Précis D É P A R T E M E N T D E L É V A L U A T I O N D E S O P É R A T I O N S P R I N T E M P S 1 9 9 9 N U M É R O 1 7 8 Projets de développement municipal:Financer le développement local et renforcer les institutions S OIXANTE-TROISDE75PAYSCOMPTANTUNEPOPULATION de plus de 5 millions d'habitants mènent actuellement des politiques de décentralisation qui visent à transférer un certain nombre de fonctions et de responsabilités aux administrations locales. Mais le manque de moyens institutionnels des administrations locales et leur difficulté à mobiliser des ressources locales et à obtenir des ressources longues pour financer des programmes d'investissement entravent sérieusement le processus. Les projets de développement municipal (PDM) ont vocation à remédier à ce type de problèmes, en préparant les administrations locales à emprunter sur les marchés financiers. Depuis le début des années 80, 16 PDM financés par la Banque mondiale ont été menés à bien dans 11 pays, et 19 projets supplémentaires sont actuellement mis en oeuvre dans 15 pays, l'ensemble de ces prêts totalisant 2 milliards de dollars. Dans quelle mesure ces projets ont-ils permis d'obtenir les résultats qu'ils étaient censés atteindre ? Le Département de l'évaluation des Philippines ont eu un impact considérable opérations (OED) analyse la question sur les conditions de vie et la productivité dans deux rapports d'audit de perfor- des habitants des municipalités associées mance et un rapport d'évaluation aux projets, ainsi que d'importantes d'impact. Les rapports d'audit révèlent retombées qui n'avaient pas été prévues que les PDM réalisés au Brésil et aux sur l'économie locale. Le rapport 2 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale d'évaluation élaboré à partir de ces informations conclut ments : la réforme budgétaire et financière et les que les projets ont manifestement eu un impact sur les fi- programmes d'investissement. nances municipales. Il montre -- ce qui est nouveau -- Au Brésil, les projets imposent aux autorités que les PDM peuvent être un bon moyen de doter les municipales désireuses d'obtenir un prêt subsidiaire de municipalités des institutions dont elles ont besoin pour présenter un plan d'action financière et un programme accéder aux marchés financiers. complet de réformes prévoyant des plans de formation et d'assistance technique pour faciliter le renforcement Conception de l'étude institutionnel. Aux Philippines, la soumission d'un plan L'évaluation d'impact analyse les effets des PDM sur la d'action financière du même type est exigée. En capacité institutionnelle des administrations locales dans préparant et en exécutant des sous-projets les domaines de la gestion et de la planification budgétaire d'investissement, les municipalités se familiarisent ainsi et financière et de l'exécution des programmes avec les différentes étapes du cycle du projet, depuis d'investissement. Elle mesure également l'impact que les l'étude de faisabilité jusqu'aux travaux de construction, projets devaient avoir sur les bénéficiaires, ainsi que leurs ce qui renforce leur capacité institutionnelle. retombées indirectes sur le développement de l'économie L'enchaînement des opérations -- d'abord des réformes, locale, en particulier du point de vue de l'emploi et de la puis des prêts -- s'est révélé d'une importance capitale génération de revenus. L'étude évalue également l'impact pour la réussite du projet. de quatre PDM ayant donné de bons résultats : deux aux Philippines et deux au Brésil, dans les États de Paraná et de Améliorer la gestion budgétaire et financière Rio Grande do Sul. Les données détaillées dont on dispose sur les finances Trois séries de données ont été recueillies et municipales font apparaître que les PDM ont beaucoup analysées : des statistiques financières municipales, une contribué à renforcer la gestion budgétaire et financière enquête par sondage effectuée auprès des maires brésiliens sur le renforcement des capacités et une étude FIGURE 1 : Impact des PDM sur l'autonomie réalisée aux Philippines sur les vendeurs à l'étal dans les financière marchés publics. Le caractère exceptionnellement complet des données qui ont servi de base à l'étude a Part des recettes mobilisées directement par les municipalités permis de comparer, tant au niveau des municipalités Variation en pourcentage, 1990­96 que des bénéficiaires, les situations respectives des 11,6 municipalités ayant participé et