Enero 1 a Diciembre 31 ESW No P112072 Moneda = Soles 57690 1 US Dólar = S/. 2.85 PERU Evaluación del Presupuesto Participativo y su relación con el presupuesto por resultados Abril de 2010 Región Latino América y Caribe Desarrollo Sostenible Unidad de Desarrollo Social Documento del Banco Mundial Este documento tiene distribución restringida y puede ser utilizado sólo por los destinatarios en la realización de sus tareas oficiales. Su contenido no puede ser publicado sin previa autorización del Banco. 1 Sistema métrico CC Comité de Coordinación CCL Comité de Coordinación Local CCR Comité de Coordinación Regional DESCO Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo DGPM Dirección General de Programación Multianual, MEF, Perú DNI Documento Nacional de Identificación DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público, MEF, Perú ENAHO Encuesta Nacional de Hogares, Perú FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social FONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local INEI Instituto Nacional de Estadística IDH �ndice de Desarrollo Humano MCLP Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza MEF Ministerio de Economía y Finanzas, Perú ONG Organismo no Gubernamental OSB Organización social de base PDC Planes de Desarrollo Concertado PP Presupuesto Participativo PPBR Presupuesto Participativo basado en Resultados PPR Presupuesto por Resultados RENAMU Registro Nacional de Municipalidades SIAF Sistema Integrado de Administración, MEF, Perú SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública, MEF, Perú UBIGEO Código de Ubicación Geográfica Vice President, LCR: Pamela Cox Country Director, LCC6C: C. Felipe Jaramillo Sector Director, LCSSD: Laura Tuck Sector Manager, LCSSO: Maninder S.Gill Task Team Leader: Pilar Larreamendy 2 Tabla de contenidos Reconocimientos........................................................................................................................................... 5 Resumen Ejecutivo........................................................................................................................................ 6 Introducción ................................................................................................................................................ 14 Demanda por el Estudio.......................................................................................................................... 14 Encuadre 1: Antecedentes del Presupuesto Participativo en Perú .................................................... 15 Encuadre 2: El Presupuesto Participativo en Perú en comparación con otras experiencias de América Latina .................................................................................................................................... 16 Alcances y objetivo del estudio............................................................................................................... 19 Marco Conceptual................................................................................................................................... 20 Metodología ............................................................................................................................................ 22 Tipos de información y métodos de análisis ....................................................................................... 22 Metodología para la estimación de impacto ...................................................................................... 24 Organización de este Informe ................................................................................................................. 26 Capítulo 1: Características básicas del Proceso de Presupuesto Participativo en Perú ............................. 27 1.1 Actores involucrados y sus roles ....................................................................................................... 27 1.2 Etapas del PP ..................................................................................................................................... 29 1.3 Ciclo del Presupuesto Participativo y su vínculo con el presupuesto institucional .......................... 29 1.4 Coordinación entre niveles de gobierno ........................................................................................... 30 1.5 Relevancia del Presupuesto Participativo en la asignación presupuestaria sub nacional ................ 30 Capítulo 2: Impactos del Presupuesto Participativo ................................................................................... 32 2.1. Alcances de la Estimación de Impacto ............................................................................................. 32 2.2. Impactos sobre la asignación presupuestaria .................................................................................. 34 2.3 Impactos sobre la estructura de ejecución del gasto ....................................................................... 36 2.4 Efectos del PP sobre la fragmentación del gasto en inversión ......................................................... 39 2.5 Efectos sobre el recaudo fiscal.......................................................................................................... 40 Capítulo 3: Factores facilitadores y limitantes de impactos del Presupuesto Participativo ....................... 41 3.1 Calidad de la participación ................................................................................................................ 41 3.1.1 Inclusión ..................................................................................................................................... 41 3.1.2 Calidad de los procesos participativos ....................................................................................... 48 3.1.3 Legitimidad................................................................................................................................. 49 3.2 El presupuesto participativo y su vínculo con el presupuesto institucional ..................................... 52 3 3.2.1 Ciclo del Presupuesto Participativo en la práctica ..................................................................... 53 3.2.2 Efecto del SNIP sobre el Presupuesto Participativo ................................................................... 55 3.2.3 Capacidades burocráticas .......................................................................................................... 57 3.2.4 Voluntad política de las autoridades ......................................................................................... 58 3.3 Presupuestación estratégica ............................................................................................................. 59 3.3.1 El uso de mecanismos de planificación estratégica ................................................................... 59 3.3.2 Presupuestación Basada en Resultados..................................................................................... 60 Capítulo 4: Conclusiones y recomendaciones ............................................................................................ 66 4.1 Principales hallazgos y conclusiones ................................................................................................. 66 4.1.1 La implementación del Presupuesto Participativo en Perú ....................................................... 66 4.1.2 Voz y la lógica de priorización de los recursos ............................................................................... 67 4.1.3 Los impactos del PP sobre la asignación y ejecución presupuestaria........................................ 69 3.1.4 La contribución del PP al logro de resultados estratégicos del gasto público en el nivel local . 71 4.2 Principales recomendaciones ........................................................................................................... 72 Referencias Bibliográficas ........................................................................................................................... 79 ANEXOS ....................................................................................................................................................... 83 Anexo 1: Marco Normativo del Presupuesto Participativo en Perú ....................................................... 83 Anexo 2: Representatividad de los municipios que cuentan con información en el Aplicativo del Presupuesto Participativo y definición de muestra para el análisis documental ................................... 83 Anexo 3: Estrategia de identificación del grupo de control.................................................................... 85 4 Reconocimientos Este estudio fue liderado Pilar Larreamendy (LCSSO) y William Reuben (LCSSO) bajo la supervisión de Maninder S.Gill (LCSSO) y Michel Kerf (LCSSD). El equipo incluyó a Darwin Marcelo (LCSSD), Ana María Muñoz Boudet (LCSHD), Ana Gabriela Strand (LCSSO), Eri Watanabe (LCSUW) y Melissa Zumaeta- Aurazo (LCSSO). La recolección y procesamiento de información cualitativa y cuantitativa recibió el apoyo de equipos liderados por Epifanio Baca de Propuesta Ciudadana y Raúl Mauro. La elaboración de este informe fue liderada por William Reuben y contó con contribuciones específicas de Darwin Marcelo (análisis de impacto); Ana María Muñoz (participación), y Melissa Zumaeta (vínculos del presupuesto participativo con el presupuesto institucional y la presupuestación estratégica), quien proveyó, además, apoyo general al equipo. En la fase de preparación de la Nota Conceptual, el equipo contó con el apoyo de Andre Herzog (WBIUR) y Patricia Acosta. Funcionarios de la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del Ministerio de Economía y Finanzas de Perú estuvieron estrechamente vinculados en el diseño y desarrollo de esta evaluación. El equipo agradece especialmente el apoyo y valiosos comentarios de Roger Salhuana, Samuel Torres, Juan Pablo Silva, Javier Paulini, Alicia Meléndez, Leslie Miranda, Jorge Mesinas, María de los �ngeles Cárdenas y Alberto Pedreros. Asimismo la evaluación recibió valiosos comentarios de los miembros del Comité Consultivo conformado por representantes de Mesas de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, la entonces Secretaria de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, el Grupo Propuesta Ciudadana, el Instituto de Estudios Peruanos y la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales. Los peer reviewers de la Nota Conceptual fueron Ian Walker (LCSHD), Theo Thomas (LCSPS), y de este informe Jonas Frank (LCSPS), Cornelia M. Tesliuc (LCSHD) y Jordan Schwartz (LCSSD). Este estudio formó parte de un esfuerzo más amplio de la Unidad de Gerencia de País por evaluar el estado del proceso de descentralización en Perú. Este estudio se benefició de las valiosas sugerencias del Director para Perú del Banco Mundial, Carlos Felipe Jaramillo, y de los aportes y comentarios de los colegas de los otros equipos, especialmente de Oscar Calvo González (LCSPE) y del coordinador general de los estudios Carlos Silva-Jauregui. 5 Resumen Ejecutivo Antecedentes del Presupuesto Participativo en Perú En Perú, después de un periodo de reforma política- social que buscó la descentralización del poder y la democratización del Estado, se institucionalizó el proceso anual del Presupuesto Participativo (PP). Este proceso formaliza mecanismos de voz para que la sociedad civil influya sobre la asignación de los presupuestos locales, contribuya en los esfuerzos de desarrollo local y vigile la ejecución presupuestaria. Desde su implementación en 2004, el PP ha involucrado, anualmente, la participación de aprox. 150,000 representantes acreditados y se estima que el 36% del gasto de inversión ejecutado en el nivel distrital fue priorizado a través del proceso participativo. A pesar de los logros alcanzados, los resultados de la implementación del PP son motivo de debate. Se discute sobre la representatividad y legitimidad de la participación, la posible influencia del PP en la fragmentación de la inversión pública en el nivel sub nacional, la baja incidencia de las actividades de rendición de cuentas y vigilancia, la débil integración del PP con el ciclo general de presupuestación e inversión y la poca visión estratégica de la presupuestación en los proceso participativos. Estas controversias se suman a la preocupación general sobre la calidad del gasto social en el país: a pesar de que, entre 2000 y 2005, el gasto social se incrementó considerablemente, los indicadores sociales no mostraron una mejora satisfactoria. En este contexto, la mejora de la calidad del gasto público se convirtió en una de las prioridades del país. Uno de los mecanismos para alcanzar este objetivo es el Presupuesto por Resultados (PpR). Según la definición del Ministerio de Economía y Finanzas de Perú (MEF), el PpR consiste en la aplicación de principios y técnicas para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto con una articulación sustentada entre bienes y servicios (productos) y cambios generados en el bienestar ciudadano (resultados). La coexistencia del PP y PpR impone importantes retos en cuatro aspectos principales: (i) rendición de cuentas: mientras que el PpR enfatiza una línea de responsabilidad ‘hacia arriba’, el PP fortalece una línea de responsabilidad ‘hacia abajo’; (ii) horizonte temporal: mientras que el PpR es parte de una estrategia de largo plazo, el PP en Perú actualmente informa sólo el presupuesto anual; (iii) perspectiva: mientras que el PpR se define desde una perspectiva multi-sectorial, los criterios de priorización del PP se definen desde una perspectiva territorial; y, (iv) propósito final: mientras que PpR está orientado a resultados, el PP actualmente se focaliza en productos. La demanda por este estudio En 2008, el MEF solicitó el apoyo del Banco Mundial para la evaluación de los resultados del proceso del Presupuesto Participativo (PP), tomando en consideración la nueva perspectiva de presupuestación por resultados adoptada en 2007. Tomando en cuenta este pedido y los antecedentes del proceso en el país, esta evaluación responde a dos grupos de preguntas principales: (i) ¿Está produciendo el PP los impactos esperados en el nivel intermedio (asignación presupuestaria pro-pobre) e impactos finales (incremento en la recolección de impuestos, reducción de la corrupción y mejora de la legitimidad de la institucionalidad pública local)?; y (ii) ¿Cuáles son los factores que limitan o impulsan los impactos del PP? ¿Es el PP un 6 proceso inclusivo, legítimo y oportuno? ¿Está el PP sincronizado con la normatividad del ciclo presupuestario en términos de plazos y requerimientos técnicos? ¿Cómo podría el PP contribuir a la presupuestación con base en resultados? Marco conceptual y metodología Este estudio se inscribe dentro de la corriente analítica que entiende la presupuestación pública como un proceso de negociación en el que participan, de manera formal e informal, un conjunto de actores sociales públicos y privados. Conceptualmente, el PP tiene como objetivo transparentar y democratizar el proceso de presupuestación pública al crear canales formales de participación y así promover la inclusión de sectores económica y políticamente débiles en la negociación de la asignación del gasto. El impacto final esperado del PP es la reducción de la pobreza. Para hacer el análisis de los impactos distributivos del PP el estudio divide la cadena de transmisión de impacto en cuatro momentos fundamentales: (i) el proceso participativo en sí mismo (la composición social del conjunto de participantes, y la calidad de la participación) que determinan que se instale una determinada lógica de priorización de la asignación del gasto; (ii) el peso que se le otorgue a la voz de los participantes del PP en la negociación de la asignación presupuestaria (el alcance y las reglas del juego establecidas para el PP); (iii) la efectiva ejecución del gasto asignado participativamente (factores técnicos, institucionales y políticos que obstaculizan o apoyan la implementación del PP; y (iv) la calidad del gasto ejecutado influido por el PP (mejoras en el acceso a infraestructura básica, modificación de indicadores de bienestar y la efectividad de largo plazo del gasto). Además del impacto sobre reducción de pobreza, la literatura sobre el PP le atribuye impactos sobre: (i) la recaudación de impuestos; (ii) la probidad en la gestión pública; y, (ii) la formación de una ciudadanía más enterada y preocupada del gasto público. Esta evaluación analiza los distintos momentos en la cadena de transmisión de impacto en la medida en que los datos disponibles así lo permitan. Este estudio utiliza información cuantitativa y cualitativa, y distingue los distintos niveles de gobierno sub nacional. La información cualitativa se colectó mediante trabajo de campo que se realizó con el objetivo de desarrollar un estudio de caso en los tres niveles de gobierno sub nacional (región, provincia, distrito), diferenciando entre distritos con población mayoritariamente rural y urbana. La información cuantitativa incluye información presupuestal y estadísticas socioeconómicas. Para la realización de esta evaluación se integró, por primera vez, las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y Sistema Integrado de Administración Pública (SIAF). Esta integración permitió realizar un análisis contra factual de impacto, haciendo uso de correlaciones y regresiones econométricas. Para la evaluación de impacto se definieron dos grupos a ser comparados: ‘ grupo tratamiento’ y ‘grupo comparación’. Diferentes grados de implementación del PP- medidos como el porcentaje del total del gasto de inversión asignado a través del PP – fueron utilizados para la definición de estos dos grupos. El grupo tratamiento incluyó a gobiernos locales con alto porcentaje de gasto de inversión asignado a través de PP para un periodo de tiempo; y el grupo comparación está compuesto por gobiernos locales con porcentajes bajos de gasto de inversión asignados a través del PP, para el mismo periodo de tiempo. Para comparar estos dos grupos, se aplicó la técnica econométrica estándar “matching�o pareo; esta técnica permite la definición de un grupo de comparación que no difiera significativamente del grupo tratamiento en términos de variables demográficas, socioeconómicas y políticas. El uso de la técnica econométrica 7 “matching� para evaluaciones de impacto es estándar luego que investigaciones demostraran su capacidad para estimar resultados estadísticamente similares a los de evaluaciones con muestras aleatorias. Principales hallazgos y conclusiones Los principales hallazgos y conclusiones del estudio se refieren a las singularidades que tiene el PP en Perú; la relación entre la representatividad y calidad de la voz y la lógica de priorización de los recursos; los impactos del PP sobre la asignación y ejecución del gasto municipal, y la contribución del PP en el logro de resultados estratégicos en el nivel local. El proceso del Presupuesto Participativo en Perú A diferencia de otros países el PP en Perú está respaldado por norma constitucional y cuenta con un conjunto de leyes y un marco legal específico que lo hace mandatorio para los tres niveles de gobierno sub nacional. En estos momentos se implementa en la totalidad de los distritos, provincias y regiones del país. Estas características singulares presentan ventajas y desventajas en su implementación. Por un lado, el respaldo legal le confiere carácter permanente y ámbito nacional en el marco del proceso de descentralización del país. Por el otro, el PP no es el resultado de un consenso entre todos los actores de los niveles subnacionales y adolece de cierta inflexibilidad. El peso que tiene la asignación presupuestaria mediante el PP ha venido cobrando importancia con el transcurso del tiempo. Este estudio encontró que el gasto asignado mediante el PP representó, en 2007, el 36% del presupuesto local de inversión, es decir, cerca o US$ 393 millones. Este peso tenderá a modificarse conforme se avance en el proceso de descentralización y se transfieran más competencias y recursos del nivel central al subnacional. En la práctica, el debate presupuestario dentro del PP se circunscribe a los gatos de capital con lo que deja por fuera, en buena medida, la discusión sobre el gasto social, que se compone principalmente de gastos corrientes. De esta manera los agentes sociales representativos de los pobres en el PP no participan del diálogo sobre el gasto social. Voz y la lógica de priorización de los recursos Este estudio determinó que la priorización del gasto por el PP muestra una clara consistencia en la relación prioridad-costo. El monto de los recursos asignados de los proyectos priorizados por medio del PP en el nivel local guarda relación con el nivel de prioridad establecido por los mismos agentes participantes. A mayor prioridad mayor cantidad de recursos asignados. Al mismo tiempo, todos los proyectos de prioridad baja son pequeños. También se encontró que los agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de inversión en infraestructura social y a aquellos orientados a atender las necesidades de la población más pobre. Se observa una estrecha correlación entre las necesidades observadas en agua y saneamiento a nivel de distrito, y la prioridad definida por el PP a la inversión en este tipo de proyectos. Ese resultado sugiere que el PP en Perú promueve una lógica de asignación pro–pobre de los recursos públicos que es consistente con la composición social de los agentes participantes. Fue posible determinar que hay una participación mayoritaria de organizaciones sociales de base (OSB), las que se encuentran más cerca de la población pobre y representan más sus intereses. 8 No obstante, también se determinó que la participación incluye en menor medida a ciertos grupos sociales, como las mujeres. Esta brecha se agudiza en el caso de los comités de vigilancia y los comités técnicos. La información cualitativa apunta a tres condiciones que llevan a este resultado: (i) las formalidades requeridas en el proceso de inscripción (posesión de DNI de los representantes y acta de acreditación del agente participante); (ii) los costos de oportunidad y deficiencia de las convocatorias, que se agudizan para las poblaciones alejadas de la cabecera de distrito o de provincia; y (iii) las barreras para la participación que imponen niveles inferiores de alfabetización, escolaridad y una cultura que limita la participación de la mujer. La menor participación de representantes de organizaciones de base y de la población más pobre se incrementa en el caso del PP regional. Se encuentra que la calidad de la voz de los agentes participantes se ve afectada por la baja calidad de la información y la falta de comprensión del proceso. La información que llega a los agentes es generalmente inoportuna, imprecisa e irrelevante. Las reuniones de priorización de proyectos se llevan a cabo sin información sobre los recursos para el periodo, por lo que se presupuesta por debajo de los recursos disponibles. También la información sobre la rendición de cuentas tiende a ser general y poco enfocada en la ejecución de los proyectos priorizados por el PP. La capacitación de los participantes es deficiente y carece de información sobre la situación socioeconómica de la provincia o el distrito. Se observó que los procesos de vigilancia asociados al PP encuentran (i) trabas de las autoridades para la entrega de información oportuna y completa; (ii) intentos de las autoridades de controlar al comité; (iii) una débil capacitación; (iv) la falta de recursos disponibles para ejercer sus funciones (transporte, tiempo demandado), y (v) una alta rotación de sus miembros promovida por la duración anual de sus nombramientos. El promedio anual de participantes en el PP ha incrementado anualmente. No obstante, el bajo nivel de ejecución del gasto priorizado participativamente, pude llevar a una pérdida de credibilidad del PP entre la sociedad civil como lo evidenciaron testimonios recogidos en el trabajo de campo. Los impactos del PP sobre la asignación y ejecución presupuestaria El estudio determinó que hay una baja ejecución de los proyectos priorizados participativamente, y la orientación del gasto asignado se modifica sustancialmente al comparar el gasto PP inicial con el ejecutado en el mismo año. En 2007 la mitad de los proyectos del PP nunca fueron ejecutados, o no se ejecutaron durante ese año. Al contrastar los recursos municipales priorizados para infraestructura básica con aquellos que efectivamente son ejecutados, se observan distorsiones importantes respecto a la orientación del gasto. En agua y electricidad se reduce significativamente el gasto PP ejecutado en los municipios del primer quintil. En saneamiento la tendencia llega incluso a invertirse, al ejecutarse una proporción sustancialmente menor de recursos de proyectos priorizados por el PP en los quintiles uno y dos, y una proporción significativamente mayor en los quintiles superiores. Esta distorsión ocurre en el momento en que el ejecutivo municipal prioriza los proyectos PP que efectivamente serán ejecutados ese año, lo que indica que en ese momento interviene una lógica de priorización distinta a la predominante en el proceso participativo de priorización, la cual es necesariamente pro-pobre. La evidencia contra factual que produce la evaluación señala que, al compararse municipalidades en las que el PP goza de aceptación entre los ejecutores del gasto (alta ejecución de proyectos PP) con aquellas que teniendo características socioeconómicas similares, pero que 9 presentan la situación contraria (baja implementación de proyectos PP) se aprecian resultados significativamente distintos:  el total de proyectos PP de infraestructura básica ejecutados es significativamente mayor en el primer grupo (grupo de tratamiento) respecto al grupo segundo (grupo de comparación);  la proporción de recursos ejecutados de proyectos PP en agua y electricidad es significativamente mayor en el grupo de tratamiento; y  al compararse la estructura del total de gastos de capital entre el grupo de tratamiento y de comparación se aprecia un porcentaje de ejecución de inversión en infraestructura básica significativamente superior en el grupo que tiene un nivel alto de ejecución del PP, respecto al grupo de comparación. Los resultados anteriores confirman el potencial que tiene el PP para promover un gasto público con una orientación pro-pobre, pero igualmente indican que un ambiente no propicio para la ejecución de los proyectos priorizados participativamente distorsiona esa orientación. Ese