75732 地方政府债务应急处置的国际比较  世界银行专家谈地方政府债务 奥塔维亚诺卡努托!编 !!!!!!刘?? !!!!本书翻译组!译 !图 书 在版编目!"$ #" 数 据 !地 方 政府债务应急处 置的 国 际 比 较 # 世界银行专家谈地方政府债务!!美" 卡 努托 " 刘 $ !美 ?? 编 % &地 方 政 府债务应急处置的国际比较' 翻译组译"(北 京# 中 国财政经济出版 社 * $ %&'() !# $%&+,* -,-.&+. -./+/ -& !) 地 )!)卡) 刘) 地) ! )地方财政-债务管理-研究- 世界 !)' *'' 国 !中版本 图 书 馆 ()数 # 据 核 字 ! %&'( " 第&*.00' 号 作 !著权登 记 号 # 图字 &' -%&'( - %0&% 任 !责编辑 # 赵 !力 !杜 !剑 !!!!!!责 任 校 对 !丽 # 李 面 !封设计 # 邹 海 东!!!!!!!!!! 版 出 !"# 2 # 123# 444)6 5731)58 9-:;= < 6 # 57 6 31 >5731)8 5 版权 所有 !翻 印 必究 址 社 # 北 京市 海 淀 区阜成 路 甲 !邮 %* 号 政 编 码 # '&&'(% 销 营中心电 话 # **'+&(&0!北 京 财 经书 店电话 # 0(&//(/0!*(&('//0 北京 财经 印 刷厂 印刷 ,*, ?'&+% 毫 米!'0 开 !%+ 印张!./( &&& 字 %&'. 年 *月 第 '版 !%&'. 年 *月北京 第 '次 印 刷 定价 && 元 # +&) @A # B+,* -,-.&+. -./+/ - D &C*(/0' 图书出 !现印 装 问 题 $ 本 社 负 责 调 换 " 本社质量投 诉 电 话 # &'& - **'+&,(( 打击盗版举报热线 $%$ &''%($)(*  + + ,-)./('%' !"#%& $ '(#&)!*+,-## *!(",#) $ ",%&'(#$$ "*)%.'"/0$,"&1,-2'#* ,-  %&'/ *+ # / .,0 -1 3 2,0 %0 2/ ,4 5 6.2,8 7 -/ 971 - ,: ; 2, 0 . 3 <.2=>.,-!? 3 @.A2/:%0,4 ? 8 @1 B2/ 4B08 1 2/C1 ,03 3 1 + =9*3@. 8 : *+ ?@.A2/ 3:%0 ,D ,4 1 ,C3 1@0 8 8!"#%& $ '(#&)!* +,-## *!(",#$ ) ",%&'(# " $ $*)%.'"/0$ ,"& 1,-2'# , %&'/ "? * 1 @1 8( ,. @1 . 8 / -0 3 ,801 -2, B080/ /0 : *+ ( ,C. @1 ,0',0 1 ,7 1030,: D72,2>17) 1 9*38 @1,C E . 298"(@1 ,0',0 1 ,F 1 7030,: D72,2>17) 1 9*38 @1,C E . 298 8 1 / .8 1 =2,8*3 . @. - 3 G901- + 25@. - -/ 0 3 ,801 -2,"# ,78 0.25 ,+ :1 0 87. /=0 ,7. 18$- @.2/ 1 ,0 C1 30 3,C90 C.B3 13 / C2<.," ? 1 @.5 ,C8 ,:1 $1,- ./ . =/-0 -1 $0 2,8 ,: 7 2,7 3 1 982,8.H=/ .8. 8 ,- :1 @1 8 B 4 :2 ,2- 2/ ,. 7.8 80/ 1+/ 3 F . 3 5.- 7 - @.<1 .B825? 3 @.A2/: %0,4 $ 1 -8% / 20: 25D 7 H.9- 1<.;/ 1.7 - 8 2/$ 2/-@.C2<. /,>. 8 ,- @. - . +/=/ .8,- . 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I" C *+ 图/), EF $增 长 率 与 政 府 债 务 利 息 率 走 势 差 异 C+0 图()' %&'' 年 墨 西 哥各 州 地 方 政 府 债 务 C'&+ 图()% -龙 舌 兰 酒 . 危 机 所 带 来 的 宏 观 经 济 影 响 C ''/ 图()/ 在 全 球经 济 危 机 下 墨 西 哥 地 方 政 府 信 用 评 级 的 恶 化 C ''0 图()( 墨 西 哥 '++( ('++. 年 -龙 舌 兰 酒 . 危 机 和 %&&* (%&&+ 年 全 球 金 融 危 ! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 机 期 间 转 移 支 付 较 上 一 年 的 下 降 情 况 C ''* 图(). %&&+ 年 全 球 金 融 危机 期 间 墨 西 哥 对 联 邦 政 府 转 移 支 付 预 期 的 变 化 C''+ 图.)' 哥 伦 比 亚 行 政 区 划 C'// 图.)% 转 移 支 付 占 中 央 经 常 性 财 政 收 入比 例 ! '++( (%&'& 年 " C '/. 图.)/ 地 方 直 接 负 债 占 国 内 生 产 总 值 百分 比 变 化 图 ! '++& (%&'& 年 " C '/+ 图.)( 法 律 '+++ 下 ..& C 的 重 组 程 序 C'(0 图.). '+++ (%&'& 年 进 行 债 务 重 组 的 省 市 数 量 C '.% 图.)0 省 和 市 的 债 务 占 国 内 生 产 总 值 的比 例 $ %&&& (%&'& 年 C '.. 图0)' 法 国 地 方 政 府 机 构 设 置 C '0. 图0)% 法 国 市 镇 政 府 收 入 来 源 及 所 占 比例 C'0* 图0)/ 法 国 省 级 政 府 收 入 来 源 及 所 占 比例 C'0+ 图0)( 法 国 大 区 政 府 收 入 来 源 及 所 占 比例 C'0+ 图0). 法 国 的 预 算 控 制 程 序 C',( 图0)0 法 国 地 方 政 府 借 款 和 偿 还 C',* 图0), 法 国 地 方 政 府 评 级 分 布 C ',+ 图,)' 匈 牙 利 %&&. (%&'' 年 债 券 , 银 行 贷 款 及 其 他 债 务 C %&/ 图,)% 现 金 和 流 动 性 金 融 资 产 $ %&&( (%&'' 年 C%&. 图,)/ 匈 牙 利 债 务 调 整 程 序 C%&, 图*)' 每 年 申 请 破 产 法 第 +章 案 件 $ '+*& (%&'' 年 C%/, 图*)% 申 请 破 产 的 市 政 部 门 类 型 $ '+*& (%&&, 年 C %/* 图'&)' '+*. (%&'& 年 $ 中 国 地 方 政 府 的 收 入 和 支 出 # 以 其 占 全 国 政 府 !中 央 政府 和 地方 政 府 " 收 入 支 出 总 额 的 比 例 衡 量 C%*/ 图'&)% %&&& (%&&+ 年 全 世 界 发 行 地 方 债 券 的 前 五 个 国 家 !除 美 国 外 " C%*/ 图'&)/ 中 国 迅 速 的 城 镇 化 进 程 $ '++& (%&'& 年 C %+/ 图'&)( 中 国 每 年 的 土 地 转 让 额 $ %&&( (%&&+ 年 C %+( 图'&). E F $增 长 率 和 地 方 政府 收 入 $ '++' (%&'& 年 C%+. 图'&)0 中 国 债 务 均 衡 的 形 成 C%+* 图'')' %&&+ 年 所 有 地 方 政 府 单 元 总 收 入 分 布 情 况 C/'& 图'')% 不 同 类 型 地 方 政 府 单 元 收 入 组 成情 况 C /'' 图'%)' '++. (%&&& 年 俄 罗 斯 地 方 政 府 综 合 借 款 的 构 成 C //+ 图'%)% 地 方 政 府 违 约 的 债 务 类 型 C/(' 图'%)/ 联 邦 和 地 方 债 务 占 EF$的 比 例 ! I" C /.& 图'%)( %&&* 年 年 底 各 地 区 债 券 额 占 总 债 券 额 的 比 例 ! I" C /.' 图'%). ! %&'& 年 '% 月 底 " 俄 罗 斯 联 邦 地 区 和 欧 洲 其 他 国 家 地 方 信 用 目00录0 级 评 C/.( 图'/)' 市 政借 贷 市 场 的 趋 势 $ 南 非 $ %&&. (%&'& 年 C/,' 图'/)% 大 都市 资 本 开 支 $ 南 非 $ %&&( C %&&. (%&&+ C%&'& 年 度 C/,% 图'/)/ 大 都市 借 款 $ 南 非 $ %&&( C%&&. (%&&+ C %&'& 年 度 C/,/ 图'/)( 大 都市 的 债 务 $ 南 非 $ %&&( C%&&. (%&&+ C %&'& 年 度 C/,( 图'/). 大 都市 贷 款 的 组 成 $ 南 非 $ %&&( C%&&. (%&&+ C%&'& 年 度 C/,. 图'/)0 贷 款服 务 费 用 $ 南 非 $ %&&( C%&&. (%&&+ C %&'& 年 度 C/,. 图'/), 南 非市 政 基 础 设 施 投 资 需 求 $ %&'& C %&'+ 年 度 C/,* 表 表')' 巴 西 公 共 部 门 借 款 需 求 $ '+++ (%&'& 年 C /+ 表')% 巴 西 各 州 EF$, 人 口 及 长 期 债 务份 额 $ %&&+ 年 C (' 表')/ 巴 西 各 市 EF$, 人 口 及 长 期 债 务份 额 $ %&&+ 年 C (% 表')( 巴 西 州 级 政 府 收 入 $ %&&& (%&&+ 年 !占 E F$百 分 比 " C (/ 表'). %&&& (%&&+ 年 巴 西 州 级 政 府 支 出 表 !占 E F$百 分 比 " C (. 表')0 %&&& (%&&+ 年 巴 西 市 级 政 府 支 出 !占 E F $百 分 比 " C (, 表%)' %&&+ 年 农 村 小学 及 初 中 学 校 数 量 和 学 生 人 数 的统 计 C 0% 表%)% 中 国 各 级 政 府 主 要 的 教 育 责 任 分 配 C 0( 表%)/ 中 国 农 村 中 小 学 的 融 资 来 源 $ %&&* 年 !百 万 元人 民 币 " C 0. 表%)( 河 南 省 '+++ (%&&% 年 农 村 小 学 教 育 支 出 的 组 成 !人 民 币 $ 每 位 学 生 " C 00 表%). %&&/ 年 度 中 国各 级 政 府 收 入 占 总 支 出 的 百 分 比 C 0* 表%)0 中 国 '( 个 省 份 义 务 教 育 债 务 占 地 方 政 府 预 算 支 出 的 份 额 $ %&&+ 年 !十 亿 元 人 民 币 " C 0* 表A/) ')' 邦 政 府 借 款 的 方 式 和 来 源 C*' 表/)' %&'& (%&'' 年 度 的 借 款 利 率 加 权 平 均 C */ 表/)% 主 要 银 行 一 年 期 以 上 的 定 期 存 款 利 率 C *0 表/)/ 各 邦 债 务 脆 弱 性 矩 阵 C +& 表/)( 债 务 减 免 (((来 自 财 政 委 员 会 C+% 表/). 各 邦 透 支 额 度 和 现 金 借 贷 能 力 !以 天 数 衡 量 "$ 印 度 C +( 表()' 墨 西 哥 地 方 政 府 财 力 ! %&&0 (%&'& 年 " C '&, 表()% %&'' 年 墨 西 哥地 方 政 府 债 务 结 构 C''& 表()/ 两 次 危 机 # 墨 西 哥 地 方 政 府 债 务 市 场 的 含 义 C''. ! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 表(J) ' -G;:H%*). 墨 西 哥 非 专 项 转 移 支 付 !联 邦 投 资 " C '%% 表(J) % -G;: H //). 墨 西 哥 专 项 转 移 支 付 !联 邦 补 助 金 " C '%/ 表(J) / 墨 西 哥 州 级 地 方 财 政 收 入 合 计 # 来 源 于 各 州 独 立 收 入 和 联 邦 政 府 协 调 性 税 收 C'%( 表.)' 地 方 政 府 收 入 来 源 百 分 比 ! %&&0 (%&'& 年 " C '/0 表.)% 哥 伦 比 亚 省 级 政 府 收 入 一 览 !十 亿 哥 伦 比 亚 比 索 " C '/, 表.)/ 哥 伦 比 亚 市 级 政 府 收 入 一 览 !十 亿 哥 伦 比 亚 比 索 " C '/, 表.)( 按 照 第 ..& 号法 令 进 行 债 务 重 组 的 城 市 指 标 与 全 国 平 均 水 平 对 比 C '/+ 表.). 地 方 政 府 负 债 占 国 内 生 产 总 值 比 率 ! %&&& (%&'& 年 " C '(& 表.)0 控 制 赤 字 和 债 务 的 渠 道 # 债 权 人 (债 务 人 关 系 以 及 控 制 和 制 裁 的 时 机 C'(% 表.), 事 前 以 及 事 后 财 政 立 法 C '(% 表.)* 债 务 预 警 信 号 C'(( 表.)+ 哥 伦 比 亚 的 监 管 责 任 分 布 C '.& 表.)'& 依 据 ..& 法 令 进 行 债 务 重 组 的 债 务 额 $ '+++ (%&'& 年 C'.' 表.)'' 依 据 ..& 法 令 进 行 债 务 重 组 的 地 方 政 府 数 量 $ '+++ (%&'& 年 C '.' 表.)'% 按 0', 法 令 和 /.* 法 令进 行 债 务 重 组 的 地 方 政 府 $ '+,,(%&'& 年 C'.( 表0)' 法 国 %&&( 年 由 中 央 下 移 至 地 方 政 府 的 权 力 一 览 C'00 表0)% 法 国 预 算 制 定 过 程 中 的 截 止 日 期 C',' 表0)/ 经 惠 誉 国 际 评 级 的 法 国 地 方 政 府 债 务 数 据 C'*& 表0)( 法 国 中 央 政 府 用 来 预 测 财 政 危 机 的 比 率 C '*( 表,)' 以 欧 元 计 价 的 匈 牙 利 市 级 政 府 债 务 C %&/ 表,)% 匈 牙 利 市 级 债 务 调 整 立 案 记 录 ! '++0 (%&'& 年 " C %'/ 表,)/ 匈 牙 利 地 方 政 府 破 产 的 主 要 原 因 C%'. 表*)' 各 州 市 政 能 不 能 申 请 第 +章 破 产 C%// 表'&) ' 中 国 城 市 基 础 设 施 建 设 发 展 # 选 择 指 标 从 '++& (%&&+ 年 C %*. 表'&) % %&&+ (%&'' 年 中 国地 方 政 府 债 券 发 行 情 况 C %+& 表'&) / %&'' 年 四 地直 接 发行 市 政 债 券 情 况 C %+' 表'&) ( %&&/ 年 中 国不 同 级别 政 府 的 支 出 份 额 C%+. 表'') ' 总 支 出 分 配 $所 有 地 方 政 府 单 元 %&&' (%&&+ 年 C /'& 表'') % 地 方 政 府 借 债 限 制 #菲 律 宾 C/'% 表'') / 地 方 政 府 财 政 #不 同 类 型 单 位 的 重 要 比 例 $ %&'& 年 C /'( 表'') ( 地 方 政 府 的 预 算 结 余 $ %&&. (%&&* 年 !百 万 比 索 " C /'. 表'') . 菲 律 宾 当 地 政 府 债 务 市 场 的 结 构 C/'+ 目00录0 表'')0 未 偿 还 债 务 和 当 地 政 府 部门 的 贷 款 ! %&'& 年 +月 '& 日 " C /'+ 表''), %&'& 年 地 方 政 府 和 其 他 实体 债 务 余 额 !在 地 方 政 府 担 保 公 司 的 担 保 下"$ 按 照 债 务 类 型 分类 C /%% 表'%)' 地 方 政 府 的 财 政 收 入 和 贷款 规 定 C /(0 表'%)% 地 方 收 入 的 年 增 长 率 !包括 财 政 转 移 支 付 " $ %&&( (%&&* 年 C /(* 表'%)/ 俄 罗 斯 联 邦 政 府 向 地 区 政府 各 类 财政 转 移 支 付 占 总 转 移 支 付 的 比 值 $ %&&/ (%&'& 年 C/(+ 表'/)' 二 级 城 市 长 期 贷 款 $ 南 非$ %&&( C &. (%&&+ C '& 年 度 C/,0 表'()' 第 一 次 实 行 一 般 法 和 第 一次 实 行 地方 自 治 法 的 时 间 $ 美 国 C /+0 表'()% 美 国 的 州 宪 法 关 于 限 制 地 方政 府 借 贷 的 条 款 规 定 $ '*('('*+& 年 C/++ 表'()/ 美 国 的 州 宪 法 关 于 地 方 政府 发 行 债券 的 法 律 条 款 C (&' 表'()( '*/* 年 到 %&&% 年 美 国 不同 层 级 地 方 政 府 的 债 务 , 名 义 金 额 及 份 额 C (&. 表'(). 美 国 州 政 府 监 控 地 方 财 政情 况 , 地 方 自 治 以 及 地 方 债 务 限 制 C('& 表'()0 美 国 双 重 差 分 估 计 $ 地 方占 州 和 地方 总 和 的 比 例 C ('0 表'(), 美 国 地 方 人 均 总 收 入 , 总支 出 和 总债 务 $ '+,% 年 , '++% 年 , %&&, 年 C('* 表'()* 美 国 州 人 均 总 收 入 , 总 支出 和 总 债务 $ '+,% 年 , '++% 年 , %&&, 年 C('+ 表'()+ 美 国 州 及 地 方 政 府 人 均 总收 入 , 总 支 出 及 总 债 务 $ '+,% 年 , '++% 年 , %&&, 年 C (%& 致 !谢 本书 是 团 队 共 同 努 力 的成 果  我 们 需 要感 谢的 人有 很 多  第一  我 们 要 感 谢 作 者们  他 们 是 多 级政 府系 统 背 景 下 公 共 财 政 行 业 中领 先的 实 践 者与 专 家  我 们 感 激 他们 不 仅 仅 因 为 他们 为 本 书 的 高 质 量 所 做 出 的 贡 献 也为 他 们 为本 书 所 致 力 于 解 决 的问 题 做 出 的 不 懈探 寻 第二  本 书 的 研 究 成 果是 于 L M NN年 O月 在 华 盛 顿 世 界银 行 总 部 所 主 办 的 次主 权 财 政论 坛 债 务  破 产 市 场  上 形 成 论 坛 的 参 会 者 由 发 达 国 家 与 发展 中国 家 包 括 本 册 书 所 涉 及 的国 家  的 高 级官 员与 实 践 者 组 成  同 时  还 包括 学者 国 际 技术 援 助 提 供 者  世 界银 行 以 及 国 际 货币 基 金 组 织 经 理 及 职 员  论 坛 中的 讨论 成 果 不断 充 实 着 本 书  第三  本 书 是 世 界 银 行减 贫 与 经 济 管 理网 络 经 济 政 策 与 债 务 部 门 全球 知识 项 目 的一 部 分  我 们 感 谢 项目 主 管 >)P P%)EFQG )I-, 前 任 主 管 0 " $%&,@ $2 % $和 部门 经 理 *;7$%,5$(+ &&K ;所 9 给 予 的 支 持 第四  我 们 尤 其 要 感 谢私 营 基 础 设 施 咨 询基 金 66R !S  地 方 政 府援 助项 目  对法 国 次 主 权 论 坛  本书 的 产 生 与 背景 研 究 的 大 力 支 持  我 们 感 谢 66! RS经 理 !7%$( - $7)! 2 ;( -$2$7 )< )" ; "9( -  前 - 任 经 理 >$?) ,G)-2$( " 7和 6$;"1)77)"对本 书提 供 的 帮助  第五  我 们 感 谢 同 事 与评 论 者 帮 助 作 者 们 精 简 观 点 以 及 吸 取 经 验  本 书中 很多 章 节 根据 各 领 域 相 关 人 员 在世 界 银 行 任 职 期间 的 讨 论 而写 出  尤 其  我 们 要感 谢以 下 同 事与 外 部 人 员 的 批 评 与意 见   ! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 第 一部 分 T地 方 政 府 债 务 重组 巴 西 国 会 经 济 顾 问 和 国 家 银 行 的 经 济 与 社 会发 展 的 经 济 学 家 >&,U1&4)%9& !& P(,&和 世 界 银 行 的 6$4&S " ( $3:E" 4)%% >&,U+ ; - "5)?)1 % )-,以 及 1$P$)"@$% %&,&' 第 N章 (* 中国 财 政 部 财 政科 学 研 究 所 财 政 教 研 室 主 任 张 晓 云 教 授" 中 央 财 经大 学 中 国 公 共财 政 与 政 策 研 究 院 副 教 授 刘 乐 峥 以 及 世 界 银 行 的 05& .5 % - (2+ & 5和 '-(V5 $& '第 L章 (* 印 度 第 N W财 政 委 员 会 主 席 <3 -$E H)"D$%博 士 " 印 度 马 德 拉 斯 经 济 学 院 主 任 FQH Q*%#$,9 - $#$ 教 授 以及 世 界 银 行 的 F ))K$D @5$9$,$" 9 -'第 W章 (* 世 界 银 行 的 !% 9;%&X)%% )%$% 6$" & ?$ !(&, 0$,)% &% F $#-71 & ,)(4" $9% >&:)PF% ,?$ 和 $$- !(7%)$ 0&KK&$以 " 及 顾 问 *9)#)(A) 44'第 Y章 (! 第 二部 分 T地 方政 府 破 产制 度 世 界 银 行 的 G$% , 0 5- %,9- $( '& ) " " % 0 % 5 - %,9- $( Z #), +&(: ) $":以 及 >&,) 'Q + % $%7 -&' 第 [章 (* 法 国 经 济 和 财 政 两部 国 际 合 作 的 咨 询 和 执行 机 构 '!F8 J8S( 前 董 事长 特 别 顾 问以 及 法 国经 济 财 政 的前 特 别 顾 问 ! "4$(! ;.&- (" 法 国 审 计法 院 前 主 管 F$(- \" )G $?$% =;)" 美 国罗 德 岛 大 学 商 业 法讲 师 '- .5$)"F)! ( 2),和 " - 世 界 银 行 的 S% $(.&- ,@ &;" $(2)%'第 O章 (* 匈 牙利 政 府 部 门 " 世 界 银 行 的 >&,)'Q+ $% %7 - &和 1- :'& D$"" 世 界 银 行 顾 问 以 及 前 工作 人 员 '- .5 $)" F )!(2)", 和 - '-5$"E H &K$(E- '第 ]章 (* 美 国 公 共 资 本 顾 问 及 总 经 理 >&)"'& " 9) E" 美 国 查 普 曼 和 卡 特 勒 律 师 事 务 所 合伙 人 >$?), 8Q* K- &99&以 及 世 界 银 行 的 >) $(^>$.= ;), F )5 9-)% >& % ,)'Q + % $%- 7&和 '$995)IF Q+ $,,) " %'第 _章 (* 以 及 美 国 马 里兰 大 学 经济 系 教 授 '-.5$)" F)! (2),和 " - >&5(>& ,)K5A$" - ", '第 `章 (! 第 三 部 分 T发 展 地 方 债 券 市场 中 国 财 政 部 财 政 科 学 研究 所 财 政 教研 室主 任 张 晓 云 教 授 " 中 央 财 经 大 学 中 国 公 共 财 政 与 政 策 研 究 院 副 教 授 刘 乐 峥和 世 界 银 行 的 0 5&% .5( - 2+ &5% 0 - $9$($ +$%.-$^ H- "%&E% V5- G;以 - 及 '- (V 5$&' 第 NM章 (* 世 界 银 行 的 Z$(V 5$(2% <.9 - &% <)%2$%$% >&,U'Q + $%% -7&和 G$I% )(.) J$(2'第 NN章 (* 世 界 银 行 的 H$,K$%1 - .59)%% *) 9 K$(! ($9 &") -#-.5 J9 -& # 和 6$#)"H&.5$(&# '第 NL章 (* 世 界 银 行 的 *$(7) )K '$5 $3$(和 '$995 )I+ "$,,)%' 第 NW章 (* 美 国 罗 德 岛 大学 商 业法 讲 师 '- .5$)"F ) !(2) - "," 美 国 证 券 交 易 委 员 会 前 任 市 政财 务 总 监 '$%95$X ( $-)," 美 国 乔 治 梅 森 大 学 经 济 系 助 理 教 授 B &)">& 5(,&(" 西 班 牙 纳 瓦 拉大 学 助 理 教 授 R,$4)" 1&7%- 2;):^ 致00谢0 J)) 37& 和 世界 银 行 的 >)$(^ >$.= ;),F )9 5 -)%以 及 >&,U'Q+ $%- %7&'第 N Y章 (! 同 时 也 很 感 谢 美 国 公 共 资 本 顾 问 公 司 总 经 理 >&)" '& 9 ")E" 感 谢 他 对 第 三 部 分 有 关 章 节 提 出 的 建 议 ! 第 六 " 向 所 有 为 完 成 这 本 书 而 参 与 讨 论 的 政 府 官 员 和 其 他 人 致 谢 ! 感 谢 中 国 财 政 部 对 第 L章 和 第 NM章 给 予 的 支 持 ! 第 W章 的 作 者 感 谢 Z-(2G 投 - 入 了 宝贵 的分 析 和 技 术 ! 第 Y章 的 作 者 向 S) ( % $( 7$ 'a %=;) : ^6 $7" -$和 " 1&7 - %2&*$( .5):^ + 9 $#-&提 供 的 大 量 研 究 帮 助 " 以 及 J; P P. '- 2;)" 和 8?- - "&6 ( -)7$对 这 一 主 题 提 供 的 富 有 成 效 的 讨 论 致 谢 ! 关 于 哥 伦 比 亚 的 第 [章 得 益 于 L MNM年 NM月 Y$O日 世 界 银 行 代 表 团 访 问 哥 伦 比 亚 期 间 与 中 央 和 地 方 政 府 官 员 % 银 行 职 员% 评 级 机 构 分 析 员 以 及 监 管 人 员 的 讨 论 " 以 及 随 后 LMN N年 ]月 NW日 与 财 政 部 和 公 共 信 贷 部 的 官 员 对 早 前 的 底 稿 的 讨 论 ! 关 于 法 国 的 第 O章 是 LM M `年 ]月 世 界 银 行 代 表 团 访 问 法 国 的 成 果 ! 世 界 银 行 代 表 团 与 来 自 !2)(.)S %$(b$-,)7 )F U#) " &K K)?) (9的 中 央 和 地 方政 府 官员 % 评 级 机 构 评 级 员 和 大 学 教 授 进 行 了 讨 论 ! 关 于 匈 牙 利 的 第 ]章 要 感 谢 '- & D", c7#$%5)E- " &P G+RFG 7的 9 G$,:"&d ,#$95和 +$4 &%6 ) 9)%-以 及 匈 牙 利 中 央 和 地 方 政 府 官 员 % P -($(.-$",)% #-.), .&??; ( - 9E的 成 员 ! 关 于 菲 律 宾 的 第 NN章 是 LMNN年 N月 世界 银 行 代 表 团 访 问 菲 律 宾 的 成 果 " 感 谢 参 与 讨 论 的 政 府 官 员 % 公 共 金 融 机 构以 及 私 人 银 行! 关 于 俄 罗 斯 的 第 NL章 得 益 于 与 惠 誉 和 标 准 普 尔 的 分 析 员 的 讨 论 ! 这 章 的 作 者 还 感 谢 Z;"- $+ )$,- % ?& #$ 提 供 的 研 究 帮 助 ! 第 NW章 得 益于 FB !南 非 经济 学 研 究 机 构 提 供 的 早 期 研 究 成 果 ! 第 NY章 的 作 者 感 谢 >),,-.$ X )((),,)E和 ,$4 R )"1 &7- %2;):^J )) 37& 分 享 他 们 的 研 究 成 果 ! 最 后 感 谢 Z ( -2G -为 确 保 各章 节 数 据 的 一 致 性 所 作 的巨 大努 力 ! 最 后 " 我 们 还 非 常 感 谢 为 完 成 这 本 书 从 手 稿到 出 版 这 一 复 杂 工 程 所 付 出 努 力 的 工 作 人 员! 他 们 是 ) 我 们 杰 出 的 语 言 编 辑 F $( - )* $??* 带 9 领 我们 度 过 出版 各个 阶 段 的 *) 9 K5)('.+ %&$%9E% '$% ES -,D 以 及 ! ) "3$(7%$< #) - %&,* 在 著作 权 方 面给 我们 指 导 的 '$EE$ 1 )#:- ($* 帮 助 设 计 版 式 的 F) % 9)F E,&(% F )44- )G Q* 9 ; % 2),, 和 J$($ - J)3)7$* 以 及 把 各 个 地 方 政 府 金 融 论 坛 高 效 地 进 行 整 合 并 管 理 这 一 过 程 各 个 阶 段 的 #$( R $J.5 - $! 关于编辑和撰稿人 奥塔维 亚 诺卡 努 托 1 345 2 36783697 是 2 世 界 银 行 副行 长 兼 减 少 贫困 和 经 济 管理 网络 618' 的 经 理  618'是 世 界 银 行 的 一个 分 支部 门  有 着 超过 ]MM名 经济 学家和 公 共部 门 专 家  致 力 于 为经 济政 策 提 供 建议 和 技术 扶 持  并 负责 给 世 界 银行 客户国 借 款业 务  希 望 以 此 方式 能够 减 少贫 困  0$(;9&先 生在 LMM`年 [月 起 担 任这 个职务  此前  从 LM M ]年 O月 开始 他 一 直是 拉美 国 际 发展 银行 的 副 行长  他 把 握了 经济政 策 前进 的 方 向  并 在 此 方面 展现 了 卓 越 的领 导 力 这 些 经 济 政策 涉 及 发 展 贫困 债 务 贸 易  性 别 以 及 公共 领域 的 管 理 和治 理 等领 域  他 参 与了 世 界 银 行与 主要合 作 机构 包 括 世 界 货 币 基金 组织 在 内  的 整 体 合作  在 经 济 的发 展  金 融危 机的管 理 以及 地 域 的 经 济 发 展等 领域  0$(;9&博 士 都 有大 量 著 作 和 讲座  他 已 经发 表了至 少 ]M篇 文 章  刊 登 于英 语 葡 萄 牙语 和西 班 牙语 的 经 济 学 周刊 和 书 籍 中 另外 在 政策 发 展 和 全 球 经 济问 题研 究 方 面  他还 做 了许 多 公 开 演 讲 0$(;& 9 博士 在巴西 圣 保罗 的 坎 皮 纳 斯 大 学 获得 经济 学 博 士 学位  在加 拿 大 蒙 特 利尔 的 康 戈 迪亚 大学获 得 硕士 学 位  他 会 讲 四种 语言 葡 萄 牙 语  英 语 法 语 和 西班牙 语  刘?? 是世界 银行欧洲 和中亚 地区公共部 门 和机 构改革 部门的 首 席经 济 学家 LMNL年秋 天以前 她在经济 政策和债 务发展部门 工 作 是地方 政府公 共 财政 智 囊团 的 领 导者 现任世界银 行城市 和交通 部门委员会 成 员 也是分 权化和 地 方政 府 区域 经 济 学专题 组其成员 遍布全 银行 人数超过 W[M人 的联席 主席 此 前 她 领导 了 高 层次的 政策对话 并主管 给印度 和其他国家 的 贷款 业务 涉及发 展 策略  宏观 经 济 政策 公共财政 贸易以 及基础 设施建设等 方 面 她在公 共财政  地方 政 府财 政 以 及它们 在宏观经济 结构 政府间 财政系统 资 金市 场的发 展和基 础 设施 建 设融   !! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 资的关系的研究领域中多 有建树  并出版了大量书籍 另外 她还领导了世界银 行 对发展中国家的业务咨询 服务 刘 博士是众多国际高级 会议以 及国家代表团参观 世 界银行时的被邀发言者 她在美 国 安娜堡的密歇根大学 获得了 博士和硕士学位 在 上海复旦大学获得了学士 学位 :;662 ; > <=5?@ > A是 7B南 6非财政 部 政府间关 系处副处长 在加入公 共部 门以 前 @%&I(先 生 是一位教师 他在N``_年担任 了国家财政部财 政预算局 副局 长一 职 LMMN年  他 成为省级政 策部部长 主要负 责国家财政给地 方财政的政 府转 移支 出政 策  而 且  他曾经主管政 府间政策 和规划 监管影响省级和 地方政府 的部 门政 策的 制 定  现 在 作为副处长 他负责监 管省级和 地方政府包括财 政转移支 出在 内的 财政 政 策  @%&I(先生在伊 利诺伊大 学 厄本那香槟 分校获得 了硕士学 位 在南 非的 西 开 普 大 学 经济学获得 了优秀学士 学位 并获得了小学教 师资格证 D C5<3; > EQF;E6G; >5H是 罗德岛大学经 济 学院的 讲 师 他 是纽 约 '; 72)1&,) +;95%- )e!")f$(7)%律 师 事 务 所的前合伙人  主要负 责 公 共 财政 部分  F)! (2)- , " 先 生 专 攻美国 国 家 和 地 方  经济转型和发 展 的政策 研 究 包 括一 般义 务  公 用 事 业  基 础建设  教 育  与 非 盈 利组织相关的 卫 生保健  债券 基 金 担保 抵 押 以 及 项 目 和 证 券化融 资 等 领 域  他 还 曾是发行人 承 销商 借 款人  担保 和贷 款 人 的 律 师 顾 问  另外 他 也 曾 参 加 与 政府基础 建设 融 资交易 相 关 的 金融 工具 的开 发 F) !(2) ,先 " - 生 最 近 在 研 究 在 资 金市场借款的政 府 和次级 政 府的 法 律框 架 这 包 括 西 非 经 济 和 货币联 盟 以 及 至 少 L [个 国家在内的 转 型经济 体 和发 展 中经 济体  F)! (2)- , " 先 生 在 马萨诸 塞 州 波 士 顿 大 学 获得了法学博 士 和硕士 学 位 并 在纽 约的 康 奈 尔 大 学 获 得 了 公共管 理 硕 士 学 位  EI9>J> ; 自 年 K> 5> 3A LMML以来一直 在 世 界银行的拉丁 美洲 公 共 部 门小 组工作 致力于 国家和 地 方 政 府 的 政策 发展和技 术 援助 主要支持他们 的 地域 发 展 分权化 财政的 可持续 发 展 以 及 公 共财 政的管理  她 参与了关于财政 自 律 预 算改 革以 及债 务管理 的经济 研 究  在 LMM]年 至LMNM年  全球基础设施建 设 项目 以 及金 融集 团的 惠誉评 级建立 过 程 中  她 对交 通运输和 能 源 部门的债务发行 的 金融 集 团评 级进 行了 研究 在N```年 到 LMMN年  她在墨西 哥 外 交部的经济合作 与 发展 部 门工 作 为墨 西哥的 财政事 务  公 共 管 理以 及经济发 展 委 员会提供建议 F)"<- "" $%女士 在墨 西哥 伊比利 亚美洲 大 学 获 得 了 理学 学士学位  并 在纽约的哥伦比 亚 大学 获 得了 经济 政策 管理硕 士学位  关于编辑和撰稿人   00 L M 7A;A 2 N > 353A > J 是 一 位法国 经济 学 家 % 独 立 顾 问 以 及 日 内 瓦 研究 院 的 客 座 教 授 ! 他 是 国际 金 融 公司 % 世 界银行% 索 诺拉 州 '墨 西 哥 (% 经 济 合 作 发展 组 织以 及 欧 洲 议 会 的 顾问 ! 他 著有 一 些研究文章 " 并 在 地 方 债 务 和 信 用 评级 机 构 的书 中 写 了 部 分 章 节 ! 他最 近 的 一篇 研 究是# 守 门 的结 束 ) 保 险 公 司 和 主 权 债 券市 场 的 质 量 " N_N[$L MM]&" 这 篇文 章 是与'$% . S" $(7%) $;% >; $( X QS & "%), 以 及 *)4 - $,9a( B) - 9&6$% %$合 著 的! 另外 " 还有#人 非 圣 贤 孰 能 无 过 ) 评 级 机 构 和 两 次世 界 大战 外 国 政 府 的 债 务危 机 &" 这一 篇 是与'$%. S$( " 7%)$;以 及 S% $(D 6$.D)%合著 的 ! +$-" $% " 7 博 士 已 经 出版 了 两 本书 ) +信用评级 机 构 , '巴 黎 G $ F U.&;#)% 9)出 版"LMNM( 以 及 +一 个 主 权 评 级的 世 纪, '纽 约斯普 林 格 出 版 " LM NM(! 他 在 LMM_年 获得 了 经济 学 博 士 学 位 " 他的 博 士 论文 对 主权评级方 法 进 行 了 研 究 ! 在 L MMY年 [月 至 LMMO年 ]月 期 间 " 他 曾是 新 泽 西普 林 斯顿大学的 富 布莱 特 研 究 员 ! O7>N3A H76 在巴 西 里 约 热内 卢联 邦 大 学 公共 政 策 % 策 略 和 发 展 项 目 中 教 授 国 家 和 地 方财 政 管理 这一 门 课 ! 她也 是公 共部 门 财政和 预 算 的 专 业 顾 问 ! 从 N`][年 到 LMMN年 " +$% ,&(博 士是 经 济和 社 会发 展 国 家 银行 的 经 济 学家 ! N` `W年 她 被 借 调 到 里 约 市" 然 后从 N``O年 到 LMMM年都 是 财 政 部部 长 ! N``]年 至 LMMM年 " 作 为 首 都 的 财 政秘 书 协会 主席 " 她 参 与了 税收 改 革 % 财政责 任 法 的 制 定 以 及 其 他 与 巴 西 各 城 市 利 益相 关 的工 作! 在 LM M]年 " 她是 里约 热 内卢州 的 财政 秘书 处 的 副部 长 ! +$%,&( 获 得 了城 市 和地 区规 划 的 博 士学 位! 她 有 许 多著 作 出 版 " 其 中 包 括+ 城 市 地 区 ) 为 什 么 他们 不 愿意 合作 -, ' 里 约热 内卢 " G)9$0 % $K- 9$"出 版 " LMM`( 一 书 ! :P7> A ? '8< > 3A;( QRS H 是市政3?财 政 和 破 产 处理方 面 的专家" 并在 匈牙 利 布 达佩 斯 的 中 欧 大学公共政策 系教授市政财 政 % 公 共 预算 以及 公 共管理 等课 程! 他 在 中东 欧 多 国 有 过处理市政财 政与信誉的 经 历 " 如 波 斯 尼亚% 黑 塞哥维 那% 匈牙 利 % 前南 斯 拉 夫 马 其顿共和国% 罗马尼亚以 及 塞 尔 维 亚! 他在 政 策改革% 市 政财 政 与 预算% 财 政 权 力 下放的操作实 现方面如市政 债 券 的 管 理以及 财 政 拨款政 策的 发展 等 领 域颇 有 建 树 ! 作为世界银行 的常任顾问" >CD$E 博士 完 成了市 政 债券的 公开 流程 % 市 政服 务 部 门 的 公用事业转变 与规则以及市 政 债 券 的 规则 制定 ! 他分别 在伊 利诺 伊 大 学厄 本 那 $香 槟分校获得政 治科学硕士与 博 士 学 位" 在密歇 根 大学获 得经 济学 学 士 学位! >CD$E 博 士建立了家庭基金来支持匈 牙利 6gK$市 归正教 会 高中里 贫困 农村 孩 子 的教 育 ! N 5 3>63:9A >?36JS H3?3 是公共财政与府际关系领域的专家! 她是莫斯科财政政策    !! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 中 心 的总 干 事 以及俄罗斯在经 济过渡时期政府财政与政府间关系方面智 囊团成员! H;%" E$(7,D$E$ 博士为俄罗斯以及其他一些发展中国家中央政府以及区域地 方政府提 供 财 政政 策 % 公共财政管理 以及政府间关系方面的基于研究的政策建议 与技术支 持 ! 她在 俄 罗 斯科学院世 界经济与国际关系研究所获得经济学博士学位! H Q3T; #;5 G>是 36私 J 人 基础 建设 集 团的 技术顾 问" 并 管理 着技 术援助机构! 在 LMNM年 从 世 界银行 提 前 退 休 " G)2 - $( " 7博 士是 公共 $私 营基 础设施咨 询基 金 '66R!S ( 地 方 政府技术 援 助小 组 组 长 " 该 基金是世 界银 行 一 个多捐 助方的技术援 助 基 金 !L MM[年 起他在66R!S身 兼 数 职 " 包 括非洲和 代理 项 目 经理! 在加入世界银 行 之 前 " 他 是 市 政基础设 施 投 资 单 位咨 询 团队 领导! 一个 由 南 非政府 创立的项目开 发 公 司 " 在 N``_年至LMM[年 间 " 建立 了 Y[个私人 融资 项目 " 包括公 私伙伴关系" 私 有 化 以 及 市 政 债券发行 ! G)- 2" $( 7博 士 在 `M年代中 期是 美 国 国际开 发署东亚城市 政 策 高 级 顾 问 " 也是纽约 哥 伦 比 亚 大学 的 前教 职工" 并在 哥 伦 比亚大 学获得政治经 济 学 博 士 学 位 ! 在基础设 施 % 私有 化和 地 方 财 政等领域 G)- 2" $(7博士 出版过W[种专 业 出 版 物 ! N5M >;2 A是 菲律宾 7 CQ#发 36 > 展 2 7 研究所高级 研究 员! 曾 是 国民 经济和 发展机构 副总干事 和农业信贷政策委 员会的执 行董事! 在LMMY$LMM[年 期间 任菲律 宾经济协 会主席以 及+菲律宾发展, 杂志编辑 ! 现任康拉德 .阿 登 纳 委 员会 委员" 该委员会 给菲律宾 杰出的地方政府授 予荣誉! 他 的研究领域 包 括地 方 财 政% 住房信 贷以及公 共财政! 他在马尼拉菲律宾 大学经济 学院获得 经济学 博 士学 位! E> 43A 是 7 C36世 7; >界 银 行经 济政 策 和债 务部 门的高级经 济 学 家" 其为多 个领 域 提供 政 策 建议 " 包括债务 管 理% 债 务 持 续 性 分析% 地方政府公 共 财政 以及宏 观风 险 和财 政 政 策! 在 加入世界 银 行之 前 " 他 是 国 际货币 基金组织财 政 事务 和非洲 部门 的 高级 经 济 学家 " 参与'S项 R 目 研 讨以 及 为 LM多个 国家提供 财 政 问 题的技 术支 持! '$(&)"博士 是 巴西财政 部 国库 司 副 秘 书 长" 兼任巴 西计划与 预 算部 经 济顾问 委员 会 领导 人 " 曾协 调 政府专责 小 组" 设 计 和 起草 财政责 任法案 'N``_$LMMM年( 并与 巴 西国 会 成 员协 商 该条款! !#$% " &'$( &)"在巴 西圣保 罗大学获 得 经 济学 博士学 位" 并 曾任 巴 西 圣保 罗 大学经济 学 教授 ! CU6是 5 D巴西应用 3 C7A 3经济研究学会 'R 68!( 经济学家" 于N``_年加入该学 会" 供职于宏观经济学部门! 她在公共财政% 财 政政 策以及宏 观经济 协 调等领域多 关于编辑和撰稿人   00 有建树! 自LMMY年起" '&$女 % 士在巴西资 本市场研究院教授经济学! 在巴西里约 热内卢联 邦大学 获得经 济学学 士和硕士学位! VJ J G3A W 7 C7H95 ;A3自 LMMW年 起任 世 界 银 行公 共 部 门高 级专 家! 他多年专注 于 公共政策% 公 共 管 理 % 分权 化 以 及 土 地 政 策 与 管 理等 领 域的 研究! 并 参与过阿根 廷% 玻利维亚% 哥 伦 比 亚 % 克罗 地 亚 % 厄 瓜 多 尔 % 墨西 哥 % 秘鲁以及 塞尔 维亚各国政 府 治理改革! '& ,=;)- %$先 生 是秘 鲁总 统 部 长 % 劳 动部 长 并兼任 其他 政府 高级职位! 在 他进入秘鲁 政 府 任 职 之 前" 是 秘 鲁 X )%($(7&7 )*&&自 9 由和民主 研究 所高级研究 员! 同时也是6 )% ;$($7 )0 - )(.- $, !K" -.$7$, 大 学 法 学院 系 主任" 联合 国开 发计划署贫 困 人口法律赋 能 委 员 会 专 家成 员 ! 他 在 约 翰 .霍 普金 斯 大 学高级国 际研 究学院获得 国 际公共政策 硕 士 学 位 " 在秘 鲁 利 马 天 主 教 大 学 获 得法 学 博士学 位! X;M H 7G7 C72736; 是 南 非 国 家 财政 部 '*!B J( 高 级 经 济 学 家 ! 他 在 L MMY年 加入 *!B J" 研 究 地 方 政 府 财 政 转 移 ! 他的 研 究 领 域 包 括 地 方 政 府 财 政 与 市 政 债 务 融 资! '& 9,&$()先 生 发 表 过 多 篇 论 文 并 出席 过若 干市 政 财 政 融资 的 论 坛 ! 他 发 表 的 文章 包 括 ) +私 人 融资 杠 杆 , 'G )#)%$2-(26% - )S #$9 -($(.)(" 该 文 发 表 在 LMM_年 和 LMNN年 由 *!B J出 版 的+ 地 方 政府 预 算 支 出 审 查 , 'G&.$" +&#) ( %?) (9@ ;72)9$(7 8fK) (7- 9;%)1) #-)I( % + 私营 部 门对 基 础设 施 的 投 资 , '6%- #$9)* ).9&%R(#),9?)(9( - ( RP%$,9%;.9 ;%)(" 该 文 发 表 在 LMM`年 [月 由世 界 银 行 出 版 的+ 市 政 基 础 设 施 融资 综 合 报 告 , ' '; (-.- K$"R(P% % $,9;.9;%)S- ($(.)*E( 9 5 ),-,1 )K&9 %( ! '& 9 ,&$()先 生获 得 南 非 约 翰 内斯 堡 大 学 成 本 与管 理 会 计毕 业 证书 ! Q7<6VQY;; 2A; H6 是公 共财 政方 面 的 专 家" 是 分析市政债券 市场方 面的 著名 经济 学 家 ! 他 曾是市 政证 券 规 则 制定 委员 会 委 员" 也 是弗吉 尼亚州 费尔法 克斯 乔治 梅森 大 学 公 共 政策学 院的 教 授 "以及 市政 债 券 市 场方 面 著名的专家! 他在美 联储 开始 了他 作 为 资 本 市场经 济学 家 的 生 涯! 他 是 证 券行 业 协 会公共财政董 事" 在N`]M年成 为全 国 州 长 会 议政策 研究 与 分 析 中心 董事 " 之 后他 又 成为政 府财政 官员协 会的 政府 金融 研 究 中 心 的高级 董事 ! N``L年 " 6)9 )%,)(博士 建 立了政府财政 集团" 提供 国际 财政 政 策 建 议 与研究 服 务! 在 N``_年 至 LMML年 间 " 他是政府财政 集 团!1F的 部 门主 管 ! >&5(8Q6)9 )%,)(获 得 伊利 诺斯 州 埃 文斯 顿 的西 北大学经 济学学 士学 位" 费城 宾 夕 法 尼 亚大学 沃顿 商 学 院 的 '@ !学 位 " 在宾 夕 法尼亚大学 获得 经济学 博士 学位! 6)9)%,)(博士于 LMNL年 去 世!  !! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 EM<3YA3H是 3J世界 银 行经济政 策 与债务部 门 的高 级债务 问题专家! 作为世 界 银 行的核 心 部门 成 员 " 她领 导 开发了债 务管理绩 效 评估 工具 " 其也适用 于地方政 府 ! 她致力 于 研究 地 方 以 及发 展 中国家 的 债务管理 问 题" 这些 国 家包括孟 加拉共和 国 % 不丹% 圭 亚那 % 马 尔 代夫 % 摩尔多瓦 % 尼加拉瓜 % 尼日 利亚 % 坦桑尼亚 和越南 ! 在 这之前 " 她曾 担 任 印 度储 备 银行的内 部 债务管理 部 门 董事" 任 职期间" 她帮助 管 理 印度联 邦 政府 和 L_个地 方 政府债务 ! 她为印度财 政 制 度框架 制 定提供建 议并在 LMMY 年对政 府 债务 进 行 重 组! 她 在债务% 地 方财政% 银 行与债 券 运 作风险管 理方面 发 表 过多篇 文 章! 6%$,$7女士 获 得印度德 里 大学以及 华 盛顿乔治 敦大学的硕 士学位! 乔 宝云 中央 财经 大 学 中 国公共财政 与政策 研究院 院长 " 经济学 教 授! 他 接受过 来自多 国政 府'包 括中 国 % 印度尼西 亚% 巴基斯 坦和泰 国( 和国 际 组 织' 亚 洲发展 银行和 世界 银行( 的邀 请 " 就政府 间财 政关系 % 财政 分权% 地 方政 府 治理 % 地方债 务以及 地方 基础设 施的 融 资 方面等问 题发 表专题 演讲 ! 他的 研究主 要 集中 在 财政学% 税务% 政府 间财政 关系 % 预 算管理% 地方 治理 和 经济 发展等 领域" 发 表了 大 量的论 文和专 著! 他在LMM]$L MM_年担任过中 国经济 学家协 会副 会 长一职 ! 乔博 士 毕业于 美国乔 治亚 州立大 学并 获 该 校经济学 博士 学位! 8Q"36G3A印 3Z 度 36 总理 经 济 顾 问 小 组组长! 他 担任 过 第 十 二届财政 委员会 会 长% 安 得 拉邦市 长 以及印 度 储蓄 银 行 行 长 等职务! 他 曾 是负 责 起 草印度自 由化进 程 核心 小 组 的成员 ! 他曾是 印 度 国 会 一位 杰 出的成 员! 1$(2$% $3$(博 士曾在 诸多学 院 工作 过 " 其中包 括 宾夕法 尼亚 大 学 % 纽约 大学和负 有盛 名 的 印 度 管理学院! 在LMML 年" 印 度 政府授 予 他6$7?$ <- 45;,5$(" 印度第二 高 的公 民 奖 ! 他在财政 委员会 做 的关 于 分 配印度 中 央和邦 政 府之 间 资 源 的 工作是管 理 政 府间 关 系 和转移资 金的杰 出 例子 ! 他 在众多 课 题上" 包 括 财政 联邦 转 移支付% 货 币 政策 % 农 业增长% 银行% 宏 观经 济 和 预测" 都 发表过 相关 文 章 ! VA6H ;2 墨 7"西 ; 哥 > 45财 > 3政部首 席经 济 学家! 在他担任 这 一职位之 前" 他是财 政 部税务政策部门 的长 官" 这一部门 主 要 掌 管收入 政策和 项 目% 税收政 策决 定的经 济 分析以及预算和 财政 政策 选择估计 的 设 计 和实施 工作! 1)#- " "$先生也 担任 过财政 部 财政联邦局的主 管" 他负 责联邦政 府 向 地方 政府 之间的 转 移支 付工作 以及 与墨西 哥 政府间财政关系 框架 的设 计工作* 他 还 担 任过收 入部门 的 部门 主管* 还担 任过证 券 市场的副主管! 在进 入财 政部之前 " 1) " " #-$先生 还在世 界 银行 总部担 任过 要职! 作 为世界银行青年 专家 计划 的一员" 他 曾 是 金融发 展部门 的 经济 学家" 主要 研究亚 太 关于编辑和撰稿人  00 东部地 区! 1)#- " "$先 生的经济学学位是从芝加哥大学和墨西哥科技学院'R J!'( 获 得的! 他现 在 在 R J!'教授高级宏观经济学! Q936Y;J7O A < D J T5美 洲开发银行研究 牙买加问题 的经济学 家 " 他主要负责的 事 情有) 监 控 宏 观经济 运行" 筹划国家战略" 以及设计分 析工作 ! 在 加入美洲开发 银 行之前 " *.5 7博 ?- 士作为 经济学家在世界银 行经济政策 和债务 部 门 工作了三年! 尽 管他主 要 的 研 究领域 是债务 免除'主要是关 于那些受债务严重影 响 的落后国家(" 他 还致力 于 债 务 管理% 增长分 析和财政政策方 面的工作! 他从苏 黎 世 大学获得了经 济 学硕士 学 位 " 而经济 学博士 学位是从瑞士联邦理 工学院获得的! 田小维中 国甘肃省财政厅员工! 他从 事公共 支出% 预算管理以及制定有关农业 和生态保护方面 的财政政策的相关工 作! 田先生 曾在 世 界银行减少贫困和经济管理 网络担任顾问! 他从事财政学研究% 全球 危机对 政府财 政的影响' 尤其地方政府( 以及宏观经济中 地方债务市场发展等方面 的工作! D C5<3; > 英 M =35;国 > 剑桥 大 学的 一 名讲师 " 他主要 讲授 法 律 " 同 时 他也是劳 特 派特中心 的一名 成员! 他 主要 的 研 究领 域是公 共 国际法 和 国际 经 济 法 " 尤其关注 金 融领域以 及国际 纠纷的 处 置! 在 剑 桥" 他讲授 国 际法% 世 界 贸易 法 以 及 欧盟法! 他 还在哈佛 学院% 伦敦经 济 学院 % 圣$格 伦大学 工 作过! 他的 专 题 论 文+ 在 国际法 庭 下主权债 务违约 将如何 处 理," LMNN年 由剑桥 大 学出版 社出 版 ! A$-4)"博士从维 也 纳大学获 得了法 学硕士 学 位和 法 学 博士 学位* 他 还从伦 敦 经济 学 院 获 得 了经济学 理 学硕士* 从哈佛 法学院 获 得了 法 学硕 士! 他是 B)IZ&% D @$%的 成员 " 并 且拥有荷 兰 黑格学院 的国际 法文凭 ! 他曾 为 多 个国 际组织 工 作过" 其 中包 括 欧 洲 中 央银行% 国 际货币基 金组织 和世界 银 行! Q7< ; 6Q7H[<=3> >5 H 马里兰 大学经 济学 教授 % 国 家经 济研究局 研 究 员 ! 他是 一 名 经 济 历史学家 " 同时 也 是 一名学 院派的经 济学家 " 他主 要 注重研 究 跨 时 间 政治 和 经 济 制 度之间的 相 互关 系 ! 作为一 名美国经 济历史 学 家" 它 已经收 集 了 大 量 关于 政 府 财 政 以及州宪 法 方面 的 数 据集" 同时它也 研究 了 政 治和 经 济力量 是 如 何 在 N_WM年 和 N`WM年改变 美 国宪 法 ! 在过去 的十年 里" 他的 研 究 已经 扩 展到涵 盖 更 长 的 时期 和 更 广 的 地域了" 同 时" 他 也 研究了 更一般 性 的问 题 " 例如 " 社会如 何 使 用 经 济和 政 治 制 度 来解决暴 力 问题 " 并 维持经 济增长 - " ! A$",博 士是 +暴力和 社 会 秩序 ) 阐释 人 类 历 史 的一个概 念 框架 , 的 作者 之一" 另 外两位 作 者分 别 是F&;2$,, B " &%5和 9 @ % $%E   !! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 A)( -2 该书 $,9'由剑桥大学在LMM`年 出版(! 他于N`_W年在华盛顿获得了博士学 位" 并在芝加哥大学做了两年博士后 ! O; 24; 6@Q M =;M过 去的LY年 里 " 他 在世 界 银行 担 任 首席 经济 学 家% 研究顾问 % 评估 和 运营顾 问" 主要 涉及非洲 % 拉 丁 美洲 % 加勒 比 和 其 他区 域! 他 擅长政治经 济 学% 财 政学% 中 央 银行 和货币政 策 % 分 权和经 济历 史 ! 他 分别 发表 并 出版了大量 的 文章 和 书籍) 如 +德国 魏玛的恶 性 通 货 膨胀和 经 济 稳 定 ,* 他还 是 +分 权的收获和 挑 战) 墨 西哥经 验, 的作 者之一* +公 共 部门改 革 $$$什 么 办法 才能 奏 效% 为什么-, * +为改 革 投票 ) 在新民 主下政治的 调 整 , 以及 +暴力 下 的阴 影) 政治 % 经济和发展 的 问题 , ! A)44博 士还 在密歇根 大学 经济 学部门 任职 " 同 时 他还 曾是 美 国国务院的 高 级经 济 学家! 他 在 耶鲁 大学获得 经 济 学 学士学 位" 在 芝 加 哥大 学获 得 历史学硕士 学 位和 经 济学博 士学 位! 缩略语 JG# 均 平固定 工资 JGK 贷 信业务 预期入 收 ALED 方 地政府 财政局 A$J 国 美邦维 纳尔电 力局 "E"M 盘 地性立 独存体 在的一般性 法则 FJD 政 财支援 机构 FA@J 非 南发展 银行 F"9F 夕 宾法亚 尼州区 社与经济发 展部 门 FE"L 政 行区总 划指挥 部 FE"$ 共 公会总 计指挥 部 FKD 政 财部 元 欧 9@D 发 突事件 社会金 基 9N 洲 欧联盟 D" 政 财委会 员 D9# 9D 邦 联机稳 构定联 邦收入基金 DD #J 际 国足球 联合会 DB #F9M9G 方 地融资 机构 6 ? # @A和 %$: B' C C#) 6$ *++2 % " 举例 来 说$ 当 中 与 央 政 府 同 属 一 个 党派的 州政府 面 临一 场 势 均力 敌 的 选 举 时 $ 中 央政 府 可能 倾 向于 通 过 提 供债 务 救助计 划或重 新 安排 抵 押 品的 偿 还 期 $ 从 而 &纵 容' 州 政府 的财 政 不 当 行 为 " 此 $ 在 外 某些政 治 制度 的 结 构下 $ 国 家 行 政 机 关 可能 通 过给 地 方政 府 财 政 支 持 来 &收买' 立法投 票 街 区" 政 治 制度 的 激励 机 制影 响 着 建 立 有 效 地 方财政 控制机 制 的需 求 " 宪法 和 政 党 制 度 导 致 权力 集 中的 国 家可 能 不 太 需 要 用 专 门机构 在时间 维 度上 和 跨 政府 之 间 来 协 调 财 政 纪律 " 然而 $ 权力 下 放 和 市 场 放 开 扩大了 对协调 财 政纪 律 的 需要 " 在 几 个主 要 发展 中 国家 中 $ *+ 世纪 1+ 年代出 现了地 方 政府 债 务 危机 和 财 政 危 机 $ 这 些危 机 推动 了 地方 政 府 借 款 框 架 的 改革$ 包括借 债 前的 财 政 规则 和 债 务 限 额 " 对 破产 解 决方 法 的寻 求 也 变 得 积 极 ) 如果没 有事后 机 制$ 只 有 借债 前 的 规 则 已 被 证 明是 不 够的 " 如果 债 权 人 和 债 务 人 绕过借 贷前的 监 管$ 破 产 机制 应 加 重 对 这 种 行 为的 处 罚$ 从 而加 强 预 防 规 则 " 地方政府债务重组的关键设计问题 世界各 国 的经 验 揭示 了债务 组 重框 架 的几个设 计问 题 ) #,% 如 何平衡 债 权人 合 的同利 权 和 在地 方 政府 破产的 况 情下 持 维公共服 务之 间 的 紧 张关 * #*% 在 系 解 破 决产时$ 如 何界 定 各 级政府部 门应担 当的角色* #;% 如 何 开 发 一个解 决 债务 整 的体框架 * #2% 在司 法 ! 行政或混 合的方法之 间的 选 择 " 国 家 案例分 析 表明 个 一国家的 具 体情 况 (((历史! 宪法! 经济背 景和 改 革 的切 入 点 $ 都影响 着 每一 国 个家的框 架 设计 " $! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 框 设 架计终 最需要 解决一 在 多 个 次 层的府 政体中 系对 地方政府的财 政激励的 题 难 个 " 一健的 全框应 架降地 低 政 方 府 违约道 的德险 风$ 阻止搭便车$ 让所有地 政 方府 求 追可持 续的政 财政策 面 $ 并 对 地方府 政官的 员短 期任职问题$ 使不可持 的 续财 政 政策后 对世影 的响小 最 化 " 公共及私人破产 地政 方府 破不 产 同 于 民 营企业实 破 体产 " 核心 区 的别 是地 方 政 府 提 供服 务 是 益 公性的 质" 因此 $ 债务 重 组不可避 免地要 涉及 债务人 #及 它 服 务的 公民% 的 益 利与权 债人 #及储户% 之 间艰难 的平衡" 公司 可以解 散$ 但 这 条途 径对地 方 府 政来却 说是 不可 行 " 当 的 一家私人 公 司破 产 时 所 $ 其有 资产 都 将 受 到 扣押 $ 但 许 在多家 国$ 债权 人 押 扣 地 方政府资 产 的能 力 受到 制 限" 例如 在 美 国 $ 司法 原 则 常 通会认为只有政府&自 有财产' 才能被 扣 " 能 押 被扣 押 还债 的 &自 有财 产' 美 被国高 最法 院定 义 为 & #市政府% 用于盈利 或者 创造财政 收入 且 这 种 收入 不 用 对 于任何公共信托基金 负 责和使用 的自有 财政 资产' #9 : " $$= 5 ' 5 和2 D) :E=$ ? ,11; % " 谁对什么有权利 务 债 人 的 财 政 调 整 需 要 艰 难 政 的 治 抉 择 $ 以 使 支 出 与收 入! 借 款与 还 本 付息 力 能 一 相 致 " 在 财 政 分 权 的 体 系 $ 中 中 央 政 府 加 强 地 方 政府 的集 体 财经 纪 律 和地 政 方 的 府 财 政 自 主 权 之 间 存 在 矛 " 更 盾 高 一 级 的 政 府 能 强迫 较低 层 的政 府 削 减开 和 支 加 增 税 收 吗 + 开 支 优 先 次 序 税 和 收 选 择 通 常 是 由 立 法和 行政 部 门决 定 $ 法院 影 能 这 响 些 吗 + 一 个 国 家 的 法 律 架 框 政 和 治 现 实 怎 么 界 定政 府的 不 同部 门 和 层次 作 的 呢 用 + 这 些 都 是 国 际 案 例 研 要 究 试 尝 解 决 的 关 键 问 题" 对 相 于 地 方 政 府 和 政 府 间 财 制 政 $ 通 度 过 中 央 政 府 的立 法得 到 授权 进 行 的地 财 方 调 政 整 也 很 复 杂 " 由 于 无 法发行自己 的 货 币 $ 地 方政 府不 能 使用 铸 币 税融 " 地 资 方 政 府 有 可 能 不 得 随 意 调整其基础 财 政 收 支 $ 因 为 他们 存 在很 多 约 束因 ) 提 素 高 地 方 税 收 的 法 律 约 束 中 ! 对 政 央 府 转 移 支 付 的 依赖 程度 ! 或中 央 政 府对 工 如 和 资 养 老 金 等 主 要 开 支 项 目 的 上 影 响 力 等 " 许 多 其 他影 响经 济 增长 和 地 方政 经 府 财 济 政 健 康 的 政 策 也 很 大 程 上 度 中 由 央 政 府 决 定 " 务 债 重 组 和 债 务 清 偿 是 复 杂 过 的 程 $ 但 可 以 被 提 炼 成两 个基 本 的问 题 ) 债权 和 人 务 债 人 是 否 可 以 达 成 债 务 解 协 决 议 $ 以 及 当 双 方 未 能达 成协 议 时$ 谁 拥 有强 力# ( 制 )%和 3 4# <= ) $ *++1 % " 在 5 巴西和墨 西 哥 $ 中 央 政府 带领 地 方政 府 进 行债 重 务 组 $ 债 务 没 有 勾 销 " 在 匈 牙 和 利 美 国 $ 当 地 方 政 府 和债 权人 谈 判时 $ 法 院拥 强 有 权 制 力 " 总!!论!% 规则和集体执法的清晰度 没 有 破 产 的 框 架 $ 地 方 债 务 及 人 其债 权 人 之 会 间采 用 临 时性质 的债务 重组谈 判 " 对 用 来 解 决 索 债 申 诉 的 集 体 架 框 的需 要 $ 不 源 仅于 债 权 人和债 务人之 间的冲 突 $ 也 源 于 债 权 人 之 间 的 利 益 竞 和 争 债务 人 之 间 竞 的争 " 个 别债权 人对欠 他们的 债 务 可 能 有 不 同 的 保 护 性 条 款 $ 他们 可能 要 求 被 殊 特对 待 $ 并可能 威胁多 数债权 人 和 地 方 政 府 之 间 的 自 愿 协 商 债务 重组 (((这 就是债 务 重组中 的 &钉 子户问 题 '" 单 独 的 临时 特 设 谈 判 对 多 数债 权人 的 利 益 可能是成 本 昂贵 和有害 的#9:F "'$$=5 5和 D):E= ?$ ,11; % " 如 果债 务都集 中 在 少 数银行$ 拒 不合作 问题 并不严重 " 随 着 地 方 政 府 债 券 市 场 的 发 展 和 长 成 使债 务 问 题 及 涉数 以 千 计的债 权人$ 债务重 组 的 集 体 框 架 显 得 更 加 重 要 " 缺 乏 明 确 破 产 的 规 则 可 能 提 高借贷 成 本 $ 并限制信 誉 良好的 借款人 进入市 场 " 南 非 的 决 策 者 认 为 清 晰 的 破 规 产 则是 建 立 和 展 发具 有 广 泛基础 的竞争 性地方 政 府 资 本 市 场 的 关 键 " 在 美 国 $ 破产 法第 1章 的 用 使会 给 违 约市政 当局带 去强烈 的 耻 辱 感 $ 用 以 抵 消 债 务 人 的 道 风 德 险" 因 此 政 $ 市当 局 需 要警惕 资本市 场将把 联 邦 破 产 保 护 申 请 解 释 为 财 政 管 不 理 善的 一 个 强 信 烈号 $ 贷 款人可 能因此 向其收 取 风 险 溢 价 " 保 持 基 础 公 共 服 务 的 需 要 和 护 保 债权 人 的 合 权 同利 之 间 的矛盾 关系$ 意味着 破 产 的 痛 苦 将 由 债 权 人 和 债 务 人 同 共 承担 " 破 产 制 机需 要 平 衡这些 相互竞 争的利 益 $ 并 引 导 解 决 诉 求 的 优 先 级 结 " 优 构 先 级 结 构 取 将决 于 ) 第一$ 全社会 关于收 入 分 配 的 价 值 判 断 * 第 二 $ 一 个 中 选 的优 先 级 结 对 构资 本 市 场和新 融资产 生的可 能 影 响 #()%和 4# <= ) 5$ *++1 % " 司法与行政的途径 里 这讨地 论方政 府 破 产 程 的 序两种 途径$ 分 别是司法途径和行 政 途径 " 当 然 G 种 各 合 混途也 径存在 " 在 司 法 径 途中$ 法 院 做 出 定 决$ 以引导重组 过 程" 司 法 途 的 径 点 优是复 在杂的 重 组 过 程 缓 中解政 压 治 力 而 " 然$ 法院影响地 方 政府 财 政 调 的 整 力 能是有限的$ 因 为 预 算事宜的授权通 常 取决于 行政机关和 立 法机 关 " 相 $ 在 反 一些政 行干预 中 $ 一 个 高 更级别 的 政 府 会 预 干涉 及的实体$ 在 财政 管 理 的 多 许 面 方承直 担接政 治 责 任 将 $ 并地方 债 的 务 义 重 务组 为长期债务 " 法 方的择 选因国 家 而 异 牙 " 匈利倾 于 向 司 法 径 途因 为中央对破 产 的地 方 政 府 行 实 求 解带了 来政治 压 力 " 南 市 非政破 产 的 法 律 架 框是 一个混合体 $ 在决 定 债 务 组 重 清 和偿混 时合了 行 政 干 预 法 和院干 预 " 哥 伦 亚 比有 一个正式的 行 政程 序 ((( &! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 央 中政 的 府代组 表织 方 地 府 政 款 借 和 人 债 权人之 间的重 组 谈判 并 监 督财 政 调整 债 和务 组 重协议 的实 施 巴  在  联 西 邦 政 府在 纪 *+ 世 1+ 年代后 期 重 组地 方 政府 务 债 是  这以方 地政 府 承 进 诺 财 行 改 政 革 和一揽 子调整 为 条件的  同 样 墨 西哥 邦 联政 在 府金融 危机 重 后 州 组 债 的 务  并 在几年 后推出 针 对贷款 人 的 法规  也有 地 效限 了 制借款 人 印  在  联 度 邦 府 政 使 用债务 互换工 具 作为激 励  以鼓 励 各州 定 制自 的 己财责 政任 法  财政激励调整改革和稳健框架的建立 *+ 世 纪 1+ 年 代 后 期 以来  一个 发 展 趋 势 是发展 中 国 家 开始密 集 实 施地方 政 府 借 款 框 架 和 债 务 重组 机 的 制 改  改 革 革 的 目 标是大 致 相 似 的加 强 财政管 理 和 防 止 未 来 破 产  通常 情 下 况 些  这 改 革 与 更 广泛的 公 共 财 政改 革  宏 观经济 稳 定  稳 健 的 中 期 财 政框 架 及 以 透 度 明 的 发 展 相 联系 这 些 国 家选 择 的 改 革路径 和 顺 序 反 映 了 自 己 的 历史 背  法 景 框 律 架 和 改 革 力度 我 们 调 查 了 选 定国 家 强 加 地 财 方 政 纪 律 和 为解决 地 方 政 府债 务 压 力 制定框 架 的 改 革 经 验  本 书 的前 两 分 部 专 于 注 两 种 类 型 的债务 重 组  一类 是 国 家 政府主 导 的 债 务 重 组  其 中 包括 巴  印 西 和 度 墨 西 哥 的 经验 还 包 括 中国 中 央 政 府主导 农 村 教 育 遗 留 债 务 重 组 以 地 使 方 府 政 可 以 获 得 更强的 财 政 能 力来提 供 教 育服务 的 经 验  另 一 种 类 型 关注 事 约 前 定 地 的 方 政 府 债 务违约 重 组 程 序的 框 架  并比较 了 哥 伦 比 亚  法 国  匈牙 利 和美 国 的经 验  地 方 政府 的 破 产 不仅限 于 发 展中国 家  发 达 国 家 的 改 革 经 验也 提 了 供 重 要 的 启 示  这 本 书 的 第 三 部分 讨 了 论 中  菲 国 律 宾  俄罗斯  南 非 等国 在 发 展 自己的 地 方 政 府 信 贷 市 场 的 经验 个  这 主 与 题 地 方 政 府 财政激 励 改 革 和发 展 有 效 的管理 架 构 高 度 相 关  当 中 央政 府 救 不 助  债 时 权 人 可 以通过 违 约 风 险定 价 成 为 地方政 府 财 经 纪 律 的 强 行 执 行者 低  降 违 风 约 险 并 不 意 味着尽 量 减 少 债务 工 具 的 使用 正 如 已 指 出 的 那 样  债务 工 对 具 大 模 规 基 础 设 施 融资和 经 济 增 长支持 来 说 必不可 少 的  地 方 信 贷 供 应 的竞 争 降 性 低 了 借 贷 成 本  并延长 了 贷 款 期限 我 们 还 讲 到 了 美国 拥  它 有 界 世 上 最 大 的 地方政 府 资 本 市场  这 个 市场有 着 惊 人 的 2万 ;8 亿 美 元的 地 方政 府 州  地 方 政府 以 及他 们 的特殊 目 的 投资工 具  -DH  债 务  而 且平 均 每年 增 发23++ 亿 美元 然 而  美 国一开 始 并 不具有 一 个 成 熟 的  运 作 良 好的 市 场 在 其漫 长 的 历 史中 美 国 地 方政 府 资 本 市场在 ,1 世 纪 2+ 年 代 代  7+ 年 以 及*+ 世 纪;+ 年 代 经 历了很 多 的 违 约事件  法 律框架 和 机 构 的 改 革 是 渐 进 的和 相 依 互 赖  在 的 某 种 意 义上说  后 来 的改 革 是 以 以前的 改 革 为 基 础 的  美 国 的经 验 发 为 展 国 中 家 提 供 了 启示 但 一 个 发展 中 国 家 不能简 单 总!!论!' 重 地 目 复前国 美管 理 地方政府借款的模式 而  然 国  美 的经验的确 给发展中国家 出 指 几 了个要点 将借贷和收入来源紧密相联很重要 政府信用 市场保持透明  以 度 及创机 建制 形 成债权人之间关于加强 贷 借规 则 的 共同利益 国家政府主导的地方政府债务重组 本 书 的 第 一部分 评 论 了 巴 西  中国  印 度 和 墨 西 哥的地 方 政 府 债 务 重 组  巴  印 西 度 和 墨 西哥都 有 一 个 联 邦 系 统 但 他 们 的 地 方 政府债 务 危 机 起 源 不 同  他 重 们 组 方 案 的 规划也 不 相 同  中 国 章节 的 重 点 在 农 村 学校债 务 重 组  这 种 重 组 是 了 为 更 好 地 调 整政府 间 财 政 体 系 和 支持 包 容 性 的 经 济 增长 这 些 国 家 为 解 决 债 务 组 重 的 公 共 池 问题 道 德 风 险 问 题 以及 如 何 走 向 以 规 则为基 础 的 透 明 框 架 等 方 面 供 提 了 经 验  巴 西 地 方 政府在 *+ 世 纪 0+ 年 代和 1+ 年 代经 历 了债务 危 机  同 时 巴 西 出 现 宏 了 观 经 济 不 稳定 石 油 危 机 和 国 际收 支 平 衡 危 机  地方政 府 绕 过 对 其 借 贷 的 严 控 格 制  使 公 共部门 的 借 贷 支 持 资 本投 资 大 幅 增 加  联邦政 府 发 放 过 渡 贷 款 以 协 地 助 方 政 府 将 外债延 期  但 地 方 政 府 的 债 务 压 力 却 没有 减 少 联 邦 政 府 于 ,101 重 年 组 地 方 政 府的外 债  并 在 ,11; 年重 组 地 方政 府 欠联邦 机 构 的 债  由 于 相 当 部 一 分 地 方 政 府债务 仍 未 解 决  加 上持 续 的 基 础 财 政 收支平 衡 方 面 的 压 力  地 方 府 政 的 财 政 和 债务状 况 持 续 恶 化  随着 高 通 货 膨 胀 得 到控制  地 方 政 府 的 实 际 债 迅 务 速 上 升  联邦政 府 于 ,11G 年 发 起了 第 三 轮 的 债 务重新 谈 判  在 前 两 轮 的债务 重 组 中  州 政 府的 官 员 和 政 客 们 遭受的 惩 罚 很 小  而 且 债 权 几 人 乎 没 有 受 到损失  在 第 三 轮 的 债务 重 组 中  不 断 轮回的 财 政 纪 律 放 松 和 失 败 作 合 的 情 况 被 结束了  因 为 国 家 的宏 观 经 济 调 整 结束了 高 通 胀 时 代 并 稳 定 经 济  更 后 深 层 次 的政治 和 经 济 激 励 措 施已 经 转 变 并 发 挥作用  除 了 稳 定 宏 观 经 济 邦 联 政 府 的 雷 亚尔计 划 也 试 图 重 组 整个 公 共 部 门  并将银 行 和 公 共 企 业 私 有 化 邦 联 政 府 向 地 方政府 提 供 激 励 重 组 债务  同 时 要 求 他 们进行 全 面 的 结 构 性 改 革 和 政 财 改 革  其 中包括 国 有 银 行 和 企 业的 私 有 化  四 个 最大的 债 务 州 中 的 三 个 州 支 改 持 革  并 成 了众多 州 支 持 财 政 限 制的 核 心 力 量  从 而使得 其 他 州 加 入 改 革  雷 亚 尔 计 划的成 功  加 上 第 三 轮地 方 政 府 债 务 重组谈 判  为 *+++ 年 财 政 责 法 任 IJ ( 的制定 创 造 了 政 治 和 经济 条 件  这 部 法 律对关 键 的 财 政 变 量 设 定 了 限 界 和 限 制 并 对履行 义 务 和 提 高 财 政透 明 度 分 配 了 责任 在 整 个 *, 世 纪 前 十 年  州 中 和 市 级 财政明 显 地 改 善 了  公共 净 债 务 总 额 在 国内生 产 总 值 / KD 的 占 从 比 *++, 年 的3*L 下 降 到 *+,+ 年 的 ;1L 三 个 层 次的政 府 都 存 在 跌 幅  地 方 府 政 财 政 账 目 的改善 与 巴 西 在 宏 观 经济 基 本 面 上 的 改 进相关  但 这 是 以 降 低 地 方 (! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 政 府 基 础 设 施 投 资 为 代 价的 " 在 中 国 $ 地 方 政 府 靠借 贷 为 学 校 设 施 提 供 资 金 $ 以 实 现 普 及 九 年 义 务教 育 的 目 标 " 在 *+++ 年 $ 中 国 实现 了这 一 目 标$ 这 是 一 个 历 史 性 的 成 就 " 然 而$ 农 村 教 育 债 务 变 成 了 地 方 政 府的 一 个 很 大 的 财 政 负 担 " 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 后 期$ 随 着 以 包 容 性 经 济 增 长 为 目 标的 公 共 政 策 的 出 现 $ 农 村 区 域 的 九 年 义 务 教 育 的债 务 融 资 被 替 换 为 给 所 有 儿 童 提供 的 财 政 拨 款 " 新 的 政 策 需 要 解 决 遗 留 债 务 及 其勾 销 " 凭 借 雄 厚 的 财 政 状 况$ 中 央 政 府 可 以 很 容 易 地 勾 销 全 部 债 务 " 此 措 施没 有 被 采 用 是 因 为 它 会 增 加 道 德风 险 " *++7 年 的 债 务 重 组 计 划 使三 级 政 府 共 同承 担 债 务 勾 销 的 财 政 责 任 " 中 央政 府 拨 款 是 基 于 产 出 的 $ 而 不 是 基 于 投 入 的 $ 它同 时 考 虑 为 达 到 教 育 的 基 本 要 求所 需 的 费 用 和 地 方 政 府 的 财 政 能 力 " 采 用 以 产 出为 基 础 的 方 法 目 的 是 避 免 对 地 方政 府 产 生 不 正 当 的 激 励 $ 地 方 政 府 在 预 期 会 得 到更 多 的 补 助 或 救 助 时 会 增 加 其 债务 规 模 或 减 少 他 们 的 债 务 偿 还 " 如 中 央 拔 款 是 基于 产 出 的 $ 过 度 借 贷 的 地 方 政 府不 会 获 得 额 外 的 好 处 $ 同 时 另 一 个 减 少 借 贷 或 还清 其 债 务 的 地 方 政 府 也 不 会 处 在不 利 的 地 位 " 印 度 宪 法 禁 止 各 邦 从国 外 借 款 $ 他 们 需 要 获 得 中 央 政 府 的 许 可 才 能 在国 内 借 贷 " 中 央 政 府 通 过 每 年 与邦 政 府 商 讨 邦 发 展 的 资 助 计 划 $ 以 限 制 各 邦 的 贷款 " 尽 管 限 制 了 各 邦 债 务 的 爆 炸性 增 长 和 系 统 性 破 产 $ 但 该 系 统 并 没 有 阻 止 邦 政府 财 政 状 况 恶 化 $ 正 如 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 晚 期 $ 许 多 邦 的 债务 已 超 过 其 邦 内 生产 总 值 " 邦 债 务 占 其 / KD比 重 在 *++; (*++2 年 度 达 到 顶 峰(( (从 ,117 (,110 年 度 的 *+L增 长 到 ;*80L$ 利 息支 付 占 税 收 收 入 的 份 额 也 在 同 期 从 ,G81L上 升至 *GL" 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 中 后 期$ 导 致 印 度 各 地 财 政 账 户 日 益 恶 化 的 因 素 $ 包 括支 出 中 工 资 ! 退 休 福 利 ! 养 老 金及 补 贴 迅 速 增 加 * 增 加 借 贷 以 维 持 日 益 增 长 的 财政 赤 字 #经 常 性 支 出 超 过 了 包括 财 政 转移 支 付 在 内 的 财 政 收 入 %* 财 政 支 持 的 邦所 有 企 业 的 或 有 负 债 增 加 " 自 *, 世 纪 初 以 来 $ 印度 财 政 改 革 一直 专 注 于 走 向 一 个 更 灵 活 $ 更 与市 场 挂 钩 的 借 贷 制 度 $ 将 整 体 借贷 规 模 控 制 在 可 持 续 水 平 上 " *++; 年 $ 联 邦 政府 颁 布 了 财 政 责 任 及 预 算 管 理 法$ 该 法 只 适 用 于 中 央 政 府 $ 但 一 些 邦 政 府 在 联 邦财 政 责 任 法 条 生 效 前 通 过 了 本 邦的 财 政 责 任 法 条 " 在 第 十 二 届 财 经 委 员 会 后 $ 财政 责 任 法 条 成 为 强 制 性 $ 中 央 政府 很 大 程 度 上 激 励 地 方 政 府 对 高 成 本 债 务 进 行 重组 $ 以 使 地 方 政 府 符 合 财 政 责 任法 条 的 规 定 " 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 前$ 墨 西 哥 是 中 央 财 政 集 权 制 度 $ 大 量 的 债 务 由 中央 政 府 隐 性 担 保 " 重 要 的 管 制 与结 果 均 依 赖 于 政 党 之 间 的 联系 $ 并 游 离 正 式 规则 之 外 " 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 $ 墨 西哥 中 央 政 府 由 于 承 诺 转 移 支 付 $ 不 经 意 间 参 与 了地 方 政 府 借 贷 的 决 策 过 程 $ 这 个行 为 形 成 了 附 带 的 隐 性 的 救 助 担 保 " 债 权 人 没 花时 间 对 总!!论!) 地 方 政府 财 政状 况 进 行 彻 底的 评 估 " 结 果一 些 地 方政 府 超 出 自 身 还款 能 力借债" 地 方 政府 债 务状 况 脆 弱 的 主 要 表 现 有 ) 一是 州的 债 务 M各 州 共 享 收入 比 重较高$ 二 是 短期 债 务和 浮 动 利 率 下的 再 融 资 风 险" ,112 (,113 年的 金融 风暴 # &龙舌兰 酒 ' 危 机 % 导致 货 币 快 速 贬 值 $ 利 率 急 剧上 升$ 共 享 收 入 池 迅 速缩 小 $ 以上这 些 都 是导 致 州债 务 危 机 的 原因 " 弥 补 漏 洞需 要 昂 贵 的联 邦 救 助 计 划$ 这 迫 使墨西 哥 重 新考 虑 贷款 决 策 考 虑 的参 数 " 联邦 救 助计 划 将 地 方 政府 债 务 期 限 延长 $ 可 偿 还但 仍 有 正 实 际利 率 以 通货膨 胀 指 数化 调 整$ 并 给 予 2年 救 助 支 付 " 为了 避 免 再 次出 现 财 政 危 机$ 各 州 需要与 财 政 秘书 处 设定 的 财 政 调 整计 划 达 成 一 致$ 财 政 秘 书处 监 管 每 年 援助 前 各 州的遵 守 情 况$ 并 在*+ 世 纪 1+ 年 代 末 为 各 州 创造 了 良 好 的财 政 环 境 " 银行 被 迫 接受的 指 数 化债 务 帮助 他 们 避 免 了系 统 性 的 毁 坏和 崩 塌 $ 但资 产 的 流 动 性不 足 和 低回报 率 也 惩罚 了 借款 人 " 联 邦 政府 也 停 止 了 对地 方 债 务的 正 式 担 保 $ 但是 作 为过渡$ 联 邦 政府 同 意接 受 和 执 行 一些 地 方 政 府 使用 共 享 收入 作 为 贷 款 抵 押的 债 务合约" 间 ,111 (*+++ 年 $ 联 邦 政 府 要 求 对 地 方 政府 进行 信 用 评级 $ 并 通过 对 借 款方更 紧 的 约束 为 地方 政 府 带 来 全新 的 借 贷 框 架" 在 对 地 方借 款 人 直 接 监管 方 面 联邦宪 法 仅 留了 很 小的 空 间 " 我们 已 经从 巴 西 ! 中 国! 印 度 和 墨 西哥 的 经 验 中学 到 $ 每 个 债务 重 组 制度都 取 决 于债 务 问题 的 来 源 和 债务 压 力 下 特 定的 历 史 和 制度 背 景 " 债 务重 组 计 划必须 关 注 激励 效 应" 以 规 则 为 基础 的 债 务 重 组能 减 少 临 时谈 判 和 负 面 激励 * 硬 预算约 束 会 防止 道 德风 险 * 负 担 分摊 会 提 供 适 当的 激 励 并 避免 搭 便 车 行 为$ 同 时 要认识 到 上 级政 府 为促 进 改 革 所 需扮 演 的 激 励 角色 " 地方政府破产体系 本 书 第二 部 分 讨论 了哥伦 比 亚! 法 国! 匈 牙 和 利美 国的 地方 破产体系" 这四 个国 家 都 为破 产 流 程开 发了一 个 框架 来 响应 地 方 府 政债 务危 机" 但框架在不 同国 家有 所 不 同$ 反 映 各自 的历史 背 景! 宪 法框 架 革 ! 改切 入点 和相 互依赖的机 构发 展路 径 " 其中 匈 牙 利和 美国倾 向 于选 择 使用 司 法 讼 诉$ 而 哥 伦比 亚和法国则 选择 使用 行 政 程序 " 所 有四 个国 家都 面临 关 键的 设 计问题 $ 无 论他 们是联邦制 国家 #美国 % 还 是单 一 制国 家#哥 伦比 亚 ! 法国 ! 匈 牙利%" 第 二部 分最后一章 讨论 了,10; 年 美国 华 盛顿 公共供 电 系 统违 约 的案 例 得出结 论 " 该案 例是现代美 国历 史上 最 大 的地 方 债 券违 约案$ 展 现了 不 同利 益 者 间 之的 动态 互交 对于监管改 革和 市场 发 展 方面 的 影 响" 在 *+ 世纪 代 0+ 年 后期和 1+ 年代 $ 哥伦 比 亚政治 分 权 的趋 势伴随着更 自由 !*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 地 的 方 政 府 借 款  *+ 世 纪 1+ 年代中 后期 到 *, 世 纪 初  受 经 济 衰 退 加 剧 的 影 响 方 地 政 府 承 受 着 较 大 的 债 务 压 力 影 响因 素 包 括 银行 贷 款 监 管 不 力 过 度 依 赖 转 支 移 付  同 时 为 经 常 性 支 出 而 借贷 弱 化了 财 政 纪 律 虽 然 在 国 际 比较 下  地 方 债 水 务 平 并 不 高  但 在 1+ 年 代 后 期逾 期 欠款 有所 增 加  且 地 方 政 府还 本 付 息 的 能 逐 力 渐 减 弱  这 主 要 是 因 为 地 方政 府 自身 的 收 入 和财 政 转 移 支 付 下降  地 方 政 府 的 债 务 压 力 引 发了 深 入 的公 共财 政 改 革  在 ,110 年 和 *++; 年 之 间  哥 伦 比 亚 颁 布 了 一 些 法 律来 规 范 地方 政府 债 务 的 产 生  并 鼓 励 财 政 责 任 约 束  法 令 33+  ,111 年  明 确 了地 方 政府 破 产 的 行政 程 序 行 政 程序 的 本 质 是 根 债 据 务 的 优 先 级 结 构  评 估 和 协调 地 方政 府 债 务 人的 诉 求  在 哥 伦比 亚  破 产 程 由 序 企 业 监 管 局 与 其 他 中 央 政 府机 构 协调 完 成  基 于 法 院 系 统 薄 弱 的 历 史 背 景 业 企 监 管 局 在 *+ 世 纪 ;+ 年 代 创立  起到 了 独 特 的 作 用  企 业 监 管局 管 理 企 业 和 数 多 政 府 实 体 的 破 产 程 序  *++; 年 起 实 施 第 33+ 条 法 律和 其 他财 政 法 规 时 哥 伦比 亚 的 国家 宏 观 经 济 形 有 势 了 好 转  法 令 33+ 与 其 实 践执 行 之间 的 差 异 并不 大 破 产 法 第 33+ 条 提 供 的 护 保 使 破 产 的 地 方 政 府 与 债 权 人达 成 有序 的 债 务 重组 协 议 该 法 律第 33+ 条 着 眼 解 于 决 债 务 问 题  但 对 消 除 财 政压 力 和债 务 根 源 有局 限 性  其 他 配套 法 律 主 要 括 包 立 法 第 ;30  G,7 和 0,1 条 通 过 限制 借贷  促 进 财 政 透 明 度 加 强 预 算 编 过 制 程 和 帮 助 债 务 重 组 融 资 等 支持 破 产法 33+ 发 挥 作 用  ,10*,10; 年 和 *++;*++2 年间  法国 两 次 下 放 了 三 层 地 方 政 府 的 权 利  市 镇  省 级 级 和 大 区 级  这 种 新 的 体制框 架 使地 方 政 府 享 受到 更 大程 度 的 支 出 自 主 性  他 可 们 以 提 高 本 级 税 收  并 按 中 央政府 制 定的 事 前 规 则 在金 融 市场 融 资  然 而  地 方 政 要 府 受 省 政 府 和 区 域 会 计 协 会 的事后 控 制和 公 共 会 计 师的 持 续监 督  法 国 *+ 世 纪 1+ 年 代 初 地 方政 府 借贷 不 受 监 管  在 经 历 了 权 力下 放 和 后 续 的 务 债 压 力 后  法 国 建 立 了 管 理 地方 政 府财 政 风 险 的事 前 财 政 规 则 和监 管 框 架  监 框 管 架 将 法 律 法 规 与 三 层 机 构 设置 结 合起 来  同 时保 留 了 地 方 政 府相 当 大 的 财 政 主 自 权  法 律 和 财 政 审 慎 规 则 监管 债 务 现 金 流 及或 有 负 债  中 央通 过 中 央 在 省 政 级 府 的 代 表  地 方 会 计 协 会 和公 共 会计 师 对 地 方政 府 融 资 账 户 实行 强 有 力 的 监  根 管 据 法 律 规 定  地 方 政 府 不能 倒 闭 公 共 资 产不 能 作 为 抵 押 品 如 果 地 方 政 无 府 力 偿 债  中 央 政 府 将 介 入 实施 财 政调 整  并 促使 债 权 人 和 债 务人 之 间 进 行 债 谈 务 判  在 一 些 情 况 下  中 央 在省 级 政府 的 代 表 和地 方 会 计 协 会 可直 接 控 制 地 方 府 政 账 户  这 些 情 况 包 括  未 能提 出 平衡 预 算  赤 字 超 过营 业 收 入 的 3L 和 未 能 包 对 括 债 务 偿 付 在 内 的 刚 性 支 出拨 出 预算  虽 然 过 去 *+ 年 发 生 过 几 次 债务 重 组 但 各 省 的 监 管 大 幅 降 低了 地 方 政 府 的 产 破 风 险  然 而  缺 乏 明 确 规 定的 债 务支 付 优 先 级 结 构 会 造 成 不 确 定 性  另 外 总!!论!!! 算 预 外 实 体 如 公 私 合 营 实 体  会 造 成 或 有 风 险  这 是许 多 国 家面临 的 共 同 战 挑  ,11+ 年 匈 牙 利 地方 政 府 法 律赋 予 地 方 政 府 管 理 自 身 财政 的 极 大自由  他 们 商 为 业 活 动 借 款  用 长 期 债 务 为 短期 运 营 赤 字 融 资  *+ 世 纪 1+ 年 代中期 的 宏 观 济 经 恶 化 暴 露 出 地 方 政 府 财 政 危 机的 严 重 性  公 共 银 行 在 没有 正 确 评价地 方 政 府 誉 信 的 基 础 上 就 轻 率 放 贷  这 是 因为 他 们 假 定 中 央 政 府 会 为地 方 债 务担保  一 些 方 地 政 府 成 功 地 游 说 中 央 政 府 拨 款解 救  这 开 了 中 央 救 助 的先 河  增加了 公 众 对 务 债 人 和 债 权 人 受 不 良 激 励 的 担 忧 当 时 有 几 个 备 选 方 案  其 中 就包 括 债 权 人 与 地 方 政 府间 的 非 正式重 组 谈 判  方 地 政 府 财 政 表 现 的 不 断 恶 化 引 起了 对 中 央 政 府 创 建 或 有 负债 账 户 的关注  匈 牙 最 利 终 还 是 选 择 了 正 式 的 破 产 机 制 透 明 度 和 可 预 见 性 被 视为 地 方 政府破 产 机 制 效 有 的 关 键  ,11G 年 匈 牙 利 议 会通 过 市 政 债 务 调 整 法 使 法院在 无力偿 债 的 地 政 方 府 的  财 政 和 债 务 调 整 中 起 到核 心 作 用  法 律 的 实 施 效 果 超 出 了 制 定 者的 预 期  司 法 过 程 是 透 明的  救 助的道 德 风 险 经 已 最 小 化  并 且 地 方 政 府 一 直 能维 持 必 要 的 公 共 服 务  债务 调 整 程序为 参 与 城 提 市 供 了 重 新 健 康 发 展 的 基 础  然而  许 多 破 产 案 件 仍 要通 过 非 正式谈 判 解 决  然 虽 双 边 谈 判 是 破 产 机 制 的 组 成 部分  但 非 透 明 性 和 潜 在 的资 产 剥 离会对 不 太 知 的 情 或 小 的 债 权 人 和 公 共 利 益 造 成负 面 影 响  目 前  匈 牙 利的 利 益 相关者 正 在 就 何 如 使 破 产 前 的 谈 判 重 组 更 透 明 展开 讨 论  直 到 *+ 世 纪 ;+ 年 代 的 大 萧 条和新 政 计 划 前  美 国 联 邦 政府 除 了 在美国革 命战 争 承 后 担 当 时 由 于 战 争 引 起 的 州 债 务 并为 这 些 债 务 进 行 初 次 再 融资 外  联邦政府 几乎 不 与 参 州 和 地 方 政 府 融 资 和 财 政 收 入 分配  ,1;; 年 后  国 家 政府开 始 向 州大幅拨 款和 进 转 行 移 支 付  4#55) ,102 *+ 世 6 纪 ;+ 年 代 以 来  国 家  州和 地 方 财政更加 紧密 地 织 交 在 一 起  但 总 体 上 保 持 了 联 邦 政府 对 州 和 地 方 政 府 的 债 务危 机 不 援助的原 则 并 留 保 了 州 政 府 对 其 地 方 借 款 进 行 管理 的 监 管 结 构  第 ,2 章 关于 州  地方政府 举债 制 的 度 分 析 显 示  美 国 有 3+ 个 不 同 的 地 方 政 府 融 资 制 度 作 为 对 大 萧 条 期 间 市 政 普 遍 违约 的 反 应  美 国 国 会 于,1;7 年 通过了 市 政 破 法 产  称 为 美 国 破 产 法 第 1章  第1章 是 美 国 各 州 以 下 的 政治 分 支 和机构 的 债 务 组 重 机 制  大 萧 条 期 间 地 方 财 政 的普 遍 困 境 揭 露 了 法 令 法庭 颁 令迫使市 政 偿 还 务 债  的 无 效 以 及 市 政 债 务 人 和债 权 人 间 旷 日 持 久 谈 判 的实 际 弊 端9:"' 5 $$=5 和D) : E=? ,11;   第 1章 中 的 程 序 多 数 债 权 人 可 以 接 受债 务 重 组计划  是 对 数 少 持 反 对 意 见 人 的 约 束  第 1章 的 设 计 遵 循 了 美 国 宪 法规 定  各 州 对 州 和 地 方 政府 融 资 管理保 留 完 全 主 自 权  市 政 地 方 政 府 向 破 产 法 庭申 请 第 1章 的 先 决 条 件 是该 州 的 批准 第 1章 !"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 不 是 美 国 主 要的 地 方 府 政 破 产 机制  只 有 约 一 半 的 州 授 权他 们的 政 治 分 支 机 构 可 以 提 交 第 1章申 请 救 助  美 国 独特 的联 邦 结 构 也 深 刻 影响 了 第 1章 的 具体 设 计  结 果 是 联 邦 法院 只 有 限 有 的 权 力为 市 政 债 务 破 产 的 地 方 政府 财政 调 整 计 划 设 置 条 件  美 国 地 方政 府 借 款 的 大 多 数制 度 体 现 在 州 宪 法  州 法律 和州 行 政 机 关中  美 国 企 业破 产 法 对 其 他 国 家也 有 影 响  虽 然 美 国 市 政破 产框 架 为 其 他 国 家 提 供 了 有 价 值 的参 考  但 框 架 本 身不 能 轻 易 复 制  第 1章 的设 计目 标 狭 窄 专 门 解 决 难 对 付 的钉 子 户 题 问  它 要基 于 受 人 尊 敬  独 立 和 完善 的 司 法 制 度 此 制 度 有 权 拒 绝 市 政的 调 整 划 计  而在 许 多发 展 中国 家  地 方政 府 体系 仍 在 不断 发 展  对 地 方 政 府 的借 款 仍 少 被 数 公 共机 构 主 导  司 法 系 统 能 力也 较低  地 方 政 府 破 产 机 制 的 完 善 需要 其 他 系 一 列 改 革 要 制 定 解决 财 务 困 境 的 法 律框 架 许 多 国 家 正 面 临相 似 的目 标 和 挑 战  即  地 方 政 府 自 治的 运 作 利益 维 护 必 要 的 公 共服 务 和 提 供服 务 的 资 产  透明 的 程 序  债 权 人 的利 益 和 地 方 资 本 市场 的 发 展  该 书 的 第*部 分 还描述 了 *+ 世 纪 3+ 年 代 以 来 美 国 最 大 规 模 的 市 政债 券 违 约  ,10; 年 华盛 顿 公共电 力 供应 系 统  4D D--  拖 欠 **83亿 美 元 的 未偿 还 债 券  4D D-- 发 行 的 债 务被 州 最高 法 院裁 定 为 无 效 的 和 不 可 强 制 执 行 的 因 此  申 请 第 1章 不可 行  违 约 在 现 代美 国地 方 债 务 市 场 上 已经 是 罕 见 和 低 频的 事 件  这 个 违 约 为 市场  法  监 院 管 机构  债 务 人  债 权 人  联邦 与州 政 府 和 纳 税 人 提 供 了 一 个 了 解彼 此 相 作 互 用 的 机会  国 会 从 未认 真 考 虑 救 助 提 议 政 府 以 最 少 的 行 动 来应 对 4D D-- 闹 剧中 的 演 员  这 是 因 为自 我 监 管原则 的 重 要 性 超 过 了执 行 监 管 的成 本  虽 然 政 府很 少 行 动  但 私 人 损失 诉 讼 数 量 前 所 未有 地增 加  并 导 致 了 个人 事 业 失 败 和 企业 破 产  虽 然 只 有 个 别市 场 参 与者从 4DD-- 灾难 中 获 益  但 市 场不 仅 承 受 住 了 风 暴   而 且 变 得 更 强 几 乎 没 有 证 据 表明 美国 市 政 债 券 市 场 受到 4D D-- 违 约 的负 面 影 响  4D D-- 违 约 后 市 场不 仅 很快 恢 复正 常  而 且 在 4DD-- 闹 剧 持 续 的 ,173  ,103 年 间 市 政债券 年 度总发 行 量 增 长了 ,+ 倍 这 是 现代 市 场 历 史 上 戏剧 性 的 十 年  地方信贷市场的发展 书 本 第 的三部 分 集中讨论中国 律  菲宾 罗  俄  南 斯 非和美国地方信贷市场 发 的  发 展 展中国 家 正面临提高地方 信 贷市场 动 流  深 性 层性和竞争性的长期挑  一 战 般 况 情下 发展中国家的银行贷款在地方政府信贷供应中始终占主导地  有 位 些 家 国的公 共 金融机构持续主 导 信贷供  发 给 展 国 中家的地方证券市场普 总!!论!!# 遍 规 模 较 小  缺 乏 流 动 性 和 二 级 市 场  虽 然美 国 有最 大 最 具 流 动 性 和 最 有 竞 争 力 的 地 方 资 本 市 场  但 市 场 发 展 是 与 历 史 上一 系 列的 制度 改 革 分 不 开 的  虽 然 美 国 各 州 的 历 史 经 验 不 尽 相 同  但 有 些 普 遍 性的 经 验教 训可 被 发 展 中 国 家 借 鉴  中 国 每 年 在 基 础 设 施 建 设 上 的投 资 已 达 国 内生 产 总 值 的 ,+L 左 右  其 中 地 方 政 府 投 资 占 相 当 大 份 额  这 迅 速 改 变 着 城市 基 础设 施景 观  地 方 政 府 使 用 中 央 政 府 转 贷 和 自 身 的 预 算 外 工 具 城 市 开 发 投资 公 司 简 称 城 投 公 司  NK O "  直 接 从 金 融 市 场 通 过 贷 款  债 券和 土 地财 政 融 资 来 发 展 城 市 基 础 设 施  对 政 策 制 定 者 而 言  这 些 融 资 工 具 的 局限 性 在本 世纪 头 十 年 中 逐 步 显 现  由 于 中 央 政 府 转 贷  地 方 政 府 与 债 权 人 缺 乏市 场 互动  借 款 能 力 和 偿 还 责 任 不 挂 钩  城 投 公 司 的 预 算 外 债 务 不 透 明 用 土 地 租 赁 出 让 金  为 基 础 设 施 融 资 在 长 期 不 可 持 续  因 为 这 是 一 次 性 预 付 的  *++1 年来 中 国 已 进 行 改 革  允 许 发 行省 政 府债 券  开 展 市 政 债 券 试 点  政 策 制 定 者 认 识 到 *++1 年 的 时 候  中 国 还 缺 乏 各 省发 行 债 券 的 先 决 条 件  开 发 信 用 评 级 系 统 需 要 时 间  而 且 地 方 政 府 没 有 进入 市 场的 经验  因 此 改 革 采 取 边 学 边 做 的 方 式  中 央 政 府 担 任 发 行 机 构  地 方 政 府 参 与拍 卖  *++1 年 到 *+,, 年 共 授 权 并 发 行 省 级 债 券 人 民 币 G +++ 亿 元 约 合 1++ 亿美 元   *+,, 年 政 府 采 取 了 进 一 步 举 措  国 务 院 批 准 了 2个 城 市 作 为 试点  它们 不 需 要 中 央 政 府 作 为 发 行 机 构  可 直 接 发 行 债 券  *;+ 亿 元 人 民 币  改 革 有 助 于 地 方 政 府 为 应 对 *++0 *++1 年全 球 金 融 危 机 的  中 央 投 资 项 目 提 供 地 方 配 套 资 金  新 债 务 工 具 大 大 降 低了 地 方政 府的 融 资 成 本  使 地 方 政 府 开 始 获 得 进 入 市 场 的 能 力  并 将 地 方 政 府 作为 债 务人 与他 们 的 还 本 付 息 义 务 联 系 起 来  对 地 方 政 府 来 说  不 需 要 中 央 政 府 作为 发 行人 的市 政 债 券 试 点 使 他 们 与 市 场 更 近 一 步  逐 渐 完 善 的 法 律  制 度 和 市 场 基 础 设 施可 以 为地 方政 府 举 债 提 供 支 持  财 政 管 理 改 革 包 括 单 一 国 库 账 户 和 支 出 改 革 和 公有 企 业 所 有 权 和 管 理 权 分 离 改 革 为 省 政 府 债 券 试 点 奠 定 了 基 础  在 新 研 制的 预 算编 制程 序 下 的 为 资 本 支 出 融 资 的  新 债券 工 具 将 会 有 助 于 完 善 基 础 投 资的 中 期资 本 预 算 编 制 框 架  对 城 投 公 司 的 债 务 审 核 和 对 其 更 好 地 分 类 将 有 利 于 不同 债 券工 具的 完 善  这 些 债 券 工 具 有 不 同 的 风 险 和 证 券 化 程 度  进 一 步 的 监 管 改 革 可 以 为持 续 的 市 场 准 入 提 供 支 持 也 会 强 化 政 府 间 财 政 体 系  并 提 高 财 政 透 明度  深化 金融 市 场  菲 律 宾 是 新 型 经 济 体  它 正 在 为 本 国 设计 地 方债 务市 场 的 发 展 路 线  菲 律 宾 一 直 致 力 于 以 创 新 方 式 扩 大 地 方 政 府 积 极 主 动地 利 用 信 贷 和设 计 信 贷 市 场 的 法 律 可 能 性  地 方 政 府 法 规 就 是 其 开 拓 性的 努 力结 果 它 授 予 地 方 政 府 种 类 繁 多 的 借 款 权 利  并 创 建 地 方 政 府 部 门 担 保 公司 来 支撑 信用  !$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 菲 律 宾 地 方 债 券 市 场 规 模 小! 债 务 水 平低 " 转 移 支付 拦 截 机 制 可 以 保 证 债 务 约 违 风 险 最 小 化 " 因 此 $ 缺 乏 正式 破 产 制 度并 非 是 发 展竞 争 性 地 方 债 务 市 场 面 临 主 的 要 挑 战 " 更 根 本 的 是 结 构 性挑 战 $ 包 括制 度 和 政 治经 济 因 素 $ 它 们 会 阻 碍 地 政 方 府 进 入 私 人 部 门 的 借 贷 市 场$ 同 时 地 方债 务 工 具 也缺 乏 竞 争 " 竞 争 性 地 方 债 务 市 场 发 展 需要 同 时 关 注需 求 和 供 给约 束 " 需 求 方 面 关 键 是 加 地 强 方 融 资 和 问 责 制 度 $ 为 居 民提 供 更 好 的服 务 " 在 供给 方 面 $ 放 松 私 人 银 行 参 地 与 方 债 务 市 场 的 约 束 会 增 加 竞争 $ 并 有 助于 降 低 融 资成 本 " 融 资 工 具 可 以 帮 助 方 地 政 府 收 入 与 进 入 市 场 能 力 之间 建 立 联 系$ 这 反 过 来又 加 强 了 地 方 问 责 " 菲 律 近 宾 期 尝 试 鼓 励 地 方 政 府 与 私 人部 门 信 贷 市场 加 强 合 作$ 这 为 建 立 更 具 竞 争 力 和 元 多 化 的 地 方 信 贷 市 场 铺 平 了 道路 " *+ 世 纪 1+ 年代 初 俄 罗 斯 联邦 的 地 方 债 务 市 场 开 始发 展 " 无 资 金 支 持 的 联 邦 权 授 和 政 治 分 权 促 进 了 对 债 务 工 具 #包 括 外币 债 务 % 日 益 增 长 的 需求 " 与 此 同 $ 债 时 务 缺 乏 监 管 $ 地 方 政 府 缺乏 管 理 债 务风 险 的 经 验" 债 务 被 用 来 为 经 常 性 支 融 出 资 $ 其 中 大 部 分 是 短 期 债 务" 随 着 *+ 世纪 1+ 年 代后 期 俄 罗 斯 宏 观 经 济 环 境 急 的 剧 恶 化 $ 地 方 政 府 面 临 的 再融 资 风 险 迅 速 上 升" ,110 (*+++ 年 01 个 地 区 中 有37 个 都 发 生 了 债 务 违 约 " *+++ (*++0 年 期 间 宏 观 经 济基 本 面 改 善和 实 质立 法 改 革 #显 著修 订 的 税 法! 算 预 法 的 采 用 和 *++G 年 对 地 方自 治 政 府 的 立法 % 促成 了 政 府 间 关 系的 积 极 变 化$ 制 为 定 新 的 地 区 和 市 政 金 融 管 理原 则 提 供 了激 励 " 预 算法 包 含 规 范 地 方 债 务 的 规 $ 其 定 中 包 括 对 赤 字 ! 债 务 与 还本 付 息 ! 外 部 借 款 监 管! 担 保 和 债 务 工 具 的 结 构 类 与 型 限 制 " 随 着 收 入 增 长 $ 地 区 与 市 政 的财 务 状 况 大 大 改 善 " 到 *++7 年 底$ 罗 俄 斯 地 区 的 债 务 负 担 保 持 到 较低 水 平 " *++0 (*++1 年 的 全 球 金 融 危机 在 *++1 年 打 击 了俄 罗 斯 的 公 共 财 政 $ 虽 然 这 影 一 响 对 不 同 地 方 政 府 有 所 不 同" 但 由 于 联邦 政 府 的 支持 和 各 地 区 前 几 年 积 累 的 金 现 流 $ 区 域 债 务 危 机 没 有 发 生" *+,, 年 来$ 随 着 油 价 和 俄 罗 斯 经济 的 逐 步 复 $ 地 苏 方 财 政 状 况 有 所 改 善 " 债务 市 场 已 经恢 复 $ 借 贷成 本 也 下 降 了 " 然 而 $ 直 到*+,, 年 国 内 债 券 市 场 扩 张 前$ 债 券市 场 依然 不 活跃 $ 地 方 债 务 市场 的 发 展 仍 临 面 持 续 的 挑 战 " 例 如 $ 大 多 数地 方 政 府 有一 年 期 银 行贷 款 为 主 的 短 期 债 务 $ 这 味 意 着 较 高 的 再 融 资 风 险 * 各 地区 的 银 行 融资 由 少 数 国有 控 股 银 行 主 导 * 仍 缺 乏 政 对 府 企 业 或 有 负 债 的 全 面 核 算" 在 后 种 族 隔 离 时 代 $ 南 非 市政 面 临 的 挑战 是 需 要 大规 模 的 基 础 设 施 投 资 来 弥 种 补 族 隔 离 制 度 ! 快 速 城 市 化 和经 济 加 速 发展 留 下的 大 量 积 压问 题" ,110 年 地 政 方 府 的 白 皮 书 中 强 调 了 引 入 私人 部 门 资 金以 满 足城 市 基 础 设 施 要求 的 重 要 性" 后 随 是 ,110 (*++; 年 间 广 泛 的利 益 相关 者 磋商 $ 从 而 制 定 了 有 里 程碑 意 义 的 市 总!!论!!% 政财 务 和 管 理法案 9 I 9P  作 为 财 务 管 理 的一 部 分  该 法 案 规 定 了 全 面 的 事 前规 则 来 监 管市政 借 款  该 法 案 也 阐 明 了 处 理陷 入 财 务 困 境 市 政 当 局 的 程 序 方 法 这 对 贷 款人有 重 要 意 义  为 了 完 善破产 程 序  南 非 进 行 了 漫 长 的 政 治 协 商  两 个 宪 法 修 正案 为 市 政 破 产机 制 铺 平 了道路  南 非 的 情 况 说 明 了 地 方 借 款 和 破 产 立 法 的 复 杂 性 及 改 革 的 路径 依 赖  这说明 不 同 利 益 群 体 中 政 治 共 识 建 设 的 重 要 性  要 获 得 广泛 的 支 持 可 能需 要 数 年 的共 同 努 力  南 非 花 了 两 年 时 间 开 发 基 本 政 策 框 架  ,110 *+++ 年 又 花 了一年 时 间 获 内 阁 批 准  *++, 年  随 后 用 两 年 对 宪 法 修 正 案 和 市 财 政管 理 法 案 进行国 会 辩 论  *++, *++; 年  所 有 大 都市的 市 政 厅 在 过 去 十 年 中 从 银 行 部 门  资 本 市 场 或 二 者同 时 借 款 来 为基 础 设 施 建设融 资  *++3 年 来 市 政 信 贷 市 场活 动 迅 速 增 加  长 期 借 款 在 *+,+ 年南 非 世 界 杯时迅 速 增 长  因 此 在 地 方 融 资 上  南 非 地 方 政 府 依 赖 财政 转 移 支 付 融资 的 情 况 逐步扭 转  信 贷 在 资 本 支 出 融 资 中 起 着 越 来 越 重 要 的 作 用 私 人 贷 款 人相 信 市 政 财务和 管 理 法 案 9 I9P  是 推 动 市 场 活 动 的 最 重 要 因 素 但 是 仍 存 在持 续 不 断 的挑战  包 括 缺 乏 充 分 发 展 的 二 级 市 场  短 中 期 债 务 期限 与 长 期 基 础设 施 资 产 的不兼 容 性 及 市 场 对 更 多 私 人 融 资 的 需 求  美 国 拥 有目前 世 界 上 最 大 的 地方 政 府 资 本市 场  市 场 经 历 了 最 悠 久 的 历 史  机构 经 历 了 一系列 长 时 间 的 增 量 变 化  所 有 州以 下 的 政 府 美 国 人 所 说 的 地 方政 府  都没有 主 权  它 们 由 各 州法 律 创 建 并 受 制 于 各 州 法 律  地 方 政 府 为 基 础设 施 投 资 融资的 借 款 额 巨 大  但 违 约 率 很 低  大 多 数 州 的 地 方 政 府面 临 以 下 限 制 它 们 如 何借 为 什 么 借 和 能 借 多 少 有 些州  大 多 数 情 况 下  这 些 地 方 政 府必 须 遵 循 的限制 是 有 关 借 款 获 批 的 程 序  以 及 有 关 还 本 付 息 义 务 与特 定 的 收 入 来源 相 联 系 特别 是 在 收 益 债 券 的情 况 下  美 国 经 验的主 要 特 征 是 重 视 事 前 规 则 和 被 动 破 产 制 度  3+ 个 州 中 有 *; 个 禁 止市 政 厅 向 联邦法 院 提 交 第 1章  只 有 ,M;的 州 有 监 控 地 方 政 府的 制 度  不 到*+L的 州 有制度 和 政 策 在 面 临 地 方 政 府 危机 时  需 要 州 做 出 行 动  但 是 州 缺乏 积 极 举 措并不 意 味 着 地 方 政 府的 举 债 和 还 本 付 息 行 为 不 受 社 会 的 积 极 监 控  相反  它 显 示出事 前 制 度 规 则  选 民  资 本 市 场 和 法 庭 之 间 的 相 互 联系 如 何 在 监 管和 限 制 地 方政府 举 债 中 发 挥 关 键 作 用  美 国 州 制度的 显 著 特 点 是 建 立 了 举 债 和 税 收 之 间 的 密 切 联 系  在 ,1 世 纪 2+ 年代 的 债 务 危机后  多 数 北 部 州 的 制 度 在 改 革 后 需 要 州 政 府  ,1 世 纪 7+ 年 代 后 也需 要 地 方 政府 在 发 行 债 务 时 提 高 相 应 的 税收  4# 5 5) 6 *++3   强 制 选 民 和 纳税 人 在 政 府借钱 增 加 借 贷 负 担 的 同 时 提 高 税 收  使 选 民 密 切 关 注 地方 政 府 提 议 的支 出 与 债 务收益  ,1 世 纪 末 随 着 特 殊 服 务 区政 府 和 收 益 债 券 的 发 展 也 产 生 了 !&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 类 似 的 激 励 " 用 债 券 收 融 益 资的 项 目将 由该 项 目 收 的 入流 担 保 $ 项目受 益 者 #包 括 后 代 % 支 付 使 用 费 为 债务清偿 融 资" 美 国 的 经 验 表 明 了 激 励 债权 人 对加 强法 制 和 人 私 市场 发 展 的 利益关 注 的 重要 性 " 这 与 贷 款 人 假 设 中 央政府将 会 #经 常 是 % 最 终 负责偿 债 的 体系形 成 鲜 明对 比 " 被 动 破 产 制 度 的 运 还 行 明确 要 求强 大而 可 靠 法 的 律制 度 " 建 立地方 纳 税 人不 对 #未 经 授 权 或 有 程 序 缺陷的% 债 务 服务 负 责 的法 律先 例 是 一个漫 长的 过程$ 实 际 上 这 直 到 ,1 世 纪 末才出现" 这 个 地 方 政 府 举 债 框架产生 的效 果不 是 地 方政 府以未 经 授 权的方 式 疯 狂借 款 $ 而 是 私 人 资 本 市 场 两 在 方面 能 力持 续 提 高 ) 一是评估 地 方 政府信 用 的 能力* 二 是 告 知 潜 在 借 款 人 地 债 方 发行 人 发行 和偿 还 债 的 务 实际 情 况 的 能力" 制 度 的完 善 包 括 # ,1 世 纪 2+ 年代 前 % 事 债 规 务 则! # ,1 世纪 后期% 债 券 师 律和 # *+ 世纪 7+ 年代 中 期 % 市 政 证 券规则制定 委员 会等 $ 这 些都 为私人 市 场 参与者 提 供 了更 可 信 和 透 明 的 信 息 " 国 政 家 府既 没 有违 背各 州 的 税 征 意愿 ! 支 出 和借款 的 主 权权 利 $ 也 没 有 损 害 各 州 为 地 其 方政 府 建立 制度 的 能 力 " 原 则 上 $ 各 州 拥 有 单 方 面改 变 任何 地方 政 府 构 结 的权 利 " 然 而实际 上 各 州倾 向 于 使 用 &一 般 性 ' 规 则管理其 地方 政府 " 这 是美 国内生 性 的 制度变 化 " 如 果 个 别 地 方 政 府 能 要 求 州 殊 特 对待 $ 或如 果州 能 挑 个 出 别地 方 政 府 特殊对 待 #无 论 是 正 面 的 或 负 面 的 %$ 那么会削 弱 建立 并实 施 可 信规 则的激 励 " 如果所 有 城 市都 知 道 他 们 被 平 等 对 待 $ 那所有城 市都 有强 烈 的 动机 确保州 在 各 城市执 行 的 规则 相 同 " 经验教训 展 发 中 国 家 很可 能 会 持续 权 分 和 城市化 结 的构性 趋势$ 这意味 着 地方政府需 为 要 量 大 地 方 基 础设 施 投 资 些 " 一 中 等收入 家 国和正 向更加 开放市 场 转型的低收 国 入 正 家 在 考 虑 为基 础 设 施建 融 设 资 扩大地 政 方府借 款和债 务融资 " 本书涵盖的 家 国 子 例 提 供了 宝贵 的 经 验教 训 " 如"# ' $%& 和() % 表 % # *+,+# 明$ 地 方 政 府信风 贷 险与更 广泛 的宏 观和体制改 交 革 在 织 一 起" 宏观 经 济 稳 定性和主 权 信用评级为地 方政 府信用 评 级设立了上 限 会 $ 并 影 响资 金的 可 获 得 性和成本 " 地方政府债务 的可 持续性 取 决于现存债 ! 经 务 济 增 长 ! 借贷 成 本 和基 收 本 支 平衡之 的 间相互 作用" 而宏观 经 济框架和政 强 策 地 烈 影 响 着 这些 因 素 之间 相 的 互 作用 方 " 地政府 债务危 机的历 史 表明不受监 的 管 贷 借 #特 别 是处 在 不 稳 定的经济 环 境中的借贷% 风险 极大* 特 别是当地方 府 政 款 借 人 自由 的市 场 准 入超 了 前 建 立健全 财 的政收 入制度 和合适 的 证券度 制" 总!!论!!' 赤 字 和债 务 源 于 制 定 财 政 政 策 的 府 政 借 款 人 和 债 权 人 的 共 同决 策 " 这 些 决 策 仅 不 考 虑 到债 务 发 行 规 则 考 $ 也 虑 到 如 果 出 现 偿 债 困 难 $ 对 债 务人 和 债 权 人 的 期 望 (((谁 会蒙 受 损 失 谁 $ 或 会 被 迫 进 痛 行 苦 的 调 整 " 贷 款 时 刻 的决 定 成 为 既 定 事 影 实 响 后 续决 定 " 这 使 们 我 识 认 到 控 制 政 府 借 贷 的 两 个 重 要 层 面) 第 一 $ 类 型 或 间 时 选 择 #事 前 控 制 还 是事后承 担 后 果%* 第 二 $ 事 前 控 制 和 事后 后 果 是 否 会 影 借 响 款 人 或贷 款 人 的 行 动 " 对 地 方政 府 借 款 人 事 的 约 前 束 包 括 借 债 程 序 规 则 ! 债 务 和 赤字 上 限 ! 国 际 市 借 场 贷 规 则和 基 于 财 政 力 实 地 的 方 政 府 借 贷 监 管 " 为 了 配 合 事 前约 束 并 使 它 们 可 $ 不 信 遵 守财 政 规 则 的 方 地 府 政 $ 要 事 在 后 承 担 后 果 " 没 有 贷 款人 就 没 有 借 贷 或 务 债 $ 所 以他 们 的 约 束 激 和 同 励 样 值 得 关 注 " 只 对 借 款 人 约 束 意味 着 贷 款 人 仍 然 激 有 励 推 动贷 款 $ 这 些 款 贷 可 人 能 会 找 到 鲁 莽 的 官 员 愿 意 违 反 规则 借 款 " 如 果 只依 赖 事 前 约 $ 事 束 后 不 用 担 承 后 果 $ 不 负 责 任 的 贷 款人 和 借 款 人 就 会 激 有 励 避 开事 前 规 则 执 行交易$ 最 后不得 已 要 救 助 他 们 " 如 果仅 依 靠 事 后后 果 $ 负 不 责 任 的 #大 的 % 实 体就会建 立 起庞大 的 债 务 $ 大 到 可 能威 胁宏 观 经 济 稳 定 " 进 行 债务 重 组 需 要 密 切 注 关 其 激 效 励 应 " 基 于 规 则 的 债 务 重组 减 少 了 临 时 谈 和 判 负 面 激励 * 硬 预 算 束 约 减 会 少 道 德 风 险 * 负 担 分 摊 会 提 供 适当 的 激 励 $ 并 避 搭 免 便 车 行为 $ 同 时 也 识 认 上 到 级 政 可 府 以 为 改 革 创 造 激 励 " 控 制 借贷 和 破 产 并 不 是 了 为 尽 量 少 减 债 务 融 资 $ 而 是 通 过 竞争 的 和 多 元 化 的 方 地 政 府 信用 体 系 促 进 务 债 资 融 的 可 持 续 性 " 持 续 的 债 务 融 资 可以 帮 助 确 保 资 本 本 成 最 小 化和 信 贷 供 给 的持续 性 " 债务 融 资 对 完 善 基 础 设 施 很重 要 $ 一 般 情 况 $ 资 下 产 的寿 命 期 限 要 比 当 税 期 收 和 转 移 支 付 长 " 中 央 政府 与 地 方 政 互 府 的 动 动 态 平 衡 为 改 革 提 供 了 动 力 " 一方 面 $ 可 将 一 个 几 或 个 地 方政 府 作 为 财 改 政 的 革 催 化 剂 和 全 国 改 革 示 范 " 另 一 方面 $ 国 家 政 府 可 激 以 励 地 方政 府 进 行 财 调 政 整 " 成 功 的 地 方 债 务 重 组 有 一 个 共 同特 点 ) 中 央 政 府 自 对 身 的 财政 审 慎 原 则 出 做 诺 承 " 设 计 债务 和 破 产 监 制 管 需 度 要 与 更 广 泛 的 文 化 ! 经 济 ! 法 律! 制 度 和 国 家 社 背 会 景 一 致" 地 方 财 政 整 调 债 和 务 重 组 是 在 该 国 特 定 的 政 府 间 体系 中 运 行 的 $ 该 系 体 定 义 了每 级 政 府 各 的 自 力 权 * 同 时 也 是 在 该 国 特 定 政 治 体 系中 进 行 的 $ 该 体 定 系 义 了 每个 分 支 和 每 政 级 各 府 自 的 权 力 " 改 革 的 能 力 和 切 入 点都 很 重 要 " 法 律 度 制 的 成 熟性 和 司 法 能 力 则 影 会 响 改 革 程 序 的 选 择 " 债 务 管理 和 破 产 程 序 不 弥 能 补 整 政 体 府 间 财 政 关 系 设 计 的 不足 " 政 府 间 财 政 系 体 支 撑 着地 方 财 政 结 的 构 础 基 " 如 果 财 政 自 主 权 和 收 入 都 不 增加 $ 地 方 政 府 几 不 乎 能 依 靠自 身 进 行 可 续 持 借 的 贷 " 此 外 $ 如 果 政 府 间 财 政 转 移制 度 定 期 填 补 赤 缺 字 口 $ 这会 削 弱 平 衡 算 预 激 的 励 务 " 债 管 理 和 破 产 条 例 不 能 取代 其 他 改 革 $ 如 !(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 算 预 和 务 财管 理 ! 税 收 改 和 革治理 改 革 " 破产机制 激 的励信 号需 要一 个更具 竞争 的 性 地 方 资本 场 市 " 关 是 键要 解 了 规 则 则 ! 规执行 和 本 资 市场之间 互 的动关 系" 在政 府借款 的情 下 况 前 $ 当支 决 出 策 必 须 应 对未来 的 征 税 决策和债 服 务务" 运作 良好 的资本 市场 社 是 会 集 收 #关于目 前 状 况和未来 变化的% 信息的最佳方 式 " 如果 政府能 随意 变 改 当 和 前未 之 来 间 的 游 规 戏则$ 那 本 资 市场就很 评 难估基 础设 施支 出融资 的收 或 益 债 违 务约 险 风 了 " 需 重 要要 强 的 调 一 个 善 完的制 度 计 设 的特点是 借 把款决 策和 收入 决策紧 密挂 钩 " 债 必 务须 还 偿 $ 而 且 注 应意到 举 时 债 就与增加 收 税措施 或专 项收 入来源 捆绑 债 的 务 容 更易 偿 被 还 " 本 书中讨论的 经验表明转 变为基于规则 的系 统的重 要性$ 系 该 统 上 中级 府 政 以 相 同 则 规平等 对 待 下 级政府 论 " 无规则 是什 么$ 如中央 政府 各 对 地 政 方府 的 规 则 应 用 意 随不同 $ 就 都 可能引发 德 道风险 和公 池 共 问题" 注!!释 本 文 所 述 的 发 现 ! 解 释和 结 论 $ 均属 作 者个人观点 $ 不 代表世界银行 ! 世 界 银 行 执 行 董 事 会 及 其 所 代 表 的 政 府 $ 或者 外 部 作 者可 能隶 属的任何 机构 的观 点 " ,8本 书 中 术 语 &地 方政 府 "# #! ' $%&( %' 是 $%) 指低于 联 邦M中央政府的 各 级 政 府$ 同 时 包 括 地 方 政 府 创 建 的 特 殊 用 途机 构 或 投 资公 司" *8在 国 家 层 面 上 对 未来基 础 设施 投 资 需 求的估计在 不 同 收入水平上差 异 很大 " Q6&#@=和 : I#A# *+,+ % 讨 论 了 量 化 这些 要 求 的 方法 $ 并 估 计出低收 入国 家应该 保持投资 占 国 内生 产 总 值 的 ,*8 3L以 满 足 需 求 * 低(中 等 收 入 国家 和 高(中等收 入 国家 投资应各 占 国内 生 产 总 值 的 *L和 08 08 ;L" ;8O $C #$ # *++; % 针 对此 情 况建 立 了 囚 徒 困境模型$ 显 示出如果 中央政府 采 取 放手 ! 不 救 援 的 方 式 $ 那 市 场 在 一 定 条件 下 能 成 功建 立 地方 财政纪律 " 这些条件包括 地 方 公 共 服 务 的 竞 争 性 供 给 ! 稳 定 的 中 央 政 府! 明 确 和 可执 行 的会计标 准! 管 理良好的总体 经 济 及 信 息 已 知 和 设 计 精 细 的 地 方 政 府 债 券 市场 " 28 例 如 $ 这 可 能 包 括企业 限 制外 的 未 使 用空地或不 交 税 的私人住宅 #9:"'$$=55#$R D: )EF ? = ,11; $ 2;* % " 制 38 & 强 #: # ?CR' S $% ' 是法令$ 它迫使少数持不同意 的 见债权人接受大多数债券人与债 人 务 达 成 的协议 " G8一 些国家没 有体 系 $ 所 以&临时' 是第三种体" 另 系 一些国家违约作为政治问题来处 理 $ 这 些 国家没 有 #或 少 有 % 处 理 问题的 法 司或行政能力" 总!!论!!) 参考文献 !# "$%$ &' ($) * %+ &# $ # "'# %, -,..#/ '8*++28 & 0/ '1# * 2 ) $* ," /3 4 6 $5%#' ,%# * 7 " ,8)%.) / %6) 4,.)9" %' (# : '%( ;' " ' %1<* )/#%+ =#' 6%>.)' "1# %? " @<)'%1 ) ) /8 %! 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地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 间 内 $ 地 方 政 府 几 乎 承 担 了 公共 部 门 支 出 的 一半 以 及 教 育 ! 医 疗 ! 基 础 设 施 和 公 共 安 全 支 出 的 大 部 分 " *+ 世 纪 0+ 年 代 和 1+ 年 代 的 债 务 危 机 在 军 事 政府 的 发 展 和 宏 观 经 济 政 策 的 大 环 境 下 产 生 # ,1G2 (,103 年 %" 在 此 期 间 $ 公 共 部 门 借 贷 大 量 增 加 $ 以 满 足 伴 随 着 快 速 的 城 市 化 进 程 而 产 生 的资 本 投 资 融 资 需求 " 这 些 投 资 主 要 由 新 成 立 的 机 构 #比 如 一 些 联 邦 和 地 方 两级 的 公 共 机 构 和 企 业% 来 承担 " 巴 西 的 联 邦 制 在 *+ 世 纪 0+ 年 代 随 着 民 主 的 恢 复 而 重 新 确 立 $ ,10G 年 $ 拥 有大 量 地 方 政府 代 表 的 国 会 制 订 的 ,100 年 宪 法 条 例 $ 赋 予 了 地 方 政 府 许 多重 大 的权 力 和 资 源 $ 其 中 包 括 更 广 泛 的 州 级 增 值 税 税 基 $ 但 并 未明 确 规 定 地 方 政府 的 支 出 义 务 $ 也 没 有 制 订 审 慎 财 政 的 相 关 规 定 " *+ 世 纪 0+ 年 代 $ 巴 西 地 方 政 府 遭 遇 了 巨大 的 债务 危 机 $ 这 一 期 间 $ 宏 观 经 济 极 不 稳 定 $ 其 中 包 括 石 油 价格 的 冲 击 和 收 支失 衡 的 危 机 $ 尽 管 联 邦 政 府 提 供 了 过 渡 性 贷 款 来 帮 助 地 方 政 府 延缓 偿 付 外 债 $ 地 方 政 府的 债 务 压 力 仍 然 丝 毫 未 减 " 接 下 来 的 三 次 债 务 重 组 # ,101 年 ! ,11; 年 和,117 (*+++ 年 % 分 别 针 对 不 同 类 型 的 债 务 (((外 债 ! 向 联 邦 政 府的 借 债 以 及 包 括市 场 证 券 在 内 的 其 他 所 有 债 务 " *+ 世 纪 1+ 年 代 早 中 期 以 雷 亚 尔 计 划 为 中 心 展 开的 宏 观经 济 稳 定 计划 明 确 了 第 三 次 债 务 重 组 的 方 向 $ 雷 亚 尔 计 划旨 在 重 组 所 有 公共 部 门 (((包 括 银 行 和 公 有 制 企 业 的 私 有 化 以 及 减 少 恶 性 通 货 膨胀 " 第 三 轮 债 务 重 组 最 显 著 的特 点 是 $ 这 次 重组 通 过 对 财 政 调 整 和 改 革 质 量 的 集 中 观 察 $ 讨 论 了 地 方 政 府 财 政失 衡 的 根 本 原 因" 联 邦 政 府 激 励 地 方 政 府 进 行 债 务 重 组 $ 但 同 时 要 求 地 方 政 府 进行 全 面 的 结 构 改革 和 财 政 改 革 $ 包 括 控 制 人 员 经 费 和 国 有 银 行 ! 国 有 企 业 的 私 有化 " 雷 亚 尔 计 划和 第 三 轮 巴 西 地 方 政 府 债 务 重 组 的 成 功 $ 为 *+++ 年 ,财 政责 任 法 - 的 实 施 创 造了 政 治和 经 济 条 件$ ,财 政 责 任 法 - 对 关 键 的 财 政 变 量 设 定 了 限 制 $ 并 规 定 了 需要 履 行 的 义 务 和 需要 达 到 的 财 政 透 明 度 " *, 世 纪 的 第 一 个 十 年 $ 巴 西 各 州 和 市 级财 政 都有 了 极 大 的改 善 " 巴 西 地 方 政 府 开 始 产 生 约 占 国 内 生 产 总值 ,L的 基 本 盈 余 $ 扭转 了 之 前 *+ 年 的 恶 化 局 面 " ,财 政 责 任 法 - 就 公 共 支 出 ! 债 务 和 债 务 清 偿施 加 的限 制 $ 对 于 实 现 这 些 财 政 改 善 起 到 了 至 关 重 要 的 作 用 $ 并 且 对 地 方 政 府 债务 重 组 协 议 和 预 算 与 财 政 执 行 规 则 也 极 为 重 要 " 净 公 共 债 务 总 量 占 国 内 生 产 总值 的 比重 从 *++, 年 的 3*L 下 降 到 *+,+ 年 的 ;1L$ 并 且 三 级 政 府各 自 的 债 务 均在 减 少" 巴 西 地 方政 府 的 财 政 改 善 与 巴 西 宏 观 经 济 基 础 的 改 善 息息 相 关 " 本 章 回 顾 了 *+ 世 纪 0+ 年 代 末 和 *+ 世 纪 1+ 年 代的 巴 西 地 方 政 府 债 务 重 组 $ 并 在 宏 观 经 济 危 机 ! 稳 定 性 和改 革 的 背 景 下 评估 了 其 发 展 " 第 二 节 阐 述 了 巴 西 地 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!"% 政 方 府 债 务 危 机起因的 历 背 史景 三 * 第节阐 述 了 引 起 巴 西地方政府高度负债 的宏 经 观 济 框 架 $ 并详述了 数 债 轮务重 的 组细节 * 第 四 节 分 析了债务重组后巴西 地方 府 政 财 政 绩 效 的演变* 第 五节重点分析了*++7 (*+,+ 年期间的财政状况$ 研究 了 全 *++0 (*++1 年球 经 济危机对地方政府债 务 和 财 政 的影响以及近期出现 的对 政 财 联 邦 制 的 主要挑战 * 第 六节得 了 出一些 结 论 " 财政联邦制 集权化和分权化 历史背景 巴 的 西 财 政 联 邦 制 在 集 权 化 与 分 权化 的交 替中不断 发展" ,01, 年$ 巴西联 邦 共 和 第 国 一 部 宪 法 规 定 $ 巴 西 采 取 分散 收 入! 给予州 各 出口 税 控 制 权的 联邦结 构 #瓦 尔萨 诺 $ ,11G 年%$ 同 时 $ 在 区域 寡 头 的 持 支下$ 它还赋 予 各 州州 长对选 举 程 序 控 的 制 权 $ 因 而 $ ,1;+ (,123 年的 这段 期间被烙 上了 &支 持 财政 集权化 的 非 民 政 主 权 ' 的 标 签 " ,12G 年 宪 法 标志 着民 主的恢复 和更加 分 权 化的 财政结 构 $ 之 后是 ,1G2 (,103 年 的 军 事 独 裁 (((这 是 一段集权主义和 独 裁 主义 的时期" ,103 年后$ 巴 西 再度 恢复 民 主 $ 而 且 随之 而来 的是巴西 地方政 府 收 入份 额不断 增 加 是 $ 但 地 方 债 务 也 累 积 到 很 高 的* 水平 " "# 世纪%# 年代至&# 年代的经济与政治危机和独裁统治 年 ,1G2$ 军事 政 府 在 严 重的 经济 和政治 危 机 中接 管了 巴 西政 权$ 并 开 始 采 取 一 项 基 两 于 个基 本要 素 的 战 略" 第一 个 要 素 由 稳 定经 济! 促 进财 政和 金 融 改 革 的 措 施 组 " 这 成 些 改革 建 立 了 一个 新的 税 收 系 统 $ 从而 增加 了 税收 总收 入 $ 改 善 了 税 收 征 收体 制 $ 同时 $ 这 些改 革 还运用 了 现 代 金融 工 具 $ 创建了 ) #,% 由 专 项 收 入组成 的 专 项基 金 * #*% 巴 西中央 银 行 和 巴 西国 家 货 币政 策 理 事 会 * #;% 金 融资 产 与 通货膨 胀 的 对照 索引 机制" 第 二 战 个 略因 素是 $ 通 过 赋予 那些 所 谓 的 间 接 管理 部门 #公众 服务 机 构 ! 基 金 会 ! 公 制 有 企业 和混 合 所 有 制企 业% 自主权 $ 来 重新 调整 公 共管 理部 门 " 很 大 一 部 分 产 和 品 服务 的生 产 都 被 转移 到这 些 部 门 $ 集 中的 计划 和 资源 分配 涵 盖 了 与 国 家 整 合 关 相 的关 键部 门 #如 运输 部 门和电信 部 门% 和基 本 物资 #比 如 石 油 化 工 产 品 ! 纸 和 纤维 板%" *+ 世纪G+ 年 代中期 经济 稳定 $ 在这个时 期 的 初期 阶段 以 后$ 巴西 在 ,1G0 ( ,17; 年 间进入 一个 每 年 经济 增 长率 可以 达到,,L 左 右 的加 速 增 长阶段 " 这 期 间 $ 通 货 膨 胀 降 率 低$ 出口 增 加 $ 汇率 和利 率 波 动 均 下 降" 然而 $ 经济 的加 速 增 长 突 出 了 国 家 资 对 本品 和进 口 投 入 的强 烈依 $ 尤 赖 其 是 对石 油及 其 衍生 品的 依 赖 " 外 债 和 外 商 接 直 投资 的增 长 增 加 了需 偿还 债 务 和 国 外 利润 返还 $ 为了 某些 大 规 模 项 "&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 目 融 资 $ 联 邦 政 府 也 建 立 了 专 项 基 金 #比 如 城 市发 展联邦 基 金 % 和专门 公 共 机 构 #比 如 国家 住 房 银 行 %" 利 用 外 国 资本 进 行 融 资来 增加 投 资 和 运 营资本 $ 使 得 债 务 不 断 增 加 $ 最 终 演 化 成 为 ,10* 年 的 国 家 债 务危 机" ,172 年$ 政 府 支 持 的 国 家 革 新 联盟 在 各 州 和 国 家选 举中 遭 遇 重大失 败 $ 一 场 政 治 危 机 由 此 爆 发 " 在 经 济 方 面 $ 油价 猛 涨 ) 第一 次 石油 冲 击 导 致油价在 ,17; 至 ,172 年 之 间 的 上 涨 幅 度 超 过 了 ;++L" 全 球 经 济 增长 的突 然 减 速和利率 的 上 升 导 致 出 口 减 少 $ 从 而 使 得 国 际 收 支 平衡 的 压 力 进一 步增加 " ,171 年 中期 $ 第 二 次 石 油 冲 击 引 起 利 率 进 一 步 上 升 $ 从 而致 使 巴 西 在伦 敦 债务 市 场 只能以更 高 的 借 款 成 本 进 行 融 资 " 曾 经 以 浮 动 利 率 获 得外 国 资 本 的巴 西 遭遇 了 外 国借贷供 给 的 骤 减 和 债 务 延 期 偿 还 造 成 成 本 的 增 加 " 严 重 的 国 际 收 支 平 衡 危 机 之 后 $ 紧接 着 的 是 紧缩 的 国内 财 政 和货币政 策 $ 这 带 来 一 系 列 重 大 的 影 响 ) #,% 联 邦 税 收 负 担 占 国内 生产 总 值 的 比 重从,10+ 年 的 ,082L上 升 到 ,10; 年 的 *+8 GL* # * % 对 公 共 支 出的 严 格控 制 对 公共投资 产 生 了 负 面 影 响 * # ; % ,10, (,102 年 间 国 内生 产 总 值 下降 了 GL* # 2 % 通货膨 胀 加 速 $ ,10* 年 的 通货 膨 胀 率 约 为 ,++L$ 而 在 ,10; (,103 年期 间每 年 的 通胀率 均 超 过 *++L$ 这 导 致 公 共 收 入 的 下 降 以 及 股票 和 国 债 的 显 著上 涨$ 而 这 些都会 提 高 通 货 膨 胀 水 平 #见 U=C ? #$$$ *++3 % " 世 "#纪'# 年代早期的再民主化 巴西地方政 府收入份额的上升和 债务危机的深化 !!,10* 年 选 举标 志 着 巴 西 再 民主化进 程的 第 一 步 " 在 实行 了 长 达 ** 年 的 州 长 间 接 任 命 方 式 以 后 $ ,10* 年 $ 州级选 举恢 复 到 直 接 选 举 方 式 $ 这 种 方 式 允 许 新 的 州 长 收 回 他 们 的 权 力 $ 由 于 州和市 选 举的 一 致 性 $ 从 而建 立 了 州 政 府 与 地 方 政 府 的 联 盟 " 这 一 选 举 方 式 给 了 在野党 有力 的支 持 (((** 个 在 野 党 州 长 竞 选 人 中 有 ,+ 个 当 选 (((包 括 最 大 的 州 和实力 最强 的 州 " ,102 年 和 ,103 年 的 经 济 复 苏 期 间 $ 中 央 政 府 失 去 了 部 分 政 治 影响力 $ 而各 州 州 长 却 从 中获 益 " 结 ; 果 $ 各 州 州 长 能 够 以 高 投 资 水 平 完 成 他 们 的 任务 #见 H) 55 =5#和 J=V = $ ,10G $ *,3 % " ,10; 年 $R= 的 宪 法 修 订 增 加 了 对 巴 西 地 方 政府的 转 移支 付 $ 并 增 加 了州 级 课 税 税 基 " 州 级 政 府 在 ,10; 年 获 得 *,8;L的 可 支配财政 收入 #相 当 于 国 内 生 产 总 值 的 38 7L% $ 在 ,10G 年 获 得 *7L的 可 支 配 财 政 收入 #相当 于 国 内 生 产 总 值 的 78 ,L% " 同 时 $ 如 图 ,8,所 示 $ 市 级 政 府 可 支 配财政收 入 的比 例 从 081L 上 升 到 ,*8,L$ 相 当 于 从 国 内 生 产 总 值 的 *82L上 升 到 国内生产 总值 的 ;8;L" *+ 世 纪 7+ 年代 末 到 0+ 年 代 初$ 宏 观经 济 危 机 背 景 下 的 民 主 化 浪 潮 鼓 励 了 民 众 向 巴 西 地 方 政 府 寻 求 服 务 $ 尽管这 些服 务 的 提 供 属 于 中 央 政 府 的 职 责 范 围" 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!"' !! 料 资来 源 ) P' W$6 ' *+,, * 国民经 济与会 社发银 展行* 财 政事务 秘书处 " 释 注) /K DX国 内 生 产 总 值 图 (!($&# "#(# 年 () 期间巴西国家 州 市级税收征收和可支配收入 年 国 ,107 (,100民制 宪议会 讨论 宪 法 修 订 事 宜 期 间$ 州长 和 市 长 们纷 纷 争 取 更 份 大 额 公 的 共 收 入$ 因而$ ,100 年 宪 法 极 大 地 扩大 了政 府 的 社 会责 任 $ 然 而 $ 部 大 分 加 增的 服务 提 由 供 州 和 市 级 政 府 承担 $ 这 增加 了它 们的 支 出 义务 $ 从 而 增 了 加 地 政 方府 的借 款 需求" 结 果 $ 在 ,11, 年 $ 地 方政 府在 可 支 配 财政 收 入 中 的 例 比 均 幅 大增 加$ 州 级政府 收 入 上 升 到 *180L # 国 内 生产 的 3L% $ 市 78 级 政 府 入 收 上 到 升 1L # 国 ,38 内 生 产总 值 的 2L% " 后 续的发 展$ 由 于 高 社会 福 利 所 带 的 来 高 收 税 #并不 与 地方政 府共 享 %$ 使 得 中 央政 府 占可 支 配收 入的 比 例 逐 步 高 提 " 尽 收 管入 有所 增 加 $ 但 是 由 于 服 务 需求 的 增 加和 债务 的积 累 $ 巴西 地 方 政 府 财 的 政 境 困进 一步 加 " 信 剧 贷 紧 缩 ! 偿 债困 难 以 及债 务带 来的 通 货 膨胀 水 平 的 大 度 幅 提 加 高剧 了巴 西 方 地 政 府 的 财 政 脆 弱程 度 $ 从而 使得 地方 政 府 努力 寻 求 短 期 款 借 种 $ 这短 期借 款 称 被 为 &预 期 收 入 信 贷 业 务' #PJY%$ 根 据 法律 规 定 $ 基 本 于 期 内 间的 预期 税 收 收 入 $ 这 一 借 款 应在 同 一 财政 年度 内偿 还 " 然而 $ 这 类 借 经 款 常 是 都在 年复 一 地 年 累 积 后 $ 以 比 常规 借 贷 利率 高得 多的 利 率 来偿 还 " ,101 $ 预 年 收 期入 信贷 业 务类 型 的 借 款 占 州 市 债 务 的比 例达 到 17L # 见 ( Z? ' =#' &$ "(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 *+++  ,*7   在 这 种 艰 难 的 环 境 下  各 州 市 的 财 政 态 势 显著 恶 化 除 了 它 们 薄 弱的 规 划能 力 和 财 政 管 理 能 力  各 州 市 政 府 没 有 充 足 的资 源 来 为它 们 不 断 增 加 的支 出 融资 因 此  一 些 地 方 政 府 尤 其 是 州 级 政 府 在 大 规 模 的财 政 困境 中结 束 了 这 十年  *+ 世 纪 0+ 年 代 和 1+ 年 代  地 方 政 府 债务 危机 爆 发 其 主 要 原 因 是军 事 政府 体 制 改 革 这 使 得 借 债 成 为 政 府 筹 资 的 主 要 来源  在很 强 的 国 际 流动 性 环境 下  一 些 规 定 促 进 了 公 共 和 私 人  部 门 对外 部资 源的 获 取  从 而 导致 了 一场 债 务 经济  尽 管 债 务 经 济  解 释 了 这 一 期间 地 方债 务 增 加 的 大部 分 原因 但 同 时 还 应 考 虑 到 一 些 州 市 政 府 所 需 承 担 的 责 任这 一 因素  其 中 最 有 名的 例 子就 是 圣 保 罗 市  其 债 务 比 绝 大 多 数 州 都 要 多  *+ 世 纪 G+ 年 代 中 期  筹 资 能 力 一 直 受 到 名义 利 率法 定 上 限 的 限 制 这 使得 在 高 通 货 膨 胀 率 环 境 下 的 贷 款 人 不 愿 意 借 出 资 金 军 事政 府 改 革 包 括 债券 价 值对 通 货 膨 胀 的 调 整 P C 5= ) R#  ,11G   去 除 名 义 利率 的 法定 上 限 是 军 事 政府 发 起的 最 重 要 改 革 之 一  因 为 这 有 助 于 在 巴 西 发 展 起 一个 现 代资 本市 场  借 贷 成 为 一 种 用 来 规 避 对 各 州 和 市 政 府 严 格监 管 的机 制  ,1G7 年宪 法 授权 参 议 院 有 权 批 准 巴 西 地 方 政 府 的 国 内 外 信 贷 业 务 订 立信 贷 合 同 的 规 定由 负 责监 管 金 融 和 银 行 系 统 的 中 央 银 行 制 订  ,173 年 第 1; 号参 议 院 决 议 为 信贷 合 同订 立 业 务 制 订 了 严 格 的 规 定  然 而  外 国 信 贷 业 务和 所 谓的 额 外 限 制 并 未受 到 监 管  为 了 促 使 各 州 和 市 政 府 的 行 动 符 合 中 央政 府 的利 益 中 央 政 府优 先 考虑 的 社 会 和 城 市 项 目 都 通 过 那 些 额 外 限 制  业 务来 筹资  通 过 了 中 央政 府 的随 机 抽 查 和 参 议 院 的 授 权  这 些 信 贷 业 务 会 变 得 十分 重 要 ,171 年 第 二次 石 油冲 击 之 后  无 论 地 方 政 府 支 付 能 力 大 小  各 州 市 都纷 纷 鼓励 公 有 企 业 从 国外 市 场借 款  以 此 作 为 扭 转 公 共 部 门 国 际 收 支 赤 字 的 联 邦战 略 的一 部分  为 了 应 对 ,10* 年 墨 西 哥 的 延 期 偿 付 所 带来 的 债 务危 机  以 及 国 际收 支 平衡 的 恶 化 和 外 汇 储 备 减 少  巴 西 不 得 不 向 国 际 货 币基 金 组织 寻求 援 助  中央 政 府在 ,10; ,102 年 采 取 了 紧 缩 性 财 政 政 策  从 而 使 得税 收 负 担 增 加 到 国 内生 产 总值 的 *7L 并 严 重 减 少 了 公 共 投 资  尽 管 如 此 通货 膨 胀 仍 然 继 续 侵 蚀税 收 收入 和 扩 大 公 共 债 务  巴 西 地 方 政 府 预 算 和 财 政 管 理严 格 遵循 中 央 政 府 制 定的 宏 观经 济 政 策  *+ 世 纪 0+ 年 代 期 间  巴 西 地 方 政 府通 过 国 库获 得 过 渡 性 贷款  以偿 还 外 债  通 过 这 种 方 式  地 方 政 府 的 外 债 被 转 移到 国 内 而 中 央 政 府 是主 要 的债 权 人  巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!") 巴西地方政府债务重组及其宏观经济背景 从*+ 世纪 0+ 年 末 代到 1+ 年代末$ 巴西 经历了三次主要的地 方 政 府债务重 组 些 " 这 债 务重 组 必 须在观 宏 经济和政 治 改革 的大 背景下加以理解 $ 每 次重组的 焦点 步 逐 变 得广 泛 " 第一债 轮 务重组仅 仅 集中 于改 变债务偿还的条 款 * 第二轮重 组的 时 同 $ 巴西 经 济 从国控 家 制向开放 市 场过 渡$ 因此这一轮重组 在 稳 定宏观经 济形 和 势 提 高政 府 效率上做 出 了重要努 力* 第三 轮重组巩固了 *+++ 年颁布的 ,财政责 任 法- 中 的 财政调整 " 本节简要 地介 绍了 三次债务重组$ 并 分 析了它们 与宏 经 观 济 稳定 和 财 政巩之 固 间的关系 " 2 应对巴西地方政府债务危机 三次主要的债务重组 ,101 年 $ 第 一 轮 地方 政 府 债 务 重 组致 力 于 解 决 地 方 债 务 的 外 债 " 这 个 问 题 于 源 联 邦 政 府 本 身 $ 联 邦 政 府 曾 试 图 筹集 资 金 $ 以 填 补 平 衡国 际 收 支 的 差 额 " 根 据,101 年 ,* 月 *7 日 颁 布 的 第 717G 号法 律 文 件 $ 联 邦 政 府为 地 方 政 府 债 务 重 新 资 融 $ 其 中 包 括 联 邦 政 府 贷 款 $ 以 偿 还由 国 库 担 保 或 ,100 年底 到 期 的 外 债 " ,11, 年 $ 各 州 新 任州 长 就 任 以 及 科勒 尔 总 统 计 划 3 二 失 败 之 后 $ 各 级 地 方 政 当 府 局 开 始 讨 论 一 种 新 的 方 法 $ 这 导 致了 ,11, 年 ,* 月 ;+ 日第 0;00 号 法 律 文 件 产 的 生 " 然 而 $ ,11* 年因 弹 劾 科 勒 尔 总统 而 带 来 的 体 制 危 机将 这 一 法 律 的 实 施 迟 推 到 了 ,11; 年 $ 此 时 $ 第 二 轮 债 务 重组 已 经 开 始 " ,11; 年 的 第 二 轮 地方 债 务 重 组 将 重点 放 在 归 属 于 联 邦 政府 所 控 制 的 机 构 和 司 公 的 债 务 上 " ,11; 年 ,, 月 3日 发 布的 第 07*7 号 法 律 文 件$ 将 ,1G2 (,103 年 事 军 政 权 期 间 因 与 联 邦 政 府 共 同 投 资 所产 生 贷 款 的 未 偿 还 金额 也 包 括 在 内G " 新 的 律 法 重 新 调 整 偿 付 条 款 $ 将 贷 款 期 限延长 到 长 达 *+ 年 $ 并 将 地 方 债 务 清 偿 义 务 制 限 到 不 超 过 其 真 实 净 收 入 的 ,,L" 一 7 旦 债 务 清 偿 义 务 超 过了 ,,L 的 限 制 $ 联 政 邦 府 将 提 供 额 外 的 贷 款 来 弥 补 超 出额$ 并 且 允 许 州 级 政 府在 未 来 ,+ 年 内 偿 还 一 这 新 债 务 " 另 外 $ 新 法 律 还 规 定 利 率将 一 直 保 持 在 债 务 发生 时 的 初 始 水 平 " 尽 管 各 州 要 求 将 公 共 证 券 #州 级 国债 和 债 券 % 包 括 在 地 方 债 务 中 $ 但 这 部 证 分 券 并 未 包 含 进 来 " 事 实 上 $ *+ 世纪 0+ 年 代 末 和 1+ 年 代初 $ 联 邦 政 府 和 地 方 府 政 都 十 分 关 注 公 共 证 券 的 迅 速 增 长 以及 利 用 它 们 再 融 资 困难 程 度 的 增 加 " ,11; 年;月 ,7 日 颁 布 的 宪 法 第 ;号 修 正 案 限制 了 地 方 政 府 发 行 公 共 证 券 的 能 力 $ 直 到,111 年 底 才 重 新 放 开 " 除 了 为 支 付 司法 令 状 而 发 行 的 证 券 之 外 $ 地 方 政 府 只 发 能 行 与 通 货 膨 胀 相 挂 钩 的 本 金 数 额 的公 共 证 券 $ 并 足 以 通过 再 融 资 来 偿 还 0 " 第 三 轮 债 务 重 组 开 始 于 ,11G 年 " 第一 轮 和 第 二 轮 仅 仅 重 组 了 地 方 政 府 债 务 #*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 一 的 分 部$ 由 于 地 方政 府 债 务的 很 大 一部 分 未 解 决$ 并且 施 加 在 基 本财政收支上 压 的 一 力直 存 在 $ 巴西 地 方 政府 的 财 政和 债 务 状 况持 续恶 化 " 随 着 恶性通货膨胀 到 得 制 控$ 债 务 的 真实 值 上 升$ 地 方 政府 债 务 情 况不 断恶 化 " 地 方 政府债务占国 生 内 总 产值 的 比 例 从,11; 年的 18*L上 升 到 ,11G 年 的,+87L$ 债 务清偿的压力 加 更 重 严" ,117 年1月 ,, 日发 布的 第121G 号 法 律文件 开 始 实 施 第三轮债务重 组 整 $ 为合 ! 再 融 资和 承 担 国债 及 其 他由 各 州 和 联邦 特区 发 行 的 证 券义务建立了 系 一 标 列准 " 这 一 轮债 务 重 组与 之 前 两轮 的 主 要 区别 在于 $ 本 轮 重 组的基础是一 主 个 的 要财 政 整 合 项目 " 尽 管 与州 级 债务 相 关 的 一项法 案 在 ,117 年就已通过$ 与 但 级 市债 务 相 关 的一 项 立 法在 ,111 年才 生 效 " 宏观经济稳定 在 国 全努实 力现 宏 观 经 济稳定和 使 巴 西 走 上 一条加 更 可持续 增 长 道 路 的大环 下 境 达 $ 长十的 年地 方 政 府 债务重组 展 开 了 " 第 二轮组 重 同时进 行 了 两 项 互补的 观 宏经 调 济整项 目) ,11; 年 试 图重组和 调 整 包 括地方政 府在内 的 所 有 公 共部门 联 的邦 急 紧行动 计划 #DP O% #专栏,8, % * ,112 年 以控制 通货膨胀 # ,112 年第二 度 季的 通 月货膨 胀率 约 为 23L% 为目标 的 雷 亚 尔计划 #专栏,8*% " 这 两 个宏观 济 经调 项 整目的实施$ 有 助 于 形成第三 轮 也 是 最重要的 一轮债 务 重 组 的 方向和 容 内" 专栏 ()(!($$* 年联邦应急行动计划 ,11; 年联邦应急行动计划对公共部门进行了重组 包括通过增加专项收入和 减少支出 联邦应急行动计划的建立是基于这样一个假设 即在众多因素中 通 货膨胀主要是由巴西各州的财政和行政混乱引起的 其主要条款如下  通过征收金融交易税 严厉打击逃税行为来增加税收收入  控制公共支出 提高资源使用效率  改变中央政府和地方政府之间关系的本质 减少违背宪法规定的转移支 付 重组地方政府债务  重组公共银行  联邦和各州两级  旨在将政府份额私有化  深化包括电力和铁道部门在内的行业的私有化进程 完成石油化工和钢 铁部门的国有企业私有化  建立应急社会基金 用于短期内减少联邦和州级政府专项收入的比例 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!#! 专栏 ()"!雷亚尔计划  ($$+ 年 以联邦应急行动计划为支柱的 ,112 年雷亚尔计划的实施包括两个步骤 第一步涉及货币改革 即通过引入真实价值单位  NJH 来瓦解价格和收入 的指标体系 以此对抗通货膨胀 ,112 年 , 月 ; 日开始施行的真实价值单位根据 三个价格指数的每日比例变动来设定 所有的合同都使用新的计量单位来描述 为了与通货膨胀预期相一致 真实价值单位采用钉住美元的方式 在新货币采用 之前  真实价值单位的使用是用来调整相对价格 减少再分配效应和协调代理商 期望  ,112 年 7 月 , 日  货币改革完成 真实货币单位转换为新货币 体现了其 真实值  整个货币体系完全被替换 真实货币成为了交换媒介 另外  工资的发 放也被转换到新货币上 基于 ; 月到 7 月之间真实价值单位的平均值得以计算 出来 第二步以调节预期为目的 采用了锚定策略 在经过采用货币锚的第一次尝 试之后  显而易见 经济需要一个更强大的工具来稳定预期 这一选择很自然地 落到了汇率上  为了实现调整通货膨胀预期的目标 ,112 年到 ,111 年期间 汇 率机制经历了三次重新设计  ,112 年 ,+ 月至 ,113 年 * 月采用汇率盯住机制这段期间 尽管官方公布了 波动范围 汇率仍是固定的  ,112 年 ,* 月墨西哥债务危机爆发时 大量减少的资本流向了新兴市场 中央银行外汇储备大量损失 这导致了汇率波动幅度的放宽  当本币相对于美元的巨大升值越来越明显时 汇率波动幅度也进行了有 计划的调整 以确保本币的逐步贬值 尽管存在这些变化 但这段期间内中央银行基本上通过设定汇率来调节预 期 并防止通货膨胀再度来袭 虽然存在本币的高估 但人们认为  本币贬值可 能会对通货膨胀产生负面影响 所以 即使当这一系统显示出无能为力的迹象 时 中央银行仍然不愿意重新起草新的制度 只有当 ,111 年初投机性冲击致使 中央银行无法维持平价时 这一策略才被废弃 ,112年雷 亚 尔 计 划 的主 要内 容包括引入一种新货币 真实价值 经 济去指 化 数  公 共部 门 价 格 首 次 冻 结 紧缩货币政策以及实行与 美元 挂钩的 浮 动汇率 制  雷 亚 尔计 划 设 法 打 破 高 货 通 胀 膨 的 恶性循环并实现经 济的去 指数化  Q)@= : $[ ?=$  *++7  认 = 为 维持一个 能够保证资本流 动性的 特定汇 率 意味着 施 实 旨 在 稳定 经 济 系 统 的 国 政 内 策  在 巴西也同样如此 雷亚尔 计划期 间 的货币 策 政 力 图 维持 汇 率 的 稳 定 分  十 利 有 于 稳定计划的成功 因此 除了紧 缩 的货币 #"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 策 政在产 生 消 和费上 产生预 的 期效 果$ 较 高 利 的率也吸引了投机资本 寻 求更 大的 益 利空" 正 间 如图,8 示 *所$ ,113 年*月$ 特别结算和保管系统# -Q(O "% 利率 1 一 在年上 内 升 到了0+L以上" 料 资来源 ) 巴 西中银 央行" 图 "!巴 () 西特别结算和保管系统利率 ($$+ 年'月至"#(( 年+月 雷 亚 尔 计划的重点在 于 稳定 价 格$ 而 联邦 应 急行 动计划 和 应急 社 会基金 #Q -I% 带 来了更强的预算 灵活 性$ 从私 有 化 中获 取 收益$ 创造了 更 多 的 收入来 源 " 所 以 邦 $ 联应急 行 动 计 划 和应急 社 会 基 金 为 *, 世纪初 统一公 共 部 门 获得基 本 盈 余 创 造 条 了件 图 $ 如 ,8;所 示" 然 而 邦 $ 联应急 行 动 计 划 和应急 社会 基 金不 足 以 保证 短期财政 平 衡 $ 部分原 因 是 $ 即 使 过 经了第 轮 二 债 务 重组$ 仍有 很 大一 部 分 地方政 府债务 留 存 " 雷 亚 尔 划 计施行 之后$ 尤 其是 在,113 (,110 年 期间$ 巴西地 方 政 府 特别是 州 政 府 开 始 现 出基本 政 财 赤 字 #见 图,82% " 重要 的 是$ 各 州代表在 ,112 年已经 结 束 了 他 们 任 的期$ 而 各 市 代 表正在 他们 的 2年 任 期 之中$ 这意味 着 州 级 政府实 施 的 是 宽 松 财 的政政 " 在 策 一 轮政治 周期 过 后$ 各 州 公共 财政恶化 $ 这 很 可能是 因 为 ) #,% 通货膨胀末期 效 应 #请 见下 一 段%* #*% 州 级政府 在 ,112 年 底和 ,113 年 大幅 度提高工资水平 $ 为接 下来 几 年 带来 全 面的财 政影响" 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!## 料 资来 源 ) 巴西中央行 银" 释 注) /K DX国内 生产总值 图 *!巴 () 西统一基础财政收支平衡 "##( "#(# 年 !! 料 资来 源 ) 巴西中央行 银" 释 注) /K DX国生 内产总值 包 * 不括州 属和属 市公企 有业" 图 +!巴 () 西各州和市基本财政平衡 ($$( "#(# 年 #$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 年期间 的 !!,112 (,110 基 本 财 政赤字突 出 了巴西地 方 政府 的 结 构 不 平 衡 问 题 " 货 通膨 期 胀 间 $ 各 级 政 府 曾 通 过 公共部门这 一工具来 延 期偿 付 债 务 $ 但 ,112 年 货 通膨 的 胀 幅 大 下 降 导 致 这 一 工 被 具废除 $ 同 随 时着 政 府收 入 被 指 数 化 $ 政 府 债 的 务真 价 实 也 值 降 低 了 " 另 外 率 $ 利的上 升 加 了 快各 州 市的 证 券 债 务 增 长 率 $ 这 证 些券 均 使 特 用 结 别 算 和 保 管 系 统 利率(((也 就 是说 $ 证券 债 务 的 增 长 主 要 是 由 本 于金 息 利 的 积 " 基 累 本 盈 余 不 得不应对更 高 的利率 $ 而且 $ ,113 年 和 ,11G 年 方 地政 债 府 总 务 额 占 实 际 净 收 入 的 比例分 别 达 了 到 ,3L和 ,+L # 9 '?#$ *++* % " 绝 多 大 发 数 公 行 共 证 券 的 州 市 和都很 难 产 足 生够 的 基本 盈 余 $ 甚 至 很 难 有 能 支 力付 共 公 券 证 利 息 " 结 果 $ 这 州 些和市 开 始 用 利联 邦 参议 院 的 授 权 来 清 偿 所 有 务 债$ 以及利用预 ,+ 期收 入 信 贷 业 务来为普通 预 算业务 融 $ 这 资 部 分 金 额 相 对 于 年 财 度政 算 预 比 的 例 很 大 " 即 使 是 些 那至少 能 够 付 支部 分 利息 的 州 和 市 $ 也 都 纷 纷 参 向议 要 院 延 求 期 清 偿 债 务 $ 因 它 为们并 没 有 何 任动 机 去减 少 它 们 的 债 务 " 由 于 个 这原 因 西 $ 巴 方 地 政 府 债 务 变 十 得分庞 大 此 $ 因$ 有 必要 对 所 有 尚 未 再 融 资 的 务 债进 第 行 三 轮 务 债 重 组 " 第三轮巴西地方政府债务重组和财政巩固 在 雷 亚 尔 计 划 中 $ 财 政平 衡的核 心 作 用 是要 求 地 方 政 府 与 联 邦 政 府 的 行 动一 致 $ 即 促 进 经 济 稳 定 ! 降 低通 货膨胀 " 财 政 政策 是 一 个 关 键 因 素 $ 并 且 第 三 轮债 务 重 组 试 图 促 使 地 方 政 府 尤其 是州政 府 产 生 基本 盈 余 $ 以 确 保 实 现 长 期 财 政 可持 续 性 和 宏 观 经 济 的 稳 定 " 第 三 轮 重 组 创 造 了 这 样一 种可 能 性 $ 即 联邦 政 府 会 给 予 地 方 政 府 更 多 的激 励 $ 来 促 使 它 们 实 施 联 邦 应急 行动计 划 中 的条 例 #专 栏 ,8, % " ,11G 年 $ 第 三轮 重 组 在 关 于 讨 论 政 府 在 经 济中 所承担 的 角 色 的背 景 下 展 开 $ 联 邦 一 级 的 私 有 化进 程 对 国 家 干 预 的 普 遍 观 念 提出 了质疑 " 一 直 以来 处 于 公 共 垄 断 地 位 的 通 信 和 电力 部 门 $ 开 始 在 监 管 部 门的 监 管之下 由 私 有 企 业 经 营 " 作 为 债 务 再 融 资 的 条 件之 一 $ 各 州 需 要 进 行 财 政 和 财务 重组$ 重 新 定 位政 府 角 色 $ 以 使 之 与 发 生 在 联 邦一 级 的 变 化 相 协 调 " 此 外 $ 该 重 组 计 划 的 目的 是解决 失 衡 的 潜在 根 源 $ 以 为 逐 步 偿 还 债 务 创 造条 件 " 联 邦 政 府 与 各 州 政 府间 的 协议 中 $ 包 括 一 个 严 格 的 财 政 和 重 组 调 整 项目 #,促 进 州 级 政 府 重 组 和财 政调 整的激 励 计 划-$ DPI%$ 该 ,, 项 目 涵 盖了 与下 列 指标 有 关 的 财 政 目 标) #, % 债 务占 实际净 收 入 的比 率 * #* % 基 本 财 政 平 衡 * #; % 公共 部 门 工 资 额 * #2% 地 方政 府 自身税 收 * #3% 公 共 服 务 和 公 用 事 业 的 私 有 化 和特 许 经 营 * #G% 行 政 改 革* #7% 资本支 出 占实 际 净 收 入 的 比 率 " 州 级 政 府 债 务会 被 指 数 化 到 一 般 物 价 水 平 #利 用国内 通 胀 指数 O/DTK %$ 在 O ,* 假 设 州 政 府 会 在两 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!#% 内 年 偿 还 债 务 的 *+L这 一 前 提 下 $ 设 定 年 利 率 为 GL" 这 些 资 源 将 会 通 过 国 有 企 的 业 私 有 化 来 获 得 " 再 融 资 协 议 及 合 同几乎 涵 盖 了 所 有 现 有债 务 ) 重 组 债 务 总 额达到 国 内 生 产 总 值 的 ,,8*L$ 并 主要 集 中 于 四 大 债 务 人" 圣 保 罗 州 和 里约热 内 卢 的 重 组 债 务 分 别 占 国内 生 产 总 值 的 381L 和 ,87L" 米 纳 斯吉拉 斯 和 南 里 奥 格 兰 德 的 金 融 负 债也 十 分 巨 大 " 这 四 大 债 务 人 大 约 共 占重组 债 务 的 1+L" 根 据 各 个 州 初始情 况 以 及 利 用 公 有 资 产 私 有化 的收 入 支 付 头 期 款 的 可 能 性 不 同 $ 合 同的条 款 也 有 所 不 同 ) 比 如 $ 债 务 偿还 占 收 入 的 比 率 $ 会 有 ,*L(,3L不 同的 限 制 " 大 多 数 州 都 签 订 了 ;+ 年的 合 同 $ 其 中 有 些 还 有 ,3 年 的 到 期条款 $ 大 多 数 合 同 中 的 年 利 率为 国 内 通 胀 指 数 加 上 GL(78 3L" 为 了 履 行 其 合 同 义务$ 各 州 政 府 进 行 了严 格 的 财 政 调整 $ 并 开 始 产 生 基 本 盈 余 " 这 种 广 泛 的 财 政 和财务 重 组 过 程 还 包 括以 下 内 容 ) 国 有 企 业 的 私有化 $ 尤 其 是 在 电 力 部 门 " 州 级 公 共 银 行的重 组 和 私 有 化 $ 这 符 合 ,促 进 州级 政 府 在 公 共 银 行 部 门 中 减 少 份 额 的激励 计 划 - 的 要 求 " 州 级 公 共 财 政的重 组 $ 赋 予 州 级 政 府 更 多 的财 政责 任 " 除 了 削 减 开 支 $ 第三轮 债 务 重 组 还 鼓 励各 州 采 取 贷 款形 式 来 使 其 税 收 管 理 现 化 代 $ 这 将 有 利 于 提 高税收 征 管 能 力 $ 特 别是 有 助 于 增 加对 货 物 及 货 物 流 通 增 值 的 税 征 收 #O"9 -% $ 同时$ 货 物 流 通 税 的 增 加 还 得 益 于 对运 输 ! 