n'ayant pas participé 11 aux projets, ainsi que les conditions prévalant avant et Munic. participantes 6 (Paraná) après le projet. Pour compléter ces informations, les 1,9 Munic. participantes auteurs de l'étude ont passé en revue et analysé les dos- 1 (Rio Grande do Sul) siers relatifs à l'exécution des projets ; ils ont interviewé Munic. non participantes des représentants de l'État et d'organisations non (Rio Grande do Sul) -4 gouvernementales, ainsi que des bénéficiaires ; et ils se -5,4 sont rendus sur des sites de projets. -9 Brésil Réformer avant d'investir Part des recettes mobilisées directement par les municipalités Les PDM du Brésil et des Philippines sont très similaires du Variation en pourcentage, 1990­96 point de vue des objectifs qu'ils visent et de la manière dont 0 ils sont conçus, mais leur mise en oeuvre relève -10 d'approches différentes. Au Brésil, on a opté pour une Munic. participantes -11,5 formule de « participation de masse », qui vise, au niveau (Bulacan) -20 de chaque État, à faire participer le plus grand nombre pos- -20,2 Munic. participantes (Laguna) sible de municipalités au programme de réforme -30 Munic. non participantes budgétaire via le financement de projets ne présentant pas (Laguna) -40 -36,9 de difficulté technique, comme des travaux de revêtement de routes. Aux Philippines, l'approche retenue a été plus -50 sélective : un petit nombre de municipalités a ainsi été Philippines admis à financer des projets générateurs de recettes, comme la construction de marchés publics. Dans les deux Source : Base de données de l'étude d'évaluation d'impact des pays, les programmes utilisent principalement deux instru- PDM. Précis 3 des municipalités. L'étude de l'OED analyse la question FIGURE 2 : Impact des PDM sur l'excédent sous les angles suivants : autonomie financière, ou le déficit municipal génération de revenus locaux, recouvrement des coûts et équilibre budgétaire. Taxe foncière par habitant L'autonomie financière varie en fonction des Variation en pourcentage, 1990­96 600 ressources que les municipalités, grâce aux impôts 547,1 locaux et aux prélèvements sur les plus-values, sont en 500 434,7 mesure de mobiliser et d'administrer elles-mêmes. Le but Munic. participantes 400 des projets de développement municipal est de les aider (Paraná) à accroître précisément ces ressources. L'analyse des 300 Munic. participantes 259,4 (Rio Grande do Sul) statistiques financières révèle que les municipalités ayant 200 Munic. non participantes participé à un PDM au Brésil ou aux Philippines ont une (Rio Grande do Sul) plus grande autonomie financière que les municipalités 100 qui n'y ont pas participé. Ainsi, au Brésil, on constate 0 que les recettes mobilisées directement par les Brésil municipalités, rapportées aux recettes totales, ont augmenté dans le cas des municipalités ayant participé à Taxe foncière par habitant Variation en pourcentage, 1990­96 un PDM, mais qu'elles ont diminué pour les autres. Aux 12 Philippines, ces recettes directes ont diminué partout (du 86,8 9 fait de l'évolution des politiques publiques), mais de 6 façon moins marquée dans les municipalités qui avaient Munic. participantes 3 participé aux projets. En outre, l'étude montre que les (Bulacan) 48,1 municipalités ayant participé à un projet comptent 0 Munic. participantes (Laguna) davantage sur leurs propres recettes et savent mieux les -3 31,9 Munic. non participantes mobiliser. -6 (Laguna) Les municipalités tirant une bonne partie de leurs -9 recettes de la taxe foncière, l'étude de l'OED a considéré -12 leur performance dans ce domaine comme un indicateur Philippines de leur volonté de renforcer leur autonomie et leur solvabilité. Dans les deux pays considérés, le Source : Base de données de l'étude d'évaluation d'impact. recouvrement par habitant de cette taxe s'est généralement amélioré plus vite dans les municipalités autres à équilibrer leur budget. Au Brésil, toutes les participantes que dans les autres. municipalités ont vu leur situation financière se Au Brésil, les municipalités participantes de Rio détériorer, encore que celles qui ont participé à un PDM Grande do Sul sont beaucoup mieux parvenues que aient moins souffert que les autres. Aux Philippines, celles de Paraná et que celles qui n'avaient pas participé l'écart entre municipalités participantes et non aux projets à recouvrer directement leurs coûts en participantes est encore plus marqué. Les premières sont