DEV34 French COMITE DU DEVELOPPEMENT NUMERO TRENTE-QUATRE Problèmes de développement Communications faites à la 49e réunion du Comité du développement Madrid-3 Octobre 1994 FILE COPYI Problèmes de développement Communicationsfaites à la 49e réunion du Comité du développement Madrid-3 Octobre 1994 Comité ministériel conjoint des Conseils de Gouverneurs de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement (Comité du développement) Washington, D.C. Copyright C 1994 Banque mondiale 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Tous droits réservés Fait aux Etats-Unis d'Amérique Premier tirage: novembre 1994 Le Comité du développement a été établi le 2 octobre 1974, en application de résolutions parallèles adoptées par les Conseils des Gouverneurs du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale. Il est connu sous le titre officiel de Comité ministériel conjoint des Conseils des Gouverneurs de la Banque et du Fonds sur le trans- fert de ressources réelles aux pays en développement. Ce comité, qui est le seul organisme conjoint du FM1 et du Groupe de la Banque mondiale à l'échelon ministériel, accorde une attention particulière aux problèmes que connaissent les pays en développement. Il constitue ainsi, dans les structures de coopération économique intema- tionale, un point de convergence pour l'élaboration d'une vue d'ensemble des diverses activités entreprises au plan international dans le domaine du développement, pour l'examen, dans les meilleurs délais et d'une façon ef- ficace, des problèmes de développement, et pour la coordination des efforts déployés au niveau international afin de faire face aux problèmes de financement du développement. Le Comité a pour mission de donner des avis et de faire rapport aux Conseils des Gouvemeurs de la Banque mondiale et du FMI sur tous les aspects de la question générale du transfert de ressources aux pays en développe- ment, eu égard aux dispositions prises ou prévues entre les divers pays, notamment en ce qui concerne les paie- ments au titre des échanges internationaux, les flux de capitaux, les investissements et l'aide publique au développement. Il fait des propositions, pour examen par les intéressés, concernant la mise en oeuvre de ses conclusions, et il examine de façon continuelle les progrès réalisés dans l'application de ses propositions. Les 22 membres du Comité, qui sont généralement des Ministres des finances, sont alternativement nommés, pour des périodes successives de deux ans, par les pays ou groupes de pays représentés aux Conseils d'adminis- tration de la Banque mondiale ou du FMI. Le Comité a à sa tête un Président, qui est choisi parmi ses membres et qui est secondé par un Secrétaire exécutif élu par le Comité. Pour plus de renseignements sur les origines du Comité et ce qu'il a accompli depuis sa création, voir la bro- chure intitulée Le Comité du développement: Origines et bilan, 1974-1990 (Washington, D.C.: Banque mondiale, 1991). ISBN 0-8213-3137-X ISSN 0256-6117 TABLE DES MATIERES Avant-propos .............................. v 1. Rapport du Président du Comité, M. Mourad Chérif, Ministre des finances et des investissements, Morocco ....................... 1 2. Rapport de M. Lewis L. Preston, Président de la Banque mondiale ............... 5 3. Déclaration de M. Michel Camdessus, Directeur général du Fonds monétaire international .19 4. Déclaration du Président du Groupe des Vingt-Quatre, M. Willy W. Zapata S., Président de la Banque du Guatemala ................. 30 5. Document de synthèse: L'efficacité de l'aide ............................. 32 6. Document de synthèse conjoint: L'impact de l'Uruguay Round sur les pays en développment et les pays en transition .70 7. Etudes complémentaires: A. Améliorer l'efficacité de l'aide, par M. James M. Michel, Président du Comité d'aide au développement ....................... 85 B. Conséquences du cycle d'Uruguay pour les pays en développement, par le Secrétariat du GATT .................................. 93 8. Communiqué du Comité du développement, 3 octobre 1994 ...... .. ........... 122 Appendice A: Ordre du jour de la 49ème réunion du Comité du développement ..... 127 Appendice B: Membres du Comité du développement (Liste des pays représentés par eux et liste des administrateurs correspondants à la Banque mondiale et au FMI) ...................................... 128 Appendice C: Observateurs auprès du Comité du développement ............... 132 - iii - Rapport du Président du Comité Efficacité de l'aide Quelle que soit la générosité des bailleurs de fonds, il est essentiel de mieux utiliser l'aide reçue. Cela se jugera aux résultats obtenus sur le terrain. Il faut donc que des relations de partenariat s'établissent entre donateurs et bénéficiaires. Le précieux document que nous a présenté la Banque mondiale met en évidence le rôle déterminant du gouvernement bénéficiaire et l'importance des conditions dans les pays bénéficiaires. Trois facteurs clés sont à considérer: - une prise en mains, une gestion et une participation nationales très fortes; - une bonne capacité administrative et institutionnelle; et - une politique intérieure avisée et une gestion rationnelle des ressources. Le document du Président du CAD parvient à des conclusions très proches. On y trouve des leçons pour les trois catégories d'acteurs: les pays industriels donateurs, les institutions internationales et les pays en développement eux-mêmes. Je parle en tant que représentant d'un groupe de pays en développement et suis tout à fait conscient que notre propre responsabilité est largement engagée. Mais les bailleurs de fonds ont eux aussi, un rôle important à jouer. J'espère que nous pourrons discuter de la manière dont ils peuvent promouvoir la création des conditions favorables à une utilisation efficace de l'aide et améliorer leurs propres pratiques en la matière. Nous pourrions nous efforcer de trouver un accord sur tout ou partie de ce qui suit et le faire figurer dans notre communiqué: - la participation des parties prenantes permet de mieux concevoir les projets et de faire en sorte qu'ils soient correctement exécutés et exploités. Il est particulièrement important de trouver les moyens d'impliquer les pauvres et d'autres groupes de population, et notamment les femmes, qui, sans cela, risqueraient de se trouver exclus du processus décisionnel. - La conditionnalité ne peut pas remplacer une véritable prise en mains, gestion et participation nationales. Il conviendrait d'y prêter une plus grande attention avant d'en arriver aux prêts. Si un consensus se révèle impossible, l'une et l'autre parties pourraient avoir avantage à retarder l'opération de prêt, tout en travaillant ensemble à mettre en place les conditions propres à assurer l'efficacité de l'aide. - L'assistance technique a peu de chances d'être efficace si elle ne répond pas aux besoins du bénéficiaire et si elle ne s'inscrit pas - plutôt que de le remplacer - dans un cadre institutionnel efficace. Il est urgent de réformer les modalités de l'assistance technique, dans le sens de ce qui a été discuté lors du récent séminaire CAD/PNUD/Banque mondiale. - Les organismes multilatéraux, y compris le FMI et la Banque mondiale, prennent normalement l'initiative d'aider les pays à mettre en place un cadre législatif et réglementaire rationnel pour le développement du secteur privé et la gestion du secteur public. Les programmes d'aide devraient être conçus dans un souci de compatibilité avec ce cadre et avec les priorités de développement du pays. Il faut encourager - 2 - Rapport du Président du Comité l'utilisation d'approches novatrices, comme l'approche sectorielle intégrée, dans la poursuite de cet objectif. - Les procédures et les pratiques en matière d'aide devraient, dans toute la mesure du possible, être harmonisées et simplifiées. Les bailleurs de fonds devraient éviter de créer des mécanismes qui ne concordent pas avec les efforts du bénéficiaire lui-même pour gérer l'aide. Les mesures prises récemment pour réduire la pratique de l'aide liée et des crédits mixtes, dans le droit fil des principes du CAD, méritent d'être étendues. - Les principes du CAD fournissent un cadre approprié pour améliorer la coordination de l'aide. Les réunions de groupes consultatifs et de tables rondes donnent de meilleurs résultats lorsqu'elles font appel autant que possible à la participation locale et s'intègrent utilement dans la stratégie d'aide du pays. L'ordre du jour des groupes consultatifs devrait comporter des questions sur la stratégie du développement et l'utilisation de l'aide, aussi bien que sur la mobilisation des ressources financières. - Les efforts récents pour améliorer l'efficacité des organismes d'aide, par la recherche de résultats sur le terrain, méritent d'être poursuivis et élargis. Il conviendrait particulièrement: de penser en termes de programmes plutôt que de projets; d'améliorer, d'entrée de jeu, la qualité des projets; de renforcer le suivi et l'évaluation; de rationaliser les procédures; et de modifier les incitations dans un souci d'impact sur le développement. Certains aspects de ces questions peuvent être réexaminés plus en profondeur par l'équipe spéciale que le Comité a créée en avril en vue d'étudier le rôle des banques de développement multilatérales dans le développement. Le commerce après l'Uruguav Round Cela dit, pour la quasi-totalité des pays en développement, les échanges commerciaux sont beaucoup plus importants que l'aide. Nous ne pouvons donc que nous féliciter des progrès réalisés dans l'application des résultats de la réunion à laquelle j'ai assisté à Marrakech en avril. C'est la première réunion où le Comité a pu disposer d'une évaluation préliminaire des résultats de cet accord. Il va sans dire que nous devons appuyer l'appel à une ratification rapide de l'accord de manière à ce que l'Organisation mondiale du commerce puisse voir le jour comme prévu le ler janvier 1995. Et surtout, pour ce qui concerne notre Comité, nous devons insister pour qu'une étroite collaboration s'établisse entre les deux institutions de Washington et l'Organisation mondiale du commerce. A mon avis, les principaux messages à retenir sont les suivants: Les économies en développement et en transition ont fait de grands progrès en libéralisant unilatéralement leurs régimes commerciaux, en renforçant leur compétitivité sur les marchés internationaux et en s'intégrant dans le système multilatéral; Ces mesures seront favorisées par l'heureuse conclusion de l'Uruguay Round grâce à un accès plus large aux marchés, à l'intégration, dans le système, de secteurs nouveaux et sensibles comme celui des services, et grâce au renforcement des règles et des institutions; L'impact de l'Uruguay Round sur les pays en développement paraît devoir se traduire par des avantages substantiels, particulièrement pour les pays qui feront les' réformes macroéconomiques et structurelles nécessaires; - 3 - Rapport du Président du Comité Certains pays en développement émettent de fortes réserves au sujet de certains aspects des négociations, notamment dans les domaines de l'agriculture, des textiles et des garanties. D'autres sont préoccupés par les risques de hausse des prix alimentaires à l'importation et par l'érosion des préférences tarifaires. Ce sont là des risques qui, pour la Banque et le Fonds qui fondent leur appréciation sur les faits d'observation disponibles, paraissent devoir être plutôt faibles, mais d'autres travaux, actuellement en cours, contribueront à affiner cette analyse. La Banque et le Fonds doivent être prêts à traiter ces problèmes, pays par pays, dans le cadre de leurs opérations courantes; les deux institutions estiment que les instruments dont elles disposent actuellement seront suffisants pour cela. Autres faits récents Le Comité ne manquera sans doute pas de féliciter toutes les parties qui ont permis de mener à bien la transformation du Fonds pour l'environnement mondial en une institution permanente. Il souhaitera également sans doute faire le point des résultats obtenus à la Conférence du Caire sur la population et le développement qui se tiendra juste avant sa réunion; la Banque mondiale a apporté à cette conférence une importante contribution que le Comité a analysée à ses réunions d'avril. Nous souhaiterons peut-être également tourner nos regards vers le Sommet mondial de l'ONU pour le développement social qui se tiendra à Copenhague en mars 1995. - 4 - RAPPORT DE M. LEWIS L. PRESTON PRESIDENT DE LA BANQUE MONDIALE 3 Octobre 1994 I. Introduction 1. Nous célébrons cette année le cinquantenaire des institutions de Bretton Woods. Cet événement majeur est pour nous l'occasion de faire le bilan des progrès réalisés depuis 50 ans en matière de développement, de retracer le chemin parcouru par notre institution, d'en tirer les leçons et de tracer, dans leurs grandes lignes, les orientations de son programme de travail et les modalités de son action. C'est ce que nous avons fait dans le document intitulé Le Groupe de la Banque mondiale: les leçons du passé, les enjeux de l'avenir. 2. Des progrès considérables ont été accomplis dans les pays en développement: par rapport à 1944, la durée de vie dans ces pays s'est prolongée de 20 ans, les revenus ont doublé et le nombre d'enfants scolarisés a augmenté d'une fois et demie. La Banque a contribué à cette amélioration du niveau de vie en apportant son concours à plus de 6.000 opérations dans quelque 140 pays environ, pour des montants dépassant 300 milliards de dollars. Et pourtant, un énorme travail reste à accomplir. Plus d'un milliard d'êtres humains luttent pour survivre avec un revenu d'environ un dollar par jour. Dans les pays en développement, deux personnes sur cinq n'ont pas l'eau potable et vivent dans des conditions insalubres. La moitié environ de la population d'Afrique subsaharienne reste victime de la pauvreté, et les problèmes posés par la transformation économique de l'Europe de l'Est et de l'ex-Union soviétique se sont révélés beaucoup plus complexes que prévu. Enfin, on est aujourd'hui confronté à de nouveaux défis, par exemple en Afrique du Sud ou en Cisjordanie et à Gaza. 3. Pour aider les pays en développement à relever ces défis, la Banque continuera de s'appuyer sur ses deux principaux modes d'action, l'aide financière et l'assistance technique. Mais l'ampleur et la complexité des problèmes de développement, la diversité de nos pays membres, qui représentent pour ainsi dire l'ensemble de la planète, et la compétitivité accrue du milieu auquel nous sommes confrontés signifient que nous devons maintenant intervenir dans un contexte sensiblement différent. Pour éviter de nous disperser, nous suivrons les six principes directeurs suivants: choisir nos activités de façon plus sélective; renforcer la collaboration avec nos partenaires; privilégier le service fourni à nos clients; axer davantage notre action sur les résultats obtenus; veiller à ce que nos opérations soient d'un bon rapport coût-efficacité; et maintenir une intégrité financière sans faille. De profonds changements sont déjà en cours au niveau des modes de pensée et des méthodes de travail de notre institution, mais il faudra mener des efforts concertés pour appliquer systématiquement ces principes directeurs. Je sais que je peux compter sur votre appui à cet égard, et je reviendrai d'une façon plus approfondie sur ces questions durant la Conférence de Madrid et les Assemblées annuelles. 4. Lors de sa réunion de printemps de 1994, le Comité du développement a examiné les questions de population et de migration, ainsi que les principaux points à l'ordre du jour de la Conférence internationale du Caire sur la population et le développement. Lors de mon intervention devant le Comité, je compte faire part des principales conclusions de cette conférence. La présente session d'automne est consacrée à deux importantes questions auxquelles fait face la communauté internationale: l'efficacité de l'aide et l'impact de l'Uruguay Round sur les pays en développement. J'aimerais appeler votre attention sur quelques points marquants qui ressortent des rapports établis sur ces questions. Rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement source de financement pour les pays en développement, devançant même les flux publics. L'augmentation globale des flux privés est en grande partie une réponse au succès des réformes et à l'application de politiques économiques adéquates dans un petit nombre de pays à revenu intermédiaire d'Asie de l'Est, de la région Pacifique et d'Amérique latine. Les investisseurs considèrent en effet que ces pays, de par l'amélioration de leur gestion économique et de leur solvabilité, leur offrent de bonnes possibilités d'obtenir des rendements élevés et de diversifier leur portefeuille. Face à un tel volume de flux de capitaux privés, on peut exprimer la crainte de voir la tendance s'inverser et provoquer une nouvelle crise financière similaire à celle des années 80. 14. L'analyse effectuée par la Banque laisse cependant penser qu'un renversement subit des flux de capitaux privés a peu de chances de se produire. Ces flux sont en effet constitués pour moitié environ par l'IDE et pour un tiers environ par des obligations. Les investisseurs privés répondent ainsi aux opportunités de marché suscitées par l'amélioration des revenus des pays en développement, à l'aspect plus favorable des régimes commerciaux et des codes des investissements mis en place dans ces pays, ainsi qu'à l'évolution spectaculaire des techniques de communications. Il s'agit là de facteurs structurels et non cycliques, que l'application des dispositions de l'Uruguay Round viendra probablement renforcer. Pour ce qui est du regain d'intérêt suscité par les émissions obligataires des pays en développement, il a pour cause sous-jacente la réforme fondamentale des politiques économiques et financières menée durant les années 80 par une quinzaine de pays en développement qui passent pour avoir une meilleure cote de crédit, aux yeux des investisseurs. Tant que les performances économiques de ces pays continueront d'être solides, un renversement de tendance sera peu probable. 15. En outre, la conjugaison de facteurs qui avaient provoqué la crise du début des années 80 (taux d'intérêt élevés, forte inflation et récession) a peu de chances de se reproduire. S'il se peut que les taux d'intérêt mondiaux augmentent en 1995, on ne s'attend pas à ce qu'ils augmentent beaucoup, et une telle hausse, si elle se produit, devrait être de courte durée. Le risque de hausse majeure et prolongée, de nature à compromettre une augmentation continue des apports de capitaux, est limité à moyen terme. 16. Bien qu'un renversement spectaculaire de la tendance des flux privés et la crise financière qui en résulterait soient peu probables, les pays eux-mêmes s'apercevront du caractère instable des capitaux privés. Les investisseurs privés ne sont pas très tolérants face à des politiques qui laissent à désirer ou à une situation qui se dégrade. Des facteurs sur lesquels les pays bénéficiaires n'ont absolument aucun contrôle peuvent aussi faire une grosse différence, comme en témoigne le ralentissement des apports de capitaux privés qui a résulté, depuis le début de cette année, de la hausse des taux d'intérêt aux Etats-Unis. Au cours des derniers mois, certains gros pays bénéficiaires ont enregistré de fortes fluctuations dans leurs flux de portefeuille. Ce qui ressort de tout cela, c'est que les pays qui bénéficient d'apports importants de capitaux privés doivent tenir compte de cette instabilité dans les politiques qu'ils adoptent sur le plan macroéconomique ou vis-à-vis du secteur financier. Plus que jamais, les pays en développement vont constater que l'évolution de l'économie mondiale a un impact direct et, dans bien des cas, immédiat sur leurs propres performances. 17. D'après les estimations établies par la Banque, les apports de capitaux privés aux pays en développement ont progressé d'environ 50 milliards de dollars durant l'année écoulée, alors que l'augmentation des flux publics a atteint environ 5 milliards de dollars. Sur la base des prix et taux de change de 1993, ce dernier chiffre ne signifie guère qu'un retour des flux publics à leur niveau de 1990. Les estimations de la Banque indiquent aussi que l'aide publique au développement (APD), qui représentait 85 % de l'ensemble des apports nets de capitaux publics, a augmenté de moins de 3 milliards de dollars. -8 - Rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement 18. Les estimations récemment établies par le Comité d'aide au développement (CAD) dressent un tableau moins reluisant encore des apports d'APD. Selon un rapport préliminaire du CAD datant de juin 1994, les flux totaux d'APD des pays membres de l'OCDE/CAD à l'intention des pays en développement et des institutions multilatérales se sont chiffrés à 54,8 milliards de dollars en 1993, alors qu'ils étaient de 60,8 milliards en 1992. Bien qu'il y ait des différences dans les tendances à court terme qui ressortent des chiffres de la Banque et de ceux du CAD 1, les implications qui s'en dégagent à plus long terme sont similaires: les perspectives en matière d'APD continuent d'être défavorables. Bien que l'augmentation de la croissance dont font état les projections pour les pays industrialisés soit un fait positif, les efforts entrepris dans ces pays pour réduire dans leur ensemble les déficits budgétaires laissent encore penser que l'aide progressera lentement. Comme je l'ai souligné dans mon dernier rapport au Comité, il importe au plus haut point de financer intégralement aussi bien les programmes de réformes en cours que les besoins nouveaux (surtout ceux liés à l'environnement, aux nouveaux pays bénéficiaires et aux pays qui s'engagent juste dans des programmes de réformes). Comme la plupart des ressources privées sont destinées à un tout petit groupe de pays dont les performances économiques sont déjà remarquables, l'aide est indispensable si l'on veut mettre un frein à la polarisation accrue de la croissance. Sachant que les perspectives de croissance sont encourageantes, je demande instamment à nos membres de résister à la tentation de réduire le volume de l'aide et également de veiller à ce que l'aide disponible réponde aux besoins les plus urgents. Fonds pour l'environnement mondial 19. Le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) est un mécanisme de financement concessionnel très important pour assurer la protection de l'environnement mondial. Il a pour objet d'aider les pays en développement à financer les surcoûts associés à des projets dans ce domaine. Il a été lancé en 1991 en tant que prograrrme pilote - mis en oeuvre conjointement par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) et la Banque mondiale - en vue d'aider, au moyen de dons, les pays en développement à entreprendre des projets ou des programmes ayant trait au changement climatique, à la diminution de la diversité biologique, à la pollution des eaux internationales et à l'appauvrissement de la couche d'ozone. Durant l'exercice 94, 17 projets sont venus s'ajouter aux projets approuvés figurant dans le portefeuille d'investissements du FEM, représentant des engagements de 137,8 millions de dollars, soit une augmentation de 73 % par rapport à l'exercice 93. En juin 1994, 31 projets étaient en cours d'exécution, représentant des engagements d'environ 290 millions de dollars. 20. Comme je vous l'ai indiqué lors de la dernière réunion du Comité du développement, les participants sont convenus de reconstituer les ressources du FEM et de le restructurer, et ils ont annoncé plus de 2 milliards de dollars d'engagements destinés à alimenter, sur trois ans, une nouvelle Caisse du FEM. L'instrument portant création du Fonds restructuré a à présent été adopté par les organes dirigeants des trois agences d'exécution. En plus des quatre domaines d'action initiaux, la dégradation des sols, c'est-à-dire principalement la désertification et le déboisement, pourra aussi faire l'objet d'un financement à partir du moment où elle sera liée à l'un ou plusieurs de ces domaines Les différences qui existent entre les statistiques de la Banque et celles de l'OCDE tiennent à ce que les estimations de la Banque englobent, parmi les pays bénéficiaires, tous les pays d'Europe de l'Est et de l'ex-Union soviétique, ainsi que les apports aux pays en développement qui proviennent de pays n'appartenant pas au CAD. Ces deux facteurs ont tendance à gonfler les chiffres de la Banque par rapport à ceux de l'OCDE. Toutefois, les estimations de l'OCDE pour 1993 sont dans l'ensemble plus élevées, dans la mesure où elles tiennent compte des flux en direction des pays à revenu élevé et des dons au titre de la coopération technique. -9- Rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement principaux. 21. Je tiens à remercier les bailleurs de fonds du soutien qu'ils apportent au Fonds. Le FEM restructuré aidera considérablement les pays à parvenir à un développement écologiquement durable. Programme spécial d'assistance 22. Comme vous le savez, l'Afrique subsaharienne continue d'être un sujet de préoccupation pour la communauté des bailleurs de fonds. Cette région a vu ses revenus par habitant stagner ou chuter durant deux décennies de suite, et un tiers des pays africains sont aujourd'hui plus pauvres qu'ils ne l'étaient au moment de leur indépendance. Dans mes rapports précédents, j'ai fait valoir que les mauvais résultats économiques de l'Afrique ne pouvaient être attribués que pour une faible part à des événements extérieurs, tels que la forte réduction des termes de l'échange des pays de ce continent. Bien d'autres pays en développement ont aussi connu un tel déclin, mais ils ont réussi à compenser la baisse des prix grâce à des volumes accrus. La conclusion à laquelle la plupart des analystes sont parvenus est que les résultats actuels de l'économie africaine sont la conséquence de politiques économiques intérieures déficientes et d'un manque de capacités institutionnelles dans la majorité des pays africains. 23. Vers le milieu des années 80, beaucoup de pays africains ont commencé à réformer leurs politiques commerciale et de change, leur politique des prix intérieurs et d'autres domaines clés de la gestion économique. Le rythme des réformes structurelles s'est accéléré au cours des deux dernières années. Dans plus d'une douzaine de pays africains, les taux de change et divers autres prix sont déterminés par le marché, et des politiques budgétaires et monétaires prudentes ont permis de maîtriser l'inflation et l'évolution des taux d'intérêt. La dévaluation récemment mise en oeuvre dans la zone franc CFA vient s'ajouter à cette tendance. Dans beaucoup de pays africains, une nouvelle approche du rôle de l'Etat s'est traduite par la réduction et la restructuration d'entreprises publiques en surnombre et de fonctions publiques aux effectifs pléthoriques, et a permis une prise de conscience générale de l'importance de la concurrence pour une utilisation efficace des ressources. L'environnement dans lequel opère le secteur privé s'est amélioré, et le budget de l'Etat a été restructuré dans le sens de la valorisation des ressources humaines et de la lutte contre la pauvreté. Enfin, et surtout, de nouveaux responsables de l'économie ont entrepris de s'attaquer plus énergiquement aux problèmes que connaît l'Afrique, en insistant sur le fait que le continent doit trouver sur place la plupart des réponses à ces problèmes. 24. Les bailleurs de fonds ont répondu à ces initiatives en augmentant considérablement leurs transferts nets de ressources, essentiellement à des conditions libérales. Depuis 1987, sous la conduite de la Banque mondiale, 17 bailleurs de fonds soutiennent le Programme spécial d'assistance (PSA) en faveur des pays à faible revenu surendettés d'Afrique subsaharienne engagés dans des programmes d'ajustement. En six ans, le PSA a réussi à contribuer à la mobilisation de ressources supplémentaires en dépit d'une conjoncture peu favorable à l'aide: en valeur réelle, les flux nets d'APD vers les pays bénéficiant d'une aide au titre du PSA sont passés de 5,3 milliards de dollars par an en moyenne entre 1981 et 1986 à 9,1 milliards entre 1987 et 1992. 25. J'ai le plaisir de vous faire savoir que la troisième phase du PSA a pris un bon départ en 1994. Du fait de la dévaluation du franc CFA et des autres réformes entreprises, la Côte d'Ivoire et le Cameroun sont venus s'ajouter aux pays admis à recevoir une aide au titre du PSA, qui voit ainsi ses besoins financiers augmenter en conséquence. Les bailleurs de fonds qui soutiennent le programme se sont engagés à apporter 1,1 milliard de dollars en sus des 5,5 milliards de dollars qu'ils avaient déjà annoncés au titre du troisième PSA, mais les ressources restent limitées. Il faudra - 10 - Rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement veiller à ce que le programme dispose de ressources suffisantes non seulement pour pouvoir soutenir les réformes, mais aussi pour pouvoir vérifier que les pays bénéficiaires appliquent bien les réformes convenues. 26. En ce qui concerne les efforts que nous menons pour soutenir le développement de l'Afrique, le montant total des crédits et des prêts approuvés durant l'exercice 94 s'est élevé à 2,8 milliards de dollars environ, soit un chiffre équivalant à celui de l'exercice 93. L'exécution des projets correspondants s'est améliorée dans les domaines particulièrement difficiles que sont l'agriculture et l'ajustement. Par ailleurs, on s'est davantage attaché à assurer une utilisation plus efficace des fonds grâce au renforcement des capacités institutionnelles et techniques. Progrès réalisés dans la réduction de la dette et de son service 27. Le Fonds de désendettement mis en place par la Banque pour les pays exclusivement IDA a octroyé des dons à des pays à faible revenu pour leur permettre de réduire leur dette commerciale, moyennant un prix de rachat moyen d'environ 14 % de la valeur nominale de ces créances. Son opération la plus récente, destinée à la Zambie, a été approuvée en mai 1994. Les préparatifs en vue d'une opération pour le compte de Sâo Tomé-et-Principe ont été menés à terme à la fin de l'exercice 94, et l'on s'attend à ce que cette opération soit approuvée au cours de l'exercice 95. D'autres opérations sont en préparation en ce qui concerne l'Albanie, l'Ethiopie, la Guinée, la Mauritanie, le Nicaragua, la Sierra Leone et la Tanzanie. 28. Le Programme « cinquième dimension » permet d'apporter des ressources additionnelles de l'IDA aux pays exclusivement IDA qui n'ont pas encore remboursé la totalité de leurs emprunts à la BIRD et qui entreprennent des programmes d'ajustement. Le montant de ces ressources est proportionnel aux paiements d'intérêts dus par ces pays à la BIRD. Durant l'exercice 94, 16 pays ont reçu, au titre de ce programme, des ressources additionnelles d'un montant total de 265 millions de dollars, représentant 96 % des paiements d'intérêts dus par ces pays à la BIRD. Ce chiffre est sensiblement supérieur à celui de l'exercice 93 (qui était de 168 millions de dollars), la Côte d'Ivoire et le Cameroun étant venus s'ajouter à la liste des pays admis à bénéficier de ce programme. 29. Au niveau du Club de Paris, l'activité a été plus soutenue en 1994 qu'au cours du deuxième semestre de 1993. Cela tient principalement aux rééchelonnements nécessités par la dévaluation du franc CFA et l'adoption de vastes programmes d'ajustement dans le cadre d'accords passés avec le FMI. En outre, le premier accord de rééchelonnement dans le cadre du Club de Paris pour le compte de l'Algérie a été conclu en mai, ce pays s'étant au préalable mis d'accord avec le FMI sur un vaste programme de réformes. Les obligations de la Russie à l'égard des créanciers bilatéraux pour l'année 1994 ont elles aussi fait l'objet d'un rééchelonnement, en juin, à des conditions proches de celles de l'accord de 1993. Et à la suite du sommet du G-7 qui s'est tenu à Naples en juillet, le Club de Paris a discuté de mesures destinées à traduire dans les faits la déclaration finale de ce sommet, qui visait à réduire, le cas échéant, l'encours de la dette de pays à faible revenu lourdement endettés qui se trouvent dans des circonstances particulières. IV. L'efficacité de l'aide 30. L'évolution récente de la situation internationale a rendu nécessaire un réexamen du rôle joué par l'aide. Du fait des changements intervenus en Europe de l'Est, au Moyen-Orient et en Afrique du Sud, la demande d'aide au développement à l'échelon mondial s'est accrue. Les besoins supplémentaires engendrés par le maintien de la paix et l'aide humanitaire ont également accru la demande de ressources. D'un autre côté, les pays donateurs ont vu des contraintes de plus en plus - il - Rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement lourdes peser sur le niveau de l'aide qu'ils sont en mesure de fournir, et ils sont aussi confrontés à des préoccupations croissantes, dans l'opinion publique, quant aux effets de cette aide. C'est pour cela que la question du renforcement de l'impact de l'aide sur le développement fait aujourd'hui l'objet d'un surcroît d'attention. La fin de la guerre froide offre aux pays une véritable occasion de reporter leur attention sur les objectifs de l'aide du point de vue du développement. On s'aperçoit aussi de plus en plus de l'importance que revêt le développement en tant que tel pour la résolution de grands problèmes planétaires, comme le sida, les migrations ou l'environnement, et pour le renforcement de l'économie mondiale. Tous les pays auront à gagner des progrès réalisés dans ces domaines. 31. Un grand nombre de travaux de recherches font ressortir les éléments suivants comme étant ceux qui ont le plus d'importance pour juger de l'efficacité de l'aide, et qui méritent donc un intérêt particulier de la part des bailleurs de fonds: * Engagement, adhésion aux projets et bonne gouvernance. L'engagement en faveur d'une stratégie de développement et de programmes ou projets précis est un facteur clé pour assurer l'efficacité de l'aide. Cet engagement est lui-même largement fonction de la façon dont le pays bénéficiaire « fait siens » cette stratégie et ces programmes. Une bonne gouvernance contribue aussi à rendre l'aide plus efficace. * Développement institutionnel. De solides institutions sont un important facteur d'efficacité de l'aide. On doit se préoccuper d'établir et d'appliquer non seulement les règles qui assureront un meilleur fonctionnement des marchés (et du secteur privé), mais aussi les règles et les incitations qui influeront sur les performances du secteur public. * Adéquation des politiques internes et utilisation efficace des ressources. Une utilisation efficace des ressources dans tous les secteurs de l'économie contribue aussi à l'efficacité de l'aide. L'adéquation des politiques a pour éléments essentiels une situation macroéconomique stable, une économie ouverte et concurrentielle, un Etat qui joue un rôle complémentaire de celui du secteur privé, et un investissement dans l'infrastructure et les ressources humaines, le cas échéant, par le biais de mesures ciblées visant à faire reculer la pauvreté. Si des politiques internes adéquates contribuent à l'établissement des priorités pour l'utilisation des ressources, une meilleure gestion du secteur public contribuera à ce que ces priorités se reflètent dans l'affectation et l'utilisation efficace de ces ressources. Les procédures budgétaires jouent en particulier un rôle essentiel. Le rôle des bailleurs de fonds 32. Les bailleurs de fonds ont un rôle important à jouer pour renforcer l'efficacité de l'aide * En collaborant avec les pays bénéficiaires en vue de renforcer l'adhésion aux projets, la gouvernance et la participation, ils peuvent contribuer à forger un engagement plus marqué et à rendre l'aide plus efficace. * En travaillant avec les pays bénéficiaires au renforcement de leurs capacités administratives et institutionnelles par le biais de l'assistance technique, ils peuvent contribuer à éliminer l'un des principaux facteurs qui font obstacle à l'utilisation efficace de l'aide. - 12 - Rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement * En encourageant les pays bénéficiaires à se préoccuper de l'équilibre entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement dans un cadre à moyen terme qui privilégie la notion d'accessibilité, et en améliorant la coordination de l'aide, ils peuvent contribuer à améliorer le processus budgétaire. * En faisant en sorte que leurs programmes d'aide soient compatibles avec les stratégies nationales et sectorielles, ils peuvent éviter de porter atteinte aux systèmes et processus appropriés qui sont en place dans les pays concernés. * En revoyant leurs propres méthodes et procédures, ils peuvent améliorer l'efficacité de leur aide. * En déliant l'aide, ils peuvent réduire les coûts supportés par les pays bénéficiaires et améliorer la répartition des ressources. 33. J'engage les bailleurs de fonds à prendre des mesures dans tous ces domaines. En ce qui concerne la Banque mondiale, « obtenir des résultats sur le terrain » est l'idée maîtresse sur laquelle repose son programme de travail, suivant en cela les conclusions de son Groupe d'étude sur la gestion du portefeuille. D'un autre côté, j'invite instamment les pays bénéficiaires à améliorer la gestion de leurs affaires publiques et à renforcer les politiques qui améliorent l'efficacité de l'aide. 34. Je ne voudrais pas vous donner l'impression que nous avons en main toutes les réponses, car tel n'est pas le cas. Le document sur l'efficacité de l'aide indique un certain nombre de domaines qui méritent d'être étudiés plus à fond. V. L'Uruguav Round 35. Les services de la Banque et du Fonds ont effectué un examen préliminaire de l'impact de l'Accord de l'Uruguay Round sur les pays en développement et les pays en transition, et évalué dans quelle mesure la Banque et le Fonds pourront aider les pays pour lesquels cet impact risque d'être négatif. Leur rapport conclut que les pays en développement tireront, dans l'ensemble, des avantages considérables de l'accord. Ceux qui auront le plus à gagner sont les pays qui, par une gestion économique avisée, se mettent en mesure de tirer parti des occasions ainsi créées. Un petit nombre de pays risquent d'être perdants, mais les pertes, s'il y en a, seront probablement limitées. L'impact de la hausse des prix des produits alimentaires et de la réduction des préférences tarifaires est, pour beaucoup, un sujet de préoccupation. Les importateurs nets de produits alimentaires pourraient avoir à subir, au niveau des termes de l'échange, des pertes attribuables à une augmentation des prix alimentaires, mais les coûts en seront probablement limités et se feront sentir graduellement, dans la mesure où une telle hausse serait répartie sur au moins six ans. De plus, l'adoption de politiques propres à stimuler la production agricole contribuera à limiter ces pertes. Enfin, les bénéficiaires de l'aide alimentaire ne devraient pas souffrir outre mesure, puisque les réductions des subventions à l'exportation ne s'appliquent pas à ce type d'aide. 36. La perte nette globale résultant de l'érosion des préférences sera probablement limitée, quoique, pour les pays dont les exportations de produits industriels sont très tributaires de mesures d'accès préférentiel et qui ont besoin d'améliorer leur compétitivité, notamment certains pays du bassin méditerranéen ou d'Afrique du Nord, l'érosion de ces préférences tarifaires pourrait être non négligeable. Dans l'ensemble, l'impact de la hausse des prix des importations de denrées alimentaires et de la perte de préférences sera probablement réduit et compensé, pour la plupart des pays en développement, par les effets de la réduction des droits NPF. Selon les analyses actuelles, la Banque - 13 - Rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement prêt se sont diversifiées et ont couvert un champ plus vaste. Le nombre d'opérations approuvées est passé de 26 durant l'exercice 93 à 41 pour l'exercice 94, et le nombre de pays couverts est passé de 13 à 21. Pour la première fois, des opérations ont été approuvées pour le Bélarus, la Croatie, le Kazakhstan, l'Ouzbékistan, l'ex-République yougoslave de Macédoine, la République tchèque,la Slovaquie et la Slovénie. 43. Les projets approuvés pour la Fédération de Russie se sont chiffrés à 1,5 milliard de dollars et ont été axés sur l'agriculture, la réfection du réseau routier, l'énergie, la réforme du secteur financier et des entreprises. Dans ce dernier domaine, deux projets ont fourni à la fois une assistance technique aux banques commerciales qui commencent à voir le jour et une ligne de crédit devant permettre à ces banques, à titre d'intermédiaires, d'accorder des prêts au secteur privé. A cette ligne de crédit de la Banque sont venues s'ajouter des prises de participation et une assistance technique cofinancées par la SFI, la BERD, la Communauté européenne et d'autres pays donateurs, contribuant ainsi à élargir l'appui apporté au secteur privé. 44. Au titre des privatisations, la Banque a axé ses opérations sur l'octroi de crédits au secteur privé, la réforme du secteur financier et la gestion des entreprises dans la Fédération de Russie et la République kirghize, ainsi qu'en Roumanie, en Slovaquie et en Slovénie. Pour éviter que les infrastructures essentielles ne deviennent un goulet d'étranglement qui risquerait d'entraver le redressement économique de la région, la Banque est restée active dans le domaine des transports, de l'entretien routier et des télécommunications. A partir du moment où les échanges entre ces pays dans le domaine énergétique se font de plus en plus sur la base des prix mondiaux, les économies d'énergie et les réformes à entreprendre sur le plan institutionnel et au niveau de l'appareil incitatif dans ce secteur revêtent une importance croissante. Des projets ont été approuvés dans ces domaines pour l'Estonie, la Fédération de Russie, la Hongrie, la Lituanie et la Roumanie, ou en sont au dernier stade de la phase préparatoire dans le cas d'autres pays. Les prêts à l'agriculture ont également augmenté: six opérations ont été approuvées pour cinq pays dans les domaines de l'appui aux réformes, de l'assistance technique et de la gestion forestière. 45. La Banque a encore accentué ses efforts dans le domaine de l'environnement. A la fin de l'exercice 94, des stratégies environnementales avaient été mises au point dans tous les pays d'Europe centrale et orientale, et de nouvelles initiatives ont été lancées en Moldova et dans la République kirghize. Le Plan d'action stratégique pour le Danube a été achevé, en collaboration avec d'autres organismes et organisations non gouvernementales. La Banque a en outre identifié, avec d'autres donateurs, un portefeuille d'investissements prioritaires pour les sept Etats riverains de la mer Noire, et elle entreprend actuellement des études de préinvestissement. Par ailleurs, une réunion des bailleurs de fonds, organisée en association avec le PNUD et le PNUE, a marqué le lancement du programme de protection de la mer d'Aral, qui englobe une vingtaine de projets nationaux touchant l'irrigation, l'eau et l'assainissement, ainsi que la santé. Enfin, à la suite d'une demande formulée par les pays riverains de la mer Caspienne, la Banque a accepté-d'élaborer, en collaboration avec d'autres institutions et le secteur privé, un programme environnemental pour cette région. 