54962 中国内河运输可持续发展研究 (世界银行项目“中国综合运输系统分析”(P109989)：子课题一) 供世界银行和中国交通运输部参考 课题顾问: 世界银行交通咨询顾问 （PAUL AMOS 先生） 交通部水运科学研究院 （贾大山、宁涛、孙峻岩、费维军先生） 2009 年 5 月 目 录 缩略语....................................................................................................................................................... I 计量单位说明........................................................................................................................................ III 致 谢......................................................................................................................................................IV 总 述......................................................................................................................................................... 1 第 1 章 介 绍 ............................................................................................................................................ 7 1.1 背景 ..................................................................................................................................................... 7 1.2 三个国家（地区）内河运输体系概述 ............................................................................................. 7 1.3 内河运输的可持续发展 ..................................................................................................................... 7 1.4 从可持续性定义到结论 ..................................................................................................................... 8 第 2 章 中国、美国与欧盟的内河运输—客观条件与运输概况 ......................................................... 9 2.1 航道长度 ............................................................................................................................................. 9 2.2 运输任务 ........................................................................................................................................... 10 2.3 运输份额 ........................................................................................................................................... 12 2.4 货种 .................................................................................................................................................. 14 2.5 内河集装箱运输 ............................................................................................................................... 16 2.6 价格与服务水平............................................................................................................................... 17 2.7 内河运输比较：客观条件和运输潜能 ........................................................................................... 19 第 3 章 国际经验—管理体制 ................................................................................................................ 21 3.1 主要内河行政管理机构概况 ........................................................................................................... 21 3.2 中国 .................................................................................................................................................. 21 3.3 美国 .................................................................................................................................................. 22 3.4 欧盟 .................................................................................................................................................. 24 3.5 管理体制经验评价........................................................................................................................... 27 第 4 章 国际经验—政策与规划 ........................................................................................................... 30 4.1 主要政策目标和规划....................................................................................................................... 30 4.2 中国 .................................................................................................................................................. 30 4.3 美国 .................................................................................................................................................. 34 4.4 欧盟 .................................................................................................................................................. 37 4.5 国际经验评估：政策与规划 ........................................................................................................... 41 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 ................................................................................................... 44 5.1 行业与市场发展概述....................................................................................................................... 44 5.2 产业及国际市场发展的国际经验比较 ........................................................................................... 55 第 6 章 内河运输与可持续发展 ........................................................................................................... 60 6.1 介绍 .................................................................................................................................................. 60 6.2 内河运输在可持续发展的综合运输系统中的地位 ....................................................................... 60 6.3 中国内河运输可持续发展的五个方面 ........................................................................................... 63 6.4 中国内河运输可持续发展的关键问题 ........................................................................................... 64 第 7 章 结论、建议和结果监测 ............................................................................................................ 66 7.1 建议 .................................................................................................................................................. 66 7.2 供部门监督和宏观决策的信息和数据(N1/P1/T1) ........................................................................ 66 7.3 航道基础设施(N2/N3/N4/N5/N6) ................................................................................................... 67 7.4 港口和码头(P2/P3/P4/P5) ................................................................................................................ 71 7.5 航运业 (T2/T3/T4/T5) ...................................................................................................................... 73 7.6 结果的监测....................................................................................................................................... 76 附件 A：美国和欧盟内河运输系统的地图、数据来源及标准 ......................................................... 80 A1：美国................................................................................................................................................ 80 A2：欧盟................................................................................................................................................ 80 缩略语 ADN 国际内河运输危险货物的欧洲协定 AIS 自动识别系统 CCNR 莱茵河航行中央委员会 CCR 莱茵河协调委员会 CEVNI 欧洲内河航道代码 CIND 中国内河航行数据库 CMTS 美国海上运输系统 CNY 人民币 CO2 二氧化碳 CRIS 沿海和内河信息服务(美国开发项目) DC 多瑙河委员会 DWT 载重吨 EC 欧洲委员会(欧盟的执行机构) ECDIS 电子海图显示和信息系统 EU 欧盟 EUR 欧元: 欧盟的统一货币 FEMA 联邦应急管理署 FPMSP 洪泛区管理服务计划 GHG 温室气体 GIWW 海湾近岸内航道 Gulf Intra-coastal Waterway ICPR 莱茵河保护国际委员会 IEA 国际能源机构 IT 信息技术 IWT 内河运输 IWTF 内河航道信托基金 IPCC 政府间气候变化专门委员会 IWUB 内河用户委员会 km 公里 kW 千瓦 MARAD 美国运输部海事局 MOR 铁道部 MOT 中国交通运输部 m 米 NAIADES 欧洲航运与内河航道发展行动方案 NDRC 国家发展和改革委员会 NIWPP2020 全国内河航道与港口布局规划 NLTA 非贷款技术援助 Non-lending Technical Assistance NOAA 国家海洋和大气管理局 RIS 内河综合信息服务 SMEs 中小型企业 TEN 跨欧洲网络 (包括运输、电信和能源) -I- TEN-T 跨欧洲运输网络 TEU 20 尺标准集装箱 Tonne-km 吨-公里 UNECE 联合国欧洲经济委员会 USACE 美国陆军工程兵 USCG 美国海岸警卫队 USDOT 美国运输部 US/USA. 美国 VHF 甚高频 WCED 世界环境与发展委员会 WP 报告(报告 1- 中国, WP2 – 欧盟, WP3-美国) WTI 交通部水运科学研究院 - II - 计量单位说明 对于船队与市场数据，美国有其自己的计量单位。为便于比较，该报告已将这些数据转换成 欧盟与中国通用的米制单位，具体转换如下： 1 短吨 = 0.907 公吨 1 英里 = 1.609 公里 1 加仑 = 3.785 升 1 马力 = 0.746 千瓦 1 英尺 = 0.3048 米 - III - 致 谢 本报告在研究过程中得到了交通运输部和世界银行的指导和建议，在此表示衷心感谢。特别 对本课题的管理人员—交通运输部综合规划司的李颖女士和世界银行可持续发展部高级运输专家 张文来先生―表示感谢。 本报告在起草过程中, 中国交通运输部的于胜英、崔学忠、毛健、李宏印先生，美国陆军工程 兵的 James Walker 先生、荷兰尼亚运输咨询与培训公司的 Harrie de Leijer 先生，以及世界银行的 Jose Barbero、Michel Audige、John Scales 和 Aurelio Menedez 先生也提供了许多有益的建议和意 见，在此同时表示感谢。 世界银行驻华代表处于 2008 年 6 月 17 日召开了关于该研究报告的研讨会。交通运输部、国 家发改委、交通部科学研究院、长江航务管理局、中国长江航运（集团）总公司、湖北省港航 局、中国港口协会、中国船东协会、民生轮船有限公司、交通部水运科学研究院以及世界银行的 代表参加了会议，对报告中的成果及建议进行了研讨。 本报告中的任何成果、解释与结论仅为报告作者的看法，不必然反映交通运输部和世界银行 的观点。除另有说明，报告中的数据均为中国、美国、欧盟及其成员国统计局公布的数据。交通 运输部、世界银行和本报告作者均不能保证这些机构公布的任何数据或信息的完全准确性，并不 对他人使用这些数据所造成的后果承担任何责任。 - IV - 总 述 总 述 一、研究背景 中国是世界上内河航道里程最长、内河货运量最大的国家。自 2000 年起，中国内河运输快速 发展，年均货运量及周转量分别增长了 7%和 10%以上。但是，内河运输可持续发展的比较优势 尚未得到充分发挥。为了更有效地利用内河航道，充分发挥其节能减排及节省土地资源的潜在优 势，交通运输部致力于寻求保持中国内河运输可持续发展的战略。 应交通运输部的要求，世界银行提供了非贷款性技术援助，由世界银行咨询顾问与交通部水 运科学研究院的成员共同组成研究团队，开展了关于中国内河运输可持续发展的研究。通过对美 国、欧盟及中国内河运输发展现状的比较研究和分析，识别出制约中国内河运输可持续发展的主 要障碍，为交通运输部制订内河运输可持续发展战略性政策提供解决办法和政策性建议。 二、三个国家（地区）的概况 该报告分别在客观条件和交通利用率、管理体制、政策及计划、行业与市场发展等方面对美 国、欧盟和中国的内河运输行业进行了比较研究。 1．客观条件和交通利用率 从内河运输周转量在各种内陆运输方式（不含管道运输）中所占的份额来看，中国和美国类 似，分别为 8.7%和 8.3%；欧盟内河运输所占比略低，仅为 5.6%。在过去的 10 年中，美国与欧盟 内河运输在各种运输方式中的比重明显下降。中国内河运输所占比重虽在 1995-2000 年间有所下 降，但在 2000-2005 年期间，开始回弹并快速提升。 中国内河航道通航里程为 123,000 公里，其中等级航道 61,000 公里，具有商业价值的航道里 程为 24,000 公里，相当于美国和欧盟具有商业价值的航道里程之和。中国内河运输完成的货运量 也相当于美国与欧盟内河货运量的总和。 近年来，中国内河运输已经形成了规模，且保持快速增长趋势，2000-2006 年内河运量年均增 长了 9.1%。美国内河运输略显下降，欧洲尽管有所波动，但总体发展基本保持稳定。中国和欧盟 地区内河集装箱运输发展较快，尤其是中国，在过去五年中，内河港口集装箱吞吐量增长近三 倍。 各地区的内河运输都是专业市场，但由于地区间的差异，从长期来看，中国的内河运输较美 国与欧盟而言，具有更大的发展空间。根据中国《全国内河航道与港口布局规划》，预计 2010 年，中国内河运量将由 2006 年的 11.6 亿吨增至 16 亿吨，2020 年进一步增至 23.5 亿吨。未来 15 年，中国内河运输市场将很可能持续快速发展，而欧盟与美国既没有呈现出未来同期进一步发展 的趋势，也没有出现促进内河运输增长的新动力。关键原因在于，由于欧盟与美国所处的发展阶 段，其散货运输市场已不可能出现像中国那样的发展态势。然而，根据荷兰、德国等部分欧盟成 员国发展新的专业航运市场的成功经验来看，中国也可以使内河运输市场呈多样化发展。 -1- 2．管理体制 中国内河运输实施三重管理体制。交通运输部负责行业整体管理，包括制订行业政策法规， 以及制订全国重要航道系统的规划等。交通运输部在长江和珠江两大重要水系分别派驻航务管理 局，统一负责干线的航运行政管理事务。地方交通主管部门负责干线以外航运管理事务。经过多 次体制改革后，由中央统一领导、地方分权管理的体制比较适合中国国情。 相比较而言，欧盟内河运输管理体制比较分散，效率不高，这一点欧盟自身也表示认同。美 国对水资源的高度集中管理模式有其自身的优点；但是其集中管理模式是由美国陆军工程兵实施 军事管理。从这方面看，中国政府采取的民事行政管理方式更适合运输行业的发展。 3．政策与规划 中国、美国和欧盟都制订了旨在提高内河运输地位的内河发展战略。中国内河运输较大的待 开发价值，使得中国的发展战略更具现实基础。 荷兰关于内河运输可持续发展的战略对中国内河运输的决策者来说，是个不错的借鉴，但还 需结合中国面临的挑战和快速增长的市场进行取舍。此外，荷兰、比利时和德国现均致力于改善 内河运输与主要海港之间的有效衔接，旨在改善集疏运条件和促进内河的国际运输。目前，中国 面临着许多类似的机遇与挑战，相信中国内河运输的规划者一定会对此类发展研究感兴趣。 欧盟和美国的主要内河运输体系建设已经相当成熟，大多数主要商业航道均已达到了较高的 通航标准，与中国的三级航道标准相当甚至更高。中国内河运输的基础设施发展不如美国和欧盟 成熟，因此制订了宏伟的发展规划和更高层次的承诺。尽管如此，《全国内河航道与港口布局规 划》实施的资金如何落实仍未确定。对于中国、美国和欧盟，航道建设的资金以及基础设施成本 的长期回收都将是一个具有争议和挑战的问题。 4．行业与市场发展 内河航行权： 中国与美国类似，实施内河航行权政策，但中国正试图鼓励内河港口及物流行 业的国际投资与国际参与。欧盟则恰恰相反，其主要内河航道本身在地理位置及条约规定上就属 于国际航道。 行业结构：中国内河航运业集约化程度相对较低，虽然最大的一家内河航运公司拥有内河船 舶 1,700 余艘，其运力相当于德国整个内河船队的运力，但从总体情况看，各公司控制运力普遍 偏小。美国市场相比较而言，产业集约化程度较高。 运输组织形式：在美国，大型顶推驳船队被广泛采用，其原因是美国航道条件较好。相反， 这种运输组织模式并不适用于欧盟的大多数内河航道，在欧盟主要使用自航机动船。在中国，自 航机动船和驳船队都被采用。国际经验告诉我们，自由竞争的市场将会创造出各种不同的船队以 适应各种不同的情况。 运输服务：中国与美国、欧盟一样，内河运输服务同样遵循市场发展规律。中国内河运输发 展经验表明，散货货主已经认识到了内河运输所带来的成本优势。同样，中国内河航运业也积极 响应了散货货主不断增长的需求。 -2- 总 述 船型：中国拥有世界上最大规模的船队，内河船舶总数达 183,000 艘。然而，尽管中国已实 施了鼓励船舶大型化、标准化的支持性政策措施，但其内河运输体系及市场始终较美国或欧洲更 具多样性特征，因为拥有一系列不同船型、不同规模的船队或许更能有效地服务于中国内河运输 市场。 船舶设计：世界上拥有大规模内河航道运输系统的国家并不多，所以就船舶设计以及船舶装 卸工艺等方面的经验实现国际共享，对中国、美国和欧盟都十分重要。与美国和欧盟相比，中国 船舶雇用了较多的船员，这在某种程度上也制约了中国对一些船舶设计的采用。 小型船舶经营人：中国的小规模内河航道通常是沿江经济不发达地区运输链的首要环节。在 干线上游及支流航行的小型船舶对这些地区的发展至关重要，因此，随着内河运输的现代化发 展，应有效采取措施支持和保护小型船舶经营人，避免破坏当地运输服务。 港口部门：自上世纪八十年代，中国港口进行了一系列重大改革，包括权力下放、港口企业 化和港口功能商业化等。与欧美类似，中国公共港口归地方政府所有，但是中国在贯彻港口管理 机制的国际惯例方面已经取得了很大的进展。实行“港航分家”，使港口企业和航运企业各自成为 独立的经济法人，有助于使港口平等地服务于全社会的航运企业，并提高了设施的利用率。 多式联运：总体来看，美国与欧盟内河港口之间的多式联运衔接、特别是港口与铁路运输衔 接水平都高于中国。以欧盟内河运输业为例，通过使用货代和仓储等大型物流服务供应商，使各 内河港口间得到了紧密连接。而且，无论是欧盟还是欧盟成员国都制订了相关的专项政策，鼓励 提高内河运输在多式联运物流链中的地位，内容涵盖海港与内河运输之间的换装，以及内河运输 与陆路运输之间的换装等。现代化港口多式联运基础设施的建设，以及多式联运服务的发展，将 不仅有益于中国运输体系的发展，也将进一步促进中国经济的发展。通过多式联运服务，可以扩 大内河运输市场的覆盖范围，并通过不同运输方式的有效调配提高经济效益。因此，有必要通过 不断改善物流服务，并采取有效的贸易促进措施，以促进内河运输发展，提高运输效率。 三、中国内河运输的可持续发展 通过对美国和欧盟内河运输的研究发现，与其它运输方式相比，内河运输更具有环境、社会 方面的比较优势。以 1 吨公里货运周转量计，有效利用内河航道运输，可以使农垦地的损失最小 化，减轻公路拥挤，降低公路运输事故成本，降低能耗，以及减少温室气体排放等。 因此，任何国家的运输可持续发展政策都需要考虑是否应该调整运输方式的分配以及如何进 行调整等问题，旨在降低其它运输方式较高的社会成本和环境成本，并降低碳排放强度。这就意 味着应该提高内河运输在全国运输战略中的地位和作用，包括提高内河运输的管理体制水平。虽 然中国、美国和欧盟都有政策欲提高内河运输的地位，但是如果要想更加充分地发挥内河运输的 作用，内河运输体系作为一个整体，必须具有可持续发展性。 