Proiect cofinanţat din Fondul European de Dezvoltare Regională prin Programul Operaţional Asistenţă Tehnică (POAT) 2007-2013 Acord pentru servicii de asistenţă tehnică oferite Ministerului Dezvoltării Regionale și Administraţiei Publice din România privind armonizarea proiectelor finanţate de la bugetul de stat cu cele finanţate de UE în regiuni din data de 27 mai 2014 Componenta 1: Strategia de prioritizare a investiţiilor finanţate de la bugetul de stat, conform criteriilor de selecţie armonizate cu cele aplicabile în cadrul proiectelor finanţate din fonduri europene - Raport final - 26 august 2015 2 Prezentul raport a fost elaborat de o echipă de bază formată din Sebastian Burduja, Marcel Ionescu-Heroiu, Marius Cristea, Manuela Moț, Ciprian Moldovan, Raularian Rusu, Titus Man, Radoslaw Czapski, Antonio Nunez, Nolin Huddleston și Rado Piontek. De asemenea, a beneficiat de observațiile și sugestiile pertinente ale următorilor evaluatori inter pares: Mohammed Dalil Essakali, Victor Giosan, Keith McLean, Sanjay Pahuja, Cătălin Păuna și Fernando Rojas. Raportul și misiunile aferente au beneficiat de sprijinul administrativ excepțional oferit de Adina Vințan, Alexandra Călin și Cristina Zirimis. Echipa transmite mulțumiri către Elisabeth Huybens, Elisabetta Capannelli, Jean-François Marteau și către echipa portofoliului din România pentru sfaturile, sprijinul și îndrumarea oferite continuu pe tot parcursul elaborării acestei lucrări. De asemenea, echipa semnalează colaborarea productivă cu omologii din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, care au oferit feedback prompt și sprijin consistent în etapele critice ale procesului. Echipa adresează mulțumiri și altor instituții pentru faptul de a fi oferit acces la date esențiale pentru această analiză: Institutul Național de Statistică, Ministerul Fondurilor Europene, autoritățile de management pentru Programul Operațional Regional, Programul Operațional Mediu și Programul Operațional Transport, autoritățile județene și locale. De asemenea, se cuvin mulțumiri speciale tuturor actorilor principali care au luat parte la interviuri la nivel național, regional și local. Constatările, interpretările și concluziile exprimate în prezentul raport nu reflectă neapărat punctele de vedere și poziția directorilor executivi ai Băncii Mondiale, Uniunii Europene sau Guvernului României. Cuprins Lista figurilor ...................................................................................................................... v Lista casetelor..................................................................................................................... v Lista tabelelor ..................................................................................................................... v Lista acronimelor .............................................................................................................. vii Rezumat ............................................................................................................................. 1 Criterii de finanțare ................................................................................................................. 4 Programarea bugetară multianuală ....................................................................................... 10 Contracte teritoriale .............................................................................................................. 13 Pașii următori ........................................................................................................................ 15 Introducere ...................................................................................................................... 17 Context ................................................................................................................................. 19 Obiectiv, domeniu de aplicare și metodologie ....................................................................... 23 Destinatari ............................................................................................................................ 29 Structura raportului............................................................................................................... 30 Capitolul 1: Justificarea coordonării investițiilor în infrastructura publică ........................... 33 De ce să investim în infrastructura publică? Justificarea economică a PNDL........................... 35 Coordonarea investițiilor în infrastructura publică ................................................................. 38 Ce este coordonarea?........................................................................................................ 38 De ce trebuie coordonate investițiile publice? ................................................................... 39 Cum pot coordona guvernele investițiile publice? ............................................................. 42 Criterii de finanțare: eligibilitate, evaluare, ordonarea după prioritate și selecție .............. 44 Echivalență sau complementaritate pentru sporirea coordonării ....................................... 48 Capitolul 2: Analiza-diagnostic a criteriilor actuale de finanțare ca instrumente de coordonare ....................................................................................................................... 51 Diagnostic general ................................................................................................................. 51 Ciclul proiectelor în PNDL ...................................................................................................... 61 Exemple de bune practici din sectorul educației .................................................................... 68 Capitolul 3: Crearea unei baze solide pentru armonizarea criteriilor și consolidarea coordonării ....................................................................................................................... 73 Condiția prealabilă nr. 1: Axare explicită pe coordonare ........................................................ 75 Condiția prealabilă nr. 2: Programare și proiecte în funcție de necesități și priorități clare..... 75 Utilizarea eficientă a fondurilor publice naționale: Principii și surse de bază ...................... 76 Identificarea nevoilor de investiții...................................................................................... 82 Investiții previzibile pentru nevoile identificate în mod clar în fiecare sector...................... 83 Fonduri previzibile pentru nevoi imprevizibile ................................................................... 87 Condiția prealabilă nr. 3: Adoptarea unei calendar de implementare și a unui program bugetar multianual ................................................................................................................ 88 Condiția prealabilă nr. 4: Stabilirea de norme și proceduri armonizate .................................. 91 Condiția prealabilă nr. 5: Angajarea cetățenilor în proiectele locale de investiții publice ........ 96 ii Consultările publice din Franța .......................................................................................... 96 Consultările publice din Norvegia ...................................................................................... 98 Angajarea cetățenilor în operațiunile Băncii Mondiale (BM) .............................................. 99 Implicarea cetățenilor în România ................................................................................... 101 Implicarea cetățenilor prin PNDL ..................................................................................... 103 Capitolul 4: Coordonarea și armonizarea proiectelor rutiere din PNDL.............................. 105 Drumuri județene ................................................................................................................ 105 Necesar de investiții ........................................................................................................ 105 Coordonare și armonizare ............................................................................................... 106 Criterii de stabilire a priorității și de evaluare / selecție și armonizarea cu criteriile de selecție aplicabile proiectelor finanțate din fonduri UE .................................................... 108 Drumuri comunale .............................................................................................................. 114 Necesar de investiții ........................................................................................................ 114 Coordonare și armonizare ............................................................................................... 115 Criterii de stabilire a priorității și de evaluare / selecție și armonizarea cu criteriile de selecție aplicabile proiectelor finanțate din fonduri UE .................................................... 116 Capitolul 5: Coordonarea proiectelor de apă și apă uzată din PNDL .................................. 121 Necesar de investiții ........................................................................................................ 121 Coordonare și armonizare ............................................................................................... 125 Criterii de stabilire a priorității și de evaluare / selecție și armonizarea cu criteriile de selecție aplicabile proiectelor finanțate din fonduri UE .................................................... 127 Capitolul 6: Coordinarea proiectelor de infrastructură social din PNDL ............................. 133 Necesar de investiții ........................................................................................................ 133 Coordonare și armonizare ............................................................................................... 135 Criterii de stabilire a priorității și de evaluare / selecție și armonizarea cu criteriile de selecție aplicabile proiectelor finanțate din fonduri UE .................................................... 136 Capitolul 7: De la teorie la practică: PNDL pentru 2015..................................................... 147 Calendarul de implementare și planificarea bugetară multianuală ....................................... 147 Alocarea bugetară pe 2015.................................................................................................. 148 Alocarea bugetară pe județe ............................................................................................... 148 Alocarea fondurilor în funcție de priorități........................................................................... 150 Ordonarea după prioritate a proiectelor.............................................................................. 152 Capitolul 8: Evidențierea programării bugetare multianuale ca instrument de coordonare a investițiilor ................................................................................................ 155 Programarea bugetară multianuală: argumente teoretice ................................................... 156 Evoluțiile recente din România ............................................................................................ 164 Provocări curente ale programării bugetare multianuale în contextul României .................. 167 Un program PNDL multianual: între necesitate și fezabilitate .............................................. 170 Acțiuni recomandate pentru MDRAP ................................................................................... 179 iii Capitolul 9: Prezentarea contractelor teritoriale ca instrument de coordonare a investițiilor ..................................................................................................................... 185 Bunele practici în materie de acorduri regionale în Europa .................................................. 187 1. Convenios de colaboración din Spania ......................................................................... 187 2. Accordi di Programma Quadro (APQ) din Italia ............................................................ 189 3. Programele de dezvoltare regională și programele de creștere regională din Suedia.... 192 4. Contrat de Plan d’Etat-Région (Contract de planificare stat-regiune) din Franța ........... 193 5. Politica națională regională din Elveția ......................................................................... 200 Modelul polonez de punere în aplicare a contractelor teritoriale......................................... 202 Contractele regionale ...................................................................................................... 202 Contractele teritoriale ..................................................................................................... 204 Exemplu de caz: Voievodatul Podlaskie ........................................................................... 206 Adaptarea și adoptarea contractelor teritoriale în România ................................................ 209 Contracte teritoriale – pilot în România ........................................................................... 211 Acțiuni recomandate pentru MDRAP ............................................................................... 212 Anexa 1. Analiză intrări-ieșiri pentru evaluarea impactului PNDL 2014-2020..................... 215 Anexa 2. Evaluarea necesarului de investiții generat de riscurile schimbărilor climatice .... 231 Evaluarea riscurilor.............................................................................................................. 231 Măsurarea frecvențelor / probabilităților ........................................................................ 231 Evaluarea pagubelor ........................................................................................................ 232 Hărțile de risc ale schimbărilor climatice.......................................................................... 234 Riscurile combinate ale efectelor schimbărilor climatice .................................................. 236 Anexa 3: Criterii de selecție a investițiilor noi și curente conform OUG nr. 88/2013 .......... 237 Anexa 4: Contract teritorial pentru Voievodatul Podlaskie ............................................... 239 Anexa 5: Contract teritorial pentru Voievodatul Wielkopolskie ........................................ 267 iv Lista figurilor Figura 1. Prioritățile de investiții diferă între zonele puternic dezvoltate și cele mai slab dezvoltate din România..................................................................................................... 21 Figura 2. Actori principali responsabili pentru coordonarea investițiilor publice din România ......................................................................................................................................... 23 Figura 3. Prezentul raport se concentrează asupra unui număr de mecanisme de coordonare esențiale ........................................................................................................ 25 Figura 4. Eficiența cheltuielilor de capital în cele 28 de țări ale UE ..................................... 35 Figura 5. Costurile și beneficiile coordonării ...................................................................... 40 Figura 6. Exemple de mecanisme de coordonare pe verticală și pe orizontală ................... 43 Figura 7. Procesul de alegere a investițiilor pentru finanțare implică mai multe etape ....... 45 Figura 8. Cerințe și obiective fundamentale ale criteriilor de selecție / finanțare a proiectelor ........................................................................................................................ 46 Figura 9. Totalul riscurilor anuale asociate schimbărilor climatice, pe județe ..................... 88 Figura 10. Există o coordonare slabă a investițiilor în drumuri județene prin POR 2007-2013 și PNDL............................................................................................................................ 107 Figura 11. Coordonarea proiectelor de drumuri comunale finanțate din PNDL și PNDR ... 116 Figura 12. Deficit de finanțare în sectorul apei și apei uzate (în mii EUR) ......................... 121 Figura 13. Estimările BERD privind deficitul de finanțare în vederea îndeplinirii obiectivelor UE privind apa și apa uzată (în bilioane / miliarde) .......................................................... 124 Figura 14. Exemplu ipotetic de credite multianuale în valoare de 500 milioane RON ....... 176 Figura 15. Propunere de cadru de monitorizare a PNDL................................................... 183 Figura 16. Exemple de mecanisme de coordonare pe verticală și pe orizontală ............... 185 Lista casetelor Caseta 1. PNDI a dovedit deficite clare în coordonarea cu fondurile UE ............................. 22 Caseta 2. Criteriile de alocare privind repartizarea bugetului previzionat pentru PNDL ...... 63 Caseta 3. Proiectul Arches – Sistem de tip „open source” de inventariere și gestionare a patrimoniului .................................................................................................................... 90 Caseta 4. Stabilirea alocărilor sectoriale și a plafoanelor în Suedia................................... 158 Caseta 5. Bune practici la diferite niveluri ale CCTM ........................................................ 160 Caseta 6. Model simplu aplicat în Chile pentru realizarea prognozelor macroeconomice . 162 Caseta 7. Consiliul Fiscal din România (Legea nr. 69/2010) .............................................. 166 Caseta 8. Sistemul de monitorizare din Canada, bazat pe mecanisme clare ..................... 169 Caseta 9. Sistemul dual de credite ................................................................................... 174 Lista tabelelor Tabelul 1. Necesarul de investiții în raport cu fondurile UE disponibile (2014-2020) .......... 34 Tabelul 2. Alocarea propusă pentru bugetul PNDL pentru 2014-2020 (în milioane EUR) .... 36 Tabelul 3. Impactul potențial al PNDL 2014-2020, așa cum a fost măsurat prin analiza intrări-ieșiri ....................................................................................................................... 36 v Tabelul 4. Privire de ansamblu asupra programelor de investiții și asupra domeniilor de intervenție relevante pentru drumuri, apă și ape reziduale și infrastructură socială .......... 52 Tabelul 5. Criterii de stabilire a priorităților de reabilitare și dezvoltare a infrastructurii grădinițelor ....................................................................................................................... 69 Tabelul 6. Criterii de ordonare după prioritate pentru reabilitarea școlilor ........................ 71 Tabelul 7. Marje prudente de cheltuieli de capital pentru 2014-2022, pe tipuri de unități administrative subnaționale .............................................................................................. 77 Tabelul 8. Venituri și profituri pentru firmele din România (în EUR) ................................... 78 Tabelul 9. Scenarii privind creșterea veniturilor și profiturilor firmelor (în EUR) ................. 78 Tabelul 10. Alocarea programelor UE pentru perioada 2014-2020 (în EUR) ....................... 80 Tabelul 11. Cheltuieli de capital anuale ale aparatului central al Guvernului ...................... 80 Tabelul 12. Estimări privind cheltuielile de capital ale statului pentru 2014-2022 (în EUR) . 80 Tabelul 13. Surse de finanțare potențiale pentru investiții de capital în perioada 2014-2022 (în EUR) ............................................................................................................................. 81 Tabelul 14. Nevoi de investiții în principalele sectoare și subsectoare de infrastructură din România............................................................................................................................ 82 Tabelul 15. Bugetul alocat de Ministerul Dezvoltării Regionale pentru diverse programe de investiții (în mii RON) ........................................................................................................ 83 Tabelul 16. Necesar de investiții pentru drumuri județene, pe județe .............................. 105 Tabelul 17. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (pentru drumuri județene) .............................................................................................. 109 Tabelul 18. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de drumuri județene ......... 111 Tabelul 19. Necesar de investiții pentru drumuri comunale, pe județe (în EUR) ............... 114 Tabelul 20. Criterii de ordonare după prioritate privind alocarea fondurilor între județe (pentru drumuri comunale) ............................................................................................. 117 Tabelul 21. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de drumuri comunale, în funcție de unitățile administrativ-teritoriale .................................................................... 118 Tabelul 22. Cerințe esențiale pentru Directiva privind tratarea apelor urbane reziduale .. 123 Tabelul 23. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (pentru proiecte în sectorul apei) .................................................................................... 127 Tabelul 24. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (proiecte în sectorul apei uzate) ...................................................................................... 128 Tabelul 25. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiecte în sectorul apei, pe localități .......................................................................................................................... 129 Tabelul 26. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor în sectorul apei uzate, pe aglomerări ...................................................................................................................... 131 Tabelul 27. Necesar de investiții pentru infrastructura socială, pe județe (în EUR) ........... 133 Tabelul 28. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură educațională)........................................................................................... 136 Tabelul 29. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură sanitară) .................................................................................................. 137 Tabelul 30. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură culturală) ................................................................................................. 138 Tabelul 31. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură sportivă) .................................................................................................. 139 Tabelul 32. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură educațională, pe unități administrativ-teritoriale (UAT) ................................................... 140 vi Tabelul 33. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de infrastructură sanitară, pe unități administrative-teritoriale (UAT)............................................................................ 141 Tabelul 34. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de infrastructură culturală, pe unități administrative-teritoriale (UAT)............................................................................ 142 Tabelul 35. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de infrastructură sportivă, pe unități administrative-teritoriale (UAT)............................................................................ 144 Tabelul 36. Comparație între alocarea pe județe pe anul 2015 conform PNDL și alocarea propusă de Banca Mondială ............................................................................................ 149 Tabelul 37. Comparație între alocările pe sectoare, conform PNDL.................................. 151 Tabelul 38. O defalcare a proiectelor prioritare pe anul 2015, conform PNDL .................. 152 Tabelul 39. Propunere de alocare a bugetului PNDL (milioane EUR) pentru 2014-2020 ... 181 Tabelul 40. Exemplu de listă (parțială) de proiecte dintr-un contract teritorial în Polonia 206 Lista acronimelor ADI Asociație de Dezvoltare Intercomunitară ADR Agenție pentru Dezvoltare Regională CE Comisia Europeană CNADNR Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România CRA Companie regională de apă DG DRI Direcția Generală Dezvoltare Regională și Infrastructură FMI Fondul Monetar Internațional GR Guvernul României IDUL Indicele Dezvoltării Umane Locale IFI Instituție financiară internațională ISF Indicele Sustenabilității Financiare MADR Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale MDRAP Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice MFE Ministerul Fondurilor Europene PNDI Programul Național de Dezvoltare a Infrastructurii PNDL Programul Național de Dezvoltare Locală PNDR Programul Național de Dezvoltare Rurală PO Program Operațional POIM Programul Operațional Infrastructură Mare POR Programul Operațional Regional POS Programul Operațional Sectorial PPP Parteneriat public-privat UE Uniunea Europeană vii Rezumat 1. În prezent, România se confruntă cu nevoia critică a unei mai bune coordonări a programelor și proiectelor de investiții publice pentru a face „mai mult cu mai puțin”, maximizând impactul asupra dezvoltării în contextul disponibilității unor resurse financiare limitate. Sunt nenumărate exemple de dificultăți permanente la nivelul țării, care pot fi observate cu ochiul liber (de exemplu, infrastructura rutieră deficitară la toate nivelurile teritoriale; lipsa accesului la apă și canalizare în multe zone rurale; infrastructura socială inadecvată; probleme legate de guvernanță și administrație publică etc.). În același timp, nevoia de investiții în infrastructura României este considerabilă, iar costurile aferente depășesc cu mult ceea ce se poate acoperi doar din fondurile europene, chiar dacă Guvernul a reușit să aducă absorbția aproape de 100 %. Estimările Băncii Mondiale indică faptul că, pe lângă fondurile europene, până în 2020, România ar trebui să contribuie cu aproximativ 30 de miliarde EUR pentru a acoperi necesitățile a trei sectoare principale: drumuri județene și comunale, apă și ape uzate și infrastructura socială.1 Numai în domeniul apei și al apelor uzate deficitul depășește 20 de miliarde EUR și este posibil ca România să se confrunte cu sancțiuni grave după 2018 dacă nu atinge obiectivele europene privind acoperirea și calitatea serviciilor. 2. În acest context, „raportul calitate-preț ”reprezintă principiul călăuzitor esențial pentru investițiile publice, ceea ce face ca prezentul raport să fie nu doar deosebit de important, ci și oportun. Pregătirile României pentru perioada de programare 2014-2020 a UE sunt în plină desfășurare, cu multe programe operaționale recent adoptate. În paralel, Guvernul lucrează la reformarea instrumentelor finanțate în întregime de la bugetul de stat. Accentul principal se pune pe Programul Național de Dezvoltare Locală (PNDL), principalul program de investiții finanțat de la bugetul de stat pentru dezvoltarea infrastructurii locale, deși constatările și recomandările pot fi extrapolate și la alte instrumente finanțate de la bugetul de stat (de exemplu, Fondul pentru Mediu). De altfel, este posibil ca, pe măsură ce descentralizarea și regionalizarea vor evolua în viitor, rezultatele prezentului raport să poată fi aplicate chiar și de autoritățile locale. 3. Principalul destinatar al acestui raport este Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), care gestionează PNDL. Alte părți interesate importante sunt, printre altele: aparatul central al Guvernului, Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Fondurilor Europene, alte autorități centrale însărcinate cu programele de investiții finanțate de UE și/sau de la bugetul de stat, Agențiile de Dezvoltare Regională și consiliile județene și locale. Prezenta evaluare vizează, în special, următoarele tipuri de investiții în infrastructura publică: drumuri județene, drumuri comunale, apă, ape uzate și infrastructură socială (în sectoarele de educație, sănătate, cultură și sport). 4. Obiectivul principal al prezentului raport este acela de a recomanda și de a facilita adoptarea unor criterii de selecție și de ordonare după prioritate care să 1 Necesitățile de investiții sunt estimate pentru fiecare sector în conformitate cu metodologia Băncii Mondiale. Pentru detalii complete, a se vedea raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”, Banca Mondială, 2014. 1 sporească gradul de coordonare la nivelul programelor de infrastructură și al proiectelor finanțate prin acestea. Unul dintre aspectele importante care a afectat instrumentele finanțate de la bugetul de stat, în special în comparație cu fondurile europene și în particular în contextul României, este lipsa clarității și a rigorii în selectarea investițiilor. Părțile interesate din sectoarele public, privat și non-profit percep aceste programe ca pe niște mecanisme misterioase, întrebându-se cum și de ce anumite proiecte primesc finanțare, iar altele nu. Prin adoptarea unui set de criterii clare și coordonate și a unei metodologii transparente, care să fie aplicate unui portofoliu de investiții noi și deja propuse, programele finanțate de la bugetul de stat, cum este PNDL, își vor spori impactul și credibilitatea în rândul solicitanților interesați. Astfel, ar rămâne mai puțin loc pentru punerea la îndoială a deciziilor privind alocarea finanțărilor, întrucât acestea ar avea la bază o metodologie stabilită, mai obiectivă și mai transparentă. Prezentul raport își propune exact acest lucru, precum și să contribuie la armonizarea procedurilor la nivelul programelor finanțate de la bugetul de stat și, respectiv, finanțate de UE. Dacă investițiile respectă aceleași reguli, poate fi creată o rezervă de proiecte cu finanțare de la bugetul de stat care să fie apoi transferate la programele finanțate de UE, după necesități / posibilități, ajutând astfel la sporirea gradului de absorbție (la nivelul lunii iulie 2015, România continua să se situeze pe ultima poziție din UE în privința gradului general de absorbție a fondurilor din perioada 2007-2013). 5. Pe lângă criteriile propriu-zise, prezentul raport evaluează două instrumente suplimentare pentru sporirea coordonării: programarea bugetară multianuală și contractele teritoriale. Acestea sunt incluse în raport ca urmare a interesului exprimat de MDRAP și ținând cont de potențialul lor de a genera îmbunătățiri ale modului în care investițiile publice sunt planificate și implementate în România. Programarea bugetară multianuală ar permite ca un program cum este PNDL să funcționeze într-un cadru care să acopere un orizont de timp mai mare de un an, foarte asemănător programelor finanțate de UE, ceea ce ar spori predictibilitatea și ar permite Guvernului să finalizeze proiectele în timp util și într-un mod sustenabil din punct de vedere fiscal. Contractele teritoriale între autoritățile subnaționale și naționale se utilizează în prezent în alte state membre ale UE pentru a se asigura un cadru de implementare mai stabil pentru programele de investiții, pentru toate tipurile de surse de finanțare (UE și bugetul de stat), odată cu constituirea unei rezerve pentru finanțarea necesară finalizării unui set de proiecte de infrastructură convenite. 2 Raportul de față evaluează mai multe mecanisme de coordonare IMPACT: ACCELERAREA DEZVOLTĂRII ROMÂNIEI Și ce? REZULTAT: “A FACE MAI MULT CU MAI PUȚIN” De ce? OUTPUT: PROIECTAREA ȘI EXECUȚIA INVESTIȚIILOR ÎN INFRASTRUCTURĂ Cu ce efect? ÎNTR-UN MOD ARMONIZAT MECANISME DE COORDONARE CONDIȚIONALITĂȚI (criterii de eligibilitate / selecție) PROCES: • Pe verticală: între niveluri administrative • Pe orizontală: între programe de investiții Temele Cum se poate încuraja principale coordonarea ale ALTE MECANISME DE COORDONARE investițiilor? raportului • Bugetare multianuală • Contracte teritoriale PRINCIPII DE MEDIUL PROPICE BAZĂ: Care sunt ÎNCREDERE RESPONSABILITATE CAPACITATE SISTEME elementele Putem lucra Cine e responsabil Avem timpul Avem infrastructura unui mediu împreună? (de coordonare)? necesar? Avem necesară? propice pentru personal suficient? coordonare? Notă: Raportul „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, prezentat în aprilie 2015, vizează „mediul propice ”și alte tipuri de mecanisme de coordonare (de exemplu, platformele dedicate). 6. Coordonarea reprezintă capacitatea diverselor părți interesate de a conlucra pentru atingerea unor obiective concrete. Dintr-o perspectivă ascendentă, coordonarea este necesară atunci când autoritățile locale nu dețin resursele financiare și umane necesare pentru a aborda nevoile elementare de infrastructură ale comunităților lor, ceea ce impune intervenția autorităților de nivel superior (adică regionale și/sau naționale) pentru a compensa deficitul. În medie, în cursul ciclului de programare 2014-2020, comunele din România își pot permite să reabiliteze, de exemplu, doar un drum sau o școală.2 Dintr-o perspectivă descendentă, investițiile coordonate în infrastructură promit să fie mai ieftine și să aducă beneficii mai mari. Dacă două autorități pun în aplicare programe de investiții care au aceleași obiective și sunt destinate acelorași beneficiari, este posibil ca eforturile lor să se suprapună și, din acest motiv, acestea să rateze șansa de a economisi. Coordonarea poate genera și un impact mai mare, făcând ca întregul să fie mai valoros decât suma părților sale. Dacă se construiește o școală sau un spital nou, ar trebui reabilitat și drumul care duce la acesta; dacă județul reabilitează un drum județean, ar trebui ca și județul alăturat să aibă în vedere reabilitarea unui tronson care face legătura cu investiția respectivă. Nu în ultimul rând, coordonarea ajută la prevenirea multor alte probleme datorate proiectelor concepute și derulate separat, fără o etapizare adecvată. Există 2 Pentru o explicație privind această estimare și pentru metodologia completă privind marjele prudente ale cheltuielilor de capital, a se vedea raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”, Banca Mondială, 2014. 3 nenumărate exemple în întreaga Românie de asfaltare a drumurilor înainte de introducerea sau reabilitarea rețelelor de apă / canalizare / gaze; la puțin timp după finalizarea drumului (uneori după doar câteva zile), furnizorii de utilități, cu aprobarea autorităților locale, vin și distrug pavajul pentru a ajunge la rețelele de utilități.3 7. Raportul de față se axează în principal pe PNDL și pe mai multe instrumente asociate, destinate sporirii coordonării investițiilor publice la nivel local și județean. O discuție mai amplă privind problemele de coordonare în cadrul sectoarelor și între acestea, care vizează întregul ciclu al proiectului (planificare, finanțare, execuție, monitorizare și control) este inclusă în raportul „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene” (Banca Mondială, 2015), furnizat în cadrul aceluiași program de asistență tehnică. Același raport ia în discuție și problemele potențiale ale „supracoordonării”, în special în contextul capacității scăzute a sectorului public din România.4 Criterii de finanțare 8. Există două abordări principale pentru sporirea coordonării prin intermediul criteriilor financiare: echivalența și complementaritatea. Pe de o parte, criteriile armonizate pot fi echivalente la nivelul programelor de investiții. Acest lucru este indicat în special atunci când necesarul sectorului depășește cu mult fondurile furnizate și există, de asemenea, cerințe clare pentru finanțarea anumitor investiții. Pe de altă parte, criteriile armonizate pot fi complementare la nivelul programelor de investiții. Acest lucru înseamnă că, într-un anumit sector, lista tipurilor eligibile de investiții pentru fiecare fond poate fi definită de la începutul unei perioade de programare. Împreună, aceste liste ar trebui să fie „REEA” –reciproc exclusive și exhaustive în ansamblu. Cu alte cuvinte, nu s-ar înregistra suprapuneri și, per ansamblu, fondurile ar deservi întreaga gamă de necesități din cadrul unui sector. 9. Abordarea optimă variază de la un sector la altul; nu există o soluție unică pentru toate problemele. De exemplu, în sectorul rutier, Programul Operațional Regional finanțat de UE (POR) 2014-2020 se va concentra asupra drumurilor județene care fac legătura cu rețeaua TEN-T; PNDL s-ar putea ocupa de drumurile județene care nu sunt conectate direct la TEN-T, dar care continuă să reprezinte o prioritate pe baza altor criterii (de exemplu, sunt amplasate în zona unui mare centru urban, deservesc un număr mare de beneficiari etc.). În schimb, în sectorul apei și al canalizării, PNDL ar trebui să mențină cerințele UE de a pune accentul pe localitățile cu o populație mai mare de 50 de locuitori (în cazul apei) și pe localitățile cu echivalent-locuitor (EL) mai mare de 2.000 în cazul sistemelor de canalizare, în conformitate cu master planurile pentru apă și ape reziduale. De ce să nu ne concentrăm pe localitățile care nu sunt eligibile pentru fonduri europene prin Programul Operațional Infrastructură Mare sau prin PNDR 2014-2020? Răspunsul este simplu: lista priorităților a 3 Celălalt raport elaborat în cadrul Componentei 1 al acestui program de asistență tehnică include exemple suplimentare privind ineficiențele cauzate de lipsa de coordonare. A se vedea „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, Banca Mondială, martie 2015. 4 Ibid. 4 fost deja stabilită în cadrul master planurilor, pe baza unor criterii clare, fiind încă necesar ca România să își îndeplinească angajamentele asumate la nivel european în ceea ce privește sectorul apei și al apelor uzate. În sfârșit, în cazul infrastructurii sociale, PNDL ar trebui să garanteze faptul că investițiile sunt evaluate și ordonate în funcție de prioritate pe baza unor criterii similare celor aplicate în cazul fondurilor europene –acestea sunt criterii judicioase, menite să garanteze că investițiile vor avea impactul scontat (de exemplu, un număr suficient de elevi / pacienți, o atenție corespunzătoare acordată comunităților marginalizate și/sau cu venituri mici etc.). 10. Evaluarea realizată în vederea diagnosticării actualelor criterii de finanțare a programelor de investiții finanțate de UE și de la bugetul de stat confirmă faptul că există diferențe critice și de durată între cele două tipuri de finanțări. Criteriile aplicabile programelor finanțate de UE sunt definite într-o manieră complementară, cu un efort conștient de coordonare a intervențiilor, în timp ce programele finanțate de la bugetul de stat analizate nu fac nicio încercare de a se coordona între ele pe de o parte și cu alte instrumente europene pe de altă parte, finanțând în schimb o listă lungă de investiții și provocând suprapuneri semnificative cu alte programe. Acest lucru creează o dinamică competitivă între fonduri, instrumentele finanțate de la bugetul de stat excluzând, de regulă, investițiile UE, deoarece finanțează aceleași tipuri de intervenții în temeiul unor norme și al unei monitorizări mai flexibile. În plus, nu există nicio încercare de valorificare a sinergiilor dintre programe. 11. Din fericire, experiența României în domeniul fondurilor europene oferă o mulțime de exemple de bune practici care ar trebui transpuse în programele finanțate de la bugetul de stat, cum este PNDL: • Axarea intenționată pe coordonare. Fiecare stat membru al UE are obligația să explice modul în care va asigura complementaritatea la nivelul fondurilor structurale, începând cu documentele de programare aprobate de CE înainte de începerea punerii în aplicare. De exemplu, în Acordul de parteneriat România-UE 2014-2020 se arată clar: „Complementaritățile identificate în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene presupun asigurarea unei coordonări eficiente pe parcursul planificării și implementării [...] pentru a evita suprapunerea acțiunilor”.5 • Programare în funcție de necesitățile și prioritățile reale. Programele finanțate de UE se bazează și se corelează cu documentele strategice relevante, atât intersectoriale (de exemplu, Acordul de parteneriat România-UE, Programul de convergență etc.), cât și sectoriale (de exemplu, Master Planul General de Transport, Strategia Națională de Sănătate etc.). Aceste priorități sunt în general stabile de-a lungul timpului, astfel că părțile interesate știu la ce să se aștepte și pot asigura o planificare adecvată: ce tipuri de intervenții finanțează programele, care sunt condițiile de eligibilitate, în ce interval de timp etc. • Un calendar previzibil și stabil, cu bugetare multianuală și o infrastructură informatică eficientă. Ciclul de programare de șapte ani al UE (de exemplu, 2007- 5 Acordul de parteneriat România-UE, p. 209. 5 2013, 2014-2020) menține aceleași obiective strategice, documente de planificare și proceduri de implementare pe tot parcursul său. Chiar dacă puterea politică alternează în acest interval de timp, nu apar modificări la nivelul programelor operaționale ale UE odată ce acestea sunt convenite cu CE din primul an. Stabilitatea favorizează oportunitățile de coordonare, iar impactul este sporit. Pe ansamblu, acest efort este esențial să se bazeze pe un sistem de culegere a datelor și de schimb de date funcțional și eficient. • Un cadru legislativ și procedural comun pentru toate programele finanțate de UE. A fost adoptat Regulamentul nr. 1303/2013 privind dispozițiile comune pentru: a stabili o legătură clară cu strategia Europa 2020; a îmbunătăți coordonarea; a asigura o implementare constantă; a facilita accesul beneficiarilor potențiali la aceste fonduri.6 Toate programele au proceduri de solicitare similare și un proces de selecție riguros și transparent, explicat în detaliu în Ghidurile solicitantului aferente. • Creșterea eficienței implicării cetățenilor pe parcursul întregului proces, de la stadiul de concepție a strategiei comunității la ciclurile proiectelor individuale (de la faza anterioară punerii în aplicare la cea post-execuție). Noul instrument de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității (DLRC) reprezintă o dovadă a importanței sporite acordate implicării cetățenilor în operațiunile finanțate de UE. 12. Toate aceste elemente sunt deosebit de importante pentru realizarea unei fundații solide pentru coordonare și, într-adevăr, toate acestea afectează alegerea criteriilor de finanțare pentru PNDL și pentru alte instrumente finanțate de la bugetul de stat. Un accent clar axat pe coordonare înseamnă că programele de investiții sunt concepute încă de la început să aibă criterii de finanțare echivalente sau complementare, în funcție de sector. Criteriile de finanțare pot încuraja, de asemenea, coordonarea prin stabilirea priorității (de exemplu, prin intermediul „punctelor bonus ”acordate în cadrul procesului de evaluare) intervențiilor integrate –adică propuneri care se dovedesc a fi coordonate între sectoare și/sau între niveluri administrative. Aceasta a fost abordarea PNDR 2007-2013, finanțat de UE și este noua abordare a POR 2014-2020 în ceea ce privește investițiile în drumurile județene strategice din fiecare regiune. Când programarea se face în funcție de necesitățile reale, ea permite elaborarea criteriilor de finanțare care să asigure un impact potențial ridicat, demonstrând totodată sustenabilitate financiară (detalii suplimentare sunt disponibile mai jos). În plus, un calendar și o programare bugetară multianuală permite autorităților de management pentru programele finanțate de UE și de la bugetul de stat să coordoneze intervențiile într-un orizont de timp mai mare, reducând riscul de „canibalizare” de la nivelul celor două tipuri de finanțare. În sfârșit, un cadru procedural comun pentru toate programele finanțate de la bugetul de stat –armonizat cu instrumentele finanțate de UE –necesită criterii de selecție transparente, clare și specifice. Aceasta ar urma să ofere valoare adăugată din punctul de vedere al credibilității și o atractivitate mai mare pentru programele finanțate de la bugetul de stat, cum este PNDL, și ar permite totodată mutarea mai ușoară a proiectelor între diversele rezerve de proiecte. 6 A se vedea http://ec.europa.eu/contracts_grants/funds_ro.htm. 6 Ori de câte ori există suficiente șanse de finanțare în cadrul fondurilor europene, proiectele ar trebui să fie finanțate întotdeauna prin astfel de resurse, care sunt nerambursabile (și astfel mult mai ieftine decât fondurile de la bugetul de stat). 13. Există un avertisment important privind principiul conform căruia programele finanțate de la bugetul de stat ar trebui să transpună complet practicile instrumentelor finanțate de UE –exprimat într-un cuvânt: capacitate. În realitate, resursele disponibile pentru prelucrarea cererilor și supravegherii proiectelor sunt mult mai reduse la nivelul departamentelor responsabile pentru programele finanțate de la bugetul de stat comparativ cu cele aflate la dispoziția autorităților de management pentru fondurile structurale ale UE (personal mai redus, salarii mai mici etc.). De exemplu, comparativ cu POR, un program cum este PNDL se caracterizează printr-un portofoliu mai mare de investiții de dimensiuni mai mici (investițiile finanțate prin PNDL 2014 au fost în medie de trei ori mai mici decât proiectele similare finanțate prin POR 2007-2013 și PNDR 2007- 2013), ceea ce necesită proceduri mai simple, dar la fel de riguroase pe întreg ciclul proiectului. Peste 700 de persoane sunt implicate în managementul și implementarea POR, care beneficiază, de asemenea, de un buget dedicat pentru asistență tehnică, din care își poate permite să angajeze și evaluatori externi. PNDL se bazează numai pe aproximativ 20 de persoane în cadrul MDRAP și, teoretic, nu are alocat un buget pentru angajarea consultanților externi. Aceasta înseamnă, de asemenea, că o abordare privind alocarea competitivă, în care beneficiarii dintr-o regiune / din întreaga țară trebuie să concureze pentru fondurile disponibile, nu este fezabilă în situația constrângerilor legate de capacitate ale PNDL actual. Un aspect la fel de important este faptul că evaluările anterioare ale fondurilor europene, inclusiv cele realizate de Banca Mondială,7 au remarcat semnele unei birocratizări excesive în modul în care Guvernul României implementează regulamentele UE, astfel că este important să fie adoptate numai elementele care funcționează bine, chiar și cu riscul suprasimplificării. 14. Prezentul raport final recomandă în capitolele 4, 5 și 6 un set detaliat de criterii pentru stabilirea priorităților și selectarea proiectelor în fiecare dintre următoarele sectoare: drumuri județene și comunale; apă și ape uzate; infrastructură socială. Metodologia utilizată pentru restructurarea criteriilor PNDL de selecție și de ordonare în funcție de prioritate este simplă: (i) se estimează necesitățile de investiții într-un anumit sector (de exemplu, pe baza datelor statistice, a standardelor de cost disponibile etc.); (ii) se hotărăște asupra unei formule de alocare a fondurilor la nivelul județelor; și (iii) se hotărăște asupra unei formule pentru selectarea / ierarhizarea proiectelor într-un județ; (iv) se identifică proiectele care pot fi finanțate din fonduri europene și sunt direcționate către programul operațional relevant; și (v) se ajunge la un portofoliu de proiecte propuse pentru finanțarea prin PNDL. Bineînțeles, investițiile în curs și investițiile noi sunt tratate în mod diferit: primele ar trebui să fie tratate cu prioritate, iar investițiile noi ar trebui demarate 7 A se vedea rapoartele privind POR 2.0: „Colaborarea și comunicarea dintre Autoritatea de Management și Organismele Intermediare în cadrul Programului Operațional Regional 2014-2020” și „Facilitarea asistenței dinamice și directe acordată solicitanților și beneficiarilor Programului Operațional Regional 2014-2020”, Banca Mondială, 2013. 7 numai dacă există suficiente resurse bugetare pentru acoperirea completă a costurilor acestora (nu doar pentru primul an, ci pentru fiecare an până la finalizare). 15. Deși fiecare sector necesită propriile criterii de finanțare care să se potrivească particularităților sale, există mai multe categorii comune cu care aceste criterii se dovedesc „compatibile”. Următoarele sunt în conformitate cu propunerile pe care Banca Mondială le-a prezentat anterior Guvernului (astfel cum sunt reflectate în Ordonanța de Urgență 88/2013 pentru stabilirea priorităților proiectelor semnificative la nivel național). • În primul rând, criteriile propuse în prezentul raport testează nevoile reale din teren și, în mod analog, urmăresc să estimeze impactul potențial al intervențiilor propuse atât din punctul de vedere al numărului, cât și din punctul de vedere al capacității de îmbunătățire. Măsurile potențiale includ: starea tehnică (de exemplu, drum asfaltat / neasfaltat); cererea (de exemplu, nivelul traficului, numărul beneficiarilor potențiali, nivelul de dezvoltare al unei anumite localități, numărul de locuitori / medici, populația de vârstă școlară etc.); și oportunitatea (de exemplu, apropierea unui drum de un mare centru urban). • În al doilea rând, criteriile de test pentru alinierea strategică a proiectului propus cu strategiile sectoriale existente: de exemplu, pentru apă și ape uzate, intervenția ar trebui inclusă în master planurile regionale privind apa și apele uzate. • În al treilea rând, criteriul include, de asemenea, o măsură a sustenabilității financiare. Aceasta urmărește să corecteze problema actuală, care constă în faptul că autoritățile locale nu țin cont de costurile de exploatare și întreținere asociate proiectelor de infrastructură finanțate printr-o finanțare nerambursabilă acordată de UE sau printr-o altă formă de sprijin acordată de guvernul național. Indicele sustenabilității financiare (ISF) urmărește dacă o autoritate locală își poate permite să cheltuiască pentru exploatarea și întreținerea asociate investițiilor noi în infrastructură ținând cont de situația bugetară și tendințele bugetare ale acesteia. • În al patrulea rând, criteriile de selecție ar trebui, pe cât posibil, să țină cont de nivelul de pregătire al fiecărui proiect. Ca regulă generală, cu cât este mai avansată o investiție din punctul de vedere al implementării, cu atât mai mare ar trebui să fie prioritatea care i se acordă. Totuși, există o serie de avertismente cu privire la aceasta: (i) unele proiecte nu ar trebui să mai fie finanțate, în pofida costurilor nerecuperabile, întrucât au fost elaborate necorespunzător încă de la început (de exemplu, stații de epurare în localități foarte mici); și (ii) datele privind ratele de finalizare a proiectelor (ca indicator al „pregătirii”) sunt insuficiente, nefiabile și variabile de-a lungul unui an (deoarece PNDL funcționează pe o bază anuală, un proiect poate avea o anumită rată de finalizare la alocarea finanțării și o altă rată de finalizare când fondurile ajung efectiv la beneficiar, având în vedere că localitățile finanțează deseori proiectele din propriile surse). Nivelul de pregătire a proiectului poate fi utilizat de MDRAP drept criteriu de selecție –pe lângă criteriile menționate anterior –numai după raționalizarea portofoliului curent de proiecte (și anume: eliminarea tuturor proiectelor care nu ar trebui să mai primească finanțare) și după elaborarea unui sistem funcțional pentru colectarea și analiza datelor privind stadiul de implementare al proiectelor și ratele de finalizare. 8 • În al cincilea rând, criteriile propuse pentru fiecare sector urmăresc să permită coordonarea proiectelor PNDL cu alte investiții finanțate de UE și/sau de la bugetul de stat. La nivelul de bază, proiectele eligibile pentru fondurile europene ar trebui să fie „redirecționate ”din rezerva PNDL spre un program operațional al UE (de exemplu, POR, PO Infrastructură Mare, Programul Național de Dezvoltare Rurală) verificându-se dacă proiectul propus a fost depus pentru finanțare nerambursabilă înainte de a i se acorda finanțare prin PNDL. În plus, pentru intervențiile specifice, pot fi acordate puncte bonus în cursul procesului de punctare în cazul în care solicitantul demonstrează coordonarea cu alte surse de finanțare, cu alte sectoare și cu alte autorități (locale). • În final, ar trebui încurajată planificarea integrată prin stabilirea priorității proiectelor incluse într-o strategie de dezvoltare integrată, urmând modelul POR 2007-2013, finanțat de UE (cu planuri integrate de dezvoltare în Axa 1) și pe cel al POR 2014-2020 (cu strategii integrate de dezvoltare urbană –SIDU –în Axa 4). 16. MDRAP a avut acces în timp util la proiectul criteriilor recomandate de echipa Băncii Mondiale pentru a regândi concepția PNDL pentru 2015, iar capitolul 7 oferă o analiză a gradului în care aceste propuneri au fost deja adoptate. În ceea ce privește alocarea finanțării PNDL pe județe, în general, PNDL 2015 urmează propunerile Băncii Mondiale, cu câteva excepții notabile.8 Aspectul esențial este că MDRAP încă trebuie să adopte o formulă clar definită și transparentă pentru alocarea fondurilor între județe. În ceea ce privește alocarea pe sectoare, împărțirea din 2015 este mai apropiată de propunerile făcute de echipa Băncii Mondiale decât în anul precedent. MDRAP a triat proiectele de drumuri comunale, concentrându-se pe lucrările cu un grad mare de finalizare, stabilit în baza datelor provenite din interviuri. De asemenea, programul finanțează mai multe proiecte de infrastructură socială (în special proiecte noi de infrastructură educațională). 17. Echipa Băncii Mondiale a comparat portofoliul PNDL 2015 cu lista de priorități rezultată din aplicarea criteriilor propuse în prezentul raport. Dintre proiectele PNDL finanțate în 2015, aproximativ 46 % (cu o valoare de aproximativ jumătate din alocarea totală) s-au regăsit și pe lista Băncii Mondiale. Însă programul a finanțat și 979 de proiecte „neprioritare ”(adică în portofoliul inițial de proiecte de aproximativ 4.000 de intervenții existau alte propuneri care ar fi trebuit să primească finanțare înaintea acestor 979 de proiecte). Aproximativ 14 % din PNDL 2015 reprezintă investiții în sectoare neprioritare, și anume sectoare care, în opinia Băncii Mondiale, nu ar fi trebuit să se afle în centrul atenției PNDL. Acestea includ investiții în infrastructura de turism, clădiri ale primăriei, piețe comunale sau alte elemente de infrastructură fizică pentru care sunt dificil de elaborat criterii clare de stabilire a priorității (de exemplu, investițiile în poduri și investițiile în drumuri locale, determinate de obicei de la caz la caz, cum ar fi în urma inundațiilor). În 8 De exemplu, județele Botoșani și Cluj semnificativ mai puține fonduri față de cât propusese Banca Mondială (cu aproximativ 11-12 milioane de lei mai puțin). În schimb, județe cum sunt Bistrița- Năsăud, Constanța și Iași au primit semnificativ mai mult –cu aproximativ 11-16 milioane RON mai mult. 9 final, în portofoliul din 2015 există, de asemenea, 367 de investiții (aproximativ 15 %) care probabil nu ar fi trebuit să fie finanțate. Acestea sunt de obicei proiecte din sectorul de apă și ape uzate, moștenite din programele de investiții anterioare și fie sunt la o scară prea mică (de exemplu, sisteme de ape uzate în localități cu echivalent-locuitor mai mic de 2.000), fie ar fi putut fi eligibile pentru fondurile europene (de ex.:PO Infrastructură Mare). Programarea bugetară multianuală 18. Adoptarea integrală a programării bugetare multianuale în România este foarte promițătoare pentru sporirea coordonării și pentru impactul investițiilor PNDL. Principalele avantaje ale unui PNDL multianual ar fi: (i) concentrare strategică pe un orizont de timp mai îndelungat, însemnând priorități de politici publice mai stabile; (ii) portofolii de proiecte gestionabile, în conformitate cu resursele disponibile (adică, nu pot fi demarate proiecte noi în lipsa resurselor necesare pentru întreaga perioadă de implementare); (iii) creșterea predictibilității pe întregul lanț valoric, de la MRDAP până la beneficiarii programului și contractanții de la nivel de proiect; (iv) îmbunătățirea corelării cu instrumentele multianuale existente (fondurile structurale ale UE); și (v) simplificarea procedurilor și reducerea birocrației prin semnarea de contracte cu adevărat multianuale. Într-adevăr, adoptarea cu succes a programării bugetare multianuale pentru programe de investiții cum este PNDL necesită un efort substanțial din partea mai multor jucători, structura centrală a Guvernului și Ministerul Finanțelor Publice (MFP) jucând rolurile de conducere, deși MDRAP poate acționa ca forță motrice principală a reformelor necesare. Ținând cont de necesitatea trierii și raționalizării portofoliului său de proiecte mari și nesustenabile, precum și de beneficiile mai mari ale programării bugetare multianuale în România, MDRAP are posibilitatea să devină principala forță motrice a reformelor necesare. 19. De asemenea, este adevărat faptul că, în România, cultura bugetelor anuale este puternică –parțial din cauza limitărilor juridice și de reglementare, parțial din cauza mentalităților și parțial din cauza motivelor care țin de capacitate. Constituția prevede la articolul 138, alineatul (2) că „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat [...] pe care le supune [...] aprobării Parlamentului”. În cursul interviurilor pe teren, interlocutorii din anumite instituții, inclusiv din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, au remarcat că acest articol specific reprezintă o constrângere importantă în adoptarea unui cadru complet de programare bugetară multianuală. În practică, pentru o investiție care se întinde pe mai mulți ani, cum ar fi construcția unui pod nou într-un oraș, primăria încheie un contract cu contractantul și, anual, semnează câte un act adițional care prevede sumele disponibile pentru anul respectiv. În plus, există trei constrângeri principale în legătură cu capacitatea, care merită menționate: imprevizibilitatea mare pe partea de venituri din cauza modificărilor frecvente a taxelor și a nivelurilor de colectare neuniforme (și în general scăzute); capacitatea scăzută a Ministerului Finanțelor Publice de a oferi prognoze economice și fiscale corecte; și sistemele informatice foarte fragmentate și rudimentare, care fac foarte dificilă urmărirea programelor și proiectelor.9 9 În ultimii ani, a început să fie implementat un important proiect informatic (sistemul FOREXEBUG). Însă acesta nu rezolvă toate problemele, întrucât nu acoperă proiectele de investiții publice sau programele de investiții. 10 20. Referitor la problema privind fezabilitatea unui PNDL multianual în contextul constrângerilor legislative și ale politicii publice actuale, există mai multe argumente în favoarea acesteia decât împotriva ei. În primul rând, intervențiile finanțate în prezent de UE „trec prin ”bugetul național, iar cheltuielile sunt ulterior rambursate; acest lucru arată că proiectele de investiții multianuale în infrastructură pot exista chiar și în condițiile constrângerilor unei planificări bugetare anuale, cu condiția asumării unui angajament ferm pentru o alocare bugetară anuală clară. În plus, legea română privind finanțele publice (Legea 500/2002), chiar și în forma actuală, pare să permită programarea bugetară multianuală. Articolul 4 prevede la alineatul (5) că bugetul poate include „angajamente multianuale”, aceste angajamente fiind definite în articolul 2, alineatul (14) drept „sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective și altele asemenea, care se desfășoară pe o perioadă mai mare de un an și dau loc la credite de angajament și credite bugetare”. Cât privește dispoziția privind programarea anuală din Constituția României, nimic nu oprește Guvernul sau Parlamentul să adere la țintele multianuale, care reprezintă în primul rând ceea ce se întâmplă în temeiul legii privind responsabilitatea fiscală (chiar dacă este clar că sunt posibile îmbunătățiri). Pentru a respecta litera legii, Guvernul ar trebui să elaboreze și să aprobe anual un buget multianual, care să fie reluat în fiecare an (așa cum se întâmplă și în alte țări). 21. Care ar trebui să fie atunci elementele principale ale unui sistem real de programare bugetară multianuală pentru programele de investiții cum este PNDL?10 În primul rând, alocarea multianuală rezervată pentru o anumită investiție trebuie să fie folosită numai pentru acea investiție; în caz contrar, vor continua să existe aceleași probleme: „finanțare cu picătura”, întârzieri, cheltuieli ineficiente și redirecționarea banilor de la o investiție la alta. În al doilea rând –și în legătură cu prima condiție –trebuie să existe un sistem solid de monitorizare a proiectelor, care să urmărească permanent costul total al proiectului, contractele semnate și momentul semnării acestora. În al treilea rând, valoarea totală a alocărilor multianuale pentru un ordonator de credite trebuie să fie definită în mod clar și credibil. Acest lucru ar necesita ca strategia fiscal-bugetară (Legea 69/2010) și legile relevante privind aprobarea plafoanelor să definească în mod specific limite pentru alocările multianuale pentru fiecare minister / ordonator de credite important (nu acesta este cazul în momentul actual). În cadrul unui astfel de sistem, niciun proiect nou nu ar putea fi urmărit decât dacă ar deveni disponibilă o marjă de manevră extrabugetară pentru anul curent și anii viitori, egală cu costul total al noilor proiecte. Astfel, ar fi imposibil să fie reorganizate proiectele din cadrul portofoliului unui minister (sau program, cum este PNDL), întrucât fiecare investiție ar avea o alocare multianuală clară și dedicată. Nu în ultimul rând, sistemul necesită funcții de monitorizare și de evaluare solide atât în cadrul MDRAP, cât și în afara ministerului. MFP și alte instituții însărcinate cu auditul și controlul, cum este Curtea 10 Banca Mondială are în derulare un proiect de asistență tehnică pentru Ministerul Finanțelor Publice privind subiectul gestionării investițiilor publice, inclusiv ordonarea după prioritate a proiectelor de infrastructură la nivel național. Mai multe recomandări majore făcute în cadrul prezentului raport sunt adaptate pentru PNDL și pentru investițiile de la nivel subnațional din „Proiectul raportului privind consolidarea legăturii dintre proiectele ordonate după prioritate și bugetul de stat”, Servicii de asistență tehnică pentru întărirea gestionării investițiilor publice, Banca Mondială, mai 2015. 11 de Conturi și Autoritatea de Audit, ar trebui să monitorizeze alocările proiectelor, respectiv cheltuielile asociate, în timp ce structura centrală a Guvernului ar trebui să evalueze în mod regulat performanțele programelor de investiții.11 22. În ceea privește MDRAP, acesta poate întreprinde mai multe măsuri pentru a facilita adoptarea integrală a programării bugetare multianuale în România. Pe de o parte, MDRAP ar trebui să solicite să fie inclus în strategia fiscal-budgetară începând cu anul 2016. În prezent, acesta nu se numără printre cele zece ministere care sunt vizate de acest cadru, ceea ce înseamnă că, teoretic, nu există nicio planificare financiară multianuală și nu este definit niciun plafon pentru principalele categorii de cheltuieli (inclusiv PNDL). În plus, MDRAP ar trebui să lucreze împreună cu MFP pentru a promova stabilirea plafoanelor și alocărilor multianuale pentru cheltuielile de capital de referință (pentru portofoliul de proiecte actual) și pentru proiectele de investiții noi. Încă o dată, sistemul actual nu face această distincție, care este esențială pentru a avea un model funcțional de ordonare strategică în funcție de prioritate a unui număr limitat de proiecte. 23. În cazul mai specific al PNDL, MDRAP ar trebui să analizeze opțiunea de a aplica măsurile de mai jos pentru a transforma programul într-un instrument multianual efectiv: • Să stabilească felul în care ar putea să arate PNDL până în 2020 –în primul rând intervalul de timp care să se potrivească cu perioada de programare a UE. Acesta este un prim pas către o disciplină internă mai mare în alocarea resurselor pentru proiectele PNDL și, de fapt, acesta nu depinde de adoptarea oficială de către Ministerul Finanțelor a modelului prezentat mai sus. Este nevoie doar de un angajament suficient din partea MDRAP de a rămâne consecvent unei anumite împărțiri a finanțărilor alocate sectoarelor principale din cadrul PNDL. Presupunând că bugetul PNDL va fi cel puțin la nivelul celui din 2014, pachetul financiar total până în 2020 ar fi de 13 miliarde RON –sau 2,8 miliarde EUR.12 • Apoi, MDRAP ar trebui să raționalizeze portofoliul PNDL pe baza constrângerilor bugetare. Portofoliul actual ar necesita mai mult de 15 ani pentru a fi finalizat, presupunând că s-ar menține în continuare nivelurile de finanțare din 2014. Prin urmare, raționalizarea ar trebui să fie realizată pentru fiecare sector prin: (i) utilizarea criteriilor sectoriale (de exemplu, cele enumerate la capitolele 4-6 din prezentul raport); și (ii) luarea în considerare a stadiului de finalizare a proiectului, acordându-se prioritate proiectelor ale căror lucrări sunt în stadiile cele mai avansate. Unele investiții vor trebui puse în așteptare, pentru altele vor trebui căutate surse alternative de finanțare (de exemplu, fonduri europene), iar altele vor trebui anulate. 11 Pentru propunerile detaliate privind mecanismele de monitorizare și evaluare, consultați raportul final privind „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, Banca Mondială, martie 2015. 12 A se vedea raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL ”(prezentat de echipa Băncii Mondiale în cadrul aceluiași proiect de asistență tehnică pentru MDRAP – Componenta 2) pentru o discuție aprofundată a alocării pentru fiecare sector în parte în cadrul PNDL. 12 • MDRAP ar trebui să stabilească în continuare valoarea de referință pentru PNDL (pentru anul bugetat și pentru perioada de programare). Aceasta ar urma să vizeze toate investițiile în curs care au trecut testul (adică au rămas în portofoliu) de la pasul anterior. Toate aceste proiecte ar trebui să fie finalizate în conformitate cu calendarul de implementare al acestora (fără a se interveni în portofoliul investițiilor în curs pentru a exclude anumite proiecte și/sau a introduce altele noi), realizând un buget corespunzător, bazat pe costurile preconizate pentru fiecare an. • MDRAP ar trebui să ia în considerare noile investiții separat de proiectele în curs și numai atunci când acest lucru este permis de pachetul bugetar. Noile proiecte de investiții ar trebui să fie finanțate exclusiv din diferența dintre alocarea bugetară totală a PNDL (anul bugetat și pentru perioada de programare) și valoarea de referință pentru PNDL (astfel cum a fost definită mai sus). Aceste proiecte ar trebui ordonate după prioritate în conformitate cu criteriile sectoriale din prezentul raport. Pentru toate proiectele noi acceptate, alocările bugetare planificate corespunzătoare trebuie incluse în valoarea de referință pentru PNDL pentru anii viitori. • MDRAP ar trebuie să își dezvolte sistemele informatice pentru urmărirea modului în care se derulează proiectele. Acest lucru este necesar pentru a monitoriza numărul mare de proiecte din portofoliul PNDL și pentru a ști în orice moment în ce stadiu se află, ce sume absorb și dacă se derulează conform calendarului sau se confruntă cu întârzieri. Aceeași bază de date ar trebui să surprindă și cerințele multianuale ale fiecărui proiect din portofoliu, pentru a garanta că pachetul bugetar disponibil reflectă în mod corespunzător costurile totale. • MDRAP ar trebui să întărească mecanismele de monitorizare și evaluare globală (M&E) pentru a face prompt corecțiile necesare în finanțarea și implementarea programului. PNDL ar trebui să aibă indicatori de performanță pentru întregul program (de exemplu, numărul de proiecte, numărul total de beneficiari, ratele de absorbție etc.) și pentru fiecare sector (lungimea drumurilor reabilitate, numărul suplimentar de persoane cu acces la apă și canalizare etc.) Acest lucru ar permite măsurarea rezultatelor efective, în conformitate cu principiile programării bugetare bazate pe rezultate (cea mai avansată formă de programare bugetară multianuală, practic inexistentă în România). De asemenea, MDRAP ar trebui să se bazeze pe terți pentru evaluări imparțiale ale eficienței și eficacității PNDL atât în cursul implementării, cât și după aceea. Contracte teritoriale 24. Pe baza experienței celorlalte țări, contractele teritoriale (CT) între entitățile naționale și subnaționale au potențialul de a deveni un instrument foarte puternic pentru coordonarea investițiilor în România. În același timp, este important să se recunoască faptul că adoptarea CT ar fi mult mai dificilă decât adoptarea programării bugetare multianuale, pentru care există un punct de plecare (deși nu suficient). CT implică părți interesate din sectorul public, privat și non-profit, în general la nivel regional, și au o viziune pentru teritoriul în cauză, însoțită de obiective, activități (proiecte) și indicatori de performanță (de realizare, de rezultat și de impact). Ele pot fi tranzacționale, modelând 13 alocările financiare printr-o serie de stimulente pozitive și/sau sancțiuni, sau relaționale, bazate pe încredere. Cel mai important aspect constă în faptul că aceste contracte teritoriale au potențialul de a utiliza atât fonduri de la bugetul de stat, cât și fonduri europene, stabilind proiectele prioritare și „grupându-le ”în funcție de diferitele tipuri de surse de finanțare. 25. În contextul românesc, contractele teritoriale ar ajuta la reducerea volatilității crescute a priorităților de investiții strategice. În primul rând, contractele teritoriale ar oferi oportunitatea de a reuni părțile interesate –dincolo de delimitările dintre partide și între sectoare (public, privat și non-profit) –și ar stabili o listă de proiecte prioritare pentru o perioadă de programare completă. În al doilea rând, acestea ar fi percepute drept mecanisme de responsabilizare mai puternice comparativ cu documentele existente (de exemplu, strategiile de dezvoltare). Ar putea include sancțiuni specifice pentru potențialele încălcări, sancționând acele părți care hotărăsc unilateral să se abată de la prioritățile stabilite. În al treilea rând, contractele teritoriale ar respecta un format clar, impunând autorităților subnaționale și naționale să gândească prin prisma unei liste de proiecte prioritare, dar și să hotărască din timp cu privire la sursele de finanțare și la părțile responsabile pentru implementare. Acest cadru ar ajuta la definirea, de la bun început, a responsabilităților fiecărei părți. În al patrulea rând, prin stabilirea unei liste de priorități mai stabile, contractele teritoriale ar reduce riscul de „scurgere a fondurilor ”și de demarare a mai multor proiecte decât este sustenabil din punct de vedere financiar. În sfârșit, acest instrument ar permite autorităților de la toate nivelurile administrative să dezvolte o cultură bazată pe parteneriat și colaborare, aceasta fiind foarte valoroasă într-un context în care proiecte din ce în ce mai complexe necesită actorii din sectorul public să fie tot mai creativi și să colaboreze din ce în ce mai mult –nu doar la nivelurile administrative, ci și între sectoare. 26. Pe lângă un angajament politic ferm, pentru utilizarea efectivă a CT în contextul actual din România ar trebui respectate câteva principii esențiale și, de fapt, mai multe dintre aceste recomandări sunt valabile indiferent dacă CT se vor materializa sau nu. Prima se referă la integrarea –nu multiplicarea –documentelor de planificare existente la toate nivelurile administrative relevante (strategii de dezvoltare, planuri de amenajare a teritoriului, documente de programare pentru fondurile europene și de la bugetul de stat, strategii sectoriale naționale etc.). În mod ideal, România ar trebui să aibă, de asemenea, o legislație distinctă, care să reglementeze CT fie sub forma unei noi legi privind dezvoltarea (regională) –după modelul polonez al legii din 2006 privind principiile politicii de dezvoltare, fie sub forma unei modificări a legii administrației publice, care să permită semnarea și punerea în aplicare a acordurilor între autoritățile naționale și cele subnaționale. În plus, dacă una dintre părți încalcă CT, trebuie să existe sancțiuni clare, în timp ce aspectele pozitive ale proiectelor incluse într-un CT ar putea fi recompensate cu puncte bonus în cursul proceselor de evaluare (fie în cadrul programelor finanțate de UE, fie al celor finanțate de la bugetul de stat) sau, pe ansamblu, regiunile care reușesc să mențină aceleași priorități din CT pentru o perioadă de programare completă pot primi transferuri suplimentare de la bugetul național. În măsura posibilului, CT ar trebui să aibă același calendar cu cel al fondurilor europene (adică, șapte plus doi-trei ani), iar fondurile de la bugetul de stat ar trebui, de asemenea, să poată opera în cadrul multianual. 14 27. MDRAP, în calitate de minister însărcinat cu problemele administrației publice din România, ar trebui să își asume rolul principal în adoptarea contractelor teritoriale și în crearea condițiilor anterior menționate pentru succesul acestora. Etapele specifice ar trebui să includă: • Crearea unei echipe tehnice operaționale responsabile cu evaluarea temeinică a oportunității adoptării contractelor teritoriale în România. Această echipă internă ar putea colabora cu experți externi din alte state membre și de la IFI. • Crearea unui grup de juriști și examinarea cerințelor, a modificărilor necesare etc. Această etapă este importantă pentru a stabili ce se poate face în cadrul legislativ existent și ce modificări sunt necesare, dacă este cazul. Ar fi extrem de important să fie stabilit tipul de sancțiuni și de recompense ce pot fi asociate cu adoptarea contractelor teritoriale. • Lansarea unui proces de consultare cu autoritățile subnaționale pentru a verifica conceptul și a hotărî cu privire la structura optimă. Acest lucru ar putea fi realizat prin intermediul unei serii de evenimente organizate în fiecare regiune, cu ajutorul Agențiilor pentru Dezvoltare Regională. De o importanță deosebită ar fi stabilirea părților la contract: de exemplu, MDRAP și consiliile județene sau MDRAP și Consiliile pentru dezvoltare regională (adică organismul care cuprinde autoritățile județene și locale dintr-o anumită regiune) etc. • Pregătirea unui plan de acțiune complet și a unui calendar de implementare. Aceasta va depinde de generarea unui impuls suficient și obținerea aprobării tuturor părților interesate implicate. • Lansarea unor contracte teritoriale pilot în mai multe jurisdicții. • Monitorizarea și evaluarea rezultatelor pilot și adaptarea, lansarea și implementarea modelului la scară națională. În evaluarea rezultatelor CT ar trebui implicați experții externi, care să acopere o serie de domenii critice: juridic, tehnic, elaborarea politicilor publice și monitorizare și evaluare (M&E). Pașii următori 28. După cum se menționează în capitolul introductiv de mai jos, prezentul raport final este prezentat împreună cu ghidurile de investiții pentru drumurile județene, apă și ape uzate și infrastructura de la nivel local (drumuri comunale și infrastructură socială). Aceste rezultate suplimentare includ: o secțiune introductivă, prezentări generale ale sectoarelor (nevoile de investiții și principiile coordonării), un set de criterii propuse și o ordonare ilustrativă în funcție de prioritate a investițiilor potențiale pe baza acestor criterii. Deoarece aceste ghiduri sunt destinate a fi independente, gata de utilizare și instrumente practice pentru stabilirea priorităților, primele trei părți (introducerea, prezentarea generală a sectorului și criteriile propuse) corespund diferitelor secțiuni ale prezentului raport. Totuși, partea finală este complet nouă: un atlas al investițiilor ordonate în funcție de prioritate la nivelul fiecărui județ / fiecărei regiuni. Acesta are rolul de a furniza un ghid de referință rapidă atât pentru autoritățile subnaționale (beneficiari potențiali) care intenționează să solicite finanțare europeană și/sau de la bugetul de stat, cât și pentru autoritățile naționale de management ale diferitelor programe de investiții care iau decizii privind finanțările. Cu alte cuvinte, ghidurile răspund într-o abordare duală de sus în jos / de 15 jos în sus la întrebarea fundamentală: unde ar trebui alocate resursele în mod coordonat pentru un impact maximizat. 29. În lunile următoare, constatările prezentului raport final și ale ghidurilor de investiții vor fi diseminate la nivel local și regional prin intermediul unei serii de ateliere de lucru. În conformitate cu dispozițiile Acordului pentru servicii de asistență tehnică încheiat între Banca Mondială și MDRAP, aceste activități vor fi organizate în toamna anului 2015 și vor viza toate cele opt regiuni din România. Publicul țintă va include: personalul implicat în PNDL și în diferitele programe operaționale, autoritățile locale / județene, în calitate de beneficiari potențiali și actuali ai finanțărilor europene și de la bugetul de stat pentru proiectele de infrastructură; personalul Agențiilor pentru Dezvoltare Regională (ADR), experți din cadrul societății civile și din mediul academic, reprezentanți ai sectorului privat și alte părți interesate. Pe de o parte, se speră că participanții la aceste ateliere de lucru vor lua decizii în cunoștință de cauză în perioada de programare 2014-2020, alegând să prezinte pentru finanțare proiecte de impact și coordonându-și mai bine eforturile. Pe de alta, feedback-ul lor poate ajuta la îmbunătățirea constatărilor și recomandărilor actuale. 30. Referitor la sincronizarea prezentului raport, este esențial să se observe faptul că anumite aspecte esențiale ale programelor finanțate de UE pentru perioada 2014-2020 erau încă în derulare la nivelul lunii iulie 2015. Deși documentele de programare au fost validate în general de Comisia Europeană, diferite ministere de resort responsabile pentru viitoarele programe operaționale nu au aprobat încă versiunile finale ale Ghidurilor pentru solicitanți. Aceste ghiduri intră în detaliile specifice ale diferitelor axe de finanțare, definind criteriile de eligibilitate și de finanțare. Prin urmare, prezentul raport final și ghidurile de investiții prezentate împreună cu acest raport este posibil să necesite unele ajustări după publicarea versiunilor finale ale Ghidurilor pentru solicitanți. În măsura posibilului și având în vedere limitele de timp și de resurse, echipa Băncii Mondiale poate efectua modificările necesare în lunile următoare pentru a reflecta ultimele informații disponibile. 31. În sfârșit, în paralel cu activitățile de diseminare a cunoștințelor anterior menționate, echipa Băncii Mondiale așteaptă să lucreze cu partenerii din cadrul MDRAP la promovarea recomandărilor făcute în prezentul raport. Acestea includ adoptarea unui nou set de criterii de finanțare destinate special PNDL, așa cum a fost propus în raport ca rezultat al consultărilor ample cu MDRAP și celelalte părți interesate importante (autorități locale / județene, Agenții pentru Dezvoltare Regională, celelalte ministere etc.). Pentru a crește transparența și a încuraja o dezbatere mai largă asupra metodologiei prezentate în acest raport, MDRAP ar trebui să aibă în vedere publicarea recomandărilor și a rezultatelor privind aplicarea criteriilor la portofoliului actual al PNDL și în afara acestuia, la nivelul fiecărui județ. Ghidurile de investiții anterior menționate ar oferi o platformă accesibilă și ușor de folosit pentru dezbaterea proiectelor cărora li s-ar putea acorda prioritate și a surselor de finanțare care ar putea fi mobilizate de autoritățile locale / județene. Este esențial să se observe faptul că MDRAP ar trebui să își asume responsabilitatea finală pentru criteriile de evaluare și selecție propuse, precum și pentru alte reforme posibile, cum sunt programarea bugetară multianuală și contractele teritoriale. Echipa Băncii Mondiale este pregătită să ofere orientări suplimentare cu privire la toate aceste aspecte, menționând că adoptarea și implementarea acestora depinde de MDRAP și de celelalte părți interesate pe care ministerul ar trebui să le abordeze direct. 16 Introducere 32. Banca Mondială a fost de acord să sprijine Guvernul României (GR) cu armonizarea investițiilor publice finanțate de Uniunea Europeană și de la bugetul de stat, având ca obiectiv mai larg promovarea dezvoltării durabile și favorabile incluziunii a țării. Prezenta lucrare reprezintă o continuare a Programului de Dezvoltare Regională al Băncii Mondiale în România (noiembrie 2012 - martie 2014), care a oferit recomandări ce au vizat în primul rând instrumentele finanțate de UE. La rândul său, angajamentul actual urmărește să încurajeze coordonarea efectivă între toate tipurile de surse de finanțare pentru o varietate de investiții în infrastructura locală. În general, se va obține un impact mai puternic asupra dezvoltării prin reducerea ineficiențelor și stimularea sinergiilor dintre proiecte. Programul actual de asistență tehnică pentru Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) include următoarele patru componente: • Componenta 1 –Asistență privind coordonarea strategiilor și planurilor de investiții în infrastructură finanțate de la bugetul de stat și de UE; • Componenta 2 –Asistență tehnică privind portofoliul de proiecte de investiții existent în MDRAP, inclusiv ordonarea lor optimă în funcție de prioritate și pregătirea potențialelor investiții finanțate de UE pentru perioada de programare 2014-2020; • Componenta 3 –Asistență privind o mai bună utilizare a soluțiilor tehnice și a tehnologiilor eficiente în investițiile supravegheate de MDRAP; • Componenta 4 –Asistență privind elaborarea unei strategii de dezvoltare a locuințelor și a infrastructurii. 33. Prezentul raport final corespunde primei componente menționate mai sus, adică sprijinirea corelării și coordonării strategiilor și planurilor pentru investițiile în infrastructură finanțate din fonduri europene și de la bugetul de stat. La rândul său, această componentă include două sub-activități: a. Analiza strategiilor de investiții în infrastructură, incluzând modalități de îmbunătățire a coordonării și corelării lor; b. Criterii de selecție armonizate pentru îmbunătățirea coordonării între proiectele finanțate de la bugetul de stat și cele finanțate de UE. Lucrarea de față vizează a doua subcomponentă (scrisă cu litere cursive), făcând un set de propuneri specifice pentru criterii de selecție care să faciliteze coordonarea adecvată a proiectelor finanțate de la bugetul de stat, respectiv din fondurile structurale europene. Prezenta lucrare se concentrează asupra Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL), principalul program de investiții pentru dezvoltarea infrastructurii locale, finanțat de la bugetul de stat, cu toate că recomandările și constatările pot fi extrapolate și la alte instrumente finanțate de la bugetul de stat (de exemplu, Fondul pentru Mediu). Prezenta evaluare vizează în special următoarele tipuri de investiții publice: drumuri județene, 17 drumuri comunale, infrastructura pentru apă, infrastructura pentru ape uzate și infrastructura socială (în sectoarele de educație, sănătate, cultură și sport). 34. Există legături strânse între prezentul raport final și asistența tehnică mai amplă acordată de Banca Mondială pentru „Armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat cu cele finanțate de UE în regiunile României”. În paralel, echipa Băncii Mondiale a prezentat rapoartele intermediar și final privind „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene ” (tot în cadrul Componentei 1). Rezultatele din cadrul acestei Componente vizează un set de aspecte importante comune, în conformitate cu Acordul de servicii de asistență tehnică încheiat de Banca Mondială și MDRAP, care este reflectat, de asemenea, în raportul de față: • Intervențiile finanțate de la bugetul de stat și realizate sub supravegherea Direcției Generale Dezvoltare Regională și Infrastructură (DG DRI) din cadrul MDRAP, în principal prin intermediul Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL) din 2012 și al altor programe (după 2012); • Intervențiile finanțate de la bugetul de stat realizate de alte ministere (de exemplu, Fondul pentru Mediu din cadrul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice); și • Instrumentele finanțate de UE care sprijină investițiile în infrastructură din sectoarele relevante, în special Programul Operațional Regional (POR) 2007-2013 și 2014-2020, Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR) 2007-2013 și 2014- 2020, Programul Operațional Sectorial Mediu (POS Mediu) 2007-2013 și Programul Operațional Infrastructură Mare (POIM) 2014-2020. Dincolo de aceste puncte comune, raportul de față se concentrează numai asupra criteriilor de selecție –unul dintre instrumentele de asigurare a coordonării, iar celălalt raport livrat examinează un set mult mai larg de instrumente care servesc unui scop similar. 35. De asemenea, prezenta lucrare este corelată cu constatările și recomandările celorlalte componente ale angajamentului actual cu MDRAP. În special, raportul final „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL ”(din cadrul Componentei 2), prezentat în decembrie 2014, oferă o listă de criterii propuse pentru selectarea îmbunătățită a investițiilor finanțate de la bugetul de stat în sectoarele drumuri județene și locale, apă și ape uzate și infrastructură socială. Prezentul raport propune o serie de actualizări ale acestor criterii pe baza a două considerente: (i) între timp, au devenit disponibile date noi (de exemplu, noi priorități pentru programele operaționale ale UE pentru perioada 2014-2020); și (ii) criteriile de finanțare pot facilita îmbunătățirea coordonării –un obiectiv specific pentru raportul de față (și pentru Componenta 1). În plus, prezentul raport final vizează două subiecte suplimentare care ar contribui la facilitarea coordonării în contextul românesc: programarea bugetară multianuală și contractele teritoriale. MDRAP, în calitate de destinatar principal al acestei asistențe tehnice, și-a exprimat interesul în ambele instrumente și în posibila adaptare a acestora la contextul românesc în general și la PNDL în mod special. 36. Pe scurt, prezentul raport tratează modalitățile practice pentru consolidarea coordonării între programele de investiții –în special între PNDL și instrumentele corespunzătoare finanțate de UE –prin intermediul unor criterii îmbunătățite de 18 ordonare după prioritate și de selecție optimă. Analiza curentă face un pas semnificativ dincolo de simpla formulare a criteriilor care ar putea fi teoretic aplicate proiectelor PNDL; într-adevăr, aceasta aplică setul de criterii propuse pentru investițiile potențiale în drumurile județene și locale, în sistemele de apă și ape uzate și în infrastructura socială. Rezultatele sunt prezentate în capitolele următoare și într-un set de atlase care conțin o serie de hărți destinate sprijinirii autorităților locale, județene și părților interesate la nivel național în ordonarea în funcție de prioritate a investițiilor în infrastructura publică la nivel județean. Atlasele sunt prezentate MDRAP separat, numai în format electronic. Se speră ca acestea să poată servi ca instrumente utile atât pentru autoritățile de management, cât și pentru beneficiarii programelor finanțate de UE și de la bugetul de stat, pe măsură ce stabilesc prioritățile de investiții pentru perioada de programare 2014-2020. Context 37. Contextul prezentului raport este același cu cel al asistenței tehnice generale oferite MDRAP de Banca Mondială: în esență, România se confruntă cu o nevoie critică de consolidare a coordonării proiectelor de investiții pentru „a face mai mult cu mai puțin”. Astăzi, țara prezintă se prezintă într-un tablou complex: speranțe mari și un potențial de dezvoltare remarcabil, în contextul provocărilor permanente din multe sectoare vitale. Este indubitabil că România mai are încă mult până să poată oferi cetățenilor săi - tuturor cetățenilor, inclusiv celor săraci și marginalizați – infrastructura și serviciile publice de care au nevoie ca să se poată bucura cu toții de beneficiile dezvoltării și să creeze și alte beneficii. Există multe exemple de discrepanțe care se observă cu ochiul liber (de exemplu, infrastructura deficitară de transport, lipsa accesului la apă și canalizare în anumite zone rurale, problemele legate de guvernanță etc.), în special prin comparație cu situația din alte state membre ale UE. Dar este la fel de adevărat că, în ultimii ani, România a făcut pași importanți spre o dezvoltare durabilă și favorabilă incluziunii. Rezultatele pozitive, în special în marile centre urbane –Bucureștiul depășește orașe precum Madrid, Lisabona, și Atena în ceea ce privește PIB-ul pe cap de locuitor (PPC)13 – demonstrează potențialul de creștere al României. Dacă cetățenilor li se va permite cu adevărat să caute oportunitățile și să își maximizeze productivitatea, există perspective puternice pentru dezvoltarea durabilă și favorabilă incluziunii a țării. 38. Raportul Băncii Mondiale din 2013, „Orașe competitive", susține că soluția principală pentru deblocarea potențialului de creștere al României o constituie intervențiile adaptate la nevoile zonelor dezvoltate și ale celor mai slab dezvoltate. Prima prioritate este să se investească în îmbunătățirea conectivității și accesibilității (atât în cadrul zonelor dezvoltate, cât și între zonele dezvoltate și cele rămase în urmă), permițând oamenilor să profite de oportunitățile din România și din străinătate. În al doilea rând, în special în zonele mai slab dezvoltate, Guvernul ar trebui să investească în instituții funcționale, care să le asigure comunităților un nivel de trai de bază –în esență, același start în viață pentru toți cetățenii (inclusiv apa curentă, canalizarea, electricitatea, școlarizarea în condiții bune, piețe imobiliare eficiente, sănătate etc.). În sfârșit, comunitățile marginalizate necesită eforturi orientate pentru a depăși obstacolele specifice 13 Pe baza datelor Eurostat din 2014. 19 cu care se confruntă (de exemplu, discriminare, excludere etc.). Tabelul de mai jos prezintă succint tipurile recomandate de intervenții pentru zonele dezvoltate și cele mai slab dezvoltate. 39. Condiția de bază pentru soluționarea necesităților de dezvoltare ale României – necesară, dar nu suficientă –este accesul la resurse financiare pentru investițiile critice. În special, proiectele de infrastructură (cum sunt drumurile și rețelele de apă și canalizare) sunt, în mod normal, foarte costisitoare și complexe, creând o presiune semnificativă asupra bugetelor locale, județene și naționale. Date fiind țintele stricte privind deficitele bugetare anuale, România nu dispune de un spațiu de manevră prea mare pentru a-și extinde în mod semnificativ programele de dezvoltare a infrastructurii din propriile resurse de la bugetul de stat. În acest context, fondurile nerambursabile oferite de Uniunea Europeană (UE), în valoare de aproximativ 40 de miliarde EUR pentru perioada de programare 2014-2020, reprezintă o sursă esențială de bani pentru investiții. Dar experiența din trecut sugerează că România se confruntă cu constrângeri semnificative care i-au limitat capacitatea de absorbție a acestor fonduri, din diverse motive: alinierea incompletă cu legislația europeană și bunele practice din UE, în special în domeniul achizițiilor publice; lipsa de resurse pentru cofinanțare și cheltuielile de operare ale proiectelor finanțate de UE; capacitatea slabă a autorităților publice locale de a pregăti, implementa, monitoriza și evalua intervenții complexe; birocrația stufoasă și auditurile excesive etc.14 La 31 ianuarie 2015, rata de absorbție a României –în ciuda progreselor semnificative înregistrate în 2013 și 2014 –a rămas cea mai mică din UE, la 51,87 %. 14 Pentru o analiză mai detaliată a provocărilor cu care se confruntă beneficiarii fondurilor europene, a se vedea rapoartele POR 2.0: „Colaborarea și comunicarea dintre Autoritatea de Management și Organismele Intermediare în cadrul Programului Operațional Regional 2014- 2020” și „Facilitarea asistenței dinamice și directe acordată solicitanților și beneficiarilor Programului Operațional Regional 2014-2020”, Banca Mondială, 2013. 20 Figura 1. Prioritățile de investiții diferă între zonele puternic dezvoltate și cele mai slab dezvoltate din România Scurtarea distanței față de piețele mari de la nivel global prin îmbunătățirea Internațional infrastructurii și încurajarea fluxului transfrontalier de persoane, capital și idei Nivel de intervenție Îmbunătățirea conexiunilor între zonele puternic dezvoltate și cele slab dezvoltate din Regional România pentru a permite o concentrare eficientă a resurselor și efecte de contagiune Îmbunătățirea infrastructurii Dezvoltarea de instituții de legătură dintre orașe și funcționale (infrastructura zonele înconjurătoare pentru serviciilede bază, Local educație, sănătate, piețe Promovarea investițiilor în imobiliare etc.) calitatea vieții Conceperea și implementarea de măsuri îndreptate către grupuri marginalizate Zonă slab Zonă puternic dezvoltată dezvoltată Nivel de dezvoltare economică Sursa: „Orașe competitive ”(Banca Mondială, 2013) 40. Nevoia de investiții în infrastructura României este considerabilă, iar costurile aferente depășesc cu mult ceea ce se poate acoperi doar din fondurile europene, chiar dacă Guvernul a reușit să aducă absorbția aproape de 100 %. De exemplu, până în 2018, trebuie să se investească aproximativ 20 de miliarde EUR în infrastructura de apă și ape uzate pentru a crește procentul românilor cu acces la astfel de infrastructuri la cel puțin 70 % (de la 52 % în 2004), în conformitate cu angajamentele asumate de România prin Tratatul de aderare la Uniunea Europeană în contextul aderării din 2007. Totuși, doar aproximativ 3,3 miliarde EUR au fost alocați acestor investiții prin intermediul POS Mediu 2007-2013. 41. Deși cauzele provocărilor actuale pot fi complexe, mesajul general este simplu: România încă se confruntă cu nevoi mari de dezvoltare și are resurse financiare limitate, ceea ce face ca raportul calitate-preț să fie un principiu de o importanță capitală pentru investițiile publice. Guvernul ar trebui să urmărească un program axat pe creșterea impactului finanțărilor disponibile pentru programele de investiții de la Uniunea Europeană și/sau de la bugetul de stat. În acest demers, este esențial să se asigure că finanțarea investițiilor se alocă pe baza unor criterii de selecție clare, corecte și eficace și țintește spre intervenții care sunt proiectate și realizate într-un mod coordonat. Deși aceste principii și 21 proceduri sunt de obicei susținute în cheltuirea fondurilor europene, inclusiv prin Programul Operațional Regional (POR)15, intervențiile finanțate de la bugetul de stat s-au dovedit deficitare în trecut. 42. Aici intervine problema coordonării investițiilor publice și, astfel, coordonarea criteriilor pentru selecția proiectelor devine un element esențial pentru maximizarea impactului asupra dezvoltării al fiecărui leu, euro sau dolar cheltuit pe infrastructură. Lipsa actuală a coordonării înseamnă că programele de investiții finanțate de la bugetul de stat și de către UE se suprapun și de multe ori „concurează” pentru același grup de beneficiari. Această problemă nu este nouă în contextul actual românesc. Analiza funcțională a sectorului de dezvoltare regională din România, elaborată în 2011 de către Banca Mondială, recomandă ca programele finanțate 100 % de la bugetul de stat „să evite suprapunerea cu [intervențiile] sprijinite de UE.16 Exemplul de mai jos este inclus cu rol de avertisment cu referire la ceea ce se poate întâmpla când programele de investiții și criteriile acestora nu sunt coordonate în mod adecvat. Caseta 1. PNDI a dovedit deficite clare în coordonarea cu fondurile UE Programul Național de Dezvoltare a Infrastructurii (PNDI), în prezent desființat, un program de 4 miliarde EUR susținut de GR, ar fi putut elimina efectiv instrumentele structurale finanțate de UE, cum ar fi POR, PO Mediu și Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR). Pe de o parte, PNDI viza tipuri similare de investiții în infrastructură (de exemplu, drumuri județene, rețele de apă și canalizare etc.). Pe de altă parte, nu dispunea de procese de selecție riguroase și transparente, iar personalul din cadrul fostului Minister al Dezvoltării Regionale și Turismului (MDRT) a fost copleșit în scurt timp de cererile de finanțare și documentațiile tehnice (de exemplu, studii de prefezabilitate și fezabilitate, proiecte tehnice detaliate etc.) depuse de beneficiarii publici din toată țara. Pe atunci, nu exista un sistem independent de evaluare a proiectelor (comparativ cu cerința de a dispune de evaluatori externi în cazul proiectelor cu finanțare europeană), iar documentul programatic menit să definească criteriile de finanțare lipsea cu desăvârșire (spre deosebire de documentele programatice ample, aferente fondurilor europene, ce sunt elaborate în cadrul diferitelor Programe Operaționale și aprobate de Comisia Europeană). În lipsa unor criterii clare de selecție și a unor măsuri de ordonare în funcție de prioritate, portofoliul de proiecte din cadrul PNDI, finanțate de la bugetul de stat s-a extins rapid. Noul guvern din iulie 2012 a oprit total PNDI, recunoscând existența multiplelor probleme care afectau programul. 43. La acest punct, merită evidențiate mai multe perspective. În primul rând, România trebuie să rezolve rapid și eficient decalajul dintre furnizarea / finanțarea și cererea / necesitățile de investiții publice. În al doilea rând, aceasta impune o sporire a coordonării investițiilor în infrastructura publică. În al treilea rând, criteriile pe baza cărora se stabilesc prioritățile și selecția proiectelor care urmează să fie finanțate joacă un rol esențial în sporirea / îngreunarea coordonării eforturilor. Rezultă că factorii de decizie ar trebui să 15 A se vedea raportul din 2014 al Băncii Mondiale, intitulat „Modele de selecție a proiectelor POR”. 16 „Analiza funcțională a dezvoltării regionale și turismului”, Banca Mondială, 2011, p. xvi. 22 conceapă, implementeze și evalueze cu atenție criteriile aplicabile programelor care sprijină investițiile în infrastructură. Prezentul raport urmărește să sprijine acest efort, în primul rând prin intermediul acțiunilor pe care MDRAP le poate conduce direct, dar și printr-o serie de recomandări care vizează celelalte părți interesate. Diagrama de mai jos sintetizează rolurile posibile ale principalilor actori implicați. Figura 2. Actori principali responsabili pentru coordonarea investițiilor publice din România Nivel Actori principali Descriere / rol în coordonarea investițiilor publice în România • Oferă o perspectivă de ansamblu asupra activității guvernamentale Centrul Guvernului • Are o potențială legitimitate privind coordonarea între ministere și între diferite niveluri din administrație (Cancelaria Primului-Ministru) • Are potențial privind evaluarea performanței programelor de investiții (cele finanțate de la bugetul de stat) și cele implementate prin PNDL și POR și de a decide dacă acestea trebuie extinse sau anulate Ministerul Dezvoltării • Coordonează eforturile privind reforma administrației publice în România (inclusiv cu privire la un cadru Regionale și Administrației privind potențialele contracte teritoriale) Publice • Păstrează un rol esențial în ceea ce privește relaționarea cu autoritățile locale / județene • Joacă un rol fundamental cu privire la procesele legate de bugetare, inclusiv cu privire la reforma propusă privind bugetarea multianuală, bazată pe performanță Național Ministerul Finanțelor Publice • Supervizează portofoliul de investiții mari la nivel național (în baza OUG nr. 88/2013) • Se asigură că bugetele alocate sunt distribuite la timp de către ministerele de resort • Gestionează Programul Operațional Infrastructură Mare Ministerul Fondurilor • Este responsabil de coordonarea investițiilor finanțate prin fonduri UE Europene • Conduce un grup de lucru privind coordonarea tuturor investițiilor (prin fonduri UE și de la bugetul de stat), în baza Acordului de Parteneriat România-UE Instituții de audit / • Verifică modul în care sunt efectuate cheltuielile publice la toate nivelurile Curtea de conturi / • Efectuează auditul programelor operaționale cu finanțare UE, verifică toate cheltuielile etc. (Autoritatea Autoritatea de audit de Audit raportează către UE privind implementarea programelor finanțate cu fonduri UE) Consiliul pentru Dezvoltare • Structuri de parteneriat la nivel regional care coordonează politicile de dezvoltare regională și care supervizează și sprijină ADR-urile Regională • Include președinții de consilii județene și reprezentanții diferitelor tipuri de orașe Regional Agenții pentru Dezvoltare • 8 organizații non-profit de utilitate publică, ce joacă rol de braț executiv al consiliilor de dezvoltare Regională regională • Acționează ca organisme intermediare pentru POR și coordonează Planurile de Dezvoltare Regională Județean / • Proiectează, implementează și coordonează proiectele de investiții la nivel local / județean Consilii Județene / Locale • Pot încheia parteneriate între ele pentru finanțări specifice sau diferite servicii comune Local *Notă: Aceasta nu este o listă completă. Există și alți actori care sunt implicați în coordonarea investițiilor (ca de ex. furnizorii de utilități, asociațiile de dezvoltare etc.). Obiectiv, domeniu de aplicare și metodologie 44. Obiectivul principal al angajamentului global al Băncii Mondiale față de MDRAP este de a sprijini coordonarea strategică a strategiilor de infrastructură și a proiectelor de investiții finanțate de UE și de la bugetul de stat în regiuni, județe și municipii. Se speră că acest lucru va contribui la asigurarea unei abordări coerente, integrate și de impact în ceea ce privește gestionarea investițiilor publice, precum și la creșterea eficienței și eficacității cheltuirii fondurilor de la bugetul de stat și din partea UE pentru perioada de programare 2014-2020. În vederea realizării acestui obiectiv, este esențială ordonarea optimă a investițiilor în funcție de priorități. 