46. En collaboration avec l'OCDE, la Banque a publié une grande étude intitulée Programme d'action pour l'environnement en Europe centrale et orientale, qui a reçu l'aval des 50 pays ayant participé à la Conférence de Lucerne sur l'environnement, en avril 1993 (le rapport principal a été établi et traduit dans 20 langues d'Europe de l'Est). C'est sur la base de cette étude que s'est forgé un consensus sur les priorités et éléments suivants: à court terme, priorité aux questions de santé humaine et aux mesures destinées à empêcher que les écosystèmes ne subissent des dommages irréversibles; à long terme, priorité à l'intégration des objectifs environnementaux dans l'effort de restructuration économique, l'objectif étant de maximiser les améliorations apportées à - 16 - Rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement l'environnement au moyen des faibles ressources disponibles. Le processus engagé à Lucerne a débouché sur toute une série d'activités complémentaires mettant en jeu la coordination des bailleurs de fonds, le renforcement institutionnel et l'appui aux mesures prises par les pays. 47. Des efforts plus soutenus sont également menés dans des domaines d'une importance capitale pour les femmes des pays en transition, surtout en ce qui concerne le chômage, les soins aux enfants, la santé maternelle, l'éducation et la formation. Enfin, la Banque continue de mobiliser et de coordonner l'aide extérieure en faveur de la région. Depuis le mois de mai, elle a organisé des réunions des groupes consultatifs pour la Bulgarie, le Kazakhstan, la République kirghize, l'ex- République yougoslave de Macédoine et la Roumanie. En outre, elle a parrainé des réunions de bailleurs de fonds consacrées aux priorités des investissements publics en Estonie, en Lettonie et en Lituanie, et une réunion destinée aux investisseurs privés éventuellement intéressés par des projets dans le secteur de l'énergie au Turkménistan. VIII. Conclusion 48. Les perspectives économiques mondiales auxquelles font face les pays en développement sont plus favorables aujourd'hui qu'elles ne l'étaient lors de notre dernière réunion. Pour les pays où un effort d'ajustement s'impose, cette situation offre l'occasion de modifier leurs politiques internes et de prendre part à l'essor économique mondial. Le message essentiel de ce rapport est que les politiques internes sont d'une importance capitale si les pays veulent être à même de tirer parti des possibilités offertes par l'aboutissement positif de l'Uruguay Round, l'accroissement des apports de capitaux privés aux pays en développement et les autres événements. Tant que la conjoncture extérieure est favorable, les réformes des politiques internes devraient avoir moins d'effets perturbateurs que si une crise se prépare. Il importe de prendre aujourd'hui les mesures qui s'imposent, pour éviter ainsi un processus d'ajustement plus douloureux par la suite. Quant aux pays développés, il faut qu'ils veillent à apporter une aide d'une manière qui favorise le développement, au lieu de l'entraver. Je suis persuadé que nous pouvons collaborer avec nos pays emprunteurs pour les aider à adopter les politiques et procédures qui leur permettront d'obtenir une croissance plus rapide et de faire reculer la pauvreté. *** ** **** Ce rapport a été redigé par Pedro Belli, Conseiller Economique, OPRPG, en consultation avec les autres services de la Banque mondiale - 17 - Anmexe Tableau 1. Flx nets globalu de reSsources à long terme ven ls pays en développement1 (mi_rds de dollars, prix de 1993) Type de flux 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 19932 e Financement public 43,3 51,9 55,7 51,2 44,7 44,4 60,7 64,4 55,2 60,0 APD 27,7 34,9 35,3 37,4 34,6 36,5 44,9 47,9 48,8 51,4 Dons 3/4 16,2 20,4 20,3 19,4 20,0 20,5 29,2 33,7 34,8 35,5 Prêts concessionnels 11,5 14,5 15,0 18,0 14,6 16,0 15,7 14,2 14,0 15,9 _ Prêts non concessionnels 15,6 17,0 20,4 13,7 10,1 7,9 15,8 16,5 6,4 8,6 Flux privés 47,5 41,9 25,3 27,8 36,4 41,5 44,0 59,7 104,0 155,0 $ Prêts5 35,3 27,0 11,7 10,0 12,0 11,0 13,2 14,1 42,1 43,8 CD Investissements directs étrangers 12,1 14,8 12,8 16,9 23,2 26,7 26,9 37,8 47,7 65,0 El Prsisesdepatircipatio ang7 0,1 0,1 0,8 0,9 1,2 3,8 3,9 7,8 14,2 46,2 i prises de participation _ 90,8 93,8 81,0 78,9 81,1 85,9 104,7 124,1 159,2 215,0 _ FLUX NETS GLOBAUX C e Postes pour mémoire: 72,3 77,7 73,0 67,8 72,4 65,1 60,6 61,1 57,6 61,5 r Paiements d'intérêts 16,0 15,5 14,4 14,4 14,7 18,4 17,9 17,5 20,1 23,6 B Bénéfices sur investissements directs étrangers 3,4 3,8 4,2 4,7 4,7 4,3 5,0 5,3 5,5 5,9 Dons privés C Données connexes: 5,8 -0,3 -3,7 -7,3 -6,0 -2,5 0,1 3,3 1,2 0,4 FMI - Flux nets 8 9,5 11,5 11,5 12,8 13,4 13,2 14,5 15,8 16,3 16,7 < Dons au titre de la coopération technique O 7,7 6,9 7,1 5,6 3,2 3,1 5,2 2,6 0,1 4,2 Banque mondiale - Flux nets 9 3,2 3,7 3,9 4,4 4,1 3,7 4,2 4,4 4,8 4,1 IDA - Flux nets9 Août 1994 1. Cent quarante-huit (148) pays en développement pour lesquels des données sont indiquées dans l'édition 1993-94 des Tableaux de la dette intemationale. 2. Projections de la Division Dette et finances intemationales du Département de l'économie intemationale, non compris les flux nets du FMI, de la Banque mondiale et de l'IDA, qui reflètent les chiffres effectifs des données de travail de base du Système de notification de la dette. 3. Données de l'OCDE (jusqu'en 1992). 4. Non compris les dons au titre de la coopération technique. 5. Y compris les obligations. 6. Données du FMI sur les balances des paiements comprenant les bénéfices réinvestis, complétées par des estimations de la Banque mondiale et des données de l'OCDE. 7. Estimations des services de la Banque mondiale tirées des transactions déclarées et souvent disponibles uniquement sur la base de flux bruts. 8. Y compris le Fonds fiduciaire du FMI, la FAS et la FASR. 9. Les données relatives aux flux nets de la Banque mondiale et de l'IDA sont établies sur la base d'une année civile. Les données historiques ne sont différentes des données relatives aux exercices budgétaires que parce que la période d'agrégation n'est pas la même. DECLARATION DE M. MICHEL CAMDESSUS, DIRECTEUR GENERAL DU FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL SUR LA SITUATION ECONOMIQUE MONDIALE ET LES TENDANCES ECONOMIQUES DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT Pour l'ensemble des pays en développement, les projections annoncent la persistance d'une croissance robuste en 1994 et 1995 (voir tableau). Cette solide performance globale masque toutefois de grandes différences : l'expansion reste faible et les niveaux de vie continuent à stagner, voire à fléchir, dans de nombreux pays, tandis que d'autres économies comptent parmi les plus dynamiques du monde et connaissent une augmentation rapide de leur revenu par habitant. Ces divergences tiennent dans une mesure importante au degré variable de succès avec lequel les pays ont appliqué des politiques appropriées de stabilisation macroéconomique et de réforme structurelle. Maintenant que la reprise de l'activité économique s'est confirmée dans presque tous les pays industrialisés, l'environnement économique extérieur est devenu plus favorable aux pays en développement. Perspectives de l'économie mondiale L'environnement extérieur des pays en développement a beaucoup changé ces dernières années. Pendant la phase de récession des pays industrialisés, les débouchés des exportations des pays en développement sont restés limités et, pendant la majeure partie de la période récente, les prix des produits primaires ont été déprimés, cependant que les taux d'intérêt internationaux étaient relativement peu élevés. L'environnement extérieur a été particulièrement défavorable aux nombreux pays qui sont fortement tributaires de leurs exportations de produits primaires et dont les exportations sont assez peu diversifiées. En revanche, beaucoup d'autres pays qui ont engagé des réformes et qui ont restauré ou préservé la stabilité macroéconomique ont prospéré en dépit de conditions extérieures peu favorables, dans la mesure où le ralentissement de l'activité dans les pays industrialisés a été contrebalancé par d'abondantes entrées de capitaux, l'expansion du commerce avec d'autres pays en développement et l'abaissement des taux d'intérêt. Avec l'élargissement et le renforcement de la reprise dans les pays industrialisés en 1994-95, on s'attend généralement à une amélioration de l'environnement extérieur des pays en développement. Le renchérissement des produits primaires accroîtra aussi les recettes d'exportation des pays producteurs, tandis que les progrès réalisés dans les négociations commerciales ont amélioré la confiance et supprimé une importante source d'incertitudes à court terme. D'autres facteurs jouent toutefois en sens contraire. Les taux d'intérêt longs ont augmenté depuis la fin de 1993, et les entrées de capitaux se sont quelque peu ralenties en 1994, à cause notamment de la hausse des taux d'intérêt mondiaux, bien que l'on s'attende toujours à ce qu'elles restent relativement élevées en 1994-95. - 19 - A plus longue échéance, on s'attend que l'entrée en vigueur des accords de l'Uruguay Round, prévue pour le ler janvier 1995, renforcera l'interaction dynamique entre la progression du commerce et celle de la production qui a caractérisé les relations économiques internationales depuis la création des institutions de Bretton Woods, il y a aujourd'hui 50 ans. Aux actions multilatérales en faveur de la liberté des échanges viendra s'ajouter la tendance grandissante à l'intégration régionale, dont témoigne notamment l'élargissement prévu de l'Union européenne. En outre, la création de l'Organisation mondiale du commerce favorisera l'émergence d'un environnement commercial mondial plus prévisible, régi par un ensemble de règles. Pour les pays en développement, les avantages en seront notamment d'accroître l'efficacité de l'utilisation des ressources internes grâce à l'abaissement ou à l'élimination des obstacles tarifaires et autres, à la possibilité d'économies d'échelle au niveau de la production, et à l'intensification des transferts de technologie qu'entraîneront l'élargissement de l'accès aux marchés et le développement de la coopération mondiale. Quelques-uns des pays en développement pourraient souffrir de l'érosion de certaines préférences commerciales, du renforcement des droits de propriété intellectuelle et d'évolutions défavorables des termes de l'échange, en particulier dans le cas des pays importateurs nets de denrées alimentaires. Dans le moyen à long terme, ces effets négatifs seront probablement plus que compensés par l'élargissement de l'accès aux marchés des pays industrialisés et par les gains d'efficacité. Selon les projections, l'activité économique mondiale progressera de 3 % en 1994 et de plus de 3½ Z en 1995, performance proche du taux tendanciel des deux dernières décennies. L'élargissement et le renforcement de la reprise marquent la fin d'une longue période de ralentissement qui, à des moments divers, a touché la quasi-totalité des pays industrialisés. Aux Etats-Unis, au Royaume-Uni et au Canada, l'expansion de l'activité économique se poursuit. Pour l'Europe de l'Ouest continentale, on prévoit une augmentation de la production de 24 Z en 1994 et de 2 Z en 1995. Au Japon, les conditions semblent maintenant favorables à un revirement graduel et on s'attend à ce que la croissance passe d'un peu moins de 1 Z en 1994 à 2½ Z en 1995. Les solides résultats que continuent d'enregistrer beaucoup de pays en développement, en particulier de nombreux pays d'Asie et certains pays d'Amérique latine, devraient maintenir la croissance globale à un taux proche des niveaux élevés observés ces dernières années. La baisse de la production enregistrée au début du processus de transition en Europe centrale et dans les pays Baltes a maintenant cessé et certains de ces pays ont retrouvé le chemin de la croissance économique. Cependant, en Russie, en Ukraine, au Bélarus, ainsi que dans les pays transcaucasiens et dans les pays en transition d'Asie centrale, la situation économique reste difficile. Bien que plusieurs de ces pays aient réalisé certains progrès vers la stabilisation et la mise en oeuvre de réformes, la plupart ne sont pas encore parvenus à réduire suffisamment les déficits publics ou à maîtriser l'inflation. De substantiels progrès dans l'application de politiques conformes à la stratégie adoptée par le Comité intérimaire en avril 1993 pour favoriser une expansion mondiale durable ont aidé à rendre les conditions plus favorables à une reprise de l'activité mondiale. Dans les pays industrialisés, la - 20 - politique économique a contribué de façon importante à atténuer les tendances récessionnistes et à renforcer les facteurs spontanés de reprise. Cependant, de nouveaux efforts seront nécessaires pour promouvoir la stabilité financière et la prospérité économique à moyen terme. L'un des objectifs essentiels des autorités devra être, dans de nombreux pays, de remédier aux amples déficits budgétaires pour réduire l'absorption d'épargne privée et atténuer les pressions exercées sur les taux d'intérêt réels. De nouvelles réformes structurelles contribueraient à donner plus de souplesse à l'économie et à favoriser des taux d'emploi élevés. Les autorités devront veiller aussi à préserver la stabilité des prix, maintenant que dix années d'efforts ont permis de ramener l'inflation à 2½ X seulement dans les pays industrialisés, préalable essentiel à une croissance durable. Dans les pays en développement, la mise en place de réformes structurelles pour accroître le rôle du marché et l'efficacité de l'allocation des ressources aidera à renforcer la croissance et à attirer des investissements étrangers; ces réformes permettront aussi d'améliorer l'aptitude de ces pays à mieux résister aux perturbations extérieures. La reprise du commerce mondial s'est confirmée au cours du premier semestre de 1994 et on s'attend que les échanges mondiaux progresseront de plus de 7 Z cette année et de près de 6 X en 1995, rythme bien supérieur à l'augmentation moyenne de 5 Z des deux dernières décennies. L'accélération des échanges commerciaux mondiaux tient au redressement de l'activité dans les pays industrialisés, à l'augmentation de la demande d'importations dans les pays en transition et au maintien d'une croissance rapide dans les pays en développement. On observe aussi une forte expansion des échanges commerciaux entre pays en développement; les ventes des pays en développement de l'Hémisphère occidental à d'autres pays de la région ont représenté en 1993 plus de 21 Z du total de leurs exportations, contre 14 Z en 1986. La poursuite de la libéralisation du commerce et l'augmentation des investissements directs étrangers devraient stimuler encore le commerce intrarégional, particulièrement en Asie et en Amérique latine. Globalement, les termes de l'échange des pays en développement ont perdu ll Z en 1993, sous l'effet de diminutions sensibles des prix des produits primaires et aussi du fléchissement des prix du pétrole. La baisse des prix du pétrole a fait perdre plus de 7 Z aux termes de l'échange de la région Moyen-Orient et Europe, tandis que les pays d'Afrique ont continué à souffrir de l'affaiblissement des prix des produits primaires. La reprise de l'expansion économique à l'échelon mondial et le renchérissement des produits primaires devraient d'une manière générale stabiliser les termes de l'échange des pays en développement en 1995. Le raffermissement des prix des produits primaires en 1994-95 améliorera les termes de l'échange des pays dont l'économie est fortement tributaire de cette catégorie d'exportations, en particulier dans le cas de plusieurs pays d'Afrique. A la fin du premier semestre, la valeur de l'indice du FMI mesurant les prix des produits primaires non pétroliers pondérés en fonction de leur part des exportations mondiales était supérieure de 17 X, en termes de DTS, à ce qu'elle était un an auparavant. Encore plus frappante est l'augmentation de 32 Z, au cours de ces mêmes 12 mois, de l'indice établi par The Economist; cet indice, auquel on se réfère bien souvent, pondère les prix par la valeur des importations dans les pays industrialisés. Bien que ces augmentations - 21 - Pays en développement: PIB rédl (Variations annuelles en pourcentage) 10 10 7 7 w U~~~~oyen-Orient, s aet Europe , ' 4 ~~~~~~~~~~~~I a ~~~~~~~~~~~~~ V-'" ' a/ _1~ ~~~ ~~ ~ ~~~~~~~~ _ *a ._ 4 4 %~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ o o :Hémisphèer -2 occidental -2 -3 -4 ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~-4 9816 1 9 1964 1965 186 1 987 196 199 1990 1991 1992 1993 14 1995 'La zone en grisé correspond aux projections des services du FMI. - 24 - autres pays de la région sur le plan de la lutte contre l'inflation. En Asie, les projections annoncent une légère hausse de l'inflation en 1994, sous l'effet des pressions persistantes exercées par la demande en Chine et en Inde; en 1995, le taux d'inflation devrait redescendre en dessous de 10 %, à condition que la Chine resserre encore ses politiques financières et que l'Inde mette fin aux dérapages budgétaires assez importants qu'elle a connus en 1993-94. Au Moyen-Orient, si l'inflation est restée relativement forte, en partie du fait de l'effet défavorable que le fléchissement des prix du pétrole a eu sur les recettes publiques dans les pays pétroliers, on s'attend à ce qu'elle diminue nettement en 1995. Quant à l'Afrique, elle devrait enregistrer une baisse substantielle de son taux d'inflation en 1995 grâce à la poursuite des programmes de réformes dans un certain nombre de pays, notamment ceux de la zone du franc CFA. Le regain de confiance des investisseurs internationaux dans les perspectives de nombreux pays en développement s'est manifesté par l'accroissement spectaculaire des apports de capitaux privés observé récemment (voir figure). Cette poussée des entrées de capitaux reflète surtout la réussite des efforts d'ajustement et de stabilisation menés par un grand nombre de pays en développement, mais la faiblesse de l'activité dans les pays industrialisés en 1991-93 et la baisse correspondante des taux d'intérêt y ont peut-être également contribué. Le ralentissement des apports de capitaux au premier semestre de 1994 semble tenir principalement à la hausse des taux d'intérêt à l'échelon mondial, mais un facteur qui peut aussi avoir joué est l'inquiétude suscitée par l'apparition de déséquilibres financiers dans certains pays en développement. Dans quelques cas, la hausse des flux de capitaux a apparemment été le reflet de l'enthousiasme général pour les marchés boursiers naissants plutôt que d'une confiance légitime dans les perspectives économiques des pays destinataires. Dans un certain nombre d'autres pays, la combinaison inopportune de mesures budgétaires laxistes et de politiques monétaires strictes a donné une impulsion aux entrées de capitaux, attirées par le niveau élevé des taux d'intérêt à court terme. Pour ces pays, le risque d'un revirement soudain du sentiment du marché est particulièrement sérieux. La poussée des apports de capitaux a, dans bien des cas, d'importantes implications pour les politiques des pays bénéficiaires. Ces flux ont souvent compliqué la gestion de la politique économique en raison des risques de surchauffe et d'appréciation du taux de change réel. Néanmoins, la plupart des pays ont bien mieux géré ces apports que durant les années 70, époque à laquelle les entrées de capitaux se traduisaient par un endettement extérieur accru; aujourd'hui, dans la plupart des cas, les flux ne sont pas générateurs d'endettement. En plus des flux substantiels que reçoivent les marchés boursiers naissants, beaucoup de pays - souvent voisins de grands marchés ou susceptibles de le devenir eux-mêmes - ont bénéficié d'un volume considérable d'investissements directs étrangers, qui contribuent directement à renforcer leurs perspectives de croissance à plus long terme et qui sont moins vulnérables à des fluctuations du sentiment du marché. Pour les pays en développement, la principale leçon à tirer des phases antérieures des flux de capitaux est que les capitaux étrangers - 25 - peuvent compléter les ressources intérieures mais qu'ils ne peuvent se substituer à des efforts soutenus de mobilisation et d'utilisation efficace de l'épargne intérieure. L'essor des flux de capitaux vers les. pays en développement qui s'est produit ces dernières années a eu pour contrepartie un net accroissement des déficits des transactions courantes dans la plupart des régions, bien que beaucoup de pays aient aussi vu leurs réserves de change augmenter substantiellement. Grâce à l'investissement direct étranger et à un taux de change compétitif, la Chine a enregistré une croissance plus soutenue de ses exportations et devrait voir son déficit courant tomber à un peu plus de 1k Z du PIB en 1994-95. Quant à l'Inde, son déficit courant est nettement en baisse depuis plusieurs années, et les projections indiquent qu'il restera à un niveau assez limité par rapport au PIB en 1994-95. En Amérique latine, de substantiels investissements étrangers ont réduit les contraintes financières pesant sur les importations et contribué à un accroissement des déficits courants - notamment au Mexique, où le déficit a atteint 7½ Z du PIB en 1992 et devrait avoisiner 6½ % en 1994. Un certain nombre de pays de la région ont vu leur position extérieure se dégrader, les apports de capitaux ayant notamment contribué à une appréciation des taux de change réels. Pour ce qui est des pays africains, qui ont attiré un très faible volume de capitaux privés ces derniers temps, ils restent tributaires des transferts de fonds publics et d'emprunts extérieurs nets. Cependant, les récentes hausses des prix des produits primaires devraient permettre à leurs recettes d'exportation de s'améliorer légèrement. Les comptes courants du Cameroun et de la Côte d'Ivoire devraient enregistrer d'assez gros déficits en 1994, mais les projections indiquent que ceux-ci se réduiront fortement en 1995. Parmi les pays du Moyen-Orient, le Koweït devrait voir son compte courant passer d'une situation légèrement déficitaire en 1993 à une situation d'excédent en 1994-95. Dans le cas de l'Egypte, on s'attend à ce que les forts excédents du début des années 90 se réduisent nettement, sous l'effet notamment d'une appréciation de la monnaie égyptienne en valeur réelle. Selon les projections, les agrégats exprimant l'encours de la dette et les ratios service de la dette/exportations des pays en développement devraient encore s'améliorer dans le proche avenir, bien que la hausse des taux d'intérêt longs observée depuis le début de 1994 fasse peser un risque sur ceux dont le fardeau de la dette est substantiel. Cela aura des conséquences variables pour les pays endettés, en fonction de la rapidité avec laquelle les fluctuations des taux d'intérêt longs se répercuteront sur leurs paiements au titre du service de la dette. Les ratios d'endettement et du service de la dette des pays en développement situés dans l'Hémisphère occidental restent très supérieurs à la moyenne de l'ensemble des pays en développement, bien qu'ils aient beaucoup diminué par rapport à leur niveau record du milieu des années 80. En ce qui concerne l'Asie et la région Moyen-Orient et Europe, leurs ratios d'endettement sont nettement inférieurs aux autres et n'ont guère changé au cours des quatre dernières années. En Afrique, les ratios d'endettement moyens sont restés à leurs niveaux très élevés des années 80 - en 1993, le ratio dette/exportations de l'Afrique subsaharienne était trois fois plus élevé que le taux moyen des pays en développement - et l'on ne prévoit que de légères améliorations pour - 26 - I~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ° R °@ 8 t g t 5 S ° I S e ^ 11 8 - S w.S,a,e 2 t! 8 S e - @ 52° ., .... ....... .... < X j QS l" C~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~e1 %~~~~~~~~~~~~~~~~ t M L'EFFICACITE DE L'AIE (Etude réalisée par les services de la Banque mondiale en collaboration avec ceux du Fonds monétaire international) I. INTRODUCTION 1. Le développement a pour objectif primordial de faire reculer la pauvreté et d'améliorer les niveaux de vie grâce à une croissance durable et à un effort d'investissement dans les ressources humaines. C'est à la lumière de ces objectifs que la question de l'efficacité de l'aide sera examinée dans la présente étude. Bien que celle-ci mette l'accent sur l'aide proprement dite, qui est le plus souvent définie comme les apports de fonds concessionnels, la plupart de ses conclusions valent également pour les apports de fonds publics non concessionnels. L'étude porte avant tout sur ce que les bailleurs de fonds ' peuvent faire pour renforcer l'efficacité de l'aide, bien que les efforts déployés dans ce sens par les pays bénéficiaires soient aussi d'une importance capitale. Les bailleurs de fonds peuvent aider les pays bénéficiaires à mettre en place les programmes, politiques et cadres institutionnels qui leur permettront d'exploiter au mieux les ressources dont ils disposent. Ils doivent en outre veiller à ce que leurs propres méthodes de travail et procédures internes contribuent à l'utilisation efficace des ressources et n'entravent pas les efforts menés dans ce sens par les pays bénéficiaires. Tableau 1. Apports de fonds publics aux ravs en développement 1980 1985 1990 1991 1992 1993 la Capitaux publics nets (milliards de $ aux prix de 1993) 42,2 51,9 60,7 64,4 55,2 60,0 dont : APD lb 28,8 34,9 44,9 47,9 48,8 51,4 Capitaux publics nets en pourcentage : /c du PNB du pays bénéficiaire 1,4 1,3 1,4 1,5 1,2 1,3 des apports de ressources totaux 40,7 55,3 57,9 51,9 34,6 27,4 /a Estimations. Données recensées par la Banque mondiale. Le Rapport du Président au Comité du développement explique en quoi elles different des données du CAD. c Sur la base des données au prix actuel. Source : Banque mondiale. 2. Bien que l'aide ne constitue, en moyenne, qu'un faible pourcentage du PNB, elle joue en fait un rôle important dans beaucoup de pays en développement. Les apports de fonds publics nets représentent Pour simplifier les choses, l'expression « bailleurs de fonds », telle qu'elle est utilisée dans cette étude, désigne les organismes publics qui apportent une aide sous forme de dons ou de prêts et fera parfois référence également au rôle joué par le FMI, que ce soit par la foumiture de conseils sur les politiques à suivre ou par l'apport d'une assistance financière ou technique. - 34 - L'efficacité de l'aide en moyenne l'équivalent de 1 à 2 % du PNB des pays bénéficiaires (voir Tableau 1). En outre, parallèlement à l'essor des apports de capitaux privés à la Chine et à beaucoup de pays à revenu intermédiaire, à partir de 1990, le pourcentage des apports de ressources aux pays en développement provenant de sources publiques a, lui, diminué. Or, beaucoup de pays à faible revenu n'ont pas encore bénéficié de la recrudescence des flux de capitaux privés. Dans le cas de l'Afrique subsaharienne, la part des apports publics a en fait augmenté pour atteindre un niveau supérieur à 10 % du PNB et à 90 % des apports de ressources nets en 1993. Mais pour beaucoup de pays africains, cette forte dépendance vis-à-vis de l'aide publique est assortie de résultats mitigés. Si, à long terme, il n'y a pas foncièrement d'incompatibilité entre la quantité de l'aide et sa qualité, deux types de pressions contradictoires peuvent s'exercer à court terme. D'une part, le désir qu'ont les bailleurs de fonds d'accélérer l'exécution des projets et le décaissement des fonds risque souvent d'aller à l'encontre des objectifs de prise en charge des projets par les pays, de développement institutionnel et de renforcement des capacités. D'autre part, les pays peuvent avoir de gros besoins de ressources dans l'immédiat, mais il se peut que les conditions voulues pour leur permettre d'absorber efficacement ces ressources ne soient pas en place. 3. La question de l'efficacité de l'aide est un sujet de préoccupation croissant depuis quelques années, mais les politiques et les actions des Etats donateurs n'ont pas toujours été à la mesure de ces préoccupations. L'ampleur et la ventilation des ressources budgétaires affectées à l'aide continuent d'être influencées par des intérêts politiques et commerciaux, et les autres politiques mises en oeuvre par les bailleurs de fonds - dans le but de promouvoir leurs propres exportations ou de limiter les importations en provenance des pays en développement -empêchent souvent les pays bénéficiaires d'être pleinement à même d'utiliser d'une manière efficace les ressources qu'ils reçoivent au titre de l'aide. Il faudra tenter de répondre à ces questions fondamentales si l'on veut réaliser des progrès substantiels en vue d'améliorer l'efficacité de l'aide. Avec la fin de la guerre froide, une véritable occasion s'offre désormais aux pays de reporter leur attention sur les objectifs de l'aide extérieure du point de vue du développement. On s'aperçoit aussi de plus en plus de l'importance que revêt le développement en tant que tel pour la résolution de grands problèmes planétaires, comme le SIDA, les migrations ou l'environnement, et pour le renforcement de l'économie mondiale. Tous les pays auront à gagner des progrès réalisés dans ces domaines. 4. Les changements intervenus à travers le monde ont aussi imposé de nouvelles demandes sur les ressources disponibles au titre de l'aide. Les événements historiques qui se sont déroulés dans l'ancienne Union soviétique, en Europe de l'Est, au Moyen-Orient et en Afrique du Sud ont engendré des besoins substantiels de ressources pour l'effort de reconstruction. Les besoins occasionnés par le maintien de la paix et l'aide humanitaire sont eux aussi en augmentation. Parallèlement à cela, des problèmes de développement majeurs continuent de se poser dans un grand nombre de pays à faible revenu qui ont un accès limité aux apports de capitaux privés. Face à ces exigences concurrentes, qui surviennent alors même que beaucoup de donateurs voient leurs programmes d'aide faire face à des contraintes budgétaires, il est plus que jamais nécessaire de veiller à ce que les ressources disponibles soient utilisées d'une manière efficace. Il sera également essentiel que les mesures prises pour rendre l'aide plus efficace aboutissent à des progrès tangibles, de manière à étayer l'argument selon lequel la poursuite des dépenses en faveur des programmes d'aide extérieure se justifie effectivement. 5. En dernière analyse, l'utilisation efficace de l'aide suppose que des relations de partenariat s'établissent entre les responsables des pays bénéficiaires, ceux qui sont directement concernés par l'aide et les organismes donateurs. Il appartient aux pays bénéficiaires de susciter un engagement en faveur de leur propre développement et de donner l'impulsion voulue à cet égard en tirant le meilleur parti possible - 35 - L'efcacité de l'aide de leurs ressources intérieures et extérieures et en instaurant un mode de développement participatif. Ceux qui sont affectés par les projets financés par l'aide ont un rôle important à jouer pour ce qui est de fournir les informations qui peuvent être utiles pour leur conception, d'aider à les mettre en oeuvre et de répercuter l'information sur les programmes d'aide couronnés de succès. Quant aux bailleurs de fonds, leur aide prend la forme d'apports de fonds et de conseils. IL. L'AIDE A L'ECBELON DES PAYS 6. L'efficacité de l'aide a donné lieu à beaucoup de travaux de recherche 2 qui, sans aboutir à des conclusions définitives, tendent à indiquer qu'elle dépend particulièrement d'un certain nombre de facteurs: l'engagement du pays en faveur du développement, une forte capacité administrative et institutionnelle, des politiques internes appropriées et des systèmes permettant une gestion efficace des ressources. Ces facteurs seront plus ou moins réunis selon le pays en développement considéré, mais c'est leur conjugaison qui assure l'utilisation optimale de l'aide, et les efforts entrepris par les bailleurs de fonds pour aider ces pays à prendre les mesures voulues pour établir ces conditions générales amélioreront donc l'efficacité de l'aide. Volonté de développement 7. La détermination dont fait preuve le pays bénéficiaire pour parvenir à un développement durable et faire ainsi reculer la pauvreté est un important indice du degré d'efficacité avec laquelle l'aide sera utilisée. Pour juger de cette détermination, les bailleurs de fonds font appel à trois notions, les notions de paternité, de bonne gouvernance et de participation. La notion de « paternité » indique dans quelle mesure un programme ou projet donné est l'émanation du pays bénéficiaire, au lieu de lui avoir été imposé de l'extérieur. De récentes études ont révélé une très forte corrélation entre le degré de paternité des programmes d'ajustement de la part des emprunteurs et la réussite de ces programnes 3. D'une manière générale, un programme ou un projet « maison » réussit mieux à prendre en compte les contraintes institutionnelles existantes et à répondre aux besoins des populations locales. Une bonne gouvernance, qui est le reflet d'une gestion efficace du secteur public, d'un cadre juridique approprié et d'un système fondé sur la responsabilisation et la transparence, est elle aussi un important indicateur de l'efficacité avec laquelle seront utilisées les ressources fournies au titre de l'aide. Elle contribue en outre à forger un consensus et à ce qu'un pays fasse davantage siennes les initiatives touchant son développement. Par contre, la corruption a pour effet non seulement de réduire l'efficacité de l'aide, 2 Voir Institut du développement outre-mer (à paraître). 3 Voir Johnson et Wasty (1993). Dans cette étude, le degré de paternité des programmes ou projets était mesuré a posteriori et d'une manière indépendante au moyen de quatre critères. Premièrement, la question de savoir dans quelle mesure le pays bénéficiaire a pris l'initiative de formuler et de mettre en oeuvre le programme d'assistance est un important indicateur. Deuxièmement, le degré de consensus qui existe entre les principaux responsables au sujet du programme indique pour une bonne part dans quelle mesure le gouvernement l'a « fait sien ». Troisièmement, un gouvernement qui est disposé à soutenir publiquement un programme d'aide et à prendre d'emblée des initiatives à l'appui de ce programme montre également dans quelle mesure il l'a intégré. Enfin, la participation, au-delà d'un petit groupe central de hauts dirigeants gouvernementaux, d'organisations politiques et sociales est également un important indicateur de l'appui et de l'adhésion accrus dont bénéficie un programme. - 36 - L'efficacité de l'aide mais aussi d'éroder l'appui dont bénéficie l'aide dans les pays donateurs. Enfin, on s'aperçoit de plus en plus que le fait d'étendre le niveau de participation aux parties prenantes peut contribuer à ce que les programmes soient plus durables et bénéficient d'une adhésion et d'un engagement plus larges. Il est particulièrement important de trouver les moyens d'impliquer les pauvres et d'autres groupes de population, notamment les femmes, qui risqueraient autrement d'être exclus du processus décisionnel. Si des recherches supplémentaires sont nécessaires pour établir le lien direct entre les approches participatives et les pauvres, il est évident que la participation peut contribuer pour beaucoup à la mise en oeuvre de projets de qualité, ainsi qu'à leur exploitation, leur maintenance et leur évaluation rétrospective. L'Encadré 1 offre quelques suggestions sur les moyens de promouvoir la participation. Développement institutionnel et renforcement des capacités 8. Dans beaucoup de pays, l'insuffisance du développement institutionnel et le niveau limité des capacités constituent des obstacles majeurs à l'utilisation efficace de l'aide. On a traditionnellement fait appel à l'assistance technique pour tenter d'y remédier, mais cela a souvent donné des résultats décevants, particulièrement en Afrique. Une bonne partie du débat concernant l'assistance technique a porté sur les aspects qui font sa spécificité (voir l'Annexe I pour une discussion plus complète des points abordés ici). Dans bien des cas, ce sont les bailleurs de fonds qui sont les initiateurs de l'assistance technique, et celle-ci est d'une ampleur qui dépasse les capacités d'absorption des pays bénéficiaires. Certains facteurs secondaires qui font problème sont notamment: les problèmes de conception, d'exécution et de suivi et évaluation; le fait que ceux qui assurent l'assistance technique sont plutôt incités à produire des rapports qu'à former; et les facteurs qui incitent les personnes formées dans le cadre de cette assistance à rechercher des emplois plus lucratifs une fois leur formation achevée. C'est pour tenter de remédier à ces problèmes que le Comité d'aide au développement (CAD) a fixé toute une série de Principes relatifs aux orientations nouvelles de la coopération technique 4, et des mesures visant à rendre l'assistance technique plus efficace ont également été examinées dans le cadre d'un récent séminaire de haut niveau organisé par le CAD, le PNUD et la Banque mondiale. Il s'agit notamment: de faire en sorte que l'assistance technique soit plus fondée sur la demande, d'améliorer les prestations, d'assurer une programmation adéquate à l'échelon des pays et de renforcer la gestion de l'assistance technique au plan local. 9. Cependant, si beaucoup de programmes d'assistance technique ont un faible impact, cela tient pour une bonne part au fait que les conditions minimums d'une bonne gouvernance ne sont pas réunies 4 Voir OCDE (1991). Ces principes sont les suivants: faire du renforcement à long terme des capacités, et non de l'amélioration des résultats à court terme, l'objectif de la coopération technique; faire ressortir encore plus le rôle central qui revient aux pays bénéficiaires dans la planification, la conception et la gestion des activités de coopération technique; privilégier l'adoption d'une approche axée sur la mise en oeuvre de programmes (et non de projets isolés); encourager les bénéficiaires à avoir la responsabilité et la maîtrise des programmes et projets de coopération technique à tous les stades d'exécution, à travers des approches fondées sur la participation, notamment celle d'ONG locales; prendre acte de la prise de conscience récente des besoins du secteur privé en prestations de coopération technique; encourager une utilisation plus intense des compétences locales; définir les objectifs sous l'angle des résultats à obtenir plutôt que sous celui des apports à fournir; et souligner la nécessité de prêter davantage attention au coût et au rapport coût/efficacité des activités de coopération technique. - 37 - L'efficacité de l'aide Encadré I Promouvoir la participation Le Groupe de réflexion de la Banque sur le développement participatif (voir Banque mondiale 1994h) suggère un certain nombre de mesures susceptibles d'être prises à court terme pour encourager la participation: * Soutenir les efforts menés par les pouvoirs publics pour favoriser un milieu plus propice au développement participatif à l'échelon national, en abordant les problèmes de participation dans le cadre du dialogue sur les mesures à prendre, des programmes de renforcement des capacités et des activités de gestion du secteur public. * Prévoir des procédures et des ressources pour partager la responsabilité des études économiques et sectorielles avec les gouvernements et avec un plus large éventail de parties prenantes. * Encourager des processus d'examen qui fassent en sorte que les activités de prêt et les études économiques et sectorielles prévoient des mécanismes pour i) identifier les parties prenantes; et ii) déterminer la manière dont elles seront associées à ces activités. Les documents relatifs aux projets et aux études économiques et sectorielles comporteront une brève description du processus de participation. * Rendre la Banque mieux à même d'agir dans le sens de la participation en mettant en place des programmes de formation dans ce domaine à l'intention de son personnel. • Continuer d'innover, d'apprendre et d'agir activement dans le domaine de la participation, en utilisant comme il convient le fonds pour l'innovation en matière de développement humain et social et en renforçant les crédits à cet égard; et prévoir des incitations et des gratifications pour les membres du personnel qui prennent des initiatives allant dans le sens de la participation. * Prendre les dispositions voulues au plan institutionnel pour superviser et appuyer l'adoption par la Banque de l'approche participative, en réaffirmant le rôle que doivent jouer le Département développement des ressources humaines et politique opérationnelle, le Département de l'environnement et le Groupe de réflexion pour continuer à donner l'impulsion et à promouvoir des initiatives dans ce sens; et appuyer la mise en place d'un groupe de réflexion et de collaboration inter-organisations sur la participation. sur le plan institutionnel 5. Les incitations qui permettraient d'améliorer les capacités du secteur public peuvent ne pas être en place, et les efforts menés pour améliorer ces capacités au moyen de l'assistance technique ne risqueront pas d'aboutir s'il n'y a pas: des règles transparentes et appliquées de manière équitable; le système d'incitations voulu; les mécanismes de base pour la prise des décisions, l'affectation des ressources et la responsabilisation; et une libre circulation de l'information. La mise en place d'un tel cadre institutionnel nécessitera probablement des réformes, notamment au niveau de la fonction publique, et constitue un processus de longue haleine. Bien qu'un certain consensus se soit dégagé sur les modifications à apporter aux modalités spécifiques des programmes d'assistance technique (Annexe I), une récente étude du PNUD a recommandé, en matière de développement institutionnel et de renforcement des capacités, une approche à quatre composantes intégrant l'ensemble du cadre institutionnel (voir l'Encadré 2). ' Voir PNUD, Bureau régional pour l'Afrique (1994), p. 4. - 38 - L'efficacité de l'aide Encadré 2 Les quatre piliers de la stratégie du PNUD pour le renforcement des capacités C'est généralement dans les pays où le cadre institutionnel global ne s'est pas dégradé que l'assistance technique donne des résultats positifs, et l'on ne peut pas nécessairement reproduire cette situation dans les pays où les conditions minimums d'une bonne gouvernance ne sônt méme pas réunies. Pour améliorer l'efficacité de l'assistance technique, il faut peut-étre améliorer le cadre institutionnel. Le Bureau régional pour l'Afrique du PNUD propose une approche à quatre composantes pour ce renforcement des capacités: * Un objectif essentiel de la stratégie de renforcement des capacités doit étre de donner aux individus le pouvoir et la maitrise des réformes. * Il faut promouvoir une bonne gouvernance au moyen de mesures telles qu'un appui en faveur du pouvoir judiciaire, des médias, des institutions démocratiques, etc. * Il ne faut pas confondre renforcement des capacités avec formation, éducation et transfert de technologie. Il faut désormais se préoccuper du contexte dans lequel l'individu exerce ses compétences. Un contexte de nature à mobiliser les groupes sociaux et à motiver les individus est une nécessité de base si l'on veut promouvoir l'utilisation et la conservation des capacités. D convient aussi de mettre particulièrement l'accent sur le renforcement des systèmes de gestion en vue d'améliorer l'utilisation de la capacité. * Le renforcement des capacités dans une optique de valorisation durable des ressources humaines englobe non seulement la gestion du secteur public mais aussi le renforcement des institutions civiles et des investissements dans l'infrastructure sociale. Cf. PNIJD, Bureau régional pour l'Afrique (1994). Adéquation des politiques internes 10. Le fait que les politiques internes ont une incidence importante sur la croissance économique, le développement et l'utilisation efficace de l'aide est aujourd'hui bien établi. Au cours des dix dernières années, un consensus croissant s'est fait jour sur les conditions nécessaires (quoique pas toujours suffisantes) pour parvenir aux objectifs que sont la réduction de la pauvreté et l'amélioration des niveaux de vie. Les éléments essentiels d'un cadre de politique générale adéquat sont notamment: une situation macroéconomique stable; une économie ouverte et concurrentielle; un Etat qui concentre ses efforts sur les activités complémentaires de celles du secteur privé, telles que la fourniture des biens collectifs ou la prise de mesures pour pallier les défaillances du marché; enfin, un investissement dans l'infrastructure de base et les ressources humaines, le cas échéant par le biais de mesures ciblées visant à faire reculer la pauvreté 6, La Banque mondiale et le Fonds monétaire international soutiennent l'amélioration des politiques internes grâce aux recherches consacrées à l'expérience des pays dans ce domaine, à la diffusion des enseignements qu'ils en tirent dans le cadre du dialogue avec ces pays et à l'appui financier apporté aux prêts à l'ajustement structurel. Il ressort de l'examen des prêts à l'ajustement que ceux-ci ont dans l'ensemble obtenu des résultats favorables sur le plan de l'inflation, de l'équilibre des ressources, du déficit budgétaire, de l'élimination des distorsions par les prix, de la libéralisation des échanges 6 Voir Bruno (1994), Lindauer et Roemer (1993), Banque mondiale (1991e), Banque mondiale (1993e), Banque mondiale (1994a). - 39 - L'efficacité de l'aide commerciaux et de la croissance 7. Toutefois, la réaction de l'épargne et de l'investissement a été quelque peu décevante, et les progrès obtenus au niveau des entreprises publiques, du secteur financier et de la réforme du cadre réglementaire ont été plus lents que prévus. Par ailleurs, il peut y avoir, à court terme, une dégradation des conditions de vie de certains groupes, et il convient d'y apporter une réponse spécifique dans le cadre des programmes d'ajustement. 