电 力 和 通 讯 部 门 率 税 的 提 高 $ 因 为 这 些部门 商 品 和 服 务 的 特点 是 需 求 弹 性较 低 " 另 外 $ 财 政 调 整 略 战 也 增 加 了 债 务 偿 还的财 政 空 间 " 如 果 各州 没 有 履 行 自己 的 承 诺 $ 那 么 $ 联 邦 府 政 有 权 从 州 政 府 参 与基 金 #IDQ % 甚 至 是 各 州 自有 税收 收 入 #O "9 -% 中 扣 除 应 相 的 转 移 支 付 " ,促 进 州 级 政 府 重 组和 财 政 调 整 的 激 励 计 划 - 及 其 监管 和 执 行 机 制 对 重 组 的 功 成 至 关 重 要 " ,促 进 州级 政 府 重 组 和 财 政 调 整 的 激励 计 划 - 由 *3 个 州 的 州 长 共 签 同 署 $ 为 ,; 接 下 来 的三年 制 订 了 年 度 目 标 " 债 务 重组 合同 中 有 一 项 特 殊 的 条 款$ 对 即 于 那 些 不 遵 循 合 同要求 的 州 $ 允 许 国 库停 止 向 它 们 提供 转 移 支 付 $ 甚 至 可 以 收 没 它 们 的 自 有 税 收 收入$ 以 防 止 它 们 不 偿还 约 定 的 债 务" 上 一 年 的 目 标 和 承 诺 年 每 都 要 进 行 评 估 $ 并将目 标 进 行 适 当 更 新$ 若 目 标 未 达成 $ 则 将 处 以 罚 款 " 这 程 些 序 将 会 贯 穿 再 融 资合同 的 整 个 存 续 期 间$ 直 到 债 务 得以 清 偿 " 因 此 $ 我 们 可 以 很合理 地 得 出 这 样 的 结论 ) 在 雷 亚 尔计 划 实 施 之 后 $ 联 邦 政 从 府 州 级 政 府 债 务 重 组中可 以 获 得 明 确 的 利益 $ 这 是 因 为雷 亚 尔 计 划 将 债 务 重 组 #&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 与 其 他 经 济 措 施 联 系 了 起 来 $ 比 如 公 用 事 业 和 州 级 金 融 机 构 的 私有 化 以及 促 进 州 级 税 收 征 管 现 代 化 进 程 的 项 目 等 " 除 此 之 外 $ 考 虑 到 当 时 的 宏 观经 济 环境 $ 债 务 重 组 对 于 改 善 巴 西 银 行 系 统 的 偿 付 能 力 和 流 动 性 有 至 关 重 要 的 作用 ) 由州 级 政 府 持 有 的 大 型 商 业 银 行 资 产 #之 前 被 划 分 为 高 风 险 资 产 % 可 与 联邦 政 府持 有 的 高 收 益 资 产 交 换 #国 债 %" 市 级 政 府 债 务 重 组 项 目 从 ,110 年 开 始 陆续 进 行 " 由 于 市 级政 府 的财 政 状 况 远 比 州 级 政 府 要 好 得 多 $ 因 此 $ 与 州 级 政 府 债 务 重 组 不 同 $ 市 级政 府 债务 重 组 并 未 使 用 ,11G 年 的 第 121G 号 法 律 文 件 " 尽 管 如 此 $ 但 仍 有 一 些 持有 证 券债 务 的 城 市 财 政 状 况 出 现 恶 化 $ 如 坎 皮 纳 斯 ! 瓜 鲁 柳 斯 ! 奥 萨 斯 喀 ! 里 约热 内 卢和 圣 保 罗 等 $ 这 是 因 为 $ 联 邦 政 府 对 州 级 政 府 债 务 的承 担 意 味 着 市 证 券 不 得不 &独 自' 与 联 邦 证 券 在 市 场 中 竞 争 " 里 约 热 内 卢 进 行 的 研 究表 ,2 明 $ 真 实 净 收 入 最 高 的 3+ 个 市 占据 了 全国 *1L的 人 口 ! 33L的 真 实净 收 入 和 0*L的 长 期 市 级 债务 " 债 务 占 真 实 净收 入 的比 率平 均 为 7*$ 只 +8 有 *0 个城 市 的 这 一 比 率 高 于 ," 此 外 $ ,110 年 2月 $ 两个 省 会城 市 #圣 保 罗 和 里 约 热 内 卢% 的 证 券 债 务占 据了 巴 西 地方 政 府 需 重 组 债 务总 额 的 ,3 *3L" ,111 年 ,月 $ 联 邦 政 府 发布 第 ,01, 号 临 时 措 施 $ 该 措 施 按照 与 各州 相 同 的 一 般 条 件 推 广 到 各 市 $ 而 不 需 要 财 政 计 划 来 辅 助 $ 但 却 加 强 了 对债 务 合同 订 立 的 限 制 " 市 级 债 务 重 组 的 主 要 条 款如 ,G 下 )  年 利 率 为 1L $ 若 某 市政 府 可 以 在签 订 合 同 的 ;+ 个 月 内分 期 偿还 未 偿 付 余 额 的 ,+L或 *+L$ 则 年 利 率 可 以 降 低 到 78 3L或 GL" 根 据 ,促 进 州 级 政 府 重 组 和 财 政 调 整的 激 励 计 划 - 的 要求 $ 各州 有 义 务 进 行 财 政 调 整 计 划 $ 然 而 各 市 可 以 免于 执 行 财 政 调 整 计划 " 在这 些 新 条 件 下 $ 大 约 有 ,0+ 个 市 与 联 邦 政 府 签 署 了 债 务 重 组 合 同$ 这 一行 为 大 概 影 响 到 市 与 州 之 间 ,+L 的 业 务 " 对 于较 大 城 市 来 说 $ 分 期 还 款的 可 能 性 仅 仅 是 推 迟 支 付 1L的 年 利 率 而 已 ,7 " 在 宏 观 经 济 领 域 $ ,111 年 国 内 货 币 的贬 值 引 发 货 币 危 ,0 机$ 暗 示 着汇 率 锁 定 机 制 的 结 束 " 随 后 $ 通 货 膨 胀 目 标 管 理 体 制 的 采 用 保 证 了 雷 亚 尔计 划 的施 行 " 事 实 上 $ 当 通 胀 目 标 管 理 体 制 刚 刚 引 入 之 时 $ 巴 西 地 方 政 府 的 财 政账 户 就已 经 开 始 改 善 了 $ 但 政 策 制 定 者 希 望 确 保 这 一 改 善 可 以 持 续 下 去 $ 避 免再 次 出现 财 政 失 衡 " 毕 竟 $ 新 宏 观 经 济 政 策 的 主 要 目 的 是 稳 定 宏 观 经 济 状 况 " 在引 入 通胀 目 标 管 理 体 制 的 同 时 $ 巴 西 还 开 始 采 用 浮 动 汇 率 制 $ 并 努 力 维 持 财 政 紧缩 " "### 年财政责任法 与长期财政可持续性 *+++ $ 雷 年 亚尔计划的成功和第三轮地方政府债务重组为,财政责任法- 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!#' 通 的 过和 实 施 提 供 了 经济 与 政 治 条 件 ,1 " ,财 政责 任法- 对 关 键 财 政 变量施 加了 政 财 限制 和 约 束 (((比 如 人 员 经 费和 债 务 存 $ 并 量 规定 了 政 府 履 行 义 务的责 任和 明 透 度要 求 #见 专 栏 ,8;% " , 财 政 责 任 法 - 对于加强包 括 地 方 政 府 在 内的政 府财 和 政 财务 重 组 进 程 ! 保证 长 期 财 政可 持 续 性 非 有 常重要 的 意 义 " ,财 政 责 任 法 - 的 通 过 $ 将 一 系 列 关 键且渐 进的改革 推 向 高 潮 $ 在这一 过程 $ 改 中 革 顺 序 和 速 度 至关 重 要 " 其 *+ 中 最 重 要 的有以下几 点 )  ,10G 年 $ 巴 西 财 政 部 国 库 局 成 立 $ 它承担 起大量 的 公 共 财 政 责任$ 尤其 是 在 管 理 联 邦资 产 和 负 债 方 面 *, "  ,100 年 宪 法 扩 大 了 政 府 特 别 是 地 方 政府的 社会责 任 "  *+ 世 纪 1+ 年 代初 期 $ 国 有商 业 银 行 的关闭或私 有 化 "  ,110 年 宪 法 修 正 案 第 ,1 号 建 立 了 与 行政管理有 关 的 新 规 定 $ 使公众 开始 了 对 公 务 员 工资 的 最 高 限 额 和 养 老 金制度等问题 的 讨 论 " 雷亚 尔 计 划 的 实 施还 深 刻 影 响了 州 和 市 循 遵 的一般 财 政 路 径 " 此外 $ 正 如 ()%和 4= << # *+,, $ ,+ % 所说的 样 那$ &即 使 没 有 强 大的政 党系 $ 一 统 个 有 权 威 的 总 统也 可 以 加 强地 方 政 府 的财政纪律 " *+ 世 纪 1+ 年代末 的巴 总 西 统 "#?R'6'即 使 在 政 党 忠 诚 度 很 低 的 背景下$ 也通过 利 用 他 的 权 威地位 #以 他 及 从任 财 政 部 长 时 起通 过 对 抗 通货 膨 胀 所 建立起来的 声 望 %$ 成 功 地加强 了中 政 央 府和 地 方 政 府 的 财政 纪 律 "' 专栏 ()*  财政责任法   "### 年 , 月 + 日  第 (#( 号补充文件   财政责任法 是为加强财政制度所付出的努力的一部分 该部法律应用于 联邦政府 州政府 联邦特区以及市政府 立法机关  包括审计司法机关   司 法部长和检察长办公室以及有关部门 机构和基金会  财政责任法  主要处理 以下几个问题  计划与预算 除了为行政部门编制的年度预算法案定义了基本准则以外  预算准则法 还为基本财政平衡和债务设定了财政目标 其中包括对政 府或有负债的详细评估 多年度计划  预算准则法  与  年度预算法  必须相一致  债务  财政责任法 对综合长期公共债务 公共证券 信贷业务和担保作 出了详细的定义 为借债以及中央银行发行国债设置了严格的规定 并禁 止债权人在不同层级的政府之间进行债务重组 根据联邦宪法第 3* 条 参 议院通过了一项决议 规定了各级政府的最高债务限额 若地方政府超过了 该债务限额 则可禁止其进行新的融资活动或停止向其支付无条件转移支付 #(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 专栏 ()* # 续 %  人员经费 ' 财政责任法( 对包括养老金和分包商薪金支付在内的人员经 费规定了最高限额" 它规定! 联邦政府的人员经费不得超过其经常收入 净额的 3+L! 而 各州市 政府 的人 员经费不 得超 过 各 自 经 常 收 入 净 额 的 G+L" 除此之外! ' 财政责任法( 还规定了行政部分$ 立法部门和司法部 门的人员经费限额" 一旦出现违规行为! 违规单位或部门一律不得进行 新的借贷行为! 地方政府将不会收到联邦政府的转移支付或得到联邦政 府的信贷担保"  控制与透明度 预算报告以及 ' 财政责任法 ( 规定的上述限额的执行情 况须每两个月或四个月报告一次" 以各级政府同级法院为支持的立法机 构负责对相应政府的财政目标和限额执行情况进行监管" 政府账户的记 录和整合程序得到了极大的改善! 以反映该法律的遵守情况" 为防止地方政府及各部门利用借款为经常性支出融资! 联邦宪法第三部分第 ,G7 条特制定了一条 ) 黄金指导法则*# 新贷款发生额不得超过资本支出金额" 该法律 ,+8 第 ,++*0 条 %*+++8 ;,& 对不遵守 ' 财政责任法( 的公职人员制定了处罚标准" 所 这 有 些变革都为磋商提 供了必要信息 使 $ 并 那 些 主要部门承担起更 多 财 政 责任 高 $ 提 了它们的透明度 $ 这些都被整合 在*+++ 年的,财 政责任法 - 中" ,财政 责任法- 的编制 ! 审议! 通过和实施$ 是在联 邦政府和地 方政府! 议 会! 金融 部 ! 媒 门 体和公共财政专 家等所有关键部 都 门 意 识 到改变和强化巴西 公 共 财 政框 架 必 的 要性之后进行的" 过去财政困境 给巴西 尤 其是地方政府留下 的 &创 伤'$ 也使这些 门 部更愿 在 意 公 共财政 上加入 更多的 控 制 和限制" ** 债务重组后的巴西地方政府财政状况 从 第 ,101 年一 轮 债 务重 组 开 始 $ 巴西经济便 出现了 深刻 的变 化 $ 比 如 宏 观 经 济 标 指 开 始持续改 善 $ 尤其 是在 财 政 态 势方面" 其中$ 制度 的改 革 使 政 府 间 关 系 出 了 现 新 的格局$ 在 此 格局 中$ 各 州 市 政府都能 够获得 稳健 的财 政 绩 效 " 如 正 上文 中描述 的那 $ 接 样 下 来 雷 亚尔计划的实施$ 使 巴西政府 开 始 采 用 通 胀 目 标 管理 体制 和浮动汇 率 制$ 并 开 始 产 生大量的基本盈余 " 通货膨胀 程 度 降 低 $ 到 *++3 年$ 通 货膨胀率 已 经 降低 到 381L以 下并一直保持 这 一低 水平" 从 *++2 年 开 始 $ 巴西 经济 开始了 稳健 增长 $ 经 济 年 增长率保持在3L以 上 #除*++1 年 外 $ 当 年 国 内 生产 总值 下降了 GL%" *+,+ 年 +8 $ 巴西汇 外储 备的积 使 累 巴西 公 共 部 门 成 为 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!#) 汇 外 市场上的 权 债国 仅 $ 不 地 方 政府 的 债 务水平 下 降 $ 联 邦 政 府 的 债务 也 减少 了$ 邦 联 政府债务 占 国内 生 总 产 值 的 比例 从 *++3 年的 ;0L下 降到 *+,+ 年的*783L" 政 ,财责 任法- 实 施 之 后 $ 巴西 地 方 政 府债务 重 组和 制 度 改 革导致 了 过去 十 里 年 巴西的财 政调整" 从 和 ,111 年 *+++ 年 的债务 重 组 开 始$ 地 方政府 债 务占 国 生 内 产总值的 比例迅 速下降 $ 从 *+++ 年 初 的*+L 下 降 到 *+,+ 年 的,;L 左 右" 了 为 解出现这 种结果 的原 因 $ 我们 来 看 一 下*+++ (*++1 年 间 政 府的 收 入 和 支 " 我 出 们有 *; 必 要看一 下州和 市 的综 合 公 共 财 政数 据 $ 并 且 有 必 要 一 将些 间 接机 构 国 如 有企业! 基金会! 公众 服 务机 构 及 自 筹 自治 单 位 的 数 据 等 包 括进来 $ 否 则$ *2 会 就 使得低估 政府或 有负债 的 风险 增 加 " 财政周转 赤字和债务趋势 在整个*, 世纪 的 前 十年$ 各州市的财政状况 都得到了 显著 的改善" 巴西地 政 方府产生了 约占 国 内 生总 产 值,L的基本盈余$ 扭转了之 前*+ 年持续恶化的财 状 政况#见表 ,8 政 ,% " , 财责 任法- 对公共支出! 债务及债 务偿 还等施加的限制 这 对些结的 果 产生 起 到 至 了关 重要的 作 用 外 $ 此 $ 巴西国家 货币 政策理事会还对 行 银增加公 对 共部 门 的 贷 信业 务设置 一 了系 列 控 制 和限制" 表() ( 巴西公共部门借款需求 ($$$ "#(# 年 - ($$$ "### "##( "##" "##* "##+ "##, "##% "##& "##' "##$ "#(# 综合名 余 义 额 < 38; ;82 ;8; 282 38 * 1 *8 ;8G ;8G *8 0 *8+ ;8; *8G 各州市 : ;8* *8+ *8+ ;80 3 ,8 ,8 0 +8* +8G 3 +8 ,8* T+8, ,8; !!州 政 级 府 *87 ,80 ,81 ;8* * ,8 ,8 2 +8* +82 3 +8 ,8+ T+8, ,8, !!市 政 级 府 +83 +8; +8, +83 * +8 +8 ; +8+ +8, , +8 +8* +8+ +8* 综合名 利 义 率 : 08* G8G G87 787 08 3 G G8 782 G80 G8 , 383 382 38; 各州市 R ;82 *87 ;8+ 287 3 *8 *8 0 ,82 ,8G 7 ,8 *8; +87 ,81 !!州 政 级 府 *81 *8; *87 28+ , *8 *8 2 ,8, ,82 2 ,8 ,81 +83 ,8G !!!实际 利 率 $8 #8 $8 #8 $8 #8 +8 ; , ,8 +87 +80 +80 +8 3 ,8+ +83 +8G !!!价格 修 正 $8 #8 $8 #8 $8 #8 ;8 0 + ,8 ,87 +8; +83 +8 1 ,8+ +8+ ,8, 市级政 府 +83 +82 +82 +87 2 +8 +8 2 +8* +8; * +8 +8; +8, +8; !!!实际 利 率 $8 #8 $8 #8 $8 #8 +8 * * +8 +8* +8* +8* +8 , +8* +8, +8, !!!价格 修 正 $8 #8 $8 #8 $8 #8 +8 3 , +8 +8* +8+ +8, +8 , +8* +8+ +8* 综合基 财 本 政 平 衡 *8 < 1 ;8* ;82 ;8* ;8 ; 7 ;8 ;80 ;8* ;8 ; ;82 *8+ *80 各州市 < T+8* T +8G T ,8, T ,8+ T ,8 + T + T ,8 ,8, T,8, T,8 , T,8, T+80 T+8G !!州 政 级 府 T+8* T +83 T +80 T +80 T +8 1 T 1 T +8 +81 T+81 T,8 + T+81 T+8G T+83 !!市 政 级 府 +8+ T +8, T +8; T +8, T , T +8 +8 , T +8* T+8, T * T +8 +8* T+8, T+8, !!资 来 料 源 ) 巴 西中 央 银 行 " 注 释 ) /K DX 国内 生 产 总 值 * $88X # 资 料 不详 " #8包括,111 (*++, 年 巴 西 石 油 公司 和 巴 西国 有 电力 公司的 数据 数 $ 该 据 影 不 响 各 州 市 数据* <8就借款 需求 而 言 的 盈 余 * :8包括企 业 * R8对于国 有 企 业来 说 $ 并 没 有 货 币修 正 实 M 际利 率 这一 例 比 的 据 数 $ 所以货 币 修正是 通过名 利 义 率 算 计的 " $*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 净公共 债务 总额占 国 内 生产总值 的比 例从*++, 年 的3*L 下降到 *+,+ 年 的 ;1L 各级 政府 债务情 况 均 有改 所善 联 邦政府的 这 一债 务比 例从;,87L下 降 到 2L 州 *G8 级政 府的这一 债 比 务例从 ,L 下 ,08 降到 ,,L  而市 *3 级政 府 从 *8*L 下 降 到 图 0L  见 ,8 ,83  这些改善不 仅是国内 生 产 总 值增 长的结果  还 得益 于 税 收 的增加 和地 方政府 债 务 净额与 国内 生产总值比 率 的下 降 见图,8G  料 资来 源  巴西中央行 银 释 注 /K DX国内 生产总值  图 ,!巴 () 西公共债务净额 "##( "#(# 年 ,110年 以 后  因 收 入增 加 地方 政 府获 益 巨大 这 一结 果的产生 部 分 是 因 为 某 些 产 品 如 几 个 州 的电话 产品  的高 税 率增加 了 货物 流通税的征 收  部 分 是 由 于 石 油 价 格 的普 遍攀 升 另外 还得益 于 税 收征管 效 率 的提 高/# )C<)#) [ *++0   同 时  市 级 政 府的 税 收收入 有了大 幅 度的实 质 增 长 特别是 服 务 税 O--  *++, 年 到 *+,+ 年期 间 市级 政府税 收 收 入相对 于通 胀水平增 加了 3+L 同 期  服 务 税 增 加 了 ,+3L 巴西国 内 生产总 值 增长了 7L 2+8 从 债 务 净 额 与 经常 性收 入净 额的比 率也 可 以 看出州 级政 府公 共债务的 减 少  *+++ 年  ,7 个 州 的这 一 比率 高于, 而 在*+,+ 年只有 7个  持有大量地 方 政 府 债 务 的 州 政 府 的 债 务净 额与 经常 收 性 入 净额 比 率 也相对降 低  如圣保罗和 里 约 热 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!$! !! !! 料 资来 源 ) 巴西中央行 银" 释 注) /K DX国内 生产总值 " 图 %!巴 () 西各州市债务净额 ($$( "#(# 年 卢 内 别 $ 分从 *+++ 年的,81和 *8,下 降 到*+,+ 年的 3和 ,8 ,82" 大 体 来看$ 巴 地 西方 府 政预算 执 行力有 所提 高 $ 债 务 偿 还负担 轻 减" 正 如前文 中 所 反 映的$ 巴 州 西级 府 政债务 分 布高度 集中 $ 这 对 于 财 力越雄 的 厚州 越 有利$ 从 而 这 些富裕 的 就 州成 为债务重 组 的主要受 益 方 " *++1 年 $ 三 个财力最 雄厚 的 州 (( (圣 保 罗! 纳 米斯 拉 吉斯和 里 约热内 卢$ 约 占 了 债 务 总额的 三 分之 二 #见表 ,8*% " 表 " () 巴西各州./0 人口及长期债务份额 "##$ 年 州名 ./0 百分比 - 人口百分比 - 州级长期债务百分比 "##$ 1 圣保罗 ;;8, *,8G 3 ;08 米纳斯 吉 拉 斯 18; ,+83 ; ,28 里约热 内 卢 ,,8; 082 1 ,*8 南里奥 格 兰 德 G8G 387 2 18 戈亚斯 *83 ;8, * ;8 巴伊亚 28+ 78G 2 *8 阿拉戈 斯 +8G ,8G G ,8 南马托 格 罗 索 ,8, ,8* G ,8 其他 ;,83 2+8* , ,G8 总额 ,++8+ ,++8+ + ,++8 !!资 料 来 源 ) 巴 西国 库局* 巴西 统 计 调 局 查" 注 释 ) /K DX 国内生 产总 值" #8*++0 年 /K D和人 口* <8*++1 年 ,* 月 长 ;, 日 期 债 存 务 量 " $"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 正巴 如 西 州级 政府 债务 一 $ 市 样 级 政府债 务的分 布 也相当集中" 四个省 会 城 和 市五大 个 中 型城 市 #人口 占据了全 国 总人 口的 1L$ 而 ,;8 国内生 产总值 占 全 国 国内产 生 总 值的 **83L% 持 有的 债务 约占 所有市 级 长期公共债 务的028*L$ 占 约司令 法 状 债务 的 *+L # 见表 ;%$ 仅 ,8 仅 圣保罗 市 的政府债务就 占了全 国 市 政 级府务 债 总 额的 三分 之二 本 " 基 上$ 市级政 府因司 法 令状而产生的 负债要 多 于 级 州政在 府 这 方面 的负 债" 一 来 般 说$ 因税收 和法律 或 司法义务欠款 而产生 的 市 政 级府务 债 占 了未 清偿 长期 债 余 务 额 的1L$ 而司法 令 状债务占了未 清偿长 期 债 余 务额的*787L" 表 * () 巴西各市./0 人口及长期债务份额 "##$ 年 市 州 2 ./0百 - 分 比 人口 百 分 - 比 州 级长期债务 百 分比 "##$ 1 圣 保 罗 M圣 保 罗 ,,80 0 38 G;8; 里 约 热 内 卢 里 M 约 热内 卢 38, ; ;8 ,,8+ 坎 皮 纳 斯 圣 M 保 罗 ,8+ G +8 *82 贝 洛 奥 里 藏 特 米 M 纳斯 吉 拉 斯 ,82 ; ,8 *8, 萨 尔 瓦 多 巴 M 伊 亚 ,8+ G ,8 *8+ 瓜 鲁 柳 斯 圣 M 保 罗 ,8, 7 +8 ,82 康 塔 根 M米 纳 斯 吉 拉斯 +83 ; +8 +80 ' \)$])5 5=M圣 卡 塔 琳 娜 州 +82 ; +8 +87 9#%# 圣 M 保 罗 +8* * +8 +83 其 他 7783 , 0G8 ,380 总 额 ,++8 + + ,++8 + ,++8 !!资 料 来 源 ) 巴 西国 库局 * 巴 西统计调 查 局 " 注 释 ) >PX 巴伊亚 * /K DX国内生 产 总 值 * 9/X米纳 斯吉 拉 斯* -DX圣保 罗" #8*++0 年 / KD和人 口 * <8*++1 年 ,* 月;, 日长 期债 存 务量 " 州级政府收入与支出 世纪初$ 巴 *, 西州级政府财 政 赤字 和债务 情况的 改善$ 主要源于强劲的收 增 入长对 和 出 支 的 合 整 入 " 收方 面 $ 正 如 表,82所示$ 州级政 府自有收入增长率 出 超实国 际 生 内 产 总值增长率;+L$ 带 来了总 收入占 国内生 产总值比率的普遍 升 上趋$ 同 势 时 入 $ 收来 也 源变 得 明 确 " *G 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!$# !! 表() + 巴西州级政府收入 "### "##$ 年占./0百分比 "### "##( "##" "##* "##+ "##, "##% "##& "##' "##$ 收入 总额 ,*8 1 ,*87 ,;8, ,*82 ,*83 ,;8+ + ,;8 ,*87 * ,;8 * ,;8 !税 收 78 0 08* 08, 08, 08* 082 08; 08 * 08G 3 08 !!货 物流 通税 G8 7 78, 78+ G81 78+ 78, 78+ G8 1 78* , 78 !!其 他税 收 ,8 + ,8, ,8* ,8* ,8* ,8; ,8; ,8 ; ,82 3 ,8 !其 他政府 捐赠 *8 3 *8G *81 *8; *82 *8G *87 *8 G *80 G *8 !!经 常性 补助 *8 2 *83 *8G *8* *8; *8G *8G *8 3 *87 3 *8 !!资 本拨 款 +8 , +8* +8* +8, +8, +8, +8, +8 , +8, * +8 !信 贷业务 +8 ; +8, +8; +8* +8, +8, +8, +8 , +8, 2 +8 !资 产出售 +8 7 +8, +8, +8, +8+ +8, +8, +8 , +8+ , +8 !其 他收入 ,8 7 ,8G ,80 ,80 ,87 ,80 ,87 ,8 7 ,8G G ,8 !!资 料来源) 巴西国 库 局 * 州级政 府 财 务 报 * 巴 告 西 统 计调 局 查 " /KDX国内 生 产总值 " 预收 算入#包括贷款和其他信贷业务% 主要来源的 波 动性是需要考虑的$ 为 因它助 有于解为 释什么地方政府的投资不 稳定#图 7% " ,8 料 资来源 ) 巴 西国局 库" 图 &!巴 () 西州级政府收入主要来源 "### "##$ 年 "### 年取值(##  $$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 年 *+++ 开 始 直 到 *++1 年 全 球 金 融 危 机 爆 发 $ 各 州 自 有 税 收 和 接 受 的 联 邦 政 府 经 常 性 补 助 一 直 稳 定增 长 #见 图 ,8 7% " 各 州 自 有 税 收 平 均 每 年 增 长 7L" 货 *7 物 流 通 税 的 增 加 $ 除 了 由 于 各 州 努 力 改 善 税 收 征 管 以 外 $ 还 得 益 于 一 些 部 门 #如 通 讯 部 门 % 的 增 加 和 石油 相 关 产 品 价 格 的 上 升 " *+++ (*++1 年 期 间 $ 联 邦 政 府 经 常 性 补 助 增 加 了 ;G8 *L$ 这 是 因 为 提 供 医 疗 服 务 的 权 利 下 放 和 州 政 府 参 与 基 金 的 扩 大 $ 通 过 经 常 性 补 助 $ 联 邦 所 得 税 和 工 业 产 品 增 值 税 #OD O% 的 *,8 3L被 转 移 到 各 州 " *+++ (*++1 年 *0 $ 州 政 府 参 与 基 金 在 经 常 性 转 移 中 所 占 的 比 重 从 208 2L 上 升 到 3G8 1L" 石 油 价 格 的 上 涨 尽 管 使 部 分 产 油 州 受 益 $ 但 也 大 量 增 加 了 关 于 特 许 权 使 用 的 联 邦 转 移 支 付 $ *++0 年 转 移 支 付 总 额 几 乎 是 *++; 年 的 两 倍" 在 *++7 年 前 $ 与 投 资 #资 本 拨 款 和 信 贷 业 务 % 相 关 的 预 算 收 入 来 源 一 直 下 降 #图 ,8 7% " 资 本 拨 款 一 般 不是 强 制 性 的 $ 但 可 能 会 受 到 联 邦 政 府 所 设 定 的 目 标 的 限 制 $ 经 常 *1 性 转 移 支 付 全 部 指 定 用 于 特 定 的 社 会 领 域 $ 没 有 为 额 外 的 资 本 投 资 留 出 余 额 " 此 外 $ 信 贷 业 务 受 到 中 央 银 行 公 共 借 债 总 额 的 限 制 " 从 *++7 年 起 $ 这 两 个 来 源 都 扩 张 了 $ 即 使 在 世 界 金 融 危 机 以 后 " 宏 观 经 济 条 件 和 财 政 情 况 的 改 善 使 得 各 州 可 以 在 减 少 它 们 债 务 收 入 比 的 同 时 借 新 债 " 在 支 出 方 面 $ ,财 政 责 任 法 - 限 制 人 事 部 门 支 出 不 能 超 过 净 经常 性 收 入 的 G+L" 人 事 部 门 支 出 的 减 少 以 及 同 时 增 加 的 收 入 #尤 其 是 经 常 性 收 入 % 改 善 了 这 个 比 率 ) 在 *+++ 年 $ 有 ,; 个 州超 过 了 G+L的 限 制 $ 与 之 相 比 *++1 年 只 有 少 数 几 个 州 $ 而 且 是 由 于 全 球 金 融 危 机所 导 致 的 暂时 的 衰 退" 控 制 工 资 支 出 $ 以 及 减 少 投 资 占 ;+ 主 要 收 入 的 百 分 比 使 各 州 有 基 本 财 政 盈 余 以 偿还 债 务 " 此 外 $ 随 着 债 务 存 量 的 减 少 $ 偿 债 成 本 占 /K D的 比 重 由 *+++ 年 的 ,8 *L下 降 到 *++1 年 的 ,L" 由 于 债 务 重 组 协 议 限 制 了 偿 债 成 本 与 净 当 期 收 入 的 比 率 $ 特 定 年 份 的 偿 债 成 本 可 能 不 包 括 当 年 全 部 应 偿 债 务 " 主 要 的 借 款 人 可 能 会 积 累 债 务 余 额 $ 并 根 据 债 务 重 组 协 议 把 它 们 资 本 化 为 债 务 存 量 的 一 部 分 " 表 ,83描 述 了 *, 世 纪 初 支 出 占 /K D的 百 分 比 " 市 政 府支 出 的 增 加 不 仅 是 因 为 税 收 增 长 $ 也 因 为 教 育 服 务 资 助 基 金的;, 创 建 " 在 地 方 $ 投 资 程 度 依 赖 于 一 个 财 年 的 经 常 性 盈 余 和 出 售 资 产 的 最 终 收 入 $ 这 使 得 地 方 易 受 经 济 周 期 的 影 响 " 此 外 $ 新 的 政 府 一 般 也 会 遵 循 一 个 政 治 周 期 $ 在 一 上 任 时 削 减 当 期 支 出 #主 要是 资 本 支 出 %$ 在 接近 任 职 期 满 时 增 加 支 出 ;* " 例 如 $ 在 *++; 年 和 *++7 年 $ 新 政 府 的 上 台 可 以 部 分 解 释 相 对 较 少 的 投 资 " *++0 ( *++1 年 全 球 金 融 危 机 期 间 $ 投 资 增 长 迅 速 主 要 是 由 于 资 本 拨 款 和 信 贷 业 务 被 用 作 反 周 期 的 宏 观 经 济 政 策 #见 图 ,80 % " *++1 年 $ 国 家 经 济 与 社 会 发 展 银 行 向 各 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!$% 提 州供邦 联贷款 以资联 助邦加 速增计 长划的 关键目 项" ;; 表 , () "### "##$ 年巴西州级政府支出表占./0百分比 "### "##( "##" "##* "##+ "##, "##% "##& "##' "##$ 总支出 ,*81 ,;8 + ,;8 3 ,*8 2 ,*8 3 ,*8 1 , ,;8 2 ,*8 1 ,*8 ,;8; !人事支 出 380 380 G8, 0 38 38G 387 0 38 38G 383 7 38 !!公务 员 ;87 ;87 ;82 ; ;8 ;8, ;8* ; ;8 ;8; ;8; 2 ;8 !!退休 养 M 老金 ,81 ,80 *8, *8 + ,81 ,81 1 ,8 ,80 ,80 0 ,8 !!其他 人事 出 支 +8* +8; +8G +8 G +8G +8G G +8 +83 +82 3 +8 !其他政 府的 拨 款 *8+ ,81 *82 *8 * *8; *82 * *8 *8; *83 3 *8 !投资和 金融 产 资购 置 ,8 2 ,8; ,8; +8 1 ,8+ ,8, * ,8 ,8+ ,8; 3 ,8 !偿还债 务 ,8* ,8, ,8, , ,8 ,8+ ,8+ , ,8 ,8+ ,8+ + ,8 !其他费 用 # *83 *80 *82 *8 3 *8G *87 0 *8 *83 *8G 7 *8 !!资 来 料 源 )巴西国库局*州 级 政 府 财 务 表 报 * 巴西统 计调查局 " 注 释 ) #8商品和 服务M社会保 障 拨 款 " 料 资来源 ) 巴 西国局 库" 图 '!"### "##$ 年 () 巴西州级政府投融资的主要来源占./0百分比 $&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 市级政府的收入与支出 与 州 级 政 府 在 *, 世 纪 初期 第三 轮 债 务重 组协 定 后开 始 有 盈 余 不 同$ 市级 政 府 在 ,117 年 就 开 始 有 基 本盈 余" 该年 恰 逢 新 市 政 府 上 任$ 支 出 较 低 " 在债 务重 组 协 定 起 作 用 以 后 $ ,111(*++, 年 基 本 财 政 平衡改 善 $ 并 在之后 的 年 份 一 直有 盈余 " 在 *+++ (*++1 年 $ 市 级政府 实 际 收 入增 长 #见 图,81% " 税 收 平均 每年 增 长 282L" 从 *++2 年 起 $ O-- 每年 实际 增长 不会 低 于 ,+L$ 只 有 *++1 年例 外$ 金 融 危 机 期 间 利 率 比 往 年 高 ;8;L" 快 速 的 经济 增长 ! 法 律 变革 $ 以 及 税收 管理 的 现 代 化 促 成 了 这 种 改 善 " 到 目前 为止 $ 主 要来 自联 邦 和州 级 政 府 的 资助 在 *+++ ( *++1 年 以 平 均 每 年 280L 的 速 率增 长 " 在此 期 间 $ 由 于 医 疗 服 务 由地 方自 身 提 供 $ 市 级 政 府 有 希 望 能 获 得教 育 #来 自 IN.KQI以 及基 本 教 育 和 师资 培训 维 持 及 发 展 基 金 % 和 医 疗 的 额 外资 源" 料 资来) 巴 源 西国局 库 级 *市政府 财务表 报 西 * 巴统调 计查局 " 图 $!"### "##$ 年 () 巴西市级政府收入主要来源 "### 年取值(##  出 支构相 成对稳 定 $ 主 要 包括人事支 出和其他各 类 支出#主要为提 供服务所 引 致经 的常支 性出%" 表 ,8G列 出了主要 的支出项目 " 该表包括了一个 备忘项目 (( 事 (人支出 与净经 常 性 收入 的比率(((除了在*++1 年略有增加外$ 在 整个分 析 周维 期持对 相稳定 " 图 述 ,+ 描 ,8 了市 级政府在该 周 期内的主要支出 " 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!$' 表 % () "### "##$ 年巴西市级政府支出占./0百分比 "### "##( "##" "##* "##+ "##, "##% "##& "##' "##$ 总支出 + 78 78+ 782 78+ 78 * 78, 7 78 78G 0 78 08+ !人事 出 支 + ;8 ;8+ ;8* ;8, ;8 * ;8; 2 ;8 ;8; 2 ;8 ;87 !!公 员 务 薪金 支 出 ; *8 *8; *8; *8; ; *8 *8; *8 2 *82 2 *8 *8G !!退 休M养老金 +8 ; +8; +82 +8; ; +8 +8; ; +8 +8; 2 +8 +82 !!其 人 他 事支 出 +8 2 +82 +8G +83 G +8 +8G 7 +8 +8G G +8 +87 !投资 金 和 融资 产 购 置 +8 0 +87 ,8+ +80 0 +8 +8G +8 1 +81 , ,8 +80 !偿还 务 债 * +8 +8* +8; +8; +8 ; +8; ; +8 +8; ; +8 +8; !其他 出 支 # *8 1 ;8+ *81 *81 1 *8 ;8+ * ;8 ;8, , ;8 ;8* 备忘) 人事支 出M净经常性收 入 , 2*8 # L% 2;8 , 2;83 2280 2;8 ; * 2,8 2*80 2*8 0 2,87 G 238 !!资 来 料 源 西 ) 巴 国库局 * 市级 政府财务 表 报 * 巴西统 计 调查局 " 注 释 ) #8商品 服 和 务社 M 会保 障 拨 款" 料 资来) 巴 源 西国局 库 级 *市政府 财务表 报 西 * 巴统调 计查局 " 图 (#!"### "##$ 年 () 巴西市级政府主要支出 "### 年取值(##  地 在方 层 面$ 政治 周 期解 释 了 新政府上台的第一年 总支出中较小的投资份 额 $ 例如*++, 年和*++3 年 " *++, 年 投资占支出的 后 ,+L$ 之的;年则上升到平 $(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 均 ,*L" *++3 年 $ 下 降 至 0L$ 而 08 在 *++3 (*++0 年 则 恢复 至平均 ,*L" 较 低 的 债 务 收 入 比 使 得 偿 债 成 本 较 低 $ 在 *+++ (*++1 年 平 均 占/KD的+8 *GL" 根 据 ,财 政 责 任 法 - 所 设置 的 目 标 $ 偿 债成 本 占 净 经 常性 收入 的比率平均 接 近 ;83L" 由 于 支 出 占 净 经 常 性 收 入 的 限 制 $ 偿债 成 本 不 一 定 包 括 当年全部应 偿 债 务 " 然 而 $ 由 于 市 政 府 债 务 重 组 协 定 主 要 在 ,111 (*+++ 年 发 挥 作用$ 并且 *++, 年 国 库 作 为 主 要 债 权 人 重 新 确 认 了 地 方 政 府 债 务 $ 偿 债 成 本 的 快 速增长仅是 一 个 &基 础 效 应 '" 总 之 $ 在 *+++ (*++1 年$ 除 了 某些 例 外 $ 例 如 *++; 年之前的债 务 增 长 " 公 共 部 门 的 借 款 需 求 ! 债 务 ! 人 事 支 出都 稳 定 改 善 " 收 入 增长 以及人 事 支 出 的 限 制 $ 特 别 是 某 些 州 加 强 了 地 方 政 府 的 财 政 账 户 管 理 $ 这 些 改进是应对 *++0 (*++1 年 金 融 危 机 的 基 础" 一 ;2 个 重 要 的 经验 是 *+ 世 纪 初建 立 的 债务重组的 地 方 财 政 框 架 不 但 允 许 地 方 政 府 改 善 财 政 政 策 $ 也 展 现 出 较 强 的 应 变 能力和适度 的 灵 活 性 水 平 $ 该 框 架 在 没 有 重 大 变 动 的 情 况 下$ 应 对 了 两 次 经 济 衰退" 一次 是 在 *++, ( *++; 年 $ ,财 政 责 任 法- 刚 颁布 $ 巴 西遭 遇 了 一 次 能 源 供 给危机#尤 其 是 电 力 资 源 %$ 危 机 深 刻 影 响了 经 济 发 展 $ 同 时 伴 有 *++* 年 大选 所 引起 的市场 信 心 危 机 " 另 一 次 是 在 *++0 (*++1 年 全球 金 融 危 机 时 $ 财 政框 架仍 运行良好$ 这 在 接 下 来 的 部 分 进 行 分 析 " 全球金融危机的影响和地方财政稳定的挑战 巴 西在 *++0 (*++1 年 金 融 危 机 期 间 展 现 了较 强 的应 变能力 " ># 5$:'! > #<' ? F 6#I)@' 5 以及 D=66^## *+,, % 总 结 了 巴 西 在 *+ 世纪 1+ 年代实施 的 深 远的 结 构 性 改 革 和 价 格稳 定 措 施 $ 该 措 施 在 *, 世 纪 初 由 稳 健的 宏 观经 济政策 所 延续 $ 强 化 了 国 家 抵 抗外 部 冲 击 的 能 力 " 然 而$ 全 球 金 融 危 机 影 响 了 巴 西 经 济 以 及州政 府 和市 政府 的 财 政状 况 " 最 直 接 可 能 也是 最 重 要 的 是 对 金 融 市 场 的 影 响 (( (海外 融 资减 少以 及 国 内货 币 急 剧 贬 值 " 世 界主 要 经 济 体 经 济 活 动 萎 缩 对 巴 西 出 口商 品 的 价格有 显 著 影响 ) *++1 年 与 *++0 年相 比 $ 出 口 下 降 了 ,+8*L$ 税 收 减 少$ 特 别是 出口多 地 省份 的 商 品 服 务 流 通 税" 政 府对 宏 观 经 济 政 策 ( ((特 别 是 财 政 ! 货 币和 外 部政策(((的 积极 管 理 $ 减 轻 了 危 机的 影 响 " 实 际 / KD于 *++1 年 萎 缩 了 +8;L$ 在*+,+ 年 反 弹 增 长 了 783L$ 由 于 全 球 经济 危 机 的 持 续 $ *+,, 年 经济 增长 放缓只增 长 了*87L" 年 通 货 膨 胀 率增 长 至 GL左 右 $ 但 仍 然 低 于 央 行 规 定的 通 胀目 标上 限 " 官方 总 储 备 恢 复 $ 对 私营 部 门 的 信 贷 恢 复 至 *+,+ 年 水 平 " 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!$) 经 济 活动 的 减少$ 以 及 旨 在 维 持 家 庭 总 消 费 的 一 系 列 税 收减 免 措施的实 施 使 得 *++1 年 税收 收入下 降 " 税 收 占 /KD的 百 分 比 由 *++0 年 的 2L 下 ;28 降至 *++1 年 的 ;;8 GL$ /KD萎 缩 +8GL$ 总 税 收 下 降 了 近 ;L" 联 邦 政府 增 加 了公务员 工 资 开 支 并 提高 了 最低工 资 标 准 $ 这 也 影 响 了 养 老 金 支 付 " 结 果$ 总 的基本财 政 盈 余 *++1 年 下降 至/KD的 *L$ 远 低 于 *++2 (*++0 年 3L 的 ;8 平 均水平" 由 O/D(K O 指 标表 示的通 货 膨 胀率 在 *++1 年下 降 了 ,82L$ 降 低了 名 义利率和 公 共 部 门 借 款 需求" ;3 反 周 期的 财 政政策 包 括 了 许 多 改 善 州和 市 政府 收 入 的 措 施) #,% 在联邦 增 长 加 速 计 划框 架 下根据 联 邦 投 资 计 划 增 加 资 本 拨款 * #*% 减 少 所 得 税和O DO 税 $ 有 助 于 支 持汽 车 工业$ 减 少 失 业 $ 减 少 地 方 政 府 通 过 州 分 配 基金 对 城市分配 基 金 拨 款 * #;% 补 偿经 常 性 拨 款 的 减 少 (((为 维 持 投 资 并 达 到 联 邦 增 长加速计 划 规 定 的 联 邦资 本 拨款 $ 国 家 经 济 和 社 会发 展 银 行 给 予 各 州 额外 的信贷额 度 * #2% 对 市 政府 的 一般 拨 款 与 *++0 年 城 市分 配 基 金 拨 款 数 额 相 同 " 公共银行 扩 大 了 信 贷 供应 $ 以帮 助 出 口 商 应 对 外 汇 成 本 $ 抵 消 对企 业 和 消费 者私人信 贷 ;G 的 下 降 " 危机对州级政府和市级政府的影响 危机 对 各 州 ! 各 市 及 其参 与 者有 不同 的 影 响 $ 除 了 研 究 危 机 影 响 外 $ 研 究 减 轻 经 济衰 退 的 联 邦 政 策 也 是必 要 的" ;7 经济 衰 退 对 州 财 政 账 户的 直 接影 响是 商 品 服 务 流 通 税 税 收 减 少 和 来 自 州 分 配 基 金 的拨 款 减 少 $ 后 者 是 由于 联 邦收 入中 所 得 税 和 工 业 产 品 税 的 减 少 " 对 于 所 有 的 州 来说 $ 这 两 种 来 源 的 收入 占 到了 可 支 配 收 入 的 约 3+L(7+L # 在 向 市 政 府 拨 款 后%" 全 ;0 球 经 济 危 机 对 州 财 政的 影 响 开 始 于 *++0 年 底 $ 还 不 足 以 影 响 到 *++7 年和 *++0 年 大 部 分 的 收入 )  *++0 年 $ 作 为 各 州 收入 主 要 来 源 的 商品 服 务 流 通 税 实 际 利 率 平 均 增 长 了 183L # *7 个 州 中 有 0个 增 长 超 过 ,+L% $ 而 *++7 年 仅 为;L" *++0 年 来 自 联 邦 政 府 州 分 配 基金 的 拨 款 增 长 更 快 $ 增 长 了 ,*81L # 各 州 相 同 %$ 而 *++7 年 仅 为 ;L" *++1 年 $ 与 增 长较 快 的 *++0 年 相 比$ 商 品 服 务 流 通 税 #全 国 平 均 *83L% 以 及来 自 州 级 政 府 分 配 基 金 的 拨 款 # 081L% 都 有 所 减 少 " *+,+ 年 $ 商品 服 务流 通 税 已 恢 复 至 危 机 前的 水 平"  *++7 (*++1 年 一 个 包含 了 ,+ 个 州 的 样 本 的 财 政 指标 证 明了 这 些 结 论" ;1 *++1 年 $ 样 本 中 除 一个 州 外 其 他 州 的 收 入 都 少 于 *++0 年$ 但 是 与 *++7 年 相 比 净 经 常 性 收 入增 加 #J "(% " *++0 (*++1 年 2+ 投 资 增 长 惊 人 " *++7 年 $ 投 资 大 部 分 是 来自 &其 他 内 部 来 源 '$ 包 括 经 常 性 盈 余 #在 支 付 债 务 %*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 后 %" 虽 然 各州 来 源构 成 不同 $ 但投 资 扩张 都 是 资 本 拨 款 和 信 贷 业 务 扩 张 的 重 要 因 素" 根 据 国 家 货 币委 员 会 的 决议$ 联 邦 政 府 通 过 贷 款 向 各 州 提 供 额 外 资 金以 补 偿 来 自 州 分配 基 金 拨 款的减 少 " 通 过 新 增 债 务 筹 集 的 资 金 比 未 偿 还债 务 存 量 小 $ 因此 $ 对 净 债务与 净 经 常 性 收 入 的 比 率 影 响 不 大 " *++1 年 信 贷 总 额 占 未偿还 契约 性 债务 的 *83L" 此 外 $ 净 经 常 性 收 入 的 增 长 和 K O DT KO指 数 的下 降 也减 少了这 个 比 率 2, " 全 球金 融 危 机 对 州 级 政 府 的 影响 要 强 于 对市级 政 府 " *++0 (*++1 年 州 级 政 经 府 常 性收 入 普 遍 减少 $ 而 市 级 政府 商 品 服 务 流通 税 的 减 少 却 可 以 通 过 其 他 的 拨 和 款 自 有税 收 得 到 补 偿 " 一 个 包 含六 个 市 级 政府的 样 本 #贝 洛 奥 里 藏 特 ! 库 亚 巴 ! 阿 雷格 里 港 ! 里约 热 内 卢 ! 萨尔 瓦 多和 圣保罗 % 的 财 政 指 标显 示 $ *++1 年 收 总 入 维持 不 变 $ 主要 是 由于 以 下几 个 因 素 ) 财 产 税 和 服务 税 的 增 长 快 于通 货 膨 胀 率#分 别 为 3L 和 ;8;L% $ 这 使 实 际 税 收 总 额增 长 " 对 医 疗 服 务的 联 邦 拨 款 实 际增 长 ,+8*L$ 弥 补 了 其 他经 常 性 拨 款 的 轻 微 减 少 # +83L% " 联 邦 政 府 采 用 自 动 拨 款 的政 策 来 补 偿 城市 分 配 基 金 拨 款 的 减 少 #大 约 *3L的 经 常 性 拨 款 %$ 以 使对 市政 当 局的 拨 款 等 同 于 之 前 年 份 的 名 义 数 额 "  由 于 州 级 政府 的 资 助 $ 基 本教 育 和 师 资培训 维 持 及 发展 基 金 的 资 本 快 速 增 长 " 与 州级 政 府 相 反$ 正 如 六个 州首 府 的投 资情 况 所 反 映 的 那 样$ *++1 年 市 级 府 政 的 投资 只 有 轻 微的 上 升或 下 降" 此 2* 外 $ 收 入的 稳 定 也 导 致 了 人 事 支 出 占 净 经 性 常 收 入比 率 的 稳 定" 地方财政稳定性的挑战 过 去十年巴 西地 方 政 府的 财政 状 况 令 人印象 深 刻 " 然 而$ 地方政 府现 在 正 面临着 长期财政 稳定 的 挑 战" 在这 里 $ 我 们主要 强 调 三 个 与之 前章节 所讨 论 的 债务重 建框架直 接相 关 的 问题) # # % *+ 世 2; 纪1+ 年 代 末 债务 重组协 定的 指 数 化规则 和累积欠 债* # <% 狭 窄的 财 政 空 间 和较低 的 经 常 性公 共 投资* #:% 通 过更具 竞争性的 地 方信 贷 市 场减 少 借 债 成 本的潜 力 " 我 们 将 依次讨 论这 ;个 问题" 如 所 前 述$ 地方 政 府 债 务重 组协 定 要 求 地方债 务按 O/DTKO指数调 整$ 加 上 个 一大 约GL的 &实 际 ' 利 率" 在 债务 重 组 协定时 $ 由 于 当时 的 宏观经 济条 件$ 种 这安 是 排 合理 的" 利 率 #即 -Q("率 O $ 联邦政 府 的 基 本 筹资 成本% 比协 议 利 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!%! 率 要 高 很 多 " 汇 率 制 度 为 固 定 汇 率 制 $ 而 通 货 膨 胀 目 标 制 度 还 未 成为 货 币 政 策 的 一 部 分 " 最 终 没 有 一 个 类 似 于 ,财 政 责 任 法 - 的 保 护 性 的 财 政 法规 来 构 建 财 政 上 的 限 制 及 条 件 " 现 在 $ 随 着 新 改 善 的 机 制 $ 例 如 浮 动汇 率 制 以及 通 胀 目 标 制$ 宏 观 经 济 情 况 发 生 了 改 变 $ 这 导 致 了 较 高 水 平 的 宏 观 稳 定 性 " 更 重要 的 是 $ 自 以 -Q(O"率 稳 步 下 降 $ 特 别 是 全 球 经 济 危 机 以 来 $ 债 务重 组 协 议 所 规定 的 利 率 要 高 于 国 内 经 济 基 准 利 率 " 因 此 $ 各 州 希 望 能 在 市 场 上 重 新 融 资 以 偿 还债 务 $ 而 这 违 反 了 协 议 22 " 国 家 有 关 部 门 已 经 开 始 在 国 会 谈 判 $ 希 望 能 改变 原 协 议 的 一些 条 款 " 然 而$ 由 于 O/DT K O指 数 有 很 大 的 灵 活 性 $ 因 此 联 邦 和 地 方 政 府 的 资 产 负债 管 理 并 没 有 一 个 很 好 的 参 考 " 一 个 相 关 的 挑 战 是 来 自 债 务 重 组 协 定 中 ,;L 的年 偿 债 率 上 限" 虽 然 这 个 上 限 是 一 个 很 好 的 反 周 期 措 施 $ 对 一 些 负 债 严 重 的 州 是 有用 的 $ 但 这 也 导 致 了 一 些 州 的 累 积 欠 债 (((建 立 资 本 化 的 债 务 利 息 $ 这 是 一 个 潜在 的 严 重 的 财 政 问 题 " 根 据 法 律 规 定 $ 这 些 余 额 必 须 从 *+;+ 年 起 在 ,+ 年 内 偿 清" 累 积 欠 债 还 依 赖 于 /K D增 长 以 及 O/DT K O指 数 的 趋 势 " 对 于 一 些 州 来 说 $ 例如 里 约 热 内 卢$ 如 果 *+,+ (*+*+ 年 间 国 内 生 产 总 值 平 均 增 长 2L$ 而 / O D TK O收 敛 于 通 胀 率 #根 据 (=]A *++1 % $ 累 积 欠 债 可 能 消 失 " 对 圣 保 罗 市政 府 的 官 方 预测 显 示 如 果 净 经 常 性 收 入 每 年 增 长 ,L$ 债 务 与 净 经 常 性 收 入 的 比 率 在 *+;+ 年大 约 为 ;*7L$ 同 时 偿 债 成 本 与 净 经 常 性 收 入 之 比 可 能 会 达 到 3,L$ 处 于 不可 持 续 的 状 态 #D?== W )%? & #R#" )R# R=R=-_ 'D#%5'$ *+,, % " 狭 窄 的 财 政 空 间 和 对 新 增 债 务 的 各 种 法 规 限 制 给 地 方 公 共 投 资的 筹 资 带 来 了 挑 战 " 地 方 政 府 财 政 调 整 对 公 共 投 资 造 成 了 冲 击 $ 从 而 导 致 基 础 建设 的 恶 化 $ 并 威 胁 经 济 增 长 " 对 地 方 政 府 债 务 融 资 的 限 制 作 为 财 政 调 整 计 划 的 一部 分 已 经 成 功 地 扭 转 了 地 方 政 府 财 政 失 衡 $ 接 下 来 的 挑 战 是 在 维 持 财 政 纪 律 的 同时 找 出 增 加 基 础 建 设 投 融 资 的 方 式 " 从 长 远 来 看 $ 经 济 增 长 是 财政 可持 续 性 的一 个 关 键 因 素" 最 后 $ 另 一 个 挑 战 是 发 展 地 方 公 共 投 资 竞 争 性 的 信 贷 市 场 " 更 具 竞争 性 的 地 方 信 贷 市 场 有 助 于 降 低 融 资 成 本 $ 延 长 债 务 期 限 " 融 资 成 本 是 财 政 可 持续 性 的 另 一 个 关 键 的 决 定 性 因 素 " "#$%&'和 (% # *+,+ % 的 ) 研 究 显示 发 展 中 国 家的 地 方 债 务 市 场 经 历 了 一 个 显 著 的 转 变 " 一 些 国 家 私 人 资 本 已 经 出 现 并 对 地 方 财政 发 挥 了 重 要 的 作 用 $ 如 波 兰 ! 罗 马 尼 亚 和 南 非 " 越 来 越 多 的地 方 债券 与 传 统银 行 贷 款 竞 争" 尽 管 危 机 期 间 信 贷 市 场 暂 时 中 断 $ 但 地 方 信 贷 市 场 的 多 元 化 有 望 继续 " 在 许 多 国 家 $ 地 方 政 府 或 其 机 构 已 经 发 行 债 券 工 具 #例 如 $ 中 国 ! 哥 伦 比 亚! 印 度 ! 墨 西 哥 ! 波 兰 ! 俄 罗 斯 和 南 非 %" 越 来 越 多 的 国 家 正 在考 虑 促进 地 方 债务 市 场 发 展 的 政 策 #例 如 $ 印 度 尼 西 亚 和 南 非 %$ 而 其 他 国 家 正 在进 行 试 点 交 易和 能 力 培 训 活 动 来 达 到 相 同 的 目 的 #例 如 $ 秘 鲁 %" 竞 争 性 的 金 融市 场 $ 多 样 的买 家 和 卖 家 和 %"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 元 多化金 的 产 融品 $ 可 以降低借贷 本" 成 23 巴现 西 主 在要 由 公 共金融机构 向地方政府提供信贷" 债务重 组协定禁止 地 2G 政 方府行 发 券 债" 这 有 助于地方债 趋 务于一条可持续发 展 的道路" 展望未来$ 一 关 个键挑 的 是 战找 到 大 增 地方信贷市场竞争性的方式$ 使得长期 融资成本降 低$ 政 财可续 持 展 发" 国 际 经验表明 方 $ 地资本市场审慎的 监 管框架对 管理违约风 险 分 十重要 时 $ 同改 进 样 这一个框架 过 的程是循序渐进的 " 总!!结 巴 西 地 方 政 府 债 务危 机 不 仅 是由 于 地 方 政 府自 身 决 策 所 导 致 $ 也 是 联 邦 政府 在 财 政 内 外 因 素 的 制 约下 实 施 经 济 发 展 计 划 所 导致 $ 尤 其是 ,1G2 (,103 年 间的 独 裁 统 治 " 地 方 政 府 在吸 引 外 部 资源 $ 缓 解 国 际收 支 压 力 以 及 实 施 加 快 城 市 化进 程 的 大 项 目 方 面 有 重 要作 用 " 再 加上 地 方 政 府 的外 部 筹 资 (((由 中 央 政 府 宏 观经 济 政 策 指 导 ( ((对 外 举债 是 规 避 严格 控 制 的 财 政管 理 的 一 种 方 式 $ 这 对 地 方 政府 的 财 政 账 户 $ 特 别 是 各州 的 财 政 账户 有 显 著 的 负面 影 响 " ,117 年 债 务 重 组 协 定 对 地 方 政 府 金 融 和财 政 的 管 理 有 严 格 的 规 定 并 确 保地 方 遵 循 联 邦 政 府 实 施 的宏 观 经 济 政策 指 导 $ 该 协定 限 制 了 地方 借 贷 " ,117 (*+++ 年 最 新 一 轮 债 务 重 组 为宏 观 经 济 稳定 铺 平 了 道 路" 在 &实 际 计 划 ' 成功 的 基 础 上 $ ,111 年 巴 西 采 用 了 通 货 膨 胀 目 标 制 和 灵活 的 汇 率 制 度 $ 并 启 动 了一 个 强 有 力的 财 政 调 整 计划 $ 正 是 该 计 划 带 来 了 显 著 的基 本 盈 余 " 从 *++3 年 起$ 通 货 膨 胀 率 降 低 并 维 持 在 381L之 下$ 原 因 之 一 是 进 口在 逐 步 降 低 的 价 格 #由 于 *++; (*+,+ 年 巴 西 货币 升 值 % 下 强劲 增 长 " 从 *++2 年开 始 $ 巴 西 步 入 可 持 续 的经 济 增 长 轨道 " 由 于 良 好的 宏 观 经 济 管 理 和 *, 世 纪 初非 常 有 利 的 外 部 环 境 #除 了 *++1 年 国 际 流 动 性 危机 时 %$ 巴 西 在 面 对 *++0 (*++1 年 全 球 金 融 危 机 时 极 富弹 性 " 地 方政 府 和 联 邦 政府 的 债 务 水 平 都 降 低 了 $ 联 邦政 府 的 债 务 占 / KD的 比重 从 *++* 年 的 ;0L 下 降 到*+,+ 年 的 *G82L" 随 着 外 汇储 备 的 累 积 $ 巴 西 公 共 部门 成 为 一 个 外 汇 净 债权 方 " 国 家 实 现 贸 易 顺 差 $ 特 别是 *++3 年 和 *++7 年 之 间$ 平 均 每 年 2;7 亿 美 元" 随 着 国 家 制 度 的 巩固 和 现 代 化$ ,财 政 责任 法 - 在 *+++ 年 获 批 $ 这 是 理 解过 去 ,, 年 来 相 应 的 财 政巩 固 和 债 务 与 / KD比 例 下降 过 程 的 关 键 " 然 而 $ 制 度 改革 并 没 有 随 着 ,财 政 责 任法 - 的 批 准 而 结 束 " 如 果 不 采 取 其 他 措 施 #如 继 续 努力 改 善 公 共 账 户 记 录 和 报告 的 规 则 和程 序 $ 以 及 采取 统 一 的 标 准 来 表 明 遵 守 法 律的 限 制 %$ ,财 政 责 任 法- 的 原 则 ! 程 序 及 要 求将 是 无 效的 " 这 些 努 力 将 会 使 财务 报 表 更 加 可 信 $ 特 别 是地 方 政 府 财务 报 表 " 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!%# 本章 指 出$ 各 级 政 府 结 构 (((联 邦 和 地方府 政(((财 政 调整和巩固受 到政府 收 税增长 的 极大 推 动 " 由 于 务 债 重 组 $ 几 乎所的 有州 和 大部 分的市已经使 他们的 收 税管理 现 代化 " 然 而 $ 收 的 入 增 长 并 没 有扩公 大共 投 资$ 城市基础设施 建设急 项 需目的 资 金不 足 " 相 反 本 $ 基 公 共 服 务 的供扩 给大 (((例 如医疗和教育 服务覆 面 盖扩大 (((但 更 高 的 经 常 支 性 出 增 加 融 了资求 需" 尽管 财 政改 革 和 债 务 重 成 组 功 $ 巴 地 西方府 政仍 然 面对 着可能会影响 地方财 和 政经济 增 长可 持 续 发 展 的 战 挑 " 对 债 务 重组直 有接 影 响的 三大挑战是) 指数化 则 规和潜 在 的欠 债 累 积 $ 为 共 公 投 资 缺 口 融资狭 时窄 的 财政 空间及其对经 济增长 影 的响$ 以 及培 育 竞 争 性 地 信 方 贷 市 场 降 以低共 公投 资 的融 成 资本" 注!!释 本 文 所 述 的 发 现 ! 解 释 和 结 论 $ 均 属 作者 个人 观 点 $ 不代 表 世 界 银行! 世 界 银行 执 行董 事会及 其 所 代 表 的 政 府 $ 或 者 外 部 作 者 可 能隶 属的任 何 机构 的 观 点 " ,8巴 西 是 一 个 联 邦 共 和 国 $ 包 括 一个 联 邦政府 #联 邦% ! *G 个 州政府 ! 一 个联 邦 特区 西 #巴 利 亚 % 和 3 3G2 个 市 政 府 " *+,+ 年$ 巴 西有,81, 亿 人口 $ 世 界 人口排 名 第 五" 各 州和 各市的 规 模 差 别 很 大 " 除 非 另 有 说 明 $ 本 章中 的州政 府 包括 联 邦 特 区 " *8-=??##$R P ' W$6'# *++7 % 提 醒 我 们$ 巴 西的联 邦 结构 是 一 个 仍 在 不断 发 展 的 体系 $ 他们 还指出 了 纵 向 和 横 向 财 政 分 权 与 政 府 权 力 的主 要方面 " ;8,172 (,171 年 的 投 资 计 划 #第 二次 全国发展 计 划% 以 及 世 界 经 济的复 苏 导 致进 口 依赖 减少$ 再 加 上 限 制 性 的 财 政 政 策 $ 使 得,102 年/KD增 长 382L$ ,103 年和 ,10G 年增 长 约为 3L # / 28 # )C # <)[)=*++3 % " 5 28J=V =$R=# $R P' W$6 发 '# *++* % 现 两 个 塑 造 了 巴 西 财政 联 邦 主 义 现 状 的 重 要事 实) 年 军事 # , % ,103政 权 灭亡 后 从 独裁 统 治 向 民 主 的 过 渡* #*% 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 为 了达 到国 内 平 外衡 所 采 取的 政策 " J[ ) '5 '$和 /)C # # <)[)# ,111 % 描 述了 债 务重 组 发 生 的 背 景 $ 强调 这是 旨 减 在少 地 方 政府 借贷 的 行 政 措 施 的一 部 分 " 38科 洛 尔计 划 O O 试图 应 对 持续 的 通 货 膨 胀 和 越 来越 困 难 的公 共 债 券 发 行 " 该 计划 旨在 消 隔 除夜 操 作 和其 他的 价 格 指 数 形 式" 金 融 投 资 基 金 是作 为 政 府证 券 的 垄 断 市 场 而 创建 的" 财 紧 政缩 措 施 包括 通过 部 委 和 国 有 企业 来 消 减 联 邦 支 出" 尽 管 实施 后 通 货 膨 胀 率 较 低$ 然而 政 上 治的 阻 力 使得 该计 划 最 终 失 败 # /?=C#%R$ H#6:'$: =55 '6$和 B$= ' &'*+,+ % " G8,101 年的717G 号法 案 规 定地 方 政 府 直 接 和 间接 债 务 的再融 资 由 国 库 担 保 $ 而这 些债 务 为 是了 兑 现 之前 的承 诺 而 由 国 民 政府 担 保 的 由 外 部 信贷 业 务 而引 致 的 贷款 " 78J( J被 用来 计 算地 方 政 府偿 债 限 额 和 金 融 负 债与 J (J的比 例 " 它 也 常 常 被 用作 各州 财 调 政整 和 重 组计 划的 一 个 参 数 " 它的 计 算 公 式 为 ,* 个 月的 上 缴收 入 的 移 动 平 均 $ 但不 包括 信 业 贷务 的 收 入! 财产 出 售 ! 自 动 转移 支 付 $ 为 了 满 足资 本 支 出而 接 受 的 捐 赠 $ 如 果是 州政 府$ 要 还排 除 按 照宪 法和 法 律 规 定 的 对市 政 府 的 转 移 支 付" %$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 08司法 令 状 $ 即 Z?=# :&`?' )6$ 是法 律规 定 的 联邦! 州 或 市 财 政 部 门 的 一 个确 定 数 额 的 支 付 " 他 们不 能 被 上 诉" 在 司 法 令 状执 行 结束 后 $ 要 求偿 债 的 函 件 被 提 交 给 法 院 院 长 " 每 年 7 月 ,日 前法 庭 收 到 的申 请被 纳 入 财政 预 建 算 议 $ 下 一个 财年 将 被支 付 "地 方 政 府 往 往大 量 拖 欠 这 种 债 务" 18-Q(O"率 $ 即巴 西的 基 准 利率 $ 是日 常 融 资操作 所收 取 的平 均 利 率 $ 是 由 按 -Q(O "率 登 记 的 政府 债 券 担 保" ,+8根 据 联 邦 宪法 $ 参 议 院 有 权确 定由联 邦 ! 各州 和市 政 当 局发 行 的 债 务 数量 及 条 件 " ,,8债 务 谈 判 已经 采取 了 &合 同 的做法 "' 见 /= ?C<)和 9#$' =5# *+,, % 对 拉 丁 美 洲 的 分 析 " / ,*8O DT KO 指数 是 分别 赋 予 批发 价格指 数 ! 消 费者 物 价 指 数和 全 国 建 设 工程 造 价 指 数 G! ;! , 的权重 所 构 成 的一 个 加 权 指 数" &国产 化 ' 的 版本 是 ,1G1 年为 了 隔 离 咖 啡价 格 振 荡 的 影 响 而 赋 予出 口 产 品 一个 低权 重 " ,;8阿 马 帕 州 和托 坎 廷 斯 州 并 无显 著的债 务 $ 所以 不包 括 在 内 " ,28基 于 财 政 部的 数 据 " ,38圣 保 罗 和 巴伊 亚 州 已 经 完 成了 债务重 组 " ,G8在 ,110 年 底$ 里 约 热 内 卢市 政 府提 交 了 与联邦 政府 重 组其 债 务 的 提 案" 该 提 案 建 议 的 重 组 条款 与 适 用 于各 州的 重 组 条款 相 同# 121G 号 法案% #见 D= ?W= ) & # %? 9 %$):) Z#5R'J ) ' R= # \F ) $=?',110 % " ,78最 近$ 里 约 热 内 卢 市 政 府 通 过 向 世 界银 行 贷 款 ,+8 23 亿美 元 来 重组 其 债 务 $ 这 些 贷 款 用 来 偿 还 与 联 邦 政 府 签 订 的 债 务 重 组 协 议 中 *3L 的 债 务 " 该 预 付 款项的 利 率 由 1L 下 降 到 GL" ,08国 际货 币 基 金 组 织 # *++; 年 1月 % 对危 机 做 出 了 详 细 解 释 " 根据国 际 货 币 基金 组 织 的 解 释 $ 巴 西 危 机 就 像 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 其 新 他 兴 市 场 国 家 一 样 $ &将 其描述 为 区 别 于那 些 主 要 源 于 经 常 性 账 户 的 传 统 危 机 的 资 本 账 户 危 机' 更 合适 " ,18 , 财政 责 任 法 - 在 *+++ 年 3月 2日 作为 ,+, 号 法 案 的 补 充 #见专栏 ,8;% 获 得 批 准" 补 充 法 案 的 批 准 需 要 通 过 一 个 较 高 的 投 票 门 槛 #两 院的 73L% " *+8雷 特 # *+,, % 认 为 $ 其 中 的 一 些 因 素是 解 释 为 什 么 ,财 政 责 任法- 会 在 巴 西国 会 通 过 的 关 键 " *,8在 财政 部 设 立 国 库 局 是 巴 西 综 合 分 析 和控 制 公 共 财 政的 一 个里程 碑 " 其 职 责 包 括) #,% 执 行 预 算 #现 金 流 % * #*% 监 督 地 方 政 府公 共 财政 * #;% 监 督 国 有银行 和 国 有 企业 的 财 务 状 况 * #2% 公 共 债 务 管 理 #登 记 ! 控 制 ! 报告 % * #3% 管 理 联 邦 政 府的金 融 资 产 * #G% 联 邦 政 府 账 户 的 核 算 和 报 告 " 几 年 来 $ 国 库 局 也负 责 了 联 邦 政 府 的 &内 控 部制 ' 工 作 " **8B ## ]?6 = ! 9 #$' 5 = 和 P W$6 ' ' # ,111 % 描述 了 ,财 政 责 任 法- 项 目以及 新 的 财政 规则 的 前 因 " *;8这 部分 的 主 要 信 息 来 源 是 巴 西 统 计 调查 局 > #O / Q%! 巴 西 中 央 银行 ! 巴 西 国 库局 ! 财 政 部 下 属 的 各 州 秘 书 委 员 会 $ 以 及 一 些 州 的 财 务报 表 " *+++ (*++1 年 有关各 州 预 算 执行 的 数 据 可 以 在 巴 西 国 库 局 获 得 $ 国 库 局 根 据 各 州 提供 的 信 息 整 合 了 数 据 " 尽管不 同 来 源 之间 的 统 巴西 "# 世纪$# 年代的地方政府债务重组起因 条件和结果!%% 计 方 法 和 覆 盖 范 围 不 同 $ 这 些 指 标 得 到 的 结 果 是 一 致 的 $ 而 且 允 许 数 据 的 比 较 " *28关 于 净 公 共 债 务 和 主 要 财 政 指 标 的 数 据 $ 在 直 接 和 间 接 行 政 单 位 #州 政 府 和 市 政 府 % 方 面 $ 巴 西 中 央 银 行 的 数 据 和 国 有 企 业 的 数 据 有 所 不 同 " 巴 西 国 库 局 的 数 据 整 合 了 收 入 ! 支 出 以 及 总 债 务 " *+++ (*++1 年 市 政 府 的 数 据 覆 盖 了 大 约 13L的 巴 西 城 市 " *38债 务 存 量 既 包 括 州 政 府 的 债 务 $ 也 包 括 国 有 企 业 的债 务 " *G8地 方 政 府 收 入 和 支 出 的 数 据 是 基 于 巴 西 国 库 局 ! 州 政 府 ! 市 政 府 通 过 官 方 网 站 发 布 的 信 息 " 图 ,8 1描 述 的 收 入 随 时 间 序 列 的 变 化 $ 其 中 通 货 膨 胀 的 影 响 已 经 消 除 了 " *78从 *+++ 年 起 $ 税 收 包 括 了 在 源 头 上 扣 留 的 联 邦 所 得 税 和 拖 欠 债 务 税 " 在 *+++ 年 $ 这 两 部 分 各 占 了 总 税 收 收 入 的 283L" 因 此 $ 只 能 在 *+++ (*++1 年 间 比 较 " *08巴 西 国 税 局 #J = : = )& #I =R=?#5% 的 报 告 指 出 $ 所 得 税占 / K D的 比 重 由 *+++ 年 的 383L 上 升 至 *++1 年 的 ,*8 GL" 消 费 税 占 / K D的 比 重 由 *+++ 年 的 +81L上 升 至 *++G 年 的 ,87L$ 这 是 由 于 汽 车 行 业 的 消 费 税 暂 时 免 于 征 收 " *18为 了 达 到 国 会 所 设 定 的 基 本 盈 余 的 目 标 $ 联 邦 政 府 不 得 不 减 少 对 地 方 政 府 的 资 本 性 拨 款 " ;+8投 资 包 括 金 融 资 产 的 购 置 $ 特 别 是 独 立 的 国 有 企 业发 行 的 债 券 " ;,8基 础 教 育 发 展 基 金 #IN . KQ I % 是 根 据 宪 法 修 正 案 . '8 1G 建 ,2 M 立 政 府 间 金 融 合 作 以 改 善 基 础 教 育 的 法 规 创 立 的 " 该 基 金 的 资 金 来 源 于 收 入 共享 体 系 所 指 定 百 分 比 的 转 移 支 付 $ 其 目 的 是 保 证 全 国 每 个 进 入 公 立 小 学 的 学 生 都 获 得 一 个 特 定 的 最 小 额 度 的 资 助 " I N .KQI的 构 成 包 括 ) #,% 市 政 府 与 州 政 府 共 享 的 商 品 服 务 流 通 税 的 ,3L* # * % 城 市 分 配 基 金 的 ,3L* #;% I DQ的 ,3L* # 2 % 市 政 府 与 州 政 府 共 享 的 出 口 补 偿 基 金 的 ,3L" I N .K Q I基 金 是 根 据 学 生 就 读 于 市 级 或 州 级 小 学 的 数 量 来 分 配 的 " 如 果 从 这 些 来 源 获 得 的 资 金 无 法 保 证 法 律 规 定 的 最 低 支 出 $ 联 邦 政 府 负 责 提 供 辅 助 性 的 拨 款 " *++7 年 $ 由 于 基 本 教 育 和 师 资 培 训 维 持 及 发 展 基 金 的 成 立 $ 专 项 收 入 从 ,3L上 升 到 *+L$ 这 其 中 其 他 收 入 都 包 括 在 内 $ 主 要 是 州 政 府 财 政 收 入 " 分 配 标 准 也 进 行 了 相 应 的 改 变 $ 除 其 他 事 项 外 $ 把 接 受 高 等 教 育 的 学 生 数 量 和 由 各 州 提 供 的 服 务 也 考 虑 在 内 " ;*8巴 西 联 邦 ! 州 政 府 和 市 政 府 官 员 任 期 为 2年 " 政 府 首 脑 ( ((总 统 ! 州 长 ! 市 长 (((可 连 任 一 次 " 联 邦 和 州 任 期 一 致 $ 市 政 府 官 员 任 期 比 联 邦 和 州 要 迟 两 年 " 市 政 府 官 员 在 *++, 年 ! *++3 年 和 *++1 年 上 任 " 联 邦 和 州 政 府 官 员 在 *++; 年 和 *++7 年 上 任 " ;;8*++1 年 $ 圣 保 罗 州 出 售 国 有 银 行 . ' 66#" #)a# $ 为 投 资 筹 集 资 金 " ;28D # )$:#6&= 55) #$R > '%=?)# *++0 % $ 在 研 究 了 债 务 重 组 协 定 后 ,+ 年 的 州 财 政 账 户 $ 认 为 债 务 重 组 协 定 是 公 共 部 门 改 善 财 政 状 况 的 主 要 努 力 " ;38央 行 数 据 * @&& Z) M MSSS 8<:8 [' ]8 JP % 数 据 库 中 找 到 " @&&Z) M MSS S86$8 & W#V=$R# 8[ '] 8 O/Q 巴西领土包括 3个 地 理 区 域  北 部 东 北 部 中 西 部  南部 和 东 南 部  部 北和 东北部是 最穷 的  而 南部和东 南部最 富 有  国 家的首 都巴 西 利 亚在 中西 部 地 区  本 ;18样中 包含 以下几个州># # @)"=# ?c /') 9 c6 #?# ' $@_9) 6 $# /=? #)6D? ##$c D? =$#$F ' <%:J) 'R=\ # ) $=?J ' ) '/# ?$R=R'-%5  -_ 'D%5 #  ' 2+8J"( 由 经 常 性 收 入 税 收  政府 间 转 移 支 付 以 及 其 他  减 去 宪 法 规 定 的 对 各 市 拨款 强制 性  与 公 务 员养 老 基 金 的 社会 捐赠 的 差 额  2,d债 务 存量 是 经 过 O/DT KO指 数修 正 的  该 指 数 在 *++1 年 下 降 T ,82;L  2*8这 是 2年 任 期  *++1 *+,* 年 的 第 一 年  是 政 治 周 期的 开 始  经 常 性 支 出  主要 是投 资 减 少  使 得 管 理 者 可 以 积 累现 金用 于 任 期 的 最 后 一 年 的 支 出  2;8影 响 地 方 政府 财 政 稳 定 性的 其他 因 素 包 括  政 府 间 财 政 体 系  支 出 结 构  税 制 改革  这些 超 出 了 本 章范 围  228例 如  IJ(的 ;3 条 禁 止 公 共 机 构 之 间 任 何 形 式 的 债 务 重 组 协 定  D=5= 5[?$) *+,*  ) 也分 析 了 一 些 限制  如 法 律  技 术和 财政  阻 碍 了 经 常 性 债 务 正 常 的 重 组 协 定  238各 国 都 向 着 更 加 多 元 化 的 借 债手 段 发展  包 括债 券  发 展 中 国 家 总 的 地 方 政 府 债 券发 行量 在 *+++ *++7 年 达 到 23, 亿 美 元 在 *++0 *+,+ 年 第 一 季 度 达 到 ,+*0 亿 美 元  中 国是 最大 和 最 主 要 的发 行 方  其 次 是 俄罗 斯 "#$%&'# $R (% *+,+  基 ) 于 K"9资 料 分 析  2G8*+,+ 年 四 个 最 大 州 的 国 内债 务 包 括 直 接 和间 接 的 政 府机 构  的 中 央 银 行 的 数 据表 明 私 人 机 构 仅占 国 内 债 务 总 融 资的 +83L 它 们 仅 在米 纳 斯 吉 拉 斯 州和 圣 保 罗 州 持 有 较 多的 债权  在 那 里 他们 分 别 持 有 约 *+L和 ,+L的 国 有 企 业 未 偿 还 债 务 参考文献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" 中国农村教育遗留债务的重组 刘??!乔宝云 简!!介 中 国 自 *+ 世纪0+ 年代 中 期开 始在 全 国 农 村 实 行 九年 义务 教 育 " 为 实 现 这一 标 目 $ ,10G 年 颁布 的 ,中华 人 民 共 和国 义 务 教 育 法 - 规 定国 务 院和 地 方 各 级人 政 民 府 须 保 障 农村 义务 教育 的 运营 和资 本 支 出 " 事 实 上$ 地方 政 府 尤 其 是 县 级政 府 $ 在 资 助 农 村义 务教 育方 面 发挥 了主 要 作 用 " 在 财 政资 源有 限 的 前 提 下 $ 地方 府 政 通 过 多 种 渠道 进行 农村 义 务教 育 融资 " 尤 其 是 $ 为 了实 现 到 *+++ 年 在 全国 围 范 内 普 及 九 年义 务教 育的 目 标$ 尽管 ,112 年 颁 布 的 ,中华 人 民共 和 国 预 算法- 确 明 禁 止 各 地 农村 义务 教育 举 债$ 但为 了 达 到 所 有 学 校的 最低 设 施 标 准 $ 地 方政 府#乡 级 和 村 级政 府% 仍然 寻 求借 债 方式 为 学 校 设 施 筹 措资 金" *+++ 年 $ 中国 在全 国范 围 内 基本 普 及 了 九 年 义 务 教 育$ 这 是一 项 历 史 性的 就 成 " 然 而 $ 因农 村义 务教 育 融资 所积 累 的 债 务 已 经 成为 地方 政 府 的 一 大 财 政负 " 截 担 至 *++7 年底$ 农村 义 务 教 育债 务总 计 约 达 , ,++ 亿人 民, 币 $ 约 占 地 方财 总 政 收 入 #不 含转 移支 出% 的 ;81L" 庞大 的 义 务 教 育债 务中 $ 用 于 资 本 支 出和 营 运 支 出 的 融 资分 别约 为0++ 亿元 人民 币 和 ;++ 亿 元 人民 币" 农 村 义 务 教 育 债务 于 对 农 村 经 济 和社 会发 展的 负 面影 响 愈加 严 重 " *++, 年 的农 村税费 改* 革 $ 目的 于 在 减 轻 农 民 经济 负担 #如 税 收! 附加 费 和 收 费 等 %$ 但 这也 进 一 步 限 制 了 地方 政 财 来 源 $ 同 时$ 农村 改革 又 增加 了对 用 于 推 进 农 村 基础 设施 建 设 和 社 会 福 利事 %) &*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 的 业 财 政 资 源 需求 " 因 此 $ 重 组农 村 教 育的遗 留债务 成 为中 央 政府在*, 世 纪 初 期 的 一 项首 要 任 务 " 与 *+ 世 纪1+ 年 代 后 期包 性 容经 济 长 增 的 共 公政策 目 标 相 符 $ 农 村 地区 九 年 务 义 教 育 的 债 务融 资 将 由为所 有儿童 拨 款的 融 资方所 式 取 代 " 化 解 普 遍 存在 的 农 地 村 方 政 府 债 务以 推 动 由举债 向拨款 融 资转 变 是必的 须 $ 并 且 $ 在 这 一 转变 过 程 $ 必 中 须 重 视 遗留 债 务 及其削 减问题 " 化 解 遗 留 债务 ! 推 动向拨 款融资 方 式的 转 变应视 被 为 建 立 可 持 续 财 政系 统 框 的 架 一 部 分 $ 以保 证 基 本公共 服务的 提 供$ 其 中包保 括 证 ,中 华 人 民 共 和国 义 务 育 教 法 - 的 实 施" 农 村 税费改 革导致 了 地方 财 政能力降低 $ 县 级 政 府 可 以选 择 新 方 的 式 来 增 加 农村 居 民 的财政 负担" *++7 年 $ 中国 中 央 政府 通过财 政 部启 动 一项旨在重 组 农 村 义 务 教 育遗 留 债 的 务 项 目 " 这 是一 种 开 拓性的 努力(((是 中 央 政府第 一 次 对 全 国 地 方 政 府的 债 务 行 进 重 组 " 任 何债 务 重 组的一 个关键 设 计问 题 就是何 如 避 免 道 德 风 险 " 国际 经 验 明 表 $ 无 条 件 的债 务 削 减会产 生软预 算 约束 " 为了决 解 道 德 风 险 这 一 问 题$ 财 政 的 部 方 案 有 两 个不 同 的 特点) 第 一 $ 用 于偿 还 债 务坏账 的财政 资 源被 均 匀摊给 派 中 央 政 府 $ 省 政 府和 地 方 府 政 " 也 就 是 说$ 中 央 政府! 省政府 和 地方 政 府三分 者 别 承 担 各 三 分 之 一的 财 政 源 资 " 第 二 $ 中 央政 府 的 转移资 金的分 派 是基 于 这样原 的 则 ) 它 需 要 考 虑 到为 提 供 本 基 教 育 的 支 出需 求 $ 同时 也要考 虑 到地 方 政府实现 这 一 要 求 的 财 政 能力 " 所 $ 中 以 央 政 府 对某 一 特 定地区 的转移 支 付资 金 的分配不 是 直 接 基 于 其债务 规 模" 种 这 基 于 产 出 的方 法 是 为了防 止地方 政 府有 不 良动去 机 扩 大 自 己 的 债 务 规模 $ 或 防 者 止 地 方 政 府故 意 减 少债务 偿付以 期 得到 更 多地转 移 资 金 或 援 助 " 本 章 分 析 了在 当 今 中国各 级政府 间 财政 框 架下关 有 农 村 债 务 重 组 的 道德 风 险 题 问 " 其 他 的 章节 将 做 这样的 安排" 第 二节 总 结了务 义 教 育 体 系 和 中 国 各级 政 府 责 的 任 分 配 " 第三 节 审 视了农 村教育 遗 留债 务 的特" 第 点 四 节 集 中 讨 论 中国 应 对 德 道 风 险 的 对 策" 第 五 节审视 了中国 向 农村 学 校注时 资 是 怎 样 重 组 遗 留 债务 " 第 节 六 给 出 相 关 的结 论 " 中国对于教育的税收和责任分配 中拥 国有 个 一涵 盖 级 五政 的 府单一 体制 " 中央政府处于最高 位置$ 并附属四 地 级方府 政 省 $ 即级 级 ! 市 级 ! 县和级 乡" 中 央政府决定省级! 市 ; 级和 县级政府 建 的立地 和理 划 分$ 而 政 省府 决 定乡府 政的 建 立和地理划分 " 中国农村教育遗留债务的重组!&! 省级 政 直 府 接 接受中央 政府 的 领导 $ 由 ** 个 省 ! 3个 自治 区 和2个 较 大的直 市 辖组成 $ 该 直 2个辖市与 省 的地 位平 行 " 受 某 一 省 2 管 辖的 地 或 地级 市 是介于 和 省县之 间 一 的 个行政区划" 截 止到 *++1 年 末 $ 中 国 共 有 ;;; 个地 或 地级市" 或 县县级 市 地 是 方别 级的最 高 行政 区划 " 截 至 *++1 年 末$ 中 国 共 有* 030 个县或 级 县市" 乡 是 最 层 基的行政 区划 " 到*++1 年 末 $ 中 国 共有 乡 2+ 030 个 " 根据 中 的 国 宪 法规定$ 省! 地 #或 市 %! 县 ! 乡 一级 的代 表 大 会和 人 民政府 别 分是立 法 关 机 和 权力执行 机关 " 九年义务教育法 中央 政 府 于 ,10G 年7月,日 颁 布 了 九 年 义 务 教 育 法 $ 该 法规 定 各 地 必 须开 展 义 务教 育 以 及 开 始 的期 限#要 适 应 地 方 情 况 %$ 并 保 证 学 龄 儿童 接 受 最 少 为期 九 年 的义 务 教 育 的 权 利 #其中包 括 六 年 的 小 学 教 育 以 及 三 年 的中 学 教 育 %" 地 区 层 级 的人 民 代 表 大 会 在落 实九年 义 务 教 育 时 要遵 照 中央 政 府 的 方针 $ 同 时 根 据具 体 的 指示 和 地 方 情 况 制定 实施步 骤 ! 策 略 和 最后 期 限" 以 往 乡 村地 区 的 义 务 教育 只 有 2TG年 $ 而 该 计划旨在让 乡 村 学 生 享 有 与城 市 学 生 同 样 的受 教 育 年 限 " 国务 院 于 ,103 年开始 实施的 关 于 教 育 体 系的 改 革可 以 分 为 三个 层 面 ) #,% 沿 海 省 份的 城 市 和 经 济 发达地区 以 及 内 地 少 量 的 发 达 地 区 #大约 占 中 国 人 口的 *3L%* #*% 处 于 平 均 经 济 发展 水 平 的乡 镇 和 农 村 #占 中 国 人 口的 3+L%* # ; % 经 济 落 后地 区 #约 占 中 国人 的 口 *3L%" 事实 上 $ 第 一 阵 营中 的某些 地 区 已 经 在 ,103 年 之 前 完 成 了普 及 九 年 制 教育 的 目 标$ 而 该 阵 营 中 的其 他地区 也 在 ,11+ 年 完 成 了 该 目 标 " 第二 阵 营 中 的 所有 地 区 在,113 年 前 完 成了九年制 教 育 的 目 标 $ 并 且 $ 更 高 技 能 和更 高 层 次 的 教育 也 在 同步 推 进 " 第 三 阵营 中地 区 应 该 在 一 个 时 间 表 内让 所 有 的学 生 完 成 基 础教 育 $ 而这 一 时 间 表 与 那些 地区的 经 济 发 展 速 度相 一 致" 与 此 同 时$ 中 央 政 府 还希 望 能 帮助 解 决 少 数 民 族地 区和偏 远 地 区 的 教 育发 展 问题 " 现在 $ 中 国 的 农 村有 超过 *G+ +++ 所 小 学和 初 中$ 培 养 着 大约 7 G++ 万 的学 生 $ 如表 *8,所 示 " 各级政府关于教育责任的分布情况 中继 国经 济改 革 之后的分税制 改 革开 始 于*+ 世纪 0+ 年代 初 $ 这一改革给地 政 方府很 在多 领域 内 相当大的财政 自 主权 $ 例如 $ 地方 政 府能 决 定 财政支出优先 哪 于些面 方$ 并能 制 定与地方预算 相关方 面的 政 策" ,112 年 $ 中 央政府推出了 收 税分系 享统 #B--% 的 改革" 这一改革 有 两个目 标) 第 一$ 提 高 中央地方综合 收 税收占 入国 内生 产 总值的份额 二 $ 第$ 提 高综 合 税收 收 入归 入 中 央的份额#世 &"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 ( !! ") 表 "##$ 年农村小学及初中学校数量和学生人数的统计 项目 学校数 量 初中 九年制的 所有注册 的 所 初等学校 人数 ! 农村学 中教 育 ;+ ,70 ** 1*, 7 *37 ,1 ;23 +G, 由育 教部门设立或集 体 所 有的学 校 *0 31+ ** *2+ G ;3+ ,0 210 +03 !私立校 学 , *** 337 GG3 G2G 270 !其他门 部设 立 的学 校 ;GG ,*2 *2* *++ 210 !农村学 小教 育 *;2 ,37 3G 333 2;1 由育 教部门设立或集 体 所 有的校 学 *;, ;G+ 32 12, ++2 立 !私学校 * ;13 , *G+ *;3 他 !其部门设立的学 校 2+* ;32 *++ !!资料来 中 源 国*+,+ 年 统计年鉴 银 界行 *++*   这 一 改革 明 确了 中 央 和 各省 政府 之 间 有 关 税 收 收入 的清 晰而 稳 定 安 的排  并 在 各 级 政 府间设 了 立 不 同 的 税收 管理 体 系 B-- 改 革规 定 将增 值 税 为 作主 要 的 政 府 税 收 来源 并设定 了 统 一的税 收 分 享体系  即73L 的 增值 税 归 央 中所 有  剩 余 的 *3L归地 方所有  上 缴 中 央 政 府 的 税收和 地 归 方 政 府 的税 收大 部 分 都 是 通 过 最近 成立 的 国 家 税 机 收关 来 征 收  这 些 机构在 有 所 省 份 都 有分 支 这 些 新 的 税 收 体系 为地 方 税 务 机 征 构收 那 些 归 地 方 政 府所有 税 的 收 而 服 务 而作 为 地 方 税 务 机 构的 总部 国 家 收 税总 局  则 监 管 地 方税务 构 机 并 防 止 地方 政府 滥 用 税 收 豁 免 权 然 而  就 分 税 制 改革中 关 有 税 收 部 分的 主要 内 容 而 言  在 中央 政府 和 地 方 各 政 省府 以 及 四 个 直 辖 市之间 的支出 分 配 上的政 策 与 实 践方 面 并没 有明 显的 改 变 实 事上  分 税 制 改 革 重申了 革 改 前 的 支 出分 配体 系  并 且 在 划 定中 央与 地 方 政 府 出 支责 任 方 面 提 供 了 基本的 指导 方 针  例如 ,112 年的 国 务院 关于 分税 改 革 定 规与 实 施 办 法  是 这样规 定中央 与 地 方政 府的 支 出责 任 的  中 央 预 算 主 要 负 责国家 全 安 问 题  国际 事务  中 央 政 府 运 行成 本和 调 整 国 家 济 经的 结 构  同 时  协调区 发 域 展 并 调 控宏 观经 济 等  详 细 项 目包 括 国 防  军 警 队察 的 开 支  国 际 事务及 对外援 助  中央 政 府 管 理 成本  中央 财政 资本 投 资 企 央的 技 术 革 新 和 新 产品开 成 发 本  为 支持 农业  艺 术 文 化  教育 和健 康 事 业 的 支 开 价 格 补 贴 以 及 其他项 目  地 方 各 省 预 算 主 要负责 方 地 政 府 的 运营 支出  地 方 社 会 经 济发 展需 求  详 细 目 项包 括  各 省 政 府 的运行 本 成  地 方 经济 发展 需 求  军 队 警 察以 及民 兵 的 部 分 中国农村教育遗留债务的重组!&# 支 出 $ 地 方 性财 政 资 本投 资 $ 地 方 省 属 企 业 的 技 术 革 新 和 新 产 品 开 发 $ 为 支 持 农 业 的 支 出 $ 城市 维 护 和建 设 $ 为 支 持 艺 术 和 文 化 ! 教 育 和 健 康 事 业 的 支 出 $ 价 格 补 贴 以 及 其 他项 目 " 这 些 规 章表 明 $ 中央 政 府 和 地 方 省 政 府 不 仅 肩 负 广 泛 的 支 出 责 任 $ 并 且 这 些 责 任 有 重 叠 且不 甚 明 确" 另 外 $ 省 级 以 下 地 方 政 府 没 有 明 确 的 支 出 分 配 $ 从 而 使 地 方 与 中 央 之间 支 出 分配 计 划 更 加 不 明 晰 " 各 省 政 府 的 支 付 分 配 基 本 上 处 于 省 内 自 由 支 配 的 情况 " 为 提升 各 省 政 府 财 政 支 出的 水 平 $ *++* 年 ,* 月 $ 财 政 部 出 台 了 ,提 升 各 省财 政 联 系的 相 关 建 议 - 的 文 件 $ 为 各 省 的财 政 支 出 分 配 提 供 更 详 细 地 指 导 " 然而 $ 在 明晰 支 出 分 配 方 面 $ 依 然 有 很 多 严 峻 的 问 题 亟 待 解 决 " 例 如 $ 教育 主 要 是地 方 政 府 的 责 任 " 对 于 义 务 教 育 而 言 $ 中 央 政 府 的 职 责 在 于 政 策 制 定 和全 局 规 划" 除 此 之 外 $ 中 央 政 府 的 责 任 还 在 于 $ 要 为 贫 困 及 少 数 民 族 地 区 的 义 务教 育 及 老师 教 育 的 补 贴 设 立 特 殊 的 教 育 基 金 " 而 省 政 府 的 责 任 在 于 制 定 义 务 教 育的 发 展 计划 $ 为 各 县 提 供 援 助 以 满 足 周 期 性 教 育 支 出 需 求 " 就 城 市 而 言 $ 真 正 完成 义 务 教育 计 划 的 责 任 在 于 城 市 和 大 型 城 市 地 区 $ 就 农 村 而 言 $ 这 种 责 任 由 县 来承 担 " 鉴 于 近 年 些 农 村 义务教 育 服 务 质量 下 降$ 特 别 在 贫困 地区 $ 向 农 村 地 区 提 供义 务 教 育 服 务 成为中 央 政 的 府 主 要 任 务 之 一 " 一 些法 案 $ 尤 其 是 国 务 院 于 *++; 年 1月 颁 布 的 ,关 于 强 加 农 村 地区教 育 的 决 定- 拓 展 了中 央 政 府对 于义 务 教 育 的 责 任 范 围" 这 项 基 础 服 务被认 为 是 府 政 的 一 项 责 任 $ 其 目 标 是 通 过免 除 书本 费 ! 学 费 及 其 他 学杂 费 用 来 支 持 来自贫 困 家 的 庭 学 生 $ 同 时 向 中 小 学 生 的 住宿 开 支提 供 补 贴 " 总 体 来 说$ 为 完 成国 务 院 *++; 年 的 决议 $ 各 地 县 政府 都 被 赋 予 了 一 些 重 要 的 决 策 权 " 比如 $ 县 政府 有 权 在 其 管 辖 范 围 内 关 闭 学 校 或 缩 减 其 规 模 " 这 项 分 权 最 终 显 著 地 影响 了 教 育部 门 " 除 此 之 外 $ 上级 政 府 #省 政 府 和 中 央 % 越 来 越 多 地 参 与 到 教 育经 费 分 担上 " 对 于 上 级政 府 教 育责 任 的 分 配 的 变 化 来 说 $ 原 因 有 两 点 ) 第 一 $ 正 如 之 前 所 探 讨 的 $ 因 税费 改 革 导致 的 税 收 减 少 使 一 些 地 方 政 府 无 力 承 担 教 育 经 费 #项 和 袁 *++0 % $ 所 以地 方 政 府需要 更 多 的 转 移 经 费 使教 育 事业 顺 利 开 展 " 第 二 $ 减 少 教 育 支 出 上 的 不均 等 被 认为 是 一 个 理 想 的 公 共政 策 目标 " 所 以 $ 越 是 贫 困 的 地区$ 越 需 要 得 到 更多 的 转 移支 付 " 在 现 行 教育 财 政 补贴 体 制 下 $ 各 地 县 政 府 已 经 成 为 最 重 要 (((但 不 是 唯 一 的 承 担 者 " 其 他的 各 级 政府 $ 比 如 县 级 市 $ 各 省 和 中 央 政府 $ 也 发 挥 着 重 要 的 作 用 * 在 某 些 特别 的 地区 $ 甚 至 是 乡 政 府 和村 委 会 也 要承 担 相 应 的 责 任 #黄$ *++G % " 尽 管制 定 教 育政策 的 权 利 依 旧 归 中 央和 各 省政 府 $ 但 县 政 府 在 日 常 的 教 育 服 务 的 管 理上 已 经 有了 很 大 自 主 权 $ 如 表 *8*所 示 " &$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 表") " 中国各级政府主要的教育责任分配 项目 中央政府 省政府 市政府 县政府 政 建 策 ,8构教育体系 ,8为 教育发展制定,8协调教育计划的,8计划地 方学校的体系 *8课程和 表教材批准 政 策 执行 构建 ;8决定生 师比率 *8规 划小学和初中的*8完 成教育性的评估*8给教师工 发资 重组 工作 ;8行政人员及教师的 ;8对学校的评估 管理 28 认定教师队伍的 28教 学活动的指导 规模 价 38评农村学校 G8计划师比 生率 政转 财 移资金以帮助贫困为 贫困县提供支持 无 购 买设和 备书本 少 和数族 民地区 师指 教 定对于教师工资的使 用转移资金帮助贫向困 贫 地区提供转 教 移给师工 发资 资转 工 移资金 困 县 资金 营无 运 ,8决定教师学生比率帮县 助 政府关于操 学 作给校的 运行供 提资金 本 成 和相应的对于农村成的 本融资工作 地区的运营支出 *8 向贫困地区转移 资金 设指 建 定对于贫困地区 县 有向政府提供补贴 助 来帮县政府就建设学完 成学建 校设划 计 本倒 成 塌风险的教室修复帮 助建学 设校设施 校设施资 融 用 费的贴 补 !! 料 资来 由 源 作者纂 编 农村义务教育的税收分配 尽 管 有 多 种 融 资 渠道 关 义 于 务教育 的 融 资主要 还 是由政府完成  特别 是 由 府 政的 预 算 性 支 出 来 管理 如 表*8;所示  中 国 的 义 务 教 育 融资体 系 自 纪 *+ 世 3+ 年 代开始  一直在改革 其 过程 经 历 三 了个 阶 段  ,13+ 年到 是 ,11; 年第 一 阶段  在这一 阶 段里 中 小学的教育服 务 主要 是 由 省 各政 府 提 供  中 央 政府在 很 程 大 度上根 据 各 省政府 的 要求给与财政 支 持 教 育 务 服在 当 时 被 认 为 是 一项地 方 的 性 公共产 品  而教育 支 出主要由预算 内 资金  教 附 育加 费  捐 赠 和 学 费承担  民办 教师 非 政府编 制 人员 则主要 在 农村 地 区 中国农村教育遗留债务的重组!&% !!!表* ") 中国农村中小学的融资来源 "##' 年百万元人民币 融资来源 农 村 中 学 3 农村小学 3 加总 3 政府 ,;3 7**8; 138+; *** ;G*82 1G87G ;30 +0287 +1 1G8 预算 ,*0 ;7*8+ 01800 *,; G;782 1*81G ;2* ++182 70 1,8 私学 立校 *,+82 +8,3 *,+87 +1 +8 2*,8, ,, +8 捐赠 0*;8+ +830 , *;;8* 32 +8 * +3G8* 33 +8 学收 校费 2 2,*8* ;8+1 2 +308G ,877 0 27+80 *7 *8 学费 , ,7;82 +80* , +7;8; +827 * *2G80 G+ +8 其他 , G3G8+ ,8,G , 1328* +803 ; G,+8* 17 +8 加总 ,2* 0*;81 ,++8++ **1 0,18, ,++8++ ;7* G2;8, ++ ,++8 !!资料来源 *+,+ 中 国 统 计 年 鉴  作 为 教 员  并 且  学 校 设 施 的费 用 绝 大 多 数由 当地居民 承 担  ,112 年 到 *++; 年 是 第 二阶 段  这 一 阶段  教育部 门 继 续 分 权  ,112 年 的 分 税 制 改 革 有 两 个 目 标  提 高 中央 地 方 综 合 税收 收入在 全 部 国 内 生 产 总 值 中 的 比 重  提 高 综 合 税 收 中 归 于 中 央的 份 额  由 于越 来越多的 财 政 资 源 与财 政 税 收 归 上 级 政 府 尤 其 是 中 央 政 府 所 有 同 时  对于 支出 责任 的分 配 没 有 发 生 任 何 变 化  所 以  地 方 政 府  尤 其 是乡 政 府 开 始 在提 供教育服 务 上 出 现 财政 困 难  在 这 一 阶 段  相 比 于 上 一 阶 段  预算 外 资 源  尤其 是学费 在 为 教 育 服务 融 资 方 面 发 挥 的 作 用 更 大  这 一 阶 段 还 有 一 些 其 他 的政 策 加 重 了 地方 政府的 财 政压 力  例 如  ,11G 年 至 ,117 年 间 为 了 和 国 务 院颁 布的 政 策 一 致 许多民 办 教师 拥 有 了 公 务 员 编 制 本 来  地 方 政 府 财 政 已 经 吃 紧 与 此 同 时 工资 的上升更 加 剧 了 其 财政 压 力  除 此 之 外  九 年 制 义 务 教 育 计 划 要求 所 有 的 农 村地 区学校 要 符 合 学 校 设 施 方 面 的 规 定  为 了 遵 守 这 些 规 定  地 方政 府 的 建 设 成本 大幅增加  如 表 2所 *8 示  随 着 河 省 南 农 村 小 学 对每 位学生的 支 出 的 增 加 工 资 支 付 总 额 也 明 显 提 高  而 为 了 达 到 学 校完 成 九 年 制义 务教育 计 划 的 要求  建 设 成 本 在 ,111 年 更 为 集 中  同 时  财 政部 ,111 年 的调 查 表明 地 方 政 府要 完 成 九 年 制 义 务 教 育 计 划 的 最 小 财 政 差 额 也需 要 ;3+ 亿 人民 币胡 *++*   &&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 表") + 河南省($$$ "##" 年农村小学教育 支出的组成 人 民 币 每位学生 年份 ($$$ "##" 变化量 教育支出 ;G2823 32387G ,0,8;, 教师工资 **282* 23+8*; **380, 占总支出的比重 G,L 0*L *,L 运营支出 $&)(% ,$ '() 4(,),& 占总支出的比重 *7L ,3L T,*L 建设支出 +")'& $+ (*) 4"')$* 占总支出的比重 ,*L ;L T1L !!资料来源 南 ) 河省育 教部门 " 简 而 言 之 $ 在 这 一 阶 段$ 由于支 出的 增 加 和 预 算 内 收入 的 减 少 使 一 些地 方 政 府 不 能 提 供 充 足 的 资 金 来 完成 其教育 责任 " 许 多 地 方 政 府 的 教 育 经 费 明 显 不 足$ 这 导 致 了 一 系 列 后 果 ) #,% 许 多省份 的教 师 不 能及 时 领到 工 资 " 事 实 上$ 所 有 的 未 支 付 的 教 师 工 资 #不 包括 北京! 上海 ! 天 津 ! 浙 江 和西 藏 % 为 ,;G 亿元 人 民 币 #廖 $ *++2 % * # * % 学 生 承 担高额 的学 费以 满 足学 校 日 常 运 行 的 费 用 * #;% 村 民 被 征 收 高 额 的 税 收 用 于 新学 校建设 融资 参 见 $ 如 ($ *++G " ) 第 三 阶 段 开 始 于 *++; 年并 延续至 今" 为 减 少 农 村 家 庭 巨 大 的 经 济 压力 $ 中 央 政 府 于 *++, 年 开 始 实 施 税费 改革" 改革 取 消 了 由 村 政 府 向 农 户 征 收 的各 种 税 费 $ 并 改 善 了 农 村 税 收 结 构与 3 管理 " 在减 少 农 户 经 济 压 力 的 同 时 $ 改 革也 消 除 了 乡 政 府 的 税 基 额 度 $ 因 为他 们的主 要税 基 $ 尤 其 是 五 个和 农 业 相 关 的 税收 和 预 算 内 资 金 已 经 不 再 属 于 征 收的 范围" 中央 政 府 还 重 新 分 配了 对 于 乡 一 级 政府 关 于 教 育 服 务 的 责 任 $ 并 增 加 了对 中小学 教育 的 资 金 划G 拨 " 然 而 $ 县 政 府 最 新 被 赋予 的职责 并无 相 应 的 税 收 收 入来 匹 配 $ 因 为 农业 税 以 及 其 他 费 用 也 是 县 政 府 的 主要 财政来 源" 面 对 财 政 紧 缩 的压 力 $ 县 政 府 首先 关 闭 了 一 部 分 小 学 和 初 中 $ 紧 接着 向高中 学生 收 费 以 支 付 现 存学 校 的 运 营 成 本" 根 据 新 的 安 排 $ 教 师 的 工 资 增 加了 并有望 及时 领 取 工 资 " 学 校的 运 营 成 本 由 财政 拨 款 和 学 生 所 付 费 用 两 方 面承 担" 而关于 兴建 学 校 的 费 用 计划 仍 然 没 有 确 定 #廖$ *++2 % " 自 ,112 年 税 制 改 革 以 来就 存在的 税收 和 支 出 的 失 衡 问 题 给 地 方 的 公共 服 务 带 来 严 峻 的 挑 战 " 其 他 中 央政 府的政 策也 给 地 方 政 府 增 加了 财 政 压 力 " 尤 其 是 九 年 义 务 教 育 的 实 施 计 划 要 求所 有乡村 学校 满 足 一 些 必 备 的条 件 $ 其 中 包 括学 校 要 有 优 质 的 体 育 设 施 和 高 质 量的 教学队 伍 " 然 7 而 该 政 策 需 要 加 大 地 方 对 于教 育 的 中国农村教育遗留债务的重组!&' 支出 并 增 加 兴 建 费 用 " 但 中 央 政 府 对于 给 予 地 方 政 府的 拨 款并 没 有变 化" 为 了 应 对 公 共 财 政 的 不 平 衡 $ 地 方 政 府 制 定 了 两种 战 略) 在 支 出 方 面 $ 地 方 政 府 提 供 的 公共 物 品 数 量 和 质量 都 有所 下 降" 例如 $ 在 一 些地 区 $ 地 方 政 府 不 能 按 时 支 付 教 师工 资 " 在 其 他 地区 $ 这里 的 老师 可能 相 对 幸 运一 些 $ 他 们 能 够 按 时 拿 到 工资 $ 但是 他 们 的 工 资 降低 了 *+L" 拖 欠教 师 工 资 的情 况 并 非 个 别 存 在 $ 据 报 道 除 了 北京 市 ! 上 海 市 这样 的 富裕 地 区全 国很 多 城 市 都存 在 这 种 情 况 #e@#$[$ *++3 % " 在 收 入 方 面 $ 农 村 地 方 政 府 本 身是 很 难 提 高 收 入的 $ 因为 税 基和 税率 基 本 是 由中 央 政 府 控 制 的 " 但 是 地 方 政 府 可以 通 过 各 种 正 式或 者 非正 式 收费 项目 来 取 得 额外 资 金 $ 用 来 为 教 育 和 其 他 当 地 公 共 物 品 筹 资 " 由于 没 有 适 当的 水平 问 责 机 制$ 当 面 对 财 政 危 机 时 $ 不 难 猜 测 各地 方 政 府 会 更 多并 且 一致 地 利用 职权 从 农 村 家庭 获 取 资 金 #廖 $ *++2 % " 这 些 情 形 下 的 问 题 都 通 过 各 种 方式 反 映 到 中 央 政府 " 为了 抗 议工 资的 克 扣 和 拖欠 $ 教 师 们 首 先 通 过 各 级 人 大 代 表来 表 达 他 们 的 担忧 " 另外 $ 更多 的教 师 则 辞 去在 农 村 学 校 的 工 作 $ 或 者 调到 富 裕地 区 的 学 校 以 获 得更 高和 更 稳定 的 工 资 #"#)*++* * e@'%( %和 ) B# ) $ *++; * 4# $[ *++2 % " 结 果$ 在 农 村学 校出 现了 教 师 的 逆向 选 择 的 问 题 ) 在 农 村 学 校 留 下 任职 的 老 师 并 非 这些 学 校需 要 的" 优秀 教 师 资 源的 流 失 降 低 了 农 村 地 区 提 供 的 教 育 服 务 质 量 $ 并 且使 家长 更 加担 心孩 子 的 教 育" 这 些 问 题 最 终 都 会 转 嫁 给 中 央 政府 $ 因 此 用 于 农村 学 校筹 资 的遗 留债 务 重 组 尤其 需 要 中 央 政 府 立 即 关 注 " 根 据 *++; 年 国 务 院 指 示 $ 从 根 本上 说 县 级 政 府 应 该 在教 育 筹资 上起 关 键 作 用" 县 级 政 府 将 自 有 资 金 和 转 移 支 付得 到 的 资 金 汇 总$ 并 且决 定 资金 在教 育 筹 资 上的 使 用 以 及 资 金 在 其 辖 区 内 三 种 类别 学 校 上 的 分 配" 上 一级 政 府更 多起 的 是 支 持作 用 $ 尽 管 在 一 些 情 况 下 $ 它 要 负担 教 育 支 出 筹 资中 很 大一 部 分" 高级 别 政 府 特别 关 注 教 师 工 资 问 题 $ 并 且 提 供 专用 资 金 $ 但 是 很少 关 注其 他 类型 的支0 出 " 农村义务教育债的重要特征 般 一而言 中 $ 在国存在 责任 收 与入 分 配的 不 等 对 * 特 别 是 县 级 和低一 级政府 总 的 收仅 入占到 其出 支的2*L$ 如表*83所 示 " 尽管中 央 政 府 要 求 地方政 府提供 村 农 务 义教育 是 $ 但负责执 行的 县级政府 或者 其 他等 级 地 方 政 府 只有有 限资金$ 方 地 府 政因此被 迫 为这项服 务借 款筹资 #f# )$[和 g%#$$ *++0 % " 然而$ 正如我 前 们 提 面到的 中 $ 在国的预 算法 借 下款 是 不允 许 $ 这 的 就 使 得 借 款 问题变 得更复 $ 并 杂 且鼓励了 级 县政府的 预算 借 外款 " &(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 表") , "##* 年度中国各级政府收入占总支出的百分比 各级政府收入占总支出的百分比 L 政府等级合并的 平均数 最小值 最大值 省级 3; 0 73 市级 33 * 03 县及 级以下 2* + 1+ !!资料源 来 政  财部 上 述问 导 题 致 的结 果 是 但 不 债 务集中 于 县 级 政 府  而且县级 政府和上级 政 府 特 别 是 中央 府 政 之 间存 在 债 规 务 模 和服务 成 本 上 的 信 息 不对称 除此之外 借 贷 关 系 不 够 正式 一般 来 说 这是因 为借 款 政 府 不 具 备借款 的合法 地位   -@) *++2   更重要的 是 大 部 分县级 政府的 自 有 资 金 不 足 以偿还贷  这 款 些因 素 都 加 大 了 解决 村 农 教 育债 务 问 的 题 难 度 4#$[ *++7   表 G给 *8 出 了 在*++3 年底 省 ,2 个 份 义 务 教 育 债 务 占地方政 府预算支出 的 份 额  因 为大 多 数 债 务都 集 中 县 于 级 政府  所 1 以 县 级 政 府债务占支出的份额 更 高 这 些 债 务主 由 要 拖 欠的 款 项 构成 包括 对 兴建 学 校 的 建筑企业 和供应商的 欠 款 以 及 教 师的 资 工 和 养老 金 有  只 一 小部分 的 债 务 是 兴 建 学校时由 地方政府预 算 外 的 筹 资 渠道 生 产  也就 是 从 融 金 机 构的贷 款  表") % 中国(+ 个省份义务 教 育债务占地方政府 预算支出的份额 "##$ 年十亿元人民币 省!份 义务教育债务 到 "##, 年底 预算支出 百分比 3 内蒙古 ;81* ,1*8G02 +; *8 吉!林 *8;, ,2781*, 3G ,8 黑龙江 *82;2 ,078772 ;+ ,8 江!苏 3873 2+,87;G 2; ,8 安!徽 ;8+71 *,28,1* 22 ,8 福!建 *8;,* ,2,8,0* G2 ,8 江!西 28+12 ,3G8*;7 G* *8 湖!北 ;8+72 *+18+1* 27 ,8 湖!南 280+; **,8+22 ,7 *8 四!川 18+1* ;318+7* 3; *8 宁!夏 +81+, 2;8*;G +0 *8 贵!州 ;8112 ,;78**7 1, *8 山!西 ;8+G3 ,028,G2 GG ,8 甘!肃 *8;;; ,*28G*0 07 ,8 合!计 3,8,G, ,01 * 7*+8 00 ,8 料 !!资 源 来 政  财部 中国农村教育遗留债务的重组!&) 农 村 义 教 务育债 务 重 组成 为 中 央 政 府 在 *, 世纪初期的首要 任务" 主要 原 因 括 包) #,% 它是高 提 农 村 人 力 资 本 以 及 保 证城 乡教育公平的重 要手段 * #*% 偿 农 清村 义 务 育 教债务 是 建 立 农 村 义 务 教 育 可持 续财政体系的必 要条件 * #;% 它 以 可避 免 农 居 村民财 政 负 担的 增 加 " 另 外 $ 就其 规模和复杂程度 来说$ 农村 义 务 育 教债 务 相 来 对说更 容 易 清偿 $ 同 时 $ 该 项 重组 也会给其他地方 政府债 务重 组 提 经 供验 和 相 关 知识 #e $[ @# $ *++7 % " 虽 然 这 债 项务总 体 规 模相 对 较 小 $ 但 是 在政 策制定者看来$ 债务如 何重 组 可 会 能影 响 地 政 方府未 来 的 行为 " 特 别 是 $ 不 合理 的激励可能会引 起道德 风险 $ 这 在 将未 来 解 债 决务问 题 时 带来 更 多 麻 烦 " 应对债务重组中道德风险的核心战略 (# 年 *+,+ 底$ , ,++ 亿 元 人 民 币的农村 义务 教 育 债 务 仅 占 了 7万 ,+8 亿 元地 方债 中 务 微 不 足 道 的 份 额 " 然 ,, 而 $ 农 村义务教 育债务 改 革 代 表 了 地方债 务 重 组的 第一 尝 次 试 " 因 $ 这 此 项 改 革 的 设 计和方法 将会影 响 接 下 来 的 债务 重 组 工 作" 特别 是 $ 就 未 来 款 贷 决 策 而 言 $ 不 合 的 理 重组 框 架 设 计 会 给 地 方 政 府 带 来 负 影 面 响 " 清 偿 农 义 村 务 教 育 债 务 的 关 问 键 题是 道 德 风 险 " 在 许 多 国家的 财 政 体系 中都 在 存 软 预 算 约 束 的 问 题 #参 看 $ 例如(%和 ) 4= <<$ *+,, % " 不合理 的 财 政体 系设 会 计 助 长 地 政 方 府 的 道 德 风 险 并 形 且 成软 算 预 约 束 " 软 预 算 约束问 题 也 对中 国财 体 政 系 形 成 危 了 害 $ 这 点 不 足 为 " 义 怪 务 教 育 债 务 从 一 定 程 度上来 说 $ 产生 于预 软 算 约 束 以 及 中 国 政 府 间 财 政 关 的 系 薄弱 节 环 " 因 此 策 $ 政 制 定 者 在 设 计 义 教 务 育债 务 重 组 框 架 时 要 重 点关注 如 何 应对 潜在 德 道 风 险 的 战 挑 " 这 项 债 务 重 组 是一次试 点改 革 $ 它 为 其 他 债务 改 革 提供 经验 " 后 最 $ 中 国 农 的 村 义 务 教 育 债 务 组 重 发生 政 在 府 间 财 政 关 系 框架内 " 债 务重 组过 能 程 帮 助 地 政 方 府 明 确 在 基 础 教 提 育 供上 财 的 政 关 系 并 且 能 对未来 政 府 间财 政体 的 系 改 革 起 到 借 鉴 作 用 " 解 决 农 遗 村 留 债 务 问 题 可 能 有 还 一些 其 他 的 办 法 " 一 种 办法是 中 央 政府 可以 清 偿 所 有 贷 款 " 中 央 政 府 没 有 采 这 取 种方 因 式 为 这 会 助 长 道 德风险 " 另 一种 办法 允 是 许 省 政 解 府 决 当 地 政 府 的 债 问 务 题" 因 为 中 央 政 府 将 农 村债务 重 组 视为 调整 府 政 在 农 村 育 教 问 题 上 财 政 关 系 一 的 个机 会 $ 而 在 现 有 政 府 间财政 关 系 下$ 让省 府 政 解 决 问 是 题 行 不 通 的 $ 所 以 这种方式 也没 被 采 取 " 中 央 政府 基 于 责任 共担 ! 明 透 化 以 及 式 公 化 等 债 务 重 组 原 来 则 选择 决 解 途 径 " 正 如 上 文所说 $ 农 村债 务仅 是 仅 地 方 政 债 府 务 的 一 小 部 分 有 $ 还 更多 与 道 德 风 险 和 地 方 政府投 机 性 行为 有关 问 的 题 " 在 村 农 债 务 重 组 上 的 经 可 验 以帮 解 助 决 这 些 问 题 " '*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 在 农 村 务 义 教 育 债 务 重 组 上 在 $ 存 两 种道 德风 险 " 第 一 种 与 当 地 政府 借 款 总 模 规 有 关 为 " 作 债 务 人 $ 县 级 政 府 有 很 可 能扩 大农 村 义 务 教 育 债 务 的 总规 模 $ 希 以 望 此 来 寻 更 求 多 的 中 央 政 府 拨 款 偿 来 还 新增 的债 务 " 另 一 种 道 德 风 险是 关 于 县 府 政 为 了 偿 债 清 务 所 做 的 表 现 " 县 府 政 不 是用 自己 收 入 来 偿 清 债 务 $ 而是 愿 意 寻 更 求 多 救 助 款 拨 来 偿 清 现 有 债 务 " 为 了 应 这 对 两 种 类 型 的 道 德 风 $ 中 险 央政 府设 计 了 一 个 具 有 两 种 显著 特 征 的 略 战 " 第 一 种 征 特 是 $ 债 务 的 偿 还 和 重组所需要的资 金 在 三 种级 别 的 政府间 分 配$ 约 大 三 分 之 来 一 自 中 央 政 府 $ 三 分 一 之 来 自省 级政 府 $ 还 有 三 分 之 一 来自 再 低 一 政 级 府 " 因 此 $ 各 级 政 府 共 摊 债 务 组 重 的 财政 负担 " 第 二 种 征 特 是 $ 中 央 拨 款 的 分 配是依据产 出为 基 础 而 不 是 投 入 为基 础 的 公 " 产 式 出 包 两 括 组 因 素 " 第 一 组 因 形 素 成 了计 算每 个 管 辖 区 总 拨 款 的 依据 $ 第 二 因 组 素 形 成 评 了 价 当 地 政 府 在 偿 还 农 村 务 义教 育债 务 上 表 现 的 依 据 " 就 第 一 因 组 素 而 言 $ 虽 然 中 央 府 政 款 拨总 规模 取 决 于 农 村 义 务 教 育债 的 总 规 $ 但 模 ,* 是 每 个管辖 区 的 拨 款 并 不 直 接与该辖区债务 规 模 相 关 " 总 拨 款 只作 为 提 供 项 各 拨 款 来 的 源 公 共 池 $ 总 额 如 何 当 在 地 政府 间进 行 分 配 需 要 通 过 以 下两 个 步 骤 定 决 ) 第 一 如 $ 正 前 面 所 述 $ 拨 款 并 直 不 接 取决 于辖 区 债 务 总 额 * 也 就 是说 $ 中 央 府 政 拨 款 额 并 不 取 决 于 县 政 府 或 乡 府 政 的 实际 债务 量 " 第 二 央 $ 中 政 府 分 配 给 地 方 政 偿 府 债 的拨 款是 由 公 式 决 定 的 $ 该 公式 要 考 虑 当 到 地 政 府 辖 区 的 四 方 面 因 素 ) 学生 量 数* 学 校 数 量 * 人 口 密 度* 当 地 府 政 财 政 能 力 " 通 过 这 方 种 法 $ 过 度 借 款 的 地 政 方 府 也不 会得 到 额 外 好 处 $ 而 其 他借 款 更 少 者 或 已 还 清 务 债 的 地 方 政 府 也 不 会 此 因 面 临不 利形 势 " 通 过 选 择 客 观 因素 并 且 充 考 分 虑 所 有 点 试 地 区 的 财 政 困 难 所 $ 向 有 试点 地区 的 拨 款 额 将 会 严 格 按照 公 式 计 得 算 出 " 财 政困 ,; 难 较 重 的 地 区 会 得到更高比重 的补 助 " 一 些县 和 乡 虽然 没 有 债 $ 但 务 是 它 需 们 要 资 金 来 支 付 学 校 学 和 生 的花 销$ 所 以 它 们 也 可 以 得 到资 金 作 为 项 一 正 面 激 " 另 励 外 $ 为 了 防 止 新 义 的 务 教育 债务 出 现 $ 中 央 政 府 也 制定 了 一 些 罚 处 措 施 果 " 如 某 地 方 政 府 出 现 新 农 的 村 义务 教育 债 务 $ 那 么 中 央 政 府对 该 地 方 府 政 的 拨 款 会 将 减 少 " 中 央 政 府 要 求 省 府 政拨 款也 遵 循 相 同 原 则 " 第 二 组 素 因 形 成 了 判 断 当 地 政 在 府 偿 还农 村义 务 教 育 债 务 表 现 上 的基 础 " 为 鼓 了 励 地 方 府 政 偿 还 债 务 $ 中 央 政 通 府 过 提供 补助 来 激 励 那 些 努 力 偿 还农 村 义 务 育 教 债 务 的 方 地 政 府 $ 而 对 于 那 些 规 在 定 时限 内没 有 完 成 这 项 工 作 的 则拒 绝 提 供 助 补 " 也 就 说 是 $ 中 央 政 府 对 各 省 款 拨 是 基于 它们 的 财 政 表 现 的 $ 各 省只 有 在 其 中国农村教育遗留债务的重组!'! 级 下 府 政偿债 还务以 后 能 才得中 到央政 府的金 资 偿还债务的 要求  公式以及相 ,2 的 应 式 模也包 含在以 内 排 除可出 能现的 寻租为 行 央 中政鼓 府励有 所 试 点省和 份当政 地府动 调其 入 收 偿 来还该省 的 义务教育债 务 央  中政也 府鼓励 地 政 方府过 通一些 方式加 增收  例 入 如改善当 地 预算收入的 收 征 率 效和出 支效率 新  重利闲 用置学 教设以 施及 动 员 们 人捐款 对于重组用于农村学校筹资的遗留债务的实践 通 过 上 述战 略  中 央 政 府 推 出 了 农 村 义务 教 育 债 重 组 项 目  *++7 年 ,* 月  务 国 院 办 公 厅提 交 了 关 于 解 决 农 村 九年 义 务教 育 债 务 问 题 试 点 工 作 的 审 查 意 见 通 书 知  这 份 意见 书 是 由 国 务 院 下 设 的农 村 地区 综 合 改 革 工 作 小 组 编 制 的  准 ,3 备 工 包 作 括 对 现 有地 方 农 村 学 校 遗 留 债 务的 分 类和 审 查  这 个 项 目是 在 遵 循 现 有 的 政 府 间财 政 关系 框 架 下 实 施 的  在 这 种 框 架 下  农 义 村 务 教 育 由省 级 政 府 计 划  由 县 级政 府 实施  因 此  偿 清 农 村 义 务 教 育 债 务 的 点 试 项 目 由 省级 政 府 规 划  由 县 级 政府 开 展 根 据 国 务 院 的 意 见 通 知  所 有 试 点 份 省 在 义 务 教育 筹 资 时 必 须 控 制 新 债务 的 产生  为 了 保 证 可 靠 的 资 金 收 入 来 偿 还 债 新 务  所 有地 方 政 府 需 要 调 整 财 政支 出 结构  在 *++7 年底  未 偿 还 农 村 学 校债 务 总 额 达 到 , ,++ 亿 元 人 民 币  其 中  0++ 元 亿 人 民 币 是用 来 资 本 融 资 的 学 校 建 设  另 外 ;++ 亿 元 人 民 币 用 来 填 补 运 营 字 赤  战 略 的实 施 是 用 两 个 步 骤 来 偿清 用 于学 校 建 设 融 资 的 0++ 亿 元 债 务  第 一 步 是在 两 年 内 也 就 是 到 *++1 年 底  偿 清 ,2 个 省 份 的 义 务 教 育 债  在 务 ,G 这 一 步中  所 有 非试 点 省 份 可 以 选 择两 到 三 个 县 市 或 区  来 试 点 偿 清 债 该 务  当 这一 步 在 ,2 个 省 份 以 及 试 点 城 市  县 区 取 得 进展 以 后  第 二 步 就 是 重 将 组 项 目 延伸 到 所 有 其 他 省 份  在 *+,+ 年底 完 成 所 有 非 试 点 省 份 债 务 的 偿 清  尽 管 中 央政 府 原 计 划 分 担 0++ 亿元 人 民币 义 务 教 育 债 务 中 的 *GG8 7亿 元 人 民  但 币 最 终 中央 政 府 分 担了 ;++ 亿 元 人 民 币 略 高 于 原 来 计 划 的 0++ 亿 的 ,M; 方 地 政 府 分 担3++ 亿 元 人 民 币  到 *++1 年 底  中 央 政 府 提供 ,23 亿 元 人 民 币 的 款 拨  占 总 资金 量 的 1+L 来 偿 还 ,2 个 试 点 省 份 以 及 重 庆 的 债 务  这 与 计 划 的 务 债 偿 还 的 安排 相 一 致  在 *++1 年 中 央 政 府 在 非 试 点地 区 推 出义 务 教 育 债 务 偿 还 项 目  到 *++1 年  中 底 央 政 府拨 款 ;38 0亿 元 人 民 币给 非 试 点 省 份  在 *+,+ 年  剩 下的 ,,+ 亿 元 款 拨 也 转 移 到一 个 中 央 政 府 账 户 来 分 配 给 非 试 点 省 份  到 *+,, 年 底  全 部 资 金 乎 几 都 完 全 发放 出 去  鉴 于 在 试点 地 区 成 功 偿还 用 于资 本 筹 资的 农 村 义 务 教 育 债 务  中 央 政 府 在 '"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 *++1 年 开 始 了 一 个 新 的 项目$ 该 项 目 在 试 点 地 区 用 于 偿 还 消 减 运 营 赤 字 的 债 务" 这 个 项 目 采 用 同 样 的 产 公 出 式 " 中 央 政 府 在 偿 还 义 务 教 育 运 营 所 导 致 的 债 务 上 的 拨 款 占 农 村 义 务 教 育 总 营 运 债 务 的 ;78 3L$ 这 个比 例 和 中 央 政 府在 偿 还 资 本 债 务 上 所 占 的 份 额 相 同 " 先 试 点 的 ,2 个 省 份在*++1 年 完 成 了 贷 款 偿 清任 务 $ 这 使 得 ,7+ 万 农 村 债 权 人 从 中 收 益 " ,7 个 非 试 点地区 也 积 极 准 备偿 还 债 务 并 且 在 *++1 年 正 式 开 始 " 在 *++1 年 底 $ ;, 个 省 政 府已经 支 付 了 3GG 亿 元 农村 义 务 教 育 债 务 $ 其 中 中 央 政 府 拨 款 ,23 亿 元 $ 地 方 政 府包括 省 级 政 府 筹资 2*, 亿 元 " 在 *+,, 年 底 $ 几 乎 所 有 的 农 村 义 务 教 育 债 务 都 已完成 重 组 $ 包 括 ;++ 亿 元 的 运 营 赤 字 " 自 从 *++7 年 开 始 $ 中 央 政 府 负 担 了 农 村义务 教 育 债 务 偿 还 项 目 的 ;78 3L$ 也 就 是 ;++ 亿 元 人 民 币 " 为 了 保 证 整 个 项 目 开 的 展 $ 中 央 政 府 成 立 了 管 理 体 系 来 监 督 项 目 的 实 施 " 原 则 上 $ 所 有 的 中 央 政 府 款 拨 都 计 划 用 来 偿 还 义 务 教 育 债 务 " 与 此 同 时 $ 对 于 单 个 地 方 政 府 $ 中 央 政 府 拨 在 款 偿 还 农 村 义 务 教 育 债 务 以 后 $ 剩 余 的 部 分 可 以 优 先 偿 还 农 村 教 育 类 债 务 $ 然 再 后 偿 还 当 地 的 其 他 非 教 育 类 债 务 " 地 方 政 府 要 求 建 立 农 村 义 务 教 育 债 务 监 管 系 统 $ 该 系 统 用 来 监 查 各 省 和 中 央 政 府 的 拨 款 $ 并 且 监 督 还 偿 债 务 的 进 度 $ 以 确 保 政 府 拨 款 的 使 用 是 有 效 率 的 并 且 符 合 中 央 政 府 的 要 求 外 " 另 $ 省 ! 市 ! 县 级 政 府 的 财 政 部 门 需 要 在 预 算 中 $ 以 及 对 全 国 人 大 及 其 常 委 会 年 的 终 财 务 报 告 中 公 布 拨 款 的 使 用 情 况 " 省 级 财 政 部 门 必 须 每 月 汇 报 义 务 教 育 债 的 务 偿 还 进 度 以 及 中 央 政 府 拨 款 的 使 用 情 况 " 如 果 有 新 的 债 务 合 约 出 现 $ 那 么 政 要 府 接 受 强 制 处 罚 " 另 外$ 财 政 部 要 保 留 *+ 亿 元 人 民 币 来 应 对 突 发 事 件 " 现 在 评 估 偿 还 农 村 义务教 育 债 务 带 来 的 影 响 还 为 时 过 早 $ 因 为 整 个 项 目 在 *+,, 年 年 底 才 完 成 " 一 些问 题 不 可 避 免 的 出 现 $ 包 括 ) 地 方 政 府 是 否 会 继 续 借 款 来 为 农 村 教 育 筹 资 村 + 农 教 育 的 筹 资 由 债 务 向 拨 款 过 渡 $ 拨 款 制 度 是 否 能 为 义 务 教 育 筹 足 资 金 + 尽 管 中 国 在 *++7 年已经 普 及 了 义 务 教 育 $ 但 是 如 何 保 证 教 育 的 持 续 性 和 质 量 仍 是 一 个 关 键 问 题 们 " 我 需 要 在 政 府 间 财 政 体 系 不 断 变 化 的 背 景 下 评 价 债 务 偿 还 情 况 并 且 解 决 上 述 问 " 中 题 国 政 府 间 财 政 体 系 改 革 仍 在 进 行 中 $ 同 时 进 行 的 还 有 对 各 级 政 府 支 出 分 配 能 功 的 讨 论 * 政 府 层 级 的 简 单 化 $ 大 致 分 成 三 个 层 级 * 以 及 继 续 改 革 政 府 间 收 入 系 体 从 而 保 证 地 方 政 府 收 入 的 灵 活 性 $ 这 对 巩 固 其 金 融 市 场 地 位 至 关 重 要 " 中国农村教育遗留债务的重组!'# 结!!论 国 际 经 验 表 明 $ 在 进 行 债 务 重 组以及 偿 还 债 的 务 同 时 $ 要 应 对道 德风 险 是 很 难 困 的 " 在 单 一 政 府 体 系 中 $ 中 央 政府的 设 计 机 对 制 地 方 政 府 和 金融 市场 的 激 励 号 信 有 重 要 影 响 " 中 国 在 偿 还 农 村 义务教 育 债 务 制 所 定 战 略 和 框 架的 经验 提 供 了 要 重 参 考 意 义 的 " 用 合 理 的 政 府 间 财 政 关 系 来 保 证基本 公 共 服 是 务 很 重 要 的 " 除了 保证 各 级 政 间 府 合 理 的 收 入 支 出 分 配 $ 也 需 要 为地方 政 府 提 正 供 式 的 财 政 手 段来 管理 资 本 支 " 中 出 国 地 方 政 府 义 务 教 育 债 务 存 在的一 个 主 要 因 原 就 是 地 方 政 府缺 少财 政 资 金 财 和 政 手 段 $ 例 如 正 式 的 债 务 融 资 手段" 政 府 间 财 政 关 系 的 一 个 重 要 部 分就是 合 理 的 方 地 政 府 债 务 管 理框 架" 在 建 立 全 健 的 债 务 管 理 体 系 时 $ 很 重 要 的 一点是 要 用 信 系 息 统 以 及 会 计 统计 报告 体 系 来 证 保 地 方 政 府 债 务 风 险 的 透 明 化 和 及时披 露 " 另 $ 需 外 要 有 效 的 审计 部门 " 更 重 的 要 是 $ 因 为 预 算 软 约 束 的 存 在 和 借款共 同 分 担 问 的 题 $ 地 方 政 府倾 向于 过 度 借 " 因 款 此 $ 提 供 适 当 激 励 来 避 免 道 德风险 是 很 重 的 要 " 进 行 地 方 政 府 债 务 偿 还 时 $ 需 要同时 坚 持 改 善地 方 政 府 间 财政 关系 的目 标 " 中 在 国 $ 县 级 政 府 需 要 对 债 务 偿 还负责 $ 这 也 与现有 财 政 体 系 的责 任分 配 相 一 致 " 然 而 $ 如 果 中 央 政 府 不 提 供 有 效激励 $ 那 么 方 地 政 府 会 消 极 偿还 贷款 " 尽 管 央 中 政 府 有 足 够 资 金 来 偿 还 所 有 农 村教育 债 务 是 $ 但 这 样 做 会 带 来道 德风 险 " 中 国 基 于 透 明 的 ! 规 则 化 的 和 产出为 基 础 的 公式 来 建 立 财 政拨 款分 配体 系 * 某 对 一 地 方 政 府 财 政 拨 款 的 分 配 与 该政府 债 务 规 无 模 关 " 如 果 对 某一 辖区 的 拨 款 其 与 债 务 规 模 相 联 系 $ 那 么 该 地 方 政府会 减 少 在 慎 谨 管 理 偿 债 问 题上 的努 力 $ 同 $ 这 时 也 会 鼓 励 地 方 政 府 积 累 其 他 债务以 期 得 到 多 更 中 央 政 府 援 助" 中国 的 农 村 育 教 债 务 重 组 基 于 努 力 程 度 和 一 些 基本的 地 方 政 因 府 素 $ 比 如 学 生规 模以 及 他 们 财 的 政 能 力 $ 在 很 好 的 鼓 励 地 方 政府实 现 目 标 的同 时 $ 也 有 效地 控制 了 道 德 险 风 " 每 项 债 务 重 组 都 需 要 考 察 最 初 债务出 现 时 要 决 解 的 问 题 以 及 遗留 债务 的 特 定 史 历 和 制 度 背 景 " 任 何 债 务 重 组 都 需要密 切 关 注 的 它 设 计 以 及 激 励效 应" 中 国 农 村 债 务 重 组 的 经 验 和 教 训可以 帮 助 我 理 们 解 如 何 为 一 般债 务重 组 制 定 个 一 统 一 和 相 辅 相 成 的 战 略 " 基 于 一定规 则 的 债 重 务 组 可 以 减 少 地方 政府 对 中 央 府 政 的 讨 价 还 价 和 不 良 动 机 $ 预 算 硬约束 可 以 防 道 止 德 风 险 $ 责 任分 担提 供 了 恰 的 当 激 励 并 且 避 免 了 搭 便 车 行 为 $ 同时也 使 高 一 政 级 府 明 确 自 己 在债 务改 革 中 起 的 到 激 励 作 用 " '$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 注!!释 本 文 所 述 的 发 现 ! 解 释 和 结 论 $ 均 属 作 者 个 人 观 点 $ 不 代表 世 界 银 行! 世 界 银 行 执 行 董 事 会 及 其 所 代 表 的 政 府 $ 或 者 外 部 作 者 可 能 隶 属 的 任 何 机 构 的 观 点 " ,8写 作 本 书 时 $ 人 民 币 与 美 元 的 汇 率 为 一 美 元 兑 换 G8 ;元 人 民 币" 人 民币 从 *++3 年 后 一 直 在 升 值 $ 大 概 每 年 升 值 ;L(3L" *8*++, 年 $ 统 称 为 &税 费 改 革 ' 的 一 揽 子 政 策 开 始 实 施 " 详 见 下一 章 节" ;8根 据 *++2 年 的 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 第 ;+ 条 $ 中 国 的 行政 区 划方 式 如 下 ) #,% 国 家 分 成 省 级 ! 自 治 区 和 直 接 归 中 央 的 直 辖 市 " #*% 各 省 和 自 治 区 分成 自 治市 ! 县 和 自 治 县 以 及 市* #;% 县 和 自 治 县 分 成 乡 ! 民 族 乡 和 镇 " 直 接 归 中 央 管 理 的 直 辖 市 和 其他 大 型城 市分 成 不 同 地 区 和 县 " 自 治 市 分 成 县 ! 自 治 县 和 市 " 28中 国 有 两 个 特 殊 的 管 理 行 政 区 #香 港 和 澳 门 %$ 并 对 中国 台 湾 地区 宣 誓 享 有 主 权 " 38改 革 的 试 点 工 作 在 安 徽 省 开 展 $ 之 后 推 向 全 国 " 在 改 革 前 $ 中 国 有 五项 农业 税 收 $ 包 括 各 种 农 业 税 和 屠 宰 税 $ 以 及 各 种 收 费 比 如 教 育 附 加 费 " *++, 年 的 税费 改 革有 三 个 核 心 内 容) #,% 取 消 多 重 对 于 农 户 的 收 费 $ 包 括 取 消 乡 镇 一 般 性 费 用 $ 教 育 费 和屠 宰 税* #*% 两 项 调 整) 农 业 税 的 改 变 使 得 征 税 土 地 的 数 量 和 税 率 固 定 下 来 $ 同 时 产 量 水 平应 该 由过 去五 年 的 平 均 水 平 决 定 * 税 率 的 最 高 额 为 7L* 特 殊 农 业 税 的 改 变 " 这 一 税 收 基 于农 业 税的 征 收 过 程 $ 但 征 收 更 高 的 税 率 * #;% 一 项 改 革 ) 乡 镇 能 够 征 收 的 税 收 基 本 上 只 有 对于 农 业税 的附 加 税 $ 且 最 高 税 率 为 *+L" 这 一 附 加 税 能 用 来 偿 付 农 村 的 三 项 主 要 支 出 ) 村 委 会 领导 的工 资 * 养 老 扶 持 项 目 * 管 理 部 门 的 运 营 开 支 " 在 改 革 之 后 $ 只 留 下 了农 业 税" *++G 年 后$ 农 业 税 被 废 除 " *++, 年 $ 国 务 院 颁 布 了 新 政 策 &关 于 初 等 教 育 改 革 与 发展 的 决定 '" 这一 政 策 使 得 县 政 府 将 承 担 提 供 教 育 服 务 的 责 任 " *++* 年 3月 $ 国 务 院 颁 布 了 对 于 教 育改 革 的补 充性 政 策 " 在 &有 关 农 村 地 区 义 务 教 育 管 理 的 改 进 的 通 知 ' 中 规 定 $ 义 务 教 育 的 融 资责 任 由乡 政府 划 归 到 县 政 府 " 这 两 项 规 定 结 束 了 过 去 ,7 年 里 # ,103 (*++* 年 % 以 乡 政 府为 中心 的 教育 管 理 体 系 $ 同 时 $ 县 政 府 开 始 在 提 供 教 育 服 务 上 发 挥 重 要 作 用 " G8,11; 年 $ 中 央 政 府 发 布 了 有 关 &教 育 改 革 与 发 展 ' 的 蓝 图 " 该计 划 表 明 &两 项 基 本' 应 该 在 *+++ 年 前 执 行 到 位 " 在 随 后 的 年 份 里 $ 教 育 部 颁 布 了 有 关 一 些教 师 资格 认证 和 学 校 设 施 状 况 的 规 章 制 度 " 为 达 到 这 些 要 求 $ 乡 政 府 $ 行 政 村 和 普 通家 庭 做 出 了 巨大 的努 力 $ 但 也 积 累 了 庞 大 的 债 务 $ 这 是 因 为 经 费 支 出 不 属 于 地 方 政 府 的 控 制 能 力 范 围 " 78例 如 $ 在 *++; 年 $ 在 所 有 * 0+G 个 县 中 $ 有 , 2*2 个 收到 了 教师 工 资的 专项 转移 资 金" 08根 据 国 务 院 *++; 年 的 指 示 $ 镇 政 府 和 乡 政 府 债 务 都 转 到 本 县 政府 的 账户 下" 18这 一 部 分 以 及 接 下 来 的 部 分 都 是 依 据 财 政 部 官 员 的 论 述" ,+8来 自 中 国 国 家 审 计 署 *+,+ 年 审 计 报 告 第 ;3 号 公 告 " ,,8债 务 规 模 的 估 算 截 止 到 *++3 年 ,* 月 ;, 日 " ,*8用 于 偿 还 试 点 地 区 义 务 教 育 债 务 的 财 政 拨 款 额 是 依 据 标 准 义 务教 育 投入 缺口 #标 准 义 务 教 育 债 务 % 和 拨 款 系数 计 算 的 " 公 式 是 ) 某 一 试 点 地 区 拨 款 额 X标 准 投 入 缺 口 #该 地 区% 中国农村教育遗留债务的重组!'% h拨 款 系 数 #该 地区%$ 其 中 标 准 投 入缺口 #该 地区 % X . # +8 03 h农 村义 务 教 育学生数 量 .农村 人 口 不少 于总 人口 G+L的 县 级 辖区/ h 每 个学 生 的标 准 投 入 缺口 % i # +8,3 h学校数 量 h每 个 学 校 的标准 投入 缺 口 h 单 位 成 差 本异 %/" ,;8每 个学 生标 准投 入 缺 口 和 每 个学校 标 准 投入 缺 口是 分 别 计 算而 得 的 $ 它 依 据 总投入 缺 口$ 并 与 该 省辖区 范围 内 的 学 生 人 数 和人口 密度 相 一 致" 单 位 成 本 差异 是 由 各 县 依 据某些 影 响建 筑 成 本 的因素 计算 出 来 的 $ 例 如 地域海 拔 和 天气 状 况 " 拨 款 系 数是 由 财 政 能 力 决定的" 中西 部 地 区 的拨款 系数 遵 照 一 般 转 移 付 支的 财 政 困 难 系数" ,28对 试点 地区 每年 的 拨 款 额 是 基于该 地 区 义务 教 育债 务 偿 还 进度 的 $ 依 据 以 下公式) 拨 款量 #第 B年% X已偿 还 债 务 量 #第 B年 % M需 要 偿 还的 义 务 教 育 债务 总 量 h该 试 点地区 的 总拨 款 量 " 一部分 拨款 会 根 据 当 年 预 期的还 款量 $ 并 在年 初 提 前 发 放$ 剩 余 的 部 分 在每年 年 底进 度 完 成 以后发 放" 中 央 和 地 方 政 府提供 的专 门 用 来偿 还 贷 款 的 资金 在 国 库 里 一 个单独 的 账户 体 系 下 管理$ 并且 定 期 监 查 " ,38国 务院 办公 厅 *++7 年 第 7+ 号文件 " ,G8,2 个省! 市是 安 徽 ! 福 建 ! 甘肃! 黑 龙 江 ! 湖北 ! 惠 州 ! 湖 南 ! 内 蒙 古 ! 江苏! 江 西! 吉 林 ! 宁夏! 山西 和 四 川 " 参考文献 F#$` ' $) O) + 2 8*++*8& CDG +' $" #*-)1 #D) "/a 6 $'- ' D)"M,5/ + >F#)4 / 6 $+G ,% 6 D);) "31 )6 ),3 $" Q) %($ Q %(G# $%# % ;,8' " %1) 8 5/ ' C) 6 '),36D)4# 66 '6 /1 '/!$" )#$ ,3Q$%# % ;,8' " %1$ D6 ) 6<) [[ JJJ8 K D%68(,88%[ 1 / 1+1[ %)J/: [6+1*++*1,7,7,;328 [ . D6 8 F %($ Q D# 878*++;8& L" %' 5# : #6,% # ' %+ L . %) ,G. <* )%6%F ' D' %#8 %I ' A *=&'- B - &, - 1' &'( E1+&# # A$0 &* 9 'C $- '&$ ) 6- +8>8FD) %$ 7878=$$ # ' %+ B8bD# %(8>+) * / " $? D,6 %(* #%+) >/ 6 D(#);$5N ' *D' / %($ <<81G T,+38 F %#4 D' 6 #' 66 /' 1#*`)" #5,,H *+,+8*+,+8!)' K%() F ' %#4 D' # 6' 6/ 61 '/;" )/8 / Q) %? %# +$1 #6,% E ' )<# "6.) 8*++*8 & > %6 % > * %#G/ '/,3? # +$16,% 0 ' %# ' %1 ),3Q) % ; %# " ,8' %18 ) ' Q) %$ D6 %# 6<) [[ J JJ8G1 K H8(,881 %[G/ / ) 6 ' .[ ,[ %3 / D,J%3 ' ,8/ #<8 Q$$ `3 '#%8*++*8& E3 '' 31 6 $*A/ / / $) %2 ' $" #*F,.<$* / G? ," # +$16,%8 ' ' C W &-' # ,, % ) 22 T - 3,8 Q %($ 4 $# D' @'%8*++G8& ? # ," @<* # 6,% ,3 ' 0 6 $%1' ,% ,3Y* '* # %+ - ()# ,J%/ D'< 7 " ,8)%.) /# %6 6 3)"2)N ," 3 . ,3-#@# %+ 0) )/8' ;+ 3 &($ +F - 1"* 'C6&'/=&-# 2 % ) *7 T;+8 ' M#$B#%(8*++08& ! * $'+#F) " %6#*T* # ,1*4G/ 6).J6 'D &# 61 +0 D) 6 $%1' ,% # %+ 0%# ' ) %18' C '& ) 6- "=0 - #+4'&'+ - $ ,; ) , T;8 =$a ' $%8*++G8& -D' %H' 5,$6 %( # 0$%+' %( 3 ,"F,. / <$* G ? ," +$1 #6,% ' ' % 2 # $"*>"# )/8 1"* ' F ' ? &, ("+ 1' ? - T@# 1* - &,1' * ) 22 T238 =# ',$ Q ) ,%(3%(8*++28& >% >%# * ' G/ D)? /,36 +$1 #6,% ? 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地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 或 了 有 负 债  而 这些 或 有 负债更 加 剧 了 其 债 务 负 担 和 偿 还 压力  第 三 阶 段 自 *, 纪 世 前 十 年 的 中 后期 开 始  在这 一 阶段 印 度 开 始 了 财 政 整 顿和 改 革  其 表 现 体 现 所 在 有 关 键 赤 字 指标 的 走 低 和债 务 与利 息 偿 付 额 占 /KD比 重的 下降 上  由 此 形 成 的 一揽 子 改 革 计划 有 三个 互 相 关 联 的 因 素  第一  为 了 扭 转 财 政 上 衰 的 退  印 度 制 定了 一 个 财政调 整 计 划 来 控 制 经 常 性 支 出 比 如 工 资 和 福 利  增 的 长  并 实 施 了税 收 体 系 比 如 将营 业税 改 为 增 值 税  的结 构 性 改 革  第 二  度 印 形 成 了 一 个 规则 导 向 性 的组 织 结构 以 确 保 调 整 和 整 合 的可 持 续 性  第 三  印 开 度 始 从 之 前 的 由中 央 政 府 直接 向 各邦 借 贷 转 向 以 市 场 为 导向 的 融 资 方 式  同 时 眼 着 于 自 我 约 束 通 过 财 政立法  与 市 场规 则  财 政 整 合 的 首要 目 的 是要使 收 入 账 户 恢 复 平 衡 也 就是 说 将收 入 赤 字 降 为  印 零 度 已 经 意 识到  即 使 在降 低 了基 本 赤 字 之 后  政 府 依然 存 在 还 本 付 息 的 压 并 力 继 续 保 持 很 高的 债 务 水平 这 是 因 为 在 *++; *++2 年各 邦 的 借 款 中  有 将 近0+L是 以 高 成 本 非 市 场化的 利 率借 贷 而 来  但 是  将 各 邦 转到 一 条 可 持 续 财 的 政 道 路 意 味 着要 同 时 降 低其 债 务存 量 和 借 贷 成 本  然 而 债 务 重 组  销 账 和 务 债 减 免 等 行 为 将面 临 固 有 的道 德 风险 挑 战  正 是 意 识 到 了这 一 点  印 度 的 债 务 组 重 项 目 与 更 广 泛的 体 制 改 革相 结 合 其 中 包 括 激 励 各 邦 去执 行 复 杂 而 困 难 的 财 改 政 革  印 度 第 十 二 届和 第 十 三 届金 融 委员 会 全 ; 面 而 综 合 地 审视了 中央 政 府 和 各 邦 的状 况  并 强 调 了中 央 与 地方的 依存 关 系  同 时 提出 了 一个 全 面的 计 划  绝 大 多数 财 政 责 任 法 方面 的 配 套改革 措施 都 是 基 于 精 心 筹 划 的策 略 和激 励 结 构 而 形 成 尽 管 改 革 的 措施 刚 刚 逐步开 展 但 是 许 多 体 制性  财 政 性 与立 法 性 的 改 革 的协 同 作 用 将 更 为巨 大  政府的 不同 部 门 已 经 开 始改 革 行动 并 予以 实 施  这 包 括财 政 委 员 会  中央 政 府 各财 政 部 门  各 个 邦 和 计 划 委 员会 以 及 印 度 储 备 银 行 各 个 党 派 都 意识 到 这 不再 是 例 行 公 事  世 界 银 行 *++3   并 急 于 扭 转这 种 状 况  对 于 各 个 邦 而言  他 们 已通 过 终止 竞 争 性 税 率 减 免 并 实施 积 极 有 效 的 增 值 税 寻 来 求 合 作  不 再推 崇 包 括 补贴 和 降低 税 率 等 政 策 的 竞 争 性民 生 主 义 政 策  与 此 时 同  各 邦 在 第 十二 届 和 十 三届 金 融委 员 会 设 立 的 中 央 税 收中 份 额 的 提 升 以 及 中 直 央 接 税 收 的 积 极活 力 也 改 善了 各 邦的 财 政 状 况  使 其 向 财政 责 任 法 的 目 标 不 断 进 迈  各 个 参 与 部门 间 的 合 作及 磋 商保 证 了 他 们 改 革 途 径 的一 致 性  而 这 推 动 着 革 改 不 断 向 前  现 在  已 有 大量 和 印 度 各邦 的 财政 改 革 相 关 的 财 政 文 献 这 些 文 献 涵 盖 了 财 规 政 则  财 政 调 整质 量  支 出和 税 收改 革  权 力 部 门 的 改 革以 及 政 府 预 算 和 财 政 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!') 理 管的 革 改 等内容 2 " 本 章 将集中讨论 各 邦的 借 贷和债 务 重组过 程$ 而 这些都是 建 以立 动 推规则导 向性 的 体 制和市场规 律 为 基 础的 " 本 章还 3 将 关注 在 这一时期 策 政制 者 定这方面 的内 容 $ 并反映些 那 在 提供 债 务减免 和避免道 德风 险 以加强财 规 政则 间 寻求平衡 时所 面 临 的关键战 挑 " 本 的 章其他部 分内 容 将 这样安排) 第 二 节 将介绍 印 度宪法规 定 的 各邦借贷 体制和 在借贷渠道 及 各 邦 借贷政策上 所 发生 的 变化$ #并 借助以 规 则 导向性的 体系来 刺激市场渠 道 %* 第 三节将总结 过 去 *+ 年来印 度 各邦的赤 字 ! 债务以及 利息偿 付的趋势$ 并 强 调 各邦在财政 表 现上 的 不一致 * 第四节将 介 绍 为重组各 邦债务 而采取的主 要 政 策 和体制改革 内 容$ 并 讨论为 最 小化道德 风 险 而做出的 努力" 第五节将介 绍 现 今 全球金融危 机 对印 度的影 响 和挑战" 第 六 节将给出 结论" 印度各邦的借贷体制 印 度 是 一 个 由*0 个 邦政府 和 7个 联合 属地 组 成 的联邦政 体 " 各 个 邦 的 借贷 体 制由 联 邦 制 度 来确 定 $ 并通过 三 级 政府) 中央 ! 各 邦和地方 机 关 中 的 宪 法 权力 部 门来 确 定G " 中 央政 府 拥有征 收 主 要税收 的权 力 $ 而各邦则需 要 承 担 主 要 的支 出 责任 (((因 为 他们 对 当 地情况 和 需 求更了 解" 尽 管各邦的税 收 收 入 占 到 了 全部 税 收收 入 的 ;7L$ 但 他 们 的支 出却 占 据了全 部政 府 支出的33L # 印 度 储 备 银行$ J>O %" 两 *+,,# 者 间 的 差 通 额 过 中 央 向 地 方 的 财 政 转 移来解决 $ 该 转 移 支 付 由金 融 委员 会 授 权 " 宪 法 对 于 印 度各 联 邦 间税收 分 享 的安排 和中 央 与各邦间的 磋 商 机 制 往 往 能降 低 各邦 显 性 债 务 违约 的 风7 险" 就 宪 法安排 而言 $ 金 融委员会使 用 某 种 公 式 的方 法 来分 配 税 收 和 拨款 $ 其 目标是 为 填 补支出 与税 收 间的差额 #财 政 赤 字 %" 中央 与 各邦 间 的 纵 向 收益 分 享 被简化 了 $ 这种简 化是 通 过将所有的 中 央 税 收 和 消 费税 都 包含 在 那 些 可 分割 的 中 央税收 基 金 中 0 " 对于 各 邦 间的横向 税 收 分 享 $ 金 融委 员 会已 努 力 尝 试 调整 不 同 邦之间 固 有 的税收 能力 与 借贷成本的 差 异 " 通 过 金 融委 员 会这 一 渠 道 的 转移 模 式 表明$ 自 第 一届金 融委 员 会成立以来 $ 来 自 中 央 税 收的 收 益分 享 一 直 都 是所 有 税 收分享 中 最 重要的 部 分 " 而从第九 届 金 融 委 员 会 开始$ 印 度更 加 重 视 在 平衡 收 支 差额过 程 中 的财政 规则 #印 度储备银 行 1 $ *++7 % " 在 接 受 了 联 邦间 的 转 移后$ 财 政 账户中 剩余 的 差额部分 将 通 过 借 贷 来 弥补" 主 要的 借 贷 来 源 有国 内 和 国外的 $ 以 及自己 发 行 的 担保贷 款" 借 贷 的 渠 道 有很 多 种$ 并 且 程 序 复杂 $ 但 他们 都 是 围绕着 维护 各 邦 借贷稳定性 $ 可 偿 还 性 和流 (*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 动性的原 则 来 展 开的参见 专栏 ;8,  中央 ,+ 从 总 体上 掌控 并且 宪 法第 *1; 条第;款 规 定  任何邦如果 想向中 央 借 款 的话 它需要 中央的 批准  并且 宪 法还禁止 各 邦 擅 自从国外借 款 因 此  所 有的国外 借 贷都必 须经 中 央转借 或 担保 ,, 对借 贷 的 年 性 度额度和 借 贷来 源的 限制 是基于中 央 各邦政 府 计 划委员 会 印 和 度储 备 银 行 的协商结果 在 此 之 ,* 前  在中央下 达了 对各邦 的 计 划借贷和 ,; 划 计 拨款 后  各 往 邦往会同 争 取更 大的 计划 指标来修 改其 最大化 的预 算 目标 而 也 这 导致 了 各 邦 更 高的借贷  这种 计划 的改 变很大程 度上 和财政 责任 法 目标的 制 有 定 关 就 需 求 面 方而言 其 关键 性 决 定参 数包括 各邦 的财政 需求  发展要 求  还 偿 情况 和 他 们 自 本世纪早 期 以来 的债 务持 续情况 而供 给方面 的话  一个重 要 因 的 素是  在 不 响 影以生产 性 为目 的的 私人 部门信贷 的供 给的前 提下  中央和 各 从 邦 市场 中 吸 收 流 了动资金 从 *+++ 年 ,2 中 期开始 各邦 一级的 财政 责 任法规 制 的 定 财政 目 标 已 规 经定了各 邦 借贷 的上 限 ,3 专栏 *)(!各邦的借款 各邦的借款渠道多种多样且程序复杂 有一些渠道由中央掌控并有所限制 而其他的则为自发性借款 由中央掌控的借款渠道 ,8市场借贷 中央控制了市场借贷且由印度储备银行管理 通过这条渠道发 行的各邦的国债符合银行的法定流动性要求 因此他们由国库账户的  自动截 留 来支持 这些借款从来不会发生违约或重组的问题 从而投资者将这些借款 与内在的主权担保相挂钩 *8来自中央的借款 历史上 中央曾向各邦借款或转借款 而这些已随着金 融市场的发展和各邦自身借贷能力的提升而改变 自 *++3 年 3 月以后中央不再 提供转借款 ;8来自银行和金融机构的借款 中央设定了各邦从银行和金融机构借款的 上限额 但利率是由各邦和相关的借款者协商 最终利率取决于各邦的信用记录 和财政地位  28来自国外的借款 以前 中心转贷卢比较为困难 只得通过调整交换时双 方的见面次数或是延长到期日 随着最近贷款政策的变化 整个过程可以由债权 人通过中心直接向不同国家以统一的条款  货币 到期日和摊销方式等 发出贷 款  这些邦虽然承担着货币流通风险和再融资风险 但大多数不受其总债务投资 组合的交易成本所产生的风险评估的影响  见表 > ,8 ;8 ,  邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!(! 专栏 *)(  续  表5*) ()( 邦政府借款的方式和来源 中央 控制的账户 自动截留 贷方担保 来外 自 国的贷款 是 是 是 来中 自 央的贷款 是 是 市借 场 贷 是 是 是 来银 自 行与金机 融构的贷款 是 否 分 部 公金 积 否 否 否 国小 家 额储蓄金 基 否 否 否 或债 有 务 否 否 分 部 !!注 家  国小额储基 蓄金在这不 里适用 不被中央控制的借款渠道 ,8小额储蓄贷款和各邦公积金 这些贷款不需要得到中央的同意就可以使 用 中央之所以开展小额储蓄计划是为鼓励家庭储蓄从而保持社会的安定 在各 邦管辖范围内 这种借款的 0+L都是通过国家小额储蓄基金自动传送至各个邦 各邦现今为这些贷款而支付的利息率一直保持在固定的 183L  另外 这些借款 要在 *3 年内偿还 但有 3 年的宽限期 *8专用车辆担保贷款 各邦会以其专用车辆为担保物在市场上筹措资金 发 行担保贷款 有传闻表明 这些借款有时被用于为各邦的支出融资 流动性管理 来自印度储备银行的财政短期借款 这些项目是为了解决暂时的流动性不足 而设立  他们是以公式的方式设立 其规模取决于各邦的总支出状况 如果某个 邦的流动性差额高于其财政短期借款账户额 那这个邦就陷入透支状态 因此他 们将被征收惩罚性利率 并在十天内补偿其差额 否则该邦的账户将被冻结 若 单一国库账户中有多余的现金 那这笔资金将会被投资到 ,2 天的中介性国债中 为了保证透明性 一个邦在一个财政年度中使用这种账户的天数将在印度储 备银行的年度报告中公布 为了能使用这种短期的信用工具 各邦往往会谨慎地 管理其流动性不足以避免账户被关闭 并且他们也因避免拖欠款和支付违约的情 况而受益  P8印度储备银行通过与全国 *0 个邦分别签订协议来管理全国的借款 >8公积金是一种退休福利项目 雇员每月缴纳 ,*L 的工资 则他们在退休 或者 33 岁后便可领取这份基金 这些公积金在公共账户是属于没有保证金的负 债 但账户的结存邦政府能够查到  参考 J# D ' # ?6R / # # %Z& *++,   ("! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 图 ,阐 ;8 明了 *+ 世纪1+ 年 代至*, 世 纪 前 十 年 期 间 各 邦 债务的融资模式的 改变 情况 反 " 这映出 三个 阶段 ) 第一阶 段 # ,110 (,111 年 % 以中央中介性贷款 和转 借贷 款 减少为特 点* 第二 阶 段# ,111 (*+++ 年 % 表 现 出 国家小额储蓄基金 #.--I% 和 ,G 小额蓄 储 借贷 增长 * 第三阶 段 # *+++ 年 以 后 % 印 度政府开始转向基 于市 场的 融 模 资式" 料 资来 源 ) 印度备 储银行 注 标) .--IX国家小储 额蓄基 金 #参 见专栏 ,% " ;8 图 (!印 *) 度各邦债务的融资模式组成每年度的*月 考 虑第 到十 届 二金 融 委员 会 推 行 更 多 地自 主 性 借 贷 $ 并 有 意 终 止 中 央 作 为 金 中 融介 的色 角 以 $ 可说 款 借政 策 已 经 发 生 了改 变 $ 各 邦 有 更多 的 市 场 融 资 机 会" ,7 此 因$ 各借 邦款 由 自度 大 更$ 但 同 时 也 承 担了 更 多 的 债 务 管理 的 责 任 " 一 系 列 新 借 的款 政表 策明 印 度正 力 致于 遵 守 市 场 规 则$ 并 提 高 透 明 度和 增 强 市 场 参 与 者 的 任 信" 市上 场的 争 竞逐 加 步 强让 各 邦 能利 用 最 佳 的 市 场 环 境 $ 并 获 得 信 用 评 级 " 政 在策 的行 推过 程 中$ 有证据 表 明 各 邦 间 已经 存 在 些 许 差 异$ 即 有 一 些 邦 的 借 款 率 利相 对较 低 管 $ 尽总 来 体看 这 种 差 异 很 小 #见 表 ;8,% " 另 一面 方 国 $ 各间 的 证据 表 明 $ 中 央 政府 债 券 的 利 率 应该 与 债 务 水 平 和 各 邦 赤 的字 #财政性赤字% 指标相 挂钩" 比 如,0 $ -:@%E$=:@&!] '$ U#[$ 和 = 4' 6 5Sj )E 欧 用盟 成国 员的 例子证 明了这一 点 " 同时 $ 5=C C=$也 分 析 了 澳 大 利 亚 ! 加 拿 大 德 和国 国内 各邦 类 的似 的 事例 " D& ' =<#和 ? J%=<=$发 现 $ 那 些 执 行 更 为 严 格 的 反 字 赤的 财规 政则 并 拥有 邦内立法 权 的 邦$ 能 以 更 低 的 利 息 负 担 发 行 债 券 " 然 而 $ 度 印的 情况与这一直觉 性结论 有所 不同 " >'6=! \# )$ 和 (E6 # @C # $#$指 出 $ 传 统 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!(# ( !! *)表 "#(# "#(( 年度的借款利率加权平均 加权平均基本点 1 一般的邦2联合属地 特殊的邦 - , * ; ;+ 2+ D @= %R%: ? ?A / # %j?# & /' J # #j #6@# & $ 9# Z%? $) .## [5$R 9 # =@# [ # 5A# B) ?F BC # 5 ).#R% >@# ) ? # Z%? 2+ 3+ k=? #5 # P$R@? # D# ? 6 R=@ 9# # P R@A 6# 6C U) C#@# : 5D# ? 6 R=@ \ #CC% D# ? 6 R=@ D%$j # 6 < 4=&>=$[ #5 N& &? # # $R k#@C 6 ? ) D# ? 6 R=@ k#$# ? # &E# U#A ?#$# Y) ?6 6# 3+ G+ EE) -) C N& &? ## $R E@# 资 !! 料来源  J# @) E6 &?# ] ? #)'%6)6 6 6 %=B@="= 5#? )$["'Z' ? ?# &' ) W $' O $R)#(R & 标 注 8一  # 些 特 殊 的 邦 包 括 所 有 的 东 北 部 的 邦 以及 \#CC%和 k#6@C)? U C )#: @#5D? #R= 6@与N& &? ## $R E@# 邦 等 们  他 的 显 著 特点 是  资 源 基 础 匮乏 因为 其 地 理特 点 如 地貌 稀 疏 偏 远 闭塞 或因 为 其历史环 境 造成 资 融成 本上的 先 天 不足  但 是  这 些 邦的产 值只 占 全 国各 邦 生 产总 值 之和 的 3LGL <8以中央 为基 准  义 意 的 上赤 字 指 并 标不能 显 著 地 决定印度*++G *++7 年与 *+,+ *+,, 年的利 率  但 差 是 研  该 认 究为 由 于 该 期 时的特点 是 以 普遍 流行的 规 则 为 基 准 的财政 政  且 策 各邦 诺 承 遵 守财政 则 规 些  这为投资 者 带 来了 信心 因 此  尽 管 我们不 能 接 直 定 判财 政 责 法 任的影 响  但 也 不能由此 而 否 定它 的作用  邦 各借 来 贷 和 源方式 转 的 变 伴 也随着利 息 支 付 赤 字和 各 邦 债 务 的 问题 下 将 面 绍 介各 财 邦 政 赤字趋 势  债 组 务成结构 和 利 息负 担以及 各 邦 之 间 这 些关键 指 差 标 的 异细 节  各邦赤字 债务 利息负担的发展趋势和组成结构 对 印 度邦 各 赤字  债务和利息 负 担 债务 负 担 定义为利 息 偿付额 与 现金收入 的 比 率  的演变 过程 的 分析表明 在 *+ 世纪 1+ 年代至*, 世 纪前十年 共经历了 三 个 阶 段 见图 *  第 ;8 一阶段为 ,11+ 年之前  这一阶段 的 特点是 低 经常性账 户 收 入 账户 与低 财 赤 政字并存 并 伴 随适度 的 利息负担 *+ 世纪1+ 年代末至 *, 世纪 前 十年的 中期 是 第二阶段 这 一 阶段 反 映 出在所有 关 键赤字指 标上的显 著 恶 化  并债 且 务水 平 与利息负担 不 断 提 高 第 三阶段自 *+ 世纪前十 年的中后 期 开 始  这阶 一 段印 度 开 始了财政 整 顿 和改 革  并表现为 所 有关键财 政指标的 提 升  ($! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 资 !! 料来 源 ) J>O出 的 版各 邦 财政 计 统手册" 标 注) >Q X预 算 估算*/KD X国内产 生 总值 */I 政 K X财赤总 字值 D X利 *O 息偿付 *J 正 Q X修预 算 *JJ X税 收 收入 " 图 "!