ambiente favorecedor o desfavorecedor de la ejecución de proyectos priorizados por el PP está conformado por condiciones institucionales, técnicas y políticas. Entre las condiciones institucionales destaca la falta de coincidencia entre el ciclo del PP y el del de presupuestación institucional. Esta evaluación identificó que un alto porcentaje de municipalidades termina la formalización de sus acuerdos fuera del plazo límite en que debieran de entregar el anteproyecto del programa de inversiones al MEF. El ciclo anual del PP resulta corto para propiciar una participación informada y de calidad, También los es para que el PP informe oportunamente el presupuesto institucional del municipio y del gobierno regional. Las limitaciones técnicas tienen también un peso considerable en la baja ejecución de proyectos del PP. Muchos de los proyectos priorizados en el PP no pasan de ser ideas de proyecto que después no reúnen las condiciones técnicas para pasar a ser proyectos de inversión ejecutables. Esta situación se ha magnificado conforme el SNIP ha ganado importancia entre los gobiernos subnacionales. A esta limitación se une la baja capacidad técnica en los gobiernos subnacionales para ejecutar los proyectos incluidos en el PIM. El retraso en la ejecución de los proyectos hace que éstos no se finalicen en el período esperado y pasen a ocupar campos del presupuesto del año siguiente, quitándole espacio a los proyectos nuevos. Un conjunto de variables de economía política tienen peso en la determinación de los proyectos priorizados del PP que lleguen a ejecutarse. Hay un conjunto de actores sociales de peso que influyen en esa decisión al margen de los canales del PP. También los intereses político-electorales del alcalde y los regidores se hacen sentir en determinación. La debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas del PP, tales como las sesiones de rendición de cuentas y los comités de vigilancia, no permite contrarrestar esas influencias. La contribución del PP al logro de resultados estratégicos del gasto público en el nivel local Esta evaluación permitió determinar que el PP no propicia la fragmentación del gasto de la inversión pública en el nivel distrital. Al comparar el número de proyectos de inversión pequeños en los grupos de tratamiento y de comparación, no existe una diferencia significativa entre uno y otro. Factores tales como 10 la capacidad técnica de implementación de los municipios, y la característica de las carencias de infraestructura preponderantes en ciertos distritos, podrían tener una influencia más determinante. Tampoco se le puede atribuir al PP un efecto positivo sobre la recaudación de impuestos, que llevaría a una mejoría en sostenibilidad del gasto local. La comparación entre grupo de tratamiento y grupo de comparación no arroja ninguna diferencia significativa al respecto. No fue posible analizar otros impactos de gran importancia estratégica como el de acceso de la población pobre a infraestructura básica y el de la reducción de la pobreza en el distrito. El relativamente corto tiempo que lleva la implementación del PP y la limitada significación del gasto municipal respecto al gasto total que se ejecuta en el distrito no permiten hacer una evaluación de esos impactos. Cuando se hizo esta evaluación, el MEF no había logrado involucrar a los gobiernos locales en la implementación del PPR, lo que ha limitado la participación ciudadana en el seguimiento del desempeño de los programas estratégicos. Se carece de indicadores de resultados desagregados en el nivel distrital para que los gobiernos y la sociedad civil local puedan monitorear resultados. Tampoco ha logrado imprimirle al PP una perspectiva estratégica en la asignación de recursos. El PP no utiliza de manera sistemática los planes de desarrollo concertado (PDC) ni cuenta con herramientas de presupuestación por resultados. Sin embargo, Perú da los primeros pasos en la implementación de mecanismos de valor para apoyar la participación local en la presupuestación estratégica: La implementación en el nivel local del Presupuesto por Resultados (PPR) y el diseño de un marco de Presupuestación Participativa con Base en Resultados (PPBR). Se espera que los resultados de esta evaluación contribuyan con ese esfuerzo. Recomendaciones A continuación se esboza un conjunto de recomendaciones con el fin de contribuir al diálogo nacional y local entorno al proceso de descentralización y la calidad del gasto público. Estas recomendaciones se organizan alrededor de los siguientes cinco propósitos consistentes en lograr que el proceso de presupuestación participativa sea (1) más estratégico; (2) más adecuado al nivel territorial de implementación; (3) más ajustado al ciclo del presupuesto municipal y de ejecución de los proyectos. (4) más incluyente y de calidad; y (5) más vigilante y legítimo. Impulsar cambios en el PP para que este sea más estratégico: Para que el diálogo sobre el gasto público local promovido por el PP contribuya con una priorización de los recursos basada en resultados y con impacto en la reducción de la pobreza se recomienda:  en el corto plazo, identificar una meta estratégica nacional en la que los gobiernos locales tengan un rol importante en su consecución (i.e. reducción de la desnutrición crónica), a partir de la cual empezar a instalar un enfoque por resultados  generar indicadores a nivel distrital y provincial de medición de progreso y modelos sencillos que permitan a los agentes participantes del PP identificar brechas locales a partir de la concatenación de relaciones causales entre insumos, productos y resultados;  capacitar a los gobiernos locales, los CCL y la sociedad civil en el uso de esos modelos, proponer soluciones y asumir compromisos  promover amplias discusiones locales de los resultados en cabildos abiertos 11  diseñar y hacer efectivo un conjunto de incentivos para reconocer los avances logrados por los municipios en el cumplimiento de esos compromisos (e. g. transferencias condicionadas de recursos incrementales, hasta el reconocimiento de logros en eventos de amplia difusión nacional)  evaluar la experiencia para extender el modelo a otras metas estratégicas nacionales. Adecuar el PP a los distintos niveles de gobierno en que éste opera: A fin de definir modelos de ejecución del PP adecuados a los distintos niveles de gobierno subnacional se sugiere al MEF:  propiciar y liderar un diálogo con los representantes de los gobiernos regionales, los CCR, y organizaciones nacionales y regionales de la sociedad civil sobre (i) la forma en que el PP puede contribuir con la implementación y seguimiento de las metas estratégicas regionales; (ii) la duración de los ciclos del PP regional para cumplir mejor ese cometido; (iii) el rol distintivo de los actores sociales regionales en ese proceso; y (iv) el papel del PP regional en la articulación de los procesos de presupuestación estratégica local  hacer los ajustes en el reglamento del PP y preparar un Instructivo específico para el nivel regional basado en los resultados del diálogo Reestructurar el proceso para que la priorización se realice en ciclos bianuales: A fin de que haya una mejor articulación del ciclo de priorización de proyectos con el ciclo del presupuesto municipal y el de la ejecución de los proyectos del PP es conveniente:  pilotear ciclos bianuales de priorización de proyectos en un conjunto de municipios  evaluar los resultados  introducir los cambios en el Instructivo a partir de los resultados de los pilotos Fortalecer la capacitación y la información para que la participación en el PP sea más incluyente y de mayor calidad: Con el fin de subsanar la brechas en la participación para ciertos grupos de la sociedad como mujeres y comunidades rurales, se sugiere:  recoger las mejores prácticas de capacitación y educación a agentes participantes que puedan ser puestas como modelos y replicadas por los distintos gobiernos locales, provinciales y regionales  ajustar los tiempos y requisitos de plazos para entrega de las capacitaciones a fin de que los agentes participantes las reciban con la debida anticipación  adecuar las convocatorias a las reuniones para que éstas se adecuen a los horarios de los distintos actores que participan, y se organicen reuniones de trabajo en las comunidades a fin de acercar el PP a los grupos que viven más distantes de las capitales locales. Igualmente se recomienda la difusión de las convocatorias haciendo uso de los medios locales y utilizando las lenguas que se hablan en la localidad. Hacer del PP local un proceso más vigilante y legítimo en la ejecución de los recursos: Para imprimir la orientación pro-pobre del PP a la ejecución del gasto local se sugieren las siguientes medidas:  fortalecer el rol de los Comités de Vigilancia y las sesiones de rendición de cuentas;  incluir en el instructivo una sección que estipule sus funciones, acceso a información;  producir un reporte por pare de los Comités de Vigilancia que el gobierno local endose;  determinar que un pequeño porcentaje de las transferencias de recursos a los municipios se destine a financiar el funcionamiento de los Comités de Vigilancia;  crear indicadores de ejecución de proyectos priorizados participativamente; 12  crear incentivos formales de transferencia de recursos fiscales a gobiernos sub nacionales que mejoren el porcentaje de ejecución de acuerdos participativos. En términos metodológicos se recomienda: 1. Realizar más de un seguimiento a través del tiempo a los grupos de tratamiento y control propuestos en este estudio para generar una evaluación completa del PP en Perú. 2. Generar mecanismos que permitan que las diferentes fuentes de información que insumen los modelos estadísticos se comuniquen mutuamente al mayor nivel de desagregación posible. 3. Crear capacidad institucional de evaluación que permita que los gobiernos repliquen estas estimaciones. 13 Introducción Demanda por el Estudio El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) de Perú solicitó el apoyo del Banco Mundial para la evaluación de los resultados del proceso del Presupuesto Participativo (PP )1, tomando en consideración la nueva perspectiva de presupuestación por resultados adoptada en 2007. El MEF está interesado en:  Analizar la eficacia del PP para alcanzar sus resultados esperados. Evaluaciones previas del PP en Perú se han concentrado en el análisis de procesos y no en su capacidad para obtener resultados.  Contribuir al fortalecimiento del vínculo entre decisiones del sector público y medidas de desempeño. En 2007 la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), ente rector del proceso presupuestario del país, implementó el Presupuesto por Resultados (PpR) con el objetivo de “lograr que el proceso presupuestario impulse y desarrolle una gestión basada en resultados en el Estado Peruano�. Perú fue el primer país en el mundo que estableció claramente un marco legal para institucionalizar el PP. Este marco obliga a todos los gobiernos sub nacionales (regionales y locales -provincias y distritos) del país a desarrollar, de manera participativa, un plan de desarrollo a largo plazo denominado “Plan de Desarrollo Concertado� (PDC), así como institucionalizar el ‘proceso del presupuesto participativo’ anualmente. El proceso que conduce a la formalización del PP y su instalación en los tres niveles de gobierno subnacional se dio en el período de cuatro años que va desde 2001 a 2005 (ver detalle en el Encuadre 1). La legislación peruana define al proceso de presupuesto participativo como: “un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil…�2. Su finalidad es “recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible. Asimismo optimizar el uso de los recursos a través de un adecuado control social en las acciones públicas�3. 1 El pedido tomó la forma de una carta oficial del Vice Ministro de Finanzas, José Arista Arbildo. Oficio N o 043- 2008-EF/11.01. Lima, Perú Junio 6, 2008. 2 Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley No 28056, Lima 7 de agosto de 2003. 3 �dem. 14 Encuadre 1: Antecedentes del Presupuesto Participativo en Perú En 2001, Perú inicia un proceso de reforma política e institucional. Este proceso buscó la transición de un Estado fuertemente centralizado a uno con gobiernos sub nacionales y procesos democráticos fortalecidos. El modelo de gobernabilidad en 2001: i) hereda las tensiones generadas en un frustrado proceso de regionalización impulsado en los 1980s; ii) parte de la existencia de una sociedad civil débil y con poca participación en las decisiones de política del país (principalmente como resultado de un modelo altamente centralizado durante los 90s); y iii) enfrenta el reto de reconstruir un Estado democrático y legitimo. (Reuben and Belsky:2006, Hordijk:2007, Goldfrank:2007, Doig:2008, Zolezzi:2002) A partir de 2001 con el gobierno de transición de Paniagua, los gobiernos asumen como objetivo un primordial la descentralización del poder y la introducción de mecanismos para establecer un diálogo formal entre los ciudadanos y el Estado. Este objetivo fue formalizado en primera instancia con la firma del Acuerdo Nacional en 2001 y la reforma constitucional en 2002. El Acuerdo Nacional crea la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLP), la cual genera un espacio en el que participan instituciones del Estado y la sociedad civil en cada región, departamento, provincia y distrito del Perú1. EL PP surge como uno de los resultados de estas reformas 1. En 2003 se aprueba la “Ley Marco del Presupuesto Participativo� tomando como base la ley de reforma constitucional de 2002 (e l Anexo 1 resume el marco normativo del PP). Esta ley toma como referencia la experiencia de los proyectos pilotos organizados por la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) y la MCLP en 2002 en nueve regiones (Amazonas, Huánuco, Huancavelica, Junín, Moquegua, Pasco, Puno, Tacna y San Martín). Por mandato que le confiere la Ley Marco del Presupuesto Participativo, en 2004 la DNPP del MEF impulsó la implementación del proceso participativo en todos los gobiernos locales y regionales del país. A partir de entonces, la DNPP publica anualmente el Instructivo del Presupuesto Participativo, el cual contiene orientaciones referenciales para la implementación del proceso. Todos los años el Instructivo se actualiza, respondiendo a propuestas de la sociedad civil. Desde sus inicios el PP se inserta en el proceso de descentralización del país. Este proceso implicó la transferencia de funciones antes concentradas por el gobierno nacional hacia los niveles subnacionales de gobierno A la fecha, los avances más importantes se han observado en los gobiernos regionales, mientras que la transferencia de funciones a los gobiernos locales se ha mantenido rezagada. En general, sin embargo, la transferencia de funciones ha ido rara vez acompañada por transferencia de recursos financieros y humanos. Existe aún una fuerte dependencia de los gobiernos subnacionales a las transferencias del gobierno central y escasa discrecionalidad en la forma en la que pueden gastar los recursos disponibles –en particular en lo que se refiere a la asignación de gasto corriente-. Gráfico 1: Evolución en el tiempo de la institucionalización e implementación del PP  2000 2001 2002 2003 2004  Inicio de reformas de Reforma Ley Marco del Implementación del Presupuesto descentralización y Constitucional Presupuesto Participativo en todos los democratización del Participativo gobiernos sub nacionales Estado DNPP y MCLP (regional, provincial y distrital) organizan piloto de Acuerdo Nacional – PP en 9 regiones La DNPP publica el instructivo Creación de la MCLP del PP Experiencias voluntarias de PP en 4 distritos Elaboración propia. 15 Después de cinco años de implementación, el PP en Perú se realiza anualmente en todos los gobiernos sub nacionales. De acuerdo con información del Aplicativo4 2008, el PP ha involucrado la participación de por lo menos 50,000 representantes acreditados en 600 gobiernos locales y regionales. Otros estudios, además, han constatado que las personas involucradas en el proceso tienen una percepción positiva del PP y que éste es valorado como un espacio importante para decidir y armonizar las decisiones públicas sobre presupuesto5. En 2007, el 36% del gasto de inversión en el nivel sub nacional fue priorizado a través del PP6. Encuadre 2: El Presupuesto Participativo en Perú en comparación con otras experiencias de América Latina El PP en Perú presenta características singulares que conviene destacar, en particular resaltan (i) es un proceso respaldado por norma constitucional; (ii) es implementado en el nivel regional así como en el municipal y provincial; (iii) los agentes participantes deben ser representantes de organizaciones de la sociedad civil; y, (iv) el porcentaje del presupuesto a ser discutido es discrecional y, en la práctica, se ha limitado a un porcentaje del presupuesto de inversión. Como se muestra en la Tabla 1, otras experiencias en América Latina han tendido a centrarse en gobiernos locales y la normatividad ha sido normalmente institucionalizada en el nivel municipal – excepto en Bolivia. Tabla 1: Comparación en la implementación del PP en diferentes países de América Latina Tipo de Nivel(es) de Tipo de agentes % Presupuesto que País/ región Normatividad implementación participantes se discute Gobiernos regionales En la práctica, Normatividad Sociedad Civil Perú y locales (provincias presupuesto de nacional Organizada y distritos) inversión Principalmente Normatividad Participación directa Porto Alegre, Brasil Ciudad presupuesto de municipal de ciudadanos inversión Normatividad Organizaciones Presupuesto de Bolivia Gobiernos locales nacional territoriales de base inversión Normatividad Representantes de los Presupuesto de Montevideo Ciudad municipal Consejos de vecinos inversión Fuente: Cabannes, Yves (2004) Participatory Budgeting: A Significant Contribution to Participatory Democracy. Y, Goldfrank, Benjamin (2006). Los procesos de presupuesto participativo en América Latina: Éxito, Fracaso y Cambio. Elaboración propia. 4 El Aplicativo del PP es un instrumento informático donde se registra la información sobre el desarrollo de cada una de las etapas del presupuesto participativo. Ministerio de Economía y Finanzas. Portal del Presupuesto Participativo. http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/entrada.php 5 Doig, Sandra. Diagnostico del Proceso del Presupuesto Participativo con miras a una mejora del Instructivo. GTZ. Lima, Abril 2008. p. 16 6 Este porcentaje se calculó luego de la integración de las bases de datos del PP (Aplicativo) y financiera (SIAF). 16 A pesar de estos importantes avances, los resultados de la implementación del PP han sido contestados. Existen debates respecto a tres temas centrales: a. Representatividad de los agentes participantes del PP  Existe la preocupación sobre la calidad de la representatividad y la legitimidad de la participación en los procesos del PP. En primer lugar se teme que, en alguna medida, la estructura de poder local establecido se reproduzca en el proceso participativo debido, especialmente, a los costos de oportunidad asociados a la participación (i.e. tiempo para organizarse y asistir a las audiencias del PP). En segundo lugar, existe también la preocupación de que la implementación de las etapas del PP no asegure una participación de calidad de los agentes participantes en términos de la información con que estos participan y la efectiva incidencia de sus recomendaciones en la asignación de los recursos. b. Resultados del PP en el mediano y largo plazo  Se cree que el PP fragmenta la inversión pública en el nivel sub nacional. Esta hipótesis se basa en el argumento de que el PP privilegia lógicas jalonadas por intereses territoriales que promueven inversiones de alcance local y de impacto inmediato, por encima de aquellas de alcance regional y estratégico. La preocupación es especialmente importante entre representantes del los gobiernos regionales y, en menor medida, entre los de las provincias. En 2008, una mayoría de presidentes regionales manifestó esta preocupación al Presidente García y solicitó se modifiquen las guías de implementación del PP para el nivel regional. Esfuerzos recientes para la creación de un fondo competitivo FONIPREL7 (que promueve proyectos de mayor tamaño e impacto) buscan atender problemas de fragmentación.  Se percibe que las actividades de rendición de cuentas y vigilancia del presupuesto, contempladas en el proceso del PP, no están siendo implementadas a cabalidad . Se considera que los representantes de la sociedad civil de los Comités de Vigilancia formalizados durante el proceso no tienen un papel activo; y que, los talleres de rendición de cuentas locales, cuando son realizados, no presentan información pertinente que permita la adecuada vigilancia del presupuesto institucional local y de la ejecución de los proyectos priorizados por el PP.  Se carece de evidencia cuantitativas de estos resultados; si bien entre los actores vinculados con la implementación del PP predomina la percepción de que este tiene 7 FONIPREL (Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional) creado en 2006 como un fondo competitivo, está disponible para gobiernos sub nacionales para financiar proyectos con altos impactos sobre población en pobreza y extrema pobreza. 17 impactos positivos (e.g. en términos de asignación pro-pobre y reducción de la corrupción), no se cuenta con evidencia cuantitativa que respalde esta percepción. c. Coordinación con el presupuesto institucional y visión estratégica  Existe la preocupación de que el ciclo del PP no está plenamente integrado con el ciclo general de presupuestación e inversión. Esta falta de sincronización repercute de manera negativa sobre la adecuada asignación de gasto en dos momentos del proceso. Al inicio, los agentes participantes no cuentan con estimaciones claras del monto de presupuesto de inversión asignado a proyectos PP para el periodo fiscal en cuestión. Esto lleva a que las discusiones de priorización se realicen con estimados gruesos que tienen como base la asignación del año anterior. Al final, como consecuencia de que el proceso del PP se inicia con retraso, la información de priorización está disponible después del mes de junio, dificultando que esta se refleje en el presupuesto institucional del año correspondiente. Esta falta de sincronización dificulta la implementación de los acuerdos establecidos durante el proceso participativo y reduce, por tanto, su credibilidad entre los ciudadanos y la sociedad civil.  Existe la preocupación de que el PP carece de una visión estratégica. Si bien la normatividad contempla que el proceso del PP incluye la discusión y revisión del PDC, que refleja el plan de desarrollo a largo plazo de la localidad, existe la percepción de que el PP es frecuentemente utilizado como una herramienta de negociación presupuestal de corto plazo entre los distintos actores participantes. Esta preocupación ha llevado a propuestas que buscan modificar la periodicidad del proceso (e.g. convertirlo en un proceso bianual). Las preocupaciones anteriormente descritas se inscriben además dentro de una preocupación general sobre la calidad del gasto social en el país. El gasto social8 en el país se ha incrementado considerablemente entre 2000 y 2005. Sin embargo, los indicadores sociales no muestran una mejora satisfactoria9. Esto ha llevado al presidente Alan García a que defina como una de sus prioridades de gobierno enfrentar este desafío Uno de los mecanismos para alcanzar este objetivo es el Presupuesto por Resultados (PpR) . El PpR, tal como es definido por el MEF, consiste en la aplicación de principios y técnicas para 8 El Gasto Social, tal como es definido por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, incluye funciones asociadas a: i) Educación y cultura, ii) Protección y previsión social; iii) Vivienda y desarrollo urbano; iv) Trabajo; y, v) Salud y Saneamiento. UNICEF, El Gasto Social en Perú: 2000- 2005. 2006. p.15. http://www.unicef.org/peru/_files/Publicaciones/gasto_social_2000_2005.pdf 9 La proporción del PBI que se destina al gasto social creció de 7.9% en 2000 a 9.2% en 2005. Una revisión gruesa de algunos indicadores generales, evidencia la no existencia de una relación directamente proporcional entre el incremento del gasto social y la mejora en la provisión de los servicios. UNICEF, El Gasto Social en Peru: 2000- 2005. 2006. p.31 http://www.unicef.org/peru/_files/Publicaciones/gasto_social_2000_2005.pdf 18 el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto con una articulación sustentada entre bienes y servicios (productos) a ser provistos y cambios generados en el bienestar ciudadano (resultados). Este proceso, por tanto, implica virar la forma tradicional de tomar decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y procesos hacia otra que privilegia al ciudadano como el eje10. La coexistencia del PP y PpR impone importantes retos para el marco de rendición de cuentas del presupuesto público en Perú. Conceptualmente, cuatro diferencias principales de perspectiva se vinculan a la aplicación de estos procesos en Perú: (i) Rendición de cuentas. Mientras que el PpR enfatiza una línea de responsabilidad ‘hacia arriba’ (los gobiernos sub nacionales responden al gobierno central), PP fortalece una línea de responsabilidad ‘hacia abajo’ (los gobiernos sub nacionales responden directamente a los ciudadanos); (ii) Horizonte temporal. Mientras que el PpR es parte de una estrategia de largo plazo, el PP en Perú actualmente informa sólo el presupuesto anual; (iii) Perspectiva. Mientras que el PpR se define desde una perspectiva multi-sectorial, los criterios de priorización del PP se definen desde una perspectiva territorial; y, (iv) Propósito final. Mientras que PpR está orientado a resultados, el PP actualmente se focaliza en productos. Si bien estas diferencias no son irreconciliables, una sinergia positiva entre los dos procesos depende del grado de dialogo y la consistencia entre ambos. Alcances y objetivo del estudio De acuerdo con los antecedentes antes descritos, esta evaluación responde a dos grupos de preguntas principales: (i) ¿Está produciendo el PP los impactos esperados en el nivel intermedio (asignación presupuestaria pro-pobre e incremento de la vigilancia ciudadana) e impactos finales (incremento en la recolección de impuestos, reducción de la corrupción y mejora de la legitimidad de la institucionalidad pública local)?; y (ii) ¿Cuáles son los factores que limitan o impulsan los impactos del PP? ¿Es el PP un proceso inclusivo, legítimo y oportuno? ¿Está el PP sincronizado con la normatividad del ciclo presupuestario en términos de plazos y requerimientos técnicos? ¿Cómo podría el PP contribuir a la presupuestación con base en resultados? La respuesta a estas preguntas tiene como objetivo aportar evidencia y hacer un conjunto de sugerencias para promover un diálogo informado sobre el futuro del PP, para contribuir con soluciones que permitan fortalecer la legitimidad, efectividad y sostenibilidad de este proceso participativo. 