11. De récentes études ont montré que de bonnes politiques intemes contribuent non seulement à faire reculer la pauvreté et à améliorer les niveaux de vie, mais sont aussi associées à un accroissement des taux de rentabilité des projets. Selon l'une de ces études, l'absence de distorsions au niveau du cadre des politiques intemes a pour corollaire des taux de rentabilité économique supérieurs d'au moins cinq points de pourcentage à ceux obtenus lorsqu'il existe des distorsions. Les réductions des surcotes des devises sur les marchés parallèles et l'ouverture du régime commercial peuvent se traduire par une amélioration des taux de rentabilité économique de neuf points de pourcentage s. Des travaux plus récents consacrés aux secteurs sociaux sont parvenus à des conclusions analogues 9. Les efforts visant à améliorer le cadre des politiques intemes par le biais des conseils sur les mesures à prendre et des prêts à l'appui des programmes contribuent par conséquent à renforcer l'efficacité de l'aide foumie dans le cadre des projets. Utilisation efficace des ressources 12. Pour que l'aide ait toute l'efficacité voulue, il faut que les ressources foumies se situent dans le contexte d'un cadre de dépenses global qui soit nettement lié aux objectifs de développement du pays bénéficiaire et totalement compatible avec le cadre macroéconomique et un processus budgétaire intégré (voir l'Encadré 3) '. Une fois que les décisions concemant l'affectation globale de ces ressources ont été prises, encore faut-il que l'exécution du budget se fasse d'une manière efficace. 13. Parmi les nombreux facteurs à prendre en compte dans l'affectation des ressources, deux revêtent une importance particulière: la composition fonctionnelle des dépenses et la viabilité à long terme de ces dépenses. Il arrive qu'un Etat n'utilise pas le plus efficacement possible les ressources à sa disposition parce qu'il est trop dispersé. Les dépenses non productives, notamment dans le domaine militaire, ou afférentes à des activités qu'il vaudrait mieux laisser au secteur privé relèguent souvent au second plan les secteurs dans lesquels l'Etat devrait intervenir en priorité. Dans l'établissement des priorités entre les dépenses publiques, deux domaines se détachent du lot du point de vue de leur incidence sur le développement et de la façon dont ils contribuent à une utilisation efficace de l'aide; il s'agit de la fourniture des services sociaux de base (éducation primaire et santé), et de la mise en place de l'infrastructure de base. Les recherches montrent en effet que l'enseignement fondamental (en particulier 7 Voir Fonds monétaire international (1993), Mosley et al. (1991), Banque mondiale (1992a), Banque mondiale (1992d), Banque mondiale (1994a), et les ouvrages qui y sont cités. a Voir Kaufmann (1991) et Pohl et Mihaljek (1992). 9 Voir Kaufmann et Wang (1992). '° Un élément qui complique l'évaluation de l'efficacité des fonds accordés au titre de l'aide est la notion de fongibilité, autrement dit le fait que le projet financé par l'aide peut ne pas être le projet marginal. Il importe donc de considérer l'impact de l'aide sur les niveaux et profils d'investissement globaux. Cette question complexe mérite de faire l'objet de recherches plus poussées. - 40 - L'efficacité de l'aide Encadré 3 Exemples réussis de gestion de l'aide Une étude sur la coordination et la gestion de l'aide (voir Lister et Stevens [1992]) a révélé que les pays qui ont acquis une réputation de bons gestionnaires de l'aide extérieure présentent tous un certain nombre de caractéristiques communes * Leurs instances dirigeantes sont d'accord sur les objectifs assignés au pays, leurs politiques sont clairement définies et l'ordre des priorités en matière de dépenses est bien établi. * Il existe, à l'échelon central, un service de coordination de l'aide doté du personnel voulu et en contact régulier avec les services sectoriels et les organismes d'aide. * Ces pays se sont dotés de stratégies délibérées en matière d'aide extérieure, que ce soit en ce qui concerne l'ampleur de cette aide, le type de ressources extérieures auquel on fera appel ou les conditions qui seront jugées acceptables. Ces stratégies portent également sur le ciblage des bailleurs de fonds et la ventilation des projets. Ces pays possèdent en outre des procédures précises pour l'accueil des missions et sont fermement résolus à contrôler le processus de l'aide. * Le niveau des compétences est très étendu, ce qui résulte d'une stratégie de formation destinée à constituer un corps de technocrates. * Dans la plupart des cas, les fonctions de planification, de budgétisation et de gestion des ressources extérieures sont réunies au sein d'une seule institution. Il existe des liens étroits entre les principaux organes de gestion économique et des mécanismes efficaces, aux échelons supérieurs, pour la coordination des politiques. • Des plans ou des programmes d'investissement public à horizon mobile réalistes sont régulièrement établis, de manière à coordonner et officialiser les politiques adoptées; cela sert également de cadre à moyen terme pour la programmation des priorités de dépenses. • Tous les projets d'investissement financés au moyen de l'aide extérieure sont inclus dans le budget; les budgets de développement et les budgets de fonctionnement sont distincts les uns des autres; et les systèmes de gestion financière de l'Etat fonctionnent comme il faut. * La sélection et le suivi des projets font l'objet d'une attention étroite. * La dette extérieure est gérée avec compétence, la tenue des comptes et les prévisions de trésorerie étant assurées correctement. Ce domaine est en outre du ressort des services centraux et donne lieu à une coordination avec les autres fonctions de gestion. pour les filles) et les dépenses de santé de base ont un rendement élevé ". Selon une étude, si la Corée avait eu, en 1960, le faible taux de scolarisation du Pakistan, son PIB par habitant aurait été, en 1985, inférieur de 40 % à ce qu'il a été 12, Le Rapport sur le développement dans le monde 1993, qui était consacré aux problèmes de santé, a fait valoir que les gouvernements des pays en développement devraient dépenser à peu près 50 % de moins qu'ils ne le font actuellement au titre d'interventions d'un l Voir Psacharopoulos (1993) et Surrm ers (1992). 12 Voir Birdsall et al. (1994). - 41 - L'efficacité de l'aide moindre rapport coût-efficacité, et multiplier au contraire par deux ou trois les dépenses consacrées aux programmes de santé publique de base, comme l'immunisation ou la lutte contre le SIDA, et aux services cliniques essentiels. Les investissements dans l'infrastructure économique de base offrent également de gros avantages, en ce sens qu'ils permettent aux pays de diversifier la production, d'accroître les échanges commerciaux et de faire face à la croissance démographique. L'infrastructure telle que les réseaux d'alimentation en eau salubre et d'assainissement contribue à l'amélioration des niveaux de vie et à un développement écologiquement durable. Néanmoins, comme l'a fait remarquer le Rapport sur le développement dans le monde 1994, les gros investissements consentis à l'infrastructure dans beaucoup de pays en développement n'engendrent pas les niveaux de services exigés, que ce soit sur le plan quantitatif ou qualitatif. Gérer l'infrastructure comme une entreprise, c'est-à-dire en prêtant attention aux coûts et au service fourni, permet de réduire les facteurs d'inefficacité qui pèsent sur les ressources publiques. Dans bien des cas, la participation du secteur privé peut contribuer à susciter une orientation commerciale. L'instauration de la concurrence sera un moyen de faire pression sur les prestataires pour qu'ils fassent preuve d'efficacité et qu'ils rendent des comptes aux utilisateurs. A mesure que les institutions et les marchés des capitaux se développeront, les gouvernements pourront aussi se tourner vers le secteur privé pour financer les projets d'infrastructure. 14. En déterminant la ventilation sectorielle des ressources, les responsables nationaux doivent aussi considérer la viabilité à long terme des choix qu'ils opèrent. L'expérience a montré que les gouvernements comme les bailleurs de fonds surestiment souvent la viabilité à long terme des projets. Si des programmes d'investissement se révèlent ne pas être viables à long terme, cela tient le plus souvent au fait que les charges renouvelables additionnelles ont été mal calculées et que les coûts de fonctionnement ont été mal intégrés au budget. De plus, il n'est pas rare que les crédits affectés aux dépenses de fonctionnement telles que les frais d'exploitation et entretien soient comprimés par la hausse des charges salariales et des paiements d'intérêts, alors que ces dépenses ont une forte rentabilité. Ainsi, le taux de rentabilité prévisionnel des dépenses d'exploitation et entretien efficaces et non salariales dans le secteur de l'irrigation en Indonésie au milieu des années 80 est estimé à 117 % dans l'île de Java et à 90 % hors de Java. Toujours en Indonésie, un rapport de la Banque a révélé que, dans le secteur des transports, le taux de rentabilité de certains travaux d'amélioration des routes était 13 fois supérieur aux dépenses effectuées 3. Une autre raison pour laquelle les projets se révèlent souvent ne pas être viables à long terme est que les évaluations de ces projets ne prennent pas en compte, dans leurs analyses de sensibilité, les éventuels chocs extérieurs et l'impact qu'ils pourront avoir. La flambée des prix des matières premières des années 70 et les retombées qu'elle a eues durant les années 80 nous ont appris que dans le choix, l'élaboration et l'exécution des projets, il faut tenir compte dans toute la mesure du possible des effets que les chocs extérieurs pourront avoir sur la réussite de ces projets 14. 15. Pour que l'aide soit d'une plus grande efficacité, il faut aussi améliorer les systèmes et processus de gestion du secteur public. Une fois établies les priorités et enveloppes budgétaires, des mécanismes et processus d'exécution efficaces doivent être en place pour concrétiser ces priorités sur le terrain. Dans certains pays, il peut arriver que les crédits budgétaires effectivement débloqués n'aient pas grand-chose à voir avec ceux qui avaient été inscrits au budget. Il se peut aussi que les procédures budgétaires soient fragmentées et qu'elles aient à pâtir d'un manque de données complètes. Dans certains cas, il convient '3 Voir Banque mondiale (1992a), p. 57. 4 Voir Little et al. (1993). - 42 - L'efficacité de l'aide de réformer les systèmes et les procédures. Dans d'autres, les systèmes et procédures sont en place mais ont besoin d'être correctement mis en oeuvre. La mise en place d'un milieu institutionnel de nature à permettre une exécution efficace du budget peut contribuer à ce que les ressources fournies au titre de l'aide soient utilisées d'une manière plus efficace. III. L'AIDE A L'ECHELON DES BAILLEURS DE FONDS 16. Les bailleurs de fonds peuvent renforcer l'efficacité de l'aide en favorisant l'engagement des pays concernés, l'adoption de politiques adéquates et l'utilisation efficace des ressources, mais les procédures et méthodes qu'ils emploient ont aussi un réel impact sur l'efficacité de l'aide. Les efforts visant à améliorer la coordination des programmes d'aide et à réorienter les méthodes de travail internes des organismes concemés ont abouti à certains progrès, mais il convient de faire encore davantage. Coordination de l'aide 17. C'est aux pays bénéficiaires qu'il appartient, en dernière analyse, de coordonner les apports d'aide extérieure, mais les bailleurs de fonds peuvent leur faciliter la tâche, surtout si leurs capacités sont limitées (voir l'Annexe II pour un examen plus détaillé de cette question). Les donateurs jouent différents rôles dans ces pays: les organismes multilatéraux jouent normalement un rôle moteur dans le dialogue de politique générale, tandis que les organismes bilatéraux se concentrent davantage sur les aspects relatifs aux projets et aux programmes. La coordination de ces activités pourra renforcer l'efficacité de l'aide. A l'échelon national, l'aptitude d'un pays à coordonner son aide sera liée à ses capacités de gestion du secteur public. Les domaines de responsabilité doivent être bien établis en ce qui concerne les décisions relatives à cette aide; bien qu'il n'existe pas de modèle applicable à tous, la plupart des pays qui reçoivent une aide importante se dotent d'un service de coordination chargé de superviser l'ensemble des ressources dans ce domaine et de veiller à ce qu'elles soient correctement intégrées au budget. Cela dit, beaucoup d'organismes donateurs ont, au fil des ans, mis en place des mécanismes qui leur permettent de contourner les administrations publiques - comme par exemple les services spécialement affectés à l'exécution des projets, ou l'affectation spéciale de fonds de contrepartie dérivés des programmes d'aide aux importations. Ces mécanismes peuvent contribuer dans l'immédiat à accélérer l'exécution des projets, mais ils peuvent aussi, s'ils se généralisent, compliquer la gestion de l'aide au niveau des pays bénéficiaires et aller à l'encontre des efforts menés à plus long terme pour y renforcer la fonction publique et les procédures budgétaires. Les méthodes consistant à lier une aide à des produits ou services déterminés, ou aux pays ou régions où doivent être passés les marchés, risque aussi de compromettre les mesures prises par les responsables nationaux pour gérer l'aide extérieure. Selon les estimations, l'aide liée entraîne, pour les bénéficiaires, un surcroît de coûts de 10 à 30 % 15, dans la mesure où il faut suspendre les procédures normales de passation des marchés, modifier les estimations de coûts et revoir les budgets à la hausse. Si le matériel n'est pas standard, il faudra en outre prendre des dispositions spéciales pour son entretien. 18. Au niveau de l'interaction entre bailleurs de fonds et pays bénéficiaires, les réunions de groupes consultatifs et tables rondes sont la forme de coordination la plus courante. Ces types de réunions ont contribué à accroître les engagements, à améliorer la circulation de l'information et à forger un 5s Voir Jepma (1991). - 43 - L'efficacité de l'aide consensus. On pourrait améliorer les choses en faisant en sorte que les exigences fixées en matière de documentation se situent à un niveau auquel les pays bénéficiaires pourront faire face, et que la documentation en question contribue à l'établissement par le gouvernement de ses propres programmes. Beaucoup de groupes consultatifs tirent parti de sessions spéciales sur la coordination de l'aide et l'assistance technique. Le respect des priorités établies par ces groupes peut également contribuer à une utilisation plus efficace de l'aide. Des consultations préalables entre organismes multilatéraux et bilatéraux pourraient aussi améliorer l'efficacité de ces réunions et de la coordination en général. Des expériences de coordination faisant appel à une approche sectorielle intégrée ont été réalisées dernièrement, et elles ont donné des résultats très encourageants (voir l'Encadré II.2 des Annexes). 19. Les bailleurs de fonds se sont mis d'accord sur les Principes directeurs de la coordination de l'aide établis par le CAD (voir l'Encadré 4), et il conviendra d'accorder une attention accrue à la façon dont ils sont appliqués, ainsi qu'à leur évaluation. Améliorer l'efficacité des bailleurs de fonds 16 20. On s'est beaucoup préoccupé, ces derniers temps, des mesures que peuvent prendre les organismes donateurs, en modifiant leurs méthodes et procédures internes, afin d'améliorer leur propre efficacité. Des groupes de travail ont procédé à un examen de cette question au sein de la Banque mondiale 17, dans chacune des banques régionales et au niveau d'un grand nombre d'organismes bilatéraux (voir l'Annexe III pour plus de détails). Les conclusions auxquelles ils sont parvenus s'articulent, pour une bonne part, autour des mêmes thèmes et, bien que leurs recommandations aient commencé à être mises en oeuvre, il reste encore du travail à faire pour s'assurer que les modifications voulues seront pleinement menées à bien. Un thème qui est souvent revenu dans ces études est qu'il convient de réorienter l'optique suivie par les organismes, de façon qu'ils ne mesurent plus la réussite de leurs programmnes en termes d'apports, tels que le nombre de prêts nouvellement approuvés, mais en fonction des progrès effectivement mesurés sur le terrain. Pour cela, il faut qu'ils se concentrent non plus sur les projets à titre individuel, mais sur les portefeuilles de pays pris dans leur ensemble et les mesures susceptibles d'en améliorer la mise en oeuvre. Beaucoup de ces études ont en outre conclu qu'il convenait de privilégier davantage l'aspect qualitatif des projets en s'attachant à améliorer leur évaluation, à renforcer la participation des parties prenantes, le cas échéant, et en accordant le temps voulu à la préparation des projets ou des programmes. Des améliorations étaient en outre demandées dans la gestion des projets, notamment sous la forme d'une responsabilisation accrue de la part de leurs responsables, d'une meilleure supervision, ainsi que d'une rationalisation et d'une simplification des procédures de passation des marchés correspondants. Les études recommandaient par ailleurs une amélioration du travail de suivi et évaluation et des mesures visant à assurer que les résultats de l'évaluation rétrospective soient pris en compte dans l'exécution des projets en cours. Des mesures ont en outre été recommandées pour évaluer l'effet que des facteurs institutionnels tels que les niveaux bureaucratiques, les systèmes de directives institutionnelles et autres éléments ont sur le traitement accordé par les organismes aux pays 16 En avril dernier, le Comité du développement a donné son accord à la création d'un groupe de travail pour étudier la contribution au développement des banques multilatérales de développement. Ce groupe pourra prendre appui sur les travaux dont il est question dans la présente section. '' Pour un examen plus approfondi de la façon dont la Banque mondiale fait face à l'évolution de la situation mondiale et aux défis posés par le développement, voir Banque mondiale (1994h). - 44 - L'efficacité de l'aide Encadré 4 Principes directeurs de la coordination de l'aide avec les pays en développement Bien que des échanges de vues sur les moyens d'améliorer la coordination et la standardisation aient lieu à l'occasion des réunions des groupes consultatifs et des réunions régionales, les efforts visant à coordonner les politiques et mesures d'aide des bailleurs de fonds sont surtout menés dans le cadre du Comité d'aide au développement (CAD), dont les membres ont décidé, en commun, de parvenir à un accroissement du volume total des ressources mises à la disposition des pays en développement et d'en améliorer l'efficacité. Au terme de consultations avec les institutions multilatérales et avec ses membres à l'échelon bilatéral, le CAD a établi des e Principes pour l'utilisation efficace de l'aide .. La coordination est un aspect important du mandat de ce Comité, et ses membres se sont mis d'accord en 1986 sur les principes suivants à ce sujet * La responsabilité centrale de la coordination de l'aide incombe à chaque bénéficiaire. * Les pays en développement ont besoin de politiques bien conçues et de programmes d'investissements et de dépenses évalués avec soin, en vue d'assurer une utilisation efficace et concertée tant de leurs ressources nationales que des ressources extérieures. * Les organismes d'aide se doivent d'aider les pays en développement à renforcer les capacités de gestion et d'analyse dont ils ont besoin pour concevoir et mettre en oeuvre des politiques et des progranmmes efficaces. * Il faut que bénéficiaires et donneurs adhèrent avec persévérance et discipline à des programmnes d'investissements évalués avec soin et productifs. * Il convient d'assurer une coopération étroite entre les gouvernements bénéficiaires et les organismes multilatéraux chefs de file mais, dans le processus de consultation et de coordination, l'occasion devrait être donnée aux donneurs bilatéraux d'exprimer leur avis dés les premiers stades des consultations sur les politiques et les programmes. * Des échanges complets et francs d'informations pertinentes entre les donneurs sur les activités en cours et prévues, ainsi qu'entre les donneurs et les bénéficiaires, sont indispensables à la réussite de la coordination et à l'utilisation efficace de l'aide. * Il faut renforcer la coordination de l'aide au niveau local et resserrer les liens entre les mécanismes de coordination centraux et locaux. Les mécanismes centraux devraient orienter la coordination locale ou sectorielle. Les gouvernements bénéficiaires devraient se trouver au centre du processus. * Une participation active tant au dialogue sur les mesures à prendre qu'à la programmation de l'aide au niveau local sera facilitée par la présence, dans les différents pays, d'un personnel sensible aux problèmes de l'action gouvernementale. Cf: OCDE (1992). bénéficiaires. Dans certains cas, les recommandations ont mis l'accent sur une meilleure application des mécanismes institutionnels existants; dans d'autres, elles ont surtout demandé que les procédures institutionnelles en place soient rationalisées et simplifiées. Au niveau le plus fondamental, les groupes de travail ont demandé que soient modifiés les systèmes d'incitations qui influent sur la manière dont le personnel des organismes considérés s'acquitte de sa tâche. - 45 - L'efficacité de l'aide IV. IMPLICATIONS POUR LES BAILLEURS DE FONDS 21. Améliorer l'efficacité de l'aide nécessite un effort de la part de toutes les parties au processus de développement. Dans les pays bénéficiaires, cela suppose un engagement plus marqué en faveur du développement, la mise en place du cadre de politiques voulu et l'utilisation efficace de toutes les ressources, tant intérieures qu'extérieures. Les bailleurs de fonds ont un rôle à jouer, que ce soit en encourageant l'établissement de ces conditions ou en veillant à ce que leurs propres méthodes soient efficaces. L'expérience nous donne certaines indications sur les conditions de base à réunir pour améliorer l'efficacité de l'aide, mais des recherches plus poussées doivent être menées dans de nombreux domaines pour préciser la manière dont tel ou tel facteur favorise une utilisation efficace de l'aide. Les points fondamentaux qui ressortent de l'analyse et qui s'appliquent aux organismes d'aide en général et à la Banque mondiale en particulier sont les suivants: e nI faut absolument que les pays bénéficiaires aient la paternité des projets et que les populations concernées y participent. 22. En premier lieu, les bailleurs de fonds peuvent privilégier la notion de paternité en étant sélectifs et en ne finançant que les programmes dont les bénéficiaires sont véritablement les maîtres d'oeuvre. L'expérience montre bien que le financement de programmes qui ne répondent pas à ce critère débouche généralement sur une mauvaise utilisation des ressources. Mais dans les cas où cette prise en charge par les bénéficiaires est insuffisante, les bailleurs de fonds ne doivent pas rester passifs: par un effort d'analyse, de diffusion de l'information et de prise en compte des préoccupations, ils peuvent contribuer à la renforcer. 23. Les bailleurs de fonds peuvent également contribuer de diverses façons à ce que les pays bénéficiaires assument la paternité des projets. Il faut que ces pays soient « aux commandes », qu'ils prennent l'initiative. Si leurs capacités sont faibles, les bailleurs de fonds doivent les guider et leur prêter assistance, mais sans jouer un rôle dominateur. Cette approche forcera peut-être les organismes donateurs à allonger leurs délais, mais elle se traduira, à terme, par un plus grand renforcement des capacités et aura un impact plus durable sur le développement. Les bailleurs de fonds peuvent aussi améliorer l'efficacité de leur aide en encourageant un type de développement participatif. Il convient pour cela: d'aborder directement les problèmes de participation dans le dialogue sur les mesures à prendre, les programmes de renforcement des capacités et les activités de gestion du secteur public; d'instaurer une collaboration dans le cadre des études économiques et sectorielles; de prévoir des procédures qui aideront les gouvernements à identifier les parties prenantes à leurs programmes et à déterminer la façon dont elles seront associées à leur mise en oeuvre; de rendre les organismes mieux à même de soutenir une approche participative en dispensant des programmes de formation et en ajustant la ganmme des compétences; de mettre en place des incitations et des moyens financiers pour permettre au personnel concerné d'adopter une approche participative; et d'encourager les emprunteurs à évaluer leur propre expérience Il. A partir du moment où les pays bénéficiaires prendront l'initiative et s'investiront davantage, la notion de conditionnalité évoluera. Si un programme pris en charge par un gouvernement donne lieu à un désaccord substantiel, il faudra, par le dialogue, parvenir à un consensus, faute de quoi le bailleur de fonds devra revoir s'il convient d'accorder un prêt. 18 Voir Banque mondiale (1994h). - 46 - L'efficacité de l'aide - La faiblesse des capacités administratives et institutionnelles est un obstacle majeur à l'utilisation efficace de l'aide. 24. Bénéficiaires et donateurs sont bien conscients des blocages que peut créer le manque de capacités administratives et institutionnelles. Nombre de bailleurs de fonds consacrent déjà des ressources importantes à l'assistance technique pour tenter d'y remédier, mais avec des résultats inégaux. Bien qu'il n'y ait pas de modèle unique de modalités d'amélioration de l'aide qui aillent dans le sens du renforcement des capacités et du développement institutionnel, un certain nombre de mesures pourraient être prises pour que ces efforts s'avèrent plus efficaces. 25. Tout d'abord, l'objectif assigné aux activités portant sur le développement institutionnel doit changer et privilégier désormais le contexte dans lequel ce développement institutionnel ainsi que le renforcement des capacités sont censés intervenir. Si le contexte institutionnel est tel que les règles ne sont pas claires ou n'incitent pas au renforcement des capacités du secteur public, des mesures ponctuelles visant à améliorer les capacités ne risqueront guère d'avoir un impact durable. Il faut un minimum de gestion efficace du secteur public et de « bonne gouvernance » pour que les efforts ciblés aient un effet durable. Des études plus approfondies doivent être effectuées pour comprendre pleinement les processus du développement institutionnel, mais les bailleurs de fonds peuvent envisager des mesures visant à renforcer le pouvoir judiciaire, le secteur de l'information et des communications, les processus d'élaboration des décisions, l'établissement du budget, la gestion du personnel et la responsabilisation. 26. Ensuite, s'agissant des activités d'assistance technique traditionnelles, le critère essentiel à respecter pour en améliorer l'efficacité est d'éviter les programmes fondés sur l'offre. Il faut pour cela adopter une approche consistant à faire établir les besoins par les parties prenantes au niveau local, ce qui pourrait être réalisé dans le cadre d'une stratégie d'assistance technique fondée sur des programmes propres à chaque pays. D'autres mesures peuvent être prises, consistant notamment à: dispenser les programmes d'assistance technique actuels de façon plus efficace, accorder plus de temps à la préparation des projets, chercher à faire participer davantage la population locale, éviter les projets trop ambitieux, sélectionner soigneusement les conseillers ainsi que leurs homologues, et établir une meilleure supervision des projets d'assistance technique. En outre, les donateurs doivent examiner soigneusement le mode de prestation des services d'assistance technique. Ils peuvent aussi en améliorer l'efficacité en cessant de regrouper, comme cela a toujours été fait, les services de personnel, de matériel et de formation, en supprimant la conditionnalité de l'assistance technique et en améliorant la transparence dans ce domaine. 27. Enfin, les bailleurs de fonds peuvent également favoriser une assistance technique plus efficace en se mettant d'accord sur un calendrier pour l'application intégrale des Principes du CAD relatifs aux orientations nouvelles de la coopération technique. * Des politiques adéquates et une bonne gestion du secteur public sont indispensables à l'utilisation efficace des ressources 28. Les donateurs peuvent contribuer à l'amélioration des politiques internes en diffusant leurs travaux de recherche et les leçons de l'expérience de l'action gouvernementale dans les divers pays, ainsi qu'au moyen de leurs prêts en faveur de réformes. Comme des programmes ciblés sont plus efficaces que des programmes trop ambitieux, les bailleurs de fonds peuvent contribuer à renforcer l'efficacité des prêts à l'appui des réformes: en faisant en sorte que le choix et la conception des programmes d'ajustement s'accompagnent d'une préparation soigneuse et d'études économiques et sectorielles bien orientées; et en - 47 - L'efficacité de l'aide s'assurant que les conditions fixées pour l'action gouvernementale sont établies clairement et selon un ordre de priorité, et qu'elles ont fait l'objet d'un échange de vues et d'un accord complets avec les autorités nationales. Les bailleurs de fonds peuvent en outre aider à réduire les coûts de l'ajustement en veillant à ce que les appuis qu'ils fournissent au titre des programmes d'ajustement tiennent compte des mesures à prendre pour en atténuer l'impact à court termne, particulièrement au niveau des pauvres. 29. Les bailleurs de fonds peuvent continuer d'aider les pays bénéficiaires à améliorer l'affectation des ressources. Le Fonds monétaire international aide les pays à établir des enveloppes de dépenses, et la Banque mondiale aide les gouvernements à fixer des priorités de dépenses par le biais de ses examens des dépenses publiques. Ceux-ci consistent à analyser les programmes de dépenses en question dans le but de faire des recommandations aux dirigeants sur l'ampleur et la composition de ces programmes 19, et ils fournissent souvent des conseils sur les domaines dans lesquels les réductions de dépenses pourraient se concentrer. Quant aux donateurs bilatéraux, ils prodiguent souvent des conseils sur les questions concernant les dépenses sectorielles. D'un autre côté, les gouvernements, le Fonds et la Banque ont besoin d'être pleinement informés des progranmmes d'aide des bailleurs de fonds pour pouvoir établir les enveloppes et les priorités en matière de dépenses. 30. Un autre domaine dans lequel les bailleurs de fonds peuvent aider les pays à renforcer leurs capacités est l'évaluation des projets. S'il appartient aux gouvernements de faire en sorte que des crédits de fonctionnement adéquats soient disponibles pour les projets financés par l'aide extérieure, soit en prenant des mesures de recouvrement des coûts appropriées, soit en améliorant la mobilisation des ressources, les donateurs peuvent contribuer à la viabilité des projets en veillant à ce que leur évaluation fasse une estimation réaliste des coûts de fonctionnement et à ce que le dosage entre dépenses d'investissement et dépenses de fonctionnement soit envisagé dans un contexte à moyen terme. Ils peuvent aussi prévoir des mesures transitoires destinées à assurer la prise en charge des dépenses ordinaires sur une base temporaire, en attendant que le pays bénéficiaire finisse par disposer d'une base de revenus suffisamment solide pour pouvoir assumer ces coûts. 31. Il faut également que les bailleurs de fonds s'attachent davantage à aider les pays bénéficiaires à améliorer leurs mécanismes et procédures budgétaires. Outre un effort de promotion des éléments d'une bonne gestion du secteur public dont il a été question plus haut, cela suppose la fourniture de conseils sur les aspects particuliers d'un système budgétaire donné et sur la façon dont on pourrait améliorer son fonctionnement. * Le manque de coordination des activités des donateurs atténue l'impact que l'aide pourrait avoir. 32. A l'échelon des pays, les donateurs peuvent aider à alléger le fardeau administratif qui pèse sur les gouvernements en se spécialisant dans un nombre limité de secteurs, en encourageant les formules de cofinancement qui voient un des bailleurs de fonds jouer le rôle de chef de file, et en harmonisant et simplifiant au maximum les procédures. Les programmes d'investissements sectoriels intégrés (Encadré II.2 des Annexes) sont un bon exemple de la façon dont ce type de mesures peut être appliqué. Les bailleurs de fonds peuvent soutenir et aider à mettre en oeuvre des mécanismes qui permettront aux bénéficiaires de gérer leur aide extérieure, comme par exemple les services de coordination de l'aide, et ils peuvent prêter une attention particulière aux problèmes de gestion du secteur public. Ils peuvent en 19 Voir de Melo (1988). - 48 - L'efficacité de l'aide outre appuyer la coordination de l'aide tout simplement en veillant à ce que les services qui s'en occupent dans les pays bénéficiaires reçoivent une information complète et en organisant, en début et en fin de mission, des réunions avec les services en question et le Ministère des finances. Il faut également qu'ils travaillent, avec les pays bénéficiaires, à instaurer des méthodes qui permettront à ceux-ci de mettre en oeuvre leurs propres programmes d'une manière qui soit conforme aux mesures prises, plus généralement, pour renforcer leur fonction publique et leurs procédures budgétaires. Enfin, bien qu'ils aient fait des progrès en vue de réduire le recours à l'aide liée, il faut qu'ils redoublent d'efforts pour limiter encore cette pratique. Il conviendrait notamment de limiter strictement le recours aux crédits mixtes, qui combinent des apports d'APD liée avec des crédits à l'exportation et des prêts publics à des conditions non libérales, conformément aux Principes du CAD pour une aide efficace °. 33. Au niveau des groupes consultatifs, les organismes multilatéraux peuvent contribuer à ce que la coordination s'améliore en faisant participer des organismes bilatéraux aux réunions préparatoires et aussi en améliorant les consultations avec ces organismes aux premiers stades de l'élaboration d'un programme. Les réunions des groupes consultatifs peuvent en outre contribuer à renforcer l'efficacité de l'aide si l'on veille à ce que la docurnentation établie à cette occasion fasse appel au maximum à la participation locale et contribue utilement, par la suite, à la stratégie d'aide en faveur du pays concerné. L'ordre du jour de ces réunions devrait permettre l'examen des questions stratégiques, en plus de la mobilisation des ressources financières, et il devrait aussi prévoir, dans bien des cas, une session consacrée à la coordination de l'aide, durant laquelle pourraient être abordés les problèmes couramment posés par l'utilisation de l'aide et les solutions susceptibles d'y être apportées, ainsi qu'une session sur l'assistance technique. Les bailleurs de fonds doivent par ailleurs faire preuve de discipline quant au respect des priorités d'investissement établies dans le programme d'investissement public. * Les organismes d'aide doivent continuer d'améliorer leurs propres méthodes de travail afin d'obtenir de meilleurs résultats sur le terrain. 34. Beaucoup d'organismes ont entrepris des efforts pour améliorer leurs méthodes de travail, l'objectif étant, à terrne, d'accroître l'impact de leurs activités sur le plan du développement et de renforcer l'efficacité de leur aide. A l'heure actuelle, la plupart d'entre eux: intensifient la focalisation de leur action au niveau des pays; prennent des mesures pour améliorer la qualité des projets et programmes dès le départ; et mettent davantage l'accent sur l'effort de suivi et évaluation, ainsi que sur la qualité de leurs prêts, par opposition à l'aspect purement quantitatif. Pour sa part, la Banque mondiale a beaucoup progressé dans l'application des mesures spécifiques qui avaient été recommnandées par le Groupe d'étude sur la gestion du portefeuille, mais il faudra du temps avant qu'elle sache si, en pratique, ces mesures déboucheront sur une exécution plus rapide et efficace et une meilleure qualité des opérations inscrites au portefeuille, ainsi que sur l'amélioration, à terme, des résultats obtenus sur le terrain. La Banque entend maintenir l'élan actuel et reste déterminée à mettre en oeuvre les mesures qui s'imposent et qui sont le plus sûr moyen d'obtenir le succès espéré. Tous les organismes d'aide devraient redoubler d'efforts pour faire en sorte d'utiliser au mieux leurs ressources en matière de développement. 35. Entre donateurs, on a beaucoup parlé et discuté des mesures à prendre pour rendre l'aide plus efficace, et le CAD a énuméré toute une série de principes pour que l'aide et l'endettement extérieurs aient les effets escomptés. Il appartient aux bailleurs de fonds de traduire ces paroles dans des actes. 20 Voir OCDE (1992), p. 121 à 125. - 49 - L'efficacité de l'aide - Annexe I ANNEXE I AMELIORER L'EFFICACITE DU RENFORCEMENT DES CAPACITES ET DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL 1. La faiblesse des moyens institutionnels représente l'un des plus gros obstacles à l'utilisation efficace de l'aide. La fixation de règles transparentes et leur application constituent l'une des modalités possibles du développement institutionnel. Ces règles instituent un système d'incitation dans le cadre duquel opèrent les agents publics et privés, et, si elles ne sont pas claires ou applicables, cela risque de faire obstacle au développement institutionnel. A un autre niveau, le développement institutionnel et le renforcement des capacités sont centrés sur les organisations et prennent la forme d'une aide spécifiquement destinée à remédier à l'insuffisance des moyens. C'est le plus souvent à ce niveau que les bailleurs de fonds font porter leur appui au développement institutionnel, par le biais de l'assistance technique (AT) '. Cela recouvre diverses activités, et notamment: l'amélioration de la comptabilité, des procédures de budgétisation ou d'évaluation; la formation et la valorisation des ressources humaines; le renforcement des structures organisationnelles et des relations interorganisationnelles. Quand elle est efficace, l'assistance technique peut déboucher sur une plus grande efficience des services publics, une amélioration de l'analyse des politiques et de leur formulation, des projets publics plus viables et plus efficaces, et une meilleure coordination de l'action des secteurs privé et public. 