 1.2 2.8 3.3 7.3 5.0 5.7 8.1      Mineral GDP (%, y‐y) 18.5 18.5 14.1 0.2 ‐0.2 3.7 8.7 14.7 13.5 18.6      Non‐Mineral GDP (%, y‐y) 9.8 5.2 ‐1.0 1.6 3.7 3.2 6.8 1.8 2.9 3.9 Consumer price index (% change y‐y)  12.3 11.0 1.1 0.9 8.0 6.7 6.9 6.5 6.5 6.5 Fiscal Account (in percent to GDP) Revenue & grants 31.2 27.8 25.1 23.6 27.3 27.1 27.5 27.4 27.5 27.3 Expenditure 40.1 38.3 33.6 40.6 35.3 34.2 32.2 30.4 28.6 28.2 Overall budget balance ‐8.9 ‐10.5 ‐8.5 ‐17.0 ‐8.1 ‐7.1 ‐4.7 ‐3.0 ‐1.1 ‐0.9 General government debt 49.0 57.9 60.1 87.4 86.3 87.4 85.3 82.3 77.1 69.2 External Accounts Current account (million US$) ‐3156 ‐1405 ‐567 ‐700 ‐584 ‐955 ‐1486 ‐1210 ‐985 ‐450                (% GDP) ‐25.1 ‐11.5 ‐4.8 ‐6.3 ‐5.3 ‐8.0 ‐11.2 ‐8.6 ‐6.5 ‐2.7 Trade balance  ‐1321 993 1232 1336 1453 1273 960 1172 1349 1828 Exports of goods 4273 5775 4669 4809 5662 5657 6023 6292 6782 7314 Imports of goods ‐5587 ‐4782 ‐3438 ‐3473 ‐4209 ‐4384 ‐5063 ‐5120 ‐5433 ‐5486 Capital/Financial Account (million US$) 1438 1065 423 902 789 1783 2709 1534 1310 566    Capital Account 126 100 112 91 138 150 162 173 187 193 FDI 1/ 2098 276 183 121 961 1568 2246 1902 1954 1546 Portfolio ‐156 277 282 483 ‐94 0 0 ‐500 ‐294 ‐206 Trade Credits 9 ‐136 ‐389 ‐101 ‐85 ‐80 ‐89 ‐85 ‐84 ‐86 Currency and Deposits ‐1376 ‐210 ‐248 ‐204 ‐237 ‐567 ‐665 ‐689 ‐523 ‐600 Loans 1/ 648 711 407 846 244 862 1217 906 257 ‐88 International support 2/ 484 987 1047 759 150 50 Errors and Omissions ‐113 ‐128 ‐115 ‐221 0 0 0 0 0 0 Overall BoP Balance (million US$) ‐1831 ‐468 ‐259 ‐19 344 978 1384 497 511 309 Gross international reserves 2242 1650 1323 1296 1640 2618 4002 4499 5010 5319     (months of imports) 3.9 4.0 2.8 2.5 3.0 4.3 6.4 6.9 7.5 7.3 Monetary Sector (%) Credit growth 57.9 23.5 0.5 8.5 8.6 11.2 12.3 10.4 9.7 10.6 Reserve money growth 54.0 2.7 ‐28.2 24.6 14.8 13.8 13.3 17.1 14.9 16.1 Memo items: Nominal GDP (millions US$)  12582 12196 11728 11056 10970 11938 13217 14103 15141 16829 Nominal GDP (billions MNT) 19174 22227 23150 23936 27328 29935 33840 37580 41950 47952 1/ FDI and loans for 2016 are adjusted for $4.2 billion off‐setting transactions for OT‐2 project financing. 2/ The projections for loans include multilateral and bilateral financial assistance in 2017‐20. Sources: IMF, MoF, BoM, WB staff estimates   11      Table 2. External Financing Requirements and Sources: 2015-2022 (in millions of US$) 2015 2016e 2017f 2018f 2019f 2020f 2021f 2022f 1. External Financing Requirements 2149 2092 2114 2668 2324 2831 2317 2820     Current account deficit  567 700 584 955 1486 1210 985 450      Amortizations 1219 792 1293 1146 172 932 808 1769              Portfolio investment 356 20 694 661 0 500 500 1206              Loans  863 773 599 485 172 432 308 563 Other net capital outflows 1/ 363 599 237 567 665 689 523 600 2. Financing Sources 2149 2092 2114 2668 2324 2831 2361 2820 A. Capital and Financial Inflows 1912 2074 1974 2660 2661 2569 2722 3079 Capital account inflow 112 91 138 150 162 173 187 193 FDI 2/ 183 121 961 1568 2246 1902 1954 1546 Portfolio investment 4/ 661 465 600 661 0 0 250 1000 Trade Credits ‐389 ‐101 ‐85 ‐80 ‐89 ‐85 ‐84 ‐86 Loans 2/ 1345 1498 360 361 342 579 415 426 B. Multilateral and Bilateral Support 3/ 484 987 1047 759 150 50 IMF 114 135 142 36 0 0 WB 120 150 150 180 0 0 Other multilaterals and bilaterals 250 702 755 543 150 50 Memo: PBoC Swap Facility Extension 1725 1725 C. Changes in reserves: (‐) means increase 237 18 ‐344 ‐978 ‐1384 ‐497 ‐511 ‐309 3. Gross International Rerves (end‐year) 1323 1296 1640 2618 4002 4499 5010 5319 (months of imports) 2.8 2.5 3.0 4.3 6.4 6.9 7.5 7.3 1/ Other net capital outflows include all other net financia lflows and errors and omissions. 2/ FDI and loans for 2016 are adjusted for $4.2 billion off‐setting transactions for OT‐2 project financing. 3/ The amount of annual financing from multilateral and bilateral partners is indicative. 4/ The above estimates do not account for the external debt issued by the government on October 26, 2017. Source: BoM, IMF, WB staff estimates   19. A  strong  fiscal  consolidation  plan  has  been  adopted  to  restore  fiscal  sustainability.  The  Government  adopted  the  Medium‐Term  Fiscal  Framework  for  2017‐19  and  the  2017  supplementary  budget, aiming to reduce the consolidated budget deficit from 17 percent of GDP to less than 5 percent  of GDP by 2019. Under the current adjustment plan, the primary deficit is projected to be reduced from  13 percent of GDP in 2016 to less than 4 percent in 2017, and below 1 percent in 2019 (see Table 3).  Financial support from donors is expected to significantly contribute to the fiscal consolidation process.  Concessional budget support loans of multilateral and bilateral donors would substitute more expensive  domestic borrowing whose prevailing interest amounts to over 11 percent. Interest payments, reflecting  the  lower‐cost  concessional  finance,  are  projected  to  gradually  decline  from  2018,  after  reaching  4.5  percent of GDP in 2017. Gross financing needs will also be significantly reduced on account of long‐term  concessional  budget  support  loans,  by  lowering  the  Government’s  reliance  on  domestic  securities  dominated by short‐term maturity bills.    20. Government debt is projected to peak in 2018 and then gradually decline afterwards, under the  assumptions of strong fiscal adjustment and substantial donor financing. Nominal debt‐to‐GDP ratio is  projected to continue to rise in 2017‐18 despite fiscal adjustment, reaching over 87 percent of GDP in  2018, due to the declining but still high primary deficit, growing interest payments, and sluggish growth.  The debt ratio is projected to gradually decline from 2019 as the primary deficit is substantially reduced,  interest payments decline, and the pace of recovery gains significantly (see Table 3).     12      Table 3. Key Fiscal Indicators Outlook: 2015-2022 (% of GDP) 2014 2015 2016e 2017f 2018f 2019f 2020f 2021f 2022f Tota l  revenues  a nd gra nts 27.8 25.1 23.6 27.3 27.1 27.5 27.4 27.5 27.3  Ta x revenues 23.4 22.1 20.6 23.6 23.5 24.0 23.9 24.0 24.5     PIT 2.1 2.1 2.1 2.3 2.5 2.5 2.4 2.4 2.5     CIT 2.8 3.0 2.1 2.9 2.8 2.8 2.9 3.0 3.1     Soci a l  Securi ty Contri buti on 4.1 4.4 4.6 5.6 5.3 5.2 5.0 4.9 4.6     VAT 6.2 4.5 4.8 5.6 5.3 5.3 5.1 5.0 4.6     Exci s e ta xes  & Specia l ta xes 2.2 2.6 2.6 1.9 2.3 2.5 2.3 2.3 2.3     Ta xes  on foreign tra de 1.6 1.4 1.4 1.8 1.6 1.9 1.7 1.7 1.5     Roya l ti es 2.6 2.6 1.2 1.9 2.2 2.3 2.9 3.2 4.4 Non‐ta x revenues  & Gra nts 4.5 3.2 3.1 3.7 3.6 3.5 3.5 3.5 2.8 Tota l  expenditures 38.3 33.6 40.6 35.3 34.2 32.2 30.4 28.6 28.2 Current Prima ry expenditures 21.3 21.5 23.9 22.0 21.2 19.8 18.4 17.3 17.4    Wa ges  a nd s a la ri es 7.0 7.4 7.3 6.5 6.1 5.7 5.2 4.9 4.9    Goods  a nd s ervices 4.6 4.7 6.0 5.2 5.0 4.8 4.6 4.4 4.4    Subs idi es 0.8 0.4 0.9 0.9 0.8 0.8 0.8 0.7 0.7    Tra ns fers 8.9 9.0 9.7 9.5 9.3 8.6 7.8 7.3 7.4 Interes t pa yment 2.5 2.9 3.9 4.5 4.4 4.0 3.5 2.8 2.4 Ca pita l  expenditures 10.9 6.0 9.6 7.1 7.1 6.8 7.0 7.1 7.0  Domes tica l ly‐fi na nced 6.8 3.1 5.8 4.7 4.4 4.0 5.0 5.0 5.0     DBM‐fina nced 2.9 1.9 1.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0     Forei gn‐fi na nced  1.1 2.5 2.4 2.7 2.8 2.1 2.0 2.0 Net Lendi ng 4.2 3.1 3.1 1.7 1.5 1.5 1.5 1.4 1.4 Net l endi ng excl. mortga ge loa ns 0.4 0.1 2.1 0.8 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 On‐budget hous ing mortga ge l oa ns 0.0 0.0 0.0 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 DBM commercia l l oa ns 3.8 3.0 1.0 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 Overa ll  ba l a nce  ‐10.5 ‐8.5 ‐17.0 ‐8.1 ‐7.1 ‐4.7 ‐3.0 ‐1.1 ‐0.9    Pri ma ry ba la nce ‐8.6 ‐5.6 ‐13.0 ‐3.6 ‐2.7 ‐0.7 0.5 1.6 1.5 Government debt 57.9 60.1 87.4 86.3 87.4 85.3 82.3 77.1 69.2 Externa l  debt 43.1 45.4 67.7 63.9 67.8 71.3 72.5 69.1 62.8 Domes tic debt 14.8 14.7 19.7 22.4 19.6 14.0 9.8 8.0 6.5 Source: IMF, MoF, World Bank staff projections   Figure 1. Public and Publicly Guaranteed Debt Dynamics Baseline Primary Balance Shock Real Interest Rate Shock Real GDP Growth Shock Real Exchange Rate Shock Gross Nominal Public Debt Gross Nominal Public Debt Public Gross Financing Needs (Percent of GDP) (Percent of Revenue) (Percent of GDP) 140 450 28 120 400 24 350 100 20 300 80 250 16 60 200 12 150 40 8 100 20 4 50 0 0 0 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Source: IMF MAC Debt Sustainability Analysis, August 2017 (First review mission) 21. The latest IMF Debt Sustainability Analysis (DSA) of August 2017 concluded that the proposed  fiscal  adjustment  would  be  able  to  bring  Government’s  debt  back  to  a  sustainable  path,  under  the  following assumptions: (i) growth will pick up substantially in 2019 and remain strong thereafter, driven  by  development  and  production  from  major  mines;  (ii)  funding  of  donors  in  favorable  terms  will  13      significantly  reduce  the  gross  financing  needs  and  the  present  value  (PV)  of  debt;  (iii)  external  non‐ concessional  borrowing  will  be  successfully  refinanced  and  domestic  creditors  will  finance  the  Government with more favorable terms than those prevailing today. Under these assumptions, the PV of  debt‐to‐ GDP ratio, the major indicator for debt sustainability, is projected to reach close to 85 percent in  2018 and starts declining from 2019, down to around 75 percent in 2021. Mongolia’s total external debt  reached over 220 percent of GDP—155.6 percent excluding US$7.4 billion of intercompany loans—at end‐ 2016. The DSA projects external debt to start declining from 2018 on account of projected improvement  in  the  balance  of  payments  and  stronger  growth  from  2019.  The  public  and  external  debt  dynamics,  however, are sensitive to external shocks. The DSA suggests that public debt could increase substantially  in the event of a real GDP growth shock and, to a lesser extent, exchange rate and interest rate shocks,  but  all  stress  tests  indicate  a  declining  public  debt  path  in  the  medium‐term,  assuming  the  proper  implementation of the fiscal adjustment plan (See Figure 1 for the DSA projections).  22. The  prospects  of  substantial  improvement  in  the  fiscal  and  external  positions  and  growth  suggest that the current macroeconomic policy framework is adequate for budget support operation.  The authorities have already taken steps to restore fiscal sustainability and build external buffers through  an economic policy adjustment program, in close coordination with development partners. The current  economic adjustment program is expected to significantly reduce the budget deficit, stabilize the debt  path, and rebuild external buffers to an adequate level towards the end of the three‐year DPF program  horizon. The latest fiscal performance indicates that the fiscal consolidation in 2017 is on track, with the  deficit now projected at 8.1 percent of GDP, as against a target of 10.6 percent of GDP.    23. The economic outlook is subject to substantial macro‐economic risks from external shocks. The  major sources of external downside risks include: (i) slower‐than‐expected FDI increase into key mining  projects; (ii) disruption in the production of major copper, coal and gold mines (particularly in relation to  cross  border  issues);  and  (iii)  weaker‐than‐expected  commodity  prices,  possibly  due  to  a  sharper  slowdown  in  China’s  economy.  These  shocks  could  significantly  slow  growth  recovery  and  undermine  fiscal  space  and  external  buffers,  thereby  delaying  the  projected  improvement  in  fiscal  and  external  sustainability. The magnitude of such shocks could be particularly strong as Mongolia has been structurally  vulnerable to fluctuations in the commodity market, which accounts for almost 90 percent of its exports  and FDI inflows into the mining industry has been a dominant source of investment over the last decade.  This DPF, reflecting the substantial macro‐economic risks, adopted more conservative assumptions in the  baseline outlook, including the prices of key export commodities and the projected FDI inflows. The latest  economic  indicators  also  signal  possible  upside  risks  to  the  baseline  outlook  in  2017‐18,  with  growth  registering 5.3 percent y/y in the first half of 2017. To address the structural vulnerability of the economy  to external shocks, the DPF aims to support structural reform measures to improve the competitiveness  of the non‐mining sector and promote a more investor friendly business environment.  2.3 IMF RELATIONS   24. A  three‐year  Extended  Fund  Facility  (EFF)  program  was  approved  on  May  24  by  the  IMF’s  Executive Board for SDR 314 million or US$434.3 million.  The EFF program sets its priority on: (i) fiscal  adjustment measures to reduce the deficit and restore debt sustainability, and structural fiscal reform  measures to ensure fiscal discipline; (ii) measures to maintain appropriate monetary policy and flexible  exchange rate and to strengthen the governance and independence of the BoM; and (iii) measures to  strengthen the resiliency of the banking system including the AQR of individual banks. The World Bank  and IMF have been extensively coordinating on the reform program, including the World Bank’s active  participation in the first review IMF mission that reached a staff‐level agreement on the EFF program, and  14      in the ongoing October 2017 second review mission of their program. As a result, the EFF program actively  reflects the recommendations of the Bank’s analytical work—such as the recent World Bank staff analysis  (2016)—and the proposed DPF operation, particularly in the specific reform measures for expenditure  adjustment,  revenue  mobilization,  discontinuation  of  quasi‐fiscal  expenditures,  and  protection  of  the  poor during the fiscal adjustment.   THE GOVERNMENT’S PROGRAM  25. The  Government  of  Mongolia’s  economic  reform  program  is  anchored  in  the  “Economic  Recovery Program” (ERP), approved by the Parliament on November 24, 2016. The ERP puts its primary  objective in overcoming the current economic difficulties, particularly restoring fiscal sustainability, while  pursuing structural reform measures to restore foreign investor sentiment and diversify the economy. Key  measures  to  achieve  fiscal  sustainability  are  further  elaborated  in  the  2017  supplementary  budget  adopted on April 14, 2017. Key reform areas of the ERP are summarized in Figure 2.     Figure 2. Key Reform Areas of the Government’s Economic Recovery Program (ERP)     26. The fiscal consolidation plan of the Government adopted a broad set of structural reforms and  fiscal adjustments. First, off‐budget expenditures of the DBM and the BoM will be stopped and integrated  into the budget. Second, safeguard measures will be introduced to ensure fiscal discipline against political  influence.  PAYGO system will be adopted to curb the Parliament’s ability to increase the overall spending  envelope  and  an  independent  fiscal  council  will  be  established  to  scrutinize  budget  forecasts  and  compliances with the Fiscal Stability Law. Third, strong adjustment will be made on on‐budget expenditure  and  revenue.  The  largest  adjustment  is  expected  in  2017,  reducing  the  deficit‐to‐GDP  ratio  to  10.6  percent—a  deficit  reduction  equivalent  to  6.4  percent  of  GDP.  Major  sources  of  adjustment  in  2017  include:  (i)  removing  a  one‐off  dispute  settlements  expense  and  pre‐electoral  policy  loans;  and  (ii)  terminating the Promissory Notes Program that resulted in a significant increase in capital expenditure in  2016. Expenditure adjustment in 2018‐19 will focus on a rationalization of capital expenditure (particularly  15      domestically‐financed  projects),  public  sector  wage  and  hiring  freeze,  and  reduction  of  unnecessary  operating  expenses.  Revenue  mobilization  measures  include  raising  taxes  on  higher  income  earners,  tobacco and alcohol, petroleum and old vehicles, as well as expanding the tax base for interest tax. Fifth,  budget priorities will be put on social protection and basic services—especially on education and health  services. The Food Stamp Program will be expanded to scale up support to the households below the  poverty line, starting from 2018. Budget for education and health will be protected, particularly the repair  and maintenance budget for schools and hospitals despite a large reduction in other capital expenditures.    THE PROPOSED OPERATION  4.1 LINK TO GOVERNMENT PROGRAM AND OPERATION DESCRIPTION  27. The  proposed  DPF  is  designed  to  support  selective  reform  areas  critical  to  achieve  the  two  strategic objectives of the Government’s ERP. The reform programs supported by this DPF are structured  into three main pillars: (i) restoring debt sustainability; (ii) strengthening the social protection system; and  (iii) enhancing competitiveness. Figure 3 illustrates the alignment of the three pillars of the DPF with the  two  strategic  objectives  of  the  ERP.  The  first  pillar  of  the  DPF  supports  selective  fiscal  reform  and  adjustment measures to remove off‐budget expenditures and reduce the extremely high budget deficit  through  on‐budget  expenditure  and  revenue  adjustment.  The  proposed  measures  under  Pillar  I  are  expected to contribute to over one‐third of the total budget deficit reduction in 2017‐19, and significantly  improve fiscal discipline and transparency by bringing previous off‐budget expenditures on budget. The  second  pillar  aims  to  mitigate  adverse  impacts  on  poor  households  during  fiscal  adjustment  by  strengthening poverty‐targeted social welfare programs and improving the long‐term sustainability of the  pension system through a two‐staged pension reform. The third pillar is focused on measures that are  vital to strengthen the economy’s structural resilience by enhancing the investment and business climate,  strengthening the animal health management—the most significant bottleneck for agricultural exports,  and improving the trade environment.  