opérant des prélèvements sur les plus-values. Les généralement parvenues à dégager un excédent, alors résultats plus décevants de Paraná s'expliquent par le que les autres sont restées déficitaires. contrôle moins rigoureux dont le recouvrement des Enfin, l'étude établit une corrélation entre le impôts a fait l'objet dans les plans d'action financière et montant investi par les municipalités dans les PMD (en l'effet de levier du projet. Aux Philippines, la formule pourcentage de l'investissement total) et l'impact du retenue pour aider les municipalités à recouvrer leurs projet sur l'action municipale. Ce qui laisse à penser que coûts a été de les autoriser à emprunter et à investir dans plus une municipalité s'implique dans un PDM, plus des activités génératrices de recettes, comme les marchés l'impact du projet sera fort. publics locaux. D'après l'étude, si l'on veut que le recouvrement des coûts donne de bons résultats, il faut Renforcer les capacités de l'administration en faire une condition explicite d'investissement et suivre locale de près l'équipe du projet pendant l'exécution. Les résultats de l'enquête menée auprès des maires de Pour juger de la solvabilité des municipalités, Rio Grande do Sul font clairement apparaître que ces l'étude de l'OED analyse l'évolution de leur équilibre derniers ont tout à fait conscience des améliorations budgétaire. Les données montrent que les municipalités induites par les PDM. Les municipalités participantes qui ont participé à un projet ont mieux réussi que les font le plus grand cas des actions de renforcement 4 Département de l'évaluation des opérations de la Banque mondiale institutionnel qui visent à renforcer l'efficacité de la développement de l'économie locale. Outre ses effets gestion des ressources et à améliorer la gestion des directs en termes d'emploi et de génération de recettes, sous-projets d'investissement, y compris les procédures le marché de Pulilan a suscité la création d'une nouvelle de passation des marchés. Les avancées en matière de zone d'activité, puisque plus de 40 petits commerces ont formation professionnelle, de technologies de ouvert leurs portes aux abords du marché, notamment l'information et de participation communautaire sont des restaurants, des drugstores, une station d'essence, des également appréciées au plus haut point. Une retombée banques et des boutiques de cadeaux. Cet essor a eu un importante de la reconnaissance de ces progrès par les effet de contagion important, en favorisant les échanges municipalités qui ont réussi à en bénéficier est que intermunicipaux et interrégionaux, en créant indi- celles-ci défendent ouvertement la formule et les rectement des emplois et en stimulant le marché local de principes des PDM auprès des municipalités qui n'y l'immobilier. participent pas encore. L'enquête énumère les gains de capacité procurés à Perspectives l'administration locale par les PDM : Les besoins de financement des municipalités varient en fonction de leur taille et de leur stade de développement s Un budget mieux adapté et des recettes municipales socioéconomique. Le PDM mis en oeuvre aux Philip- accrues. pines tend à aider les municipalités de petite taille et s Des contacts plus étroits avec d'autres municipalités, dépourvues de ressources à financer, dans un premier les entreprises privées et la communauté en général. temps, des projets simples, peu risqués et générateurs de s Une administration municipale plus proche de la recettes, comme des marchés publics. En montrant gestion d'entreprise. qu'elles sont capables de mener à bien ce type de projet s Des agents municipaux davantage valorisés en tant et de générer davantage de recettes, elles améliorent leur qu'employés. cote de crédit. Ce qui leur permet d'investir ensuite dans s Un plus grand souci de l'environnement. des projets plus ambitieux d'équipement public, comme des routes ou des travaux de drainage. À mesure qu'elles Ces améliorations sont intervenues à un moment où se développent, les municipalités doivent financer des in- les municipalités de l'État de Rio Grande do Sul procé- frastructures à vocation économique pour les industries daient à des réformes majeures et étaient aux prises avec de transformation et les entreprises commerciales, et à de graves difficultés. En les aidant à se stabiliser, le vocation sociale pour les ménages. À terme, elles sont PDM a contribué, semble-t-il, à promouvoir une vision censées s'affranchir