2. Au cours des dernières années, les efforts de développement institutionnel avec recours à l'assistance technique ont fait l'objet d'un important travail d'évaluation. L'analyse de 1.170 projets de développement institutionnel financés par la Banque mondiale a établi que seuls 29 % d'entre eux avaient apporté des améliorations appréciables, les 71 % restants n'ayant donné que des résultats négligeables ou partiels 2. L'assistance technique (AT) représente environ 25 % de l'ensemble des flux nets d'aide publique au développement (voir OCDE, Répartition géographique des ressources financières, éditions diverses). Au niveau de la Banque mondiale, l'AT revêt trois formes principales: les préts et crédits; le budget administratif (par le biais des études économiques et sectorielles et les activités de l'IDE); et les fonds fiduciaires gérés par la Banque. Durant l'exercice 93, l'effort global de la Banque dans ce domaine a représenté 3,1 milliards de dollars, soit une progression de 45 % (voir Banque mondiale [1994g], p. 1). Environ 70 % des prêts d'assistance technique consentis par la Banque mondiale servent au développement institutionnel (voir Buyck (1991) p. 11). Pour ce qui est du Fonds, il a répondu à l'augmentation de la demande d'AT de ces dernières années en renforçant lui-même les ressources affectées à ce type d'activité, en redoublant d'efforts pour mobiliser un financement extérieur dans ce domaine et en améliorant la coopération et la coordination avec les autres prestataires d'AT multilatéraux et bilatéraux. De plus en plus, les activités d'AT du Fonds consistent à renforcer les capacités des pays par divers moyens: renforcement du cadre juridique; modernisation et réforme des principales institutions (banque centrale, administrations fiscales et douanières, trésor public, caisse de sécurité sociale); action au niveau des marchés des changes et des marchés financiers; amélioration des systèmes de statistiques; et formation des fonctionnaires qui s'occupent des politiques et de la gestion macroéconomiques. 2 Voir Banque mondiale (1993b), p. 90. - 50 - L'efficacité de l'aide - Annexe I 3. Jusqu'à une époque récente, les discussions ont en grande partie porté sur la réalisation des activités d'assistance technique. Plusieurs raisons ont été avancées pour expliquer que l'AT a été moins efficace que prévu: la nature particulière de l'AT qui est commandée par l'offre; la difficulté de concevoir, d'exécuter et de superviser un projet de développement institutionnel; le manque d'indicateurs capables de mesurer les progrès réalisés; les problèmes liés à l'approche « homologues/experts » et la difficulté de retenir les homologues 3. Ceux qui bénéficient de l'assistance technique sont fréquemment portés à changer d'emploi une fois qu'ils ont reçu une formation complémentaire et ils peuvent ainsi obtenir un meilleur salaire. La présence d'expatriés, beaucoup mieux payés que leurs homologues locaux, peut susciter des rancoeurs lorsque leur apport n'apparaît pas évident. 4. En 1991, à l'occasion d'une réunion de haut niveau, le CAD a approuvé un certain nombre de principes pour l'amélioration de la coopération technique (voir la note 4 du texte principal). Au cours d'un séminaire récent, des responsables de haut niveau du CAD, du PNUD et de la Banque mondiale ont à nouveau discuté des mesures à prendre pour améliorer l'efficacité de l'assistance technique, et notamment des propositions suivantes 4: * Améliorer l'efficacité de l'assistance technique en remédiant aux insuffisances des projets, que ce soit au niveau de la conception ou de l'application. Consacrer davantage de temps à la préparation des projets, assurer une plus large participation locale, éviter les projets trop ambitieux et définir plus soigneusement les termes de référence. Améliorer l'exécution des projets en accordant plus d'attention au recrutement de personnel, en recherchant plus systématiquement des homologues et en assurant une meilleure supervision et évaluation. * Revoir les modalités de l'assistance technique: faire moins appel aux conseillers résidents recrutés sur la base de contrats de longue durée et recourir davantage à des conseillers recrutés sur la base de contrats de courte durée et à des « méthodes d'entraînement », utiliser davantage les consultants locaux, recourir davantage à des accords de jumelage entre institutions, et pourvoir au besoin les postes vacants par du personnel recruté sur la base de contrats de longue durée. * Adopter une approche progranunatigue qui laisse aux intéressés locaux le soin de déterminer les besoins en matière d'assistance technique (le plus souvent par secteur), englobe toutes les activités des bailleurs de fonds, suppose des règles d'exécution comnmunes et irnplique un recours minimal à une assistance durable. * Améliorer la gestion locale des ressources de l'assistance technique en transférant les pouvoirs au niveau des projets, en renforçant les services responsables de la gestion de l'AT, 3 Cohen (1992) fait observer que ce sont principalement les bailleurs de fonds qui débauchent les économistes qui ont reçu une formation complémentaire grâce à l'assistance technique. Ainsi, 15 des 26 économistes détachés par le Ministère kenyan de la planification et du développement national pour suivre des études du niveau de la maîtrise ont quitté l'administration pour travailler pour les bailleurs de fonds et les organismes d'aide internationaux (p. 500). 4 Voir Berg (1994a) et Berg (1993), Bureau régional du PNUD pour l'Afrique (1994). - 51 - L'efficacité de l'aide - Annexe I et en introduisant une programmation de l'assistance technique pour simplifier les demandes administratives. * « Marchéiser » la coopération technique en dissociant personnel, matériel et formation, en déliant la coopération technique et en améliorant la transparence. Des questions se posent à cet égard, en ce qui concerne la faisabilité administrative, la symétrie dans le traitement des flux d'aide et l'équité. 5. Il existe encore, entre donateurs et bénéficiaires, des divergences d'opinion sur la validité de ces propositions, mais un processus a été mis en place dans le cadre du CAD pour que ces questions puissent être analysées et débattues d'une manière plus approfondie. Par ailleurs, les dernières discussions ont recentré le débat sur le contexte institutionnel qui doit être en place pour que l'AT ait l'efficacité voulue. L'Encadré 2 du texte principal décrit l'approche suivie par le PNUD pour faire face à certains de ces problèmes institutionnels. - 52 - L'efficacité de l 'aide - Annexe II ANNEXE II AMELIORER LA COORDINATION DE L'AIDE 1. Le pays bénéficiaire est responsable en dernier ressort de la coordination des activités des bailleurs de fonds mais ceux-ci peuvent lui faciliter la tâche, en particulier lorsque les institutions sont faibles. L'aide doit être coordonnée à un triple niveau: entre les institutions à l'intérieur du pays bénéficiaire, entre bailleurs de fonds et bénéficiaires, entre bailleurs de fonds. Compte tenu de la diversité des objectifs et des incitations, la coordination de l'aide est extrêmement difficile. Cependant, les efforts de coordination revêtent des formes multiples: réunions des Groupes consultatifs organisées par la Banque mondiale et tables rondes organisées par le PNUD (CG), mesures de cofinancement, réunions ad hoc des représentants des bailleurs de fonds et des gouvernements bénéficiaires, initiatives spéciales telles que le Programme spécial d'assistance pour l'Afrique et les directives émanant du CAD. Ces efforts sont certes utiles, mais des problèmes subsistent et les bailleurs de fonds pourraient prendre des mesures pour accroître l'efficacité de l'aide en améliorant la coordination. 2. Dans une étude qu'ils ont consacrée en 1986 à l'efficacité de l'aide, Cassen et al faisaient observer: « ... Le rôle du bénéficiaire est essentiel. S'il ne maîtrise pas le processus de l'aide, il n'y aura pas de coordination ou celle-ci reflétera au mieux les priorités des bailleurs de fonds » '. La capacité du bénéficiaire de coordonner l'aide dépend largement de l'efficacité de sa gestion du secteur public (voir l'Encadré 3 du texte principal). Il lui faut en particulier définir une stratégie de l'aide et renforcer les moyens institutionnels de gestion de l'aide. A l'intérieur d'un pays, le processus de l'aide peut faire intervenir de multiples institutions et il doit être clairement établi qui a la responsabilité de la politique générale de l'aide, qui a le pouvoir, au sein de l'appareil d'Etat, de prendre les décisions au jour le jour et quels devraient être les canaux de communication entre les organismes d'aide et les pouvoirs publics. S'il n'existe pas un modèle institutionnel valable pour l'ensemble des pays, la plupart de ceux qui bénéficient d'une aide importante créent un service de coordination qui a une vue d'ensemble de toutes les activités d'assistance, peut aider à la mise en oeuvre des projets et veiller à ce que l'aide soit effectivement inscrite au budget de l'Etat 2. 3. Cependant, une grande partie des difficultés auxquelles les pays en développement sont confrontés dans la gestion de l'aide vient de l'hétérogénéité de l'aide et des processus administratifs et institutionnels qui lui sont liés. Chacun des organismes bailleurs de fonds a ses propres procédures qu'il a précisées au fil des années pour répondre à ses propres besoins et, si celles-ci n'ont rien perdu de leur raison d'être, une harmonisation et une simplification s'imposent pour assurer une plus grande efficacité de la coordination et de l'utilisation de l'aide. Un certain nombre de mesures de la part des bailleurs des fonds pourrait faciliter la coordination de l'aide entre pays. La première est la réduction de l'aide liée. Cette aide entraîne des coûts particuliers pour les pays en développement (voir le texte principal, par. 17). Le CAD a énoncé certaines règles particulières pour l'utilisation de l'aide liée et des efforts faits, dans le cadre du Programme spécial d'assistance pour l'Afrique, pour délier l'aide ont abouti, mais il faudrait 1 Cassen and Associates (1986), p. 227. 2 Pour plus de détails sur la création de services efficaces de coordination de l'aide, voir Lister et Stevens (1992), p. 62-63. - 53 L'efficacité de l 'aide - Annexe II aller plus loin dans cette voie pour améliorer l'efficacité de l'aide 3. Secundo, les bailleurs de fonds pourraient alléger le fardeau administratif qui pèse sur les Etats en se spécialisant dans un nombre limité de secteurs, en encourageant les formules de cofinancement qui voient un des donateurs jouer le rôle de chef de file, et en harmonisant et simplifiant les procédures autant que faire se peut. Si, par ailleurs, les bailleurs de fonds travaillant dans un même pays tenaient des réunions informelles, la coordination de l'aide en serait grandement facilitée. Enfin, les organismes bailleurs de fonds devraient aider les services de coordination en les tenant pleinement informés des discussions qu'ils ont eues avec les ministères sectoriels et en organisant, en début et en fin de mission, des réunions avec les services en question et le Ministère des finances. 4. Dans les pays qui disposent de moyens institutionnels insuffisants, les bailleurs de fonds prennent souvent des mesures pour protéger et soutenir leurs propres programmes. Par exemple, certains d'entre eux mettent en place, en dehors de la fonction publique proprement dite, des services spécifiquement chargés d'exécuter leurs projets, tandis que d'autres affectent spécialement les fonds de contrepartie dérivés des programmes d'aide aux importations au financement des coûts en monnaie nationale de leurs projets. Ces mécanismes peuvent contribuer dans l'immédiat à accélérer l'exécution des projets, mais ils peuvent aussi, s'ils se généralisent, compliquer la gestion de l'aide au niveau des pays bénéficiaires et aller à l'encontre des efforts menés à plus long terme pour y renforcer la fonction publique et les procédures budgétaires, et il conviendra normalement d'éviter les « raccourcis » de ce genre. 5. Concernant la coordination tant entre bailleurs de fonds et bénéficiaires qu'entre bailleurs de fonds, les principales instances sont les réunions des Groupes consultatifs et les tables rondes (GC). En 1988, on estimait qu'il existait des GC pour au moins 70 pays dans le monde 4. Au cours de l'exercice 94, se sont tenues 25 réunions-pays et au moins 12 réunions de stratégie sectorielle présidées ou coprésidées par la Banque mondiale, ainsi qu'au moins six autres réunions formelles de coordination présidées par d'autres bailleurs de fonds 5. Des réunions de GC ont été organisées afin d'obtenir, par une discussion des politiques et programmes économiques généraux des Etats bénéficiaires, des indications sur la possibilité d'une aide complémentaire. Des efforts particuliers ont été consentis, dans le cadre du Programme spécial d'assistance pour l'Afrique, pour assurer une meilleure coordination de la mobilisation des ressources et des procédures (voir l'Encadré II.1). 6. Les GC contribuent à accroître les flux d'informations tant entre les Etats et leurs bailleurs de fonds respectifs qu'entre les bailleurs de fonds eux-mêmes. Il s'en est suivi une augmentation du niveau des engagements. De 1985 à 1987, 20 des 23 pays d'Afrique subsaharienne qui ont conduit des GC ont enregistré un accroissement de l'aide l'année suivante 6. Les flux d'informations semblent avoir contribué à réduire les duplications dans le choix des projets. Si les indications sur la possibilité d'une aide complémentaire ne valent pas engagements, ces réunions, en se multipliant et en s'instituant, ont de 3 Voir OCDE (1992), p. 121-125. 4 Barry (1988), p. 32. 5 FMRO (Banque mondiale). 6 Voir Killick (1991), p. 52. - 54 - L'efficacité de l 'aide - Annexe 11 Encadré 11.1 Le Programme spécial d 'assistance en faveur des pays d 'Afrique En Décembre 1987, la Banque mondiale a lancé le Programme spécial d'assistance en faveur des pays d'Afrique (PSA) dans le but de mobiliser des ressources supplémentaires au profit des pays à faible revenu surendettés d'Afrique subsaharienne et de leur permettre ainsi de poursuivre leurs objectifs d'ajustement et de croissance tout en rétablissant et en maintenant des relations débiteur/créancier normales. Il prévoyait l'octroi de crédits sensiblement accrus, hautement concessionnels et à décaissement rapide, ainsi que des mesures d'allégement de la dette à des conditions plus favorables, de manière à accroitre les capacités d'importation des pays répondant aux critères fixés. Outre la mobilisation d'appuis financiers supplémentaires, le SPA a établi plusieurs procédures pour renforcer la coordination de l'aide et l'appui des donateurs aux réformes. Elles consistent: i) à désigner des contacts au niveau des services opérationnels; ii) à identifier les priorités géographiques et opérationnelles particulières des bailleurs de fonds; iii) à échanger la documentation relative aux pays admissibles et aux opérations d'ajustement proposées; iv) à amener les donateurs à prendre part à certaines missions d'évaluation, de négociation et de supervision; v) à organiser des réunions semestrielles entre bailleurs de fonds afin d'examiner le processus global de mise en oeuvre du PSA, ainsi que des réunions spécialisées sur un pays ou un problème particuliers; vi) à recommander des procédures types pour la passation des marchés et les décaissements; et vii) à contrôler plus tôt et d'une manière plus complète les engagements des bailleurs de fonds et les décaissements des fonds. Les résultats obtenus à cet égard par le PSA ont été encourageants . Déliement de l'aide. Afin d'accélérer les décaissements et d'accroître l'efficacité de l'aide, les dispositions concernant la mise en commun des ressources obligent les donateurs qui participent au fnancement du PSA à délier au moins 50 % de l'aide qu'ils se sont engagés à apporter. A la fin de 1988, huit bailleurs de fonds (Allenagne, Etats-Unis, Finlande, France, Japon, Norvège, Suède et Suisse) avaient fait savoir qu'au moins 50 % de leurs engagements seraient déliés de toute condition pour les marchés passés à l'échelon mondial. L'Espagne et le Royaume-Uni ont quant à eux accepté de délier au moins 50 % de leurs engagements de toute condition pour les marchés passés dans les pays membres du pool et les pays de la Deuxième partie. D'après les informations disponibles, environ 90 % de l'aide fournie au titre de la balance des paiements dans le cadre de la deuxième phase du PSA était déliée de toute condition. Standardisation des procédures. Le PSA a recommandé et encouragé la standardisation des procédures entre donateurs. Ceux-ci se sont mis d'accord sur des termes de référence types pour l'audit des programmes d'aide aux importations afin d'alléger les procédures administratives à la charge des pays bénéficiaires. Ils ont aussi standardisé les procédures utilisées pour le dépôt et l'affectation des fonds de contrepartie, et donné leur accord de principe pour qu'il soit mis fin à la procédure d'affectation spéciale des fonds de contrepartie. Activités conjointes. Les missions d'évaluation conjointes des programmes d'aide aux importations effectuées dans le cadre du PSA se sont avérées étre un moyen très efficace pour les donateurs d'avoir des échanges de vue ouverts et francs avec les pays bénéficiaires sur les moyens de libéraliser leur système d'allocation de devises et leur régime commercial, ainsi que le financement des importations assuré par les donateurs à l'appui de ces réformes. Le PSA poursuit également les efforts entrepris pour coordonner l'appui des donateurs aux programmes d'investissement sectoriel (voir l'Encadré II.2). Cf: Banque mondiale (1994f). en plus convaincu les bailleurs de fonds de la nécessité d'atteindre les objectifs fixés par la Banque et le PNUD. Des réunions récentes de GC, comme celles de l'India Development Forum, ont été l'occasion de discussions avec le secteur privé. Il en est résulté un plus large accord sur les stratégies-pays en matière de réforme économique. - 55 - L'efficacité de l'aide - Annexe I1 interne peut s'avérer difficile pour des raisons tant administratives que politiques. L'amélioration de la coordination de l'aide peut avoir pour effet de réduire la capacité des bailleurs de fonds de poursuivre des objectifs commerciaux et industriels au travers de leur programme d'assistance. Il peut aussi être difficile de concilier les différents points de vue sur la meilleure approche possible en matière d'aide au développement. En outre, la coordination, difficile à réaliser sur le plan administratif, prend du temps. Si ces obstacles rendent la coordination de l'aide difficile, il est possible d'en améliorer l'efficacité en favorisant une évolution de la culture et des pratiques des organismes bailleurs de fonds. - 58 - L'efficacité de l'aide - Annexe III ANNEXE III AMELIORER L'EFFICACITE DES BAILLEURS DE FONDS 1. Au cours des dernières années, l'attention s'est portée sur les mesures que les institutions donatrices peuvent prendre pour améliorer leur efficacité moyennant un changement de leurs pratiques et processus internes. Il ne peut y avoir d'aide efficace sans une plus grande efficacité et efficience des bailleurs de fonds eux-mêmes. La Banque mondiale et les banques régionales de développement ont toutes lancé des programmes pour améliorer leurs procédures et la qualité de leur travail. De nombreux organismes ont également procédé à une évaluation de leurs pratiques afin d'améliorer les résultats de leur travail en termes de développement. Dans la plupart des institutions, les efforts consentis sont très variés et, par leur nature même, cumulatifs et inscrits dans la durée. 2. A la Banque mondiale, un programme d'action a été élaboré sur la base du rapport du Groupe de travail sur la gestion du portefeuille '. Le programme vise à rééquilibrer les priorités, les processus et les incitations internes afin d'assurer une meilleure exécution des opérations de prêt et d'accroître par là même l'impact sur le développement des opérations de la Banque. Dans le cadre du programme « Nouvelles étapes », on a identifié sept grands domaines qui affectent les performances du portefeuille. Des mesures ont été prises dans chacun de ces domaines et des progrès ont été enregistrés bien qu'il soit encore trop tôt pour évaluer leur impact sur les résultats. Les actions en cours sont les suivantes 2: 3. Lier les performances du portefeuille-Davs aux pratiques de la Banque. La Banque a entrepris de lier les performances du portefeuille de l'Emprunteur à la mise au point de stratégies opérationnelles par le biais de deux mécanismes nouveaux: l'Examen des performances du portefeuille-pays (EPPP) et l'Examen annuel des performances du portefeuille (EAPP). Faisant le point sur les activités du programme, I'EPPP tente de mettre au jour les éventuels problèmes d'engagement et de mise en oeuvre. Les résultats de ces examens sont incorporés dans les stratégies globales d'assistance aux pays, dans les plans d'activité des départements et dans les processus de budgétisation. La large participation aux EPPP et à la définition de la stratégie d'assistance aux pays apporte la garantie d'une prise en compte des besoins et des moyens d'exécution de l'Emprunteur. L'EAPP vise à évaluer le portefeuille de la Banque, y compris les progrès réalisés dans la lutte contre la pauvreté et la sauvegarde de l'environnement. Tant l'EPPP que l'EAPP permettent à la Banque à repérer les problèmes systématiques dans la mise en oeuvre des projets au niveau du pays, de la région ou des institutions. 4. Assurer une restructuration plus active des proiets et des portefeuilles. La Banque a mis en place, au niveau de la vice-présidence régionale, des instruments formels pour identifier les projets qui pourraient bénéficier d'une restructuration. Les projets à problèmes sont examinés à ce niveau deux ois par an. 5. Améliorer la qualité des proiets dès qu'ils sont inscrits au portefeuille. La Banque prend différentes mesures pour garantir, dès le départ, la qualité des projets inscrits au portefeuille. La Voir Banque mondiale (1992b) et Banque mondiale (1993d). 2 Pour plus de détails sur l'état d'avancement du programme d'action « Nouvelles étapes », voir Banque mondiale (1994d). - 59 - L'efficacité de l'aide - Annexe 111 première mesure consiste à s'assurer de la détermination du pays et à associer davantage tous les intéressés à tous les stades du travail sur le projet. La Banque a institué un fonds de participation pour financer les approches nouvelles et le travail conjoint avec les organisations non gouvernementales (ONG) et les représentants des communautés. Un groupe d'apprentissage a été constitué pour examiner le problème de la participation à la conception et à la mise en oeuvre des projets (voir l'Encadré 1 du texte principal). En outre, les régions redoublent d'efforts pour développer la participation. Le Département d'Afrique australe a rédigé un guide sur l'évaluation des projets par les bénéficiaires et il procède à une évaluation de la participation dans le cadre de toutes ses opérations. La Région Europe et Asie centrale organise des ateliers pour l'information des intéressés et des représentants des gouvernements, ateliers au cours desquels sont discutés les objectifs des projets préalablement à leur préparation ainsi que les différentes options possibles en matière de conception. La Région Amérique latine et Caraibes a introduit à titre expérimental la préparation conjointe de rapports d'évaluation. Enfin, afin de faciliter la participation, la Banque a approuvé les grandes lignes d'une nouvelle politique de conmmunication qui rend l'information sur les projets plus largement accessible. 6. Parmi les autres efforts consentis pour garantir la qualité des projets, il faut citer: une meilleure évaluation des risques qui s'attachent aux différents projets et l'introduction d'analyses de sensibilité; accent mis sur les plans d'exécution au stade de la conception; incorporation des plans d'exécution dans le dossier des prêts afin de bien marquer leur importance; renforcement des accords de cofinancement; une meilleure évaluation de l'utilisation par la Banque des clauses financières dans les accords de prêt. 7. Définir le rôle de la Banque dans la gestion des performances des proiets et améliorer celle-ci. Tant le personnel que la direction s'efforcent actuellement d'introduire une plus grande transparence dans la gestion des projets et d'adopter des méthodes qui tiennent davantage compte des préoccupations du client. Ils sont ainsi amenés à revoir le rôle des emprunteurs, des organismes d'exécution, des bénéficiaires, des ONG, de la communauté des bailleurs de fonds, etc. dans la conception et la gestion des projets. En outre, la Banque revoit ses méthodes de contrôle et de notation des performances des projets afin d'améliorer la qualité de la supervision. Cette amélioration passe par l'introduction d'indicateurs de performances, d'autant plus nécessaires que la Banque finance de plus en plus de projets qui se prêtent mal à un calcul de leur rentabilité économique. Les ressources allouées à la supervision des projets sont en augmentation comme, du reste, le nombre des examens à mi-parcours, l'idée étant d'apporter des correctifs aux projets à problèmes. De nombreux départements-pays accordent un plus grand rôle aux bureaux extérieurs dans la gestion et la supervision des projets. 8. Une très grande attention est aussi actuellement portée à l'amélioration des procédures de passation des marchés et des directives s'y rapportant. Afin de réduire le temps passé à examiner les dossiers d'appel d'offres et d'en améliorer la qualité, obligation est faite aux emprunteurs depuis mai 1993 d'utiliser les documents types (dossier d'appel d'offres et contrats) établis par la Banque pour tous les appels d'offres internationaux. Les directives de la Banque ont été aussi revues pour tenir compte des préoccupations des milieux d'affaires et remédier aux problèmes liés aux prêts au secteur social, aux prêts à l'ajustement et à la passation des marchés au secteur privé. Elle en a profité pour simplifier certaines procédures et introduire plus de transparence dans les passations de marché. Les nouvelles directives devraient être rendues publiques d'ici à la fin de 1994. 9. Accroître le rôle de l'OED en tant qu'instrument de responsabilisation indépendante et donner une plus grande importance à l'évaluation a posteriori. Le rapport d'achèvement de l'exécution remplace - 60 - L'efficacité de l'aide - Annexe III désormais le rapport d'achèvement du projet. Le nouveau rapport est davantage tourné vers l'avenir et traite davantage des conditions d'entretien et d'exploitation du projet, telles que les envisage l'Emprunteur. La Banque s'appuie de plus en plus sur l'Examen de l'assistance au pays effectué par l'OED, examen qui porte sur la conception et l'application des stratégies-pays, et sur les rapports d'évaluation de l'impact qui étudient les projets cinq à dix ans après leur achèvement pour en évaluer l'efficacité et l'impact à long terme (voir l'Encadré III. 1). 10. Créer un environnement interne gui favorise une meilleure gestion du portefeuille. A travers les mesures d'encouragement prises à l'intention du personnel, la Banque commence à privilégier le succès sur le terrain des projets plutôt que leur nombre ou leur taille. Le système de récompense et d'incitation a été recentré sur la satisfaction du client, la continuité du personnel, la qualité de la direction et du travail d'équipe. Les responsables répondent davantage du succès des projets et la Banque fait porter davantage ses efforts sur le recrutement et la formation. La Banque s'efforce de combler ses lacunes en matière de dotation en personnel et de formation. La formation inclut ordinairement de meilleures Encadré 111.1 Evaluer l'impaca des projets sur le développement Un des outils dont se sert le Département de l'évaluation rétrospective des opérations pour juger de l'incidence que les projets de la Banque ont sur le développement est constitué par les Rapports d'impact, qui réexaminent les projets cinq à dix ans après la clôture du prêt correspondant La Banque a commencé en 1979 à établir ce type de rapports, dont la fréquence doit augmenter dans les années qui viennent (alors que 9 ont été publiés en 1994, il en est prévu 22 en 1995 et 28 en 1996). Les Rapports d'impact traitent en partie des mêmes questions que les Rapports d'achèvement de projet (RAP) et les Rapports d'évaluation rétrospective de projet (RERP) pour ce qui est d'examiner les résultats obtenus dans le cadre de l'exécution des projets et d'en tirer les leçons, mais ils sont mieux à même d'aborder les aspects de viabilité et de reproductibilité. En effet, il arrivera souvent que la viabilité à long terme d'un projet ainsi que son taux de rentabilité économique et son impact institutionnel changent entre le moment où le prêt est clos et celui où le projet atteint sa pleine maturité. Les Rapports d'impact sont aussi utiles en ce sens qu'ils permettent d'examiner l'impact à plus long terme des projets sur leurs bénéficiaires, ainsi que sur le plan de la pauvreté et de l'environnement. La plupart d'entre eux traitent de l'impact social des projets sur les bénéficiaires au moyen d'enquêtes (chose impossible à réaliser dans le court laps de temps imparti aux autres types d'évaluations rétrospectives), ce qui permet à la fois de mesurer cet impact et d'inventorier les facteurs qui, de l'avis des bénéficiaires, entravent le développement. De nouveaux efforts sont en outre menés actuellement pour intégrer les techniques de l'évaluation rétrospective aux premiers stades de la conception des projets. La Banque a récemment lancé un projet de recherche intitulé « Impact Evaluation of Education Projects: Decentralization and Privatization Issues » (Evaluation de l'impact des projets d'éducation: Problèmes de décentralisation et de privatisation) dans le but d'établir un lien entre la recherche et les opérations consacrées aux projets, et de rendre les pays mieux à même de procéder à leurs propres études d'impact. Cette approche est également appliquée dans le cadre de projets d'éducation mis en oeuvre par la Banque en Tanzanie, au Pérou, en Colombie et au Pakistan. Chacun de ces projets comprend une forte composante de suivi et d'évaluation des processus, conjuguée à des méthodes rigoureuses d'étude d'impact (par exemple, l'utilisation de groupes témoins ou d'approches comparatives « avant/après »). Le travail de suivi et d'évaluation des processus permet de suivre les progrès du programme de réforme de l'éducation en cours d'exécution, tandis que l'étude d'impact mesurera le résultat final des projets en tant qu'indicateur de leur impact sur le développement. - 61 - L'efficacité de l'aide - Annexe III périodes d'orientation pour le personnel nouvellement recruté et des ateliers qui tirent parti des meilleures pratiques. 11. Accorder davantage d'attention aux facteurs eénérigues et institutionnels gui affectent les performances du portefeuille. La Banque a entrepris d'évaluer systématiquement ses procédures générales d'exploitation et d'examiner leurs effets sur les résultats du projet. Elle prend également des mesures pour simplifier le système de directives opérationnelles; réévaluer l'usage des bureaux extérieurs; améliorer l'utilisation de l'assistance technique par ses services, en créant un fonds de dons pour le développement institutionnel; introduire un groupe d'inspection indépendant pour examiner les recours formés contre elle pour entorse à ses politiques; et évaluer les implications budgétaires du Programme « Nouvelles étapes » et continuer à apporter un large soutien aux activités qui s'inscrivent dans le cadre de celui-ci. 12. Si la Banque prend des mesures pour tenir davantage compte des besoins du client et des résultats et apporter une assistance plus efficace au développement, les autres agences multilatérales ne sont pas en reste. 13. La Banque asiatique de développement (BAD) a publié en janvier 1994 un rapport intitulé Improving Project Qualiiy qui rend compte des constats, des conclusions et des recommandations d'un groupe de travail dont la mission était comparable à celle du Groupe de travail de la Banque mondiale sur la gestion du portefeuille. D'une manière générale, le rapport développe les mêmes thèmes et s'inscrit dans la même ligne de pensée que celui de la Banque mondiale; les recommandations sont les mêmes que pour la Banque mondiale. Le rapport du Groupe de travail de la BAD présente un programme d'action de douze mois à compter de mars 1994. L'idée maîtresse est d'améliorer l'impact de la BAD sur le développement par une révision de ses méthodes de travail. Ces efforts peuvent s'ordonner autour de trois grands objectifs: * Améliorer la qualité des projets qui entrent dans la composition du portefeuille et d'abord leur clarté et leur applicabilité. A l'instar de la Banque, la BAD considère que la qualité de la conception repose sur un haut niveau d'appropriation par l'Emprunteur et les bénéficiaires et une forte détermination, une analyse rigoureuse de sensibilité à différents facteurs, une bonne appréhension et prise en compte des problèmes macroéconomiques et sectoriels ainsi que de la capacité d'absorption de l'Emprunteur. * Améliorer la gestion des performances du projet pour obtenir de meilleurs résultats sur le terrain. La BAD se propose d'atteindre cet objectif en adoptant des pratiques plus efficaces et plus tournées vers le client, en s'attaquant aux grands problèmes de responsabilisation inteme et en comprenant mieux comment mesurer l'impact sur le développement. * Créer un environnement interne qui favorise une meilleure gestion du portefeuille en facilitant le passage d'une « culture de l'approbation » (une variable essentielle pour la qualité du projet) à une « culture du résultat ». Ce changement d'optique implique un renforcement des moyens institutionnels de la BAD et une refonte du système des incitations et des ressources, actuellement axé sur le volume annuel des prêts programmés. - 62 - L'eficacité de l'aide - Annexe III 14. La Banque interaméricaine de développement (BID) a publié en octobre 1993 un rapport intitulé Managing for Effective Development. Ce rapport qui remet en perspective les travaux de la Banque mondiale sur les « Nouvelles étapes » rend compte des constats, des conclusions et des recommandations du Groupe de travail de la BID. Celui-ci a recensé trois grands sujets de préoccupation. Le premier d'entre eux est l'esprit de contrôle qui imprègne beaucoup des opérations de la BID et décourage l'innovation et la prise de risques. Il exclut du système de récompense les initiatives qui sont plus tendues vers un résultat que vers le respect rigoureux des règles et des réglementations; il a de ce fait un impact négatif sur la réalisation et l'exécution des projets. Secundo, le Conseil d'adninistration et la direction de la BID doivent repenser leur rôle respectif. La direction doit pouvoir gérer. Le personnel doit se voir reconnaître une responsabilité directe et les performances doivent être appréciées à la lumière des résultats, c'est-à-dire à l'aune des besoins satisfaits en matière de développement. Tertio, les politiques du personnel et l'organigramme actuels de la BID, l'absence d'une répartition claire des pouvoirs, d'une responsabilité et d'une responsabilisation rendent difficile une amélioration de la qualité du portefeuille et des systèmes établis pour sa gestion. 15. Les recommandations du Groupe de travail de la BID n'amélioreront pas seulement la gestion du portefeuille, mais devraient aussi favoriser la création d'un environnement qui permettra à tous ceux qui ont un intérêt dans la BID de la réorienter vers une nouvelle mission de développement. Pour répondre aux besoins futurs des clients en matière de développement, la BID tend actuellement à * privilégier davantage la qualité et l'impact des opérations de prêt dans la gestion du portefeuille; * sensibiliser davantage le personnel aux problèmes d'exécution; * réexaminer les arrangements initiaux pour se recentrer sur les pays, les responsabilités et les obligations de rendre compte étant clairement définies; * déléguer davantage de pouvoirs à la direction et aux bureaux extérieurs; * renforcer le système d'évaluation et de communication des données. 16. En mars 1994, la BID avait accompli 10 des 27 tâches opérationnelles, institutionnelles, de gestion et de personnel identifiées par le Groupe de travail. Les 17 autres sont à des stades divers. 17. La Banque africaine de développement (BAD) a rendu public en avril de cette année un rapport intitulé En quête de qualité. Le Groupe de travail a identifié trois grands problèmes à résoudre. Prino, il a constaté que la BAD est tirée dans différentes directions en raison d'une interprétation divergente de son mandat. En d'autres termes, la BAD se disperse trop, ce qui ne favorise pas une allocation efficace des ressources humaines et financières. Secundo, le Groupe de travail a constaté un décalage entre les politiques de prêt de la BAD et ses pratiques. Ses politiques et procédures sont fondamentalement valables, mais elles ne sont pas systématiquement appliquées. Tertio, la BAD doit jouer un plus grand rôle sur le terrain en aidant les Etats membres à arrêter leur politique, en concevant et en réalisant les projets valables, en les supervisant et en rendant compte de l'avancement des travaux. 18. Pour remédier à ces problèmes, le Groupe de travail recommande des mesures sur trois fronts - 63 - L'efficacité de l 'aide - Annexe III * Allocation de crédits budgétaires supplémentaires aux départements des opérations de la BAD afin de leur procurer le personnel et les ressources nécessaires à une politique d'exécution. Cela suppose aussi une utilisation plus efficace des ressources. * Mesures pour faire passer la BAD d'une culture fondée sur le volume des prêts à une autre basée sur la qualité. Il faudrait mettre en place un système global de commrunication des données pour suivre les projets et évaluer l'état du portefeuille, et ce afin de renforcer la gestion de celui-ci et la surveillance par le Conseil d'administration de la politique et des résultats. Il faudrait pour ce faire appliquer les politiques actuelles sur la commrunication des données opérationnelles, lancer un programme d'examen des portefeuilles-pays, renforcer l'audit interne des projets et développer l'évaluation a posteriori des projets. * Remédier aux insuffisances qui empêchent le Conseil des Administrateurs et le président de s'acquitter de leurs fonctions efficacement. 19. Le Groupe de travail a recommandé l'établissement et la mise en oeuvre d'un plan d'action pour remédier à ces problèmes. 20. La plupart des organismes bilatéraux de développement ont aussi récemment entrepris de réévaluer leurs priorités et de mesurer les performances et l'efficacité de leur aide ainsi que l'efficience de leurs arrangements institutionnels. Ce faisant, de nombreux organismes se sont recentrés sur un nombre plus réduit de pays ou de secteurs. Ils ont mis davantage l'accent sur le suivi et l'évaluation. En outre, les bilatéraux évaluent leurs pratiques. Certains se sont engagés à réduire leur budget de fonctionnement, et beaucoup évaluent leurs besoins actuels en personnel. Certains bailleurs de fonds ont fait de grands progrès pour ce qui est de l'incorporation des problèmes sociaux, d'environnement et d'inégalité des sexes dans leurs procédures institutionnelles. Presque tous les organismes bilatéraux voient dans l'amélioration de la coordination (les institutions multilatérales prenant l'initiative sur les questions d'orientation) un moyen d'accroître l'efficacité de l'aide. Cela posé, les bilatéraux poursuivent à l'évidence des objectifs divers. L'idée maîtresse de toutes les institutions est d'améliorer la qualité du service, la responsabilisation et la transparence pour peser davantage sur le développement. - 64 - L'efficacité de l'aide BIBLIOGRAPHIE Banque mondiale. 1990. « Assistance technique au renforcement des institutions en Afrique subsaharienne. » Département de l'évaluation rétrospective des opérations de la Banque mondiale. Rapport No 8573. Washington. - 1991a. « Dynamics of Rural Development in Northeast Brazil: New Lessons from Old Projects. » Département de l'évaluation rétrospective des opérations de la Banque mondiale. Washington. 1991b. « Effectiveness of SAL Supervision and Monitoring. » Département de l'évaluation rétrospective des opérations de la Banque mondiale. Rapport No 9711. Washington. - 1991c. « Managing Technical Assistance in the 1990's. » Comité des Administrateurs pour la rentabilité et les pratiques budgétaires. 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Les ministres voudront peut-être faire des observations sur les avantages nets que les pays en développement tireront de l'accord. b. Les facilités dont disposent la Banque mondiale et le FMI semblent appropriées pour répondre aux besoins de financement et d'adaptation qui pourraient se faire sentir pendant la phase de transition. Elles seront complétées par des conseils et une assistance technique visant à aider les pays à s'adapter à l'environnement de l'après-Uruguay Round. Les ministres voudront peut-être examiner par quels moyens la Banque mondiale et le FMI. en coopération avec l'OMC. peuvent aider les pays en développement à s'ajuster aux conséquences de l'accord et à tirer parti des possibilités qu'il présente. c. En ce qui concerne les aspects de l'après-Uruguay Round qui sont importants pour les pays en développement, il est souligné dans le présent document que les préoccupations concernant l'environnement et les conditions d'emploi («normes de main-d'oeuvre») ne doivent pas servir de prétexte pour accroître le protectionnisme. Le commerce des services, les questions relatives à l'investissement, la politique de concurrence et le régionalisme sont d'autres domaines clés dans lesquels les négociations peuvent être engagées ou poursuivies. Les ministres voudront peut-être présenter leur évaluation des principaux sujets de préoccupation de l'après-Uruguay Round pour les pays en développement et indiquer comment il serait possible de répondre à ces préoccupations. 2. Résumé Le présent document est une évaluation préliminaire qualitative de certains aspects de l'accord de l'Uruguay Round qui présentent un intérêt particulier pour les pays en développement et les pays en transition1. Il décrit aussi le rôle que la Banque mondiale et le FMI peuvent jouer pour aider ces pays à gérer la transition au système d'échanges de l'après-Uruguay Round. 