16      Figure 3. Proposed Structure of the DPF   28. This DPF identified fiscal adjustment and reforms to fiscal institutions as the immediate priority  for supporting the Government in addressing Mongolia’s needs. Pillar I of the DPF is focused on two high  priority reform areas critical for successful fiscal adjustment: (i) phasing out off‐budget and quasi‐fiscal  expenditures of the DBM and the BoM that have been the major driver of unsustainable fiscal expansion  and  monetary  easing  in  2013‐15;  and  (ii)  reducing  the  high  on‐budget  deficit  of  2016  through  key  expenditure and revenue adjustment measures. Expenditure adjustment will focus on reducing capital  expenditure—the  largest  source  of  spending  increase  in  2016  except  for  one‐off  spending  programs.  Revenue adjustment comprises a series of actions that support immediate revenue mobilization in the  first year of operation through introducing a more progressive PIT system and raising excises on alcohol  and tobacco, followed by subsequent administration reforms to expand the tax base. A complementary  measure  to  reduce  tax  burden  on  lower  income  groups  will  be  supported  by  gradually  raising  the  minimum income tax threshold that is currently far lower than the minimum wage level.    29. Pillar II of the DPF is aimed at safeguarding and protecting the poor during the fiscal adjustment,  and  improving  the  efficiency  and  sustainability  of  the  social  protection  system.  This  pillar  puts  the  priority on protecting and expanding poverty‐targeted welfare programs—with a focus on the Food Stamp  Program  and  a  poverty  cash  benefit  program  designed  using  the  PMT‐based  Integrated  Household  Database. Improving the financial sustainability of the pension system has been identified as one of the  most  urgent  tasks  in  social  protection  reform,  on  account  of  the  growing  fiscal  burden  from  pension  liabilities.  Pillar  II  will  support  a  two‐phased  pension  reform  through  a  parametric  reform  of  the  contribution rate and retirement age in the first year, followed by a more comprehensive reform to the  pension system.     17      30. Pillar III, looking beyond the short‐term challenges, will support the Government in pursuing  structural reforms to unlock the long‐term growth potential of the economy. This pillar includes three  structural  reform  areas  that  have  been  identified  as  key  constraints  to  the  competitiveness  of  the  economy:  (i)  enhancing  the  business  environment  by  strengthening  investor  protection,  streamlining  permit requirements, and providing a level playing field between the public and private sectors through  fair competition; (ii) strengthening animal health management—a critical element for promoting livestock  production and exports as one of the major sources of non‐mineral exports; and (iii) improving the trade  environment by lowering the costs and administrative burden.     31. The reform actions proposed by this DPF are underpinned by the extensive analytic work and  technical assistance (TA) of the Bank. The proposed actions of Pillar I build on the recommendations of  the recently delivered World Bank staff analysis (2016), Public Financial Management Report (2015), and  a series of Mongolia Economic Updates which provided comprehensive analyses on the sources of budget  deficit,  expenditure  and  revenue  trend  and  composition,  and  quasi‐fiscal  expenditures.  Pillar  II  incorporates recommendations of the Review on Mongolia’s Social Welfare Programs (2015), the World  Bank staff analysis (2016), and technical assistance through the Multi‐Sectoral TA project (2011‐2017).  The  structural  reform  measures  of  Pillar  III  are  underpinned  by:  (i)  Study  on  Investor  Protection  in  Mongolia  (2016)  and  Review  of  Mongolia’s  Competition  Policy  Framework  (2013);  (ii)  Agricultural  Productivity and Marketing Study (2015) and Agricultural PER (2015); and (iii) WBG Doing Business Report  (2016) and a set of reports on Mongolia’s trade policy of the OECD, WTO and UN. The three main pillars  of  the  DPF  also  build  on  the  Bank’s  policy  recommendations  that  were  delivered  to  the  post‐election  Government in August 2016, through the World Bank staff analysis (2016).     32. The  proposed  operation  benefits  from  the  lessons  from  the  Mongolia  Development  Policy  Credit (DPC) Operation in 2008‐09. Considering the medium‐term horizon needed to secure credible and  sustainable  implementation  of  the  reforms  and  the  previous  Mongolia  DPC  experience  in  2008‐09,  a  three‐year  programmatic  DPO  is  proposed.  The  ICR  for  Mongolia  DPC  underscored  the  need  for  an  effective combination of TA and analytical work and capacity building efforts to enhance proper reform  implementation in a low capacity policy environment. The proposed DPO will actively be complemented  by technical assistance and analytic support through the Mongolia Multi‐Sectoral Technical Assistance II  Project  (MSTAP  II),  Public  Expenditure  Review  (forthcoming  in  2018),  and  targeted  just‐in‐time  TA  activities—to ensure effective implementation and sustainability of the reform program.      18      4.2 PRIOR ACTIONS, RESULTS AND ANALYTICAL UNDERPINNINGS   PILLAR I. RESTORING DEBT SUSTAINABILITY  DISENGAGING THE DBM FROM OFF‐BUDGET EXPENDITURES    33. Rationale.  The DBM’s off‐budget operations have been the major driver of high budget deficit  and  debt  since  2012  (see  paragraph  11  for  explanation  on  DBM’s  off‐budget  expenditure).  While  the  DBM’s expenditure declined in 2016 compared with previous years due to funding difficulties, the DBM  had been central to the unsustainable fiscal expansion in 2013‐15, accounting for almost three‐quarters  of  the  consolidated  budget  deficit  over  the  same  period.  Without  stricter  control  over  the  DBM’s  operation, political pressures from special interests could end up pushing DBM again in the direction of  quasi‐fiscal activities. Against this backdrop, the Government has adopted a set of reform actions on the  DBM.  In  2017,  DBM’s  non‐commercial  lending  to  the  Government  stopped  through  the  2017  supplementary budget, and the DBM law was amended to transform DBM into an independent and self‐ sustainable development bank, focused only on commercially viable projects. With the new DBM law,  commercial loans will stay excluded from the Government’s official budget deficit definition, but they will  be  included  in  the  consolidated  budget  deficit—the  main  fiscal  deficit  target  to  be  monitored  by  the  Government as well as the economic surveillance and analysis of the Bank and the IMF. To ensure the  commercial viability of DBM’s operations under the new DBM law, a third‐party audit—supported by the  World  Bank—will  be  undertaken  to  verify  that  DBM  has  been  run  as  an  independent  and  viable  development bank in 2017. The DPF, in support of the Government’s reform program, will first focus on  stopping  DBM’s  non‐commercial  loans  in  2017,  followed  by  the  subsequent  actions  to  monitor  and  improve DBM’s commercial operations through a third‐party audit and necessary remedial actions.     34. Prior Action. This  proposed action will stop DBM from issuing  non‐commercial loans to  public  investment  projects  of  the  budget,  starting  with  the  2017  supplementary  budget.  This  prior  action  completes  the  initial  reform  action  taken  in  2015  that  included  in  the  budget  the  previous  off‐budget  investment financed by DBM’s non‐commercial loans, upon the strong recommendation of the Bank and  IMF.  The  World  Bank,  since  then,  has  been  urging  further  actions  to  completely  stop  DBM’s  non‐ commercial loans to the budget and place all public investments under unified control and monitoring of  the fiscal authorities. As a result of the prior action, the 2017 supplementary budget—adopted on April  19      14—removed the DBM‐financed investment projects from the budget, and the DBM stopped issuing non‐ commercial loans to the  Government. Capital  expenditure in  the  amount of  MNT 172  billion that was  planned  to  be  financed  by  the  DBM  in  the  original  budget  was  immediately  integrated  into  the  state‐ funded  investment  budget,  and  was  placed  under  the  unified  public  investment  management  of  the  Government. All outstanding non‐commercial  portfolio of the DBM—that  has been  causing a complex  cross‐liability  structure  between  the  Government  and  the  DBM—has  been  transferred  to  the  Government.  In  parallel,  the  DBM  law  was  amended  in  February  to  restrict  the  DBM’s  operations  to  financial viable commercial projects, with strengthened independence of management.    35. Year 2 Trigger. This trigger will support a special external review and an annual audit of the DBM’s  operation in 2012‐17 to ensure that the DBM is run as an independent and profitable development bank,  with  its  lending  restricted  to  commercially  viable  projects  and  insulated  from  political  influence.  The  comprehensive  review  for  the  2012‐16  operations  will  assess  the  decision‐making  processes,  risk  assessment, terms and conditions, and the quality of assets accumulated over the previous five years.  Drawing on the findings of the past operations, the 2017 annual audit will verify that the DBM has been  run differently from the past as an independent development bank, with particular focus on the DBM’s  governance,  loan  originating  and  screening  process,  and  financial  soundness,  in  line  with  the  newly  amended DBM law. An external auditing entity will be selected through a competitive bidding process.  The Bank has been providing technical assistance to the preparation of the external special review and  the annual audit of the DBM, including the development of specific terms of reference of the third‐party  review and audit.    36. Year 3 Trigger. In the third year, the findings of the third‐party audit will be reflected into the  related  laws  and  regulations  to  further  improve  the  DBM’s  management  and  operational  structure  towards an independent, profitable, and financially sound development bank.    37. Expected Outcome. The proposed measures are expected to contribute to fiscal adjustment, by  terminating  the  off‐budget  expenditures  of  the  DBM  that  has  been  the  major  driver  of  loose  fiscal  management since 2012. The outcome will be measured by the elimination of the DBM‐financed capital  expenditure recorded in the budget.      20      PHASING OUT QUASI‐FISCAL EXPENDITURES OF THE BOM         38. Rationale.  Large quasi‐fiscal operations of the BoM have been undermining fiscal discipline and  the effectiveness of monetary policy since 2012 (see Paragraph 12 on page 8 for more details of BoM’s  quasi‐fiscal activities), along with DBM’s off‐budget spending. Continuous engagement of the BoM in fiscal  activities  have  created  a  prevailing  perception  that  the  central  bank’s  currency  issuance  power  is  an  unlimited source of resources for fiscal activities. In addition, lack of transparency in decision‐making and  implementation  processes  of  key  quasi‐fiscal  programs—particularly  the  PSP  and  financial  support  to  companies—have created significant concern on the credit allocation mechanism and governance of the  central bank. Disengaging the BoM from quasi‐fiscal operations, against this backdrop, was identified by  this DPF as a critical task not only for restoring fiscal discipline, but also for rebuilding the credibility and  effectiveness of monetary policy. The first year of operation of the DPF will support the immediate reform  action to be taken by the authorities—the discontinuation of the BoM’s net financing of the HMP. The  prior action will be followed by two sets of subsequent triggers: (i) restructuring of the HMP, the largest  remaining quasi‐fiscal lending program; and (ii) review and monitoring of the BoM’s quasi‐fiscal activities.    39. Prior  Action.  The  proposed  action  aims  to  stop  the  BoM’s  net  financing  to  HMP  (parallel  conditionality  with  the  IMF).  Since  early  2017,  the  BoM  has  stopped  printing  money  to  finance  the  mortgage program and other quasi‐fiscal lending programs. The BoM has stopped buying corporate bonds  and no further liquidity will be injected to the purchase of corporate bonds. The outstanding corporate  bonds amounted to MNT 815 billion at end‐2016 which will begin to decline from 2020 according to the  repayment  schedule  of  the  bonds  held  by  the  BoM.  Outstanding  BoM  loans  to  the  Price  Stabilization  Program is expected to be fully withdrawn in 2017. The Housing Mortgage program has been run as a  revolving fund since early 2017, using only principal repayments and interest inflows for additional loans.  With the adoption of the 2017 supplementary budget, the BoM will only recycle principal repayments to  refinance the mortgage program as the agent of the Government, therefore containing its outstanding  21      balance‐sheet  exposure  to  the  mortgage  program  at  no  more  than  the  current  level.  Funding  of  new  mortgages in excess of principal repayment inflows—defined as “net financing”—will be provided by the  Government and recorded as expenditure (net lending), starting from the 2017 supplementary budget.  The  size  of  the  net  financing  should  be  decided  within  the  budget  envelope  affordable  to  contain  the  budget deficit within the fiscal adjustment path, competing with other spending needs. The prior action  builds on continued policy dialogue between the Government and the Bank/Fund since 2012.    40. Year 2 Triggers.      Trigger  #1.  This  action  aims  to  restructure  the  Housing  Mortgage  Program  to  better  serve  the  purpose of affordable housing and establish a time bound plan for the BoM to fully the program.  The current program design involves features that make it unsustainable, distortive, and fiscally  inefficient, including the loose criteria for eligible borrowers and properties to be mortgaged, and  unduly complicated mechanism using under‐developed asset‐backed instruments. The trigger will  support the Government to restructure the mortgage program. This trigger particularly aims to  improve  the  eligibility  criteria  to  better  meet  the  needs  of  targeted  borrowers  and  market  segments. Yearly program allocations should be planned and announced along with the annual  budget preparation, based on the projected funding availability from principal and interest inflows  from  existing  mortgage  assets.  The  trigger  will  also  support  the  BoM  to  develop  a  time‐bound  strategy  to  fully  exit  the  mortgage  program.  The  exit  plan  should  involve  strategies  on  how  to  resolve the outstanding assets of the mortgage program in the BoM balance sheet, including the  Residential  Mortgage‐Backed  Securities  purchased  since  2013.  The  mechanism  and  the  pace  of  resolving the mortgage‐related assets in the BoM’s balance sheet require a thorough assessment  on  the  potential  impacts  on  the  BoM’s  capital  and  Government’s  debt.  The  Bank  has  begun  technical  assistance  to  the  BoM  and  the  MOF  to  successfully  achieve  the  proposed  trigger,  including the redesigning of the HMP to a more cost effective and market‐friendly mechanism as  well  as  the  exit  strategy  of  the  BoM,  considering  the  potential  impacts  on  fiscal  space  and  the  BoM’s balance sheet.     Trigger #2. This trigger supports the BoM to improve the transparency and accountability of its  operations through a special and independent financial and performance review of its previous  operations. The special review will be conducted by an internationally reputable audit company  and its results will be submitted to Parliament and disclosed on the BoM’s website. The special  review will put particular focus on quasi‐fiscal policy lending programs and BoM’s loans extended  to  companies,  which  have  not  been  properly  assessed  and  disclosed  previously  despite  their  significant fiscal and monetary policy implications. The terms of reference of the review will be  prepared by BoM, with the World Bank’s technical assistance.    41. Year 3 Triggers.     Trigger #1. This action will support the implementation of the BoM’s time‐bound exit plan from  the HMP. The BoM is expected to begin to reduce the outstanding assets of the mortgage program  in  its  balance‐sheet,  building  on  the  assessment  of  various  exit  options  to  be  prepared  by  the  Bank’s TA.      Trigger #2. This trigger will require that the contingent liabilities emanating from the BoM’s quasi‐ fiscal activities be properly reflected in the Fiscal Risk Report to be published by the Government,  as recommended by the World Bank staff analysis (2016).  22      42. Expected  Outcome.  The  proposed  actions  are  expected  to  strengthen  fiscal  discipline  and  the  transparency and credibility of monetary policy. The outcomes will be measured by: (i) reduction of the  BoM’s net financing of the HMP; and (ii) BoM’s outstanding loans to the PSP and corporate bond holdings.  The PSP loans will be fully withdrawn in 2017. The outstanding corporate bonds held by the BoM will be  contained at the current level (MNT 815 billion) by the target year (2019), as a result of the discontinuation  of corporate bond purchases. The outstanding corporate bonds are scheduled to be repaid starting from  2020.  STRENGTHENING REVENUE MOBILIZATION AND REDUCING TAX BASE EROSION      43. Rationale. The tax reform measures supported by this DPF aim to contribute to fiscal consolidation  by mobilizing additional revenues and expanding the tax base. Revenue collection has fallen steeply in  recent years from 34 percent of GDP in 2011 to 23.7 percent of GDP in 2016, underscoring the importance  of  revenue  mobilization  for  successful  fiscal  adjustment.  