赤 *) 字和债务占./0之比以及利息偿付占税收收入份额 到 *+ 世纪 1+ 年代 中 期 $ 各 邦 的 金 融 状 况 相 对 稳 定 $ 具 体 表 现 为 平 均 低 于 /K D,L(;L的 低 流 动 负 债和 低 财 政 赤 字" 债 务水 平 保 持 在相 对 适度 的 水 平 $ 维 持 在 / K D的 *+L左 右 $ 同 时 利 息 负 担 率 徘徊 在 收 入 的 ,3L 左 右 " 而 转 折 点 出 现 在 ,110 年 至 ,111 年 间 $ 伴 随 着 现 金 账 户 的 显 著 恶 化 $ 以 及 由此 为 主要 推 动 力 所 造 成 的 各 邦 财 政 健 康 程度 的下 降 $ 包 括 在 行 政 服 务 以 及 利 息 支 付上 的 花费 不 断 增 加 " 下 一 个阶 段 $ 从 ,110 (,111 年 度 到 *++; (*++2 年 度 $ 财政 赤 字 占 /KD的 比 重 急 剧 上 升(((从 *80L上 升到 28*L* 收 入 赤 字 从 ,8,L 上 升 至 *83L$ 涨 幅 超 过 两 倍 " 结 果 $ 各 邦未 偿 付 债 务 占 /KD的 比 重 从 ,117 (,110 年 间 的 *,87L 上 升 至 *++; (*++2 年 间 的 峰 值 $ 达 到 ;*80L" 在 同 一 时 期 $ 利 息支 出 与 财 政 收 入 的 比 例 #还 款 负 担 % 从 ,781L 上 升 至 *GL$ 同 时 原 始 赤 字也 从 +81L 上 升 至 ,83L" 这 一时 期 $ 直 到 *++; 年 $ 也 同 样 表 现 出 随 着 利 率 逐 渐自 由 化 所 引 起 的 高 利 率 的 特 征* 这 个 时期 的 各 邦 市 场 的 平 均 借 款 利 率 超 过 ,+L" 伴 随 而 来 的 $ 是 平 均 *;8 2L的 利 息 负 担 $ 这 一数 字 显著 高于 可 容忍 债 务 水 平 # ,3L% # K@'5#E)# ! 9'@#$和 k#? # ,1 $$ *++2 % " 目 前 有大 量 *+ 世 纪 1+ 年 代 末 国 家 金 融 状 况 恶 化 成 因 的 财 政 文 献 资 料 " 被 认 为 导 致 金 融状 况 恶 化的 关 键 因 素 包 括 $ 工 资 调 整 的 影 响 * 无 法控 制 含 各 种 补 贴 在 内 的 浪 费 性支 出 * 难 以 筹 集 另 外 的 资 金 来源 * 以 及 竞 争 导致 税 收减 少" 9 ' @# $ 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!(% 指 # *+++ % 出 $ 各邦 财 政 状 况 恶 化 背 后 的重 要 原 因 是 不 断 增 长 的 债 务 服 务 支 出 以 及 政 府 支 出 的 回报 率 不 足 " P:@#?# # *++, % 和 A J #' # *++* % 将 这 一 时 期 收 入 #现 金 % 恶 化 归 咎于 第五 届 薪酬 支 付 委 员 会 建 议 的 实 施" *++*(*++; 年 *+ $ 当 注 意 力 被 吸 引 到 不 断增 长 的 财 政 和 收 入 赤 字 以 及 各 联 邦 较 高 的 债 务 水 平 时 $ 一 项 印 度 储 备 银 行 #J>% 对 O 于 各 邦预 算 的 研 究 指 出 $ 各 邦 财 政 状 况 恶 化 的 原 因 如 下 ) #,% 税 收 增 加 量 不足 * #*% 由 于 公 共 事业 部 门 损 失 $ 来 自 公 共 投 资 的 收 益 微 不 足 道 甚 至 出 现 亏 损* #; % 大 量 的 补贴 支 出 * #2% 因 偿 付 规 则 的 修 改 导 致 工 资 支 出 的 激 增 * #3% 更高 的 津 贴 补 助 支 出 " D?#6#R! / 'A#5和 D# ?E# 6@的 研 究 认 为 利 息 支 付 是 各 邦 财 政 状况 恶 化 的 重 要 原 因 " 直 到 *+ 世 纪0+ 年 代 中 期$ 政 府 借 款 的 利 息 率 都 享 受 高 额 的 补 贴 政 策 $ 这 表 明 了 金 融 压 制 的 程度 " 在 此 之 后 $ 政 府 债 券 的 利 率 开 始 逐 步 和 市 场 利 率 挂 钩 * *+ 世 纪 1+ 年 代 $ 银行 的 存 款 利 率 和 政 策 性利 率 纷 纷 提 高 $ 在 这 一 时 期 $ 平 均 利 率 上 升 $ 而 邦 政 府 发行 债 券 的 平 均 利 率 上 升 了 ,+L 以 上 " 与 此 同 时 $ 依 靠 市 场 借 贷 来 为 财 政 赤 字 融资 的 比 例 从 0+ 年 代 的 ,,L上 升 至 1+ 年 代 的 ,GL" 整 个 1+ 年 代 $ 各 邦 债 务 结 构和 成 本 的 显 著 变 化 导 致 了 偿 还 负 担 上 升 了 G+L" 利 率 在 *, 世 纪 前 十 年 的 中 期 开始 疲 软 $ 各 邦 从 而 利 用 低 利 率 制 定 了 债 务 互 换 计 划 #具 体 见 &债 务 重 组 和 体 制改 革 ' 部 分 %" 表 ;8*的 数 据仅 仅 反 映 了各 邦 直 接 的 显 性 债 务 $ 各 邦 为 支 持 当 地 的 企 业 而 提 供 的 担 保 形 成 了 或有 负 债 $ 而 这 些 或 有 负 债 更 加 剧 了 其 债 务 负 担 和 偿 还 压 力 " 1+ 年 代 的 中 期 至 晚 期$ 各 邦 为 支 持 本 地 公 营 企 业 而 发 行 的 担 保 贷 款 快 速 增 加 $ 而 那 些 企 业 仅 凭 借 自 己的 信 用 能 力 是 无法 筹 集 这 些 资 金 的" 尽 *, 管 最 新 的 数 据 表 明 $ 截 止 到 *++1 年 ;月 $ 印 度 各 邦 发 行的 担 保 贷 款 占 /K D比 重 从 *++0 年 的 ;8;L 下 降 至 *80L$ 但 这些 数据 并 没 有 包 括 那 些无 基 金 贮 备 的 津 贴 债 务 和 各 邦 公 共 事 业 部 门 的 损 失 " 第 十三 届 金 融 委 员 会 估 计 $ 到 *++7 (*++0 年 度 末 期 $ 大 约 , ,G+ 个 邦 的 公 共 事 业 部 门已 经 损 失 了 大 约 G 31*82亿 卢 布 #大 概 占 全 国 / KD的 ,8;L% $ 这 其 中 $ 来 自 国 家电 力 公 司 的 隐 性 负 债 尤 其 突 出 $ 因 为 他 们 的 亏 损 意 味 着 各 邦 要 去 承 担 庞 大 的 还 债义 务"对** $*; 于 不 同 的邦 来 说 $ 这 些 债 务 被 转 移 的 概 率 不 尽 相 同 $ 因 此 对 于 他 们的 财 政 影 响 也 不 能 同 等 看 待" 一 *2 般 来 说 $ 假 设 三 分 之 一 这 样 的 债 务 被 移 交 到 邦去 承 担 $ 图 ;8;给 出 了 这 种 &延 伸 性 ' 债 务 更宽 泛 的 概 念 $ 即 那 些 包 括 了 可 能 转移 的 无 偿 付 担 保 的 债 务 $ 同 时 该 图 也 为 各 邦 提 供 了 一 个 评 估 各 邦 财 政 风 险 的 方 式" 延 伸 性 债 务 的 计 算 方 法 是 直 接 债 务 加 上 各 邦 政 府 所 延 伸 的 或 有 债 务的 *3 三 分 之一 " 这 些 延 伸 性 债 务 加剧 了 各 邦 的 紧 张 局 面 " (&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 表*) " 主要银行一年期以上的定期存款利率 年份 平均利率 银行利率回 M 购利率M逆回购利率 ( " * 年 ;月 ,11, ,+ ,+ 年 ;月 ,11* ,*83 ,* 年 ;月 ,11; ,, ,* 年 ;月 ,112 ,+ ,* 年 ;月 ,113 ,, ,* 年 ;月 ,11G ,*83 ,* 年 ;月 ,117 ,* ,* 年 ;月 ,110 ,,8; ,+8 3 年 ;月 ,111 ,+8; 0 年 ;月 *+++ 183 0 年 ;月 *++, 18; 7 年 ;月 *++* 0 G8 3 年 ;月 *++; 38; 3 年 ;月 *++2 280 28 3 年 ;月 *++3 380 28 73 年 ;月 *++G G83 38 3 年 ;月 *++7 08; G 年 ;月 *++0 08; G 年 ;月 *++1 08; 3 年 ;月 *+,+ G80 3 年 ;月 *+,, 08G G8 73 料 !!资来 源) &J>O关于储 蓄 银行的存款利率规 制 )一篇探 讨 文章' $ *+,, 年2月*0 日 " 注 标 均 ) 平 利 率指 是 的 商 业银行活期存款利 率 的 中间值 第 " 在三 列 中 $ 所使用的 政 策 利 率是指那个时 期的关 相的 政策 利 率" 在*++; 年以前使用的是银 行 利率$ 因 那时普 遍 使 用这种利 率 " 在 以后的年份中$ 回购逆 和回 购的 利 率取 决于 在 当时系统中普遍的 流 动 性情况 " 料 资来 源 ) 印度储备行 银和作 的 者计算 * 担 保贷的 款最近 数据止 截到*++1 年 " 注 标) /K DX国内 生产总值" 图 *!延 *) 伸性债务占./0的份额 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!(' !! 在 第 二 个 阶 段 # ,110 (,111 年 度 至 *++; (*++2 年 度 % 各 邦 财 政 状 况 不 断 恶 化 的 同 时 $ 中 央 政 府 也 感 受 到 了 财 政压 力 " 在 这 一 时 期 联 合 中 心 邦 的 财 政 赤 字 从 ,117 (,110 年 度 / KD的 78 ;L上 升 到 18;L的 平 均 水 平 " 研 究 表 明 尽 管 印 度 已 经 有 了 财 政 赤 字 $ 但 它 仍 避 免 了 债 务 的急 速 上 升 $ 主 要 因 为 相 比 于 政 府 债 务 的 利 息 偿 付 $ 印 度 的 经 济 保 持 了 高 速 的 增 长" 米 兰 # *+,, % 运 用 债 务 力 度 强 弱 法分 析 了 印 度 公 众 债 务 轨 迹 的 分 解 方 式 " 他 认为 $ 与 债 务 利 息 的 偿 付 额 相 比 $ 正 是 由 于 印 度 高 速 的 经 济 增 长 才 帮 助 其 避 免 了 债 务 的 激 增 " 邦 政 府 财 政 也 面 临 相 似的 状 况 $ 较 低 的 债 务 利 率 和 税 收 的 高 速 上 涨 #第 十 三 届 金 融 委 员 会 $ 第 ,*G 页 % #来 自 他 们 自 己 的 税 收 和 来 自 中 央 的 税 收 分 享% 足 以 改 善 政 府 财 政 状 况 " 伴 随 着 超 越 &财 政 空 间 领 域 ' 的 改 革 $ *++2 (*++3 年 度 的 财 政 修 正 开 始 了 #世 界 银 行 $ *++2 年 ,, 月 %" 其 中 包括 一 些 消 费 方 面 的 改 革 $ 如 控 制 支 出! 限 制 招 聘 ! 抑 制 行 政 支 出 增 长 * 一 些 邦 还削 减 养 老 金 计 划 和 减 少 补 贴 #通 过 电 力 部 门 的 改 革 %$ 包 括 关 闭 和 私 有 化 事 业 单 位 " 在 收 入 方 面 $ 改 革 的 目 的 是 在 重 点 改 善 依 法 纳 税 的 同 时 $ 通 过 调 整 税 率 ! 扩 大 税 基 来 提 高 税 收 收 入 " 体 制 改 革 则 反 映 了 模 式 的 改 变 $ 即 采 用 了 国 家 级 中 期 财政 框 架 和 财 政 责 任 法 #豪 斯 ! 拉 希 里 和 斯 特 恩 $ *++; % " 关 于 对 纠 正 财 政 失 衡 和 部 门 改 进方 面 的 改 革 已 有 很 多 论 述 $ 包 括 通 过 改 善 商 业 环 境 来 促 进 经 济 增 长 #世 界 银 行 $ *++;< % " 我 们 将 在 下 一 节 讨 论 那 些 为 重 组 或 减 少 债 务 ! 利 息 负 担 $ 以 及 为 增 强国 家 信 誉 $ 确 保 债 务 可 持 续 性 而 专 门 进 行 的 改 革 " 自 从 *, 世 纪 前 十 年 中 期 实 行 改 革 以 来 $ 财 政 债 务 的 下 降 趋 势 已 经 得 到 扭 转 " 然 而 $ *++0 (*++1 年 全 球 金 融 危 机 又 带 来 了 新 的 挑 战 " 另 一 个 方 面 要 考 虑 的 是 $ 各 邦 的综 合 分 析 在 宏 观 上 掩 饰 了 各 邦 之 间 财 政 表 现 的 差 距 " 不 过 这 些 差 异 仍 然 存 在 $ 且 随 时 间 而 动 态 改 变 " 一 些 邦 扭 转 了 从 第 二 阶 段 到 第 三 阶 段 的 财 政 下 降 #如 k #? #$# # &E#和 Y ? )66#%$ 而 另 一 些 却 仍 持 续 恶 化 #如 4= 6&> = $[#5%" 通 过 对 各 邦 中 期 财 政 表 现 进 行 评 估 $ 揭 示 出 在 基 本 赤 字 方 面 $ 相 比 ,110 (,111 年 度 至 *++; (*++2 年 度 期 间 的 恶 化 #与 中 间 值 相 比 %$ > @# ) ?! "@#&&)6 [#?@! / %j#?# & !U #?A#$# !k #?$# &#E#! 9 #R@A #D ?R= # 6 @! Y ?)6 6#! D %$j<和 # N&# &? D?#R=6@这 些 非 特 殊 邦自 *G *++2 (*++3 年 度 #至 *++1 (*+,+ 年 度 % 以 来 其 财 政 表 现 已 经 有 所 改 善 #主 要 账 户 % " 而 *7 / '#$ \@# ?E@#$R$ k ? =#5 # $ 9 #@#?#6@#? &#$ N&# &? D?#R=6@$ #$R 4= 6& >= $[#5这 些 邦 即 使是 在 财 政 校 正 阶 段 #从 *++2 年 起 % 仍 持 续 高 赤 字 $ 见 图 ;8 2" ((! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 资 料来 源 使 用6 &## &软 件 根 据印度储备 银 行 的 数 据绘 制  标 注 每个 箱 线盒的 中 间那条 线代表中位数  3+ 分 位 盒 的 上面那 条代表73 分 位 底 部那条 代 表*3 分位  盒的 上面和 下 面 两 条 线 代表了相邻的 数 值  他们 都 在 其相邻四分 位数的 四 分位 差 的,83倍 以内 上面 那条 线 毗邻的 73 分位 下面那条线毗 邻 的 *3 分位  四 分位差表 示的是 位 73 分 数 减去 *3 分 位数 的 值  所 以 大  最 值 即上 面 条 那线的上界 值  等 于 73 分 位 值乘以 3倍 ,8 的 四 分 位差  而最 小 值 即下 面那 条 线的 下界值  等 于*3 分位乘 值以 3倍 ,8 的 四 分 位差  图 +!主 *) 要赤字占全邦生产总值.6/0 之比 和 预 期的 一 样  大 部 分 财 政 绩 效 表 现脆弱 的 国 家 也 被持 续 ;个 阶 段 的 高 负 债 和 还 款 负 担所 困 扰  从 图 ;83的 箱 线 图 可以看 出  在 这 ;阶 段期 间 许 多 邦 正 在 研 究 超 过 73 分位 的 债 务 和 利 息 负 担  一 个 典型的 例 子 就 是 4=6&>=$[ #5 即 使 是 在 当 前 时 期 它仍 有 高 额 债 务 平 均 23L 在*++3 *+,+ 年 和 很 高 的 利 息 负 担  ;18;L  见 图 ;8G  债 务 占全 邦 生 产 总 值 /-K D 比 率 和利息 负 担 支 出 占全 邦 税 收 收 入 的 比 率  能 为 分析 该 邦 债 务 的 脆 弱 性 提 供 一个有用 的 敏 感 性指 标 表 ;8 ;中 将 一 些 邦 集 中 于 一个 矩 阵 中  这 表 明 那 些 邦 面 临更严 重 的 脆 弱性 问 题 / %j? ## U & C )F #: @# 5 D# ?R=6 @ k=?# 5#D %$j#< J#j#6 & $和 @# 4=6&> $[ = #5的数 据表 明  这 些 邦 的 债 务 占 /-K D之 比超 过 了 ;+L且 面 临 很 高的利息 负 担  而 这些 邦的 邦 生 产 总 值 占 了 全 国 /K D的 ,*L 在 财 政 调 整 过 程 中 持续处 于 财 政困 境 的这 些 邦 给 印 度 提 出 了 一 个 挑 战 而 这 个 问 题 又 因 全 球 金 融 危机而 更 加 严 重 了 具 体 探 讨 见 全 球 金 融 危 机 的影 响 和 走 向  部 分  邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!() !! 料 资来 源  使用 & 6#& #软件 根 据印储 度备银 行的据 数绘制  注 标 /-K DX全邦 生 产 总值 图 ,!债 *) 务占全邦生产总值.6/0  的比率以及 利息负担的箱线图7 9 -8: !! 料 资来 作 源 者根印 据度备 储银的 行报计 告算而 来 图 %!利 *) 息负担在特定邦的比重 3 )*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 表*) * 各邦债务脆弱性矩阵 债务占全邦生产总值比率 !!!! 债务 利息支出!!!! 极高 高 中 低  大于,#3  *#3,#3  "#3*#3  小于"#3 极高 6 4=&>= # $[5  于 大 *3L 高 UC )#@# : 5D? # 6 R=@ / # %j?# &k=# ?5D # %$F 9# ? @##@& 6 # ?  ,3L*3L # j< J#j #6@# & $ 息 利支出 中 # \CC%# $R k#@C 6 ) ?P #D $R@? # ?R= 6@ >F k ) #$# ? # &  E# U#A ?#$# ."B 全 占邦税 ,+L,3L ? @#/'\ # ? @#E@# $R BC # 5 ).#R% K=@) 5 收 收入的 9#R@A # D# ? 6 R=@ 比率 Y? )6 6#N& &? # D# ? 6 R=@ N& &# ?# @# $: 5 低 P%$# ? :@# 5 D# ?R= 6@ 9=@# [ 5 #AB # ) ? # Z%? P6# 6C " & @@#) &6 [#@ ?  于 小 ,+L 9#$) Z%?  9)' V?C #  .## [5$R -) # C EE) !! 料 资来 作 源 者根印 据度备 储银的 行报计 告算而 来 为 了协 调 各 邦 不 同 的 财政 状况  第 十 三 届 金 融 委 员 会建 议 各邦 能基于其 过 去 的 财 政 状况 以 *++7 *++0 年度为 基 础  找 到 基 于 各 邦自 身 特 点的 调整方 法  并 制 定 不同 的 调 整 路 径  据 估计 要 达 到 邦 的 债 务与 国内 生 产总 值 比例为 *3L 的 总 目 标 各 邦 的 财 政 赤 字的 总和 应 该 保 持 在 /KD的 ;L 然 而 这 一 指标 不 能 反 映 各 邦的 具 体 状 况  比 如 拥有较 高 收 入 赤 字 的 邦  如 果财 政赤 字突然降 低 的 话  会 导致 在 资 本 支 出 方 面的 被迫 缩 水  因 此 为 了在 各 邦 的 不 同 要求和 必 须 采用 一 种 统一 的 方法 以 决定 各 个邦的目 标 间 找 到 平衡  第十 三 届 金 融 委 员会推 荐 了 一个 和 而 不同 的 方法  委员 会 建议在基 准 年 *++7*++0 年度 收入 有 盈余 或保 持 平 衡 的 邦 采 用一 个 路线 图 而 这个 路线图能 消 除 它 们 在*+,,*+,* 年 度 的 财 赤 政 字  以 及 ;L的 /-KD目 标 财政 赤 字 其他的在 基 准 年 拥 有更 高 财政 赤 字 的 邦则 遵循渐 进 的 方 法 来 避 免突 然 削 减资 本支 出 并且力争 到 *+,2*+,3 年 度在 消 除 财 政赤 字的同 时  能 在 *+,;*+,2 年度使 财政 赤字 降到;L *0 债务重组和体制改革 家 国金结 融构的 恶化发 引了利 在益相 关者 会 国议 政 员 策制定者  智囊 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!)! 团以 及 其 他 权 益 团 体 间 激 的 烈 磋 商 和讨论  其 内 容 是关乎 改革 模式的 选 择 改 革不 仅 在 于 扭 转 财 政 衰 退 降 和 低 债 务水平 还 在 于 把 国家财 政 置 于更可 持 续 的 前 进 之路  从 *, 世 纪 前 十 年 中期 开 始 多个领 域 改 革 同时在 印 度 展开 对 国 家 财 政 的整 顿 也 在 同 步 进 行  且 很 在 大 程 度上受 益 于 更 高 水平的 财 政 收入 第 十 三 届 金 融委 员 会  和 印 度 整 体 强 劲的 经 济增长趋 势  财 政 整合的 首要 目的是 要 使 收 入 账 户恢 复 平 衡  也 就 是 说 将 入 收 赤 字 降为零  改 革 包 括通过 支 出 和税收 的 改 革 来 实 现标 准 化 的 财 政 整 合  但  重 是 要 的是 印 度 已 经 在努力 制 定 一个基 于 规 则 的 体 制框 架  包 括 财 政 责 任 的 法 立  以 确保整 合 的 可 持 续性 从 中 央政府 转 借 为 主 转 向依 靠 市 场 的 融 资 机 制 种  这 以 规 则为基 准 的 系 统 是一个 良 好 的补充  能 更 好 地 满足 各 邦 的 融 资 需 求  但  印 是 度 已经意 识 到  即 使在降 低 了 基本赤 字 之 后  政 府依 然 存 在 还 本 付 息 的 压 并 力 继 续 保持很 高 的 债 务 水平 这 是 因为在 *++; *++2 年度 各 邦 的 借 款 中  有 将 近0+L是 以高成 本  非 市 场化的 利率 借贷 而 来  研 究 表 明  财 政 整 顿 了 除 包 括 某些重 要 手 段  例如控 制 当 前费用 的 快 速 增 长 和实 施 财 税 结 构 改 革  还 该 应 包 括 减少利 息 费 用 来 降低还 款 压 力这一 项 目  第 十 二届 金 融 委 员 会 也 认 为 高 利 的 息 支 付是人 们 偿 还 政 府债务 的 主 要困难  减 少 利 息 支付 有 助 于 保 持 债 务 的 持 性 续  对 于保持 债 务 可 持 续发展 所 广 泛采取 的 方 法  第 十二 届 金 融 委 员 会 认 为 债 减 务 免 是 保持收 入 平 衡 的 先决条 件 而且 国 际 经 验 表 明鉴 于 邦 政 府 较 高 的 债 务 水平  我 们很难 坚 持 各 邦财政 责 任 法规定 的 财 政 目 标 (%和 ) 4= << *+,,   为了 达 到 这 一财政 目 标  政府既 需 要 减少债 务 量  又 需 要降 低 借 款 费 用 *1  然 而  单 一 的 债 务 核  减 销 免 或重组 不 能 保 证 政府财 政 的 稳定性  政 策 制 定 者们 意 识 到 应 该 限 制 贷 款 利 及 息 的 豁免来 避 免 道 德 风险 并 且 鼓励大 家 遵 守 债 务 偿还 的 规 则  债 务 重 组 于 是与 各 邦 的改革 方 案 结 合起来  以 增加收 入  控 制 支 出 并 且 调 整 支 出 的 用 途 保 以 持 经 济增长 第 十 二 届金 融 委 员会 这 一 节 主 要 讲述 债 务 改 革 重 组 项 目 以 其 及 与 激 励各邦 进 行 机 构 机制改 革 的 关系 债务减免和财政责任立法 减 债 免 的 务 式 形 有 多 很 包括免除 还 款 和 应付利息 改变还款 条款 降 低利 和 率贷 合 款  在 并 *+ 世纪八九 十年代 金融委员会连续 几年无条 件给各 邦 政府 免 减债 务 管  尽 这 种 减 免只是周期性的  而且减免数量 不够显著 见表;82 ;+ 此 因 府  政 是 还 偿 要 付 部 大分 的债务 第 十 届 和第十一届 金融委员 会开始 将 债务 免 减与 政 财 现 表 挂 钩 然 而 还没到第 ;, 十二 届金融委员 会召开 债务减 免 就已 明 经确 入 纳 法 立 改 革 十  第二 届金融委 员 会 历 史性的建议 债务减免 只是针 对 那些 立 建了 政 财 任 责 法 和 纳 财 入政 整顿机制 的  这 邦 为达到财 政目标并 且改善 当 前收 )"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 平 入衡#到*++0 (*++1 年 将赤降 字为零 % 起 到了程 里碑意 义的用 作" 表 + *) 债务减免来自财政委员会 财政委员会 报 告 年 份 卢比 (# 亿  ./0 卢比 (# 亿 ./0  3 第届 六 ,172 *+ GG7 13 *8 第届 七 ,171 ** , +*3 ,, *8 第届 八 ,102 *; * **; +; ,8 第届 九 ,101 ,+ 2 ;37 ** +8 第届 十 ,113 3 ,+ G7* +3 +8 第一 十届 *+++ ;2 *+ +3+ ,7 +8 第二 十届 *++3 3;3 ;, 212 7+ ,8 !!资料源 来) 9:"#? &=$ *++, * 金 融 委员会 第十三次报 告 *++1 " 为 了 实 施 第 十 二 届 金 融委 员 会的 建 议 $ *++3 (*++G 年 度 开始 实 施 债 务 合 并 和 救 济 措 施 $ 通 过 一 系 列 方 式来 减 免债 务 $ 包 括 债 务 合 并 $ *+ 年期 还款 期 限 调 整 $ 和 把 利 率 降 低 到 78 3L" 在 执 行 财政 责 任 法 以 后 $ 所 有 的 邦 都能 成 功 减 免 债 务 " 因 为 利 息 支 付 降 低 而 减 少 的债 务 有 , 07+ 亿 卢 比 $ 因 为 还 款 额降 低 而 减 少 的 债 务 有 * ,,+ 亿 卢比 $ 从 *++3 (*++G 年度 到 *++1 (*+,+ 年 度 $ 债 务 减 少 量共 计 达 到 ; 10+ 亿 卢 比 # 01 亿 美 元% " 另 ;* 外$本 应 *++3 (*+,+ 年 间 到 期 还 款 的 中 央 贷 款 被 提 前 到 了 *++2 年 ;月 ;, 日 #在 债务 合 并 和 还 款 期 限 调 整 之 后%$ 不 过 由 于 收 入 赤 字 的 减 少 $ 这 部 分 还 款 可以 被免 除 " 债 务 减 免 也 要 控 制 在 保 证 财 政 赤 字 与 *++2 (*++3 年 度 持 平 的 水 平" 在 这些 条 款 下 $ 如 果收 入 赤 字 在 *++0 (*++1 年 度 降 低 至 零 $ 所 有 *++3 (*+,+ 年 的 还款 将 都 可 以 被 免除 " 为 了 继 续 支 持 政 府 的 紧急 财 政整 顿 $ 第 十 三 届 金融 委 员 会提 出 了 一 个 分 化 的 财 政 调 整 路 线 图 #我 们 在 前 面 章 节 描 述 过 %$ 它 基 于 各 邦 过 去 的 财 政表 现 #以 *++7 (*++0 年 度 为 基 年 % 而 对 各 邦分 别 采 取 特 定 的 方 法 " 这 一 调 整 的关 键 就 是 要 求 各 邦 消 除 收 入 赤 字 #出现 在 资 产 负 债 表 上 的 赤 字 %$ 但 是 到 *+,2 (*+,3 年 度 各 邦 可 以 有 占 /-K D;L 的 财政 赤字 $ 并 在 同 年 将 债 务 目 标 降到 /K D的 *28;L #从 *++0 (*++1 年 度 的 *7L% " 这一 财 政 减 免 的 规 定也 与 第 十二 届 金 融 委 员 会 提 出 的 规 定 类 似 * 如 果 印 度 各邦 制 定并 修 改 财 政 责 任法 $ 那 么 该 邦 政 府在 *++1 ( *+,+ 年 度 未 偿 还 的 中 央 政 府 贷 款 就 可 以 被 免 除 " 更 重 要 的 是 $ 全 国 社保 基 金 理 事 会 的 借 款 利 率 # *++G (*++7 年 间立 约 % 也 从 18 3L降 低 到 1L" 中 央 在 *++; 年 制 订 了财 政 责 任 法 和 预 算 管 理 法 $ 这 两 项 法 规 只 对国 家 政 府 适 用 " 一 些 邦 也 在 中 央 颁 布法 令 之前 制 定 了 他 们 的财 政 责 任 法 #例 如 k#?$## & E# 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!)# 和D%$j<$ 在 # *++* 年%$ 而 且 从 *++; 年 起 有 很 多 邦 将 国 家 法 律 和 财 政责任 法 一 同 行 执 " 第 十 二 届 金 融 委 员 会 随 后 要 求 各 邦 颁 布 财 政 责 任 法 以 享 受 债 务减少 带 来 的 处 好 $ 包 括 收 入 赤 字 #总 收 入 减 去 当 期 花 费 % 的 消 除 $ 以 及 财 政 赤 字在 *++1 年 少 减 到 /-K D的 ;L " 从 ;; 那 时 开 始 $ 所 有 *0 个 邦 都 通 过 了 财 政 责 任法$ 其 中 大 数 多 财 政 责 任 法 都 要 求 政 府 制 定 中 期 财 政 计 划 以 及 年 度 预 算 $ 这 一 计划要 包 括 针 主 对 要 财 政 指 标 的 多 年 滚 动 目 标 $ 并 上 报 国 家 立 法 机 构 " 一 些 邦 通 过的财 政 责 任 也 法 对 担 保 方 面 做 了 限 制 $ 其 他 的 则 要 求 政 府 披 露 或 有 负 债 以 及 其 他借款 " 大 多 财 数 政 责 任 法 要 求 披露 明 显 的 会 计 政 策 变 动 " 印 度 各 邦 在 财 政 和 收 入 赤 字 上 的 财 政 目 标 非 常 相 似 " 一 些 邦 也 对财政 目 标 有 补 了 充 立 法 $ 例 如 k=# ?5#" =)5 )$的 政 府 担 保 法 # *++; % $ 它 与 本 邦 的财政 责 任 法 年 同 颁 布 " 根 据 担 保法 $ 任 何 财 政 年 度 的 担 保 余 额 不 能 超过 , 2++ 亿卢比$ 政 ;2 担 府 保 不 会 交 由 私 人 团 体 负 责 $ 同 时 担 保 赎 回 基 金 需 要 建 立 起 来 " 还有一 些 其 他 措 举 $ 包 括 #,% 建 立 综 合 偿 债 基 金 # ,111 % 来 缓 冲 政 府 对 市 场 贷 款的偿 还 # *+ 邦 个 已 经 建 立 了 这 项基 金 % * #*% 建 立 担 保 赎 回 基 金 # *++, % 来 缓 冲由政 府 向 事 单 业 位 提 供 担 保 的 或有 负 债 * #;% 建 立 针 对 现金 及 债 务 管理 热 点 问题的 技 术 委 会 员 和 工 作 组 " ;3 债券互换和证券化 走向市场化融资 债 & 券互换 方 案 ' # *++; (*++2 年 % 的 目 的 是为了 降 低 现 有 利 息 负 担 并且 放 市 宽 场 准入 条件 $ 这 一 方 案 的 引 入 推 动 了 财 政 整 顿 的发 展 " 中 央 的 贷 款 额 达到 了 万 一 亿 卢比 # *;+ 亿 美 元% $ 其 ;G 原 利 率 超 过 了 ,;L$ 通 过 债 券 互 换 $ 这 部分 贷 被 款 低 利率 的市 场 贷 款 和 小 额 储 蓄 取 代 $ 但 是 未 偿 还贷 款 额 维 持 不 变 " 当 时市 场 件 条 良 好$ 市场 利 率 低至 783L # 印 度 储 备 银 行 国 家财 政 研 究 *++2 (*++3 年 度$ 第*2 页%$ 这 为 各 邦 节省 了 ; ,++ 亿 卢 比 的 利 息 费用 # 7, 亿 美 元% $ 并;7 且 带来 每 年+873L的 财政 收 入 增 加 #第 十 二 届 金 融 委 员 会 %" 第十 二 届 金 融 委 员 会 再 次重 申 政 将 府 债务 市场 化 以 减 免 政 府 债 务 $ 并 且 同 时 指 出$ 就未 来 贷 款 政 策 而 言 $ 中央 政 不 府 能 只充 当中 间 人 $ 任 凭 各 邦 直 接 切 入 市 场 " #第 二 十 届 金 融 委 员 会 $ *;G% 如 果电 力公 司 发 电 成 本 高 于 所 收 电 费 $ 这 种 损 失会 带 来 一 定 的 财 政 风 险$ 政 颁 府 布 &电 力 债 券 ' 来 将 这 种 风 险 证 券 化 " 这 一 成本 收 入 差 额 导 致 了 巨 额损 失 及 以 欠 款积 累" 随 着 证券 化 的 出 现 $ ,3 年 免 税 的 &电 力 债 券 ' 保 ;0 证 各 邦 偿清 了 欠 拖 欠 款和 占 / KD,8 3L的 应 计 利 息 " 由 于 道 德 风 险的 存 在 $ 这 种 方 式 显 然是 一 一 种 次 性的 解决 措 施 $ 需 要 通 过 改 革 的 不 断 完 善 来 保证 这 一 措 施 的 持 续 有 效" 参 的 与 邦 能否 获取 资 金 取 决 于 他 们 改 革 的 成 效 的 和 在 减少 商 业 损 失 方 面 的 提 升" 尽 政 管 府 债务 在 *++; (*++2 年 度 $ 也 就 是 债 券 发 行 期间 增 加 了 **80L$ 但 是许 多 )$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 邦已 经 预 付 了 欠 款$ 只 有, 22*8;亿卢 比 # ;*8;亿 美 元% 在 *+,, 年 ;月 底仍 未 ;1 还 偿 " 除 了 以 上 与 构 机 改 和 革 走 向 市场 化 相 关 联 的 债 务 重 组 计 划 之 外 $ 印度 储备 银 的 行 工 作 也 很 重 " 首 要 $ 作 先 为 银行 监 管 机 构 $ 印 度 储 备 银 行 在 法 律 上要 求银 行 有 持 政 府 债 务 增 " 这 强 市 了 场 对 政府 债 券 的 接 受 度 " 其 次 $ 印 度 储 备 银行 加强 了 府 政 透 支 额 度 的 管 理 府 " 政 过 去 正是 靠 这一 透 支 额 度 来 为 短 期 结 构 性赤 字融 资 " 支 透 额 度 和 使 用 条 件 都 由 是 特 定 的公 式 算 计 和 限 定 的 " 此 外 $ 各 邦 使 用透 支额 度 后 之 要 向 市 场 披 露 " 例 $ 不 如 同 邦的 市 场 信 息 都 会 被 记 录 下 来 $ 包 括 状况 良好 邦 长 和 期 处 于 财 政 赤字 邦 的对 比 #表 ;83显示 $ D%$j# = # $[5 在*+,+ (*+,, 年度 依 赖这一 透 支 弥 来 补 暂时 资 金 缺 口 %" 这 些 信 息 会 影响 市场 的 感 敏 度 $ 并 且 降 低 信 用 级 评 " 表*) , 各邦透支额度和现金借贷能力以天数衡量 印度 特定;<= 普通;<= 透支额度 "##$ "#(# "#(# "#(( "##$ "#(# "#(# "#(( "##$ "#(# "#(# "#(( ( " * + , % & P #D $R@? # ? 6 R=@ , ; ( ( ( ( U#A ?#$# 7 ,+ 3 ,+ ( 0 k=# ?5# ,0 ( * ( ( ( 9# #D R@A # ?R= 6@ ,, ( ,, ( ( ( 9# ? @##@& 6 ? # ( ( ( ( ( ( k#$# ? # &E# ( ( ( ( ( ( .## [5# $R G1 ( 23 ( ,; ( D # %$j< ,;+ ,;; ,*0 ,;* *1 ,; J## j6@# & $ ( ( ( ( ( ( N& &? # D# ?R= 6@ 0 2 0 2 ( ( 6 4=&>= # $[5 13 ,13 ,3 ,,; 0 G* UC )#@# : 5D? # 6 R=@ ( ( ( ( ( ( 9# Z%? $) ( ( ( ( ( ( 9)' V?# C *1 *3 ,3 ,3 ( ( /'# ( ( , ( ( ( N& &? ##E@# $R G1 ;3 *G ,* 1 ,+ 9=@# [ # 5A# ( , ( ( ( ( @# \ E@# ? $R ( ( ( ( ( ( 资 !!料 来源 度 ) 印 备 储银行 度 $ , *+,+ (*+,, 年 年报-" 注) 49PX 财政短期款 借 " 普 通 49 P是 基于 定 一公 的 式 定 $特 49P是 在普通49 外 P之获得 的$ 但 需 是要抵 押" ( X没有权利透支 和 管 理 庞 大 现金" 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!)% 财 政 责 任 立 法  债 务 互 换  证 券 化 以及 走 向 市 场 化 运 作 是 为了 支 持 邦 级 财 政 改 革  来 扭 转 从 *+ 世 纪 1+ 年 代 末 到 *, 世纪 初 的 国 家 财 政 状 况结 构 性 下 滑 趋 势  我 们 很 难 对 这 些 改 革 的 直 接 影 响 进 行 准确 评 估  在 这 种 背 景下  ( %和 ) 4= <<  *++,  的 研 究 表 明  因 为 影响 政 府 财 政赤 字和 债 务 的 借 贷 关系 的 渠 道 有 很 多  所 以 很 难 准 确 分 离 和 估 计 财 政 责 任 法 单 独的 影 响  然 而  财 政 责任 法 一 定 程 度 上 是 为 了 改 善 政 府 财 政 状 况 和 避 免 负 债 过 多而 设 立 的  所 以 我 们 有必 要 确 认 财 政 责 任 法 是 否 与 财 政 状 况 的 改 善 有 关 2+  ( )%和 4=<<  *+,,  在 一 些 国 家 地 方政 府 包 括 印 度 在 内 通 过 财 政 责 任 法 前 后  分 别 选 取 了 公 共 债 务 增 长 的 数 据作 为 研 究 对 象  由 于 不同 地 方 政 府 通 过 财 政 责 任 法 的 时 间 不 同  我 们 有 必 要 将 财政 状 况 改 善 或 者 恶 化 的衡 量 标 准 化  数 据 显 示  在 印 度  *G 个 邦 中 有 *2 个 邦的 / -KD债 务 增 长 率 在 财政 责任 法 通 过 以 后 有 所 降 低  这 *2 个 邦 中 有 *, 个 已 经 扭转 了 在 财 政 责 任 法 前的 /-KD债 务 额 增 长 的 趋 势  印 度 债 务 积 累 的 动 态 J#$[#?# j#$和 -?)] #6# &] # *++0  研 究指 出  当 累 计 基 本 财 政 赤 字 和 累 计 加 权 利 率 超 额 增 长 达 到平 衡 时  就 会 产 生 债 务的 积 累  对 中 央 政 府 债 务 与 / KD比 例 之 间 变 化 的 分解 研 究中 发现  累 计 基 本 财政 赤字 很 大 程 度 上 被 利 率 的 超 额 增 长 所 抵 消  然 而 这 种 缓 和 并 非 偶 然 发 生 ,117 *++; 年  相 对 于 /K D而 言 的 债 务 激 增 就 是 两种 因 素共 同作 用 的 结 果  而这 两种 因 素 正 是 基 本 财 政 赤 字 的 积 累 和 超 过 正 常 增 长 率 的有 效 利 率  9 )5$在 # *+,, 年 的 研 究 显 示  尽 管 存在 连 续 几 年 的 基 本 财 政赤 字  相 比 政 府 需 要 偿 还 的 债 务 利 息 率  经 济 的 强 劲 增 长仍 然 帮 助 印 度 避 免 了债 务 的 大 量 增 加  各 邦 的 总 体 表 现 也 证 实 了 这 点  图 ;87也 说 明 了 各 邦 在 财 政 整 顿阶 段 依 然 维 持 高 / K D增 长 率 和 低 政 府 债 务 利 息 率  这 也 只是 财政 整 顿 的 部 分 结 果  财 政 整 顿 本 身 使 得 政 府 增 加 储 蓄 减 少 债 务  但 是 这 种 总体 走 势 却 掩 盖 了 各 邦不 同 的 财 政 表 现  因 为 这 些 表 现 在 此 期 间 相 互 交 织 难 以 区 分 最 终 导 致 一 些 邦 在 全球 金 融 危 机 的 形 势 下 出 现 更 多 的 问 题  全球金融危机的影响与前景展望 尽 全 管球融 金危机 对 家 国 政 财 直 的接 影 响有减 所轻 但是有些负 面效应仍在 续 持 央  中转支 移付的 减 使 少 邦 得 府 政面 更 临多资 的金方 面的挑战 同时被各邦 成 低本 苏 复计进 划一加 步  这 剧 些 面 负效 应 将给十 第三届 金融委员会 提出的路线 的 图完 带 成来多 更困 接 难 下  可 来 持续 发 展的政 财政策 要求各邦通 过各种方式 改 的革 保 来持还 偿能 包 力 括 高 提 收 税 收 取商税 品和服 税 务以及修 关 改税等 )&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 料 资来 源 文 ) 本作 者通 过印储 度备银行的 基础数 据 进行计算 到 得" 释 注) >QX 估算$ /KDX国民生产 总值$ JQX已修订估 算" 图*) &!./0增长率与政府债务利息率走势差异 我 们 在 对 金 融 危 机 给 中 央 造 成影 响 的 估 测 中 发 现 $ 最 直 接 的 影 响 是 相对 &柔 和 ' 的 #米 兰 2, $ *+,, * J >O$ *+,,#%" 尽 管 经 济发 展 中 伴 随 着 衰 退 $ 但是 经 济 复 苏 还 是 很 迅 速 很 显 著 的 #J =RRA$ *+,, % " 更 关键 的 是 $ 经 济 增 长 的速 度 在 *++1 (*+,+ 年 间 保 持 在 7L以 上 $ *+,+ (*+,, 年 超 过 了 0L$ 这 种 经 济 高速 增 长 的 态 势 加 上 反 周 期 财 政 和 货 币 政 策的 实 行 $ 减 小 了 金 融 危机 带 来 的 冲 击 # ,世 界 银 行 经 济 更 新 - $ *+,, 年 1月 %" 相 对 较 低 的 外 债 负担 $ 高 的 外 汇 储 备 以 及选 择 性 资 本 控 制 有 助 于 减 少 外 部 冲击 带 来 的影 响 " 然 而 $ 由 于 政 府 总 赤 字 和 公 债 水平 依 然 处 在 高 位 $ 忧 虑 还 是 存 在 的" 我 2* 们 通 常 认 为 $ 过 高 的 赤 字 和 债 务 规 模会 缩小政 府 的 财 政 调 整 空 间 $ 降 低 政 府 的借 债 能 力$ 削 弱 其 应 对 金 融 危 机 和 极 端 事 件 的 能力 " 在 经 济 增 长 方 面 $ 我 们 预 期 到 未 来 两 年 的 经 济 增 长 会 放 缓 #世 界 银 行 *+,, % 因 2; 为 不 确 定 性造 成 投 资 减 少 $ 为 遏 制 通 货 膨 胀 政 府 采 取 了紧 缩 的宏 观 经 济 政 策 $ 以 及 *+,+ (*+,, 年 度 农 业反 弹 带 来 的 基数 效 应 " 经 济 合作 与 发展 组 织 的 核 心 国 家 经 济 增 长 缓 慢$ 这 意 味 着 国 内 驱 动 力 量 需 要 不 断 加 强以 促 进经 济 发 展 " 此 外 $ *+,, (*+,* 年 度 我 们 要 齐 心 协 力 来 避 免 中 央 财 政 状 况的 恶 化$ 特 别 是 在 商 品 和 燃 料 价 格 持 续 走 高 的 情况 下 " 然 而 $ 我 们 需 要采 取 一 定 措 施 来保 持 财 政 政 策 的 可 持 续 性 $ 这 些 措 施 即 便不 能 降 低 收 入 增 加 所 带来 的 费 用 $ 也 起码 要 做 到 控 制 这 些 费 用 的 数 额 " 我 们 将 视 角 放 到 各 邦 $ 金 融 危 机 造 成 了 工 资 上 涨 以及 *++1 (*+,+ 年度 财 政 状 况 的 恶 化 " 在 税 收 方 面 $ *++0 (*++1 年 度 和 *++1 (*+,+ 年 度 地方 税 收收 入 下 降 $ 反 映 了 中 央 税 转 移 给 地 方 的 份额 下 降 $ 这 是 经 济 下 滑所 造 成 的 " 伴 随着 经 济 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!)' 危 机 同 时 发 生 的 还 有 农 业 的 减 产  这 也 在 一 定 程 度 上 解 释 了 一 些 邦 税 收收 入 减 少 的 原 因  财 政 支 出 增 加 的 主 要 原 因 是 对 拖 欠 工 资 及 支 付 款 项 的 调 整  这正 好 与 危 机 同 年 发 生  在 ,7 个 非 特 殊邦 中  目 前 有 ,, 个 存 在 收 支 赤 字  而 除 了\@#E@# ? $R 和 k=?#5#外  其 他 邦 的 整 体财 政 赤 字 仍 在 不 断 扩 大 然 而  金 融 危 机 对 政 府 债 务 管 理 的 影 响 是 微 不 足 道 的  这 在 一 定 程度 上 反 映 了 政 府 借 贷 制 度 的 优 势  这 些 制 度 包 括 禁 止 国 际 贷 款  有 限 的 资 金 救 助以 及 财 政 责 任 法 的 制 定  *++0 *++1 年 度和 *++1 *+,+ 年 度 期 间  各 邦 采 取 反周 期 措 施 以 减 轻 危 机 对 国 民 经 济 活 动的 影 响  这 些 措 施 包 括 放 松 财 政 赤 字 水 平至 /K D的 ;83L  财 政 责 任 法 规 定 ;L  除 此 之 外  中 央 允 许 各 邦 扩 大 市 场 借 款份 额 来 应 对 外 部 因 素 对 财 政 状 况 造 成 的 前 所 未 有 的 冲 击  各 邦 随 即 增 加 市 场 借款 *++7  *++0 年 度 增 加 *;L *++0 *++1 年 度 增 加 ;28GL *++1 *+,+ 年 度 增 加 *08GL 有 趣 的 是  上 述 规 定 的 一 个 积 极 影 响 就 是 改 进 了 各 邦 的 利 息模式  这 也 使 得 *++1 *+,+ 年 度 高 成 本市 场 贷 款 的 份 额 利 率超 过 ,+L 进 一 步下 降  然 而  需 要 强 调 的 是  宏 观 经 济 的 稳 定 和 反 周 期 政 策 的 实 行 是 中 央政 府 的 首 要 责 任  而 不 是 地 方 政 府  因 此  第 十 三 届 金 融 委 员 会 建 议  在 类 似 冲击 事 件 发 生 的 情 况 下  与 其 提 高 各 邦 的 借 款 限 额  不 如 由 中 央 承 担 额 外 资 金 变 动的 全 部 责 任  然 后 通 过 加 大 授 权 的 力度 将 其 分 派 给 各 邦  这 种 基 于 一 定 公 式的  授 权 在 财 政 能 力 和 财 政 需 求 方 面 都 可 以 满 足 各 邦 的 不 同 需 求22  那 段 时 间 许 多 邦 财 政 状 况 的 恶 化 都 是 临 时 的  出 现 这 种 情 况 的 原 因是 金 融 危 机 和 拖 欠 工 资 的 调 整 使 得 中央 税 收 分 配 出 现 问 题 J =RRA *+,,   尽管 *++1  *+,+ 年 度 财政 赤 字 状 况 恶 化 达 到 了 /K D的 ;8 ;L 然 而 正 如 印 度 储备 银 行 提 出 的 国 家 财 政 总 预 算 研 究 中指 出 的 那 样  *+,+ *+,, 年 度 情 况 有 所 好转  印 度 储 备 银 行 同 时 也 指 出 邦 级 财 政 规 定 可 能 是 帮 助 市 场 平 稳 发 展 的 根 源  这也 用 事 实 证 明 了 在 经 历 了 全 球 金 融 危机 初 期 带 来 的 各 种 压 力 之后  大 多 数 邦 通过 *+,+  *+,, 年 度 的低 赤 字 率 政 策 重新 进行 财 政 整 顿  总 之  尽 管 全 球 金 融 危 机 对 国 家 财 政 的 直 接 影 响 略 微 有 所 减 轻  它的 长 期 影 响 仍 在 持 续  鉴 于 中 央 赤 字 并 没 有 表 现 出 减 少 的 迹 象  所 以 随 着 中 央 转移 支 付 影 响 的 减 少  地 方 政 府 开 始 面临 许 多 挑 战  *+,+ *+,, 年 度 中 央 政 府 对地 方 政 府 的 转 移 支 付 下 降 了 /K D的 +82个 百 分 点 J> O  *+,,# 政 府 财 政 的 可持 续 性 需 要 通 过 迅 速 实 施 商 品 及 服 务 税 以 提 高 各 邦 独 立 的 税 收 收 入 来 实 现  商 品和 服 务 税 的 征 收 可 以 改 善 财 政 的 纵 向 失 衡  这 样 各 邦 就 可以 对 增 长 最 快  占 /KD超 过 G3L的 服 务 业 征 税  从 而 带 动 印 度 /KD增 长 +8 1L,8 7L  第 十 三 届金 融 委 员 会  各 邦 也 需 要 检 查 他 们 的 定 价 政 策  特 别 是 在 电 力 和 灌 溉 领 域  在 公司 没 有 停 )(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 的 业 况 情下 要 保 确 减 少 成本和收 入之间的差距 据统 计  即使情况 较好 的 邦 价 电 需 也要以 每 年7L的 增长速度 来弥补成本与收入 之间 的 差距 而对 于那 些 情 较 况 的 差邦则 需 要近 ,1L 的增速 第十三届金融委 员会  如果 不纠 正上 述 问  第 题 十三届 金 融 委 员 会 线路图的 实现将变得十分困 难 一 另个关 键 题 问 是  尽管各邦 在总账上设立财政 专户  然而金 融危 机的 影 响 要 需 对 针或有 债 务 单 独 进 行评估 这不仅包括担保 安慰 函 和国有 企业 债务  也 括 包 于 由国家 事 业单位 和 退休金 存在的漏洞所带 来的隐 性 或有债 务增 长 特 别 是 果  如资金 周 紧 转 张 的 状况影响 了国有企业和事业 单位 的 健康发 展 财政 风 险 能 可 及 波各邦 管  尽 这 些 危机更多 的来自于或有负债 带来 的 财政风 险 我们 仍 然 要 需 记 铭经验 及 训 教  结!!论 尽 管 国 家 面 临 着财政 压 力 但是由 于 各 种 因 素 的 影 响  系 统性的 破 产 和违约 没 并 有 发 生  在 *+ 世 纪 代 1+ 年 期 末和 新 世 纪 初 期  印 度 经 济 的显著 增 长 在缓和 务 债 利 息 负 担 以 及 遏止债 务 大量 增加上 发 挥 了 重 要 作 用  在 财 政整顿 和 制 度改革 的 上 努 力 使 得 国 家 向着财 政 修复 的方向 前 进  另 外  对 借 款 的 限制和 宪 法 安排使 财 得 政 整 顿 以 适 当 的方式 进 行 此 外  降 低 债 务利息 负 担对 于国家 的 可 持 续 发 展 起 着 重 要 作用 债 务 减免和 改 对 革 的 激 励 很 大 程度上 帮 助政 府避免 道 德 风 险 问 题  然 而  尽管我 们 更 注重直 债 接 务  但 是 也 不 能忽视 或 有债 务对国 家 财 政 的 威 胁  除 非 它 能被充 分 监 管和控  更 制 重 要 的 是  整体性 研 究掩 盖了邦 与 邦 之 间 的 不 同 和 各 自 的弱点  而 这些弱 需 点 要 有 针 对 性 的 改革和 整 顿来 解决 而 不 是 寻 求 一 个 一 概 而 的 论方 法  在 贷 款 政 策 和 借款模 式 上的 改变提 高 了 地 方 政 府 财 政 的 灵 活性 但 随 着市场 律 规 的 重 要 性 越 来 越强 政 府的 责任也 变 得 更 大  要 想 从 市 场 更方便 地 获 取资金 要 需 更 活 跃 的 债 务 管理和 策 略上 的进步  需 要 使 用 稳 健 性 分 析 来确定 债 务 投资组 的 合 成 本 风 险  为 了应对 未 来的 挑战 我 们 需 要 在 地 方 政 府 层 面加强 债 务 管理能 的 力 制 度 化  以 及 采取更 灵 活的 风险管 理 方 法  虽 然 全 球 金 融 危机对 印 度各 邦的影 响 几 乎 无 关 紧 要  但 是 政策制 定 者 必须认 到 识  虽 然 体 系 性 的破产 和 违约 没有发 生  高 债 务 还 是 降 低 了 政府对 政 策 响应的 动 机 性 和 灵 活 性  然而 必 须强 调的是  反 周 期 政 策 是 联 邦 政 府的责 任  而不是 方 地 政 府 的  如 果 我们需 要 放松 财政赤 字 目 标 来 应 付 经 济 的 周 期性低 谷  那么这 事 件 需 要 由 中 央 政 府完成  因为 中央政 府 可 以 提 高 借 款 数 量 并 且通过 授 权 将其转 给 移 地 方 政 府  这 意味着 地 方财 政赤字 目 标 是 不 变 的  如 果 日 用品和 油 价 居高不 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!)) 的 下 话 政 $ 财挑 依 战 然在 存$ 并很 且有可能 更 严 重 " 人们担心在未来两年经济增 可 长 能 会 慢 减 7到 百 0个分点 #世界银 行 *+,, % " 这 就产生了一个进退维谷的局 ) 在 面 缩 开 减支 来确保财政可持续性的同时 也 要 增 加反周期性开支来促进经 济 长 增 " 注!!释 本 文 所 述 的 发 现 ! 解 释 和 结 论 $ 均 属 作 者 个 人 观 点 $ 不 代 表 世 界 银行 ! 世 界 银 行 执 行 董 事 会 及 其 所 代 表 的 政 府 $ 或 者 外 部 作 者 可 能 隶 属 的 任 何机 构 的 观 点 " ,8 & 邦 ' 在 本 章 中 代 表 地 方 政 府 $ 包 括 印 度 *0 个 地 方 政 府 的 总 体 数据 和 表 现 " *8在 印 度财 政 会 计 体系 中 $ 收 入 余 额 是 指 当 期 余 额 $ 也 就 是$ 总 收 入 减 去 当 期 费 用" ;8 金 融 委员 会 是 一 个每 隔 至 多 五 年 时 间 授 权 一 次 的 宪 法 机 构 $ 它 主要 是 为 了 审 查 中 央 和 地 方 政 府 的 财 政 状 况 $ 将 税 收 和 其 他 收 入 从 中 央 政 府 转移 到 地 方 政 府 #垂 直 转 移 %$ 或 者 在 各 地 方 政 府 之 间 转 移 #为 了 达 到 横 向 公 平 %" 金 融 委 员 会 是 基 于 一定 公 式 来计 算 转 移 数 量的 $ 人 口 ! 收 入 差 距 ! 地 区 ! 税 收 以 及 财 政 规 定 都 代 表 一 定 的 权 重 " 这 些 权 重随 时 间 而 变 化" 自 从 印 度 独 立 以 来 $ 已 经 召 开 了 ,; 次 金 融 委 员 会" 28参 照 O# $:@'] : )@)$#!( )%和 .#[#?#j#$ *++7 * D ) '和 $& e#@)?*++2 * J#$[? ##j #$ 和 ) -?]#6# &]# *++0 * J RRA = *+++ 以 及 世 界银 行 *++2 年 " 3d本 章 并 不 包 括 当 地 政 府 这 样 三 线 政 府的 债 务 份额 $ 在 印 度 这 部 分的 政 府 债 务 很少 " 当 地 政 府 因 为 只 有 有 限 的 财 政 自 主 权 $ 所 以 很 大 程 度 上 都 依 赖 于 高 一 级 政府 的 财 政 转 移 和 财 政 借 款 " G8 这 些 在第 7; 次 和 第 72 次 宪 法 修 订 时 被 加 入 " 第 七 次 宪 法 日 程 中强 调 了 中 央 和 地 方 政 府 的 立 法 ! 行 政 ! 司 法 及 财 政 领 域 " 78 中 央 和地 方 政 府 的财 政 关 系 必 须 要 细 心 处 理 $ 这 是 为 了 防 止 出 现过 去 政 府 都 无 法 克 服 的 一 类 难 题 $ 这 个 难 题 就 是 确 保 不 同 层 级 政 府 间 资 金 和 功 能 有 更 紧 密 的 对 应 关 系 #第 六 届 金 融 委 员 会 %" 08一 段 时间 内 $ 金 融委 员 会 都 在 采 取 各 种 措 施 来 解 决 政 府 在 中 央 税收 的 分 配 组 合 以 及 各 邦 间 资 源 配 置 标 准 上 存 在 的 问 题 " 尽 管 金 融 委 员 会 的 这种 做 法 是 为 了 促 进 各 邦 间 的 财 政稳 定 $ 但 是 一 项 实 证 分 析 显 示 $ 虽 然 财 政 转 移 支 付 确 实 帮 助 各 邦 减 少 了 总 财 政赤 字 $ 可 是 财 政 的 横 向 不 公 平 问 题 仍 有 待 解 决 #k #$$#$ *++2 % " 1d印 度 储 备 银 行 ) &政 府 财 政 ) 对 预 算 的 研 究 $' *++7 $ 第 30 页 " ,+d偿 债 能 力 是 指 政 府 在 不 违 约 条 件 下 的 还 债 能 力 " 这 意 味 着 地 方 政 府 的 总 债 务 额 不 能 超 过 它 在 未 来 一 段 时 间 内 的 还 款 能 力 #它 是 通 过 未 来 盈余 的 现 值 来 衡 量 %" 流 动 性 是 满足 短 期 现 金 需 求 的 能 力 #一 年 内 %* 也 就 是 $ 在 每 个时 期 $ 地 方 政 府 都要 有 足 够的 资 金 #现 金 流 % 来 保 证 支 出 以 及 还 本 付 息 " 如 果 一 项 债 务 在 未 来 无 法 偿 付 $ 那 么 它 就 不 是可 持 续 的 #参 照 (=A *+,+ % " 另 外 $ 政 府 偿 债 能 力 和 流 动 性 也 要 靠政 府 信 誉 以 及 投 资 者 的 信 心来 维 持 " !**! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 ,,8 外 部 贷 款 一般 是 基 于 某 个项 目 的  除 了 一 些 结 构 调 整 贷 款  这 些 贷 款 通 常 是 来 自 多 边 发 展 银 行 的 优 惠 条 款 ,*8自 从 *++G 年开 始  得 到 中 央  地 方 政 府 和 印 度 储 备 银 行 授 权 的 常 务 技 术 委 员 会 一 直 在 推 算 政 府 年 度 借 款的 需 求 量  这 些 推 算 要 综 合 考 虑 各 项 因 素  包 括 宏 观 经 济 与 财 政 状 况  债 务 的 持 续 性  财 政责 任 法 的 规 定 以 及 财 政 担 保 风 险 等  ,;8印 度 曾 经 是计 划 发 展 体 系 各 邦 可 以 得 到 赠 款 和 其 他 援 助  ,28 人 们 一 直 在印 度 巨 大 的 财政 赤 字 是 否 排 挤 了 私 营 部 门 上 存 在 争 议  但 是 银 行 不 能 持 有 超 过 其 总 存 款 量 *3L的 流 动 负 债  例 如 政 府 债 券  然 而 银 行 一 般 会 持 有 更 高 的 比 例  这 也 带 来 了 商 业 信 贷 承 购 的需 求 问 题  ,38 中 央 政 府 暂时 允 许 地 方 政府 在 *++0 *++1 年 度 将 财 政 赤 字 上 升 到 /-K D的 ;8 3L 在 *++1 *+,+ 年 度 上 升到 2L来 应 对全 球 金 融 危 机 卡 努 托 和 刘  *+,+   ,G8全 国 社 保 基金 理 事 会 .--I  成 立 于 ,111 年 2月  当 时 小 额 存 款 是 用 来 投 资 于 中 央 地 方 政 府 债 券 的  而现 在  0+L的 邦 内 小 额 存 款 都 用 来 投 资 本 邦 地 方 政 府 债 券  这 会 增 加 地 方 债 务  但 是 它 不 受中 央 控 制  而 且  投 资 的 现 金 流 是 自 主 性 的  它 取 决 于 小 额 储 蓄 率 和 存 款 率  参 看 委 员 会对 全 国 小 额 存 款 基 金 全 面 审 查 报 告   *+,, 年 G月  . --I的 借 款 一 定 程 度 上 不 够 灵 活  因为 它 基 于 借 款 是 否 能 够 获 得  而 不 是 政 府 是 否 需 要 借 款  并 且 其 利 息 费 用 更 高  同 时 表 现 出一 定 的 不 对 称 性  ,78第 ,* 届 金 融委 员 会 指 出  就 未 来 的 借 款 政 策 而 言  中 央 政 府 不 能 只 充 当 中 间 人  任 凭 各 邦 直 接 切入 市 场  中 央 政 府 的 转 贷 在 那 以 后 就 停 止 了 第 十 二 届 金 融 委 员 会 的 提 议 在 *++3 年 3月 被采 纳  ,08这 些 研 究 被 > ' 6=\ #)$和 ( #E6@C #$#$  *+,,  引 用  ,18 利 息 支 出 对税 收 收 入 的 比率 可 以 解 释 利 息 负 担 和 可 承 受 债 务 水 平  如 果 偿 还 债 务 不 会 产 生 巨 大 的 财 政 负 担 我 们 就 认 为 该 项 债 务 是 可 以 接 受 的  9 '@#$和 k # ?#$  *++2  分 析 了 政 府 可 容 忍 的 利 息 负 担占 收 入 的 比 重  在 *++2 年  K @'5#E) #9 '@#$和 k# ? #$认 为 五 分 之 一 是 可 接 受 比 率  金 融 委 员会 的 观 点 也 是 如 此  *+8在 印 度  政府 部 门 工 资 定期 修 订  通 常 每 十 年 修 正 一 次  *,8  地 方 政 府担 保 的 财 政 风险 评 估 报 告  印 度 储 备 银 行  *++* 年 7月  指 出 ,11*  *++, 年 担 保 额 以 平 均每 年 ,GL 的 比 例 增 长 第 五 段  为 了 避 免 财 政 风 险 升 级  如 果 国 家 公 共 部 门 D -N 6 的 项目 有 确 定 的 收 入  并 且 这 部 分 收 入 不 是 通 过 地 方 政 府 预 算 的 积 累 而 形 成  那 么 印 度 储 备 银 行 J >  要 O 求 银 行 主 要 投 资 者  只 能 投 资 于 国 家 公 共 部 门 D-N 6  另 外  所 有 D-N发 行 的投 资 产 品 都 要 有 至 少 两 个 国 内 信 用 评 级 机 构 进 行 评 估 后 银 行 才 可 以 进 行 投 资  当 然  这 些 投资 也 是 存 在 信 用 风 险 和 准 备 金 的 要 求  **8第 十 三 届 金融 委 员 会  第 ,+; 页  *;8 花 旗 投 资 研究 与 分 析 机 构*+,, 年 的 报 告 显 示  *+,+ *+,, 年 度 国 家 电 力 委 员 会 总 损 失 达 到 G ;3+ 亿 卢 比  其 中 五 个邦 > )@#  9 ? #R@A #D ?# R= 6@ J #j# & 6@#$ B#C ) 5 .#R% 和 N&&#? D?#R= 6@ 就 占 到 了 总损 失 的 7,L *28  地 方 政 府担 保 的 财 政 风险 评 估 报 告  印 度 储 备 银 行  *++* 年 G月  统 计 了 *++, 年 邦债务的管理与偿付能力的保证 印度的经验!!*! 各 部 门 的 违 约 率 " 电 力 部 门 达 到 ,38 +1L! 工 业 部 门 ;18 ,1L$ 总 违 约 率 为 ;8 7L" *38这 些 仅 仅 包 括 各 邦 公 开 报 告 的 " 间 接 性 或 者 模 棱 两 可 的 负 债 虽 然 也 是 财 政 风 险 的 来 源 $ 但 是 并 不 包 含 在 内 " 全 面 的 统 计 是 很 困 难 的 $ 因 为 数 据 覆 盖 面 和 定 义 存 在 一 定 差 异 $ 而 这 并 非 本 章 要 讨 论 的 " *G8这 项 分 析 主 要 针 对 一 般 非 特 殊 类 邦 $ 因 为 这 些 邦 的 / -KD占 了 所 有 邦 的 13L$ 人 口 占 印 度 总 人 口 超 过 1*L" *78在 分 析 中 作 为 该 项 指 标 的 平 均 值 并 且 参 照 这 段 时 期 的 中 位 数 数 值 " *08所 有 在 *++7 (*++0 年 度 基 础 财 政 赤 字 少 于 /-K D的 ;L的 特 殊 邦 在 *+,, (*+,* 年 度 的 财 政 赤 字 将 是 ;L$ 并 且 以 后 也 保 持 在 这 个 水 平 " 9 #$)Z%? !. #[#5#$R! -)EE)C和 N&&#?#E@# $R 应 该 在 *+,; (*+,2 年 度 将 其 财 政 赤 字 降 到 / -KD的 ;L" *18第 十 二 届 金 融 委 员 会 指 出 &高 利 息 是 导 致 未 偿 还 地 方 政 府 债 务 增 加 的 主 要 原 因 " 因 此 $ 需 要 通 过 降 低 利 息 来 保 持 债 务 的 可 持 续 性 "' # Z**G % K @'5#E)#$9 '@#$和 k# ?$ # *++2 % 发 # 现 有 效 利 率 的 降 低 对 于 利 息 负 担 #利 息 比 收 入 .O DM JJ /% 的 合 理 化 和 地 方 债 务 的 可 持 续 性 有 很 大 作 用 " 但 这 同 时 需 要 负 债 量 和 利 息 成 本 的 降 低 " ;+8债 务 减 免 占 /K D份 额 从 第 G 届 金 融 委 员 会 的 *813L 降 到 第 ,, 届 金 融 委 员 会 的 ,7L$ 这 +8 暗 示 了 中 央 对 债 务 减 免 的 承 诺 随 时 间 而 减 弱 " #9 :"#?&=$ *++, % ;,8第 十 一 届 金 融 委 员 会 将 放 宽 部 分 中 央 补 助 $ 并 且 与 地 方 政 府 财 政 整 顿 相 结 合 $ 以 此 作 为 地 方 政 府 财 政 改 革 的 一 部 分 " 尽 管 补 助 额 很 小 $ 只 有 , +G+8 7亿 卢 比 # *28;美 元 %$ 但 它 仍 然 能 帮 助 各 邦 进 行 有 效 的 改 革 " #用 到 的 汇 率 是 *+++ 年 第 一 季 度 末 2;8 G* 卢 比 X ,美 元 %" ;*8这 里 使 用 *++3 年 第 二 季 度 到 *+,+ 年 第 一 季 度 平 均 汇 率 的 均 值 #来 源 于 OI-% 在 计 算 $ 汇 率 为 228G2 卢 比 X ,美 元 " ;;8 印 度 政 府 财 政 责 任 法 的 总 结 是 基 于 (% 和 ) 4= << # *+,, % 以 及 印 度 储 备 银 行 的 政 府 财 政 报 告 " ;2d大 约 ;+ 亿 美 元 $ 假 设 汇 率 为 2G87卢 比 X ,美 元 " ;38 这 些 因 素 包 括 债 务 可 持 续 性 ! 财 政 责 任 法 模 型 ! 退 休 金 负 债 ! 地 方 政 府 担 保 贷 款 和 债 券 ! 地 方 政 府 担 保 的 财 政 风 险 ! 地 方 政 府 的 自 愿 性 信 息 披 露 ! 地 方 政 府 担 保 ! 未 偿 还 负 债 的 汇 集 方 法 以 及 方 式 方 法 的 定 期 修 改 和 限 制 条 件 " ;G8*++2 年 ;月 底 的 汇 率 是 2;8 223 卢 比 X ,美 元 #来 源 于 OI-% " ;78汇 率 为 2;8 223 卢 比 X,美 元 " ;08国 家 电 力 委 员 会 *++, 年 五 月 到 期 $ &印 度 财 政 改 革 ) 发 展 与 展 望 ' 世 界 银 行 # *++3 %" 应 计 利 息 , +++ 卢 比 被 撤 销 了 #参 照 P 8J #6& '[) 的 章 节 $ 印 度 *++2 年 基 础 设 施 报 告 *2%" ;18*+,, 年 ;月 底 汇 率 为 228 G3 卢 比 X,美 元 #来 源 于 OI-% " 2+8" '<# ? : @'和 -:@S #& ?V # *++7 % 讨 论 了 因 果 决 定 关 系 " 他 们 的 研 究 把 财 政 责 任 法 前 后 国 家 财 政 赤 字 相 比 较 $ 发 现 前 者 财 政 赤 字 更 小 " 目 前 还 没 有 关 于 国 家 间 地 方 政 府 赤 字 的 数 据 比 较 " 2,8 & 印 度 财 政 政 策 的 发 展 ) 回 顾 ' 9 5 )#$= & # 8*+,, # 即 5 将 发 行 %" 2*8,11+(*+++ 年 间 $ 一 般 政 府 的 高 额 财 政 赤 字 平 均 达 到 /K D的 0L$ 并 且 在 *++1(*+,+ !*"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 度 年有 望达 到,+L$ 此 时的债务额 达 到 *+++ 年/KD的 界 0+L # 世银$ *+,, 年 行 1月 %" 界 2;8 , 世 银 行印度经更 济 新- *+,, 年 1月 " 228第 十三届 金融委员会#I"% $ ,;G " 参考文献 >1 " D#G# $4 %+' 8*++,8& A #O/&# 1" 1 ,),%,.' %# 1&# . () ) %6% 6 ' D)I%) ' 6 '/ )8' A %+' #% F ' ,$%1*,32)N ) /#1 " %A D' %6 )" 6 %#,%# ' * ?1,%,.'12)* #' 6 $I ,%/ )JE)D' * 8 > $J D* #* '#$ &8*+++8& ?1,%,.'1;" )3 . ," # %1),34# 66 )/'%; 6 ,/T2)," 3 ./;" )',+8' ?+1'13+&'( - ) - 1#- ,&# + A$ $>8&# # G G ) ,G;7 T208 ! ) ,/$E8$28M #' %+ = %$ # 8=# D. H/ # %8*+,,8& E %# )) 6".'%# %6/,3;' ".#G` " ) '* +4 ) <"#+/,34# 6) 6/ %A ' # %+')>%?1,%,.)" 6' 1> * %# ' G//8' 2!AC," H'%( ;<) # "4) "'/ )$ ,+82)) /"8)!#%H ,3A # %+'$ &$. ' 5#8 F# ,$ 9 %$6 8$# %+ =8=$8*+,*8& 4 ' $5%# 6,%# ' * E)560%# ' ) %1 # %+ 6 D)7,5# * * 0%# ' ' %1#*F' "' //8' ?+10 '13+) - * $3% -$I,8,; $ C," *+!# / %H$ C#D' %(6 ,%$ EF G8 $ &# F 5# ," D,$ > 1 %# $#%+ 7)+4 " DJ 1 #6 ":8*++78& 0/ '1* # 2)/ <,%/ ' * 5'6 'G=#J/ %; $' ,. 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'<'S以 及 4= << # *+++ % 描 述的 &墨 西 哥 从 *+++ 年 起 新 的 地 方 性 规 章 制 度 '* U=?$c$R= V! KlV # T " #A=?'6 和 /#C<' ## *++*#% 研 究 了 ,113 年 紧 急 援 助 的 决 定 因 素 及 后 果 以 及 /)%[#5=! U = ?$c$R=V和 Y5) ]=)## *+++ % 给 ? 出 了 地 方 政 府 债 务 市 场 在 本 世 纪 初 的 总 体概 览 " 本 章 的 内 容 着 重 于 地 方政 府 性 债 务 重 组 的研 究 $ 譬 如 ()%和 4# <= ) 5# *++1 % * D? #6#R和 /'A#5# *++2 % * 以及 B =? T9 )$#66) #$和 "? #)[# ,117 % 的 著 作 " 尤 其 是 本 章 从 发 展 中 国 家 的 角 度 来 研 究 在 全 球 经 济 危 机 后 地 方 性 债 务 市 场 $ 如 "#$%&' 和 () % # *+,+#$ *+,+<% " 这 章 与 本 书 中 的 其 他 章 节 一起 为 政 策 制 定 者$ 特 别 是 发 展 中 国 家 的 政 策 制 定 者 $ 在 如何 应 对 经 济 危 机 后地 方 债 务 市 场 的 棘 手 问 题 提 供 解 决 思 路 " 墨西哥联邦制财政体系 所 有 的 政 府 间 财政 关 系 体 系 都 是 不 同 的 $ 并 且 受 制 于 当地 文 化! 政 策 以 及经 济 制 度 的 设 置 " 较 大的 纵 向 不 平 衡 $ 地 方 对 联 邦 政 府 财 政 拨款 的 高依 赖 性 以 及低 水 平 的 地 方 政 府 债 务形 成 了 墨 西 哥 联 邦 制 财 政 体 系 $ 所 有 这些 都 将影 响 到 本 章所 讨 论 的 两 次 危 机 中 政策 实 施 的 目 标 及 限 制 条 件 " 墨 西 哥 是 一 个 联邦 制 国 家 $ 划 分 为 ;, 个 独 立的 州 和 ,个 联 邦区 " 每 个 州由 自 治 市 组 成 $ 这 些 自治 市 是 基 本 的 政 治 主 体 $ 对 于 政 治 和 财政 发 展拥 有 一 些 独立 主 权 " 作 为 州 的 下 级政 治 实 体 $ 自 治 市 的 发 展 水 平 极 度 不 平衡 " 基 , 于 三 层 政 府结 构 的 联 邦 制 财 政 体 系包 含 一 系 列 法 律 ! 规 章 ! 税 收 和 收 入 分配 机 构! 联 邦 财 政拨 款 和 地 方 债 务 的 组 织机 构 " 墨 西 哥 联 邦 制 财政 体 系 的 显 著 特 征 是 州 政 府 和 自 治 县 政府 对 于联 邦 财 政 的强 依 赖 性 #详 见 /) %[# 5=和 4= << . *+++ / ! J ] = ) 5#. *+,* / 以 5 及 其 中的 参 考 资 料%" 平 均 来 说 $ 从 联 邦 政府 得 到 的 财 政 支 持 可 以 占 到整 个 地 方 财政 收入 的 03L" 这 种 对 联 邦 财 政 收 入 来源 的 高 依 赖 性 在 大 部 分 时 候 都 比 较 稳 定" 关 于地 方 债 务 现在 和 将 来 的 政 治 与 经 济改 革 都 将 由 墨 西 哥 联 邦 制 这 个 特 点 来 决定 " 表 28,列 出 了墨 西 哥 地 方 年 收 入 的 构 成 " 可 以 看 到 $ 州和 市 政府 大 约 03L的 收 入 来 自 于 联 邦 财 政拨 款 $ 大 约 ,,L 来 自 本 身 固有 资 源 收入 $ 借 贷 账 户 仅 占年 财 政 流 量 3L" 联 邦 转 移 支 付 可 以 分 为 三 个 主 要渠 道 ) #,% 指 定 用 途 的 拨款 * #*% 非 指 定 用 途 的 拨 款* #;% 为 了 特 定 目 的 和 基础 设 施 建设 的 新的 拨 款 $ 虽然 规 模 较 小 $ 但 正 在 逐渐 增 长 " * 非 指 定 用 途 的 财政 拨 款 $ 即 Z#?&) :)Z# :) '$=6$ 既 是 州 预 算最 大 的一 项 $ 也 是联 墨西哥地方政府债务管理 两场危机的故事!!*' 邦 预 最 算 的 大 一项" 它 们 由一 组 规 模和 构 成 各 不 相 同 的基金组 成" 最大的一部 分 一 $ 即 股 般 份 基金 #I$R'/ ' = $=? #5R=D#?&) :Z# ) ) :'$=% 占 6 到0GL" 它是按照联 邦 与 方 地 享 分 联 的邦 公 共池 收入 的*+L 来 计 算 的 $ 同 时分配是 由一 个专门的公; 式 来 量 衡 " 在 的 这个 公 式里 面$ 人 均 转移 支 付 水 平是 根 据当地的 经济 发展程度来 决 定 的#其所在州的 国 内 生产总 值的 增长 率 来 衡量 %$ 这样也可 以刺 激通过自有 资 源 带 所 的 来 收 入增 长 "基 金的 剩2 余 部分规 模 较 小$ 其 包括一个 在地 方层面上刺 激 税 管 收 发 理 展的市 政 府 基金 $ 对有 石 油 开 采 的 州 的 补偿性基 金以 及对最穷的 ,+ 个州的再分配基金 " 详 细描述 见表 2P8," 表+) ( 墨西哥地方政府财力"##%"#(# 年 #  单位) 十 亿比 索 "##% 年 "##& 年 "##' 年 "##$ 年 "#(# 年 百分比占 ./0 构成 百 分 比 1 1 资源总量 013 1,, , +0+ , ,++ , ,G1 ,++L 1L 08 !财政拨款 703 70, 12; 1;G 17; 0;L 2L 78 !! 非指定用途的财政拨款 ;*1 ;;; 2*; 2*, 2;7 ;7L ;L ;8 %+ #* ' &' ,* ' %,( ! $-% !! 指定用途的财政拨款 ;00 ;71 2*+ 2;1 2G, ;1L 3L ;8 # %* (+& %,' ( ! $-%: !!其他 R G0 7+ 11 7G 72 GL +8GL !!约定 项 22 3G 7; 7G 72 GL +8GL !!盈余 *2 ,; *G T T +L +L !自有资 源 收 入 1; ,+; ,*+ ,,G ,;; ,,L ,L !融资 = ,7 *G ,7 21 G; 3L +83L 备忘项 !联邦预 算 * *G2 * 20G * 0G, * 0,7 * 1G+ ,++L *;L !联邦非 石 油 入 收 , +,3 , *+3 , ;30 , 3+0 , 21* 3+L ,,L !!资 来 料 源 ) 墨西 哥 财政部* 墨 西 哥 家 国及 州 公 账 共户 " 注 释 ) #d州与 市 政府* #$'#$'2份 额 根据 %&-& 年 数 据计 算所 得 $2联 邦共享 收 入  联 邦 与 各州  市 的收共 入 享 资 金  包 括 所 得 税  增 值 税 所 有其 他联邦税 收和 石 油收  不 入 包 括来 自公 有 制企业收入 联 邦政 府 融 资 或 某 些 其 他 非税 收 收入 来 源  )2法 律 规定 各 州 必 须 与各 市分 享 其 财 政资源 的 %&' 62附 加石油 开 采 税 的 42-5' 72应 急 基金 的 &2-4+' 表!"#$ %&'( ))# 墨西哥专项转移支付联邦补助金 & 资金 目 的 资 金 数量 分 配标 准 资金去 向 份 额 * % !"# $ 初 等教 育 理论 上足 以 满 足 工 资支付 招 生 率 和 国家 的 教 育 开 支 各州 &' % !"((" 医 疗卫 生服 务 理论 上足 以 满 足 工 资支付 医 疗 卫 生 指标  医 疗 工 作 者的数量 各 州 )* , 社 会基 础设 施 建 设 应急 基金 的 -./-/0 贫 困 指 数 各州 ' !"+( , 农 村基 础设 施 建 设 应急 基金 的 *.)'10 各市 , !23 4"5 6 78! 市 政建 设 应急 基金 的 *./&0 人 口 各市 ' !"(9 公 共安 全保 障 根据 预算 制 定 进 程 而定 人 口  违 反犯 罪 行 为 比 率 各市 * % !"# 4" 促 进成 人教 育 和 扫 盲 理 论 上足 以 满 足 工 资支付 受 教 育 程 度和 工 人 数 量 各州 ) , !"5 社 会援 助和 教育 基础设施应 急 基金 的 -.:);0 社 会 脆 弱 性指 数 各州 / 墨 建 设 西 , !"!# ! 财 政需 求和 养 老 金 应急 基金 的 ).;0 人 均 < 89的 倒 数 各州 & 哥地 ==资 料 来 源  墨 西 哥 财政部  方政 注 释  府 !"#$  初 等 教 育基 金 !" ((" 公共医疗服务基金 !"+( 社 会和 农村基础 建设 基 金  !23 4"5 678! 市政工程建 设基金 !"(9 公共安全 保障 债务 基金  !"# 4" 成 人 教 育 基 金  ! "5 社会救助 基金 !"!#! 联 邦 建 基 设金 <89 国 内 生产 总 值  管 >.根 据 *-)- 年 数 据计算 的 份 额  理 ,.联 邦 共 享 收 入  联邦 与 各 州  市的收入共享资金 包 括 所 得 税 增值税 所有 其 他 联 邦 税 收 和 石油 收入  两 %.*- 世 纪 '- 年 代后 教 育 和医 疗部权 门力下放 该基 金 即 用 于 弥 补各教 州 育 和医 疗 部 门 的 工资 支 付  这笔 金 基的规模常 通 由联 邦 预 算制定 期间的 场  危 某些 政 治 因 素 决 定  几 乎所有 州 都认 为它们收到的笔 这 基 金不 足 以完 全 弥补其该 部分 工 资支 付 机的故事!!"# & ! !! 表"#$% 墨西哥州级地方财政收入合计 来源于各州独立收入和联邦政府协调性税收 位 单 万 ! 百比索 "$! '(() '((* '((+ '((, '((- '(.( 地 地方 财政收 入合 计 !"# $#% !%& &%" !'( %!' !#" #($ !#) &'' !(& ''( 方 *各 州独立 收入 (! (+& +% (+% !"' %#% !!+ ##$ !!) ))% !'% (%+ 政府 **税 收收 入 '& (!( '+ !#" && '+# &$ (#& &+ &!$ )$ $"# 债 ***工 资 税 %" !$( %' %$# %$ )#$ '" %%$ '! )%' '# &## 务应 ***其 他 税收 & $#! # "#) # $%+ $ !!' $ ()! + #(& 急 # $%! ! %+) ! %++ ! '#" ! '&& ! '#! 处 ****机 动车 辆使用税 "超 过!" 年 置 ****房 屋出 租税 $(( (## ! ")& ! !"& ! !!" ! ''$ 的 ++% ! !$" ! %$) ! %++ ! %#$ ! %') 国 ****私 人不 动产税 际 , ****其 他 % %)+ % $'& ' !"! 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' $( 表 释 示无数据 务 /1联邦政 府协调 性税收是 指完 全 由 州 级 政府理 管 和 征 收 的 邦 联税收 "税 基 和税率由联 邦 政 府规定#& 从 这 种 义 意 上 来说 ) 联 邦 府 政协调 性 税 收 类似 于 "且 有时也 会被直 接视为 # 地 方 收 入& ,1包括 彩 票税* 游戏税* 特 种 行 业税 和 州级课征 的 机 动车 辆使用税 等 & -1联邦特 区的不 动产税和 不动 产 交 易 税 由州级 政 府 课 征 % 其 他各州 的 不 动产税不 和 动 产 交 易 税 由 市 级政 府 课 征& .1酒类* 驾 驶类 以及其他 许可 证 收入 * 收到款项 * 国 有企 业收入以 及 罚 款和收费等& 01联邦政 府对低 收入企业 课征 的 所 得 税 和增值 税 * 沿 海 地 区 联邦税 * 新 车辆税的 收 专 项 基 & 金 墨西哥地方政府债务管理 两场危机的故事!!"% 注!!释 本 文 所 述 的 发 现  解 释 和 结 论  均 属 作 者 个 人 观点 不 代 表 世 界 银 行  世 界 银 行 执 行 董 事 会 及 其 所 代 表 的 政 府  或 者 外 部 作 者 可 能 隶 属 的 任何 机 构 的 观 点  ,8墨 西 哥 有 *22+ 个 市  在 大 小 和 发 展 水 平 方 面 都有 很 大 差 异  最 大 的 市 人 口 有 ,0+ 万 人 差 不 多 相 当 于 亚 利 桑 那 州 凤 凰 城 的 规 模  而 最 小 的市只 有 ,+* 人  墨 西 哥 最 发 达 城 市 的 人 类 发 展 指 数 接 近 葡 萄 牙 的 水 平  而 最 落 后 的 市 却 与 塞拉利 昂 差 不 多  市 政 预 算 从 2*+ 万 比 索 到 2, 亿 比 索 不 等  比 例 差 不 多 为 ,m, +++  *8  第 三 渠 道  主 要 由 一 套 专 项 基 金 组 成  该 基金主 要 是 专 项 用 于 公 共 基 础 建 设  这 个 渠 道 的 发 展 情 况 可 以 在 J #C ' *;  中 看 到  *++7 年  该 渠 道 基 金 总 计 ,+3 亿 比 索  而 *+,* 年 预 算 达 ;+G 亿 比 索 真 实 值 增 长 了 ,;2L  属 于 该基金 项 目 的 例 子 有 很 多  其 中 包 括 区 域 基 金  面 向 ,+ 个 州  都 市 基 金   目 前 已 经分发 到 2G 个 大 型 城 市  还 有 一 些 用 于 特 殊 目 的 的 基 金  比 如 为 自 然 灾 害  流 动 工 人 援 助 和 市政 建 设 等 设 立 的 专 项 基 金  ;8与 各 州  市 共 享 的 联 邦 收 入 包 括 所 得 税  增 值税  所 有 其 他 联 邦 税 收 以 及 石 油 收 入 但 不 包 括 来 自 国 有 企 业 收 入  联 邦 政 府 融 资 或 其 他 一些 非 税 收 收 入  28 这 一 规 则 在 *++7 年 进 行 了 改 革  旧 规 则 曾 引 起墨 西 哥 财 政 机 制 的 严 重 扭 曲  关 于 该 分 配 规 则 的 详 细 描 述 及 其 改 革  请 见 J = ])5 5# *+,*   38 J #C ';;  是 指 第 ;; 行 项 目  G8 从 *++7 年 起  联 邦 政 府 为 激 励 地 方 政 府 以 增 加州 级 收 入 来 源 做 了 大 量 的 工 作  其 中 最 重 要 的 就 是 非 专 项 转 移 的 改 革  这 项 改 革 从 *++0 年 开始  新 方 法 极 大 地 增 加 了 对 各 州  市 增 加 它 们 独 立 收 入 的 激 励  仅 仅 在 2年 之 后 要 注 意 到 新方 法 提 供 的 是 一 个 渐 进 的 过 程  因 为 它 包 含 很 多 使 地 方 政 府 免 受 进 一 步 损 失 的 条 款  地 方 政府 就 大 大 增 加 了 当 地税 收 工 作 的 力 度  78 地 方 工 资 税 对 在 本 州 内 运 营 的 企 业 所 支 付 的 工资进 行 征 收  税 率 由 各 州 立 法 机 构 自 行 规 定  *+,, 年  每 个 州 都 以 在 ,L;L之 间 的 浮 动 税率来 征 收 工 资 税  08请 查 看 第 ,章 关 于 巴 西  第 ,+ 章 关 于 中 国 和 第;章 关 于 印 度 的 相 关 内 容  18根 据 世 界 经 济 论 坛 *++G 年 发 布 的 全 球 竞 争 力 报告  墨 西 哥 的 基 础 设 施 建 设 竞 争 力 在 所 有 国 家 中 排 第 G2 位  低 于 全 球 平 均 水 平 和 拉 美 平均 水 平  墨 西 哥 在 基 础 设 施 建 设 上 的 投 资 占 国 内 生 产 总 值 的 ;8 *L 与 一 些 国 家 的 投 资 水 平 相比 偏 低 比 如 智 利 国 内 生 产 总 值 的 38 0L 和 中 国 国 内 生 产 总 值 的 78 ;L  ,+8主 要 来 源 于 社 会 基 础 设 施 建 设 基 金 和 国 家 建 设基 金  在 以 转 移 支 付 为 抵 押 得 到 的 *+G+ 亿 比 索 中  仅 有 3+ 亿 比 索  *8;L 是 通 过 专 项 转 移抵 押 得 到 的  ,,8 请 参 照 惠 誉 国 际 评 级  *+,,   墨 西 哥 国 会 预 算 办 公 室 " QI D*++1   委 拉 斯 开 兹  *++3  及 其 中 包 含 的 参 考  ,*8 如 果 一 个 州 要 从 国 际 金 融 机 构 借 款  必 须 通 过联 邦 政 府 发 展 银 行 来 进 行 这 样 由 联 邦 政 府 和 州 政 府 共 同 承 担 的 外 汇 风 险 就 对 境 外 实 体 不 产生 直 接 义 务  ,;8理 论 上  联 邦 政 府 可 以 从 对 各 州 的 转 移 支 付 中直 接 扣 除 地 方 债 务  !"&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 特别 ,28 因 是为 多 大数 转移支付都用于当前支出 $ 因 此 转 移支 付的 减 少 会 使一 个 州无法 正 运 常 行 以 及提供基本服务" ,38涉及 相 的关 律 法法 规有,财政政 协 策调法-! ,公 共 债务 法 - 以 及 ,财 政政 策协 调法 - 第1条 规 定 " ,G8就此 释 阐$ 作 者要 向埃米利奥3皮内达致谢 " ,78本章 提 曾到 的 过注 册债务包括地方政府从私 有 商 业 银 行! 政 府 发 展 银 行以 及 当地立 法 关 机 批 准 的借贷市场中取得 的各项贷款$ 不包括各种 或有 #隐 形 % 负 债 $ 例 如养 老 金和用 于 金 现 管 理 的无担保短期贷 " 注 款 册债务 可网上获取 & ) @&Z) MM SS S8 : @#)= 8 $R#[' <8CaQ M6& # 6 R'M D[ #) 6 $#MK= 8 %R##Za 6 " ,08 墨西 哥 的 地 方 财 政 制 度 有 一些 自 身 特 殊 的 不 足 之处 $ 即 地 方 政 府 的 会 计 处 理 方 式 有 广 泛 的 差 异 $ 有 些 情 况 下 甚 至 漏 洞 百 出 " *++0 年 起 $ 墨 西 哥 与 宪 政 改 革 共 同 开 始 发 起 一 项 会 计 统 一 化 项 目 $ 这 一 项 目 将 会 使 各 级 政 府 的 会计 程 序 现 代 化 " 截 至 *+,* 年 $ 各 州 在 会 计 统 一 化 进 程 上 取 得 了 缓 慢 进 展 " ,18作 为 ,111 年 世 界 银 行 分 权 调 整 贷 款 的 主 要 部 分$ 这 些 银 行 规 章 在 ,111 (*+++ 年 期 间 就 已 落 实 到 位 " 这 些 规 章 必 须 通 过 财 政 部 门 监 管 方 式 来实 施 $ 超 出 了 联 邦 政 府 的 权 力 范 围 $ 原 因 是 根 据 宪 法 规 定 $ 联 邦 政 府 不 能 直 接 向各 州 施 行 这 类 法 规 " *+8据 披 露 $ *+,, 年 $ 科 阿 韦 拉 州 北 部 的 一 个 州 伪 造 文 件 $ 以 掩 盖 其 真 实 的 债 务 规 模 " 事 实 上 $ 在 这 之 前 的 两 年 $ 该 州 债 务 规 模 已 达 ;3+ 亿 比索 #相 当 于 该 州 收 到 的 年 非 专 项 转 移 支 付 的 *13L! / KD的 1L% $ 但 报 告 的 数 字 仅 为 7+ 亿 比索 " 尽 管 这 个 案 例 彰 显 了 加 强 地 方 财 政 报 告 透 明 度 的 必 要 性 $ 但 并 没 有 改 变 对 墨 西 哥 地 方 债 务 市 场 的 整 体 看 法 $ 即 这 是 一 个 没 有 重 大 的 系 统 性 风 险 的 低 负 债 市 场 " *,8在 某 些 情 况 下 $ 特 殊 支 持 采取 的 是 直 接 转 移 支 付! 与 联 邦 发 展 银 行 重 新 协 商 债 务 #包 括 利 率 和 本 金 的 减 少 或 债 务 的 完 全 豁 免 %! 通 过 预 算 机 制支 持 #例 如 在 联 邦 政 府 和 地 方 政 府 共 同 出 资 的 项 目 中 $ 减 少 地 方 支 出 的 份 额 % 等 形 式 " **8由 于 全 球 金 融 危 机 对 金 融 市场 的 冲 击 $ 墨 西 哥 油 价 大 幅 度 下 降 $ 从 *++0 年 7月 的 最 高 每 桶 ,;+ 美 元 下 降 到 同 年 ,* 月 的 最 低 每 桶 *0 美 元 " 数 据 来源 ) > 5''C<=?[" *;8 在任 何 地 方 债 务 市 场 中 $ 都 存 在 这 样 一 个 问 题 $ 那 就 是 信 用 评 级 是 否 真 正 反 映 了 该 州 的 信 用风 险 #这 进 而 反 映 了 它 的财 政 风 险%" 由 于 关 于 墨 西 哥 地 方 政 府 信 用 评 级 内 容 的 详 细 分 析 超 出 了 本章 讨 论 范 围 $ 我 们 暂 且 认 为 可获 得 的 信 用 评级 是 对 地 方 政府 某 时 间 点 上 信 用 质 量 的 良 好 估 计 " *28按 *++0 年 ,* 月 ;, 日 汇 率 #, 美 元 X,;80* 比 索 % 计 算 $ 基 金 总 额 达 02 亿 美 元 " *38联 邦 政 府 的 这 一 缺 口 最 终 通过 联 邦 应 急 基 金 的 使用 ! 附 加 债 务 ! 支 出 削 减 以 及 非 经 常 收 入 得 以 弥 补 " *G8 & 美 国 *+,, 年 各 州 收 入 和 支 出 义 务 之 间 的 总 缺 口 将 会达 到 33+ 亿 美 元 $ 这 意 味着 将 有 超 过 ;+ 个 州 预 计 会 比 本 年 预 算 短 缺 ,+L 以 上 " 很 多 州 已 经 利 用 了 它 们 应 急 基 金 的 很 大 部 分 (((同 一 份 报 告 显 示 $ 预 计 会 有 ,2 个 州 的 留 存 不 足 年 支出 ,L" 为 了 弥 补 这 一 预 算 缺 口 $ 美 国 各 州 都 应 大 幅 度 削 减 支 出 $ 但 考 虑 到 某 些 领 域 不 断 上 升 的 压 力 $ 这 会 是 一 项 十 分 艰 巨 的 工 作 $ 尤 其 是 在 医 疗 补 助 计 划 方 面 ' # &B @=Y & @=? I) $# $: )#5"?) 6)6'$ , 时 代 周 刊- $ ,73 # *3 % $ 墨西哥地方政府债务管理 两场危机的故事!!"' 年 *+,+ G月*0 日 %" *78例如 $ 墨 西 哥 各 州 和联邦 区 特 的债务 已 经达到最高界限$ 因 此不存在多余的 融 资 空 间 " *08考虑 到 货 币 的 可替 代性 $ 这对 于那些 有重大 投资项目的 州 来说不会成为 问 题 " 然 而 $ 些 有 州 可 能没 有 利 用 融 资 收 益的 空间" *18从对 各 州 施 加 或制 订可 信 的严 格预算 约束的 意 义上来说 " ;+8这一标 准 给 重 组 过 程 带 来 了 经济 效 益$ 原 因非 是 专转 项移支 付 是 自 最由的地方政 府 融 资 方 式 $ 方 地 政 府可以根 据 当 地 立 法 程 $ 在 序 经济危机期 间 利 用这 笔金 资为它 们 各 自 的预算重点方面 融 资 " ;,8当然 $ 假 设 这 一 暂 时性 财 政缺 口并未 大幅减 少 收入的现 值 " ;*8这是 墨 西 哥 财 政联 邦制 下 的主 要代表 机构$ 它由代表;* 个 州的0个州财政 部 部 长 组 " 作 成 为 各州 代 表 机 构 $ 该 机构 具有决 定权 $ 并负责就本国所有 有 关财政联邦制的 事 宜 与 联 政 邦 府 进 行协 调 " ;;8考虑到 I QOQ I可 作 为非专 项转移 支付 的 完美替代#根据 ,联 邦财政责任法-%$ 这 笔 基 金 有 也 相 同 的 性 质 ) 它 可 以 并且 已经 被合法 作为非 专项转 支 移付来运 用 #并 非用基 于础设 施 建 设 %" ;28截至 *+,, 年 中 期 $ 这笔 贷款仅 在两 年 之内就已全部偿还 #比 预计提前了 ,, 年 %$ 这 因 是 为 油 价的 大 幅 回 升 增 加 了地 方政府 的偿还 力 能" 参考文献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n,; $ C," *+!# / %H$ C#D' %(6 ,%$ EF G8 $ &# ((((8*+,+ 58& 4 6 $5%#' ,%# * E)560%# ' ) %1) &# H)'64$/ 6#%# ' ) 5*8 %5 ' A 6$7&8;, 9* $ 513 * 1*1:); < 6$4 &'(=11>1' , "* ", $19?+1'13+) - - 1#8- + 6$7 ' , $$ 2# '/ A1* 1@- # +/ ($ ) 89# 6 # 8'%, F# , %$6 %+ &# # "1) *,7$(# ' *)8C# / %(6 D' ,%$ EF) C," *+!#%H8 F?0;# F)%6 ", +)?6 /$+' ,/+)*/ # 0' %# # %:/; ' V5*# 1/% 8*++18& =#E)$+#4$5%# 1' * ,%# ) % &R @',8 1 ' F) " %6, +)?6 /$+' ,/ # +)*/0%# ' %: #/; ' V5*# 1/$ &) @',F 1 6 'G8 ?F=>F# ?1,%,.'1F,..'/ /' ," ,% 3 =#6 '%>.)' 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)R ,102 % " 料 资来) 作 源 者$ 基 于哥比 伦亚法 宪" 图 (!哥 ,) 伦比亚行政区划 年代 0+的分 权 进 程 与 政治因素 密切相 关 " ,10G 年 的宪 法 改 革 规 定 市长 由 民 选 众举 生 产$ 从 ,100 年开 始施行$ 而,107 年 通 过 的 ,第77 (0+ 号 条 令- 使 城 得 市以 权 有投 资 基 础 设 施 和社会服 务领域 " ,10; 年 G 通 过的 ,第 ,2 号 法令 - 提 了 高城 和 市省 的 计 税 基数 $ 同时规 定了 地方 政 府 制 定税 收政 策 的范 围 $ 以避 免 极 破 具坏 的 性税 收 竞 争 及其 对国家竞 争力 的 损 害 " ,10G 年通过 的 ,第 ,* 号法 令 - 定 规 央 $ 中政 府 要 在 ,11* 年之前将 增 值税 收 入 的 转 移 比例提 高 到 3+L" , ,11, 宪 年法 正 修案 - 规 定 省 长 由总统任 命$ 使 各 省 成 为 国 家 权 分 体 系的 分 支 单位 $ 从 在 而一 程 定度 上 削 弱 了 各 省自治色 彩 " 因 此 $ 0+ 年 代 的分权 制 度 改 革 主要 实 施 !#$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 在 城 市 层 面 " 然 而 $ 改 革 的 效果 却 不 尽 如 人 意 $ 因 为 大 量 的 城 市 都 缺 乏 自 我 服 务 的 经 营 能 力 $ 还 有 一 些 地 区实 在 是 动 荡 不 安 $ 叛 乱 成 灾 #K 5 )5)$[ =?和 4= <<$ ,110 * J ' j#6$ *++; * -# @= $: V和 / %&= )??=V$ ,113 % " 1+ 年 代 后 $ , ,11, 年 宪 法修 正 案 - 以 及 ,11; 年 通 过 的 ,第 G+ 条 法 令 - 大 大 地 推 动 了 分 权 的 进 程 $ 这 些 法案 不 仅 规 定 省 级 内 阁 由 选 举 产 生 $ 也 规 定 中 央 政 府 在 *++* 年 之 前 必 须 把 向 地 方 政 府 的 转 移 支 付 比 例 提 高 到 经常 性 收 入 的 2G8 3L" 除 了 转 移 支 付 外 $ 地 方 政 府 的收 入 还 包 括 自 然 资 源 使 用 费 $ 这 项 费 用 绝 大 部 分 可 以 停 留 在 生 产 地 和 中 转 地 " 此外 $ 中 央 政 府 可 以 在 一 定 条 件 下 为 地 方 市 政 和 道 路 基 础 工 程 注 资 #P @C #R和 >#= ?$ ,117 * K 5 )) 5$[= ? 和 4= <<$ ,110 % " 中 央 政 府 计 划 在 *+,* 年 重 新 修 订 资 源 使 用 费的 相 关 规 定 " 起 始 于 ,11, 年 宪 法 修 订 的转 移 支 付 体 系 主 要 把 资 金 投 放 于 教 育 ! 医 疗 ! 供 水 和 卫 生 领 域 $ 以 改 善 地 区 发展 不 平 衡 的 状 况 " 另 外 $ 人 口 不 足 ;万 人 的 城 市 可 以 使 用 不 超 过 *0L的 转 移 支付 资 金 支 付 经 营 费 用 " 然 而 中 央 划 拨 的 资 金 急 速 增 多 $ 就 会 有 地 方 政 府 将 其 作 为贷 款 抵 押 $ 从 而 借 钱 ! 花 钱 不 知 节 制 $ 也 失 去 了 自 行 创 收 的 动 力 " 地 方 政 府 负 债累 累 $ 甚 至 出 现 了 通 过 设 立 新 的 城 市 来 获 得 更 多 拨 款 的 情 况 " ,112 年 7 到 ,111 年 间$ 城 市 的 数 量 从 723 个 猛 增 到 110 个 " 另 一 方 面 $ 转 移 支 付 体 系 的 建 立 使 得 中 央 政 府 平 衡 财 政 的 难 度 增 大 $ 因 为 有 2GL 的 增 收 都 要 划 拨 到 地 方 去 " 中 央 制 定 的反 周 期 财 政 政 策 也 不 再 那 么 有 效 了 $ 因 为 地 方 政 府 的 开 支 都 是 与 其 收 入 相 匹 配 的 #K ) 5) 5$[=? 和 4= <<$ ,110 % " 随 着 地 方 自 治 的 政 治 保 障不 断 增 强 $ 以 及 地 方 政 府 自 己 提 供 服 务 的 责 任 的 增 加 $ 地 方 得 到 的 转 移 支 付 收 入占 国 家 财 政 收 入 的 比 例 也 在 增 加 $ 从 ,17; 年 的 ,;L提 高 到 了 ,111 年 的 21L$ 从 那以 后 有 所 下 降 $ *+,+ 年 降 到 了 2+L以 下 $ 原 因 之 一 是 地 方 政 府 自 身 也 有 所增 收 #见 图 38*% " 地 方 政 府 的 开 支 不 断 上升 $ 自 己 增 收 的 手 段 又 太 少 $ 中 央 的 转 移 支 付 又 多 是 专 项 资 金 $ 小 一 点 的 地 方政 府 在 应 对 中 央 拨 款 照 顾 不 到 的 运 营 花 销 时 捉 襟 见 肘 $ 但 他 们 仍 然 没 有 动 力 有效 地 管 理 开 支 " 除 了 近 年 来 缺 乏 管 理 地 方 政 府 财 政 责 任 的 机 制 $ 政 府 间 的 财 政关 系 也 陷 入 困 境 $ 这 是 由 于 缺 少 一 个 机 制 来 保 证 转 移 支 付 得 到 有 效 分 配 和 充 分利 用 $ 以 及 鼓 励 地 方 政 府 增 加 收 入 及 提 供 配 套 资 金 #J 'j#6$ *++; % " 以 上 情 况 使 得 地 方 政 府 的财 政 局 面 松 散 不 堪 " 种 种 原 因 导 致 了 *+ 世 纪 1+ 年 代 的 地 方 财 政 危 机 $ 世 纪 之 交的 经 济 衰 退 又 使 得 危 机 蔓 延 到 了 国 家 层 面 " 从 *+ 世 纪 1+ 年 代 末 开 始$ 中 央 政 府 就 采 取 了 一 系 列 手 段 来 监 控 地 方 财 政 $ 如 增 加 地 方 政 府 自 主 征 税 $ 增加 实 际 转 移 支 付 的 可 预 见 性 $ 以 及 为 地 方 政 府 的 财 政 职 责 立 法 " 该 系 列 的 法 规 包括 对 地 方 政 府 破 产 程 序 的 规 定 $ 对 地 方 政 府 开 支 尤 哥伦比亚地方政府破产制度!!#% !! !! 料 资 来 源 央  中政财 府政支 收 ,112 *+,+ 年 9ID" &  @&Z MMSSS8C$@# ) :)= $R# 8[] '8:8 '  哥 注 伦比 的 亚财政 年即历 日年  图 "!转 ,) 移支付占中央经常性财政收入比例 ($$+ "#(# 年 是 其工 资 付 支的上 限的格 严制  以 定 及 地 方政府调整财务规划以避免破产的程 序 定 规 这 系 一列规 定的施 实 在*, 世纪前十年中期以来的经济增长背景下 成 地 功缓 解 地 了方政 府债高 台筑 窘 的 境 至 今多数地方政府仍保持着较为健康的 财 状 政况  地方政府的职责和资源配置 从*++3 年到  哥 *+,+ 年 伦 比 地 亚 方政 府 的 开 支平 均占 国家总开支 的三分之 一 而 0 政 府 总开 支占 同期国 内 生 产总 值 的 3L 但 *78 是 地方政府开 支的份额 实 其 夸大 了 其财 政 自 治 的状况  因 为他 们 几乎 一 半 的开 支是 要投放在教 育和医疗 域 领 的专 项 划拨 资 金  因此 地 方 政府 有 权自 主 支 配的 资金 其实有限 1 地方 政 府其 实 严 重 依赖中 央  转移 支 付 大约 占 到 了他 们收入的30L 当前 伦 哥 比亚 的 转移 支 付 分 为三种  即 一般 转 移 支付  资 源使 用费和专项 转移支付 三 这 项资 金 分别 占 地 方 政府总 收 入 的 27L 1L 和 *L 其 中一般转移 支付的资 大 金 多必 须 投入 到 教 育 和医疗 服 务 领域 见 表 38, 中央 转移给各地 方的份额 有 大 不同  一些 大 城 市 几乎自 给 自 足 某 些小 城 市 和实 力薄 弱的省份则 几乎完全 靠 依 中央 的 拨款  拥 有 大量碳 氢 化 合物 和 其他 矿 物 出口 业务 的地方政府 则主要依 资 赖 源使 用 费 !#&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 表 ( ,) 地方政府收入来源百分比 "##% "#(# 年 "##% "##& "##' "##$ "#(# 总入 收 ,++ ,++ ,++ ,++ ,++ 税收 *1 ;+ *0 *1 *1 非收 税 入 0 7 3 G G 专转 项 移支付 * * * ; * 资使 源 用费 7 0 ,+ 0 1 一转 般 移支付 23 27 2G 2G 27 共筹 同 资 * ; , * * 其他 7 2 7 7 3 !!资料 源 来) .DK$K=6 =C o' Z= I) 6:#5R= 5 '6 Z# R= & ?#C= ' $&6 AC : %$)) Z)6 '$ *+,+ " 注 据 ) 数或 因 舍入误 差 无法 吻合 " 年 *++, 以 前 $ 转 移 支 付 与中 央 政 府 财 政 收 入 直接 相 关 $ 因 而 使 得 地 方 政 府 收 的 支 和 经 济 周 期 呈 同向 走 势 " *++, 年 和 *++7 年分 别 通 过 的 ,第 7,G 条 法 令- 和,第 ,,7G 条 法 令 - 使这 种 相 关 性 大 大 降 低 $ 并 明 确 了 各 级 别 地 方 政 府 在 分 配 制 体 中 的 不 同 地 位 " *++, 年 的 改 革 把 多 数 的 资 金分 配 归 入 ,+ 了 一 般 转 移 支 付 $ 这 资 些 金 的 实 际 增 长 也 不受 中 央 财 政 收 入 多 少 的 影 响了 " 这 样 一 来 $ 划 拨 给 地 方 政 的 府 资 金 就 不 再 像 1+ 年 代 末那 么 变 ,, 化 莫 测 了 $ 已经 成 为 可 以 预 计 的 数 额 " 如 $ 一 今 般 转 移 支 付 是 最大 比 重 的 转 移 支付 $ 已 经 占到 了 国 内 生产 总 值 的 28*L! 央 中 财 政 收 入 的 ;2L和 地 方 政 府 收 入 的 27L" ,* 按 照 ,11, 年 通 过 的法 案 的 规 定 $ 资 源 使 用 费 主要 划 给 了 矿 产 资 源 #主 要 是 油 石 和 煤 % 丰 富 和 有 出口 港 的 地 区 " *++* 年 通 过 的 ,第 73G 条 法 案 - 明 确 规 定 使 了 用 费 的 多 少 取 决 于当 地 自 然 资 源 的种 类 和 产 值" 产 值 中 多达 ;*L 被 存 入 国 资 家 源 使 用 金 基 金 $ 这 个 基 金 旨 在 为 资 源 开 采 融 资$ 环 境 保 护 和 全 国 性 的 区 域 发 项 展 目 " 产 值 中 其 他 的份 额 则 会 分 配 给 负 责 生 产 的省 ! 市 $ 还 可 能 会 成 为 国 家 养 金 老 基 金 ! 教 育 ! 卫 生 #如 降 低 儿 童 死 亡 率 项 目 和 贫 困 人 口 健 康 项 目 等 %! 供 水 污 和 水 处 理 等 的 专 项 拨款 " *+ 世 ,; 纪 中 期 $ 油 价 开 始飞 涨 $ *++0 年 以 来 油 价 更 是 创 连 历 史 新 高 $ 这 使 得产 油 的 地 方 收 入 一 直 高 于 历史 平 均 值 "有 些 地 方 就 开 始 借 钱 $ 那 么 一 旦 油 价 持 续走 低 $ 就 会 带 来 严 重 的 债 务问 题 " 除 了 中 央 转 移 支 付和 资 源 使 用 费 $ 地 方 政 府 也有 税 收 收 入" 表 38*和 表 38; 别 分 是 省 ! 市 的 税 收 情况 " 平 均 来 说 $ 税 收 一 般 会占 到 各 省 收入 的 *GL$ 市 收 的 入 ;,L" 尽 管 这 些 收 入 和 庞大 的 开 支 相 比 不 算 什么 $ 但 百 分 率 在 拉 美 单 一 制 家 国 中 还 算 很 高 的 " 哥伦比亚地方政府破产制度!!#' 表 " ,) 哥伦比亚省级政府收入一览十亿哥伦比亚比索 收入 "#(# 年 占比 3 省税 级 收 机车 动 ;72 7 登记 ;1* 0 烈酒 性 1;G ,1 啤酒 , 2;3 *0 烟草 3G3 ,, 燃料 *0+ G 其他 , +32 *, 税收 3 +;G *G 转支 移 付 1 721 3+ 资使 源 用费 * 023 ,2 非收 税 收入 , ,+0 G 共筹 同 资 ;;1 * 其他 G,G ; 总入 收 ,1 G1; !!资料 源 来 .DKK=6 =C o' Z= I) 6:#5R=56 ' Z# R= ? &#C=$& '6 AC : %$)) Z)6 ' *+,+  注 据  数或 因 舍入误 差 无法 吻合  表 * ,) 哥伦比亚市级政府收入一览十亿哥伦比亚比索 收入 "#(# 年 占比 3 市税 级 收 统物 一 业税 ; ;;1 ;, 营税 业 2 3** 2* 燃料 , ,++ ,+ 其他 , 1;+ ,0 税收 ,+ 01, ;, 转支 移 付 ,7 G0* 3+ 资使 源 用费 , 03+ 3 非收 税 税收 , 123 3 共筹 同 资 G** * 其他 * 2,0 7 总入 收 ;3 2+0 G !!资料 源 来 .DKK=6 =C o' Z= I) 6:#5R=56 ' Z# R= ? &#C=$& '6 A C : %$)) Z)6 ' *+,+  注 据  数或 因 舍入误 差 无法 吻合  !#(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 级 省税 收 税 的基有 $ 其 限 入 收 的 部 大分 都来 自对 烟 酒的征 税$ 有些 较 富 裕的 份 省 动 机车 保 税 有也占 了相当 比重 " 与省级相比 $ 市 级税收 的税 基要 宽泛 得多$ 均 平 来 下$ 房 税 产和营 税 业 分 别占 到 市政府税收 的 ;+L 和2+L" 其他 的 税 收则 自 来 些 一零 碎 的 项目 城 " 大 市 创 的 收 要 高于 平均 水平 $ 小城市 要少 得多 $ 贫 困偏 的 远 市 城则 几 没 乎什么 收 创 的 件 条 " 因此$ 可以 说地 方 政府创 收能 力是 参 差 不齐 的 债 $ 偿能 力 是 也各有 同 不 " 正如 之 前谈到的$ 实 力 雄厚的 地方 政府 在1+ 年代 量 大 债 举并 陷 入 危机 是 $ 但 到 了*, 世纪初$ 大部 分的 问题都 有所 缓解 " 正 常借 问 贷 变 题少 多 $ 大是过 债 去 务 欠 的 账 和 其他 管理 体制 方 面出现 了纰 漏" 地方债务 地方借贷状况 ,11, 年 修 订 的宪 法 给予 了 地 方 政 府自 行 借 贷 和 发 行 债 券 的 权利 #宪 法 第 *07 条 %" 而 ,10G 年 的法 规还 在 对 地 方 政 府的 借 贷 加 以 限 制" 只 要 保证 还 本 付 息 占 经 常 性 收 入 的 比 率 低于 ;+L$ 地 方 政 府就 可 以 借 债 $ 包 括 用 于 经常 性 开 支 " 市 一 级 政 府 还 可 以 在 财政 与公 共 信 贷 部 的 特 许 下 承 担 更 多的 债 务 " 借 贷 行 为 必 须 经 过 省 议 会 或 市 议 会 的通 过才 能 进 行 " 宪 法 第 ;G2 条 规 定$ 地 方 政 府举 债 不 可 超 过 其 支 付 能 力 $ 但 具 体的 实施 条 例 ,117 年才 得 以 正 式 通 过$ ,111 年 才开 始 正 式施 行 $ 而 那 时 国 家 已 经 深陷 财政 危 机 的 水 深 火 热 之 中 了 " 1+ 年 代 地 方 政府 借 贷如 火 如 荼 地 进行 着 " ,11; 年 通 过 的 ,第G+ 条 法 令 - 增 加 了 中 央 对 地 方 的转 移支 付 $ 这 使 得 银 行 把 地 方 政 府视 为 优 先 的贷 款 对 象 $ 地 方 政 府 获 得 的 银 行 贷款 大幅 增 加 " 银 行 对 地 方 政 府 的 预算 规 则 不 甚了 解 $ 风 险 管 理 又 不 包 括 对 这 些 单位 实际 偿 还 能 力 的 评 估 $ 银 行 关 注的 是 地 方 政府 是 否 可 以 将 中 央 转 移 支 付 和 资 源使 用费 作 为 贷 款 担 保 $ 却 不 去 了 解它 们 是 否 已经 被 抵 押 给 另 外 一 方 " 同 时 $ 这 些贷 款 大多 被 用 来 支付经 常 性 开 支 或资 金 流 拖延 已 久 的 投 资 项 目 " 问 题 在 于 $ 地方 政府 获 得 的 拨 款 该 和 政 府 自 身 的实 力 并 不 总是 相 匹 配 的 " 政 府 经 常 性 开 支 涨 得比 自己 的 收 入 快 得 多$ 因 而 账 面 总 会 出 现 赤 字" 从 ,11+ 年 到 ,111 年 $ 城 市 开支 占 税收 的 百 分 比 从 ,2+L 涨 到 了 ,7+L$ 省 里 的 比 例 也 从 ,G1L涨 到 了 ;,2L$ 不 得不 依 靠 转 移 支付 和 贷 款 来 弥 补 赤 字 " 自 治 权 的 滥 用$ 银行 借 贷 监 管 的 弱 薄 $ 对 中 央 转移 支 付 的 过度 依 赖 $ 允 许 借 贷 来 弥 补 经 常 性 项目 赤字 $ 这 一 切 都 导 致 了 地 方 政 府财 务 的 一 团混 乱 " 世 纪 之 交 的 经 济 衰 退 更 是 雪上 加 霜" 1+ 年 代 中期 $ 地 方 政 府 的 债 务 约 占哥 伦 比 亚 国 内 生 产 总 值 的 GL$ *+++ 年已 经 涨 到 78GL # 见 图 38;% " 分 权 制 下 的地 方 事 业单 位 $ 即 由 地 方 政 府 拥 有的 公用 事 业 公 司 $ 对 这 累 累 债 务 的形 成 要 负 很大 责 任 " 哥伦比亚地方政府破产制度!!#) !! 料 资 源 来 政 ) 财事部 务" ) 实 注 线表 示 地方府 政总 负 债 括 $ 包分制 权下方 地服性 务单位 * 虚 线是政 省府市 和政府 的总债 负" 图 *!地 ,) 方直接负债占国内生产总值百分比变化图 ($$# "#(# 年 尽 与 管 他 其 国 家 相 比$ 哥 伦 比亚 的 负债程度并不 算 高$ 但还 是 存 在 着两 个突 的 出问 ) 第 题 一 $ 积 压 的欠 款 #表 ;中 38 并未反映% 有 增无 减" 第 二$ 地方 政府 偿 的债 力 能 自 因 身 创 收 能力 和 所 获转 移 支付的减少而 有 所削 弱" 国 家 计 划部 根据 算 计了 有 所 照 依 第 33+ 号 法 令 进 行债 务 重组城 的市 的 财 政能 力指 标 " 表 382将这 按 些照 法 该 进 令 行 债 务 重组 的 城 市的 指 标与国家平均 水 平进 行了 对 比 $ 将城 市按 重 照组 议 协 执 的 行 情 况 进行 了 划 分$ 时 间截止到*+,, 年 年末" *G 个 成 功完 成重 的 组城 中 市 有,1 个 #约 占 7;L% 高 于 家 国平均水 平 " 还 在 债务 重 组 过 程中 的城 里 市 有 $ 只 半 小 数 # 2,L% 的 指 标 高 于国家平均 水 平 " 不 出所 料 $ 无 法完 成重 的 组绝 多 大 数 城 市 $ 指 标水 平 都 低于 国 家平均水平" 表,) + 按照第,,# 号法令进行债务重组的城市指标与全国平均水平对比 城市分类 财政能力指标在全 国平 均水平之上财政能力指标在全 国平均水平之下 已还 偿重组后债 的务 ,1 7 重过 组程中 ,1 *7 还谈 在判中 * 2 无完 法成重组 * 7 !!资料源 来)国家计部 划计$ 数 算 据截止到*+,, 年" !$*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 债务 问 题 在 *+++ 年达 到了极致$ 那时候外债已经占据了 地 方政府总 负 债的 ;0L$ *+,+ 年底 降 到 了;+L(((相当 于 从国内生产总 值的 3L 降 ;8 到,8;L$ 如 表 383所 示 " 从 债 务 人的 数 来 目 $ 地 看 方借贷高度集中 在分权制 单位上$ 即 地方 政 府 拥有 的 公 用 服 务 公司 $ 他们占据了债务人总数的三 分之二$ 有外债$ 也 有内 债 " 包括 首 都 波 哥 大 和,+ 个分权服务 性实在 体内的*+ 家单位的 举债规模 $ 就占 了 地 方举 债 的 00L" 表 , ,) 地方政府负债占国内生产总值比率 "### "#(# 年 "### "##* "##& "##' "##$ "#(# 内债 38G 281 ;83 *81 *80 * ;8 省级 ,8*0 +813 +83, +82 +82 +82 省城 会市 ,8,; ,8+, +87, +83 +82 +82 一地 般级市 +82, +8*7 +8** +8* +8* +8; 分制 权地方单位 *87G *8G0 *8+1 ,80 ,80 *8, 外债 ;83 *80 ,80 ,83 ,8G ; ,8 省级 +8+, +8+3 +8+; +8+; +8+; +8+; 省城 会市 +82* +827 +8;7 +8; +8; +8; 一地 般级市 + + + + + + 分制 权地方单位 ;8, *8; ,82 ,8* ,8; , ,8 总计 18, 787 38; 282 282 3 28 !!资料源 来) KPI$9ID" $W )O ' ?C=6 5 ')]#$9 ? #[R#5$# = $R -# $# $ P$R? =6*包 括 下列城 市 )P:@)$"'R#VV )$PC 5 <#=C#$P?: ### &:#$P C ? =' ?$P A #Z= $> 5 #? ?#$r%) 5# 5$"# 5 $#=& =$" ## 6<)$: # # $"== ?&$ = "= ) [ $##$K#%# [ $Q59') 5 $ I $# : %$R#)$$ / ' #= 5?# 6$ / ? %## $ U $R# =] ?=$ U ' '$R# $ O 6 6 $'$ ( # #\[%# $ (<# ) $ $' (? 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I-% 则 O 是 财 政 监 协 管 会 管 辖 范 围 之 外 的 金 融 机 构 " 具 体 见 K %WW#$R D@=Z6 5 R="' 5C ' <)#-P$I $# ) $V#6B=? ?)' &?) #= 56$ : -Z=)5 # J=Z' ?&$P ) Z?5*++18 这 ,38三 个 公 司是 B/OO$&=? $# &)'$# 5(& R8$>'' [&uQ 5=:? &) :& )A"'CZ# $A $R 9 $# = 5 R=5 )$D ) %<5:Q$F = &?Z? )= 66来 " 源 ' ) <5'C<=[ ?" 政 ,G8财 与 公 共信 贷 部 *++1 $ *0 " 常 ,78经 性 储 蓄是 经 常 性 收 入 和 非 利 息 支出 的 差 " ,08第,3 条 款规 定 了 法 律 生 效 前 的 一 个 过渡 时 期 $ 这 个时 期 中 $ 两个 指 标 都 超过 临 界 负 阈 债 值 的实体 可 以在 第 一 年 和 第 二 年 分 别将 其 净 债 务 最 多 增加 到 消 费者 物 价 指 数 的 G+L 和2+L" 会 ,18省 城 市 必须 得 到 财 政 与 公 共 信 贷 部的 许 可 " 哥伦比亚地方政府破产制度!!%) *+8法 律 33+ M,111 $ 条 款 30 及 法 律 *+++ 中 G,7 M 条 款 G1 的 修 正" *,8私 有 企 业 的 破产 程 序 现 在 由 法 律 (#S,,,G M*++G # 包 括 法 律 *++7 和 ,,7; M *+,+ 中 ,;0+ M 入 引 的 修 订 % 规 定 " **8法 令 G12 M*+++ 的 条 款 ,7 和 条款 ;" 禁 止 地 方 实 体 采 取 以 下 行 动 ) ## % 举 新 债 或 产 生 他 其 债 务 * # <% 修 改 劳 动 合 同 或 者 招 聘 新 员 工 * #: % 修 改 预 算或 者 开 始 可 能 带 来 潜 在 支 出 的 目 项 * # R% 买 卖 资 产 * #= % 兑 现 担 保 * #W% 补 偿 ! 支 付 或 者 清除 任 何 债 务 $ 除 非 对 于 避 免 基 服 础 务 提 供 出 现 停 顿 是 严 格 必 要 的 或者 影 响到 基 本 权 利 " *;8 投 票 权 重 由 每个 索 赔 人 的 索 赔 额 在 总 债 务 中 所占 的 份 额决 定 $ 而 这 个 份 额 是 由 发 起 人 企 和 业 监 督 协 会 决 定 的 " 养 老 金 索 赔人 选 择 一 个 发 言 人 来 代 表 他 们 的 团 体 进 行 投 票 " ,111 年 布 颁 的 第 321 号 法 令 为 养 老 金 债 务 的定 义 提 供 了 更 多 的 细 节 " *28关 于 养 老 基 金的 拖 欠 问 题 常 常 言 过 其 实 " 这 种拖 欠 常 常是 在 无 意间 形 成 的 $因 为 工 人 常 经 更 换 其 养 老 基 金 委 托 公 司 $ 而 旧 的 基 金 公 司 由 于 不 知 情 而 错 以 为 自 己 没 有 按 期 向 客 户 的 户 账 支 付 养 老 金 #根 据 *+,+ 年 ,+ 月对 某 养 老 基 金 律 师 的 采 访 %" *38,111 年 颁 布 的 第 33+ 号 法 令$第 30 条 第 ,款 和 *+++ 年 颁 布 的 第 G,7 号 法 令 修 改 案 的 第G1 条 " *G8与 通 讯 相 关 的服 务 #例 如 电 话 分 布 与 农 村 的 本 地 移 动 服 务 % 再 也 不 受 公 共 服 务 监 督 门 部 的 管 理 $ 而 是 由 *++1 年 颁 布 的 通 讯 与 信 息 技 术 法第 ,;2, 条 加 以 约 束 " *78总 债 务 的 计 算方 法 是 将 地 方 政 府 认 可 的 欠 债 金额 与 债 权人 提 出 的 额 外 偿 债 请 求 相 加 " *08地 方 实 体 做 出的 支 付 " *18这 是 根 据 *+++ 年 颁 布 的 第 G;; 条 法 令 $ 该 法 令 对 石 油 储 蓄 与 稳 定 基 金 做 出 了 详 细 的 定 规 " ;+8 除 了 省 和 城 市$四 个 地 方 服务 单 位 在 相 同 的 时间 里 也 使 用 了 ,第 33+ 号 法 令 -" 这 些 位 单 是 " =6 #? 省 的 几 个医 院 #N $)]=6 ?R# ) R R=5P&5c$&: )'#$R Q -QU ' 6 Z)Y5#A#U =? ?=? #R=/ #C #?F # ?$Q-QU'Z) 6 & #5J=) [' 5 $# ' \6=H) 5# 5# Wo=R=P[ : %# : @)# $R Q $# -QU'Z) 6 # &5O $C#%5 : R#" # '$: = ) Z:`$ R= " C @)): @#%# [ %" ;,8 太 平 洋 海南 岸 端 的 . #?)o'省 的 个 例 研 究 显 示 $ .#) ?o' 省在 ,第 33+ 号法 令 - 和,第 G,7 号 法 令 - 的 规定和 保护 下 受 益 于 财 政 与公 共 信 贷部 的 支 持 " 的 确 $ 这似 乎 是 使 用 这 两个程 序 的 典 型 案 例$从 这层 意义 上 讲 他 既 需 要 ,第 33+ 号法 令 - 的 破 产 保 护也 需 要第 G,7 号 法令所 支 持 的 结 构 调整 "政府 裁员 对 于 .#?)o'省 的财 政 调 整特 别 重 要 " .#?)o'省是 在 第 33+ 号 法令之 下 实 施 债 务 重组 的成功 案 例 "其 债 务 重 组 不仅 在 实 施之 初 没 有 出 错 $ 并 且 在 实施 过 程 之中也未 出 现 延 迟 和 倒退 $不需 要二 次 债 务重 组" .#) ?o'省 正 按 照 原 计 划逐 步 退 出 第 33+ 号 破 产程序 #根 据 *+,+ 年作 者的实 地 考 察 %" ;*8" '? : <#@'和-:@S#& ?V # *++7 % 讨 论了 因 果 方向 认 定 的 问题 " 他 们在 研 究 中 比 较 了有财 政 责 任 法 和 没有 财政责 任 法 的 两 种 国 家的 财 政 赤 字$ 然 后 发 现 有 财 政 责任 法 的 国 家 往 往有较 小 的 财 政 赤 字" 但是$ 在 这 种 跨 国比 较中 所 需 要 的 地方 财政 赤字 的 数 据却 很 难 得到 " ;;8由 国 际 货基 币 金 组 织 编 制 的 债务 可 持 续 性 分析 表 明 $ 在 基准 的 情况 下 $ 哥 伦 比 亚的公 共 债 务 轨 迹 是呈 下降趋 势 的 " !&*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 数 ;28据 来自 哥 伦 比亚 中 央 银 行 以 及国 际 货 币 基 金 组 织 " ;38来 源 )KPI $9ID"$ &O ' $WC ? =6' = D.#+$ ?6 'D# / %+ B .$ # #6 D)' "%)!#) "8,1178 & F ,. ,* 5' #8 %4 ' A % -+$ * ($&# -3 % )5 1* 6$ 8&'( )&+ * 0 - ,$ +$) +8-)) "/#-)"T&' %#/ /'# %8 / C# %(6 D' ,%$ EF %6 )A " )%# 6,%# ' * &,%) 6#G0 " $%+8 !" '+$ 2' 1 " D#+ &8 ,1028 & A %6" ) " (,8)%.) # %6*0' %# )' %1 % F ,. ,* 5' #) 0%# ' *2) 6 <," ,36D)&' //,% ,% ' %6 A " ) " (,8)%.) # %6*0' %# ) %18'Q#" 8#+= " #J41 D,,*%6 A " )%# 6,%# ' * -#@;,(" " #.$ F#. 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"1# %E) * 8),<.)%6!#%H8 4 #55 #R%? **  *++1   共 享 税包 括  汽 油 税 保险 合 同 税  房 地产 交 易 税 和 汽 车 登 记 税 中央 政 府 移 转支 付 则主 要 由 公 共 服务 拨款 构 成  通 常 是非 专 项 拨 款  *++0 *++1 年 的国 际金 融危 机 给 法 国 的地 方 财 政 带 来 了 冲 击  尽 管中 央 政 刺 府激 经 济的 一 揽 子 措 施已 经缓 解 了 这 些 冲 击 惠 誉 国 际 *++1 年 报 告 但 *; 是 !! !! 料 资 来 源 地 方政 府 总理 会 事 *+,,   数 注 据更 至 新 *++1 年  图 "!法 %) 国市镇政府收入来源及所占比例 法国地方政府破产制度!!&) 全 球经 恢 济复前景不明 朗  地方财政的可持 续性也颇令人 担 忧 *+,+ 年2月  # \C=&的分析报 告预测 ,, 个省将面临财政危 机的风险 这,, 个省 *2 的 财 政支出都 经 历了 速 疾的增长 收 入 *3 却大幅度的下降 料 资 源 来 方  地政 府 总理 会 事 *+,,   数 注 据更 至 新 *++1 年  图 *!法 %) 国省级政府收入来源及所占比例 料 资 源 来 方  地政 府 总理 会 事 *+,,   数 注 据更 至 新 *++1 年  图 +!法 %) 国大区政府收入来源及所占比例 !'*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 中央政府的监管和控制 虽如 然今 国 法 政 府 的分权已经很成熟$ 但 中央政府依旧对地方具 有控 制力$ 制 如定方 地政 平 府 衡 算 预法! 建 规 立三大监 控 构 机等 三 " 这大监控 机构 指中 央在 级 省政的 府代 表 ! 大 区 审计和 院 共 公会计师 们 $ 他都在 定 制地方政 策中 起着 不可 缺 或的用 作 央 " 中 在 省 级政的 府 表 代是中央 政 指 府派到 一个省的代表$ 并有 权监 该 控省所 内有 镇 市 的 理 治活* 大 动 区审计院 负 审 责计所 有地方政府的账 目* 作为 央 中政的 府公 务 员 共 $ 公会师 计 负 责保证地 方 府 政开支 合 的规性" 平衡预算法规及其执行过程 国 家 通过平衡预算法规 监控地方 政 府$ 也 就是说地方政 府必须收支平衡" 预算过程 要体现这一原则" 地方议会 必 须通 过 投票的方式决 定是否通过预算$ 包括投资 预算平衡和经常开 支平衡" 这 种平 衡 *G 必须以对一年内 收支的合理预期 为基础$ 且必须将所有必要 支出包括 还 本付 息事 项囊括其中" 强制性支 *7 出必须 来 要源 于 入 收$ 而不得通过 借款支付 " 专栏 G8,展示了预算过 程中一些具体的 则 规" 中央在省级政府的代表和大区审计院 中 央 政府 监 的 同 管样 可 很 以细致$ 以 确 保地 方 政 府有力 能 履行 其 偿债务 义 *0 " 类 这监 管 通常 三 有 种 形式 律 ) 法手段! 预 算 手段 和 管 理手段 " 核 心在 于通过一个 细 精的 调 控系 统#包括通过 公共会计师 对 地 方政 府支出的监 督% 来 防范地方财 危 政机 " 这些 前 事 监 管可 以 效 有地降低 地 方 政府 债 务 违约风 的 险" 法 律 手段 及 涉 地 方行 为 合 的法性监 管 $ 例如 地 方 政府是否遵 守! 尊重程序性 规 法$ 是 否在 项 某 法 规上 有 大 重误读或 滥 用 职权 等 " 特强 别调 要 对议 会投票或征 事 税项 进 行合 性 法 审 查" 中 在 央省级政 府 的 代表 或 任 何他 其当 事 人都 可以要求行 法 政官 介 入$ 后 者 权 有宣 告 案 法部分或 全 部 无效 " 预 算 手段 及 涉 法 定的 预 制 算定过程 " 表 G8*展 示 一 了般的 预 算制 定过程中的 止 截日 期 #相 对于特殊预算 制定言 而%" 法国地方政府破产制度!!'! 专栏 %)(!法国地方政府财政规则  基本原则 以下是法国地方政府财政规则的基本原则# 年度性原则 # 递交投票流程的预算法案的时间跨度必须是一个日历年+++从 , 月 , 日到 ,* 月 ;, 日 " 先前性原则# 预算法案必须在当年 ; 月 ;, 日前完成投票流程 % 如果刚选举 出新一届地方议会! 则截止时间推至 2 月 ,3 日 & " 关于投资的预算修正案必须在 ,* 月 ;, 日之前做出! 关于经常性开支的预算修正案则必须在下一个财年的 , 月 *, 日之前做出 % ' 地方政府普通法典( 第 (8,G,* T,, 条 & " 整体性原则# 一份递交投票流程的预算法案必须包括全部预算内容" 通用性原 则# 预 算 法 案 中 必 须 列 出 所 有 收 支 款 项" 不 得 指 定 某 项 收 入 的 用途 " 专业性原则# 所有收支款项必须按照会计原则罗列" 平衡预算原则# 递交投票流程的大区$ 省和市镇预算法案必须收支相抵" 其 中经常性项目和投资性项目必须各自平衡 % ' 地方政府普通法典 ( 第 (8,G,* T2 条& " 年度收入必须足以支持年度债务的偿还! 同时收入和支出的数额必须具有 可信性 % 即收入不可高估! 支出不可低估 & " 如果地方政府不愿意通过增加收入 来平衡收支 ! 中央在省级政府的代表可以强制征收新的税种 % 这一措施被称作自 动登记 ! 见朗格多克大区审计院 ,101 年 , 月 ,0 日颁布的决定& 表%) " 法国预算制定过程中的截止日期 日期 流程 ,月 ,日 财 年 开始 2月 ,3 日 通 过 预算草 案 截 的止期 日 G月 ,日 国 库 经常户 账 财 中政资 金转至 移地议 方会的截日 止期 G月 ;+ 日 地 方 政府经 常 户 账中政 行资金 获得方 地议会通过 的截日 止期 ,* 月;+ 日 财 年 结束 !!资 料 来源) 罗 伯特 报 *++1 年告" 中央 省 在级 政 府 的 代表 控 制 着 地 方 预算的事后合 法 性 #参见 ,地方政府普 法 通典- 条款(8,G,* 至(8,G,* T*+ % " 法国宪法的27 T*条 声 明) 全国 计 审法 院 协 助 议会 控 制 政府 的 行动 既 " 它在 金 融 法以及社 保融资法律的 制 控和执 上 行协 助 议 会 和政 府 $ 也 帮 助 评估公 政 共策 " 它 通过发布 公告来帮助通 选 知民 共 " 公行 政 账 户 必须 做 到 规范 ! 诚 信 时 $ 同对 于 其 管理成果 以及财产和财 !'"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 状 务 况给 出准确 的 描 述 " 地方 政府预 算 决 策 必 须 上 报 中 央 在 省 级 政 府 的 代 表 " 中 央在 省 级 政 府 的 代 表 者 或 任何 其他被 这 项 决 策 影 响 的 人 #例 如 $ 任 何 一 个 住 在 该 地方 政 府 辖 区 的 纳 税 或 人 任何 债权人 %$ 都 可 以 在 决 策 被 采 用 的 两 个 月 内 向 行 政 法庭 提 出 对 其 合 法 性 质 的 疑" 一个例 子 是 预 算 法 禁 止 借 新 债 来 弥 补 经 常 性 支 出 的 赤字 " 行 政 法 官 有 权 销 撤 某一 项决议 " 中央 在省级政 府 的 代 表 和 大 区 审 计 院 负 责 预 算 控 制 " 大 区审 计 院 是 在 ,10* 年; 月 依 *日 法创的 立 " 每 个 大 区 有 自 己 的 审 计 院 $ 并 且 所 有 成员 都 有终 身 任 期 " 这 些 审 院 计 仅 不 对地方政 府 有 管 辖 权 $ 而 且 还 管 辖 一 些 公 共 机 构 #医 院! 公 立 中 学 等 %! 公 合 私 机 营 构以由 及 地 方 政 府 赞 助 的 协 会 组 织 " 预 算 决 议 在 被采 纳 后需 要 被 送 至 中 央 在 级 省 府 政 的代表处 " 大 区 审 计 院 有 权 对 预 算 草 案 做 出 调 整 #财 政调 整 %" 一 旦 这 些 审 院 计 出 提 的调建 整 议 没 有 被 融 入 到 预 算 中 去 $ 中 央 在 省 级 政府 的 代表 就 可 能 会 进 行 干 以 涉 保 确 地方府 政 履 行 他 们 的 支 出 义 务 $ 并 且 符 合 平 衡 预 算的 规 则" 地 方 长 官 也 可 以 择 选 采 不 纳大区审 计 院 的 建 议 $ 但 是 必 须 对 其 做 出 解 释 " 预算 控制仅 涉 及 严 格 意 义 上 的 预 算 工 具 $ 包 括 预 算 草 案$ 任 何 补 充 性 预 算$ 正 修 现存 预算的 决 议 $ 任 何 附 加 预 算 以 及 行 政 账 户 " 控 制 限 于以 下 形 式 ) ## % 初 预 步 算的 提交日 期 和 投 票 日 期 * # <% 预 算 的 平 衡 * #: % 账 户的 批 准 * # R% 强 制 支 性 出的 范围和 支 付 行 为 " 如 果 出 现 违 规 情 况 $ 中 央 在 省 级 政府 的 代 表 须 将 事 件 交 提 大区 审计院$ 大 区 *1 审 计 院 将 视 情 况 对 预 算 进 行 修 订 " 预算 草案须 必 在 通 过 后 ,3 天 内 送 达 中央 在省 级 政 府 的 代 表 " 否则 $ 中 央 在 省 级 政 的 府 表 代 可 求 要大 区 审计 院 进 行 干 预 " 在 *++7 年 和 *++0 年 $ 审 计院提 出 了 ,,2 项 关 于预 的 算 议 决 中 $ 其 21 项 是 针 对 错 过 预 算 最 后 期 限 的 情 况 的 #国 家 审计院 $ *++1:%" 关于 预算平 衡 $ 中 央 在 省 级 政 府 的 代 表 可 以 在 接 到 预 算 后最 多 一 个 月 内 将 事 提 务 交大 区审计 院 " 审 计 院 从 接 手 事 务 之 后 有 一 个 月 的 时 间 来对 相 关 地 方 政 府 的 算 预 平衡 提出建 议 措 施 " 审 计 院 在 *++7 年 和 *++0 年 分 别 做 出 了 ,,* 项 和 ,2G 项 于 关 不平 衡预算 的 决 议 #国 家 审 计 院 $ *++1: %" 如果 预算赤字 超 过 了 收 入 的 3L(,+L # 取 决 于 地 方 政府 的规 模 ;+ %$ 中 央 在 省 级 府 政 代 的 表可要求 大 区 审 计 院 干 预 " 中 央 在 省 级 政 府 的 代 表可 在 ,个 月 内 要 求 大 区 审 院 计 查 审 那些准 不 确 或 者 非 法 的 预 算 决 议 " 可 能 被 审 查 的 情况 包 括 #但 不 限 于 % 出 现 常 经 项 性 目赤字的 预 算 或 者 那 些 没 有 包 括 强 制 性 支 出 #如 债 务 偿 还% 的 预 算 " 大区 审计院 将 在 两 个 月 内 提 出 建 议 来 要 求 地 方 政 府 平 衡 其预 算 $ 这 可 能 包 括 求 要 地方 政府减 少 支 出 并 且 增 加 税 收 " 中 央 在 省 级 政 府 的 代 表必 须 将 修 正 后 的 下 年 一 预算 送至审 计 院 " 如 果 某 市 政 当 局 没 有 采 取 充 分 的 减 少 赤字 的 措 施 $ 大 区 审 院 计 将在 一个月 内 向 中 央 在 省 级 政 府 的 代 表 提 出 其 他 措 施 " 中央 在 省 级 政 府 的 代 法国地方政府破产制度!!'# 表 可 能 会 采 取 财 政 控 制 手 段 来 强 制 推行 一 个 预算 " 或 者 中 央 在 省 级 政 府 的 代 表也 可 以 拒 绝 采 纳 审 计 院 的 建 议 $ 但 是 需 要 解 释原 因 " 在 *++G 年 $ 有 ,,1 个 审 计院 进 行 此 类 干 预 的 例 子 ;, " 强 制 性 支 出 必 须 被 包 括 在 预 算中 而 且 必 须实 际 支 出 " 中 央 在 省 级 政 府 的 代 表 或 者 任 何 其 他 因 强 制性 支 出 未 被纳 入 预 算 而遭 受 不 利 影 响 的 人 $ 都 可 以 向 审 计 院 提 出 诉 讼 请 求 " 这 是 审 计 院 介 入 的 最 常 见 的 原 因 " 例 如 $ 债 务 还 本 付 息$ 包 括 本 金 和 利 息 $ 构 成一 项 强 制 性支 出 " 因 此 债 务 还 本 付 息 必 须 被 作 为 一 个支 出 项 加 入 年 度 预 算 中 " 如 果 到 期 债 务没 有 偿 付$ 债 权 人 可 以 要 求 行 政 法 庭 将 债务 还 本 付 息 包 括 在 地 方 政 府 的 预 算 中 并 且 确 保支 付 # ,地 方 政 府 普 通 法 典 - 条 款 (8,G,* T,3 至 ( 8,G,* T,7 % " 中 央在 省 级 政 府 的 代 表 有 权 拒 绝 大 区 审 计 院 的 建 议 $ 但 必 须 解 释 做 出 此 项 决 定 的 原 因" 如 果 中央 在 省 级 政 府 的 代 表 接 受 了 审 计院 的 决 定 $ 除 非 地 方 政 府 可 以 证 明 债 务并 没 有 到期 $ 否 则 法 院 将 会 做 出 有 利 于 债权 人 的 决 定 " 支 付 令 将 被 发 布 $ 公 共 会计 师 将 动用 政 府 账 户 资 金 偿 还 债 务 " 当 然 $ 地 方 政 府 账 户 上 需 要 有 足够 的 资 金来 执 行 这 个 支 付 令 $ 这 对 于 预 算控 制 来 说 是 必 要 的 " 如 果 后 期 发 现 地 方政 府 已 经陷 入 财 务 危 机 $ 那 么 一 些 要 求 其还 款 的 措 施 就 变 成 一 纸 空 文 " 此 时 $ 大区 审 计 院的 角 色 非 常 重 要 " 在 D' $& T -#)$&T QZ? 6 ) &的 案 例 中 $ 国 家 审计 院 提出 了 几 项 建议 措 施 来 确 保 债 务 的 偿 还 $ 例 如 强制 要 求 地 区 行 政 长 官 的 任 何 决 定 提 交 市镇 议 会 讨论 $ 以 及 在 偿 债 措 施 未 被 履 行 时追 究 当 事 人 责 任 #国 家 审 计 院 $ *++1# %";* 税 收 定 期 进 入 地 方 政府 账 户" 如 果地 方 政 府可 用 资 金 不足 以 偿 还 债 务 $ 代 表中 央政 府 的 部 门 将 发 布 一 个逾 期 未付 通 知$ 并 且 要求 相 关 单 位 为 偿 还 债 务 创 造 出 必须 的资 源 " 如 果 地 方 政 府 议会 或 者公 共 部门 没 有 创造 出 必 要 的 资 源 $ 则 由 代 表 中 央政 府的 部 门 或 者 监 管 人 员 接手 $ 在 必 要的 时 候下 支 付 令 #自 行 委 托 % #图 G8 3% " 中 央 政 府 对 地 方 政 府 预 算 的 监 督需 要 地 方政 府 有 内 部 控 制 " 实 际 上 $ 随 着地 方 政 府 在 过 去 *3 年 里 支 出 的 不 断 增 长 $ 各 地 方 政 府 已 经 加 强 了 内 部 管 理 控 制系 统 $ 这 样 不 仅 是 为 了 确 保 其 预 算 账 户符 合 法 律规 定 $ 也 是 为 了 保 证 在 相 对 低 的成 本 下 实 现 目 标 " 最 近 $ 越 来 越 多 的 市镇 通 过 市际 的 合 作 安 排 $ 在 其 财 政 控 制 系统 上 进 行 合 作 $ 例 如 对 相 关 专 家 的 培 训"> #5 5# R%?*++1 年 的 报 告 ! 9 #%?'A *+++ 年 的 报 告 以 及 J)@# : ?R *++G 年 的 报 告 都 鼓励 这 种 合作 " 中 央 政 府 的 管 理 控 制 $ 指 审 计 院 的 事 后 决议 " 它 们 大 多 数 采 取 报 告 的 形 式" 尽 管 地 方 政 府 的 政 客 们 对 其 持 批 评态 度 $ 但 审计 院 的 作 用 仍 在 逐 年 增 强 " 实 际 上 $ 即 使 审 计 院 仅 就 财 政 资 金 是 否 被用 在 计 划的 用 途 上 而 提 出 质 疑 $ 地 方 议 员也 经 常 将 这 一 点 看 作 是 对 其 管 理 水 平 和把 握 政 策重 点 能 力 的 质 疑 $ 这 也 是 为 什 么这 些 程 序 在 选 举 的 过 程 中 被 暂 停 的 原 因" *++, 年 ,* 月 *, 日 的 法 令 禁 止 在 价 值 层面 !'$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 料 资来源 ) J' ? <=&*++1 " 图 ,!法 %) 国的预算控制程序 行 进审判 #见,金融 法院准则- 的条款(8*,, T0% " 审计 院特 有殊的 权 利保 来证其 履职 行责 #例 如 有 权 调阅所有必要文件 审 %" 在计 末 的期 计 $ 审院会向 其 辖 管的地方 府 政发送一 份 临时 报 $ 地 告 方政府 对 可其 进 答 行复 者 或要求 行 举听证会 计 " 审院对审 报 计告进行 进 一步 分 并 析 发 布最终 告 报" 地 政 方府 以 可进行 次 二回应$ 其 复 回将随最 终 报告一起 发 布并 且 公 向 公 众开" 公共会计 国 法将 政 财资金的支配权和资金 的管理进行了区 " 有 分 权决定资金使用的官 员#部长! 市长及 以地方 议会议长% 与管理资金并履行 支付职能的的公共会计 分 是 的 开" 所 有的公会 共计 ;; 师是中央 府 政的公务员" 他们由财政部长任命并履行 法国地方政府破产制度!!'% 管理 资 金 和 会 计的 职 能  他 ;2 们 记 录 地 方 政府 的 财政 收入 并 代 表地 方 政 府 支 付 资 金 公 共 会 计 确保 地 方 政 府 的 资 金 使 用 服 从预 算 规则  但 他 们 并 不 决 定 资 金 使 用 的方 向  当 公 共会 计 拒 绝 一 项 支 出 的 支 付 时 官 员可 依 照 征 用 令 强 制 使 用 地 方 政 府资 金 进 行 支 付 然 而 官 员 将 以 其 个 人 财 产对 违 反预 算 规 则 的 支付 负 责  对 于 地 方 政府 的 收 入  公 共 会 计 的 控 制相 对 有限  税 收 由 财 政 部 门 管 理  公 共会 计 仅 记 录 并核 实 各 项 收 入  对 于 地 方 政府 支 出  公 共 会 计 对 其 失 职负 个 人责 任  并 且 公 共 会 计 对 所 有 财 政资 金 的 操 作 负有 潜 在 的 责 任  他 们 核 实 预 算 分配  支 出 项 目 债 务 及 其偿 还  税收  资 金 的 可用 性 以 及 财 政 资 金 使 用 的 条款  如果 出 现 不 符 合 规 则 的 情 形  公 共会 计 有 义 务 暂停 该 项 资 金 的 使 用  公 共 会 计 对地 方 政 府 财 务 进 行 不 断 的 控制 活 动 自 身 也 受 制 于 两 类 控 制  行 政控 制 和 司 法 控制  在 行 政 控 制 方 面  公 共会 计 师受 财 政 部 最 高 级 别 的 公 共 会计 的 监 督  财 ;3 政 部 的 内 部 审 计有 两 个 执行 部 门 内 部 审 计 单 位 负 责审 计  评估 和 控 制  以及 总 体 财 务 审 查 部 门 由高 级 公务 员充 当 高 级审 计 员 组 成 向 财 政部 提 供 建 议 服务 的 小 组  这 是要 确保 公共 会 计遵 照 法 律 规 章并 能 够 实 施 反 欺 诈措 施  总 体 财务 检 查 的 成 员 拥 有 特 殊 权 利 例 如获 得所 有 必 要 文 件  尤 其 是 所 有公 共 会 计 师 的记 录 以 及 在 出 现 欺 诈 行 为 时暂 时 停止 会 计 师 的 工作  在 司 法 控 制方 面  尽 管 大 区 审 计 院 不 负责 对 公共 会 计 的 管 理 控 制  但 作 为 对 地方 政 府 合 规 性审 计 的 后 续  它 们 仍 可 以 提出 与 公共 会 计 意 见 相 左 的 判 定  如 果 一个 公 共 会 计 师没 有 履 行 其 责 任  其 将 负 法律 责 任并 且 在 必 要 的 时 候 还 要 以 其 个 人财 产 负 责  如果 会 计 活 动 被 判 为 合 规  那么 会 计师 就 相 应 被 免除 责 任  法 国 有 其 独有 的 管 理 地 方 政 府 现 金 的 体系 所 有 中 央 和 地 方 政 府 的 资 金 每 日 集中 到 一 个 国 家财 政 账 户 之 中  公 共 会 计 接收 所 有的 收 入 并 批 准 所 有 符 合 预 算 规 则的 支 出  通 常的 准 则 是  地 方 政 府 必 须 将所 有 现金 存 放 在 国 库  当 需 要 支 付 资 金时  地 方 政 府要 求 国 库 支 付 给 债 权 人  即所 谓 支付 令  中 央 政 府 转 移 支 付 以 及 地方 政 府 税 收 地 方 税 收 由 地 方 政 府 制 定但 由 国家 的税 收 部 门 代 为 收 取  也 转 移至 由 国 库 掌 管的 地 方 政 府 的 无 息 现 金 账 户上  作为 回 报  国 库 不 就 管 理 其 现 金 而向 地 方 政 府 收费  并 且 地 方 政 府 可 以 在 现金 不 足的 时 候 预 支 未来 税 收  为 促 进 公 共会 计 的 控 制 活 动 *++G 年以 来 法 国 出 台 了 一 个 系 统 的 新 程 序 见图 G83  这些 控 制 手 段 在 几 个 不 同 水 平上 运 营 新 的 工 具  如 计 算 机 U=5' )6 系统  确 保 了 周期 性 支 出 控 制 和 非 经 常 性 支出 的 控制 相 分 离  同 样  支 出 多 层 次 控制 系 统 建 立 了一 系 列 控 制 手 段  这 个 系 统帮 助 公共 会 计 重 新 定 义 其 事 务 的 轻 重 缓急  !'&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 地方政府债务 地方借贷框架 在 ,10* 年 出 台分 权 法 之 前 $ 中 央 在 省 级 政 府 的代表 执 行 事前控 制 " 如 果 一 债 项 务 注 定 会 伤 及 地方 政 府 的 利 益 $ 即 如 果 这项 债 务最终 导 致 过度借 债 $ 无 论 借 人 债 是 一 个 市 ! 一 个部 门 或 者 一 个 地 区 $ 中 央在 省 级政府 的 代 表都会 阻 止 这 项 借 发 贷 生 " 而 且 只 有 两家 国 家 金 融 机 构 可 以 被 地方 政 府借债 ;G " ,10* 年 $ 地 方 政 府 开 始 对 其 借 贷 负 责 并 且 可以在没 有 事 前控制 的 情 况 下 自 决 行 定 是 否 借 债 以 及 债 务 的 数 额 " ,10G 年 $ 中 央政府开 始 停 止对地 方 政 府 发 放 受 享 特 权 利 率 的 贷 款 " 同 年 $ 地 方 政 府 必 须 向 政府银行 借 款 的要求 被 废 止 " 目 $ 地 前 方 政 府 主 要 依赖 于 银 行 贷 款 $ 并 且 不 同于 美 国的地 方 政 府债券 市 场 $ 法 国 方 地 政 府 债 券 市 场 很 小 ) 美 国 有 *+ +++ 个 地 方 政 府和政 府 拥 有的公 司 获 得 信 用 级 评 $ 而 法 国 仅 有 大约 2+ 个 ;7 " 在 *+ 世 纪 1+ 年代 早 期 $ 法 国 的 一 些 市 政府 经历着严 重 的财务 危 机 " 在 *+ 纪 世 1+ 年 代 的 后 半段 $ 中 央 政 府 制 定 了 严 格 的 地 方政府 借 债 的规则 $ 引 入 更 大 信 的 息 披 露 以 及 增 加透 明 度 的 要 求 $ 并 且 实 施了 一 个早期 预 警 系统" 规 范 债 务 ! 流 动性 以 及 或 有 债 务 的 审 慎 原则 主 要包括 以 下 几点) 新 的 长 期 借 款 只 能 用 于 资 本 投 资 " 债 务 偿 还 属 于 强 制 性 支 出 并 且 必 须 进 行全 额预算" 年 度 还 本 付 息 $ 包 括 支 付 在 担 保 贷 款 上 的金额$ 必 须小于 经 常 性 收 入 的 3+L" ;0 地 方 政 府 对 某 一 个 借 款 人 的 担 保 不 得 超过 其经常性 收 入的 ;1 3L" 政 府 担 保 价 值 不 得 超 过 借 款 本 金 的 3+L" 地 方 政 府 必 须 将现 金 存 放 在 中 央 政 府 $ 后者 则 根据在 前 面 章节中 讨 论 过 的 控 框 制 架 来 执 行 全 部 支付 活 动 " 除 了 这 个 借 款 框架 $ 地方政 府 也 必须遵 循 一 定 的 会 和 计 预 算 规 则 " 这 些规 则 包 括 要 求 经 常 账 户 和资 本 账户平 衡 $ 以及由 地 方 政 府 用 己 自 的 收 入 进 行 年 度还 本 付 息 的 平 衡 预 算 原 则" 地 方 政 府 借 款 可 以 采 取 贷 款 $ 发 行 债 券 或 者包括结 构 性 产品在 内 的 其 他 工 " 为 具 了 支 付 债 务 的 本 金 $ 经 常 性 收 入 必 须 产生 正的余额2+ " ,地 方 政 府 普 通 法 - 条 典 款 (8*,** T** 规 定 ) 除 了 市 议 会 赋 予的 权 力 外 $ 市 长 在 其 任 期内 还 可以被 全 部 或者部 分 地 授 予 以 权 下 利 ) 法国地方政府破产制度!!'' 在 议 会规 定 的额度 内 借 款 $ 目 的包括 为 在 预 算 中 可 预 见 的 投 资 筹 款 $ 为 用于 理 管其 借 款的 财 务运营 筹 资 $ 包 括 为防范 利 息 风 险 及 汇 率 风 险 进 行 的 对 冲 交 易 " 根 据 ,地 方 政府 普通 法 典 - 条 款(8*++ T;! (8;;3 以 及 (82;;; T ,的 规定 $ 镇 市! 省 和大 区 都可以 借 款 " 根 据 ,地方 政 府 普 通 法 典 - 条 款 (8*;;, T0$ 借款 生 产的 收 入被 计 入地方 政 府 预 算 中 投资部 分 的 非 财 政 性 收 入 " 借 款 被 定 义 为 所有 限 期超 过 一年 并 且用于 资 本 投 资 的 债务的 总 和 " 期 限 短 于 一 年 的 短 期 债 务 将 被区 对 别待 " 短期 借 2, 款主 要 解 决 地 方 政 府的流 动 性问 题 并 且 可 用 于 所 有 种 类 的 支 出" 地 方 政府 借 款不必 在 几 个 出 借 人中进 行 投标$ 但 地 2* 方 政 府 其 他 超 过 某 一额 的 度银 行 业务 或 者投资 服 务 必 须 通 过招投 标 完 成 " 2; 然 而 即使 地 方政府 开 始 为 其 借 款负责 $ 他 们 管 理 债 务 的 自 由 度 仍 然 受 到 大区 计 审院 的 控制 $ 大区审 计 院 可 以 宣 布某些 地 方 政 府 的 行 为 无 效 " 这 种 控 制 并 不与 予 授地 方 政府 自 治权相 抵 触 $ 它 是 符合法 律 规 定 的 " 因 此 $ 地 方 政 府 借 款 必 须符 几 合项 规 则$ 例 如禁止 为 经 常 性 的 政府运 行 开 支 融 资 ! 禁 止 投 机 行 为 以 及 要 求将 款 借活 动 作为 预 算文件 的 一 部 分 进 行公布 " 借 款 合 同 如 果 作 为 一 种 风 险 管 理 工具 必 则须 符 合国 家 审计委 员 会 在 ,107 年 7月 ,+ 日 做 出 的 规 定 " 地 方 政 府 必 须 将借 活 款动 作 为预 算 文件的 一 部 分 向 当 地议员 以 及 市 民 公 布 $ 其 内 容 包 括 地 方 政 府所 借 有款 的 债权 人 #J' ? <=&$ *++1 % " 法国地方政府债务的发展 年 ,10* 分 权 法通 过 后 $ 地 方 政 府 债 务 M支 出 比 率 有 上升 的 趋 势 " 地 方政 府 债 务 占 比/KD 率 从 ,10* 年 的 08 3L上 升 到 *++7 年 的 ,,8,L" 这 些 新 增 的 借款 被 地 方 政 府用 于 因 权 力 下 放 地 方 而 承 担 的 新 责 任 $ 包 括 新 的 社 会 责 任 ! 经 济 责任 以 及 基 础 设施 项 目 " 在*++1 年 $ 市 镇 级 借 款 达 到 G78 3亿 欧 元 $ 省 级 借 款 达 到 3, 亿 欧 元$ 大 区 级 借 款达 到 ;G 亿 欧 元 " 截 至 *++* 年 $ 三 级 地 方 政 府 都 实现 了 债 务 净 偿 还 #即 偿 还 债 务数 额 高 于 借 款 数 额 %" 从 那 时 起 $ 趋 势 开 始 逆 转 " *++; (*++1 年 间 $ 大 区 ! 省以 及 市 政 府 的 借 款 开 始 有 了 极 大 增 长 $ 分 别 增 加 了 ,3;L! G2L 以 及 ,+L$ 如 图 G8G所 示 " 这个 增 长 趋 势 部 分 可 归 因 于 ,地 方 权 力 与责 任 法- #第 *++2 T 01 号法 令 %$ 这 一 法律 加 深 了 分 权 的 进 程 " *++3 (*++7 年 间 $ 更 多 新 的 支 出 责 任 被 下放 至 地 方 政 府$ 尤 其 是 省 和 大 区 级 政 府 " 比 如 $ 大 区 要 负 责 为 社 会 保 障 ! 医 疗 保健 ! 教 育 ! 经济 增 长 ! 职 业 训 练 以 及 私 立 高 中 提 供 资 金 " 省 则 要 负 责 对 帮 助 青年 人 计 划 ! 社会 住 房 基 金 ! 残 疾 人 补 助 ! 初 中 非 教 学 岗 位 职 工 的 管 理 $ 旧 国 道 的管 理 以 及 私 立初 中 的 财 政 拨 款 #惠 誉 国 际 $ *++0# %" !'(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 料 资来源  K/"(*+,,  图 %!法 %) 国地方政府借款和偿还 贷款人 ,107 年 以 前  法 国地 方信 贷 银 22 行垄 断 了市政 府 的 贷 款 从 那时起  法 国 地 方 政 府 信 贷 市 场 在 实 上 质 就 成 了 一个由 四 大 银行德 克 夏银 行 目前 这 个 市 场 里 最 大 的 银 行  松 鼠储蓄 银 行  法国农 业 信 贷银 行 兴 业银 行 组成的 寡 头 垄 断 市 场  因 为 这 四 大 银 行共计 控 制 了0+L 的 市 场份额  尤 其是 德 克夏银 行  它 在 激 进 的 结 构 化 产 品 的 售 销 中 扮 演 着领导 者 的 角色 自 从 全 球 金 融 危机之 后  其 更 是 饱 受 指 责  在 经 济 危 机 中  德 克夏银 行 进 入一段 动 荡 时 期 后 来因为 中 央 政 府 的 支 持 才 得 以 存 活  自 此 这 家 银 行撤消 了 其 多家海 外 分 支 机 构  鉴于德 克 夏 银 行 无 论 从 总 量 还 是 产 品 险 风 角 度 对 地方政 府 激 进的贷 款 受 到 的 广 泛 指责 中 央 政 府 对 其 的 支 持 引 发 了 不 的 小 争 议  从 *+++ 年 起  几乎没 有 外 国 行 银 向 地 方 政府贷 款  在 *+++ 年早期  瑞 士 银 行 曾 做 过 一 次 进 入 这 市 个 场 的 不 成功尝 试  相较而 言  苏 格兰 皇 家银行 则 成 功 地 向 几 个 地 方 政 府  例 如P%<#[$= 市政府  发 放了贷 款 大 23 多 数 地 方政府 通 过 银 行 贷 款 融 资  但 是 也 有 外 例  例 如 巴黎在 *++0 年共筹 集 ;亿 ;8 欧 元 其中 *83, 亿 欧 元 是 通 过 发 行 债 券 获得的  只 有+80亿 欧 元来自 银 行 贷 款 巴 黎 市政 府 报 告 *++1   从 *+++ 年 早 期开 始 地 方政 府 就 可 以从以 下 几 个 渠 道 借款 银 行 贷 款 法国地方政府破产制度!!') 固 定利 率 贷款 动  浮利 贷 率款 结构化 贷款以及以欧元或外国货 币计价的循环 款 贷 者  或发行 债 券 短期业 商 票据 长  中期证券和衍生债券 地方政府的信誉 想 发 要行债券 的地方政府需要参 与评 级 截 至*+,, 年 ,* 月*G 日 穆迪 公 司  惠 国 誉际以及 标准 尔 !普已经 分 别 对;个  1个以 及 ,; 个 地 方政 府进 行过 评  与 级 权 主国家企 和业借人 款不同  大 多数 地方 政 府是 通 过 一 个 单一 的机 构来 评 的 级 了  除被标准 !普尔评 为> 2G 27 >i 的海 外领 地 法属 波 利 尼 西 亚 所有 经过 评 的 级 地 方府 政都被列 入投资类 级别  00L的 地方 政 府被 评 为 PP P PM # # 或P P PM  # 表 这 明 方 地政府体 总的信良 誉好 如 图 G87所示  料 !!资来源 作 者从 惠 誉国 际  穆 迪公司及 以标准!普尔的数 据 计算得出 评级为惠 誉国际 穆迪公 司以标 及准!普 尔 自 *+,, 年,* 月 开 *G 日始的评级 结果 有  共 地 *3 个方政府 参与评级 图 &!法 %) 国地方政府评级分布 地方政府潜在财政风险管理 方 地政潜 府在的财政 险 风有两 种  一 第种政 财风险来自 方 地政府 拥 有 的公司的潜 债 在 务 另 外 地方政 府有 20 时 为 会 他 其企担 业保债务 级  评机构 通 常 将这种地方 府 政 拥有 的 公私 合营企 业发生 债 的 记 务为方 地政府的间 接债务 *+,, 年惠誉国际对法 国 1个 地 方政府 的评级  净 中 间接债务加上担保占总债 务 的 比率在+8 ,L7287L 之间波 动 均值为 !(*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 ;,8表 ;% " 对 ,L # G8 地方政府拥有的公 司的管制正变得更 加严 $ 包 格 括强制要 公 求布保 担事 项 ! 所 有 权以及属 附机构 " 地方府 政对某一个 借款 人的担 保不得超 其 过经性 常收 入 的 且 3L$ 并担保物价 值 得 不超过本金的3+L" 表G8;提供了一 法 些国方 地政 府 间 接 债 务范围概 的况" 表%) * 经惠誉国际评级的法国地方政府债务数据 净担保> 惠誉数据 净直接债务净 间 担 接 保 债 > 务 净总债务 间接债务 年份 评级  "#(( 年 百万欧元 百万欧元 M净总债务 (" 月"% 日  百万欧元  L 埃松#省% ; 70+8 **+81 * , ++,8 **8, *++1 PP 法瓜 属 德罗 普 岛 #省 % ,,+8 G *,380 2 ;*G8 GG8, *+,+ PPT 法西 兰 岛 #大 区 % 0 ; 3+G8 ,,8; , ; 3,08 +8; *+,+ PPP 巴黎#城市 % + * G138 7 1378+ + ,+ G3*8 7287 *+,+ PPP 皮底 卡 #大 区 % 3 27,8 +82 1 27,8 +8, *++1 PPT 普罗旺斯 (阿 尔 卑 斯 ( , GG28 , ,3+8+ , , 0,28 08; *+,+ PP 里埃 维 拉 #大 区 % 罗(阿 纳 尔 卑 斯 #大 区 % , ;378 * 208* 2 , 2+38 ;82 *++1 PPP 塞(马 纳 恩 #省 % * 01*8 3038; 3 , 2778 ;18G *+,+ PP 斯拉 特 斯堡 #城 市 % ,3,8 1 *038, + 2;78 G38* *+,+ PPi !!