1 Les questions soulevées par l'adhésion de nouveaux pays membres au GATT/OMC, particulièrement cruciales pour les pays en transition qui désirent en devenir membres ne sont pas traitées dans le présent document. - 70 - L'évolution récente de la politique commerciale des pays en développement et des pays en transition est principalement marquée par la libéralisation unilatérale de leurs régimes de commerce et par l'étendue des autres mesures qu'ils ont prises afin d'accroître leur compétitivité sur les marchés internationaux et de s'intégrer davantage dans le système des échanges multilatéraux. L'effet de ces mesures sera amplifié grâce à l'aboutissement de l'Uruguay Round, qui signifie un élargissement des débouchés, l'intégration de secteurs nouveaux et sensibles dans le système multilatéral et le renforcement des réglementations et des institutions. Selon les estimations actuelles de l'impact de l'Uruguay Round sur les pays en développement, les bienfaits à en attendre sont considérables, particulièrement pour les pays qui procèdent aux réformes macroéconomiques et structurelles qui devraient leur permettre d'exploiter les nouvelles possibilités qui leur sont offertes. Cependant, les pays en développement ont exprimé un certain nombre de préoccupations face à plusieurs aspects de l'Uruguay Round; ils estiment, par exemple, que l'accès au marché est insuffisant dans le secteur agricole, que la libéralisation est trop lente dans le secteur du textile et que les règles concernant les sauvegardes n'ont pas été suffisamment renforcées. Il leur paraît d'autre part possible que la hausse des prix à l'importation des produits alimentaires et l'érosion des préférences tarifaires aient un effet négatif sur certains pays. Selon des estimations préliminaires, il est probable que l'impact de la hausse des prix à l'importation des produits alimentaires et l'érosion des préférences sera faible et que, pour la grande majorité des pays en développement, il serait compensé par les effets positifs de la baisse des droits de douane du régime de la nation la plus favorisée (NPF). Cependant, on ne peut exclure qu'un certain nombre de pays pâtissent légèrement de l'Uruguay Round. Cette éventualité sera étudiée au cas par cas par la Banque mondiale et le FMI dans le cadre de la concertation permanente sur l'action à mener et des programmes d'ajustement intégrés. Les facilités dont disposent la Banque mondiale et le FMI semblent appropriées pour répondre aux besoins de financement extérieur et d'adaptation qui découlent de la mise en oeuvre de l'accord de l'Uruguay Round. La collaboration avec le GATT est engagée aussi bien au niveau formel qu'informel. Par exemple, le FMI participe officiellement aux consultations du Comité des restrictions à l'importation (balance des paiements) du GATT. Une collaboration informelle au niveau des services a bien fonctionné dans le passé et sera probablement intensifiée à l'avenir. Des mécanismes officiels de collaboration avec l'OMC se mettront en place à mesure que cette organisation prendra forme : ils devraient être fondés sur les formes existantes de coopération. II. Évolution récente du commerce international En 1990-93, le taux annuel moyen de croissance du volume des exportations des pays en développement a été inférieur à celui de la précédente période de quatre ans (7,8 %, contre 9,7 % en 1986-89), en partie à cause d'un ralentissement de la croissance dans les pays industrialisés; - 71 - cependant, il était largement supérieur au taux de croissance des exportations des pays industrialisés (3,2 %). La majeure partie de cette croissance était attribuable au secteur manufacturier et les régions où les exportations ont crû le plus rapidement étaient l'Asie et l'hémisphère occidental. Le commerce entre les pays en développement de ces régions a augmenté particulièrement vite. La croissance totale des exportations de l'Afrique subsaharienne a été insignifiante, bien que les résultats à l'exportation de quelques pays qui avaient entrepris de vastes réformes économiques se soient améliorés. Étant donné la forte croissance d'ensemble, la part des exportations des pays en développement dans le total des exportations mondiales est passée de 26 % en 1990 à 31 % en 1993. La vive expansion du commerce tient pour une large part à la libéralisation unilatérale des régimes de commerce, souvent dans le cadre de vastes programmes de réformes macroéconomiques et structurelles appuyés par la Banque mondiale ou le FMII. Ces réformes ont été accompagnées d'un accroissement des flux de capitaux, particulièrement vers l'Asie et l'Amérique latine, et elles ont contribué à stimuler la productivité, les exportations et la croissance. Les flux nets d'investissement direct vers les pays en développement ont plus que doublé entre 1990 et 19932. De nombreux pays en transition d'Europe centrale et orientale, de l'ex-Union soviétique et d'Asie ont aussi réformé unilatéralement leur régime de commerce, à la suite de la dissolution du Conseil d'assistance économique mutuelle en 1990-91. Toutes ces réformes se caractérisaient par les progrès très significatifs accomplis en ce qui concerne la suppression des restrictions quantitatives, à savoir les contingents, et les systèmes d'attribution des licences et d'allocation des devises. Sur le plan de la libéralisation des régimes douaniers, les progrès ont été moins systématiques, encore que sensibles. Malgré des périodes de ralentissement et d'inversion du processus de libéralisation du commerce, sous l'effet de pressions budgétaires et protectionnistes ainsi que de l'appréciation des taux de change réels, l'orientation générale et les réalisations des réformes ont été maintenues dans les pays en développement et les pays en transition, jetant ainsi des bases solides pour la poursuite de la libéralisation des échanges. 1 Pour une analyse des résultats des réformes des régimes de commerce dans le cadre de prêts de la Banque mondiale à l'ajustement du secteur du commerce, voir V. Thomas, J. Nash et al. : Best Practices in Trade Policv Reform, Oxford, Oxford University Press, 1991; et l'ouvrage publié sous la direction commune de M. Michaely, D. Papageourgiou et A. Choksi : Economic Liberalization in Develouinz Countries, Oxford, Basil Blackwell, 1991. La réforme des régimes de commerce dans le contexte de programmes d'ajustement appuyés par le FMI en 1990-93 a été analysée dans Comprehensive Trade Paver. Sup. 2, SM/94/192, 20 juillet 1994. 2 Voir FMI : Perspectives de l'économie mondiale, mai 1994. - 72 - Pendant la période 1990-93, les exportations des pays en développement ont continué à se heurter à des barrières tarifaires et non tarifaires sur les marchés des pays industrialisés. La progressivité des droits et les crêtes tarifaires1 ont eu un effet négatif sur des secteurs «sensibles» tels que l'agriculture, les textiles et vêtements, et l'acier. Selon des estimations du Secrétariat de la CNUCED, les barrières non tarifaires ont eu un effet négatif sur les exportations de produits agricoles (y compris le sucre), de fruits de mer, de textiles et vêtements, d'acier, de chaussures et d'électronique grand public. Plus particulièrement, l'utilisation par des pays industrialisés et des pays en développement de droits antidumping et compensateurs à l'encontre des exportations de pays en développement s'est intensifiée, puisque l'on a recensé 136 cas en 1991-92, contre 67 en 1988-892. III. Évaluation globale des résultats de l'Uruguav Round Les pays en développement et les pays en transition devraient bénéficier de l'accord de l'Uruguay Round grâce à l'amélioration de leurs débouchés à l'exportation, au renforcement des règles prévoyant une plus grande sécurité de l'accès au marché et à l'utilisation plus efficace des ressources. Il y a déjà eu plusieurs évaluations préliminaires de l'impact qualitatif et quantitatif de l'Uruguay Round sur le revenu mondial et sur celui des pays en'développement3. Selon ces estimations, l'augmentation permanente du revenu mondial (en dollars constants de 1992) qui résulterait de la mise en oeuvre complète de l'accord se chiffrerait entre 212 et 274 milliards de dollars E.U. (soit environ 1 % du PIB mondial de 1992), dont 80 milliards de dollars E.U. reviendraient chaque année aux pays en 1 On parle de progressivité des droits lorsque les produits transformés sont soumis à des droits de douane plus élevés que les matières premières. Les crêtes tarifaires sont des droits de douane de plus de 15 %. 2 Voir CNUCED, Rapport sur le commerce et le développement, 1993. 3 Pour une liste partielle de ces études, voir FMI : Perspectives de l'économie mondiale, mai 1994. Par ailleurs, un document intitulé L'Uruguav Round : évaluation préliminaire a été présenté par la Banque mondiale comme document d'information à la réunion du Comité du développement qui a eu lieu à Washington, D.C. le 26 avril 1994; et un rapport intitulé Conclusion of the Uruguay Round - Agreed Final Act (SM/94/56) a été soumis le îer mars 1994 pour information au Conseil d'administration du FMI. Ce sujet a été débattu à la réunion du Conseil d'administration du FMI du 24 août 1994, sur la base du Comprehensive Trade Paper (SM/94/192 et suppléments 1, 2 et 3). - 73 - développement (environ 1,7 % de leur PIB en 1992)1. Si l'on tient compte des effets dynamiques, il est probable que les gains totaux seront considérablement plus élevés. Les institutions internationales énumérées ci-après devraient diffuser au cours des prochains mois des études, fondées sur les détails de l'accord final, concernant l'impact économique de l'Uruguay Round : le Secrétariat du GATT2; la Banque mondiale, dans le cadre de sa conférence sur l'Uruguay Round prévue pour janvier 1995 (elle présentera aussi, avec le Centre du développement de l'OCDE, une mise à jour de leur étude précédente (1993) sur les implications économiques globales de l'Uruguay Round); l'OCDE, qui analysera l'impact de l'Uruguay Round sur le secteur agricole; le Secrétariat de la CNUCED, à l'occasion des réunions du Conseil du commerce et du développement à l'automne; la Ligue arabe et l'OUA. L'analyse qui suit est une évaluation essentiellement qualitative de l'accord de l'Uruguay Round et elle est à considérer comme préliminaire, en attendant que des données plus détaillées soient disponibles. Elle est centrée sur les aspects de l'accord qui s'annoncent particulièrement importants pour les pays en développement et les pays en transition. La libéralisation de l'accès au marché pour la plupart des biens manufacturés sera effectuée dans un délai de cinq ans. Le Secrétariat du GATT estime que le niveau moyen pondéré par les importations des droits de douane consolidés perçus par les pays industrialisés tombera de 6 à 3,6 %3; la proportion de biens entrant sur les marchés des pays industrialisés en franchise passerait de 20 à 43 %; et la consolidation des droits de douane est de plus en plus courante, en particulier de la part des pays en développement et les pays d'Europe orientale4. Par ailleurs, la 1 Voir Ian Goldin, Odin Knudsen et Dominique van der Mensbrugghe Trade Liberalization: Global Economic Implications, Centre du développement de l'OCDE, Paris, et Banque mondiale, Washington, D.C., 1993. Il est possible que ces calculs aient surestimé les gains statiques découlant de l'Uruguay Round, car ils étaient fondés sur des hypothèses optimistes (en comparaison avec le résultat final) quant à l'ampleur de la libéralisation du secteur agricole. 2 Il est prévu que le Secrétariat du GATT soumettra un document au Comité du développement à sa réunion d'octobre. 3 Consolider un droit de douane dans le cadre du GATT signifie s'engager à ne pas relever le taux au-dessus du niveau consolidé sans consulter les partenaires commerciaux et sans leur accorder une compensation. La baisse des droits effectifs sera inférieure à celle des droits consolidés, parce que quelques droits sont perçus à des taux inférieurs à leurs taux consolidés. 4 Quelques pays en développement (par exemple l'Argentine, le Brésil, la Colombie, la Jamaïque et l'Uruguay) et de nombreux pays d'Europe orientale, partis d'un taux relativement bas, ont maintenant des droits consolidés à 100 %. - 74 - progressivité des droits sera généralement réduite et les mesures dites de la «zone grise», telles que l'autolimitation des exportations et les accords de commercialisation ordonnée, seront suppriméesi. Les réductions les plus fortes des droits de douane perçus par les pays industrialisés sur les biens manufacturés (variant entre 40 % et 70 %) ont été opérées pour les produits sur lesquels les droits étaient déjà modérés (notamment les produits tropicaux industriels et les produits à base de ressources naturelles, comme le bois, le papier, les meubles, les métaux et les produits minéraux). Des baisses plus limitées ont été convenues pour des produits «sensibles» (tels que les textiles et vêtements, le matériel de transport, les produits en cuir et les chaussures); ces produits sont en outre restés soumis à des crêtes tarifaires et à la progressivité des droits (quoique dans une moindre mesure). L'inclusion de l'agriculture et des textiles dans l'Uruguay Round marque l'amorce d'un processus de réduction des distorsions provoquées par les soutiens du marché intérieur, les subventions à l'exportation et les contingents2. Les pays en développement dans leur ensemble devraient tirer profit des réformes convenues en matière d'agriculture grâce à l'amélioration de l'accès au marché et à la hausse des prix à l'exportation de produits comme les céréales, la viande et les produits laitiers, et le sucre. Dans le secteur des textiles et vêtements, les restrictions quantitatives telles que celles qui sont imposées en vertu de l'Arrangement multifibres (AMF) vont être progressivement libéralisées sur dix ans. Cependant, la plupart des mesures interviendront très tard. Quelques produits soumis à de légères restrictions seront intégrés au GATT dans un premier temps, mais les 49 % des échanges qui seront libéralisés la dixième année pourraient inclure la majorité des produits soumis à des contingents très restrictifs. L'accord de l'Uruguay Round comprend en outre un dispositif visant à instaurer des règles multilatérales basées sur la non-discrimination et la transparence dans le secteur des services, ainsi que de nouvelles règles sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce et sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce. En 1 En 1992, les mesures de la zone grise s'appliquaient à près d'un dixième des exportations des pays en développement vers les pays industrialisés. Les secteurs les plus touchés étaient le poisson et les produits à base de poisson, la chaussure, le fer et l'acier, les textiles et vêtements, et l'agriculture. Selon P. Low et A. Yeats (Nontariff Measures and Developing Countries, Banque mondiale, 1994), la proportion dans laquelle l'ensemble des mesures non tarifaires (essentiellement le contrôle des prix, les contingents et les mesures de la zone grise) touchent les exportations de produits manufacturés des pays en développement vers les pays industrialisés tombera de 19,5 % à 5,1 % lorsque l'accord final de l'Uruguay Round sera intégralement appliqué. 2 Les inquiétudes des pays en développement quant à l'impact de l'Uruguay Round dans ces deux secteurs sont analysées à la section IV. - 75 - ce qui concerne les services, les pays en développement ont accru leur part dans les échanges mondiaux de ll % en 1970 à 15 % en 1992 et ils vont profiter de la poursuite de la libéralisation dans ce secteur1. Un nombre significatif de pays en développement (77) se sont déjà engagés concrètement à ouvrir certains secteurs de services à d'autres pays, alors que les pays en transition qui sont membres du GATT se sont engagés à donner accès à presque tous les secteurs des services. Bien que, dans la plupart des cas, ces engagements consolident les débouchés existants plutôt que de les accroître, l'accord étend le champ d'application des règles multilatérales au secteur des services et prévoit la poursuite des négociations sur la libéralisation du commerce des services. Les secteurs particulièrement intéressants pour les pays en développement et les pays en transition seront probablement les transports maritimes, les services financiers et les mouvements des personnes. En ce qui concerne la propriété intellectuelle, une protection accrue des droits de propriété intellectuelle dans les pays en développement pourrait entraîner un accroissement des flux d'investissements étrangers, car, en réduisant le risque de piratage, elle augmenterait la rentabilité prévisible de ces flux. Les craintes selon lesquelles la protection des brevets donnerait lieu à une hausse du prix des produits pharmaceutiques dans les pays en développement devraient être atténuées par le fait que l'impact de l'accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce ne se fera pas complètement sentir avant 2015. En outre, les pays concernés auront toujours le droit de prendre des mesures correctives au cas où le propriétaire du brevet applique des prix très élevés. L'accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce restreint la portée des conditions imposées aux investissements étrangers en ce qui concerne la teneur en éléments d'origine locale et l'équilibrage des échanges, aussi devrait-il encourager les flux d'investissement direct étranger vers les pays en développement. Pour les pays en développement et les pays en transition, la clarification et le renforcement des rèzles en matière de sauvegardes, d'antidumping, de subventions et de mesures compensatoires, et de règlement des différends sont parmi les réalisations les plus significatives de l'accord de l'Uruguay Round. Les éléments les plus importants sont probablement a) en matière de sauvegardes, la suppression des mesures de la zone grise telles que l'autolimitation des exportations dans les pays industrialisés d'ici quatre ans, b) la clarification de la définition des subventions qui sont interdites ou contre lesquelles des mesures compensatoires ou autres peuvent être prises et c) le renforcement du 1 Quelques pays en développement sont d'importants exportateurs de services. Il s'agit non seulement des secteurs traditionnels du tourisme et des services du travail, mais aussi les services financiers, les services de BTP, les services relatifs au cinéma et à la vidéo, les sociétés d'études et les services spécialisés. - 76 - mécanisme de règlement des différends, y compris le fait que les parties à un différend n'ont plus la possibilité de mettre leur veto à l'adoption des conclusions d'un groupe spécial. Néanmoins, malgré ces améliorations, les règles du GATT/de l'OMC accordent encore une certaine latitude aux parties contractantes dans l'application des mesures de sauvegarde et d'antidumping ainsi que de certaines subventions. En ce qui concerne les sauvegardes, par exemple, des mesures peuvent être prises, dans certaines circonstances (comme dans l'Accord sur les textiles), contre des pays exportateurs bien déterminés lorsque les exportations augmentent de manière disproportionnée. Pour ne pas saper les accomplissements de l'Uruguay Round, les pays ne devront user de ces mesures qu'avec modération. IV. Domaines de l'accord de l'Uruguay Round présentant un intérêt particulier pour les pays en développement 1. Agriculture Comme on l'a déjà dit, les réformes visant à réduire la protection agricole devraient atténuer les distorsions du marché mondial et améliorer l'accès au marché. Elles pourraient aussi entraîner des hausses des prix mondiaux de produits agricoles qui étaient auparavant subventionnés, tels que les céréales, la viande et les produits laitiers, et le sucre. Cette évolution devrait jouer au bénéfice des pays en développement et des pays en transition qui sont de gros exportateurs de ces produits - comme les pays membres du Groupe de Cairns1, la Bulgarie et la Pologne. D'après les conclusions de quelques études, les prix de quelques produits qui étaient subventionnés pourraient monter de 4 à 10 % au total lorsque l'effet des mesures convenues se fera complètement sentir2. Cependant, ces chiffres pourraient être surestimés parce que ces calculs étaient fondés sur le texte du Projet d'acte final de l'Uruguay Round ou sur d'autres hypothèses plus générales, qui impliquent un degré de libéralisation plus élevé dans les pays industrialisés que celui qui a finalement été convenu. Un certain nombre de pays en développement qui sont importateurs nets de produits alimentaires, dont quelques pays africains et méditerranéens, ont exprimé leur inquiétude face à l'éventualité d'un renchérissement des produits alimentaires. À condition que la hausse des prix soit répercutée sur les agriculteurs, l'effet sera atténué par l'impulsion donnée à la production agricole, tant dans les secteurs agricoles intérieurs des importateurs nets que dans les pays en développement qui sont exportateurs nets des produits auparavant protégés. Néanmoins, si les prix mondiaux des produits alimentaires augmentent globalement, les pays qui restent 1 Les pays en développement membres du Groupe de Cairns sont l'Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, Fidji, l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, la Thaïlande et l'Uruguay. 2 Voir, par exemple, A. Brandào et W. Martin : Implications of Agricultural Trade Liberalization for the Developinz Countries, Agricultural Economics, vol. 8, 1993. - 77 - importateurs nets de produits alimentaires commerciaux verront leurs coûts augmenterl. Mais il est plus que probable que cette détérioration des termes de l'échange sera compensée par des gains dans d'autres domaines de l'Uruguay Round, comme l'amélioration des débouchés pour les biens manufacturés, y compris les textiles et vêtements. Par ailleurs, dans la mesure où le renchérissement des produits alimentaires sera une conséquence de l'Uruguay Round, il sera réparti sur six ans, soit la période d'application de l'accord, ce qui laisse du temps pour s'adapter. 2. Textiles et vêtements Les dispositions de l'accord de l'Uruguay Round visant à supprimer les contingents imposés tant en vertu de l'AMF que d'autres arrangements analogues fourniront des avantages appréciables aux pays ayant un secteur des textiles et vêtements compétitif. Selon des estimations préliminaires du GATT2, les exportations des pays en développement vers les principaux pays de l'OCDE pourraient s'accroître de 82 % pour les textiles et de 93 % pour les vêtements pendant la période d'application de dix ans. D'après une autre étude, la suppression de la protection au Canada, aux États-Unis et dans l'Union européenne pourrait entraîner un gain de 8 milliards de dollars E.U. environ (aux prix de 1986) pour les 34 pays en développement sur lesquels porte l'étude . La majeure partie des gains iront probablement aux producteurs les plus efficaces, alors que les exportateurs qui sont moins efficaces et dont les exportations dépendent des contingents de l'AMF basés sur des parts historiques ou qui bénéficient d'un accès préférentiel à des marchés déterminés devront restructurer leurs activités, réduire leurs coûts et améliorer la qualité de leurs produits afin de maintenir le niveau de leurs ventes dans l'après-Uruguay Round. L'application graduelle de l'accord, échelonnée sur dix ans, laissera aux producteurs moins efficaces le temps de procéder aux restructurations nécessaires. Les craintes des pays en développement au sujet de la libéralisation de ce secteur ont trait essentiellement a) au fait que les mesures de suppression de tous les contingents de l'AMF interviendront très tard - 49 % du commerce de textiles restant soumis à l'AMF jusqu'en 2005, dernière année de la période de réduction progressive des contingents, b) à la prolongation des droits de douane élevés et des crêtes tarifaires et c) au fait que dans le cadre des «sauvegardes transitoires», les exportations de produits qui ne sont pas soumis à des contingents actuellement pourraient être limitées et que des contingents pourraient être appliqués de manière sélective à certains exportateurs. 1 L'impact quantitatif de l'accord de l'Uruguay Round sur les termes de l'échange sera évalué dans les études que doivent réaliser prochainement les diverses institutions citées plus haut. 2 Voir Secrétariat du GATT, An Analysis of the Proposed Uruguav Round Agreement. with Particular Emphasis on Aspects of Interest to Developing Countries, 1993. 3 Voir I. Trela et J. Whalley : Global Effects of Developed Countrv Trade Restrictions on Textiles and Apparel, The Economic Journal, décembre 1990. - 78 - 3. Préférences Quelques pays en développement craignent que la réduction des droits de douane du régime de la nation la plus favorisée (NPF) n'érode les marges de préférence dont ils bénéficient dans les pays industrialisés grâce à des dispositifs tels que le Système généralisé de préférences, la Convention de Lomé et les accords méditerranéens. Toute perte de rentes ou d'exportations enregistrée par ces pays en raison de ces réductions devra être analysée au cas par cas. Pour les pays dont les exportations industrielles dépendent énormément de conditions d'accès préférentielles (y compris certains pays méditerranéens et nord-africains), l'érosion des préférences (par exemple, dans le cadre des accords méditerranéens) pourrait avoir des retombées considérables . Pour d'autres pays en développement, une analyse préliminaire indique que les pertes nettes dues à l'érosion des préférences seront vraisemblablement modestes. Les plus grands bénéficiaires du Système généralisé de préférences ont généralement été le groupe des pays en développement les plus avancés d'Asie et d'Amérique latine, pour qui la diminution des préférences devrait être compensée par la baisse des droits de douane dans le régime NPF ainsi que par la libéralisation dans d'autres domaines de l'accord de l'Uruguay Round, notamment les textiles et vêtements. De toute manière, un certain nombre de ces pays en développement plus avancés risquent de ne plus pouvoir bénéficier du Système généralisé de préférences en raison de l'augmentation de leurs revenus. Pour la plupart des pays en développement d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique bénéficiant de préférences, il est peu probable, d'après les estimations initiales, que l'érosion des préférences aura beaucoup d'impact. En fait, leurs marges de préférence sont relativement peu élevées, parce que leurs exportations, qui sont essentiellement des produits agricoles tropicaux et d'autres produits primaires, sont généralement soumises à des droits de douane faibles sous le régime NPF2. Il convient en outre de noter que pour tous les groupes de pays, l'impact de l'érosion des 1 Les accords méditerranéens sont en cours de renégociation. Les préférences agricoles sont généralement moins importantes. 2 Voir A. Yeats : What are the OECD Preferences Worth to Sub-Saharan Africa, document dactylographié, OCDE, Paris, 1993. - 79 - 1. La Banque mondiale La Banque mondiale peut aider les pays en développement à s'ajuster à l'environnement de l'après-Uruguay Round.par ses prêts et ses conseils. Les prêts à l'investissement pourraient servir à appuyer le développement de l'infrastructure et la mise en valeur des ressources humaines, tandis que l'assistance technique faciliterait l'adaptation au nouvel environnement. Avec les prêts à l'appui de réformes et les investissements de la SFI dans le secteur privé, cela aiderait les pays en développement à tirer parti des opportunités créées par l'accord de l'Uruguay Round. La fonction de conseil, qui permettrait d'aider les pays à reformuler leur stratégie de développement dans l'environnement de l'après-Uruguay Round, pourrait se révéler plus importante que les prêts de la Banque mondiale. Les prêts à l'ajustement peuvent aider les pays à faire face aux difficultés transitoires qui pourraient résulter de la mise en oeuvre des accords de l'Uruguay Round. Les prêts à l'ajustement structurel à caractère général pourraient servir à permettre aux pays d'entreprendre toute une série de réformes nécessaires en vue de s'adapter au nouvel environnement. Si l'ajustement s'impose spécialement dans un secteur donné, ou si ce secteur offre des possibilités particulières, un prêt à l'ajustement sectoriel peut être l'instrument approprié; il peut permettre par exemple de stimuler la production agricole pour exploiter de nouveaux débouchés. Il semble que des financements hybrides, alliant prêts à l'investissement et à l'ajustement, pourraient répondre aux besoins de pays qui souhaitent appliquer des mesures plus efficaces dans un secteur particulier, tout en améliorant l'infrastructure pour soutenir l'expansion de ce secteur. 2. Le FMI La surveillance que le FMI exerce dans le cadre des consultations au titre de l'article IV et l'aide financière qu'il fournit aux pays membres s'assortissent de conseils visant à promouvoir une politique macroéconomique qui permette de renforcer la situation extérieure et d'assurer au pays une croissance durable. Le cas échéant, et souvent en collaboration avec la Banque mondiale, les services du FMI identifient les obstacles structurels à la croissance dans les pays en développement, notamment dans le champ de la politique commerciale, et aident les autorités à mettre au point des mesures visant à éliminer ces obstacles. En ce qui concerne l'aide financière, le FMI peut, par le biais des facilités dont il dispose, fournir un soutien aux pays qui sont confrontés à des difficultés de balance des paiements et à des coûts transitoires découlant des accords de l'Uruguay Round. Puisque les délais de mise en oeuvre de ces accords sont longs (par exemple, la libéralisation du secteur agricole des pays industrialisés doit s'échelonner sur six ans) et que le type d'ajustement requis dans les pays qui en subiront les conséquences sera vraisemblablement de nature structurelle, le mécanisme élargi de crédit du FMI ou la facilité d'ajustement structurel renforcée semblent être des - 82 - mécanismes particulièrement appropriés pour faire face à de telles difficultés de balance des paiements. Ils visent tous deux à faire disparaître les obstacles structurels à la viabilité de la balance des paiements et à la croissance. La facilité de financement compensatoire et de financement pour imprévus du FMI vise à remédier à des difficultés passagères de balance des paiements liées à l'instabilité des marchés des produits. La FFCI peut aider à contrer l'instabilité pendant la phase transitoire, mais elle ne permettrait pas de faire face aux changements structurels des prix relatifs résultant de la réduction progressive des subventions agricoles dans le cadre de l'accord de l'Uruguay Round. 3. Collaboration avec le GATT/1'OMC Dans leur travail en matière de politique commerciale, les services du FMI et de la Banque mondiale collaborent étroitement avec les services du GATT en vue d'échanger avis et informations, et de s'assurer ainsi que les conseils donnés aux pays membres en matière de politique commerciale sont compatibles avec leurs obligations au titre de l'Accord général. Cette collaboration étroite et informelle vient compléter des mécanismes plus formels, tels que la participation du FMI aux consultations du Comité des restrictions à l'importation (balance des paiements) du GATT1. L'accord final de l'Uruguay Round prévoit une coopération entre l'OMC et le FMI, qui garde la primauté pour ce qui touche aux taux de change. Une Déclaration ministérielle dans l'Acte final de l'Uruguay Round invite le Directeur général de l'OMC «à examiner, avec le Directeur général du Fonds monétaire international et le Président de la Banque mondiale, les implications des compétences de l'OMC pour la coopération de celle-ci avec les institutions de Bretton Woods, ainsi que les formes que cette coopération pourrait revêtir, en vue d'arriver à une plus grande cohérence dans l'élaboration des politiques économiques au niveau mondial». L'examen des formes que pourrait prendre la coopération à l'avenir en est encore à un stade très préliminaire et elle se développera à mesure que l'OMC prendra corps, grâce à des contacts réguliers entre les institutions, au niveau des services et de la direction. L'accord établissant l'OMC elle-même ne spécifie pas de mécanisme formel de collaboration. La collaboration future devrait reposer sur les mécanismes existants. La collaboration informelle a bien fonctionné dans le passé et va probablement s'intensifier à l'avenir, étant donné l'augmentation du nombre de transactions internationales (notamment les services et certains aspects de l'investissement direct) qui seront du ressort de l'OMC. Ces sujets ont aussi le plus grand intérêt pour la Banque mondiale et le FMI; il faudra donc que les institutions s'accordent, tout en évitant les doubles emplois, 1 Les informations fournies par le FMI aident ce Comité à décider si certaines restrictions commerciales se justifient aux fins de la balance des paiements. - 83 - L'intensification des contacts entre les services pourrait ètre facilitée par des rencontres plus fréquentes au niveau de la direction et des services des trois institutions, qui devraient en outre se communiquer plus systématiquement leurs avis et informations, et entreprendre des études conjointes sur les problèmes d'intérêt commun. Ce document de synthèse conjoint a été préparé par Naheed Kirmani, Michael A. Da Costa (Département de l'élaboration et de l'examen des politique du FMI); L. Alan Winters, William J. Martin et Patrick Low (Division du commerce international du département de l'economie internationale-Banque mondiale) avec la contribution de plusieurs membres du personnel de la Banque et du Fonds. - 84 - ANELIORER L'EFFICACITE DE L'AIDE Note établie à l'intention du Comité du Développement par James H. Michel, Président du Comité d'aide au développement, Organisation de Coopération et de Développement Economiques Madrid, 3 octobre 1994 Introduction La présente note traite brièvement de l'efficacité de l'aide, examine ce qui pourrait être fait pour l'améliorer et décrit certains des efforts déployés actuellement à cette fin. Destinée à compléter l'étude approfondie du Secrétariat sur le même thème, elle reflète le point de vue personnel de l'auteur en tant que Président du Comité d'aide au développement de l'OCDE ainsi que les observations qu'il a faites et l'expérience qu'il a acquise en gérant et en coordonnant les programmes de coopération pour le développement. L'aide est un des nombreux instruments dont on dispose pour influer sur l'évolution des sociétés humaines dans le sens d'un développement durable. Elle vise les pays pauvres où la majorité de la population vit dans la pauvreté sans avoir accès à un revenu suffisant pour satisfaire ses besoins fondamentaux. C'est dans ces pays qu'un milliard de personnes souffrent de la faim chaque jour, que vit la grande majorité des quelque 100 millions d'habitants supplémentaires que compte chaque année la planète, que l'on trouve la plus grande part de la biodiversité mondiale et que s'exerce une intense pression démographique. C'est aussi dans ces pays que la frustration causée par le manque d'opportunités et la vulnérabilité aux catastrophes naturelles ou provoquées par l'homme est de plus en plus cause d'aliénation, de conflits, de maladies épidémiques et de migrations. Un développement économique et social durable ne représente pas une simple aspiration de la population des pays pauvres, il est également important pour les habitants des pays industrialisés. Les conséquences des écarts croissants de niveaux de vie et de la pression absolue exercée sur la capacité de régénération de la planète compromettent la qualité de la vie dans tous les pays. D'autre part, un développement durable offre d'énormes possibilités nouvelles de coopération internationale, notamment économique, et ce dans l'intérêt mutuel des pays en développement et industrialisés. Aide efficace et développement effectif Lorsqu'on parle d'une aide efficace, il s'agit d'une aide qui contribue effectivement à assurer un développement durable. En l'absence de développement, peu importe que les projets soient plus ou moins bien conçus ou gérés, que les statistiques sur la construction des routes, la formation des fonctionnaires ou la réforme des institutions soient impressionnantes. L'aide devrait être jugée efficace dans la mesure où elle a facilité le développement. - 85 - Si le critère utilisé pour évaluer l'efficacité de l'aide est sa contribution positive à un "développement durable", il importe d'expliquer ce que l'on entend par là. Il existe autant de définitions d'un "développement durable' que d'experts en la matière. Dans la présente note, ce concept recouvre un processus continu de croissance et également de participation accrue qui puisse se maintenir même après que l'aide a cessé. La capacité de poursuivre un tel processus fait intervenir des considérations de viabilité aussi bien sociale, économique et politique qu'environnementale. Au niveau national, cela signifie qu'une société capable d'avancer sur cette voie se caractérise par : (1) un recul de la pauvreté et un accès accru de la population aux moyens de satisfaire ses besoins fondamentaux et d'améliorer son niveau de vie, y compris l'accès à des soins de santé, à des services de planning familial, à l'éducation et à d'autres services sociaux de qualité qui lui permettent de réaliser pleinement son potentiel ; et (2) une possibilité accrue pour la population de participer aux processus et décision politique et économique qui l'affectent et de vaquer à ses affaires en étant assurée que ses droits seront respectés et protégés. Au niveau mondial, un développement durable devrait être caractérisé par une intégration accrue des pays en développement à l'économie mondiale. Il devrait contribuer à l'adoption généralisée de valeurs et d'intérêts communs qui réduise les risques de conflit et permette aux pays en développement et industrialisés de coopérer davantage pour s'attaquer à des problèmes globaux qui les intéressent tous, notamment aux problèmes indissociables que posent la dégradation de l'environnement, les taux de croissance démographique élevés, les maladies épidémiques, les conflits et les migrations internationales. Il est largement reconnu au plan international que le meilleur moyen d'assurer un développement durable, c'est de créer un environnement caractérisé par une stabilité politique et économique fondée sur une bonne gestion des affaires publiques, la participation de la population, l'investissement dans les ressources humaines, le recours aux mécanismes du marché, le souci de l'environnement et un secteur privé dynamique. Ce consensus peut être décrit de diverses façons et l'on peut débattre de l'importance relative de tel ou tel élément dans des cas particuliers, mais il correspond à une réalité. En outre, il est largement reconnu que les pays s'engagent sur la voie d'un développement durable surtout pour des raisons internes. Le développement a tendance à se produire lorsque les composantes d'une société apportent leur soutien à des stratégies approuvées, renforcées par une interaction dynamique à tous les niveaux entre une direction politique résolue, des institutions publiques et privées compétentes et une population qui exige des résultats concrets et a le pouvoir de demander des comptes à ses dirigeants et à ses institutions. Dans ces circonstances, des intervenants extérieurs peuvent contribuer à renforcer les capacités, accroître les ressources, atténuer les chocs de la transition et obtenir plus rapidement des résultats concrets. - 86 - Aucune volonté politique extérieure, si ferme soit-elle, et aucune quantité de ressources extérieures, si considérable soit-elle, ne peuvent remplacer l'initiative locale pour susciter un développement durable. Une troisième considération qui fait l'objet d'un large consensus est la suivante : il faut du temps pour assurer un développement durable. Un certain laps de temps s'écoule entre la prise de décisions par les pouvoirs publics, la mise en oeuvre de ces décisions et l'obtention de résultats. Ces délais sont souvent source de confusion et suscitent un débat sur les relations de cause à effet existant entre les politiques, les mesures prises et les conséquences. De plus, un développement véritablement durable implique la mise en valeur des ressources humaines et une large participation, et notamment la capacité de tirer des enseignements de l'expérience acquise. Bien que des changements spectaculaires aient eu lieu dans beaucoup de pays de développement en quelques décennies, et que ces changements soient comparables à des évolutions qui ont pris beaucoup plus de temps en Europe et en Amérique du Nord, nous avons encore affaire à des périodes qui dépassent la capacité d'attention d'un homme politique moyen. Maintenir la dynamique de la coopération pour le développement pendant plusieurs décennies constitue donc un défi majeur. Une aide efficace doit tenir compte de ces trois facteurs -- importance de la stabilité et d'un cadre de politique générale sain -- nécessité d'une responsabilisation locale, renforcée par une interaction dynamique entre des dirigeants politiques motivés, des institutions compétentes et une opinion publique bien informée ; et -- nature du processus de développement qui s'inscrit dans le long terme. Il en résulte une situation quelque peu paradoxale pour le donneur extérieur. Dans beaucoup de pays pauvres tributaires de l'aide, l'instabilité politique et économique perpétue l'incertitude et entrave l'initiative. Dans bien des cas, des institutions faibles ou corrompues sont incapables de maintenir un cadre de politique générale sain. Prise dans un cercle vicieux, la population attend peu de ces institutions faibles et n'exige donc pas qu'on les réforme ni qu'on les améliore. Les dirigeants politiques n'accordent qu'un faible rang de priorité à cette question du fait que la population ne fait guère pression pour qu'une réforme institutionnelle soit entreprise. Si les dirigeants politiques ne leur accordent pas l'attention et les ressources voulues, les institutions du pays restent dans l'impossibilité de bien fonctionner. Si le donneur ne fait rien tout en attendant l'apparition d'un environnement propice et d'une demande locale, il risque d'en résulter une détérioration continue qui ne fera que compliquer davantage les efforts de développement ultérieurs. D'autre part, si le donneur s'efforce de donner des instructions pour entreprendre des projets et des activités pour lesquels la demande ou les capacités locales sont insuffisantes, cela risque d'être tout aussi vain. En outre, les efforts de développement déployés à l'initiative des donneurs ont des chances de succès limitées, et ils ne peuvent donc guère donner les résultats concrets qui aideraient à leur assurer un soutien à long terme dans le pays donneur. - 87 - Sortir du cercle vicieux Tous ces facteurs laissent à penser que la coopération pour le développement devrait commencer par des activités de soutien qui renforcent, dans