The  Government’s  fiscal  consolidation  plan  includes  various  revenue  mobilization  measures,  including  excises  and  duties  on  petroleum,  personal  income tax (PIT), withholding tax on interest income, and excise taxes on tobacco and alcohol, drawing  on  the  recommendations  of  the  World  Bank  staff  analysis  delivered  in  November  2016  at  the  Government’s request. This DPF will support selective revenue mobilization measures that were identified  as key tax reform tasks by the World Bank staff analysis (2016) report—introducing a more progressive  PIT tax system and imposing higher taxes on alcohol and tobacco in the first year of operation, which will  be followed by administrative reform measures in subsequent years that focus on expanding the tax base  and reducing the sources of tax erosion.    44. Prior Action. The prior action aims to support revenue mobilization through a more progressive PIT  system and higher excise tax on alcohol and tobacco. Mongolia’s current flat 10 percent PIT rate is the  lowest level in the world—compared both with the countries with a flat rate system and with a progressive  rate system. The GDP share of PIT revenue (2.1 percent) is also low by international standards: 5 percent  (world),  3.7  percent  (EAP),  and  2.7  percent  (Lower  Middle  Income  Countries)  in  2014.  Against  this  backdrop, the Government decided to introduce a progressive PIT system, by raising marginal tax rates  on  higher  income  groups.  The  PIT  tax  reform  will  not  only  raise  more  revenues,  but  also  improve  the  23      equity  of  the  PIT  system.  To  this  end,  the  DPF  also  supports  a  compensatory  measure  to  mitigate  tax  burden on lower income groups by gradually raising the minimum income tax threshold that is currently  below  the  minimum  wage level.  This action also supports  higher  excise taxes on alcohol and tobacco,  considering the positive externalities on citizens’ health as well as its expected revenue contribution. With  the support of the prior action, the Government revised the PIT Law and the Excise Tax Law in April. The  new PIT scheme, starting in 2018, will raise marginal tax rates from the current flat 10 percent  to: 15  percent for annual income above MNT 18 million; 20 percent for above MNT 30 million; 25 percent for  above 42 million. In parallel, the new PIT scheme will increase the minimum annual income tax threshold  from the current MNT 840,000 towards the minimum wage, to reduce tax burden on the poorer income  group. Workers who face higher marginal tax rate account for around 30 percent of the total PIT tax base,  while they account for only around 6 percent of the total number of workers. In addition, the Government  eliminated the threshold on interest income tax. Currently, as only taxable deposits are those larger than  MNT 100 million with a term of less than 12 months, foregone interest tax is estimated to be over 0.2  percent of GDP. The Government also switched income tax on small businesses from a very small fixed  rate tax to a 10 percent ad‐valorem tax. The total revenue from PIT reform measures is expected to yield  an  additional  0.4  percent  of  GDP  in  2017‐19.  The  revised  Excise  Tax  Law  will  increase  excise  taxes  on  alcohol and tobacco by 10 percent in 2018, followed by a further increase in 2019‐20. Excise tax was also  raised on petroleum products and old and large‐engine vehicles starting from May 2017. In addition, the  Government  will  also  gradually  increase  social  security  contribution  in  2018‐20.  The  total  revenue  contribution from entire tax reform measures is expected to reach over 2 percent of GDP by 2019.    45. Year 2 Trigger.  In the second year, this DPF will contribute to fiscal consolidation by reducing tax  expenditure  that  has  been  a  significant  source  of  tax  base  erosion  in  Mongolia,  reaching  about  12.4  percent of total revenues. The main driver of revenue losses are exemptions and tax holidays. According  to the 2016 preliminary estimates, VAT exemptions and incentives accounted for 47.7 percent of total tax  expenditure, followed by the tax expenditure on excise tax (20.5 percent), PIT (15.6 percent), Economic  Entity Income Tax Law (9 percent), and Customs and duties (7.2 percent). Mongolia, however, currently  lacks proper assessment on individual tax exemptions and incentives, which is critical in rationalizing tax  expenditure programs based on a cost‐benefit analysis. Against this backdrop, this trigger aims to reduce  ineffective tax incentives and exemptions, following a proper evaluation of the existing tax expenditure  system in terms of costs and benefits. The Bank will provide technical assistance in evaluating the cost  and  benefit  of  the  current  tax  expenditure  programs.  In  addition,  the  IMF  plans  to  provide  technical  support to the preparation of a compliance improvement strategy and tax administration through its EFF  program.    46. Year 3 Trigger. The third‐year operation focuses on reducing tax avoidance by improving regulations  on related party transactions and adopting General Anti‐Avoidance Rule (GAAR), with particularly focus  on transfer pricing and other tax planning instruments covered by the Base Erosion and Profit Shifting  (BEPS) project.     47. Expected  Outcome.  The  tax  reforms  supported  by  the  DPO  are  expected  to  contribute  to  fiscal  consolidation by mobilizing more revenue and expanding the tax base. The outcomes will be measured  by: (i) an increase in aggregate revenue collection from PIT and excise taxes on alcohol and tobacco by 0.4  percent of GDP; (ii) reduction in tax revenues forgone by tax expenditure by at least 10 percent; and (iii)  the introduction of GAAR into tax legislation.       24      SUPPORTING CAPITAL EXPENDITURE ADJUSTMENT       48. Rationale.  Mongolia’s public investment budget sharply rose from 6 percent of GDP in 2015 to 9.6  percent of GDP in 2016—a level almost twice as high as the average of lower middle income countries.  Underscoring the importance of reducing capital expenditure to a sustainable level, the World Bank staff  analysis (2016) urged the following options for capital expenditure adjustment: (i) immediately terminate  the Promissory Note Program which caused a sharp increase in capital expenditure in 2016; and (ii) reduce  the cost for existing domestically‐financed projects by identifying and restructuring the underperforming  projects based on objective rationalization criteria and procedures. The current fiscal adjustment plan of  the  Government,  largely  incorporating  the  recommendations  of  the  report,  aims  to  reduce  capital  expenditure to around 6 percent of GDP by 2019, which requires an adjustment equivalent to around 3.5  percent  of  GDP  from  the  2016  level—with  major  adjustment  on  the  Promissory  Notes  Program  and  domestically‐financed investment projects. Meanwhile, the Government plans to prioritize the projects  financed by multilateral and bilateral partners—which will benefit from concessional financing, stronger  project preparation process, and technical assistance. Under the hard investment budget constraint set  by  the  Medium  Term  Fiscal  Framework,  an  increase  in  foreign‐funded  investment  will  be  offset  by  corresponding reduction in domestically‐financed investment.    49. Prior  Action.  The  proposed  action  will  contribute  to  the  immediate  fiscal  adjustment  in  2017  by  terminating Promissory Notes Program (PNP) which alone increased capital expenditure by 2.8 percent of  GDP in 2016. The PNP has been used as a vehicle through which investment projects were implemented  without proper budget appropriation, by issuing promissory notes in lieu of cash payments. Under the  cash‐basis  accounting,  this  scheme  allowed  the  Government  and  parliament  to  implement  more  investment projects than allowed by the budget envelope, as projects funded by promissory notes were  not recorded as budget expenditure until cash payments are made. With outstanding promissory notes  amounting to MNT 657 billion at the end of 2016, the new Government decided to clear all outstanding  promissory notes, which resulted in a sharp increase in capital expenditure in 2016. The prior action will  not only stop the Promissory Notes Program in 2017, but will also ensure that promissory notes are not  used for capital expenditure again.    25      50. Year 2 Trigger will focus on reducing the cost of existing investment projects for the budget, based  on  objective  criteria  and  procedures  of  the  Public  Investment  Rationalization  Guideline.  The  rationalization will be mainly focused on the investment portfolio that has been subject to poor project  preparation and implementation in recent years. The draft Guideline, which was recently developed with  the  World  Bank’s  technical  assistance,  includes  basic  methodologies  and  criteria  to  identify  underperforming projects and procedures for rationalizing/prioritizing the underperforming investment  projects. The Guideline is expected to be applied for the preparation of the public investment budget of  at least the three largest ministries that are selected based on the aggregate size and/or the number of  investment projects.      51. Year 3 Trigger aims to improve the selection of new projects to better align public investment budget  with strategic priorities and a hard budget constraint. This measure builds on the recent Public Investment  Management Assessment Report jointly prepared by the IMF and the Bank. The Integrated Budget Law is  expected to be amended to: (i) publish in the Medium Term Fiscal Framework estimates of sustainable  medium term public investment spending; (b)  require all projects, regardless of funding source, to be  properly  appraised  prior  to  the  budget  and  approved  through  the  budget  process;  (c)  publish  project  selection  criteria  for  investment  projects  consistent  with  planning  guidelines  issued  by  the  public  investment authorities; and (d) require an adequate maintenance budget.     52. Expected Outcome. The outcome of the prior action will be measured by the removal of the capital  expenditure for promissory notes in 2017‐19. Another results indicator supports the improved efficiency  of investment budget as a result of the second‐year trigger, by restructuring or removing more than 10  percent of the outstanding value needed to complete the on‐going public investment projects in 2018‐19  based on the Rationalization Guideline. The proposed measures supported by the DPF are expected to  adjust overall capital expenditure from 9.6 percent of GDP in 2016 to around 6 percent of GDP in 2019.  PILLAR II. STRENGTHENING THE SOCIAL PROTECTION SYSTEM  SAFEGUARDING THE PROTECTION OF THE POOR      53. Rationale.  Ensuring  adequate  protection  of  the  poor  is  vital  in  maintaining  economic  and  social  stability  during periods of fiscal adjustment, particularly in  light of the recent deterioration of poverty  conditions.  This  DPF  will  focus  on  expanding  expenditure  on  social  welfare  programs  and  targeting  26      benefits to poor using the proxy means test (PMT) methodology, such as the Food Stamps Program (FSP).7  The FSP is currently a relatively small, but important program that provides crucial nutrition assistance to  the poorest households, at a cost of 0.1 percent of GDP in 2016. The Government is committed to further  strengthen protection of the households below the poverty line by improving the coverage and benefits  of pro‐poor programs. A World Bank report found that in 2012, average transfers received by the poorest  20 percent of households amounted to only 12 percent of household  consumption for a  five‐member  household at the poverty line. Even after a long‐delayed increase in 2015, the coverage and benefit size  of the FSP remains inadequate—covering less than 5 percent of households and its benefits amounting to  less than 5 percent of the household poverty line for a family of five.  The Government is committed to  significantly  expand  the  FSP  from  2018  onwards  both  in  terms  of  coverage  and  benefit  size  by  reprioritizing the social welfare budget. Subsequent operations of this DPF will ensure that (i) the Food  Stamp  Program  expands  further  to  make  the  social  protection  system  much  more  pro‐poor,  and  (ii)  budget is allocated to a poverty‐targeted cash benefit program, designed using a PMT methodology such  as the Poverty Benefit Program (PBP). The PBP was planned under the Social Welfare Law of 2012, but  has not been implemented. It complements the FSP by providing a cash benefit to the poorest households  identified through the PMT‐based Integrated Household Database.    54. Prior Action. The first year of operation will focus on maintaining the budget allocation to the Food  Stamp Program, in the 2017 supplementary Budget at least at the level of the 2017 original budget.    55. Year 2 Trigger will support the increased budget allocation for the Food Stamp Program to expand  its coverage and benefit level, starting with the second supplementary budget for 2017, and submitted  budget for 2018, in line with MTFF allocations. The expected growth turnaround and improved external  environment  will  provide  the  resources  needed  to  scale‐up  the  Food  Stamp  Program.  The  planned  increase in the Food Stamp Program budget will allow for both expanded coverage and increase in benefit  size per  household in 2018. Year 2  Trigger will support the implementation  of the increase of the  FSP  coverage and benefit size.     56. Year 3 Trigger will ensure that the Government improves the targeting of the social welfare system  by allocating budget to and implementing a poverty‐targeted cash benefit program, designed using the  PMT‐based Integrated Household Database. Other donor partners are working with the Government to  support  rationalization  of  the  social  welfare  spending  to  help  free  up  resources  for  poverty‐targeted  programs. By the end of the program, the combined budget allocation for both the Food Stamp Program  and  poverty‐targeted  cash  benefit  programs  designed  using  the  PMT‐based  Integrated  Household  Database, will have expanded by at least 340 percent compared to baseline (2016). The Bank will continue  to provide technical and analytic support to the improvement of the efficiency of social welfare system  through the new Strengthening Fiscal and Financial Stability Project (SFFSP).    57. Expected Outcome. The proposed set of actions are expected to lead to a better protection of the  poor during fiscal adjustment, and improve the allocative efficiency of the social welfare budget. While  the coverage and benefit size per beneficiary of the Food Stamp Program are expected to significantly  increase, the nutritional assistance of the FSP will be complemented by a poverty‐targeted cash benefit                                                               7 The largest of the social welfare transfers, the Child Money Program (CMP), has been, at times, universal and more recently  targeted to the poorest 60 percent of households. Prior to the second round of voting in the presidential elections in 2017, the  Government pledged to make the CMP universal, retroactive to the beginning of the year.  From 2018, however, the CMP will  return  to  a  targeted  program  available  only  to  the  poorest  60  percent  of  households  based  on  the  PMT,  as  called  for  in  the  Government’s agreements with other development partners, and as reflected in the 2018 draft budget.  27      program designed using a PMT methodology.   ENHANCING THE FINANCIAL SUSTAINABILITY OF THE PENSION SYSTEM        58. Rationale. The proposed set of actions aim to contribute to the immediate fiscal adjustment in the  near term, and strengthen the adequacy and sustainability of the pension system in the medium and long  term. The fiscal cost of social insurance has been increasing in recent years, reaching 2 percent of GDP in  2016.  Measures  adopted  in  2012  substantially  increased  the  benefit  size  and  the  number  of  workers  qualified  for  benefits.  Additional  measures  adopted  in  February  2017  will  further  increase  the  fiscal  burden and create considerable inequity in the Pension Insurance System. These include: (i) the reduction  in the retirement age for herders by 5 years; (ii) calculating each year of herders’ contributory service as  1.5 years instead of one year; and (iii) introducing a second service “buyback” option for herders and the  self‐employed. Under the current pension scheme, the state subsidy to the pension fund is projected to  increase to around 6 percent of GDP by 2030 and almost 11 percent of GDP by 2050. Against this backdrop,  this DPF will support a two‐phased pension reform plan of the Government through: (i) an increase in  contribution rate and retirement age in the first year; and (ii) a more comprehensive reform of the pension  system in subsequent years.    59. Prior Action. The proposed action aims to initiate pension reform with a gradual increase in the  pension insurance contribution rate from 14 percent to 19 percent, and the retirement age from 60 to 65  for men and from 55 to 65 for women. This will be followed by a more comprehensive pension reform  based on the Pension Reform Option Simulation Toolkit (PROST) model analysis supported by the Bank.  