运输的可持续发展包含多层面含义，包括财务与经济可持续、运营可持续、环境与社会可持 续几方面。针对中国内河运输国情，这些不同层面的可持续发展可以理解如下：  经济可持续：经济可持续性取决于满足对社会整体具有正效益的运输市场需求的经济资源 的可利用性和利用程度。这些经济资源包括充足可靠的水资源（兼顾其它水资源用户）、 -3- 供高效船舶通航的无障碍航道资源、船闸和升船机等通航设施资源、通用或专业化码头以 及高效率船队等等。  财务可持续：要求内河运输发展有充足可靠的资金保证，用于基础设施的建设、维护和必 要的运营以满足市场需求。对于运输经营人，财务可持续主要依靠货主的商业收入。对于 基础设施提供者，则主要依靠基础设施用户的商业收入和各级政府的财政拨款。  运营可持续：通过提高内河基础设施建设的管理能力和技术水平，使日益繁忙精密的内河 运输系统更加安全、高效、可靠地运行。  环境可持续：内河运输应当适应并满足社会不断提高的环保要求，包括降低能耗、减少碳 排放以及更为严格的环境管制。  社会可持续：意味着确保内河运输发展成为沿江社区的友好伙伴，也就是内河运输政策应 兼顾以水运为生的船民的生计。 四、内河运输可持续发展的制约因素与建议 本报告认为，中国内河运输业具有重要的经济重要性和发展潜能，具备基本健全的管理机 制。内河运输领域公共部门与私人部门间的职责日趋平衡，拥有一个宏伟的公共基础设施发展规 划，和一个不断增长创新和充满活力的内河运输服务业。 作为本研究课题的重点，本报告识别了一些可能制约中国内河运输可持续发展的因素，并提 出了相应的对策建议。内河运输业必须应对在变化的环境中持续成功的挑战。解决办法不仅应能 够保持和发扬成功，还应降低负面影响，能够预期并适应未来的变化。希望本报告的成果能激发 更多的关注，并对中国内河运输的长期可持续发展有所助益。 本报告识别了以下 11 个制约因素，并提出了相应的对策建议。此外本报告还提供一个监测框 架，用于客观评估中国内河运输的发展成就。  中国内河运输业在过去十年快速发展，据规划部门预测，到 2020 年内河运量将翻一番。 内河运输业不断壮大，技术和服务质量不断提高，运输服务行业的管理也越发复杂，因此 需要采用更为严格和精密的方法实施管理和规划。 建议 1 ：开展 “ 中国综合内河航运数据库 ” 的可行性研究，确定实施综合数据库的最佳流 程、明确管理职责和资源要求等。  内河运输的财务可持续发展，必须要考虑与基础设施建设相关的资本扩张、回收成本和长 期预算支持。 建议 2：委派财务专家对内河航运设施的资金需求和资金来源进行详细的财务调研，包括 对地方与国家资金来源及使用情况；量化长期资金需求，寻求更多的国家和地方财政预算 的支持。  航务管理机构的运行效率对内河运输业的长期可持续发展至关重要。 建议 3：应充分重视航务管理机构的绩效对中国内河运输长期可持续发展的重要性；应不 断提高其财务和运营绩效（如过闸效率和航道疏浚能力），增强对费收使用的监管和考 -4- 总 述 核；鼓励其对航道维护实施竞争性招标，包括基于规范和/ 或基于绩效的疏竣合同，也包 括其他类型的航道维护合同。  使用现代化的内河信息系统不仅可以提高航道设施的利用率、船舶的生产力和航行安全， 也有利于环境保护。 建议 4：优先开展“2007 年内河信息系统”（RIS）项目，继续保持与国际上其他从事类似 项目的专家的沟通。  虽然中国交通运输部有法律义务与其他相关政府部门就水资源利用的问题进行沟通协调， 但并没有关于内河航运设施提供者与设施使用者之间建立沟通的法律制度和规定，也没有 这方面的做法。交通运输部及其航务管理局一般通过行业协会与运输服务从业者进行沟 通。 建议 5：交通运输部加强与相关各部门的沟通和跨部门的水资源规划，以确保相关决策、 政策及重大项目能积极、全面地反映内河运输的利益；也应保持与运输服务业利益相关者 以及主要货物承运人的主动和谐的沟通渠道。  中国港口过去三十年的改革，使得许多港口都能够成功地处理不断增加的、多样化的运 量。然而，虽然中国已经大力投资了许多港口，对于大型化、现代化和专业化的码头和装 卸设备仍有巨大的市场需求。 建议 6：继续推进港口改革政策，鼓励更多样化的社会力量参与港口投资和运营，鼓励更 多私营公司参与专业码头经营，在港口服务中引入可行的竞争机制。  中国内河运输市场范围可通过改善江海衔接和港口多式联运衔接得以扩展。单纯依靠内河 运输市场独立发展很难实现这一切，因此，需要在国家和地方的运输规划中给予专门的扶 持政策和项目。 建议 7：交通运输部可开展关于内河运输市场范围的调研，调查通过采取具经济可行性的 措施改善江海联运条件和内河港口多式联运衔接，可在多大程度上扩展内河运输市场范 围。  中国内河多数中小型港口建在邻近居民区和其它建筑集中区域，这些港口的作业活动对港 口邻近区的环境造成潜在的影响和威胁。随着中国对环境的关注和环保标准日益提高，如 果内河运输业不能适应这些不断提高的要求，将会严重制约其可持续发展。 建议 8：交通运输部应对内河港口及运营人就港口与当地社区和谐共处的重要性、以及遵 守当前的环境标准等进行指导，使其采取切实可行的措施，以使内河运输成为沿江社区利 益相关者的友好“邻居”。  内河运输业的长期发展离不开公共设施和私营运输服务之间的伙伴关系。虽然中央及地方 主管部门在其中起着不可替代的主导作用，但是内河运输可持续发展最终取决于航运公司 如何有效使用航运设施向客户提供运输服务。中国的经验表明，应鼓励开放的航运产业结 构，避免对航运经验者进行不必要的市场约束规定。 -5- 建议 9：继续保持目前以市场为基础的航运服务业的政策，维护市场的公平竞争，应避免 设置规模准入门槛和价格管制，应维持以保障运输能力、安全和环保为目的的行业标准和 规则。  中国内河运输系统将逐步淘汰不安全、可靠性差和严重污染环境的船舶。但是地方航运管 理部门在执行有关标准时存在不一致，这无助于保持安全标准和环境可持续性，而且，中 国目前还没有关于船舶节能减排方面的法规。 建议 10：交通运输部应逐步引入新的船舶节能减排标准，并采取有效措施确保地方交通主 管部门严格执行现行的有关船舶、人员、企业的环保、安全和能力方面的行业标准。  在内河运输业向现代化和船舶大型化发展的同时，行业主管部门在制订内河运输政策和战 略时，也应考虑减少船舶现代化发展对小型个体船舶经营人的影响。小型个体船舶经营人 常面临风险，他们的需求可能不被中央和地方的政策制订者充分考虑。 建议 11：在制订内河运输可持续发展的长期政策时，应明确规定一些缓冲措施，兼顾那些 可能受内河运输现代化进程影响的小型家庭船舶经营人的利益。 -6- 第1章介绍 第1章介绍 1.1 背景 本研究是世界银行资助的非贷款类技术援助项目，由世界银行咨询顾问与交通部水运科学研 究院的成员一同组成研究团队共同完成。本报告通过对美国、欧盟及中国内河运输发展现状的综 合分析，旨在鉴别制约中国内河运输可持续发展的因素，为交通运输部制订内河运输可持续发展 的战略性政策提供解决方法和政策性建议。 1.2 三个国家（地区）内河运输体系概述 本报告的主要内容之一是对中国、美国和欧盟在内河运输体系、管理机制和相关政策方面进 行对比，其中欧盟作为一个整体而不以个体成员国来研究。本报告旨在从正反两方面提供有益的 经验和教训，同时，针对中国面临的许多挑战的独特性，提供一些符合中国国情的解决方案。 中国、美国和欧盟都拥有宝贵的天然水系，三个国家（地区）不断开挖运河，投资于航道及 其它相关基础设施的建设，形成了具有通航能力的航道网，内河运输也因此在这三个国家（地 区）的货运中发挥了相当重要的作用。通过研究发现，中国内河运输的发展比美国和欧盟都更为 活跃，而且中国的经济地理也反映出，只要有适当的发展政策和有效的管理加以引导，中国内河 运输对促进整体运输、甚至国家经济发展的潜力将远远超过美国和欧盟。因此，选择性地学习和 吸取国际经验教训显得尤为重要。 本报告第 2-5 章总结了中国、美国和欧盟内河运输的经验和教训。其中第 2 章对三个国家 （地区）的内河运输网络及其利用进行了概括，第 3 章是关于管理机制的比较，第 4 章是关于政 策及规划的比较，第 5 章是关于航运业及市场发展的比较。在每一章节内，对各国经验都进行了 一一分析，以便对中国制订内河运输发展政策有所帮助。 1.3 内河运输的可持续发展 继内河运输的国际经验的比较，本报告从经济、财务、运营、环境和社会五个方面分析了中 国内河运输的可持续发展问题，具体分析见本报告第 6 章。 为了使中国内河运输实现可持续发展，更好地服务于中国经济和国计民生，本报告对中国内 河运输政策规定中有待加强的部分进行了分析。 2007 年，经交通运输部和国家发改委一致批准，通过了《全国内河航道与港口布局规划》 （以下简称 NIWPP2020）。从 2005 年起，针对 NIWPP2020 开展了一系列经济和工程方面的可行 性研究，并最终制订了优先发展方案，逐步修订通航标准和改善具有国家重要性的内河航道和主 要港口设施条件。该规划不仅将大大增加内河航道的长度，而且也会使中国的通航标准达到美国 和欧盟的主要内河航道标准。本报告第 4 章对该规划进行了总结。考虑到这些标准的制订对内河 运输经济的发展以及内河运输长期竞争力至关重要，NIWPP2020 理应成为内河运输可持续发展战 略的核心，它与各省针对省级航道的规划共同形成了内河可持续发展战略的实质性基础。 但是，NIWPP2020 财政保障有待落实，而且仅谈及基础设施是远远不够的。内河运输体系的 价值由经营其上的运输服务而体现，除非这些运输服务对货主和经济产生价值，否则，即使这些 -7- 工程设施能够维持几十年，内河运输网络作为一个运输体系来说也不具可持续性。因此，本报告 也同样关注对航运服务和港口服务等新兴市场竞争力的维持。此外，本报告认为，只有逐步满足 更加严格的环境法规的要求，承担起对沿江社区的社会责任，内河运输的潜能才会得以充分发 挥。 1.4 从可持续性定义到结论 鉴于国际经验及中国自身的经验和国情，本报告第 7 章列举了中国内河运输可持续发展的主 要制约因素，并提出了相应的建议，大体分为以下三类：  通航基础设施  港口和码头  内河航运业 最后，本报告提供了一个监测框架，用于监测交通运输部预定目标的实现情况，以及评估绩 效和成果。 本报告并未涉及影响经济和环境可持续发展的另一个重要因素--水资源的利用问题，不过据 了解，NIWPP2020 在编制过程中，已征求了水利部的意见，并取得了他们的认可。本研究将不提 出在 NIWPP2020 中涉及的水资源方面的政策建议。 -8- 第 2 章 中国、美国与欧盟的内河运输—客观条件与运输概况 第 2 章 中国、美国与欧盟的内河运输—客观条件与运输概况 2.1 航道长度 表 2.1 对中国、美国和欧盟的等级航道的总长度进行了归纳，并对各地区具有商业价值的航 道长度进行了估算。美国和欧盟的内河水系地图及相关数据来源和航道标准见附件 A。 表 2.1: 内河航道长度 (公里) CHINA USA EU 等级航道 61,000* 40,000 35,000 具有商业价值航道 24,000 16,000 8,000 *另外还有 62, 000 公里的非等级航道。 本报告中所指的中国具有商业价值的航道是指五级以上的航道，其中第 5 级航道最小水深为 1.3-1.6 米，通常可通航船舶达 300 吨 1 。 在中国，几乎所有这样的航道都承担着重要意义的运 输，至少在省级范围内具有商业重要性。内河运输对中国工业化发展起着相当重要的作用。 美国具有等级航道 40,000 公里，其中也包括仅具有环境价值和观光娱乐价值的内河航道和部 分沿海航道。美国具有商业价值的航道总长为 18,000 公里，是指收取燃油税的内河航运系统。但 本报告中排除了大西洋近岸内航道，虽然这类航道也收取燃油税，但是运输密度较低。因此，本 报告所指的具有商业价值的航道总长度约为 16,000 公里。 欧盟等级航道总长约 35,000 公里，其中大部分为具有历史、环境、娱乐和/或风景观赏价值的 航道。欧盟具有商业价值的航道网是指莱茵河和马斯河-梅因河-多瑙河通道，约为 4,500 公里，另 外还有斯凯尔特河下游、摩斯河、塞纳河、罗纳河和索恩河、威悉河、奥德河及一些比较繁忙的 运河，如德国的米特尔兰运河等，总长约 8,000 公里。 上述定义是以工程级别和运输水平为基准的，各数据之间的比较指示意义大于直接比较。例 如，中国许多四级、五级航道根本不可能吸引欧盟或美国具有商业价值的运输活动。不过，基于 这种定义，中国具有商业价值的内河航道长度相当于欧盟和美国同级别航道之和。 就中国自身而言，具有商业价值的内河航道系统在航道标准上差别很大，同样，那些不具有 商业价值的航道在发展潜能上也有很大的差别。 航道标准：对中国、美国和欧盟内河航道进行比较的关键是航道标准。评估航道标准的一个 有用的基准就是航道吃水和船舶排列，要求至少能容纳一艘 1000 载重吨的船舶。船舶的大型化发 展将会带来规模经济效益，不仅成本低，运次也会有所减少。由图 2.1 可以发现，在 1,000 吨级范 围内，船舶吞吐量的平均成本随吨位增加而急剧下降。该图是对欧洲公布的一组数据的回归分 析，以莱茵河机动散货船为例，说明船舶经营总成本随船舶规模的不同而发生变化。虽然这是一 组欧洲的数据，中国专家也可以发现类似的结果。 1、中国内河航道标准根据船舶吨位和水深划分航道等级如下所示： 航道等级 I II III IV V VI VII 船舶吨位 (t) 3,000 2,000 1,000 500 300 100 50 水深 (m) 3.5-4.0 2.6-3.0 2.0-2.4 1.6-1.9 1.3-1.6 1.0-1.2 0.7-0.9 -9- 来源：咨询专家所作回归分析 图 2.1 欧洲机动干散货船估计的单位成本/周转量指数（1000 载重吨船=100） 值得注意的是，截止 2006 年底，中国能够可靠地通航 1,000 吨级船舶的三级及三级以上航道 仅为 8,700 公里，占总航道的 7%，还不及具有商业价值航道总量的 20%。而美国和欧盟几乎所有 的具有商业价值的航道条件都胜于中国的三级航道。故而，在许多发达的高收入经济体中，各种 运输方式都很成熟完善，内河运输作为重要的运输方式得以存在也是因为其能够依靠大型现代化 船舶实现低单位成本运输。 国际经验表明，随着中国经济、工资水平和运输的发展，内河运输长期的竞争力不仅仅表现 为运量大，较低的运输成本也可以弥补较长的转运时间之不足。国际经验也支持 NIWPP2020 的 优先发展规划，首先升级级别较低的航道，形成一个以三级航道为核心的航道网，再辅之以港口 建设投资，以便充分发挥主要内河航道通航大型船舶的经济潜力。 其余的内河航道网：中国除了 24,000 公里具有商业价值的航道网外，还有 37,000 公里的六 级、七级航道，可允许 100 吨级以下船舶航行。相比较而言，美国和欧盟不具有商业价值的航道 几乎没有任何航运活动。 除了 61,000 公里的等级航道外，中国还拥有 62,000 公里非等级航道，这些航道也可通航。其 中许多是使用小型船舶从事当地和支线的运输（包括货运与客运）。虽然这些运输对于全国货运 总量的意义微乎其微，但是对于重要河流上游沿江社区的生产和配送却非常重要。从社会角度来 讲，中国内河运输发展政策决不能忽视这部分运输服务。同样，美国和欧盟在这方面表现不明 显。 2.2 运输任务 表 2.2 总结了中国、美国和欧盟的内河运量，数据由各地区统计局提供。各地区内河运输的 定义大体上保持一致，运量不包含国际航运和沿海运输，其中美国运量也不包含北美五大湖运 输。考虑到运输水平和未来发展趋势，欧盟统计数据时以 27 个成员国为基础，其中包括未来有可 能加入的新成员。 从周转量情况看，中国内河货物周转量约为欧盟的 2.5 倍，但仅约为美国的 3/4。美国内河货 物平均运距超过中国的 2.5 倍，达 700 多公里，而中国仅约 260 公里，欧盟为 314 公里。这也部 - 10 - 第 2 章 中国、美国与欧盟的内河运输—客观条件与运输概况 分归因于密西西比河高标准的内河运输网络覆盖范围较大，以及中西部地区经海湾港口出口粮食 的长距离运输等因素。 表 2.2: 内河运输量 中国 美国 欧盟-27 个成员国 货运量 (亿吨) 11.6 (2006) 5.66 (2005) 4.40 (2006) 吞吐量 (十亿吨-公里) 303 (2006) 400 (2005) 138 (2006) 2000 年以来周转量增长率 +95% -8% +4% * 在上述各地区，上述统计不含国际运输或沿海运输，但包含管道运输。 从内河运输发展趋势看，美国呈逐年递减趋势，欧盟随莱茵河运量变化呈现波动发展趋势， 但总体来说略有上涨。相比较而言，中国内河运输发展最快，周转量较 2000 年几乎翻了一倍。其 中，珠江流域发展最快，运量年均增长达 12%，周转量增长率达 14.3%，详见表 2.3。 长江显然是中国最繁忙的内河，周转量占全国内河周转量的一半以上。从货运量情况来看， 长江货运主要集中在江苏省、湖北省和湖南省，三个省的货运量超过了长江货运总量的一半。自 2000 年起，重庆和江西省年均增长率超过了 20%以上，是整个长江货运量增长最快的省份。长江 下游的上海市和江苏省，货运增长相对缓慢（详见表 2.4）。根据截面统计，从长江自上而下，三 峡、武汉、南京、上海外高桥的货运量分别达 4,600 万吨、7,000 万吨、2.40 亿吨和 7 亿吨。 表 2.3: 2000-2006 年中国内河运输情况 年份 总运量 长江 珠江 黑龙江 京杭运河 (百万吨) (百万吨) (百万吨) (百万吨) (百万吨) 2006 1,160.90 460.28 179.95 13.87 214.75 2000 687.38 314.84 91.08 7.53 143.09 年增长率 9.1% 6.5% 12.0% 10.7% 7.0% 总周转量 长江 珠江 黑龙江 京杭运河 (10 亿吨-公里) (10 亿吨-公里) (10 亿吨-公里) (10 亿吨-公里) (10 亿吨-公里) 2006 302.53 167.58 28.55 1.43 56.10 2000 155.12 86.71 12.80 1.44 32.69 年增长率 11.8% 11.6% 14.3% -0.1% 9.4% - 11 - 表 2.4: 长江流经省份货运量 省/直辖市 2006 年货运量 2000-2006 上海 35.38 2.1% 江苏 103.11 2.6% 安徽 45.71 6.7% 江西 36.24 21.4% 湖北 76.79 11.7% 湖南 67.93 12.8% 重庆 44.50 21.5% 四川 31.67 5.9% 本研究报告没有对中国内河运输的未来需求另做预测，但是根据对 NIWPP2020 的分析预计， 2010 年全国内河货运量和货物周转量将分别为 16 亿吨和 4,320 亿吨公里，2020 年全国内河货运 量和货物周转量将分别达到 23.5 亿吨和 6,580 亿吨公里。货物运输仍将主要集中在长江水系、珠 江水系；就货物种类而言，集装箱、液体化工品、汽车等专业化运输将有较大增长。表 2.5 为中 国内河运输预测。 表 2.5: 中国内河运输预测 内河运输 2000 (实际) 2006 (实际) 2010 2020 货运量 (亿吨) 6.9 11.6 16 23.5 周转量(10 亿吨公里) 155 303 432 658 中国内河运输的预测是以宏观经济持续强劲增长为假定前提的，预计年均增长约 5.7% 还是比 较合理的，与铁路运输预计年增长率相似，但略低于公路运输。考虑到缺乏全面的内河运输数据 库（如分货类 OD 流矩阵数字）和对长期经济发展及运输系统投资需求等信息，长期预测在某种 程度上具有不确定性。即便如此，中国内河运输仍可能在未来 15 年内持续快速发展。而美国和欧 盟既看不到大的发展趋势，也没有新的增长动力，最多只能期待内河运输在未来同期能逐步发 展。 2.3 运输份额 表 2.6 反映了中国、美国及欧盟整体货运情况（但不包含这三个国家（地区）外贸海运部 分）。2006 年，中国整体货物周转量增长迅速，超过了 4.6 万亿吨公里。 - 12 - 第 2 章 中国、美国与欧盟的内河运输—客观条件与运输概况 表 2.6: 中国、美国和欧盟整体各运输方式货运份额(周转量, 10 亿吨公里) 中国 美国 欧盟 运输方式 1995 2000 2006 1996 2000 2005 1995 2000 2006 公路 469 613 975 1,550 1,741 1,887 1,289 1,519 1,888 铁路 1,305 1,377 2,194 2,010 2,257 2,530 386 401 435 石油管道 59 64 166 904 842 835 115 126 135 航空 2 5 9 20 23 23 2 3 3 内河 159 155 302 433 441 400 121 133 138 沿海 403 511 988 683 502 463 1,150 1,348 1,545 总计 2,397 2,725 4,634 5,600 5,806 6,138 3,063 3,530 4,144 备注 (1) 中国管道包含液化气管道 (2) 美国沿海运输包括五大湖运输 (3) 欧盟沿海运输包括欧盟内海上运输 (4) 资料来源包括中国统计年鉴、欧盟统计局和美国运输部货运统计 表 2.7 反映了公路、铁路、航空和内河四种主要运输方式在内陆运输中所占的份额。从内河 运输在各种内陆运输方式中所占的份额来看，中国和美国类似，分别为 8.7%和 8.3%；欧盟内河 运输所占比略低，仅为 5.6%。在过去的 10 年中，美国与欧盟内河运输在各种运输方式中的比重 明显下降。中国虽在 1995 -2000 年间有所下降，但在 2000-2005 年期间，开始反弹并快速发展。 表 2.7: 内陆运输方式划分(周转量所占比) 中国 美国 欧盟 运输方式 1995 2000 2006 1996 2000 2005 1995 2000 2006 公路 24.2% 28.5% 28.0% 38.6% 39.0% 39.0% 71.7% 73.9% 76.6% 铁路 67.4% 64.0% 63.0% 50.1% 50.6% 52.3% 21.5% 19.5% 17.7% 空运 0.1% 0.2% 0.3% 0.5% 0.5% 0.5% 0.1% 0.1% 0.1% 内河 8.2% 7.2% 8.7% 10.8% 9.9% 8.3% 6.7% 6.5% 5.6% 总计 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 备注: 与表 2.6 相同 但是，不宜将运输方式份额与市场份额相混淆。内河运输只能在特定的运输通道上占有份额 或竞争市场。在中国、美国和欧盟，大多数运输通道并不提供内河运输服务选择，因此，在这三 个国家（地区）的内河运输通道上的市场份额均高于区域平均水平。例如，尽管欧盟整体内河运 输所占比重不高，但是荷兰由于拥有许多条件优越的内河航道，其内河运输货物周转量高于其它 任何运输方式。 - 13 - 2.4 货种 表 2.8 对中国、美国和欧盟内河运输的主要货种以货物分类进行归纳，虽然各地区货物类别 并不完全一样，但是通过比较，也能很好地反映出内河运输的作用。内河运输主要用于运输大批 量不易腐烂、对运输时间要求不高但对运输成本敏感的货物，往返于原产地或江、河附近的货物 集配中心。 从内河运输货物结构看，中国、美国和欧盟主要以散货运输为主，例如煤炭及制品、沙子、 沙砾及其它建筑材料、农产品（美国主要是谷物）、木材，以及对时间要求不高的重工业散货， 包括石油及制品、铁矿石及钢铁、化工品和化肥等。 表 2.8: 内河主要运输货类 中国 美国 欧盟 货运量(2006)* 货物周转量 (2005) 货物周转量 (2005) 煤炭及制品 17% 煤炭及制品 22% 煤炭及制品 11.6% 石油及制品 8% 石油及制品.14% 石油及制品 16.2% 金属及非金属矿石 19% 食物、谷物、农产品 25 % 农产品及食物 14.6% 建筑材料 34% 原材料 18% 建筑材料 20% 钢铁 7% 化工品 11% 化工品及化肥 11.1% 集装箱 6% 制成品 9% 制成品和钢铁 16.6% 其他 9% 其他 1% 港口集装箱吞吐量: 集装箱内河运输: 集装箱内河运输: 782 万 TEU (2006) (忽略) 约 200 万 TEU/年 (包含长江下游 298 万吨、珠江下游 355 年增长 7% (主要集中在莱茵河) 万吨). 年增长率超过 30% *中国统计按照港口吞吐量计算，#包含沙子、沙砾、石头和水泥。 通过分析发现，中国内河运输主要以干散货为主，干散货在总体货运量中的比重不断增加。 根据港口吞吐量统计，2000 年中国内河干散货运输量为 5.77 亿吨，2006 年增至 14.55 亿吨，其占 货运总量的比率由 2000 年的 63.1%提高至 71.3%。第 2 大类货种为件杂货，其占货运总量的比重 由 2000 年的 23.6% 下降至 16.6% 。第 3 大类货种为液体散货，所占比仍旧下降， 2006 年为 7.1%，而 2000 年为 10.4%。集装箱和滚装运输发展迅速，但在整体货运中所占比重较小。详见表 2.9 表 2.9: 中国内河港口的主要货种吞吐量 (2000 及 2006 年) 总量 液体散 干散货 件杂货 集装箱 滚装 年份 百万吨 百万吨 百万吨 百万吨 百万 百万吨 百万辆 百万吨 2006 2,040.03 14,435 1,455.43 339.12 7.82 79.03 1.06 22.07 % 100.0% 7.1% 71.3% 16.6% 3.9% 1.1% 2000 914.80 9542 577.20 216.03 3.02 25.55 0.09 0.61 % 100.0% 10.4% 63.1% 23.6% 2.8% 0.1% - 14 - 第 2 章 中国、美国与欧盟的内河运输—客观条件与运输概况 图 2.2 反映了 2006 年中国主要内河港口吞吐量构成情况，图 2.3 对 2000 年与 2006 年货种结 构进行了比较。由图 2.3 可以看出，由于煤炭、建筑材料、金属矿石、钢铁和集装箱的运输需求 增长显著，建设更多的专业化码头的需求由此引发。 图 2.2： 2006 年中国主要内河港口（28 个）吞吐量明细 其他 2000 集装箱 2006 普通矿石 水泥 建筑材料 钢铁 铁矿石 石油、天然气和石化产品 煤炭 0 10000 20000 30000 40000 图 2.3： 2000 年与 2006 年货种结构比较 - 15 - 2.5 内河集装箱运输 虽然许多低价值货物运输是由内河来完成的，但并非整个内河运输的货物都是低价值的。时 间敏感度比价值本身更重要。例如，国际集装箱运输的通常就是高价值货物。虽然内河运输有时 耗时几个星期，但是如果内河运输可以较公路运输节省大量运输成本的话，许多欧洲和中国的客 户认为多花几天时间也是可以接受的。因此，国际港口之间的集装箱运输有效地将各种单个的高 价值货物运输转换成适宜内河或铁路运输的大宗箱式运输。 中国、美国和欧盟在集装箱运输方面存有很大的差异。 美国：内河集装箱运输在集装箱多式联运中所占比重相当小，这可能是因为美国的内河水系 是南北向的，而美国主要集装箱运输流则为东西向，往返于太平洋--大西洋沿海之间。尽管美国 密西西比河深水港口之间也有国际集装箱运输，但是密西西比河驳船经营人却将面临着美国一级 私营铁路运输经营公司提供的世界上最有效率的铁路集装箱运输的巨大压力和挑战。此外，美国 几乎没有任何鼓励内河集装箱运输的相关国家政策或预算支持。 欧盟：欧盟地区内河集装箱运输主要集中在莱茵河，特别是来自鹿特丹和安特卫普两个海港 的国际集装箱运输。