45. Obiectivul prezentului raport este de a facilita adoptarea unor criterii de selecție și de ordonare în funcție de prioritate care să sporească gradul de coordonare la nivelul programelor de infrastructură și la nivelul proiectelor finanțate prin acestea. Aceasta este o condiție prealabilă fundamentală pentru asigurarea unor investiții în infrastructură armonizate: în lipsa unor criterii optime, așa cum se întâmplă de obicei cu programele din România finanțate de la bugetul de stat, investițiile se pot suprapune, generând ineficiențe, sau este posibil să nu reușească să exploateze potențialele sinergii. Dacă rezultatul dorit 23 este de „a face mai mult cu mai puțin ”și, prin urmare, de a accelera dezvoltarea durabilă și favorabilă incluziunii, factorii de decizie ar trebui să acorde o atenție corespunzătoare necesității de asigurare a coordonării și alegerii unor criterii de finanțare armonizate între diferitele surse de finanțare a investițiilor. 46. Pe lângă sporirea coordonării, criteriile armonizate oferă perspective promițătoare pentru asigurarea unor soluții tehnice și a unei implementări mai riguroase a programelor de investiții și pentru o mai mare „interoperabilitate ”între sursele de finanțare. Unul dintre aspectele importante care a afectat instrumentele finanțate de la bugetul de stat, în special în comparație cu fondurile europene, este lipsa clarității și a rigorii în selectarea investițiilor. Percepția generală este că astfel de programe sunt precum o „gaură neagră”, care îi face pe potențialii solicitanți și pe celelalte părți interesate să se întrebe cum este posibil ca anumite proiecte să primească finanțare în detrimentul altora. Prin adoptarea unui set de criterii clare și coordonate și a unei metodologii transparente, care să fie aplicate unui portofoliu de investiții noi și deja propuse, programele finanțate de la bugetul de stat, cum este PNDL, își vor spori impactul și credibilitatea în rândul solicitanților interesați. Câtă vreme ar intra mai multe proiecte în rezervă, ar lăsa efectiv mai puțin loc punerii la îndoială a deciziilor privind alocarea finanțărilor, întrucât acestea ar avea la bază o metodologie stabilită, mai obiectivă și transparentă. Aceasta este intenția prezentului raport, alături de contribuirea la armonizarea procedurilor la nivelul programelor finanțate de la bugetul de stat și la nivelul programelor finanțate de UE, ceea ce poate contribui, de asemenea, la maximizarea absorbției fondurilor europene. Dacă investițiile urmăresc aceleași reguli, poate fi creată o rezervă de proiecte cu finanțare de la bugetul de stat, care să fie apoi transferate în programele finanțate de UE, după cum este necesar / posibil. 47. Un obiectiv asociat al prezentului raport este de a determina sursele de finanțare adecvate pentru diferitele propuneri de proiecte, cu speranța de a transforma proiectele din rezerva MDRAP în investiții finanțate de UE pentru perioada 2014-2020. În prezent, conducerea și personalul PNDL, consiliile județene și autoritățile locale care solicită finanțări nu dețin mecanisme clare și instituționalizate pentru a determina dacă pentru o anumită investiție propusă ar trebui să fie solicitată finanțare europeană sau de la bugetul de stat. Criterii de care PNDL ar trebui să țină cont în primul rând dacă proiectele propuse ar putea fi finanțate de un program finanțat de UE pentru perioada de programare 2014-2020. După cum s-a menționat mai sus, acest lucru ar trebui să ajute la îmbunătățirea ratelor de absorbție a fondurilor nerambursabile (la data de 31 mai 2015, România are în continuare cea mai slabă performanță în această privință pentru perioada de programare 2007-2013) și să permită resurselor alocate de la bugetul de stat să fie orientate către zonele și proiectele care au cu adevărat nevoie de ele. 48. În plus, prezentul raport final include două capitole „bonus ”privind mecanismele de coordonare, despre care s-a considerat că merită o analiză mai aprofundată: programarea bugetară multianuală și contractele teritoriale. Primul aspect ar permite ca un program cum este PNDL să funcționeze într-un cadru multianual, foarte asemănător programelor finanțate de UE, ceea ce ar spori predictibilitatea și ar permite Guvernului să finalizeze proiectele într-un interval de timp rezonabil. Contractele teritoriale între autoritățile subnaționale și naționale se utilizează în prezent în alte state membre ale UE 24 pentru a se asigura un cadru de implementare mai stabil pentru programele de investiții, pentru toate tipurile de surse de finanțare (UE și bugetul de stat). Acestea ar ajuta și la definirea unei liste mai stabile de proiecte strategice și la constituirea unei rezerve de finanțare corespunzătoare. Obiectivul îl reprezintă asigurarea faptului că investițiile sunt selectate corespunzător și, odată demarate, finalizate la timp, indiferent de posibilele modificări de natură politică (în trecut, astfel de modificări au dus la priorități diferite și la demararea unor proiecte noi în detrimentul investițiilor aflate în derulare). Figura 3. Prezentul raport se concentrează asupra unui număr de mecanisme de coordonare esențiale IMPACT: ACCELERAREA DEZVOLTĂRII ROMÂNIEI Și ce? REZULTAT: “A FACE MAI MULT CU MAI PUȚIN” De ce? OUTPUT: PROIECTAREA ȘI EXECUȚIA INVESTIȚIILOR ÎN INFRASTRUCTURĂ Cu ce efect? ÎNTR-UN MOD ARMONIZAT MECANISME DE COORDONARE CONDIȚIONALITĂȚI (criterii de eligibilitate / selecție) PROCES: • Pe verticală: între niveluri administrative • Pe orizontală: între programe de investiții Temele Cum se poate încuraja principale coordonarea ale ALTE MECANISME DE COORDONARE investițiilor? raportului • Bugetare multianuală • Contracte teritoriale PRINCIPII DE MEDIUL PROPICE BAZĂ: Care sunt ÎNCREDERE RESPONSABILITATE CAPACITATE SISTEME elementele Putem lucra Cine e responsabil Avem timpul Avem infrastructura unui mediu împreună? (de coordonare)? necesar? Avem necesară? propice pentru personal suficient? coordonare? 49. Obiectivul principal al evaluării de față se concentrează asupra definirii unor criterii îmbunătățite pentru proiecte de infrastructură armonizate Așa cum se explică în capitolul următor al prezentului raport, coordonarea este un concept complex. Acesta poate fi aplicat mai multor dimensiuni: sectorială (de exemplu, în cadrul unui sector sau între sectoare); la nivel administrativ (de exemplu, între nivelurile local, regional și național); a fazei unui program (de exemplu, strategie / plan, program de investiții și/sau proiect individual); la o fază a unei investiții (planificare, implementare și post-execuție); și de tip (politică publică, financiar, tehnic, juridic etc.). Raportul final privind „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, prezentat în aprilie 2015, dezbate în detaliu toate aceste diferite dimensiuni. Totuși, analiza de față se concentrează asupra unor aspecte mult mai restrânse, și anume criteriile de finanțare care, în literatura de specialitate, se încadrează la categoria „condiționalități ”din tipologia mecanismelor de coordonare, întrucât acestea impun anumite cerințe pentru modul în care pot fi accesate fondurile de către solicitanții eligibili interesați (de exemplu, autorități publice locale). 25 50. Raportul de față prezintă un mod sistematic de stabilire a priorităților și de selectare a investițiilor potențiale în sectoarele de drumuri județene și comunale, apă, ape uzate și infrastructură socială. Acestea sunt sectoarele principale vizate de Programul Național de Dezvoltare Locală (PNDL), cel mai important instrument finanțat de la bugetul de stat pentru sprijinirea investițiilor în infrastructura locală. Un set definit de investiții este inclus în fiecare dintre cele trei sectoare anterior menționate, în conformitate cu elementele finanțate de PNDL. De exemplu, programul finanțează în principal proiecte de alimentare cu apă și de gestionare a apelor uzate, împreună cu o serie de alte investiții (de exemplu, managementul inundațiilor, protecția mediului, activități recreaționale / turism etc.) vizate de alte instrumente, cum este Fondul pentru Mediu. În mod similar, infrastructura socială poate include o gamă largă de opțiuni, însă, în contextul PNDL, aceasta vizează în principal școli, centre de sănătate, centre sportive și clădiri culturale. 51. Deși prezentul raport se concentrează în principal asupra PNDL, în conformitate cu cerințele principalului destinatar al raportului, setul de criterii propuse și metodologia corespunzătoare pot fi aplicate și în afara PNDL. De exemplu, programele finanțate de la bugetul de stat (Fondul pentru Mediu, programele pentru modernizarea infrastructurii școlare etc.) ar putea urma aceleași recomandări. Criteriile și procedurile pentru fondurile structurale ale UE pentru perioada 2014-2020 stau la baza prezentei analize în măsura în care sunt disponibile astfel de date la momentul prezentării acestui raport. Deoarece Ghidurile solicitantului pentru programele finanțate de UE sunt încă în lucru, este posibil ca unele dintre constatări să necesite modificări după ce cadrul 2014-2020 este complet definit. Cu toate acestea, se speră ca această analiză să vină în sprijinul autorităților de management, organismelor intermediare și al altor părți interesate implicate în prezent în finalizarea criteriilor aplicabile instrumentelor finanțate de UE.17 52. Există câteva rapoarte asociate din cadrul aceleiași asistențe tehnice oferite de Banca Mondială pentru MDRAP, care fundamentează prezentul studiu și se corelează cu acesta, astfel: • Componenta 1 –Asistență privind coordonarea strategiilor și planurilor de investiții în infrastructură finanțate de la bugetul de stat și de UE; o Raportul final privind „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, prezentat în aprilie 2015, abordează problema coordonării din mai multe perspective, așa cum s-a menționat mai sus. Acesta se concentrează pe coordonarea strategiilor și programelor de investiții la toate nivelurile (supranațional, național și subnațional). De asemenea, acesta vizează cele patru dimensiuni pe care le definește pentru un „mediu propice ”coordonării: încrederea, responsabilitatea, capacitatea și fluxurile de informații.18 17 La începutul lunii martie 2015, documentele programatice pentru fondurile UE pentru perioada 2014-2020 în România sunt doar la nivel de proiect, în timp ce ghidurile solicitantului, care ar urma să includă criteriile și procedurile detaliate de eligibilitate și selecție, nu sunt încă disponibile –nici măcar la nivel de proiect. 18 A se vedea următorul capitol pentru o discuție mai detaliată privind acești patru factori. 26 • Componenta 2 –Asistență tehnică privind portofoliul de proiecte de investiții existent în MDRAP, inclusiv ordonarea lor optimă în funcție de prioritate și pregătirea potențialelor investiții finanțate de UE pentru perioada de programare 2014-2020; o Raportul final privind „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”, prezentat în decembrie 2014, a analizat modelul complet de selecție din cadrul PNDL și a propus îmbunătățiri. De asemenea, prezentul raport recomandă un set de criterii pentru stabilirea priorităților și selectarea investițiilor în principalele sectoare vizate de PNDL. Acestea reprezintă punctul de pornire pentru prezentul raport final. • Componenta 3 –Asistență privind o mai bună utilizare a soluțiilor tehnice și a tehnologiilor eficiente în investițiile supravegheate de MDRAP; o Prezentul raport final, prezentat în iunie 2015, sugerează tehnologii îmbunătățite, care pot ajuta și la coordonarea proiectelor în etapa de implementare. Alegerea unor tehnologii superioare (de exemplu, cu costuri de exploatare și de întreținere mai reduse după finalizarea proiectului) poate fi încurajată / recompensată prin intermediul unor criterii specifice. 53. Prezentul raport formulează recomandări și observații rezultate dintr-o cercetare documentară amănunțită și din peste 100 de interviuri de teren realizate în perioada iunie 2014 – mai 2015. Principalele surse de date și documente esențiale analizate includ: • Programul de guvernare 2013-2016, care stabilește prioritățile guvernului actual între și în cadrul sectoarelor principale de dezvoltare din România. • Cadrul juridic pentru implementarea PNDL, inclusiv textul ordonanței care instituie programul, normele de implementare, criteriile de eligibilitate și de selecție și modelele cererilor. Au fost avute în vedere și alte dispoziții legislative privind implementarea programelor de investiții finanțate de UE și de la bugetul de stat. • Documentele programatice și ghidurile solicitantului aferente pentru instrumentele finanțate de UE pentru perioada 2007-2013 (de exemplu, Programul Operațional Regional, Programul Operațional Sectorial Mediu, Programul Național de Dezvoltare Rurală etc.) și pentru perioada 2014-2020 (doar la nivel de proiect la mijlocul lunii martie 2015). • Master planurile regionale pentru apă și ape uzate pentru perioadele 2007-2013 și 2014-2020 (doar la nivel de proiect la mijlocul lunii martie 2015), cu un accent specific asupra criteriilor de selecție și de stabilire a priorităților. • Planurile de Dezvoltare Regională elaborate pentru perioada 2007-2013 (varianta finală) și pentru perioada 2014-2020 (la nivel de proiect), pentru fiecare dintre cele opt regiuni de dezvoltare ale României. • Interviuri cu părțile interesate de la nivel local, regional și național. • Baza de date cu proiecte finanțate în cadrul PNDL 2014. • Baza de date a programelor de infrastructură finanțate de UE, gestionată de MDRAP, adică POR 2007-2013. 27 • Baza de date cu proiecte de infrastructură publică gestionată de alte ministere, inclusiv de Ministerul Mediului prin intermediul PO Mediu 2007-2013 și de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR) prin intermediul Programului Național de Dezvoltare Rurală (PNDR). Aceast a fost pusă la dispoziție sub formă de versiune preliminară de MDRAP. • Date furnizate de Institutul Național de Statistică. • Date furnizate de diferite părți interesate naționale și subnaționale (de exemplu, Agenții pentru Dezvoltare Regională, consilii județene, consilii locale etc.). 54. În plus, constatările și recomandările prezentului raport sunt corelate cu alte activități de asistență tehnică, în curs de derulare sau finalizate, după cum urmează: • Evaluarea funcțională a Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului (în prezent MDRAP) din 2011, care solicita sporirea imediată a armonizării între programele de investiții finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene. • Orașe competitive: Remodelarea geografiei economice a României (Banca Mondială, 2013), prezentată ca parte a Programului Băncii Mondiale de Dezvoltare Regională a României, care stabilește viziunea pentru o dezvoltare durabilă și favorabilă incluziunii a țării, inclusiv prioritățile principale ale politicii publice pentru zonele dezvoltate și cele mai slab dezvoltate. • POR 2.0: „Colaborarea și comunicarea dintre Autoritatea de Management și Organismele Intermediare în cadrul Programului Operațional Regional 2014-2020” și „Facilitarea asistenței dinamice și directe acordată solicitanților și beneficiarilor Programului Operațional Regional 2014-2020” (Banca Mondială, 2013) cuprinde două rapoarte care discută cadrul regional de planificare și derulare a investițiilor în infrastructura publică, în special prin intermediul Programului Operațional Regional (POR). Rapoartele includ o evaluare a Agențiilor pentru Dezvoltare Regională (ADR) și oferă recomandări privind mecanismele de sprijin pentru solicitanții de la nivel local și județean și pentru beneficiarii de fonduri UE, inclusiv asistență pentru o mai bună coordonare a investițiilor; • Consolidarea capacității de planificare spațială (Banca Mondială, 2013) evaluează cadrul de amenajare teritorială din România și recomandă soluții pentru consolidarea coordonării între planurile de nivel inferior și superior; • Strategic IDPs Assessment (Evaluarea strategică a PID) (Banca Mondială, 2013) este o analiză aprofundată a planurilor integrate de dezvoltare (PID) în perioada 2007- 2013 a polilor de creștere din România. PID sunt instrumente esențiale pentru facilitarea planificării integrate la nivelul localităților. Studiul rezumă lacunele actuale, propune măsuri pentru îmbunătățirea calității acestor documente și evaluează rolul coordonatorilor polilor de creștere; • Harmonizing Strategic Planning and Budgetary Programming in Romania (Armonizarea planificării strategice și a programării bugetare în România) (2015) analizează cadrul național de elaborare, aprobare și transpunere în practică a strategiilor. Studiul face referire la eventuala creare a unei unități strategice (US) în 28 cadrul aparatului central al Guvernului României, o propunere importantă pentru asigurarea coordonării între strategii. • Rapoartele Băncii Mondiale cu privire la DLRC și ITI Delta Dunării fac o serie de recomandări care să faciliteze planificarea integrată și punerea în aplicare a proiectului prin intermediul acestor două noi instrumente promovate de UE pentru perioada 2014-2020. • Raportul Băncii Mondiale din 2013 privind Îmbunătățirea cadrului național pentru pregătirea și implementarea proiectelor privind investițiile publice, elaborat de Ministerul Fondurilor Europene. • Un raport intern al Băncii Mondiale din 2015 privind Romania’s Decentralization and Local Governments (Descentralizarea României și autoritățile locale), care studiază soluții pentru motivarea nivelului local în scopul mobilizării și al angajării resurselor în mod eficient, inclusiv prin intermediul mobilizării mai multor resurse locale (de exemplu, o opțiune pentru sporirea cotei veniturilor locale este impozitarea proprietății). • Nu în ultimul rând, seria de rapoarte livrate în 2015 în cadrul serviciilor de asistență tehnică pentru Întărirea gestionării investițiilor publice. Destinatari 55. Destinatarul principal al prezentului raport este personalul Direcției Generale Dezvoltare Regională și Infrastructură (DG DRI) din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), care gestionează PNDL. Raportul prezintă o propunere privind modul în care investițiile PNDL ar putea fi mai bine coordonate cu investițiile realizate prin intermediul altor programe naționale, în special programe finanțate de UE, prin îmbunătățirea criteriilor de finanțare. 56. Alte părți interesate care pot beneficia de această evaluare sunt: • la nivel național: ministere și agenții responsabile pentru planificarea și implementarea programelor de investiții finanțate de la bugetul de stat (de exemplu, Ministerul Mediului pentru Fondul pentru Mediu); autoritățile de management și organismele intermediare pentru programele operaționale finanțate de UE pentru perioada 2014-2020, în special pentru proiectele de infrastructură (MDRAP, care gestionează Programul Operațional Regional, Ministerul Fondurilor Europene, care gestionează Programul Operațional Infrastructură Mare, și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, care gestionează Programul Național de Dezvoltare Rurală). • la nivel regional: Agențiile pentru Dezvoltare Regională (ADR), care răspund de planificarea și coordonarea la nivel regional (prin intermediul Planurilor de Dezvoltare Regională elaborate pentru fiecare 29 perioadă de programare) și care servesc, de asemenea, ca organisme intermediare pentru Programul Operațional Regional (POR) 2014-2020; • la nivel județean și local: comunitățile locale și, mai exact, autoritățile publice (consiliile locale, consiliile județene, Asociațiile de Dezvoltare Intercomunitară), care pregătesc proiecte și depun cereri pentru diferite programe finanțate de UE și de la bugetul de stat (inclusiv personalul tehnic responsabil pentru lucrul cu proiectanții soluțiilor tehnice și cu ceilalți consultanți). • În final, în ceea ce privește Comisia Europeană (CE), aceasta ar putea să beneficieze de constatările acestui studiu și să disemineze recomandările în alte state membre. Cu certitudine, relevanța problemei coordonării eficiente și a armonizării criteriilor între programele finanțate de UE și de la bugetul de stat depășește contextul României. Structura raportului 57. După această introducere, prezentul raport final este structurat în opt capitole distincte. Primul capitol pledează în favoarea îmbunătățirii coordonării investițiilor în infrastructura publică din România. Capitolul 2 examinează criteriile de finanțare actuale, corespunzătoare diferitelor programe care sprijină proiectele de infrastructură publică la nivel local / județean / regional. Capitolul 3 ia în discuție precondițiile esențiale pentru o bază solidă privind coordonarea investițiilor publice. Capitolele 4, 5 și 6 se axează direct pe criteriile și modurile de finanțare pentru o mai bună armonizare a acestora în sectoarele de drumuri, apă, ape uzate și infrastructură socială. Capitolul 7 evaluează PNDL 2015 pe baza celor mai noi date disponibile de la MDRAP, ținând cont de hotărârile MDRAP privind alocarea fondurilor și ordonarea după prioritate a proiectelor în raport cu recomandările anterioare ale echipei Băncii Mondiale. În sfârșit, capitolele 8 și 9 se concentrează pe două instrumente care s-ar putea dovedi foarte utile pentru MDRAP în efortul de îmbunătățire a funcționării PNDL: programarea bugetară multianuală și contractele teritoriale. 58. Structura detaliată a raportului este următoarea: • Capitolul 1: Pledoarie pentru coordonarea investițiilor în infrastructura publică o Punctul de pornire este un argument economic pentru finanțarea programelor de investiții în infrastructură, bazat pe rezultatele unei analize intrări-ieșiri, aplicată în mod specific PNDL ca parte a prezentului raport. o De asemenea, acest capitol analizează conceptele principale ale evaluării actuale: coordonarea, ordonarea după prioritate și selectarea investițiilor în infrastructură. o Aceasta centralizează diferitele tipuri de coordonare și discută cele două abordări folosite pentru armonizarea criteriilor de finanțare: echivalența și complementaritatea. o Același capitol prezintă categoriile generale care trebuie avute în vedere pentru dezvoltarea unor criterii de finanțare îmbunătățite (de exemplu, relevanța proiectului, capacitatea solicitantului etc.). 30 • Capitolul 2: Analiza-diagnostic a criteriilor actuale de finanțare ca instrumente de coordonare o Acest capitol prezintă o analiză-diagnostic pe scurt a situației de fapt, evaluând eforturile actuale de coordonare între și la nivelul programelor operaționale europene și al programelor de investiții finanțate de la bugetul de stat. o Constatările vizează PNDL și includ două exemple de bune practici din sectorul educației din România. • Capitolul 3: Crearea unei baze solide pentru criterii armonizate și consolidarea coordonării o Înainte de a examina criteriile per se, prezentul raport ia în discuție mai multe precondiții pentru coordonarea efectivă a investițiilor în infrastructură. o Chiar și în condițiile unor criterii de finanțare armonizate și coerente, investițiile pot prezenta decalaje în ceea ce privește coordonarea, exceptând cazul în care acestea respectă reguli și proceduri comune în fazele de proiectare și de implementare. o Subiectele abordate includ: o perioadă de programare standardizată, un calendar clar de implementare a proiectului, un buget multianual etc. • Capitolele 4, 5 și 6: Recomandări privind criterii de finanțare îmbunătățite pentru consolidarea coordonării investițiilor publice o Aceste capitole evaluează necesitățile de investiții, analizează problemele de coordonare și propun recomandări. o Fiecare capitol este dedicat unuia din cele trei sectoare principale: drumuri, apă și ape uzate și infrastructură socială. • Capitolul 7: De la teorie la practică: PNDL 2015 o Acest capitol evaluează mai multe caracteristici principale ale PNDL 2015, pe baza datelor puse la dispoziție de MDRAP. o Subiectele vizate includ: alocarea bugetară pe județe, alocarea finanțării în funcție de priorități și stabilirea priorităților la nivel de proiect. Rezultatele efective sunt comparate cu cadrul propus în capitolele precedente. • Capitolul 8 își îndreaptă atenția asupra programării bugetare multianuale ca instrument pentru coordonarea investițiilor o Acest capitol evaluează beneficiile adoptării unui cadru bugetar multianual pentru PNDL și, într-un sens mai larg, pentru sectorul public din România. o Acesta oferă o analiză-diagnostic a situației existente privind practicile actuale de programare bugetară la nivel central și discută provocările trecerii la programarea bugetară multianuală. • Capitolul 9 își îndreaptă atenția asupra contractelor teritoriale ca instrument pentru coordonarea investițiilor o Acest capitol evaluează beneficiile adoptării unui cadru bugetar multianual pentru PNDL și, într-un sens mai larg, pentru sectorul public din România. 31 Capitolul 1: Justificarea coordonării investițiilor în infrastructura publică 59. Acest capitol definește cadrul teoretic al prezentului raport final, făcând distincție între conceptele esențiale cum sunt coordonarea, ordonarea după prioritate și selectarea investițiilor publice, inclusiv prin intermediul unui set de criterii propuse. În principiu, investițiile publice includ întreaga gamă de proiecte finanțate, parțial sau în totalitate, din fonduri publice (de la nivel supranațional și/sau național și/sau subnațional). În mod special, prezentul raport se concentrează numai asupra investițiilor „hard ”în infrastructura fizică: drumuri (județene și comunale / locale), sisteme de apă și ape uzate (captare, tratare, transport etc.) și infrastructură socială (școli, spitale, centre culturale, săli de sport etc.). 60. Înainte de a se concentra asupra acestei teme, punctul de pornire este întrebarea: în fond, de ce investițiile în infrastructura publică sunt atât de importante pentru dezvoltarea României? Răspunsul detaliat la această întrebare a fost dat în raportul Băncii Mondiale din 2013 privind „Orașele competitive”, care a fost menționat anterior în capitolul introductiv. În esență, cheia către dezvoltarea economică durabilă și favorabilă incluziunii constă în a permite tuturor oamenilor să își atingă potențialul productiv complet. Investițiile în infrastructura publică asigură conectivitate mai mare (în cazul drumurilor) și standarde de viață mai ridicate în general (de exemplu, servici de apă și canalizare, școli corespunzătoare, spitale funcționale etc.), însă pot avea și un impact economic semnificativ. O analiză a FMI a arătat că absorbția fondurilor europene alocate pentru perioada de programare 2014-2020 ar putea contribui la oferirea unui impuls suplimentar de până la 5,3 % PIB-ului României. Aceasta ține cont numai de efectele directe, indirecte și de cele induse ale investițiilor finalizate, la care se poate adăuga un impact suplimentar ca rezultat al deciziilor economice neprevăzute –de exemplu, decizia unei companii de a investi în România ca urmare a conexiunilor mai bune oferite de autostrăzi sau a unei productivități globale mai mari, rezultate în urma îmbunătățirii infrastructurii educaționale și de sănătate. Acest impact suplimentar este practic imposibil de cuantificat în acest moment. 61. În afară de faptul că a investi în infrastructura publică este un lucru pozitiv, se observă imediat că în România există o lipsă severă de infrastructură în contextul resurselor limitate pentru acoperirea necesităților masive actuale. O primă versiune a master planului general de transport din 2015 a evaluat necesitățile de infrastructură la aproximativ 45 de miliarde EUR. Între 2014 și 2020, drumurile județene și drumurile comunale vor necesita investiții de aproximativ 3,4 miliarde de EUR, respectiv 4,7 miliarde de EUR. Master planurile regionale elaborate pentru perioada 2007-2013 au estimat necesitățile de investiții pentru infrastructura de apă și ape uzate la aproximativ 23 de miliarde EUR, din care aproximativ 13 miliarde EUR sunt necesare pentru a îndeplini obiectivele care îi revin României și care rezultă din directivele UE în acest sector. În final, necesitățile estimate pentru infrastructura socială pentru perioada 2014- 2020 sunt de aproximativ 3,7 miliarde EUR. 62. Privind în perspectivă către perioada 2014-2020, alocările din fondurile UE continuă să acopere doar o parte din deficitul de finanțare, așa cum se arată în tabelul de mai jos. Pentru a aborda toate necesitățile de infrastructură în legătură cu drumurile județene și comunale, apă și ape uzate și infrastructură socială, România ar trebui să contribuie din alte surse cu mai mult de 30 de miliarde EUR până în 2020 (suplimentar față de fondurile UE disponibile, presupunând o 33 rată de absorbție de 100 % pentru perioada 2014-2020). Aceasta este o povară uriașă pentru bugetul național. De aici rezultă că orice fonduri disponibile ar trebui canalizate în primul rând către investițiile cu cel mai mare impact, iar proiectele ar trebui dezvoltate în mod armonizat. Atât coordonarea, cât și ordonarea după prioritate sunt esențiale în cadrul acestui demers, așa cum se susține în cadrul prezentului raport. Tabelul 1. Necesarul de investiții în raport cu fondurile UE disponibile (2014-2020) Alocări din fonduri UE Sector prioritar Necesar de investiții* propuse pentru 2014- Deficit de finanțare 2020** Drumuri județene 3.412.193.664 € 946.808.511 € 2.465.385.153 € Drumuri comunale 4.728.319.110 € 440.236.880 € 4.288.082.230 € Apă și apă uzată 23.804.837.000 € 3.014.236.880 € 20.790.600.120 € Infrastructură socială 3.705.110.000 € 522.370.000 € 3.182.740.000 € TOTAL 35.650.459.774 € 4.923.652.271 € 30.726.807.503 € *Nevoile de investiții sunt calculate pe baza metodologiei Băncii Mondiale pentru fiecare sector. Pentru detalii, a se vedea raportul final „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”, Banca Mondială, 2014. ** Alocările propuse în proiectele documentelor programatice pentru POR, PNDR și PO Infrastructură Mare. 63. Deși în ultimii ani au fost alocate fonduri semnificative pentru investițiile în infrastructura publică, România continuă să aibă infrastructura de cea mai slabă calitate din UE. Așa cum evidențiază figura de mai jos, între 2003 și 2013, România a alocat cheltuielilor de capital o parte mai mare din PIB-ul său decât orice altă țară din UE. Cu toate acestea, în pofida alocărilor bugetare relativ mari, țara continuă să se situeze în urma egalilor săi din UE din punctul de vedere al calității infrastructurii. Aceasta înseamnă că resursele limitate trebuie folosite mult mai strategic pentru a atinge obiectivele dorite într-un interval de timp rezonabil. În același timp, acesta nu este un argument pentru opri finanțarea investițiilor; dimpotrivă, aceste date sugerează că România va trebui să continue să aloce resurse semnificative pentru investițiile în infrastructură pentru a ajunge din urmă celelalte state membre ale UE. 34 Figura 4. Eficiența cheltuielilor de capital în cele 28 de țări ale UE Sursa: John Ralyea, Vahram Stepanyan și Teng Teng Xu, „Beneficiile creșterii cheltuielilor cu o infrastructură publică de calitate în România”, 2015. Prezentare FMI din 27 ianuarie 2015 la Banca Națională a României. De ce să investim în infrastructura publică? Justificarea economică a PNDL 64. O întrebare importantă, pusă într-un raport recent al Băncii Mondiale privind Programul Național de Dezvoltare Locală (PNDL), este dacă un astfel de instrument ar trebui sau nu să existe de la bun început.19 Răspunsul este simplu: da. Practic, ținând cont de datele prezentate mai sus, fondurile europene sunt insuficiente pentru a acoperi necesitățile existente de infrastructură. În termeni mai generali, o investiție publică ar trebui continuată numai dacă se preconizează că va genera un impact economic pozitiv, iar factorii de decizie ar trebui să urmărească modalități de maximizare a efectelor bune ale investițiilor publice. În acest sens, prin intermediul PNDL ar trebui să se realizeze investiții acolo unde pot avea impact maxim. 65. Impactul de bază al investițiilor PNDL poate fi estimat folosind o simplă analiză intrări- ieșiri. Aceasta urmărește efectele directe, indirecte și induse ale investițiilor într-un anumit sector. De exemplu, efectele directe ale unei investiții într-un drum nou includ, printre altele, venituri suplimentare generate de companiile de construcții de drumuri. Printre efectele indirecte se numără beneficiile generate în sectoarele conexe, cum ar fi companiile care produc beton sau bitum. Efectele induse se referă la bunurile și serviciile suplimentare care vor fi achiziționate de către lucrători cu salariile suplimentare generate din implicarea lor directă sau indirectă în construcția drumului. 66. Pentru a evalua corect impactul investițiilor PNDL, este important să înțelegem mai bine fondurile care vor fi alocate prin intermediul programului. Dat fiind faptul că PNDL nu este 19 A se vedea „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”, Banca Mondială, 2014. 35 un instrument multianual, este relativ dificil să facem acest lucru. La sfârșitul anului 2014, erau contractate aproximativ 3.950 de proiecte în cadrul PNDL, cu o valoare totală estimată de aproximativ 22 miliarde RON. Cu toate acestea, așa cum s-a discutat mai devreme, vor fi necesari mai mult de 15 ani pentru a finaliza aceste proiecte cu alocarea financiară pe care PNDL a primit- o în anii anteriori (presupunând că în această perioadă nu vor mai fi finanțate alte proiecte noi). 67. Raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL ”a propus pentru perioada de programare 2014-2020 un buget multianual de aproximativ 13 miliarde RON –sau 2,8 miliarde EUR. Acest buget ține cont de alocările bugetare actuale și este corelat cu ciclul de programare al UE. În plus, au fost discutate mai multe scenarii pentru o alocare corectă a acestui buget pe sectoare individuale. Tabelul de mai jos include alocarea propusă. Această alocare sector cu sector permite, de asemenea, o mai bună evaluare a impactului PNDL prin intermediul unei analize intrări-ieșiri. Tabelul 2. Alocarea propusă pentru bugetul PNDL pentru 2014-2020 (în milioane EUR) 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 TOTAL Sub-programe 353,6 371,3 389,9 409,4 429,8 451,3 473,9 2.879,2 Drumuri județene 67,2 70,5 74,1 77,8 81,7 85,8 90,0 547,0 Drumuri locale / comunale 31,8 33,4 35,1 36,8 38,7 40,6 42,6 259,1 Apă și apă uzată 183,9 193,1 202,7 212,9 223,5 234,7 246,4 1.497,2 Infrastructură socială 70,7 74,3 78,0 81,9 86,0 90,3 94,8 575,8 Sursa: „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”, Banca Mondială, decembrie 2014. 68. A fost realizată o analiză intrări-ieșiri pentru a evalua impactul potențial al PNDL 2014- 2020. Metodologia analizei intrări-ieșiri a fost creată inițial de Wassily Leontief, aceasta aducându-i un premiu Nobel pentru economie. Metodologia pornește de la simplul fapt că este probabil ca orice investiție într-un sector să aibă repercusiuni asupra altor sectoare. Astfel, cu cât un anumit sector este mai interconectat, cu atât mai mare va fi impactul asupra creșterii în acel sector. Plecând de la această înțelegere și de la cele discutate mai sus, orice investiție are un impact direct, indirect și indus. Anexa 1 prezintă mai detaliat analiza intrări-ieșiri. 69. O analiză a efectelor directe și indirecte ale PNDL asupra rezultatului său general în România indică faptul că pentru 1 EUR investit prin intermediul PNDL se generează 2,04 EUR. Dat fiind că investițiile realizate prin intermediul PNDL sunt investiții în lucrări de construcții și deoarece sectorul construcțiilor este bine conectat cu alte sectoare, este probabil ca PNDL să aibă un efect pozitiv asupra economiei, oferind un impuls unor sectoare cum ar fi: producția cimentului, activități de inginerie, producția de cărămizi, producția de echipamente, închirierea utilajelor pentru construcții etc. Tabelul 3. Impactul potențial al PNDL 2014-2020, așa cum a fost măsurat prin analiza intrări-ieșiri Creșterea Subprograme de Valoarea Creșterea Creșterea Sectoare valorii investiții investiției rezultatelor compensării adăugate (producției) angajaților (VA) 36 Agricultură, silvicultură și 93,4 39,6 18,0 pescuit Industrie 1295,7 311,6 107,1 a) Drumuri județene; b) Drumuri locale și comunale; Construcții c) Infrastructură 2879,2 3280,1 1160,3 287,4 socială (educație, sănătate, cultură, sport); d) Apă și ape uzate Servicii 1202,3 586,2 267,8 Impact total 2879,2 5871,57 2097,7 680,2 Sursa: Calcule realizate de autori pe baza datelor Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România 70. Și creșterea totală a valorii adăugate ca rezultat al investițiilor PNDL este semnificativă, fiind de aproximativ 2,1 miliarde EUR. Această valoare poate fi înțeleasă în sens larg ca reprezentând profiturile care pot fi generate într-un sector ca rezultat al investițiilor specifice. Totuși, unele sectoare au o valoare adăugată mult mai mare decât altele. De exemplu, dezvoltarea unui program software poate costa la fel de mult ca și construcția unui tractor. Cu toate acestea, tractorul poate fi vândut doar o singură dată, în timp ce programul software poate fi reprodus la infinit cu cheltuieli minime și poate fi vândut tot de atâtea ori. În consecință, valoarea adăugată a sectorului software este mai mare decât valoarea adăugată a sectorului producției de tractoare. Pe ansamblu, valoarea adăugată a sectorului construcțiilor (în care se încadrează investițiile PNDL în infrastructura publică) este mai mică decât valoarea adăugată care ar putea fi generată în cadrul unor sectoare de servicii, dar efectul este totuși important. 71. În plus, investițiile PNDL ar putea crește compensarea angajaților cu aproximativ 680 milioane EUR. Dat fiind faptul că PNDL se concentrează în principal pe activitățile de construcții care necesită forță de muncă relativ slab calificată, impactul asupra compensării angajaților nu este la fel de mare cum ar putea fi în unele sectoare cu valoare adăugată mare – de exemplu, dezvoltare de software, servicii financiare, media etc. 72. Este important de reținut faptul că analiza intrări-ieșiri rezumată mai sus surprinde numai efectele directe, indirecte și induse estimate ale investițiilor sectorului suplimentar și ratează alte beneficii posibile. De exemplu, aceasta nu poate măsura câștigul în productivitate care se poate obține prin intermediul unei investiții în infrastructura publică –de exemplu, permițând oamenilor dintr-un domeniu să petreacă mai puțin timp făcând naveta. În mod similar, aceasta nu poate surprinde câștigul pe care generațiile de elevi îl pot obține prin faptul că studiază în clădiri mai bine dotate. Analiza intrări-ieșiri nu poate măsura nici efectele de sinergie ale investițiilor coordonate –de exemplu, cuplarea investiției într-un drum realizat prin 37 PNDL cu un drum finanțat de UE, reducându-se astfel timpul necesar pentru navetă pentru o populație numeroasă. Coordonarea investițiilor în infrastructura publică 73. Pe baza argumentelor de mai sus, se desprind două observații de bază și anume că investițiile în infrastructura publică (inclusiv prin intermediul PNDL) pot fi benefice în general, dar resursele disponibile sunt mult mai reduse decât ar fi nevoie pentru necesitățile actuale. În acest context, întrebarea de la începutul prezentului raport devine esențială: cum pot autoritățile publice „să facă mai mult cu mai puțin”? Subsecțiunile următoare oferă baza teoretică pentru răspunsul la această întrebare în cadrul capitolelor ulterioare privind analiza- diagnostic și recomandările. Ce este coordonarea? 74. Conform definiției din raportul final „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, coordonarea se referă la capacitatea diferitelor părți interesate de a lucra împreună pentru atingerea obiectivelor specifice. Coordonarea nu reprezintă niciodată un scop în sine, ci un mijloc prin care se poate atinge un obiectiv concret: în contextul acestei analize, scopul este de a elabora și pune în aplicare proiecte care să aibă un impact maxim asupra dezvoltării durabile și favorabile incluziunii a României. După cum s-a remarcat în capitolul precedent, accentul se pune pe investițiile în infrastructura de bază –drumuri, apă, ape uzate și infrastructura socială – care pot crea condițiile în care toți oamenii să își atingă potențialul productiv și astfel să genereze creștere economică.20 75. Coordonarea prezintă trei dimensiuni principale: pe verticală (între nivelurile guvernamentale), pe orizontală (între diferitele unități aflate la același nivel administrativ) și funcțională (între diversele etape). Această tipologie poate fi detaliată după cum urmează: • Coordonarea pe verticală acoperă relațiile existente între nivelurile administrative naționale, regionale și locale. Fiecare nivel trebuie să știe cel puțin ce fac sau ce intenționează să facă celelalte niveluri în ceea ce privește investițiile publice planificate. o În scopul raportului de față, coordonarea pe verticală intervine la elaborarea criteriilor de finanțare, care ar trebui să țină cont de documentele strategice de cel mai înalt nivel. De exemplu, drumurile care fac legătura cu un centru urban, așa cum sunt propuse în Strategia de dezvoltare a teritoriului național (SDTR), pot primi un punctaj mai mare. o În plus, criteriile ar trebui să testeze, de asemenea, conformitatea propunerilor individuale de proiecte cu documentele strategice. Aceasta este avută în vedere de obicei în cadrul „relevanței proiectului”, așa cum se detaliază în capitolele următoare. 20 Pentru argumentul teoretic complet referitor la componentele creșterii economice (oamenii și productivitatea), a se vedea „Orașe competitive: remodelarea geografiei economice a României”, Banca Mondială, 2013. 38 • Coordonarea pe orizontală include relațiile dintre actorii aflați la același nivel –de exemplu, două ministere la nivel național, două primării la nivel local etc. o În sensul prezentei lucrări, aceasta implică coordonarea între programele de investiții gestionate de diferitele unități din cadrul aceluiași minister (de exemplu, Programul Național de Dezvoltare Locală și Programul Operațional Regional) sau între ministere. Acesta este obiectivul principal al prezentului raport, în special deoarece se referă la coordonarea criteriilor de finanțare între programele de investiții finanțate de UE și de la bugetul de stat. o De asemenea, criteriile de finanțare pot încuraja coordonarea pe orizontală între autoritățile locale, de exemplu, prin acordarea de puncte bonus pentru propunerile de proiecte prezentate în parteneriat. • Coordonarea funcțională se referă la mecanismele specifice, necesare în fiecare fază a ciclului: adică de la planificare până la implementare (execuția) și monitorizarea și evaluarea post-implementării. o În scopul acestei evaluări specifice, se pune accentul pe fazele inițiale ale ciclului –adică pe planificarea programului, pe stabilirea priorităților și selectarea proiectelor. o Faza de planificare a programului este cea în care sunt elaborate criteriile de finanțare, cu toate că modul în care acestea funcționează în practică ar trebui monitorizat de-a lungul întregului ciclu al programului. Pe baza evaluării acestor rezultate, criteriile ar putea fi ajustate ulterior în cadrul unei implementări a programului. De ce trebuie coordonate investițiile publice? 76. În primul rând, dintr-o perspectivă ascendentă, coordonarea este necesară când resursele proprii unei autorități locale nu sunt suficiente pentru a derula un proiect de investiții specific. În general, foarte puține autorități locale au capacitatea de a susține investițiile majore de care au nevoie în întregime din fonduri proprii, în special în țările care nu sunt descentralizate în totalitate. Aplicând marje prudente de cheltuieli de capital, rezultă că, în medie, comunele din România își pot permite să reabiliteze doar un singur drum și o singură școală în perioada ciclului de programare 2014-2020.21 Unitățile autorităților publice locale pur și simplu nu dispun de resursele financiare și umane necesare pentru a răspunde nevoilor comunităților lor privind infrastructura de bază; de aceea, alți actori trebuie să intervină pentru a umple golurile: autoritățile regionale (în țările în care regiunile au puteri administrative formale –ceea ce încă nu este cazul în România), guvernul național (printr-o varietate de programe finanțate de la bugetul de stat) sau autoritățile supranaționale, cum ar fi Uniunea Europeană. 77. În general, beneficiarul unei anumite investiții va alege coordonarea numai în cazul în care beneficiile percepute vor depăși costurile. Coordonarea este o provocare, consumă timp și 21 A se vedea raportul ce corespunde Componentei a 2-a a angajamentului actual al Băncii Mondiale, încheiat cu MDRAP: „Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL”, Banca Mondială, 2015. 39 poate crea frustrări. În termeni economici, coordonarea presupune costuri de tranzacție. Figura de mai jos demonstrează exact acest lucru: cu cât este mai mare (și mai importantă) o investiție (ca procent din bugetul beneficiarului), cu atât mai mult va depinde de alții finalizarea cu succes a acesteia, așadar va fi cu atât mai ușor să se coordoneze nivelurile administrative (pe verticală) și diferitele sectoare (pe orizontală).22 La fel de adevărat este și faptul că nu întotdeauna se poate realiza coordonarea. De exemplu, dacă valoarea investiției propuse este mică și poate fi acoperită integral din bugetul administrației locale, este posibil ca nivelurile administrative superioare să nu aibă opțiuni prin care să stimuleze coordonarea. Însă în toate celelalte situații, obiectivul pe care îl poate realiza Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) din România este să împingă spre stânga linia curbă reprezentată în figură, adică să ușureze coordonarea dintre părțile interesate. Figura 5. Costurile și beneficiile coordonării • Beneficiile coordonării > costurile • Investițiile majore au nevoie de sprijin de la nivel național / supranațional (UE) Mare • Interdependențe majore • Programele UE sunt mai competitive decât cele finanțate de la bugetul de stat Punctul de indiferență Nevoia de (beneficii=costuri) coordonare • Costurile coordonării > beneficiile • Investițiile de valoare redusă pot fi finanțate din surse proprii • Interdependențe reduse • Programele UE sunt mai puțin competitive decât cele finanțate de la bugetul de stat Mică Redusă Mare Valoarea investiției propuse ca % din bugetul beneficiarului (autorității locale / județene) 78. În al doilea rând, dintr-o perspectivă descendentă, există două motive pentru care guvernele ar trebui să considere coordonarea ca element esențial în cadrul eforturilor lor: pentru a reduce costurile și pentru a spori beneficiile investițiilor în infrastructură. În mediile în care resursele s-au diminuat considerabil, în special ca urmare a crizei financiare, obținerea unui impact maxim cu fonduri minime a devenit de o importanță capitală. Este mai ales cazul proiectelor de infrastructură în care costurile tind să crească, depășind adesea cu mult necesitățile estimate de instrumentele uzuale (de exemplu, analizele cost-beneficiu).23 De 22 Este, de asemenea, adevărat că investițiile mai mari pot fi mult mai complexe în materie de proiectare și implementare –astfel încât pentru proiectele deosebit de mari, coordonarea se poate să fie în realitate mai dificilă. Figura este o reprezentare simplificată, care nu ține cont de complexitatea proiectului. 23 A se vedea Bent Flyvberg, „Survival of the Unfittest: Why the Worst Infrastructure Gets Built and What We Can Do about It”, Oxford Review of Economic Policy, volumul 25, numărul 3, pp. 344-367. 40 exemplu, dacă două sau mai multe autorități pun în aplicare programe de investiții care au aceleași obiective și sunt destinate acelorași beneficiari, este posibil ca eforturile lor să se suprapună și, din acest motiv, acestea să rateze șansa de a economisi prin consolidarea operațiunilor. Acest lucru este valabil și pentru beneficiarii care, dintr-o varietate de motive, aleg să își finanțeze proiectele de infrastructură din surse mai costisitoare (de exemplu, din fonduri de la bugetul de stat și nu din fonduri structurale UE). 79. În mod analog, lipsa de coordonare antrenează incapacitatea de a exploata sinergiile între diferitele investiții. De exemplu, dacă se construiește o școală sau un spital, ar trebui reabilitat și drumul care duce spre acesta. Dacă un județ finanțează un anumit drum județean, autoritățile învecinate ar putea lua în considerare finanțarea unui alt drum județean, care să facă legătura cu investiția respectivă. În unele cazuri, s-ar putea dovedi mai logic să se realizeze o conexiune la rețeaua de apă și de canalizare a comunei învecinate decât să se construiască o rețea nouă de la zero. O altă situație frecvent întâlnită este distrugerea unui drum recent pavat de către companiile de utilități pentru a instala sau a înlocui diferite rețele subterane. Exemplele ar putea continua la nesfârșit, concluzia fiind aceea că procesul de coordonare conduce la un întreg mai valoros decât suma părților sale. Cu alte cuvinte, orice administrație care încearcă să facă mai mult cu mai puțin ar trebui să considere coordonarea investițiilor publice o prioritate absolută și să o plaseze în centrul agendei sale de politici publice. 80. Coordonarea prezintă, până la urmă, un potențial semnificativ, iar nevoia de coordonare atât pe verticală, cât și pe orizontală nu poate fi evitată. În ceea ce privește prima dimensiune, foarte puține autorități locale au capacitatea de a susține investițiile de care au nevoie în întregime din fonduri proprii, în special în țările care nu sunt descentralizate în totalitate. Aplicând marje prudente de cheltuieli de capital, rezultă că peste trei din patru comune din România își pot permite să reabiliteze doar un singur drum și o singură școală.24 Unitățile guvernamentale locale (UGL) pur și simplu nu dețin resursele financiare și umane necesare pentru a răspunde nevoilor de infrastructură de bază ale comunităților locale, astfel că este necesar să intervină alți actori care să completeze această lacună, și anume autoritățile regionale (în țările unde regiunile dețin competențe administrative oficiale, situație care nu există deocamdată în România), guvernul național (printr-o varietate de programe finanțate de la bugetul de stat) sau autorități supranaționale precum Uniunea Europeană. În ceea ce privește coordonarea pe orizontală, foarte puține investiții depind de un singur sector: drumurile se intersectează cu căi ferate și linii electrice, instalațiile de tratare a apelor uzate influențează calitatea corpurilor de apă, școlile și spitalele funcționează corespunzător doar dacă există o cerere suficientă pentru serviciile lor, de unde și necesitatea unei relaționări corespunzătoare cu oamenii din zonele învecinate etc. Concluzia simplă, dar esențială, este aceea că o coordonare adecvată a investițiilor publice este o necesitate în orice context de politică publică.25 24 A se vedea raportul ce corespunde Componentei a 2-a a angajamentului actual al Băncii Mondiale, încheiat cu MDRAP: „Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL”, Banca Mondială, 2015. 25 Pentru o discuție mai detaliată privind coordonarea, inclusiv exemple specifice de consecințe negative ale eșecului coordonării, a se vedea celălalt raport aferent Componentei 1 a prezentei asistențe tehnice, „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, Banca Mondială, 2015. 41 Cum pot coordona guvernele investițiile publice? 81. Lista mecanismelor de coordonare instituite în țările de pe întregul mapamond este lungă –criteriile de finanțare reprezintă doar un tip și se încadrează la categoria „condiționalități”, conform explicației de mai jos. Pe baza practicilor stabilite în țările membre OCDE, mecanismele de coordonare pot fi clasificate astfel:26 • Platforme dedicate: Acestea sunt structuri instituționale, formale sau informale, care vizează în mod explicit coordonarea și reunesc o multitudine de părți interesate – între nivelurile administrative și/sau între sectoare. Platformele dedicate includ nu doar organisme / comitete / organizații care plasează coordonarea în centrul misiunii lor, ci și evenimente specifice care își propun să facă posibilă coordonarea (forumuri, conferințe, concursuri online de idei etc.). • Mecanisme de cofinanțare: Utilizate pe scară largă atât pentru programele finanțate de UE, cât și pentru cele finanțate de la bugetul de stat, aceste instrumente asigură menținerea interesului multiplelor părți interesate în proiecte de infrastructură concrete. Se pleacă de la prezumția că autoritatea locală care contribuie cu o parte din fondurile proprii în vederea finalizării unei investiții se va coordona, cel mai probabil, cu finanțatorii de la nivelul superior, fie că este vorba despre guvernele naționale sau de UE. • Proceduri și practici la nivel local: La nivel de proiect, majoritatea eforturilor de coordonare trebuie depuse sub conducerea principalului „beneficiar ”al finanțării investiției, respectiv un consiliu local sau județean din România. Diferite autorități au conceput diverse practici de coordonare, unele ad-hoc (practici), iar altele sistematice (proceduri). De exemplu, primarul unui mare oraș din centrul României a organizat o întâlnire cu toți furnizorii de servicii de utilități publice (gaze, curent electric, apă, canalizare, termoficare) și a stabilit împreună cu aceștia un program comun pentru eșalonarea investițiilor cu o perioadă de execuție de doi ani. Aceste practici și proceduri pot contribui la evitarea unor ineficiențe care rezultă, de exemplu, din faptul că furnizorii de utilități avariază un drum recent reabilitat deoarece efectuează lucrări la rețelele lor de distribuție. • Condiționalități (obiectivul principal al prezentului raport): Acestea includ criteriile de eligibilitate, evaluare și selecție aplicate surselor specifice de finanțare (adică programelor de investiții). o Coordonarea pe verticală (între nivelurile administrative): Un exemplu frecvent constă în cerința ca un proiect propus (local) să fie inclus într-o strategie de dezvoltare locală / regională (de nivel superior). În sectorul de apă și apă uzată, de exemplu, fondurile UE acordă prioritate investițiilor care sunt incluse în master planuri. În acest mod se garantează că autoritățile de nivel inferior adoptă obiectivele de politică publică de nivel superior și le reflectă în proiectele pe care le inițiază. Evident, există o tensiune între condiționalitățile descendente stricte și principiul subsidiarității, care le permite autorităților locale să rezolve problemele de la fața locului pe baza prezumției că ele cunosc cel mai bine 26 A se vedea „Să investim împreună: Cum să lucrăm eficient la toate nivelurile guvernamentale”, OCDE, 2013. 42 situația. Însă există și beneficii în asigurarea faptului că investițiile locale contribuie la obiectivele de nivel național și regional stabilite de Guvern. De aceea, consultările sunt esențiale în conceperea programelor de investiții, inclusiv pentru criteriile de finanțare. o Coordonarea pe orizontală (între sectoare / jurisdicții): Unele programe de investiții sunt concepute ex-ante pentru a încuraja proiectele integrate între mai multe sectoare și/sau jurisdicții. În România, Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013 a finanțat numeroase propuneri referitoare atât la sistemele de apă și canalizare, cât și la reabilitarea drumurilor. Programul LEADER a impus autorităților locale și altor părți interesate să constituie Grupuri de Acțiune Locală (GAL) și să prezinte proiecte în comun. Noile instrumente UE privind investițiile teritoriale integrate (ITI) și de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității (DLRC) sunt instrumente de coordonare dedicate, menite să încurajeze complementaritățile între sectoare / jurisdicții.27 Figura 6. Exemple de mecanisme de coordonare pe verticală și pe orizontală Coordonare pe verticală Coordonare pe orizontală …între niveluri administrative …între sectoare și/sau jurisdicții Platforme dedicate Platforme dedicate (cu mandat explicit de coordonare) (cu mandat explicit de coordonare) Teme Condiționalități Condiționalități (stimulente / sancțiuni) principale (stimulente / sancțiuni) de analiză Mecanisme de co-finanțare Proceduri de nivel local Contracte teritoriale (instrument unic pentru coordonare atât pe verticală, cât și pe orizontală) Notă: Adaptat pe baza programului „Să investim împreună: Cum să lucrăm eficient la toate nivelurile guvernamentale”, OCDE, 2013. 82. În principiu, așa cum s-a menționat anterior, coordonarea ar trebui să se realizeze la începutul ciclului –de fapt, cu cât mai devreme, cu atât mai bine. Când un program de investiții este în faza de proiectare, este mult mai ușor să îi fie ajustate domeniile principale de interes, 27 Întrucât există deja studii ale Băncii Mondiale referitoare la ambele instrumente și la aplicabilitatea lor în România, prezentul raport nu analizează în detaliu ITI sau DLRC. 43 procedurile și cerințele de finanțare ținând cont de necesitatea de a fi coordonat cu alte instrumente care vizează aceleași sectoare sau alte sectoare complementare. De aceea este mult mai ușor să se realizeze o coordonare între programele finanțate de UE, care în esență sunt planificate în același timp și urmăresc aceeași perioadă de programare, în timp ce programelor finanțate de la bugetul de stat le lipsește predictibilitatea în timp și sunt deseori reprogramate și rebugetate în fiecare an. În plus, este preferabil să fie definit ex ante ce urmează să facă fiecare program de investiții și să fie informați corespunzător potențialii solicitanți cu privire la locul în care fiecare dintre proiectele pe care le-au propus s-ar „încadra”. În caz contrar, există riscul de acceptare a unui proiect pentru evaluare în cadrul, de exemplu, PNDL, iar ulterior, în cursul fazei de evaluare și selecție, să se constate că investiția propusă este eligibilă în realitate în cadrul PO Infrastructură Mare. Ideea este că eficientizarea timpului și a costurilor poate fi influențată prin coordonarea timpurie între programele de investiții și autoritățile de management corespunzătoare acestora. O parte a acestei „coordonări ”este și procesul de sortare a propunerilor de proiecte și direcționarea acestora către programele în care sunt eligibile și unde contribuie la realizarea unor obiective de nivel superior, inclusiv la absorbția fondurilor UE. În general, dacă un proiect este eligibil să primească finanțări nerambursabile de la UE, acesta nu ar trebui inclus în programul finanțat de la bugetul de stat, exceptând cazul în care fondurile europene s-au epuizat și nu pot acoperi acea investiție specifică. Criterii de finanțare: eligibilitate, evaluare, ordonarea după prioritate și selecție 83. În contextul prezentei lucrări, criteriile de finanțare se referă la setul complet de condiții pe baza cărora se selectează o investiție propusă pentru finanțare. Acestea includ: (i) criterii de eligibilitate care răspund la întrebarea dacă o investiție poate fi finanțată dintr-o anumită sursă; (ii) criterii de evaluare, care reprezintă baza procesului de evaluare și implică atribuirea punctajelor (și posibil a ponderilor) pentru diferitele categorii pentru fiecare proiect propus; și (iii) criterii de selecție, care definesc cum se stabilește prioritatea proiectelor evaluate (de exemplu, regula „primul venit, primul servit”, spre deosebire de selecția competitivă, bazată pe cele mai mari punctaje obținute) și cum sunt ele selectate pentru a primi finanțare. Figura de mai jos rezumă diferitele faze ale unui anumit proiect, de la etapa prealabilă depunerii solicitării până la depunerea acesteia, selecție și contractare, implementare și post-execuție. 44 Figura 7. Procesul de alegere a investițiilor pentru finanțare implică mai multe etape Solicitanți eligibili Lista cererilor de finanțare ordonată în (pe baza funcție de prioritate (pe baza criteriilor criteriilor de de evaluare și selecție) eligibilitate) „Absolvenți” ai Toți unui program Beneficiari (cu potențialii de finanțare contracte de solicitanți (beneficiari cu finanțare de proiecte semnate) finanțare finalizate cu succes) Pre-Aplicare Aplicare Implementare Post-implementare Notă: Adaptat pe baza „POR 2.0: Facilitarea asistenței dinamice și directe acordată solicitanților și beneficiarilor Programului Operațional Regional 2014-2020”, Banca Mondială, 2013. 84. Criteriile de finanțare pot fi eficace în sporirea coordonării între programele și proiectele de investiții, dar, în primul rând, de ce sunt necesare? Teoretic, dacă oferta de finanțare depășește cu mult cererea, toate proiectele ar trebui să primească finanțare, fără etapele birocratice –și întârzierile –implicate într-un proces oficial de evaluare. Totuși, la nivel practic, fondurile pentru investiții sunt aproape întotdeauna limitate, iar oferta de finanțare este cu mult mai mică decât cererea (oamenii au nevoie de o infrastructură mai bună). Criteriile de finanțare sunt necesare pentru a analiza propunerile de proiecte și pentru a aloca sumele limitate de bani pentru a selecta o serie de investiții. Figura de mai jos rezumă cerințele fundamentale și obiectivele principale ale unui model optim de selecție a proiectelor –acestea se pot aplica și criteriilor de finanțare, care reprezintă o componentă fundamentală a modelului de selecție. 45 Figura 8. Cerințe și obiective fundamentale ale criteriilor de selecție / finanțare a proiectelor MODEL DE SELECȚIE OPTIM Evaluare Selecție Contractare 1 2 3 4 ABSORBȚIE: IMPACT: LEGITIMITATE: FEZABILITATE: PRINCIPALE OBIECTIVE Asigură modelul o Este modelul optim Este modelul legitim Este modelul fezabil rată mare de din perspectiva pentru toate părțile dpdv al capacității absorbție? impactului? interesate? actuale? A EFICIENȚĂ: un proces rapid şi fără probleme, care asigură o rată optimă a absorbţiei EFICACITATE: proiectele selectate sunt optime din punctul de vedere al impactului şi al raportului B calitate-preţ NECESARE C CLARITATE: procedurile de selecţie şi cerinţele clare nu lasă loc de interpretări CONDIȚII D CORECTITUDINE: se aplică criterii corecte de selecţie pentru toate proiectele depuse TRANSPARENȚĂ: procedurile transparente permit o vizibilitate completă şi responsabilizarea E tuturor părţilor implicate F FEZABILITATE: sistemul instituţional poate implementa modelul în mod adecvat Sursa: Adaptat pe baza raportului „Identificarea modelelor de selecție a proiectelor pentru Programul Operațional Regional 2014-2020”, Banca Mondială, 2014. 85. Pe scurt, criteriile de finanțare sunt necesare pentru a garanta că un program de investiții alocă fonduri pentru investițiile cu cel mai mare impact într-un mod eficient, corect și transparent. Prin urmare, nu este vorba doar de maximizarea resurselor disponibile în cea mai mare măsură posibil, ci și de a „demonstra ”tuturor părților interesate implicate că pot avea încredere în faptul că deciziile cu privire la alocarea fondurilor sunt predictibile și obiective. Chiar dacă este posibil ca unora dintre autoritățile locale să nu le placă faptul că nu sunt eligibile sau că primesc un punctaj mai mic în cadrul unui program specific, este esențial pentru o autoritate de management să poată justifica alegerile făcute și să poată explica modul în care a ajuns la deciziile de finanțare. În esență, acest lucru este ceea ce se realizează printr-un proces de ordonare după prioritate: se stabilește ordinea proiectelor în cadrul unei rezerve date și în conformitate cu setul de criterii convenite. În plus, limitările bugetare duc la selectarea unui număr limitat de intervenții într-un anumit an, în funcție de ordinea de priorități stabilită. 86. Având în vedere obiectivele și cerințele menționate mai sus, criteriile de evaluare ar trebui să țină cont de dimensiunile multiple ale fiecărei investiții propuse. Categoriile următoare se bazează pe mai multe surse: grilele de evaluare din Ghidurile solicitantului pentru programele finanțate din fonduri UE (de exemplu, POR 2007-2013, PNDR 2007-2013 etc.), adaptate ulterior în raportul Băncii Mondiale din 2014 privind modelele de selecție a proiectelor POR; metodologia Băncii Mondiale elaborată în 2013 în consultare cu Ministerul Finanțelor Publice din România, care a dus în final la OUG 88/2013; metodologia elaborată pentru raportul final al Băncii Mondiale privind „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL ” (decembrie 2014). Capitolele ulterioare adaptează aceste categorii la fiecare dintre cele trei sectoare vizate: drumuri (județene și locale), apă și ape uzate și infrastructură socială. 46 • Relevanța proiectului: o Evaluează dacă o anumită investiție este în conformitate cu strategiile existente din sectorul respectiv sau din mai multe sectoare. o Acest lucru ajută la asigurarea coordonării pe verticală prin alinierea proiectelor propuse la nivel local / județean / regional cu strategiile sectoriale de nivel superior sau intersectoriale. • Necesitatea / impactul proiectului: o Evaluează necesitatea efectivă și impactul preconizat al investiției propuse, estimând de obicei numărul de beneficiari (evaluare cantitativă) și gradul de îmbunătățire a condițiilor actuale (evaluare calitativă). o Utilizarea unor instrumente specifice (de exemplu, analiza cost-beneficiu), în contextul românesc și, în special, pentru investițiile mici și mijlocii (cum este cazul în cadrul PNDL), este tema a numeroase discuții. O abordare mai fiabilă constă în concentrarea asupra unui set de indicatori standard (de exemplu, indicele dezvoltării umane locale, numărul de copii etc.). o Indicatorii adecvați pot varia în funcție de sector. De exemplu, pentru evaluarea necesității reabilitării clădirii unei școli, cererea ar trebui să reflecte numărul de copii care participă la ore, ratele de abandon școlar (și îmbunătățirile preconizate în cazul unor condiții mai bune de studiu), tendințele demografice generale pentru a estima cererea viitoare etc.; pentru drumuri, ar fi important să se analizeze numărul de locuitori, nivelurile de trafic, calitatea actuală a drumului, dacă acesta face legătura cu o rețea de transport principală etc. o O propunere de proiect care poate demonstra un impact mai mare prin intermediul unei abordări coordonate (de exemplu, un sistem nou de apă și canalizare, urmat de reabilitarea drumului și modernizarea școlii de pe același drum) ar trebui recompensate în cadrul procesului de punctare. • Sustenabilitatea proiectului: o Aceasta cuprinde mai multe dimensiuni: socială / de mediu și financiară. o O propunere de proiect ar trebui să demonstreze că acordă atenție efectelor sociale și asupra mediului și să includă măsuri specifice pentru abordarea oricăror efecte secundare cu potențial negativ. Pot fi preferate soluții tehnice specifice / „mai verzi ”și pot fi recompensate prin intermediul punctelor bonus speciale. o Sustenabilitatea financiară a oricărei investiții este esențială și, deseori, scăpată din vedere. Propunerile ar trebui să demonstreze că pot fi acoperite costurile de exploatare și întreținere (E&Î) din bugetul local sau din resursele operatorului de infrastructură, în funcție de acordurile sectoriale specifice. Există indicatori specifici pentru evaluarea capacității bugetare a diferitelor părți interesate. La nivel de gospodărie, este important de urmărit capacitatea de acoperire financiară a unui anumit serviciu (de exemplu, apă, canalizare etc.). 47 • Rata de finalizare a proiectului (numai pentru investițiile existente): o În ceea ce privește proiectele în curs de derulare care trebuie ordonate în funcție de prioritate, rata de finalizare poate fi, de asemenea, un criteriu de finanțare important. o În aceleași condiții, proiectelor mai avansate, care prezintă o probabilitate de finalizare mai mare într-o perioadă de timp rezonabilă, ar trebui să li se acorde prioritate. o Prin finalizarea proiectelor la timp sau cât mai aproape cu putință de previziunea inițială, autoritățile pot economisi costurile necesare pentru lucrările existente de întreținere, de actualizare a documentației tehnico-economice etc. Secțiunile ulterioare cuprind grile de evaluare propuse pentru trei dintre sectoarele vizate de PNDL, cu criterii specifice de analiză. Echivalență sau complementaritate pentru sporirea coordonării 87. Ce înseamnă să coordonezi programe de investiții la nivelul criteriilor de finanțare? În primul rând, răspunsul variază în funcție de tipul criteriilor. Criteriile de eligibilitate joacă un rol direct prin stabilirea limitelor a ceea ce un program de investiții trebuie să finanțeze și ce nu. Acestea pot fi aplicate la tipurile de proiecte (cel mai frecvent) și la tipurile de beneficiari. Criteriile de evaluare se aplică numai la proiectele eligibile din cadrul fiecărui program – investițiile neeligibile nu ar trebui să intre deloc în procesul de evaluare –și ajută la stabilirea faptului dacă o anumită propunere merită să fie finanțată. Metoda de selecție poate stabili modul în care se aplică criteriile de selecție: de exemplu, într-o selecție competitivă, criteriile duc la ordonarea propunerilor în funcție de priorități pe baza punctajelor primite; în cadrul regulii „primul venit, primul servit”, criteriile de selecție doar verifică dacă proiectul depășește un anumit prag. 88. Există două abordări principale pentru sporirea coordonării prin intermediul criteriilor financiare. Pe de o parte, criteriile armonizate pot fi echivalente la nivelul programelor de investiții. Acest lucru este indicat în special atunci când necesarul sectorului depășește cu mult fondurile furnizate și există, de asemenea, cerințe clare pentru finanțarea anumitor investiții. Pe de altă parte, criteriile armonizate pot fi complementare la nivelul programelor de investiții. Acest lucru înseamnă că, într-un anumit sector, lista tipurilor eligibile de investiții pentru fiecare fond poate fi definită de la începutul unei perioade de programare. Împreună, aceste liste ar trebui să fie „REEA – ”reciproc exclusive și exhaustive în ansamblu. Cu alte cuvinte, nu s-ar înregistra suprapuneri și, pe ansamblu, fondurile ar deservi toate necesitățile din cadrul sectorului. 89. Ca atare, deoarece nu există un răspuns unic, abordarea optimă variază de la un sector la altul: în anumite sectoare este optimă prima abordare („echivalența”), iar în altele este necesară a doua abordare („complementaritatea”). De exemplu, în sectorul rutier, POR 2014- 2020 va viza drumurile județene care fac legătura cu rețeaua TEN-T; PNDL s-ar putea ocupa de drumurile județene care nu sunt conectate direct la TEN-T, dar care continuă să reprezinte o prioritate pe baza altor criterii (de exemplu, sunt amplasate în zona unui centru urban extins, număr mare de beneficiari etc.). În schimb, în sectorul apei și al canalizării, PNDL ar trebui să mențină cerințele UE de a pune accentul pe localitățile cu o populație mai mare de 50 de 48 locuitori (în cazul apei) și pe localitățile cu echivalent-locuitor (EL) mai mare de 2.000 în cazul sistemelor de canalizare, în conformitate cu master planurile pentru apă și ape reziduale. De ce să nu ne concentrăm pe localitățile care nu sunt eligibile pentru fonduri europene prin Programul Operațional Infrastructură Mare sau prin PNDR 2014-2020? Răspunsul este simplu: lista priorităților a fost deja stabilită în cadrul master planurilor pe baza unor criterii clare, fiind încă necesar ca România să își îndeplinească angajamentele asumate la nivel european în ceea ce privește sectorul apei și apelor reziduale, conform explicațiilor de la capitolul 3. De aceea, cel mai indicat ar fi să se avanseze pe lista proiectelor prioritare din cadrul master planurilor, deservindu-se cât mai mulți beneficiari posibil cu ajutorul fondurilor limitate disponibile. În final, în cazul infrastructurii sociale, PNDL ar trebui garanteze faptul că faptul că investițiile sunt evaluate și ordonate în funcție de prioritate, pe baza unui set de criterii similare celor aplicate în cazul fondurilor europene –acestea sunt măsuri sensibile pentru a garanta că investițiile vor avea impactul scontat (de exemplu, numărul suficient de elevi sau pacienți, o atenție corespunzătoare acordată comunităților marginalizate și/sau cu venituri mici etc.). Capitolele ulterioare ilustrează suplimentar aceste două abordări ale coordonării (echivalența în raport cu complementaritatea). 49 Capitolul 2: Analiza-diagnostic a criteriilor actuale de finanțare ca instrumente de coordonare 90. Acest capitol prezintă pe scurt situația existentă, punând accent pe criteriile – sau lipsa criteriilor – pe baza cărora se stabilește modul în care se alocă fondurile disponibile prin programele finanțate de la bugetul de stat. Capitolul începe cu prezentarea unui diagnostic general privind criteriile de finanțare întrebuințate de diverse programe de investiții. În continuare, accentul se pune pe PNDL, analizându-se etapele principale ale ciclului programului și anticipându-se potențialele modalități de îmbunătățire a coordonării. Deși PNDL reprezintă elementul central al asistenței tehnice acordate, multe dintre concluzii sunt valabile de obicei și pentru alte programe de investiții finanțate de la bugetul de stat. În contextul românesc există și excepții pozitive, chiar dincolo de fondurile europene. De altfel, secțiunea finală a acestui capitol prezintă câteva exemple de bune practici din două programe care vizează îmbunătățirea infrastructurii educaționale, ambele gestionate de Ministerul Educației și ambele beneficiind de creditare considerabilă din partea mai multor instituții financiare internaționale. 91. Per ansamblu, concluzia rămâne sobră: de obicei, programele finanțate de la bugetul de stat nu dispun de criterii de finanțare stricte și, prin urmare, ratează oportunități de coordonare – atât între ele, cât și cu programele cu finanțare europeană. Următoarele două capitole prezintă câteva dintre aceste experiențe și analizează modalitățile de îmbunătățire a coordonării în fiecare dintre cele trei sectoare principale vizate de PNDL: drumuri (județene și comunale), apă și ape uzate și infrastructură socială (sănătate, educație, cultură și sport). Diagnostic general 92. Următorul tabel sintetizează principalele axe prioritare și investițiile eligibile din cadrul fiecăruia dintre principalele programe finanțate de UE și de la bugetul de stat. Observând această imagine, chiar în acest moment timpuriu al analizei actuale, se por formula două concluzii clare: (1) fondurile UE sunt definite într-o manieră complementară, cu un efort conștient de coordonare a intervențiilor, așa cum se arată în mod repetat în acest raport; (2) programele finanțate de la bugetul de stat analizate nu fac nicio încercare de a se coordona între ele, pe de o parte, și cu alte instrumente europene, pe de altă parte, ci mai degrabă finanțează o listă lungă de investiții, provocând suprapuneri semnificative cu alte programe. Așa cum s-a menționat în capitolul anterior, acest lucru creează o dinamică competitivă între fonduri, instrumentele finanțate de la bugetul de stat excluzând, de regulă, investițiile UE, deoarece finanțează aceleași tipuri de intervenții în temeiul unor norme și al unei monitorizări mai flexibile. În plus, nu există nicio încercare de a stimula sinergiile dintre diversele programe. 51 Tabelul 4. Privire de ansamblu asupra programelor de investiții și asupra domeniilor de intervenție relevante pentru drumuri, apă și ape reziduale și infrastructură socială Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală POR Prioritatea de investiții 3.2 a POR Prioritatea de investiții 8.1 a POR Promovarea strategiilor privind eficiența Investiții în infrastructurile sanitare și energetică, în special în zonele urbane, sociale în vederea reducerii inegalităților în inclusiv promovarea planurilor de ceea ce privește starea de sănătate a mobilitate urbană durabilă și a unor populației și a promovării incluziunii sociale măsuri relevante pentru atenuarea prin îmbunătățirea accesului la serviciile adaptărilor sociale, culturale și de agrement și a • Achiziționarea de material rulant tranziției de la servicii instituționalizate la eficient, inclusiv de vehicule electrice și cele furnizate în cadrul comunității ecologice, incluzând proiecte-pilot • Centre comunitare integrate de pentru realizarea proiectelor de intervenție medico-socială (în zonele transport public în zonele urbane urbane / rurale) • Trasee de transport public electric • Infrastructură pentru centrele de • Dezvoltarea infrastructurii destinate îngrijire medicală ambulatorie, inclusiv transportului electric pentru centrele create în urma • Modernizarea / reabilitarea depourilor reorganizării și raționalizării spitalelor aferente transportului public și a de dimensiuni mici și ineficiente infrastructurii tehnice aferente • Unități de primiri urgențe • Benzi speciale pentru transportul • Dotarea spitalelor județene de urgență public • Dezvoltarea și dotarea a trei spitale de • Îmbunătățirea stațiilor de transport urgență regionale în Cluj, Craiova și Iași public, inclusiv realizarea de noi • Infrastructură de servicii sociale fără terminale intermodale componentă rezidențială (centre de zi • Construirea de trasee pentru bicicliști etc.) și a infrastructurii tehnice aferente • Locuințe și apartamente de tip familial, (precum punctele de închiriere) locuințe protejate • Crearea de trasee pietonale, inclusiv 52 Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală reducerea traficului în anumite zone Prioritatea de investiții 10.1 a POR • Realizarea de sisteme de monitorizare Investiții în educație și formare, inclusiv în video pentru managementul traficului formare profesională și în învățare pe tot • Sisteme de e-ticketing și parcări parcursul vieții prin dezvoltarea • Infrastructură rutieră (coridoare de infrastructurilor de educație și formare (în transport public) pentru creșterea zonele urbane/rurale) siguranței circulației (construirea de • Infrastructură ante-preșcolară (creșe) benzi pentru bicicliști și de trasee • Infrastructură pentru învățământul pietonale ori de câte ori este posibil) preșcolar (grădinițe) • Realizarea sistemelor de tip „park and • Infrastructură pentru învățământul ride” general obligatoriu (școli cu clasele I - • Realizarea de planuri de mobilitate VIII) urbană durabilă pentru proiectele • Școli profesionale și tehnice / licee finanțate prin POR 2014-2020 tehnologice • Perdele forestiere și aliniamente • Infrastructură pentru învățământul extinse de arbori (cu capacitate mare universitar de retenție a CO2) • Variante ocolitoare în orașele mici și Prioritatea de investiții 9.1 a POR mijlocii (care nu sunt incluse în DLRC (în zonele urbane) principalele rețele de infrastructură de • Investiții în infrastructura de locuire - transport) pentru devierea tranzitului construirea/reabilitarea/modernizarea auto și a traficului greu locuințelor sociale • Investiții în infrastructura de sănătate și Prioritatea de investiții 4.1 a POR servicii sociale - centre comunitare Promovarea strategiilor care vizează integrate de intervenție medico-socială reducerea emisiilor de gaze cu efect de • Investiții în infrastructura educațională - seră pentru toate tipurile de zone, în unități de învățământ preuniversitar special pentru zonele urbane, inclusiv (creșe, grădinițe, unități de învățământ promovarea planurilor de mobilitate general obligatoriu) urbană durabilă și a măsurilor relevante • Investiții în amenajări ale spațiului 53 Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală pentru reducerea modificărilor urban degradat al comunității • Reducerea emisiilor de gaze cu efect defavorizate respective: de seră în reședințele de județ prin construcția clădirilor pentru intermediul investițiilor bazate pe școli, activități sociale, planuri de mobilitate urbană durabilă comunitare, culturale, de Îmbunătățirea transportului public agrement și sport; urban (de exemplu, achiziționarea spații publice urbane (străzi de vehicule electrice și ecologice, nemodernizate, inclusiv modernizarea / reabilitarea / reabilitarea / modernizarea extinderea transportului electric, unităților de servicii publice, a dezvoltarea benzilor speciale zonelor verzi, a traseelor pentru transportul public etc. pietonale etc.); Transport electric și nemotorizat crearea / dotarea (de exemplu, dezvoltarea întreprinderilor locale de infrastructurii pentru transportul inserție socială și economică. public electric, dezvoltarea / modernizarea pistelor pentru Prioritatea de investiții 4.3 a POR (în biciclete și a infrastructurii asociate, legătură cu PI 9.1) rețele pietonale). Sprijinirea fizică, revigorarea economică și socială a comunităților defavorizate din Prioritatea de investiții 4.2 a POR zonele urbane și rurale Desfășurarea de activități pentru • Sprijinirea fizică și regenerarea îmbunătățirea mediului urban, economică și socială a comunităților revitalizarea orașelor, regenerarea și marginalizate din reședințele de județ decontaminarea terenurilor industriale Investiții în facilități destinate uzului dezafectate, reducerea poluării aerului și public, cum ar fi zone verzi, promovarea de măsuri pentru reducerea complexe sportive și recreaționale zgomotului Îmbunătățirea serviciilor publice de • Zone urbane –spații verzi, terenuri bază prin dezvoltarea / reabilitarea abandonate / dezafectate, piețe, zone / modernizarea unităților pietonale, străzi nemodernizate, educaționale, culturale și 54 Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală inclusiv reabilitarea și modernizarea recreaționale serviciilor de utilitate publică etc. Prioritatea de investiții 4.4: Prioritatea de investiții 4.3 a POR (în Investiții în educație, formare, inclusiv în legătură cu PI 9.1) formare profesională pentru competențele Sprijinirea fizică, revigorarea economică și de învățare pe tot parcursul vieții prin socială a comunităților defavorizate din dezvoltarea infrastructurii de educație și zonele urbane și rurale formare (în reședințele de județ) • Sprijinirea fizică și regenerarea • Îmbunătățirea calității infrastructurii economică și socială a comunităților pentru creșterea accesului la educația marginalizate din reședințele de județ timpurie și ajutarea părinților să Dezvoltarea / reabilitarea / participe pe piața muncii modernizarea străzilor secundare, • Sporirea calității infrastructurii de inclusiv a trotuarelor, pistelor educație relevante pentru piața muncii pentru biciclete și rețelelor Dezvoltarea / reabilitarea / pietonale. modernizarea / dotarea unităților ante-preșcolare și preșcolare (creșe și grădinițe) Prioritatea de investiții 6.1 a POR Dezvoltarea / reabilitarea / Stimularea mobilității regionale prin extinderea / dotarea infrastructurii conectarea nodurilor secundare și terțiare pentru educația tehnică și la infrastructura TEN-T profesională și pentru formarea pe • Modernizarea drumurilor județene tot parcursul vieții (licee tehnologice care asigură conectivitatea, direct și școli profesionale). (drumurile județene care sunt conectate direct) sau indirect Prioritatea de investiții 5.1 a POR (conectate la rețea prin intermediul Conservarea, protecția, promovarea și unui drum național modernizat) la dezvoltarea patrimoniului cultural (în zonele rețeaua TEN-T, construirea unor noi urbane/rurale) segmente de drum județean pentru • Restaurarea, consolidarea, protecția și conectarea la autostrăzi sau drumuri conservarea monumentelor istorice 55 Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală expres • Restaurarea, protecția, conservarea și • Variante ocolitoare cu statut de drum realizarea picturilor interioare, a județean care vor face parte din frescelor și a picturilor murale drumul județean respectiv, construirea exterioare de sensuri giratorii și alte elemente • Restaurarea și remodelarea fațadelor pentru creșterea siguranței circulației • Dotări interioare (echipamente și • Pasaje / noduri rutiere pentru instalații pentru încălzire / răcire, conectarea directă la autostrăzi TEN-T protecție împotriva incendiilor etc.) și la drumuri județene și construirea de • Dotări pentru expunerea și protecția pasarele pietonale patrimoniului cultural mobil și imobil • Stații pentru transportul public pe • Activități de marketing și promovare traseele aflate pe drumuri județene turistică a obiectivelor de patrimoniu • Investiții menite să crească siguranța cultural restaurate pietonală (trasee pietonale și benzi pentru bicicliști, ori de câte ori este posibil), inclusiv semnalizare verticală cu încărcare fotovoltaică pentru pietoni • Perdele forestiere și ziduri de protecție, investiții suplimentare pentru protejarea drumurilor împotriva unor condiții meteorologice adverse PNDL • Lucrări la drumurile publice clasificate • Sisteme de alimentare cu apă și stații de • Unități sanitare în zonele rurale –clinici ca drumuri județene, drumuri de tratare a apei medicale, farmacii și/sau alte unități interes local, drumuri comunale și/sau • Rețele de canalizare și stații de epurare a sanitare care includ clinici medicale drumuri publice din interiorul apelor reziduale și/sau farmacii, realizarea de noi localităților construcții pentru clinici medicale și/sau 56 Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală • Poduri și punți pietonale farmacii • Piețe publice, piețe de desfacere, • Unități de învățământ preuniversitar: târguri etc. grădinițe, școli generale primare și • Sedii ale administrației publice locale, gimnaziale, licee, colegii naționale, școli precum și ale instituțiilor din profesionale etc. subordinea acestora • Obiective culturale de interes local, biblioteci, muzee, centre culturale multifuncționale, teatre (în zonele rurale) • Baze sportive PNDR Submăsura 7.2 a PNDR Investiții pentru Submăsura 7.2 a PNDR Investiții pentru Submăsura 7.2 a PNDR Investiții pentru dezvoltarea și modernizarea infrastructurii dezvoltarea și modernizarea infrastructurii de dezvoltarea și modernizarea infrastructurii de bază de scară mică bază de scară mică de bază de scară mică • Crearea, extinderea și îmbunătățirea • Crearea, extinderea și îmbunătățirea rețelei • Investiții privind serviciile medicale – rețelei de drumuri de interes local în publice de apă în zonele rurale crearea și/sau modernizarea zonele rurale • Crearea, extinderea și îmbunătățirea rețelei dispensarelor medicale din zonele publice de canalizare în zonele rurale rurale • Investiții în crearea, modernizarea sau extinderea infrastructurii educaționale în zonele rurale: crearea și modernizarea (inclusiv dotarea) grădinițelor și creșelor; crearea și modernizarea (inclusiv dotarea) unităților de îngrijire a copiilor după programul școlar; extinderea și modernizarea liceelor cu profil agricol. 57 Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală Submăsura 7.6 a PNDR. Investiții asociate protecției patrimoniului cultural • Restaurarea, conservarea și asigurarea accesului la patrimoniul cultural de interes local (grupa B) din zonele rurale • Restaurarea, conservarea și asigurarea accesului la așezămintele monahale din zonele rurale PO POIM 07 –Promovarea transportului POIM 06 - Conservarea și protecția mediului și Infrastr durabil și eliminarea blocajelor din cadrul utilizarea eficientă a resurselor uctură sistemelor de transport ale rețelelor de • 6i –Investiții în sectorul apei în vederea Mare infrastructură majore îndeplinirii cerințelor acquis-ului comunitar (POIM) • 7a –investiții în rețeaua TEN-T pentru referitoare la mediul înconjurător și pentru a a susține un sistem european de răspunde necesităților identificate de statele transport multimodal unic europene care depășesc cerințele respective OT 2.1 –Creșterea mobilității prin OT 3.2 –Creșterea gradului de colectare și dezvoltarea unui sistem de tratare a apelor reziduale în zonele transport rutier de-a lungul rețelei urbane, precum și a gradului de furnizare TEN-T a apei potabile către populație • 7b –Stimularea mobilității regionale • 6e –Acțiuni pentru îmbunătățirea mediului prin conectarea nodurilor secundare și urban, revitalizarea orașelor, regenerarea și terțiare, inclusiv a nodurilor decontaminarea terenurilor industriale multimodale, la rețeaua TEN-T dezafectate, reducerea poluării aerului și OT 2.2 –Creșterea accesului promovarea măsurilor pentru reducerea regional prin conectarea zonelor zgomotului cu grad mai redus de accesibilitate la infrastructura rutieră TEN-T • 7c –Dezvoltarea și îmbunătățirea sistemelor de transport ecologice și cu emisii scăzute de gaze cu efect de seră, 58 Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală inclusiv a sistemului de transport pe căi navigabile interioare și maritim, a porturilor, a conexiunilor multimodale și a aeroporturilor pentru a promova mobilitatea durabilă la nivel regional și local OT 2.3 –Creșterea mobilității regionale prin dezvoltarea durabilă a aeroporturilor OT 2.4 –Creșterea atractivității transportului intermodal în vederea utilizării modurilor de transport durabile OT 2.5 –Creșterea siguranței și securității tuturor modurilor de transport și reducerea impactului transportului asupra mediului înconjurător OT 2.6 –Îmbunătățirea fluxului de trafic la punctele vamale de frontieră –puncte de intrare • 7d –Dezvoltarea și reabilitarea unor sisteme feroviare interoperabile complete și de calitate și promovarea măsurilor pentru reducerea zgomotului OT 2.7 –Creșterea durabilității și calității transportului feroviar prin modernizarea rețelei și a serviciilor • 7i - susținerea unui spațiu unic 59 Infrastructura de transport și alte Infrastructura de apă și ape reziduale infrastructuri de dezvoltare urbană și Infrastructură socială rurală european pentru transportul multimodal prin investiții în rețeaua TEN-T 1,1. Sporirea mobilității prin intermediul dezvoltării transportului rutier pe rețeaua rutieră de bază TEN-T Fondul • Programul de dezvoltare a rețelei de • Programul de îmbunătățire a calității mediului pentru transport cu bicicleta prin împădurirea terenurilor agricole Mediu • Programul național de îmbunătățire a degradate, reconstrucția ecologică și mediului înconjurător prin crearea de gospodărirea durabilă a pădurilor spații verzi în localități • Programul privind protejarea surselor de apă, a sistemelor integrate de alimentare cu apă, a stațiilor de tratare a apei, a stațiilor de epurare a apelor reziduale și a sistemelor de canalizare • Programul privind refacerea siturilor contaminate istoric 60 Ciclul proiectelor în PNDL 93. De la bun început trebuie menționat că nu există o strategie oficială care să fie specifică PNDL. La momentul lansării sale, PNDL a reprezentat o expresie importantă a angajamentului noului guvern de a dezvolta infrastructura rurală, așa cum se reflectă și în Programul de Guvernare 2013-2016 (astfel cum a fost aprobat de Parlament prin Hotărârea nr. 45/2012). De exemplu, unul dintre obiectivele principale pentru dezvoltarea regională a României este definit ca fiind finanțarea unui pachet de servicii de bază pentru zonele rurale, incluzând drumuri, apă potabilă, canalizare, infrastructură socială etc., „care să asigure un standard minim de civilizație și confort”.28 În continuare, documentul subliniază nevoia de a ordona după prioritate proiectele de infrastructură publică pentru a contribui la dezvoltarea durabilă și echilibrată a României.29 În afara acestor angajamente cu caracter general, PNDL nu mai conține alte priorități și obiective de politică publică. Cadrul strategic al programului este suficient de vast pentru a include o varietate de proiecte, fără a fi grevat de constrângeri stricte referitoare la proiectele care trebuie finanțate și la proporția în care trebuie finanțate acestea. 94. PNDL se concentrează în principal asupra proiectelor de drumuri, apă și canalizare, dar pot fi eligibile pentru finanțare și alte tipuri de investiții (de exemplu, infrastructură socială, obiective culturale, centre sportive etc.). Articolul 7 din OUG descrie lista domeniilor de intervenție (similare „axelor ”din programele finanțate de UE): • sisteme de alimentare cu apă și stații de tratare a apei potabile; • sisteme (rețele) de canalizare și stații de epurare a apelor uzate; • unități de învățământ (grădinițe, școli primare și gimnaziale, licee etc.); • unități sanitare din mediul rural (dispensare medicale, farmacii etc.); • drumuri publice (drumuri județene, drumuri de interes local, drumuri comunale și/sau drumuri publice din interiorul localităților); • poduri, podețe și/sau punți pietonale; • obiective culturale de interes local, respectiv biblioteci, muzee, centre culturale multifuncționale, teatre; • platforme de gunoi; • piețe publice, comerciale, târguri, oboare, după caz; • baze sportive; și • sediile autorităților publice locale, precum și ale instituțiilor publice din subordinea acestora.30 Printre tipurile de lucrări eligibile se regăsesc atât realizarea de infrastructură nouă, cât și extinderea, reabilitarea și modernizarea infrastructurii existente. În esență, prin intermediul acestor condiții cu caracter general, PNDL are posibilitatea de a acoperi întregul portofoliu vast de proiecte al MDRAP, respectiv atât intervențiile finanțate anterior (aflate în diverse 28 A se vedea Programul de Guvernare 2013-2016, Capitolul 10 privind „Dezvoltarea și administrația”. 29 Ibid. 30 Ultima categorie (și anume sediile instituțiilor publice) a fost introdusă prin OUG nr. 30/2014. 61 stadii de finalizare), cât și investiții noi, derulate de toate tipurile de beneficiari locali (de la consiliile locale din comune și orașe până la consiliile județene). 95. Pe baza alocării bugetare între ministere, așa cum s-a convenit la nivel guvernamental și așa cum a fost aprobat de Parlament, MDRAP stabilește bugetul total anual al PNDL. Ulterior, MDRAP alocă sumele pentru fiecare județ, subprogram și domenii de intervenție specifice, pe baza unui ordin al ministrului. Criteriile de alocare a sumelor între județe sunt descrise în Anexa 2 la Normele metodologice ale PNDL.31 În rezumat, cele trei tipuri principale de criterii care determină alocarea fondurilor PNDL de la nivelul național către nivelul județean se referă la proiectele (nefinalizate) în derulare (număr și necesar de finanțare), la datele demografice (populația județului și suprafața) și la capacitatea financiară. 96. În timp ce normele PNDL includ anumiți indicatori care permit să se decidă cu privire la alocarea finanțării pentru fiecare județ, metodologia demonstrează că mai este loc de îmbunătățiri. În primul rând, legea nu precizează cu claritate care dintre cele trei criterii principale este luat în calcul la alocarea fondurilor, stipulând doar că „cel puțin unul [dintre ele] ar trebui să fie luat în considerare”.32 În al doilea rând, nu s-a definit ponderea criteriilor sau a subcriteriilor individuale în cadrul categoriilor principale (de exemplu, numărul de proiecte în desfășurare versus necesarul de finanțare a acestora). În al treilea rând, nu este clar cum s-ar putea măsura în practică anumiți indicatori, în special capacitatea unităților administrativ-teritoriale de cofinanțare a proiectelor de investiții. Un indicator care s-ar putea utiliza ar fi ponderea veniturilor nealocate ca parte din veniturile totale33, în lipsa unor angajamente clare (de exemplu, hotărâri ale consiliului local / județean de cofinanțare a anumitor investiții). În sfârșit, lipsesc și alți indicatori potențial relevanți. De exemplu, PNDL nu pare să țină seama de nivelul de dezvoltare al unui județ, măsurat ca PIB pe cap de locuitor (indicator utilizat pentru Programul Operațional Regional cu scopul de a decide distribuirea între cele opt regiuni de planificare ale României). 97. Merită subliniat că deciziile finale referitoare la alocarea fondurilor PNDL aparțin în întregime MDRAP. În cadrul acestui proces, se presupune că ministerul utilizează date colectate la nivel județean, furnizate fie în mod direct de către autoritățile județene / locale, fie de alte organisme centrale (de exemplu, Ministerul de Finanțe). După ce ia o decizie cu privire la viitoarea alocare de fonduri, MDRAP o comunică consiliilor județene. Pe baza acestor așteptări, consiliile județene interacționează apoi cu autoritățile locale pentru a demara întocmirea unei liste a investițiilor care pot fi finanțate prin PNDL. Pe baza datelor disponibile în momentul respectiv, nu este clar dacă în acest stadiu MDRAP ia decizii numai cu privire la alocarea finanțării pentru fiecare județ sau cu privire și la alte aspecte. Articolul 8 din OUG nr. 28/2013 sugerează ultima variantă, prevăzând după cum urmează: 31 A se vedea caseta 2. 32 Normele metodologice pentru aplicarea OUG nr. 28/2013, Ordinul ministrului MDRAP nr. 1851/2013. 33 Pentru explicații detaliate privind această metodologie, a se vedea raportul Băncii Mondiale din 2014 privind „Identificarea modelelor de selecție a proiectelor pentru Programul Operațional Regional 2014-2020”. 62 „Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice întocmește și aprobă prin ordin al ministrului dezvoltării regionale și administrației publice repartizarea sumelor pentru Program, pe județe, pe fiecare subprogram și pe domenii specifice”.34 Este la fel de neclar dacă MDRAP efectuează o selecție preliminară a proiectelor de investiții care urmează să fie incluse în PNDL, după cum sugerează articolul 9 la alineatul (3), sau întocmește lista obiectivelor de investiții pe baza propunerilor făcute de autoritățile locale și județene, după cum sugerează articolul 9 la alineatul (4) și normele metodologice. Caseta 2. Criteriile de alocare privind repartizarea bugetului previzionat pentru PNDL „Pentru repartizarea echilibrată a fondurilor de la bugetul de stat pe județe ar trebui avut în vedere cel puțin unul dintre următorii indicatori: (1) ponderea numărului de proiecte de investiții aflate în derulare de fiecare județ, având în vedere: • numărul de proiecte de investiții aflate în derulare de fiecare județ, raportat la totalul investițiilor aflate în derulare la nivel național; • necesarul de fonduri pentru finalizarea proiectelor de investiții începute și nefinalizate raportat la necesarul total de fonduri pentru finalizarea proiectelor de investiții începute și nefinalizate de la nivel național; (2) datele demografice și administrativ-teritoriale privind județele, având în vedere: • ponderea numărului de unități administrativ-teritoriale din județ, raportată la totalul numărului de unități administrativ-teritoriale de la nivel național; • ponderea populației județului, exprimată ca procent din populația totală a țării; • ponderea suprafeței județului, exprimată ca procent din suprafața totală a țării. (3) capacitatea financiară a unităților administrativ-teritoriale, având în vedere ponderea capacității unităților administrativ-teritoriale de a participa cu fonduri de la bugetul local pentru realizarea obiectivelor de investiții.” Sursa: Normele metodologice ale PNDL (Ordinul ministrului MDRAP nr. 1851/2013) 98. În orice caz, la începutul anului 2014, alocarea (inițială a) fondurilor între județe a fost relativ similară - între 5 și 5,7 milioane EUR. Pe de o parte, acest lucru demonstrează angajamentul MDRAP de a pune fondurile PNDL la dispoziția autorităților din toate regiunile României. Pe de altă parte, rezultatul poate sugera că nu există o ordonare clară după prioritate a investițiilor pe baza caracteristicilor diferite ale județelor. Prin comparație, POR 2007-2013 și POR 2014-2020 (în forma de proiect aprobată în august 2014) prevăd angajamente concrete față de zonele mai puțin dezvoltate, cărora le alocă procente de finanțare mult mai consistente, cu precădere regiunilor Nord-Est, Sud-Est și Sud. 99. După ce MDRAP ia o decizie referitoare la alocarea orientativă a fondurilor PNDL pentru fiecare județ, consiliile județene întocmesc lista proiectelor propuse la nivel 34 A se vedea OUG nr. 28/2013. 63 județean și local – atât investiții noi, cât și investiții în derulare / nefinalizate.35 În acest scop, autoritățile locale transmit propuneri consiliilor județene sau, în „situații justificate”, direct către MDRAP, după cum s-a permis recent prin articolul 3 din OUG nr. 30/2014 și Ordinul ministrului MDRAP nr. 919/2014. Nu este clar care dintre situații pot fi considerate „justificate”. Normele metodologice ale PNDL includ un model clar de propuneri de proiecte, care se aplică atât investițiilor noi, cât și investițiilor în derulare.36 În acest model trebuie completate: denumirea proiectului de investiții; denumirea solicitantului / autorității locale; amplasamentul proiectului; principalele caracteristici fizice; valoarea totală a investiției; valoarea totală a costurilor eligibile care urmează să fie finanțate din PNDL; date referitoare la contractul tehnic (numărul de identificare a contractului, valoarea contractului etc.), iar pentru proiectele aflate în derulare, date referitoare la lucrările de construcții, procentul din proiect care a fost finalizat până la data respectivă și termenul- limită pentru finalizarea proiectului. 