The pace of the increase in the retirement age and the contribution rate will be sufficiently gradual to  prevent labor market or retirement shocks. The Law on Social Insurance and the Law on Pensions and  Benefits Paid from Social Insurance Funds will be amended to incorporate the gradual increase into the  two parameters. While the primary goal of the proposed parametric reform is to improve the long‐term  sustainability of the pension system, the increase in the pension insurance contribution rate would also  substantially contribute to the immediate fiscal adjustment, by raising social security contribution revenue  by up to 0.6 percent of GDP in 2017‐19. The Bank has been providing technical support to the preparation  of  pension  reform  of  the  Government,  including  the  preparation  of  “State  Policy  on  Pension  Reform”  White Paper approved by Parliament in 2015 through the Multi‐Sectoral Technical Assistance Project. The  Bank will continue to provide technical and analytic support to prepare the pension reform plan through  the new SFFSP (Strengthening Fiscal and Financial Stability Project).      28      60. Year 2 Trigger. This proposed trigger aims to expand the scope of the parametric reforms beyond  the pension insurance contribution rate and retirement age. While changes to these two parameters are  the most important changes, further reforms will be needed to improve the pension scheme finances,  equity and credibility, such as: (i) adopting automatic inflation‐based indexation instead of the current  discretionary  indexation;  (ii)  increasing  the  length  of  the  wage  base  used  to  determine  benefits  and  indexing  or  “valorizing”  it;  and  (iii)  adjusting  the  accrual  rate  for  benefits  accrued  after  the  reform  is  enacted.  Long‐term actuarial projections using PROST will be used to quantify the impact on the required  State Subsidy and the impact on benefits as well.  The authorities will weigh the tradeoffs between the  adequacy and sustainability between different reform parameters to come up with a robust program of  reforms to achieve the targeted fiscal objective.     61. Year 3 Trigger. The third‐year operation seeks to ensure that the reforms adopted by the first and  second operations are properly implemented through necessary regulations and measures, including the  issuance of administrative regulations and guidelines by the Ministry of Labor and Social Protection and  the Health and Social Insurance General Office.    62. Expected  Outcome.  The  proposed  pension  reform  will  not  only  improve  the  adequacy  and  sustainability of the pension system by reducing the future fiscal burden and ensuring the affordability of  pension  promises,  but  also  contribute  to  the  immediate  fiscal  adjustment  by  raising  social  security  contribution revenue by up to 0.6 percent of GDP in 2017‐19. The direct outcome of the pension reform,  however, will be focused on the reduction in the projected state budget’s financial support to the Pension  Insurance Fund in 2030, based on the PROST model analysis supported by the Bank, from 6 percent of  GDP under the current scheme to 2 percent of GDP after the proposed pension reform. PILLAR III. ENHANCING COMPETITIVENESS    ENHANCING THE INVESTMENT AND BUSINESS ENVIRONMENT       63. Rationale.  Improving  the  investment  and  business  environment  is  paramount  to  revitalizing  foreign and domestic investments and creating jobs, which would eventually help put Mongolia back on  a stable growth path. However, lack of proper investor protection mechanism and stable and transparent  regulatory  environment  have  undermined  the  confidence  of  investors  and  businesses  in  Mongolia.  29      Inadequate investor protection particularly has been viewed as one of the biggest constraints to attracting  foreign  investors,  contributing  to  a  sharp  collapse  in  foreign  investment  since  2014.  In  an  IFC  survey  conducted in 2013‐14 amongst 70 entities, 81 percent of the companies indicated that at least a portion  of their investment was at risk of being lost due to grievances, and that a continuation of grievances and  lack of resolution would put at risk the feasibility of future investment plans. Lack of proper investment  protection mechanism also resulted in large dispute settlement payments. In 2016, for example, Mongolia  paid MNT 143 billion for dispute settlement to a large foreign company, following the decision of the UN  international  arbitration  tribunal.  Investor  confidence  has  also  been  eroded  by  a  weak  regulatory  environment from: (i) uneven access to regulatory information, licenses or finance; (ii) frequent changes  in  laws  and  regulations;  (iii)  sectoral  issues  such  as  access  to  land  for  agricultural  investments. 8   The  effectively  uneven  treatment  of  companies  affects  competition  and  generates  barriers  to  entry  to  newcomers. In addition, the lack of regulatory transparency and frequent changes increase the costs of  doing business as well as overall uncertainty for both existing and new investors (and particularly those  considering new sectors), negatively affecting their investment decisions. Jointly with sectoral issues, the  current  environment  reduces  the  dynamics  of  the  Mongolian  economy  and  limits  competition  with  additional second‐round effects for companies that use high‐costs inputs.    64. Prior Action. The first‐year operation will focus on strengthening investor protection mechanism,  an urgent task in the wake of a sharp deterioration of investor confidence in recent years. The prior action  will support the Government to establish an Investor Protection Council (IPC) at the Cabinet Secretariat.  The  IPC  will  become  operational  by  defining  its  membership  and  mandate  through  bylaws.  Once  the  operational structure is defined, the IPC—which reports directly to the Prime Minister—will coordinate  the responses to investor grievances from ministries/agencies and the different levels of Government,  with an objective to resolve the grievance in an early stage and avoid escalating to full‐fledged disputes.  The Government will complement the high‐level IPC with a support mechanism to systematically detect  and resolve investor grievances—the Systematic Investor Response Mechanism (SIRM), supported by the  Bank’s  technical  assistance.  The  SIRM,  of  which  the  IPC  forms  an  integral  part,  is  expected  to  address  issues arising both at the individual firm level on a case‐by‐case basis and at a systemic level, and will  permit better tracking and coordination by the public sector at the central/local level.     65. Year 2 Trigger.  The second‐year structural reform will be focused on the reform to permits and  licenses to reduce the administrative burden on businesses. The Government will submit a draft permit  law to Parliament—an umbrella law to clarify in a comprehensive manner all the licenses granted by public  administrations (e.g. business and trade). As a result, the number of permits is expected to be reduced  based on the criteria of legality, necessity and business friendliness, and will also consider the significance  in environmental and social impacts.    66. Year 3 Trigger.  In the third year, the Government will enhance the effectiveness of Competition  Policy in Mongolia by developing the tools to embed competition principles across sectors and regulatory  authorities in order to level the playing field between private and public operators. The AFCCP (Authority  for Fair Competition and Consumer Protection) is expected to identify and remove key anticompetitive  interventions of governmental bodies to level the playing field and prevent grievances. Building on the  prohibition of anticompetitive actions by public bodies established by Article 13 of the Competition law,  this effort could identify and suppress the rules that: (i) reinforce dominance or limit entry—e.g., absolute  entry  restrictions,  incumbents  involvement  in  entry  decision;  (ii)  facilitate  collusive  outcomes—e.g.,                                                               8 According to the Bank’s Worldwide Governance Indicators, regulatory quality remains low (below the mid‐point) and has not  improved since the early 2000s, while the indicators for the rule of law and for corruption have significantly decreased.  30      regulations facilitating price fixing through self/co regulation or information exchange; (iii) discriminate  and protect vested interests—e.g., explicit discriminatory rules without justification, selective subsidies  and incentives which distort the level playing field, explicit lack of competitive neutrality.    67. Expected  Outcome.  The  proposed  measures  are  expected  to  contribute  to  improving  investor  sentiment  through  stronger  investor  protection  mechanism,  reducing  administrative  burden  to  businesses through streamlined permit requirements, and providing a level ground for private businesses  through  improved  competition  policy.  The  outcomes  of  the  actions  will  be  measured  by  the  share  of  investment grievances received by the IPC that are successfully treated, and reduction in the number of  licenses and permits as a result of the Permit Law.  IMPROVING THE COMPETITIVENESS OF LIVESTOCK PRODUCTS  68. Rationale. This set of proposed actions aims to support the competitiveness of meat exports, one  of the non‐mineral products with significant potential, by addressing its key constraint—animal health.  An important priority for the Government—as described in their Government Action Plan 2016‐2020—is  to diversify their export capacity to non‐mining products and goods. Agriculture, accounting for 34 percent  of total employment, remains the key job creation sector, of which around 85 percent is contributed by  the livestock sector. Meat and milk are the primary products of agriculture, contributing 61 percent of  livestock output and 7 percent of GDP. Meat is already one of the main non‐mineral export products and  has a significant potential to contribute to diversifying the country’s export basket. A recent World Bank  report highlights the emergence and rapid growth of new markets for the red meat sector. China and  Vietnam, for instance, have seen their imports of red meat increase from almost zero in 2010 to over US$3  billion and US$1 billion in 2015 respectively. Similarly, Egypt has increased continuously its import of red  meat from less than US$500 million in 2010 to over US$1.5 billion in 2015. It is worth noting that it is not  only the "traditional" exporters (USA, Australia, Brazil) that have responded to this new demand. New  middle‐income countries have been able to capture the increasing demand from these new markets—for  example: Uruguay absorbs about 20 percent of the Chinese demand for red meat, mainly by controlling  transboundary animal diseases and ensuring full identification and traceability of its livestock. These new  markets show strong interest for Mongolian livestock products as they are perceived as being produced  31      in an "organic" and environmentally sustainable way. However, regular occurrence of outbreaks of major  contagious animal diseases have prevented Mongolia from securing access to those opportunities. The  latest example was the recent outbreak of  Peste des Petits Ruminants  (PPR: small ruminants plague) in  Khvod  Aimag  that  led  to  China’s  ban  on  meat  imports  from  Mongolia.  Improving  animal  diseases  surveillance  and  control,  ensuring  the  compliance  with  the  sanitary  standards  of  trade  partners  are  therefore urgent tasks to stabilize and expand access to export markets. Mongolia has a public and private  veterinary service, both of which however are in need of significant improvement. Veterinary and Animal  Breeding Units (VABUs)—with one veterinarian in each unit—were established at the soum level in 2011,  to  provide  professional  and  technical  services.  However,  VABU’s  capacity  to  deliver  services  to  local  communities has been undermined by lack of budget allocated by the soum governor’s office, and the use  of VABU staff for other activities. On the other hand, private veterinary services, including publicly‐funded  vaccination against contagious diseases, have been facing challenges from low profitability and difficulty  in attracting new veterinarians in rural areas.    69. Prior  Action.  The  proposed  action  aims  to  address  the  most  critical  constraint  to  Mongolia’s  livestock exports—lack of animal health management system to control disease outbreaks—by adopting  the new Animal Health Law. The new law will improve the system to monitor animal health and control  diseases in Mongolia, bringing it closer to international requirements of the World Organization for Animal  Health (OIE). The law will also clarify the roles of the Government and the private sector in animal health  management. Key features of the law will include: (i) improving the system of vaccination, surveillance,  and emergency responses and isolation; (ii) strengthening veterinary services at the local  soum level— e.g., through central funding instead of funding by local authorities; (iii) organizing the management of  disease‐free zones. This action builds on the recent Bank report on agricultural productivity and the report  underscored: "this type of consistency with international standards and the requirements of the OIE is  fundamental to achieving the internationally recognized animal health status needed to ensure access to  livestock and livestock product markets”.     70. Year 2 Trigger. The second year of operation will be focused on preparing and adopting subsequent  regulations, ordinances and guidelines that are necessary to enforce the new animal health management  framework, using a consultative and participatory approach. The subsequent regulations will define the  modalities,  terms  and  conditions  for:  (i)  animal  disease  free  zone  establishment,  (ii)  international  quarantine procedures, (iii) major trans‐boundary animal diseases control strategic plans, and (iv) herders’  obligations under the new Animal Health Law.     71. Year 3 Trigger. In the third year, the Ministry of Food, Agriculture and Light Industry (MoFALI) will  enhance the public awareness and knowledge about the new legal and regulatory framework for animal  health  management,  and  ensure  its  full  dissemination  by  organizing  a  series  of  training  and  capacity  building events targeting all aimags (21) and soums (331). Guidelines will be developed in 2018, as training  material to reach out a total of 13,000 beneficiaries, including 3,000 veterinary professionals (public from  VABU and private) and 10,000 herding households.     72. Expected Outcome. The adoption and dissemination of the legal framework for animal health will  contribute to strengthening the veterinary services, better controlling and reducing the number of disease  outbreaks,  and  eventually  facilitating  livestock  exports.  The  outcomes  will  be  measured  by:  (i)  the  eradication of the PPR in  the western  region including Khovd, Bayanulgii,  Gobi‐Altai,  Uvs  and Zavkhan  aimags; and (ii) an increase of the number of small ruminants vaccinated against PPR in the five Aimags.  32      FACILITATING TRADE AND IMPROVING BORDER CLEARANCE PROCESS    73. Rationale.  The proposed set of actions supports Mongolia in comprehensively addressing its trade  facilitation  challenges  in  line  with  Mongolia’s  international  commitments  under  the  Trade  Facilitation  Agreement (TFA). Trade facilitation reform and modernization boosts trade by reducing costs and delays,  improving transparency and predictability, and ensuring a greater degree of uniformity in customs and  other  border  management  procedures.  The  potential  benefits  from  trade  facilitation  reforms  for  Mongolia and the trading community are significant as Mongolia’s facilitation performance remains poor  with high trade costs, long delays, and a generally complex and opaque trade environment lowering trade  competitiveness and the export potential. Addressing these issues will be critical and complement efforts  to  improve  the  business  environment  in  order  to  attract  new  investment  from  new  and  existing  companies.  Reducing  unnecessary  trade‐related  costs  and  delays  that  increase  the  overall  cost  of  intermediate  inputs  for  all  production  will  directly  increase  competitiveness,  but  these  reforms  will  particularly  benefit  companies  that  are  selling  goods  abroad  and  are  therefore  affected  twice  by  high  trade costs. Trade Facilitation reforms will also contribute to strengthening competition in the economy,  which currently remains limited in key sectors. Mongolia is ranked 108th out of 160 countries in the World  Bank’s  2016  Logistics  Performance  Indicators,  100th  in  the  important  areas  of  customs  and  border  management, and only 103rd in the Trading Across Borders component of the Doing Business survey. In  order to make improvements, Mongolia needs to reduce physical inspections of cargos at the borders, by  implementing risk based approaches and increasing the use of ICT for information sharing, developing  more  competitive  infrastructure  at  the  borders,  and  improving  its  services  and  tracking  systems.  The  Government now is committed to addressing trade facilitation challenges and is working towards fully  implementing the WTO Trade Facilitation Agreement (TFA).9 The Bank will provide technical assistance to                                                               9 The TFA was adopted by WTO members in end‐2013, and entered into force in February 2017. Implementation of its provisions  is mandatory for all WTO Members and it contains a set of globally agreed measures to facilitate the movement, release and  clearance of goods, including goods in transit. The OECD estimates that full implementation of the TFA will result in a reduction  33      the Government in these areas. Against this backdrop, the first operation of the DPF supports ratification  of  the  TFA  as  the  prior  action,  which  will  send  a  strong  signal  to  the  trading  community.  