以鹿特丹港为例，2006 年，鹿特丹港集装箱吞吐量达 585 万只集装箱，相当 于 965 万 TEU。不算船至船的运量（因为此部分运量不涉及港外运输），与内陆腹地间的集装箱 运输量约为 447 万只集装箱（详见表 2.10），其中驳船运输占 30.5%。约有 30%的运量发生在鹿 特丹港与德国、比利时或荷兰其它地区之间。比利时主要的始发/目的地为安特卫普港，距离鹿特 丹港约 160 公里左右。荷兰其它目的地距离鹿特丹港不足 100 公里。德国主要内陆集装箱港口杜 伊斯堡，可以接卸江-海通达船，距离鹿特丹港仅 221 公里。其它目的地还包括科隆、波恩、卡尔 斯鲁厄等城市。因为内河运输具有运输成本低的优势，欧盟集装箱运输主要使用内河运输，在德 国、荷兰和比利时还有政府补贴，用于投资内河运输码头特别是多式联运码头的建设。 表 2.10: 2006 年鹿特丹港—腹地之间的集装箱集疏运情况 配送模式 集装箱 所占比 驳船 136.4 30.5 铁路 48.6 10.9 公路 261.9 58.6 总计 446.9 100.0 来源: 鹿特丹港 中国：中国内河集装箱运输发展较快，与欧盟地区相近。内陆港口（包括始发地与目的地） 集装箱年吞吐量约 800 万 TEU。长江和珠江下游由于距离主要海港近，因而发展迅速，这一点与 鹿特丹港情况十分相似。2006 年全国内河集装箱运量达 782 万 TEU，其中长江下游的江苏省完成 运量 298 万 TEU，珠江下游的广东省完成运量 355 万 TEU。目前，集装箱运输仍在不断深入内陆 腹地。自三峡库区通航设施得到改善后，重庆集装箱运量达到了 76 万 TEU。在过去的五年中， 沿海和内陆港口之间的集装箱运量几乎翻了三倍。 - 16 - 第 2 章 中国、美国与欧盟的内河运输—客观条件与运输概况 2.6 价格与服务水平 由于中国、美国和欧盟在航道标准上存在差异，对船队特点、内河运输价格与服务方面的市 场比较也尚未进行。如果要想取得有价值的成果，需要对类似的市场细分和不同单位成本水平的 标准化结果等进行比较。但是，交通运输部目前尚未实施市场监督，也没有建立关于中国内河运 输价格或服务水平的市场数据库，如果要想收集此类信息，还需另外开展调研，这已超出了本研 究的范围（本报告建议，应该解决这一不足）。虽然国际上也能找到更多市场数据，但并不完 整。在此，本报告只提供一些有限的信息，不进行比较。 中国：德勤咨询公司（Deloitte and Touche）在转运时间和运价方面对长江主要城市之间的集 装箱运输进行了比较（详见表 2.11）。与公路运输相比，虽然内河运输转运时间较长，但具有明 显的价格优势。内河运输与铁路运输相比，价格优势较小，但总体转运时间与铁路运输相当。 表 2.11: 长江集装箱运输在运输成本和时间方面的指示性比较 重庆-上海 运距 转运时间 运输成本 公路 2,150 3-4 12,000 铁路 2,250 7-10 4,300 内河 2,400 8 (11 自下而上) 2,500 重庆-武汉 公路 700 3 6-7,000 铁路 1,000 6 2,800 内河 1,280 4 (6 自下而上) 2,200 武汉-上海 公路 920 1-2 5,500 铁路 1,030 6 2,300 内河 1,125 2 (3 自下而上) 1,700 来源: 德勤咨询公司（Deloitte and Touche）: 长江运输通道 (2005) 美国：正如之前所说，美国内河运输几乎不采用集装箱运输，而主要使用具有较大运力的标 准推驳船，按照既定的费率，定期承运散货。以巴吞鲁日为界，巴吞鲁日以上的密西西比河上下 游通常可通航由 15 艘驳船组成的推驳船队；在巴吞鲁日以下，推驳船队的驳船数量最高可达 45 艘。除俄亥俄河的船闸标准规格为 366 米外，密西西比河标准的船闸规格为 183 米，该宽度仅为 15 艘驳船组成的推驳船队总长度的一半，因此，这样的驳船队如要经过船闸，必须分为两半，分 两次过闸，驳船成本也由此增加。近几年，美国在通航密集区增建了几座规格为 366 米的船闸， 虽然受资金制约，继续增建这类船闸正在计划中。 驳船运输的基本目的就是以最低的运输成本，对时间要求不高的散货提供可靠的运输服务。 从这一角度来说，美国内河运输在专业化散货市场发展已经相当成功，如从中西部腹地（明尼苏 达州、爱荷华州、伊利诺斯州、印第安纳州、俄亥俄州、肯塔基州、田纳西州、阿肯色州等）流 - 17 - 经密西西比河运输至深水港出口的粮食、从煤矿运往发电站的煤炭、石油（通达约 1,000 多个内 河和大西洋近岸内航道码头）和其他散货。 虽然驳运公司并没有公布任何运费率，不过据估计，美国内河运输成本大约为铁路运输成本 的 2/3，为公路运输成本的 1/3。2 在美国，内河运输与铁路运输类似，通常由驳船经营人和货主私下签约议定，对于运量大或 长期合作的合约，可以实施价格优惠。 但是，也有一些运输采用短期现货市场运价，如粮食运价由美国农业部公布。根据这些运 价，Vachal 等人得出结论，由于生产力的提高，平均运价（收入/吨公里）于 1980-2003 年间明显 下降，其中八十年代表现尤其明显，近几年未再出现类似现象。通过对公路、铁路和内河运价的 比较发现，1997-2002 年间，公路运输和铁路运输的平均运价（收入/吨公里）分别下降了 14%和 23%，内河运价表现平稳，甚至稳中有升。因此，美国内河运输在某些市场运量降低以及运输方 式所占比重下降也都不足为奇了。 欧盟: 一些报告对欧洲内河运输服务各方面特点的相对重要性进行了研究。研究发现，影响散 货用户选择运输方式的最重要因素是每吨平均运价。可靠性、灵活性和速度对集装箱和其它制 品、消费品运输的影响较大。船舶的实际运行速度很少被考虑。总的门到门的转运时间（包括装 载和转运）虽然比速度更重要，但重要性仍次于成本和可靠性。 普通干货船和专业化船的一系列船型、3,000 吨及以上的大吨位驳船，为发掘内河运输的单位 成本经济提供了基础。而且，莱茵河提供 24 小时的通航服务。通常，个体小型船舶每天工作 14- 15 小时，大型机动船舶每天工作 18 或 24 小时，推驳船则连续运行。 欧盟运价绝大多数采用合同价，通常都是不公开的。对于非合同“偶尔”运输的货物，采用现 货市场价格，不过这些价格会根据不同市场供求关系的变化以及河流状况的变化而发生波动。因 此，很难估计出欧盟内河运输的平均运价，也很难在不同运输方式之间进行价格的比较。据了 解，最近 15 年，内河平均运价水平有所下降，其它运输方式也有类似现象。 尼亚物流咨询公司对欧洲（不只局限于莱茵河）大量内河运输路线及货种的门到门转运时间 及运输成本进行了一些比较，内容包括鹿特丹港至海德尔堡之间（公路运距 500 公里）的集装箱 运输、鹿特丹港至维也纳之间（公路运距 1,200 公里）的液体散货运输和维也纳至罗马尼亚之间 （公路运距 1,250 公里）的机动车辆运输（详见表 2.12 ）。通过比较发现，与其他运输方式相 比，使用大吨位、高效率驳船运输，虽然总体转运时间较长，但具有更大的成本优势。 2 David Grier, Waterway Services, Issues and Capacity: The Corps of Engineers Role, paper to Midwest Agricultural Conference, 2007. - 18 - 第 2 章 中国、美国与欧盟的内河运输—客观条件与运输概况 表 2.12:门到门价格及转运时间指数 公路 铁路 内河 鹿特丹-海德尔堡 集装箱 (1.44 TEU) 运输成本 指数 100 105 73 转运时间 天 1.5 2.5 3.5 鹿特丹-维也纳 液体散货 运输成本 指数 100 80 67 转运时间 天 2 4 8 奥地利-罗马尼亚 机动车辆 运输成本 指数 100 93 35 转运时间 天 3 6 7 来源: PINE 报告 2.7 内河运输比较：客观条件和运输潜能 在随后的章节中，本报告将对中国、美国和欧盟的管理机制、政策与规划、产业和市场发展 措施等一一进行比较分析。对不同国际经验进行分析，首先需要考虑政策制订者及业内相关人士 所处的不同背景。很明显，通过比较发现，中国、美国和欧盟具有很大的背景差异，具体可以分 为三类：  客观地理条件，包括天然水资源和基础设施的人为开发建设；  经济地理条件，是指内河运输发展对商品市场的适应性和竞争优势；  客观资源与当前市场的匹配，也就是供求平衡。 通过以上因素的差异性比较发现，长期来看，中国内河运输比美国和欧盟具有更大的发展空 间。 首先，从内河航道的客观性质来看。美国航道中，除了 16,000 公里具有商业价值的航道外， 只有一小部分航道具有升级的潜力。事实上，在上述 16,000 公里航道中，也有一部分航道如阿拉 巴马/库萨河及阿巴拉契科拉/查塔湖池/弗林特河，运量开始减少，商业价值也越来越低。部分美 国航道在历史上很重要，但是由于所处流域人烟稀少、或没有工业活动、或所处位置不适合内河 运输、或无法与铁路运输竞争而失去客户，现在已经不具备商业价值了。 在欧盟，约 27,000 公里未被使用的航道主要由各成员国相对短的、不连续的河流和区域性运 河组成，这部分航道长期被忽略。虽然他们具有适航性，在某种程度上对一些专业化公司还很重 要，但是大多数对欧盟未来货运发展不可能发挥出多少重要作用。假设欧盟的货运量还可以适当 - 19 - 提高、公共投资水平能够进一步优化的话，欧盟长期具有商业价值的内河航道网可能会比现有的 航道再增加近 50%。 正如之前所说，中国具有商业价值的内河航道已经相当于美国和欧盟具有商业价值的内河航 道之和，但除此之外，仍有 37,000 公里的等级航道，其中许多航道的小型船舶年货运量已经超过 了 300 万吨。这些航道如果在美国或欧盟，则可以被划归为具有商业价值的航道了。而且，许多 航道被繁忙的全国核心内河航道网相连，深入覆盖人口密集的工业区。经验证明，一旦这些航道 的标准得以改善，航运业将很快转向这些航道，使用大吨位船舶进行低成本运营。中国的第六 级、七级航道，与欧洲内河大量短里程、不连续的河流和狭窄的运河不同，也不像美国的许多航 道那样位于人口稀少的偏远地区，因此与美国和欧盟相比，中国拥有一个更大的、具备升级潜能 的航道“储备库”。 其次，中国、美国与欧盟的市场背景也不相同。中国经济对运输需求的增长速度比欧盟或美 国高 4 倍。此外，中国目前正处于发展阶段，对大量原材料的需求促进了散货运输的增加，许多 货物更适合内河运输，如沙子、沙砾、煤炭、铁矿石和钢铁、木材、化肥等。相比较而言，在经 济发达国家，这类货物的运输则增长相对缓慢、或者有所下降。 再次，还需考虑基础设施得以改善的空间。美国与欧盟的内河运输系统建设已基本比较成 熟。他们对通航排障、拦坝、建船闸、开凿运河等内河运输基础设施的投资早在发展初期就已完 成，目前的投资只是对现有的基础设施进行适时维修。大多数美国与欧盟具有商业价值的航道标 准相当于甚至高于中国的三级航道。因此，如果中国的四级或五级航道升级为三级航道，将会带 来很高的收益，但是相对而言，美国和欧盟已经没有类似的项目了。 除了京杭大运河这一历史性内河建筑外，中国仍需要大力投资现代内河运输基础设施建设。 目前，中国的三级及三级以上航道只占所有等级航道的 7%，而美国和欧洲所有的内河航道均已 达到了这一航道标准。因此，相对于美国和欧盟，中国内河运输基础设施的投资决策，对内河运 输未来发展影响更大。 已谈及上述背景方面的差异，本报告现将对中国、美国及欧盟在内河运输的管理机制（见第 3 章）、政策和规划（见第 4 章）以及市场和产业发展（见第 5 章）方面进行更加详细的比较。 - 20 - 第 3 章 国际经验—管理体制 第 3 章 国际经验—管理体制 3.1 主要内河行政管理机构概况 表 3.1 对中国、美国和欧盟内河运输政策与管理所涉及到的主要机构进行了总结。 表 3.1: 内河运输主要管理机构 中国 美国 欧盟  水利部  欧盟  交通运输部 (MOT)  国际河流委员会  运输部海事局 (MARAD)  长江航务管理局和珠江航务管  各国政府  美国陆军工程兵(USACE) 理局  联合国欧洲经济委员会 (负责协  地方港航管理机构 调泛欧洲航规则) 3.2 中国 根据《中华人民共和国水法》规定，中国水资源利用由水行政主管部门统一协调、管理，最 高行政主管部门为中华人民共和国水利部，内河航运、港口、航道等专项规划必须与水资源综合 利用规划相协调。《中华人民共和国港口法》规定，港口规划要符合城镇建设体系规划，并与土 地利用总体规划、城市总体规划、江河流域规划、防洪规划、海洋功能区划、水路运输发展规划 和其他运输方式发展规划，以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接和协调。《中华人民 共和国航道管理条例》规定，各级交通主管部门编制渠化河流和人工运河航道发展规划和进行与 水利水电有关的工程设计时，必须有同级水利电力主管部门参加。各级水利电力主管部门、交通 主管部门编制上述规划，涉及运送木材的河流和重要的渔业水域时，必须有同级林业、渔业主管 部门参加。反过来，如果其它主管部门制订影响水资源的政策或实施相关的项目，也应当考虑对 内河运输的影响和内河运输的需要。 在这一总框架下，中国内河航运管理由交通运输部负责。根据《中华人民共和国航道管理条 例》规定，构成国家航道网、可以通航五百吨级以上船舶的内河干线航道、跨省、自治区、直辖 市，可以常年（不包括冰冻期）通航三百吨以上（含三百吨级）船舶的内河干线航道为国家航 道，规划由交通运输部编制。 交通运输部在长江和珠江分别派驻航务主管部门，统一负责干线的航运行政管理工作。地方 主管部门负责干线以外航运管理事务。这些部门每半年需向交通运输部做一次工作汇报。 各级主管部门管理内容大致相同，但职责又有所差别：  拟订辖区内的内河运输发展规划；  拟订辖区内的产业政策、投融资政策；  负责基础设施建设项目的筹备、实施和后期评价工作；  拟订水运基础设施建设、水路运输的行业政策、规章和技术标准；拟订和组织实施国家水 上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障以及交通行业安全生产 的方针、政策、法规和技术规范、标准；  水运企业设立审批； - 21 -  维护内河运输行业的平等竞争秩序；  负责水运基础设施建设有关项目的管理；  负责水运设施的管理与维护；  负责水运规费稽征和内河运输、港口及其他水运服务业的管理；  组织实施国家水路重点物资运输和紧急运输；  管理水上安全和防止船舶污染。监督管理船舶所有人安全生产条件和水运企业安全管理体 系；调查、处理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通违法案件；  负责船舶、海上设施检验行业管理以及船舶适航和船舶技术管理；管理船舶及海上设施法 定检验、发证工作；审定船舶检验机构和验船师资质、审批外国验船组织在华设立代表机 构并进行监督管理；负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港（境）签证；负责外国籍 船舶入出境及在我国港口、水域的监督管理；负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监 督。  负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理。审核和监督管理船员、引航员培训机 构资质及其质量体系；负责海员证件的管理工作。  管理通航秩序、通航环境。负责禁航区、航道（路）、交通管制区、港外锚地和安全作业 区等水域的划定；负责禁航区、航道（路）、交通管制区、港外锚地和安全作业区等水域 的安全管理，维护水上交通秩序；核定船舶靠泊安全条件；核准与通航安全有关的岸线使 用和水上水下施工、作业；管理沉船沉物打捞和碍航物清除；管理和发布全国航行警 （通）告，办理国际航行警告系统中国家协调人的工作；审批外国籍船舶临时进入我国非 开放水域；负责港口对外开放有关审批工作。 全国船舶和船员的技术法规由交通部统一编制，但对船舶的监管和登记则由地方交通主管部 门具体实施。据了解，各地方交通主管部门在执行全国标准水平不一。一方面是一些地方交通主 管部门鼓励更多的船舶在其所辖区内登记，另一方面是一些地方主管部门担心许多船舶因条件不 达标而可能会被市场淘汰。 每个地方交通主管部门参照全国航道布局规划组织编制地方航道布局规划，并上报省级人民 政府有关部门审批，待审批后组织实施；同时上报交通运输部备案。如果航道跨省，航道布局规 划应同时取得所有相关省份有关部门的批准。 3.3 美国 美国内河运输管理部门由美国运输部海事局(MARAD)和美国陆军工程兵(USACE)组成，以下 将具体介绍各自的职责，相关的政策及规划将在第 4 章介绍。 - 22 - 第 3 章 国际经验—管理体制 美国运输部海事局(MARAD) 美国运输部负责整体运输发展政策，在内河运输领域，也负责船舶及航行安全管理。美国运 输部下设的 10 个运行机构中，海事局为内河运输管理的具体执行机构，同时也负责其它海事事 务。3 美国陆军工程兵(USACE) 美国陆军工程兵的职责主要包括：对水资源和其他土建工程进行规划、设计、建设及维护； 为陆军和空军部队设计和管理军事设施的建设；为其他国防和联邦机构提供设计和施工管理方面 的支持。现有公务人员 35,250 名，其中军人 650 名。 USACE 负责建设和维护航道和码头、经营大多数船闸4，以及调节内河航道的水位，为促进 内河船舶安全、可靠、高效的运输创造条件。于 1969 年成立了水资源研究所，为其提供内河运输 方面的技术支持，包括提供水文工程、水资源综合管理、国际发展动态及经验、规划、政策分析 和项目管理等方面的专业技术。 USACE 将其内河运输方面的业务定义为“为国家安全、商业发展及娱乐提供安全、可靠、高 效、环境可持续发展的内河运输系统” 5。 对内河运输进行军事管理在国际上实属少见。USACE 自 19 世纪早期，经美国联邦政府通过 宪法授权，负责管理各州之间的商业发展与航运，清除内河障碍，以及推动航运发展。自此海运 和内河运输成为主要的贸易运输模式。1824 年，联邦法律授权 USACE 改善俄亥俄河、密西西比 河和一些港口的安全。内战期间（1861-1865），对密西西比河及其支流实施的联邦军事控制对联 邦军队具有重大的战略意义，也强化了对内河航道进行联邦控制的政策。目前，USACE 对 18,000 公里的具有商业价值的航道、235 座船闸、300 个商业港口和 600 多个小型港口进行管理和维护。 此外，USACE 还负责内河航道水资源管理涉及到的其它一些方面，包括环境管理、防洪、水 力发电、供水、航道的娱乐性使用以及对影响航道发展的调控。 USACE 明确赞同环境可持续发展的提议，并公布了一套环境建设运行原则，其目的是：  努力实现环境可持续性发展；  认识到人类与自然环境的相互独立性；  制订经济与环境相互促进的解决方案，以实现人类活动与自然界的平衡与协调；  寻找实效的方法和途径，评估和缓解对环境造成的累加影响。 USACE 并不负责运输方面的政策制订，而是通过与其它区域性、州级、地方实体、其它联邦 机构以及其他政府等利益相关者合作，对航运实施规划与执行的职责。 3 其他 9 个机构是：联邦航空局、联邦高速公路局、联邦货运安全管理局、联邦公路局、联邦交通局、国家公路交通安全管理局、圣劳 伦斯航道开发集团、管道和危险货物安全管理局、科研与创新技术管理局 4 一些 USACE 所有的船闸由公司经营，也由部分由州行政当局经营。在田纳西河上，船闸由田纳西河谷管理局所有，但由 USACE 经 营。 5 http://www.marad.dot.gov/ - 23 - 与其他组织合作不单单是一种愿望，而需要更多的相关利益者实际参与对航运的管理，内河 航道用户委员会(IWUB)因此而诞生。内河航道用户委员会始建于 1986 年，是一个联邦咨询委员 会，每年召开三次会议，共由 11 个董事会成员组成，包括经营不同货物、不同规模的船公司和货 主等，从地理位置上，成员涵盖了美国收取燃油税的整个内河航道系统。该委员会的主要职责 是，在内河航道建设及修复项目中航道信托基金的开支方面为国会和陆军部部长提供建议。 3.4 欧盟 欧盟的内河运输管理由于历史原因，形成目前分散的管理体制，主要分为以下四个层次：  第一层为欧盟内部各个国家的管理，主要是各国的运输部和/或全国内河运输管理机构。  第二层为由国际公约设立的国际河流委员会，比较著名的两个国际公约分别是 1868 年关 于莱茵河及其支流的《曼海姆公约》，和 1948 年关于多瑙河及其支流的《贝尔格莱德公 约》。  第三层为欧盟，1957 年成立。  第四层为联合国欧洲经济委员会(UNECE)，主要负责欧洲内部成员（包含欧盟成员国与非 成员国）间国际货物运输标准的协调，它本身并不是行政主管机构，不具有执行权。 在欧盟成立之前，欧洲内河运输管理只有前两级；随着欧盟成员国数量的增加和欧盟权力的 不断扩大，使欧洲内河运输管理体制增加了一级，为其成员国制订相关政策。 接下来将分别对欧盟内各国政府、国际河流委员会、欧盟和联合国欧洲经济委员会的作用和 职责进行详细介绍。 各国政府职责 各国政府根据欧盟、国际河流委员会和 UNECE 的相关指导意见和法规，负责本国境内航道 系统的规划、基础设施的建设、航道的维护、船舶登记及安全事务等。各国管理组织方式各不相 同。但对于国际河流，这些职责则由与国际河流有关的国家签订的国际协议、欧盟指令及规则、 联合国欧洲经济委员会框架下的国际协定约束。欧洲仅在一国内运输而不是在国际河流上运输的 货流很小。因此，各国的内河运输政策大多受另外三个层次管理机构的影响。 2006 年，德国、荷兰、比利时和法国等欧盟四个成员国共完成了欧盟内河运输周转量的约 95%，其周转量分别为 50%、34%、7%和 6%。然而，即使在这些国家，至今各国政府关注内河 运输的政策相对其他运输方式仍然滞后，而且用于基础设施维护更新的公共投资水平低于需求。 最近，内河运输的发展逐渐得到了各国的重视，也被视为国家运输可持续发展政策的重要组 成部分。德国交通部指出，德国联邦航道每年实现的货运量达 2.4 亿吨（约 600-650 亿吨公里）， 相当于德国铁路运量的 90%，约 1400 万卡车运次；内河集装箱运量近 150 万 TEU，相当于 70 万 卡车运次6。德国政府批准，今后每年在内河航道基础设施的投资上再增加 8 亿欧元，比上世纪九 十年代的投资力度翻了近一倍。 同样，荷兰也以政策文件的形式推出了内河运输的可持续发展战略7，提出了 34 条措施，其 中包含 10 条新的倡议。该战略旨在改善内河运输发展的各个方面，包括全面的航运管理计划、改 6 http://www.bmvbs.de 7 运输、公共事务和水管理部： Setting the Course for a Strong Economy: A Safe and Sustainable Inland Navigation (2007) - 24 - 第 3 章 国际经验—管理体制 善航道的交通管理、新的基础设施建设、港口与码头的发展、船舶设计的创新、环境的改善以及 内河综合信息系统的研发等。 据了解，德国、荷兰、比利时和法国都计划今后在内河运输系统上年投资约 15 亿欧元。 国际河流委员会 莱茵河航行中央委员会（CCNR）：CCNR 是国际河流委员会中最为重要的委员会，自 1815 年维也纳会议上成立，是世界上历时最长的国际组织，成员包括瑞士、法国、德国、比利时和荷 兰。1868 年的《曼海姆公约》对其职责和工作模式进行了具体规定。 CCNR 主要负责协调莱茵河流经各国关系，促进航运自由，监督莱茵河及其支流相关技术法 规的一致性8。CCNR 的主席由其成员国担任，每两年轮换一次，所有的决定采用全票通过制，具 体职能如下：  促进航运自由、各国船舶享受平等待遇、航行免征税费9 、为航行排除任何客观及行政障 碍、维护航道适航性；  促进内河航运的安全与环保；  建立统一的治安与检验法规、危险货物运输法规、船长资格审核法规及无线电话使用规 定；  监督重点河流项目和设施建设；  为各成员国政府提供建议，促进莱茵河的内河运输发展；  审核成员国的建议，特别是审核对修订曼海姆公约方面的建议；  审查曼海姆公约及其它由五国政府一致批准的法规和措施的实行情况；  管理有关莱茵河船员工作条件的欧洲协定；  与其它相关国际组织保持联络。 多瑙河委员会：排名欧盟第 2 重要地位的河流委员会为多瑙河委员会10，成立于 1948 年，由 奥地利、保加利亚、克罗地亚、德国、匈牙利、摩尔多瓦、斯洛伐克、罗马尼亚、俄罗斯、乌克 兰和塞尔维亚等国组成。各成员国依据《贝尔格莱德公约》承担维护和改善多瑙河通航的职责。 多瑙河委员会在建议与决策方面的权力仅限于其成员国。 多瑙河委员会职责包括：  根据成员国及特别河流行政委员会11的建议及提议的项目编制总体航运工程规划及预算评 估；  与成员国共同讨论上述工程的执行情况，并提供建议；  与特别河流行政委员会交换意见、建议； 8 CCNR 网站： http://www.ccr-zkr.org 9 维也纳会议于 1815 年制订了这项原则。在此之前，莱茵河航行船每流经一个城市都要交一次费用，一艘船从巴塞尔航行至鹿特丹甚 至能交 100 多次费用。 10 多瑙河委员会网站： http://www.danubecom-intern.org 11 贝尔格莱德条约也在多瑙河的具体航段建立了专门委员会，负责管理具有公共影响力的水力工程及其流域的航行。专门委员会由成 员国组成。 - 25 -  制订统一的多瑙河航运交通法规体系及基本的航运规定；  统一河流、海关及卫生检验方面的法规；  协调与欧盟和 CCNR 之间的内河航运法规；  协调多瑙河水文气象服务，公布多瑙河短期和长期的水文预报；  收集多瑙河航运统计数据；  出版多瑙河航运的相关航行指南、海图及地图等。 其它河流委员会：包括摩泽尔河流委员会和萨瓦河委员会。其中，摩泽尔河流委员会成立于 1957 年，由卢森堡、法国和德国组成；萨瓦河委员会，成立于 2002 年，由斯洛文尼亚、克罗地 亚、波斯尼亚&黑塞哥维那和塞尔维亚组成。 国际河流委员会中的一些成员，同样也是欧盟成员国，但不尽然。例如，瑞士是 CCNR 成 员，但并不是欧盟成员国。多瑙河委员会中一半以上成员为非欧盟成员国，他们分别是克罗地 亚、摩尔多瓦、俄罗斯、乌克兰和塞尔维亚。欧盟没有对国际河流委员会的法律管辖权，因此， 即使受到邀请，也只能以观察员的身份出席会议。 值得一提的是，虽然 CCNR 和多瑙河委员会有权负责航行，但是国际上仍然还有其它的关于 环境质量、欧洲航道保护和管理方面的国际协定。 欧盟职责 欧盟对其成员国在内河运输方面的职责和政策涉及以下六个方面：  内河运输市场的运作与准入；  安全与技术法规；  专项政策与计划，包括“马可波罗”计划、内河综合信息服务计划、关于欧洲航运和内河航 道行动与发展的欧盟计划、跨欧洲网络政策与项目。（这些计划将在第 4 章讨论） 内河航运公司的市场运作和市场准入：从市场运作与市场准入方面来看，为了给欧盟成员国 之间提供自由的市场准入服务，欧盟普遍规则不仅适用于内河货运与客运，也适用于其他运输方 式。所有的内河货物承运人或乘客有权在欧盟成员国之间进行运输并进行转运，但须满足以下条 件： a) 船舶按照欧盟成员国法律在任一成员国内进行注册登记； b) 该船有权在国际内河航道上进行货运或客运，并且为实现此类运输目的，使用在成员国 登记的船舶。 这些法规并不影响在莱茵河和多瑙河上航行的第三国承运人的权力。 欧盟对内河运输市场准入的规则包含两个原则，分别是专业资格的证明和欧盟成员国之间对 相关文凭、证书及其他证明性文件的认可。  