资料来 源 )S SS 8 ) W& :@?#) &$[ 68:'C网 站 的多 份 报 告 " *+ 世纪 1+ 年 代 以 来 $ 复 杂 的 结 构性 产 品迅 猛发展$ 引发了 第 二个财 政 风 险 " 含 有 高 风险 金 融 工 具 的 结 构 性 产 品 $ 将各 种 衍 生工具 与 信贷结构 糅 合在 了 一 起 " *++7 年 底$在 , ;73 亿 欧 元 的 地 方债 务 中$ 结 构 性产品 就占到 ;++ 亿至;3+ 亿 欧 元 #惠 国 誉 际 $ *++0# %" *+ 世纪 1+ 年 代 $ 地 方 政 府 试 图 针对 原 来 的 固定利 率债务进 行 重新谈 判 $ 这 是 向 结 构性 产 品 迈 出 的 第 一 步 " 由 于 利率 在 *+ 世纪0+ 年代很高 $ 进入 1+ 年 代 后 又 迅 速下 降 $ 债 务 的 重 新 谈 判 帮助 地方政 府 减 少了债 务负担" 银 行甚至 向 一 些 小 地 方 政府 出 售 这 种 产 品 " ,11, 年 国家 审计 院 发布了 一份关于 债 务管理 问 题 的 报 告 " 报告 中 强 调 $ 结 构 性 产 品 对 于 地方债 的 解 决越来 越重要" 当 时出 现 过 四 种 结 构 性 产 品 ) #,% 使 用浮 动借款 利率的结 构 性产品 #它 能 实 现 风 险最 小 化 % * #*% 有 指 数 壁 垒 的 结构 性 产 品#利 率将在指 数 突破阈 值 之 前 保 持 不 变 %* # ;% 滚 雪 球 式 结 构性 产品 #我 们 将在 下文中 对 其 进行 讨 论 %* #2% 与 汇率 或 者 国 家 间 通 货 膨 胀 差 挂 钩的 结 构 性产品" 法国地方政府破产制度!!(! 于 对 有 指 数 壁 垒 的 产 品  其 利 率 在 该 指 数 突 破阈 值之 前 保持不 变  在*, 世 前 纪 年 十 里  该 指 数 从 未 达 到 阈值  当 全 球 金 融 危机 席卷 法 国时 利 率 发生 剧 变 度  几 接 近 阈 值  一 旦 阈 值 被 突 破  则 利 率将 大 幅 上升 般 一 来 说  长 期 利 率 高 于 短 期 利 率  而滚 雪 球 式 产品的 利 率取决 于 长 期利 率 短 与 利 期 率 之 差  这 既 是 该 产 品 的 魅 力 所 在 同 时 又 反映出 其 风险与 贷 款 期限 息 相 息 关  但 是  当 金 融 市 场 状 况 恶 化  收 益曲 线 将 会 反转 同 时短期 利 率 也将 变 更 得  对 高 于 这 种 产 品 来 说  只 要 短 期 利 率 与 长 期利 率之 差 大于某 个 必 要的 值 它 那 收 的 益 就 是 固 定 的  反 之  如 果 短 期 利率 与 长 期 利率之 差 太小 固 定 利率 就 变 会 浮 成 动 利 率  一 般 来 说  这 种 产 品 的 贷款 期 限 都 很长 很 难预测 这 种 产品 对 政 财 算 预 的 全 部 影 响  而 对 于 那 些 缺 乏 金 融领 域 专 家 的地方 政 府来说  做 出预 测 是 更 上 难 加 难  原 该 理 同 样 适 用 于 其 他 产 品  开 始 时 和 某 个 指 数挂 钩的 固 定 利 率对 借 者 款 说 来 十 分 诱 人  一 旦 指 数 超 过 阈 值  利率 就 会 大 幅增加  鉴于结 构 性 产品 的 款 借 限 期 非 常 长 大 部 分 有 几 十 年 的 期 限  无 法 在较 长的 时 段内相 对 准 确地 预 利 测 的 率 变 化 是 主 要 的 问 题  定 固 利 率 转 浮 动 利 率 的 过 程会 严 重 影 响 地 方 政府 的财 务 账目 针 对 这种 情 况 两  有 种 可 行 的 解 决 方 法  结 清 借 款 人 账 户或 者 重 新谈判 贷 款利率  外 此  几 个 由 大 区 审 计 院 开 展 的 调 查 表明  遇 到 财政困 难 的地方 政 府 基本 上 接 都 过 触 那 些 结 构 性 产 品  而 21 近 期 地 方政 府 财务 状况 的演变 过 程更 是证 明 了这 一 点  自*++; 年 以 来  随 着 地 方 政 府 越 来 越 频 繁 地 使用 结构 性 产品 它 们 的借 款 限 期 长 延 了  这 些 结 构 性 产 品 结 合 了 固 定 利率 与 浮 动 利率 而 它们的 广 泛 使用 将 来 带 大 巨 风 险  构 结 性 产 品 对 信 息 透 明 度 和 债 务 状 况 构成 了 新 的 挑战 而 公共部 门 会 计准 则 反 在 这 映 些 新 挑 战 时 显 得 力 不 从 心  通 常 结构 性 产 品 的风险 和 成本没 有 得 到充 分 评 地 和 估 深 入 地 理 解  临 时 议 会 委 员 会曾 于 *+,, 年 *月发 布 一份报 告  该报 告 称  有,;+ 亿 欧 元 的 结 构 性 地 方 债 是 有 毒 的  这可 能致 使 法国地 方 政 府的 财 状 务 变 况 得 更 加 脆 弱  政 3+ 府 正 努 力 优 化其 方 针政 策 力图更 加 合理 地调 控 结构 性 品 产 使 的 用  3, 解决地方财政危机 法国 法律对私法和 公法作了明确的区分  私法是一 种讲求协作和自愿 合作 的法律 且在私法中 行为主体拥有横向的 法 律关系 公法的特点是行为 主体 拥有垂直 的法律关系 中央政府行使主权 然 后命令法 律主体照章办事 公法 !("! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 基 本 上 是 不 对 等的  行 政 法 公 法  中 存 在 解 决 地 方 财 政 危 机 的 机 制  该 机 制 强 调 了 中 央 政 府在 预 防 和 监督 环 节 的 重 要 作 用  与 此 同 时  公 私 合 营 企 业 其 公 共 所 有 权 约 占 3+L 03L  的 财 政 危 机 受 到 私 法 包 括 企 业 破 产 法  的 约 束  在 财 政 分 权 之 前  法 国地 方 政 府 违 约 极 为罕 见3*  由 于 财 政 分权 后 的地 方 财 政 体 系 的 历 史 不 足 ;+ 年  与 之相 关 的 案 例 研 究 相 当 稀 少  在 *+ 世纪 1+ 年 代 早 期  一 个 研 究 估 计 有 * +++ 个 市镇 正 面 临 过 度 负 债 而 市 镇 总 量 超 过 ;G +++ 个  其 中 2+ 个 市 镇 正 遭 受 严 重 的财 政 困 境 穆 迪 公 司 *++*   其 他 级 别 的 地 方 政 府 省 和 大 区  也 经历 了 地 方财 政 危 机  尽 管 这 种 案 例 并 不 多 见 3;  国 内 外 的 放 贷 人 曾 错 误 地 认 为  政 府 项 目 涉及 公 共 实 体  因 而不 可 能 存 在 巨 大 风险  这 种 错 觉 致 使 它 们 一 窝 蜂 地 将 钱 借 给 各个 市 政 府  *+ 世 纪 1+ 年 代 初  地 方 借 贷 体 系 和 会 计 体 系 在 几 起 地 方 财政 危 机 之 后 得 到 加 强 结 构 性 产品 的 风 险 在*, 世 纪 初 期大 量 涌 现  事 实 上 在 此 之 前 结 构 性 产 品 并 未 出 现  地 方政 府 推 出了 一 个 早 期 预 警 系 统  同 时 加 强 了 对地 方 公 务 员 的 培 训  它 们 的 总 目 标 是 通 过 使政 府 工 作 更 加 透 明公 开 来 降 低 财 政 风险  政 府 严 格 管 控 了 投 机 性 金 融 工 具 的 使 用 但 是 这 些 要 求 在 *+++ 年 以 后 放 松了  自 *++0 年 起  全 球 金 融危 机 使 法 国各 地 区 均 陷 入 财 政 紧 张的 局 面  当 时 这 些 地 方 政 府 并 未 考 虑 使 用 结构 性 产 品  即 使 这些 产 品 看 起 来 非 常诱 人  但 是 *++0 年 下 半 年 信 贷 市 场 的 资 金 枯 竭  越 来 越 多 的地 方 政 府 陷 入 困境 " '6 6#R= ? %a #  *++0   这 场 危 机 导 致 了 地方 借 贷 市 场 大 大 缩 水  地 方 税 收 收 入与 中 央 的 转 移 支 付 同 时 减 少  估 计 显 示  大 约 有 , 313 个 地 方 政 府 使 用 了 有 毒 的  结 构 性 产 品 而 32 多 达 *3L的 地 方 债使 用 了 结 构 性 产 品 法 国 中 央 政 府 致力 于 帮 助 地 方 政 府 正 视 其 贷 款 需 求  并 迫 使银 行 接 受 地 方 政 府的 债 务 重 组  房 地 产 市 场 发 展 滞 缓 引起 地 方 政 府 税 收 收 入 下 降 例 如 房 产 交 易 税  导 致 地 方 政 府 在 *++0 年 底 遭 受 严重 的 信 贷 紧缩  结 构 性 产 品 带 来 的 风 险 对 于 这 些 财 政 困 难 来 说 无 异 于 雪 上 加 霜 地 方 政 府 的 财 政危 机 可 能 会 持 续 好几 年  为 了 履 行 扩 大 了 的 政 府 责 任  一 些 地方 政 府 不 得 不 做 一些 损 害 信 用 的 行 为 譬 如 停 止 投 资 或 者 增 加 借 款  与 早 期 预 警系 统 相 结 合 的 事 前规 则 如 平 衡 预 算规 则 和 限 定 债 务 偿 还 占 财 政 收 入 的 比 率  或许 能 降 低 地 方 政 府 在 未 来 发 生 系统 性 财 政 危 机 的 风 险  为 了 帮 助 地 方 政 府 应 对全 球 性 金 融 危 机 的不 利 影 响  中 央 政府 缩 短 了 向 地 方 政 府 退 还 增 值 税的 延 迟 时 间 这 使 地 方 政 府 能 够 使 *++1 年 的 资 金 支 出 保 持 在 *++2 *++7 年 资金 支 出 的 平均 水 平 之 上  *++1 年 的 增 值 税 退 款 总 额 估 计 超 过 了 2+ 亿 欧 元  这 相当 于 地 方 政府 该 年 度 资 本 支 出 的 0L *++1 年 法国 地 方政 府 总 的 法国地方政府破产制度!!(# 净 借 款 额 增 长 了 3, 亿 欧 元 $ 而 债 务总 额 占 国 内 生 产 总 值的 比 率 较 *++0 年 增长了 2L" 法 国 地 方 政 府 #尤 其是 省 级 和 市镇 级 % 的 财 政 困 难 日 益 恶 化 $ 这 促 使中央 政 府 创 建 了 一 个 新 的 银 行 来向 地 方 政 府 提 供 资 金 支 持 $ 并 于 *+,* 年 给 予 地方政 府 一 次 额 外 的 转 移 支 付 #约 为 ;+ 亿 至 3+ 亿 欧 元33 %" 事 前 规 则 和 来 自 中 央 政府 的 监 督 大 大 降 低 了 地 方 政 府 的 违 约 风 险 和 放 贷人面 临的 不 确 定 性 " 但 是 无 论 事前 规 则 多 么 行 之 有 效 $ 财 政 风 险 和 违 约 风 险 都 不会消 失 " 由 于 缺 少 一 个 包 含 债 务清 偿 优 先 次 序 的 正 式 破 产 机 制 $ 当 一 个 地 方 政 府面临 破 产 时 $ 通 过 谈 判 解 决 债 务的 方 式 以 及 相 应 的 财 政 调 整 都 将 增 加 放 贷 人 所 面临的 不确 定 性 " 正 如 前 面 提 到 的$ 法 律 上 并 没 有 适 用 于 地 方 政 府 的 破 产 法 " 尽 管法国 针 对 地 方 政 府 违 反 财 政 法 规的 情 况 制 定 了 明 确 的 法 律 程 序 $ 但 是 对 于 地 方 政府违 约 的 情 况 $ 其 处 置 程 序 并 没有 在 立 法 中 明 确 界 定 #比 如 ,地 方 政 府 普 通 法典-%$ 而 是 通 过 行 政 手 段 完 成 " 这 些 运 行 机 制 大 多 是 非 正 式 的 $ 它 们 不 受 法 律 约 束 且比 民 法 更 少 依 赖于先 例 " 尽 管 支 付 命 令 机 制 在 理论 上 极 大 地 保 障 了 放 贷 人 的 安 全 $ 但 是 它 需 要 足够的 收 入 来 支 付 所 有 的 义 务 性 支出 " 在 民 法 体 系 下 $ 放 贷 人 能 够 得 到 的 法 律 补 偿#例 如扣 押 地 方 政 府 财 产 % 非 常少 " 由 于 中 断 公 共 服 务 会 损害 公 共 利 益 $ 扣 押 对提供 公 共 服 务 十 分 重 要 的 政 府 财 产 是 违 法 的 " 其 他 的 国 家 #包 括 美 国 % 也 受 到相同 的 制 约 " 即 使 中 央 在 省 级 政 府 的代 表 和 大 区 审 计 院 有 权 在 财 政 困 难 时 执 行 恢 复 计划来 增加 额 外 的 收 入 $ 也 不 能 防止 一 些 市 镇 政 府 的 违 约 " 中 央 政 府 不 会 一 直 为 地方债 务 做 担 保 " 但 是 按 照 ,地 方 政 府 普 通 法 典 - 中 ( 8 *;;3 T*和 ( 8,3*2 T 2这 两条的 规 定 $ 当 地 方 政 府 陷 入 财 政危 机 时$ 中 央 政 府 可 依 程 序 向 其 发 放 特 殊 国 家救助 " 其 中 (8*;;3 T*称 ) &根 据 第 ,3*2 T2条 规 定 $ 在 地 方 政 府 因 特 殊 情 况 导 致财政 困 难 时 $ 财 政 部 长 有 权 向 其发 放 特 殊 救 助 金 "' 事 实 上 $ 这 种 特 殊 救 助 的 数 额 很 小 " *++G 年 只 有 ,* 个 市 受 益 于 这 种救助 $ 其 救 助 金 总 额 为 , 31; G0* 欧 元 #罗 伯特 $ *++1 % " 而 申 领 的 市 须 满 足 以 下 三个条 件 才 能 顺 利 得 到 补 助 ) 第 一 $ 只 有 预 算 不 平 衡 的 城 市 才 能获 得 特 殊 救 助 金#据 ,地 方 政 府 普 通 法 典 - 中 (8,G,* T 2的 规 定 %* 第 二 $ 市 的 预 算 不 平 衡 导 致其被 大 区 审 计 院 调 查 #实 际 上 只 有 经 过 大 区 审 计 院 的 预 算 审 计 $ 这 种 救 助 金 才能发 放 %* 第 三 $ 大 区 审 计 院 采取 的 恢 复 措 施 没 有 效 果 #它 们 没 能 够 降 低 经 常性赤 字 %" 法 国 的 内 务 部 和 财 政 部整 理 出 了 一 份 遭 受 财 政 危 机 的 地 方 政 府 名 单 " 但对于 当 事 人 拒 绝 配 合 债 务 重 组 计划 的 情 况 $ 它 们 缺 少 一 种 强 制 性 手 段 " 而 且 它 们也无 法 在 地 方 政 府 陷 入 债 务 危 机之 前 就 开 始 有 效 地 监 管 " 如 果 发 生 极 端 的 财 务困境 $ !($! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 前 目 的 体 系 将 捉 会 襟 见 肘 " 换 言 之$ 目 前 没有一 个现 成 的 法 律 程 序来 处 理 放 贷 人 愿 不 配 合 债 务 组 重 的 情 况 " 在 危 机中 存 在 一个三 方谈 判 制 度 $ 这 三方 分 别 是 ) 中 政 央 府 ! 地 方 府 政 和 放 贷 人 #仅 有少 数 银 行向 地方 政 府 提 供 贷 款%" 即 使 谈 判 结 取 果 决 于 三 方 量 力 的 平 衡 $ 但 是 该谈 判 制 度所产 生的 结 果 仍 是 可 预测 的 " 尽 管 如 $ 法 此 国 还 是 少 缺 一 个 基 于 规 章 制度 处 理 地方财 政危 机 的 框 架 $ 因而 每 次 应 对 危 的 机 政 策 往 往 不 各 相 同 " 早 期 预 警 统 系 自 ,11; 年开 始 实施 $ 实施 对象仅 包 括 居 民人 数 超 过 ,+ +++ 的 市 城 " 地 方 事 务总 局 #K /"(% 和 公 共 会 计总局 #K / "D% 分 别 研发 了 用 于 分 析 方 地 政 府 账 户 系 的 统 来 预 测 财 政 危机 " 如 表G82所示 $ 这 两 个 系 统都 基 于 对 某 些 标 指 的 分 析 " 在 公 共 会 总 计 局 的 系 统 中 $ 如果 一 个 地方政 府有 三 个 指 标 超 过阈 值 $ 则 该 城 的 市 财 政 状 况 认 被 为 是 危 险 的 " 如果 四 个 指标超 过阈 值 $ 则 该 城 市的 财 政 状 况 被 为 认 是 极 为 严 的 重 " 后 面 我 们 会 对其 进 行 详细解 释" 后 来 公 共 计 会 总 局 和 地 方 事 务总 局 发现 它 们的 预 警 系 统 作 用有 限 $ 原 因 有 ) 第 二 一 $ 该 统 系 只 是 集 中 在 中 央使 用 * 第二$ 选择 跟 踪 的 指 标 过多 " 因 此 $ 它 在 们 *++, 年 对系 统 进 行 了 改 革 ) 在所 有 的市 镇 全面 使 用 $ 把 监 控权 下 放 到 省 一 以 级 及 精 简 监 的 测 指 标 $ 只 保 留 了原 来 的 公共 会计 总 局 预 警 系 统中 的 四 个 指 标" 系 新 统 中 的 每 一 个 指 标 都 有 一 个 临界 值 $ 每个 城市 都 会 得 到 一 个从 + (,++ 的 分 " 当 值 分 值 跌 破;+ $ 该 城 市 的 财 政状 况 就是 危险的 " 当 分 值跌 破 *+ $ 该 城 市 的 政 财 状 况 就 是 端 极 恶 化 的 " 陷 入 财政 困 难 城市的 名单 将 被 送 交 中 央在 省 级 政 府 的 表 代 " 中 央 在 级 省 政 府 的 代 表 收 到名 单 后 要么进 行积 极 干 预 $ 要 么将 此 信 息 继 续 达 传 给 大 区 审 院 计 $ 要 么 同 时 采 取这 两 种 行动" 每个 城 市 的 得 分 由市 长 决 定 是 否 开 公 $ 公 共 会 总 计 局 和 地 方 事 务 总局 将 汇 总那些 陷入 财 政 危 机 的 城市 清 单 " 在 极 的 端 情 况 下 $ 省 级 财 政 部 门 可 以 进行 一 次 额外的 审计 " 表%) + 法国中央政府用来预测财政危机的比率 地方事务总局 公共会计总局 衡 ,个量现金流 量的指标 衡 个量债 负和资 融 2的标 指 ,个 衡量结构性 支出刚性的指标 率 *个 比 衡量算 预结和 构刚的 性指标 衡 ,个量财政抗 压力能力的指标 衡 ,个量政 财压的 力指标 衡 ,个量过度负 债的指标 方法 定性 评 估 阈值定分 量析 料 !!资来源 ) J' ? <=&$ *++1 " 法国地方政府破产制度!!(% 一 般 来 讲 $ 评 估 地 方政府 信 用 时 需 要 格 外 谨 慎 " 由 于 大 部 分 地 方 收 入 来自 于 业 企 而 非 家 庭 $所 以 涉 及地方 人 口 因 素 的 指 标 未 必 准 确 " 有 三 个 指 标 最 为可 靠$ 们 它 分 别 是 自 主 可 支 配 收入占 经 常 性 收 入 之 比 ! 债 务 总 额 占 经 常 性 收 入 之 比以 及 务 债 偿 还 额 占 经 常 性 收 入之比 " 此 外 $ 值 得 注 意 的 是 对 地 方 政 府 的 征 税 能 力及 其 加 增 税 收 潜 力 的 评 估 "3G 还 有 一 个 问 题 就 是 地方政 府 究 竟 是 用 结 构 性 产 品 来 投 机呢 37 $ 还 是 用 它来 积 地 极 进 行 债 务 管 理 呢 + 实际上 $ 区 分 投 机 和 债 务 优 化 是 非 常 困 难 的 " 选 举 过后 的 险 风 借 贷 能 给 予 新 上 任 的官员 一 定 程 度 的 预 算 自 由 " 同 时 $ 它 也 在 地 方 政 府投 资 程 过 中 产 生 了 一 个 选 举 周期$ 并 带 来 大 量 财 政 风 险 " 有 种 观 点 认 为 银 行 应 与地 方 府 政 共 同 承 担 责 任 " 对 于这种 观 点 $ 银 行 持 反 对 态 度 " 它 们 认 为 $ 既 然 在 此之 前 方 地 政 府 受 益 于 结 构 性 产品带 来 的 低 利 率 $ 那 么 地 方 政 府 就 应 该 在 市 场 情 况变 动 后 之 承 担 相 应 责 任 " 它 们还称 是 国 际 金 融 危 机 导 致 了 当 下 特 殊 的 形 势 " 最 近 $ 越 来 越 多 的 法国地 方 政 府 使 用 了 结 构 性 产 品 " 不 断 增 长 的 结 构 性产 品 同 连 金 融 危 机 一 起 加 剧 了发生 财 政 危 机 的 风 险 $ 给 财 政 危 机 的 解 决 带 来 更 多的 挑 " 政 战 府 已 经 开 始 着 手 应对结 构 性 产 品 带 来 的 挑 战 $ 国 家 审 计 院 在 其 报 告 ,地 方 府 政 及 地 方 机 构 债 务 风 险报 告- #国 家 审 计 院 $ *++1< % 中 针 对 如 何 改 善 地方 债 管 的 理 问 题 强 调 了 以 下 三点内 容 " 第 一 $ 议 会 的 作 用 需要加 强 " 目 前 ,地 方 政 府 普通 法 典 - 授 予 各 大 区! 省 市 和 相 当 大 的 自 由 来 采 取必要 措 施 " 另 外 $ 对 于 结 构 性 产 品 $ ,地 方 政 府 普通 法 - 没 典 有 出台 任 何 具 体 要求" 审 计 院 建 议 $ 应 重 新 构 建 和更 详 细 地 定 义 议 会被 授 的 予 权 力 " 第 二 $ 会 计 系 统 和 政府透 明 度 需 要 完 善 " 目 前 $ 地 方 政 府 必 须 执 行 的 那些 会 规 计 范 缺 少 针 对 结 构 性 产品的 框 架 " 此 外 $ 拥 有 结 构 性 产 品 所 产 生 的 风 险 不在 核 范 算 围 之 内 $ 这 与 通 用 会计大 纲 所 要 求 的 谨 慎 原 则 相 悖 #第 ,*+ T ;条30 %" 第 三 $ 由 于 财 政 分 权废除 了 中 央 政 府 对 地 方 政 府 活 动 的 直 接 控 制 $ 尤 其是 对 款 借 的 控 制 $ 地 方 政 府 有必要 提 高 其 政 策 的 开 放 性 " 但 是 由 于 地 方 政 府 的 目标 反 了 映 执 政 党 的 意 图 $ 所 以市民 与 议 会 之 间 的 沟 通 必 须 得 到 改 善 " 就 这 一 点而 言$ 方 地 政 府 可 以 通 过 政 府 报告来 告 知 市 民 它 们 的 选 择 " *++0 年$ 内 务 部 官员! 各 银 行与 各 地 方 政 府 的 代 表 共 同 召 开 了 一 个会 议" 们 他 决 定 个 案 处 理 这 些 难题" 内 务 部 官 员 坚 持 对 所 有 地 方 政 府 的 财 务 状 况 进行 分 和 析 比 较 $ 以 获 得 更 加 完善的 信 息 " 信 息 透 明 化 是 会 议 的 另 一 个 重 点 ) 银 行不 仅 接 要 受 压 力 测 试 $ 并 且 要保 证政 客 能 时 刻 了 解 最 新 的财 政 状 况 " 会 31 后 $ 中央 政 府 ! 银 行 和 地 方 政 府 的 各方代 表 于 *+,, 年 ,, 月 达 成 共 识 " 他 们 提 出 两 个主 张) 一 第 $ 解 决 地 方 财 政 危 机是有 关 地 方 政 府 与 银 行 的 共 同 责任 * 第 二 $ 主 张 制定 一 !(&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 良 个 好 行 为 准 来 则 规范 银 行 与 地方 政 府 之 间 的 关 系 " *++1 年 3月$ 法国 财 政 部 发布了 一 个 行 为准 则 " 在 这 个 准则 下 $ 银 行不 得向 方 地 政 府 出 售 些 那 会使 地 方 政 府遭 受 本 金 损 失 的 结 构 性 产 品 $ 不 得 出 售 任何 与波 性 动 较 大 的 变 量 #如汇 率 % 挂 钩的 高 风 险 产 品 " 除 此 以 外 $ 银 行 还 必 须 指 出其 品 产 的 风 险 等 级 " 这 些 措 施 保 留了 地 方 政 府 的 大 部 分 自 治 权 G+ " 这 种 非 约 束性 代表 政 了 策 在 处 理 方 地 财务 危 机 时 的特 殊 方 式 $ 同 时 也 体 现 出 中 央 政 府 并 不 愿意 制定 个 一 更 加 结 构 的 化 框架 " 银 行 和 地 政 方 府在 以 下 几 点内 容 上 达 成 共 识 ) 第 一 $ 在 没 有 中 央 政 府控 制的 况 情 下 $ 地 方 政府 应积 极 地 进 行债 务 管 理 * 第 二 $ 银 行 间 的 竞 争 状 态 应 继 续保 持 * 第 三 $ 平 金 衡 融创 新 和 强 化公关 管 理 约 束 的 关 系 " 该 协 议于 *++1 年 1月, 生 日 效 " 其 中 要 的 点 #我 们 称 为 之 承 诺 % 如 下) 承 诺 一 行 ) 银 保证 不 会 出 售有 可 能 损 失 本 金 的 风 险 产 品 以 及 与 风 险 指数 相关 的 联 产 品 " 风 险指 数包 括 了 非 地方 政 府 持 有 的 货 币 的 汇 率 ! 原 料 价 格 和 股 权投 " 此 资 外 $ 与 方 地 政府 投 资 无 关的 指 数 化 产 品 以 及 与 非 经 合 组 织 ! 非 发 达国 家的 数 指 挂 钩 的 产 品 也 在禁 售 名 单 中" 承 诺 二 行 ) 银 承诺 不 会 出 售受 利 率 冲 击 特 别 大 的 累 计 性 产 品 " 承 诺 三 行 ) 银 同意 在 发 布 产品 时 $ 提 供 一 个 透 明 的 风 险 指 数 " 银 行 将用 两个 度 尺 #每 个尺 度分 五个 等 级 % 对每 个 产 品 进 行 打 分 " 其 中 一 个 尺 度 衡 量 的 是产 所 品 关 联 的 指 的 数 风险 $ 而 另 一个 尺 度 比 较 的 是 产 品 结 构 的 优 劣 " 这 个 举措 将使 构 结 性 产 品 的 比 较 变得 更 加 透 明" 承 诺 四 行 ) 银 认识 到 地 方 政府 的 官 员 缺 乏 专 业 金 融 知 识 $ 所 以 银 行 有义 务使 管 高 时 刻 了 解 关 相 知识 $ 要 求 所有 文 件 都 应 该 用 法 语 表 述 $ 每 个 产 品 的 缺点 和风 都 险 应 予 以 说 $ 每 明 个 指 数 的 历史 表 现 也 应 给 与 认 真 分 析 $ 压 力 测 试 应 显示 出产 在 品 指 数 大 幅 调 整 时的 反 应 " 承 诺 五 方 ) 地 政府 承 诺 提 高借 款 决 策 和 债 务 决 策 的 透 明 度 " 地 方 政 府的 官员 将 应 当 前 的 财 状 政 况反 映 给 市 议会 " 市 议 会 可 以 授 权 地 方 政 府 购 买 某 一 风险 级别 产 的 品 " 承 诺 六 方 ) 地 政府 承 诺 会 把他 们 认 购 的 结 构 性 产 品 $ 与 产 品 相 关 联 的指 数以 产 及 品 的 结 构 诸 公 于世 " 这 种 透明 度 的 提 高 旨 在 改 善 预 算 会 议 的 决 策 " 地 方 政府 员 官 在 购 买 新 品 产 前$ 必 须 得 到市 议 会 的 授 权 " 前 任 法 国 统 总 尼古 拉 斯 3萨 科 齐 在 *++0 年 底 创 立 了 地 方 改 革 委 员 会$ 该委 会 员 的 任 务 是 供 提 实用 ! 有 效 的建 议 并 且 制 定一 系 列 措 施 来 简 化 地 方 政 府 结构$ 明 阐 其 职 权 的 范 围 以及 使 财 政 资源达 到更 优 的 配 置 " *++1 年 G, 3月 3日 $ 该 委员 向 会 总 统 提 出 了*+ 个建 议" 关 于 简化 政 府 结 构 $ 该 委 员 会 建 议 将 大 都 市 的 数量 法国地方政府破产制度!!(' 从 减 ** 个 少 到 ,3 个 虽 然他们 没有除 废 省 级地方 政府的计划  但是报告认 为有 要 必 对现有 省 的 职 权重 新 定义 对于市镇 级单 市 位 长特权不会发生改变 但是 委 该 员会打 算 强 化 市镇 之 间的合 作结构 一个的 新 土地配 分方案 和一个新的 投票 度 制 将于*++1 年 至 间 *+,2 年实 行  总!!结 在 ,10* ,10; 年间与*++; *++2 年 间 国  法的 两次 分 权 浪潮将 权力 移 交 给 镇 市  省  大 区 三 级地 方 政 府  新 体 制 使地 方 政府在 遵守 中 央 政府规 定的 事 前 规 的 则 情 况 下  享 受 更大 自 的 主 权 决 定 支 出 增 加自身 税收 和 向 金融市 场借 贷 的 权  但 利 是 地 方 政 府 要受 中 到 央 在 省 级 政 府的 代 表和大 区审 计 院 的事后 控制 以 及 公 会 关 计 师 的 持 续 监 管 在 分 权 之 后  法国 出 台 了 事 前 财 政 规则 与 地方政 府财 政 风 险管理 制度  来 控 借 制 贷 引 起 的 地 方 财政 险 风  这 套 管 理 体系 将 法律法 规与 三 套 制度结 合起 来  同 又 时 保 留 了 地 方 政 府相 大 当 的 财 政 自 治 权 一 方面 法律 与 审 慎规则 对债 务  流 资 动 产 以 及 或 有 债 务加 规 以 制  另 一 方 面 国 家通过 中央 在 省 级政府 的代 表  大 审 区 计 院 和 公 共 会 计师 地 对 方 政 府 的 财 政账 目 进行了 强有 力 的 监控 法 国 的 体 制 将 分散 的 财 政 决 策 责 任 与来 自 中央政 府的 监 控 结合起 来 这 种 特 的 殊 体 制 为 那 些 正 在经 分 历 权 的 国 家 提 供了 宝 贵的经 验 尽 管 近几十 年内 债 务 重 事 组 件 仍 在 发 生  但是 家 国 监 督 大 大 减 少了 地 方政府 的违 约  上述政 策的 出 台 和 效 有 的 实 施  部 分 地解 了 释 评 级 机 构 给 出高 信 用评级 的缘 由  但是缺 少明 确 的 关 财 于 政 资 金 使 用 优 先顺 的 序 法 律 框 架 将 导致 许 多不确 定性  一 些预算 外项 目 如 私 公 合 营  将 构 成 潜在 的财政 风 险  这 是各 个 国家都 将面 临 的 挑战 注!!释 本 文 所 述的 发现 解 释 和 结 论 均 属作者个人 观点 不代表 世界 银 行  世 界银行执 行 董 会 事及 其 所 代表 的政府 或 者 外 部 作者 可 能隶属任 的 何机构的观点  ,8*+,* 年,月 标准 !普 尔调 低 了法国的主 权信 用评级 标 准n普 尔*+,* 年报告 这 影 将响 法 国 地方 政府的 融 资  这 种变 动 不在文 本讨 论范围之内 *8本 章 内 地方 政府  和 次 级 地政 方府 可 互相 换 替 ;8法 国 宪法 第十 二章  地 方 政府  28法 国 宪法 第7* 条 ,130 年,+ 月 2日修订 38根 据 法国 宪法 第72 条  四个 法 属海外领地 为 法属波利 尼 西亚 新喀 里 多尼亚 瓦 利 !((! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 斯 群 岛 和 富 图 纳 群 岛 ! 法 属 圭 亚 那 " 四 个 海 外 省 为 ) 瓜 德 鲁 普 ! 马 提 尼 克 ! 留 尼 旺 岛 和 科 西 嘉 岛 " G8,10* 年 ;月 *日 法 案 $ 亦 被 称 为 &德 费 尔 法 案 '$ 因 为 当 时 加 斯 东 3德 费 尔 是 内 政 部 长 " 78本 章 内 提 到 的 法 案 均 以 通 过 年 份 标 示 " 08宪 法 第 ,条 " 18宪 法 第 7* 条 " ,+8宪 法 第 7* 条 第 *款 " *++2 年 7月 *1 日 出 台 了 宪 法 相 关 名 词 解 释 文 件 " ,,8宪 法 第 7* 条 " ,*8宪 法 第 7* 条 和 第 7* 条 第 ,款 " ,;8宪 法 第 7* 条 第 *款 " ,28宪 法 第 7* 条 第 ;款 " ,38数 据 来 自 , *+,+ 年 法 国 地 方 概 览 -" ,G8,111 年 7月 ,* 日 通 过 的 ,城 市 共同 体 法 案 - #也 称 作 ,舍 维 内 芒 法 案 -%" ,78德 克 夏 银 行 *++0 年 报 告 " ,08,10; 年 7月 7日 法 案 " ,18因 为 这 类 单 位 的 资 产 不 能 被 扣 押$ 事 业 单 位 不 必 遵 守 ,103 年 , 月 *3 日 颁 布 的 破 产 法 " *+8地 方 事 务 总 局 *+,, 年 报 告 " *,8地 方 事 务 总 局 *+,, 年 报 告 " **8*+,+ 年 职 业 税 被 废 除 $ 改 为 区 域 经 济 税 " *;8中 央 政 府 加 快 了 地 方 政 府 增 值 税 的 返 还 $ 使 得 地 方 政 府 在 *++1 年 得 以 将 资 本 性 开 支 保 持 在 *++2 (*++7 年 间 的 平 均 值 以 上 " 预 计 *++1 年 增 值 税 退 款 超 过 2+ 亿 欧 元 $ 相 当 于 地 方 政 府 *++1 年 资 本 性 开 支 的 0L" *++1 年 法 国 地 方 政 府 的 净 借 款 总 数 增 长 了 3, 亿 欧 元 $ 尚 未 偿 还 的 债 务 总 额 占 /K D的 比 率 较 *++0 年 增 长 了 2L" 但 是 债 务 余 额 仅 相 当 于 年 地 方 政 府 经 常 性 收 入 总 和 的 28*倍 " *28这 ,, 个 省 分 别 是 ) P ?R=$$=6$" @=$" ? '??vV=$" ?=%6=$U #%&= T( ') ? =$U #%& =T-# ^$=$O$F = R? $# $R 9 =%6=# 这 些 是 经 济 落 后 的 农 业 省 份 % # $R D #6TR= T" #5 #)6$ -=)$=-# )$& TK =$)$ # 6 $R H#5 RwY )6=# 这 些 是 落 后 的工 业 省 份 %" *38例 如 $ -= ) $= T -#) $& K =$)6省 的 &积 极 团 结 收 入 ' 受 益 人 数 目 在 *++0 (*++1 年 期 间 就 增 长 了 2,L" *G8 例 如 $ -= $= ) T -#) $& K $) = 6省 的 预 算不 平 衡 $ *+,+ 年 2月 $ 该 省 就 投 票 通 过 了 一 个 不 平 衡 的 预 算 $ 以 抵 制 职 业 税 的 废 止 和 中 央 政 府 转 移 支 付 的 削 减 " *78强 制 性 开 支 包 括 公 务 员 的 工 资 支 付 ! 地 方 政 府 对 地 方 服 务 的 财 政 支 持 ! 市 政 建 设 和 还 本 付 息 " *08 ,10* 年 ;月 *日 通 过 的 ,第 0* T*,; 法 案 - * ,10* 年 7月 ** 日 通 过 的 ,第 0* TG*; 法 案 - * ,10; 年 ,* 月 *1 日 通 过 的 ,第 0; T,,0G 法 案 - * ,103 年 ,月 *3 日 通 过 的 ,第 03 T17 法 法国地方政府破产制度!!() - * ,10G 年 案 0月 ,1 日 通 过 的 ,第 0G T17* 法 案- * ,100 年 ,月 3日 通 过 的 ,第 00 T ,; 条 法 - * ,11+ 年 案 ,月 ,3 日 通 过 的 ,第 1+ T33 条 法 案- * ,11* 年 *月 G日 通过 的 ,第 1* T ,*3 法 案- * ,11; 年 ,月 *1 日 通 过 的 ,第 1; T ,** 法 案 - 和 ,112 年 G月 ** 日 通 过 的 ,第 12 T 3+2 法 案 -" 具 体 见 , ,113 年 贝 图 西 报 告 -" *18对 于 行 政 财 务 事 项 $ 国 家 审 计 院 以 及 大 区 审 计 院 组 成一 个 单 独 的司 法 分 支 " ;+80 /- ( 1 2$2%) /-! 0()), -&'3'2 &!4 -+' +( &+%) ' -!# , 地 方 政 府普 通 法 典 -% 条 款 ( 8,G,* T ,2 规 定 $ 如 果 一 个少 于 *++++ 人 的 市 的 预 计 赤 字 超 过 经 常 性 支 出 的 ,+L$ 或 者 超 过 其 他 市 的 3L$ 中 据 央 在 省 级政 府 的 代 表 请 求 $ 大 区 审 计 院 提 出 整 改 措 施 $ 在一 个 月 内 重 建 预 算 平 衡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g8 **++08 & =) * /R ,1 $/* # $@ " ) ) +,$6%6+R / . ," ' #/* ) 3 /)36 )/+O $% # " %6 () 1D) "$' H% $ ?+ $9 61% 1,5) 6 " *+8 (( *++18 & ? 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' 匈牙利  地方政府破产制度 /4 " $%), =BC$D 引!!言 匈 牙 利 的 经 验是独一 无二 的 该 " 在国 $ 地方政 府如果 要破产 $ 独 立 的 接 管 人 或 受托 人 就 会 主 导一场由 法院 监 管的&破 产重 组' 程序" 匈牙 , 利 经 济 政 治 体 制 转 型开 始 后 $ 几 年的时间 里$ 国 家就颁布 了 ,地方 债务调 整法- # ,11G 年 第 *3 条 法案 %$ 一 系 列检验 其 改革 效 果的文 章 也开 始出现 #如 \` E#A! / c<' ?和 /A? {[A 管 $ *+++ % " 尽爱沙 尼 亚! 拉脱维亚 和罗马尼 亚的法 院监 管 模 式 并 不 完 全 相 同$ 我 们 可 以 在三国*, 世纪初 期的相关 立 法中看 到许多匈 牙利 经 验 的 痕 迹 " 回 顾 匈 牙 利 的改革经 验有 助于 进 增我 们 对地方 政府破 产制度 的 理 解 $ 尤 其 能 够 使我 们 认 识 到 独立司法 部门 的潜 在 作用 ! 适度承 担分配 风险的 重 要 性 ! 确 保 地 方 政府 在 承 担 重 要服务职 能方 面的 力 能以 及 如何达 到债权 人和债 务 人 之 间 的 需 求 平 衡" 匈 牙 利 的 改革强调 了区 分地 政 方府 自 身和其 他公有 或私有 公 共 服 务 性 企 业 之 间的 差 别 " 进 一步的区 分则 包括 方 地政 府 是否能 为这些 公有或 私 有 公 共 服 务 企 业 提供 明 确 的 担 保以及这 些企 业能 在 否一 个 合法规 定的公 共职能 框 架 内 运 行 " 这 些 内容 会 影 响 政 府债权人 的潜 在收 来 入源 " 匈 牙 利 近 期 的改革举 措涉 及两 主 个角 (((地方 政府和 公共服 务 性 企 业 $ 它 们 相 互作 用 $ 还 经 常相互矛 盾" 在 匈牙利$ 只有 地方 政府属 于,城 市 破 产 法 - 的 覆 盖范 围 之 内 $ 其他所有 的经 济实 无 体 论 所有 权和类型 #有 限责 任 制 ! 合 资 制 ! !)# !)$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 盈 利 性 或 非盈 利 性 % 都 属 于 ,企 业 破 产 法 - 的 覆 盖 范围 * "政 府 提 供 的 担保 以 及 政 府 以 无 论 何种 形 式 承 担 的 服 务 职 能 使 得 以 上 关系 复 杂 起来 " ,地 方债 务 调 整 法- 规 定 $ 承 担某 项 特 定 公 共 服 务 如 供 水 或 公 交 设 施的 公 司 #无 论 是 公 有 的还 是 私 有 的 % 一 旦 破 产$ 当 地 政 府 就 要 自 动 承 担 该 公 司 的服 务 职 能"; 本 章 回顾 了 匈 牙 利 自 ,11G 年 起 的 地 方 政 府债 务 改革 历 程 " 除 此 之外 $ 本 章 还 将 介 绍 几个 特 殊 的 问 题 $ 例 如 地 方 政 府 所 有 的 企 业$ 它 们 在 商 业模 式 下运 行$ 却 有 强 制 性职 能 $ 那 么 这 类 企 业 一 旦 破 产 应 受 到怎 样 的处 理 * 以 及 在 破产 案 件 所 牵 连 出 的 担保 和 隐 蔽 的 或 有 负 债 " 本 2 章 还 会 介绍 ,地 方 债 务 调 整 法- 采 用 的 历 史 背 景 极 其实 施 过 程 $ 地 方 政 府 的 财 政 职 责 $ 以及 未 来该 国 需 要 解 决 的问 题 " 匈 牙 利 改 革 的回 顾 可 以 使 其 他 相 对 财 政 分 权 的 国 家学 到 更多 经 验 " 本 章 讨论 的 范 围 并 不 包 括 国 家 独 资 或 控 股 的国 有 企业 $ 因 而 像 国 家铁 路 集 团 #9 PH% 和 国 家电 网 #9H 9% 这 样 的 公 司 并 不 会出 现 在 文中 " 地 方 政 府所 有 的 企 业 并 不 受 当地 特 有 的 立 法 机 构 监 管 $ 但 是 属 于 企业 监 管机 制 的 监 管 范 围$ 它 们 的 税 务 ! 会 计和 破 产 都 会 受 到 监 管 " 这 些 企 业 会 被债 权 人当 作 普 通 的 企 业债 务 人 看 待 $ 并 且 在多 数 情 况 下 $ 当 地 政 府 的 担 保 是 必 要的 " 这些 企 业 不 在 ,地 方 债 务 调 整 法 - 的 覆 盖范 围 内 $ 但 会 通 过 #债 权 人 对 政府 的 % 担 保 要 求 对 地方 政 府 的 财 政 状 况 造 成直 接 冲 击 $ 也 可 能 会 迫 使 政 府 代 替 它们 承 担额 外 的 服 务 职 能" 一 个 两 相 抵 消 的 趋势 是 $ 相 对 于 在 政 府 账 本上 显 示 为 &股 权 投 资 ' 的 名 义 价值 $ 这 些 企 业 可 能 会被 转 变 成 控 股 公 司 $ 这 样 积 累 起 的 利润 和 资产 就 都 会 体 现 在企 业 的 资 产 负 债 表 中"3 ,企 业 破 产法 - 和 ,地 方 债 务 调 整法 - 各 自的 规 定十 分 明 确 " 地 方政 府 资 不 抵 债 时 $ ,地 方债 务 调 整法 - 适 用 于 其 所 有 的 实际 结 果) 债 务 应 该 怎 么解 决 $ 解 决 一 部 分 还是 全 部 解 决 * 地 方 政 府 要 维 持 提 供 服务 的 职 能 " ,企 业 破 产法 - #第 21 条法 令 % 适用 于 担 负 公 共 服 务 职 能的 企 业 负债 累 累 时$" 同 时 $ 该 法律 还 规 定 了 一 种 允 许企 业 在 一 定 时 间 内 继 续 商 业 活 动 的 情况 $ 即处 于 破 产 清 算 程序 中 的 企 业 在 获 得 债权 人 同 意 的 情 况 下 可 以 继 续 从 事 无 任何 亏 损风 险 的 商 业 活动 " 一 国 的宏 观 经 济 政 策 会 通 过 借 贷 成 本 ! 资 金调 拨 和经 济 增 长 等 方 面影 响 地 方 政 府 的 财 政状 况 #"#$%&'#$R (%$ *+,+ % " 本 ) 章 还 会 提及 *++0 (*++1 年度 的 全 球 金 融 危 机 对匈 牙 利 地 方 政 府 财 政 的 影 响 $ 尽 管 这对 于 我们 介 绍 地 方 破 产制 度 的 主 旨 来 说 有 些偏 离 " 地 方 破 产 制 度 有 其 特 定 的 话 题$ 例 如体 制 如 何 设 计 以及 合 理 安 排 偿 债 优 先顺 序 的 计 划 等 等 " 因 此 本 章 并 不 会 涉及 宏 观经 济 危 机 对 该 国影 响 的 更 细 致 的 分 析" 本 章 其余 内 容 安 排 如 下 ) 第 二 节 介 绍 ,地 方 债 务 调整 法 - 制 定的 宏 观 经 济 和 制 度 背 景" 第 三 节 介 绍 匈 牙 利 地 方 政 府 机 构 设置 及 其财 政 职 能 " 第 四节 具 体 介 匈牙利 地方政府破产制度!!)% 地 绍方政 以 府 前 事监为 管重心 借 的贷制 度 " 第 五节估 评地方破产程序以 及法律应 不 对同类 借 型 工 贷具债 和务人 方 的式" 第 六 回 节顾产 破制度实施历程" 第七节总 经 结验 括 $ 概 牙 匈利现 有的在 化 深体制 改 革 景 背下关 的于加强破产机制 建设的相 讨 关论问 题 " 第 八节结 是论" 地方债务调整法制定的宏观经济和制度背景 源 自 改革 共 产主义  匈 牙 利 的 政 治 经 济 体制转 型以 ,11+ 年 2月起 实 行的 自 由 选 举 为 最终 成 $ 这 果 一 系 列 改 革 都 源 自 *+ 世纪0+ 年代 的 &改 革共 产 主义' 思 想 " ,101 (,11+ 年度的 那 场 巨 变撼 动 了 整 个 中欧地 区$ 而 在 那 之 前$ 匈 牙利 就 已 经 通 过 了几 项 最初的 变 革 法 令" ,107 年 银 行业开 始分 级 $ 中 央 银行 的 职责 与 商 业 银 行 和零 售 银 行 划 分 开 来 $ 但 所 有 的 银行 还是归 国家 所 有 " 花 旗和 联 合信 贷 是 自 匈 牙 利 2+ 年代国 有 化 改 革 之后 在 0+ 年 代 首批进 入该 国 的 外 资 银行 $ 紧接 着 还 有 奥 地 利 的 瑞弗森 银 行 " 一 种 以 政 党 干 部领导 的自 行 私 有 化形 G 式 也在 ,100 (,101 年 度 开 始出现 " 对 于 工业 和 民 用 事 业的直 接投 资 和 有 限 的货 币 自由 化 也 在 ,11+ 年 前 开始启 动 " ,11+ 年 初 的 自 由 选 举开始 以后 $ 所 有 主 要的 行 业法 和 制 度 法 都 得到 了 迅速的 通 过 $ 包 括 地 方 政 府 ! 股票市 场! 财 产 转 让! 银 行业! 私 有 化 ! 养 老金 ! 企 业 ! 选 举 ! 媒 体 ! 会 计 和国 家预算 编制 等 方7 面 " 尽管 之 后都 略 有 调 整 $ 但仍 旧 保 持 效 用 #见 专 栏 78,% " 专栏 &)(!匈牙利 ($$# "#(( 年间地方监管法规一览 ,11+ # 地方政府法! 在已有的地方议会制度上设立地方行政单位 ,11, # 资产转移法案! 将地方的国有资产分配给地方政府! 将其他国有资产 划归地方 ! 将 ) 议会* 所有资产划归新成立的地方政府 ,113 # 地方政府法修正案! 根据各地方政府收入在国家总收入中所占比重设 立借贷上限 ,11G # 地方政府债务调整法 ,11G # 将偿债限制添加进地方政府法 *+,, # 新地方政府法 % *+,* 年 , 月生效& 真 !!正的 自治 ,11+ 年,地 方 政 府 法 - 和各种 宪法级别规 定 保证了 匈牙利地 政 方府平等 且非附 属 的 政府地 位 " ,113 年以前$ 各地方政府 在从事 商业活动! 方 地收税! 制定发 展 计 划和借 贷 原 则 方 面 享有充分 的自治权" 从 首都布 达佩斯到 口 人稀少的 地方小 镇 $ 该国 ; ,12 个 地 方 政府都有 同等的地位 ! 资格! 权力和职 !)&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 " 中 责 央 政府 负责对 全 国 范 围 的 行政 治 理 $ 监 地 督方 政 府 的执行 情 况 $ 但 不 能 评 地 论 方政 府决 策是否 正 确 及 为 他们 安 排 的 预 算是多 是 少 " 国家 审 计 署 独 立 于 政 府 $ 直接 向国 会报告 $ 在 必 要 的 情 况 下 对 地 方政府的 合 规 性和 财 务 状 况 进 行 审 * 然 计 而 审计 署只能 向 地 方 领 导 者提 供 建 议 $ 或者可 以 向 检 察院 提 起 正 式 指 控 " 家 国 审计 署自 身并没 有 调 查 权 " 在这 样的 背景条 件 下 $ 匈 牙 利的 地 方 政 府 借 想债 并 不 需 要寻 求 国 家 机 关 的 许 $ 并 可 有 权自 行选择 贷 款 银 行 " 在匈 牙 利 $ 鉴 商 于业 银 行 ! 地方 政 府 部 门 的 抵 触 及 以 对地 方政 府法自 由 传 统 的 违 背$ 让 地 方 政 把 府财 政 资 金 归集 于 一 个 账 户 的 做 在 法 政治 上是 不可行 的 " 尽 管 如 此$ 地 方 政 府 是 还有 一 个 账 户专 门 用 来 存 放 中 央 转 的 移支 付和 共享税 赋 $ 属 于 中 央的 个 人 所 得 和 税增 值 税 也存在 这 一 账 户 中 " 这 账 类 户专 门用 来结算 $ 所 有 的 地 方政 府 会 把 额 的 外款 项 存 进商业 银 行 和 合 作 社 " 宏观 经济 背景" 苏 联 市 场 迅速 解 体 $ 经 互会的 贸 易 往 来也 随 之 破 裂 $ ,112 以 年 前$ 匈牙 利国内 的 工 业 遭 受 了重 创 $ 失 业 率居高 不 下 $ 能源 价 格 剧 烈 震 荡 $ 领 各 域的 调整 难度极 大 " ,112 年$ 国 内 的 通 货膨胀 率 达 到 了,3L(*+L" 市 级 府 政 在投 资! 资金管 理 和 借 贷 活动 方 面 完 全 不受限 制$ 于 是开 始 弱 化 自 身 的 责 $ 涉 任 足 酒店 和工业 区 这 样 的 盈 利行 业 " 市 政 参 府与 到 投 资大潮 中 $ 从 国 有 银 行 来 借 高利 率的 资金" 大 部 分 的 投 资都 受 到 中 央 府 政在 安 全 饮水! 公 共 卫 生 和 废 水 理 处 等重 大环 境治理 方 面 的 转 移 支付 的 驱 动 " 软预 算约 束的威 胁 " ,11; 年 和 ,112 年 $ 国 有银行 的 角 色发生 了 奇 怪 的 转 变 $ 们 他 之中 的代 表开始 游 说 政 府 $ 希望 为 自 己 的 户 客谋 得 国 家援助 " 内 政 部 首 次 在 方 地 自治 法的 原则上 进 退 两 难 ) 援助 一 次 $ 就 有 会更 多 次 $ 经济 自 由 同 样 意 味 着 承 要 受借 贷双 方错误 决 策 所 带 来 的严 重 后 果 " 遗憾的 是 $ 那 时并 没 有 一 个 现 成 的 制 体 来应 对市 政府拖 欠 贷 款 的 问 题$ 尽 管 压 力 自 来于 少 数 处 于困 境 中 的 政 府 和 国 银 有 行$ 国家 领导人 还 是 进 退 两 难" 解 决 不 负 任 责的 借 贷 问题方 法 有 二 ) 设 定 上 审 报 批要 求和 严格借 贷 上 限 以 限 制地 方 政 府 借 行 贷为 * 或 者 在不 提 供 国 家 援 助 的 件 条 下$ 不进 行额外 的 事 前 事 后 监管 " 后0 者 并 不能限制 住 放贷行 为 $ 但 可 以 为 债 调 务 整和 重组 制定出 一 套 类 似 商 业 领 域 的 合 法 制度" ,112 年债 务 调 整 程 序 的 设 目 计 标如 下) 避 免 审批程 序 $ 保 持 地 方政 府 自 治 权 确 保 必须履 行 的 政 府 义 务不 会 受 到 失 败项目 或 不 负责任 的 贷 款 行 为 的 波及 保 证 债权人 的 诉 求 得 到 公平 裁 定 1 保 护 提供公 共 服 务 职 能 的地 方 资 产 #如 学校! 市 政 厅 和公 园 等 % 支 持 地方为 长 效 财 政 可 行性 而 进 行 的 结构调 整 $ 鼓 励借 贷 双 方 自 发 达 成 匈牙利 地方政府破产制度!!)' 协 议 由 于 地 方 政 府 在 管理 资 其 产 和 预算时 不 受限 制 #只 需 考 虑 共 享 赋 税 ! 转移支 和 付 当 地 纳 税 能 力 %$ 中央政 府 就 要 面对 可 能出 现的 或 有 负 债 $ 这 些 负 债 通常会 以&道 德 职 责 ' 或 为 地方 政府 必 须 履行 的 政 府义 务买单 的 形 式 出 现 " 更 有甚者$ 央 中 政 府 可 能 会 代 替 无力 的地 方 政 府去完 成 这些 义务 " ,113 年 末 以 前 $ 一些地 政 方 府 通 过 游 说 获 得 了中 政 央 府 针 对因管 理 失误 和负 债 过 多 而 造 成 的 破 产 所派发 一 的 次 性 援 助 " 这 ,+ 个 先例 造成 了 道 德风险 $ 地 方政府 不 再 想 做 任 何 增 收 的 投资努 了 力 " 债 权 人 也 开 始 游说 央 中 为 其 他的地 方 政府 发放 一 次 性 救 助 资 金 " 走 向 体 制 化 的 债 务调 整" ,113 年以前 $ 匈牙 利疲 软 的 宏 观 经 济 状 况 和一系 的 列 调 整 措 施 使 得 货 币贬 $ 消 值 费 锐减$ 其 他限 制也 放 宽 了 许 多 " 地 方 政 府的负 问 债 题 越 发 严 重 " 市 政府 开始 借 钱 填补短 期 赤字 和支 付 非 指 令 性 的 基 础 设施工 $ 而 程 ,112 (,113 年 度国库 券 短 期 利率 达到 *3L(;+L$ 这 就 增 加 了 再 融资的 度 难 " 上 述 提 到 的 国 家救 和 济 拨 款 有一定 限 制$ 并不 能 完 全 扛 起 中 央 急 救 濒临破 而 产 无 力 提 供 公 共 服 务的 方 地 政 府 的责任 " 由于 匈牙 利 缺 乏 严 格 控 制 地 方 的借贷 商 和 业 行 为 的 法 律 保 障 是 $ 于 国 家 决定出 台 一项 地方 债 务 调 整 法 律 $ 以 应 对审慎 防 预 和 其 他 的 先 行 措 施一 无 概 用 的 局面" 地方政府机构设置及其财政职责 地方政府机构设置 匈牙利是一个一元化中央集权 的国家$ 三级行政单位分别为中央政府! 政 州 府 市 和 政 府 $ 均 由 选 举 产生 $ 且 只有 市 一 级 政 府 才 遵 守欧洲地 方 政 府 章" 宪 ,, 论 无 合 地 法 位 是 怎 样 $ 每 一 个小 镇 ! 小城 市 ! 大 城 市 乃 至 布达佩斯 区 和 布 达佩斯 身 本 都 称 被 市 " 在 本 章 中 提 到的 市 $ 指的 就 是 该 国 ; ,1G 个城市单 位 $ 它 们有自 的 己 市 ! 议 长 会 ! 预 算 ! 资 产$ 承 担 着指 令 性 职 责 $ 有 权 合法地通 过 任 何 当地法 规 " 市 ,* 彼此 没 有 上 下 属 关 系$ 只 有 国 会才有 权 解 散 地 方 议会或强 制 合 并 部分管 权 辖 " 在 牙 匈 利 $ 只 有 ,+L的 市 人口 超 过了3 +++ $ 3L的 市 超过了 ,+ +++ " 同其他 家 国 相 $ 匈 比 牙 利 地 方 政 府 的规 模 算 小的 了 " 不 过 尽 管 规 模略小$ 它 们 还 是承担 一 了 些 大 重 的 职 责 " 所 有 地方 政府 #包括州 政 府 % 的 收 入占到了 国 内 生 产总值 的,*L(,;L$ 这 在 欧 洲 处于 平均 水 平 ,; " 匈 利 牙 的 制 度 发 展 是 按 照欧 洲 地 方政 府 宪 章 的 要 求 来 完成的" 现 在 的 制度是 于 基 宪 法# ,101 % 和 ,11+ 年 ,地方 政 府 法- 设 立 的 " 这 些法律规 定 了 地 方政府 !)(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 立 独的 经 济 来 源 $ 其 中 包 括 自 营 收 入 ! 资 产 和 中央 拨 款" 地 方 政 府 在 决 策 方面 有 分 充的 自 治 权 $ 中 央 政 府 干 预 能 力 十 分 有限" ,财 政 稳定 法 案 - # *+,, 年第 ,12 法 条令 % 自 *+,* 年,月 ,日 起 生 效 $ 明确 规定 地 方 政府 的 借 贷 活 动 必 须 向中 央 府 政报 批 " *+,, 年末 以 前$ 地 方 政 府 的 指 令 性任 务多 达上 百件 $ 主 要 来 自 地 方 政府 法 其 和他 一 系 列 监 管 教 育 ! 医 疗 ! 社 会 保 障 等 的 规定 " 这 ,2 些 具 体 的 职 能 $ 诸 如小 学 初 和中 教 育 $ 以 及 其 他 公 共 行 政 职 能 $ 将会在 *+,; 年划 入 中 央 " 现 在 来 预计 这 规 一划 对 地 方 政 府 的 财 政 影 响 还 为 时 尚 早 " 这 些 指 令 性 的 职 责 是 不 分 地 方 政 府 的 规 模 大小 和 经济 基 础 的 $ 它 们 导 致的 地 政 方府 财 政 压 力 并 不 属 于 本 章 讨 论 的 范 围 " 在 大多 数 情况 下 $ 这 些 职 责 的 执行 方 和 式评 判 标 准 是 不 明 确 的 " 因 此 $ 地 方 政 府 可 以在 特 定法 律 允 许 的 范 围 内 自行 将 务 任外 包 $ 或 雇 佣 私 有 企 业 $ 或 成 立 自 己 的 公 司$ 或 寻求 与 非 营 利 机 构 或 兄弟 城 的 市合 作 " 法 律 规 定 市 政 府 在 地 方 决 策 面 层 有 足够 的 自由 " 地 方 政 府 的 服 务 职 能 是 由 多 种 法 律 实体按 预 算 或按 一 定 商 务 条 例 来 履行 的 " 些 这服 务 有 的 由 政 府 内 各 部 门 负 责 $ 有 的 由 政 府预 算 中的 公 共 团 体 负 责 $ 有的 由 方 地政 府 所 拥 有 并 有 特 定 服 务 项 目 的 企 业负责 $ 还 有公 私 合 营 的 企 业 ! 承包 商 ! 私 公合 伙 制 企 业 ! 特 许 公 司 #如 供 水 ! 废水处 理 和 垃圾 处 理 %! 政 府 自 有 或非 政 所 府有 的 非 营 利 性 团 体 等 " 这 些 单 位 与 政 府 的 关系 都 受相 关 法 律 约 束 $ 如 设立 时 法 的规 ! 特 许 采 购 法 ! 合 同 法 $ 并 且 根 据 其 所 负责 的 服务 类 型 的 不 同 而 不 同 " 地方政府收入来源 资本投资收入 从 " 自 *++2 年加入欧盟以来$ 因为国内的用于投资的拨款基 上 本都已经停 止 了 " 匈 牙 利 的地方 政府 就 几乎 只 靠那些 来自欧 盟的 拨 款了" 这些 款 拨都需要共 同 融 资 $ 地 方 政府需 要筹 得 项目 成 本的*+L(3+L" 融 资来源 可以 资 是产售卖! 累 积 存 款 ! 发 行债券 和银 行 贷款 " 中央财 政会为 地方 政 府增补 一些 如 诸地方税费 上 的 收 入 " &欧 盟创 收补贴 ' 是中 央政府 拨款的 一项 $ 可以为 那些 未 还满足欧盟 投 资 援 助 中 成 本分担 标准 的 地方 政 府提供 援助" 地方政府 的 收 入 主 要 有 四种) ,3 自有 收 入 " 例 如 当 地 税款! 使用 费 和其 他非税 收 入$ 如政 府 内单位 收入 费 #餐 %! 租 金 收 入 ! 利息 和分红 等 等$ 这类收 入 占到 地方 政 府总收 入的 三分 之 一 " 自有 资 本 收 入 " 例 如 动 不 产 其 和 他有 形 资产的 售卖所 得 ! 企 业控股 收入! 分红 收 入 等 等 $ 约 占 收 总 入 的,+L" 政府 间 拨 款 " 这 类 一 般为 特定或 自 由使 用款项 $ 但必 须投 放 到指令 性任 匈牙利 地方政府破产制度!!)) 务 中 去 $ 约 占 总收 入 的,3L" 个 人 所 得 税 中 分配 给 地方 的 部 分和 机 动 车税 款的全 部 #首 都 和有 州 级地 位 的 市 同 样 可 以参 与 关税 分 配 所得 %$ 占 总 收 入 的四 分 之 一 " 这两 项 收入 自 *+,; 年 起 将 完 会 全 成为 中 央 府 政 的 收 入 " 这种 税 收 分 配 和 拨 款设 计 的模 式在 过去 *+ 年 体 现 了剧 烈 的 不 稳 定性 " 因为 要 时 刻考 虑 中 央 政 府 的 年度 预 算是 否会 做出 对 于 自 己 不 利的 调 整 $ 所 以地 方 政府 很 难 实行 有 策 略 的 财 政 管理 " 地方 的 营 业 税 #总 营 业 额的 *L% 占 地 方 政 府 税收总 量的 02L$ 其 次 是占 *L的 ,,8 建 筑 税 " 营 ,G 业 税 很 重要 $ 因 为它 是 地 方 政 府偿还 债务 的 重 要资 金 来源" 其 他 所有 的 税 收 $ 包 括 酒店 税 和土 地! 建筑 领 域 的 小 型 税收 $ 并 不 是 很主 要 的收 入 来 源" 布 达 佩 斯 征 收 的营 业 税就 超过 了所 有 地 方 政 府 营业 税 总 额 的 一半 $ 规模 较 小 的地 方 政 府 则 只 征 收一 些 小型 的社 区税 和 财 产 税 $ 因为 它 们 自 身 的经 济 实力 并 不 强" 再 大 一 点 的 城 市$ 当 地税 收 占总 收 入 的 比 例也不 到 *+L" 小 镇 实 际上 没 有 什么 当 地 税 收 $ 财 政中 的 自有 收 入根 本 不 到 3L$ 其 中 包 括 了 所有 的 费用! 商 业 所得 和 一 点 点 的 税 收" 法律 上 的 财 政 自 由 与实 际 上的 中央 监管 " 匈 牙 利 的 地方 政 府 在 法 律上 有 相当 的 自 治权 " 在 由 计 划 经 济到 市 场经 济的 转变 中 $ 该 国 设 立了 一 个 高 度 放权 和 疏于 监 管 的地 方 政 府 制 度 " 但实 际 上地 方政 府的 自 由 度 方 面 有些 矛 盾 " 首 先$ 地 方政 府 所 持资 金 中 G+L(7+L都 是 由中 央政 府的 年 度预 算决 定的 " 第 二 $ 地方 政 府获 得 的 用于 指 令 性 职 能 的 拨款 在 运行 成本 中所 占 的 比 重 在 逐渐 减 少 " 地 方政 府 用自 有 收 入完 成 指 令 性 职 能 的比 重 在逐 渐上 升" 因 此 $ 中 央 政府 对 地 方 职 能运 行 施加 影 响 的最 有 效 方 式 就 是 通过 对 税收 共享 和转 移 支 付 的 管 理" 贷款抵押的限制 匈 牙 利 的 方 地政府 产 资 式 形多样$ 如 建筑 地 ! 土 ! 股份 ! 设 备 和 金融投 资等 等 " 根 据 地 方 府 政法 地 $ 当 府 政需要对 这 些资 产 行 进 分 类 ) ## % 核 心 资产$ 即那 对 些 政 府 行 使 务 服职能 关 至 要 重的资产 $ 这部 分 产 资 不 可以 出 售 $ 也 不能用 作贷 抵 款 押 * # <% 重要可 但 转让的资产 * #:% 不重 要可转 让的 资 产 " 大 部分情 况下$ 不 能 能 转 让 或 不 重重要 不 并 由 是资产的 类 型决 定 $ 而 的 这 是 些 资 产 在 地方政 府完 指 成 令 性 任 务 中 所发挥 功 的 决 能定的" 其 实$ 除 纪 了 念 馆! 档 案 馆 ! 博物馆 和公 等 园 $ 地 方 议 是 会可以 功 对 有 能所变更 的 资产 进 重 行 新 分类 的 " 对 一 项资产 是否 于 属 核 心 资 产 界 的定对 该 于 资 项产是否 能 成为 贷 抵 款 押 至关 重 要 $ 也 决定了 这项 产 资 在 当 地 政 府 破产清 时 算 竟 究能不能 售 卖" 除 了&核 心 资 产 '$ 还 有一些 特定 源 来 的 收 入 不 用 能来偿 $ 包 债 括一般性 质 的国 家 款 拨 人 ! 个 所 得 税 和 其他共 享税 "**! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 得 所 业 " 营税收 入 当 #占地税 收 偿 02L% 是债的 首要产 资" "##' "##$ 年全球金融危机的影响 *++1 年 匈 牙 利 的 / K D下 滑 了 G80L$ *+,+ 年 和 *+,, 年 经 济缓 慢 复 苏 " 通 货 膨 胀 率 从 *++7 年 的 781L降 到 了 *+,, 年的 ;8 1L" 财 政 赤 字 占 / KD的 比 率 在 这 期 间 也 有 所 上 升 ,7 " 国 家 ! 企 业 和 民 众 都大 举 借 贷$ 匈 牙 利 的 总 外 债 占 /K D的 比 率 从 *++7 年 的 ,+3L上 涨 到 了 *+,, 年 的,2+L" 随 ,0 之 而 来 的 是 货 币贬,1 值和 外 债 更 高 的 风 险 溢 价 $ 这 些 都 对 地 方 政 府 产生了 间 接 的影 响 " 这 一 期间 地 方 政 府 的 内 债 并 不 严 重 * 国 内 基 准 利 率 仍 然 高 达 欧元或 瑞 士 法郎 利 率 的 几 倍 *+ " 匈 牙 利 地 方 政 府 的 债 务 余 *, 额#以 债 券 的 形 式 % 从 *++7 年 的 *,*+ 亿 福 林 # ,*8;亿 美 元 % 一 路 上 升 $ *+,, 年 超 过333+ 亿 福 林 # *; 亿 美 元%" 净 交 易 基 础 上 的 债 券 发 行 在 *++7 (*+,+ 年 间 一 直 在增 长 " 然 而 $ 从 *++7 年 到 *+,, 年 $ 净 债 券 发 行 超 过 了 ;*3+ 亿 福 林 # ,;8 3亿 美 元 %$ 仅 瑞 士 法 郎 的 升值 就 使 债 券 发 行 值 上 涨 了 *+++ 亿 福 林 # 08;亿 美 元%" 在 贷 款 方面 $ 这 期 间 仅 仅增 加 了 *+++ 亿 福 林 # 08;亿 美 元 % $ *++0 年 和 *+,, 年 由 于 提 前 还 贷 $ 贷 款 数 额还 有 所 降 低 " 在 某 些 情 况 下 $ 存 量 债 务 的 重 新 估 值 过 大还 会 抵 消 净 交 易 中 的 变 动 #例 如 $ 从 *++0 年 到 *+,, 年 $ 货 币 的 重 新 估 值 的影 响 超 过 了 还 款 $ 债 务 余 额 反 而 增 加 了 ** %" 匈 牙 利 的 地 方 政 府 面 临 欧 洲 债 务 和银 行 危 机的 三 个 风 险 ) 第 一$ 货 币 风 险$ 福 林 急 速 贬 值 $ 该 国 所 有 收 入 都 是 以 福林 为 单 位$ 因 此 这 一 风 险根 本 无 从 防 范" 地 方 债 券 的 0+L 以 瑞 士 法 郎 为 单 位 $ 过半 的 银 行 贷 款 则 以 欧 元为 单 位 " 第 二$ 财 政 转 移 支 付 减 少 $ 因 而 影 响 地 方 政 府执 行 指 令性 任 务 和 支 付 行 为 " 从 *++7 年 到 *+,, 年 $ 转 移 支 付 在 名 义 价 值 上 下 降 了 *;L" 第 *; 三 $ 偿 还债 务 的 唯 一 来 源 (( (地 方 政 府 自 有 收 入 增 长 缓 慢 " 地方借贷制度 事前监管 地方借贷市场 事前借贷规则 牙 " 匈利地 对方贷 借的管 监要遵 照一系 列监管地方经济和预算 的 规 定 些 " 这 规 定出台于 ,11+ (*++* 年 $ 但大部 分被 写进基本法中$ 且,11G 年 债 务 调 整 法出台时才一起 生 效 " ,113 年 之前$ 地方 借贷基本是无 法 可依 的" ,113 年通 过法规明确 了可 用 于 偿 还 债 务 的 资金来 源" 只有自有收入 #包括 地 方 税 收 ! 收 ! 商 费 业收入! 已 获 利 息 ! 租 金 收入等 等% 才能用于还债$ 前 提是 所 有 匈牙利 地方政府破产制度!"*! 指 的 令 性 款项 都 已 经 付 清  另 外  只 有 其 盈 余 的 7+L 才 能 用 于偿 贷 基 于 上 一 财 个 年  这 *2 一 规 定 具 体 实 施 起 来困 难 重 重  因 为 并 未 将 担 保 物 或 有 负 债  购 力 买 平 价 支付 和 债 务 宽 限 期 考 虑 在 内 同 时 这 一 规 定 的 假 设 所 有 的 政 府 营 运 本 成 完 全 可知  并 且 政 府 盈 余 总 是 稳定 的  并 不 一 定 成 立  现 金 会计 制 度 常 有 延  极 误 容 易隐 藏 延 期 付 款 项 目 和 或 有负 债  因 而 根 本 起 不 到 任 何预 警 作 用  地 方 政府 法  *+,,  *+,* 年 ,月 正 式 生 效  该 法 律 中 使 用了 一 种 全 新 的 债 上 务 限 的 计算 方 法  将 地 方 政 府 用 于还 债 的 资 金 限 制 在 自 有 收 入 不 包 括 所 有 的 款 拨  共 享税 和 资 本 收 入  的 一 半 以 下  在 债 务 余 额 方 面 并 没 有 限制  更 重 要 的  每 是 一 项借 贷 或 发 行 债 券 的 行 为 都 必 须 得 到 中 央 政 府 的 批 准 这 是 在 ,11+ 年 至*+,, 年 间不 曾 有 过 的 规 定  地 方 借贷 的 总 体 特 点  匈 牙 利 银行 YB D 以 前 是 国 有 垄 断性 银 行  ,113 年 有 私 化  以 及 储 蓄 合 作 社 由 储 户 所 有  提 供 了 地 方政 府 7+L 的账 户 管 理 服 务 余 其 的 商 业银 行 都 是 外 资 银 行  以 分行 或 代 表 处 的 形 式 运 营  它 们主 要 擅 长 贷 款 债 和 券 投 资业 务  这 是 因 为 匈 牙 利 银行 在 借 贷 业 务 上 并 不 占 绝 对 优势  其 长 期 贷 的 款 市 场 份额 为 3+L33L 地 方 债 券 并 没 有 公 开 发 行  几 乎 所 有的 债 券 都 掌 握 代 在 理 银 行 即 负 责 地 方 政 府 账 户 管理 和 贷 款 的 银 行 的 手 中  只 有小 部 分 的 债 券 过 通 某 些 渠道 卖 给 了 国 外 的 投 资 者  大 部 分 的 债 券  0+L 左 右  都 是 以 瑞 士 法 和 郎 欧 元 计价 的  不 过 却 都 掌 握 在 匈牙 利 本 国 银 行 的 手 中  匈 牙 利立 法 允 许 一 切 共 公 团 体 借贷 任 何 货 币 的 资 金  因 此虽 然 贷 款 主 要 是 以 欧 元 和 瑞 士法 郎 计 价  但 实 其 都 是 向本 国 银 行 借 来 的 *3  地 方 政府 账 户 管 理  匈 牙 利 银 行 ,113 年 私 有 化  ,117 年 上市  掌 管 所 有 地 政 方 府 账 户 负 责 为 地 方 政 府 提 供 几乎 所 有 包 括 借 贷 在 内 的 金 融 服务  地 方 政 府 要 只 在 匈 牙利 银 行 保 有 一 个 基 本 的交 易 账 户  就 可 随 意 和 其 他银 行 建 立 合 作 关  直 系 *G 到 ,113 年  匈 牙 利 银 行 和各 地 方 政 府 都 保 持 着 这 种 最基 本 的 合 作 关 系 得 使 匈 牙 利银 行 对 政 府 账 户 管 理 业 务 得 心 应 手  对 各 政 府 的 财政 状 况 了 如 指 掌 可 还 以 得 到贷 款  透 支 甚 至 债 券 发 行的 优 先 权  储 蓄 合 作 社 则 利 用其 遍 布 各 地 的 络 网 从 匈 牙利 银 行 那 里 分 得 一 些 小 市镇 的 业 务*7  基 础 银行 业 务 和 其 他 金 融 服 务 的分 离 十 分 重 要  银 行 间 的 同 业竞 争 也 可 以 部 解 分 释 为 什么 *++G 年 到 *++0 年 间 地方 政 府 借 贷 高 峰 期 银 行 发 放 贷款 的 条 件 是 如 优 此 惠  简直 到 了 不 理 性 的 地 步  金 融 危 机 期 间  外 资 银 行 限制 了 贷 款 的 发 放 牙 匈 利 的 借贷 高 峰 戛 然 而 止  *++2 年 匈 牙 利 加 入 欧 盟  全 面 采用 欧 盟 的 贷 款 运 准 行 则  欧盟 的 贷 款 运 行 准 则 中 不 包括 证 券 的 发 行 和 出 售 以 及 其 他金 融 工 具 的 使  这 用 一 规定 直 接 被 写 进 了 匈 牙 利 的 相 关 法 则 中  由 于 不 需 要遵 循 严 格 的 规 定 券 债 发 行 相比 银 行 贷 款 就 具 有 了 不 可比 拟 的 优 势  并 且 可 以 在 很 短的 时 间 内 就 完 "*"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 一 成系列 充满争 竞的报 价和判 谈的程 过 地方债的组成 债 务 存 量 的 变 化  在 ,11+ *+++ 年 期间  匈 牙 利 地方 政 府 的 长 期 负 债 保 持 在 一 个 并 不 算 高 的 水 平  截 至 ,110 年 不 超过 , +++ 亿 福 林 大 约 G亿 美 元 *0   这 与 商 业 信 贷 和 长 期 的 服 务 合 同 产 生 的 间接 负 债 形 成 鲜明 对 比  在 *+++ *++1 年 间  银 行 贷 款 增 长 了 G倍  *++2 年 还 没有债 券 发 行  但 到 *++1 年  债 券 发 行 已 经 达 到 3 +++ 亿 福林  *3 亿 美 元  更 重要 的 是  短 期 债 务 占 了 总 债 务 的 四 分 之 一  表 明 大 量 的 欠 款 和 供 货 方 提 供 的 信 贷积 累 其 中  这 些 短 期 贷 款 被 用 于 弥 补 隐 藏 着 的 政 府 经 常 性 赤 字  唯 一 对 短 期 债务 的 限 制 是在 每 年 的 年 底 余 额 必 须 为 零  但 这 一 规 定 并 没 有 阻 止 地 方 政 府 短 期 债务 的 不 断 累 积  正 如 表 78,所 示  到 *+,, 年 ;月  匈 牙 利 市 一 级 的 总 长 期 债 务达到 23 亿 欧 元  但 其 中 债 券 的 份 额 下 降 到 20L 表 78,也 反 应 出 匈 牙 利 福 林 对 瑞士 法 郎 和 欧 元 的 汇 率 变化  由 于 债 券 的 0+L是 以 瑞 士 法 郎 的 计 价 形 式 发 行  只有 一 半 的 贷 款是 欧 元 计 价 的  所 以 贷 款 和 债 券 发 行 的 相 对 份 额 也 取 决 于 欧 元 和 瑞士 法 郎 的 交 叉 汇 率  但 是 表 78,中 所 示 的 总 计 数 据 并 不 反 映一 个 市 的 负 债 程 度  这 是 因 为 担 保 不 会 显 示 在 报 告 给 国 家 银 行 的 财 务 数 据 中  且如 果 这 些 担 保 实 际 上 没 有 支 付  也 不 出 现 在 资 产 负 债 表 中  尽 管 欧 洲 转 型 国 家 中最 普 遍 使 用 的 债 务 存 量 限 度 达 到 年 度 预 算 的 3+L,++L 但 由 于 种 种 原 因  债 务 存 量 可 能 会 超 过 年 度 总 收 入  由 于 没 有 关 于 财 产 税  财 产 估 价  以 及 其 他 有 关评 估 价 值 和 税 后 价 值 的 方 法 的 详 尽 信 息  这 个 预 算 相 关 的 债 务 存 量 限 度 只 是 大 概估 测 的  表 78,既 不 包 括 市 政 府 的 担 保 也 不 包 括或 有 债 务  而 且  市 政 府 拥 有 的 企 业 也 以 商 业 实 体 的 身 份 进 行 借 贷  除 了 认 购 资本 或 基 金 通 常 只 占 这 些 企 业 资 产 负 债 表 的 一 小 部 分 的 数 字  其 债 务 和 资 产 不出 现 在 市 政 府 资 产 负 债 表 中  州 审 计 办 公 室 通 过 多 项 研 究 估 计  直 辖 市 所 做 出的 担 保 的 价 值 估 计 相 当 于 总 债 务 的 7L 到 *++1 年 底 大 约 为 7++ 亿 福 林  这 些担 保 并 没 有 在 任 何 地 方 显 示 为 显 性 债 务  因 *1 此  如 果 加 上 没 有 出 现 在 提 交 给 州 财政 局 的 财 务 和 预 算 报 告中 的 企 业 债 务 担 保 时  总 的 市 级 债 务 要 更 大  由 于 预 计 *++2 年 匈 牙 利 即 将 加 入 欧 元区  从 *+++ 年 起  借 贷 开 始 增 加  这 些 借 款 被 用 于 环 境 保 护 以 及 基 础 设 施 工 程 的建 设  而 自 *++G 年 起 的 债 券 发 行 增 加 则 是 由 许 多 因 素 造 成  这 些 因 素 有 结 构 型基 金 的 可 获 得 性  瑞 士 法 郎 和 欧 元 的 廉 价 贷 款  强 势 的 福 林 以 及 人 们 发 现 所 有 债券 发 行 将 不 能 进 行 公 开 招 标 ;+  货 币 风 险 暴 露  图 78 , 显 示 了 *+,+ 年前 三 个 季 度 里 债 务 存 量 将 近 增 加 了 ,1L 在 这 大 约 1++ 亿 福 林  3 +++ 万 美 元 的 债 务 增 加中  超 过 0GL 是 由 于 重 匈牙利 地方政府破产制度!"*# 表 !! &) ( 以欧元计价的匈牙利市级政府债务 国家银行金融 账户 欧元计价的市 级债务 长期债券 长期贷款 总长期债 务 债券占长期 千元 千元 千元 债务的份额 L *++; ** 0++ 7;+ +++ 73* 0++ +; ;8 *++G ,++ +++ * ,3 ++++ * *3+ +++ 22 28 *++7 0; ;11 , 7+7 +++ , 71+ ;11 GG 28 *++0 , 7;3 +++ , GG+ +++ ; ;13 +++ ,+ 3,8 *++1 , 773 +++ , GG+ +++ ; 2;3 +++ G7 3,8 *+,+ * +7, 01+ * ,77 1++ 2 *21 71+ 73 208 度 * ,00 +++ 季 *+,, , * ;,+ +++ 2 210 +++ G2 208 料 !!资来) 作 源 者基匈 于牙 利 国 家 银行 融 &金 账 户 ' 计 得 算到" & @&Z) M= M 5 $[) 6@8C$<8 -& @% M & #) 6V) &E#R# M & #T#$R T) ' $W?C#) &$M ' C$<= $b 6 &#) &V 6&) E#b ) ) R'' 6?' EMC $b = $<= 5] & b $= = b 5$R) $[M C $b +G+,b ' $<= 66= VW' [55 #'b ) $W? 'C#: )'E$ 季 度发* 官 行 方汇每 率天布 发" !! 料 资来) 按 源 季度布 公的家 国银金 行融据 数* & @&Z) M= M 5 $[) 6@8C$<8 -& @% M & #) 6V) &E#R# M & #T# $W $R T) ? 'C#) &$M ' C$<= $b 6 &#) &V 6&) E#b ) ) R'' 6?' EMC $b = $<= 5]b & $= = b 5 $[ $R) M C $b +G+,b ' $<= 66= VW' [55 #' $W b ) ' ?C#) :'E" 图 (!匈 &) 牙利"##, "#(( 年债券 银行贷款及其他债务 "*$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 新 估 值 造 成 的 " 在 这 期 间 $ 瑞 士 法 郎 上 涨了 ,1L$ 欧 元 相 对 福 林 增 值 *;L" 由 于 已 发 行 债 务 的 0+L是 以 瑞士 法 郎 和 欧 元 计 价 $ 匈 牙 利 的 市 级 债 务 存 量 在 1个 月 内 增 加 了 ,1L" *+,+ 年 底 到 *+,, 年 初 期 $ 鉴 于 *++7 (*++0 年 繁 荣 期 间 发 行 的 债 务 ; (3 年 的 宽 限 期 已 到 $ 开 始 产 生 本 金 支 付 $ 债 务 的 重 新 估 值 使 得 市 政 部 门 在 债 务 还 本 付 息 上 的 货 币 风 险 更 加 突 出 " 这 项 年 度 资 本 偿 还 估 计 总 数 在 3++ 亿 福 林 # *83亿 美 元 %" 再 者 $ 以 瑞 士 法 郎 汇 率 计 价 的 资 本 偿 还 在 微 观 层 面 上 的 影 响 可 能 是 毁 灭 性 的 $ 因 为 瑞 士 法 郎 *+,+ 年 的 汇 率 相 比 *++7 年 升 值 了 将 近 ;, 3+L" 对 于 *++G (*++0 年 间 债 务 发 行 的 繁 荣 $ 一 个 普 遍 的 解 释 是 $ 当 时 以 瑞 士 法 郎 计 价 的 债 券 的 利 率 大 约 是 福 林 计价 的 债 券 的 利 率 的 三 分 之 一 " *++3 (*++0 年 间 $ 大 多 数 情 况 下 $ 福 林 对 欧 元 和 瑞 士 法 郎 是 升 值 的 * 因 此 $ 市 政 府 通 过 福 林 的 高 存 款 利 率 和 瑞 士 法 郎 的 低 贷 款 利 率 来 进 行 套 利 " 另 一 个 因 素 取 决 于 能 够 避 免 竞 争 性 债 务 发 行 投 标 的 可 能 性 $ 这 导 致 了 对 基 准 点 的 激 烈 谈 判 " 银 行 不 能 够 提 供 更 低 的 瑞 士 法 郎 利 率 $ 所 以 他 们 开 始 在 债 券 条 款 上 磋 商 $ 例 如 $ 将 债 务 期 限 延 长 到 *+ (*3 年 $ 并 且 对 本 金 部 分的 还 款 加 上 ;年 ! 2年 或 3年 的 宽 限 期 " 关 于 政 府 将 要 对 市 政 府 借 款 进 行 管 制 的 市 场 传 言 导 致 政 府 把 借 款 积 累 起 来 并 将 其 以 暂 时 优 惠 利 率 投 资 的 投 机 行 为;* " 在 同 一 时 期 $ 市 政 府 积 攒 的 现 金 和 存 款 占 到 其 总 长 期 债 务 的 2+L(G+L" 相 较 于 银 行 贷 款 $ 债 券 收 益 受 到 更 少的 例 行 检 查 " 这 些 现 金 能 带 来 外 币 形 式 的 利 息 $ 而 债 券 宽 限 期 却 导 致 虚 假 的 流 动 性 " 对 市 政 府 借 贷 的 管 制 由 于 政 治 风 险 太 高 而 不 能 在 年 度 预 算 中 制 定 " 如 图 78*所 示 $ 自 *++3 年 底 至 *++1 年 $ 现 金 的 积 累 几 乎 翻 倍 " 但 这 一 现 象 并 不 合 理 $ 因 为 与 此 同 时 并 不 存 在 其 他 现 金 用 途 $ 如 偿 还 短 期 贷 款 $ 偿 还 供 应 商 贷 款 $ 或 其 他 应 付 款 项 " 这 意 味 着 借 入 资 金 部 分 被 存 在 银 行 以 备 后 期 使 用 " 考 虑 到 固 定 资 产 变 动 $ 由 于 销 售 和 新 建 项 目 完 工 以 及 现 有 资 产 重 新 估 价 $ 一 部 分 借 款 必 然 用 在 经 常 性 支 出 $ 而 非 用 作 投 资 " 这 一 部 分 的 图 表 都 是 以 总 计 数 目 呈 现 $ 并 包 括 首 都 布 达 佩 斯 及 其 下 属 的 *; 个 区 $ 因 此 $ 这 些 趋 势 应 用 到 各 个 类 型 和 规 模 的 城 市 的 时 候 $ 其 程 度 是 不 同 的 " 图 78 *显 示 在 *+,+ 年 G月 大 约 有 G亿 福 林 的 流 动 性 金 融 资 产 " 图 78,显 示 了 所 有 形 式 的 债 务 $ 包 括 约 ,2 +++ 亿 福 林 的 短 期 债 务 " 当 流 动 性 金 融 资 产 开 始 减 少 $ 能 够 用 于 支 付 预 计 会 增 加 的 年 度 还 本 付 息 的 资 产 更 加 缺 乏 $ 也 许 最 终 会 引 发 宏 观 层 面 的 破 产 情 形 " 然 而 这 些 系 统 风 险 $ 至 今 还 未 引 发 破 产 程 序 " 现 金 可 用 于 减 少 当 期 赤 字 ! 偿 还 债 务 ! 投 资 固 定 资 产 $ 或 者 以 上 几 项 活 动 的 组 合 " 因 此 $ 银 行 现 金 存 款 是 一 笔 随 时 能 满 足 不 时 之 需 的 资 产 " 只 有 当 账 户 被 关 闭 时 $ 经 常 性 赤 字 或 盈 余 才 会 被 确 认 " 在 预 算 年 度 $ 前 一 年 度 留 存 的 库 存 现 金 可 以 用 于 经 常 性 或 资 本 性 支 出 " 由 于 匈牙利 地方政府破产制度!"*% !! 料 !!资来 国 源 家银按 行季度发布的金融数据 @& &Z M= M$[ 56 )@8C$<8@% M -&& #6 )V& )E#R# M # & T# $R T) $W? 'F C#) &$M ' C$<= $b 6 &#) &V 6&E# ) b ) ) R'' 6?EM ' C $b = $<= 5]b $= & = b 5 $[ $R) C M $<= $b +G+,b ' 66= VW' [55 #' $W b ) ' ?C#) :'E 图 "!现 &) 金和流动性金融资产 "##+ "#(( 年 常 经性字 赤 余  盈 或 者将前 当预算年 度 不使用的借入现金存入  现金存量可能会 生 发变化  因  库 此 存现金可以在有危机的年度起缓冲作用 并削减当期赤字 此 因可会 能 同 有 时 积 极和极 消作用 地方政府破产框架 为 什 么需要城市破产法令 在 ,112 ,113 年关于创 建债务调整法律的一场 论 辩中  金融和内政部门政 的策 制定 者 以 及专 家 总结道 如果一个州不打算在行 上 政或 立 法上控制市政府借贷  那 么 需 要建 立 一个法 律框架以达到以下 政策 标 目 预 防市政府对任何债权人  债 券 持 有 者 或供应商 的违约 向 受到影响的债权人提供 明 确 的 行 政 和 法律程序 提 供债务重组的程序 明 确表示国家政府不会为 地 方 借 贷 提 供 担保或提 供紧急救助 ;; "*&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 维持要 必的公共务 服 当地税 方收和收入 增 时 加 许 $ 允 大 扩借款 用债调 务整和重组! 预算削减$ 以及来自政府的紧急融 资 来 避免地方政 府不责 负任的借贷 " 直市 辖债务调整 法律在 获得议会0*L的支持后通过$ 并 在 ,11G 年 生 2月效" 地方政府破产 具体操作程序 市政府债务 调整法律的程序 牙  匈利市 的政债 府务调 整法律制定了一个包括 7 个主 要阶段 的 程序 ) ,8债务调 整 程 序 启动 * *8法院审 查 申 请 书* ;8成立债 务 调 整 委员 会 * 28采用专 门 应 对 危机 情 况 的预 算 * 38制定债 务 重 组 方案 和 起 草重 组 协 议 * G8债务协 议 协 商 谈判 * 78未达成 协 议 后 的资 产 清 算" ,8启动阶 段  如 果 一 个 市 政府 没 有 在 到 期日 之 后的 G+ 天 内 对 债权人 ! 供 应 商 或 其 相 他 关 当 事 人 支 付 已 确 的 认 债 务 $ 无 论债 务 证明文 件 是一 张 发票或 是 一 个 法 院 的 付 支 令 $ 市 长 都 有 义 务 知 通 市 议 会 并 在0天 内向地 方 法 院 提 出破 ;2 产 申 请 " 如 果 法 认 院 为 该 市 政 府 的 确 处 危 在 机 之 中 而 不能 履 行偿债 义 务$ 那 么市长 和 市 议 会 就 要 担 承 一 定 的 义 务 $ 债 权 人也 需要 采 取相 应 的 一系 列 行动 " 如 果市 政 府 违 约 $ 即 过 超 还 款 期 限 G+ 天 还 未履 行 义 务 $ 那 么 债 权 人也 可 以向 法 院提出 破 产 申 请 " 如 ;3 果法院 确 定 市 政 府 用 现 存资 产 和 现 金 流可 以 轻易偿 还 债务 $ 也可能 会 拒 绝 该 市 的 务 债 调 整 请 求 " 如 果 债 调 务 整 程 序 是 由于 市 长个人 工 作拖 延 而未启 动 $ 那 么 市 长 为 作 个 人 将 受 到 严 重 的 济 经 制 裁 $ 如 图78;所 示";G *8法院审 查 破 产 申 请 如 果法 院认 定 破产 条 件 成立 $ 即 任 何 一项债 务 超 期 G+ 天 及以上$ 就 会 判 决 债务 调 整程 序 开 始 或终 结 " 法院 启 动债 务 调整程 序 的 公 告 会 在 个 一 法 院 的 官 方 文 件 上 示 公 $ 公 告 会 刊登 在 适当的 报 纸上 并 发表电 子 版 " ;8成立债 务 调 整 委 员会  公告 同 时 $ 法 院 指 定 一名 托 管人 #在 国际 语 境 中 称 作 &接受者 '%$ 市 政 府从 公 示日 起 有 0天 时 间 来 成立 一 个危 机 委员会 " 成 员 包 括 市 ! 公 长 证 人 ! 金 融 委 员 主 会 席 #若 没 有$ 由 一个 议 员 代 替 % 和一个 议 员 " 托 管 人 任 担 委 员 会 主 席 " 法 院 内 从 政 部 一 个 破产 托 管人和 清 算人 的 名单中 指 定 一 个 托 管 " 这 人 些 都 ;7 是 拥 有 公 共 部门 培 训 和 预 算部 门 资格的 公 司破 产 专家" 他 们 中 的 一 些 独 人 立 工 作 $ 但 大 多 数 属 隶 清 算 公 司 #见 专 栏78*% " 匈牙利 地方政府破产制度!"*' 图 *!匈 &) 牙利债务调整程序 "*(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 专栏 &)"!托管人的权利  匈牙利市政府债务调整法 (+ 款之 " 在此法律下 托管人的权利如下 8对地方政府财务管理进行复审 发现破产原因 # <8检查所有关于地方政府资产的文件 8参加地方政府以及与地方政府资产有关的委员会的公开或闭门会议 : R8对债务清偿做出提议 该提议将被代表机构或者债务调整  也称危机  委员会最优先提上议事议程并研讨 8启动对地方政府应收账户的追讨工作 = 8向提出要求的债权人汇报地方政府资产和债务清算程序 W 8如果代表机构未能履行法律规定的义务 通知县长或者布达佩斯公共行政 [ 办公室 @8在法令颁布的 1+ 天内 托管人可以代表地方政府向法院提出要求 对地 方政府或预算机构签订的合同和法律声明 或者其在债务调整程序启动 日期前一年所执行的对市政府极为不利的预算提出质疑 专 栏 *中 78 第 @点 非 常 重  因 要 为 这 意 味着 托 管 人可以将 那 些 其认 为是 对 市 府 政 非 常不 利  的 合 同 和 交易判 为无 效  换句 话说 如果 债 权 人和 债务 人 的 门 闭谈 判 涉及 侵 犯 在 后 续 谈 判 的 中 其 他 债 权 人的 权 利 的资产转 移  额外 的抵 押 以 证 及券 买 卖 托 管 人 可 要 求 法 撤 院 销 这 些 协 议 只 要 它们是在 正 式 提出 破产 申 请 前 之一 年 内达 成 的  28采 用 紧急 预 算  市 政 府 从接 到 法令 起有 ;+ 天 来准备一 个 只 服务 于法 律 允 的 许指 令 性任 务 的 紧 急 预 算 些  这 也 在 部 门 法律 中 规 定的指令 性 服 务 不是 必 须 由 要市 政 府直 接 通 过 其 预 算 机 来 构 执 行 的  托管 人 检 查导致财 务 危 机的 所有 决 定 合 的法 性 和正 当 性  并 在 需 要 时 的 候  就 刑 事和 民 事 诉讼向法 院 提 出建 议 托 管 必 人须 联 名签 署 市 政 府 在 此 期 所 间 做 出 的 支 付行 为  企业公报 会 通 知所 有债 权 人 出 提索 赔 要求  公 证 人 行 政 主管 在 债 务清 算 程 序启动的 ;+ 天 内依 法制 定 危 预 机算 草 案 见 专 栏 78 ;  38财 务 重组 计 划 和 协 议 草案 市 议 会 将 审批 危机预 算 并 草 拟一 个重 组 计 并 划起 草 一个 与 债 权 人 达 成 妥 的 协 协 议  除 了详 细 描 述地方政 府 的 财务 状况  重 计 组划 包 括可 能 会 在 债 务 清 算 涉 中 及 的 关 于 资产 使 用 的建议 以 及 加快 债务 清 算 作 工的 各 种措 施 的 提 议  还 有 上 以 各 措 施 预 计能 够 给 地方政府 带 来 的收 入  G8债 务 协议 谈 判  托 管 人将重 组 程 序 和 代表 机 构批 准的 妥 协 建议 发给 所 有 权 债人  并邀 请 他 们 参 加 协 商 谈判 ;0  如 果 所 有至 少 占已 申报 并 无 异议 的债 权 人 匈牙利 地方政府破产制度!"*) !! 专栏 &)*!匈牙利对进行债务调整程序的直辖市的限制 从债务清算启动日期开始以后 当地政府不得 8做出会产生额外经济责任的决策 # <8设立企业 8获得企业所有权 : R8偿还或承担法令颁布之前的债务或其他义务 在债务清算日起的 ;+ 日内 市长应向托管人提供 8关于如何为履行指令性政府义务  或者可以被认为是地方政府的义务  # 融资并完成这些的任何报告 <8截至债务清算启动日期前一天的地方政府资产清册和年度报告 其中包 括以下种类 登记资产 法律规定为执行和行使职责和权利所需要的资 产 能够用于偿还债权人的资产 8紧急预算草案 : R8关于在法庭和在政府部门进行中的破产程序的进展详细情况通报 8债务清算程序启动日期前一年内结束的涉及地方政府资产的合同 = 8地方政府参与经营的商业组织的详细信息 W 8地方政府机构的财务状况 债务以及应收账款的详细信息 [ @8其他托管人认为对于其履行责任是必要的文件 赔 索 的 三 分 之 二 的 债 人 权 中  在 法 令 布 颁日 期拥有现 存 索 赔要 求的 债权 人 超 过一 都 半 同 意  那 么 一 项 妥 协 即 可 达 成 果  如在 妥协提议 中  债权 人意 见分 为 几 个小 组  那 么 至 少 每 个 小 中 组 的 大 多 数 债 权 人都 必须同意 在 破 产中 的妥 协 78资 产 清 算  如 果债务 调 整 协 商 未能达成一致  或 者 市议会 未能 在G+ 日内 成 形 一 个 危 机 预 算 院  法 将 根 据 法 庭 的 资产 分区规则 继 续 资产 清算 程序  关 于这 命 项 令  不 允 许 任 何 诉 上 ;1  08最 坏 的 情 形  将资 产 公开 拍 卖的时 间考虑在 内 如 果 债权 人和 债 务 人在 院 法 债 务 调 整 法 令 颁 之 布 后 的 *,+ 日 内都未能达成 协 议  或者拒 付超 过*7+ 日  院 法 可 以 要 求 国 家 议 解 会 散 市 议 会 并 重 新选 举成员 这 时 候 也可 能会 发 生 刑事 民 和 事 诉 讼  整 个 过 程  包 括 上 诉 以 可 及能 需要的市 政 府 资产 公开 拍卖  必 须在 令 法 颁 布 的 *7+ ;++ 日内 完成  这 取决于 每个角色 市 政 府 法院 以 及 托管 是 人 否 能 够 充 分 利 用 其 分 配 到 的 处 理 间 时 "!*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 债务的类型及其债务调整处理方式 三 种重 要 的 市 政 府 债务 ) 贷款 #有 担 保 的和 无担 保的 %! 债 券 和 应付 款 项 #如税 负! 工 资 这 类 优 先 偿 还 欠款 以 及 其 他 非 优先 偿还 欠款 %" 债 务 调 整程 序 中 重要 的 是特 定 种 类 的 债 务 是 否 属于 优 先 偿 还 债务" 尽管 隐性 #基于 服 务义 务 的 % 担保 并 不包 括 在 债 务 中 $ 但 是 一旦 需 要 履 行 担 保义 务$ 法 律 就 会将 其 涵 盖在 内 " 一 般而 言 $ 地 方 政 府 的 贷 款都 是 用 房 产 抵 押作担 保 的" 质 物 甚 至 可以 是 动 产$ 或 者有 价 证 券 或 者 商 业 股 份$ 但 后 两 者 并 不常见 " 担保 可 以 是 现 金流 的 方 式$ 也 可以 是 以 其 他 形 式 的 抵 押物 的 方 式 " 发 行债 券是 一种 比 银行 借 款 更加 简 单 容易 的 融资 方 式 " 有 担 保 债 权 的偿 还 优 先 规 则 并不 适用 于债 券 的清 偿 " 由此 产 生 的债 权 请求 权 的 实 施 $ 以 及 其 所基 于 的 法 律 关 系分 析$ 对 于 债 务调 整 程 序来 说 也 可能 是 一项 重 要 的 问 题 " 对 2+ 于 款 欠 $ 所 有 的 债权请 求权 将会 按 照提 出 索 赔的 人 的 属性 以 及该 项 请 求 权 是 否 具 有 优先 权 来 排 定 排 序" 工资 和政 府 税收 这 类 欠款 要 优 先于 其 他供 应 商 " 银 行 以 及 债 券的 请 求 权 同 供 应商 请求 权具 有 相同 的 优 先级 * 差 别可 能 仅仅 基 于 这 些 请 求 权 是 否有 担 保 " 债 务调 整 中 债 权 优 先 级 " 资产 在 债 权 人 中 的分 配方 式应 当 如下 ) ,8定期 的 工 资 和 薪 金 $ 包 括遣 散 费 " *8具有 留 置 权 ! 抵 押 品 或 保证 金 的 债 务 $ 并且担 保 是在 债 务 清 算 程序 启 动 之前 的 至 少 G个 月 之 前 约定 的 " ;8需要 偿 还 中 央 政 府的 利 息! 支 付 ! 为 履 行之前 达 成的 债 务 重 组 协议 而 提 供的 中 央 资 金 支 持 #这 包括 市 政 府 出 于某种原 因 必须 返 还 的 中 央政 府 拨 款! 补 贴 和 转 移 支 付 " 这还 包 括 中 央 政 府为债 务 重组 提 供 的 贷 款" 所 以 这些 都 是 地 方 政 府 欠 中 央政 府 的 钱 %" 28社会 保 障 欠 款 ! 税 收 以 及可 能 以 税 收 形式征 收的 公共 债 务" 38其他 请 求 权 #贷 款! 债 券以 及 对 供 应 商 的欠款 %" G8利息 ! 违 约 罚 金 及 请 求 权中 列 在 & R' 项目 下的 费用" 低 优先 权 的 债 权 人 的 索 赔 应该 在 高 优 先 权 债权 人的 索赔 被 完全 解 决 之后 再 解 决 可 用于 偿 还 债 务 的 资 金 必 须在 债 权 人 中 按 其偿 债请 求金 额 占比 进 行 分割 " 政府所有的公共事业 单位和公司 如何提供服务 市政府可以通过 很多法 律实体 来实施 指令性和非指令性的公 服 共务$ 例 如 ) #,% 自有的预算部门或者另 一个 地 方政府的预 算部门 $ 包括城 联 市合会 * #*% 盈 利 或非盈利性的市属企业* #;% 私有企业$ 包括非 盈 利性企 及 业机构 $ 基 于 一项 服务合同 常 #通是以特许 权 或 公司合营的 方式%" 地 方政府 匈牙利 地方政府破产制度!"!! 还能 参 与 有 限 责任 公 司" 因 此 $ 适 合 管 理市政 府 资 产 或者 提 供 公共 设 施 及其 他 公 共服 务 的 市 政 公司 基 本 上 有 两 种 类 型 ) 有限 责任 公 司#( ("% 和 股 份 有 限 公 司 #(R% " & 适 用 哪 项 破产 法 令 ,11G 年 的 市 政 府债 务调 整 法案只 适用 于 地 方 政府 $ 其 定义 是 ) #,% 市 #村 庄 和 城 市 % * #*% 布达 佩 斯 #首都% 及 下 属的 区 * #;% 地 方县 级 政 府 #县级 行 政事 业 单 位 %" 市 属 预算 机 构 或 者行 政 事 业单 位 以 及城 市 联 合会 都 不 自 主 借款 " 以上 情 况 下 $ 市 政 府作 为法 律 实体 进 行 借 贷 具 有 完 全 追 索 权" 无 论 实 际 出现 问 题的 公 司 是 部 分 或 全部由 地 方 政 府所 有 还 是任 何 其 他私 人 股 东所 有 $ 所 有 商业 实 体 #有 限 或 者 无 限 公司! 任 何 形式 的 商 业 协 会 % 的 破 产 案 件都 在 ,11, 年的 关 于破 产 和 强 制 性 清 算 的法律 f (OH的管 辖 范 围内 " 继 续 提 供 服务 的 义务 " 和 公 司 重 组 相反$ 市 政 府 债务 调 整 需要 在 调 整过 程 中 继续 发 挥 其 职 能" 即 使是 政 府 或 一 个 提 供基础 设 施 服 务的 公 司 在破 产 程 序中 $ 基 础设 施 服 务 #水! 固 体垃 圾 ! 废 水 以 及 其他的 一 些 服务 % 还 是 要 由 市 政府 来 提 供" 公 司 破 产 法没 有 对清 算 人 规 定 任 何 种类的 关 于 破 产公 司 继 续进 行 商 业活 动 的 义务 " 无 论 是 其自 有 预算 单 位 $ 企 业 或 者一 个私 有 企业 是 否 实 际 上 签 订 相 关 合 同$ 市 政 府 具 有提 供 或者 安 排 提 供 服 务 的义务 " 因 此 出现 了 一 个挑 战  无 论 其 所 有权 归 属  一 个公 用 事业 单 位 的 破 产  都归于 公 司 法 的管 辖 范 围 但 是 曾被 外 包 给独 立 实 体 的 服务 提 供义 务 现 在 又 转 而 落在地 方 政 府 肩上 2,  提 供或 者 准 备一 项 服 务的 义 务 $ 不 得从 属 于任 何 其 他 市 政府 义务 " 换 句 话说$ 诸 如 供 水 公 司! 医 院$ 还有 区 域 供 热 公司 这 类服 务 提 供 公 司 的 潜在破 产 $ 并 不由 政 府 预算 来 承 担债 权 人 的追 偿 权 $ 但 是$ 政 府预 算 必 须 承 担 替 破产公 司 履 行 服务 义 务 的责 任 2* " 其他事项 过 通欧 盟凝聚 力和结构 金 基 创建 资 的 产 $ 以及 从市政 府或 中央政府的补 助金 合 联 助 资的 资产$ 具有最低 用 使 期限 的 合 同 义 务" 换句话 说$ 即便是那些由 欧盟 金 资 助 资的 不重要 的资产$ 也需要 遵循这 些 &使用' 规 $ 否 则 则资金的接 受方 必 就 按 须 ,*+L的比 例进 行 偿还" 如果一 个 市 政府 破产$ 这些 资产也不能改 变用 途 不 $ 更用 说作为 债务清算 一 的 部分 了 " 如 果 一个 市政府 有意 或者无意改变 了欧 资 盟 的 助有 用途限 制的资产 用 的 途 被 $ 则 迫 向 欧盟 退款的 中央 政府可以按照 接受 盟 欧 款 拨金 额的,*+L扣 押 地方政 府资产 " 成 员国 中央政 府会 向欧盟退款$ 而进 步 一 施 措则 取决于 其自身选 $ 选 择 择 行 执 或 者 不执 行这种 对地 方政府资产的 扣押 能 可 致 导预 算软约 束以及政 上 治 的讨 还 价 价 " "!"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 地方破产框架 实施经验 ($$% "#(# 年 事件数据库 2; 从 ,11G 年 到*+,+ 年 间$ 匈 牙 利 有 ;0 个 市 政 府债 务调 整 案 例 #见表 78 22 *% " 在 这 个 表 中 $ 债务 金 额 代 表破 产 托 管 人 确 认 的 债 务$ 是自 愿 债 务协 议或强 制清 算 的 一 部 分 " 在 已知 的 ;0 个案 例 中 $ 有 ;+ 个 是 已 经被 解决 的 " 在 已经解决 的 ;+ 个 案 例 中 达 $ ,0 件 成 自 愿 协 议 $ ,* 件 法 院 不 得 不 强制 进行 资 产 或 者债务的 清 算 " 这 些 案 例 中 的 债务 调 整 程 序的 分 布 反 映 了 匈 牙 利 城市 的规 模 和 经济 能力$ 因 为 其 中 只 有 3个 案 例是 涉 及 人 口 超过 ; +++ 人 的 市 $ 只有 *个 案 例 是 涉及人 口 超 过 3 +++ 人 的 市 $ 它们 分 别 发生 在 人 口 超 过 ,, +++ 人的 ) -V[= &]c?和最 近发生 在 人 口 超 过 ;+ +++ 人 的Q6V &=?' [C" 需 要 注 意 的是 在 表 78*中 的 类 别 是 重 叠 的 $ 并且 两个 案 例 中$ 导致债 务调 整 申 请 的 原 因 尚 不明 确 " 从 另 一 个 角 度 看 $ 有 ,+ 个破 产案 例 是 由于 成本过 高 的 和 未 充 分 利 用 的 公用 事 业 项 目 ) 大 多 发 生 在 天 然 气 和废 水处 理 部 门 23 " 市政府破产原因 市 政 府 产 破 常 常 是 多 年的 财务困 境 造 成的" 在申 请破产 的 前几年 $ 市 政 府! 相关银 行 及 $ 以 供 应 商 为 了避 一 免个 正 式的 债务调 整程序或 者 潜在的 不 可 预测 的 后果$ 会 试 制 图 定 出 非 正 式的 安排" 在 *, 世纪前 十年早期 $ 人们知 道 $ 在分 层 的清算 过 程 $ 银 中 行 可 能 会损 全 失部 的 利息 以及 平均 未偿还 本 金的13L 的 债 权" 因此$ 债 权 在 人 接 近G+ 天的 截止日 期 时 都 不情愿 提交债务 调 整请求 的 申 请" 除 此之外 $ 据 道 报 $ 债 权 人 #所 有种类 $ 包 括供应 商% 相互勾 结 来避免 1+ 天后 所 必须的 市 政 破 府 产 申 请 " 国家 计 审办 公 室已 经识 别出 几百个 &潜在' 破 产案 例$ 根据总 量 数 以 目 及 其 他 指 标 些 $ 这市 政 府本 应履行 提交破产 申 请的法 律 义 务但 却 没有$ 这 是 为 因 出 借 方 和 供应 倾 商向 于 避免 提交破 产申请$ 因 为它们 不 想 惊动 所 有相关 的 债 人 权 都 来 提 出 对地 政 方府 的 偿债 请求$ 这对他们 没 有好处 " 大 量的 地 方政府 要 求 央 中 给 予赤 字 补贴 表明是 系 统 性的预 算 收入不足 导致了 &潜 在' 的 破产$ 这 反 了 映 结 构 性 的 财政 化 恶" 考 虑 到现 2G 行 的会 和 计预 算 惯 的例 $ 很 难根 据 政 ,市 府 债 务调整 法案 - 第 3款的规 定 对 地 政 方 府进 行处罚" !! 表  匈牙利市级债务调整立案记录   年 人口 债务金额 立案日期 退出破产 原因 结果 百万福林 程序日期 " #%&' $ " ()* +) ", - .* - .,," )-"- .,,. 公共事业项 目债务 达 成债重 务组协议 . /0 23 %1 5 46 7 8 " .9) "*. .. - )- "++( 9-.: -"++) 草率的盈利 性项目 非 行 法为 算 清 : /0%1 234 56 7 78 " .9) (, )- :-.,,, +-.( -.,," 债权人在第 一 阶段未 得到满意结 果 又发起 算 新清 的索赔 ; /&$1< '6 =5$ 9): 9+ )-.. -"++( :-.( -"++9 公共事业项 目债务 达 成债重 务组协议 * /== ' " :+) (, .-.; -.,,+ ". -", -.,,+ 学校和公共 餐饮设施 管 不 理善 达 成债重 务组协议 ( /1>0 ).. ;, "-"( -.,,) *- .. -.,,) 对不完善的 污水处理 项 的 目环境 罚款 成 达债重 务组协议 9 ?3&2@ . .+) ;( )-"* -"++( ;- :-"++9 公共事业项 目债务 达 成债重 务组协议 ) ?35 5 A'6 : ::: )+ ;-"* -"+++ ;-.9 -.,,, 非法的增值 税退款 算 清 + B1C D&4 0 0 " ,). .. "" -., -"++9 (- "++) 非法行为 成 达债重 务组协议 ", BE20F< 0G0 " ")* (+ :-": -.,,: .+ - ". - .,,* 非 法公共工 程合同 拖 欠 对供应 商的 付款 清 算 "" H345 $'61 C :, +.) .. (,, .* - "" - .,", 进 行 中 政 府分裂 政治冲突 票  发未付 行 进中 ". H65'4 3I< &$ " ",9 .; )-.* -"++( ;- :-"++9 公共事业项 目债务 达 成债重 务组协议 ": J55 6D&4 @ .*+ +-+-.,", 进 行 中 对 市长的 超 额支付 只有", 个 孩子的幼园 进 儿 行中 产 ., S&6L 13 78 )*( ".: +-*-"++( .: - 9- "++) 非 法的以 轻 及率的商 业活动 成 达债重 务组议 协 制 ." S&6L 13 77 8  )*( ;( ." - +- .,,, *-+-.,,. 新 重提交 满 未足的偿 债要求 算 清 度 .. S5C53E< 6 &L3 " ",, "") ." - (- .,,9 .) - "- .,,) !" 承 对包商 的 最终支付 存在争 议 成 达债务 重组议 协 !# " !! 表 续 !$! 人 口 债务 金额 立 案 日 期 退 出 破 产 原因 结果  地 百万 福林 程 序 日 期 方 "# $%&%( ')* +#, -., /01. 0",1, 进 行 中 排 水项目的 瑞士法郎债务瑞士法郎汇率 上升 进行中 政府 "2 $%3 '&45 6 1 222 12, -0"# 0",,+ 11 0 11 0",,7 非 对法肥料 堆的环境罚款 对市政非盈利 企业 算 清 债 贷 借的非法 担保 务 ". $)89 ./# 71 11 0"" 0",,- 应 进 行 中 非 法的增值 税退款 行 进中 急 "/ :;<5 6) " 7+# /2 11 0-0",,+ -01- 0",,7 小 与学建立 与翻修项目相关的过度经常性 开支 达成债务 重组协议 处 "- =<>6 2 77+ 2,, +01. 0177/ #0 201777 政 市工程项 目债务 算 清 置 "+ =)) 5'?<'@ 3A5 B 77# #,, 10-0",,+ 11 01+ 0 大 ",,+ 更社区的 遗留债务无 力 承担任何基本 功能 达成债务 重组协议 的国 值 增税诈骗 应 供商的 贷 款 刑事调查审 计署 际 "7 C 9% <8 D %'> 3ED # #,, 1 ,,, #0",1,  诉 上中 比 查 调 行 进 中反 的诉讼 较 #, A F<> 1 #71 .. "0". 01777 +0 10",," 政 市工程项 目债务 算 清 失 去对学校 的拨款支 而 付不起学校费用 0 不 愿与 #1 AG F<> H G 1 #71 7, 2012 0",1, 世 进 行 中 相 邻村庄合 并 进 行中 界银 #" & FI J I6@ A' ?3 ..# +/ -0"7 01777 701# 0",,1 犯 罪活动 算 清 行 ## & FI I J6 A B*(DK% 56 1 ",+ #1 #0 .0177+ 17 0 11 0 专 177+ 市政工程项 目债务 达 成债重 务组协议 家 #2 & FI ' I9L E?A @B 5 " "#2 1, 0/0",1, 进 行 中 公 共事业建 设 行 进中 谈 #. D FII 5 9;IN @A( 5A # .,7 / 10"1 01777 1" 0 #, 0 欠 1777 拖社区中 心改造项目贷款 成 达债重 务组协议 政府 #- ) F3J> %(' <#案 20 中的 环保罚款数额巨大 相当于村 庄年 预 算的 环 *3L 而保视察团对 >'<# 地区的其他村庄并未执行这 样的罚款 Jc: E== ?6& V|? 案 的出 使 现人们注意一 类 新 的情况 货  供商试图利用市政 债务调整法 案 捍卫 自己 "!&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 权 的利  但 经 过 两 年的 上 诉 最终 败 诉 了 供 货 商 试图主张自己的 权 利  却 不 得 等 不到 村 庄 因 为 其 他事 由 宣布 破产  J E= c: ?=6 V&|?案是这种情况 中的 首 个 案 例 B6 )V#R=V ?6 也 是 一 个 典型 例子  从 中我 们 了 解到一旦村庄 中的 主 要 业 务 往 来 行 银拒 绝 提 供 后 期 贷款  政府 可以 从 其 他金 融 机 构 获得新的借款 还 有 一 个 由 国 发 有展 银 行 资 助 的 体育 设 施项 目 该 项 目属 于 公 私 合营计划的范畴  而 该 村 庄 在 体 此育 设 施 项 目 中 透支 财 政 政府 曾 期 望用 新 生 入 学带来的现金流 偿 付 债 务  而 最 这终 未 能 实 现  因 为  在政 府的 鼓 励 下该 村 学 生 已与其他村庄的 学 生 合 并  众 周 所知  中 央 政 府 出于 不 同目 的会 设计 各 种 各 样 的财政激励 而 B6 )VR= # ?V6的 经 表 历明  对 地 方 政 府债 务 清偿 预算 的 预 测会 受 到 中 央政府财 政 刺激 的 影 响  最 终 )  -V[ = &]c?成 为 目 前 为 止 匈 牙 利执 行 破 产 的最大的城市 在 此 案 中  该 提 市供 给 医 院 的 担 保 与 其水 力公 司 的 公私 合 营 合 同以超 及出 其偿 还 能 力 的 直 接 贷 借相 互 关 联  使 整个 案 情错 综复 杂  同时  各 种 不利该 于村 庄的 政 治 事 件 使 得 题 问雪 上 加 霜  吸取的教训以及强化法律框架 破产法 的法 律程 序 是 非 常明晰 的 每 一 个 步 骤 都规定得 十 分 详尽  因 此 当事 知 人 晓即将 发生 什么 并 且 了 解自己 的职 责  所 以 这 些案件中 没 有 任何 关 于 破 产程 的 序 纠纷 破产 受托 人 和 法 院有一 定的 权 利 并 且 受 到尊重 县 法 院及 其 法 官 的执 水 法 平未曾 受到 质疑  21 没有道 德风 险 法 律 明 确规定 国家 不 能 为 市 政 府的债务 做 担 保 除 非 是 应多 面 方 债权人 的要 求 经 由 议 会通过 相关 法 案  并 且 向中央银 行 支 一 付 定 的 费 用 法 该 也规定 当某 地方 政 府 违 约时 国家 不 能 为 其 承 担责任 某 些 商业 担 保 是 允许  这 的 类商 业担 保需 由 金 融 机构和 担保 公 司 提 供  而这两类 机 构 也必 须 遵 守 国家 商 和 业银行 共同 制定 的 商 业 规则 3+ 在每个 破产 程序 中  地 方议会 与受 理 法 院 和 破 产受托人 进 行 合作  没 有 议会 到 受 新一轮 的选 举或 解 散 的 威胁 困难 的 来 源 之 一 是许多市 议 会 希望 破 产 受 托人 以 可 出言献 策以 便推 动 金 融 和组织 改革  并 且 能 代 表自己做 出 艰 难的 抉 择  但这 受 些 托者只 能就 此可 行 的 改 组计划 提供 一 些 具 体 细 节并监督 协 议 的谈 判  如 果双 无 方 法或不 愿意 达成 一 致  受托方 有权 将 重 组 计 划 和清算方 案 提 交法 庭  约 有百 之 分 四十的 案件 能够 通 过 这 种方式 达成 解 决 方 案  每个案 件都 涉及 重 要 的 公共服 务 只 有 相 关 当 事人的积 极 参 与 加 上 市 政机 的 构 有效管 理 才能 诞 生 最 终的债 务重 组 计 划  在 这些案件 中  受托 人 仅 仅 是简 审 单 查了一 下债 务重 组 委 员 会的建 议 在 迄 今 已 知 的案件中  重 要的 公 共 服 务都 匈牙利 地方政府破产制度!"!' 被保 留 了 下来  这 也 是 市 政 债 务 调 整法 案 的 目的 之 一  债 务 调整 程 序 给 予 了 参 与 其 中 的市 级 政 府一 个 改 头 换 面 重 新 开 始 的 机 会  理论 上  这可 以 使 他 们 为 了 发 展 的 目的 继 续 借债  但 是 还 有 很多 曾 经 实 行 过 债 务 调整 的 城 市经 济 情 况 不 容 乐 观  他 们很 可 能 继续 保 持 在 较 差 的信 用 评 级 上  原 因 不仅 仅 是 之前 的 债 务 调 整  此 外  诸如 税 务 纠纷 的 许 多 外 部 原因 也 可 能 对 直 辖 市 的财 政 施 以重 压  这 将 触 发 破 产 程 序 在 绝 大部 分 案 件 中  破 产 是 由 于会 计 或内 部 监 管 不足 导 致 的  在 这 些 案 件 中 没 有 联署 和 会 签  没 有 内 部 控 制 很 多 收据 丢 失  会 议 的决 议 也 受 到 了 信 息 不完 整 或 是错 误 信 息 的 影 响  而 且 地方 议 会 也没 有 解 决 与 借 款相 关 的 问 题  所 3, 以 后果 就 是 未支 付 的 账 单 堆 积 如 山 如果 这 些 账单 还 记 录 在 案 的话  非 正 式的 优 先 安 排 阻 止 了 正 式 的立 案  正规 的 债 务 调 整 数量 较 少  尽 管 市 政 府不 会 申 请破 产  但 债 权 人 和 债 务 人却 经 常 在法 律 的 影 子 下 进行 谈 判  从 银 行 监 管角 度 来 看 如 果 破 产 案 件 愈 加 频 繁 可 能 会演 变 成 一 个 很 棘手 的 问 题  因 为 很 多不 良 资 产 如 市 政 府 的 贷 款 和 其 他违 约 的债 券  都 必 须 遵 照 巴 塞 尔 协 议 进 行 处理  如 3* 果处 于 违 约 状 态 的 政 府 不 将信息 批 露给 银 行 股 东  监管 者 或 者 公 众  那 么透 明 度 将大 打 折 扣  从 卖 方 和 供 应商 的 角 度来 看  尽 管 政 府经 常 拖 延 偿 付  但 最终 还 是 会给 他 们 买 单 的  通 常  供应 商 会 将滞 纳 金 加 到 产 品价 格 中 以 补 偿 政 府 拖欠 和 拒 付的 风 险  贷 款 方 供 应 商 和 其 他 卖 方 缺 乏启 动 破 产程 序 维 权 的 动 机 因 3; 为 如 果 他 们 没 有直 接 参 与提 供 指 令 性 服 务  他 们 将会 失 去 所追 偿 债 务 的 很 大一 部 分  只 有 当 市 政的 基 本 功能 遭 受 冲 击 时  市 政 债 务调 整 法 案才 会 启 动  这 些冲 击 包 括  资 金 遭 到滞 留  法院 命 令 的 征 收  或 者 对 市政 府 执行 判 决 如 环 保 罚款 或 劳 动 诉 讼  那些 提 供 指令 性 服 务 的 卖 方 和 供 应 商在 调 整 程序 实 行 期 间 会 得到 偿 付  并 且 优 先 从紧 急 预 算中 获 得 资 金  贷 款 方 通 常会 对 一 些非 指 令 性 服 务 进行 资 助  并 且 它 们 提出 的 债 务追 偿 金 额 往 往 要 比 一 组 供应 商 提 出的 债 务 索 赔 额 更大  如32 果 所 有 债 务 包括 还 在宽 限 期 中 的债 务  经 过 债务 调 整 程序 之 后 成 为 到 期债 务  则 债 权 人 更 愿意 私 下 达成 协 议  从 而 对 其 他 债 权人 造 成 危害  一 旦 债务 调 整 谈 判 启 动  拥 有 债权 较 多 的债 权 人 就 会 损 失惨 重  因 为 最 后 获 得的 还 款 往往 只 是 债 务 追 偿 额 的 一 部分  罚 息和 滞 纳 金 是 要 足额 缴 纳 的  而 供 应 商增 加 罚 款的 能 力 却 又 十 分 有 限  他们 似 乎要 力 挽 狂 澜  尽 量 拖 延 开 启 清 算 程 序 但 最 终所 有 债 权 人 都 因 此 遭 受 重创  像 银行 这 种 大 债 权 人  他 们 知 道 仅 是他 们 自 己提 出 的 赔 偿 额 就 已 经 超 过了可 以 支 付 给 其 他 所 有 债 权 人 的 资 金 总 额  因而 他 们 强烈 要 求 利 息  罚 息 以 及 本 金的 全额 偿 付  但 现 在这 些 大 债 权 人  仍然 坚 持 自己 的 诉 求  尽 管 这 可 能 会带 来 风 险 即 法 院 命 令 的清 算  而 这 对 于 他 "!(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 的 们 危 害是 最为 严 重 的 "33 在 大多 数案 件 中  实 施债务调整 的市 政 府 多 年 拖欠偿 付债 权 人 和卖 方 " 但正 破 是 产 前的 巨额 的 经 常 性 赤字导致政 府 最 终 申 请 破产" 因此 破 产 前的 几 个月中$ 偿 未 付 的经 常性 支 出 账 单 越来越多" 在 此 情 况 下 $ 这些政 府甚 至 不 能及 时 支 付自 经 己 常 性的 费用 支 出 " 供 应商最终失 去了 耐 心 $ 法 院命令 的支 付 留 置权 也 如 期而 $ 使 至 得市 政府 不 得 不 申 请破产保 护 " 虽 然 债 权 人可以 在有 效 发 票逾 期 超过G+ 后 天 行 使权 利$ 但 他 们 可 能要等上 2 (3 年才 采 取 行动$ 然后 忍 受 旷日 持 久 的诉 和 讼 上 诉" 然而 他 们 并 不 愿意利用市 政债 务 调 整 法 案授予 的权 利 $ 因为 他 们 担心 各 其 项 索赔 在债 务 调 整 方 案中遭到 削 减" 尤 其 当 他们属 于&非 必 要' 服 务 行业 时 $ 损 失将 更加 严 重 " 没 有一个企业 想让 别 人 觉 得 他们在 故意 为 难 政府 $ 因 为在 今 如 充 满竞 争的 商 业 环 境 中这可能会 影 响他 们 在 公 众心中 的形 象 和 名声 " 没 有信 用当 局  预 算 数据的公共 来源 或 者 早 期 预警系 统" 市 政 府的 潜 在 的供 商 应 或 贷款 人无 法 进 入 支 付记录的公 共数 据 库 " 管 理交易 账户 的 银 行在 了 解 客户 务 财 管 理技 巧和 付 款 纪 律 方面具有显 著优 势 " 因 此 管理账 户的 银 行 更愿 意 延 长那 透 些 支 的贷 款并 对 长 期 贷 款进行重新 协商 $ 因 为 它 们能够 直接 没 收 市政 账 户 中的 金 资 " 其他 的银 行 以 及 所 有的卖方和 供应 商 缺 少 这 种安全 机制 $ 因 此他 们 只 能依 靠&关 系' 银行 " 法律框架的新变化 除 了 在 *++, 年 的 法 律 中 增 加 针 了对 上 诉可 能 性的条款 之 外 $ ,市 政债务调 整 - 自 法 ,11G 年 生 效 之后 从 未 进 行 过修正" 最 近 $ 法官 有关 破 产 程 序 的判决以 电 版 子 的 形 式 公 之 于 众 $ 因 此 重 新 审视或者 撤 销 某 个破产 申请 的 时 间被大大 缩 了 短 " *++0 年 至 *+,+ 年 立 法 中 的 两 个变化会 影响 市 财政账户 " 第 一 个 变化是预 算 目 项 地 位 法 案 #(#S" H$ *++0 % " 该法案规 定$ 如 果遵守公 司 法 规 定 的市属企 业 超 有 过 三 分 之 二 的 收 入 来 自 市 政 预算 #不 论何 种 形式$ 可 以 是 补 贴 或合同的 形 %$ 必 式 须 解 散 并 将 其 业 务 转 移 给 一个现存 的或 新 的预算机 构 " 如 果 一个市属 企 提 业 供 指 令 性 的 公 共 服 务 $ 且 该 业务是 由 市政 府 出资扶 持 的$ *++0 年的法律 规 将 定 对 这 些 企 业 对 市 政 预 算 的 或 有债务进 行 披露 " 那些在预 算 之 外 的 财政上自 给 足 自 的 企 业 将 不 会 被 强 迫 提 供 指 令性服务 " 城市 水 务企业收 取 的 水 费 将直接拨 给 算 预 机 构 $ 该 水 务 企 业 不 能 将 这 部分资金 用 于其 他 非指令性 和 营 利 性 的活动" 但 令 指 性 业 务 和 普 通 业 务 的 混 杂 将 不利于市 属 企 3G 业向 外界表 明 收 入 的 三分之二 是 自 来 于 预 算 的 $ 因 为 这 部 分 收 入 将会被其 他 企业 收 入稀释" 第 二 个 变 化 是 *+,+ 年 颁 布 的 新财政 规 则 $ 该 规则 试 图削 弱 中 央政府决 策 匈牙利 地方政府破产制度!"!) #这 些 决策与分配地 给方 政府的 资金有关% 对 地方政府财 政 的 负面 影 " 这 响 一变 化 可 能 对 是那五个破产案件做出 直 的接反 应" 在这些案件 中 $ 市政 府 的财政 状况 随 中 央 府 政一系列举措的实施开 恶 始化" 这些 举措包括) 中 央 政府 没 收了增 值税 退 税 余 ! 多的拨款和其他 收入$ 或是中央政 府执行了罚 款 #如 >'<#案%" 根据 *+,+ 年财政则 规的变化$ 当财政 部对市政 资金执行扣押 或 拦 截时$ 可以 允 许直 辖 市 政 分 府期付款以避免对完成 令 指性任 务造 成负面影响 " 37 强化破产框架 利 益 相关方#例 如 中 央 政府 的 代表 ! 贷 款 方以 及 向 市 政府 提 供 服务 的 供 货 % 一 商 致 认为对市政 府 的 监 控! 审计 ! 监 督 ! 信 息披 露以 及 适 用 于 市 政府 的 会 计 准 标 和 预 算程序需要 加 强 " 这 部 分内 容 总 结 了 在 匈牙 利 召开 的 $ 主 题 为 &加 强 市 破 政 产 制 度的潜在改 革 ' 的 讨论 会上 得 出 的 一 组 共同 意见 " 市 政 府中有数百 个 潜 在 的 破 产案 例 $ 但 由 于 避开 公 众视 线 的 非 正 式解 决 方 法 贷 对 方 ! 市政府以及 供 货 方 都 有 利$ 这 些 潜 在 的 破产 案 件并 未 成 为 正 式的 破 产 案 " 在 件 所 有记录在案 的 债 务 调 整 的案 件 中 $ 债 务 人和 一 些债 权 人 通 过 非正 式 的 谈 来 判 推 迟 偿债期限或 者 获 得 新 形 式的 担 保 " 在 正 式破 产的 第 一 阶 段 $上 述 的 预 谈 实 判 质 上 将被延续$ 有 关 方 面 将 对紧 急 预 算 和 债 务重 组协 议 进 行 谈 判 $同 时 受 托 为 人 测 试 市政府财政 状 况 进 行 准 备" 双 边 谈判是所有 破 产 机 制 中 不可 或 缺 的 重 要 组成 部 分 $ 同 时 $ 它 也是 处 理 企 破 业 产 案 件的重要工 具 " 破 产 法 所规 定 的 偿 债 优 先顺 序 为自 愿 重 组 谈 判提 供 了 法 支 律 持 $ 即便此时还 未 进 入 正 式 破产 程 序 #()%和 4# <= ) $ *++0 % $ 它 5 也赋 予 债 务 和 人 债 权 人的谈判能 力 " 但 是 $透明 度 的 缺 乏 可能 会 使 某些 债 权 人 受 益$ 同 时 又 其 使 他 债 权人受损" 破 产 前 的 债 务重 组 协 商 需 要 所有 利 益 相 关 者 在 信 息公 开 ! 完 ! 透 全 明 的环境下进 行 " 信 息 透 明有 助 于 公 众 获 知市 政 府的 财 务 数 据 以及 预 算 数 " 在 据 美 国 除 $废 优 先 安 排 ! 重 优 启 先 支 付 以 及政 府 信 息的 公 开 化 ! 透明 化 大 大 少 减 了 不 透明的预谈 判 问 题 #K=P$[=5 )6 #$R B# )$W' ?& ' @:C)$[%" 破 产 程序需要明 确 公 私 合 营 合同 的 处 理 方 式 )他 们 是 债 务 吗 +他 们提 供 指 令 服 性 务 吗 +如他 果 们 提 供 混 合 服 $ 应 务 该 怎 么 办 呢+公 私合 营 支 付 被 当作 服 务 合 同 " 在 债 务调整方案 中 $ 一 种 服 务必 须 归 类 于 指 令性 服 务或 者 非 指 令 性服 务 两 者 一 之 " 如 果公私合营 提 供 的 服务 的 一 部 分 被 归 于 非指 令 性 服 务 $ 那 么 &非 指 令 ' 部 性 分 的相关费用 可 以 从 支 付 款中 扣 除 " 而 这将 进 一 步把 公 私 合 营 下的 服 务 提 者 供 推 入 破产的深渊 " 如 果 30 一家 企业 既 提 供 指 令 性服 务又 提 供 非 指 令 性服 务 $ 那 切 么 断 对 非指令性服 务 的 支 付 将 会影 响 该 企 业 的 财务 健 康 " 国 际 经 验 表明 $ 公 私 营 合 合 同 非常复杂并 且 它 们 的处 理 方式 #如 对 债 务或 者 长 期服 务 合 同% 需 要 在 ""*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 算 预 ! 会 计 ! 债 务 限 额 以 及 债 务 调 整 法中 加 以 明 确 #O ?S$$ *++7 % " 长 ) 期 的 公 私 营 合 合 同 不 仅 影 响 风 险#包 括 长 期 经 营风 险 % 分 担 $还 影响 了 支 付 给 公 私 合 营 合 商 约 的 资 金 $ 冲 击 了 们 他 可 用 于 其 他 出 支 项 目 #包 括 清 偿债 务 % 的 现 金 " 另 一 项 改 革 与 借 款 的 事 前 监 管 相 关$ 它 在 *+,* 年之 前 一 直 有 效 " 限 制 使 用 期 长 借 款 来 弥 补 经 常 赤 性 字 #比 如 要 求短 期 贷 款 在 预 算 年底 的 ;+ 天 前 全 部 还 清 % 有 将 助 于 防 止 财 政 透 以 支 及 将 短 期 借 贷 延 期 到 下 一 个 预 算年 的 行 为 " 对 再 融 资 风 险#例 如 汇 率 风 险 % 的完 善 管理 将 帮助 市 政 府 优 化 他们 的 债 务 投 资 组 合 " 担 保 风 的 险 须 在 借 贷 规 则 予 中 以 说 明 " 此 外 $ 跨 国 经 验 也 为 事前 监 管 提 供 了 有 价 值 的 考 参 " 对 于 政 府 间 财 政 体 系 以 及 其 他 方 进 面 行 的 改 革 补 充 了债 务 重 组 框 架 " 仅 靠 破 法 产 自 身 的 力 量 无 法 治 根 财 政 失 衡 问 题 " 很 多 城 市 用 于 完成 基 本 指 令 性 功 能 的 资 尚 金 不 足 $ 其 资 金 缺 平 口 均 在 ;+L(2+L之 间 " 加 强 市 政 府自 身 收 入 有 助 于 提 高 们 他 的 信 誉 水 平 " 对 算 预 系 统 和 财 务 报 告 系 统 的 改 革 也 十分 必 要 $ 因 为 目 前 的 报 格 告 式 难 以 使 用 $ 并 经 且 常 遗 漏 重 要 信 息 " 完 善 财 政 信 息的 记 录 ! 发 布 与 监 控 将 效 有 预 防 拖 欠 行 为 的 生 发 并 减 少 运 营 赤 字 的 积 累 " 通 过 加强 财 务 报 告 力 度 来 建 立 期 早 预 警 系 统 具 有 重 意 要 义 " 按 照 一 项于 *+,, 年 生 效的 改 革 的 要 求 $ 必 须 对 考 借 虑 款 或 者 发 行 债 券 市 的 政 府 进 行 独 立 的 审 计 $ 并 将 审 计结 果 向 公 众 以 及 各 相 关 面 方 披 露 " 一 项 重 要 的 预 算 改革 已经 启 动 $ 即经 常 性 预 算 和 资 本性 预 算 分 离 " 自 *+,+ 的 年 预 算 开 始 $国 家预算 法 案 要求 政府部 门 将 经 常 收 支 和资 本 收 支 分 开 记 录 $并 别 分 计 算 余 额 " 要 求 政 府 部 门 对 资 本 字 赤 与 经 常 赤 字 的 产生 和 融 资 方 式 给 出 明 确 解 的 释 )用 现 金 积 累$长期 借款 $还 是 经常 性 盈 余 的 方 式来 弥 补 赤 字 +这 是 预 算 报 的 告 重 大 进 步 " 如 果 得 到 妥 善 执 行 $它将 通 过 更 加 完 善的 信 息 来 降 低 风 险 " 但 想 隐 要 瞒 经 常 性 赤 字 也 十分 简单 $ 只 需 显示 出 计 划 出 售的 资 产 价 值 超 过 了 计 划 赤 字 $使 计 划 预 算 保 持平衡 " 更 大 的 改 进 将 包 括 分 开 计 算 经 常 额 余 和 资 本 余 额 $并 通 过 一 个 偿 还 能 力 系 数 限 来 制 当 前 的 债 务 偿 与 付 未 来 的 债 务 偿 付 " 这 将 是 涉 及 预算 和 会 计 制 度 的 重 大 的 构 结 性 改 变 " 该 方 法 比 原 有 的 单 纯 依 偿 据 债 率 的 办 法 更 能改 善 债 务 清 偿 的 长 期 可 测 预 性 $ 因 为 在 原 有 的办 法下 $ 即 使 出现 经 常 性 赤 字的 政 府 仍 然 在 继 续 偿 还 债 务 " 改 革 的 最 后 一 步 将是 添加 时 间元 素 $ 即 要 求 政 府估 计 将 来 的 债 务 存 量 和 流 $ 在 量 多 年 的 基 础 上 虑 考 未 来 的 收 入 与 债 务 支 出 " 匈牙利 地方政府破产制度!""! 总!!结 年 ,11+关于 地 方 政 府 的 法 案 授予匈 牙 利 地 方 政 府 财 务 管 理 自 主 权" 市政府 融 在 资 具 上 有无 限 自 由 $ 它 们 纷 纷 开始为 商 业 活 动 借 款 $ 殊 不 知 这 些 行为 增加了 们 他 的 产 破 风险 " ,113 年恶 化 的 宏 观经 济 形 势 暴 露 出 地 方 性 财 政 危 机的 严重性" 外 此 政 $ 市 府开 始 用 长 期 借 款 来 为 短期经 常 性 赤 字 融 资 " 一 些 地 方 政 府成 功游说 央 中 政 得 府 到一 次 性 补 助 " 这 开 创 了中央 政 府 救 助 的 先 例 " 同 时 $ 人 们也 开始担 这 心 种 助 救 将对 地 方 政 府 和 债 权 人 产生不 良 的 激 励 " 匈 利 牙 的市 政 债 务 调 整 法 颁 布 于,11G 年 $ 其 作 用 是 在 市 政 拖 欠 贷款 或者拖 对 欠 供 商 应 的支 付 时 $ 减 少 债 权 人 与债务 人 所 面 临 的 不 确 定 性 " 该 法 案的 实施经 超 验 出 法 了 律制 定 者 的 初 始 预 期 " 关于法 律 ! 法 庭 ! 受 托 人 以 及 实 施 过程 的投诉 少 很 个 " 每 诉讼 的 法 律 过程 既 透 明又明 确 " 向 中 央 政 府求 助 的 道 德 风险 被最小 $ 基 化 服 本 务始 终 得 到 保 持 $并 且 每 在 个 破 产 程 序 中 地 方 议 会 都 与 法 庭和 受托人 极 积 合 作 " 债 务 调 整 程 序 可 以 使 参 与其中 的 市 政 府 改 头 换 面 $ 重 新 开 始" 不 照 遵 法律 是 市 政 债 务 调 整 法 实施过 程 中 面 临 的 最 大 挑 战 $ 但 该 问题 不能直 归 接 因 立 于 法本 身 " 回 顾 我 们 评 述 过的多 宗 案 例 $ 其 债 务 和 对 供 应 商 的付 款逾期 经 已 超 过1+ 天$ 这 是 法 律 要 求 他们提 交 破 产 申 请 的 时 限 " 没 有 如 期 提交 破产申 的 请 原 有 因 很多 $ 包 括 监 督 和 制 裁 不足以 及 有 损 信 息 匮 乏 债 权 人 或 较 小债 权人利 的 益 非 式 正 的谈 判 和 债 务 重 组 " 利 相 益 关方 一 致 认 为 市 政 府 的 破产程 序 需 要 加 强 " 破 产 前 的 债 务 重组 协商需 所 在 有 权 债 人和 债 务 人 之 间 公 平 透 明地进 行 " 早 期 预 警 财 政 监 控 系 统 将有 助于防 经 止 常 赤 性 字!拖 欠 以 及 或 有 债 务 积 的 累 " 公 私 合 营 合 同 的 处 理 将 会 影响 指令性 能 功 与 指 非 令性 功 能 的 运 行 " 市 政 预算! 会 计 ! 财 务 报 告 ! 披 露 以 及 监督 系统的 革 改 将 破 对 产法 进 行 补 充 " 市 政 债 务调整 法 案 着 实 发 挥 了 重 要 作 用 $ 但它 不能有 地 效 解 存 决 在于 匈 牙 利 地 方 政 府 体 系中的 结 构 性 问 题 " 注!!释 本 所 文述的发! 解 现 释 和结论$ 均属作者 个 人观点$ 不代 表世界银 行 ! 世界银行执行董 会 事及 所 其代表的府 政 者 $ 或外部作 可 者能隶 属的任何机 构 的观点" ,8这样模 的式在设计 时参考了美国的经验 $ 如,破产 法- 第1章 中介 绍 到的地方政府破 制 产度 各 和种形式的 财 政 监控和认证机构等$ 匈 牙利的法 律制 定过 程中$ 在 美国国际开发总 和 署私 基 人金的支下 持 国 $ 美顾问提 了 供大量 的参考信息 " """! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 *8 具 体 规 定 见 ,11, 年 ,破 产 清 算 法 - #第 21 条 法 令 % 修 订 版 $ *+,* 年 ;月 实 行 " ;8地 方 政 府 所 有 的 企 业 如 供 水 或 公 交 公 司 的 破 产 要 走 商 业 破 产 法 的 程 序 " 在 匈 牙 利 $ 这 样 的 公 共 服 务 都 是 由 地 方 政 府 自 行 负 责 " 如 果 承 担 这 项 服 务 的 公 司 运 行 不 下 去 了 #强 制 关 门 %$ 其 职 责和 连 带 的 资 产 ! 负 债 都 要 落 到 下 一 个 法 定 继 任 者 ( ((一 般 是 地 方 政 府 身 上 " 那 些 并 未 直 接 连 带 在 公 共 职 能 上 的 资 产 和 负 债 则 要 走 破 产 清 算 的 商 业 程 序 " 任 何 形 式 的 指 令 性 任 务 外 包 #如 公 司 合 伙 ! 特 许 经 营 等 等 % 都 无 法解 除 地 方 政 府 承 担 法 定 指 令 性 任 务 的 职 能 " 28这 些 情 况 是 在 上 一 个 主 要 研 究 文 章 (( (\ `E# A= : # *++2 % 和 \`E#A = $ -VZ= 6)$ #$R -VC= &#$## *++2 % 发 表 后 出 现 的 " 38匈 牙 利 国 家 银 行 按 季 度 报 告 政 府 的 财 政 账 户 状 况 " 地 方 政 府 的 金 融 资 产 $ 如 现 金 和 存 款 $ 都 以 面 值 呈 现 在 报 告 中 $ 地 方 政 府 在 企 业 的 所 有 权 股 份 也 以 面 值 来 反 映 $ 且 这 些 股 份 不 会 随 着 总 资 产 负 债 表 或 所 有 者 权 益 的 变 动 而 改变 价 值 " G8共 产 党 执 政 时 期 的 干 部 可 以 以 低 价 购 得 国 有 资 产 后 出 售 给 外 国 投 资 者 " 78见 k'Zc$A )等 # *++2 % 第 ,3 (73 页 " 08,112 (,113 年 期 间 $ 匈 牙 利 开 始 制 定 地 方 政 府 债 务 调 整 法 $ 一 组 包 括 银 行 家 在 内 的 人 开 始 游 说 各 方 反 对 这 项 法 律 $ 因 为 银 行 家 们 相 信 $ 为 已 经 在 拖 欠 款 项 的 地 方 政 府 提 供 风 险 贷 款 其 实 是 在 服 务 大 众 $ 理 应 得 到 中 央 政 府 的 支持 " 18债 务 调 整 法 的 出 台 降 低 了 *+ 世 纪 1+ 年 代 早 期 银 行 家 们 的 忧 虑 ) 如 果 偿 贷 有 拖 欠 怎 么 办 + 解 决 方 式 很 明 确 ) 贷 款 方 必 须 承 担 轻 率 贷款 的 风 险 " 尽 管 如 此 $ 轻 率 贷 款 还 是 不 可 避 免 $ ,11G (*+,+ 年 都 进 行 了 债 务 调 整 $ 许 多 银 行 家 还 是 私 下 表 示 $ 对 调 整 过 程 的 担 忧 还 是 限 制 了 他 们 进 行 高 风 险 的 放 贷 营 销 " ,+8政 府 决 议 第 ,+1* M,113 号 #Of8*0 % 为 因 为 自 己 的 过 失 而 陷 入 财 政 危 机 的 地 方 政 府 部 分 注 资 " 受 到 注 资 的 地 方 有 ) > #E'$6 V =[$> c&' ?5)[=&$. c[ ':6$D c&A $#$R -V=?=$:6$ 除 了 -V =?=$:6$ 其 他 四 个 地 方 最 终 都 走 了 债 务 重 组 的 程 序 " ,,8见 网 页 & @&Z) M M:'$] =$& )'$68 :'= 8)$& MB? =# A & M=$MB ?=#&) =6 M@&C 5 M,**8@&C" ,*8州 是 中 级 地 方 行 政 单 位 $ 没 有 上 述 权利 " 区 则 是 为 了 欧 盟 规 划 作 统 计 时 才 设 立 的 单 位 $ 也 没 有 上 述 权 利 $ 且 匈 牙 利 宪 法 并 不 认 可 " *+,, 年 底 $ 匈 牙 利 共 有 ; ,1G 个 地 方 行 政 单 位 ) 首 都 布 达 佩 斯 $ 首 都 下 属 ,; 个 行 政 区 ! ,1 个 州 ! *; 个 州 级 别 的 城 市 ! *+2 个 城 市 ! ,*+ 个 镇 和 * 7+G 个 小 城 镇 " ,;8*+,; 年 起 $ 教 育 和 许 多 其 他 的 人 文 服 务 职 能 划 入 中 央 $ 因 而 地 方 花 销 占 /KD的 比 重 有 了 显 著 下 降 " ,28地 方 债 务 调 整 法 对 地 方 政 府 的 职 能 进 行 了 增 减 $ 几 经 变 更 " ,38以 下 项 目 中 的 比 例 数 据 均 来 自 财 政 部 年 度 预 算 报 告 " ,G8这 是 *++0 年 的 数 据 " 来 源 ) &年 度 预 算 报 告 ' $ *++0 年 $ 财 政 部 " ,78此 处 和 接 下 来 两 段 的 数 据 均 来 自 匈 牙利 国 家 银 行 ! 国 家 经 济 部 #后 更 名 为 财 政 部 % 的 年 度 预 算 报 告 ! 国 家 债 务 管 理 局 ! 欧 盟 统 计 局 ! 国 际 货 币 基 金 组 织 前 景 报 告 和 匈 牙 利 第 四 规 定 报 告 " ,08匈 牙 利 的 公 债 占 / K D的 比 例 从 *++7 年 的 G7L 上 升 到 *+,+ 年 的 0,82L$ 很 大 程 度 上 匈牙利 地方政府破产制度!""# 是 因 为 福 林 相对 于 欧 元 和 瑞 士 法 郎 的 急 速 贬 值  ,18从 *++7 年 到 *+,, 年  福 林 对 瑞 士 法 郎 贬 值 了 GGL 对 欧 元 贬 值 了 *;L 对 美 元 贬 值 了 2+L *+8匈 牙 利 *++7 年 的 基 准 利 率 为 783L *++0 年 ,+ 月 到 达 顶 峰 ,,8 3L *+,+ 年 又 降 至 73L *+,* 年 38 G月 为 7L 十 年 期 的 国债 利 率 在 78+0L 至 1873L 间 摇 摆 不 定  *+,, 年 达 到 0820L *,8以 基 准 年 底汇 率 计 算  **8基 于 匈 牙 利国 家 银 行 财 政 账 户 数 据  S SS8C$<8@% *;8*+,; 年  这 些 拨 款 会 被 砍 掉 2+L 以 显 示 大 部 分 地 方政 府 职 能 已 划 归中 央  *28这 与 之 前 规定 总 收 入 的 ,3L用 于 偿贷 的 要 求 有 很 大 的 不 同  *38匈 牙 利 的 私募 标 准 以 *++2 年 欧 盟金 融 工 具市 场 法 规 为 基 础 制 定  这 就意 味 着 债 券 发 行 不 需 要 寻 求监 管 机 构 的 准 许  且 只 有 合格 的 投 资者 才 能 购 得 债 券 有 ,++ 人合 格 投 资 者 的 上 限  每 张 债 券 的 面 值 不 得 低 于 3+ +++ 欧 元  发 行 证 书 上 必 须 要 有监 管 机 构的 签 字  *++2 年 加 入 欧 盟 前 匈 牙 利 的 条 例 规 定 私 募 发 行 上 限 为 3+ 个 专 业  投 资 者  除 了公 开 发 行  私 募 没 有 任 何 特定 的 信 息 披 露 标 准  *G8基 础 账 户 也可 以 变 更  但 每 年 只 能 变 一 次 必 须 ,+ 月 ;, 日 前 上 报  因 而  每 年 的 1 月 和 ,+ 月都 是银 行 游 说 的 黄 金 期  尽 力 从 竞 争 对 手 手 中 把 客 户 的 基 础账 户 业 务 抢 过 来  *78作 者 的 预 期是 基 于 财 政 部 报 告 和 媒 体 报 道做 出 的  *08根 据 匈 牙 利国 家 银 行 债 务 余 额 的 数 据  *18见  例 如 H) []c?) *++1  ;+8这 些 原 因 在 专 业 论 述 中 较 普 遍  但 是 根 据国 家 银 行 评 论  *++0 年 1月  中 总 结 得 到  引 自 @&Z M & MSSS 8C$<8@% MJ''& MK'E%C = %C $& &#M ? 9.>Mk # )R]#$AEM ' C $<@% C $<6 = VC5=M C $<@% 6= VC = 5 ) : EM EE= C @' ' 5A# $) R# = 5 V 6)= [5[<' # 8 ?  ZRW ;,8.=C=一 6 ]个 )小 R村庄 面 临 着 严 重 的货 币 风 险  ;*8见国家银行 评论 在注释 ;+ 中 引 用 的 *++0 年1月 的 内 容 ;;8只有当出借 人有要 求的时 候 再 提 供担 保  例 如国际 财 务 机 构  但 国 家银 行 会 收 取 担 保 用 费  并且 这 在样 的 多 边 框架 下 市 政 府 借 款 的 主 权担 保 较 少 见 在 转 贷 的情 形 中  转贷 机  一 构 个国 内 银行 担  自 风险 进行 贷 款  并 不 得 对 主权 政 府 进行 求 助  即 使该 基 金 最 初享 受 利 有 于 基金 始 原来 源 的主权担 保 ;28在匈牙利 县法院 是大多 数 民 事 和刑 事 案 件 的第一 诉 讼 法 院  除 了 例如 布 达 佩 斯 城 市 院 法 这 类较 大市 城 里 的法院 法官 委 任 基 于 其 经 验和 资格  公 司 破产 和 清 算先 于 *+ 世 纪0+ 年 末 代 期 的系 变 统化 开 始  到城 市债 务 调 整 法 通 过 时 县法 官 已 经 积 累 了 破 产和 公 共 管 理经 验 今 至 还 没有 现 出关 于 任 何 一个 法院 应 托 管 人 要 求 而 遵循 程 序 或者 裁 决 清 算 必 要 时  的文 件 者 或 报 道 了  除通 常 的 能 力和 基础 设 施 问 题  这 些 法院 表 现 尚 好 自 从 开 始使 用 电 子 出版 决  债 议 务调 申 整请 的 最 初 步骤 减少 到 20 G+ 小时  正如 -V)= [&# ]?的 案 例 中所 示  ;38该程序更加 详细的 描述见 城 市 债 务调 整 法 的 完整英 文 翻 译 见 \E# `  *+,*   A ;G8该法律第3条 规定 法院可 以 对 市 长或 者 一 个 代表个 人 而 违 反 该 法 任 何一 部 分 的 人征 收 ""$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 ,++ +++ 福 林 #大 约 3++ 美 元 % 的 罚 款 " 如 果 在 1+ 天 后 不 进 行 债 务 调 整 申 请 或 者 不 与 危 机 预 算 委 员 会 合 作 $ 法 院 或 者 托 管 人 可 能 面 临 多 重 惩 罚 " ;78托 管 人 是 通 过 一 个 每 五 年 举 行 的 公 开 选 拔 产 生 的 #最 近 一 次 是 在 *++1 年 %" 内 政 部 要 求 托 管 人 申 请 需 要 先 取 得 公 司 清 算 资 格 $ 或 者 代 表 一 个 由 至 少 三 年 清 算 经 验 的 公 司 " 另 外 $ 托 管 人 需 要 有 至 少 两 年 的 市 政 府 财 务 或 者 预 算 经 验 $ 并 且 有 至 少 价 值 ,3 万 美 元 的 责 任 保 险 " 出 于 这 个 原 因 $ 只 有 *; 家 凭 借 其 公 司 经 验 而 非 个 人 取 得 资 格 " 这 些 规 则 出 现 在 政 府 法 令 13 M ,11G 中 " 最 近 的 关 于 有 资 格 接 受 任 命 的 公 司 名 单 是 *++1 年 7月 ,G 日 在 内 政 部 公 报 上 刊 登 的 " ;08接 受 人 需 要 在 会 议 开 始 之 前 至 少 0天 将 邀 请 函 连 同 其 附 件 发 送 至 债 权 人 " 根 据 债 权 人 的 数 目 $ 他 们 可 能 会 被 邀 请 去 不 同 的 分 组 参 加 破 产 过 程 中 的 谈 判 " ;18该 法 律 在 *++, 年 被 修 订 并 增 加 了 更 多 的 上 诉 的 可 能 性 " 结 果 是 $ 若 干 案 件 花 费 的 时 间 比 以 前 法 律 中 预 期 的 更 长 了 " 由 于 没 有 了 达 成 协 议 的 动 机 $ 并 且 能 够 用 于 偿 债 的 资 产 不 足 $ 这 些 案 例 中 存 在 强 迫 性 清 算 " 打 破 僵 局 只 能 通 过 法 官 提 出 的 协 议 " 2+8市 政 府 金 融 采 购 顾 问 / c<'? -V=Z=6)博 士 曾 预 测 大 约 0+L 的 债 券 发 行 没 有 任 何 抵 押 品 担 保 $ 由 于 在 利 率 #基 准 以 上 ,+ (*+ 点 % 和 宽 限 期 # *+ 年 期 债 券 有 2 (3 年 宽 限 期 % 方 面 的 相 互 竞 争 太 激 烈 $ 以 至 于 参 与 者 需 要 同 意 无 担 保 投 资 以 争 取 在 竞 争 性 谈 判 中 保 持 吸引 力" 2,8存 在 反 例 " 一 个 由 化 工 厂 运 营 的 区 域 供 热 厂 破 产 了 $ 这 个 工 厂 同 时 也 向 一 片 居 民 区 提 供 热 水 和 热 能 " 这 个 供 热 公 司 最 后 被 清 算 $ 由 于 供 热 并 不 是 指 令 性 的 政 府 功 能 $ 很 多 家 庭 被 迫 停 止 了 供 暖 " I %V W' 市 政 府 曾 尝 试 接 管 供 热 厂 的 资 产 $ 但 清 算 人 没 有 交 出 资 产 的 义 务 并 且 也 没 有 这 样 做 #基 于 作 者 实 地 访 谈 %" 2*8如 果 市 政 府 拥 有 一 个 企 业 大 多 数 所 有 权 $ 即 占 超 过 所 有 权 3+L 的 份 额 $ 并 且 该 企 业 正 在 发 挥 公 共 服 务 提 供 的 功 能 $ 那 么 根 据 预 算 法 令 #法 律 " H $ *++0 % $ 其 执 行 特 殊 强 制 清 算 规 则 " 这 意 味 着 $ 如 果 一 个 市 政 府 拥 有 大 多 数 股 权 $ 并 且 正 在 执 行 市 政 府 功 能 的 企 业 资 不 抵 债 $ 并 且 受 制 于 公 司 破 产 法 $ 那 么 发 起 的 公 共 实 体 而 非 破 产 企 业 全 权 负 责 继 续 提 供 服 务 #水 ! 固 体 垃 圾 ! 废 水 ! 公 共 卫 生 等 %" 提 供 服 务 的 成 本 将 从 市 政 府 预 算 中 支 付 $ 并 且 与 指 令 性 服 务 相 关 的 资 产 ! 债 务 以 及 合 同 义 务 都 直 接 从 破 产 实 体 转 移 到 所 有 者 $ 即 市 政 府 " 2;8这 个 数 据 库 是 用 纸 质 和 电 子 版 的 法 庭 记 录 以 及 新 闻 报 道 组 合 而 成 $ 由 于 政 府 和 私 人 信 贷 机 构 都 不 能 提 供 中 央 直 辖 市 的 破 产 清 单 " 只 有 布 达 佩 斯 拥 有 若 干 机 构 评 级 $ 所 以 这 个 数 据 库 是 建 立 在 (#6V5'Y 6]#&@和 " @# 5 ?=6\`E#A 用 *++2 年 以 前 的 数 据 进 行 的 研 究 的 基 础 上 $ 并 使 用 了 *++2 年 后 的 新 数 据 " 228由 于 缺 乏 法 院 判 决 的 准 确 日 期 和 内 容 $ 可 能 存 在 信 息 不 完 全 的 问 题 " 这 项 研 究 详 细 调 查 了 ) -V[=&] c? 的 情 况 $ 包 括 对 所 有 当 事 人 的 实 地 调 查 $ 并 且 采 用 了 案 头 的 研 究 和 访 谈 相 结 合 的 方 式 研 究 了 3个 新 的 案 例 " 数 据 库 其 他 部 分 $ 或 者 前 *0 (;+ 个 案 例 $ 是 基 于 以 前 的 研 究 #\`E# A#$R -V=Z= 6)$ *++; * \`E# A 等 ` $ *++2 * \E#A! -V=Z=6 )#$R -V C=&#$#$ *++2 * \`E#A#$R H== ?6 T >': 6E#$ *++1 % $ 但 A 对 于 市 政 府 破 产 或 者 城 市 债 务 调 整 法 律 自 身 的 文 献 很 少 " 报 纸 和 法 庭 文 件 的 电 子 版 大 约 可 追 溯 到 *+++ 年 * 更 早 的 材 料 只 有 纸 质 版 " 几 乎 所 有 可 用 于 描 述 案 件 以 及 形 成 一 般 化 结 论 的 材 料 都 只 是 匈 牙 利 语 的 " 一 般 的 观 测 和 经 验 适 用 迄 今 已 知 的 案 例" 对 >'<# ! Jc: E=?=6 V&|?! -V ) [= &]c? 和 B6 ) V# R=?V6这 些 地 方 的 案 例 分 析 都 得 到 了 很 多 相 同 的 结 论 * 然 而 $ 每 匈牙利 地方政府破产制度!""% 个 新 案 例 都 介 绍 了 与 其 他 案 例 不 太 相 同 的 元 素  238然 而 这 项 研 究 中 没 有 详 细 描 述 的 几 个 新 的 案 例 是 值 得 做 一 个 简 述 的  作 为 一 个 , 2++ 人 的 村 庄  -c&# 在 以 强 制性 清 算 结 束 前 一 个 债务 调 整程 序 0年 后  又 重 复 进入 了 这 一 程 序  更 新 的 案 例 是 由 于 一 个 存 在 严 重 分 歧 的 议 会 拒 绝 将 该 村 初 中 和 邻 村 合 并 引 起 的  学 校 预 算 中 持 续 无 法 支 付 的 账 单 使 得 市 长 不 得 不 申 请 债 务 调 整  以 此 显 示 其 在 现 存 财 政系 统 下 无 力 承 担 学 校 费 用  .=6 V C s5A 一 个 在 多 瑙 河 边 的 酒 庄 村 庄  由 于 无 法支 付 大 额 环 境 罚 款 而 求 助 于 债 务 调 整  甚 至 尝 试 说 服 一 个 当 地 企 业 以 提 供 贷 款 来 代 替 上 交 营 业 税  村 庄 管 理层 转 向 未 经 授 权 的 借 款  但 最 初 的 问 题 中 还 混 杂 着 持 续 的 环 境 处 罚  >) ? 一 ) 个 有 , *++ 人 的 村 庄  累 积 了 和 其 学 校 相 关 的 , 7++ 万 福 林的 未 付 账 单  而 其 总 预 算 为 ,81亿 福 林  最 终 未 偿 还 经 常 性 债 务 中 未 付 账 单 总 数 达 到 3 +++ 万 福 林  I =56} `C': 6' 5cR 一 个 G++ 人的 村 庄 决 定 建 一 个 体 育 设 施 但 是 未 能 完 工  由 于 是 过 度 投 资  所 以 没 有 获 得 中 央 政 府 帮 助 地 方 弥 补 赤 字 的 拨款  其 年 度 预 算 是 *87亿 福林  体 育 设 施 就 花 费 了 ,87亿 福 林  尽 管 其声 称 未得 到 赤 字 拨 款 是 破 产 的 原 因  实 际 上  该 体 育 设 施 规 模 过 大  而 且 预 算 不 能 支 付 未 完 工设 施 的 维 护 和 花 费 支出 这 些 案 例 基 于 实 地 访 谈 和 新 闻 报 道  2G8H [ ) ]#?)  *++1  介 绍 了 潜 在 破 产 的 概 念  278*+,, 年  修 正 的 市 级 债 务 调 整 法 放 松 了 市 长 在 指 标达 到 阈 值 的 情况 下 申 请 破 产 的 责 任 如 果 当 地 议 会 已 经 批准 了 这 一 申 请  市 长 需 要 做 的 可 能 仅 仅 是 向 法 庭 递交 破 产 申 请  208关 于 所 选 案 例 的 详 细 分 析 参 见 ` \ E#A *+,*  的 附 录 * 218在 ,112 ,113 年 度 匈 牙 利 设 计 市 级 债 务 调 整法 的 时 候 有 人 担 心 擅长 处 理 公 司 破 产 的 专 家 是 否 有 能 力 处 理 市 政 府 的 破 产 问 题  实 施 经 验 打 消 了 人 们 的 担 忧  审判 长 基 于 经 验 或 者 资 格 将 案 子 分 派 给 受 托 人  受 托 人 必 须 是 在 企 业 部 门 具 有 重 组  清 算 经 验 的 合 格 的 公 司  另 外  这 些 公 司 必 须 展 示 自 己 在 处 理 公 共 部 门 财 务 问题  会 计 问 题 以 及 城 市管 理 方 面 的 能 力  *++1 年 *; 个 公 司 通 过 了 财 政 部 的 认 证  没 有 证 据 显 示 县 法 院 和 法 官 在 评 审 和 监 督 这 些 案 件 的 过 程 中 遇 到 困 难  负 责 分 配 这 ;0 个 案 子 的 县 法 官处 理 了 *+ 年 的 企 业 破 产案  普 通 法 院 系 统 中 的 民 事  刑 事 以 及 管 理 案 件  具 有 丰 富 的 经 验  匈 牙 利 没 有 专 门 的 破 产法 庭 或 者 公 共 行 政 法 院  3+8/ #?#$&)r#D 5: 6=@& = &Z M M[#?# $&)r#8@% M= $M' 5:#5T['= ] ? $C =$& 6 汇 报了 其 ,2+ 种 担 保 市 政 债 券 与 政 府 贷 款 的 完 美 支 付 历 史  这 是 由 于 他 们 对 客 户 的 积 极 管 理  持续 的 监 督  以 及 在 担 保 支 持 的 预 破 产  阶 段 中 缓 冲 债权 人 对 债 务 人压 力 的产 品  到 了 债 务无 法 偿 还 的 时 候  问 题 已 经 被 担 保 公 司 解 决 了  3,8一 个 例 子 是 市 长 在 签 署 合 同 以 及 对 供 货 商做 出 没 有 记 录 的 口 头 承 诺 时  逾 越 了 法 律 授 予 他 的 权 限  3*8匈 牙 利 的 银 行 与 所 有 在 欧 盟 的 银 行 一 样 受 修 订 的 巴 塞 尔 协议 国 际 资 本 框 架 的 约 束  该 框 架 对 谨 慎 原 则  准 备 金 和 资 本 要 求 做 出 了 规 定 参 见 @&&Z MS M S S8<)68'?[MZ%<5M <6 <: # :8 C @&  3;8 了 除两个例外 在其余的案例中 债权人和供应商并没有对市政府启动债务调整 序 程 ""&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 一 328 些因素 的 综 合 影响也 能 解 释 的 低 债务 回 收 率 $ 这 些 因 素 包 括出 借 人对 现金流以及 合 抵 适 押 的 高估! 监 管 和 税收 事件引 起 的 金融 冲 击 ! 借款 人 对 财 政 的 管 理 不 善"匈 牙利迅速贬 值 货 的 币 也 导致了 对 国 外 债务 偿还困 难 #参见 第三 节 中对 全 球 金 融 危 机 的 讨 论%" 在破产的情 况 下 $ 作 为 抵押的 资 产 被 用来 弥补所 有 债 权人 的 索 赔 "账 面 价值 ! 市 场 价 值 以 及在 抵押品拍卖 中 清 的 算 价 值往往 是 一 部 分" 经验表 明 银 行没 有 通 过获 取 账 面 价 值 的 土地 而 得到 意外之财* 他 的 们 总 的 债务索 赔 往 往 没有 获得全 额 支 付" 338基 于作者 过 去 的 研究 ` #\E# A ! -V =Z=) 6 $R -V # C=&# $ *+++ ! *++2 % " $# 3G8例 如-V)[=& ]#?自 来 水 公 司 " 378财 政部有 权 将 一 年期的 分 期 付 选 款 择权 延 长 至 三 年" 但 是 法 律保 留 了 ,市政债务调 整 - 中 法 与 G+ 天 1+ 天 触 发事 件的法 律 效 力" 308例 如在 -V)[=& ]#?的例子 中 $提 供指 令 性 服 务 的水 务 公 司 也 是 公司 合 营下 的承包人" 扣 公 留 私 合 营项目 下 的 付 款可 能会危 及 水 务公 司 生 存 所需 的 配 套 补 贴 " 参考文献 F# ,$ 9 %$6 6 # # 8' %+ = %,$ # ' *'=$8 ' *+,+8 & 4$5%# 6,%# ' * E)560%# ' %1 ) H)' ) &# 6 4$/ 6#%# ' 5* )8 % 5 ' A 6$ 7&8;, 9$ * 513 * 1*1:) ;<&'(=11> 6$ 1' , 4", "*$19?+1'13+ - )1# -8 + ', - 6$7$$ 2# '/ A1* 1@- #($ +8 ) 9# 6 # 8'%, F# ,# %$6 " %+ * ),7$(# ' *)8 / C#D' %(6 ,%$ EF * ) C,"+!#%H8 E#3 3,%$ ! * 8$ ) +8*++*8H &#) 1+ - "=#+4- '&'+ $-' ? 1@$D "* &'+ &# - 6$D '/ , "(/$ ,&'( C * 1', # 1#'/ - 7$ 8 =,F * D)6 ) .$ L %D# B %+ I $# ," 6 . 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( 美国市政破产法第 $ 章  使用  规避与效果 .4 '- $)"E)!(1)- ,!田小维 " 引!!