Subsequent  triggers will ensure proper implementation of the TFA, by supporting the Government to fulfill the priority  commitments  of  the  TFA  and  to  successfully  implement  the  complex  reform  program  of  the  border  clearance  process  and  management,  requiring  a  high  degree  of  inter‐agency  cooperation  and  coordination.    74. Prior Action.  This prior action will support the ratification of the WTO TFA, which will demonstrate  Mongolia’s commitment to deeper trade facilitation reforms, set the frame for their reform agenda, and  allow  the  Government  to  access  the  technical  assistance  needed  to  implement  the  provisions  of  the  Agreement. The WTO TFA was ratified by Parliament in November, 2016.    75. Year  2  Trigger.  The  Government,  with  the  support  of  the  Bank’s  TA,  will  adopt  an  appropriate  institutional framework for TFA implementation to prompt effective coordination across Government’s  agencies and start implementing priority commitments—including the establishment of a complete on‐ line repository (a national Trade Information Portal) of all import and export regulations and procedures  to  increase  transparency  and  reduce  their  arbitrary  application,  in  line  with  Article  1  of  the  TFA.  The  establishment of the National Trade Facilitation Committee as a coordination mechanism will respond to  commitments under Article 13.2. Approving a time‐bound action plan for TFA implementation will enable  the Committee to closely monitor implementation progress.    76. Year  3  Trigger.  In  the  third  year  of  operation,  this  DPF  aims  to  implement  more  complex  trade  facilitation reforms to border management. These reforms will include: (i) improving coordination and  eliminating  duplication  of  activities  among  customs  and  other  border  agencies;  (ii)  improving  border  inspection processes by implementing a fully integrated risk management approach to better target high  risk  consignments  for  physical  inspection  of  cargos;  and  (iii)  reducing  the  time  needed  for  physical  inspections and testing of low risk cargo.    77. Expected Outcome.  Implementation of the TFA is expected to contribute to export facilitation and  private sector expansion by reducing trade transaction costs, improving transparency and predictability,  and lowering processing and clearance time for imports, exports and transit goods. As trade performance  is determined by a number of external factors beyond the control of the Government, the outcomes of  the  proposed  actions  will  be  measured  by  quantitative  indicators  associated  with  the  priority  commitments of the TFA, including: (i) reduction in the average customs clearance time; and (ii) reduction  in the proportion of shipments undergoing physical inspection and testing at customs.  4.3 IMPLEMENTATION STATUS OF PRIOR ACTIONS  78. All of the nine proposed prior actions of this DPF have been completed (Table 4).                                                                 in trade costs of between 13 – 15% for developing and middle income countries, and that for every one‐percent reduction in  global trade costs, global incomes will increase by up to US$40 billion.  34      Table 4. Implementation Status of Prior Actions Proposed Prior Actions  Status  Expected Outcome  PILLAR I: RESTORING DEBT SUSTAINABILITY  #1. The Government has terminated DBM’s financing to capital  DBM disengaged from off‐ Completed  expenditure through non‐commercial loans.  budget spending.  #2. The BoM has discontinued net financing to the Housing  BoM’s quasi‐fiscal lending is  Completed  Mortgage Program.  phased out.  #3. The Government has raised the personal income tax rates on  high income groups and the excise taxes on alcohol and  Revenue mobilization is  Completed  tobacco, with a gradual increase of the minimum income tax  strengthened.  threshold to reduce tax burden on lower income groups.  #4. The Government has terminated the Promissory Note  Capital expenditure is  Program, to prevent using deferred payments to finance  Completed  reduced.  capital expenditure.  PILLAR II: STRENGTHENING THE SOCIAL PROTECTION SYSTEM  #5. The Government has maintained budget allocation for the  poverty‐targeted Food Stamp Program in the 2017  Protection of the poor is  Completed  Supplementary budget, excluding administrative costs, at  maintained.  least at the level of the 2017 original budget.  #6. The Government has amended the Social Insurance Law and  the Pensions and Benefits Paid from Social Insurance Funds  Financial sustainability of  Completed  Law to gradually increase the pension insurance contribution  pension is improved.  rate and the retirement age.  PILLAR III: ENHANCING COMPETITIVENESS  #7. The Government has established the Investor Protection  Investor protection is  Council (IPC), aimed at fostering the timely and systematic  Completed  improved.  resolution of investor grievances.  #8.  The Government has submitted a draft legislation on animal  health to the Parliament, proposing the adoption of an  Competitiveness of livestock  animal health legal framework which is consistent with  Completed  exports enhanced.  international standards as these are set forth by the World  Organization for Animal Health.  #9. The Parliament has ratified the WTO Trade Facilitation  Trade environment is  Completed  improved.  Agreement (TFA).  4.4 CONSULTATIONS, COLLABORATION WITH DEVELOPMENT PARTNERS  79. The national consultation processes took place with a wide range of stakeholders, led by the  Government.  A  consultation  meeting  with  external  partners  was  held  on  December  2,  2016,  with  “Partnership for Sustainable Development” as the key theme, attended by the prime minister, cabinet  ministers,  parliamentarians,  including  multilateral  and  bilateral  development  partners  including  the  World Bank, IMF, ADB. The economic reform program of the Government was introduced, with particular  focus  on  the  Economic  Recovery  Program,  and  close  cooperation  and  support  from  donors.  The  Government  has  been  also  carrying  out  extensive  public  outreach  activities,  through  numerous  participation  in  media  panel  discussions,  roundtables  with  academia  and  business  associations,  consultation meetings with labor union and civil society organizations.    80. This operation has been developed in close consultation with key Development Partners. Close  collaboration has been maintained particularly with the IMF, ADB and JICA from the scoping stage of this  35      operation.  Assessments  on  the  macro‐economic  framework  and  policy  recommendations  have  been  exchanged between the World Bank and the IMF, through the World Bank’s regular Mongolia Economic  Updates and the IMF’s Article IV missions. The Bank and ADB joined a staff‐level mission of the IMF and  closely coordinated on key reform areas supported by each institution. The proposed policy matrix of the  DPF has been regularly shared with the IMF, ADB, and JICA and extensive collaboration has been made  between  the  task  team  of  each  institution  (See  Table  5  for  the  summary  of  coordination  of  reform  measures  of  the  Bank,  IMF  and  ADB).  The  Bank  contributed  to  the  design  of  the  IMF’s  EFF  program,  especially on the macro‐framework, fiscal reform and adjustment measures, social welfare reform, and  structural  economic  reform.  The  social  welfare  reform  measures  of  the  DPF  also  build  on  a  close  collaboration with the ADB to safeguard the protection of the poor in the fiscal adjustment context by  strengthening the PMT‐based poverty‐targeted social welfare programs.                                         36      Table 5. Summary of Reform Measures Supported by the World Bank, IMF, and ADB     WB EMSO1  IMF EFF    ADB Social/Banking PBLs   Objectives (Prior actions and triggers)  (Prior actions and structural  (Policy actions for  benchmarks)  disbursement)      Stop DBM’s financing to budgetary    Revision of relevant laws to adopt Fiscal     Amend the DBM law to make it a  investment.  Council and PAYGO system by November  commercially‐oriented entity.   External review on DBM commercial loans  2017.  to ensure its independence and financial  Tax administration improved by: (i)  Structural viability.  adopting compliance strategies for  fiscal businesses; and (ii) a simplified tax regime  reforms for micro/small businesses.  An independent working group submits a  report to improve efficiency and equity of  taxation.   Revise the General Taxation Law.     Adjust capital expenditure by terminating     Approve the 2017 supplementary budget     Approval of the Economic Recovery  the Promissory Notes Program and  and fiscal adjustment measures needed to  Program.  rationalizing projects with objective  achieve program targets.   Approve the 2017 budget and the  criteria.   Passage of a 2018 budget in line with the  Fiscal Stability Law.  Fiscal  Revenue adjustment with a progressive  program’s fiscal path.   Eliminate the fiscally unsustainable  adjustment PIT and sin taxes.  “Good” Policy Lending Programs.   Rationalize tax expenditures and reduce   Establish the Future Heritage Fund  tax avoidance through international  and eliminate Human Development  taxation.  Fund.      Discontinue BoM’s net financing to the    Discontinue BoM’s net financing to the     Prepare a draft law for an Asset  Housing Mortgage Program.  Housing Mortgage Program.  Management Company.   Restructure the Housing Mortgage  Asset Quality Reviews on banks.   A decree issued to outline the steps  Program and prepare a time‐bound exit  Revise the BoM law to strengthen  to rehabilitate the banking sector.  plan of the BoM.  autonomy/governance/operations.   A working group to create a  Monetary  External review on BoM’s quasi‐fiscal  Amend the Banking Law to improve  corporate debt restructuring  policy and activities.  banking supervision and resolution  committee.  Financial  Reflect quasi‐fiscal activities of the BoM in  framework.   The Financial Stability Council is  sector reform the Fiscal Risk Report of the Government.  Amend DICOM law for effective deposit  further strengthened.  Insurance system.   MOU between the MoF and DICOM  Adopt an NPL resolution strategy.  to support the financing needs of  BOM reviews related party exposures and  the DICOM.    improve asset classification and   An MOU with the BoM and DICOM  provisioning.  to plan State Bank’s privatization.     Protect the poverty‐targeted Food Stamp    The Child Money Program is targeted to     Target the Child Money Program to  Program in the 2017 supplementary  the poorest 60% of children from 2018 and  60% of children from 2017.  budget.  the savings gradually redirected toward the   Strengthen needs‐based eligibility  Strengthen  Expand through increased budget  better‐targeted food stamps program.   criteria to: (i) caregiver allowance;  the social provisions the coverage and the benefit  (ii) social welfare allowances; (iii) at  protection size of the Food Stamp Program and a  least one universal welfare program.  system poverty‐targeted cash benefit program   Improve the mechanism for social  through designed using the PMT methodology, in  welfare benefits for the elderly and  better- line with MTTF allocations.    allowance with state merits.  targeting  Comprehensive pension reform adopted   Update Integrated Household  and implemented, starting with  Information Database and an action  parametric reforms in 2017.  plan developed to consolidate social  welfare benefits.     Improve business environment with     WB program reflected in the program     WB program reflected in the  Investor Protection Council and  document.  program   Structural streamlining permits/licenses.  document.  economic  Promote the competitiveness of livestock  reforms exports.   Facilitate trade by implementing WTO TFA  and improving border clearance.    37      4.5 LINK TO CPS AND OTHER BANK OPERATIONS   81. The  key  areas  of  support  by  the  DPF  are  consistent  with  key  pillars  of  the  current  Country  Partnership Strategy (CPS) FY13‐FY17 for Mongolia, discussed by the Board of Executive Directors on  May 17, 2012. Pillar I of the DPF will support the first pillar of the CPS by supporting fiscal adjustment and  restoring fiscal sustainability. The second pillar of the CPS is supported by DPF Pillar III, aiming to promote  the competitiveness of the economy. This operation supports the third pillar of the CPS by reforming the  social  welfare  system  towards  a  better  poverty‐targeted  one  and  improving  the  sustainability  of  the  pension system expenditure, through Pillar II of the DPF. The proposed reform actions supported by the  DPF also draw on the lessons from the Performance and Learning Review for the Country Partnership  Strategy 2013‐17 which stressed the importance of improving resource revenue management, promoting  the non‐mining sector’s growth potential with a particular focus on agriculture and livestock, and better  targeting of social welfare programs. The reform measures supported by this DPF also build on the key  policy  recommendations  provided  by  the  Bank  to  the  incoming  Government  in  August  2016,  through  Policy Recommendations on Economic and Social Priorities for Sustainable and Inclusive Growth. The DPF  will be closely supported by the analytic work and technical assistance of the Bank, including: (i) the on‐ going Public Expenditure Review; (ii) the Multi‐Sectoral TA II project; and (iii) other sectoral TA activities  including  audits  of  the  BoM  and  the  DBM,  restructuring  of  the  Housing  Mortgage  Program,  tax  expenditure  review  and  the  preparation  of  the  PIP  Guideline,  and  pension  reforms  and  TFA  implementation.   OTHER DESIGN AND APPRAISAL ISSUES  5.1 POVERTY AND SOCIAL IMPACT  82. This PSIA focuses on a subset of the proposed policy actions of this DPF that are likely to have  short‐term  poverty  and  distributional  consequences.  Such  measures  include,  a  more  progressive  structure for personal income tax, increases in excise taxes, and the restructuring of the Housing Mortgage  Program  of  Pillar  I.  On  Pillar  II,  the  expansion  of  the  food  stamp  program,  changes  in  social  security  contributions have potential impacts on poverty. Finally, the PSIA focuses on the distributional impacts of  changes to the Animal Health Law in Pillar III because rural areas, and herders in particular, represent a  large share of the population, the labor force and the poor.    83. The combination of a more progressive tariff structure for personal income tax, increases in the  excise taxes on alcohol and tobacco, and the expansion of the food stamp program and changes in social  security contributions have a pro‐poor impact. The simultaneous implementation of all these reforms is  projected to have a progressive impact upon disposable incomes. Changes in disposable income range  from around a 10 percent increase for those at the bottom two deciles of the per‐capita consumption  distribution to a decline of more than 7 percent for those at the top two deciles of the distribution. This  simulation  exercise  only  looks  at  the  short‐term  tax‐and‐cash‐transfer  side  of  the  policy  reforms. 10                                                               10 The simulations of tax and cash transfers are done following the principles outlined in recent World Bank studies. These studies  follow methods developed by N. Lustig (2016) “Commitment to Equity Handbook. A guide to estimating the impact of fiscal policy  on Inequality and Poverty” Tulane University, and also from Abramovski, L., and D. Phillips (2012) “A tax micro‐simulator for  Mexico (MEXTAX) and its application to the 2010 tax reforms”, IFS working paper, W15/23). In general, the following procedures  were adopted: (i) gross‐up disposable income as reported in household survey by deducting the current personal income tax and  removing public transfers; (ii) apply new personal income tax, (iii) add new public transfers, and (iv) derive changes in prices of  consumption goods due to changes in excise taxes and equal them to changes in disposable income.     38      Medium and long term aspects of the pension reform, however, are not gauged yet and will depend on  the reforms adopted in following years as part of this programmatic operation. In any case, keeping the  sustainability  of  the  pension  system  ‐one  of  the  main  objective  of  the  pension  reform‐  will  prevent  a  reduction  of  pension  claims  in  the  near  future  which  will  likely  prevent  increases  in  poverty.  The  progressive, pro‐poor short term effects of this PSIA exercise hinge crucially on the changes in the Personal  Income tax and the expansion of the Food Stamps program. See Annex 4 for more information on the  PSIA assessment on individual policy actions.     84. The Housing Mortgage Program currently has little impact among the poor. The largest volume  of low interest rate mortgages is concentrated in the areas with a lower share of people living in gers and  with a lower proportion of the population in poverty. Consequently, policy changes that restructure the  program to bring it within the Government’s budget but keep the previous mechanisms for allocation of  loans would mostly have impacts only on the middle and the top deciles of the distribution, but not among  the poor. Going forward, better targeting the mortgage program to those in need (e.g., first time married  couples who tend to have lower income, or other means‐tested lower‐income families) is expected to  create positive pro‐poor impacts.    85. The distributional impact of changes to the Animal Health Law is neutral or positive, depending  on  its  implementation  and  the  characteristics  of  livestock  production.  