专业资格是指内河货物承运人必须证明他已取得了相关领域的专业知识，包括法律、商业 和财务管理、市场准入条件及程序、技术标准和技术操作以及安全等。可以通过在内河航 运公司接受课程培训或进行实践培训或二者兼顾的方式接受专业知识。国内相关机构承认 并颁发证书。 - 26 - 第 3 章 国际经验—管理体制  由一成员国颁发的专业资格证书，其他成员国必须予以承认。 该指令仅局限于货物运输，并且不适用于渡船或 200 吨级以下（含 200 吨）船舶的经营人。 有关船长的安全技术法规：欧盟对船长准入条件实现了标准化，只要取得全国内河航道船长 证书，就可以在成员国之间进行内河运输。这一准入条件标准化的实施，有效提高了内河航道安 全。欧盟还推出了一种由成员国签发的用于内河货运和客运的“模范”船长证书。除曼海姆公约规 定的使用莱茵河航行船长许可证的航道外，该证书对所有的欧盟内河航道均有效。莱茵河航行船 长许可证适用于所有公共航道。 获取证书必须满足如下条件：  体检合格证明；  专业经验证明，在内河船舶上担任驾驶台船员不得少于四年；  参加专业知识的考试并成绩合格，专业知识包括航行、船舶操作、船舶机械及装载等。 以上法规要求适用于所有进行货运或客运的内河船舶，包括自推进驳船、拖船、助推船、推 驳船、顶推船队。对于长度小于 20 米的货运船舶或载客人数少于 12 名乘客的客船不适用于该条 款。 有关船舶的安全技术法规：欧盟制订了欧盟范围内内河航行船舶的船舶证书，该证书证明船 舶满足一般的技术要求，可以在欧盟内河航道航行，但莱茵河除外。相反，莱茵河船舶证书却可 以同时适用于其它欧盟内河航道。欧盟成员国的相关机构对船舶实施技术检验，合格者准予签发 欧盟航道船舶证书。目前，欧洲委员会倡议，建立一个单一的、适用于所有欧共体航道（包含莱 茵河在内）的技术要求体系，从而使欧盟内河航道船舶证书与莱茵河证书具有同等效力。 联合国欧洲经济委员会（UNECE） UNECE 的职责主要是从整体上促进欧洲的经济发展。它在内河运输领域的职责主要是负责欧 洲各成员国之间国际货物运输标准的协调，并且现已进而演变为欧盟成员国与非成员国之间国际 货物运输标准的协调。 UNECE 欧洲内河航道编码 (CEVNI) 和内河危险货物国际运输的欧洲协定 （AND）中涵盖了许多内河运输安全与环境的相关规定。 3.5 管理体制经验评价 欧盟管理体制的设置最为复杂，以体现两种地缘政治现象：其一，在欧洲具有商业价值的航 道是否是国际航道，取决于主权国家早已签订的国际协定和条约中对国际权力、义务及体制设置 等要求；其二，欧盟成员国与非成员国在欧洲内河运输方面面临着实现政策协调、技术法规一体 化和经济一体化的挑战。 因此，欧盟内河运输的管理既分散又复杂。欧盟对其现存的内河运输管理体制这样描述道， “是对资源和干预的拼凑，行政职能重复，战略管理不足，政治影响力低”。另外还要注意到，欧 盟只能制订约束欧盟成员国的规则，莱茵河航行中央委员会也只能制订约束莱茵河的相关规则， 而多瑙河甚至都无权制订任何约束性规则。 从总体上来说，美国对中国更具有可比性。中国与美国的内河运输航道主要为国家级的航 道，而且两个国家在本质上都是联邦性质的，拥有很强的亚主权政府划分，在中国表现为省，在 - 27 - 美国则表现为州。尽管有这些相似之处，但中国和美国在部门管理上采取的方法还是完全不同 的。 在美国，联邦政府通过运输部海事局负责内河运输的总体政策制订，对内河运输网络的管理 和运行几乎完全由一个单一的、综合性较强的军事机构--美国陆军工程兵来负责。各州不负责对 内河运输政策的执行或对航道基础设施的管理，只是通过协商机制致力于他们可能会赞助的项目 投资。 美国与中国管理方法的比较与评价分析如下。 民政管理或军事管理 美国内河运输管理体制的一个独特之处在于采用了军事管理。实施军事管理，管理效率自然 很高，在许多水资源事务的协调管理上也还行之有效，但是这种管理体制的建立却是基于历史因 素，且其专业化机构、流程和技能基于 180 多年的发展。 如果这种军事组织结构不曾存在过，相信现今的美国政府不可能再选择这种模式管理民事运 输网。美国所有其它运输网均采用的是民政管理模式。过去曾有提案建议，USACE 的职能也应当 接受运输部的统一监督，但没有被采纳。 看来中国采用民政当局管理内河航道的管理体制还是比较合理和有利的。 集权与分权 美国内河运输管理体制的一个优点是采用了集中管理模式，统一管理全国运输发展。而在中 国，对内河运输的管理已基本下放至地方政府，无疑这使政策执行的一致性和行动的协调性面临 着很大的挑战，但这并不表示集权管理模式就适合中国。事实上，中国与美国具有完全不同的背 景，表现在：  中国可航行的内河航道系统比美国可航行的内河航道系统大得多，它至少拥有三个内河航 道网，分别是长江流域、珠江流域及京杭大运河 / 淮河流域，而美国只有一个核心航道 网，那就是密西西比河流域。  中国内河运输的平均货运距远小于美国，而且在其内河等级航道网中，有些省级航道比国 家航道更重要。 以上这些因素表明，单一的集中管理体制未必更适合中国。中国内河运输行业管理实行分级 管理体制，交通运输部负责行业整体管理，在长江和珠江水系设立航务管理局作为派驻机构，分 别管理长江干线和珠江流域航运管理事务。除干线及重点流域外，其他地区内河运输由地方交通 主管部门负责。这种管理体制总的来说是比较合理和事宜的。 但是，各省份之间对一些政策的执行可能会存在不一致和不协调的情况，表现在船舶发证、 定价和收费等等。这就要求在内河运输网的管理中应当加强协调与一致性，但这仅是如何使现有 结构良性运转的问题，而非根本转变的问题。 - 28 - 第 3 章 国际经验—管理体制 利益相关者间的沟通协调 由于中国内河航运产业相对比较庞大，因此，提供航运基础设施和对内河航运产业进行规范 管理的公共政策制订者绝不能脱离航运业，而应与船舶经营人（包括大吨位船舶和小型船舶经营 人）、内河航运服务的相关产业及港口经营人定期进行沟通。 美国在这方面做了一个很好的榜样，让利益相关者以内河航道用户委员会的形式参与到内河 航运的管理当中。内河航道用户委员会虽然只是一个行业咨询委员会，但却被法律赋予了一定的 职权，由经营不同货物、不同规模的船公司和货主组成。 欧盟也同样成立了行业利益相关者间的沟通协调机制。欧盟 “NAIADES” 行动方案（见第 4 章）为 2006－2013 期间内河运输政策提供了 5 项发展战略，包括市场、船队、工作和技能、形象 和基础设施。决策者、基础设施提供者和航运业之间除通过正式渠道沟通外，还将所有的主要计 划报告进行公开，并欢迎各界人士对提议和活动提宝贵意见。 荷兰关于内河运输可持续发展的战略也强调行业各方应该加强合作，在这份战略中许多部分 都是其他利益相关者应该承担的责任，政府在其中主要起协调作用。 本报告第 6 章强调了中国内河运输基础设施提供方、港务局、航运业和货主等利益相关者间 的沟通协调对内河航道可持续发展的重要性，并建议交通运输部应考虑采取有效措施建立行业利 益相关者的沟通机制。 - 29 - 第 4 章 国际经验—政策与规划 4.1 主要政策目标和规划 表 4.1 总结了中国、美国和欧盟关于内河发展的主要战略目标和规划。 表 4.1: 发展战略目标及规划 中国 美国 欧盟 战略目标: 战略目标: 战略目标:  至 2020 年，充分改善整个航道  通过鼓励内河和利用内河进行多  提高内河运输在综合运输系统中 系统，提高内河航道的利用率： 式联运发展减少交通拥挤； 的地位，实现运输系统可持续发 - 使 3 级航道由 8,687 公里增加  保护内河产业发展。 展； 到 14,300 公里；  克服瓶颈约束，提高欧洲内河网 - 使 4 级航道由 24,000 公里增加 络的连通性。 到 36,000 公里；  提高船队效率。 发展规划: 发展规划: 发展规划:  内河航道规划  美国运输部战略规划（2005-  国家发展规划  “十一五”规划 2011）和运输部海事局战略  NAIADES  船型标准化计划 （2003-2008）  马可波罗计划  内河信息系统建设  沿海和内河信息系统开发  泛欧运输网络规划(TEN-T)：两 (CRIS) 个内河运输建设项目  内河综合信息服务系统(RIS) 4.2 中国 内河运输发展战略目标 中国政府认为，相对于公路、铁路等运输方式，内河运输具有运能大、占地少、能耗低和污 染小等比较优势，因此加快内河运输的发展是有利的。虽然中国目前还没有制订出一个综合运输 系统发展战略，但是在许多内河运输发展战略及规划中对此已有所体现，并在过去十年间加大了 对内河运输业的支持。 内河基础设施规划 1999 年，交通运输部组织开展了内河运输发展战略研究。通过研究中国自 1949 年以来的内 河运输发展，分析了中国河流的条件和内河运输发展情况，建议学习其他国家的先进经验；并以 提高航道标准的建设为主要内容，制订了一系列的发展战略和保障措施。 2002 年，交通运输部开展了关于内河和公路运输发展战略的研究，提出了内河水道优势战 略。在充分考虑自然航道设施和产业区域、经济发展水平以及航道系统等因素的情况下，提出了 促进可持续发展的运输措施，要求充分利用内河运输，提高航道等级，实现船舶标准化，改善港 口码头条件，在与水利部及其他相关机构的配合下，充分利用水资源。 2005 年，由交通运输部和上海市、湖北省、重庆市共同发起，长江沿线七省二市和交通部在 北京召开了“合力建设黄金水道，促进长江经济发展”座谈会，并成立了长江水运发展协调领导小 组。2006 年，长江水运发展协调领导小组会议在南京召开，会议通过了交通运输部和沿江七省二 市联合制订的《“十一五”长江黄金水道建设总体推进方案》，并将其作为“十一五”长江水运建设 - 30 - 第 4 章 国际经验—政策与规划 的指导性文件。该方案重点围绕航道治理、港口建设、船型标准化、三峡过坝运输扩能、水运保 障、干支联动“六大工程”，在国家有关部委的支持下，交通运输部将重点加强长江干线航道的建 设，支持重要支流航道的建设，适当支持中西部地区公共码头。长江黄金水道和长江三角洲、珠 江三角洲高等级航道网的建设作为“十一五”规划的内容之一，目前正在实施。 图 4.1 反映自 2002 年起，由于政府对内河运输优势发展的重视度增加，基础设施建设投资快 速增长。 250 200 150 100 50 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 图 4.1: 内河运输基础设施建设总投资指数(2000 指数=100) 2007 年，国家发改委和交通运输部通过进一步研究内河航道、港口和运输现状，分析了内河 运输的比较优势，联合提出了《全国内河航道与港口布局规划》。对长江流域、珠江流域、京杭 运河和淮河流域、黑龙江和松辽河流域以及闽江流域等中国各主要内河运输系统进行了具体规 划，要求建设以高等级航道为主体的干支直达、通江达海、结构合理的航道体系，具体改善措施 包括挖掘运河、船闸运输扩能和增建新船闸、升船机、建设散货、集装箱等专业化码头等内容。 计划到 2020 年，建成 1.9 万公里的高等级航道（即三级及三级以上），覆盖面积达 20 个省（自 治区、直辖市）、56 个城市。 该规划指出了支持性政策的重要性：  要努力探寻一个长期稳定的融资模式；  争取外来资金；  加强与航运服务、供水、发电、防洪、灌溉等领域相关部门的沟通协调；  加强港口规划；  强化船舶标准化、现代化的措施；  提高信息技术在内河运输管理中的应用；  确保安全与环保；  实现运输系统的可持续发展。 - 31 - 船型标准化工作 鉴于京杭运河和长江三角洲主要内河航道网是我国综合运输体系的重要组成部分，在区域经 济社会发展中发挥着重要作用，交通运输部开展了船型标准化工作。2004 年，交通运输部开展了 “船型标准化”系列研究。该研究对中国主要内河船舶情况进行了采样，提出了未来内河船队发展 目标和激励措施。 由于航行于运河的船舶标准化程度较低，船型杂乱，船舶平均吨位小，使航道和船闸等通航 设施的利用率与通过能力得不到有效发挥，降低了船舶营运效率和内河航运竞争力。航行于京杭 运河和长江三角洲主要内河航道的 4 万余艘挂桨机船，不仅是航行安全和过闸安全的重大隐患， 而且是造成运河水污染的重要污染源之一。 为提高京杭运河航道和通航设施利用率，保护运河水环境，促进区域经济社会协调发展，自 2004 年起正式推动京杭运河船型标准化工作。自 2004 年 7 月 1 日起，全面禁止水泥质船进入京 杭运河航道；自 2007 年 1 月 1 日起，全面禁止挂桨机船进入京杭运河航道，并通过补贴政策鼓励 拆解和改造旧船。这一政策效果显著，至 2007 年底，4 万余艘不符合要求的船舶得到拆解或改 造，船型标准化工作得到稳步推进。 交通部于 2006 年 6 月出台《全国内河船型标准化发展纲要》。确定到 2010 年，川江及三峡 库区、京杭运河、长江、珠江三角洲及其干流基本上实现船型标准化、系列化，平均吨位较 2006 年增加一倍，船舶安全技术性能进一步提高；到 2020 年，内河船舶实现标准化和系列化，平均吨 位较 2006 年增加两倍，船舶安全技术性能接近或达到国际先进水平。为保障《纲要》顺利实施， 交通运输部将在组织保障、制度保障、经济鼓励和资金保障等方面制订一系列配套措施。在经济 鼓励方面，通过建立补贴（补偿）机制，明确补贴资金渠道、补贴标准和补贴对象，保证补贴基 金专款专用。同时，实行差别规费、优先过闸等措施，通过行政手段和经济措施鼓励和推广标准 船型，加快淘汰非标准船型。在资金保障方面，中央政府和地方政府将对推进内河船型标准化工 作和标准船型的研究开发给予资金支持，地方政府还将对落后船型的淘汰和推出市场给予资金支 持。标准化研究还将多渠道吸收科研基金，积极吸收国内外政府、企业和社会团体的项目基金投 资。 交通运输部也正在进一步制订节能运输规划，在交通运输部关于《促进现代运输发展的几点 意见》的文件中，提到了关于实现内河船舶节能的目标。至 2010 年，内河船舶单位能耗较 2005 年减少 10%；并指出，主要内河航道加快淘汰老旧船舶和挂桨机船等非标准船舶，将会有助于促 进该目标的实现。 内河航运设施成本回收政策 近几年，中国政府没有采取明确的成本回收措施，中央政府用于内河建设的预算资金逐渐减 少，专项基金地方资金与收费以及 “ 以电养航 ” 等筹措模式的使用有所增加。但从政策层面上来 看，中国始终还没有一个对内河航运设施建设投资进行成本回收方面的专项政策。而且，在这方 面也没有关于资金来源与资金使用的全面说明，因此，本报告在这方面的分析带有推测性。 1995 年前，中国航道建设与维护、管理经费依靠国家事业拨款和养河费、过闸费等规费收 入，但已无法提供足够的开发建设资金。1995 年全国内河航运工作会议以后，经国务院批准，从 - 32 - 第 4 章 国际经验—政策与规划 1996 年起，由车辆购置附加费、港口建设费和水路客货运附加费拨出部分资金建立了内河航运建 设基金，用于内河航道基础设施和支持系统的建设，国家资金重点、集中投入长江、珠江、京杭 运河等水运主通道建设。 与此同时，按照“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”方针，充分发挥地方政府在航 运建设中的积极性，通过中央与地方共同投资建设航道。各地方政府筹措资金渠道不完全一致， 主要包括“以电养航”、“以陆补水”等筹资模式。鼓励在有条件的地方实行“航电结合”，多主体共 同投资航电枢纽建设，按股分红；积极争取重点航道建设和利用国际金融组织和政府间优惠贷 款；鼓励大型厂矿、企业在交通行政主管部门的统筹规划下，按照“谁投资、谁建设、谁受益”的 原则，建设航道设施等。 自 1991 年以来，内河航道投资快速增长，2006 年航道建设完成投资达 91 亿元，为 1991 年的 近 30 倍。 2001 年前，政府投入为最重要的组成部分，各年占全部投入比例均高于 80％，2002 年后政 府投入占比逐年下降，2006 年约占全部投入的 54％。主要原因是 2002 年后，国内贷款投资内河 增速较快，其在全部投入中的比重由 2001 年的不足 5％，达到了 2006 年的 39％。大部分国内贷 款仍然需要政府偿还。 表 4.2 对 2004－2006 年内河航道建设投资及资金来源做了总结。本报告并没有提供关于多少 投资源自内河航运业或多少贷款将由内河航道用户偿还之类的数据，但是一般来说，大部分贷款 将仍然需要政府来偿还，而内河航道用户对总投资成本的回收比重还不及 10－20％。因此，本报 告认为，资金安全问题是内河航运可持续发展的主要风险，第 6 章将对此进行具体分析。 表 4.2: 2004－2006 年内河航道投资及资金来源 年份 2004 2005 2006 总计 (亿元) 51.47 73.62 98.52 份额: 国家预算 0.3% 0.3% 0.1% 国内贷款 38.7% 29.9% 39.0% 国际贷款 5.1% 2.1% 3.4% 交通运输部港口专项建设费 2.4% 11.0% 2.6% 交通运输部内河基金 17.4% 14.6% 18.0% 企事业自筹 4.6% 1.7% 2.3% 地方预算 28.8% 40.0% 33.6% 其他 2.7% 0.3% 0.9% 总计 100.0% 100.0% 100.0% 中国内河航道管理和养护资金的主要来源是国家和地方交通主管部门拨款，以及航养费、“以 电养航”等筹资模式、地方预算、其它港口建设费和水路客货运附加费等。其中，航养费约占航道 管理和养护支出的 50％，不过这一数据须经进一步核实。此外，由于存在许多逃费的行为，航养 - 33 - 费的年实际征收率仅为 70％。这部分费用，再加上其他对用户征收的费用，航道维护的成本回收 率大约为 50－70％（此数据也未经核实）。2009 年，中国正式实施燃油税，并取消了与水运相关 的航道养护费、水路客货运附加费、水路运输管理费三项行政性收费，燃油税中设立专项资金用 于航道养护、建设。燃油税的实施将极大地克服水运规费征收中出现的逃缴、欠缴、漏缴和抗缴 现象，有利于提高水运建设和养护资金的实际征收水平。 内河运输信息化水平 中国内河信息系统建设相对比较落后，存在许多“盲点和瓶颈”，各行政管理机构使用不同的 信息系统，全国缺乏统一的信息平台，政府对很多的内河航运信息并不掌握，具体现状表现为： 导航信息：助航服务通常以物理交通标识、标记为媒介。河流状况信息经航务管理局汇总 后，通过报纸、电视、广播等传统媒体方式予以公布，也可以登陆航务管理局网站查询，或者通 过手机短信的方式发送给船长。一般来说，航运公司或船长在航行出发前，采用甚高频向相关航 务管理局询问河流状况。有时候，航务管理局也通过航运公司将情况转达给船上人员。在长江的 部分航段，航务管理局也向有接收设备的船舶提供 GPS 服务。 交通信息、跟踪与管理：海事局通过船舶跟踪系统或闭路电视对航行于重要航段的船舶进行 监控，使用巡逻艇对内河航道的交通进行管制。 货运信息：南京、重庆等城市的大型集装箱码头主要依靠网络与客户、海关及相关机构保持 联络。一些大型航运公司的网络系统也比较先进，他们可以对本公司船舶的货运情况进行跟踪与 监控。但许多小型港口仍旧使用手写或单机录入等传统的方法记录货物信息。 统计：海事部门会获取一些关键河段的船舶数据和货物信息，但是这些数据信息只被保留在 各个独立的系统中，不能实现共享。 收费数据：航务管理局通常借助设在各港口或巡逻艇上的收费站向船舶经营人征收费用。 为了提高内河航运信息技术的应用，交通运输部 2007 年启动了内河综合信息服务（RIS）项 目。第一阶段关于制订 RIS 开发的基本框架已经完成；第二阶段是在长江上游重庆－宜昌段实施 示范系统；示范成功后，将于第三阶段在整个长江上进行推广；最后一个阶段，也是长期发展目 标，就是将 RIS 系统推广到全国内河航道网络中。优先开发的功能是航行信息、交通管制与跟踪 信息、特别是危险货物的相关信息。 4.3 美国 内河运输发展目标 运输部海事局的主要职责目标是改善和增强美国海上运输系统，促进美国经济的发展和安 全。自 1920 年颁布《海商法》（也叫《琼斯法》）后，运输部海事局推进美国国有船队的发展与 维护，以满足所有国内水上贸易及大部分水上国际贸易。在战时和国家紧急状态下，这只船队同 样可以充当海军，提供军事协助。运输部海事局的目标还包括为国家维护足够的造船、修船服 务、装卸效率高的港口、提供有效服务的多式联运系统以及能够满足国家应急需要的一定运力。 - 34 - 第 4 章 国际经验—政策与规划 运输部海事局还致力于解决国家内河航道、海运通道和岸边设施的交通拥挤问题，以达到提 高商业流动性的目的。运输部在内河运输方面的政策目标是，通过发展内河运输缓解内陆运输系 统的拥挤。 内河运输的发展规划与措施 运输部海事局颁布的 2003-2008 发展战略中，涉及内河运输发展的措施主要包括：  维护内河航行权；  支持海事学院和相关公私合营企业的发展，扩大海事教育与培训范围；  与州政府和地方政府联合实施计划，宣传海运的重要性和影响；  有效管理财政援助计划，在保护政府利益的同时，促进私营企业的有效经营；  与公共组织和私营机构建立合作机制，共同促进内河运输发展，缓解公路的交通拥挤，提 高综合运输安全，减轻环境压力；  与企业、州政府、地方政府及其它联邦组织合作，共同开发美国内河及国内外海运业的发 展机会；  促进公私合作，提高港口、沿海码头和运输基础设施的可达性；  与国内外相关行业及其它政府组织合作，制订国内、国际集装箱化和非集装箱化的标准， 减少多式联运中的运输障碍；  通过将联邦盈余财产转移给州级港口或地方港口，提高港口设施的服务水平；通过提供支 持性服务，促进取消不必要的规范性标准，减少制约航道充分利用的桥梁障碍，确保有效 地解决疏浚等环境问题；  支持和促进新型、安全、环保型的船舶设计、技术、造船过程和统一标准的开发，提高美 国海事效率；  领导国内、国际合作方共同制订和执行与海运有关的国内、国际环境标准和要求；  制订运输政策，促进海运相关环保型技术和系统的开发；  和联邦机构、州政府及利益相关者共同促进开展适用于海运的相关节能、环保、低排放技 术的研究；  主动与运输合作伙伴合作，实施一体化多式联运解决方案，促进运输与环境的协调发展；  与联邦、州级环境管理机构及相关的企业合作，共同制订指导方针及最佳管理办法，协助 海运业合作伙伴提高环境管理水平和环境适应性；  继续与其他联邦机构和利益相关方合作，制订适当的检验章程，对压载水的处理技术进行 测试和验证，以减少对水生物的污染。 内河航运基础设施成本回收政策 航行于美国内河航道的船舶需要缴纳船舶航行许可证费、港口维护费和检验费，商船还需交 燃油税。 其中，燃油税是内河航运设施投资成本回收的主要手段。用来支出美国陆军工程兵在内河航 道土建工程计划的资金，主要来源于联邦能源与水发展预算，而不是国防预算。为了回收这部分 成本，1978 年颁布了内河航道税收法案，提出了燃油税的概念，当时的燃油税费为 1.06 美分 / - 35 - 升。1986 年，水资源法案开始不断提高燃油税，至 1995 年达到 5.3 美分/升。随后，燃油税始终 保持 1995 年的水平，税费实际上是在不断降低。 燃油税用来补充美国财政部设立的内河航道信托基金。通过预算拨款，燃油税可以用来建造 和修复内河航道和沿海航道。目前，每年该基金支出约为 1 亿美元。 1986 年，水资源开发法案规定，信托基金的支出不得超过建设费用的 50%。项目发起人原则 上至少提供一半的资金。内河航道信托基金自九十年代增加后，在近些年开始明显下降，2006 年 底，结余约 2.4 亿美元。这主要是归因于行业增长缓慢、行业合并、空载运次下降、船舶有效利 用、使用更多节能船舶、以及长距离粮食运输减少等等。但是，自 1995 年以来，内河运输基础设 施的建设成本急剧增加，而由于通货膨胀的缘故，燃油税的购买力已经减少了 1/3。 信托基金只用于投资基础设施的建设或大型修复项目。经营与维护成本主要由纳税人支付， 这部分费用大约是用于固定资产和设备更新的信托基金的 3-4 倍。而对美国陆军工程兵在内河航 道总开支方面的年均成本回收率约为 10-15%。不过，航道的运营与维护成本并不完全为了内河运 输，这些支出还包括防洪减灾、娱乐用途、饮水、水力发电、保护湿地和其他福利。即使在内河 运输方面，信托基金主要来源于商业货运船，渡轮、客轮和游轮不需支付燃油税。 无法从设施使用者那里回收的成本则由联邦纳税人来承担。随着内河航道基础设施的不断老 化，维护成本或需要提前修复的成本也越来越大。目前的融资体制的局限性，很可能妨碍运输部 海事局有效实施提高内河运输地位的发展战略和措施。 2008 年 4 月，美国国会收到一份逐步以设施使用费取代税收的提议。根据提议，内河设施的 使用费以船为单位征收，无论满载或空载，每过一次船闸收取一次费用。这样不仅可以提高船舶 运力和过闸的使用效率，也可以增加收入。 内河信息服务 美国陆军工程兵已经有一套综合的导航数据服务系统12.，目前，又计划利用自动船舶识别系 统技术开发大量的新航道管理和运输安全子系统，以便开发和实施沿海和内河综合信息服务 (CRIS)系统，实现与船舶之间的实时数据传输。这些信息将包含电子航行图的实时更新、船闸可 用性及过闸排队情况、实时水流及风速、大坝泄水信息、航行安全隐患通知，以及船舶及船载货 物信息。 CRIS 系统仍处在开发阶段，对于该计划的融资方式还没有最终意见。但是，CRIS 的建立已 经获得了美国海上运输系统联邦委员会(CMTS) 的同意。 CMTS 是由联邦政府机构成立的合作组 织，成立于 2005 年，主要对包括航道、港口和其之间的多式联运衔接负责，以确保全国海上运输 政策的制订与实施符合国家需求。 CRIS 很可能会通过美国陆军工程兵、美国海岸警卫队和国家海洋和大气管理委员会的专项合 作，在 CMTS 的框架下实施。由于这三个机构将共同承担这套系统开发和基础设施建设所需成 本，CRIS 很可能将利用这三个机构的预算逐步实施，至于三个机构各自的预算份额，目前还没有 达成一致。 12 http://www.ndc.iwr.usace.army.mil/ - 36 - 第 4 章 国际经验—政策与规划 4.4 欧盟 内河运输发展目标 欧盟将“可持续发展”作为交通运输发展战略的核心理念。欧盟国家发展规划（2001）提出了 一系列措施，旨在振兴铁路运输、促进海运和内河运输，同时控制空运的增长，实现综合运输系 统的平衡发展。不过，在 60 条措施中，只有 4 条涉及到内河水运发展，分别是：  消除内河运输发展瓶颈；  使内河运输的技术规格标准化；  统一船员的证书；  开发助航系统。 该规划一直在接受评审，并自 2005 年起进行了修订，目前修订仍在继续。评审有利于考察 2001 计划在促进运输可持续发展的过程中起了多大的作用13。评审发现，目前面临的最大挑战就 是各种运输方式在综合运输系统中发展的失衡，而且自 2001 年以来，失衡逐渐加剧。例如，这几 年来，内河运输增长不明显，而公路运输却增长了 15%。据估计，公路运输的拥挤造成的耗费已 达到欧盟 GDP 的 1%。整个规划中最有利的评审结论是，欧盟政策的实施，稍微放缓了运输模式 向公路运输的转移进程。 评审指出，由于近年来温室气体效应和全球变暖趋势的不断明显，2001 年制订的措施已不能 满足当前的需要，应该强化可持续发展在政策中的地位，有必要优化每种运输方式的发展潜能， 促进和鼓励发展环保、节能、安全的运输，促进多式联运发展，有效利用不同运输方式的合理组 合。 在这层意义上，欧盟政策的部分内容还是有利于促进内河、沿海、铁路和多式联运发展的。 评审指出，通过将内河运输融入整个物流链，可以进一步提高内河运输在综合运输体系中的地 位。在具体实施方面，欧盟巩固了马可波罗计划，并提出了新的计划，被称为 NAIADES 计划。 