10 Ministerio de Economía y Finanzas. Seminarios Macro Regionales de Gestión Presupuestaria con Enfoque de Resultados para Gobiernos Locales. Abril-Mayo 2009. 19 Marco Conceptual Este estudio se inscribe dentro de la corriente analítica que se establece a partir del trabajo seminal de Aaron Wildavsky (1984, 1988), que entiende el presupuesto público como el resultado de un proceso de asignación de gastos acotado por la cultura política y las relaciones de poder prevalecientes en una sociedad y en un determinado momento histórico. Más específicamente, esta evaluación entiende la Presupuestación Pública como un proceso de negociación de la asignación del gasto público en el que participan, de manera formal e informal, un conjunto de actores sociales públicos y privados. El conjunto de los actores sociales participantes en la negociación y su influencia en la asignación del gasto depende del nivel de acceso a la toma de decisiones y de la capacidad para influir en ese proceso. Los canales formales de participación incluyen los procesos técnicos de evaluación y priorización presupuestal, y aquellos que forman partes de la discusión en los órganos de toma de decisiones legislativos y ejecutivos. Los canales informales están caracterizados por mecanismos de diálogo y cabildeo mediante los cuales se ejerce influencia en la toma de decisiones. Conceptualmente, el Presupuesto Participativo tiene como objetivo transparentar y democratizar el proceso de presupuestación pública al crear canales formales de participación y así promover la inclusión de sectores económica y políticamente débiles en la negociación de la asignación del gasto. En este sentido es de esperarse que, al haber una participación formalizada de sectores débiles y tradicionalmente excluidos, el gasto asignado por el PP tienda a reflejar mejor las prioridades de estos grupos y conduzca por lo tanto a un gasto público socialmente progresivo y con resultados favorables para la reducción de la pobreza (Genro and Souza, 1994; Leach and Petts, 2000; Marchetti, 2004; World Bank, 2008). El resultado final esperado (reducción de la pobreza) depende del comportamiento de una serie de momentos en la cadena de transmisión de impacto. Estos deben de ser analizados con el fin de evaluar la probabilidad de que el PP conlleve a este resultado. El primero de ellos se relaciona con el proceso participativo: (i) la composición social del conjunto de actores que efectivamente participa en los canales formales de participación que abre el PP en la negociación del presupuesto público; (ii) la calidad de la representación y los eventuales procesos de captura de la voz al interior de las asambleas del PP; y (iii) los conocimientos y la calidad de la información con que cuentan la voz de esos actores para definir las prioridades de gasto. De estos tres factores depende que se instale una lógica de asignación presupuestaria pro pobre en las instancias colectivas de priorización del gasto. El segundo momento se relaciona con el peso que esa voz tiene dentro del conjunto de actores que participan en la negociación de la asignación del gasto. Este peso está determinado por las mismas reglas del juego definidas para el PP: (i) el porcentaje del presupuesto disponible para ser distribuido por los mecanismos formales de participación; y (ii) 20 los rubros de gasto que se definen mediante estos mecanismos (gastos de capital/gastos corrientes). El grado de acatamiento de esas reglas del juego por parte de las autoridades, definirá el porcentaje del presupuesto total que es asignado por el PP. Ese grado de acatamiento depende del nivel de discrecionalidad con que cuentan las autoridades para acatar las preferencias de gasto definidas por el PP, y del alineamiento de los intereses políticos a favor o en contra de esas preferencias. El tercero momento tiene que ver con la relación entre el presupuesto asignado participativamente y el presupuesto ejecutado. En esta relación intervienen tanto factores técnicos como de economía política: (i) la viabilidad de los proyectos priorizados por el PP; (ii) la consistencia entre el ciclo presupuestario del PP con el del presupuesto institucional, a fin de que el primero informe oportunamente al segundo; y (iii) los obstáculos burocráticos y políticos que se interponen a su ejecución (Baiocchi et.al, 2004; Ackerman, 2004). La conjugación de estos tres factores define la merma del monto de recursos presupuestados para los proyectos priorizados, conforme se avanza en el ciclo presupuestario, al pasar del presupuesto asignado, al presupuesto modificado y al ejecutado. Finalmente interviene la calidad del gasto asignado mediante el PP. Es decir, el impacto de los proyectos financiados y ejecutados por el PP sobre las condiciones de vida de los pobres: (i) el mayor acceso de los pobres a los bienes públicos que eventualmente promueven estos proyectos; (ii) la calidad de los servicios proveídos por estos proyectos a la población; y (iii) la perspectiva estratégica o de corto plazo que promueva el PP en la escogencia entre distintas opciones de gasto. La literatura sobre el PP analiza otros tres resultados que le pueden ser potencialmente atribuibles: El efecto que la participación formalizada de actores sociales no gubernamentales en la asignación del gasto público pueda tener sobre la recaudación de impuestos; sobre la probidad en la gestión pública, y sobre la formación de una ciudadanía más enterada y preocupada del gasto público. El primer efecto se sustenta en el supuesto que el PP promueve: (i) la mayor disposición de los contribuyentes a pagar impuestos en la medida que el gasto resulta más transparente y progresivo, y (ii) la presión sobre los alcaldes a cobrarlos para responder a las expectativas de inversión pública generadas por el PP entre los ciudadanos (Utzig, 1996). El segundo responde al autocontrol inducido en el funcionario público por la mayor transparencia del gasto generada por el PP y sus mecanismos participativos de rendición de cuentas (Zamboni, 2007). El tercero tiene que ver con la oportunidad que el PP ofrece a los ciudadanos de “desmistificar� el presupuesto público al participar en el proceso de presupuestación, y promover incentivos y mecanismos para la vigilancia del gasto (Genro and Souza, 1994; Utzig, 1996; Seragelding 2003). 21 Estos distintos momentos y efectos en la cadena de transmisión de impacto se analizan en esta evaluación; con ella se propone una serie de conclusiones y recomendaciones accionables orientadas a mejorar los resultados del PP. El análisis de cada uno de estos distintos momentos se realiza en la medida en que los datos disponibles así lo permitan y se puedan establecer procedimientos rigurosos para su análisis. La evaluación de la calidad de los datos y los pasos llevados a cabo para su recolección, así como el conjunto de procedimientos analíticos desarrollados se presentan en la siguiente sección. Para efectos de presentación, este informe separa la estimación de los impactos y los factores que los facilitan o limitan en diferentes capítulos. Así, se presenta primero los resultados de la evaluación de impacto en el Capítulo 2, con lo que se busca resaltar el valor agregado de esta evaluación respecto a otros análisis anteriormente realizados sobre el PP en Perú, que se centran, más bien, en la discusión del proceso participativo. Luego se discute los factores facilitadores o limitantes presentes en el proceso del presupuesto participativo en el Capítulo 3, para retomar el sentido de la cadena de causalidad en las conclusiones que se presentan en el Capítulo 4. Metodología Tipos de información y métodos de análisis Esta evaluación utiliza información cuantitativa y cualitativa, y distingue los distintos niveles de gobierno en los que se lleva a cabo el PP (regional, provincial y distrital). La información cualitativa se colectó mediante trabajo de campo que se realizó con el objetivo de desarrollar un estudio de caso en los tres niveles de gobierno sub nacional (región, provincia, distrito), diferenciando entre distritos con población mayoritariamente rural y urbana. La información cuantitativa incluye fuentes diversas que se detallan más abajo, con el fin de describir los procesos del PP, su relación con otros procesos de presupuestación, y evaluar sus impactos. Para el análisis de impacto se utilizan correlaciones y se desarrolla un modelo contra factual con el uso de regresiones econométricas. El estudio de caso: El caso fue seleccionado sobre la base de un criterio de “representatividad promedio�. La representatividad promedio se definió considerando información sobre el número de proyectos priorizados, mediana del número de agentes participantes entre 2007 y 2009 e IDH11. Se definieron clusters de distritos urbanos con datos promedio; una vez definido el distrito urbano 11 El nivel de implementación del PP no pudo ser incluido en este criterio ya que la definición del mismo se dio en una etapa posterior del estudio. 22 se seleccionó un distrito rural con características también promedio; y, como consecuencia la provincia y región12. - El estudio de caso se realizó para la región La Libertad, provincia de Trujillo y distritos de Salaverry (urbano) y Simbal (rural). - Este recoge percepciones de los principales actores sobre temas de calidad de voz, impactos sociales y sobre la gobernabilidad local, y presupuestación estratégica. - La información fue recolectada a través de entrevistas a informantes claves y grupos focales con agentes participantes registrados13 en el proceso participativo de 200914. La recolección de la información se realizo entre los meses de Junio y Setiembre de 2009; es decir, en fechas en las que, considerando la referencia del Instructivo del PP, el proceso PP 2009 debió haber concluido. Las fuentes de datos cuantitativos incluyen:  Datos cuantitativos de la base integrada del Aplicativo del Presupuesto Participativo, Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP); para los años 2007 y 2008. - Estas bases de datos fueron integradas para esta Evaluación. La integración se realizó para todos los municipios que contaban con información registrada en el Aplicativo del PP en 2007 y/o 2008. En cada municipio, se buscó equivalencias entre los nombres de proyectos registrados en el Aplicativo y el SIAF; y entre estos últimos y el SNIP. - Esta integración permitió contar para el año 2007 con una muestra de 514 municipios distritales, 101 provinciales y 23 regionales (incluyendo a la Municipalidad Metropolitana de Lima). Esto significó la inclusión de información de 16,960 proyectos de inversión.  Información socio-económica: datos de pobreza del Mapa de Pobreza de FONCODES e INEI (2007 – 2008)  Estadísticas calculadas sobre la base de la sistematización de información contenida en documentos del Presupuesto Participativo 2009 enviados a la DNPP- MEF por 80 municipalidades distritales15. 12 La empresa consultora a cargo de la implementación de los casos eligió, tomando en cuenta accesibilidad y costos, uno de los distritos urbanos, rurales, provincia y región dentro del cluster de casos promedio. 13 Se entrevistó a 61 personas, de los cuales 26 fueron autoridades y funcionarios y 35 agentes participantes y líderes sociales. 14 Se decidió recoger información de los participantes del proceso de 2009, a pesar de que el análisis cualitativo se limita a los años 2007 y 2008, teniendo en consideración que estos cuentan con una experiencia más reciente y por tanto se espera que les sea más fácil recordar los detalles/ percepciones de la implementación del proceso. 15 Estas municipalidades fueron elegidas aleatoriamente entre las que cuentan con información en el Aplicativo del PP. La selección fue aleatoria considerando que se encontraron pruebas estadísticas de que los municipios distritales 23 Metodología para la estimación de impacto Los impactos intermedios y finales son estimados a través de correlaciones y el desarrollo de un modelo contra factual con el uso de regresiones econométricas, la metodología se resume en la Tabla 2. Tabla 2: Estrategia metodológica para estimación de impactos Intervención Implementación del PP Estrategia de Desde el comienzo del PP, el proceso ha sido implementado en todo el país pero en diferentes identificación grados –mientras que algunos gobiernos sub nacionales han asignado e implementado un porcentaje alto de su presupuesto de inversión a través de PP, en otros, el PP sólo ha informado un pequeño porcentaje de las decisiones de inversión-. El primer paso para la evaluación de impacto del PP consiste en la definición de dos grupos a ser comparados: ‘grupo comparación’ y ‘grupo tratamiento’. Diferentes grados de implementación del PP- medidos como el porcentaje del total del gasto de inversión asignada a través del PP – fueron utilizados para la definición de estos dos grupos. El grupo tratamiento incluye a gobiernos sub nacionales con alto porcentaje de gasto de inversión asignado a través de PP para un periodo de tiempo; y el grupo comparación está compuesto por gobiernos sub nacionales con porcentajes bajos de gasto de inversión asignados a través del PP, para el mismo periodo de tiempo. Metodología para Una vez que los grupos de tratamiento y comparación han sido definidos, los resultados la evaluación de esperados del PP son comparados entre estos dos grupos. impacto Para comparar estos dos grupos, el estudio aplicó la técnica econométrica estándar “ matching� o pareo (ver descripción detallada en Anexo 3). Esta técnica permite la definición de un grupo de comparación que no difiere significativamente del grupo tratamiento en términos de variables demográficas, socio- económicas y políticas. El uso de la técnica econométrica “matching� para evaluaciones de impacto es estándar luego que investigaciones demostraran su capacidad para estimar resultados estadísticamente similares a los de evaluaciones con muestras aleatorias. En este sentido, Dehejia y Wahba (1997) utilizan una variante de matching y logran reproducir los resultados de una influyente evaluación de impacto realizada con información aleatoria por LaLonde en 1986 para un programa de empleo subsidiado. Asimismo, Heckman, Ichimura y Todd (1997) estiman el impacto de un programa de capacitación laboral utilizando estimadores matching de diferencia en diferencia16 y replican los resultados obtenidos con información aleatoria. con información en el aplicativo no son significativamente distintos, en términos de proporciones urbanas/rurales e IDH, a todos los distritos del país (ver Anexo 2). 16 Los estimadores de diferencia en diferencia se calculan utilizando información de dos periodos en el tiempo y permiten controlar por variables no observables que permanecen constantes en el tiempo. 24 Definición de grupo tratamiento y comparación El Gráfico 2 muestra tres grupos de municipalidades, estadísticamente diferentes, en términos del grado de implementación del PP. Resultan relevantes para esta evaluación los dos grupos al extremo de la distribución. El primer grupo, a la izquierda de la distribución, se caracteriza por índices de implementación bajo; menos del 20% de los recursos municipales de inversión ejecutados a través del PP. A este grupo pertenecen 101 de las municipalidades que reportaron información en el Aplicativo. El segundo grupo, a la derecha de la distribución, corresponde al de las municipalidades con índices de implementación alto. Este grupo lo componen municipalidades que ejecutaron más del 75% de sus recursos a través del mecanismo del PP (43 municipios). Estos municipios se han considerado como el grupo de tratamiento para evaluar los efectos de corto plazo de la plena o casi plena implementación del PP. Gráfico 2: Las características del grupo de tratamiento son muy diferentes a las del grupo de municipalidades de baja implementación. Los municipios que registraron altos niveles de implementación son relativamente más pobres, menos poblados y tienen mayores índices de ruralidad que los municipios de baja implementación (ver Gráfico 2). Institucionalmente, se trata de municipalidades con menor capacidad técnica y cualificación profesional17. A estos factores se suma que en los municipios de alta implementación la capacidad de ejecución de recursos públicos y los mismos recursos públicos de inversión son significativamente menores que en los de baja implementación18 (ver devengado, Gráfico 2). En consecuencia, las diferencias en las estructuras de gasto entre estos dos grupos no pueden ser atribuidas, necesariamente, a la implementación del PP. Para hacer que el grupo de municipalidades de baja implementación pueda ser usado como un grupo de comparación válido para efectuar comparaciones, 17 No sólo el número de computadores en éstas municipalidades es sustancialmente menor que en aquellos de alta implementación, tan sólo el 30% de los computadores de la municipalidad tienen acceso a internet, mientras que en los municipios de baja implementación este porcentaje alcanza el 80% (ver Gráfico 2). 18 Los recursos ejecutados (devengado) por persona son un 41% menores en las municipalidades de alta implementación del PP. 25 fue calculado un “ponderador de importancia� o “peso� para cada una de las municipalidades con baja implementación del PP19 (ver descripción detallada en Anexo 3). Así, las municipalidades con bajos niveles de implementación que a su vez son más diferentes a las de alta implementación recibieron un menor peso. De esta forma, el grupo de municipios de baja implementación fue “ajustado� de tal forma que fuera estadísticamente igual al de tratamiento. El grupo de municipalidades de baja implementación ajustado fue denominado grupo de comparación. Si bien, considerando las características de ajuste, estos grupos son estadísticamente comparables, este procedimiento sólo permite controlar por las características completamente observables. Si existen características relevantes no observables, las estimaciones de impacto en primera diferencia, utilizadas en este informe, tendrían un sesgo. Este problema podría ser resuelto utilizando estimaciones de “diferencia en diferencia�. Lamentablemente la información municipal disponible en Perú no permite la aplicación de esta metodología para este estudio. Organización de este Informe Esta evaluación está organizada en cuatro capítulos. El capitulo 1 describe las características básicas del proceso del presupuesto participo en Perú. El capitulo 2 presenta la hipótesis respecto a los impactos esperados de la implementación del PP, mide estos impactos con técnicas econométricas (i.e. comparando grupos tratamiento y comparación, controlando por diferencias sistemáticas entres estos) y presenta las primeras conclusiones. El capitulo 3 analiza posibles factores facilitadores y limitantes que amplían o restringen los impactos esperados del PP (i.e calidad de la participación, sincronización con el presupuesto institucional y presupuestación estratégica). Finalmente, el capitulo 4 presenta conclusiones finales y recomendaciones de política. ( ) 19 Siguiendo el criterio: ∑ ( ) ( ) El peso w de de cada una de las municipalidades de baja implementación j es inversamente proporcional a su distancia d respecto a las municipalidades de alta implementación i. La distancia aumenta cuando las diferencias demográficas, socioeconómicas e institucionales entre las municipalidades de alta y baja implementación son mayores 26 Capítulo 1: Características básicas del Proceso de Presupuesto Participativo en Perú Esta sección presenta las características básicas de la implementación del PP. Como se mencionó en la sección anterior, éstas tienen como base la “Ley Marco del Presupuesto Participativo�, la cual se operacionaliza a través de las orientaciones elaboradas por la DNPP en los Instructivos anuales. Tanto la normatividad como la práctica de la implementación del PP generan las condiciones para la cadena de transmisión de impacto. Las reglas de juego moldean los mecanismos de transmisión y delimitan los efectos que potencialmente se convertirán en resultados finales. 1.1 Actores involucrados y sus roles El Instructivo para el Presupuesto Participativo publicado por la DNPP en 2009 detalla la lista de actores y sus roles. Los actores, sus roles y las características de quienes lo conforman se detallan en la Tabla 3. Tabla 3: Características de los actores involucrados en el PP Actores Quienes lo conforman Roles Presidentes Regionales y El presidente regional y alcaldes  Organizan las actividades del PP cada año Alcaldes representan el órgano ejecutivo de los fiscal. gobiernos sub nacionales. Son elegidos  Establecen el monto máximo de la por sufragio directo por un período de asignación presupuestaria destinada al PP. cuatro años. El mandato es  Proponen la cartera de proyectos, irrenunciable, pero revocable. participan en el proceso y velan por el cumplimiento de los acuerdos alcanzados. Consejos de Coordinación Los Comités de Coordinación Regional y  Verifican el PP se ajuste a los planes de Regional, Local Provincial y Local (CCR y CCL, respectivamente) desarrollo concertado, participan y Local Distrital: están compuestos por autoridades promueven el proceso. electas y representantes de la sociedad  Promueven la incorporación de los acuerdos civil. alcanzados en el PP en el presupuesto institucional.  Coordinan con el Comité de Vigilancia el cumplimiento de las acciones acordadas Consejo Regional y Consejo El Consejo Regional, está integrado por  Aprueban las normas que requiera el PP. Municipal el presidente regional, el vicepresidente  Fiscalizan el desarrollo oportuno de las regional y los consejeros de las etapas del proceso. provincias de cada región, los mismos  Realizan seguimiento respecto al que son elegidos por sufragio directo cumplimiento de los acuerdos y entrega de por un período de 4 años. El consejo información al Comité de Vigilancia. municipal, provincial y distrital, está conformado por el alcalde y el número de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones. 27 Agentes Participantes Los agentes participantes pueden ser  Participan con voz y voto en la discusión y representantes de: CC, consejos toma de decisiones del PP. regionales o locales, sociedad civil,  Partiendo de la cartera de proyectos gobierno nacional y equipo técnico propuesta por el alcalde o presidente (estos últimos pueden participar pero regional plantean proyectos de inversión, no votar). suscriben las actas de acuerdos y cofinancian la ejecución de proyectos de inversión a través de recursos financieros, físicos y/o de mano de obra. Equipo técnico del La conformación del equipo técnico se  Brinda apoyo para la organización y Presupuesto Participativo define mediante ordenanza del gobierno ejecución de las diferentes etapas del sub nacional. Este equipo debe incluir proceso. obligatoriamente a un representante de  Prepara la información para el desarrollo de la sociedad civil los talleres de trabajo y formalización de acuerdos.  Desarrolla la evaluación técnica y financiera de los proyectos y prepara y presenta la lista de proyectos que superaron la evaluación técnica. Oficinas de Planeamiento y Esta oficina forma parte de la estructura  Forma parte del equipo técnico. Presupuesto o la que haga a orgánica administrativa de los  Prepara la información que el proceso sus veces gobiernos sub nacionales. Está a cargo requiere, particularmente aquella que se de coordinar, supervisar y evaluar los refiere a la disponibilidad de recursos para procesos de planeamiento, el PP y el estado de ejecución de los presupuesto, y programación de proyectos. inversiones.  Verifica que los proyectos de inversión propuestos correspondan al ámbito de competencia del nivel de gobierno.  Elabora un cronograma de ejecución de proyectos.  Informa al MEF sobre la marcha del proceso y los resultados del mismo en las diversas fases de su desarrollo. Comités de Vigilancia El Comité de Vigilancia es elegido por  Vigilan el cumplimiento de los acuerdos del los agentes participantes como parte del PP y la ejecución de los proyectos Taller de Priorización y Formalización priorizados. de Acuerdos. Está conformado por los  Solicitan al gobierno regional o local la agentes participantes que representan a información necesaria para vigilar el la sociedad civil y debe ser reconocido cumplimiento de los acuerdos e informan al formalmente por el Consejo Regional o Consejo Regional o Municipal, Consejos de Concejo Local Coordinación y otras dependencias públicas en el caso de incumplimiento de los acuerdos Fuente: Instructivo 2009, Ley Orgánica de Municipalidades y Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Elaboración Propia 28 1.2 Etapas del PP El PP está organizado en seis etapas (ver Gráfico 3). Durante la primera etapa, las autoridades locales/ regionales y los Comités de Coordinación (CC) crean un equipo técnico, un plan de implementación del proceso y actualizan documentación relevante. En una segunda etapa, las autoridades y los representantes del CC anuncian oficialmente el inicio del PP y promueven la participación de la población. En una tercera etapa, las autoridades registran a los agentes participantes; los cuales son los únicos actores autorizados para participar y votar en el proceso. En la cuarta etapa, las autoridades realizan actividades de capacitación dirigidas a los participantes en temas de alcances del PP, expectativas y su rol en el proceso. En una quinta etapa, las autoridades realizan talleres de trabajo20 de rendición de cuentas y para identificar, analizar y priorizar los problemas locales, sobre la base de los PDC. Finalmente, en la última etapa, los participantes preparan y firman un documento que contiene los acuerdos alcanzados. Gráfico 3: Etapas del ciclo del Proceso del Presupuesto Participativo Ciclo preparatorio Fase 5: Fase 1: Fase 2: Desarrollo de Preparación Convocatoria Fase 6: talleres de trabajo Formalización de acuerdos y Taller de rendición compromisos de cuentas y Plan de Fase 3: Desarrollo Identificación y Concertado (PDC) Registro de agentes participantes Taller de Diagnostico, Definición de criterios de Fase 4: priorización e Capacitación identificación de acciones y proyectos Taller de Evaluación Técnica y priorización de proyectos y acciones Registro de Información en el Aplicativo Interactivo para el Proceso Participativo del Presupuesto Fuente: Instructivo del PP, DNPP – MEF 20009 1.3 Ciclo del Presupuesto Participativo y su vínculo con el presupuesto institucional Las fechas referenciales definidas en el Instructivo buscan sincronizar con los plazos requeridos para la formulación de presupuestos institucionales en el nivel regional y local. Según orientaciones del MEF, el PP debe iniciarse en enero y finalizar en junio. Los gobiernos regionales deben presentar su anteproyecto de presupuesto el último día del mes de junio, ver Tabla 4. 