100. În continuare, consiliile județene au la dispoziție 15 zile în care să transmită MDRAP lista investițiilor propuse, pe baza Anexei 3 la Normele metodologice ale PNDL. În esență, aceasta constă într-un tabel în care sunt enumerate proiectele propuse spre finanțare prin programul respectiv într-un anumit an, clasificate în investiții noi și investiții în derulare, care sunt la rândul lor clasificate în funcție de subprogram (de exemplu, „modernizarea satului românesc”, „regenerarea urbană a municipiilor și orașelor”, „infrastructură la nivel județean”). Lista investițiilor propuse trebuie să fie însoțită de o notă de fundamentare în care să se explice modul în care fiecare consiliu județean a înțeles să ordoneze după prioritate proiectele înaintate de autoritățile locale. 101. În baza cadrului PNDL actual, consiliile județene ordonează după prioritate proiecte înaintate de autoritățile locale din jurisdicția lor pe baza a patru criterii posibile, dintre care „ar trebui folosit cel puțin unul”: • data semnării contractului de bunuri / lucrări / servicii, după caz; • stadiul fizic realizat (% finalizat); • populația deservită de obiectivul de investiție; și • procentul de cofinanțare de la bugetul local. 102. În ceea ce privește criteriile PNDL pentru alocarea fondurilor între județe, criteriile actuale de ordonare după prioritate pentru selectarea intervențiilor în interiorul județelor sunt generice și ambigue. În consecință, consiliile județene dispun de o discreție semnificativă atunci când decid cu privire la stabilirea priorităților de investiții în jurisdicția lor. În forma lor actuală, normele metodologice nu impun consiliilor județene să utilizeze toate cele patru criterii sus-menționate, ci doar să aleagă unul dintre ele. Aceasta poate însemna că un județ ar putea decide numai pe baza numărului de beneficiari, iar un altul, numai pe baza datei semnării contractului. În același timp, nu este clar cum ar trebui întrebuințat un anumit criteriu. De exemplu, un proiect semnat anterior prevalează asupra unuia mai recent sau invers? De asemenea, cum ar trebui să măsoare autoritatea locală 35 A se vedea articolul 9, alineatul (4). 36 A se vedea Anexa 2 la Normele metodologice ale PNDL. 64 populația deservită de o investiție specifică, de exemplu un drum local care face legătura cu un drum național? Ar putea fi vorba doar de populația unei comune sau de populația dintr- o zonă mult mai vastă (de exemplu, o zonă aflată la 20, 40 sau chiar 60 de minute de localitate). În plus, nu sunt definite ponderile acestor criterii. Din interviurile realizate cu reprezentanții consiliilor județene a reieșit că nu există o abordare standard a modului de selecție și ordonare după prioritate a investițiilor, flexibilitate apreciată de majoritatea autorităților locale și județene. În același timp, este foarte adevărat că există oportunități de creștere a transparenței și rigurozității prin alinierea procedurilor și a criteriilor PNDL la cele aplicabile programelor finanțate de UE. 103. Pe baza listelor primite de la consiliile județene din România, MDRAP realizează selecția finală a proiectelor care vor beneficia de finanțare prin PNDL într-un anumit an. Încă o dată, normele metodologice nu definesc un proces de selecție clar și transparent. Selecția finală se va efectua pe baza propunerilor primite din partea consiliilor județene, precum și „pe baza datelor deținute și a analizelor proprii de specialitate [ale Ministerului]”.37 Nu este clar ce fel de date sunt utilizate în cadrul acestor evaluări. În același document se menționează că selecția este efectuată exclusiv de către MDRAP în cazul în care consiliile județene nu respectă termenul de 15 zile sau nu stabilesc prioritatea investițiilor pe baza a cel puțin unuia dintre cele patru criterii prevăzute de lege. Lista finalizată a intervențiilor este aprobată prin ordinul ministrului MDRAP și va cuprinde o anexă conținând lista completă a proiectelor (pentru fiecare dintre ele, în anexă se vor preciza denumirea unității administrativ-teritoriale, denumirea proiectului și suma alocată de la bugetul de stat). 104. Există mici diferențe între cerințele aplicabile solicitanților de fonduri pentru proiecte în derulare și cele aplicabile solicitanților de fonduri pentru proiecte noi. În cazul primilor solicitanți, autoritățile locale trebuie să transmită MDRAP documente care să prezinte stadiul fizic realizat, valoarea actualizată a restului cheltuielilor necesare pentru finalizarea obiectivului de investiții și contractele de achiziții publice care au fost încheiate, inclusiv actele adiționale încheiate, după caz. După verificarea acestor documente, procesul poate continua cu faza de contractare. 105. Pentru proiectele de investiții noi, beneficiarilor li se solicită să depună la MDRAP documentația tehnică corespunzătoare. În majoritatea cazurilor, este vorba despre studii de fezabilitate pentru intervențiile noi sau de documentația necesară pentru aprobarea lucrărilor de intervenție (DALI38) la infrastructura existentă. Studiile de fezabilitate și DALI nu sunt eligibile pentru rambursare prin PNDL și trebuie să fie elaborate cu resursele proprii ale solicitantului, în conformitate cu reglementările HG nr. 28/2008. În OUG nr. 28/2013 se prevede, de asemenea, că documentația trebuie să dovedească respectarea de către proiectele propuse a standardelor de cost aplicabile. Însă standardele de cost sunt furnizate numai pentru drumurile județene, drumurile comunale și proiectele din sectorul apei. Nu sunt disponibile standarde de cost pentru proiectele din sectorul apei uzate deoarece se 37 Normele metodologice PNDL, articolul 9, alineatul (8). 38 „Documentație de Avizare a Lucrărilor de Intervenții”. 65 consideră că pentru acest gen de proiecte sunt necesare soluții tehnice care diferă de la caz la caz.39 106. Trebuie menționat că autoritățile locale care doresc să acceseze fonduri PNDL nu depun cereri oficiale comparabile cu documentele complexe necesare pentru programele finanțate de UE. Esența unei „cereri ”constă în documentația tehnică corespunzătoare proiectului propus, și anume în studiul de fezabilitate și/sau soluția tehnică detaliată. În cadrul interviurilor de teren, beneficiarii PNDL și-au exprimat satisfacția față de simplitatea sistemului actual și de prelucrarea relativ rapidă a cererilor. În fapt, în cadrul sistemului actual, introducerea unui formular oficial care să conțină rubrici similare celor din cererile pentru fonduri UE, și anume „relevanța proiectului pentru obiectivele strategice”, „impactul economic”, „caracteristicile tehnice”, „impactul social / de mediu ”etc. nu ar adăuga foarte multă valoare. Aceasta, deoarece ordonarea actuală după prioritate și în esență „selecția preliminară ”a proiectelor au loc la nivelul consiliilor județene. MDRAP verifică doar dacă propunerile depuse îndeplinesc un set de criterii; este mai mult o verificare a eligibilității decât o evaluare tehnică și financiară completă. Prin aceasta nu dorim să sugerăm că datele tehnico-economice legate de proiect nu ar fi analizate de către evaluatorii MDRAP, ci doar că proiectele care ajung până în această etapă avansează, în general, până la faza de contractare. Chiar dacă o propunere nu trece inițial de verificarea menționată, personalul MDRAP le recomandă beneficiarilor o serie de îmbunătățiri necesare, care să permită trecerea proiectelor în fazele următoare (cu condiția efectuării cu succes a schimbărilor sugerate). 107. De curând au fost aduse unele modificări normelor metodologice ale PNDL, cu scopul de a crește eficiența proceselor de evaluare și aprobare a propunerilor de proiecte noi. Până în iunie 2014, documentația tehnică va fi evaluată mai întâi de DG DRI din cadrul MDRAP, iar ulterior va fi transmisă Consiliului Tehnico-Economic (CTE) din cadrul ministerului. Fără aprobarea oficială acordată de CTE, proiectele nu ar fi eligibile pentru finanțare. Făcând referire la capacitatea redusă a CTE de a evalua propunerile și la tergiversările apărute pe parcursul procesului, MDRAP a eliminat această etapă prin Ordinul ministrului nr. 1851/2013. În prezent, proiectele noi preaprobate pentru finanțare prin PNDL sunt supuse doar unei evaluări de către unitatea tehnică a DG DRI, care analizează în principal următoarele aspecte: • dacă documentația tehnică este completă și conformă cu HG nr. 28/2008; • dacă dosarul solicitantului include hotărârea consiliului județean / local de aprobare a indicatorilor tehnico-economici ai proiectului și de asigurare a cofinanțării necesare; • dacă cheltuielile sunt prezentate corespunzător și nu depășesc standardele de cost în vigoare. 39 În practică, personalul tehnic al MDRAP utilizează o regulă empirică simplă la evaluarea proiectelor de canalizare, respectiv costul acestora trebuie să fie de cel mult 1,5 ori mai mare decât costul proiectelor echivalente din sectorul apei. 66 108. După semnarea contractului dintre MDRAP și autoritățile locale, poate începe implementarea efectivă a proiectului. Etapele exacte vor depinde de tipul proiectului, respectiv proiect nou sau proiect în derulare. În primul caz, beneficiarul fondurilor PNDL va trebui să organizeze proceduri de achiziție publică în conformitate cu legislația aplicabilă (OUG nr. 34/2006). În unele cazuri, aceste proceduri durează mult timp – din cauza contestațiilor formulate în instanță, a lipsei ofertelor sau din alte motive specifice fiecărui proiect – fapt care poate agrava riscul de neutilizare a fondurilor alocate într-un anumit an. Aceasta se întâmplă deoarece PNDL nu este un program multianual, cum este cazul unui instrument finanțat de UE, ceea ce îi determină implicit pe solicitanți să ia în calcul proiecte de mai mică anvergură și mai facile, care pot fi duse la îndeplinire în 1-2 ani. Dacă proiectul este unul de continuare, iar lucrările de construcție au început deja într-un an anterior (prin PNDL sau prin alt program), beneficiarul poate să continue, de la caz la caz, angajamentul anterior încheiat cu furnizorii de servicii și cu contractanții. 109. Plățile și rambursările sunt factori esențiali pentru implementarea cu succes și fără probleme a proiectului. În baza normelor metodologice (articolele 16-17), beneficiarii depun cereri de rambursare mai întâi la consiliile județene, care apoi transmit la MDRAP o cerere consolidată pentru fiecare județ. Sistemul a fost ulterior modificat pentru a le permite beneficiarilor să solicite fonduri direct de la MDRAP, simplificând, în esență, procesul prin eliminarea unei etape. Unele consilii județene au raportat, totuși, că primăriile locale nu le trimit întotdeauna o copie a cererilor de rambursare transmise ministerului, fiind necesare cereri repetate pentru a se menține la curent. Potrivit personalului intervievat din cadrul consiliilor județene, acestea doresc să rămână implicate pentru a putea coordona și monitoriza procesul de punere în aplicare în jurisdicția respectivă, în conformitate cu normele de punere în aplicare a PNDL. După ce aprobă cererile primite, ministerul transmite fondurile - în limitele anuale stabilite și pe baza dovezilor / documentelor primite („situații de lucrări”) direct către beneficiari. În sfârșit, beneficiarii transmit la MDRAP dovada plății furnizorilor de servicii (demonstrând, astfel, că fondurile primite au fost utilizate în scopul declarat). 110. În plus, beneficiarii sunt responsabili de monitorizarea progresului lucrărilor și de efectuarea unor raportări periodice către consiliile județene și MDRAP. Fluxul rapoartelor este similar cu primul flux prezentat mai sus, al cererilor de finanțare: beneficiarii locali transmit toate documentele corespunzătoare investițiilor PNDL către consiliile județene; trimestrial, consiliile județene transmit la MDRAP o situație actualizată consolidată referitoare la progresul lucrărilor de construcție. La cerere, beneficiarii au obligația de a transmite la MDRAP orice document care are legătură cu proiectul finanțat. În ceea ce privește partea sa, MDRAP este responsabil de monitorizarea și controlul implementării programului. În această calitate, ministerul poate numi reprezentanți care, împreună cu omologii lor din cadrul Inspectoratului de Stat în Construcții, verifică exactitatea datelor raportate și le compară cu realitatea de pe teren. 111. Cadrul legal actual nu include niciun fel de detalii cu privire la cerințele din faza post-execuție, și anume monitorizarea evoluției proiectului după finalizare. În conformitate cu normele metodologice, după finalizarea lucrărilor efective, beneficiarul transmite la minister o copie a procesului-verbal de recepție. Dacă perioada de garanție expiră și în momentul în care se întâmplă aceasta, autoritatea locală transmite din nou o 67 copie a documentației („procesul verbal de recepție final”) către MDRAP. În afară de aceasta, cele două funcții principale post-execuție ale oricărui program de investiții - și anume etapa de monitorizare și evaluare (M&E) și schimbul de cunoștințe - par să lipsească din evoluția PNDL. Cu alte cuvinte, nu există o procedură oficială de evaluare a impactului investițiilor finalizate și niciun fel de eforturi instituționale de comunicare a bunelor practici între beneficiarii trecuți, prezenți și viitori ai fondurilor PNDL. Acest lucru nu este surprinzător pentru un program de dată recentă precum PNDL; totuși, pentru a putea evolua, este important să se instituie mecanisme ex-post cu scopul de a asigura îmbunătățirea continuă a instrumentului. Capitolele care urmează conțin sugestii mai detaliate referitoare la mecanismele de monitorizare și evaluare, inclusiv prin intermediul indicatorilor de performanță și de impact. Exemple de bune practici din sectorul educației 112. Această secțiune prezintă principalele criterii de selecție utilizate pentru ordonarea după prioritate a proiectelor din sectorul educației în cadrul a două programe derulate cu împrumuturi de la instituții financiare internaționale și cu sprijin financiar din partea Guvernului României. Acestea sunt prezentate ca exemple pozitive din principalul motiv că sunt mai puțin cunoscute decât instrumentele structurale finanțate de UE, care au făcut obiectul mai multor evaluări tehnice. De asemenea, acest raport nu susține că exemplele descrise mai jos sunt perfecte, ci doar că o abordare mai riguroasă a selecției proiectelor, pe baza unor criterii clare, poate fi benefică pentru coordonarea investițiilor în infrastructură. Analiza-diagnostic a practicilor actuale în ceea ce privește selectarea proiectelor nu ar fi completă fără aceste exemple pozitive. 113. Un prim program implementat de Ministerul Educației se ridică la 105 milioane EUR și vizează reforma învățământului preșcolar. Proiectul a demarat în 2006 și va continua până în 2016, cu împrumuturi de la Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei și cu sprijin financiar din partea Guvernului României. Acest proiect prevede reabilitarea, modernizarea și dotarea cu mobilier a 750 de grădinițe din mediul rural și urban. 114. Selecția celor 750 de unități s-a făcut în funcție de trei categorii de criterii - educaționale, sociale și tehnice (starea clădirii). În ceea ce privește criteriile educaționale, ordonarea după prioritate se realizează în funcție de numărul de copii înscriși și de orele de funcționare a grădinițelor. În acest scop, se acordă prioritate comunităților cu un număr mare de copii înscriși. De pildă, unităților cu peste 60 de copii li se acordă cel mai mare punctaj, mai ales dacă acestea au și program prelungit (de exemplu, de la 8:00 la 20:00). Amplasarea grădiniței și nivelul de sărăcie al zonei sunt aspecte esențiale care determină punctajul acordat propunerilor, conform criteriilor sociale. Astfel, se acordă prioritate grădinițelor situate în cele mai sărace zone rurale, în încercarea de a echilibra nivelul activităților educaționale și nivelul de angajare dintre comunitățile rurale și cele urbane. Este important de remarcat faptul că aceste criterii, cel educațional și cel social, reprezintă fiecare 25 % în procesul de selecție. 115. Reprezentând 50 % din punctajul total, criteriile tehnice se referă la starea unităților (starea clădirilor) și la accesul la utilități. Starea clădirilor este stabilită în urma efectuării unor evaluări tehnice – în unele cazuri, în urma unor astfel de evaluări se pot face 68 recomandări de consolidare urgentă a infrastructurii, cu scopul de a asigura siguranța și stabilitatea construcției. De exemplu, în cazul în care nivelul de deteriorare a clădirii depășește 80 %, atunci unitatea va primi cel mai mare punctaj (15 puncte dintr-un total de 100 puncte). Dacă s-a stabilit că nivelul de deteriorare este foarte mare, atunci, în urma evaluării, se poate recomanda demolarea grădiniței și construirea uneia noi. În același timp, se acordă prioritate grădinițelor care nu au fost dotate cu utilitățile de bază – apă curentă, sistem de încălzire, canalizare etc., precum și celor cu spații improprii sau care se confruntă cu o lipsă de spații de studiu. O atenție deosebită se acordă grădinițelor unde numărul de metri pătrați / copil nu corespunde standardului impus de legislația românească, precum și clădirilor care fac obiectul unor cereri de retrocedare. Cel mai mare punctaj se acordă grădinițelor care funcționează în clădiri pentru care nu s-au depus cereri de retrocedare (25 puncte) și unităților care funcționează în clădiri închiriate (15 puncte). Tabelul 5. Criterii de stabilire a priorităților de reabilitare și dezvoltare a infrastructurii grădinițelor Criterii Punctaj maxim Pondere 1. Criterii educaționale 25 25% 1,1 Rată de înscriere: a. < 19 copii 5 puncte b. Între 20 și 59 de copii 10 puncte c. Peste 60 de copii 15 puncte 1,2 Programul de lucru al grădiniței a. Program normal (8:00-12:00) 5 puncte b. Program prelungit (8:00-20:00) 10 puncte 2. Criterii sociale 25 25% 2,1 Amplasarea grădiniței a. În mediul rural 10 puncte b. În mediul urban 5 puncte 2,2 Nivelul de sărăcie din zonă a. Nivel ridicat de sărăcie 15 puncte b. Nivel scăzut de sărăcie 5 puncte 3. Criterii tehnice 50 50% 3,1 Nivelul de deteriorare a clădirii a. Peste 80 % 15 puncte b. Între 30 % și 80 % 10 puncte c. Sub 30 % 5 puncte 3,2 Accesul la utilități 10 puncte a. Doar utilități de bază - apă, electricitate 5 puncte b. Utilități - gaze naturale, sistem de încălzire, electricitate 3,3 Spațiul 69 Criterii Punctaj maxim Pondere a. Clădirea face obiectul unor cereri de retrocedare 25 puncte b. Spațiu inadecvat (închiriere) 15 puncte c. Spațiu inadecvat pentru un număr mare de copii înscriși 10 puncte d. Spațiu existent de împărțit în funcție de norme 5 puncte 116. Un al doilea program se axează pe reabilitarea a aproximativ 1.400 de școli și 16 cămine universitare cu împrumuturi de la Banca Europeană de Investiții și de la Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei, cu un buget total de aproximativ 350 milioane EUR. Criteriile de ordonare după prioritate se aplică pentru două categorii de aspecte: pe de o parte, priorități legate de componentele proiectului, iar pe de altă parte, priorități de selecție a unităților. Primele includ o serie de acțiuni precum: finalizarea proiectului arhitectural și de inginerie și a lucrărilor de reabilitare pentru care au fost pregătite studii de fezabilitate dintr-un împrumut anterior de la Banca Mondială; înlocuirea școlilor din cărămidă de lut cu clădiri noi; finalizarea lucrărilor finanțate de la bugetul de stat pentru 10 cămine studențești care necesitau atenție imediată; modernizarea, reabilitarea sau crearea de licee în zonele urbane și rurale; modernizarea / reabilitarea unităților școlare care necesită lucrări urgente în zonele rurale; lucrări de reabilitare și modernizare a clădirilor din campusuri universitare și a cluburilor studențești deteriorate. 117. În mod concret, selecția școlilor s-a făcut pe baza a trei tipuri de criterii: educaționale, tehnice și funcționale, de rentabilitate. Criteriile tehnice reprezintă 50 % din evaluarea globală, în timp ce criteriile educaționale reprezintă 35 %. Cu cât numărul de elevi înscriși într-o școală este mai mare, cu atât mai mare este punctajul acordat. Școlile în care activitatea se desfășoară într-un singur schimb primesc mai puține puncte decât cele care funcționează în două sau trei schimburi. Unitățile de învățământ special au prioritate față de școlile care se adresează elevilor din clasele I-VIII. Criteriile tehnice au presupus analizarea mai multor aspecte, printre care: vechimea clădirii; tipurile de intervenții necesare; disponibilitatea utilităților publice, cum ar fi apa, electricitatea etc. Școlile construite după 1970 nu primesc niciun punct în cadrul procesului de evaluare, întrucât se acordă prioritate unităților construite înainte de 1920 și în perioada interbelică. De asemenea, se acordă prioritate mare instituțiilor de învățământ preuniversitar care necesită lucrări de consolidare și modernizare, spre deosebire de cele care nu necesită reparații majore. 118. Un alt criteriu tehnic utilizat în procesul de ordonare după prioritate a fost nivelul de acces la localitățile învecinate cu transportul public. În acest fel, s-a încercat să se stabilească dacă elevii ar putea folosi transportul public pentru a merge la o altă școală situată într-o localitate învecinată. Astfel, dacă există transport public, nu se acordă niciun punct școlii. În cazul în care cel mai apropiat serviciu de transport public este disponibil la o distanță mai mare de 1,5 km față de școală, atunci unitatea primește 10 puncte. Accesul școlii la utilități este un alt aspect important. Unitățile de învățământ care au acces numai la utilitățile de bază (electricitate și apă) obțin punctaje mai mari decât cele racordate la toată gama de servicii (apă, canalizare, termoficare etc.). În sfârșit, în ceea ce privește criteriile referitoare la rentabilitate (15 % din evaluarea globală), cu cât costurile pe metru pătrat al intervențiilor necesare sunt mai mici, cu atât mai mare este numărul de puncte acordate. 70 De exemplu, în cazul în care lucrarea de intervenție a fost estimată la mai puțin de 120 USD pe metru pătrat, solicitantul primește cel mai mare număr de puncte în categoria dată (și anume 15 puncte), în comparație cu o școală care ar necesita lucrări în valoare mai mare de 200 USD pe metru pătrat. Tabelul 6. Criterii de ordonare după prioritate pentru reabilitarea școlilor Criterii Punctaj maxim Pondere 1. Criterii educaționale 35 35% 1,1 Numărul de elevi a. < 100 copii 5 puncte b. Între 100 și 300 de elevi 10 puncte c. Peste 300 de elevi 15 puncte 1,2 Numărul de schimburi pe zi a. Un schimb 5 puncte b. Două schimburi 10 puncte c. Trei schimburi 15 puncte 1,3 Programul de învățământ a. Clasele I-IV 5 puncte b. Clasele I-VIII 10 puncte c. Unitate de învățământ special 15 puncte 2. Criterii tehnice și funcționale 50 50% 2,1 Anul de construcție a clădirii c. Înainte de 1920 15 puncte d. Între 1920 și 1945 10 puncte e. Între 1945 și 1970 5 puncte f. După 1970 0 puncte 2.2 Transportul și accesul la localitățile învecinate a. Acces disponibil cu transportul public și cu microbuze b. Acces cu transportul public disponibil pe o rază de 1,5 0 puncte km 5 puncte c. Acces cu transportul public disponibil pe o rază mai 10 puncte mare de 1,5 km 2.3 Tipuri de intervenții necesare a. Demolare și construcție nouă 20 puncte b. Consolidare și modernizare 15 puncte c. Consolidare și extindere 10 puncte d. Reparații capitale nestructurale 5 puncte 2.4 Accesul la utilități a. Apă, canalizare, electricitate, termoficare, gaze naturale 0 puncte 71 Criterii Punctaj maxim Pondere b. Apă, canalizare, electricitate c. Energie electrică 5 puncte 10 puncte 3. Criterii legate de rentabilitate 15 puncte 15% 3.1 Costul lucrărilor - USD / mp a. > 200 USD 0 puncte b. Între 150 și 200 USD 5 puncte c. Între 120 și 150 USD 10 puncte d. < 120 USD 15 puncte Nivelul de implicare a comunității locale 8 puncte 72 Capitolul 3: Crearea unei baze solide pentru armonizarea criteriilor și consolidarea coordonării 119. Înainte de aborda subiectul armonizării criteriilor sectoriale în capitolele următoare, prezentul capitol se concentrează asupra unui set de condiții prealabile de bază care trebuie să fie îndeplinite pentru coordonarea activității. Din fericire pentru România, exemplele de bune practici în acest sens sunt ușor de găsit și de reprodus – în special, instrumentele post-aderare finanțate de UE concepute și puse în aplicare din 2007 prezintă o serie de elemente pozitive care ar trebui să fie adoptate și de programele finanțate de la bugetul de stat. Într-adevăr, fără această bază solidă, criteriile de selecție în sine – indiferent cât de bine gândite ar fi – nu pot asigura o abordare coordonată a investițiilor în infrastructura publică din România. 120. Este util să se identifice metodele de planificare și punere în aplicare coordonată care funcționează bine în cazul instrumentelor structurale ale UE. • Un accent clar pe coordonare, încă de la începutul procesului: CE a recunoscut din start că trebuie să asigure complementaritatea între fonduri și investiții integrate. Fiecare stat membru are obligația de a explica modul în care va asigura complementaritatea la nivelul fondurilor structurale. Mai exact, fiecare acord de parteneriat (AP) are o secțiune dedicată subiectului coordonării. În AP cu România se arată clar: „Complementaritățile identificate în cadrul fondurilor ESI presupun asigurarea unei coordonări eficiente pe parcursul planificării și implementării fondurilor ESI pentru a evita suprapunerea acțiunilor”.40 Acest accent bine orientat determină și alegerea criteriilor armonizate de finanțare la nivelul programelor UE. • Programare în funcție de necesități și priorități. Programele finanțate de UE se bazează și se corelează în mod clar cu documente strategice relevante, atât intersectoriale (de exemplu, Acordul de parteneriat România-UE, Programul de convergență etc.), cât și sectoriale (de exemplu, Master Planul General de Transport, Strategia Națională de Sănătate etc.). Aceste priorități sunt în general stabile de-a lungul timpului, astfel încât toate părțile interesate știu la ce să se aștepte (și anume ce finanțează programele, care sunt condițiile de eligibilitate etc.) și pot asigura o planificare adecvată. • Un calendar previzibil și stabil, cu programare bugetară multianuală și o infrastructură puternică de culegere și partajare a datelor. Ciclul de programare de șapte ani (de exemplu, 2007-2013, 2014-2020) menține aceleași obiective strategice, documente de planificare și proceduri de implementare pe tot parcursul său. Chiar dacă puterea politică alternează între diferite partide în acest interval de timp, nu apar modificări la nivelul programelor operaționale ale UE și al finanțării lor după ce acestea sunt convenite de la început între un guvern național și CE. Stabilitatea favorizează oportunitățile de coordonare, iar impactul este sporit. Este foarte importantă existența unei infrastructuri IT eficace. 40 Acordul de parteneriat România-UE, p. 209. 73 • Un cadru legislativ și procedural comun. Acesta este asigurat prin Regulamentul nr. 1303/2013 privind dispozițiile comune, care descrie modul în care se vor proiecta, se vor pune în aplicare, vor fi monitorizate și evaluate toate cele cinci fonduri ESI. S-au adoptat norme comune pentru: a se stabili o legătură clară cu strategia Europa 2020 (și anume, de asigurare a coordonării între strategia globală și instrumentele de finanțare menite să conducă la realizarea acesteia); a se îmbunătăți coordonarea; a se asigura o punere în aplicare coerentă; și a permite accesul la fonduri într-un mod cât se poate de simplu pentru cei care pot beneficia de ele.41 Toate programele au proceduri de solicitare similare și un proces de selecție riguros și transparent, explicat în detaliu în Ghidurile solicitantului. • O implicare din ce în ce mai eficace a cetățenilor în întregul proces, de la conceperea unei strategii comunitare până la cicluri de proiecte individuale (din faza de pre- implementare până la post-implementare). Noul instrument de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității (DLRC) este o dovadă a concentrării atenției din ce în ce mai mult pe implicarea cetățenilor în operațiunile finanțate din fonduri UE. 121. Foarte puține dintre aceste bune practici, în cazul în care există, sunt prezente atunci când este vorba de programe naționale finanțate 100 % de la bugetul de stat. Nu există niciun efort conștient de a coordona astfel de intervenții, ceea ce este evident din modul în care acestea sunt planificate până la punerea lor în aplicare și după aceea. Nu există standarde în ceea ce privește modul de elaborare a unui program de investiții în infrastructură. În trecut, ministerele au avut libertatea de a propune astfel de instrumente prin ordonanțe guvernamentale mai mult sau mai puțin elaborate, unele având criterii de alocare a fondurilor, iar altele, nu. Comparativ cu instrumentele finanțate de UE: • Nu există niciun mandat de coordonare între proiectele de infrastructură în niciuna dintre strategiile intersectoriale naționale (de exemplu, programul de guvernare, strategia fiscal-bugetară etc.). • Calendarul și bugetul sunt anuale. Există un nivel ridicat de imprevizibilitate de la un an la altul. De obicei, lista proiectelor finanțate se adoptă în fiecare an, prin ordin ministerial, ca în cazul PNDL. Prioritățile se pot schimba fără avertizare, odată cu schimbările politice. • Nu există proceduri comune între programe pentru aprobarea, selecția și punerea în aplicare a proiectelor. Nu există sisteme de monitorizare și evaluare și nu există părți interesate independente, responsabile cu supravegherea modului în care funcționează aceste programe. • În sfârșit, nivelul de implicare a cetățenilor în elaborarea programelor și pe întreaga durată a ciclului proiectului este foarte scăzut. Aceasta înseamnă că autoritățile locale ar putea să nu afle adevăratele nevoi ale comunității, ceea ce ar face ca impactul investițiilor finanțate să fie sub nivelul optim. 41 A se vedea http://ec.europa.eu/contracts_grants/funds_ro.htm. 74 Următoarele secțiuni detaliază condițiile prealabile necesare construirii unei baze solide pentru criterii armonizate, concentrându-se asupra acelor aspecte în care există în continuare lacune, și anume proiectele finanțate de la bugetul de stat. Condiția prealabilă nr. 1: Axare explicită pe coordonare 122. Coordonarea presupune adoptarea acestui scop explicit de către părțile interesate relevante. Cu alte cuvinte, angajații din sectorul public responsabili de conceperea și derularea programelor de investiții finanțate de la bugetul de stat, care necesită o abordare coordonată ar trebui mai întâi să își dorească să se coordoneze. Coordonarea cu alte autorități ar trebui inclusă pe lista responsabilităților juridice care revin fiecărei autorități responsabile de astfel de instrumente de investiții. De exemplu, pentru fiecare minister există o lege care îi definește mandatul; există, de asemenea, o lege a administrației publice locale, care definește sarcinile care le revin autorităților județene și locale. Atât pozițiile politice, cât și cele tehnice ar trebui să își presupună asumarea obiectivului coordonării. Pe baza modificărilor aduse actelor legislative relevante, coordonarea ar trebui adoptată pe viitor ca obiectiv esențial în cadrul regulamentelor (Regulamentul de Organizare și Funcționare - ROF) aplicabile fiecărei autorități. Documentele privind misiunea și strategia internă ar trebui, de asemenea, adaptate pentru a reflecta repunerea accentului pe coordonare. În plus, aceasta ar trebui să se reflecte în fișa postului fiecărui angajat, în special în cazul celor din unitățile responsabile de conceperea programelor de investiții. 123. Acest accent pe coordonare ar trebui să se reflecte și în cerința de a include o secțiune privind coordonarea în fiecare document de programare. De exemplu, în cazul PNDL, DG DRI ar trebui să coopereze cu DG Programe europene, care gestionează Programul Operațional Regional, pentru a transpune cele mai bune practici în realizarea unui program de investiții coordonat, inclusiv în ceea ce privește criteriile de finanțare. Acest lucru ar asigura nu numai o corelare superioară între PNDL și POR, ci și un proces de învățare activă, care se referă la elaborarea unui document programatic (ceea ce lipsește cu desăvârșire în cazul programelor finanțate de la bugetul de stat, după cum se explică mai jos) și la posibile mecanisme de coordonare. Condiția prealabilă nr. 2: Programare și proiecte în funcție de necesități și priorități clare 124. Pentru a asigura o coordonare adecvată, trebuie să știm în primul rând ce anume trebuie coordonat. În ceea ce privește investițiile publice finanțate de la bugetul de stat, o coordonare adecvată este dificil de realizat, deoarece aceste programe sunt într-o continuă schimbare, prioritățile modificându-se de la an la an. Dacă programele finanțate de UE se ghidează după priorități clare și stabile, susținute de documente strategice, în schimb programele finanțate de la bugetul de stat își modifică prioritățile de la un cabinet la următorul și chiar în cadrul mandatului aceleiași administrații. De exemplu, investițiile în sectorul apei și al apelor uzate au fost finanțate în trecut prin Ordonanța Guvernului nr. 7/2006. Finanțarea acestor investiții nu a fost previzibilă de la data intrării în vigoare a ordonanței, iar regulile jocului s-au schimbat din nou odată cu aplicarea acestei ordonanțe în cadrul Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL) la începutul anului 2013. 75 125. La nivel național, prioritățile intersectoriale ale Guvernului sunt stabilite de obicei printr-un document strategic la nivel înalt. Problema este că aceste priorități nu se păstrează întotdeauna în cazul în care există o schimbare de guvern și/sau chiar la nivelul unui singur minister. Aceasta reprezintă și principala cauză a imprevizibilității programelor finanțate de la bugetul de stat. Pentru a rezolva această problemă, este important să se identifice prioritățile naționale care se bucură de consens politic și popular – adică acele aspecte pe care cei mai mulți oameni din țară le consideră a fi de mare importanță – și care respectă agenda stabilită, indiferent de schimbările politice. Utilizarea eficientă a fondurilor publice naționale: Principii și surse de bază 126. În mod ideal, fondurile naționale ar trebui să se aloce pentru investiții publice numai atunci când astfel de proiecte nu pot fi finanțate în mod eficient de alte niveluri administrative sau de sectorul privat. Conform principiului subsidiarității, ori de câte ori este posibil, investițiile în infrastructură ar trebui să fie asumate de nivelul de administrativ care este cel mai apropiat de beneficiarii acestei infrastructuri. De exemplu, o rețea de autostrăzi și căi ferate deservește întreaga țară și, prin urmare, dezvoltarea și întreținerea acesteia intră, de obicei, în responsabilitatea guvernului central. În același timp, infrastructura educațională este, de obicei, administrată la nivel local, unde nevoile sunt cel mai bine înțelese și pot fi mai ușor analizate. 127. Unitățile administrative subnaționale dispun de anumite resurse pentru investiții în infrastructura publică, deși există diferențe mari între cele mai bogate și cele mai sărace unități administrative. Raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL” prezintă o metodologie simplă pentru evaluarea marjelor prudente de cheltuieli de capital pentru unitățile administrative subnaționale. În termeni simpli, această metodologie utilizează date privind execuția bugetară pentru toate unitățile administrativ- teritoriale din România pentru a stabili cât din bugetele lor cumulate, proiectate pentru 2014-2022 – calendarul de programare și de derulare a investițiilor finanțate de UE – s-ar putea aloca pentru investiții în infrastructura publică fără a suporta riscul de a nu mai putea acoperi costurile ulterioare de exploatare și întreținere. 128. Tabelul de mai jos sintetizează datele disponibile privind cheltuielile prudente de capital. Imediat devine evident faptul că peste 55 % din totalul fondurilor care ar putea (în mod prudent) să fie alocate pentru cheltuieli de capital sunt generate de București (Primăria Generală și primăriile de sector) și cele 102 municipii din România. Ca mențiune specială, cele mai mari 20 de municipii generează împreună venituri aproximativ egale celor generate de orașul București și de cele șase sectoare ale sale. Toate cele 2.861 de comune din România generează venituri destinate investițiilor de capital aproximativ egale cu cele generate de orașul București – pentru fiecare comună, suma medie echivalentă pentru 2014-2020 este de aproximativ 1,9 milioane EUR. Înseamnă că, în perioada 2014-2022, o comună medie din România poate finanța din fonduri proprii, de exemplu, doar un drum comunal și reabilitarea unei școli. S-a obținut aproximativ aceeași sumă (în jur de 24 miliarde EUR pentru 2014-2022) atunci când s-a realizat proiecția pentru 2014-2020 a cheltuielilor de capital medii anuale reale, aferente perioadei 2009-2013 (aproximativ 2,3 miliarde EUR/an). Pe de altă parte, metodologia marjelor prudente ale cheltuielilor de 76 capital permite o estimare mai sigură a fondurilor pe care unitățile administrativ-teritoriale individuale le-ar putea aloca pentru cheltuielile de capital în perioada 2014-2022. Tabelul 7. Marje prudente de cheltuieli de capital pentru 2014-2022, pe tipuri de unități administrative subnaționale Marjă medie a Unitate Marjă prudentă de cheltuielilor de capital administrativă cheltuieli de capital % din Număr de unități per unitate subnațională pentru 2014-2022 total administrative administrativă Consilii județene 2 685 252 241 EUR 11,7 % 41 65 493 957,10 EUR Municipii 7 584 353 635 EUR 33,1 % 102 74 365 408,18 EUR Orașe 1 961 519 626 EUR 8,6 % 217 9 039 260,95 EUR Comune 5 418 292 255 EUR 23,7 % 2861 1 893 845,60 EUR București 5 250 942 558 EUR 22,9 % 7* 750 134 651,08 EUR TOTAL 22 900 360 314 EUR *Notă: Include Primăria Municipiului București și cele șase primării de sectoare. Sursa datelor: MDRAP. 129. În esență, comunele și orașele din România au un potențial foarte scăzut de autofinanțare și, probabil, cel puțin pe termen scurt și mediu, se vor baza în continuare, în mare măsură, pe fondurile central-bugetare și ale UE pentru investițiile de capital esențiale. Aceasta nu înseamnă că astfel de unități administrative ar trebui să amâne eforturile de a-și îmbunătăți infrastructura de bază până când fondurile proprii vor fi suficiente pentru a suporta astfel de cheltuieli. Dimpotrivă, implicația este aceea că finanțarea de la bugetul de stat, atunci când este gestionată la nivel subnațional, ar trebui să vizeze acele unități administrative care au cea mai mare nevoie de astfel de fonduri și cea mai mică capacitate de a genera venituri proprii pentru astfel de investiții. În același timp, este important să se asigure fie plata costurilor de exploatare și întreținere a noii infrastructuri de către o entitate financiară mai puternică (de exemplu, o companie regională de apă), fie acoperirea acestora în mod durabil din bugetul localității beneficiare. La momentul selectării uneia dintre două localități sărace, ar trebui să se acorde prioritate localității care va putea suporta costurile viitoare de exploatare și întreținere. Raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL” include atât un clasament al nivelului de dezvoltare a unităților administrativ-teritoriale din România (bazat pe metodologia indicelui dezvoltării umane locale, dezvoltată de sociologul Dumitru Sandu), cât și o clasificare a marjelor individuale și prudente ale cheltuielilor de capital asociate acestora (indicele sustenabilității financiare). 130. Pe lângă unitățile administrative subnaționale, și companiile private pot contribui la investițiile necesare în infrastructură. Companiile private acoperă de multe ori din bugetul propriu cheltuielile legate de infrastructura esențială (de exemplu, drumuri, apă, ape uzate, gaze, electricitate, servicii în bandă largă etc.), care deservește noua lor investiție. Există, de asemenea, companii care investesc în infrastructură antreprenorială (de exemplu, parcuri tehnologice, clădiri de birouri etc.) și care ar putea aduce beneficii întregii regiuni. În măsura în care investițiile în infrastructuri esențiale pot fi realizate cu contribuția sectorului privat, nu ar trebui să se aloce fonduri publice pentru astfel de investiții. Acestea sunt situații în care piețele libere pot rezolva problema fără intervenția 77 guvernului, eliberându-se resurse pentru situațiile în care fondurile publice sunt absolut vitale – cum ar fi cele descrise mai sus în localitățile sărace. 131. Companiile din România au avut venituri și profituri în creștere în ultimii ani. Așa cum se arată în tabelul de mai jos, veniturile anuale au crescut de la aproximativ 163 de miliarde EUR în 2009 la aproximativ 224 de miliarde EUR în 2013 – adică o rată de creștere anuală compusă (RCAC) de 8,25 %, ceea ce este semnificativ. Profiturile au reprezentat doar o fracțiune din venituri, însă și ele au înregistrat o rată de creștere anuală compusă de 6,38 %. Tabelul 8. Venituri și profituri pentru firmele din România (în EUR) 2009 2010 2011 2012 2013 RCAC Venituri 163 485 337 218 177 055 717 728 210 350 677 457 224 057 834 225 224 481 923 898 8,25 % Profituri 9,902,718,649 9 743 640 150 11 626 792 278 11 848 564 093 12 681 044 891 6,38 % Sursa: Listă firme. 132. Veniturile din 2009-2013 ale companiilor pot constitui o bază pentru estimarea veniturilor în perioada 2014-2022. În acest scop, au fost luate în considerare trei scenarii. Scenariul optimist a avut în vedere o creștere a pieței private în România în ton cu ceea ce s-a întâmplat în ultimii cinci ani - și anume o RCAC de 8,25 % pentru venituri și o RCAC de 6,38 % pentru profituri. Scenariul normal a avut în vedere o creștere anuală de 5 %, iar scenariul pesimist a presupus o creștere de 1 %. Având în vedere aceste trei opțiuni, se poate estima că firmele din România vor genera între 2 și 3 mii de miliarde EUR între 2014 și 2022, și profituri între 120 și 157 de miliarde EUR. Acestea sunt fonduri importante și cel puțin o parte dintre profiturile generate vor fi probabil reinvestite în infrastructura necesară. Având în vedere că cifrele care reprezintă veniturile firmelor includ o contabilizare dublă,42 este indicat să se folosească cifrele corespunzătoare profitului pentru a estima implicarea potențială a sectorului privat în dezvoltarea de infrastructuri antreprenoriale și de alt tip. Tabelul 9. Scenarii privind creșterea veniturilor și profiturilor firmelor (în EUR) Scenarii 2014-2022 Optimist 3 066 263 840 606 VENITURI Normal 2 599 027 591 064 Pesimist 2 124 095 675 563 Optimist 157 458 918 259 PROFITURI Normal 146 819 774 986 Pesimist 119 990 742 002 Sursa datelor: Listă firme și calculele autorilor. 42 De exemplu, cerealele folosite la prepararea pâinii se vor reflecta în veniturile producătorului agricol, ale morii care macină boabele și comercializează făina, ale brutăriei care prepară pâinea, ale comerciantului care o vinde și ale restaurantului care o servește lângă preparatele sale clientului final. 78 133. Presupunând că un procent prudent de 1 % din profitul firmei este reinvestit în infrastructură, înseamnă că sectorul privat ar putea aloca aproximativ 1,46 miliarde EUR pentru investiții în infrastructură. 134. Pe lângă companii, și gospodăriile private pot face anumite investiții în infrastructură. De exemplu, se întâmplă adesea ca oamenii să suporte costurile racordării la utilități – apă, canalizare, gaze – și pe cele necesare extinderii drumurilor către cartierele noi. În mod similar, gospodăriile individuale pot prelua finanțarea investițiilor începute cu fonduri de la guvernul central. De exemplu, programul de izolare termică lansat de Ministerul Dezvoltării Regionale a avut un succes foarte mare. Programul a început cu un sistem de finanțare 50-30-20, 50 % din fondurile destinate reabilitării unui bloc de apartamente fiind suportate de guvernul central, 30 % de autoritățile locale și 20 % de către beneficiarii finali. Numeroase blocuri din toată România au fost reabilitate în acest fel și mulți oameni au recurs în cele din urmă la o finanțare privată de 100 % a lucrărilor de reabilitare termică. 135. În 2013, salariul mediu din România a fost de 2 163 RON (aproximativ 490 EUR), iar numărul persoanelor angajate s-a ridicat la 4 443 554, potrivit Institutului Național de Statistică. Aceasta înseamnă că gospodăriile din România au avut un venit disponibil de aproximativ 2,2 miliarde EUR în 2013. Presupunând o rată de creștere anuală compusă de aproximativ 3 % a salariului mediu, putem estima că gospodăriile din România vor genera venituri de aproximativ 23 de miliarde EUR în perioada 2014-2022. O parte din aceste fonduri ar putea fi utilizată pentru investiții în infrastructură, cum ar fi reabilitarea termică a blocurilor de apartamente sau extinderea unui sistem de apă și canalizare. Evident, gospodăriile din centrele economice mai dinamice (de exemplu, cele mai mari orașe din țară) au și vor avea în continuare venituri disponibile pentru investiții mai mari decât persoanele care locuiesc în zone mai sărace. 136. Institutul Național de Statistică arată că doar 0,6 % din veniturile gospodăriilor din România se alocă investițiilor în infrastructură, cum ar fi construcția / reabilitarea locuințelor. Aceasta nu este o sumă foarte mare, însă reprezintă o altă sursă potențială de investiții – o sursă care poate deveni mai mare pe măsură ce veniturile cresc și oamenii devin mai puțin dependenți de autoritățile publice pentru anumite investiții în infrastructură. Chiar și presupunând că nu vor exista multe schimbări în următorii câțiva ani, am putea estima că aproximativ 0,14 miliarde EUR ar putea fi alocate de gospodării pentru investiții în infrastructură în perioada 2014-2022. 137. Fondurile UE completează sursele menționate mai sus. Astfel cum se arată în tabelul de mai jos, sunt disponibile subvenții UE în valoare aproximativă de 30,7 miliarde EUR pentru investiții în infrastructură în perioada 2014-2022, în timp ce cofinanțarea națională se ridică la aproximativ 6,2 miliarde EUR – ceea ce înseamnă o alocare totală de aproximativ 37 de miliarde EUR. Pentru multe unități ale administrației publice, fondurile UE reprezintă principala – și de multe ori singura – sursă a investițiilor de capital necesare. Programele operaționale ale UE identifică în mod clar prioritățile, iar fondurile alocate pe axe prioritare ajută la abordarea nevoilor identificate. În mod ideal, ar trebui să se adopte o abordare similară în utilizarea fondurilor de la bugetul de stat. 79 Tabelul 10. Alocarea programelor UE pentru perioada 2014-2020 (în EUR) PROGRAM OPERAȚIONAL Granturi UE Cofinanțare națională PO Infrastructură Mare 9 418 524 484 EUR 2 467 184 896 EUR PO Capital Uman 4 326 838 744 EUR 757 596 305 EUR PO Capacitate Administrativă 553 191 489 EUR 97 622 027 EUR* PO Competitivitate 1 329 787 234 EUR 252 983 613 EUR PO Asistență Tehnică 212 765 960 EUR 38 448 062 EUR Programul Operațional Regional 6 700 000 000 EUR 1 182 352 941 EUR* Programul de Dezvoltare Rurală 8 015 663 402 EUR 1 347 000 000 EUR PO Pescuit 168 421 371 EUR 29 721 418 EUR* TOTAL 30 725 192 684 EUR 6 172 909 263 EUR 138. În sfârșit, bugetul de stat reprezintă una dintre principalele surse de finanțare a investițiilor în infrastructura publică necesară și, probabil, va continua să fie și în anii următori. Estimarea marjelor prudente de cheltuieli de capital este mai dificil de realizat pentru guvernul central, având în vedere lipsa datelor bugetare și schimbările frecvente la nivel de guvern. Cu toate acestea, fondurile disponibile s-ar putea estima analizând execuțiile bugetare din anii trecuți și proiectând valori medii pentru viitor. Tabelul de mai jos arată că, în medie, Guvernul României a cheltuit în jur de 2,3 miliarde EUR sub formă de cheltuieli de capital. Tabelul 11. Cheltuieli de capital anuale ale aparatului central al Guvernului ANUL 2009 2010 2011 2012 2013 Medie 2009- 2013 RON 10 970 595 436 9 513 472 485 11 108 147 781 9 158 640 141 9 179 784 047 9 986 127 978 EUR 2 589 053 274 2 259 785 858 2 621 144 383 2 055 350 121 2 077 344 206 2 320 535 569 Sursa: Baza de date BOOST a Băncii Mondiale. 139. Presupunând o creștere optimistă, normală, respectiv, pesimistă în următorii ani, se pot obține estimări aproximative ale cheltuielilor de capital ale statului pentru 2014- 2022. Aceste estimări sunt incluse în tabelul de mai jos. Astfel, într-un scenariu normal, Guvernul României ar putea aloca aproximativ 24 de miliarde EUR pentru cheltuieli de capital în perioada 2014-2022. Tabelul 12. Estimări privind cheltuielile de capital ale statului pentru 2014-2022 (în EUR) Scenarii 2014-2022 Pesimist 21 957 400 758 EUR Normal 24 281 804 127 EUR Optimist 26 866 911 437 EUR 80 140. Tabelul de mai jos oferă o imagine de ansamblu a diferitelor fonduri care ar putea fi mobilizate pentru investiții în infrastructura necesară între 2014 și 2022. Per ansamblu, se poate estima că aproximativ 85 de miliarde EUR vor fi disponibile pentru cheltuieli de capital în România între 2014 și 2022. Tabelul 13. Surse de finanțare potențiale pentru investiții de capital în perioada 2014- 2022 (în EUR) Aparatul central al guvernului 24 281 804 127 EUR Autoritățile locale 22 900 360 314 EUR Programe UE 36 898 101 947 EUR Firme private 1 468 197 750 EUR Gospodării 140 000 000 EUR TOTAL 85 688 464 138 EUR 81 Identificarea nevoilor de investiții 141. Un criteriu pentru identificarea priorităților – deși nu singurul – este nevoia de investiții evaluată într-un anumit sector. Adesea, sectoarele de înaltă prioritate sunt și zone în care nevoile de investiții sunt semnificative. Prin urmare, este important ca, atunci când Guvernul identifică un anumit sector drept domeniu de intervenție prioritar, să înțeleagă clar și care sunt nevoile de investiții din acel sector. Înțelegerea nevoilor de investiții este necesară pentru conceperea programelor de investiții și a mecanismelor de cooperare și coordonare. De exemplu, modernizarea drumurilor neasfaltate sau pietruite din România ar costa aproximativ 3,4 miliarde EUR, în timp ce reabilitarea și modernizarea drumurilor județene raportate de către consiliile județene ca fiind în stare proastă sau mediocră ar costa aproximativ 6,2 miliarde EUR. Pentru a răspunde nevoilor din acest sector, va fi disponibilă o sumă de aproximativ 1 miliard EUR prin Programul Operațional Regional. În raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL” se recomandă alocarea sumei de 0,43 miliarde EUR pentru investiții în drumurile județene prin PNDL, presupunând alocări anuale viitoare pentru program similare bugetului PNDL de la sfârșitul anului 2014. În plus, s-a recomandat alocarea de către consiliile județene a aproximativ 2,7 miliarde EUR pentru investiții de capital în perioada 2014-2020 (o parte din sumă putând acoperi investițiile în reabilitarea / modernizarea drumurilor județene). Astfel, prin cele trei canale diferite, o abordare coordonată și armonizată ar însemna acoperirea unei părți semnificative a nevoilor de investiții până în anul 2022. 142. Tabelul de mai jos prezintă o imagine de ansamblu a nevoilor de investiții într-o serie de sectoare importante din România. Desigur, aceasta nu este o listă exhaustivă a tuturor nevoilor de investiții, ci oferă o imagine a amplorii deficitului de finanțare care trebuie să fie acoperit din alte surse decât fondurile UE. Un deficit de finanțare mai mare pentru un anumit sector înseamnă, de asemenea, că Guvernul trebuie să identifice surse alternative de finanțare și modalități de coordonare a diferitelor programe de investiții. Deși un tabel similar a fost prezentat anterior, versiunea de mai jos este mai detaliată. Tabelul 14. Nevoi de investiții în principalele sectoare și subsectoare de infrastructură din România Sector prioritar Necesar de investiții Alocările din fonduri UE Deficit de finanțare propuse pentru 2014- 2020* Drumuri județene 3 412 193 664 EUR1 946 808 511 EUR 2 465 385 153 EUR Drumuri comunale 4 728 319 110 EUR2 440 236 880 EUR 4 288 082 230 EUR Apă și ape uzate 23 804 837 000 EUR3 3 014 236 880 EUR 20 790 600 120 EUR Infrastructura socială 3 705 110 000 EUR4 522 370 000 EUR 3 182 740 000 EUR Autostrăzi, drumuri expres, 25 598 220 000 EUR5 drumuri naționale Căi ferate 14 382 550 000 EUR5 5 132 463 679 EUR 44 984 220 000 EUR Infrastructură navală 3 395 000 000 EUR5 Infrastructură aeroportuară 1 327 000 000 EUR5 Infrastructură intermodală 281 450 000 EUR5 TOTAL 82 690 459 774 EUR 10 056 115 950 EUR 72 634 343 824 EUR 1) Valoare estimată pe baza numărului de kilometri de drumuri județene neasfaltate sau pietruite care necesită lucrări de modernizare. O altă evaluare a nevoilor de investiții s-a bazat pe numărul de kilometri de drumuri județene aflate în stare proastă sau mediocră (așa cum sunt descrise de către consiliile județene), iar nevoia totală de investiții în acest caz s-a ridicat la 6,4 miliarde EUR. 2) Valoare estimată pe baza numărului de kilometri de drumuri comunale neasfaltate sau pietruite care 82 necesită lucrări de modernizare. 3) Valoare estimată din master planurile regionale pentru apă și ape uzate pentru 2007-2013 și din documentele programatice ale următoarelor programe de investiții: POS Mediu; PNDR; PNDL; Fondul pentru Mediu. 4) Valoare estimată utilizând o metodologie explicată în raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”. 5) Valori furnizate de Ministerul Transporturilor. 143. O cartografiere clară a nevoilor de investiții permite, de asemenea, o identificare mai ușoară a mecanismelor de coordonare. De exemplu, nevoile de investiții în sectorul apei și apelor uzate sunt destul de mari, iar îndeplinirea obiectivelor Directivei UE privind apa și ale Directivelor privind apele uzate până în 2018 necesită un efort considerabil și o coordonare eficientă a diferitelor programe de investiții. Pentru perioada de programare 2007-2013, investițiile în sectorul apei și apelor uzate s-au realizat prin: POS Mediu (care va deveni parte a PO Infrastructură Mare 2014-2020), PNDR, PNDL (din 2013), Fondul pentru Mediu, creditele contractate de companiile regionale de apă și chiar de către consiliile județene și autoritățile locale. Acest număr mare de actori ar trebui să funcționeze, în mod ideal, pe baza acelorași reguli. În special, este important ca planurile de investiții propuse în master planurile regionale să fie luate în considerare de către toți cei care investesc în acest sector, pentru a se asigura o abordare coordonată, sistematică.43 Investiții previzibile pentru nevoile identificate în mod clar în fiecare sector 144. Odată stabilite prioritățile naționale principale de către organismul de guvernare, ministerele de resort individuale ar trebui să primească sarcina de a pune în practică aceste priorități, cu alocări bugetare corespunzătoare de la Ministerul Finanțelor Publice. Din păcate, în ceea ce privește investițiile în infrastructură finanțate de la bugetul de stat, predictibilitatea este foarte redusă. Un guvern se poate concentra asupra unui singur tip de investiții, în timp ce altul poate stabili alte priorități. Mai rău chiar, aproape orice schimbare de ministru (situație frecventă în România) aduce noi priorități de investiții. Tabelul de mai jos prezintă modul în care este percepută această realitate de către MDRAP – un minister cu un portofoliu de investiții cuprinzător. În primul rând, bugetul anual total de cheltuieli de capital variază foarte mult – de la un nivel maxim de aproximativ 3 miliarde RON în 2014, la un nivel minim de 0,2 miliarde RON în 2005. În plus, unele programe de investiții nu au primit nicio finanțare de la lansarea lor, în timp ce altele au primit fonduri generoase timp de câțiva ani (inclusiv prin alocări suplimentare repetate în decurs de câteva luni) și nicio altă finanțare în alte momente. Tabelul 15. Bugetul alocat de Ministerul Dezvoltării Regionale pentru diverse programe de investiții (în mii RON) PROGRAM 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PNDL – TOTAL 1 OUG nr. 28/2013 n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a 450 143 2 551 811 43 A se vedea Ghidurile detaliate privind investițiile în drumuri județene, apă și ape uzate și infrastructura socială pentru o cartografiere detaliată a nevoilor și dotărilor actuale la nivelul fiecărui județ. Aceste ghiduri sunt furnizate în formă electronică, împreună cu prezentul raport. 83 PROGRAM 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 10 000 KM DRUMURI JUDEȚENE ȘI 2 LOCALE n/a n/a n/a n/a n/a 0 0 0 0 n/a HG nr. 530/2010 abrogată prin OUG nr. 28/2013 PROGRAMUL DE DEZVOLTARE A INFRASTRUCTURII 3 RURALE n/a 197 508 740 083 984 772 813 967 411 703 495 371 0 - n/a OG nr. 7/2006 abrogată prin OUG nr. 28/2013 DRUMURI DE INTERES LOCAL ȘI JUDEȚEAN, ALIMENTARE CU APĂ, CANALIZARE ȘI APE UZATE ÎN SATE ȘI ZONE TURISTICE; 4 SUBPROGRAMUL - 112 812 154 745 99 147 360 420 411 346 533 721 356 800 - n/a PRIVIND DRUMURILE DE INTERES JUDEȚEAN ȘI LOCAL HG nr. 577/1997 abrogată prin OUG nr. 28/2013 HG 577 SUBPROGRAMUL PRIVIND ALIMENTAREA CU - 87 565 100 734 87 914 258 113 101 568 253 376 146 796 - n/a APĂ; HG nr. 7/2006 abrogată prin OUG nr. 28/2013 HG 577 SUBPROGRAMUL CANALIZARE ȘI APE UZATE - 0 0 0 0 7 710 21 361 26 104 - n/a HG nr. 577/1997 abrogată prin OUG nr. 28/2013 PROGRAMUL DE CONSTRUCȚII DE LOCUINȚE PENTRU TINERI, DESTINATE ÎNCHIRIERII – DEZVOLTAT PRIN 5 INTERMEDIUL 192 938 166 227 225 199 352 781 425 540 229 443 261 457 96 729 60 174 118 052 AGENȚIEI NAȚIONALE PENTRU LOCUINȚE (ANL) Legea nr. 152/1998 PROGRAMUL DE CONSTRUCȚII DE LOCUINȚE SOCIALE PENTRU COMUNITĂȚILE 6 DE ROMI – n/a n/a n/a 0 0 121 131 8 482 0 0 6 500 DEZVOLTAT PRIN INTERMEDIUL ANL HG nr. 1237/2008 84 PROGRAM 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PROGRAMUL DE CONSTRUCȚII DE LOCUINȚE DESTINATE 7 ÎNCHIRIERII, n/a n/a n/a n/a n/a n/a n/a 0 0 0 REALIZAT PRIN ATRAGERE DE CAPITAL PRIVAT HG nr. 352/2012 PROGRAMUL „RENAȘTEREA SATULUI 8 ROMÂNESC - 10 n/a n/a n/a n/a n/a 0 0 0 0 0 CASE PENTRU SPECIALIȘTI” HG nr. 151/2010 PROGRAMUL DE CONSTRUCȚII DE LOCUINȚE SOCIALE DESTINATE 9 CHIRIAȘILOR n/a n/a n/a 65 741 110 000 36 000 45 826 25 000 9 000 31 500 EVACUAȚI DIN CASELE NAȚIONALIZATE OUG nr. 74/2007 PROGRAMUL DE CONSTRUCȚII DE LOCUINȚE 10 SOCIALE 3 235 9 950 20 529 16 700 71 400 28 250 33 583 16 300 10 800 23 500 Legea nr. 114/1996 PROGRAMUL DE CONSTRUCȚII DE 11 UNITĂȚI 10 090 11 999 8 387 8 500 8 400 7 200 0 1 800 n/a n/a LOCATIVE OG nr. 19/1994 PROGRAMUL PRIVIND ASIGURAREA PRIMELOR DE 12 STAT PENTRU n/a 21 196 11 635 11 862 11 834 58 520 40 000 42 500 113 175 158 000 ECONOMISIREA ȘI CREDITAREA ÎN SISTEM COLECTIV OUG nr. 99/2006 PROGRAMUL NAȚIONAL PRIVIND SPRIJINIREA 13 CONSTRUIRII DE n/a - 162 1 358 10 297 5 000 0 4 545 0 10 000 LOCUINȚE PROPRIETATE PERSONALĂ OUG nr. 51/2006 PROGRAMUL NAȚIONAL PRIVIND CREȘTEREA 14 PERFORMANȚEI n/a n/a n/a n/a 159 992 149 482 136 986 18 530 12 283 58 000 ENERGETICE LA BLOCURILE DE LOCUINȚE OUG nr. 18/2009 85 PROGRAM 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 REABILITAREA TERMICĂ A CLĂDIRILOR DE LOCUIT CU FINANȚARE PRIN 15 CREDITE n/a n/a n/a n/a n/a 0 1,3 50 250 224 BANCARE CU GARANȚIE GUVERNAMENTA LĂ OUG nr. 69/2010 PROGRAMUL TERMOFICARE 2006-2015 – CĂLDURĂ ȘI CONFORT, COMPONENTA DE 16 REABILITARE A n/a - - 103 633 43 449 54 012 42 812 39 460 33 371 73 300 SISTEMELOR CENTRALIZATE DE ALIMENTARE CU ENERGIE TERMICĂ HG nr. 462/2006 TOTAL (în mii 206 263 607 257 1 261 475 1 732 409 2 273 412 1 500 354 1 864 503 774 564 688 946 3 030 663 RON) 145. Din cauza caracterului imprevizibil al finanțării prin programele finanțate de la bugetul de stat, multe proiecte demarează fără a fi finalizate vreodată. Întrucât este posibil ca finanțarea să fie disponibilă un an și indisponibilă în anul următor, există mii de șantiere de construcții deschise peste tot în România. De exemplu, în cazul unui drum comunal, se toarnă primul strat de asfalt, apoi drumul rămâne ca atare până devine disponibilă finanțarea pentru cel de-al doilea strat. Dar în momentul în care fondurile pentru cel de-al doilea strat devin disponibile, este posibil ca primul strat să fie deteriorat în așa măsură încât repararea sa să fie imposibilă. În esență, acest lucru se traduce într-o risipă semnificativă de resurse. În mod similar, investițiile în conductele de apă se pot deteriora rapid dacă sistemul de alimentare cu apă nu devine operațional în timp util. Există și situații când o localitate investește în sistemul de ape uzate anticipând că va primi și fonduri pentru sistemul de alimentare cu apă, pentru a afla ulterior că finanțarea nu mai este disponibilă. 146. Performanța slabă a programelor de investiții finanțate de stat este în sine una dintre cauzele absorbției slabe a fondurilor UE. Deoarece au o experiență insuficientă în ceea ce privește derularea programelor de investiții cu bugete multianuale, autoritățile publice din România sunt adesea slab pregătite să mobilizeze fonduri prin programe de investiții finanțate de UE riguros planificate. În esență, întotdeauna trebuie să se pornească mai mult sau mai puțin de la zero – de la documente programatice la criterii clare de evaluare și selecție și termene de execuție strânse. 147. Existența unor nevoi de investiții clar stabilite ajută, de asemenea, la stabilirea indicatorilor specifici pentru programele individuale de investiții. Fără o înțelegere clară a obiectivelor care trebuie atinse, programele de investiții au tendința de a-și pierde ținta – finanțând proiecte în mod izolat și continuând ani la rând. MDRAP, de exemplu, are un număr de programe care au primit finanțare în fiecare an începând din 2005, fără a avea un 86 document operațional clar la bază pentru identificarea obiectivelor care trebuie atinse. Multe dintre acestea nu urmăresc niciun indicator la nivel de program. Nu se poate gestiona ceea ce nu se măsoară. 148. Nevoile identificate în mod clar ajută, de asemenea, la o mai bună planificare a bugetului. În cazul în care se convine asupra unui program bugetar multianual, este mai ușor să se asigure alocarea bugetară corespunzătoare din partea Ministrului de Finanțe și este mai puțin probabil ca programele de investiții să devină victime ale ajustărilor bugetare pe termen scurt sau ale schimbărilor politice. Ori de câte ori are loc o redistribuire a bugetului național, de obicei programele de investiții publice sunt primele vizate de reduceri. Dar acest lucru este puțin probabil să se întâmple dacă s-ar conveni un program de investiții clar. Fonduri previzibile pentru nevoi imprevizibile 149. Nu toate nevoile de investiții sunt definitive. Există întotdeauna o serie de evenimente imprevizibile care ar putea necesita fonduri pentru acoperirea nevoilor urgente. De exemplu, MDRAP trebuie să acopere periodic nevoile de investiții cauzate de fenomenele meteorologice imprevizibile. Deși evenimentele meteorologice severe, care provoacă pagube infrastructurii publice, reapar aproape în fiecare an, autoritățile publice sunt de multe ori nepregătite în astfel de situații. 150. Există însă și moduri prin care se poate da un caracter ceva mai „previzibil” acestor evenimente imprevizibile. De exemplu, tiparele meteorologice pot fi studiate pe parcursul mai multor ani pentru a stabili tendințe și a evalua probabilitatea apariției acestora pe o anumită perioadă de timp. O astfel de metodologie este analizată în Anexa 2, care evaluează probabilitatea producerii unor evenimente meteorologice extreme (cum ar fi inundații, secete, furtuni de zăpadă sau îngheț) în diferite județe din România. Aceste riscuri au fost apoi combinate pentru a determina probabilitatea de apariție a evenimentelor meteorologice extreme în anumite județe din România. Harta de mai jos traduce aceste riscuri în estimări pecuniare reale – adică daunele (în USD) care pot fi cauzate de fenomene meteorologice extreme, pe județe. Aceste estimări pot permite MDRAP să se pregătească mai bine pentru astfel de evenimente neprevăzute și să se asigure că există fonduri de urgență disponibile pentru astfel de situații. 87 Figura 9. Totalul riscurilor anuale asociate schimbărilor climatice, pe județe Totalul riscurilor anuale asociate schimbărilor climatice (în USD) Condiția prealabilă nr. 3: Adoptarea unei calendar de implementare și a unui program bugetar multianual 151. Pentru a se putea atinge obiectivele de investiții în mod eficient și coordonat, este foarte important să existe previzibilitate. La rândul său, aceasta mai presupune cel puțin cunoașterea perioadei în care se va desfășura un program de investiții și o înțelegere clară a resurselor disponibile pentru finalizarea investițiilor planificate. Fără termene clare, este practic imposibil să se stabilească dacă obiectivele fixate au fost îndeplinite, iar fără un buget clar, este practic imposibil să se identifice în mod clar prioritățile. Practic, fără termene clar stabilite și fără un buget limitat în mod clar, aproape totul devine „o prioritate” și nu există nicio presiune pentru a finaliza investițiile în timp util. 152. Conform recomandărilor din raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”, programele de investiții finanțate de stat ar trebui să urmeze perioadele programatice UE – și anume șapte ani, plus 2-3 ani pentru finalizarea punerii în aplicare. Aceasta aduce mai multe avantaje. Pe de o parte, UE oferă granturi pentru investițiile esențiale în infrastructură, iar impactul acestor investiții ar trebui să fie consolidat printr-o alocare strategică a fondurilor de la bugetul de stat. Adoptarea aceleiași perioade de programare înseamnă că toate programele de investiții urmează aceeași strategie globală de dezvoltare (adică contribuie la îndeplinirea acelorași obiective), au criterii de evaluare și selecție coordonate, iar experiența dobândită poate fi mai ușor transferată de la un program la altul. 153. Un buget clar impune disciplină în identificarea priorităților. În mod ideal, ar fi nevoie de un cadru juridic pentru programarea bugetară multianuală, însă aceasta nu este 88 neapărat o condiție prealabilă. Programele operaționale ale UE funcționează în România chiar și fără un astfel de cadru instituit. Important este să existe un consens politic larg cu privire la o serie de obiective principale. De exemplu, dacă toate părțile implicate sunt de acord că dezvoltarea rețelei de autostrăzi din România este o prioritate, atunci resursele de la bugetul de stat ar trebui să completeze fondurile alocate prin programele UE și, chiar dacă ar avea loc o schimbare la nivelul guvernului, noul partid aflat la putere ar trebui să continue investițiile începute de cabinetul anterior. 154. Ministerul Finanțelor Publice joacă un rol esențial în acest sens. Ministerul Finanțelor Publice este entitatea care controlează alocarea bugetară a fiecărei administrații publice din țară și, de asemenea, este entitatea responsabilă pentru asigurarea disciplinei financiare și fiscale. În plus, Ministerul Finanțelor Publice – împreună cu aparatul central al guvernului, și anume Cancelaria Primului-Ministru, așa cum se recomandă în raportul final privind „Coordonarea strategiilor și programelor” (Banca Mondială, martie 2015) – poate juca un rol important în monitorizarea performanței diferitelor programe de investiții și poate realoca fonduri de la programe slab performante la cele performante. În acest sens, Ministerul Finanțelor Publice joacă un rol esențial în coordonarea investițiilor. Cu ajutorul Băncii Mondiale, a fost înființată o unitate specială pentru ordonarea după prioritate a investițiilor mari de infrastructură – cele de peste 100 de milioane RON. 155. În tot acest efort, este foarte important ca la bază să existe o infrastructură eficientă de partajare a datelor. Aceste cadre și instrumente impun o investiție în avans de timp și efort, dar după instituirea lor pot contribui în mare măsură la îmbunătățirea performanței și calității tuturor activităților părților interesate legate de dezvoltarea infrastructurii. Platformele moderne de schimb de date și datele exacte ajută solicitanții de proiecte de dezvoltare în alegerea amplasamentelor (inclusiv prin selectarea unor amplasamente potențiale în zone în care ar fi mai bine ca impacturile de mediu și de altă natură să fie evitate, minimizate sau reduse în alt mod) și sprijină factorii de decizie guvernamentali să ia decizii la timp și în cunoștință de cauză. Pentru aceasta este nevoie să se utilizeze în mod eficient procedurile de reglementare uzuale, precum și sistemele de informații geospațiale, combinate cu baze de date științifice, de mediu și programatice, în formate de date standard. 156. Pentru a crea un astfel de mediu de partajare a datelor, în vederea facilitării proceselor de dezvoltare a infrastructurii, guvernele trebuie să pună la punct un set de politici care să țină seama de elemente multiple. Acestea includ: standarde de date coerente pentru dezvoltarea infrastructurii; politici de partajare a datelor pentru analiza granturilor; seturi de instrumente de bază comune în domeniul IT și GIS; proceduri normative fără hârtii; și portaluri de informare online pentru actualizarea tabloului de bord și pentru asigurarea transparenței publice. În Statele Unite, Parteneriatul pentru servicii publice a susținut recent necesitatea unei guvernări orientate spre client în era digitală. Această abordare a datelor și serviciilor, de tipul „guvernare unică”, prevede un nou sistem de colaborare între agenții, în vederea implementării serviciilor digitale orientate către client. „Cetățenii care interacționează cu guvernul nu ar trebui să înțeleagă și să treacă printr-o ierarhie complexă de departamente, agenții și birouri pentru a primi beneficii sau servicii [...] Pe cât posibil, ei ar trebui să aibă senzația că interacționează cu o entitate conectată, nu cu un labirint de organizații divizate și izolate.” 89 Caseta 3. Proiectul Arches – Sistem de tip „open source” de inventariere și gestionare a patrimoniului La inițiativa Departamentului pentru antichități al Iordaniei, două organizații non-profit internaționale, Institutul pentru Conservare Getty (GCI) și Fondul Mondial al Monumentelor (WMF), au petrecut mai mulți ani pentru crearea baze de date geospațiale pentru antichități în Orientul Mijlociu (MEGA), un sistem GIS dedicat pentru inventarierea și gestionarea siturilor arheologice la nivel național. În iunie 2010, GCI și WMF au finalizat dezvoltarea sistemului MEGA-Iordania, un sistem web bilingv (arabă-engleză), construit cu instrumente de tip open source. În decembrie 2010, Departamentul pentru antichități din Iordania a implementat la nivel național sistemul MEGA-Iordania de inventariere și gestionare a siturilor arheologice. În aprilie 2011, GCI și WMF au pus la dispoziția Consiliului de stat pentru antichități și patrimoniu (SBAH) din Irak un prototip al sistemului pentru inventarierea și gestionarea siturilor arheologice, MEGA-Irak. GCI și WMF au avut în plan extinderea capacităților sistemului MEGA-Irak, pentru a documenta și alte tipuri de patrimoniu imobil. Acest proiect a fost amânat din cauza schimbărilor administrative intervenite în Irak. Pe parcursul dezvoltării sistemului MEGA, GCI și W au primit multe solicitări de informații din partea organizațiilor de patrimoniu din întreaga lume, interesate să utilizeze MEGA. În urma manifestării acestui interes, GCI și WMF au decis să dezvolte un sistem de informații geospațiale pentru patrimoniu internațional, pe platformă web, ușor de utilizat și ieftin, menit să ajute la inventarierea patrimoniului și la gestionarea tuturor tipurilor de patrimoniu imobil, inclusiv situri arheologice, clădiri, structuri, peisaje și ansambluri sau cartiere cu valoare de patrimoniu. În iunie 2011, GCI și WMF au început să dezvolte noul sistem, denumit „Arches”, ca proiect de tip „open source”. Arches a fost conceput ca o platformă generică, construită în mod special pentru gestionarea informațiilor despre patrimoniul cultural imobil și care poate fi configurat și personalizat pentru a servi cerințelor și nevoilor diverselor organizații care implementează sistemul. Proiectul a fost conceput ca o reacție la nevoia persistentă de a avea un sistem potrivit pentru cerințele legate de inventariere din domeniul patrimoniului, care să nu oblige organizațiile la investiții oneroase de timp și resurse în crearea pe cont propriu a unor sisteme care să răspundă unor cerințe similare. La fel de importante au fost obiectivele de promovare a conservării pe termen lung și interoperabilității seturilor de date care sunt întreținute în sistemul Arches. Acestea trebuie să fie transpuse în utilizarea extensivă a standardelor existente. Ca urmare, proiectul Arches are la bază două standarde CIDOC: Standardul de date principal internațional pentru patrimoniul arheologic și arhitectonic (CDS), care a fost utilizat ca punct de pornire pentru definirea câmpurilor de date din versiunea generică a sistemului și Modelul de referință conceptual (CRM) CIDOC, care a furnizat cadrul semantic. În plus, Arches folosește standarde de date în sistem deschis și este conceput în vederea accesării și prelucrării datelor geospațiale pe baza standardelor și specificațiilor publicate de Open Geospatial Consortium (OGC). Prin respectarea standardelor OGC, Arches este compatibil cu aplicațiile GIS pentru desktop utilizate pe scară largă în sectorul patrimoniului, precum și cu browsere web și cu servicii online de imagini prin satelit și hărți. 90 Condiția prealabilă nr. 4: Stabilirea de norme și proceduri armonizate 157. Programele finanțate de la bugetul de stat pot fi ameliorate în mod semnificativ prin stabilirea unui set comun de norme și proceduri, aliniate la cele aplicabile fondurilor UE. Raportul final al Băncii Mondiale din decembrie 2014 privind „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL” (Componenta 2) dedică un capitol întreg (capitolul IV) măsurilor recomandate pentru armonizarea procedurilor PNDL cu cele aplicabile fondurilor structurale ale UE pentru fiecare etapă a ciclului de program: pregătirea de soluții tehnice și campanii de sensibilizare în rândul potențialilor solicitanți; elaborarea cererilor de proiecte; proceduri de evaluare și selecție (inclusiv vizite pe teren, utilizarea evaluatorilor externi etc.); contractare și formarea necesară beneficiarilor; punere în aplicare (rambursări, monitorizare etc.); monitorizare / evaluare și schimb de cunoștințe pentru etapa de post- execuție. 158. Lista următoare prezintă câteva dintre principalele recomandări aplicabile PNDL:44 • Un ghid special al solicitantului. După convenirea cadrului strategic, următoarea etapă constă în elaborarea documentului operațional pentru PNDL – respectiv Ghidul solicitantului. Acesta trasează regulile generale pentru punerea în aplicare a programului, oferind descrieri detaliate privind axele de investiții și tipurile eligibile de intervenții, cheltuielile eligibile, criteriile de eligibilitate (tipurile de beneficiari), precum și criteriile de evaluare și selecție. Pentru o coordonare eficientă, și acest ghid ar trebui aliniat cu atenție la instrumentele finanțate de UE. • Proceduri armonizate de evaluare și contractare pentru toți solicitanții. o Ar trebui să existe un sistem unic pentru solicitarea fondurilor. Cadrul actual al PNDL prevede că solicitanții pot să depună cererile direct la MDRAP în „situații speciale”. Legea lasă loc de interpretare în legătură cu „situațiile speciale” în care o autoritate locală poate să evite consiliul județean relevant și să depună documentația direct la minister. Această alternativă a fost introdusă probabil pentru a permite autorităților locale cu poziții (politice) divergente din cadrul unui consiliu județean să depună cererea direct la MDRAP. Însă această situație prezintă riscul introducerii unor standarde duble. Toți solicitanții ar trebui să parcurgă același proces: dacă ministerul nu consideră că toate cererile pot fi tratate în mod echitabil de către consiliile județene, acesta ar trebui să centralizeze documentațiile depuse pentru a asigura condiții de egalitate și să stabilească măsuri pentru îmbunătățirea transparenței procesului. Se poate avea în vedere și un sistem de recurs, care să permită solicitanților să conteste anumite decizii. o PNDL ar trebui să cuprindă o evaluare tehnică și financiară (ETF) a proiectelor propuse, considerate eligibile pentru finanțare. Proiectele care nu corespund în totalitate regulilor programului nu ar trebui să ajungă în faza de ETF. Programele finanțate de UE, precum POR și PNDR oferă 44 Acestea sunt prezentate și în raportul final privind „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, Banca Mondială, martie 2015. 91 exemple bune privind ceea ce ar trebui să cuprindă ETF. Grilele de evaluare ar trebui să fie publicate împreună cu Ghidul solicitantului pentru a asigura o transparență deplină în privința modului de analiză a proiectelor propuse. Este important ca această etapă din cadrul procesului să fie repetitivă: evaluatorii ar trebui să solicite clarificări, iar solicitanților ar trebui să li se ofere ocazia de a îmbunătăți documentația depusă – cu ajutorul consultanților și proiectanților lor. Numărul maxim de serii de clarificări ar putea să fie stabilit la două, întrucât acesta este numărul obișnuit în cazul programelor finanțate de UE. Ar putea fi utilă și analiza opțiunii ca pentru această fază să fie angajați evaluatori externi. o În cazul proiectelor deosebit de ample și/sau complexe, MDRAP ar trebui să efectueze vizite pe teren pentru verificarea condițiilor existente în vederea finalizării lucrărilor propuse. Aceste vizite pot fi efectuate și pe baza unei eșantionări aleatorii. Ideea nu este doar de a sancționa solicitanții ale căror documente nu reflectă realitatea de pe teren, ci mai ales de a-i ajuta, atrăgându-le atenția asupra anumitor aspecte tehnice și financiare. Pentru a menține obiectivitatea procesului și a avea în vedere resursele interne limitate la nivelul MDRAP, această fază ar trebui parcursă și cu sprijin extern. • Mecanisme de monitorizare și evaluare mai puternice la nivelul programului. o În primul rând, PNDL ar trebui să stabilească indicatorii de performanță pentru întregul program (de exemplu, numărul de proiecte, numărul total de beneficiari, ratele de absorbție etc.) și pentru fiecare sector (lungimea drumurilor reabilitate, numărul de persoane suplimentare cu acces la apă și canalizare etc.). o În al doilea rând, pentru ca procesul de monitorizare să aibă loc fără probleme, ar putea fi constituit un comitet de monitorizare, cuprinzând atât personalul MDRAP, cât și reprezentanții beneficiarilor (de exemplu, un reprezentant pentru fiecare județ). De asemenea, pentru monitorizare ar trebui avute în vedere consiliile județene și chiar comunitățile locale. • Monitorizare mai intensă la nivelul proiectului. o O monitorizare adecvată constituie primul pas pentru ca MDRAP să corecteze cu promptitudine problemele pe măsură ce apar în timpul fazei de punere în aplicare a proiectului. În prezent, sistemul se bazează pe verificarea documentară simplă a cererilor depuse, întrucât nu există mecanisme permanente de verificarea a lucrărilor pe teren. Acestea sunt esențiale pentru asigurarea unui flux constant de informații referitoare la modul în care progresează proiectele, fondurile de care au nevoie acestea în diferite faze ale procesului de punere în aplicare, punctele în care se acumulează întârzieri și motivele acestor întârzieri etc. o La rândul său, MDRAP ar trebui să aibă în continuare rolul de monitorizare a programului în general, cu vizite de monitorizare a proiectelor specifice programate pe baza unei metodologii definite (de exemplu, așa cum s-a menționat mai devreme, proiectele mai mari sau mai complexe ar trebui să fie examinate mai atent). În plus, MDRAP ar putea să se bazeze pe o 92 implicare mai activă a reprezentanților consiliului județean, precum și pe auditori independenți. Este foarte recomandabilă punerea în aplicare a unui sistem standard de raportare electronică, ce poate fi accesat ușor de către toate autoritățile locale. Acestea ar trebui să fie stimulate să renunțe treptat la depunerea rapoartelor în formă tipărită. Astfel s-ar permite procesarea mai rapidă și monitorizarea în timp real a progresului. • Adoptarea unor proceduri armonizate pentru faza post-execuție, urmând exemplul fondurilor UE. o Primul pas în crearea unui sistem adecvat de monitorizare și evaluare pentru etapa ulterioară punerii în aplicare constă în definirea și convenirea unui set de indicatori de performanță pentru fiecare proiect finanțat. Pe baza experienței României în legătură cu fondurile UE, cei care solicită finanțare din PNDL ar trebui să fie încurajați să selecteze dintr-o listă predefinită, personalizată în funcție de tipul de investiție, ceea ce ar fi ușor de pus în practică, mai ales printr-un formular electronic de cerere. O cerință minimă ar fi ca indicatorii selectați să respecte setul de criterii SMART: să fie specifici, măsurabili, realizabili, realiști și determinați în timp. Ca alternativă, solicitanții ar avea libertatea de a-și alege propriile obiective, însă evaluatorilor ar trebui să li se permită și să li se dispună să corecteze aceste obiective pe baza principiilor enunțate mai sus. Astfel de soluții ar evita situațiile în care beneficiarii fac promisiuni pe care nu le pot onora în ceea ce privește impactul proiectelor lor și, de asemenea, ar genera economii de timp la întocmirea rapoartelor de monitorizare. o Există, de asemenea, necesitatea de a continua monitorizarea vizitelor pe teren un anumit număr de ani de la finalizarea investiției. Din nou, acest lucru poate fi realizat cu sprijinul consiliilor județene sau al auditorilor independenți. Scopul este de a vedea cum se derulează proiectul, dacă au fost atinși indicatorii, dacă există probleme de exploatare și întreținere ce trebuie semnalate. o Nu în ultimul rând, MDRAP ar trebui să fructifice experiența beneficiarilor care finalizează cu succes proiectele PNDL și să îi implice în mecanismele de schimb de cunoștințe dedicate. O opțiune simplă este de a adăuga la rapoartele de monitorizare ex-post depuse de către beneficiari un număr de întrebări prin care se cer sugestii pentru beneficiarii viitori. Feedbackul la nivelul fiecărui județ ar trebui să fie ușor de primit și colectat în format electronic, după care ar urma să fie transmis către MDRAP în vederea procesării și analizei viitoare. O altă opțiune este găzduirea unor ateliere cu participarea „absolvenților” de succes ai PNDL, care să aibă rol de formatori și mentori pentru beneficiarii noi. În unele regiuni, proiectele de succes finanțate de UE sunt prezentate în materiale promoționale, iar managerilor de proiect li se cere uneori să țină discursuri în fața unor tipuri diferite de public, însă această practică nu a fost instituționalizată pentru toate programele. PNDL poate să reproducă și să îmbunătățească aceste mecanisme. 93 • Dezvoltarea centrelor de excelență (CDE) pentru infrastructură pentru întregul ciclu al proiectului și pentru o gamă largă de părți interesate. o Eforturile în direcția dezvoltării infrastructurii acționează adesea în contextul unei aglomerări de diverse părți interesate, printre care se numără organizații financiare și organisme de reglementare, autorități locale și organizațiile de dezvoltare private necesare pentru PPP. Această situație conduce la o birocrație în stil bizantin, care poate pierde din vedere perspectiva utilizatorului final în ciclul de dezvoltare a infrastructurii, făcând adesea ca inițiativele de dezvoltare organizatorică și de îmbunătățire a proceselor să pară necoordonate sau greu de reprodus. Pentru a lucra mai eficient cu diverse părți interesate și pentru a transforma inițiativele transversale în infrastructură în programe durabile care îmbunătățesc și transformă continuu procesele, guvernanții apelează la echipe de profesioniști specializați în proceduri de lucru pe domenii de activitate, pentru a înființa centre de excelență (CDE). La nivelul cel mai simplu, un centru de excelență ar trebui să fie format dintr-o echipă care promovează colaborarea și cele mai bune practici într-un domeniu specific de interes, cu scopul de a obține rezultate benefice pentru companii sau pentru clienți. Din această echipă pot face parte membri angajați cu normă întreagă sau cu normă parțială. o Atunci când sunt puse în aplicare sub forma unui serviciu utilizat în comun sau distribuite între unități funcționale și procese transfuncționale, centrele de excelență pun în legătură părțile interesate cu experții de proces, personalul din organismele de reglementare și alte părți din sectorul public / privat, implicate în proiectele de dezvoltare, prin intermediul a cinci componente esențiale: portofolii de servicii de afaceri clar formulate; relații oficializate cu părțile interesate din administrația publică locală, organismele de reglementare, precum și cu societățile comerciale; structuri de lucru eficiente pentru furnizarea serviciilor din portofoliu; procese eficiente de gestionare a serviciilor; asigurarea integrată a calității. o Centrele de excelență pot fi create în mai multe moduri, iar organizațiile ar trebui să analizeze cu atenție nevoile lor atunci când concep și înființează un nou CDE. Totuși, în esență, un centru de excelență ar trebui să răspundă oricăreia dintre cele cinci cerințe de bază pentru domeniul lor de interes sau tuturor acestora. În sensul prezentului raport, aceste domenii de interes ar putea include finanțare sau granturi pentru dezvoltarea infrastructurii, structurarea PPP, autorizarea și/sau supravegherea de reglementare. Asistență: Pentru domeniile lor de interes, centrele de excelență ar trebui să ofere sprijin liniilor de afaceri. Aceasta se poate face prin oferirea serviciilor necesare sau prin punerea la dispoziție a unor experți în problemele în cauză. Orientare: Standarde, metodologii, instrumente și bănci de informații sunt metode tipice pentru a răspunde acestei cerințe. 94 Învățare în comun: Formare și certificări, evaluări ale aptitudinilor, activități de formare a echipei și roluri formalizate sunt metode de încurajare a procesului de învățare în comun. Cuantificare: Centrele de excelență trebuie să poată demonstra că obțin rezultatele valoroase, care au justificat crearea lor, prin cuantificarea serviciilor livrate (reflectând opinia clientului în decursul procesului). Guvernanță: O funcție importantă a centrelor de excelență este alocarea de resurse limitate (financiare, umane etc.) pentru toate utilizările lor posibile. Acestea ar trebui să garanteze că organizațiile investesc în proiectele cele mai valoroase și că creează economii de scară pentru serviciile oferite. În plus, coordonarea cu alte interese publice ajută centrele de excelențe să obțină rezultate valoroase. o De exemplu, Centrul de investiții pentru transporturi Build America (BATIC) a fost integrat în Departamentul de Transporturi al Statelor Unite (DOT), fiind conceput ca organism unic la care pot apela administrațiile de stat și locale, dezvoltatorii din sectorul public și privat și investitorii care caută strategii financiare pentru proiecte de infrastructură în transporturi. Obiectivele BATIC sunt să pună la dispoziție următoarele: Un „ghișeu unic” pentru sectorul public și privat. Oferă sprijin practic pentru administrații de stat și locale care încearcă să acceseze programe ale DOT și să obțină finanțare din mai multe surse din sectorul public și privat. Pune la dispoziție instrumente și resurse pentru dezvoltatorii din sectorul privat și investitorii de infrastructură. Acces îmbunătățit la programele de creditare ale DOT. Pune accentul pe programe esențiale ale DOT care oferă credite ce pot genera o finanțare ulterioară, printre care împrumuturi în temeiul legii privind finanțarea și inovarea în domeniul infrastructurii din transporturi (TIFIA), obligațiuni pentru activități private (PAB) și împrumuturi pentru finanțarea reabilitării și îmbunătățirii căilor ferate (RRIF). Asistență Tehnică. Diseminarea celor mai bune practici de la state care dețin un loc de frunte în domeniul investițiilor private către state care nu au adoptat încă strategii de finanțare inovatoare. Informare pentru reducerea incertitudinii și întârzierilor. Parteneriat cu Centrul de îmbunătățire a autorizării infrastructurii din cadrul DOT, pentru a ajuta autoritățile de stat și locale, sponsorii de proiect și investitorii să asigure că proiectele sunt concepute și finanțate astfel încât pot trece rapid prin procedurile de autorizare. 95 Condiția prealabilă nr. 5: Angajarea cetățenilor în proiectele locale de investiții publice 159. Implicarea cetățenilor, considerată a fi piatra de temelie a democrației, este esențială pentru asigurarea unor procese decizionale eficace și favorabile incluziunii, în special în privința problemelor de la nivel local. În calitate de principali beneficiari ai investițiilor publice, cetățenii sunt cei care știu cel mai bine ce intervenții sunt necesare în vederea realizării de progrese și a îmbunătățirii calității vieții în comunitățile lor. 160. PNDL este un candidat principal pentru o mai mare implicare a cetățenilor din mai multe motive. În primul rând, programul vizează intervenții foarte specifice la nivel local, în special în comunitățile mici din România. Astfel, consultările sunt mai ușor de organizat și ancorate în propuneri foarte concrete (de exemplu, dacă să se aleagă un nou sistem de alimentare cu apă și o nouă instalație de epurare a apelor uzate sau o școală reabilitată și un nou parc pentru comunitate etc.). În al doilea rând, contribuțiile cetățenilor le asigură acestora un grad mai ridicat de asumare a responsabilității în cadrul comunității, astfel încât proiectele se derulează mai bine și fără întrerupere până la finalizare. În special în cazul investițiilor care, odată finalizate, presupun perceperea unor taxe de utilizare – pentru servicii care erau „gratuite ”anterior, cum ar fi alimentarea cu apă și canalizarea, deși erau de calitate foarte slabă -, este esențial să se obțină cooptarea cetățenilor înainte de începerea proiectului. Cetățenii pot participa, de asemenea, la monitorizarea execuției proiectelor, observând eventualele abuzuri în modul în care sunt cheltuite fondurile alocate. Nu în ultimul rând, implicarea cetățenilor în stabilirea priorității proiectelor reduce ponderea factorilor politici în stabilirea investițiilor care trebuie realizate. Când puterea trece de la un partid la altul, este de așteptat ca prioritățile de investiții să nu se schimbe, dar acest lucru este valabil cu condiția ca ele să se bazeze ferm pe nevoile reale ale comunității. Aceasta asigură finanțarea proiectelor demarate până la finalizare și, în plus, generează un impact real considerabil asupra vieții oamenilor. 161. În multe țări, cetățenii se implică încă din faza de planificare, putând să hotărască într-un stadiu incipient ce proiecte ar trebui realizate. Prin sesiuni de consultare formale sau informale, oamenii pot contribui în mod semnificativ la proiectele / programele / strategiile propuse, după cum se arată în exemplele de bune practici de mai jos. Subsecțiunea finală prezintă câteva cazuri din contextul românesc, cu aplicabilitate directă pentru un program precum PNDL. Consultările publice din Franța 162. Franța are o lungă tradiție în ceea ce privește implicarea cetățenilor în problemele comunității, aceștia fiind invitați să își exprime punctele de vedere și să ofere feedback cu privire la viitoarele investiții publice. De exemplu, contractul de planificare încheiat între guvern și regiuni (Contrat de Plan d'Etat-Region - CPER), care vizează proiecte regionale/locale majore este prezentat publicului înainte de aprobarea documentului. Cetățenii au la dispoziție o lună pentru a transmite comentarii și sugestii cu privire la acest acord-cadru pe termen lung. De exemplu, proiectele care presupun aplicarea politicilor teritoriale din cadrul CPER 2015-2020 pentru regiunea Ile-de-France sunt puse în aplicare prin intermediul unui Contract de dezvoltare teritorială (Contrat de Developpment Territorial - CDT). Pentru următorii 15 ani există 22 de CDT-uri pentru realizarea unei 96 investiții de infrastructură de anvergură privind transportul public în zona metropolitană Paris, în valoare de 26 de miliarde EUR, fiecare contract vizând aspecte specifice ale programului. CDT-urile semnate între stat și comunitățile locale fac obiectul unor consultări publice, astfel încât cetățenii și părțile interesate să poată afla informații despre proiectele viitoare din vecinătatea/comunitatea lor și să poată oferi feedback cu privire la acestea. 163. De exemplu, CDT-ul asociat regiunii Paris-Saclay vizează proiecte de dezvoltare teritorială pentru comunitățile Versailles Grand Parc, Saint-Quentin-en-Yvelines și Vélizy- Villacoublay. CDT este un parteneriat între prefectul regiunii pe de o parte, și, pe de altă parte, comunitățile (comunele) și asociațiile publice intercomunale. Cele două părți au convenit să promoveze dezvoltarea strategică a regiunii industriale cu scopul de a îmbunătăți calitatea vieții oamenilor. Acest contract definește intervenții specifice privind dezvoltarea urbană și economică, protejarea parcurilor naturale și a resurselor naturale. 164. Consultarea publică pentru CDT a avut o durată de o lună, din ianuarie până în februarie 2015.45 Municipalitatea Versailles Grand Parc a publicat anunțul pe site-ul său, împreună cu un link către toate documentele legate de proiect. Toate materialele relevante au fost prezentate pentru consultare publică într-un cadru juridic bine organizat.46 Oamenii au avut acces la peste 20 de documente aprobate de autoritățile naționale, regionale și locale. Printre acestea s-au numărat acordul, o notă explicativă favorabilă cu privire la necesitatea realizării proiectelor și intervențiilor principale, planuri teritoriale, evaluări de mediu și decizii specifice luate de autoritățile locale și regionale.47 165. Un alt tip de angajament public din Franța a fost Masa rotundă pentru mediu (Le Grenelle de l’Environnement) din 2007, când autoritățile franceze s-au adresat cetățenilor pe tema politicii de mediu și dezvoltare durabilă a țării.48 Consultarea publică a fost organizată de către Direcția Generală pentru Modernizarea Statului din cadrul Ministerului Bugetului, Conturilor Publice și Funcției Publice, împreună cu Ministerul Ecologiei, Energiei, Dezvoltării Durabile, Planificării Urbane și Amenajării Teritoriului, și s-a desfășurat prin intermediul site-urilor internet dedicate și a 18 reuniuni regionale. Procesul s-a desfășurat în concordanță cu Carta de mediu, potrivit căreia fiecare persoană trebuie să aibă acces la informații cu privire la întâlnirile pe probleme de mediu organizate de autoritățile publice și să se implice în deciziile cu impact asupra mediului. Persoanele participante au fost invitate să aprobe sau să respingă propunerile celor cinci grupuri de lucru alcătuite din patronate, sindicate, ONG-uri, autorități locale și reprezentanți ai sectorului public. 45 Disponibilă la: http://www.versaillesgrandparc.fr/quotidien/amenagement/enquete-publique-cdt- paris-saclay/ 46 Disponibil la: http://www.versaillesgrandparc.fr/fileadmin/user_upload/siteAgglo/Quotidien/Amenagement/8_ca drejuridique.pdf 47 Notă explicativă disponibilă la: http://www.versaillesgrandparc.fr/fileadmin/user_upload/siteAgglo/Quotidien/Amenagement/1_N otice_explicative.pdf 48 Focus on Citizens - Public Engagement for Better Policy and Services (Accent asupra cetățenilor - Angajament public pentru o politică și servicii mai bune) (Studii OCDE și angajament public 2009). 97 166. Prima parte a consultării a inclus un angajament pe internet, întâlniri publice și ateliere de lucru organizate în multe regiuni și cu Parlamentul, precum și runde de negocieri pe probleme diverse. Ulterior, președintele Franței a anunțat principalele decizii și și-a asumat peste 200 de angajamente care vizează diferite domenii în sectorul mediului și al dezvoltării durabile. În cea de-a doua parte a dialogului public, s-au adoptat măsuri semnificative, care au intrat în vigoare imediat, cum ar fi primele variabile de asigurare pentru autovehiculele proprietate personală. S-au înființat peste 30 de comisii pentru proiectarea intervențiilor în sectorul transportului, al construcțiilor și al deșeurilor, printre altele. 167. Au avut loc reuniuni regionale cu diferite părți interesate pentru a asigura o dezbatere la nivel local și o reprezentare corespunzătoare în procesul de luare a deciziilor. La întâlniri au participat 15.000 de persoane din 17 orașe din diferite regiuni, inclusiv din orașe mari și medii și comunități rurale. Printre participanți s-au numărat membri ai comunităților economice și sociale, cetățeni și aleși locali, care au prezentat propunerile grupurilor de lucru. Prefecții (reprezentanții guvernului în regiune) au coordonat procesul prin gestionarea dezbaterilor, obținerea angajamentului primarilor, identificarea experților și organizarea de ateliere de lucru în cooperare cu alte departamente guvernamentale descentralizate. O persoană desemnată de Consiliul de Stat a avut sarcina de a asigura transparența discuțiilor și imparțialitatea rapoartelor subsecvente.49 Cetățenii au transmis propuneri și sugestii de modificare prin intermediul unui forum online, care s-a desfășurat pe parcursul unei perioade de peste două săptămâni, în cadrul căruia 14.000 de persoane au furnizat comentarii. Consultările publice din Norvegia 168. Un model mai sofisticat de consultare publică a fost aplicat în Norvegia în 2004, pentru un proiect de dezvoltare urbană care viza modificarea părții de sud a orașului Trondheim. Consiliul norvegian pentru tehnologie a organizat o consultare civică în cadrul unui proiect privind democrația urbană și planificarea urbană. Politicienii locali au decis că zona trebuie supusă unei transformări radicale prin crearea de 10.000 de noi locuri de muncă de birou, 1.500 de noi apartamente rezidențiale, un nou pod peste râul Nidelva și servicii locale conectate la rețeaua de transport public, drumuri principale și spații publice atractive în zonă. Această formă de angajament public a avut scopul de a asigura implicarea activă a cetățenilor de rând, neorganizați, în procesul de planificare urbană, în conformitate cu legea norvegiană privind planificarea și construcțiile, și consultarea acestora în ceea ce privește viitoarele intervenții de dezvoltare urbană. 169. Cetățenii au fost recrutați prin intermediul anunțurilor de presă și al invitațiilor trimise aleatoriu către 1.000 de locuitori, apoi au fost organizați în grupuri de câte 14 persoane. La sfârșitul discuțiilor, s-a înmânat primarului o declarație de concluzii, care explica motivele pentru care oamenii nu erau de acord cu propunerile municipalității. De exemplu, potrivit părerii cetățenilor, construirea de noi apartamente nu era compatibilă cu 49 Consiliul de Stat (Conseil d'État) este un organism guvernamental din Franța, care oferă consiliere juridică guvernului și are rol de Curte Supremă în domeniul contenciosului administrativ. 98 problemele de trafic existente; de asemenea, aceștia puneau sub semnul întrebării necesitatea construirii mai multor clădiri de birouri în zonă. În 2005, proiectul a fost suspendat până la elaborarea unui nou master plan pentru oraș. Costul procesului de consultare publică s-a ridicat la 12.500 EUR, sumă care a acoperit cheltuielile de logistică și remunerarea participanților, având în vedere că fiecare membru al unui grup a primit 125 EUR pentru participare. 170. Exemplele prezentate mai sus arată cât de utile pot fi consultările publice și cât de importantă este implicarea cetățenilor în stabilirea celor mai adecvate politici și intervenții pentru comunitățile acestora. Consultarea publică pe probleme de mediu din Franța a furnizat o platformă pentru un dialog regional productiv și o dezbatere în jurul unei serii de probleme, care a contribuit în cele din urmă la modelarea politicii naționale de mediu. Totuși, dezavantajul acestei abordări este riscul de a avea o diversitate limitată în rândul participanților, deoarece nu există o orientare reală, procesul de selecție este vag, iar autoselecția reprezintă un factor de bază. Implicarea cetățenilor în realizarea proiectelor locale în Norvegia le-a permis acestora să își exprime opiniile cu privire modelarea viitoarelor intervenții la nivel de comunitate cu impact asupra vieții lor. Însă unul dintre neajunsurile acestei abordări este că, uneori, un astfel de proces participativ poate duce la întârzieri majore în punerea în aplicare a proiectului. Angajarea cetățenilor în operațiunile Băncii Mondiale (BM) 171. Banca Mondială deține un set de instrumente pentru promovarea transparenței și participarea comunității. Principalul instrument este Programul de dezvoltare plasată sub responsabilitatea comunității (Community Driven Development) –DRC, care contribuie la punerea în aplicare a strategiilor de dezvoltare durabilă și de reducere a sărăciei. Programele DRC sunt platforme de dezvoltare locală, care ajută comunitățile să îmbunătățească eficiența costurilor, calitatea serviciilor și responsabilitatea programelor sectoriale. Acestea se bazează pe principiile transparenței, al creșterii puterii locale și al participării, pe lângă principiul unei mai mari responsabilități pe direcție descendentă și al unei capacități locale mai puternice.50 Programele DRC oferă comunităților sărace acces la informații și asistență financiară în vederea identificării priorităților locale specifice, în cadrul unui parteneriat între comunitate, guvernele locale și alte instituții. 