此外欧盟还努力倡议建立泛欧运输网络，有两个计划都是致力于促进内河运输发展的。三个计划 分述如下。 马可波罗计划 为了促进各种运输方式的平衡发展，欧盟建立了 Marco Polo 计划14，2003 年-2007 年的年预算 为 4 亿欧元。所有关于运输方式由公路向内河运输等其他环保型方式转换的有利建议，都可以得 到该计划的资助。欧盟的资助最高可达成本的 35%，主要取决于公路运输向内河、沿海或铁路运 输方式转移的货运周转量的大小。 13 细节参见 http://ec.europa.eu/transport/white_paper/mid_term_revision/ 14 有关细节参见网站：http://ec.europa.eu/transport/marcopolo/ - 37 - 欧洲航运与内河航道发展行动方案(NAIADES) 继 2005 年欧盟发展规划评审过后，欧盟启动了欧洲航运与内河航道发展行动方案，简称 NAIADES15。该规划经过了欧盟成员国及内河航运业的相关代表和协会的广泛协商，主要包括市 场、船队、工作与技能、形象与基础设施等五个方面的发展战略，具体如下：  市场：NAIADES 规划致力于扩大内河航运市场的范围，在散货和集装箱运输的基础上， 增加危险货物、车辆、不可分割的物体、可回收利用的货物运输以及江海通达运输，并鼓 励发展多式联运服务。NAIADES 规划指出，获取资金所面临的最大问题就是受限的融资 能力。规划建议，实施税收鼓励政策，特别是对中小型企业给予优惠。为了促进内河航运 发展的繁荣，规划还致力于改善和简化每个国家在内河运输方面的行政管理框架。  船队：NAIADES 规划指出，虽然内河运输本身具有环保的比较优势，仍应鼓励使用新技 术，特别是具有商业可行性的替代燃料。此外，也应该进一步提高运输安全性。规划还建 议，完善法律体制，促进新技术更快得以实施。  工作和技能：调查发现，内河运输业劳动力严重缺乏。欧盟希望改善欧洲内河运输业的工 作条件和社会条件，从而吸引更多的劳动力从事内河运输。NAIADES 规划建议，欧盟各 成员国之间应当相互承认从业人员的资质，并提高技术培训水平以满足现代化发展需求。  形象： NAIADES 规划号召提高社会大众和货主对内河运输潜在优势的认识和意识。目 前，欧盟有些成员国已经建立了欧洲内河运输的宣传和发展网络。规划指出，欧盟和莱茵 河航行中央委员会目前正在开发一个欧洲范围内的市场监控体系，旨在更有效地提供内河 运输的相关统计。  基础设施：针对一些内河航道存在的通航瓶颈问题，NAIADES 规划指出，必须优先排除 内河航道的瓶颈（见 TEN-T 计划）。内河信息服务应能够提高内河运输的竞争力和运输 安全。 NAIADES 规划指出，目前欧洲内河运输的管理体制过于分散，要想顺利实施该计划，首先应 该进行管理机构改革。 目前，NAIADES 计划还处于前期阶段，根据第一份进度报告，内河运输的地位还没有发生大 的变化。前期阶段所做的相关工作包括：一些成员国已经自行采取了一些促进内河城市垃圾和集 装箱运输的有效措施；两个 TEN-T 项目也已开始着手准备；针对船员工作时间问题展开了“社会 对话”。2006 年，只有一个内河运输项目提交至马可波罗计划，TEN-T 对内河运输的预算也只有 900 万欧元（约合 9000 万元人民币）。 泛欧运输网络政策与项目(TEN-T) 泛欧运输网络的概念，与实施单一市场的提议一并出现于上世纪八十年代末期，于 1990 年通 过《马斯河条约》编入欧盟法律，内容涵盖运输、能源和通信。欧盟决策者指出，只有当现代化 的、高效率的基础设施把相关各地区和国家网络有效连接在一起，统一的、单一欧洲市场才可能 真正形成。决策者认为，泛欧运输网络的建设，是促进经济发展的一个重要因素。 15 详细文件参见：http://ec.europa.eu/transport/iw/prospect/index_en.htm - 38 - 第 4 章 国际经验—政策与规划 欧盟已经制订了关于 TEN-T 的指导方针，对具有公共利益的项目的目标、优先选择和识别等 方面进行了规定。大量具有公共利益的项目已经通过 TEN-T 预算，取得了欧共体预算的资金支持 以及欧盟机构基金、协调基金的资助。欧洲投资银行也以贷款的方式对 TEN-T 项目提供资助。 但是，欧盟表示，TEN-T 的实施情况令人失望。至 2003 年，对 TEN-T 的建设和改善完成了 还不到 1/3。因此，2005 年，欧盟宣布了一个 TEN-T 优先发展项目表，共包含 30 个主轴（通道） 和 TEN-T 开发项目，希望能够通过优先发展次序，集中精力促进运输基础设施网络的建设。 这 30 个优先发展项目是由欧盟成员国根据项目对欧盟经济一体化和可持续发展的贡献筛选产 生，总投资预计达 2,250 亿欧元。欧盟成员国认为他们自身无力资助这些项目，因此，欧盟提议 会承担大部分成本。 在这 30 个 TEN-T 项目中，有两个是内河运输项目，分别为：16  莱茵河 /马斯河 - 梅因河 - 多瑙河航道。在荷兰的鹿特丹和比利时的安特卫普，可与北海相 连，在罗马尼亚的康斯坦萨可与黑海相连。它包含了莱茵河和多瑙河这两大欧洲内河航 道，以及这两大航道之间的连接航道（梅因河）和交汇处（马斯河，比利时）。该航道的 建设，计划全程最小吃水深度为 2.5 米，可通航 3000 载重吨船舶；其中马斯河吃水深度 为 3.5 米，可允许 6000 载重吨船舶在比利时与莱茵河之间航行。欧盟预计，这条航道将 提高运力 30%，实现货物周转量达到 50 亿吨公里，同时可降低船舶运行成本约 20-30%。 航道将全程使用 RIS 系统。目前，该项目预计总投资额为 19 亿欧元，不过最终总成本可 能超过 25 亿欧元。欧盟已经同意资助 1.902 亿欧元。  塞纳河 -斯凯尔特河航道。该项目旨在改善巴黎与比利时、荷兰、卢森堡区域之间的航道 条件，排除巴黎北部航道的瓶颈，目前，那里只能通航 400-750 载重吨的船舶。计划新建 设一条长约 100 公里的运河，允许 4400 载重吨的船舶航行，可减少船舶运行成本约 2/3。 法国政府将通过国家交通设施基金进行投资，该基金于 2005 年设立，主要来源于政府在 高速公路建设项目的股息。欧盟同意资助 4.2 亿欧元。目前，该项目总投资预计约 25 亿 欧元，最终总成本约为 30 亿欧元。 欧盟内河航道设施成本回收 欧洲内河运输收费由各国政府决定，但需要受河流委员会协议的制约。作为 1868 年曼海姆协 议的结果，欧洲最大的河流莱茵河（占欧洲内河运量的 3/4）是禁止收费的，根据 1948 年贝尔格 莱德协议，第二大河流多瑙河（约占运量 10%）也是免费的。沿线各国收取船舶登记费，个别港 口收取港口费和引航费。 其他河流各国有各自的收费规定，包括港口费、过闸费、运河费、过桥费，引航费、推船费 及拖船费。这些费用的征收标准可以根据船舶吨位、船型、货种、货运量或客运量、航道使用频 次、拥挤设施等候时间或天数等的不同而不同。在内河大国德国，不仅莱茵河和多瑙河是免费使 用的，德国境内的易北河和奥得河航段也可以免费使用；其它一些河流，如摩斯河，按照摩斯条 约规定需要收费。 16 项目进展及地图可从以下网站下载： http://ec.europa.eu/ten/transport/projects/doc/2005_ten_t_en.pdf - 39 - 尽管各国费收系统不同，但欧盟成员国按照欧盟法律，不得对其它欧盟成员国的船舶征收歧 视性税收。 由于欧洲最大、最繁忙的两条内河航道都不征收任何费用，欧盟建设维护资金通过内河收费 的回收率很低，不超过 10%。 在欧洲，内河的娱乐、水管理、灌溉、工业用水和防洪等内河航道的其他功能解决了基础设 施建设和维护的大部分成本问题。另外，河流和运河的桥梁等结构，由于属于与公路或铁路的交 叉运输方式，成本也因此可以各负担一半。 欧盟的政策旨在支持各种运输方式制订更加透明、统一的收费原则。因此，对于内河运输， 其目的是开发共同的会计和成本拨款办法，制订共同的、最好能反映社会边际成本的收费标准。 然而，由于实施方法上的困难以及内河运输较低的边际成本水平，另外目前的低价格政策不会显 著影响公平竞争，因此欧盟对内河运输基础设施成本定价没有给予政策优先考虑。 内河综合信息服务系统 与美国一样，欧盟也正在开发内河综合信息服务系统，它要求各成员国有责任采取措施实施 内河信息服务，并规定了信息服务系统建立的原则，旨在将内河运输发展成为一种透明、可靠、 灵活且容易获得的运输方式。具体服务内容包括以下几个方面：  航线信息：信息系统包含地理、水文及管理数据，方便船长和船队管理者规划、执行和 监控船舶航行。  交通信息服务：包括船舶在大的地理环境中的特点、船舶在一定航道上的运动情况，以 及战略交通信息，包括对未来交通情况的预测和分析。  交通管制：旨在优化基础设施的使用和促进安全航行。目前，船舶交通服务中心主要负 责提高船舶航行的安全和效率，以及保护环境。  意外事故和应急服务信息：这项服务要求登记船舶和船舶刚开始航行的运输数据，并借 助船舶汇报系统对数据进行更新。一旦出现事故，相关当局能够立即将这些数据提供给 紧急救援人员。  运输管理信息：包括船舶到港的估计时间、船舶船队信息和货物信息。  统计和海关服务：RIS 将改善和促进各成员国内河航道统计数据的收集。  航道费和港口费：利用船舶航行数据自动计算收费情况。 欧洲委员会第 414/200717号法规规定了 RIS 一体化标准和程序。各国主管当局负责实施 RIS 服务，主管当局通常为各国航务部门或航务委员会、或政府负责内河运输法规和安全的部门。法 规允许邻国根据需要共同建立联合 RIS 系统。 主管当局必须向 RIS 用户提供相关航道的航行数据；确保 RIS 用户可以得到电子海图；确保 主管当局可以得到关于船舶航行和货物数据的电子船舶报告，确保向船长提供的有关航道水位和 17 整部法规可以从以下网站下载: http://ec.europa.eu/transport/iw/legislation/index_en.htm - 40 - 第 4 章 国际经验—政策与规划 冰冻信息是标准化的、电子编码的、可以下载的信息；为船舶自动识别系统提供 VHF 频道；鼓励 船长、船舶经营人、船代或货主充分使用新服务。 欧盟主管当局筹资以预算为主，同时仅向用户收取很少的费用作为成本补偿。航运业需要支 付用于 RIS 系统的船上必备设备。建议安装的设备包括：  无线电接收设备，同时接收船至船、船至岸的两条 VHF 频道；  雷达；  配有移动通信设施的电脑，用于上网、进行电子邮件通信和电子汇报；  内陆电子海图导航系统设备；  带有位置接收器和无线收发器的船舶跟踪系统，如 AIS 系统。 根据欧盟 2007 年一项决定(EC 2158)，资助 RIS 系统建设的个别国家，也可以通过 TEN-T 计 划得到欧盟的部分资助，这部分资助约占 RIS 系统开发和基础设施建设总成本的 10-20%。 4.5 国际经验评估：政策与规划 内河运输政策的目标 美国和欧盟的发展战略都提出要提升内河在运输体系中的地位，中国的 NIWPP2020 也有同样 的目标。欧盟的战略中明确提出要实现“可持续发展”，美国这方面没有明确表现，中国则似乎介 于二者之间。 美国和欧盟关于提升内河利用率的目标，更倾向于促进公路运输向内河等环境友好型的运输 方式转变。欧盟明确表示要促进运输实现更节能、环保的可持续发展。美国从财政角度考虑，希 望至少能够减少美国州际高速公路翻修所带来的巨大经济投资的压力，但这一考虑也不可避免地 产生了环境效益。 中国目前还没有一个明确提出实现运输方式转移的综合运输战略，但是实际上，中国的内河 运量以及内河在运输体系中的地位的确大有提高。 中国认识到了内河运输的环境比较优势，但为了满足经济持续增长所带来的运量增加的需 求，其政策提出要提高包括内河运输在内的所有运输方式的投资和运力。 长期基础设施政策 与美国和欧盟相比，中国是三者中唯一对基础设施建设进行了全面长期规划的国家，目前总 体投资规模大于美国，但略低于欧盟，如果将欧盟各国的国家规划也算在内的话，投资规模的差 距更明显。中国 NIWPP2020 中，2010 年的投资计划，作为“十一五”规划的内容之一，目前正在 实施；但对于实现 2020 年目标所需要的资金来源还没有明确，这将有可能导致计划不能如期完 成。 美国运输部海事局的发展战略鼓励更多的私营组织参与内河航运建设，但如果让私营组织来 承担航道建设的长期投资风险也是不现实的（港口可能例外）。运输部海事局与美国陆军工程兵 的发展战略中也都没有涉及主要基础设施升级改造方面的内容。但事实上，随着船闸和其他基础 设施的不断老化，船闸关闭时间已经开始延长。现有的投资力度是否还能继续维持系统运力水 - 41 - 平，已经开始遭到质疑。沿海和内河的综合信息系统虽然有助于提高运力的使用率，但也不可能 实现内河地位的明显提高。 欧盟在长期基础设施的建设方面制订了一些发展规划。但是其中马可波罗计划涉及内河水运 方面的项目相对较少，不能从本质上影响内河运输的总体地位。NAIADES 计划虽然有一些发展 内河运输的积极因素，但却没有大的相关建设预算。欧盟目前正努力资助泛欧运输网络计划中的 两个项目，总资助额约 6.1 亿欧元，约为中国中央政府对内河运输投资额的 1/3。从长期来看，这 两个项目还有约 50 亿欧元的资金来源没有着落。 欧盟成员国通常还有各自的国家规划，如德国和荷兰的内河航道升级规划。荷兰的内河航道 发展战略对于中国决策者研究内河运输可持续发展具有很大的参考价值。另外，荷兰、比利时和 德国在提高内河运输与海港的连接方面的做法，也值得中国学习。 总体来说，与美国和欧盟相比，中国有一个更宏伟的内河运输基础设施的发展规划，但是对 于三者而言，基础设施建设规划的资金以及管理和维护内河运输设施的长期成本回收问题，都始 终具有争议和挑战性。 内河航运设施成本回收 表 4.3 对中国、美国和欧盟内河航运基础设施建设和维护的主要资金来源以及从航运业获取 的成本回收的比例进行了总结。 表 4.3: 内河航运基础设施投资和维护成本的融资 中国 美国 欧盟 主要融资  交通运输部对已批准的具有  用于航道营运维护的  用于航道经营与维护的国家预算 来源 国家重大意义的项目预算 联邦预算  国内航道较少的航行费和其它收费  航养费、政府补贴和高等级  内河航道燃油税，用 （莱茵河和多瑙河免费使用） 航道经营维护的商业性收入 来补充用于航道建设  对大多数基础设施建设和修复的国  水路客货运附加费 和重大修复的内河航 家预算和贷款 n  地方预算 道信托基金  用于欧盟两个计划的欧盟基金  以电养航  相关州级、市级投资 来自驳运 不清楚，估计为运营和维护成本 约占总成本的 10-15% 约占总成本的 5-10% 行业的成 的 50-70%，占总成本的不足 20% 本补偿 中国目前正尝试通过各种中央和地方收费方式对一些内河航运设施成本进行回收，例如航养 费、运输管理费、水路客货运附加费等等。这是一个非常复杂而又特别的体系，各省之间以及省 级航道和国道之间都有着很大的差别。不过，相对与美国和欧盟，中国拥有一个更广泛的基础背 景，因此，可能会回收更多的成本，但肯定少于总体成本。 就各种运输方式进行比较，中国内河运输设施的成本回收率低于铁路，但高于公路（收费高 速公路除外）。 总体来看，美国从内河运输用户身上直接得到的成本回收额远远不足以改造或更新老龄化的 基础设施（如过闸运输扩能）或建设新的设施。同样，欧盟由于历史原因，主要航道都是免费供 用户使用的，国家从航运用户身上也得不到任何收入。 - 42 - 第 4 章 国际经验—政策与规划 中国显然也意识到避免用一般税收来支持商业性基础设施开发的重要性。不仅对于内河运 输，对其他运输形式同样适用。但是中国将如何解决 NIWPP2020 的投资问题，仍是一个很大的 疑问。目前，航运业普遍认为政府的收费太高，与其说是“以费养道”，不如说是“以费养人”。 以基础设施融资作为政策杠杆 目前，中国在管理机制的协调方面存在很多困难。在整个内河运输网络中，交通运输部与各 地方港航主管部门之间缺乏统一的政策或计划。 美国和欧盟则借助一些有影响力的政策促进内河运输发展的专项发展规划的实施。如果项目 符合专项政策的要求，而且在下属政府部门提供部分资金的情况下，可以使用专项规划基金。这 种由中央控制的、具有专门用途的基础设施基金被称为“胡萝卜加大棒”政策，中国可以借鉴。 项目评估技术 欧盟强调，在决定运输投资优先权的过程中必须要考虑运输的社会成本。欧盟制订了一个项 目影响评估办法，全面反映了经济、社会和环境相关政策，中国在建立总体运输投资优先决策体 系时可以借鉴，本报告对此不作深入探讨。 内河综合信息服务系统的开发 目前，各国都很重视信息技术在内河运输一体化发展中的作用，如美国的 CRIS 系统和欧盟 的 RIS 系统。不过，欧盟的 RIS 计划还没有开始实施，美国似乎也还没有得到资助基金。 大多数国家对于 RIS 系统建设的资金构成大致分为两部分， RIS 系统的开发和基础设施的建 设由国家预算投资，航运业支付船上必备的相关设备。2007 年，欧盟出台了一项决定(EC 2158)， 投资 RIS 系统建设的各国，可以得到欧盟在 TEN-T 计划下的预算，约占整个 RIS 系统开发和基础 设施建设成本的 10-20%。 美国的 CRIS 系统目前仍处在开发阶段。同欧盟一样，系统的开发和基础设施建设成本主要 来源于预算资金，外加很少的用户补偿费（如果收取的话），船舶所有人将负责支付 CRIS 系统 船上设备的成本。 无论是中国还是美国和欧盟，都发现在 RIS 系统的开发阶段，寻找更多的沟通与合作机会是 非常有利的。 - 43 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 5.1 行业与市场发展概述 船队与所有者构成 表 5.1 对中国、美国和欧盟航运业的船队规模、船舶吨位、行业所有者构成及产业集中度进 行了总结。 表 5.1: 内河航运业概况 中国 美国 欧盟 年份 2006 2005 2005 约 31,700 (密西西比河和 约 13,200 船队规模 (艘) 约 163,000 GIWW 水系) 运力 4,130 万吨 (密西西比河和 1,130 万吨 4,920 万吨 (只为货船,不含拖船) GIWW 水系) 国有企业所拥有运力 以私营为主，东欧新成员国还 行业所有者构成 私营 占总运力 20% 有一些国有企业 主要航线上集中在 产业集中度很高 产业集中度很低 4,000 家大公司（国营  8 家公司运力占总运力超过  主要由小船公司组成，平均 和私营）和 8 万个体 了 50% (但仍有大量的小公 每家公司拥有船舶不到 2 艘 产业集中度 船主；承担了 48%的 司)  高价值货物运输（如集装箱 运量和 29%的货物周  拥有 1000 艘船舶以上的企 运输和化学品运输）主要由 转量。 业占企业总数的 45% 大型船公司控制 从船队规模上看，中国拥有最大规模的船队，包括自航船、非自航船和拖轮在内，总计约 163,000 艘。而美国（密西西比河和 GIWW 系统）和欧盟（2005 年）分别拥有船舶约 31,700 艘和 13,200 艘。从运力上看，中国船队运力是欧盟船队运力的 4 倍，比美国运力高约 15%（包括密西 西比河、 GIWW 水系和小哥伦比亚蛇河在内）。以周转量计，中国内河货物周转量约为美国的 2/3，约为欧盟的 2.5 倍。 从所有制情况看，中国民营公司或个体经营者在市场占据主导地位，国有（和省级）航运公 司控制运力约为 20%。美国航运业以私有和私营企业为主。欧盟内河航运业所有者主要以西欧私 营企业为主，东欧新成员国还保有一些国有航运公司。从市场集中度情况看，欧盟市场集中度较 低，小型航运公司控制了主要运力；美国市场集中度很高。 船舶运输管理方面，按照《中华人民共和国水路运输管理条例》规定，对于各部门或单位要 设立水路运输企业、经营内河省际运输或运力变更，以及申请设立危险货物运输、长江三峡客运 运输企业，必须经交通运输部批准。涉及经营长江、珠江、黑龙江水系干线运输的（专营国际旅 游运输的除外），由交通运输部派驻水系的航务（运）管理局批准。对于各部门、单位要求设立 水路运输企业或运输船舶经营省内运输，个体（联户）船舶经营省级、省内地（市）间运输的， 由省级航运管理部门批准。 - 44 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 《国内船舶运输经营资质管理规定》规定了内河运输企业的最低培训标准和最低资质水平， 船员培训要求和船舶获取经营许可的要求。主要航道由交通运输部派驻水系的航务（运）管理局 管理。地方交通主管部门按照与主要航道管理的同等标准，负责管理地方运输企业或运输船舶的 经营申请。据了解，一些地方交通主管部门为了鼓励运输企业或船舶在本管辖区内注册登记，或 避免当地船舶经营人遭受过多罚款，不能做到严格执行相关标准。 与美国相似，中国内河航行权目前并未对外开放。《中华人民共和国水路运输管理条例实施 细则》规定，“中华人民共和国沿海、江河、湖泊以及其他通航水域中的旅客、货物运输，必须由 中国企业、其他单位或个人使用悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营”。但内河航行权并未对内河 造船、港口经营、船代及货代等内河运输服务公司作出限制，因此一些国际货代合资企业也在中 国从事内河运输服务。 除对航运企业能力资质、船员和船型标准进行检查外，中国有资格的船舶经营者不受其他经 济方面的准入限制，换言之，并无总体运力控制和保护市场因素的限制。实际上，尽管有总运力 和费收的因素，中国的内河航运仍是一个竞争的市场。但是，一些船舶经营人认为，由于地方船 检不严，造成了市场的不公平竞争。 中国内河运输产业集中程度很低，目前共有 8 万个体经营者和 4,000 多家航运公司。主要内 河航道的运输产业集中程度最高，例如中国长江航运（集团）公司，共拥有内河船舶 1,700 余 艘，约 250 万载重吨，相当于德国整个内河船队的运力，另有部分公司规模也较大。大多数的个 体船舶运营者在低等级航道上经营，即使在长江航道，公司平均控制运力也不足 5,000 载重吨。 船队结构 表 5.2 反映了中国、美国和欧盟的船队结构特点。中国和欧盟的船队结构相似，主要为自航 船舶。美国主要以拖轮为主，约占总体船队结构的 96%。 表 5.2: 货运船队结构 中国 美国 欧盟* 船舶类型  80% 驳船  79% 干散货船  72% 干散货船 (按艘数计算)  20% 拖轮和其他  11% 油轮  13% 油轮  10% 拖轮  15% 拖轮 船队结构  80% 自航船  4% 自航船  74% 自航船 (按艘数计算)  20% 拖轮  96% 拖轮  26% 拖轮 平均吨位  自航船: 308  干散货船: 1,353  干散货船: 1,031 (载重吨)  非自航驳船: 322  油轮: 2,149  油轮: 1,358 主机功率 (KW)  自航船：138  干散货船：1,110  干散货船：456  拖轮：227  油轮：N/A  油轮：579  拖轮：1,318  拖轮：361 单船规模 长江下游及其他地区主要为 主要航道为 20,000 吨级以上可 以自航船为主，多瑙河为稍 20,000 吨级以上的可拖带多 拖带 15 只驳船的拖驳船组；巴 大型拖驳船，荷兰莱茵河上 驳船的拖船组 吞鲁日南部可航行拖带 45 只驳 游为大型拖驳船 s 船的拖驳船组 *欧盟船队结构统计以荷兰、德国、比利时、法国、瑞士和卢森堡六国总船队为统计依据，六国共有约 11,900 艘船舶，占欧盟 总船队的 90%以上。 中国：与美国和欧盟相比，中国船队平均吨位较低，仅为 308-322 载重吨。以干散货船为 例，中国船队平均吨位不足美国船队平均吨位的 1/4， 约为欧盟的 1/3；油轮平均吨位差距更大。 - 45 - 中国自航船单船平均功率也非常低，地区差异性也较大。以长江为例，船舶平均吨位近 800 载重 吨，约为中国总体船队平均吨位的三倍。 从船型发展趋势看，内河船舶大型化趋势明显。以自航船为例，船舶平均净载重吨已由 1995 年的 51 吨/艘提高到 2006 年的 308 吨/艘，单船平均功率也由 1995 年的 23 千瓦/艘提高到 2006 年 的 138 千瓦/艘。拖船、驳船也有不同程度的大型化趋势。详细数据参见表 5.3 和 5.4，以及图 5.1。 美国与欧盟船队也在向大型化发展，但与中国相比，变化不明显。 表 5.3: 中国内河船队发展趋势 总船队数 自航货运船 总船队 自航船 总功率 客运船数量 年份 量 数量 净载重吨 净载重吨 (所有自航船) 艘 艘 (1,000) (1,000) 艘 千瓦 (1,000) 2006 182,869 121,774 49,423 37,489 902,580 18,888 2000 219,298 152,300 20,519 11,968 872,437 7,520 1995 346,148 267845 22,713 13,653 823,316 8,497 表 5.4: 船型变化 自航船 拖船 驳船 年份 平均吨位 平均功率 运能/功率 平均功率 平均吨位 吨/ 艘 千瓦/艘 吨/千瓦 千瓦/艘 吨 /艘 2006 308 138 2.24 227 322 2000 79 36 2.16 188 189 1995 51 23 2.19 161 157 16.00 40.00 14.00 35.00 12.00 30.00 10.00 25.00 8.00 20.00 6.00 15.00 4.00 10.00 2.00 5.00 0.00 0.00 10,000 艘 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Mill. DWT vessels DWT 图 5-1 中国自航货运船船型发展趋势 （2000-2006） - 46 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 美国：美国密西西比河和 GIWW 水系内河船舶共约 31,700 艘，近 4130 万载重吨（不含拖轮 运力），其中干散货船 24,901 艘，油轮 3,523 艘，拖轮 3,303 艘，详见表 5.5。 干散货船队：美国干散货船队中，自航船少于 5%；小型货运船主要航行于干线上游和支流； 客运船主要为观光旅游船。从运力看，非自航船运力超过总运力的 99%，平均吨位为 1,410 吨/ 艘，推驳船组最多可推 15 艘驳船。 油轮：油轮以非自航船为主，平均吨位为 2,000 余吨（不包含 6 艘航行于近岸的大型海运 船），较过去十年提高了约 5%。 拖轮船队：拖轮平均功率约 1,318 千瓦，远大于欧盟拖轮平均功率。 表 5.5: 2005 年密西西比河和 GIWW 水系内河船队 平均吨位 平均功率（千 船队 艘 运力(载重吨) 功率(千瓦) （吨/艘） 瓦/艘） 普通船 23,739 33,473,335 N/A 1,410 N/A 普通自航船 1,162 219,939 1,289,462 189 1,110 干散货船小计 24,901 33,693,274 N/A 1,353 N/A 油轮 3,525 7,575,209 N/A 2,149 N/A 自航油轮* N/A N/A N/A N/A N/A 油轮小计 3,525 7,575,209 0 2,149 N/A 拖轮 3,303 N/A 4,352,026 N/A 1,318 总计 31,729 41,268,483 N/A N/A N/A 数据来源: 美国陆军工程兵导航数据中心 * 不包含 6 艘航行于近岸的大型海运船 表 5.6 反映了美国非自航船队发展情况。