言 随着 在 球 全范围 内 分 权 化 成 为 趋势 以及地 方政府财 , 政 自 主 权 的增 加  地 方 务 债重组 和 务 债清偿 已经 成 为 一项 重 要议题 由于*++0 *++1 年 金融 危 机 和 美 市 国政面 临 财 的政状 况 恶 化  以 * 及市 政为养老 金融资 的 做 法  市; 政破 产 变 成 市 财 级政的 热 问 议题 人 们 渐 渐 意 识 到该 问题 的 重要性 和 市 政 当 局 的 破产 风 险 2  美国 很 前 久就有 美国 市 政 破 产法 第1章 针 3 对市 政问 题G  尽管 很 少 使 用 然 虽如此 是  还不能 用 过 去 的 经 验 准确 预 测未 来地情 况  观 察7 家 们推测  市 政 养 金 老和医 疗 障 保计划 导 会 致 负 债  并使 市当 政 局开始 使 用 第 1章  新闻 报 道 指 出 多 很地方 的 政 市负债 到 达 了 危 机 级 别 过 0 去两 年 有相 当 多 的媒 体 和市场 关 注 或 担 着 心城市 缓 美 引国破 法 产 第 1章 申 请破 产 保护 的可能 性  对 第1 1章 的关 注 的 增 加 近 和期一 些 名 有的案 第 例 1章 使 用 或考 虑 使用 再次引 发 了 公 众 对 第 1章 具 体 条 款 兴 的趣 本 文 ,+ 将估 评 市政 破 产 法第 1章 的当前 状 市 况 政 面临 严 重的财 政 压 力 时 其 对的使 用 情 况和相 影 关 响  在第 1章颁布前 的,1;7 年  当市 政无力 偿还债务 时  债 权 人 唯一 的 补 救 措 是 施申请 法 院 执行令 迫 使 ,, 市政 当局 增税或 查封账 户  一 般 规 则 是 作 公 共 用 "") "#*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 途 的 公 共 财产 不 能作 为 债 务 抵 押 现 实情 况 是 实践中 很 少 财 产 能 划 入 清 偿 专 用  类别  这 一规 则 也 可 适 用 于 公用 的 公 共资 金账户 中 的 资 金 所,* 以 补 救 措 施 基本 效 无  反 而 造 成 债 权 人 竞 相单独 申 请 强 制法院 执行 令 的 局 面  如 果 债 权 人 拒 绝和 并 解 坚 持 求 要 全 额 偿 还  其他债 权 人 就 可能面 临无法 协 商 的 局 面 称 为 钉 子 户 问题 大 萧 条 期间 这 些补 救措 施均 被证明是 无效 的 第 1章 主 的 要 政 策 目 标 是 为 陷 入 困境的 城 市 提 供破产 保护  使 市 政 能 够 研 究 或 协 商 出调 其 整 债 务 方 的 法  确 保 市 政可以 继 续 提 供公共 服务 市 政 当 ,; 局 不 像 私 人 公 司 创办 目 的 的 就 赢 是 利  相 反 它 的天职 是 为 居 民提供 公共 服 务  提 供 公 共 服 务 是 它 的责 即 任 使 面 经 临 济 困 难  *+,, 年 约G++ 个 地区 提 交 了 市 政破 产申 请  多数 申请 ,2 是 由 小 地 区 或 者 特 殊 功 能 性 地区 府 政 提 出 来的  如 给 排 水功 能区 或 小 乡村 政府 ,10+ *+,, 年 ,3 只 有 *3* 个 市 政 破产 申 请 其,G 中 *+,+ 年 只有,, 个 这 与援引 破产 法 第 7章 的 3, *31 个 企 业 申请 形 成 了 鲜 对 明 比 一 般 ,7 性的市 政 当 局 很少提 交第 1章 破 产 申 请  债 务 违 约 也很 见 少  穆 ,0 迪投 资 者 服 务 公 司的一 项调 查 显示 只有 ;个 一 般 性 政 府 发 生 过 ;+ 年 长期债 券 违约 ,1 *+ 由 于市 破 政 产 少 见  缺 少 司 法 判 例解释 第 1章 的具体 条款  很 多 涉 及 第 1章 应 用 的 问题 有 还 待 解  虽 决 然 案 例 经 验仍然 不 多  但近年 来的 个 别 经 典 案 例 还 是 有 助 于 评估 第1章 的 潜 在 影 响 也 可 以帮 助 *, 评 估 市政通 过债权 人 协 商 规 避 法 律 产 生 的 潜在 响 影  也 可 以 评 估 协 商 中 使用第 1章 作 为谈判 杠杆产 生 的 影 响  ** 本 文安 如 排 下  第 二 节 是 对 第 1章的概 述 重 点介绍 了第 1章 的 主 要 内 容  它 是 在 美国 特 独 的 联 结 邦 构 中 塑 造 出 来的 第 三 节 回顾了 第1章 的 实 施 情 况  重 点 介 绍 了几 案 个 例 四  第 节 分 析 了 第 1章的 效 果  并评估 了第 1章 的 优 点 和 局 限 性  第 五节 结 总 并 指 出 了 未 来 的 研 究 领域 第$章概述 第1章 部 大分构 结的成形 两 受 个联邦宪政约 性 束影 它 响 们 分 别是美国 宪法 的 中合同相 关 条款简 合 称 同 条 款 美  和 *; 国宪 第 法十修 案 正  合同条 禁 款止州 各通过对 有 现 合约有干扰法 的 律条 因 款 此 各 州无法通 过那 可 些以调整 政 市债务 责任的法  因 律 为这损害债 了 务合同中债权 人 的利益 但联 政 邦府不受 宪 此法款 条限制 *2 美国宪 第 法十修 正案保留 各 了 州管理内部务 事 的一定权利 第 1章必须 均衡 种 两权利 种  一是破 产法庭重 市 组 政债务的权 另 利 一是 种 各州 主 权与市政 实体 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"#! 理 管 自事 身 务 权 的力  因此  在第 1章里 破产法庭的作 用 比 私营实体的破产更 局  虽 限 然 *3 第 1章 包含的 条款 与 私营 实 的 体 破产条例很相 似  但 第1章有明显的 不 同  例如  债权 人 不能强 迫政府 非自 愿 申报 不能强迫政 府 提 交债务调整计划 不 能强 迫 政府 委 任新 委 托人  也不 能剥夺市政 府 自 身的财产和收入 决 策权  *G 第 1章 不能强 迫市政 府清 算公 共资产来偿还债 务 破产 法 庭不能 征税 *7  破产 法 庭一般 不会像 第,, 章对企业 重组那么积 极地 管 理 市破 政产案例 *0  市政 当 局必须 经过州 政府 特批 才能提交第1章 破产 *1  另 各 外 法 州律 规 定的 市 政活 动和融 资行为不受干 预  第 1章不干预各州 管 市 理 政 各 厅 通 州过 将 权利 保 持在 州级来 控制市政厅 第 1章 也限制了破产法 庭 管 的 辖和 权 强 力 制 ;+ 法律实施资格 市政 厅 可以只 使 用破产条例 第1章  且 只有 ;, 市 政厅 可 以 使 用 第 1章申请 救  而 助 且 ;* 提 交第 1章 申请要求市 政厅必 须满 足 下 以 条 件 ;; 由 特定州 授 权的债务人  无 力清偿 债 务 ;2 希 望实施 债 务调整计划  提 交申请 前 付出努力解 决 财务 问题  债 务 人 必须 满 足  对 调 整计划达 成 了 一致 或 虽然真诚地 谈 判但 失败了  或谈 判未 达 成 一 致  ;3 市政 申 请破产 保 护的门槛比 私人企 业实 体 提交 第,, 章 申 请 书 的 门槛高 此 市 外 政债 务 的 人 运 营 限 受 小 较  而法 庭 的角 色 和权 力 受 限更 大  破 产 法庭不能 代 债 替 务人 进 行治理  不能干涉 市 政当 局行 政 或 管辖 权  也 不 能 干 涉 其财产和 收 入  法庭 不 能命令 市 政当局减少 支出 提高 税 收或 出 售 财产  由于 法 庭对市 政 当局管辖权 的这些 限制  许多 人 认 为第 1章 可 以 被市政当 局 易 轻 利用 为  因 他 们 得 到 产 破 保 可 护 以 对抗 债 权人  而 债权 人 则 不 得 不接受市 政 务 债 人提 出 债 的 务 调 计 整  而 划 时 同 法 院又 不 能充 分 介 入市 政 事 务  所以造成 了 用 滥 第1章 序 程 的 道 风 德  为 险 消 了 除 道德 风 险 第 1章 规 定 拒 绝 所 有不真诚 的 请 申 书 真 要 诚 求 的 意 思 市 是 政 务 债 人 必须 努 力尝 试 快 速 有 效  并 在可行的 基 上 础 进行 债 务重组  也必须防 止 市政 债权 人 试 图无 理 地 阻 挠  危 害 其债权人 利 益  真诚 ;G 的 磋商 必须 注意的是 要 对同 一类 的 有 所 债 权 人同 等 对待  如果优先 对 "#"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 待 特 定 债 权 人  那 破 产 有 可 能 被 作 废  对 优 先 安 排 的 废 除和 对 优 先 支付 的 追 缴 结 合 程 序 透 明  对 公 众 公 开 和 阳 光 行 政  大 大 缓 解 了申 请 提 交 前 磋 商 的 不 透 明 问 题  其 他 很 多 规 定 的 目 的 也 是 为 了 解 决 道 德 风 险 或 消 除 保护 滥 用  如 偿 债 能 力 测 试 旨 在 保 护 债 权 人  并 避 免 在 温 和 补 救 措 施 有 效 的 时 候 滥用 破 产 保 护  债 务 调 整 过 程 中 的 潜 在 道 德 风 险 因 为 缺 少 对 市 政 的 有 效 处 罚 方 法 而太 容 易 被 利 用 了  但 是 这 一 风 险 似 乎 被 严 格 资 格 要 求 的 举 措 有 效 地 消 除 了  各 市镇 对 第 1章 很 少 使 用 的 现 实 似 乎 也 印 证 了 这 一 点  市 政 当 局 的 定 义  市 政 当 局 的 定 义 是 一 种 政 治 分 支机 构  公 共 机 构 或 州 的 媒 介  该 定 义 是 ;7 广 义 的  既 包扩 市  县  乡  学 区 和 公共改 善 区  也 包 括 有 收 入 的 运 营 实 体  这 些 实 ;0 体 提 供的 服 务 不 是 由 一 般 性 税 收 买单 而 是 采 用谁 使 用 谁 付 费 的 方 式 运 营  如 桥 梁 主 管 部 门  公 路 管 理 部 门 和 给 排 水管 理 部 门  虽 然 这 是 广 义 定 义  包 含 了 一 般 市 政 当 局 和 特 别 服 务区  但 它 也 有 边 界  在 橙 县 破 产 的 案 例 中  法 庭 认 为 橙 县 投 资 池 Y "OD 属 于橙 县 实 体  不 属 于 州 实 体  所 以 投 资 池 不 能 作 为 第 1章 认 可 的 市 政 当 局 主 体 来 提交 申 请 ;1  最 近 有 个 关 于 拉 斯 维 加 斯 单 轨 铁 路 公 司的 2+ 案 例  该 公 司 提 交 第 ,, 章时 受 到 P C<# : 保 险 公 司 的 阻 挠  P C<#:公 司 为 拉 斯 维 加 斯 单 轨 铁 路 公 司 发 行 的债券 提 供 了 担保 PCF 2, : <# 辩 称 拉斯 维 加单 轨 铁 路 公 司 是 内 华 达 州 的 公 共 机 构 因 此 只能 提 交第 1 章  虽 2* 然 拉 斯维 加 斯 单 轨 铁 路公 司 是 州 的 公 共 机 构  债 券利 率 免 征 联邦 收 入 税 但 内 华 达 区 破 产 法 庭 拒 绝 了 PC<#: 的 提 案2;  法 官 认 为 虽然 拉 斯 维 加 斯 单 轨 铁 路 公 司 为 了 享 受 债 务 免 税  称 自 己 是 内 华 达 州 的 公 共 机 构 而 且 是 由 内 华 达 州 政 府 掌 控 的 公 司  但 第 1章 对 公 共 机 构  定 义 不 清  且拉 斯 维 加 斯单 轨 铁 路 公 司 没 有 足 够 的 市 政 当 局 特 征  因 此 不 是 第 1章 中 定 义 的 市政 当 局 22  这 个 案 例 表 明 资 格 认 定 不 是 一 个 简 单 问 题  而 且 在 各州 情 况 各 有 不 同  比 如 23 在 纽 约 场 外 投 注 公 司 Y B > 提 交 第 1章 的 案 例 中  法 庭认 为 场 外 投 注 公 司 属 于 市 政 当 局  因 为 它 是 行 使 政 府 性 质 职 能 的  由 州 建 立的  一 般 目 的 的  公 益 机 构  2G 资 格 认 定 很 重 要  对 市 政 当 局 来 说  让 其 特 定 目 的 实体 使 用 第 1章 比 使 用 第 7章 或 第 ,, 章更 好  这 是 由 于第 1章 出 于 保 留 必 要 的 公 共服 务 的 需 要对 债 权 人 权 益 的 限 制 更 大  各 州 授 权  市 政 当 局 必 须 由 该 州 专 门 授 权 才 能 提 交 第1章 破 产  这 27 一 要 求 来 自 美 国 宪 法 第 十 修 正 案 的 原 则  联 邦 政 府 不 干 涉 各 州 的 内部 管 理  第 1章 必 须 尊 重 各 州 对 其 下 属 政 府 分 支 机 构 的 主 权  虽 然 第 1章 规 定 了市 政 破 产 程 序  但 最 终 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"## 是 还 各决 州定着其属 下 政 府 支 分 机 是 构 否 有 进 权 行 这一 程 序" 20 各市 州政当局提交第 1章会 牵涉到 各 州的 重大利 益" 例 如州政 府 可 能 会 思 考 $ 在他 其条件不变的情 况 下$ 申 请会 不 会妨 碍该州 其他 市 政当局 进 入 信 贷 市 $ 因 场 这 为会降低该 州 信 用 级 评 高 $ 提 该 州 有 所 政 市当 局 的借 贷成本 " 但 州 的 利 21 和 益 市当 政局利益有 可 能 不 同 $ 而 州 且 也 可 是 能 政 市当 局 的债 权人" 对 面 临 财 务 境 困 的政 市当局来$ 要 说 求 授 州 权 能 可 不 符 市 合 政 当局 利 益" 州几 在个方面对 市 政 当 进 局 行 权 授 " 一 州 些 市 对政 当 局进 行广泛 授 权 $ 但 很 州 多 #包括利 加福尼亚州 $ 直到 最 近才扩 大 了授 权% 限 制实 体提交 第 1章 $ 比 3+ 要 如 求什 了么实体和 在 哪 些 况 情 下 才可以 提 交! 或须要由 州 政府特 批 " 有 *; 个 3, 禁 州 止政 市当局提第 交 1 章#见 表08,% " 3* 表') ( 各州市政能不能申请第$章破产 能 不能 阿拉巴马州 密里 苏州 阿 拉斯州 加 新墨哥 西州 亚利桑那州 蒙拿 大州 特 拉华州 北达他 科州 阿肯色州 内拉 布斯加 州 治 乔亚州 俄勒州 冈 加利福尼亚州 新泽 西州 # 夏 威夷州 南达科 他州 科罗拉多州 纽州 约 印 第安州 纳 田纳州 西 康涅狄格州 # 北卡 罗来州 纳 # 萨 堪斯州 犹他州 佛罗里达州 俄亥 俄州 # 缅 因州 佛蒙州 特 爱达荷州 俄拉 克荷马 州 里 马兰州 弗吉亚 尼州 伊利诺伊州 # 宾夕 法尼州 亚 # 萨 马诸州 塞 西弗尼 吉亚州 爱荷华州 罗德 岛州 # 密 西西州 比 威斯康 星州 肯塔基州 南罗 卡来纳 州 华 内达州 怀俄州 明 路易斯安那州 # 德克 萨斯州 新 罕布什 尔州 密歇根州 # 华盛 顿州 明尼苏达州 !!数 来 据源) (# %[ ) @5$ *++3 * -Z) '&&'*++0 " 3; 8条 # 件地 性 允 许 市 政 破 产 的 州 " 市 政破产 政  市 当局#提请破产申请的% 必须是丧失清偿能力的" 只有申 32 第 请 1章破产的 政 市当局符 法 合律的相关规定 才能认定其是无力清偿的" 然而由 "#$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 市 于政 产 资不能 被 没 收 或 清  判 算 断市 政 是 否 破不 产取决 于 它 的资 产 负债表而是 决 取于 现 其金流 量  即 表 市 当 政 不 局能 清 偿 其 当债 期务并 且 即 便该 债 务展期后依 没 旧有 能 力偿还  33 决 一 定个市 政 偿 的 还 能 力需要进行 现金 流量表的综合 分 析 分 析因子包 括  年 历现 流 金量 保 有 储 量 低  降 出 支或 者 减 少 借的 款能力 和 延 期支 付 债务的选择 等 权 政  市仍然 需 继 要 续 运 营  至 少要 提 能 供 基服 础务 市 的 政税收 能 力 也 会 影 其 响 还 偿能 力  虽 然政 市不需 要 为 了清 偿 其债务而将 收 税征 权 收应用 到 极 致  但 如 是 该 果市 政 一 点 都考 不虑用 加 税 的办 法 来缓解财政 机 危则 导 会致其 不 达 能 到 诚实守信 的要 求在资格部 分 讨论  美国康涅狄 州 格西 部 南布里 奇 波 特 市 有 性 慢 政 财 问 题拥有每年, G++ 万美 元 的财政赤字 州 和内 高 最的有 效 税 率  但 法 是 判 院决 该 市 还 不进 能入破 产 程 序 理 由是该市目 尚 前未 尽 耗其融 资 能 力  因 下 而 财 一政 年 度 该 市否 是会资 金 短 缺是 个 知 未数 3G 破产法第$章的开端 自动冻结和收益公债的优先 市 当 政局请 申 破 产 程 一 序个最 重要 和 最直 接 的优 势是免 受 债权人 可能发起的 律 法 诉 的 讼制裁  自 动冻结期间 37  债权人不能 进 行进一步 的 诉讼和 对补偿的索  除 取 该 非债人 权 免 受 自 冻 动结制 度的 约 束 这 个保 护政策 给 30 市政当 局争取了处 财 理 政 机 危和在 无 需 理 处 权 债人诉 讼情 下 况进 行 谈判 的时间  不 种 同类债 的 券 在 市 破 政产案 例里 面 待遇 不 同 破产法 案 第1章 规定一般责 债 任 券 普 为通 在 债 自 动 冻结的阶  破 段 产市政 当 局不需 要 支付一 般责任债券 对 但 一 责 般任券 债 的 偿债义务归属 于谈判中的 事 项并有可 能 在调整 计划中进行 组 重  与 相 之反是 的  特 殊 益 收债券仍 将得到 担 保并 提 31 供服 务 只要特 殊收入弥补 对 完 应 目 项或系 者 统运 营的支出 后还有剩余 G+ G,  这部分收 入 不 在违 背自动冻结 G* 定 规 的 同 时可用 以 来 偿 付 期 到的特 殊收 债 益券  即 一 使般任 责 债 券 构 了 成一个 市政 当 局的 十 足信 用并被 认 作是政 府能给债权 提 人 供 最 的好信 用 工  在 具 执行破 产法 第 案 1章 的过 程中 有 单独 有限并处于 受 免 损 保 失护中 的 特 收 殊 进 入行保 障的 券 债也 许 有更 好的信 用 状况 债务调整计划 破 法 产案第 为 1章市 债 政务人提供 了 重 新融资和减少债务的方法 并且还让 免 其于 重 繁的合 同 务 义 如  例团体协约  在负债市政提交破产法案时 它必须 G; 布 公一 披 份露明 声 以 及债 调 务整计划 披 露 声明和债务调整计划会由债 权人进行 投 公 务  债调计 整 划 由市 政债务人提出并 提交到法院且必须保证计划公平合理 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"#% 在 站 债 权 人利 益 最 大 化立场上 G2 待 履 行契 约  债 务调整计划 可 能包 含  如 果法庭 可 以 批 准 的 话  采用或者驳 待 回 履 行 合同  负 债 政府可 G3 以履 行 有利 的 租 赁 协议和 待 履 行 合 同  拒 绝履行负担 重 过 的 协 议和 合 同  对于许多政 府 GG 来说  与 劳 资协议 和 养 老 金 有 关 的 负债是财务 境 困 的 一 大来 源  请见随后关 于加利 福 尼 亚 州瓦里 豪 镇 的 讨 论  劳 资协议和养 金 老 负 债 适用 于 破 产 法案第1章 关 于履 行 和 拒 绝履行 的 规 定  G7 G0 债 务 调整  除 了 自动冻结 另 一个 破 产 法 案第1章 的 显 著 优 点 在 于破产法庭 权 有 在 个 别债 权 人 反 对的情况下 通 过债 务 调 整 计划 前 提 是 只 要 大 部 分拥有相似 偿 索 权 的 债权 人 同 意 了这个计划 并 且这 个 计 划 没有对 这 些 拥 有 相 似 索 偿权的债权 区 人 别 对 待 为 了 G1 确 保方案能够 实 施 债 务 调 整计划 必 须 在 人 数 上 达 到债权人总 的 数 ,M*以 及 在 金 额 上每种 会 因 计 划实 施 而 索 偿权受 损 的 债 权 持 有 类 型达到其总 的 额 *M; 这 7+ 个 规 定 制 是定破 产 法 第 案 九 章 的 重 最要 的 动 因 之 一  7, 7* 债 券 调整 法 案 会 削弱持有担 保 或者 无 担 保 债券的 债 权 人 的 权 益  通过让大部 同 分 一 类 的债 权 人 投 票的方式可 以 绑架 持 异 议 的债权 人  尽 管 被 某 一 类的债权人 了 投 反 对 票 只 要 至 少一个索偿 权 受损 的 团 体 同意这 个 计 划  法 庭 就 可能通过此 划 计  强 制其 他 没 有 投赞成票的 债 权人 去 遵 守 此计划  破 产 法庭 的 权 利 仅限于决定 是 否接 受 这 个 计划 但 是  法 庭 必 须 从始至终确 计 保 划 的 公平 合 理 和 可行性以及 最 大限 度 地 保 证债权 人 的 合 法 权 益  计划的可行 7; 的 性 基 础 是对 市 政 当 局是否拥有 执 行计 划 所 需 相应能 力 的 预 期  最 大 限度保证债 72 人 权 的 合 法权 益 则 是 一个更为模 糊 的概 念  这 个要求 的 实 现 需 要 通 过 保证该计划 于 对 债 权 人来 说 优 于 其他可选计 划 来达 到  在 破产 法 案 第 九 章 的 一 个案例里面 他 其 选 择 计划 也 许 是 解散政府 留 下一 个 无 序 的状态 让 债 权 人 自 己 去 执行偿债要  造 求 成 概念 模 糊 的 其中一个问 题 是最 大 限 度 保证债 权 人 合 法 权 益 的 要求需要市 当 政 局 通 过在 多 大 程 度上提高税 收 来偿 债  最 高法院 规 定 判 断 调 整 计 划的公平性 须 必 通 过 一个 对 区 域 用税收偿还 债 券能 力 的 特 殊调查  要 找 到 一 个 73 点 使得筹集税 的 收 效 率 最高 不 是 件 容易的事 在 有些 时 候  增税 会 伴 随 着 税 收 征 收率的下降 而 进 导 致 税收 收 入 总 体不增反减  除此 之 外  债 7G 务调 整 计 划 必 须 和 当 地的州法相 致 一  而 每个 州 的 法 律又有不同  举例 来 说  在最近 一 个 提 请 破 产 法 案第1章的 例 案 中  罗德 岛 州 的 森特勒尔福 尔 斯市 最 新 的 法律中 关 于 债 券 持 有 者 享有先偿权 规 的 定 引 发了 其 他 例 如养老基金 和 工会 等 债 权 人的异 议  77 破产法庭 有限权利 产 破法第 案 旨 1章在承 认州权 主和过 通限联 制邦产 破法庭干涉如下三部分的 "#&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 利 权 来实 现 法 院对负 政 债 府 运 作的 有 限 控 制权  70 市 政任意一项政治权利 市 政所有的财产和收入 除 非政府同意或者债 务 调 整计 划如此规 定 否 则不得 影 响政府 对产 生 收 的 入 财产 的 使 用权和 益 收 权  这些 条 明 款确提 出 市 当 政 局的 日 常 行 为活 动 不 受 法庭制约  这就意 味着  负 政 债 府仍 有 能 可不需 院 法 许 准 去借 款 除 此 之 外 法 71 院不能 够 委托受 托人 代 履 责 职 除 非 是特定 的 目的  不能 因 0+ 此把该市 政当 局归为应 进 行破产 清偿 手 续 政 的 府 0, 0* 如果 破 法 产第 1章 进 不 展 能够 提 供 一 个能 被 法 院 通过的债 务 调整方 案 那 么 个 这 案子 将 能 不在联 破 邦 法 产 庭成 立  从 而 市 政 当 局和他的 债 权人的 关系 都 将 到 回 从前 政  市当局 和 债 人 权 只能 从 州 法 下寻 求 州 法 允许的补 救 措施 没有 通 过 何 任 调整 计 的 划立案 流 的 使 产 得市 政 当 局 陷入 困 境  因为其不 仅 仍没有 能力 偿 还 务 债 而且 还 去 逝了自 冻 动 的 结 保护  破 产 法庭 拒 绝 通 过负债政 府 的调整 方案 虽 然 把 会 政府 和 的 他债权 搅 人 大 入 漩涡 和 不 可 预测 性 的 诉 讼之中 却 也是其 在破 产 法 第1章里 面 一 唯的一 重 项 权 力 力 破产法第$章的应用 破产法第$章统计数据的应用 在 ,1;7 年 至*+,, 年 期 间 记 录在 案 的 共 计有 G++ 多 起 政 府 破 产案 0;  对 于政 府 破产 实 践 者 来说  这 个 数 字 并 不 大  因 此 这 个破 产 法 被 描 述 为 极 少 利 用 举 例来 说  *+,+ 年 相 比 于 3G*0* 次公 司 破 产 案 政 府 破 产 案 只 有 G起 02  正 如 图 08,所 展 示 的  从 ,10+ 年 至 *+,, 年 共 计 有 *3* 份 关 于破 产法 第 1 章 的申 请  也 就是 平 均 每 年 0份  通 过 每 年 的 案例 数 比 较  ,11+ 年达 到 了 顶峰 共 收 到 ,0 份 而 ,10+ 年是 最 少的  仅 有 ,份  破 产 法 第 1章 的 一 项 重 要特 征 是 从 ,10+ 年至 *++7 年  大 部 分请 愿 书 不是 由 一般 意 义 上 的市 政 当 局  而是 由 市政 公 共 设 施部 门  特 定 功 能 区 域和 其 他 的市 政 类型 提 请  只 有 ,78 3L的 请 愿 书 来 自 于 一 般意 义 上 的 市政 单 位 城 市  乡 村 县  然而 其 他G,80L的 部 分来 自 于 市 政 公 共 设施 部 门  特定 功 能 区 域 03  美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"#' 料 资来源 ) ,10+ ~*+,+ 年 数据 来 自 美国 破产 协会 & @&Z) MM SSS8#<: S ' ?5R8' ?[* *+,, 年 据 数基案 于 例 $ 详 见 & @&Z) MM S SS8 : Z#=? 8[] '" 图 (!每 ') 年申请破产法第$章案件 ($'# "#(( 年 其 他 的 申 请者 主 要 是 学 校 ! 公 立 医 院 和 交 通 运 输 部 门 " 以 *+,, 年 0G 为例 $ ,; 请 份 愿 书 中 只 有2份 来 自 于 一般 意 义 上 的 市政 $ 包括 爱 达 荷 州 的博 伊 西 县$ 罗 德 州 岛 的 森 特 勒 尔 福 尔 斯 市 $ 宾 夕 法 尼 亚 州 的 哈 里 斯 堡 市 $ 阿 拉 巴 马 州 的 杰 佛 县 逊 " 07 从 ,10+ 年至 *++7 年 $ 超 过 G+L的 申 请 集 中 在 如 下 四 州 ) 加利 福 尼 亚州 ! 科 拉 罗 多 州 ! 内 布拉 斯 加 州 和 德 克 萨 斯 州 " 内 布 拉 斯 加 州 在 此 期 间提 请 了;1 起 申 $ 为 请 数 量 最 多的 州 " 排 名 第 二 的 是 德 克 萨 斯 州$ 有 ;; 起 $ 然后 是 加 利福 尼 亚 和 州 科 罗 拉 多 州$ 分 别 有 ** 起 " 00 通 过 仔 细 审 的 查 发 现 大 部分 提 请 破 产 法案 审 查的 一 般 意 义 上的 市 政 单位 其 实 小 是 市 政 " 基 于记 录 在 公 共 访 问 法 院 电 子档 案 #DP" Q J % 的 案例 $ 那 些提 交 申 的 请 市 政 其 具 有的 人 口 中 位 数为 , ;+3 $ 超 过 73L的 市 政 人 口 不足 ,万 " 这 人 个 01 实 事 加 上 时 常 察 观 到 的 州 政 府支 持 本 州 内 大的 地 方政 府 的 现 象 联合 支 持 了州 政 府 向 倾 于 支 援 本 州内 大 的 地 方 政府 以 免 于 其 破产 的 假说 " 有 3个 普 市 通 政 先 后 提 交了 *次 破 产 申请 $ 而 重 复 申 请 的 行为 在 其 他类 型 的 政 市 当 中 很 少 发生 " 这 3个 1+ 市 政 里 面 的 其中 ;个 的 再 申 请 出 现在 *++1 年$ 这 个 象 现 突 出 了 经 衰 济 退 对 地 方 政府 融 资 的 影 响$ 同 时也 表 明 了 重 复申 请 破 产的 可 能 是 性 存 在 的 #见图 08 *% " 1, 从 ,1;7 年至 *+,* 年 2月 份 $ G;G 份 申 请 中 的 ,G* 份 $ 即 大约 *GL 的 申 请 $ 为 因 没 能 通 过 调整 方 案 而 没 有获 批 " 自 从 ,10+ 年 来 $ 大 约 ;,L 的 申 请 因为 调 整 案 方 没 能 通 过 而流 产 # -Z) '&' &$ *+,* % " "#(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 破产法第$章的部分案例 下将 文对重 的 要破 产 案 来  近市申 政请破 产的验 经 有 和意申 请破产的市政做 个 一简介 单绍 这 些案 表 例明 申 了请破 产的同 不起 体 因 现 了破产法第1章作为 个 一整框 体架的 用 应 ! 料 资来源  -Z) '& &'*++0  图 "!申 ') 请破产的市政部门类型 ($'# "##& 年 直 至*+,+ 年  加利 福 尼 亚 州 的 橙县 破 产案 依然 是 美国 历史 上 最大的市政破 产 案  但是 现 在 这 个纪 录 被 *+,, 年 提 交破 产 申 请的 阿 拉 巴 马 州 杰佛逊县打破 这 两 个 市政 都 因 为 使用 了 衍 生 债 务 工具 而陷 入 了 财政 危 机  加利 福 尼亚州瓦列霍 市 则 是 一个 在 经 济 衰退 的 时 候 因 劳 资协 定和 养 老 金支 付 责 任 导致 财 政不堪重负的 例 子  宾夕 法 尼 亚 州的 州 政 府 所 在 地哈 里 斯 堡市 由 于 为 一个 借 债建焚化炉的 地 方 机 构提 供 了 担 保而 正 在 经 历 一 场财 政危 机  宾夕 法 尼 亚 的财 政 危机源自一次 性 的 债 务决 断  它 的破 产 申 请 经 历 体现 得有 效 率 又有 效 果  橙 县 ?@ -ABCD:EAF  加 8 利 福尼 亚 加 利福 尼 亚的 橙县 曾 是美国增长最 快  最 富有 的 郡 县 之一  正 如 前 面 提到  它 的 在,112 年破 产 是 当时美国历史 上 申 请 根据 第 1章 破产 的 最 大 的 自 治政 府 1* 当 时破 产 时  橙县 是 美 国 第 五 大人 口县  拥 有居 民 *3+ 万人  财政预算超过 ;7 亿美 元 提 供 工 作岗位 约 ,0 +++ 个 1;  美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"#) 由 于 加 州 宪 法限12 制 地 方政 府 提 高 当 地 税 收 收 入  加 之 居 民 对 高 质 量 公 共 服 务 的 需 求 不 断 增 长  地 方 政 府官 员 忍 不 住 想 要寻 找 创 造 性 方 法 应 对 这 些 挑 战 13  县 财 政 长 官 掌 管 着 橙 县 联合 投 资组 织 Y "OD投 资 池  该 组 织 负 责 橙 县 基 金 的 投 资  以 及 超 过 *++ 个 其 他 公 共机 构 的 投 资  这 些 机 构 包 括 ;, 个 市  地 区 交 通 机 构  地 方 学 区  地 方 水 务 机 构 卫 生 区 以 及 其 他 许 多 小 的 地 方 机 构  ,112 年  Y" D有 O 7G 亿 美 元 的 资 产 投 资于 衍 生 品 和 高收 益 长 期 债 券  另 外  Y" OD基 于 每 , 美 元 存 款 借 款 *美 元  创 造 了总 额 为 *+G 亿 美元 的 债 务  到 ,112 年 ,, 月  由 于 市 场 条 件 变 化 导 致 Y"OD投 资贬 值  Y " D共 O 损 失 ,G82亿 美 元  意 识 到 这 一 情 况 后 华 尔 街公 司 着 手 采 取 法 律措 施 以 获 得 抵 押 品 也 就 是 Y"F D的 O 剩 余资 产  橙 县 于 ,112 年 ,* 月 提 交 了 破 产 法 第 1章 申 请 文 件 以 期 获 得 第 1 章 自 动 冻 结 保 护  文 件 的 提 交不 会 阻 止 债 权 人 针 对 Y "D的 O 银 行 机 构 抵 押 品 提 起 法 律 诉 讼  但 是 会 冻 结 Y "OD基 金  防 止 取 款  从 而 给 橙 县 和 参 与 投 资 的 地 方 机 构 造 成 了 严 重 困 扰  橙 县 和 Y "OD都 申 请 了 第1章 破 产  Y"OD的 申 请 被 破 产 法 庭 拒 绝  原 因 是 根 据 第 1章 Y "OD不 是 一 个 市 政当 局 参 见 资 质 适 用 性 讨 论  橙 县 起 初 提 交 了 一 份 调 整 计 划  计 划 P  请求 将 营 业 税 提 高 ,83L 根 据 加 州 法 律  这 样 的 增 税 提 议 需 要 获 得 选 举 人 表 决 通过  选 举 人 一 致否 决 了 这 一 提 议  橙 县 随 后 提 出 了 计 划 > 这 一 计 划 实 质 上 基 于向 Y "OD投 资 的 地 方 公共 机 构 的 容 忍 度  以 及 这 些 机 构 是 否 同 意 通 过 橙 县 起 诉 与 Y" OD相 关 的 银 行 和 其 他 专 业 人 士 从 而 获 得 其 投 资 损 失 的 赔 偿 1G 计 划 >还 为 该 县 未偿 还 债务 提 供 了 再融 资  在 ,11G 年 G月 他 们 通 过 一 个 市 政 债 券 发 行 者 发 行 价 值 08 0亿美 元 的 ;+ 年 期债 券  尽 管 当 时 橙 县 仍 处 于 破 产 中  这 次 再 融 资 使 得 橙 县 在 ,11G 年 G月 底 退 出 了破 产  计 划 >的 影 响 在 橙 县 退 出破 产 后 才 完 全显 现  这 17 笔 巨 额 债 务 使 得 橙 县 无 法 进 行 其 他 目 的 的 任 何 融 资  财政 收 入 有 固 定 数额 被 用 来 偿 还 债 务  这 使 得 橙 县 的 预 算 非 常 紧 张  橙 县 预 算 受 到约 束  加 之 投 资 于 Y"OD的 地 方 公 共 机 构 有 08 3亿 美 元 的 资 金 短 缺  最 终 导 致 橙县 和 地 方 公 共 机构 投 资 人 的 严 重 预 算 削 减  许 多 地 方 公 共 机 构既10 是 Y "D投 O 资 人 也 是 公 共服 务 的 提 供 者  比 如 学 区  公 用 设 施  医 疗 保 健 和 其 他 公 共 服 务  预算 削 减 多 集 中 在公 共 安 全 保 护  一 般 政 府 服 务 以 及 社 区 和 社 会 服 务  这 使 得 预 算削 减 的 影 响 不 成 比 例 地 被 穷 人 承 担 因 11 为 他 们 更 依 赖 于 县 政 府 项 目  服 务 于 穷人 的 社 会 服 务 机构 进 行 了 大 量 预 算 削 减  基 础 设 施 和 交 通 项 目 的 预 算 也 被 大 幅 削减  此 外  很 多服 务 的 使 用 费 被 提 高 了,++  橙 县 的 破 产 是 由 风 险 投 资导 致 的  而 不 是由 税 收 收 入 缺 乏 或 者 财 政 支 出 增 加 造 成  该 县 在 ,0 个 月 后  也 就 是 ,11G 年 G月 退 出 破 产 程 序  在 当 时 其 发 售 了 "$*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 080 亿 美元的 债 券 为其 债 务 进 行 再融 资 " 从 该 县现 任 财 长 的 观 点来 看 $ 破 产 是 有 益 的 * 橙 县无 力 偿 还 债 务 $ 破 产 使 得 其 将 债 务 降 低 到 可 以 负 担 的水 平 $ 开 启 了 健 康 ! 稳 健 财政 的 新 道 路 " 仅 仅 在 破产 申 请 提 交 两 年 后 $ 该 县 就获 准 进 入 借 贷 市 场 $ 7年 后该 县 获 得 P P级 债 券 评 级 " 不 利 的 一面 是 有 可 能 对其 声 誉 造 成 不 良 影 响 " ,+, 橙 县 的破 产 既 秩 序 井 然 又 快 速 " ,0 个 月 内 $ 调 整 计 划 就 被执 行 $ 债 权 人 的 偿 还 请 求 全部 被 满 足 #除 了 那 些 已 经 失 去 兴 趣 和 容 忍 的 公 共 机 构$ 这 些 机 构 将 获 得 一 定 数 额的 赔 偿 $ 具 体 赔 偿 额 将 依 据 针 对 卷 入 Y"OD事 件 的 银行 机 构 及 其 他 专 业 人 士 的 诉讼 结 果 而 定 %" 如 果 没 有 诉 讼 的 自 动 冻 结 以 及 在 停 留期 间 暂 停 支 付 提 供 的 财 政 援助 $ 这 一 切 将 不 会 发 生" 第 1章 ,+* 在 实 践 中 表 现 出了 充 分 的 灵 活 性$ 从 而 能 够 较好 地 满 足 该 县 运 营 的 需 求 并 保 护 债 权 人 利 益,+; " 瓦 列 霍市  加 利 福 尼 亚 州  瓦 列 霍 市 拥 有 人 口 ,*+ +++ $ 是加 利 福 尼 亚 州 曾 申 请 第 1章 破 产 的 所 有 城 市 中 人 口 最 多 的 一 个 $ 也 是 加 利 福 尼亚 自 *++, 年 以 来 唯 一 申 请 第1章 破 产 的 一 般 目 的 自治 市 " 瓦 列 霍 市 的 财 政 长 期受 制 于 其 劳 资 支 出 $ 该 市 的危 机 不 是 由 于 债 务 问 题 造 成 的 $ 而 是 由 其 财 政 预 算 问题 引 起 的 $ 具 体 而 言 是 由 于长 期 的 结 构 性 不 平 衡 造 成 的 $ 这 种 不 平 衡 源 于 不 断下 降 的 经 济 总 量! 财 产 税 和 营业 税 收 入 下 滑 ! 州 政 府 援 助 缩 减 以 及 脱 离 该 市 预 算 实际 情 况 的 劳 资 协 议 " 这 一趋 ,+2 势 又 因 最 近 的 经 济 放 缓 而 加 剧 " 瓦 列 霍 市 的 大 部 分财 政 问 题 因 财 政 收 入 减 少 引起 * 该 市 税 收 从 *++7 财 年 到 *++0 财 年 的 0 ;++ 万 美 元 急 剧 下 滑 到 *+,+ 财年 到 *+,, 财年 的 G 3++ 万 美元 $ 这 主 要 是 经 济 衰 退 和房 市 泡 沫 引 起 的" 房 产 价 值 惊人 地 缩 水 了 G7L" ,+3 劳 资 协议 规 定 的 退 休 金 债 务 和 财 政 义 务 是 瓦 列 霍 市 最 大 的 债务 " 申 请 第 1章 破 产 前 $ 瓦列 霍 市 已 与 几 个 工 会 进行 了 磋 商 $ 但 未 达 成 一 致 意见 " 瓦 列 霍 市 在 *++0 年 3月申 请 了第 1章 破 产 " ,+G 瓦 列 霍市 提 交 了 一 份 在 当 时 被 视 作 可 行 的 调 整 计 划 $ 寻 求调 整 其 劳 资 协 议" 工 会 提 出 抗议 $ 认 为 破 产 法 庭 无 权 批 准 这 一 取 消 他 们 集 体 谈 判 协议 的 计 划 " 法 庭 裁 定 这 类 尚未 执 行 的 劳 资 协 议 可 以 在 第 1章 程 序中 废 除 " 得 ,+7 益于 法 庭 裁 决 $ 瓦 列 霍 市 实 现了 与 其 四 个 工 会 中 的 三 个 就 协 议 内 容 进 行 协 商 " ,+0 在 破 产程 序 执 行 过 程 中 $ 瓦 列 霍 市 继 续 按 时 全 额 支 付 其 非 一般 基 金 债 务 #包 括 水 务 收 益债 券 ! 税 收 分 配 债 券 ! 评 估 和 改 进 地 区 债 券 %" 这 类债 务 的 主 体 是 水 务 收 入 债 务$ 约 为 G *++ 万 美 元 $ 主 要 通 过 该 市 水 务 公 司 的 净收 入 偿 付 " 然 而$ 一 般 基 金 债务 的 支 付 则 少 于 合 同 规 定 数 额 " 在 执 行第 1章 相 关 程 序 的 过 程 中 $ 该 市 财 政 状 况 继 续 恶 化" 原 调 ,+1 整 计 划 的 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"$! 可 行 性 随 时 间 推 移 减 弱  市 政 官 员 不 得 不 与 其 工 会 再度 协 商  寻 求 让 其 做 更 多 让 步 ,,+  在 第 1章 程 序 执 行 ;年 零 3个 月 后  破 产 法 官 批 准了 瓦 列 霍 市修 改 后 的 五 年 调 整 计 划  并 允 许 其 在 *+,, 年 ,, 月 退 出 破 产  瓦 列 霍 市 关 闭 了 消 防 站  缩 减 了 老 年 活 动 中 心  图书 馆 和 公 共工 程 经 费  废 除 了 消 防 部 门 的 最 低雇 佣 标 准  并 且 寻 求 新 的 财 政 收 入来 源  其 他变 化  如 城 市 工 作 者 医 疗 保 险 的 个 人 承 担 部 分 增 加  新 雇 佣 人 员 的 退休 福 利 减 少 现 工 作 人 员 的 退 休 金 个 人 承 担 部 分 也 增 加 了  现 退 休 人 员 的 退 休福 利 没 有 变 化  这,,, 项 计 划 并 不 影 响 由 特 定 财 政收 入 来 源 担 保 的 债 务  如 水 务 收 益债 券  没 有担 保 的 债 权 人 的 债 务 被 重 组  这 些 债 权 人 在 两 年 内 仅 能 够 收 到 3L*+L的 债 务 支 付  ,,* 不 同 于 橙 县 Y?#$[ =" '%$&A 破 产 的 快 速  瓦 列霍市 的破 产 过程 缓 慢  不 同 于 橙 县 破 产 是 被 一 次 性 事 件 触 发 的  瓦 列 霍 市 的 财 政 危机 源 于 被 经济 下 滑 进 一 步 加 剧 的 结 构 性 财 政 不 平 衡  第 1章 程 序 看 似 在 解 决 此 类财 政 危 机 时没 有 继 续 保 持 高 效  整 套 程 序 耗 时 超 过 三 年  产 生 大 约 13+ 万 美 元的 法 律 费 用  不 ,,; 考 虑 其 有 限 的 效 率  破 产 使 得 瓦 列 霍 市 能 够 控 制 其 工 资 和 退 休 金债 务  这 些占 据 了 其 一 般 基 金 支 出 的 四 分 之 三  然 ,,2 而  瓦 列 霍 市 仍 然 面 临 诸 多财 政 挑 战  杰 斐 逊 县  GCH HC@I:AD :E A8F  阿 拉 巴 马 州  杰 斐逊 县 是 阿 拉巴 马 州 包 括 伯 明 翰 市在 ,,3 内 的 人 口最 多 的 县  它 在 *+,, 年 ,, 月 申 请了 第 1章 破产  成 为 至 今 美 国 历 史 上 破 产 的 最 大 自 治 县  破 产 是 为 了 解 决 该 县下水 道 系 统 特 殊 目 的 机 构  负 债 过 多 的 问 题  该 下 水 道 系 统 自 ,112 年 建 立 以来 就 一 直 受收 入 支 出 不 平 衡 问 题 的 困 扰  该 市 试 图 凭 借 结 构 性 金 融 产 品 减 少 债务  然 而  *++0 *++1 年 的 全 球 金 融 危 机 使 得 这 类 债 务 工 具 市 场 摇 摇 欲 坠  该 县 在 ,112 年 开 展 了 一 项 下 水 道 系 统 的 恢 复 和 重建 项 目  该 项 目 原 计 划 投 资 ,+ 亿 美 元  但 最终 演 变 为 一 个 需 要 ;* 亿 美 元 投 资的 项 目 ,,G  杰 斐 逊 县 发 行 了 ;* 亿 美 元 的 债 券 为 该 项 目 融 资  杰 斐 逊 县 的 排 水 收 费 上 升 了 2倍  这 体 现 在 了 该 县的 破 产 申 请中  为 了 降 低 债 务 服 务 成 本 的 同 时 限 制 收 费 增 长  通 过 利 率 互 换 协 议 该 县 将 其长 期 固 定 高 利 率 与 短 期 可 变 利 率 进 行 了 互 换  *++0 *++1 年 的 金 融危 机 使 这 类 债 务 工 具 市 场 发 生 动 荡  导 致 债 务 服 务 成 本 大 幅 升 高  这 是 金 融 市场 流 动 性 不 足 的 结 果 ,,7 *++0 年  杰 斐 逊 县 的 排 水 道 债 务 支 付 发 生 违 约  导 致债务 被要 求 加 速 偿 还  ,,0 该 县 也 因 营 业 许 可 税 的 免 除 而 遭 受 损 失  营 业 许 可税 收 入 占 其可 支 配 收 入 的 22L 州 最 高 法 院 在 *+,, 年 裁 定 该 税 不 符 合 宪 法  另外  该 县 也因 此 有 数 以 千 计 的 人 失 去 了 工 作 岗 位  ,,1 不 同 于 宾 夕 法 尼 亚 州 政 府 很 快 协 助 解 决 陷 入 财 政 问题 的 哈 里 斯堡 市  阿 拉 巴 "$"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 马 州 政 府 拒 绝 为 杰 斐 逊 县 提 供 任 何 帮 助 " ,*+ 杰 斐 逊 县 考 虑 进 行 第 1章 破 产 申 请 已 有 多 年" 作 ,*, 为破 产 申 请 的 替 代 选 择$ 在 与 债 权 人 的 协 商 的 过 程 中 该 县 在 *++1 年 与 债 权人 达 成容 忍 协 议 "政 府 ,** $,*; 官 员 和 绝 大 多 数 议 会 委 员 支 持 进 行 债 务 协 商 而 非 申 请 第 1章 破 产 $ 他 们 极 力 避 免 背 上 &破 产 ' 的 恶 名 " 从 而 $ 进 行 第 1章 破 产 申 请的 可 能 性和 县 与 债 权 人 都 希 望 避 免 第 1章 的 意 愿 构 成 了 协 商 的 动 态 部 分$ 协 ,*2 商 内容 主 要包 括 ),*3 下 水 道 债 务 很 大 一部 分 的 免 除 * 剩 余 债 务 按 固 定 利率 重 组 *  限 制 排 水 收 费 最 高费 率 与 通 货 膨 胀 同 步 增长" ,*G 然 而 $ *+,, 年 ,, 月 $ 协 商 终 止 $ 法 庭 裁 决 了第 1章 破 产 " 这 一 破 产 程 序 暴 露 了 与 第 1章 相 关 的 几 个 法 律 问 题 $ 包 括 但 不 限 于 特 殊 收入 ! 质 押 和 法 定 留 置 权 的 应 用 问 题 $ 这 对 市 政 债 券 市 场 将 有 着 非 常 重 要 的 现 实 意义 " 哈 里 斯 堡 J -@@9I 1E@B  宾 夕 法 尼 亚 州  一 个 特 殊 目 的 机 构 发 行 的 为 一 焚 化 炉 工 厂 融 资 的 债 券 由 宾 夕 法 尼 亚 州 的 首 府 哈 里 斯 堡 市 担保 " 该 工 厂 的 建 造 和 运 营 未 能 达 到 预 期 $ 工 厂 能 够 带 来 的 收 入 也 不 如 预 测 的 那 样乐 观" 结 果 是 $ 该 特 殊 目 的 机 构 发 生 债 务 违 约 $ 哈 里 斯 堡 市 的 担 保 生 效" *+,+ 年 $ 哈 里 斯 堡 市 需 要 支 付 G 0++ 万 美 元 的 利 息 $ 比 该 市 全 年 财 政 预 算 还 要多 ;++ 万美 元 ",*7 哈 里 斯 堡 寻 求 其 主 要 债 权 人暂 ,*0 缓 行 使 #权 力 % 以 取 争 更多 时 间 协 商 解 决 方 案 " 市 ,*1 长 申 请 了 第 1章 破 产 * 政 府 官 员 预 期 州 政府 不 会帮 助 该 市 $ 市 政 官 员 认 为 第 1章 破 产 是 该 市 的 最 好 选 择 " 第 ,;+ 1章 破 产选 择 也 是与 债 权 人 协 商 的 重 要 部 分 " 尽 管 做 了 很 多 协 商 努 力 $ *+,, 年 ,+ 月 ,, 日哈 里 斯 堡议 会 还 是 授 权 了第 1章 破 产 申 请 $ 虽 然 州 政 府 官 员 ! 市 议 会 和 市 长 之 间 仍 存 在 不同 意 见 " *+,, 年 ,, 月$ 破 产 申 请 被 法 庭 拒 绝 $ 理 由 是 没 有 得 到 哈 里 斯 堡的 合 理 授权 " 申 ,;, 请 被 拒 促 使 州 政 府 采 取 措 施 接 管 该 市 财 政 " 州 政 府 要 求 州 法 官 指 派 专 人接 管 该 市 的 财 政 危 机 干 预 程 序 " ,;* 威 斯 特 法  ;C I8H-K 宾 K 夕 法 尼 亚 州  威 斯特 法 位于 宾 夕 法 尼 亚 州 $ 拥 有 人 口 *2++ 人 $ 年 财 政 预 算 为 ,3+ 万 美 元 " 因 民 事权 利 被侵 犯 $ 一 房 地 产 开 发 商 起 诉 该 镇 $ 经 法 庭 裁 决 $ 该 镇 需 要 向 开 发 商 赔 偿* +++ 万美 元 " 威 斯 特 法 试 图 与 房 地 产 开 发 商 协 商 $ 尽 管 该 开 发 商 愿 意 减 少 部 分 赔 偿 金 额$ 但 对 于 该 镇 来 说 仍 远 远 超 过 其 支 付 能 力 " *++1 年 ,;; 2月 $ 该 镇 意 识 到 开发 商 计划 申 请 强 制 执 行 命 令 以 强 迫 威 斯 特 法 进 行 赔 偿 的 支 付 " *++1 年 2月 ,+ 日$ 威 斯 特法 申 请 破 产 " ,;2 威 斯 特 法 提 交 了 调 整 计 划 $ 破 产 法 庭 批 准 将 赔 偿 金 额减 少到 G++ 万 美 元 $ 在 *+ 年 内 完 成 支 付 并 且 不 计 利 息 " 为 了 支 付 法 庭 裁决 给 房 地产 开 发 商 的 G++ 万 美 元 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"$# 赔 偿  该 镇 官 员 将 当 地 居 民 的 财 产 税 率 提 高了 20L 该 税 率 会在 未来 *+ 年 的 还 款 期 内 逐 渐 降 低  威 斯 特 法 的 代 理 人 相 信 开 发 商 不 会 对 这 项 计划 提 出 异 议  因 为 如 果 破 产 法 庭 中 存 有 异 议  法 官 可 能 会 强 行 批 准 一 项 更 不 利 的计 划  法 官 不 能 强 行 批 准 一 项 计 划  除 非 至 少 有 一 类 债 权 人 同 意 执 行 此 计 划  在威 斯 特 法 案 中  尽 管 只 有 一 个 房 地 产 开 放 商 债 权 人  但 实 际 上还 有 另 外 三 方 为 威斯 特 法 的 债 权 人 只 是 金 额 较 小  尽 管 开 发 商 起 初 不 同 意  最 终 这 三 方 均 同 意 执行 该 计 划  威 斯 特 法 申 请 破 产 前 已 经 知 道 至 少 有 一 类 债 权 人 很 可 能 同 意 执 行 该 计划,;3  由 一 次 性 事 件 触 发 的 财 政 危 机 能 够 在 第 1章 程 序 下 得 到 非常 有 效 的 处 理  普 理 查 德 0 @9LM-@ N 阿 拉巴 马 州  普 理 查 德 市 位 于 莫比尔 9 '<)5= 外  拥 有 人 口 *3 +++ 人  一 半 人 口 年 龄 超 过 3+ 岁  这是 一 个 典 型的 垂 死 城 市  RA$[ ) ) :& A  的 案 例  由 于 军 事 基 地 的 关闭  商 业 向 莫 比尔 城 郊 的 转移 以 及 房 产 价 值 的 缩 水  只 有 最 贫 困 的 市 民 居 住 在 莫 比 尔 地 区 的 普 理 查 德  这 造成 了 严 重 的 社 会 问 题  尤 其 是 房 屋 设 施 和 法 律 执 行 方 面 的 问 题 ,;G  ,111 年 ,+ 月  由 于 无 力 支 付 ;1+ 万 美 元 的 拖欠 账 单  普理 查 德 申 请 破 产 另 外  普 理 查 德 承 认 已 多 年 未 为 其 雇 员 支 付 退 休 基 金  并 且 扣留 了 雇 员 所 得 税 税 收  未 提 交 给 州 和 联 邦 政 府  申 请 破 产 的 随 后 几 年 内  普 理 查 德 在 提 高 社 会  财 政 和 科技 增 长 以 及 经 济 发 展 方 面 取 得 了 一 定 进 步  *++, 年 财 政 预 算 预 估 相 比 *+++ 年 预算  财 政 收 入 会 上 升 2L *++, 年 该 市 退 出 破 产  尽 管 普 理 查 德 成 功 改 善 了 其 预 算  因 而 不 再 面 临 财 政 赤 字 然 而 它 仍 无 法 履 行 其 退 休 金 债 务  *++1 年 ,+ 月 *7 日  在 退出 前 一次 第 1章 产 破 的 八 年 后  普 理 查 德 第 二 次 申 请 第 1章 破 产  在 此 次 申 请 中  普 理 查 德 提 出了在 前一 财 年 , +7+ 万 美 元 预 算 存 在 G++ +++ 美 元 赤 字  另 外  根 据 前 一 次 第 1章 裁 决 中  该 市 还 拖 欠 了 退 休 基 金 , G3+ 万 美 元 的 债 务  由 于 G个 月 未 进 行 退 休 金支 付  退 休 金 受 益 者 起 诉 了 普 理 查 德  因 此  普 理 查 德 申 请 第 1章 以 冻 结  此 类程 序 ,;7 *+,+ 年 0月 ;, 日  破 产 法 庭 拒 绝 了 普 理 查 德的 第 1章 破产 保 护 申 请  基 于 阿 拉 巴 马 州 审 批 自 治 市 申 请 第 1章 破 产 条 件 的 技 术 解 释  法 院裁 定 只 有 拥 有 债 券 债 务 的 自 治 市 有 资 格 申 请  普 理 查 德 并 没 有 未 偿 付 的 债 券  普理 查 德 已 经 就 该 判 决 提 起 上 诉 ,;0  第$章的影响 管 尽第 所 1章述破 产保依 护旧少 很被自 治市应用 被财政问题困扰的自治 ,;1 "$$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 对 市 该 破 保 产 护 的 兴 趣 和 债 权 人 及 评级机 构对自治 市申 请第 1章 的 担 心 都 有 明显 增 的 加 " 很多 原 ,2+ 因导 致 了 成功 申 请 的数 量 多 不$ 包 括) 申 请第 1章 的 资 格门 槛 要 求很多 $ 包括了 州政 府对 于自 治 市 申 请 破 产的 禁止和 限 制" ,2, 自 治市 可 以避 免 一 些会 导 致 私人 债 权人寻 求破 产保 护的 风 险 $ 如 自 治市 的资产 并 不易 于 查 封" 自 治市 会 在意 破 产 的名 声 对 于他 们 借款能 力! 借 款 成本 和 公 众 对 于 政府 的看法 的 影响 "  自治市 政 府会 警 惕 破产 申 请 所造 成 的政治 影响 $ 即 选民 会 将 破 产 与 政府 的政策 和 行为 联 系 起来 " ,2* 在 很多 州 都存 在 州 政府 介 入 程序 $ 这个程 序通 常会 是很 有 效 的 $ 因 为州 政府可 以 强制 执 行 一些 艰 难 的财 政 调整(((增 税 和 减少 公 共 服 务 $ 而 这 些调整 在 第1章 中 都是 不 能 被法 院 强制执 行 的,2; " 破 产程 序 的经 济 成 本很 高 " 除 此 外 之 $ 很 明 显 地 $ 第 1章 的可实 行性对于 政府 债务 人取 得 债 权 人 宽 容和 通 沟 的 程 有 度 影 响" 即,22 使 不 常 被 用 使$ 第 1章也 会对 人们 避免 使 用 该 条 款 申请 产 破 产 生 在 潜 的 影 响 " 甚 至 在 被 使 用时$ 第 1章也 会被 认为 是解 决 自 治 市 财 务困 最 境 后 的 法 办 $ 在 所 有 其 他 方 法 $ 包 括可 能得到的 州政 府的 纠正 $ 都 被 尝 试 了以 $ 第 后 1章才 会 被 考 虑 " 关 于 第1章 的 研 究 $ 必 须 意 识 到以下 几个基本 的$ 独 特 的原 则 $ 不 同 于 破产 规 法 的 其 条 他 款 $ 这 些 原 则 会 使 得 政府债 务人处于 有利 的位 置) 自 治市 政 府公 共 资 产不 易 于 变现 或 自治市 政 府不 受严 格 的 司 法 控 制 " 调 整计 划 是由 自 治 市政 府 提 案的 " 自 治市 政 府不 需 要 司法 的 准 许就 可 以行使 政 府职 能" 破产法第$章的优势和劣势 陷入 财 政 困 境 的 自 治 市 可以 有 很 多 选 择 来减少失败 或 破 产$ 最 终 将他 们的财 机 政构安 排 好 " 这 些 方 法包括) ##% 削 减政 府支出* # <% 增加 税 收 % 延 * #: 期 付 支拖欠 的 款 项 * # R% 运用 储备资 金 * #=% 和债权方 重 新 商讨 降 低 或者 延期支 负 付债* #W% 向 政 府 或 业 商 机构 借 款 " ,23 然而 $ 第 1章 中 的 破 产 申请 可 能 以 下 列 方式有益于 市 政 债务 人 ) 除 了 需 偿 还 特 殊 收益 债券 的 债 务该法 规可以立 即 允 许自 治 市 停 止 偿还其 他 债 务 来 缓 解 困 境$ 即第 1章 法 规防 止了市政 基 金 的 枯 竭" 该 法 规 立 刻 缓 解 了债 券人采 取 法 律行 动带来的 压 力 " 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"$%  该 法 规 提供 了一系列 能缓 解长期 债 务 的方 法 $ 包 括 债 务和 其 他 义 务 的减 免 $ 在 大多 数债券人 赞同 的情况 下 $ 这可 以 强 迫 持 异 议的 少 数 债 权 人也 同 意 " 该 法 规 可以 防止债权 人通 过诉讼 取 得 权利迫 使 政 府 提 高 税金 来支 撑 债务$ 这 样 可 以保 护自治市 政府 和居民 免 于 遭受难 以 达 到 的 程 度的 税 收 " 对 支 持 市政 运营的借 款申 请来 说 $ 对 资本 市 场 来 说 $ 正 在 运 用 第 九 章的 市 政 当 局申 请借贷比 财政 困难但 没 有 进入 第 九 章 的 市 政当 局 有 高 的 优先 权 $ 所 以事 后申请借 款更 容易" 该 法 规 提供 了重新协 商合 同协议 和 养 老金计 划 的 条 款 " 该 法 规 给政 府债务人 提供 了一 个 单 独 的 论坛 $ 在 这 个 论坛 里 $ 市 政 债务 人 可 以 在专 业破产法 官的 审视下 阐 述 和发表 对 不 同 问 题 的意 见 " 一 项 第 1章的 破 产 申请 也 会伴 着 随 潜 在 的重 大支 出 $ 包 括 与雇 佣 法 律 ! 财政 面 方 专 业 人 才 来 管 理 件 案相 关 的费 $ 与 用 遵 守法 庭要 求 相 关 的 费用 $ 还 有 与 债权 谈 人 判 相 关 的 用 费 " 此 外$ 任 何参 第 与 1章 破产 程序 的 自 治 市 都要 面 临 法 律 程序 有 固 的 不 可 预 性 测 " 这 种 不 可 测 预 性 在 第 1章 的破 申 产 请 中 可能 是个 重 要 的 因 素$ 因 为 关 于 这条 律 法 的 案 例 太 少 了 以 $ 所关 于 条款 的 解 释 过 少造 成了 这 种 不 确 定性 " 最 常 被 引 用的用 来避免 使用 第1章 的 原 因之 一 是 破 产 这 件事 被 断 言 是 耻辱 $ 这 的 样 信 贷 场 市 上 正 常来 说 对于 治 自 市 的 需求 也会 被 限 制 $ 或 者 会 因 为 曾 经破 的 产 影 响 而 需 要 更 高 借 的款 成 本" 当 ,2G 一 个 自治 市面 临 着 主 要 基础 设 施 建 设 的需 时 求 $ 能 否 进 信 入 贷 市 场就 是 一个 非常 严 重 的 问题 了 " 这 不 仅 影响 了信 用 程度$ 且 而 影 响 了 城 市 中 的 活 生质 量 和城 未 市 来 几 年的 经济 活 力 ",27 然 而 $ 陷 财 入 务 困 境的 自 治市 终 最 会 有 能力 回到 信 贷 市 场 中" 比 如 $ 纽 约在 政 财 危 机 G年 之后重 返信贷 市 场$ 而克 里 夫 兰在 ,170 年危 机 3年之 后 重 返 " 橙 ,20 在 县 申 请 第 1章破 产 护 保 ,0 个月 后退 出 了 破 产 保护 $ 几 乎 同 时$ 橙 县 重 返 了信 市 贷 场 " ,21 这 些 经 验 一 使 个 问 题出 现 了 这 $ 即 种 破 产的 影响 是 不 是 被 害怕 债 务 重 组 或者 怕 害 对 债 务 重 失 组 去 制 控权 的 潜在 权 债 人 所 夸大 了" 难 道 破 产 程序 会 比 财 政 困境 能 更 增 加 未 来 借 的 款 本 成吗 + 即实 第 施 1章 破产 保护 的 危 害 会 大过 债 务 违 约 的危 吗 害 + 如 果 杰 逊 弗 县 决 定重 返 信贷 场 市 的 时 候$ 它会 因 为 实 施 了第 1章 破 产 申请 是 还 会 因 为 它 财 的 务 境 困和 与 债权 商 人 讨 债 务重 组而 被 认 为 是 比以 前 更 加 没 有吸 力 引 的 + 申 请 第1章 破 产保 护 并不 造 是 成 财 政问 题的 原 因 $ 而 是没 办 法 解 决 财政 题 问 所 造 成 的 结果" 橙县的 经验 表明$ 对 于 一个 自 治 市 来 说 $ 想 要 进 入 信 贷市 "$&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务  将 场 它的政 财机构 安排要 好比现 实财政 状况好 良的程 过和程 序要要 重 ,3+ 第$章能拯救陷入财务困境的自治市么 如果 说 财 务 解 困 机制 的 目 标 是 提 供 一 个 形 成 解 决 方 案 的 机 制  以 让 财政陷 入 困境 的市 政 政 府 未 来 可持 续  那 么 第 1章 的 实 际效 果 取 决 于财 务 困 境 的形成 原 因 这些 案 例 似 乎 在 暗示  很 多 第 1章 破 产 保 护 申 请 的 自 治 市 都 是 因 为 经历了 一 次性 事件  例 如  橙 县对 策 略 性 投 资 的 使 用  4=6&W# 55 镇 跟 开 发 商 的 诉 讼中承 担 的负 债 通 过 提 供 债 务重 组 机 制 和 避 免 司 法 程 序 的 保 护  第 1章 破 产 保 护程序 在 这些 案例 中 似 乎 是 有 效的  这 些 自 治 市 都 已 经 退 出 了 第 1章 程 序  橙 县 从那时 起 进入 了信 贷 市 场  并 且现 在 信 用 等 级 已 经 达 到 P,3, P 与此 相 反  瓦 列 霍市 的 财 政 困 境 是 系 统 性 的 预 算 困 境  并 且 债 务 人 坚持不 让 步 瓦列 霍 市 在 第 1章 程 序 中 停 留 了 超 过 ;年  因 为 它 的 财 务 状 况 持 续 恶化 并 且因 为第 1章  它 还 承受 了 巨 额 的 管 理 和 法 律 费 用,3*  除此 之 外  有 证 据表 明  不 止 一 次 申 请 第 1章 破 产 的 自 治 市 这 样 做 是因为 系 统性 的预 算 问 题  例 如 密 苏 里 州 的 马 克 思 克 里 克 城  在 ,110 年 申 请 了第1章 的破 产 在 *+++ 年 第 二 次 申 请 了 第 1 章  并 且不 出 所 料 在 *++2 年 再次破 产 了 阿 ,3; 拉 巴马 州 的 普 理查 德 市  在 ,111 年 申 请 第 1章 的 破 产  在 *++7 年从第1 章退 出 并 且 在 *++1 年再 次 申 请 第 1章 请 看 普理 查 德 市 的 部 分  没 有解决 城 市的 核心 问 题  如 果 债务 人 没 有 实 施 持 久 的 财 政 调 整  第 1章 的 程 序 似 乎对扭 转 结构 性财 务 恶 化 上 影 响不 大  很多 潜 在 的 可 以 解决 系 统 性 财 政 困 境 的 措 施 都 与 政 治 上 和 政 府 层 面 上对自 治 市的 管理 有 关  而 第 1章 程 序 中 法 庭 是 不 允 许 对 这 些 进 行 干 涉 的  第 1章 的破 产 程序 并没 有 能 力 进 行 强制 改 革  实 施 组 织 重 组  增 加 税 收  削 减 支 出  或者其 他 介入 的方 式 来 干 涉 州 政府 的 权 力  州 政 府 介 入 程 序 和 市 场 的 积 极 参 与 可 能会比 第 1章 实 在 施 以 上 措施 上 更有 权 威 性 ,32  与一 次 性 问 题 有 关 的 财 政 困 境 似 乎 更 容 易 由第 1章 程 序 通 过 债 务 重组来 解 决 与持 续 的 结 构 性 赤字 相 关 的 财 政 困 境 就 比 较 难 解 决  因 为 第 1章 在 解决相 关 的结 构问 题 上 影 响 有 限 尽 管 第 1章 可 以 促 进 财 政 调 整  它 还 是 缺 少 强 制改变 预 算决 策的 权 力  因 为 这属 于 行 政 和 立 法 的 范 围  结!!论 第1章规 法的法律 结构是专门对 针 美国 的法律统 系设计的  并 且很程 大度遵 上 美 守国宪第 法十修正 案的要 然 求 而 决  解财政境 困的法框 律架 的 设立目 和标各 在 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"$' 是 国一 致 的  那 就 是 自 治 市 政 府 的 公 益 性 质 方  地 政 府 行 使 职 能 的 自 主 性  维 持 要 必的 公 共 服 务 和 提 供 这 些 公 共 服 务 的 资 产 开  公 透 明 的 程 序  债 权 人 的 利 益 和 够 能良 好 运 作 的 地 方 政 府 资 本 市 场  自 治 市 政 的 府 有 意 的 策 略 性 违 约 是 一 个 潜 在 风 的险  一 个 有 效 的 破 产 程 序 的 设 计 应 该 可 以 止 阻 这 种 策 略 性 行 为  同 时 也 要 允 进 许行 道 德 风 险 问 题 较 小 的 债 务 的 重 组  在 任 公 何 共 部 门 破 产 程 序 中  如 何 保 持 要 必的 服 务 和 资 产  并 且 对 于 民 主 选 举 的 地 方 府 政 进 行 有 限 的 干 涉 都 是 要 处 理 的 题 问 这 代 表 了 一 个 复 杂 的 利 益 平 衡  从 经 济 的 学 角 度 来 看  如 果 实 践 上 债 权 人 破 在产 程 序 中 没 有 得 到 公 平 的 对 待  那 么 他 们 可 很 能 会 大 幅 降 低 对 于 市 政 部 门 的 款 借 除 此 之 外  美 国 第 1章 法 规 系 统 是 基 于 一 受 个 人 尊 敬 的  独 立 的  能 够 胜 任 司 的法 系 统 的  这 个 司 法 系 统 有 权 力 否 决 自 治 的 市 调 整 计 划  鉴 于 各 国 的 司 法 发 程 达度 不 同  用 司 法 体 系 来 解 决 地 方 政 府 破 产 很 在 多 国 家 可 能 并 不 合 适  这 些 国 可 家能 需 要 依 靠 更 多 的 行 政 程 序 或 是 行 政 和 司 法 程 序 的 组 合,33  对 于 自 治 市 来 说  破 产被 认 为 是 最 后 的 补救 方 法  然 而  在 其 他 所 有 方 法 都已经 尝 试 过 并 被 证 明 是 无效 的 之 后  这 个 方法对 于 达 到 目 的 是 很 有 用 的  对 于自治 市 政 府 财 政 问 题  政府 破 产 并 不 是 一 个完 美 的 解 决 方 法  在 其 他 长 期 措 施实施 的 时 候  这 个 方 法 可以 为 政 府 提 供 喘 一口 气 的 机 会  并 且 还 能 为 债 务 重 组框架 提 供 重 要 元 素  自 治市 政 府 必 须 继 续 运营 下 去  这 时 还 债 义 务 暂 时 或 部 分地缓 解 是 很 有 作 用 的  尤其 是 当 政 府 财 政 困境是 由 于 一 个 一 次 性 事 件 造 成 的 时候 当 自 治 市 政 府 面 临 长 期 的  持 续 性 的 地 方 题 问  包 括 税 基 的 减 小  制 造 业 工 的 作流 失 和 基 础 设 施 的 老 化 时  第 1章 似 乎 并 是 不 一 个 有 效 的 解 决 方 法  以 上 这 问 些题 都 要 求 大 量 资金 支 持 和 重 要 的 结 构 性 改革  而 这些 都 超 出 了 第 1 章 的 围 范 虽 然 有 这 些 局 限 性  在 地 方 债 务 管 理 的 监 体 管 系 中  破 产 程 序 和 债 务 重 组 是 要 必的 组 成 工 具  这 些 工 具 应 该 为 陷 入 财 务 困 的 境 自 治 市 所 重 视  这 些 工 具 有 助 暂 于停 债 权 人 司 法 程 序  债 务 重 组  减 少 钉子户  抵 抗问 题 和 能 够 得 到 新 的 资 融的 优 势  但 这 些 工 具 的 局 限 性 和 可 能 的 影 都 响 应 该 被 仔 细 评 估  在 注 重 地 方 府 政举 债 事 前 管 理 的 财 政 管 理 框 架 建 设 上  像 第1章 一 样 的 破 产 程 序 是 非 常 重 要 一 的部 分  就 像 (%和 ) 4# ) <=5 *++1  所 写  没有事 后 的 破 产 机 制 来 有 效 管 理 债 重 务组 和 促 进 财 政 调 整  事 前 的 债 务 管 理 规 定 不 也 能 充 分 发挥 作 用  "$(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 注!!释 本 文 所 述 的 发 现 ! 解 释 和 结 论 " 均 属 作 者 个 人 观 点 $ 不 代 表 世 界 银 行 ! 世 界 银 行 董 事 会 及 其 所 代 表 的 政 府 $ 或 者 外 部 作 者 可 能 隶 属 的 任 何 机 构 的 观 点 " ,8 地 方 政 府 指 联 邦 政 府 或 中 央 政 府 以 下 的 各 级 政 府 和 公 共 机 构 " 本 文 重 点 介 绍美 国 的 市 政 破 产 " 广 义 的 市 政 债 券 包 括 各 州 ! 地 方 政 府 发 行 的 债 券 和 州 ! 地 方 政 府 的 特 殊 目 的 工 具 " 由 于 第 1章 的 规 定 $ 本 文 中 的 地 方 政 府 仅 限 于 属 于 各 州 政 治 分 支 的 地 方 政 府 " 因 此 本 文 只 关 于 市 政 当 局 $ 也 就 是 地 方 政 府 " *8穆 迪 的 美 国 财 政 $ ,穆 迪 对 美 国当 地 政 府 的 财 政 状 况 保 持 悲 观 态度 - $ *++1 年 " ;8 市 政 当 局 目 前 面 临 的 一 个 很 大 的 问 题 是 公 共 养 老 基 金 短 缺 (((约 为 ,T 2万 亿美 元 " 仅 在 加 利 福 尼 亚 州 缺 口 就 高 达 3++ 亿 美 元 " U 'S#?R> '?$6& =)$$ -&#$9 # ?E%V=$" #C =?'$D =?:A$( 6 )@# 4# $[ $ 和 9 ' ) ?&V e#$R= $ &走 ? 向 破 产) 加 州 公 务 员 养 老 保 险 系 统 的 改 革 ' -O QD J政 策 简 述 $ *+,+ 年 2月 " 28欧 洲 理 事 会 建 议 第 1G 章 #;% & 应 #例 如 $ 在 市 政 破 产 法 中 % 明 确 地 方 政 府财 政 困 境 的 后 果 '" 38市 政 破 产 由 美 国 市 政 破 产 法 第 1章 规 定 # ,, N 8-8 "8-= :81+, = &6=r8 %" G8见 后 文 对 市 政 实 体 申 请 第 1章 资 格 的 讨 论 " 78J ' <)$\ = S=5? =$市 政 府 重 组 ) 美 国 市 政 破 产 法 案 的 第 1章 $ 国 会 研 究 处 $ *++7 年 ;月 0日 " 08参 照 /# ?Ak #Z5#$# $R \ '=59 '6$ &深 6 受 困 扰 的 城 市 走 投 无 路 ) 医 保 ! 养 老 保 险导 致 财 政 危 机 ' 国 家 法 律 期 刊 -, 版 面 $ *++G 年 ;月 G日 * 9 # ? A4) 5) 5#C6 4# 6 5@$ & 政 府 的 财 务 状 况 一 旦 稳 定 下 来 $ 公 共 养 老 金 将 遭 到 削 减 ' 纽 约 时 报 P,版 面 $ *++G 年 ,, 月 G日 ) &拿 养 老 金 来 支 付 医 保 费 用 将 得 不 偿 失 ' 纽 约 时 报 P ,版 面 $ *++G 年 ,* 月 ,1 日 " 各 州 和地 方 政 府 的 公 共 养 老 基 金 负 债 从 ,万 亿 美 元 到 ;万 亿 美 元 不 等 " &两 万 亿 大 坑 ' \ ''$#&#$( #)$[$ > #??'$6$ *+,+ 年 ;月 3日 " 18市 政 府 破 产 (( (一 个 寻 找 趋 势 的 故 事 + 作 者 ) "U ?)6U '= $= $ *+,+ 年 ;月 ,; 日 * 国 家 城 市 俱 乐 部 的 官 方 博 客 * &特 别 报 道 ) 考 虑 市 政 府 破 产 的 困 境 ' *+,+ 年 ,月 *7 日 $ 作 者 ) I): &@ J#&)$[ * &市 6 政 府 的 威 助 ) 城 市 正 在 权 衡 第 1章 ' 华 尔 街 日 报 $ *+,+ 年 *月 ,0 日 " ,+8最 近 提 交第 1章 的 市 政 有 罗 德 岛 州 "=$&?# 5I #5 56宾 夕 法 尼 亚 州 U#??)6<%?[ 和 阿 拉 巴 马 州 \=W W=?6 $" ' '%$&A " 他 们 提 高 了 第 1章 的 知 名 度 $ 第 1章 可 以 当 做 市 政 面 临 财 政 困 境 时 的 方 案 " 地 方 法 律 学 者 建 议 将 第 1章 的 原 则 用 于 主 权 破 产 " J #WW =?$ &把 美 国 市 政 破 产 国 际 化 * 用 公 平 ! 平 等 和 有 效 的 方 法 解 决 债 务 危 机 ' 芝 加 哥 国 际 法 律 杂 志 # *++3 % " ,,8执 行 令 指法 庭 责 令 政 府 官 员 采取 某 种 特 定 行 动 " 对 于 执 行 令 的 描 述 $ 请 参阅 9:"'$F $=55 $9 ):@# =5 48# $R J #$R#55 "8D ):E=$ &当 ? 城 市 面 临 破 产 ) 简 述 市 政 部 门 破 产 ' 芝 加 哥 大 学 法 律 评 论 第 二 版 G+ 卷 $ # ,11; 年 春 % ZZ82*3 T 213 " ,*89:"' 5 $$=5$6 %Z? # & $ $'=,, Z82;, $ 2;; $ 2228 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"$) ,;8 住 房 报 告 第 13 卷 到 313 卷 $ 第 13 届 国 会 第 一 次 会 议 *G; 号 # ,177 年 %$ 美 国 国 会 与 行 政 新 闻 ,170 年 ZZ83707 $ G**, " ,28作 者 用 美 国 法 庭 和 破 产 协 会 的 数 据 估 计 出 来 的 " *++7 美 国 普 查 数 据 @&Z) M & M SS S8 #<)S' 5 ?R8 '?[M*和 法 庭 公 开 电 子 数 据 $ @&Z) M & S M SS8 Z#: =?8[ ']8,10+ (*+,+ 年 数 据 来 源 是 美 国 破 产 协 会 @&&Z) M MS S S8 #<)S' ?5R8 '?[* *+,, 年 数 据 来 源 是 & @&Z) M M SSS 8Z#:=? 8[']8*+,* 年 2 月 前 的 数 据 见 -Z)'&&'# *+,* % " *++7 年 美 国 普 查 显 示 包 括 州 禁 止 提 交 第 1章 的 地 方 政 府 在 内 $ 共 有 0127G 个 地 方 政 府 " ,38见 图 08 *" 特 殊 地 区 是 独 立 的 政 府 单 元 $ 它 不 同 于 一 般 地 方 政 府 $ 是 有 特 定 用 途 的 县 ! 市 政 府 $ 特 定 用 途 包 括 如 机 场 ! 墓 地 ! 养 护 ! 电 力! 消 防 ! 燃 气 设 备 ! 高 速公 路 ! 医 院 ! 灌 溉 ! 图 书 馆 ! 公 交 ! 停 车 场 ! 公 园 ! 污 水 处 理 ! 固 体 废 物 ! 体 育 馆 ! 港 口 和 供 水 等 " ,G8,10+ (*+,+ 年 的 数 据 来 源 是 美 国 破 产 协 会 $ *+,, 年 数 据 来 源 于 & @&Z) MMS SS 8Z#:? =8 [']8中 的 案 例 " ,78美 国 法 庭 网 站 @& Z) M & M SS S 8 %6:'%?&6 8[' ]" ,08 & 市 政 府 的 威 助 ) 城 市 正 在 权 衡 是 否 使 用 第 1章 ' 华 尔 街 日 报 $ *+,+ 年 *月 ,0 日 " 见 9 : "'$$=55$ 9 ) :@# =,4 和 J #$R# 55"8 D):E=? 写 的 &当 城 市 面 临 破 产 ) 简 述 市 政 部 门 破 产 ' 芝 加 哥 大 学 法 律 评 论 第 二 版 G+ 卷 $ # ,11; 年 春 % ZZ8 2*3 T 13 " 一 般 市 政 当 局 是 管 理 分 支 机 构 $ 管 理 一 般 市 政 职 能 $ 不 管 理 特 殊 用 途 地 区 $ 特 殊 地 区 有 明 确 而 有 限 的 用 途 " ,18 & 市 政 府 破 产 $ 一 份 来 自 政 府 研 究 员 和 路 易 斯 安 那 州 公 共 事 务 研 究 理 事 会 的 联 合 报 告 ' $ *++G 年 2月 " *+8 再 保 险 加 强 公 司 ,100 年 研 究 了 ,1 世 纪 前 十 年 的 市 政 违 约 历 史 $ 发 现市 政 违 约 通 常 发 生 在 商 业 衰 退 期 $ 且 在 大 量 举 债 的 地 区 发 生 更 频 繁 " 继 ,07; 年 大 萧 条 后 $ 市 政 债 券 违 约 率 超 过 *2L$ 违 约 数 最 多 的 是 南 部 地 区 $ 南 部 也 是 当 时 发 展 最 快 的 地 区 " 造 成 违约 的 因 素 有 ) 地 区 土 地 价 值 波 动 ! 商 品 市 场 的 繁 荣 和 萧 条 ! 成 本 超支 和 财 政 管 理 不 善 ! 对 未来 不 切 实 际 的 预 测 和 私 人 目 的 借 款 " 该 报 告 还 称 $ 第 二 次 世 界 大 战 以 来 导 致 违 约 的 另 一 原 因是 实 际 收 入 少 于 预 期 收 入 " *,8例 如 $ 加 利 福 尼 亚 州 的 橙 县 发 生 了 当 时 美 国 历 史 上 最 大 规 模 的 市 政 破产 " **8 & 阿 拉 巴 州 的 头 脑 风 暴 '$ 华 尔 街 日 报 $ *+,+ 年 7月 *日 " *;8美 国 宪 法 条 款 , ! 0 ! ,+ " *28 各 州 在 处 理 面 临 困 境 的 市 政 当 局 时 有 很 多 工 具 可 以 影 响 市 政 财 政 事 务$ 但 各 州 如 果 没 有 实 质 利 益 $ 可 能 不 会 为 债 权 人 争 取 债 务 偿 还 #对 各 州 处 理 市 政 财 政 困 境 的进 一 步 了 解 请 参 照 本 书 第 ,2 章 #( )%$ B )#$和 4# 55) 6 %%" 最 高 法 院 制 定 了 包 含 三个 部 分 的 测 试法 来 判 断 某 项 法 律 是 否 违 反 了 能 源 储 备 公 司 与 堪 萨 斯 电 力 照 明 公 司 的 合 同 条 款 $ 231 N 8-82++ # ,10; % " 第 一 $ 该 州 法 规 必 须 大 幅 削 弱 了 合 同 关 系 " 第 二 $ 该 州 &调 控 背 后 必 须 有 重 大 的 合法 目 的 $ 如 解 决 广 泛 的 社 会 或 经 济 问 题 ' $ 231 N 8 -8# &2,, T ,;8第 三 $ 法 律 必 须 是 合 理 和 适 当 地 围 绕 其 目 的 " 最 高 法 庭 只 能 为 市 政 债 券 合 约 提 供 一 次 维 持 机 会 " 在 I #)& ' %&=公 司 与 P 6<%? A 公 园 的 合 同 里 $ ;,G N 8 -83+* # ,12* % $ 法 庭 保 留 了 新 泽 西 州 对 破 产 市 政 的 控 制 权 $ 将 证 券 转换 为 延 期 到 期 的 新 债 券 $ 利 率 也 更 低 " 但 是 这 一 做 法 需 要 美 国 国 会修 改 破 产 法 $ 这 是 为 了 防止 债 务 结 构 会 变 "%*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 对 成 #持不同意% 债 见 权人的约束" 参考,, N8-8"8  1+; " 如果允 许 各州 根 据自 身 情 况 对 产 破法 第 具 1章体化 $ 就 会 妨碍宪法 中破产法 的 统一 性 " 参 考 U8J= 8G0G $ 12& Z& @ "' 8 $[$ *R 6 -=68,1 $ ? =Z? ) = $& $ ,17G N R) 8-8"YKQ"Y./8€PK98.Q4- 3;1 $ 3378 *38市 政破产法第 1+2 条 规 定 $ 破 产 法 庭在 未 征得市政当局同 意的情 况 下$ 不 能干 预 #,% 政 市当 局 的 任何政治或 政 府 权 力 $ #*% 市 政 当局 任 财 何产或收入 $ 或#;% 市政 当 局的 任 何 创 财 收产 *G8详 细讨论见K#])R( 8K %8J 8G+3 # >#$E? 8"& 8 "8K8"#8 5,113 % " *+,+ 年3 月,+ 日 PC<#:对判决 提 出 上 诉 " 2+8根 据内 华达 州 的 非 营 利 组 织 法 创 建 的 公 司 " 2,8该 债券 造成P C<#:公 司 约 ,8,G 亿 美 元 的 负 债 $ 来 自 路 透 社 的 消 息 $ *+,+ 年 ,月 ,2 日 " P C <#:公 司认为$ 自 己 作 为 债 权人 在 第 1章 中 的 诉 讼 力比 在 第 ,, 章中 强 " 2*8第 1章 义 定的 市 政 当 局 不 能 申 报 第 ,, 章" 2;8内 华达 破法 产 院 特 区 的 决 定 $ *+,+ 年 2月 *7 日 " 228同 上" 238而 且媒 介作 用 取 决 于 各 州 的 法 律 $ 在 各 州 情 况 不 同" 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"%! 2G8出 自 纽 约 市 场 外 下 注 博 彩 公 司 $ *+,+ 年 ;月 ** 日 $ 纽 约 南区 破 产 法 庭 " 278,, 美 国 法 典 第 ,+1 # : %" 208见 注 释 ;G " 218该 观 点 认 为 $ 如 果 允 许 其 一 市 政 当 局 提交 破 产 申 请 $ 那 该 州 其 他市 政 陷 入 财 政 危 机 时 就 无 法 摆 脱 困 境 了 $ 这 反 过 来 又 提 高 州 内 的 市 政 借 贷 成 本 " 9 ):@=5 5= 8 \4@)&= $ 在 布 鲁 金斯 经 济 活 动 报 告 上 刊 登 的 &处 于 困 境 的 政 府 ) 它 们 需 要 破 产 吗 +' $ O) *++*8此 外 $ 该 州 评 级 可 能 受 到 负 面 影 响 $ 就 像 康 涅 狄 格 州 >?)R[ =Z'?&的 案 例 " 3+8加 利 福 尼 亚 政 府 法 案 -83;7G+ # ,113 % " 3,8例 如 $ 康 涅 狄 格 州 州 长 必 须 同 意 申 请 第 1章 " 而 在 路 易 斯 安 那 州提 交 第 1章 必 须 经 过 州 长 ! 州 最 高 检 察 长 和 国 家 债 券 委 员 会 事 先 同 意 " 宾 夕 法 尼 亚 州 对 提 交第 1章 的 授 权 很 宽 松 $ 但 申 请 第 1章 后 $ 会 自 动 任 命 出 州 计 划 协 调 员 $ 并 使 该 市 政 当 局 自 动 适 用 联 邦 破 产 法 对 应 的 州 程 序 " D8-8,,7+,8 *G, T,,7+8 *G; # ,113 % 8 3*8资 料 来 源 ) 见 注 释 3; " 有 ** 个 州 在 这 个 问 题 上 保 持 沉 默 $ 沉 默不 算 &特 殊 授 权 '" 乔 治 亚 州 是 特 例 $ 明 确 禁 止 申 请 第 1章 " 以 上 *; 个 州 第 1章 的 申 请 都 需 要 特 殊 立 法 授 权 " 3;8尽 管 这 一 表 格 是 基 于 (#%[ @5)$ # *++3 % 和 -D)5& &'# *++0 % 提 供 的数 据 $ 但 我 们 把 新 的 发 展 也 融 入 了 进 来 $ 例 如 $ 在 罗 德 岛 刚 启 用 的 法 律 中 ) *+,+ 年 G月 ,, 日$ 关 于 城 镇 财 政 稳 定 的 法 案 #这 一 法 案 给 予 了 州 政 府 授 命 的 政 府 有 权 使 用 &第 1章 '%" 值 得注 意 的 是 $ 有 关 州 政 府 的 授 权 事 宜 正 在 不 断 变 化 $ 它 并 不 是 一 成 不 变 的 " *+,+ 年 0月 的 信 息 正 经 历 快 速 的 改 变 " 关 于 州 政 府 授 权 的 最 新 进 展 $ 请 见 -Z) '&'# *+,* % " & 328正 如 在 ,, 美 国 法 典 第 ,+, # ;* % # " % 中 定 义 的 一 样 " 338同 上 " 3G8在 布 里 奇 波 特 市 刊 登 里 如 下 报 道 ,*1 > 8J 8;;* $ ;;3 # > #$E? 8K 8"' $$8,11, % ) 这 个 城 市 能 够 获 得 * 7++ 万 美 金 的 债 券 资 金 是 另 外 一 个 不 符 合 &清 偿 能 力 测 试' 的 理 由 " 具 体 参 照 ) J# @# : =5Q8-: @S# V ?$ &出 路 ) 应 该 取 消 0第 1章 1 +' GG 美 国 破 产 发 杂 志 ,+; * K '?'&@A P8> ' ?S$ 写 的 &财 政 困 境 和 政 治 ) 以 布 里 奇 波 特 市 申 请 破 产 保 护 案 作 为 一 个 恢 复 当 地 主 权 的 学 案 例 ' ,, 美 国破 产 法 杂 志 G*G # ,112 T 13 % " 378,, 美 国 法 典 81+, 节 " 308冻 结 程 序 阻 止 了 债 权 人 用 训 令 起 诉 市 政官 员 " 它 同 样 阻 止 了 债 权人 起 诉 债 务 人 的 居 民 以 获 得 抵 押 利 息 或 者 对 居 民 欠 市 政 的 税 收 和 资 产 的 索 偿 权 " 额 外 的 自 动冻 结 条 款 可 以 在 债 权 人 要 形 式 债 权 的 情 况 下 $ 阻 止 其 对 申 请 破 产 的 市 政 的 官 员 和 居 民 的 起 诉$ 此 条 款 在 第 1章 中 是 可 应 用 的 " ,, N 8 -8" 8  1** # # % 8 318许 多 市 政 当 局 拥 有 或 者 经 营 单 独 的 企 业但 这 些 企 业 的 法 律主 体 是一 致 的 " 这 样 的 体 系 分 布 使 得 每 个 企 业 是 独 立 的 纳 税 主 体 并 交 纳 税 费 来 获 得 政 府 的 服 务 " 这 些 企 业 通 常 从 市 政 系 统 收 入 中 通 过 应 付 债 券 融 资 $ 并 且 在 大 多 数 情 况 下 $ 这 是 唯 一 的 资 金 来 源 " 一 些 收 入 被 认 为 是 &特 殊 收 入 '" 特 殊 收 入 在 美 国 法 典 1+* 节 的 "款 项 中 定 义 为 ) #,% 从 项 目 或 者 体 系里 面 取 得 的 主 要 用 于 交 通 ! 公 共 设 施 和 其 他 服 务 的 * #*% 施 加 在 特 殊 活 动 和 交易 事 项 上 的 特 殊 消 费 税 * #;% 租 税 增 额 融 资 产 生 的 增 额 税 收 收 入 * #2% 来 自 于 债 务 人 特 定 的 收 入 和 款 项 * #3% 为 "%"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 为 了项 目 或 市 者政企业 融 资 而 征 收的 税 款 除了 为 了 一 般 目 的 而 融资 的 财产 税  消 费 税和所 税 得 G+8美 国法典第,, 编 第 1** 节 K款 限制 了自 动 冻 结的 适用 性  国 G,8,, 美法典  1*0  G*8债 券持有被 人 认 为 是 有 权 接 受 那 些 收入 并 防 止 那些 收 入 被 用 到 其 他地 方  例 如 普通性 务 债债 券 于  关公共卫 生 和 改 善 福利 K) 6? &: )&.'8 7  10 >#$E?17+  172  K.=< ,101   G;8或 者在晚时 些 候 被 法 院 同 意  国 G28,, 美法典第 12,  G38还 未签署合 的 同  国 GG8,, 美法典第 ;G3  G78美 国法典的,, 编 的 ,,,; 和 ,,,2 节 对于 拒 绝 劳资 谈 判 合 同 和 重 组养 老 金 义 务 的权利 限 的制 不 受 产 破法案第 1章 的 限 制 $? G08O ="& )A' W H#5 5j =' 2+; >8J87*  3, >#$E? 8"8K & =:*++1   美 G18,,国 法典 第 ,,*G  被 7+8常称 作 强 迫 接 受  ,, 美 国 法 典  1+,  # 见 7,8请 9:"' 5 $$=56%Z? #  $'= & ,,  国 7*8美 最高 法 院 支 持 破 产 法 案 第 九 号的 债 务 调 整部分$ N ) 8-8] 8>= $6 E)  ;+2 N8-8*7  ,1;0   美国法典12,  <  7;8,, 728请见如下关于瓦 列 霍 镇 计 划 可行性因在 *年 破 产时 间 中不 断恶 化的 财 政 状 况 而 改 变 的 论 讨 738在一个最早开始 实 行 的 区 域 的案例中 第九 巡 回上 诉 法院 要求 该区 域 提 供 证 据 表 明 征 能 税力 不 足导致难以偿 还 债 务 =I  -= # $'] 8. S = ? Z'&U=[ ) 6O @& ? ?[ )#& )$ K ' 6 )& ?: )& ,,2 I*$R 3G; @"  1& ? )8,12+   7G8 此 除以 提 外 高税会 率降经 低济力 活 # 778-%Z? &  $'=;,  市 708 政 破产 法 第 1+; 条 1+2 条  718,, 美 国 法典  1+; 说 明 破 产 法 案 第 1章 没 有 限制或者削 弱州通过立法或者其 他手 段 控 制 该 州 或 者 下属 地 方 政府 的 政 府 权 力  0+8在 ,, 美国 法典  中  1*G  # 说 明  0,8而 且 符合 破 产 法 案 第 1章 规 定 的 负 债 政 府 可 以 在未经法院允 许下雇佣专业人士 法院 只 需 要 审 查 通 过 的债 务 计 划中 的 费 用 是 否 支 出 合 理  0*8,, 美 国 法 典  1+2 的 限 制 规 定 是 有 必 要 的  因 为它确保了 破产法案第1章符合 宪法 规 定 并 避 免 了 法 院可 能 会 通过 控 制 其 政 治 或 政府 事 务 或 负债政府的 财产来控制该政府的 民选 官 员  0;8作 者 的估 计 来 自  >#$E?%Z&A> : #6):  *++G  美 6 国法院行 政办公室和美国破产 协会 & @&Z MMSSS 8 : Z#=8 ?[] ' 8美 国 国 会 在 ,1;7 修 改 第 1章 破产法案 这一修改过后的法 案在 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"%# ,1;0 得 到最高法院的 肯定 " 028美国法院$ @& &Z) MS MSS8%6 :' & %?8 6[' ]8统计数据覆盖至*+,* 年2 月 $ 见-Z) '& &' # *+,* % " 038 见 请 ' -Z)& &' # $ \C=6Q8# *++0 % &" Z& @# ? = 1) & B@=(6 #&J=' 6?&' W?I$# ) ) $:#5 5AK6 )& ?=6 6=R 9 : %$)Z# ) 5 )) &6 = $> $' ) %$/# (( < ?( @"$' ,* '%)A($/! $= 5 R8 #5R#6 6# =# ,110 % " ? 128加 利 福 尼亚 宪 法 限 制了地方 和 城 市 对 多 数 税 收 和 费 用收 入 的控 制 权" 议案 ,; # D?Z' ' F 6& )' )$ ,; % 依 据 每 年 土 地 评 估 价值设 定 了 财 产 税 的 税 率 和上 限 " 营 业 税税 率 也受 限于 州 >? # = R5A T >%?$6法 案 $ 唯 一例 外 是 针 对 特殊或 者 一般 项 目 $ 地 方选 民 可 以 投 票决 定是否 提高 税 率 " 费 用 ! 估 价 和 任 何 新 的 或 增 加 税 的 收都 受 限 于 议 案 *,0 " 费 用 权可 用 于支付 实际 服务成 本 $ 估 价 和 税 收 需 要 获 得 财 产 所 有 者 的允许或 #和 % 选 民 投 票 通 过 " 138见 >#5R# 66#= ? ,110 " 1G8见 >#5R# 66#? = ,110 $ 第2页 " 该 县 起 诉 了 超 过 ,* 个 公 司 ! 顾问 和会计 师" 美 林 公 司 #9 =? ?)5 5 (A$:@% 与 加 利 福 尼 亚州橙县 达 成 协 议 $ 针 对 美林 公 司 向 橙 县销 售不 合理! 风 险 投 资 的 指 控 $ 支 付 2亿 美 元 的 赔 " 该 偿 县 损 失 了 ,G8 1亿 美 元$ 能 够 挽 回 损失 总计 G亿美 元 $ 包 括 美 林 公 司 的 2亿 美 元 赔 偿 " 178 该计 划 用于 未 偿 付 债务的再 融 资 $ 地 方 公 共 机 构 投 资者 的 容忍以 及特 定收入 的 转 移 用 于 确 保 再 融 资 的 进 行 " 对 该 县预算的 影 响 并 非 调 整 计 划引 致 的 * 相 反$ 在 橙县 退出 破 产 后 影 响 显 现 $ 因 其 退 出 破 产 时 仍 有巨额债 务 负 担 $ 但 预 算 收入 来 源 却 更 少了 " 108;, 个 城 市 ! 地 区 交 通机构! 地 方 学 区 ! 地 方 水务 机 构 ! 卫 生区 和 许 多地方 小 型 机 构 " "%$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 见 ># 5 #R#66 # =# ,110 % $ 第 ? 1页 " 118见 > 5 ##R#66#?=# ,110 % $ 第 ,;, 页 " ,++8如 前 " 社 会 项 目 的 缩 减 包 括 ) ## % 预 防 虐 待 儿 童 项目 减 少 3+L$ # < % 终 止了 与 无 家 可 归 者 相 关 的 一 个 项 目 $ #:% 关 闭 了 一 个 产 前 诊 所 的 ,3 儿童诊 所 " 基 础设施 缩 减 包括 用 于 海 滩 ! 洪 水 治 理! 港 口 ! 公 园 和 再 发 展 项 目 的 基 金 缩 减 " ,+,8@& Z) M & MSS S8D=$$()] =8 :'C $ *+,+ 年 3月 ,G 日 $ 加利 福 尼 亚 橙县 财 长 "@? 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$说 $ &破 产 的 威 助 确 实 是 迫 使 政 府 做 出 改 变 的 主要 动力 '$ 他 还说 $ 这 些 因 素 使 得 美 国 第 二 大 城 市 从 现 在 起 到 *+,2 年 都 在 宣 布 破 产 的 路 " 他把 破产 威 助 看 作 让 公 会 做 出 让 步 的 一 个 重 要 手 段 " 另 外 $ 他 还 认 为 破 产 威 助 也 能 为 2+, #k% 计 划 的 实 施 铺 平 道 路 $ 以 取 代 不 断 上升 的 成 本 的 旧 的养 老 金 计 划 " 摘自 @&&Z) MM#?&):5= 685#&)C =68: ' CM C *+,+ M #AM+0 M'Z) ' $)$M5#T'= TC ' ?? )' 6$T *+,++3+0 $ *+,+ 年 3月 0日 " ,238看 6%Z?$注 # 释 ,1 $ & 9 %$):)Z# 5>#$E?%Z&:A $D ) =6 ?Z=:& )]$' 来 = 自 政府 研 究 局 和 路 易 斯 安 那州 的公 共 事 务 研究 委 员 会 联 合 报 告 $ *++G 年 2月 " ,2G8J# = Z@#5$J: ) ? @#R\ 8$I) ?=R5 #$R$ Q) ?:$(# 6 A E=$PCAJ8 $R K $# 'ZZ= 5&$PCA-8& B@=D? =F 5 )6 W ' "'$6) R=?) $[9 %$) :)Z#5># %Z& $E? :A8' I& ): @J#& ) 6 $[$D%<5 ):I) $: $# = $\#$%#? A 明 *7 $ *+,+ $ 表 甚 至 是 对 于 申 请 破 产 的 可 能 性 大 讨 论都 会 对 信 用因素 造 成不 利 影 响 " ,2789 #?E>#5R#6 6#?$加 = 州 公 共政 策研 究 所主 席 以 及 , 4@=$/ ']? =$C=$&I #)56) B@=Y?$[ # = "'%$&A> # $E? : %Z&A- 一 书 作 者 " ,208SSS8Y@) ' 6 @)' &?A := ? $ 8'[ ?" ,218B"* +%$注释13 " ,3+8例 如$ 在橘 县申 请第1章 破产的 中 7年 县 $ 橘的券 债利从 率垃级 圾提高 到 &P#' 级 # (((穆 迪 评 级的 最高 等级 " ,3,8惠 誉评 级 " + ,3*8B"*%$ 注释,,, " 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"%' 6 ,3;84= ' \@$6 ' %5 $$ & -@' R9#: Ew6"= ?=EQa6 )& +' $ -Z? ) W $[= )5 R.=S6(= # ? R=$Y:& ' ? <= & ,G$ *++2 # ,P8*数 据来源 于& @=WR= = ? #5 %R) j : )? #A6 w:#= 6 C# [ $#=C=$&W5 )6 = & # @&Z) MMSSS8 : Z#=?8' []%" ,328于 对 州 政府介 入部 分 的 回 顾 $ 请看 本 书 第 ,2 章$ ( )%$ B) #$和 4#5 5)6所 写 内 容 " ,338见(%和 ) 4#<= ) $ *+,+ " 5 参考文献 >+.' / %'6 "#' 68)933 '1 D)L ),36 6 %') + 4# 6) 6/F 6 ,$" %+ 6 /# D)>.)' 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" 5) ** $ <8E*8 美国市政破产法第$章使用 规避与效果!"%) (( *++G8& ; (8 # G'%( Q)* #6 DF#)3 " ,. ; " ) %/,%/ ' ;" ,8) / F 6 ,/* G$' I)J`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"+() <," 6$ ,*1 !828;;* $ ;;3 # !# 8E %H" 8F,%%8,11, % 8 %2 A )F6 'G ,3Y#* *K ), 2+; !8287* # 3, !#%H" 8F8E 6 )8*++1 % 1 网!!站 6 D6<) [J [ JJ8D) 6 # +)*8,.[ 1 %)J/J)H* ) 3 G[)# 6 ) $"/1 [,8) " T/," 6 ' )/6 [# D# 5,,) 1 <6 )"T18),F)1 -" $(6!刘??, 引!!言 华 盛 顿 公 共 能 源供 应 系统  4DD-- 的违 约 是 美 国市 政 债 券 在现 代历 史 上最 大 的 一 次 违 约  4D D-- 是 华 盛 顿 州 的 一 个市 政 公 司  因为 预 期 这个 地 区 的 能源 需 求 每 十 年 会 增 加 一倍  4DD-- 在 *+ 世纪7+ 年 代 迅 速扩 张  正 如它 在过 去 几年 里 那 样  到 了 *+ 世纪 7+ 年代 末  它 已 经 成为 美 国 最 大的 市 政 收益 债 券 发 行者 多 年 来 随 着 各 种 问 题不 断 加深  ,10; 年 夏天 4D D -- 对**83亿 美元 的 未 偿 债券 违 约  债 券 持 有 者 不能 拿 回 **83亿 美 元的债 务 本 金  也失 去 了 在债 券 还 本 期限 内 应 得 的 3+ 亿 美 元利 息  4D D-- 建 设 的 五个 核 电 站 项目 使 其 负债 超 过 0+ 亿美 元  最 终 只 有 一 个 核电 站 能够 运 作  但 是 产生 的 收 益 也只 是 偿 还 债券 持有 者 所需 数 额 的 一 小 部 分  *+ 世纪 3+ 年 以 代 后  美 国 市 政 债 券违约 的 情 况 已 经很 少 发 生 经 穆 迪 评级 的 市 政 债 券 的 平 均 信用 损 失 率 已 经非 常低 了  ,17+ 年至 *+++ 年间  PP P级 一 年 期  五 年 期 和 十年 期 公 司 债 券 的 累 计 违约 率 分 别 为 +8++++L +8,*;7L 和 +8G73+L 与 之 相 比 所 有经 穆 迪 评 级 的 政 市 债 券 的 发行 者 的 累 计违 约率 分 别为 "&! "&"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 +8++2;L +8 和 +*;;L+8+2*+L  穆迪 *++*   多 年来 4DD-- 的失 败 有 据 可查  记录 完 善  开 始时有一 系列受 4DD-- 自身 委托 的 咨询研 究 而 后 包 括 成 百 上千 的华 尔 街 公 司的信用报 告 学术 界人 士 和新 闻记 者 的分析 以 及 美国 证 券 交 易委 员会 广 泛 的 调查研究 所有这 些信 息 使得 4DD 件 -- 事成 为 一 个有 用 的 案 例 可 用来 研 究 当 地方政府 机构 对市 政债 券 债务 违约 时 美国发 生了 什么  这 个 案 例为 新兴 市 场 中 努力促进地 方资 本市 场发 展 的政 府提 供 了非常 宝贵 的经 验 教 训  本 章节结 构如 下 第 二 节 描 述 4DD-- 如何 走 向违约 第三 节讨 论导 致 违约 的主 要 因素 第四 节询 问 为 何 中央 政 府和 州政 府 都没有帮 助4DD-- 脱离 困境 第五 节 讨论违 约后 的规 制 改 革  第六 节吸 取 适 合 发展中国家 的教 训 ;0066 从建立到违约 公共机关概念 4DD-- 被 创 建 为 华 盛顿 州 的 一 个 公 共 机 关 或市 政 公司 位 于 美 国 西 北 角 公 共 机 关 是 美 国 广 泛 使 用 的政 府 形 式  这 些 政 府实体  建设 并 经 营 桥 梁  隧 道 公 园 大 道  大 坝  港 口  机场  公 共 建 筑  铁 路 以及 工 业和 娱 乐 园 *  它 们 提 供 包 括 自 来 水  煤 气  电 力 和 运输 在 内 的 重 要 服 务  到*+ 世 纪7+ 年 代 末  美 国 至 少 有 G +++ 个 地 方 或 地 区 的 共 公 机 关 以 及 , +++ 个 州和 州 际的 公 共 机 关  4#5@ 和 6 9#C C=$ ,10;   诸 如 4D D-- 的 公 共 机关 通 过 立 法 行 为 被 授权 行 使超 出 州 政 府 或 市 政 府 常 规 行 政 结 构 的 权 ; 利 它 们 是独 立 法 人 实 体  根 据 法律  由法 令 或 宪 章 确 定 其 目 的 和 权 力  它 们 一 般 没 有 课 税权  但 是 可 以 凭 借 其 合法 身 份借 贷 并 拥 有 资 产  它 们 还 能 够 起 诉 或 被 起 诉  以 它们 自 己 的 名 义 参 与 合 同制 定 并且 负 债  而 这 些 债 务 不 同 于 授 权 给 它 们 的 政 府 实 体的 债 务  设 立 公 共 机 关的 目 的在 于 令 其 拥 有 必 要 的 独 立 性 和 灵 活 性  使 其 像 企 业单 位 一 样 运 作  这 种 分 离 的 法 律 性 质 提供 了 两 种 4D D-- 所 享有的 灵活 性  第 一  这 些 官 方 机 构 在 管 理 上 经 常 享 有 较 大的 灵 活 性  避 免 了 许 多适 用 于行 政 直 属 机 构 的 程 序 和 条 例  包 括 公 务 员 和 人 事 条例  采 购 程 序 和 内 部 操作 流 程 第 二  公 共 机 关 能 够 独 立 借 款  在 许 多 州  宪 法或 立 法 机 关 对 州 政 府 能够 发 行的 一 般 债 务 这 类 债 务 主 要 依 靠 州 政 府 的 税 收 能 力支 撑  的 数 量 设 立 了 严格 的 限制  许 多 州 和 地 方 政 府 在 借 款 之 前 也 需 要 大 众 公 投 并 且 禁 止 行 政 直 属 机构 出 售收 益 债 券  若 一 个 公 共 机 关 发 起 一 个 项 目  则 由 该项 目 的 收 益 作 为 担 保 的收 益 债券 通 常 不 受 地 方 政 府 这 当地方债发行者违约 以华盛顿公共能源供应系统为例!"&# 些 债 务 限 制  2 然 而  公 共 机 关 通 常在 管 制 架 构内 运 作  这 些 架构由 联 邦 政 府  州 政 府 或 其 他 母  政 府  债 券 持 有 者 以 及 财 务 会 计 和 报 告 协 会制 定 的 各 种 规 定结 合 起 来  经 常 有 以 下 规 定 ()% *+,+   联邦 政 府 条 例 要 求 只有 出于 公 共 非 私 人  目 的 才 能 在 市 政 债 券 市 场 借 款 并 且 该 借款 必 须 用 于 支 付与公 共 机 关 设 定 的 目 的 相 关 的 资 本 项 目  母 政 府 常 要求 由 专 项 资金 偿 还 借 款  例 如由 自 来 水 系 统 收 入 或 特 别 税 的 收 入 存 储 的 资 金  这 有 助 于 避 免收 入 分 散 到 一 般预算 中  或 者 避 免 资 金 以 这 样 的 方 式 混 合 而 失 去 了 它们 本 身 的 特性  债 券 持 有 者一般 要 求 运 营 收 入 保 持 在 能 够 反 映 特 定 的 负 债 服 务 比率 的 水 平 上  并 且 可 能 要 求这 些 服 务 的 价 格 M费 率 水 平 保 持 这 样 的 比 率 在 与 债券 持 有 者 签 订 的 协 议 中  这种费 率 要 求 作 为 价 格 契 约 被 参 考  债 券 持 有 者 可 能也 要 求 服 从 历 史 上 和 预 测 的负债 服 务 覆 盖 比 率  以 此 作 为 额 外 债 务 的 一 个 发 行 条件  会 计 准则 要 求 政 府 实 体遵守 普 遍 接 受 的 会 计 原 则 并 定 期 公 开 独 立 审 计 的 财 务报 表  需 要出 具 法 律 意 见 以核实 每 一 个 市 政 债 券 的 发 行 完 全 服 从 适 用 的 政 府 条 例 4D D-- 是 根 据 华 盛 顿 州 法 律作 为 联 合 行 为 机构 创 立 的 一 个公 共 机 关  享 有 上 述 所 有 管 理 和 财 务 上 的 灵活 性 但 是 也 受 到 少许 来自 州 政 府 的 监 督  基 于 ,13; 年颁 布 的 州 法 律  出 于 支 付  建 立  拥 有 以 及 运营 发 电 和 输 送 设施 的 目 的  任 何 两 个 及 以 上 的 公 共 事业 区 或 自 治区 可 以 成 立 市 政公司  华 盛 顿 是 第 二 个 通 过 这 种 立 法 的 州 加 利 福 尼亚 州 于 ,121 年 成 为 第 一 个 直 到 ,17* 年 才 有 更 多 的 州 效 法  因 为 4D D-- 是 一 个 市 政 公 司 所 以 它 只 需 满 足最低 限 度 的 报 告 和 审 计 要 求  其 董 事 会 需 要 任 命 一 个 独 立 的 财务 审 计 师  该 审 计师 的报 告 将 提 交 州 审 计 师 存 档  某 些 项 目 立 项 也 需 要 许 可 证 执 照 以 及 州 立 机构 的允 许 才 能 通 过  但 事 实 上  州 立 法 机 关 没 有 对 4D D-- 进 行 制 度 化 和 经 常 性的监 管  如 果 4D D-- 不 是 一 个 联 合 行 为 机 构  立 法 者 本应 有 更 大 的 控 制 力 度  这 种 建 议 是 错 误 的  正 如 其他 大 部 分 州的 公 共 机 关  华 盛顿 州 的 市 政 公 司 控 制 自 身 的 管 理 和 运 营  但 是 作 为一 个 联 合 行 为 机 构  似 乎 因为 4D D-- 为 高 度 独 立 的 华 盛 顿 州 公 共 事 业 区 所 拥 有 州 3 立 法 者 认 为 4D D-- 及其存 在 的 问 题 应 由 4D D-- 及 其 成 员 负 责  最 终  州 立 法 机 关于 *+ 世 纪 7+ 年 代开始 注 意 4DD-- 的 问 题  但 是 到 了 ,10, 年 州 政 府 官员 才 出 具 调查 结 论  那 时 已经来 不 及 阻 止 4D D-- 违 约  违约的背景 成立 4D于 D--  为 ,137 年 其原拥有者成 M 员 ,1 个公共事业区和2个城 提 市供务 服 4DD-- 董 事会 代表其所有成员决定该 组织 所有关键的商业决议 "&$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 为 了 建 立 核 能 源工 厂  4D D-- 在 一 些 太 平 洋 西 北 方 的州 招募 了 几 十 名 项 目 参 与 者  包 括 市 政 公 共 事 业 单 位  其 他 公 共事 业 区  灌溉 地区和 农 村 电 力 合 作 社  参 与 者 同 意 购 买 4D D-- 核 能 工 厂 的 发 电 量  这 些 核 能工 厂意味 着 4D D-- 项 目 在 规 模 和 复 杂 程 度上 都 有 大 幅 增 加  从 ,137 年到 ,17, 年 是 4D D-- 的 第 一 个 ,2 年  其 间 4DD-- 只 建 立 并 运 营 两 个 小 的 能 源 项 目 只 有 01+ 兆 瓦 的 产 能  ,17, 年  因为 预 计该 地 区 能 源 需 求 会 如 过 去 几 年 那 样 保持 每 十 年 翻 一 番 的 速 度  4D D-- 开 始建 造五 个 核 能 工 厂 中 的 第 一 个  巴 那 威 利电 力 管 理 局 > DP  是 一 个 仍 然 活 跃于 该 地区 的 联 邦 机 构  它 出 售 并 输 送 该 地 区水 力 发 电 工 程 产 生 的 电 能  并 为 前 三个 核 能工 厂 提 供 支 持  这 种 支 持 以 净 账 款 的 方 式 进 行  即 > DP从 4D D-- 的三 个 工厂 购 买 全 部 能 源  然 后 将 它 卖 给 它 的顾 客  包 括 该 地 区 ,;+ 多 个 公 共 事 业单 位 和工 业 用 户  不 仅 仅 是 4D D -- 成 员 或 项 目 参 与 者  如 果 > DP的 个 别 客 户 不能 或不愿 支 付  成 本 将 由 >DP的 剩 余 客 户共 同 承 担  这 种 做 法 意 味 着 联 邦 机 构是 能 源的 主 要 购 买 者  所 以 为 支 付 前 三 个 工厂 而 出 售 的 债 券 被 评 级 机 构 和 债 券 投资 者 认为 是 低 风 险 投 资  他 们 认 为 >DP是 还 本 付 息 的 联 邦 保 证  许 多 投 资 者 不 知道 的是 >D P无 权 获 得 联 邦 财 政 基 金  也 不能 由 于 自 己 本 身 借 贷 来 兑 现 这 样 的 承诺  到 ,17* 年 > DP在 计 划 编 制 中 已 经 明 确 *+ 世 纪 0+ 年代 初 需 要 更 多 的 电 力 产 能  > DP鼓 励 4D D -- 建 设 另 外 两 个 核 能 工 厂 以 此 满 足 地区 电 力 需 求  而 最 终 正 是 因 为 未 能 支付 为 建 造 这 两 座 工 厂 而 发 行 的 债 券 利息 而 引发 了 ,10; 年 的 违 约 事 件  等 到 需 要为 建 造 这 两 个 新 工 厂 借 款 时  > DP不 再 能 够利 用 净 账 单 方 式 支 持 4D D -- 借 款  因为 联 邦 条 例 改 变 了  为 了 吸 引 投 资 者 为 支 付 新 工 厂 而 发 行 的 信 债 券 需 要 有 担保  所 以 4D D -- 与 00 个 项 目 参 与 者以 及 大部 分 市 政 的 和 地 区 的 公 共 事 业 单 位 签署 了 照 付 不 议  合 同  该 合 同 迫 使这 些 参与 者 不 论 项 目 2和 项 目 3是 否 完 成 或是 否 能 够 发 电  都 需 支 付 其 在 项 目 成本 中 相应 的 份 额  包 括 关 于 债 券 的 负 债 服 务 当 时  投 资群 体 十 分 相 信 照 付 不 议 合 同  因 为 该合 约 经常 被 用 于 电 力 收 益 债 券 融 资  大 部 分专 家 认 为 如 果 没 有 照 付 不 议 合 同 支 持或 一 些其 他 近 似 方 法 为 建 设 延 迟 带 来 的 巨 大风 险 作 担 保  债 券 就 不 能 够 为 了 核 能项 目 出售  照 付 不 议 合 同 使 其 成 员 承 担 了 项目 风 险 和 建 设 风 险  事 实 上  在 4DD-- 违约 的 时 候  全 国 范 围 内 有 超 过 ,* 家联 合 行 为 机 构 同 4D D -- 一 样 用 照 付 不议 合 同为 主 要 的 能 源 项 目 建 设 提 供 资 金 在 一 些 案 例 中  州 最 高 法 院 已 经 支持 该合 同 的 使 用 B #C)& =) & ,102   因 为 参与 公 用 事 业 不 受 联 邦 或 州 公 用 事 业 委 员 会 的管 制  所 以 他 们 有 无 限 的 权 力 对 现 有的 客 户 设 置 价 格  理 论 上  这 意 味 着即 使 核工 厂 没 有 完 工 或 没 有 新 的 顾 客 能 够 加入 他 们 的 体 系  他 们 也 能 够 按 照 照 付不 议 合同 的 规 定  对 现 存 客 当地方债发行者违约 以华盛顿公共能源供应系统为例!"&% 户 提 高 价 格 以 还 清 4D D-- 债 务  照 付 不 议 合 同 几 乎 和 >DP的 净 账 单 方 式 一 样 有 用  使 评 级 机 构  担 保 人 和 投 资 者 相 信 4D D-- 债 券 是 充 分 安 全 的 投 资  因 此  4D D-- 轻 而 易 举 地 从 证 券 市 场 借 到 钱  ,10; 年 以 前  标 准 普 尔 和 穆 迪 将 4D D-- 项 目 , * ; 债 券 评 为 PP P级 债 券  ,10, 年 以 前  标 准 普 尔 将 项 目 2和 项 目 3 的 债 券 评 为 Pi  但 是 到 了 *+ 世 纪 7+ 年 代 末  4D D-- 面 临 着 许 多 严 重 的 问 题  *+ 世 纪 7+ 年 代 的 能 源 危 机 大 幅 度 减 缓 了 电 力 需 求 的 增 长  也 向 能 源 规 划 计 划 者 证 明 了 简 单 的 直 线 型 需 求 增 长 推 测 不 能 充 分 把 握 潜 在 的 能 源 不 足G  同 时  4D D-- 核 能 项 目 遇 到 建 设 延 迟 和 成 本 超 限 的 问 题  工 厂 本 来 估 计 花 费 2, 亿 美 元  但 是 到 了 ,10, 年  预 估 成 本 上 升 到 *;0 亿 美 元  ,10* 年  4D D-- 终 止 了 项 目 2和 项目 3 承 认 这 两 个 工 厂 不 会 完 工 并 且 不 会产 生 收 益 来 偿 还 受到 影 响 的 价 值 **8 3亿 美 元 的 债 券  依 据 照 付 不 议 合 同  违 约 意 味 着 00 个 参 与 其 中 的 公 共 事 业 单 位 有 义 务 通 过 任 何 其 他 可 行 的 渠 道 还 款  即 使 这 会 大 幅 度 增 加 消 费 者 面 临 的 电 费  事 实 上 最 终 是 消 费 者 被 迫 偿 还 借 款  但 是从 *+ 世 纪 7+ 年 代 末 到 0+ 年 代 初  这 些 地 区 以 及 国 家  遭 受 了 严 重的 经 济 衰退  在 一 些 受 失 业 影 响 的 西 北 小 镇  消 费 者 人 均 费 用 超 过 ,8*万 美 元  4D D-- 的 *0 个 参 与 者 市 政 当 局 和 公 共 事 业 区  占 项 目 2和 项 目 3三 分 之 二 的 份 额  当 它 们 拒 绝 支 付 各 自 相 应 的 份 额 时  项 目 2和 项 目 3的 债 券 持 有 者 的 托 管 人 提 出 诉 讼  ,10; 年  华 盛 顿 州 最 高 法 院 做 出 裁 决  认 为 公 共 事 业 单 位 缺 乏 参 与 照 付 不 议 合 同 的 法 定 权 力 承 诺 支 付 它 们 原 本 可 能 收 不 到 的 东 西  即 核 能 工 厂 从 未 存 在 的 产 出  因 此 合 同 无 效 且 不 能 强 制 履 行  判 决 的 法 律 根 源 包 括 现 状  管 制 自 治 市 的 宪 法 条 例 和 案 例  这 7 次 判 决 之 前  华 盛 顿 州 最 高 法 院 从 未 对 有 关 照 付 不 议 合 同 合 法 性 的 问 题 进 行 裁 决  该 裁 定 表 明 了 州 法 律 的 自 主 性 以 及 假 设 一 州 法 律 规 定 能 够 被 用 来 预 测 其 他 州 的 法 庭 案 例 结 果 的 危 险 性  也 表 明 负 债 义 务 以 及 它 们 的 潜 在 担 保 方 式 是 基 于 能 够 合 法 参 与 和 执 行 的 支 付 义 务  受 影 响 的 0万 名 债 券 持 有 者 展 开 了 一 系 列 反 对 4D D-- 和 这 场 灾 难 中 的 其 他 主 要 成 员 的 法 律 诉 讼  控 诉 它 们 在 债 券 销 售 过 程 中 的 欺 骗 和 误 导 0  主 要 的 法 律 诉 讼 持 续 了 ,; 年  ,100 年 结 算 了 783; 亿 美 元  ,113 年 完 成 了 最 后 一 笔结 算  3个 工 厂 中 只 有 ,个 工 厂 完 工 了  该 工 厂 是 由 >D P支 持 的 ;个 工 厂 中 的 ,个  因 为 该 工 厂 产 生 的 收 益 帮 助 > DP继 续 为 建 设 前 三 个 工 厂 而 发 行 的 债 券 还 本 付 息  所 以 >DP担 保 的 那 些 债 券没 有 违 约情 况  到 了 ,101 年 0月  4D D-- 回 到 市 政 债 券 市 场  发 行 了 283亿 美 元 的 债 券  从 而 为 一 些 未 偿 债 务 再 供 资 金 而 这 些 债 务 是 用 来 支 付 由 >D P支 撑 的 两 个 关 闭 的 工 厂 的 欠 款  尽 管 项 目 不 再 建 设 而 且 显 然 不 能 完 工  但 因 为 > DP的 支 持  这 "&&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 债 些 券 获 得了 穆 迪 和 标准 普 尔给 出的 投资 级 评 级 ,113 年 其他2个工厂的剩余 造 建 被 拆 除了  ,110 年 4DD-- 更名 为西 北 能 源  开 始专 注于风能和太阳能项  *++* 年 目  违 约 事 过 件 去,1 年 后 西北 能 源又 一 次 为建 造新的产能设施发行 券 债 并 为 一个 20 兆 瓦 的风 能项 目 集 筹 了7 +++ 万美 元  导致违约的因素 4D D-- 管 理 的 失 败 是 违 约 的 最 主 要 因 素  ,10, 年  最 终 当 华 盛 顿 州 议 院 开 始 调 查 4D D-- 问 题 时  得 出 的 结 论 是  4D D-- 管 理 不 当 是 其 项 目 成 本 超 限 以 及 计 划 推 延 的 最 重 要 原 因  华 盛 顿 州 议 院 能 源 和 公 用事 业 委 员 会  ,10,   一 名 受 雇 于 立 法 机 关 的 行 政 审 计 师 发 现 从 ,17G 年 到 ,10+ 年  4D D -- 委 任 并 接 受 了 ,, 个 包 含 了 2++ 多 个 详 细 建 议 的 重 要 管 理 咨 询 报 告  但 是 大 部 分 建 议 都 没 有 实 施  该 审 计 师 注 意 到 从 ,17, 年 到 ,171 年 的 关 键 时 期 里  本 应 管 控 逐 渐 膨 大 的 项 目  的 职 员 根 本 是 不 在 状 态  华 盛 顿 公 共 能 源 供 应 系 统  ,10+   有 关 管 理 的 具 体 问 题 可 以 在 *+ 世 纪 7+ 年 代 间 的 咨 询 研 究 中 找 到 (=)5 [#$R ,100   *+ 世 纪 7+ 年 代 末  4D D-- 的 许 多 方 面 仍 然 被管 理 着  它 的 规 模 和 职 责 就 好 像 还 保 持 在 ,17, 年 的 水 平 上  管 理 部 门 和 组 织 的 变 化 不 能 适 应 组 织 规 模  复 杂 性 和 职 责 的 大 幅 增 长  由 于 每 个 个 体 项 目 有 成 千上 万 的 建 筑 人 员  4D D-- 的 员 工 规 模 从 ,17, 年 的 0, 名 增 加 到 ,17G 年 的 33+ 多 名  管 理 费 用 从 ,17* 年 的 ,+ 万 多 美 元 增 长 到 ,17G 年 的 ;;+ 多 万 美 元  随 着 项 目 2和 项 目 3开 始 全 面 施 工  管 理 成 本 和 人 员 数 量 显 然 也 持 续 快 速 增 长  到 ,10, 年  员 工 增 加 到 * +++ 多 名  另 有 ,2 +++ 名 建 筑 人 员 在 2++ 个 单 独 的 合 约 下 工 作  因 为 管 理 方 式 不 成 熟  4D D-- 逐 步 地 完 全 失 去 了 控 制  *+ 世 纪 7+ 年 代 末  4D D -- 的 首 席 管 理 人 员 仍 然 执 行 适 用 于 小 公 司 的 管 理 方 式  其 特 点 是 自 主 权 和 解 释 权 集 中 在 高 层  4D D -- 的 董 事 往 往 是 成 功 的 小 商 人  他 们 的 公 共 能 源 管 理 经 历 仅 限 于 批 准 地 方 公 用 事 业 预 算 和 促 进 地 方 能 源 利 用  他 们 中 一 些 是 公 用 事 业 管 理 者  但 都 没 有 与 大 型 建 筑  核 电 或 复 杂 融 资 有 关 的 经 验  4D D -- 所 有 的 管 理 弊 端 在 *+ 世 纪 7+ 年 代 间 的 管 理 咨 询 报 告 中 有 记 录 但 是 直 到 ,10+ 年 第 一 次 从 该 组 织 之 外 聘 用 一 个 新 总 经 理 后  4D D -- 才充 分 认 识 到 这 些 弊 端  投 资 团 体 成 员 华 尔 街 担 保 人  交 易 员  机 构 投 资 者  评 级 公 司 和 债 券 律 师 也 在 4D D-- 事 件 中 发 挥 了 作 用  地 方 纳 税 人 和 许 多债 券 持 有 者 认 为 一 味 追 求 短 期 利 益 导 致 投 资 团 体 看 不 到 4D D -- 债 券 真 实 的 投 资 价 值  信 用 分 析 是 针 对 债 券 发 行 方 及 时 清 偿 债 务 的 能 力 和 意 愿 做 出 的 评 估  几 乎 所 有 投 资 团 体 的 成 员 都 认 为 这 是 他 们 所 做 工 作 的 重 要 基 础  然 而  4D D -- 的 崩 溃 当地方债发行者违约 以华盛顿公共能源供应系统为例!"&' 使华 尔 街 大 吃 一 惊  一 些 主 要 的 华 尔 街 公 司 例 行 编 制 了 信 用 分 析  错 误 地 分 析了 对 4DD -- 有 重 大 影 响 的 法 律 和 经 济 因 素 见 (= )[5$R 和 # (#C < ,10G   债 权律 师没 有 考 虑 到 在 4D D-- 项 目 失 败 的 政 治 敏 感 的 条 件 下  当 选 的 州 法 官 可 能 如何 看待 那 些 合 同  而 信 用 报 告 的 作 者 认 为 债 券 律 师 假 定 照 付 不 议 合 同 具 有 法 律 效应 的观 点 是 理 所 当 然 的  分 析 师 也 没 能 正 确 估 计 由 于 法 院 质 疑 那 些 合 同 而 导 致 的债 务偿 付 推 延 包 括 短 期 或 技 术 违 约  的 可 能 性  很 典 型 的 是  甚 至 在 法 案 已 经 通 过 并 使 得 这 样 的 购 买 变 得 不 可 能 之 后  分析 师还 推 测 新 的 联 邦 法 规 将 允 许 > DP购 买 项 目 2和 项 目 3的 产 出 就 像 前 三 个项 目那 样  直 线 增 长 预 测 浮 于 表面  其 他 观 点 相 斥 的 需 求 增 长 研 究 几 乎 从 未 被提 及 尽 管 大 众 可 以 获 得 许 多 管 理 咨 询 研 究  但 是 这 些 研 究 所 指 出 的 管 理 不 当 的地 方从 未 被 提 及  更 不 用 说 被 检 查 了  直 到 ,10; 年 ,月  标 准 普 尔 和 穆 迪 对 项 目 , * ; 仍 给 予 P P P评 级  这也 是这 两 个 公 司 的 最 高 评 级 它 们 是 具 有 准 间 接 联 邦 保 证 的 > DP担 保 证券  借 助 该评 级  将 近 G+ 亿 美 元 的 债 券 卖 出  ,10, 年 G月  标 准 普 尔 对 项 目 2和 项 目3 的评 级 从 Pi 下 调 为 P 这 些 由 照 付 不 议 合 同 担 保 的 债 券 后 来 违 约 了 不 久之 后 穆 迪 也 下 调 了 这 些 债 券 的 评 级  虽 然 4D D -- 债 券 2和 债 券 3从 未 再 卖出 但是 借 助 穆 迪 PT ,和 标 准 普 尔 Pi 的 评级 卖 出 了 **83亿 美 元  评 级 下 调 得 太晚 了以 至 于 购 买 债 券 的 民 众未 能 因 此 获 益  到 了 ,10; 年 G 月  穆 迪 停止 对 所有 4DD-- 项 目 的 债 券 评 级  标 准 普 尔 停 止 对 项 目 , * ; 评 级  但 对 项 目 2和 项目 3的 评 级 为 ""  表 明 这 两只 债 券 具 有 高 度 投 机 性  提 供 给 4D D-- 的 财 务 建 议 更 多 是 与 4D D -- 债 券 销 售 有 关 而 非 与 加 强 信 誉可 靠程 度 有 关  ,10+ 年  困 扰 4D D-- 财 务 顾 问 的 主 要 问 题 是  作 为 4D D-- 债 券的 最大 购 买 者  机 构 投 资 者 的 证 券 组 合 都 是 那 些 债 1 券  通 常 由 4D D -- 发 行 的 证券 组成 的 组 合 里 预 留 的 空 间被 填 满 了  至 ,10+ 年  作 为 最 大 的 收 益 债 券 发 行者 大约 每 六 七 周 4D D-- 就 会 销 售 重 要 的 新 的 长 期 债 券  其 他 类 似 的 证 券 也 在 竞争 相同 的 空 间  因 此  ,103 年 之前  4D D-- 面 临 额 外 增 加 3;8 2 亿 美 元 的 问题 4DD-- 提 议 调 整 供 给 以 占 据 投 资 者 证 券 组 合 的 一 些 新 空 间 ,+ 4D D -- 的 承 销 商 建 议 采 取 另 一 种 4D D-- 高 管 们 决 定 实 行 的 策 略 来 有 效 出售 4DD-- 新 债 券 9 #?)'$和 t $$ ,10+   不 %) 同 于 出 售 短 期 债 券  4D D-- 被 建议 从竞 价 承 销 转 换 为 协 议 包 销  竞 争 4D D-- 业 务 的 承 销 商 数 量 一 直 在 下 降  这种 情况 下  投 标 者 要 求 更 高 的 报 酬  通 过 转 变 为 非 竞 争 的 协 议 包 销  4D D -- 能够 与单 个 承 销 商 M 经 办 人 建 立 关 系 通 过 最 大 化 每 一 笔 单 个 债 券 销 售 的 现 期 回报 这种 关 系 以 及 未 来 业 务 不 会 受 损  ,10, 年  4D D -- 确 信 了 这 种 方 法 的 可 靠 性并 正式 推 出 783亿 美 元 的 协 议 包 销 项 目  "&(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 不 幸的 是$ 出 售证券协议的 做法 并 没有提升 4DD-- 潜 在 的 信 用 可靠程 度" 券 债 的 风险 显然 在 增 加 且 $ 而大 部分精 明的投资 人已经 看 到" 聪 明 的 机构投 资者 始 开 回 避 4DD--$ 所以为吸引消 费者 $ 债券销售 时不 得 不 划分 为 比 往 常更小 的批 量 " 4DD-- 选中 的 新协议包销商 利用 了 大量的售 前调查 $ 并 在 成 功 吸引单 个投 者 资 的 公共 关系 方 做 面了 努力" 因为 承 销商在准 备4DD-- 发 行 $ 其 自己的 研究 门 部 #公司 里一 个 单独的部门% 援用 成 本超限! 管理不 当 以 及 工 厂 停工的 可能 $ 发 性 布了 一份 有 即 关将 到 期的 4DD-- 债 券的最 深入的 评 论 # -)& V=?和k#] ?=) 5$ 6 ,10, % " 没有紧急救助 违 约 之 后 $ 4D D-- 债 券持 有者 希 望 从 紧 急 救 助 中 得 到 好 处 " 一 系列 救 助 计 划 已 经 被 提 出 $ 包 括 ) # , % 4DD-- 参 与 者 提 出 利 用 联 邦 补 助 贷 款 来 支 付 由 4D D-- 发 行 的 新 债 券 $ 并 用 债券继 续 为 4D D -- 还 本 付 息 * #*% 大 ,, 多数 4D D-- 参 与 者 制 定 区 域 化 方 案 $ 打 算将 项 目 2和 项目 3的 债 务 通 过 > DP账 单 分摊 到 整个 地 区 的 消 费 者 * #;% 建 ,* 议 创立 一 个 联 邦 授 权 的 区 域 财 务 机 构 $ 由 其 出售 债 券$ 以 此 清 偿 4D D-- 债 务 并 支 付 最终 的建 造 ",; 但 是 国 会 没 有 认 真 考 虑 过 任何 一 个 由 4D D -- 提 出 且 对 其 有 利 的 救助 意 见" 经 历 了 ,1 世 纪 中 叶 几 个 州 的 违约 之 后 $ 联 邦 立 场 明 确 地 拒 绝 承 担 州 债务 # 4#F 5 ) 5$ *++3 % $ 因 6 此 联 邦 不 愿 涉 入州 和 地 方 的 紧 急 救 助 中 $ 而 这 种 惯 例 可以 追 溯 到 一 个 多 世 纪 以 前 " 违 约 的 理 由是 联 邦 政 府 想表 明 财 政 失 责 会 受 到 违 约 或破 产 的 处 罚 $ 由 纳 税 人 支 付 的 救 助 资 金 并不 会 奖 赏 财 政 失 责 " 联 邦 拒 绝 向 同 4DD-- 一 样 的 实 体 给 予 救 助 $ 这 与 美 国 联邦 体 系 中 州 主权 的 概 念 有 关 (((如 果 州 要极 小 心 地 保 护 其 自 主 裁 决 的 权 力 免 受 联邦 干 涉 $ 包 括出 售 免 税 债 券 的 权 力 $ 他 们应 该 做 好 处 理 自 身 问 题 的 准 备 且 不 期 望临 时 的 联 邦 救助 " 对 于 联 邦 的 立 场 也 有 一 些 更实 际 的 原 因 " 到 了 *+ 世 纪 0+ 年 代 早 期$ 4D D-- 管 理 上 的 失 败 被 良 好 地 记 录 下 来$ 并 被 广 泛 认 为 是 4D D-- 问 题 的 主 要原 因 " 项 目 失 败 #如 果 不 是 长 期 违 约 本 身% 似 乎不 是 由 4D D-- 的 管 理 失 控 之 外的 原 因 造 成 的 $ 因 此 $ 专 项 外 部 救 助 在理 论 上 不 太 容易 站 住 脚 " 甚 至 在 地 方 和 区域 政 治 家 中 也 几 乎 没 有 人 支持 救 助 $ 可能 大 部 分 是 因 为 使 外 部 救 助 合 理 化 意 味 着 承 认 4D D-- 不 再 对 其 自 身 问 题 负有 唯一 责 任 " 从 ,17* 年 到 ,10; 年 $ 美国 取 消 了 ,++ 多 个 核 能 生 产 工 厂 $ 其 数 量是 煤 工 厂 数 量 的 两 倍 " 换 算 成 ,10* 年 的美 元 $ 投 入 那 些 工 厂 的 投 资 将 近 ,++ 亿美 元 " 随 着 一 些 核 能 公 共 事 业 单 位 遭 遇了 同 4DD -- 相 似 的 问 题 $ 国 会 担 心 如 果 承 认 对 当地方债发行者违约 以华盛顿公共能源供应系统为例!"&) 4DD-- 负责那 么 它 会 对 其 他类 似问 题负起责任 " 除 债券持有 者外 $ 4DD-- 违约 缺乏受害方 " 4DD-- 违 约 没 有导 致大 量 的 失 业 或 严 重的城市 公用 事 业 混乱 (( 工 (3 个厂还 没 有 停止 运 作 " 该 地区的 经 济 利 益 似 乎 也 没有因违 约严 重 受 创" 因 为州 没向4DD -- 伸出 援 手 $ 所 以华尔街 各 大 高 管 有 意 威胁要通 过提 高 新 债券 的 利率 来惩罚华盛 顿 州$ 但 是 聪 明 的观察 者 知 道 当 州 证 券 接下来上 市后 $ 财 经界 的 竞争 压力会使一 切 照常 $ 事 实 也 正是如 此 " 0万 名 受 到 影响的 4D D-- 债券 持 有 者必 定是遭受损 失 的一 方 " ,103 年 进行 的 一 份 包 含 ,万 名4DD-- 债 券 持有 者 的 样本 调查表明) 三 分 之二 的 受 访 者超过 G+ 岁 $ 超 过 一 半 的受访者 已经 退 休 或正 在为 他们的社保 收 入 寻找 适 度 的 补充 #( =@C #$$$ 券 ,10G % " 债持 有 者 心 怀 不满 $ 其 选票分散到全 国 $ 而受 4D D-- 影响的 地 方 税 纳 税 人 则 重点关注 两个 州 #华盛 顿 州和 俄勒冈州%" 违约之后市政债券市场的监管改革 市 政 债 券 市 场 的 参 与 包 者 括 发行 人 ! 承 销 商 ! 基 金 经 理 ! 债 权 律师及 咨 询 服 者 务 " *+,, 年 底 $ 所有未 偿市 政债 券 为 ;+ 3++ 亿 美 元" 美 ,2 国 有 世 界上最 大 的 市 债 政 券 市 场 " *+ 世 纪 G+ 年 代初$ 收益债 券的 使 用开 始 迅 速 增 长$ 占 ,173 年 所有免 税 债 券 的3+L$ 到 ,10; 年份额 变为 0;L # , 债券 购 买 人 - ,103 % " 这 些 证 券通常 由 公 共 业 企 和 公 共 机 关 发 行 $ 这 证 些 券 背后 是 与 债 券 的 发 行 决 议 和 上 市 相 一致的 直 接 收 流 入 " 收 益 债 券 的 支 付 经 高 常 度 依赖 待 建 项 目 的 预 期 收 益 ( ((道 路 和桥梁 的 通 行 $ 房 费 屋 开 发 的 抵 贷 押 款 付 支 $ 或者 $ 在 4D D-- 的 例 子 中 $ 假 若 工厂已 经 完 工! 试 测 完 毕 并 运 营 $ 通过 卖 获 电 得 的收 益 也 可 以 支 付 收 益 债 券 " 随 着 从一般 义 务 债 转 券 变 为 注 重 收 益 债 券 际 $ 实 信 用程 度 有 赖 于 发 行 方 和 每 一 单 个 项 目在经 济 和 财 上 务 的 灵 活 性 $ 而 是 不 政 府 的 信 息! 信 誉 以 及 税 基 " 每 一 个 债 券 的 发 行 决 和 议 招 股书 指 定 一 个 托 管 人 #通 常 是 一 个银行 %$ 从 债 的 券 角 度 而 言 $ 托 管 人 是 券 债 持 有者 的 代 表 $ 他 们 收 集 并 分 配 利 息 支付! 为 债 券 有 持 者 的 合 法 权 益 寻 求 保 " 债 护 券律 师 和 财 务 顾 问 常 常 设 计 特 别 的 方案来 加 强 收 债 益 券 的 安 全 性 $ 从而 吸 更 引 多 的投 资 者 从 承 销 商 那 里 购 买 债 券 " 承销公 司 组 成 联 的 合 企 业 经 常 从 公 共 企 以 业 协 商价 格 或 通 过 竞 争 投 标 的 方 式 买 断 债券发 行 " 这 联 种 合 企 业 的 成 员 随 后 试 将 着 债 券以 更 高 的 价 格 卖 给 公 众 $ 而 差 价 就构成 了 承 销 司 公 的 利 润 " 像 其 他公共 机构 一样 $ 4D D-- 和 参 与 其项 目 的 公 共 事业单 位 高 度 赖 依 数 量 相 对 有 限 的 全 国 的 性 债 券律 师 事 务 所 和 投 资 顾 问 和 承 销 公 司去了 解 它 们 己 自 的 信 用 状 况 $ 从而 设 最 计 合 适的 证 券 方 式 来 支 持 证 券 发 行 " 最 终的债 券 购 买 "'*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 也 者 依 赖 这 些 事 务 所 和 公 司 的 观 点 和 表 现 " 直 到 *+ 世 纪 7+ 年 代 中 期 $ 联 邦 政 府 基 本 上 没 有 调 节 市 政 债 券 市 场 " 尽 管 市 证 政 券 受 到 ,1;; 年 证 券 法 和 ,1;2 年 证 券 交 易 法 中 反 欺 诈 条 款 的 约 束 $ 但 是 这 两 法 个 案 使 市 政 债 券 和 几 乎 所 有 的 市 政 债 券 市 场 的关 联 方 免 受 大 部 分 涉 及 公 司 承 ! 购 销 买 ! 销 售 和 交 易 的 条 款 影 响 " 国 会 也 不 愿 意 通 过 对 州 或 地 方 政 府 借 贷 者 施 联 加 邦 法 规 违 反 州 政 府 主 权 性 " 那 时 $ 市 政 市 场 相 对 较 小 $ 被 认 为 能 够 摆 脱 困 扰 司 公 债 券 市 场 的 问 题 " 于 是 $ 发 行 方 自 己 以 及 来 自 投 资 团 体 的 服 务 提 供 方 在 自 我 理 管 的 基 础 上 经 营 市 政 市 场 " ,173 年 $ 纽 约 市 几 近 违 约 $ 这 促 使 国 会 更 改 市 政 债 券 条 法 ,3 " 但 是 很 大 程 度 由 上 于 州 的 主 权 问 题 $ 国 会 没 有 选择 取 消 ,1;; 年 证 券 法 对 市 政 债 券 的 豁 免 $ 相 反 $ 国 会 选 择 让 步 $ 即 建 立 了 一 个 被 称 为 市 政 债 券 管 理 董 事 会 #9 J -> % 的 自 动 节 调 的 行 业 实 体 $ 该 实 体 由 投 资 团 体 和 普 通 大 众 构 成 " 9-J >旨 在 为 证 券 承 销 和 政 市 债 券 交 易 建 立 公 平 原 则 " 作 为 体 系 的 一 部 分 $ 经 纪 人 和 经 销 商 必 须 在 美 国 证 交 券 易 委 员 会 # -Q " % 注 册 $ 但 政 府 发 行方 在 发 行 前 或 发 行 后 不 需 遵 照 任 何 的 文 要 件 求 " 该 体 系 基 于 良 好 的 自 愿 披 露 基 础 " ,10; 年 4D D -- 违 约 后 $ -Q "注 意 到 纽 约市 危 机和 4D D-- 违 约 有 许 多 相 似 之 ) 提 处 供 的 文 件 并 没 有 披 露 与 借 贷 相 关 的 重 要 事 实 $ 比 如 准 确 的 成 本 估 计 或 需 求 测 预 * 承 销 商 未 尝 试 核 实 披 露 情 况而 是 利 用 不 确 定 的 或 不 准 确 的 信 息 销 售 债 券* 位 单 投 资 信 托 基 于 评 级 购 买 债 券 $ 而 众 所 周 知 $ 这 些 评 级 高 得 不 切 实 际 * 债 券 律 顾 师 问 没 有 充 分 披 露 潜 在 的 法 律 问 题 " -Q"注 意 到 纽 约 市 和 4D D-- 两 个 案 例 中$ 销 承 商 和 评 级 机 构 都 没 有 承 兑 审 核 招 股 书 的 义 务 #J %R=$ ,100 % " ? ,100 年 $ 随 着 五 年 的 调 查 研 究 $ -Q"没 有 决定 提 出 新 的 法 规 或 批 准 任 何 关 于4DD -- 案 子 的 强 制 措 施 $ &大 量 的 私 人 损害 诉讼 ' 已 在 援 引 中 #美 国 证 券 交 委 易 员 会 $ ,100 % " -Q "确 实 采 取 了 新 的 规 定 $ 要 求 出 售 ,+ 万 美 元 及 以 上 债 券 时 $ 承 销 商 需 要 从 公 众 发 行 方 获 得 招 股 说 明 书 $ 评 估 文 件 #市 政 债 券 中 以 官 方 声 为 明 大 家 所 知 % 的 可 信度 和 完 整 度$ 给 潜 在 购 买 者 发 放 这 些 文 件 $ 将 指 定 为 市 政 券 债 信 息 库 的 私 人 实 体 登 记 备 案 " 换 而 言 之 $ -Q"又 一 次 制 止 了 对 政 府 发 行 方 活 的 动 直 接 管 制 $ 反 而 尝 试 通 过 建 立 承 销 商 的 责 任 $ 间 接 地 使 该 法 规 生 效 " 除 了 间 性 接 $ 披 露 文 件 的 内 容 和 形 式 也 没 有 明 确 $ 因 此 无 从 管 制 #甚 至 在 市 政 招 股 书 中 如 也 此 $ 除 了 证 券 法 的 反 欺 诈 条 款 确 实 禁 止 具 有 实 质 性 误 导 的 文 件 "% ,112 年 $ -Q "转 而 关 注 二 级 市场 的 披 露 问 题 $ 随 着*+ 世 纪 7+ 年 代 和 0+ 年 间 代 4D D-- 证 券 涌 入 市 场 $ 这 成 为 另 一 个 问 题 " 当 4D D-- 的 问 题 为 华 尔 街 内 部 士 人 所 周 知 时 $ 精 明 的 投 资 者 在 二 级 市 场 上 为 其 所 持 股 份 寻 找 销 路 $ 然 而 $ 许 多 资 投 者 几 乎 不 知 道 4D D-- 或 是 任 何 其 他 向 他 们 出 售 债 券 的 政 府 实 体 当 前 的 财 务 当地方债发行者违约 以华盛顿公共能源供应系统为例!"'! 况 状 ,112 年 -Q"间 接 地向 政府 发 行者 实 施 另 一 个 规 定  即 发 行 人 提 供 的 年 必 报须 反 映 财 务 信息 更 新 并且 及时 披 露 重要 事 件  若 发 行 人不 同 意 此 规 定  则 禁 承 止销 商 接 手 其 发行 的 证 券 这些 报 告 将被 送 去 市 政 信 息 库以 供 公 众 使 用  -Q"采 用 间 接方 式 表 明管 制地 方 债 场 市 的 需 求 和 强 行 管制 的 成 本 之 间 的 平 衡 有 具挑 战 性  -Q"间 接 的 证券 管理 行 为 来 引 批 评  然 而 ,G  联 邦 政 府 严 厉 管 制 市 政 场 市的 成 本 太 高 了 联 邦 和州 之间 的 关 系也 成 问 题  依 靠 自 愿 披 露 不 会 影响 市政 债 券市 场 的 增 长  ,173 年  4D D-- 开 始 计 划 目 项 2和 项 目 3时 新 债 券 出售 了*G+ 亿 美元  ,101 年  等 到 -Q "关 于 4D D-- 的 告 报发 表 时 新 债 发行 市 场 已经 增长 了 六 倍 如 今  新 债 发 行 市 场 超过 了 2 +++ 亿 元 美 有 3万 发 行人 和 2万 笔 日交 易 未  以 偿 债 务 衡 量  公 司 债 市 场 规 模 是 市 政 的 债两 倍  但 只 有 0 +++ 发行 人市 政 债券 立 法 董 事 会  *+,*   市 政 市 场 的 违 保 约持 在 低 位  经验教训 4DD 违 --约 事 件 给想要 创 建 地方 债券 市 场 或 出 于 基 础建 设 投资目的而促 进 种 这 债 券 行 发 的 新 兴 市场国 家 的政府 提 供 了 经 验 教 训  美 国市 政 市场常常被当 做 方 这 面 的 板 模  因 为 它在基 础 建设领 域 中 的 吸 引 力 尤 为 强 烈 特 别是从为政府 项 配 目 置 巨 资 大 金 的 能 力的角 度 而言 四 分 之 三 的 债 务 直 接 或间 接 地通过共同基 金 其 或 他 投 工 资 具 被 卖 给个人 投 资者 市 政 债 券 市 场 不 仅 仅 是另 一 个通过媒介作 用 储 将 蓄 用 支 于 付 亟 须 的大规 模 基础建 设 的 机 制  也 是 获 取 国内 私 人储蓄并给予 个 固 人 定 投 收 资 益 的 有 效方式  最后 *+,+ 年  不 足 四 分 之一 的 美国市政市场 涉 仅 入 由 税 能 收 力 支 持 的一般 义 务债 这 个 事 实 意 味 着 地 方 政府 确 实能通过商业 的 式 方 为 投 筹 资 钱  用 债券收 益 来构建 基 础 设 施 并 用 设 施 收 入来 偿 还借款 就 现 美 代 国 地 方 债市场 的 规模 和 频率 而 言  4D D-- 违约 是 罕见的事件 它 观 为 察 市  法 场 院  管理者  债务人  债 权 人 和 纳 税 人 之 间的 交 互作用提供了 窗  甚 口 至 像 在 美 国 这 样的发 达 且运行 良 好 的 市 场 中  为 基 础建 设 发行债务也有 特 风 有 险  需 要 法 律 和 监管体 制 来处理  4D D-- 说 明 缺 乏 透明 度 和公开度的风 险 目 项 分 析 可 和 行 性 预 测的风 险 以及管 理 欠 佳 和 建 设 拖 延 的 风险  不论发达国家 还 发 是 展 中 家 国  基 础 建设项 目都 存在 这 种 风 险  因 为 债 务是 一 种法定的支付 义  所 务 以 必 它 须 被 依 法授权 并 实施 法 律 和 监 管 环 境 的 作 用是 尝 试最小化此类 风 并 险 不 时 对 应 被 认 定 的风险  正如美 国 地 方 债 务 市 场 发 展 过程 中 发生的那样  美 国 政 市 市 场 是 经过*++ 年实验 的 独 特 产 物  所 有 经 验也 都 大多围绕着这 个 实 事  正 本 如 书 第 ,2 章 所 显 示 随着 逐 步 的 和 渐 进 式 的 改革  美国市政债券 市 "'"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 场经 过 了 长 期 的 逐 渐 发 展 *++ 年 间  在 一 些 短 期 时 间 里  如 ,1 世 纪 中 期 市 场 遭受 违 约 和 其 他 丑 闻 困 扰 市 场 经 过 很 长 时 间 发 展 才 成 长 为 现 在 这 样 的成 熟 机 制 市 场 成 熟 的 最 好 说 明是 美 国 市 政 市场 几 乎没 有 证 据 能 表 明 4DD-- 违约 引 发 损害  4D D-- 违约 暂 时 提 高 了 市 政 债 券 利 率  但 幅 度 很 小  4D D-- 违 约后 市 场 不仅 很 快 回 归 正 常  而 且从 ,173 年 到 ,103 年  即 4D D -- 事 件 发 生 期 间 市 场 中市 政 债 券 年 总 发 行 量 增长 了 十 倍  是 历 史 上 现 代 市 场 增 长 最 引 人 瞩 目 的十 年  到 了 *+ 世 纪 0+ 年 代 市 政 市 场 的规 模 和 持 久 性 使 其 能 够 幸 免 于 **83亿 美 元的 债 务 违 约并 ,7 充 分 利 用这 样 的 违 约 获 得 启 示 即 因 市 政 借 贷 者 的 失 查和 管 理 不当 所 带 来 的 财 务 和 法 律上 的 后 果 是 真实 的  该 启 示 也 传 达 给 了 市 场 参 与者  在 美国  这 些 借 贷 者 及 其 债券 持 有 者 在 大多 数 情 况 下 是 不 可 能 获 得 救 援 和 救助 的  即使 -Q"对 4D D-- 事 件 的相 关 方 采 取 最 低 限 度 的 强 制 措 施  自 我 调 节 的原 则 也 不意 味 着 这 些 关 联 方 可 以避 免 对 其 行 为负 责  违 约 之 后 的 几 年 里  私 人 损害 诉 讼 的数 量 空 前  导 致 许 多 人 事 业 失 败  其 企 业 解 散  几 乎 没 有 个 人 市 场 参与 者 从 4DD-- 灾难 中 获益  但 市场 不 仅 度过 危机  结 果 还 变 得 更 强 大  大 多 数 发 展 中 国 家 无法 以 近 乎 相 同的 方 式 享 有 违 约 的 好 处  新 地 方 债发 行 所 具有 的 违 约 风 险 以 及 长 期损 害 对 初 期 债券 市 场 活 动 带 来 的 风 险 既 高 又 危 险 这 些 经济 体 中  许 多 仅 仅 是 缺乏 任 何 与 债 券发 行 相 关 的 经 验  私 人 公 司 常 常 通过 发 行 权益 而 非 借 贷 来 筹 集 资 本 因 为 宏 观 经济 不 稳 定  破 产 法 不 完 善  税 法 繁重  政 府政 策 推 行 股 权  国 债 市场 可 能 正 在 初期 发 展 阶 段  长 期 公 司 债 券 和 国 债的 缺 失 意味 着 基 准 收 益 率 曲 线 不能 用 于 长 期 市政 债 券 的 定 价  投 资 中 介 人 经 常 对市 政 发 行方 不 够 熟 悉  不 能 从 信用 不 佳 的 借 贷者 中 分 辨 出 信 誉 良 好 的 借 贷 者  在这 样 疲 软的 市 场 环 境 中  投 资 者对 长 期 市 政 债券 的 信 心 低  许 多 经 济 体 的 地 方 市场 处 于 因早 期 违 约 而 关 闭 的 危 险中  正 如 已 经 指 出 的  由市 政 公 司 发 行的 收 益 债 券 占 美 国 地 方 未 偿 债 券 总数 的 三 分之 二 以 上  在 州 宪 法 或法 律 框 架 施 加的 借 贷 限 制 以 外  市 政 公 司 在 基 础设 施 投 资中 担 负 了 主 要 责 任  当发 展 中 国 家进 行 基 础 建 设 投 资 以 满 足 增 长需 求 时  4DD-- 对管 理 基础 建 设 项目 提供 了 经 验  即 需 要 小 心 谨 慎 的 控 制 和 管理 结 构  需要 重 点 强 调 的 是  尽 管市 政 公 司 具 有借 贷 和 管 理 的 灵 活 性  但 是 它 们 受到 规 范 性规 则 和 市 场 约 束 的 管 制 市 政 公 司 不应 该 被 当 做 是 规 避 借 贷 规 则 的 方 式 虽 然 4DD-- 违约 的 案子 中 没 有 联 邦 和 州 的 紧 急 救 助  但 发 展 中 国 家 有 可 能 强烈 渴 望 这种 救 助  尤 其 是 当 项 目需 要 大 量 贷 款并 影 响 很 多 人 时  发 展 中 国 家 的 政 策 制定 者 需 要 了 解很 多 吸 引 发 行 人 和 投 资 者 进 入 市 政债 券 市 场的 基 本 方 法  如 果 在 他们 国 家 市 政 债券 市 场 能 够 得 到 有 力 发 展  很 多 政策 制 定 者会 以 美 国 市 场 的 重 要 特征 作 为 目 标 并通 过 某 种 形 式 达 到 该 目 标  他 们 很有 创 意 当地方债发行者违约 以华盛顿公共能源供应系统为例!"'# 尝 地 试 寻找 替代 方 法 以 达 到 相 同 果 结" 例 如 $ 仔 细 预审 发行商 有 助于取代美国许 市 多 场 参与 者拥 有 的 在 发 行 之 前 识别显著 信誉 问 题的 能力 #印 度尼西亚! 波兰! 非 南 的 案例 见 () =[# 5$R$ ,117 % " 4DD 件 -- 事 的 一 个 经 验 是 形 成地方 债 市场 必 须要 细心$ 不 应该假定美国市 的 场 特 点能 够简 单 地 移 植 到 发 展 中国家 " 4D D-- 案例发生 在 一 个具有发达且复 的 杂 法 律体 系的 国 家 $ 而 发 展 中 家 国需 要 注 意 这 一 点$ 因为其 法 律条例和法律规 不 则 够 发达 也不 够 明 确 " 法 律 风 是 险债 券 市 场 的 一 个重 要因素 " 尽管美国市政市 的 场 规 制架 构不 能 直 接 复 制 到 其 国 他家 $ 但 是 其 中 一些 最主要 的 特点能够广泛被 用 应 (((在 债权 人 中 建 立 清 晰 的 利 益为 强 化 法 律 条 例和 私人市 场 发展激励提供支 持 $ 提 升所 有发 行 人 信 誉 风 险 的 明 透度 和 公 开 度 $ 以及 建立不 救 助政策以减少道 风 德 险 并对 债务 人 和 债 权 人 施 加 市 场约 束 " 注!!释 本 所 文述的发现! 解 释 和结 论 $ 均属作 者 个 人观点 $ 不代 表 世 界银行 ! 世界 银 行执 行董 会 事及 所 其代表的政府 $ 或 者外 部 作 者可能 隶 属的 任何 机 的 构 观 点" ,8本章主要来自 \#C=6() =[# 5$R 和J' ? <=&>8(# C < 于,10G 年 所著, 4DD 6& --) 4@') ' ># 5C=W '?@=4D & D-- K6 )#6 &=? -" *8 公 共机 关也 称 为 公 司! 当 局 ! 机 构 ! 委员会 等 " ;8地 方政 府也 能 设 立 公共 机 关 " 28有 关收 益债 券 历 的 史及 其 与 州 立 债 务 限制之 间 的 关 系 请 看 本 卷 (%! B ) )$和 # 4# 5 5)6所 著 第 ,2 章 " 38*+ 世 纪3+ 年代中 $ 当 期 联 邦 政 府 对 公共水 力 发 电 发 展 的 直 接 赞助 开 始 逐 渐 减 少 时 $ 各 公 共 事 业区 非常 成功地 继承 了 水 力 发 电 扩 张的好 处 $ 使 其 成 为 地 区 公共 能 源 发 展 的 核 心 " 在 华 盛 顿 州$ 公共 事业区 仅 不 将 法 律 的 自主 性和有 特 殊 课 税 能 力 地区 的 公 共 机 关 的 收 入 (债 务 (发 行 能力 结合 起来$ 而 且 拥 有 民 主 选举 的董事 会 " 但 是 因 为 许 多 公 共 事 业 区 很 小 $ 所 以 它 们 认 为 立法 能够 使构成 的联 合 企 业 在 区域 能源资 源 发 展 中 发 挥 重要 作 用 " 州 法 律 授 权 创 立 联 合 行 为 机构 的目 的在于 帮助 公 共 事 业 区在 地区开 发 水 力 发 电 潜 力" 针 对 公 共 事 业 区 的 地 方 民 主 控 制 也被 用来 控制联 合行 为 机 构 " G8由 华盛 顿州 立 法 机 关委 托 的 一 份 研 究 预测$ 到 ,10, 年 底$ 人 均 增 长 率为 ,8 3L$ 远 低 于 曾 证 明 大型 水力 发电项 目合 理 的 78 3L" 78有 关法 律决 定 详 的 细叙 述 和 法 院 决 定 的法律 来 源 $ 包 括 上 诉 美 国 最 高 法 院 #美 国 最 高 法 院 拒 绝 复审 华盛 顿 州最高 法 院 裁 决 时 不 发表意 见 %$ 请 看 (=) [5 #$R 和 (#C< # ,10G $ ,G7 T 77 % " 有 关 这 些因 素在 美国历 史上 更 广 泛的 讨论请见 本 卷 ()%$ B# )$和 4#5 56 ) 所著 第 ,2 章 " 08,10; 年0月 $ 对于4D D-- 项 目 2和 项目3的 债 券 $ 作 为 债 券 持 有 人 的 代 表 $ 托 管 人 #银 行 % 第 一 个发 起了 一长串 与 4DD -- 相关 的诉讼 $ 包 括 起 诉 4DD--! 参 与 的 公 共 事 业 单 位 "'$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 和 >DP 诉 讼 内 容 是 销 售 诈 骗 和 后 来 未 能 支 付 债 券 利 息  18,10+ 年 布 莱 思 伊 士 曼 潘 恩 韦 伯 公 共 权 力 金 融 集 团  ,+8方 法 之 一 是 鼓 励 投 资 者 把 4D D-- 债 券 看 作 更 多 是 来 自 由 >DP支 持 的 前 三 个 工厂 的 水 力 发 电 收 益 支 持 的  而 不 是 来 自 核 能 工 厂 的 收 益 支 持 的 > DP与 因 核 能 工 厂 售 出 的 债券 无 法 律 关 系  另 一 个 方 法 是 发 行 短 期 而 非 长 期 的 债 券 工 具  以 此 承 担 再 融 资 的 风 险  请 看 ,10+ 年 布 莱 思 伊 士 曼 潘 恩 韦 伯 公 共 权 力 金 融 集 团  ,,8,10* 年  应 4D D-- 参 与 者 的 要 求  美 国 运 通 公 司 设 计 了 这 个 联 邦 直 接 救 助 方案  ,*8,10; 年 ;月  就 在 华 盛 顿 州 最 高 法 院 决 定 照 付 不 议 合 同 无 效 之 前  华 盛 顿 公 共事 业 区 协 会 的 成 员 大 部 分 是 4D D-- 的 参 与 者  提 出 了 许 多 支 持 选 项  提 出 的 一 个 可 行 方 案是 区 域 化 计 划  与 原 本 的 >D P净 账 单 方 式 类 似  该 计 划通 过 > DP账 款 将 项 目 2和 项 目 3的 负债 分 摊 到 其 所 在 区 域 内 的 消 费 者 身 上  包 括 非 4D D-- 参 与 者 和 其 他 服 务 提 供 方  ,;8一 个 由 华 盛 顿 州 州 长 任 命 的 特 殊 委 员 会 推 荐 这 个 计 划  ,28联 邦 储 备 金 检 查 小 组  I ' 5 S' WI %$R6P ::'%$&6' W @=N & $) &=R -&#= &6  *++3 *+,,  *+,* 年 7月 7日 #   G; 页  表 ( 8,+2  在 美 国  市 政 债 券 市 场 这 一 术 语 包 括 州  城 市  特殊 目 的 载 体 以 及 政 府 当 局 发 行 的 债 券  ,38那 时  纽 约 市 及 其 公 司 实 体 有 未 偿 债 务 ,2+ 亿 美 元  其 中 G+ 亿 美 元 为 短 期 债务  要 求 持 续 再 融 资  该 市 还 有 超 过 *+ 亿 美 元 的 运 营 赤 字  承 销 商 开 始 反 对 该 市 销 售 更 多 债务  尤 其 是 当 纽 约 州 公 共 机 关 之 城 市 发 展 公 司 N K"  对 其 短 期 债 务 违 约 时  尽 管 从 纽 约 市分 离 出 来  大 多 数 NK "项 目 涉 及 纽 约 市 的 房 屋  当 州 立 法 机 关 支 付 供 应 商 和 承 包 人 但 不 支 付债 券 持 有 者 时  投 资 者 开 始 质 疑 如 果 纽 约 市 违 约  或 者 更 糟 纽 约 市 宣 布 破 产  那 么 债 券持 有 者 们 要 怎 么 办  州 政 府 最 终 涉 入 并 成 立 市 政 救 助 公 司  使 其 作 为 该 州 一 个 独 立 的 公 司 实体 有 权 控 制 纽 约 市 的 预 算 并 支 付 各 项 活 动  纽 约 市 只 是 勉 强 避 免 了 违 约  ,G8见 -=5)[C #$ ,101  ,78,10+ 年 底  所 有 州 和 地 方 政 府 的 未 偿 证 券 为 ; ;7+ 亿 美 元  所 以 4D D-- 债 券的 市 场 份 额 不 足 ,L  联 邦 储 备 金 检 查 小 组 I 5'S' W I%$R6 P::'%$&6'W & @=N $)= &R -&#&= ,173 ,102  6 *+,* 年 7月 7日  <  G; 页  表 ( 8,+2   参考文献 !G6 * D?#/ 6.#%;' #% C) 55) " ; ' $5*1;,J)"0' %# ) %1 7",$<8,10+8 ;) "/%6 ) # 6,% 6 ' / , C#D' %(6 ,% ; ' $5*1 ;,J)"4$<<* G4 6 G/). >!## * ) %1+0' %# ' %1%( ;" ,(" #.8 I)J` H ! ," G6 * D?#6 /.#%;' # 5N % C) " 5) %1 A 8> ' <"8 * !,%+ ! 