172. Banca Mondială a acordat asistență financiară în valoare de 28 de miliarde USD pentru mai mult de 600 de proiecte DRC în peste 100 de țări din întreaga lume. În ultimii ani, portofoliul Băncii Mondiale cu privire la programele DRC s-a extins către țările cu venituri mici, cu venituri medii și țările afectate de conflicte, cărora le oferă sprijin financiar pentru educație, sănătate, alimentare cu apă și canalizare, programe de alimentație pentru mame și copii, drumuri în zone rurale și microîntreprinderi. Abordarea DRC nu numai că acordă un rol mai important organelor locale de decizie, ci de asemenea permite comunităților să își exercite controlul asupra resurselor necesare pentru furnizarea serviciilor de bază. 50 Mai multe informații la: http://www.worldbank.org/en/topic/communitydrivendevelopment/overview. 99 173. Programele DRC reunesc mai multe discipline și sectoare, oferind în plus un anumit grad de descentralizare a resurselor la nivel local. Sprijinul BM pentru aceste programe se prezintă sub diverse forme, de la cercetare și dezvoltare de produse ale cunoașterii până la orientări operaționale pentru achiziții, investiții, consolidarea capacităților, monitorizare și evaluare. Un nivel bun de descentralizare administrativă și fiscală și existența unor politici de mediu pot aduce un plus de valoare programelor DRC. Spre deosebire de alte programe care implică cetățenii doar în faza de planificare, DRC se bazează pe contribuția lor pe parcursul întregului ciclu de viață al proiectului. 174. Un proiect DRC de succes este Programul național indonezian de abilitare a comunităților, un program anual în valoare de 12 miliarde USD, derulat în ultimii 15 ani.51 Programul vizează toate cele 72.000 de sate și orașe din țară, de el beneficiind aproximativ 45 de milioane de oameni săraci. Puterea de consum a gospodăriilor a crescut cu 9 % pe cap de locuitor și cu 12 % în rândul celor mai sărace gospodării. Un alt program DRC care a avut o însemnătate deosebită la nivel local este cel de-al doilea proiect azer de investiții în mediul rural (AZRIP), care a vizat reabilitarea infrastructurii esențiale din țară și finanțarea activităților de subzistență, venind în sprijinul a 3,5 milioane de persoane din 1.800 de comunități rurale sărace. Lucrările de reabilitare a drumurilor au redus timpul de deplasare către școală cu 47 % și către piețe cu 26 %, în timp ce proiectele de investiții în școli au determinat o creștere a procentului de înscriere în învățământul primar de 25 %. Următoarea subsecțiune descrie în detaliu modul în care funcționează un program DRC în context românesc. 175. În mod ideal, comunitatea locală nu ar trebui să se implice numai în faza de proiectare, ci și pe parcursul punerii în aplicare a proiectului. De exemplu, în timpul pregătirii proiectului au loc consultări obligatorii privind evaluarea de mediu, deși acestea nu sunt continuate pe parcursul derulării proiectului. În ceea ce privește proiectele din sectorul transporturilor, trebuie să se asigure un feedback continuu din partea cetățenilor pentru a crește calitatea drumurilor construite, sau un sistem mai bun care asigure raportarea și rezolvarea problemelor legate de întreținerea drumurilor. În același timp, participarea cetățenilor ar putea ajuta la gestionarea riscurilor asociate proiectelor, ar putea promova învățarea continuă și ar permite efectuarea de corecții ori de câte ori este nevoie. 176. Implicarea cetățenilor nu ar trebui să se limiteze la un anumit proiect, ci să continue prin consolidarea proceselor de participare și feedback de la nivel național, regional și sectorial ori de câte ori este cazul. De exemplu, reacțiile oamenilor la performanța sectoarelor de utilitate publică ar trebui să sprijine mecanismele de implicare bazate pe utilitate, în timp ce instituțiile existente ar trebui să asigure monitorizarea proiectelor de către terți. În acest sens, seria de proiecte DRC care au vizat investiții în satele din Kârgâzstan au condus la constituirea unor structuri descentralizate și au crescut gradul de participare și implicare la nivel local/de sat. 51 Disponibil la: http://www.worldbank.org/en/topic/communitydrivendevelopment/overview#3 100 Implicarea cetățenilor în România 177. Proiectele de dezvoltare plasată sub responsabilitatea comunității (DRC) derulate în România sunt un bun exemplu de luare în considerare a preferințelor cetățenilor în alegerea intervențiilor în materie de infrastructură publică. Timp de 15 ani, România a fost un beneficiar important al programelor DRC derulate de Fondul Român de Dezvoltare Socială (FRDS), cu sprijin financiar din partea Băncii Mondiale și a Băncii de Dezvoltare a Consiliului Europei, în plus față de contribuții din partea Guvernului României și a beneficiarilor proiectelor. FRDS este o organizație non-profit autonomă, care oferă sprijin comunităților și grupurilor dezavantajate printr-o abordare participativă, proces în care membrii comunității identifică problemele locale și le ordonează în funcție de prioritate. În perioada 1998-2013, FRDS a derulat peste 1.400 de proiecte în valoare de 100 de milioane EUR, care au avut scopul de a contribui la îmbunătățirea condițiilor de trai ale comunităților dezavantajate și sărace din mediul urban și rural. 178. Intervențiile au vizat în principal proiecte de infrastructură rutieră de mici dimensiuni și de apă, aprobate de către comunitățile rurale, proiecte de antreprenoriat generatoare de venituri și centre comunitare de servicii sociale, promovate de organizații intermediare.52 Cele mai multe proiecte au vizat infrastructura rutieră de mici dimensiuni și alimentarea cu apă, în plus față de centrele comunitare de servicii sociale. Per ansamblu, 1.438 proiecte au fost finanțate prin granturi cu valori cuprinse între 20.000 USD și 195.000 USD per proiect. Aproape două treimi dintre intervenții au vizat proiecte de infrastructură de mici dimensiuni. În plus, programul a inclus 133 de proiecte integrate vizând incluziunea socială a romilor, 150 de centre comunitare de servicii sociale pentru grupuri dezavantajate, 219 de intervenții de antreprenoriat și 16 de proiecte inovatoare.53 179. FRDS a oferit oamenilor posibilitatea de a fi direct responsabili pentru alegerea proiectelor potrivite pentru comunitățile lor. FRDS numește o persoană drept facilitator, iar aceasta ajută comunitatea să identifice și să ierarhizeze nevoile locale; ulterior, oferă asistență la elaborarea proiectelor. Comunitatea înființează o asociație formată din 10 membri, aleși printr-o metodă participativă din rândul locuitorilor orașului/comunei. Cu sprijinul facilitatorului, asociația alege proiectul care urmează să fie finanțat. Facilitatorul ajută la pregătirea cererii de proiect și apoi o transmite către FRDS pentru aprobare. Pe baza unei evaluări (parțial efectuate la fața locului), FRDS decide dacă proiectul va primi finanțare sau nu. Selecția priorităților locale le revine integral cetățenilor, prin asociația comunitară, fără nicio contribuție din partea administrației locale. 180. La rândul său, UE derulează un program similar începând cu 1991, și anume LEADER. LEADER este un instrument care oferă actorilor locali oportunitatea de a dezvolta o zonă pornind de la potențialul său endogen. LEADER s-a dovedit a fi o abordare de succes în sprijinirea dezvoltării locale, oferind actorilor locali o metodă de a implica partenerii locali în modelarea dezvoltării comunităților lor. LEADER este o componentă importantă a 52 Legea privind înființarea, organizarea și funcționarea Fondului Român de Dezvoltare Socială, disponibilă la: http://www4.pmb.ro/wwwt/pactivi/Doc%20legislatie%5CLEGE129%20FRDS.pdf. 53 Mai multe informații despre FRDS la: https://www.facebook.com/FondulRomandeDezvoltare/info?tab=page_info. 101 Planului Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013 al României, finanțat de Uniunea Europeană, și a evoluat într-un instrument de dezvoltare locală plasată sub responsabilitatea comunității (DLRC) pentru perioada de programare 2014-2020.54 181. Programul LEADER/DLRC este pus în aplicare prin intermediul grupurilor de acțiune locală (GAL), care sunt entități înființate în cadrul unui parteneriat între actori locali din sectorul public și cel privat și societatea civilă.55 Părțile interesate din sectorul public pot fi autoritățile locale și județene, în timp ce segmentul privat poate fi reprezentat de entități din sectorul comercial și bancar, organizații antreprenoriale, grupuri și asociații agricole. Printre reprezentanții societății civile se pot număra entități non-profit, asociații sociale, culturale și religioase, camere de comerț, persoane fizice și grupări neînregistrate de persoane fizice. Entitățile private și non-profit trebuie să reprezinte peste 50 % din GAL. 182. Grupurile de acțiune locală elaborează strategia de dezvoltare locală și selectează proiectele prioritare. Selecția proiectelor trebuie să ia în considerare prioritățile identificate în cadrul strategiilor de dezvoltare locală. Fiecare GAL trebuie să stabilească criterii de selecție pentru fiecare tip de proiect. Este important ca grupurile locale să dovedească că au capacitatea adecvată de a pune în aplicare strategia și a dezvolta proiectele respective. Comunitățile locale trebuie să identifice problemele și nevoile locale, modalitatea în care pot fi abordate acestea și modul în care potențialul endogen al regiunii ar putea fi tradus în acțiuni în beneficiul comunităților locale. 183. În sfârșit, un bun exemplu de participare a cetățenilor la luarea deciziilor la nivel local este elaborarea Strategiei de dezvoltare 2014-2020 pentru Cluj-Napoca. Aceasta ilustrează modul în care o strategie locală poate fi elaborată în întregime pe baza experienței bogate, disponibile la nivel local. Documentul a fost elaborat printr-un proces complex, coordonat de Facultatea de Științe Politice, Administrative și ale Comunicării din cadrul Universității Babeș-Bolyai, în colaborare cu Primăria orașului Cluj-Napoca. S-au creat douăzeci și cinci de grupuri de lucru pentru fiecare temă relevantă specifică unui sector, reunind sute de experți din diferite domenii și medii, cum ar fi cadre universitare, reprezentanți ai sectorului public și privat, organizații non-profit și asociații profesionale. Printre exemplele de părți interesate implicate se numără și reprezentanți ai Universității Babeș-Bolyai, Asociația Femeilor de Afaceri, Fundația pentru Relații Comunitare, Academia de Muzică, Școala Medicală și Ordinul Arhitecților Români. Fiecare grup de lucru a fost alcătuit din aproximativ 30 de persoane, coordonate de 1-3 experți recunoscuți. În total, la procesul de elaborare au participat între 500 și 600 de persoane.56 184. Coordonatorii grupurilor au stabilit lista de acțiuni, dezbateri și evenimente pentru grupurile lor, precum și partenerii relevanți. Toate grupurile au acționat în mod autonom. Fiecare a avut sarcina de a-și elabora o strategie proprie, care a inclus un 54 România va utiliza programul DLRC în perioada de programare 2014-2020. 55 Planul Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013 este disponibil la: http://www.madr.ro/docs/dezvoltare-rurala/PNDR_2007-2013_versiunea-consolidata-nov2013.pdf. 56 Mai multe informații la: http://www.ziardecluj.ro/strategia-municipiului-e-gata-cultura-e-punctul- forte. 102 diagnostic sectorial și maximum cinci proiecte prioritare. Au fost organizate dezbateri privind temele principale și problemele locale, iar oamenii au transmis peste 600 de comentarii prin e-mail. În cele din urmă, a fost elaborat un document de 1.100 de pagini, care a prezentat 18 direcții strategice centrate pe conceptul strategic major de consolidare a capitalului uman prin creșterea calității vieții.57 Punerea în practică a strategiei necesită în continuare un parteneriat puternic între comunitate și administrația locală. Implicarea cetățenilor prin PNDL 185. Actualul PNDL are un drum lung de parcurs în ceea ce privește promovarea implicării cetățenilor în procesul de ordonare după prioritate a investițiilor locale și județene. După cum s-a arătat mai devreme, programul promite să aducă un plus de valoare semnificativ la încercarea de a obține un portofoliu de proiecte mai fundamentate și cu impact mai mare, izolate - în măsura posibilului - de considerente pur politice. Ca nivel minim, strategiile de dezvoltare locală / județeană, care ar trebui să stea la baza propunerilor de proiecte pentru PNDL, ar trebui să fie elaborate într-un mod extrem de participativ. În cazurile în care autoritățile locale / județene au o capacitate suficientă, implicarea cetățenilor ar trebui să se extindă asupra întregului ciclu al proiectului, de la concepere până la punere în aplicare, monitorizare și evaluare post-implementare. Pentru a încuraja această abordare, criteriile de evaluare și selecție prezentate în capitolele următoare ar putea fi rafinate pentru a recompensa acele administrații subnaționale care pot prezenta dovezi credibile că cetățenii au fost implicați în elaborarea proiectelor transmise pentru finanțare prin PNDL. Aceasta s-ar putea realiza relativ ușor, prin adăugarea unei secțiuni speciale în formularele de cerere și prin invitarea solicitanților să descrie modul în care propunerile de proiecte iau în considerare preferințele cetățenilor. În plus, programul ar putea să adapteze și să se orienteze după o parte dintre bunele practici prezentate mai sus. 57 Strategia de dezvoltare pentru Cluj-Napoca este disponibilă la: http://www.primariaclujnapoca.ro/userfiles/files/strategia2015.pdf. 103 Capitolul 4: Coordonarea și armonizarea proiectelor rutiere din PNDL Drumuri județene Necesar de investiții 186. Necesarul de investiții în drumurile județene este mai ușor de estimat decât în cazul altor tipuri de investiții, deoarece acestea sunt relativ simple și, de asemenea, există standarde de cost elaborate de MDRAP. Tabelul de mai jos cuprinde două estimări ale costurilor pentru modernizarea / reabilitarea drumurilor județene. Prima metodă de calcul este cea mai simplă, întrucât analizează rețeaua de drumuri de pământ și pietriș din fiecare județ și înmulțește lungimea rețelei cu costul standard pentru modernizare drumului. Institutul Național de Statistică colectează date privind drumurile de pământ și pietriș în fiecare an, astfel încât se pot face ușor estimări ale necesarului de investiții în drumuri județene anual. Cea de-a doua metodă presupune colectarea mai multor date detaliate de la consiliile județene individuale. Practic, consiliile județene cunosc situația de pe teren mai bine decât orice altă autoritate și pot indica cel mai ușor care drumuri necesită reabilitare sau modernizare. Pentru prezentul raport, consiliile județene au „autoraportat ”informații cu privire la drumurile care sunt în stare bună, în stare mediocră sau în stare proastă. Lungimea drumurilor de pământ și pietriș aflate în stare proastă sau mediocră se înmulțește apoi cu standardul de cost pentru modernizarea drumurilor. Lungimea drumurilor aflate în stare proastă sau mediocră, care au un anumit tip de îmbrăcăminte de asfalt / beton se înmulțește cu standardul de cost pentru reabilitarea drumurilor. 187. Prima metodă de calcul este mai simplă, în timp ce cea de a doua oferă un portret mai exact al necesarului real de investiții. În mod ideal, fondurile naționale ar trebui alocate în primul rând pentru modernizarea drumurilor de pământ și pietriș, responsabilitatea de a întreține și reabilita drumurile modernizate revenind consiliilor județene. Tabelul 16. Necesar de investiții pentru drumuri județene, pe județe Necesar de investiții (în EUR) JUDEȚ Modernizarea drumurilor de Modernizarea / reabilitarea drumurilor pământ și pietriș aflate în stare proastă sau mediocră ALBA 125.810.496 EUR 129.973.598 EUR ARAD 85.204.992 EUR 186.224.077 EUR ARGEȘ 143.450.592 EUR 196.840.774 EUR BACĂU 89.864.640 EUR 153.130.427 EUR BIHOR 76.884.192 EUR 239.782.322 EUR BISTRIȚA-NĂSĂUD 117.489.696 EUR 161.490.556 EUR BOTOȘANI 76.218.528 EUR 137.406.521 EUR BRĂILA 35.613.024 EUR 128.821.346 EUR BRAȘOV 87.201.984 EUR 135.780.980 EUR BUZĂU 86.869.152 EUR 113.814.343 EUR CĂLĂRAȘI 117.822.528 EUR 121.767.705 EUR CARAȘ-SEVERIN 67.232.064 EUR 220.448.220 EUR 105 Necesar de investiții (în EUR) JUDEȚ Modernizarea drumurilor de Modernizarea / reabilitarea drumurilor pământ și pietriș aflate în stare proastă sau mediocră CLUJ 127.474.656 EUR 205.391.926 EUR CONSTANȚA 63.570.912 EUR 218.213.024 EUR COVASNA 14.311.776 EUR 65.102.937 EUR DÂMBOVIȚA 53.918.784 EUR 198.711.023 EUR DOLJ 62.239.584 EUR 192.680.113 EUR GALAȚI 58.911.264 EUR 125.179.517 EUR GIURGIU 54.584.448 EUR 87.891.736 EUR GORJ 26.959.392 EUR 149.171.500 EUR HARGHITA 115.492.704 EUR 166.565.690 EUR HUNEDOARA 226.325.760 EUR 331.878.605 EUR IALOMIȚA 37.277.184 EUR 104.863.897 EUR IAȘI 164.419.008 EUR 159.712.671 EUR MARAMUREȘ 86.869.152 EUR 185.651.067 EUR MEHEDINȚI 97.519.776 EUR 131.401.721 EUR MUREȘ 45.265.152 EUR 133.820.600 EUR NEAMȚ 76.551.360 EUR 157.747.631 EUR OLT 64.902.240 EUR 208.281.828 EUR PRAHOVA 32.617.536 EUR 181.422.392 EUR SĂLAJ 60.575.424 EUR 90.160.255 EUR SATU MARE 62.905.248 EUR 225.170.917 EUR SIBIU 127.807.488 EUR 140.644.110 EUR SUCEAVA 119.153.856 EUR 194.764.055 EUR TELEORMAN 90.197.472 EUR 38.264.758 EUR TIMIȘ 75.220.032 EUR 174.284.617 EUR TULCEA 43.268.160 EUR 122.248.016 EUR VÂLCEA 65.900.736 EUR 181.817.542 EUR VASLUI 158.095.200 EUR 171.781.745 EUR VRANCEA 78.548.352 EUR 135.252.523 EUR Sursa datelor: Institutul Național de Statistică, MDRAP și consiliile județene individuale. Coordonare și armonizare Existența unui beneficiar unic facilitează coordonarea 188. Investițiile în drumuri județene sunt realizate și coordonate de către consiliile județene. Acest lucru în sine ar trebui să faciliteze coordonarea. Mai precis, un consiliu județean va ști ce drumuri să finanțeze cu fonduri UE, pentru care să solicite finanțare PNDL și care drumuri să reabiliteze / modernizeze cu fonduri proprii sau cu ajutorul altor subvenții sau împrumuturi. Desigur, în practică, o astfel de coordonare la nivelul beneficiarului nu are loc întotdeauna – cel puțin nu la un nivel mai strategic. După cum se poate observa pe harta de mai jos, există relativ puține situații în care o legătură rutieră reabilitată / modernizată cu fonduri POR 2007-2013 a fost completată cu o altă legătură 106 rutieră reabilitată / modernizată cu fonduri PNDL. La un nivel minim, se poate vorbi de coordonare dacă exact aceeași legătură rutieră nu este finanțată din două surse (de fapt, acest lucru nu este permis în mod oficial în temeiul dispozițiilor privind alocarea fondurilor UE). Cu toate acestea, este util să se facă mai mult decât minimul necesar. În acest sens, este esențială o perspectivă strategică privind dezvoltarea rețelei de drumuri județene, care să acorde o atenție mai mare modului în care se pot obține mai multe surse de finanțare pentru a soluționa provocările esențiale privind dezvoltarea la nivel de județ. Figura 10. Există o coordonare slabă a investițiilor în drumuri județene prin POR 2007- 2013 și PNDL Orașe cu o populație de peste 100.000 locuitori Proiecte de drumuri județene contractate prin POR 2007-13 Rețeaua națională de drumuri Proiecte de drumuri județene contractate prin PNDL 2014 Nevoi de investiții limitate și numai două surse majore de finanțare naționale 189. Necesarul global de investiții este ușor de gestionat și ar putea fi abordat cu ajutorul fondurilor de la UE, de la bugetul central și de la bugetul județean. În cazul în care se ia în considerare prima metodă de estimare a necesarului de investiții (și anume cea care vizează doar modernizarea drumurilor de pământ și pietriș), este nevoie de aproximativ 3,4 miliarde EUR pentru a răspunde nevoilor din sector. În cazul în care se iau în considerare nevoile identificate de fiecare județ în parte (și anume drumurile raportate a fi în stare „proastă ”sau „mediocră”), valoarea totală se ridică la aproximativ 6,4 miliarde EUR. În oricare dintre situații, ambele sume par a fi ușor de gestionat și pot fi acoperite din fonduri UE, de la bugetul de stat și de la bugetul județean. Aceasta, de asemenea, facilitează coordonarea investițiilor. 107 190. Este esențial să se asigure o coordonare între proiectele finanțate prin POR și proiectele finanțate prin PNDL. POR se axează în primul rând, deși nu exclusiv, pe drumurile județene care asigură legătura la rețeaua TEN-T. Prin urmare, în mod ideal, consiliile județene ar trebui să solicite finanțare POR în cazul în care intenționează să reabiliteze / modernizeze un drum județean care este conectat la rețeaua TEN-T. 191. Totuși, documentul programatic POR 2014-2020 nu era pe deplin finalizat și aprobat de CE la data redactării acestui raport final. Se cunoaște la acest moment (iunie 2015), pe baza proiectului de program din aprilie 2015, că va exista o prealocare fixă pentru fiecare regiune pentru reabilitarea / modernizarea drumurilor județene de importanță regională strategică. Acestea vor fi proiecte cu prioritatea 1, care ajută la rezolvarea celor mai importante probleme de conectivitate la nivel regional. În acest moment, doar regiunea nord-est deține o listă aprobată de proiecte cu prioritate 1. În măsura în care finanțarea va deveni disponibilă după contractarea lucrărilor (și anume după compararea economiilor rezultate din cheltuielile bugetate versus cele reale, ca urmare a procedurilor de ofertare și licitare), va fi posibilă finanțarea proiectelor având prioritatea 2. 192. Trebuie să se acorde prioritate proiectelor POR 2014-2020, deoarece acestea vor fi finanțate cu granturi UE. Prin urmare, lista de proiecte PNDL trebuie coordonată cu lista de proiecte POR. În primul rând, fondurile PNDL nu trebuie folosite pentru a finanța proiecte cu prioritatea 1 care au fost identificate pentru finanțare POR. În al doilea rând, în măsura în care un drum județean asigură legătura la rețeaua TEN-T, acesta trebuie să fie luat în considerare pentru finanțare POR. Acest lucru nu înseamnă că fiecare drum care asigură legătura la rețeaua TEN-T trebuie să primească numai finanțare POR. Cu toate acestea, în măsura în care fondurile POR sunt disponibile, consiliile județene trebuie să încerce mai întâi să obțină finanțare POR pentru astfel de proiecte și numai după aceea să încerce să obțină finanțare PNDL. Din nou, POR vine cu subvenții UE („gratuite ”sau foarte ieftine), în timp ce PNDL se bazează pe resurse limitate de la bugetul de stat. Ușurința cuplării investițiilor individuale 193. Investițiile în drumuri județene sunt relativ ușor de cuplat și relativ ușor de încorporat într-o strategie integrată. De exemplu, un drum început cu finanțare POR sau de la bugetul județean ar putea fi continuat cu finanțare prin PNDL. În mod similar, o abordare integrată, care are ca scop îmbunătățirea conectivității cu un pol de creștere sau cu o reședință de județ ar putea accesa aceste trei surse de finanțare pentru a finaliza investițiile necesare. Drumurile sunt investiții relativ simple, care permit aplicarea unor soluții tehnice similare în cadrul proiectelor individuale, facilitând astfel coordonarea proiectelor individuale de drumuri județene. Criterii de stabilire a priorității și de evaluare / selecție și armonizarea cu criteriile de selecție aplicabile proiectelor finanțate din fonduri UE 194. Raportul privind „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL ” propune o serie de pași pentru selectarea proiectelor de drumuri județene cu impact mai mare. Criteriile propuse și pașii concreți ai coordonării sunt prezentați mai jos. MDRAP poate modifica atât etapele coordonării, cât și criteriile de stabilire a priorității prezentate 108 aici la o dată ulterioară, având în vedere că unele dintre documentele programatice ale UE – în special Ghidurile generale și specifice ale solicitantului pentru fiecare program operațional – nu reprezintă versiunile finale ale acestora la momentul redactării prezentului raport. 195. Primul pas este de a decide cu privire la alocarea de resurse pentru proiectele de drumuri județene din diferite județe din România. Aceasta urmează modelul PNDL actual, în conformitate cu care fiecare județ primește o parte din pachetul bugetar total pentru acest program. Totuși, tabelul de mai jos propune o îmbunătățire semnificativă în raport cu situația actuală prin stabilirea unei formule clare, specifice și transparente, incluzând criterii de alocare a fondurilor. 196. Alocarea de fonduri pentru reabilitarea/modernizarea de drumuri județene din fonduri UE se face prin intermediul Programului Operațional Regional. Modul în care se face această alocare este la nivel de regiune, în funcție de suprafața și populația regiunii respective. Echipa ce a elaborat acest raport a considerat că acest mod de alocare a finanțării este deficitar, deoarece nu ia în considerare nevoile efective de investiție ale diferitelor regiuni (de exemplu, unele regiuni s-ar putea să aibă un necesar de investiții mult mai mare pe drumuri județene decât alte regiuni). Ca atare, propunerea făcută pentru alocarea fondurilor pentru reabilitarea/modernizarea drumurilor județene pe județe este mai aproape de realitate decât alocarea pe regiuni propusă în cadrul POR 2014-2020 pentru reabilitarea/ modernizarea drumurilor județene. Tabelul 17. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (pentru drumuri județene) Indicatorul Unitate An Pondere Relevanță propus de măsură Necesar de RON 2011 30 % La alocarea fondurilor, trebuie să se acorde prioritate investiții zonelor în care există nevoi stringente. În acest caz, cea mai mare nevoie a fost calculată prin identificarea județelor cu cea mai mare rețea de drumuri de pământ și pietriș – respectiv drumuri județene care necesită modernizare. Necesarul de investiții de modernizare a fost evaluat cu ajutorul standardelor de cost elaborate de MDRAP. Populație Număr 2011 20 % Populația totală a județului este un alt criteriu important de ordonare după prioritate, având în vedere că reabilitarea unei rețele de drumuri județene trebuie să ia în considerare numărul de persoane care vor beneficia de această investiție. 109 Indicele Valoare 2011 15 % IDUL a fost dezvoltat de Prof. Dumitru Sandu și indică, dezvoltării pentru fiecare județ, nivelul de dezvoltare respectiv. Cu umane locale cât un județ este mai puțin dezvoltat, cu atât mai multă (IDUL) atenție trebuie să i se acorde, deoarece va avea probabil mai puține resurse pentru dezvoltarea infrastructurii de bază. Indicele Valoare 2014- 15 % ISF a fost dezvoltat de Victor Giosan și Graham Glenday sustenabilității 2022 și măsoară marja prudentă a cheltuielilor de capital financiare (ISF) pentru o autoritate locală. ISF reprezintă, într-o formă simplificată, 30 % din veniturile nealocate de-a lungul unei perioade de punere în aplicare (în acest caz, 2014- 2022, ceea ce corespunde următoarei perioade de programare a UE, incluzând doi ani pentru finalizarea investițiilor începute până în 2020). ISF reprezintă, de asemenea, o contrapondere la IDUL, întrucât arată capacitatea autorităților publice de a acoperi costurile de operare și de întreținere pentru proiectele de infrastructură finalizate. De obicei, autoritățile publice mai sărace au o capacitate mai slabă de a acoperi aceste costuri. Număr Număr 2011 20 % Acesta este considerat o contrapondere la numărul de de locuitori, întrucât pot exista județe cu o populație autovehicule numeroasă, dar cu o rată scăzută de motorizare și județe cu o populație mai redusă, dar cu o rată mai mare motorizare. 197. Odată ce fondurile sunt alocate între județe, următorul pas este de a decide cu privire la proiectele specifice care ar trebui să primească finanțare. Tabelul de mai jos include o serie de criterii de stabilire a priorității și de selectare a investițiilor în drumuri județene. Acest model poate fi aplicat atât pentru investițiile în curs de desfășurare, cât și pentru cele noi. În primul caz, având în vedere că portofoliul de proiecte actual al PNDL depășește cu mult resursele disponibile, criteriile de mai jos pot fi utilizate și pentru a sorta proiectele existente și a ajunge la o dimensiune a portofoliului ușor de gestionat (prin suspendarea, amânarea sau anularea unor investiții). În plus, rata de finalizare a unui proiect individual poate și trebuie să fie luată în considerare pentru deciziile privind investițiile pe care PNDL le va păstra în portofoliu; importanța acestui criteriu în clasificarea proiectelor (de exemplu, % pondere din punctajul final) depinde de preferințele MDRAP, în calitate de administrator al PNDL. În ceea ce privește proiectele noi, acestea vor fi aprobate și lansate numai dacă există suficiente fonduri în pachetul bugetar PNDL după contabilizarea tuturor proiectelor în curs de desfășurare. Aceste fonduri trebuie să existe nu numai pentru primul an, ci și pentru toți anii următori, până la finalizarea proiectului. 198. Criteriile de prioritizare a proiectelor finanțate din POR 2014-2020 au fost elaborate în paralel cu elaborarea criteriilor de prioritizare pentru PNDL prezentate mai jos. Ca atare, criteriile sunt coordonate. Având în vedere însă că nu există resurse pe PNDL pentru a angaja experți evaluatori interni, care să interpreteze și să dea scor unor criterii complexe, pentru PNDL au fost propuse un set de criterii normative (legătura cu 110 oportunitățile, legătura cu infrastructura principală, traficul pe DJ, populația deservită de DJ). Toate aceste criterii pentru PNDL se regăsesc și în grila de evaluare și selecție propusă pentru Axa 6 privind drumurile județene în cadrul POR 2014-2020. Tabelul 18. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de drumuri județene ETAPA 1 –Stabilirea priorității tuturor drumurilor județene de pe teritoriul unui județ Criterii de stabilire a priorității Pondere Relevanță Legătura cu oportunitățile 30 % Deși rețeaua de drumuri județene este relativ • Legătura cu un pol de creștere (10 puncte) mare în fiecare județ, unele legături rutiere • Legătura cu o reședință de județ (7 puncte) sunt mai importante decât altele. Deosebit de • Legătura cu un oraș cu peste 10 000 de importante sunt acele drumuri județene care locuitori (4 puncte) îmbunătățesc posibilitatea de acces la centrele • Legătura cu un oraș cu sub 10 000 de de oportunitate –respectiv localități mai mari locuitori (1 punct) ce oferă locuri de muncă, servicii de învățământ, sănătate, cultură, administrative și acționează ca motoare pentru economia locală / județeană / regională / națională. Legătura cu infrastructura principală 20 % Legătura cu infrastructura majoră permite • Legătura cu o autostradă propusă în master accesibilitate totală pentru persoanele care planul de transport (10 puncte) locuiesc de-a lungul drumului județean • Legătura cu un drum expres propus în respectiv. master planul de transport (7 puncte) • Legătura cu un drum național (4 puncte) Traficul pe drumul județean 30 % Cu cât un drum județean este mai circulat, cu • Peste 3 500 de vehicule pe zi (10 puncte) atât ar trebui să atragă mai multă atenție în • 2 000-3 500 de vehicule pe zi (7 puncte) legătură cu lucrările de reabilitare / • 500-2 000 de vehicule pe zi (4 puncte) modernizare. • Sub 500 de vehicule pe zi (1 punct) Numărul de persoane per km deservite de drumul 20 % Facilitarea accesului la oportunități nu este județean suficientă; important este ca de această • Peste 450 de persoane/km (10 puncte) facilitare să beneficieze un număr cât mai mare • 300-450 de persoane/km (7 puncte) de persoane. Drumurile județene care leagă o • 150-300 de persoane/km (4 puncte) populație mai numeroasă de un centru de • Sub 150 de persoane/km (1 punct) oportunitate ar trebui să primească un punctaj mai mare. ETAPA 2 –Identificarea proiectelor care ar putea beneficia de finanțare din fondurile UE* Subetapa 2.1 Considerent Identificarea drumurilor județene conectate la rețeaua TEN-T Drumurile județene conectate la rețeaua TEN-T ar putea fi eligibile pentru finanțare prin Programul Operațional Regional 2014-2020, iar solicitanții ar trebui să depună cereri de finanțare prin POR înainte de a încerca să obțină finanțare prin PNDL. Dacă cererea de finanțare prin POR este respinsă, solicitanții trebuie să furnizeze o explicație privind motivul 111 pentru care nu a fost acceptată. *Notă: Această etapă poate fi supusă unor modificări în baza versiunii finale a Ghidului solicitantului, elaborat pentru Programul Operațional Regional 2014-2020. ETAPA 3 –Identificarea legăturilor rutiere care ar trebui să beneficieze de finanțare prin PNDL Subetapa 3.1 Considerent Folosind lista priorităților întocmită în cadrul Etapei 1 și Fondurile disponibile ar trebui alocate cu extrăgând drumurile județene care ar putea fi eligibile pentru prioritate legăturilor rutiere care au fost finanțare din partea UE, se stabilește lungimea legăturilor identificate de către consiliile județene ca fiind rutiere județene definite ca fiind în „stare proastă ”și care ar în „stare proastă”. Consiliile județene sunt cele putea fi finanțate din alocarea aferentă drumurilor județene care cunosc cel mai bine legăturile rutiere care pentru județul respectiv. Se va oferi finanțare drumurilor necesită nivelul cel mai ridicat de fonduri. județene care au obținut cel mai ridicat punctaj în cadrul Etapei Metodologia de ordonare în funcție de 1 și care au o legătură rutieră definită ca fiind „în stare proastă”. prioritate descrisă în cadrul Etapei 1 asigură Dacă finanțarea prin PNDL pusă la dispoziția unui județ pentru folosirea unei metodologii unificate la nivel proiectele rutiere județene este suficientă pentru modernizarea național pentru alocarea fondurilor prin PNDL tuturor legăturilor rutiere definite ca fiind „în stare proastă”, se legăturilor rutiere județene „în stare proastă”. va trece la Subetapa 3.2. Consiliile județene au furnizat informații privind starea drumurilor (respectiv „bună”, „mediocră ”sau „proastă”). Conform HG nr. 363/2010, costul standard pentru modernizarea unui (1) km de drum județean este 332 832 EUR. Subetapa 3.2 Considerent În cazul în care fondurile disponibile pentru un anumit județ sunt În cazul în care legăturile rutiere județene „în suficiente pentru a acoperi modernizarea tuturor legăturilor stare proastă ”pot fi acoperite prin alocări din rutiere județene „în stare proastă”, restul fondurilor pot fi PNDL, restul fondurilor disponibile ar trebui să folosite pentru reabilitarea legăturilor rutiere județene „în stare se îndrepte către legăturile rutiere cu prioritate mediocră”, după cum urmează: secundară identificate de către consiliile • Se va acorda prioritate drumurilor județene cu cel mai județene ca fiind într-o stare „mediocră”. mare punctaj estimat obținut în cadrul Etapei 1, cu excepția drumurilor care ar putea fi eligibile pentru finanțare din partea UE. • Fondurile se vor aloca cu prioritate drumurilor de pământ și pietriș definite ca fiind „în stare mediocră”. • În cazul în care, după alocare, rămân fonduri, acestea se vor aloca legăturilor rutiere județene în „stare mediocră”, cu următoarele tipuri de îmbrăcăminți: beton de ciment; pavele; sau asfalt bituminos. • În cazul în care sunt disponibile fonduri chiar și după această alocare, restul fondurilor vor fi alocate legăturilor rutiere județene „în stare mediocră ”care au fost deja modernizate (respectiv cu îmbrăcăminte din beton asfaltic). Consiliile județene au oferit informații privind starea drumurilor (respectiv „bună”, „mediocră ”sau „proastă”) și îmbrăcămintea drumurilor județene. 112 Conform HG nr. 363/2010, costul standard pentru reabilitarea unui (1) km de drum județean este 273 855 EUR. 199. Anexat acestui raport a fost livrat un Ghid de Investiții pentru Drumuri Județene. Pe de o parte, acest ghid include modul în care a fost făcută ordonarea după prioritate a drumurilor județene în cadrul PNDL, cu indicarea proiectelor potențial eligibile pentru fonduri POR 2014-2020. Au fost, de asemenea, identificate teritorial toate drumurile județene de „Prioritate 1” care vor primi fonduri pre-alocate prin POR 2014-2020. Acest ghid de investiții oferă un model pentru efectuarea complementară de investiții în drumuri județene din fonduri UE și din fonduri PNDL. În mod evident, efectuarea investiților PNDL complementar cu cele prin POR poate genera o serie de sinergii și ajută în egală măsură la atingerea mai rapidă a obiectivelor stabilite în cadrul celor două programe de investiții. Obiectivul concret definit în cadrul POR este: „Creșterea gradului de accesibilitate a zonelor rurale și urbane situate în proximitatea rețelei TEN-T prin modernizarea drumurilor județene”. Investițiile din PNDL vin să completeze investițiile făcute prin fonduri POR și contribuie la creșterea gradului de accesibilitate a zonelor rurale și urbane prin reabilitarea / modernizarea drumurilor județene care nu sunt în proximitatea rețelei TEN-T. 113 Drumuri comunale Necesar de investiții 200. Necesarul de investiții în drumuri comunale ar putea fi estimat relativ ușor. Un mod simplu de a face acest lucru este de a afla lungimea drumurilor comunale de pământ și pietriș care necesită lucrări de modernizare în fiecare județ (aceste date se publică anual de către Institutul Național de Statistică) și înmulțind această valoare cu standardul de cost MDRAP pentru modernizarea drumurilor comunale. Nu este fezabil să se facă o evaluare aprofundată a situației tuturor drumurilor comunale, având în vedere întinderea rețelei existente. În plus, autoritățile locale ar trebui să asigure, în mod normal, reabilitarea și întreținerea drumurilor comunale care au fost deja modernizate. Tabelul 19. Necesar de investiții pentru drumuri comunale, pe județe (în EUR) Județ Drumuri comunale de pământ și pietriș care necesită modernizare ALBA 202.987.794 EUR ARAD 107.976.348 EUR ARGEȘ 249.042.222 EUR BACĂU 177.445.002 EUR BIHOR 239.753.934 EUR BISTRIȚA-NĂSĂUD 90.560.808 EUR BOTOȘANI 200.859.228 EUR BRĂILA 43.538.850 EUR BRAȘOV 60.954.390 EUR BUZĂU 214.017.636 EUR CĂLĂRAȘI 19.931.118 EUR CARAȘ-SEVERIN 56.503.752 EUR CLUJ 161.384.004 EUR CONSTANȚA 135.454.200 EUR COVASNA 37.153.152 EUR DÂMBOVIȚA 88.045.230 EUR DOLJ 136.228.224 EUR GALAȚI 64.050.486 EUR GIURGIU 27.090.840 EUR GORJ 118.232.166 EUR HARGHITA 144.548.982 EUR HUNEDOARA 236.851.344 EUR IALOMIȚA 40.636.260 EUR IAȘI 150.934.680 EUR ILFOV 3.676.614 EUR MARAMUREȘ 86.690.688 EUR MEHEDINȚI 103.912.722 EUR MUREȘ 131.777.586 EUR NEAMȚ 123.263.322 EUR OLT 126.746.430 EUR PRAHOVA 73.338.774 EUR SĂLAJ 123.263.322 EUR SATU MARE 84.949.134 EUR SIBIU 66.759.570 EUR SUCEAVA 199.311.180 EUR 114 TELEORMAN 38.894.706 EUR TIMIȘ 175.896.954 EUR TULCEA 69.662.160 EUR VÂLCEA 102.171.168 EUR VASLUI 134.293.164 EUR VRANCEA 79.530.966 EUR Sursa datelor: Institutul Național de Statistică și MDRAP. 201. Necesarul actual de investiții în drumuri comunale este relativ modest, ridicându- se la aproximativ 4,7 miliarde EUR. În esență, aceasta ar asigura o coordonare a investițiilor în drumuri comunale oarecum mai ușoară. Există fonduri disponibile pentru astfel de investiții prin PNDL și PNDR. În plus, comunele pot aloca fonduri proprii (deși cele mai multe dintre ele au rezerve reduse) pentru astfel de investiții, iar consiliile județene efectuează asemenea lucrări atunci când le consideră necesare. Coordonare și armonizare 202. Coordonarea investițiilor în drumuri comunale nu este neapărat dificilă, dar este ceva mai complicată decât coordonarea investițiilor în drumuri județene. Unele aspecte cheie privind coordonarea sunt prezentate mai jos. Lipsa de capacitate pentru abordări coordonate 203. De multe ori, autoritățile din mediul rural nu au capacitatea necesară pentru a pregăti proiecte bune și încurajează abordările integrate. S-a arătat în cadrul acestui raport că, în medie, comunele din România pot cheltui pentru investiții de capital sume mai mici de 1,8 milioane EUR în perioada 2014-2022. Aceasta înseamnă că cele mai multe comune din România își pot permite cel mult să modernizeze un drum comunal și să reabiliteze o școală. Pe de o parte, această lipsă de resurse se traduce prin proiecte slab pregătite. Pe de altă parte, aceasta înseamnă că, de cele mai multe ori, comunele vor avea resurse limitate pentru întreținerea infrastructurii dezvoltate. Lipsa de resurse, în special de capital uman, înseamnă, de asemenea, o coordonare a proiectelor individuale mai greu de realizat. Pericol de excludere a proiectelor finanțate de UE 204. În timp ce PNDR finanțează proiecte comunale mai mari, PNDL are un portofoliu de proiecte mult mai mare. Întrucât proiectele de drumuri comunale sunt mai ușor de proiectat decât alte tipuri de proiecte (de exemplu, din sectorul de apă și apă uzată), multe autorități locale preferă aceste tipuri de proiecte. De asemenea, drumurile comunale sunt destul de vizibile și sunt adesea folosite de primari pentru a demonstra electoratului că s-a realizat ceva concret în comunitate. Având în vedere că nu există o alocare bugetară pe sectoare pentru PNDL, proiectele sunt finanțate pe măsură ce apar. Ca atare, PNDL deține în prezent un portofoliu foarte mare de proiecte de drumuri comunale. Desigur, există pericolul ca multe comune să prefere să își finanțeze drumurile cu fonduri PNDL mai degrabă decât să recurgă la finanțare din partea UE, pur și simplu deoarece fondurile PNDL sunt mai ușor de accesat – în special în contextul capacității reduse de management al proiectelor, așa cum este cazul în multe localități rurale din România. Astfel se creează o situație nedorită, întrucât pentru finanțarea acestor investiții este mai bine să se obțină subvenții UE decât resurse de la bugetul de stat, din toate motivele menționate mai sus. 115 205. Portofoliul mare de proiecte PNDL de drumuri comunale înseamnă, de asemenea, că o coordonare adecvată cu PNDR este o condiție prealabilă. Așa cum se arată în harta de mai jos, marea majoritate a unităților administrativ-teritoriale din România au folosit fonduri PNDL sau PNDR pentru a finanța proiecte de drumuri comunale. De asemenea, în multe unități administrativ-teritoriale a existat o „suprapunere ”a finanțărilor PNDL-PNDR – respectiv unități care au accesat ambele tipuri de finanțare pentru lucrări de reabilitare / modernizare a drumurilor. Figura 11. Coordonarea proiectelor de drumuri comunale finanțate din PNDL și PNDR Suprapuneri de proiecte PNDL-PNDR de drumuri comunale Proiecte PNDR de drumuri comunale Proiecte PNDL de drumuri comunale Sursa datelor: MDRAP; PNDR 2007-2013. 206. Pentru a coordona în mod corespunzător investițiile PNDL și PNDR, este important să se consulte ultima versiune a Ghidului solicitantului de fonduri PNDR. Deși pragul superior PNDR pentru proiecte de drumuri comunale ar putea fi folosit și pentru proiecte PNDL, este important să se țină cont de toate criteriile de evaluare și selecție PNDR la proiectarea unor mecanisme de coordonare adecvate. Criterii de stabilire a priorității și de evaluare / selecție și armonizarea cu criteriile de selecție aplicabile proiectelor finanțate din fonduri UE 207. Raportul privind „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL ” propune o serie de pași pentru selectarea proiectelor de drumuri comunale cu impact mai mare. Aceste criterii sunt prezentate mai jos. MDRAP poate modifica atât etapele coordonării, cât și criteriile de stabilire a priorității prezentate aici la o dată ulterioară, având în vedere că unele dintre documentele programatice ale UE – în special Ghidurile generale și specifice ale solicitantului pentru fiecare program operațional – nu reprezintă versiunile finale ale acestora la momentul redactării prezentului raport. 116 208. Primul pas este de a decide cu privire la alocarea de resurse pentru proiectele de drumuri comunale din diferite județe din România. Aceasta urmează modelul PNDL actual, în care fiecare județ primește o parte din pachetul bugetar total pentru acest program. Totuși, tabelul de mai jos propune o îmbunătățire semnificativă în raport cu situația actuală prin stabilirea unei formule clare, specifice și transparente, incluzând criterii de alocare a fondurilor. 209. Modelul de alocare al fondurilor pentru drumuri comunale propus pentru PNDL este mai aproape de realitate față de modul de alocare al fondurilor pe PNDR. Pe PNDL, s- a propus o alocare la nivel județean în funcție de nevoile efective, în timp ce PNDR finanțează proiecte la nivel național indiferent de regiune. Astfel, unele județe pot obține o finanțare mult mai mare pe PNDR pe reabilitarea / modernizarea drumurilor comunale, față de alte județe – ceea ce s-a și întâmplat în perioada de programare 2007-2013. Astfel, există riscul ca o parte importantă a fondurilor să meargă spre județe cu nevoi relativ mai scăzute. Tabelul 20. Criterii de ordonare după prioritate privind alocarea fondurilor între județe (pentru drumuri comunale) Criterii de stabilire a Unitate de An Pondere Relevanță priorității măsură Necesar de investiții Euro 2011 40 % La alocarea fondurilor, trebuie să se acorde prioritate zonelor în care există nevoi stringente. În acest caz, cea mai mare nevoie a fost calculată prin identificarea județelor cu cea mai mare rețea de drumuri comunale de pământ și pietriș – respectiv drumuri comunale care necesită modernizare. Necesarul de investiții pentru modernizare a fost evaluat cu ajutorul standardelor de cost elaborate de MDRAP. Populația rurală Număr 2011 30 % Drumurile comunale deservesc în primul rând populația din zonele rurale și, cu cât este mai mare populația rurală a unui județ, cu atât mai mult trebuie să se acorde atenție reabilitării / modernizării drumurilor comunale din acel loc. Indicele Valoare 2011 15 % IDUL a fost dezvoltat de Prof. Dumitru Sandu și dezvoltării umane indică, pentru fiecare județ, nivelul de locale dezvoltare respectiv. Cu cât un județ este mai puțin dezvoltat, cu atât mai multă atenție trebuie să i se acorde, deoarece va avea probabil mai puține resurse pentru dezvoltarea infrastructurii de bază. Indicele Valoare 2014-2022 15 % ISF a fost dezvoltat de Victor Giosan și Graham sustenabilității Glenday și măsoară marja prudentă a financiare (ISF) cheltuielilor de capital pentru o autoritate locală. ISF reprezintă, într-o formă simplificată, 30 % din veniturile nealocate de-a lungul unei perioade de punere în aplicare (în acest caz, 2014-2022, ceea ce corespunde următoarei perioade de programare a UE, incluzând doi ani 117 Criterii de stabilire a Unitate de An Pondere Relevanță priorității măsură pentru finalizarea investițiilor începute până în 2020). ISF reprezintă, de asemenea, o contrapondere la IDUL, întrucât arată capacitatea autorităților publice de a acoperi costurile de operare și de întreținere pentru proiectele de infrastructură finalizate. De obicei, autoritățile publice mai sărace au o capacitate mai slabă de a acoperi aceste costuri. 210. Odată ce fondurile sunt alocate între județe, următorul pas este de a decide cu privire la proiectele specifice care ar trebui să primească finanțare. Tabelul de mai jos include o serie de criterii de stabilire a priorității și selectare a investițiilor în drumuri comunale. Acest model poate fi aplicat atât pentru investițiile în curs de desfășurare, cât și pentru cele noi. În primul caz, având în vedere că portofoliul de proiecte actual al PNDL depășește cu mult resursele disponibile, criteriile de mai jos pot fi utilizate și pentru a sorta proiectele existente și a ajunge la o dimensiune a portofoliului ușor de gestionat (prin suspendarea, amânarea sau anularea unor investiții). În plus, rata de finalizare a unui proiect individual poate și trebuie să fie luată în considerare pentru deciziile privind investițiile pe care PNDL le va păstra în portofoliu; importanța acestui criteriu în clasificarea proiectelor (de exemplu, % pondere din punctajul final) depinde de preferințele MDRAP, în calitate de administrator al PNDL. În ceea ce privește proiectele noi, acestea vor fi aprobate și lansate numai dacă există suficiente fonduri în pachetul bugetar PNDL după contabilizarea tuturor proiectelor în curs de desfășurare. Aceste fonduri trebuie să existe nu numai pentru primul an, ci și pentru toți anii următori, până la finalizarea proiectului. 211. Criteriile de selecție elaborate pentru PNDL au fost elaborate în paralel cu criteriile de evaluare și selecție pentru PNDR. Ca atare, există o armonizare a criteriilor folosite de PNDL și PNDR. De exemplu, ambele programe folosesc populația ca criteriu de selecție, dar și indicele de dezvoltare umană locală (IDUL). Alte criterii folosite de PNDR (de exemplu, „Accesibilizarea directă a altor investiții finanțate din fonduri europene”), nu au putut fi folosite pentru ordonarea după prioritate a proiectelor în cazul PNDL, pentru că presupun un proces de evaluare și selecție pe proiect derulat de către un evaluator extern – lucru care nu este posibil pentru PNDL în momentul de față. Pentru PNDL au fost însă folosite alte două criterii care ar fi putut fi luate în considerare și în cazul PNDR – densitatea populației și indicele de sustenabilitate financiară. Tabelul 21. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de drumuri comunale, în funcție de unitățile administrativ-teritoriale ETAPA 1 – Eligibilitate Sub-etapă Raționament Finanțarea proiectelor de drumuri comunale Fondurile PNDL ar trebui să vizeze inițial comune mai numai în comunele cu peste 1000 de mari, în care poate fi obținut un nivel minim al persoane. economiilor de scară. ETAPA 2 – Identificarea unităților administrativ-teritoriale care ar trebui să primească în mod prioritar finanțare pentru drumuri comunale 118 Criterii de ordonare după Pondere Relevanță prioritate Populația din localitate 40 % Cu cât populația dintr-o anumită localitate este mai numeroasă, cu atât nevoia de investiții în drumurile comunale este mai mare. Densitatea populației 30 % Cu cât densitatea dintr-o localitate este mai mare, cu atât mai important poate fi impactul unui proiect de dezvoltare de drumuri comunale; cu alte cuvinte, o populație mai numeroasă poate fi deservită de un număr mai redus de kilometri de drum. Indicele Dezvoltării Umane Locale 15 % IDUL la nivel de localitate ar trebui luat în considerare (IDUL) pentru a acorda mai multă atenție localităților mai sărace, care se confruntă cu dificultăți în ceea ce privește finanțarea investițiilor din propriul lor buget. Indicele Sustenabilității Financiare 15 % ISF la nivel de localitate echilibrează situația (ISF) prezentată de IDUL, asigurând faptul că se acordă prioritate localităților care se confruntă cu nevoi de dezvoltare, dar care pot acoperi, de fapt, costurile de funcționare și de întreținere după finalizarea investiției alocate dezvoltării. ETAPA 2 – Identificarea unităților administrativ-teritoriale care ar putea primi finanțare PNDR 2014- 2020* Sub-etapă Raționament Se propun spre finanțare din partea PNDR Comunele cu un ISF mai ridicat dispun de o 2014-2020 unitățile administrativ-teritoriale capacitate bugetară mai mare și de o capacitate care au un ISF mai mare de 4 milioane EUR. administrativă mai ridicată, ambele necesare pentru Investițiile ar trebui să se axeze numai pe depunerea unei cereri de finanțare din partea PNDR. proiectele de drumuri comunale mai scurte În plus, proiectele de infrastructură mai mici au de 5 km. costuri de funcționare și de întreținere mai reduse și permit unui număr mai mare de comune să Conform HG nr. 363/2010, costul standard beneficieze de investiții în drumurile lor comunale. pentru modernizarea unui kilometru de drum comunal este de 193 506 EUR. *Notă: Această etapă poate face obiectul unor modificări în baza variantei finale a Ghidului solicitantului, elaborat pentru PNDR 2014-2020. 212. Anexat acestui raport a fost livrat un Ghid de Investiții pe Drumuri Comunale și Infrastructură Socială. Ghidul propune un model de ordonare după prioritate a investiților în drumuri comunale din orice sursă de finanțare, inclusiv PNDR și PNDL. Folosind acest ghid și o bază de date comună, autoritățile de management pentru PNDR și PNDL pot efectua investiții în drumuri comunale într-un mod complementar și coordonat. În mod evident, efectuarea investiților PNDL complementar cu cele prin PNDR poate genera o serie de sinergii și ajută în egală măsură la atingerea mai rapidă a obiectivelor stabilite în cadrul celor două programe de investiții. Obiectivul concret definit în cadrul PNDR este: „Crearea infrastructurii rutiere de interes local, care va contribui la diminuarea tendințelor de declin social și economic și la îmbunătățirea nivelului de trai în zonele rurale”. Investițiile din PNDL vin să completeze investițiile făcute cu fonduri PNDR și ajută la diminuarea tendințelor de declin social și economic și la îmbunătățirea nivelului de trai în zonele rurale. 119 Capitolul 5: Coordonarea proiectelor de apă și apă uzată din PNDL Necesar de investiții 213. Necesarul de investiții în sectorul de apă și apă uzată este semnificativ. Master planurile privind apa și apele uzate 2007-2013 au identificat inițial un necesar de investiții de peste 30 de miliarde EUR. Presupunând că toate programele naționale de investiții (și anume, POS Mediu 2007-2013, PNDL, PNDR și Fondul pentru Mediu) în curs de desfășurare în țară vor finaliza angajamentele existente, deficitul de finanțare rămas va fi de aproximativ 23 de miliarde EUR, distribuite pe regiuni după cum se arată în harta de mai jos. Figura 12. Deficit de finanțare în sectorul apei și apei uzate (în mii EUR) Deficit de finanțare rămas Sursa datelor: Master planurile privind apa și apele uzate 2007-2013; Programele operaționale (POS Mediu, PNDR, PNDL și Fondul pentru Mediu). 214. Există, desigur, alți jucători care au investiții planificate sau în curs de desfășurare în acest sector. De exemplu, operatorii regionali de apă investesc, de asemenea, în infrastructura de apă și apă uzată. Estimările bazate pe un studiu realizat de BERD pentru Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice58 arată că o sumă de aproximativ 2 miliarde 58 Serra, Pedro Cunha și colab., Assistance to the Regional Operation Companies to improve the quality and coverage of water services and maximization of results by attracting private resources and alternative financial mechanisms (Asistență acordată companiilor operaționale regionale pentru 121 EUR a fost angajată de către companiile regionale de apă pentru astfel de investiții. În plus, investițiile au beneficiat și de finanțare din bugetul propriu al localităților și în unele cazuri, din partea consiliilor județene. De exemplu, execuțiile bugetare pentru 2008-2012 indică faptul că toate localitățile din România cheltuiesc în total aproximativ 1 miliard EUR pentru investiții în locuințe și servicii publice, iar o parte din această sumă (nu este clar cât de mare) este alocată investițiilor în infrastructura de apă și apă uzată (de exemplu, extinderea serviciului sau reabilitarea infrastructurii existente). La rândul lor, consiliile județene cheltuiesc în medie aproximativ 50 de milioane EUR pentru locuințe și servicii publice. 215. Deși necesarul global de investiții este calculat în master planurile privind apa și apele uzate până în 2037+, România s-a angajat, prin Tratatul de aderare la UE, la o serie de obiective ce trebuie realizate mai devreme de acest termen. Trebuie să se țină seama în special de trei directive: Directiva privind apa potabilă (98/83/CE); Directiva privind tratarea apelor urbane reziduale (91/271/CEE); Directiva-cadru privind apa (2000/60/CE). Importanța acestor directive este prezentată mai jos. 216. Obiectivul Directivei privind apa potabilă este de „a proteja sănătatea umană împotriva efectelor nefaste ale contaminării apei destinate consumului uman, prin asigurarea salubrității și purității acesteia”.59 În acest scop, statele membre au obligația de a monitoriza cel puțin 48 de parametri pentru toate sistemele de distribuție care deservesc mai mult de 50 de persoane sau furnizează mai mult de 10 metri cubi pe zi, precum și pentru toată cantitatea de apă furnizată în cadrul unei activități economice.60 Directiva cuprinde în continuare dispoziții privind planificarea, reglementarea, monitorizarea și raportarea adecvată. Aceeași directivă constată că derogările de la dispozițiile sale sunt posibile, după cum urmează: primele două, fiecare limitată la o perioadă maximă de trei ani, se află în sarcina statelor membre; o a treia derogare – „excepțională ”– poate fi acordată de Comisia Europeană. În cazul României, așa cum s-a menționat în Tratatul de aderare a țării la UE, derogările pentru realizarea obiectivelor directivei sunt după cum urmează: • Aglomerările cu mai puțin de 10.000 de locuitori — Oxidabilitate: 31 decembrie 2010 — Amoniu, nitrați, turbiditate, aluminiu, fier, plumb, cadmiu și pesticide: 31 decembrie 2015 • Aglomerările cuprinzând între 10.000 și 100.000 de locuitori — Oxidabilitate și turbiditate: 31 decembrie 2010 — Amoniu, nitrați, aluminiu, fier, plumb, cadmiu și pesticide și mangan: 31 decembrie 2015 • Aglomerările cu mai mult de 100.000 locuitori — Oxidabilitate, amoniu, aluminiu, pesticide, fier și mangan: 31 decembrie 2010 îmbunătățirea calității și acoperirii serviciilor de alimentare cu apă și maximizarea rezultatelor prin atragerea de resurse private și mecanisme financiare alternative), 2014. 59 A se vedea http://ec.europa.eu/environment/water/water-drink/legislation_en.html. 60 Ibid. 122 217. Directiva privind tratarea apelor urbane reziduale are ca obiect „protejarea mediului împotriva deversărilor de ape uzate urbane și a evacuărilor care provin din anumite sectoare industriale”.61 Pe scurt, Directiva mandatează: colectarea și tratarea apelor reziduale în toate aglomerările cu un echivalent-locuitor (EL) mai mare de 2.000; tratarea secundară a tuturor evacuărilor care provin din aglomerări cu un EL mai mare de 2.000 și tratarea mai avansată pentru aglomerările cu un echivalent-locuitor de peste 10.000 în zonele sensibile și bazinele hidrografice ale acestora; pre-autorizarea tuturor evacuărilor de ape uzate urbane, a evacuărilor din industria alimentară, precum și a evacuărilor industriale în sistemele de colectare a apelor uzate urbane; monitorizarea performanței stațiilor de tratare și a apelor receptoare și; controlul eliminării și reutilizării nămolurilor de epurare și reutilizarea apelor uzate tratate, atunci când este posibil. Textul directivei a fost adoptat oficial în 1993, cu un calendar de punere în aplicare până la sfârșitul lui 2005. Cu toate acestea, pentru România și alte noi state membre ale UE, a fost stabilit un alt calendar la momentul aderării. Programul de punere în aplicare cu obiective intermediare și finale este prezentat mai jos: Tabelul 22. Cerințe esențiale pentru Directiva privind tratarea apelor urbane reziduale Sisteme de colectare pentru apele urbane Termen reziduale Tratarea apelor urbane reziduale limită (31 Dimensiunea aglomerării Dimensiunea aglomerării % % decembrie) (echivalent-locuitor) (echivalent-locuitor) 2.000 ≥EL <10.000 tratament 2.000 ≥EL < 10.000 60,8 % 50,5 % 2010 secundar 2.000 ≥EL < 10.000 69,1 % 2.000 ≥EL <10.000 tratament 60,6 % 2013 PE ≤10.000 100 % secundar 2.000 ≥EL <10.000 tratament 76.7 % 2.000 ≥EL < 10.000 80,2 % secundar PE ≤10.000 tratament terțiar 100 % 2015 Populația conectată la un sistem de colectare și tratare a apelor uzate ≤70 % (POS Mediu) 2018 2.000 ≥EL < 10.000 100 % 2.000 ≥EL < 10.000 100 % 218. Directiva cadru a UE privind apa a fost adoptată cu scopul de a stabili un cadru integrat „pentru protecția apelor interioare de suprafață, a apelor de tranziție, a apelor de coastă și a apelor subterane”.62 Pe scurt, aceasta are drept obiectiv obținerea unei stări ecologice bune pentru toate corpurile de apă din UE. Obiectivele specifice ale directivei sunt multilaterale: împiedicarea continuării deteriorării; promovarea utilizării durabile a apei; reducerea progresivă a evacuărilor și a poluării apelor subterane; și atenuarea efectelor inundațiilor și ale perioadelor de secetă. România s-a angajat să atingă o stare bună pentru 60 % din apele de suprafață, apele subterane și zonele protejate până în decembrie 2015 (adică la cincisprezece ani de la adoptarea directivei), cu potențiale derogări până în decembrie 2021/2027 în condiții justificate, în temeiul articolului 4, 61 A se vedea http://ec.europa.eu/environment/water/water-urbanwaste/index_en.html. 62 A se vedea Articolul 1 din Directiva-cadru privind apa (2000/60/CE): http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32000L0060&from=EN. 123 alineatele (4) și (5). Anexa V a DCA 2000/60/CE prevede indicatori detaliați pentru evaluarea stării unui anumit corp de apă. 219. Realizarea obiectivelor UE pentru 2018 va fi dificilă. Presupunând că toate angajamentele asumate în cadrul programelor naționale de investiții vor fi respectate, rămâne un deficit de finanțare de aproximativ 13 miliarde EUR. Având în vedere investițiile asumate de societățile regionale de apă, administrațiile locale, administrațiile publice, deficitul de finanțare ar ajunge până la aproximativ 10 de miliarde EUR. În plus, alocările de fonduri UE (PO Infrastructură Mare și PNDR) pentru perioada 2014-2020 pentru investiții în sectorul apei și al apei uzate se ridică la aproximativ 3 miliarde EUR. Astfel rămâne un deficit de finanțare „optimist ”de aproximativ 7 miliarde EUR, care ar trebui să fie acoperit prin investiții finanțate de la bugetul de stat, investiții finanțate de la bugetele locale / județene, împrumuturi, investiții private sau PPP-uri. O cifră similară a fost estimată de BERD într-un studiu realizat pentru Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice (a se vedea figura de mai jos). BERD a pornit de la premisa că în jur de miliarde 7.1 miliarde pentru investițiile necesare sunt sau vor fi acoperite prin POS Mediu 2007-2013, executarea fondurilor ISPA (Instrumentul pentru politici structurale de preaderare), investițiile realizate de companiile de apă regionale, precum și din alte subvenții și împrumuturi. Figura 13. Estimările BERD privind deficitul de finanțare în vederea îndeplinirii obiectivelor UE privind apa și apa uzată (în bilioane / miliarde) €17.7 billion €7.8 billion €6.2 billion €2.8 billion €2 billion RMP SOP 2014-2020 € 5.1 billion 2015 2007-2018 2012 124 Sursă: Serra, Pedro Cunha și colab., Asistență acordată companiilor operaționale regionale pentru îmbunătățirea calității și acoperirii serviciilor de alimentare cu apă și maximizarea rezultatelor prin atragerea de resurse private și mecanisme financiare alternative, 2014. Coordonare și armonizare 220. Coordonarea investițiilor în sectorul apei și al apei uzate este destul de dificilă din mai multe motive. Principalele motive sunt prezentate mai jos. Investițiile mari necesită o combinație de surse de finanțare. 221. Necesarul de investiții în acest sector este mare, necesitând contribuții din numeroase surse. Cu cât necesarul de investiții este mai mare, cu atât mai multe părți interesate și surse de finanțare trebuie să fie identificate pentru a răspunde acestor nevoi. Desigur, aceasta aduce cu sine probleme de coordonare semnificative. Dificultățile sunt dublate de faptul că investițiile în infrastructura de apă și apă uzată, în special cele din rețelele rurale, tind să fie de mici dimensiuni, necesitând costuri destul de ridicate de tranzacționare și implicarea mai multor părți (de exemplu, un donator sau o autoritate de management, o administrație publică locală, administrația județeană, compania regională de apă). Este nevoie să existe abordări regionale coerente 222. Master planurile privind apa și apele uzate au fost concepute pentru a ghida investițiile în infrastructura din acest sector, dar, din păcate, acestea nu sunt urmate întotdeauna. Pentru a asigura eficiența și eficacitatea investițiilor în infrastructura de apă și apă uzată, este important să existe un plan clar. De exemplu, o investiție într-o stație de tratare a apelor uzate nu poate fi viabilă din punct de vedere financiar într-un sat cu 1.000 de persoane, dar poate fi viabilă într-un cluster de sate cu 3.000 de persoane. În acest sens, master planurile regionale privind apa au definit sisteme fezabile de alimentare cu apă (de exemplu, o conductă principală de apă care ar putea deservi o întreagă regiune) și sisteme de ape uzate pentru aglomerări și clustere, ceea ce ar putea asigura economii de scară și durabilitatea investițiilor noi. 223. În special pentru investițiile în sisteme de ape uzate, este foarte important să existe o abordare regională. În acest sens, Directiva 91/271/CEE a Consiliului European privind tratarea apelor urbane reziduale definește o aglomerare drept „o zonă în care populația și/sau activitățile economice sunt concentrate suficient, astfel încât să fie posibilă colectarea apelor urbane reziduale în vederea dirijării lor către o stație de epurare sau un punct final de evacuare. ”Se recomandă, de asemenea, ca investițiile în sectorul apelor uzate să se concentreze asupra aglomerărilor cu un EL mai mare de 2.000, deoarece este mai probabil ca acestea să asigure eficiența financiară și operațională a noilor sisteme. Un cluster este un sistem de astfel de aglomerări. 224. Având în vedere că aglomerările și clusterele nu coincid întotdeauna cu granițele administrative ale unei unități teritoriale, coordonarea investițiilor este destul de dificilă. De exemplu, o aglomerare poate include localități din diferite unități administrativ- teritoriale (UAT), actorii în cauză fiind nevoiți să coordoneze investițiile în sistemul de ape reziduale între jurisdicții. În practică, totuși, în special pentru proiectele de investiții care vizează în mod direct unitățile administrativ-teritoriale (cum ar fi PNDL, PNDR sau Fondul 125 pentru Mediu), proiectele sunt concepute și puse în aplicare la nivel de localitate, mai degrabă decât la nivel de aglomerare. De obicei, numai investițiile care sunt realizate de către compania regională de apă sau investițiile în care compania regională de apă este beneficiarul se concentrează asupra aglomerărilor și clusterelor. 225. Mergând mai departe, este important să se asigure că investițiile în infrastructură în sectorul apei și apei uzate respectă dispozițiile master planurilor regionale existente. În plus, deși întreaga populație a României ar trebui să poată avea acces la o astfel de infrastructură de bază, trebuie să se acorde prioritate acelor localități și aglomerări care contribuie la atingerea obiectivelor Tratatului de aderare la UE până în 2018 – și anume, localitățile și aglomerările cu un EL mai mare de 2.000. 226. Prin urmare, primul pas în coordonarea diferitelor programe de investiții este de a asigura că se pune accent asupra localităților și aglomerărilor cu un EL mai mare de 2.000. În cazul sistemelor de alimentare apă, acestea pot fi realizate, de asemenea, în localități cu peste 50 de locuitori, dar, cel puțin pe termen scurt, accentul ar trebui pus pe aglomerările cu un EL mai mare de 2.000. În cazul sistemelor de canalizare, nu trebuie finanțate investiții pentru aglomerări cu un EL mai mic de 2.000. 227. De asemenea, este important să se identifice o abordare coerentă pentru alocarea fondurilor în funcție de regiune. De exemplu, fondurile UE se alocă în funcție de sistemele regionale de apă, în timp ce fondurile alocate prin PNDL se alocă județelor. Deși, într-o proporție mare, sistemele regionale de alimentare cu apă coincid cu județele, există o serie de excepții - de exemplu, regiunile Constanța-Ialomița, Cluj-Someș și Cluj-Arieș, Sibiu și Târnave, Deva și Valea Jiului. Având în vedere că accentul este pus pe sistemele integrate de alimentare cu apă și de ape uzate, alocarea fondurilor ar trebui să fie, în mod ideal, coordonată teritorial. Responsabilitățile trebuie să fie clar definite 228. Deși operatorii regionali de apă sunt principalii actori implicați în exploatarea și întreținerea sistemelor de alimentare cu apă și de ape uzate, există, de asemenea, sisteme exploatate de către localități individuali și societăți private. În mod ideal, toate investițiile realizate într-un sistem nou ar trebui să fie incluse în asociația regională de dezvoltare intercomunitară (ADI), iar exploatarea și întreținerea instalației ar trebui să fie preluate de compania regională de apă. Acest lucru nu se întâmplă întotdeauna în practică. Unii primari preferă să investească în sisteme individuale pe care le operează în mod independent. Motivul ar fi acela că tarifele pe care le percep pentru apă și canalizare sunt mai mici decât cele ale operatorilor regionali. Totuși, aceste costuri mai mici sunt înșelătoare, deoarece costurile cu exploatarea și întreținerea acestor sisteme sunt adesea încadrate în altă categorie contabilă. De exemplu, personalul responsabil cu întreținerea unei stații de tratare a apei ar putea figura, de fapt, în registre drept personal al Primăriei. 229. Nici investițiile realizate în mod independent de către localități nu sunt întotdeauna durabile din punct de vedere financiar și operațional. De multe ori, unitățile administrativ-teritoriale proiectează sisteme individuale care nu respectă propunerile din master planurile regionale, iar când aceste sisteme sunt finalizate, ajung să funcționeze sub nivelul optim. De asemenea, se întâmplă ca sistemele să fie realizate fără a asigura racordarea efectivă a unui număr suficient de mare la acestea odată ce sunt finalizate. În 126 multe zone, serviciul este prea scump și oamenii preferă să nu se racordeze. În unele situații, sistemele de alimentare cu apă și de ape uzate dezvoltate de localități nu respectă orientările UE de bază (de exemplu, clorinarea corectă a apei) și, ca atare, nu contribuie la atingerea obiectivelor cheie – și prezintă în plus potențiale riscuri pentru sănătate. În cele din urmă, există situații când localitățile investesc în sisteme de ape uzate fără a avea un sistem de alimentare cu apă, în speranța că vor utiliza sistemul de ape uzate finalizat drept mijloc de negociere pentru a obține finanțare pentru un sistem de alimentare cu apă. 230. Pentru a asigura o abordare coerentă și coordonată a investițiilor în sectorul apei și al apei uzate, este important ca operatorii regionali în sectorul apei să joace un rol esențial pe parcursul procesului. În mod ideal, investițiile în acest sector ar trebui: fie realizate prin operatorul regional; fie la nivelul unei localități, dar apoi predate operatorului regional pentru exploatarea și întreținerea sistemului; fie dezvoltate și operate de o localitate, dar cu aprobarea prealabilă a operatorului regional pentru a asigura o abordare coordonată și fezabilă și soluții tehnice adecvate. Criterii de stabilire a priorității și de evaluare / selecție și armonizarea cu criteriile de selecție aplicabile proiectelor finanțate din fonduri UE 231. Raportul privind „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL ” propune o serie de pași pentru selectarea proiectelor în sectorul apei și al apei uzate. Aceste criterii sunt prezentate mai jos. MDRAP poate modifica atât etapele coordonării, cât și criteriile de stabilire a priorității prezentate aici la o dată ulterioară, având în vedere că unele dintre documentele programatice ale UE – în special Ghidurile generale și specifice ale solicitantului pentru fiecare program operațional – nu reprezintă versiunile finale ale acestora la momentul redactării prezentului raport. 232. Primul pas este de a decide cu privire la alocarea resurselor pentru proiecte în sectorul apei și al apei uzate în diferite regiuni din România (în cele mai multe cazuri, aceste „regiuni ”deservite de operatorii regionali acoperă doar un județ). Aceasta urmează modelul PNDL actual, în care fiecare județ primește o parte din pachetul bugetar total pentru acest program. Totuși, tabelele de mai jos propun o îmbunătățire semnificativă în raport cu situația actuală prin stabilirea unei formule clare, specifice și transparente, incluzând criterii de alocare a fondurilor. 233. Investițiile în infrastructura de apă-canal din fonduri UE se fac prin intermediul Programului Operațional Infrastructură Mare (POIM) 2014-2020 și prin intermediul Programului Național de Dezvoltare Rurală (PNDR) 2014-2020. Alocarea fondurilor POIM se face la nivel regional pentru proiecte pre-definite. În cazul PNDR nu există o pre-alocare regională, orice UAT rural putând aplica pentru acest tip de finanțare. Tabelul 23. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (pentru proiecte în sectorul apei) Indicatorul propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură Necesar de investiții Euro 2014+ 40 % Necesarul de investiții a fost calculat din master planurile regionale și a luat în considerare angajamentele existente pentru 127 Indicatorul propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură POS Mediu 2007-2013, PNDL, PNDR și Fondul pentru Mediu. Acesta este cel mai important indicator, deoarece arată cuantumul fondurilor disponibile pentru a investi în acest sector. Persoane care nu au Număr 2011 15 % Cu cât numărul de persoane care nu au acces acces la apă curentă la apă curentă în regiune este mai mare, cu atât mai mare este nevoia de investiții în acest sector. IDUL Valoare 2011 15 % În conformitate cu Strategia de dezvoltare teritorială a României, trebuie să se acorde prioritate furnizării infrastructurii de bază, esențială în regiunile mai puțin dezvoltate. ISF Valoare 2011 15 % Această măsură este concepută ca o contrapondere la IDUL. Ori de câte ori o autoritate locală investește în infrastructura de apă, mai ales dacă nu va ceda exploatarea și gestionarea acesteia către operatorul regional, este bine să se verifice dacă acesta va avea capacitatea financiară de a exploata și întreține investiția. Accesibilitatea Tarif pentru apă / 2011 15 % Trebuie să se acorde prioritate regiunilor în Venit mediu lunar care tariful pentru apă nu reprezintă o parte în regiune substanțială din venitul mediu lunar. Cu cât serviciul este mai accesibil, cu atât mai mare este probabilitatea ca oamenii să se conecteze la acesta. Tabelul 24. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (proiecte în sectorul apei uzate) Indicatorul propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură Necesar de investiții Euro 2014+ 40 % Necesarul de investiții a fost calculat din master planurile regionale și a luat în considerare angajamentele existente pentru POS Mediu 2007-2013, PNDL, PNDR și Fondul pentru Mediu. Acesta este cel mai important indicator, deoarece arată care este cuantumul fondurilor disponibile pentru a investi în acest sector. Persoane care nu au Număr 2011 15 % Cu cât numărul de persoane care nu au acces la acces la un sistem de un sistem de canalizare în regiune este mai canalizare mare, cu atât mai mare este nevoia de investiții în acest sector. IDUL Valoare 2011 15 % În conformitate cu Strategia de dezvoltare teritorială a României, trebuie să se acorde prioritate furnizării infrastructurii de bază, esențială în regiunile mai puțin dezvoltate. ISF Valoare 2011 15 % Această măsură este concepută ca o contrapondere la IDUL. Ori de câte ori o 128 Indicatorul propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură autoritate locală investește în infrastructura de apă, mai ales dacă nu va ceda exploatarea și gestionarea acesteia către operatorul regional, este bine să se verifice dacă acesta va avea capacitatea financiară de a exploata și întreține investiția. Accesibilitatea Tarif pentru apă / 2011 15 % Trebuie să se acorde prioritate regiunilor în Venit mediu lunar care tariful pentru canalizare nu reprezintă o în regiune parte substanțială din venitul mediu lunar. Cu cât este serviciul este mai accesibil, cât mai mare este probabilitatea ca oamenii să se conecteze la acesta. 234. Odată ce fondurile sunt alocate între județe / „regiuni”, următorul pas este de a decide cu privire la proiectele specifice care ar trebui să primească finanțare. Tabelele de mai jos includ o serie de criterii de stabilire a priorității și selectare a investițiilor în sectorul apei, respectiv al apei uzate. Acest model poate fi aplicat atât pentru investițiile în curs de desfășurare, cât și pentru cele noi. În primul caz, având în vedere că portofoliul de proiecte actual al PNDL depășește cu mult resursele disponibile, criteriile de mai jos pot fi utilizate și pentru a sorta proiectele existente și a ajunge la o dimensiune a portofoliului ușor de gestionat (prin suspendarea, amânarea sau anularea unor investiții). În plus, rata de finalizare a unui proiect individual poate și trebuie să fie luată în considerare pentru deciziile privind investițiile pe care PNDL le va păstra în portofoliu; importanța acestui criteriu în clasificarea proiectelor (de exemplu, % pondere din punctajul final) depinde de preferințele MDRAP, în calitate de administrator al PNDL. În ceea ce privește proiectele noi, acestea vor fi aprobate și lansate numai dacă există suficiente fonduri în pachetul bugetar PNDL după contabilizarea tuturor proiectelor în curs de desfășurare. Aceste fonduri trebuie să existe nu numai pentru primul an, ci și pentru toți anii următori, până la finalizarea proiectului. 235. Proiectele finanțate prin POIM 2014-2020 nu urmează criterii de selecție, ci sunt pre-selectate în cadrul fiecărui master plan regional de apă-canal. Practic, la nivelul fiecărei regiuni au fost identificate în master plan o serie de sisteme pe apă și o serie de aglomerări / clustere pe canalizare ce vor fi finanțate. 236. În cazul PNDR criteriile de evaluare și selecție s-au elaborat în paralel cu criteriile de selecție PNDL. O parte din criterii (focus pe aglomerările umane cu peste 2000 de locuitori echivalent, populația deservită) au fost folosite atât pentru PNDL, cât și pentru PNDR. Referitor la PNDR însă s-au propus o serie de criterii adiționale pentru o selecție mai bună a proiectelor. Tabelul 25. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiecte în sectorul apei, pe localități ETAPA 1 - Eligibilitate Sub-etapă Raționament Identificarea tuturor localităților cu peste 50 de locuitori, la nivelul Conform acquis-ului UE privind apa, doar 129 regiunilor ce necesită investiții în sisteme de apă aceste localități ar trebui considerate ca prioritare pentru investiții în infrastructura de alimentare cu apă. Investițiile în localități mai mici nu sunt considerate o prioritate. ETAPA 2 –Coordonarea cu proiectele finanțate de UE Sub-etapă Raționament Identificarea localităților finanțate în cadrul PO IM 2014-2020, Aceasta permite cartografierea tuturor precum și a localităților cu investiții în curs de desfășurare în cadrulinvestițiilor în acest sector, în curs de POS Mediu 2007-2013, PNDL, PNDR și Fondului pentru Mediu desfășurare sau propuse, și asigură direcționarea fondurilor PNDL către finalizarea investițiilor în sisteme de alimentare cu apă, inițiate în cadrul PNDL, sau către inițierea unor investiții noi în zone care nu au fost vizate încă de alte programe de investiții. ETAPA 3 –Stabilirea priorității investițiilor în sisteme de alimentare cu apă Criterii de stabilire a priorității Pondere Raționament Numărul de persoane din localitate fără acces la 35 % O prioritate sporită ar trebui să se acorde sistemul de alimentare cu apă localităților cu un număr mai ridicat de • Peste 2 000 (10 puncte) persoane nedeservite. • 1 000 -2 000 (7 puncte) • 500 -1 000 (4 puncte) • Sub 500 (1 punct) Nivelul de dezvoltare a localității, măsurat cu ajutorul 15 % Ar trebui să se acorde prioritate localităților Indicelui dezvoltării umane locale mai puțin dezvoltate, care nu dispun de • Localitate săracă (10 puncte) resurse pentru efectuarea investițiilor • Localitate cu nivel de dezvoltare mediu spre necesare în acest sector. scăzut (7 puncte) • Localitate cu un nivel de dezvoltare mediu spre ridicat (4 puncte) • Localitate dezvoltată (1 punct) Sustenabilitatea financiară măsurată cu ajutorul ISF 15 % Ar trebui luată în considerare capacitatea • > 2 500 000 Euro (10 puncte) localității de a acoperi cheltuielile de • 1 500 000 –2 500 000 (7 puncte) exploatare și întreținere. • 1 000 000 –1 500 000 (4 puncte) • < 1 000 000 (1 punct) Localitatea face parte dintr-un sistem regional din 35 % Ideal ar fi ca investițiile în sistemele de cadrul master planului privind apa alimentare cu apă să vizeze doar localitățile • Da (10 puncte) care fac parte din master plan, întrucât • Nu (4 puncte) acestea au fost identificate drept locuri-țintă pentru îndeplinirea obiectivelor prevăzute în acquis-ul UE. De asemenea, master planurile presupun deja un proces de ordonare a investițiilor în funcție de priorități, inclusiv o analiză a accesibilității serviciului și a capacității utilizatorilor finali de a plăti pentru acesta. 130 Tabelul 26. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor în sectorul apei uzate, pe aglomerări ETAPA 1 - Eligibilitate Sub-etapă Raționament Identificarea tuturor aglomerărilor cu peste 2 000 de locuitori la Conform acquis-ului UE privind apa, doar nivelul regiunilor ce necesită investiții în sisteme de apă aceste localități ar trebui considerate ca fiind prioritare pentru investiții în infrastructura de evacuare a apelor reziduale. Investițiile pentru localitățile mai mici nu sunt considerate o prioritate. ETAPA 2 –Coordonarea cu programele finanțate de UE Sub-etapă Raționament Identificarea aglomerărilor finanțate în cadrul PO IM 2014-2020, Aceasta permite cartografierea tuturor precum și a localităților cu investiții în curs de desfășurarea în cadrul investițiilor în acest sector, în curs de POS Mediu 2007-2013, PNDL, PNDR și Fondului pentru Mediu desfășurare sau propuse, și asigurarea direcționării fondurilor PNDL către finalizarea investițiilor în sisteme de ape uzate, inițiate în cadrul PNDL, sau către inițierea unor investiții noi în zone care nu au fost vizate încă de alte programe de investiții ETAPA 3 –Stabilirea priorității investițiilor în sistemele de ape uzate Criterii de stabilire a priorității Pondere Raționament Contribuția la obținerea unei calități mai bune a 10 % Această măsură poate contribui la corpurilor de apă îndeplinirea obiectivelor prevăzute în • Corpuri de apă în stare mediocră, precară sau Directiva-cadru privind apa a UE, precum și a proastă SAU cu potențial ecologic bun (10 celor indicate în Directiva privind apele puncte) reziduale. • Corpuri de apă în stare bună sau foarte bună SAU cu potențial ecologic moderat (4 puncte) Numărul de persoane din localitate fără acces la 30 % O prioritate sporită ar trebui să se acorde canalizare localităților cu un număr mai ridicat de • Peste 3 000 (10 puncte) persoane nedeservite. • 2 000-3 000 (7 puncte) • 1 000-2 000 (4 puncte) • Sub 1 000 (1 punct) Nivelul de dezvoltare a localității, măsurat cu ajutorul 15 % Ar trebui să se acorde prioritate localităților Indicelui dezvoltării umane locale mai puțin dezvoltate, care nu dispun de • Localitate săracă (10 puncte) resurse pentru efectuarea investițiilor • Localitate cu nivel de dezvoltare mediu spre necesare în acest sector. scăzut (7 puncte) • Localitate cu un nivel de dezvoltare mediu spre ridicat (4 puncte) • Localitate dezvoltată (1 punct) Sustenabilitatea financiară măsurată cu ajutorul ISF 15 % Ar trebui luată în considerare capacitatea • > 2 500 000 Euro (10 puncte) localității de a acoperi cheltuielile de • 1 500 000 –2 500 000 (7 puncte) exploatare și întreținere. • 1 000 000 –1 500 000 (4 puncte) • < 1 000 000 (1 punct) 131 Localitatea face parte dintr-un sistem regional din 30 % Ideal ar fi ca investițiile în sistemele de cadrul master planului privind apa evacuare a apelor reziduale să vizeze doar • Da (10 puncte) localitățile care fac parte din master plan, • Nu (4 puncte) întrucât acestea au fost identificate ca locuri- țintă pentru îndeplinirea obiectivelor prevăzute în acquis-ul UE. De asemenea, master planurile presupun deja un proces de ordonare a investițiilor în funcție de priorități, inclusiv o analiză a accesibilității serviciului și a capacității utilizatorilor finali de a plăti pentru acesta. 237. Anexat la acest raport a fost livrat un Ghid de Investiții pentru Infrastructura de Apă și Apă Uzată. Ghidul prezintă modul în care investițiile în infrastructura de apă-canal pot fi făcute într-un mod complementar prin intermediul mai multor programe de investiții cu finanțare UE și de la bugetul de stat. De exemplu, se recomandă ca fondurile PNDL să nu fie folosite pentru finanțarea unor sisteme / aglomerări / clustere finanțate prin POIM, deoarece sisteme POIM sunt gândite într-un mod integrat și folosesc granturi UE, în timp ce investițiile PNDL se fac punctual, la nivel de localitate. În mod evident, propunerile făcute în acest ghid de investiții ajută la atingerea obiectivelor tuturor programelor de investiții ce se axează pe acest tip de infrastructură. 132 Capitolul 6: Coordonarea proiectelor de infrastructură socială din PNDL Necesar de investiții 238. Necesarul de investiții în infrastructura socială este greu de estimat. Infrastructura socială înseamnă practic mii de clădiri răspândite pe întregul teritoriu al României, în diferite stări de reparare sau degradare. În plus, nevoia de infrastructură socială suplimentară este cel mai bine cunoscută de către autoritățile și comunitățile locale, iar aceste nevoi sunt în continuă schimbare. În raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL” a fost dezvoltată o metodologie pentru evaluarea necesarului de investiții potențiale, pe baza profilului unităților administrativ-teritoriale individuale. Rezultatele acestor estimări sunt incluse în tabelul de mai jos. Metodologia este, desigur, departe de a fi perfectă, dar oferă un punct de plecare pentru găsirea unor modalități de a aborda problemele din acest sector. Tabelul 27. Necesar de investiții pentru infrastructura socială, pe județe (în EUR) Necesar de investiții estimat (în EUR) Alocare Județ financiară totală Sănătate Sport Educație Cultură (în EUR) ALBA 18.000.000 EUR 16.800.000 EUR 10.230.000 EUR 26.000.000 EUR 71.030.000 EUR ARAD 15.500.000 EUR 22.800.000 EUR 12.870.000 EUR 10.000.000 EUR 61.170.000 EUR ARGEȘ 34.000.000 EUR 25.600.000 EUR 12.540.000 EUR 33.000.000 EUR 105.140.000 EUR BACĂU 31.000.000 EUR 35.200.000 EUR 27.720.000 EUR 45.000.000 EUR 138.920.000 EUR BIHOR 18.000.000 EUR 32.800.000 EUR 21.450.000 EUR 24.000.000 EUR 96.250.000 EUR BISTRIȚA NĂSĂUD 14.500.000 EUR 22.000.000 EUR 16.500.000 EUR 9.000.000 EUR 62.000.000 EUR BOTOȘANI 25.500.000 EUR 30.800.000 EUR 25.080.000 EUR 64.000.000 EUR 145.380.000 EUR BRĂILA 13.000.000 EUR 15.200.000 EUR 13.530.000 EUR 29.000.000 EUR 70.730.000 EUR BRAȘOV 12.000.000 EUR 17.600.000 EUR 11.550.000 EUR 9.000.000 EUR 50.150.000 EUR BUZĂU 22.000.000 EUR 22.400.000 EUR 21.120.000 EUR 49.000.000 EUR 114.520.000 EUR CĂLĂRAȘI 18.000.000 EUR 18.000.000 EUR 15.510.000 EUR 39.000.000 EUR 90.510.000 EUR CARAȘ-SEVERIN 32.000.000 EUR 22.000.000 EUR 13.530.000 EUR 22.000.000 EUR 89.530.000 EUR CLUJ 18.500.000 EUR 14.400.000 EUR 8.580.000 EUR 37.000.000 EUR 78.480.000 EUR CONSTANȚA 16.500.000 EUR 26.400.000 EUR 15.180.000 EUR 30.000.000 EUR 88.080.000 EUR COVASNA 15.000.000 EUR 16.000.000 EUR 9.240.000 EUR 10.000.000 EUR 50.240.000 EUR DÂMBOVIȚA 24.000.000 EUR 30.000.000 EUR 15.840.000 EUR 9.000.000 EUR 78.840.000 EUR DOLJ 18.000.000 EUR 28.400.000 EUR 23.430.000 EUR 74.000.000 EUR 143.830.000 EUR GALAȚI 27.500.000 EUR 23.600.000 EUR 20.130.000 EUR 6.000.000 EUR 77.230.000 EUR GIURGIU 10.500.000 EUR 17.200.000 EUR 12.210.000 EUR 31.000.000 EUR 70.910.000 EUR GORJ 22.000.000 EUR 20.400.000 EUR 11.550.000 EUR 4.000.000 EUR 57.950.000 EUR HARGHITA 8.000.000 EUR 25.200.000 EUR 13.200.000 EUR 4.000.000 EUR 50.400.000 EUR 133 Necesar de investiții estimat (în EUR) Alocare Județ financiară totală Sănătate Sport Educație Cultură (în EUR) HUNEDOARA 27.000.000 EUR 8.800.000 EUR 4.290.000 EUR 17.000.000 EUR 57.090.000 EUR IALOMIȚA 21.500.000 EUR 20.800.000 EUR 17.160.000 EUR 45.000.000 EUR 104.460.000 EUR IAȘI 8.500.000 EUR 38.000.000 EUR 29.700.000 EUR 60.000.000 EUR 136.200.000 EUR ILFOV 6.500.000 EUR 9.200.000 EUR 2.640.000 EUR 1.000.000 EUR 19.340.000 EUR MARAMUREȘ 17.000.000 EUR 28.800.000 EUR 14.190.000 EUR 12.000.000 EUR 71.990.000 EUR MEHEDINȚI 25.500.000 EUR 16.000.000 EUR 13.860.000 EUR 45.000.000 EUR 100.360.000 EUR MUREȘ 26.500.000 EUR 36.800.000 EUR 25.410.000 EUR 26.000.000 EUR 114.710.000 EUR NEAMȚ 30.000.000 EUR 26.400.000 EUR 24.750.000 EUR 29.000.000 EUR 110.150.000 EUR OLT 45.500.000 EUR 28.400.000 EUR 21.120.000 EUR 57.000.000 EUR 152.020.000 EUR PRAHOVA 20.500.000 EUR 28.400.000 EUR 18.810.000 EUR 19.000.000 EUR 86.710.000 EUR SĂLAJ 18.000.000 EUR 19.200.000 EUR 12.870.000 EUR 25.000.000 EUR 75.070.000 EUR SATU MARE 10.000.000 EUR 24.800.000 EUR 17.820.000 EUR 14.000.000 EUR 66.620.000 EUR SIBIU 16.000.000 EUR 20.400.000 EUR 14.850.000 EUR 11.000.000 EUR 62.250.000 EUR SUCEAVA 20.500.000 EUR 42.400.000 EUR 33.000.000 EUR 14.000.000 EUR 109.900.000 EUR TELEORMAN 28.000.000 EUR 18.000.000 EUR 19.800.000 EUR 75.000.000 EUR 140.800.000 EUR TIMIȘ 16.500.000 EUR 34.800.000 EUR 21.780.000 EUR 14.000.000 EUR 87.080.000 EUR TULCEA 18.500.000 EUR 16.000.000 EUR 12.210.000 EUR 27.000.000 EUR 73.710.000 EUR VÂLCEA 25.500.000 EUR 17.200.000 EUR 10.560.000 EUR 32.000.000 EUR 85.260.000 EUR VASLUI 27.500.000 EUR 33.200.000 EUR 27.060.000 EUR 75.000.000 EUR 162.760.000 EUR VRANCEA 26.000.000 EUR 21.200.000 EUR 19.140.000 EUR 30.000.000 EUR 96.340.000 EUR EUR 848.500.000 EUR 971.600.000 EUR 692.010.000 EUR 1.193.000.000 EUR 3.705.110.000 EUR 239. Ministerul Educației, la cererea MDRAP, pregătește o bază de date cu informații esențiale cu privire la fiecare școală din țară. MDRAP dorește să utilizeze această bază de date pentru a identifica cu mai multă precizie lucrările de reabilitare necesare pentru școlile existente. Odată ce baza de date va fi funcțională, va fi mai ușor de estimat cu exactitate cât de mult ar costa reabilitarea rețelei școlare existente. Desigur, aceste estimări tot nu vor include necesarul de investiții în noi infrastructuri educaționale (de exemplu, grădinițe sau creșe). 240. Baze de date similare ar trebui elaborate și pentru alte tipuri de infrastructură socială. În acest fel ar fi mai ușor de estimat necesarul de investiții în toate sectoarele și, odată ce se cunoaște acest necesar, va fi mult mai ușor să se ordoneze în funcție de prioritate și să se coordoneze investițiile. 134 Coordonare și armonizare 241. Coordonarea investițiilor în infrastructura socială este relativ dificilă, din cauza naturii eclectice a sectorului. Unele dintre aspectele relevante sunt prezentate mai jos. Sectoarele eclectice, cu nevoi eclectice, necesită o abordare specifică 242. În cazul infrastructurii sociale, nevoile specifice pot varia substanțial de la o localitate la alta și între diferite tipuri de infrastructuri. Într-un caz poate fi necesară reabilitarea unei săli de clasă, într-un alt caz, poate fi nevoie de un sistem de alimentare cu apă și de canalizare adecvat, iar într-un alt caz, poate fi nevoie de repararea unui acoperiș și de a instalarea un sistem de încălzire. În mod similar, într-o localitate poate fi necesară reabilitarea unei clinici existente, în timp ce în altă localitate ar putea fi necesară construirea unei clinici în primul rând. 243. Natura eclectică a infrastructurii sociale face coordonarea investițiilor destul de dificilă. Acesta este motivul pentru care programele finanțate de UE își coordonează investițiile concentrându-se asupra unor subseturi specifice. De exemplu, POR 2007-2013 se axează pe obiective de patrimoniu cultural din categoria A aflate în mediul rural, în timp ce PNDR 2007-2013 a alocat fonduri pentru reabilitarea unor obiective de patrimoniu cultural din categoria B. 244. Pentru perioada de programare 2014-2020, se va adopta o abordare similară. De exemplu, cel mai probabil, POR 2014-2020 se va axa asupra liceelor profesionale și asupra grădinițelor și creșelor. În mod similar, PNDR s-ar putea concentra asupra unui anumit tip de infrastructură socială. Odată ce documentele programatice respective și ghidurile solicitantului vor fi finalizate, va fi mai ușor de evaluat modul în care diferite programe naționale și-ar putea coordona mai bine intervențiile în infrastructura socială. Necesarul de investiții în infrastructura socială poate fi gestionat cu ajutorul resurselor disponibile 245. Se estimează că necesarul de investiții în infrastructura socială este relativ limitat, iar autoritățile locale dispun de mai multe resurse proprii pentru a face față provocărilor din acest sector. De exemplu, fiecare localitate primește un transfer de la bugetul central pentru a acoperi salariile profesorilor și costurile de exploatare și întreținere necesare unităților de învățământ existente. Fondurile de exploatare și întreținere nu acoperă întotdeauna nevoile pe deplin, însă oferă localităților o autonomie financiară mai mare decât în cazul altor sectoare (de exemplu, drumuri comunale). Pericolul de excludere a fondurilor UE trebuie să fie redus la minimum 246. Investițiile în infrastructura socială pot fi finanțate prin trei programe principale de investiții: POR, PNDR și PNDL. În plus, localitățile și consiliile județene alocă fonduri de la bugetul propriu pentru reabilitarea și întreținerea infrastructurii sociale existente. Ori de câte ori este posibil, autoritățile locale ar trebui să se bazeze pe fondurile UE pentru a răspunde nevoilor existente. De asemenea, acestea ar trebui să folosească propriile resurse, în măsura în care este posibil, pentru a rezolva problemele cele mai importante. Fondurile PNDL ar trebui să fie utilizate numai în ultimă instanță. 135 Criterii de stabilire a priorității și de evaluare / selecție și armonizarea cu criteriile de selecție aplicabile proiectelor finanțate din fonduri UE 247. Raportul privind „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL ” propune o serie de pași pentru selectarea proiectelor de infrastructură socială cu impact mai mare. Aceste criterii sunt prezentate mai jos. MDRAP poate modifica atât etapele coordonării, cât și criteriile de stabilire a priorității prezentate aici la o dată ulterioară, având în vedere că unele dintre documentele programatice ale UE – în special Ghidurile generale și specifice ale solicitantului pentru fiecare program operațional – nu reprezintă versiunile finale ale acestora la momentul redactării prezentului raport. 248. Primul pas este de a decide cu privire la alocarea de resurse pentru diferite tipuri de infrastructură socială din diferite județe din România. Aceasta urmează modelul PNDL actual în care fiecare județ primește o parte din pachetul bugetar total pentru acest program. Totuși, tabelele de mai jos propun o îmbunătățire semnificativă în raport cu situația actuală prin stabilirea unei formule clare, specifice și transparente, incluzând criterii de alocare a fondurilor. 249. Alocările PNDL la nivel de județ s-au făcut în funcție de nevoile estimate. Alocarea fondurilor UE la nivel județean s-a făcut în funcție de program. Astfel, în cadrul POR 2014- 2020 s-a făcut o prealocare pentru spitale regionale la Cluj-Napoca, Craiova și Iași, și alocări regionale în funcție de populația și suprafața regiunii, pentru infrastructură educațională, culturală și de patrimoniu, și infrastructură de sănătate județeană și locală. Cu referire la PNDR, alocarea este națională pentru infrastructura educațională și pentru patrimoniul cultural. Tabelul 28. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură educațională) Indicatorul propus Unitatea de Perioadă Pondere Relevanță măsură de timp specifică Ponderea populației de % 2011 40 % Indică disponibilitatea unei mase critice de vârstă preșcolară și școlară beneficiari pentru structura de învățământ. (3-18 ani) în cadrul Este în principal un indicator al eficienței, populației totale orientând investițiile către județele cu cel mai mare număr de elevi. Rata abandonului școlar % 2011 10 % Una din cauzele fenomenului de abandon timpuriu școlar timpuriu, pe lângă aspectele socio- economice, este accesul limitat la infrastructura școlară. Astfel, investițiile ar trebui să fie orientate spre localitățile periferice, cu acces limitat la servicii educaționale de calitate. IDUL Valoare 2011 15 % Sărăcia este puternic corelată cu educația precară și abandonul școlar timpuriu. Investițiile în serviciile de învățământ ar trebui să vizeze comunitățile sărace, care dispun de resurse limitate și se confruntă cu 136 probleme sociale. În conformitate cu Strategia de dezvoltare teritorială a României, trebuie să se acorde prioritate furnizării infrastructurii de bază, esențială în regiunile mai puțin dezvoltate. ISF Valoare 2014-2022 15 % Această măsură este concepută ca o contrapondere la IDUL. Ori de câte ori o autoritate locală investește în infrastructura socială, este bine să se verifice dacă acesta va avea capacitatea financiară de a exploata și întreține investiția. Numărul de calculatoare Număr 2013 10 % Accesul la infrastructura educațională de personale/1 000 de elevi tehnologie a informației și comunicații reprezintă un indicator pentru calitatea vieții și a procesului educațional (dotarea școlilor). În general, în zonele sărace și îndepărtate, accesul la instrumentele de tehnologie a informației și comunicații este insuficient atât în gospodării, cât și în școli. Numărul de terenuri de Număr 2013 10 % Obezitatea a crescut în rândul copiilor de sport/1.000 de elevi vârstă școlară în ultimii ani, iar școlile ar trebui să ofere facilități sportive adecvate pentru îmbunătățirea condiției fizice. Tabelul 29. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură sanitară) Indicatorul propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură specifică Speranța de viață Număr de ani 2013 10 % Indică accesibilitatea persoanelor la servicii medicale de calitate. Județele dezvoltate sunt caracterizate de un nivel ridicat de calitate a vieții, așa cum a fost sugerat de speranța de viață. Numărul de locuitori / Număr 2013 30 % Indică accesibilitatea serviciilor medicale medic primare. Existența unui număr suficient de medici asigură, în general, rate mai reduse ale morbidității și o speranță de viață mai ridicată. Numărul de paturi de Număr 2013 10 % Indică posibilitatea de acces la servicii spital/100.000 de locuitori medicale specializate. Disponibilitatea serviciilor de urgență și specializate complexe, precum cele oferite de spitale, indică, în general, o calitate a vieții mai bună în rândul cetățenilor. 137 Ponderea populației în % 2011 20 % Indică nivelul cererii de servicii medicale, vârstă de peste 65 de ani corelat direct cu vârsta medie a populației. în cadrul populației totale Numărul de locuitori / Număr 2013 30 % Indică accesibilitatea la produse farmacie farmaceutice. Accesul la farmacii asigură, în general, o stare a sănătății mai bună în rândul populației. Tabelul 30. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură culturală) Indicatorul propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură Numărul de muzee Număr 2013 10 % Lipsa muzeelor în multe orașe și sate este o barieră în dezvoltarea unei oferte culturale și turistice puternice la nivel local. Investițiile în astfel de unități culturale ar trebui să vizeze zonele cele mai defavorizate din punctul de vedere al infrastructurii muzeelor și expozițiilor. Numărul de turiști găzduiți Număr 2013 40 % Turismul și cultura sunt adesea interconectate. Polii turistici deja existenți ar trebui să fie sprijiniți prin investiții în infrastructura culturală, cu scopul de a exploata pe deplin potențialul acestora și de a prelungi sejururile turistice. Numărul de locuri în Număr 2013 10 % Disponibilitatea locurilor de desfășurare a instituții / companii evenimentelor artistice este un indicator al artistice calității vieții. Investițiile în astfel de centre ar trebui să vizeze așezările, în special din mediul urban, care nu dețin / dețin puține astfel de instituții. Numărul de biblioteci Număr 2013 10 % Bibliotecile publice oferă servicii culturale de publice bază care ar trebui să fie accesibile tuturor cetățenilor, indiferent de domiciliul acestora. Astfel, investițiile în astfel de unități ar trebui să fie orientate spre zonele cele mai defavorizate din punct de vedere cultural. IDUL Valoare 2011 15 % Investițiile în infrastructura culturală ar trebui să vizeze comunitățile sărace cu resurse limitate pentru astfel de investiții. ISF Valoare 2014-2022 15 % Această măsură este concepută ca o contrapondere la IDUL. Ori de câte ori o autoritate locală investește în infrastructura socială, este bine să se verifice dacă acesta va avea capacitatea financiară de a exploata și întreține investiția. 138 Tabelul 31. Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură sportivă) Indicatorul propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură Ponderea populației tinere % 2011 40 % Tinerii au cea mai mare pondere în rândul (5-29 de ani) în cadrul utilizatorilor de facilități sportive. Indicatorul populației totale reflectă disponibilitatea unei mase critice de utilizatori finali pentru infrastructura sportivă. Numărul de cluburi Număr 2013 10 % Numărul cluburilor este un indicator sportive relevant al interesului cetățenilor față de sport, indicând, de asemenea, o cerere mare de centre sportive mai bune. Număr de sportivi Număr 2013 20 % Acest număr de sportivi înregistrați este, de înregistrați asemenea, relevant pentru evaluarea cererii de infrastructură sportivă la nivel local. IDUL Valoare 2011 15 % Investițiile în infrastructura sportivă ar trebui să vizeze comunitățile sărace, cu resurse limitate pentru astfel de investiții. ISF Valoare 2014-2022 15 % Această măsură este concepută ca o contrapondere la IDUL. Ori de câte ori o autoritate locală investește în infrastructura socială, este bine să se verifice dacă acesta va avea capacitatea financiară de a exploata și întreține investiția. 