20 Estos talleres de trabajo deben incluir la discusión de: logros alcanzados durante los PP anteriores, PDC e identificación de criterios de priorización. 29 Tabla 4: Ciclo de presupuestación institucional y PP en gobiernos sub nacionales Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic Ene Inicio Proceso Presupuestario Sector reuniones de Remision de DNPP para Aprobacion Resolucion sustentar Publico - GR de PIA antes aprobatoria proyecto de de Dic 31 del PIA hasta PIA con Enero 7 pliegos: Jul 9 Estructura funcional programatica DNPP: Jul 2 Priorizacion GL presenta Proceso Presupuestario Sector de proyectos anteproyecto de PP a mas del ppto a GR a tardar Junio mas tardar Publico - GL 30 Julio 18 GR presenta anteproyecto de ppto de sus GL a DNPP a mas tardar Julio 25 Preparacion Convocatoria Identificacion de Agentes Proceso Presupuesto Participativo Participantes Capacitacion de Agentes Participantes Elaboracion y aprobacion de plan de actividades Realizacion de talleres de trabajo Identificacion de problemas y evaluacion de proyectos Priorizacion de proyectos y formalizacion de acuerdos Informe de evaluacion de Fuente: Doig, Sandra. GTZ. Diagnostico del Proceso de Presupuesto Participativo en el Perú con miras a una mejora del Instructivo. 2008. 1.4 Coordinación entre niveles de gobierno La coordinación de los proyectos de alcance provincial y regional es asumida por la autoridad del correspondiente nivel de gobierno sub nacional. El Instructivo 2009 señala que: i) los Presidentes Regionales dirigen la coordinación de proyectos en el nivel regional, y los alcaldes provinciales lo hacen en el nivel provincial; ii) las coordinaciones para la implementación de proyectos en el nivel regional y provincial deben realizarse tomando como base el principio de subsidiariedad, es decir, deben adecuarse al nivel de gobierno que tiene la competencia y que por tanto puede brindar una mejor prestación del servicio. 1.5 Relevancia del Presupuesto Participativo en la asignación presupuestaria sub nacional Si bien la normatividad peruana no limita la discusión participativa a una proporción del presupuesto institucional, en la práctica la priorización de presupuesto en el PP se 30 circunscribe a un porcentaje del presupuesto de inversión. Tanto los datos cuantitativos como información cualitativa confirman que el mayor porcentaje de los proyectos priorizados en el presupuesto participativo están vinculados a iniciativas de inversión que atienden necesidades básicas de educación, salud y saneamiento básico. El análisis de esos datos indica que en Perú cerca del 36% de los gastos de capital ejecutados en 2007 por los gobiernos distritales corresponden a gastos asignados por el PP21. La integración de las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y Sistema Integrado de Administración Pública (SIAF), realizada para esta Evaluación, permitió por primera vez contar con esa estimación. Hay sin embargo una variación muy grande entre municipalidades. El 20% de las municipalidades que ejecutan una proporción mayor de la totalidad de sus gastos de capital (99.6%) a partir de proyectos priorizados por el PP. En el otro extremo, hay más de un 20% de municipalidades que no ejecutaron ningún proyecto priorizado por el PP. En resumen, es posible afirmar que el PP en Perú es un proceso claramente institucionalizado que cuenta con regulación que define y orienta su implementación . En 2010, todos los gobiernos sub nacionales del país implementan el PP siguiendo las indicaciones del Instructivo, adecuándolo a su realidad política y social. A pesar de estos avances, existen aún retos pendientes para su implementación; datos presupuestarios de 2007 muestran que este proceso tiene una influencia limitada sobre el gasto de inversión sub nacional. 21 Este 36% fue calculado sobre la base de información presupuestal de una muestra de 514 distritos y, corresponde aproximadamente a la suma de S./1,174 millones, o sea unos US$ 391 millones. 31 Capítulo 2: Impactos del Presupuesto Participativo Este capítulo presenta los resultados de la estimación de impactos del PP. El análisis se realiza siguiendo la estrategia metodológica presentada en la introducción de esta Evaluación. Como se menciona en el marco conceptual, estos impactos dependerán de la sucesión de efectos de la cadena de transmisión de impacto. El análisis de los elementos facilitadores y limitantes que permitieron la concretización de los impactos analizados en este capítulo se presenta en la siguiente sección. 2.1. Alcances de la Estimación de Impacto La estimación de impactos se realiza en función de la disponibilidad de la información, la unidad de observación y el tiempo mínimo necesario para detectar efectos atribuibles al PP. En primer lugar, se partió de la restricción de información del PP registrada en el Aplicativo, en 2007 sólo cerca del 30% de las municipalidades (514 municipios) reportaron esta información22. En segundo lugar, con el fin de contar con suficientes observaciones para estimaciones econométricas, se estableció como unidad de observación la municipalidad distrital23. En tercer lugar, sobre la base de revisión de literatura especializada e información secundaria, se consideró que como horizonte temporal mínimo el período de 3 años para medir la existencia de efectos de mediano/corto plazo derivados de la implementación del PP. Dado el horizonte temporal de implementación del PP en Perú (cinco años), no es posible estimar impactos de largo plazo (i.e. reducción de la pobreza). La evaluación del PP en Porto Alegre mostró que los impactos finales eran significativos estadísticamente luego de diez años de iniciado el proceso24. De la misma forma, restricciones de información impiden estimar el impacto del PP sobre acceso a servicios básicos. En Perú, más del 60% del gasto social con incidencia en acceso a servicios básicos es ejecutado por el gobierno central25. La inexistencia de datos descentralizados del gasto social impide separar los efectos atribuibles al gasto nacional de los atribuibles al PP. 22 En esta sub-muestra no encontraron evidencias de sesgo en las principales variables observables empleadas en el análisis. Para más detalles, ver Anexo 2. 23 En este nivel de desagregación se dispone además de información socioeconómica, presupuestaria y de capacidad técnica de los municipios, así como de los proyectos de los diferentes sectores de la actividad económica y pública. 24 Banco Mundial, Toward a More Inclusive and Effective Participatory Budget in Porto Alegre. 2007 25 En 2005, 64.4% del gasto en salud y 72.4% en asistencia social fue centralizado por el gobierno nacional. UNICEF, El Gasto Social en Perú: 2000- 2005. 2006. p.22 32 Asimismo, la inexistencia de indicadores de corrupción en el nivel distrital impide hacer estimaciones de impacto sobre probidad. Los indicadores de corrupción disponibles en el país se generan para el nivel regional y, en algunos casos para el nivel provincial26. Teniendo en cuenta las restricciones impuestas por la disponibilidad de información, esta sección mide impactos sobre asignación presupuestaria, ejecución de gasto, calidad de gasto (atomización) y recaudación tributaria. La Tabla 5 resume las fuentes y el tipo de información utilizadas para definir las variables necesarias para la medición de impacto siguiendo la metodología descrita en la introducción. Tabla 5: Fuentes de información utilizadas en estimaciones de impacto TIPO DE VARIABLE Grado de Indicadores de Resultados Variables de Control Implementación del PP FONCODES Porcentaje del PP ejecutado Población Total en proyectos de agua, Porcentaje de ruralidad. 27 saneamiento, electricidad y Cobertura en agua, saneamiento y vías. electricidad. Monto total devengado Presupuesto inicial de apertura. RENAMU30 SNIP29 SIAF28 Recaudo impuesto predial. por proyecto de Porcentaje de ingresos inversión. municipales por canon. FUENTE (2007) Fragmentación: Costo total de los proyectos de inversión. Capacidad técnica institucional: Número de computadores y conexiones a internet. Servicio administrativo computarizado. Gasto estimado por proyecto. Aplicativo Orden de prioridad de los Identificador de PP31 proyectos de inversión del proyectos priorizados. PP. Elaboración Propia 26 El Consejo Nacional para la Ética Pública (PROÉTICA) en Perú compila bases de datos de indicadores de corrupción en el nivel nacional y regional. Ver http://www.proetica.org.pe/Index.html 27 FONCODES: Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo en Perú 28 SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera 29 SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública. 30 RENAMU: Registro nacional de municipalidades del Perú 31 Aplicativo PP: Base de datos donde las áreas de planeación y presupuesto de los gobiernos regionales y locales registran la información sobre el desarrollo de cada una de las etapas del Presupuesto Participativo. 33 2.2. Impactos sobre la asignación presupuestaria Como se describe en el marco conceptual, el PP abre la posibilidad a la sociedad civil de influir en la orientación de los recursos públicos de inversión. De esta estrategia participativa se espera que las asignaciones de recursos guarden una relación más estrecha con las necesidades de los más pobres. De acuerdo con la información del Aplicativo Gráfico 4: del PP de 2007, el 90% de las municipalidades que reportaron información (462 municipios) priorizaron menos de 37 proyectos y el 50% (257 municipios) menos de 13 proyectos de inversión (ver Gráfico 4). En promedio, las municipalidades priorizaron alrededor de 18 proyectos a través del mecanismo del PP. El número de proyectos y el costo promedio por municipalidad están correlacionados significativamente. Los costos promedio por proyecto tienden a ser menores en las Fuente: Aplicativo del PP 2007. Cálculos propios municipalidades que priorizan un mayor número de proyectos. Mientras que los costos promedio en los municipios que priorizaron 50 o menos proyectos estuvieron alrededor de los 100 mil soles, en aquellos con 7 o menos proyectos el costo fue un 30% mayor32. No se esperaría que la comunidad estuviera Gráfico 5: Relación orden de prioridad dispuesta a invertir grandes cantidades de y costos de proyectos PP recursos en proyectos que considera poco importantes. Un primer indicador de la consistencia de las asignaciones propuestas en el marco del PP resulta del contraste “prioridad–costo�. Como se observa en el Gráfico 5, el orden de prioridad33 y los costos relativos guardan una estrecha relación. Los proyectos a los que la comunidad atribuye menor importancia, son también proyectos de menor costo. Mientras que los proyectos clasificados en los órdenes de Fuente: Aplicativo del PP 2007. Cálculos propios 32 El percentil 95 prioriza 50 o menos proyectos mientras que el percentil 25 prioriza 7 o menos. 33 1 corresponde a la calificación más alta. 34 prioridad superiores pueden oscilar en costos, no hay grandes proyectos de inversión cuyo orden de prioridad sea bajo (proyectos en color naranja, Gráfico 5). La importancia relativa de cada proyecto se expresa a través del orden de prioridad y el costo de inversión34. Nótese que un proyecto de alta prioridad no necesariamente implica una mayor inversión de recursos (en color verde, Gráfico 5). Sin embargo, se esperaría que los mayores efectos sociales; por ejemplo, en términos de acceso a infraestructura básica, provengan de los proyectos que simultáneamente son más prioritarios y que demandan mayores recursos de inversión (en color azul, Gráfico 5). Un segundo indicador de la coherencia de las asignaciones que se obtienen a través del PP, resulta del contraste “importancia relativa–infraestructura básica35�. En principio, la participación de la sociedad civil garantizaría una relación más estrecha entre las necesidades de las comunidades y la importancia que ésta da a cierto tipo de proyectos de inversión. La información municipal sobre las tasas de acceso a infraestructura básica se obtuvo del mapa de pobreza de 200736, mientras que la importancia relativa por tipo de proyecto ha sido calculada, en cada municipio, promediando los puntajes de importancia relativa por tipo de proyecto inversión. En el Gráfico 6, los municipios han sido agrupados por quintil de carencia de infraestructura básica37 (agua, saneamiento y electricidad). Así, cuanto más alto es el quintil de carencia menor es el porcentaje de población sin acceso a un determinado tipo de servicio. Menos del 9% de la población en las municipalidades del quintil más alto carecen de infraestructura básica, mientras que este porcentaje supera el 60% en aquellas pertenecientes al quintil 1. (ver línea roja, Gráfico 6). 34 Formalmente, ha sido definida la importancia relativa de cada proyecto i en una determinada municipalidad j como: (∑ ) ( ) La importancia relativa aumenta cuando el costo estimado como porcentaje del total de recursos a priorizar ∑ es mayor y/o cuando el orden de prioridad es más cercano a 1. 35 El término infraestructura básica se refiere a electricidad, agua y saneamiento. 36 La información sobre acceso a infraestructura básica proviene de la base de datos del mapa de pobreza calculada por FONCODES a partir de la información del Censo de Población de 2007. 37 Los quintiles fueron calculados por medio de análisis de componentes principales a partir de las tasas municipales de acceso a agua, saneamiento y electricidad (ver Anexo estadístico). 35 Gráfico 6: Importancia relativa en priorización de PP y necesidad en el acceso a infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento) Fuente: Aplicativo del PP 2007 y FONCODES 2007. Cálculos propios Al contrastar importancia relativa y acceso a infraestructura básica, se observa que hay una estrecha correspondencia entre las necesidades observadas en agua y saneamiento y la importancia dada por las comunidades a la inversión en este tipo de proyectos. Dado que las comunidades más pobres pertenecen a los quintiles más bajos, este resultado sugiere que la estrategia del PP motiva una tendencia de tipo pro–pobre en la orientación de los recursos públicos. 2.3 Impactos sobre la estructura de ejecución del gasto Si bien la priorización participativa permite establecer claramente intención de gasto de las comunidades, otros factores intervienen en la ejecución presupuestaria. De acuerdo con la información del Aplicativo del PP y el SIAF, el 50% de los proyectos priorizados en 2007 no fueron ejecutados durante ese año. Al contrastar los recursos priorizados que efectivamente son ejecutados38 con la información de infraestructura básica municipal, se observan distorsiones importantes respecto al ejercicio de priorización descrito en la sección anterior. 38 En el Gráfico 4, los porcentajes ejecutados en agua, electricidad y saneamiento han sido calculados sobre el total de la inversión priorizada y ejecutada. 36 Gráfico 7: Importancia relativa en ejecución de proyectos PP y necesidad en el acceso a infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento) Fuente: Aplicativo del PP y FONCODES 2007. Elaboración y cálculos propios Mientras que la intención de gasto reflejaba una clara tendencia pro–pobre en los temas de provisión de agua potable y saneamiento básico, cuando se efectúa la ejecución de los proyectos se altera este patrón. El porcentaje invertido en proyectos de saneamiento en las municipalidades pertenecientes a los quintiles más altos (3, 4 y 5) superó en más de un 200% el porcentaje invertido por los municipios del quintil más bajo (ver Gráfico 7). Nótese que el porcentaje de población sin saneamiento en el quintil 1 es un 70% mayor que en el quintil 2 (37%). Por el otro lado, el porcentaje invertido en proyectos de provisión de agua potable fue más alto en los quintiles 2, 3 y 4 que en el quintil 1, donde el porcentaje de población sin agua potable supera en un 23% la carencia registrada en el quintil 2. Llama la atención que el porcentaje de recursos ejecutado en proyectos de electrificación tiende beneficiar principalmente a los quintiles más bajos (ver Gráfico 7), en tanto que, durante el ejercicio de priorización, este tipo de proyectos eran más importantes para los quintiles 3, 4 y 5 que para el quintil 1 (ver Gráfico 6). Los resultado anteriores confirman que, en el momento en que el ejecutivo municipal prioriza los proyectos PP que efectivamente serán ejecutados ese año, se distorsiona la orientación de la intensión del gasto inicial. La diferencia resultante del contraste entre gasto asignado participativamente y ejecutado sugiere que en el momento en que se decide qué proyectos de los priorizados por el PP se ejecutan, interviene una lógica de priorización distinta a la predominante en el proceso participativo de priorización del gasto, la cual no necesariamente sigue una orientación de inversión pro-pobre (que privilegia gasto en infraestructura básica en los municipios que presentan un mayor nivel de carencia). 37 La situación arriba descrita se confirma al compararse municipalidades en las que el PP goza de aceptación entre los ejecutores del gasto con aquellas que presentan la situación contraria. Al establecer un grupo de comparación estadísticamente válido, al efectuar la comparación se observa que, mientras que en las municipalidades del grupo de tratamiento 23 de cada 100 soles asignados participativamente se destinan a proyectos de provisión de agua, electricidad y saneamiento, los municipios del grupo comparación ejecutaron en promedio alrededor de 7 soles. En particular, los porcentajes invertidos en proyectos del PP de provisión de agua y energía eléctrica son significativamente mayores en las municipalidades con altos niveles de implementación del PP (ver Gráfico 8). Es conveniente anotar que más del 86% de las municipalidades que componen el grupo de tratamiento pertenecen al quintil de pobreza 1 y 2 39 y ninguna a los quintiles 4 y 5. Gráfico 8: Estimación de densidad Kernel 1.5 Grupo de Control Grupo de Tratamiento 5.5% 1.4% 1.0% 8.2% 1 10.2 8.5% % Densidad 6.9% 81.9 59.4 % % 17.0 % .5 Agua Agua Saneamiento Saneamiento Electricidad Electricidad Vias Vias 0 0 .1 .2 .3 .4 .5 .6 .7 .8 .9 1 �ndice de implementación del PP Fuente: Aplicativo del PP 2007. Elaboración y cálculos propios Cuando hay un nivel alto de ejecución de gasto asignado participativamente se imprime una orientación pro-pobre a la estructura del total de gastos de capital en el nivel distrital. El Gráfico 9 muestra que, efectivamente, existe un impacto del PP sobre la estructura del presupuesto total ejecutado de inversión. Los municipios con mayor implementación del PP (grupo tratamiento) ejecutan un mayor porcentaje de su presupuesto de inversión en proyectos de infraestructura básica (acceso a agua, electrificación, saneamiento y vías rurales). Mientras que el grupo comparación ejecuta un 73% de su gasto de inversión en proyectos no vinculados a 39 De acuerdo con los quintiles de pobreza definidos por FONCODES 2007. 38 acceso a servicios básicos, los municipios con mayor implementación del PP ejecutan el 60% en proyectos distintos a los de acceso a servicios básicos. Este impacto sobre la estructura de gasto de inversión muestra la real capacidad del PP para generar resultados que potencialmente se traducirán en mejores indicadores de calidad de vida. Gráfico 9: Estructura de gasto ejecutada, grupo tratamiento y comparación Grupo Comparación: Grupo Tratamiento: Fuente: SIAF y Aplicativo del PP. Elaboración Propia 2.4 Efectos del PP sobre la fragmentación del gasto en inversión No se encontró ninguna evidencia de que el PP tienda a fragmentar el gasto público de inversión40. Al contrastar los niveles de fragmentación de los municipios en los grupos de tratamiento y de comparación, no se encontró ninguna diferencia estadística significativa, ni en los porcentajes promedio de fragmentación a nivel municipal, ni en la forma como distribuyen dichos porcentajes entre los dos grupos. El Gráfico 10 muestra los resultados de esa comparación utilizando la definición del SNIP de “pequeño proyecto de inversión�, que abarca a los proyecto cuyo costo total es inferior a los S/. 300 mil41. 40 El concepto de fragmentación empleado en este análisis se basa en la definición comúnmente utilizada en el debate peruano: proyectos pequeños en términos presupuestarios. En otros contextos, sin embargo el concepto de fragmentación es utilizado para referirse a una asignación ineficiente de recursos en la que no se aprovechan economías de escala ni se incorporan criterios de sostenibilidad. El proyecto pequeño no conlleva necesariamente una asignación menos eficiente de gasto. Es necesario tener en cuenta otros factores como las características del sector, de la población objetivo y del contexto geográfico. 41 Se comprobó además, que no existe una diferencia estadísticamente significativa cuando se modifica la definición de proyecto pequeño a costo total inferior a S/. 90 mil. 39 Gráfico 10: Porcentaje de proyectos Diferencias en la capacidad técnica de las fragmentados 1.2 municipalidades y en las características Tratados 1.0 socio-económicas de los municipios Controles probablemente explican la mayor o menor 0.8 fragmentación del gasto de capital. Según la Densidad 0.6 información del SNIP, en los municipios del 0.4 Perú el 74% de los nuevos proyectos de 0.2 inversión no excedían el umbral de los 300 0.0 mil soles en 2007. Con el fin de acercarse a 0.00 0.05 0.10 0.15 0.20 0.25 0.35 0.40 0.50 0.55 0.65 0.70 0.75 0.80 0.85 0.90 0.95 0.30 0.45 0.60 una explicación de los factores que llevan a Porcentaje Proyectos Fragmentados estos altos niveles de atomización conviene Fuente: SNIP 2007. Cálculos propios anotar que, en el caso de los dos grupos de municipios analizados, el nivel de fragmentación del gasto del grupo de comparación “sin controles�, resulta muy inferior al del grupo de tratamiento (54%). Este resultado sugiere que aunque la fragmentación no resulte relacionada con la implementación del PP, es probable que este fenómeno guarde relación con características de los municipios que fueron controladas, como su capacidad técnica o las condiciones socioeconómicas de los mismos. 2.5 Efectos sobre el recaudo fiscal Finalmente, no hay evidencia estadística que permita concluir que el PP incentiva un mayor recaudo de impuesto predial de las municipalidades con altos índices de implementación. Sin embargo, el corto período de implementación del PP puede aún no ser suficiente para generar cambios en la percepción y, en consecuencia, en la disposición de la ciudadanía a tributar más. Nótese que aunque las municipalidades consideradas en el grupo de tratamiento registraron incrementos anuales en la tasa de recaudo superiores a las del grupo de comparación (66% grupo de tratamiento y 25% el grupo de comparación), en ambos grupos los cambios anuales en las tasas de recaudo intra-grupo son muy heterogéneas, tanto que no es posible registrar diferencias significativas entre-grupos. También es importante tomar en cuenta que los impactos fueron medidos en un año considerado de bonanza económica (2007) en el que tanto los municipios con alta y baja implementación del PP contaban con débiles incentivos para reforzar sus mecanismos de recaudación. 40 Capítulo 3: Factores facilitadores y limitantes de impactos del Presupuesto Participativo Este capítulo analiza los factores que se esperaría tengan un efecto sobre la cadena de transmisión de impacto del PP. Se abordan tres áreas principales: La calidad de la participación, el vínculo del PP con el presupuesto institucional, y finalmente la relación entre el PP y la presupuestación estratégica. Estas áreas son resaltadas como aquellas donde es posible observar facilitadores y limitantes de los impactos observados en el capitulo anterior. Para el análisis que se presenta a continuación se utiliza información cualitativa proveniente del trabajo de campo, datos derivados del levantamiento de información documental y del Aplicativo del PP. 3.1 Calidad de la participación Como se menciona en el marco conceptual, la participación constituye el primer momento de la cadena de transmisión de impacto. Se esperarían resultados positivos de la implementación del PP si: (i) los procesos participativos son socialmente inclusivos, es decir incluyen la participación de los grupos tradicionalmente pobres y excluidos; (ii) el ciclo del proceso participativo puede considerarse de calidad en cuanto a la información disponible, implementación de etapas, etc.; y, (iii) los acuerdos tomados en el PP son considerados legítimos tanto para la sociedad civil participante como para las autoridades que lo coordinan. Esta sección analiza diferentes aspectos de la participación en el PP en el Perú que se desprenden de lo anterior, específicamente aquellos aspectos claves identificados como para de la cadena de transmisión de impacto: inclusión, calidad del proceso y legitimidad. 3.1.1 Inclusión Tendencia en el número de participantes Desde 2005, el Aplicativo del PP muestra una tendencia creciente en el número de participantes registrados al inicio del PP. Como lo muestra el Gráfico 11, el número promedio de agentes participantes en los procesos de PP ha ido creciendo en los últimos 5 años llegando a duplicarse. 