Assuming  a  fully  subsidized  veterinary  service  to  all  producers  for  key  public‐good  animal  health  services  (say,  for  instance,  meat  inspection  or  key  strategic  vaccination  campaigns),  and  assuming  that  these  public‐good  services  represent a fixed proportion of total cost, then the policy should have a neutral impact. If the economies  of scale in the provision of the services by the size of producers are assumed, the subsidized provision  would be progressive. Vaccination services represent a larger share of total costs for smaller producers  and hence full subsidization would benefit them proportionately more. On the other hand, a fully private  provision  of  animal  health‐services,  would  have  neutral  (or  possibly  regressive)  in  the  constant‐costs  (declining‐costs) to scale alternatives. A combination of public/private funding of these would have a pro‐ poor effect, as much as public provision of these services is targeted to the small/poor producers.    86. The simulation exercises developed in this PSIA project a rise in overall poverty and inequality  in 2017 due to sluggish growth, which however will subsequently decline by 2019 on account of growth  recovery.  These underlying trends are further compensated by the estimated reform impacts in the tax  and transfer system which will protect the incomes for those at the bottom of the distribution, therefore  moderately reducing poverty by 2019.11 Analysis of changes in housing mortgages and veterinary services  for agricultural units of production are not included in the projection of overall poverty rates. But the  distributional  analysis  of  the  previous  paragraphs  suggests  that  the  impact  of  these  policies  would  be  favorable to families in the lower end of the distribution or, at least, will not affect the welfare of the poor.                                                               11   Out Poverty and distributional simulations postulate the following:  (i) GDP growth estimates of 2.4 and 1.0 percent for years  2015 and 2016, as well as projected GDP growth rates of ‐0.2, 1.6 and 8.0 percent for years 2017, 2018 and 2019, respectively (ii)  employment  growth  estimates  of  3.6  and  ‐2.3  percent  for  years  2015  and  2016  (from  Mongolia  NSO)  and  projections  of  employment growth of ‐1.0, 1.0 and 4.9 percent for years 2017‐2019, based on sector‐specific employment‐growth elasticities  derived by authors of this PSIA (iii) unemployment rates of 9.9, 9.6 and 8.1 for the years 2017, 2018 and 2019; (iv) labor earnings  growth rates equivalent to labor productivity growth projections implicit in GDP and employment projections, and (iv) growth of  public transfers of 3 percent a year. We adopt the official poverty line, and assume no changes in its real value over the period of  study. These simulations are modelled using the World Bank ADePT macro‐simulation module. For a detailed description of the  simulation  model  see  Olivieri,  Sergio,  Sergiy  Radyakin,  Stanislav  Kolenikov,  Michael  Lokshin,  Ambar  Narayan,  and  Carolina  Sanchez‐Paramo. 2014. Simulating Distributional Impacts of Macro‐dynamics: Theory and Practical Applications. Washington DC,  World Bank.  39      Figure 4. Impact on disposable income from changes in tax and transfer policies (2019 projected) Personal Income Tax(1) and  Excise Taxes on Alcohol and Tobacco(2) Earned Income Tax Credit 10.00% 10.0% 7.50% 7.5% 5.00% 5.0% 2.50% 2.5% 0.00% 0.0% ‐2.5% ‐2.50% ‐5.0% ‐5.00% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Social Security Contributions (3) Food Stamps Program(4) 10.00% 10.0% 7.50% 7.5% 5.00% 5.0% 2.50% 2.5% 0.00% 0.0% ‐2.50% ‐2.5% ‐5.00% ‐5.0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Source: Staff calculations using HSES 2014. Notes: The horizontal axis denotes deciles of family consumption expenditures per capita in the base year (2016 projected). The vertical denotes changes in forecasts of disposable income for the period 2016-2019. No changes in Value Added Taxes are included as prior actions in this DPL. 87. The proposed operation of the DPF is expected to be gender neutral or positive. Most of the  actions  envisioned  in  this  program  are  cross‐cutting  in  nature  and  would  not  be  expected  to  have  differentiated  impacts  on  different  genders,  nor  would  gender  equality  be  significantly  advanced  or  hampered by the proposed actions. In the area of social protection and tax reform, however, some of the  actions could conceivably  have gender  dimensions.  Expanding  the poverty‐targeted programs, notably  the Food Stamps Program, will have a neutral or possibly a positive effect on female‐headed households,  considering  that  households  in  the  poorer  quintiles  were  slightly  more  likely  to  be  female‐headed  households than in the richer quintiles (23 percent versus 21 percent, respectively)12 and poverty rates  are slightly higher among female‐headed households (24.5 versus 21.5 percent for 2014, respectively)13.  The pension reform actions will gradually unify the minimum retirement age for men and women at age  65, including removing the early retirement option for women with four children. This will partially correct  the imbalance that had existed as the retirement age had been earlier for women than men.  Notably, the  life expectancy of women at age 65 is higher than that of men. However, as the pace of the increase is  gradual enough (over 20 years), no significant gender adverse effect is expected in the near future. On  the other hand, there is a good chance that many of these women workers will enjoy salaries to age 65                                                               12 World Bank: Review of Program Design and Beneficiary Profiles of Social Welfare Programs in Mongolia. 2015  13 World Bank: Mongolia Progress in Reducing Poverty and Boosting Shared Prosperity. June 2016.   40      and  thus  have  a  welfare  improvement.  Men  are  several  times  more  likely  than  women  to  use  both  tobacco14 and  alcohol15,  implying  that  men  would  face  a  higher  incidence  of  the  increases  in  taxes  on  those substances, and therefore benefit from reduced health risks. To the extent that second‐hand smoke  and alcohol‐related problems (e.g., domestic violence) are reduced due to the increase in these excise  taxes, women would also be beneficiaries of these policies.  5.2 ENVIRONMENTAL ASPECTS   88. Overall, environmental policies and institutions in Mongolia provide some, but limited support  to the protection and sustainable use of natural resources and management of pollution. National Green  Development Strategy was endorsed by Parliament in 2016, setting an ambitious goal to become among  the top 30 countries in green development indicators. Environmental regulations, policies and standards  are  mostly  in  place,  but  implementation  and  enforcement  need  to  be  further  improved.  Air  quality  standards are in place, with 35 air quality monitoring stations operating nationwide. The capital city has a  special agency that monitors air quality using international Air Quality Index, as air pollution remains the  major  source  of  environmental  pollution.  Regulations  and  policies  on  solid  waste  management  are  generally in place, but efficiency of garbage collection needs to be further improved. The National Action  Plan on Climate Change was approved in 2011 by the Cabinet, followed by the preparation of the draft  Strategy  on  National  Climate  Change  Adaptation  and  the  Public  Health  Sector  Adaptation  Strategy.  Country  Safeguards  System  Assessment  (CSSA)  conducted in  Mongolia reviews  the  existing  safeguards  laws  and  regulations,  agencies  and  institutions,  and  their  implementation  capacity.  Mongolia’s  environmental  legal  framework  is  fully  consistent  with  seven  (28  percent)  of  the  25  World  Bank  Environmental  and  Social  Safeguard  objectives,  partially  consistent  with  two  (8  percent),  and  not  consistent  with  sixteen  (64  percent).  Key  issues  to  be  addressed  include:  (i)  the  need  for  improved  monitoring  and  authorizing  capacity  of  the  environment  ministry;  (ii)  development  of  a  national  stakeholder  engagement  framework;  (iii)  agreement  and  approval  of  laws  related  to  involuntary  resettlement; and (iv) identifying benchmarks for energy and the extractives industries.  89. The specific country policies supported by the proposed operation are not expected to have any  significant adverse impact on the country’s environment, and other natural resources. All the actions  supported  throughout  the  operation  do  not  support  direct  investment  in  environmentally  impactful  investment  or  involve  policy  actions  with  significant  adverse  environmental  consequences.  The  implementation of measures to support fiscal adjustment and strengthen fiscal transparency, strengthen  the  social  protection  system,  and  support  the  competitiveness  of  the  economy  pose  no  risk  to  the  environment. Prior actions 3 and 4 promote better collection of taxes, improve the public budget, financial  management  and  more  efficient  allocation  of  public  expenditures  may  have  positive  environmental  impacts through more reliable and predictable financing for the ministries and line agencies in charge of  managing natural resources and the environment in the long run. The 2017 budget increased the budget  for the Ministry of Environment to MNT 74 billion from MNT 54 billion in 2016, despite reduction in the  budget allocation for many other ministries amid pressing fiscal adjustment needs. While the Medium‐ term  Fiscal  Framework  for  2017‐19  does  not  include  sectoral  budget  projections,  it  proposed  to  moderately increase the budget for programs to address air pollution (MNT 11 billion), despite the on‐ going fiscal adjustment. Prior action 8 will frame and guide the implementation of the new animal health  law, organize training and public awareness activities country‐wide to help disseminate the new Law and  increase its understanding by veterinary professional and herders. The planned policy adjustments, which                                                               14 BCM Public Health: Tobacco smoking in Mongolia: findings of a national knowledge, attitudes and practices study, 2013  15 WHO: Global status report on alcohol and health, 2014  41      are aimed at a gradual improvement of Mongolian regulatory systems with international good practice in  animal health management, will lead to an increased coverage of vaccination, notably against the disease  called  PPR  (Small  Ruminants  Plague).  The  better  legislative  and  policy  framework,  by  making  public  investments in the livestock and animal health sector more efficient, will have beneficial impacts on the  environment and the health of people. Other policy actions supported by the operation have been found  to be environmentally neutral.   5.3 PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT, DISBURSEMENT AND AUDITING ASPECTS   90. Recent  PFM  and  macroeconomic  analytical  work  and  nearly  15  years  of  Bank  PFM  implementation support to the Government underlie this operation.  A PEFA PFM Performance Report  was issued in 2015, followed by a World Bank staff analysis (2016), preparation of this DPF and MSTAP 2,  and implementation of MSTAP 1, among others.      91. A  key  strength  in  Mongolia  is  the  modern  and  comprehensive  PFM  legal  framework.  This  includes the General Law on Taxation 2008, Fiscal Stability Law 2010, the Budget Law 2010, the Public  Procurement  Law  2011,  the  Law  on  State  Audit  2003  and  its  key  amendments  of  2013,  the  Budget  Transparency Law or “Law on Glass Accounts” 2014, the new Law on Debt Management 2015, the Law on  Accounting 2016, and the Law on Auditing 2016. Mongolia has gradually developed a PFM system that  has many strong features. The first phase of reforms beginning in 2003 strengthened cash management,  budget  execution,  and  internal  controls.  A  second  phase  of  reforms  starting  in  2008  included  improvements  in  fiscal  policy,  budget  planning,  and  decentralization  of  roles  and  resources  to  sub‐ national governments. The PEFA PFM Performance Reports (2015) and other analytics note strong tax  administration  and  transparency  in  taxpayer  obligations;  a  timely  and  orderly  annual  budget  process  supported  by  a  new  budget  preparation  system;  a  fully  functional  Treasury  Single  Account;  a  partially  integrated Government’s Financial Management Information System (GFMIS); uniform chart of accounts  supporting most reporting; an accounting standards board; a Treasury debt management office; financial  statements  prepared  on  a  modified  accrual  basis  with  the  Government’s  audit  completed  within  four  months after year‐end; and internal audit in all Government’s ministries.     92. The PEFA PFM Performance Report and other analytics note opportunities for improvement.  Priority  needs include:  more realistic revenue projections, better predictability in budget execution and  visibility in cash flows to line ministries; integration of budget entity financial reporting and government‐ wide consolidation in GFMIS, modernization of the GFMIS technological platform; completion of the IPSAS  implementation; stronger PIM processes and controls, particularly in relation to PPPs; strengthening of  civil  service  management  and  payroll  controls;  more  competitive  procurement  processes  in  certain  situations; among others. Most of these needs are planned to be addressed through MSTAP 2.     93. The underlying PFM system, including procurement, is considered adequate for this operation.  Actions  already  taken  by  the  new  Government  demonstrate  significant  Government’s  ownership  and  commitment for the future PFM actions, as laid out in the Government’s economic reform program. Both  the substantial PFM analytical work and Bank’s implementation support experience with the Government  provide a sound basis for the Government’s PFM reforms to be implemented successfully, provided risks  are mitigated.    94. The Bank has reasonable assurance that the control environment for foreign exchange at the  Bank  of  Mongolia  is  satisfactory  for  the  purposes  of  this  operation.  The  IMF  completed  Safeguards  Assessments of the BoM in March 2002 and November 2003. The IMF conducted an updated safeguards  42      assessment of the BoM in connection with the Stand‐By Arrangement approved in April 2009. The Bank  reviewed this Assessment Report and noted that the BoM control environment has improved, is generally  satisfactory, and remedial actions are monitored by the IMF. New safeguards assessment of the IMF is  expected  to  be  completed  soon.  The  new  IMF  three‐year  Extended  Fund  Facility  (EFF)  program  is  an  evidence  that  the  BoM  control  environment  continues  to  be  considered  sound.  The  Ernest  &  Young  Mongolia Audit LLP’s audit opinions on the 2013–2015 annual financial statements were unqualified. In  addition,  PwC  was  recently  selected  to  carry  out  by  November  2017  the  Asset  Quality  Review  of  the  commercial banks in the context of the IMF EFF program.     95. The proposed credit  will  follow  the Bank’s disbursement procedures for development policy  credits. The credit proceeds will be disbursed against satisfactory implementation of the DPF and will not  be tied to specific expenditures. The credit proceeds will be deposited in a US dollar account at the BoM  designated by the Borrower and acceptable to the Bank. The Borrower shall ensure that an equivalent  amount of local currency is credited to a Treasury account that finances budget expenditures. Within 30  days, the Borrower will confirm in writing to the Bank that the proceeds have been received into a foreign  currency deposit account, that forms part of the country’s foreign exchange reserve, and the equivalent  amount (including the amount of local currency transferred, the exchange rate used for converting USD  into local currency) have been credited and accounted for in the Treasury account.  5.4 MONITORING AND EVALUATION  96. The  Ministry  of  Finance  will  be  responsible  for  overall  monitoring  and  evaluation  of  the  proposed operation and for coordinating actions among other concerned ministries and agencies. Policy  dialogue  and  monitoring  and  evaluation  (M&E)  of  the  reform  program  supported  by  this  DPF  will  be  shared with the BoM and the line ministries of the Government. The Government will form a steering  coordination  committee,  as  the  counterpart  of  the  Bank  in  the  policy  dialogue  and  the  M&E  process.  Regular discussions will also take place with the Government and the donor community, including regular  round tables on implementation progress. The Bank will monitor the actions and review progress of the  implementation  of  the  proposed  operation,  as  well  as  the  subsequent  actions  of  the  Government’s  program by using the baseline and expected overall program outcomes outlined in the Policy Matrix. The  Bank will also participate in the quarterly reviews of the IMF to jointly assess macroeconomic performance  and progress toward observance of the program’s structural benchmarks. The IMF reached Staff‐Level  Agreement on the first review of its program on August 2, 2017.     97. Grievance Redress. Communities and individuals who believe that they are adversely affected by  specific  country  policies  supported  as  prior  actions  or  tranche  release  conditions  under  a  World  Bank  Development Policy Operation may submit complaints to the responsible country authorities, appropriate  local/national grievance redress mechanisms, or the World Bank’s Grievance Redress Service (GRS). The  GRS  ensures  that  complaints  received  are  promptly  reviewed  in  order  to  address  pertinent  concerns.  