1985-2005 年间，船舶数量略有减少，但平均吨位大 有提高，干散货船和油轮分别提高了约 22%和 15%。 表 5.6: 美国非自航船发展情况 船队 1985 1990 1995 2000 2005 2005/1985 干散货船 数量（艘） 29,287 27,170 27,342 29,107 27,876 0.95 运力（吨） 35,040,400 34,637,867 36,254,099 40,646,929 40,612,876 1.16 平均吨位（吨/艘） 1,196 1,275 1,326 1,396 1,457 1.22 油轮 数量（艘） 4,252 4,003 3,985 4,011 4,151 0.98 运力（吨） 9,834,084 9,756,867 10,130,362 10,592,484 11,040,496 1.12 平均吨位（吨/艘） 2,313 2,437 2,542 2,641 2,660 1.15 数据来源: 美国陆军工程兵导航数据中心 表 5.7 详细介绍了美国船队的船型情况，整个船队以密西西比河和 GIWW 水系船队为主，也 包括航行于太平洋沿岸河流的船舶。从整体来看，美国船队平均吨位为 1,613 吨，平均船龄为 19.5 年。其中带舱盖干散货船和敞口干散货船占总运力的 64.5%，平均船龄分别为 18 年和 16 年。油轮虽占总运力的 12%，但平均吨位较高，目前大多数船舶为双壳结构。根据美国九十年代 出台的环境立法规定，至 2015 年将淘汰所有单壳油轮，旨在减少危险货物船舶的溢油事故风险。 自 1999 年，美国制订了责任承运人计划，所有美国内河航运经营人都必须以会员身份加入。 责任承运人计划的要求高于联邦安全标准与法规。该计划的制订起因于 1994 年发生的一起特大事 - 47 - 故。由于有雾，一艘驳船在航行过程中撞到了一座没有开灯的铁路桥上，使铁路跟踪警报器发生 故障，导致一列客运火车出轨，造成 42 人死亡。 表 5.7: 2005 年美国船队构成与船龄结构* 平均吨位 船队 船舶数量 运力 (吨) 船队比例 运力比 平均船龄 （吨/艘） 带舱盖干散货船 13,322 21,467,779 1,611 41.6% 41.5% 18 敞口干散货船 8,264 11,902,039 1,440 25.8% 23.0% 16 甲板干散货船 5,318 6,513,282 1,225 16.6% 12.6% 25 拉希型/西比型船 839 316,170 377 2.6% 0.6% 25 其他干散货船 158 491,657 3,112 0.5% 1.0% 28 单壳油轮 518 1,577,979 3,046 1.6% 3.1% 34 双壳油轮 3,014 7,665,559 2,543 9.4% 14.8% 20 其他油轮 619 1,796,957 2,903 1.9% 3.5% 25 总计 32,052 51,731,423 1,613 100.0% 100.0% 19.5 数据来源: 美国陆军工程兵导航数据中心 * 包含自航船，但拖轮除外 欧盟：自 2000 年起，欧洲委员会指定 CCNR 负责监管欧盟及瑞士船队结构的统计工作，并 对各国统计数据进行比较。其中德国、荷兰、比利时、法国、卢森堡和瑞士六国控制了欧盟 90% 以上的运力，具有一定的代表性（见表 5.8）。 表 5.8: 2005 年欧盟主要六国船队结构 平均运力 货运船队 艘 运力（吨） 功率(千瓦) 功率（千瓦/艘） （吨/艘） 普通船 2,481 2,879,693 N/A 1,161 N/A 普通自航船 6,076 5,942,269 2,772,331 978 456 干散货船小计 8,557 8,821,962 2,772,331 1,031 N/A 油轮 141 210,094 N/A 1,490 N/A 自航油轮 1,385 1,862,471 801,238 1,345 579 油轮小计 1,526 2,072,565 801,238 1,358 N/A 顶推轮 1,176 N/A 531,887 N/A 452 拖轮 660 N/A 130,605 N/A 198 推轮小计 1,836 N/A 662,492 N/A 361 总计 11,919* 10,894,527 N/A N/A N/A 数据来源：CCNR 市场观察 2006 * 2005 年欧盟及瑞士船队总计 13,200 艘船舶 欧盟主要六国船队中，干散货船约 8,557 艘，油轮（含集装箱船在内）约 1,557 艘，拖 （推）轮 1,836 艘，总运力约为 1,090 万吨（不含拖轮）。欧盟船队整体船龄偏高，并持续老化， 以德国船队最为明显。表 5.9 反映了 1994 年和 2000 年德国、荷兰和法国三国自航船船龄情况。 表 5.9: 1994 年和 2000 年自航船平均船龄 德国 荷兰 法国 船型 1994 2000 1994 2000 1994 2000 自航干散货船 47.3 51.4 45.4 44.9 41.1 43.6 自航油轮 28.2 30.8 28.2 29.1 33.2 21.0 - 48 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 干散货船：干散货船队中，自航船占 71%，非自航船占 29%，平均吨位约 1,031 吨/艘，平均 功率约 456 千瓦。2000-2005 年间，干散货船数量和运力分别下降了 8%和 4%，平均吨位增加了 4%。 油轮：油轮以自航船为主，约占 91%，平均吨位约 1,345 载重吨，平均功率约 579 千瓦。 2000-2005 年，油轮数量没有发生变化，但是平均吨位和总吨数各增长了近 12%。 拖轮：在拖轮船队中，顶推船占了近 2/3。以平均功率计，推轮船队平均功率为 452 千瓦，其 中顶推船平均功率为 198 千瓦。2000-2005 年间，拖轮数量减少了约 1%，平均功率保持不变。 表 5.10 反映了 2005 年欧盟各类驳船的运力结构。 表 5.10: 2005 年各类驳船的运力结构 非自航干散 自航干散 运力范围 小计 非自航油轮 自航油轮 小计 货船 货船 249 吨以下 21% 2% 7% 3% 19% 18% 250-399 吨 9% 22% 19% 2% 4% 4% 400-649 吨 16% 15% 15% 19% 7% 8% 650-999 吨 11% 20% 18% 24% 7% 8% 1000-1499 吨 6% 23% 19% 8% 24% 22% 1500-1999 吨 5% 8% 7% 9% 12% 11% 2000-2499 吨 7% 4% 5% 18% 12% 12% 2500-2999 吨 19% 3% 7% 13% 8% 9% 3000 吨以上 7% 2% 3% 4% 8% 7% 总计 100% 100% 100% 100% 100% 100% 数据来源: CCNR 市场观察 2006 非自航干散货船：在非自航干散货船中， 1,000 吨级及 2,000 吨级以上船舶分别占 43% 、 33%。荷兰内河航道有一种一拖六驳船队组合，运力可达 14,000 吨。总船队中，约 20%为 250 吨 以下船舶，船舶普遍偏老，主要用于运河和小型航道，这部分船舶在总船队中的比重逐渐减少。 自航干散货船：在自航干散货船中，1,000 吨级及 2,000 吨级以上船舶分别约占 40%、9%。 莱茵河、多瑙河和其他较大航道主要经营较大型自航干散货船。对于 24 小时航行船舶来说，船员 通常不得少于 4 人。这类船舶中，大多数为运力 32-470TEU 的集装箱船、载车船（最高可载 600 辆车）、滚装船（最高载 72 量挂车）和水泥载运船。 非自航油轮：非自航油轮在油轮总船队中所占比重不高，其中 1,000 吨和 2,000 吨以上非自航 油轮分别约为 52%和 35%。 自航油轮：1,000 吨及 2,000 吨以上自航油轮分别约占 64%和 28%。大型自航油轮多采用双壳 结构，主要用于莱茵河，24 小时航行，配 4 名船员。自航油轮既危险货物特种船，也包含矿泉 水、葵花籽油等消费品。 港口 中国：2006 年，中国内河港口共有 1,300 个，生产用码头泊位 3.09 万个，其中万吨级泊位 225 个。中国内河港口主要分布在长江、珠江、京杭运河与淮河水系，其中长江水系港口 760 个，泊位 1.52 万个。在上述港口中，绝大部分是小型港口，技术装备较差，许多港口以自然岸坡 - 49 - 做码头，靠人力装卸。在 1,300 个港口中，共确定了 28 个港口作为主要港口（见表 5.11，不包含 上海港和南京港等海运港）。中国大部分内河港口集疏运条件有限，仅有少部分港口拥有铁路专 用线，大部分货物依靠公路集疏运。表 5.11 未列明的一些海港将逐步发展内河支线业务。 上世纪八十年代前，中国港口实行高度集中管理体制。八十年代初期，中国港口进行了第一 步改革，在长江干线港口实行“港航分家”，即港口企业和航运企业分离，各成立为独立的经济法 人，使港口平等地服务于全社会的航运企业。八十年代后期，中国港口进行第二次改革，将中央 （交通运输部）直接管理的长江 25 个港口全部下放地方，实行“地方政府和中央政府双重领导， 以地方政府为主”的管理体制，其他内河港口均归地方政府管理。 2004 年《中华人民共和国港口法》颁布，中国港口全部下放地方，各个地方根据自身特点， 探索自身的政企分开的管理体制。目前，各内河港口基本实现了“一港一政”，原港务局政府行政 只能交由地方政府部门管理，各港务局则按照建立现代企业制度的要求成立港口集团或者公司， 成为市场的主体。体制改革后，内河港口建设采用多元化投资，2006 年，内河港口完成投资 59.9 亿元，国家投资不足 4%，地方政府自筹资金占 13.3%，其余主要为企事业单位资金，占到总投资 额的 55.6%，加上港口企业贷款，占资金来源的 76.7%。 - 50 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 表 5.11: 2006 年中国内河主要港口情况 港口 2006 年吞吐量 (万吨) 是否拥有铁路专用线 珠江 南宁 88 是 贵港 1,538 是 梧州 528 否 肇庆 175 否 佛山 N/A N/A 长江 泸州 1,000 否 重庆 1,073 是 宜昌 518 是 荆州 170 否 武汉 5,034 是 黄石 1,195 否 长沙 1,056 否 岳阳 2,003 是 南昌 721 否 九江 760 是 芜湖 3,934 是 安庆 2,839 否 马鞍山 2,393 否 合肥 N/A N/A 湖州 4,607 是 嘉兴内河 796 否 京杭淮河 济宁 N/A N/A 徐州 1,524 是 无锡 494 否 杭州 5,221 否 蚌埠 NA NA 黑龙江松辽 哈尔滨 79 是 佳木斯 43 是 全国合计 204,003 - 51 - 表 5.12：2006 年内河港口建设投资及资金来源 资金来源 到位资金(万元) 所占比例 国家预算内投资 20 0.0% 部专项资金 19,486 3.3% 国内贷款 126,429 21.1% 利用外资 2,590 0.4% 地方自筹 79,808 13.3% 企事业单位资金 332,691 55.6% 其他资金 37,542 6.3% 总计 598,548 100.0% 美国：美国有 100 多个内河港口和几百个具有商业重要意义的码头。其中，绝大部分为私营 专业化码头。公用码头主要集中在较大的城市，一般由当地政府设立的港务局或港务委员会所 有。这些主管当局通常充当 “ 地主 ” 的角色，将港区租赁给个别私营码头经营人从事码头经营活 动。 大型港口技术设备齐全，也比较重视多种运输方式集疏运条件建设，但目前集装箱多式联运 发展水平不高。 表 5.13 总结了密西西比河主要港口吞吐量情况，这些港口年均吞吐量均超过了百万吨。 - 52 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 表 5.13: 2005 年美国主要港口货物吞吐量 港口 货物吞吐量 (万吨) 南路易斯安那 10,680 新奥尔良 2,970 巴吞鲁日 3,350 匹兹堡 3,950 圣路易斯 2,750 孟斐斯 1,550 辛辛那提路易斯维尔 1,320 路易斯维尔 770 芒特弗农 530 迪凯特 450 圣保罗 450 纳什维尔 410 维克斯堡 370 堪萨斯州 300 卡图萨 200 查塔努加 240 甘特斯维尔 160 拉克劳塞 110 海伦娜 120 欧盟: 1998 年的《欧洲主要内河港口协定》将 334 个具有重要意义的公用港口确定为欧洲主 要内河港口（不包含俄罗斯和乌克兰两国港口），这其中也包含一些小型港口，但其它小型区域 性港口和个体私营港口不算在内。334 个港口中，约 150 个位于莱茵河及其支流的港口，承担了 港口吞吐总量的一半以上。20 多个莱茵河公用码头年吞吐量达 50 万吨，详见表 5.14。 欧盟几乎所有的港口都已经公司化，由股份制公司按照公司法和商业规则经营管理，并按照 国际认可的财务标准公布年度报告。 - 53 - 表 5.14: 2002 年莱茵河主要港口内河货运量 港口 卸载量 (万吨) 装载量 (万吨) 总吞吐量 (万吨) 莱茵河港口 巴塞尔 7.40 900 830 莫尔毫森 2.80 300 580 斯特拉斯堡 1.80 750 930 沃尔特 40 50 90 哥门谢姆 80 110 200 路德维希港 550 170 720 曼海姆 550 180 130 美因兹-威斯巴登 240 100 340 卡尔斯鲁厄 350 290 640 韦瑟灵 30 220 240 波恩 20 30 50 科隆 550 660 1210 安德娜赫 80 140 220 克雷费尔德 240 80 330 杜伊斯堡 3,400 630 4,050 汉堡 50 30 80 诺伊斯 270 150 420 杜塞尔多夫 170 70 240 艾默里克 50 50 100 Walsum 40 180 220 勒沃库森 130 40 170 海港* 安特卫普 3,120 4,310 7,430 鹿特丹 1,460 8,600 10,060 阿姆斯特丹 460 2,050 2,510 数据来源:2002 年 CCNR 统计 *只为这些港口内河运输吞吐量 欧盟港口公司的股份，主要由国家政府、市政府、地区政府、或各级政府联合拥有。例如， 鹿特丹港由阿姆斯特丹市政府所有，杜赛尔多夫由诺伊斯和杜赛尔多夫两市政府共有，杜伊斯堡 港由德国联邦政府、莱茵河北部威斯特伐利亚地方政府和杜伊斯堡市地方政府共有，科隆港由市 公共事业公司、科隆市政府和埃尔夫特区政府联合所有。其它一些港口的所有权也存在类似情 况。 - 54 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 欧盟大部分港口采用“地主港”模式，公用码头公司既是港口基础设施的所有者也是开发 商，负责港口工程和财产管理、环境保护、公共港区管理、以及公路等港口集疏运的管理。公用 码头公司可以将一些或全部货物装卸区及装卸活动分包或租赁给私营企业。在一些小港口，港口 公司通常自己进行货物的装卸活动。 几乎所有的莱茵河港口都在竭力促进多式联运的发展，扩大物流服务的范围。这部分服务主 要由大量私营货代和物流公司组织。如前说述，绝大部分驳运企业规模小，不具备提供全面的多 式联运服务或仓储等物流服务的能力，他们在物流链中主要充当运输分包商的角色。由于莱茵河 距离国内国际高速公路网络相当近，几乎莱茵河所有的港口都拥有公路和铁路专用线进行集疏 运。 从港口的重要地位来看，杜伊斯堡港是莱茵河最大的内河港口，可以承接江海通达船舶。它 是安特卫普港、鹿特丹港和阿姆斯特丹港三个港口最重要的内陆枢纽，也是欧洲最大的物流中心 之一。这不仅归因于它是天然的江海通达船舶枢纽，而且还拥有广泛的工业腹地和现代化的内 河、公路、铁路等运输方式转换设施。约有 250 个运输、物流私营企业为杜伊斯堡刚提供专业化 服务。 欧盟的 NAIADES 计划正在考虑开拓欧盟内河的物流服务领域，包括“大陆集装箱”、交换体 和冷藏集装箱等装载设备潜在市场的开发，以及垃圾、危险货物、超重货物内河运输及江海联运 等新领域的开拓。 5.2 产业及国际市场发展的国际经验比较 内河航行权政策的应用 美国实施严格的航行权政策。欧盟由于地理原因和历史条约的影响，主要内河航道为天然的 国际航道，可以免费使用；欧盟成员国的国内航道对其他欧盟成员国的航运公司开放。 与美国相似，中国内河航行权目前也并未对外开放，但是中国目前正在积极鼓励国际投资和 参与内河港口运营。从物流服务来看，约 20 多个国际航运公司已经与中国当地集装箱公司合作或 建立了合资企业。例如，长安民生物流股份有限公司，由长安福特、APL 物流与中国民生集团有 限公司合资成立，是长江上游从事集装箱和汽车运输的重要公司之一。 即使中国将继续实施现有的内河航行权政策，中国关于鼓励利用外资和鼓励企业共同参与内 河航运发展的政策将不断为中国内河运输的发展产生积极的影响。 船队所有者构成 美国与欧盟的船队几乎全部为私营，而中国至少有 20%运力的船队为中央或地方政府所属运 输企业或其他公有制形式的企业所有。目前，在内河运输领域，还没有进行任何关于公有制和私 营航运公司经营效率的实验性研究，但根据其它运输方式相关国际研究的结果可以看出，在其他 相关因素相同的情况下，私营航运服务公司比国有企业的经营效率高。 经研究发现，国有企业只要在同时具备了以下两个条件时就可能实现效率最大化，其一，政 府的政策导向、宏观调控职能必须与经营管理者的经营职能相分离；其二，运输市场必须具有竞 - 55 - 争性，从而确保各种性质的运输服务供应商能够对客户负责、对市场负责。中国目前航运市场看 起来似乎满足了这两个条件：国有制企业能有效地独立自主经营，航运市场也更具有竞争性。随 着中国经济的快速发展以及内河航运业的不断改革创新，似乎没有必要强制采取措施减少公有制 的市场份额。但是，中国私营所有制航运企业受市场驱动的影响也在不断增加，相信能够进一步 提高经济效率。 船队结构 船队结构的形成在很大程度上取决于两个因素，一是内河航道的客观条件，二是承运货物的 性质。例如，美国之所以大量使用推驳船队，是由于美国内河航道非常宽，使用这种船队结构可 以有效地提高运输效率。而在欧盟的大部分内河航道上使用 15 艘驳船的推驳组合是不可行的，所 以根据航道特征主要以自航船为主；但是多瑙河较宽的航段和莱茵河下游使用多驳船组合则是最 经济的运输方式。 与欧盟或美国不同，中国的船队既有自航船也有驳船，以自航船为主，根据航道允许情况选 择驳船结构。例如，3 万吨级驳船只适用于长江下游，长江上游（重庆以上 2,000 多公里）通行 5,000 吨级拖驳船。而且，虽然中国内河船舶中只有 1/5 为非自航驳船，但总计也有约 37,000 艘， 绝对数多于美国。 国际经验说明，市场的发展最终决定船队的类型。对于中国，有两点经验可以借鉴，首先是 主要依靠市场机制对内河航运服务进行经济管理，依靠法规来实现环境和安全要求；其次，在制 订基础设计建设的规划时，必须考虑基础设施的技术规范对船舶运行成本的影响，从而实现基础 设施投资效益最大化。 船舶吨位 通过国际比较发现，各地区船舶的平均吨位差异很大，其中中国船舶的平均吨位最小。但中 国船舶的平均吨位随地区及航道等级的不同而明显不同。以长江为例，过三峡船闸的船舶的平均 吨位（自上海向上游长约 1,500 公里的航段）目前已达 1,600 余载重吨，比莱茵河上航行船舶的平 均吨位高 50%。待“十一五”航道规划实现后，长江可允许 10,000 载重吨的自航船通航至重庆。 如果船舶大型化能够创造更多的经济效益，在设施适宜的航道，船运业本身也会投资大型船 舶或采用驳船编队运输。同时，中国已采取许多支持性政策措施鼓励船舶向大型化、标准化、现 代化发展，随着市场发展趋势，中国船舶的平均吨位已较 2000 年提高了两倍以上。 虽然船舶大型化能带来规模经济，但是小型船舶也同样具有许多无可比拟的优点。与美国和 欧盟不同，中国的市场和内河运输系统更具有多样性。小型船舶可以航行于四、五级航道，深入 到许多偏远但资源丰富的地区和城市，可以被用于不能接卸大船的港口及港口设施从事储存及转 运服务，可以以较低的成本、较高的利用率服务于小客户，短途运输也更具有经济性。如果为了 鼓励主航道船舶大型化，而影响了成千上万小型家庭船舶经营者的生计，也是不可取的。 相对于船型比较单一的大吨位船舶而言，在中国经济发展的现阶段，具有不同船型、不同吨 位的船队结构更有利于促进中国的内河运输发展。船舶标准化政策的目的，并不仅是为了实现船 舶规模，而主要是为了约束那些对内河运输产生破坏作用、对用户收取不合理费用、或不能满足 环境和安全标准的船舶。 - 56 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 确保相关法规和收费体制能有效支持市场机制是相当重要的。例如，对拥挤的航道和船闸征 收一定的费用，从某种程度上反映出使用稀缺设施资源的成本，这将促使各种船型的船舶尽可能 做到满载运输。也可以采取一些限制措施，如限制小型船舶在航运高峰期使用拥挤的船闸，或禁 止极小船舶使用交通繁忙的等级航道等，但是这类措施可能没有收费体制更有经济效益。 尽量支持和保护小型个体船舶经营者，避免给他们制造不必要的困难。小型个体船舶经营者 是现在乃至未来中国多层次、多样化内河运输服务体系不可或缺的重要组成部分。应促进内河运 输中小型经营者安全环保水平的提升，进而提高内河运输整体服务水平和环境友好程度。 船舶设计 从全世界范围看，内河运输在许多国家并非主要运输方式，所以目前发展内河船舶的技术还 比较稀缺，但是相关国家可以相互吸取经验和教训。对中国来说，学习国外在船舶设计，特别是 更新、更专业化船舶设计技术方面的经验尤其重要。要学习这方面的经验，首先应该从法规角度 出发，考虑中国最低船员配置方面的问题，船员人数过多，很可能会限制船舶设计技术实现最优 化和提高效率。 在美国和欧盟，较高的劳动力成本激发人们去开发具有更高生产力的船舶。较高的环境和安 全标准也使船舶设计更考虑节能减排的实现以及提高危险货物运输的安全。尤其在欧盟，较高的 燃油税及对运输排放有较高要求的法规，已经成为许多低能耗、低排放船舶设计的主要动因。希 望中国的造船者能够从船舶设计方面的国际经验中获益。 如果中国能不断提高环境法规的要求，那么危险货物内河运输将最有可能促进国际合作。以 长江为例，目前已有 2,700 多艘油轮、约 1,700 艘特种化学品船和 11 艘液化气船，其中许多船舶 目前都达不到美国或欧盟的安全标准和环境标准。因此，完善这些船舶的设计、提高船舶的安全 性，对于提高社会大众及承运人对内河运输发展的信心、使内河运输成为最有效率的运输方式都 是至关重要的。 港口政策 自上世纪八十年代，中国港口进行了一系列重大改革，包括权力下放、实施现代企业制度以 及港口功能商业化等等。与美国和欧盟相似，对于公用码头，中国仍实施地方政府高度所有制。 但是，中国许多大型港口已经开始向个体或私营经营人租赁港区，不完全“地主港”模式已经慢慢 在中国出现, 中国在执行港口管理的国际惯例方面已有较大发展。 为了有效解决港口建设的资金问题，以满足运量的不断增长和船队的发展，可以鼓励更多的 民营企业参与码头运营，如果可行的话，可采取措施促进港口之间的竞争。同时，减少地方政府 对港航公司的所有权，将有助于提高市场准入的公平待遇，提高运力的有效利用。 支持新市场发展 通过比较发现，中国、美国和欧盟内河运输的大部分货种完全相似，这主要取决于驳船运输 自身的性质和经济特性。 从散货运输看，中国内河航运业已成功地吸引并维持了一定的货运量。例如，从内河航运业 服务的沿江城市和企业来看，内河运输已经承担了几乎全部沙子和沙砾的运量，承担了 72%的原 - 57 - 油和 83%的煤炭运量。中国内河货运量的不断增加反映出，中国散货承运人已经完全认识到了内 河运输的成本优势，而且驳运行业能够顺应市场发展的需要。以三峡库区为例，2002 年，在三峡 库区开放前，内河承担的运量仅为 1,800 万吨；自 2006 年，随着三峡船闸提供的运力的增加，内 河承担了近 5,000 万吨的运量，已经提前实现了 2020 年的既定目标。再以内河集装箱多式联运为 例，近些年，长江已有 27 个港口具备了集装箱装卸能力，其中专业化集装箱码头分别为泸州、重 庆、涪陵、宜昌、武汉、九江、芜湖、南京、镇江、扬州、苏州和南通港。三峡船闸的开放，促 进了集装箱运至重庆运量的快速增加。 从目前情况看，中国内河运输市场运行良好，而且有望持续高效发展。在这方面，可借鉴的 国际经验有限。欧盟 NAIADES 计划提出要提高内河运输比较优势的社会认知度，这点对中国已 不必要。美国运输部海事局的发展计划中提出要增强与各产业、州政府和地方政府以及其它联邦 政府的合作，共同开发航运发展机会，这一点对中国也没必要。 值得一提的一个关键因素是，美国和欧盟目前所处的发展阶段决定了他们的散货市场不可能 有和中国一样的发展规模。但是，欧盟一些成员国如荷兰和德国，在开发新的专业化航运市场方 面的成功经验值得中国参考，如果中国能采取适当的支持性政策，将会进一步促进内河运输的多 样化发展。 中国当前面临的最紧迫的挑战并不是如何促进内河运输的发展，而是如何对内河运输市场进 行调节，并创造条件实现内河运输的可持续发展。中国在集中公共部门共同参与公共航道设施网 络建设方面，以及鼓励提高内河航运服务供应商的市场竞争力方面的政策都已经比较完善。目 前，正在进行江海联运方面的研究，而且也比较关注多式联运的建设，这部分内容将在物流部分 进行讨论。 支持物流产业的发展 良好的物流发展对现代运输系统起着日益重要的作用。关于内河运输，区别以下三个主要问 题是非常有必要的，分别是：  多式联运的有效衔接；  物流供应市场的发展；  提高贸易便利化。 多式联运衔接：有效的多式联运衔接有助于扩大内河运输市场的覆盖范围，否则，内河运输 将被永远仅局限在客户与内（运）河沿边区域的运输。从地理上看，中国内河港口距离铁路枢纽 非常近，但是铁路与内河衔接的一体化程度相当低。从行政管理看，二者分属铁道部和交通运输 部管理，港口主要由地方省市管理，因此，各种运输方式基础设施的规划者并没有义务提供关于 多式联运衔接方面的服务，也更没有彼此间沟通协调的义务。从产业经营看，当地的铁路运输企 业与航运主管部门之间互相视为竞争对手。虽然对于大多数运输业务，二者的确是潜在竞争对 手，但从长远来看，二者的有效衔接将会取得相对于公路运输的比较优势。与中国相比，美国和 欧盟不仅具有良好的内河港口 -铁路衔接，而且还有鼓励发展多式联运的专项国家政策和专项计 划。 - 58 - 第 5 章 国际经验—产业和市场发展 物流供应产业的发展：欧盟内河运输行业与货代、仓储等大型物流服务供应商之间联系非常 紧密，而且无论是欧盟还是各成员国都有不同级别的专项政策，鼓励多式联运发展。在中国，对 物流基础设施的投资、较高的市场竞争性、外国公司进入中国市场以及中国公司采用先进的物流 技术等因素，都对物流业的迅速发展起到了重要的作用。但是，目前中国许多高水平物流服务仍 然只局限在东部发达沿海城市，那里有世界级的物流大公司，有集运输、仓储和配送为一体的现 代化网络。而内陆港口则与之形成了鲜明的对比，基础设施装备差、仓储技术落后等因素严重阻 碍了物流业发展。大部分现存的或正在被开发的内河港口由各省市经营，不具备提供一整套现代 化物流服务的技术和经验。一些内河港口可通过采用“地主港”模式，港方将用地租赁给专业的私 营运营商（包括物流公司），以此来提高收益和效率。 