250. Odată ce fondurile sunt alocate între județe, următorul pas este de a decide cu privire la localitățile care ar trebui să primească finanțare din cadrul fiecărei categorii de infrastructură socială (de exemplu, educație, sănătate etc.). Tabelul de mai jos include o serie de criterii de stabilire a priorității și selectare a investițiilor în aceste tipuri diverse de infrastructură socială. Acest model poate fi aplicat atât pentru investițiile în curs de desfășurare, cât și pentru cele noi. În primul caz, având în vedere că portofoliul de proiecte actual al PNDL depășește cu mult resursele disponibile, criteriile de mai jos pot fi utilizate și pentru a sorta proiectele existente și a ajunge la o dimensiune a portofoliului ușor de gestionat (prin suspendarea, amânarea sau anularea unor investiții). În plus, rata de finalizare a unui proiect individual poate și trebuie să fie luată în considerare pentru deciziile privind investițiile pe care PNDL le va păstra în portofoliu; importanța acestui criteriu în clasificarea proiectelor (de exemplu, % pondere din punctajul final) depinde de preferințele MDRAP, în calitate de administrator al PNDL. În ceea ce privește proiectele noi, acestea vor fi aprobate și lansate numai dacă există suficiente fonduri în pachetul bugetar PNDL după contabilizarea tuturor proiectelor în curs de desfășurare. Aceste fonduri trebuie să existe nu numai pentru primul an, ci și pentru toți anii următori, până la finalizarea proiectului. 251. Criteriile de selecție pentru infrastructura socială în cazul PNDL au fost elaborate în paralel cu criteriile de evaluare și selecție elaborate pentru POR și PNDR. La momentul redactării acestui raport, nu au fost elaborate criteriile POR de evaluare și selecție pentru infrastructura educațională și de sănătate. În ceea ce privește PNDR, criteriile de selecție pentru infrastructura educațională sunt similare, atât PNDL, cât și PNDR luând în 139 considerare populația la nivel de UAT și nivelul de dezvoltare. Privind PNDL, sunt luate în considerare însă o serie de criterii care sunt ignorate de PNDR (de exemplu, populația de vârstă școlară) și care ar permite o selecție mai riguroasă a proiectelor. În ceea ce privește infrastructura culturală, există o concordanță foarte mare între seturile de criterii folosite în cazul PNDL și PNDR (de ex. potențial turistic, activități socio-culturale desfășurate, populația, indicele de dezvoltare umană locală). Criteriile folosite de POR pentru evaluarea și selecția proiectelor din domeniul patrimoniului cultural sunt relativ generale și necesită o analiză din partea unui evaluator extern. Tabelul 32. Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură educațională, pe unități administrativ-teritoriale (UAT) ETAPA 1 – Identificarea UAT-urilor care ar trebui să beneficieze de finanțare prioritară pentru proiectele de infrastructură educațională Indicator propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură Numărul persoanelor de Număr 2011 30 % Indică sustenabilitatea investițiilor vârstă școlară (6-18) / de educaționale. Existența unei mase critice vârstă preșcolară (3-6) de copii și elevi asigură eficiență și îmbunătățește impactul cheltuielilor publice. Ponderea populației care a % 2011 10 % Măsoară probabilitatea utilizării absolvit o formă de infrastructurii educaționale. învățământ preuniversitar Numărul mediu de copii / Număr 2013 10 % Indică asigurarea unei infrastructuri elevi pe fiecare clasă educaționale suficiente pentru populația școlară. Un număr ridicat de elevi / clasă indică, în general, necesitarea unor investiții suplimentare în extinderea infrastructurii existente. IDUL Valoare 2013 15 % Nivelul de dezvoltare socio-economică este strâns legat de calitatea serviciilor de învățământ. Investițiile în serviciile de învățământ ar trebui să vizeze comunitățile mai puțin dezvoltate, care dispun de resurse limitate și se confruntă cu probleme sociale. ISF Valoare 2014-2020 15 % ISF este conceput ca o contrapondere la IDUL și măsoară capacitatea autorităților publice de a exploata și întreține investițiile în infrastructură după finalizarea acestora. Numărul de calculatoare Număr 2013 10 % Accesul la infrastructura educațională de personale/1.000 de elevi tehnologie a informației și comunicații reprezintă un indicator pentru calitatea vieții și a dotării școlilor (calitatea învățământului). În general, în zonele sărace și îndepărtate, accesul la instrumentele de tehnologie a informației 140 și comunicații este insuficient atât în gospodării, cât și în școli. Numărul de terenuri de Număr 2013 10 % Obezitatea este în creștere în rândul sport/1.000 de elevi copiilor de vârstă școlară, iar școlile ar trebui să ofere facilități sportive adecvate pentru îmbunătățirea condiției fizice. ETAPA 2 – Coordonarea cu proiectele finanțate de UE* Sub-etapă Raționament Propunerea UAT-urilor cu un ISF mai mare de 4 milioane EUR pentru Comunele cu un ISF mai mare au o finanțare prin PNDR 2014-2020 sau POR 2014-2020. Concentrarea capacitate bugetară mai mare și o doar asupra proiectelor de infrastructură educațională cu valoare mai capacitate administrativă mai ridicată, mică de 500.000 EUR. necesară pentru întocmirea cererilor de finanțare din PNDR sau POR, precum și pentru elaborarea unor proiecte integrate de dezvoltare mai complexe și cu valoare mai ridicată (care sunt eligibile în cadrul PNDR). În plus, proiectele de infrastructură de amploare mai mică presupun cheltuieli de exploatare și întreținere mai reduse și permit unui număr mai mare de comune să beneficieze de investițiile în infrastructura educațională. 500.000 EUR reprezintă pragul superior stabilit în proiectul de document programatic pentru PNDR 2014-2020 și ar trebui să fie folosit și de PNDL în vederea asigurării unei abordări coordonate. * Notă: Această etapă poate fi supusă unor modificări în baza versiunii finale a Ghidului solicitantului, elaborat pentru Programul Operațional Regional 2014-2020 și PNDR 2014-2020. Tabelul 33. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de infrastructură sanitară, pe unități administrative-teritoriale (UAT) ETAPA 1 – Identificarea UAT-urilor care ar trebui să beneficieze de finanțare prioritară pentru proiectele de infrastructură sanitară Indicator propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură Ponderea populației în % 2011 20 % Indică nivelul cererii de servicii medicale, vârstă de peste 65 de ani corelat direct cu vârsta medie a populației. în cadrul populației totale Numărul de locuitori / Număr 2013 20 % Indică accesibilitatea serviciilor medicale medic primare. Existența unui număr suficient de medici asigură, în general, rate mai reduse ale morbidității și o speranță de viață mai ridicată. Numărul de locuitori / Număr 2013 20 % Indică accesibilitatea la produse farmacie farmaceutice. Accesul la farmacii asigură, în general, o stare a sănătății mai bună în rândul populației. 141 Distanța până la cel mai Kilometri 2013 20 % Indică posibilitatea de acces la servicii apropiat spital medicale specializate. Disponibilitatea serviciilor de urgență și specializate complexe, precum cele oferite de spitale, indică, în general, o calitate a vieții mai bună în rândul cetățenilor. Rata medie a mortalității / ‰ 2009-2013 20% Rata medie a mortalității este un indicator rata mortalității infantile influențat direct de vârsta medie și calitatea serviciilor medicale. Ratele mai ridicate ale mortalității indică atât o structură nefavorabilă a vârstei, cât și necesitatea îmbunătățirii serviciilor medicale. ETAPA 2 – Coordonarea cu proiectele finanțate de UE* Sub-etapă Raționament Propunerea UAT-urilor cu un ISF mai mare de 4 milioane EUR pentru Comunele cu un ISF mai mare au o finanțare prin PNDR 2014-2020 sau POR 2014-2020. Concentrarea capacitate bugetară mai mare și o doar asupra proiectelor de infrastructură sanitară cu valoare mai mică capacitate administrativă mai ridicată, de 500.000 EUR. necesară pentru întocmirea cererilor de finanțare din PNDR sau POR și pentru elaborarea unor proiecte integrate de dezvoltare mai complexe și cu valoare mai ridicată (care sunt eligibile în cadrul PNDR). În plus, proiectele de infrastructură de amploare mai mică presupun cheltuieli de exploatare și întreținere mai reduse și permit unui număr mai mare de comune să beneficieze de investițiile în infrastructura sanitară. 500.000 EUR reprezintă pragul superior stabilit în proiectul de document programatic pentru PNDR 2014-2020 și ar trebui să fie folosit și de PNDL în vederea asigurării unei abordări coordonate. * Notă: Această etapă poate fi supusă unor modificări în baza versiunii finale a Ghidului solicitantului, elaborat pentru Programul Operațional Regional 2014-2020 și PNDR 2014-2020. Tabelul 34. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de infrastructură culturală, pe unități administrative-teritoriale (UAT) ETAPA 1 – Identificarea UAT-urilor care ar trebui să beneficieze de finanțare prioritară pentru proiectele de infrastructură culturală Indicator propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură Numărul mediu de turiști Număr 2009-2013 30 % Indică atractivitatea turistică a așezării, având în vedere legătura puternică dintre cultură și turism. Polii turistici actuali necesită investiții suplimentare în infrastructură și evenimente culturale, pentru a îmbunătăți oferta pentru 142 vizitatori și competitivitatea. Numărul mediu de Număr 2009-2013 20 % Indică atractivitatea culturală a așezărilor. vizitatori din muzee Aceste investiții ar trebui să vizeze polii culturali, prin exploatarea potențialului existent al acestora. Numărul mediu de Număr 2009-2013 10 % Semnalează nivelul de furnizare a spectacole organizate serviciilor culturale. Un număr mai mare de spectacole indică existența unei cereri puternice de evenimente culturale, care ar trebui susținută prin investiții în infrastructură. Numărul mediu de cititori Număr 2011-2013 10 % Indicatorul arată nivelul cererii de produse activi din bibliotecile culturale la nivel local, orientând publice investițiile într-un mod eficient. IDUL Valoare 2013 15 % Nivelul de dezvoltare socio-economică este strâns legat de calitatea serviciilor de învățământ. Investițiile în serviciile de învățământ ar trebui să vizeze comunitățile mai puțin dezvoltate, care dispun de resurse limitate și se confruntă cu probleme sociale. ISF Valoare 2014-2020 15 % ISF este conceput ca o contrapondere la IDUL și măsoară capacitatea autorităților publice de a exploata și întreține investițiile în infrastructură după finalizarea acestora. ETAPA 2 – Coordonarea cu proiectele finanțate de UE* Sub-etapă Raționament Propunerea UAT-urilor cu un ISF mai mare de 4 milioane EUR pentru Comunele cu un ISF mai mare au o finanțare prin PNDR 2014-2020 sau POR 2014-2020. Concentrarea capacitate bugetară mai mare și o doar asupra proiectelor de infrastructură culturală cu valoare mai mică capacitate administrativă mai ridicată, de 1.000.000 EUR. Dacă se finanțează obiective de patrimoniu cultural, necesară pentru întocmirea cererilor de vor fi vizate doar obiectivele din categoria B. finanțare din PNDR sau POR, precum și pentru elaborarea unor proiecte integrate de dezvoltare mai complexe și cu valoare mai ridicată (care sunt eligibile în cadrul PNDR). În plus, proiectele de infrastructură de amploare mai mică presupun cheltuieli de exploatare și întreținere mai reduse și permit unui număr mai mare de comune să beneficieze de investițiile în infrastructura culturală. 1.000.000 EUR reprezintă pragul superior stabilit în proiectul de document programatic pentru PNDR 2014-2020 și ar trebui să fie folosit și de PNDL în vederea asigurării unei abordări coordonate. POR vizează obiectivele de patrimoniu cultural din categoria A, situate în zonele 143 urbane și rurale, și obiectivele de patrimoniu cultural din categoria B, aflate în zonele urbane. PNDR se axează pe obiectivele de patrimoniu cultural clasificate în categoria B și aflate în zonele rurale, iar pentru a asigura o abordare coordonată, același lucru ar trebui să fie valabil și pentru PNDL. * Notă: Această etapă poate fi supusă unor modificări în baza versiunii finale a Ghidului solicitantului, elaborat pentru Programul Operațional Regional 2014-2020 și PNDR 2014-2020. Tabelul 35. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de infrastructură sportivă, pe unități administrative-teritoriale (UAT) Indicator propus Unitate de An Pondere Relevanță măsură Ponderea populației tinere % 2011 40 % Tinerii au cea mai mare pondere în rândul (5-29 de ani) în cadrul utilizatorilor de facilități sportive. populației totale Indicatorul reflectă disponibilitatea unei mase critice de utilizatori finali pentru infrastructura sportivă. Numărul de săli de Număr 2013 15 % Indicatorul este relevant pentru evaluarea sport/1.000 de locuitori disponibilității cantitative a facilităților sportive la nivel local. Investițiile de acest tip ar trebui să vizeze zonele cele mai sărace din punctul de vedere al facilităților sportive. Numărul de terenuri de Număr 2013 15 % Indicatorul este relevant pentru evaluarea sport/1.000 de locuitori disponibilității cantitative a facilităților sportive la nivel local. Investițiile de acest tip ar trebui să vizeze zonele cele mai sărace din punctul de vedere al facilităților sportive. IDUL Valoare 2013 15 % Nivelul de dezvoltare socio-economică este strâns legat de calitatea serviciilor de învățământ. Investițiile în serviciile de învățământ ar trebui să vizeze comunitățile mai puțin dezvoltate, care dispun de resurse limitate și se confruntă cu probleme sociale. ISF Valoare 2014-2020 15 % ISF este conceput ca o contrapondere la IDUL și măsoară capacitatea autorităților publice de a exploata și întreține investițiile în infrastructură după finalizarea acestora. ETAPA 2 – Eligibilitate Sub-etapă Raționament Concentrare doar asupra proiectelor de infrastructură sportivă cu Aceasta se înscrie în costurile standard valoare mai mică de 665.720 EUR. prevăzute în HG nr. 363/2010. Niciun program operațional finanțat de UE nu propune finanțarea infrastructurii sportive în zonele rurale. 144 252. Un Ghid de Investiții pe Drumuri Comunale și Infrastructură Socială a fost atașat la acest raport. Acest ghid detaliază modul în care investițiile în infrastructură socială din fonduri de la bugetul de stat pot fi făcute într-un mod complementar și armonizat cu investițiile finanțate din fonduri UE. Astfel, cu referire la infrastructura educațională, au fost cartografiate separat grădinițele, creșele, liceele tehnologice și școlile profesionale, care sunt eligibile pentru finanțare prin POR și PNDL. Pe partea de infrastructură de sănătate, au fost cartografiate ambulatoriile, spitalele și centrele comunitare integrate, pentru că acestea sunt eligibile pentru finanțare prin POR. PNDR nu finanțează proiecte de infrastructură de sănătate. În ceea ce privește infrastructura culturală, au fost cartografiate monumentele de arhitectură și arheologice de categoria A și B. Monumentele din Categoria A, atât în zone urbane cât și în zone rurale, sunt eligibile pentru finanțare prin POR 2014- 2020. Monumentele din Categoria B din zone urbane sunt eligibile pentru finanțare prin POR, iar cele din zone rurale prin PNDR. Au fost de asemenea cartografiate căminele culturale, care sunt eligibile pentru finanțare doar prin PNDL. Infrastructura sportivă este eligibilă pentru finanțare numai prin intermediul programelor cu finanțare de la bugetul de stat. 253. Pentru toate tipurile de infrastructură socială au fost incluse priorități de investiții. Aceste ierarhizări pot fi folosite de către toate programele de investiții – atât de cele cu finanțare de la bugetul de stat, cât și de cele cu finanțare europeană – și pot duce la o abordare complementară a acestor programe și la atingerea unor obiective comune. De exemplu, în ceea ce privește PNDR, obiectivul finanțării infrastructurii culturale este următorul: „Punerea în valoare a moștenirii culturale locale, [...] promovarea turismului rural, conducând astfel la creșterea nivelului de trai în zonele rurale”. Finanțarea infrastructurii educaționale prin PNDR are următorul scop: „Îmbunătățirea condițiilor de trai pentru populația rurală și stoparea fenomenului de depopulare din mediul rural prin reducerea decalajelor rural-urban.” Cu referire la POR, obiectivul finanțării infrastructurii educaționale este: „Creșterea gradului de participare la nivelul educaţiei timpurii şi învăţământului obligatoriu, în special pentru copii cu risc crescut de părăsire timpurie a sistemului”. Obiectivul pentru finanțarea infrastructurii de sănătate prin POR este următorul: „Creşterea accesibilităţii serviciilor de sănătate comunitare și a celor de nivel secundar, în special pentru zonele sărace și izolate”. În final, obiectivul POR în ceea ce privește finanțarea infrastructurii de patrimoniu cultural este: „Impulsionarea dezvoltării locale prin conservarea, protejarea și valorificarea patrimoniului cultural și a identității culturale”. În mod evident, investițiile promovate prin intermediul PNDL pot să ajute la atingerea acestor obiective. 145 Capitolul 7: De la teorie la practică: PNDL pentru 2015 254. Cu toate că activitățile de proiectare și alocările financiare din PNDL 2015 erau în curs de desfășurare la momentul elaborării prezentului raport, mai multe produse intermediare și finale erau deja finalizate la timp pentru a putea fi luate în considerare de MDRAP. În special, raportul final privind „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, raportul final privind „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL” și versiunea intermediară a prezentului raport au fost disponibile și MDRAP le-a putut lua în considerare la elaborarea PNDL pe anul 2015. Analiza următoare arată faptul că personalul tehnic de la MDRAP a ținut seama de mai multe recomandări. De asemenea, mai multe interviuri cu personalul din minister au indicat ce a fost considerat util, ce s-a pus în aplicare în cele din urmă, ce se are în vedere pentru anii următori, precum și ce este mai greu de adoptat și de ce. 255. În cele ce urmează, se discută în detaliu PNDL pe anul 2015, pe baza datelor disponibile public pe site-ul MDRAP.63 De fapt, programul este un bun exemplu practic în contextul din România: în fiecare an, după ce se aprobă bugetul și MDRAP finalizează alocarea fondurilor pe județe și proiecte, ministerul publică lista intervențiilor finanțate în anul fiscal respectiv (proiecte „active”). Astfel, PNDL pe anul 2015 este comparat cu PNDL pe anul 2014 (pentru care există date și pe site-ul MDRAP) și este analizat din perspectiva recomandărilor din rapoartele menționate anterior. Calendarul de implementare și planificarea bugetară multianuală 256. Deficiențele unui program de investiții anual au fost discutate în detaliu în raportul Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL și sunt examinate și în capitolul următor, referitor la programarea bugetară multianuală. Aceste probleme devin și mai evidente atunci când se analizează modul de aplicare a PNDL în 2015. În esență, în iulie 2015, când s-a elaborat prima versiune a acestui raport, PNDL încă nu plătise fonduri pentru proiectele de la nivel subnațional. Practic, s-a pierdut o jumătate de an cu pregătirea listelor de proiecte care urmau să primească finanțare în 2015. Dacă ar fi existat un cadru de implementare multianuală, ar fi existat condițiile tehnice ca PNDL să poată începe distribuirea fondurilor în ianuarie 2015. 257. În condițiile implementării anuale, se pierd mai multe luni în fiecare an pentru pregătirea unei liste de proiecte eligibile. Cadrul de implementare multianuală ar elimina necesitatea de a desfășura activități pregătitoare la începutul fiecărui an. Acestea ar avea loc o singură dată, la începutul unei perioade de implementare, iar finanțarea lucrărilor în derulare ar continua fără întreruperi de la un an la altul. S-ar accepta finanțarea unor noi proiecte numai în măsura în care au fost finalizate proiectele din lista existentă și doar dacă există resurse suficiente pentru acoperirea acestor proiecte noi (nu numai pentru primul an, ci pe întreaga perioadă de implementare). 63 Datele sunt disponibile la adresa http://www.mdrap.ro/lucrari-publice/pndl/-8564. 147 258. Din fericire, MDRAP înțelege limitările unui sistem anual și are în vedere acum să adopte un cadru de implementare multianuală, această posibilitate fiind discutată cu Ministerul Finanțelor Publice. De asemenea, MDRAP a solicitat Băncii Mondiale să detalieze mai mult metodele potențiale de programare bugetară multianuală, iar capitolul următor din prezentul raport este dedicat acestui subiect. 259. Având în vedere că pentru programele operaționale finanțate de UE se utilizează cadre de implementare multianuală, ele ar putea fi folosite pentru programe de investiții finanțate de la bugetul de stat, chiar și în condițiile restricțiilor legislative și instituționale existente. Un aspect mai important este ca ciclul de finanțare PNDL să fie cuplat cu ciclul de finanțare UE, în cea mai mare măsură posibilă. Unul dintre instrumentele de coordonare și armonizare cele mai simple și eficace este păstrarea aceluiași calendar de implementare. Aceasta înseamnă că decizia privind prioritățile poate fi unitară, prioritățile privind investițiile pot fi ajustate între mai multe programe investiționale, iar implementarea proiectelor pe teren poate fi coordonată mai eficient. Alocarea bugetară pe 2015 260. În raportul Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL s-a susținut că Ministerul Finanțelor Publice ar trebui să aloce o sumă similară cu cea din 2014, cu un mic adaos care poate fi pus pe seama creșterii economice generale și creșterii inflației. Într- adevăr, alocarea bugetară pentru 2015, conform PNDL, a fost de circa 1,6 miliarde RON, valoare similară cu cea estimată de Banca Mondială. 261. Din păcate, după cum precizează reprezentanții MDRAP intervievați, suma alocată pentru PNDL pe anul 2015 nu a corespuns cu cea care a ajuns, în cele din urmă, să fie disponibilă. Din cauza unei erori contabile, 0,5 miliarde RON care nu au fost cheltuiți în 2014 nu au fost reportați pentru 2015, ci au fost transformați într-un credit bugetar, nemaifiind incluși în PNDL pe 2015. Astfel, bugetul PNDL disponibil efectiv pentru investiții în 2015 este de doar 1,04 miliarde RON. 262. S-ar fi putut evita această situație dacă ar fi existat un cadru de implementare multianuală, cu un angajament credibil și funcțional referitor la reportarea fondurilor în anii fiscali următori atunci când investițiile în infrastructură ar impune acest lucru. Pentru programele finanțate din fonduri UE, sumele neplătite sunt reportate automat în următorul an fiscal. Bineînțeles, situația curentă are drept cauză și problemele mai ample legate de planificarea bugetară în România (descrise în amănunt în capitolul următor), care continuă să fie deficitară, suferind de o capacitate slabă și de lipsa de voință pentru implementarea unui sistem mai clar și mai previzibil. Alocarea bugetară pe județe 263. Raportul Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL a recomandat ca alocarea fondurilor către județe individuale să se facă pe baza nevoilor efective. În 2014, pentru fiecare județ în parte s-a alocat aproximativ aceeași sumă, indiferent de proiectele implementate în județul respectiv, indiferent de nivelul său de dezvoltare și de capacitatea de acoperire a finanțării din surse proprii (de exemplu, un județ mai bogat poate cheltui mai 148 mulți bani pe infrastructură din bugetele autorităților locale, prin urmare, caeteris paribus, ar avea nevoie de mai puțin sprijin de la administrația centrală). 264. PNDL pe anul 2015 a prevăzut o alocare bugetară diferențiată pentru fiecare județ. În general, astfel cum se poate vedea în tabelul de mai jos, alocările județene din PNDL pe 2015 respectă recomandările propuse ca parte a prezentei asistențe tehnice, cu consultarea MDRAP. Cu toate acestea, există mai multe județe în care alocarea pentru 2015 diferă semnificativ. De exemplu, Botoșani și Cluj au primit mult mai puține fonduri decât valorile propuse de Banca Mondială – cu circa 11-12 milioane RON mai puțin. Pe de altă parte, județe ca Bistrița-Năsăud, Constanța și Iași au primit sume semnificativ mai mari, cu circa 11-16 milioane RON peste valoarea recomandată. Tabelul 36. Comparație între alocarea pe județe pe anul 2015 conform PNDL și alocarea propusă de Banca Mondială Județ Alocare 2015 Cota din Cota Diferența dintre alocarea (RON) PNDL pe propusă de propusă de Banca Mondială și 2015 Banca alocarea reală, conform PNDL Mondială Cotă Valoarea efectivă (RON) ALBA 22 983 309 2,19 % 2,59 % -0,40 % -4 137 314 ARAD 26 918 921 2,57 % 2,50 % 0,07 % 740 714 ARGEȘ 26 939 185 2,57 % 2,87 % -0,30 % -3 113 397 BACĂU 36 571 367 3,49 % 2,89 % 0,60 % 6 309 359 BIHOR 27 850 840 2,66 % 2,72 % -0,06 % -631 050 BISTRIȚA-NĂSĂUD 36 124 909 3,45 % 2,37 % 1,08 % 11 307 968 BOTOȘANI 16 590 318 1,58 % 2,68 % -1,10 % -11 472 720 BRĂILA 21 615 886 2,06 % 2,30 % -0,24 % -2 468 065 BRAȘOV 22 440 626 2,14 % 2,63 % -0,49 % -5 098 848 BUZĂU 25 686 641 2,45 % 2,75 % -0,30 % -3 109 387 CĂLĂRAȘI 25 000 000 2,39 % 2,38 % 0,01 % 78 346 CARAȘ-SEVERIN 28 828 510 2,75 % 2,40 % 0,35 % 3 697 431 CLUJ 8 751 042 0,84 % 2,04 % -1,20 % -12 610 376 CONSTANȚA 40 789 778 3,90 % 2,35 % 1,55 % 16 182 263 COVASNA 17 772 046 1,70 % 2,26 % -0,56 % -5 893 054 DÂMBOVIȚA 29 563 148 2,82 % 2,57 % 0,25 % 2 651 951 DOLJ 22 698 400 2,17 % 2,71 % -0,54 % -5 678 777 GALATI 25 969 076 2,48 % 2,59 % -0,11 % -1 151 547 GIURGIU 16 920 094 1,62 % 2,46 % -0,84 % -8 839 262 GORJ 15 964 605 1,52 % 1,15 % 0,37 % 3 922 630 HARGHITA 30 466 980 2,91 % 2,47 % 0,44 % 4 602 911 HUNEDOARA 23 886 432 2,28 % 2,46 % -0,18 % -1 872 924 IALOMIȚA 22 010 406 2,10 % 2,15 % -0,05 % -502 853 IAȘI 42 552 513 4,06 % 2,91 % 1,15 % 12 081 080 ILFOV 9 740 210 0,93 % 1,13 % -0,20 % -2 092 339 MARAMUREȘ 26 251 062 2,51 % 2,59 % -0,08 % -869 561 MEHEDINTI 23 851 162 2,28 % 2,41 % -0,13 % -1 384 630 MUREȘ 24 129 702 2,30 % 2,72 % -0,42 % -4 352 187 NEAMȚ 33 415 550 3,19 % 2,70 % 0,49 % 5 143 086 OLT 28 457 305 2,72 % 2,64 % 0,08 % 813 118 149 Județ Alocare 2015 Cota din Cota Diferența dintre alocarea (RON) PNDL pe propusă de propusă de Banca Mondială și 2015 Banca alocarea reală, conform PNDL Mondială Cotă Valoarea efectivă (RON) PRAHOVA 36 936 416 3,53 % 2,73 % 0,80 % 8 349 813 SĂLAJ 15 387 771 1,47 % 1,80 % -0,33 % -3 460 539 SATU MARE 19 773 328 1,89 % 2,55 % -0,66 % -6 928 443 SIBIU 20 948 674 2,00 % 1,17 % 0,83 % 8 697 273 SUCEAVA 36 113 350 3,45 % 2,92 % 0,53 % 5 537 204 TELEORMAN 27 211 522 2,60 % 2,62 % -0,02 % -223 240 TIMIȘ 29 840 467 2,85 % 2,80 % 0,05 % 520 875 TULCEA 25 602 903 2,45 % 2,32 % 0,13 % 1 309 526 VÂLCEA 22 107 789 2,11 % 2,62 % -0,51 % -5 326 972 VASLUI 28 481 588 2,72 % 2,67 % 0,05 % 523 263 VRANCEA 23 984 466 2,29 % 2,45 % -0,16 % -1 670 177 TOTAL 1 047 128 300 100,00 % 100,00 % 265. Se pot face speculații cu privire la motivele existenței acestei situații, dar unele cauze posibile ar fi: • Alocarea pe județe se face pe baza cerințelor individuale ale județelor. Este posibil ca unele județe să ceară mai puțin decât ar putea primi sau poate județele care au primit mai mult „îndrăznesc” să ceară mai mult, sperând că vor primi cel puțin o parte din ce au cerut. • Puterea de negociere diferă de la un județ la altul, unele având mai multă influență în dialogul cu autoritățile centrale, din mai multe motive. • În continuare lipsește o formulă clară pentru alocarea bugetară la nivel de județe. Atâta timp cât nu există o formulă clară de alocare a fondurilor pe județe, este posibil ca procesul de alocare să includă o doză mare de subiectivitate. 266. Alocarea pe județe, propusă ca parte a acestui proces de asistență tehnică, urmează o formulă clară, care ia în considerare nevoile fiecărui județ în parte. Formula de alocare este prezentată în detaliu în raportul Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL. Formula poate fi adoptată la nivel instituțional printr-un simplu ordin al ministrului MDRAP și poate fi utilizată pentru o alocare mai obiectivă a fondurilor PNDL pe o perioadă mai lungă de implementare. Acesta poate fi un instrument suplimentar pentru îmbunătățirea predictibilității programului și, implicit, poate ajuta autoritățile centrale, județene și locale să coordoneze mai bine programele și proiectele de investiții. De asemenea, o formulă specifică și transparentă facilitează comunicarea către beneficiarii potențiali (de exemplu, autoritățile locale) și cu publicul general privind modul în care funcționează procesul de alocare. Alocarea fondurilor în funcție de priorități 267. Una dintre recomandările principale ale acestei activități de asistență tehnică a fost de a se identifica în mod clar prioritățile pentru PNDL și de a ține cont de aceste priorități în cadrul alocărilor bugetare pe sectoare. Practic, PNDL pe anul 2014 a finanțat toate tipurile de propuneri de proiecte venite de la nivel subnațional, fără a cere să se 150 stabilească o prioritate a fondurilor limitate pe baza celor mai importante necesități. Ca urmare a acestui mod de lucru, o mare parte dintre proiectele finanțate au fost cele care a căror redactare nu a pus probleme pentru autoritățile subnaționale – de exemplu, drumuri comunale (peste 45 % din fondurile PNDL pe 2014 mergând către astfel de proiecte). Raportul privind Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL a recomandat ca PNDL să aloce fondurile pe baza nevoilor reale de pe teren, solicitând informații de la autoritățile subnaționale, precum și pe baza priorităților la nivelul UE. Defalcarea recomandată este prezentată în tabelul de mai jos, împreună cu o comparație cu alocările pe sectoare efective ale PNDL pe 2014 și PNDL pe 2015. Tabelul 37. Comparație între alocările pe sectoare, conform PNDL Sector Alocare pe Propunere Alocare pe 2014 Asistență 2015, conform Tehnică conform PNDL PNDL Drumuri județene 14 % 15 % 10 % Drumuri comunale 45 % 25 % 33 % Apă și ape uzate 35 % 50 % 35 % Infrastructura socială 2% 10 % 14 % Altele (de exemplu, primării, turism, piețe, poduri) 4% 0% 8% TOTAL 100 % 100 % 100 % 268. Deși în PNDL pe 2015 bugetul nu este defalcat clar conform priorităților, fondurile alocate sunt mai apropiate de programul de asistență tehnică, cu o alocare mai redusă pentru drumuri comunale și o alocare mai mare pentru proiecte sociale. MDRAP a triat proiectele de drumuri comunale, concentrându-se prioritar pe lucrări cu grad mai mare de finalizare, pe baza datelor din interviuri. De asemenea, programul finanțează mai multe proiecte de infrastructură socială (în special proiecte pentru infrastructură educațională nouă, fiind adăugate multe unități noi pentru finanțare). Conform recomandărilor de asistență tehnică, infrastructura socială a fost singurul sector unde s-au acceptat proiecte noi în PNDL. Pentru alte sectoare, s-a pus accentul în principal pe proiecte mai mari, deja începute. 269. O problemă este faptul că alocarea fondurilor pentru proiecte în domeniul alimentării cu apă și al apelor uzate pare să fie sub nivelul recomandat, mai ales ținând cont de nevoile din acest sector. După cum s-a explicat mai sus, România și-a asumat angajamente specifice și este departe de a-și îndeplini obiectivele stabilite în ceea ce privește acoperirea nevoilor de servicii în domeniul alimentării cu apă și al apelor uzate (la standardele de calitate convenite). O problemă și mai acută este faptul că un număr semnificativ din aceste proiecte PNDL sunt investiții care nu ar trebui să fie finanțate, după cum se va discuta în secțiunea următoare. De fapt, s-ar putea ca nivelul scăzut al alocării bugetare pentru proiectele de alimentare cu apă și ape uzate să fie determinat de calitatea scăzută a proiectelor din portofoliul existent. Având în vedere că PNDL pe 2015 s-a concentrat în special pe finanțarea proiectelor în derulare, nu s-au putut obține rezultate semnificative în ceea ce privește o mai bună selecție a proiectelor. Astfel, dacă proiectele 151 din portofoliul existent nu au fost cele mai bune, PNDL 2015 a finanțat proiecte sub nivelul optim în acest sector. În mod ideal, proiectele „proaste” (nefezabile, nesustenabile etc.) din portofoliul actual, în special cele cu grad mic de finalizare sau proiecte care nici nu au început, nu ar fi trebuit să primească finanțare suplimentară. 270. În sfârșit, trebuie remarcat faptul că împărțirea pe sectoare a PNDL actual se face pentru un buget cu 33 % mai mic decât cel normal. Astfel, în termeni absoluți, alocarea pentru proiecte de infrastructură socială este apropiată de cea propusă prin asistența tehnică, în timp ce alocările pentru alte sectoare sunt mai reduse. Ordonarea după prioritate a proiectelor 271. Una dintre sarcinile principale ale Băncii Mondiale în această misiune a fost să recomande, după consultarea cu MDRAP și alte părți interesate, o metodă de ordonare după prioritate a investițiilor în cadrul PNDL, care să asigure coordonarea și armonizarea cu investițiile UE. În acest scop, s-a conceput un set de criterii de stabilire a priorităților, ținând cont de criteriile de selecție la nivel UE. Aceste criterii propuse pentru PNDL au fost discutate pe larg cu MDRAP și cu părțile interesate de la nivel central, regional și local. O analiză a bazei de date a PNDL pe 2015 arată în ce măsură au fost utilizate afectiv aceste criterii de stabilire a priorităților. 272. MDRAP a menționat că în selectarea proiectelor pentru PNDL 2015 s-au folosit criteriile propuse de ordonare după prioritate, dar și alte criterii. Cel mai important este faptul că ministerul a acordat o prioritate mai mare proiectelor care aveau un grad mai ridicat de finalizare, cu intenția de a încheia la timp mai multe proiecte. Având în vedere că aceste criterii au fost folosite ca principal instrument de triere, mai multe proiecte considerate înainte neprioritare au ajuns pe lista de proiecte prioritare a PNDL pe 2015. Tabelul 38. O defalcare a proiectelor prioritare pe anul 2015, conform PNDL Tipul investiției Număr Cotă Alocări pe Cotă 2015, conform PNDL (în RON) Investiție prioritară, conform clasamentului de 1 125 46,3 % 523 492 716 50,0 % prioritate stabilit de Banca Mondială Investiție neprioritară, conform clasamentului de 979 40,3 % 392 883 433 37,5 % prioritate stabilit de Banca Mondială Investiție în sectoare neprioritare 325 13,4 % 130 752 151 12,5 % TOTAL 2 429 100,0 % 1 047 128 300 100,0 % 273. Circa 46 % din proiectele PNDL pe 2015 fac parte din lista de priorități cu proiecte identificate ca parte din această asistență tehnică. Ele reprezintă aproximativ 50 % din valoarea totală alocată pentru anul fiscal 2015. În același timp, circa 40 % din proiecte, cu aproximativ 36 % din valoarea totală alocată pentru 2015, sunt considerate neprioritare pe baza constatărilor programului de asistență tehnică. În esență, aceasta înseamnă că în portofoliul inițial, care cuprindea circa 4 000 de proiecte, erau alte proiecte care ar fi trebuit să primească finanțare înaintea acestor 979 de proiecte neprioritare. Faptul că aceste intervenții sunt considerate neprioritare nu înseamnă neapărat că proiectele nu ar trebui să 152 fie finanțate. Adesea, autoritățile locale își cunosc propriile nevoi mai bine decât autoritățile centrale și își pot motiva mai bine alegerea unui proiect în locul altuia. Cu toate acestea, numărul mare de proiecte neprioritare indică faptul că la trierea portofoliului existent al PNDL și deciziile de finanțare pentru 2015 nu s-a ținut cont pe deplin de criteriile propuse de ordonare după prioritate. 274. Circa 14 % din PNDL pe anul 2015 reprezintă investiții în sectoare considerate neprioritare. Acestea se referă, pe de o parte, la sectoare care, pe baza constatărilor programului de asistență tehnică, nu ar trebui să se afle în sfera de interes a PNDL. Printre acestea se numără investițiile în infrastructura din turism, clădirile primăriilor sau piețele comunale. Pe de altă parte, sectoarele neprioritare sunt cele pentru care este greu să se stabilească niște criterii clare de ordonare după prioritate (de exemplu, investiții în poduri și în drumurile orășenești), ceea ce face ca procentul total al finanțării pentru sectoare neprioritare să ajungă la 64 %. De obicei, nevoia de investiții pentru poduri se determină de la caz la caz (de exemplu, atunci când un pod existent a fost distrus de inundații), în timp ce cerințele investiționale pentru drumuri locale (în special în orașe și municipii mai mici) sunt mai greu de evaluat printr-un mecanism general simplificat de stabilire a priorităților. Orașele și municipiile diferă semnificativ din punctul de vedere al mărimii și capacității financiare. Ca atare, fondurile PNDL pentru infrastructura rutieră ar trebui să fie direcționate în primul rând către zonele rurale. Concentrarea mai clară a PNDL pe proiectele din câteva sectoare esențiale va permite o alocare mai eficientă și cu un impact sporit al fondurilor MDRAP și va ajuta ministerul să coordoneze mai bine intervențiile PNDL cu alte programe finanțate de la UE și de la bugetul de stat. 275. În afară de proiectele neprioritare, mai există 367 de investiții (dintr-un total de 2 429) care nu ar trebui să primească finanțare, pe baza constatărilor prezentului program de asistență tehnică. În general, ele reprezintă proiecte în domeniul alimentării cu apă și al apelor uzate, moștenite din programele de investiții precedente. Motivele principale pentru decizia de nefinanțare a unor asemenea proiecte includ: - Proiecte din sectorul apelor uzate implementate în localități cu un echivalent- locuitor sub 2 000 sau proiecte de alimentare cu apă implementate în localități sub 50 de locuitori. Astfel de investiții sunt considerate ineficiente din punct de vedere economic și financiar și nu ajută la îndeplinirea țintelor din acquis-ul UE în sectorul apei și al apelor uzate. În mod ideal, toate proiectele din sectorul apei și al apelor uzate finanțate de PNDL ar trebui să se concentreze pe sistemele de alimentare cu apă și pe sistemele de canalizare din aglomerările / clusterele cu echivalent-locuitor mai mare de 2 000. - Proiecte care fac parte dintr-un sistem, dintr-o aglomerare sau un cluster care va primi finanțare cu prioritate în cadrul PO Infrastructură Mare 2014-2020. Evident, în cazul în care sunt disponibile fonduri UE pentru o anumită investiție, ele ar trebui accesate cu prioritate. Ideal, fondurile PNDL ar trebui să vizeze proiecte care nu sunt eligibile pentru finanțare din fonduri UE sau proiecte care sunt complementare cu investițiile cu finanțare UE. MFP a exprimat recent public o poziție similară.64 64 A se vedea, de exemplu, http://www.mediafax.ro/economic/teodorovici-bugetul-2016-nu-va- include-cheltuieli-de-la-buget-daca-se-pot-face-cu-fonduri-europene-14558398. 153 196. Este important ca pentru exercițiul financiar 2016 unele dintre lecțiile din exercițiul curent să fie externalizate, pentru a permite coordonarea și armonizarea îmbunătățită a intervențiilor și, astfel, obținerea unui impact mai mare în ceea ce privește dezvoltarea. În mod ideal, PNDL ar trebui să pună accentul pe finalizarea unei versiuni a portofoliului actual de proiecte în care acestea să fie deja triate, acordându-se o atenție deosebită proiectelor cu scor mare, identificând, în același timp, soluții potențiale pentru proiectele care practic nu ar trebui să fie finanțate prin PNDL. De exemplu, proiectele privind sectorul apei și al apelor uzate, care practic ar putea fi acoperite de PO Infrastructură Mare 2014-2020, ar trebui să fie finanțate din acest PO. Același lucru este valabil și pentru drumurile județene și proiectele de infrastructură socială care pot fi finanțate de POR 2014-2020. Toate aceste recomandări se bazează pe nevoia de îmbunătățire a coordonării între programele și proiectele de investiții din România. Recomandările din această serie de rapoarte promit obținerea unui grad mai ridicat de predictibilitate și transparență nu numai pentru PNDL, ci și pentru toate instrumentele finanțate de la bugetul de stat care vor lua în considerare adoptarea lor. MDRAP a început să ia o serie de măsuri în direcția bună în ceea ce privește programarea PNDL pe 2015. În realitate, se poate face mai mult și trebuie să se facă mai mult pentru promovarea unei coordonări eficiente între programele de investiții și pentru un proces de selectare și ordonare după prioritate a proiectelor care să aibă la bază decizii cu caracter strategic. 154 Capitolul 8: Evidențierea programării bugetare multianuale ca instrument de coordonare a investițiilor 276. Urmare a interesului exprimat de MDRAP cu privire la acest subiect și la cererea sa, acest capitol se concentrează pe programarea bugetară multianuală ca instrument de creștere a coordonării și impactului Programului național de dezvoltare locală (PNDL) și a altor programe asemănătoare. O analiză exhaustivă a felului în care ar putea funcționa programarea bugetară multianuală și a elementelor de care ar avea nevoie în contextul din România depășește sfera de cuprindere a evaluării curente. De altfel, experții Băncii Mondiale pe probleme de guvernanță lucrează în acest moment cu Ministerul Finanțelor Publice (MFP) într-un program complet de asistență în acest scop. Acest capitol nu dezvoltă subiectul și se adresează utilizatorilor principali ai acestui raport. Scopul său este de a îndruma MDRAP în privința programării bugetare multianuale și de a contribui la definirea rolului pe care îl poate juca în acest efort de reformă, inclusiv o discuție a implicațiilor sale asupra programelor asemănătoare cu PNDL.65 277. Dar să pornim de la întrebarea de ce este necesară o discuție despre programarea bugetară multianuală, mai ales în contextul acestui raport? Mai întâi de toate, un cadru multianual pentru PNDL ar facilita coordonarea cu alte programe de investiții, mai ales cele finanțate prin fondurile structurale, care funcționează într-un cadru de programare de șapte ani, la care se adaugă trei ani pentru finalizarea implementării proiectelor. Pe lângă acestea, programarea bugetară multianuală în România ar garanta un grad mai mare de predictibilitate, atât de necesar programelor multianuale de investiții, ca soluție la problema curentă a extinderii continue a portofoliului de proiecte. Odată demarată, o investiție ar beneficia de garanția fondurilor necesare până la finalizarea sa, spre deosebire de practica din prezent de a lăsa în așteptare investițiile în derulare și de a demara altele noi, fără a se lua măsuri de asigurare a fondurilor necesare de la un an la altul. Un element la fel de important pentru subiectul discutat este posibilitatea de coordonare, care nu poate exista fără un grad rezonabil de certitudine cu privire la implementarea și finalizarea la timp a proiectelor. Altfel, o școală ar putea fi gata înainte de asfaltarea drumului care duce la ea, un drum județean înainte de autostrada cu care ar trebui să se unească, iar fondurile disponibile pentru un drum comunal ar putea să existe, dar să nu poată fi practic folosite până când nu se finalizează un proiect de alimentare cu apă / apă-canal. 278. Astfel de argumente preliminare sugerează că implementarea unui program PNDL multianual și, în general, adoptarea unui cadru bugetar multianual, prezintă mai multe avantaje. Secțiunile prezentate în continuare acoperă următoarele subiecte: (i) baza teoretică a programării bugetare multianuale; (ii) cadrul actual al programării bugetare multianuale din România; (iii) alternativele viitoare pentru programarea bugetară multianuală în contextul PNDL și nu numai; (iv) concluzii. 65 Având în vedere scopul acestui raport, am ales o abordare și un limbaj simplu (netehnic) și clar, cât mai accesibil cu putință unui public larg. 155 279. Implementarea integrală a programării bugetare multianuale pentru programe de investiții precum PNDL necesită un efort substanțial din partea tuturor actorilor, unde conducerea aparține aparatului central al Guvernului (Cancelaria Primului Ministru) și Ministerului Finanțelor Publice. Ținând seama atât de faptul că MDRAP trebuie să-și trieze și să-și raționalizeze portofoliul larg de proiecte, cât și de avantajele mai largi ale programării bugetare multianuale în România, ministerul poate deveni principala forță motrice a reformelor necesare. Aceasta nu înseamnă că țara pornește de la zero. Așa cum vom arăta mai departe, cadrul legal pentru programarea bugetară multianuală există deja într-o anumită măsură, dar are nevoie să fie consolidat și perfecționat. 280. Este rezonabil să nu ne așteptăm ca schimbarea să se producă peste noapte, ci ca procesul de implementare integrală a programării bugetare multianuale să necesite 3-5 ani, așa cum vedem că s-a întâmplat și în alte țări. Reușita sa necesită într-adevăr mai multe elemente, inclusiv: competențe specializate și capacitate organizațională; îmbunătățirea sistemelor de monitorizare a programelor și proiectelor și a platformelor IT; și, probabil elementul cel mai problematic, schimbarea modului de gândire, de la un proces de programare bugetară anuală la un proces multianual, inclusiv un nivel suficient de ridicat de credibilitate a angajamentelor bugetare de la un an la altul. Ultima secțiune din acest capitol discută mai detaliat aceste obstacole. Programarea bugetară multianuală: argumente teoretice 281. Programarea bugetară se referă la procesul de alocare a unor resurse disponibile limitate pentru a obține beneficii maxime de pe urma cheltuirii banului public.66 Teoretic vorbind, un guvern atoateștiutor ar estima perfect veniturile, după care ar aloca resursele diferitelor sectoare și instituții, astfel încât acestea să producă cele mai bune efecte pozitive pentru toată lumea. Practic, există bineînțeles multe variabile care afectează procesul și consecințele programării bugetare, inclusiv: dinamica instituțională și personală; schimbările politice; informația disponibilă restrânsă; evenimentele neprevăzute și declinul economic brusc etc. Este mai natural să ne închipuim procesul de programare bugetară ca o negociere anuală între ministerele de resort și ministerul de finanțe, unde raportul de putere între partide înclină adesea balanța alocării resurselor în defavoarea unui proces perfect obiectiv, bazat pe date și priorități stabilite. 282. Mai mulți termeni interșanjabili se referă la același proces de bază, de planificare a bugetului pe o perioadă de mai mulți ani: programare bugetară multianuală; cadru de cheltuieli pe termen mediu (CCTM), adesea folosiți în cercurile de experți și cercetători; și „strategie fiscal-bugetară”, în contextul din România (mai multe detalii în secțiunea următoare). Indiferent de termenul ales, programarea bugetară multianuală este elementul central al cadrului de cheltuieli pe termen mediu (CCTM). Tendința de a se trece la programarea bugetară multianuală (PBM) a apărut în anii 1980, iar la sfârșitul anului 2008, peste două treimi din țările lumii adoptaseră deja un cadru CCTM sub una dintre formele sale. În Europa de Est, în majoritatea cazurilor, reformele au început abia după anul 2000. 66 Gosta Ljungman, „Top-Down Budgeting: An Instrument to Strengthen Budget Management”, Document de lucru al FMI WP/09/243, 2009 156 Așa cum s-a argumentat în Raportul din 2013 al Băncii Mondiale, „Dincolo de bugetul anual: experiențe la nivel global privind cadrele de cheltuieli pe termen mediu”, sunt două cauze ale acestei treceri la PBM: în țările mai sărace, acest lucru adesea s-a întâmplat sub presiunea donatorilor; dimpotrivă, economiile mai avansate (membre OECD) au adoptat PBM pentru îmbunătățirea planificării bugetare, pentru o mai bună ierarhizare a cheltuielilor și pentru creșterea calității activității guvernului (mai ales în contextul deficitelor bugetare substanțiale de la începutul anilor 1990).67 283. Din punct de vedere conceptual, există două abordări diferite ale planificării bugetare: de jos în sus și de sus în jos. În forma lor „purăcele două abordări sunt complet ,” opuse. În planificarea bugetară de jos în sus, ministerele de resortși alți ordonatori de credite solicită alocarea resurselor de la bugetul de stat, adesea pe baza nivelurilor gulă sumele solicitate de acestea cresc de la an la an, anterioare de cheltuieli. De re indiferent de politicile prioritare sau rezultatele obținute, intrând în negocieri biliaterale cu ministerul de finanțe. Aproape întotdeauna totalul sumelor solicitate de ordonatorii de ște de departe totalul bugetului, deoarece fiecare ordonator de credit este credite depășe stimulat să exagereze nevoile sale de resurse pentru a asigura o marjă de manevră, așa cum că se întâmplă de obicei în orice negociere. La polul opus, modelul de sus în jos presupune ministerul de finanțe (și/sau aparatul central al guvernului) determină nivelul total al cheltuielilor pentru întregul guvern, înainte de a aloca resurse sectoarelor specifice / ordonatorilor de credite. Acest calcul se bazează pe datele economice și pe prognozele existente, după care se alocă fiecărui sector o cotă din totalul cheltuielilor și se fixează anumite plafoane (pe baza politicilor prioritare convenite). Abia apoi urmează creditele pentru fiecare sector, în limita plafoanelor determinate. 68 284. Practic, în efortul lor de planificare, guvernele utilizează de regulă și elemente de abordare de sus în jos și de jos în sus – de obicei abordarea de sus în jos se bazează pe o analiză de jos în sus. Susținătorii celei de-a doua abordări evidențiază pe drept cuvânt că guvernele trebuie să asigure suficiente fonduri pentru funcțiile vitale sau pentru programele de investiții / reformele promise și că astfel de date nu pot fi furnizate de nimeni altcineva decât de ordonatorii de credite. În același timp, abordarea de sus în jos pornește de la stabilirea nivelului total de cheltuieli, ceea ce pune un accent și mai puternic pe problematica sustenabilității bugetare. Este de asemenea adevărat că un sistem de sus în jos mai puternic ușurează într-un fel coordonarea: procesul de negociere se bazează pe plafoane clar stabilite (în suma agregată și pentru fiecare sector), permițând astfel ordonatorilor de credite un spațiu de manevră, atâta vreme cât nu depășesc plafoanele convenite. Într-un astfel de model, procesul de planificare bugetară include mai mulți pași esențiali:69 • Stabilirea plafoanelor generale de cheltuieli. Această etapă reprezintă rezultatul alegerilor ideologice (guvern mai mic sau mai mare) sau tehnice 67 „Beyond the Annual Budget: Global Experiences with Medium-Term Expenditure Frameworks ,” Banca Mondială, 2013, p. 1. 68 Gosta Ljungman, „Top-Down Budgeting: An Instrument to Strengthen Budget Management ,” Dcument de lucru FMI WP/09/243, 2009. 69 Ibid., p. 12-17. 157 (prognoze macroeconomice și fiscale, capacitatea de creditare etc.) și al oportunității (nevoia de a încetini dezvoltarea economică sau de a stimula economia). Prognozele economice și țintele bugetare sunt cele două elemente principale de pornire. • Alocarea resurselor fiecărui sector și stabilirea plafoanelor secundare. Această etapă reprezintă rezultatul agendelor și priorităților politice; nu există o rețetă universală pentru alocarea optimă a fondurilor. În același timp, alocarea finală trebuie să țină seama de cheltuielile fixe și de sumele deja angajate și totodată să respecte plafoanele stabilite. Această etapă necesită de regulă mult timp și presupune negocieri complexe între membrii guvernului. • Pregătirea unui buget detaliat pentru fiecare ordonator de credite. Plafoanele limitează totalul fondurilor care ar putea fi cheltuite de un minister de resort, de exemplu. Respectând aceste limite, fiecare actor poate însă să aloce mai departe resursele în cel mai bun mod cu putință pentru a atinge obiectivele politicilor din sectorul respectiv. Caseta 4. Stabilirea alocărilor sectoriale și a plafoanelor în Suedia În Suedia, plafonul general se stabilește o dată la trei ani, la un buget compus din 25 de capitole de cheltuieli. În cadrul unei ședințe de Guvern (ședință anuală de două zile, ținută la jumătatea lunii martie) se discută prioritățile la nivel de politici și tot în aceeași ședință se stabilesc plafoanele de bugetare. Este interesant de remarcat că este obligatoriu ca toate negocierile să aibă loc în cadrul acestei ședințe și că alocarea resurselor se face întotdeauna prin acord unanim. Dacă un ministru dorește o alocare mai mare pentru un anumit capitol de cheltuieli, trebuie să îi convingă pe toți ceilalți să opereze reducerile corespunzătoare în propunerile de buget ale ministerelor pe care le conduc, menținând astfel nivelul total al cheltuielilor sub plafonul agregat convenit. Până la jumătatea lunii aprilie a fiecărui an, se prezintă Parlamentului propunerea finală de buget. Sursa: Gosta Ljungman, „Top-Down Budgeting: An Instrument to Strengthen Budget Management ,”Document de lucru FMI WP/09/243, 2009, p. 16. • Aprobarea bugetului de către Parlament. În această etapă a procesului, este important să se asigure că deciziile Parlamentului nu modifică radical plafoanele stabilite (de exemplu, prin solicitarea ca orice creștere propusă să fie însoțită de o scădere proporțională, preferabil în cadrul plafonului pentru același sector), pentru a asigura disciplina și sustenabilitatea bugetară. • Executarea bugetului pentru anul curent și, la momentul oportun, începerea pregătirii bugetului pentru anul următor. 158 285. În ceea ce privește bugetele multianuale în mod particular, există trei niveluri de CCTM, diferite ca grad de complexitate și care impun unui guvern niveluri diferite de angajament și capacitate.70 Țările lumii se află în etape diferite din această tipologie. • Cadrul fiscal pe termen mediu (CFTM). Aceasta este forma cea mai simplă de programare bugetară multianuală și presupune definirea plafonului total general și a plafoanelor sectoriale. Prin natura sa, este o abordare exclusiv de sus în jos, se concentrează pe alocarea resurselor în funcție de datele de intrare, iar instituțiile sunt responsabile de încadrarea în plafoanele de cheltuieli convenite. • Cadrul bugetar pe termen mediu (CBTM). Acesta include elemente ale abordării de sus în jos din CFTM, dar și considerente prin natura lor de jos în sus, în scopul determinării resurselor necesare ordonatorilor de credite. CBTM este tot un cadru puternic, orientat pe datele de intrare, unde numai rareori se urmăresc rezultatele imediate sau pe termen lung. Cu alte cuvinte, ordonatorii de credite poartă încă întreaga răspundere pentru utilizarea fondurilor primite. • Cadrul de activitate pe termen mediu (CATM). Acesta reprezintă o altă combinație de elemente din abordarea de sus în jos și de jos în sus, dar accentul se pune pe programe și pe rezultatele pe termen lung ale acestora, nu pe instituțiile care gestionează resursele. CATM necesită o capacitate solidă de monitorizare și evaluare (M&E), iar ordonatorii de credite sunt responsabili pentru rezultatele obținute. 70 A se vedea „Beyond the Annual Budget: Global Experiences with Medium-Term Expenditure Frameworks”, Banca Mondială, 2013. 159 Caseta 5. Bune practici la diferite niveluri ale CCTM Cadrul fiscal pe termen mediu - Țintele privind gradul de îndatorare și deficitul se stabilesc pe baza unui model de analiză a sustenabilității datoriei, ținând seama de constrângerile impuse de regulile stabilite prin politici. - Prognozele veniturilor se bazează pe modelul departamentului de venituri sau alte modele de colectare a veniturilor fiscale sau nefiscale. - Se utilizează prognoze macroeconomice independente, iar prognozele bugetare sunt supuse analizei de către biroul de audit, consiliul fiscal sau alte organisme consultative asemănătoare. - Angajamentele privind ajutoarele sunt acoperite prin analiza sustenabilității datoriei și prin prognozele de venituri. - Ministerul de Finanțe (MF) emite un document cadru cu privire la obiectivele macro-bugetare, care stă la baza deciziilor bugetare și face parte din documentele de fundamentare a bugetului. Cadrul bugetar pe termen mediu - MF emite un document privind strategia bugetară, unde descrie cadrul macro-bugetar și oferă liniile generale ale dezvoltării naționale și ale priorităților bugetare pe termen mediu. - Se transmite ordonatorilor de credite o circulară privind bugetul, unde se subliniază care este baza de pregătire a bugetelor lor pe termen mediu. Circulara indică disponibilitatea resurselor bugetare, de regulă sub forma unor plafoane provizorii de cheltuieli în funcție de ordonatori de credite sau de programe, dar și felul în care trebuie să se estimeze cheltuielile agregate, inclusiv modificările ratei inflației și a salarizării în sectorul public. - Propunerile de buget ale ordonatorilor de credite reflectă obiectivele strategice, costul activităților curente și al noilor activități, rata preconizată de recuperare a costurilor și alți factori relevanți. - Plafoanele finale de cheltuieli sunt reflectate în bugetul anual supus aprobării parlamentului. - Se finalizează bugetele de cheltuieli ale ordonatorilor de credite și se revizuiesc strategiile sectoriale pentru a reflecta cifrele din buget. - Se publică bugetele ordonatorilor de credite și strategiile sectoriale. Cadrul de activitate pe termen mediu - În cadrul strategiei sectoriale se discută rezultatele imediate și pe termen lung ale programelor, precum și rezultatele acestora. - Pentru stabilirea țintelor bugetare, se utilizează indicatori de rezultat imediat și pe termen lung pentru ordonatorii de credite, precum și indicatori ai performanței. - Ordonatorii de credite raportează rezultatele obținute în raport cu țintele. Se efectuează regulat analiza detaliată a cheltuielilor. Sursa: „Beyond the Annual Budget: Global Experiences with MTEFs”, Banca Mondială, 2013. La sfârșitul anului 2008, erau în total 132 de țări care implementaseră deja o formă sau alta de CCTM, după cum urmează: 71 dintre ele CFTM (stadiul 1), 42 CBTM (stadiul 2) și numai 19 CATM.71 Numărul țărilor din toate categoriile a crescut substanțial comparabil cu 1990, 71 Ibid. 160 când numai nouă țări se aflau în stadiul 1, numai o țară în stadiul 2 și alta în stadiul 3. România se găsește în acest moment, cel puțin la nivel de jure, în stadiul 2; secțiunea următoare explică mai detaliat acest fapt, discutând avantajele și limitele legii actuale privind răspunderea fiscală (Legea 69/2010). 286. Există variante de CCTM din punctul de vedere al acoperirii și al nivelului de detaliere – ca regulă generală, este mai bun un cadru mai cuprinzător, deși trebuie acordată atenție micro-administrării ordonatorilor de credite.72 De obicei, se pornește de la un cadru CCTM la nivelul administrației centrale, adică unul care acoperă numai nivelul național și transferurile de la acest nivel la nivelul administrației sub-naționale. În țările cu structură puternic descentralizată, nivelurile inferioare pot fi încurajate să-și dezvolte propriile cadre CCTM, având în vedere că un singur cadru la nivel național nu va putea include decât cheltuieli limitate. Cu cât cadrul CCTM acoperă mai multe programe, indiferent de sursa lor de finanțare, cu atât cadrul se pliază mai bine pe scopurile menționate anterior (predictibilitate, disciplină bugetară, ierarhizare etc.). În plus, în ceea ce privește nivelul de detaliere, cadrele CCTM ar trebui să reflecte – cât mai bine cu putință – defalcarea alocării cheltuielilor pentru fiecare ordonator de credite, pentru a promova astfel deplina răspundere (de exemplu, chiar și în programele mari, transversale, care presupun mai multe ministere, se poate face distincția clară între actori). Ministerul de finanțe ar trebui să se abțină să stabilească sau să solicite plafoane de la mai multe niveluri din cadrul aceluiași ordonator de credite, adică să se abțină să facă micro-administrarea acestora.73 Ca regulă generală, fiecare instituție trebuie să aibă garanția flexibilității în gestionarea resurselor proprii, atâta vreme cât atinge țintele stabilite (ținte de cheltuieli și, în mod ideal, de rezultate). 287. Un exemplu interesant de bună practică este stabilirea unor plafoane secundare pentru cheltuielile de capital și de exploatare, pentru a împiedica, de fapt, transferurile bugetare de la cheltuielile de capital la cheltuielile de exploatare. Aceasta este norma în Marea Britanie, de exemplu, unde regula a fost adoptată ca răspuns la tendința naturală de a reduce resursele pentru investiții, care produc rezultate pe termen mediu spre lung, precum și ca răspuns la presiunile bugetare pe termen scurt. Subcapitolul următor discută aplicabilitatea acestui principiu la contextul României. 288. Termenul tipic pentru CCTM este de 3-5 ani, însă diferite țări au adoptat un grad mai mare sau mai mic de flexibilitate la impunerea unor plafoane stricte de cheltuieli.74 Se obișnuiește ca pentru alocarea pentru primul an să se pornească de la bugetul pe anul în curs, după care să se aplice o alocare fixă pentru al doilea an, iar apoi alocări estimative pentru anul (anii) rămași. Anii bugetari următori presupun o creștere anuală, cu posibile ajustări în eventualitatea unor evenimente economice neprevăzute sau alte schimbări majore, justificate la nivel politic (de exemplu, conflictul armat). Cheia întregului cadru este stabilirea unor plafoane de cheltuieli clare și credibile, de obicei bazate pe estimările pe 72 Ibid., p. 20-21. 73 „Top-down Budgeting as a Tool for Central Resource Management”,Institutul Finanțelor Publice din Corea, OECD, decembrie 2005, p. 22. 74 „Beyond the Annual Budget: Global Experiences with MTEFs”, Banca Mondială, 2013, pp. 22-24. 161 termen lung (de exemplu, proiecțiile de cheltuieli sau alocarea multianuală efectivă a resurselor). Există țări care stabilesc valori reale sau nominale stricte ale plafoanelor pe întreaga durată a CCTM (de exemplu, Danemarca, Țările de Jos, Suedia), altele sunt mai flexibile la ajustarea anuală a țintelor – în limite rezonabile. Cum se asigură guvernele că sunt respectate plafoanele? Sancțiunile posibile sunt numeroase, de la schimbarea conducerii, la sancțiuni financiare și tăierea bugetului. Se consideră un model de bună practică să se pornească de la estimări realiste, solide, dezvoltate de o instituție externă independentă (în cazul României, Consiliul Fiscal, de exemplu), deși este adevărat că nicio estimare pe termen lung nu poate fi perfectă. Este motivul pentru care se obișnuiește să se aplice marje implicite sau explicite: pentru primul tip, guvernul poate utiliza prognoze economice prudente; pentru cel de-al doilea, se poate constitui o rezervă pentru cheltuieli neprevăzute (de exemplu, 2 % din totalul cheltuielilor în Chile, Coreea, Suedia) la nivel central sau la nivelul ordonatorilor de credite sau la ambele niveluri. În cazul unui surplus bugetar, resursele pot fi distribuite către programele care necesită o mai mare dezvoltare, pe baza unei justificări clare din partea ordonatorilor de credite. Caseta 6. Model simplu aplicat în Chile pentru realizarea prognozelor macroeconomice În Chile, prognozele macroeconomice sunt realizate de o instituție externă independentă (grupul de analiză a „deviației PIB-ului”). Acest grup este format din 14 membri, economiști recunoscuți, toți numiți de ministerul de finanțe, numărul simpatizanților partidului de la putere fiind egal cu numărul celor apropiați opoziției. La prima ședință a grupului se discută și se hotărăsc aspectele metodologice ale estimărilor. La a doua ședință, fiecare membru contribuie cu propriile calcule și rezultate. Cele 14 estimări se publică, ceea ce permite fiecărui membru să-și verifice munca. În cele din urmă, se elimină cele două extreme, iar rezultatul final se calculează ca medie a celor 12 estimări rămase. Sursa: „Top-down Budgeting as a Tool for Central Resource Management”, Institutul Finanțelor Publice din Coreea, OECD, decembrie 2005, pp. 16-17. 289. Ce se întâmplă cu inițiativele de noi politici? Existența unui cadru CCTM nu împiedică guvernele să finanțeze programe noi, corespunzătoare evoluției condițiilor și nevoilor cetățenilor. În țările unde cadrul funcționează bine, există însă un proces instituțional clar definit despre modul de evaluare, selecție și finanțare a noilor inițiative. În țări precum Suedia, orice creștere a finanțării trebuie compensată prin economii în altă parte; în alte țări, plafoanele se pot ajusta dacă există o justificare clară și solidă. Modelul tipic implică înființarea unei comisii de analiză a noilor propuneri de politici și clasificarea lor în funcție de mai multe criterii, după care aparatul central al guvernului, împreună cu ministerul de finanțe, ia decizia finală privind inițiativele care vor primi finanțare.75 75 „Top-down Budgeting as a Tool for Central Resource Management”,Institutul Finanțelor Publice din Coreea, OECD, decembrie 2005, p. 25. 162 290. Un aspect important este ca CCTM să funcționeze într-o structură instituțională clară și legitimă. Cea mai potrivită alegere depinde de tradiția instituțională și de evoluția condițiilor. De exemplu, în țările unde ministerul de finanțe este de regulă puternic, acesta poate prelua în întregime sarcina de punere în aplicare a cadrului CCTM. În alte situații, mai potrivit este aparatul central al guvernului (cancelaria primului ministru), iar ministerul de finanțe joacă doar un rol de monitorizare, odată ce totul s-a pus în mișcare. Indiferent de alegerea finală, trebuie să existe un actor care să poarte răspunderea clară pentru aplicarea regulilor generale ale cadrului CCTM, iar un alt rol fundamental poate fi acela al unei instituții externe care să raporteze rezultatele comparative anuale, în raport cu țintele (de exemplu, o organizație din societatea civilă, o structură tipul consiliului fiscal sau alt organism independent). 291. În ansamblu, bugetarea multianuală oferă multe avantaje esențiale: • În primul rând, permite guvernelor să se concentreze pe prioritățile strategice mai îndepărtate. De fapt, acesta este punctul de pornire: aparatul central al guvernului adoptă o listă de priorități principale, stabilind alocările pentru aceste priorități și apoi execuția agendei convenite. Acest proces este mai eficient și mai eficace decât un proces de jos în sus în forma sa pură, unde fiecare ordonator de credite aduce argumente pentru a primi mai multe fonduri decât înainte, iar ceea ce se întâmplă la nivelul agregat este mai degrabă rezultatul negocierilor cu ministerul de finanțe decât consecința unui efort strategic de ierarhizare. • În al doilea rând, garantează un grad mai mare de predictibilitate a procesului de alocare și de cheltuire a resurselor publice în fiecare an. Fiecare ordonator de credite poate face o planificare pe o perioadă mai lungă de timp, fără teama unor tăieri masive de buget în împrejurări normale. Mai ales în cazul proiectelor de infrastructură care se întind pe mai mulți ani, factorii de decizie ar putea astfel să asigure finanțarea investițiilor până la finalizarea lor, odată ce au fost demarate. • În al treilea rând, asigură mai multă transparență pe întreg ciclul. Prioritățile sunt mai clare, alocările trebuie să se raporteze la priorități și se asigură o vizibilitate maximă asupra rezultatelor anuale obținute de fiecare ordonator de credite, comparativ cu țintele. Ipotezele privind estimările macroeconomice pot fi verificate de un organism independent. • În al patrulea rând, datele ne arată că adoptarea unui cadru CCTM, în oricare dintre formele sale, contribuie la îmbunătățirea rezultatelor mai multor indicatori esențiali. Mai precis, țările care utilizează cadrul CCTM au rezultate mai bune la disciplina bugetară (balanță bugetară îmbunătățită), eficiența alocării fondurilor (de exemplu, volatilitatea scăzută a cheltuielilor bugetare totale și a repartiției pe sectoare) și la eficiența tehnică (măsuri mai eficiente din punct de vedere al costurilor, adică bani cheltuiți cu cap). Banca Mondială a testat aceste ipoteze în multe țări, iar rezultatele s-au dovedit semnificative; în general, cu cât cadrul CCTM este mai avansat, cu atât cresc rezultatele.76 76 A se vedea „Beyond the Annual Budget: Global Experiences with MTEFs”, Banca Mondială, 2013. 163 În acest context, secțiunea următoare explorează situația programării bugetare multianuale din România, inclusiv pașii făcuți înainte în ultima perioadă, noile provocări și impactul potențial asupra Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL). Evoluțiile recente din România 292. Programarea bugetară multianuală a apărut relativ recent în România. Primele elemente au fost introduse în contextul efortului de integrare al României: programele economice de preaderare (PEP) au impus Guvernului să introducă proiecții bugetare pe termen mediu încă din anul 2004. După aderarea României, aceste proiecții au fost introduse în Programele de convergență, pe care Guvernul le trimite anual Uniunii Europene și care acoperă o perioadă de patru ani (de exemplu 2014-2017, 2015-2018, etc.).77 Bineînțeles că România participă și totodată beneficiază de fondurile structurale alocate de UE ca parte a perioadelor de programare multianuale – de exemplu, 2007-2013, 2014-2020 etc. Absorbția acestor fonduri presupune elemente clare de programare bugetară multianuală. Ca și în alte sectoare (de exemplu, reforma statului de drept din România), trecerea la programarea bugetară multianuală s-a produs ca urmare directă a cerințelor explicite și/sau implicite de la nivel european. 293. În același timp, este important de remarcat că România are o cultură puternică a bugetelor anuale, pe de o parte din motive legate de legislație și reglementări, pe de altă parte, din cauza mentalităților. Chiar și Constituția României stipulează în Articolul 138, alineatul 2 că „Guvernul elaborează anual proiectul de buget […] și îl trimite spre aprobare Parlamentului.”78 Cuvântul „anual este introdus în mod explicit în ”Constituție. În timpul umite instituții, inclusiv din Ministerul Finanțelor interviurilor din teren, interlocutorii din an Publice,au făcut observația că acest articol reprezintă o contrângere importantă în calea adoptării unui cadru deplin de programare bugetară multianuală. Experții din societatea să acest punct de vedere, observând că de faptcivilă nu îmbățișează înConstituția nu interziceG uvernului sauParlamentului să elaboreze și să aprobe anual un buget multianual, bazat pe creșteri anuale (așa cum se întâmplă și în alte țări). Legea privind finanțele publice Legea)nr. stipulează clar la Articolul 4 că fiecare ordonator de credite trebuie să (2002/500 reflecte creditele destinate unor acțiuni multianuale în credite anuale. Pentru o investiție de un contract cu un oraș, primăria încheie-mai mulți ani, cum ar fi o pasarelă nouă într constructorul și, anual, semnează o anexă care stipulează suma disponibilă pentru acel .contract în anul respectiv 294. Raportul Băncii Mondiale „Analiza cheltuielilor publice și instituționale” a pus un diagnostic sumbru stării cadrului de planificare bugetară al României din acel moment. Raportul critică lipsa orientării acestuia către politici și rezultate, fapt datorat unei serii de factori: capacitatea slabă de planificare strategică, inexistența unui organism independent de supraveghere a execuției bugetare și deficiențele de la nivelul mecanismelor de responsabilizare. Această situație s-a reflectat în existența unor diferențe semnificative 77 Ionuț Dumitru, „Planificarea bugetară multianuală”,fundamentale pentru România Șapte teme în , Editura RAO, 2014. 78 A se vedea, de exemplu, http://www.constitutiaromaniei.ro/art-138-bugetul-public-national/. 164 între alocarea planificată și execuția bugetară, cu multiple rectificări în cursul unui singur an. Pe lângă acestea, la începutul anului 2010, nu exista niciun fel de „planificare multianuală, strategică”, iar legătura dintre obiectivele politice, resurse și alocările bugetare efective era slabă. Tendința era ca bugetul să fie gestionat ad-hoc, cu realocări majore în ultimele luni ale anului (efectul „noiembrie-decembrie”). Așa cum se menționează în raport, „țintele de cheltuieli multianuale sunt mai mult cu titlu informativ, iar execuția bugetară diferă substanțial față de ceea ce s-a programat anul anterior, mai ales în privința cheltuielilor de capital.”79 Într-adevăr, diferența procentuală între cheltuielile reale de capital pentru investiții față de cele planificate a fost de peste +45% în 2006 și -30% în 2008. Acest fapt a subminat serios predictibilitatea și transparența, contribuind la problema lansării noilor investiții în infrastructură în momentul când fondurile abundă sau întrec așteptările și oprirea acestora (uneori pentru totdeauna), când fondurile devin insuficiente. Spre deosebire de salarii și alte capitole bugetare sensibile, investițiile de capital sunt mai puțin rigide și joacă deseori rolul de „pivot” la echilibrarea bugetului. 295. Totuși, s-au făcut pași către programarea bugetară multianuală, mai ales începând cu 2010, când s-a introdus mult așteptatul cadru CCTM (una dintre principalele recomandări ale Băncii Mondiale din raportul de analiză a cheltuielilor publice). Acest efort a culminat prin adoptarea Legii responsabilității fiscale (Legea nr. 69/2010), primul act legislativ comprehensiv care a introdus cerința ca Guvernul să elaboreze o strategie fiscal- bugetară pe termen mediu (SFB). Strategia fiscal-bugetară „stabilește obiectivele si prioritățile în domeniul fiscal-bugetar, țintele veniturilor și cheltuielilor bugetului general consolidat și ale bugetelor componente ale bugetului general consolidat, precum și evoluția soldului bugetului general consolidat pe o perioada de 3 ani.”80 Datele culese din interviurile cu factorii cheie din Guvern, mediul academic și societatea civilă arată că această lege este considerată un pas important în direcția cea bună, cel puțin la nivel de jure. A fost promovată de o serie de specialiști din Ministerul Finanțelor Publice și inspirată de bunele practici din alte țări care au adoptat cadre CCTM. 296. Legea responsabilității fiscale a introdus în România definiția mai multor elemente esențiale ale programării bugetare multianuale, bazată pe responsabilitate și prudență. Acestea au inclus: obiectivele politicii fiscal-bugetare (de exemplu, prudența, predictibilitatea, sustenabilitatea datoriilor etc.); regulile și mecanismele de corecție, inclusiv adoptarea cerințelor rezultate din Pactul fiscal european (de exemplu, deficitul structural sub 1% la nivelul curent al datoriei publice a României, ca obiectiv pe termen mediu, OTM); cheltuielile și veniturile bugetare; plafonarea strictă a numărului de rectificări bugetare pe parcursul unui an (maxim două și niciuna în primele șase luni ale anului); cadrul general al strategiei fiscal-bugetare; o serie de reguli privind creșterea transparenței politicii bugetare (publicarea rapoartelor anuale etc.); Consiliul Fiscal; responsabilitățile instituțiilor și sancțiuni. 297. Strategia fiscal-bugetară (SFB) trebuie publicată și actualizată anual de către Ministerul Finanțelor Publice până la 31 iulie și conține un număr de prognoze și plafoane 79 „”Analiza cheltuielilor publice și instituțională, Banca Mondială, februarie 2010. 80 Legea nr. 69/2010, Art. 3, alineatul 1. 165 pentru următorii trei ani.81 Parlamentul adoptă SFB și limitele specificate și poate formula amendamente / obiecțiuni. Un fapt important este însă că legea interzice acele ajustări care ar duce la creșterea cheltuielilor peste plafoanele aprobate (Articolul 35, alineatul 1, Legea nr. 69/2010). Plafoanele pentru deficitul bugetar și cheltuielile de personal sunt fixe / impuse timp de doi ani după publicarea SFB; alte plafoane (de exemplu, numărul de împrumuturi contractate; nivelul datoriei publice; plafoanele secundare pentru componente bugetare cum ar fi fondul de asigurări sociale, fondurile speciale și altele) sunt fixe / impuse numai pentru anul următor. Alte componente principale ale SFB includ analiza rezultatelor obținute în ultimii doi ani anteriori execuției bugetare, evaluarea politicilor care afectează cheltuielile și veniturile și o comparație a posibilelor modificări ale SFB de la un an la altul. Cadrul de cheltuieli pe termen mediu, parte integrantă a SFB, acoperă trei secțiuni principale: priorități la nivelul cheltuielilor; cheltuielile primilor 10 ordonatori principali de credite și, cumulat, nivelul de cheltuieli al unităților administrativ-teritoriale; și proiectele majore de investiții publice. Pe lângă acestea, Articolul 30 al Legii responsabilității fiscale (Legea nr. 69/2010) impune tuturor ordonatorilor de credite (de la nivelul local până la nivelul central) să urmeze SFB, sau, în caz contrar, să justifice abaterile de la strategie. Caseta 7. Consiliul Fiscal din România (Legea nr. 69/2010) Consiliul Fiscal (CF) este o autoritate independentă, formată din 5 membri, care sprijină Guvernul și Parlamentul la elaborarea politicilor fiscal-bugetare și la asigurarea calității prognozelor macro-economice. CF elaborează analize și evaluări și formulează propriile sale „opinii”, pe care le publică pe pagina de internet a Consiliului și le înaintează de asemenea altor instituții. CF include cinci membri nominalizați de către: Academia Română, Banca Națională a României, Academia de Studii Economice din București, Institutul Bancar Român și Asociația Română a Băncilor. Aceștia sunt numiți de Parlament pe o perioadă de 9 ani. CF are propriul buget și un secretariat tehnic, coordonat de Academia Română. Sursa: Legea nr. 69/2010. 298. SFB pentru 2015-2017 a fost finalizată, aprobată și publicată în decembrie 2014 și urmează structura definită prin Legea nr. 69/2010. CCTM definește plafoanele pentru capitolele bugetare mari; totalul cheltuielilor pentru 10 ministere; cheltuielile de personal; cheltuielile cu bunuri și servicii; cheltuielile cu dobânda; subvențiile; transferurile; cheltuielile cu proiecte nerambursabile și rambursabile; asistența socială; împrumuturi etc. Cei 10 ordonatori principali de credite incluși în SFB sunt: Ministerul Muncii, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Transporturilor, Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Sănătății, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Educației Naționale, Ministerul Apărării, Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul de Justiție. Este de remarcat faptul că MDRAP nu se găsește în lista ordonatorilor de credite pentru care s-a 81 Legea nr. 69/2010, Articolele 26-29. 166 definit un cadru de programare bugetară multianuală precum și plafoane secundare de cheltuieli. 299. Unde se situează deci România în raport cu tipologia definită în capitolul anterior? Pentru a elimina una din cele trei variante, este clar că România nu a implementat cadrul de programare bugetară bazat pe activitate (stadiul 3 al CCTM), deși intenționează să facă acest lucru în anii următori, cu ajutorul programelor de asistență ale Băncii Mondiale. Comisia Europeană a elaborat încă din 2006 indicele cadrului bugetar pe termen mediu, care evaluează țările în raport cu cinci criterii principale: (i) existența unui cadru bugetar pe termen mediu (CBTM sau stadiul 2 din tipologia prezentată anterior); (ii) gradul de corelare între CBTM și pregătirea bugetelor anuale; (iii) implicarea parlamentului național în pregătirea planurilor pe termen mediu; (iv) existența mecanismelor de coordonare anterior stabilirii țintelor bugetare pe termen mediu; (v) monitorizarea și punerea în aplicare a țintelor bugetare multianuale.82 România obține punctajul maxim posibil (două puncte) la primul, al treilea și al cincilea criteriu și un punctaj mediu la celelalte (un punct). Punctajul total plasează România – cu o medie de 1,6 – după state membre UE ca Franța, Spania, Țările de Jos, Letonia, Grecia și Danemarca, dar înaintea altor țări ca Bulgaria, Cipru, Polonia, Ungaria și altele. Cel puțin pe baza acestei evaluări la nivel teoretic, România se poziționează clar în stadiul al doilea al CCTM, cu un cadru bugetar pe termen mediu relativ solid. Provocări curente ale programării bugetare multianuale în contextul României 300. În practică însă, în contextul României, programarea bugetară multianuală se confruntă cu mai multe provocări care impun nuanțarea evaluării de mai sus. În 2011, plafonul total de cheltuieli a crescut la aproape 3 miliarde RON printr-o ordonanță de urgență, în pofida faptului că Parlamentul României adoptase SFB în 2010 și, împreună cu aceasta, și Legea nr. 275/2010 pentru aprobarea plafoanelor și a unor indicatori. Consiliul Fiscal și-a exprimat atunci punctul de vedere, spunând că este „regretabil” că Guvernul s-a decis să ocolească legea responsabilității fiscale (depășind cadrul derogărilor permise de aceasta, cum ar fi evenimentele economice neprevăzute), ceea ce creează „un precedent periculos.”83 De atunci Guvernul a apelat în mai multe rânduri la derogările de la Legea responsabilității fiscale: în anul 2012, a aplicat o ajustare pozitivă țintelor pentru cheltuieli de personal; în 2013, țintele de deficit real au fost ajustate în creștere (de la 2,1% pentru 2013 și 1,8% în 2014 la respectiv 2,3% și 2,5%)84; iar apoi, în 2014, prin OUG nr. 64/2014, Guvernul a permis mai mult de două rectificări bugetare pentru anul respectiv (chiar și după 30 noiembrie), prin derogare de la Legea nr. 69/2010 și Legea nr. 500/2002. 82 A se vedea sondajele anuale și datele privind indicatorii la: http://ec.europa.eu/economy_finance/db_indicators/fiscal_governance/framework/index_en.htm 83 http://www.mediafax.ro/economic/boc-rectificarea-bugetara-prin-derogare-de-la-legea- responsabilitatii-a-fost-convenita-cu-fmi-si-ce-8565528. 84 A se vedea Ionuț Dumitru, „Planificarea bugetară multianuală”,Șapte teme fundamentale în pentru România, Editura RAO, 2014. 167 301. Încă nu s-a ajuns la o concluzie cu privire la modul în care s-ar putea limita derogările de la Legea responsabilității fiscale. Pe de o parte, este bine să se permită un anumit grad de flexibilitate – însăși Legea nr. 69/2010 stipulează anumite cazuri când se pot modifica plafoanele stabilite: ajutări pentru consolidarea bugetul general; înrăutățirea semnificativă a perspectivelor economice; schimbarea Guvernului, prin care noul Guvern are dreptul (dar nu și obligația) de a propune o nouă strategie SFB. Pe de altă parte, derogările permise în lege lasă loc abuzurilor și lipsei de predictibilitate și, în cele din urmă, anulează scopul Legii responsabilității fiscale. O soluție ar fi să se consfințească în constituție anumite principii (un buget echilibrat sau o datorie publică de maxim 1%), după modelul altor țări. O altă opțiune, deși mai puțin eficace, ar fi ca Legea nr. 69/2010 să devină lege organică, adică să impună votul majoritar al Parlamentului pentru orice derogare (spre deosebire de majoritatea membrilor prezenți). Este însă absolut clar că România are nevoie de întărirea culturii responsabilității la nivel politic pentru ca Legea responsabilității fiscale să devină o normă puternică, unde derogările se aplică numai în situațiile cu adevărat excepționale.85 302. O altă posibilă slăbiciune a cadrului curent de programare bugetară multianuală o reprezintă competența exclusivă a Ministerului Finanțelor Publice la elaborarea prognozelor economice. Înființarea Consiliului Fiscal a fost un pas pozitiv în această privință, deși este un organism care intervine prea puțin în planificarea bugetului. Consiliul poate numai să facă comentarii la prognozele elaborate de Ministerul Finanțelor Publice. În alte țări, previziunile și estimările pe care se bazează elaborarea bugetului sunt oferite direct de organisme independente puternice, cum ar fi Institutul de Cercetare Economică din Austria sau Oficiul pentru Responsabilitate Bugetară din Marea Britanie. 303. Pe lângă acestea, în raportul său de analiză funcțională a sectorului de finanțe publice din România, finalizat în octombrie 2010, la câteva luni după intrarea în vigoare a Legii nr. 69/2010, Banca Mondială a atras atenția asupra unui număr de deficiențe. Acestea includ: inexistența unui proces clar de stabilire a priorităților de către aparatul central al Guvernului (de exemplu reinstituirea unei comisii de planificare strategică a Guvernului); cadrul slab de evaluare a impactului bugetar al noii legislații, inclusiv incapacitatea Ministerului de Finanțe de a pune în aplicare clauza de neutralitate bugetară din Legea responsabilității fiscale; și inexistența unei ierarhizări strategice a cheltuielilor. Acest raport final caută să răspundă la ultima categorie, în contextul proiectelor de infrastructură de la nivel local și județean. O altă echipă a Băncii Mondiale este implicată într-o activitate de același tip cu Ministerul Finanțelor Publice, pentru a perfecționa ierarhizarea proiectelor de la nivel național (pe baza OUG nr. 88/2013). 304. În contextul acestui raport, trebuie menționate mai ales trei aspecte ale cadrului actual: • Revizuirea și îmbunătățirea metodologiei de stabilire a plafoanelor de cheltuieli: în România nu există o metodologie sistematică de estimare a necesarului de cheltuieli, ceea ce înseamnă că plafoanele de cheltuieli ale ministerelor sunt într-o anumită măsură arbitrare. Acest fapt îngreunează sarcina Guvernului de a impune 85 Ibid. 168 respectarea plafoanelor în procesul de elaborare a bugetului. Prin urmare, în etapa de pregătire, bugetul sfârșește prin a fi modificat semnificativ, ceea ce subminează chiar scopul fundamental al bugetării de sus în jos.86 • Evidențierea separată a bazei minime de finanțare și a fondurilor pentru noi politici și proiecte: propunerile de buget ale ordonatorilor de credite, împreună cu SFB, trebuie să conțină o separare a finanțării minime necesare pentru a continua politicile și proiectele existente și finanțarea noilor inițiative. Aceeași logică se aplică proiectelor de investiții, unde se impune o separare clară între angajamentele în curs și angajamentele noi, asigurându-se faptul că un proiect nou este finanțat numai dacă există loc pentru el în bugetul total, scăzând resursele angajate pentru a finaliza proiectele aflate în derulare. Secțiunea următoare analizează mai în detaliu acest aspect. • Revizuirea bazei minime de finanțare pentru a identifica posibilitățile de economisire: din simplul motiv că anumite lucruri au fost finanțate la un moment dat și continuă să fie și acum nu înseamnă neapărat că ar trebui să continue. Ar trebui să existe un organism clar de monitorizare și evaluare (M&E), independent de ordonatorii de credite care fac propunerile de buget. Celălalt raport din Componenta 1, „Coordonarea strategiilor și programelor” (Banca Mondială, martie 2015), recomandă ca această sarcină să fie preluată de aparatul central al Guvernului. Caseta 8. Sistemul de monitorizare din Canada, bazat pe mecanisme clare În Canada, cadrul de elaborare și implementare a cheltuielilor bugetare planificate este Sistemul de Management al Cheltuielilor. Acest sistem conține o serie de elemente și activități (de exemplu, planificare, evaluare etc.), care orientează deciziile privind alocarea resurselor. Unul dintre principalii piloni este analiza strategică a programelor finanțate. Toate instituțiile cărora li se alocă fonduri de la bugetul de stat trebuie să efectueze cel puțin o dată la patru ani o analiza strategică, care acoperă 100 % din cheltuielile totale aferente programelor federale și cheltuielile de exploatare ale programelor gestionate de instituții subordonate. Ordonatorii de credite trebuie să identifice opțiuni de realocare, reprezentând 5 % din programul cu prioritatea cea mai mică și rezultatele cele mai slabe, însă pot identifica și alte posibile surse de economii pentru a oferi o gamă mai largă de opțiuni. Sursa: „Analiza funcțională a sectorului finanțelor publice din România”, Banca Mondială, 2010. 305. În concluzie, cadrul de programare bugetară multianuală din România este în curs de perfecționare. Legea responsabilității fiscale (Legea nr. 69/2010) a introdus mai multe măsuri pozitive, care au generat o disciplină financiară mai bună, au pus în centrul atenției prioritățile strategice și au creat un proces bugetar mai predictibil și transparent. În practică, persistă însă câteva deficiențe: estimările bugetare și plafoanele stabilite pot suferi 86 A se vedea proiectul de raport „Proiect de raport privind consolidarea legăturii dintre proiectele ierarhizate și buget ,”Servicii de consultanță pentru consolidarea managementului investițiilor publice, Banca Mondială, mai 2015. 169 modificări, fapt care le afectează credibilitatea și predictibilitatea; strategia fiscal-bugetară nu corelează clar prioritățile cu alocarea resurselor și, de fapt, nu există un proces determinat de stabilire a priorităților naționale specifice pentru toate sectoarele; Ministerul Finanțelor Publice nu evaluează adecvat și nu testează întotdeauna impactul bugetar al noilor inițiative, așa cum prevede legea. În ultimul rând, dar nu în cele din urmă, planificarea bugetară în România ar trebui să se bazeze pe performanță și rezultate, practic, să treacă la stadiul următor al modelului CCTM. Este de fapt un angajament al Guvernului României față de CE: Programul de convergență pentru 2015-2018, de exemplu, are ca obiectiv pe termen mediu „implementarea programării bugetare multianuale pe programe și proiecte, care va aduce economii importante la buget și va crește gradul de predictibilitate și eficiența cheltuielilor publice.”87 Un program PNDL multianual: între necesitate și fezabilitate 306. Această secțiune discută avantajele trecerii la un cadru multianual pentru Programul național de dezvoltare locală (PNDL), gestionat de MDRAP. Ne vom referi cu precădere la proiectele de infrastructură de la nivel local și județean, așa cum vom explica în detaliu mai jos. Întrebările principale abordate sunt: este necesar un program PNDL multianual și, dacă este, este și fezabil? 307. Conform Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cheltuielile pentru investiții publice sau alte cheltuieli de capital finanțate din fonduri publice locale trebuie integrate în propunerile de buget ale unităților administrativ-teritoriale. Proiectele de buget se întocmesc de ordonatorii de credite și se aprobă ulterior de autoritățile deliberative. Legea responsabilității fiscale impune tuturor autorităților publice, inclusiv administrațiilor de la nivel subnațional, să respecte Strategia fiscal-bugetară. În același timp, numai obiectivele de investiții finanțate integral de la bugetul de stat, prin propuneri de programare bugetară multianuală, pot fi incluse în programele de investiții publice. Ordonatorii principali de credite sunt primarii unităților administrativ-teritoriale (inclusiv primarul general al municipiului București și primarii sectoarelor) și președinții consiliilor județene.88 308. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale întocmesc anual programele de investiții publice. Pentru fiecare obiectiv sunt prezentate informații financiare și nefinanciare. Informațiile financiare includ: valoarea totală a proiectului; creditele de angajament; creditele bugetare; graficul de finanțare, pe surse și ani, corelat cu graficul de execuție; analiza cost-beneficiu și costurile de exploatare și de întreținere. Informațiile nefinanciare includ: strategia în domeniul investițiilor (inclusiv prioritățile investiționale și legătura dintre diferite proiecte și criteriile de analiză care determină introducerea în programul de investiții a obiectivelor noi, în detrimentul celor în derulare); descrierea proiectului și stadiul fizic al obiectivelor. 87 „Programul de convergență 2015-2018 Guvernul României ,”, p. 25. Disponibil la http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/pdc/programconvergenta2015-2018.pdf. 88 A se vedea Art. 21 din Legea nr. 273/2006. 170 309. Provocările cadrului actual al PNDL sunt bine cunoscute – de fapt, toate programele de investiții finanțate de la bugetul de stat prin programare anuală se confruntă cu aceleași dificultăți. Așa cum am menționat anterior, lipsa unui program PNDL multianual conduce la: • Lipsa ierarhizării: este practic imposibil de stabilit o prioritate a programelor și proiectelor fără o idee clară despre bugetul total disponibil. Deoarece proiectele de infrastructură, chiar și cele de mărime medie sau mică, tipice pentru PNDL, se întind pe mai mulți ani, apare o lipsă de sincronizare inevitabilă între alocarea anuală a resurselor și calendarul de implementare multianual. Acesta este în parte motivul pentru care legăturile dintre prioritățile strategice, alocarea financiară și proiecte rămâne slabă. • Portofolii de proiecte în continuă creștere: deoarece alocările financiare pot suporta modificări de la an la an, factorii de decizie de la nivel central se confruntă cu presiuni politice din partea administrațiilor subnaționale de a investi în noi proiecte ori de câte ori este posibil acest lucru. Actorii locali speră că, odată cu demararea unui proiect, vor găsi o cale să convingă ministerul să aloce fondurile necesare pentru finalizarea investiției în anii următori. Această logică a generat portofolii masive de proiecte active și inactive – diferența între ele este aceea că proiectele din prima categorie primesc fonduri în anul bugetar curent, în timp ce acelea din a doua categorie, nu. Statutul de activ / inactiv se aplică numai pe durata unui an bugetar. Așa cum am observat anterior, situația se poate schimba dramatic de la un an la altul, mai ales dacă are loc o schimbare în coaliția de guvernare. Istoria recentă a României sugerează că astfel de schimbări se petrec des. • Preferința implicită pentru proiectele mici, cu impact limitat: ținând cont de natura anuală a alocărilor financiare pentru proiectele din PNDL, solicitanții au tendința de a propune spre aprobare investiții mici (de exemplu segmente scurte de drum) care, odată finalizate, de obicei nu pot genera ele singure beneficii substanțiale. Investițiile finanțate prin PNDL în 2014 au fost în medie de trei ori mai mici decât proiectele asemănătoare finanțate prin POR 2007-2013 și PNDR 2007-2013. Acest fapt este deopotrivă legat de nevoia de îmbunătățire a procesului de evaluare, în conformitate cu alte recomandări din acest raport. • „Finanțarea cu picătura” aproape că a devenit regulă, nu excepție: așa cum am menționat anterior, la sfârșitul anului 2014 erau aproximativ 3.950 de proiecte contractate în PNDL, cu un total estimat la aproape 22 miliarde RON. Va dura peste 15 ani să se finalizeze aceste proiecte cu alocarea financiară pentru PNDL din ultimii ani (presupunând că în această perioadă nu se finanțează niciun alt proiect nou). Astfel, cresc costurile de construire (datorită valorii în timp a banilor, nevoia de a conserva lucrările și de a face reparații, nevoia de a actualiza constant documentația tehnică și autorizațiile etc.) și întârzie beneficiile pentru comunitățile unde se desfășoară proiectele.89 Bineînțeles, „finanțarea cu picătura” este legată de 89 A se vedea proiectul de raport „Proiect de raport privind consolidarea legăturii dintre proiectele ierarhizate și buget”, Servicii de consultanță privind consolidarea managementului investițiilor publice, Banca Mondială, mai 2015. 171 practica de a finanța proiecte noi în absența unui spațiu bugetar suficient, ceea ce restrânge inevitabil resursele disponibile pentru investițiile aflate în desfășurare. • Lipsa de corelare cu proiectele finanțate din fonduri europene: așa cum s-a afirmat de multe ori, programele finanțate de Uniunea Europeană se bazează pe un cadru multianual – regula n+2 (sau n+3 în unele cazuri) permite statelor membre să primească finanțare pe o perioadă de șapte ani de programare, la care se adaugă alți trei ani pentru finalizarea implementării și rambursare. În lipsa unui orizont de timp mai lung pentru investițiile finanțate de la bugetul de stat, este foarte dificil să se încerce coordonarea lor cu proiectele finanțate din fondurile europene. De fapt, există riscul canibalismului: administrațiile subnaționale care cred că ar putea atrage suficiente fonduri din PNDL ar putea să evite să depună propuneri de proiecte europene din cauza complexității și rigorii lor sporite. • Momentul inoportun de alocare a resurselor, având în vedere calendarul bugetar anual: atunci când există disponibile resurse excedentare, proiectele pot primi finanțare suplimentară abia în luna iulie, primul moment când se poate introduce o rectificare bugetară (conform legii). Firmele contractante trebuie de asemenea să depună cererile de plată până cel târziu în noiembrie, pentru a se asigura că vor primi banii. Practic, perioada de construire se reduce la 4 luni sau chiar mai puțin, având în vedere că vremea poate fi nefavorabilă toamna. • Proceduri legale complicate și stufoase: Ordonatorii de credite folosesc contractele- cadru multianuale care acoperă întreaga perioadă de construire / achiziție, unde există clauza avizării anuale a agendei referitoare la valoarea lucrărilor ce urmează să fie efectuate în anul respectiv. Cerințele legale de efectuare a plăților se concentrează în contractele anuale, nu în contractul-cadru, permițând astfel autorităților publice să adapteze lucrările efectuate și plățile corespunzătoare la alocarea anuală disponibilă. Există de fapt o prevedere legală specifică, ce impune autorităților publice să comunice firmelor contractante la începutul fiecărui an care este suma disponibilă pentru plăți, ajutându-i astfel să nu efectueze lucrări mai mari decât beneficiarul și-ar putea permite să plătească.90 Iată motivele care evidențiază necesitatea absolută a adoptării unui cadru multianual pentru PNDL – nu doar la nivel de programare, ci și la nivel fiscal-bugetar – în contextul eforturilor MDRAP de îmbunătățire a programului. Pe scurt, o schimbare de acest fel ar oferi un grad mai mare de predictibilitate, de transparență, ar îmbunătăți eficiența cheltuielilor, ar crește atractivitatea pentru solicitanții și beneficiarii potențiali și, în cele din urmă, ar spori impactul proiectelor. 310. În ceea ce privește chestiunea fezabilității unui plan PNDL multianual, având în vedere actualele constrângeri juridice și politice, există mai multe argumente în favoare decât împotrivă. Unul dintre motive este că intervențiile finanțate de UE în acest moment „trec prin” bugetul național, iar cheltuielile sunt rambursate ulterior; acest fapt sugerează că este posibil să existe proiecte multianuale de investiții în infrastructură, chiar și în 90 Ibid. 172 contextul constrângerilor actuale ale bugetării anuale, cu condiția existenței unui angajament ferm de alocare anuală clară. Pe lângă acestea, Legea privind finanțele publice din România (Legea nr. 500/2002) pare să permită chiar și în forma sa actuală programarea bugetară multianuală.91 Articolul 4 (5) prevede că bugetul poate include „angajamente multianuale”, angajamentele fiind definite la Articolul 2 (14) ca „sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective și altele asemenea, care se desfășoară pe o perioadă mai mare de un an și dau loc la credite de angajament și credite bugetare.”92 311. Oponenții punctelor de vedere exprimate mai sus invocă prevederea privind „caracterul anual” din Constituția României și Legea responsabilității fiscale. Am explicat anterior în acest raport că Constituția nu interzice bugetele multianuale, ci doar impune un proces anual de aprobare. Nimic nu împiedică Guvernul sau Parlamentul să adere la țintele multianuale, exact cum prevede Legea responsabilității fiscale (deși există cu siguranță loc de mai bine). În același timp, Articolul 30 (2) din Legea nr. 69/2010 prevede că „prealocarea unor sume bugetare cu destinație specială unor ordonatori principali de credite sau unor sectoare nu este permisă”. Iarăși, este o chestiune de cadru. Un program PNDL multianual nu s-ar articula pe „prealocarea sumelor de bani mai mulți ani consecutivi, ci ar trebui să țină seama de angajamentele bugetare care acoperă mai multe bugete anuale. Cu alte cuvinte, dacă bugetul MDRAP pentru PNDL reprezintă suma „X” pentru 2016, nu pot începe noi proiecte în 2016 dacă suma totală necesară pentru finanțarea proiectelor aflate în derulare în 2016 depășește suma „X”. Paragrafele de mai jos explică detaliat cum ar funcționa acest sistem. 312. Echipa Băncii Mondiale care oferă în prezent asistență Ministerului Finanțelor Publice a identificat moduri concrete de introducere a creditelor multianuale pentru investiții în cazul proiectelor de investiții publice semnificative (conform definiției din OUG nr. 88/2013).93 Acest raport argumentează că același model s-ar putea aplica pentru intervențiile în infrastructura de la nivel local și regional, cum sunt cele din PNDL (majoritatea dintre ele fiind în categoria proiectelor mici sau medii). Argumentele se bazează pe sistemul dual de credite bugetare și credite de angajament (modelul francez), așa cum se explică în caseta de mai jos. 91 Pentru o discuție completă asupra subiectului, a se vedea proiectul de raport „Proiect de raport privind consolidarea legăturii dintre proiectele ierarhizate și buget” , Servicii de consultanță privind consolidarea managementului investițiilor publice, Banca Mondială, mai 2015. 