le pays en développement visé, la confiance et le sens d'un intérêt commun qui sont nécessaires pour concevoir et exécuter des stratégies de développement conçues localement. Naturellement, la nature exacte des activités à entreprendre variera considérablement d'un pays à l'autre et d'une région à l'autre mais ces activités viseront essentiellement à renforcer les capacités et la demande locales. Les domaines prioritaires sur lesquels les efforts et les ressources seront concentrés devraient être choisis compte dûment tenu des facteurs de succès importants cités plus haut, à savoir la stabilité, la bonne gestion des affaires publiques, la participation de la population, l'investissement dans les ressources humaines, le recours aux forces du marché, l'attention portée à l'environnement et l'existence d'un secteur privé dynamique. Le programne devrait évoluer à mesure que les parties prennent confiance et que les bénéficiaires (aussi bien au sein de l'administration qu'à l'extérieur) sont de mieux en mieux à même d'exercer les principales responsabilités dans le cadre d'un véritable partenariat. A la longue, de saines politiques économiques et sociales exécutées par l'intermédiaire d'institutions compétentes et dans le cadre d'une large participation devraient permettre au pays bénéficiaire d'accroître l'épargne intérieure et d'attirer des capitaux privés sur les marchés internationaux, de devenir moins tributaire de l'aide et de rendre possible une nouvelle évolution des relations de coopération pour le développement. La communauté internationale a appris que du point de vue du pays en développement, le développement ne se limite pas à des projets d'aide. L'environnement économique et social du pays bénéficiaire et la dynamique politique qui crée cet environnement constituent des facteurs cruciaux. De même, nous reconnaissons maintenant qu'il est important que les politiques des donneurs soient cohérentes, aussi bien au niveau national qu'entre donneurs. Il importe d'adopter une approche intégrée pour créer plus facilement les conditions propres à assurer un développement durable. Pour évaluer l'efficacité de l'aide, il est indispensable de prendre en compte la multiplicité des politiques de chaque donneur vis-à-vis des différents pays en développement ainsi que la multiplicité des politiques suivies par les différents donneurs. Les exemples d'incohérences internes dans la politique des autorités des pays donneurs sont bien connus. Tel gouvernement qui diminue l'aide au développement qu'il accorde aux pays effectuant d'importantes dépenses militaires finance également des ventes d'armes à ces pays ; un autre gouvernement aide à renforcer la capacité de production de marchandises destinées à l'exportation et met ensuite en place des barrières limitant l'importation de ces mêmes marchandises sur son territoire ; un autre aide les petits exploitants agricoles à accroître leur productivité et leur vend ensuite des produits concurrents à des prix subventionnés. Les incohérences de ce type ne peuvent que nuire à l'efficacité de l'aide. Elles résultent de politiques sur lesquelles les organismes d'aide n'ont pas prise et pour assurer une plus grande cohérence, il faudra accorder un rang de priorité plus élevé au développement durable dans les discussions entre organismes. Peut-être le - 88 - Comité du développement, au sein duquel les Ministres des finances sont fortement représentés, pourrait-il aider à atténuer les incohérences de ce genre. L'autre type d'incohérence pourrait être décrit comme une insuffisance de la coordination internationale. Lorsquè le bénéficiaire de l'aide n'a pas encore la capacité d'être responsable au premier chef de la coopération pour le développement, le risque de chaos est grand. Chaque donneur est libre de donner des conseils, de fixer les modalités de l'action à mener, d'insister pour que ses propres procédures comptables soient appliquées et de formuler d'autres exigences à l'égard des institutions généralement inefficaces du pays hôte sans tenir compte des mesures prises simultanément par d'autres donneurs dans le même pays. Le pays bénéficiaire a tendance à accepter ces contraintes, bien qu'elles mettent à rude épreuve des ressources gestionnelles et des capacités institutionnelles limitées. Les organismes d'aide sont davantage en mesure de s'attaquer à ce type d'incohérence et il leur incombe pour une large part de les atténuer. Le meilleur moyen de s'attaquer aux incohérences individuelles et collectives des donneurs consisterait à reconnaître davantage l'importance cruciale du développement pour la sécurité et le bien-être de la population des pays industrialisés. L'aide ne peut pas être considérée en dehors des problèmes de la dette, des échanges et des investissements et en fait, hors du contexte global des problèmes mondiaux, qui vont de l'environnement au SIDA en passant par le règlement des conflits et les migrations. Les organismes d'aide doivent accepter le fait que leur travail recoupe celui d'autres ministères et ces derniers doivent accorder davantage d'importance aux objectifs du développement ainsi qu'à la coopération pour le développement. Nous constatons que face à des situations d'urgence complexes, la communauté internationale prend davantage en compte les efforts d'aide dans ses décisions de politique générale. Nous devons transformer ce processus d'intégration en une stratégie internationale de prévention des crises et en un développement durable si nous voulons que les relations avec les pays en développement reposent sur une base plus constructive que ce n'est le cas actuellement, à un moment où nous mettons l'accent sur la gestion des crises. La sécurité de l'humanité comre principe unificateur Les habitants des pays industrialisés ont donné maintes preuves de la compassion et de l'intérêt que leur inspirent les déshérités. Il s'agit maintenant de dépasser ce stade pour en arriver à une nouvelle vision d'un partenariat pour le développement qui réponde aux intérêts de tous. Naturellement, les citoyens et les dirigeants politiques des pays industrialisés devraient aspirer à une plus grande équité et s'efforcer d'atténuer les souffrances des autres êtres humains. Ils devraient toutefois accorder également de l'importance à un développement durable, faute de quoi les intérêts des pays industrialisés seront menacés à bien des égards et la sécurité de leur population sera compromise. La sécurité de l'humanité devrait être un objectif unissant les gouvernements et les populations dans un effort commun pour assurer un développement durable. La population des pays industrialisés est soucieuse de préserver l'environnement, de limiter la croissance démographique, de lutter contre la production et le trafic de drogue et de prévenir les conflits qui sont cause de - 89 - souffrance et de migrations massives. Un développement durable -- c'est-à-dire un développement qui réduise la pauvreté, facilite l'accès aux moyens de satisfaire les besoins fondamentaux et accroisse les possibilités de participer aux processus et décisions économiques et politiques -- constitue une réponse directe et efficace à ces préoccupations. Ainsi, une sécurité de l'humanité accrue pour la population des pays en dévéloppement se traduit directement par une telle sécurité accrue pour celle du monde industrialisé. L'objectif commun de la sécurité de l'humanité semblerait donc être l'argument le plus convaincant pour inciter la communauté internationale à reconnaître davantage l'importance décisive d'un développement durable. De plus, en faisant de la sécurité de l'humanité des populations l'objectif prédominant, il semble très probable que la coopération pour le développement évolue de telle façon qu'elle revêtira une importance accrue dans les relations internationales, fera l'objet d'un soutien populaire plus large et donnera de meilleurs résultats. On peut s'attendre à ce qu'une coopération pour le développement qui met l'accent sur la sécurité de l'humanité soit fondée sur la population. Les efforts axés sur la population ont eux-mêmes tendance à être plus crédibles et mieux acceptés. Ce que nous avons appris en plusieurs décennies de progrès et d'échecs sur l'importance de la participation de la population au développement laisse à penser que les efforts de développement fondés sur la population ont également des chances d'avoir le maximum d'efficacité. Efforts actuels Nous avons la satisfaction de pouvoir signaler que des travaux utiles sont actuellement exécutés sous les auspices du Comité d'aide au développement de l'OCDE pour améliorer l'efficacité de l'aide. Les "Principes du CAD pour une aide efficace" constituent une véritable somme. Ces principes, qui portent sur des aspects aussi divers que la coordination de l'aide, la coopération technique, l'évaluation des effets des projets sur l'environnement, le rôle des femmes dans le développement et l'évaluation donnent aux pays Membres des orientations valables ainsi que des instructions opérationnelles. Chaque série de principes est le fruit d'un travail de longue haleine de la part du personnel, de délibérations d'experts provenant aussi bien des pays Membres que (ces dernières années) de pays en développement, et de consultations avec des organisations multilatérales (en particulier le FMI, la Banque mondiale et le PNUD) ; chaque série de principes a en outre été examinée et approuvée par de hauts responsables des pays Membres du CAD. Publiés en 1992 dans le "Manuel de l'aide au développement", ces principes ont depuis lors été complétés par deux séries d'orientations d'une importance fondamentale. Il s'agit des Orientations du CAD sur le développement participatif et la bonne gestion des affaires publiques adoptées en décembre 1993 et des Orientations concernant la coopération pour le développement à l'appui de l'expansion du secteur privé, adoptées en juin 1994. Les travaux du CAD mettent de plus en plus l'accent sur les résultats concrets, c'est-à-dire sur ce qui se produit dans les divers pays et régions, sur les résultats des programmes de coopération internationale et sur la façon dont ceux-ci pourraient éventuellement contribuer davantage au développement. Les principes du CAD ainsi affinés revêtent une importance accrue dans le cadre - 90 - des examens mutuels réguliers des résultats des programmes des Membres. La publication de ces examens mutuels, pratique inaugurée cette année, devrait donner une raison supplémentaire de faire preuve d'une plus grande cohérence. Les Principes sont également en voie de servir de référence pour la collaboration avec des organisations multilatérales afin d'accroître l'efficacité et l'efficience de l'aide. On peut citer par exemple l'utilisation des Principes du CAD concernant la coopération technique par le réseau informel, comprenant des représentants de plusieurs Membres du CAD ainsi que de la Banque mondiale et du PNUD, qui a été créé cette année pour définir et recommander des moyens d'améliorer la gestion de cette importante ressource aux fins du développement. Le CAD fait maintenant connaître ses Principes aux pays en développement qui se familiarisent ainsi avec les meilleures conceptions et pratiques actuelles de ses Membres. Au cours d'un atelier organisé au début de l'année en collaboration avec le gouvernement turc, on a utilisé les Principes du CAD comme instruments didactiques de base pour appeler l'attention des dirigeants des Républiques d'Asie centrale sur les problèmes de développement. Ce type d'activité, que nous avons l'intention de poursuivre, présente le double avantage d'aider les pays en développement participants à gérer les activités de coopération pour le développement et de rappeler aux donneurs participants les normes qu'ils avaient approuvées. De plus, le CAD collabore étroitement avec des donneurs multilatéraux et des experts internationaux à l'étude sur les indicateurs des besoins et des progrès du développement. En principe, cette étude devrait finalement nous permettre de fournir aux pays Membres des informations plus précises susceptibles de les aider à prendre des décisions sur le volume, la répartition et le contenu de leurs programmes d'aide. En outre, nous envisageons d'entreprendre en 1995 une activité pilote qui complétera nos examens traditionnels de l'aide des donneurs par une étude de l'impact qu'a l'action de tous les donneurs dans un certain nombre de pays en développement. Ces études devraient s'avérer utiles et nous aider à mieux comprendre les problèmes fondamentaux liés à la cohérence et à la coordination de l'action des donneurs. Une initiative de plus grande envergure menée actuellement au sein de l'OCDE mérite également d'être citée. Il s'agit de l'étude du Secrétaire général sur les relations économiques et autres. Réalisée par le Centre de développement sous la direction personnelle du Secrétaire général adjoint Makoto Taniguchi, cette étude préliminaire examine les incidences des relations avec les Membres de l'OCDE sur un développement durable. Elle étudie un vaste ensemble de relations avec quatorze grands pays en développement* et inclut les contributions d'un grand nombre de directions et de services du Secrétariat de l'OCDE. Cette étude est axée sur les résultats et voit dans le développement un processus intégré. Du fait de ces caractéristiques, elle peut être utile pour * Les pays sur lesquels porte cette étude sont l'Algérie, l'Arabie saoudite, le Bangladesh, la Chine, la Colombie, l'Egypte, l'Inde, l'Indonésie, l'Iran, le Nigeria, le Pakistan, le Pérou, les Philippines et le Venezuela. - 91 - définir des stratégies efficaces de coopération pour le développement et mieux faire comprendre au plan international les liens existant entre un développement durable et la sécurité des populations. Conclusion L'aide peut contribuer efficacement à un développement durable. Elle doit pour cela être intégrée à l'ensemble des questions et des instruments qui interviennent dans les relations entre les pays industrialisés et en développement. Dans le cadre de politiques cohérentes suivies par les donneurs, elle doit servir à encourager et à soutenir les efforts de développement participatif locaux. Par-dessus tout, il faut accorder à l'objectif que constitue un développement durable une place centrale sur le plan international. Les efforts déployés actuellement pour accroître l'efficacité de l'aide doivent être poursuivis si l'on veut que les pays industrialisés et leur population prennent davantage conscience du fait qu'un développement durable et une sécurité de l'humanité accrue répondent à leurs intérêts, et pour que l'on comprenne mieux la contribution que peut apporter l'aide dans le cadre plus large de la coopération pour le développement. Aucune de ces tâches n'est aisée mais aucune n'est irréalisable. Il s'agit donc de savoir si elles en valent la peine. A un moment où nous commémorons le cinquantième anniversaire de la création des institutions de Bretton Woods, on peut imaginer à quoi aurait ressemblé le monde sans le développement auquel nous avons assisté depuis les jours sombres de la deuxième guerre mondiale. A l'époque beaucoup moins sombre que nous vivons actuellement, nous pouvons, avec le même genre de vision, agir pour consolider les progrès réalisés et préparer l'avenir. Une aide efficace peut constituer un instrument utile à cette fin et c'est à nous tous de faire qu'il en soit ainsi. - 92 - CONSEQUENCES DU CYCLE D'URUGUAY POUR LES PAYS EN DEVELOPPEMENT' Document établi par le Secrétariat du GATT pour la Réunion du Comité du développement tenue le 3 octobre 1994 I. Généralités Pour toutes les nations commerçantes de petite et moyenne importance, il est primordial que la conduite des relations commerciales soit régie par des principes et des règles convenus au plan multilatéral, plutôt que par des négociations bilatérales. Du point de vue des pays en développement, l'un des principaux résultats du Cycle d'Uruguay est le renforcement considérable du système commercial multilatéral fondé sur des règles et son extension à de nouveaux secteurs d'activité. Les disciplines existantes ont été renforcées dans plusieurs domaines, notamment en ce qui concerne l'application de subventions, de droits compensateurs, de droits antidumping et de mesures de sauvegarde. Cela aura des conséquences importantes pour les pays en développement. Par exemple, les mesures dites « de la zone grise », comme les arrangements d'autolimitation des exportations, seront supprimées et le recours à des mesures antidumping, dont les pays en développement ont bien souvent fait les frais, sera soumis à des disciplines plus strictes. L'extension des règles commerciales multilatérales à de nouveaux secteurs augmentera encore l'importance du système fondé sur des règles pour les pays en développement. Toutefois, des disciplines plus strictes ayant un champ d'application plus vaste n'ont d'utilité que s'il existe un moyen efficace et équitable de régler les différends en cas de manquement aux obligations. A cet égard, le Cycle d'Uruguay se traduira par une nette amélioration du mécanisme de règlement des différends. L'Accord général sur le commerce des services (AGCS) étend les règles du systèmne commercial multilatéral au vaste secteur des services. Cela devrait procurer aux pays en développement les mêmes avantages que dans le cas du commerce des marchandises. Certes, nombre de ces pays ne sont pas en mesure pour l'instant de tirer parti de certaines possibilités d'accès au marché découlant de l'Accord, mais ils pourront le faire dans l'avenir à mesure que leur capacité de production intérieure s'accroîtra. En attendant, plusieurs secteurs présentant un intérêt à l'exportation pour les pays en développement, comme le mouvement des personnes physiques, bénéficient déjà d'un engagement de libéralisation de la part des principaux pays importateurs ou font encore l'objet de négociations sur l'amélioration de l'accès aux marchés. Par ailleurs, l'AGCS est unique en son genre, en ce sens qu'il permet aux Etats membres, y compris les pays en développement, de négocier les conditions d'établissement sur leur territoire des prestataires de services étrangers. Ces conditions sont inscrites dans les listes établies par les membres concernés. L'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) peut procurer des avantages aux pays en développement en créant un cadre favorisant le transfert de technologies et l'investissement étranger direct. Les principales disciplines qui y sont énoncées concernent notamment la non-discrimination (traitement de la nation la plus favorisée et traitement national) et l'application égale, par tous les membres, de normes minimales de protection à toutes les catégories de droits de propriété intellectuelle. 1. La présente étude rentre dans le cadre des efforts constants faits par le Secrétariat du GATT pour analyser les conséquences du Cycle d'Uruguay pour les parties contractantes à l'Accord général. Une évaluation plus détaillée sera effectuée prochainement. Cette étude a été établie sous la seule responsabilité du Secrétariat du GATT. L'analyse et les conclusions qu'elle contient ne doivent en aucun cas être attribuées aux parties contractantes, individuellement ou collectivement. - 93 - La libéralisation du commerce et l'amélioration de l'accès aux marchés étrangers sont deux résultats importants pour les pays en développement. Malgré les difficultés qui subsistent dans un certain nombre de domaines comme celui du commerce des textiles, des vêtements ou des articles en cuir, où les pays en développement possèdent déjà un avantage compétitif, d'importantes réductions tarifaires ont été consenties. Dans le secteur des textiles et des vêtements, par exemple, l'abandon envisagé de l'Arrangement multifibres aura un impact encore plus important que l'abaissement des droits de douane. L'équivalent tarifaire des arrangements d'autolimitation est en général supérieur aux droits eux-mêmes. Dans le secteur agricole, les pays en développement seront les principaux bénéficiaires de l'allégement de la protection à la frontière et de la réduction en valeur et en quantité des exportations subventionnées pour un certain nombre de produits. De même, l'élargissement de l'accès minimum aux marchés agricoles qui résulte du Cycle d'Uruguay permettra à ces pays d'accroître leurs recettes d'exportation. L'existence d'un lien évident entre la poursuite de politiques d'ouverture vers l'extérieur et la croissance donne à penser que, si le commerce doit être un stimulant du développement durable au cours de la prochaine décennie, les conditions qui influent sur l'offre dans les pays en développement, notamment la compétitivité au niveau national, sont des facteurs essentiels. C'est pourquoi de nombreux pays en développement ont entrepris de libéraliser unilatéralement leur régime commercial dans le cadre de programmes de réforme économique plus vastes et ont opté pour le maintien conventionnel de cette libéralisation. A cet égard, le Cycle d'Uruguay s'est déroulé à un moment particulièrement opportun car les pays en développement ont pu y participer pleinement, ce qui leur a permis de promouvoir activement et de consolider leurs réformes économiques. Les engagements de consolidation qu'ils ont dans le cadre du Cycle d'Uruguay est une preuve de leur contribution à la mise en place d'un système transparent, ouvert et prévisible, ce qui modifiera considérablement la participation de bon nombre de ces pays au système commercial multilatéral. Par suite du Cycle d'Uruguay, les pays en développement vont en général assumer les mêmes disciplines que leurs partenaires commerciaux développés, tout en bénéficiant, dans certains cas, d'une plus grande souplesse dans leur application. En effet, dans certaines circonstances, les pays en développement peuvent, par exemple, appliquer des restrictions quantitatives et des subventions à l'exportation auxquelles les pays développés ne peuvent pas recourir. De plus, les consolidations tarifaires qui leur ont été demandées sont moins importantes; ils doivent ouvrir un plus petit nombre de secteurs de services et ils disposent d'un délai plus long pour s'acquitter des obligations que leur impose l'Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC). Dans n'importe quelles négociations commerciales multilatérales, surtout si elles sont aussi complexes que celles du Cycle d'Uruguay, aucun ne peut espérer obtenir des résultats qu'ils jugent positifs dans chacun des domaines l'intéressant. Ceci dit, la réduction générale et importante des restrictions à la frontière procurera des avantages à tous les pays, même si elle a parfois, momentanément, des effets secondaires négatifs. Bien que les résultats du Cycle d'Uruguay soient avantageux pour l'ensemble des pays en développement, il se pourrait que certaines dispositions des accords aient des conséquences fâcheuses. Ces préoccupations sont analysées ici pour présenter une vue équilibrée de l'impact des négociations sur les pays en développement. Etant donné l'ampleur des résultats du Cycle d'Uruguay, il est indispensable de mettre en place une institution pour faciliter l'application, l'administration et le fonctionnement de l'Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et la réalisation de ses objectifs. Il a donc été décidé de créer un cadre institutionnel commun englobant l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce modifié dans le cadre du Cycle d'Uruguay (appelé le GATT de 1994), ainsi que tous les accords et arrangements conclus sous les auspices du GATT et les décisions et déclarations - 94 - ministérielles adoptées à l'issue du Cycle d'Uruguay. Cela permettra « une approche commune » des résultats des négociations, l'adhésion à l'OMC entraînant automatiquement l'acceptation de tous les résultats, sans exception. L'OMC coopérera avec le Fonds monétaire international, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement et les organismes qui lui sont affiliés. A cet égard, une déclaration ministérielle sur la contribution de l'OMC à une plus grande cohérence dans l'élaboration des politiques économiques au niveau mondial revêt une importance particulière. Elle énonce des principes et des propositions tendant à accroître la contribution de l'OMC et reconnaît la nécessité d'assurer en temps utile aux Etats membres en développement un flux adéquat de ressources financières et de ressources destinées à l'investissement réel, à des conditions libérales et autres, et de redoubler d'efforts pour régler les problèmes d'endettement, afin d'aider à garantir la croissance et le développement économiques. Il est reconnu en outre que la libéralisation du commerce est un élément de plus en plus important pour le succès des progranmmes d'ajustement que nombre de pays entreprennent et qui supposent souvent, pendant la transition, des coûts sociaux élevés. Le Directeur général de l'OMC est invité à examiner, avec ses homologues de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, les implications des compétences de l'OMC pour la coopération de celle-ci avec les institutions de Bretton Woods. II. Principaux éléments des accords du Cycle d'Uruguay L'Organisation mondiale du commerce (OMC) constitue un cadre institutionnel commun englobant l'Accord général et tous les accords et instruments juridiques négociés au cours du Cycle d'Uruguay: l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ou GATT de 1994 et les autres accords relatifs au commerce des marchandises; l'Accord général sur le commerce des services ou AGCS; l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC); le Mémorandum d'accord sur le système de règlement des différends, et le Mécanisme d'examen des politiques commerciales (MEPC). Ces accords sont complétés par une série de décisions et déclarations ministérielles. L'OMC sera dirigée par une conférence ministérielle qui se réunira au moins une fois tous les deux ans. Un Conseil général sera établi pour surveiller le fonctionnement de l'OMC dans l'intervalle des réunions de la conférence ministérielle; il exercera notanmment les fonctions de l'organe de règlement des différends et celles de l'organe d'examen des politiques commerciales. Le Conseil général aura trois organes subsidiaires: le Conseil du commerce des marchandises, le Conseil du commerce des services et le Conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (Conseil des ADPIC). Sauf stipulation contraire, les décisions seront prises par consensus, conformément à la pratique actuelle du GATT. Bien que l'OMC ne soit pas le successeur du GATT, les parties contractantes à l'Accord général de 1947 deviendront automatiquement membres de l'OMC si elles assument les obligations énoncées dans les accords sur le commerce des marchandises et des services et sur la protection de la propriété intellectuelle et si elles soumettent des listes de concessions concernant le commerce des marchandises (contenant notamment des engagements en matière d'accès aux marchés et de subventions dans le secteur agricole) et le commerce des services. Cela assurera un engagement commun à l'égard des résultats du Cycle d'Uruguay puisque l'accession à l'OMC suppose - 95 - l'acceptation de l'ensemble des accords, sans exception 2. De plus, l'OMC servira de cadre aux négociations commerciales futures. Le statut particulier des pays en développement dans le cadre du GATT sera reconnu dans le cadre de l'OMC. Dans le préambule de l'Accord instituant l'OMC, il est dit « qu'il est nécessaire de faire des efforts positifs pour que les pays en développement, et en particulier les moins avancés d'entre eux, s'assurent une part de la croissance du commerce international qui corresponde aux nécessités de leur développement économique ». Tout en reprenant les dispositions du GATT de 1947 qui concernent les pays en développement, les nouveaux accords contiennent en général d'autres dispositions en faveur des pays en développement et des pays les moins avancés, accordant des délais plus longs pour l'application intégrale de certaines obligations et diverses exemptions, en particulier pour les pays les moins avancés. En outre, les exportations des pays en développement bénéficient dans certains cas d'un traitement plus favorable par rapport aux mesures prises par d'autres membres de l'OMC. Une assistance technique doit être fournie aux pays en développement pour les aider à assumer leurs obligations et à mieux profiter des avantages inhérents au système commercial multilatéral. L'Acte final reconnaît qu'il faut accorder une attention particulière aux pays les moins avancés. C'est pourquoi les accords contiennent un certain nombre de dispositions qui accordent à ces pays le traitement le plus favorable en ce qui concerne leurs droits et leur imposent des obligations moindres. En outre, la Décision sur les mesures en faveur des pays les moins avancés prévoit des mesures d'aide spéciale, notamment une assistance technique pour permettre à ces pays « de développer, de renforcer et de diversifier leurs bases de production et d'exportation, y compris de services, ainsi que dans le domaine de la promotion des échanges, afin qu'ils puissent tirer parti au maximum de l'accès libéralisé aux marchés ». Dans le cadre de ses fonctions, le Comité du commerce et du développement (organe subsidiaire du Conseil général) examinera périodiquement les dispositions spéciales en faveur des pays les moins avancés et fera rapport au Conseil général pour que celui-ci prenne les mesures appropriées. La Déclaration sur la contribution de l 'OMC à une plus grande cohérence dans l'élaboration des politiques économiques au niveau mondial souligne qu'il faut renforcer la coopération entre l'OMC, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BIRD) pour assurer une plus grande cohérence dans l'élaboration des politiques économiques au niveau mondial. Il y est dit, entre autres, que l'expansion du commerce dépend de la stabilisation des taux de change, de l'apport aux pays en développement, en temps utile, d'un flux adéquat de ressources financières et de ressources destinées à l'investissement réel à des conditions libérales ou autres et de l'intensification des efforts en vue de régler les problèmes d'endettement. Certes, des mesures purement commerciales ne peuvent pas résoudre des problèmes qui ont leur origine dans d'autres domaines que le commerce, mais il existe des liens entre les différents aspects de la politique économique. La Déclaration énonce des principes directeurs pour le renforcement de la coopération entre les trois institutions; en particulier, le Directeur général de l'OMC est invité à examiner, avec ses homologues de la BIRD et du FMI, les implications des compétences de l'OMC pour la coopération de celle-ci avec les institutions de Bretton Woods. Les pays en développement ont accordé beaucoup d'importance à la reconnaissance explicite de ces interactions et, surtout, du lien entre l'ajustement économique et les coûts sociaux, dans le cadre de l'OMC. Comme cela a été souligné pendant les négociations, les 2. L'OMC englobera aussi les accords plurilatéraux qui ne font pas partie de l'acte unique (accords sur le commerce des aéronefs civils, sur les marchés publics, sur le secteur laitier et sur la viande bovine). - 96 - ministres espèrent que cette plus grande cohérence permettra une meilleure surveillance des politiques nationales, et contribuera, entre autres, en fonction des relations de travail qui seront établies entre les trois institutions, à assurer aux pays en développement qui participent aux efforts multilatéraux de libéralisation du commerce un soutien pour surmonter les difficultés financières survenant pendant le processus d'ajustement, et à réduire le manque de concordance perçu dans certains cas entre les politiques commerciales recommandées dans le cadre des programmes de prêt aux pays en développement et les prescriptions du GATT/OMC. A. Commerce des marchandises La première partie de cette section décrit les principaux éléments des accords relatifs au commerce des marchandises, et la deuxième section résume les principaux résultats des négociations sur l'accès aux marchés. Une attention particulière est accordée aux questions intéressant les pays en développement. Règles La pierre angulaire des accords sur le commerce des marchandises est le GATT de 1994, qui est une version actualisée du GATT de 1947, accompagnée de mémorandums d'accord sur l'interprétation de diverses dispositions, et complétée par une série d'accords portant sur des pratiques qui relèvent des règles du GATT (mesures concernant les investissements et liées au commerce et mesures de la zone grise), sur la libéralisation du commerce dans le secteur agricole et dans celui des textiles et des vêtements et sur l'application de mesures non tarifaires (Encadré 1) 3. Les règles du GATT s'appliquent en principe aux produits agricoles, aux textiles et aux vêtements mais, dans le passé, ces règles se sont avérées moins efficaces que dans le cas des autres produits. Dans le secteur agricole, le principal résultat des négociations est la réduction des obstacles à l'accès aux marchés, la réduction progressive des mesures de soutien interne qui faussent le commerce et la limitation des subventions pour stimuler la concurrence à l'exportation. Ce processus débouchera ultérieurement sur des négociations en vue de l'ouverture des marchés. Dans le cas des textiles et des vêtements, l'allégement des restrictions et l'abandon progressif de l'Arrangement multifibres sur une période de dix ans entraîneront l'intégration totale de ce secteur exportateur essentiel pour de nombreux pays en développement dans le cadre des disciplines du système commercial multilatéral. 3. Le GATT de 1994 comprend les dispositions des instruments juridiques qui ont pris effet en vertu du GATT de 1947 avant la date d'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC, notamment les protocoles et certifications relatifs aux concessions tarifaires, les protocoles d'accession, les dérogations consenties au titre de l'Article XXV et d'autres décisions des PARTIES CONTRACTANTES du GATT de 1947. Parmi ces dernières, celles qui intéressent tout particulièrement les pays en développement sont la Décision de 1966 sur les procédures prévues à l'Article XXIII (BISD 14S/18), qui facilite le règlement des différends concernant des pays en développement, et la Décision de 1979 sur le traitement différencié et plus favorable, la réciprocité et la participation élargie des pays en développement (BISD S/103), appelée clause d'habilitation, qui établit les bases juridiques d'un traitement différencié et plus favorable pour les pays en développement. - 97 - Encadré 1. Principaux éléments des accords du Cycle d'Uruguay relatifs au commerce des marchandises Le GAIT de 1994: Pierre angulaire du commerce des marchandises, c'est aussi le fondement des règles relatives aux tarifs douaniers, compte tenu du nombre d'accords sur les mesures non tarifaires qui ont été conclus sous ses auspices. Les principales obligations découlant de l'Accord sont la non-discrimination sur la base du traitement de la nation la plus favorisée (Article 1), l'application du traitement national aux produits importés se trouvant sur le territoire du pays importateur (Article Ill) et la protection des branches de production nationale essentiellement par des droits de douane. Les restrictions quantitatives sont prohibées (Article XI). Les consolidations tarifaires (Article 11) donnent au commerce une base stable et prévisible puisque les droits ne peuvent être relevés que dans des circonstances bien définies moyennant l'octroi d'une compensation sous la forme de consolidations pour d'autres positions du tarif (Article XXVIII). Une dérogation à ces obligations peut être invoquée dans certains cas pour remédier à des difficultés de balance des paiements (Article XII), pour favoriser le développement (Article XVIII, qui comporte aussi des dispositions particulières relatives à la balance des paiements), pour se prémunir contre un préjudice grave (Article XIX), pour des raisons de santé publique ou de sécurité (Article XX), dans l'intérêt de la sécurité nationale (Article XXI) et dans le cadre d'accords d'intégration régionale (Article XXIV). Un traitement différencié et plus favorable peut être appliqué aux pays en développement et aux pays les moins avancés en vertu de la Clause d'habilitation de 1979, en ce qui concerne les droits de douane appliqués dans le cadre du Système généralisé de préférences (SGP) et les mesures non tarifaires, nonobstant la clause de la nation la plus favorisée, et au titre d'accords régionaux ou mondiaux conclus par les pays en développement. Le Cycle d'Uruguay a abouti à la conclusion de sept mémorandums d'accord sur l'interprétation de plusieurs articles de l'Accord général concernant les listes de concessions (Article Il:1(b)), les entreprises commerciales d'Etat (Article XVII), les dispositions relatives à la balance des paiements (Articles XII et XVII:B), les unions douanières et les zones de libre-échange (Article XXIV), les dérogations (Article XXV), la modification des listes annexées à l'Accord général (Article XXVIII) et la non-applicationde l'Accord général (Article XXXV). Accords réglementant des pratiques appliquées en dehors des règles du GAT : Il s'agit notamment de l'Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC) qui peuvent être jugées incompatibles avec l'obligation d'accorder le traitement national ou avec la prohibition des restrictions quantitatives; ces mesures sont notamment les prescriptions relatives à la teneur en produits nationaux ou à l'équilibrage des échanges. Les MIC qui sont incompatibles avec les dispositions du GATT doivent être notifiées et éliminées dans un délai de deux ans pour les pays développés, de cinq ans pour les pays en développement et de sept ans pour les pays les moins avancés, ces deux derniers groupes de pays pouvant demander la prorogation de la période de transition. L'Accord sur les mesures de sauvegarde interdit le recours à des mesures de la zone grise, telles que l'autolimitation des exportations ou les arrangements de commercialisation ordonnée, lesdites mesures devant être notifiées et éliminées. Accord sur l'agriculture : Cet accord clarifie les modalités d'application des règles du GAIT à ce secteur. Tous les membres doivent transformer leurs mesures non tarifaires en droits de douane (sauf dans le cas des produits pour lesquels un traitement spécial a été négocié) et ils doivent consolider la totalité des positions tarifaires aux produits agricoles. A l'exception des pays les moins avancés, ils doivent prendre des engagements de réduction en matière d'accès aux marchés, de soutien interne et de subventions à l'exportation. La réduction des droits, du soutien interne et des subventions à l'exportation qui est demandée aux pays en développement équivaut aux deux tiers de celle qui s'applique aux pays développés. Les pays en développement peuvent exclure de leurs engagements certaines formes de soutien interne et de subventions à l'exportation, ce qui pose la question des engagements de réduction pris par les pays développés. Ces derniers doivent appliquer leurs engagements en six ans, tandis que les pays en développement disposent d'un délai de dix ans. Accord sur les textiles et les vêtements : Cet accord prévoit l'abandon progressif de l'Arrangement multifibres (AMF) après une période transitoire de dix ans. En vigueur depuis 1973, l'AMF regroupe actuellement huit importateurs; parmi ceux-ci, l'Autriche, le Canada, les Communautés européennes, les Etats-Unis, la Finlande et la Norvège appliquent des restrictions en vertu de l'AMF, tandis que le Japon et la Suisse ne le font pas. Les autres parties à l'AMF sont les pays exportateurs (principalement les pays en développement), dont les exportations ou la part des exportations visée par l'AMF sont soumises à des restrictions quantitatives négociées bilatéralement ou à des restrictions à l'importation imposées unilatéralement, visant généralement un produit, ou parfois un groupe de produits. Les restrictions au titre de l'AMF seront éliminées en quatre étapes, la première commençant à la date d'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC. Parallèlement à ce processus d'intégration, un programme prévoit la libéralisation progressive des contingents imposés actuellement en vertu de l'AMF, cette libéralisation devant être plus rapide dans le cas des petits exportateurs. L'Accord prévoit en outre un mécanisme de sauvegarde transitoire qui s'applique, dans certaines conditions, en cas d'accroissement rapide des importations d'un produit qui n'est pas encore intégré dans le cadre du GATT et qui n'est pas déjà soumis à une restriction, un traitement plus favorable étant réservé aux pays les moins avancés et aux petits fournisseurs. Accords sur les mesures non tarifaires : Ces accords portent sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires, sur les obstacles techniques au commerce, sur l'évaluation en douanes, sur l'imposition de droits antidumping, sur l'inspection avant expédition, sur les règles d'origine, sur les procédures de licences d'importation, sur les subventions et les mesures compensatoires, et sur les sauvegardes. Les accords relatifs aux obstacles techniques au commerce, aux subventions et aux mesures compensatoires, aux droits antidumping, aux licences d'importation et à l'évaluation en douanes sont des versions élargies des accords issus des Négociations de Tokyo, tandis que les autres sont entièrement nouveaux. L'accord sur les règles d'origine définit un programme de travail de trois ans, qui doit aboutir, à la fin de cette période, à l'harmonisation des règles d'origine de façon non préférentielle. Les accords sur les mesures non tarifaires renferment en général des directives préecises concernant les procédures administratives à suivre pour appliquer des mesures de ce type, afin de garantir, notamment, la transparence, la prévisibilité (des critères de décision sont spécifiés) et la régularité des procédures pour les exportateurs. Par exemple, avant l'imposition d'un droit antidumping ou d'un droit compensateur, une autorité compétente doit procéder à une enquête, comprenant des auditions publiques et la publication d'un avis pour informer les parties intéressées. - 98 - Le Cycle d'Uruguay a abouti à un accord sur l'élimination ou la suppression progressive, dans un délai de quatre ans 4, des mesures de la zone grise (autolimitation des exportations, accords de commercialisation ordonnée et autres mesures de ce genre concernant les exportations ou les importations) et les règles régissant l'application de mesures non tarifaires ont été clarifiées et mises à jour. Un résultat particulièrement important pour les pays en développement est la clarification des conditions d'application de mesures antidumping et de mesures compensatoires en ce qui concerne la détermination de l'existence d'un dumping ou d'une subvention, les critères à appliquer pour déterminer si des importations faisant l'objet d'un dumping ou d'une subvention causent un préjudice à une branche de production nationale, les procédures à suivre pour ouvrir et conduire une enquête antidumping, enquête en matière de droits compensateurs, et l'application et la durée de mesures antidumping ou des mesures compensatoires. Une nouvelle disposition stipule que la période d'application d'une mesure antidumping ne dépassera pas cinq ans, sauf s'il est établi que la suspension de cette mesure entraînerait la poursuite ou la réapparition du dumping et du préjudice. Une autre disposition nouvelle impose la clôture immédiate d'une enquête en matière de droits antidumping ou de droits compensateurs lorsqu'il est établi que la marge de dumping ou de subventionnement est de minimis, ou que le volume des importations en cause est négligeable. A cet égard, les pays en développement bénéficient de dispositions plus favorables que les pays développés. Accès aux marchés 5 Produits industriels Pour les produits industriels, les principaux éléments des engagements pris par les pays développés en matière d'accès aux marchés sont les suivants: i) extension des consolidations tarifaires pour couvrir 99 % des importations (Tableau 1); ii) élargissement de l'accès en franchise qui passe de 20 à 44 % des importations totales; et iii) réduction de 40 % de la moyenne tarifaire pondérée en fonction des échanges (qui passe de 6,2 % avant le Cycle d'Uruguay à 3,7 % après) (Tableau 2). En ce qui concerne l'abaissement des droits frappant certaines catégories de produits (Tableau 3), les pays développés procéderont: i) à une réduction nettement supérieure à la moyenne (60 % ou plus) pour trois catégories de produits (bois, papier et meubles; métaux; machines non électriques); et ii) à une réduction inférieure à la réduction globale de 40 % pour quatre catégories de produits: poissons et produits à base de poisson; textiles et vêtements; cuirs, caoutchouc et chaussures; et matériel de transport. En ce qui concerne les exportations des pays en développement vers les pays développés, des réductions tarifaires supérieures à la moyenne s'appliquent à diverses catégories de produits représentant un peu moins de la moitié des exportations totales. Cela se traduit par une réduction totale de 37 % de la moyenne tarifaire des pays développés (Tableau 3). Les articles manufacturés à forte intensité de main-d'oeuvre (textiles et vêtements, articles en cuir) et certains produits primaires transformés (produits à base de poisson) sont toujours considérés comme des produits « sensibles » 4. A l'exception d'une mesure spécifique par pays importateur, sous réserve d'un accord avec le pays exportateur directement concerné, la mesure en question ne devant pas être maintenue au-delà du 31 décembre 1999. 