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地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 时 同  还 实 施 了 重 要 的 财 政 分 权 改 革  其中 一 个 大的 改 革 是 ,112 年 的 分 税 制  改 革  这 一 改 革 确 立 了 中 央 和 地 方 的关系  除了 债 务融 资 外  城 投 公 司 也 大 使 量 用 土 地 财 政 融 资 来 建 设 城 市 基 础 设 施  中 央 政 府 的 转 贷 支 持  城 投 公 司 从 金融市 场 的直 接 贷 款 以 及 土 地 财 政 融 资 地 为 方 基 础 设 施 的 建 设 提 供 了 资 金  地 方 的 基 础 设施 建设  包 括 交 通 系 统  水 利 统 系  能 源 系 统 以 及 卫 生 系 统  都 得 到 了迅速 的 发 展 然 而 在 *, 世 纪 前 十 年 中  对 期 于 政 策 制 定 者 来 说  以 上 这 些 融 工 资 具 的 局限 性日 益 突 出  首 先  中 央 政 府 向 地 方 政 府的 转 贷 把债 权 人 中 央 政 府  的 借 贷 权 和 债 务 人地 方 政 府  的 还 款 义 务 分 开来  中 央政 府 发 行 债券  然 后 转 贷给 地 方 政 府 一 这 借 债 关 系 中  地 方 政 府 和 债 权 人 之 间 没 有 任 何市 场互 动  市 场 把 所 有 的 责 任 归 都 于 中 央 政 府  而 且 假 定 这 笔 债 务 由 中 央 政 府 明确 担保  其 次  城 投 公 司 的 预 外 算 贷 款 和 债 券 的 信 息 并 不 公 开  也 不 透 明  所 以很 难监 控  地 方 政 府 形 成 的 这 或 种 有 负 债 可 能 会 牵 涉 到 中 央 预 算  截 止到 *+,+ 年 中 国 总 的 地 方 债 务 余 额 估 有 计 ,+87万 亿 元  大 致 是 / KD的 *7L  很 * 重 要的一 点 是  由 于 预 算 外 融 资 工 城 具 投 公 司 的 借 贷  地 方 政 府 的 贷 款 信 息 在 地 方 政府 和 中央 政 府 之 间 并 不 对; 称  后 最  长 期 来 看  由 于 土 地 租 赁 的 一 次 性特 性 2  通过 土 地 租 赁 来 为 基 础 设 施 建 融 设 资 这 一 途 径 并 不 能 持 续  自 *++1 年 以 来  针 对 以 上 的 困 难 和挑 战  中 国实 施 了 巨 大 的 改 革  改 革 包 以 括 下 三 个 基 本 内 容  , 通 过 准 许 地方 债 券 的 发行  以 及 后 来 试 点 市 政 债 券 发 的 行  给 借 款 和 债 务 清 偿 之 间建 立 了 一个 更 直 接 的联 系  * 对 城 投 公 司 的 算 预 外 借 贷 进 行 全 面 的 审 计  而 且 通 过 把 城 投 公 司给 地方 政 府 带 来 的 或 有 负 债 纳 地 入 方 预 算 规 范 管 理  提 高 财 政信 息 的 透明 度  ; 建 立 规 范 的 地 方 债 务 管 理 架 框  除 此 之 外  对 财 政 管 理 以 及 土 地 财 政 融 资 的管 理方 面 也 有 一 些 改 革  *++0 年 至 *++1 年 世 界 范 围 内的 金 融危 机 给 地 方政 府 资 本 市 场 的 转 型 提 供 了 个 一 大 的 背 景  一 个 机 会  为 了 减 少 金 融 危 机 带 来的 冲击  中 国 政 府 制 定 了 积 极 财 的 政 政 策 主 要 包 括 促 进 公 共 投 资 的2万 亿 元经 济刺 激 计 划  以 及 促 进 私 人 资 投 和 消 费 的 减 税 政 策  例 如 提 高 出 口 税 退  降 低企 业和 居 民 的 税 负 等  在 2万 元 亿 的 经 济 刺 激 计 划 下  大 部 分 的 公 共 投 资 项 目 都由 地方 政 府 来 承 担  同 时  财 刺 政 激 政 策 的 实 施 也 给 地 方 政 府 带 来 了 挑 战  支 出 责任 与 收 入 来 源 之 间 存 在 着 大 巨 的 融 资 缺 口  通 过 借 款 来 减 少 融 资 缺 口 有 两 种 途 径  一 个 是从 中央 政 府 转 贷  一 个 是 地 方 府 政 发 行 地 方 债 券  从 资 本 市 场 融 资  其中 转 贷 的根 本问 题 在 于  举 借 债 务 和 资 使 金 用 主 体 脱 节  责 权 不 清  因 此  中 迈 国 出 了 决定 性的 一 步 从 中 央 政 府 的 贷 转 融 资 向 地 方 政 府 举 债 融 资 的转 型  改革 的 目 标 有二  , 确 保 融 资 途 径 的 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!"(! 率 效 $ 尤 其 是 在面 临 着 全 球 经 济 危 机 的 时 候" #*% 建 立 地 方 债 务 监 管 机 构 $ 审 管 慎 理 地 方 债 务" *++1 年 $ 国务 院 授 权 了 * +++ 亿 元 #折 合 ;++ 亿 美 元 % 地 方 债 券 的 发 行 3 " 而 然 $ 政 策 制 定者 意 识 到 $ 对 于 地 方 政 府 而 言$ 一 些发 行 地 方 债 券 不 可 或 缺 的 前 条 提 件 并 不 具 备" 这 是 因 为 $ 信 用 评 级 系 统 的发 展 需要 一 定 的 时 间 " 况 且 $ 地 方 府 政 也 需 要 学 习如 何 进 行 市 场 融 资 $ 例 如 如 何竞 价 投标 " 另 外 法 律 体 系 的 改 革 将 要 需 谨 慎 地 回 顾一 下 ,112 年 的 ,预 算 法 -" 该预 算 法规 定 地 方 政府 不 得 发 行 地 方 府 政 债 券 #除 法律 和 国 务 院 另 有 规 定 外 %" 因 此 $ 地 方 债 券 的 发 行 需 要 与 监 管 机 的 构 建 立 ! 法 律体 系 的 修 改 和 完 善 以 及 市 场 机制 的 发展 同 时 进 行 " 因 而 $ 改 革 是 个 一 逐 渐 的 ! 干中 学 的 过 程 " 中 央 政 府 代 为发 债 $ 地 方 政 府 通 过 竞 标 参 与 其 中 $ 样 这 可 以 充 分 利用 其 主 权 债 券 市 场 的 经 验 以 及 低 成 本 的 优势 " 在 *+,+ 年 和 *+,, $ 中 年 央 政 府 再次 授 权 并 代 为 发 行 了 * +++ 亿 元 #折 合 ;++ 亿 美 元 % 地 方 政 府 债 券 " *+,, 年 $ 改革 更 进 一 步 ) 国 务 院批 准 了 四个 省 市 自行 发 债 试 点 #四 省 市 限 合 额 计 *;+ 亿 元 % "G 试 点 发 行 这一 改 革 的 成 效 是 显 著 的 " 不 仅给 地 方政 府 的 资 本 融 资 提 供 了 新 的 式 方 $ 增 进 了 地方 政 府 与 债 权 人 之 间 的 市 场互 动 $ 也 促 进 了 政 府 间 的 财 政 关 系 $ 其 尤 是 在 财 政 支出 方 面 " 同 时 $ 试 点 为 进 一 步改 革 的进 行 积 累 了 经 验 $ 也 为 地 方 务 债 管 理 框 架 的建 立 奠 定 了 良 好 的 基 础 " 对 于 许 多 国家 来 说 $ 从 中 央 政 府 转 贷 融 资向 地 方政 府 举 债 融 资 的 转 型 是 一 个 战 挑 " 因 为 市 场的 发 展 需 要 一 些 特 定 的 前 提 条件 和 配套 的 改 革 $ 例 如 为 地 方 政 府 立 建 信 用 评 级 系统 以 及 地 方 债 务 监 管 体 系 " 另外 $ 地 方 政 府 也 需 要 时 间 来 积 累 市 融 场 资 经 验 " 这 一 章 致 力于 研 究 中 国 政 府 通 过 一 系 列 配 套 改 革 完 善 市 场 融 资 结 构 的 经 验 " 一 这 章 剩 下 几 节按 下 面 的 布 局 展 开 ) 第 二 节 讨 论 *++1 年 以 前 中 国 的 地 方 借 款 体 * 第 系 三 节 展 示从 *++1 年 开 始 的 地 方 政 府 从中 央 政府 转 贷 向 市 场 融 资 的 转 型 * 四 第 节 回 顾 这 一过 程 $ 并 阐 述 转 型 的 影 响 * 第五 节 是结 束 语 " "##$ 年改革以前中国地方举债体系 过 在 的 去 *+ 年里$ 中国 每年将 /KD的 ,+L投 入基础设施 建设$ 这 一 比率比 多 许 展 发 国 中家 都高 很多" 城 基 市 础 设 施建 设 的大 模 规投 资$ 加快了 城 市 化的步 " 这 伐 些 础 基设 施包 括能源 路 ! 公 ! 铁 路! 桥 梁 道 ! 隧! 水利 以及卫 生 系 统等各 方 个 " 中 面 国的 财政 分权体 系 于*+ 世纪 0+ 年代 早期开始$ 伴随着 ,112 年分税 改 制 而 革 步 逐成 型" 财政分 权 系 体 中 明 确了 地 方政 在 府基 础设 施建设 中 资 金投入 "("! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 实 和际作 运 的 主要任 责" 然$ 在 而 中国济 经加 速 展 发 的 背景下$ 地方政仅 府 税 靠收和 上级政 府的财政 移 转支付 本 $ 根满足 不了 城 基 市 础 设施建设 中巨大资 的 金需" 因 求 此$ 贷款融资 为 成一很 个 要 重融渠 资道 " 在 以 *++1 年前 $ 各 种各样的融资途径都被 充分利用$ 如 比从央 中 政 府转融 贷资 或 者 应 用 预算外收 入等手段 " 中央政府转贷融资 根 据 ,112 年 开 始 实 施 的 ,中 华 人 民共和 国预算法- 第二十 八 条$ 地 方预 算 在 应 总 体 上 保 持 平 衡 $ 即 支 出 不 能 超 过收入$ 严令 止 禁预 算赤字 " 所 以 $ 除法 律 国 和 务 院 另 有 规 定外 $ 地 方 政 府 不 能举债 融资$ 无论是向银 行 借款 还 是发 行 券 债 " 在 这 一 法 律 约 束 下 $ 地 方 政 府 还 是有着其他各 种形式的融 资 渠 道 " 自*+ 世 纪0+ 年 代 早 期 $ 中 央 政 府 就 能 从 外 部 借款 #例如向国际 融资机 构 借款 以 及双 边 款 贷 %$ 然 后 转 贷 给 地 方 政 府 7 " ,110 年的,中华 人民共 和国铁 路 法- 允 许地 方 府 政 为 建 设 收 费 公 路 ! 非 收 费 公 路 以 及其他交 通设 施 而筹 集资金 0 " 从 ,110 年 到 *++2 年 $ 中 国 财 政 部把中央 政府发行债 券然后 转 贷给 地 方政 府 一 这 融 资 方 式 作 为 减 轻 亚 洲 经 济 危 机 的反经济周期 政策之一 1 " 这 一财 政 政策 旨 扩 在 大 内 需 $ 刺 激 经 济 增 长 " 地 方 政 府的转贷 融资 要 主用 于由中 央 政府 批 准的 大 基 型 础 设 施 建 设 项 目" 在 ,+ 这 一 借 贷 关系中$ 财政部作为 债权人 $ 而 地 方 财政 部 作 门 为 债 务 人 $ 他 们 之 间 没 有 任 何 市 场互动" 城投公司借贷融资 快 速 的 工 化 业 和 城 市 化 引 起了基 础 设 施建需 设求 的 增 加$ 导 致 了地 方 政 府 支 和 出收 入 的 不 衡 平 $ 进 而 鼓 励 了地方 政 府 探寻的 新融 资 途 径" 城 投公司 (((地 方 府 政投 资 和 融 平 资 台 (((自 *+ 世 纪 1+ 年 中 代期以来 $ 逐 渐成 为 地 方政 府 投 资 基 设 础施 建 设 的 主 要 融 资 工 具" 城 ,, 投公 司 的迅速发展 一 定 程度 上 减 小了 逐 渐 增 大 来 的源 于 地 方 政 府 支 出 责 任 与 收入来 源 不 匹配成 造的 财 政 缺口 #见 图,+8,% " 总 之 $ 城 公 投 司 没 有 违 反 预算法 而 且 很好满 地足 了 地 方政 府 的 融资 需 求 " 城 公 投司 被 各 级 方 地 政 府 控 制 $ 并成为 投 资 和维基 持础 设 施 的建 设 融 资" 这 些 融 资 要 主来 源 于 土 地 权 抵 押 收 入 ! 政府股 权 ! 用户费 收$ 国 债 转贷 ! 中 央政 府 补 贴 以 政 及府 担 保 外 " 此 $ 城 投 公 司 也从金 融 市场#主要是 银 行系 统 % 借款 融 资 $ 或 发 者行 债 券 融 资 " 这 其 中 $ 银 行贷款 是 主 要的务 债工 具 $ 不过 发 行 债券 融 资 也 在 渐 逐发 展 $ 尤 其 是 自 *+++ 年 末 来 以" *++2 年$ 国务院 授 权 了 城投公司 更 多的融资途径 $ 并进 一 步 鼓励 地 方 政 府 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!"(# 料 资来 中 源 国统年 计鉴,11;  *+,, 年  图 (!($', "#(# 年 (#)  中国地方政府的收入和支出 以其占 全 国政 府 中 央政 府 和 地方政府 收入支出总额的比例衡量 通 过 城 投公司融 资 为 了 ,* 从 一个 国 际 视野 的角 度 来分析中国的 地 方债 券  图 ,+8 *展 示了从 *+++ 年到*++1 年中 国 地 方债 的 券 增 长变化 并把这 种 增长 与 全 世 界 发 行 地方债券 的 前 五名国家 除 美 国 外 相对比 可 以 看出 中 ,; 国通 过 城 投 公 司 发 行的地方 债 券 发展迅 速 *++* 年少于,++ 亿美元但到*++1 年却 已 经 超 过 美 G++ 亿元  这 些 债 券不 包 括 *++1 年 由 中 央政府 地 代方 政府发 行的 * +++ 亿 元  ;++ 亿美元 债 券  !! 料 资来 源 " #$%& ' 和 ()% *+,+  其数据 来源与K"9分析  释 注 从*++7 年 到 *+,, 年  美 国 的 年均地方券 债大 约在2 3++ 亿 美元 据 数来源 于 B C @' 6 '$J= = %&6 ? 图 "!"### "##$ 年 (#) 全世界发行地方债券的前五个国家除美国外 "($! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 底 年 *++0$ 为 减 了 轻 *++0 (*++1 年 全 球金 融危机的 影 $ 中 响 国实施了 2万 元 亿的 财政刺激 计划" 作 为 刺 激 计 划 的 一部 分$ 地方政府 提 供了配套资金$ 这 就 速 加了 城投公司 的发展 " 截 止 到 *+,+ 年前 $ 中国的地方 债 务余额#贷款和 债 券% 达 高 ,+87万亿元$ 这大 概 是 /K D的 ,2 *7L " 虽 然城投公 司很大 程 度 上 加 强 了 城 市基 础设 施建设$ 但 他们的迅速发展 也 引 了 起地 方债务的 剧增和 新 的 挑 战 $ 比 如 地方 政府 自主操作 债 务以及风险担保 " 为 控 了制 与日俱增 的债务 风 险 $ 中 央 政 府 对地 方债 务的管 理 更加严格" 中央 ,3 政 府 求 要各 级政府清 理城投 公 司 债 务 $ 并 且 为了 确保 信贷安全 $ 对于不同类型的 负 债 求 要采 取不同的 治理策 略 " 土地资产融资 土 地 资产 也是 地方 政 府 融 资的要 重 工 具" 在许多 国家 $ 土 地 资产融 资 确 实是 方 地 政 府 资金 的重 要来 源 " 在 地方府 政 的 资产 负债表 中$ 土 地 是 资产项 目 中 最有 值 价 的 资 产" 地方 政府 有 许 多 途径国 把 家 土地 所有权 转换 成 现 金 或者基 础 设 施资 $ 包 产 括 土地 资本 融资 ( ((直 接出土 售 地 使用 权以及 通过 土 地 抵 押借款 #这 在城 建 市 设 投 融资 中已 有很 长 的 使 用历史%" 在 交 通线! 机场 或 者 是 别的大 型 基 础设 建 施 设 这 些公 私合 作项 目 中 $ 土地常 也 作 为主 要的公 共投 资 " 除 了实实 在 在 的土 外 地 $ 政 府也 可能 会推 进 土 地 集约展 发 $ 通过 控制容 积率 的 方 式 来融资 " 这 些所 的 谓 &高 容积 率的 权 利 ' 实 际上表征 了 私有 土地中 公有 控 股 股 权的大 小 " 通过 售 出 这 种 土地 发展 权$ 公 共 部 门就得 获 了 土地 的经济 价值" ,G 自 *+ 世纪1+ 年代 中 期 $ 中国就开 始 积极 利用 土地 来 融 资" 这 ,7 种 融 资 方式 两 有 个 显 著特 征) #,% 土 地 融资与城 投 公司 融资息 息相 关 (((城 投公 司 利 用各 以 种 土 地 资产 为基 础的 融 资 工 具把土地 价 值转 为基 础设施 资 产* #* % 城 ,0 投 公司 用 利 公 有 土地 抵押 借款 融 资#见 ,1 第四 节 于 关 地 土融 资的 讨 论%" 不规范的地方举债行为 如所 前 $ 地 述 方 政 府 范 规的借 面 款临 着 许多限制条件 " 在这 种环境 下 $ 不规 的 范地借 方 应 款 运 而 生 规 " 不范的 方 地借 有 款多种形式$ 比 如拖 欠工人 工 资 或者 欠 拖供商 应 款 欠 " 然 而 于 $ 对地方 款 借$ 我 们缺乏一个统 一 的统 计框架 " 除 了技 因 术素外 方 $ 地 政 府 的 不 动 同机也 导 会致 计 统数据的不准 确 性" 例如$ 为 了 获得 级 上政的 府 金 资 援 助 $ 当 地政府可能会夸大欠债的数目$ 而为 了 彰显政 府 业绩$ 地 当政可 府 会 能 少 说 欠 债 数 的目 外 " 另$ 考 虑到隐性负债 以 及或 有负债 $ 我 们的 计 统可能 更 准 不 确 " 这不 种 范 规 借 款 的 一 典 个型例 子 是农 义 村务教育债务 " 从*+ 世纪0+ 年 代中 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!"(%  中 期 国始 开在 农 村 地 区 普及九年 义 务 教育  在 之后 的 ,+ 年 中 为了建 学 校  高 提 学 校件 硬设 施 水 平 达  以 学 到 校 设 施 低 最 标 准 财 政 收 入 来 源本就 有 限 的 地 政 方 府 乡镇和村 子  不 得不通过 借 款 大量 融  *+++ 年 资  九 年义务教 育 基 本 及 普  中在 国基 础 教 育 上 得 取 历 了 史 性 进  然 步 而 与 此 同 时  由此造 成 的 巨 额 款 欠 却 成地 为方 政 府 的 一 个重担 *++7 年底  农村 义 务 教 育 债务 累计约 为 ,,++ 元 亿 这是不包括 政 府 间 转移支付 的 地 方 财政 收入 的 ;81L  其  0++ 亿 中 元 *+ 于 用 资 本出 支 ;++ 亿元 用于营运 支 出  后来  中央 政 府 通 过 创 新性改 革  对 农 义 村 务 教育 债务 进 行 了 重 组见本 书 第 *章  *, 开拓新融资体系 年以前 *++1 的 资 融 渠道给快速城市化和城 市基础设施面 貌转型 提供了巨大 资 的金 表  从 ,+8,中可以看出中国城市基础设 施建设的迅速 发展 中国不仅有 世 着界第 大 二公 路网 稠  最密的铁路网 最大的高速铁路网 还有着 三架世界最 的 长海桥 以 及世 界四大 集 装箱港口中的三 个 ** 表(#) ( 中国城市基础设施建设发展 选择指标从($$# "##$ 年 指 标 ($$# ($$, "### "##$ 城地 市 人 区口 密度 人 平 M 方 千 米  !*718+ !;**8 + !22*8+ + !*,278 城居 市 用 民水 消费量 亿立 方 米  ,++8, ,308 , *++8+ 2 *;;8 城居 市 天 民然 气消费 量 亿 立 方 米  ,,8G ,G8 2 *280 ; 1,8 利天 用 气 然城 市人口 比 例  L ,18, ;28 ; 2382 2 1,8 集供 中 区 热域 面积 亿 平方 米  *8, G83 ,,8, + ;08 城排 市 管 水道 长度 , 万公 里  380 ,,8+ ,28* 2 ;28 每年 年 城 底 市 运行公 共 车 辆 公 交 车  无轨电车等 G8* ,;87 **8G , ;78 数量万辆 人公 均 绿 园化 面积 平 方米  ,80 *83 ;87 7 ,+8 垃处 圾 量 理 万吨 G 7G78+ + ,+ G7,8 ,, 0,081 7 ,3 7;;8 !!资料来源  国 家统 计局 *+,+  年 *++1 以前的融资模型的局限性以及市场准入条件的 限制在 *++3 年左右尤 为凸显  首 先  中央政府举债然后直接转贷给地方政府这一借 贷关系 中 把借 款权 央 中 政 府 还  和款义务 方 地政府 分 离开 单  简 来讲 由中央 政 府 发行再转 贷给地 方 政 府的债券 难  很 说清到 楚底 是属中 于 央债券还是 地方债 券  在实际操 作中 无 论 是中央预 算 是 还 地方算 预都 没有入 纳 转贷资金 另外 地 方 政府和债 "(&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 权 人 之 间 没 有 任 何 市 场 互 动 " 在 证 券 市 场 尤 其 是 主 权 债 务 市 场还 处 于 刚 开 始 发 展 的 阶 段$ 中 央 政 府 有 针 对 性 地 应 用 转 贷 工 具 能 够 缓 解 紧 急 的 资 金 需求 $ 而 不 用 等 待 最 终资 金 市 场 的 发展 " 主 权 债 务 市 场 的 发 展 和 成 熟 $ 为 地 方债 券 市 场 的 发 展 奠 定 了 一个 坚实 的 基 础 " 在 *, 世纪 初 的 ,+ 年 $ 中 国 的主 权债 务市 场迅 速 发 展 " 其 次 $ 城 投 公 司 的 预 算 外 借 款 不透 明 $ 且 很 难 监 控 " 这 种类 型的 债 务 不 仅 给 地 方 政 府 带 来 了 或 有 负 债 $ 也 牵 涉 到中 央 预 算 " 更 为 重 要 的 一点 在于 $ 由 于 预 算 外 借 款 的 存 在 $ 地 方 债 务 在 中 央 政 府和 方 地 政 府 之 间 信 息 是 不对 称 的 " 直 到 *++1 年 $ 中 国 政 府 准 备 解决 或 有负 债 问 题 " ,112 年 &分 税 制 ' 改 革 后 的 财 政 分 权 体 系 划 清 了 中 央 政 府 与 地 方 政府 的 财 权 和 事 权 " 经过 其 后 ,3 年 的 发 展 $ 中 央 政 府 和 地 方 政 府 的 财 政 收 入与 支 出 责 任 更 加 明 晰 " 特别 是$ 明 确 了 地 方 政 府 对 地 方 经 济 发 展 的 责 任 $ 这 使 得中 央 政 府 与 地 方 政 府 之 间的 硬预 算 约 束 成 为 可 能 " 这 就 意 味 着 地 方 政 府 能 更 加 独立 处 地 理 危 机 和 风 险 " 同 时 $ 一 系 列 财 政 预 算 管 理 改 革 #如*++, 年 进 行 的 部 门预 算 改 革 ! 国 库 单 一 账 户 体 系 改 革 * *++3 年 *; 进 行 的 预算 支出$ 尤 其 是 项目 支 出管 理 改 革 % 提 高 了 预 算 管 理 的 透 明 度 $ 为 地 方 政 府 债 券 在 资本 市 场 融 资 提 供 便利 " 另 外 $ 在 *++; 年 进 行 了 关 于 国 有 资 产 管 理 体 制 的 一系 列 改 革 $ 改 革 确 立 了 政府 对国 有 企 业 的 财 产 所 有 权 $ 也 规 定 公 营 企 业 所 有 权 与经 营 权 分 开 $ 这 使 得 企 业管 理可 遵 循 市 场 原 则 " 国 *2 有 资 产 管 理 规 范 进 一 步 阐 明 国 有 企业的 权 利 和 义务 " 这 些 政策 有 助 于 阻 止 了 公 营 机 构 对 政 府 部 门 转 嫁 债 务 风 险 *3 " 最 后 $ 在 长 期 来 看$ 因 为 土地 的 不 可再生 性 $ 通 过 土 地 租 赁对 基础 建 设 进 行 融 资 并 不 是 一 项 可 持 续 的 长 久之 计 *G " 城 投 公司通 过 地 价 证 券 化 进 行融 资的 做 法 放 大 了 借 贷 风 险 $ 原 因 在 于 经 济 萧条 时期 的 地 价下跌 $ 贷 款 的 偿 付 变 得更 加困 难 " 整 个 地 方 政 府 部 门 过 分 依 赖 于 土 地以 及地 价 为 借款提 供 担 保 $ 这 使 得 系统 风险 增 大 *7 " 地 方 政 府 参 与 到 金融 市场 将会 带 来 诸多好 处 $ 用 债 务 融 资 的方 式为 基 础 建 设 提 供 资 金 更 为 有 效 且 合 理 #刘 $ *++0 年%" 对于 中 央 政 府 而言 $ 好处 在于 ) #,% 提 高 地 方 政 府 财 政 透 明 度 * #*% 有 助 于 中 央政府 评 估 地 方 政 府 财政 管 理 能 力 并 有 效 监 管 其 支 出 预 算 * #; % 为 政 府 间 转移 支 付决 策 提 供 信 息 * #2% 提 供 了 一 个 独 立 的 机 制 明 确 划 定 借 入 资 金 的 权 利 和 义务 减 并 少 预 算 软 约 束 " 对 于 地 方 政 府 而 言 $ 参 与 资 本 市 场 的益 处 有 ) #,% 为 地方 政 府 在 基 础 建 设 方 面 的 投 资 带 来 更 多 的 资 金 来 源 * #*% 为债 务 人 和 债权 人 之间 创 造 了 一 种 &利 润 共 享 ! 收 益 共 担 ' 的 机 制 * #;% 使 地方 政 府 遵 循 市 场 规 则和 披 露 制 度 $ 并 进 一 步 完 善 政 府 问 责 制 度*0 " 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!"(' 本 资 场 市同样可从 地方政府的债券融资中获得益 " 与 处 公司债券或股 票相 比 方 $ 地 府 政债的 券 投 风 资险较低 资 $ 投者可获 稳 得 定 且可观的投资收益" 地方 府 政 券 债 资 融同时 也 为 券 证市场带来 新 的金融产 品 $ 并 能够更好地适应如人 寿保 公 险 ! 共 司 同基金 ! 养 基 老金的资产 负 债结构 外 " 另 $ 地方政府债券的发行 不仅 能 仅 扩 够 证 大券量 容 能 $ 并有效丰富 券 证市场多 性 样 " *1 "##$ 年以来扩大市场准入 自 *++1 年 以 来 $ 中 国 进 一步推进地方政府资本市 场 发 展$ 主要表现在三个 面 方 ) # , % *++1 (*+,, 年 $ 允许发 行省级债 券 总量 G +++ 亿元 人民币#约合1++ 美 亿 元 % * # * % *+,, 年 $ 四 个综合经济实力强的省 #市 % 首先 进行自行发债试 点 * #;% 建 立 管 理 地 方政 府 的 债制度框架" 省级债券的发行 *++0 (*++1年 的 全 球 金融 危 机为 转 向 市场 准 入 提 供 了 宽 松的 背 景和良好的 机 遇国 " 务 院 在 年*++1 正 式 批准 省 级 债 券 的发;+ 行 $ 此 举 作 为 大规 模 一揽子刺激 计 划 的一 部 分 " 地 方 政 府 筹措 *80* 万 亿 元投 资 $ 占 2 万 亿 元经 济 刺激计划的 7,L$ 而 中 央 政 府 的 投 资 为 ,0 万 ,8 亿 元 ;, " 在,110 (*++2 年 间 $ 财 政部 发 行 国 库 券并 将 其 转 贷 给 地 方政 府 对基础建设 进 行 融资 $ 作 为 反 周 期 财 政政 策 的一 部 分 以减 缓 亚 洲 金 融 危 机对 经 济造成的影 响 " 与此 不 同 的 是 $ *++1 年省 级 债 券 的 发 行成 为 地 方 政 府 财 政 资金 的 直接来源" 早在 *++0 (*++1 年 金 融 危机 以 前 $ 中 国政 府 已 经 开 始 为 扩大 地 方政府市场 准 入 做准 备 " 正 如 之 前 提 到的 $ 一 系 列 关 于 预 算 管 理 的 改 革 和 国有 资 产管理体制 的 改 革已 经 做 好 了 前 期 准 备工 作 $ 政 府 同 样 对 地 方 政 府 债 发 行 的国 际 经验与城投 公 司 债券 审 查 方 面 做 了 研 究" 然 ;* 而 $ 批 准省 级 政 府 直 接 发 行 债券 尚 需要一些前 提 条 件$ 比 如 地 方 政 府 信 用评 级 制 度 还 需 时 要 间 进 一 步 完 善 " 省级 政 府并没有与 承 销 商! 交 易 商 ! 拍 卖 行 等一 起 参 与 证 券 场 市 运 作 的 经 验 $ 因 此$ 建 立一个地方 政 府 债统 一 管 理 制 度 尚 需 时日 " 省级 债 券 的 发 行 采 取 渐进 式 的 推 进 模 式" *++1 年 $ 国 务 院并 没 有让省级政 府 直 接发 行 债 券 $ 而 是 让 财政 部 代 理 省 级 政府发 行 * +++ 亿 元 债券 " 这些债券按 照 记 账式 国 债 发 行 方 式 $ 面向 记 账 式 国 债 销 承 团 甲 类 成 员 招 标 发行 $ 由财政部通 过 现 行国 债 发 行 渠 道 代 理 发行 " 一方 面 $ 在 债 券 的 发 行和 偿 还 之 间 建 立 紧 密 的 联 系 $ 并 使 得地 方 政府在市场 准 入 上积 累 经 验 " 另 一 方 面$ 债 券 的 发 行 可 充 分 利 用 财 政 部 多 年来 发 行国债积累 "((! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 丰 的 富 经 验 ! 成 熟 的 技 术 以 及 与 投 资 者 之 间 形 成 的 良好 关 系 " 近 年 来 中国 债 券 市 发 场 展 迅 速 $ *+,, 年 $ 国 库 券 发 债 规 模 达 到 G80万 亿 元 $ 在 亚 洲 排 名 第二 $ 全 球 六 第 " 这 次 ;; 的代 理 发 行 有 效 地 降 低 了 地 方政 府 融 资成 本 $ 提 高 了 发 行效 率 $ 同 $ 投 时 资 者 定 期 收 回 本 金 与 利 息 也 得 到 有 效 保 障 " 总 的 来 说 $ *++1 年 地 方 政 府 债 券 是 可 交 易记 账式 国 债 " 省 级 政;2 府作 为 债 务 和 人 发 行 人 $ 财 政 部 作 为 发 行 机 构 代 理 发 行 $ 债 务 服务 与 发 行 费 用 从 省级 政 府 在 政 财 部 的 托 管 账 户 扣 除 " *++1 年 ;3 地 方 政 府 债 券 期 限全 部 为 ;年 $ 利 率通 过 公 共 价 竞 决 定 " 国 务 院 明 确 规 定 $ 地 方 政 府 债 券 资 金 不 得安 排 用 于 经 常 性 支出 $ 而 ;G 主 安 要 排 用 于 中 央 投 资 地 方 配 套 的 公 益 性 建 设 项 目 及 其他 难 以 吸 引 社 会 投资 的 公 益 建 性 设 项 目 $ 也 不 ;7 得 用 于 可 获 得 私 人 投 资 的商 业 项 目;0 " 在 不 同 的 地 方 政 府 债 的 管 理 模 式 中 $ 中 国 采 取 的是 对 地 方 政 府 债 券 直接 管 理 控 的 制 模 式 " 中 央 政 府 将 * +++ 亿 元 发 行 配 额 分 配给 各地 方 政 府 $ 根 据 中 央投 资 公 益 项 性 目 地 方 配 套 规 模 ! 地 方 项 目 建 设 资 金 需求 以 及 偿债 能 力 等 因 素 $ 按 公式 法 合 理 配 分 各 地 区 债 券 规 模 " 具 体 因 素 包 括 中 央 投 资 中 公 益性 项 目 地 方 配 套 数! 综 合 财 ! 债 力 务 率 ! 财 力 增 长 率 ! 财 政 困 难 程 度 等$ 其 中 重点 因 素 为 地 方 配 套 需求 " 与 东 部 沿 海 地 区 相 比 $ 中 西 部 地 区 有 更 大 的 基 础建 设 需 求 " 这 次 中央 公 益 性 资 投 项 目 向 中 西 部 重 点 倾 斜 " 考 虑 到 中 西 部 地 区 政 府财 力 普 遍 较 为 薄 弱$ 筹 集 配 资 套 金 能 力 有 限 $ 为 更 好 地 实 现 此 次 刺 激 计 划 的 目 标$ 中 西 部 地 区 将 分配 较 大 的 券 债 规 模 " 东 部 地 区 ! 中 部 地 区 ! 西 部 地 区 所 分 配 到 的 债 券 发 行 配 额 分 别 为 G+; 元 亿 ! G27 亿 元 和 73+ 亿 元 $ 相 应 占 债 券 发 行 总量 的;+L! ;*L和 ;0L" 在 中 央 政 府 所 制 定 的 制 度 框 架 和 所 批 准 配 额 规 模内 $ 地 方 政 府 有 责任 履 行 项 确 目 定 ! 预 算 调 整 ! 人 大 审 批 等 程 序 " 财 政 部 将 根 据地 方 政 府 上 报 的 债券 发 行 计 $ 按 划 照 成 熟 一 期 发 行 一 期 的 原 则 $ 尽 快 组 织 债 券 发行 $ 为 地 方 政 府 及时 筹 集 资 金 $ 促 进 积 极 财 政 政 策 的 有 效 实 施 " 财 政 部 制 订 了 一 系 列 管 理 制 度 方 案 $ 将 地 方 政 府债 券 纳 入 地 方 政 府财 政 预 算 理 管 " 为 加 ;1 强管 理 $ 财 政 部 下 发 了 , *++1 年 地方 政府 债 券 预 算 管 理 办法 - 制 度 件 文 $ 要 求 地 方 政 府 债 券 应 当 纳 入 预 算 统 一 管 理 $ 预算 调 整 方 案 报 同 级人 民 代 表 会 大 常 务 委 员 会 审 查 批 准 " 另 外 $ 用 地 方 政 府 债 券 发行 收 入 安 排 支 出 的部 门 和 单 $ 要 位 将 支 出 纳 入 部 门 预 算 和 单 位 预 算 " 财 政 部 同 样 建 立 和 完 善 债 务 项 目 申 报 ! 审 批 ! 绩效 考 评 和 监 督 等 制度 $ 提 高 金 资 管 理 的 科 学 化 ! 精 细 化 水 平 $ 在 这 套 制 度 下 $ 地方 政 府 债 券 资 金 使用 要 自 觉 受 接 纪 检 监 察 部 门 ! 审 计 部 门 的 监 督 检 查 * 凡 违 反 规定 弄 虚 作 假 $ 资 金未 用 于 规 使 定 用 范 围 $ 截 留 ! 挤 占 ! 挪 用 地 方 政 府 债 券 资 金 等$ 按 ,财 政 违 法 行为 处 罚 处 条 分 例 - #国 务 院 $ *++2 年 第 2*7 号 文 件 % 追 究 责 任" 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!"() 为保 确地 方 政 府 债 券到 按 期时 还 偿  各 地区人民政 在 府 安 排需要承 担还款责 的 任项时 目 会 综 合 考 虑 各市县 部门和 单位的偿债能力 控制债务 违约风险 时 及向政 财部 上 缴 地 政 方府 券 债本 息  发 费 行等资金 未按时 上缴的 应当按有 规 关定财 向政 部 缴 付 息 罚 地  各区 民 人 政 作 府为地方政 府债券 债务人 要统筹安 本 排地综 区合 财 力  切 实承 地 担方 府 政 债 券 的还本付息 任 责  对未按时 上缴的地 2+ 政 方府券 债本 息  发 行 费和 息 罚等 金 资  由 财政部在办 年 理 度 中央与地 方财政结 时 算如扣 数缴  "#(# 年后发展情况 年地 *++1方 政 府 债 券 的 发 行 加 强 了地 方 政 府 筹 集 配 套 资 金 以 及 扩 大 基 础 建 投 设 资 的 能 力  然 而 这 也 给 地 方 政 府在 自 主 安 排 债 券 收 入 和 债 券 期 限 方 面 带 来 挑 了 战  尽 管 制 度 清晰 地 规 定 地 方 政 府需 将 债 券 资 金 安 排 用 于 同 样 有 中 央 政 府 投 的 资 项 目  然 而 一 些地 方 政 府 仍 然 将 资金 投 放 于 地 方 项 目 中  同 时  三 年 债 券 期 对 限 于 承 销 商 不 具 备足 够 吸 引 力  这 将到 期 偿 债 的 压 力 置 于 地 方 政 府  为 解 决 这 些 问 题 *+,+ 年 财 政 部 采取 了 多 项 改进 措 施  为 满 足 市 场 需 求 以 及 地 方 政 府 中期 资 金 需 求 发 行 3年 期 债 券  *+,+ 年 发 行 地 方 政 府 债 券 * +++ 亿 元  3年 期 地 方 政 府债 券 发 行 总 额 为 G,G 亿 元  财 政 部 批 准 各 地 方 政 府 自 主 安 排资 金 使用  不 局 限 于 中 央 投 资 地 方 配 套 的 公 益 性 投 资 项 目  还 可 以 投 资于 中 央政 府 规 定 享 有 优 先 权 的 地 方 政 府 投 资 项 目  债 券 配 额 有 所 调 整  同 时 保 证 同 *++1 年 一 致的 * +++ 亿 元 发 行 总 额2,  为 缩 减 发 行 成 本  各 省 区  市 *+,+ 年 地 方 政 府 债 券 采 取 合 并 发 行  并 扩 大 每 期 发 行 额 度 以 增 强 流 动性  投 资 者 基 础 范 围 扩 大 至 所 有 记 账 式 国 债 承 销 商  且 承 销 商 与 地 方 政府 之 间 的 合 作 有 所 加 强  在 *+,, 年  财 政 部 发 行 了 同 样 数 额 的 地 方 政 府债 券  表 *总 ,+8 结 了 *++1 *+,, 年 地 方 政 府 债 券 发 行 情 况 表 ,+8 *中 包 括 *+,, 年 由 四 地 区 直 接 发 行 的 * +++ 亿 元 市 政 债 券  *+,, 年 国 务 院 批准 北 京 市  上 海 市  深 圳 市  浙 江 省 四 地 发 行 市 政 债  这 券 些 2* 市政 债 券 与 城投 公 司 债 券 不 同 前 者 由市 政 府 发 行 人 信 用 担 保  后 者 由 地 土 资 产 和 投 资 项 目收 入 担 保  这 2; 些 市政 债 券 同 样 与 *++1 *+,, 年 所 发 行 的 省 债 级 券 不 同  *+,, 年 的 市 政 债 券 由 四 地自 行 发债  财 政 部 并 不 代 理 发 行  这 使 地 得 方 政 府 向 完 全 自行 负 责 债 券 还 本 付息 迈 近 了 一 步  四 地 所 直 接 发 售的 市 政 债 券 包 括 了中 央 政 府 所 规 定 的 配 额  事 实 上  期 限 设  投 定 标 方 式  市 政债 券 投 资 者 基 础 都与 之 前 的 省 级 债 券 没 有 区 别  这 些 市 政 债 ")*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 收 券益比 率国债 收益率低3 (,+ 个基点$ 如 表 ;所 ,+8 示* 这反映了正处于发展 段 阶的债 务市不 场能有 效的 反映 格 价信息 " 表(#) " "##$ "#(( 年中国地方政府债券发行情况 "##$ 年 "#(# 年 "#(( 年 地区 数 额 占 比  3 数 额 占 比  3 数 额 占 比  3 四川 省 ,08 + 18+ ,0 18+ ,;83 G873 广东 省 ,+8 1 3823 18, 2833 18, 2833 河南 省 080 282 18; 28G3 18; 28G3 江苏 省 082 28* 081 2823 081 2823 云南 省 082 28* 783 ;873 781 ;813 浙江 省 08* 28, 08+ 28+ 08+ 28+ 湖南 省 08* 28, 081 2823 081 2823 湖北 省 08, 28+3 08G 28; 08G 28; 安徽 省 787 ;803 081 2823 18+ 283 上海 市 78G ;80 78, ;833 78, ;833 山东 省 78+ ;83 G81 ;823 78; ;8G3 辽宁 省 G8G ;8; G8+ ;8+ G8+ ;8+ 甘肃 省 G83 ;8*3 383 *873 381 *813 广西 壮 族自 治 区 G8 3 ;8*3 383 *873 G8+ ;8+ 贵州 省 G82 ;8* 382 *87 382 *87 陕西 省 G8; ;8,3 G8; ;8,3 G80 ;82 江西 省 G8* ;8, G83 ;8*3 78+ ;83 河北 省 G8+ ;8+ G81 ;823 78; ;8G3 黑龙 江 省 G8+ ;8+ G81 ;823 G81 ;823 重庆 市 380 *81 281 *823 3 *83 内蒙 古 自治 区 387 *803 381 *813 381 *813 北京 市 38G *80 382 *87 382 *87 吉林 省 383 *873 G8; ;8,3 G8; ;8,3 新疆 维 吾尔 自 治 区 38 3 *873 G8+ ;8+ G8+ ;8+ 山西 省 38; *8G3 38, *833 38, *833 福建 省 ;82 ,87 G8, ;8+3 383 *873 宁夏 回 族自 治 区 ;8 + ,83 ,80 +81 *8G ,8; 海南 省 *81 ,823 *83 ,8*3 *81 ,823 青海 省 *81 ,823 ;8; ,8G3 ;81 ,813 天津 市 *8G ,8; *83 ,8*3 *83 ,8*3 总计 *++ ,++ *++ ,++ *++ ,++ !!资 料来 源 )财政 部 " 注 释) *+,, 年所 发 行 * +++ 亿 元 债 券 中 $上海市! 广 东 省 ! 浙 江 省 和 深 市 圳分 别 直 接发 行 7, 亿元 人民 币 元 ! G1 亿 人 民 币! G7 亿 元 人 民 币和 ** 亿 元 民 人币 " 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!")! 表(#) * "#(( 年四地直接发行市政债券情况 *年期 ,年 期 地区 行 发 日 期 发 行量 收 益  3 发 行 量 收 益  3 海 上市 *+,, 年,, 月 ,3 日 ;8 G ;8,+ ;83 ;8;+ 东 广省 *+,, 年,, 月 ,0 日 ;8 23 ;8+0 23 ;8 *1 ;8 江 浙省 *+,, 年,, 月 *, 日 ;8 ; ;8+, ;82 ;8*2 圳 深市 *+,, 年,, 月 *0 日 ,8 , ;8+; ,8, ;8*3 !!资料源 来 据 ) 数来源于*+,, 年 国 ,中日报 (((地 方 频道- 和*+,, 年 海 ,上证 券 报 -" 体制改革 财 政 体制 改 革 在 *++1 年 发 行 省级债 券 前 便 已 经 开 始 $ 包括 加强财政预 算 管 及 理 其 透 明度 $ 对 国 有 企 业 实 行 所 有权 经 营 权 分 离 " 新 的 债 券工 具为基础建 设 投 所 资 需 要 的中 期 资 金 预 算 创 造 了 新 的制 度 框 架 " 过 去 的 预 算 管理 并没有将现 金 支 与 出 资 本 预算 筹 集 资 金 分 开 $ 长 期 的资 本 投 资 需 要 新 的 债 券 工具 的目标是为 基 础 施 设 建 设 投资 的 中 期 资 本 预 算 打 下 一个 框 架 " 过 去 的 预 算 实 践没 能把为资本 预 算 融 的 资 从 当前 的 支 出 中 分 离 出 来 $ 从而 长 期 的 资 本 投 资 需 要 通过 考虑到代际 公 平 债 的 务 来 融资 " 在 新 的 财 政 预 算 程 序下 $ 地 方 政 府 可 以 利 用 新的 债券工具筹 得 资 支 本 出 资 金" 除 此 之 外 $ 体 制 改 革 还涉 及 到 城 市 开 发 投 资 公 司$ 地方政府债 券 风 监 险 管 " 各省 市 均 开 始 改 革 试 点 " 国 务 院在 *+,+ 年重 点 推 进 城 市 发 开 投 资 公 司 管 理 改 22 革 " 指 令批准了 城 投 公 司 券 债 的 审 计并 将 城 投 公司 债 券 分 为 三类) #, % 以 公 益性 为 目 的$ 由预算收 入作为 担 * #* % 债 保 券 以 公 益 性 为 目 的 $ 由 项目收 入 作 为 担 保* #; % 以商 业目的$ 发债" 在 其 他国 家 关 于 地 方 政 府 债 券 的制度 框 架 中 $ 借 贷 只 能用 于公共投 资项 目" 上 以 债 务 分类 细 化 了 城 市 开 发 投 资 公司 的 管 理 $ 将 自 负 盈 亏 与依 靠预算支持 两 种 型 类 的 城 投公 司 相 区分 开 " 而 且 $ 银行 将 基 于 信 用风 险 分 析为 城投公司提 供 贷 $ 债 款 务 担保 也 将 受 到 控 制 " 政 府 部门 同 样 在 地 方 政 府 债 风 险控 制 方 面 与 建 立 债 务 限 额以 引导地方政 府 实 投 体 资 与 借贷 计 划 方 面 $ 对 国 际 经 验进 行 过 研 究 " 国 际 经 验 表明 在建立债务 限 额 面 方 存 在 一定 的 权 衡 $ 如 果 将 门 槛 设得 太 高 $ 便 会 限 制 地 方 基础 建设投资$ 以 至 影 于 响 增 长率 * 如 果 降 低 门 槛 $ 会 鼓励 地 方 政 府 超 额 借 贷 $ 影响 宏观经济以 及 财 稳 政 定 #(%和 ) D?#R=5 5)*+,* % " 一 些 省市 率 先 开 始 改 革 $ 包 括 贵阳 ! 昆 明 ! 上 海 ! 西 安 四座 城市已经开 始 对 自 各 城 投 公司 债 券 进 行 审 计 $ 并 完 善制 度 机 制 $ 更 好 的 建 立 债券 融资与资本 投 资 划 计 ! 城 市管 理 计 划 与 中 期 财 政 框 架之 间 的 联 系 " ")"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 扩大市场准入的经验与启示 渡 过到市 准 场入的 短期目标是通过债务工具 立 建正式的融资渠道 这些债务 具 工 会 将被用 对 来政资 府本支出进行资金筹集 其  尤是用于地方政府对 中央政府 扶 所 的 持国内 体 一化大规模项目以及中央政府用自有资金所投资项目 的配套资 金 长  而远目 是 标建立 透明以及可持续的渠道为 方 地政府资本投资筹集 资金并支 经 持 增 济长 地方政府债券的过渡工具 省 级 债 券的 发 行 建 立 了 一 种 新的 工 具 为 地 政 方府 资 本 支 出筹 集 资 金 通 过 对 中 央 一 揽 子 刺激 计 划 中 公 共 投 资 配套 资 金 进 行 债 举筹 集  有 助于 缓 和 经济 周 期 波 动  同 时  债券 的 发 行 也 促 进 地 区经 济 发 展 其  尤对 于 欠 发 达地 区  例如  新 疆 维 吾 尔 自 治 区将 债 券 收 入 分 配 到 地震 受 灾 地 区 学 的校 以 及 医 院的 建 设 上 四 川 省 将 收 入 用 于 保证 *++0 年 地 震 灾 后重 建 的持 续 稳定性  更 重 要的 是  中国 在 建 立 预 算 制 度 框 架以 引 导 资 本 预 算 管 理上 迈 出 了 第 步 一 因 为 地 方政 府 债 券已 被 纳 入 预 算 管 理  尤其 是 对 资 本 预 算 的 筹集 方 面  这 地 是方 政 府 首 次直 接 与 债权 人 发 生 联 系 并 自 行 偿还 债 务  尽 管 取 得一 些 进 展  *++1 *+,, 年省 级 债券的发 行 在 本 质上 还是一 种 过渡 由 于 债 券 由 财政 部 代 理 发 行  地 方政 府债 券 利 用了中 央 政 府 的较 高 的信 用 等级 这 在 很 大 程 度上 降 低 了 借 债 成 本 对 于 实 施 大规模财 政 刺 激具 有 重 要影 响  在 *++1 年 发 行 的 三 年 期 债 券 平 均 利 率 为 1,L 五 ,8 年期 为 1GL 明 *823 显低 于 商 业 银 行 利 率 水 平 同 时  利 率 在 地 区之 间 并 没 有 显 明差 异  地 方政 府 债 券并 不 能 反 映 不 同 地 区 经济 发 展 的 各 方 面 水 平与 地 方 债 务 的 人潜 在 信 用 状况  由 于 地 方政 府 债 券 的 债 务 人 是省 级 政 府 而 行 发人 仍 为 中 央政 府  此种 债 券 工 具 只 是 厘 清 债券 发 行 与 债 务 偿 还 义务 之 间 关 系 第 的一 步  因 此 尽 管 地方 政 府 在 财 政 部 设 有 托管 账 户  年 度 中 央 与地 方 结 算 制 很 度大 程 度 上 降低 了 风 险 然 而 中 央 政 府 必 须 承担 债 务 违 约 责 任 2G  四 地 政府 在 没 有国家 主权 担保的 情 况 下独 立 发 行 市 政 债 券 无 疑是 在 债 券 发 行 人 与 偿还 义 务 之 间 立 建紧 密 联 系 上更 近 了 一步  *++1 *+,, 年 的 改 革 被 认 为 是 达 到为 地 方政府资 本 投资 建 立 正 式融 资 渠 道 的 内 在 目 标 的第 一 步  从 根 本 上 说 在 中 国 致  导地 方 政 府 债规 模 快 速增 长 的 因 素 可 以 被 划 分为 需 求 方 面 与 供 给 方面  中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!")# 中国对次级政府债券的强烈需求 自从 ,11+ 年 始 开 $ 各 种 因素 导 致了中 国 对 次 级 政 府债 券 的强 烈 需求 " 这些 素 因包括 快 速 的 城镇化 ! 城 镇 土地 价 值 的快 速 上 涨! 经 济 的迅 速增 长 以及 次 级政 财 府政账 户 巨 大 的资金 差 距 " 这些 因 中 素的 绝 大 多数 将 在 接下 来的 几 年中 继 续产 影 生响$ 它 们 说 明了中 国 政 府 在次 级 政 府债 券 融 资管 理 方 面改 革的 重 要性 " 城镇 化 !中 国从,11+ 年 开始 正 经历着 迅 速 的 城 镇 化和 工 业化 发 展" 城 镇居 占 民总人 口 的 比 重从,11+ 年 的*GL上 升到 *++1 年的 208;L* 城 镇 居 民人 数 翻了 番 一多$ 从 ;8+* 亿 人 $ 增 加 到 G823 亿人$ 如 图 ,+8;所 示 " 这在 很 大程 度 上挑 了 战地方 政 府 提 供公共 服 务 #能 源 ! 水利! 清 洁 设施 ! 公 园 ! 桥政 ! 公路 ! 地铁 电 和信网 络 % 的 能力" 单 靠 财 政 资 金 的转移 和 征 税得 来 的 资 金 并不 足 以支 撑 适合 镇 城化趋 势 的 基 础设施 投 资 " 在一 个 供 给(需 求 分析 框 架 中$ 城 镇 化 使次 级 政府 借 的款需 求 曲 线 向右移 动 $ 这 导致 对 级 次政 府 债 券的 大 规 模需 求" 料 资来)中 源 国 统计鉴 年 *+,+ " 图 *!中 (#) 国迅速的城镇化进程 ($$# "#(# 年 土 地资 产 的影响 !在 国 中 $ 政府通 过 出 让 土 使 地用权进行 融资的现象非常普 " 事 遍 实上 $ 土地资 产 得 的 来 收 入已是 经 中 地 国 政 方府最重要 的预算外融资来源 一 之 " 中国 的 法律明 确 指 $ 政 出 府拥对 有 土 的 地 对 绝所有权$ 并且有权使用土地 行 进 融 资" 正 如图 ,+82中 显 示 的一样$ 中 国的年土地转移费用经历着快速 上 $ 在 涨 27 和 *++7 年 *++1 年 两年中 尤为突出 " 中国的地政 方府已 经成功利用土地资 为 产 基 础设 施 建设融 资 如 " 正 上 面提到 的 一 $ 土 样 地资产得来 的收入也是其他很 ")$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 多家 国地方政的 府重要资金 来源D== &?6 =$和k#[$' # ]# *+,+   在中国 通过土 租 地赁和用 利抵押土和 地财产从国有 银行 借款的 方式 所 获 得 的 投 资资金大 约占到 方 地政府础 基设施项融 目资资金的0+L1+L  刘 *++0   料 资来中 源 国 国土源 资部 图 +!中 (#) 国每年的土地转让额 "##+ "##$ 年 同 时  这一 土 地 融 资 为 地 方 政 府 创造了巨大的 财富  由 于 所有的土 地 都 是 公 共所 有  地 方政 府 则 认 为 它 们 所 拥 有 资产的增值是 源自 最 近 不 断上涨的 房 地 产 价 格 财 20 富 增 长 的 观点 被 中 国 土 地 一次 性交易中国 允 许 地 方政府提前 征 收 3+ 年 或 7+ 年 的 租赁 费 用  的 特 征 放 21 大 国际 上的经验显 示  在 城 市经济高 速 发 展 的 时期  公 共 所有 的 土 地 经 常 被 用 作 抵 押物来获得贷 款 为 次 级 区域公共 投 资 进 行 融资  随 着 城市 的 发 展 土 地 价 格 也 随 之上涨这一期 望使 得 土 地 成为贷款 抵 押 物 里 面最 可 靠 的 资产 不 论 是 对 公 共 还 是私人债主 然 而  这 一举措放大 了 风 险 因为 在 经 济 不景 气 的 时 期  土 地 价 值 也会受到影响 而降 值  在 这个时候 要 筹 集 偿 还贷 款 的 资 金则 会 非 常 困 难  而 且  当整个地方部 门都 严 重 得 依靠土地 和 其 具 有 的价 值 来 为 次 级 政 府 借 贷 做 担 保 的 话  出现严重 的 系 统 风险也是不 无 可 能 的 D=& = ? 6'$和 k ## [$']# *+,+   增 长 预 !增 期 长预 期 来 自 当 地 政府 关于当地经济的 发 展 和 财政收入展望 的 乐 观 判 断 正 如 在图 ,+83中 显 示 的 一 样  中 国 已 经经历了数 十 年 经 济 快 的速增 长  因 此 中国 次 级 政府的 收入 也 持 续 增 长 了 相对 长的一段间 时  而且 在 将来还会得到 更 多 的 收 入 这 样 一来 地 方 政 府 的 官 员 们 则倾 向于过度款 借 投 资 因 为他们相信这 种 行 为 导 致的 赤 字 是暂时 的 而 且 在 不 久 的 将来 肯定可以补 上 见 4# $[ f%和( *++1 ) 次 级 政 府融 资 缺 口 !当 今 中 国 的 一个主要财政 问题 便 是 地 方政府支 出 和 收 入 之间 的 差 距 正越 拉 越 大如 3+ 图 ,+8,中显示的一样  这 就 导 致政府需 要 使 用 债 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!")% 料 资来中 源 国 统计鉴 年 *+,,  图(#) ,!./0增长率和地方政府收入 ($$( "#(# 年 券等 工 具 缩 减 融资 缺口 一 些 涉 及 政府 财政 系 关的 因素 导致 了支出和收入的 失衡 9#? &) $=VFH#V r%= V 和t# )' *+,+   首 先  地 方政 府拥有 沉 重 的 支 出负担  如表,+82所示 尤其是那些主 要责 任为 提 供 基 础 公共 服务 例 如 基 本 教育 医 保和社 会 福利 的县级政府 值得 注意 的 是  把 社会 安保服 务 下 放 给 市级 政府 也促使 运营赤字 和隐性负债的 产生 另外  鉴 于 广 泛的 共同职 责  上 级 政府 给予 级 下政 府的 要么 是没有资金支持 的委 托任 务  要 么 是资 金不足 的 委 托 任 务 表(#) + "##* 年中国不同级别政府的支出份额 支出 中央 3 省 3 辖 市区 3 县级市及县级市以下 3 总额 ;+ ,0 ** ;+ 资投 本资 22 *; ** ,, 农业 ,* 2G ,, ;+ 教育 0 ,3 ,0 G+ 科研 G; *; 1 3 医保 ; ** ;* 2; 社保 ,, ;1 ;* ,0 政行 府政 ,1 ,, ** 20 公安 共全和检察机 构  法 庭 3 *3 ;2 ;3 国防 11 , + + 外交 07 ,; + + 对援 外助 ,++ + + + 其他 *1 ,G *3 ;, !!资料源 来9#& ?) $=V TH#r%= V V 乔 和  *+,+  ")&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 次 其$ 当 提 供 公 共 服 务 的 责 任 被 下 放 到 地 方 后 $ 在 ,112 年 的税 务 改革中$ 允许 方 地政 府 分 享 主 要 的 税 收 $ 例 如 增 值 税 ! 个 人 所 得 税 和 公 司 所 得 3, 税 " 尽管地 方政 拥 府有 一 些 征 税 的 权 力 $ 例 如 $ 营 业 税 $ 但 是 一 般 来 说 地 方 政 府征 税 的权力 还是 到 受限 制 的 " 而 且 $ 财 产 税 系 统 虽 然 是 发 达 国 家 地 方 政 府 的 重要 收 入来源$ 但是 中 在国 $ 这 一 系 统 还 尚 未 成 型 " 如 表 ,+8 2所 示 $ 地 方 政 府 承 担的 支 出份额 虽然 不 在断 上 涨 $ 但 是 在 过 去 的 十 年 里 $ 它 们 在 各 种 政 府 收 入 来 源 中所 占 到份额 却从 超 未出 过 3+L" 后 最$ 尽 管 政 府 间 转 移 支 付 系 统 在 一 定 程 度 上 缓 解 了 财 政 不 平 衡$ 但 是对有 些地 政 方府 来 说 $ 尤 其 是 那 些 欠 发 达 地 区 $ 依 然 存 在 着 巨 大 的 资 金 缺口 " 减税作 为转 支 移付 系 统 最 重 要 的 组 成 部 分 $ 在 很 大 程 度 上 依 靠 历 史 记 录 而 不是 靠 职责和 收入 间 之的 真 实 财 政 差 距 " 外 另$ 一 些 责 任 分 配 不 明 确 ! 预 算 管 理 的 不 完 备 和 一 些 行 政 区 存在 的 财政喂 养也 3* 导致了 财 政 缺 口 的 上 涨 #t # )'和 -@#@$ *++G * e@%$ ,111 % " 当前 关 于绩效 评估 评 的判 标 准 比 较 注 重 /KD的 增 长 $ 因 此 次 级 政 府 的 官 员 有 动 力增 加 公共投 资并 引 吸私 人 投 资 " "#)和 B?=6 )C#$ # *++2 % 的 文 章 列 出 了 一 些 关 于投 资 竞争的 具体 例 实$ 这 些 例 子 或 许 会 使 次 级 政 府 减 少 征 税 ! 并 促 使 它 们 进 行 更多 得 债券融 资 央 " 中政 府 已 经 开 始 采 取 措 施 改 善 预 算 的 有 效 性 和 透 明 性 " 债务工具的供给方 金市 融 的 场 构 结 对 中 次 国级 府 政 的债务增和 长 风 控 险制 有 重 要 影 响" 随着经 的 济快增 速 $ 中 长 国 在 金 市 融场 面 方 的发展已取 经 得 巨 了大 的 进 步 $ 但依 然存在 少 不挑$ 其 战 中 个 两 挑 战 金 是融 场 市 中的管理构 结 和 场 市过 剩 的 流 动 性$ 这些挑 与 战次借 级 贷 市 进 场 一 步 的 发展 改 和 革尤为相关 " 在融 金 门 部 理 管 结 构 问 的题 $ 市 上 场规则在 须 监 地 管方 政 府 债 务 融资 方面发 更 挥大作 的 用 场 " 市 规 则 求 要债 人 务 对自己的务 财 进 透 行明 化 ! 债 权 人有 风险管 系 理统及 以 出 在 现 违 约 情 下 况不 行 进 救援的预" 在 期 国 中$ 机 构 管 理 财政 透明性 能 的力在 正 渐 逐 提 高 $ 而 立 独评 系 级 统尚处在展 发 的 期 初" 财 政 部 正 在研 发一个 部 内评系 级 来 统 对 次 级 政 债 府券 债 负 的规模进审 行 计 监 和管 " 中 国 的 国家 发展与 革 改委会 员 已 经 合 联 标 准 普 尔对 投 城 公司进行级 评 " 在债 对 人 权 风 的 险 控 上 制 多 $ 很 过去的贷决 款 定 在 是未 进 行 适 当 的风 险评估 况 情下出 做 $ 这 的 主 要 是 于 由当 的 时 银行系统乏 缺 充 的 分风 险 监 管 " 地方 财政账 完 户整据 数 缺 的 失 导 致 在 估 评借 方 款 信用的风控 险 制 上力不从 心 " 而 且$ 很多银 在 行面竞 对 的 争 情 况 下 往 $ 往会 视 忽 借款方可无 能 力 还 偿的 信 号 $ 并 忍受 地方政 破 府产的金融风险$ 因 为软预算限 制的问题会进一 步确定 他 们 对 救赎 的预期 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!")' # 4%! 4% 和 (%$ *++0 % " *+,+ 年 ) G月 ,+ 日 来自 国务院 的指 令 旨 在强 化 对 信 用 风 险 的 分 析 " 中 国 发 展 银 行 作 为一 个 主 要 的 地 方 放 贷人$ 已 经 增 加 了 对 风 险 控 制 的 重 视 程 度" 3; 一 些 当 地 政 府 官 员 对 贷 款决 定 的 干 预 也 导 致 了地方 债 务 的 上 涨 " 在 中 国 $ 当 地 政 府 官 员 依 然 能 通 过 多 种 渠道 对 银 行 放 贷 决 定 做出影 响 " 中 国 的 大 部 分 金 融 机 构 都 是 国 有 的 $ 而 且 它 们 的 正 常 运 营 需 要 当地 地方政 府 的 支 持 #t # )'$ *+,* % " 特 别 的 $ 地 方 政 府 官 员 能 够 影响 国 有 金 融 机 构在 本地 分 支 机 构 的 执 行 官 的 提 拔 " # 4# $[!f %和 () $ *++1 % " 中 国 在 金 融 市 场 的 改 革 方面 已 经 取 得 了 巨 大 的进展 $ 这 也 导 致 各 国 有 银 行 之 间 更 多 的 竞 争 ! 主 权 债 务 市 场的 发 展 ! 内 部 银 行 系统的 发 展 以 及 非 银 行 类 金 融 机 构 的 发 展 " 然 而 $ 利 率 依 旧 在政 府 的 控 制 之 中 $ 这使得 人 们 无 法 对 风 险 和 收 益 正 确 定 价 " 导 致 的 结 果 就 是 $ 资 本 的 真 实 成 本 不 能 得到反 映 $ 而 且 债 务 服 务 的 供 给 曲 线 也 变 得 相 对 平 坦 " 国 际 上 的 经 验 表 明 一 个 有效 的 中 央 政 府 债 券 市场对 于 地 方 政 府 债 券 市 场 的 有 效 运 营 有 着 重 要 的 作 用 " 中 国有 潜 力 提 升 其 政 府 债券市 场 的 有 效 性 $ 这 决 定 了 多 样 化 的 和 复 杂 的 固 定 收 入 市 场的 增 长 " 未 来 的 改 革区域 包 括 加 强 政 府 各 部 门 在 制 定 和 实 施 规 制 中 的 协 调 $ 改 善银 行 间 债 券 市 场 和 购回债 券 市 场 $ 同 时 也 要 发 展 广 泛 的 投 资 者 基 础" 32 由 于 高 储 蓄 率 和 过 剩 的 市场 流 动 性 的 原 因 $ 个人和 企 业 投 资 者 对 投 资 机 会 的 需 求 似 乎 正 在 不 断 得 上 升 " 众 所 周 知 $ 高 储 蓄 率 是中国 经 济 增 长 的 一 个 主 要 推 动 力 #f ) =$ *+,, % " 不 断 增 长 的 个 人 收 人 以 及 高 储蓄率 导 致 存 款 数量 不 断 上 涨 #g %$ *++G % " 因 此 $ 个 人 和机 构 投 资 者 对 投资 工具有 很 强 烈 的 需 求 " 金 融 机 构 不 断 上 涨 的 存 款 也 使 它 们 拥 有很 强 的 投 资 需求 " 中 国 的 ,预 算 法 - 明 确 规 定 $ 在 没 有 国务 院批准 的 情 况 下 $ 地 方 政 府 不 许 赤 字 经 营 $ 因 此 $ 地 方 政 府 建立 了 城 投 公 司 $ 并 利用它 从 国 有 银 行 借 款 " 由 于 目 前 关 于 城 投 公 司 借 款 并 不 存 在明 确 的 管 理 和 经 营 规定$ 地 方 政 府 和 银 行 可 能 都 会 受 到 潜 在 救 市 期 望 的 影 响 ) #\#$ *+,* % " 所 有 这 些 因 素 的 影 响 在 债务 服 务 的 供 求图 形 中得到 更 清 晰 的 体 现 $ 如 图 ,+8 G 所 示 " 在 图 中 $ 线 K和 -分 别 代 表 初 始 债务 需 求和供给 曲 线 " 线 K显 示 了 地 方 政 府 在 受 到 不 断 推 进 的 城 镇 化过 程 的 影 响 下 $ 其 对债务 融 资 资 本 支 出 的 需 求 * 而 线 -则 显 示 了 有 效 的 资 本 市 场根 据 正 确 定 价的 风 险和收 益向 市 场 提供 资 金 " 线 - 和 线 K共 同 形 成 了 均 衡 点+ Q" 其 他 来 自 需求 方 的因素 通 过 使 需 求 曲 线 向 右 移 动 $ 扭 曲 了 Q的 + 真 实 值 $ 这 在 新 的 需 求 曲 线 Kw中得 以体现" 来 自 供 给 方 的 因 素 对 初 始的 供 给 曲 线 -有 两 方面的 影 响 " 这 些 影 响 首 先 使 供 ")(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 给线 曲 右 向 动 移$ 因 为他们增加 在 了任何 给 定资本 成 本下的债券数量" 而且$ 这 些素 因 一 进 影 步响 了 市场对风险 回 和报的 正 确定价 $ 这样一来供给曲线 变得更 加 平" 这 坦 两 影 个响 形 成了新的供 给曲线-1 " 新的需 求和供给曲线一起 决定了 新 的衡 均 点Q" 这一新的均衡点 ,与 人们所希 望 得到的 均衡点相距甚远$ 并且位 于 Q的 +右侧$ 这便暗示了债务服务 成本的大 幅 上升" 地方政府过度 借款 的金额 由 Q和 +Q两 点横坐标的 ,差距表示" 料 资来)乔 源 $ *+,* " 图 %!中 (#) 国债务均衡的形成 预算法- 规 , 定 务 $ 债 数量的 约 束上限为+或者在 市场里接近于+$ 这就迫 整 使 市 个场成 为隐形 市场 图 " 在 G中 ,+8 $ 这一上限政策由线P表示$ 该 政策设 定t为约数 束#量$ 所有高 于t的 数量 会 都#隐 被 起 藏来" 总结 中 国 的方 地 政 府债 券 不太可能 造 成系 统 性 的宏观 经 济 风险 " 据 估 计 $ 在 *+,+ 底 中国 未 偿还的 地方 政 府 债券估 计 有 ,+87 万元亿 人 民币$ 大 约 占 到 /KD的 *7L" 中 的 国国 债 在*+,+ 年底占到 了 /KD总 额的,7L" 联 合 33 #国 债 和 地 方 债 % 的 公共 债 券占/KD总额 的 比例不到 3+L$ 比 其他很 多 国家都 低 " 中 国 的 中 央 政 府 在过 去 十都 年 是 用低 财 政赤字的 方 式经 营 政 府部门 $ 赤字总 额 在 *+,+ 和 *+,, 年 分别 占 到应 对 年 份/K D总额的 *83L和 *L" 而且 3G $ 机构改 革 #见 第 三 节 % 的 目 的在 于 建一 立 个 完善 的 监管框架 $ 以加 强 对 地方政 府 券 债的 管 理 " 迅 速 城 的镇 化 工 和 业 化进程以 及 地方 政 府 巨大的 财 缺 政口 都 需 要 地 方 政 府 进 行 借款 $ 而地 且 方 政府 借 款在很大 程 度上 改 善了基础 设 施并加 快 了 经 济 的 增 长 " 一 个更 为 有的 效 地 方政 府 债券市场 有 助于 形 成 可持续 的 资 融结 构 " 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!")) 在需求 方 面 $ 地 方 政府显示 了 它们 在财政支出上有比 较高 的 行政自 主 权$ 并 且 们 它有能力 影 响 金 融 机 构做出的 决 定" 在供给方$ 银 面 行 统 系是 在一个 流 动性 过 剩 环 的境下进 行 经 营 $ 并 且容易妥 协 于来 自需求方的压力 " 这些都促使中 国 的地 方 政 出 府现度 过 花 费 和 过 度 借 的 款 行为 $ 从而 导 致了未受监管 的 风险的 在 存" 因 此$ 为 了 效 有地制 控 非 正 式 借 款 国 $ 中 既要 改 善整 体 的财政系统$ 也 要改善当地的 激励 系 统 " 同时$ 次 级 政 府 债 券的市 场 也 需 要提高其透明度 " 由于,预 算法 - 明 确 规 地 定方政府 无 权 直 接 进 行借款 " 而 通过 非 预算工具进 行 借款这一 行为$ 将 导 致 一 缺 个乏透明 度 的 隐 形 市 场的形 成 $ 这一 隐 形市场对财 政 约束和市 场规定 的 正 常 运 形 行成了障 碍 " 在 不 完 备的预 算 管 理和 金 融管控下$ 情 况则很容 易恶化 $ 这 就 导 对 致救市的 潜 在 预 期 " 在这个 市 场 中$ 地 方政府在缺 乏 有效监管 机制的 情 况 下 进 债 行务融资 $ 而 投 资 者 则在未 谨 慎 考虑 风 险的情况下 做 出放贷的 决定" 因 此 $ 在 明 透和有规 定 的 监 管 框 架下$ 允 许 地方 政 府直接借款 以 及由城投 公司直 接 同 市 场 行 进联系将 帮 助 中 国 的 次级债 券 融 资业 在 务长期更具 有 持续力" 总!!结 国 中 功 成 建 地 立了 一套 新 地 的 政 方府 债 券 工 具$ 这 些工 具通 过 从 直 接 向 中央 府 政 款 借 向 到 场 市 借的 款转 变 为 来 方 地政 资 府 本 支出 进 行融 资" 这 一 改 革 非 常及 地 时 足 满 地 了 方 政 府一些投 资 项目的资金需求 $ 其中 $ 在 应对 *++0 (*++1 年的 球 全 融 金 机 危 $ 中 中 央 政府 也 与 参 共 了同 资 投 " 一个 典 型的 例子 是 $ 在 认 识 到地 政 方 直 府 接 接 市 触 场先 的决 条 无 件 满 法足 $ 中 时 国采 取 了一 个实 用 并 且 创 新 的处 方 理 $ 即 法 通 中 过 央发 行地 方 府 政 券 债" 这 一 举 措在 很 大程 度上 降 低 了 地 方 政府 融 的 成 资 本$ 使它们获得接 触市场的新技能$ 并 且 把 地方 政 府 #作 为 债 务人 % 它 和 的 们 务 债 务 义 联起 系来 点 " 试 通 不过 央 中 政 府发 行 的市 政债 券 $ 是 帮 助 地方 府 政 接 直 触 接 场 市 的一 另个 步 $ 这 骤 对将 来 的 改 革也 提 供了 宝贵 的 经 验和 教 训 " 镇 城 和 化 业 工 化将 继续 进 $ 这 行 需要 地 方 政 府继 续 投资 大规 模 的 城 镇 基 础设 以 施 持 维 济 经 的持续增长" 地 方政府债券在经 济 的转 型 期 将继 续 扮 演重 要 的角 " 尽 色 管 行 银 款 贷 目前 是最 重 的 要 务 债工 $ 但 具 中国 在 所有 发展 中 国 家 中 已 经拥 最 有 地 大 政 方 府 债 券场 市$ 而 且 这 市 一场 在 正 不 断地 扩 张" 国 中 机 在 改 构 革和 使财 政 架 框 具 更透 明 性 方 面已 经 取得 了重 要 的 进 展 " 在财 管 政 方 理 的 面 革 改 #包括单 独财政账户和支出 改 革% 以 及 使公 共 企 业的 管 理权 所 和 权 有 离 分 这方面的改革 已经为试点省级债 券 打下 了基 础" 在 新 的预 算 步骤 $ 用 里 来 资 为 费 本 用融 资的 新 券 债 具 工将 有 助 于 形成 基 础设 施投 资 的 中 期 资 本预 框 算 " 城 架 投 司 公 债务 的审 计 及 以 在 正进 行 的 对 城投 公 司债 券进 行 更 合 理 的 分类 #**! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 工 作 $ 将 有 助 于 形成 具 有 不 风 同 险 和 安全 级 别 的 的债 券 工 具" 接 下 来 的 改 革需 要 应 对 个 两 主 要 的挑 战 " 第 一个 挑 战 是由 中央 政 府 直接 对 地 方 政 府 贷 款 向 地 方政 府 对 市 场借 款 转 变" 发 行 省 级债 券 是做 好这 一 转 变 的 第 一 步 " 因 为 中 央 政 府是 发 行 机 $ 它 构 面 临的 一 个 挑 战是 缓 解 地方 政府 和 投 资者 对 长 期 的 潜 在 救 市 预 期" 第 二 个 战 挑 是 建 立城 投 公 司 从金 融 市 场直 接借 款 和 管理 来 自 城 投 公 司 的 潜 在 财政 风 险 方 " 地 政 府 或许 能 通 过 发行 城 投 公司 债券 规 避 监管 " 改 革 的 内 容 可 以 包 括) 把 城 投 司 公 的 负 债和 地 方 财 政预 算 结 合在 一起 $ 在 预算 中 增 加 为 财 政 上 还 不 能完 全 独 立 城 的 投 公 司提 供 债 务 服务 $ 以 及通 过财 务 报 表披 露 或 有 债 务 #作 为 地 方政 府 预 算 的附表 %" 除 了 为 地 方 政府 创 立 监 框 管 架 (((例 如 有 关 管理 债 务 的类 型及 目 的 和发 行 债 券 的 程 序 的 事 前 规定 $ 以 及 破 对 产 地 方政 府 和 城 投公 司 的 追索 权(((在 更多 其 他 领 域 的 改 革 将 持 续的 支 持 市 准 场 入 " 这些 改 革 包 括) 强 化 政府 间财 政 系 统和 公 共 财 政 管 理 能 力 $ 提高 财 政 透 度 明 $ 深 化金 融 市 场 改革 $ 提 高政 府债 务 市 场的 效 率 #或 者 更 广 一 点$ 固定 收 益 证券市 场 % 以 及 提 高地 方 政 府 管理 它们 自 己 发 行 项 目 的 能 力 " 地 方 政 府想 要 成 功 行 进 债 务 融资 $ 需 要 拥有 一 个 过硬 的! 以 地 方财 政 计 划 ! 预 算 ! 债 务 管理 和 信 用 评 级 系 统 为基 础 的 制 度基 础 " 中 国 有 潜 力 加速 推 进 地 政 方 府 债 务市 场 的 发 展$ 同 时 管理 好对 宏 观 经济 框 架 和 金 融 系 统 存 在 的风 险 " 中 国的强 项 包括 ) #,% 一 个 稳 定的 宏观 经 济 框架 $ 例 如 可 观 的 经 济 增 长记 录 #经 济增长 是 债务 可 持 续 性的 一 个 决定 性因 素 % * #*% 巨 大 的 国 内 储 蓄 $ 这为 金 融 市 场提供 了 资本 供 应* #;% 迅 速的 城镇 化 进 程$ 这 一 进 程 能 由 金 融 市 场的 长 期 融 进 资 一 步 推进 * #2% 中 国 拥 有一 个分 权 的 财 政 结 构* #3% 基 础 设 施 公 司是 基 于 基 础设 施 的 网络 结构 和 采用 以 成本 回收 为 目 标 的 方 式 进 行 组 织 的 $ 这 两者 都 对 发 展一个 更 成熟 的 收益 债 券 市 场至 关重要 * #G% 改 革 轨 迹 的 记 录 " 注!!释 本 文述 所的发 现! 解 释和结论$ 均 属 作者 个人 观点$ 不代 表世 界银行 ! 世界银行执行董 会 事及 其代 所表的 政府 $ 或者外部 作 者 可 隶 能 的 属 任 何机 构的 观 点 ,8地方政府 是 指在 中 央政府以下 的 各 级政 府" 这里也 包括 特 殊目的机 构 以及地方政府所 立 设的 投公 资司" *8数据来源 于 审 , *+,+ 年计报 告 - 第;3 期$ 中国审计署 " ;8地方政更 府 清楚 他 们的借款情 况 $ 但不 情愿 公开这 信 些 息 " 28国家会次 一 性收 取居民用房 7+ 年 土地 使 用权出 让金$ 商 业用房3+ 年土地使用权出 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!#*! 金 让" 38 , 国 务 院 ) *++1 年 次 级 债 券 发行 公 告 - $ *++1 年 第 *期 " 这 些 债 券 等 同 于 一 般 义 务 债 券 * 也 就 是 说 $ 这 些 债 券 通 过 省 级 政 府 的 财 政 收 入 来 担 保 $ 包 括 税 收 和 财 政 转 移 支 付 " G8财 政 部 ) , *+,, 年 地 方 政 府 自 行 发 债 试 点 办 法 - $ *+,, 年 第 ,2, 期 " 78中 央 政 府 从 外 国 或 者 国 际 金 融 组 织 借 款 " 根 据 规 定 $ 财 政 部 代 表 中 央 政 府 借 款 并 将 款 项 作 为 一 项 政 府 支 出 转 移 给 中 央 机 构 和 地 方 政 府 " 08 , 铁 路 法 - # ,110 % 第 *, 条 规 定 $ 根 据 法 律 和 国 务 院 相 关 规 定 $ 各 级 政 府 都 可 以 为 建 设 高 速 公 路 筹 资 $ 包 括 收 取 费 用 ! 从 国 内 或 者 国 外 金 融 组 织 或 者 国 外 政 府 借 款 " 18,110 年 是 中 国 第 一 次 实 行 积 极 财 政 政 策 " 为 了 扩 大 内 需 $ 促 进 经 济 的 稳 定 增 长 $ 国 务 院 规 定 财 政 部 可 以 把 一 部 分 外 国 国 债 转 贷 给 省 级 及 以 下 政 府 $ 以 扶 持 地 方 政 府 进 行 基 础 设 施 建 设 工 程 " ,+8批 准 的 大 型 基 础 设 施 建 设 项 目 包 括 基 础 设 施 建 设 ! 环 境 保 护 ! 完 善 城 市 和 农 村 的 电 力 系 统 ! 农 业 ! 林 业 ! 水 利 工 程 以 及 交 通 系 统 " ,,8城 投 公 司 起 源 于 ,11* 年 " 当 年 $ 为 了 促 进 上 海 浦 东 新 区 的 发 展 $ 在 中 央 政 府 的 许 可 下 $ 上 海 城 投 控 股 股 份 有 限 公 司 为 浦 东 新 区 发 行 了 3亿 元 的 债 券 " ,*8 , 投 资 体 系 改 革 的 决 定 - 国 务 院 $ *++2 年 第 *+ 号 文 件 " ,;8 从 *++7 年 到 *+,, 年 $ 美 国 一 直 是 发 行 地 方 债 券 最 多 的 国 家 $ 平 均 每 年 发 行 量 大 约 在 2 3++ 亿 美 元 #数 据 来 源 于 ) B @' C6' $ J=%&=?6%$ 在 *+,, 年 底$ 债 务 余 额 为 ;8 72; 万 亿 美 元 # ,资 金 流 量 表 (( (流 量 和 负 债 - 联 邦 储 备 委 员 会 $ *+,, 年 第 四 季 度 %" ,28 , *+,+ 年 审 计 报 告 -$ 中 国 审 计署 $ 第 ;3 号 文 件 " ,38 , 加 强 城 市 发 展 投 资 公 司 #城 投 公 司 % 管 理 的 公 告 - #第 ,1 号 文 件 % 国 务 院 *+,+ 年 7月 ,; 日 " ,G8关 于 土 地 资 产 融 资 的 更 多 资 料 $ 请 看 D=&=?6 '$和 k #[#$' ## *+,+ % " ] ,78 根 据 中 国 指 数 研 究 院 $ 土 地 租 赁 合 同 收 入 在 *++1 年 创 下 记 录 $ 其 中 排 在 前 面 城 市 是 ) 杭 州 #合 同 收 入 ,+32 亿 元 %! 上 海 #合 同 收 入 ,+2; 亿 元 % 和 北 京 #合 同 收 入 1*0 亿 元 %" 以 北 京 为 例 $ *++1 年 的 土 地 租 赁 合 同 收 入 相 当 于 其 财 政 收 入 的 23L # 来 源 ) 新 华 社 $ *+,+ 年 * 月 3日 " 在 D = &=? 6 '$和 k#[#$']# *+,+ 中 也 有 相 关 阐 述 %" ,08例 如 $ 建 设 新 商 业 区 ! 住 宅 区 或 者 是 高 科 技 园 区 #请 看 D =& =?6'$# $R k # [$' # ]#*+,+ % " ,18 这 一 途 径 在 城 市 快 速 发 展 建 设 时 期 常 被 使 用 " #例 如 $ 在 法 国 $ 详 见 D = & =?6'$# $R k #F [#$']# *+,+ % " 无 论 是 对 于 公 共 借 款 者 还 是 私 人 贷 款 者 $ 土 地 都 是 一 个 很 有 吸 引 力 的 债 款 抵 押 资 产 $ 因 为 人 们 普 遍 认 为 土 地 会 随 着 城 市 经 济 发 展 而 升 值 " *+8 当 时 的 汇 率 为 ) ,美 元 兑 G8;+ 元 人 民 币 " 自 *++3 年 以 来 $ 人 民 币 以 大 概 每 年 ;L( 3L的 比 例 持 续 升 值 " *,8请 见 由 刘 ? ? 和 乔 宝 云 写 的 本 书 第 *章 &中 国 针 对 于 由 建 设 农 村 学 校 引 起 的 巨 额 负 债 的 债 务 重 组 '" **8城 投 公 司 建 造 并 维 持 了 中 国 绝 大 部 分 的 交 通 设 施 $ 铁 路 网 除 外 " 铁 路 网 由 铁 道 部 负 责 #数 据 来 源 于 世 界 银 行 和 中 华 人民 共 和 国 国 务 院 发 展 研 究 中 心 $ *+,** P C 6 '! > %5 5': E和 -'$R@)*+,+%" #*"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 根 *;8据国 家 的 规定 相 关 $ 各 级 政 府 财 的 政部门 都 应 该 及时 准 确 地 管理 预 算 收 入 的 征 集 ! 配 分! 扣 缴 ! 流 失 以及 财 政 支 出 的 拨 款 " *28这 将政 府 职 能与 商 业 职 能 分 开 $ 公共管 理风 险 减 少 $ 对公 共 企 业 的 管 理能 较 好 的 反 映 业 商风 险" *38国 务院 ) &企 业 国 有 资 产 监 督 管 理暂行条 例 ' $ *++; 年$ 第 ;70 号" *G8 土 地转 让 费 是由 土 地 使 用 者 因 获 城 得市 土地 使 用 权 而 一次 性 支 付 的 费 用$ 通 常 住 宅 产 为 权 7+ 年$ 商 用 产 权3+ 年 " *78见 D=& =?6'$和 k #[ #$' ]#$ *+,+ " *08在 美国 $ 地 方政 府 债 券 融 资 由 联 税 邦收 减免 政 策 进 行 补贴 " *18更 多内 容 $ 见 刘 *+,+ 年 " ;+8见 注释 3" ;,8 国 家 发 展 与 改 革 委 员 会 & " @&Z) M S M SS86 RZ: 8 [']8:$MaSV aMaS& &M*++1+3*, & b *0+;0;8 C @&8 ;*8准 备 包 括 *++0 年 在 杭 州 由 财 政 部 主 办 的 国 际 研 讨 会 以 及 一 系 列 关 于 地方 政 府 债 管理 关 相 政 策 研究 报 告 " ;;8 & 中 国 国 债 二 级 市 场 国 际 研 讨 会 ' *+,* 年 *月 $ 北 京 " ;28包 括 省 ! 自 治 区 ! 四 个 直 辖 市 ! 五 个 计 划 单 列 市 政 府 " ;38地 方 政 府 债 券 冠 以 发 债 地 方 政 府 名 称 $ 具 体 为 & *++1 年 hh省 #自 治 区 ! 直 辖 市! 划 计 单 列 市% 政 府 债 券 # hh 期 %'" ;G8财 政 部 ) , *++1 年 地 方 政 府 债 券 预 算 管 理 办 法 - $ *++1 年 " ;78例 如 低 收 入 家 庭 住 房 项 目 $ 农 村 民 生 工 程 以 及 农 村 基 础 建 设 ! 医 疗 保 险! 教 育 ! 文化 及 以 其 他 社会 福 利 项 目 $ 生 态 建 设 $ 地 震 恢 复 与 重 建 以及 其 他 民 生 项 目" ;08 , *++1 年 地 方 政 府 债 券 预 算 管 理 办 法 -$ 财 政 部 $ *++1 年 " ;18制 度 文 件 包 括 ,关 于做 好 发 行 *++1 年 地 方 政 府 债 券 有 关 工 作 的 通 知 -! ,财 政 部 代理 行 发 *++1 年 地 方政 府 债 券 发 行 兑 付 办 法 - ! , *++1 年 地 方 政 府 债 券 预 算 管 理 办 法 -! ,财 政部 理 代 发 行 地方 政 府 债 券 财 政 总 预 算 会 计 核 算 办 法 -" 2+8罚 款 利 率 X 逾 期 支 付 款 h #票 面 利 率 h * 天 数 % h 逾 期 天 数 清 算 赔 偿 X 逾 期 支 付 款 h #票 面 利 率 h * 天 数 % h 逾 期 天 数 2,8基 于 调 整 的 资 本 投 资 计 划 $ 东 部 地 区 与 西 部 地 区 发 行 额 分 别 减 少 ,* 亿 元 人 民 币 与2+ 元 亿 人 民 币$ 中 部 地 区 发 行 总 额 增 长 3* 亿 元 人 民 币 " 2*8 & 地 方 债 发 行 申 明 ' *+,, $ 财 政 部 " 2;8因 此 $ 四 地 所 发 行 的 市 政 债 券 与 普 通 责 任 债 券 相 似 " 城 投 公 司 债 券 由 项目 收 入 与 土地 产 资 收 入 担保 " 事 实 上 $ 借 款 人 将 债 券 视 为 由 持 有 城 投公 司 债 券 的 政 府提 供 担 保 " 228 , 国 务 院 关 于 加 强 地 方 政 府 融 资 平 台 公 司 管 理 有 关 问 题 的 通 知 - $ ,1 号文 $ *+,+ 年G 月,+ 日 " 238资 料 来 源 ) 财 政 部 " 2G8 , 财 政 部 代 理 发 行 *++1 年 地 方 政 府 债 券 发 行 兑付 办 法 -" 中国地方政府的融资转型 从中央政府直接转贷融资向地方资本市场债务融资!#*# 278 地 方 政 府 向租赁 土 地 方收取 的租赁 费 " 208房 地 产 的 价格上 涨 有 多方面 的原因 " 一 方 面 $ 史无 前 例的 城 镇 化 规 模 创 造 了 对房 地 产 不 断 上 升 的 需 求 $ 这导致 房地 产价值 的 上涨 $ 这 就 使地 方 政 府 有 强 烈 的 意愿 进 入 土 地市 场 牟 利 " 另 一 方 面 $ 地 方政府 从土 地资产 融 资中 获 取 收 益也 促 使 了 建 房 成 本 上 升 $ 这 就 使得 房 价 变 得 更 高 并 进 一 步 强化了 财富 效应" 218在 中 国 $ 地方政 府 一 般向土 地使用 者 收 取 地 土 商用 3+ 年和 居 住 用 7+ 年 的 转 让费 " 3+8有 关 地 方 财政资 助 和 其义务 更为详 细 的 信 $ 请 息 参 见 9#?&) $=V TH#Vr%=V和 t# )'*+,+ " 3,8省 级 政 府 收取*3L 的 增值税 收 入和 2+L 的 个 人和 企 业 所 得 税 收 入 " 省 级 政 府在 它 们 自 己 的 次 省 级 政 府 小组里 决定 税收分 担 方 式 " 分 担 税收 的 行 政 管 理 权 在 中央 政 府" 3*8一 些 欠 发 达地区 的 财 政支出 主要集 中 在 行 政 成 本$ 尤 其是 在 雇 佣 工 作 人 员 的 费用 上 " 3;8基 于 *+,+ 年与中 国 发 展银行 当 地分 行 官员 进 行的 一 次 面 谈 " 当 地 分 行 设 有 一个 风 险 分 析 部 门 $ 这 一 部 门和它 的租 赁活动 相 分离 $ 而 且 在做 租 赁 决 策 的 时 候 也对 其 中 的 一个 风 险 因 素 进 行 了 考 虑 $ 即当地 城投 公司债 务 总 的 额 度 和 当地 政 府 的 总 收 入 " 328见 世 界 银 行和世 界 货 币基金 组织*+,, 年 " 338地 方 政 府 债券的 数 据 来自*+,+ 年 &审 计年 报' 第 ;3 期$ 中 国 国 家 审 计 署 " 有关 主 权 债 务 的 数 据 来 自 中 国统计 年鉴 #国家 统 计局 *+,, 年%" 3G8*+,+ 年 的 数据来 自中 国计 统 年鉴 #国 家 统 计局 *+,, 年 % " *+,, 年 的 数 据 是 作者 基 于 9Y I的 数 据 进 行 计 算得出 的 " 参考文献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`) '* + 3 ,"6 D)E" ')1 6G A * //$) + &$%' 1<# ' *! 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D总 量 ,8GL增 加至本 世 纪初占 / .D总 量 的 0 ;L 地方政府收入与支出 地方 府 政将财 政预 算的 大 最 部分用于一 般 共 公服务 这些公共服 务 是地方 政 日 府 常运 所 营必须 提的 供一 基 般 本行政服 第 务 二大的花 费是经济服 务 支出 地 公 方 共支 管 出理需 要得 使资 分 源 配更加有 政 效 府在人力 源 资 教育  健康 营  方 养 面 的投似 资 乎相对较 低 1 中央 府 政和政 府所 有与 制 控 的企业继续 执 主 行要的基 础建设项目  但要更 加 调 强 公私 营 合企业 在础 基设 建 施 设中的作 总 用 的来说 地方政府部 门 支出平 均 占 只 /.D总量的;L左右 表,,8,呈 现了当地政府门 部 支出的分布 #!*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 收 在 入方面 *++1 年  地方 政 府自身收入占总 收入;*L 并且地方政府高 依 度 中 赖 央政府财 政 转 移 图 ,说 ,,8 明了构成所有 地方政 府收 入来源的占比情  在 况 纪 *, 世 在 收 入 组成方面 没 有明显的变化 尤其是 国 内收入分配计划中 政 财 移 转 支付几乎 占 当 地政 部 府 门收入的三分之二  表(() ( 总支出分配所有地方政府单元"##( "##$ 年 "##( "##" "##* "##+ "##, "##% "##& "##' "##$ 支出 ,++8++ ,++8++ ,++8++ ,++8++ ,++8 ++ ,++8++ ,++8++ ,++8++ ,++8++ 一般公 共服务 2+83, 2,8;2 2+82, 2+8+* G; ;18 ;G 2+8 2,872 ,2 228 1, 3;8 教育和 体育M人 力开发 78 +1 G83; G803 G, G8 13 G8 G80G G83; 3812 ,, G8 健康 营养和 人口控制 ,,83+ ,,87* ,+803 ,+817 ,0 ,+8 180+ 1870 187G ;3 ,,8 劳动力 与就业 +8,G +8,3 +8,* +8 +G +7 +8 +8+7 +8+7 +8+G +7 +8 住房与 社区开 发 28;0 282* *82+ +3 *8 ,0 *8 *8+3 *8+, *8,; *0 ;8 社会安 全M社 会福利和 ;8 +* *80; *837 ;1 *8 ;1 *8 *8;3 *823 *82, ,G 38 服务 经济服 务 ,0833 ,G872 ,387G ,387G 73 ,38 +2 ,38 ,38** +1 ,38 33 ,08 债务还 本付息 *82, *8;1 *807 *8 7; *7 ;8 ;8*, ;8*; ;8*1 31 ,8 其他目 的 ,*8;7 ,;800 ,08,0 ,182* 31 ,18 *G *+8 ,0817 ,7 ,78 ++ +8 !!资 来 料源 方  地政府财 政局  料 资来  地 源 方政 府政 财局 释 注 外  额 入 收 X国家 政府对 方 地政所 府提帮 供助 图 (!"##$ 年 (() 所有地方政府单元总收入分布情况 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#!! 图 ,,8*表 明了 *++1 年各 省 市  直 辖 市收 入来 源情况  正 如 图 ,,8,所 示 总 收 入 数 字 掩 盖 了 不 同 类 别 的当 地 管 辖 区 之 间的差 距  *++1 年 一 般 城 市 约 2+L的 收 入 来 自 他 们 自 己 的 收入 来 源  相 比 之下 各直 辖 市 或 自 治 市  占 0L 各 省 占 ,+L 一 般 城市 拥有 更 大 的 税 收 基  因 数 此享 有 不 断 扩大 自 身 收 入 来 源 的 机 会  然而  大 多 数地 方政 府 省  自 治市  的税 基 比 较 小 因 此 不 能 从 自 有 的 收 入 来源 中 获 取 足够 的资 金  他 们 仍旧 依赖 财政转 移 支 付 为地 方 发 展 项 目 筹 集 资 金  特别 是 国 内 收入 计划 ,+  基 于 固 定 公式 来 分 享 收入 的国 内 收 入 计 划 使地 方政府 在 很 大 程度 上 用 来 自 中 央 政 府 的 新 的收 入 取 代 来源 于自 身 的 收 入  尤其是 地方财 产 税  在 ,11+ 年 到 ,11G 年间  地 方 自身 收 入 从占 地方 总 收 入 3+L 减少 至 仅占 地 方 总 收入 ;+L 这 个 比 例 与 今 天 相似  *++1 年 国内 收 入 计 划 的转移 支 付填 补 了 较 大的 纵 向 财 政 缺 口  占 当 地 政府 部 门 总 收入 的G3L 对 于 国内收 入 计划 的 依 赖 导致 了 更 少 的 地 方 财 政 自 主 权 为 中 央 政府 对地 方 政 府 更 大的 控制 创造了 机 会  这与 地 方 政 府 所 设 想 的 用 自 身收 入 解 决 地方 发展 需 求  地 方产 出满 足地方 需 求 偏 好的 前 景 相 违 背  在 ,, 其 他 国 家 越 是 依 赖 于 自身 收 入 来 促 进 发展 地方 政 府 便拥 有越 大 的 财 政 自 主 权  授 予 地方 政 府 更 多的 收入 增 长 权 力 将会 在支 出责任 与 用 收 入为 支 出 提 供 资 金 之 间 建 立 更紧 密 的 联 系 >? )R *+,+   料 资来 地 源 方政财 府政局  图 "!不 (() 同类型地方政府单元收入组成情况 同 ,11+ 年 时 至 间 ,11G 年 在 菲律宾 国内收入计划对地方政府的支出占 府 政总出 支 的 份 额从GL增 长至 以 ,GL 所  尽 管他们作为公共 ,* 服务最终提供者 #!"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 地 的位 在不 断提 高 $ 地 方 政 府 占直 接支 出的 相 对份 额与中央政府 相比 仍然很 小" 由 ,地 方政 府 法 典 - 可 知 $ 推 行 分权 的 政府 间结构的其 中 一个 目的是 使 得 方 地政 府承 担基 础 建 设 投 资 中 更大 的份 额" 多 数人 认为这可以通 过允 许地方 政 府 需 不要 经过 中央 政 府 审 批 而 直 接进 行借 贷而 实 现" 为实现这个目 标$ 在国际 金 融 构 机的 大力 支持 下 $ 遵 循 ,11G 年的 政 策$ 财 ,; 政部 带头推动地 方政府 信贷 扩张" 尽 管 ,地方 政 府 法 典 - 授 予地 方 政府 举 债的 一般权利$ 却 对举 债活动 进 行 制 规加 以限 制" 除 了 在 ,地 方 政 府 法 典- 里 面有 这种限制$ 在 对银 行和财 政 部 进 门行 的规 定里 面 $ 也 出 现 了 对借 款的 限制 " 关于 对地方政府举 债的 规定的 主 要 容 内概 要将 在表 ,,8*中 具 体 阐 述" 政 府举 债的 原 因 众 多 " 一 般来 说$ 在资 本 投资 经济周期中$ 如果 借债与 地 区 偿 的还 能力 #和 支 付 意 愿 % 相 匹配 $ 那么 为 长期 资本的增长 而 进行 的长期 借 债 合 是理 的" 为当 期 收 入 出 现 的 持续 的收 支差 额 #除 不可知的紧 急状 况% 而举债 $ 种 这行 为并 不被 赞 成 " 这 种 ,2 行 为 规 范的 一致 应 用是 预算硬约束里 的一 个重要 组 成 分 部" ,地方 政府 法 典 - 中 规 定 允 许地 方 政府 出 于两 个目的而使用 信贷 融资) 资 产 动 流性 与资 本项 目 " 满 足 流 动 性需 求包 括对 地 方政 府当前支出的 信贷 融资优 先 于 预 对期 政府 间支 付 与 税 收 收 入 的支 付" 表(() " 地方政府借债限制菲律宾 债务 还本 付 息 未 偿 付 债务总额限制 其他限制 比 例限 制 债务 还本 付 息 不 得 超 过 占 行 银 对 现期与长 投 期 需 资求 所 放 发贷 款" &常规 收入' *+L 的 数额 $ 包 贷 为 安 款全而进 的 行 移 转支 付 截 拦 #即$ 中 央 括政 府 间的 转 移支 付 " 在 支 府 政 当 对地政府 门 部 政 财转 移 支付可被使 用 或 付中 $ 用于 还 本 付 息 的 数 额 截 拦 于 用贷款支付% 不得 超 过*+L" 所 有 当 地 政 无 债 券 被限制为&自我支持' #产生 收入 % 的 府部 门 债务 具 有 一 般 有 效 责 资 投 任" 一 些水 区 借 债 只 能 基 于 券 债 发 的行受中 政 央 所 府控 $ 以求达到债 务 业 收入 " 务 指 方 导针要求 方 地 必须将其所承诺的债务 偿还支 付纳 入 预 $ 以 算 使得其预算有 效 !!资 料来源 ) D== &?6 =$和 -' ?)$' # *++0 " 地方政府为增强 资本流动的 性 举债是适度的$ 只占其年度总收入的*L 或者 而 ;L" 然 律 $ 法并不允许 地方政 府出现运营预算赤字$ 且要求其必须从年 度预 算 中拨出足够的款项 以偿还债务 " ,3 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#!# ,地 方 政 府 典 法 - #第 ;*2 章 % 对 地 方 政 府 举 债进 行了 限 制 $ 规 定 为偿 债 #本金 和 利 息 % 所 拨款 项 不 得 超 过 其 任 何 指 定 年 份 &常 规 收 入' 的 *+L" 财 政 部 下属 地 方 政 府 财 政局 定 义 &常 规 收 入 ' 为 当 地 收 入来 源 的 三 年 平 均 收 入的 总 和$ 同 ,G 时 也 规 定 了债 务 还 本 付 息 与 举 债 能 力 的 计 算 方 法 ,7 " 给 定 地 方 政 府对 中 央 政 府 转 移 支 付 的 严 重 依 赖 $ 那么 多 大 比 例 的 收 入 能够 为 债务 偿 付 提 供 担 保变 得 十 分 重 要 " 一 个 关 于 多 大 比 例 的国 内 收 入 计 划 的 支 付能 够 作为 债 务 的 担 保 的更 加 严 谨 的 释 义 是 ) 其 之 所 以 能 为 债务 偿 付 提 供 担 保 是 因为 国 内收 入 计 划 &截 留' #或 者 称 为 存 款 抵 消 % 可 作 为 地方 贷 款抵 押 " &常 规收 入' 与国 内 收 入 计 划 支付 之 间 的 区 别 只 在 大 城 市 中 有 所 区 分$ 而 对 于 直 辖 市 与 省份 来 说$ 由 于 国 内 收 入计 划 支 付 比 收 入 流 要 大 得 多 $ 所 以 这种 区 别并 无 影 响 " 如 之 前 所 提 到的 $ ,地 方 政 府 法 典 - 中 的 条 例 要 求地 方 政府 必 须 将 有 合同 期 限的 债 务 偿 付 纳 入财 政 预 算 管 理 中 $ 否 则 $ 该 政 府 预 算案 将 被 视 为 无 效 $ 政府 不 能合 法 的 进 行 任 何支 出 " 此 外 $ 地 方 政 府 财 政 局 将 通 过计 算 债 务 本 息 对 地 方政 府 贷款 实 施 监 管 " ,地 方 政 府 典 法 - 在 第 *1G 章 关 于 地 方 政 府 债 券 发行 的 规定 中 说 明 地 方政 府 债的 发 行 由 中 央 银行 与 证 券 交 易 委 员 会 进 行 管 理 " 然 而$ 在 ,11, 年 授 权 下放后$ 这些 监 管 规 定 并 未被 积 极 实 行 " 在 早 期 $ 证 券 交 易 委 员会 认 为 地 方 政 府 债 券发 行 不需 要 通 过 登 记 程序 $ 但 是 在 *+++ 年 末 $ 财 政 部 成 功的 从 证券 交 易 委 员 会取 得 了代 理 权 $ 来 建 立登 记 程 序" ,0 另 外 $ 新 中 央银 行 法 案 规 定 $ 作 为 借 债 的 条 件 $ 要求 货 币 委 员 会 研 究 借债 对 于货 币 总 量 $ 价 格水 平 $ 以 及 支 付 平 衡 的 影 响 " 对 于 主权 担 保 来 说 $ 其 有 更加 严 格的 审 查 条 件 $ 需得 到 财 长 批 准 " 事 实 表 明 $ 并 没 有 地方 政 府 进 行 借 贷 $ 或者 进 行外 币 贷 款 时 拥 有这 种 担 保 ,1 " 在 菲 律 宾 $ 目前 并 没 有 一 套 正 式 处 理 地 方 政 府 破 产的 体 系 " 通 过 地 方 政府 财 政局 对 贷 款 进 行 筛选 ! /IO 存 款 补 偿 作 用 以 及 拦 截 财 政资 金 流向 地 方 政 府 这些 措 施$ 对 潜 在 违 约 进行 预 防 " 拦 截 只 能 由 城 市 发 展 基 金 办公 室 直 接 行 使 $ 如 果地 方 政府 被 证 明 是 合 格的 借 款 人 $ 那 么 这 项 措 施 就 不 会 被 援引 " 城 市 发 展 基 金 办公 室 与地 方 政 府 财 政 局之 间 的 合 作 十 分 紧 密 $ 追 踪 地 方 政 府借 贷 能 力 与 偿 债 能 力$ 并 充分 利 用 了 地 方 政府 贷 款 申 请 的 筛 选 信 息 " 政 府 政 策 规定 并 不 允 许 政 府 或 私人 银 行直 接 使 用 国 内 收入 计 划 资 金 截 留 $ 然 而 $ 中 央 政 府 对地 方 政 府 单 元 的 所 有拨 款 都通 过 菲 律 宾 土 地银 行 来 进 行 $ 而 该 银 行 使 用 了 国 内 收入 计 划 分 配 以 及 存 款抵 消 来担 保 贷 款 " 此 外$ 除 特 殊 情 况 $ 中 央 政 府 要 求 地 方 政府 与 /I O将 资 金 存 放在 土 地银 行 与 菲 律 宾 发展 银 行 " *++0 (*++1 年金 融 危 机 对 菲 律 宾 财 政 部 门 的 负 面影 响 不大 $ 对 地 方 政府 造 #!$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 成 的 影 更 响 小 " 总 起 来说 $ 尽管 少 数 商 业 银 行 在其 投资 组合中运用 少量 的衍生 性 金 融 产 $ 但 品 国 内 银 行! 投 资者 以 及 地 方 政 府 并没 有购 买如衍生性 金融 产品这 样 的 复 杂 融 金 工 具 " 相 反$ 菲 律宾 所 有三 个 层 级 的 地 方政 府普遍留存 了预算盈 余$ 以 消 除 际 国 局 势 对 其 收入 的 影响 " 如 表 ,,8;所 示 $ 所有 这三个层 级的 地方政 府 都 维 持 预 了 算 盈 余 " 总的 来 说$ 由 于 0++ 万 海 外菲 律宾 人所带来的 海外 汇款日 益 增 多 律 $ 菲 宾 经 济 处 于贸 易 顺差 " 菲 宾 律 国 内 生 产 总值 #/KD% 在 *++0 (*++1 年 经济 萧条期间 持续 增长" 名 义 /KD在 *++7 年 增 长 7L$ *++0 年 增 长 28,L$ *++1 年增长,,L$ 在随后 的 *+,+ 年和*+,, 年 /KD分 别 增长 783L和 2L" *+ 表(() * 地方政府财政不同类型单位的重要比例 "#(# 年 地方政府 单位 盈 余占 收 入债 务还本付息 占 转移支 付 占 收 入借 款 占收 入 总 收 入 类型 百 分比  3 收 入百分比  3 百分比  3 百分比  3 百万 比 索  市 ,;82 ; ,8 2,8 ; * 38 ,*G 7G; 辖 直 市 ,,87 +8 0 2 708 , *8 11 *7+ 省 ,G8+ G ,8 7G8 * 7 ;8 7, 31G 总体 ,;83 ,8 * + G*8 0 ;8 *17 G*1 !!资料来 源)地方政 府财 政 局" 注释)借 款X贷款 与借 款 总收 入 * 债务服务X 利 息支出与 其 他 费 用*盈余 X总 收 入 T#总 现 期 营 业 支 出 i总非 营业支出%* 转移 支 付 X国 内收入计 划 i其 占 他国 家税 收 额 份 *总 收 入 X总 现 期 营业 收 入 i总 非 营业收入" 表 ,,8; #基 于 *++0 年 数 % 表 据 明 $ 除 一 些 城 市以 外 $ 更 小的 自 治 市和 省 高 依 度 赖 政 府 间 转 移 支 付 #多数 包括 国 内 收 入 计 划 转移 支 付 %" 法律 规 定 在拨 款 年 前 之 的 第 三 年 $ 地 方 政 府 部 门从 国 内 税 收 中 获 取 的份 额 需 占 国内 收 入 的 2+L" 而 然 $ 国 内 收 入 计 划 转 移 支付 的数 额 随 中 央 政 府 收入的 变 化 而 变化 " 在 *++1 年 $ 金 融 危 机一 年后 $ 国 家 内 部 收 入#用 /K D占比 衡 量% 从 *++0 时 年 占 /K D的 ,G8*L降 低至 占 /KD的 ,28GL" 在 *+,+ 年 $ 政府 收 入 进一 步 降 低 $ 只 占 /KD的 ,28,L" 这 意味 着 $ 现 期 的 国 内 收入 计 划 分 配是 基 于 金融 危 机 度 年 中 央 政 府 的 国 家 内 部 收入 而进 行 计 算 $ *++1 年/K D增 长,8,L$ 国 内 收 入 平 水 较 低 $ 因 此 预 期 国 内 收入 计划 支 付 会 有 一 些 减少$ 但 是 $ 存在 相 当 大的 时 间 后 滞 " 同 时 $ 正 如 我 们 将 要 讨论 到的 $ 当 地 政 府 部 门的财 政 盈 余 对国 内 收 入计 划 波 能 动 够 起 到 缓 冲 作 用 " 另 外$ 正如 表 ,,8;所 示 $ 当地 政 府 部 门借 债 的 水平 占 收 比 入 例 很 小 $ 每 年 债 务 服 务需 求较 低 $ 占 总 收 入 不到 ;L" 值 得注 意 的 是$ 实 际 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#!% 余 盈 比 表 ,,8;中所示 的数字要少  因 为在 *+,, 年实 施改 革前  政府公 告 系统 并 有 没 包 括 继 占 续 用 中发的 生 费 用  继 续 占 用 是指 地方 政 府部门 需 要负 担 占 的 用 资 本 超过一 个 财 年 政度的 费 用  *, 表 ,,82列 出了一 个四年的 地 方 政 府按 类型 分 的年 度预算 结余 这 些预 算 结余在 不 同 的 部门里相 对稳定 正 如 ** 提 到 的 一 样 地 方 政府 的 个人退 休 金账 户 是基于 滞 后 三 年的国 家政府收 入  这 就 延 缓 了 政 府收 入 对 内部收 入 分配 的 影响 中 央对 地方债 的 务 监 管通常 是 基 于 这种 债 券 市场 的性 质 由 于菲律 宾 地方 政 部 府 门 债 券 对私人 市场 开放很有 限  大 部 分 的 地方 政府 债券 被 政府金 融 机构 持  因 有 此其 借款由 该 机 监 构管 更 正 式 地说  地 方政 府财 政局 通 过其对 债 务服 务 上 的 限 实 施 检查 实  事 这 上代表 了 其 有 权批 准 这 项借 款 地 方政 府部门 的 债 是 务通过 财 政 部 下属 的 地 方政 府财 政局 进 行监管  在*++* 签 年 订 的协 议要求 政 府 融 金机构  中 央 银行 和 地 方政 府担 保公 司 把关于 当 地政 府 门 部 的 债务 上交给 地 方 府 政财政 局  当 地政 府 部 门也 要通 过它 们 每季交 给 地方 政 财 府 政 局的 收入支 出 表 供 提有关 债 务 和 债务 服 务 的数 据 中央 银 行也要 对 /IO对 方 地 政 府的 放贷和 买 购 地 方债券 进 行 监 管 *; 表 + (() 地方政府的预算结余 "##, "##' 年百万比索 型 类 "##, "##% "##& "##' 省 G8* 38 3 287 080 市 ,;83 ,18 * ,281 *,8* 直市 辖 78; 08 * 78* ,+87 总体 *78+ ;*8 1 *G80 2+87 !!资料来  地 源 方政府 财政局 收 支告 报 注释 根  在 持 据续性 拨款调 整 支后 出 方  地政府 年度余 结为告 报结余 的 ,M 注 ; 见 * , M 释 *;   地方政府对债务工具的需求 律 菲 宾 的 方 地债务 水平较他 其国家 相 比 来说偏低 做比较最佳的方式 是通 过 察 考 债 其 务 占 内 国生产 总值的分 百比 因 为 这把各国关 于规模效应的经济 因素 都 虑 考 去 进 了 报  据道 菲律宾的地方债 务占其国内生产总值的比例还不 足,L 且 而 使 即 把 地 水 方利的 间接债加 务进去  这 一比例还是 不会有多大改变 相比 之 *2 下  在*+++ 年的中期 发 展中国家的地 方债务占其国 内生产总值的平均 比例 在 #!&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 低 3L"*3比 例 意 味 着 菲 律 宾 的 地方政府 要 么 没有 进 行过 度 的 资 本 支出$ 要 么 没 有 为 因需 求 而 过 度 融 资 " 大 多 数 出 支 似乎是 出 于 发展 的目 的 $ 而 且 规模相 对 较 小 *G " 把 当菲 律 宾 同 &经 济 合 作 与 发展组织' 国 家 对 比时$ 差 距 甚至 更明显 " 对 于 发 国 达家 来 说 $ 其 *++G 年 的 地 方债务占其 国 内 生 产总值 的 平 均 比 例在G8 *7 7L" 地 方 政 府 部 门 不 愿 意 为 公 基 共 础设施 投 资 而借 款$ 导 致 菲 律 宾地方 政 府 对 债 工 务具 的 需 求 较 低 " 这 些 *0 消 极因素主要是 由 于 一些 限制 因 素 $ 这 些限制 因 素 削 弱 当 了地 政 府 提 供 基 础 服 务 和 推 经 动 济增长 的 能 力" 地 *1 方 政 府 过 于 分散的 结 构 导 致 供 提基 础 设 施 缺 乏 规 模 经 济 地 " 当 政府系 统 由 一大 堆各 级 地 方 政 府的小 行 政 管 辖 组 区成 $ 如 果 能 形 成 各 个 司 法 辖 管 区之间 在 提 供基 础设 施 方 面 的 合作$ 这 种 分 散 就 性可 以 克 服 " 然 ;+ 而 $ 当 地 的居民并没有 向 当 地政 府施 压 $ 没 有 要求政 府 为 更 好 基 的础 设 施 和 服 务 行 业 投 资 务 " 服 提供系 统 几 乎在 所有 部 门 都 有 分布" 国 家 政 府 构 机依 旧 在 提 供 当 地 服 务 和 融资 方面扮 演 着 主 要角 色 $ 这 其 中包括 使 用 自 由 金 基" 最 近 的 国 内 收 入 计 划 方 案 没 并 有很好 得 解 决各 地方 政 府 部 门 财政能 力 不 同 的 题 问" 事 实 上 $ 来 自 中 央 政 府 大 的 笔国内 收 入 计划 转移 资 金 对 当 地的税 务 工 作 有 利 不影 响 * 收 到 大 额 国 内 收 入 划 计 转移资 金 的 当地 政府 部 门 倾 向 于少征 税 ;, " 当 地 官 的员 有 强 烈 的 动 机 直 接 向 中 政 央 府游说 而 获 得资 源$ 最 近 的 一 个研究 显 示 $ 基 模 于型 的 理 想 政 府 管 理 指 数 和 选 举 结果之 间 并 没有 强烈 的 联 系 ;* " 相 对 较 穷 的 地 方 政 府 部 门 于 由 财政资 金 能 力有 限$ 缺 乏 借 贷 杠杆" 房 地 产 税 供 提了 丰 富 的 税 收 基 础 $ 但 是 更 要 大限度 地 利 用这 些资 源 还 是 有 不少挑 战 的 ) 土 所 地有 权 的 问 题 $ 缺 乏 地 籍 调 $ 不 查 愿接 受 当 地评 估者 更 新 评 估 等级$ 以 及 当 地 产 中阶 级 拒 绝 增 加 财 产 税 " 较 的 小 当地规 模 经 济导 致当 地 税 收 收 入的下 降 " 结 果 财 是政 实 力 较 弱 的 乡 村 地 方 政 部 府 门更依 赖 国 内收 入计 划 和 中 央 政府的 财 政 转 移 为 来当 地 的 发 展 活 动 融 资 $ 也 依靠执法 者 的 &国库拨 款 ' 来 进 行基础 设 施 建 设 如 例农 场 到 市 场 的 公 路 ! 巴 郎 大 圭 厅以及 其 他 的工 程" 正 在 进 行 的 关 于 改 善 土 地和产权价 值 评 估 的国家 政 府 计划 正探索 着 向 当 地 政府部 门 提 供 工 具 以 进 行 土 地价值的评 估 " 根 ;; 据地方 政 府 财政 局的信 息 $ 很 多 地方政 府 部 门 已 经 开 始 意 识 到更新土地 价 值 和 更准确 地 评 估措 施里潜 藏 的 巨 大 收入" 这 一 计 划 已 经 导 致 ,菲律宾评估 标 准 - 出台$ 这 些 标准 是以国 际 上 最 佳 的评估 标 准 ! 信 息 技 术 系 统 的发展和支 持 形 成 以市场 为 基 础的 土地价 值 计 划 为 模板" 收 入 较 高 的 地 方 政 府 部 门正面临着 升 级 基 础设施 和 服 务的 压力$ 这 些 压 力 来自于 它 们 向 城 市 中 心 这 一 角色的转变 " 位 于 菲律宾 的 公 司和 咨询中 心 等 全 球 业务的 增 长 和 发 展 $ 正 使 大 的地方政府 部 门 发 生转变 $ 使 得这 些地方 政 府 部 门 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#!' 需要更 好 的 基础设施  包 括更可 靠的和 价格有竞争 力的电力供应 以及 公共服 务 的供给  这 些拥有高 收 入的地方 政府部 门主要从政 府金融机构借 款 并且 由 于他们 人 口 众多以及 幅 员辽阔的 原因 它们 在国内 收入计划的份额 也相应 会 更多;2 中 央 政 已 府 采 经 用 了 私 公合 伙 方案作 为 它 国 在 家 地 和方级别提 供基 础设施 的 要 主策 略 果  如 地 让 方 政 部 府门 来 管理好 些 那 私 公 合 方 伙案项目 并且 放松以 上 到 提的 那 些 当 对 地 服 务 的 束 约 那 么公私 合 伙 案 方 是 够 能为地方政 府的 债务融 资 供 提更 多 的 潜 在 求 需 的  而 且 在 求 需 面 方  受 政 到府 政 策的鼓 励  中 央 和 方 地政府用公 私合 伙方案 来 展 发基 础 设 建 施 设  在 这 政 种府 采 购方式  需 下 要 培 地 养方政府与 私人 投资者 和 贷 借人 打 交 道 的 力 能  地 ;3 方政府部 门对 借 款的需求 尤其是 基础设 施建 设方面 的 金 资需 求 则 能 可 会 上 升  公私合 伙 方案中 的 基 设 础 施 设 建和地方政 府部 门更多 的 款 借需 求 需  将 与 要 中 央 府 政之 间 更有效 协 的  尤 调 需 其要与监管 机构 和基础 设 机 施构 的 协  而 调;G 且还 有 一个问题 就是  公私合伙方 案作小 为规模 和不 产生利 润 目 项的 替 代 案 方 是 不 是 依 有 然效  次级政府信贷市场和债务工具的组成 菲律 地 宾方府 政的债 务要是 么由更 高层级 的 政府持  要 有 么是国有 银行对其 贷 的款 管  尽地方 债券场 市的展 发在*+ 世 纪 代 1+ 年末 期加快了步伐 但是地方 府 政债券 然 仍没成 能为务 债市的 场一个 主要组 成 部分 公共财政机构向当地政府部门放贷 年 ,11,出台的地方 政府 法案很 可能 打 开 当地政 府 从银 行  其他 相似 形 式 的 信 贷业务以及债务和其 权 他 证等融资 的渠 道 尽 管有 很 大潜 力  但是 政 府 金 融 机 构 的放贷依旧是地方政 债 府 务资金的 专有 来源  地方 政 府很 自 然 的首 先 向 政 府 金 融 机构提出借款要求 为  因 政府金融 机构 拥有 当 地政 府 部门 的 现 金账 户  国 内 信 用 融资的主要来源是两 政 个 府金融机 构菲 律 宾的土 地 银行 和 发 展银行  两 个 专 业 放 贷机构 方 地水利部 门  和由9K;7 IY经 营 的 市政发 展 基金  地 ;0 方水 利 部 门 为 地 方 的水利供应工程 提供 贷款 且  并还 向那 些 扶持 发展 的 信贷 提 供 长期的 贷 款  在地方政府法案实 施后 的头几年 里  菲律 宾国 家 银行 后 来私 有化 了  和 土 地银行是地方政府最 大的 两个贷款 提 供 者 在,113 年 菲 律 宾国 家 银 行 贷 了 比 G+ 亿索给地方政府 土地 银行贷了 3+ 亿比 索 给地 方 政府  菲 律宾 的 发 展 银 行 正 考虑打开对地方机构 放贷 的大门 市政 发展 基金 贷 给水 利 部 门*+ 亿 比 索  而 #!(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 方 地 水利 监 管部 门 贷 给水 利部门 0+ 亿 比 索 ;1 在 ,10+ 年的 大 范围 违约 之后  政 府金融 机 构 再 次向 地 方 政 府 敞 开 了 它 们 的 贷 放 大 门  而这 次  政府 金融机 构 注 重于 那 些 收 入 更 高的地 方政 府 收 入 的 高 低 由 是 它们 当 地政 府 债 务组 合的平 均 规 模决 定  那 些债券 的 利率 和 主 要 的 商 业 债 的 券 利 率 几 乎是 一 样 的 这说明 它 们 给当 地 政 府 分 配 了一个 低风 险 溢 价水 平  平 期 均 限 比 那 些商 业 贷 款的 期限更 长  大 约 在 * 2 年 ,113 年  菲 后 律 宾 的土 地银 行 和 发 展银 行 放 贷的 数 量 迅 速 增 长  部 分 原 因 由 是 于 菲 律 宾国 家 银 行在 银行私 有 化 之后 就 退 出 当 地 政府 的 信 贷 市 场 了  而 2+ 且  地 土 银 行 和 发展 银 行 开始 把国外 借 款 转贷 给 地 方 政 府 部门 这 又 增 进 了它 们 与 当 政 地 府部 门 的存 款 关 系 政 府 金 融机 构 积 极使 用存款 关 系 和政 府 报 告 来 创 造信用 和投 资 工 具 它 们 为 产 资 项 目 的 放贷 决 定 是基 于国内 收 入 计划 和 当 地 政 府 部门的 收入 流 而 不是 基 于 这 项 个 目 的 收 入流  它 们把 短期贷 款 和 未来 的 预 算 联 系 起来 使 得 地 方 政府 在 获 得 入 收 之前 获 取资 金  它 2, 们也 地 使 方 政 府部 门 能 够 通 过 利率和 金 融报 告 来套 利  例 如  基 于 当 地政 府 部 门的 存款并 向 它 们发 放 贷 款  并 且在仍 然能 报 告 高储 蓄 的 同  允 时 许 地 方政 府 获 得投 资收益 的 利 差 这 些 措 施 帮 助政府 金融 机 构 有效 地 处 理 放 了 贷 给 地 方政 府 部 门的 风险 同 时 使地 方 政 府 部 门 可以为 其资 本 项 目向 商 业 银 借 行 款并 融 资 贷 款 给 当地 水 利 部门 的地方 水 利 监管 部 门 则 遭 受 着结构 性问 题 的 困扰  这 些 构 结 性 问 题 使其 无 法 扩大 其在当 地 水 利供 应 项 目 融 资 中的占 有率  由 城市 发 展 基 办 金 公室 发 放贷 款 的 增 速同 样缓 慢  它 在,111 年 达 到了 *7 亿 比 索  而 在 *+,+ 的 年 第三 季 度 其 外 部贷 款也就 ;7 亿 比索 在 其 他的可 能 来源 中  政 府 养 老 基 满 金 足 于 投 资高 收 入 政府 债券 同 时 大量 投 向 商 业 地 产和股 权投 资  这 些 因 素 阻 了 碍 它们 投 向地 方 政 府信 用市场  表 ,,8 3总 结了 目 前 菲律宾 地 方 政府 债 券 市 场的 结 构  总 的 来 说  在 一 个 相对 较 小 国 内债 券 市 场 中 几乎 全 权 由 政府 金 融 机构 向 菲 律 宾 的 地 方 政 府 部 门 提供 信 用  菲律 宾 的 信 用系 统主 要 由 银 行主 导  一般 而 言  随 着 金 融 系 统 的 逐 渐成 熟  它 们倾 向 于 用 另外 的方 式 替 代 银行 提 供 信用  这 通 常 包 括 以 存 款 为 基 础的 机 构 和 各种 形 式 的 长期 投资 的 保 险 业 正 如 将要 提 到 的  菲 律 宾 官 方 已 经 出台 了 关 于 促进 拥 有 高 收入 和可 以 自 我 支撑 项 目 的地 方 政 府 部 门 向 私 人 部 门 寻 求贷 款 的 政 策 然 而  尽管 之前 为 达 到那 个 目 标 付 出了诸 多 努 力  但 现 状 是  在向 地 方 政 府 部门 放 贷的 渠道 上  国 家 金 融 机构 依 旧 处 于 统 治 地 位  见 表,,8G 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#!) 表(() , 菲律宾当地政府债务市场的结构 机构 借款成本 债务 工 具 贷主 款 要 是由 国有 银 行发放 的 " 大 部 分 是遵循市场利 率" 政府银贷 行款 和7T,+ 年到期的债券" 而$ 有 且 些在资 本 市 场发 放 的银 行 可 以利用政府间 转移 的截一些得到补助的 转 贷项 目使用特 债券 $ 使用了债 券 保 $ 这 险 些留 M抵 消 来获得还款" 当地 政府殊的 目的投资 基金 是 过 ,3 年期的" 债券保险依靠转 移 救 助条 款 " 一 般 须 通过政 府银行来 获得 一特 些 借 殊贷 基金 " 存 款 " !!资料来源)D= &=6 ? $和 = ? -')$' # *++0 " 表 % (() 未偿还债务和当地政府部门的贷款 "#(# 年$月(# 日 数额十亿比索 占总额的比例 3 来政 自 府 金 融机 构的贷款 308*1 038G1 菲宾 律 的 土 地银 行 2;8*3 G;831 菲宾 律 的 发 展银 行 ;8*G 2871 城发 市 展 基 金办 公室 ,,877 ,78;, 来私 自 有 金 融部 门的贷款 0812 ,;8,3 菲宾 律 国 家 银行# ;8G7 38;1 菲宾 律 退 伍 军人 银行 < 38*0 787G 未还 偿 债 款 +871 ,8,G 当政 地 府 部 门担 保公司 +8*3 +8;7 菲宾 律 退 伍 军人 银行 : +832 +871 总额 G08+* ,++ !!资料 来 源)当 地 政 府财政局" 注释 )#8之前 $ 一个当地政府 部门在它私化 有之 后仍 能一 直 保持抓住当 地政府门 部存 款 的 能* <8一 力 家私有银 行 的董事 会 是由总统定 决 的 $ 他 们有能力守 住当 地政 府 部门存款" 未列出来的是 地 方 水利监管 部 门价值*++ 亿比索 的 未偿还 贷款 #贷给水利区 地的 8这 %* : 一 金 或 额 许包括 由菲律宾退伍 军 人 银行担保 的 银行贷款 和 债券" 年 *+,+1月 $ 在 ,+ 日 所有 G0+8*亿 比 索 地方政府 部门的未 偿还债券 中 $ 有 0GL是来自政 府金融 机构 $ 而只 有 1+ 亿 比 索 #或,;L% 是来自两个私 有 银 行$ 一 个 按 是照法 规 律 定 的菲律 退 宾 伍 军 人 银行 $ 另一个 是得到货币 委员会特 殊 授 权 的 菲 宾 律国家 银行" 似乎 只 有,L 的 当 地 政 府部门 债券 是来自 其他私有 金 融 部 门 些 $ 这私有 金融 部门 #主 要是 银 行 % 已 经 买了由 地方 政府部门发放 的 债 券$ 并 且 到 得来自 地方政 府担保 司 公 或 菲 律 宾退 伍 军人银 行的保证" 律 菲宾债 服 务 务 限度和 多 很 国 家 类 似$ 可 能比其 他一些国家 更严格" 很 多 国 家 对 务 债服务 设置了 一个以 务 债 服 务 与 每年 收 入或支 出为比例的 最高上限 " 一 些 2* 国 家 每 对年借 与 债 政 府的总 入 收 的 比 例 设定 一 个限制 #对 短 于期 借债来讲 是 合 理 #"*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务  但 的 涉 及 长 期 债 券 时 就 则 不 那 么 合 理 了  总 的 来 说 对 责 任 借 款 借 款 由 地 政 方 府 的 信 誉 和 一 般 性 入 收  比 如 销 售 税 和 财 产 税 来 保证  设 置 限 制 还 是 不 无 道 的 理  但 是 它 无 法 解 决 地 当 政 府 部 门 不 拿 一 般 性 收 入 作为 偿 还 债 务 的 保 证  而 是 靠 依 其 他 收 入 或 非 一 般 收 性 入 这 种 情 况  借 贷 是 由 项 目产 生 的 特 殊 收 入 或 自 我 支 的 撑 收 入 来 保 证 的  而 些 这 项 目 是 来 自 这 些 债 券 来 融 资的 这 一 问 题 将 在 后 面 得 解 到 决  2; 然 而  法 律 规 定 的 债 务 限 额 对 地 方 政 府 部 门 的 借 贷并 未 真 正 的 产 生 阻 碍  考 到 虑 当 地 政 府 部 门 借 款 对 人 贷 款 资 金 的 需 求 并 不 是 很 强烈  因 此 达 到 债 券 限 度 的 况 情 很 少  一 般 来 说  就当 地 政 府 部 门 整 体 而 言  总 债务 服 务 支 付 额 等 于 正 常 收 入取 决 于这 个 概 念 是 如何 定 义 的 *L;L 而 且地 方 政 府 部 门 每 年 的 借 款 大 额 约 保 持 在 其 总 收 入 的*L;L  最 近  2+ G+ 亿 比 索 的 借 款  而 收 入 差 不 有 多 * +++ 亿 到 * ;++ 亿比 索  根 据 地 方 政 府 财 政 局的 数 据 显 示 当 地 政 府 部 门 借 的 款 额 度 接 近 或 者 非常 接 近 债 务 限 额 的 情 况 很少 出 现  总 的 来 说  当 地 府 政 部 门 优 秀 的 偿 还 记 证 录 明  任 何 系 统 性 财 政 紧 张 或不 谨 慎 尚 不 存 在  然 而  债 务 容 量 的 限 制 使 得 当 地 政 府 部 门 失 去 了 一个 潜 在 的 借 款 机 会  即 尽 债 管 券 限 制 使 那 些 基 于 般 一 性 收 入 包 括 国 内 收 入 计划  的 借 款 看 上 去 更合 理 是 但 它 并 没 有 考 虑 到 当 地政 府 部 门 或 许 更 想 通 过 抵 押某 些 特 殊 保 证 的 收 入 或 资  而 产 不 是 一 般 性 收 入 借 来 款 的 这 种 情 况  这 种 情 况 用债 务 市 场 这 里 没 有 一 般 收 性 入 的 保 证  的 术 语 来说 就 是 收 入 债 券  或 有限 责 任  目 前  对 那 些 地 政 方 府 部 门 来 说  那 种 型 类 的 借 款 似 乎 不 存 在 明 显 的 管理 制 度  然 而  那 套 方 法 菲 是 律 宾 的 供 水 区 域 正 使 在 用 的 方 法  这 些 供 水 区 域 的水 费 贷 款 是 由 水 费 以 及 当 现 出 违 约 情 况 下 允 许 地 水 方 利 监 管 部 门 接 管 供 水 的 介 入条 款 共 同 保 证 的 22  地 方 政 府 财 政 局 已 经 在它 的 当 地 政 府 部 门 账 户的 表 格 中 识别 了 信 用 基 金  在 政 府 范 围 内 利 用 信 用 基 金  进 行 商 业 运 作 是其 积 极 正 面 的 发 展  另 一 便 个 是 自 己 可 以 管 理 的 区 特 或 管 辖 区 的 建 立  特 区 或 管辖 区 和 放 贷 人 签 订 一 个 信 合 用 约 运 作  它 们 的 运 与 作 当 地 政 府 部 门 每 天 的 预 算 和政 治 问 题 相 分 离  在 这 些 况 情 下  需 要 现 在 经 营 记 的 录 或 严 格 的 可 行 性 研 究  评级 机 构 的 作 用 通 常 也 很 重 要  因 为 评 级 提 供 了 信 质 用 量 和 债 务 的 可 市 场 性 的 标 准评 价  有 时  在 项 目 变 得 自 能 给 自 足 之 前 在 这 时其 义 务 便 不 再 是 基 于 债 务 限制 的  需 要 一 般 的 收 入 来 保 担 债 务 服 务  然 而 23  正如 卡 努托 和 刘  *+,+  提 到的 一 样  在 缺 乏 合 适 的 管 结 理 构 和 金 融 透 明 性 的 况 情 下  特 区 等 各 种 类 型 的 安 排能 为 特 区 的 所 有 者 地 方 府 政  带 来财 政 风 险 和 意外 的 责 任  把 特 殊 基 金 规 则 作 为当 地 政 府 部 门 资 本 需 求 的 融 资方 法  需 要遵 守合 法 可 实 施 合 的 约  而 且 在 这 个 合 约里  地 方 政 府 部 门 或 者 由其 建 立 的 特殊 基 金 或区 域 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#"! 须 必把个 这项目 当 做 业 商企 来 业经营 $ 并 且要意 同和权 债人 合 作 " 为了止 防 债券发 人 行或款 借人的 违 约 险 风 须 $ 必签一 署 些 保护资 投者条 的款 " 最 近 水 在利区 域#它 括 包私金 有融部 门 $ 而 且它 不 并依国 靠 内 收入划 计的证 保% 的 流转放贷目 项 需要受 仔 到细评 的估 为 $ 因 这 种发 中 展的资 融 工 具或在 许菲宾 律会 有 广 更 用 的途" 私人信贷和资本市场 地 方 政府 部 门 已 经 能进 入 私人 信贷市 场 了 $ 但 是 最 近 它 们 仅仅 是 通 过 发 行 债 券 进 行 间 接的 接 触 $ 而 这些 债 券大 部分是 被 私 人 银 行 购 买 的 并 且得 到 地 方 政 府 担 保 公 司 的 保证 #或 者 菲 律宾 退 伍 军 人银行 %" 除 了 其 他 一 些 个 例 $ 私 有 金 融 机 构 直 接 贷 款 给当 地 政 府 部 门的 案 例几 乎从未 出 现 过 " 目 前 大 多 数 的地 方 政 府 部 门 债 券 都 是 7年 有 效 期 $ 这 符合 银 行基 金处于 短 期 到 中 期 的 特 点 " 然 而 $ 地 方 政 府 部 门 发 行 债 券从 *++G 年 中 期就 不 太 频 繁了 " 私 有金 融 部门 向 当 地 政 府 部 门 直 接 贷 款 的 项 目 已经 启 动 了 $ 主要 是 使 用 贷款 保 险 和 清 算 工 具 " 这 些 2G 交 易 是 同 新 的 由 OIO赞 助 的水 利 流 转 基 金 项目 一 起 完 成的 " 这 些新 项 目旨 在 使 私 有 金 融 部 门 直 接 向 当 地 政 府部 门 贷 款 " 地方 政 府担 保公司 正 在 打 包 三 种 这 样 的 贷 款 " 私 有 金融 部 门 很 清 楚地 方 政府 部门的 放 贷 和 储 蓄 行 为 代 表 了政 府 金 融 机 构 能 获 利 的 区 域* 如 果 它 们 能克 服 这些 障碍$ 它 们 将 会 对 进 入 地 方 政府 的 债 券 市 场 充 满 兴 趣 " 人们 已 经 意 识 到$ 利 用国 内收入 计 划 付 款 #或 者 国 内 收入 计 划 的 一 些 其 他 应 用 % 可能 会 使 当 地 政府 部 门 的 偿还 率 保持 高 水 平" 正 27 如 提 到 的 一 样 $ 私 有 金 融 部 门 获得 国 内 收 入 计划 付 款本 来一直 就 是 一 件 很 困 难 的 事 #这 需 要 政 府 金 融 机 构 的 参 与$ 因 为 它 们 是充 当 地方 政府部 门 存 款 的角 色 %" 对 于 20 当 地 政 府 部 门 偿 债 能 力 和 意愿 也 是 大 家 关心 的 一 个 问题$ 尤 其 是 考 虑 到菲 律 宾 三 年 一次 的 选 举 " 然 而 $ 地 方政 府 部 门 在 现已 实 施 的 信用体 制 在 国 内 收 入 计 划 的 截 留 抵 M 消 下 $ 其 偿 还 政 府 金融 机 构 的 信 用记 录 近乎 完美" 菲 律 宾在 早 期 曾 努 力打 造 一个 地方债 券 市 场 $ 这 受 到 了 广 泛的 国 际 关 注 $ 而 且 它 创 新 性的 使 用 债 务保 险 也 证 实 了大 家 的 关 注 是 值 得 的 " 在 ,11+ 年 末 期 和 *+++ 年 早 期$ 曾 出 现 过 一阵 地 方 债 券的 发 行 浪 潮 " 在 ,117 年 $ 菲 律 宾 把 地 方 政 府 担 保 公 司当 做 地 方 政 府部 门 贷款 和债券 的 私 人 保 险人这21 一 行 为 使 得 上 述 这 件 事 情 的 发 生成 为 可 能 " 在,111 年 3月 和 *+,+ 年 ,* 月$ 地 方 政 府 担 保 公 司 担 保 了 由 ,G 家当 地 政 府 部 门 发行 的 ,1 份债券 $ 总 计 ;*83亿 比 索 " 得 到 3+ 融 资 的 项 目 包 括 和 旅 游相 关 的 基 础 设施 项 目 $ 例如 B #[#A& #A 城 市文 化 中 心 和 " #) &:5 #$ T> '# ?F :#A\= & &A港" 公 共 市 场 ! 商业 中 心 ! 公共 中 转 站 ! 屠 宰 房 ! 房 屋 项 目 ! 医 院 ! 文 化 中 心 $ 体育 馆 和 一 整 套结 实 的 垃 圾管理 系 统 也 同 样 得到 了 融 资 " 超 过 *7 亿 比 索 的 由 地 方政 府 担 保 公 司担 保 的债 券在*+,+ 年 ,* 月 已 经 全 部 赎回 $ 据 估 计 差 不 #""! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 多 有 381亿 比 索的债 券 没 还有 偿 还 " 3, 然 而 $ 发 行债券 是 地政 方 府 担保公 司做出的第一步 $ 而 且它的活 动范围不 止 于 此 " 在 $ 它 *++G 年 开始为 银 行贷款 提 供保险#或担保 %$ 这种保险 并不包括 发 行 可 市 场 化 的 债券$ 而 是为了 适 用于个 人银行贷款和混 合 银 行 贷 款" 在过去的 五3* 年 里 $ 这 类 活 动的数 量 增了 加 $ 尤其是 在水利区域和其 他 国 有公司的 购买者" 表 ,,87展 示了 地 方政 府 担保公 司 在*+,+ 年底的所有活动 " 正如 显示 的一样$ 在 *+,+ 年 底$ 地 方政 府担 保公司 的 每年 新 保 险业务额大概 保 持 在1亿比 索一年$ 而 且 总 的 未 偿 还 担保额 达 到了*+ 亿比 索$ 这其中大约有3801 亿比索是 代表当地 政 府 部 门 的 未 偿 还债券 " 表(() & "#(# 年地方政府和其他实 体债务余额在地方政府 担保公司的担保下 按照债务类型分类 地方债务类型 百万比索 地政 方府 债 券 301 水贷 区款 720 市企 政业 贷 款 ,3, 地政 方府 银 行 贷 款 3,0 合计 * ++G !!资料来 源 ) (/N/"$ *+,+ 年,, 月;, 日 " 注释) (/N /") 地方 政 府 担保 公 司" 菲 宾 律 退伍 军人 银行 从 *++; 年开 始 就 担保 了 38+3 亿比 索 的 当 地政府 部 门债 券" 这 3; 种债券 7年到 期$ 另 有 两 年 的 宽 限期 " 然 而 $ 截止 到 *++1 年底$ 大 部分 债券 都 全 已 额还 清$ 菲律 宾 退 伍 军人 银 行 只有 将 近 ,亿 比索 的 债 券 余额" 地 政 方 府担 保公 司和 菲 律 宾 退伍 军 人 银行 保 证 了 地 方政 府 债 券 的发行 $ 地方 政府 在 两 这 者的 担保 下发 行的 债 券合 计 达 到 了 ;3 亿 比索 $ 其 中只有 3亿 比索 #大概 是 未 ,3L% 还 还 偿 " 这期 间$ 一 直 都没 有 发 生 赤 字$ 先 前 发 行的债 券 都已 还清 剩 $ 而 下的 那部 分早 在 到 期 日前 就 还 清了 " 清 还 债 务的 大 部 分 资金源 自 从政 府金 融 构 机 的贷 款再 融资 " 32 当 方 地 政府 担保 公司 在 *+ 世 纪 1+ 年 代末 兴 起 时 $ 掀起 了 一 股 发行债 券 的热 潮$ 人 认 们 为债 券市 场即 将 &一 夜成 名 '" 然 而 $ 截 止 33 到 *, 世 纪 前十 年中期$ 债券 的 售 销 速度 极大 降低 " 这 主 要因 为 $ 一方 面 $ 私 人 债主 们 担 心 政府金 融 机构 是在 保 地 护 方政 府自 己的 企业 (((他 们 会 排斥 其 他 企 业向 地 方 政 府提供 贷 款资 金* 另 方 一 面$ 政府 金融 机 构 有 着强 有 力 的信 息 优 势 $ 他们 持 有 地 方政府 的 存款 单$ 从 知 而 道地 方政 府的 融 资 行 为$ 可 以 识别 潜 在 的 债 券交 易 3G " 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#"# 另 外 府  政金融 构 机 /IO 6 并 不 情愿实施国 内收入分配 或者 从私 人 金融 构 机 获 得 财 收 政入 是  这因 为 在 地 方 政 府 看来 行  发债 券不仅 会涉 及额 外 的成  而 本 且 还 有 会行政 审 批的 延误  但 从 政 37 府金融机 构借款却可以 避 免这些 成 本和 误 延  这 是 于 由向政 府 金融 机构 的 借 款 可 以 由国内 入 收分 配的转 移支 付的 抵 消作 担 为 保 政 府法规 规 定地方政 府单 位 必 须把钱存入 政府金融机构  由于 这 一政30 法 府 规  政 金 府融机 占 构据 优势 地 位  而 私 人融资 动 活则 处于不 利地 位 还 有一 31 很 点 重 要 币  货政策 委 员会 制定 了 一 个 更 广 泛的政 来 策约 束私人 金融 机构  即禁 私 止 营 部 门 为 作地方 政府的储 蓄 服 务 机构 除非货币政 策委员 会公 布弃 权 说明  允 书 许 个 的 别地方 政 府和 私营 企 业 建 立 这 种银行 系 关 这是阻 碍私 人金 融 机构 地 向 方 政 府 供 提贷款 根 最本 的原 因  信用评级 项目融资以及债务工具 目 前 菲 律宾 依 旧 没 有 一个 及 时 的  能 够被 大 家 广 泛使用的 地方 政 府 单位 的 务 财信 息披 露 系统  也 没 有 一个 独 立 的  公开 的 评 级机构 地方 政 府 担保 公 会 司发 布它 所 投保 的 或 者 打 算投 保 的 债 券 的 评级  这 些 信息的缺 陷倒 也 不 是当 下 府 政金 融机 构 出借 人 的 主 要 问题  他 们 把 地 方政 府 的 国 内收入分 配的 转 移 支付 作 债 为务 的基 本 保障  然 G+ 而  如果 要 开 拓 地 方 资本 市 场  那 么 可 用的操 作 数 据 完 的 备财 务可 行 性报 告  以 及 信用 评 级 将 显 得 很重 要  在 银行 资 本充 足 率 方 面 的规 定 中  地 方 政府 贷 款 与商 业贷款享 受 同 等待 遇 而 然 在地 方 政府 担 保 公 司 的担 保 下 的 市 政 债 券却 有 着 更优 厚的待遇 只 G, 要 银行 投 满 资足 了 某 种 本 资 的要 求  银 行资 金 就 一 直 把 地方债 券 作 为 一种资产投资  因 G* 为这 种 方 地债 能 券 满 这 足 种要 求  据 报道  长 期 投 资 者对地 方 政 府 债券和债务有 着相 当大 的 求 需 过去 G;  一些 私人 银 行 确实 受 到了 地 方 债 券在 多 元 化 方 面局限性的影 响  另 外 还 有些 机 构 投 资 者 例 如 生 命 保 险 养 老 金 系 统公共的 和私 人 的 及 以私 人信 托 等 他 们 对 长 期固 定 收 益 债 券 都有 需 求  这些投资 者往 往 趋 向于 投 国 资民 政府 证 券 然 而  总 体来 看  菲 律 宾 的金 融 投 资 机构不够 发达  由 国民 政 主 府导 的债 券 市场 超 过 13L 的 债 券  增 长主 要 在 商业 票据领域 取 得 了发 展 而 然 菲律 宾 交易 与 贸 易 公 司的 固 定 收 益 外 汇理 财 产 品的 发展改变 了 这 一情 形 一 这发 展将 提 高菲 律 宾 资 本 市场 的 流 动 性  同时 也 会 增 加 债 券 的需求  这 一新 型 财 理产 品已 经 发展 成 为一 个 政府 债 券 的 收 益 率曲 线  被 其他固定收 益 债 券用 作 照 参标 准 然 而 只 有当 地 方政 府 债 券 的 发 行量 足 够 大 时 才能在交易 所 上 市  菲 律宾 似 乎在 吸 引 私 人 金融 机 构 到 地 方 政府 方 面 取 得了新的 进展  为 调动 私 资 人金 对水 利 发展 区 域 的 投 资 菲 律 宾 建 立 了菲 律 宾 水 利基金 并已 经 批 准了 一 #"$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 私 些 人 企 业 的参 与  在 G2 地 方 政 府 担 保 公 司 提 供信 用 担 保 的 前 提下  菲 律 宾 发 展银 和 行 私 人 企 业可 以 联 合 融 资  如 果 私 人 出 借 人不 打 算 展 期 当 下 期 限 是 ,+ 年  市 城 发 展 基 金办 公 室 在 地 方 政 府 这 一 情 形下  以 及 菲 律 宾 发 展 银 行 在 水利 域 区 这 一 情 形下  能 够 为 私 人 金 融 机 构 贷 款再 融 资 提 供 一 个 备用 贷 款  *+,, 年 的*月  五 家私 人 商 业 银 行 给 九 个 水 区 提 供 了 ,+8G1 亿 比 索 的债 务  另 外  7827 比 亿 索 的 联 合债 务 发 放 给 了 两 个 水 区  私 人 金 融机 构 似 乎 对 那 种 营 利 性 的 实 用 型投 资 更 感 兴 趣  例 G3 如  如 果 信 用安 问 全 题 得 以 解决  水 区 贷 款 似 乎 会 更 容 易  这可 能 还 因 为  看 起 来 水 区 被 更 专业 管 地 理 着  选 举 GG 周 期 可 能 会 影 响 到 地 方 政 府 官员 的 行 为  他 们也 许 会 钟 情 于 知名 高 度 和 见 效 快的 工 程  G7 总 之  私 人 金 融 机 构 对 那 些 独 立 于 地 方 政府 日 常 监 管 之 外 并 且 由 专 业 团队 理 管 的 机 构 或者 区 域 债 券 很 有 兴 趣  在 这 一 情形 下  债 券 的 发行 由 项 目 的 相 关规 和 定 它 本 身 的贷 款 合 同 收 益债 券  所 控制  而 且 它并 不 依 赖 于 政 府 的 一般 入 收 以 及 国内 收 入 分 配 的 转 移 支 付 G0   既 然 地 方政 府 账 户 设 立 的 改 革 已 经 有 了 新进 展  那 么 支 撑项 目 融 资 的 新 法律 构 结 也 值 得 更深 入 的 研 究  人 们 认 识 到  地 方政 府 有 一 种 信 托账 户  这 一 账 户并 是 不 定 期 的 年度 预 算 拨 款 的 一 部 分  而 是 在 信托 期 间  将 作 为一 个 限 制 性 账 户发 作 挥 用  地 方政 府 可 以 限 定 其 资 金 或 者 拨 款 的用 途  此 处 指 企 业 的 收 入 必须 于 用 支 持 企 业运 作 以 及 清 偿 债 务  如 果 有 这样 专 项 资 金  的 规 定  那 信 托账 方 户 案 就 是 可行 的  G1 对 于 长 期的 基 础 设 施 建 设 融 资 来 说  增 加贷 款 期 限 至 关 重 要 除 了 O I O基金 外 以  还 有 菲律 宾 债 券 市 场 以 及 银 行 贷 款 市 场 一 般 都 是 提 供长 期 债 券  而 中期 券 债 相 对 缺 乏 相 比 之 下  私 人 金 融 机 构 发行 的 债 券  通 常 有 着 高 低 不 同 的利 率  短 期 债 券的 匮 乏 是 许 多 发 展 中 国 家 地 方 政府 常 常 面 临 的 困 难 当 然  在 发达 家 国 也 是 一 样 尤 其 是 当 存 在 严 重 通 货 膨 胀 威胁 时  短 期 债 券 和 可 变 利 率 的债 能 券 够 在 市 场利 率 发 生 巨 大 变 动 时  防 止 债 权人 的 资 产 贬 值  在 这 种 情 形下  修 正 债 务 条款 最 典 型 的 方 法就 是 发 行 期 权  使 之 既 能 保 护 债 权人 能 又 保 护 债 务 人 对 于债 权 人 来说  在 市 场 利 上 率 升 时  他 们 希 望自 己 可 以 防 止 他们 债 的 务 贬 值  而对 于 债务 人 来 说 在 市 场 利 率 降 下 时  他 们 希 望 自己 能 够 防 止 他 们的 款 借 增 值  如 果他 们 持有 看 涨 期权  那 么 他 们 能 就 以 较 低 的 利 率 再 次贷 款 融 资  直 到 最 近一 段 时 间  菲 律 宾 地 方 政 府 的 金融 市 场 才 开 始 运 用 这 些 期 权7+  信贷市场的近期发展和未来前景 立 建一有 个竞争 力的 元  多的方 地信贷 市场菲 是律政 宾府的 一个久 长目标  7, 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#"% 菲律 宾 还 处 于 一 个 长 期 的 实 验 阶段  在 地 方 政 府 的 融资 中  除 了 可 选 择 性的 情形 外 私 人 部 门 的 金 融 市 场 只 是 一个 小 小 的 配 角  不 过 对 于 他 们 来 说  目前 正涌 现出 新 的 机 会  一 直 以 来  正 如 很 多 其 他 国家 一 样  银 行 贷 款 满足 了 菲 律 宾 地 方 政 府的 信贷 需求  许 多 国 家 都 在 向 有 私 人 债主 们 参 与 下 的  更 具 有 竞 争 力 的 市 场 结构 进发 "#$%&'和 (% *+,+   但 ) 还 有 些国家  包 括 菲 律 宾 在 内  仍 旧 主要 依 赖 政府 金融 机构 给 地 方 政 府 信 贷 融 资  在 大多 数 情 况 下  这 一 途径 最 初 在 疲 软 的 国 内信 贷和 金融 市 场 下 是 必 要 的  另 外  无论 是 在 政 治 结 构 还 是经 济 结 构 中  地 方 政府 都处 于从 属 地 位  还 得 要 依 靠 中 央 政府 的 引 导 和 支 持  ,11, 年的 地 方 政 府 法  致 力于 改 变 地 方 政 府 和中 央 政 府 的 关 系  这一 法案 赋予 了 地 方 政 府 更 多 的 自 主 权 和责 任  给 地 方 政 府 提供 了 大 量 的 转 移 支 付 国内 收入 分 配 的 转 移 支 付  目 前 这一 收 入 占 到 了 地 方 政 府 财 政 收 入 的 G3L 同时  这一 法 案 也 赋 予 地 方 政 府 更 大 的借贷 权  与 此 同 时 在 ,11G 年 与 信 贷 相关 的地 方政 府 法 实 施 后  地 方 政 府 的 融资 框 架 也 得 到 了 发展  伴 随 着 这 一 法 案的 颁布  我们 能 预 见 到  公 共 和 私 人 金 融机 构 都 将 向 地 方 财 政部 门 注 入 资 金  在 高收 入地 区和 自 筹 经 费 的 项 目 中  地 方 财政 部 门 将 作 为 主 导 力量  并 逐 渐 引 领 私 人金 融机 构的 参 与 7*  法 案 的 主 要 目 标 在 于 加 大 地方 政 府 从 私 人 资 本 市场 融 资 的 可 持 续 性 和黏 性 7;  对于 财 政 能 力 较 强 或 者 有 大 量自 筹 经 费 项 目  的 地 方 政 府  其 政 府 金融 部门 应该 扮 演 着 传 送 带 的 角 色  帮 助地 方 政 府 逐 渐 向 私 人资 本 市 场 进 发  然 而 这些 目标 很 大 程 度 上 并 没 有 实 现  这主 要 是 因 为 政 府 金 融部 门 有 向 地 方 政 府 提供 贷款 的激 励  这 源 于 他 们 在 信 贷 关 系中 的 优 势 地 位  一 方面 他 们 能 监 管 地 方 政府 的存 款 另 一 方 面 他 们 处 理 地 方 政 府债 务 事 务 的 能 力 很 强 地 方 债 务 向 私 人 金融 机构 的转 型 需 要 一 个 漫 长 的 过 程  想 要 开 拓 地 方 信 贷 市 场  使之 更 具 有 竞 争 力  那么 首 先 得 解 决 信 贷 的需 求和 供给 问 题  对 于 需 求 方 而 言  完善 地 方 政 府 的 财 政 体系 和 问 责 制 度  从 而给 民众 提供 更 好 的 服 务  这 一 点 非 常 重要  正 如 第 三 部 分 所言  地 方 政 府 在 债 务工 具方 面的 需 求 少 是 由 诸 多 原 因 造 成 的 这 些 原 因 包 括  民众 对 于 更 完 善 的 基础 设施 服务 的 需 求  压 力 的 缺 失  在 础 基 设 施 建 设 中 地 方 政 府 间 通 过 合 作 运 用 规模 经济 的困 难  债 务 和 财 政 能 力 的 贫 乏 开 发 项 目 技 术 能 力的 不 足  以 及 国 家 立法 者运 用 政 治 分肥  项 目 的 可 能  这些 因 素 极 大 程 度 上导 致 地 方 政 府 贷 款 的风 险超 过了 其 在 进 行 基 础 设 施 建 设 投 资和 融 资 中 所 获 得 的 潜在 收 益  具 有 较 高 收 入 的 地 方 政 府 逐渐 城 市 化  由 此 面 临着 完 善 基 础 设 施 建 设和 服务 的压 力  他 们 很 可 能 需 要 更 多 的债 务 工 具  因 此  放松 贷 款 约 束 能 够 帮 助这 些地 #"&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 政 方 府 成 更 为 可 行 的 款 借 人  为 中 央 以 及 地 方 各级政 府 提 供 基 础 建 设资 金 中 央 府 政 实 施 公 了 私 合 伙 案 方  这 一 计 划 挖 掘 了 地 方政府 对 债 务 融 资 的 潜在 需求  尤 是 其 在 几 主 个 要 的 市 心 中  他 们 强 大 的 财 政 能 力使得 公 私 合 伙 模 型 对包 括私 人 金 企 融 业 在 的 内 私 人 投 者 资 更 有 吸 引 力  制 定 严 格的行 业 融 资 政 策 有 助于 减少 中 央 府 政 资 金 特 的 殊 分 配 题 问  同 时 也 会 减 少 地 方 政府向 有 权 自 行 分 配 资金 的中 央 政 进 府 行 游 说 的 动 机  菲 律 的 宾 地 方 政 府 和 债 权 人 都 很 依 赖 于 国 内收入 分 配  这 就 导 致了 市政 债 券 像 就 国 家 务 债 一 样  在 各 地 方 均 匀 分 配  在 市 政债券 市 场 发 展 的 早 期 基于 财 政 移 转 支 付 行 发 的 债 券 中 和 央 政 府 的 担 保 有 助 于 开拓市 场  但 是 市 场 的继 续发 展 则 要 需 金 融 具 工 的 广 泛 用 使  并 更 多 的 基 于 地 方 政府自 身 的 财 政 收 入 状况 以及 各 政 信 府 用 度 划 的 分  一 方 面  金 融 工 具  在 地 方 政府自 身 的 财 政 收 入 与他 们进 入 金 市 融 场 的 力 能 之 间 建 了 立 更 紧 密 的 联 系  另 一 方面 反 过 来  地 方 政府 进入 金 融 场 市 也 有 于 助 完 善 地 问 方 责 制 度  收 益 券 债  把 工 程 融 资 和 收 入 税 相 结 合  作为一 种 强 大 的 地 方 基础 设施 建 设 资 融 的 金 工 融 具  已 经 被 包 括 美 国 在 内 的 许 多 国家广 泛 使 用 72  这 一 务 债 工具 将 项 的 目 收 入 作 流 为 债 务 担 的 保  菲 律 宾 水 区 债 务 工具的 最 新 发 展 也 显 示出 同样 的 方 向 根 据介 入 条 款 水 区 以 水 利 工 程 的 未来收 益 作 为 水 利 收入 债券  的 保 担  按 法 照 规  水 区 独 立 于 地 方 政 府 账 户  正如 一 个 政 府 里 的 自 营公司 一 样 以 可 独 立 作 运  水 区 的 设 计 可 能 更 适 用 于 经 济 发展体 或 者 基 础 设 施 建设 区域 这 一 广 更 的 概  一 念 定 程 上 度 他 们 并 不 受 地 方 政 府 的日常 监 管  另 一 常 个 被 运 用 的债 务 工 具  税 收 增 额 融资 制 度 BOI 也 有助 把 地 政 方 府 自 的 身 财 政 收 和 入 基 础 设 施 建 设 融 资 联 系起来  包 括 美 国 在 内的 许多 国 家 用 都 这 一 具 工 为 基 础 施 设 建 设 或 者 其 他 改 善 社 区项目 融 资  税 收 增 额融 资制 度 以 预 能 计 到 未 的 来 的 收 为 入 运 用 条 件  也 就 是 用 未来 的 税 收 收 入 给 当 下发展 融 资 如 诸 能 源 水 和 利 等 基 设 础 施 建 设 项 目 的 竣 工  通常会 引 起 周 边 房 地 产的 升值  从 产 而 生 了 笔 一 额 外 的 收 税 收 入  税 73 收 增 额 融 资 制度把 特 定 区域 内 的 收 税 增额 收 入 来 用 偿 还 工 为 程 融 资 发 而 行 的 债 券  通 过 向 未 来财产 税 的 增 加 额 借款 这 一 度 制 给 公 及 共 私 人 项 提 目 供 了 资 金  地 方 府 政 信 贷 市 场 向 私 人 部 门 开 放 可 以 降 低融资 的 成 本  把 私 人金 融机 构 引 地 入 方 政 部 府 门  菲 律 宾 在 这 一 方 面 取 得 了 新 的进展  在 公 共 和 私 人金 融机 构 的 与 参 下 律  菲 宾 水 利 基 金 为 水 区 和 地 方 政 府 单 位提供 了 联 合 贷 款  尽管 私人 公  债 司 券 市场在 许 多 发展 中 国 家 比 较 薄 弱  同 样在菲 律 宾 也 还 是 薄 弱 但 如 果 妥 能 善 地 展 发  私 人 债 券 市 场 中 的 长 期 债 券 似 乎是基 础 设 施 建 设 进 行融 资的 理 想 具 工  另  生 外 命 保 险 公 司  养 老 金 系 统 公 共的 以 及 私 人 的  还有 一些 个 人 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#"' 托 信公等 司机构 投资都 者是长 期固收 定入券 债的在 潜需方 求 结论 菲律宾地方债务市场面临的局限和机会 菲 宾 律 代 表 着 一 类新兴 经济体 他们正 探 索 着 开拓地方 债 务 市场  近 些年 律 菲 宾 与 在 地 方 债 务 相关的 律 法制 度 上 有 所 突 破  并 在 且信 贷 市 场 金融 技 术 的发 方 展 面 取 也 得 了 一 进 些步 些  这都 促 进 了 地 方 债 务 市 场的发展  其 中 地 方 政府 案 法 授 了 予 地 方 政 府 广泛的 款 借权 地  而 方 政 府 担 保 司 公的 诞 生 也 鼓励 了 地 方债 务  这 者 两 都 是 开 地 拓方信 市 贷场 的 锋 先  然  目 而 前 在 律 菲宾 有  只小 部 经 分 验 丰 富 的 市  城地 区 的 地 方政 府 利 用了 们 他 在 贷 信 市 场 的 动 主权 部  大分 地 方 政 府 仍 然 是 被 地 动前 进  他 们只 是 前 瞻性 使 地 用 的 新 权 利 来 提 高自身 财 的政 境  地 况 方 财 政 和 责 问体 系 的 局 限性 一 定 程度 阻 上 碍 地 了 方 政 府 进 行完善 础 基设 施 服 务 项 目  正 如 文 前所 述  地 方政 府 较 少地 入 介 信 市 贷 场  虽 然 可以避 一 免些 严 重 的 财 政 问 题 也  但阻 碍 了 他 们自 主 发 展地 经 方 济 积 的 极 性  建 一 立 个 有 竞 力 争的地 信 方贷 市 是 场 菲 律 宾 的 一 长 个久 的 政 治 目标  尽 管菲 宾 律 在 力 努 地 发 展 更 多元的 地方信贷 市场 但 向 私 人融资活 动 的 转型 过 程 缓慢 府 政 金 机 融 构 仍 然 是 地方政 融 府资 的 主 要 出 借 方  要 展 发一 个 有 强 劲竞 争 力 的地 信 方 贷 场 市  必 须 解 决需求 供 和给 问 题  对 于 需 求 方 言 而 完 善 地 方政 府 财 政体 和 系 问 制 责 度  从 而为市民提供更 好的服 务 这 一 点至关 重 要  对于 供 给 方而 言  放 私 宽 人 参 与 信 贷市场 的限制 将提高 信 贷 市 场的竞争 力  降低 融 资 成本 外 另 点  试 运 用 新 型 融资工 也 具会 有 所 帮 助  通 过 这 方 种式  在 地 方政 府 自 身收 与 入 他 进 们 入 信 贷 市 场的能 之 力间 建 立 一 个 更 紧 密 的 联系  而 这 个 反过 来  也会 善 完 地 政 方 府 的 问 责 体系 近  最 菲 宾 律 鼓 励 地 方 政 和 府私 人 债 务 市场 之 间 进行 多 更 的 作 合  这 一 尝 试将为 个 一更 富 有 竞 争 力 的  更 元 多的 地 方 债 务市 场 的 发展 拓 开 道 路  注!!释 本 文 所 述 的 发现  解 释 和 结 论 均属 作 者个 人观 点 不代 表世界银行 世界银行执行董 事 会 及 其 所 代 表 的政 府  或 者 外 部作 者可 能属 的任 何 机 构的观 点 %<$# ,8  6 &' ) 5 $# [] '=?$C=$& 与 5 ':# 5 [ ']= ?$C=  这 $& 两 种 术语在本章 中可交替使用 ,11, 年地 方 政府 法典 里 说 明了 国 家对 于权 利 下放 的 法 律制 度 在本书中其他 章节同样可以交 替 使 用  #"(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 *8 本 文 撰 写 过 程中 所 咨 询 机 构 包 括 ) P JK有 限 公 司 # *+++ % ! PJ K政 府 财 政 集 团 # # *++, % ! \$= & B#A咨询公 司 # *++7 % ! ( 5# '# *++7 % ! D $& 5 =5 =[) ?$)和 -'? ) # $'# *++* $ *++G % 和 世 界 银 行 与 亚洲 开 发 银行# *++3 % " ;8政 府 财政 机 构主要 包 括 菲 律 宾 发 展 银 行 ! 菲 律 宾土 地银 行 以 及 两 个专 业 转 贷 机 构 ) 地 方 水 务 管 理部 门 与 市政发展 基 金 会 " 第 四 节 将 会 具 体 说明 地 方 财 政 机 构 " 28,11, 年 ,地 政 方府 法 典 - 第 ,册 $ 第 7,G+ 号 共和 国 法 则 第 一 章 第 二 节 &政 策 声 明 '" 38世 界 银行 与 亚洲开 发 银 行 $ *++3 " G8(# 5 ' $&$ *+,, " 78*+,* 年;月 $ 数 ;, 日 据自 来 菲宾 律国统 家计调 协委菲 与律国 宾家济 经发署 展" 089#$# 6# 和 $ # *++3 %者 作计算" 18(# 5 ' $&$ *+,, " ,+8(# 5 ' $&$ *+,, " ,,8(# 5 ' $&$ *+,, " ,*8D& ==6 ?=$$ *++2 $ 2G; " ,;8(# 5$& '=,110 " 5 ,28长 期 资本 投资借款被称为 &黄金 法 则 '" 刘和4# ) <=5# *++0 % 统计了采 用 黄金 法则 作 地 为方 财 政 制 度改 革一 的部 分 $ 并 用其管 理 地 方 政府债 融 资 的发 展 中 国家的数 量" ,38,11, 年 ,地方政府法典- 第;+; 节 " ,G8被 排 除在 收入之外的项目 似 乎很 少 $ 除 了特殊安 排 项 目 $ 或 者 一些国家 补 贴以 外" 国 收 内入 计 划 和 国家 财产 支付 国 占 家 支付的 10L" 并 不包 括地 方 自 有 来 源#除特 殊 安排 项目 %" 实 事上 $ 囊 括 了11L的自有来源收 入和 国 有 来 源 入 收" ,78用 最 大总 量减去现有年度 债 务总 额 #称 为折旧 % 从 而 计 算 净 剩余债务 上 限" 用净 剩 债 余务 上 限 乘 以年 金因 子$ 因子与 债务 本 金 支 付 期限与 利 率一 致 " 换 句话说$ 对 举债 能力 的 估 评看 中 的 是 贷款 与发 所行 券 债 的 细节$ 当 借 款 结束时 $ 是 否有 多 余 的举债能 力" ,08D& ==6 ?=$$ *++2 $ 2G2 " ,18为 作一政 项策 政 $ 财部不会 为 从 国 外 贷 款者 处借 款 提 供主 权 担保 $ 包 括 从多 边 机 构" 菲 *+8见律国 宾家经 济发展署 $ *+,, @& &Z) MS MSS8 R# $= 8[ ']8 = Z@ M:' $?= ? Z'&b R<6 6 . M O PM/. D b /KD" 例 *,8 如 个 $ 一 地 政 方府部 门 如果 不能完 全 某 在 一年内结 束一项 资本投资项目$ 可以第二 年继 续 剩 下 的 拨款并完 成支出" 然 而 $ 在*+,, 年之 前的官方报告系 统并没有包括 &连续拨 款' 支 出 $ 由 此导致未 上报支出 以 及 过 上 度 报 盈 余" 世界银行 近期的 当地政府部门 数据分析 报告 估 计 称 $ 经过校准 &连续拨 款 ' 支 出后的 年度当 地政府部 门盈余 加总范围包括 从之前上 报的 一 半 至 三 分之一" **8不 幸 的 $ 地 是 政 方府财 政 局 并不能 提 供 资产 负债表的 信息" 同时也指出借 款被列为 &收入 '$ 这 在 技术上是 错误的" 然 而 $ 因为 较 低的借 贷水平$ 地方政 府收入的数字 上进行加 总的 调 整 对 收 入数据影 响并大 不 " *;8在 这 方 面 $ 菲 宾 律央行 要 求地 方政府 财 局 政 对资金来 源于当 地政府部门债券 的项目进 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!#") 行 监 管 " 然 而 $ 目 前 来 说 $ 地 方 政 府财 政 局 除 了 对 基 本的 债 务 负 担 进 行 评 估 $ 还 不 会 采取技 术 能 力 评 估 " *28直 接 的 债 务 数 字 略 微 偏 低 $ 因 为 它 并 不 包 括 水 利区 域 或 当 地 水 利 部 门 的 未 偿 还债务$ 这 被 视 为 次 级 政 府 的 间 接 债 务 " 水 利债 务 在 *++7 年 底 达到了 ,77 亿 比 索 " 然 而 $ 尽 管 这一数 字 增 大 了 一 倍 $ 但 是 其 占 / KD的 百 分 比 依 旧 是 刚 刚 超 过 ,L" 而 在 *++1 年 底 $ 地 方 政 府财政 局 报 道 的 当 地 政 府 部 门 债 券 有 7++ 亿 比 索 " 当 地 水 利 管 理部 门 还 贷 了 *,+ 亿 比 索 给水 利区域" *38D == &?