92 Ibid. 93 Ibid. 173 Caseta 9. Sistemul dual de credite Legea privind finanțele publice din România (Legea nr. 500/2002), a introdus prin Articolele 2 și 4 un sistem dual de credite bugetare și credite de angajament. Conform acestui sistem, legea bugetului anual, votată de Parlament, conține două tipuri de credite pentru cheltuieli. Primul tip reprezintă creditele pentru plăți, care impun o limită cantitativă a valorii plăților către furnizori, firme contractante, personal etc., efectuate de un ordonator principal de credite pe durata unui an. Al doilea tip reprezintă creditele de angajament, care impun o limită cantitativă valorii obligațiilor contractuale pe care un ordonator principal de credite le poate contracta în anul respectiv și care vor trebui achitate într-un moment din viitor. Principiul creditelor atât pentru angajamente, cât și pentru plăți este de origine franceză. În Franța există de mult timp creditele de angajament pentru cheltuielile de investiții. Așa numită legislație LOLF (Loi organique relative aux lois des finances) din 2001 a generalizat principiul creditelor de angajament și pentru alte categorii de cheltuieli (de exemplu, contracte pentru bunuri și servicii). Rolul creditelor de angajament este acela de a furniza o bază legală pentru încheierea unor contracte care obligă statul să efectueze plățile pe o perioadă viitoare de câțiva ani, ceea ce (prin definiție) nu este posibil prin sistemul de angajamente pentru plăți anuale. Cele două tipuri de credite pot fi ilustrate prin exemplul unui contract pentru un proiect de investiții de construire a unui drum pe o perioadă de trei ani (începând cu 2015), la un cost total al proiectului de 15 milioane RON și un cost anual estimat al lucrărilor de construcție de 5 milioane RON pe o perioadă de trei ani. Aceasta ar presupune următorul grafic de credite de angajament (CA) și angajamente bugetare (AB): Anul 2015 (n) CA: 15 milioane (conform contractului semnat pentru întreaga perioadă de trei ani) AB: 5 milioane (corespunzător plății primei tranșe) Anul 2016 (n+1) CA: 0 (nu se semnează niciun contract nou) AB: 5 milioane (corespunzător plății tranșei a doua) Anul 2017 (n+2) CA: 0 (nu se semnează niciun contract nou) AB: 5 milioane (corespunzător plății ultimei tranșe, a treia) Sursa: „Proiect de raport privind consolidarea legăturii dintre proiectele ierarhizate și buget”Servicii , mai ,privind consolidarea managementului investițiilor publice, Banca Mondială de consultanță 2015. 313. Așa cum s-a explicat în rapoartele elaborate de Banca Mondială în activitatea de asistență tehnică privind managementul investițiilor publice, sistemul de credite multianuale poate diminua riscul de „finanțare cu picătura”, riscul unor portofolii 174 exagerat de mari și nesustenabile și riscul numărului mare de investiții inactive, care continuă să genereze costuri.94 Cheia problemei este includerea costului total al proiectului (CTP) în creditele bugetare multianuale a unui ordonator principal de credite, rezervând sumele exclusiv pentru un proiectul vizat. În Franța, această blocare (rezervare) a întregii sume este reglementată de legislația LOLF, care datează din 2001.95 În orice moment, sistemul rezervă credite egale cu cota din proiect pentru care nu s-au semnat încă contracte, dar care vor fi semnate în perioada de implementare rămasă. Ministerele de resort și alți ordonatori principali de credite din România, dimpotrivă, nu rezervă din creditele de angajament costul restant total al proiectelor de investiție pe care le administrează. Creditele de angajament sunt mai degrabă gândite pentru a acoperi numai valoarea contractelor care se așteaptă să fie semnate în anul în care sunt garantate respectivele credite de angajament. Nu există nicio cerință de a rezerva în cadrul creditelor de angajament și sumele necesare pentru acoperirea contractelor care se așteaptă să fie semnate mai târziu, în procesul de achiziție / construire. 314. Figura de mai jos prezintă un exemplu de credite multianuale de 500 milioane RON pe o perioadă de cinci ani pentru un proiect de autostradă. În anul 1, se acordă credite inițiale în valoare de 500 milioane, care acoperă CTP. Tot în anul 1 se încheie un contract pentru angajamente în valoare de 300 milioane, conducând la plata a câte 100 milioane către firma contractantă în anii 1, 2 și 3. În anii 2 și 3 nu se semnează niciun alt contract, deci angajamentele suplimentare din acești ani sunt zero. În anul 4, se acordă cele 200 milioane rămase din creditele inițiale pentru proiectul multianual, sub forma unui nou contract, care duce la două plăți separate – în valoare de 100 milioane – către firma contractantă în anii 4 și 5. În anul 5 nu mai rămâne nimic din creditele totale angajate pentru proiect, deoarece suma totală a fost contractată în anul 4. 94 Ibid. 95 Art. 9 din lege prevede că alocarea angajamentelor se face pentru a acoperi costul total al oricărui proiect finalizat (poate fi operațional fără să necesite alte componente suplimentare). 175 Figura 14. Exemplu ipotetic de credite multianuale în valoare de 500 milioane RON 600 Credit multianual inițial (total) 500 400 Primul contract (în valoare de 300) Sold credit multianual Al doilea contract (în valoare de 200) 300 200 100 0 Anul 1 Anul 2 Anul 3 Anul 4 Anul 5 7 Credit multianual Sumă contract Plăți efective Sursa: „Proiect de raport privind consolidarea legăturii dintre proiectele ierarhizate și bugetServicii de , investițiilor publice, Banca Mondială, mai 2015 consultanță privind consolidarea managementului. Trebuie menționat că, din punct de vedere practic, cel puțin în cazul proiectelor de infrastructură, contractul semnat inițial se referă la suma integrală, ceea ce nu schimbă însă principalele concluzii din exemplul prezentat. Prin includerea celui de-al doilea contract în anul 4, figura de mai sus nu face decât să sublinieze faptul că și în situația când nu există un astfel de contract, până la finalizarea proiectului se rezervă din creditele anuale partea rămasă din costul total. 315. Ideal, sistemul de credite multianuale descris mai sus ar trebui să acopere întregul sector public din România, nu doar MDRAP și PNDL, iar reușita aplicării sale depinde de mai mulți factori. Întâi de toate, creditele multianuale rezervate pentru o anumită investiție trebuie destinate exclusiv acelei investiții; altfel, continuă aceleași probleme generate de finanțarea cu picătura și transferul sumelor de la o investiție la alta. În al doilea rând, dar legat de primul aspect, trebuie să existe un sistem solid de monitorizare a proiectelor, de urmărire a costului total al unui proiect în orice moment, a contractelor semnate și a momentului semnării lor. În al treilea rând, trebuie definită clar și credibil valoarea totală a creditelor multianuale pentru un ordonator de credite, ceea ce înseamnă o strategie fiscal-bugetară și legi corespunzătoare de aprobare a plafoanelor, pentru a stabili limitele specifice de credite multianuale pentru fiecare minister / ordonator principal de credite (ceea ce nu se întâmplă în prezent). Un sistem de acest fel ar însemna că nu poate fi demarat un proiect nou dacă nu sunt disponibile resursele bugetare pentru anul respectiv și anii următori, necesare pentru acoperirea costului total al noului proiect. Astfel, ar deveni imposibilă reașezarea proiectelor în cadrul portofoliului unui minister (sau program de tip PNDL), deoarece fiecare investiție ar presupune credite multianuale clare, 176 cu destinație precisă. În cele din urmă, dar la fel de important, sistemul necesită funcții de monitorizare și evaluare puternice, atât interne, în cadrul MDRAP, cât și externe. Ministerul Finanțelor Publice, precum și alte instituții cu funcție de control (de exemplu, Curtea de Conturi, Autoritatea de Audit etc.96), ar trebui să monitorizeze sumele alocate proiectelor, respectiv cheltuielile de proiect, în timp ce aparatul central al Guvernului ar trebui să evalueze regulat rezultatele programelor de investiții.97 316. Ce ar însemna adoptarea unui sistem de credite multianuale pentru PNDL? MDRAP ar avea stabilit în fiecare an un nivel de credite pentru cheltuielile aferente programului. Pentru fiecare proiect pentru care există un acord de finanțare între MDRAP și o autoritate locală / județeană, MDRAP ar bloca / rezerva costul total al proiectului (pentru proiecte noi) sau costul rămas din proiect (costul total minus cheltuielile achitate în anii precedenți pentru proiectele în desfășurare) din creditele destinate unor acțiuni multianuale. Fiecare proiect în pregătire ar fi astfel justificat în mod transparent și s-ar asigura în fiecare an resursele necesare pentru finalizarea sa. Așa cum am argumentat anterior, ar trebui să existe credite distincte pentru nivelul de bază (portofoliul de proiecte în desfășurare) și (posibil) pentru resurse bugetare suplimentare (destinat noilor proiecte, dacă este cazul). Nivelul creditelor pentru nivelul de bază este clar de la un an la altul și reprezintă costul anual restant pentru finalizarea proiectelor aflate în desfășurare. În același timp, spațiul bugetar suplimentar este rezultatul negocierilor de la nivel înalt și, în final, reprezintă urmarea unei decizii politice. Este însă important de menționat că orice nou proiect adoptat în anul curent creează implicații bugetare și că acesta trebuie inclus în nivelul de bază în anii următori. 317. Exemplul de mai jos demonstrează cum ar funcționa în practică sistemul pentru un program PNDL simplificat, compus din numai trei proiecte cu o perioadă de implementare 2016-2020.98 Se presupune că PNDL va avea următoarele plafoane stabilite pentru principalele categorii de cheltuieli: proiecte în desfășurare (din nivelul de bază) și proiecte noi (din resursele bugetare suplimentare). Suma acestora este egală cu plafonul total de cheltuieli stabilit pentru PNDL pe perioada definită anterior (2016-2019). 96 Înființată prin Legea nr. 94/1992 ca instituție autonomă, independentă, Curtea de Conturi (CC) este principala instituție de audit public din România care verifică și auditează felul în care se administrează și se cheltuiesc fondurile publice. Membrii Curții de Conturi sunt numiți de Parlament. Autoritatea de Audit (AA) are funcția de auditor extern pentru fondurile nerambursabile, inclusiv fondurile europene. AA este instituția de verificare financiară de pe lângă CC, dar funcționează independent de aceasta. AA monitorizează și verifică proiectele finanțate din fondurile europene implementate de entitățile publice și private, asigurând conformitatea tuturor cheltuielilor cu cerințele specifice fiecărui program. AA este coordonată de un președinte și doi vicepreședinți numiți de Parlament și care sunt membri ai CC. 97 Pentru propuneri detaliate de mecanisme M&E, a se vedea raportul „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europeneBanca Mondială ,”, martie 2015. 98 Echipa dorește să mulțumească dlui Victor Giosan pentru exemplul asemănător despre felul în care modelul ar funcționa în practică. 177 Referință Resurse bugetare suplimentare Plafon total An disponibile (A) (B) (A)+(B) 2016 100 50 150 2017 90 70 160 2018 75 90 165 2019 60 110 170 Să considerăm apoi că în PNDL s-au inclus trei proiecte noi, care încep de la zero în 2016. Presupunem că plățile anuale pentru aceste proiecte sunt următoarele: Proiectul Proiectul Proiectul Resurse anuale necesare An 1 2 3 (C)+(D)+(E) (C) (D) (E) 2016 5 20 10 35 2017 30 30 10 70 2018 20 60 10 90 2019 20 75 10 105 Apoi, impactul celor trei proiecte asupra plafonului și resurselor bugetare rămase este următorul: Nivel de bază ajustat Resurse bugetare suplimentare rămase An pentru anul respectiv (F) 2016 100 15 (=50-5-20-10) 2017 160 (=90+30+30+10) 0 (=70-30-30-10) 2018 165 (=75+20+60+10) 0 (=90-20-60-10) 2019 165 (=60+20+75+10) 5 (=110-20-75-10) Este important de observat că: (i) încă de la început se blochează / rezervă cheltuielile anuale necesare pentru cei patru ani, reducându-se astfel resursele bugetare disponibile pentru adoptarea proiectelor noi; (ii) cheltuielile sunt întotdeauna sub plafoanele convenite, chiar și atunci când noul nivel de bază înglobează costul celor trei proiecte noi; (iii) în anii 1 și 4 există un surplus, care poate fi direcționat către alte cheltuieli din anul respectiv (adică nu generează cheltuieli în anii următori) sau poate fi realocat altor programe/altor ordonatori de credite; (iv) până în 2020, PNDL finalizează cele patru proiecte și eliberează resursele bugetare necesare pentru noi investiții. Desigur, modelul prezentat este simplificat, nu conține decât trei proiecte noi – toate sunt proiecte noi care durează patru ani – și numai două categorii (nivelul de bază și proiecte noi). În realitate, buna practică înseamnă adesea rezervarea unei mici sume pentru acoperirea costurilor anuale neprevăzute și presupune un anumit grad de flexibilitate. 318. Există mai multe avantaje esențiale ale sistemului propus în contextul PNDL și nu numai: • În primul rând, soluționează problema majoră a măririi continue a portofoliilor de proiecte, limitând numărul investițiilor la un nivel sustenabil și promovând disciplina 178 bugetară. Acesta este un avantaj important, cu precădere pentru un program ca PNDL, cu un portofoliu de aproape 4.000 de programe active (proiecte care au primit finanțare în 2014), la care se adaugă probabil mii de alte investiții inactive / suspendate. O condiție preliminară este raționalizarea și trierea portofoliului de proiecte, așa cum se explică în sub-capitolul următor. • În al doilea rând, stimulează MDRAP – și, implicit, beneficiarii proiectelor de la nivel local și județean – să finalizeze proiectele la timp. Orice proiect nefinalizat continuă să blocheze resurse din creditele aprobate, restrângând, prin urmare, capacitatea PNDL de a finanța noi proiecte. Ministerul poate disponibiliza resursele necesare noilor investiții, doar odată cu finalizarea unui proiect. • În al treilea rând, crește gradul de predictibilitate. Nu doar că Ministerul de Finanțe știe care este suma ce trebuie alocată, sumă care este aproape sigur că va fi și cheltuită, ci și MDRAP știe ce poate și ce nu poate să facă în cadrul plafoanelor stabilite. Predictibilitatea se perpetuează mai departe în ansamblul procesului: administrațiile locale știu ce proiecte primesc finanțare și când pot fi finalizate (cu un anumit grad de aproximare), iar firmele contractante știu când vor primi contravaloarea lucrărilor efectuate. În ultimul rând, dar nu în cele din urmă, ar crește semnificativ gradul de transparență a sistemului. Devine clar în orice moment care este suma necesară pentru finalizarea proiectelor în desfășurare, evitându-se astfel iluzia periculoasă că împărțirea sumelor alocate pentru plăți între mai multe proiecte creează resurse bugetare suplimentare.99 Acțiuni recomandate pentru MDRAP 319. Așa cum am menționat anterior, MDRAP nu poate face prea multe pentru promovarea unui cadru bugetar multianual integral în România, însă există o serie de pași pe care îi poate face în această direcție: • Să solicite să fie inclus în strategia fiscal-bugetară începând cu 2016. În prezent, ministerul nu se regăsește printre cele zece ministere cuprinse în acest cadru, ceea ce înseamnă că nu există plafoane stabilite pentru principalele categorii de cheltuieli. • Să contribuie la evoluția programării bugetare multianuale în România către o programare bazată pe programe și rezultate. În calitatea sa de administrator al celui mai mare program de stat pentru infrastructura locală și județeană (PNDL), din perspectiva poziției sale unice față de Ministerul de Finanțe, MDRAP poate conlucra cu acesta și susține eforturile sale în vederea adoptării unui cadru bugetar bazat pe programe și rezultate. Ministerul Finanțelor Publice analizează în acest moment o posibilă cale de evoluție în această direcție, cu asistența Băncii Mondiale. Ministerele unde se poate experimenta noul cadru pot include Ministerul Sănătății și Ministerul Educației, însă MDRAP își poate deopotrivă exprima interesul de a fi inclus printre primele instituții din țară care adoptă programarea bugetară bazată 99 „Proiect de raport privind consolidarea legăturii dintre proiectele ierarhizate și buget”, Servicii de consultanță privind consolidarea managementului investițiilor publice, Banca Mondială, mai 2015. 179 pe rezultate. Recomandările privind mecanismele M&E pentru PNDL – incluse în raportul „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europeneBanca Mondială) ”, martie 2015) ar putea contribui la operaționalizarea acestui efort. • Conlucrarea cu Ministerul Finanțelor Publice pentru promovarea stabilirii plafoanelor și a creditelor multianuale pentru nivelul minim de cheltuieli de capital și noi proiecte de investiții. Reiterăm faptul că sistemul din prezent nu face această distincție, ceea ce este vital pentru existența unui model funcțional de ierarhizare strategică a unui număr mai mic de proiecte. • Dezvoltarea unui sistem de monitorizare în timp real la nivel de proiect și program. Este necesară o platformă IT pentru monitorizarea numărului mare de proiecte din portofoliul PNDL și pentru a putea cunoaște în orice moment stadiul în care se află, suma absorbită de fiecare și dacă sunt în grafic sau în întârziere. Aceeași bază de date ar trebui de asemenea să capteze suma multianuală necesară pentru fiecare proiect din portofoliu, asigurându-se reflectarea adecvată a costurilor totale în bugetul total disponibil. 320. În același timp, MDRAP poate acționa pro-activ și institui un plan PNDL multianual de facto. Acest obiectiv poate fi urmărit indiferent de evoluția cadrului larg, fiscal-bugetar, deși desigur ar fi mai ușor să existe și schimbările de jure care să îndrepte întreaga administrație publică din România către un sistem multianual. În orice caz, MDRAP ar trebui să aibă în vedere următoarele măsuri: • Conceptualizarea modului în care ar putea arăta PNDL până în 2020 – exact perioada corespunzătoare perioadei de programare europeană. Acesta este un prim pas către un grad mai mare de disciplină internă în ceea ce privește alocarea resurselor către proiectele PNDL și, de fapt, nu depinde de adoptarea formală de către Ministerul de Finanțe a modelului prezentat mai sus. Nu trebuie decât ca MDRAP să se angajeze ferm să adopte un mod de împărțire a fondurilor alocate principalelor sectoare din PNDL. Raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL” a propus pentru PNDL un buget multianual de aproximativ 13 miliarde RON (2,8 miliarde EUR) pentru perioada de programare 2014-2020. Acest buget ia în calcul alocările bugetare pentru 2014, presupunând că resursele disponibile pentru program se vor menține cel puțin la acest nivel, în contextul creșterii economice și a perspectivelor pozitive. S-au discutat mai multe scenarii pentru alocarea corespunzătoare a acestui buget fiecărui sector. Tabelul de mai jos include propunerea de alocare.100 100 A se vedea raportul „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL” (elaborat de echipa Băncii Mondiale în cadrul programului de asistență tehnică pentru MDRAP, Componenta 2) pentru o discuție mai aplicată asupra alocării pentru fiecare sector din PNDL. 180 Tabelul 39. Propunere de alocare a bugetului PNDL (milioane EUR) pentru 2014-2020 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 TOTAL Sub-programe 353,6 371,3 389,9 409,4 429,8 451,3 473,9 2.879,2 Drumuri județene 67,2 70,5 74,1 77,8 81,7 85,8 90,0 547,0 Drumuri locale / comunale 31,8 33,4 35,1 36,8 38,7 40,6 42,6 259,1 Apă și canalizare 183,9 193,1 202,7 212,9 223,5 234,7 246,4 1.497,2 Infrastructura socială 70,7 74,3 78,0 81,9 86,0 90,3 94,8 575,8 Sursa: „Îmbunătățirea criteriilor de selecție pentru proiectele PNDL”, Banca Mondială, decembrie 2014. • Pasul următor ar fi ca MDRAP să raționalizeze portofoliul de proiecte din PNDL pe baza constrângerilor bugetare. Reiterăm faptul că durata de finalizare pentru proiectele din portofoliul curent ar fi de peste 15 ani, în condițiile în care se menține nivelul de finanțare din 2014. Prin urmare, raționalizarea din fiecare sector ar trebui să țină cont de: (i) aplicarea unor criterii specifice fiecărui sector (de exemplu, cele enumerate capitolele 4-6 din raport); și (ii) stadiul de finalizare a proiectului, unde sunt considerate prioritare proiectele în stare avansată. O parte din investiții vor trebui întrerupte, pentru altele va trebui să se găsească surse alternative de finanțare (de exemplu, fonduri europene), iar altele vor trebui oprite definitiv. Deși niciuna dintre aceste opțiuni nu este ușor de susținut la nivel politic, nu există altă cale de a pune capăt practicii de „finanțare cu picătura” și de a spori eficiența și impactul fondurilor pentru programul PNDL. • Următorul pas ar fi ca MDRAP să stabilească bugetul minim pentru PNDL (pentru anul bugetar și perioada de programare). Acesta ar acoperi toate investițiile curente care au trecut testul (au rămas în portofoliu) de la pasul anterior. Toate aceste proiecte ar trebui finalizate conform calendarului de implementare (fără a se interveni asupra portofoliului de investiții în derulare pentru a exclude unele proiecte și/sau pentru a introduce proiecte noi), după o estimare corespunzătoare a bugetului, bazată pe costurile prevăzute pentru fiecare an. Dacă există dubii cu privire la costurile anticipate, trebuie efectuată o analiză serioasă a proiectelor din portofoliu pentru a se evita un grad ridicat de volatilitate între costurile bugetate și costurile reale. • MDRAP ar trebui să separe noile investiții de proiectele aflate în desfășurare și să le aibă în vedere numai când bugetul total permite acest lucru. Investițiile noi trebuie finanțate exclusiv din diferența între bugetul total alocat pentru PNDL (an bugetat și perioadă de programare) și bugetul minim (conform definiției anterioare). Aceste proiecte ar urma să fie ierarhizate conform criteriilor specifice fiecărui sector, cuprinse în acest raport. Pentru toate proiectele noi acceptate, trebuie să se includă în bugetul minim al PNDL pentru anii următori alocarea bugetară planificată corespunzătoare lor, așa cum am explicat în detaliu în modelul de credite multianuale de mai sus. 181 • MDRAP ar trebui totodată să elaboreze și să adopte o procedură legală clară pentru cazurile când alocarea bugetară se situează sub nivelul minim pentru PNDL. Acest lucru se poate să apară din mai multe motive: de exemplu, austeritate bugetară, schimbarea priorităților Guvernului, etc. Într-un astfel de scenariu, există două alternative: (i) o reducere proporțională pentru toate proiectele de investiții incluse în baza minimă, cu prețul întârzierii datei de finalizare a tuturor proiectelor; (ii) alocarea fondurilor disponibile în funcție de punctajul de evaluare / selecție a proiectelor de investiție sau pe baza costurilor necesare pentru conservarea lucrărilor în desfășurare (proiectele în desfășurare ar fi astfel clasificate ca proiecte „active / în curs de implementare” și întrerupte temporar). Oricare ar fi soluția finală, dacă alocarea este mai mică decât baza minimă, atunci se suspendă propunerile de proiecte până când există fonduri suficiente pentru acoperirea tuturor proiectelor aflate în derulare (inclusiv cele „în repaus”), iar fondurile excedentare ar putea fi alocate investițiilor noi. • MDRAP trebuie să întărească mecanismele de monitorizare și evaluare (M&E) pentru a aplica prompt corecțiile necesare la finanțarea și implementarea programului. La nivel de program: o PNDL ar trebui să stabilească indicatori de performanță pentru întregul program (de exemplu, numărul de proiecte, numărul total de beneficiari, ratele de absorbție etc.) și pentru fiecare sector (lungimea drumurilor reabilitate, numărul suplimentar de persoane cu acces la apă și canalizare etc.). Mecanismele M&E s-ar baza astfel pe rezultatele obținute, iar Ministerul Finanțelor Publice ar juca, de asemenea, un rol important la verificarea periodică a gradului de îndeplinire a indicatorilor (cu precădere indicatorii financiari). 182 Figura 15. Propunere de cadru de monitorizare a PNDL • Constituit la nivel național • Reprezentanți MDRAP & de nivel județean • Colectează date de la nivel județean și furnizează informații despre indicatori de Comitetul de program monitorizare • Elaborează raportul de monitorizare a programului (anual) • Constituită la nivel județean • Reprezentanți de nivel județean și local (o persoană pentru fiecare sub-program /axă) • Colectează date de la beneficiari și furnizează informații cu privire la indicatorii de Echipa de sub-program monitorizare • Elaborează raportul de monitorizare de nivel județean (anual) • La nivel local • Furnizează date către echipa de monitorizare cu privire la implementarea proiectelor Beneficiari finanțate prin PNDL o În ceea ce privește evaluările la nivel de program, Guvernul ar trebui să efectueze o evaluare independentă a impactului proiectelor finalizate. Se recomandă ca aceste instrumente să fie elaborate de evaluatori independenți – una dintre opțiuni este formarea unei echipe interne la nivelul Cancelariei Primului Ministru sau angajarea unei echipe de experți pentru a evalua dacă programele au generat într-adevăr efecte pozitive, prin indicatori de rezultat imediat și rezultat pe termen lung (pe baza unui eșantion de proiecte). O sumă de indicatori simpli, cum ar fi, în cazul proiectelor de conectare la rețeaua de apă, numărul persoanelor conectate la rețea sau numărul persoanelor care plătesc regulat factura, pot spune multe despre calitatea concepției unui program și costul oportunității sale. Evaluarea impactului ar putea fi apoi utilizată pentru a rafina și mai mult cadrul de politici pentru programele relevante de investiții și ar trebui publicată. În prezent, nu se fac eforturi sistematice pentru evaluarea impactului programelor de investiții finanțate de stat și nu există evaluări publice ale acestor instrumente. La nivel de proiect: o O monitorizare adecvată constituie primul pas pentru ca MDRAP să corecteze cu promptitudine problemele pe măsură ce apar în timpul fazei de punere în aplicare a proiectului. În prezent, sistemul se bazează pe verificarea documentară simplă a cererilor depuse, întrucât nu există mecanisme permanente de verificare a lucrărilor pe teren. Acestea sunt esențiale pentru asigurarea unui flux constant de informații referitoare la modul în care progresează proiectele, fondurile de care au nevoie acestea 183 în diferite faze ale procesului de punere în aplicare, punctele în care se acumulează întârzieri și motivele acestor întârzieri etc. o La rândul său, MDRAP ar trebui să aibă în continuare rolul de monitorizare a programului în general, cu vizite de monitorizare a proiectelor specifice programate pe baza unei metodologii definite (de exemplu, așa cum s-a menționat anterior, proiectele mai mari sau mai complexe ar trebui să fie examinate mai atent). În plus, MDRAP ar putea să se bazeze pe o implicare mai activă a reprezentanților consiliului județean, precum și pe auditori independenți. Se recomandă ferm punerea în aplicare a unui sistem standard de raportare electronică, care să poată fi accesat ușor de către toate autoritățile locale. Acestea ar trebui să fie stimulate să renunțe treptat la depunerea rapoartelor depuse în formă tipărită. Acest lucru ar permite procesarea mai rapidă și monitorizarea în timp real a progresului. Și, în final, pentru etapa de după implementare: o MDRAP ar trebui să culeagă și să evalueze toate informațiile relevante (de exemplu, numărul de proiecte, rambursările în raport cu alocările planificate etc.), mai ales cu privire la indicatorii financiari. Ministerul ar putea astfel să deschidă un dialog strategic cu Ministerul Finanțelor Publice și alți factori interesați și, la nevoie, să aibă argumentele și datele necesare pentru a-i convinge să extindă programul PNDL. Ar fi un lucru deosebit de util mai ales în timpul negocierilor pentru acordarea unui buget mai mare de la un an la altul și chiar pe parcursul unui an (dacă devin disponibile resurse suplimentare). Bineînțeles, adevărul este că programarea bugetară multianuală va funcționa cel mai bine în cazul PNDL dacă se implementează în corelare cu un efort de reformă mai larg, la nivelul Ministrului Finanțelor Publice (MFP). MDRAP ar trebui să urmeze pașii din măsurile menționate anterior și, în paralel, să se coordoneze îndeaproape cu MFP pentru a se asigura că progresul făcut este în aceeași măsură semnificativ și durabil. 184 Capitolul 9: Prezentarea contractelor teritoriale ca instrument de coordonare a investițiilor 321. Pe baza experienței altor țări, contractele teritoriale între entități naționale și subnaționale au potențialul de a deveni un instrument foarte puternic atât pentru coordonarea pe verticală, cât și pentru cea pe orizontală a investițiilor din România. Diferitele țări denumesc în mod diferit acest instrument: contract, acord, pact etc. Acesta nu trebuie confundat cu contractele pentru proiecte individuale, încheiate, de exemplu, între un minister care acționează în calitate de autoritate de management în cadrul unui program finanțat de UE și o autoritate locală în calitate de beneficiar al subvenției. Contractele teritoriale implică părți interesate din sectorul public, privat și non-profit, în general la nivel regional. Acestea includ o viziune pentru teritoriul în cauză, însoțită de obiective, activități (proiecte) și indicatori de performanță (de realizare, de rezultat și de impact). Ele pot fi pur tranzacționale, dirijând alocările financiare printr-o serie de stimulente pozitive și/sau sancțiuni (de exemplu, în Olanda) sau relaționale, bazate pe încredere. Cel mai important aspect constă în faptul că aceste contracte teritoriale au potențialul de a utiliza atât fonduri de la bugetul de stat, cât și fonduri UE, stabilind proiectele prioritare și „grupându-le ”în funcție de diferitele tipuri de surse de finanțare. Figura 16. Exemple de mecanisme de coordonare pe verticală și pe orizontală Coordonarea pe verticală Coordonarea pe orizontală …la toate nivelurile de guvernare …între sectoare și/sau jurisdicții Platforme dedicate Platforme dedicate (mandat explicit în vederea coordonării) (mandat explicit în vederea coordonării) Conditionalități Conditionalități (stimulente pozitive / sancțiuni negative) (stimulente pozitive / sancțiuni negative) Mecanisme de cofinanțare Proceduri la nivel local Contracte teritoriale * (instrument unic atât pentru coordonarea pe verticală, cât și pentru cea pe orizontală) * Contractele teritoriale sunt principala temă a acestui capitol. Celelalte dimensiuni sunt discutate pe larg în raportul „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene”, Banca Mondială, martie 2015. 185 Notă: Adaptat pe baza programului „Să investim împreună: Cum să lucrăm eficient la toate nivelurile guvernamentale”, OCDE, 2013. 322. În contextul românesc, contractele teritoriale ar contribui la reducerea gradului ridicat de volatilitate a priorităților de investiții strategice. În esență, este vorba despre „prinderea” actorilor subnaționali și naționali dintr-o(un) anumit(ă) regiune / județ / teritoriu, pentru o anumită perioadă de timp (de exemplu, egală cu ciclul de programare al UE, de șapte plus trei ani), într-o o listă de proiecte de infrastructură clar definite. De ce este acest lucru de o importanță crucială? Experiența recentă a României sugerează că schimbările politice au loc des și provoacă și schimbări ale priorităților strategice. Ca atare, proiectele sunt începute și nu sunt întotdeauna finalizate. Contractele teritoriale ar ajuta în mai multe feluri: • În primul rând, contractele teritoriale ar oferi o oportunitate de a reuni părțile interesate –dincolo de liniile de partid și din toate sectoarele (public, privat și non- profit) – și de a stabili o listă de proiecte prioritare pentru o întreaga perioadă de programare. • În al doilea rând, acestea ar fi percepute ca mecanisme mai puternice de responsabilizare, în comparație cu alte documente existente (de exemplu, strategiile de dezvoltare). Ar putea exista sancțiuni specifice pentru potențialele încălcări, penalizând acele părți care hotărăsc să se abată în mod unilateral de la prioritățile stabilite. • În al treilea rând, contractele teritoriale ar urma un format clar, necesitând ca autoritățile subnaționale și naționale să compună o listă de proiecte prioritare, dar și să găsească potențiale oportunități de finanțare și părțile responsabile pentru punerea în aplicare. Anumite intervenții complexe implică adesea organismele locale, județene și naționale. Acest cadru ar ajuta, încă de la început, la stabilirea persoanelor responsabile și a lucrurilor pentru care acestea sunt responsabile. • În al patrulea rând, prin întocmirea unei liste de priorități mai stabile, contractele teritoriale ar reduce riscul de „finanțare cu picătura” și de începere a mai multor proiecte decât ar fi viabile din punct de vedere financiar. Deoarece lista de priorități nu s-ar putea schimba cu fiecare ciclu electoral sau chiar din cauza episoadelor mai frecvente de instabilitate politică, proiectele finanțate vor fi probabil continuate până la finalizare. • În cele din urmă, acest instrument ar permite autorităților de la toate nivelurile administrative să creeze o cultură bazată pe parteneriat și colaborare. Această experiență poate deveni deosebit de valoroasă în contextul în care proiectele din ce în ce mai complexe necesită ca actorii publici să fie din ce în ce mai creativi și să colaboreze din ce în ce mai bine –nu numai la toate nivelurile administrative, ci și intersectorial. 323. Având în vedere cele de mai sus, scopul acestui capitol este de a analiza posibilitatea introducerii contractelor teritoriale în România. MDRAP, în calitate de minister responsabil cu reforma administrației publice, este poziționat ideal pentru a coordona acest efort. Prima parte a acestui capitol prezintă o imagine de ansamblu a acordurilor dintre autoritățile locale și centrale din diferite țări europene pentru a evidenția 186 bunele practici și experiențele, cu prezentarea tipurilor de contracte utilizate în Spania, Italia și Suedia. A doua secțiune analizează modelul polonez de contracte regionale și mai recentele contracte teritoriale, ca instrumente principale de planificare, menite să sprijine și să îmbunătățească politicile de dezvoltare regională în țară. Aceeași secțiune conține și un rezumat al contractului pentru regiunea Podlaskie. Ultima secțiune a acestui capitol analizează posibilitatea conceperii și implementării contractelor teritoriale în România, analizând o parte dintre schimbările instituționale și juridice necesare. În sfârșit, aceeași secțiune prezintă un scurt scenariu cu privire la un contract pentru județul Bihor (ales pentru a ilustra un potențial contract-pilot). Bunele practici în materie de acorduri regionale în Europa 1. Convenios de colaboración din Spania 324. În Spania, coordonarea între comunitățile autonome și guvernul central se face prin acorduri și cadre de cofinanțare. Comunitățile locale primesc bani atât de la bugetul central, cât și de la cel local, printr-o combinație de impozite, mecanisme de distribuire a impozitelor și transferuri negociate în cadrul unui forum multilateral. Comunitățile locale primesc transferuri de la guvernul central pentru cheltuielile de capital, prin intermediul fondurilor de ajustare și al acordurilor de cooperare (convenios de colaboración). Acestea din urmă au fost introduse în 1984 pentru derularea politicilor structurale, pentru a gestiona interdependența dintre politici și a atenua rezistența puternică față de procesul de descentralizare în cadrul căruia comunitățile autonome au primit puteri substanțiale. 325. Un convenio de colaboración este un acord bilateral semnat între o comunitate autonomă și guvernul central al Spaniei, în care ambele părți își asumă o serie de obligații și responsabilități în legătură cu un proiect. Prin convenios, comunităților autonome li se alocă fonduri pentru fiecare tip de investiții, fie că este vorba de investiții finanțate de la bugetul de stat sau de cele finanțate integral din fonduri UE. Aceste acorduri joacă un rol important în dezvoltarea regională și influențează planificarea strategică pe termen lung a regiunilor. Prin aceste acorduri bilaterale, guvernul central menține unele pârghii asupra dezvoltării regiunilor și poate asigura coordonarea cu prioritățile și proiectele interregionale. Convenios sunt negociate la nivel sectorial între o regiune și diferite ministere. 326. Aceste acorduri vizează investițiile de interes general, cum ar fi aeroporturile, drumurile și căile navigabile care traversează mai multe comunități autonome, abordând astfel problema coordonării pe orizontală între mai multe unități teritoriale. De exemplu, convenios semnate între autoritățile regionale din Galicia și guvernul central vizează un domeniu amplu de intervenții. De exemplu, în 2010, cea mai mare parte a fondurilor alocate Galiciei de guvernul central au avut drept obiect investițiile în sectorul de mediu, în cel rural și în cel al afacerilor maritime (17 %), în educație (14 %), sănătate și politică socială (12 %), industrie, turism și comerț (11 %), cultură (11 %) și dezvoltare (8 %). Mai puțini bani au fost alocați proiectelor care vizează justiția, apărarea, politica teritorială și administrația publică (între 5 % și 6 %). Deși intervențiile din cadrul convenios sunt de fapt coordonate de către guvernul central, de multe ori regiunile și localitățile contribuie financiar la proiecte (în special în ceea ce privește investițiile în sectorul de apă). 187 327. Legislația spaniolă este destul de limitată atunci când vine vorba de reglementarea convenios de colaboración și de alocarea de fonduri, pe baza unor astfel de acorduri. Există un set de reguli generale care oferă o mare flexibilitate acestor acorduri. Convenios se desfășoară pe o anumită perioadă de timp și pot fi prelungite în mod automat sau prin semnarea altui convenio. Negocierile pentru convenios sunt foarte transparente pentru public. Acordurile sunt publicate în Monitorul Oficial al guvernului central. Există o comisie de monitorizare pentru fiecare convenio, responsabilă pentru rezolvarea problemelor legate de interpretare și nerespectarea termenilor acordului. În cazul în care Comisia de monitorizare nu rezolvă problemele, atunci problema este înaintată instanțelor competente în materie de conflicte administrative între nivelurile de guvernare. Divergențele privind repartizarea competențelor între regiune și guvernul central ar trebui să fie soluționate de către Curtea Constituțională a Spaniei. 328. Cu excepția Țării Bascilor și a Navarrei, comunitățile autonome spaniole semnează zeci de acorduri cu guvernul central în fiecare an. De exemplu, în anul 2010, s-au semnat în medie 59 de convenios per regiune. Numărul de acorduri a crescut dramatic, de la doar 14 în 1984 la peste 800 în 2004. În ultimii ani, regiunile și-au îmbunătățit poziția de negociere în timpul negocierilor privind investițiile viitoare. Începând cu anul 2011, o nouă regulă prevede că acele convenios care încalcă stabilitatea bugetului vor fi supuse unui raport obligatoriu emis de Ministerul Economiei și Finanțelor. 329. Alocarea de fonduri depinde de transferurile curente. Sumele de bani transferate de la guvernul central către regiuni au crescut după 2007, dar au scăzut brusc în 2010, în contextul crizei economice globale care a lovit Spania deosebit de dur. În același timp, cota de cofinanțare a comunităților autonome pentru investiții care intră sub incidența convenios a crescut de la 24 % în 2007 la 47 % în 2010. 330. Ca exemplu în acest sens, convenios semnate între Galicia și guvernul spaniol au ajutat regiunea să se descurce destul de bine în comparație cu alte comunități autonome din țară. Galicia a încheiat un număr mare de convenios; numai în ultimii ani regiunea a semnat 65 de acorduri. Una dintre cele mai importante investiții în curs de desfășurare în regiune este construirea căii ferate de mare viteză (Alta Velocidad Española - AVE) între Madrid și Galicia.101 Linia AVE a fost considerată prioritară de către guvernul central. Proiectul are o valoare totală de 2,2 miliarde EUR, din care jumătate este obținută din fonduri UE, iar guvernul central acordă și el o sumă mare. Fiind o prioritate majoră pentru autoritățile din Galicia, proiectul face parte din obiectivul strategic al regiunii de a îmbunătăți legătura dintre Galicia și restul Spaniei. 331. Alte acorduri vizează sectorul transporturilor și al apei. De exemplu, un convenio a fost semnat în iulie 2014 între Ministerul Mediului, Fondului Funciar și Infrastructurii și Agenția galiciană pentru modernizare tehnologică pentru un sistem de gestionare a drumurilor privind mobilitatea transportului public, cu o valoare totală de 2,2 milioane EUR. 101 Investițiile publice la toate nivelurile de guvernare în Galicia, Spania (OCDE). 188 810.000 EUR au fost alocați de Minister, iar restul a fost cofinanțat de Agenția galiciană.102 Un alt convenio a fost semnat în august 2014 între Ministerul Agriculturii, Alimentației și Mediului și Guvernul Galiciei pentru construirea unei noi stații de tratare și de colectare a apelor uzate în Ribeira.103 Este o investiție în valoare de 30 de milioane EUR, cofinanțată de Ministerul spaniol al Economiei prin FEDR și de Consiliului Galiciei prin Aquas de Galicia, compania regională de apă. Noua stație de tratare a apelor uzate va deservi peste 32.000 de persoane prin asigurarea unui proces complex de tratare a apelor uzate în orașul Ribeira și în unele comunități din Aguiño, Ameixida, Revuelta și Castiñeras. 332. Există, de asemenea, convenios care au ca obiect proiecte mai mici. Este cazul noului centru al artelor din Verin, dezvoltat în cadrul unui acord semnat între mai multe părți interesate: Ministerul Mediului, Fondului Funciar și Infrastructurii, Ministerul Culturii, Educației și Universităților, Agenția de Turism din Galicia, Consiliul provinciei Ourense și regiunea Verin.104 Acest proiect de 3,3 milioane EUR este parțial finanțat prin Programul Operațional 2007-2013 FEDR Galicia, existând o contribuție și din partea celorlalte părți la acord. 2. Accordi di Programma Quadro (APQ) din Italia 333. Italia are o formă participativă de planificare a dezvoltării teritoriale și forme contractuale ale guvernării pe mai multe niveluri. Instrumentul de cooperare contractuală a fost implementat pentru prima dată la mijlocul anilor 1980 și are la bază cultura britanică a parteneriatului public-privat și acordul de planificare stat-regiuni din Franța. Primele două instrumente utilizate în Italia pentru o formă contractuală de cooperare au fost Accordi di Programma Quadro (APQ – Acorduri privind programele-cadru). Acestea au fost concepute pentru a aborda trei aspecte bine cunoscute la acel moment: complexitatea birocratică, inacțiunea și întârzierile în procesul de luare a deciziilor. Până la jumătatea anului 1990, aceste tipuri de acorduri au evoluat, devenind programări negociate. Acestea au rolul de strategii care doresc să coordoneze politicile de dezvoltare prin implicarea diverșilor actori publici și privați în cadrul unui proces complex de luare a deciziilor și o gestionare unificată a resurselor financiare. 334. Politica de dezvoltare regională din Italia este implementată pe bază de contracte încheiate între regiuni și guvernul central. APQ sunt principalele instrumente pentru planificarea așa-numitelor resursele „suplimentare” pentru dezvoltarea regională (în afară de sursele proprii de finanțare). APQ sunt încheiate între autoritățile centrale și regionale și vizează intervențiile convenite de comun acord de către cele două părți. Cadrul APQ este stabilit în conformitate cu acordurile instituționale privind programele (IIP –Intese Instituzionali di Programma), care constituie principala structură de planificare a resurselor 102 Convenios de colaboración sunt disponibile la adresa: http://www.xunta.es/consulta- convenios?accion=detalle&IDConvenio=127935. 103 Informații cu privire la Ministerul Agriculturii, Alimentației și Mediului sunt disponibile la adresa: http://www.acuaes.com/sala-de-prensa/notas-de-prensa/el-ministerio-de-agricultura-alimentacion- y-medio-ambiente-y-la-xunta. 104 Convenios de colaboración sunt disponibile la adresa: http://www.xunta.es/consulta- convenios?accion=detalle&IDConvenio=125853. 189 naționale suplimentare în Italia. IIP a fost constituit între anii 1999 și 2001, cu scopul de a ajuta la coordonarea dintre guvernul central și autoritățile regionale în definirea obiectivelor pentru domeniile specifice de intervenție și implementarea proiectelor de dezvoltare a infrastructurii locale. 335. APQ sunt încheiate între regiune, Ministerul Economiei și Finanțelor și alte instituții publice relevante, în funcție de tipul de proiect. Pentru fiecare proiect este încheiat un APQ. Documentul conține o anexă care descrie proiectul, garantând că acesta este în concordanță cu instrumentele date de programare în regiune. APQ pot viza investițiile în infrastructura de transport, patrimoniul cultural, resurse umane, sisteme de dezvoltare locală și sectorul apei și al mediului. APQ sunt instrumente de programare operativă, care permit implementarea imediată a investiției propuse. Acestea prevăd acțiuni și metode de implementare, indică entitățile responsabile pentru execuția proiectului, indică cadrul de finanțare și asigură monitorizarea implementării. În cadrul APQ, fiecărei părți semnatare îi sunt atribuite responsabilități și angajamente. Acordurile includ, de asemenea, procedurile în caz de litigii și de reconciliere a părților. 336. Intervențiile sunt finanțate din diferite surse de finanțare, cum ar fi resursele obișnuite, fondurile naționale suplimentare dedicate regiunilor subdezvoltate și fonduri de la UE și private. Resursele obișnuite sunt eliberate de la bugetul central către bugetele regionale sau locale ale unor regiuni –de obicei, cele mai sărace. Aceste regiuni subdezvoltate primesc 15 % fonduri suplimentare pentru dezvoltare. Pentru a realiza un echilibru economic și social între diferite zone din țară, fondurile naționale suplimentare sunt plătite anual. APQ sunt, de asemenea, finanțate prin programele operaționale ale UE pentru regiunea de nord, de sud și centrală. Fondurile private sunt de obicei utilizate pentru investițiile în infrastructură care au potențialul de a genera venituri substanțiale. Regiunile trebuie să prezinte propuneri de proiecte la Ministerul Economiei. La fiecare șase luni, părțile responsabile pentru punerea în aplicare a APQ trebuie să trimită un raport de monitorizare Comitetului Mixt privind Acordul, care să descrie stadiul de implementare a proiectului. Rapoartele ar trebui să evidențieze problemele critice și pe cele financiare și să indice soluții. 337. Din 2003, fonduri importante au fost alocate din Fondul pentru zonele insuficient utilizate (FAS –Fondo per Area Sottoutilizzate). Banii se alocă de către Comitetul Interministerial pentru Programare Economică (CIPE), pe baza rezoluțiilor specifice care identifică beneficiarii proiectului și stabilesc regulile pe care trebuie să le respecte. 50 % din banii care vizează toate APQ din Italia provin din resurse obișnuite naționale și regionale, 23 % din FAS, iar restul provin din fonduri UE sau de la investitori privați. 338. Regiunile italiene și provinciile autonome au primit 23 de miliarde EUR în perioada de programare 2000-2006. Aproximativ 18,6 miliarde EUR au fost alocate prin APQ. 85 % din fondurile totale au fost direcționate către regiunile sudice –în zonele cele 190 mai slab dezvoltate ale țării.105 Între 2005 și 2006, toate fondurile care vizează APQ au constituit 15 % din totalul cheltuielilor de capital din Italia. Între 1999 și 2007, au fost încheiate 567 de APQ pentru 17.000 de proiecte cu o valoare totală de aproape 74 miliarde EUR.106 339. Banii sunt alocați regiunilor ținând cont de nevoile locale și de mărimea populației. Regiunile subdezvoltate din sudul Italiei primesc mai multe fonduri decât cele din nord și centru. Sicilia a primit cea mai mare sumă, respectiv 16,5 miliarde EUR între 2001 și 2008, prin 47 de APQ. Regiunile nordice bogate, cum ar fi Trento și Veneto, primesc mai puțini bani. 2 miliarde EUR au fost alocați orașului Trento pentru APQ semnate între 2000 și 2007, în timp ce regiunii Veneto i-au fost alocate 2,2 miliarde EUR între 2001 și 2009. Există unele regiuni în partea de nord care primesc în continuare fonduri importante. Este cazul Toscanei, cu un total de 13 miliarde EUR acordate pentru proiecte semnate între 1999 și 2008, și al Lombardiei, cu 10,4 miliarde EUR. În același timp, regiunile din sud au obținut mai puțini bani în comparație cu alte regiuni din aceeași zonă geografică. De exemplu, Basilicata a primit 2,4 miliarde EUR pentru APQ semnate între 2002 și 2010, în timp ce Apulia a beneficiat de 5,7 miliarde EUR din 2002 până în 2010.107 În ultimii ani, valoarea totală a proiectelor vizate de APQ s-a ridicat la 6,2 miliarde EUR.108 Între 2012 și 2015, cea mai mare sumă a fost alocată din nou Siciliei, adică 1,6 miliarde EUR. În aceeași perioadă de timp, Campania a primit 1,7 miliarde EUR, în timp ce Molise a primit 952 milioane EUR, iar Basilicata, 650 milioane EUR. Alte regiuni au primit mult mai puțini bani – de exemplu, 26 de milioane EUR pentru Lombardia și 16,6 milioane EUR pentru Lazio. 340. Una dintre cele mai mari intervenții care fac obiectul unui APQ este proiectul de epurare a apelor uzate din Sicilia, în valoare de 1,16 miliarde EUR. 213 milioane EUR au fost alocate din fondurile UE pentru perioada 2007-2013, pe lângă alte 532 milioane EUR reprogramate din perioada de programare anterioară. Alte intervenții incluse în APQ au vizat o serie de probleme, cum ar fi construcția drumului sudic A1-A14 San Vittore- Campobasso, de importanță strategică națională și interregională (482 milioane EUR); reducerea riscului alunecărilor de teren în Sicilia (122 milioane EUR); creșterea capacității de tratare a apelor uzate municipale în Veneto (19,5 milioane EUR); și rețele de apă în Apulia (89 milioane EUR). Unele dintre APQ au vizat proiecte de infrastructură socială –de exemplu, realizarea Spitalului Mării din partea de est a orașului Napoli (299 milioane EUR). 105 Departamentul pentru Dezvoltare și Coeziune Economică, Ministerul Dezvoltării Economice, Italia http://www.dps.gov.it/opencms/export/sites/dps/it/documentazione/politiche_e_attivita/program mazione_2000-2006/02_-_Programmazione_Nazionale_-_Stato_di_attuazione.pdf. 106 „The importance of factor levels in the forecast public system for the expenditure of public investment ”de Carlo Amati, Francisco Barbaro, Valentina Bravi, M. Alessandra Guerrizio, Francesca Spagnolo -- Ministerul Dezvoltării Economice, Italia, disponibil la adresa: http://www.dps.tesoro.it/documentazione/docs/uver/ersa07.pdf. 107 Mai multe informații sunt disponibile la adresa: http://www.dps.gov.it/opencms/export/sites/dps/it/documentazione/Strumenti/Elenco_APQ/Elenc o_APQ.pdf. 108 Ministerul Dezvoltării Economice, cu următoarea adresă web: http://www.dps.gov.it - APQ Rafforzzati. 191 341. Domeniile de intervenție variază destul de mult. De exemplu, Abruzzo consolidează mobilitatea regională (25,5 milioane EUR) și execută lucrări de protecție a drumurilor locale în Matera (20 milioane EUR). Alte APQ au vizat intervenții în domeniul patrimoniului natural și cultural, cum ar fi monitorizarea patrimoniului natural din Basilicata (40 milioane EUR) sau asigurarea securității și îmbunătățirea patrimoniului educațional regional din Basilicata (40,5 milioane EUR). 3. Programele de dezvoltare regională și programele de creștere regională din Suedia 342. Din anii 2000, Suedia se bazează pe diferite instrumente regionale care vizează coordonarea diferitelor părți interesate din administrația publică locală și națională, în scopul de a promova dezvoltarea regională. Țara a trecut de la acordurile de creștere regională la programele de creștere regională și programele de dezvoltare regională. Totuși, acestea nu sunt acorduri în sine, deoarece au mai degrabă rolul de cadre de tip umbrelă, care orientează dezvoltarea regională din Suedia. 343. Acordurile de creștere regională (RGA) au fost introduse în Suedia la începutul deceniului precedent pentru a ajuta la coordonarea și ajustarea politicilor în diverse sectoare. Acestea au fost parteneriate regionale, coordonate de consiliile districtuale și regionale, având mai degrabă rolul de platforme care să permită o formă mai structurată de angajament, negociere și colaborare între guvernul central și districte. Aceste acorduri au fost, de asemenea, folosite pentru a explora noi abordări privind dezvoltarea regională și industrială. RGA au fost lansate oficial la 1 ianuarie 2000 și au vizat toate cele 21 de districte ale țării. RGA ar permite reprezentanților municipalităților, asociațiilor de afaceri locale și universităților să coordoneze elaborarea și implementarea diferitelor programe de acțiune regionale. Acest parteneriat regional a încurajat o abordare și o colaborare intersectorială, între diferite sectoare și diferite ministere. Fiecare district ar elabora rapoarte privind potențialele oportunități și amenințări la adresa dezvoltării regionale și industriale, care vor fi folosite la elaborarea programelor de dezvoltare regională. 344. În 2004, RGA au fost înlocuite cu programele de creștere regională (RTP) și programele de dezvoltare regională (RUP). Ambele sunt în prezent principalele instrumente de orientare a dezvoltării regionale integrate în Suedia, promovând o abordare integrată a politicii regionale. Cu toate acestea, nu sunt contracte autentice și nici programe reale cu o dimensiune operațională, deoarece nu depind de un singur buget sau sursă de finanțare, ci de mai multe surse. Atât RUP cât și RTP reunesc diferiți actori locali implicați în dezvoltarea regională, cum ar fi reprezentanți din diferite sectoare, localități, sectorul privat și organizații non-profit pentru a formula și conveni asupra unei agende politice specifice. 345. Programul de Dezvoltare Regională (RUP) este principalul instrument pentru elaborarea de strategii de dezvoltare pe termen lung, care vizează o creștere durabilă în fiecare regiune din Suedia. Acesta definește prioritățile de investiții și strategiile regionale. Din anul 2008, RUP este un fel de program-umbrelă care adună intervențiile din diverse sectoare într-o singură strategie coerentă. Este mai degrabă un fel de bază pentru o serie de strategii și programe regionale de dezvoltare, RTP, fonduri UE, planuri districtuale pentru infrastructură, planuri de transport, programe de mediu etc. RUP a fost un instrument esențial pentru punerea în aplicare a Cadrului Național Strategic de Referință suedez 192 (NSRDF). NSRDF din perioada 2007-2013 a fost implementat prin 21 de RUP, 8 Programe Operaționale Regionale prin FEDR și un program finanțat prin Fondul Social European (FSE). RUP s-au dovedit a fi crucial în mobilizarea părților interesate și a fondurilor în regiunile suedeze, mai ales în timpul crizei financiare. 346. RUP a primit câteva linii directoare de la guvernul central în ceea ce privește conceperea sa și de la NSRDF cu privire la conținut. Versiunea finală a RUP este concepută de către autoritatea regională sau organismul regional de coordonare (kommunalt samverkansorgan), care este Consiliul de administrație districtuală sau organismul autonom regional. RUP este implementat de o serie de actori locali, cum ar fi primăriile, consiliile districtuale, întreprinderile, autoritățile de stat relevante și alte entități. 347. Programele de creștere regională (RTP) sunt programe auxiliare bazate pe RUP, finanțate tot de sectorul public și de cel privat. RTP au fost percepute ca subprograme operaționale ale RUP, deoarece descriu prioritățile regiunii concrete, pe lângă metodele de finanțare și de punere în aplicare. RTP sunt puse în aplicare de către districte în mod voluntar. Acestea se axează pe o gamă largă de domenii, cum ar fi: domeniul muncii, antreprenoriatul, desfășurarea de activități independente, sistemele de inovare și dezvoltarea durabilă. 348. RTP dispun de instrumente aferente mai multor obiective și nu sunt legate de un singur program de finanțare. RTP sunt considerate organisme de coordonare regionale (consilii de administrație districtuale) pentru propriul lor instrument, deoarece acestea se pot adapta cu ușurință la nevoile regionale. RTP se concentrează pe prioritățile administrației centrale și trebuie să dovedească aceste politici justificând rezultatele în fața guvernului național. Aceasta explică de ce există diferențe regionale atât de mici între prioritățile de investiții în rândul RTP. RTP au capacitate limitată de a aborda oportunitățile de dezvoltare specifice fiecărei regiuni. 349. Durabilitatea ecologică a fost inclusă în aceste acorduri de creștere, cu scopul de a adăuga dezvoltării durabile un element ecologic. Trei districte-pilot au fost inițial incluse în noua formă a RTP, și anume Dalarna, Skane și Västerbotten. Un proiect de lege al guvernului a subliniat mai târziu că programele de creștere ar trebui să fie în strânsă coordonare cu fondurile și programele UE și domeniile relevante de intervenție. De exemplu, RTP 2007-2013 pentru Västerbotten are cinci domenii de strategie, după cum urmează: promovarea mediului, culturii, sănătății, unui mediu urban atrăgător și condițiilor bune de viață; dezvoltarea comerțului și a industriei; competențe și oferta de forță de muncă; accesibilitate și infrastructură; cooperarea și relaționarea internaționale.109 4. Contrat de Plan d’Etat-Région (Contract de planificare stat-regiune) din Franța 350. Anterior cunoscute sub numele de contracte de proiect stat-regiune, Contrat de Plan d’Etat-Région –CPER (contractele de planificare stat-regiune) constituie mecanismul 109 RISE –Strategiile regionale integrate din Europa, disponibile la adresa: http://www.espon.eu/export/sites/default/Documents/Projects/TargetedAnalyses/RISE/FinalReport /PDF_for_Intranet/Annex_4_Case_Study_Vaesterbotten.pdf. 193 principal al politicii de dezvoltare regională din Franța. CPER sunt instrumente care vizează generarea unei politici regionale coerente la nivel local, punând în aplicare direcțiile strategice ale guvernului central și ale regiunii în ultimele trei decenii în țară. CPER este un acord între stat și regiune, prin care ambele părți își asumă responsabilitățile de a planifica și finanța proiecte mari de infrastructură multianuale și/sau de a sprijini dezvoltarea unor sectoare specifice. 351. Inițial introdus într-o măsură restrânsă, ca urmare a procesului de descentralizare de la mijlocul anilor 1980, CPER este acum un instrument esențial al politicii regionale, care promovează alinierea cu regiunile pentru clustere susținute de politicile naționale.110 Franța are o lungă tradiție în ceea ce privește practicile contractuale, deoarece a folosit acest tip de acorduri sub forma contrats de ville (contracte de oraș) în politicile urbane încă din anii 1970. CPER este un contract detaliat, care stabilește politicile și programele specifice care urmează să fie puse în aplicare de către guvernul central și autoritățile regionale / locale într-o anumită perioadă de timp. CPER sunt contracte de cofinanțare (nu contracte de delegare) în care părțile sunt de acord să îndeplinească o serie de sarcini și cu privire la modul în care ar trebui să fie finanțate aceste activități. Autoritățile centrale și regionale finanțează în comun intervențiile menționate în contract. Cea mai mare parte a banilor este alocată pentru proiecte specifice, prin intermediul ministerelor. O anumită contribuție financiară vine de la guvernele regionale. O anexă la contract se referă la contribuția financiară a părților și oferă o descriere completă a fiecărei intervenții. Având rolul de instrumente menite să armonizeze obiectivele regionale cu obiectivele promovate de guvern, CPER are grijă ca obiectivele regionale să nu fie prea diverse sau prea costisitoare. 352. Prima serie de CPER au fost puse în aplicare în 1984 și au vizat perioada până în 1988. Au existate șase serii de contracte până în prezent. Domeniul de aplicare al contractelor și banii alocați proiectelor regionale s-au extins de-a lungul timpului. Această abordare de sus în jos a planificării a evoluat într-o viziune mai degrabă de jos în sus a acordurilor pe baza proiectelor concepute pe regiuni, care, în cele din urmă, a consolidat rolul guvernelor regionale. Dacă la început CPER a fost conceput doar ca un instrument de asigurare a coerenței între planurile naționale și regionale, a câștigat o anumită autonomie după ce planul național a fost înlocuit cu planurile regionale în anii 1990. Astăzi, CPER este o platformă prin care guvernul asigură coerența strategiilor regionale. CPER este planificat simultan pentru toate regiunile și are aceeași durată. Începând cu seria de contracte de planificare din 2000-2006, durata acordului a fost extinsă la șase / șapte ani pentru a fi în conformitate cu perioada de programare UE și pentru a permite unele contribuții financiare din partea Fondului European de Dezvoltare Regională (FEDR) și a Fondului Social European (FSE). 353. CPER pun în practică strategiile regionale care ar trebui să fie în concordanță cu obiectivele naționale. Cu toate acestea, există unele constrângeri privind alegerea obiectivelor regionale. De cele mai multe ori, guvernul impune anumite obiective regiunilor, în conformitate cu strategiile naționale. De exemplu, finanțarea liniei de cale 110 Analizele OCDE privind inovarea la nivel regional - Danemarca Centrală și de Sud. 194 ferată de mare viteză este cuprinsă în diferite CPER, deși scopul acestei intervenții a fost de a construi o linie națională și nu a fost menționată în mod special infrastructura locală.111 Prin urmare, proiectele incluse în CPER se încadrează în limitele stabilite de către comitetul interministerial pentru planificare regională și competitivitate din subordinea prim- ministrului francez (și anume, Délégation interministérielle à l’aménagement et la compétitivité des territoires – DIACT). 354. Atât regiunea, cât și statul sunt responsabile pentru elaborarea planului strategic regional. Alți actori regionali, cum ar fi companiile private, pot contribui la acest document. Regiunea și guvernul (acesta din urmă reprezentat de prefect) se implică activ în timpul negocierilor. Diferite analize sunt efectuate în această etapă. Regiunea angajează experți care să efectueze o analiză SWOT, în timp ce prefectul pregătește strategia guvernului pentru regiuni, asigurându-se că documentul explică modul în care statul și-ar modifica planul național pentru zona geografică respectivă. CPER conține o clauză de revizuire care ar permite părților să modifice termenii acordului, obiectivele și instrumentele utilizate în punerea în aplicare a contractului. Uneori, noile date rezultate din analize necesită o revizuire a contractului. 355. În ceea ce privește principalele prevederi legale care reglementează aplicarea acestuia, CPER a fost stabilit în conformitate cu cadrul principal de planificare din Franța, aprobat la 29 iulie 1982, modificat ulterior prin Legea 2010-704 din 28 iunie 2010.112 Legea a revizuit sistemul central de planificare, creând un sistem de planificare regională. Legislația a stabilit obiectivele strategice pe termen mediu pentru dezvoltarea economică, socială și culturală a țării, precum și elementele pentru a apropia regiunile și diferiții parteneri economici, sociali și de mediu. Planul este dezvoltat în două etape. Prima lege privind planificarea definește un plan de șase / șapte ani (înainte era de cinci ani), cu obiective principale și acțiuni relevante, pregătind terenul pentru negocierile privind obiectivele planului. De asemenea, face referire la domeniile în care statul ar trebui să aibă autoritate în cadrul negocierilor având în vedere obiectivele UE. Cea de-a doua legislație în materie de planificare definește măsurile legale, financiare și administrative în legătură cu obiectivele identificate în prima lege privind planificarea. 356. Fiecare CPER are un consiliu regional, responsabil pentru supravegherea consultărilor între părțile interesate pentru elaborarea planului. Consiliul este, de asemenea, responsabil pentru monitorizarea punerii în aplicare a contractului. Membrii consiliului sunt reprezentanți ai regiunii, ai guvernului central și din diferite sectoare (de exemplu, agricultură, sectorul bancar etc.). Planul este elaborat printr-un proces complex și de durată. Cu 18 luni înainte de intrarea în vigoare a planului, un document strategic 111 Linking Regions and Central Governments –Contracts for Regional Development – OECD (Conectarea regiunilor și administrațiilor centrale –Contracte de Dezvoltare Regională – OCDE), document disponibil la adresa: http://www.oecd- ilibrary.org/docserver/download/4207101e.pdf?expires=1438617460&id=id&accname=ocid195787 &checksum=5666CC0CD6B4F1CB1B50B9040B2AC22A. 112 Mai multe informații sunt disponibile la adresa: http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000691991. 195 conținând prioritățile este elaborat în cadrul consultărilor cu toate regiunile. Documentul se depune la guvern cu cel puțin un an înainte de punerea în aplicare a planului. Guvernul trebuie să elaboreze prima lege privind planificarea și să o trimită la Parlament la începutul anului înainte de începerea perioadei de planificare. Guvernul trebuie să elaboreze cea de- a doua lege privind planificarea cu patru luni înainte ca planul să intre în vigoare. Odată ce puterea legislativă aprobă a doua lege privind planificarea, guvernul are undă verde pentru a încheia acorduri cu autoritățile locale, regiunile și companiile publice și private. Planul cuprinde obligațiile reciproce privind implementarea contractului și stabilește durata acordului. Inițial, era necesar ca toate activitățile prezentate în CPER să fie în concordanță cu obiectivele incluse în planul național; acum, obiectivele ar trebui să fie în conformitate cu master planurile regionale.113 357. Prefectul întocmește contractele specifice între regiune și stat în ceea ce privește punerea în aplicare a activităților aferente CPER. În limitele bugetului anual, statul trebuie să facă investiții sub formă de subvenții de capital, alte subvenții, împrumuturi, regularizări fiscale și ajutor financiar. Statul ar trebui să se retragă din proiecte care nu au început în termen de 18 luni de la plata primei tranșe a ajutorului financiar. Asistența din partea UE poate fi, de asemenea, retrasă din aceleași motive. Pe parcursul primului an al ciclului CPER și înainte de sfârșitul primului trimestru, Guvernul trebuie să pregătească un raport care să rezume activitățile întreprinse în anul precedent și apoi să îl prezinte Parlamentului pentru aprobare. Realizările CPER trebuie prezentate în detaliu începând cu al doilea an al ciclului de planificare. Clauza de reziliere permite atât guvernului central, cât și regiunii, să pună capăt contractului. 358. Contractul de planificare este semnat de prefectul regiunii, în numele guvernului central și de către președintele ales al regiunii. Alte părți interesate, cum ar fi consiliile generale ale comunităților urbane, se pot alătura CPER și ar trebui să își aducă contribuția financiară la intervențiile date. Contractele sunt coordonate de comitete de coordonare, din care fac parte prefectul regional, președintele autorității departamentale și șeful consiliului economic și social regional. 359. Domeniul de aplicare al CPER s-a extins de la o serie de contracte la alta, la fel și fondurile. De exemplu, aproape 41 de miliarde EUR au fost acordate pentru CPER pentru perioada 2000-2006, cu 56 % mai mult decât ciclul de planificare 1994-1999. Din acestea, statul a contribuit cu 17,5 miliarde EUR, regiunile cu 17,7 miliarde EUR, iar comunitățile locale cu 5,7 miliarde EUR. Contribuția financiară a UE la CPER 2000-2006 s-a ridicat la 10,2 miliarde EUR. 360. Timp de mulți ani, CPER a vizat în principal proiectele de infrastructură mare, în special în sectorul transportului public; cu toate acestea, prioritățile s-au schimbat recent de la așa-numitele probleme materiale și tangibile la problemele imateriale și mai puțin tangibile. În zilele noastre există o creștere a numărului de intervenții care se ocupă cu 113 A se vedea: http://www.oecd-ilibrary.org/urban-rural-and-regional-development/oecd- territorial-reviews- champagne-ardenne-france-2002_9789264175952-en;jsessionid=2ttj5b9f2ga23.x-oecd-live-03. 196 obiective generale și calitative, cum ar fi creșterea bunăstării cetățenilor, consolidarea legăturii dintre oamenii din regiune și dezvoltarea durabilă. În anii 2000, CPER au vizat atât problemele materiale, cât și pe cele imateriale. De exemplu, contractul de planificare din perioada 2000-2006 pentru regiunea Midi-Pyrénées a căutat să dezvolte regiunea pe baza unei solidarității deschise, puternice pentru a-și deservi locuitorii.114 Reforma CPER a anilor 2000 a adaptat obiectivele generale la contextele regionale. Inspirate de Consiliile Europene de la Lisabona și Göteborg pentru promovarea inovării, a competitivității și a dezvoltării durabile, noua generație de CPER restrânge domeniile de bază la trei aspecte esențiale, și anume competitivitatea și atractivitatea teritoriilor, dezvoltarea durabilă, precum și coeziunea teritorială socială și economică. 361. CPER aferent perioadei 2015-2020 este un nou tip de contract de planificare, care se axează pe șase priorități menite să sprijine reformele teritoriale promovate de guvernul francez. Noile priorități sunt următoarele: mobilitate multimodală; învățământul superior, cercetarea, inovarea; tranziția ecologică și energetică; tehnologia digitală; inovarea pentru viitor; politicile teritoriale. În plus, există sprijin intersectorial în vederea ocupării forței de muncă. Componenta teritorială nou-introdusă deschide calea spre dezvoltarea de proiecte mici, în cadrul sub-contractelor, cum ar fi contrats de pays (contracte de țară), contrats d’agglomération (contracte de aglomerare) și contrats de parcs naturels régionaux (contracte de parcuri naturale regionale). Aceste sub-contracte lasă mai mult spațiu de manevră pentru autoritățile locale, deoarece acestea pot defini proiectele identificate de actorii locali și regionali. Cu toate acestea, proiectele trebuie să fie în continuare aprobate de către guvernul central și ar trebui să fie în concordanță cu strategia națională. 362. Guvernul francez va oferi 12.5 miliarde EUR pentru perioada de planificare 2015- 2020.115 Cele mai mari fonduri vor fi destinate mobilității multimodale (6,7 miliarde EUR) și tranziției ecologice și energetice (2,9 miliarde EUR). Educația va primi 1,2 miliarde EUR, în timp ce politicile teritoriale vor primi aproape 1 miliard EUR. Cel mai mică parte a fondurilor va finanța inovarea pentru viitor (50 milioane EUR) și proiectele din domeniul tehnologiei digitale (32 milioane EUR). Mai mulți operatori ai serviciilor de utilitate publică, cum ar fi Agenția pentru Mediu și Energie și Agenția de apă, se numără printre actorii implicați activ în CPER. CPER va folosi, de asemenea, noi surse de finanțare. De exemplu, între 2015 și 2017, 900 milioane EUR vor fi atrași din Programul Investiții pentru Viitor, în timp ce Agenția Națională pentru Renovare Urbană va oferi 850 de milioane EUR pentru proiectele de interes regional în cadrul noului program național de reînnoire urbană. 114 Linking Regions and Central Governments –Contracts for Regional Development – OECD (Conectarea regiunilor și administrațiilor centrale –Contracte de Dezvoltare Regională – OCDE), document disponibil la adresa: http://www.oecd- ilibrary.org/docserver/download/4207101e.pdf?expires=1438617460&id=id&accname=ocid195787 &checksum=5666CC0CD6B4F1CB1B50B9040B2AC22A. 115 Document disponibil la Commisariat Géneral a Egalité de Territoires: http://www.cget.gouv.fr/actualites/contrats-plan-etat-region#. 197 363. Deși CPER s-au dovedit a fi foarte utile, există unele deficiențe și provocări pentru acest tip de contracte. Una dintre probleme este lipsa unor proceduri de monitorizare și evaluare standardizate sau centralizate. Prefectul a efectuat evaluări ale punerii în aplicare a contractelor în 1993, 1998 și 2000. În prezent, executarea contractului este evaluată atât la nivel național, cât și la nivel regional. Din 2005, DIACT realizează evaluarea la nivel național, în timp ce un comitet ad-hoc format din reprezentanții guvernului central și ai regiunilor este responsabil la nivel local. Au fost 150 de evaluări ale CPER din perioada 1989-1993 și 160 de evaluări pentru CPER din perioada 2000-2006, vizând 16 domenii de intervenție. Doar componenta teritorială a fost evaluată de 21 de ori în 13 regiuni în perioada 2000-2006. Nouăzeci din cele 160 de rapoarte s-au axat pe șapte domenii, și anume: turism, metodologie, ocuparea forței de muncă, mediu și dezvoltare durabilă, orașe, dezvoltarea economică și politici teritoriale. 364. În ciuda faptului că este un instrument eficient de politică regională, CPER este perceput uneori ca un instrument de descentralizare statală, mai degrabă decât unul care promovează un parteneriat real între stat și regiune.116 Alții se plâng că o mare problemă o reprezintă întârzierea în implementarea proiectului ca urmare a deficiențelor legate de disponibilitatea fondurilor, realocarea banilor și subestimarea costurilor studiilor preliminare prost executate sau neterminate. În același timp, contribuția financiară a guvernului nu a fost întotdeauna acceptabilă și au existat diferențe în sprijinul financiar acordat de către ministere regiunilor. De exemplu, în unele domenii, sprijinul financiar al guvernului este destul de mare (de exemplu, educație – 63 %, orașe – 68 %, agricultură – 59 %, comerț exterior – aproape 70 %), în timp ce în altele, cum ar fi sănătatea și drumurile, a fost mult inferior, adică între 33 % și 50 %. 365. Unii cred că CPER ar fi mai eficient dacă ar avea la bază politici limitate, deși unii oameni consideră că o astfel de abordare ar împiedica de fapt inițiativa locală. Monitorizarea și evaluarea CPER efectuate de către un consiliu independent ar putea crește transparența procesului. CPER anterioare au subliniat necesitatea unei mai mari stabilități bugetare și coerențe a diverselor scheme de planificare pentru a stabili un cadru național solid, cu o perspectivă pe termen lung. Nu în ultimul rând, regiunea ar trebui să elaboreze un document strategic de orientare pentru a-și consolida rolul de structură intermediară principală între formele naționale și subnaționale de guvernare. Studiu de caz: CPER pentru regiunea Ile-de-France 366. În februarie 2015, guvernul francez și regiunea Ile-de-France (una dintre cele 27 de regiuni ale țării) au semnat a șasea generație de contracte de planificare aferente perioadei 2015-2020.117 Acest CPER se axează pe infrastructura de transport, în 116 Evaluarea teritorială a Finlandei –OCDE, disponibilă la adresa: http://www.oecd- ilibrary.org/docserver/download/0405081e.pdf?expires=1438015781&id=id&accname=ocid195787 &checksum=F518562AAD3056B969B5C792AF80547E 117 Mai multe detalii sunt disponibile la adresa: http://www.iledefrance.fr/fil-actus-region/etat- region-2020-73-milliards-euros-investissements-publics. 198 conformitate cu prioritățile master planului regiunii, care vizează promovarea unui nou model de amenajare și de dezvoltare a teritoriului și reechilibrarea părții de vest și a celei de est ale regiunii. Acest acord acoperă peste 12.000 de kilometri pătrați, inclusiv Parisul, și peste 12 milioane de oameni (aproximativ 18 % din populația totală a țării). 367. Valoarea totală a CPER este de 7,3 miliarde EUR, cu o treime mai mult decât CPER precedent. Sprijinul financiar al regiunii constă în 4,4 miliarde EUR, iar 2,89 miliarde EUR sunt din partea guvernului. În general, proiectele din sectorul transporturilor reprezintă 73 % din valoarea totală a CPER. Contribuția statului și a regiunii diferă de la o componentă la alta. De exemplu, guvernul va contribui cu 51 % la componenta de energie, în timp ce statul și regiunea vor avea cote egale pentru proiectele din sectorul educației, al inovării și al ocupării forței de muncă. Regiunea va finanța 65 % din investițiile din sectorul transporturilor, în timp ce statul va contribui cu 35 %. 368. Punctul central al contractului de planificare pentru regiunea Ile-de-France este Nouveau Grand Paris (Noul Mare Paris - NGP), un proiect ambițios de infrastructură axat pe dezvoltarea și modernizarea transportului public din zona Parisului. Considerat în practică master planul de transport al regiunii, proiectul vizează dezvoltarea durabilă urbană, socială și economică și ocuparea forței de muncă pentru a consolida poziția Parisului între cele mai atractive orașe din lume. Alte investiții vor aborda dezvoltarea infrastructurii portuare și fluviale, îmbunătățirea condițiilor de viață ale studenților, dezvoltarea tehnologiei digitale și a energiei regenerabile, reabilitarea termică și dezvoltarea urbană. CPER are rolul de deschizător de drumuri prin atribuirea de fonduri pentru dezvoltarea infrastructurii de ciclism. 369. Rețeaua de transport public propusă ar trebui să lege principalele centre economice din regiune și să ofere sprijin pentru dezvoltarea locală. NGP are în vedere șapte teritorii locale, care vizează șapte domenii de dezvoltare, inclusiv inovarea și cercetarea, sănătatea, finanțele și aeronautica. Printre intervenții se numără o linie automatizată de metrou care înconjoară Parisul (Grand Paris Express), șapte centre strategice, peste 200 de kilometri de rețea de transport public, precum și 72 de stații (dintre care 57 de stații noi) care deservesc peste 2 milioane de pasageri pe zi. Autoritățile franceze mai doresc să construiască 70.000 de noi locuințe pe an. Principalul beneficiar al proiectului este Société du Grand Paris, o entitate publică responsabilă cu dezvoltarea viitorului metrou, sub supravegherea Ministerului Egalității Teritoriale și Locuințelor, a Ministerului Ecologiei, Dezvoltării Durabile și Energiei și a Ministerului Finanțelor. 370. Intervențiile din cadrul NGP vor reuni mai multe părți interesate, cum ar fi guvernul, regiunea, autoritățile locale, Métropole du Grand Paris (care urmează să fie constituită în 2016), camerele de comerț, precum și o serie de companii de transport public. În total, autoritățile franceze vor cheltui 26 miliarde EUR în următorii 15 ani, din care 22,5 miliarde EUR vor viza doar rețeaua de metrou. Cea mai mare parte a fondurilor vor fi obținute din venituri fiscale, subvenții de stat (opțional), subvenții de la autoritățile locale, împrumuturi și taxe locale (cum ar fi impozitul pe birou, taxa specială pe infrastructură, sau impozitul forfetar pentru afacerile în rețea). Dacă este necesar, statul va oferi 1 miliard EUR. Autoritățile locale trebuie să contribuie cu până la 225 de milioane EUR. 199 371. Unele componente ale NGP vor fi puse în aplicare prin intermediul unor contracte de dezvoltare teritorială –CDT (Contrats de Développement Territorial). Contractele de 15 ani între stat și comunitățile locale sunt instrumente de planificare și de programare concepute de către autoritățile de stat și locale în legătură cu acest proiect de transport.118 Apărute în 2010, CDT vor traduce NGP la nivel local. Există 22 de CDT care au în vedere 10% din teritoriu și 38% din populația Regiunii Marelui Paris, repartizate între 157 de comunități locale. Din iunie 2014, 21 de CDT erau în vigoare. Cincisprezece teritorii locale au semnat acordul-cadru care a determinat aria de interes pentru contractele viitoare. Acordurile sunt supuse consultării publice, astfel încât cetățenii și părțile interesate să afle despre intervențiile viitoare și să ofere feedback. 119 5. Politica națională regională din Elveția 372. Din anul 2008, Elveția are o Nouă Politică Regională (NPR), ca abordare inovatoare a dezvoltării regionale. Aceasta marchează o schimbare substanțială în materie de redistribuire a resurselor de la zonele mai puternice spre cele mai slabe, pentru promovarea oportunităților de creștere endogenă în zonele mai puțin dezvoltate. În acest scop, obiectivul principal al NPR este de a oferi asistență zonelor rurale, montane și de frontieră pentru a crește competitivitatea și a le ajuta să obțină unele beneficii pentru dezvoltarea afacerilor. Prin această nouă abordare, guvernul federal elvețian își propune să facă aceste regiuni mai atractive pentru afaceri și oportunități de dezvoltare și să construiască o economie rurală puternică, care ar trebui să conducă în cele din urmă la reducerea disparităților între regiuni. NPR își propune să exploreze potențialul regiunilor și al cantoanelor și să încurajeze cooperarea între diferitele părți interesate –de exemplu, între regiuni și cantoane, între instituțiile publice și cele private, precum și între diferitele sectoare economice. 120 373. Politica regională elvețiană se bazează pe principiul cooperării între autoritățile federale și cantoane. Din această perspectivă, NPR este constituită pe trei piloni, și anume: (i) creșterea puterii economice a regiunilor; (ii) asigurarea unei coordonări a politicii regionale cu agențiile federale relevante; și (iii) asigurarea expertizei pentru politica regională și persoanele implicate în acest proces. NPR este pusă în aplicare prin intermediul programului de opt ani al guvernului federal, supravegheat de către Secretariatul de Stat pentru Afaceri Economice (SECO).121 Primul program multianual se desfășoară între 2008 și 2015 și se axează pe zonele care au cel mai mare potențial de dezvoltare al zonelor rurale și montane din țară, inclusiv turismul ecologic, industria energetică, silvicultura și agricultura, precum și educația și sănătatea. 118 Mai multe informații sunt disponibile la adresa: http://www.ile-de- france.gouv.fr/gdparis/CONTRATS-DE-DEVELOPPEMENT-TERRITORIAL. 119 Mai multe informații sunt disponibile la adresa: http://www.grand-paris.jll.fr. 120 A se vedea: http://www.regiosuisse.ch/prestations-regiosuisse/publications/fiches-info/fiche- info-npr/fiche-info-npr-191108-f.pdf. 121 OCDE – Evaluarea Teritorială a Elveției 200 374. În consultare cu SECO, regiunile și cantoanele definesc programele și proiectele cuprinse în cadrul pe termen lung. Orientarea strategică a programelor este stabilită pe cantoane și apoi revizuită de către guvernul federal. Cantoanele sunt responsabile pentru implementarea activităților din cadrul pilonului 1 al NPR (și anume creșterea puterii economice a regiunii), în timp ce guvernul federal joacă un rol esențial în ceea ce privește ceilalți doi piloni. Pilonul 1 este, probabil, cea mai importantă componentă a politicii de dezvoltare regională din Elveția, promovând dezvoltarea inovării și a unei economii orientate spre piață în vederea creșterii competitivității regiunilor și pentru a le ajuta să aibă succes într-o economie globalizată. Acest pilon reprezintă mecanismul prin care guvernul oferă sprijin strategiilor și proiectelor locale pentru a permite stimularea economiilor cantoanelor prin apropierea companiilor și instituțiilor regionale. 375. Pilonul 1 al NPR se bazează pe aranjamente contractuale între Confederația Elvețiană și cantoane. Cantoanele se angajează în acorduri privind programele comune de patru ani, în care autoritățile locale definesc obiectivele specifice pentru regiunile lor. De fapt, aceste programe constituie arena unde cantoanele selectează, structurează și execută proiectele care au fost convenite cu guvernul federal. Aceste acorduri indică, de asemenea, contribuția financiară a guvernului pentru politicile regionale specifice.122 Guvernul elvețian oferă 40 de milioane de franci elvețieni (aproximativ 37,5 milioane EUR) pe an ca subvenții federale, în afară de 50 de milioane EUR anual în împrumuturi pentru implementarea acordurilor.123 Contribuția cantoanelor trebuie să fie pe măsura sprijinului din partea guvernului federal. 376. Cantoanele au rolul principal în dezvoltarea, finanțarea și implementarea acordurilor privind programele comune de patru ani. În primul rând, ele trebuie să propună strategia locală și să identifice măsurile necesare pentru punerea în aplicare a programului. Guvernul federal va începe să dea banii numai atunci când cantonul știe cu certitudine obiectivele de dezvoltare și modul în care acestea ar trebui să fie puse în practică. Un canton concepe implementarea programului împreună cu regiunea. Cantonul poate decide, de asemenea, dacă se va angaja în cooperarea transfrontalieră cu cantoanele învecinate sau cu alte țări europene și poate include strategiile respective în program. A doua etapă este semnarea acordului. După ce guvernul evaluează strategia, ambele părți semnează un contract pentru un program comun care definește obiectivele, activitățile și contribuția financiară a fiecărei părți. Ultima etapă este implementarea programului. Cantonul va garanta că va utiliza fondurile puse la dispoziție de guvernul federal pentru implementarea activităților incluse în strategie. Aceasta va garanta, de asemenea, îndeplinirea obiectivelor și activităților asupra cărora ambele părți au convenit. Cantonul trebuie, de asemenea, să monitorizeze realizările programului și să elaboreze raportarea anuală. Contractul poate fi modificat în cazul în care au avut loc schimbări importante. Acordul privind programul comun poate fi reziliat în cazul în care obiectivele nu sunt îndeplinite. 122 Mai multe informații sunt disponibile la Secretariatul de Stat pentru Afaceri Economice SECO www.seco.admin.ch. 123 SECO http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/29256.pdf. 201 Modelul polonez de punere în aplicare a contractelor teritoriale 377. La scurt timp după procesul de descentralizare din anul 1999, care a atribuit mai multe competențe regiunilor, și cu câțiva ani înainte de aderarea la UE din anul 2004, Polonia a inițiat reforme instituționale inovatoare, menite să îmbunătățească coordonarea între diferitele niveluri de guvernare. Contractele regionale și, mai târziu, contractele teritoriale sunt principalele instrumente pentru stabilirea unei cooperări între autoritățile centrale și regionale și pentru o mai bună coordonare a investițiilor publice din Polonia. 378. Având în vedere interesul autorităților române în modelul polonez de absorbție a fondurilor UE și de gestionare a investițiilor publice, această secțiune se concentrează exclusiv asupra Poloniei. Unele dintre elementele instrumentelor descrise mai jos sunt asemănătoare celor întâlnite în Spania, Italia și Suedia; altele sunt unice în contextul polonez. Următoarea secțiune explorează aplicabilitatea potențială a unor astfel de instrumente în România. Contractele regionale 379. Descentralizarea din anul 1999 a stabilit mai multe tipuri de unități administrative la nivel subnațional –16 regiuni (voievodate), 308 districte (powiat) și 2.489 de comune (gmina), în total – 2.809 unități autonome în țară. Aceste entități administrative au responsabilități diferite în ceea ce privește transportul, apa și infrastructura socială, inclusiv planificarea, dezvoltarea, întreținerea, monitorizarea și evaluarea. Fiecare voievodat are propriul său Program Operațional Regional. 380. Primele instrumente de dezvoltare regională în Polonia, contractele regionale (CR), au fost introduse în Polonia în anul 2000. Acesta a fost primul acord juridic civil încheiat între guvern și voievodate, cu obiectivul bine definit de a promova și avansa dezvoltarea regională. Contractul a fost semnat de către ministrul responsabil cu dezvoltarea regională din acel moment și de Mareșalul voievodatului (conducătorul regiunii). Contractul a fost conceput ca instrument principal pentru punerea în aplicare a strategiilor regionale și pregătirea regiunilor pentru gestionarea fondurilor UE viitoare la nivel regional. Aceste documente au avut rolul de program de dezvoltare la nivel regional, finanțat prin intermediul planurilor de investiții în sector, sponsorizate de guvernul central. Inițial, CR au vizat activități în cadrul programelor regionale finanțate de guvern, pe de o parte, și intervențiile supravegheate de miniștrii corespunzători și susținute în plus de către guvernele locale, pe de altă parte. CR au fost legate de programele regionale stabilite de voievodate. 381. CR au introdus o nouă filosofie conform căreia dezvoltarea regională se poate realiza printr-o cooperare între diferiți parteneri sociali și economici pentru un program viabil. CR a fost primul instrument de politică regională care a permis transferul de fonduri suplimentare de la bugetul de stat către regiuni, în scopul de a finanța activitățile legate de dezvoltare la nivel local. Dispozițiile prevăzute în contract au atribuit autorităților locale responsabilitățile de gestionare a fondurilor publice la nivel regional și local. Principalii beneficiari ai CR au fost: comunele, districtele, entitățile economice și profesionale, ONG- urile, instituțiile științifice și de cercetare, antreprenorii (privați), precum și alte entități 202 implicate în dezvoltarea regională. 382. În ciuda caracterului lor inovator, CR s-au confruntat și cu o serie de provocări. Principala problemă a fost că contractele vizau proiecte destul de mici, deoarece, la acel moment s-au atribuit puțini bani programelor de dezvoltare regională. De asemenea, din moment, ce acestea au fost gestionate la nivel regional, nu toate părțile (adică autoritățile guvernamentale) au apreciat aceste acorduri. În același timp, deoarece majoritatea programelor de dezvoltare regională au fost concepute la nivel național, nu prea au permis administrațiilor regionale să își urmărească propriile viziuni de dezvoltare regională. 383. Este important de menționat că, înaintea elaborării primei versiuni a CR, autoritățile poloneze au aprobat documentele de programare importante, care puneau bazele unei mai bune pregătiri și implementări a programelor de dezvoltare regională. Două documente esențiale în acest sens au fost Strategia Națională de Dezvoltare Regională, care a definit principiile de bază și instrumentele de implementare a dezvoltării regionale pentru perioada 2000-2006 și Programul de sprijin (PW), un document de trei ani care prezintă obiectivele, procedurile și condițiile sprijinului acordat de stat programelor regionale. 384. Prima versiune a CR s-a fost inspirată din cele mai bune practici aplicate în alte țări ale UE (în special în Franța). Prima serie de contracte regionale a fost semnată în 2001 pentru o perioadă de doi ani. Acestea au fost documente mari, de aproximativ 300 de pagini (inclusiv anexele), cu o structură cuprinzătoare. Dispozițiile acordului au menționat obiectivele contractului, o descriere detaliată a proiectului, obligațiile financiare care vor fi întreprinse de către părți, diagnosticul regiunii, indicatorii de monitorizare și unele proceduri financiare. Contractul a prezentat, de asemenea, regulile pe care beneficiarii ar trebui să le respecte pentru a obține banii, precum și răspunderea financiară a guvernului și a administrației locale. Ministrul Dezvoltării Regionale (MDR) a fost responsabil cu evaluarea implementării CR. 385. Al doilea lot de CR a fost renegociat la începutul anului 2002 și primele contracte noi au fost semnate în 2004, cu o durată de maximum trei ani. Un aspect interesant constă în faptul că aderarea țării la UE în 2004 și implementarea primului program finanțat de UE a scăzut în mod semnificativ rolul CR. Programul Operațional Regional Integrat (PORI), finanțat de UE pentru perioada 2004-2006, a devenit programul regional de bază pentru CR. Contractele au continuat să aibă rolul de instrumente pentru fondurile de la bugetul de stat care susțin zonele care nu sunt vizate de PORI, deși amploarea lor financiară a scăzut brusc și a continuat să scadă în anii următori. Cea de-a treia serie de CR au fost semnate în 2004 și 2005 și au vizat perioada dintre anii 2004 și 2006, pe baza unui acord anual. Această versiune a RC a luat în considerare Programul de sprijin (PW) anual. 386. Ultima versiune a CR a fost implementată în perioada 2007-2009. Acesta a fost guvernat de Legea din 2006 privind principiile politicii de dezvoltare, care a înlocuit Legea din 2000 privind principiile de sprijinire a dezvoltării regionale. Poate cel mai important act legislativ din domeniul dezvoltării regionale în Polonia, Legea din 2006 a fost documentul principal care a impulsionat rolul CR, acestea devenind instrumentul de bază pentru punerea în aplicare a strategiilor naționale și regionale de dezvoltare. Printre altele, Legea a 203 prezentat procedurile guvernamentale de dezvoltare regională și normele de obținere a fondurilor pentru proiectele de dezvoltare regională. Legea a definit, de asemenea, programele pentru dezastre, situații de urgență și răspuns la criza economică și alte programe-pilot de testare a instrumentelor financiare recent aprobate privind dezvoltarea regională care vizează creșterea capacității administrative de a implementa astfel de programe. Cele mai multe dintre intervențiile cuprinse în CR au fost inspirate din POR finanțate de UE. 387. Această nouă versiune a CR, care are un număr de maxim 30 de pagini, a fost mai eficace decât cele anterioare, deoarece a pus mai mult accent pe obiective, proiecte prioritare, sursele de finanțare și responsabilitățile părților. Aceasta ar crește transparența utilizării fondurilor de la bugetul de stat și cele 16 POR prin reglementarea obligațiilor financiare pentru ambele părți și stabilirea unor principii de bază pentru punerea în aplicare a proiectului. De asemenea, s-ar baza pe diagnostice și ar include indicatori și măsuri corespunzătoare (cum ar fi raportarea și controlul). 388. Cele mai multe dintre intervențiile vizate de CR au fost în legătură cu dezvoltarea infrastructurii în domeniul transporturilor, al comunicațiilor, al protecției mediului și al serviciilor sociale. De exemplu, în regiunea Lubelskie, cel mai mare număr de proiecte finanțate în cadrul CR au fost din domeniul educației, și anume 403 intervenții pentru 235 de beneficiari, cu o valoare totală de 50 de milioane EUR. O treime din bani au reprezentat contribuția autorităților regionale și locale. Intervențiile au vizat construirea și modernizarea a 69 de școli și construcția a 98 de facilități sportive. Intervențiile în domeniul transporturilor, din care 40 % au fost efectuate cu fonduri de la bugetele locale, au vizat, în primul rând, renovarea și modernizarea drumurilor comunale și locale –aproximativ 154 km de drumuri și restaurarea a 2 poduri. CR pentru perioada 2004-2006 au cuprins peste 100 de proiecte de asistență socială în valoare totală de 5,7 milioane EUR, din care 70 % au venit de la bugetul de stat. Banii au mers către repararea și modernizarea unor case sociale, dezvoltarea de noi facilități și echipamente noi. Aproximativ 8,8 milioane EUR au fost cheltuite pe 48 de proiecte de asistență medicală. Intervențiile din sectorul de sănătate au beneficiat de cea mai mare cofinanțare de la bugetul de stat, adică 83 %. Proiectele au vizat construcția și renovarea instituțiilor sanitare, în scopul de a îmbunătăți serviciile medicale din regiune. În plus, 48 milioane EUR a fost alocate pentru construcția a trei spitale regionale. Proiectele de mediu s-au ridicat la aproape 8 milioane EUR, din care 58 % a fost contribuția de la bugetele locale. Banii au fost folosiți pentru a realiza, printre altele, șase instalații de depozitare a deșeurilor și stații de epurare a apelor uzate și 40 de instalații de tratare a apei. Aproximativ 3,7 milioane EUR au fost utilizate pentru a realiza 170 de km de rețea de apă și 23 de km de rețea de canalizare; jumătate din bani au venit de la bugetele locale. Cu sprijin de la bugetul de stat și cel local, Lubelskie a realizat și câteva proiecte energetice, cum ar fi construcția a 30 km de rețea de gaze și a 1 km de rețea electrică. Puțin mai mult de 5 milioane EUR s-au cheltuit pe activități din cadrul inițiativelor sociale, care au vizat promovarea patrimoniului local. Contractele teritoriale 389. Contractele teritoriale (CT) au înlocuit recent CR și vor fi utilizate pentru perioada de programare 2014-2020. CT au devenit noile instrumente de coordonare între autoritățile 204 centrale și regionale, deschizând astfel calea pentru investițiile care vizează nevoile specifice și punctele forte ale fiecărei regiuni specifice. CT sunt acorduri juridice semnate între voievodate și guvernul central, pentru a pune în aplicare politicile și proiectele de dezvoltare regională din cadrul Strategiei Naționale de Dezvoltare Regională a Poloniei (SNDR) 2010-2020. Contractele vizează priorități din anumite domenii de intervenție, în conformitate cu SNDR și cu Strategia de Dezvoltare Regională pentru fiecare regiune. 390. CT ar trebui să îmbunătățească coordonarea activităților de dezvoltare întreprinse de autoritățile centrale și regionale și să consolideze coeziunea, complementaritățile și sinergiile în ceea ce privește dezvoltarea regională. Aceste contracte sunt semnate după ce fiecare regiune și guvernul convin asupra proiectelor și surselor de finanțare. Principalele priorități ale CT sunt stabilite prin cele 16 POR (câte unul pentru fiecare regiune). 391. CT sunt concepute pentru a coordona activitățile întreprinse de autoritățile publice naționale și regionale în ceea ce privește dezvoltarea regională. Intervențiile ar trebui să se axeze pe domenii de importanță strategică pentru țară și cu impact regional semnificativ. CT sunt menite să facă puțină ordine în gândirea strategică și în gestionare. Noua formă de acorduri regionale sunt de așteptat să consolideze cooperarea și parteneriatul între voievodate și guvern și să creeze un grad mai mare de coerență între scopurile și obiectivele stabilite de către autoritățile guvernamentale și cele prezentate de regiuni. Se preconizează că aceste acorduri vor pregăti terenul pentru o alocare mai rațională a fondurilor și a cheltuielilor publice și vor evita implementarea proiectelor care se suprapun sau intervențiile cu un nivel scăzut de prioritate –România se confruntă în prezent cam cu aceleași probleme. 392. În cadrul CT, guvernul își asumă angajamentul de a sprijini proiectele prioritare din regiune. Contractul definește în mod clar ce proiecte prioritare ar trebui să întreprindă voievodatul pentru a promova dezvoltarea regională. Contractul este semnat de către ministrul infrastructurii și dezvoltării (MID), în numele guvernului și de către Mareșalul voievodatului (conducătorul regiunii și al Biroului Mareșalului), în numele regiunii. CT stabilesc obiective și sarcini specifice pentru părți și menționează sursa de finanțare pentru a realiza aceste obiective. Intervențiile cuprinse în CT trebuie să fie în concordanță cu politicile regionale și cu strategia de dezvoltare regională. Proiectele trebuie să fie în conformitate cu acțiunile relevante cuprinse în strategiile regionale, cu politica de coeziune națională și cu Strategia Europa 2020. 393. Proiectele care intră sub incidența unui CT pot fi finanțate prin diferite surse de finanțare, naționale, ale UE sau private. În acest scop, banii ar putea veni de la: a) fondurile publice naționale –în special cele furnizate de MID, inclusiv fonduri UE și de la alți donatori; b) fondurile gestionate de alte ministere (inclusiv fonduri UE) și bani de la bugetele locale și regionale; c) instituțiile financiare internaționale (cum ar fi Banca Mondială); și d) alte fonduri publice, semi-publice și private. Contribuția financiară din partea guvernului central pentru fiecare contract nu trebuie să depășească 60 %, iar regiunile ar trebui să acopere 40 % din costurile proiectelor. 394. Regiunea și MID trebuie să convină asupra unor domenii de intervenție, investiții strategice, proiecte specifice și surse de finanțare. După ce Biroul Regional al Mareșalului 205 decide asupra domeniilor de intervenție, se elaborează o listă de proiecte pe baza propunerilor promovate de instituțiile, organizațiile și companiile relevante regionale. Aceste propuneri sunt analizate de către un comitet prezidat de Mareșal. Intervențiile propuse sunt completate de proiectele promovate de guvernul central. Se concepe și include în contract un tabel detaliat care conține tipul de proiect, entitatea responsabilă, sursa de finanțare prevăzută și condițiile de implementare, ca în exemplul de mai jos. Trucul constă în faptul că toate proiectele incluse în CT (chiar și cele cu finanțare de la bugetul de stat) sunt legate de programele operaționale ale UE, ceea ce ar face destul de dificilă pentru părți modificarea prevederilor contractuale sau a listei de proiecte. Odată semnat contractul, este foarte puțin probabil ca lista proiectelor să sufere modificări majore, indiferent de schimbările politice sau de alte evoluții din țară. Tabelul 40. Exemplu de listă (parțială) de proiecte dintr-un contract teritorial în Polonia Denumirea activității Părțile responsabile Sursă de finanțare Implementare estimate Construcția șoselei de (Regiune) autonomă PO relevant 2014- Activitate inclusă în centură a Cracoviei 2020 / bugetul de Strategia de Dezvoltare a stat Sectorului de Transporturi și în Planul Național de Dezvoltare a Drumurilor 2011-2015 … … … … … … … … Exemplu de caz: Voievodatul Podlaskie124 395. Contractul Teritorial pentru Podlaskie a fost semnat între Biroul Mareșalului (prin Mareșal și un membru al Consiliului Voievodatului) și Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării (prin ministru). Contractul are trei capitole. Prima secțiune cuprinde dispozițiile generale (obiectul și durata contractului) și sursele de finanțare; cea de-a doua face trimitere la obiectivele și activitățile prioritare ale fiecărui domeniu de intervenție și lista de proiecte; iar ultima parte discută modificările și litigiile. 