5. L'analyse des résultats des négociations sur l'accès aux marchés pour les marchandises est limitée par le fait que les participants au Cycle d'Uruguay n'ont pas encore tous établi définitivement leurs listes d'engagements concernant les produits industriels et agricoles. En particulier, un certain nombre des pays les moins avancés n'ont pas encore présenté de listes, puisque la Décision sur les mesures enfaveur des pays les moins avancés leur accorde un délai supplémentaire à compter d'avril 1994. - 99 - et, partant, font l'objet de réductions tarifaires inférieures à la moyenne. Toutefois, dans le cas des textiles et des vêtements, il faut tenir compte des possibilités d'accès aux marchés qui découleront de l'élimination progressive des restrictions appliquées au titre de l'Arrangement multifibres (AMF). Pour les produits soumis à un contingent obligatoire au titre de l'AMF, l'équivalent tarifaire du contingent peut être supérieur au taux de droit ordinaire, de sorte que la réduction en pourcentage des obstacles à l'importation calculée sur la base des taux de droit ordinaires ne rend pas compte de l'accroissement réel de l'accès aux marchés qui résultera du Cycle d'Uruguay. A l'aide des données disponibles pour 26 pays en développement, le Secrétariat du GATT a pu identifier les principaux éléments de leurs engagements en matière d'accès aux marchés. Ceux-ci comprennent: i) l'extension des consolidations tarifaires qui couvriront 61 % des importations, au lieu de 13 % avant le Cycle d'Uruguay (Tableau 1); et ii) l'abaissement des taux de droit plafonds qui se traduira par une diminution de 30 % de la moyenne tarifaire des pays en développement pondérée sur la base du commerce extérieur (Tableau 2) 6, Le renforcement de la sécurité des échanges entre les régions en développement concerne surtout l'Amérique latine, où les pays vont consolider la totalité des lignes tarifaires aux taux plafonds '. Dans le cas des économies en transition, l'amélioration de l'accès au marché résultera principalement i) de l'extension des consolidations tarifaires qui porteront sur plus de 96 % des importations, contre 74 % avant le Cycle d'Uruguay (Tableau 1); et ii) de la réduction de 30 % de la moyenne tarifaire (Tableau 2). En résumé, sous l'effet du Cycle d'Uruguay, le commerce mondial des produits industriels bénéficiera de la sécurité et de l'ouverture accrues des marchés (Encadré 2). La part des échanges soumis à des taux consolidés passera de 68 à 87 %, principalement par suite de l'augmentation sensible du niveau des consolidations dans les pays en développement (Tableau 1). Et les marchés seront plus ouverts grâce à la réduction des moyennes tarifaires des pays développés (de 40 %), des pays en développement (de 30 %) et des pays en transition (également de 30 %), la moyenne tarifaire pour les produits industriels importés s'établissant à 6,3 % après le Cycle d'Uruguay (Tableau 2). 6. On dispose de données comparables pour les 26 pays en développement inclus dans la base de données intégrée du GATT (BDI). En revanche, on n'a pas de données chiffrées sur la portée des engagements des 67 autres pays en développement qui ont participé au Cycle d'Uruguay. Cette ouverture incomplète des pays en développement pourrait avoir une grande incidence sur le calcul du pourcentage de lignes tarifaires consolidées par les pays et les régions en développement car les 26 pays pour lesquels on dispose de données représentent moins du tiers des lignes tarifaires des économies en développement; en revanche, cela a moins d'effet sur le calcul de l'étendue des consolidations tarifaires basé sur la valeur des importations, puisque ces 26 pays représentent à peu près 80 % de la valeur totale des importations de marchandises des pays en développement ayant participé au Cycle d'Uruguay. 7. Le Chili est le seul pays en développement qui a proposé de consolider la totalité de son tarif dans le cadre des Négociations de Tokyo; le Costa Rica, El Salvador, le Mexique et le Venezuela ont consolidé 100 % de leurs lignes tarifaires (et de leurs importations) au moment de leur accession à l'Accord général, entre 1986 et 1991. Dans le cadre du Cycle d'Uruguay, d'autres pays en développement se sont engagés à consolider les droits sur la totalité ou la majeure partie de leurs importations. - 100 - Encadré 2. Importance des consolidations tarifaires dans le cadre du GATT et de l'OMC Si un pays pouvait relever unilatéralement un droit de douane abaissé au cours d'un cycle de négociations commerciales dans le cadre du GATT, la concession tarifaire n'aurait guère d'effet pour les producteurs étrangers et nationaux. Les entreprises exportatrices hésiteraient à chercher de nouveaux débouchés si le traitement appliqué aux produits qu'elles envisagent d'exporter était incertain et, surtout, si elles devaient investir dans des installations, du matériel et des réseaux de distribution pour pouvoir bénéficier des droits, car ces investissements ne seraient plus rentables en cas de relèvement des droits en question. L'éventualité d'un tel relèvement des droits par les autorités est aussi une source d'incertitude pour les producteurs nationaux, notamment pour les entreprises qui utilisent le produit importé comme facteur de production, et plus encore pour les entreprises à vocation exportatrice qui, pour obtenir des ressources humaines et financières, doivent entrer en compétition avec les entreprises concurrençant les importations. D'où l'importance des consolidations tarifaires. Dès lors qu'un pays accepte de consolider un droit de douane dans le cadre du GATTr (ainsi que les autres droits et prélèvements appliqués à la même position tarifaire), à un certain niveau - 15 % par exemple -, il ne peut relever le taux de droit au-dessus du niveau convenu (sans négocier avec les parties concernées et sans leur accorder des compensations). La consolidation tarifaire est jugée si importante que les pays qui acceptent de consolider des droits qui ne l'étaient pas jusque-là bénéficient en quelque sorte d'un « crédit de négociation », même si le taux de droit est consolidé à un niveau supérieur au niveau appliqué actuellement (c'est ce qu'on appelle la « consolidation des taux plafonds », à laquelle de nombreux pays en développement ont eu recours dans le cadre du Cycle d'Uruguay). Les consolidations tarifaires ont aussi largement contribué à la crédibilité nationale et intemationale des programmes de réforme interne dans de nombreux pays. Outre le niveau des droits (y compris les autres droits et prélèvements) et les mesures non tarifaires visant le commerce des produits industriels, les listes d'engagements établies par les membres de la future Organisation mondiale du commerce (OMC) portent sur les mesures qui touchent le commerce des produits agricoles (droits de douane, subventions à l'exportation et soutien interne) et les commerces des services. La réduction négociée des obstacles au commerce assure une plus grande sécurité car les règles du GA'T/OMC interdisent aux pays de recourir à d'autres mesures commerciales pour rétablir les niveaux de protection antérieurs. Dans le domaine du commerce des marchandises, elles limitent le recours aux droits antidumping et aux droits compensateurs et l'imposition de taxes et d'autres prélèvements douaniers; elles interdisent l'application de restrictions quantitatives et imposent l'octroi du traitement national (non discriminatoire) aux produits importés une fois qu'ils se trouvent sur le territoire douanier du pays importateur. Dans l'évaluation des possibilités d'accès aux marchés qui s'offriront aux pays en développement par suite du Cycle d'Uruguay, il a été souligné que celles-ci risquaient en fait d'être réduites, car la réduction des droits NPF entraînera l'érosion des marges préférentielles dont bénéficient les exportateurs des pays en développement dans le cadre du Système généralisé de préférences (SGP) et d'autres arrangements accordant des préférences tarifaires. A cet égard, il est important de noter que le SGP a pour but non pas de détourner des échanges au détriment d'autres exportateurs, mais de donner aux pays en développement la possibilité d'entrer en concurrence, sur un pied d'égalité, avec les producteurs des pays développés importateurs. Ce but est précisément atteint par la réduction négociée des droits de douane dans le cadre des négociations commerciales multilatérales. Par ailleurs, l'admission au bénéfice des préférences est bien souvent soumise à des restrictions et à des critères a priori, ce qui n'est pas le cas avec les réductions tarifaires négociées inscrites dans des listes nationales. En outre, dans bien des cas, les préférences tarifaires ont un caractère temporaire et non contractuel, tandis que les engagements pris dans le cadre du GATT sont juridiquement contraignants. Les taux de droit consolidés ne peuvent être modifiés que dans le sens d'une libéralisation et ils ne peuvent être relevés que si des compensations sont accordées aux fournisseurs. Enfin, l'octroi de préférences au titre du SGP peut aussi être considéré comme l'application anticipée de la réduction des droits NPF au bénéfice des seuls pays en développement. A cet égard, la libéralisation plus importante des droits appliqués aux pays qui ne bénéficient pas du SGP peut elle-même être considérée comme l'extension normale à ces pays des préférences tarifaires consenties dans le cadre du SGP. Les consolidations tarifaires obtenues dans le cadre des négociations commerciales multilatérales garantissent la sécurité d'accès aux marchés, favorisent l'expansion des échanges et, par voie de conséquence, l'industrialisation et la croissance économique. La libéralisation générale des droits de douane résultant du Cycle d'Uruguay - 101 - mesures concernant les effets négatifs possibles du Programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. Cette décision reconnaît que le programme de réforme dans le secteur agricole pourrait avoir des conséquences négatives pour ces pays pour ce qui est de leur approvisionnement en produits alimentaires importés, suivant des modalités et à des conditions raisonnables. Elle fixe des objectifs concernant l'aide alimentaire, la fourniture de denrées de base intégralement à titre de don et l'aide au développement agricole. Elle évoque aussi la possibilité d'une aide du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale pour le financement à court terme des importations alimentaires. Le Comité de l'agriculture, établi en vertu de l'Accord sur l'agriculture, suivra l'application des dispositions de la décision. Les pays en développement importateurs nets de produits agricoles constatent cependant une baisse de la rentabilité des investissements nationaux et étrangers dans leur secteur agricole, même s'ils profitent à court terme de l'accroissement de l'aide alimentaire. La contraction des investissements entraîne la réorientation des moyens de production vers d'autres secteurs moins compétitifs et retarde l'adoption de nouvelles technologies et, à long terme, elle pourrait compromettre la capacité de ces pays de poursuivre des politiques appropriées en matière de production vivrière. De ce point de vue, la réforme aura certainement à long terme un effet positif pour au moins quelques pays importateurs nets. B. Commerce des services L'Accord général sur le commerce des services est le premier accord commercial multilatéral visant à libéraliser progressivement le commerce des services. A l'instar du GATT pour le commerce des marchandises, cet accord garantira une plus grande sécurité et une plus grande ouverture des marchés dans le secteur des services. Il vise toutes les activités de service et toutes les formes de prestations (modes de livraison), y compris l'utilisation d'un service à l'étranger, la fourniture de services transfrontières, la fourniture d'un service par l'établissement d'une présence commerciale et le déplacement à l'étranger du prestataire de services. L'AGCS comprend un accord - cadre composé de 29 articles et plusieurs annexes, et il est complété par des déclarations ministérielles et par les listes des engagements contractés par chaque Etat membre en vue de la consolidation, à son niveau actuel, de l'ouverture de leur marché ou de la suppression des restrictions existantes (Encadré 4). Bien que l'accord s'applique à tous les secteurs de services, les engagements de libéralisation sont énoncés selon une liste positive, chaque membre indiquant dans sa liste les conditions concernant l'accès au marché et le traitement national applicables aux fournisseurs de services étrangers dans les secteurs et pour les modes de prestation pour lesquels il a contracté des engagements. Les résultats des négociations sur l'accès au marché dans le secteur des services sont contenus dans 95 listes d'engagements spécifiques (l'Union européenne a soumis une liste commune au nom de ses 12 Etats membres). Le degré d'ouverture du marché garanti par un engagement dépend de la réglementation en vigueur et des limites à l'accès au marché et au traitement national imposées par le pays importateur. En fait, la plupart des listes prévoient la consolidation de l'accès aux marchés à son niveau actuel, mais certaines contiennent en plus des engagements de libéralisation. Ces engagements étant contraignants, les fournisseurs de services étrangers - et leurs clients nationaux - ont l'assurance que les conditions d'entrée et de prestation sur le marché ne seront pas modifiées à leur détriment. - 104 - Encadré 3. Eléments de l'Accord sur l'agriculture issu du Cycle d'Uruguay « Tarification »: Au début du Cycle d'Uruguay, le soutien de l'Etat aux producteurs agricoles nationaux était limité à l'application de droits, consolidés ou non, aux deux tiers environ des lignes tarifaires des pays participants. Pour le tiers restant, l'intervention de l'Etat consistait en mesures non tarifaires et/ou en subventions diverses. C'est cette partie qui a été soumise à la procédure de « tarification », qui consiste à remplacer, pour chaque ligne tarifaire, les mesures de protection existantes (y compris les droits de douane) par un droit unique supposé assurer à peu près le même niveau de protection que les mesures en question. Sauvegarde spéciale: Pour les produits visés par la tarification, les membres ont la faculté de recourir, à titre temporaire, à un mécanisme de sauvegarde spécial, pour limiter les importations en cas d'accroissement de ces dernières ou de forte baisse des prix à l'importation. Les mesures de sauvegarde consisteront en l'imposition d'un droit additionnel. Le déclenchement du mécanisme déterminé par l'accroissement des importations sera fonction du degré de « pénétration des importations » sur le marché (autrement dit, si les produits importés représentent une part importante de la consommation, le niveau de déclenchement est plus bas). Cette clause de sauvegarde spéciale restera en vigueur pendant toute la durée du processus de réforme. Traitement spécial: Afin de faciliter la tarification dans des situations particulièrement délicates, l'Accord comporte une clause de « traitement spécial », autorisant un membre, dans certaines circonstances bien précises, à maintenir des restrictions à l'importation jusqu'à la fin de la période de mise en oeuvre. Les négociations sur l'octroi éventuel d'un traitement spécial doivent être menées à bien avant la fin de cette période de six ans. Réductions tarifaires: Les droits résultant de la procédure de « tarification » peuvent être des droits ad valorem ou des droits spécifiques mais, dans presque tous les cas, il s'agit de droits spécifiques n'ayant pas d'équivalents ad valorem. Les nouveaux droits et les autres droits appliqués aux produits agricoles doivent être abaissés d'une moyenne simple de 36 % en six ans dans le cas des pays développés et de 24 % en dix ans dans le cas des pays en développement, avec une réduction minimale par ligne tarifaire de 15 % et 10 %, respectivement (aucune réduction n'étant demandée aux pays les moins avancés). En raison de la forte proportion de droits spécifiques et des consolidations des taux plafonds (en particulier en Amérique latine et en Afrique), les niveaux des droits ne peuvent être calculés. Engagements en matière d'accès existant et d'accès minimum : Pour les produits soumis à la procédure de tarification, le maintien des possibilités d'accès au marché existantes est garanti et complété par l'imposition de contingents tarifaires minimums (à des taux de droit réduits) lorsque l'accès existant représente moins de 5 % de la consommation intérieure. Ces contingents tarifaires minimums, fixés au départ à 3 %, seront portés à 5 % à la fin de la période de mise en oeuvre. Réduction des subventions à l'exportation : Les pays doivent réduire le montant de leurs subventions directes à l'exportation de 36 % par rapport au niveau de la période de base (1986-90) pendant la durée de la période de mise en oeuvre; ils doivent aussi réduire de 21 % le volume des exportations subventionnées pendant cette période. Pour les pays en développement, la réduction des subventions représente les deux tiers de celle qui est demandée aux pays développés, et le délai qui leur est accordé est dix ans (aucune réduction n'étant demandée aux pays les moins avancés). Si le volume des exportations subventionnées a augmenté depuis la période de base, il est possible, dans certaines circonstances, de prendre comme point de référence, pour les réductions, le niveau de la période 1991-92 ou le niveau moyen entre les deux périodes, bien que le niveau final reste basé sur celui de la période 1986-90. Les Etats membres s'engagent en outre à ne pas instituer ou rétablir de subventions à l'exportation pour les produits ou groupes de produits agricoles qui n'étaient pas subventionnés pendant la période de référence. Réductions du soutien interne : La Mesure globale du soutien totale (MGS totale), qui correspond à la somme de toutes les mesures de soutien interne par produit ou globales qui ne peuvent bénéficier d'une exemption, doit être réduite de 20 % en six ans dans le cas des pays développés et de 13,3 % en dix ans dans le cas des pays en développement (aucune réduction n'étant demandée aux pays les moins avancés). A la fin de la période de mise en oeuvre, le niveau du soutien interne sera consolidé. Les engagements de réduction ne s'appliquent pas aux subventions dites de « catégorie verte »: aides générales de l'Etat (recherche, lutte contre les maladies, services d'infrastructure et dispositifs de sécurité alimentaire), soutien du revenu découplé (de la production), aide à l'ajustement structurel, versements directs au titre de programmes de protection de l'environnement et de programmes d'aide régionale. Sont également exclus des engagements de réduction de la MGS totale les versements directs aux producteurs au titre de programmes de limitation de la production, certaines aides publiques destinées à encourager le développement agricole et rural dans les pays en développement et d'autres formes de soutien qui ne représentent qu'une faible part (5 % dans le cas des pays développés et 10 % dans celui des pays en développement) de la valeur de la production du produit considéré ou, dans le cas d'un soutien non spécifique, de la valeur de la production agricole totale. - 105 - Encadré 4. Principaux éléments de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) L'Accord général sur le commerce des services (AGCS) comprend l'accord proprement dit et une série d'annexes traitant de la situation particulière de différents secteurs de services, ainsi que des listes d'engagements (équivalant aux engagements en matière d'accès aux marchés négociés pour le commerce des marchandises). La première partie de l'accord définit son champ d'application - à savoir la fourniture d'un service en provenance du territoire d'ur membre et à destination du territoire d'un autre membre (services transfrontières), la foumiture d'un service sur le territoire d'un membre à l'intention d'un consommateur d'un autre membre (par exemple, tourisme), la fourniture d'un service grâce à une présence commerciale sur le territoire d'un autre membre (par exemple, une succursale d'une banque étrangère), et la fourniture de services par des personnes physiques d'un membre sur le territoire d'un autre (par exemple, dans le secteur du bâtiment). La deuxième partie de l'accord énonce des obligations et des disciplines générales. Chaque membre doit accorder le traitement de la nation la plus favorisée. L'exemption de cette obligation accordée à un membre doit être réexaminée dans un délai de cinq ans et sa durée est limitée à dix ans. Pour assurer la transparence, les membres doivent publier l'ensemble des lois et règlements se rapportant à cet accord. Etant donné que ce sont les règlements intérieurs, et non les mesures à la frontière, qui affectent le plus le commerce des services, toutes les mesures d'application générale de ce genre doivent être administrées de façon raisonnable, objective et impartiale. L'accord contient en outre des dispositions en matière de reconnaissance mutuelle concernant, par exemple, la délivrance d'autorisations, de licences ou de certificats pour la fourniture de services. Les pratiques commerciales restrictives doivent faire l'objet de consultations entre les parties en vue de leur élimination. La troisième partie de l'accord contient des dispositions relatives à l'accès aux marchés et au traitement national qui font l'objet d'engagements spécifiques inscrits dans des listes nationales, au lieu d'être considérés comme des obligations générales. Au ler septembre 1994, 95 participants avaient soumis leurs listes (dont une liste unique pour les 12 membres de l'Union européenne). Ces listes indiquent les activités de service pour lesquelles des engagements ont été contractés et les limites imposées pour chaque mode de prestation, en matière d'accès au marché (par exemple, nombre de prestataires, nombres d'opérations, nature de l'entité juridique par l'intermédiaire de laquelle le service est fourni) ou en matière de traitement national. La quatrième partie jette les bases de la libéralisation progressive du commerce des services, pour laquelle les membres engageront des séries de négociations successives et établiront des listes d'engagements spécifiques. La cinquième partie contient des dispositions institutionnelles définissant notamment les procédures de consultation et de règlement des différends et instituant un Conseil du commerce des services. Les annexes portent sur le mouvement des personnes physiques, les services financiers (principalement les services bancaires et les services d'assurances), l'accès et le recours aux réseaux et services publics de télécommunications, les services de transport aérien (hormis les droits de trafic et les activités directement liées à l'utilisation de ces droits), les négociations en vue de la libéralisation progressive des télécommunications de base (qui doivent être achevées au plus tard le 30 avril 1996) et en vue de la libéralisation des services maritimes (qui doivent être achevées au plus tard en juin 1996), et les mesures visant le mouvement des personnes physiques. Il n'est pas possible de quantifier les engagements en matière de libéralisation du commerce des services comme on a pu le faire pour le commerce des marchandises (voir l'Encadré 5 pour la description du contenu des listes). Comme il n'existe pas de nomenclature internationale des services marchands couvrant les différents modes de prestation, on ne dispose d'aucune série complète de données permettant d'estimer avec exactitude les importations de tels ou tels services selon le mode de livraison. De surcroît, dans ce secteur, il n'y a pas d'équivalent des droits de douane; les restrictions éventuellement imposées aux services et aux prestataires étrangers revêtent habituellement la forme de règlements régissant la fourniture des services. Il est difficile, voire impossible, d'évaluer l'effet de ces mesures ou de leur suppression. Le fait important pour les pays en développement est que presque tous les membres ont contracté des engagements concernant le mouvement des personnes physiques, bien que ceux-ci soient souvent assortis d'une clause de mutation intragroupe. Par ailleurs, les engagements pris par les pays développés s'appliquent généralement à la fourniture transfrontière de services à forte intensité de main-d'oeuvre, comme les services informatiques, les services professionnels et les services de construction. La plupart des pays en développement se sont engagés quant à eux à consolider ou libéraliser l'accès à leur marché pour les services liés au tourisme et aux voyages, notamment en assouplissant les restrictions à l'investissement étranger visant les exploitants d'hôtels et de villages - 106 - de vacances. Ces engagements auront vraisemblablement pour effet d'améliorer l'offre dans ce secteur clé qui est la principale source de devises de nombreux pays en développement insulaires et de nombreux pays parmi les moins avancés. En outre, certains pays en développement ont saisi l'occasion offerte par l'AGCS pour établir des listes d'engagements, consolidant ainsi leur processus de réforme interne. L'amélioration de la qualité des services qui résultera de la libéralisation et de l'intensification de la concurrence contribuera plus généralement à l'amélioration de l'efficacité, à la protection des consommateurs et à la croissance dans tous les pays. Encadré 5. Description des listes d'engagements concernant le commerce des services Dans sa liste nationale, chaque Etat membre indique les secteurs et activités de service auxquels s'appliqueront les obligations en matière d'accès aux marchés et de traitement national énoncées dans l'Accord général sur le commerce des services. Pour chaque activité inscrite dans la liste, il y a huit rubriques concernant les obligations et les quatre modes de prestation caractérisant le commerce international des services, à savoir: - la fourniture transfrontière d'un service à un consommateur établi sur le territoire de l'Etat membre; - l'utilisation à l'étranger, par un résident d'un Etat membre, d'un service acheté sur le territoire d'un autre membre; - la présence commerciale, c'est-à-dire la fourniture d'un service sur le territoire d'un Etat membre par un fournisseur étranger établi dans cet Etat membre; - la présence de personnes physiques, c'est-à-dire l'entrée et le séjour temporaire de personnes étrangères sur le territoire d'un Etat membre pour la fourniture d'un service. Les listes indiquent que les membres s'engagent de façon obligatoire à autoriser la fourniture d'un service aux conditions spécifiées et à n'imposer aucune autre mesure susceptible de limiter l'accès au marché ou l'activité du prestataire de service. C. Aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce L'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au conmmerce (ADPIC) établit des normes minimales de protection pour chaque catégorie de droits. Ces normes doivent être énoncées dans la législation nationale de chaque membre de l'OMC et elles doivent être appliquées selon le principe du traitement de la nation la plus favorisée et du traitement national (Encadré 6). Elles reprennent et étendent à tous les membres de l'OMC les obligations de fond contenues dans les principaux traités administrés par l'OMPI, à savoir la Convention de Berne pour la protection du droit d'auteur et la Convention de Paris pour la protection de la propriété industrielle, en y ajoutant d'autres obligations portant sur des points où il a été jugé bon de compléter ces conventions. En particulier, l'accord fixe les conditions d'exercice de certains droits, qui n'étaient pas soumis à des normes, comme les brevets; il énonce des disciplines concernant le respect des droits de propriété intellectuelle et il établit un mécanisme de règlement des différends efficace. L'une des principales caractéristiques de l'accord est qu'il impose aux Etats membres de prévoir, dans leur législation nationale, des procédures et des voies de recours efficaces pour faire respecter les droits de propriété intellectuelle dans l'intérêt des détenteurs de ces droits, qui sont principalement des entreprises privées. Il est cependant admis que les membres ne sont pas obligés d'instituer un système judiciaire distinct pour faire respecter les droits de propriété intellectuelle. Après l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'OMC, le nombre de pays garantissant la protection de la propriété intellectuelle augmentera progressivement. Les pays développés disposent d'un délai d'un an pour appliquer les dispositions de l'accord, les pays en développement d'un délai de cinq ans et les pays les moins avancés d'un délai de 11 ans prorogeable. Des dispositions transitoires spéciales s'appliquent aux pays en développement qui n'accordent pas la protection par - 107 - des brevets à certains domaines de la technologie, comme celui des produits pharmaceutiques ou des produits chimiques agricoles. Encadré 6. Principaux éléments de l'Accord sur les aspects de droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce L'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC), y compris le commerce des marchandises de contrefaçon, comprend trois parties. La première énonce des dispositions générales et des principes fondamentaux, notamment celui du traitement national, en vertu duquel chaque Etat membre doit accorder aux ressortissants des autres membres un traitement non moins favorable que celui qu'il accorde à ses propres ressortissants en ce qui concerne la protection de la propriété intellectuelle. Elle prévoit aussi l'application du traitement de la nation la plus favorisée, ce qui est une nouveauté dans un accord international relatif à la propriété intellectuelle. La deuxième partie de l'accord traite successivement de chaque droit de propriété intellectuelle: le droit d'auteur, y compris les droits sur les programmes d'ordinateur, les bases de données, les enregistrements sonores et les films; les marques de fabrique ou de service; les indications géographiques (les membres doivent empêcher l'utilisation de toute indication susceptible d'induire le consommateur en erreur quant à l'origine géographique d'un produit); les dessins et modèles industriels; les brevets; les schémas de configuration de circuits intégrés; et les renseignements non divulgués. En matière de brevets, l'accord impose l'obligation générale d'appliquer les dispositions de fond de la Convention de Paris (1967). Il impose aussi la protection par des brevets, pendant 20 ans, de toute invention de produit ou de procédé dans pratiquement tous les domaines technologiques. Les membres pourront cependant exclure de la brevetabilité les inventions dont l'exploitation commerciale est prohibée pour protéger l'ordre public ou la moralité. Les autres exceptions autorisées concement les méthodes diagnostiques, thérapeutiques et chirurgicales et les espèces végétales et animales autres que les micro-organismes, ainsi que les procédés essentiellement biologiques d'obtention de végétaux ou d'animaux (autres que les procédés microbiologiques). Toutefois, les membres doivent prévoir la protection des variétés végétales par des brevets ou par un système sui generis (du genre des droits d'obtenteur prévus dans une Convention de l'UPOV). L'accord contient des dispositions détaillées concemant les licences obligatoires et l'utilisation d'un brevet par l'Etat sans le consentement du titulaire du brevet. La protection des schémas de configuration de circuits intégrés doit être accordée conformément aux dispositions du Traité de Washington sur la propriété intellectuelle en matière de circuits intégrés qui a été ouvert à la signature en mai 1989, auxquelles s'ajoutent un certain nombre de dispositions supplémentaires. La demière section de la deuxième partie de l'Accord a trait au contrôle des pratiques anticoncurrentielles dans les licences contractuelles. Elle prévoit la tenue de consultations entre les gouvemements lorsqu'il y lieu de penser que des pratiques ou conditions en matière de concession de licences constituent un usage abusif de droits de propriété intellectuelle et ont un effet préjudiciable sur la concurrence. La troisième partie de l'accord impose aux Etats membres l'obligation de prévoir dans leur législation nationale des procédures et des voies de recours permettant de faire respecter les droits de propriété intellectuelle et pouvant être invoquées aussi bien par les titulaires de droits étrangers que par les ressortissants de l'Etat membre. Elle contient des dispositions concemant notamment les éléments de preuve, les injonctions, les dommages-intérêts et les autres voies de recours, au titre desquelles les autorités judiciaires sont notamment habilitées à ordonner l'enlèvement ou la destruction des marchandises portant atteinte à un droit et à imposer des peines d'emprisonnement et des amendes suffisantes pour décourager les actes délibérés de contrefaçon de marques de fabrique ou de piratage portant atteinte à un droit d'auteur commis à une échelle commerciale. En ce qui conceme l'application de l'accord, les pays développés devront mettre leur législation et leurs pratiques en conformité avec ses dispositions avant l'expiration d'une période transitoire d'un an. Les pays en développement et les pays qui sont en train de passer d'une économie planifiée à une économie de marché disposent d'un délai de cinq ans, et les pays les moins avancés d'un délai de 11 ans. En fait, les pays en développement sont assez nombreux à avoir adhéré aux Conventions de Paris et de Berne. Nombre d'entre eux appliquent déjà des règles minimales en matière de protection de la propriété intellectuelle sur la base du traitement national, bien que l'étendue de cette protection soit très variable. Les avantages qui pourraient découler de l'accord pour les pays en développement sont notamment l'établissement d'un cadre favorisant davantage les efforts de recherche nationaux, le transfert de technologie et l'investissement étranger direct. Toutefois, les moyens à mettre en oeuvre pour faire respecter les droits de propriété intellectuelle constitueront une charge - 108 - administrative supplémentaire (ce dont il est expressément question dans l'Accord) 13, et les secteurs qui, en l'absence de législation nationale en la matière, produisaient des marchandises qui seront désormais considérées comme des marchandises de contrefaçons pourraient avoir à supporter des redevances et des coûts d'ajustements plus élevés. Les obligations en matière de brevets pourraient aussi entraîner le renchérissement de certains produits, comme les produits pharmaceutiques et les produits agricoles, dans certains pays en développement. Toutefois, ces hausses de prix devraient être faibles et l'accord lui-même contient des dispositions destinées à atténuer toutes conséquences négatives pour les pays en développement. D. Règlement des différends L'amélioration des règles existantes et leur extension à de nouveaux domaines n'auraient guère de valeur en l'absence d'un mécanisme de règlement des différends efficace pour faire respecter ces obligations. C'est pour cette raison que le mécanisme de règlement des différends au GATT est considéré depuis longtemps comme un élément essentiel du système commercial multilatéral. Il donne aux pays la possibilité de contester les mesures prises par leurs partenaires commerciaux et d'obtenir un jugement sur la compatibilité de ces mesures avec les dispositions de l'Accord général. Après leur adoption par le Conseil du GATT, ces jugements font autorité pour obtenir le retrait des mesures en cause. Le Mémorandum d'accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends apporte des améliorations considérables aux procédures du GATT en la matière. La première modification qui est peut-être aussi la plus importante est la suppression de la nécessité d'un consensus à toutes les étapes de la procédure, jusqu'à l'adoption des décisions du jury. Au lieu de cela, un consensus « négatif » sera nécessaire pour stopper les poursuites à n'importe quelle étape de la procédure officielle des règlements de différends. Cette modification renforcera considérablement la confiance de toutes les nations commerçantes, petites ou grandes, dans le système commercial multilatéral, puisqu'elle abolit le risque de blocage de la procédure. Toutefois, pour faire en sorte que cette automaticité s'accompagne d'une plus grande confiance dans les résultats du mécanisme de règlement des différends, il est prévu qu'un organe d'appel procédera à un examen indépendant avant que les recommandations faites par un groupe spécial ne deviennent juridiquement contraignantes. En outre, des délais plus précis et plus brefs sont fixés à chaque stade de la procédure. L'une des principales dispositions du Mémorandum d'accords réaffirme que les membres ne peuvent déterminer unilatéralement l'existence d'une violation ou suspendre des concessions, et doivent appliquer les règles et procédures de règlement multilatéral des différends énoncées dans le mémorandum. Du point de vue des pays en développement, il faut noter que les dispositions de la Décision de 1966 sur les règlements des différends continueront à s'appliquer dans le cadre des procédures de règlement des différends de l'OMC Il. Bien que cette décision ait rarement été invoquée, notanument parce qu'il y a peu de temps que les pays en développement recourent plus souvent aux procédures de règlement des différends du GATT, cette décision contient des dispositions intéressant tout particulièrement les pays en développement, telles que l'accès automatique aux « bons offices » du Directeur général du GATT/OMC pour trouver un moyen de médiation et une solution 13. Le fait que les plaintes en situation de non-violation ne seront pas soumises avant cinq ans à une procédure de règlement des différends est particulièrement important pour les pays en développement. 