41 Gráfico 11: Número promedio de agentes participantes en los procesos PP 90 82 80 73 70 60 51 52 50 41 40 30 20 10 0 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Aplicativo. Elaboración propia. Sin embargo, conforme se avanza en las diferentes etapas del proceso hay un descenso en el número de participantes. Entre el taller de diagnóstico y el de formalización la asistencia disminuye de un promedio de 75 a 47 participantes (Tabla 6) según lo registrado en el análisis de los documentos de reporte del proceso a nivel distrital. Algunos factores que puedan explicar esta situación son: (i) los costos de participar en el proceso completo (ii) el posible cansancio que experimentan los agentes participantes (sobre todo en ciclos anuales de corto aliento); (iii) los costos –tanto en tiempo como en dinero—que significa la participación activa; y, (iv) el no cumplimiento de las expectativas de capacitación, discusión, voz, o formulación de propuestas de los participantes. Tabla 6. Agentes Participantes por taller del Presupuesto Participativo Taller de Taller de Taller de Taller de Rendición Diagnóstico Priorización Formalización Promedio 75 75 62 47 Mínimo 18 13 13 6 Máximo 257 287 267 172 Fuente: Análisis documental. Elaboracion propia Representación de intereses sociales Las organizaciones sociales de base (OSB) constituyen el principal tipo de agentes participantes en los procesos de presupuesto participativo en Perú lo que es una señal de que el proceso tiende a la inclusión. El análisis documental muestra que más de la mitad de los 42 agentes participantes en el nivel distrital está constituido por representantes de la OSB (54%); seguidas por representantes del sector público y servicios públicos (los que combinados alcanzan el 28%). El estudio de casos muestra, sin embargo, que esta tendencia varía dependiendo del nivel de gobierno. La representación de las OSB es mayor en el nivel local que el regional (Gráfico 12). Sin embargo, también es importante notar que la diversidad de actores disminuye en la medida que se baja de nivel de gobierno. Esto es especialmente notorio en la categoría ‘otros’ que agrupa a ONGs y otras organizaciones de ‘sociedad civil profesional’ además de personas naturales e instituciones de carácter público como la policía, los bomberos y otros similares. Gráfico 12: Tipos de actores por nivel de gobierno. Región de La Libertad Fuente: Estudio de casos. Elaboración propia. A mayor escala territorial, la debilidad y escasez de organizaciones sociales con representatividad regional se hace más evidente. Las OSB que participan en los procesos regionales son, en general, aquellas basadas en el centro urbano. Ante ello, el estudio de caso muestra que los gobiernos regionales están optando por la realización de talleres descentralizados. En la región La Libertad, el gobierno regional organizó los talleres del PP en las provincias, lo que si bien permite tener una visión comprensiva de las necesidades de los distintos territorios de la región, también presenta el riesgo de atomizar proyectos que deberían tener un alcance regional y su reemplazo por proyectos de orden local a fin de cumplir con las demandas de la población o subvencionar presupuestos limitados por parte de los gobiernos locales42. La mayor participación de OSB se refleja, también, en el porcentaje de proyectos que estos presentan a la discusión participativa. El Gráfico13 muestra que las OSB presentan más de la mitad de los proyectos discutidos en los PP, seguido por representantes de servicios públicos y sector público. 42 Es de notar que según algunos funcionarios del gobierno regional consultados, la mayor parte del gasto de inversión asignado al presupuesto participativo está orientado a proyectos ubicados en las provincias donde se encuentran los mayores niveles de pobreza. Sin embargo, esta orientación parece deberse menos a la articulación de demandas de la población en los talleres del PP que a decisiones estratégicas tomadas por la autoridad regional. 43 Gráfico 13: Porcentaje de proyectos presentados por tipo de agente participante 60% 56% 50% 40% 30% 30% 20% 11% 10% 3% 0% Sector Público OSB Actores económicos Servicios públicos Fuente: Análisis documental. Elaboración propia En general, la participación de las OSB parece estar asociada a una mayor implementación de los proyectos PP. Como muestra el Gráfico 14, los municipios con alta implementación de proyectos PP son también los que cuentan con mayores porcentajes de OSB entre sus participantes. Gráfico 14: Implementación del PP y % de participación de OSB, 2007 100% 90% 80% 70% 60% %OSB 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Implementacion PP Fuente: Análisis Documental, SIAF, Aplicativo del PP 2007. Elaboración propia. De este modo, la evidencia de asignación pro pobre encontrada en el capitulo anterior y el análisis de caso sugiere que la mayor participación de representantes de las OSB se traduce 44 en una mayor inclusión de proyectos que mejoren la calidad y acceso de servicios básicos . Por el contrario, algunos representantes de OSB entrevistados perciben la inclusión de funcionarios públicos como agentes participantes como intentos de cooptación del proceso. Por ejemplo, en el estudio de caso existe el consenso en distinguir que los intereses son diferentes. Mientras la población se orienta a mejorar el acceso y la calidad de los servicios básicos; los representantes del gobierno privilegian proyectos de infraestructura. Asimismo, hay una relación asimétrica en el acceso a información entre los agentes de las OSB versus los agentes gubernamentales, que les da a estos últimos una voz que se percibe como más autorizada por parte de los demás agentes participantes. Por parte de los representantes del gobierno local, estos son vistos como representando intereses particulares del gobierno. Representación de grupos poblacionales Gráfico 15: Participación por género 80% Si bien el Instructivo señala que la 80% 69% 74% convocatoria debe incluir la invitación 70% 60% explicita a participar a mujeres, éstas 50% participan notoriamente en menor número. 40% 32% El análisis documental muestra que entre los 30% 26% 20% participantes del PP las mujeres representan 20% sólo el 32% de los agentes participantes, el 10% 0% 26% de los integrantes de los comités de Agentes participantes Integrantes Comités de Vigilancia Integrantes Comités Técnicos vigilancia y apenas 20% de los comités Femenino Masculino técnicos (ver Gráfico 15). Fuente: Análisis Documental. Elaboración propia. Las barreras a la participación de mujeres apuntan a factores culturales y de discriminación. Información recogida durante el trabajo de campo apunta a la existencia de discriminación cultural más que formal, así se sugiere que (a) los agentes participantes mujeres reciben menos atención de las autoridades justamente por su condición de género; (b) a nivel de organizaciones locales las mujeres no ocupan roles de liderazgo y es el líder quien participa como agente en el PP; (c) las mujeres concentran su participación en comités escolares, de vaso de leche, etc. cuyos presupuestos no hacen parte del proceso participativo, o (d) el tratarse de asignaciones presupuestarias es entendido como tarea que los hombres se encuentran en mejores condiciones de realizar (educación, tradición, mayor familiaridad con manejo del dinero). La menor inclusión femenina en las instancias de toma de decisiones del presupuesto participativo puede tener podría incidir negativamente en la selección de proyectos que tradicionalmente son reclamos levantados por las mujeres (por ejemplo, sistemas seguridad alimentaria o mejoras en la calidad educativa). 45 La participación de representantes de grupos campesinos y jóvenes dependería de las condiciones geográficas de la zona así como de acciones afirmativas asumidas por el gobierno local. El estudio de caso muestra que en el distrito rural de Simbal los miembros de la sociedad civil consultados perciben que la participación de representantes de los pobladores de los caseríos ubicados fuera del centro urbano es deficiente, en particular de los más alejados. Esto puede deberse a factores de distancia y dispersión que inhiban tanto la llegada de información a estos grupos como su participación (por temas como desplazamientos y tiempos). Ahora bien, Simbal, a diferencia de otras zonas rurales como Cusco, Puno o Apurímac, no tiene comunidades campesinas organizadas, institución que en muchos casos permite nuclear los intereses y potenciar la voz de lo población rural. En el caso de los jóvenes, se conoce que algunos municipios han fomentado su participación a través de la organización de talleres específicos en escuelas. Barreras para la inclusión La rigidez de los criterios para la inscripción en el proceso limita una mayor participación . El estudio documental muestra que entre los requisitos solicitados predominan aquellos especificados en el Instructivo (DNI y acta de existencia de la organización) pero también adicionales como el acta que acredite que el agente participante vive en la localidad (ver Gráfico 16), estos requisitos y otros adicionales son percibidos, entre los entrevistados, como limitantes para algunos participantes. Gráfico 16: Tipos de requisitos para registrarse como agente participante 70% 59% 60% 60% 50% 40% 30% 19% 20% 16% 16% 10% 3% 0% DNI Acta que acredita Tiempo mínimo Solicitud de Acreditación del Cartas de existencia de la de actividad inscripción al representante de respaldo para organización Municipio la organización SCNO Fuente: Análisis documental. Elaboración Propia Los costos para la participación constituyen barreras importantes para la inclusión de grupos tradicionalmente excluidos y pobres. El cuadro a continuación muestra un ejemplo de los costos económicos asumidos por un participante pobre en una zona rural. 46 Encuadre 3: Costos de la participación Un agente participante rural requeriría, para participar del ciclo completo disponer de: - Tiempo: 4 días para participar en los talleres estipulados. 4 días –mínimo- para participar de las capacitaciones. A esto debe agregarse, en muchos casos por distancia, la necesidad de viajar el día antes de cada evento y regresar a sus localidades el día después. Es decir mínimo de 16 días no trabajados y sin ingresos percibidos. Actualmente el salario mínimo en Perú es de S/600, por lo que los ingresos no percibidos serian aproximadamente la mitad de esto, S/300. - Transporte: La movilización para cada una de las ocasiones, de ida y regreso de sus localidades requiere en muchos casos utilizar más de un medio de transporte y/o hacer cambios, transbordos, etc. Una estimación gruesa del costo es S/.15 por pasaje, dando un total de S/.30 para el viaje completo. - Viáticos: Gastos de alimentación y hospedaje. Siguiendo lo que reportaron los agentes participantes rurales en el estudio de caso, el gasto diario es de aproximadamente S/15, dando un total de S/240 para el proceso completo. El costo total para un agente promedio seria de: S/ 570 (aprox. US$ 190); es decir el 95% de un salario mínimo mensual. Como plantean agentes del estudio de caso: “…hay que utilizar muchos días útiles de trabajo, para agentes participantes que trabajan en el sector publico o que tienen s us actividades privadas este les resulta difícil concentrarse en un mes ta ntos días de ausencia de su trabajo para participar� (Representante Sociedad Civil en Comité Técnico Regional). Un agente participante del distrito rural detalla su rutina para poder participar de los talleres: “… para una señora humilde es valiosísimo sacrificar sus hijos, su casa, el trabajo es importante cuando no hay ni para el pasaje y venir de allá. Su almuerzo todo. Para otra persona es muy mucho más y todo. Y en ese sentido no encuentran facilidades como por ejemplo un carro municipal que les recojan o les dan un viatico�. (AP Distrito Rural) Algunos agentes participantes enfrentan barreras relativas a la comprensión del proceso del PP en sí mismo. Estas afectan la capacidad y disponibilidad de asumir los costos económicos de participar en el proceso. Es reconocido por agentes participantes y técnicos que, en muchos casos los participantes desconocen en que consiste el mecanismo del presupuesto participativo y a pesar de las capacitaciones, no logran comprenderlo. Esto se acentúa con la rotación de los agentes participantes entre diferentes años. Participar del presupuesto participativo necesita tener un nivel técnico de información y manejo para participar activamente en los debates con la administración. La normatividad del PP prevé que los agentes participantes reciban capacitación que asegure una participación de calidad al inicio de cada ciclo; sin embargo, el estudio de caso muestra que en algunos casos los agentes reconocen que la capacitación recibida es insuficiente, y en otros, que la información impartida es “muy teórica�. En general, el estudio de caso muestra que la capacitación de agentes participantes resulta limitada debido principalmente a los siguientes factores: (i) la difícil comprensión de la dinámica del proceso del presupuesto participativo, (ii) la naturaleza de lo que se define como capacitaciones –en muchos casos son sólo exposiciones, (iii) la rotación de los agentes participantes que hace que cada año se debe de reiniciar el proceso sin que exista un efecto de aprendizaje acumulativo; y, (iv) la entrega de información por demanda y no de manera sistemática dentro del ciclo de implementación del PP. 47 3.1.2 Calidad de los procesos participativos Oportunidad y calidad de la información disponible La información disponible puede considerarse de manera amplia desde la información sobre el proceso, la información requerida para el proceso, y la información que se entrega con posterioridad al proceso de priorización. No siempre esta información es entregada a través de los mecanismos adecuados, es oportuna o suficiente. Los participantes requieren saber cuándo participar, en qué términos se realiza la participación, y tener información suficiente para seguir los resultados de ella. La convocatoria no siempre entrega suficiente información o es a través de los medios adecuados. Agentes participantes y técnicos municipales reconocen que no siempre la convocatoria es oportuna, llegando muy tarde a algunos sectores de la población, y/o en muchos casos no incluye toda la información pertinente –por ejemplo fechas de talleres, ubicación o cambios en la planificación de estos talleres. El estudio de caso muestra que, una vez iniciado el proceso del PP no se cuenta con estimados exactos del presupuesto de inversión total y que, por tanto, la priorización de proyectos se realiza sobre la base de estimados gruesos de presupuesto disponible. El monto a ser discutido en el PP generalmente se estimada teniendo en cuenta el presupuesto de inversión disponible el año anterior. En general, diferentes actores resaltan la importancia de distintos tipos de información para asegurar la calidad de la participación en el PP. Especialistas técnicos y representantes de la sociedad civil en el nivel regional destacan la necesidad de contar con información estadística específica (i.e. datos socioeconómicos del territorio que contribuya a la toma de decisiones). Por otra parte, para otros actores la información presupuestal constituye la más necesaria del PP (i.e. presupuesto disponible para discutir en el PP, cumplimiento de compromisos). La información sobre los proyectos priorizados y su ejecución no siempre está disponible para la realización de la vigilancia ciudadana. Agentes participantes regionales reconocen la falta de acceso a información específica como el PIA y el PIM para poder contrastar lo priorizado con lo ejecutado. Otros agentes miembros de comités de vigilancia dan cuenta de la dificultad de encontrar información de progreso de un proyecto o de factores que estén afectando su ejecución. Implementación del proceso El estudio de caso muestra que un factor que afecta la calidad de los talleres son las condiciones concretas de implementación. Entre estos factores destacan (i) locales inadecuados para los talleres (en términos de espacios disponibles y distancia a los lugares donde 48 habitan los agentes participantes); y, (ii) la elección del horario de las reuniones (en día de semana u horarios de trabajo); (iii) la frecuencia con que los talleres son realizados (por problemas de tiempo se realizan en un periodo muy corto de tiempo limitando la capacidad de los agentes de participar, volver a sus comunidades y/o organizaciones y consultar, o reflexionar sobre la cartera de proyectos disponible para priorizar) . Mientras que estos problemas son más importantes en el nivel regional y provincial, en los distritos, el estudio de caso muestra que se buscan maneras de sobrellevar estas dificultades. En el distrito de Simbal, por ejemplo, se realizaron talleres en zonas más alejadas, garantizando la participación de sectores poblaciones excluidos (incluso hubo ocasiones en las que se pago de la movilidad de aquellos que provienen de lugares muy alejados). 3.1.3 Legitimidad Cumplimiento de acuerdos Como se muestra en la Introducción, la implementación de los acuerdos alcanzados en el PP es variable. En general, se observa una merma del porcentaje del monto asignado a proyectos priorizados por PP conforme se avanza en el ciclo de presupuestación; ver Tabla 7 con datos de la Municipalidad provincial de Trujillo43. Tabla 7: Municipalidad de Trujillo- proyectos priorizados en el presupuesto participativo en las fases del PIA, PIM y Ejecución, 2008* Concepto Porcentaje Porcentaje del PIA priorizado por el Presupuesto Participativo 85 Porcentaje del PIM priorizado por el Presupuesto Participativo 14 Porcentaje del gasto ejecutado priorizado por el Presupuesto 7 Participativo * Solo se considera gasto de inversión. Fuente: Aplicativo del Presupuesto Participativo 2008, SIAF 2008.Elaboración: propia. El estudio de caso muestra que, en general, existen percepciones opuestas entre las autoridades y sociedad civil respecto al cumplimiento de acuerdos. Por un lado, las autoridades y los funcionarios sostienen que los acuerdos tomados son siempre cumplidos (exceptuando los proyectos que no pasan las barreras técnicas). Por otro, los representantes de la sociedad civil perciben que muchos de los proyectos priorizados en el PP no son finalmente 43 Funcionarios de la municipalidad provincial sostienen que los datos presentados no coinciden con las estadísticas que ellos manejan por dos principales razones. Primero, el examen de un solo un año no captura el número de proyectos del presupuesto participativo que están en ejecución; muchos proyectos del PP se ejecutan durante dos a tres años. Segundo, los recursos adicionales que llegan durante el año – haciendo que el presupuesto aumente considerablemente- se asignan fuera del presupuesto participativo de ese mismo año, lo que contribuye a disminuir el peso de los proyectos del PP. A pesar de eso, si bien es cierto que una parte importante del presupuesto extraordinario es utilizado para proyectos designados directamente por la autoridad, ello se haría en concertación con los integrantes del Concejo Municipal (regidores) y para ello utilizarían como referencia la cartera de proyectos del presupuesto participativo de años anteriores. 49 ejecutados. Los gobiernos municipales –personalizados en la figura del alcalde— son percibidos como los principales responsables del cumplimiento parcial o incumplimiento de los acuerdos. El incumplimiento de acuerdos y la excesiva demora en la ejecución de proyectos seleccionados son advertidos como una de las principales causas del desencanto de los participantes con el proceso del presupuesto participativo. Sin embargo, en opinión de los funcionarios consultados, las causas que explican la dificultad o demora en la ejecución de los proyectos priorizados en el presupuesto participativo yacen en fallas del diseño y la gestión del proceso, antes que en factores de orden político o de intereses de grupos. Los funcionarios de gobierno señalan, por ejemplo, que ante la bonanza presupuestal existente el año 2007 se estuvieron aceptando todos los proyectos presentados en el presupuesto participativo, sin poner mayores exigencias técnicas. Este factor explicaría la demora en la ejecución de los proyectos, pues al aceptar cualquier proyecto, incluso aquellos que están a nivel de idea, resulta difícil transformarlos a perfiles técnicos que cumplan con los requerimientos del SNIP. La siguiente sección (sobre el vínculo entre el PP y el presupuesto institucional) analiza este tema tomando en cuenta las barreras técnicas y factores de economía política que limitan el cumplimiento de los acuerdos del PP. Transparencia Hay evidencias de una creciente participación de representantes de la sociedad civil en el Comité Técnico encargado de la evaluación y selección de los proyectos presentados lo que contribuye a generar un entorno de transparencia en cuanto a la selección de los mismos . En el 2009, todos los gobiernos regionales han cumplido con implementar esta medida. En algunos casos la designación de estos representantes ha sido tomada en concordancia con los agentes participantes (Lambayeque, Piura) y en otros sólo por la autoridad44. Según la Mesa de Concertación, en el 78% de los equipos técnicos distritales y en 70% de lo provinciales había representantes de la sociedad civil en el año 200745. Si bien aun los funcionarios públicos son mayoría en los equipos técnicos, la presencia de la sociedad civil contribuye a una mayor legitimidad del proceso al aumentar la credibilidad sobre los criterios de evaluación aplicados. La rendición de cuentas constituye un elemento fundamental para el incremento de la transparencia presupuestaria en el nivel local. El análisis documental muestra, sin embargo, que en un importante porcentaje de los municipios (67%) no se consigna entre los documentos alguno que apunte a la realización de dicha rendición de cuentas. Esta información solo se encuentra disponible para 29 de los 80 distritos analizados. Como se muestra en el Gráfico 17, entre los municipios que organizan talleres de rendición de cuentas, el tema discutido más 44 Grupo Propuesta Ciudadana (2009) “Balance del presupuesto participativo regional� Boletín de Vigilancia N° 2. 45 Mesa de Concertación de lucha contra la Pobreza. Seguimiento del Presupuesto participativo 2007. 50 habitualmente se vincula a la gestión presupuestal del año anterior y no al cumplimiento de los acuerdos del PP. El estudio de caso sugiere que, cuando los talleres de rendición de cuentas se realizan, la información no es alcanzada con la debida anticipación y es poco comprensible por su carácter técnico. Consecuentemente, en muchas ocasiones, los talleres de rendición de cuentas son percibidos por la sociedad civil como meros actos de formalidad que realizan las autoridades para cumplir con la ley. Gráfico 17: Temas tratados en los talleres de rendición de cuentas 90% 81% 80% 70% 60% 60% 50% 40% 40% 30% 19% 20% 10% 0% Gestión presupuestal general año anterior Cumplimiento de acuerdos PP año anterior Sí No Fuente: Análisis documental. Elaboración Propia La calidad de la rendición de cuentas está estrechamente vinculada al buen funcionamiento de los comités de vigilancia. El Informe de Monitoreo del Proceso Participativo preparado por la MCLP en 2007 registra que un importante porcentaje de municipios (94%) informa sobre la conformación de comités de vigilancia. El cumplimiento es total en los gobiernos regionales pero aun existe algún nivel de incumplimiento en los gobiernos locales (ver Tabla 8). Tabla 8: Conformación del Comité de Vigilancia, según nivel de gobierno (%) Promedio Distritos Provincias Regiones Nacional Sí 92.5 94.1 100 94.1 No 7.5 5.9 0 5.9 Fuente: MCLP, I Informe de Monitoreo del Proceso del Presupuesto Participativo 2007. Es de especial importancia, además, que estos comités cuenten con una representación equitativa de las organizaciones sociales de base. El Gráfico 18 muestra que, en promedio, los representantes de las OSB constituyen la mayoría en los Comités de Vigilancia. 51 Gráfico 18: Integrantes del comité de vigilancia según tipo de actor 90% 80% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 11% 8% 10% 0% Sector público OSB Actores económicos Fuente: Análisis Documental. Elaboración propia Sin embargo, la mayoría de los comités de vigilancia luego de constituidos no llegan a cumplir su rol. Los actores entrevistados explican este hecho con cinco razones principales: (i) las autoridades y funcionarios ponen trabas desde los gobiernos locales para entregar información oportuna, completa y accesible; (ii) las autoridades intentarían controlar al Comité mediante, por ejemplo, de la inclusión de miembros ligados a su administración; (iii) los integrantes del Comité no siempre han sido capacitados ni tienen experiencia en control ciudadano, y el período anual resulta corto para que hagan su aprendizaje; (iv) la vigilancia significa costos de tiempo, transporte y otros que no siempre pueden ser asumidos por representantes de la sociedad civil; y, (v) el comité de vigilancia formado cuando se logran los acuerdos no es necesariamente el mismo al momento de ejecución de los proyectos y, por tanto, el seguimiento de las obras puede verse fragmentado. En conclusión, la información disponible muestra que: (i) existe una alta participación de organizaciones sociales de base (OSB) pero aún existen retos para la participación de grupos poblacionales tradicionalmente excluidos (i.e. mujeres, comunidades campesinas y jóvenes); (ii) la información presupuestal relevante para la implementación del PP se presenta con retraso y existen demandas por mejoras en los procesos de capacitación de los agentes participantes y en la implementación de los talleres del PP; y, (iii) la legitimidad del proceso se ve afectada por el bajo cumplimiento de los compromisos asumidos y la debilidad de los mecanismos de monitoreo y vigilancia. Asimismo, los procesos regionales se distinguen de los locales en términos de la importancia de la participación de las OSB. Esta diferencia, a su vez, podría estar limitando la concretización de impactos positivos identificados en el capítulo 2 para el nivel distrital. 3.2 El presupuesto participativo y su vínculo con el presupuesto institucional El PP podrá influir el proceso presupuestario, y por tanto impulsar sus impactos esperados, si (i) la priorización se realiza de manera oportuna; (ii) los proyectos priorizados 52 cumplen con los requerimientos técnicos a los que estén sujetos -i.e. SNIP; (iii) las burocracias locales cuentan con capacidades necesarias; y, (iv) existe la voluntad política para implementar los proyectos priorizados. Esta sección analiza estos cuatro factores sobre la base de información del análisis documental, estudio de caso y otras fuentes secundarias. 