396. Legea din 2006 privind principiile dezvoltării regionale este menționată chiar la începutul textului ca lege aplicabilă contractului. Mai mult, CT face trimitere la 19 strategii și reglementări naționale, regionale și ale UE, în afară de programele operaționale ale UE. Acestea includ: Rezoluția Consiliului de Miniștri de aprobare a CT pentru Podlaskie; Acordul de parteneriat al UE cu Polonia (AP); Programul Operațional Regional pentru perioada 2014- 2020; programele operaționale naționale; Strategia Națională de Dezvoltare Regională 2014-2020; Strategia națională regională pentru 2010-2014 –regiuni, orașe, zone rurale; Strategie națională de dezvoltare 2030; Strategia de dezvoltare socio-economică a Poloniei de Est; Strategia de Dezvoltare a Voievodatului Podlaskie până în 2020; Strategia Europa 124 A se vedea Anexa 4 pentru textul integral al contractului teritorial pentru Voievodatul Podlaskie (tradus în limba engleză). A se vedea Anexa 5 pentru textul integral al contractului teritorial pentru Voievodatul Wielkopolskie (tradus în limba engleză), pentru comparație. 206 2020; reglementările Parlamentului European și ale Consiliului European privind FEDR; Fondurile Social European; Fondul pentru pescuit și afaceri maritime; Legea din 2014 privind principiile de implementare a programelor din domeniul politicii de coeziune finanțate în perioada 2014 - 2020; reglementările Voievodatului privind guvernul teritorial și finanțele publice. CT prevede că Podlaskie va primi 18,5 miliarde de zloți (aproximativ 4,4 miliarde EUR) din 400 de miliarde de zloți (95,8 miliarde EUR) pentru politicile de dezvoltare regională din Polonia între 2014 și 2023. 397. Prima secțiune a acordului subliniază faptul că ambele părți sunt de acord să colaboreze pentru perioada de programare 2014-2020 și să utilizeze obiectivele în ceea ce privește politica de coeziune. Administrația teritorială (Voievodatul) va garanta că POR va fi implementat în conformitate cu AP. Autoritățile regionale au convenit, de asemenea, să contribuie la punerea în aplicare a proiectelor prin obținerea de fonduri de la Autoritățile de Management ale POR și de la organismele intermediare. MID își asumă răspunderea de a obține fonduri de la bugetul de stat pentru a acoperi parțial contribuția internă pentru proiecte. Cifrele ar trebui să fie definite de către ministru în consultare cu ministrul de finanțe, după aprobarea POR de către Comisia Europeană. Durata contractului este din 2014 până în 2023, dar poate fi scurtată cu acordul ambelor părți. CT poate fi reziliat de oricare dintre părți, cu condiția unei notificări prealabile scrise de 6 luni. Poate cel mai important articol al acestei secțiuni este cel referitor la sursele de finanțare. Acestea pot fi programele operaționale, bugetul de stat, bugetul voievodatului, bugetele locale, fondurile eliberate de alte unități din sectorul finanțelor publice, fonduri guvernamentale speciale, alte fonduri publice, precum și fonduri private. 398. Al doilea capitol al contractului prezintă principalele obiective și domenii de intervenție. Podlaskie a identificat 11 domenii principale de intervenție, după cum urmează: îmbunătățirea calității cercetării și consolidarea colaborării între sectorul științific și restul economiei; dezvoltarea legăturilor de transport internaționale și interne, rutiere și feroviare; modernizarea sistemelor de distribuție și de transmisie a energiei electrice; reducerea excluderii sociale; modernizarea frontierelor de trecere din voievodat; o mai bună utilizare a potențialului natural și cultural al voievodatului; creșterea ocupării forței de muncă în regiune; îmbunătățirea nivelului de educație și competențe; modernizarea calității și disponibilității serviciilor medicale; dezvoltarea orașului voievodatului și a zonelor sale funcționale; revigorarea zonelor cu un număr mare de probleme sociale și economice. 399. Fiecare proiect este în legătură cu o strategie sau un document care vizează domeniul respectiv de intervenție. De exemplu, documentele relevante pentru proiectele de infrastructură de transport sunt Programul Național de Construcții de Drumuri și Programul Multianual de Investiții în Căile Ferate. Atât MID, cât și regiunea ar trebui să găsească surse de finanțare suplimentare, altele decât cele care fac obiectul programelor operaționale. În plus, voievodatul ar trebui să obțină unele contribuții financiare de la bugetele locale. Proiectele de transport au în vedere o gamă largă de activități, cum ar fi: construirea de coridoare internaționale care deservesc drumurile expres cu trafic intens; îmbunătățirea drumurilor naționale și regionale pentru a asigura conexiunile externe; realizarea de drumuri expres de legătură cu centrele regionale; dezvoltarea și modernizarea căilor ferate care se conectează la voievodatele vecine; modernizarea rețelei de căi ferate, asigurând accesul la piețele locale de forță de muncă. La rândul lor, proiectele din sectorul 207 medical sunt aliniate nevoilor regionale și în concordanță cu prioritățile stabilite în Documentul privind politica sanitară pentru perioada 2014-2020 și în Strategia Națională de Sănătate. CT nu abordează infrastructura de apă, ca domeniu concret de intervenție. Singura referire la sectorul de apă se face în contextul prevenirii inundațiilor. Investițiile care vizează protejarea împotriva inundațiilor ar trebui să se facă în conformitate cu master planurile actualizate privind sectorul de apă. 400. Proiectele prioritare sunt împărțite în proiecte de bază (fundamentale) și proiecte care urmează să fie realizate în funcție de disponibilitatea fondurilor. Documentul menționează 25 de proiecte de bază, pe lângă 14 posibile intervenții (de rezervă). Deși cele mai multe dintre investiții sunt legate de infrastructura de transport, există un număr de proiecte din domeniul infrastructurii sociale, al cercetării – dezvoltării și al energiei. Tabelul conține numele proiectului, entitatea responsabilă pentru implementarea proiectului (Guvernul sau Voievodatul), sursa de finanțare, precum și condițiile de execuție a proiectului. De exemplu, construcția câtorva tronsoane ale drumului S-8 Radziejowice – Białystok în zona voievodatului Podlaskie va fi executată de către Guvern cu bani de la PO corespunzătoare pentru perioada 2014-2020. Acest proiect este inclus în documentul de implementare a Strategiei de Dezvoltare a Transporturilor și în Programul Național de Construcții de Drumuri 2011-2015. 401. Cu toate acestea, chiar și unele dintre proiectele incluse în secțiunea de bază ar putea depinde de fondurile disponibile pentru anumite programe. Este cazul șoselei de centură S-61 Ostrów Mazowiecka-Augustów (tronsoanele din zona Podlaskie), finanțată prin Mecanismul „Conectarea Europei” (MCE) și PO finanțate de UE. Într-o observație se menționează că în cazul în care proiectul nu este aprobat de MCE, atunci ar trebui să fie pus în aplicare în întregime prin PO. Alte proiecte sunt finanțate integral de la bugetul de stat. Un exemplu în acest sens este extinderea Universității de Muzică Fryderyk Chopin - Facultatea Instrumental-Pedagogică din Białystok - un proiect multianual implementat de Ministerul Culturii și Patrimoniului Național din Polonia. Același lucru este valabil pentru reconstrucția și extinderea Spitalul Clinic Universitar al Universității de Medicină din Białystok, un proiect multianual implementat de către Ministerul Sănătății din fonduri de la bugetul de stat. CT subliniază în mod clar că implementarea proiectelor din lista de rezervă depinde de disponibilitatea fondurilor. De exemplu, construcția drumului voievodatului Białystok –Supraśl este supusă negocierilor dintre Polonia și Comisia Europeană. 402. În termen de cinci luni de la elaborarea CT, părțile trebuie să pregătească și să facă schimb de informații cu privire la proiectele care au ajuns pe lista de priorități. Orice alte modificări ale listei de intervenții ar trebui să fie aprobate de către ambele părți. Dacă informațiile despre un anumit proiect nu sunt complete, atunci intervenția respectivă ar putea fi eliminată de pe lista. Până la mijlocul lunii februarie a fiecărui an, MID at trebui să trimită informații despre proiecte autorităților de management ale programelor operaționale. În același timp, ar trebui să solicite informații de la autoritățile corespunzătoare de management ale programelor operaționale cu privire la punerea în aplicare a contractului / proiectului în anul precedent. Ar trebui să solicite, de asemenea, date de la autoritățile competente care sponsorizează proiecte care nu sunt vizate de programele UE. Până la sfârșitul lunii aprilie, voievodatul ar trebui să furnizeze MID informații cu privire la executarea contractului pentru anul anterior și cu privire la modul în 208 care au fost îndeplinite obiectivele și proiectele din cadrul POR. Până la sfârșitul lunii mai, MID ar trebui să pună în sarcina voievodatului evaluarea performanței CT în anul precedent. Voievodatul ar trebui să facă observații cu privire la proiect în termen de o săptămână; proiectul este aprobat dacă nu există observații. Observațiile din partea regiunii ar trebui să fie revizuite de către MID și, în cele din urmă, ar trebui să fie incluse în document. 403. Litigiile care apar în timpul punerii în aplicare a contractului ar trebui să fie soluționate pe cale amiabilă, așa cum se prevede în CT. Dacă una dintre părți încalcă acordul și prevederile contractuale, aceasta trebuie să remedieze problemele imediat. În acest context, se consideră încălcare orice acțiune sau omisiune de a întreprinde anumite acțiuni. Ar trebui să i se ceară în scris părții vinovate să remedieze problema. Dacă litigiile nu pot fi soluționate pe cale amiabilă, ele pot fi soluționate la Tribunalul districtual în raza căruia se află sediul social al MID. Cu toate acestea, din moment ce nu se specifică în mod clar ce înseamnă exact o acțiune sau o omisiune, neîndeplinirea obligațiilor contractuale și încălcarea contractului ar putea considerate neimportante de către părți. Adaptarea și adoptarea contractelor teritoriale în România 404. Aplicarea modelului polonez al contractelor teritoriale în România ar putea necesita unele schimbări semnificative din punct de vedere juridic, instituțional și administrativ. Din multe puncte de vedere, acest instrument este mult mai greu de pus în aplicare decât elaborarea bugetelor multianuale, pentru care România are deja o bază legală și politică (deși insuficientă, aceasta oferă un bun punct de plecare). Un motiv principal, pentru care acest model de acord contractual între administrațiile centrale și regionale s-a dovedit a fi de succes în Polonia și a ajutat la îmbunătățirea coordonării investițiilor publice la toate nivelurile de guvernare, este legat de gradul puternic de descentralizare al țării. Voievodatele, cea mai mare unitate administrativ-teritorială din Polonia, joacă un rol crucial la nivel regional. România, în schimb, nu dispune de un nivel administrativ regional formal, așa până când se va întâmpla acest lucru –în cazul în care agenda privind regionalizarea va duce vreodată la modificarea Constituției și la efectuarea tuturor celorlalte modificări legislative și normative necesare –contractele ar trebui să se potrivească cu structura administrativă actuală. În practică, aceasta ar însemna semnarea a opt acorduri între MDRAP și fiecare regiune administrativă, reprezentată de un Consiliu pentru Dezvoltare Regională (CDR). 405. CDR-urile funcționează ca un parteneriat între autoritățile de la diferite niveluri în cadrul unei regiuni (județ, oraș, comună). Mandatul unui CDR, astfel cum este definit în Legea nr. 315/2004125, vizează tocmai coordonarea politicilor și programelor de dezvoltare regională, atât pe cele cu finanțare din surse europene, cât și pe cele finanțate de la bugetul de stat. În ceea ce privește POR, CDR-ul fiecărei regiuni supraveghează activitățile ADR- urilor, asigurându-se că toate județele dintr-o regiune beneficiază de un tratament corect și egal. CDR finanțează părți ale bugetelor ADR-urilor prin bugetele județene. Din aceste consilii fac parte președinții consiliilor județene din fiecare regiune și trei reprezentanți ai administrațiilor locale din județ (unul pentru fiecare nivel al consiliilor locale – municipii sau 125 A se vedea Monitorul Oficial nr. 577 din 29.06.2004. 209 orașe mari, orașe mici și comune). CDR este condus de un președinte și un vicepreședinte, funcții care sunt ocupate prin rotație de reprezentanții județelor dintr-o anumită regiune, iar secretariatul său este asigurat de ADR. 406. Pentru introducerea unui contract teritorial semnificativ între guvernul central – cel mai probabil, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) –și CDR în toată România, ar fi necesare mai multe elemente, cum ar fi: (i) proiecte strategice la nivel județean; (ii) priorități și obiective regionale / locale clare; și (iii) un angajament puternic din partea părților interesate relevante în ceea ce privește efectuarea acestor intervenții, indiferent de schimbările politice. Primele două sunt îndeplinite, la un nivel elementar, având în vedere că există, chiar și în prezent, Strategii de Dezvoltare Județene și Regionale care definesc proiectele și prioritățile principale. De asemenea, într-adevăr, calitatea lor nu este întotdeauna la cel mai înalt standard; de exemplu, o problemă des întâlnită este tocmai aceea că sursele de finanțare nu sunt identificate întotdeauna, acest lucru având drept rezultat o listă lungă de proiecte potențiale, fără nicio legătură cu prioritățile și disponibilitatea reală a resurselor. În plus, este esențial ca principalii actori ai acordului (adică județele) să rămână la prioritățile menționate în contract și să încerce să nu modifice dispozițiile sau lista de proiecte. Indiferent cine va fi președintele de consiliu județean sau ce partid politic ar putea veni la putere la următoarele alegeri, toate părțile implicate ar trebui să respecte responsabilitățile și angajamentele asumate printr-un potențial acord. Acesta ar fi principalul scop –și beneficiu – al CT de la nivel județean din România. 407. Pe lângă angajamentul politic, ar trebui respectate următoarele principii pentru o ancorare eficientă a acestui instrument în contextul actual românesc: • O reală integrare a priorităților strategice. CT între județe și administrația centrală (MDRAP) nu ar trebui se suprapună cu sau să contrazică documentele de planificare existente, ci să le reunească pe toate (strategii de dezvoltare, planuri spațiale, documente de programare pentru fondurile UE și de la bugetul de stat etc.). Acest lucru ar necesita, de asemenea, o coordonare cu documentele de nivel superior (de exemplu, strategiile de dezvoltare regională, Master planul General de Transport etc.). • Un cadru legal corespunzător. În mod ideal, România ar trebui să aibă o legislație specifică care să reglementeze dezvoltarea (regională), la fel ca Legea poloneză din 2006 privind principiile politicii de dezvoltare, care constituie cadrul juridic general, care reglementează relația dintre voievodate și guvernul central în cadrul CT. O altă soluție posibilă ar fi modificarea Legii privind administrația publică pentru a permite semnarea și aplicarea acordurilor între CDR-uri și guvernul central. În prezent, județele și guvernul pot avea raporturi juridice contractuale pentru proiecte concrete de investiții. • Sancțiuni și/sau recompense credibile. Dacă una dintre părți încalcă CT, trebuie să existe mecanisme clare de sancționare a acestor acțiuni. În același timp, proiectele cuprinse într-un CT ar putea fi recompensate cu puncte bonus în timpul proceselor de evaluare (indiferent dacă este vorba despre programe finanțate de UE sau de la bugetul de stat) sau, în general, regiunile care reușesc să mențină aceleași priorități 210 ale CT pe întreaga perioadă de programare pot primi sume suplimentare pentru proiecte din bugetul național. Toate acestea ar asigura o mai mare previzibilitate și stabilitate în conceperea și implementarea de investiții strategice. • Consultări corespunzătoare. Angajamentul politic depinde de ampla răspundere privind prioritățile stabilite într-un CT. Într-adevăr, elaborarea unui astfel de document ar trebui să fie rezultatul unor consultări ample cu toate partidele politice, cu activiști ai societății civile, cu membri ai mediului academic și reprezentanți ai sectorului privat. • Programarea bugetară multianuală. În măsura în care este posibil, CT trebuie să aibă aceeași durată cu fondurile UE (adică șapte plus trei ani), iar fondurile de la bugetul de stat ar trebui să poată fi utilizate, de asemenea, într-un cadru multianual. Capitolul precedent s-a axat pe această problemă specifică. • Mecanisme de monitorizare și evaluare. MDRAP, ca lider al reformei administrației publice din România, ar trebui să aibă rolul de monitorizare și evaluare a conceperii și implementării CT. Acest lucru ar permite îmbunătățirea continuă a acestui instrument, schimbul de bune practici etc. Contracte teritoriale – pilot în România 408. Fără îndoială, înainte de a urma un cadru anume de contracte teritoriale, este nevoie de multe teste și proiecte-pilot. O alternativă la modelul regional descris mai sus, este aceea de a avea CT la nivelul județelor –toate județele sau doar câteva, pe baza unui sistem în care acestea își exprimă opțiunea de a participa sau de a se retrage din contract. Următoarele alineate dau exemplul ilustrativ al unui contract semnat între MDRAP și județul Bihor, din vestul României. Contractul ar putea fi semnat între Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP - reprezentat de ministru) și Consiliul Județean (prin președintele Consiliului Județean). 409. Județul Bihor are o strategie de dezvoltare coerentă și concretă pentru perioada 2014-2020, care conține obiective, ținte și proiecte clare, pe termen scurt și mediu. Documentul conține proiecte, sectoare, estimări bugetare, surse de finanțare și niveluri de prioritate ale proiectelor. Implementarea proiectului este, de asemenea, clar definită. O scurtă descriere a proiectului face trimitere la anumite elemente esențiale, cum ar fi relevanța intervenției pentru dezvoltarea avută în vedere și conectarea la obiectivele strategice ale județului; integrarea cu strategiile naționale / regionale; accesibilitatea teritorială; activitățile principale; solicitanți și parteneri potențiali; sursele de finanțare preconizate; calendar de implementare, gradul de prioritate; stadiul proiectului. 410. CT pentru Bihor ar trebui să facă referire și la strategiile principale relevante naționale, regionale / județene și ale UE. De exemplu, printre strategiile naționale s-ar putea regăsi Strategia Națională de Dezvoltare Durabilă 2013-2020-2030, Programul de Guvernare 2013-2016, Master Planul General De Transport, Strategia Națională de Dezvoltare Teritorială 2030, Strategia Națională de Sănătate 2014-2020, Strategia Sectorială în domeniul Culturii și Patrimoniului pentru perioada 2014-2020, Strategia privind educația și formarea profesională 2014-2020 și Strategia în domeniul Sportului 2030. Cel mai important document la nivel regional ar trebui să fie planul de dezvoltare pentru regiunea 211 Nord-Vest (unde este situat geografic Județul Bihor). Master planul regional/al județului Bihor privind alimentarea cu apă, Strategia de Dezvoltare a Județului Bihor și Planul de Urbanism General al județului sunt, probabil, documentele strategice principale la nivel județean. În ceea ce privește strategiile UE, lista ar trebui să includă Acordul de parteneriat UE-România 2014-2020, Strategia Europa 2020, politica TEN-T și, probabil, unele dintre reglementările la nivel de sector, cum ar fi Directiva privind apa potabilă etc. 411. Conform modelului polonez, ar trebui să fie elaborate două liste de proiecte prioritare în consultare cu actorii relevanți locali și naționali. Una dintre liste ar trebui să includă proiectele de bază și cealaltă ar trebui să vizeze intervențiile în funcție de disponibilitatea fondurilor. Lista de proiecte ar trebui să fie elaborată în consultare cu părțile interesate locale relevante (județe, orașe și comune). Un punct bun de plecare în alegerea priorităților ar putea fi strategia de dezvoltare actuală, care aplică o metodă de ordonare după priorități bazată pe corelația cu alte investiții în diferite etape la nivel județean și în legătură cu alte investiții viitoare din proiectele strategice și specifice. Desigur, unele dintre proiecte ar trebui implementate pe baza posibilităților care apar și a finanțărilor disponibile. Fiecare proiect care ajunge pe listă ar trebui să fie corelat cu cel puțin o strategie importantă. Este important să se menționeze sursa de finanțare pentru fiecare proiect, precum și care ar fi contribuția financiară a județului / orașului / comunei, ori de câte ori este cazul. 412. De exemplu, un proiect care ar avea, probabil, o șansă bună de ajunge pe lista proiectelor prioritare principale ar fi reabilitarea și modernizarea a 33 de kilometri din drumul județean 764, cu o valoare estimată de aproximativ 28 de milioane EUR. Potențiala sursă de finanțare identificată este Programul Operațional Regional. Proiectul este în concordanță cu obiectivul strategic care vizează dezvoltarea infrastructurii publice din județ și, de asemenea, cu obiectivul specific de modernizare a transportului în Bihor. Propunerea este, de asemenea, inclusă în Planul de Dezvoltare pentru regiunea Nord-Vest. Proiectul este și de importanță națională, pentru că s-ar conecta la TEN-T. 413. Contractul ar trebui să indice entitățile responsabile pentru punerea în aplicare a proiectelor, durata lor și termenul de implementare. Secțiunea privind litigiile și nerespectarea dispozițiilor ar putea fi îmbunătățită față de versiunea poloneză. Acțiunile și situațiile care ar duce la încălcarea contractului ar trebui să fie mai bine definite. În acest scop, contractul ar putea arăta mai clar care sunt acțiunile care încalcă dispozițiile și ce ar putea însemna neglijența (sau omisiunea). Mai mult decât atât, părțile semnatare ar putea avea în vedere să dea o definiție mai bună a acțiunilor care ar putea periclita punerea în aplicare a contractului și să dea exemple de acțiuni prin care părțile ar putea încălcare acordul. Pe lângă executarea generală a contractului, ar trebui să fie solicitată o evaluare a fiecărui proiect. În cazul în care punerea în aplicare este întârziată sau nu corespunde calendarului cu privire la care ambele părți au convenit, atunci partea responsabilă ar trebui să fie trasă la răspundere și ar trebui să sufere sancțiuni (administrative). În cazul în care un anumit procent al proiectelor incluse pe listă sunt neperformante pe o anumită perioadă de timp, atunci activitățile întreprinse de către partea responsabilă ar trebui analizate și ar trebui luate măsuri imediate pentru remedierea situației. Acțiuni recomandate pentru MDRAP 212 414. Pentru a continua discuția privind introducerea contractelor teritoriale în România, MDRAP trebuie să urmărească următoarele etape: • Crearea unei echipe tehnice speciale, responsabilă cu evaluarea în profunzime a caracterului oportun al adoptării contractelor teritoriale în România. De asemenea, această echipă internă ar putea colabora cu experți din exterior din alte state membre și instituții financiare internaționale. • Constituirea unui grup de experți juridici și analizarea cerințelor, modificărilor necesare etc. Acest lucru este important pentru a stabili ce se poate face în conformitate cu cadrul legislativ actual și ce schimbări sunt necesare, dacă este cazul. Ar fi deosebit de importantă stabilirea tipului de sancțiuni și recompense, care ar putea fi legate de adoptarea contractelor teritoriale. • Lansarea unui proces de consultare cu administrațiile locale pentru a testa ideea și a decide cu privire la structura optimă. Acest lucru ar putea fi realizat printr-o serie de evenimente în fiecare regiune, solicitând ajutorul Agențiilor pentru Dezvoltare Regională. Foarte important ar fi să se decidă cine ar putea fi părțile la acord: de exemplu, MDRAP și consiliile județene, sau MDRAP și CDR, sau ambele (în paralel). • Elaborarea unui plan de acțiune complet și a calendarului de implementare. Acest lucru va depinde de generarea unui impuls corespunzător și de implicarea tuturor părților interesate. • Lansarea unor contracte teritoriale-pilot în câteva regiuni. • Monitorizarea și evaluarea rezultatelor contractelor-pilot și adaptarea, lansarea și punerea în aplicare a modelului la scară națională. Acest lucru depinde – evident – de cât de bine funcționează în practică CT-pilot. Ar trebui să fie implicați experți externi în evaluarea rezultatelor CT, vizând o serie de domenii esențiale: juridic, tehnic, elaborarea politicilor și monitorizarea și evaluarea (M&E). 213 Anexa 1. Analiză intrări-ieșiri pentru evaluarea impactului PNDL 2014-2020 Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructura din România se bazează pe metodologia intrări-ieșiri, ceea ce facilitează identificarea efectelor directe și indirecte ale modificărilor suferite de variabilele asociate cererii din economie. Metodologia intrări- ieșiri este una din principalele metodologii utilizate pentru evaluarea impactului macroeconomic al diferitelor tipuri de investiții asupra economiei126. Metodologia surprinde mecanismul de transmitere a investiției asupra variabilelor relevante prin interacțiuni între ramurile economiei. Datele necesare analizei intrări-ieșiri sunt disponibile în tabelele simetrice de intrări- ieșiri. Datele sunt disponibile în tabelele ESA de resurse și utilizări, puse la dispoziție de Eurostat127. Dintre acestea, sunt utilizate tabelele simetrice de intrări-ieșiri, care sunt alcătuite prin conversia tabelelor de resurse și utilizări exprimate în prețuri de bază. Tabelul este format din patru cadrane, care reflectă: a) cerințele pentru intrări intermediare (primul cadran); b) utilizarea finală a bunurilor și serviciilor (al doilea cadran); c) cerințele pentru intrări primare (al treilea cadran); d) tranzacțiile de piață (al patrulea cadran). Datele sunt defalcate la nivelul a 65 de sectoare, în conformitate cu NACE Rev. 2128. A fost efectuată o agregare a celor 65 de sectoare la 4 sectoare, pe baza priorităților de investiții în infrastructură. Această agregare reflectă relația între tipul de investiții și sectoarele către care sunt direcționate aceste investiții. Tabelele de intrări-ieșiri sunt utilizate pentru a calcula coeficienții tehnici de intrare, matricea Leontief și reciproca sa, pe baza căreia este calculat impactul modificărilor exogene asupra componentelor de cerere finală. Tabelele de intrări-ieșiri sunt utilizate pentru a calcula coeficienți tehnici specifici de intrare pentru intermediare, componente de cerere finală și intrări primare129. Matricea coeficienților de intrare pentru intermediare este utilizată pentru a calcula reciproca lui Leontief. Dacă acceptăm că ieșirea sectorială este produsă cu coeficienți tehnici ficși130, atunci echilibrul între intrările și ieșirile totale poate fi descris de relația între vectorul de cerere finală, reciproca lui Leontief și vectorul ieșirilor. Această relație algebrică facilitează identificarea impactului modificărilor din componentele de cerere finală asupra ieșirilor. Modificările acestei relații algebrice (a se vedea Anexa 1.1) permite identificarea impactului programului de investiții asupra valorii adăugate și salarizării forței de muncă. 126 Morillas A., Moniche L., Castro J. M., Structural Funds. Light and Shadow from Andalusia, lucrare prezentată la cea de a XIII-a Conferință internațională a tehnicilor de intrări-ieșiri, Macerata, 21-25 august 2000. 127 http://ec.europa.eu/eurostat/web/esa-supply-use-input-tables/data/workbooks 128 Eurostat (2008a): NACE Rev. 2, Nomenclatorul statistic al activităților economice în Comunitatea Europeană, Metodologii și documente de lucru Eurostat 129 Eurostat (2008b): Eurostat Manual of Supply, Use and Input-Output Tables, Metodologii și documente de lucru Eurostat 130 Dobrescu, E. (2013): Restatement of the I-O Coefficient Stability Problem. Journal of Economic Structure 2:2 215 Impactul investițiilor de infrastructură asupra producției, valorii adăugate și salarizării forței de muncă este calculat reflectând un triplu efect: a) asupra economiei în ansamblu, b) asupra competitivității și randamentului investiției, și c) asupra impactului social al salarizării forței de muncă. Echilibrul între intrările și ieșirile totale este utilizat pentru a calcula impactul modificărilor asupra vectorului final de cerere (a se vedea Anexa 1.1). Investițiile de infrastructură se reflectă în componenta formării de capital brut fix a cererii finale. În acest caz, există două observații. Mai întâi, relația dintre vectorul cererii finale, reciproca lui Leontief și vectorul ieșirilor este reprezentată în diferențe (a se vedea Anexa 1.1). Justificarea din spatele acestei opțiuni rezidă în faptul că rezultatele transformării nu depind de nivelul componentelor din tabelele de intrări-ieșiri, ci doar de relația structurală dintre acestea. Aceste relații structurale sunt stabile pe termen mediu și scurt131, justificând astfel utilizarea celor mai recente date privind intrările și ieșirile (disponibile pentru 2010) pentru analiza perioadei 2014-2020. În al doilea rând, impactul investițiilor de infrastructură este urmărit în raport cu trei dimensiuni strategice: a) impactul asupra economiei în ansamblu, b) impactul asupra competitivității și randamentului investiției, și c) impactul social prin salarizarea forței de muncă. Aceasta facilitează o evaluare mai precisă a efectului investiției. Impactul programului de investiții în infrastructură. Rezultate principale Programul de investiții în infrastructură are un puternic efect pozitiv asupra productivității economice, valorii adăugate și salarizării forței de muncă, cel mai puternic fiind efectul asupra productivității economice, ceea ce reflectă efectul de stimulare majoră a investițiilor. Impactul asupra productivității cuprinde efectele directe și indirecte ale reciprocii lui Leontief și include atât valoarea adăugată din industrie, cât și consumul intermediar. În această privință, creșterea productivității reflectă capacitatea investiției de a stimula economia. În plus, trebuie luat în considerare faptul că această investiție este formată, în principal, din active fixe, a căror perioadă de amortizare este mai lungă decât procesul concret de realizare a investiției. Aceasta demonstrează că impactul activelor fixe este chiar mai mare decât cel indicat de multiplicatorii de productivitate. Sectoarele cu o mai mare valoare adăugată generează un randament net mai înalt, astfel încât investițiile în aceste sectoare, cum ar fi investițiile incluse în cadrul Serviciilor, generează un randament mai mare al investițiilor. Creșterea valorii adăugate este puternic corelată cu randamentul net al sectoarelor. În consecință, un impact mai mare al investiției asupra valorii adăugate reflectă un randament mai înalt. Tabelul 1 sugerează că cel mai mare impact este înregistrat în cazul serviciilor. Sectoarele cu un multiplicator înalt de valoare adăugată sunt, de exemplu, educația și activitățile auxiliare serviciilor financiare și de asigurări, caracterizate de o pondere redusă a consumului intermediar și un procent semnificativ de lucrători înalt calificați. Tot aceste sectoare sunt cele care tind să stimuleze competitivitatea generală a unei economii. Sectorul construcțiilor are un puternic efect de încurajare a activității economice, dar o valoare adăugată mult mai mică decât sectoarele 131 Dobrescu, E., „Restatement of the I-O Coefficient Stability Problem”, Journal of Economic Structure, 2:2, 2013. 216 menționate mai sus. Aceasta demonstrează că programul de investiții trebuie să fie orientat strategic, în vederea optimizării procesului de îndeplinire a unor ținte multiple, precum: a) un puternic efect de stimulare a economiei; b) un randament înalt al investițiilor. În acest context, trebuie menționat că programul de investiții în infrastructură excelează în ceea ce privește primul, dar nu și al doilea obiectiv. Investițiile în infrastructură au un puternic impact social, generând o creștere de 680,2 milioane EUR sub formă de salarii pentru forța de muncă în perioada 2014-2020. Există câteva sectoare cu un multiplicator înalt al salarizării forței de muncă, în special cele care angajează lucrători înalt calificați. Exemple din această categorie sunt: cercetarea și dezvoltarea științifică, educația, arhitectura și ingineria, încercările și analizele tehnice. Investițiile în aceste sectoare vor conduce la o majorare semnificativă a veniturilor. Nu este și cazul investițiilor de infrastructură, care se adresează unor sectoare cu un multiplicator al salarizării forței de muncă aflat sub medie. Cu toate acestea, datorită valorii nominale înalte a investițiilor, creșterea veniturilor este semnificativă. Tabelul 1. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructura din România în perioada 2014-2020 (creștere în mil. EUR din 2010) Creșterea Creșterea Creșterea Subprograme de Valoarea valorii nivelului de Sectoare productivității investiții investiției adăugate salarizare al (producție) (VA) forței de muncă Agricultură, silvicultură 93,4 39,6 18,0 și pescuit Industrie 1295,7 311,6 107,1 a) Drumuri naționale; b) Drumuri locale și comunale; c) Infrastructura Construcții 2879,2 3280,1 1160,3 287,4 socială (educație, sănătate, cultură și sport); d) Apa și apele uzate. Servicii 1202,3 586,2 267,8 Impact total 2879,2 5871,6 2097,7 680,2 Sursa: Calcule proprii, bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Investițiile în infrastructură generează activități economice în valoare de 2,04 euro pentru fiecare 1 euro cheltuit, indicând un efect multiplicativ supraunitar și subliniind utilitatea investiției. Rezultatul reflectă relația între valoarea totală a investiției și creșterea 217 productivității. Valoarea este comparabilă cu cea din alte cazuri132, reflectând efectul major de stimulare al investiției. Cel mai mare impact indirect al investițiilor de infrastructură în cea ce privește valoarea adăugată și salarizarea forței de muncă este înregistrat în cazul serviciilor, care, în perioada 2014-2020, au generat o creștere de 586,2 milioane EUR a valorii adăugate și de 267,8 milioane EUR a salarizării forței de muncă. Rezultatele subliniază importanța strategică a sectoarelor care angajează lucrători cu un grad înalt de calificare și a capacității de a genera valoare cu o pondere redusă a consumului intermediar. În același timp, acestea reflectă puternicul efect de stimulare al sectorului construcțiilor. Impactul programelor de investiții asupra unor sectoare cu profiluri diferite ilustrează necesitatea unui mix strategic de programe de investiții care să optimizeze rezultatele în privința unor ținte cheie precum: a) un puternic efect de stimulare a economiei; b) un randament înalt al investițiilor; c) impact social major. Tabelul 2. Evaluarea impactului programelor de investiții din România. Comparație între construcții și servicii Impactul economic Impactul asupra Impactul social (creșterea Sectoare general (creșterea competitivității nivelului de salarizare al productivității) (creșterea VA) forței de muncă) Construcții (drumuri județene și comunale, infrastructură socială, apă și ape uzate) 1 2 2 Servicii 2 1 1 *Pe baza unor multiplicatori specifici, calculați în funcție de tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Rezultatele (a se vedea tabelul 1 și 2) subliniază caracterul specific al programului de investiții în infrastructură, acesta având o capacitate excelentă de a stimula economia și de a crește volumul activităților economice, dar, ca urmare a naturii sale, și o capacitate mai redusă de a genera un randament înalt al investițiilor pe termen scurt. În același timp, programul generează creșteri semnificative ale veniturilor, ca urmare a valorii nominale înalte a investițiilor. 132 Morillas A., Moniche L., Castro J. M., Structural Funds. Light and Shadow from Andalusia, Lucrare prezentată la cea de a XIII-a Conferință internațională a tehnicilor de intrări-ieșiri, Macerata, 21-25 august 2000. 218 Anexa 1.1 Descriere algebrică a metodologiei Modelul intrări-ieșiri este un sistem liniar de ecuații, bazat pe funcția de producție Leontief și pe un vector specific al cererii finale. Echilibrul între intrările și ieșirile totale este reflectat de următoarele ecuații: ‫ݔ‬ଵ,ଵ + ⋯ ‫ݔ‬ଵ,௝ + ‫ݔ‬ଵ,ௗ = ‫ݔ‬ଵ ‫ݔ‬ଶ,ଵ + ⋯ ‫ݔ‬ଶ,௝ + ‫ݔ‬ଶ,ௗ = ‫ݔ‬ଶ ൞ … ‫ݔ‬௜,ଵ + ⋯ ‫ݔ‬௜,௝ + ‫ݔ‬ଵ,ௗ = ‫ݔ‬௜ (1) unde xi,j sunt valorile intermediare de la sectorul i la sectorul j, xi,d reprezintă cererea finală pentru produsul i, iar xi reprezintă productivitatea din sectorul i. Presupunând o funcție de producție de tip Leontief, relația 1 este scrisă sub forma: ܽଵ,ଵ ‫ݔ‬ଵ + ⋯ ܽଵ,௝ ‫ݔ‬௜ + ‫ݔ‬ଵ,ௗ = ‫ݔ‬ଵ ܽଶ,ଵ ‫ݔ‬ଵ + ⋯ ܽଶ,௝ ‫ݔ‬௜ + ‫ݔ‬ଶ,ௗ = ‫ݔ‬ଶ ൞ … ܽ௜,ଵ ‫ݔ‬ଵ + ⋯ ܽ௜,௝ ‫ݔ‬௜ + ‫ݔ‬௜,ௗ = ‫ݔ‬௜ (2) unde ai,j = xi,j/xj sunt coeficienții de intrare pentru valorile intermediare interne Prin manipularea algebrică a relației 2, obținem următoarea relație: (1 − ܽଵ,ଵ )‫ݔ‬ଵ −ܽଵ,ଶ ‫ݔ‬ଶ … −ܽଵ,௝ ‫ݔ‬௜ = ‫ݔ‬ଵ,ௗ ‫ۓ‬ −ܽଶ,ଵ ‫ݔ‬ଵ + (1 − ܽଶ,ଶ )‫ݔ‬ଶ … −ܽଶ,௝ ‫ݔ‬௜ = ‫ݔ‬ଶ,ௗ ‫۔‬ … (3) ‫ ە‬−ܽଶ,ଵ ‫ݔ‬ଵ + ܽଶ,ଶ ‫ݔ‬ଶ … (1 − ܽ௜,௝ )‫ݔ‬௜ = ‫ݔ‬௜,ௗ În formularul matricei, relația 3 poate fi scrisă ca: X = (I-A)-1 Y (4) 219 unde A este matricea coeficienților de intrare, I este matricea unității, (I-A)-1 este reciproca Leontief, X este vectorul de productivitate, iar Y este vectorul cererii finale. Relația (4) este exprimată în diferențe pentru a izola impactul relațiilor structurale dintre sectoarele economiei. ΔX = (I-A)-1 ΔY (5) Relația 5 este utilizată pentru a analiza impactul modificării cererii finale asupra modificării productivității. Prin aceeași metodă, relațiile (6) și (7) sunt utilizate pentru a analiza impactul modificării cererii finale asupra valorii adăugate și salarizării forței de muncă133. ΔVA = vi (I-A)-1 ΔY (6) unde vi = VAi/Xi, VA reprezintă valoarea adăugată în sectorul i, restul notației rămânând nemodificat ΔCE = ei (I-A)-1 ΔY (7) unde vi = CEi/Xi , CEi reprezintă salarizarea forței de muncă în sectorul i, restul notației rămânând nemodificat. 133 Morillas A., Moniche L., Castro J. M., Structural Funds. Light and Shadow from Andalusia, lucrare prezentată la cea de a XIII-a Conferință internațională a tehnicilor de intrări-ieșiri, Macerata, 21-25 august 2000. Eurostat, Eurostat Manual of Supply, Use and Input-Output Tables, Metodologii și documente de lucru Eurostat, 2008, p. 508. 220 Anexa 1.2 Agregarea sectorială a industriilor din tabelele simetrice de intrări-ieșiri Numărul Sectoare conform NACE Rev. 2 Agregare Alcătuire sectorului sectorială sectorială 1 Culturi și creșterea animalelor, vânătoare și servicii Agricultură, 1-3 conexe silvicultură și pescuit 2 Silvicultură și exploatare forestieră Industrie 4-22 3 Pescuit și acvacultură Construcții* 27 4 Industria extractivă și exploatarea în carieră Servicii 23-26, 28-65 5 Fabricarea produselor alimentare, a băuturilor și a produselor din tutun 6 Fabricarea articolelor textile, de îmbrăcăminte și din piele 7 Produse ale industriei de prelucrare a lemnului și fabricarea articolelor din lemn 8 Fabricarea de hârtie și produse din hârtie 9 Tipărirea și reproducerea pe suporți a înregistrărilor 10 Producerea cocsului și a produselor petroliere de rafinare 11 Fabricarea substanțelor și produselor chimice 12 Fabricarea produselor farmaceutice de bază și a preparatelor farmaceutice 13 Produse ale industriei de prelucrare a cauciucului și a maselor plastice 14 Fabricarea altor produse minerale 15 Fabricarea metalelor comune 16 Fabricarea produselor prefabricate din metal, cu excepția mașinilor și echipamentelor 17 Fabricarea calculatoarelor, electronicelor și produselor optice 18 Fabricarea echipamentului electric 221 19 Produse ale industriei de mașini și echipamente 20 Fabricarea autovehiculelor, remorcilor și semiremorcilor 21 Fabricarea altor mijloace de transport 22 Producția de mobilier; alte industrii prelucrătoare 23 Repararea și instalarea mașinilor și echipamentelor 24 Producerea și furnizarea energiei electrice, a gazelor naturale și a agentului termic 25 Colectarea, tratarea și furnizarea apei 26 Servicii de canalizare; activități de colectare, tratare și eliminare a deșeurilor; recuperarea materialelor; activități de remediere și alte servicii de gestionare a deșeurilor 27 Construcții* 28 Comerțul cu ridicata și cu amănuntul și reparații de autovehicule și motociclete 29 Comerțul cu ridicata, cu excepția autovehiculelor și motocicletelor 30 Comerțul cu amănuntul, cu excepția autovehiculelor și motocicletelor 31 Transport terestru și transport prin conducte 32 Transporturi pe apă 33 Transport aerian 34 Activități de depozitare și asistență în sectorul transporturilor 35 Servicii de poștă și curierat 36 Servicii de cazare și alimentație publică 37 Activități de tipărire 38 Servicii de producție a peliculelor cinematografice și a programelor video și de televiziune, înregistrări audio și muzicale; activități de programare și radiodifuziune 39 Telecomunicații 222 40 Programare, consultanță și alte activități din domeniul IT; servicii IT 41 Servicii financiare, cu excepția asigurărilor și fondurilor de pensii 42 Asigurări, reasigurări și fonduri de pensii, cu excepția contribuțiilor obligatorii la sistemul de asigurări sociale 43 Activități auxiliare serviciilor financiare și de asigurări 44 Activități imobiliare 45 din care: chirii imputate pentru locuințele ocupate de proprietari 46 Activități juridice și de contabilitate; Activități privind sediile sociale; activități de consultanță în management 47 Activități de arhitectură și inginerie; analize și testări tehnice 48 Cercetare și dezvoltare științifică 49 Publicitate și studii de piață 50 Alte activități specializate, științifice și tehnice; activități veterinare 51 Activități de închiriere și leasing 52 Activități de ocupare a forței de muncă 53 Activitățile agențiilor de turism, servicii de rezervare ale tur-operatorilor și activități asociate 54 Activități de pază și protecție și investigații; servicii legate de clădiri și amenajări peisajere; activități administrative și de sprijinire a activităților de birou, alte activități de sprijinire a întreprinderilor 55 Administrație publică și apărare; asigurări sociale obligatorii 56 Educație 57 Activități pentru sănătatea umană 58 Servicii de asistență socială 223 59 Activități creative, artistice și de divertisment; activități ale bibliotecilor, arhivelor, muzeelor și alte activități culturale; jocuri de noroc și pariuri 60 Activități sportive și recreative 61 Activități ale organizațiilor asociative 62 Repararea computerelor și a bunurilor personale și de uz casnic 63 Alte activități de servicii personale 64 Activități ale gospodăriilor în calitate de angajatori; servicii și bunuri nediferențiate, generând activități în gospodărie pentru uzul propriu 65 Activități ale organizațiilor și organismelor extrateritoriale * Investițiile în drumuri naționale și drumuri comunale și investițiile în infrastructura socială sunt alocate ca investiții în construcții ca urmare a alcătuirii din NACE Rev. 2 (a se vedea Comisia Europeană, 2008, p. 211) 224 Anexa 1.3. Tabele simetrice de intrări-ieșiri agregate Tabelul A3.1. Primul cadran al tabelelor simetrice de intrări-ieșiri pentru ultimul an disponibil (2010) Agricultură, silvicultură și Industrie Construcții Servicii pescuit Agricultură, silvicultură și pescuit 4659,7 5752,6 19,9 50,2 Industrie 1375,6 18826,0 8964,3 17490,6 Construcții 85,0 1110,4 3302,5 5516,0 Servicii 1820,2 14286,9 6844,9 36474,7 Sursa: Agregare sectorială bazată pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Tabelul A3.2. Al doilea cadran al tabelelor simetrice de intrări-ieșiri pentru ultimul an disponibil (2010) Consumul Formarea brută Export Utilizare Consum casnic* public** de capital fix*** FOB finală Agricultură, silvicultură și pescuit 3592,6 481,2 322,6 1838,4 6234,8 Industrie 27596,8 290,6 8482,9 31919,7 68290,0 Construcții 3285,0 0,4 18243,3 513,7 22042,5 Servicii 39879,4 19512,7 3351,7 10433,0 73176,8 Sursa: Agregare sectorială bazată pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Legendă: *Obținut prin adunarea cheltuielilor pentru consumul final al gospodăriilor și a cheltuielilor organizațiilor non-profit care deservesc gospodării; **Cheltuielile cu consumul final public; ***Obținut prin adunarea formării brute de capital fix, modificarea valorilor și modificarea inventarelor. 225 Tabelul A3.3. Al treilea cadran al tabelelor simetrice de intrări-ieșiri pentru ultimul an disponibil (2010) Agricultură, silvicultură și Industrie Construcții Servicii pescuit Impozite minus subvenții pentru producție 265,8 1858,0 1008,4 4170,6 Utilizare finală la prețurile de achiziție 8206,4 41834,0 20139,9 63702,2 Alte impozite nete pe producție -634,3 164,6 30,6 493,5 Remunerarea salariaților 3214,3 9499,7 2808,3 29535,1 Excedent brut de exploatare 4512,3 17973,8 8500,1 34627,1 Valoarea adăugată la prețul de bază 7092,3 27638,2 11339,0 64655,8 Producția la prețul de bază 15298,7 69472,2 31479,0 128358,0 Importuri CIF 1418,7 45316,9 368,0 4612,5 Resurse la prețul de bază 16717 114947 32056 132604 Sursa: Agregare sectorială bazată pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Tabelul A3.4. Al treilea cadran al tabelelor simetrice de intrări-ieșiri pentru ultimul an disponibil (2010) Formarea brută Export Utilizare Consum casnic* Consum public** de capital fix*** FOB finală Impozite minus subvenții pentru producție 4912,0 1387,7 6299,7 Sursa: Agregare sectorială bazată pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Legendă: *Obținut prin adunarea cheltuielilor pentru consumul final al gospodăriilor și a cheltuielilor organizațiilor non-profit care deservesc gospodării; **Cheltuielile cu consumul final public; ***Obținut prin adunarea formării brute de capital fix, modificarea valorilor și modificarea inventarelor. 226 Anexa 1.4. Coeficienții de intrări și reciproca lui Leontief Tabelul A4.1. Coeficienți de intrări Agricultura, silvicultura și Industria Construcții Servicii pescuitul Agricultură, silvicultură și pescuit 0,279 0,050 0,001 0,000 Industrie 0,082 0,164 0,280 0,132 Construcții 0,005 0,010 0,103 0,042 Servicii 0,109 0,124 0,214 0,275 Impozite minus subvenții pentru producție 0,016 0,016 0,031 0,031 Alte impozite nete pe producție -0,038 0,001 0,001 0,004 Remunerarea salariaților 0,192 0,083 0,088 0,223 Excedent brut de exploatare 0,270 0,156 0,265 0,261 Valoarea adăugată la prețul de bază 0,424 0,240 0,354 0,488 Producția la prețul de bază 0,915 0,604 0,982 0,968 Importuri CIF 0,085 0,394 0,011 0,035 Sursa: Calcule proprii bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Tabelul A4.2. Coeficienți de intrări Formarea brută Export Utilizare Consum casnic* Consum public** de capital fix*** FOB finală Agricultură, silvicultură și pescuit 0,045 0,024 0,010 0,041 0,035 Industrie 0,348 0,014 0,267 0,714 0,388 Construcții 0,041 0,000 0,574 0,011 0,125 Servicii 0,503 0,962 0,105 0,233 0,416 Impozite minus subvenții pentru producție 0,062 0,000 0,044 0,000 0,036 Sursa: Calcule proprii bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. 227 Tabelul A4.3. Reciproca lui Leontief Agricultura, silvicultura și Industria Construcții Servicii pescuitul Agricultură, silvicultură și pescuit 1,399 0,087 0,032 0,018 Industrie 0,184 1,250 0,450 0,253 Construcții 0,021 0,025 1,139 0,070 Servicii 0,248 0,235 0,418 1,446 Sursa: Calcule proprii bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Anexa 1.5. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructură Tabelul A5.1. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructura din România în 2014 (creștere mil. EUR 2010) Creșterea Creșterea nivelului de Creșterea valorii Sectoare productivității salarizare al forței de adăugate (VA) (producție) muncă Agricultură, silvicultură și pescuit 11,5 4,9 2,2 Industrie 159,1 38,3 13,2 Construcții 402,8 142,5 35,3 Servicii 147,7 72,0 32,9 Impact total 721,1 257,6 83,5 Sursa: Calcule proprii, bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Tabelul A5.2. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructura din România în 2015 (creștere mil. EUR 2010) Creșterea Creșterea nivelului de Creșterea valorii Sectoare productivității salarizare al forței de adăugate (VA) (producție) muncă Agricultură, silvicultură și pescuit 12,0 5,1 2,3 Industrie 167,1 40,2 13,8 Construcții 423,0 149,6 37,1 Servicii 155,1 75,6 34,5 Impact total 757,2 270,5 87,7 Sursa: Calcule proprii, bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. 228 Tabelul A5.3. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructură din România în 2016 (creștere mil. EUR 2010) Creșterea Creșterea nivelului de Creșterea valorii Sectoare productivității salarizare al forței de adăugate (VA) (producție) muncă Agricultură, silvicultură și pescuit 12,6 5,4 2,4 Industrie 175,5 42,2 14,5 Construcții 444,2 157,1 38,9 Servicii 162,8 79,4 36,3 Impact total 795,1 284,1 92,1 Sursa: Calcule proprii, bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Tabelul A5.4. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructura din România în 2017 (creștere mil. EUR 2010) Creșterea Creșterea nivelului de Creșterea valorii Sectoare productivității salarizare al forței de adăugate (VA) (producție) muncă Agricultură, silvicultură și pescuit 13,3 5,6 2,6 Industrie 184,2 44,3 15,2 Construcții 466,3 164,9 40,9 Servicii 170,9 83,3 38,1 Impact total 834,7 298,2 96,7 Sursa: Calcule proprii, bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Tabelul A5.5. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructură din România în 2018 (creștere mil. EUR 2010) Creșterea Creșterea nivelului de Creșterea valorii Sectoare productivității salarizare al forței de adăugate (VA) (producție) muncă Agricultură, silvicultură și pescuit 13,9 5,9 2,7 Industrie 193,5 46,5 16,0 Construcții 489,8 173,2 42,9 Servicii 179,5 87,5 40,0 Impact total 876,7 313,2 101,6 Sursa: Calcule proprii, bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. Tabelul A5.6. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructură din România în 2019 (creștere mil. EUR 2010) Creșterea Creșterea nivelului de Creșterea valorii Sectoare productivității salarizare al forței de adăugate (VA) (producție) muncă Agricultură, silvicultură și pescuit 14,6 6,2 2,8 Industrie 203,1 48,8 16,8 Construcții 514,1 181,9 45,0 Servicii 188,5 91,9 42,0 Impact total 920,3 328,8 106,6 Sursa: Calcule proprii, bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. 229 Tabelul A5.7. Evaluarea impactului programului de investiții în infrastructură din România în 2020 (creștere mil. EUR 2010) Creșterea Creșterea nivelului de Creșterea valorii Sectoare productivității salarizare al forței de adăugate (VA) (producție) muncă Agricultură, silvicultură și pescuit 15,4 6,5 3,0 Industrie 213,3 51,3 17,6 Construcții 539,9 191,0 47,3 Servicii 197,9 96,5 44,1 Impact total 966,4 345,3 112,0 Sursa: Calcule proprii, bazate pe datele Eurostat privind tabelele simetrice de intrări-ieșiri pentru România. 230 Anexa 2. Evaluarea necesarului de investiții generat de riscurile schimbărilor climatice Prezenta secțiune dezvoltă o metodologie simplă de evaluare a riscurilor în scopul generării unei hărți a principalelor riscuri induse de schimbările climatice (inundații, secetă, furtuni de zăpadă și îngheț). Aspectul cel mai important constă în faptul că o hartă a riscurilor la nivel de județ poate oferi informații utile în scopurile politicilor de gestionare a riscurilor, precum asigurarea riscurilor induse de schimbările climatice, dar și informații utile în evaluarea fondurilor publice necesare gestionării unor astfel de evenimente. Evaluarea riscurilor Măsurarea frecvențelor / probabilităților Riscul este indicat de frecvența (probabilitatea) unui eveniment, înmulțită cu daunele produse. Modificările climatice examinate aici sunt generate de efectele combinate ale temperaturii și precipitațiilor. Pentru a evalua probabilitatea creșterii / scăderii temperaturilor peste / sub valorile date și a precipitațiilor peste / sub limitele stabilite sunt utilizate date furnizate de ANM, care conțin valorile medii lunare ale temperaturilor și precipitațiilor din ultimii 30 de ani din fiecare județ din România. Se calculează media spațială a valorilor pentru fiecare județ, pe baza datelor înregistrate de rețelele de monitorizare descrise mai sus. În funcție de acest set de date de bază, sunt calculate câteva distribuții de probabilități care corespund cel mai bine seriilor cronologice de temperaturi și precipitații din fiecare județ. Pentru a efectua calculele de bază, au fost luate în considerare doar distribuțiile normale, determinate pentru fiecare parametru și fiecare județ care indică valorile devierii medii și standard respective. Utilizarea unei cantități mari de date permite, de asemenea, determinarea funcțiilor de distribuție a probabilităților care integrează fluctuațiile pe termen scurt ale valorilor parametrilor. Exercițiul de față are rolul unui exemplu, care poate (și este recomandat) să fie extins pentru a include fluctuațiile pe termen scurt, distribuțiile valorilor extreme, efectele combinate ale topirii zăpezii și a ploilor, distribuțiile preconizate ale daunelor pentru fiecare județ. Existența acestor distribuții, bazate pe date reale, permite calculul probabilităților fiecărui parametru și a combinațiilor acestora. Prin urmare, există două opțiuni pentru temperatură și două opțiuni pentru precipitații, care se combină cu fiecare opțiune de temperatură, având ca rezultat 4 evenimente, conform figurii de mai jos. Probabilitățile sunt calculate pentru anul următor seriei cronologice a datelor – fiecare nou an adaugă noi date care pot modifica parametrii de distribuție, după efectuarea unui nou calcul al distribuției. Arborele evenimentelor rezultate la nivelul fiecărui județ este prezentat, cu titlu de exemplu și în mod aleatoriu, pentru județul Argeș. Pentru ilustrare, prezentăm mai jos un exemplu al distribuției optime, deși distribuțiile normale și valorile lor de moment sunt utilizate pentru evaluările privind fiecare județ. 231 Arborele evenimentelor provocate de schimbările climatice Temperatură Precipitații Tip eveniment Înalt Inundație Înalt(>0C) Redus Secetă Înalt Zăpadă Redus(<0C) Redus Îngheț Precipitații reduse Notă: limita între temperaturile redusă și înaltă este de zero grade Celsius (aceasta face diferența între ploaie și zăpadă în cazul precipitațiilor). Pot fi luate în considerare scenarii mai complexe, cum ar fi combinația, cu efecte grave, între zăpada topită și ploaie la temperaturi peste limita înghețului. În astfel de cazuri, arborele evenimentelor va fi extins pentru a include mai multe opțiuni. Prezentul raport oferă doar un exemplu de cartografiere, nefiind o evaluare extinsă a riscurilor. Evaluarea pagubelor Cealaltă componentă a riscului constă în daunele asociate fiecărui tip de eveniment și pentru fiecare județ. În acest caz, datele nu sunt diversificate precum în cazul parametrilor monitorizați. Sursele de bază sunt reprezentate de baza de date UNSDR pentru România (valorile medii pentru inundații și secete) și de datele privind intervențiile fondului UE pentru solidaritate (valoarea pagubelor zăpezii și înghețului), iar datele referitoare la 232 inundații conținute într-un proiect al Băncii Mondiale privind riscurile asociate inundațiilor în România și un studiu al Băncii Mondiale privind riscurile schimbărilor climatice în ECA134 oferă câteva estimări cu caracter general. Pe baza acestor date au fost determinate pagubele medii pe tip de eveniment, care au fost considerate similare pentru fiecare județ. Deoarece acest studiu deschide calea către determinări mai elaborate și sistematizate, această aproximare este utilizată pentru a determina valorile de risc la nivel județean pentru fiecare tip de eveniment produs de schimbările climatice care a fost luat în considerare. Suma acestor riscuri este prezentată în secțiunea privind riscurile combinate. Valorile luate în considerare (a se vedea Anexa 2.3) pentru pagubele pe tip de eveniment sunt următoarele: 1) Inundații – 328 milioane USD/eveniment 2) Secetă – 250 milioane USD/eveniment 3) Ninsoare – 300 milioane USD/eveniment 4) Îngheț – 300 milioane USD/eveniment Aceste valori sunt orientative și considerate egale pentru fiecare județ. Pentru o evaluare a riscurilor cu un nivel înalt de precizie, este necesară punerea în aplicare a unui program cuprinzător de determinare a pagubelor din fiecare județ asociate evenimentelor de mai sus. Este, de asemenea, important să observăm că tipul de analiză din cazul de față nu reprezintă o analiză a valorilor extreme ale celor patru evenimente. Scopul acestui exercițiu este de a evalua corelația între parametrii climatologici (temperatura și precipitațiile) și posibilele evenimente prezentate mai sus, utilizând metoda arborelui de evenimente. Metoda valorilor excedentare (peak over threshold) nu este utilizată în acest caz pentru a determina valorile extreme asociate unei distribuții date în scopul identificării curbelor probabilității de depășire a limitelor. De asemenea, deoarece ipoteza de bază este că pagubele sunt similare în fiecare județ, prezentul raport nu își propune să determine o curbă Farmer. Valorile seriilor de date sunt introduse într-o distribuție normală, astfel încât să permită calcularea unor scenarii cu valori diferite ale parametrilor (precum temperaturi negative sau pozitive etc.). Pagubele sunt considerate similare în toate județele (este puternic recomandat un program de cercetare privind distribuirea pagubelor). Riscul rezultat este măsurat pentru anul ulterior seriei de date, iar toate datele reale noi, care completează seria necesită o nouă determinare a distribuției pentru evaluarea probabilităților. În plus, nivelul pagubelor este modificat de investițiile alocate pentru măsuri de atenuare precum sisteme de prevenire a inundațiilor, zone de retenție, evacuări ale apei de la barajele din amonte etc. Aceste modificări conduc la modificarea valorilor pagubelor, cu efecte asupra alocării noilor investiții. 134 Banca Mondială, Insurance against Climate Change: Financial Disaster Risk Management and Insurance Options for Climate Change Adaptation in Bulgaria, 2014. 233 Hărțile de risc ale schimbărilor climatice Riscurile evenimentelor provocate de schimbările climatice menționate mai sus sunt calculate ca produsul între probabilitate și pagubă. Hărțile privind fiecare risc de la nivel de județ sunt prezentate mai jos. Pe fiecare hartă (din cele patru tipuri de riscuri descrise mai sus) există patru (de exemplu, pentru riscul de inundații) sau mai multe (de exemplu, pentru riscul de ninsoare) serii de valori ale riscului care permit, în fiecare caz, o mai bună înțelegere a celor mai importante diferențe. Harta riscului de inundații Prima hartă este cea a riscului de inundații. Aici, cele mai afectate sunt părțile de nord-vest, est și sud ale țării, alături de județele aflate de-a lungul Dunării. De fapt, tot aceste zone au fost afectate de către inundațiile din 2005. Trebuie menționat totuși faptul că există și efecte ale precipitațiilor din afara României, provocate de influența Dunării, care nu sunt analizate aici. Riscul anual de inundații (mii USD) Riscul anual de inundații (mii USD) Harta riscului de secetă Riscul de secetă are un model similar cu riscul de inundații. Acesta pare a fi normal, deoarece, în unii ani, bazinele hidrografice produc inundații, iar în alți ani se confruntă cu precipitații reduse și/sau un nivel înalt de evaporare și, implicit, cu secetă. Este evident că valorile detaliate de probabilitate și pagubele sunt diferite în cele două cazuri. O altă observație necesară în acest caz este faptul că investițiile necesare protejării împotriva efectelor inundațiilor nu sunt similare cu cele pentru gestionarea efectelor secetei. 234 Riscul anual de secetă (mii USD) Riscul anual de secetă (mii USD) Harta riscului de ninsoare Riscul asociat ninsorilor masive din județele României prezintă un model diferit de modelul evenimentelor anterioare. În acest caz, cele mai afectate sunt zonele estică și centrală, în timp ce litoralul și zona de sud-vest (având o climă mediteraneeană) sunt mai puțin expuse riscului de ninsori masive. Zona montană prezintă riscuri înalte de ninsoare, urmată de câmpiile de est și sud-est, cu un risc de ninsori considerabile. Riscul anual de ninsori (mii USD) Riscul anual de ninsori (mii USD) Riscul de îngheț Modelul riscului de îngheț este similar modelului riscului de furtună de zăpadă. Județul Covasna, recunoscut ca polul înghețului din România, prezintă cea mai mare incidență probabilă a evenimentelor de îngheț. Ca și în cazul riscului de ninsoare, câmpiile de est și sud-est sunt mai expuse la îngheț decât vestul României. 235 Riscul anual de îngheț (mii USD) Riscul anual de îngheț (mii USD) Riscurile combinate ale efectelor schimbărilor climatice A fost dezvoltată o aplicație Excel pentru o cartografiere corectă a riscurilor asociate fiecărui județ, în care valoarea de risc a fiecărui județ este introdusă în cazurile asociate cu suprafața respectivului județ. Harta totală a riscului de evenimente generate de schimbările climatice – care însumează riscurile separate, indicate mai sus – este prezentată mai jos. Riscuri totale ale schimbărilor climatice (mii USD) Riscuri totale ale schimbărilor climatice (mii USD) Este interesant de observat că județele cu cel mai mare risc de evenimente generate de schimbările climatice sunt și județele cel mai puțin dezvoltate din România. În plus, aceste județe dispun de mai puține resurse pentru atenuarea evenimentelor generate de schimbările climatice și sunt mai dependente de fondurile de la bugetul de stat, necesare reducerii unor astfel de riscuri. 236 Anexa 3: Criterii de selecție a investițiilor noi și curente conform OUG nr. 88/2013 Principii Criterii de prioritizare a proiectelor Criterii de prioritizare a proiectelor în noi continuare Principiul 1: 1.1: Obiectivele și țintele proiectului 1.1: Obiectivele și țintele proiectului Oportunitatea sunt relevante? [10 puncte] mai sunt relevante? [10 puncte] proiectului în contextul 1.2: Proiectul reprezintă o prioritate 1.2: Proiectul mai reprezintă o strategiilor sectoriale ridicată în contextul actualelor strategii prioritate ridicată în contextul sau naționale [20 sectoriale sau naționale? [10 puncte] actualelor strategii sectoriale sau puncte] naționale? [10 puncte] Principiul 2: 2.1: Proiectul este justificat economic 2.1: Proiectul mai este justificat Justificarea economică prin studiul de prefezabilitate? [15 economic? [10 puncte] și socială [40 puncte puncte] 2.2: Proiectul mai are justificare pentru proiectele 2.2: Proiectul are justificare socială? [10 socială? [10 puncte] noi/30 puncte pentru puncte] 2.3: Impactul de mediu al proiectului a proiectele în 2.3: Impactul de mediu al proiectului fost și este acceptabil? [5 puncte] continuare] corespunde legislației în vigoare? [10 2.4: Clauzele de cumpărare/achiziții au puncte] fost/sunt competitive? [5 puncte] 2.4: Clauzele de cumpărare/achiziții concepute sunt competitive? [5 puncte] Principiul 3: 3.1: Cerințele totale de finanțare ale 3.1: Cerințele totale de finanțare ale Suportabilitatea și proiectului respectă o estimare realistă proiectului respectă și au respectat o sustenabilitatea a resurselor disponibile pentru estimare realistă a resurselor financiară [20 puncte] sector/subsector? [10 puncte] disponibile pentru sector/subsector? 3.2: Finanțarea totală/Fondurile [10 puncte] necesită și cofinanțare de la bugetul de 3.2: Finanțarea totală/Fondurile stat? [5 puncte] necesită și cofinanțare de la bugetul 3.3: Există aranjamente credibile de stat? [5 puncte] pentru a acoperi durabil costurile de 3.3: Există aranjamente credibile operare și întreținere rezultate odată pentru a acoperi durabil costurile de ce proiectul este finalizat? [5 puncte] operare și întreținere rezultate odată ce proiectul este finalizat? [5 puncte] 237 Principiul 4: 4.1: Cât de bine s-a făcut actuala 4.1: Cât de bine s-a făcut actuala Aranjamente pentru pregătire a proiectului? [10 puncte] pregătire a proiectului ? [10 puncte] implementare/Perfor 4.2: S-au definit indicatori 4.2: Există o structură de manța în corespunzători pentru progresul și management de proiect identificată implementare [20 performanța proiectului și au fost care răspunde de progresul puncte pentru noi/30 proiectate aranjamente adecvate implementării? [5 puncte] puncte pentru pentru monitorizare și evaluare? [5 4.3: Cât de bine se realizează existente] puncte] managementul actual al proiectului? 4.3: Există o structură de management [15 puncte] de proiect identificată care răspunde de progresul implementării? [5 puncte] Principiu auxiliar A.1: Cât de avansat este proiectul ca (numai pentru timp rămas, respectiv câți ani au mai proiectele în rămas sau stadiu fizic, respectiv cât continuare): Perioada mai este de implementat? [5 puncte rămasă până la suplimentare] finalizare [puncte A.2: Care ar fi costurile asociate suplimentare] restructurării sau închiderii proiectului? [-5 puncte suplimentare] 238 Anexa 4: Contract teritorial pentru Voievodatul Podlaskie În temeiul prevederilor art. 14, secțiunea 4, coroborat cu secțiunea 2, punctul 1 din Legea din 6 decembrie 2006 privind principiile de gestionare a politicii de dezvoltare (Monitorul Oficial nr. 84/2009, poz. 712, cu modificările ulterioare), denumită în continuare „Legea”, având în vedere dispozițiile din: 1. Rezoluția nr. 189 a Consiliului de Miniștri din 24 septembrie 2014 prin care a fost aprobat Contractul Teritorial negociat pentru Voievodatul Podlaskie, în baza art. 140, secțiunea 2, punctul 1 din Lege, 2. Rezoluția Consiliului Director al Voievodatului nr. …… din ………… prin care a fost aprobat Contractul Teritorial negociat, în baza art. 140, secțiunea 3 din Lege, 3. Acordul de parteneriat aprobat de Comisia Europeană la 23 mai 2014, denumit în continuare „Acordul de parteneriat”, 4. Programul operațional regional 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, denumit în continuare „POR”, 5. Programele operaționale naționale 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, 6. Strategia națională de dezvoltare în perspectiva anului 2020: Societate activă, economie competitivă, stat eficient, aprobată de Consiliul de Miniștri la 25 septembrie 2012, 7. Strategia națională de dezvoltare regională 2010-2020: Regiuni, orașe, zone rurale, aprobată de Consiliul de Miniștri la 13 iulie 2010, 8. Strategia de dezvoltare socio-economică a estului Poloniei până în anul 2020, aprobată de Consiliul de Miniștri la 11 iulie 2013, 9. Strategia de Dezvoltare a Voievodatului Podlaskie până în 2020, aprobată de Consiliul Voievodatului la 9 septembrie 2013, 10. Europa 2020: O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, precum și prevederile din: 11. Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 347 din 20.12.2013, p. 320, cu modificările ulterioare), denumit în continuare „Regulamentul nr. 1303/2013”, 12. Regulamentul (UE) nr. 1301/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul european de dezvoltare regională și dispozițiile specifice aplicabile obiectivului referitor la investițiile pentru creștere economică și locuri de muncă și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 (JO L 347 din 20.12.2013, p. 289), 239 13. Regulamentul (UE) nr. 1304/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul social european și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1081/2006 al Consiliului (JO L 347 din 20.12.2013, p. 281), 14. Legea din 11 iulie 2014 privind principiile de punere în aplicare a programelor referitoare la politica de coeziune finanțate în perioada 2014 - 2020 (M. O. din 2014, poz. 1146), denumite în continuare „Legea de aplicare”, 15. Legea din 5 iunie 1998 privind guvernarea locală a voievodatelor (M. O. din 2013, poz. 596, cu modificările ulterioare), 16. Legea din 4 septembrie 1997 privind sectoarele administrației guvernamentale (M. O. din 2013, poz. 743, cu modificările ulterioare), 17. Legea din 13 noiembrie 2003 privind veniturile unităților administrative locale (M. O. din 2014, poz. 1115), 18. Legea din 27 august 2009 referitoare la finanțele publice (M. O. din 2013, poz. 885, cu modificările ulterioare), 19. Legea din 20 aprilie 2004 privind stimularea ocupării forței de muncă și a instituțiilor care se ocupă cu piața forței de muncă (M. O. din 2013, poz. 674, cu modificările ulterioare), ………………………………… Ministrul Infrastructurii și Dezvoltării, denumit în continuare „Ministrul”, și Voievodatul Podlaskie, denumit în continuare „Guvernul local”, reprezentat de Consiliul Director al Voievodatului, în numele căruia acționează: ……………………………, mareșal / membru al Consiliului Director al Voievodatului Podlaskie, și …………………………, membru al Consiliului Director al Voievodatului Podlaskie, denumiți împreună „Părțile” încheie prezentul Contract Teritorial, denumit în continuare „Contractul”. Având în vedere nevoia de coordonare a activităților în domeniul politicii de dezvoltare întreprinse de Guvernul central și de Guvernul local la nivelul voievodatelor pentru a spori eficiența acestor activități și a modalităților de cheltuire a fondurilor publice, precum și utilizarea fondurilor publice, europene și naționale pentru activități ce țin de politica de dezvoltare, sumele estimative pentru perioada 2014-2023 putând ajunge la aproximativ 400 de miliarde PLN la nivel național și aproximativ 18,5 miliarde PLN pentru Voievodatul Podlaskie, Părțile convin după cum urmează: CAPITOLUL 1 PREVEDERI GENERALE Art. 1 Obiectul Contractului 1. Obiectul Contractului se referă la specificarea obiectivelor și a principalelor responsabilități esențiale pentru dezvoltarea țării și a Voievodatului Podlaskie, denumit în continuare „Voievodatul”, în legătură cu care Părțile își propun să colaboreze în ceea ce privește implementarea programelor operaționale pentru perioada 2014-2020, prin care 240 este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune și a altor instrumente prin care pot fi finanțate proiectele prioritare care contribuie la îndeplinirea obiectivelor Contractului. 2. Nivelul, metoda și condițiile de finanțare a POR, precum și principiile privind soluționarea litigiilor și condițiile de modificare a Contractului referitoare la derularea POR vor fi menționate în Contract după aprobarea POR de către Comisia Europeană, și: 1) Guvernul local se asigură că POR va fi pus în aplicare conform Acordului de parteneriat, 2) Guvernul local va asigura contribuția locală pentru realizarea corespunzătoare a POR. Această contribuție va consta în fonduri de la: a. instituțiile implicate în implementarea POR: autoritatea de management, organismul intermediar, b. alte entități decât cele de la punctul a), în special beneficiarii POR; 3) Guvernul central poate aloca fonduri de la bugetul de stat pentru a acoperi o parte din contribuția internă. Valoarea acestor fonduri va fi stabilită de Ministru după consultarea cu Ministrul de Finanțe și după aprobarea POR de către Comisia Europeană; 4) pe parcursul derulării POR, Guvernul local va aplica orientările specificate în art. 5, secțiunea 1 din Legea de aplicare, împreună cu modificările acestora; 5) Guvernul central va elabora proiectul de orientări specificate în art. 5, secțiunea 1 din Legea de punere în aplicare, împreună cu modificările acestora, respectând, în același timp, principiile de parteneriat, ținând cont de rolul Guvernului local și al autorității de management al POR. Art. 2 Perioada de valabilitate a Contractului 1. Perioada de valabilitate a Contractului va fi 2014-2023. 2. Reducerea sau extinderea perioadei de valabilitate a Contractului se va face numai cu acordul Părților. Art. 3 Sursele de finanțare a Contractului 1. Sursele de finanțare a Contractului sunt în special: fondurile alocate pentru implementarea programelor operaționale pentru perioada 2014 – 2020, prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune; bugetul de stat; bugetul Voievodatului; bugetele unităților administrative locale; fonduri provenite de la alte unități din sectorul finanțelor publice; fonduri guvernamentale pentru scopuri speciale și alte fonduri publice. 2. Pentru derularea Contractului pot fi utilizate și fonduri provenite din sectorul privat, conform principiilor sursei de finanțare respective și reglementărilor în vigoare. Art. 4 Principii generale de colaborare Părțile contractante se angajează: 1) să întreprindă cu bună credință acțiuni în vederea îndeplinirii întregului obiect al Contractului; 2) să întreprindă cu bună credință acțiuni în vederea atragerii și implicării unui grup cât mai mare de parteneri pentru îndeplinirea obiectului Contractului; 241 3) să transmită informații precise și corecte referitoare la îndeplinirea prevederilor din prezentul Contract. CAPITOLUL 2 OBIECTIVE DE DEZVOLTARE ȘI INTERVENȚII PRIORITARE Art. 5 Obiectivele de dezvoltare și declarațiile Părților referitoare la aceste acțiuni Părțile declară că doresc să colaboreze pentru îndeplinirea, în special, a următoarelor obiective de dezvoltare și activități în cadrul Voievodatului: 1) îmbunătățirea calității cercetării și consolidarea colaborării dintre sectorul științific și cel economic: a. creșterea transferului de tehnologie și îmbunătățirea rețelei de cooperare între întreprinderile mici și mijlocii, precum și între întreprinderile mici și mijlocii și alte întreprinderi, unități de învățământ terțiar și alte instituții, b. dezvoltarea cooperării dintre centrele de cercetare științifică din regiune și principalele centre academice din țară prin realizarea unor proiecte de cercetare comune, schimbul de oameni de știință între unitățile de învățământ terțiar și utilizarea infrastructurii de cercetare existente; 2) dezvoltarea legăturilor de transport rutier și feroviar intern și internațional: a. construcția coridorului internațional destinat traficului de tranzit intens pentru drumurile expres, b. îmbunătățirea rețelei de drumuri naționale și regionale care fac legătura cu alte țări, c. construcția de drumuri expres care să lege centrele regionale, d. dezvoltarea și modernizarea liniilor de cale ferată care fac legătura cu voievodatele vecine, e. îmbunătățirea infrastructurii de cale ferată care asigură accesul către piețele de muncă locale; 3) modernizarea sistemelor de transmisie și distribuție a energiei electrice; 4) modernizarea sistemelor de trecere a frontierei la nivelul Voievodatului; 5) o mai bună utilizare a potențialului natural și cultural existent al Voievodatului; 6) o mai bună ocupare a forței de muncă la nivelul Voievodatului: a. activități ce au ca scop crearea unei politici active cu privire la piața forței de muncă pentru grupurile cu o situație nefavorabilă pe această piață, b. dezvoltarea antreprenoriatului, c. reorientarea profesională a persoanelor care părăsesc sectorul agricol, d. răspândirea diferitelor forme de îngrijire a copiilor de până la 3 ani, e. îmbunătățirea capacității de adaptare a întreprinderilor și a angajaților; 7) reducerea nivelului de excluziune socială: a. intensificarea activităților și prevenirea sărăciei, b. îmbunătățirea accesului la serviciile sociale și realizarea investițiilor necesare pentru servicii sociale și servicii active de integrare socială, c. dezvoltarea economiei sociale; 8) creșterea nivelului de educație și îmbunătățirea competențelor în regiune: a. răspândirea învățământului preșcolar, b. creșterea calității învățământului profesional, 242 c. sprijinirea învățământului general cu scopul de a obține competențele cheie cerute pe piața muncii, d. participarea la educația continuă în raport cu nevoile existente pe piața muncii; 9) îmbunătățirea calității și disponibilității serviciilor de asistență medicală, în special: a. dezvoltarea și raționalizarea infrastructurii de asistență medicală – investiții în infrastructura aferentă unităților terapeutice, focalizate pe problemele specifice de sănătate din regiune, b. dezvoltarea serviciilor medicale de urgență; 10) dezvoltarea ariei funcționale a capitalei Voievodatului și a orașelor regionale și sub- regionale; 11) revitalizarea zonelor care se confruntă cu un număr mare de probleme sociale și economice. 2. Luând în considerare obiectivele și activitățile specificate în secțiunea 1, Părțile declară că: 1) în ceea ce privește obiectivul de îmbunătățire a calității cercetării și de consolidare a colaborării dintre sectorul științific și cel economic: a. referitor la realizarea bazei de infrastructură CD, necesară în unitățile de cercetare științifică, având în vedere potențialul existent: − Guvernul central va urmări să aplice măsurile indicate în Harta infrastructurii de cercetare din Polonia, denumită în continuare „PMDIB”, în conformitate cu programul operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, cu fondurile disponibile, dacă sunt îndeplinite toate prevederile legale, necesare pentru realizarea acestor investiții, − Guvernul local va urmări să realizeze, în cadrul POR, activitățile convenite în prezentul Contract, indicate în PMDIB sau în alte acorduri în care sunt implicate Părțile, cu fondurile disponibile, dacă sunt îndeplinite prevederile legale necesare pentru realizarea acestor investiții; b. referitor la obiectivul de susținere a agendelor regionale de cercetare științifică în baza specializărilor inteligente și a proiectelor regionale derulate de unitățile de cercetare științifică și consorțiile formate din unități de cercetare științifică și antreprenori, unde unitatea de cercetare științifică este lider de consorțiu: − Guvernul central, în conformitate cu programul operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, poate aloca fonduri pentru proiecte derulate în cadrul agendelor regionale de cercetare științifică, − Guvernul local poate prezenta o propunere de agendă regională de cercetare științifică, separat sau alături de alte voievodate, care poate fi utilizată pentru derularea proiectelor în conformitate cu programul operațional național relevant pentru perioada 2014- 2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, 243 − Guvernul central va alege agendele regionale de cercetare științifică dintre propunerile prezentate în domeniul respectiv de către voievodate, inclusiv de Voievodatul Podlaskie, − în conformitate cu agendele regionale de cercetare științifică alese de Guvernul local și cu programul operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, proiectele de cercetare trebuie selectate prin concurs, entitatea din Voievodat având rolul de lider (coordonator); 2) în ceea ce privește obiectivul de dezvoltare a legăturilor de transport rutier și feroviar intern și internațional: a. Guvernul central va urmări să realizeze investiții în infrastructura de transport conform Proiectului de punere în aplicare a strategiei de dezvoltare a transporturilor, aprobat de Consiliul de Miniștri la 24 septembrie 2014, denumit în continuare „DI”, conform Programului național de construcție a drumurilor, denumit în continuare „PBDK”, sau conform Programului multianual de investiții în infrastructura feroviară, denumit în continuare „WPIK”, cu fondurile disponibile, dacă sunt îndeplinite toate prevederile legale, necesare pentru realizarea acestor investiții, b. Guvernul local va urmări să realizeze investiții în drumurile din cadrul Voievodatului conform planului de investiții menționat în condiționalitatea ex-ante de aprobare a POR, respectând principiile specificate în Acordul de parteneriat, cu fondurile disponibile, dacă sunt îndeplinite toate prevederile legale, necesare pentru realizarea acestor investiții, c. Părțile vor depune eforturi pentru atragerea de fonduri suplimentare, altele decât cele obținute de la sursele de finanțare disponibile în cadrul programelor operaționale pentru perioada 2014- 2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, pentru finanțarea investițiilor în infrastructura de transport, d. Guvernul central va depune eforturi pentru a continua să acorde sprijin financiar pentru investiții în infrastructura rutieră locală, conform principiilor aferente surselor de finanțare respective și în funcție de disponibilitatea fondurilor; 3) în ceea ce privește obiectivul de modernizare a sistemelor de transmisie și distribuție a energiei electrice: a. Guvernul central va include cele mai importante investiții în infrastructura de distribuție a energiei electrice identificate în rezerva de proiecte pentru sectorul energetic, b. Guvernul central va urmări, utilizând fondurile disponibile în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, să asigure sprijin financiar pentru proiectele identificate în rezerva de proiecte pentru sectorul energetic, dacă sunt îndeplinite prevederile legale necesare pentru realizarea acestor investiții, c. Guvernul central va selecta proiectele de investiții în infrastructura energetică incluse în rezerva de proiecte pentru sectorul energetic, 244 respectând principiile incluse în programul operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, d. Guvernul local va urmări să asigure, cu fondurile disponibile în cadrul POR, sprijin financiar pentru proiectele din domeniul energiei regenerabile, dacă sunt îndeplinite prevederile legale, necesare pentru realizarea acestor investiții; 4) în ceea ce privește obiectivul de modernizare a sistemului de trecere a frontierei la nivelul Voievodatului, Părțile vor întreprinde acțiuni pentru atragerea de fonduri suplimentare, altele decât cele disponibile în cadrul programelor operaționale pentru perioada 2014- 2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, pentru finanțarea investițiilor convenite în infrastructura de trecere a frontierei; 5) pentru o mai bună utilizare a potențialului natural și cultural existent al Voievodatului: a. Părțile vor întreprinde acțiuni pentru atragerea de fonduri suplimentare, altele decât cele disponibile în cadrul programelor operaționale pentru perioada 2014- 2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, pentru finanțarea investițiilor în cultură și în patrimoniul național și regional, b. Guvernul central va depune eforturi pentru a asigura sprijin financiar pentru investiții în cultură, în special pentru protejarea monumentelor, respectând principiile menționate în sursele de finanțare respective, în funcție de disponibilitatea fondurilor 6) pentru o mai bună ocupare a forței de muncă la nivelul Voievodatului: a. Guvernul central va depune eforturi pentru a implementa și a asigura sprijin financiar, prin fondurile disponibile în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, pentru activitățile legate de angajarea tinerilor sub 29 de ani, șomeri sau care își caută de lucru în Voievodatul Podlaskie. Activitățile vor fi desfășurate în baza unui contract separat încheiat de autoritatea de management al programului respectiv și Oficiul pentru ocuparea forței de muncă din Białystok, care va avea rolul de organism intermediar în cadrul acestui program. În contract vor fi detaliate principiile de desfășurare a acestor activități în zona menționată mai sus, b. Guvernul local se angajează să obțină fonduri disponibile în cadrul POR − activitățile de dezvoltare profesională cu sprijin financiar vor ține cont de caracteristicile specifice regiunii, − se va acorda prioritate grupurilor-țintă cu situații speciale pe piața regională a forței de muncă, − activitățile cu sprijin financiar vor fi adaptate nevoilor individuale ale participanților, − sprijinul financiar va include instrumentele și serviciile de pe piața muncii indicate în Legea privind promovarea angajării și instituțiile pieței de muncă și alte instrumente și servicii care contribuie la o mai bună ocupare a forței de muncă, 245 − sprijinul financiar va include angajarea persoanelor care au în îngrijire copii cu vârsta până la 3 ani. − sprijinul financiar pentru adaptarea la schimbare a angajaților și companiilor va fi acordat conform cerințelor și va fi direcționat către microîntreprinderi, întreprinderi mici și mijlocii; 7) în ceea ce privește obiectivul de reducere a nivelului de excluziune socială: a. Guvernul central se angajează, prin fondurile disponibile în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, să asigure sprijin financiar unităților socio-economice din Voievodat conform Regulamentului nr. 1303/2013, b. Guvernul local își ia următoarele angajamente, în funcție de fondurile disponibile în cadrul POR: − sprijinul financiar pentru activitățile ce vizează persoanele excluse social sau amenințate cu excluziunea socială va fi îndreptat către angajarea socială și profesională și către reintegrarea și reabilitarea socială și profesională a acestora, și va utiliza, printre altele, instrumente pentru integrarea socială, profesională, educațională și includerea în sistemul de sănătate. − sprijinul financiar pentru activitățile ce vizează persoanele excluse social sau amenințate cu excluziunea socială va fi individualizat și cuprinzător. − sprijinul financiar va urmări cooperarea dintre serviciile publice și private și va integra serviciile oferite de acestea. − sprijinul financiar va urmări dezinstituționalizarea. − sprijinul financiar va fi acordat cu prioritate pentru activitățile ce vizează următoarele tipuri de servicii: asistență și îngrijire a persoanelor cu diverse tipuri de dizabilități; sprijin pentru familii și servicii alternative de îngrijire; servicii în adăposturi protejate și alte forme de adăpost, − sprijinul financiar în sectorul socio-economic trebuie direcționat către crearea de noi locuri de muncă; 8) în ceea ce privește obiectivul de creștere a nivelului de educație și competențe în regiune: a. Guvernul central se va asigura că proiectele din învățământul superior ce reflectă nevoile regionale (care rezultă din specializările inteligente regionale) vor fi selectate în funcție de fondurile disponibile în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, prin concurs, asigurând competitivitatea interregională, respectând mecanismul de pre-selecție a proiectelor la nivel regional; b. Guvernul local se va asigura, în baza fondurilor disponibile în cadrul POR, că: − sprijinul financiar pentru educația generală va include activități concentrate pe dezvoltarea competențelor și aptitudinilor cheie, necesare pe piața muncii pentru studenți (creativitate, inovație și 246 antreprenoriat), utilizarea tehnologiilor moderne de informare și comunicare, crearea condițiilor pentru o predare modernă și o abordare individualizată pentru fiecare student, − sprijinul financiar pentru activitățile de îmbunătățire a competențelor și aptitudinilor profesorilor va fi limitat la domeniile de intervenție FSE indicate la paragraful 1 și domeniile deficitare, − sprijinul financiar acordat învățământului preșcolar include înființarea unor noi unități de învățământ preșcolar, extinderea ofertei centrelor de învățământ prin activități suplimentare de sporire a oportunităților educaționale pentru copii și prin îmbunătățirea competențelor educatorilor; noi unități pentru centrele de învățământ preșcolar vor fi create în cazul în care astfel de activități sunt justificate. − sprijinul financiar pentru activitățile concentrate pe educația profesională va fi acordat pentru crearea și consolidarea cooperării între școlile profesionale și mediul social și economic; pentru organizațiile ce promovează educația profesională practică; pentru modernizarea echipamentelor din laboratoare și ateliere; pentru susținerea serviciilor de consiliere din școli, − sprijinul financiar pentru activitățile concentrate pe educația continuă a persoanelor adulte va fi acordat pentru dezvoltarea competențelor cheie, în special cele referitoare la cunoașterea limbilor străine și IT; 9) în ceea ce privește obiectivul de îmbunătățire a calității și disponibilității serviciilor de asistență medicală: a. Părțile sunt de acord că adaptarea sistemului de asistență medicală la schimbările epidemiologice și demografice estimate necesită derularea de activități la nivel național, regional și local, b. Părțile sunt de acord că investițiile în infrastructura serviciilor de asistență medicală furnizate de entități din Voievodat, ce desfășoară activități terapeutice finanțate din fonduri publice, trebuie să țină cont de nevoile în materie de sănătate de la nivelul Voievodatului, c. Părțile vor colabora la crearea de instrumente pentru monitorizarea nevoilor în materie de sănătate; d. Părțile vor depune eforturi pentru atragerea de fonduri suplimentare, altele decât cele obținute din sursele disponibile în cadrul programelor operaționale pentru perioada 2014- 2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, pentru finanțarea investițiilor în infrastructura serviciilor de asistență medicală ce desfășoară activități terapeutice finanțate din fonduri publice, în special adaptarea infrastructurii entităților terapeutice la prevederile legale. e. Guvernul central va depune eforturi pentru acordarea de sprijin financiar infrastructurii furnizorilor de servicii medicale ce desfășoară activități terapeutice finanțate din fonduri publice, respectând principiile specificate pentru sursele de finanțare respective, în funcție de disponibilitatea fondurilor. 247 f. Guvernul central va susține înființarea centrului de simulare în medicină din Voievodatul Podlaskie utilizând fondurile disponibile în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune 135, g. Părțile se vor asigura că proiectele de asistență medicală finanțate prin programele operaționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune vor fi supuse limitelor prevăzute în Acordul de parteneriat, în special că sprijinul financiar va fi alocat investițiilor în sănătate pe baza principiilor din Politica de sănătate 2014-2020, Cadrul strategic național și Planul de acțiune; 10) în ceea ce privește obiectivul de dezvoltare a ariei funcționale a capitalei Voievodatului și a orașelor regionale și sub-regionale: a. Părțile sunt de acord că, în aria Białystok și aria urbană funcțională Białystok, sprijinul financiar prevăzut de Instrumentul de investiții teritoriale integrate, denumit în continuare „ZIT”, implementat din fondurile POR și completat prin intervenții referitoare la transportul public cu emisii reduse și eficiența energetică, se va realiza cu fonduri disponibile în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014- 2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, conform diviziunii investițiilor între programele operaționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune; b. Părțile sunt de acord, în cazul orașelor regionale și sub-regionale, că: − orașele Łomża și Suwałki sau entitățile relevante din aceste orașe pot solicita obținerea de sprijin financiar pentru proiecte referitoare la transportul public cu emisii reduse, prin concurs, în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune,, în funcție de disponibilitatea fondurilor. − Guvernul central va selecta proiectul câștigător, prin concurs, dintre propunerile prezentate de orașe la paragraful 1, − Guvernul local va sprijini orașele din Voievodat prin finanțarea implementării proiectelor înaintate de aceste orașe sau de entitățile relevante din aceste orașe, selectate prin concurs, cu fonduri POR sau instrumentele locale din cadrul POR. 11) în ceea ce privește obiectivul de revitalizare a zonelor care se confruntă cu un număr mare de probleme sociale și economice; a. Guvernul central va pregăti planul național de revitalizare, b. Guvernul central va întreprinde acțiuni de pregătire a soluțiilor legale de revitalizare, 135 Această măsură va depinde de forma finală a programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, în urma negocierilor cu Comisia Europeană. 248 c. Guvernul local va asigura mecanismele corespunzătoare pentru finanțarea activităților de revitalizare în cadrul POR. 3. În plus, Părțile convin cu privire la prevenirea consecințelor negative ale inundațiilor: 1) Părțile se asigură că eventualele investiții referitoare la protecția împotriva inundațiilor vor rezulta din așa-numitele „planuri generale”, ce completează planurile actualizate de gestionare a apei conform Directivei 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei (JO L 327 din 22.12.2000, p. 1; Ediția specială în limba poloneză: Capitolul 15 Volumul 005 P. 275 cu modificările ulterioare), așa-numita Directivă-cadru privind apa, denumită în continuare „DCA”, 2) Părțile se asigură că eventualele investiții referitoare la protecția împotriva inundațiilor vor ține cont de hărțile de risc la inundații și vor fi în concordanță cu planurile de gestionare a riscurilor de inundații, conform Directivei 2007/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2007 privind evaluarea și gestionarea riscurilor de inundații (JO L 288 din 6.11.2007, p. 27), 3) Părțile vor depune eforturi pentru finanțarea investițiilor referitoare la protecția împotriva inundațiilor cu fondurile disponibile, dacă sunt îndeplinite prevederile formale și legale necesare pentru realizarea acestor investiții, în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune și al POR aferent. Art. 6 [Intervenții prioritare și condiții de punere în aplicare a acestora] 1. Părțile convin asupra următoarelor intervenții prioritare și condiții de implementare a acestora, inclusiv asupra surselor de finanțare estimate pentru fiecare intervenție: 1) Intervenții de bază Denumirea Partea Sursa de Condiții de realizare a intervenției și competentă finanțare avută intervenției beneficiarul (Guvernul în vedere central / Guvernul local) Autostrada S-8 Guvernul programul Intervenție inclusă în Proiectul Radziejowice – central operațional de implementare (poz. 3) a Białystok, secțiunile național strategiei de dezvoltare a Radziejowice – relevant pentru transporturilor și în Anexa 5 la Paszków, capătul perioada 2014- Programul național de șoselei de centură a 2020 construcție a drumurilor 2011 – orașului Wyszków – 2015 Zambrów (fără șoseaua de centură Ostrów Mazowiecka), Wiśniewo – Jeżewo – secțiunile din zona Voievodatului Podlaskie Autostrada S-61 Guvernul Mecanismul Intervenție inclusă în Proiectul 249 Șoseaua de centură central pentru de implementare (poz. 11) a a orașului Augustów interconectarea strategiei de dezvoltare a – frontiera de stat Europei (MIE) transporturilor și în Anexa 5 la Programul național de construcție a drumurilor 2011 – 2015 Autostrada S-61 Guvernul Rezervă MIE / Intervenție inclusă în Proiectul Ostrów Mazowiecka central programul de implementare a strategiei – Șoseaua de operațional de dezvoltare a transporturilor centură a orașului național (poz. 14). În cadrul MIE, Augustów – relevant pentru implementarea depinde de secțiunile din zona perioada 2014- deciziile cu privire la MIE. Dacă Voievodatului 2020 nu sunt obținute subvenții în Podlaskie cadrul MIE, proiectul va fi implementat utilizând fonduri din programul operațional național relevant. Îmbunătățirea Guvernul local programul Implementarea în cadrul accesului dinspre operațional programului operațional Varșovia către național național relevant pentru orașul Białystok relevant pentru perioada 2014-2020 (prin (drumul național la perioada 2014- concurs) depinde de ieșirea din Białystok 2020 negocierile cu Comisia – acces către Europeană cu privire la scopul autostrada S-8) programului. Drumul dintre Guvernul local programul Implementarea în cadrul Kleosin și Łapy din operațional programului operațional Voievodatul național național relevant pentru Podlaskie relevant pentru perioada 2014-2020 (prin perioada 2014- concurs) depinde de 2020 negocierile cu Comisia Europeană cu privire la scopul programului. Lucrări asupra liniei Guvernul programul Intervenție inclusă în Proiectul de cale ferată nr. 32 central operațional de implementare a strategiei secțiunea Białystok național de dezvoltare a transporturilor – Bielsk Podlaski relevant pentru (poz. 3), în lista proiectelor de (Lewki) perioada 2014- cale ferată de importanță 2020 macro-regională. Lucrări asupra liniei Guvernul programul Intervenție inclusă în Proiectul de cale ferată nr. 31, central operațional de implementare a strategiei secțiunea de la național de dezvoltare a transporturilor frontiera relevant pentru (poz. 5), în lista proiectelor de Voievodatului – perioada 2014- cale ferată de importanță Czeremcha – 2020 macro-regională. Hajnówka 250 Lucrări asupra liniei Guvernul programul Intervenție inclusă în Proiectul de cale ferată nr. 52 central operațional de implementare a strategiei Lewki - Hajnówka național de dezvoltare a transporturilor relevant pentru (poz. 6), în lista proiectelor de perioada 2014- cale ferată de importanță 2020 macro-regională. Lucrări asupra liniei Guvernul MIE Intervenție inclusă în Proiectul E 75 pe secțiunea central de implementare a strategiei Sadowne – Białystok de dezvoltare a transporturilor alături de lucrările (poz. 9), în lista proiectelor de rămase pe secțiunea cale ferată de importanță Varșovia – națională. Implementarea Rembertów – depinde de deciziile cu privire Sadowne – la MIE. secțiunile din zona Voievodatului Podlaskie Lucrări asupra liniei Guvernul programul Intervenție inclusă în Proiectul de cale ferată nr. 6 central operațional de implementare a strategiei secțiunea Białystok național de dezvoltare a transporturilor – Sokółka – Kuźnica relevant pentru (poz. 32), în lista proiectelor de Białostocka perioada 2014- cale ferată de importanță (frontiera de stat) 2020 națională. Revitalizarea liniei Guvernul POR Proiect prezentat de PLK S.A. de cale ferată nr. 59, central guvernului Voievodatului secțiunea: frontiera pentru finanțare prin POR. de stat – Chryzanów Revitalizarea liniei Guvernul POR Proiect prezentat de PLK S.A. de cale ferată nr. 57, central guvernului Voievodatului secțiunea Kuźnica pentru finanțare prin POR. Białostocka - Gieniusze Revitalizarea liniei Guvernul POR Proiect prezentat de PLK S.A. de cale ferată nr. central guvernului Voievodatului 923, secțiunea pentru finanțare prin POR. Bufałowo Wschód – Bufałowo Revitalizarea liniei Guvernul POR Proiect prezentat de PLK S.A. de cale ferată nr. 36, central guvernului Voievodatului secțiunea Łapy – pentru finanțare prin POR. Śniadowo – frontiera Voievodatului Revitalizarea liniei Guvernul POR Proiect prezentat de PLK S.A. de cale ferată nr. 49, central guvernului Voievodatului secțiunea Śniadowo pentru finanțare prin POR. 251 – Łomża Acțiuni Guvernul programul Intervențiile vor fi cuprinzătoare în central / operațional implementate ca proiecte în domeniul mobilității Guvernul local național cadrul Strategiei de investiții urbane durabile / relevant pentru teritoriale integrate (ZIT) transportului perioada 2014- pentru Białystok și aria urbană ecologic 2020 / POR / funcțională Białystok (în fonduri de la construcție). Proiectele vor fi unitățile stabilite conform prevederilor administrative Legii din 11 iulie 2014 privind locale principiile de implementare a Sprijinirea Guvernul programul programelor operaționale activităților de central / operațional referitoare la politica de sporire a eficienței Guvernul local național coeziune finanțate în perioada energetice, conform relevant pentru 2014 – 2020: diviziunii investițiilor perioada 2014- • convenite între Uniunea între programele 2020 / POR / ZIT, Guvernul local al naționale și fonduri de la Voievodatului și ministrul regionale unitățile dezvoltării regionale în administrative baza Strategiei ZIT, locale • obținerea aprobării din Sprijinirea selectivă Guvernul programul partea autorității de a intervențiilor central / operațional management al POR și referitoare la Guvernul local național autorității de management rețelele de încălzire relevant pentru al programului operațional și răcire perioada 2014- național relevant pentru 2020 / POR / perioada 2014-2020, fonduri de la • proiectul este întocmit, unitățile solicitarea de finanțare administrative este înaintată la momentul locale indicat de autoritatea de management competentă, • tema proiectului și valoarea subvențiilor sunt stabilite în funcție de proiectele din Strategia ZIT, • în funcție de disponibilitatea fondurilor. Intervenții cu privire Guvernul programul Guvernul central, în la implementarea central operațional conformitate cu programul agendelor regionale național operațional național relevant de cercetare relevant pentru pentru perioada 2014-2020, științifică (RANB) în perioada 2014- acordă fonduri pentru Voievodatul 2020 / fonduri proiectele incluse în agendele Podlaskie acordate de regionale de cercetare beneficiar științifică. 