du PDM et commencer à emprunter plus équilibrée du développement économique à tous les sur le marché financier privé. L'expérience des Philip- niveaux. pines et du Brésil illustre cette progression. Le rôle de catalyseur des projets de développement municipal est à Développer l'économie locale rapprocher de celui de la Banque mondiale, qui apporte La plupart des sous-projets financés par le PDM aux son aide aux pays en développement jusqu'à ce qu'ils Philippines -- tels que marchés publics, terminaux puissent se passer de son soutien. d'autobus et abattoirs -- étaient destinés à procurer des recettes. Ces projets ont eu un impact considérable sur Conclusions et enseignements l'économie locale. Pulilan, par exemple, était classée Les projets de développement municipal que l'OED a dans la catégorie des municipalités à faible revenu examinés dans son étude d'évaluation d'impact ont jusqu'à ce qu'elle finance la construction d'un marché atteint les objectifs qui leur avaient été fixés, à savoir public dans le cadre d'un PDM. En 1995, le projet promouvoir les réformes de l'administration municipale terminé, la municipalité était passée dans la catégorie de et améliorer la performance budgétaire. La capacité de revenu supérieure, le niveau de vie de ses 60 000 habi- gestion des institutions locales s'en est trouvée renforcée tants s'était considérablement amélioré et le montant des et les maires ont été encouragés à gérer davantage leur recettes qu'elle parvenait à mobiliser elle-même était municipalité comme une entreprise, de manière à en as- passé de 7 à 25 millions de pesos. surer le développement continu. Une étude de cas comparant le développement Si l'on veut faire en sorte que ces bons résultats économique de Pulilan, aux abords du marché public s'inscrivent dans la durée et soient suivis d'effets financé dans le cadre du PDM, et celui de Guiguinto, concrets, les auteurs de l'étude recommandent que : aux alentours des marchés publics, a permis de dresser s les PDM fassent appel à des instruments plus variés un bilan détaillé de l'impact du projet sur le pour réformer les politiques publiques, de sorte que Précis 5 les projets aient un plus large impact. La formule qui plus de chances d'aboutir que les conditions et les a permis d'améliorer le recouvrement de la taxe critères seront clairement définis au départ ; foncière devrait être appliquée à d'autres aspects de s l'on encourage l'émulation entre municipalités, en la mobilisation directe de ressources (comme les taxes faisant connaître les exemples de réussite. Les sur les services locaux) ; municipalités ayant participé à un projet de s les projets soient bien conçus au départ. Lorsqu'une développement municipal qui a donné de bons municipalité part sur une idée fausse, il est difficile de résultats sont les mieux placées pour montrer la voie rectifier le tir par la suite. Le projet aura d'autant à suivre. Précis Performance Audit Reports: Brazil: Municipal Development Project Veuillez adresser vos commentaires et demandes de in the State of Paraná and Municipal Development Project in the renseignements au rédacteur en chef, Elizabeth Campbell-Pagé, State of Rio Grande do Sul, de Kyu Sik Lee, Rapport Nº 18011, tél. : 1-202/473-5365, fax : 1-202/522-3125, email : 12 juin 1998 ; et Philippines: Municipal Development Project and ecampbellpage@worldbank.org Second Municipal Development Project, de Kyu Sik Lee, Rapport Les demandes et les questions relatives aux publications doivent Nº 16800, 12 juin 1997. Impact Evaluation Report: Building Insti- être adressées à l'OED, tél. : 1-202/458-4497, fax : 1-202/ tutions and Financing Local Development: Lessons from Brazil and 522-3200, email : OED Help Desk@worldbank.org the Philippines, de Kyu Sik Lee et Roy Gilbert, Rapport Nº 18727, 11 décembre 1998. Disponible auprès des centres d'information Ce Précis et d'autres publications de l'OED peuvent être consultés régionaux et à l'InfoShop de la Banque mondiale : sur Internet, au site : http://www.worldbank.org/html/oed Téléphone : 1-202/458-5454 Fax : 1-202/522-1500 Email : pic@worldbank.org DÉNI DE RESPONSABILITÉ : Les Précis de lOED sont produits par le Département de lévaluation des opérations, partenariats et gestion des connaissances (OEDPK) de la Banque mondiale. Les opinions qui y sont exprimées sont celles du personnel du Département et ne sauraient être attribuées à la Banque mondiale ni aux institutions qui lui sont affiliées.