Affected  communities  and  individuals  may  submit  their  complaint  to  the  World  Bank’s  independent  Inspection Panel which determines whether harm occurred, or could occur, as a result of World Bank non‐ compliance with its policies and procedures. Complaints may be submitted at any time after concerns  have  been  brought  directly  to  the  World  Bank's  attention,  and  Bank  Management  has  been  given  an  opportunity  to  respond.  For  information  on  how  to  submit  complaints  to  the  World  Bank’s  corporate  Grievance Redress Service (GRS), please visit http://www.worldbank.org/GRS. For information on how to  submit complaints to the World Bank Inspection Panel, please visit www.inspectionpanel.org”.    43      SUMMARY OF RISKS AND MITIGATION  98. This operation carries high risks.    (i) Political risks are high, considering the political influence underlying the previous loose economic  policies. There is also a possibility of backsliding of reforms due to increasing complacency if the  commodity market condition improves and growth recovers towards 2020 when the next general  election  is  scheduled.  The  overwhelming  victory  of  the  majority  party  in  the  2016  general  election—which  campaigned  on  a  platform  of  strong  fiscal  reform  and  the  need  for  fiscal  discipline—signaled a stronger consensus for most economic reforms, confirmed by continued  commitment of the current Government to fiscal adjustment and the recent fiscal indicators that  are  on  track.  At  the  same  time,  the  presidential  elections  of  2017  showed  that  pressure  for  populist  policies  remains  a  fact  of  Mongolia’s  system.  The  DPF,  in  collaboration  with  other  partners, also aims to address the underlying causes of the previous loose fiscal management and  build mechanisms to mitigate risk of backsliding on fiscal adjustment due to political influence.  Such  mitigation  measures  include:  (i)  disengaging  the  DBM  and  BoM  from  fiscal  activities  and  strengthening their accountability by undertaking and publicly disclosing special external reviews  of their operations—supported by the DPF; and (ii) adopting additional safeguard measures to  shield fiscal discipline against political pressure, including the Pay‐as‐You‐Go (PAYGO) system and  the independent Fiscal Council by the end of 2017—supported by the IMF’s EFF program. Bank’s  mitigation measures also include active policy outreach activities to improve the understanding  of the importance of a prudent economic policy framework, through policy forums and knowledge  exchange events in close collaboration with Bank’s TA projects such as the Strengthening Fiscal  and Financial Stability Project (IDA 6084/5‐MN).     (ii) Macroeconomic risks are substantial. The major sources of external downside risks include: (i)  slower‐than‐expected FDI increase into key mining development projects; (ii) disruption in the  production  increase  plans  of  major  copper,  coal  and  gold  mines;  (iii)  weaker‐than‐expected  commodity prices, possibly due to a sharper slowdown in China’s economy. These shocks could  slow  growth  recovery  and  undermine  fiscal  space  and  external  buffers,  thereby  delaying  the  projected improvement in fiscal and external sustainability. The magnitude of such shocks could  be  particularly  strong  as  Mongolia  has  been  structurally  vulnerable  to  fluctuations  in  the  commodity  market  which  accounts  for  almost  90  percent  of  exports,  and  FDI  inflows  into  the  mining industry which has been a dominant source of investment over the last decade. This DPF,  reflecting the substantial macro‐economic risks, adopted more conservative assumptions in the  baseline outlook, including the prices of key export commodities and the projected FDI inflows.  The latest economic indicators also suggest possible upside risks to the baseline outlook in 2017‐ 18, with growth registering 5.3 percent y/y in the first half of 2017. The proposed measures of the  DPF also include substantial macroeconomic policy adjustment that would strengthen the policy  capacity  to  cope  with  external  shocks  by  restoring  fiscal  and  external  buffers.  To  address  the  structural vulnerability of the economy to external shocks, the DPF also aims to support structural  reform measures to improve the competitiveness of the non‐mining sector and promote a more  business and investment friendly environment.    (iii) Risks  in  sector  strategies  and  policies  are  substantial.  The  ability  of  the  Government  to  build  consensus and coordinate across key implementing agencies is growing but still limited. While the  MoF  has  the  authority  to  prepare  the  overall  Government’s  budget,  sectoral  strategies  are  44      decided  by  line  ministries  and  the  coordination  function  of  the  MoF  is  limited  to  allocating  aggregate  budget  envelopes  to  line  ministries.  The  weak  coordination  authority  of  the  MoF,  however,  is  supplemented  by  the  active  support  of  the  Prime  Minister  and  the  Cabinet  Secretariat.  A  steering  committee  will  be  formed  to  facilitate  close  dialogue  across  different  authorities including the MoF, the BoM, and the line ministries.     (iv) Risks in the technical design of program are moderate.  The design of the proposed operation  reflects the key reform priorities of the Government. Considering the medium‐term horizon of  the proposed reform measures, a programmatic approach was proposed. The proposed triggers  will remain flexible and subject to further discussions with the Government reflecting the progress  of  the  reform  program,  and  changing  priorities  of  the  Government  in  dynamic  and  volatile  economic environments.    (v) Risks in institutional capacity for implementation and sustainability are substantial. Institutional  frameworks that are foundations of the majority of the prior actions were established in 2009‐11  with the adoption of the Fiscal Stability Law, Integrated Budget Law and the amendment of the  Social  Welfare  Law.  The  Debt  Management  Law  was  adopted  in  2015  to  monitor  and  control  public debt, with the support of the Bank. Capacity of the authorities has also been significantly  improved  in  the  past  years  with  technical  assistance  of  various  Bank  activities  and  other  development partners’ support. Key challenges, however, have been the weak implementation  of the institutional framework under growing political pressures. Against this backdrop, additional  institutional safeguard measures are planned to be adopted in order to reduce political influence  on economic policy making, including the establishment of independent Fiscal Council and PAYGO  system  by  the  end  of  2017  which  would  require  any  proposals  for  spending  increases  to  be  matched  by  off‐setting  measures.  Technical  and  analytic  support  of  the  Bank  in  key  reform  programs—such  as  tax  reform,  public  investment  adjustment,  social  protection  and  pension  reform,  business  and  investment  environment—would  help  mitigate  implementation  risk  and  sustain reform momentum throughout the three‐year program horizon.    (vi) Fiduciary risks are substantial. The overall fiduciary risk to this operation arising from Mongolia’s  public financial management (PFM) system, including the use of budget resources, and its foreign  exchange  environment  controlled  by  the  Bank  of  Mongolia  is  substantial.  This  risk  principally  arises  from  opportunities  to  incur  quasi‐fiscal  expenditures  and  contingent  liabilities  and  insufficient controls to limit, within a reasonable range, political influence on the budget. These  risks  would  be  substantially  mitigated  after  the  implementation  of  actions  identified  in  the  Government’s Economic Recovery Program through consolidating and phasing out the off‐budget  and quasi‐fiscal expenditures of the DBM and the BoM.     (vii) Environment  and  social  risks  are  moderate.  The  operation  is  not  expected  to  have  significant  environmental impact. Tighter fiscal and monetary policies are expected to have contractionary  effects  on  the  economy,  which  could  affect  the  poor  and  vulnerable  in  the  short  term.  The  operation, therefore, supports the policy actions to expand the coverage and benefit of poverty‐ targeted social welfare programs to mitigate possible adverse short‐term impacts on the poor.  However, the prospects of growth recovery and the stabilization of the economy on account of  reforms would support strong growth recovery from 2018, hence improving the overall poverty  condition towards the end of the DPF horizon.     45      (viii) Stakeholders’ risks are moderate.  The operation is well aligned with the reform priorities of the  Government’s strategy and the commitment of the current Cabinet is strong. This operation will  actively  encourage  strong  participation  and  consultative  process  with  all  political  parties  and  support policy outreach activities to the general public on the importance of policy reforms. The    operation will ensure continued close coordination with various donors.   Table 6. Risk Categories Risk Categories  Rating (H, S, M or L)  1.   Political and governance  High  2.   Macroeconomic  Substantial  3.   Sector strategies and policies  Substantial  4.   Technical design of project or program  Moderate  5.   Institutional capacity for implementation and  Substantial  sustainability  6.   Fiduciary  Substantial  7.   Environment and social  Moderate  8.   Stakeholders  Moderate  9.   Other    Overall  High  46      ANNEX 1. POLICY AND RESULTS MATRIX    Prior Actions DPL 1  Triggers DPL 2  Triggers DPL 3  Results Indicators  PILLAR I: RESTORING DEBT SUSTAINABILITY   Prior Action 1. The Government  Trigger 2.1. A comprehensive  Trigger 3.1. The Government  Capital expenditure financed by the DBM  has terminated DBM’s financing to  external special review on the  further improves the management  through non‐commercial loans  capital expenditure through non‐ DBM’s operation from 2012‐ and operational framework of the    commercial loans.  2016 and an annual audit on the  DBM to ensure its independence,  Baseline: MNT 252 billion in 2016  DBM’s operation during 2017  profitability, and the financial  Target: MNT 0 billion in 2019  have been publicly disclosed on  soundness, based on the 2017  the DBM’s website.   audit.    Prior Action 2. The BoM has  Trigger 2.2. The Housing  Trigger 3.2 The BoM has begun to  Net financing from the BoM to the Housing  discontinued net financing to the  Mortgage Program is  exit the Housing Mortgage  Mortgage Program  Housing Mortgage Program.  restructured through a joint  Program, including properly      decree by the BoM and the  resolving its outstanding Housing  Baseline: MNT 404 billion in 2016    Government to better serve the  Mortgage Program assets  Target: MNT 0 billion in 2019    purpose of supporting  considering the effects on its      affordable housing in a more  balance sheet and government  BoM’s outstanding assets for the Price    cost‐effective way, with a time  debt.  Stabilization Program (PSP) and companies in  bound plan for the BoM to fully    the balance sheet  exit the program.              Trigger 3.3. The results of the  Baseline (end‐2016): Outstanding loans to the  Trigger 2.3. An independent  external review on quasi‐fiscal  PSP (MNT 32.9 billion) and outstanding  special external review on the  operations of the BoM is included  corporate bond holdings (MNT 815 billion)  BoM’s quasi‐fiscal operations— in the contingent liabilities of Fiscal    including Housing Mortgage  Risk Report of the Government.   Target (end‐2019): Outstanding loans to the  Program, Price Stabilization  PSP is fully withdrawn and outstanding  Program, and financial support  corporate bond holdings are no more than  to companies—has been  MNT 815 billion.  publicly disclosed on the BoM’s    website.  Memo: Corporate bonds held by the BoM is  scheduled to be repaid from 2020.  Prior Action 3. The Government has  Trigger 2.4: The Government has  Trigger 3.4. The Government has  Aggregate tax revenues from PIT and excise tax  47      raised  the  personal  income  tax  submitted  amendments  to  tax  on alcohol and tobacco  submitted amendments to tax laws  rates  on  high  income  groups  and  laws  and  regulations  to  reduce    and regulations to align the tax  the  excise  taxes  on  alcohol  and  tax  exemptions  and  incentives,  Baseline (2016): MNT 790 billion (3.3% of GDP)  regime with agreed international  tobacco, with a gradual increase of  based on a cost‐benefit analysis  tax standards such as transfer Target (2019): 3.7% of GDP, under the current  the minimum income tax threshold  of  individual  tax  incentive  and  pricing regulations, interest  projections on GDP growth and inflation  to  reduce  tax  burden  on  lower  exemption programs.     deductibility, treaty issues and  income groups.    BEPS related actions, and to  Tax exemptions and incentives are reduced     introduce a General Anti‐   Avoidance Rule (GAAR).  Baseline: MNT 729 billion in 2016  Target: At least 10 % reduction in 2019,  compared with the baseline    Legal inclusion of General Anti‐Avoidance Rule    Baseline: Not included  Target: GAAR established in tax laws and  regulations    Prior Action 4. The Government  Trigger 2.5. The Public  Trigger 3.5: The Integrated Budget  Capital  expenditure  for  the  clearance  of  has terminated the Promissory  Investment Rationalization  Law is amended to better align  promissory notes is removed by:  Note Program, to prevent using  Guideline has been approved by  public investment budget with    deferred payments to finance  the Cabinet to reduce the cost  strategic priorities and a hard  Baseline: MNT 672 billion in 2016  capital expenditure.  for on‐going investment  budget constraint, through: (a)  Target: MNT 0 billion in 2017‐19    projects in the budget.  publishing in the Medium Term      Fiscal Framework estimates of  Efficiency  of  public  investment  portfolio  is  sustainable investment spending;  improved by:  (b) publishing project appraisal and    selection criteria; (c) requiring an  restructuring for cost‐saving or removing more  adequate funding for maintenance.  than 10% of the total outstanding value needed    to complete the on‐going public investment  projects in 2018‐19 based on the Public  Investment Rationalization Guideline,  evidenced by the project performance  evaluation document of the Guideline.  PILLAR II: STRENGTHENING THE SOCIAL PROTECTION SYSTEM  48      Prior Action 5. The Government  Trigger 2.6. The Government  Trigger 3.6.  The Government has  The coverage and benefit size of the Food  has maintained budget allocation  has increased the budget  allocated budget to a poverty‐ Stamp Program and a poverty‐targeted cash  for the poverty‐targeted Food  provisions for the poverty‐ targeted cash benefit program  benefit program designed using the PMT‐based  Stamp Program, in the 2017  targeted Food Stamp Program,  designed using the PMT‐based  Integrated Household Database:  Supplementary budget, excluding  in line with MTFF allocations.  Integrated Household Database.     administrative costs, at least at the    Baseline (2016): 26,000 households, monthly  level of the 2017 original budget.    benefit is MNT 45,500 per household of 5 (2  adults and 3 children). The budget for the Food  Stamp Program is MNT 18.1 billion. The budget  for cash benefit program was 0.     Target (2019): The combined budget for both  the Food Stamp Program and a poverty‐ targeted cash benefit program designed using  the PMT‐based Integrated Household Database  is expanded by at least 340%, allowing for a  large expansion in both the coverage and  monthly benefit.   Prior Action 6: The Government  Trigger 2.7. A comprehensive  Trigger 3.7. The Government has  PROST model projections of the state subsidy  has amended the Social Insurance  reform package to the Pension  adopted administrative regulations  to the pension fund.  Law and the Pensions and Benefits  Insurance Scheme is submitted  and procedures needed for the    Paid from Social Insurance Funds  to the Parliament, to maintain  implementation of the  Baseline (2017 projection): State subsidy is  Law to gradually increase the  the financial sustainability of the  comprehensive pension reform.  projected to reach 6% of GDP in 2030 under  pension insurance contribution  pension system.  the current growth assumptions.  rate and the retirement age.        Target (2019 projection with reform): State  subsidy is projected to reach less than 2% of  GDP in 2030 under the current growth  assumptions.  PILLAR III: ENHANCING COMPETITIVENESS  Prior Action 7: The Government has  Trigger 2.8: The Government  Trigger 3.8: The Cabinet has  Number of permits and licenses  established the Investor Protection  has submitted a revised Permit  approved a National Competition    Council  (IPC)  ,  aimed  at  fostering  Law to Parliament, listing all  Policy, embedding competition  Baseline (2016): 890 (2013)  the  timely  and  systematic  licenses and permits granted by  principles across sectors and  Target (2019): the number of permit and  resolution of investor grievances.   public administrations and  improving regulations to level the  licenses are reduced by more than 10% from  reducing their number.  playing field between public and  the baseline  49        private operators.      Share of investor grievances successfully    treated by the IPC to the total number of  investor grievances received by the IPC.    Baseline (2016): 0%  Target (2019): at least 70%  Prior Action 8: The Government  Trigger 2.9. A package of 13  Trigger 3.9. The Government has  Number of outbreaks of, and small ruminants  has submitted a draft legislation on  regulations, ordinances or  organized training in the 21 Aimags  vaccinated against PPR (Peste des Petits  animal health to the Parliament,  guidelines are approved to  and 331 Soums, targeting 3,000  Ruminants—small ruminants Plague) in  proposing the adoption of an  operationalize the Animal  public and private veterinary  western region  animal health legal framework  Health Law, including the  professionals and 10,000 herders,    which is consistent with  modalities of: (i) animal disease  to secure public awareness and  Baseline (2016)  international standards as these  free zone establishment, (ii)  knowledge about the new Animal    are set forth by the World  international quarantine  Health Law and its regulations.    