= 6 $和 -' ) ?#$' $ *++0 " 这 个 样 本 来 自 *++G 年 的*+ 个 新 兴 ! 处 于 转 型 的 国 家和它 们 次 级 债 券 数 据 " *G8 一 个 有 趣 的 对 比 来 自 中 国 $ 中 国 由 地 方 政 府 所 有的城 市 发 展 与 投 资 公 司 从 金 融 市场融 资 主 要 做 的 是 基 础 设 施 投 资 " 中 国 地方 债 券 规 模 数 额 估计 占其 / KD总 量 的 ,GL左 右 " *78 拥 有 联 邦 系 统 的 美 国 则 给 其 他 国 家 提 供 了 一 个 很好的 对 比 " 地 方 政 府 债 务 加 起 来大约 占 /K D总 额 的 *+L # 来 自 美 联 储 系 统 ,资 金 流 -%" 在 美 国$ 大 部 分 公 共 服 务 是 分 配 给地方 #州 和 市 % 政 府 做 的 $ 而 且 其 大 部 分 基 础 设 施 #机 场 ! 教育 设施 ! 高 速 公 路 ! 港 湾 ! 下 水道设 施 ! 排 污 设 施 和 水 利 % 都 是 由 地 方 政府 所 有 并 运 行 " 私 有 企业 主 要 是 在 电 力 和 通 讯 行 业的基 础 设 施 提 供 方 面 占 主 导 地 位 " 总 的 来说 $ 州 和 当 地 政 府拥 有的 设 施占 了 G+L$ 而 私 人 所有的 占 了 大 约 2+L # 见 D =&=?6 = $和 H%$ *+,, $ 2 % " *08除 非 另 有 说 明 $ 这 一 节 的 资 料 来 源 主 要 是 来 自世 界银 行 在 *+,, 年 ,月 到 *月 之间执 行 的 任 务 " *18约 束 限 制 的 分 析 来 自 世 界 银 行 # *+,+ % $ 它 提 供了 这些 限 制更 为 详 细 的分 析 " ;+8 这 些 例 子 可 以 在 美 国 的 特 殊 车 辆 安 排 ! 法 国 区 域政府 合 作 安 排 #涵 盖 一 系 列 的 服务例 如 ) 水 利 供 给$ 家 庭 垃 圾 和 排 污 % 中 找 到 " 法 国 有 很多 小 城 市 #见 本 书 第 六 章 $ 来自 刘! /#)5 5#?R和 4#)<=5%" ;,8见 9 $# # 6#$$ *++7 " ;*8见 H ? )'5#= &# 8# *++7 % $ 他 5 的研 究 利 用 了 *++2 年和 *++7 年的 选 举 数 据" ;;8在 世 界 银 行 澳 洲 援 助 的 土 地 监 管 和 管 理 项 目 阶段 二中 $ K YI拥 有 一 个 资 产 估 价办公 室 $ 这 体 现 了 世 界 银 行 付 出 了 极 大 的努 力 通 过 合 理 的 土地 评 价 和 评 估 政 策 和 手 段 帮 助 感兴趣 的 当 地 政 府 部 门 " K Y I资 产 评 价 办 公室 将 会 在 一 项 有 政府 支持 的 法 案 中 被 国 家 评 估 权 威替代$ 不 过 前 提 是 它 必 须 通 过 国 会 投 票 获 得合 法 性 " ;28 这 些 高 收 入 的 当 地 政 府 部 门 收 到 更 多 部 分 的 国 内收入 计 划 $ 但 是 国 内 收 入 计 划 占他们 总 收 入 的 份 额 比 那 些 低 收 入 的 当 地 政府 部 门 小 $ 正 如 在第 二 节 中 提 到 的 一 样 $ 这 主 要 是由于 高 收 入 当 地 政 府 部 门 有 更 强 的 创 收 能力 导 致 " ;38据 报 道 $ 当 地 政 府 部 门 正 犹 豫 是 否 和 私 人 部 门 共同接 手 大 型 基 础 设 施 项 目 $ 这 主要是 由 于 它 们 之 前 缺 乏 同 私 人 部 门 合 作 这类 项 目 的 经 验 " ;G8 中 央 政 府 部 门 和 机 构 包 括 ) 公 共 工 作 和 高 速 公 路部门 ! 交 通 和 运 输 部 门 $ 以 及 类似收 费 管 理 董 事 会 和 能 源 管 理 委 员 会 这 类的 管 理 机 构 " ;78当 地 政 府 部 门 首 先 必 须 识 别 水 利 区 域 " 建 立 地方 水利 监 管 部 门 的 目 的 是 向 水 利区域 放 贷 " ##*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 市 ;08政 发 展 基 金本 身 并 不 是 /I $ 但 O 是 它 和 菲 律 宾 的 土 地 银 行 和 发 展 银 行 一 起组 成了 向 当地政 府 部 门 发 放 贷款 的 三 个 最 大 的 政 府 放贷 机 构 " 从 技 术 层 面 来 说$ 9 KIY是 财政 部门 的 一个分 局 $ 它 并 不 是 /IO机 构 的 一 个 &自 由 体 '" 所 有 的 政 府 金 融 机 构和 9KI Y都 受到 财政 部 的监管 " ;18( # 5$&'= ,110 $ 2 " 这 5 个 时 候 一 美 元 兑 换 3+ 比 索 # ,113 % " 2+8 这一 天 $ 菲 律宾 国 家 银 行 的 地 位 依 旧 不 确 定 " 尽 管 银 行 是 私 人所 有 $ 但 是 出于 和当 地 政府部 门 交 易 的 目 的$ 财 政 部 门 依 旧 把 它 列 为 /I O 之 列 #见 *+,+ 年 的 财 政 部 门 年 报%" 2,8据 估 计 $ 贷 给当 地 政 府 部 门 0+L 的 款 项 是 用 于 资 本 项 目 $ 而 其 他 的 *+L 则是 用于 充 实现金 流 的 目 的 #考 虑到 收 集 税 款 或补 救 支 付 的 借 款 %" 2*8有 关 债 务 服 务限 制 的 财 政 规 定 $ 见 刘 和 4# )<= 5# *++0 % " 2;8国 际 统 计 在 定义 上 存 在 一 定 的 分 歧 " 一 般 来 说 $ 美 国 关 于 地 方部 门 的 数 字 把限 制和 非 受限的 负 债 作 为 当 地债 务 " 其 他 的 &经 合 组 织 ' 国 家 通 常 并 不 把 当 地 政 府 拥 有 的 能自 给自 足 的企业 纳 入 $ 而 且 限制 并 不 涉 及 债 务 " 惯 例 也 各 有 不 同 $ 这 可 能 会 导 致当 地 债 务 数量 的 不同 " 228近 几 年 和 菲 律宾 银 行 家 们 的 讨 论 表 明 $ 在 没 有 向 国 内 收 入 计 划获 取 保 证 的 情况 下$ 银 行在贷 给 当 地 政 府 部门 的 项 目 时 就 会 很 谨 慎 " 例 如 $ 一 个 自 给 自 足 的 项 目 可 以 在 不用 靠当 地 政府部 门 借 款 能 力 的情 况 下 &自 己 付清 '" 这 可 以 通 过 使 用 &信 用 基 金' 来 完 成 $ 而 这 种信 用 基金本 可 以 用 来 分 配来 自 企 业 运 营 的 收 入 " #这 可 以 被 称 作 美 国 的 &特 殊 基 金 条 款'$ 而 且 是 入 &收 债 券' 结 构 的 基础 "% 通 常 情 况 下 $ 债 务 界 限 并 不 适 用 于 这 种 商 业 类 型 的 债 券$ 尽 管 这 是由政 府 部 门 执 行 的$ 而 在 美 国 和 欧盟 确 实 是 这 种 情 况 " 发 行 的 测 试 是 一 个 纯 市 场测 试) 当 投资者 购 买 的 有 价 证券 得 到 了 担 保 $ 他 们 会 放 心 购 买 这 些 债 券 吗 + #他 们 无 法 向 一 般性 收入 进 行求助 % 不 足 为 奇 的 是$ 很 多 这 种 债券 是 以 混 合 债 券 的 形 式 存 在 " 在 出现 贷 款 违 约 的情 况 下 $ 我们认 为 地 方 水 利 监管 部 门 拥 有 &介 入 条 款 '$ 它 将 可 以 运 营 相 应 设 施 而 不 是 管 理 违约 的水 利 区域" 238这 些 债 券 被 称为 &双 债 券 '$ 因 为 当 它们 能 自 给 自 足 时 是 收 入 债 券 $ 而 当 它们 不能 自 给自足 时 $ 则 是 一 般性 债 券 " 一 般 的 惯 例 是 $ 当 它 们 能 自 给 自 足 时 $ 并 不 把 它 们 和债 券限 制 放在一 起 计 算 " 2G8一 家 大 型 的 私有 商 业 银 行 总 共 拥 有 的当 地 政 府 部 门 贷 款 许 可 在 ;8** 亿 比 索左 右$ 而 这一数 字 在 *++7 年 的 时 候 是 G ,++ 万 比 索 #主 要 原 因 是 当 时 它 与 当 地 政 府 部 门 并 不存 在存 款 的互利 关 系 %" 这 家 银行 仅 仅 给 个 别 当 地 政 府 部 门 放 贷 $ 这 些 当 地 政 府 部 门 必 须 是 处在 由地 方 政府担 保 公 司 提 供 的贷 款 保 证 中 的 第 一 或 第 二 位 $ 而 且 要 求 进 一 步 得 到 由 当 地 政 府部 门借 款 方签署 的 国 内 收 入 计划 准 则 " 目 前 $ 地 方 政 府 担 保 公 司 已 经 为 这 家 商 业 银 行 给 当 地政 府部 门 贷款提 供 了 ;+ 亿 比索 的 保 证 " 在 国 内 收 入 计 划 #或 者 其 他 国 家 政 府 付 款 % 被 存 入 账户 前$ 只 有9K IY有 权 力 使 用 国内 收 入 计 划 权 力 " 当 涉 及 政 府 金 融 机 构 和 私 有 银 行 时 $ 贷 款证 券便 成 为当地 政 府 部 门 的 储蓄 账 户 " 这 些 存款 由 国 内 收 入 计 划 ! 自 己 的 收 入 和 其 他 当 地 政府 部门 收 据组成 " 更 准 确 地 讲$ 银 行 可 以 挪 用 那 些 存 款 $ 但 不 是 国 内 收 入 计 划 基 金 本 身 " 这是 一项 清 偿的权 力 $ 在 贷 款 支付 短 缺 的 情 况 下 $ 银 行 可 以 利 用 这 些 资 金 补 足 缺 口" 278当 地 政 府 部 门 贷款 的 偿 还 率 很 高 $ 大 约 在 10L 左 右 " 这 种 偿 还率 很 受 9KIY的 欣 赏 $ 菲律宾 地方政府债务市场发展近况!##! 因 为 9 KIY拥 有 全 部 的 )$&=?:=Z& 这 种 ) = $&?:=Z&和 政 府 金 融 机 构 拥 有的 抵 消 特 权 相 对 立  208据 报 道  / IO 贷 款 的 工 作 人 员 在 保 留 他 们 的 当 地 政 府 部 门 客 户 方 面 存 在 着 一 定 的 压 力 218在 一 开 始  3,L的 地 方 政 府 担 保 公司 是 由 菲 律 宾 的 银 行 协会 所 拥 有  而 21L是 由 其 发 展 银行 拥 有  在 *++* 年  亚 洲 发 展 银 行 购 得 了 *3L的 股 权  3+8 "#5''# :$在 *+++ 年 ,* 月 3日 发 行 了 三 种 总 价 值在 G8*亿 比 索 的债 券  从 公 共 市 场 出 售 的 价值 ,803 亿 比 索 的 债 券 在 *++; 年 3月 ,2 日 全 部 偿还  3,8地 方 政 府 担 保 公 司 在 *+,+ 年 ,* 月 的 记 录  3*8出 于 政 策 的 原 因  地 方 政 府 担 保 公 司 将 对 债 券 的 债 务 服 务 付 款 进 行 ,++L 的 担 保  而 它 对受 保 银 行 债 券 的 债 务 服 务 的 担 保 度 只 是 在 03L 3;8 从 *++; 年 到 *++G 年  一 些 城 市 发 行 了 由 菲 律 宾 退 伍 军人 银 行 担 保 的 债 券  这 些 城 市 包 括有 ># & #$[#69 #6<#&= 和 B# :' 5<#$ 这 些 债 券 为 牧 渔 港 口  冷 藏储 备 设 施  公 共 市 场 和 交 通 枢 纽提 供 了 资 金 来 源  328 这 里 存 在 一 些 时 间 因 素  在 *, 世 纪 前 十 年 中期  菲 律宾 的 市场 利 率 大 幅 下 跌  从 而 政 府允 许 财 政 部 门 从 先 前 的 市 政 债 券 交 易 中 再 融 资  然 而  私 人 资 本 市 场 的 参 与 者却 认 为  财 政部 门 基 于 那 些 富 有 吸 引 力 条 款 的 再 融 资 意 在 阻 止 私 人 资 金 进入 市 场  338一 个 私 人 保 险 公 司  和 一 个 扮 演 受 托 银 行 角 色 的 姐 妹 公 司 联 合 发 行 了 *亿 比 索 地 方 政 府债 券  这 是 " #[#A#$省 为 了 在 B%[%= [## ?' 市 建 造 商 业 中 心 而 发 行的  3G8 财 政 部 门 有 很 多 分 支 机 构 尤 其 是 土 地 银 行  土 地 银行 的存 款 中 大 约 有 G3L 来 自 于 政 府单 位  包 括 地 方 政 府 单 位  土 地 银 行 在 支 付 机 制中 有 着 重要 作 用 它 是 所 有 国 民 政 府 转 移 支 付 的 代 理 人  由 它 把 转 移 支 付 资 金 支 付 给 地 方 政 府 因 此 大 量的 支 付 包 括 国 内 收 入 分 配 都 得 经 过 它 的 账 户  378 债 券 和 贷 款 必 须 经 过 地 方 ! %$66"$' %$  市 政 议 会  同 意 另 外  债 券 的 发 行 必 须 经 过 菲 律宾 中 央 银 行 的 审 查  308 其 他 机 构 的 出 借 人 注 意 到  使 用 国 内 收 入 分 配作 为 债 务抵 消 工 具 常 被 称 为截 留 $F ) = &?: =Z& 打 消 了 地 方 政 府 单 位 从 其 他 机 构 借 款 的 积 极 性  尽 管 从 其他 机 构 借 款 可 以 更 好 地 满 足 项 目建 设 的 多 样 需 求  历 史 上  发 行 债 券 的 成 本 通 常是 债 务 规模 的 ;L3L  包 括 地 方 政 府 担 保公 司 保 险 费 的 ,L*L在 内  请 见 Qa@)<)&"' WPZZ= $R)aQ8,'WPJ K *++,   318在 OIO贷 款 中  国 民 政 府 在 OIO 同 业 拆 放 利 率的 基 础 上 额外 征 收 了 2L的 利 率  当 同 业 拆 放利 率 为 2L时  所 有 给 地 方 财 政 部 门 的 OIO 贷 款 利 率 是 0L 基 于 这 一 利 率  地 方 财 政 部 门 可能 还 会 再 增 加 ;L或 者 2L 也 就 是 说  最 终 地 方 政府 贷 款利 率 高 达 ,,L,*L 这 一 利 率 可能 和 传 统 市 场 利 率 差 不 多 比 如 说  长 期 抵 押  但 是  正 如本 篇 文 章 所 述  地 方 财 政 部 门 拥有 地 方 政 府 的 存 款 账 户  能 够 用 截 留  担 保 债 务  是 地 方 政 府 的 主 要 出 借 方 因 此  从 债务 的 角 度 考 虑  以 截 留 为 担 保 的 地 方 政 府 贷 款 显然 不 属 于流 动 债权  其 本 质 上 没 有 任 何 风 险 而 且 更 接 近 于 国 民 政 府 自 己 的 信 贷 质 量  土 地银 行 有 它自 己 的专 用 的 为 地 方 政 府 借 款 者 服 务 的 内 部 评 级 系 统  地 方 政 府 担 保 公 司 评 级 是 公开 评 级 它 是 一个 总 体 的 导 向 而 非 具 体 到 某一 个 贷 款  ##"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 土 G+8地 银 行 有 它 自 己 的 专用 的 为 地方 政 府 借 款 者 服 务 的 内 部 评 级 系 统  地 方 政府 担 保 公 评 司 级 是 公 开 评 级 它 是 一 个 总 体 的 导 向 而 非 具 体 到 某 一 个 贷 款  G,8地 方 政 府 担 保 公 司 正 打算 向 地 方政 府 发 行 担 保 债 券  而 且 水 区 债 券 与 其 担保 债 券 相  也 反 同 样 享 受 农 业 贷 款 的 优 待 条 件  G*8美 国 的 农 业 投 资 条 件 与商 业 投 资条 件 非 常 相 像  政 府 旨 在 鼓 励 银 行 投 资 于 地方 经 济  G;8根 据 *+,, 年 ,月 由 许 多 私 人 金 融 机 构 参 与 的 现 场 访 谈  G28日 本 国 际 合 作 银 行  美 国 国 际 发展 银 行  菲 律 宾 发 展 银 行  城 市 发 展 基 金 办公 室  地 政 方 府 担 保 公 司 的 共 同 合 作 以 及 所 建 立 的 菲 律 宾 水 利 基 金 G38一 些 地 方 政 府 发 起 的 项目 贷 款 可能 不 会 有 国 内 收 入 分 配 作 为 抵 押 或 者 别 的一 般 税 收 入 收  而 仅 仅 由 工 程 收 入 作 为担 保  最 近 由 水 区 发 行 的 债 券 显 然 附 有 这 种 限 制 性追 索 权  为 因 水 区 的 储 备 账 户 和 收 入 账 户 将 作 为 贷 款 的 抵 押  GG8水 区 由 一 个 任 期 六 年 的董 事 会 监管  董 事 会 成 员 的 罢 免 只 能 由 法 律 规 定 判 定 而 不 能 市 由 长 或 者 省 长 对 其 工 作 的 满 意 度 决 定  实 际 上  水 区 的管 理 独 立 于 地 方 政 府 的 日 常监 管  G78投 资 者 信 用 评 级 无 论 是 何 种 信 用 记 录  的 缺 失 是 类 似 于 债 券 银 行 这 种 中介 机 构 所 临 面 的 一 个 问 题  这 是 因 为 没 有 评 级 的 个 人 投 资 者 的 姓 名  将 会 被 淹 没 在 债 券 组 合 中 G08安 全 问 题 可 以 通 过 债 务合 同 得 到保 障  如 果 存 在 违 约 行 为  就 授 权 给 地 方 水利 监 管 部 来 门 处 理 介 入 条 款  这 个 已经 在 水 区贷 款 合 同 中 得 以 应 用  G18专 项 资 金 的 规 定 意 味 着 资 金 收 入 只 能 用 于 特 定 目 的 而 不 能 它 用  在 收 益 型债 券 交 易 中  资 金 的 使 用 是 受 限 制 的  它 的 用 途 由 贷 款 合 同 一 份 契 约  规 定  这 种 资 金 可以 由 一 般 金 基 补 助  但 也 必 须 按 照 合 同 规 定 用 于 特 定 用 途  通 常  契 约 是 封 闭 式 的  也 就 是说 所 有 的 入 收 和 盈 余 都 得 用 来 偿 还 债 务  有 一 个 替 代 办 法 就 是 把 基 金 作 为 一 个 独 立 的 法 律 实体 在 某 限 个 定 的 区 域  运 营  菲 律 宾 的 水 区 是 独 立 的 法 人  为 上 述 方 法 提 供 了 一 个 典 范  7+8私 人 银 行 在 水 区 循 环 基 金 中 的 投 资 将 是 一 个 看 跌 期 权  显 然  有 个 五 年 到七 年 的 时  私 间 人 银 行 就 能 行 使 看 跌 期 权  要 求 菲 律 宾 发 展 银 行 或 者 是 城 市 发 展 基 金 办 公 室吸 收 或 者 回 购 贷 款  当 然  期 权 的 发 行 和 行 使 须 在 地 方 政 府 担 保 公司 的 保 护 下 进 行 的  7,8例 如  见 第 G章  P JK政 府 融 资 集 团  *++,   7*8这 包 括 >Y B 建设 运 营 移 交  类 型 的 融 资  以 及 市 政 债 券 的 运 用  城 市 发 展 基 办 金 公 室  正 如 后 来 人 们 所 谓 的  以 长 期 贷 款 为 重 点  配 合 补 助 款 和 技 术 扶 持  支 持 财 政 收 较 入 低 的 地 方 政 府  以 及 一 些 更 多 以 社 会 或 者 环 境 为 导 向的 项 目  7;8见 D5 =5=[) ?$)和 -'?# ) $' *++*  附 录 ,T P  728关 于 美 国 收 入 债 券 的 发展 请 见 本书 由 ( ) % B )#$和 4# 55) 6 写 的 第 ,2 章  作 为地 方 政 府 一 的 种 融 资 方 式 专 项 基 金 的 采 用  需 要 首 先 建 立 一 个 监 管 框 架  包 括 制 定 相 关的 融 资 规  确 定 保 合 同 的 执 行  保 证 信 息 的 披 露 以 及 信 息 的 透 明 度等  738虽 然 这 些 因 素 以 及 他 们的 乘 数 通常 不 会 影 响 税 收 增 量 融 资 的 结 构  但 会 引 起销 售 税 的 入 收 可 能 会 增 加  并 且 可 能 会 提 供 更 多 的 工 作  菲律宾 地方政府债务市场发展近况!### 参考文献 >2E7,8) "%.)%60' %# )7 %1 ",$<8*++,8 F#<# 1'G! 6 $' * %( ' +' %= # ,1*7 " ,8)%.)%6L 6 %'0' %# ) %18 ->;;21 T;QA80%# ' *2) 6 <,"6,6 D)>/# '%E) * 8),<.)%6!# %' %H &# * #4<6 ) . ) " 5)8 >2 %1 EA 8*+++8E, *$ 6$ '/, '- '/ H &# 1+ G $ 12*'3$',4'&'+ - $8>E!-> ;,23 T;QA >/# '% E) * 8), ' <"8 * !" 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" 5)6$# ) %+ M #'.)=#G# 8,1108H &# 1+ G12 $*'3$', I , '-1; % + +$% % 1, , 6$)* -2 $ &, C , &@-&#Z > &*$% ,8&# %'# *); * D'' <<' %)A 6 %/6 ' ) $6 3 ,"E) * 8),<.)%64$+' 6 )/8 %# &# # /%$ 2,/ #", 7 ' 8*++38& = # ,1*;$5* '10%# ' %1 )' D); % 6 * D'' <<' %)) = / )/ / % > ,%/' ,%,. $6 %+ G # >1,$%6 1 #5' *6 'G8' )6- #@@- - '$F1"* 'Å$2 $#1@3$ $4 ', ) 1,%+ 4. ) ) /6" )$]]]AA# * % ) ;, T,+*8 ((((8*++78& E)1 ) " %6#* '# :6' ,% # %+ 6 D)0%# ' %1 '%( ,32)(' ,%# * E) * 8),<.) 8 %6' 56$78'&3+ -%19 !$ 1'&# /- 7$2 $#1@3$', )56$) # 6-@@- - '$%-'? , &% ;% - +8> &$ ) ") /%' , &8!#' */ #1%# # %+ Q#*Q* '8 * %' &# # *)?+J#+? 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地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 年 *+++ 之 间 大 部 分 地 方政 府 却 都 纷 纷 违 约 " 地方 政 府 日 益 增长 的 需 求 ! 无 资 金 持 支 的 联 邦 项 目 以 及 中 央 权 力 下 放 都 导 致 了 地方 政 府 对 债 务工 具 需 求 的 增 加 " 与 同 此 时 $ 对 于 债 务 的 管 理 也 十 分 缺 失 $ 地 方 政府 经 常 与 联 邦 政府 通 过 非 正 式 的 协 来 商 举 债 " 地 方 政 府 在 管 理 债 务 风 险 上 没 有 经验 和 能 力 " 债 务特 别 是 短 期 贷 款 被 来 用 弥 补 经 常 性 支 出 " 随 着 俄 罗 斯 ,11+ 年 末经济 的 迅 速 恶 化$ 地 方 政 府 再 融 资 风 的 险 迅 速 升 级 $ 联 邦 政 府 面 对 宏 观 经 济 的 恶化 已 经 自 顾 不暇$ 更 不 可 能 帮 助 地 政 方 府 摆 脱 困 难 " 在 ,110 (*+++ 年 间 $ 01 个 地区 中 有 37 个 出 现 债 务 违 约 " 地 方 债 券 市 场 在 *+++ 年 进 入 第 二 个 发 展 阶段 " 俄 罗 斯 地方 债 券市 场 在 *++0 之 年 前 的 发 展 得 益 于 国 内 宏 观 经 济 的 复 苏 " 蓬勃 发 展 的 经 济 形势 对 政 府 间 关 系 起 了 到 正 面 作 用 $ 也 推 动 了 对 地 区 和 市 政 府 进 行财 务 管 理 的 新准 则 的 产 生 " 俄 罗 斯 地 各 区 的 融 资 能 力 逐 渐 提 高" 行 政 法 案 得 到 了全 面 改 革 $ 税收 法 案 获 得 显 著 改 进 $ 财 政 预 算 法 案 也 得 到 实 施 " 这 些 改 革 旨 在为 规 范 政 府 间 关系 创 造 一 个 新 的 程 化 序 模 式 $ 来 代 替 原 来 那 个 过 时 ! 不 透 明 且 管理 不 善 的 旧 模式 " *++G 年 立 法 设 统 立 一 的 两 级 制 地 方 自 治 政 府 " *++3 年 后 联 邦政 府 更 加 注 意地 区 和 市 公 共 财 政 理 管 的 质 量 $ 因 为 从 长 期 来 看 这 是 地 方 政 府 获得 市 场 融 资 的基础 " 预 算 法 案 可 以起 到 管 理 地 方 债务 的 作 用 " 具体 而言 $ 预 算法 案 规 定 了 ) #, % 预 赤 算 字 筹 资 来 源 * #*% 限 制地 方 政府 赤 字 ! 债务 和 债 务 服 务的 大 小* #;% 对 借 和 贷 对 外 担 保 的 管 制 * #2% 财 政赤 字 融 资 的来 源 及 结 构 ! 债务 工 具 的 类 型 " 此 $ 预 外 算 法 案 $ 尤 其 是 *++7 年 修正 案 $ 整 顿了 联 邦 ! 地 区 和市 的 担 保 制 度 " 预 法 算 案 还 规 定 了 地 区 和 市 政 债 务 的 结 构 ! 类 型和 期 限 " 俄 罗 斯有 利 的 国 际 贸 易 条 和 件 国 内 成 功 的 经 济 发 展 #特 别 是 在 *++2 年 至*++0 年 % 很 大 程 度 上 缓 解 了 俄 罗 的 斯 一 些 地 区 和 市 政 府 间 财 政 关 系 改 革 的 一 些负 面 影 响 " 各 级政 府 的 收 入 和 财 务 况 状 在 很 大 程 度 上 得 到 了 改 善 " *++7 年 底 俄 罗 斯 各 地 区债 务 维 持 在 了 很 低的 水 平 " 但 不同 地 方 的 债 务 总 量 距 差 较 大 $ 五 个 大 地 区 的 债 务 占 了 差 不 多 地 方债 务 的 一 半 " 俄罗 斯 地 方 债 务 的 另 个 一 特 点 是 短 期 性 " 短 期 银 行 贷 款 是 俄 罗 斯 大多 数 地 区 的 主要 借 贷 方 式 " 大 多 数 方 地 政 府 在 管 理 贷 款 上 缺 乏 经 验 且 借 贷 史 很 短" 在 *+++ 年 到*++0 年 间 $ 地 区 和 对 市 取 得 评 级 机 构 的 评 级 非 常 感 兴 趣 " 但 是 能进 入 资 本 市 场 的仅 仅 是 评 级 最 好 的 些 那 地 方 政 府 " *++0 (*++1 年 的 全 球 金 融 危 机 严 重 阻 碍 了*++1 年 俄 罗 斯财 政 的 发 展 $ 虽 然 地 各 区 和 市 受 影 响 的 程 度 不 同 " 依 靠 自 己 税 收能 力 或 出 口 依 存度 较 高 的 地 区 受 到 影 的 响 最 严 重 $ 而 对 联 邦 政 府 转 移 支 付 依 赖 性较 大 的 地 区 受的 影 响 却 比 较 小 " 银 贷 行 款 和 联 邦 政 府 贷 款 变 成 了 地 方 政 府 主 要 的借 款 来 源 " 俄 罗斯 地 方 政 府 的 主 要 题 问 不 是 债 务 的 总 量 $ 而 是 债 务 的 支 付 期 限 结构 " 债 务 期 限 的缩 短 会 产 生 很 大 的 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!##' 再 融 资 风 险 以 及 高 额 的 债务 服 务 成本$ 它们给 预 算 带来了 压力" ,110 年 及 *++0 (*++1 年 两 次 危机的主 要差别 在于在 后面这 次 危 机 中 没 有发 生 地 方 政 府 债 务 违 约 的 情况 $ 这 主要得 益于联 政 邦 府的额 外支持 及 地 方 政 府 这几 年 积 累 的 流 动 性 " *+,+ 年 $ 非 市 场工具 是为地 方财政预 算赤字 融资 的 主 要 方式" *+,, 年 以 来 $ 地 方 财 政状 况 得 到 了改 善 $ 同时$ 俄罗斯 的经 济也 在 慢 慢 复苏" 信 贷 市 场 得 到 了 恢 复 $ 借贷 成 本 也有所 下降" 国内债券 市场直 到*+,, 年 扩 展之 后 才 开 始 活 跃 " 由 于 贷 款结 构 中 短期贷 款占了 大 很 一部分 比例$ 债 务 偿 还 期 依然 很 短 " 这 一 章 主 要 分 析 俄 罗斯 近 *+ 年地方债 的发展 以及宏 观经济 发展 和 政 府 间财 政 制 度 的 演 变 如 何 影 响 地方 债 券 市场" 本章的 构 结 如下) 第二节 描 述 地 方 债 券市 场 ,11, 年 到 *+++ 年 间 从创 建 到扩 张以 及从危机到 复苏的 发展历 程 " 第 三 节 总结 了 *+++ 年 到 *++0 年 间 政府 间 财政 系统 的主要变革 以及对 地方债 务 的 规 范 " 第四 节 讨 论 *++0 (*++1 年 全球 金 融 危 机对地方 债务和 地方政 府借贷 的 影 响 " 第 五节 总 结 并 评 论 俄 罗 斯 地 方 债券 市 场 未来发 展所面 的 临 挑战" 俄 罗斯地方债券 市 场  产生 扩张 危机和复苏 ($$( "### 年 !! 俄 罗 斯 的 现 代 化开 始 于 ,11, 年 " 新 的 国 家 继承 了苏 维 埃 共 和国的 联 邦结 构" 政府 当 时 的 结 构 包 括) #,% 中 央 政 府 * # * % 0; 个地 区 政 府 * #;% 第一 级 市的 自 治政 府 #包 括 3*+ 个大 城 市及 , 71; 个 农 村 地 区% * #2% 第 二 级 市的 自 治政 府 #包括 , 7;* 个 镇 和 ,1 1,1 个乡 村 社 区, % " *+ 世 纪 1+ 年代 $ 政 府 间 关系 处 于高 度 集权 的 状 态 " 中 央 政府 控 制 地 方 政 府 支 出 的 标 准 和 规 范$ 为 住房 和 公用 设 施的 定 价$ 管 制 政 府 职 员 的工 资 同 时 任 意 分 配 共 享 税 给 各 地 区$ 且 政府 间 的财 政 转移 支 付由 联 邦 财 政 部 和 地方 政 府 商 讨 决 定 " *+ 世 纪 1+ 年 代初 俄 罗 斯经 历 了 不 稳 定 的 宏 观经 济形 势 $ 政 府 当时 采 取了 一 系列 措 施 来 稳 定 经 济" 这 些 措 施 包 括 ) #,% 创 立了 中央 国 库 支 付体系 * #*% 逐 步取 消 以 货 币 财 政 弥补 中 央支 出 * #;% 减 少 政 府部 门 拖 欠 的 工 资 和其 他 方面 的 支出 * #2% 汇 率 调 节自 由 化* #3% 设 置 大 量外 汇储 备* #G% 遏 制 通胀 " 即便 如 此$ *+ 世 纪 1+ 年 代后 期 中 央政 府 年 度 赤 字 依 然 达到 国 内 生 产 总 值 的7L(,+L" 因此 $ 政 府 进 行 了 大量 的 内 部 和 外 部 借 款 来 弥 补预 算赤 字 $ 债 务 便积 累 了起 来" 除此 之 外 $ 非 金 融 工具 (((以 物 易 物 和 冲 抵 (((也 经 常被 使 用" 俄 罗 斯 各 地 区 和市 也 面 临 困 难 " 地 区 预 算 赤 字 相 当高 $ 很 多 地 区赤 字 甚至 占 到了 收 入 和 转 移 支 付的 3+L$ 而 财 政 收 入 却 很 慢且 不 稳 定 " 各 地 区和 市 积极 采 ##(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 短 取 借 期款来 弥 补支出" 在 *+ 世 纪 1+ 年 代中期$ 银 行贷 款 和 发行 债 券 开始流 行 此 " 与同时 地 $ 对 方 债 的 监 管 经常 朝 令 夕改$ 且 容易 受到 政 治 的影 响 " 不存在 何 任 贷 对款金 额 和 贷 用 款 途 的 限 制" 实 在际工 作 $ 各 中 地 区 和 市 以 不 利 条 件得到的 借 贷主 要 用 于弥 补 经 常性支 " 地 出 方政府 没 有 制 付 定 款 或 债 务再 融 资 计 $ 因 划 此$ 在,11; 年到 ,11G 年间地 政 方 积 府累了 大 量 的 期 短 贷 款 " 此 外 $ 俄 罗斯地 区 政府 严重 依 赖 这种 非 常 规的短 债 期 工 务具$ 并 把 这 些贷 款 作 为 积 累 的 预 算逾期应 付 款" ,110 年$ 地 方 政府的 付 应 项 款占到 了 方 地 支 出 的 ,38 ;L$ 占 /KD的287L" 然而 这 些 应付 款 却 几乎被 欠 拖 方 地政府 的 税 额 消 抵 $ 从 而 产生 了 一 种非现 金 支出 的机 制 " * "# 世纪$# 年代俄罗斯地区和市政府债券市场的发展 年 ,11*到 ,11; 年 间 $ 债 券 发 行 进行 了 试 点" 第 一 只 券 债是 ,11* 年 ;月 由 哈 罗 巴 夫 斯 克 边疆 区 的 地 区 政 府 发 行 的 " ,11* 年财 政 部 只 通过了 地 区 和 市 发 行 的 3 债 只 券 $ ,11; 年 又 通 过 了 0只 " 这 些债 券 仅 限于 在 每 个 独立的 地区 市 场 中 流通 $ 些 这 地 区 的 债券 市 场 基 础 设 施 都 不 太 齐 全 " 当 时 对 债 券 市场还没 有 明 确 的 法 律 框 $ 投 架 资 者 对该 市 场 基 本 没 有 兴 趣 " 从 ,112 年开 始 到 *+ 世 纪 1+ 年 代后 期 的 金融 危 机 $ 地区和 市 政 府 在 债 券 市 上 场 逐 渐 活 跃起 来 $ 并 以 发 债 来 代 替 银 行 贷 款" ,112 年 财政部 通过 了 *0 只 市 政 $ ,113 年 债 又 通 过 了 7; 只 " ,113 年 和 ,11G 年两 年 中 $ 甚至有 地 区 用 发 债 来 弥 一 补 半 的 财 政赤 字 " 地 区 和 市 政 府 的 票 据 变 得越 来 越 流 行#因为 这 种 工 具 既 不 需 注 要 册 又 很 方便 %$ 这 被 当 局 用 来 解 开 不 支 付 和 预 算 支 出融资的 结 " 然 而 $ ,11G 年&承 兑 票 据 及 汇 票 法 案 ' 出 台 之 后$ 政 府 禁止 发 行 有 担保的 票 据 " 因 此 $ 地 和 区 市 政 债 券急 剧 增 加 并 替 代 了 这 些票 据 " 地区 和 市 政 债的发 行在 ,117 年 达 到 最 了 高 峰 $ 当年 共 发 行 了 ;,; 只 债 券 $ 总 价 值高 达 *13 亿卢布 #近 3亿 美 元; %" 性 恶 通 货 膨 胀和 缺 乏 管 制 是 当 时 俄 罗 斯 地 方 债券 市 场 发 展面临的 主 要 挑 战2 " ,11G 年 俄 罗 斯 地 方 政 府 首 次 尝 试 到 国 际 市场 融 资 " 莫斯科 和 圣 彼 得 堡 的 地 政 区 府 发 行 了欧 元 债 券 "外 3 币 借 款 明 显 更 具 吸 引 力 #利 率较低! 贷 款 期 限 长 且 金 大 额 %* 在 当 时固 定 利 率 条 件 下 $ 地 方政 府 认 为这 些 优 势 会延续 下 去 #固 定 利 率 度 制 在 之 后 的金 融 危 机 中 被 废 止 %" 从 ,11* 年到 ,11G 年 $ 俄 罗 斯 地 方 债 券 市 场 具 有 以 下 特征G ) 发 行人 #俄 罗斯 地 区 和 市 % 不 能 提 供 达到 要 求 的 招股说 明 书 $ 特 别 是 招 股 说 明书 中 没 有 包 括 贷 款 目 的 " 因 此 $ 投 资者 不 能 了 解某个 辖 区 的 经 济 状 况" 发 行债 券 得 到 的 资 金 大 部 分 用 于 弥 补 临 时开 支 $ 或 仅仅 是 为 了 增 加 收 入" 大 多 数发 行 人选 择 当 地 的 金 融机 构 作 为债 券 管 理 的代理 人 $ 而 这 些 金 融 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!##) 机 构 规 模 普 遍 较 小 且 不 太 可 靠  所 以  面 对 地 区和 市 的 高 风险  大 投 资 者 都 拒 绝 在 地 区 债 券 市 场 进 行 投 资  在 发 行 债 券 时  没 有 明 确 合 理 的 偿 付 机 制  通 常情 况 下  债券 发 放 和 管 理 的 服 务 费 没 有 在 地 区 预 算 中 被 作 为 单 独 条 款 列出  很 大 一 部 分 债 券 被 作 为 地 方 财 政 税 收 收 入 的 替 代工 具  这 种做 法 只 会 增 加 一 个 地 区 实 际 金 融 资 源 的 流 出  到*++7 年  俄 罗 斯 的 宏 观 经 济 状 况 得 到 改 善  /KD开 始 出 现 正增 长  通 货 膨 胀 和利 率 都 得 以 下 降  ,11G 年 俄 罗 斯 进 行 了 总 统 选 举 同 时 对 国际 金 融 市 场 进 行 了较 为 激 进 的 自 由 化 改 革  这 些 措 施 使 得 政 治 风 险下 降  所 以 国际 资 本 开 始 大 量 流入 俄 罗 斯 主 权 债 券 市 场  总 体 来 说  国 内 外 的 投资者 对 俄 罗 斯债 券 的 态 度 改 变 了这 是 从 评 级 开 始 以 来 的 第 一 次 正 面 改 7 变  俄罗 斯 地 区 政 府 在 债 券 市 场 的 活 动 在 ,117 年 达 到 了顶 峰  莫 斯 科是 当 时 最 大 且 最 活 跃的 贷款 主 体  从 ,11G 年 到 ,117 年 一 年 内  发 行的 地 方 债 券总量 增 长 超 过 了 八 倍 从 ;1 只 增 加 到 ;,; 只  截 止 到 ,110 年 ,月 ,日 俄 罗 斯 财政 部 发 行 了 22G 只债 券  总 市 值 将 近 0;+ 万 美 元  ,11* 年 到 ,117 年 中发 行 的 债 券的 7+L 是 在 ,117 年发 行 的 0  ,117 年 地 方 债 市 场 的 一 个 特 点 和 之 前 一样  有 很 大一部 分 发 行 的 债 券 没 有 明 确 的 用 途  大 部 分 发 行的 债 券  G+L 是 中 短期 的 债 券 ,117 年 底 证 券 市 场的 环境 恶 化  利 率 开 始 上 升 并 变 得 不 稳 定  而 贷款 的 期 限 却小 幅 上 升  因 此  地 方预 算的 压 力 上 升 如 图 ,所 ,*8 示  这 使 得 规 划 贷款 政 策 变 得困 难  料 资来源  作 者根俄 据罗斯 联邦库 国数据 的预测  图 (!($$, "### 年 (") 俄罗斯地方政府综合借款的构成 #$*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 除 此 之 外  ,110 年 3月 之 前  地 方 依 然 通 过 发行债 券来 融 资  ,110 年 ,月 到 3月  财 政 部 共 发 行 了 31 只 债 券  但 平 均 每 月债券 市值 从 ,117 年 的 ;3 万 美 元 降 到 了 ,110 年 的 *G 万 美 元 1  俄 罗 斯 ,110 年 的 宏 观 经 济 危 机 由 内 部 和 外 部 因素同 时 引 发  ,117 年 全 球 经 济 增 速 减 缓 的 原 因 是 世界 原 油 需 求 的 下 降  这 对 俄罗斯 的 财 政 来 说 是 个 负 面 消 息  内 部 因 素 低 效 的 货 币 和 财 政 政 策  固 定 汇率及 政府 的 超 额 借 贷 也 对 ,110 年 0月 的 金 融 危 机产 生 了 影 响  联 邦 政 府 对 国内几 乎所 有 的 债 务 违 约  被 迫 取 消 固 定 汇 率  这 场 危 机 导 致 卢 布 大 幅 贬 值  实 际/KD下 降 38 ;L 年 通 货 膨 胀 率 跃 升 02L 同 时 还 导致 了 银 行 系 统 的崩 溃 ,+ ,110 年 7月 到 0月  尽 管 由 于 外 国资 本 突 然 外流及 非本 地 投 资 者 把 资 金 从 证 券 市 场 中 转 移 到 硬 通 货  使 得 俄 罗 斯 金 融 市 场 能 力大 幅下 降  依 然 有 *0 个 地 方 政 府 发 行 了 债 券  在 这 期 间  俄 罗 斯 地 方 政 府 出 现了 历史 上 的 第 一 次 债 务 违约 但 这 次 违 约 的 原 因 并 不 仅 仅 是 财 政 情 况 的 恶 化  发行人 不愿 意 承 担 其 偿 付 义 务 也 是 原 因 之 一,,  危 机 前 绝 大 多 数 贷 款 都 是 短 期 的  且 被 用 来 弥补当 时的 预 算 赤 字  只 有 一 小 部 分 用 来 进 行 投 资  地 区 政 府 比 市 政 府 在 债 券 市 场上更 活跃  ,110 年 以 前  只 有 一 小 部 分 地 方 政 府 得 到 了 国 际 评 级 机 构 的 评 级 莫 ,* 斯 科 和 圣 彼 得 堡 的 政 府 就 是 其 中 之 一  且 这 两 者 还 同 时 得 到 了 多 家 机 构 的 评级 在 ,; 这 期 间  发 行 人 在 国 内 债 券 市 场 得 到 评 级  改 善 了 自 己 的 形 象  并 向 投资者 表明 其 开 放 性  不 过 评 级 对 贷 款 的 量 和 费 用 基 本 起 不 到 什 么 作 用  然 而  对于想 进入 国 际 债 券 市 场 的 地 区 来 说  国 际 机 构 的 评 级 却 至 关 重 要  ,110 年 前  只有莫 斯 科  圣 彼 得 堡 和 下 诺 夫 哥 罗 德 州 这 三 个 地 方 政 府 得 以 到 国 际 债 券 市 场 中进行 融资  尽 管 地 区 和 市 政 债 券 市 场 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 发展迅 速 但 也 仅 占 了 俄 罗 斯 整 体 证 券 市 场 份 额 的 小 部分  ,117 年  地 方 发 行 的 债券占 了 俄 罗 斯 总 债 券 市 场 的 G8GL 俄 罗 斯 政 府 国 库 券 与 联 邦 贷 款 债 券 都 迅 速 增长 同 时 出 现 了 针 对 小 型 和 个 人 投 资 者 的 新 型 政 府 证 券  但 还 未 建 立 联 邦 政 府和地 方政 府 的 承 销 机 构  危机的教训和复苏的开始 ($$' "### 年 ,110的 年事 件 向 世人展现出不 受管 制的债券市场的风险 在固定汇率下 国 在 际 市 场贷款 确 实 很 具有吸引 但 力 贬 值显著增加地 了方政府 外币 贷款的债务 担 负  由 于联邦 政 府 自 己的情况不 也 好 地方政府没像 有预期那 样收 到联邦政府 转 的 移 支 付和共 享 税  即使那些依 只 靠本 币贷款的地也 区不可避 免地 出现债务违 约 到  ,110 年 *++, 年中 俄 罗斯 地 37 个 区宣布对它们的务 债违 约  事实上只有 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#$! 联 邦 城 市 莫 斯 科 和 圣 彼 得 继 堡 续 承 担 了 他 们 的 债务 责 任" 图 ,2 ,*8*总 结 了违 约的 债 务 类 型 " 违 约 的 大 部 分 债 务 都 所 与 谓 的 农 业 债 券 #图,*8 *中 的 一 种地 方 债 券% 有 关" 在 *+ 世 纪 1+ 年 代 中 期 $ 俄 罗 斯 很 多 地 区 都得 到了 中 央 政 府 对 农 业 的 财政 补 助" 但 后 来 中 央 政 府 决 定 把 补 助的形 式 转 为债 券" 很多 地 区 却 认 为 这 种 形 式不 公 平$ 所 以 在 ,110 年 危 机 之 后 都 拒绝 偿 还 这 些 债 务" 当时 俄 罗 斯 的 信 用 环 境 还相 对较 弱 $ 比 如 新 竞 选 上 的 官 员 者 或 市 长 能 质 疑 上 一 届官 员 的 借 款 " 俄 罗 斯 地 方 政 府 的 债 务违约 为 我 们提 供了 如 下 教 训 ) #,% 在 宏 观 经济 不稳 定 且 缺 少 可 靠 的 对 冲 工 具的 情 况 下 $ 借 进外 国货 币 是 一 件 非 常 危 险的 事 情* #*% 地 方 政 府 进 入 无 管 制 的市 场 会 比发 展 健 全的 收 入 系 统 和 充 足 的 债券 更 快* #;% 很 有 必 要 为 地 方 政 府 筹资 和 债 券市 场 发 展建 立 一 个 有 秩 序 的 系 统 #P# 5C$ B)& ']和 D=&=?6'$$ *++2 % " 经 济 情 况 从 ,111 年 开始 恢 复 " 实 际 /KD在 ,11, 年 到 ,110 年 中 下 跌了 3+L$ 在 ,11, 年 内 上 升 了G82L" 通 货 膨 胀在 ,11, 年 前 的 危 机 中 最 高达 到了 02L$ 在 *++, 年 回 落 至 *+L" *++, 年底 $ 外 汇储 备 从 ,110 年 的 ,*+ 亿 美元 上升 到 ;7+ 亿 美 元" 俄 ,3 罗 斯 经济复 苏 和 在国 际 市 场上 竞 争 力 提 高 的 原 因 很 多$ 其中 包 括 卢 布 贬 值 ! 国 内 能 源 格 价 补 贴 还 有 国 际 原 油和 天 然 气 价 格 的 上 升 $ 这些 原因 也 同 时 巩 固 了 本 来 就 很 稳 的 定 出 口 部 门 " 料 资来) *++2 年 源 标普全 球信网 用站" 图 "!地 (") 方政府违约的债务类型 #$"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 随 着 税 收 收 入 的 增长 和 对 支 出 的 控 制 $ 财 政 情 况 也 得 以 提 升 " *+++ 年 $ 俄 斯 罗实 现 了 历 史 上 第 一次 财 政 盈余 $ 盈 余 占 了 / KD的 ,8*L" *++, 年 $ 盈 余 提 至 升 /K D的 *82L" 由 于 卢 布 走 强! 通 胀 效 应 ! 部 分 债 务的 偿 付 以 及 在 伦 敦 俱 乐 的 部债 务 重 建 协 议 下 发行 的 ,+G 亿美 元 的 贷 款 $ 政 府 债 务占 / KD的 比 例 从 ,110 的 年 ,23L大 幅 下 降 到*++, 年 的 2;L ",G 从 *+++ 年 开 始 $ 俄罗 斯 地 区终 于 开 始 重 建 他 们的 偿付 能 力 " 地 区 政 府 的 资 也 产快 速 上 升 " 俄 罗 斯中 央 银 行 公布 的 数 据 显 示 $ *++, 年 ,, 月 ,日 地 区 政 府 的 行 银存 款 总 值 约 为 ,0 亿美 元 $ 但对 金融 系 统 的 债 务 却 有78 ;亿 美 元 " 地 方 的 逾 债 期务 也 显 著 下 降" 在 ,7 ,110 年 到 *+++ 年 内 $ 新 增财 务来 源 主 要 用 来 偿 还 已 有 债 的务 $ 而 不 是 产 生 新债 务 " 与 此 同 时 $ *++, 年 地 方 财 政 盈 余 使 得 地 方 债 券 市 规 场模 下 降 了 超 过 ,87亿 美 元 " 相对 于 发 行 债 券 $ 政 府 贷款 向 银 行 贷 款 偏 好 的 上 同 升样 是 地 方 债 券 市 场规 模 下 降 的 原 因 之 一 $ 如 图 ,*8,所 示 " 尽 管 如 此 $ 在 债 市 券场 总 体 下 降 ! 利 率逐 渐 回 升 到危 机 前 的 水 平 的 情 况 下$ 依 然 有 新 的 地 方 贷 款 进 者入 到 市 场 中 " 财政制度改革 债 务 管 制及 地方债券市场的发展  "### "##' 年 危 机 前已 经 有 所改善的宏 观 经 济状 况 促 进 了 政 府 间的 关 系$ 也 推 动了对 地 方的 财 管 政 理 的 " 新 行 政 法案旨在为 规 范 政府 间 关系 方 面 创造 一 个 新的 程 化 序模式 $ 来代 替 来 原 那 个 时 过 ! 不 透明且管理 不 善 的旧 模 式" *, 世 纪 早期 $ 新的 行 政案 法主 要 是对 税 制 收 度 进 改 行 革 $ 并且采取了 财 政 预算 法 案" 税 收 来源 的 分 配有 了 一 统标准 * 支出 责 清 任 楚 地 分 被 配 到 了各级政府 $ 同 时没 有 资金 来 源 的项 目 被 缩减 逐 * 并渐加 强 了财 政 律 纪 " 联 政 邦 府 设 立了一套激 励 发 展地 方 政府 财 政 管理 的 制 度" 总 体 来说 纪 $ *, 世初到 金 *++0 年 融 危 机 之 间的 宏观 经 济形 势 可 以说非 常 好" 有 的 利 外 部 济 经 条 件 每年对俄罗 斯 经 济的 贡 献大 概 有 7L" 通 货 膨 胀和失业都有 下 所 降$ 价 金 及 外 储 汇 备 却 有所上升" 在 这 种情 况 下$ 联 邦 政府 财 政 情况 显 提 著高$ 并 且产 生 盈 了 余 此 " 因 $ 大 幅降低联邦 政 府 贷款 $ 使 之 只 占 /KD的 0L是 很 可 有能的 " 渐 渐 地$ 俄 罗 斯地方 的 财 政 能力 开 始 提 高 " 大 多 数地 区 的收入增速 都 高于 支 出 $ 这 让 政府 得 以 提高时 当 预 算 执行 情 况 $ 并 且 最 终 用更 多 的资源直接 投 向资 本 目 项 $ 来 保持 和 恢 复陈旧的 基 础 设施 " *, 世 纪之 后 $ 俄 罗 斯 地方政府的 信用 文 显 化 著 提 高$ 贷 款 记录得 都 以 清 偿$ 所 以 *+ 世纪 遗 留 下 来 的 有问题的债 务都 被 除 消 了 " 有些 地 区 仍然靠 依 联 邦 政府 的 转 移 支 付 $ 但 由于 财 政关系改革 $ 联邦 财 支 政 持 的 力度 已 经 发生显 了 著 的 改变 " 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#$# "( 世纪的财政制度改革 对 联 邦 政 来 府 说 $ 经 济 状 况 的 改 善 刺激 了 财 政 系 统 进 行 统 一 的 改 革 $ 改 革 的 目 的 旨 在 实 现 同 共 的 目 标 ) 提 高 各 级 政 府财 政 管 理 能 力 " 一 系 列 重 要 的 法 令 开 始 生 效 $ 最 重 要 的 一 条 是 俄 罗 斯 联 邦 预 算 法案 # *+++ 年 ,月 ,日 %$ 这 个 法 案 建 立 了 联 邦 和 地 方 财政 的 基 本 规 则 " 稍 后 将 讨论 预 算 法 案 在 债 务 关 系 领 域 中 的 主 要 条 款 " 政 府 间 财 税关 系 改 革 是 俄 罗 斯地 方 的 重 点 内 容 " 改 革 重 点关 注 以 下 问 题 ) #,% 明 确 各级 政府 间 的 支 出 义 务 * #*% 在 没 有 必 要 的 财 政 拨 款 时 $ 取 消 级 别 较 低 的 政 府 的 没 有 资 金 来 源 的 项 目 * #;% 在 长 期 的 基 础 上 合 理 分 配 各 级 政 府 间 的 税 种 和 税 负 比 例 * #2% 建 立 一 个 综合 考 虑 各 地 区 人 均 财 政 能 力 和 跨 区 公 共 服 务 成 本 的 程 序 化 均 衡 性 转 移 支 付 " 市 政 府 变 财 为 税 关 系 中 的 独 立 参 与 者$ 就 像 *++; 年 ,+ 月 G日 的 ,;, 号 联 邦 法 所 反 映 的 &依据 俄 罗 斯 地 方 自 治 组织 的一 般 原 则 ' # &地 方 自 治 法 '% 一 样 $ 这 变 成 了 地 方 自 政 治 府 改 革 的 一 个 基 本 特 征" 这 个 法 案 立 建 了 一 个 统 一 的 两 级 地 方自 治 政 府 " 第 一 级 政 府 包 括 城 镇 和 农 村 $ 第 二 级 包 由 括 一 些 镇 ! 村 和 市 组 成 的市 辖 区 " 后 者 指 的 是 主 要 城 市 $ 比 如 某 个 地 区 的 首 府 有 还 一 些 人 口 较 密 集 的 发 达城 市 " 这 个 法 律 出 的 台 $ 对 今 后 各 级 地 方 政府 全 面 参 与 到 经 济 和 金 融 领 域 中 具 有 革 命 性 " 这 表 示 有 所 的 市 #包 括 人 口 较 少 的农 村 % 都 要 建 立 市 政 府 $ 同 时 雇 佣 政 府 工 作 人 员 立 ! 建 制 度 和 执 行 预 算 和 债 务政 策 " 法 律 给 各 级 地 方 自 治 政 府 分 配 了 支 出 责 任 #地 方政 府 事 务 %$ 同 时 也 建立 了 一 套 规 定 收 入 来 源 的 预算 规 则" ,0 改 革 前 使 $ 即 是 某 个 地 区 的 首 府 这 样的 大 城 市 $ 在 经 济 上 也 依 赖 于 地 区 级 政 府 转 移 支 付 级 " 市 政 府 的 财 政 管 理 部 门 是地 区 级 财 政 部 门 的 子 部 门 " 大 多 数 小 城 市 承 担 着 更 高 级 别 政 府 指 派 给 他 们 的 任务 " *++; 年 的 &地 方 自 治 法 ' 实 际 上 禁 止 这 种 做 法 $ 更 高 级 别 的 政 府 不 能 再 命 令小 城 市 政 府 从 事 活 动 " 新 的 系 统 从*++G 年 ,月 ,日 开始 生 效 " 然 而 $ 鉴 于 复 杂 的 变 化 和 市 政 官 员 的 培 训 需 要 地 $ 各 市 分 别 有 为 期 三 年 的过 渡 期 " 虽 然 一 些 &勇 敢' 的 市 在 *++G 年 就 开 始 了 新 的系 统 $ 但 是 大 多 市 采 用 了 过 渡 期 $ 并 在 *++1 年 ,月 完 全 转 换 " 这 时 $ 改 革 才 得 以 完 全 实 现 " *+++ 年下 半年 以 来 $ 联 邦 政 府 已 更注重 地 区 级 和 市 级 公 共 财政 管 理 的 质 量 " 设 立 了 一 个 为 区 地 ! 市 财 政 改 革 服 务 的 基金 $ 该 基 金 由 财 政 部 管 理 并 作 为 联 邦 预 算 的 一 部 分 基 " 该 金 在 竞 争 的 基 础 上 由 地区 ! 市 分 配 " 两 个 单 独 的 竞 争 每 年 举 行 一 次 $ 一 个 是 各 在 地 区 之 间 $ 一 个 是 在 各地 级 市 之 间 " 参 加 竞 争 的 各 地 区 ! 各 市 #$$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 要 需准自 备己 管 辖 范 围的财 政 改革 计 划并 将自己的财政改革 计 划提 交 到 财 政部" 革 改的域 领由 财 政 划 部定$ 包 括 ) #,% 改 善公共服务的质 量 * #*% 引 进 程 序为 向 导的算 预* #;% 增加入 收 来 源* #2% 改革广大的地 区#市 % 部 门 * #3% 债务 理 管和计 估债 务 规 的 模能力 " 各区 地 #市 % 将会确定 改革 方 案 的具体机制和 评估计划 活 动 的 实 施 风险" 年 每在区 地级 和 市 级 中将产 生 超 不 过最 具 说 有服力的 0个成功 计 划" 同 时 $ 他们 在 仅成地 功完 成 计 划 的第一 和 二 第 阶段 后 到 得资金" 接收到的 资金 可 以 用 于 资助 划 计的施 实$ 通 常 涵 盖了很 广 泛的 活 动$ 这些活动包括了购 买 电脑 软 件 ! 硬件$ 共 公部雇 门员 的 再 育 教课程 $ 社 会 责任 的 现 实以及偿 还贷款" 对改革结果的评估 改对 革于 优 化地方的公 共 财政管理无 疑 是 非常 重要的$ 以下 这 几 个 方面 能很 地 好证改 明革 的 有效性) ,1 收入来 源 支 和 出责任 已 经 在各级政 府 中 明 确 分配$ 并且 在 立 法 中也 有明 确说明 俄 " 在 斯 罗 $ 一 个 一 统的双 重 地方 自 治制度 已经 在 全 国范围 出台 $ 并受到 了 法 律 保 的 护 " 毫无资 金 落 着 的项目 基 本 被取消$ 当 较 低 级 别的政 府接 受 联 邦 立法 分配 的额外 支 任 出 务时$ 联 邦 政府必须 有 足 够 的 资金来 完成 这 项 任 务$ 并且 资金的 分 配 要 时 及 " 为了使 地 和 区 市政府 的 财 政能力基 本 均 衡 $ 我们引 入了 传 递 公 式" 鉴于 地区间 巨 的 大 经 济 差 距 和 由此带来 的 收 入 不 平等$ 引入 传 递 公 式也 就显 得尤为 重 " 由 要 于 均 衡 公 式是基于 人 均 收 入 低于全 国平 均 水 平 地区 的增 长比例 来 算 计 的 $ 因 此 长 期以来并 没 有 多 大 变化" 公式 中 还 考 虑到 提供 公共物 品 的 成 差 本 异 " 一以 直来 俄 罗斯的地方 和 市政公共财 政 管 理 的 质量提 高得 到 了 很大的 支持 " 邦 联政下 府拨 资 金为各地方 和 市政引进了 最 好 的公 共财政管 理方 案 $ 其 中还 包括 债 了务理 管程 序 方面的政策 " 这 些资金以 竞 争 为基 础进行分 配" 然 而 $ 在改 革的 程 过中有 仍一 些 不利于改革 发 展的问题存 在 $ 具体 表现在以 下方 面 ) 各级政 府 间 之 的资金 支 出 责任每年 都 会 修 改 一次" 这些 修 改 避 免了 地方 和市政 府 追 去 求长期 的 可 预测的财 政 政 策 " 此外$ 这些 修 改 方 案是 在地 方和市 政 的 府 下 一 个 年 度 的财政预 算 已 经 公 布后$ 才在 财 政 年 度的 末尾 出台" 也 是 就 $ 地 说 方 和 政 市府必 须 在一 月 初就修 改好 他 们 的 预算 方案" 地方政 府 收 的 入主要 依 靠 转移支付 $ 03L 的 地区以 均等 化 补 助 的方 式获 得联邦 政 的 府 转移支 付 $ 并且每个 地 区 都 会 有专项 拨款 " 联 邦 政府 对于 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#$% 地方 政 府的专项 拨款 大约有 *++ 多 种形 式 " 每 个 地区都 可 能有*++ 种左 右的 专 项拨款$ 由于 这种补 助 基 本 上算 是 一 种 固 定收入 的 来源$ 因 此地 方政 府 去拓展自 己收 入来源 的 积 极 性减 弱 了 " 与 此同时 $ 在每一 个 财政 年度 开 始之前$ 财政 拨款的 多 少 是 不可 预 测 的 " 然而$ 联 邦政府 更 倾向 于减 少 对地区的 财政 支持" 市 政 府 只能 从 高 一 级 别的地 区 政府获 得 转移 支付 " 而地区政 府的 转移支 付 机 制 通常 只 是 照 搬 联邦政 府 对地区 的 转移 支付 机 制而制定 的" 至 于 市政 府 们 $ 他 的收 来 入 源确 实 是 很有 限 的 " 因 为 对于地 方 政府来 说 只有 方 两面 收 入) 个人 财 产 税和 地 土 税 #因 为 纳税 人 的 税 收 登记问题 很 难具体 落 实到 个 每人 $ 因此 地方 政 府 的税 合 收 规性 是 很 差的 " 而 且 $ 联 邦政府 要 求土地 税 收管 需 理要 对 注册 的土 地 价 值进 评 行 估$ 这 也 是关 于 建 立 一 个 公平的 土 地市场 价 格的 件 文中 所 规定 的" 联 邦 政府 地 和 方政 府 共 享税 中 $ 由 联 邦 法律法 定 分配给 地 方政 的 府那 部 分 #个人 所得 税是 比例最 大 的 % 很 好 地 改 善 了区域 经 济发展 的 问题" 约 大有 *+L的 区 地 一级 地方 政府会 将 其 收 入的 一 部 分 额 外拿出 来 支持市 政 府税 情 收况 " 地区 一级 地 区 和市 府 政 的财 政 改 革计 划 的 实 施 往 往只流 于 形式$ 而 并没 起 有到 改 善公 共财 政 的 管理 量 质 的实 际 作 用" 对 于 一 些 地 区和市 政 府来说 $ 从联 政 邦府 获 得额 外的 资 金 支持 已经成为 编 写 和实 施 公 共 政 策改革 方 案的唯 一 目的" 们 他聘 请 咨询 公司 来 帮 他们 定 制 和实 施 详 细的 计 划 " 如 果 一些地 区 的行政 机 构真 有 的动 机 去改 善公 共 财 政制 $ 他 度 们 会 在 不影 响 咨 询 顾 问 所提出 的 改革计 划 的细 的 节基 础 上$ 提交 一 份 正式 改 的 革方 案 " 一些 地 区 废 除 了 那些能 在 获得联 邦 政府 金 资支 持 后才 计划 实 施 项目 规 的 定" 尽 管 有以 上这 不 些 足$ 改革 依然 意 味 着俄 罗 斯 的 整 个 制度环 境 有了进 一 步的 善 改" 随 着预 算法 的出 $ 政 台 府债 务 管 理 方面 的 相 关 法 案也正 在 经历着 重 大的 化 变" 预算法案中关于债务管理的主要条款 算 预法 有 在关 条 款中对地方债务的 以 下 几 点做了 特别的规 定) #,% 限 制了 财 政 字 赤! 债务和 债务 的本息的规模 * #*% 外部 借款和 债务 担 保 的 条件* #;% 赤字融资的渠 道和 债 务工具的结构 类 型" 算 预法 规 案定 $ 去除政府间的转移 支 付$ 一 个地区 一级地区的 财 政 赤 字不能 超 过 年 其收 入的,3L" 市级地区的财政 赤字 $ 除了政 府间的转移 支 付 和 #或% 与 联 政 邦府 地 和区 级 政府的共享税收$ 不 能 超 过其年 收入的,+L" *++7 年预算 法 的 改 修法 收 案紧 了 对高额补贴地区和 市 政府 的 限制" 能获得高额 补 贴 的 地区是 那 些 域 区综 预 合算 中 政府间转移支付 #不 包 括 专项转 移支付% 超 过其 收 入#不 #$&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 包 括 专 项 转移 支付  的 G+L 的地区一级 政 府 对 于 这 些地区  地 方 政 府赤 字 不 能 够 超 过 不包 括专 项 转 移 支 付的 收入的,+L 对 于 高 额补贴 的 市 政 府 除 了 专 项 转 移 支 付以 外政 府 间 转 移 支付超过 其收入 7+L 以 上 的市政 府  其 允 许的 赤 字 限 额 在 不 包括 政府 间 转 移 支 付的年收 入的 3L 以 内 预 算法案 规 定  地 区和 市 政 府 的 未 偿 付贷 款不 能 超 过 除 政 府间的转移 支 付 以外 的 年收入 *++7 年 修正 案 规 定  受 到 高额 补助 的 地 区 和 市政府的 未偿付 贷 款 不能 超 过除政 府 间 转 移 支付 以 外 的 年 收 入 的3+L 预 算 法还 规定  地 区 和 市政府的 债务利 息 不 能 超过 当年 财 政 总 支出 的 ,3L 表 ,*8,总 结了预 算 法 及 其 修 改法案中关于 地 方 政府 的 财政和 债 务 规 定 以 *+++ 年 前 地 区 和 市政 府从国外 市 场借 贷是 没 有明 确 受 到 法律 禁 止 的  但 是 实 际 上只 有通 过 总 统 特 别法令才 能执 行 在 *+++ 年以前  被 授 予 总统 特 权 允 许 在 国 外借 贷的 城 市 包 括 莫斯科 圣彼得 堡  下诺 夫 哥罗德  斯 维 尔 德洛 夫 斯 克 州  列 宁格 勒 奥 廖 尔 和 萨 马拉地区 克 拉 斯诺 亚 尔斯克 边 疆 区 和 科米 共和 国  这 些 地区 以多 种 货 币 发 行债券以 支持其 预 算 赤字  预 算 法案 颁布 于 *+++ 年 法案中对地 方 政 府的 海 外融资 进 行 了 严格 的 限 制  *+++ 年 以  地 来 方 政 府 只 能为 付 偿已 存在 的外 币债 务 利息而 以 外 币 举债  现 在  只 有 莫 斯 科一 直保 持 它 在 欧 洲债券市 场的席 位 其 他 地区 *+  市 政 府 只 能以 卢 布 举 债 *+,, 年 *, 的 预 算法 修正 案授予 地 了 区 政 府 以外 币 借债的 能 力  这 项修 正 自 *+,, 年 ,月 ,日起 实 行  这 样做的前 提条 件是 地 区 的财 政独立  也 就 是 说从 联 邦 政 府 的 转 移支 付 不 含 资 助 联邦事物 的部分  的 份 额应 不超 过 自 己 收 入 的 3L 表(") ( 地方政府的财政收入和贷款规定 限制 地 区补 助 高 的 地 区 市 补 助 高的市 赤字收 M 入 除 去政府间转 移 最 高值 ,+L ,+L ,+L 3L 债利 务 息 支 M 出 !最高值 ,3L ,3L ,3L ,3L 总务 债 收 M 入 除去政府间 转移  最高值 ,++L 3+L ,++L ,++L 最借 高 贷 期 限 ;+ 年 ;+ 年 ,+ 年 ,+ 年 关 于 外 部外币 借贷 的 禁令 允 许 再 借 外 币 债 务 允许再借外币 债 务 !!资料 来 源  俄罗斯联 邦 算 预 法 案 章节1*8,  11  ,++  ,+2  ,+7 以及,,,  只有三年政 府间转移占 预算份额 3L以 下 的 俄罗斯 联邦 组 成部分允许 从 *+,, 年 ,月 ,日 起 借 新 款 贷 同 俄 时罗斯 政府会为 这 些 地区制作外 币举债的流程  然而 直到本书写作  这 时 流 套程还 没 有制作 好  预 法 算案 其  尤是 *++7 年 的修正案 规定了联邦 地 区以及 市一级的担保 统 系 种  两担保 型 类得以 建 立 种  一是有 追索权的担保 一 种是没 有追索权的担 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#$' " 有 保 追 索 权 的 保 函 是 由 地 区 ! 市 政府 发 行 的 $ 附 有 对 第 三 方 支 付 责 任保 函$ 该 保 担 方 附 有 向 债 务 人 索 取 债 务 的 权 利" 根 据 预 算 法 案 $ 已 付 担 保 记 录 为应 收账 款 不 而 是 支 出 项 目 " 不 附 追 索 权 的 保证 函 是 有 地 区 市发 行 的向 第 三 方 支付 的担 保 $ 没 函 有 向 债 务 人 索 取 债 务 的 权 利$ 已 付 的 无 追 索权 的 保函 $ 作 为 支出 项目 记 载 " 事 实 上 $ 两 种 类 型 的 担 保 函 都 在广 泛 使 用 中 " 预 算 法 案 确 定 了 偿 付 财 政 赤 字的 来 源 $ 以 及 财政 赤 字$ 利 息 以 及服 务的 规 模 " 地 区 ! 市 政 府 偿 还 财 政 赤 字 的 来 源包 括 以 下 的 差 额 ) #,% 从 发 行证 券得 到 收 的 入 和 使 用 的 差 额 * #*% 从 信 贷机 构 得 到 和 付 出的 贷款 的 差 异* #;% 从政 府 国 和 际 金 融 机 构 得 到 和 付 出 的 贷 款 的差 额 " 此 外 还 包 括 了 账 户 资 金 余 额变 化以 及 他 其 预 算 赤 字 融 资 来 源 " 更 确 切 地 说其 他 来 源 包 括 从 出 卖 股 票 和 其 他 权益 性资 产 获 的 利 $ 外 币 汇 兑 损 益 以 及 执 行 政 府保 函 的 收 入 " 预 算 法 案 也 规 定 了 地 区 ! 市 政 府的 债 务 类 型 和 存 续 期 间 $ 地 区 ! 市的 债务 结 限 构 于 政 府 债 券 ! 政 府 间 贷 款 ! 向 金融 机 构 贷 款 和 担 保 " 地 区 级 债 务 的最 高存 续 是 期 ;+ 年 $ 地 方 债 务 的 最 高 存 续 期是 ,+ 年 $ 同 时 联 邦 政 府 不 负 责 偿 还未 被自 己 保 担 的 地 区 以 及 市 级 债 务 " *++7 年的 预 算 法 修 正 案 包 括 了对 于 地 区 ! 市 在各 自 的财 务 状 况 陈述 中对 于 务 债 情 况 说 明 的 要 求 $ 需 要 记 录 的 信息 包 括 债 务 类 型 ! 签 订 债 务 合 同 的日 期! 需 全 要 部 或 部 分 偿 还 的 日 期 以 及 逾 期 未偿 还 贷 款 " 这 些 来 自 于 地 区 ! 市 债务 记录 中 数 的 据 有 义 务 向 财 政 部 上 报 " 财 政 部会 监 管 各 地 区 ! 市 对 于 预 算 法 案 约束 执行 情 $ 如 况 果 地 区 ! 市 政 府 违 反 了 这 些 约束 $ 它 将 不 能 借 新 的 债 务 $ 直 到 再次 达到 预 法 算 案 要 求 的 借 款 条 件 " 对 于 举 债 的 限 制 向 我 们 提 出 了 这样 一 个 问 题 $ 那 就 是 如 何 评 价 地 方政 府的 贷 信 款 用 " 债 务 的 规 模 并 不 是 影 响 地 方政 府 信 贷 信 用 的 主 要 因 素 " 更 重 要的 是债 务 结 的 构 ! 借 债 服 务 的 成 本 $ 也 就 是 说偿 还 的 期 限 ! 借 贷 用 的 货 币 ! 借 款利 息以 及 期 分 偿 付 额 " 对 于 预 算 赤 字 的 限 制 也造 成 了 如 何 资 助 需 要 很 多 资 金 的 大型 基础 设 建 施 设 的 问 题 " 在 一 个 财 务 年 度 内 严格 的 借 款 上 限 可 能 对 于 地 区 ! 市 政府 的投 资 策 政 有 负 面 影 响 $ 这 是 由 于 地 区 ! 市政 府 可 能 会 降 低 投 资 规 模 $ 而 无 法在 基础 设 建 施 设 中 形 成 规 模 经 济 " 由 于 担 保 只 受 到 债 务 上 限 的 限 制而 不 受 现 行 赤 字 的 限 制 $ 地 区 ! 市政 府通 过 行 发 超 过 预 算 法 案 规 定 的 赤 字 上 限 的担 保 给 自 己 控 制 的 企 业 $ 由 这 些 企业 来代 表 府 政 资 助 基 础 设 施 项 目 $ 政 府 通 过 这 种 担 保 #不 附追 索 权% 方 式 来 资助 他们 自 的 己 支 出 " 偿 还 公 司 贷 款 的 钱 来 自 于地 区 市 政 府 的 预 算 拨 款 " 这 种 方 式避 免了 对 现 于 行 赤 字 的 限 制 $ 只 要 债 务 总 额 在法 定 限 制 内 即 可 " 预 算 法 案 并 没 有 指 定 借 用 资 金 使用 用 途 的 限 制 $ 即 使 最 佳 的 使 用 用途 是将 借 #$(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 的 来资金使用在资本投上 资 罗  俄斯地方政府还是 经常将借款 用在工 资和维持费 上 不 用 幸的是 ** 算 预法案并没有阻止借款来偿还 现有债务 因此 财务报告中 借 在款原因条目下最经的 常解 是 释偿还财务赤字 而没有关于 使用该 资金更明确 用 的途和项目 *; "### "##' 年的地方债券市场 对于信贷评级越来越大的兴趣 国 际 贸 易 条 件 的 优 势 和 国 内 成 功 的经 济 发 展 特 别是 在*++2 年到 *++0 年 极 大 地 抵 消 了 俄 罗 斯 某 些 地 区 和 市 政 府 间 财政 关 系 改 革带来的 负 面 影响  他 们 的 财 政 地 位 和 收 入 都 得 到 了 相 当 的 加 强  从 *++; 年 到 *++0 年  地 方 政 府 的 总收 入 现 值 增 加了两倍 多 居民 消 费 价 格 增 加 了 一 倍  与 此 同 时  地 区 政 府 预 算中 出 现 通 过 资 本性支 出 来 增加 当 下 社 会 消 费 的 份 额 的 趋 势 这 *2 主 要是 *++3 年 开 始 的 社 会 保障制度 改 革导 致 的  在 *++G *++0 年 间  联 邦 政 府 鼓励 地 区 和市 政府 增 加 公 共部门 实 际 工资  其 增 加 幅 度 达 到 3+L 然 而  *++3 *++G 年 期间 预算 收 入 几 乎每年 ,3L 的平 均 增 长 率 在 *++7 年 停 止  为 了 平 衡 预 算  地 方 政府 不 得 不 削 减 当期支 出 增 长 考 虑 到 预 算 过 程 的 惯 性 以 及 已 经 做 出 的 增 加 公 共 部 门雇 员 工 资 的决策 削 减 支出 增 长 是 个 困 难 的 任 务  政 府 间 转 移 支 付 的 减 少 加 剧 了 地 区当 期 预 算 支 出日 益沉 重的负 担 见 表 ,*8*  俄 罗 斯地 区 间 经 济 发 展 很 不 均 衡 事 实 上  俄 罗斯的 财 政 联邦 制 的 一 大 特 点 是 巨 大 的 地 区 间 财 政 收 入差 距  例如  *++7 年  最富裕 的 地 区比 最 贫 穷 的 地 区 富 ;0 倍  联 邦 的 均 等 化 转 移 支 付 将这 个差 距 缩小 至0倍  *3 表(") " 地方收入的年增长率包括财政转移支付  "##+ "##' 年 单 位 百 分比 "##+ 年 "##, 年 "##% 年 "##& 年 "##' 年 实增 际 长 率 地方地区级i市级 ,,81 ,2 ,G8 * T;81 ;;81 收包 入 括转 移支付 实际/KD增长 率 78 * G82 08* 083 38* 实际增长 率 联邦对地区级政府的均 T08 G 283 180 * ,, 等转 化 移 付 支 实增 际 长 率 联邦对地区政府转移支 T28 * *82 *78 3 T083 3081 付额 总 !!资料 来源 作者基于俄 罗斯联邦统计 数 局 据的 计 估 &  @&Z MM SSS8[ 8 E6 ?%以 及俄罗 斯 财政部 @&Z & MM SSS8' ?6 V E# 8 $#?% 注 /KDX国生 内产总 值 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#$) 从 *++; 年 到 *++3 年  俄 罗 斯地 区 政 府 的联 邦 拨 款 占 地 区 级政 府总 收入 的 份 额 从 ,1L下 降 到 ,3L 然 后 保 持 这个 水 平 直到 *++0 年  *++0 年  联邦 政府 拨 款 占 地 方 政 府 收 入 总 额 的 比 例 上 升到 ,0L *++1 年 达 到了 *3L 如 表 ,*8;总 结  联 邦 政 府 逐 步 将 政 府 间 财 政 关 系 的 重 点 由 均 等 化 转 向 通 过 专 项 转移 支付 刺激 地 区 经 济 发 展  执 行 联 邦 任 务 的 专 项 转 移 支 付 的 份 额 也 上 涨 了  然 而  俄 罗 斯 地 区 的 债 务 负担 在 *++7 年 年 底 仍 然 偏 低 见图 ,*8; 根 据 财 政 部 统 计  俄 罗 斯 地 区 在 *++7 年 年 底 的 总债 务 不 包 括 市 政债 券 为 ,0+ 亿 美 元  相 当 于 地 区 政 府 总 收 入 包 括 地 方 政府 在 *++7 年 得 到的 转 移 支 付  的 ,,L  地 *G 区 债 务 在 区 域 上 分 布 不均  约 一 半 的 地 区 债 务 分 布 在 五个 地 区  市  它 们 是 莫 斯 科 市  莫 斯 科 州  萨 马 拉 州  鞑 靼 斯 坦 共 和 国  萨哈 共 和 国 雅 库 特  俄 罗 斯 地 区 级 债 务 的 另 一 个 特 点 是 其 短 期 性  俄 罗 斯 大 部 分地 区 不 包 括 莫 斯 科 市 和 莫 斯 科 州  这 是 两 个 债 券 市 场 最 大 的 借 款人  短 期 银行 贷款 是主 要 的 债 务 工 具  更 重 要 的 是  大 部 分地 区 不 包括 莫 斯 科 市  的 债券 期限 不 超 过 三 年  大 部 分 的 地 方 政 府 几 乎 没 有 债 务 管 理 经 验 并 且 只 有 很 短 的 信用 历史  *+++ *++0 年 期 间  地 区 和 市政 府 对 获得 信 用 评 级 机 构 的评 级表 现 出 越 来 越 浓 厚 的 兴 趣  惠 誉 国 际 评 级 I): &@ J #&) $[ 对 6 俄 罗斯 地 区 政府 的评 级 的 数 量 从 *++; 年 的 2个 增 加 至 *++0 年 的 *3 个  然 而  大 多数 俄 罗 斯地 区和 市 政 府 的 评 级  属 于 所 谓 的 投 机 级  从 > >  到 K  类  根 据 惠 誉国 际评 级 大 小  这 表 示 相 当 高 的 信 贷 风 险  只 有 一 些 地 区  市  包 括 莫 斯 科 市 和圣 彼得 堡市  鞑 靼 斯 坦 共 和 国  汉 特 曼 西  亚 马 尔 涅 涅 茨 自 治 区 根 据 惠 誉国 际评 级和 标 准 普 尔  有 投 资 级 评 级  >>>T  及 以上 *7   表(") * 俄罗斯联邦政府向地区政府 各 类 财 政 转移支付占总转移支付的比值 "##* "#(# 年 单位 百 分比 转移支 付类型 "##* 年"##+ 年"##, 年"##% 年"##& 年"##' 年"##$ 年"#(# 年 一般拨 款 30 32 G, G, 2+ ;3 ;1 ;7 其中 等  均化拨 款 23 2; ;1 27 ;, *1 *3 *0 与地区 建 共项目 的专项转支 移付 ,3 *G *7 ,7 ;0 ;0 ;G ;+ 执行联 任 邦务的 专项转移付 *7 支 ,1 ,+ *+ ** ,G ,1 *7 其他转 支 移付 + + * , + ,, G G 总计 ,++ ,++ ,++ ,++ ,++ ,++ ,++ ,++ !!资 来 料源 作者基于罗 俄斯政 财 部 站 网上 地 财 区政 报 的 告估 算  #%*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 进资 入本场 市仅限 最 于 有信誉的地方政府 如图,*82所示 莫斯科州占债 发 券行量 的三之 分一 其 次是莫斯科市占;+L 料 资 来 源 作者于 基俄罗斯邦 联国资 库料估 的计 注  /KDX 国 内生产总值  图 *!联 (") 邦和地方债务占./0的比例 3 缺 乏可 续 持 的 法律 条 款和 较 差 的债务 管 理 能力是 俄 罗 斯 各地区和 市 提 高 信用 评级 的 主要 制 约 因 素 因 此 俄 罗 斯 *0 地区级政 府的长 期 外 币 债券的评 级 明 显 低于 欧洲 国 家类 的 似 债 券的 评 级 最 近 的排名  俄 中 罗斯 和 波 兰 这两个地 理 上 临 近国 家之 间 的国 评 际 级 等级 差 了四 级  此外 俄  在 罗斯 国 家 的 主权评级 长 期 评级 >>> 外币借贷  和 俄罗斯 *1 地 区 级评级 的中位数 长 期 评级 >>T  外 币借 贷 之 间有 极大的 差距  在这 种 情 况下 差距有2个 等级  而在其他 欧 洲 国 家差 距不 超 过一 个 或 两 个等 级 ;+ 尽 管俄 斯 罗 的 金融 危 机从 *++0 年第四季度开 始  当地 区的工业 生 产 开 始下 降的 时 候 部  大 分 地区 仍 表现 相 当 令人满 意的财政 年 度指 标 由于 *++0 年 前六 个月 的 良好 济 经 状 况 大 多数 地 区 年度经 状 济 况呈现 出 正 增 长的积极 态 势  预算 指标 也 令人 意 满  只有 在 一些 有 大 量工 业更容易受 危 机影 响 的地区  *++0 年显 现出 经 济的 衰退 下 ;, 诺 夫哥 罗 德 州就发 生了这种 情 况 这是 明显 受 汽 车 行业 该 行业 从那以后 已 经开 始恢 复  所 面临的财务困 境的 影响 ;* 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#%! !料 资来 源  作者 基 于 俄 罗斯 财 政部 网 站 上 地 区 级财报 政告估 的算 站 !网 &  @&Z MM S SS,8C) $W$8 ) %M ? %M ? Z%<5 ): <& b R= 8 图 +!"##' 年 (") 年底各地区债券额占总债券额的比例 3 全球金融危机及其影响 趋势和前景 "##$ 年的影响 年 第 *++0四季 度 开始 的 全球金融危 机严重 的 影 响了俄罗 斯 *++1 年 的 公 共 财 政  由 于收 入 急剧 下 降和 支 出 无法削减 大多数 地 区的预算 赤 字 有 所 增 加  联 邦 政 府 的支持  纾缓 了 许多 地 区 的资金缺口 矛盾 但 还不能够 完 全 弥 补 收 入 下 降 带 来 的 影响 因 此 这 些地 区 面 临较大的预 算赤 字  财政赤字 的 增 长 从 *++0 年 的 ,0 亿 美元 总 收入 的+80L或 者除去转移 支付后 净 收入的,8,L 增 长 到 *++1 年 的 美 02 亿 元 总收 入的 387L 或减去转移支付 后 净收入的 08*L  其 中 约 28G 亿 美 元来自 莫 斯科 市 部 ;; 分 赤 字的资金 来自前 几 年积累的 财 政 储 备  然 而  在 *++1 年累计 赤 字由 地 方政 府 新增债务弥 补的部 分 增加超过 3+L 新 债 务 的 期 限 较 短 增加了 再 融资 风 险 利 率 飙升导致了 借债成 本 的提高 在 某 些 地 区  银 行 贷 款 利 率达到 *+L**L  ;2 危机的 影 响在 各 地区 和 市 之间表现各 有不同  依靠自己 税 收 主 要 是 个 人 所 得 税 和企业 所 得税  能力 的 经 济好的地区 受到金 融 机 危影响 最 大  这 些 地 区 拥 有 #%"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 发 达 的 工 业 " 对 出 口 #主 要 是 冶 金 和 产 油 地 区 % 依 赖 性 较 强 的 地 区 受 到 的 打 击 也 很 大 " 对 中 央 转 移 支 付 依 赖 性 较 强 的 地 区 受 到 的 影 响 反 而 较 小 " 总 体 来 说 $ 联 邦 政 府 在 金 融 危 机 期 间 对 地 方 的 支 持 主 要 体 现 为 补 充 性 的 一 般 转 移 支 付 $ 这 种 补 助 对 于 减 轻 地 方 政 府 在 危 机 中 所 受 的 损 失 非 常 重 要 " *++1 年 $ 转 移 支 付 在 *++0 年 的 基 础 上 上 升 了 ;3L$ 达 到 ,;* 亿 美 元" 与;3 ,110 年 的 金 融 危 机 最 大 的 不 同 是 $ 这 一 次 联 邦 政 府 没 有 对 地 方 政 府 的 危 机 袖 手 旁 观 " *++1 年 $ 银 行 贷 款 和 联 邦 政 府 贷 款 成 为 地 方 政 府 主 要 的债 务 工 具 " 上 半 年 国 内 债 券 几 乎 停 止 发 行 " 莫 斯 科 是 一 个 例 外 $ 早 在 *++1 年 ,月 ,2 日 莫 斯 科 通 过 发 行 利 率 为 ,+L的 债 券 借 了 28G亿 美 元 $ 成 本 低 于 同 期 的 其 他 地 区 " *++1 年 莫 斯 科 在 地 方 债 券 市 场 十 分 活 跃 $ 这 让 城 市 保 持 了 长 期 的 债务 状 况 和 平 滑 的 债 务 偿 还 结 构 " 在 *++1 年 下 半 年 $ 那 些 传 统 经 济 更 强 的 地 方 开 始 重返 债 券 市 场 " 尽 管 如 此 $ 债 券 发 行 的 数 量 从 *++0 年 的 *; 个 下 降 至 *++1 年 的 ,+ 个 " 证 券 的 发 行 数 量 下 降 得 更 为 显 著 $ 从 *++0 年 的 ;3 个 下 降 到 *++1 年 的 ,G 个 ;G " *++1 年 第 一 季 度 $ 大 多 数 地 区 用 一 年 期 和 每 年 高 达 *+L(**L的 利 率 来 吸 引 短 期 借 款 " 随 后 $ 当 金 融 市 场 开 始 稳 定 $ 许 多 地 区 通 过 协 商 在 债 券 剩 余 时 间 内 将 利 率 降 低 $ 以 减 缓 债 务 成 本 的 快 速 增 长 " *++1 年 $ 地 方 得 到 的 银 行 贷 款 的 总 额 比 上 一 年 增 加 了 ,7 亿 美 元";7 *++1 年 $ 联 邦 对 地 区 的 贷 款 变 得 尤 为 重 要 " 和 额 外 补 贴一 样 $ 联 邦 贷 款 是 联 邦 支 持 地 方 的 另 一 种 间 接 形 式 " 与 银 行 贷 款 相 比 $ 联 邦贷 款 的 优 势 是 更 低 的 利 率 及 更 长 的 还 款 期 限 " *++1 年 $ 联 邦 政 府 发 行 总 计 2+ 亿 美 元 的 贷 款 给 地 方 政 府 $ 比 *++0 年 增 长 了 0倍 ;0 " 从 *++1 年 开 始 $ 联 邦 贷 款 被 授 予 了 三 年 " 此 前 $ 预 算 法案 强 制 要 求 他 们 在 一 年 内 偿 还 " 联 邦 贷 款 的 利 率 是 俄 罗 斯 中 央 银 行 再 融 资 利 率 的 四 分 之 一$ 而 ;1 这 个 利 率 是 在 获 取 贷 款 有 限 制 以 及 资 本 市 场 的 利 率 极 高 的 情况 下 地 方 为 预 算 赤 字 融 资 的 补 贴 利 率 " 如 上 所 述 $ 在 *++1 年 第 一 季 度 $ 市 场 利 率 达 到 最 高 峰 *+L T **L$ 但 在 *++1 年 末 下 降 至 ,,L(,;L " 2+ 联 邦 贷 款 按 目 的 可 划 分 为 两 类 " 第 一 类 贷 款 是 用 来 支付 当 前 预 算 赤 字 的 一 般 贷 款 " 它 们 通 常 有 一 个 摊 销 额 还 款 结 构 * 第 二 年 付 清 本金 的 G+L$ 第 三 年 偿 还 剩 余 本 金 的 2+L" 这 种 结 构 消 除 了 偿 还 债 务 的 高 峰 $ 同 时 使 债 务 结 构 变 得 更 好 " 第 二 类 贷 款 是 用 来 建 设 ! 重 建 及 修 复 公 共 道 路 这 样 的 具有 特 殊 目 的 的 贷 款 " 对 这 些 贷 款 来 说 $ 到 期 偿 还 本 金 " *++1 年 $ 俄 罗 斯 地 方 直 接 债 务 总 额 增 加 到 *;0 亿 美 元 $ 与 前 一 年 相 比 增 加 了 近 G+L" 然 而 $ 和 *++1 年 俄 罗 斯 地 方 总 收 入 相 比 $ 直 接 债 务 总 额 只 占 ,3L$ 这 按 国 际 标 准 是 可 控 的 " 俄 罗 斯 地 方 的 主 要 问 题 并 非 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#%# 债务负 担 的绝 对 规 模  而 是其 支 付 结 构  债 务 期 限 的 缩 小 给 再 融 资 带 来 了 巨 大 的 风险 同 时使 得 债 务 成 本 很高  这 也 是 对 预 算 施 压 的 两 个 因 素  值 得 一提 的 是 地 方 政 府的 或 有 债 务  包 括 金 融 危 机 时 期 相 关 的 地 区 和 市 企 业 的担保 及 金融 债 务  尽 管 在金 融 危 机 前 夕  担 保 的 流 行 度 有 所 下 降  地 方 政 府 仍 然广泛 使 用这 样 的 或 有 债 务来 支 持 地 方 经 济  金 融 危 机 时 期  地 方 采 用 各 种 各 样 的担保 策 略 有 些 地 方 选 择不 承 担 额 外 的 风 险  并 且 在 经 济 困 难 时 期 拒 绝 给 企 业 做担保  这样 的 话 不 会 对 政府 造 成 额 外 的 风 险  与 此 同 时  很 多 地 方 支 持 主 要 的 地方纳 税 人 这 些 纳 税 人 在利 用 贷 款 发 展 企 业 时 陷 入 困 境  在 这 种 情 况 下  根 据 最严格 的 标准 仔 细 挑 选 公 司尽 可 能 减 轻 对 预 算 造 成 的 负 面 影 响 是 十 分 重 要 的  预 算体系 的 严格 制 度 也 积 极 减缓 了 由 担 保 产 生 的 巨 大 潜 在 财 政 风 险  的 *++0 年 金 融 危 机 和 建 设 部 门 的 急 剧 衰 退  使 得 哈 卡 斯 共 和 国  鞑 靼 斯 坦 共和国 及 托木 斯 克 州 几 个 地区 的 政 府 抵 押 机 构 没 有 能 力 偿 还 债 务  因 此  需 要 各 自的地 方 政府 提 供 额 外 资 源 经 *++1 年 济 萧 条 时  新 西 伯利 亚 州 对 保 证 金 的 使 用 是 一 个 很 好 的 例 子  金 融危机 时 建造 业 是 最 不 景 气的 行 业  此 时  新 西 伯 利 亚 地 区 拨 款 约 0 +++ 万 美 金 的无追 索 权保 证 金 给 建 设 部门 的 企 业  因 此  作 为 新 西 伯 利 亚 州 服 务 经 济 中 的 主 要成员  建设 部 门 在 *++1 年的 住 房 建 筑 比 *++0 年 多  这 对 金 融 危 机 时 候 的 俄 国 地区来 说 是相 当 惊 人 的  此外  尽 管 保 证 金 无 追 索 权  建 筑 公 司 在 偿 还 债 务 的 同 时没有 给 地方 预 算 造 成 压 力 因 此  在 这 个 例 子 中  正 如 很 多 人 预 测 的 那 样  保 证金有 助 于大 大 支 持 经 济 的 重 要组 成 部 分  并 且 遏 制 了 州 预 算 执 行 程 序 的 严 重 恶化 2, 不 同 于,110 年 的 金 融 危 机  *++0 年 金 融 危 机 的 特 征 是 缺 乏 地 方 债 务 违 约 这是由 于 联邦 政 府 的 额 外 支持  以 及 前 几 年 那 些 能 预 测 经 济 和 金 融 形 势 可 能 出 现 衰退并 为 之做 好 准 备 的 地 区积 累 的 流 动 性  因 此  大 多 数 地 方 的 信 用 评 级 仍 停 留 在危机 前 的水 平  评 级 机 构会 负 面 评 估 那 些 在 *++1 年 不 能 抑 制 当 前 支 出 增 长 且 并 债务 急速 增 大  的 区 域  它 们 的 信 用 等 级 会 下 降  或 者 在 很 多 案 例 中  预 测评级 变 成 负 面  "#(#  公共财政改善 债务结构依旧脆弱 年  在 *+,+ 长 达 ,0 个 月 的 金 融 危机 之 后 在全球 经 济复苏 的 大环 境 下俄罗 经 斯济逐 渐 复 苏  除了 俄 罗斯 主 要 出 口回归 到有 利的国 际 经济环 境 中 总 体经济 动 活开始 复 苏  经 济增 长 从*++1 年 的T780L恢 复到*+,+ 年的28;L 同 时出口 长 增从*++1 年 的 T;3L增 加 到 的 *+,+ 年 ;*L 这导致 了 税收急 剧 增加  尤其是 司 公所得 税  公 司 所得 税 对大 多 数 俄 罗斯地 区 来说是一 项 十分重要 的 税 收来源 #%$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 和 *++0 年 相 比 $ *++1 年 地 方 政 府的 税 收 减少 总 计 平 均 为 2+L" *+,+ 年 俄罗 斯 一 半 地 区 工 业 生 产 水 平 超 过 了 金 融 危机 前2* " 经 济 复 苏 有 助 于 改 善 地 方 公 共财 政 " 相 对 于 *++1 年 $ *+,+ 年 地 方 政 府 #不 包 括 莫 斯 科 % 的 总 收 入 增 加 了 近 ,+L # *+,+ 年 的 通 货 膨 胀 率 是 1L% " 同 时 $ *+,+ 年 地 方 政 府 的 收 入 结 构 发 生改 变 $ 地 方政 府 不再 那 么 依 赖 联 邦 转 移 支 付 " 因 此 $ 各 种 转 移 的 比 例 占 *+,+ 年地 方 政 府 总 收 入 的 ;*83L$ 而 *++1 年 则 占 ;7L" 尽 2; 管 主 要 来 自 于 公 司 所 得 税的 税 收 收 入 逐 渐 恢 复 $ 大 部 分 俄 罗 斯 地方 政 府 的 经 济 依 赖 仍 然 很 低 " *+,+ 年 $ 地 方 总 支 出 的 增 加 达到 1L" 虽 然 这 与通 货 膨 胀 率 相 当 接 近$ 但 是 支 出 构 成 却 改 变 了 ) 社 会 支 出 增 加$ 而 资 本 支 出 减 少" 在 总 地 方 预 算 支 出 中 的 资 本 支 出 比 例 从 *++0 年 的 ,0L下 降到 *++1 (*+,+ 年 的 ,;L" 然 而 $ 考 虑 到对 基 础 设 施 发 展 的 高 需 求 $ 在 大 多 数 地 方更 低 的 资 本 支 出 应该 只 是 暂 时 现 象 " 费 用 控 制 的 适 度 增 长 和 收 入 基 数 的 增 加 使 得 地 方 预 算 的 综 合 赤 字 占 总 收 入 的 比 例 由 *++1 年 的 387L下 降 到 *+,+ 年 的 ,8GL$ 同 时 占 收入 净 转移 的 比 例 由 *++1 年 的 08*L 下 降 到 *++1 年 的 *8 22 *L" *+,+ 年 $ 债 券 市 场 复 苏$ 同 时借 款 成 本 降 低 " 尽 管 地 方 债 务 持 续 增 加$ 但 是 增 长 的 比 例 在 下 降 " *+,+ 年 $ 地 方债 务 总 量 保 持 适 中 $ 占 总 收 入 的 *+L" 同 时 $ 地 方 债 务 分布 依 然 不 平 均 " 按 名 义价 值 计 算$ 十 个 地 区的 债 务 加 起 来 占 总 债务 的 比 例 约 为 37L" 相 对 的 债 务 负 担 分布 也 不 平 衡 * 地 方 债 务 的 中 位 数 占 总 收 入 的 ,G83L$ 而 最 大 的 地 方 债务 占 总 收入 的 比 例 则 高 达 G+L # 阿 斯 特 拉 罕 州 %" 由 于 联 邦 支 持 $ 俄 罗 斯 的 地 区 政 府 比 其 他欧 洲 国 家的 地 方 政 府更 受 欢 迎 #见 图 3%" ,*8 !! 料 资来) 惠 源 誉评级 公司" 图 ,!  "#(# 年 (") (" 月底 俄罗斯联邦地区和欧洲其他国家地方信用评级 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#%% 尽 管 债 务和地 方 收 入一 样 低  但 是大 多 数 地方 债 务 结 构有 很大 的 改善 空 间  *+,+ 年  联 邦政府 的贷 款 成 为 地 方 预 算 赤 字 财 政的 主 要 来 源 占总 直 接 债 务 的 23L  不 包 括莫斯 科  然而  到 *+,+ 年 偿 还 联邦 政 府 贷 款的 期限 延 长到 五 年  这 也 延 长 了 地方贷 款 到 期时 间  银 行 贷 款 作 为直 接 贷 款  其 份额 占 地 方 政 府 贷 款 总 额 的 ;,L  不包 括 莫 斯 科  *+,+ 年 银 行 贷款 利 率 大 幅下 降 每 年 下 降 到 7L0L 接 近于 俄 罗 斯中 央 银 行 的 再融 资 利 率 这 大 大 降低 了偿 还 债 务 的 成 本  另 外  银行开 始 提 供* ; 年 的 长 期贷 款 业 务  但 是  由于 长 期 贷 款 比 一 年 期 贷 款 的 利 率略微 高 一 点 所 以 并 不 是 所 有 地方 都 准 备 采 用 长期 贷 款  国 内 债 券市场 交 易 活动 量 保 持 适 中 *++1 年有 十 个 地 区发 行 债 券  相 比 之 下  *+,+ 年 仅有 ,; 个地 区 发行 债 券  同时  新 债 券 的 发 行 需要 更 长 时 间  *++1 年 发 行 新 债 券需要 一 年 到三 年 时 间  而 *+,+ 年 则需 要 三 年 到五 年 没 有 任 何的市 场 工 具来 给 地 方 预 算 赤 字 融 资 *+,+ 年 尤为 明显  另 一 方 面  由 于 短 期 银 行贷款 在 债 务结 构 中 所 占 份 额 较 大 因 此  偿 还 贷款 的 情 况 仍 旧 不 乐 观  地 方 贷 款的整 体 结 构与 莫 斯 科 的 债 务 结 构完 全 不 同  在 莫斯 科  延 长 至 *+** 年 到 期 的 债 券占债 务 证 券投 资 的 1+L "#(( 年地方财政状况持续改善 地方借贷趋活跃 年地 *+,,方 政 府 的 财 政状 况改 善  *+,+ 年  俄 罗 斯 地 方 综 合 预 算 赤字占 收 入 的 ,8 到 *+,, 年 3;L 则 下降 至 +823L  在 23 *+,* 年总 统 大 选 前  若 非各级 政 府 承诺 的 支 开 增 加  赤 字 紧 缩将 更为 严 重  在 支 出 构 成方 面  地 方 的 社 会支出 已 经 超过 了 资本 支 出  *+,, 年 尽管 在 社 会 事 业 上 的 支出 与 *++0 年 相 比增加 了 7,L 但 资 是 本 支 出 减 少 了 *+L  事 实 2G 上  扣 除 物 价 因 素  *+,, 年 税收增 加 主 要 是 公司 所 得 税  使 得 地方 收入 恢 复 到 原 来 的 水 平 尽 管 如 此  地 方支出 也 在 增加  甚至 达 到 了 收 入 水 平 27 *+,, 年 联 邦 贷 款 在 俄 罗 斯地 方 政 府 的 债 务 结 构 中 所 占 比 例 持 续 增加 并 达 到 2+L以 上  这 些 贷 款 的 利 率为 2L 相 当 于 市 场 利率 最 小 值 的 一 20 半 *+,, 年 俄 罗 斯 地 方 实 际 债务 增 加 了 ,;80L 但 是 *+,, 年 末 债 务 总量仍 处 于 可控 制 状态 然 而  债 21 务结 构仍 然 有 风 险  短 期 的 负 债 结 构 意 味 着 再融资 存 在 一定 的 风险  同 时 未 来 偿 还贷 款会 有 潜 在 的 高 成 本 3+ 虽 然 地方 平 均 债 务 水 平 占收 入的 ,08;L  包 括 政 府 间 转 移  但 有 六个地 区 的 债务 水 高 平 达 3+L7+L ,; 个 俄 罗 斯 地 方 必 须 支付 收 入 的 ,3L 以 上来偿 还 债 务 在 所有 地 方 债 务 中  莫斯 科高 达 *+L *+,, 年  城 市 用 盈 余 完 成了预 算  因 此不 需 要借 款 其 他 富 裕的 3, 俄罗 斯 地 方 政 府 也 有 类似 情 况  比 如  生产石 油 的 秋明 地 区和 亚 马 尔 涅 涅 茨自 治区  其 中 很 多 城 市 都拥 有 庞 大 的 资 金 储备 #%&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 *+,, 年 $ 地 方 和自 治 区 的国 内 借 款 总额 减 少 了 ,3L " 随 3* 着 有 价 证 券发 行比 例 减 少 了 三 分 之 一 $ 向商 业 银行 借贷 继 续 呈 相 对 增长 趋 势 " 有价证 券 占 联邦 贷款 额 的 *,8;L$ 占 商 业银 行 和 国 际信 贷 机 构 借 款 额 的 7+L$ 但 只占 国 内 综 合 地方 预 算 借 款 总 额 的 18,L$ 这 反 映出债 券 市 场的 萎 3; 缩" 同 时 $ 地 方 政 府 在 债 券 市场 越 来 越 活 跃 " 发 行 商 数 量 增多* *, 个 地区 和3 个 市 政 府 登 记 了 债 券 招股 说 明书 #相 比 之下 $ *+,+ 年 $ ,7 个地区 和 G个 市 政府 发 行 了 债 券 % " *+,, 年$ 三 个 最 的 大 发 行 商负 责 未偿 付 的 地 方和市 政 债 券 总 额的 3;8,L" 总 的 来 说 $ 莫斯 科 占了 近一 半 的 国 债 余 额$ 继 续 主 导债券 市 32 场" 根 据 俄 罗 斯 联 邦 政府 批 准的 , *+,* (*+,2 年的 国 家 债 务政策 指 南 33 - $ 政府 间 财 政 关 系 会 有 本 质 上的 改 变" 给予 地 方 政 府 的 联邦 贷 款 将 大幅减 少 $ 而 且 只有 &在 紧 情 急 况 下 ' 才 会 下 批 " 因此$ 文 件 规定 &部分 俄 罗 斯 地方政 府 的 市 场 借贷 需 求 将 越 来 越 大 "' 因此 $ 地 方政府 只 有 银 行 贷 款和 公 开 出 售债券 这 两 个 债 务工 具 " 此 外 $ 地 方 不 得 不 偿 还 金 融危 机 时 的预 算 贷款 $ 还 款 将在 *+,* 年 达 到最 高 峰 " 深化地方债券市场的挑战 地 方 债 券 市 场 持续 展 发面临 的挑战 有 以 下 几 点 ) 我 们 需 要 制 可 定持 的 续法律 条款" 尽 管 在 *+ 世 纪 初 政 府间 财政关 系体 系 开 形 始 成 $ 但 是 仍 在 处发 阶 展段" 这需要 对 政 府 间 财 政 关 系 设 计做 一些改 变$ 这 个 变 改 对 于 俄 罗 斯 每 个地 和 区市政 府来说 都 有 风 险 " 近 些 年 $ 联邦 政府经 常改 变 税 收 收 入 ! 支 出 责 任 及转 规 移则的 分配" 同 时 $ 在 大 多 数 情 况 下$ 俄罗斯 的浮 动 税 收 收 入 #地 方 和 市政府可能通 会 过建立 税基 或 税 率 ! 管 理 收 集税 收来影 响税 收 收 入 % 所 占 比 例 低 于地方预算收 总 入的 ,+L" 俄 罗 斯 的 预 分 算类 逐 是年变 化的" 此 外 $ 由 于 预 算 分 类 的形 式#每 个层 级 的 府 政 的 义 务 %$ 需要通过复杂而 费时的 分析 研 究 才 能 把 收 入 和支 出分为 周期 型 和 本 资 型 " 我 们 也 可 不能 取 获一系 列政府 在 公 共 财 政 管 理 方 面 绩效 的关键 指标 $ 不 能 可 估 计 债 务 负 担 的真 水 实平" 地 方 政 府 很 协 少调 资 投和债 务政策 " 根 据 最 佳 实 践 $ 所 有的 债务资 源都 应 只 于 用 投 资 目 的 而 " 然$ 在 俄罗斯 只有少 数 地 方 能 运 作 这 个 方 案 #主要是 莫斯 科 和 彼 圣 得 堡 %" 大 多数地方政府甚 至都没 有 尝 试 去 比 较 他 们 的投 资需求 和借 款 额$ 意 这 味 着 债 务 可 以 用于 资 投和当 前支出 " 在 很 多 方 面 $ 不 成 熟的 立法使 得情 况 更 严 为 重 $ 而 且 没 有 考虑 期 中及长 期预算 和 长 期 投 资 策 略 " 事 实 上 $ 地 债 方务 投 资组合 仍然是 短 期 的 " 在 大 多 数 地 方政 府的债 券投 资 组 中 合 $ 一 年 期 的 银 行贷 占 款主要 地位$ 从 而 导 致 了 更 高 的 再 融资 风险" 然而 $ 在 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#%' 年 *+,, 因为在俄罗斯银行 体系 中提供 的 流 动性足够 所 以 这 种 情 况并没有引 特 起 别 的 注 关 而  然 当 流 动 性紧缩 时 那 些 有着高比 例 短期 债 务 的 地方政府的 誉 信 可 能 临 面再 融 资风  债 险 务期限 和利 率 结 构是决定 一 个地 方 或 市 政府债券投 组 资 合 质 中 量最 要 重的 数 参  地 方 行 银融 主 资要 由 一 些 国 有银行控 制  由于俄罗 斯 的 银 行 体 系还不 成熟 方 地 政 府 银 的行 融 资主 是 要 由 一些国 有银 行 控 制主要 是 储蓄 银 行 和 俄罗斯外贸 行 银  这些银行基于以前苏 联国有 银行 的 分 支机构较多 的优 势  能 让他们在定 方 价 面 与 规 小模 业 务银 成 行 功 竞争 然而  关 于发行和 偿 还贷 款  储 蓄银行和俄 斯 罗 外 贸 银 行都 守 遵比 客 户 严 格的市 场规 则  在 评 一 估个 地方政府的贷 款 总额时  我 们对 政府企 业 债 务 还 缺 乏全面的考  政 虑 府 业 企的 金 融 债务它 们 的银行 贷 款 和证 券发行  是 一 个 地 方政府的或 债 有 务 地  在方 市 和政 的 府 债 务定义 里 预 算 法案不包 括 或有 债 务  这意味着从 式 形 上 来 地 说方 政 府并 不对此 类 企业负责  除 非政府明 确 担 保 这 些 债务 因此 多 大 数 地 政 方府 并不把子公司 部分或 完 全 归政府所有  的 债 务 记 录下来作为 能 可 产 生 险 风的 要 素 府  政 企 业经常 拖延 提 交 财务报表 的 时间  并 且 提交上来的 务 财 报 表 容 内通 常 不完 且 整 不 一致 同时  最 近的时间 表 明 地 方 必 须参与解决 属 附 公 司 力 无偿 还 债务 成 造 的 问题 结!!论 俄 罗 斯 地 方 债 券 市场在 纪 *+ 世 代 1+ 年 初 开 始 发 展  没有 资 金 支 持 的 政 府项 和 目政 治 分 权 导 致 对 债务工 具 需求的 不 断增加  包 括 外 币 债务  同 时  完 全 没有 务 债法 案  并 且 地 方 政府在 管 理债务 风 险上缺 乏 经 验  债 务发 行 是 为 了 财 政 的周 性 期支 出  尤 其 是 短 期债务  随着*+ 世纪1+ 年 代 末 俄 罗 斯宏 观 经 济 环 境 的 迅速 化 恶 地 方 政 府 面 临 的再融 资 风险迅 速 上升 从 ,110 年 到*+++ 年 01 个 地 方政 中 府有 37 个 无 法 偿 还贷款 随 着 *+++*++0 年宏观 经 济基本 面 的提升 以 及 包 括 大 力修 订 税 收 法 案  采取 算 预法 案以 及 *++G 年地方自 治 政府的 立 法在内 的 大 量 法 律 改革  都 对 促 进 政 府间 系 关起 到积 极 作 用  也 激励了 地 方和市 政府制 定 新的 财 务 管理原 则  当 前 政 府 间财 转 政移 支付 系 统 是 基 公 于式的  其延伸 到地方 政 府的 各 个 层级 并 考 虑 关 键 的 社会 济 经参 数 然 而  这 公 个式常 常 改变 因此 预 测转 移 支 付数量 需 ,* 年  俄 罗 斯 立 法 将 严 格限制 债 务总额  年度预 算 赤 字 以 及 债务 成 本  此 外  随着 入 收增 加  地 方 和 市 政府的 财 务状况 显 著改 善 俄 罗 斯 地方 债 务负 担 仍然 很轻 多 大数 俄 罗 斯 的 地 方 政府没 有 货币风 险 和衍生 品 风 险  债 务管 理 和 预 算 过 程 也越 #%(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 越 来透 明 " 俄 罗 斯 联 邦财 政部定期 及 并 时 公 布 和 更 新 预算 执 行和 债 务方 面的 信息 数 和据 " *++1 年 俄 罗 斯 的 公 共 财政也受到*++0 (*++1 年 全球 金 融危 机 的影 响$ 尽管 方 地政 府 受 影 响 的 程 度各 不相同 是 " 但 $ 由 于 联 邦 政 府的 支 持以 及 前几 年地 方累 的 积流 动 性 $ 所 以 没 有出 现地方债 务违约 的 情 况 " 到*+,, 年 $ 地 方财 政状 况随 俄 着罗 斯 经 济 的 逐 步 复苏 而改善 券 " 债 市 场 复 苏 $ 同 时借 贷 成本 降 低" 当市 场扩 时 大$ 直 到 *+,, 年 $ 国内 债券市场的交 易 活 动 量 都 将保 持 适中" 地 方 债 券 市 场 的 发展 将不断面 挑 临 战 " 大 多 数 地 方政 府 的短 期 债务 以一 年期 行 银贷 款 为 主 $ 这 意 味着 更高的再 资 融 风 险 " 地 方 银 行融 资 主要 由 少数 国有 银行 制 控" 对 于 政 府 企 业 的或 有债务还 乏 缺 全 面 的 考 虑 " 债务 管 理将 成 为财 政政 策和 算 预规 划 及 执 行 中 不 可或 缺的一部 " 协 分 调 债 务 和 投 资政 策 以及 扩 展预 算规 划范 都 围是 很 有 必 要 的 " 地方 实体应该 立 建 一 个 详 细 的 中 期财 政 框架 $ 而这 个框 架能 预 够测 资 金 缺 口 " 借 款计 划应该包 吸 括 引 新 贷 款 的 信 息! 利 率以 及 新旧 债务 的还 计 款划 #包 括 或 有 债 务%" 注!!释 本 文所述发 的现! 解 释和 结 论 $ 均 属 作 者 个 人观 点 $ 不代 表 世 界 银 行 ! 世 界银 行执 行 董 事 会 及 其所代表 的政府 $ 或者 外 部 作 者 可能 隶 属 的 任 何 机构 的观 点 " ,8俄罗斯地方政府 包括 ) ## % 联 邦 行 政 主 体 #官 方 术语 $ 但 通 常 叫 做 &地 区 政 府'%* # <% 当 地自治政府或 市 政 府 #官 方 术语 $ 但 通 常 叫做 &地 方政 府 '%" *8转型期经济研究所 *++; * D) $&'等 *+++ * 俄 罗 斯 联 邦财 政部 网 站 $ @&Z) M & S M SS8?6 'E#F V$#8? 罗 %* 俄斯统计局网 站$ @&&Z) MMSSS8[E68 %" ? ;8作者基于俄罗斯联 邦 财 政 部 数据 的 估 计 & $ @&Z) MM SSS,8C)$W $8 ) %M ? ? %M ) Z%<5:b R= <&: M#ZF & )5 #b ) 66 " %= 28DE@' # C ] '$ *++1 " 38,117 年 2月 $ 总 统法 令第;+2 条 #于 ,110 年 修 ;月订 于 %) &关莫科 斯! 圣 彼得和 堡下 夫 诺哥 罗 德 州行 政 机关 的 外 部税 保 贷 款问 题 '" G8P?#E=A 5#$! k#@: 6 @= =]和 @A -@: ) %?E'$ *++, " ] 78DE@' # C ] '$ *++1 " 08 者 作基俄 于罗联 斯 邦财政部数据的估计 & $ @&Z) MM SSS,8C) $W$8 ) %M ? ? %M ) Z%<5:b R= <&: M#ZF & )5 #b ) 66 " %= 18 者 作基俄 于罗联 斯 邦财政部数据的估计 & $ @&Z) MM SSS,8C) $W$8 ) %M ? ? %M ) Z%<5:b R= <&: M#ZF & )5 #b ) 66 " %= ,+8 罗 俄斯计 统局网 站 & $ @&Z) MS MSS8E6 [ 8%" ? 俄罗斯联邦 公共财政和地方政府债券市场发展!#%) ,,8P# ?E= 5A$! k # #6 @: = @= @A ]-@: %? ) ] E'$ *++, " 中 ,*8其加盟共和国 萨 哈 #雅库 特 %! 科 米 ! 鞑 靼 斯 坦 共和 国 以 及诺 夫 哥 罗 德 ! 翅 果! 伊 库 尔茨 克州和其他几个地 区 " 斯 ,;8莫科和圣彼得 堡 也 称 为联 邦 城 市 $ 拥 有 联邦 行 政 主 体地 位 #换言 之 $ 地 方 政 府 %" 他 其城 市也有市政府的身 份 " 誉 ,28惠评级公司$ 问 题 汇 编" 罗 ,38俄斯中央银行 $ @&&Z) MMSSS8:# W $E ' J%6 6) & #@&Z) MS MSS8: ?#[#等 $ *++* % " *G8作 者 基 于 俄 罗 斯 联 邦 财 政 部 网 站 上 的 地 方 财 政 报 告 中 的 估 计 & $ @&Z) MMSSS,8C) ) $W$8 ?%M%M ? ) Z%<5:b R=<&$ 俄 罗 斯 联 邦 财 政 部 网 站 $ @&&Z) M MS SS8?'6 E#V$#8? %8 *78惠 誉 评 级 公 司 $ 问 题 汇 编 & $ @&Z) MMSSS 8) W&:@?#) &$[68:C ' " 标 准 普 尔$ 问 题 汇编 & $ @&Z) MM SSS & 86# ? $R#R# $RZ' '?8 6:C ' " *08惠誉评级 公 司 *++0<" 根 据惠誉的方法论 方 $ 地 分配既是一个当地货币的长 期 评级也 是外 币 长期评级 $ 即 使这 些 地 方并 不借入外 币 #俄罗斯地方 的评级水平都是相同的%" 这样做 是用 惠 誉的统一 国 际 规模 来 比 较不 同国家方 地的 评级水平" *18截至*+,* 年 G 月 , 日 $ 在惠誉评级公司 的国际 规模下俄罗斯联邦的长 期 评级是 &>>> 保 ' 并持 稳 定 " ;+8惠誉评级 公 司 $ *+,* " & ;,8@&Z) MS MSS8? '6 V E# 8 $#?%" & ;*8@&Z) MM # ' %& ' Z=Z5 =8%M ? # [V" ;;8作者基于 俄罗斯 联 邦 财 政 部网 站地 方 财 政报 告估 的计 & $ @&Z) MS MSS8' ?6E# V 8 $#?%" ;28惠誉评公 级司$ *+,,<" ;38作者基俄 于罗斯 联 邦 财 政 部网 站地 方 财 政报 告的 计算 & $ @&Z) MS MSS8' ?6E# V 8 $#?%" 债 ;G8"股券财务信 息 $ @&&Z) MM SSS8: <' 8 $R6?%" ;78惠誉评公 级司$ *+,,<" #&*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 ;08 者 作基于俄罗斯联邦财政部网站俄罗斯联邦财政数据的估计 & $ @&Z) MM SSS ' 8?6 F E# $# V 8%" ? ;18 截至 *+,, 年G月 ,日 $ 俄罗斯中央银行的再 融 资 利 率为 08*3L" 2+8惠誉 评 级 公司 $ *+,,<" 2,8惠誉 评 级 公司 $ *+,, " 2*8作者 基 于 俄罗 斯 联 邦 财 政部网站数据估计 & $ @&Z) MS MS S8?' 6E#V 8 $#?%* 俄罗 斯 统 计 局 $ SSS8[ E68%" ? 2;8作者 基 于 俄罗 斯 联 邦 财 政部网站地方 财政 报 告 的 估 计 & $ @&Z) MMSSS8' ?6E# V 8 $#?%" ;7L是 平均 水平 " 在 ,3 个 地 方 移 $ 转比例在3+L(1+L" 228/'' 5]# $'# ]$ *+,+ " 238者 作基 于 俄 罗 斯 联邦财政部网地 站 方 财政告 报的 估 计 $ @&&Z) MMSSS 8' ?6E#V $#8 ?%" 2G8者 作基 于 俄 罗 斯 联邦财政部网地 站 方 财政告 报的 估 计 $ @&&Z) MMSSS 8' ?6E#V $#8 ?%" 者 278作基 于 俄 罗 斯 联邦财政部网地 站 方 财政告 报的 估 计 $ @&&Z) MMSSS 8' ?6E#V $#8 ?%" 考 208参 联 *+,, (*+,* 年邦预算法第,; 条 规定中的第 *点 $ *+,+ 年 ,, 月 ,; 日 " 218作者基 于 俄 罗 斯 联邦财政部网站 数据的估计$ @&& Z) M MS SS,8C) ) $W$8? ? %M%M Z%<5: )b <& R= 6 M M %类市 政 府 包 括 *;, 个地 政 方 $ 它 府 们和 行 政 区域所 在 的 "类 市 政 府 分 享 行 政 权 和立法 权 " "类 市 政 府 由 行政 区域 内的地 方 政府 组成" 地 ,G 方 政 府的 数 量 由 02; 个下降 至 *02 个 " 在 这 个 过程 中$ 许多城 市政 府转 变为 大 都 市 政 府 $ 并 且 它 们 的 财政账 户 合 并 $ 形 成 了 贫 富 地区 之间的 交叉 补 贴" 随着 *+,, 年 地 方 政 府选 举 $ 市政府 的 数 量 下 降 到 *70 个$ 其中 包括0个 大 都市 政府 ! 22 个 地 区政 府 和 **G 个 当地政 府" ,7 ,117 年 约 翰 内 斯 堡 大都 市政 府的金 融危 机 第一 个 检 验了 宪 法 ,;1 章 条 款 栏 #专 ,;8,% " 这 次 危 机 的教 训影 响了之 后 ,市 政财 务 管 理 法 案 - 的 起 草 $ 该 法 案强调 确 保 涵 盖 金 融 危 机 对政 府公 共服务 提供 的 不利影 响 " #&$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 专栏 (*)(!第 (*$ 章干预约翰内斯堡大都市政府 约翰内斯堡大都市政府成立于 ,113 年 在约翰内斯堡大都市委员会下拥有 四个独立的市政委员会 每个地方委员会可以批准自己的预算 平衡预算仅适用 于所有委员会的总预算 委员会在没有充足资金的情况下推出了庞大的支出计划 并且假设其他委员 会的盈余会抵消资金短缺 ,117 年 7 月 约翰内斯堡大都市委员会爆发了金融危 机 无力支付 QE' 6 C  国家电力供应商  ; 亿兰特 低收入 过大的资本预算以 及约翰内斯堡大都市委员会本身不足 ,0 亿兰特的资金储备使得所有的地方委员 会面临巨大的现金流压力 ,117 年末在财政部的支持下 发展规划部和地方政府的部长也开始依法干预  省政府第一次使用宪法第 ,;1 章  南非发展银行商量紧急贷款 专家委员对收 支平衡带来了帮助 这场危机导致了在全国政府管理结构上更广泛的改革 料 资来源 ) 约 翰内堡 斯城市*++* * 南 非水对 域话*++1 * 世 界银行*++; " 地方政府的白皮书 中央 政 府 对 市 政 府借 款 担 保的 结 束意味着 债 务 服 务 责任落 在 地 方 政 府 自 己 " 后 随 资本 市 场 需 要 明 确 借 贷 规 则的 框架$ 包括 政 府 财政 困境和 紧 急 情 况 下 的 补 " 由 救 于 这 样 的 框 架 还有 待 开 发$ 市 政信 贷市场 #尤 其 是债券 市 场 % ,11G 年 后 始 开 坍塌 " 直 到 *++2 年政 府才 开 始 发行债 券# *++; 年 ,市政财 务 管 理 法案 - 颁 之 布 后% " 这,0 自 然限 制 了 市政 府通 过发债 为 发 展 基 础 设 施融资的 能 力 " 中央 政 府 ,110 年 关于 地方 政 府 的白皮 书旨 在 解 决这 些问题 " 白 皮 书和 *+++ 市 年 政借 贷 和 金 融 紧 急情 况 下的政 策 框 架 明确了 关 于 市 政 借贷的 政府 政 策 必 须 基 市 于 场体 系 和 银 行 信 贷风 险 定 来 价 反 察 映 觉到的 风 险",1 政府 ,110 年 关 于 地方 政府 的 白 皮书强 调了 利 用 资 本 市场来 杠 杆 化 私 人 投 资 重 的 要性 " 白 皮 书 指 出$ &对 于短 期 和长 期的市 政 借 贷 $ 一个充 满活 力 和 创 新 的 初 的 级市 场 和 次 级 市 场终 会 出现" 为 了 达 到这个 目 标 $ 中 央政府 必须 清 晰 定 义 基 的 本 0游 戏 规 则 "1 地 方 政 府 需要 通 过适 当的预 算 及 健 全 的金融 管理 来 建 立 其 良 信 好 誉$ 包 括 建 立 公 司信 贷 控制措 施 和 能 够支付 的 基 础 设 施投资 项目 " 最 后 $ 要 增 求 加承 销 商 和 市 场 辅 助 商 #比如 信用评 级机 构 和 债券 保险公 司 % 的 数 量 ! 范 以 围 及活 动 量 " 需 要 明确 定 义在市 政 经 府 历财政 困 境 时 对 其进行 干预 的 规 定 并 透 ! 持 明 续 地 执 行 " 市 政府 ! 投资者 央 ! 中 政府以 及 省 政 府 清楚认 识各 自 的 风 险 特 是 点 非常 重 要 的 " 风 险不 应 该 过 度 转 到 移 中央政 府 或 者 省 政府"' 南非 国 家财 政 部 #*++,% 指出 $ 白皮书 强调 私 人 部 门 投资者 与 资 本 市 场 的 重 要 南非基础设施私人融资的杠杆化!#&% " 私 性 人门 部 债 权人和 投 资 者 很 重要 $ 不 仅因为 他 给 们 国 家 带 来额 外资 金 $ 而且与 共 公 部门款 贷 人 相比$ 他 们 往 往 在评 估 项 目和信 贷 险 风 以 及 管 理未 偿贷 款 方 面有更 的 好 专业识 知 " 拥有各 种 买 方 和 卖方 以 及 多种金 融 品 产 的 活 跃 的资 本市 场 $ 比直接 款 贷 更有率 效 " 其原因 有 两 个 ) #, % 市 政债务 工 具竞争 倾向 于保持 借款 的 低 成本并 每 为 个需创 求 建 结构选 择 * #* % 对 想 要 卖出的 投 资者来 说$ 活跃的 市场 意 味 着流动 性 $ 流动降 性 低 了风险 $ 增 加 了 潜在 投 者 资组合 $ 从 而 提 高 率 效 " *+ 白皮书为管 理地 方 政 府 制 定更 加 详细的政策 和规 章提 供了基 础 $ 包 括 地方政 和 府 国库关 系 的 *, 提议 及 地 方 政 府 财 务 结构的通 用指 南" 更为重 要 的 是$ 白 皮书 出 指 需要利用私 人部 门 融 资 来 满足 市 政府的基础 设施 需求" ** 白皮提 书 出 了个 一 三 管 齐下 的方 法 来强化市政 信贷市 场) 第一$ 白 皮书 提 出国家 法 立 更 来好地 定 义 市政 府 的 借 款 能力 及 管理政府介 入的规 定" 同时$ 提 出一 种 综合框 来 架 控 监政府 的 财 务状 况 $ 这 种 制度 也 是改善财政 纪律的 一种 方式" 第 二$ 白 皮书鼓 利 励 提 用高信 用 的 措施 来 改 善 市 政府 的 信用质量" 第三$ 当市 政府的 信用质 量 不足以 入 进 场 市时$ 认 通 为过 国 家 发 行 实体 的 优惠贷款与 基于市 场的 贷款是 相互 替 代 的 "  市政财务管理法案 从 ,110 年 发 布 白 皮 书 到 *++; 年 $ 一系 列 的 立 法 改 革为 建 立市 政 金 融 管 理的 一 统框 架 铺 平 道 路 " 这 包 括 引 入 , ,111 年 公 共财 政 管理 法 案 - 来 规 定 公 共 部门 财 的务 管 理 $ 目 的 是 确 保 能 够 有 效 管 理 收入 ! 支 出 ! 中 央政 府 和省 政 府 的 资 产和 债 负" 该 法 案 使 得 新 成 立 的 国 家 财 政 部 负责 建 立 统 一 的 财 政部 规范 和 标 准 $ 并 要 每 求个 政 府 部 门 和 宪 法 机 构 应 该 有 一 个 会计 师 " 该 会 计 师 是首 席执 行 官 $ 并 将最 负 终责 该 机 构 的 财 务 " 因 此 $ 该 法 案 使 得公 共 财 政 承 担 了 更大 的责 任 " *++; 年 ,市 政 财 务 管 理 法 案 - 的 颁 布 标 志着 利 益相 关 者 之 间 广 泛 协 商 过程 顶 的峰 " 它 在 法 案 通 过 之 前 需 要 两 个 宪 法修 正 案" 自 *; 从 *+++ 年首 次 在 会 议 上提 该 出法 案 $ 举 行 了 2, 个 委 员 听 证 会 来 讨 论 并 商议 该 法案 $ 这 反 映 了 当 中 央 政府 省 和政 府 可 以 制 定 政 策 及 监管 职 能 时 维护 地 方 政 府 独立 性方 面 的 挑*2 战" , 市 政 务 财管 理 法 案 - 的 三 个 连 续版 本 最 终 在 *++; 年最 终 案 法 颁 布之 前 列 入 议程 " 需 要 广 泛 的 协 商 过 程 是 为 了 综 合 财 政部 ! 贷 款 方 以 及地 方 政府 这 些 不 同 党派 利 的益 " 例 如 $ 当 借 款 人 和 贷 款 人 利 益 出现 分 歧 $ 并 且 中央 政 府有 多 个 目 标 #市 府 政的 财 政 可 持 续 性 ! 实 施 基 本 公 共 服 务以 及 发 展 市 政 资本 市 场% 时 处 理 市 政府 务 财困 境 的 挑 战 " 解 决 政 府 财 务 困 境 的 核心 程 序 是 债 务 和 财政 调整 " 然 而 $ 在 宪 法 # ,113 (*++* 年 % 最 初 的 第 ,;1 章中 $ 很 少 有 补 救 措 施 来影 一 响个 遇 到 财 务 麻 烦 的 地 方 政 府 的 债 务 和财 政 调 整 " 预 算! 支 出以 及 税 收 都 在市 委 政员 会 的 权 限 之 内 " 省 政府 只 有 在 不 能 &执 行 义 务' 的 情 况 下 干 预 地 方 政府 #&&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 事 务 " 该 省 政 府 只 能 向 委 员 会 发出 一 个 指 令 或 者 承 担 债务责 任 " 法 案 提 出 了 不 同 的 建 议 来影响 一 个 处 于金 融 困 境 的 市政 府 的 债 务 和 财 政 调 整 " *+++ 年 7月 $ 财 政 部 #现 为 国 财 家 政 部 % 提 出 了 市 政 借 和 贷 财 务 紧 急 情 况 下 的 政 策 框 架 " 它 明 确 了 市 政 府 增 加债务 的 权 利 和 程 序 $ 并 指 出在 中 央 政 府 担 保 结 束 时 $ 为 增 加 基 于 市 场 的 融资 $ 地 方职能 有 必 要 替 代 由 国 家 担 保 的市 政 借 贷 体 系 " 为 了 确 保 来 自 资 本 市 场 的 市政 借 贷 是有效 的 $ 必 须 明 确 并 预 测 法 律环 境 及 监 管 环 境 " 借 贷 双 方 都 必 须 拥 有 良 好信 息 $ 并 且必 须 适 当 分 配 不 良 决 策 带 来的 风 险 " 同 时 $ 指 出 了 解 决 当 地 政 府 财 务 紧 急 情 况 的系统 方 法 的 必 要 性 *3 " 它 建 议建 立 一 个 由 司 法 部 监 管 的 行 政 机 关 来 管 理 地 方 当 局 的金融 复 苏*G " 第 一 版 的 ,市 政财 务 管 理 法案 - 在 *+++ 年 7月 提 交 议 会 " 随后 修 订 的法案 在 *++, 年 0月 公 布 $ 并于 *++* 年 再次 提 交 议 会 " 定 义 市 政 借 贷 权 力 和程 序 的 基本框 架 在 原 先 的 法 案 中 就 已 经明 确 表 达 " 例 如 $ 原 先 版 本 的 第 六 章 规 定 了市 政 借 贷并包 括 了 很 多 重 大 改 变 " 该 法案 描 述 了 担 保 短 期 债 务 的 详 细 程 序 " 只 有 当市 政 委 员会决 议 通 过 债 务 协 议 并 且 会 计师 签 署 了 引 发 债 务 或 承 担 债 务 的 协 议 时 $ 市 政 府 才 可以借 短 期 债 务" 因 此 $ 该 法案 条 款 23 实 施 分 权 制 衡 体 系 来 确 保 市 政 府 的 政 治 机 关或行 政 机 关 不 会 滥 用 短 期 融 资 "*7 此 次 讨 论 和修 正案 的 焦 点 集中在 几 个 问 题 $ 包 括 市 政 借贷 特 别 关 心的 两 大 问 题 ) 第 一 个 问 题涉 及市 政 府 的 借款能 力 " 具 体 来 说 $ 当 一 个市 政 府 面 临金 融 困 境 或 无 力 偿 还 贷 款 时 $ 它 关系 到 其 他 政府 #中 央 政 府 和 省 政 府 % 的干 预 能 力 与南 非 宪 法 授 权 地 方 政 府 自 治 之 间 的平 衡 " 原 先的法 案 设 想 市 政 财务 紧 急 事务当 局 是 一个 独 立 的 财 务 恢 复 机 构 $ 不 受 行 政和 立 法 部 门的影 响 " 该 法 案 的最 终 版 本减小 了 市 政财 务 紧 急 事 务 当 局 的 权 力 $ 并 将 监督 干 预 的 责任转 移 给 负 责 该 省地 方 政 府的行 政 会 议员 " 尽 管 当 地 政 府 的 行 政 委 员 会 领导 干 预 $ 但是以 市 政 金 融 复 苏服 务 为 形式的 国 家 实体 帮 助 制 定 金 融 复 苏 计 划 " 这 次 修订 试 图 打 破南非 地 方 分 权 体 系 中 地 方 自治与 干 预 之 间 的 平 衡 " 第 二 个 问 题 涉 及 面 临 市 政 财政 压 力 时 对 私 人 债 权 人的保 护 " 尽 管 需 要 资 本 市 场 来 为 基 础 设 施 融 资 $ 但 是 $ 从,117 年 到 *++, 年 $ 市 政府 的 长 期 私 人 贷 款 基 本 持 平 " 在 这 段 时 期 $ 私 人 部 门的市 政 债 务 变 化不 大 $ 通 常保 持 在 ,,+ (,*+ 亿 兰 特 之 间 " 同 时 $ 公 共 部 门 体 系 的债 务 #包 括 南 非 发 展 银 行% 从 3G 亿 兰 特 大 幅 增 加 到 0, 亿 兰 特 " 人 们 认 为 越 来越 依 赖 公 共 部 门 债 务 与 政府 在 不 断 增 加 私 人 部 门 投 资 上 的 政 策 目 标 相 矛 盾 " 虽 然新 的 政 策 和 立 法 本 身 并不能 保 证 私 人 部 门 借 贷 增 加 $ 但 是 如 果 政 府 没 有 明 确 的 政策 和 立 法 $ 私 人 部 门 借贷是 不 可 能 增 加 的" *0 修 正 的 法 案 给 债 券 人 提 供 了额 外 的 保 护 " 如 果 债 权人和 政 府 达 成 协 议 并 秉 诚 行 事 $ 那 么 短 期 再 融 资 债 务 的信 贷 协 议 会 得 到 支 持 " 在某 些 情 况 下 #第 三 部 分 %$ 该 法 案 试 图 通过 给 贷 方提供 立 法 范 围内 的 保 证 来 促进 公 开 透 明 的 市 政 信 贷 市 场 $ 贷 方 可 以 依 赖 由 会 计 师 签署 的 市 政 府 的 书 面 陈 述" *1 南非基础设施私人融资的杠杆化!#&' 两 个 宪 法修正 案 #*++, 年南 非 法案 第 ;2 条 以及 非 *++; 南 法 案 第 ;条 % 为 解 决 府 政金 融 困 境铺平 了 道 路 " 这两 个 修正 案 使 得 当前 地方委 员 会发行 的 债 务 在 超 出 委 员 期 会限 之 后 然 仍 有效$ 并 且 扩大 了 政府 在 其他 范 围 预 干 立 法 方向的 权 力 $ 例 如 预 算 或 税 征" *++; 年颁布的 ,市 政 财务 管 理法 案 - 包 括 市政财 务 和借贷 的 新 框 架 " 第 ,; 章 确 明阐 述 了 府 政 干预的 详 细 条件 及 金融 复 苏计 划 细 $ 详 说 明 了在破 产 机 制 下 上 级 政 府 法 和院 的 作 $ 并 用 概述 了 财 务和 债 务调 整 过程 " 只 法 有 院 能 够持续 还 贷并 偿 清 债 务;+ " 政 府 干 预的潜 力巨 大 $ 能让 地方 政 治 自治 遭 受巨 大 损失" 干 预 的 类 型 包 括 发 指 行令 ! 强 制干预 财政 事 务 时政 府自 治 的 完全 消 失以 及 在极端 情 况 下 解 除 市 政 委 会 员" 这 主 要是省 政府 的 职 责$ 但 是 当 省 政府 没 有能 力 或不愿 意 采 取 行 动 时 $ 中 政 央府 可 能 会干预" ;, 南 非 的 经验说 明了 地 方 借贷 和破 产 立 法的 复 杂性 以 及不同 利 益 相 关 者 达 成 政 共 治识 的 重 要性" 获得 广 泛 支持 可能 需 要 很多 年 的共 同 努力" 南 非 用 了 两 年 时 间 立 建基 本 政 策框架 # ,110 (*+++ 年%$ 取 得 内 阁同 意 用 了一 年 时 间 # *++, 年 %$ 会 议又 用 了 两年时 间讨 论 宪 法 修 正 和 案 ,市政 财 务管理 法 - #*++,(*++; 年 案 ;* % " 市政借贷的监管框架 ,市政财务管理 法案- 于*++; 年布 颁$ 目 是 的 确保完 备并可持续管理当地政府及 机 其构 财 的务事务 " 该 法 案是一 项 合 综立法 $ 规定 政 市运 及 营资本预 算制 的定以 及 入 收! 支和 出债务 的 管理" 此外 $ 该法案通 过明确 指定市 长和会 计师 的职来 责增 强 治 政和 管责 理任" 提 出市政 借贷 的 框架是该 法案必 不可少 的一部$ 从 分 而免 避财 务 机 危! 处财 理务困 境 并确保 市政 府 财务管理 的可持 续性" 该法案 提出 了一列 系综 合 事 的前 规定建 并立 了 完备的 框架 来 解决财务 困境$ 通过这 种方式 调控 政 市借贷" 管理借贷的法律条款 ,市政务 财 管 理法案- 旨在确保地方政 府 长期财政的 可持续 性及 有效管 理" 本 资 预算改革通 过 确 保一 个项目的成本和收 益 在其生 命周期 内是完 全公 开的$ 目 是 的 给市政借贷 带 来更大的确定性和透明度 " 具体来说$ ,市政 财务 管理法 案- 第 要 ,1 节求公 开 资本项目 的总成本以及此类 资本支 出对未来运 营 成本 与市政 关 和 税 税收的影响 $ 从 而实 施稳健的财务管理 " 同时$ 该法案 指出市 政府 有责任 确 在 保 选择合适的 混 金 合融 资源时考虑并分析 各 种可能 类型的 金 资 " ,市政务 财 管 理法案- 第六章陈述了获取 短期及 长期贷款的 程 序" 根据市 政 员 委 会同意及会 计 师 签署 的公司债券协议$ 市 政府可以借 债" 长 期借 贷仅限 于 ;; 融 金 资本支出$ 目 的 是确 保后代不用为当代 人 造成的 运营费 用 负 责 #从 公共政 策 #&(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 度 角 期 $ 长 借 贷可以缓 解 当前 这一 代 人 为 基础设 支 施付 现 金所 承 担 过 度成 本的 压 力 $ 而 些 这 基 础设施为 之 前 很 多代 人 服 务过%" 该法案 选 用了 债 务 的广 义定 义 $ 务 债 被 义 定 为 &由融资 协 议 ! 纸币 ! 公 司 债券! 债券! 透 支引 起 的 货 币债 务$ 或 是 者 由 行 发 市 政债务引 起 的货 币债 务 * 或 者是或 债 有务 $ 例如 为 另 一 个政 府担 保 币 货 债 引 务 起 的或有债 务 ' " 该 ;2 法 案 通 过在定义中包 括 或有 债 务 $ 提出 了一 个 合 综 方 法 来 管 理并监控 短 期 和 长期 债 务 " 债 务再融 资是严 格 管 控 的) #,% 长 期债务 只有 在 现 有的 长 期 债务 是依 法 获取 的 时才 能再融资 * #*% 再 融 资 不 会 延长债 务期 限 超 出资 产 寿 命$ 这些 资 产原 来 就已 经负债* #;% 再 融资 之 后 预 计未来 支付 的 净 现值 #包 括本 金和 利 息% 比 再融 资之 前小 * #2% 用 于 预 测净现 值的 贴 现率 必 须 按照 规定 的 标准";3 第 章 六 考 虑提供证 券 作为 抵押 品 $ 但 是设置 很 了严 格 的条 件 " 市 政府 可能 借 法 立 会 决 的 议 用证券为 其 本身 或市 政 单 位 的债务 抵 做押 $ 但是 法 案 限 制市 政府 用 些 那 提 最 供 低 限度基本 服 务的 基础 设 施 做 抵押的 力 能" 发 生债 务 拖 欠 时$ 债权 人 以 不 任 方 何 式 出售或变 卖 那 些 影响 提 供 基 础服务 的资 产 $ 只有 在 这 样的 限制 下 $ 类 此 基 设 础 施 才能用来 抵 押";G 假 市 设 政 府获得了 财 政部 批准 $ 并 且 只有当 保 担在 担 保期 间 内 会 以现 金储 备 还 返 者 $ 或 当 被担保单 位 发生 债务 拖 欠 时 综合政 能 策保 证 市政 府 的 敞 口风 险$ 此 该 时 法 允 案 许 市政发行 担 保 " 之前 介 绍 的政府 机关间 的 相 互制 衡 包 括法 案第 3, 的 章 规 $ 明 定 确禁止中 央 政 府 或省 政 府 担 保市政 债务 $ 除 了,111 年 的 ,公共 金 管 融 理 案 法 - 第0章某 种 程 度 上允 许 这 样" ;7 管理解决金融困境的法律条款 ,市 政 财 务管理 法案 - 第,; 章 规 定了 市 政府在金融 困境及紧 急 情 况下的解 决方 法 " 它 为 省级 干 预 和国 家干 预提 供 了 债 务减免及 重组 的框 架 ! 类型及标 准" 更 为 重 要 的是 $ 在执 行 信贷 协 议 时$ ,市 政财务管 理法 案- 承 认 市政债权 人的 权 利 以 及 法院 的 职责 " 因此 $ 该 法案 旨 在为当地政府的 监管 框 架 树立更多 信心 $ 日 积 月 累$ 这 将提 高 当地 政 府 进入 资 本市场或者以更 低的 利 率 获得商业 贷款 的 能 力 " 财 务 困 境 及紧 急 情况的 触发 指 标 ,市 政 财务管理 法案- 第 ,;3 章将避免! 别 识 及 解 决 市 政府 财 政问题 的主 要 责任 交 给 市 政府本身" 为了便 于 及 时识别所有 类 此 问 题 $ ,市政 财 务管 理 法案- 第 7, 章规 定 政府的会计 师制定 每 月 预算报表不 晚 得 于 每 月 月 末,+ 天$ 并 要求会 计师 向 市 政 委员会报告 任何 预计 或 实际差额! 支 超 及 透 支 " 该法 案 为国库 提供 了 监督 作 用 " 南非基础设施私人融资的杠杆化!#&) 尽 管 ,市政 财 务 管 理 法案 - 没 有 给 经 济 破 产提 出 一 个 明 确的 法 律 定 义 $ 但 是当 省 政 府 强制 或 相 机 地 干 预 财 政 危 机 时 $ 它 确实 引 用 了 实 例" &由 于 财 政 事 务危 机 ' 或 者 &当 市 政 府 严 重 或 持 久 违 背 提 供 基础 服 务 的 义 务或 者 不 能 履 行 财 政承 诺 时 ' #第 ,;1 章 %$ 省 政 府 会 强 制 干 预 市政 府 的 财 政事务 " 也 就 是 说$ 只有 当 市 政 府既 不 能 支 付 其 债 权 人 $ 又 不 能 提 供基 础 服 务 时$ 省 政 府 才 必 须 干预 " 然 而 $ 当市 政 府 必 须 通 知 省 政 府 以 及 相 关 部长 时 也 存 在 其他 实 例 " 该 法 案 将这 样 的 干 预归 类 为 相 机 干预 $ 在 这 样 的 情 况 下$ 省 政 府 和 地方 官 员 决 定 是 否 进行 干 预 " 第 ,;3 章 ! ,;G 章 ! ,;7 章 和 ,;0 章 概 述 了 这 些 实例 " 它 们 要 求 以 下任 何 一 种 情况 发 生 时 市 政府 都 要 通 知 省 政;0 府) # , % 市 政 府未 能 支 付 到 期 债 务* #*% 市 政府 因 财 政 困 境拖 欠 债 务 * #;% 连 续两 年 当 前 支出 超 过 当 前 收 入$ 或者 在 特 定 年份 赤 字 超 过 3L * # 2 % 市 政 府 不 能及 时 完 成 财 政报 表 $ 或 者 审 计 长拒 绝 签 署 账户 " 早 期 预 警系 统  ,市 政 财 务 管 理 法 案 - 概 述 了一 个 监 管 和报 告 的 综 合 系 统$ 充当 早 期 预 警系 统 来 识 别 市 政 府 的 金 融 问 题 " 每 层报 告 识 别 ! 分析 并 解决 金 融 问 题" 第 7, 章规 定 了 定 期 报 告 $ 要 求 市 政 府 的 会 计师 报 告 任 何预 算 和 实 际 支 出! 收入 和 借 贷 之间 的 差 额 " 所 有 大 的 差 额 必 须 附 有 解释 $ 并 且 报 告上 交 给市 长 和 相 关省 级 财 政 部的 时 间 不 得 晚 于 月 末 ,+ 天 " 省 级 财政 部 需 要 巩 固报 告 并 递 交 一 份 市政 府 状 态 的声 明" 因 ;1 此 $ 省 级 财 政 部 和 国 家 财政 部 能 够 识 别当 前 或 潜 在 的 金 融问 题 并 采 取补 救 行 动 $ 用 较 少 干 预 手 段 来 帮 助 市政 府 " 尽 管 ,市政 财 务 管 理 法 案 - 报 告 规 定 $ 但 是第 ,;3 # 3 % 章提 出 市 政 府 负 责 向地 方 政 府 的行 政 会 议 员 报 告 严 重 财 政 问 题 及 该 省的 财 政 " 同 样$ 一 旦地 方 政 府 的行 政 会 议 员开 始 意 识 到 一 些 严 重 的 金 融 问 题 $ 那么 行 政 会 议 员必 须 评估 情 况 并 决定 是 否 根 据宪 法 第 ,;1 章 批 准 干 预" 2+ 财 政 调 整 ,市 政 金 融 复 苏 服 务 - 是 用 来 管理 市 政 金 融复苏 的 法 律 机 制" ,市政 金融 复苏 服 务 - 建 立 在 ,市 政 财 务 管 理 法案 - 第 ,37 章 基 础 上 $ 负 责 准 备金 融 复 苏 计划 并 监 控 其 在 有 关 省 内 财 政 行 政 会议 员 的 要 求下 实2, 施" 同 时$ ,市政 金融 复苏 服 务 - 有 助 于 识 别 金 融 问 题 的 诱因 及 潜 在 解 决方 法 " 复 苏 计 划 实施 之 前 必 须递 交 给 市 政 府 ! 地 方 政 府 和 财 政 的行 政 会 议 员! 该 省 的 组 织 政 府! 隶 属 公 会的 工 人 以 及 市政 府 的 供 应 商 和 债 权人 " 在 敲 定 金融 复 苏 计 划 时 必 须考 虑 利 益 相关 者 的 意 见" 在 2* 当 前 立 法 框 架 下$ ,市 政 金 融复 苏 服 务 - 属 于 国库 $ 其 员 工由 公 共 服 务 雇佣" 2; 为 确 保 市政 府 实 施 基 础 服 务 的 能 力 以 及 履 行 其财 政 义 务 $ 金融 复 苏计 划 必 须 至少 包 括 市 政府 必 须 实 行 其 财 务 健 康 及 服 务 实 施 义务 的 一 组 活 22 动" 在 强 制 干 预 #'*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 的 情 况 下$ 金 融 复 苏 计 划 的 干 预 必 须 制 定 一 个支 出 限 额和 收 入 目 标 $ 拟 定 预 算 参 数 以 及 确定 明确 提 高 收 入 的 措 施 " 该 计 划 对 市政 委 员 会构 成 了 一 个 具 有 约 束 力 的 立 法 和 行政 义务 " 这 条 规 定 被 用 来 计 算 新 当 选的 市 政 委员 会 实 施 其 开 支 的 优 先 顺 序 并 对 市政 委员 会 造 成 更 大 财 务 压 力 的 潜 在 风险 " 债 务减 免和 债 务 重 组  第 ,; 章 讨 论 的 ,市 政 财 务管 理 法 案 - 为 市 级 财 政 问 题 提 出 了解 决方 案 $ 特 别 是 第 三 部 分 对 债 务 减 免 和 债 务 重 组 的建 议 " &如 果 一 个 市 没 有 兑现 其财 务 承 诺 $ 它 可 以 向 高 等 法 院 申 请 1+ 天内 暂 停 由 市 政 府或 市 政 府 独 资 企 业的 债权 人 启 动 的 所 有 法 律 程 序 #包 括 法 律 的 执 行 %' .第 ,3* # , % 章 /" 这 项 法 案提 供了 一 种 自 愿 的 债 务 清 算 形 式 $ 既 保 护 了 市政 府 $ 又 使 债 权 人 免 受 进 一 步 损 失" 同 样$ 根 据 ,市 政 财 务 管 理 法 案 - 第 ,3; 章 的条 款 $ 法 院 有 权 利 在 特 定 条 件 下 暂 停 或终 止市 政 府 的 财 务 责 任 $ 同 时 解 决 理 赔 问 题 #根 据 第 ,33 章 %$ 这 里 说 的 特 定 条件 包括 以 第 ,;1 章 规 定 的 方 式 涉 及 省级 行 政 机构 的 情 况 $ 以 及 经 市 级 政 府 批 准 的全 市财 务 复 苏 计 划 $ 且 该 计 划 很 有 可 能 因 为没 有 这 种 秩 序 的保 护 而 失 败 " 更 重要 的一 点 是 $ 根 据 财 务 复 苏 计 划 $ 为 了 维 持 提供 基 本 服 务 $ 法 院 必 须 确 保 所 有 与提 供基 本 服 务 无 关 的 资 产 都 进 行 了 清算 " 法 院必 须确 定 ) #,% 市 级 政 府 现 在 不 能 向 债 权 人履 行 财 务 责 任 * #*% 根 据 金 融 复 苏计 划$ 为 了 保 护 债 权 人 的 权 益 $ 对 无法 使 行 有效 管 理 以 及 不 能 提 供 最 基 本 的 市 政服 务的 资 产 都 进 行 了 清 算 #第 ,32 章 %" ,市 政 财务 管 理 法 案 - 的 第 ,3, 章 保 证 了 市 政 府 债权 人 的 合 法 权 益 和 申 诉 途 径 " 当 法院 发出 市 政 府 对 债 务 进 行 清 偿 的 命 令时 $ 政 府行 政 会 成 员 必 须 指 派 中 介 机 构 起 草分 配预 案 " 在 分 配 预 案 中 优 先 考 虑 有担 保 的 债权 人 $ 其 他 优 先 考 虑 的 条 款 列 示 在 ,破产 法 - # ,1;G 年 % 中 " 财 政监 管" 国 家 财 政 部 从 *++1 年 开 始 系 统 地 监管 地 方 政 府 的 财 政 情 况 " *+,, 年 的报 告 ,地 方 政 府 财 政 和 金 融 管 理 状 况 - 表 明$ 不 合 格 的 审 计报 告 占 总 审 计 报 告的 比例 在 这 一 年 内 有 所 上 升 $ 这 说 明对 地 方 政府 金 融 管 理 加 强 " 报 告 同 时 评 估 了七 个地 区 的 金 融 管 理 情 况 $ 包 括 现 金管 理 及 债务 增 长 $ 并 发 现 *0; 个 市 中 有 GG 个市 面 临 财 务 压 力 " 但 压 力 并 不 全 来 源 于 债 务问 题 " ,审 计 长 报 告 - 中 指 出 $ 有 些问 题是 由 于 金 融 管 理 薄 弱 ! 治 理 不 善 和 市 政府 能 力 较 低 导 致 的 " *+,, 年 的 报 告还 指出 $ ,1 个 市 和 ;个 地 区 委 员 会 #占 全 国人 口 的 GL% 涉 及 ,宪 法 - 第 ,;1 节的 干预 措 施 " 下 部 分 将 要 分 析 ,市 政 财 务 管 理 法 案 - 振 兴 市 政 府 贷 款 市 场 的 内 容" ,市 政 财 务 管 理 法 案 - 第 ,;1 节 实 施 的 经 验和 结 果 将 有 助 于 加 强 监 管 框 架 " 南非基础设施私人融资的杠杆化!#'! 市政信贷市场的发展 立法 和监管 框 架的变化必 会 然影 响 市政信贷 市场的工作" ,市政财务管理法 - 调 案 控 市政府 长 短期借款$ 并决定借 款用途$ 并让政 市府在 筹集长期债务的时 承 候 担一 些义务 " 这些因素影 响了市政 信贷市场 的需求和地方 政府借贷的环 境 " 管 监 改革 也提高 了 财政信息的 信 可度 $ 给 潜在贷 人 款更多地方 政府财政情况的准 信 确 息" 这使他 们 在评估地方 政府贷款 质量的同 时能准确的给 自己的风险定 价 " 贷 对 款人 来说$ ,市政 财 务管 理法案- 的颁布和 随之而来的金融 管理改革增强了地 政 方 信 府 息 的可 靠 $ 使 性 商业贷款人能 更准确的 配置市政风险" 拥有一个处理财政 急 紧 况 情 法 的律 框 架 也 是贷款人决定向 地方政府 贷款的一个重要 的考虑因素" 23 市政府借款 市 政府借 款 总 额 #市 级优质 借 款 期末结 余总额% 以 每年 ,3L 的平均增长率 从 的 *++3 年 ,07 亿兰特 增 到 长 的 *+,+ 年 ;0, 亿 兰特 $ 如 图,;8,所 示" 市 2G 政府 私 向 人 部门的 借 贷 在*++1 年超过 了 对公共 部 门的借 贷 $ 当时 全 球 经济危机影响 国 了 内 借贷市 场 " 料 资来) 南 源 非国家 财政部 家 $ 国 *+,,: 财部 政地政 方府数 据库" 图 (!市 (*) 政借贷市场的趋势 南非 "##, "#(# 年 #'"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 大都市借款 南 非 六 个 大都市 的 资 本 项 目 在 *+,+ 年 *++2 M *++3 (*++1 M 度中翻 了 三 倍 $ 这 几 个 城 市 的 资 项 本目 覆 盖了 总 人口的 ;3L " 与 27 世 界 杯 相 关 的开支占 了 绝 大 部 分 的 资 本 支 出$ 特别是 开 普 敦 ! 特克! 约 翰 内 斯 堡 和 纳 尔 逊3曼 德 拉 湾 这 几 个 城 市 " 原 来 的 这 大 六都 市 使 用外 部借贷 来 弥补 大 部 分 增 加 的 资 本开支" 外 部 借 款 是 *++3 M*++G 年度到 *++0 年 *++7 M 度间最 大 来 源 $ 之 后 政 府 支 付在 *++1 年 *++0 M 度 变 成 了 最 重 要 的 来源 $ 如 图 ,;8*所示 " 资 !!料 源 来) SSS8CC W#8& ?=6 # A %?8['8 ]V#" 注 据 ) 数包 括 了以 下 六个 大 都市 ) 开 普 敦 ! 艾 古 莱尼 #东兰德%! 特克#德班%! 约翰内斯堡! 纳尔 3曼 逊 德 湾 拉 #伊 丽莎 白 港% 和 茨 瓦内 #比 勒陀利亚%" 图 "!大 (*) 都市资本开支 南非 "##, 4  "##+ M "#(# 年 "##$ M 度 在 资 本开支借贷活动增加的 情况下$ 长 期 贷款从 *++3 开 始迅 速 累 积 " 然 而 $ 收 入 的相 对 变化却并那 不 么剧烈 #见 图 都 ; %* 大 ,;8 市 的 收 入 从 *++G 年 *++3 M 度 到 *++1 年 *++0 M 度迅速上升 此 $ 因$ 与收入相 关 的 借款仍 然 保 持 在总收 入 的 ;3L左 右 " 由 于 收 入 减 缓和贷 款增多$ 长贷 期 款占收入 的 比 例在 *+,+ 年 度 *++1 M 上 升 了 2+L" 南非基础设施私人融资的杠杆化!#'# 料 !!资来源 ) 六 个 都 大市的年度 政 财 报告) 开普敦! 艾古 莱尼#东兰德%! 特克#德班%! 约翰内斯堡! 纳尔3曼 逊 德 拉 湾#伊丽白 莎港% 和茨瓦内 #比勒陀利 亚%" 图 *!大 (*) 都市借款 南非 "##+ M "#(# 年 "##, "##$ M 度 约 翰 内斯 堡 是大都市中 最 积极 的 贷 款 者 #见图,;82%* 在 *+,+ 年 *++1 M 度 末 $ 积 累 了 兰 ,+G 亿特的长 期 贷 款$ 当 年 所 有 大都市总 借 贷是 ;2, 亿 兰 特 $ 约 翰 内 斯 堡 就 占了 其 三分之一" 紧 随其 后 的 是 特 克 和茨瓦 内$ 这 两 个 城 市 在 *++1 M *+,+ 年度 的长 期 贷款分别是 07 亿兰 特 和 3G 亿兰特" 纳 尔 逊 3曼 德拉 湾 由 于 为 *+,+ 年世 界杯 相 关的基础设 施 大量 举 债 $ 其 贷款从 2亿 2 *2+ 万 上 升 到 了 ,28G 亿 兰 特 $ 占大 都 市总款 贷的 比 例 从 *++0 M*++1 年度的 *L 上升 到 了 *+,+ 年 *++1 M 度 的 2L" 之前 的研究表明 这次 务 债 的 急 剧 增 加 是造成 后来 城 市 财 政 困 境 的 部 分 原 因" 20 #'$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !!料 资来源 六 个大都的 市年度财政 报告 开普敦 艾古莱尼 东兰德 特克德班 约翰内斯  纳 堡 尔逊!曼 德 拉湾伊丽莎 白港 和茨瓦 内比勒 陀利亚 图 +!大 (*) 都市的债务 南非 "##+ M "#(# 年 "##, "##$ M 度 南 非 市 政 信 贷 市 场 仍 然 相 对 较 不 发达  市 政 府 能 获 得的 贷 款 筹 资 工 具 很 有 限  从 国 内 商 业 银 行 分 期 贷 款是 大 都 市 政 府 主要 的 借 贷 方 式 债 券 总 共 有 ,3* 亿 兰 特  占 了 *+,+ 年 *++1 M 度 贷 款 的 33L  见 图 ,;83  正逐 渐 变 成 借 贷 的 主 要 工 具  南 非 大 都 市 中  约 翰内 斯 堡 在 *++2 年 第 一 个 进 入债 券 市 场  *++0 年 及 *+,+ 年 开 普 敦 和 艾 古 莱 尼 也 分 别 加 入 了 债 券 市场  贷 款 服 务 费 占 收 入 的 比 例是 对 政 府 贷款 可持 续 性 的 一 个重 要 衡 量 标 准  根 据 国 际 经 验  审 慎 原 则 表 明  贷款 服 务 费 往往 不超 过 市 政 总 收入 的 ,3L  南 21 非 最 初 的 六 个 大 都 市 每 年 贷 款 总 服 务 费 包 括 利 息 和本 金  从 *++3 年 *++2 M 度 的 *0 亿 兰 特 增 长 到 了 *++1 M*+,+ 年 度 的 G, 亿兰 特  贷 款 服 务 费占 收 入 的 比 例 从 *++7 M *++0 年度 的 283L 上 升 到 了 *+,+ 年 *++1 M 度 的 2L  但 78 仍然 低 于 审 慎 性 限 制 的 ,3L上 限  见 图 ,;8 G  南非基础设施私人融资的杠杆化!#'% 资 !!料源 来 六 个 大 都市的年度 政 财报告 普  开敦 古  艾 莱 尼 兰 东德 特克德班 约翰内斯堡 尔 纳逊!曼德 拉 湾伊丽白 莎港 和茨内 瓦 比勒陀利亚 图 ,!大 (*) 都市贷款的组成 南非 "##+ M "#(# 年 "##, "##$ M 度 料 !!资 源 来 六 个 都 大市的年度 政 财报告 普  开敦 古  艾 莱 尼 兰 东德 特克德班 约翰内斯堡 纳尔逊!曼德 拉 湾伊丽白 莎港 和茨内 瓦 比勒陀利亚 图 %!贷 (*) 款服务费用 南非 "##+ M "#(# 年 "##, "##$ M 度 #'&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 二级城市借贷 二 级 城 市 的 增 长 反 映 了 南 非快 速的城镇 化  ,1 个 二 级 城市 包 含 了 ,0+ 万个 家 庭 和 G*3 万 人 口  或 者 说 是 全 国总 人口的,;L  许 多 二 级 城市 3+ 变 成大 都 市 二 级 城 市 是 城 市 的 关 键 连 接 点  这 些 地方对公 共 基 础 服 务 的 需 求显 著 提升  虽 然 在 传 统 上  二 级 城 市 很 大 程 度 上 必须 依靠财政 转 移 支 付 来 弥 补 资本 支 出 但 从市 政 信 贷 市 场 借 款 已 成 为 融 资 以 增 强资 本预算的 一 个 重 要 来 源  二 级 城 市 的 借 贷 总 额 在 近 3年 内从 *++3 年 *++2 M 度 的 *2 亿 兰 特 增 长到 了 *+,+ 年 *++1 M 度 的 2* 亿兰 特  大 多数二级城 市 是 保 守的 借 贷者  并 对转 移 支付 依 赖 较 大  然 而  小 部 分 二 级 城市  例如%9 @5# &@%V= 市  乔 治  勒 斯 滕 堡 和 9 6 %$R%V ) 市  在 这 段 时 间 大 举借 债来扩充 资 本 预 算  虽 然 基数 很 小 但 其借 贷 在 *++3 年 *++2 M 度 到 *+,+ 年 *++1 M 度间分别 上 升 了 , 721L 3*;L ;13L 及 7+L  见 表 ,;8 ,  表 ( (*) 二级城市长期贷款 南非 "##+ M (# 年 #, "##$ M 度 位 单 亿  十兰特 !!!!! 年度 "##, "##+ M "##% "##, M "##% M "##& "##' "##& M "##$ "##' M "#(# "##$ M 城 市 !!!!! %9@5 # &@%V= 市  !3, +17 ,;2 132 2*1 ;71 2,, G7+ 7G7 *;G 01; 000 96%$R%V ) 市  ;3G 0;2 ;;G ,*; ;,3 2,* 2*, ,*G 2G; 377 G+7 2;3 9#R)<=$[ 市  ;,G G,+ ;27 +12 ;7; ;1; ;12 **, 223 ,;7 20G +3, 乔 治 G, G*G ,2, ,2* **7 ;,; ;,+ ,+0 2+; 3,3 ;02 +,G 勒 斯 滕 堡 7+ ,,* 01 27; 00 ;;+ ,3G G21 ;31 231 ;2G 12, QC# 5# @5=$) 市  *30 013 *2* G1+ **G 203 *,+ *0+ ;++ ;;1 *7* *2; K? # E=$6&=$ 市 )  ,+G ;+3 1* 21, 3G 711 ,2* ;,* ,0G ,G7 *3+ 107 史 蒂 夫 !奇 韦 特 ,+, 1;+ ,*2 0+1 ,,; 22; ,;2 2*2 ,3* ;1; ,G7 3+; 9#&5'6#$# 市  ,1+ +17 ,0+ ;77 ,7+ G37 ,G+ 1;7 ,3, 31+ ,2, ,+3 9'[# 5 = ")A 市 &  ;*7 +;3 *+3 ,*3 ,03 0++ ,33 *11 ,3; ,;2 ,,1 1;, 戈 万 !姆 贝 基 ,,2 ;,+ ,,, 2*; ,+0 3;G ,+3 G21 ,+* 7G* 11 073 QCW%5=$) 市  ,*3 ,G7 ,*+ 0,, ,,G 233 ,,* +11 ,+3 *32 11 21* 纽 卡 斯 尔 ,* 72+ ;; 2;7 GG 3G3 70 +;7 70 +23 02 077 索 尔 普 拉 杰 31 0+G 3G G;3 3; 2G2 21 13+ G2 1G2 GG 2;3 波 罗 克 瓦 尼 1* 21* 1* 21* 1* 21* 1* 21* 1* 21* 3+ +++ 姆 博 贝 拉 ,++ 7+G 1; G+2 03 *G+ 77 G3; G3 730 30 ,3, 斯 泰 伦 博 斯 0 ;3G ;; 30+ ;; 317 ;0 *+2 *1 7G0 ;0 ,0; 9#&j@#<=$[ 市  32 ,2+ 20 107 2; 0;2 ;0 G0, ;1 +13 *1 31, B5 'ES = 市  ;* 0+0 *3 +,; ,7 *,0 ;* 210 ** 20; ** G0G 总 计 * 22, 013 * 3,, +01 * 0+3 *G, ; +7; ,,0 ; 10; 110 2 **+ *,1 !!资 料 来 源  南 二 非级市 城财 政 年 报  南非基础设施私人融资的杠杆化!#'' 这 ,1 个 二 级城 市 中 的 96%$R%V)# 市 % 和 %9 # @5 @%V & =# 市 % 由 于长期 债务 和 债 务 服 务 费 占 收 入比 增 长 太 快 而 陷 入 了财 政 危 机 " 9 6%$R%V)# 市 % 政府出 现了 宪 法 规 定 的 第 ,;1 条的 干 预 " %9 @5 #&@%V=# 市 % 通 过 了 一 项 自 愿 恢 复 计划" 在这 两 个 城 市 都 实 施 了 金融 复 苏 计 划" 3, 总 的 来 说 $ 贷款 者 认 为 ,市 政 财 务 管 理 法 案 - 是 振 兴 市 政 信 贷市场 最关 键 的 因 素" 大3* 都 市的 借 款在 *++3 年 *++2 M 度 到 *++0 M*++1 年 度 间 增 长了三 倍$ 这 显 示 出 市 场 参 与 者向 大 都 市 和 二 级 城 市借 贷 的 意 愿 $ 债 券 市 场 渐 渐 变成大 都市 借 贷 的 主 要 来 源 $ 这也 反 映 了 债 务 资 本 市场 对 地 方 政 府 和 其 监 管 体 系 的信心 有所 上 升 " 在 市 的 层 面 来说 $ ,市 政 财 务管 理 法 案 - 通 过 允 许 市 政 府 拥 有 借贷能 力并 制 定 承 担 债 务 的 规 则$ 也 带 来 了 监 管 的 确定 性 " 更 重 要 的 是 $ 这 项 法 案规定 了资 本 预 算 $ 从 而 保 证 了借 来 的 资 金 被 用 于 基础 设 施 的 建 设 " 法 案 同 时 制 定市级 财政 危 机 和 紧 急 情 况 下 的补 救 措 施 $ 以 解 决 投资 者 的 担 心 " 对 于 南 方 市 政府 借 贷 的 分 析 离 不 开南 非 统 一 的 公 共 债 务 " 地 方 政府债 务上 限 考 虑 了 所 有 公 共 领域 的 财 政 空 间 " 对 于任 何 给 定 可 用 于 偿 还 公 共 债 务的资 源$ 借 款 空 间 最 终 在 国 家和 地 方 之 间 分 配 #(% 和 ) D? #R=5) 5$ *+,* % " 中 央 政府债 务主 要 以 本 国 货 币 的 形 式反 周 期 管 理" 总 3; 债 务 占 /KD的 百 分 比 尽 管 由 于 反周期 财政 政 策 在 *++1 年 *++0 M 度 至 *+,, 年 *+,+ M 度间 有 增 长 $ 但 在 ,110 M,111 年度到*+,+ M *+,, 年 度 间 依 然 从 30L下 降 到 了 ;GL" 外 币 债 的 收 益 率 要 低 于 本 币债$ 且外 币 债 多 为 长 期" 市32 场 预期 的 违 约 风险 较 低 $ 但 违 约 风 险 还 是 随 全 球 风险厌 恶情 绪 而 变 动 " 尽 管 汇 率有 风 险 $ 南 非 政 府 债还 是 吸 引 了 非 居 民 的 兴 趣 " 扩大利用私人融资的策略 ,, 在 今后 的 十 年里$ 南非 市 政 府 在 基 础 建 方 设面 的 融 资 需 求 依然 会 保持 在 3+++ 兰 亿 特 # 31; 亿 美 元% 左 右 #见 图 ,;87% $ 其中$ 2 *,+ 亿 兰 特# 211 亿美 元 % 被 来 用 建 造和 修 复 基础设 施$ 71+ 亿 兰特 # 12 亿美元 % 被 用于 解 决以 前 年度 未 完 成 任 的 务" 根 据 3G 中央政 府$ 市 政 府 自己 的 收 入和国 家 财 政 转 移 支付 不 足以 满 足 市 基 政 础设 施 投 资 规模的 需求 " 因 此 $ 政 府 制 了 定一 个 战 略 $ 想 要通 过 多个 借 款 来 来 源 撬 动民 间 融 资以调 动额 外 资 源 来资 助 基础设 施 投 资$ 这 些借 款 来源 包 括 贷 款 ! 开发 费 ! 