3.2.1 Ciclo del Presupuesto Participativo en la práctica La regulación presupuestal peruana prevé que el proceso participativo concluya en el mes de junio, de tal forma que informe el proceso de planificación presupuestal de los gobiernos sub nacionales iniciado en el mes de julio. El Instructivo del PP preparado por la DNPP MEF sugiere un calendario de implementación de las etapas del PP (ver Tabla 3 en la introducción) que busca la sincronización del proceso participativo y el ciclo presupuestario. La evidencia documental, sin embargo, muestra que los municipios locales concluyen el PP con retraso (ver Gráfico 19 y 20). Tanto las Ordenanzas que planifican el PP como las actas de la implementación de los talleres del PP confirman que un alto porcentaje de municipalidades (35%) termina la formalización de sus acuerdos fuera del plazo límite en que debieran de entregar el anteproyecto del programa de inversiones al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Gráfico 19: Mes en el que se programó el inicio y fin del PP, según Ordenanza en Documentos del Presupuesto Participativo 2008 25 Ene - mes inicio Jun- mes fin sugerido sugerido por Instructivo por Instructivo 23 20 No de municipios 15 14 13 13 10 10 8 8 7 7 5 5 4 4 2 1 1 1 1 0 0 Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic Mes de inicio Mes de fin Fuente: Análisis Documental (muestra de 80 municipios), Documentos del Presupuesto Participativo 2008 . 53 Gráfico 20: Mes en el que se registró la implementación de talleres, según Actas en Documentos del Presupuesto Participativo 2008 25 Jul - Presentacion de ante proyecto presupuesto a DNPP 20 No de municipios 15 10 5 0 Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic Taller de Rendición Taller de Diagnóstico Taller de Priorización Taller de Formalización Fuente: Análisis Documental (muestra de 80 municipios), Documentos del Presupuesto Participativo 2008 El bajo cumplimiento del cronograma sugerido por la DNPP-MEF no se reduce entre los municipios “ricos� (i.e. con mayor Presupuesto Institucional de Apertura -PIA). A pesar de que es se esperaría que los municipios con mayor PIA cuenten con mayores recursos logísticos y administrativos que aseguren una oportuna implementación del PP, son los distritos con menor PIA quienes tienden a registrar un mejor cumplimiento que aquellos con más recursos (ver Tabla 9). Tabla 9: Cumplimiento del cronograma por quintil PIA Quintiles por PIA Cumplimiento 1 2 3 4 5 Total Dentro del plazo 6 10 9 5 4 34 Fuera del plazo 4 4 5 7 8 28 Total 10 14 14 12 11 62 Fuente: Análisis Documental. Elaboración propia. Si bien estos retrasos afectan en menor medida la planificación presupuestal de los gobiernos locales, que deben presentar un anteproyecto en el mes de octubre, es evidente que dificulta la coordinación con las regiones para proyectos de mayor envergadura. Aun cuando, como muestra el capitulo 2, no existe evidencia de que el PP fragmente el gasto de 54 inversión, esta situación podría estar limitando la priorización de proyectos de alcance regional y sus impactos positivos. Los atrasos en la publicación de Instructivo son considerados como una de las principales razones para el retraso en la implementación del PP. Tal como lo menciona Doig (2008) si bien los gobiernos sub nacionales cuentan con flexibilidad para llevar a cabo el proceso de PP, la mayor parte de ellos espera la publicación del Instructivo para seguirlo “al pie de la letra�46. En suma, aun cuando las orientaciones del MEF-DNPP para la implementación del PP y la regulación presupuestaria estén formalmente coordinadas, en la práctica estos procesos rara vez sincronizan. Este retraso estaría evidenciando que el programa de inversiones enviado al MEF, en muchos casos, no incluye las decisiones del proceso participativo. 3.2.2 Efecto del SNIP sobre el Presupuesto Participativo Como se mencionó en el capítulo 1, en la práctica el PP se circunscribe a la priorización de presupuesto de inversión; el cual, en la mayoría de los casos, debe cumplir con los requerimientos técnicos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). A enero de 2010, todos los gobiernos regionales, 82% de las provincias y 35% de los distritos han sido incorporados al SNIP47. Desde la implementación del PP en 2004, un número creciente de gobiernos locales deben someter sus proyectos de inversión a los requerimientos técnicos del SNIP (ver Tabla 10). Tabla 10: Inversión Declarada Viable y Número de Gobiernos Locales incorporados al SNIP Inversión Declarada Viable para los Gobiernos Regionales y Locales 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Monto Monto Monto Monto Monto PIP PIP PIP PIP PIP Monto Mill S/. PIP Mill S/. Mill S/. Mill S/. Mill S/. Mill S/. Gob. Regionales 1,510 1,220 2,041 1,625 2,830 2,272 3,217 3,437 2,864 6,820 3,140 10,055 Gob. Locales 1,023 388 4,343 1,419 7,217 2,669 13,411 8,404 20,041 15,015 19,235 17,962 Numero de Gobiernos Locales Incorporados al SNIP 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Gob. Locales 94 168 291 335 650 782 795 Fuente: SNIPnet MEF. Elaboración Propia 46 Doig, Sandra. GTZ. Diagnostico del Proceso de Presupuesto Participativo en el Peru con miras a una mejora del Instructivo. 2008. p. 61 47 Estas estadísticas muestran los datos de incorporacion de manera voluntaria o normativa. SNIPnet MEF. 55 Aún cuando en 2007 y 2009 el SNIP se flexibilizó y descentralizó48, el estudio de caso en los tres niveles de gobierno sub nacional de la región La Libertad muestra los actores involucrados en el PP demandan mejoras en el SNIP. En opinión de los funcionarios consultados, las causas que explican la dificultad o demora en la ejecución de una importante proporción de proyectos priorizados en el presupuesto participativo son exigencias técnicas no cumplidas, antes que en factores de orden político o de intereses de grupos. Durante el PP los proyectos se priorizan en el nivel de ideas, por lo que su traducción a proyectos de inversión pública resulta compleja. Diversos especialistas representantes de la sociedad civil de nivel regional consultados en el estudio de caso indican que los proyectos e ideas discutidas en el PP no necesariamente se materializan en proyectos ya que la población no posee la capacidad de presentar perfiles de proyectos que cumplan con los requisitos del SNIP. Especialistas técnicos del gobierno regional de La Libertad sostienen, además, que esta dificultad se incrementa en los proyectos productivos. Ante esta situación, un importante número de municipios ha comenzado a incluir la presentación de perfiles de proyectos SNIP entre los criterios adicionales de priorización del PP. El análisis documental muestra que 62% de los distritos que presentaron criterios adicionales a los sugeridos en el Instructivo del PP incluyen la presentación de proyectos con perfiles SNIP49. Durante el PP 2010 el Gobierno Regional de La Libertad, por ejemplo, decidió priorizar sólo aquellos proyectos que contaban con la viabilidad del SNIP. Otros municipios como el de la provincia de Trujillo consideran, en cambio, que resulta poco realista exigir a los agentes participantes que elaboren proyectos con las exigencias técnicas del SNIP. En general, el Informe de Monitoreo del PP elaborado por la MCLP en 2007 muestra que esta exigencia resulta menos común mientras menor sea el nivel de gobierno50. Asimismo, la DNPP- MEF como ente rector y promotor del proceso, ha identificado como tarea pendiente el diseño de “proyectos tipo� que respondan de manera efectiva a las prioridades identificadas en el PP. Este esfuerzo busca reforzar el vinculo entre problemas 48 Decreto de urgencia No 015-2007. Esta adecuación significo que los gobiernos locales y regionales tiene como competencias evaluar y aprobar PIP sin límites de montos ni consultas al MEF. Diario Oficial El Peruano 22 de mayo de 2007; y, Resolución Directoral No 002- 2009-EF/ 68.01. Esta norma considera como Proyectos de Inversión Publica (PIP) menores a aquellos proyectos con inversión menor a S/. 1.2 millones (antes S/. 300 mil) y que por tanto pueden ser declarados viables a través de un procedimiento simplificado. (USAID Perú Pro descentralización, Proceso de Descentralización 2008 Balances y Recomendaciones, Marzo 2009). 49 El Informe de Nacional de Monitoreo del PP elaborado por la MCLP en 2007 señala que en el nivel nacional un 60% del total de casos las acciones priorizadas fueron examinadas y aprobadas su viabilidad por el Comité Técnico según los parámetros del SNIP. Este resultado registra un orden decreciente según nivel de gobierno: 87.5% para gobiernos regionales, 60% municipalidades provinciales y 53.1% distritos. I Informe Nacional de Monitoreo: Resultados del Proceso Participativo 2007. Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. 2007.p.41 50 Durante ese proceso de 2007 sólo un 19.1% de los casos reportados en el nivel nacional informa que los agentes participantes presentaron un perfil de proyecto de acuerdo con las exigencias técnicas del SNIP. Mientras que en el nivel regional este porcentaje alcanzo el 42.9%, en la provincia el 16.7% y en los distritos 14.5%. I Informe Nacional de Monitoreo: Resultados del Proceso Participativo 2007. Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. 2007. p.35 56 priorizados participativamente y sus resultados esperados. La DNPP se ha planteado como prioridad la elaboración de perfiles de proyectos vinculados a los programas estratégicos del PpR (i.e. proyectos de promoción de la salud)51. En conclusión, desde la implementación del PP el SNIP ha ganado importancia entre los gobiernos sub nacionales y, a pesar de avances, su implementación sigue constituyendo un importante reto para que los acuerdos del PP informen efectivamente los presupuestos institucionales. En general, a pesar de los cambios que flexibilizan el SNIP, se tiene la percepción de que este sistema limita las posibilidades de una importante proporción de proyectos priorizados para informar el ciclo de presupuestación, en particular los orientados a iniciativas distintas a la infraestructura (i.e calidad y capacitación productiva). 3.2.3 Capacidades burocráticas Opiniones recogidas en el estudio de caso sostienen que, dadas las limitadas capacidades técnicas de los funcionarios de los gobiernos locales, se tiende a privilegiar la implementación de proyectos de infraestructura. Se percibe que los proyectos que se ejecutan son “los más fáciles de concretar� porque existe experiencia local para diseñarlos y ejecutarlos. Estos proyectos son típicamente de infraestructura de corto alcance (e.j. carreteras vecinales, pistas y veredas, infraestructura educativa básica, irrigaciones, saneamiento básico). En general, la falta de capacidades de los gobiernos sub nacionales ha sido identificada como un importante reto en el proceso de descentralización del país. La transferencia de funciones presenta mayores avances entre los gobiernos regionales que entre los locales. En este último nivel, los procesos de acreditación para la transferencia de responsabilidades han revelado importantes deficiencias de capacidades, e incluso en algunos casos, se ha procedido a transferir la responsabilidad previo a que se diera la respectiva acreditación. Como se muestra en la sección anterior, en los casos de alta implementación de PP, estas deficiencias en capacidades podrían estar siendo compensadas por mayor voluntad política para la ejecución. A pesar de que una importante proporción de los municipios que conforman el grupo tratamiento son pobres, y por tanto se esperaría con débiles capacidades para la gestión de proyectos, un importante porcentaje de proyectos priorizados por el PP son implementados. En cualquier caso, los gobiernos sub nacionales cuentan con limitada discrecionalidad sobre el gasto corriente por lo que su capacidad para afectar la calidad de los servicios públicos, promovidos o no por el PP, es restringida. A pesar de que, entre 2004 y 2008, los gastos en el nivel local han crecido 129% -especialmente gracias al canon y sobre canon-, estos nuevos recursos están básicamente restringidos a gastos de inversión. Como consecuencia, los gobiernos sub nacionales difícilmente pueden influir sobre la calidad de los servicios públicos 51 Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality in Peru. 2009. p.73 57 por medio de la asignación presupuestaria, especialmente sobre aquellos intensivos en mano de obra, como son los ofrecidos por los programas sociales. 3.2.4 Voluntad política de las autoridades Adicionalmente a los factores técnicos, el estudio de caso muestra que existen variables de economía política que determinan la implementación de los acuerdos priorizados por el PP. Si bien existe la percepción de que son las autoridades electas las responsables de la implementación de los proyectos del PP; otros actores como los miembros del Consejo de Coordinación (CCR y CCL), funcionarios públicos y otros organizaciones de la sociedad civil – no participantes en el PP- tienen influencia potencial en la asignación final de los recursos públicos. Aún cuando se espera que el PP contribuya a la disminución del clientelismo, aun existe la percepción de que ciertos grupos no participantes en el PP logran imponer sus intereses en la asignación de recursos de inversión en el nivel local. El estudio de caso muestra, por ejemplo, que en el nivel distrital los proyectos priorizados por el presupuesto participativo tienen un fuerte sesgo urbano; lo cual se debería tanto a la mayor capacidad de los pobladores urbanos para hacer escuchar su voz –dentro y fuera del PP - como al interés de las autoridades de captar mayor votación electoral. Asimismo, existe la percepción de que algunos proyectos de mejoramiento urbano y construcción de vías ejecutados por los municipios buscan valorizar predios que son de propiedad del alcalde y sus aliados políticos. En conclusión, la información disponible muestra que: (i) el cronograma de implementación del PP es ajustado; (ii) que los requerimientos técnicos del SNIP resultan aún difíciles de cumplir; (iii) que existen capacidades técnicas limitadas entre los funcionarios de los gobiernos; y, (iv) que concurren factores de economía política en la determinación final de asignación de recursos de inversión . De este modo, la implementación de las etapas del PP en la práctica difícilmente concuerda con las orientaciones de la DNPP-MEF e impiden que los acuerdos participativos informen de manera oportuna los presupuestos locales de inversión. Asimismo, debido a la lógica anual del PP, el tiempo con que se cuenta para declarar la viabilidad de los proyectos priorizados en PP es muy corto. Al mismo tiempo, los funcionarios locales tienden a implementar sólo proyectos de infraestructura debido a limitaciones de capacidades. Finalmente, existen negociaciones paralelas y posteriores de carácter político que influyen la asignación presupuestal final. Estas circunstancias conducen a una continua acumulación de proyectos priorizados en el PP que no son ejecutados o cuya ejecución demora más de lo programado. Se esperaría que los factores que limitan la sincronización del PP con el presupuesto institucional afecten de distinta manera los diferentes niveles de gobierno sub nacional. El cronograma de implementación del PP, por ejemplo, resulta más ajustado para el caso de los gobiernos regionales (mientras que los anteproyectos de presupuesto de los gobiernos regionales 58 deben estar listos en junio, los de los gobiernos locales en octubre). Por el contrario, se esperaría que los gobiernos regionales cuenten con mayores capacidades técnicas para generar perfiles de diferentes tipos de proyectos (desde el momento en el que se institucionalizó el SNIP todos los gobiernos regionales están sujetos a éste). Finalmente, se esperaría que en el nivel regional los factores de economía política se intensifiquen respecto a los gobiernos locales debido a que los proyectos de inversión son de mayor envergadura y el número de agentes políticos involucrados sería mayor (están presentes tanto los agentes políticos locales como otros organizados alrededor de intereses regionales). 3.3 Presupuestación estratégica Esta sección analiza el grado en que el PP promueve una asignación estratégica del gasto público y la provisión de servicios de calidad a la población. Como se indica en el marco conceptual, estos dos factores tienen un efecto importante en el logro de los resultados esperados sobre la pobreza y las condiciones de vida de la población más vulnerable. El hecho que el PP contribuya a una asignación del gasto dirigido a las áreas de mayor pobreza (según el índice de insatisfacción de necesidades básicas) y a actividades prioritarias para los pobres, no necesariamente implica que los proyectos priorizados se enmarquen dentro de una estrategia de largo plazo y promuevan servicios de calidad. Es factible que un proceso de presupuestación enfocado en productos y no en resultados, y en la prestación de servicios sin importar su calidad, no promueva en el largo plazo impactos positivos sobre la reducción de la pobreza. En el Perú, el PP supuestamente tiene a su disposición mecanismos y herramientas que permitirían a los actores sociales participantes realizar decisiones informadas para hacer asignaciones estratégicas enfocadas en resultados. Uno de ellos es el Plan de Desarrollo Concertado. Otro es la implementación del Presupuesto por Resultados y la adecuación del PP para que utilice un enfoque de resultados. También el PP genera condiciones para que se establezcan, a nivel local, mecanismos participativos para el monitoreo de resultados del gasto público, tanto local como nacional y regional. 3.3.1 El uso de mecanismos de planificación estratégica La normatividad peruana del PP prevé la utilización del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) como herramienta de planificación estratégica a largo plazo52. Según las orientaciones del MEF, todos los procesos del PP incluyen la discusión del PDC, el cual debe orientar la priorización de problemas con una visión de mediano y largo plazo. El PDC se define de manera participativa e involucra en su formulación a autoridades locales, representantes locales de entidades públicas del gobierno central y regional y representantes de la sociedad civil. En muchos casos, la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza de la localidad funciona como la instancia de convocatoria y el ámbito de coordinación para la formulación del 52 Reglamento de la Ley Nº 28056 Ley Marco del Presupuesto Participativo. 59 plan. El PDC debería de contener los acuerdos sobre la visión de desarrollo y objetivos estratégicos de la localidad. No obstante, tanto el análisis documental como el estudio de caso muestran que la frecuencia de utilización del PDC durante el PP es baja. Sólo el 40% de los distritos del análisis documental reporta la utilización del PDC y 11% reporta la actualización de éste durante el PP53. El estudio de caso muestra además que los planes de desarrollo a nivel local son por lo general documentos heterogéneos y amplios que son pobremente utilizados para la planificación y priorización de las inversiones54. Asimismo, Doig (2009) señala que existe la percepción de que los PDC constituyen documentos generales, que se modifican cada año y que no cuentan con instrumentos complementarios de planeamiento55. Como se señala en la sección de este documento que analiza el proceso de participación, una de las quejas más frecuentemente recogidas en el estudio de caso es la falta de información oportuna, fiable y desagregada a nivel local que permita a los actores sociales participantes en el PDC formular planes con la mirada puesta en resultados y hacer su seguimiento (Baca y Castillo, 2010). En la práctica, el PP prioriza proyectos propuestos por representantes de la sociedad civil, que si bien importantes, pueden responder a una perspectiva y a intereses distintos a los de una estrategia de largo plazo. Tal como se señala en la sección sobre participación, los agentes participantes en su mayoría representan intereses territoriales o temáticos específicos. Considerando los costos de oportunidad relacionados con la participación, los incentivos durante el PP están alineados con la priorización de proyectos que muestren resultados en el corto plazo, sin que éstos necesariamente lleven a resultados estratégicos y optimicen el uso de los recursos. La ausencia de un proceso de priorización y negociación del gasto informado por un plan estratégico de desarrollo que responda a la realidad local, no permite contrarrestar esa tendencia. 3.3.2 Presupuestación Basada en Resultados En Perú se implementan dos mecanismos de gran valor potencial para apoyar la participación local en la presupuestación estratégica: El Presupuesto por Resultados (PPR) y el marco de adecuación del Presupuesto Participativo con Base en Resultados (PPBR). El MEF viene sistemáticamente incorporando una perspectiva de presupuestación por resultados (PPR) desde 2006. Para tal efecto estableció en el presupuesto 2007 un conjunto de cinco Programas Estratégicos. Nuevos programas han sido añadidos en los años subsiguientes. Para el 53 El Informe de Nacional de Monitoreo del PP elaborado por la MCLP en 2007 señala que aún cuando el PDC se utilizó como insumo en 89% de los talleres del PP, una mayoría de participantes percibe que la relación entre los proyectos priorizados y los objetivos del PDC es débil. Doig, Sandra. GTZ. Diagnostico del Proceso de Presupuesto Participativo en el Perú con miras a una mejora del Instructivo. 2008. p. 34 54 En el estudio de caso se encontró que el PDC de la región La Libertad estaba en proceso de actualización y los de la municipalidad de Trujillo y Simbal son documentos generales y relativamente desactualizados. El distrito de Salaverry no cuenta con este documento disponible. 55 Doig, Sandra. GTZ. Diagnostico del Proceso de Presupuesto Participativo en el Perú con miras a una mejora del Instructivo. 2008. pp. 35-36. 60 ejercicio fiscal 2010/2011 espera tener el 60% del presupuesto no-financiero cubierto por Programas Estratégicos (PE). Los PE reúnen un conjunto de actividades vinculadas a la consecución de determinados resultados estratégicos. Estas actividades no necesariamente incluyen la totalidad de las acciones necesarias para alcanzar los resultados identificados. Se enfocan más bien en aquellas acciones clave orientadas a modificar indicadores de resultados que no han mostrado mejoría sustancial en los últimos años, a pesar de incrementos en la asignación de recursos. Cada programa estratégico incluye una cantidad de recursos (ya asignados o incrementales) y un conjunto de indicadores con los que se mide el avance en el cumplimiento de las metas definidas para cada resultado. La formulación de cada PE involucra a equipos del MEF que trabajan conjuntamente con personal de los correspondientes ministerios de línea y otros programas especializados a partir de un marco lógico. El marco lógico identifica los resultados que se quieren alcanzar, las acciones clave para alcanzar esos resultados, los insumos necesarios para su ejecución y los indicadores que permitan dar seguimiento a los avances en la consecución de las metas propuestas. La ejecución de cada PE involucra en algunos casos a uno o más de un ministerio de línea y a los gobiernos regionales. El PPR prevé también el establecimiento de un sistema de rendición de cuentas. Este consiste en la difusión de las metas que se pretenden alcanzar y sus correspondientes indicadores de desempeño, con el fin de que la ciudadanía y las autoridades de regulación puedan hacer un seguimiento de los avances en la consecución de los resultados y demandar cuentas. A pesar del potencial que tiene la incorporación de los gobiernos locales en la ejecución y el monitoreo de los PE, éstos no han sido incorporados hasta la fecha en el PPR. Este hecho no contribuye a que el grueso de la ciudadanía organizada en instancias locales e interesada en los resultados del gasto público que le son más cercanos, conozca del PPR y participe en el seguimiento de sus resultados. Los testimonios recogidos por las entrevistas y grupos focales en la elaboración del estudio de caso dan cuenta del desconocimiento que tienen del PPR y de sus PE tanto autoridades locales como los actores de la sociedad civil. Es más, en algunos casos, al PPR se le mira con desconfianza, al ser percibido como una iniciativa orientada a sustituir al PP (Baca y Castillo, 2009). Cabe destacar un esfuerzo reciente promovido por la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) orientada a informar tanto a autoridades como a la sociedad civil local sobre el PPR y sobre la metodología de presupuestación y gestión por resultados . Conjuntamente con el Proyecto USAID/Perú ProDescentralización, la DNPP ha difundido la guía informativa Acercándonos al Presupuesto por Resultados (2009), con la que se pretende llenar el vacío de información anotado anteriormente. No obstante, además del desconocimiento sobre la metodología y de los avances logrados por el PP, uno de los obstáculos más grandes 61 para promover la participación local en el PPR es la ausencia de datos relevantes por provincia y distrito para hacer el seguimiento de los resultados de los PE a nivel local56. Uno de los PE, el Programa Articulado de Nutrición, incluye el establecimiento de un mecanismo de seguimiento de indicadores de nutrición crónica a ser promovido por los gobiernos regionales, que involucra a autoridades provinciales y distritales, y a la sociedad civil local. El Gobierno de Perú se presta a iniciar la implementación de pilotos en las regiones de Ayacucho, Huánuco y Amazonas en 2010. El modelo consiste en establecer un mecanismo de monitoreo social liderado por el gobierno local y con participación de la sociedad civil para monitorear la evolución de indicadores clave como asistencia de niños menores de 3 años a los servicios de salud preventiva y la participación de las madres en actividades de educación en nutrición, el registro temprano del niños en el SIS y el programa de transferencias condicionadas JUNTOS, y la obtención de partidas de nacimiento y documentos de identidad. Para tal efecto, se establecerá un sistema de información amigable que permita a los participantes acceder a datos desagregados sobre los recursos asignados (desde los niveles nacional y subnacional) y sobre los indicadores mencionados, para dar seguimiento a las brechas existentes. Una vez al año, se convoca a un cabildo local en el que se discuten los resultados y se establecen líneas de acción y compromisos orientados a mejorarlos. Este modelo promueve un mecanismo que puede contribuir a “bajar� el PPR a nivel local. Actualmente el MEF está preparando una propuesta de adecuación del PP con enfoque de resultados. El MEF define el “Presupuesto Participativo Basado en Resultados� (PPBR) como el proceso mediante el cual las decisiones participativas de asignación presupuestaria se realizan en función a los resultados que requiere el ciudadano, y se consideran, ejecutan, evalúan y monitorean en la misma dimensión57. Se tiene previsto que, a partir de 2010, el Instructivo del PP incorpore una perspectiva de resultados. La aplicación del PPBR implicará modificaciones en la implementación de diferentes etapas del ciclo del PP (ver Tabla 11) Tabla 11: Propuesta Metodológica del MEF para el PPBR Fases del Presupuesto Objetivos principales de la propuesta Participativo metodológica de PPBR Fase 1:  Elaboración de diagnósticos previos, a cargo del municipio, que ayuden a la identificación de problemas prioritarios en la localidad. 