14. Décision de 1966 sur les procédures relevant de l'Article XXIII (BISD 14S/18). - 109 - satisfaisante aux différends, et l'obligation pour les groupes spéciaux de mener à bien leur délibérations dans des délais plus brefs. Encadré 7. Principaux éléments du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends dans le cadre de l'OMC Si un différend ne peut être réglé par voie de consultations, le Mémorandum d'accord sur le règlement des différends prévoit l'établissement d'un groupe spécial, au plus tard lors de la réunion de l'Organe de règlement des différends (ORD) qui suit celle à laquelle un recours a été déposé, à moins que l'organe ne se prononce à l'unanimité contre l'établissement de ce groupe spécial. Le Mémorandum d'accord établit en outre des règles et des délais précis pour déterminer le mandat et la composition des groupes spéciaux. Si les parties ne parviennent pas à se mettre d'accord sur la composition des groupes (qui comprennent généralement trois membres), celle-ci sera déterminée par le Directeur général. En règle générale, un groupe spécial a un délai de six mois pour rendre ses conclusions. En cas d'urgence, ce délai est de trois mois. Le rapport du groupe spécial doit être adopté dans les 60 jours suivant la date à laquelle il a été distribué, à moins que l'Organe d'appel ne décide par consensus de ne pas l'adopter ou à moins que l'une des parties ne lui notifie son intention de faire appel. Un organe d'appel, composé de sept personnes dont trois devront siéger pour une affaire donnée, sera institué. L'appel sera limité aux questions de droit couvertes par le rapport du groupe spécial et aux interprétations du droit données par celui-ci. La durée de la procédure d'appel ne dépassera pas 60 jours à compter de la date à laquelle une partie au différend notifie formellement sa décision de faire appel. Le rapport de l'organe d'appel sera adopté par l'ORD et accepté sans réserve par les parties, dans les 30 jours suivant sa distribution aux membres, à moins que l'ORD ne décide par consensus de ne pas l'adopter. Une fois que le rapport d'un groupe spécial ou de l'organe d'appel est adopté, la partie concemée doit notifier ses intentions quant à l'application des recommandations adoptées. Si elle se trouve dans l'impossibilité de s'y conformer immédiatement, un délai raisonnable lui sera imparti; il sera fixé soit par accord entre les parties avec l'approbation de l'ORD, dans les 45 jours suivant la date d'adoption du rapport, soit par arbitrage dans un délai de 90 jours. L'accord énonce en outre des règles de compensation et de suspension des concessions en cas de non-application. Dans un délai déterminé, les parties peuvent engager des négociations en vue de trouver une compensation mutuellement acceptable. Si les parties ne se mettent pas d'accord, la partie plaignante peut demander à l'ORD l'autorisation de suspendre l'application de concessions ou d'autres obligations à l'égard de l'autre partie au différend. L'ORD accordera cette autorisation dans un délai de 30 jours à compter de la date d'expiration du délai convenu pour la mise en oeuvre des recommandations. Tout désaccord sur le niveau de la suspension proposé sera soumis à arbitrage. En principe, la suspension de concessions doit intervenir dans le secteur qui fait l'objet du différend porté devant le groupe spécial. En cas d'impossibilité ou d'inefficacité, la suspension peut être effectuée dans un autre secteur relevant du même accord. Si cela s'avère impossible ou inefficace, et si les circonstances sont suffisamment graves, la suspension des concessions pourra avoir lieu au titre d'un autre accord visé. Une autre modification importante - concernant non pas les procédures, mais le fonctionnement du mécanisme de règlement des différends dans l'ensemble du système - est le regroupement de toutes les procédures de règlement les divers prévues par des différents accords (accords sur le commerce des marchandises et des services, accord sur les ADPIC) en un système unique relevant d'un organe de règlement des différends. Cette intégration des mécanismes d'application de tous les accords reflète parfaitement l'intégration des droits et obligations qu'implique l'engagement commun des membres de l'OMC. Cette modification garantit l'examen par les membres de l'OMC, au plus haut niveau politique, des questions concernant le respect des obligations dans un domaine particulier (comme les mesures antidumping). E. Examen des politiques commerciales Dans le cadre de l'OMC, le Mécanisme d'examen des politiques commerciales (MEPC) acquiert un statut permanent et est doté d'un mandat plus large que celui qui avait été prévu initialement, à la suite de l'examen à mi-parcours des négociations tenu à Montréal en 1989. Le mécanisme a pour objet de contribuer à ce que tous les membres respectent davantage les règles, - 110 - disciplines et engagements définis dans les accords commerciaux multilatéraux et, le cas échéant, dans les accords commerciaux plurilatéraux, et donc à faciliter le fonctionnement du système commercial multilatéral en permettant une transparence accrue et une meilleure compréhension des politiques et pratiques commerciales des membres. Il permet donc d'examiner et d'évaluer périodiquement et collectivement l'ensemble des politiques et pratiques commerciales des différents membres et leur incidence sur le fonctionnement du système commercial multilatéral. Il n'est toutefois pas destiné à servir de base pour assurer le respect d'obligations spécifiques découlant des accords, ni pour des procédures de règlement des différends, ni à imposer aux membres de nouveaux engagements en matière de politique. L'examen est effectué à la lumière des besoins, des politiques et des objectifs généraux du membre concerné dans le domaine de l'économie et du développement, et dans le contexte de son environnement commercial extérieur. Un organe d'examen des politiques commerciales (OEPC) est chargé d'examiner périodiquement les politiques et pratiques commerciales des membres de l'OMC. Cet examen aura lieu tous les deux ans dans le cas des quatre principales entités commerciales (Union europeenne, Etats-Unis, Japon et Canada), tous les quatre ans pour les 16 suivantes (qui comprennent actuellement neuf pays en développement) et tous les six ans pour les autres, un intervalle plus long pouvant être fixé pour les pays les moins avancés. L'examen sera fondé sur un rapport du Secrétariat et sur un exposé sur la politique économique du pays concerné, présenté par ce dernier. L'OEPC proçédera en outre à une analyse annuelle des faits survenant dans l'environnement commercial international qui ont une incidence sur le système commercial multilatéral, en s'appuyant sur un rapport qnnuel du Directeur général décrivant les principales activités de l'OMC et mettant en lumière les problèmes posés par les grandes orientations qui affectent le système commercial. Etant donné que le Mécanisme d'examen des politiques commerciales existe depuis plus de cinq ans et est un élément bien établi du système du GATT, il est d'ores et déjà possible de tirer des conclusions sur sa contribution à l'instauration d'un système commercial plus ouvert et plus stable. La première est qu'il encourage effectivement l'examen interne des politiques commerciales dans les pays concernés. Pour procéder à un examen, établir un rapport officiel et répondre aux questions posées par le Secrétariat lors de la préparation de son rapport, les gouvernements sont amenés à examiner attentivement la structure générale et l'impact de leurs politiques commerciales. Dans le cas des pays en développement, cette expérience a été particulièrement profitable car elle a permis d'évaluer et, le cas échéant, d'améliorer les programmes de réformes internes, ou de leur donner une plus grande impulsion, tout en renforçant la coopération interorganisations dans les nombreux domaines visés par le Cycle d'Uruguay (agriculture, services, protection de la propriété intellect lelle, etc.). Pour les partenaires commerciaux, le Mécanisme d'examen des politiques commerciales est un moyen d'analyser en détail les politiques et pratiques commerciales pour faire connaître leurs principales préoccupations et évaluer périodiquement si des réponses satisfaisantes leur sont apportées. Les différents éléments du processus d'examen des politiques commerciales ont permis aux pays d'évaluer leurs réformes commerciales et économiques, et ont peut-être contribué danm une certaine mesure à la libéralisation obtenue dans le cadre du Cycle d'Uruguay. Dans l'avenir, ce processus aidera les membres de l'OMC à évaluer l'application des accords et à détecter à l'avance les tendances susceptibles d'inquiéter tous les participants au système commercial. - 111 - Tableau 1 Champ des consolidations avant et après le Cycle d'Uruguay - Produits industriels (Nombre de lignes, milliards de dollars et pourcentages) Groupe de pays ou région Nombre Valeur des Pourcentage de lignes Pourcentage d'importations de lignes importations tarifaires consolidées soumises à des taux consolidés Avant Après Avant | Après Total 249.573 1.089,0 43 83 6 87 Par grand groupe de pays: Economies développées 86.369 737,2 78 99 94 99 Economies en développement 163.204 352,1 21 73 13 61 Economies en transition 18.962 34,7 73 98 74 96 Par région: Amérique du Nord 14.136 325,7 99 100 99 100 Amérique latine 64.136 40,4 38 100 57 100 Europe occcidentale 57.851 239,9 79 82 98 98 Europe centrale 23.565 38,1 63 98 68 97 Afrique 21.500 18,5 13 65 26 84 Asie 87.944 461,4 16 68 32 70 Source: Secrétariat du GAIT. - 112 - Tableau 2 Réductions tarifaires moyennes sur les produits industriels' (Milliards de dollars et pourcentages) Groupe de pays Importations13 Moyennes tarifaires pondérées par I J les échanges commerciaux3 J Avant CU [ Après ] Réduction I I~ ~ CU IlI Tous participants Importations en provenance du Monde 1552,8 9,9 6,5 34 Amérique du Nord 333,5 8,9 5,5 38 Amérique latine 69,1 9,1 6,1 33 Europe occidentale 463,1 9,8 6,1 38 Europe centrale/orientale 37,9 7,7 5,7 26 Afrique 39,2 3,9 2,7 31 Asie 610,0 11,4 7,8 32 Economies développées l l Importations en provenance du Monde 1118,4 6,2 3,7 40 Amérique du Nord 262,3 5,1 2,8 45 Amérique latine 55,7 4,9 3,3 33 Europe occidentale 362,4 6,4 3,5 45 Europe centrale/orientale 21,3 4,0 2,4 40 Afrique 34,1 2,7 2,0 26 Asie 382,6 7,7 4,9 36 Economies en développement Importations en provenance: du Monde 399,5 20,5 14,4 30 Amérique du Nord 70,5 23,2 15,7 32 Amérique latine 13,0 27,6 18,5 33 Europe occidentale 78,3 25,8 18,3 29 Europe centrale/orientale 8,3 18,4 15,1 18 Afrique 5,0 12,3 8,0 35 Asie 224,4 17,8 12,7 29 Economies en transition Importations en provenance du Monde 34,8 8,6 6,0 30 Amérique du Nord 0,7 8,6 5,5 36 Amérique latine 0,4 4,2 2,4 43 Europe occidentale 22,3 9,0 6,2 31 Europe centrale/orientale 8,2 6,4 4,7 27 Afrique 0,2 4,1 2,1 49 Asie 3,0 12,4 8,5 31 'A l'exclusion du pétrole. 2'mportations des 44 pays participant à la Base de données intégrée du GATT, de toutes provenances, à l'exclusion des échanges intra-européens). 3Comprend les lignes tarifaires dont les tarifs ont été réduits (hors consolidation des plafonds). Source Secrétariat du GATT. - 113 - Tableau 3 Réductions tarifaires sur ls produits Industriels, par catégorie - Pays développés (Milîliards de dollars et pourcentages) Valeur des imporations Moyennes tarifaires pondérées par: Catégorie de produit Toutes Pays en Importations de Importations provenant des provenances développement toutes provenances pays en développement l Avant Après % Avant Après | l ~~ ~ ~~~ ~~~~~~~~ ~~~~~~CU CU Réd. CU CU | Réd. Tous produits industriels' 736,9 169,7 6,3 3,8 40 6,8 4,3 37 Poisson et produits à base de poisson 18,5 10,6 6,1 4,5 26 6,6 4,8 27 Bois, pâte à papier, papier, et 40,6 11,5 3,5 1,1 69 4,6 1,7 63 meubles Textiles et vêtements 66,4 33,2 15,5 12,1 22 14,6 11,3 23 Cuirs, caoutchouc et chaussures 31,7 12,2 8,9 7,3 18 8,1 6,6 19 Métaux 69,4 24,4 3,7 1,4 62 2,7 0,9 67 Produits chimiques et fournitures 61,0 8,2 6,7 3,7 45 7,2 3,8 47 photographiques Matériel de transport 96,3 7,6 7,5 5,8 23 3,8 3,1 18 Machines non électriques 118,1 9,8 4,8 1,9 60 4,7 1,6 66 Machines électriques 86,0 19,2 6,6 3,5 47 6,3 3,3 48 Minéraux, métaux précieux 73,0 22,2 2,3 1,1 52 2,6 0,8 69 et pierres gemmes Produits manufacturés, n.d.a. 76,1 10,9 5,5 2,4 56 6,5 3,1 52 Produits tropicaux industriels 32,8 14,4 4,2 2,0 52 4,2 1,9 55 Produits provenant des ressources 80,2 33,4 3,2 2,1 34 4,0 2,7 33 naturelles' 'A l'exclusion des produits pétroliers. Source: Secrétariat du GAIT. - 114 - Tableau 4 Modification de la progresivité des droits pour les produits importés de pays en développement par le Canada, l'Union européenne, le Japon et les Etats-Unis (Réduction absolue des droits à chaque stade de la transformation) Canada Union Japon Etats-Unis europeenne l Peaux et cuirs Bruts 0,0 0.0 0,2 0.0 Demi-produits 3,4 0,6 4,3 0,9 Produits finis 7,5 2,3 1,5 0,9 Total 6,0 1,0 1,7 0,8 Caoutchouc Brut 0.0 0,0 0.0 0,0 Demi-produits 3.8 2,3 4,8 2,0 Produits finis 4,8 2.2 3,2 1,4 Total 2,5 0,5 0,5 0,5 Bois Bois bruts 0,2 0,0 0,0 0,1 Panneaux à base de bois 2,7 3,2 9,4 0.6 Demi-produits 0,6 0,5 2,0 1.2 Articles en bois 4,7 5,4 2.2 2,5 Total 2,3 1,7 2,1 1,3 l Papier Pâte à papier et déchets 0,0 0,0 2,2 0,0 Papiers et cartons 6.5 7,9 5,2 1,2 Imprimés 7,4 1,1 0,3 0,5 Articles en papier 10,3 10,3 4,2 4,8 Total 7.4 3,5 2,8 2,2 Jute Fibres - 0.0 0,0 0,0 Fils 6,0 5,3 10,0 3,7 Tissus 4,9 5,0 10,0 0,0 Total 5.3 4,5 9,1 0,4 Cuivre Brut 0,4 0,0 3,1 0,3 Demi-produits 1,8 1,2 3,9 0,4 Total 1,7 0.1 3,2 0,3 Nickel Brut 0,0 0,0 0,6 0,0 Demi-produits 4,6 2,0 3,0 0O. Total 0.1 0,0 0,6 0,0 Aluminium Brut 0,0 0,3 0,9 0,3 Demi-produits 1,2 2,5 2,0 0,0 Total 0,9 0,9 1,0 0,2 Plomb Brut 0,2 0,9 5,4 1,6 Demi-produits 2,6 2,8 0,0 Total 0,2 0,9 5,3 1.4 Zinc Brut 7,0 0,9 2,5 0,0 Demi-produits 1,6 3,0 2,9 0,8 Total 6,9 1,4 2,5 0,0 Etain Brut 0,1 0,0 0,1 0,0 Demi-produits 0,0 3,2 1,2 1,2 Total 0,1 0,0 0,1 0,0 Tabacs Bruts 2,8 4,0 0,0 3,4 Fabriqués 9,2 25,6 3,1 4,4 Total 7,5 5.7 0,2 3,5 Source: Secrétariat du GATr. - 115 - Tableau 5 Champ des consolidations avant et après le Cycle d'Uruguay - Produits agricoles (Nombre de lignes, milliards de dollars et pourcentages) Groupe de pays ou région Nombre Valeur des Pourcentage des lignes Pourcentage d'importations de lignes importations tarifaires consolidées soumises à des taux consolidés Avant CU T Après CU Avant CU Après CU Par grand groupe de pays: Economies développées 14.976 84,2 58 100 81 100 Economies en développement 23.615 30,4 18 100 25 100 Economies en transition 2.841 4,8 51 100 54 100 Par région: Amérique du Nord 2.297 19,6 92 100 96 100 Amérique latine 8.867 5,6 36 100 74 100 Europe occidentale 11.345 38,4 45 100 87 100 Europe centrale 3.502 5,7 45 100 50 100 Asie 12.660 49,1 17 100 40 100 Source: Secrétariat du GATT. - 116 - Tableau 6 Réductions tarifaires et importations de produits agricoles - Pays développés (Millions de dollars et pourcentages) Valeur des importations Réduction en pourcentage des droits Catégorie de produits Toutes Pays en provenances développement Tous produits agricoles 84.240 38.030 37 Café, thé, cacao, maté 9.136 8.116 35 Fruits et légumes 14.575 8.887 36 Graines oléagineuses, graisses et huiles 12.584 6.833 40 Autres 15.585 4.233 48 Animaux et produits d'origine animale 9.596 2.690 32 Boissons et liquides alcooliques 6.608 2.012 38 Fleurs, plantes, matières d'origine végétale 1.945 1.187 48 Tabacs 3.086 1.135 36 Epices et préparations à base de céréales 2.767 1.134 35 Sucre 1.730 1.030 30 Céréales 5.310 725 39 Produits laitiers 1.317 48 26 Produits tropicaux 24.022 18.744 43 Produits tropicaux destinés à la préparation de 8.655 8.041 46 boissons Fruits à coque et fruits tropicaux 4.340 3.672 37 Certaines graines oléagineuses, huiles 3.443 2.546 40 Racines, riz, tabacs 4.591 2.497 40 Epices, fleurs et plantes 2.992 1.987 52 Source: Secrétariat du GATIT. - 117 - Tableau 7 Engagements concernant la réduction des subventions à l'exportation, par pays (Millions de dollars) Participant Subventions à l'exportation Décomposition par produit des subventions à l'exportation De base Finales Variation Total 21.334 13.720 -36 Union 13.274 8.496 -36 Viande de boeuf (19%), blé (17%), céréales secondaires (13%), beurre (13%), européenne autres produits laitiers (10%) Autriche 1.235 790 -36 Bétail sur pied (45%), blé (14%), viande de boeuf (13%), fromage (12%) Etats-Unis 929 594 -36 Blé (61%), lait écrémé en poudre (14%) Pologne 774 493 -36 Préparations de viandes (39%), fruits et légumes (21 %) Mexique 748 553 -26 Sucre (76%), préparations à base de céréales (21%) Finlande 708 453 -36 Beurre (25%), céréales secondaires (22%), autres produits laitiers (13%) Suède 572 366 -36 Viande de porc (21 %), blé (21 %), céréales secondaires (17%) Canada 567 363 -36 Blé (47%), céréales secondaires (18%) Suisse 487 312 -36 Autres produits laitiers (65%) Colombie 371 287 -23 Riz (32%), coton (20%), fruits et légumes (23%) Afrique du Sud 319 204 -36 Fruits et légumes (24%), préparations à base de céréales (14%), blé (13%), sucre (10%) Hongrie 312 200 -36 Viande de volaille (30%), viande de porc (26%), blé (11%), fruits et légumes _____ _____ ___ _ __________ ____ (19 % ) Rép. tchèque 164 105 -36 Autres produits laitiers (38%), fruits et légumes (10%) Turquie 157 98 -37 Fruits et légumes (36%), blé (23 %) Nouvelle-Zélande 133 0 -100 Pas disponible Norvège 112 72 -36 Fromage (54%), viande de porc (19%), beurre (12%) Australie 107 69 -36 Autres produits laitiers (32%), lait écrémé en poudre (27%), fromage (25%), beurre (16%) Brésil 96 73 -24 Sucre (56%), fruits et légumes (30%) Rép. slovaque 76 49 -36 Autres produits laitiers (19%), préparations à base de céréales (13%), viande de boeuf (13 %) Roumanie 59 45 -24 Préparations à base de céréales (22%), sucre (19%), viande de boeuf (18%), fruits et légumes (11%) Israël 56 43 -24 Fruits et légumes (59%), plantes (22%), coton (17%) Indonésie 28 22 -24 Riz (100%) Islande 25 16 -36 Viande de mouton (78%), autres produits laitiers (22%) Chypre 19 14 -24 Fruits et légumes (67%), alcool (16%) Uruguay 2 _1 -23 Riz (83%), beurre (12%) Notes: 1. Engagements convertis en dollars à l'aide des taux de change moyens pour 1990-91. Les engagements de réduction s'appliquent à certaines catégories de produits définis dans le présent tableau. 2. Parmi les pays ayant soumis des listes qui n'ont pas de subventions à l'exportation figurent: l'Algérie, Antigua-et-Barbuda, l'Argentine, Bahrein, la Barbade, le Belize, la Bolivie, le Brunéi Darussalam, le Cameroun, le Chili, le Congo, le Costa Rica, la Côte d'Ivoire, la Corée, Cuba, la Dominique, l'Egypte, El Salvador, Fidji, le Gabon, la Grenade, la Gambie, le Ghana, le Guatemala, le Guyana, le Honduras, Hong Kong, l'Inde, la Jamaique, le Japon, le Kenya, le Koweït, Macao, la Malaisie, Malte, le Maroc, Maurice, la Namibie, le Nicaragua, leNigéria, le Pakistan, le Paraguay, le Pérou, les Philippines, la Républiquedominicaine, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les Grenadines, le Sénégal, Singapour, Sri Lanka, le Suriname, le Swaziland, la Thaflande, Trinité-et- Tobago, la Tunisie, la Zambie et le Zimbabwe. Les pays les moins avancés sont exemptés des engagements concernant la réduction des subventions à l'exportation. Source: Secrétariat du GATT. - 118 - Tableau 8 Réduction de l'appui intérieur aux producteurs agricoles (Millions de dollars) Participant De base Finale Variation Total 197.721 162.497 -18 Union européenne 92.390 76.903 -17 Japon 35.472 28.378 -20 Etats-Unis 23.879 19.103 -20 Mexique 9.669 8.387 -13 Canada 4.650 3.720 -20 Finlande 4.186 3.349 -20 Pologne 4.160 3.329 -20 Corée 4.086 3.543 -13 Suisse 3.769 3.016 -20 Suède 3.429 2.743 -20 Autriche 2.534 2.027 -20 Norvège 2.247 1.797 -20 Venezuela 1.305 1.131 -13 Brésil 1.053 912 -13 ThaDlande 866 745 -13 Rép. tchèque 717 574 -20 Israël 654 569 -13 Nouvelle-Zélande 210 268 -20 Hongrie 613 490 -20 Australie 460 368 -20 Rép. slovaque 435 348 -20 Colombie 398 345 -13 Islande 222 177 -20 Chypre 127 110 -13 Maroc 93 81 -13 Tunisie 76 66 -13 Costa Rica 18 16 -13 Afrique du Sud 3 2 -20 Source: Secrétariat du GATT. 119 Tableau 9 Engagements dans le domaine des services, par grand groupe de pays - Economies développées, en développement et en transition - et par région (Nombre de consolidations et pourcentages) Groupe de pays | Nombre d'engagements | Pourcentage du maximum Par grand groupe de pays: Economies développées 2470 61,4 Economies en développement 1806 14,6 Economies en transition 306 47,5 Par région: Amérique du Nord 193 59,9 Amérique latine 738 15,3 Europe occidentale 2002 59,2 Europe centrale 351 43,6 Afrique 396 9,8 Moyen-rient 106 16,5 Asie 796 26,0 Source: Secrétariat du GATT. - 120 - Tableau 10 Engagements dans le domaine des services, par sous-secteur (Nombre de pays) PD | PMA Transition Total PD PMA Transition Total 1. Services fournis aux entreprises 6. Environnement A. Cadres 22 13 3 39 A. Réseau d'égouts 23 6 2 31 B. Informatique 24 21 5 49 B. Evacuation des déchets 24 6 3 33 C. R&D 10 il 2 22 C. Assainissement 23 5 3 31 D. Immobilier 23 3 0 25 D. Autres 23 5 2 30 E. Location/leasing 19 6 2 27 7. Services financiers F. Autres 20 8 2 31 A. Assurance 25 37 5 67 2. Communications B. Services bancaires 23 21 3 48 A. Postes 0 3 O 3 C. Autres 12 10 O 22 B. Messagerie 4 15 3 22 8. Santé l _ l C. Télécommunications I 1 12 3 26 A. Hôpitaux 15 | 15 2 32 -de base 1 8 0 9 B. Autres services de santé 2| 4 1 7 -Valeur ajoutée 19 15 5 38 C. Services sociaux 13 1 I 15 D. Audiovisuel 2 4 0 6 9. Tourisme et voyages E. Autres 6 0 6 12 A. Hôtels et restaurants 25 68 5 98 3. Construction B. Agences de voyage, tours 25 52 5 82 A. Bâtiments 24 21 4 49 C. Guide touristique 24 23 3 50 B.Qénie civil 24 20 4 48 D. Autres - 12 ° 13 C. Installation et montage 23 18 4 45 10. Services récréatifs, culturels et sportifs D. Achèvement et finition 23 12 4 31 A. Loisirs 17 16 1 34 E. Autres 120 13 3 36 B. Agence de presse 22 1 0 23 4. Distribution C. Biblio., archives, musées 5 4 0 9 A. Agents à la commission 23 3 I 27 D. Sports 20 15 1 36 B. Commerce de gros 25 7 5 37 E. Autres 2 2 0 4 C. Commerce de détail 25 8 5 38 11. Transports D. Franchisage 23 5 3 31 A. Transports maritimes 4 10 o 14 E. Autres 14 O 0 14 B. Transpors fluviaux intérieurs 3 1 2 7 5. Education C. Aériens 13 9 3 25 A. Primaire 18 4 4 26 D. Spatiaux 2 0 0 2 B. Secondaire 19 6 3 28 E. Ferroviaires 6 4 1 1 C. Supérieure 18 3 4 25 F. Routiers 17 6 1 24 D. Adultes 18 1 4 23 G. Pipelines 2 1 1 4 E. Autres 3 4 2 9 H. Services auxiliaires 16 10 O 27 1. Autres 14 6 0 20 Note: Là où les sous-secteurs sont encore plus désagrégés, les chiffres se rapportent au nombre moyen de pays qu se sont engagés. Source: Secrétariat du GATT. - 121 - COMITE DU DEVELOPPEMENT COMITE MINISTERIEL CONJOINT ~NA1~O CONSEILS DESDES k CONSEILS DES GOUVERNEURS DE LA BANQUE ET DU FONDS SUR LE TRANSFERT DE RESSOURCES REELLES AUX PAYS EN DEVELOPPEMENT 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Téléphone: (202) 458-2980 Fax: (202) 522-1618 Le 3 octobre 1994 COMMUNIQUÉ 1. Le Comité du développement a tenu sa 49e réunion le 3 octobre 1994 à Madrid (Espagne) sous la présidence de M. Mourad Cherif, Ministre des finances et des investissements du Maroc 1/. Le Comité, qui célèbre lui-même son vingtième anniversaire, s'est associé aux félicitations adressées à la Banque mondiale et au FMI à l'occasion du cinquantième anniversaire de l'accord de Bretton Woods et a noté avec satisfaction la publication par la Banque mondiale de l'étude intitulée «Les leçons du passé, les enjeux de l'avenir». TRANSFERT DE RESSOURCES 2. Le Comité a pour mission principale de suivre la question du transfert de ressources aux pays en développement et en transition. Il se félicite donc du niveau élevé auquel s'est maintenu le volume total de ces transferts; il note la lenteur de la progression de l'aide publique au développement, et engage les pays donateurs à accroître leurs apports dès que possible et à les cibler davantage sur les pays les plus pauvres. Dans les cas appropriés, il juge souhaitables une réduction de l'encours de la dette et l'octroi de conditions plus concessionnelles aux pays les plus pauvres confrontés à des difficultés particulières. Le Comité est conscient des problèmes et des besoins spéciaux des pays qui viennent de traverser une période de bouleversements économiques et politiques, ainsi que de ceux des pays les plus pauvres et très endettés, et il demande aux Administrateurs du Fonds et de la Banque d'examiner des propositions appropriées. 3. Le Comité se félicite qu'un nombre croissant de pays engagés sur la voie de réformes économiques reçoivent depuis quelques années davantage de capitaux privés. Il note les incertitudes qu'une situation mondiale mouvante fait peser sur la durabilité de ces flux, et note aussi que ces apports restent concentrés sur un petit nombre de pays. Il engage les pays qui actuellement ne reçoivent pas de ressources privées à améliorer leur solvabilité par la mise en oeuvre de réformes macroéconomiques et à instaurer un climat favorable au développement d'un solide secteur privé; 1/ M. Lewis T. Preston, Président de la Banque mondiale, M. Michel Camdessus, Directeur général du Fonds monétaire international, M. Willy W. Zapata, Président du Banco de Guatemala et Président du Groupe des Vingt-Quatre, M. Peter Sutherland, Directeur général du GATT, M. James H. Michel, Président du CAD, et M. Peter Mountfield, Secrétaire exécutif, ont pris part à la réunion. Ont également assisté à la réunion les observateurs de plusieurs organisations régionales et internationales. - 122 - les mesures prises à cet effet susciteront une augmentation des investissements étrangers directs et de portefeuille. Le Comité demande au Groupe de la Banque mondiale, au FMI et aux pays industrialisés de poursuivre l'action entreprise pour faciliter et encourager l'apport de capitaux privés à tous les pays en développement et en transition. EFFICACITÉ DE L'AIDE 4. Une collaboration plus étroite entre les pays destinataires, les organisations internatiobnales et les bailleurs de fonds est indispensable à l'efficacité de l'aide. L'aide sera d'autant plus efficace qu'elle est adéquate et que les conditions sont favorables à sa bonne utilisation. De toute évidence, il incombe aux pays destinataires eux-mêmes de faire en sorte que les politiques intemes favorisent l'efficacité de l'aide. Leur action devrait s'inspirer des principes suivants: a. L'application de politiques économiques appropriées et adaptées aux conditions locales est indispensable à l'efficacité de l'aide. b. L'existence de solides capacités administratives et institutionnelles est indispensable à une bonne utilisation de l'aide. c. La «prise en charge» de l'aide par les gouvemements et la participation des autres parties prenantes, notamment des bénéficiaires, sont aussi d'une importance essentielle. 5. Pour leur part, les bailleurs de fonds et les organisations internationales devraient s'inspirer des principes ci-après: a. Les conditions et modalités de l'aide fussent-elles les meilleures, cela ne servira de rieçn en l'absence d'une «prise en charge» résolue de la part du gouvernement destinataire et d'une bonne gestion des affaires publiques. Les donateurs et les destinataires doivent créer un environnement favorable à l'efficacité de l'aide en faisant en sorte que ces conditions soient remplies. b. Les donateurs devraient encourager la participation des diverses parties prenantes (en particulier les femmes, les pauvres et autres groupes défavorisés); cette participation contribue à améliorer la conception des projets et à faire en sorte qu'ils soient correctement exécutés et exploités. Pour ces raisons, la Banque devrait améliorer le dosage des compétences de son personnel et renforcer son système d'incitations. c. L'assistance technique (AT) a d'autant plus de chances d'être efficace qu'elle répond à des besoins clairement définis et qu'elle est adaptée à la capacité d'absorption de ses destinataires. Elle devrait s'articuler à l'environnement institutionnel et, si nécessaire| contribuer à son renforcement, selon les orientations approuvées par le Comité d'aide au développement de l'OCDE (CAD). d. Les organisations multilatérales, dont le FMI, le Groupe de la Banque mondiale et les banques régionales de développement, collaborent étroitement en vue de soutenir les efforts entrepris par les pays eux-mêmes pour mettre en place un cadre de politiques macroéconomiques et structurelles rationnel et favorable au développement du secteur privé - 123 - et au renforcement de la gestion du secteur public. Les programmes d'aide devraient être compatibles avec ce cadre d'action, et avec les priorités de développement que le pays s'est lui-même fixées. L'adoption d'approches novatrices pour atteindre cet objectif est à encourager. La Banque mondiale renforcera ses consultations avec d'autres donateurs qui collaboreront aussi à cette approche. e. Les donateurs devraient accélérer les efforts entrepris pour coordonner et simplifier leurs procédures et pratiques. Il faudrait rendre les opérations d'aide plus transparentes pour accroître la responsabilité. Les donateurs devraient éviter la mise en place de mécanismes incompatibles avec les efforts déployés par les pays destinataires pour assurer la gestion de leurs propres budgets et l'utilisation de l'aide. Les ministres appuient les initiatives récentes du CAD en vue de réduire le recours à des crédits liés. Ils engagent aussi les dc nateurs à minimiser les coûts additionnels qu'impliquent les distorsions commerciales inhérentes à l'octroi d'aides liées, lorsque cela est possible sans réduction du volume des apports. f. Les principes du CAD constituent un cadre approprié pour améliorer la coordination de l'aide. Les réunions des groupes consultatifs et des tables rondes sont plus efficaces lorsqu'elles sont précédées d'une active participation du gouvernement destinataire et de consultations avec d'autres donateurs. Les questions inscrites à l'ordre du jour des groupes consultatifs devraient viser non seulement la mobilisation des ressources, mais aussi la stratégie de développement, l'utilisation de l'aide, la coordination de l'aide et l'assistance technique. g. Il faut poursuivre et élargir les efforts entrepris récemment pour améliorer l'efficacité de la Banque mondiale et d'autres organismes de développement, en mettant l'accent sur leur contribution au développement et les résultats sur le terrain. Il faudrait chercher en particulier: à intervenir sur la base de programmes nationaux plutôt que de projets individuels; à améliorer la qualité des projets au stade de leur entrée dans le portefeuille; à renforcer les politiques d'évaluation rétrospective et de diffusion de l'information; à simplifier les procédures; à assurer d'urgence l'adéquation des réseaux de bureaux locaux; et à revoir les incitations offertes au personnel pour privilégier la contribution au développement. h. L'aide peut aussi contribuer à stimuler l'investissement privé; les institutions comme l'AMGI et la SFI peuvent jouer un rôle utile, mais doivent porter toute l'attention voulue à l'impact sur le développement. i. Beaucoup de ces principes sont tout aussi valables pour les pays en transition. Cependant, dans leur cas, il faut, à divers degrés selon le pays en cause, faire davantage pour sensibiliser les décideurs comme l'ensemble du public au fonctionnement d'une économie de marché et à la complémentarité des rôles des secteurs public et privé. 6. Le Comité suivra de près ces diverses questions lors de ses prochaines réunions et attend notamment avec intérêt le rapport de son groupe de travail sur les banques multilatérales de développement. - 124 - L'URUGUAY ROUND ET LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT ET EN TRANSITION 7. Le Comité a examiné les résultats des négociations récemment achevées de l'Uruguay Round et leur impact sur les pays en développement et les pays en transition. A ce stade, il n'a pas été possible d'aller au-delà d'une évaluation préliminaire des effets probables. Les ministres ont également considéré les implications de ces résultats pour les activités futures de la Banque mondiale et du FMI. Ils estiment que: a. Outre ses effets à l'échelon mondial, l'heureux aboutissement de l'Uruguay Round offrira à terme des avantages significatifs aux pays en développement, grâce à l'élargissement de l'accès aux marchés, à l'intégration de nouveaux secteurs au système, et au renforcernent des règles et des institutions. Il est donc essentiel que les accords soient ratifiés et appliqués sans tarder. b. Ces avantages iront en particulier aux pays qui appliquent de bonnes politiques macroéconomiques et entreprennent des réformes orientées vers le marché. c. Plusieurs pays en développement devraient bénéficier en particulier de l'extension graduelle du système multilatéral aux textiles et aux vêtements, même si le calendrier de libéralisation doit retarder la réalisation de ces avantages. d. Certains pays pourraient avoir besoin d'une aide pour s'ajuster au renchérissement des prix mondiaux des denrées alimentaires et à l'érosion des préférences, bien que la plupart d'entre eux doivent gagner à la réduction des subventions agricoles. D'après les premières études faites par la Banque et le Fonds, les effets négatifs semblent devoir être assez limités! et les instruments existants paraissent suffisants pour y faire face. De nouvelles recherches pourraient permettre de préciser ces estimations. Entre-temps, la Banque et le Fonds doivent être prêts à s'attaquer à ces problèmes. e. A plus long terme, il est important de continuer à progresser vers une libéralisation commerciale mutuellement avantageuse et d'éviter de nouvelles formes de protectionnisme. f. Il incombe à la Banque et au Fonds d'apporter aux pays en développement et aux pays en transition l'aide nécessaire pour faciliter leur passage au nouveau système commercial, en leur fournissant conseils, ressources financières et assistance technique pour qu'ils puissent tirer le meilleur parti des nouvelles possibilités du marché. g. Il sera également nécessaire d'associer les pays en transition (dont beaucoup ne sont pas encore membres du GATT) au processus multilatéral le plus rapidement possible, de sorte qu'ils puissent profiter pleinement des avantages de la libéralisation du commerce et de l'élargissement de l'accès aux marchés, sans discrimination. La Banque et le Fonds levraient encourager et aider ces pays à participer davantage au système commercial multilatéra l et à adopter les politiques qui faciliteront leur adhésion à l'OMC. - 125 - 8. Le Comité juge essentiel que les deux institutions collaborent étroitement avec la nouvelle Organisation mondiale du commerce et note que la Déclaration ministérielle publiée à la fin de l'Uruguay Round recommande l'ouverture rapide de discussions entre le Directeur général de l'OMC et les dirigeants de la Banque et du Fonds. POPULATION 9. Les ministres des pays participants ont pris note avec satisfaction des résultats de la récente Conférence internationale des Nations Unies sur la population et le développement, question qui avait formé le thème de la dernière réunion du Comité. Le Comité engage la Banque mondiale et les participants à la conférence à contribuer activement à l'application du programme d'action approuvé par la conférence. DÉSERTIFICATION 10. Le Comité accueille également avec satisfaction l'accord dont a fait l'objet le mois dernier la Convention internationale sur la lutte contre la désertification; il souhaite que cette convention soit promptement ratifiée et encourage la Banque mondiale à continuer d'appuyer activement le développement et la gestion des ressources environnementales des zones arides. PROCHAINE RÉUNION 11. Le Comité a décidé de se réunir à nouveau à Washington le 27 avril 1995. Le principal thème de cette réunion sera le financement de l'infrastructure dans les pays en développement. - 126 - l Appendice A DEVELOPMENT COMMITTEE (Joint Ministerial Comrnittee of the ANK Boards of Govemors of the Bank and the Fund on the Transfer of Real Resources to Developing Countries) DC/94-14 Le 8 septembre 1991 AVIS DE REUNION La quarante-neuvième réunion du Comité du développement se tiendra le lundi 3 octobre 1994, à partir de 9 heures, au Palacio Municipal de Congresos, Campo de las Naciones, à Madrid (Espagne). ORDRE DU JOUR PROVISOIRE 1/ Séance du matin 1. L'efficacité de l'aide 2/ Séance de l'après-midi 2. L'impact de l'Uruguay Round sur les pays en développement et les pays en transition 3/ 3. Questions diverses 1/ Outre les documents de synthèse ici mentionnés, l'ordre du jour comprendra un rapport du Président de la Banque mondiale au Comité du développement et une déclaration du Directeur géinéral du FMI sur la situation économique mondiale et les tendances économiques dans les pays en développement. 2/ Document de synthèse établi par la Banque mondiale en consultation avec le FMI, conformérnent à la demande formulée par le Comité au paragraphe 19 de son communiqué d'avril 1994. Yoir également le document DC/94-19, contenant une note établie par le Président du Comité d'aide au développement de l'OCDE et intitulée « Améliorer l'efficacité de l'aide ». 3/ Document de synthèse établi conjointement par la Banque et le Fonds, conformément là la demande formulée par le Comité aux paragraphes 13 et 19 de son communiqué d'avril 1994. Voir également le document DC/94-20, contenant une note du Directeur général du GATT. * * * - 127 - Appendice B MEMBRES DU COMITE DU DEVELOPMENT List des Administrateurs correspondants à la Banque mondiale et au FMI et des pays representés (Le 3 Octobre 1994) Members Executive Directors Countries Group No. Mohammad Abalkhail Muhamnmad Al-Jasser Saudi Arabia 1 Minister of Finance (Fund) and National Economy Ibrahim A. Al-Assaf Saudi Arabia (Bank) Alternate Member* Hamad Al-Sayari Governor Saudi Arabian Monetary Agency Saudi Arabia Ibrahim Abdul Karim A. Shakour Shaalan Bahrain, Egypt, Iraq, Jordan, 2 Minister of Finance (Fund) Kuwait, Lebanon, Socialist and National Economy Faisal Abdulrazak Al-Khaled People's Libyan Arab Jamahiriya, Bahrain (Bank) Maldives, Oman, Qatar, Syrian Arab Republic, United Arab Emirates, Republic of Yemen Edmond Alphandéry Marc-Antoine Autheman France 3 Minister of Economy (Fund and Bank) France Llyod M. Bentsen Karin Lissakers United States 4 Secretary of the Treasury (Fund) United States Jan Piercy (Bank) Franz Blankart Daniel Kaeser Azerbaijan, Kyrgyz Republic 5 State Secretary for (Fund) Poland, Switzerland External Economic Affairs Jean-Daniel Gerber Turkmenistan, Uzbekistan Federal Department of (Bank) (Tajikistan) Economy Switzerland Mourad Cherif (Chairman) Abbas Mirakhor Islamic State of Afghanistan 6 Minister of Finance (Fund) Algeria, Ghana, Islamic and Investments Mohained Benhocine Republic of Iran, Morocco, Morocco (Bank) Pakistan, Tunisia Alternate for the Chairman Omar Kabbaj Minister-Delegate to the Prime Minister, in charge of Economy Morocco - 128 - Members Executive Directors Countries Group No. Kenneth Clarke Huw Evans United Kindgom 7 Chancellor of the Exchequer (Fund and Bank) United Kindgom Paul Nielson Jarle Bergo Denmark, Estonia, Finland 8 Minister for Development (Fund) Iceland, Latvia, Lithuania, Cooperation Ruth Jacoby Norway, Sweden Ministry of Foreign Affairs (Bank) Denmark Larnberto Dini Giulio Lanciotti Albania, Greece, Italy, Malta 9 Minister of the Treasury (Fund) Portugal, San Marino Italy Enzo R. Grilli (Bank) Liu Zhongli Zhang Ming China 10 Minister of Finance (Fund) China Wang Liansheng (Bank) Paul Martin Douglas E. Smee Antigua and Barbuda, The Bahamas il Minister of Finance (Fund) Barbados, Belize, Canada, Dominica, Canada Robert R. de Cotret Grenada, Ireland, Jamaica, St. Kitts Alternate Member (Bank) and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and Douglas Peters the Grenadines Secretary of State International Financial Institutions Canada Philippe Maystadt Willy Kiekens Austria, Belarus, Belgium, 12 Minister of Finance (Fund) Czech Republic, Hungary, Belgium Walter Rill Kazakhstan, Luxembourg, (Bank) Slovak Republic, Turkey (Slovenia) Festus G. Mogae L.J. Mwananshiku Angola, Botswana, Burundi 13 Vice-President and (Fund) Ethiopia, The Gambia, Kenya, Minister of Finance O.K. Matambo Lesotho, Liberia, Malawi, and Development Planning (Bank) Mozambique, Namibia, Nigeria, Botswana Sierra Leone, Swaziland, Tanzania, Alternate Member Uganda, Zambia, Zimbabwe Abd Alla Hassan Ahmed Minister of Finance Sudan - 129 - Mernbers Executive Directors Countries Group No. Mar'ie Muhammad J. E. Ismael Fiji, Indonesia, Lao People's 14 Minister of Finance (Fund) Democratic Republic, Malaysia, Indonesia Aris Othman Myanmar, Nepal, Singapore, (Bank) Thailand, Tonga, Viet Nain, Alternate Member (Cambodia) Saleh Afiff Coordinating Minister of Economy, Finance and Development Supervision Indonesia N'Goran Niamien Corentinos V. Santos Benin, Burkino Faso, 15 Minister Delegate to the (Fund) Cameroon, Cape Verde, Prime Minister in charge of Jean-Pierre Le Bouder Central African Republic, Economy, Finance, Commerce (Bank) Chad, Comoros, Republic of Congo, and Planning Côte d'Ivoire, Djibouti, Côte d'Ivoire Equatorial Guinea, Gabon, Guinea, Guinea-Bissau, Republic of Madagascar, Mali, Mauritania, Mauritius, Niger, Rwanda, Sao Tomé and Principe, Senegal, Togo Crispiniano Sandoval A. Guillermo Zoccali Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, 16 Minister of Finance (Fund) Peru, Uruguay Paraguay Nicolas Flano (Bank) Aleksandr N. Shokhin Konstantin G. Kagalovsky Russian Federation 17 Deputy Prime Minister (Fund) Russian Federation Andrei Bugrov (Bank) Manmohan Singh K.P. Geethakrishnan Bangladesh, Bhutan, India, Sri Lanka 18 Minister of Finance (Fund) India Bimal Jalan (Bank) Julio Sosa Rodriguez Roberto Marino Costa Rica, El Salvador, Guatemala, 19 Minister of Finance (Fund) Honduras, Mexico, Nicaragua, Spain, Venezuela Angel Torres Venezuela Alternate Member (Bank) Werner Corrales Leal Minister of State and Head Officina Central de Coordinacion y Planificacion Venezuela Carl-Dieter Spranger Stefan Schoenberg Germany 20 Federal Minister for (Fund) Economic Cooperation and Fritz Fischer Development (Bank) Germany - 130 - Members Executive Directors Countries Group No. Masayoshi Takemura Hachiro Mesaki Japan 21 Minister of Finance (Fund) Japan Yasuyuki Kawahara (Bank) Ralph Willis Ewen L. Waterman Australia, Kiribati, Korea, 22 Treasurer (Fund) Marshall Islands, Mongolia, Australia John H. Cosgrove New Zealand, Papua New Guinea, (Bank) Philippines, Seychelles, Solomon Islands, Vanuatu, Western Samoa, (Federated States of Micronesia) Gerrit Zalm Godert A. Posthumus Armenia, Bulgaria, Cyprus, Georjia, 23 Minister of Finance (Fund) Israel, Moldova, Netherlands, Netherlands Eveline Herfkens Romania, Ukraine (Bank) Alternate Member J. P. Pronk Minister for Development Cooperation Ministry of Foreign Affairs Netherlands Hector Manuel Valdez Albizu Alexandre Kafka Brazil, Colombia, Dominican 24 Governor (Fund) Republic, Ecuador, Guyana, Haiti, Banco Central de la Republica Marcos Caramuru de Paiva Panama, Suriname, Trinidad and Tobago Dominicana (Bank) Dominican Republic * Altemate Members are those who attended the 49th Meeting of the Comnmittee for their Members. - 131 - APPENDICE C OBSERVATEURS AUPRES DU COMITE DU DEVELOPPEMENT (à la 49e réunion) African Development Bank (AfDB) Associate: Arab Bank for Economic Development in Africa (BADEA) Arab Fund for Economic and Social Development (AFESD) Arab Monetary Fund (AMF) Asian Development Bank (AsDB) Commission of the European Communities (CEC) Commonwealth Secretariat (COMSEC) Associate: European Investment Bank (EIB) General Agreement of Tariffs and Trade (GATT) The Cooperation Council for the Arab States of the Gulf (GCC) (Gulf Cooperation Council) Inter-American Development Bank (IDB) International Fund for Agricultural Development (IFAD) Islamic Development Bank (IsDB) Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) Associate: Development Assistance Committee (DAC) OPEC Fund for International Development (OPEC FUND) United Nations (UN) Associates: United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) United Nations Development Programme (UNDP) - 132 - r~~ ~~~~~~~~~~~~~~~- - - ig ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ - Comité du développement (Comité ministériel conjoint des Conseils des Gouverneurs de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement) 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 U.S.A. Téléphone: (202) 458-2980 Télécopie: (202) 477-1906 Télex: MCI 64145 WORLDBANK MCI 248423 WORLDBANK Adresse télégraphique: INTBAFRAD WASHINGTONDC ISBN 0-8213-3137-X