土 地租赁 费和 公 私 合 作 模 式 " 同时$ 健 全 的 金 融 管理 实 践对 于 市 政 债 府 务 的长 期 可 持续性 至关 重 要 " 虽然 市 政 府 需要探 讨如 何 利 用 主 要 的 融 渠 资道 $ 调 动 更 多 的资 源 为基 础 设 施 设 建 提 供资 金 $ 但各市 利用 私 人 融 资 的 能 力 显著不 同 " ,2+ 个 城市 $ 包括 小 城 市 大 和 城 镇 #所 谓的>* 和 >; 市 % 的 投 资 总 需求 有 大 概 10+ 亿兰 特 # ,,G 亿 美 % " 这 元 37 些 市 很难进 入资 本 市 场 $ 因为 他 们借贷 的 规 模导 致 借贷 成 本太 高 $ 或 #'(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 料 资来源  世 界银行*++1  图 &!南 (*) 非市政基础设施投资需求 "#($ 年  "#(# M 度 是 者 他 们 金 融管理能 力 弱导致评 级太低  7+ 个 农村城市 所谓的>2市  的投资需求 在 未 来 内 ,+ 年大约有, ;,+ 亿兰 特 ,33 亿 元 美  但 30 这市 些 的借贷能力又非常弱 由 于 平均家庭收入在 这 些市 常 非 低  政 府从财产 服 和务上获 得的收 入 非 也常有 限  所 以这些市一直都 严 重依 政 赖 府 转 移 支付来弥 他 补们的资 本开支  一 般而言  以 借 贷来资助基础设 施 不是 种 一 选 择  除非开发 金 性融机构 提供特 别 条 的款 深化市政信贷市场 正 前 如 文 所述  政 府 从 私 人 部门的 借 贷在 *++3 年 到 *++1 年超过 了 从 公 共 部 的 门借 贷 在 *++1 年到 *+,+ 年 的衰 退 中 从公 共 部 门 的 借 贷自 从*++3 年 首 次 过 超了 人 私 部 门 从 *++0 年 年 底到*+,+ 年第三 季 度  债 务 总 额基本 持 平  私 人 款 贷者 风 对 险 更加 厌 恶  此 外  市的主 要 贷款人 基 建 财 务 有 限 责任公司  在 *++1 退 年出 场 市  原因 是 来 自 公 共 部 门贷款 的 竞争导 致 利 润 下 降  相比之 下  公 共 部 的 门贷 在 款 此 期间 加 速 上 升  使 得公共 部 门贷款 总 额 超 过 私 营 企业贷 款  而 这 段 间 时 共  公 部 门的 贷 款 几 乎 完 全 来自南 非 发展银 行  市 债 政 券 市场 仍 然 很 小 且 不 发达 仅 占约翰 内 斯 堡 证 券 交 易所上 市 的 政 府 债 总 券额 的*L 三 个 大都 市 艾 古莱尼  开 普敦 和 约 翰 内 斯 堡 已发 行 了 债 券  政 市债 通 券 常 是在 还 款 期 结 束 时 以一次 性 或 子 弹  的 大 量金额 偿 还  这 在 南非基础设施私人融资的杠杆化!#') 政 市债 务 偿还 结 构中创 造 了 一 个 突 然增 加 部 的 分 $ 需 要 仔 细 管 理 以 最 大 限 度地 减 违 少约 的 风险 " 理想状 态 下 $ 市 政 府的 债 务 服 务 组 合的 增 长 应 该 和 收 入 增 长大 致 同 相" 对 近几 年 的债务 进 行 延 期 显 示出 当 的 前 财 政 压力 " 如 果 债 券 存 续 期 内没 有 留 预充 足 的储 备 #偿债 基 金%$ 全 市 可能 会被迫 为 最 后 一 次 性 偿 还 债 务 而 进行 额 融 外资 " 国际 经 验表明 $ 发 展 一 系 列不 同 到 期 日 的 债务 对 于 市 场 的 发 展 和 管理 再 资 融风 险 及到 期 情况是 至 关 重 要 " 虽 然 市政 府 向私人 部 门 借 贷 近 期开 始 苏 复 $ 但 存在 的 问 题 是 $ 尽 管 已 出台 刺 私 激人 部 门借 贷 的法案 和 政 策 $ 不 管是 以 还 前 是 现 在$ 政 府 向 私 人 部 门 借 贷的 水 仍 平然 有 限 #参 见 第;部 分%" 最 近 的研 究表明 $ 市 政 信 贷 市 场 的 发 展 受 以下 五 因 个素 限 制) 缺 少 发 达的 二级 债 券 市 场 " 二级 市场能 加 强 债 务 工 具 的 流 动 $ 因 为它 能 让债 券 持有 者进 行 交 易 " 市 政债 发 行债 券 的 规 模 有 限$ 这 是 二 级 市场 发 展的 一 个重 要阻 碍 " 南 非 债 券市 场 主要 由 投 资 持 有 至到 期 日 的 养 老基 金 和保 险 公司 组成 " 缺 乏 发 达 的二 级 市政 债 市 场 意 味 着短 视 的 投 资 者不 会 购买 和 基础 设施 的 经 济 活 动 匹 相 配 的长 期 投 资 工 具" 短 期 内 到期 的贷 款 " 银 行 规 定的 期限较 短 $ 这 意 味 着市 无 法 获 得 匹配 资 产寿 命 的贷 款" 因 此 $ 市 政 府被 迫 用中 期 资 金 来 建 设长 期 资 产 " 这意 味 着$ 汇 率和 关税 中 期 必 须 高 一些 $ 资金 必 须 用 于 弥补 较 高 的 债 务 服务 费 用$ 而 不是 贷款 期 间 的 服 务 用 费 " 信 誉 " 借 款 应该 用 于 能 给 市 政府 产生收 入 的 基 础 设 施 建 设 $ 这 些 基础 设 施要 么 可以 直接 通 过 关 税 $ 要么 可 以间 接 通 过 较 高的 财产 税 来 增 加收 入" 现在 的 情况 是很 多 市 政 府 都 用借 款来进 行 社 会 基 础 设 施 建 设 $ 而 这些 基 础设 施 却不 扩大 收 入 基 础 " 这 种 情 况负 面 影 响 了 市 政府 的 信 誉 $ 同时 许 多城 市 整体 财务 表 现 欠 佳 $ 降低 了 他们 后 续 借 贷 的能 力 " 缺 少 国 债管 理能 力 " 每 个 市 的国 债管理 技 术 和 能 力 差 异 较 大 " 大 多数 市 没有 明 确规 划支 持 基 础 建 设 目 项 的 贷款 策 略 " 提 高市 政府 国 债 管 理能 力$ 将有 助 于优 化他 们 的 借 贷 活 动 $ 同 时提 高 他 们 的 债务 状 况 "  南非 发 展银 行的 角 色 " 尽 管 南非 发 展银 行 对 市 政 府 的贷 款 增 加 是 个好 的 发展 状 态$ 但如 果 想 进 一 步 发展 的话$ 它 需 要 与 私 人部 门 合 作 $ 以便 借 钱给 政 府修 建配 套 项 目 " 此 外$ 南 非发 展 银 行 的 贷款 书 应 该 展 现 一种 与 私人 部 门机 构有 所 不 同 的 ! 更符 合 在低 端 市 场 借 款给 政 府 的 风 险 偏好" 通 过 地方 借 款监管 框 架 # ,111 年% 和 ,市 政 财 务管 理法 案- # *++; 年 %$ 政 已 府经 实 施了 一 系列措 施 使 地 方 政 府举 债 更加 便 利 $ 如 本章 第二 ! 三 部 分所 述" 着 随主 权 担保 市 政 债券 的 结 束 $ 除 了 ,公 共财 政 管 理 法 案 - 第 0章 所 批准 的$ #(*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 市 ,政 务 财管 理法案 - 的 第 ,; 章提 供 给投资 者 法律资源" ,市政财 务管理 法 案 - 的 第20 章 表明$ 市 政府可以为 它的债 务 提 供 任 何适当 保 的 全 承诺 提 $ 并 出 了 在 这方 面的 选 择范围 $ 包括质押具 体 的收 入 流 $ 割 让对未 收 来 入 的权利 等 等 " 这 些 条文 由收 入 法案中 年 度部分的条 文 支持 $ 该 法 案 允许地 市 级 质 押未来 有 的 条 件 财 政拨 款并 在 中期支 出 框架中反映 " 更重 要 的 是 $ 这些促 信 进 贷 的措施 是精心 设 计 和 实 施的 $ 以减 少 道德风险$ 并 且不 妨 碍 基 本 服务的 供 提 " 没 有法律 文 条 允 许 中 央政 府或 省 政府直 接 为地方政府 贷 款" 国 家 发 展 金融机 构#如 南非发 展银行 %$ 按 照 其使 命 $ 负责为 市政府贷款 $ 按照 其 促 进 发 展的角 并 色 可 能提供 率 利 补 贴 " 政府 正致 力 于促进 市 政债二级市 场 的发 展 $ 加 强 市政信 市 贷 场 的流动 性 $ 降 低 贷 款的 风险 $ 从 而降 低 市政府借贷 成 本" 促进市政进入私人融资市场 政府 也 正 在 探 索 方 式 使市政府得 以 没 有 限 制或者 很 少受限 的 $ 进入 金 融市 $ 以 场 解 除 私 人 资 本 融 资 " 二级 城 市 资 金 池 融 资 " 资金池融资 的 基 本 思路 是创 造 一种金 融 工 具使 具 有同 信 等 用质 量 的 二 级 城 市 $ 允 许他们集中 融 资 需 求$ 并集 体 进入金 融 市 场" 二级 城 市 拥 有 庞 大 的 资金需求 # *+,+ 年 年 底借 款 为2, 亿 兰 特 .3 亿美 元 / %$ 充 31 足 的 自 有 收 入 $ 以及良的 好 体 制 能 力" 然而 $ 他们缺 乏 金 融专 家 去独 的 立 发行 债 券 $ 而 其 融 资 需 求的规模 #太 小 %$ 使 得它 们 分别进 入 债 券市 场 融资 不 并 经济 " 可 以 想 象 $ 这 种 债券池融资 方 式 将 会由 于规 模 经济的 增 加 降低 承 销过 中 程 的交 易 成 本 " 这种 债 券 池 会 符 合 成 本 效益原则$ 因 为 他 们将 受益 于 较长的 到 期 日和 债 券的 成 低 本" 此 外 $ 债 券 池 还 可 以改变结构 以 在 一 级市 场达 到 更高的 信 用 评级 $ 这将 一 进 步降 低 成 本 的 债 务 " 南非 发 展 银 行 履 行 其 发 展的角色" 发 展 金 融机 构在 一 些发展 中 国 家一 直 是为 有 具 良好 的 潜 力 但 其 资 产 负 债表相对较 弱 的 地 级市 贷款 的 一种工 具 $ 并得 以 发展 端 低 的资 本 市 场 " 政 府 和 南 非发展银行 达 成 一 致意 见$ 应 进一步 增 加 对地 级 市的 持 支 以符 合 其 发 展 的 任 务 " 这意味着将 增 加 对 现在 不能 进 入债券 市 场 的地 方 政府 贷 的 款" 它 还 意 味 着 南 非 发 展银行将越 来 越 多 地发 挥市 场 促进者 的 角 色$ 把 私人 资 融 引进 来 $ 而 不 是 作 为 一 个主要的贷 款 人 $ 将私 人融 资 挤出去 " 在 这方 面 对银 的 行 鼓励 步 骤 包 括 ) 倡 导 一 个 包 括 私 营 部门对自己 已 投 资 的项 目联 合 融资的 模 式 为 各 市 政 府 提 供 技 术以支持各 市 建 立 自 己 参与 信 贷市场 的 能 力$ 而 不是 南非基础设施私人融资的杠杆化!#(! 简单 地促进 非 南 发展银 行 自己的 借贷 活 动 通过 承销市 借 政 款或为 市 政府提 供有 限 的 担保协助市 政 府 进入私 人 资本 市场 管理 二级城 债 市 券池的 发 展通 过南 非 发 展 银行的丰富 的 财富管 理 专长 通过 出售其 前 目 持有的 大 都市和 地市 债 券 给愿意交易 他 们 的二级 市 场债 券投 资者 鼓 励 市政债 券 二级市 场的 发 展  为了配合 这些措施 政府将 南 发 非 展 银行 的 可 用 调 资本从,3* 亿兰特 增 加到 *++ 亿特 兰 从而 增加其放贷能 力到,2+ 亿兰 特  政府也正在 探 索 的方式  以减 少 南 非发展银 行借贷给市 政府时 的 的 风 险 敞口  发展市政 府财政管理 的能力 般  一 来 说 市 政 金 府融管理 能 力 较弱 即 使是 一 些 大城市 其结果是 市政府 没 最 有 优 化自 己 的 借款数量  这将导 致 要么 不 能 充分发挥 他们的借贷 能力要 么 过 度 借 贷 并 陷 金 入融困境  这 也反映 在 许多 城 市 的债务状 况的不均匀 性上 国 财 家 政 部将 探 讨 何 如加强市 政 府 的资金 管 理职 能  这其中可 能包括提供 特定的 培  制 训 定适 当 的 导 指方针 并 为 市政府 提 供关 于 如 何最优化 借贷的技术 咨询 开发费用 土地 出让金和公私合营模式 开发费 用 开发费用可以将前期成本转 移给责 负开发的开发商  然后开发商 将它 移 转 他 给们 的 客 户  支持 发 展新物 业 所 需的市政 基础 设 施 通常是 非常昂 贵 的 本  基 有 上两 种 融 资 方 式 第 在 种 一方 法 中  市 政府 以 其 产 资 负 债 表 的实力借 用 所需 的 资金 然后以 从 所有 税 纳 和 人市 政 府 客 户 包 括 那受益 于 新 的发展的 人 中 获 得的收 入偿还 债 务 第  在 种 二方 法 中  开 发商 需 支付相 当 于 新的市政 基础 设 施 建设的 前期成 本 和利用现有的基 础 设 施 的容 量的 成本 的 开 发费用 并将 这 些 成本传 递到购 买 开发 品 产 人 的身 上  从 本 质上 讲 土  新 地 拥 有 者资助了 基 础设 施 建设的 成本 这 种负 这 担 能 可是 通 过 商 业 债务  如 宅 住 物 业 开 发中房屋 贷 款 收 税 量 增融 资 是 一 个 结合 了 债 务工具 和 受 益者征 税的 工 具 它 G+ 有 助于链 接 地方 府 政 己 自的 收 入 与 基 础设 施 建 设的融 资  公共财 政 受 益  的原则意味 着 那些 益 受 公 于共 产 品 或 公 共服 务 更 的 多 人 应 该 按他们从 中 得到 的 价值的 比例而 出 资 收  税 量 增融 资 在 包 括 美国 在 内 许 的 多 国 家 用于基础 设 施建 设 和社区 改善项 目 的融  税 资 收增 量 融 资 使 用的 未 来 益 收 税 以 资 助目前的 改 进 这 些改进 是创造 未 来收 的 益 件 条 一 项 基 础 设施 项 目 完 的 成  如 电力和水 力 设施  往往导 致周边 房 地产 值 价 增 的加  从 而 产 生额 外 的 收 税 收 入  税收增量 融 资使 用 在一定 区域内 税 收增 以 量 助 资为 某 项 工 程 而发 行 的 债券 通 过 对未来 物业 税 的 收 入增加为担 保 #("! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 贷 而 款 以 用 建 创 支 持 这些 项 目 的 经费 开 费 发 的 用 目 是 的将 具 体 的 市基 政 础 设 施 建 设的 前 期 成 本 转 移 给 负 责 的 开 发  这 商 开 个 商 发 将  又开 发 成 本 转移给 他 们 的 客 户基 础 设 施 的 真 正 使 用 者 些 这 用 从 户 础 基 设 施 的提 供 中 得 到接 直 的 好 处  因为 基 础 设 施 的 价 值 体 现 在 他 们 财 的 产 值 价 里  因  开 此 发 费 是 用可 持 续 发 展市 的 政 基 础 设 施融 资 体 系 的 重 要 组 成 部 分  如 明 果 智 使 地 用  可 以 为加 快 市 政 基设 础 施 建 设 的 整体 发 展 发 挥 重 要 的 作 用  这 是 为 因 果  如 有 没 这 些 开发 费 用  新项 的 目 所 需 的 基础 设 施 资 金 要 在 市 政 府 的 资 本 算 预 的 围 范  这 内 意 味着  新 的 基础设 施 将 需 要 相对 优 先 于 其 他 市 政 工 程 项 目 可 这 能 导 会 该 致 基 础 设施 被 推 迟 多 尤 年 其 是 在 较差 的 资 产 负 债 表 和 较 差 信 贷 评 导 级 致 市 的 府 政 的 借 贷范 围 受 限 的情况 下  当 政 市 决 府 定 投 资新 的 基 础 设时 施  这 将 意 味着 拖 延 其 他 资 本 项 目  这 也 意 着 味 具 发 体 项 展 目 的 相关 费 用 不 公地 平 由 所 有 居 民负 担  因 为 市 政 府 将 从 全 部 的 收 税 中 集 筹 所 需 的 金 资 一 来 般  使 说 用 用户 支 付 的 开费 发 用 是 有 经 济效 率 的  没 有 开 发 费 用 将 造 成 济 经 扭 曲 别  特 是 一些城市 普 遍 低估 了 发 展 的 成本而 导 致 提 供 市 政 基 础 设 施 偏  这 少 过 反 来 制 约 经 了济 增 长 和 创造就 业 机 会  开 费 发 不 用 是 政 市府 的 日 常 收来 入 源  而 是 对弥 补 市 政 基 础 设 施 相 关 的 成 本 一 的 次 的 性 入 收  他 们不 包 括 后 续服 的 务 成 本 以 及未 来 基 础 设 施 的 修 复 或 更 换 的 本 成 些  这 本 成 应 该 通过 物 业 税 和用 使 费 资 助  开发 费 用 也 并 非 旨 在 涵 盖 内 部 基 设 础 施 成 的  比 本 如 一个 新 的 发 展目 项 边 界 内 的 基础 结 构 或 私 人 的 排 污 系 统 供 水 统 系 些  这 费 用 始 由 终土 地 拥 有 者完全 承 担  开 费 发 是 用 征 来 收用 于 支 付 建大 设 宗 基 础 设 施和 连 接 性 基 础 设 施 的 成 本  例 将 如 供 服 水 连 务 接 进 项目 内 部 的 水以 管 及 利 用 现 有公 共 基 础 设 施 容 量 的 成 本  或 要 需 扩 水 大 存 储 和 理 处设 施  变 电站 污 水 处 理 设施 的 成 本  开 费 发 的 用 使 用 频率 在 最 近 几年已 经 下 降  在大 都 市 *++3 年  *++2 M 度 开 发 用 费 为 成 落 的 建 筑 物价值的 *L 到*++1 M*+,+ 年度 下 降 至 ,87L 实 施 情 况 在 市 各 也 差 参 齐 不  费 率下 降 和 实 施况 情 参 差 不 齐 可以 归 因 于 监 管 框 架 的 薄 弱  使 们 他 实 执 际 行 起 来 较 比复 杂  国 财 家 部 政 已 了 做大 量 有 关 市开 政 发 费 用 的 工作  目 前 正 在 制 定 一 个 关 于 开 费 发 用 规 的 和 范 标 准框架 以 确 保这 些 开 发 费 用 促进 不 要 扼 杀  新 的 物 业 发  某 展 城 些 已 市 经 开 始修 订 其 开 发用 费 相 关 的 政 策 以 符 合 国 家 财 政 部 的 研 究 结  国 果 鼓 家 所 励 有 都 市这 么 做  南非基础设施私人融资的杠杆化!#(# 基 于 土 地 的 融 资 战 略  土 地 资 产 是 在 大多 数 发 展中 国 家 是 各 级地方 政 府 融 资 的 一 个 重 要 成 分  土 地 经 常 是 方 地 政 府 资 产负 债 表 的资 产 方最 有 价值的 资 产  地 方 政 府 直 接 销 售 土 地 是 土 地 融 最 资 明 显 的 例子  此 外 还 有 其 他 工具将 公 共 土 地 使 用 权 变 为 现 金 或 基 础 设 施 地  土 可 作 为 借款 的 抵 押品  这 一 做 法用于 城 市 建 设 的 融 资 有 悠 久 的 历 史  如 今  土地往 往 是公私 合 营模 式 中 公 共 方最重 要 的 贡 献  如 在 兴 建 地 铁  机 场 或 其 他 大 基 型 础 设 施 项目 中 那 样 除 了物 理 的土地  公 共 发 展 机 构 也 出 售 可 以 更 密 集 的 开 发土 地 如 更高 的 楼 层数 或 更 高 的容积 率  的 权 利  这 些 额 外 密 度 权 利 实 际上 代 表 私 有土 地 的 公 共 控 制 的 份额 发 展 权 具 有 经 济 价 值  可 以 由 公 共 部 门 出 售  例 如 孟买  圣 保罗 和 美国 G, 由 于 近 期 土 地 价 格 的 快 速 长 增  城 市 土地 销 售 已经 成 为 一 个 用于市 政 基 础 设 施 的 有 吸 引 力 的 调 动 资 金 的 方 式有 时 用也以 拨 付 营运 赤 字  然而 这 种 使 用 市 级 国 有 土 地 的 方 法 破 坏 了 市 府 政 的 长 期 财务 健 康 和财 富  即 使 当一个 市 政 府 投 资 于 基 础 设 施 建 设  它 也 是 用 一个 在 升 值 的资 产 土地  交 换 一个贬 值 的 资 产 基 础 设施  作 为 一 个 良 好 的管理 原 则  各市 应 始 终使 用 市 级 土地销 售 所 得 款 项 为 市 政 府 购 买 其 他 的 土 地 保  以 持 和 发 展市 政 府 的土 地 投资 组 合的价 值  并 促 进 其 实 现 空 间 发 展 战 略  除 了 卖 地  还 有 一 系 列 的 他 其 的 为 基 础设 施 建 设筹 资 的 基 于 土地的 筹 资 战 略 可 以 探 索  首 先  市 人 民 政 府 以 可 使 用 市 级土 地 作 为抵 押 筹集 贷 款基金  用 于 为 发 展 这 块 土 地 做 的 基 础 设 施 建 或 设 其 他 相 关的 基 础 设施 建 设 这 在市政 府 中 是 相 当 普 遍 的 做 法  其 次  市 政 府 可 以 使 用 市 政府土 地 的租赁 权  根 据 其 他 发 展中国 家 的 经 验  这 种 策 略 具 有 巨 大 的 潜 力  特 别是 在 城 市 化快 速 增 长的 地 区 如 在大 都 市 区  市 政 府 将 市 政 府 的 土 地 发 展 权 售 出 给 规 划 符合 城 市 空间 发 展框 架 的开发 商  订 约 方 可 能 同 意 出 售 所 得 款 项 的 一 部分应 使 用于为 经 批 准的 发 展 项 目提供 基 础 设 施  开 发 商 的 权 利 将 在 租 赁 合 同 中 明 阐  通 常 情况 下  该协 议 应 要 求 出租人 支 付 租 金 至 少 与 开 发 的 物 业 税 率 相 称 据  根 不 同 的 发展 类 型 租赁 协 议 将 有 一个专 门 的 条 款  *+ 年 2+ 年 或 11 年  通 常情况 下  开 发商 在 某 些 情 况 下 允 许向第 三 方 出 售 租 赁 权  使 用 期 届 满 后  所 有 财 的 产 权 利 恢复 到 市 政府  租 赁 制 度系统 允 许 市 政 府 与 私 人 部 门 一 起 加 速 市 内 土 地 开 发 的 同 时保 留 土 地所 有 权 最 后  市 政 府 可 以 使 用 土 利 地 用 权 交 换 其 基 本思 路 是 某 些市政 办 公 部 门 或 功 能 部 门 如 商 店  车 间 或车库  位 于 更好 的 土 地 上  该 土 地可以 而 且 应 该 被 用 于 别 的 具 有 更 高 价 值 的 目  在 的 这 种 情况 下  市政 府 应 该 想 办法把 这 些 办 事 处 搬 迁 到 合 适 的 替 代 地 点 通 常是在 城 市郊区  并 因 此 释 放 高 价值的 土 地 以 供 发 展  #($! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 在 许多 情 况下  城内 的 土 地 所 拥 有 者 是 其他 领域的 政 府 或国 有 企 业  各 市 需 鼓 要 励 这些 业 主探 索 通过 类 似 土 地 交 换 的 方 法使 己 自也 能 得 到发 展 的 方 式  土 地使 用 权交 易 可能 涉 及 土 地 互 换  租 赁互 换或者 通 过 使用 出 售 或 出 租 空 地 产 所 生 的资 金 购买 土 地 最 终 的 结 果 应 该 是 一个 更合适 的 促 进发 展 的 土 地 利 用 方  这 式 种方 式 最有 名 的例 子 就 是 在 开 普 敦 的 维多 利亚和 阿 尔 弗雷 德 滨 海  海 港 变 了 成 一 个购 物 商场 和 旅游 圣 地  国 际经 验 表明  土地 财 政 的 财 务 风 险 需 要审 慎管理 土 G* 地 销 售 往 往 没 有 借 那 贷 么 透明  许多 销 售在 表 外 进 行  这 使 得 它更 容易转 移 进 入经 营 预 算  销 售 土 的 地 资 本收 入 产生 了 更不 稳 定 的 走 势  可 以 创建 一个激 励 产 生适 当 的 拍 卖 程 序 并 所 用 得 资金 支 持经 营 预算  特 别 是 在 预 算 下 降的 经济低 迷 时 期 此 外  土 地 抵 押 预 和 期 土地 未 来升 值 的银 行 贷 款 可 与 宏 观 经 济风 险相关  关 键是 制 定 事 前 审 慎 规 则  与 那些 政 府借 贷 一样  以 减 少 与 基 础 设 施融 资和土 地 收 入相 关 的 财 政 风 险 和 有 或 负 债 公 共部 门 与私 人 部门 的 合 作  公 私 合 营 模式 是促进 基 础 设施 建 设 迅 速 发 展 的 种 一 重 要服 务 交付 机 制 在 这 种 机 制 下  各 市地 方政府 可 以 利用 私 营 部 门 的 专 业 识 知 和 经验  根据 地 方政 府 与 私 营 部 门 之 间 的风 险分担 的 不 同 公 私 合 营 模 式 可 分 以 为 许多 不 同的 类 型 在 很 多 情 况 下  与 政府 部门相 比  私营 部 门 能 更 好 地 通 发 过 债 和发 行 股票 来 取得 项 目 的 融 资  各 地 市政 府也可 以 在 基础 设 施 建 设 中 有 效 利 的 用 私营 部 门的 专 业知 识 和 经 验  此 外  公私 合营模 式 的 发展  为 地 方 政 府 在 求 要 经 济合 理 化的 项 目中 减 轻 了 预 算 压 力  并允 许为解 决 社 会需 求 更 有 效 地 分 配 金 资  但 是 公 私合 营 是有 财 政 风 险 的 通 G; 常 地 方政 府 为 形成 与 私 人 投 资 者 有 作 合 关 系的 公 有企 业 提供 明 显 或 者 隐 性 的 担 保  这种隐 性 担保 会 带 来 一 些 挑战 些 这 挑 战会 影 响债 权 人的 风 险 评 估  此 外  还缺 乏对债 券 标 准化 的 会 计 记 录  整 和 理 披 露的 方 法 在 许多 发 展 中 国 家  这 些 债务 通常是 由 预 算外 的 融 资 平 台 募 集 的  由 于公 私 合营 的 一系 列 复 杂 协 议  这 些 项目 将会遇 到 一 些挑 战  地 方 政 府 所 企 有 业 可能 与 它们 的 所有 者 地 方 政 府  有不 同的准 财 政 关系  并 且  公 私 合 中 营 多 样的 法 律合 约 关系 又 加 重 了 这 种 复 杂 性 因此 这 些 合约 没 有 统 一 的 和 标 的 准 形 式 它 们在 各 个部 门 之 间 以 及 部 门 内 部各 相 不同  增强地方政府的信誉 %+ 健的 全财管 务理对 各市政府的长期可持续性发展是至关重要的 一般来说 家 国鼓市 励政凭 府借其良好的资产负债表状况和信用等级进入私人融资市场 G3 南非基础设施私人融资的杠杆化!#(% 市政 府 的 财 务 管 理 涉 及 一 系 列 相 互关联 的 部 分 ) 包 括规 划 ! 收入 预算 ! 现 金 支 出 管理 ! 采 购 ! 资 产 管 理 ! 报 告 和 监督" 每 个 部 分 都 有助 于 确 保其 支出 是 有 发 展 性 的! 有 效 的 ! 高 效 率 的 $ 并 且 市 政府是 可 以 追 究 责 任的 " 由 ,市 政 财 务 管 理 法 案 - 的 出台 而 引 致 的 改 革$ 是 地 方 政府在 ,110 年 的 白 皮书 中 关 于 更 广 泛 的 一 揽 子 改 革 方案的 基 石 " ,市 政 财 务 管 理法 案- 和 ,市 政 结 构法 案 - # ,110 年 %! ,市 政 系 统 法案 - # *+++ 年 %! ,市 政 财 产比率 法 案- # *++2 年%! ,市 政 府 财 政 权 力 和 职 能 法- # *++7 年 % 一 起 $ 形 成 了市政 府 正 常 运 营 ! 规划 ! 预 算 ! 管 理 和 负 责 任 的 主 要框架 结 构 和 关 键 要求 " 自 *++0 年 以 来 $ 国 家 财 政 部已经 开 始 重 点 关 注 和 加 强 市政 预算 和 报 告 的 具 体实 施 " 关 键 的 创 新 举 措 在 于 $ 在*++1 年 引 入 了 市 政 预 算 和申 报的 规 定 $ 以 完 善年 度 内 的 财 务 报 告 流 程 $ 并 根 据每年 的 部 门 收 入 法$ 执 行 严格 的有 条 件 的 补 贴 政策 " 这 些 改 革 由 于 国 家 财 政 部 的地方 政 府 数 据 库 管理 的 加 强$ 以及 财 政 部 官 网 上发 布 的 政 府 融 资 信 息 范 围 越 来 越广泛 $ 而 得 到 进 一步 的 支 持" 国家 财 政 部 目 前 正在 进 行 一 系 列 创 新 性 的 改 革 $ 具体包 括 标 准 的 市 政府 账 目 表$ 更加 完 善 的 税 收 和现 金 管 理 政 策 $ 以 及 对 财 政 上 的不 规 范 行 为 做 一 些 规 定 $ 以促进 第 ,3 章 中 的 ,市政 财 务 管 理 法 案 - 里 关 于 融 资行 为 条 款 的 严 格 执 行 " 结束语 南非 制 定 一 了个全 面 地 的 方 政府财 政 管 理 的 监 管 框架$ 这个 监 管 框 架 包含了 家 国政治 结 构 市 和政系 统 根 的 本 性变化 " 在 联 邦 系 统 设计的 监管 框 架 下 $ 南非的 区 地政府 通 过 个 一协商 过 $ 达 程 成地区 自 治 的 结 果 " 立法过 程中 协 调 了 机 构和政 的 策改革 $ 并 综 且合考 虑 各 了 方 不同的 利 益 $ 其 中 包 括中央 政府 的 利 益 $ 省政府 利 的益$ 地 方 府 政的利 益 及 以 债 权人的 利 益 " 关键 的 挑 在 战于$ 要 在,11G 年宪法 授 予 地方 政 府的自 治权和 中 央 政 府要确 地 保方财 政 可 续 持性之 间 一 做 个 适当的 权 衡 " 南非 的 经 表 验明$ 强 力 有 的 监管框 架 带 来 的 好 处 是数不 胜数 的 $ 尤 其 是提供 监 了管规 则 和 管 监程序 的 定 确 性 和明确 性 $ 并 且 提 升 了资本 市场 的 信 心 $ 为百姓 需 急的基 础 设 融 施资$ 从 而 改 善 了他们 的 生 活 质 量 " 法律 的 制 振 定 兴了市 政信 贷 市场" 从 *++3 年 *++2 M 度至 *++1 年 *++0 M 度间$ 城 大市和 二 级 市 城的地 方 府 政 借 贷量分 别 翻 了 三 番 和 两番$ 这表 明 市 场 的 参与者 愿 更意把 钱 借 大 给城市 历 " 从 史 上来看 $ 向 商 业 银 行 贷款一 直是 政 府 最 主 要的融 方 资式$ 但 是 在 现债券 市 开 场 始 日益流 行 起 来 $ 成 为 大城市 市政 府 选 择 的 主要融 方 资式之 一 反 " 这映了 在 好 良 的 监管框 架 和 地 方 政 府 财政的 支持 下 $ 人 们 对资本 #(&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 场 市 的信心 日 益增 强 " 尽管市 政 信贷 市 场 的交 易 越 来越 活跃$ 但场 市 仍 然需要继续 进一 步的 扩 张 以 持 支 大量的 基 础设 施 投 资需 求 " 在未 来十几 年$ 南 内 非面临的基 础设 施融 资 的 需 预 求 计在3++ 亿兰 特 左 右" 南 非 的所 城 有 市 会 都有 市 政基础设施 建设 的需 求 $ 但 中 其 大城市 和 二级 城 市 的需 求 最 大" 市政信 贷场 市 将 面临不少挑 战$ 包括 ) 市 政 券 债 的二级 市 场几 乎 不 存在 * 基 础设 施建设 的期 长 资 产周期和债 券相 对较 短 到 期 不 日 能完全 匹 配* 许 多 城市 的 市 政府 管理债 务合 组 和 市场准入的 能力 较弱 " 南 非 展 发 银行业 同 样面 临 着 私人 债 权 人不 断挤入 的挑战" 政府设 想 了各 种 利 用杠 杆 化 的私 人融资 来支持 基础设施建 设的 策略 " 目 前 $ 府 政 正在研 究 开发 以 债 券池 为 工 具来 提高二 级市 城 和 正在发展中 的城 市的 市 政 管 债 理 务组合 和 市场 准 入 的能 力 $ 从而 达到加 深拓 和 宽 市政资本市 场的 目的 " 南 非 展 发 银行在 政 府的 鼓励 下正 在 努力 完成它 促进发展 以及市场推 动者 的角 色 $ 因 此 $ 挤入的 私 人融 资 成 为主 要 的 放贷 者并有 效地挤出 私人融资" 政不 府 仅 有有 竞 争 力的市 政 信贷 市场$ 同时也正 在探索通过 开发费 用$ 以 出 让 地 土 主 为的 融 和 资 公 私 营 合 模 式 等各 种方法 来提高私 人融资的流 动性$ 从而 支 持 市 的 政 础 基设 施 设 建 " 国 经 家 验 表 明$ 只要以 出让土地 为基础的融 资和公 私合 营 这 两 模 种 的 式财 政 险 风 谨 慎 理 处 $ 这 些杠 杆化的 私人融资 工具就将具有 巨大 的潜 力 " 注!!释 本 文 所 述的 发 现 ! 解 释 和结 论 $ 均 属 作者个 人 观 点 $ 不 代 表世 界 银 行 ! 世界银行执 行 董 会 事及 其 所 代表 的 政 府 $ 或 者外 部 作 者 可能 隶属 的任 何 机 构 的 观 点 " ,8@&Z) M & MSSS8j & %6): =8' []8# VM5=) [65 #& )$M ' : '$6 && )%& )' $M :$6 ' & )%& & ' )$8 C @&8南非共和国,11G 年 法 宪第 ,2, 节" *8.A5 # # %$[$ *++G " & ;8@&Z) MS MSS8) $W8 '[] '8V #M) ]=SMK'S$5 '#RI) 5= P & :' )$+ ) RX,+0,;,8 ,110 年地方政府白皮书 第;节 " 28@&&Z) M MCWC#8&= ?#6%?A8[']8V #M([ =)6 5#) &' $M 5[CWC#D M#= [6R= M # W%5& 8#Za 6 第 *++; 年 8 3G 期,地 政 方 府 融 资 法 案 序 言 -" 38从 公 共 政 策 的 角 度 $将 债 务到 期 条款 与 基 础 设施 资产 寿 命相 匹 配 与 代际 公平 的 原则相 符#(% *++0 % " ) G8南 非 国 家 财 政 部 $ *+,,:" 78世 界 银 行 *++1 年 $ 082; 安 特 X,美 元 # *+,* 年1月 ;日 %" 08南 非 国 家 财 政 部 $ *+,,:" 18南 非 国 家 财 政 部 $ *+,,<" 南非基础设施私人融资的杠杆化!#(' 第 ,+8二 节 和 第 三 节 来 自 ( %# ) $R 4# )<= 5 # *++0 $ *++1 % $ 背 景 资 料 和文 件 来 自 世界 银行授 的 权杂 志 K.PQ : ' $' C : )6$D ?=&'? )# $ -' @P %& W?):## 南 非 比 勒 陀 利亚 K.P经 济 %" ,,8@& Z) M & MSS S8 6#5 [#8'?[8 # V Z# M [=6M 9 %$) : Z# ) 5)&= )6MP <' %&T9 %$): )Z#) 5& )=8南 6 非 地 方政府 会 协" ,*8,11G 年 南 非 共 和 国 宪 法 第 ,3, 条 " ,;8 , 市政 财 务 管 理 法 案 - $ *++; 年 " ,28,11G 年 南 非 共 和 国 宪 法 第 *,0 条 " ,38截 至 *+++ 年 ,* 月 ;, 日 " ,G8*+,, 年 地 方 政 府 选 举 之 前 $ 原 本 有 G个 P类 别 的 城 市 $ 这 些城 市 是 南 非 最大 的六个 市 城$ 也 就 是 开 普 敦 ! 艾 古 莱 尼 #兰 特东 %! = @= & ES )$)# 德 班%! 约 翰内 斯 堡 ! 纳 尔逊 3曼德 湾 拉 #伊丽 莎 白 港 % 和 茨 瓦 内 #比 勒 陀利 亚 %" 在 *+,, 年 $9 $[ # #%$[# >5 '=C W' $&= )$% 和布法 市 罗 #东伦 敦 % 也 宣 布 成 为 P类 市 政 府 " >类 $ 或 者 说 地 方 性的 市 政 府 $ 涵 盖 了不 属 于P类 其 的他 地市 政 府 " 在 *+,+ 年 $ 有 *;, 个 地 方 性 市 政 府 和 22 个 村 镇 市 政 府 #属 于此 类%" ,78南 非 国 家 财 政 部 $ *+,,P " ,08在 *++2 年 $ 约 翰 内 斯 堡 市 在 金 融 危 机 中 复 苏 后 进 入 市 场 " ,18南 非 国 家 财 政 部 $ *+,," " *+8南 非 国 家 财 政 部 $ *++,"$ ,1* T 1; " *,8国 家 财 务 活 动 状 况 说 明 $ 包 括 收 入 ! 支 出 和 债 务 " **8地 方 政 府 政 府 ,110 年 白 皮 书 第 三 节 " *;8*++, 年 $ 第 二 次 修 订 法 案 允 许 市 政 府 举 债 * *++; 年 第二 次 修订 法 案 $ 合 法化 省政府 预 干在 地方 政 府 " $R? *284# #[$ *++1 " 财 *38政厅$ *+++ 年 $ 南 非 *" 这 *G8种模式 源 自 于 实 践 中 私 人 部 门 的 破 产 法 律 实 践 $ 在 私人部门企业破 产中$ 高院的法 指 官定 一 个 破产 执 行 人 来 保 管 该 房 地 产 " *78南 非共和 国 $ *++* " *08南 非国家 财 政 部 $ *++, $ ,01 T 1+ " *18 , 地方财 务 管 理 法 案 - 21 条 第 二 款 #> ,KT *++* % " ;+8( )%和4# )<=5$ *++1 " ;,8( )%和4# )<=5$ *++1 " ;*8( )%和4# )<=5$ *++1 " ;;8 , 市政财 务 管 理 法 案 - 第 23 条 # *++; % " ;28 , 市政财 务 管 理 法 案 - # *++; % 第 ,章 的 定义 " ;38 , 地方融 资 法 案 - 第 2G 条 # 3 % # *++; % " ;G8 , 地方融 资 法 案 - 第 20 条 # *++; % " ;78 , 公共财 政 管 理 法 案 - 第 7+ 条 # <% 和 第 GG 条 #;% 允 许在特殊情况 下财政 部与负责 定 特资 产 组 合的 国 家 部 委 也 就 是 说 公 司 事 务 和 传 统事 物 部 讨 论后授予担保$ 任何财 政部发行 #((! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 的 担 保 必 须 与 有 效 的 国 民 收 入 基 金 绑 定" ;08如 果 一 个 市 政 府 拥 有 的 企 业 实 体 满 足 了 上 述 条 件 $ 那 么 将 会触 发全 权 干 预" ;18在 一 些 大 的 都 市 和 二 级 城 市 $ 这 种 报 告 必 须 提 交 财 政 部 " 2+8 , 市 政财 务 管 理 法 案 - 第 ,;G 条 #, % " 2,8在 全 权 干 预 情 况 下 $ 拯 救 计 划 可 能 由 市 政 府 金 融 复 苏 机 构 准备 或者 是 省 执行 机 关 指 定 有 资 格 的 个 人 来 准 备 " 2*8 , 地 方政 府 金 融 管 理 法 案 - 第 ,2, 条 #;% # "%" 2;8正 如 所 说 明 的 $ ,地 方 政 府 金 融管 理 法 案 - 中 规 定 成 立 的 地方 政府 金 融 拯救 机 构 可 以 被 认 为 是 一 个 管 理 支 持 机 构 而 不 是 前 几个 金 融 管 理 法 案 中 所 提 及 的准司 法 机 构 " 228 , 地 方政 府 金 融 管 理 法 案 - 第 ,2* 章 " 238\)&6) $[!" @)6# RV# 和 " ' $R'$$ *+,* " 2G8从 *++2 M +3 (*++1 M ,+ 年 度 之 经审 计 财 务 报 表 的 数 据 收 集 和分析 已 覆 盖 原来 的 G个 大 都 市 市 政 府 " 278到 *+,+ 年 大 都 市 的 数 据 是 G个 大 城 市 的 ) 开 普 敦 ! 艾 古 莱尼 #东 兰德 % ! =@= & ES )$) #德 班 %! 约 翰 内 斯 堡 ! 纳 尔 逊 3曼 德 拉 湾 #伊 丽 莎 白 港 % 和 茨 瓦 内 #比 勒 陀 利 亚 %" 在 *+,, 年 3月 $ 大 城 市 的 数 量 已 从 G个 增 加 到 0个 #见 注 ,G % " 208\)&6) $[!" @)6# RV# 和 " ' $R'$$ *+,* " 218( )%和 4# )<=5 $ *++0 * ( )%和 4=<<$ *+,+ " 3+8资 料 来 源 ) -B P B--P*++7 年 社 区 调 查 " 3,8正 如 前 文 所 述 $ ** 个 市 #占 全国 人 口 的 GL % $ 在 受 ,;1 条的 干 预 " 这 些案 例 以 及 从 96%$R%V)和 %9 # @5&@%V = 的 金 融 复 苏 中 得 到 的 教 训 将 会 加 强 ,市 政 财 务管 理 法 案- 的 实施 " 3*8由 K .P经 济 学 家 为 国 家 财 政 部 做 的 关 于 *+,+ (*+,, 年 商业银 行 调 查 表明 债 权 人 将 ,市 政 财 务 管 理 法 案 - 视 作 振 兴 市 政 府 信 贷 市 场 的 最 重 要 因 素 " 3;8中 央 政 府 债 务 的 估 计 来 源 于 ) 国 际 货 币 基 金 组 织 # *+,, % 328通 货 膨 胀 相 关 的 长 期 债 务 和 固 定 收 入 长 期 债 务 合 起 来 贡 献了 *+,+ 年 中央 政 府 债 务 的 0,L 338除 非 有 其 他 说 明 $ 这 章 主 要 摘 自 南 非 国 家 财 政 部 " 3G8世 界 银 行 *++1 $ 08 2; 兰 特 X ,美 元 " 378*+,* 年 1月 ;日 $ 08 2; 兰 特 X,美 元 " 308*+,* 年 1月 ;日 $ 08 2; 兰 特 X,美 元 " 318*+,* 年 1月 ;日 $ 08 2; 兰 特 X,美 元 " G+8税 收 增 量 融 资 是 基 于 作 者 自 己 的 研 究 " G,8D& ==6 ?'$$ k## [ ] $'#$ *+,+8 G*8从D= &=? 6'$和 k'[$' # ## *+,+ % 推 ] 得 " 于 G;8关 公 私 合营 模 式 的 财务 风 险 从 (% # *+,+ % 和 ) ? OS$ # *++7 % 推 ) 得" 章 G28本 来 自 于南 非 国 家 财政 部 $ *+,,<" 非 G38南 财 政 部$ *+,,:" 南非基础设施私人融资的杠杆化!#() 参考文献 F# ,$ 9 %$6 6 # # 8' %+ = %,$ # ' *'=$8*+,+8& 4 ' $5%# 6,%# ' * E)560%# ' %1 ) H)' ) &# 64$/ 6#%# ' 5* )8 % 5 ' A 6$ 7&8;, 9$ * 513 * 1*1:) ;<&'(=11> 6$ 1' , 4", "*$19?+1'13+ - )1# -8 + ', - 6$7$$ 2# '/ A1* 1@- #($ +89 ) # 6 # 8'%, F# ,# %$6 " %+ * ),7$(# ' *) / 8C#D' %(6 ,%$ EF * ) C,"+!#%H8 F6 ' ,D# G ,3M / %%)5$" (8*++*8 & > %+$. * ,36 ++) D)> *2 %%$# )<," 6 6 $' D6<) [J [ JJ8,5$" K " ( T#N D' 1 8 8)1,8: # 1 ['6 Gb 8' /,% [ ' > * %%$#2) 6 <,"+* FD08 8 <+3 E) " <#6.)%6,30' %# ) %1$4 D > ,$6 3' "18*+++8& ; # ,* 'G 0 1 # ".)J H 3 ," ," 1 &$%'' <#*! " ,",J' %( # %+ 0N ' %1 %# # '* ?.)() " ' %1)/ 8' 6 D6<) [J [ JJ8%3 ' ,8(,88# : 8' [ ) J[E,J ,# %* +0* '> ) 1 6,%+ ' + ' X 7+;2+8%6 A " ) 6 %#' ,%# * 6 &,%)#" G0$%+8*+,,8& 4 D> ,$6 3" '1#*+,, >"6 '* 1)F,%/ $*# 6' 6,%8' F " ,$%6G 2) 6 <,"I,8,, [ *30 $ A %6" ) 6 %#' ,%# * 6 &,%)#G0 " $%+$ C# / %(6 D' ,%$ EF8 " AJ%$ - ' 8*++78G12 $*'3$',G"&* &', $$8C# % /D' %(6 ,%$ EF * ) C,"+!#%H8 ' M/ 6' %($ >8$48F / D'# # +: %+ I $# 8F,%+,%8 1 *+,*8& &$%'<# ' *F) " 6 +'&# " 6 H)/%4 ' ,$6 D>3' "1# 8' 2)N 6 <," ) <"<# ") ," +3 D)4 6 ,$6 D>3' "1# %I#' 6,%# * -) "#/ $"G 5G EI>?1,%,.'/ 1$;) "6 ' ,"#8 =$$ = ' * '' 8*++08& F) "#6 '%( #2) # ($*6 ,"G0# ".)J H3 ," ,"&# %# %( 4 (' 6 $5%#' ,%# * ! 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#)"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务  ,2 3G, 个 镇 学 区 和 ;7 ;0, 特殊 目的 区 2  虽 然 这些 政 府 的 结 构 和 主 要 目 的 都大 径 相 庭  但 在 本 章 中  我 们 把 它 们都 归 到 地 方 政 府  的 类 别 之 下  美 国 拥 有 到 目 前 为 止 世 界上 最大 的地方 政 府 资 本 市 场  *++7 年  地 方 政府 行 发 了 * *3+ 亿 美 元 的 债 券  未偿 付的 地方 政 府 债 券 有 ,83万 亿 美 元  而 州 政府 年 当 发 行 了 , G,+ 亿 美 元 的 债 券 未偿 付 的 债 券 累计 达 到 1 ;G+ 亿 美 3 元  相 比之  其 下 他 所 有 国 家 在 *++7 年 发行 的地 方政府 债 券 的 总 额 仅 达 , ;++ 亿 美 元  美国 外 以 国 家 的 地 方 政 府 债 券 发 行 量 在*, 世纪前 十 年 后 期 迅 速 扩 张  尤 其 是 加 拿大 国 中  德 国 和 日 本  但 是 美 国的 地方 债券市 场 规 模 仍 然 大 于 世 界上 其 他 国 家的 和 总 G  如 果 发 展 中 国 家 的 政 策 目 标 是提 高 政府 的 信 誉 并 对 地 方 政 府 为 进 行 基 础 建设 做 而 的 融 资 负 责 的 话  那 么 美 国 的经 验 能提 供 建 设 性 意 见  与 一 个 单 一 的 政 府不 同  美 国 的 地 方 政 府 结 构 包 括 3+ 种不 同政 体  不 仅 州 政 府 有 主 权 各 州 为 其地 政 方 府 制 定 地 方 财 政 制 度  有 少 数州 政 府密 切 监 视 地 方 政 府  并 建 立 了 完 善 的机 来 构 监 督 和 规 范 地 方 政 府 的 财 政 行为  其他 的 州 政 府 很 少 有 相 关 的 主 动 积 极 的监 行 管 为  各 个 州 在 是 否 允 许 地 方 政府 自 己做 出 关 于 借 贷  收 税 和 支 出 的 决 定 方面 所 有 不 同  很 多 州 政 府 对 于 地方 政府 的借 贷 总 量  税 收 和 支 出 水平 有 事 先 的限  各 制 个 州 也 限 制 了 地 方 政 府履 行职 责的种 类 以 及 发 行 债 券 所 得款 项 的 使 用目 的  要 理 解 当 地 方 政 府 破 产 或 者 面临 财 政危 机 时 发 生 了 什 么  那 就 不 可 能 不 提及 级 州 财 政 和 宪 政 制 度  本 章 的 目 的 就 是 解 释 这 个 体 系是 如 何演 变 以 及 如 何 运 行 的  这 些 问 题 对 于发 中 展 国 家 很 重 要  其 中 有 两 个 方 面特 别 重要  第 一 个 是 历 史 发 展 的 顺 序 对 于 理解 个 这 体 系 怎 么 运 行 很 重 要  在 ,1 世纪 末发 生 了 地 方 政 府 破 产 危 机 当 时 有 相当 量 数 的 地 方 政 府 债 务 违 约  当 时 大家 都 不知 道  一 个 破 产 的  民 主 选 举 的 政 府债 怎 务 么 被 强 制 清 偿  因 为 强 制执 行不 可避 免 地 要 将 负 担 转 嫁 给 纳 税 人 和 选民 而纳 税 人 和 选 民 可 能 不同 意 这样 做 单 方 面 的 对 地 方 政 府 债 务 的强 制 清 偿 并没 有实 施  取 而 代 之 的 是建 立 了一 套规 范地 方 政 府 在 发 行 债 券 方 面的 权 力 和 责任 的制 度  并 将 对 借 款 给地 方 政府 的风 险的 评 估 留 给 私 人 资 本 市 场 这 一 点 同时 也引 出 了 美 国 地 方 政 府债 务 体系 的第 二个 重 要 方 面  对 大 多 数 地方 政 府 借 款来 说 有 效 的 监 督 和 规 范是 通 过私 人资 本市 场 来 完 成 的  然 而 这 个市 场 并 不 是孤 立运 行 的  一 系 列 的 机构 有 些是 公立机 构  有 些 是 私 立 机 构还 有 一 些 混合 制的 机 构 这 些 机 构 在 渐 渐 演 变中 使得 地 方 政 府 借 贷 变 得 可 持 续 并 可 被信 任 本 章 的 前 半 部 分 追踪 描 述了 美国 地方 政 府 债 务 体 系 的 发 展 历史  后 半 部分 则更 详 细 地 分 析 了 美 国现 行 的制 度 破 产 防 范 体 系 的 三 个 方 面 决定 了 我 们 的研 究方 法  预警债权人 美国地方政府举债!#)# 第 一 个 方 面 是 关 于 事 前 政 策 和 事 后 政 策 的 区 别  破 产 防范 体 系 的 事 前要 素 在 方 地 政 府 决 定 借 贷 前 就 起 作 用  例 如 地 方 政 府 借 贷 总 量 的 限制 以 及 地 方 政府 如 何 贷 借 方 面 的 程 序 性 的 法 规  事 后 要 素 则 在 财 政 危 机 已 经 开 始或 政 府 债 务 发生 违 约 生 时 效  第 二 个 方 面 是 关 于 被 动 政 策 和 主 动 政 策 之 间 的 区 别  美国 超 过 半 数 的州 都 有 产 破 防 范 体 系  这 些 破 产 防 范 体 系 极 大 地 依 赖 于 事 前 对 于 地方 政 府 做 出 借贷 决 定 约 的 束  这 些 体 系 是 被 动 的  因 为 州 政 府 在 一 般 情 况 下 不 直接 行 动 或 者 直接 干 扰 方 地 政 府  虽 然 还 是 有 一 些 主 动 的 监 视 体 系 在 实 施  但 是 仅有 几 个 州 真 正有 主 动 预 干 地 方 政 府 财政 决 策 的 体 系  第 三 个 方 面是 说 这 些 体 系 起 到 作 用  是 因 为 被 动 的 限制 条 件提 供 了一 个 指 南  市 民  债 券 持 有 者  债 券 承 销 商  资 本 市 场 以 及 法 庭 可以 用 这 个 指 南去 惩 罚 正 不 确 的 行 为 或 者 塑 造 地 方 政 府 的 正 确 行 为 并 为 其 带 来 利 益 本 章 将 会 描述 美 国 地 的 方 政 府 借 贷 体 系  各 机 构 在 这 个 系 统 里 利 用 公 共 政 府 以及 私 人 市 场 的能 力 来 定 确 借 贷 的 风 险  并 可 相 应 得 到 偿 还 债 务 的 收 入 来 7 源  美 国 超 过 半 数 的 州 有 完 全 被 动 的 事 前 破 产 防 范 体 系  这些 系 统 很 普 遍 略 少 一 于 半 的 州 拥 有事 后 处 理 体 系  这 些 事 后 处 理体 系 在 财 政危 机 被确 认 开始 后 实  部 施 分 的 事 后处 理 体 系 根 据 于 ,1;7 年 颁 布 的联 邦 破 产 法第 1章 中 的程序 0  *; 州 个 不 允 许 地 方政 府 进 入 联 邦 破 产 程 序  1个 州 仅 在 满 足 限定 条 件 下 允 许这 样1  少 略 于 三 分 之 一的 州 有 更 主 动 的 监 督  管 理 以 及 最 重 要的  在 地 方 政府 发 生 产 破 危 机 时 的 干 预 体 系  尽 管 第 1章 程 序 很 有 名  但 它 很 少 被 用 到  从 ,10+ 年 到 *++1 年  全国 每 年 提交 的 案 例 不 到 0个  考 虑 到 全 国 大 概 有 01 +++ 个 地 方 政 府 提 交 案 例 的概 率 不 万 到 分 之 一  从 ,1;7 年 到 *+,, 年  大 概 总 共 有 G++ 个 用 到第 1章 程 序 的案 例 ,+ 章 本 将 考 虑 为 什 么 是 由 各 州 而 不 是 全 国 性 的 政 府 监 管 地 方 政府  这 在 美 国宪 法 允 中 许 央 政 府 管 理破 产 的 背 景 下 表 现 得 更 突 出  在 从 *++0 年 开 始 的 衰 退 中  美 联 邦 的 很 多 地 方 政 府 经 历 着 财 政 压 力或 危 机  在*+,, 年 末  两 个 地 方 政 府 发 生 了 债 务 违 约  现 有 的 经 济 危机 将 对 破 产 防范 体 系 生 产 什 么 样 的 影 响 将 很 难 预期  地 方 政 府 监 管 机 构 是 在 州 层 面产 生 的  即 使关 于 地 政 方 府 独 立 的 规 则 是 写 在 州宪 法 里  但 宪 法也 是 会 变 的  就 像 本 章 所 展示的 那 样  国 美 政 府 的 破 产 防 范 体 系 在不 断 地 适 应 着 外 界 环 境 的 变 化  尽管 宪 法 和 法 律不 是 每 都 年 变  但 是 它 们 还 是 在 不停 地 变 化  州 政 府 以 及 地 方 政 府 都不 断 地 重 新 审视 双 方 如 该 何 相 互 影 响  大 家 都 期待 未 来 几 年 在 这 方 面 将 会 有 一 些 新的 变 化  本 章 第 二 节介 绍 了 关 于 美 国 政 治 体 系 中主 权 和 自 治 政 府的 几个 概 念性 问 题  了 为 明 确 地 方 政 府 破 产 体 系 的 本 质 动 态 过 程  第 三 节 将 从 早期 的 州 宪 法 中关 于 地 #)$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 方 政借 府贷 部 的分开 始主 要 是,1 世纪中被 动的事前 措施 接下来讲述*+ 世 纪 的化 变 要  主包括 借 用 私 人 场 市 的 能力去协 调公共部 门借款 者 第四节主要 检 测 现的 行州 产 破防范 系 体  包 被 括 动 的和主动 的体系 第五节 详细 描述了三个 州  卡 北罗 来 纳州 宾 夕 法 尼 州 亚 以 及俄亥俄 州的主动 干预体 系 第六节提供 关 于 不破 同产 范 防体系 收 与 入 出  支 以 及债务关 系的实证 结果 第七 节总结了市 场 纪 律美 在国 州 各所起 的 监 管 角 的 色 经 验教训 概念性问题以及关于宪法的问题 美 国 政 府 的 宪 法 结 构 很复杂  各 州受国 家 宪 法 制 约  但 是 各 州 也明确 是 主 权 政 府  享 受 在 国 家 宪 法 中 没有明 确 授权 给国 家 政 府 的 所 有 权力 宪 法第 十 修 正 案  这 点 对 于 地 方 债 务 问 题特别 重 要 宪法 第 十 一修 正 案 明 确 规定 了各 州 有 权 决 定 他 们 不 同 意 由 其 他 州 或者其 他 国 家市民 发 起 的 诉 讼  直 接 体 现 在地方 政 府 借 款 以 及 破 产 问 题 上 的 各 州 以及地 方 政 府的关 系 则 更 复 杂  国 家 宪 法 并 不 直 接 影 响各州 以 及 地方政 府 的 关 系 ,,  用 法律 以 及 宪法的 术 语 说 就 是  各 州 自 己 在 组 建 地 方政府 以 及 管理地 方政 府破 产 方 面 具 有 统治 性的 地 位 但 是 地 方 政 府 权 力 的 来 源 以及范 围 一 直受到 争 议 并在 不 断 变 ,* 化 现 实情 况 是 处 于 概 念 上 的 两 个 极 端 情 况 之间 一 ,; 个极端 是 K ) 55 '$法 则  该 法 则由 爱荷 华 州 最 高 法 院 \@$ K ' )5 5$制 ' 定  该 ,2 法则 认 为 地方政 府仅 仅 是 州 政 府创 造 的 管理工 具  以 贯 彻 州 政 府 的 政 策  所 以 仅仅享 有 州 政府明 确 或 是 偶 然 授 予 它 们 的 权力 各 州 享 有 创 建  改 变  废 止 其 地 方政府  改 变各地 方 政 府 边 界  以 及 修 改 或是消 除 各 地 方 政 府 的 权 力 ,3 另 一 个 极 端 是 "'' 5=A法则 由 密 歇根 最 高 法 院 的 B @'C#6"''5 =A制定  该 法 则 认 为 地 方 政 府 是 其 选 民 的创造 物  因此 地 方 政 府 享 有 一 定 程 度 的主权  地 方 政 府 有 一 定 的 自 治 权  地 方选民 根 本 上决定 了 地 方 政 府 的 行 为  作 为一个 很 重 要 的 概 念 性 直 觉  所 有 的 州 都是 K) 55 '$法 则州  各 州 总 是 在 宪 法 框 架 中保留 着 对 地 方 政 府 施 加 完 整 权 力 的 可 能性 州 宪 法总是 可 以 被 修 改  因 此 K5 )' 5$法则 总 是 可 能 实 施 的 另 ,G 一 方 面  几乎所 有 州 选择 赋 予 地 方 政 府 一 定程 度的 自由  这 与 "''5A法 = 则 的 精 神 一 致  尽管各 州 对于 地方 自 治 和 选 择 的 范围 有很 大程 度 上 的 不 同  " ' '5=A法 则 下 的 自 主 权力与 主 权 的概念 相 关  在 里 的 主 权 主 要 是指选 民 的 主 权  为 了 了 解 选 民 的 主 权 对于政 府 借 贷的影 响  我 们 需 要 理 解 美 国 对于其 人 民 和 政 府 的 主 权 的 明 确 区 分  政府采 取 的 合法行 为 对 于 民 众 有 明 显 的 约 束力 但 是 政 府 的 行 为 如 果 超 越 了 宪 法里规 定 的 民众 授予 的 权 力  那 么 这 个 行为 就是 有 问 题 预警债权人 美国地方政府举债!#)%  如 的 果 一 个 国 家 的 政 府 举 措 超出 了 它 被 赋 予 的 权 力 的 话  就 不 能 从 法律 上 约 束 众 民 必 须 支 持 这 项 举 措  如 果 这项 举 措 是 向 民 众 借 钱 并 需 要 从 未 来 的 税收 收 入 中 偿 来 还 借 款 的 话  那 选 么 民 公 民 纳 税 人 就 可 以 认 为 政 府 的 举 措 是 超 越 其 权 的 力  正 因 为 合 法 的 地 方政 府 权力由 上 一 级 州 政 府 和 地 方 公 民 的 主 权 决定 的  因 此 K) 55 ' $法 则 中 规 定 的地 方 政 府拥 有 的 权 力 比 较 复 杂  州 政 府 与 下 一级 地 方 政 府之 间 的 持 续 发 展 关 系由 于 太复 杂 就 不 在 这 里 详 细 展 开 说 明 了  但 是有 三 点 值 得我 们 注 意  首 先 是 州 政 府 怎 么处 理 与地方 政 府 之 间 的 关 系  最 初  关 于 州 政府 和 地 方 政府 的 所 有 关 系 用 法 律术 语 来讲 都 是 特 殊 的  也 就 是 说 州 政 府 可以 单 独 处 理每 一 个 不 同 的 县  市 学 区或 其 他 地 方 政 府 的 问 题  由 于 这 种 特 殊的 处 理 会 带来 政 治 问 题  很 多 州开 始 禁止 州 立 法 机 构 对 不 同 的 地 方 政 府 有 单 独的 处 理 办 法 并 且 州 宪 法 已 经 开始 要 求所 有 的 地 方 政 府 受 到 相 同 法 律 条 款 的 约束  也 就 是所 谓 的 地 方 政 府 的 一 般 公司 法   这 ,7 些 宪 法 规 定 和 法 律 开 始 出现 在 ,1 世 纪3+ 年 代 州 政 府 对地 方 政 府的 结 构 和 行 为 保 有 自 治 权 力  但 这 种权 力 的 应 用必 须 对 所 有 地 方 政 府有 相 同的 效 力  不 同 的 州 之 间 这 种 州 政 府 与 地方 政 府 的 关系 大 相 径 庭  这 对 财 政 危 机 有 重要 的 意 义 例 如  ,03, 年 的 俄 亥 俄 州 宪 法 禁 止为 个 别 法 机 人 构 专 门 立 法 结 ,0 果  当 克利 夫 兰 的 财 政 危 机在 ,171 年 达 到 高峰 时 州 政 府 要 被 求 用 立 法 来 管 理 地 各 市  这里 广 义 的 地 市 包 括  市  村  县 和 学 区 俄 亥 俄 宪 州 法 规 定 不 能 订 立 适 只 用 于 克利 夫 兰 的 法 律 条 文  相 比 之 下  纽 约 州没 有 特 别 立 的 法 限 制  纽 约 州 以 可 通 过 设立 仅 适 用 于 纽 约 市 的 特 殊 立 法  来 弥补 ,173 年 市 的 政 财 政 危 机  关 于 主 权 的 第 二 个 方 面 就 是在 构 建 地 方 政 府 内 部 治 理 和 职 能 执 行的 决 定 上  政 州 府 应 该 赋 予 地 方 府 政 多 少 权力  ,1 世 纪 3+ 年 代 首 次 设 立 的 一 般 公司 法 有 一 的 定 局 限 性  它 明 确 地规 定 了 在 很 小 的范 围 内  哪 些 是 地 方 政 府 能做 的  这 种 一 刀切  的 法 则 明显 有 很 大的 成 本  在 ,1 世 纪 0+ 年 代 初  不 少 州允 许 地 方 府 政 有 一 定 程 度 的 自治  这些 自 治 权 赋 予 地 方 政 府 有 限 的 自 治 权 力 并 对 州 府 政 干 预 地 方 政 府 当 事 地 务 的 权限 有 一 定 的 限 制  地 方 自 治 的 法 律 和 条文 有 可 能 关 将 于 地 方 政 府 结 构 行 和 为 的 一些 方 面 超 越 州 政 府 的 管 制 领 域  尽 管 有时 候 地 方 治 自 的 法 律 和 " ''= 5A 法则 相 类 似 但 它 的 实 际 结 构往 往 介 于 "''5=A法则 和 K 5 )' 5$ 则 法 之 间  州 政 府 直 接 对 地 方 政府 的 某 些 方 面 进 行 调 控  同 时 允 许 地 方政 府 在 其 方 他 面 有 自 己 的 自 治 权  关 于 主 权 的 第 三 个 问 题 就 是一 些 州 的 宪 法 禁 止 特 别 委 员 会 接 管 地 方政 府 的 市 #)&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 职 政 能 针 对 ,1 特别委员会的 禁 令旨在通过 抑制州政府接管 市政的重要 职 能来保 地 护 方 政 府的自主权 些  这重 要 职能原本应 由经地方民主选 举产生的地 方 官员所 控 掌  表 ,28 出 ,列了 各个州政 府 对地方政府 采取强制性的一 般公司法案 和 地方政 自 府 行 设 立自治法律的 时间 正 因为我们 将要在下一节详 细介绍的这 种 演变过 程  到 ,1 世纪 几 末 乎每一 个 州都建立了宪法规则来管理 地方借债 每 个州宪 规 法 定 的 具体规则都不 样 一 有 的州各个地 方政府之间的规 则也不一样  这些地 政 方 府 举 债和破产结构 一 的个 重 要意义是 选民和纳税人只 对地方政府 做 出的合 权 法 利 和 职能范围内的 诺 承债 务 负有责任 在某些情况下 发行债券以 及 相关的 目 项 需 要 获得特定选民 同 的意  表(+) ( 第一次实行一般法和第一次实行地方自治法的时间 美国 州 独立时间 一般法 地方自治法 阿拉巴马 州 ,0,1   阿拉斯加 州 ,131  ,131 亚利桑纳 州 ,1,* ,1,* ,1,* 阿肯色州 ,0;G ,0G0  加利福尼亚州 ,03+ ,071 ,071 科罗拉多 州 ,07G ,07G ,1,* 康奈迪克 州 ,700 ,1G3  特拉华州 ,707   佛罗里达 州 ,023 ,0G,  佐治亚州 ,700   夏威夷州 ,131 ,131 ,131 爱达荷州 ,01+ ,001  伊利诺伊 州 ,0,0  ,17+ 印第安纳 州 ,0,G   爱荷华州 ,02G  ,1G0 堪萨斯州 ,0G, ,031 ,1G+ 肯塔基州 ,71* ,01,  路易斯安那州 ,0,* ,172 ,172 马里兰州 ,700 ,0G2 ,132 马萨诸塞 州 ,700   预警债权人 美国地方政府举债!#)' !! 表 续 州 独 立 时 间 一般法 地方自治法 密歇根州 ,0;7 ,1+1 ,1+1 明尼 苏 达 州 ,030 ,01G ,01G 密西 西 比 州 ,0,7 ,01+  密苏里州 ,0*,  ,073 蒙大拿州 ,001 ,1** ,17; 内布拉 斯 加 州 ,0G7 ,0GG ,1,* 内华达州 ,0G2 ,0G2 ,1*2 新汉普郡 ,700 ,1GG  新泽西州 ,707   新墨 西 哥 州 ,1,*  ,17+ 纽约州 ,700 ,012  北卡罗 来 纳 州 ,701 ,1,G  北达 科 他 州 ,001 ,001 ,1GG 俄亥俄州 ,0+; ,03, ,1,* 俄克拉 荷 马 州 ,1+7 ,1+7 ,1+7 俄勒冈州 ,031  ,1+G 宾夕法 尼 亚 州 ,707 ,072 ,1** 罗德岛 ,71+ ,13, ,13, 南卡罗 来 纳 州 ,700 ,01G ,17; 南达 科 他 州 ,001 ,001 ,1G; 田纳西州 ,71G  ,13; 德克 萨 斯 州 ,023 ,07G ,1,* 犹他州 ,01G ,01G  华盛顿州 ,001 ,001 ,001 西弗吉 尼 亚 州 ,0G; ,1;G ,1;G 威斯 康 星 州 ,020 ,020 ,1*2 怀俄明州 ,01+ ,001  料 !!资来源U=$$= 66=A *++1  释 注X截 止 到 *++1 年 没 法 有律过 通 起配 支作 的 用一个 法律念 概是依据何种权 来 威行使职权 地方政府举债必须 有 是目的 的 且  并只能 通过其被授予的方式 否则纳税人没有义务替政府还钱 #)(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 对 这地 政 方府政 财的态 动发产 展生巨 了大影 的响 是  于发展成现在我们所看到的 状 现 历史背景 州政府 于 对地 方 政府财政干 的预政 策 在美 国历史渊 上 源 已久 要想了解美国 纪 *+ 世地方 政府财政体框 制架的改变  就不得 不先了解,1 世纪的 地方政府财政 体 制框架 此  因 本 节涵盖了殖 从民时 期 到 纪 ,1 世后期以 及从,1 世纪后期到现 在 两部分 *+ 从殖民时期到($ 世纪后期 在 殖 民 时 期  城 市 从 殖 民 政府 那享 受了高 度 自治权  ,2 个 殖民城 市 被 授 予 家 皇 特 许 权  这 些 被 授 予 特 许 权 的 城市 拥有广 泛 的 经济权 利 和 不 够透明 的 民 主 管 模 理 式  例 如  当 时 奥 尔 巴 尼 因 此 拥有 了对整 个 纽 约州西 部 的 皮 毛贸易 的 垄 断 地 位  B =#W '?R  ,173  认 为  地 方宪 法延 续了当 代 英 国殖民 统治 时 期的实 践  被 认 是 为 神 圣 不 可 侵 犯 的 *, 在 美 国 革 命 之 后  地 方 政 府 不 受州 政府干 预 的 独立性 并 没 有 持续多 久  州 政 宣 府 布 了 对 地 方 政 府 调 控 的 权 力 撤 销 或替换 了 全部,2 个 殖 民地城 市 的 宪 章 纽 在 约  费 城  诺 福 克  弗 吉 尼 亚 州 罗得岛 和 纽 波特 州 政 府 在地方 政 府 的 反 下 对 依 然 更 换 了 宪 章  在 具 有 里 程 碑意 义的 ,0,1 年 最高 法 院 关 于公司 宪 章 的 决 议 即 达 特 茅 斯 诉 伍 德 沃 德 案 件 中  大法官 斯 特里区 分 了 公 共团体 和 私 人 团  这 体 个 案 件 因 为 阐 述 了 下 属 原 则 而变 得有名  即 团体的 宪 章 是 一个合 约  各 州 须 必 遵 守 和 维 护 自 己 的 合 约  但 是 这个 结果也 表 明 了各州 可 以 依 照自己 的 意 愿 更 公 换 共 团 体 的 宪 章  这 其 中 也 包 括 地方 政府宪 章  自 从 赢 得 独 立 战 争 后  美 国的 地 方 政府再 也 没被视 为 是 独 立于州 政 府 之 外 的  K )5 5'$法 则 即 地 方 政 府 是 州 政 府的 创造物  并 不是 由 K ) 5' 5$传下 来 的 法 则 仅 而 仅 是 对 于 当 时 事 实 的 认 识  尽 管各 州在如 何 组 织和管 理 地 方 政府上 有 着 极 大 差 的 异  但 在 关 于 财 务 和 行 政 管 理 上还 是可以 找 到一些 模 式  这些变 化 从 ,1 世 纪2+ 年 代 开 始 持 续 至 今  在 ,1 世 纪 2+ 年 代 初  美 国 的0个 州 和佛罗 里 达领地 拖 欠 其 主权债 务  其 中 有 个 五 州 最 终 拒 付 其 所 有 或 部 分 债 券 其他 的一些 州 与券 债 持 有 人 达成了 债 务 重 ** 组 议 协  在 经 历 了 违 约 危 机 之 后  几乎 有 一半的 州 重 新制定 了 新 的 宪法 ,* 个 新 的 法 宪 中 有 ,, 个 提 到 了 债 务 限 制的 程序 问题 这 程 些序 允 许 州 政府借 钱  但 还 需 立 要 法 机 关 来 计 算 需 要 多 少 新 税 收来 偿还 债券 并 且要提 交 选 民 的公民 投 票 权  也 预警债权人 美国地方政府举债!#)) 就 是说要大部分人 都 同 意更高的税收 债券才能 行 发 这 些 债 券 公投  形 式在 当 今美国的大选当 中 司 见 空惯 管  尽一 些州设制 负债总 量上 限  但 大 多数 州 只 是改 变 了发债的程序而 已  对州政府发行 债 券 的程序强加限制 会增加其 借贷的 政 治 成 本  州立 法 机 构需 要 在政府借钱之前 就 提 高税收并且要获 得选民的 支持 结 果  借 贷 又转 移 到 地方 政 府 于 *; 是地方政 府 开始了大量资金 的借 到 贷 了,1 世 纪 7+ 年 代 地 方 政府 开 始发生债务违约  尤 其是为支持修建 铁路而发 行的债 券  州 政 府 为了 应 对 地方 政 府的违约浪潮 又 加 大了对地方政府 发债程序 的限制  表 ,28*列 出 了 ,1 世纪 代 1+ 年之前州政府 第 一次对地方政府 实行财政 限制的 时 间  表 ,28;列 出 了 截止 到 现在州政府对地 方 政府实行财政限制 的时间 表 " 美 (+) 国的州宪法关于限制地方政府借贷的条款规定 ('+( ('$# 年 州 条款 时间 # 阿拉巴 马州 , ,073 阿肯色州 , ,072 加利福尼亚州 , ,071 科罗拉 多州 , ,07G 康奈迪 克州 , ,077 特拉华州 + $88 # 佛罗里 达州 , ,0G0  ,073 佐治亚州 , ,077 爱达荷州 , ,001 伊利诺 伊州 , ,07+ 印第安 纳州 , ,03,  ,00, 爱荷华州 + $88 # 堪萨斯州 + $88 # 肯塔基州 + $88 # 路易斯安那州 < , ,071 缅 因 州 , ,0G0  ,070 马里兰州 , ,0G7 马萨诸 塞州 + $88 # 密歇根州 , ,03+ $**! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 表 续 州 条 款 时 间 # 明 尼苏达 州 , ,071 密 西西比 州 , ,073 密苏里州 , ,073 蒙大拿州 , ,001 内布拉 斯加州 , ,073 内华达州 , ,0G2 新汉普郡 , ,077 新泽西州 + $8#8 纽 约 州 , ,02G  ,072  ,002 北卡罗 来纳州 , ,07G 北 达科他 州 , ,001 俄亥俄州 , ,03, 俄勒冈州 , ,037 宾夕法 尼亚州 , ,07; 罗 德 岛 + $8#8 南卡罗 来纳州 , ,0G0  ,002 南 达科他 州 , ,001 田纳西州 , ,07+ 德 克萨斯 州 , ,07G 犹 他 州 + $8#8 佛蒙特州 + $8#8 弗 吉尼亚 州 + $8#8 华盛顿州 , ,001 西弗吉 尼亚州 , ,07* 威 斯康星 州 , ,020  ,072 怀俄明州 , ,001 料 !!资来源上表所列的条款自 来于,00+ 年和 ,01+ 年的 统 计 调 查表 以 及国家 经 济 研 究 局 . >QJ 上 的宪文 法本内容马 M 兰 里宪法项目的补充S SS8& 6#&=: '$6) && %&' )$68%CR8R% = 释 注 地 当 条款包括对地方府 政发行 债 券 的一 些 形 式 的 限 制 和 规 定 这其中 又 包 括 了 程 序 上 的 限 制 预警债权人 美国地方政府举债!$*! 如 比公 民票 投 权 绝 对金额 限 制  以 及 估值 比 例 的 限 制  $88X 未 # 被 应用  #8列表中的 示 , 表 州 政 府 有 相 关 限 制条 款  +  表 示 没 有 相 关限 制 条 款 时 间 代表的 是 州 政 府采 地 取方 府 政债 限 务 制 条款的 第 一 年 的 时 间 以 及 在 之 后 有 重 大 变 化 的 年份  时 间并 不 是 完全准 确 的  从某 意 种义 说 上 这 里 并 没有考 虑 到 南 方 各 州的 联 盟 或 重 修 的 宪 法  我 们 忽 略 了 一 些重 修 的 宪法中 提 到 的 债务 限 上 因此 对 这些 限 制的解 释 是 有 问 题 的 <8路易斯安那 州 在,023 年  ,03* 年 ,0G, 年  ,0G2 年  ,0G0 年 ,071 年 ,010 年和,1,; 年 分别 修 重了 宪 列 法 表 中 只提到 了 ,023 年 第 一次 制 订 以 及 ,071 年 的 重 新 修订  表(+) * 美国的州宪法关于地方政府发行债券的法律条款 州 第一年 一 债 般 限 义务 其 # 制 务限 他债 程 制 限制 序 < : R 其他年份 = ,1*7  ,1G+  ,1G3  ,1G7  阿拉巴马州 ,1+, , , , ,17*  ,177 阿拉斯加州 ,131 , , , 亚利桑纳州 ,1,* , , ,17*  ,172  ,10+ ,1*2  ,1*G  ,102  ,10G  阿肯色州 ,072 , , , ,100  ,11* ,01*  ,1++  ,1+G  ,1,2  加利福尼亚州 ,071 , , , ,1,0  ,1**  ,12+  ,121  ,13+  ,17* 科罗拉多州 ,07G , , ,000  ,17* 康奈迪克州 ,077 , ,133  ,1G3 特拉华州 ,017 ,1*2  ,1;+  ,13*  ,1G;  佛罗里达州 ,1,* , , , ,1G0! 佐治亚州 W ,077 , , , ,123  ,17G  ,10; 夏威夷州 ,131 , , , ,1G0  ,170 ,13+  ,1G2  ,1GG  ,1G0  爱达荷州 ,01+ , , , ,172  ,17G  ,170  ,11G 伊利诺伊州 ,07+ , , , ,1+2  ,17+ 印第安纳州 ,00, , 爱荷华州 ,037 , $*"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 表 续 州 第一年 一 债 般 限 义务 其 # 制 务限 他债 程 制 限制 序 < : R 其他年份 = 堪萨斯州  肯塔基州 ,01, , , ,1+1  ,112 ,1+2  ,1+G  ,1+0  ,1,;  路易斯安那州 ,010 , , ,1,2  ,1,G  ,1*+ T ,1*7  ,172  ,101  ,112 缅 因 州 ,070 , , ,1,;  ,13,  ,1G* 马里兰州 ,0G7 , , , ,1;;  ,1;2 马萨诸塞州  ,01;  ,011  ,1+3  ,1+1  密歇根州 ,03+ , , , ,1,+  ,1,7  ,1*0  ,1G2 明尼苏达州 ,07* , ,071  ,1*2 密西西比州  ,1+3  ,123  ,1G+  ,172  密苏里州 W ,073 , , , ,100  ,11+  *++* 蒙大拿州 ,001 , , ,13+  ,17; 内布拉斯加州 ,073 , , , ,1*+  ,17*  ,170 内华达州  新汉普郡  新泽西州  新墨西 哥州 ,1,, , , ,1G2  ,10*  ,100  ,11G ,012  ,1+3  ,1+7  ,1+1  纽 约 州 ,02G , , , ,1,7  ,1;0  ,123  ,13,  ,13;  ,1G;  ,17; ,1;G  ,12G  ,1G*  ,17,  北卡罗来纳州 ,0G0 , , , ,17;  ,17G  ,177  ,10G 北达科 他州 ,001 , , , ,1*+  ,10, 俄亥俄州 ,1,* , , ,172 ,1G+  ,1G*  ,1G;  ,137  俄克拉荷马州 ,1+7 , , , ,130  ,1G;  ,1G;  ,1GG  ,17G  ,10G  ,110 预警债权人 美国地方政府举债!$*# !! 表 续 州 第一年 一 债 般 限 义务 其 # 制 务限 他债 程 制 限制 序 < : R 其他年份 = 俄勒冈州 W ,037 , , ,1,+ ! ,1,* ! ,1,G ! ,1*+ ,1,, ! ,1,3 ! ,1,0 ! ,13, ! 宾夕法尼亚州 ,072 , , ,1G, ! ,1GG ! ,1G1 罗 德 岛 ,13, , , ,10G 南卡罗来纳州 ,01G , , ,177 南达科 他州 ,001 , , ,132 田纳西州 W ( ,1+2 ! ,1+1 ! ,1;; ! ,127 ! ,13G ! ,130 ! ,1G+ ! ,1G* ! 德克萨斯州 ,07G , , , ,1G3 ! ,1GG ! ,1G7 ! ,1G1 ! ,17+ ! ,170 ! ,10, ! ,10* ! ,107 ! ,101 ! ,117 ! ,111 犹 他 州 ,013 , , ,1,, ! ,173 ! ,11, 弗 吉 尼 亚 州 ,1+* , , , ,1*0 ! ,17, ! ,10, 华盛顿州 ,001 , , , ,13* ! ,17* ! ,10, 西 弗 吉 尼亚 州 ,07* , , ,13+ 威 斯 康 星 州 ,07* W , , ,1+1 ! ,1*1 怀俄明州 ,001 , , ,1,1 ! ,13; ! ,1G, !!资 料 来源 )国家 经 济 研 究 局 .>Q 马 JM 里兰宪 法项目 $SSS 86&# &=:'$6& )%& & ' )$68%C R8=R%" 注 释 )( X这 些 州没 有 关于 地 方政府 借贷的 相关宪法规定 " #8& 第一 年' 指 的是 州 宪法 条 款中关 于地方 政府出现的第 一 年 * 般 <8 & 一 义务 债 限制 ' 为 &,' 表示 州政府对地方政 府能 发 行 的 一般 义 务 债 的 规 模 有 一 定 的限制" 这 些限制 可 以是 绝对 金 额的 限 制$ 也 可以是 先对比 的 例限制 #估 值 比 例 $ 税 收 比 例 $ 等 等 %* :8& 其他 限制 ' 为 &,' 表 示州 政府 对 地 方政府能发 行的 其 他债 务 规 模 有 一 定 的 限 制 $ 主 要是收入 债 券和无 担 保形 式的 债 券* 序 R8 & 程 限制 ' 为 &,' 表 示 地方政 府需要满足特定 的程 序 才 能 被批 准 发 行 债 券 $ 比 如 债 券公投$ 或 者绝对 多 数* =8& 其他 年份 ' 要么 是 新的 宪 法颁布 时间$ 要么是宪法条 款 的 修 订有 实 质 性 改 变 * W8因 为宪法文 本 本身 的 问题 $ 这些州 的信息 可能不完全" 到 了 纪 ,1 世末 大 $ 绝多数的州宪法已经有了关于地方政府财政行为的监管 定 规 中 " 其 最主要的规定是求 要地方政府在借贷前有足够的公民投票支持增加税 $*$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 $ 以 收 及对 税 收 总 量 ! 支 出 总 量 或 者 地 方 政 府 能 直接控制 的 借 贷 总量 的限 制 " 正 如上 一 节 所 描 述 的 $ 州 宪 法 开 始 强 制 要 求 州立法机 构 通 过&一 般 公 司 法' 于 用 创 建市 级 #及 其 他 地 方 性 % 政 府 的 同 时 $ 一 些州也在 ,1 世纪3+ 年代 实 行 了 大 重 制 度变 革 " 一 般 公 司 法 提 供 了 公 司 章 程 的 标 准形式$ 即 地 方 政府 可以 通 过 简 的 单 行 政程 序 而 不 用 经 过 州 立 法 机 构 的 明 确 批 准 而创建" 一 般公 司 法 有 两 个 十 分 重 要 的 意 义 " 首 先 $ 州立法机 构 不 允 许参 与创 建 地 方 府 政 的 整个 过 程 " 其 次 $ 原 则 上 同 州 内 每 一 个 市 的宪章应 该 都 完 全一 样$ 即 地 方 宪 的 章 应该 包 含 在 一 般 公 司 法 中 " 一 般 公 司 法 在 创造稳定 的 政 治 机构 来监 管 地 方 府 政 $ 明确 规 章 制 度 和 最 小 化 州 一 级 别 的 政 治 力 量对地方 政 府 的 影响 方面 是 十 分 要 重 的 一步 " 另 外 $ 还 有 一 些 州 并 没 有 实 施 一 般 公司法" 一 般公 司 法 的 问 题 在 于 宪 法 程序 中 &一 刀 切' 的性 质 " 不 同的 地方 政 府 在 规模 和 所处的 环 境 上 差 别 很 大 " 在 ,1 世 纪 7+ 年代 初州 政 府 在 州宪 法中 开 始 插 入地 方 政 府的 自 治 法 律 条 款 $ 并 且允 许 部 分 或 全部 地方 政 府 在 州政 府的 限 制 条 件之 内 创 建自 己 的 章 程 " 这 些 地 方自 治 的 法 律 条款 可以 被 更 好地解 释为 &自 由 的一 般 公 司法 '$ 类 似 于 ,1 世 纪 0+ 年 代 州 政 府 为企业 机 构 创 建的 新的 公 司 法" 地方 自 治的法 律 条 款 允 许 地 方 政 府在 创 建 章 程 和政府 的 一 系列选 择中 更 为 自 由" 地 方 自治 法 律 的 改 革 与 限 制 州政 府 对 地 方 政府 的政 治 干 预 是一 致的 " 在 地 方自 治 法 律规 定 的 州 政 府 对 地 方 政府 干 预 受 到 更多 限制 的 条 件 下$ 地方 政 府 本 质上 基 本是独 立 的 " 然 而$ 必 须 强 调 的 是 $ 宪 法 中 的 地 方 自 治 法 律条款和 州 立 法 机构 通过 的 地 方 府 政 法 律通 常 都 包 括 对 地 方 政 府 的 以 下 限 制 ) 对 地方政府 借 贷 ! 支出 和税 收 的 限 * 地 制 方政 府 可 以 从 事 的 活 动 的 限 制 * 以 及 地 方 政府可以 采 取 的 行政 管理 形 式 的 制 限 " 这些 宪 法 和 法 律 规 定 是 监 管 地 方 政 府 借 贷 的被动规 则 的 核 心部 分" 表 ,28, 供 提 了 州政 府 命 令 禁 止 地 方 政 府 的 特 殊 公 司 法 $ 而强行实 施 一 般 公司 法并 允 许 地 自 方 治 法律 的 时 间 " ,1 世纪晚 期 $ 各 个 州 的 已 有 体系 都 是 被 动 的" 州政 府 不 主 动监 管地 方 政 府 财 的 政 状况 $ 当 地 方 政 府 进 入 财 政 通 道 时 $ 州 政 府也没有 采 取 任 何管 理措 施 " 因 这 为 些 体系 嵌 入 到 公 民 和 债 券 市 场 这 两 套 更 大 的 社会机构 和 主 动 监管 并规 范 地 方 府 政 的 流程 中 $ 所 以 这 些 体 系 运 作 得 相 当 不 错 " 州宪法和 法 律 制 定了 地方 政 府 运 的 行 规 则" 公 民 和 债 券 市 场 都 可 以 通 过 投 票 处 ! 法院及市 场 把 这 些规 定作 为 规 范 方 地 政 府的 一 种 方 式 " 当 个 别 公 民 认 为 其 地 方 政 府越权时 $ 他 们 可以 向法 院 提 起 讼 诉 反 对其 地 方 政 府 " 债 券 市 场 可以 通 过 利 率 和债 券评 级 来 规 范地 方借 贷 " 因 $ 虽 此 然州 破 产 制 度 是 被 动 的 $ 即 州 没 有 主 动 监 控或管理 地 方 政 府$ 但体 系 通 过 民 公 和 市场 来 监 视 地 方 政 府 " 然 而$ ,1 世 纪 末 期已 有体 系 还 不 够完 美$ 并 且 随 预警债权人 美国地方政府举债!$*% 而 之来 的 机构改提 革高了 选 民和 市 场规范地方政府的能力  通 过 测定地政 方府借 贷 相对 于 州借贷和国家借贷的规 模  至少相对而言 不 体 同系 看 起来运作得很好 表 2按 ,28 政府 层级 国家  州 及地方列出了,0;0 到 年 的 *++* 年政府债券 在*+ 世 纪交 之 地方政府债务 超 过 了国家债务和州 债 之 务和  美国地政 方府是 基 础设 施 和教育投资的领导者 并 在 为美国现代工业 经 崛 济起 的 融资中扮 演了关 键 角色 *2 表(+) + ('*' 年到"##" 年美国不同层级地方政府的债务 名义金额及份额 年份 州债务 地方债务 国家债务 州份额 地方份额 国家份额  百万美元  百万美元  百万美元  L  L  L ,0;0 ,7* *3 ; 0G8 + 3 ,*8 3 ,8 ,02, ,1+ *3 3 0G82 2 ,,8 ; *8 ,07+ ;3* 3,G * 2;G ,+87 G ,38 7 7;8 ,00+ *17 0*G * +1+ 18 * 7 *38 + G38 ,01+ **0 1+3 , ,** ,+8, , 2+8 0 218 ,1+* *;+ , 077 , ,70 78+ , 378 1 ;38 ,1,; ;71 2 +;3 , ,1; G80 + 7*8 ; *,8 ,1** , ,;, 0 170 ** 1G; ;82 , *78 2 G18 ,1;* * 0;* ,G ;7; ,1 207 78; ; 2*8 2 3+8 ,12* ; *37 ,G +0+ G7 73; ;87 3 ,08 0 778 ,13* G 072 *; **G *,2 730 *80 3 18 7 078 ,1G* ** +*; 30 771 *20 +,+ G87 1 ,78 2 738 ,17* 31 ;73 ,*1 ,,+ ;** ;77 ,,8G ; *38 , G;8 ,10* ,27 27+ *37 ,+1 1*2 G++ ,,8 , ; ,18 G G18 ,11* ;G1 ;7+ 302 772 * 111 7++ 18 ; 0 ,28 1 738 ,117 23G G37 7G2 022 ; 77* ;++ 18, ; ,38 3 738 *++* G2* *+* , +2* 1+2 ; 32+ 2++ ,*8; + *+8 0 G78 !! 料 资来源  4# 5) 56*+++  ($ 世纪末至今的私人和公共机构 在,1 世纪 代 7+ 年 方  地政府破产风使 波得很多 州 要求地方政府 进行 债 券 公 投 而  从 批 有 准 地 方政府 一般金 基作为还款保障的地方 政府借款表 *   ,1 ,28 纪 世 期 末 大  两 机 构一 个私人机和 构一个公共机构 的回应在,1 世纪末 和 *+ 纪 世 开 初 始 地 在 方 债务市 场中演 扮更为重要的色 角 并 且在当代美国 地方 政 府 财 $*&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 中 政 依 然 很 重 要  私 人 机 构 是 指 券 债 律师 纳 税 *3 人 和 地 方 政 府 在 债券 违 约 时 问 责 的流 行 使 得 券 债 市 场 的 中 间 机 构 要 求保 证 债 券 具 有 有 效  有 约 束 力及 强 制 执行 的 性质  在 市 上 场 出 售 地 方 债 券 的 金 融机 构 开 始 要 求 债 券 依 照 法 律 授权  并 且 这 种 法律 保 证 是 方 地 政 府 有 效  有 约 束 力及 强 制 性 的 协 议  地 方 政 府 通过 雇 佣 债 券 律 师来 实 现 这 功 个 能  为 债 券 持 人 有 提供 可 以 依 赖 的 法 律 意 见  目 前  几 乎 所 的 有 地方 政 府 债 券 都 有大 量 的 公 开文件 而 *G 这 些 文件 是 关 于 券 债 发 行 性 质  用 于 支 付债 券 的 收 入  投 资 者 认 为 对 做出 投 资 决 定 很 重要 的 其 他 息 信 以 及 债 券 律 师 的 意 见 因 为 债 券 律 师 的 意 见 不 能 解决 地 方 政 府 借 款人 是 否 能 或 够 者 可 能 拒 绝 履 行 债 务 所 以 债 券 律 师 并 不 为 公 共 债券 提 供 私人 保 险 债 券 律 的 师 意 见 一 般 解 决 债 券 的合 法 发 行  官 方 声 明 包 括 的 准确 描 述 债券  地方 政 府 支 义 付 务 的 性 质  以 及 联 邦所 得 税 是 否 免 除 支 付 债 券 的 利息 等 问 题  公 共 机 构 是 指 特 殊 区域 也 被 称 为 特 殊 政 府  专 项资 金  以 及 特殊 目 的 机 构  和 收 入 债券  随着地方 政 府 逐 渐 要 求进 行 债券 公 投来 批 准 发行 债 券 更 多 提 比 供 如 水  排 污  灌溉以及 运 输 这 样 的 职 能 的 具 有 特 殊目 的 的 地 方 政府 开 始 成  在 立 地 理 上  这 特 些 殊地 区 常 常 跨 越 几 个 现 存 的 地 方政 府  有 时 候 有意 划 分 选  以 区 至 于 大 多 数 该 地 区的 选 民 得 益 于 特 殊 地 区 提 供 的职 能  因 此  如果 特 定 的 政 州 府 法 律 要 求 债 券  那么 选 民 会 支 持 以 债 券 公 投 的 形式 发 行 债 券 更高 的 税 收 用 或 户 费  收 入 债 券 和 特 区 殊 域有 相 似 的 效 果  收 入 债 券 并 没有 要 求 地 方 政 府以 一 般 资 作 金 为 还 款 保 障  一 般 责任 债 券  或 者 / Y  R=  通 <& 常 要 经 历 公 投过 程  相  收 反 入 债 券 有 专 门 收 入来 源 来 偿 还  有 时  这 些 收入与 政 府 的 特 定职 能 有 关 如 比  供 水 服 务 的 用 户 费用 用 于 偿 还 债 券 及 为 供 水 系 统融 资  但 是  有时 这 样 的 入 收 仅 仅 是 不 同 收 入 致 力于 债 券 服 务 的 一个 专 项 收 入来源 因 *7 为 一 般纳 税 人 没 义 有 务 偿 还 债 券  所以很多 州 的 法 院 但 并 不 是 所 有 州 认 为 收 入 债券 不 需 要 历 经 债 券 公 投 这 样 债 的 务程 序  发 展 收 入 债 券 其 与 说是 规 避 州 债 务 限 制 和 程 序 的 一种 方 式  还 不 如说 是 把 债 融 券 资 项 目 的 受 益 人 与 项目 融 资 成 本 及 还款 来 源 联 系在一 起 的 一 种 方法 通 *0 过 用 将 户 付 费 及 税 收 和 融 资成 本 联 系 在 一 起  收 入 债 券在,1 世 纪 早 期 就能 够 解 决 面 州 临 的 挑 战 民主 制度 下 整 个 州 的 选 民 不 可 能 投 票支 持 用 于 为 只 有特 定 地 方 民 居 受 益 的 项 目 融 的 资 广泛 税 收  在 ,0 世 纪 早 期  预 算外 为 铁 路 和 运河 融 资 是 决 解 此 类 问 题 的 一 方 种 法 但 *1 是这 样 的 安 排 使 得 纳 税人 承 担 或 有 债 务 最 终 变 到 成 期 债 务  最 后 州 政 府破 产 旨 在 解 ;+ 决 或 有 风 险 的州 宪 法 修 订 案 并没 有 完 全 决 解 利 益 与 成 本 脱 节 的 问题  在 ,0 世 纪 晚 期 收 入 债 券 工具 解 决 了 将 基础 设 施 的 预警债权人 美国地方政府举债!$*' 利 益 联 系 到 支 付 意 愿 上 的 问 题 " 收 入 债 券 可 以 在 州 债 务 限 制 之 外 $ 但 是 不 能 超 过 自 己 可 持 续 发 展 的 标 准 " 随 着 地 方 政 府 的 数 量 和 类 型 以 及 地 方 政 府 债 券 类 型 不 断 激 增 并 且 变 得 更 加 复 杂 $ 投 资 者 在 决 定 地 方 政 府 是 否 合 法 授 权 发 行 债 券 以 及 是 否 服 从 州 法 律 授 权 要 求 时 $ 债 券 律 师 的 角 色 变 得 更 为 重 要" ;, *+ 世 纪 早 期 $ 州 政 府 继 续 调 整 管 理 地 方 政 府 的 宪 法 和 法 律 机 构 #见 表 ,28,% " 下 一 轮的 机 构 改 革开 始 于*+ 世 纪 ;+ 年 代 $ 目 的 是 应 对 ,1*1 年 股 市 崩 盘 以 及 随 之 而 来 的 经 济 萧 条 $ 包 括 两 条 新 增 的 国 家 法 律 " ,1;; 年 的 ,联 邦 证 券 法 案 - 和 ,1;2 年的 ,证 券 交易 法 案- 引 进 了 大 量 关 于 证 券 市 场 中 信 息 公 开 ! 欺 诈 以 及 经 销 商 代 理 注 册 方 面 的 规 定" 国 ;* 会 认 为 $ 信 息 对 投 资 者 完 全 并 公 正 公 开 ! 公 平 有 效 的 市 场 ! 在 市 场 中 增 强 投 资 者 信 心 ! 以 及 协 助 资 本 形 成 过 程 都 是 规 范 证 券 和 证 券 市 场 的 根 本 原 因" ;; 与 私 人 股 票 和 债 券 不 同 $ 通 常 州 政 府 和 地 方 政 府 发 行 的 证 券 一 般不 受 ,1;; 年 和 ,1;2 年 的法 案 管 理 " 但 欺 诈行 为 被 受 管 理 " 州 政 府 和 地 方 政 府 通 过 联 邦 直 接 监 管 这 个 过 程 $ 增 加 资 金 来 为 政 府 活 动 融 资 $ 直 接 联 邦 监 管 过 程 将 任 命 联 邦 政 府 作 为 州 政 府 和 地 方 政 府 的 金 融 市 场 的 看 门 人 " 这 将 破 坏 州 主 权 和 地 方 选 民 主 权 存 在 已 久 的 概 念 " 市 政 证 券 和 公 司 证 券 的 信 息 公 开 要 求 对 于 风 险 评 估 和 投 资 者 回 报 来 说 是 必 不 可 少 的 " 然 而 $ 联 邦 法 律 并 没 有 规 定 州 政 府 和 地 方 政 府 要 求 公 开 信 息 的 种 类 " 在 大 萧 条 时 期 $ 第 二 个 新 建 立 的 规 定 是 ,1;7 年 颁 布 的 ,破 产 法 - 的 第 1章 " 该 法 案 是 为 了 解 决 地 方 政 府 和 其 债 权 人 谈 判 中 钉 子 户 的 问 题" 在 ;2 大 萧 条 时 期 的 违 约 浪 潮 中 $ 百 万 投 资 者 和 市 政 债 务 人 之 间 的 持 久 谈 判 被 证 明 是 昂 贵 且 无 效 的 " 在 缺 乏 易 于 理 解 并 可 强 制 执 行 的 程 序 的 情 况 下 $ 单 个 投 资 者 或 者 个 人 投 资 者 团 队 可 以 防 止 债 务 人 和 大 多 数 投 资 者 达 成 的 债 务 重 组 协 议 " 第 1章 的 程 序 启 用 多 数 债 券 持 有 人 和 债 务 人 之 间 的 债 务 重 组 协 议 $ 通 过 法 庭 的 权 力 克 服 了 少 数 个 人 投 资 者 的 反 对" 第 ;3 1章 不仅 为 解决 办 法提 出 了 事 后 的 法 律 程 序 $ 而 且 建 立 了 投 资 者 和 债 务 人 在 违 约 潜 在 风 险 的 预 期 " 第 1章 的 规 定 遵 守 了 地 方 选 民 的 主 权 " 第 1章 文 件 有 严 格 规 定 $ 服 从 美 国 宪 法 授 予 州 管 理 其 政 府 分 支 机 构 的 权 力 " 如 前 所 述 $ 不 能 强 迫 州 允 许 其 地 方 政 府 执 行 第 1章 的 程 序 " 联 邦 破 产 法 院 不 能 强 迫 地 方 政 府 增 加 税 收 ! 削 减 支 出 $ 或 者 变 卖 资 产 $ 因 为 那 些 地 方 政 府 的 行 为 只 能 由 选 民 决 定 实 施 " 第 1章 用 来 协 调 地 方 政 府 和 其 债 权 人 之 间 的 谈 判 过 程 " 第 1章 并 不 是 债 权 人 用 来 强 迫 地 方 政 府 偿 还 贷 款 的 法 律 文 件 " 正 如 本 书 中 K=P = $[5) 6 和 B) #$ # *+,; % 写 的 第 0章 所 述 $ 第 1章 就 很 少 用 到 " 从 ,1;7 年 至 今 $ 大 约 有 G++ 个 第 1章 的 例 子 " 从 ,10+ 年 到 *++1 年 $ $*(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 全 国 每 年 归 档 的 案 例 平 均 少 于0个 ;G " ,1 世 纪 ;+ 年代 $ 国 家 政 府 实 现 了 两 个 机构 改 革" 但 是不 能 把这些 变 革 当 成 是 地 方 政 府 发 行 债 务 的 国 家 规定 " 证 券 市 场 的监 管 会直 接 影响 到 在地方 债 务 市 场 中 的 私 人 参 与 者 #比 如 经 纪 人和 交 易 商 %$ 而 不 是 公共 参 与者 #尽管反 欺 诈 条 款 确 实 影 响 公 共 参 与 者 %" 然 而$ 影 响 市 政 债 券市 场 的规 定 会间 接 影响州 政 府 和 地 方 政 府 " *+ 世 纪 $ 地 方 政 府 债 务市 场 持 续 发 展 " 最近 一次 重大机 构 改革是 成 立 市 政 证 券 规 则 委 员 会 #9-J;7 >% " 国 会 在 ,173 年 建立 市政 证 券立 法 委员会 $ 目 的 是 监 督 管 理 从 事 市 政 证 券 行 业 的经 纪 公 司 " 市 政证 券 立法 委 员会 并 不管制 州 政 府 和 地 方 政 府" , 多 ;0 德(弗 兰 克法 案 - 最 近 扩 大了 管 理 机 构来 包 括市政 顾问 在 内" 一 些 市 政 证 券 立 法 委 员 会 的 规定 减 少 了 交 易 成本 $ 增加 了 信息 ;1 流" 一 些 产 业 协 会 也 有 助 于 改善 州 政 府 和 地 方政 府 的信 息 公开 " 比如政 府 财 务 师 协 会 和 美 国 市 政 债 券 分 析 师 协会 已 经 提 出 了 很多 市 政债 券 信息 公 开的建 议 $ 而 这 些 建 议 已 经 成 为 公 认 的 产 业 惯例 " 大 多 数 州 和大 的 地方 政 府遵 守 由政府 会 计 准 则 委 员 会 成 立 的 州 政 府 和 地 方 政府 的 一 般 公 认 会计 2+ 原 则" 在 *+ 世 纪 大 多数 影 响 地方 政 府 发 行 和 偿 还债 务的 机 构改 革 是针对 地 方 政 府 债 券 市 场 的 $ 而 不 是 发 行 债 券的 政 府 " 美 国 建立 的 破产 制 度主 要 是被动 体 系 " 大 多 数 州 并 不 主 动 管 制 或 监 控地 方 政 府 " 每 个 州对 于地 方 政府 能 做什么 ! 交 多 少 税 ! 如 何 借 贷 ! 以 及 通 常 从 州政 府 控 制 中 取 得的 独 立程 度 有多 大 这些方 面 有 不 同 的 规 定 " 因 此 $ 地 方 政 府 债 券的 私 人 投 资 者 需要 在 投资 之 前知 道 地方政 府 所 拥 有 的 法 律 权 力 " 简 单 来 说 $ 如 果一 个 地 方 政 府 不依 法 授权 债 券$ 那 么债券 从 一 开 始 就 是 无 效 的 $ 而 且 地 方 政 府 没有 法 律 义 务 来 偿还 债 券" 选 民和 地 方政府 只 对 地 方 政 府 合 法 发 行 的 债 务 负 责 " 这并 不 排 除 债 券 持有 人寻 求法律 行 动来反 对 欺 诈 行 为 $ 但 是 如 果 债 券 从 一 开 始 就是 无 效 的 $ 债 券持 有 人无 法 执行 其 债务" ,1 世 纪 晚 期$ 确 保 地 方政府 有 权 发 行 债 券以 及各 种类型 的 收入可 以 用 来 服 务 债 务 的 责 任 逐 渐 从 公 共 部 门转 移 到 私 人 部 门" 这 种转 变 是美 国 联邦主 义 独 特 发 展 的 结 果 $ 不 仅 历 史 悠 久 $ 而且 是 路 径 依 赖 的" 然 而$ 结 果是 激 励了私 人 市 场 主 动 监 控 和 规 范 地 方 政 府 借 款人 " *+ 世 纪 的 机构 改 革并 不 针 对 地方政 府 的 行 为$ 而 是 旨 在 使 地 方 政 府 的 私 人 资本 市 场 的 信 息 流更 有 效地 运 作$ 其 中几个 机 构 改 革 源 自 国 家 政 府 " 然 而 $ 这 并 不 意 味 着 所 有的 州 都 有 被 动 的破 产 体系 " 在下 一 部分$ 我 们 考 虑 *+ 世 纪 晚 期 少 量州 建 立 的 主 动体 系 " 预警债权人 美国地方政府举债!$*) 州政府干预及监控地方政府 在 法律 及 宪 法 条 款 中$ 州 政 府 在 建 立 地 方 政府 及 管 理 市 政破 产 中 起 着 主 导 作 用 " 但 是地 方 政 府 权 力 的来 源 及 范 围 一 直 受 到 非 议 并 不 断 变化" 显 2, 然 $ 实 际 的 做 法 介 于 K)5 5$规 ' 定 与 "''5 =A 原 则 这 两 个 极 端 之 间" 一2* 些 州政 府 主 动 并 持 续 监 控 地 方 政府 $ 而 且 有 适 当的 机 构 来 解 决 地 方 政 府的 金 融 危 机 和破 产 " 本 部 分 开 始 调 查 这 些州 " 然 而 $ 我 们想 要 强 调 $ 这 些 州 只 代 表 了 少 数州* 它 们 不 是 &典 型 的 '" 主 动的 财 政 监 管 开 始于 ,1;, 年 的 北 卡 罗 来 纳 州 $ 事 实 看来 北 卡 罗 来 纳 州 也 领 先 于 其他 州" 在 2; *+ 世 纪 7+ 年 代 $ 其 他 州 采 纳 这 个 体 系是由 于 地方 财政 危 机" 纽 约 和 克利 夫 兰 众 所 周 知的 财 政 危 机 对 全 国 都 有 影 响 $ 其 影响 力 超 出 了 纽 约 和 俄 亥 俄 州 之 外 $ 为 其 他 州 敲 响 警 钟" 佛 22 罗 里 达 在 ,171 年 颁布 了 ,地 方 政 府 财 政 危 机 和 问 责 法 - " 俄 23 亥 俄 州 也 在 ,171 年 颁 布 了 一 项 综合的 市 政 财 政 紧 急 法 令" 在 2G *+ 世 纪 0+ 年 代$ 经 过 多 年 的 宾 夕 法尼 亚 州 西 部社区 危 缩 之 后 $ 宾 夕 法 尼 亚 州 颁 布 了 ,市 政 金 融 复 苏 法 案 - 来 帮 助 陷 入 困 境 的 地方 政 府 " *+ 世 纪 7+ 年 代 是 一 个经 济 缓 慢 增 长 和 周期 性 危 机 的 时期 $ 比 如,17; 年 YDQ " #石 油 输 出 国 组 织 % 首 次 禁 运 石 油 " *+ 世 纪 7+ 年 代 和0+ 年 代 也 是 州 财 政 大 幅 改 革的 时 期 $ 包 括 引入 雨 天 基 金 ! 税 收 ! 支出 限 制 以 及 修改 州 宪 法 以 增 强 债 务 限 制 的灵 活 性 $ 使 收 入债 券 不 受 这 些 限 制" 27 州 政府 主 动 监 管 地 方政 府 的 财 政 活 动 $ 包 括三 个 部 分 ) 监控 ! 定 义 危 机 以 及 干 预 " 大 多 数 州 政 府 要 求地 方 政 府 采 用 标 准 会 计准 则 #不 一 定由 政 府 会 计 准 则 委 员 会 颁 布% 并 定 期 将 金 融 活动 报 告 州 机 构 归 档" 然 20 而 $ 事 实上 只 有 很 少 的 州 政 府 利 用 这些 信 息 " 9 #: A# ,11; % 和 E= "'=# *++7 % 的 研 究 表明 $ 到 *++; 年 为 止 只 有 ,7 个州 定 期 主 动 监 控 地 方 政 府 财 政 " 在 主动 监 控 地 方 政 府财 政 的 ,7 个 州 里 面 $ 事 实 上 有 1个 州 有 适 当 的 体 系 来 预 测 地 方政 府 是 否 有 财 政危 机 " 表 ,28 3列 出 了 州 和 其 干 预 体系 " 表 中 的 州 按 其 监 控 活 动的 水 平 排 序 " 第 一 列 $ 如 果 州 试 图 预 测 地 方 财 政 情况 $ 那 么 &" =预 ' 测 ' 为 ," 第 二 列 $ 如 果 州有 适 当 的 政 策 来 干 预 地 方 政 府 事务 $ 那 么 &" =干 ' 预 ' 为 ," 这 1个 州 在 监 管 地 方 财政 活 动 方 面 最为 主 动 " 在 本章 下 一 部 分 我 们 检 查 北 卡 罗来 纳 州 ! 俄 亥 俄州 以 及 宾 夕 法 尼 亚 州 这三 个 州 " $!*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 表(+) , 美国州政府监控地方财政情况 地方自治以及地方债务限制 D:C D:C OK:M- OK:M- J:A-NC K J:A-NC K 预 测 干 预 监 控 早期预警 正式 无 监控地方财政情况并试图 预测 财政危机的州 佛罗里达 , , , , , + 肯塔基州 , , , + + + 新泽西州 , , , , , + 新墨西哥州 , , , + , + 北卡罗来纳州 , , , , , + 俄亥俄州 , , , , , + 宾夕法尼亚州 , , , , , + 马里兰 , + , , + + 新罕布什尔 , + , , + + 监控地方财政情况但不预 测财 政危机的州 阿拉斯加州 + + , + , + 康乃迪克州 + + , + + + 伊利诺斯州 + + , + + , 马萨诸塞州 + + , + + + 密歇根州 + + , + , + 内华达 + + , + + , 纽约 + + , + + + 西佛吉尼亚州 + + , + , + 既不监控地方财政状况 也不 预测或干预财 政危机的州 阿拉巴马州 + + + + + , 亚利桑那州 + + + + + + 阿肯色州 + + + + + + 加利福尼亚 + + + + + + 科罗拉多 + + + + + + 特拉华州 + + + + + + 乔治亚州 + + + + + , 夏威夷岛 + + + + + + 爱达荷 + + + + + + 印第安纳州 + + + + + , 爱荷华州 + + + + + + 堪萨斯州 + + + + + , 路易斯安那州 + + + + + , 缅因州 + + + + + , 明尼苏达州 + + + + + + 密西西比州 + + + + + + 预警债权人 美国地方政府举债!$!! !! 表 续 D:C D:C OK:M- OK:M- J:A-NC K J:A-NC K 预测 干预 监控 早期预警 正式 无 密里 苏 + + + + + , 蒙拿 大 + + + + + , 内拉 布斯加州 + + + + + + 北科 达他州 + + + + + , 俄拉 克荷马州 + + + + + , 俄冈 勒州 + + + + + , 罗岛 德州 + + + + , + 南罗 卡来纳州 + + + + + , 南科 达塔 + + + + + , 田西 纳州 + + + + , + 德萨 克斯州 + + + + + + 犹州 他 + + + + + , 佛特 蒙州 + + + + + , 弗尼 吉亚州 + + + + + , 华顿 盛 + + + + + + 威康 斯星州 + + + + + , 怀明 俄州 + + + + + , !!资料源 来) "'=# *++7 % * U' R5 $# =# *++; % * k' 5@# $ 4=6 )6? =&$ k= 5$=# *++3 % " ) 在 第 三列 中 $ 如 果 州用 任何 一种 方 式 监 控 地 方 活 动 $ 那 么 &k 5' @# 监 控 ' 为 ," k5'@#$ 4=)6 6=& ? 和 k5 =) $=#k4k% # *++3 % 对 3+ 个 州 做 了 电 话 调 查 $ 目 的 是 确 定 州 是 否 有任 何 的 监 控 体 系" k4k也21 问 询 各 州 是 否 有 &早 期 预 警 ' 体 系 " 如 果 k4k报 告 指 出州 政 府确实 有 &早 期 预 警 ' 体 系 $ 那 么 第 2列 的 &k5'@# 早 期 预 警 ' 为 ," k4k发 现1个 州拥 有 早期 预 警 体 系 $ 并 且 "'=发 现 这 1个 州 都 有 预 测 体 系 $ 在 这 个 调 查 方 法中 我们 得到 一 些 信 心 " 下 一 部分 是 通过 这个 过程 确定 &财 政 危 机 '" U '$# R5=#*++;% 调 查 了 3+ 个 州 来 确 定 州 是 否 会 通 过这 个 过程来 确定财 政 危 机以 及 如 何 确 定 " 她 发 现 ,, 个 州 3+ 正 式 定 义 了 &财 政 危机 '$ 有 *+ 个州却 没有 这样 做 " 在 两 个 极 端 之 间 $ ,2 个 州 有 对 &危 机 ' 可 行 但 非 正 式 的 定义 $ 0个 州凭借 地方 政 府 制 定 正 式 定 义$ 表 中 第 3列 &U'$#R5=正 式 ' 为 ,如 果 州 有 正 式 定义" 同样$ 当 州 没 有 定 义 危 机$ 那 么 表 中 在 &U '$#R5 = 无 ' 的 情 况 下 显 示 ," 表 中并 没有 显示那 些拥 有 非 正 式 定 义 的州 " 最 后 一步 是 干 预 或 者帮 助危 机中 的 地 方 政 府 " "'=# *++7 % 发 现 7个 州 有 适 当 的 体 系 来主 动 干预 " 这 些体系 工 作 于 危 机 前 和 危 机 后 " 州 也 可 以 帮 助 地 方 政 府 " 9# :E=A发 现 ,; 个 州在给 地方 政府 提 供 帮 助 方 面 有 法 律 规 定 $ 额 外 G个 州 提 $!"! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 专 供 门 帮 助 " 9#:E=A的样 本包 括 2, 个 州 $ 其 中 1个 州 没 有回应 " 因为缺 失 观察 据 数 $ 所 以 表 中 并 没 有包括 9#:E=A的 结 论 " 表 格 分 类 反 映 了 州监控 并干 预 地 方 政 府 事务 的 强 度 $ 而不是 州 政府帮 助 处于 境 困 中 的 地 方 政 府 的 程度" 表中 第 一 个 面 板 包括 了 监 控 地 方财政 情 况和企 图 预测 政 财 危 机 的 1个 州 " 在这1个 州 中 $ 7个 州 有合 适 的 体 系 干预地 方 财政" 这 些州 有 拥 最 主 动 的 监 控 和 干预体 系" 第 二 个 面 板 包括 了 那 些 监 控地方 财 政情况 但 并不 测 预 财 政 危 机 的 州 " 最后一 个面 板 包 括 那 些 既不 监 控 地 方 财政情 况 也不预 测 或干 财 预 政 危 机 的 州" 这 3, 些 州 的体 系 完 全 是 被 动的 $ 至 少 在 事前$ 大 多数州 属 于较 的 低 面 板 " 它 们 既 不 监控地 方财 政 情 况 $ 也 没有 任 何 适 当 的系统 性 的计划 来 干预 帮 或 助 地 方 政 府 " 这 并不意 味着 处 于 较 低 面 板的 州 不 愿 意 帮助地 方 政府" 它 们很 可 有 能 愿 意 $ 但 是 它 们没有 适当 的 制 度 安 排 这样 做 " 在 危 机已经 形 成之后 $ 某种 度 程 上 $ 仅 仅 从 事 后 的意义 上来 说 $ 这 些 州 是主 动 的 " 本 章 第 六 节 做 了 一些简 单的 实 证 检 验 来 确定 *+ 世 纪 晚期这 三 种类型 的 州的 政 财 行 为 是 否 有 显 著 差异" 我们 发 现 确 实 如 此" 但 是 $ 我 们想要 更 仔细的 查 看北 罗 卡 来 纳 州 ! 俄 亥 俄 州和宾 夕法 尼 亚 州 这 三 个最 主 动 的州$ 从 而 更加了 解 &主 ' 监 动 控 和 干 预 地 方 政府的 实际 含 义 " 州政府干预的案例 本 节 对*+,+ 年前北 卡罗来纳! 俄 亥俄和宾夕法 尼 亚 的州 政 府 干 预体系做了 深 更 入 的 回顾 $ 这;个州 从 是州政 府干 预活跃的州中 挑 选 出来 的 " 这 ;个州政府 施 实 干 预 体系 是 为了 对 应 它各 们自 地方 政府的债务压 力 " 然 而 $ 这 ;个 州面对危 做 机 出 的 反应 各 不相 同" 财政监控 和破产决议关系 到 地 方政 府 权 力 的来源和范 $ 它 围 们 授予 地 方政 府 自 权 治利$ 限制 州政府干预权 力 $ 从 而 确 定 州 如何干预地 事 方 务 $ 因此 地 方自 治 规 定分 十重 要" 北 卡 罗来 纳 州是 美国 最主动管 理地方财政的州" 俄 亥俄 州 3* 采 用地方自治$ 有 拥 财 政 监管 程 序来 供 提 期 早预警 和财 政应急程序$ 从 而 解决 深 陷 财 政危机的个 $ 但 体 是 州缺 乏 广泛 的 干 权 预力" 宾夕 法尼亚州拥有 强 有 力的 地 方 自 治权来限制 政 州 府 干 预的 权 力$ 用 州 命 任的协 调者 来给陷入财政 危 机 的地 方 政 府 提供金融复 计 苏 划 * 然而 $ 地方 府 政 可以 拒绝 采纳 这项计划" 3; 在 大 萧条 期 间$ 北 卡 罗纳 来州 遭受 美国第二大 的 市 政 债券 违 约" 州 立法 32 机 于 关 ,1;, 年创 建 地方政 府委员会$ 目 的是控制地方 债 务 并帮 助 陷 入 财政危机的 政 市 府" 俄 亥 33 俄 州最初 的市政财政 应 急法案颁布 于 ,171 年$ 目 的 是 应对克利夫 的 兰 财 政 危机 " 经过 多 年 经 在济衰 退与 汽车行业的大 量 裁 员中 挣 扎 $ 克利夫兰在 预警债权人 美国地方政府举债!$!# 大萧 条 之 后 于 ,170 年 成为 美 国 第一 个拖欠 债 务的 主 要 城 市" 在3G ,107 年 $ 当 西 部宾 夕 法 尼 亚 州 的 社 区 遭受 由 钢 铁 业 衰落造 成 的失 业 时 $ 州 立 法机 关 颁 布 了 ,市 政金 融 复 苏 法 案 -" 该 法案 也 被 称 为 法案 27 $ 目的 是 帮 助 陷 入财 政 困 境 的 市 政 府" 法 37 案 27 专 为 小 市 政 府 设 计 $ 当 宾夕 法 尼 亚州 在 ,11, 年 到达 破 产 边 缘 时 法 案 27 并 不 能 解 决 其 面 临的 财 政 困 境" 因 30 此 $ 州 通 过 新 立 法 建 立了 宾 夕法 尼 亚 政 府间 合 作 机 构 来 提 供 额 外帮 助 " 北 卡 罗 来 纳 州 宪 法 允许 州 立 法 机 关定义 市 政府 的 权 力 和 职 责" 根 据州 宪 法$ 州可 以 摧 毁 ! 重 组 并 建 立任 何 其 分 支 结构" 因 31 此 $ 州 宪 法 将 几乎 所 有 控 制 市 政 府的 权 力 交 给 州 政 府 " 北卡 罗 来 纳 州 的政府 间 关 系很 好 地 体 现 了 K ) 55'$法 则 " 在 宪法 背 景 下 $ 当 地 方 财 政情 况 开 始 恶 化时$ 北 卡罗 来 纳 州 的 地 方政 府 委 员 会 拥 有 干预 地 方 财 政 管 理 的 强 大能 力 " 地 方 政 府 委 员 会 可 以下 令 增 加 税 收或者 其 他收 入 来 满 足 债 务支 付" 这 些 指 G+ 令和 那 些 地 方 官 员 发 布 的指 令 一 样 具 有法律 效 应" 州 财 务 总 管 下的 地 方 政 府 委 员 会主 动 参 与 到 几 乎 所 有 的地 方 金 融 管 理阶段 " 地 方 政 府 委 员 会 批准 几 乎 所 有 债 务 的发 行 并 监 控 地 方 财 政 状况 " 州 政 府 有权接 管 那些 不 服 从 地 方 政府 委 员会 指 令! 面临 财 政 压 力 或 者 不 能 及时 报 告 金 融 业务的 地 方政 府 的 财 务 管 理" G, 地 方 政 府 委 员 会 批 准几 乎 所 有的 传 统类型 的 市政 债 务 $ 包 括 一 般义 务 债券 ! 收 入 债券 ! 分 期 付 款 ! 分 期 付款 购 买义 务 以 及使 用 互 换协议 " 地 方 政 府 委员 会 用 指 标 来 衡 量债 务 负 担 能 力 $ 比 如 人均 债 务! 债 务 评估 价 值 比例! 年 度 债 务 偿 还额 和 一 般 预 算 资 金的 比 例 ! 企 业 运 营 的 财政 健 康状 况 和 征收的 用 户费 用 的 比 较 " 在 G* 同 意 发行 债 务 之 后$ 州 财 政 办 公 室 处 理 所有 地 方债 务 的 销售和 交 易并监 控 债 务 偿 还 务 事 " G; 北 卡 罗 来 纳 州 进 行 金融 监 管 和 监 控的方 法 是积 极 主 动 的 " 地方 政 府 委 员 通 过 年度 审 核 监 控 约 , *;+ 个地 方 政 府和 公共机 构 的 财 政" 地 G2 方 政府 委 员 要 求 一 个 独立 的 审 计 师 ! 规 定 标 准审 计 合 同 ! 批准地 方 政府 挑 选 审 计 师 和审 计 合 同 并 且 只 有在 批 准 财 务 报 告 之 后 才允 许 最 后 支 付给审 计 师" 一 G3 旦 发 现 财政 问 题 $ 地 方 政 府委 员 会 寄 信 给 地 方 政 府机 构 $ 表 达 关切并 提 出改 进 的 建 议 " 收到 信 件 的 地 方 机 构必 须 报 告 纠 正 措 施 的 详细 计 划 以 解 决问题" GG 与 北 卡 罗 来 纳 州 相 比$ 宾 夕 法 尼 亚州的 宪 法禁 止 州 立 法 机 构颁 布 管 制 其 特 定 市政 府 事 务 的 法 律 " 同 时 $ 宪 法 禁 止州成 立 任 何具 有 干 预 市 政功 能 权 力 的 委 员 会$ 也 禁 止 将 这 样 的 权 力授 权 给 任 何 委员会" 为G7 了 遵 守 宪 法 规定 $ 州 政 府 不 能 单方 面 干 预 市 政 破 产 " 州政 府 干 预 必 须取决 于 地方 协 议 或 同 意" G0 ,107 年 $ 实 行 法 案 27 来 帮 助陷 入财政 困 境的 市 政 府 $ 宾 州社 区 和 经 济 发 展 部管 理 该 法 案 的 实 施 " 法案 27 使 得 宾州该 部 能 够编 译 市 政 财 政 数据 $ 用 ,, 个 指 $!$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 标 来 监 控 其 财 政 状 况并 确 定困 境 状 况" 任 何 G1 一 个 指标 都 可以 引 发 宾 州社 区和 经 济 发 展 部 宣 布 困 境 状况 " 一 旦 宣 布 市政 府陷 入 政 财 危 机 $ 宾 州社 区 和 经 济 发展部 会 任命 一 个 协调 员负责 建 立 并 实 施 金 融复 苏 计划 7+ " 法案 27 授 予 市政 府 拒 绝 这 样计划 的 权利 " 当 工会 挑战法 案 27 的 立 宪 时 $ 法 7, 院 裁 定$ 州 任 命 的 协 调员 并 不构 成 一个特 别 委员 会 $ 并 且 市政府 通 过 拒 绝 这 项 计划 的 权力 来 保留 其 决 策 机 关 " 市 政 府 7* 拒 绝州 计 划的 能 力 是一 般法律 规 定 的 重 要 结 果) 没 有地 方 政府 的 允 许 $ 州政 府 不 能区 别对待 地 方政 府 " 州 政 府 于 ,11, 年 成 立特 殊 委 员 会 (((宾 夕 法 尼亚 政 府间 合 作 机 构$ 目的 是 解 决 费 城 即 将 违 约 的金 融 问题 " 宾 夕 法尼 亚 政 府 间 合作 机 构在 州 宪 法 中的 政府 间 公 司 条 款 下 成 立 " 州 政 府 利用 金 融 激 励措 施 来 鼓 励 地方 合 作$ 并 通 过 扣缴 州基 金 来 惩 罚 那 些 通 过 扣 拒绝 与 州合 作 的 地 方政 府" 宾 夕法 尼 7; 亚政 府 间 合 作机 构经 受 了 工 会 发 起 的 法 律 挑战" 法72 院 裁 定 $ 由 于 这 座 城 市自 愿 与宾 夕 法 尼 亚政 府间 合 作 机 构 签 订 了 合 作 协议 $ 所以 宾 夕 法 尼亚 政 府 间 合 作机 构 并没 有 干 涉 市政 权力" 73 类 似 于 宾 夕 法 尼 亚 州$ 俄 亥俄 州 宪 法 提出 $ &市 政 府有 权 行使 地 方 自 治政 府的 所 有 权 力 ' " 此 7G 外 $ 宪 法禁 止 州 政 府 为 了特 定 的 市 政 府采 用 特定 立 77 法" 因 此$ 为 了 应 对 克 利 夫 兰 ,171 年 的财 政 危 机 $ 俄亥 俄 州 采 用 一般 法 案管 理 广 泛的 市 政府) 城 市 ! 村 庄 ! 县 和 学区 " ,171 年的 地 方 应急 法 案 建 立 了 财 政应 急 程 序 并 制度 化财 务 计 划 和监 督委 员 会 $ 目 的 是 帮 助 陷 入财 政 困 境 的 地 方 政府 " 如 果 后 者跨 越了 关 于 欠 款! 基金 赤 字 ! 现 金 流 ! 债 务 拖欠 以 及税 收 转 移 这六 种 财 务 状 况的 任 何一 种 $ 那 么州 审计 员 会 安 排 地 方 政 府 启 动应 急 程 序" 该 法 70 律 于 ,11G 年 修订 $ 增加 了 财 政监 控 程序$ 为 那 些 财 政 状 况 接 近应 急 状态 的 摇 摇 欲坠 的 地 方 政 府提 供 早期 预 71 警" 财 务 计 划 和 监 督委 员 会 成 立 于 州 审计 员 宣 布 地 方政 府处 于 财 政 应急 状态 之 后 " 市 政 府 必 须 提 交一 份 金融 复 苏 计 划给 委 员 会 审 批" 然 后委 员 会 确 保及 时实 施 该 项 计 划 " 金 融 复 苏计 划 列出 了 实 质 性的 财 政 调 整 来恢 复 金融 稳 定 $ 消除 财政 紧 急 状 况 并 避 免 未 来 重蹈 覆 辙 " 7个 投 票 选 举 委 员 会 成员 中 的 3个 都 是基 于地 方 的 $ 包 括 两 名 地 方 官员 和 三个 地 方 任 命 成 员 " 州 政 府不 能 命令 这 些 改变 * 然而$ 州 有 权 提 出 策 略 并 监督 其 实施" 俄 亥 0+ 俄 州 干 预 体 系的特 点 是州 干 预 权力 较 0, 弱" 委 员 会 拥 有 对 所有 金 融 问 题 提 出 建议 的 广 泛 权 力$ 包 括 降 低 成 本或 增加 收 入 $ 从 而 制 定 并 签 订所 有 必须 执 行 其 职责 的 合 同 和 协议 $ 并确 保 预 算 平衡 及其 实 施 " 委 员 会 被 授 权 审查 所 有收 入 和 支 出预 算 $ 并 批 准和 监 督每 月 支 出 水平 和与 财 政 计 划 相 一 致 的负 担" 委 员会 也 审 核 任 何一 项 发 行 的 债务 数 量和目 的 $ 并为 债务 结 构 和 条 款 提 供 了技 术支 持 " 当 州 0* 审 计 员 决 定 的 预 警 况 情 不 出 再 现 或 者 财政 状况 持 续 恶 化 时 $ 将 会终 止监 视 一个 地 方 政 府 的财 政 状 况 " 在后 一 种情况 下 $ 州审 计员 可 预警债权人 美国地方政府举债!$!% 会 能 宣 布财 紧 政 状 急 态 " 地 0; 方 政府参与财政 应 急项目 的 时间平均 为 ,年 38 " 02 俄 亥 俄 州没 有积 极的 正 式监 督地方政府 非 $ 除 政 府 加入财政监 管 计划或 财政 急 紧 计 划" 大 03 多数 财 政 窘 迫的 市会绕过财 政 监管计 划 直接进入 财 政 紧急计划 $ 在 这 很 大 程 度上 说明 了对 财 政监 管的缺失" 想 在 要 早 期 发现财政问 题 基本只 能靠 政 市 府 的 自 觉$ 但是 市政 府 可能 意识到发现 得 的 晚 话 会 遇到麻烦" 俄 亥俄州 的干 制 预 度 相 对 来说 比较 被动 $ 虽然 财政紧急计 划 监 或 管 计 划可以由总 督 或州审 计长 起 发 $ 但 在 实践 中大 多数 情 况下 是通过地方 政 府 的 要 求 发起的" 0G 北 卡 罗 莱纳 州! 宾夕 法 尼亚 州和俄亥俄 州 示 揭 了 州 对当地财政 事 务干预 的本 " 如 质 果 州 宪法 认可 了地 方 政府 独立的财政 权 $ 那 力 么 州在地方政 府 的财政 调整 程 过 中 的 力 量会 被限 制" 特 别的 法律禁令禁 止 对 针 一 个 特定的自治 市 立法" 如果 别 特 委 员 会 被禁 止$ 则可 能 无法 建立财务监 控 员 委 会 " 州的干预可 能 需要当 地政 的 府 同 意 $ 同时 州需 要为 地 方的 合作设立激 励 制 机 " 即 使 在 三个 州的 小样 本 中$ 北卡罗来纳 州 然 依 属 于 州和地方关 系 非常活 跃的 端 极 " 北 卡 罗来 纳州 对地 方 政府 事务积极的 干 预在 大 多数州中都 属 于 违宪行为 " 于 由 自 *+ 世纪 以来 $ 地方 政府 基本上都能 成 功的 以 贷 款来修建基 础 设施$ 所以 卡 北 罗 来 纳 州积 极的 干预 措 施没 有对其他州 实 地 现 方 财 政责任产生 太 大的影 响 " 实践结果 为 了 检 验 表 ,283中所示 的 破产制 度 对 地 方 政府 的财政 是 否有 显著 影响 $ 我 们 对 ,17* 年 ! ,11* 年及*++7 年的地方 财 政 活 动 做 了 一个简 单 的双 重差 分估 计 检 验 " 这 几 年 #以 及 其 他年 份 % 的数据 在 ,美 国政 府人口 普 查- 上 可以 得 到$ ,11* 年 和 *++7 年 的 数据是 在 州 开始积极 监 控 和 干预 项目之 后 " 我 们 用 了 三 种 基本的方 法 来衡量州 和 地 方 财 政 的 行为" &总 收 入' 指的 是 从 属 于 州 政 府 ! 所 有 地方政府 及 州和地方 政 府 共 有 的 &自有' 资 源得到 的 总收 入" 自 有 收 入 是 由 州 或 地方政府 直 接征收的 收 入 $ 不 包 括 政府间 的 补贴收 入" &总 支 出 ' 是 总 的 &直 接 ' 支出" 与 总收入 相 似 $ 直 接支 出只包 括 州 或 地方 政府 直 接 花 费 的 支 出 $ 不 包 括政府间 补 贴的支出 " &总 债 务' 包括长 期 和短 期的 债务 $ 但 对 大 多 数 州 和 地 方 政府来说 $ 总 债务中 大 部 分 都 是长 债 期务07 " 我 们 对 每 个 变 量都用两 种 方法来表 示 " 第 一 种方 用 法了 地 方占 州和 地方 共 有 收 入 总 和 的 比 例 " 地 方占比 是 地方政府 自 有 收 入 除以 和 州地 方 自有 收入 #不 包 括 任 何 联 邦 政 府 的 补 贴收入%" 地 方支出 及债 务占 比也 用类似 的 方式 来计 算" 另 一 种 是 以 人 均 收 入 ! 人 均支出 和 人均债务 来 核 算 " 这种 式 方以 每 年的 名义 量来 核 算 #差 别 在 于 它 考 虑 了 价格水平 的 化 变%" $!&! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 表 ,28G显 示 了 地 方 财 政活 动 相对州 和 地方 财 政活 动 的 双 重差 分 结 果 00  表中 第 的一 部 分给 出 了 ,17* 年  ,11* 年和 *++7 年地 方 占州 和 地 方总 收 入  总支 出和 债 总务 的 比例  第 一 栏 给 出 了 预 测 州  的 平 均 占比 " '= *++0  指 出不 管危 发 机生 与 否 预 测 州  的 地 方 财 政活 动 都 会被 预 测 第 二 栏显 示 了 监察州 占 的比  监察 州  指 的 是 k ' 5@# 4= )66=?和 k = 5$= *++3  发 ) 现 的 对 地方 财政 极 积监 督 但没 有 试 图 预 测 或 干 预 地 方 事务 的 州 第 三栏 显 示 控 制 州 未 处理 州 的 的 占 比 控 制 州  指 的 是 没有监 督 和预 测 地方 财 政 活 动的 州  第四 栏显 所 示有 州 的平 均 地 方 占 比  表(+) % 美国双重差分估计 地方占州和地方总和的比例 地方占比 预测州 监察州 控制州 所有州 ,17* !!!! 收占 入比 +8 2,, 2;; +8 2*G +8 +82*0 !!!! 支占 出比 +8 3G+ 323 +8 32, +8 +832, !!!!债 占 务比 G2, +8 +8 G,G 7,* +8 +8G1; ,11* !!!!收 占 入比 ;07 +8 +8 ;71 ;10 +8 +8;1; !!!!支 占 出比 3,; +8 +8 3+, 3,1 +8 +83,3 !!!!债 占 务比 30; +8 +8 200 37, +8 +83G+ *++7 !!!!收 占 入比 2,, +8 +8 ;03 ;17 +8 +8;17 !!!!支 占 出比 211 +8 +8 3+, 3+, +8 +83+, !!!!债 占 务比 3;7 +8 +8 2G1 337 +8 +83;1 阶 一差分,17* ,11* 收 入 比 占 T+8 +*2 T +32 +8 T +*0 +8 支 出 比 占 T+8 +27 T +22 +8 T +*, +8 债 务 比 占 T+8 +30 T ,*1 +8 T ,2, +8 阶 一差分,17* *++7 收 入 比 占 +++ +8 T +20 +8 T+8+;+ 支 出 比 占 T+8 +G, T +22 +8 T+8+;1 债 务 比 占 T+8 ,+2 T ,20 +8 T+8,33 重 双差分 ,17* ,11* !!!! 收 入占比 +8 ++2 T +*3 +8 !!!! 支 出占比 T +*3 +8 T +*; +8 !!!!债 务占比 +0; +8 +,* +8 ,17* *++7 !!!!收 入占比 +8 +;+ T +,0 +8 !!!!支 出占比 T+8 +** T ++2 +8 !!!!债 务占比 +3, +8 ++0 +8 !!资 料 来 源  政 府人普 口查 预警债权人 美国地方政府举债!$!' 在 解 释 数 据 的 时 候  需 要 注 意 的 是 原 始 数据 来 自 各 级 政 府 的 自 有 收 入 和 支 出 由 于 地 方 政 府 是 州 政 府 补 贴 的 对 象  而 自 有  和 直 接  的 收 入 和 支 出 都不 包 括 补 贴  这 导 致 的 结 果 就 是 地 方 政 府 收入占 州 和 地 方 总 和 的 百 分 比 小于 地 方政 府 支 出 占 比  表 格 的 第 二 部 分 显 示 了 ,17* 年 到 ,11* 年 和 ,17* 年 到 *++7 年 间 这 些 比 例 的 一阶 差 分 估 计 结 果  大 部 分 的 积 极 监 测 在 *+ 世纪 7+ 年 代 和 *+ 世 纪 0+ 年 代开 始 实施  并 且 在 一 阶 差 分 中 都 应 该 有 所 反 应  表 格 的 第 三 部 分 显 示 了 双 重 差 分 估 计 结  这 果 部 分 比 较 了 预 测 州  和 监察 州 与 控 制 州  的 差 别  表 ,28G阐 明 了 两 个 惊 人 的 结 论 第 一  地 方 财 政 在 州 和 地 方 财 政 的 占 比 在 上文 两 个 时 间 段 中 都 相 对 下 降了  地方 收 入 占 州 和 地 方 收 入 总 和 的 比 例 在 ,11* 年之 后 小 幅 上 涨  而 在 所 有 其 他 比 例上 地 方 财 政 却 相 对 较 小  第 二  预 测 州  的 地 方 债 务 占 比 虽 然 下 降了  却 降 得 更 慢  ,17* ,11* 年 中 预 测 州  的 地 方债 务 占 州 和 地方 总 债 务 比重 的 变 化 比 控 制 州  小 了 0L 这个 变 化 在 ,17* *++7 年 这 个 更 长的 期 间 内 超过 控 制 州  3L 这 是 个 明显 的 影响  由 于 这 3+ 个 州 总 体 来 说 是 相 关的  这 也 不是 州 的 一 个 样 本  所 以 表 ,28G没 有给 出 统 计 上 是 否 显 著 的 判 断  表 ,287 表 ,28 0及 表 ,28 1显 示 了 对 人 均 入 收  人 均 支 出 和 人均 地 方 债务 这 三个 变 量 的 双 重 差 分 检 验  表 ,28 7是 关 于 地 方政 府  表 ,280是 关 于 州  表 ,281 是地 方 和 州 变 量 总 和  这 几 张 表 和 表 ,28 G的 结构 一 样  这 三 个 表 同 时 揭 露 了 一 个 惊 人 的  出 乎 意 料的 结 果  监 察 州  也 就 是 只 监督 但 不 对 地 方 事 务 做 预 测 和 干 预 的 州  在 所有衡 量 州 和 地 方 政 府 财 政 活 动的 标 准上 的 增 长 都 非 常 迅 速  表 ,28G显 示 预 测 州  的 地 方政 府 借 贷 在州 和 地 方 借 贷 的 比 例  与 此 不 同 的是  表 ,287 表 ,280和 表 ,28 1显 示 不 管 是 州 从 政 府 还 是 从 地 方政 府 的 层面 来 看 监 察 州  的 人 均收 入  人 均 支出 和 人 均 债务 都 比 控 制 和 预 测  州 增 长得 更 快  成 为 监 察 州  对 州 政府 层 面 的 影响 是 对 地 方 政 府 层 面 的 影 响 的 两 倍 与 表 ,28G还 有 一 个 差 别 是  ,17* *++7 年 这 个 更 长 的 期 间 内 的 影 响 要 比 短 期大  $!(! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 !! 表 &!美 (+) 国地方人均总收入 总支出和总债务 ($&" 年 ($$" 年 "##& 年 地方总和 预测州 监察州 控制州 所有州 美 元 美 元 美 元 美 元 ,17* !!!!入 收 *0+ ;30 *10 ;,* 出 !!!!支 22G G;G 23; 201 务 !!!!债 222 G1+ 2G1 3,* ,11* !!!!入 收 , 2;3 , 023 , 232 , 3,; 出 !!!!支 * ,00 * 712 * ,13 * *1+ 务 !!!!债 * ,+7 * 02G * +;1 * ,0+ *++7 !!!!入 收 * 221 * 0*1 * ;++ * 2,* 出 !!!!支 2 ,3G 2 1*0 2 ,13 2 ;+3 务 !!!!债 ; 127 2 300 ; G7+ ; 0G7 阶 一差分,17* ,11* 入 收 , ,32 , 207 , ,3G 出 支 , 72* * ,30 , 72, 务 债 , GG; * ,3G , 37+ 阶 一差分,17* *++7 入 收 * ,G0 * 27, * ++* 出 支 ; 7+1 2 *1* ; 72, 务 债 ; 3+; ; 010 ; *+, 重 双差分 ,17* ,11* !!!!入 收 T* ;;, 出 !!!!支 + 2,G 务 !!!!债 1; 307 ,17* *++7 !!!! 入 收 ,GG 2G0 出 !!!!支 T;* 33, 务 !!!!债 ;+* G17 !!资料来源 政 府人普 口查 预警债权人 美国地方政府举债!$!) 表 '!!美 (+) 国州人均总收入 总支出和总债务 ($&" 年 ($$" 年 "##& 年 州总和 预测州 监察州 控制州 所有州 美 元 美 元 美 元 美 元 ,17* !!!!入 收 ;1, 222 ;17 2+1 出 !!!!支 ;2G 331 ;1, 2*2 务 !!!!债 *G0 2G* *** *G1 ,11* !!!!入 收 * ;+* ; ;G3 * *;; * 2*7 出 !!!!支 * +73 * 1;3 * +32 * ,11 务 !!!!债 , G31 ; +1; , G+, , 03+ *++7 !!!!入 收 ; 23; 2 000 ; 32; ; 72* 出 !!!!支 2 *+* 3 ,3* 2 ,0; 2 ;2, 务 !!!!债 ; 2*+ 3 3G* * 12; ; 220 阶 一差分,17* ,11* 入 收 , 1,, * 1** , 0;G 出 支 , 7*1 * ;7G , GG; 务 债 , ;1, * G;, , ;71 阶 一差分,17* *++7 入 收 ; +G* 2 223 ; ,2G 出 支 ; 03G 2 31* ; 71* 务 债 ; ,3, 3 ,++ * 7*, 重 双差分 ,17* ,11* !!!!入 收 73 , +03 出 !!!!支 GG 7,* 务 !!!!债 ,, , *3* ,17* *++7 !!!! 入 收 T02 , *11 出 !!!!支 G2 0+, 务 !!!!债 2;+ * ;71 !!资料来源 政 府人普 口查 $"*! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 表 $ (+) 美国州及地方政 府人 均 总 收入  总 支出及总债务 ($&" 年 ($$" 年 "##& 年 州总和 预测州 监察州 控制州 所有州 美 元 美 元 美 元 美 元 ,17* !!!!入 收 G7, 0+* G13 7*, 出 !!!!支 71; , ,13 022 1,; 务 !!!!债 7,* , ,3* G1, 70, ,11* !!!!入 收 ; 7*, 3 ,0; ; G7* ; 1*; 出 !!!!支 2 *G2 3 7*1 2 *21 2 200 务 !!!!债 ; 7GG 3 12+ ; G2+ 2 +;, *++7 !!!!入 收 3 1+, 7 7,7 3 02; G ,32 出 !!!!支 0 ;30 ,+ +0+ 0 ;77 0 G2G 务 !!!!债 7 ;G7 ,+ ,3+ G G,; 7 ;,2 阶 一差分,17* ,11* 入 收 ; +3+ 2 ;0* * 177 出 支 ; 27, 2 3;; ; 2+3 务 债 ; +32 2 700 * 121 阶 一差分,17* *++7 入 收 3 *;+ G 1,3 3 ,20 出 支 7 3G3 0 002 7 3;; 务 债 G G32 0 110 3 1** 重 双差分 ,17* ,11* !!!!入 收 7; , 2+2 出 !!!!支 GG , ,*1 务 !!!!债 ,+3 , 0;0 ,17* *++7 !!!! 入 收 0* , 7G7 出 !!!!支 ;* , ;3, 务 !!!!债 7;; ; +7G !!资料来源 政 府人普 口查 预警债权人 美国地方政府举债!$"! 成 为 &监 察 州 ' 对其 在 经 济上 的 影 响是 显 著的" 以 州 和 地 方 人 均支出为 例$ 在 ,17* 年到 *++7 年 间 之 $ 州 和 地 方 人 均支 出 增长了 0 002 美 元 * 实 行 监察制 度 又 导 致 州和 地 方 支 出 增长 , ;3, 美 元 " 但是 $ 针对这 一 结 果 $ 我 们 尚 无 法甄别 这 其 中 是 否存 在 某 种 因 果关系 " 支 出 快 速 增长 的 那些州 可 能 已 经 实 施 了监察制 度$ 或 者 说 在那 些 建 立 了 监察 制 度 的 州 内 $ 地方 政府也 许 能 够 以 更 低 的 成 本募集 资 金 " 此 外$ 另 一 个 有 趣的发 现 是 较 之 直 接支 出 的增速$ &监 察 州 ' 的 收 入增速 会 更 快 #尽管 从 整 个 联 邦的 角 度 来 解 读 这 个结 果取决 于 从 国 家 政 府 获 得 的部分 补 助 $ 而 这些 补 助 并 未 涵盖在 以 上 统 计 数 据中 %" 这 些表 格 中 的 结 果仅具 有 提示 性 的 意义 " 因为在 过 去 的 ;3 年 中 $ 这些州 显 然 都 发 生了 各 种 各 样 的事件 $ 而 我 们 在 样本 选 时 取并 未 试 图 控 制 住 这 些 不同事 件 可 能 产 生的 影 响 " 出 于旨在 改 变 本 身 的 财政 结 的 构考 虑 或 者 其 他 种 种 因 素引发 的 州 财 政 结构 的 变 化 $ 部分州 变 成了 &预 测' 或 者 &监 察 ' 州 $ 也 正 因 如此$ 估 计 中 并 没有 关 于 因 果 关系的 解 读 " 然 而$ 从 破 产 体 制的角 度 来 看 $ 这 些州 也 确 的证 实 了 州 与 州 之 间 确 实存在 着 制 度 上 的不 同 $ 而 且 这种制 度 与 州 的 财 政表 现 切 密相 关 " 尤 其 需 要 注 意 的是$ 在 ,17* 年 到 *++* 年 间 的 &预 测 ' 州 $ 其 地方 活 动占地 方 与 州 财 政 总 和 均 出现了 增 长 " 换 言之 $ 在 那 些 地方政 府 相对 日 趋 重要 #或者 地 方 政 府 萎 缩 相 对 较慢% 的 州 $ 州 政府 在 地 方 政 府财政 事 务 上 的 监 察和 干 都 预非 常 积 极 " 积 极 监 察 和财政 收 入 与 支 出的 地 方 份 额 上升之 间 的 关 联 隐 约告 诉 们 我$ 这 些 州 是 在 有 意 识 地按照 某 种 方 式 革新 制 度 以 提 高地方 政 府 的 重 要 性" 制 间 度的 交 互 作 用 支 配 着 州 对地方 税 收 ! 支 出和 州 级 借 贷 的管理 " 这 方 面 也 是一 个 来 未的 热 点 研 究 领 域 " 教训 市场和选民纪律 为 了能 够 得 到与当 代发中 展 国家相关的 重要结 论 $ 本章的 前 面 部 分 密 切 关注 从 了 ,1 世纪 初 到现在 的美国地 方政府破产体制的 架 构 及其发 展 " 然 而 $ 受 制于 国 美在 时间 和 州 上的极 大差$ 我 异 们没能得 到一套 统 一 的制度 建 议 $ 反 而 总 结了 几 好个 教训 $ 有 的教训 之间至 甚 自相矛盾" 不过$ 州 与 州之间 还 是 存 在 着 非 常强 普 的遍 性" 美 国已 经 建 立起了 世界上最大的地方 政府资 本 市 场" 在*++7 年 $ 地 方 政府 发 就行 了 美 * *3+ 亿元 的 债券$ 地方政府未 偿债务 也 达 到了,83万 亿 美 元 " 放眼 球 全$ 这 个 资 本 市场的 运作对 相 来说也是非 常成功 的 " 地方政 府 通 过 这 个 资 本市 借 场入 大规 模 的 资金$ 再投到 资 基础设施建 设中去 $ 而 且这些 债 务 的 违 约 率 都非 低 常" $""! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 绝 大 多 数 州 的 地 方 政 府 在 贷 款方 式 和贷款 用 途 上都面 临着 的 一 些 限 制  而 在 的 有 州  地 方 政 府 还 需 要 面 临 贷 款规 模 的限制  通 常情况 下 这 些 针 对 地 方 政 府 贷 的 款 限 制 主 要 集 中 在 贷 款 申 请 程序 以 及特定 收 入 来源与 债务 义 务 之 间 的 服 务 方 式尤 其 是 对 收 入 型 债 券 而 言  美 国 经 验 的 核 心 特 色 是 强 调 事前 和被动 破 产 制度的 重要 性  仅 有 三 分 之 一 的州建 立 了 地 方 政 府 监 察 制 度  不到 两成的 州 具 备相关 制度 或 政 策 能 允 许 或 迫 使州政 府 在 面 临 地 方 政 府 财 政 危 机时 采取行 动  州没有 干预 程 序 并 不 意 味 着 地 方政府 的 借 贷 服 务 就 不 能 被 更 大 的社 会所监 察  相反 这 正 好 凸 显 了 事 前 制 度 规则 选 民  资 本 市 场 和 法 院 的 相互 作用在 监 察 和限制 地方 政 府 借 贷 方 面 的 重 要作用  看 上 去 这 个 制 度 为 地 方 政 府 提供 了 一个可 以 发 行债券 但不 用 偿 还 的 漏 洞  而 就 这 使 得 其 实 际 运 作 机 制 难 以 理 解 州 法律和 议 会 授权地 方政 府 按 照 特 定 的 程 序 行 发 债 券  为 了 保 护 公 民 神 圣 不 可侵 犯 的权利  如 果一个 地方 政 府 并 未 按 照 法 定 序 程 发 行 它 的 债 券  那 么 这 些 债 券就 失 去了其 法 定 义务 进 而 地 方 政 府 也 就 没 有 务 义 进 行 偿 还 了  然 而  实 际 上 只有 极 少数州 为 了 防止地 方政 府 违 规 发 行 债 券 而 地 对 方 政 府 进 行 监 察  相 反  债 券持 有 者发现  如 果地方 政府 超 越 规 定 或 者 违 反 权 授 发 债 的 程 序  法 院 将 不 会 强 化债 券 持有者 作 为 债权人 对地 方 政 府 所 拥 有 的 求 权 偿  正 因 如 此  债 券 法 律 咨 询 对保 证 债券的 合 法 性非常 重要  而 债 券 合 法 性 又 债 是 券 有 效 性 和 可 实 施 性 的 必 要 条件  地 方 政 府 债 务 发 行 框 架 的 结 果并 没 有显现  地 方政府 以未 授 权 的 方 式 大 肆 借  继 款 而 违 约  私 有 资 本 市 场 评 估地 方 政府信 贷 价 值的能 力稳 定 的 上 升  并 告 诉 在 潜 债 权 人 关 于 地 方 债 发 行 和 偿 还的 实 际情况  诸 如债券 律师 和 9-J >等 体 制 建 都 设 使 得 对 私 有 市 场 参 与 者 的 信 息提 供 更加可 靠 和 透明  国 家 政 府 中 央 政 府 没 还 有 侵 犯 州 政 府 在 税 收  支 出 和借 贷 方面神 圣 不 可侵犯 的权 力  也 没 有 损 害 州 府 政 为 其 地 方 政 府 创 建 体 制 的 能 力 发 展 中 国 家 是 否 拥 有 足 够 强 大的 公 共和私 有 制 度来利 用其 被 动 制 度 仍 然 难 有 论 定  美 国 经 历 了 很 长 一 段 时 期 才通 过 一系列 的 制 度增值 变化 建 立 起 了 其 地 方 政 借 府 贷 框 架  在 ,1 世 纪 末 期  要 建 立 一个合法 的 程序 使得 地 方 纳 税 人 免 于 承 那 受 些 未 授 权 或 通 过 有 缺 陷 的 程 序而 产 生的债 务  是一项 长期 和 艰 苦 的 过 程  要 使 想 被 动 破 产 体 制 发 挥 作 用 无 疑 也需 要 建立强 大 而 可靠的 法律 规 范  许 多 发 展 中 家 国 的 制 度 还 没 有 发 展 到 一 定 程 度 能 用这种 微 妙 的方式 来惩 罚 和 监 管 公 共 债 务 和 人 私 人 债 权 人  此 外  在 一 国 能够 运 行良好 的 制 度也不 能在 没 有 考 虑 其 他 国 家 际 实 情 况 的 前 提 下 就 直 接 应 用 于 他国  不过 我 们 有一个 不错 的 奋 斗 目 标  在 债 人 权 之 间 创 造 清 楚 的 利 益 以 支 持 强化 法 律规范 和 私 有市场 发展 的 动 机  在 美 国 的 预警债权人 美国地方政府举债!$"# 市场 建 设 程 进 中 一 个 重 要 部 分 就 是 透 明度 和 所 有 债 券 发 行 者 的风险揭 露  而 普 遍 来看  对 国 各 的 相 关 建 设 来 说  这 也 非 是 常 重 要 的  被 动 制 体 在 借 款 和 税收 之 间 建 立 了紧 密 联 系  正 如 标 注 的那样  ,1 世 纪 2+ 年代 后 的 大 绝 多 数 制 度 改革 都 要 求 州 政府  ,1 世 纪 7+ 年 代 后也要 求 地 方 政 府  在发 行 债 时 券 提 高 当 期 的税 收  地 01 方 政府 进 行 借 款 时  也 将 同时迫 使 选 民 和 纳 税人 的 税 负上升  这 促 使 选 民 注 重 对 借 款 支 持 的 支 出 所 带 来 的利益  需 要 重 申 的是  这 仅仅是 一 种 类 似 在 边 际 上 的变 化  而 这 种 变 化 会 影响 选 民 的  激 励 也 可 能会对 政 治 经 济 进 程 的 动 态 发 展 产 生 积 极 的 影 响  当某些 特 定 的 地 区 和收 入 型 债券在 ,1 世 纪 末 越 发 普 遍 时 一 些 类 似 的 激 励 在 相关运 动 中 得 到 了 实践  在 形 上 式  地 方 政 府被 视 为 州 的 产 物  只 有当 地方 政 府 获得了 明 确 的 授 权 时 地 方 府 政 才 能 进 行 借 款  而 且 这 些数 额 受 限 的 借 款 必 须 用于特定 的 项 目  这 种地 方 政 府 的 借 款 前 提 也 符 合 K)5 5$法 ' 则 的 规 定  原 则 上  州 拥有权 力 来 改 变 任 何地 方 政 的 府 组 织 结 构  然 而  在 实 际中  美 国 人 意 识 到 允 许州政治 活 动 操 纵 地 方政 治 活 对 动 民 主 建 设 不利  所 以  他们 改 而 通 过 普 通  法律来 控 制 地 方 政 府 这 是 个 一 根 植 于 美 国 内 生 性 的 社 会背 景 之 下 而 产 生 的 制 度变化 但 是  这 也 为发 展 中 家 国 如 何 有 机 地采 用 一 种 制 提 度 供 了 现 实 的 经 验  中 央 政府和 下 级 政 府 之 间 互 动 方 式 的 变 化 改 变 了 各 级 政 府间的 政 治 经 济 动 态 允 许 下级政 府 在 既 定 的 范 围 内 自 主 决 定 其 贷 款 和 税 收 政 策的同 时  必 须 相 应地 明 确 它们募 集 地 方 税 收 偿 还 贷 款 的 相 应 义 务  这 种 改 策 的自我 持 续 性 取 决 于将 这 样 的政策 公 平 地 应 用 到 所 有 地 方 政 府  如 果 单 个 地 方 政府能 够 游 说 中 央 政府 并 获 得特别 待 遇  或 者 中 央 政 府 能 够 单 独 地 为 地 方 政 府 分别制 定 特 别 待 遇 不论 是积极 的 还是 消 极 的  那 么 创造 和 强 化 可 信 规 则 的 动 机就会 被 削 弱  如 果所 有 城 市都知 道 所 有 的 规 则 都 将 公 平 得 应 用 于 它 们  那 么 所有的 城 市 都 会 拥 有很 强 的 动机去 确 定 所 在 州 是 否 在 它 们 之 间 公 平 地 执 行 了 这 些规定 以 及 这 些 规 定是 否 在 它们当 中 发 挥 了 作 用  推 动 通 用 和 有 效 规 定 发 挥 作 用的动 机 是 通 过 地 方政 府 面 临的政 治 经 济 动 机 实 现 的  当 中 央 政 府 对 下 级 政 府 区别对 待 时  将 导 致那 些 动 机的消 失  如 果 中 央 政 府 对 州 和 城 市 区 别 对 待  那 么通用 规 定 及 其 带 来的 动 机 也不能 可 靠 地 建 立  这 也 是 发 展 中 国 家 能 够 从 美 国 的经验 中 得 到 的 最 大的 教 训 之一 对 地 政 方 府 而 言  通 用 法 律 的 重 要性 还 有 助 于 解 释 为 何 如此少的 州 实 行 要 求 州干 预 地 政 方 府 的 融 资 行 为 的 积 极 破 产制 度  事 后 积 极 干 预 活动造成 了 行 动 的 事 前预 期 政  州 府 最 好 还 是 不 要 干 涉 体 制基 础  除 非 其 想 要 集 中地调控 地 方 政 治 决 策的 多 方  在 面 大 多 数 州  地 方 性 危 机的 解 决 或 是 依 托 于 一 个专门机 制 或 者 州 政 $"$! 地方政府债务应急处置的国际比较世界银行专家谈地方政府债务 不 府干 预 反 " 相$ 就 北 科 罗 多 拉 的 州 案例 来 看$ 州 的 格 严监 察 会导致一 定 程度 的 方 地自 治 权 失 丧" *++0 年开始的经 济 衰 退已经造 成了 美 国 许多 州 和地方政 府的财政 危 机" 这 危 次机 还 没 有 过去 $ 而 此 次 机 危 是 否 会像 *+ 世纪 ;+ 年代或7+ 年代和 0+ 年代 的 机 危一 样 导 制 致度 变 革 还 有 待观察" 在 *+ 世 纪 7+ 年 代和0+ 年代时$ 积 极的 州 察 监体 制 并 减 未少 地 方 政 府 款 贷 $ 反 量 而 导 致地 方 政 贷 府款 量 的上升" 不 论现 行 是 的何 种 州 察 监体 制 $ 贷 款 多 更 地 的 方政 府 在面 临 经 下 济行 的 时候都更 容 易受 到 响 影" 从 美 的 国经 验 来 看 果 $ 效 好 最 的还 是 不要 采 取 定 固的 财 政规定$ 而 采取 那 能 些使 政 治 经 和济 市 场 ! 选 ! 资 民 本 市场 可 以更 清 晰 评 地估 政 府借贷的 成 本和 收 的 益制 度 们 " 人对 制 度 变 革 寄予厚 望$ 希 望 制度 变 革在未来 能够继续 强 化这 种 力 能" 注!!释 本 所 文述 的 发 现! 解 释 和 结论 $ 均属作者 个 人 观 点 $ 不代表 世界 银 行! 世 界 银 行执 行董 会 事及 所 其代 表 的 政府 $ 或 者 外部 作 者可能隶 属 的 任 何 机构的观 点" ,8参见"#$%& '和 ()%$ *+,+# * ()%和4# ) 5 <=$ *++1 * 还有(%和 ) <<$ *+,, " 许 4= 多 发展中 家 国依 依 然靠 银 行 贷款 作 为 主 要的 财 政收入来 源 " 次 级 资本市场 依然 很 小 #参 见 "# ' $%&和(% ) %" *+,+# *8在 例如 巴 西 ! 加 拿 大 和 印 度 这 样 的 联 邦 国 家 中 $ 各 国 的 宪 法 授 予 州 和 省 相 当 大 的 政 治 和 财 政 权 力 " ;8宪 法第 ,, 条 修 订 案 规 定 ) &合 众 国 的 司 法 权 $ 不 得 被 解 释 为 可 以 扩 展 到 受 理 由 他 州 公 民 或 任 何 外 国 公 民 或 臣 民 对 合 众 一 州 提 出 的 或 起 诉 的 任 何 普 通 法 或 衡 平 法 的 诉 讼 "' 28美 国政 府 普 查 $ *++7 年 " 38美 国政 府 普 查 $ *++7 年 " 完 整 的 政 府 调 查 将 会 在 以 *和 7结 尾 的 年 份 进 行 $ 所 以 *++7 年 的 调 查 是 最 近 的 一 次 " 州 和 地 方 政 府 发 行 的 债 券 有 时 会 被 混 在 一 起 称 为 市 政 债 券 #或 地 方 政 府 债 券 %" 从 *++7 年 到 *+,* 年 $ 发 行 的 年 平 均 国 家 债 券 总 额 约 为 2 3++ 亿 美 元 #数 据 源 ) 汤 森 路 透 %$ 并 且 在 *+,, 年 年 底 $ 未 偿 还 的 债 务 约 为 ;兆 美 元 #美 国 联 邦 储 备 委 员 会$ ,I5'S ' W I%$R6 P::'%$&6 'W&@=N $)&=R -&#&= 6 - $ *+,* 年 7月 $ 表 (8,+2 $ G; 页 %" G8参 见 " #$%&' 和 (% # *+,+<% 对 ) *+++ 年 到 *++1 年 间 美 国 地 方 政 府 在 美 国 以 外 地 区 发 行 债 券 的 研 究 " 在 *++1 年 $ 地 方 政 府 在 美 国 以 外 地 区 新 发 行 约 ; +1+ 亿 美 元 债 券 #美 国 联 邦 储 备 委 员 会 $ ,I 5'S' WI %$R6 P: :'%$&6 'W & @=N $)&=R -&#& = - $ *+,* 年 6 7月 $ 表 ( 8,+2 $ G; 页%" 78 & 消极 '! &积 极 '! &事 前 ' 和 &事 后 ' 等 词 只 是 在 章 节 中 用 来 帮 助 理 解 州 政府 管 制 地 方 政 府 借 贷 的 描 述 性 词 汇 $ 不 存 在 法 律 意 义 " 08第 1章 的 破 产 法 不 仅 针 对 市 政 府 $ 也 适 用 于 所 有 的 地 方 政 府 " 只 有 *7 个 州 允许 他 们 的 地 方 政 府 进入 联 邦 破 产 法 庭 $ 在 这 *7 个 州 中 $ 只 有 ,0 个 州 的 地 方 政 府 不 需 要 明 确 的 州许 可 即 预警债权人 美国地方政府举债!$"% 可 进 入 " 欲 了 解 更 多 有 关 第 1章 的 内 容 $ 请 参 见 本 书 第 0章 内容 $ 作 者 为 K =P$[=5 )6和 B)# $ # *+,; % * ()%和 4# ) <= 5# *++1 % * 9 :"'$$= 5 5和 D )E= : ?# ,11; % " 18( %和 ) 4#)<= 5# *++1 % $ 以 及 本 书 K= P$[ =5)6和 B )$ # *+,; % 写 # 的第 0章 参考 了 ( %[ # @5 )$ # *++3 % 和 -Z)'& &'# *++0 % 的 研 究 " 欲 了 解 关 于 州 授 权 的 最 新发 展 $ 请参 考 -Z) '&'# *+,* % " & 到 底 大 于 还 是 少 于 一 半 的 州 拥 有 积 极 系 统 取 决 于 这 1个 允 许 其 地方 政 府在 有 限 条 件 下 使 用 第 1 章 的 州 如 何 被 计算 " ,+8本 书 中 K =P $[=56 ) 和 B)#$ # *+,; % 写 的 第 0章 参 考 了 国 美 破 产 协 会 的 规 章制 度 $ 美 国 法 院 的 网 站 为 & @&Z) M M S SS 8%6:'%?&68[']* ,破 产 基 础 知 识 - # *++G % 又 美国 法 院 行政 办 公 室 及 美 国 破 产 协 会 共同 编 纂 * *++7 年 美 国 政 府 普 查 $ 网 站 为 @&&Z) MMS SS8<) # S ? '5R8'? [* 电 子 法 院 记 录 的 公 共 访 问网 站 为 @&&Z) M MS S S8Z#:= 8 ?[']" ,,8 由于 内 战 和 第 十 四 修 正 案 $ 州 政 府 和 联 邦 法 院 得 以 实 现对 国 家 和 地 方 政 府的 更 多 方 面 的 控 制 $ 比 如 在 遵 守 公 民 权 利 法 律 领 域 " 但 州 政 府 和 地 方 政 府之 间 的 关系 仍 然 是 几 乎 完 全 由 国 家 宪 法 和 国 家法 律 管 辖 " ,*8参 见 > ) ?W W#%5&$ ,11+ " ,;8参 见 4) 5 5)#C 6# ,10G % 对 地 方 政 府 本 质 的 总 结 " ,28狄 龙 法 则 * 内 战 结 束 后 不 久 $ 爱 荷 华 州 最 高 法 院 的 法官 约 翰 3狄 龙 首 次 在 他 写 的 ," 'C C = $& #?)=6'$& @=( # S' W9 %$):)Z#5 "'?Z'?#) &'$6 - 中 提 出 这 个法 则 " ,38参 见 ,U%$& =? ]8" & )A' W D)&& 6<%?[@- # ,1+7 % 这 个 最 高 法院 的 例子 * 及 >?W )W # & %5*++0 " ,G8随 着 时 间 的 推 移 $ 州 在 宪 法 中 不 断 加 强 又 削 弱 地 方 自 治力 $ 我 们 将 在 下 一节 中 显 示 一 般 条 款 " ,78 这些 宪 法 的 规 定 及 法 律 条 文 在 要 求 工 商 企 业 ! 银 行 ! 教 会 ! 或 任何 类 型 的公 司 集 团 注 册 的 法 律 和 规 定相 一 致 " ,08参 见 ,俄 亥 俄 州 宪 法 - # ,03, % 第 ,; 篇 文 章 的 第 一 部 分" ,18> ? )WW# %5&和 J =A$'5R6 $ *++2 * > ?) WW#%5$ *++0 " & *+8 给出 一 个 区 分 这 两 个 时 间 段 的 明 确 时 间 是 不 可 能 的 $ 因 为 州 政 府 在 管 制 地方 政 府 方 面 的 变 化 太 快 " *,8B# =W? 'R$ ,173 $ 71 " 5 **84#) 5$ *++3 " 6 见 参 *;84#5 5 )6和 4= ) # $[ 6$ *++0 " & 格 *28表 来 源 于 4# 55)6# *+++ % $ 同 样也讨 论了国家 ! 州和 地 方 财 政活 动 在 美 国整个历 史 的 中相 对重要 性 " 见 *38参 9#: '# *++, % 对 债 券 律 师 发展的 史 历研究 " 些 *G8这 类 似 于 一 个 企 业 的 招 股 书 $ 但通常被称为 &官 方声 明 '" 大多 数 债 券 的发行者 在 债 其券 存续期 发 布 的 官 方 声 明 及 额 外 信 息现在可以在 网 站SSS8= C C#8C6<8 ? 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