56 Cabe destacar que la Linea de Base 2008 del PPR incluye ya algunos indicadores desagregados a nivel provincial para algunos programas estratégicos, como es el caso del Programa Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo de Educacion ( http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/SGMT/LB_PPE2008/gen/Linea_de_Base5_PPE.pdf , página 83) 57 Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality in Peru. 2009. p.66 62 Preparación  Revisión y propuesta de modificaciones de parte del municipio al Plan de Desarrollo Concertado. Se identifican los Resultados Prioritarios que la ciudadanía requiere para avanzar hacia el Desarrollo. Fase 2:  Participación de agentes clave que aseguran una visión por resultados y que promuevan mayor equidad. Convocatoria Fase 3: Identificación y registro de agentes participantes Fase 4:  Capacitación de los agentes partici  pantes de sociedad civil centrada en: (i) los objetivos y la estrategia Capacitación propuesta por el PPBR, (ii) la revisión y análisis de estadísticas locales y (iii) la identificación de problemas, resultados y productos58. Fase 5: Desarrollo de Talleres de Trabajo  Taller de Rendición de  Identificación de problemas o condiciones de interés claves para la localidad. cuentas y PDC Priorización y ordenamiento de resultados claves que guiarán la elección en el PP.  Presentación del informe de Comité de Vigilancia centrado en el avance y ejecución de proyectos priorizados el año anterior y el análisis del estado situacional y avance en la consecución de resultados clave de la municipalidad.  Taller de diagnóstico,  Identificación y presentación de productos clave, por parte de funcionarios definición de criterios de de la municipalidad o de representantes de sectores de las instituciones del priorización e identificación gobierno nacional involucrados. de acciones y/o proyectos  Provisión, a los agentes participantes, de proyectos tipo formulados centralmente, que respondan adecuadamente a las necesidades.  Taller de evaluación técnica,  Evaluación de proyectos centrada en la revisión de su efectividad para la y evaluación de proyectos y consecución de resultados. Identificación de intervenciones acciones complementarias. Fase 6:  Agentes participantes que acuerdan lista priorizada de proyectos conociendo la efectividad y los resultados de los mismos. Establecimiento de Formalización de acuerdos y compromisos de co financiamiento y para la ejecución de servicios compromisos complementarios que aseguren la consecución de productos. 58 Que podría conseguirse si se analiza con detalle los programas presupuestarios estratégicos están siendo formulados por los sectores en el marco de la implementación de Presupuesto por Resultados. 63  Fortalecimiento de la labor de los Comités de Vigilancia del Presupuesto Participativo, dándole un énfasis en el seguimiento de resultados  La instauración de un proceso de evaluación continua del Presupuesto Participativo a todo nivel Fuente: Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality in Peru. 2009. Para la implementación del PPBR, el MEF ha identificado como tareas prioritarias la sistematización de información socio-económica relevante en el nivel local, la creación de una base de datos de perfiles de “proyectos tipo� y la generación de indicadores de seguimiento de resultados59. Con este fin, el MEF planea adecuar las cadenas de resultados preparadas en el marco del PpR que sean relevantes para el nivel local y, en el largo plazo, generar modelos lógicos para otras prioridades identificadas. La complementariedad del PP con el enfoque por resultados (PPBR) tiende a resolver potenciales tensiones entre PP y PpR mencionadas en la Interacción a esta evaluación. Específicamente, el hecho que el PP privilegia una lógica de asignación volcada a productos y no a resultados; enmarcada en un marco temporal de corto plazo y no de largo aliento; y alimentada por intereses territoriales y no de alcance estratégico. Al mismo tiempo, que en el PpR prevalece una definición vertical de las prioridades y un sistema de rendición de cuentas de los sectores al MEF y de abajo hacia arriba, en contraste con la definición participativa de las prioridades y el carácter descentralizado de la rendición de cuentas. No obstante, además del enfoque de PPBR propuesto por el MEF, sería necesario resolver una serie de limitaciones prácticas para su implementación. Entre ellas, cabe destacar, además de los problemas mencionados de la ausencia de indicadores de resultados desagregados a nivel local, la corta duración del ciclo presupuestario del PP. Como se evidencia en la secciones sobre la calidad del proceso participativo y sobre la relación entre el PP y el presupuesto institucional de este informe, el ejercicio de presupuestación anual afecta la calidad del diálogo, la posibilidad de alimentar el proceso de participación con información sobre resultados, y la inconsistencia entre el ciclo anual de formulación del PP y el de la ejecución de los proyecto financiados por el mismo. Otro factor de gran importancia para conferirle una dimensión más estratégica el PP es la articulación entre los distintos niveles de elaboración e implementación. El estudio de caso muestra que la articulación entre el gobierno regional y la municipalidad provincial y entre ésta y las distritales es bastante débil, y se encuentra mediatizada por la filiación política de las autoridades. Es decir, las coordinaciones se realizan con mayor fluidez cuando el alcalde corresponde al mismo partido político que el presidente regional, lo propio ocurre entre alcaldes distritales y provinciales. En caso contrario y sobre todo cuando hay rivalidad política la coordinación es casi nula. Según el Balance del Presupuesto Participativo Regional publicado en 59 Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality in Peru. 2009. pp.71-76 Grupo Propuesta Ciudadana (2009); “Balance del presupuesto participativo regional�, en Boletín de Vigilancia N° 2. 64 el Boletín de Vigilancia N° 2 (Grupo Propuesta Ciudadana, 2009, estas coordinaciones sólo se realizaron en dos de las nueve regiones que monitorea, a pesar que la necesidad de la coordinación intergubernamental en el proceso del PP está plasmada en el Instructivo MEF del 2009, el cual la recomienda para evitar la duplicidad del gasto público y para aprovechar las economías de escala en la gestión de las inversiones. Las principales conclusiones que se pueden extraer sobre los factores que limitan un alcance más estratégicos del PP y su potencial para informar el PpR son los siguientes: El PP no utiliza de manera sistemática el PDC y carece de indicadores de resultados desagregados en el nivel local para poder formular estrategias de inversión orientadas a resultados y hacer su seguimiento. Al mismo tiempo, el importante esfuerzo que realiza el MEF mediante el PpR por encausar la asignación del gasto de acuerdo con metas estratégicas, no ha logrado involucrar a los niveles locales de gobierno y por lo tanto la participación ciudadana en el seguimiento de los resultados. Existen sin embargo importantes avances orientados, por un lado, a promover la participación informada local en el monitoreo de resultados, y por el otro, a conferirle a la asignación participativa un enfoque estratégico. La consolidación de estos avances dependerá, sin embargo, de la capacidad de generar y poner a disposición de la ciudadanía y las autoridades locales información oportuna y relevante para el nivel local; y de la adecuación del ciclo del PP a los tiempos que requiera un diálogo de calidad informado por una visión estratégica e indicadores de ejecución y resultados. Igualmente requiere solucionarse la débil articulación entre los distintos niveles de formulación del PP para que se reduzca la duplicación de esfuerzos y se promueva el aprovechamiento de economías de escala. 65 Capítulo 4: Conclusiones y recomendaciones 4.1 Principales hallazgos y conclusiones Los principales hallazgos y conclusiones del estudio se refieren a las singularidades que tiene el PP en Perú; la relación entre la representatividad y calidad de la voz y la lógica de priorización de los recursos; los impactos del PP sobre la asignación y ejecución del gasto municipal, y la contribución del PP en el logro de resultados estratégicos en el nivel local. 4.1.1 La implementación del Presupuesto Participativo en Perú El PP en Perú presenta características singulares que conviene destacar. Es un proceso respaldado por norma constitucional y cuenta con un marco legal específico que lo hace mandatorio para los tres niveles de gobierno sub nacional (ver Anexo 1). En estos momentos se implementa en la totalidad de los distritos, provincias y regiones del país. Estas características le confieren un carácter único en relación con el resto de los países de América Latina y el Caribe, y el Mundo. En la mayoría de los otros países en las que se implementan experiencias de PP, éstas responden a decisiones tomadas a nivel local, como resultado de procesos de concertación entre las autoridades municipales y la sociedad civil. Difícilmente se encuentran casos de PP en el nivel de gobiernos regionales o estaduales60. En la mayoría de los casos de implementación de PP en América Latina y el Caribe, el marco que lo regula no tiene carácter de ley. Se trata más bien de estatutos o reglamentos acordados entre el gobierno local y los agentes participantes, los cuales se revisan periódicamente. Estas características singulares presentan ventajas y desventajas para la implementación de este mecanismo novedoso de participación ciudadana en la asignación presupuestaria . Por un lado, el hecho de estar respaldado por la Constitución de la República y formalizado mediante un conjunto de leyes y una ley marco específica le confiere un carácter permanente y un ámbito de implementación nacional, en el marco del proceso de descentralización del país. Por el otro, al ser una decisión nacional y no el resultado de acuerdos específicos entre actores locales, el PP en el Perú necesariamente no refleja, consensos logrado entre ellos, sino que obedece a un acuerdo establecido en el nivel nacional. Igualmente, si bien la ley marco es amplia y propicia una aplicación flexible, que permite variantes locales y en el tiempo, su reforma está sujeta a la aprobación del Congreso de la República. El peso que tiene la asignación presupuestaria mediante el PP ha venido cobrando importancia con el transcurso del tiempo. Según la información elaborada por este estudio, el gasto asignado mediante el PP representó, en 2007, el 36% del presupuesto local de inversión. 60 En Brasil se conoce de la experiencia del Estado de Rio Grande do Sul, que fue descontinuada en 2002 como consecuencia de un cambio en la coalición gobernante (ver Oliveira Tolfo, 2004) 66 Este peso tenderá a modificarse conforme se avance en el proceso de descentralización, al transferirse más competencias y recursos del nivel central al regional, y de éste al nivel local 61. A pesar de que ni la ley ni el reglamento especifican que la priorización participativa del gasto debe limitarse a gastos de capital, en la práctica, se priorizan principalmente proyectos de inversión. Esta característica del PP, tanto en Perú como en otros países donde se implementa, responde a consideraciones sobre el limitado margen que ofrece el gasto corriente para la modificación de su asignación, y al incentivo que ofrecen los proyectos de inversión para movilizar la participación de la ciudadanía en el PP. Sin embargo, la circunscripción del debate presupuestario a la asignación de gatos de capital, deja por fuera, en buena medida, la discusión sobre el gasto social, que se compone principalmente de gastos corrientes. De esta manera los agentes sociales representativos de los pobres no participan del diálogo sobre la política y el gasto social en el marco del PP. 4.1.2 Voz y la lógica de priorización de los recursos La priorización del gasto por el Presupuesto Participativo muestra una clara consistencia en la relación prioridad-costo. El monto de los recursos asignados de los proyectos priorizados por medio del PP en el nivel local guarda relación con la prioridad definida por los mismos agentes participantes. La mayor cantidad de recursos asignados se destina a los proyectos más prioritarios, y los proyectos de mayor tamaño se encuentran siempre entre éstos. Asimismo, todos los proyectos de prioridad baja son pequeños. Los agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de inversión en infraestructura social orientados a atender las necesidades de la población más pobre. La participación de los agentes sociales del PP establece una relación estrecha entre las necesidades de la población y la importancia que éstos le dan a los proyectos de inversión orientados a satisfacerlas. Se observa una estrecha correspondencia entre las necesidades observadas en agua y saneamiento a nivel de distrito, y la prioridad definida por el PP para este tipo de proyectos. Este resultado sugiere que el PP en Perú promueve una lógica de asignación pro–pobre de los recursos públicos. Esta lógica de asignación pro-pobre es consistente con la composición social de los agentes participantes. Si bien en Perú prevalece una participación en el PP de agentes colectivos sobre agentes individuales, es posible determinar, entre ellos, que las OSB se encuentran más cerca de la población pobre y tienden a representar más claramente sus intereses. Este estudio determinó que en el nivel local prevalece la presencia de este tipo de organizaciones en las instancias de participación promovidas por el PP. Se pude decir entonces que la priorización pro-pobre refleja esa composición social. 61 En este sentido, será interesante observar las implicaciones que pueda llegar a tener el Decreto Supremo que reasigna recursos de FONCOMUN a los gobiernos locales, asociados a resultados en nutrición, recaudación de impuestos y clima de inversiones. 67 No obstante, la participación en el PP, incluye en menor medida a ciertos grupos sociales, como las mujeres. Esta participación se reduce según sea la instancia de participación del PP que se trate. Así en el caso de las mujeres ésta se reduce considerablemente cuando se trata de los comités de vigilancia y aún más de los comités técnico. Tres tipos de condiciones parecieran condicionar estos resultados. En primer lugar, las formalidades requeridas en el proceso de inscripción (entre las que destacan la posesión de DNI de los representantes y la existencia de una acta de acreditación del agente participante); en segundo lugar, las barreras para la participación como los niveles inferiores de alfabetización y escolaridad, que si bien exceden el ámbito del PP, crean condiciones de exclusión; y finalmente, los mayores costos de oportunidad que enfrentan las poblaciones alejadas de la cabeceras de distrito para participar. A esto se aúna la menor efectividad que tienen las convocatorias para llegar a esas poblaciones. La menor participación de representantes de organizaciones de base y de la población más pobre se incrementa en el caso del PP regional. En general, las causas de exclusión analizadas para el nivel local se ven exacerbadas en el nivel regional. La participación de OSC en ese nivel se reduce debido al reducido número de redes regionales representativas de estas organizaciones. La calidad de la voz de los agentes participantes se ve afectada por la baja calidad de la información y la falta de comprensión del proceso. La información que llega a los agentes es en muchos casos, inoportuna, imprecisa e irrelevante. Así, las reuniones de priorización de proyectos del PP se llevan a cabo sin información sobre los recursos de inversión disponibles para el año fiscal para el cual se prepara el presupuesto. Esto lleva a que en el PP se prioricen proyectos por debajo de los recursos finalmente disponibles. Parecida suerte corre la información correspondiente con la rendición de cuentas del período fiscal anterior. En la mayoría de los casos, ésta tiende a ser general y poco enfocada en el cumplimiento de los acuerdos del año anterior y en el grado de ejecución de los proyectos priorizados por el PP. Igualmente, la capacitación de los participantes es, en muchos casos, inexistente o deficiente, y carece de información sobre la situación socioeconómica de la provincia o el distrito. Los procesos de vigilancia asociados al PP son débiles y enfrentan importantes limitaciones en términos de acceso a información, respaldo y facilidades para su ejercicio. Si bien se ha logrado un muy alto grade de cumplimiento en la formación de los Comités de Vigilancia, éstos enfrentan un conjunto importante de limitaciones que impiden su buen funcionamiento. Entre éstas se destacan las trabas que ponen las autoridades para la entrega de información oportuna y completa; los intentos de las autoridades de controlar al comité; la débil capacitación recibida por sus integrantes; la falta de recursos disponibles para ejercer sus funciones (transporte, tiempo demandado), y la alta rotación de sus miembros resultante de la duración anual de sus nombramientos. Desde el primer año de su implementación hasta la fecha, el PP ha visto incrementar el promedio anual de participantes. No obstante, Esta tendencia positiva podría verse afectada por el bajo nivel de ejecución del gasto priorizado participativamente, como se concluye más 68 adelante. Esta falta de consistencia entre proyectos priorizados y ejecutados pude llevar a una pérdida de credibilidad del PP entre la sociedad civil, al ver incumplidas sus expectativas. Esta frustración se puso en evidencia en las percepciones recogidas en el trabajo de campo. 4.1.3 Los impactos del PP sobre la asignación y ejecución presupuestaria Hay una baja ejecución de los proyectos priorizados participativamente, y la orientación del gasto asignado se modifica sustancialmente al comparar el gasto PP inicial con el ejecutado en el mismo año. En 2007 la mitad de los proyectos del PP consistió de proyectos que no fueron ejecutados durante ese año, o nunca fueron .fue ejecutados, Al contrastar los proyectos priorizados para infraestructura básica con aquellos que efectivamente son ejecutados, se observan distorsiones importantes respecto a la orientación del gasto. En agua y electricidad se reduce significativamente el gasto PP ejecutado en los municipios del primer quintil. En el caso de saneamiento la tendencia llega incluso a invertirse, ya que se ejecuta una proporción sustancialmente menor de recursos de proyectos priorizados por el PP en los quintiles uno y dos, y una proporción significativamente mayor en los quintiles superiores. En el momento en que el ejecutivo municipal prioriza los proyectos PP que efectivamente serán ejecutados ese año, se distorsiona la orientación de la intensión del gasto inicial. La diferencia resultante del contraste entre gasto asignado participativamente y ejecutado sugiere que, en el momento en que se decide qué proyectos priorizados por el PP se ejecutan, interviene una lógica distinta a la predominante en el proceso participativo de priorización del gasto Esta no necesariamente sigue una orientación de inversión pro-pobre (que privilegia gasto en infraestructura básica en los municipios que presentan un mayor nivel de carencia). Esta situación se confirma al compararse municipalidades en las que el PP goza de aceptación entre los ejecutores del gasto con aquellas que presentan la situación contraria. Al contrastarse la estructura del gasto de proyectos PP ejecutados del grupo de municipalidades que mantienen un alto promedio de ejecución de proyectos de PP respecto a la inversión total (grupo de tratamiento) con aquella del grupo de municipalidades que mantienen un bajo promedio de ejecución PP respecto a la inversión total (grupo de comparación), se aprecian resultados significativamente distintos. En primer lugar, el total de proyectos PP de infraestructura básica ejecutados es sustancialmente mayor en el grupo de tratamiento con respecto al grupo de comparación. En segundo lugar, la proporción de recursos ejecutados de proyectos PP en agua y electricidad es significativamente mayor en el grupo de tratamiento. Lo mismo ocurre, aunque en menor medida, con los recursos ejecutados en proyectos de saneamiento y vías. Cuando hay un nivel alto de ejecución de gasto asignado participativamente se imprime una orientación pro-pobre a la estructura del total de gastos de capital. Al compararse la estructura del total de gastos de capital entre el grupo de tratamiento y de comparación se aprecia 69 un porcentaje de ejecución de inversión en infraestructura básica significativamente superior en el grupo que tiene un nivel alto de ejecución del PP, respecto al grupo de comparación. Los resultados anteriores confirman el potencial que tiene el PP para promover un gasto público con una orientación pro-pobre, pero igualmente indican que un ambiente no propicio para la ejecución de los proyectos priorizados participativamente genera distorsiones en esa orientación. La gran variación entre los porcentajes de ejecución de proyectos PP en el conjunto de municipalidades distritales sugiere que hay diferencias sustanciales en el ambiente propicio para el PP entre unas y otras. Ese ambiente favorecedor o desfavorecedor de la ejecución de proyectos priorizados por el PP depende de condiciones institucionales, técnicas y políticas. Entre las condiciones institucionales que afectan la implementación de los proyectos del PP, se destaca la falta de coincidencia entre los ciclos del PP y del presupuesto del municipio. A pesar de que el Instructivo del PP preparado por el MEF sugiere un calendario de implementación de las etapas del PP que busca la sincronización del proceso participativo y el ciclo presupuestario, esta evaluación identificó que un alto porcentaje de municipalidades termina la formalización de sus acuerdos fuera del plazo límite en que debieran de entregar el anteproyecto del programa de inversiones al MEF. La información que arroja el trabajo de campo identifica además que una de las principales causas de los atrasos en el inicio del ciclo del PP es la llegada tardía del Instructivo del PP, en el que se consignan los ajustes a los procedimientos del PP, y la información sobre los recursos de inversión disponibles para el ejercicio fiscal. El ciclo anual del PP resulta corto para propiciar un proceso participativo informado y de calidad, que a la vez informe oportunamente el presupuesto institucional del municipio y se articule con el del gobierno regional. Las limitaciones técnicas tienen también un peso considerable en la baja ejecución de proyectos del PP. Muchos de los proyectos priorizados en el PP no pasan de ser ideas de proyecto que después no reúnen las condiciones técnicas para materializarse en proyectos de inversión ejecutables. Esta situación se ha visto magnificada a medida en que el SNIP ha ganado importancia entre los gobiernos subnacionales. A pesar de los ajustes que flexibilizan al SNIP para su aplicación en el ámbito subnacional, más de la mitad de los proyectos del PP regional no llenan los requerimientos técnicos del sistema, situación que se agudiza conforme se baja de nivel de gobierno. La baja capacidad técnica en los gobiernos subnacionales para ejecutar los proyectos incluidos en el PIM es también una limitación importante. Los retrasos en la ejecución de los proyectos contribuyen a que éstos no se finalicen en el período esperado y pasen a ocupar campos del presupuesto del año siguiente, quitándole espacio a los proyectos nuevos. Un conjunto de variables de economía política tienen también peso en la determinación de cuáles proyectos priorizados del PP lleguen a ejecutarse. Hay un conjunto importante de actores sociales que, además del alcalde y el consejo municipal, tienen una influencia considerable en la decisión de los proyectos del PP, tales como los miembros del Consejo de 70 Coordinación (CCR y CCL), funcionarios públicos y otras organizaciones de la sociedad civil que no participan en el PP. Testimonios recogidos en el trabajo de campo señalan que estos grupos logran imponer sus intereses en la asignación de recursos de inversión en el nivel local, al margen del PP. También los intereses político-electorales del alcalde y los regidores se hacen sentir dentro de la selección de proyectos de inversión a ejecutarse. Esto último, permite entender el sesgo urbano de los proyectos ejecutados en el nivel distrital, motivado por el interés de las autoridades de captar una mayor cantidad de votos en las áreas más densamente pobladas. La debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas del PP, tales como las sesiones de rendición de cuentas y los comités de vigilancia, no permite contrarrestar estas influencias en la determinación de los proyectos que se ejecutan. 