提高贸易便利化：尽管已取得很大的改善，但中国仍旧在沿袭美国和欧盟的大多数贸易促进 措施。作为年度国际业务竞争力研究的一部分内容，世界银行对中国的进出口贸易进行了评估。 该评估涉及进出口标准化货物的成本和程序框架，内容涵盖从买卖双方达成合约起，直至货运结 束整个过程。比较以平均业绩表现为基础，中国在 175 个国家中，排名第 38 位。通过比较发现， 总体来说，中国在国际货物内河运输方面表现低于平均水平，在内河港口清关手续 “一站式提单” 等方面都有待改进，目前货物仍须内陆目的地和海港两次检验。 行业和市场监测 从某种程度上，美国和欧盟在内河运输方面提供的数据比中国更多、更全面。其中美国关于 内河运输的数据最全面，并由船舶经营人和其它相关业者提供的法定报告提供数据支持。美国数 据也反映出了美国陆军工程兵对内河运输的集中管理的一体化特点。美国水上贸易统计中心有详 细的运量统计。水运贸易情况、船队与船舶特点、港口设施、航道疏浚、船闸特点与性能等详细 资料，在网上的专项统计报告等中可以查到。 欧洲的管理体制虽然很分散，但近年通过与欧洲委员会、各个国家和国际河流委员会合作， 对市场监管统计有了很大的改善。特别是莱茵河航行中央委员会目前建立了一个欧盟范围内的“市 场观察台”，每年两次提供欧盟内河运量、运输供应、船队数据、航行条件及其它一些经济数据等 相关信息。登陆 CCNR 或欧盟的内河运输网站都可以看到“市场观察台”报告。 中国内河运输数据的提供往往是基于行政管理程序的要求，而不是基于规划或市场需要。绝 大部分国家统计都只是对各省市数据的简单加总。即使是交通运输部的官员也得不到国家按货物 类别和航线进行划分的运量和船舶流量的分类统计。对于内河运输基础设施的利用情况的了解往 往都是地方层面的，而且也不完整。在过去十多年时间内，没有进行过全面的货源地的调查。 - 59 - 第 6 章 内河运输与可持续发展 6.1 介绍 本报告第 2-5 章已经对中国、美国及欧盟在管理机制、政策规划以及产业发展和市场发展等 方面的经验进行了比较，并试图找出一些对中国内河运输未来发展有帮助的经验教训。第 6 章将 制订一个中国内河运输可持续发展战略框架。 国家内河运输政策所涉及的可持续发展具有两层含义，其一是内河运输在可持续发展的综合 运输系统中发挥什么样的作用；另一层是内河运输自身如何保持可持续发展。接下来将对可持续 发展进行全面讨论，并将着重讨论第二层问题。但从长远角度看，第一层含义同样重要，因为航 道基础设施的公共投资是内河运输业财务可持续性的前提，而综合运输体系总体可持续性可以为 公共资源投资于内河运输业提供支撑。 6.2 内河运输在可持续发展的综合运输系统中的地位 目前，中国还没有关于各种不同运输方式在环境成本和社会成本方面的比较研究，但是美国 和欧盟的研究发现，内河运输的高效运行同样也会对其他运输方式，特别是公路运输产生一些环 境和社会效益。有效利用内河运输，以货物周转量计，有助于最大限度地减少农业用地，缓解公 路和铁路的交通拥挤，降低运输事故成本，降低货运的平均能耗，并减少温室气体排放。 美国关于内河运输社会和环境效益的研究 美国的运输统计反映出，水路运输造成的 CO2 排放约为美国所有货运造成 CO2 排放的 5%。 考虑内河运输周转量占全部水路运输周转量的份额，内河运输的 CO2 排放约占 2.3%。这也意味 着，每吨-公里内河周转量造成的温室气体排放约为美国货运平均水平的 1/3。 1994 年，美国运输部海事局发布了一份题为“内河驳运的环境优势”的报告。基于这份报告， 美国陆军工程兵对美国各种运输方式的节能情况进行了比较。比较选取了一辆运力为 23.5 吨的标 准公路货车，一列有 100 节车厢、可载货 9,000 吨的火车，和一艘典型的拖带 15 艘驳船的拖驳船 队，每种交通工具都运载 20,400 吨的货物。比较发现，以一升燃油运载 1 吨货物计，公路货车、 铁路和船舶的运行距离分别是 25 公里、86 公里和 218 公里。由于运输造成的温室气体排放量一 般与燃油使用成正比（暂不考虑燃油质量），这就意味着使用大型拖驳船实现的节能减排约为大 型货运火车的 2.5 倍，几乎是公路运输的 9 倍。研究还指出，一艘驳船可以运载 870 辆公路货 车，假设两辆货车在公路上车头的间距是 46 米，那么一艘拖驳船就可以腾出 55 公里的公路。 德克萨斯运输研究院港口和航道中心对 1994 年的研究报告进行了更新，并于 2007 年 12 月出 版，题为“服务于美国的内河航道：全国货运模式对公众影响的比较研究”。德克萨斯的这份报告 对主要运力、公路拥挤影响、废气排放、能效、安全影响和基础设施影响等六个变量的内容进行 了更新。 表 6.1 对美国各种标准运输工具在美国主要运输干道上进行干散货运输的运力进行了比较。 德克萨斯报告指出，以表 6.1 列出的运输工具计，如果将内河运输的运量全部载入其他的运输工 具，并将运输工具首尾相连进行排列，那么火车的列长约 97,000 公里，货车长可达 53.3 万公里， 相当于绕赤道 13 圈。 - 60 - 第 6 章 内河运输与可持续发展 表 6.1: 内河、铁路和公路单位运输工具的运力 车 /船 运输工具描述 长度 (米) 运力 (吨) 拖驳船 拖带 15 艘驳船的拖驳船队 (5X3) 327 23,800 火车 108 节车厢, 3 节火车头 1,845 10,800 货车 牵引车与 16.2 米长的挂车 21.3 23 资料来源：德克萨斯运输研究院 公路拥挤：德克萨斯报告估计，如果将所有的内河运输全部转为公路运输，将会使组合货车 在洲际高速公路上的运量翻倍；或者使铁路运量增加 25%，这将会对相对拥挤的东部地区铁路网 造成更大的负担。 排放：德克萨斯报告对美国各种运输工具引起的废气排放量进行了估计（详见表 6.2），通过 比较充分反映出了内河运输在排放少方面的环境优势。但是，如果将全国的内河运输全部转换为 其他运输方式，总体废气排放量的增加却相对比较适中，原因在于废气排放的基数较大，另外还 有一些非运输方面的因素也会产生一定的影响。但是，内河运输仍旧更具有重要意义。 表 6.2: 2005 年美国各种运输方式的废气排放 (克/吨-公里) 运输方式 碳氢化合物 一氧化碳 氧化氮 颗粒物质 内河运输 0.012 0.032 0.321 0.008 铁路运输 0.016 0.044 0.447 0.011 公路运输 0.014 0.093 0.501 0.012 资料来源：德克萨斯运输研究院 （1 短吨-英里= 0.685 吨-公里） 需要注意的是，以上这些估计并不完全符合中国的情况，因为相关交通工具的单位运力、发 动机特点及燃料标准都不同于美国。而且，从铁路运输方式看，中国的铁路运输主要为电力牵引 驱动（靠煤炭发电），而美国则主要采用柴油牵引。 能效：德克萨斯报告对美国各种运输方式的能效也进行了计算（详见表 6.3），虽然中国不能 生搬美国的这些数据，但是各种运输方式在节能效果方面的排序应该是一样的，内河运输与铁路 运输之间的差异稍微小一些，而与公路运输的差异较大。 表 6.3: 2005 年美国不同运输方式燃料消耗率表 运输方式 吨-公里/升 内河运输 222 铁路运输 159 公路运输 60 资料来源：德克萨斯运输研究院 （1 短吨-英里/加仑= 0.385 吨-公里/升） - 61 - 运输安全影响：德克萨斯报告根据 4 年交通事故的平均伤亡数（包括司机和公众），对美国 内河、铁路及公路三种运输方式的相对安全性能进行了比较，见表 6.4。并对 2001-2004 年三种运 输方式承运的危险货物溢出量进行了评估，见表 6.5。 表 6.4: 美国各种运输方式 4 年平均伤亡数 运输方式 死亡数/10 亿吨-公里 受伤数/10 亿吨-公里 内河运输 0.019 0.031 铁路运输 0.445 3.982 公路运输 2.980 67.840 资料来源：德克萨斯运输研究院 （1 短吨-英里= 0.685 吨-公里） 表 6.5: 2005 年美国危险货物估计溢出量 运输方式 溢出量（升/百万吨-公里） 内河运输 9.3 铁路运输 10.0 公路运输 15.7 资料来源：德克萨斯运输研究院 （1 加仑/百万吨-英里= 2.593 升/百万吨-公里） 基础设施：德克萨斯报告估计，如果将所有内河运输全部转换为公路运输，就要为 20.3 万公 里长的洲际公路车道多铺约 5 厘米厚的沥青面层，以满足二十多年重载货运的要求，同时还要考 虑相应的维护成本等。该报告没有对转换成铁路的成本进行估计，但通过对俄亥俄河煤炭运量的 估计发现，需要提高铁路运力及增加机车的成本约需 5.8 亿美元。 欧洲关于内河运输社会和环境效益的研究 欧盟开展了许多关于公路和铁路运输方式环境成本的比较研究，以及一些关于某种运输方式 在环境成本方面的专项研究（如空运），但对于包含内河运输在内的所有运输方式的研究却很 少。根据各种运输方式的相关信息，欧洲环境署认为，交通运输的外部成本相当大，对于欧盟各 国来说都是一个很严重的问题。 Prognos 咨询公司对欧盟三种内陆运输方式的安全、废气排放以及环境成本进行了估计，见表 6.6。根据比较发现，从安全、社会及环境影响看，欧盟公路与铁路的运输成本分别约为内河运输 成本的 19 倍和 4 倍。如果将基础设施建设和维护成本也算在内，公路、铁路的货运成本约为内河 运输成本的 2.7 倍、2.5 倍。 从温室气体排放看，欧盟内河运输较公路运输具有明显的比较优势。据估计，从欧盟每吨-公 里的 CO2 排放情况，空运、公路运输（40 吨货车）、内河运输和铁路运输依次约 672 克、86.3 克、34.4 克和 29.4 克。 - 62 - 第 6 章 内河运输与可持续发展 表 6.6: 欧盟运输外部成本估计 (欧元/100 吨－公里) 运输方式 建设和维护成本 安全、社会和环境成本 外部总成本(不含运营成本) 公路 0.51 1.94 2.45 铁路 1.86 0.43 2.29 内河运输 0.82 0.10 0.92 资料来源: Prognos 咨询公司为欧洲委员会所做评估 最近，欧盟出版了一份具有划时代意义的报告，这份报告对以往的信息资料及估计进行了整 合，旨在协助各成员国对包括内河运输在内的各种运输方式的外部成本进行有效评估，尽管这份 报告只对公路运输与铁路运输之间进行了直接比较。通过比较发现，内河运输在交通拥挤、噪 声、污染及气候变化等方面的外部成本都比较低。这本“外部成本手册”可以从网上直接下载。 政策 美国和欧盟制订关于提高内河运输在运输系统中地位的政策，在一定程度上考虑了内河运输 的社会效益和环境效益。其中，减少温室气体排放的效益更是在全世界范围内日益得到了重视。 运量、运输能源消耗以及温室气体的排放量三者之间有着非常紧密的联系。目前，全世界约有 95%以上的内燃机驱动以化工油作为燃料。据统计，全世界私人公路运输引起的废气排放量约占 总排放量的 70%。因此，大多数国家都有必要制订相关减排政策，特别关注对废气排放的限制。 任何国家在制订运输可持续发展的政策时，都应当考虑是否需要改变或如何改变运输模式的 合理分配，以减少其它运输方式的社会成本和环境成本，降低碳排放强度。这也意味着应当提高 内河运输在国家综合运输系统中的地位。 但是，正如之前所说，中国目前还没有一个旨在改变运输模式的综合运输一体化战略，只有 一些关于实现各种运输方式运力最大化的发展规划。在这种情况下，内河运输获得的公共投资远 远低于公路等其他运输方式。如果中国能够适时制订出可持续发展的运输政策，那么内河运输在 全国运输战略中的地位和作用，以及相关的行政管理办法等都会有所体现，这对于增加公共资金 在内河运输基础设施建设上的投入相当重要。 6.3 中国内河运输可持续发展的五个方面 可持续发展的第二个问题是关于影响内河运输可持续发展的制约因素，以及如何克服这些障 碍。最直接的制约因素，无疑是客观因素。对市场影响最严重的制约因素，是极其有限的高等级 航道（三级及以上航道）系统。在这个航道系统中，部分是来自桥梁净空对大型船舶通航的制 约。以南京长江大桥为例，桥梁净空为 24 米，致使 1 万吨级以上的散货远洋船沿长江向上只能航 行到南京港，由于桥梁净空的制约无法继续在南京至铜陵间长达 213 公里的深水航道上航行。此 外，在可通航的非等级航道上，其他部门修建的基础设施对航行也造成障碍。近年来，实施水资 源一体化管理的部门合作得到了有效的改善，当建设水利发电站或灌溉设施时也会考虑内河航运 的需要，但是目前仍存在一些遗留下来的障碍性设施或老旧设施。例如， 2006 年中国内河共有 4,142 个大坝，其中不可通航的占 44%；另外，在可通航船闸中，只有 69%的船闸和 43%的升船 机可以正常运行。 - 63 - 最近中国刚刚通过了 NIWPP2020（2020 年国家航道规划），辅之以一系列地方航道发展计 划，中国内河航道存在的客观制约问题将得以有效解决。但事实上，这些计划不可能清除全国所 有的航道障碍，目前甚至将来也不会有足够解决所有这些问题的财政资金，所以这些规划中也确 定了优先发展计划。优先发展三级以上主要航道网络及相应港口的扩大建设，通往最繁忙的省际 航道，基本形成高等级航道网络。这个战略将对最广泛的用户带来永久的利益。 既然改善内河运输设施的优先发展计划已经明确，那么接下来是采取哪些必要的支持措施， 使得优先的基础设施发展计划付诸实施，换言之，就是如何使内河运输行业保持可持续发展？ “世界银行运输发展战略”从经济、财务、运行、环境和社会五个层面对运输的可持续性进行 了定义，对于中国内河运输的可持续发展，可以从以下五个方面来理解：  经济可持续：经济可持续性取决于满足对社会整体具有正效益的运输市场需求的经济资源 的可利用性和利用程度。这些经济资源包括充足可靠的水资源（兼顾其它水资源用户）、 供高效船舶通航的无障碍航道资源、船闸和升船机等通航设施资源、通用或专业化码头以 及高效率船队等等。  财务可持续：要求内河运输发展有充足可靠的资金保证，用于基础设施的建设、维护和必 要的运营以满足市场需求。对于运输经营人，财务可持续主要依靠货主的商业收入。对于 基础设施提供者，则主要依靠基础设施用户的商业收入和各级政府的财政拨款。  运营可持续：通过提高内河基础设施建设的管理能力和技术水平，使日益繁忙、成熟的内 河运输系统更加安全、高效、可靠地运行。  环境可持续：内河运输应当适应并满足社会不断提高的环保要求，包括降低能耗、减少碳 排放以及更为严格的环境管制。  社会可持续：意味着确保内河运输发展成为沿江社区的友好伙伴，也就是内河运输政策应 兼顾以水运为生的船民的生计。 这五个方面的因素是相互依赖、相互依存的，如果内河运输的发展政策忽视了其中任何一个 方面，都有可能对其他方面带来负面影响。例如，除非该行业具备财务可持续性，否则无法保证 环境可持续的标准。如果环境不具有可持续性，也无法运输对环境具有危险性的货物，而充分实 现内河运输的商业潜能。对于小型个体船舶经营者，如果忽略了改变他们而可能产生的社会影 响，那么这部分有价值的经济资源也同样会被忽视。因此，内河航运政策不应只是满足基础设施 的要求，而应该解决可持续发展的所有层面的问题。 6.4 中国内河运输可持续发展的关键问题 本报告结合以上这五个方面来研究中国内河运输可持续发展存在的主要问题以及潜在的障 碍。结合中国国情并借鉴国际经验，对中国内河运输可持续发展影响最大的几个问题大体可以划 分为三大类（详见表 6.7），分别是航道设施（包括航道、船闸、升船机、助航设施等）的问题、 以及与港口部门和运输业自身相关的问题。很显然，经济和财务可持续性是紧密相关的，将被一 并考虑。 - 64 - 第 6 章 内河运输与可持续发展 需要强调的是，研究发现，内河运输在中国具有巨大的经济重要性。内河运输业已建立了一 个基本健全的体制框架，明确认识到了公共和私营部门的作用，制订了一个宏伟且完善的基础设 施发展规划，拥有一个充满活力的运输服务行业。现在的问题是如何取得成功发展，并且寻求有 效的解决办法，以减轻发展过程中的负面影响。此外，并非所有这些问题都能够一蹴而就地得以 解决，但需要在长期可持续发展中给予重视和强化。第 7 章对这些问题进行更详细的分析。 表 6.7: 中国内河运输可持续发展–面临的主要问题. 可持续性因素 (N)航道设施 (P) 港口和码头 (T) 航运业 N1、制订全面的、可适用的 P1、制订全面的、可适用的港口设 T1、制订全面的、可适用 航道设施发展规划和绩效数 施发展计划和业绩数据。 的行业和运输服务市场绩 据。 P2、不断完善港口设施，以满足不 效报告及监控数据。 N2、制订航道设施财务计 断增长的运量需求及接卸大型化、 T2 、继续改善行业的市场 划，确保 NIWWP2020 和地 专业化船舶，不断提高运行效率确 结构，鼓励私营公司参 经济和财务 方计划顺利实施并有效维 保内河运输的成本优势。 与，提高价格和运输服务 护。 P3、促进市场多元化发展；通过改 的竞争性，不断提高专业 N3、持续提高航务主管当局 善基础设施和江海之间的衔接，提 化，并鼓励创新。 的管理效率，有效利用征收 高内河运输的可通达性；改善港口 的规费。 间的多式联运衔接。 N4、内河综合信息系统的长 T3、严格实施船舶和船舶 期开发建设。 经营人技术标准和安全标 N/A 运营 N5、建立基础设施提供者与 准；对航运需求保持灵活 运输服务经验者之间有效沟 的市场反映。 通机制。 N6、加强航道设施管理部门 P4、提高港口要求，不断满足更加 T4、提高危险货物运输、 环境 与其它内河相关主管部门的 严格的环境要求。 船舶废物垃圾排放和发动 沟通协作。 机排放等的环境标准。 P5、减少商业性内河运输（特别是 T5、关注生活、工作在内 社会 N/A 小港口运行）对沿江社区的不良影 河航道上的小型个体船舶 响。 所有人的生计。 - 65 - 第 7 章 结论、建议和结果监测 7.1 建议 前章中阐述了中国内河运输可持续发展现存和潜在的制约因素，针对这些问题，本章提出相 应的建议供决策者参考，主要目的是辅助交通运输部制订相关政策和措施，同时对内河运输业的 其他利益相关者也有参考价值。本章中针对制约因素的标号与表 6.7 一致。 7.2 供部门监督和宏观决策的信息和数据(N1/P1/T1) 近十年来，内河航运业快速发展，主要表现在平均船舶吨位快速提高，内河运输不断向内陆 深入，内河集装箱运输经营水平不断提高，民营公司的作用不断加强，高等级航道比例提高，港 口不断扩张，同时伴随着其他一些变化。据中国专家预测，至 2020 年内河运量将翻一番。中国内 河运输业不断壮大，技术和服务质量不断提高，运输服务行业的管理也越发复杂和专业化，因此 需要及时掌握各种信息，以更为专业和精细的方法进行行业管理，才能适应内河运输发展的需 要。目前，内河统计信息系统尚不完善，不利于政府宏观决策。中央交通主管部门应当加大涉及 航道基础设施、港口和运输服务的统计信息系统建设，及时全面反映内河运输系统的利用和发展 情况。 中国目前的内河航运数据系统提供了明确的航道等级划分，也提供了主要港口准确的吞吐量 统计数据，以及各省的运输总量。但是，缺乏日常数据收集，而且对于集中公布的数据缺乏内河 运输细化数据（特别是地方支线航道运量数据），缺乏分货类起迄点和周转量的统计资料，对船 队缺乏分类型、船龄、吨级、所有权方面的统计，也没有运费或关税的相关指标，以及内河运输 的发展趋势信息。 与国内外定期提供运输系统信息、运输模式及设施利用率数据的其他信息系统相比，中国内 河运输的数据系统非常不完善，而且缺乏可靠性。美国与欧盟的航道规划和决策者很容易得到内 河运输的数据，甚至其他利益相关者和社会大众也可以从网上得到这些数据，但中国在这方面却 有待改善。 因此，建议中国交通运输部加大内河运输的统计信息系统建设，设立 “ 中国内河航运数据 库”(CIND)。有必要开展可行性研究，以确定该数据库的结构和内容。表 7.1 列出内河航运数据库 的部分主要内容，但仅基于货运，客运部分也应包含在内。 - 66 - 第 7 章 结论、建议和结果监测 表 7.1: 中国内河航运综合数据库–指标框架 数据类型 航道基础设施 港口与码头 航运业* 建立航道电子地图，按级别 建立电子地图，反映出港口 标出内河运输登记注册的船公司 和长度分类反映所有等级航 与参照点间的距离。 及船舶的数量和位置（包括省和 位置 道情况。 国家两级）。 交通部或地方主管部门（所 港口公司介绍，所有权情 所有权类别（个体经营、私营或 所有权信息 属省份）的说明。 况。 公有）。 航道级别与航段，主要工程 港口和码头的级别；泊位 船舶按船舶类型、自航与非自 结构（船闸和其他航道设 号、吞吐能力及专业化码头 航、功率、船龄等进行分类。 物理特征 施）的标准，可利用性统计 特征（集装箱泊位、或油码 （如可通航天数等） 头等）；主要设施和多式联 运衔接等。 按省份和货物统计总运量； 按省、港口和货物分类统计 按船型和公司类型分类统计货物 分货类起迄点统计；按行驶 装卸量，包括船舶和货物 周转量。 方向和主要货种统计主要航 （集装箱）装卸量。 道或航段的利用率，包括船 市场利用 舶移动和运量、吞吐量、集 装箱量（TEU）；分航道级 别统计吞吐量（每公里的总 量与均量）。 * 指标框架适用于货运业，客运业也适用。 从范围看，交通运输部不必为地方航道的运营负责，但它却有对内河运输业总体监管的责 任。而且，中国的三大主要航道也并非彼此孤立，而是共同构成了一个不可分割的航道网络，因 此，内河航运数据库包含所有等级航道的利用率及市场信息是很重要的。如果可行的话，至少应 统计到五级航道。对于一些具有重要经济潜能的四、五级航道，应该进行升级改造，以最大程度 发挥其经济效益。地方政府的紧密合作是非常必要的，交通运输部依据完整的统计和信息制订全 国内河运输发展规划，地方可以从中获益；同时，交通运输部也能通过合作，促进地方政府投资 改善地方航道。 美国陆军工程兵航道数据中心的数据范围，以及数据获取、数据处理和数据公布的方式都值 得中国借鉴吸收。美国陆军工程兵为了集中市场信息和基础设施利用率数据，将船舶经营人提交 各自的航行数据作为其法定义务。中国或许无法马上制订法规和机制一次性获取所有数据，但是 可对内河航运数据库的各种数据进行查证，并分阶段逐步扩大数据库的范围。 建议 1：开展“中国综合内河航运数据库”的可行性研究，确定实施综合数据库的最佳流程、 明确管理职责和资源要求等。 7.3 航道基础设施(N2/N3/N4/N5/N6) 长期投资战略(N2) 中国内河航运业目前主要面临两方面的资金挑战，一是基础设施建设项目由谁投资以及如何 投资，二是基础设施的长期养护和管理费用由谁投资以及如何投资。 NIWPP2020 规划中关于内河运输基础设施建设的投资达到了中国有史以来的最高水平。自 1949－2000 年，中国在内河运输基础设施建设的总投入仅为 300 亿元，2000－2006 年，内河运输 - 67 - 固定资产投入为 370 亿元。仅 2006 年一年内河航道投资力度达 98.5 亿元，主要港口投资达 59.8 亿元，但是仍然远低于欧盟及其成员国目前在内河航道上的年支出水平，尽管欧盟的内河航道技 术已经发展得相当成熟。 NIWPP2020 要求，至 2010 年，三级及三级以上航道应达到 10,600 公里。这就意味着 2006－ 2010 年间，三级及三级以上航道应年均增加 340 公里。但事实上，据交通运输部水运院估计， 2006 年 98.53 亿元的投资仅完成了 56 公里航道的升级任务，并预测，要想实现 2010 年的建设目 标，每年需投入 300 亿元，约为 2006 年实际投入水平的 4 倍。但实际上，根据图 7.1 可以看出， 实际执行结果低于预期目标。这也意味着 NIWPP2020 中制订的目标与可取得的资金投入已出现 了不匹配。 至于航道的长期养护和管理资金来源，如第 4 章所述，目前还不确定。如考虑通过各种费收 由内河使用者承担，可能会回收养航成本的 50-70%。其余绝大部分成本主要依靠国家和地方航道 主管部门的预算资金。 考虑到资产与包括航道养护和管理在内的经常性开支，很明显，资金是内河运输长期可持续 发展的最大障碍之一，也是 NIWPP2020 按计划实施的主要障碍。 航道养护和管理所面临的资金挑战也不断增加。据交通运输部水运院调查反映，目前中国内 河的许多航道的养护设备已经相当陈旧，维护效率低、质量差，一些航道甚至经常出现淤积。随 着可通航航道的长度和维护成本不断增加，养航资金短缺问题也越来越严重。 11500 11000 实际 10500 计划 10000 9500 9000 8500 8000 7500 7000 2000 2002 2004 2006 2008 2010 图 7.1: 三级内河航道: 计划与实际长度(公里) 同时，航运业也抱怨费收负担太重，被迫承担各种管理、服务费收，而且费收水平也过高。 据统计，涉及内河航运的各种行政事业性收费达 70 余种，收费水平占运输收入的 10－25％，对 于一些船闸较多的航道，收费水平高达 35％。 要想解决航道建设的投资短缺问题，绝不能仅依靠简单或短期的解决办法。从长远角度看， 多延长几年实现 NIWPP2020 的目标是可以接受的；但如果由于资金缺乏而使 NIWPP2020 难以推 - 68 - 第 7 章 结论、建议和结果监测 进的话，就需要对规划的可行性重新进行评估了。并且，如果基础设施的维护需求与实际投入有 很大差别的话，内河运输系统在不断扩张的同时，也将面临设施状况不断恶化的问题。 因此，有必要立即对内河航道基础设施建设的资金需求和资金来源进行深入的调查。从资金 需求看，不仅要调查 NIWPP2020 和地方航道设施建设规划，而且还要调查未来的航道养护费用 及其他经常性开支。从资金来源看，应该从整体投入水平来进行评估，甚至还涉及内河运输与其 他运输方式投资的公共投资选择。2008 年初，国务院已经指令交通运输部作为“大运输部”，负责 管理除铁路和管道运输之外的所有运输方式。因此，交通运输部应站在一个更高的角度，从国家 层面来决定和建议内河运输的投资问题，并且至少能影响省一级的资金安排。 对于经常性成本，国际上通常是只征收航道用户很少的燃油税作为航道养护和管理成本，但 这种做法可能会导致低效率的管理与维护。此外，用于经常性成本的公共投资（如果有的话）， 也会受预算的影响而发生波动且份额相当少。因此，资金调研也应考察航运业对航道及设施维护 费用的支付能力，建立一个操作更简单、更合理的相应机制。欧盟的做法是鼓励航道使用者至少 承担边际成本，这几乎相当于基础设施使用的经常性支出水平。可能在很短的时间内解决这个问 题还不现实，但是如果将这作为中期成本回收目标，还是很有意义的。 2009 年，中国正式实施燃油税，并取消了与水运相关的航道养护费、水路客货运附加费、水 路运输管理费三项行政性收费，燃油税中设立专项资金用于航道养护、建设。但作为中央税，如 何在地区间分配尚未明确。 建议 2：委派财务专家对内河航运设施的资金需求和资金来源进行详细的财务调研，包括对 地方与国家资金来源及使用情况；量化长期资金需求，寻求更多的国家和地方财政预算的支持。 航务管理局的运行与融资(N3) 根据本报告第 3 章的结论，中国内河运输的分权管理体制总体来说是合理的，本研究认为这 个体制的基本结构没有必要改变，但应采取措施使这个体制能更有效运行。 从下述几个角度可以判断，中国内河航道管理机构，缺乏有效的激励机制以促使其提高服务 效率：  自然垄断：缺少竞争的机构，很难形成市场竞争压力促使其提高服务效率；  缺乏预算约束：“自收自支”的组织，没有预算约束，管理机构日常费用由收费解决，将 使机构倾向于将自身的低效率通过收费转嫁给航道使用者，即运输企业及客户；  复杂的收费体系：虽然运输企业交纳了多种费用，但收费的使用不透明，表现在用于再 投资的收费额度不透明，是否用于投资也不清楚，或者就只是作为行政支出等。 航务管理机构的运行效率对内河运输整体的可持续发展至关重要。