126 outbreaks of PPR were reported in  Organization for Animal Health.  procedures, (iii) major trans‐   western region (Khovd aimag).    boundary animal diseases     10.4 million small ruminants vaccinated  control strategic plans, and (iv)  against PPR in the western region.   herders’ obligations.    Target (2019)     The western region (aimags of Khovd,  Bayanulgii, Gobi‐Altai, Uvs and Zavkhan) is  maintained free of PPR.   A cumulative number of 25 million small  ruminants are vaccinated against PPR in the  western region by 2019.  Prior  Action  9.  The  Parliament  has  Trigger  2.10.  The  Government  Trigger 3.10. Customs and other  Proportion of shipments selected for physical  ratified  the  WTO  Trade  Facilitation  has  adopted  the  institutional  border agencies have improved  inspection at border customs:  Agreement (TFA).  framework  for  the  TFA  coordination and streamlined      implementation,  including:  (i)  a  clearance procedures, including  Baseline (2016): 90%    time‐bound  action  plan  for  its  data sharing, joint inspections and  Target (2019): 70%  full  implementation;  (ii)  the  improved risk management, to be      establishment of an inter‐agency  in line with the WTO TFA  Average customs clearance time:  coordination mechanism for the  commitments and best practices.      TFA;  and  (iii)  a  complete  Baseline (2016): 12 hours and 35 minutes   50      repository  of  all  import  and  Target (2019): 20% reduction   export  regulations  and  procedures  to  increase  transparency  and  reduce  arbitrary application.      51      ANNEX 2: LETTER OF DEVELOPMENT POLICY  52           53          54      ANNEX 3. FUND RELATIONS NOTE    Mongolia – Assessment Letter for the World Bank November 21, 2017 Macroeconomic Conditions, Policies and Prospects After years of rising vulnerabilities, Mongolia experienced a near-financial crisis in 2016. For several years, Mongolia had maintained low foreign exchange reserves, on the order of 2–3 months of imports. During this period, prices of key commodity exports had continued to fall, contributing to a sharp slowdown in growth. Then, in 2016, the fragile situation began to unravel: in April, the authorities borrowed externally at double-digit interest rates and in August the recently elected government announced that the fiscal deficit was going to reach 17 percent of GDP. Over the following 6 months, the exchange rate depreciated by 20 percent. The government responded by launching its Economic Recovery Plan later that year. To address macroeconomic imbalances and avoid default, the authorities committed to a policy mix which would reduce the fiscal deficit, strengthen the banking system, stabilize the exchange rate, and build foreign exchange reserves. Then, in early 2017, the authorities received a commitment for $5.5 billion in official sector resources to help catalyze additional private sector financing, reduce borrowing costs and smooth the pace of adjustment. From the outset, it was recognized that the program faced large risks, in part because public debt was projected to peak at roughly 100 percent of GDP before gradually decelerating. Since program approval, strong policy implementation and a better external environment have yielded better economic developments than expected. Growth was 5.8 percent in January through September, up from 1.2 percent in 2016 and well above the zero-growth projected for 2017 back in April. The primary driver was the coal sector in which prices doubled and export volumes rose by 90 percent in the January-July period over the year before. The service sector has also recovered strongly, both due to linkages with coal (higher use of transportation services) and a broader improvement in household credit, employment, and confidence. Growth is now expected to reach 3.3 percent in 2017 and rise to 4.2 percent next year as mining and mining-related construction recover. Amid this stronger demand as well as some supply-side factors, inflation has risen from near zero at end-2016 to over 8 percent in October and is expected to stabilize around 8 percent going forward. With stronger export growth and renewed investor confidence, the balance of payments outturn has also been better than expected. The rolling four-quarter current account deficit as of 3Q-2017 was 4 percent of GDP, down from 8 percent a year earlier. There will nonetheless be some widening by year-end because of bottlenecks in coal exports and a rise in profit repatriation in the mining sector. Meanwhile, net capital flows reached nearly $400 million in Q3 (up from roughly zero in the first quarter) even though donor flows were delayed. The strong capital flows continued in October when the authorities issued a sovereign bond in the amount of $800 million (with bids over $5.5 billion U.S. dollars) at a 5.625 percent coupon rate, well below the 10.875 percent at which they issued in 2016. This covers the government’s external financing needs through end-2020. 55      Policy implementation has been strong.  Fiscal policy is on track to achieve a primary deficit of 3.4 percent of GDP in 2017, vs the 5.5 percent of GDP targeted at the time of program approval and 13 percent of GDP last year. For 2018, the authorities have passed a budget consistent with a primary deficit of 2.7 percent of GDP (versus 3.1 percent of GDP in the original program) as well as several key program goals including the targeting of the Child Money program at 60 percent. The authorities have again committed to save half of any revenue over-performance.  The authorities have used the better balance of payments to accumulate foreign exchange reserves (up $400 million since program approval to $1.6 billion), while the exchange rate has weakened marginally (nominal effective rate has depreciated by almost 5 percent since end-2016). The external sector remains broadly in line with fundamentals.  On monetary policy, the authorities left interest rates unchanged in September at 12 percent to allow more time to monitor recent increases in inflation and assess the impact of previous easing. Going forward, the authorities have agreed that further changes to policy rates will be data dependent. Concerns about debt sustainability have moderated since program approval. With better projected near-term growth, lower fiscal deficits, and lower borrowing costs, public debt is now projected to peak at 88 percent of GDP in 2018 before reaching 73 percent of GDP in 2022 (versus 100 percent and 84 percent respectively at program approval). This path assumes continued strong program implementation and concessional donor support. Despite these improvements, significant risks remain. The Mongolian economy remains highly vulnerable to changes in global commodity demand, further domestic political instability, a failure to sufficiently address any shortfalls that may emerge from the forthcoming Asset Quality Review, and insufficient progress on the mining projects necessary for raising medium term growth. With reserves still low and public debt high, the materialization of any combination of these risks could quickly reverse recent progress. For this reason, it remains critical that Mongolia experience several sustained years of sound policies and donor support. Fund Relations In May 2017, the IMF’s Executive Board approved Mongolia’s request for a three-year arrangement under the Extended Fund Facility (EFF). The arrangement is in an amount equivalent to SDR 314.5054 million (435 percent of quota, or about $425 million). Together with the authorities’ adjustment program and large, concessional support from other development partners (totaling about $5.5 billion), the resources were designed to help catalyze additional private sector financing, reduce borrowing costs and smooth the pace of adjustment. Political developments temporarily delayed the program reviews. A July mission reached staff- level agreement on the program review; however, before the review could be brought to the Executive Board, the government was dismissed as part of the fallout to the surprise loss of the majority Mongolian People’s Party (MPP) in the Presidential election. However, in early October, the MPP elevated the previous Deputy Prime Minister U. Khurelsukh, to be the new Prime Minister and he then reaffirmed the authorities’ commitment to the Fund-supported program in a letter to the 56      Managing Director. A mission returned to Mongolia in mid-October to review performance and policies under the program. Performance in the program remains strong. The October mission confirmed that all end- September QPCs were met by comfortable margins. Performance on structural benchmarks was more mixed with some reforms met on time while others are expected to be met with some delay due to the interruption of the policy making process with the dismissal of the government. Given the favorable policy implementation and the authorities’ renewed commitment to policies in line with the program going forward, staff-level agreement on the first and second reviews of the program was reached on October 30. Executive Board discussion of the first and second reviews under the program is scheduled for mid-December. Upon completion of the reviews, two disbursements under the EFF will become available (a total of SDR55 million, or about $75 million).      57      ANNEX 4. ENVIRONMENT AND POVERTY/SOCIAL ANALYSIS TABLE    Significant positive or negative  Significant poverty, social or distributional  Prior actions  environment effects  effects  PILLAR I: RESTORING DEBT SUSTAINABILITY   Prior Action 1. The Government  Neutral.  No.  has terminated DBM’s financing  Neutral environment effects.  No distributional effects are envisaged.  to capital expenditure through  non‐commercial loans.  Prior  Action  2.  The  BoM  has  Neutral.  No.  discontinued  any  net  financing  Neutral environment effects.  Currently the HMP, has little impact  to  the  Housing  Mortgage  among the poor. The proportion of the  Program.  poor using loans for acquiring a dwelling    is below 10 percent. Consequently, policy    changes that restructure the program to  bring it within the Government budget  but keep the previous mechanisms for  allocation of loans would mostly have no  impacts among the poor.    Prior Action 3. The Government  Positive  Neutral to Positive.  has raised the personal income  Promoting  better  tax  collection  may  Our estimates show progressive incidence  tax rates on high income groups  have  positive  environmental  impacts  of PIT reform, with its effect ranging from  and the excise taxes on alcohol  through more reliable and predictable  a 2 to 6 percent increase in the disposable  and  tobacco,  with  a  gradual  financing  for  the  ministries  and  line  incomes of the poor (bottom 2 deciles of  increase  of  the  minimum  agencies in charge of managing natural  the  distribution)  to  a  decline  of  2  to  5  income tax threshold to reduce  resources and the environment in the  percent  for  the  three  top  deciles  of  the  tax  burden  on  lower  income  long run.  distribution.  The  increase  in  excise  taxes  groups.  for alcohol and tobacco is neutral but its  effect is very small: between 0.08 percent,  for  the  two  bottom  and  two  top  deciles,  and  0.10  percent  for  those  between  the  third and seventh decile.16  Prior Action 4. The Government  Positive.  No.  has  terminated  the  Promissory  improve  the  public  budget,  financial  No distributional effects are envisaged.  Note Program, to prevent using  management  and  more  efficient  deferred  payments  to  finance  allocation  of  public expenditures may capital expenditure.  have positive environmental impacts through more reliable and predictable financing for the ministries and line agencies in charge of managing natural resources and the environment in the long run.  PILLAR II: STRENGTHENING THE SOCIAL PROTECTION SYSTEM  Prior Action 5. The Government  Neutral.  Positive.  has  maintained  budget  Neutral environment effects.  We simulate the impact of increasing the  allocation  for  the  poverty‐ coverage  of  the  food  stamp  program  targeted  Food  Stamp  Program,  (trigger 2.7 which accompanies this prior  in  the  2017  Supplementary  action 6).17 This simulation renders a very                                                               16 Simulations based on a reform consisting of: proposed changes in Personal Income (i) keeping the 10 percent rate for incomes  below 1.5 million MNT; (ii) raising the rate to 15 percent for additional incomes until 2.5 million MNT, 20 percent for additional  incomes until 3.5 million MNT and 25 percent for incomes above 3.5 million MNT. Moreover, the earning income tax credit goes  from 94,000 MNT in 2016 to 120,000 MNT in 2018, with subsequent yearly increases of 40,000 MNT until 2021 when it reaches  240,000 MNT.   17 Simulation based on a doubling of the number of beneficiaries (from around 147,000 in 2016 to 294,000 in 2019) and benefits  growing 20 percent (that is, from 13,000 and 6,500 MNT monthly per adult and child, to 16,500 and 7,800 MNT, respectively). 58      budget,  excluding  pro‐poor  result:  changes  in  disposable  administrative costs, at least at  income  hover  ranges  9  to  11  percent  of  the  level  of  the  2017  original  disposable  income  for  the  two  bottom  budget.  deciles, and zero percent for those above  the 4th decile.  Prior Action 6: The Government  Neutral.  Positive.  has  amended  the  Social  Neutral environment effects.  As  part  of  the  Pension  reform,  the  Insurance Law and the Pensions  program  includes  an  increase  in  Social  and  Benefits  Paid  from  Social  Security  contributions  which  is  only  Insurance  Funds  Law  to  slightly  progressive. 18  The  impact  of  this  gradually  increase  the  pension  increase  of  contributions  goes  from  a  insurance contribution rate and  decline  in  disposable  income  of  1.3  the retirement age.  percent  among  the  poor  (bottom  two  deciles of the distribution), to a decline of  nearly 1.7 percent for the two top deciles.  PILLAR III: ENHANCING COMPETITIVENESS  Prior Action 7: The Government  Neutral.  No.  has  established  the  Investor  Neutral environment effects.  No distributional effects are envisaged.  Protection  Council  (IPC),  aimed  at  fostering  the  timely  and  systematic  resolution  of  investor grievances.  Prior Action 8: The Government  Positive.  Neutral to Positive.  has submitted a draft legislation  It  will  frame  and  guide  the  Assuming  fully  subsidized  veterinary  on animal health to the  implementation  of  the  new  animal  services  to  all  producers  for  key  public‐ Parliament, proposing the  health  law,  organize  training  and  good  animal  health  services  (say,  for  adoption of an animal health  public  awareness  activities  country‐ instance, meat inspection or key strategic  legal framework which is  wide  to  help  disseminating  the  new  vaccination  campaigns),  and  assuming  consistent with international  Law and increase its understanding by  that this public‐good service represents a  standards as these are set forth  veterinary  professional  and  herders,  fixed  proportion  of  total  cost,  no  matter  by the World Organization for  the  planned  policy  adjustments  are  the  level  of  production,  then  the  policy  Animal Health.  aimed  at  a  gradual  approximation  of  should have a neutral impact. If assuming    Mongolian  regulatory  systems  with  economies of scale in the provision of the  international  good  practice  in  animal  services by size of the producer, then the  health management, it will lead to an  subsidized provision would be progressive  increased  coverage  of  vaccination,  (i.e.,  vaccination  services  represent  a  notably against the disease called PPR  larger  share  of  total  costs  for  smaller  (Small  Ruminants  Plague)  as  an  producers  and  hence  full  subsidization  outcome  of  the  better  legislative  and  benefits  them  proportionately  more).  A  policy  framework  by  making  public  combination  of  public/private  funding  of  investments  in  the  livestock  and  these would have a pro‐poor effect in as  animal  health  sector  more  efficient,  much as public funding of these services is  which is beneficial to the environment  targeted to small/poor producers. 19  and the health of the people.  Prior  Action  9.  The  Parliament  Neutral.  No.  has  ratified  the  WTO  Trade  Neutral environment effects.  No distributional effects are envisaged.  Facilitation Agreement (TFA).                                                                 18 Currently, pension contributions amount to 14 percent of the total salary of an employee, half of which accrues to the employer  and the other half to the employee. Under our simulations, the employee rates are planned to be raised to 8 percent in 2018, 8.5  percent in 2019 and 9.5 percent by 2020.  This change affects salaried workers only. We do not estimate the inter‐generational,  post‐pension impact of this additional contributions. As indicated at the beginning, our simulations are intended to evaluate short  term impacts upon disposable income and are, hence, partial equilibrium and non‐behavioral, assuming economic incidence  equals “de jure” accrual.     19 This is a purely deductive argument about the distributional impact of fully‐subsidized private provision of veterinaries for key  public‐good animal health services. A more empirically‐based analysis would require granular farm level data that was not  available during the production of this PSIA.  59