3.1.4 La contribución del PP al logro de resultados estratégicos del gasto público en el nivel local La evaluación del PP permitió determinar que éste no propicia la fragmentación del gasto de la inversión pública en el nivel distrital. Al comparar los montos de los proyectos de inversión en los grupos de tratamiento (compuesto por municipalidades que gozan de una alta ejecución de proyectos PP) y de comparación (baja ejecución de proyectos PP) la diferencia entre uno y otro no resulta significativa, por lo que no es posible atribuir al PP un efecto de fragmentación. Es posible que otros factores tales como la capacidad técnica de implementación de los municipios, la característica de las carencias de infraestructura preponderantes en ciertos distritos, y eventualmente el interés de captar votos por parte de las autoridades, tengan una influencia más determinante. Tampoco se le puede atribuir al PP un efecto positivo sobre la recaudación de impuestos, que llevaría a una mejoría en sostenibilidad del gasto local. El supuesto que el PP aumenta la disposición de los contribuyentes locales a pagar más impuestos al haber una mayor transparencia del gasto, y un mayor interés de los alcaldes a recaudar más para responder a las presiones de inversión del PP, no se sustenta en la evidencia contra factual recogida. La comparación entre grupo de tratamiento y grupo de comparación no arroja ninguna diferencia significativa entre uno y otro. Sin embargo, es importante tomar en cuenta que los impactos fueron medidos en un año considerado de bonanza económica (2007), en el que los municipios contaban con débiles incentivos para reforzar sus mecanismos de recaudación. No fue posible analizar otros impactos de gran importancia estratégica como el de acceso de la población pobre a infraestructura básica y el de la reducción de la pobreza en el distrito. El relativamente corto tiempo que lleva la implementación del PP y la limitada significación del gasto municipal respecto al gasto total que se ejecuta en el distrito no permiten hacer una evaluación de esos impactos. Una proporción significativamente mayor de la infraestructura básica es financiada por el presupuesto regional o nacional. Programas de gran 71 impacto sobre la reducción de la pobreza como los de educación y salud no han sido descentralizados y el gasto corriente ocupa la mayor proporción de sus presupuestos. Cuando se hizo esta evaluación, el MEF no había logrado involucrar a los gobiernos locales en la implementación del PPR, lo que ha limitado la participación ciudadana en el seguimiento del desempeño de los programas estratégicos. Se carece de indicadores de resultados desagregados en el nivel distrital para que los gobiernos y la sociedad civil local puedan monitorear resultados. Tampoco ha logrado imprimirle al PP una perspectiva estratégica en la asignación de recursos. El PP no utiliza de manera sistemática los planes de desarrollo concertado (PDC) ni cuenta con herramientas de presupuestación por resultados. Sin embargo, Perú da los primeros pasos en la implementación de mecanismos de valor para apoyar la participación local en la presupuestación estratégica: La implementación en el nivel local del Presupuesto por Resultados (PPR) y el diseño de un marco de Presupuestación Participativa con Base en Resultados (PPBR). Se espera que los resultados de esta evaluación contribuyan con ese esfuerzo. Se esperaría que la presupuestación participativa con base en resultados (PPBR) minimice las tensiones generadas por la coexistencia del PP y PpR. Esto sería evidente en las cuatro dimensiones identificadas: (i) Rendición de cuentas. Si bien los indicadores de resultados son actualmente definidos de manera central, el PPBR informaría –desde abajo- su definición en el futuro, y su ajuste a las especificidades locales. El monitoreo participativo local contribuiría con el cumplimiento de los resultados del PpR. (ii) Horizonte temporal. Al adoptar una perspectiva por resultados el PP tendería a informar la estrategia de desarrollo local de largo plazo en vez de limitarse al presupuesto anual; (iii) Perspectiva. La orientación por resultados en el nivel local fortalecería la perspectiva multisectorial a la que aspiran los programas estratégicos al conjuntar esfuerzos de diversas instituciones en un territorio específico, a la vez que superaría la perspectiva puramente territorial que actualmente predomina en los procesos participativos locales; y, (iv) Propósito final. El cambio propuesto busca focalizar el PP en resultados en vez de productos, acercándolo a la lógica del PpR. 4.2 Principales recomendaciones Desde el inicio de su implementación hasta la fecha el presupuesto participativo en Perú ha hecho significativos avances. Este ha logrado un importante nivel de institucionalización y su aplicación cubre la totalidad de los gobiernos sub nacionales. El volumen de recursos que se asignan y se ejecutan a partir de este mecanismo participativo es significativo, y sus impactos en términos de una asignación de la inversión que responde a las necesidades de la población pobre en el nivel local ha sido comprobada por esta evaluación. Sin embargo, como se señala en las conclusiones de este estudio, éste enfrenta importantes desafíos para que cumpla a cabalidad los objetivos de operar como un mecanismo efectivo para el desarrollo de Perú. A continuación se 72 esboza un conjunto de recomendaciones con el fin de contribuir al diálogo nacional y local entorno al proceso de descentralización y la calidad del gasto público. Estas recomendaciones se organizan alrededor de los siguientes cinco propósitos consistentes con el objetivo de lograr que el proceso de presupuestación participativa sea (1) más estratégico; (2) más adecuado al nivel territorial de implementación; (3) más ajustado al ciclo del presupuesto municipal y de ejecución de los proyectos. (4) más incluyente y de calidad; y (5) más vigilante y legítimo. Adicionalmente, al final de esta sección, se presentan recomendaciones metodológicas para futuras evaluaciones de impacto. 1. Impulsar cambios en el PP para que este sea más estratégico. Para que el PP promueva un diálogo sobre el gasto público local que contribuya con una priorización de los recursos con impacto en la reducción de la pobreza es conveniente que adopte un enfoque de asignación basada en resultados. Con esto el PP se articula con las orientación adoptada por el presupuesto nacional y regional, e incorpora una visión estratégica que, por un lado, vincula la priorización de proyectos locales con resultados, y por el otro, promueve la participación ciudadana en (i) la identificación de brechas locales en el logro de las metas estratégicas del presupuesto nacional; (ii) la comprensión del funcionamiento local de la cadena de causalidad (insumo-producto-resultado) que explica esas brechas; (iii) la adopción de compromisos locales; el alineamiento de la priorización de recursos con el cumplimiento de esos compromisos; y (iv) el monitoreo de resultados locales. Para avanzar en esta dirección se sugiere, en el corto plazo, identificar una meta estratégica nacional en la que los gobiernos locales tengan un rol importante en su consecución (i.e. reducción de la desnutrición crónica), a partir de la cual empezar a instalar este enfoque en el PP. Así, se proponen las siguientes recomendaciones ordenas por la secuencia de su implementación: - El MEF podría asumir la tarea de generar y difundir indicadores de fácil comprensión que permitan la identificación de brechas locales. En una fase inicial, estos indicadores pueden estar concentrados en un tema central – i.e. nutrición. Una vez definidos, la utilización de estos indicadores debe ser ensayada en pilotos en una muestra de gobiernos locales. - El MEF, conjuntamente con el o los ministerios de línea involucrados en el programa estratégico en cuestión, los gobiernos regionales y ONGs, podrían asumir la tarea de capacitar a los gobiernos locales y los CCL para que éstos evalúen esas brechas. Esta evaluación podría realizarse con la asistencia de los Planes de Desarrollo Concertado y modelos sencillos que permitan al Gobierno Local y los actores del PP entender el funcionamiento de las relaciones entre las brechas identificadas, el estado de los servicios y bienes disponibles, y los insumos necesarios para cerrarlas. Con este objetivo, el MEF podría concentrar sus esfuerzos en un número limitado de gobiernos locales y facilitar la implementación de programas de capacitación horizontales entre gobiernos locales coordinados por los respectivos gobiernos regionales. Estos programas facilitarían el intercambio 73 de buenas prácticas y reducirían la carga de responsabilidad centralizada en el MEF. - Dentro de esta perspectiva, la promoción de un Presupuesto Participativo Basado en Resultados (PPBR) debe estar acompañada de la paulatina adopción de nuevos programas estratégicos y el desarrollo de herramientas que le permitan a los gobiernos locales, junto con la sociedad civil, adecuar los Programas Estratégicos del PpR a la realidad local, y poner en marcha procesos de Monitoreo Participativo del desempeño de estos programas y de la calidad de los servicios clave que llevan al cumplimiento de sus metas. Estos mecanismos de monitoreo participativo también podrían ser utilizados para el seguimiento de programas sociales gestionados desde el nivel local, como por ejemplo el programa Vaso de Leche. - Es fundamental que tanto el MEF como lo programas estratégicos específicos sobre los cuales los municipios hayan adoptado compromisos de ejecución de acciones y de monitoreo de resultados, definan incentivos con los que se reconozca los avances logrados por los municipios en el cumplimiento de esos compromisos. Estos incentivos pueden incluir desde transferencias condicionadas de recursos, hasta el reconocimiento de logros en eventos de amplia difusión nacional, pasando por el incremento de la discrecionalidad en el uso de los recursos a los gobiernos locales con alto desempeño. 2. Adecuar el PP a los distintos niveles de gobierno en que éste opera Tanto este estudio como la literatura existente sobre el PP en Perú dan cuenta de las diferencias sustanciales que este mecanismo asume en los gobiernos regionales respecto a los provinciales y distritales. La ausencia de un diálogo sistemático orientado a discutir estas diferencias y tomar acciones para atenderlas ha llevado a una pérdida de interés y de legitimidad del PP en el nivel regional. Con el fin de dar respuesta a esta situación se recomienda que secuencialmente: - Que el MEF lidere un diálogo con los representantes de los gobiernos regionales, los CCL, y organizaciones nacionales y regionales de la sociedad civil, orientado a analizar las características particulares que asume el PP en ese nivel e identificar los ajustes necesarios a sus alcances, actores participantes, procedimientos y ciclo. Es conveniente que ese diálogo se dé en el ámbito de una discusión más amplia sobre el Presupuesto por Resultados y la forma en que el PP regional pude contribuir con la implementación y seguimiento de las metas estratégicas regionales. - Sobre la base del resultado del diálogo antes mencionado sería conveniente que el MEF emprenda la tarea de preparar un Instructivo del PP específico para el nivel regional. En esa revisión habría que tomar en cuenta medidas para que el enfoque del PP regional incorpore plenamente una visión por resultados, responda a las 74 prioridades de alcance regional, promueva el diálogo con los gobiernos respectivos provinciales y locales centrado en la atención a esas prioridades, y se adecue a los tiempos que requiere la preparación, ejecución y seguimiento de los programas estratégicos. Sería necesario ajustar también los roles distintos para los actores del PP en ese nivel, dándole mayor protagonismo a actores como los Comité de Coordinación Regional. 3. Hacer bianual el ciclo de priorización para que se ajuste mejor al ciclo del presupuesto municipal y de ejecución de los proyectos. A fin de que haya una mejor articulación del ciclo de priorización de proyectos con el ciclo del presupuesto municipal y el de la ejecución de los proyectos del PP es conveniente extender el período de priorización a dos años. Según se muestra en el Gráfico 20, esto permitiría que: (i) la discusión del PP tenga una mejor estimación de los recursos disponibles para gasto de inversión; (ii) los acuerdos del PP informen con oportunidad los anteproyectos de presupuesto regional y local. Además, los agentes participantes dispondrían de mejor información y más tiempo para dar seguimiento a la ejecución de los proyectos y monitorear resultados, y afinar los proyectos priorizados de tal manera que cumplan con los requerimientos SNIP. Para avanzar en estos ajustes se sugiere la siguiente secuencia de acciones: - Pilotear en un conjunto de gobiernos provinciales y distritales la implementación de un ciclo más largo de priorización como el que se muestra en el Gráfico 21. - Evaluar los resultados - Introducir los cambios en el Instructivo a partir de los resultados de los pilotos 75 Gráfico 21: Ciclo del Presupuesto Participativo Bianual Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic Prep. Conv Id Part Capacitación Agentes Participantes Plan Año 1 Activ. Aprobación PIA gob. sub nacionales Talleres Id. Problemas Anteproyecto GR a DNPP Anteproyecto GL a GR Prio. y acuerdos Eval. Prep. Conv. Comite de Vig. Año 2 Capacitación Agentes Participantes Plan Activ. Rendición de cuentas y monitoreo Eval. 4. Fortalecer la capacitación y la información para que la participación en el PP sea más incluyente y de mayor calidad. Es importante que se emprenda un conjunto de acciones orientadas a subsanar las brechas observadas en la participación de grupos vulnerables en el proceso participativo y elevar la calidad de la participación de los agentes de la sociedad civil. La capacitación de los participantes tiene un doble efecto positivo: esta lleva a promover la participación de actores que de lo contrario tienden a quedar excluidos del proceso, y propicia una participación más efectiva. A su vez una participación más incluyente y de calidad incrementa la legitimidad del PP. Se recomienda por lo tanto, avanzar secuencialmente en: - La recolección de las mejores prácticas de capacitación y educación a agentes participantes que puedan ser puestas como modelos y replicadas por los distintos gobiernos locales, provinciales y regionales - Ajustar los tiempos y requisitos de plazos para entrega de las capacitaciones a fin de que los agentes participantes las reciban con la debida anticipación - Adecuar las convocatorias a las reuniones para que éstas se adecuen a los horarios de los distintos actores que participan, y se organicen reuniones de trabajo en las 76 comunidades a fin de acercar el PP a los grupos que viven más distantes de las capitales locales. Igualmente se recomienda la difusión de las convocatorias haciendo uso de los medios locales y utilizando las lenguas que se hablan en la localidad. - Reflejar los modelos de capacitación y cronogramas de implementación en el Instructivo, a partir de un conjunto de sugerencias flexibles para que se adapten a las especificidades locales. 5. Hacer que el PP sea más vigilante y legítimo Con el fin de que el PP logre imprimir su orientación pro-pobre a la ejecución del gasto local y contribuya al logro de resultados en el acceso de la población más pobre a los bienes y servicios financiados por lo presupuestos locales, es conveniente que se fortalezca la vigilancia del PP para reforzar el compromiso de las autoridades municipales con la ejecución de los proyectos priorizados por el PP y se mejore la rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos. Con este propósito se sugieren las siguientes medidas, que podrían implementarse en el orden que sigue: - Fortalecer el rol de los Comités de Vigilancia y las sesiones de rendición de cuentas, asegurando el acceso amigable de los ciudadanos a información oportuna y confiable sobre la implementación presupuestaria y la implementación de las obras públicas. - En el caso de los Comités de Vigilancia en particular, es recomendable incluir en el instructivo una sección que estipule sus funciones, acceso a información –tipo, información que debe ser entregada a pedido, etc- y rol no solo ante los participantes del PP pero ante la autoridad presupuestaria. El Comité de Vigilancia debería producir un reporte que el gobierno local deba reconocer como valido y al cual responder. - Evaluar alternativas para financiar el funcionamiento de los Comités de Vigilancia que cubra gastos básicos de su operación para que éstos cumplan su cometido con independencia del gobierno local. - Crear indicadores de ejecución de proyectos priorizados participativamente: Actualmente las bases de datos del PP (Aplicativo) y presupuesto (SIAF) no tienen vínculo formal. Se sugiere realizar el registro de información del PP a través de una nueva aplicación dentro del SIAF. - Crear incentivos formales de transferencia de recursos fiscales a gobiernos sub nacionales que mejoren el porcentaje de ejecución de acuerdos participativos. Finalmente, en lo relacionado a aspectos metodológicos de futuras evaluaciones de impacto, cabe mencionar que la mejor manera de producir evaluaciones robustas es mediante el levantamiento de información, estadísticamente representativa, en al menos dos puntos en el 77 tiempo; antes y después de iniciado el programa. Cuando este escenario no es factible y sólo se cuenta con información de seguimiento, aún es posible producir evaluaciones válidas siempre y cuando todos los factores relacionados con las variables de interés sean medibles y controlados en las estimaciones. Esta fue precisamente la aproximación desarrollada en este estudio. En este sentido se recomienda: 1. Realizar más de un seguimiento a través del tiempo a los grupos de tratamiento y control propuestos en este estudio para generar una evaluación completa del PP en Perú. Si el número de seguimientos a un programa se limita a un sólo momento en el tiempo, se corre el riesgo de no poder medir efectos de largo plazo de las intervenciones, efectos que sólo son observables cuando la población ha estado expuesta al programa por largos periodos de tiempo 2. Generar mecanismos que permitan que las diferentes fuentes de información que insumen los modelos estadísticos se comuniquen mutuamente al mayor nivel de desagregación posible. Esto permitirá que la tarea de hacer futuros seguimientos al PP sea más ágil y la pérdida de información sea mínima. Este propósito exige que se mejoren los sistemas de captura de información para reducir el número de casos de no reporte, y que a su vez, que se definan estándares mínimos de sistematización de información que permitan consolidar bases de datos a partir de diferentes fuentes de información. 3. Crear capacidad institucional de evaluación que permita que los gobiernos repliquen estas estimaciones. Este objetivo depende de la disponibilidad de información (seguimientos periódicos), de la calidad de la misma (estándares mínimos) y del aprendizaje de estrategias de medición ajustadas a la realidad y limitaciones de cada caso. En particular, la presentación de los resultados de la evaluación del PP debe estar acompañada de una estrategia de divulgación a un nivel puramente técnico de los programas, métodos y formulas necesarias para reproducir los resultados de la evaluación. 78 Referencias Bibliográficas Ackerman, J. (2005). Social Accountability in the Public Sector: A Conceptual Discussion. Social Development Papers. World Bank, Washington, DC. Baiocchi, G., Chauduri, S., Heller, S. y Silva, M. (2006). Evaluating Empowerment: Participatory Budgeting in Brazilian Municipalities. University of Massachusetts. http://www.people.umass.edu/baiocchi/papers/PB_Report.pdf Bauman, Z. (1996) ‘Morality in the age of contingency’ in Heelas, P., S. Lash and P. Morris (eds.) 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Participatory plan and Budget in Villa El Salvador: the journey and endeavor of a democratic innovation. 82 ANEXOS Anexo 1: Marco Normativo del Presupuesto Participativo en Perú Art. 199 “Los GRs y GLs… formulan sus Constitución Política del Perú presupuestos con la participación de la población y (Ley de Reforma Constitucional) rinden cuentas de su ejecución…� Ley de Bases de la Art 20 “20.1 Los GRs y GLs se sustentan y rigen Descentralización por presupuestos participativos anuales…� Ley Orgánica de Gobiernos Art. 32 “La gestión del GR se rige por el PDC y el Regionales presupuesto participativo…� Ley Orgánica de Instancias para la aprobación del PDC y Municipalidades presupuesto participativo Establece disposiciones para el desarrollo del PP. Ley Marco del Presupuesto Señala que el Poder Ejecutivo, a propuesta de la Participativo DNPP, reglamenta la Ley Desarrolla la Ley Marco señalando el marco Reglamento de la Ley Marco general para el proceso de presupuesto del Presupuesto Participativo Participativo Instructivo del Presupuesto Establece “orientaciones referenciales� para el Participativo desarrollo articulado del presupuesto participativo. Fuente: DNPP- MEF Anexo 2: Representatividad de los municipios que cuentan con información en el Aplicativo del Presupuesto Participativo y definición de muestra para el análisis documental El análisis documental tiene como objetivo completar el análisis estadístico de la Evaluación. Idealmente de los municipios que registraron información en el Aplicativo y que por tanto es posible contar con información de todo el ciclo del PP. El diseño de la muestra para el análisis documental fue en dos etapas: 1. El equipo realizó pruebas estadísticas para testear si las municipalidades del Aplicativo son representativas del país en términos de proporciones urbanas/rurales e IDH – testeadas por quintil. Las pruebas fueron realizadas para distribución y medias y demostraron que no existen diferencias estadísticamente significativas entre la muestra de municipios del Aplicativo y los datos en el nivel nacional. 83 Probabilidad de que la muestra del aplicativo y el total de municipios difieran en la media del porcentaje de población rural Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 2 3 4 5 0.450 0.566 0.532 0.013 0.443 1.4 1.2 1 Densidad .8 .6 .4 0 .2 .4 .6 .8 1 Porcentaje de población rural Con Aplicativo Todos los municipios Probabilidad de que la muestra del aplicativo y el total de municipios difieran en la distribución del porcentaje de población rural Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 2 3 4 5 0.558 0.954 0.257 0.224 0.849 Probabilidad de que la muestra del aplicativo y el total de municipios difieran en la media del IDH Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 2 3 4 5 0.024 0.824 0.682 0.604 0.381 84 8 6 Densidad 4 2 0 .4 .5 .6 .7 .8 Porcentaje de población rural Con aplicativo Todos los municipios Probabilidad de que la muestra del aplicativo y el total de municipios difieran en la distribucion del IDH Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 2 3 4 5 0.064 0.725 0.782 0.848 0.849 2. Tomando en cuenta el análisis anterior, el equipo tomó una muestra aleatoria de 80 municipios distritales que registraron información en el Aplicativo 2008. Anexo 3: Estrategia de identificación del grupo de control Idealmente, la mejor forma de medir los efectos de una intervención o “tratamiento� específico sería calculando la diferencia en los resultados observados, en el grupo que recibe el tratamiento, con y sin intervención. Por supuesto, una vez que se efectúa la intervención es imposible observar, en el mismo grupo de tratamiento, el efecto de no haber realizado la intervención. Esta imposibilidad de medición plantea la necesidad de definir un grupo válido de comparación, comúnmente denominado contra-factual o grupo de control, cuyas características sean estadísticamente similares a las del grupo de tratamiento antes de haber sido desplegada la intervención. En este orden de ideas, el grupo de control representa al grupo de tratamiento en ausencia de intervención. En teoría, para garantizar la validez de las comparaciones, los grupos de tratamiento y de control deberían ser estadísticamente idénticos antes de efectuarse la intervención. La forma más apropiada de satisfacer esta condición es seleccionando aleatoriamente el grupo a ser tratado así como su respectivo control. De esta forma se aísla cualquier posible sesgo en la medición de la 85 magnitud del efecto del tratamiento, en especial, cuando los resultados son afectados por factores inobservables o no medibles. Sin embargo, en la mayoría de los casos no es posible decidir de forma aleatoria quienes reciben o no tratamiento. Con frecuencia, razones orden político o socioeconómico definen los criterios para asignar recursos o intervenir a la población. En los casos en los que el tratamiento no responde a la condición de aleatoriedad, se corre el riesgo de atribuir erróneamente al tratamiento las diferencias observadas entre tratados y no-tratados, cuando en realidad pueden ser el resultado de otros factores. Estimadores matching Cuando no hay aleatoriedad en la selección del grupo de tratamiento, la medida de los impactos puede estar sesgada. En estricto rigor, el grupo de no-tratados no puede ser considerado como un grupo de control válido para efectuar comparaciones con el grupo de tratamiento. Sin embargo, si los factores que generan sesgos en la medición de los impactos son observables, aún es posible obtener mediciones no-sesgadas mediante el uso de métodos de pareo de datos. A través de los métodos de pareo de datos –matching methods– es posible asignar a cada observación tratada uno o varios pares; aquellos que son más cercanos62 a ésta, en términos de las variables que se sospecha pueden generar sesgos en las comparaciones entre tratados y no- tratados. Si es seleccionado más de un par para cada observación tratada, el proceso establecerá pesos para cada una de las observaciones no-tratadas según su cercanía estadística al grupo de tratamiento. El resultado del método de pareo63 es una sub-muestra ponderada o grupo de control, donde los ponderadores –weights– miden la importancia relativa de cada observación no-tratada en el grupo de control. Método de cálculo de los efectos del PP El efecto promedio de la intervención en el grupo de tratamiento –denominado comúnmente como ATT64–, la medida del impacto de la intervención, es igual a la diferencia de los promedios ponderados de la(s) variable(s) resultado(s), entre los grupos de tratamiento y de control. La ponderación de las observaciones en el grupo de no-tratados es definida por el proceso de pareo de datos como se explicó anteriormente. Sea una variable que mide los resultados observados después de comenzar a implementarse la intervención en el municipio , un vector de pesos que miden la importancia relativa de cada observación no-tratada en el grupo de control, el número de municipios que recibieron 62 La distancia entre cada par de observaciones (tratadas y no-tratadas) es calculada a partir del criterio de Mahalanobis (1936). 63 El método de pareo seleccionado para el análisis es denominado kernel maching. Para más detalles ver Heckman, J.J., Ichimura, H. and Todd, P.E. (1997). 64 The Average Treatment Effect on the Treated. 86 tratamiento65 y una variable dicotómica que toma valores 1 y 0, 1 cuando la observación hace parte del grupo de tratamiento. El ATT se define como: ∑ ∑ | ∑ | (1) Este resultado es equivalente al coeficiente que se obtendría a partir modelo de regresión ponderado –WOLS66– entre la(s) variables(s) resultado y la variable dicotómica indicadora del tratamiento . √ √ √ √ (2) Donde , el cambio porcentual esperado en la variable resultado cuando pasa de 0 a 1 es igual al en la ecuación (1). 65 Aquellos con niveles de implementación del PP superiores al 76% de acuerdo al análisis de conglomerados. Ver anexo estadístico. 66 Weighted Ordinary Least Square 87