目前，交通运输部并没有 对地方航务管理机构进行直接控制，也不能直接干预他们的行政效率，但可以影响他们的相关政 策，并对地方航道升级改造建设给予补贴。例如，要求各地方必须向交通运输部提交地方航道规 划和航道管理的半年度报告，提供注册航运公司的数量和名称等等。因此，或许可要求各地方在 提交的规划或半年度报告中，说明他们在规划期内计划采取何种行动提高在行政管理、船闸管 理、航道疏浚及助航维护等方面的管理效率。 - 69 - 国际上，通过采用国际竞争性招标方式，在航道疏竣和其他航道基础设施管理方面，已经使 效率得到提高。中国公路和铁路部门也通过竞争性招标方式节约了大量的成本。从某种程度上， 由于航道条件经常发生变化，内河航道的维护有时比公路设施的维护更复杂，但国际经验证明， 航道疏竣及助航设施维护等工程通过招投标往往可以提高航道维护效率。因此，中国航务管理机 构没必要再维持大量员工，专门从事疏竣航道、维护岸坡及维修助航设施等，而是将这部分人员 分离出来成立外包公司，通过竞标承担航道疏浚和维护任务。这种方法有利于通过竞争的引进而 降低垄断成本。目前，中国沿海关于航道疏竣方面的工程外包做法比内河运输更普遍。 同时，若采用“基于绩效”的合同方式对航道疏浚和维护工程外包，可能会进一步提高成本－ 效率。例如，在一个“基于绩效”的疏竣合同中，中标方不仅仅被要求在一定地点疏竣一定量的土 石方，而是要保证一年中的若干天内使航道保持一定的通航能力（航道深度、宽度）。对承包人 的支付不取决于劳动投入，而是直接取决于航道设施的运行效果。“基于绩效”的合同将激励承包 商更主动且持续地优化其疏浚计划。 建议 3：应充分重视航务管理机构的绩效对中国内河运输长期可持续发展的重要性；应不断 提高其财务和运营绩效（如过闸效率和航道疏浚能力），以增强对费收使用的监管和考核；鼓励 其对航道维护实施竞争性招标，包括基于规范和/或基于绩效的疏竣合同，也包括其他类型的航道 维护合同。 内河信息服务(N4) 像美国和欧盟一样，中国也充分认识到了内河信息系统的潜在效益。使用内河信息技术不仅 可以提高航道设施的利用效率、船舶的生产力和航行安全，也有利于环境保护，还有助于改善中 国的统计系统，便于中央交通主管部门掌握全国内河航运发展动态。 目前，各个国家（地区）都正处于内河信息服务项目的研发阶段。由于各个地区发展内河信 息系统的目的并不完全一致，开发项目的功能型和阶段性也会有所不同，但是，如果三个国家 （地区）彼此加强沟通，相互交流经验，那么各个地区都会从中受益。 建议 4：优先开展“2007 年内河信息系统”（RIS）项目，继续保持与国际上其他从事类似项目 的专家的沟通。 与内河航运相关利益者的沟通协调(N5/N6) 如第 4 章所述，中国《水法》、《港口法》、《航道管理法》等法律法规中都明确规定了航 道、港口建设规划中各级相关管理部门间的协调机制。但是，与欧美等发达国家相比，中国的相 关法律没有规定内河建设规划部门与内河航道设施使用者及航运业利益相关者间的协调机制。当 然，通过许多贸易协会分会也有一些这方面的沟通，如中国船东协会长江分会充当了长江船舶经 营人与政府部门之间的沟通渠道，中国港口和码头协会长江分会充当了长江港口事宜方面的沟通 协会等等。 建议 5：交通运输部加强与相关各部门的沟通和跨部门的水资源规划，以确保相关决策、政 策及重大项目能积极、全面地反映内河运输的利益；也应保持与运输服务业利益相关者以及主要 货物承运人的主动和谐的沟通渠道。 - 70 - 第 7 章 结论、建议和结果监测 7.4 港口和码头(P2/P3/P4/P5) 港口设施与业绩的提升(P2) 如第 5 章所述，中国港口在过去三十年经过了一系列重大改革，许多港口都能成功地应对不 断快速增加的、多样化的运量。尽管中国的一些主要港口不断地增加投资，仍还存在许多老旧港 口，缺乏大型化、专业化泊位以及现代化的装卸设备，这也是内河运输可持续发展的潜在制约因 素之一。因此，在当前权力下放的行政管理体系中，应如何解决港口吞吐能力和提高港口作业质 量是一个值得关注的问题。 通过研究发现，政府提出的“以市场为导向”的内河运输（港口和运输）政策的确不仅增加了 港口的吞吐量，也增加了港口的投资。从这个意义看，政策的实施是很成功的。此外，在仅 10 年 中，平均船舶吨位就增长了 6 个百分点。可以预计，包括港口在内的大型基础设施的建设难以立 即适应如此快速的行业变化。 合理的做法就是通过鼓励各省市继续实施港口相关的商业化政策，继续推进 “以市场为导向” 的内河运输改革，并通过租赁码头区或授权的方式建设和经营新码头，促进港口内码头经营者的 公平竞争，以及鼓励港口间竞争（如果可能的话），从而鼓励更广泛的社会资金参与港口建设和 经营。进一步推进“港航分家”，使港口平等地服务于全社会的航运企业。 港口投资与港口经营的外部参与：国际上许多国家都是通过公共部门与私营部门共同建设 和管理港口基础设施和提供港口服务的方式来提高港口效率和服务水平。 国际经验表明，港口是从不断提高的私营投资中受益最大的领域。传统上，发展中国家的大 部分港口都是所谓的公共服务港口，它们发展缓慢，无法满足不断增长的运量及更高的装卸标准 的要求。因此，各国政府已经开始转向私营部门，以寻求更多的资金来源和专业化的经营经验， 旨在提供世界级的高服务水平以促进贸易的快速发展。 私人参与港口设施建设和经营的最普遍做法就是所谓的 “ 地主港 ” 模式。在这种模式中，国 家、省或市政府等公共部门是基础港口设施的开发者和所有者，以及公共区域和设施的管理者。 公共部门将货物装卸等经营活动租赁、承包或授权给专业化私营公司。 内陆港口部门间的竞争：国际经验表明，某些港口公司由于以下原因，有时在其经营区域内 会有强大的市场影响力：  该区域经济和吞吐量规模过小，不足以支持两个具有竞争力的港口同时存在。  港口基础设施具有规模经济，这意味着一旦航道、泊位、助航设施、通道等基本港口设施 建成，不断增长的吞吐量的边际成本可能会小于平均成本，这在发展阶段表现尤其明显。 因此，现有的港口较新港口来说，具有成本比较优势。  现有港口可能具有地理位置优势。  如果现有的港口为政府主管部门所有，他们可能会在规划中设置一些限制，防止新港口对 现有港口构成竞争威胁。 在有些地区，内河港口由大型国企经营，由于地方垄断使港口缺乏提高效率的激励机制，从 长期来看，这将会严重制约内河运输的可持续发展。在运量极低的情况下，在内河港口间或一个 特定的港口内部创造市场竞争不太可行。但是如果条件允许，竞争将不仅激励港口管理者努力以 - 71 - 最低的成本满足市场需求，而且还会鼓励他们勇于创新，以取得市场优势，从而促进内河运输的 长期发展。 因此，应当制订以下有关政策促进中国内河运输发展：  防止作为港口所有者的政府部门为保护自己的港口而采用不合理措施限制新港口及码头的 投资建设；  鼓励国家及地方所有的港口实行商业化改造，建立透明且统一的财务汇报制，加强港口间 的公平竞争；  在港口具有一定吞吐量的情况下，鼓励港口内部码头间公平竞争；  对于特殊服务码头，可考虑采用授权经营的可能性，通过公开透明的竞标方式进行阶段性 授权经营。 以上这些政策与“地主港”模式的概念具有紧密联系性。更多关于促进港口竞争力和效率的概 念以及实施新政策的国际经验可以从世界银行的“港口改革工具箱”中查看。 当然，这些政策可能也会带来一些港口服务重复供应或港口重复建设等风险，但是由于中国 目前需求的快速增长，中国港口发展面临直接的风险可能并不是港口吞吐能力太大的问题，而是 具有一定质量的、合适类型的港口的吞吐能力可能不足的问题。 建议 6：继续推进港口改革政策，鼓励更多样化的社会力量参与港口投资和运营，鼓励更多 私营公司参与专业码头经营，在港口服务中引入可行的竞争机制。 扩大内河运输的服务网络覆盖(P3) 内河航道系统与许多中国最重要的海运港口相连，这是中国内河运输的一大特点。在内河运 输的发展战略中应重视加强内河运输与国际海运之间的有效衔接，为国际货物内河运输的物流服 务提供基础设施保障。此外，通过改善港口间的多式联运服务衔接，扩大内河运输的服务网络覆 盖。目前，中国绝大部分港口缺乏有效的多式联运衔接，特别是铁路-港口的衔接，这从根本上限 制了内河运输服务网络覆盖面的扩大和向内陆腹地的纵深发展。如第 5 章所述，中国 28 个主要港 口中，只有近一半的港口与铁路相连，而且或者没有现代化、高效的多式联运布局设计或配套设 备，或者没有提供进一步的铁路运输服务。从内河集装箱多式联运看，根据铁道部铁路发展规 划，只有两个集装箱码头计划建在相邻内河港口的地方（分别在武汉和重庆）。 单纯依靠市场的力量很难促成海运港口与内河航道间的有效衔接和多式联运的有效衔接，应 在国家和地方运输规划中制订相关的扶植性专项政策和重点项目。 铁路与内河航道的有效衔接将有助于提高这两种运输方式相对于公路运输的竞争优势，特别 是内河运输会受益最大。因为内河航道网络是静止的，如果没有与其他运输方式相连接，内河运 输服务网络覆盖面的扩大会受到内在的限制。而且，铁道部是一个庞大的政府机构，而绝大部分 内河港口则非常弱小。因此，交通运输部有必要主动加强与铁道部的沟通协调，给予可能的资金 支持，促进内河港口与铁路的有效衔接。 建议 7：交通运输部可开展关于内河运输市场范围的调研，调查通过采取具经济可行性的措 施改善江海联运条件和内河港口多式联运衔接，可在多大程度上扩展内河运输市场范围。 - 72 - 第 7 章 结论、建议和结果监测 内河航道及港口的活动对环境和社会的影响(P4/P5) 中国绝大部分的内河港口是中小型港口，内河运输活动包括港口的装卸及储存等，对周边的 居民区以及其他建成区的影响很大。如果这些运输活动的开展未严格执行相关规定要求，将会严 重影响环境，并对当地社区的安全造成威胁。随着中国经济发展及人民生活水平的提高，对环境 保护的要求和环境标准也会继续提高。内河运输及港口的活动必须要适应这些不断增长的需求， 否则将会严重制约内河运输的可持续发展。 建议 8：交通运输部应对内河港口及运营人就港口与当地社区和谐共处的重要性、以及遵守 当前的环境标准等进行指导，使其采取切实可行的措施，以使内河运输成为沿江社区利益相关者 的友好“邻居”。 7.5 航运业 (T2/T3/T4/T5) 保持运输服务市场具有竞争力(T2) 内河运输的发展离不开公共运输设施和私营运输服务之间的有效配合和协调。虽然中央及地 方主管部门在内河航道与港口设施的供应和管理方面起着不可替代的主导作用，但是，内河运输 的可持续发展最终取决于航运公司如何有效使用这些基础设施为货主提供运输服务。 中国的经验表明，鼓励开放的航运产业结构将会大大促进中国内河运输的可持续发展。所谓 “开放”，是指不应该通过强制性的门槛对企业、船舶和相应的服务与价格进行限制。从航运市场 准入与退出机制来看，企业进入市场必须满足国家的内河航行权政策要求，并通过资质检验，一 般不受人为限制。由于这种开放的产业结构，市场竞争较为激烈，船舶逐渐向大型化、专业化发 展，如集装箱运输或石油运输等。从产业集中度看，虽然一些主要航道上，部分公司规模较大， 但是总体产业集中度不高，绝大部分航运公司为分散经营的中小企业者，或者新入市者。正是由 于这种产业结构，才会出现企业不断进入或退出市场的结果。不过，从整体来看，内河运输的可 持续发展并不要求每个个体企业都做到持续发展。如果整个产业充满活力和适应能力，它也就更 具可持续性。因此，如果航运业能够打开市场，引进新的投资以及新的航运经营人，实现优胜劣 汰，内河运输将会实现长期可持续发展。 从船舶来看，与欧美国家相比，中国内河有大量的不同船型、不同吨位的船舶。从船型看， 大约有 3,000 余种，仅长江就有 300 多种船型和 140 多种机型。而欧盟有 16 种吨位为 300-4,500 载重吨的自航船和 4 类非自航驳船。美国主要有 5 类船舶。 中国内河船型之所以多样的原因在于：  中国市场广大且多样化，包含若干不同的细分市场和运行环境，这部分可从船队的多样化 反映出来；  各地船检部门对船舶法定检验的执法尺度不一，造成许多技术状况差的船舶进入市场。  中国内河有大量个体船舶经营者，船舶是他们的生产和生活工具，他们通常根据自己的需 要来改造船舶。  许多航道建设项目和灌溉项目不断实施，船舶需要不断改进以适应航道状况。 - 73 - 交通部运输部出台的中国内河船型标准化政策有利于减少船舶污染，提高航运安全水平，提 升船舶大型化、现代化水平，提高基础设施利用率。总体来说，船舶标准化对基础设施规划者和 设施提供者更有利，而船舶多样化则更有益于市场。因此，在采取措施促进船舶标准化、大型化 的过程中，一定要权衡内河水运市场的利益和航运设施供应者的利益。与法规相比，经济手段能 更有效地实现这一平衡。例如，目前中国许多拥挤的船闸和航道是免费使用或只收取较低的吨位 费。如果基于基础设施的利用率和通过能力，而不是基于载重量制订收费办法，将有以下三个优 势：  促进船舶的大型化发展，利用既有的设施通过能力获取更高的运量；  继续允许运载紧急物资或高价值货物的小型船舶使用基础设施，而不是对它们完全禁止， 只须他们按要求支付基础设施使用费；  激励船舶经营人“载货返程”，减少空船或轻载船过闸。 交通运输部应鼓励船公司和造船者加强与国际船舶设计专家在专业化船舶、危险货物运输、 节能发动机设计以及清洁能源等方面进行国际技术与经验交流，学习先进的国际技术和经验。 在学习国际经验的同时，有必要考虑中国船舶最低安全配员规定的合理性问题。按照目前法 规要求，中国船舶配员比欧盟相同船舶上人数要多，这在某种程度上制约了船舶设计的优化和船 舶效率的提高。 从运输服务和运价来看，如果继续保持航运市场的竞争性结构，那么船公司提供给货主的特 殊服务和特殊运价将交由市场来决定。只有取消了联合定价或由港口和航运公司采取的限制竞争 的做法，航运业才可能实现长期可持续发展。 建议 9：继续保持目前以市场为基础的航运服务业的政策，维护市场的公平竞争，应避免设 置规模准入门槛和价格管制，应维持以保障运输能力、安全和环保为目的的行业标准和规则。 技术和安全标准(T3/T4) 中国内河仍存在大量技术状况差的船舶，其原因在于各地方航运主管部门实行的市场准入标 准不统一，甚至存在降低技术准入标准，以吸引企业、船舶注册的现象，造成内河运输存在安全 隐患。虽然中国有相关的《船舶法定检验法规》，但事实上并没有被严格实施。当然，短期内通 过有效维持国家法规，提高标准的一致性和服从性也是可能的。但是由于管理体制的原因，中国 目前存在这样一种现状，即部分管理部门需要收费才能维持自身发展，因此他们希望更多船舶在 本地注册，如果他们提高船舶检验标准，船舶必定会流入到船舶检验标准相对较低的邻近省份。 同样他们也担心，一些当地承运人可能达不到规定标准，因此为了使自身更具有注册吸引力，则 采取“睁一只眼，闭一只眼”的做法。 但是，由于中国内河航运向大型化、专业化船舶发展的趋势，以及航道使用度过高和不断依 靠现代技术的现状，中国主要内河航道已经没有更多的空间容纳不安全、稳定性差或对环境污染 严重的船舶继续存在，因为他们不仅会对航行和环境带来危险，也会破坏市场的公平竞争。 提高船舶市场准入的检验水平并非一蹴而就的问题，而需要长期努力，最终保证所有船舶都 能满足既定的标准，同时也应该认识到，这些标准也会随时间而不断发生变化。主管部门应强化 - 74 - 第 7 章 结论、建议和结果监测 现有危险货物运输的法规和船舶废物倾倒的相关规定。而且，目前中国还没有关于船舶节能减排 方面的法规，若实现内河运输的环境友好发展，必须应考虑制订这方面的相关法规。 建议 10：交通运输部应逐步引入新的船舶节能减排标准，并采取有效措施确保地方交通主管 部门严格执行现行的有关船舶、人员、企业的环保、安全和能力方面的行业标准。 保护内河航运小型船舶经营者(T5) 长期来看，内河运输业的现代化发展对其经济可持续性具有重要意义，否则内河运输业将逐 渐落后于公路和铁路运输。但是航运主管部门在制订内河运输政策和战略时也应考虑减少现代化 发展对小型个体船舶经营人的影响。 中国内河约有 8 万户“一户一船”的个体经营者，船舶是他们的谋生工具。如果将所有的家庭 成员和船舶雇员算在内，再加上内河航运造船、修船、小型港口和次级栈桥的职员，至少有近 50 万人从属或依靠个体船舶的经营。 近年来，中国内河运输货运量的提高促进了包括小型个体船舶经营者在内的所有船舶运输的 发展。然而小型船舶经营者的生计很容易受到来自以下几方面的威胁：  日益激烈的市场竞争会带来运费的压力，并直接影响到他们的收入；  更加严格的包括环境标准在内的船舶技术标准，将在部分以至所有航道逐步禁止他们的现 有船舶通行；  由于他们获取资金或贷款购买大吨位船舶的能力有限，他们将很难参与到船舶大型化、现 代化改造的趋势当中；  他们的生活和生产方式也很难让他们的孩子获得必要的教育和技能，参与到现代化内河运 输行业中。 由于工作性质的缘故，这些家庭船舶经营人地理分布相当分散，通常都处于偏远地区且相对 独立，他们的政策需求往往得不到有效的反映。这就意味着，无论是中央还是地方的政策制订者 都难于了解他们存在的困难。他们的生活方式被视为过去时代的遗留，而不是未来发展不可缺少 的一部分。 内河运输的社会可持续性原则要求应减少航运现代化和商业化对这些家庭的影响，相关的政 策措施包括：  在执行新的船舶标准和环保标准时，给个体船舶经营者适当的调整准备期；  在非高峰期时，允许他们以可承受的价格使用船闸；  给予中小型船舶经营者信贷支持，鼓励其改造船舶或购买新船，以满足规定的技术标准；  在为大型船舶提供现代化泊位的同时，继续保留适当的低成本基础设施和港口设施供小型 船舶使用；  协助被淘汰者适应新的岸上工作。 如中国其他许多产业一样，内河运输业的现代化发展将不可避免地淘汰许多传统经营者。目 前行业中存在的问题并不会完全显现出来，除非运量水平开始稳定或出现下降，但是仍应谨慎地 预见到这些必要的调整。 - 75 - 建议 11：在制订内河运输可持续发展的长期政策时，应明确规定一些缓冲措施，兼顾那些可 能受内河运输现代化进程影响的小型家庭船舶经营人的利益。 7.6 结果的监测 结果范畴 内河运输可持续发展的监测框架应能全面反映对该领域政策制订者决策起重要作用的各个方 面。通过此前和交通运输部的讨论，建议分析可持续发展涵义的框架也应同样可以客观评价行业 发展所取得的成果。因此，应从经济可持续性、财务可持续性、运行可持续性、环境可持续性和 社会可持续性五个层面对中国内河运输发展所取得的成果进行分析和论证。而且，在每个层面 中，有必要确定出交通运输部希望评估政策结果及内河运输发展结果的一些主要领域，可以称之 为“结果范畴”。本报告建议的评价框架包含 14 个最重要的结果范畴。 如果交通运输部认为还有其他重要的结果范畴，仍可酌情增加。但增加的越多，则越不易突 出重点，而且在执行框架的过程中也需要更多的投入。 监测指标 每个结果范畴的监测指标应能够度量本行业政策制订者的目标的实现情况。从政策层面上， 监测指标应能够反映以下几个目的：  指标应能度量政策影响的主要领域内（定义为结果范畴）的实施结果；  指标数量不要太多，因为政策制订者需要把重点放在关键问题上；  指标应当具有较高的级别，在最广泛的意义上反映行业的发展进程；  作为指标基础的统计和信息，应容易获取、收集和分析过程经济。 在 14 个结果范畴中，监测框架设置了 29 个高级别绩效指标。但是根据上述标准，中国内河 航运业中央一级的数据相当有限，而某些数据一时无法获得。因此，所列部分指标选用了有限的 基础数据。某些范畴内，所建议的基础指标非常重要，如果这些基础数据暂时不存在，建议一段 时间内收集到后再录入中国航行数据库。 总体结果框架 本报告对中国内河运输可持续发展的监测框架进行了总结，详见表 7.2。相关的注释附于表 后，正如注释所说，本框架只作为建议而非最终的，交通运输部可以对每个结果范畴内的监测指 标进行增减或修改，也可以视信息系统的开发情况分阶段执行。 - 76 - 第 7 章 结论、建议和结果监测 表 7.2 : 内河运输可持续发展–高级别结果框架(1) 可持续性主要构成 结果范畴 主要绩效监测指标 备注 经济和财务可持续性: 1. 提高内河运输 1.1 总运量和总货物周转量 的运量水平并使 1.2 主要货物运量及周转量 注释 1 其多样化。 1.3 各等级航道的运量 2.维持和提高内河 2.1 内河运输在运输体系中的总运量和总周转量中所占份额 运输在运输体系 注释 2 2.2 主要海港的国际集装箱运量中内河承揽的份额 内河运输业根据市场 中的份额。 需求，以财务可行的 方式提供、维护和持 3.1 特定航线和货物的平均运费指数 续推进具有竞争力的 3. 提高航运服务 3.2 特定航线和货物的平均港口费指数 运输服务的能力 注释 3 的竞争力。 3.3 海港与最终目的地间固定路线内河承运的国际集装箱平均 配送、集货时间指数 4.1 资本支出总额和资金来源总额，包括来自设施使用收费的 4. 确保航运基础 成本回收所占比例 设施的财务可持 注释 4 4.2 运行支出总额与资金来源总额，包括来自设施使用收费的 续性。 成本回收所占比例 注释 1：交通运输部希望提高内河货运量并使其多样化，最能反映这一目标的指标是各种主要货物的周转量。以货运量作为指 标的不足之处在于，同一运量多次处理导致重复计算；而且忽视了运输距离，不能充分反映运输的总体表现。各等级航道货运 量指标对于评价航道升级计划的成果，以及评价低等级航道运量发展趋势特别有用。 注释 2：中国国家统计局已经提供了不同运输方式的运输总量（指标 2.1）。承担国际集装箱运输所取得的绩效对于评价本行 业向高价值市场发展的总体表现是个很好的衡量标准。指标 2.2 的数据通过各主要海港很容易得到。 注释 3：交通运输部和各地方相关部门不断改善内河航运设施和鼓励船队不断改进，最终目的是促进内河运输业以较低的成本 提供更好的服务，因此，这是一个非常重要的结果范畴。建议交通运输部能够维持内河运输费率和服务水平指数。如果能够精 心设计这一框架结构，将会得到一个非常有意义的时间序列框架。 注释 4：本研究已经指出，内河航道设施的财务可持续性仍旧是个未知数，这很有可能会影响 NIWPP2020 目标的如期实现， 因此，政策制订者应从全局角度出发，加强对资金来源和使用的监控。 - 77 - 表 7.2: 内河运输可持续发展–高级别结论框架(2) 可持续性主要构成 结果范畴 主要绩效监测指标 备注 运行可持续性： 5.1 年终可通航的各等级航道长度、总长度，以及同规划目 5. NIWPP2020 规 标的对比 划和地方航道规 注释 5 5.2 年终投入运行的各类型、不同吞吐能力的新泊位数量、 划的执行 总数量，以及与规划目标的对比 6.1 各航务管理局生产力指数及所有航务管理局生产力指数 6. 提高航务行政 建设内河运输基础设 总和（例如：疏竣立方米/疏竣人数、维护航道公里/维 注释 6 管理效率 施的能力，以及使不 护人数） 断繁忙和成熟的内河 运输系统更加安全可 7.1 船队总量（分船型和级别统计） 7. 促进船队向现 靠和高效运行的能力 7.2 平均运力、功率及船龄（分船型和级别统计） 注释 7 代化发展 7.3 新注册船舶的数量（分船型和级别统计） 8.1 港口和泊位总数量（分类型和级别统计） 8.2 泊位的平均吞吐能力（分类型和级别统计） 8. 改善港口绩效 注释 8 8.3 样本码头的船舶周转指数 8.4 同铁路服务保持衔接的港口数量 注释 5：由于 NIWPP2020 是交通运输部的主要物化的发展目标，因此应作为关键的结果范畴，对航道和港口两方面的改善进 行监测。 注释 6：航务行政管理效率是政策制订者关心的一个重点，因此也是一个重要的结果范畴。建议制订一系列的生产效率指数来 监测航务管理部门的管理效率。这些指数应具有“时间序列性”，这样便于政策制订者从纵向有效评估一个航务管理局的业绩。 此外，指数也应具有“横向比较性”，便于对各航务管理局的业绩进行横向比较。 注释 7：交通运输部制订有关船队现代化发展方面的政策，因此，这也是一个关键结果范畴。建议以载重吨、船龄和功率作为 关键指标。如果对船型进行细化比较，区分干散货船与油轮、输部来说，港口业绩也是一个关键结果范畴，本报告建议了 4 个 主要业绩指标。指标 8.1 和 8.2 自推进船与非自推进船的分类统计，将对决策更有帮助。 注释 8：很明显，对交通运对港口基础设施的总体可使用性进行评估。指标 8.3 是对既定类型的港口总体运行业绩的反映。指 标 8.4 将对有效的多式联运衔接的建设进度进行评估（虽然目前应用较少）。 - 78 - 第 7 章 结论、建议和结果监测 表 7.2 : 内河运输可持续发展–高级别结果框架(3) 可持续性主要构成 结果范畴 主要绩效监测指标 备注 环境可持续性 9.提高能源使用效 9.1 平均油耗（升）/货物周转量（1,000 吨-公里） 注释 9 率 10. 减少危险货物 10.1 重大事故发生的次数 适应不断提高的环境 在内河航道上的 注释 10 10.2 总溢漏量（1,000 升） 保护的要求和满足更 溢漏 加严格的环境法规的 11. 减少危险货物 11.1 重大事故发生的次数 能力 注释 11 在港口的溢漏 11.2 总溢漏量（1,000 升） 12.1 重伤或死亡的重大事故的次数 12.提高行业运营 12.2 内河航运和港口工人及其他与内河运输相关的人员伤亡 注释 12 安全 数量 社会可持续性 13. 监控内河运输 内河运输成为沿江社 及港口活动对沿 13.1 定性评估 注释 13 区的友好伙伴，并对 江社区的影响 小型船舶经营者给予 14.监控小型船舶 14.1 个体船舶经营者数量 支持和保护 经营者的社会条 注释 14 14.2 定性评估 件 注释 9 ：内河运输实现节能是全国性的目标，因此应作为关键结果范畴进行监测。 注释 10 和 11：内河运输对环境的主要威胁是危险货物的溢漏。建议绩效指标应包含事故数和溢漏量两部分内容。同时，建议 将航道的事故数据与港口的事故数据分开保存，因为这两类事故发生的原因及相应的对策不同。 注释 12：交通运输部希望船舶及船员能够满足更高的市场准入标准，原因之一也是出于行业安全的考虑。本报告认为，中国 已经提出了两个主要的安全指标，所以这两个指标自然应该列入行业监测框架中。 注释 13：关于内河运输是否与沿江社区保持友好关系，并没有明显的单一指标，但是可以定期进行定性评估。 注释 14：通过船舶注册的统计可以对小型个体船舶经营者的总量进行监测，但同时也需要不时地进行更加详细的社会调查， 以便充分了解这些个体经营者的现状和问题。这些调查可以作为对该群体定性监测的基础。 - 79 - 附件 A：美国和欧盟内河运输系统的地图、数据来源及标准 A1：美国 美国航道数据中心提供了一个包含美国内河航道系统地图和相关支持信息的完整的数据库。 这个数据中心也提供航道的数据，详细内容可登陆网站： http://www.ndc.iwr.usace.army.mil/data/data1.htm 航道数据包含美国可通航的水域在内，涉及内河航道、近岸水域、北美洲五大湖及圣劳伦斯 海道，具体提供商业、设施、船闸、疏浚、进出口、事故以及地理航道网络等数据。 这些数据均采用标准文件格式，可以导入到电子表格、数据库和地理信息系统（ GIS ）等其 它软件工具。支持地理信息系统的阅读软件可自动从网站下载。 A2：欧盟 下述网站提供了欧洲所有等级航道的地图，并可直接下载： http://www.inlandnavigation.org/documents/Facts%20Figures/Network/Map_Waterways_Europe.jpg 欧洲主要国际航道的技术参数可以从下述网页浏览并下载： http://www.unece.org/trans/doc/finaldocs/sc3/TRANS-SC3-144e.pdf - 80 -