252 Guvernul local poate prezenta o propunere de agendă regională de cercetare științifică, separat sau alături de alte voievodate, în conformitate cu programul operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este implementată agenda regională de cercetare științifică. Guvernul central va alege agendele regionale de cercetare științifică dintre propunerile prezentate de Consiliile Administrative ale Voievodatelor. Proiectele de cercetare vor fi selectate prin concurs, unde o entitate din partea Voievodatului va fi lider (coordonator), în conformitate cu agendele regionale de cercetare științifică alese de Guvernul central și cu programul operațional național relevant pentru perioada 2014- 2020. Extinderea Guvernul Fonduri de la Proiect multianual Universității de central bugetul de stat implementat de Ministerul Muzică Fryderyk Culturii și Patrimoniului Chopin, Facultatea Național (denumit în de Pedagogie continuare: MoCNH). Instrumentală din Białystok Modernizarea Guvernul Fonduri de la Proiect multianual termică a central bugetul de stat implementat de MoCNH. instituțiilor publice / programul ce oferă educație operațional artistică în național Voievodatul relevant pentru Podlaskie perioada 2014- 2020 Reconstrucția și Guvernul Fonduri de la Proiect multianual – entitate extinderea Spitalului central bugetul de stat responsabilă: Ministerul Clinic Universitar din Sănătății, partea 46 din bugetul 253 cadrul Universității de stat. de Medicină din Białystok Creșterea securității Guvernul programul Intervențiile sunt energetice în nord- central operațional implementate ca proiecte estul Poloniei național individuale din Lista de proiecte relevant pentru pentru sectorul energetic. perioada 2014- Implementarea va depinde de 2020 / fonduri rezultatele finale ale discuțiilor acordate de legate de Lista de proiecte, beneficiar forma finală a programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 în urma negocierilor cu Comisia Europeană, disponibilitatea fondurilor în cadrul programului respectiv și decizia finală a investitorului cu privire la implementarea proiectului. Centrul de Studii Guvernul POR / alte Proiectul nu a fost acceptat în Inovatoare pentru central fonduri cadrul Foii de parcurs Prevenirea Bolilor actualizate a Poloniei cu privire Civilizației și la infrastructura de cercetare – Medicină Etapa II, dar a fost recomandat Individualizată pentru POR. Decizia finală în legătură cu acest proiect depinde de evaluarea realizată de Ministerul Științei și Învățământului Superior (denumit în continuare MoSHE) și NCBR, în conformitate cu fișa de proiect actuală. Posibil acord asupra ingineriei financiare. Valoarea maximă a fondurilor de la bugetul de stat va fi stabilită mai târziu și trebuie să fie în concordanță cu principiile ajutorului de stat. Programul de Guvernul local POR / fonduri Părțile vor oferi sprijin părții dezvoltare a pădurii de la bugetul locale cu privire la programul Białowieża de stat, fonduri de dezvoltare a pădurii în cadrul Białowieża și la implementarea programului proiectelor aprobate de comun operațional acord pentru cofinanțare prin național sursele disponibile. relevant pentru 254 perioada 2014- 2020 2) Intervenții a căror implementare depind, printre altele, de disponibilitatea fondurilor: Intervenție și Partea Sursele de Condiții de implementare a beneficiar competentă finanțare intervenției (Guvernul estimate central / Guvernul local) Autostrada S-19 Guvernul programul Intervenție inclusă în Proiectul de Białystok - Lublin, central operațional implementare a strategiei de secțiunea din zona național dezvoltare a transporturilor (poz. Voievodatului relevant 32). Implementarea depinde de Podlaskie pentru disponibilitatea fondurilor. perioada 2014-2020 Autostrada S-19 Guvernul programul Intervenție inclusă în Proiectul de frontiera de stat – central operațional implementare a strategiei de Białystok – secțiunile național dezvoltare a transporturilor (poz. din zona relevant 36). Implementarea depinde de Voievodatului pentru disponibilitatea fondurilor. Podlaskie perioada 2014-2020 Drumul dintre Guvernul local programul Implementarea intervenției prin Białystok – Supraśl operațional programul operațional național (10 km) din național relevant pentru perioada 2014- Voievodatul relevant 2020 depinde de negocierile cu Podlaskie pentru Comisia Europeană cu privire la perioada scopul programului. 2014-2020 Centura de sud a Guvernul local programul Implementarea intervenției prin orașului (Białystok) – operațional programul operațional național etapa II național relevant pentru perioada 2014- relevant 2020 depinde de negocierile cu pentru Comisia Europeană cu privire la perioada scopul programului. 2014-2020 Îmbunătățirea Guvernul local programul Implementarea intervenției prin accesului pentru operațional programul operațional național transport intern. național relevant pentru perioada 2014- Construcția secțiunii relevant 2020 depinde de negocierile cu vestice a șoselei de pentru Comisia Europeană cu privire la centură a orașului perioada scopul programului. 255 Białystok 2014-2020 Lucrări asupra liniei Guvernul MIE Intervenție inclusă în Proiectul de de cale ferată E 75 central implementare a strategiei de pe secțiunea dezvoltare a transporturilor (poz. Białystok – Suwałki – 60). Implementarea depinde de Trakiszki (frontiera disponibilitatea fondurilor și de de stat) deciziile cu privire la MIE. Lucrări asupra liniei Guvernul POR Proiect recomandat de guvernul de cale ferată nr. 32 central local al Voievodatului pentru secțiunea Lewki – finanțare prin POR. Czeremcha Implementarea prin POR depinde de negocierile cu Comisia Europeană. Decizia finală legată de această investiție va depinde de rentabilitatea acesteia (flux destul de mare de pasageri). Centrul pentru Guvernul local POR Se recomandă elaborarea unei tehnologii prezentări detaliate a proiectului inovatoare în (în cadrul POR). sectorul Decizia finală legată de agroalimentar din implementarea proiectului Podlaskie (PC RS) cu depinde de analiza efectuată de centrul de cercetare MoSHE, conform descrierii și dezvoltare pentru proiectului. Finanțarea depinde agricultură în zonele de verificarea descrierii / fișei rurale proiectului, în special referitor la sursele de finanțare a acestuia, contribuția proprie și asigurarea sustenabilității în ceea ce privește finanțarea finalizării post-proiect. Implementarea trebuie să fie în concordanță cu programul regional și specializările inteligente regionale. Muzeul Memorial Guvernul local Fonduri de Această intervenție a fost Siberia din incinta la bugetul recomandată inițial de MoCNH. fostelor depozite de stat / Scopul și detaliile legate de militare din strada POR / implementare trebuie convenite Węglowa, Białystok – programul cu MoCNH. În ceea ce privește adaptare și operațional finanțarea din fonduri UE, extindere, precum și național implementarea depinde de crearea expoziției relevant negocierile cu Comisia permanente și pentru Europeană (concurs). modernizarea perioada echipamentelor. 2014-2020 256 Muzeul din Tykocin. Guvernul local POR Scopul și detaliile proiectului, Conservare extinsă a precum și sursele de finanțare marii sinagogi și a vor fi convenite cu MoCNH. În casei Talmudic ceea ce privește finanțarea din fonduri UE, implementarea depinde de negocierile cu Comisia Europeană (concurs). Adaptarea centralei Guvernul local Fonduri de Această intervenție a fost electrice din strada la bugetul recomandată inițial de MoCNH. Elektryczna nr. 13 la de stat / Scopul și detaliile legate de nevoile Galeriei POR / implementare trebuie convenite Arsenal din Białystok programul cu MoCNH. În ceea ce privește operațional finanțarea din fonduri UE, național implementarea depinde de relevant negocierile cu Comisia pentru Europeană (concurs). perioada 2014-2020 Reconstrucția și Guvernul Fonduri de Partea proiectului legată de extinderea Centrului central la bugetul materiale (achiziționarea de de Oncologie M. de stat dispozitive sau echipamente Skłodowska-Curie pentru diagnosticarea Białystok din neoplasmului) poate fi Białystok cu implementată prin Programul echipamente și național pentru controlul bolilor achiziționarea de neoplazice, finanțat din fonduri echipamente și locale aflate la dispoziția MoH dispozitive medicale (programul se va încheia în 2015), prin concurs. Această intervenție trebuie să respecte criteriile programului și să țină cont de disponibilitatea fondurilor. Dezvoltarea Guvernul programul Guvernul central acordă fonduri învățământului central operațional pentru activități bazate pe superior în funcție de național caracteristicile regiunii, pentru necesitățile regionale relevant aspectele legate de învățământul pentru superior în cadrul programului perioada operațional național relevant 2014-2020 pentru perioada 2014-2020. Intervențiile ce reflectă necesitățile regionale (rezultate din specializările inteligente regionale) vor fi stabilite prin concurs interregional în cadrul programului operațional național 257 relevant pentru perioada 2014- 2020, cu un mecanism de pre- selecție la nivel regional. Principiile detaliate și metoda referitoare la acest mecanism vor fi aprobate de comitetul de monitorizare a programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020. Implementarea Guvernul programul Implementarea va depinde de programului de central operațional forma finală a programului dezvoltare a liceelor național operațional național relevant de medicină care relevant pentru perioada 2014-2020 în asigură educație pentru urma negocierilor cu Comisia practică pentru elevi, perioada Europeană și de disponibilitatea inclusiv înființarea de 2014-2020 fondurilor. centre de simulare în medicină. Departamentul de Guvernul Fonduri de De convenit cu MoH privind Geriatrie și central la bugetul posibile subvenții Psihogeriatrie din de stat cadrul Spitalului Clinic Universitar din Białystok 2. Rezultatele preconizate ale implementării intervențiilor menționate la secțiunea 1 sunt: 1) în domeniul cercetării și dezvoltării – creșterea investițiilor în activitățile de cercetare și dezvoltare și a nivelului de inovare în cadrul Voievodatului; 2) în domeniul infrastructurii de transport – îmbunătățirea accesului în / dinspre Voievodat în rețeaua de transport internațional / național / regional; 3) în sectorul energetic – creșterea securității energetice a Voievodatului; 4) în domeniul infrastructurii de asistență medicală – îmbunătățirea accesului la serviciile medicale pentru locuitorii Voievodatului; 5) în ceea ce privește activitățile desfășurate în zona orașului Białystok și în aria urbană funcțională Białystok – reducerea poluării și o mai mare disponibilitate și calitate a transportului ecologic urban, sporirea eficienței energetice, o mai strânsă colaborare între unitățile administrative locale în ceea ce privește Investițiile teritoriale integrate. 6) în ceea ce privește activitățile desfășurate în orașele sub-regionale – reducerea poluării și un nivel mai mare de disponibilitate și calitate a transportului ecologic urban; 7) în ceea ce privește activitățile de revitalizare – îmbunătățirea calității vieții locuitorilor din zonele cu fenomene negative; 8) în ceea ce privește cultura și patrimoniul național și regional – îmbunătățirea accesului la bunurile și serviciile culturale. 3. Implementarea intervențiilor menționate la secțiunea 1 va depinde de: 258 1) rezultatele negocierilor programelor operaționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, prin care pot fi finanțate aceste activități; 2) rapiditatea cu care se pot realiza intervențiile prioritare; 3) disponibilitatea fondurilor în cadrul surselor de finanțare indicate; 4) respectarea criteriilor aplicabile sursei de finanțare respective; 5) absența circumstanțelor care pot împiedica finanțarea proiectelor conform principiilor, inclusiv cele de finanțare a intervențiilor conform criteriilor aplicabile surselor de finanțare respective; 6) în cazul intervențiilor rezultate din strategia de Investiții teritoriale integrate – condițiile de obținere a subvențiilor depind de rezultatul evoluției ulterioare a Strategiei ZIT conform art. 30, secțiunea 8, punctul 4 din Legea de aplicare, inclusiv de avizul pozitiv din partea autorității de management al programului operațional relevant pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, sau al POR, și de acordul potențialului contractant; 7) formularea de către entitatea responsabilă de implementarea proiectului a unei solicitări către instituția sau autoritatea competentă, la momentul și în condițiile indicate de instituția sau autoritatea respectivă, pentru a confirma că intervenția poate să fie realizată; 8) capacitatea entității responsabile de implementarea proiectului de a asigura propria contribuție financiară; 9) acordul Părților cu privire la condițiile detaliate de implementare a proiectului, inclusiv sursele de finanțare finale; 10) condițiile formale și legale necesare pentru implementarea intervenției, altele decât cele specificate la punctele 1-9. 4. Intervențiile prioritare menționate la secțiunea 1 sunt implementate în condițiile stabilite în documentele aferente sursei de finanțare respective, luând în considerare condițiile detaliate indicate în secțiunea 1. 5. Acordarea fondurilor pentru implementarea intervențiilor prioritare menționate la secțiunea 1, cheltuirea acestora și ținerea contabilității se bazează pe documentele aferente sursei de finanțare respective. Art. 7 Scopul și procedura de raportare referitoare la execuția Contractului în ceea ce privește obiectivele și intervențiile prioritare 1. În interval de 5 luni de la pregătirea Contractului, Părțile – pe baza competențelor specificate în art. 6, secțiunea 1 – vor pregăti și își vor transmite informațiile referitoare la fiecare intervenție indicată la art. 6, secțiunea 1, excluzând intervențiile ce rezultă din DI, PBDK sau WPIK, conform modelului din Anexa 1a la Contract. În cazul menționării unor intervenții prioritare suplimentare, ca urmare a modificării Contractului, termenul de pregătire a informațiilor referitoare la respectivele intervenții se va aplica mutatis mutandis. 2. Informațiile specificate la secțiunea 1, redactate conform modelului din Anexa 1a vor constitui Anexa 1b la Contract, care definește condițiile detaliate de implementare a fiecărei intervenții, după obținerea acordului din partea celeilalte Părți. Anexa 1b la Contract nu poate fi modificată fără acordul ambelor Părți. 259 3. În cazul în care informațiile de la secțiunea 1 nu sunt pregătite, intervenția respectivă poate fi ștearsă de pe lista de intervenții prioritare menționată în Contract. Ștergerea acesteia din lista menționată în Contract se face doar cu acordul Părților. 4. Până la data de 15 februarie a fiecărui an, Ministrul va solicita autorităților de management al programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, să furnizeze informațiile referitoare la execuția Contractului din anul anterior, în special cele referitoare la intervențiile prioritare menționate în art. 6, secțiunea 1, implementate în cadrul acestor programe. Informațiile sunt pregătite pe baza datelor furnizate de entitățile responsabile de implementarea proiectului sau a celor obținute pe parcursul gestionării programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune. 5. Până la data de 15 februarie a fiecărui an, Ministrul va solicita autorităților competente să furnizeze informațiile referitoare la execuția Contractului din anul anterior cu privire la obiectivele și intervențiile prioritare menționate în art. 6, secțiunea 1, care nu sunt acoperite de programele operaționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, implementate în sectoarele guvernamentale supravegheate de acestea. Informațiile sunt pregătite pe baza datelor furnizate de entitățile responsabile de implementarea proiectului sau a celor obținute pe parcursul gestionării sectorului respectiv. 6. Până la data de 30 aprilie a fiecărui an, Guvernul local va transmite Ministrului informații referitoare la execuția Contractului din anul anterior cu privire la obiectivele și intervențiile prioritare implementate în cadrul POR, menționate în art. 6, secțiunea 1. Informațiile sunt pregătite pe baza datelor furnizate de entitățile responsabile de implementarea proiectului sau a celor obținute pe parcursul gestionării programului. 7. Până la data de 31 mai a fiecărui an, Ministrul pregătește și trimite spre aprobare Guvernului local un model cu informațiile referitoare la execuția Contractului din anul anterior cu privire la obiectivele și intervențiile prioritare luând în considerare informațiile specificate la secțiunile 1-2. 8. În decurs de 7 zile lucrătoare, Guvernul local îi prezintă Ministrului comentariile legate de modelul menționat la secțiunea 7 de mai sus. Dacă nu există comentarii, modelul este considerat aprobat. Ministrul revizuiește comentariile transmise de Guvernul local și aprobă versiunea finală a informațiilor. 9. După consultarea cu Guvernul local, Ministrul creează modelele pentru transmiterea informațiilor indicate la secțiunile 4-7. Aceste modele nu fac parte din Contract. Art. 8 Metoda aplicată de către Ministru pentru a efectua monitorizarea și controlul executării Contractului în ceea ce privește obiectivele de dezvoltare și intervențiile prioritare 1. Ministrul monitorizează execuția Contractului în ceea ce privește obiectivele de dezvoltare pe baza datelor statistice publice și a analizelor sau evaluărilor referitoare la obiectivele sau intervențiile prioritare. Concluziile activității de monitorizare sunt incluse în modelul cu informații menționat în art. 7, secțiunea 7. 2. Ministrul monitorizează execuția Contractului în ceea ce privește intervențiile prioritare prin supravegherea stadiului de implementare a intervenției, în special a evoluției materiale și financiare, în legătură cu informațiile referitoare la fiecare intervenție pregătită de Părți conform art. 7, secțiunea 1. Proiectul poate fi monitorizat pe baza datelor statistice 260 publice, a informațiilor privind intervențiile disponibile în sistemul de tele-informare – conform art. 69 din Legea de implementare – și pe baza analizelor sau evaluărilor care privesc într-o oarecare măsură intervențiile prioritare. 3. În cazul în care apar anumite circumstanțe sau Ministrul obține informații referitoare la executarea Contractului, acesta poate efectua un control legat de derularea Contractului pe baza documentelor. 4. Pentru efectuarea controlului de la secțiunea 3, Ministrul depune o solicitare de obținere a documentelor necesare de la entitățile responsabile de implementarea proiectului, autoritățile de management al programelor operaționale naționale pentru perioada 2014- 2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, miniștrii competenți sau Guvernul local. 5. După efectuarea controlului de la secțiunea 3, Ministrul redactează informațiile post- control. 6. Ministrul transmite informațiile post-control autorității de management al programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune, autorității de management al POR, ministrului competent sau entității responsabile de implementarea proiectului, denumită în continuare „entitatea controlată”. 7. Entitatea controlată are dreptul, în interval de 14 zile după primirea informațiilor post- control specificate la secțiunea 5, să transmită în scris obiecții justificate legate de informațiile respective. 8. Intervalul menționat la secțiunea 7 poate fi extins de Ministru cu a anumită perioadă, dacă entitatea controlată a trimis o cerere în acest sens înainte de expirarea intervalului admis pentru formularea obiecțiilor. 9. Ministrul are dreptul de a corecta erorile evidente din informațiile post-control, în orice moment, din oficiu sau la solicitarea entității controlate. Informațiile legate de aceste corecții sunt transmise entității controlate fără întârziere nejustificată. 10. Obiecțiile vizavi de informațiile post-control vor fi analizate de Ministru în maxim 14 zile de la data primirii acestora. În acest interval, efectuarea operațiunilor sau a acțiunilor specificate la secțiunea 12 de către instituția de control întrerupe scurgerea termenului limită. 11. Obiecțiile specificate la secțiunea 7 pot fi retrase în orice moment. Ministrul elimină obiecțiile retrase fără a le mai analiza. 12. În timpul analizării obiecțiilor, Ministrul are dreptul de a desfășura operațiuni suplimentare de control sau de a solicita prezentarea unor documente sau a unor explicații în scris. 13. După analizarea obiecțiilor, Ministrul redactează forma finală a informațiilor post- control, care va conține rezultatele actualizate ale controlului sau poziția sa scrisă referitoare la obiecțiile prezentate împreună cu motivele refuzului de a corecta aceste rezultate. Versiunea finală a informațiilor post-control este trimisă entității controlate. 14. Nu este permisă formularea de obiecții la versiunea finală a informațiilor post-control și la poziția scrisă referitoare la obiecțiile prezentate. 15. În ceea ce privește intervențiile prioritare aflate în competența Guvernului central, conform competențelor definite la art. 6, secțiunea 1, Ministrul poate transmite o solicitare de control către autoritățile de management al programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul 261 politicii de coeziune sau către miniștrii cu competențe care cad sub incidența prezentului Contract. 16. În ceea ce privește intervențiile prioritare aflate în competența Guvernului local, conform competențelor definite la art. 6, secțiunea 1, Ministrul poate transmite o solicitare de control către Guvernul local. 17. Controalele menționate la secțiunile 15 și 16 vor fi efectuate în modul și în conformitate cu procedurile de finanțare a respectivelor intervenții prioritare. 18. După finalizarea controlului, informațiile post-control referitoare la intervențiile prioritare: 1) aflate în competența Guvernului central – vor fi redactate de autoritățile de management al programului operațional național pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune sau de către ministrul cu competențe care cad sub incidența prezentului Contract; 2) aflate în competența Guvernului local - vor fi redactate de Guvernul local. 19. Entitățile indicate la secțiunea 18 transmit Ministrului versiunea finală a informațiilor post-control imediat după redactarea acesteia. 20. Ministrul analizează informațiile post-control redactate sau primite pe parcursul anului anterior și transmite Guvernului local concluziile acestei analize până la data de 31 martie. Până la data de 30 aprilie, Părțile convin dacă se justifică adoptarea unor măsuri de remediere referitoare la execuția Contractului și indică entitatea competentă în domeniul respectiv. 21. În cazul în care Părțile ajung la concluzia că adoptarea unor măsuri de remediere referitoare la execuția Contractului este justificată, Ministrul, în numele Părților, transmite informațiile respective către entitatea în cauză. Art. 9 Metoda și condițiile de verificare a implementării intervențiilor prioritare 1. Verificarea intervențiilor prioritare indicate la art. 6, secțiunea 1 este realizată de: 1) Ministru – în cazul intervențiilor implementate prin programele operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune și al intervențiilor implementate prin alte instrumente gestionate la nivel național, 2) Guvernul local – în cazul intervențiilor implementate prin POR și prin alte instrumente gestionate la nivel regional − cel puțin o dată pe an, în baza datelor incluse în informațiile indicate la art. 7 sau informațiile post-control indicate la art. 8, secțiunea 5. 2. Verificarea intervențiilor prioritare indicate la art. 6, secțiunea 1 este realizată în mod special când: 1) rezultatele evaluării impactului asupra mediului înconjurător indică faptul că implementarea intervenției respective cu mijloacele materiale și financiare disponibile nu este posibilă; 2) există o soluție alternativă, justificată din punct de vedere economic pentru intervențiile convenite; 3) fondurile de la bugetul de stat, bugetele unităților administrative locale sau programele operaționale pentru perioada 2014-2020 prin care este pus în aplicare Acordul de parteneriat în domeniul politicii de coeziune sunt insuficiente pentru implementarea efectivă a intervenției respective; 262 4) sunt încălcate principiile de finanțare a intervenției respective, aplicabile sursei de finanțare în cauză; 5) entitatea responsabilă pentru implementarea intervențiilor prioritare renunță la implementare. 3. Dacă, în urma verificării, una din Părți descoperă nereguli cu privire la pregătirea sau implementarea unei intervenții prioritare, Părțile convin să adopte măsuri de remediere și stabilesc perioada de implementare a acestor măsuri și entitățile responsabile în acest sens. 4. Părțile decid să elimine intervenția respectivă din Contract dacă hotărăsc că măsurile de remediere nu sunt posibile sau nu sunt relevante. CAPITOLUL 3 AMENDAMENTE LA CONTRACT ȘI SOLUȚIONAREA LITIGIILOR Art. 10 Condiții de modificare a Contractului 1. Contractul poate fi modificat în urma unei solicitări justificate, formulate de una din Părți. 2. Amendamentele la Contract se vor face în scris, în caz contrar fiind considerate nule și neavenite. Art. 11 Condiții și metode de reziliere a Contractului 1. Fiecare Parte poate rezilia Contractul printr-o notificare transmisă în scris celeilalte Părți cu 6 luni în avans, în caz contrar rezilierea fiind considerată nulă și neavenită. 2. Rezilierea Contractului menționată la secțiunea 1 de mai sus necesită specificarea motivelor unei asemenea acțiuni, iar Partea care reziliază Contractul trebuie să furnizeze informații cu privire la circumstanțele acestei rezilieri. Art. 12 Clauza de separabilitate În cazul în care una din prevederile Contractului este considerată invalidă, ilegală sau inaplicabilă, celelalte prevederi rămân în vigoare și Părțile vor modifica Contractul în consecință. Art. 13 Soluționarea litigiilor 1. Părțile vor soluționa toate litigiile legate de derularea Contractului pe cale amiabilă, fără a se adresa unei instanțe de judecată. 2. Orice înțelegere între Părți conform procedurii prezentate la secțiunea 1 va intra în vigoare doar dacă este formulată în scris și semnată de Părți, cu excepția cazului în care pentru soluționarea litigiului este necesar acordul din partea unui terț. În această situație, data de intrare în vigoare a înțelegerii depinde de acordul scris al terțului respectiv. 3. În cazul în care una dintre Părți încalcă prevederile Contractului, cealaltă Parte poate solicita Părții în culpă remedierea situației. O acțiune sau neîntreprinderea unei acțiuni poate reprezenta o încălcare. Solicitarea de remediere a situației trebuie să fie formulată în scris. 263 4. Litigiile nesoluționate prin procedura indicată la secțiunile 1-3 vor fi soluționate de tribunalul în a cărui jurisdicție se află sediul social al Ministrului. Art. 14 [Dispoziții diverse] 1. O Parte nu poate transfera unui terț drepturile și obligațiile care îi revin prin prezentul Contract fără acordul celeilalte Părți. 2. Prezentul Contract este un contract cadru în esență și, până la încheierea unui acord între Părți, sub forma Anexei 1b la Contract, cu privire la condițiile detaliate de realizare a fiecărei intervenții, inclusiv cu privire la metoda de finanțare a acestora, nu reprezintă un angajament obligatoriu al Părților în ceea ce privește realizarea sau finanțarea intervențiilor individuale. În cazul ne-executării intervențiilor individuale sau al modificării unor condiții de implementare a acestora, niciuna dintre Părți nu poate solicita daune indirecte, în special de natură financiară. 3. Acordurile incluse în Contract nu pot constitui fondul unor pretenții ridicate împotriva Părților de alte entități, inclusiv entități cărora le revine execuția intervențiilor indicate în art. 6, secțiunea 1. 4. Schimbul de informații referitoare la derularea Contractului va avea loc în scris sau prin mijloace electronice, în e-mail-uri separate trimise la adresele respective. 5. Părțile confirmă că nu cunosc niciun fel de circumstanțe care ar împiedica implementarea intervențiilor prioritare. 6. Toate aspectele care nu sunt incluse în prezentul Contract vor fi reglementate de legislația națională și UE aplicabilă. 7. Prezentul Contract a fost redactat în patru exemplare identice, două pentru Guvernul local și două pentru Ministru. Art. 15 Data intrării în vigoare Prezentul Contract va intra în vigoare la data semnării de către a doua Parte. (semnături pe pagina următoare) Ministru Mareșal al Voievodatului / Membru al Consiliului Director al Voievodatului ------------------------------ -------------------------------------- Membru al Consiliului Director al Voievodatului -------------------------------------- 264 Anexa 1a Șablon pentru completarea informațiilor detaliate referitoare la intervențiile prioritare definite la art. 6. 1. Denumirea proiectului prioritar …………… 2. Entitatea responsabilă pentru realizarea proiectului ……… 3. Descrierea proiectului în contextul obiectivelor propuse ……… 4. Tema proiectului ……… 5. Domeniul de realizare a proiectului (indicați OSI aplicabile, dacă sunt relevante pentru proiect) ……… 6. Locul de realizare a proiectului ……… 7. Stadiul lucrărilor de pregătire / realizare a proiectului ……… 8. Costul total estimat pentru realizarea proiectului ……… 9. Sursele de finanțare a proiectului Total Include: (în PLN) 2015 2016 2017 …… Sursa de Sursa de Sursa de finanțare finanțare finanțare A B B 10. Programul de realizare a proiectului Componente / Etape Data începerii Data finalizării (A) (B) ll/aaaa ll/aaaa 11. Rezultate și realizări estimate (indicatori măsurabili, valorile inițiale ale acestora și valorile-țintă) Indicator rezultate / realizări Valoare inițială Valoare-țintă estimată 12. Proiecte complementare potențiale Anexa 1b Informații referitoare la proiectele prioritare definite la art. 6. 265 Anexa 5: Contract teritorial pentru Voievodatul Wielkopolskie În temeiul prevederilor art. 140, secțiunea 4, coroborate cu secțiunea 2 punctul 1 din Legea din 6 decembrie 2006 privind principiile gestionării politicii de dezvoltare (Monitorul Oficial nr. 84/2009, punctul 712, cu modificările ulterioare), numită în continuare „Legea”, având în vedere dispozițiile din: 1. Rezoluția nr. 231 a Consiliului de Miniștri din 13 noiembrie 2014, prin care se aprobă Contractul Teritorial negociat pentru Voievodatul Wielkopolskie, în baza prevederilor art. 140, secțiunea 2, punctul 1 din Lege, 2. Rezoluția Consiliului Director al Voievodatului nr. … din … prin care se aprobă Contractul Teritorial negociat, în conformitate cu prevederile art. 140, secțiunea 3 din Lege, 3. Acordul de Parteneriat aprobat de Comisia Europeană la 23 mai 2014, numit în continuare „Acordul de Parteneriat”, 4. Programul operațional regional pentru perioada 2014-2020, care transpune elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicilor de coeziune, numit în continuare „POR”, 5. Programele operaționale naționale pentru anii 2014-2020, care transpun elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, 6. Strategia națională de dezvoltare în perspectiva anului 2020: societate activă, economie competitivă, stat eficient, aprobate de Consiliul de Miniștri, la 25 septembrie 2012, 7. Strategia națională de dezvoltare regională 2010-2020: Regiuni, orașe, zone rurale, aprobată de Consiliul de Miniștri la 13 iulie 2010, 8. Strategia de dezvoltare a Poloniei de Vest până în anul 2020, aprobată de Consiliul de Miniștri la 30 aprilie 2014, 9. Strategia de dezvoltare a Voievodatului Wielkopolskie, aprobată de Consiliul Voievodatului la 7 decembrie 2012, 10. Europa 2020: O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii și prevederile din: 11. Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 347 din 20.12.2013, p. 320, cu modificările ulterioare), numit în continuare „Regulamentul nr. 1303/2013”, 12. Regulamentul (UE) nr. 1301/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul european de dezvoltare regională și dispozițiile specifice aplicabile obiectivului referitor la investițiile pentru creștere economică și locuri de muncă și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 (JO L 347 din 20.12.2013, p. 289), 267 13. Regulamentul (UE) nr. 1304/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind Fondul social european și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1081/2006 al Consiliului (JO L 347 din 20.12.2013, p. 281), 14. Legea din 11 iulie 2014 privind principiile de punere în aplicare a programelor din domeniul politicii de coeziune, finanțate în perspectiva financiară 2014-2020 (M. O. din 2014, punctul 1146) numită în continuare „legea de aplicare”, 15. Legea din 5 iunie 1998 privind guvernarea locală a voievodatelor (M. O. din 2013, punctul 743 cu modificările ulterioare), 16. Legea din 4 septembrie 1997 privind sectoarele administrative ale guvernului (M.O. din 2013, punctul 743, cu modificările ulterioare), 17. Legea din 13 noiembrie 2003 privind veniturile unităților guvernamentale locale (M. O. din 2014, punctul 1115), 18. Legea din 27 august 2009 privind finanțele publice (M. O. din 2013, punctul 885, cu modificările ulterioare) 19. Legea din 20 aprilie 2004 privind stimularea ocupării forței de muncă și a instituțiilor care se ocupă cu piața forței de muncă (M. O. din 2013, punctul 674, cu modificările ulterioare), ……………………. Ministrul Infrastructurii și Dezvoltării, numit în continuare „Ministrul”, și Voievodatul Wielkopolskie, numit în continuare „Guvernul local” reprezentat de Consiliul Director al Voievodatului, în numele căruia acționează: ………………………… mareșal / Membru al Consiliului Director al Voievodatului Wielkopolskie, și ………………………. membru al Consiliului Director al Voievodatului Wielkopolskie, denumiți împreună „Părțile”, Încheie acest Contract Teritorial, numit în continuare „Contractul”. Dată fiind nevoia de coordonare a activităților în domeniul politicii de dezvoltare de care se ocupă Guvernul Central și Guvernul Local în voievodate, în vederea creșterii eficienței și eficacității acelor activități și a eficacității cheltuirii fondurilor publice, precum și a utilizării fundurilor publice, europene și naționale pentru activități legate de politica de dezvoltare în perioada 2014-2023, estimările se pot ridica, la nivel național, la aproximativ 400 miliarde PLN, din care aproximativ 29,6 miliarde PLN pentru Voievodatul Wielkopolskie, Părțile convin după cum urmează: 268 CAPITOLUL 1 PREVEDERI GENERALE Art. 1 Obiectul Contractului 1. Obiectul Contractului se referă la obiectivele și responsabilitățile prioritare de importanță deosebită pentru dezvoltarea țării și a Voievodatului Wielkopolskie, numit în continuare „Voievodatul”, în legătură cu care Părțile convin să colaboreze în vederea realizării programelor operaționale aplicabile pentru perioada 2014-2020, care transpun Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune și a altor instrumente de finanțare a unor proiecte prioritare, care contribuie la realizarea obiectivelor Contractului. 2. Nivelul, metoda și condițiile subvenționării POR, precum și principiile referitoare la soluționarea litigiilor și la condițiile de modificare a Contractului în vederea punerii în aplicare a POR vor fi definite în Contract, după aprobarea POR de către Comisia Europeană și: 1) Guvernul Local se asigură că POR va fi pus în aplicare în conformitate cu Acordul de Parteneriat, 2) Guvernul Local răspunde de asigurarea contribuției naționale (financiare) în măsura necesară realizării corespunzătoare a POR. Contribuția (financiară) națională va consta în fonduri provenind de la: a. instituțiile implicate în realizarea POR: autoritatea de management, organismul intermediar, b. alte entități care nu sunt menționate la punctul a), în mod special, beneficiari ai POR; 3) Guvernul poate asigura fonduri de la bugetul de stat pentru a acoperi o parte a contribuției (financiare) naționale. Valoarea acestor fonduri va fi definită de Ministru, care se va consulta cu Ministrul finanțelor, după aprobarea POR de către Comisia Europeană; 4) Pe parcursul realizării POR, Guvernul Teritorial va aplica orientările indicate la art. 5, secțiunea 1 din Legea de aplicare și amendamentele la aceasta; 5) Guvernul va asigura elaborarea proiectului de ghiduri menționat la art. 5, secțiunea 1 din legea de aplicare și amendamentele la aceasta, respectând principiile parteneriatului și luând în considerare rolul Guvernului Local și al autorității de management al POR. 269 Art. 2 Durata Contractului 1. Contractul va fi în vigoare în perioada 2014-2023. 2. Reducerea sau prelungirea duratei Contractului se va face prin acordul Părților. Art. 3 Surse de finanțare a Contractului 1. Sursele de finanțare a Contractului sunt în mod special: fonduri alocate pentru punerea în aplicare a programelor operaționale pentru perioada 2014-2020, în conformitate cu Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune; bugetul de stat; bugetul Voievodatului; bugete provenite de la alte unități administrativ-teritoriale; fonduri provenite de la alte unități din sectorul finanțelor publice; fonduri publice speciale; alte fonduri publice. 2. De asemenea, se pot folosi pentru execuția Contractului fonduri provenite din sectorul privat, conform principiilor sursei de finanțare în cauză și reglementărilor aplicabile. Art. 4 Principii generale de colaborare Părțile contractante se angajează: 1) să deruleze cu bună credință intervenții în scopul realizării obiectului Contractului în întregime; 2) să desfășoare cu bună credință intervenții menite să identifice și să implice cât mai mulți parteneri în vederea realizării obiectului Contractului; 3) să transmită informații precise și corecte referitoare la îndeplinirea prevederilor Contractului. CAPITOLUL 2 OBIECTIVE DE DEZVOLTARE ȘI INTERVENȚII PRIORITARE Art. 5 Obiective de dezvoltare și declarații ale Părților referitoare la aceste intervenții 1. Părțile declară că doresc să colaboreze în special în vederea îndeplinirii următoarelor obiective de dezvoltare și activități la nivelul Voievodatului: 270 1) îmbunătățirea calității cercetării și consolidarea colaborării dintre sectorul științific și cel economic: a. crearea unor unități și echipe științifice solide, precum și dezvoltarea relațiilor dintre mediul de afaceri și cel științific, promovând înființarea unor structuri de tip cluster, cu participarea marilor întreprinderi și a investitorilor străini, b. consolidarea infrastructurii deja existente de cercetare și dezvoltare, în vederea derulării de cercetări în cadrul unor specializări regionale de tip inteligent, mărind procentul de cercetare aplicată și de dezvoltare, în raport cu cercetarea de bază, 2) îmbunătățirea accesului la transfer și coeziune regională: a. extinderea infrastructurii rutiere, îmbunătățirea stării drumurilor și a siguranței traficului, în scopul îmbunătățirii accesului intra-regional, precum și a accesului la rețelele de transport terestru național și european, b. dezvoltarea drumurilor expres, care leagă centrele regionale și construirea de drumuri ocolitoare pentru drumurile expres, c. consolidarea legăturilor de transport din zonele marginalizate către arii nodale, astfel încât zonele marginalizate să fie incluse în sistemul de transport regional și ulterior conectate la sistemele de transport național și european, ca oportunitate de dezvoltare pentru anumite zone, d. asigurarea mobilității rezidenților prin investiții în infrastructura liniilor de transport pe calea ferată cu importanță regională; 3) protejarea resurselor de apă și mărirea siguranței împotriva inundațiilor; 4) o mai bună utilizare a potențialului natural și cultural existent la nivelul Voievodatului; 5) creșterea nivelului de ocupare a forței de muncă în Voievodat: a. activități care au în vedere o politică activă pe piața muncii în ceea ce privește grupurile care se confruntă cu o situație nefavorabilă pe piața muncii, b. dezvoltarea antreprenoriatului c. recalificarea persoanelor care părăsesc sectorul agricol, d. diseminarea unor forme alternative de creștere și îngrijire a copiilor cu vârste de până la 3 ani, 271 e. îmbunătățirea capacității de adaptare a întreprinderilor și angajaților; 6) reducerea nivelului de excludere socială a. intensificarea activităților și prevenirea sărăciei, b. îmbunătățirea accesului la servicii sociale și investiții în serviciile sociale și în serviciile de integrare socială activă, c. dezvoltarea economiilor sociale; 7) creșterea nivelului de educație și îmbunătățirea competențelor în regiune: a. diseminarea învățământului preșcolar, b. creșterea calității învățământului profesional, c. susținerea învățământului general pentru a obține competențele cheie cerute pe piața muncii, d. diseminarea participării la educația continuă legată de nevoile pieței muncii; 8) creșterea calității și disponibilității serviciilor de asistență medicală; 9) dezvoltarea zonei funcționale a capitalei Voievodatului, cât și a centrelor regionale și sub-regionale; 10) revitalizarea generală a centrelor în care se înregistrează o concentrație ridicată de fenomene sociale și economice nefavorabile. 2. Luând în considerare obiectivele de dezvoltare și activitățile specificate în secțiunea 1, Părțile declară că: 1) referitor la obiectivul de îmbunătățire a calității cercetării și de consolidare a colaborării dintre sectorul științific și cel economic: a. referitor la completarea bazei infrastructurii de cercetare și dezvoltare necesare în unitățile științifice, dat fiind potențialul existent: - Guvernul Central va avea în vedere punerea în aplicare a intervențiilor indicate în Harta Infrastructurii de Cercetare din Polonia, numită în continuarea „PMDIB”, identificate prin licitație în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020 care transpune elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, din fondurile disponibile, dacă sunt îndeplinite toate cerințele legale necesare pentru realizarea acelor investiții, 272 - Guvernul Local își propune să deruleze, în cadrul POR, intervențiile prevăzute în Contract astfel cum au fost prevăzute în PMDIB sau alte intervenții convenite de Părți, în limita fondurilor disponibile, cu condiția îndeplinirii tuturor cerințelor legale necesare pentru realizarea acelor investiții, b. referitor la susținerea acordată agendelor științifice și de cercetare regionale, bazate pe specializările și proiectele regionale inteligente, rezultate din aceste specializări, derulate de unități științifice și consorții de unități științifice cu antreprenori, în care unitatea științifică este liderul consorțiilor: - Guvernul Central, în cadrul programelor operaționale naționale relevante pentru perioada 2014-2020, privind punerea în aplicare a Acordului de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, poate aloca fonduri pentru proiecte realizate în cadrul agendelor științifice și de cercetare regionale, - Guvernul Local poate prezenta o propunere de agendă științifică și de cercetare regională, independent sau împreună cu alte Voievodate, în cadrul cărora se vor realiza proiecte de cercetare prin intermediul programului operațional național pentru perioada 2014-2020 care transpune prevederile Acordului de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, - Guvernul va alege agenda științifică și de cercetare regională dintre propunerile prezentate în acel domeniu de către voievodate, inclusiv de către Voievodatul Wielkopolskie, - în agenda științifică-de cercetare regională aleasă de Guvern, prin intermediul programului operațional național pentru perioada 2014-2020 prin care se pune în aplicare Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, proiectele de cercetare vor fi identificate pe bază de licitație, iar entitatea din Voievodat menționată în agenda științifică-de cercetare regională va fi liderul (coordonatorul) consorțiului; 2) referitor la obiectivul de a îmbunătăți accesul la transport și coeziunea regională: a. Guvernul Central își propune să realizeze investițiile din domeniul infrastructurii de transport în conformitate cu Documentul de punere în aplicare a Strategiei de dezvoltare a transportului, aprobat de Consiliul de Miniștri la 24 septembrie 2014, numit în continuare „DI”; Programul de construire a drumurilor naționale, numit în continuare în prezenta „PBDK” sau Programul multianual de investiții în căi ferate, numit în continuare „WPIK”, din fondurile disponibile, dacă sunt îndeplinite toate cerințele legale, necesare pentru realizarea acelor investiții, 273 b. Guvernul Local își propune să realizeze investițiile în drumurile Voievodatului în conformitate cu planul de investiții și cu condițiile ex-ante de aprobare a POR, pe baza principiilor specificate în Acordul de Parteneriat, din fondurile disponibile, dacă sunt satisfăcute toate cerințele legale necesare pentru punerea în aplicare a acelor investiții, c. Părțile vor depune eforturi pentru a atrage fonduri suplimentare, altele decât cele din sursele disponibile prin programele operaționale pentru perioada 2014-2020 prin care se pune în aplicare Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune pentru finanțarea investițiilor pentru transport, d. Guvernul va face eforturi pentru a continua să ofere sprijin financiar pentru investițiile în sectorul drumurilor locale, pe baza principiilor referitoare la sursele de finanțare relevante și cu condiția disponibilității fondurilor în cadrul respectivelor surse de finanțare; 3) referitor la obiectivul de protejare a resurselor de apă și de creștere a siguranței protecției împotriva inundațiilor: a. Părțile se asigură că investițiile potențiale privind protecția împotriva inundațiilor vor rezulta din așa numitele „master planuri”, care sunt complementare planurilor de gospodărire a apei, până când vor fi actualizate în 2015 și, ulterior, din planurile de management actualizate după 2015, în conformitate cu Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000, prin care se stabilește cadrul intervenției comunitare în domeniul politicii în domeniul apei (JO L 327 din 22.11.2000, p. 1; Ediția specială în limba Poloneză: capitolul 15 Volumul 005 P. 275, cu modificările ulterioare), așa-numita Directivă-Cadru privind Apa, numită în continuare în prezenta „FWD”, b. Părțile dau asigurări că investițiile potențiale privind protecția împotriva inundațiilor vor lua în considerare hărțile privind amenințările și riscurile de inundații și vor respecta planurile de gestionare a riscurilor de inundații, conform Directivei 2007/60/EC a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2007, privind evaluarea și gestionarea riscurilor de inundații (JO L 288 din 6.11.2007, p. 27), c. Părțile vor depune eforturi pentru asigurarea susținerii financiare pentru investițiile privind protecția împotriva inundațiilor în funcție de fondurile disponibile, cu condiția îndeplinirii cerințelor legale privind realizarea acelor investiții, în conformitate cu programul operațional pentru perioada 2014-2020 care transpune Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune și POR; 4) referitor la obiectivul de a folosi mai bine potențialul natural și cultural existent al Voievodatului: 274 a. Părțile vor lua măsuri pentru a atrage fonduri suplimentare din alte surse decât cele disponibile în cadrul programelor operaționale pentru perioada 2014-2020 care pun în aplicare Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune privind finanțarea investițiilor în cultură, cât și în patrimoniul național și regional, b. Guvernul va depune eforturi pentru a susține financiar investițiile în domeniul culturii, în mod particular în cel al protecției monumentelor, pe baza principiilor referitoare la sursele de finanțare relevante, cu condiția disponibilității fondurilor; 5) referitor la obiectivul de a mări gradul de ocupare a forței de muncă în Voievodat: a. Guvernul Central va depune eforturi pentru a desfășura și a susține financiar, prin intermediul fondurilor disponibile din cadrul programelor operaționale relevante pentru perioada 2014-2020 care transpun Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune activitățile Voievodatului Wielkopolskie în domeniul angajării profesionale a tinerilor de până la 29 de ani, care sunt șomeri sau caută de lucru. Aceste activități vor fi realizate pe baza unui acord separat, încheiat între autoritatea de management pentru respectivul program și Oficiul Muncii din Voievodat, de la Poznań, care va fi organismul intermediar pentru acel program. Principiile detaliate de desfășurare a activităților privind angajarea profesională a tinerilor de până la 29 de ani, care sunt șomeri sau caută de lucru, și nivelul fondurilor alocate pentru respectivele obiective vor fi specificate în respectivul acord; b. În limita fondurilor disponibile în cadrul POR, Guvernul Local se angajează după cum urmează: - activitățile referitoare la angajarea profesională, care fac obiectul susținerii financiare, vor avea în vedere caracteristicile specifice ale regiunii, - se va acorda prioritate grupurilor-țintă care se confruntă cu o situație specială pe piața regională a muncii, - activitățile care fac obiectul susținerii financiare vor fi adaptate la nevoile individuale ale participanților la proiect, - sprijinul financiar va include instrumente și servicii specifice pieței muncii, specificate în Legea privind stimularea ocupării forței de muncă și a instituțiilor de pe piața forței de muncă și alte instrumente și servicii caracteristice pieței muncii, care contribuie la angajarea profesională, - sprijinul financiar va cuprinde angajarea profesională a persoanelor care au în îngrijire copii cu vârste de până la 3 ani, 275 - sprijinul financiar acordat în vederea adaptării la schimbare a angajaților și întreprinderilor va fi în conformitate cu cererea și se va adresa microîntreprinderilor și întreprinderilor mici și mijlocii; 6) în ceea ce privește obiectivul de reducere a excluderii sociale: a. Guvernul Central se angajează ca, în limita fondurilor disponibile în cadrul programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 care transpun Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, să se acorde entităților social-economice din Voievodat sprijin financiar sub formă de instrumente financiare, conform Regulamentului nr. 1303/2013, b. Guvernul Local își ia următoarele angajamente, care vor fi duse la îndeplinire prin intermediul fondurilor disponibile în cadrul POR: - activitățile de susținere socială în beneficiul persoanelor excluse social sau al celor amenințate de excludere socială se vor concentra pe angrenarea lor socială și profesională, precum și pe reintegrarea și reabilitarea lor socială și profesională și se vor desfășura, printre altele, printr-o integrare activă din perspectivă socială, profesională, educațională și de sănătate, - sprijinul financiar pentru activitățile destinate persoanelor excluse social sau celor amenințate cu excluderea socială vor fi individualizate și atotcuprinzătoare, - sprijinul financiar se va axa pe cooperarea între serviciile publice și celelalte, prin integrarea serviciilor oferite prin intermediul acestora, - sprijinul financiar se va axa pe procesul de dezinstituționalizare, - se va acorda prioritate sprijinului financiar pentru activitățile care implică următoarele tipuri de servicii: asistență și servicii de îngrijire pentru persoane cu diferite grade de dizabilitate; sprijinirea familiilor; servicii alternative de îngrijire; servicii în locuințe protejate și în alte forme de locuințe; și locuințe sociale; - sprijinul financiar având ca scop economia socială se va concentra asupra creării de noi locuri de muncă; 7) în ceea ce privește obiectivul de creștere a nivelului de educație și a competențelor în regiune: a. Guvernul Central se asigură că intervențiile privind învățământul superior, care vor trebui să reflecte nevoile regionale specifice (care rezultă din specializările regionale inteligente) vor fi selectate prin licitație, pe baza unui mecanism de pre-selecție a proiectului la nivel regional, asigurând competitivitatea inter-regională, în funcție de fondurile disponibile în 276 cadrul programelor operaționale relevante pentru perioada 2014-2020, conform Acordului de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune; b. Guvernul Local se asigură că, în limita fondurilor disponibile în cadrul POR: - sprijinul financiar în domeniul învățământului general va include activități concentrate pe dezvoltarea competențelor și aptitudinilor cheie, necesare pe piața muncii pentru studenți (creativitate, inovație și antreprenoriat), utilizarea tehnologiilor moderne de informare și comunicare, crearea condițiilor pentru o predare modernă și o abordare individualizată pentru fiecare student, - sprijinul financiar pentru activitățile de îmbunătățire a cunoștințelor și competențelor prevăzute la paragraful 1 și în domeniile deficitare, - sprijinul financiar acordat învățământului preșcolar include crearea de noi facilități pentru învățământul preșcolar, extinderea domeniului predării, prin oferirea unor activități suplimentare, care au scopul de a îmbunătăți atât oportunitățile de învățare / educaționale pentru copii, cât și competențele cadrelor didactice; crearea de noi facilități pentru centrele de învățământ preșcolar se va face în măsură limitată, în cazurile în care astfel de activități sunt justificate, - sprijinul financiar acordat pentru activitățile din domeniul învățământului profesional va fi îndreptat către: activități de inițiere și dezvoltare a cooperării dintre școlile profesionale și mediul social și economic relevant pentru acestea; organizații care se ocupă de învățământul practic profesional; îmbunătățirea dotării laboratoarelor și atelierelor școlare; susținerea serviciilor de consiliere din școli; 8) referitor la obiectivul de îmbunătățire a calității și disponibilității serviciilor de asistență medicală: a. Părțile convin că adaptarea sistemului de asistență medicală la modificările epidemiologice și demografice avute în vedere presupune desfășurarea unor activități la nivel național, regional și local; b. Părțile convin că investițiile în infrastructura serviciilor de asistență medicală oferite de entitățile care desfășoară activități terapeutice, finanțate din fonduri publice, trebuie să aibă în vedere nevoile Voievodatului în domeniul sănătății; c. Părțile vor colabora în procesul de creare de instrumente pentru monitorizarea nevoilor de asistență medicală; 277 d. Părțile vor depune eforturi pentru a atrage fonduri suplimentare în afara surselor disponibile în cadrul programelor operaționale relevante pentru perioada 2014-2020, conform Acordului de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, pentru finanțarea investițiilor în infrastructura serviciilor de asistență medicală în care desfășoară activități terapeutice, finanțate din fonduri publice, în special adaptarea infrastructurii entităților terapeutice, în vederea respectării reglementărilor; e. Guvernul Central va depune eforturi pentru a continua să asigure sprijin financiar pentru investițiile în infrastructura entităților care desfășoară activități terapeutice finanțate din fonduri publice, pe baza principiilor specificate pentru sursele de finanțare relevante, cu condiția disponibilității fondurilor în cadrul acelor surse; f. Guvernul Central va depune eforturi pentru a asigura sprijin financiar pentru investițiile în infrastructura furnizorilor de servicii de asistență medicală care desfășoară activități terapeutice finanțate din fonduri publice, conform principiilor specificate pentru sursele de finanțare relevante, în funcție de disponibilitatea fondurilor;136 g. Părțile dau asigurări că proiectele din domeniul asistenței medicale finanțate prin programe operaționale relevante pentru perioada 2014- 2020, conform Acordului de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune, se vor supune limitărilor prevăzute în Acordul de Parteneriat în mod special și că sprijinul financiar va fi alocat investițiilor în sistemul de asistență medicală pe baza principiilor care rezultă din Documentul de politică publică privind protecția sănătății pentru perioada 2014-2020 și Cadrele strategice naționale și Planul de acțiune. 9) referitor la obiectivul de dezvoltare a zonei funcționale a capitalei Voievodatului și a centrelor orășenești regionale și sub-regionale: a. Părțile convin că, în cadrul zonei funcționale a capitalei Voievodatului, sprijinul financiar care face obiectul Instrumentului pentru Investiții Teritoriale Integrate, numit în continuare „ZIT”, implementat din fonduri POR și suplimentat prin intervenții orientate către transportul public cu grad scăzut de emisii și cu eficiență energetică, finanțate din fonduri disponibile în cadrul programelor naționale operaționale relevante pentru perioada 2014-2020, conform Acordului de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune, se va acorda conform alocării investițiilor pentru programele operaționale pentru perioada 2014-2020 care transpun 136 Măsura depinde de forma finală a programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020, conform Acordului de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, astfel cum rezultă din negocierile cu Comisia Europeană. 278 elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune; b. Părțile convin că în ceea ce privește centrele regionale și sub-regionale: - centrele Gniezno, Kaqlisz, Konin, Leszno, Ostrόw Wielkopolski și Piła sau entitățile relevante din aceste orașe pot solicita sprijin financiar pentru proiecte având ca obiect transportul public cu emisii scăzute de noxe, pe bază de competiție în cadrul programului operațional național pentru perioada 2014-2020 care transpune Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune, sub rezerva disponibilității fondurilor; - Guvernul Local va acorda subvenții orașelor din zona Voievodatului, în vederea susținerii execuției proiectului în acele orașe sau în unele zone relevante din acestea, selectate prin licitație, cu fonduri POR sau instrumente locale din POR. 10) referitor la obiectivul de susținere a revitalizării zonelor caracterizate de un număr mare de probleme sociale și economice: a. Guvernul Central va întocmi un plan de revitalizare națională, b. Guvernul Central va lua măsuri pentru elaborarea unor soluții juridice referitoare la zona supusă revitalizării, c. Guvernul Local va asigura mecanismele relevante pentru finanțarea activităților în zona supusă revitalizării în cadrul POR. 3. De asemenea, Părțile convin că în cadrul sectorului energetic: 1) Guvernul Central va identifica cele mai importante investiții privind infrastructura energetică din cadrul rezervei de proiecte pentru sectorul energetic, 2) Guvernul Central va avea în vedere, în funcție de fondurile disponibile prin intermediul programelor operaționale naționale relevante pentru perioada 2014- 2020, conform Acordului de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune, să asigure sprijin financiar pentru intervențiile incluse în rezerva de proiecte pentru sectorul energetic, cu condiția satisfacerii cerințelor legale necesare execuției acelor investiții, 3) Guvernul Central va selecta proiecte dintre investițiile în infrastructura energetică incluse în rezerva de proiecte pentru sectorul energetic pe baza principiilor aplicabile programelor operaționale naționale relevante pentru perioada 2014-2020, conform Acordului de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune, 279 4) Guvernul Local își propune să asigure sprijin financiar pentru proiectele din domeniul energiei regenerabile din fondurile disponibile în cadrul POR, cu condiția satisfacerii cerințelor legale, necesare pentru execuția acelor investiții. Art. 6 Intervenții prioritare și condiții de punere în aplicare a acestora 1. Părțile convin asupra următoarelor intervenții prioritare și condiții necesare implementării acestora, inclusiv asupra surselor de finanțare avute în vedere pentru fiecare intervenție: 1) Intervenții de bază Denumirea intervenției și Părțile Sursa de finanțare Condiții de realizare a intervenției beneficiarul competente avută în vedere (Guvernul Central / Guvernul Local) S-5 Wrocław-Bydgoszcz, Guvernul Central programul operațional Intervenție inclusă în proiectul secțiunile Białe Błota – național aferent Documentului de aplicare (poz. 6 și 16) Gniezno, Poznań – perioadei 2014-2020 a Strategiei de dezvoltare a Kaczkόwko, Korzeńsko – transportului și în Anexa 5 la Programul Wrocław, secțiunile din de construcție a drumurilor naționale zona Voievodatului pentru perioada 2011-2015. Wielkopolskie S-11 Kόrnik – Ostrόw Guvernul Central programul operațional Intervenție inclusă în Documentul de Wielkopolski național aferent aplicare (poz. 30) a Strategiei de perioadei 2014-2020/ dezvoltare a transportului. bugetul de stat Începere planificată a lucrărilor de studiu pentru respectiva secțiune de drum. Implementarea intervenției depinde de disponibilitatea fondurilor și de eventualitatea includerii proiectului în PBDK. Șoseaua de centură Guvernul Central programul operațional Intervenție inclusă în Anexa 6 la PBDK, Ostrόw Wielkopolski pe național aferent pentru perioada 2011-2015. drumul S-11 perioadei 2014-2020 Șoseaua de centură Guvernul Central programul operațional Intervenție inclusă în Anexa 6 la PBDK Jarocin pe drumul S-11 național aferent pentru perioada 2011-2015. perioadei 2014-2020 280 Șoseaua de centură Kepno Guvernul Central programul operațional Pentru proiecte coordonate de Direcția pe drumul S-11 național aferent Generală pentru Drumuri și Șosele perioadei 2014-2020 Naționale (numită în continuare GDDKiA), va fi posibilă cofinanțarea din fonduri UE, în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020, dacă proiectul este inclus în PBDK. Proiectul este inclus în forma intermediară a PBDK. Șoseaua de centură Ujście Guvernul Central programul operațional Pentru proiecte coordonate de GDDK, pe drumul S-11 național aferent va fi posibilă cofinanțarea din fonduri perioadei 2014-2020 UE, în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020, dacă proiectul este inclus în PBDK. Proiectul este inclus în forma intermediară PBDK. Lucrări la linia de cale Guvernul Central Mecanismul pentru int Această secțiune este inclusă în DI (poz. ferată E 59 pe secțiunile erconectarea Europei 5) din lista de proiecte de căi ferate de Poznań Głόwny – Szczecin (denumit în importanță națională, din Strategia de Dabie, în zona continuare MIE) dezvoltare a transportului. Voievodatului Implementarea proiectului depinde de Wielkopolskie decizia MIE. Lucrări la linia de cale Guvernul Central MIE Secțiune inclusă în DI (poz. 8) din lista ferată E 59 pe secțiunile de proiecte de căi ferate de importanță Wroclaw – Poznań, etapa națională din Strategia de dezvoltare a IV, secțiunea de la transportului. Implementarea marginea / granița proiectului depinde de decizia MIE. Voievodatului Dolnośląskie până la Czempiń, secțiunile din zona Voievodatului Wielkopolskie Lucrări la linia ferată C-E Guvernul Central MIE Secțiune inclusă în DI (poz. 15) din lista 65 secțiunea Chorzόw de proiecte de căi ferate de importanță Batory – Tarnowskie Gόry națională din Strategia de dezvoltare a – Karsznice – Inowroclaw transportului. Implementarea – Bydgoszcz – proiectului depinde de decizia MIE. Maksymilioanowo, secțiunile din zona Voievodatului Wielkopolskie 281 Lucrări la Șoseaua de Guvernul Central MIE Secțiune inclusă în DI (poz. 22) din lista centură pentru camioane de proiecte de căi ferate de importanță de marfă a Poznań națională, din Strategia de dezvoltare a transportului. Implementarea proiectului depinde de decizia MIE. Lucrări la calea ferată Guvernul Central programul operațional Secțiune inclusă în DI (poz. 22) din lista liniile nr. 14, 881, național aferent de proiecte de căi ferate de importanță secțiunea Łόdź Kaliska – perioadei 2014-2020 națională, din Strategia de dezvoltare a Zdunska Wola – Ostrόw transportului. Wielkopolski, etapa II: Zduńska Wola - Ostrόw Wielkopolski Lucrări la linia de cale Guvernul Central MIE Secțiune inclusă în DI (poz. 30) din lista ferată E-20, secțiunea: de proiecte de căi ferate de importanță Varșovia – Poznań – lucrări națională, din Strategia de dezvoltare a rămase de executat, transportului. Implementarea secțiunea Sochaczew – proiectului depinde de decizia MIE. Swarzędz Lucrări la liniile de cale Guvernul Central programul operațional Secțiune inclusă în DI (poz. 42) din lista ferată nr. 14, 815, 816, național aferent de proiecte de căi ferate de importanță secțiunea Ostrόw perioadei 2014-2020 națională din Strategia de dezvoltare a Wielkopolski – Leszno – transportului. Głogόw, inclusiv electrificarea secțiunii Krotoszyn/Durzyn – Głogόw Intervenții globale Guvernul Central programul operațional Intervențiile vor fi implementate sub amănunțite în mobilitatea / Guvernul Local național aferent forma unor proiecte care rezultă din urbană de durată / eco- perioadei 2014-2020 / strategia de investiții Teritoriale transport POR / fonduri de la Integrate (ZIT) pentru capitala unitățile Voievodatului și zonele funcționale ale guvernamentale / acestuia. Proiectele vor fi identificate în administrative funcție de procedurile prevăzute în teritoriale Legea de Implementare: Susținere pentru activități Guvernul Central programul operațional - convenit între Uniunea ZIT, Guvernul în domeniul eficienței / Guvernul Local național aferent Local al Voievodatului și ministrul care energiei, conform perioadei 2014-2020 / răspunde de dezvoltarea regională, pe repartizării investițiilor POR / fonduri de la baza Strategiei ZIT, între programe naționale unitățile administrativ- și regionale. teritoriale - obținerea aprobării din partea Autorității de management al POR (numită în continuare AM) și AM a programului operațional național 282 relevant pentru perioada 2014-2020, - proiectul se întocmește și cererea de obținere a subvenției se înaintează atunci când indică AM competentă, - scopul proiectului și valoarea subvenției sunt stabilite pe baza Strategiei ZIT, depinde de disponibilitatea alocării de fonduri. Înființarea căii ferate Guvernul Local programul operațional Dacă există fonduri disponibile, pentru aglomerări urbane național aferent proiectul va putea solicita sprijin care servește aglomerarea perioadei 2014-2020 / financiar în conformitate cu programul urbană Poznań POR / fonduri de la operațional național aferent perioadei unitățile administrativ- 2014-2020 (PI 7.4), în cadrul unei teritoriale licitații închise pentru proiecte care rezultă din Contractele Teritoriale. Proiectele incluse în Strategia ZIT vor primi puncte adiționale. Intervențiile privind Guvernul Central programul operațional Guvernul Central, în cadrul programului implementarea Agendelor național aferent operațional național relevant pentru de Cercetare Științifică perioadei 2014-2020 / perioada 2014-2020, va aloca fonduri Regională (RANB) în propriile fonduri ale pentru proiecte implementate în cadrul Voievodatului beneficiarului agendelor de cercetare științifică Wielkopolskie regională. Guvernul Local poate prezenta o propunere de agendă de cercetare științifică regională, independent sau împreună cu alte Voievodate; proiectele de cercetare se vor încadra în programul operațional național aferent perioadei 2014-2020 pentru implementarea agendei de cercetare științifică regională. Guvernul Central va alege agende de cercetare științifică regională dintre propunerile prezentate în domeniul respectiv de către consiliile directoare ale Voievodatelor. În conformitate cu cadrul agendelor de 283 cercetare științifică regională alese de Guvernul Central și prin intermediul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020, proiectele de cercetare vor fi alese pe baza licitației, în cadrul căreia o entitate din Voievodat inclusă în agenda de cercetare științifică regională va fi liderul (coordonatorul) consorțiului. Înființarea secției Urgențe Guvernul Central programul operațional Intervenția este planificată a fi inclusă în cadrul construcției național aferent în lista proiectelor strategice din noului spital Mama și perioadei 2014-2020 domeniul sănătății, care va fi Copilul din Poznań implementată în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020. Implementarea proiectului depinde de versiunea finală a programului respectiv, ca urmare a negocierilor cu Comisia Europeană. Construirea Secției de Guvernul Central programul operațional Intervenția este planificată a fi inclusă urgențe din cadrul național aferent în lista proiectelor strategice în Centrului Clinic de perioadei 2014-2020 domeniul sănătății, care va fi Medicină de Urgență și implementată în cadrul programului Intervenție din Poznań operațional național relevant pentru perioada 2014-2020. Implementarea proiectului depinde de versiunea finală a programului respectiv, ca urmare a negocierilor cu Comisia Europeană. Construirea facilităților Guvernul Central Bugetul de stat Proiect multianual implementat de pentru grupul de Școli de Ministrul Culturii și Patrimoniului Muzică din Poznań Național (numit în continuare în prezenta: MoCNH) Modernizarea termică a Guvernul Central programul operațional Proiect multianual implementat de entităților de învățământ național aferent MoCNH artistic de stat din perioadei 2014-2020 / Voievodatul Wielkopolskie fonduri de la bugetul de stat 284 2) intervenții a căror implementare depinde, printre altele, de disponibilitatea fondurilor Denumirea intervenției și Părțile Sursă de finanțare Condiții de implementare a intervenției beneficiarul competente avută în vedere (Guvernul Central / Guvernul Local) S-11 Ostrόw Wielkopolski Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 30) la -Kepno național aferent Strategia de dezvoltare a transportului. perioadei 2014-2020 Implementarea proiectului depinde de disponibilitatea fondurilor și includerea proiectului în BPDK. S-11 șosea de centură a Guvernul Central Fonduri de la bugetul Intervenție inclusă în DI (poz. 34) localității Oborniki de stat privind Strategia de dezvoltare a transportului. S-a planificat începerea activității de studiu pentru respectiva secțiune de drum. S-11 Piła – Poznań Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 34) național aferent privind Strategia de dezvoltare a perioadei 2014-2020 transportului. Implementarea proiectului depinde de disponibilitatea fondurilor și de eventualitatea includerii proiectului în BPDK. S-10 Szczecin Bydgoszcz – Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 26, secțiunile din zona național aferent 29, 38) privind Strategia de dezvoltare a Voievodatului perioadei 2014-2020 transportului. Implementarea Wielkopolskie proiectului depinde de disponibilitatea fondurilor și de eventualitatea includerii proiectului în BPDK. DK 25 Ostrόw Guvernul Central Fonduri de la bugetul Planificarea începerii activității de Wielkopolski – Kalisz – de stat analiză pentru respectiva secțiune de Konin drum. Construirea viaductului Guvernul Local programul operațional Este posibilă solicitarea fondurilor UE deasupra străzii Inflancka național aferent pentru drumuri naționale, pe baza și viaductului deasupra perioadei 2014-2020 licitației pentru noduri urbane ale Chartowo și Zegrze, de-a rețelei de bază TEN-T, în conformitate lungul străzii Boleslawa cu programul operațional național Krzywoustego din Poznań aferent perioadei 2014-2020. Construirea Nodului Guvernul Local programul operațional Este posibilă solicitarea fondurilor UE Naramawicka deasupra național aferent pentru drumuri naționale, pe baza străzii Lechicka din Poznań perioadei 2014-2020 licitației pentru noduri urbane ale rețelei de bază TEN-T, în conformitate 285 cu programul operațional național aferent perioadei 2014-2020. Nouă rută pentru drumul Guvernul Local programul operațional Este posibilă solicitarea fondurilor UE național nr. 25 din național aferent pentru drumuri naționale, pe baza intravilanului Konin la perioadei 2014-2020 licitației pentru noduri urbane ale secțiunea de la strada rețelei de bază TEN-T, în conformitate Poznańska până la strada cu programul operațional național Przemyslowa aferent perioadei 2014-2020. Construirea șoselei de Guvernul Central programul operațional Intervenția depinde de eventualitatea ocolire a Gostynin pe național aferent includerii în PBDK și de asigurarea de drumul național nr. 12 perioadei 2014-2020 fonduri prin programul operațional național aferent perioadei 2014-2020. Reabilitarea liniei de cale Guvernul Local POR Proiect prezentat de Căile Ferate ferată nr. 356 Wagrowiec Poloneze S.A. (numite în continuare: – Gołańcz – granița PLK S.A.) Guvernului Local din Voievodatului Voievodat, care va fi finanțat prin POR. Implementarea depinde de disponibilitatea fondurilor. Reabilitarea liniilor de cale Guvernul Local POR Proiect prezentat de Căile Ferate ferată nr. 357 Drzymalowo Poloneze S.A. (numite în continuare: – Wolsztyn PLK S.A.) Guvernului Local din Voievodat, care va fi finanțat prin POR. Implementarea depinde de disponibilitatea fondurilor. Lucrări la liniile de cale Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 54) ferată ferata nr. 281, 766 național aferent din lista proiectelor privind căile ferate Oleśnica – Łukanów – perioadei 2014-2020 de importanță națională, din Strategia Krotoszyn – Jarocin – de dezvoltare a transportului. Września – Gniezno Implementarea proiectului depinde de disponibilitatea fondurilor. Lucrări la liniile de cale Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 61) în ferată nr. 18, 203 național aferent lista proiectelor privind căile ferate de Bydgoszcz Główna – Piła – perioadei 2014-2020 importanță națională, din Strategia de Krzyż, etapa I, secțiunea dezvoltare a transportului. Bydgoszcz - Piła Implementarea proiectului depinde de disponibilitatea fondurilor. Lucrări la liniile de cale Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 62) în ferată nr. 18, 203 național aferent lista proiectelor privind căile ferate de Bydgoszcz Główna – Piła – perioadei 2014-2020 importanță națională, din Strategia de Krzyż, etapa I, secțiunea dezvoltare a transportului. Piła – Krzyż, cu Implementarea proiectului depinde de electrificare disponibilitatea fondurilor. 286 Modernizarea liniei de Guvernul Local POR Inițial s-a convenit implementarea cale ferată nr. 354 Poznań acestei secțiuni în conformitate cu POR. Głόwny POD – Piła Głόwna Modernizarea structurilor Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 18) în hidrotehnice ale canalului național aferent lista proiectelor privind apele Bydgoszcz – secțiunea de perioadei 2014-2020 continentale din Strategia de dezvoltare la km 14,8 la km 38,9 a transportului. Implementarea inclusiv ecluzele: Okole, proiectului depinde de disponibilitatea Czyżkówko, Prądy, Osowa fondurilor. Góra, Józefinki și Nakło Wschόd, precum și barajul Jόzefinki Reabilitarea căi navigabile Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 19) în a canalului Bydgoszcz și național aferent lista proiectelor privind apele părții inferioare a Râului perioadei 2014-2020 continentale din Strategia de dezvoltare Noteć (de la km 14,8 la km a transportului. Implementarea 176,2) la parametrii unui proiectului depinde de disponibilitatea canal de clasa II fondurilor. Modernizarea structurilor Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 20) în hidrotehnice de la partea național aferent lista proiectelor privind apele inferioară a canalului perioadei 2014-2020 continentale din Strategia de dezvoltare Râului Noteć de la km a transportului. Implementarea 38,9 la km 176,2 proiectului depinde de disponibilitatea fondurilor. Reconstrucția structurilor Guvernul Central programul operațional Intervenția este inclusă în DI (poz. 22) în de inginerie ale râului și a național aferent lista proiectelor privind apele lucrărilor de inginerie pe perioadei 2014-2020 continentale din Strategia de dezvoltare Râul Warta de la km 0,00 a transportului. Implementarea (orașul Kostrzyń pe Odra) proiectului depinde de disponibilitatea până la km 68,2 (orașul fondurilor. Santok) și la partea inferioară, cu curgere liberă (de la km 176,2 la km 226,1), cu scopul restaurării parametrilor unui canal de clasa II PIONIER-LAB -Platforma Guvernul Central POR (posibil Intervenția este inclusă în PMDIB. Ar Națională de Integrare a programul operațional putea fi implementată în cadrul POR, Infrastructurii de național aferent dacă propunerea este în conformitate cercetare cu Ecosistemele perioadei 2014-2020, cu programul și cu specializările de Inovare în funcție de inteligente. 287 procedura de licitație) PRACE – Parteneriat Guvernul Central POR (posibil Intervenția este inclusă în PMDIB. Ar pentru Calcul Avansat în programul operațional putea fi implementată în cadrul POR, Europa național aferent dacă propunerea este în conformitate perioadei 2014-2020, cu programul și cu specializările în funcție de inteligente. procedura de licitație) ICOS-PL – Infrastructură Guvernul Central POR (posibil Intervenția este inclusă în PMDIB. Ar Integrată de Cercetare a programul operațional putea fi implementată în cadrul POR, Fluxului de Carbon național aferent dacă propunerea este în conformitate perioadei 2014-2020, cu programul și cu specializările în funcție de inteligente. procedura de licitație) ECBiG – Centrul European POR (posibil Intervenția este inclusă în PMDIB. Ar de Bio-informație și programul operațional putea fi implementată în cadrul POR, genomică național aferent dacă propunerea este în conformitate perioadei 2014-2020, cu programul și cu specializările în funcție de inteligente. procedura de licitație) Rețeaua de cooperarea a Guvernul Local POR Acest proiect a fost inițial recomandat sectorului de Cercetare și pentru POR. Acordul final privind Dezvoltare și Întreprinderi implementarea proiectului depinde de în domeniul Tehnicii și evaluarea efectuată de Ministerul Cercetării Prelucrării Științei și Învățământului Superior Materialelor Funcționale (numit în continuare: MoSHE) și de Centrul Național pentru Cercetare și Dezvoltare (numit în continuare: NCBR), Dezvoltarea și echiparea Guvernul Central POR conform descrierii proiectului curent (în Centrului de Tehnologie conformitate cu formularele furnizate de Inovare Farmaceutică de Ministerul Infrastructurii și de la Universitatea de Dezvoltării din 4 septembrie 2014). Științe Medicale de la Implementarea depinde de verificarea Karol Marcinkowski Memorial din Poznan descrierii proiectului, în special în ceea ce privește sursele de finanțare, Centrul de Energie Guvernul Local POR contribuția financiară proprie și Regenerabilă finanțarea caracterului durabil, după Wielkopolska finalizarea proiectului. Implementarea depinde și de conformitatea proiectului cu programul regional și cu specializările inteligente regionale. 288 Centrul de cercetare a Guvernul Local POR Acest proiect a fost inițial recomandat fenotipului plantelor pentru POR. Institutul este singura entitate care găzduiește catedre ale Spațiului european de cercetare (Programul Orizont 2020). Acordul final privind implementarea proiectului depinde de evaluarea efectuată de MoSHE și de NCBR, conform descrierii proiectului curent (în conformitate cu formularele furnizate de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării din 4 septembrie 2014). Implementarea depinde de verificarea descrierii proiectului, în special în ceea ce privește sursele de finanțare, contribuția financiară proprie și finanțarea caracterului durabil, după finalizarea proiectului. Construirea Centrului de Guvernul Central Fonduri de la bugetul Proiectul poate fi inclus în programul Vest pentru Boli de Inimă de stat mulți-anual al Ministerului Sănătății și Vasculare din Poznań (numit în continuare în prezenta: MoH) – Programul este în curs de implementare. Implementarea programului va fi posibilă după aprobarea sa de către Consiliul de Miniștri și atragerea fondurilor de la bugetul de stat (partea 46). Înființarea Centrului de Guvernul Local POR / fonduri de la Implementarea intervenției depinde de Radioterapie cu Protoni bugetul de stat scopul final al documentului privind din Poznań politicile în domeniul asistenței medicale și de deciziile comitetului director, prevăzute în Acordul de Parteneriat. Principala parte a aspectului material poate fi implementată în cadrul programului național pentru control al bolilor neoplazice, finanțate din fonduri naționale folosite de MoH, implementarea făcându-se prin licitație (program până în 2015). Implementarea intervenției depinde de rezultatele licitației, de decizia finală a autorității de implementare, în conformitate cu criteriile de selecție ale autorităților de implementare, 289 descrierea programului și disponibilitatea fondurilor. Construirea noului Spital Guvernul Central POR Implementarea intervenției va depinde Mama și Copilul din de scopul final al documentului privind Poznań politicile în domeniul asistenței medicale și de deciziile comitetului director, prevăzute în Acordul de Parteneriat. Dezvoltarea Guvernul Central programul operațional Guvernul Central, referitor la activitățile învățământului superior național aferent de implementare în domeniul pe baza nevoilor regionale perioadei 2014-2020 învățământului superior, în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020, va aloca fonduri pentru activități bazate pe caracteristici specifice ale regiunii. Intervențiile care reflectă nevoile regionale specifice (care rezultă din specializările inteligente regionale) vor fi identificate pe baza licitației în cadrul programului operațional național relevant pentru perioada 2014-2020, asigurând licitarea interregională pe baza mecanismelor de pre-selecție a proiectelor la nivel regional. Principiile detaliate și metoda de aplicare a mecanismului sus-menționat vor fi aprobate de comitetul care monitorizează programul operațional național aferent perioadei 2014-2020 Implementarea Guvernul Local programul operațional Implementarea intervenției va depinde programului de dezvoltare național aferent de versiunea finală a programul pentru liceele medicale perioadei 2014-2020 operațional național aferent perioadei care iau parte la 2014-2020, care rezultă din negocierile pregătirea practică, cu Comisia Europeană și de fondurile inclusiv înființarea disponibile. centrelor de simulare medicală 2. Rezultatele preconizate ale implementării intervențiilor indicate în secțiunea 1 sunt: 1) în domeniul cercetării și dezvoltării – creșterea nivelului cheltuielilor pentru cercetare și dezvoltare și creșterea nivelului de inovare în Voievodat; 290 2) în domeniul infrastructurii transportului – îmbunătățirea accesului la nivelul Voievodatului, la rețeaua de transport (internațional / național / regional); 3) în domeniul infrastructurii pentru asistența medicală – îmbunătățirea accesului la serviciile de asistență medicală în Voievodat; 4) în domeniul activităților privind zona funcțională în capitalei Voievodat – scăderea nivelului de poluare și creșterea disponibilității și calității transportului urban; creșterea eficienței energetice; consolidarea colaborării dintre unitățile Guvernului Local în cadrul Investițiilor Teritoriale Integrate; 5) în domeniul activităților care acoperă centrele sub-regionale – scăderea nivelului de poluare, creșterea disponibilității și calității transportului urban curat; 6) în domeniul culturii și al patrimoniului național și regional – îmbunătățirea accesului la bunuri și servicii culturale. 3. Implementarea intervențiilor menționate în secțiunea 1 va depinde de: 1) rezultatele negocierilor pentru programe operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 din cadrul Acordului de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune, în cadrul cărora ar putea fi finanțate aceste intervenții; 2) rapiditatea cu care se pot realiza intervențiile prioritare; 3) disponibilitatea fondurilor în cadrul surselor de finanțare indicate; 4) respectarea criteriilor aplicabile surselor de finanțare date; 5) absența circumstanțelor care au ca urmare imposibilitatea de a finanța proiecte conform principiilor, inclusiv cele care finanțează intervenția în conformitate cu criteriile aplicabile surselor de finanțare; 6) în cazul intervențiilor care rezultă din strategia privind Investițiile Teritoriale Integrate – condițiile de atragere a subvențiilor depind de rezultatele analizei ulterioare a strategiei ZIT, conform art. 30, secțiunea 8, punctul 4 din Legea de aplicare, inclusiv de avizul pozitiv al autorității de management a programului operațional național pentru perioada 2014-2020 care transpune elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune, sau a POR, și de acordul potențialului contractant. 7) înaintarea cererii relevante de către entitatea care răspunde de implementarea proiectului, adresată instituției relevante sau autorității relevante, la data și în condițiile indicate de respectiva instituție sau autoritate, pentru a confirma că intervenția poate să fie realizată; 8) capacitatea entității care răspunde de implementarea proiectului de a aduce propria contribuție (financiară); 291 9) acordul dintre Părți privind condițiile detaliate ale implementării proiectului, inclusiv sursele de finanțare finale; 10) condițiile oficiale și juridice necesare pentru implementarea intervenției, altele decât cele specificate la punctele 1- 9. 4. Intervențiile prioritare specificate în secțiunea 1 se implementează pe baza condițiilor definite în documentele relevante pentru sursele de finanțare date, luându-se în considerare condițiile detaliate indicate în secțiunea 1. 5. Alocarea fondurilor pentru implementarea intervențiilor prioritare indicate în secțiunea 1, cheltuirea și contabilizarea acestora se bazează pe documentele relevante pentru sursele de finanțare date. Art. 7 Scopul și procedura de raportare privind execuția Contractului din punctul de vedere al obiectivelor și intervențiilor prioritare 1. În termen de 5 luni de la întocmirea Contractului, Părțile – în funcție de competențele specificate în art. 6, secțiunea 1 – vor pregăti și își vor transmite reciproc informații referitoare la fiecare acțiune indicată în art. 6, secțiunea 1, excluzând intervențiile care rezultă din DI, PBDK sau WPIK, conform modelului din Anexa nr. 1a la Contract. În cazul în care, ca urmare a amendamentelor aduse la Contract, se indică intervenții prioritare suplimentare, termenul de pregătire a informațiilor referitoare la respectivele intervenții se va aplica mutatis mutandis. 2. Informațiile specificate în secțiunea 1, elaborate în conformitate cu modelului din Anexa nr. 1a, vor reprezenta Anexa nr. 1b la Contract și vor defini condițiile detaliate de implementare a fiecărei intervenții individuale, după ce au fost convenite de către cealaltă parte. Orice modificare la Anexa nr. 1b la Contract se va face numai cu acordul Părților. 3. În situația în care nu se pregătesc informațiile indicate în secțiunea 1, acțiunea respectivă poate fi ștearsă din lista de intervenții prioritare indicate în Contract. Ștergerea intervenției respective din lista de intervenții prioritare indicate în Contract se va face numai cu acordul Părților. 4. Până la data de 15 februarie din fiecare an, Ministrul va solicita autorităților de management al programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020, care transpun elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune să prezinte informații referitoare la derularea contractului în cursul anului anterior, în mod special în ceea ce privește intervențiile prioritare indicate la art. 6, secțiunea 1, implementate în cadrul acestor programe. Informațiile se pregătesc pe baza datelor puse la dispoziție de entitățile responsabile de implementarea proiectului sau a datelor și informațiilor obținute în cursul în cursul gestionării programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020, care transpun elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune. 292 5. Până la data de 15 februarie din fiecare an, Ministrul va solicita autorităților relevante să prezinte informații referitoare la derularea Contractului din cursul anului anterior, în ceea ce privește obiectivele și intervențiile prioritare indicate la art. 6, secțiunea 1, care nu sunt cuprinse în programele operaționale naționale pentru perioada 2014-2020, care transpun elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat din domeniul politicii de coeziune, implementate de sectoarele guvernamentale controlate de către acestea. Informațiile se pregătesc pe baza datelor puse la dispoziție de entitățile responsabile de implementarea proiectului sau a datelor și informațiilor obținute în cursul gestionării sectorului respectiv. 6. Până la data de 15 aprilie din fiecare an, Guvernul Local transmite Ministrului informații referitoare la derularea Contractului din cursul anului anterior în ceea ce privește obiectivele și intervențiile prioritare implementate conform POR, indicate la art. 6, secțiunea 1. Informațiile se pregătesc pe baza datelor puse la dispoziție de entitățile responsabile de implementarea proiectului sau a datelor și informațiilor obținute în cursul gestionării programului. 7. Până la data de 31 mai din fiecare an, Ministrul întocmește și prezintă în vederea aprobării de către Guvernul Local o schiță a informațiilor privind derularea Contractului din cursul anului anterior, privind obiectivele și intervențiile prioritare, pe baza informațiilor specificate la secțiunile 1-2. 8. În termen de 7 zile lucrătoare, Guvernul Local prezintă Ministrului comentariile la schița menționată la secțiunea 7. Dacă nu există comentarii, schița informațiilor este considerată aprobată. Ministrul analizează comentariile furnizate de Guvernul Local și își dă acordul în ceea ce privește scopul final al informațiilor. 9. Ministrul, consultându-se cu Guvernul Local, creează șabloanele pentru informații indicate la secțiunile 4-7. Aceste șabloane nu fac parte din Contract. Art. 8 Metoda aplicată de către Ministru pentru a efectua monitorizarea și controlul executării Contractului în ceea ce privește obiectivele de dezvoltare și intervențiile prioritare 1. Ministrul monitorizează derularea Contractului în ceea ce privește obiectivele de dezvoltare pe baza datelor statistice publice și a analizelor sau evaluărilor privind orice scop al obiectivelor sau intervențiilor prioritare. Concluziile monitorizării sunt incluse în schița de informații menționată la art. 7, secțiunea 7. 2. Ministrul monitorizează derularea contractului din punctul de vedere al intervențiilor prioritare, urmărind stadiul implementării intervenției, în mod special referitor la evoluția materială și financiară în legătură cu fiecare acțiune, pregătită de Părți în conformitate cu art. 7, secțiunea 1. Monitorizarea proiectului se poate efectua pe baza datelor statistice publice, a informațiilor privind intervențiile disponibile în sistemul de tele-informații – astfel cum se specifică la art. 69 din Legea Implementare – pe baza analizelor sau evaluărilor intervențiilor prioritare. 293 3. Dacă apar anumite circumstanțe sau Ministrul obține informații privind derularea relevantă a Contractului, acesta poate efectua un control referitor la implementarea acestuia pe baza documentelor. 4. În scopul derulării controlului astfel cum se specifică în secțiunea 3, Ministrul transmite o cerere pentru obținerea documentelor necesare disponibile de la entitățile responsabile pentru implementarea proiectului, autoritățile de management al programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 care transpun elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicii coeziunii, ministerele relevante sau Guvernul Local. 5. După finalizarea controlului specificat la secțiunea 3, Ministrul întocmește informațiile post-control. 6. Ministrul transmite informațiile post-control autorității relevante de management al programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020 care transpun elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicii coeziunii, autorității de management al POR, ministrului entității responsabile pentru implementarea proiectului, numită în continuare „entitatea controlată”. 7. Entitatea controlată are dreptul de a prezenta, în termen de 14 zile de la primirea informațiilor post-control specificate la secțiunea 5, obiecțiuni scrise motivate la respectivele informații. 8. Termenul specificat la secțiunea 7 se poate prelungi de către Ministru pe o perioadă specificată, dacă entitatea controlată a înaintat o cerere înainte ca termenul de prezentare a obiecțiunilor să expire. 9. Ministrul are dreptul de a corecta greșelile evidente din informațiile post-control în orice moment, din oficiu sau ca urmare a solicitării efectuate de entitatea controlată. Informațiile referitoare la corecții sunt puse în mod prompt la dispoziția entității controlate. 10. Obiecțiile la informațiile post-control se analizează de către Ministru în termen de 14 zile de la data prezentării acestora. În cursul analizei obiecțiilor, derularea operațiunilor sau intervențiilor specificate în secțiunea 12 de către instituția care efectuează controlul întrerupe scurgerea termenului limită. 11. Obiecțiile specificate la secțiunea 7 pot fi retrase oricând. Ministrul elimină obiecțiile care au fost retrase, fără să mai facă o analiză a acestora. 12. În cursul analizei obiecțiilor, Ministrul are dreptul de a efectua controale suplimentare sau de a solicita prezentarea de documente sau explicații suplimentare în scris. 13. După analizarea obiecțiilor, Ministrul elaborează informațiile post-control finale, care conțin constatările actualizate ale controlului sau poziția scrisă referitoare la obiecțiile prezentate împreună cu motivele refuzului de a corecta constatările. Informațiile post- control definitive sunt transmise entității controlate. 294 14. Nu există posibilitatea de a prezenta obiecții la informațiile definitive post-control și la poziția scrisă referitoare la obiecțiile prezentate. 15. În sensul intervențiilor prioritare care se află în competența Guvernului Central, conform competenței definite la art. 6, secțiunea 1, Ministrul poate înainta o solicitare pentru efectuarea controlului autorităților de management al programelor operaționale naționale pentru perioada 2014-2020, care transpun elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune sau miniștrilor de resort, conform acestui Contract. 16. În sensul intervenției prioritare aflate în competența Guvernul Local , în conformitate cu competențele definite la art. 6, secțiunea 1, Ministrul poate înainta Guvernului Local cererea de efectuare a controlului. 17. Activitățile de control specificate la secțiunilor 15 și 16 se efectuează în modul și în conformitate cu procedurile relevante pentru finanțarea intervențiilor prioritare date. 18. După finalizarea controlului, informațiile post-control referitoare la intervențiile prioritare: 1) aflate în competența Guvernului Central - sunt elaborate de autoritățile de management al programului operațional național pentru perioada 2014-2020 care transpune elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune sau de ministrul de resort, în sensul acestui Contract. 2) aflate în competența Guvernului Local – sunt elaborate de Guvernul Local. 19. Entitățile indicate la secțiunea 18 transmit Ministrului informațiile definitive post- control imediat după elaborare. 20. Ministrul efectuează analiza informațiilor post-control elaborate sau primite în cursul anului anterior și transmite Guvernului Local concluziile analizei până la 31 martie. La 30 aprilie, Părțile stabilesc dacă implementarea măsurilor corective care se referă la desfășurarea corespunzătoare a Contractului sunt justificate și indică entitatea competentă în domeniul respectiv. 21. În cazul în care Părțile ajung la concluzia că implementarea măsurilor corective care au ca scop derularea corespunzătoare a Contractului sunt justificate, Ministrul, în numele Părților, transmite informațiile relevante entității competente. Art. 9 Metoda și condițiile de verificare a implementării intervențiilor prioritare 1. Verificarea intervențiilor prioritare menționate la art. 6, secțiunea 1 se efectuează de către: 1) Ministru – pentru intervenții implementate prin intermediul programului operațional național pentru perioada 2014-2020 care transpune elementele 295 prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune și pentru intervenții implementate prin intermediul altor instrumente gestionate la nivel național, 2) Guvernul Local – pentru intervenții implementate prin intermediul POR și pentru intervenții implementate prin intermediul altor instrumente gestionate la nivel regional – cel puțin o dată pe an, pe baza datelor incluse în informațiile indicate la art. 7 sau în informațiile post-control, prevăzute la art. 8, secțiunea 5. 2. Verificarea intervențiilor prioritare specificate la art. 6, secțiunea 1 se efectuează în special atunci când: 1) rezultatele evaluării impactului asupra mediului indică faptul că implementarea respectivei intervenții cu mijloacele materiale și financiare nu este posibilă; 2) există o soluție alternativă, justificată economic, pentru intervențiile stabilite; 3) fondurile de la bugetul de stat, bugetele unităților administrativ-teritoriale sau programele operaționale naționale pentru perioada 2014-2020, care transpun elementele prevăzute în Acordul de Parteneriat în domeniul politicii de coeziune sunt insuficiente pentru implementarea eficientă a intervenției respective; 4) există o încălcare a principiilor de finanțare a intervenției aplicabile sursei de finanțare; 5) entitatea responsabilă pentru implementarea intervențiilor prioritare renunță la implementare. 3. În cazul în care, în urma verificării, una dintre Părți constată nereguli privind pregătirea sau implementarea intervenției prioritare, Părțile convin să ia măsuri corective și stabilesc perioade de implementare a unor astfel de intervenții și entitățile responsabile pentru implementarea unor astfel de intervenții. 4. Părțile decid să elimine acțiunea respectivă din Contract dacă stabilesc faptul că intervențiile nu sunt posibile sau nu sunt relevante. CAPITOLUL 3 AMENDAMENTE LA CONTRACT ȘI SOLUȚIONAREA LITIGIILOR Art. 10 Condiții de modificare a contractului 1. Contractul poate fi modificat pe baza unei cereri motivate de către oricare dintre Părți. 2. Amendamentele la Contract se vor face în scris, în caz contrar vor fi nule și neavenite. 296 Art. 11 Condiții și metodă de reziliere a contractului 1. Fiecare dintre Părți poate rezilia Contractul pe baza unei notificări făcute în scris cu șase luni înainte, în caz contrar, aceasta va fi nulă și neavenită. 2. Rezilierea Contractului astfel cum se specifică la secțiunea 1 presupune prezentarea motivelor care stau la baza acestei intervenții, iar Partea care invocă rezilierea trebuie să prezinte informații privind circumstanțele rezilierii contractului. Art. 12 Clauza de separabilitate Dacă oricare dintre prevederile Contractului este considerată invalidă, contrară legii și neaplicabilă, restul prevederilor rămân în vigoare, iar Părțile vor face modificările relevante la Contract. Art. 13 Soluționarea litigiilor 1. Părțile vor soluționa toate litigiile care rezultă din execuția Contractului în mod amiabil, fără a apela la instanțele de judecată. 2. Orice acord între Părți, încheiat în conformitate cu procedura de la secțiunea 1, va intra în vigoare numai dacă se încheie în scris și este semnat de Părți, cu condiția să nu fie necesar consimțământul unui terț pentru a se ajunge la acord. În cazul în care este nevoie de un terț, data de intrare în vigoare a soluțiilor convenite depinde de consimțământul scris al acestuia din urmă. 3. În cazul în care una dintre Părți încalcă prevederile Contractului, cealaltă Parte poate cere Părții care se face vinovată de încălcare să remedieze încălcările. O acțiune sau lipsa luării unei măsuri pot reprezenta încălcări. Cererea de remediere a încălcării se va face în scris. 4. Litigiile care nu sunt soluționate conform procedurii indicate la secțiunile 1-3 vor fi soluționate de tribunalul în a cărui jurisdicție se află sediul social al Ministrului. Art. 14 Dispoziții diverse 1. O Parte nu poate transfera unui terț drepturile și obligațiile care rezultă din Contract fără acordul celeilalte Părți. 2. Acest Contract reprezintă un acord-cadru prin natura sa și, până la încheierea unui acord între Părți, sub forma Anexei 1b la Contract, cu privire la condițiile detaliate de realizare a fiecărei intervenții, inclusiv cu privire la metoda de finanțare a acestora, nu reprezintă un 297 angajament cu caracter obligatoriu din punct de vedere legal al Părților în ceea ce privește punerea în aplicare a intervențiilor individuale sau finanțarea acestora. În cazul ne- executării intervențiilor individuale sau al modificării unor condiții de realizare a acestora, niciuna dintre Părți nu poate solicita daune indirecte, în special de natură financiară. 3. Acordurile incluse în Contract nu pot constitui fondul unor pretenții ridicate împotriva Părților de către alte entități, inclusiv entități cărora le revine execuția intervențiilor precizate la art. 6, secțiunea 1. 4. Schimbul de informații privind derularea Contractului se va efectua în scris sau prin mijloace electronice, la adresele respective, prin e-mailuri distincte. 5. Părțile confirmă că nu cunosc nicio circumstanță care să facă imposibilă execuția intervențiilor prioritare. 6. Toate aspectele care nu sunt incluse în prevederile Contractului vor fi reglementate de legislația națională și europeană. 7. Contractul a fost întocmit în patru exemplare identice, dintre care două pentru Guvernul Local și două pentru Ministru. Art. 15 Data intrării în vigoare Contractul va intra în vigoare la data semnării de către a doua Parte. (semnături pe pagina următoare) Ministru Mareșal al Voievodatului / Membru al Consiliului Director al Voievodatului ------------------------------ -------------------------------------- Membru al Consiliului Director al Voievodatului -------------------------------------- 298 Anexa 1a Șablon pentru completarea informațiilor detaliate referitoare la intervențiile prioritare definite la art. 6. 1. Denumirea intervenției prioritare …………… 2. Entitatea responsabilă pentru realizarea intervenției ……… 3. Descrierea intervenției în contextul obiectivelor propuse ……… 4. Tema intervenției ……… 5. Domeniul de realizare a intervenției (se vor indica OSI aplicabile, dacă sunt relevante pentru intervenție) ……… 6. Locul de realizare a intervenției ……… 7. Stadiul lucrărilor de pregătire / realizare a intervenției ……… 8. Costul total estimat pentru realizarea intervenției ……… 9. Sursele de finanțare a intervenției Total Include: (în PLN) 2015 2016 2017 …… Sursa de Sursa de Sursa de finanțare finanțare finanțare A B B 10. Programul de derulare a intervenției Componente / Etape Data începerii Data finalizării (A) (B) ll/aaaa ll/aaaa 11. Rezultate și realizări estimate (indicatori măsurabili, valori inițiale ale acestora și valori- țintă) Indicator rezultate/realizări Valoare inițială Valoare-țintă estimată 12. Intervenții complementare potențiale Anexa 1b Informații referitoare la intervențiile prioritare definite la art. 6. 299