Relatório No: 47876-MZ Desenvolvimento Municipal em Moçambique: As Lições da Primeira Década (Em dois volumes) Volume I: Síntese Maio 2009 AFTU1 Região de Africa Documento do Banco Mundial 1 Correspondência monetária Taxa de câmbio efectiva em vigor em Junho de 2009 Unidade monetária = Metical (MTN) US$1,00 = MTN 27,1 Vice-presidente: Obiageli K. Ezekwesili Director do País: Peter Nicholas (Interino) Director Sectorial: Inger Andersen Gestor Sectorial: Jaime Biderman Chefe da Equipa do Projecto: Uri Raich 2 Siglas Siglas Inglês Português ADA Austrian Development Agency Agência Austríaca de Desenvolvimento AIAS Water and Sanitation Investment Administração de Infra-estruturas Agency de Abastecimento de Água e Saneamento ANAMM National Association of Associação Nacional dos Municipalities of Mozambique Municípios de Moçambique CPAS Provincial Water and Sanitation Conselho Provincial de Água e Boards Saneamento DANIDA Danish Agency for International Agência Dinamarquesa de Development Desenvolvimento Internacional DNA National Water Directorate Direcção Nacional de Águas DUAT Right to Use and Employ Land Direito de Uso e Aproveitamento da Terra EDM Electricity of Mozambique Electricidade de Moçambique E.P GTZ German Technical Cooperation Cooperação Técnica Alemã IFAPA Training Institute for Public and Instituto de Formação em Municipal Administration Administração Pública e Autárquica IGF Internal Audit Office Inspecção-geral de Finanças ISWMP Integrated Solid Waste Plano de Gestão Integrada de Management Plans Resíduos Sólidos Urbanos MAE Ministry for State Administration Ministério da Administração Estatal MF Ministry of Finance Ministério das Finanças MFP Ministry of Public Sector Ministério da Função Pública MICOA Ministry for Coordination of Ministério para a Coordenação da Environmental Affairs Acção Ambiental MOPH Ministry of Public Works and Ministério das Obras Públicas e Housing Habitação MPD Ministry of Planning andMinistério do Plano e Development Desenvolvimento PPP Public Private Partnership Parcerias Público Privadas SDC Swiss Agency for Development Agência Suíça para o and Cooperation Desenvolvimento e Cooperação SIFAP System of Training in Public Sistema de Formação em Administration Administração Pública SISTAFE System for State FinanceSistema de Administração Administration Financeira do Estado SWM Solid Waste Management Gestão de Resíduos Sólidos TA Administrative Tribunal (National Tribunal Administrativo Audit Office) UTRESP Public Sector Reform Unit Unidade Técnica da Reforma do Sector Público 3 Resumo Em Moçambique, as autarquias locais foram instituídos por leis aprovadas entre 1996 e 1997 e as primeiras eleições municipais decorreram em 1998, sete anos após os acordos de paz assinados que abriu espaços para as transformações políticas. A maioria dos municípios herdou do colonialismo e do governo central estruturas políticas, económicas e administrativas frágeis e disfuncionais. Decorrente deste contexto, o primeiro mandato (1998-2002) registou pouco progresso na sua transformação da gestão municipal. No entanto, durante o segundo mandato (2003-2008), verificaram-se consideráveis melhorias, à medida em que os municípios começaram a aprender a lidar com os desafios da governação local e com alguns dos esforços para alargamento das oportunidades para prestação de serviços. No fim da primeira década de municipalização, a maioria das autarquias conseguiu, em certa medida, reorganizar-se e algumas empreenderam iniciativas que começaram a dar resultados. No entanto, existem desafios a assumir para a consolidação das autarquias e consequente provisão de serviços locais de qualidade em resposta a uma procura crescente. Há o risco de que o ritmo de desenvolvimento das capacidades técnicas e financeiras municipais venha a ser ultrapassada pelo crescimento da população municipal e pela transferência de responsabilidades acrescidas. As instituições do governo central e a Associação Nacional de Municípios de Moçambique (ANAMM) precisam de ajudar os municípios a desempenharem o seu papel, potencialmente na melhoraria das condições de vida, estimulando o crescimento e consolidando a democracia em Moçambique. Este relatório resume as principais conclusões de um estudo mais alargado, coordenado pelo Banco e Mundial e a ANAMM, trabalhando em comité composto pela ANAMM, o Ministério da Administração Estatal (MAE) e os vários parceiros de cooperação internacional: Agência Austríaca de Desenvolvimento (ADA, Agência Dinamarquesa de Desenvolvimento Internacional (DANIDA), a Cooperação Técnica Alemã (GTZ), a Agência Suíça para o Desenvolvimento e Cooperação (SDC), e a UN-HABITAT. A Unidade de Planeamento do University College, de Londres, coordenou a planificação geral do estudo. Os pontos de vista, as interpretações, os resultados das discussões e as conclusão apresentadas no estudo são dos autores e não reflectem necessariamente a posição das instituições nacionais e internacionais que nele estiveram envolvidas. 1. Introdução ao desenvolvimento autárquico em Moçambique As autarquias estão a crescer em número e população. De acordo com as Nações Unidas, Moçambique tem uma das mais numerosas populações urbanas na África Oriental, com 36% e prevê-se que venha a crescer para 60% até 2030. O crescimento urbano (3,03%) e o crescimento autárquico (2,84%) são mais rápidos que o crescimento nacional e rural, segundo dados de recenseamento. Além disso, os dados deste crescimento negam uma variabilidade substancial, pois 7 municípios cresceram mais de 10% e outros 5 registaram um aumento populacional na ordem de 5-10%. Apenas 3 apresentaram um crescimento de menos de 0,5%. É de notar que as taxas mais elevadas de crescimento se concentram nos municípios mais pequenos (ver Figura 1). Os municípios estão também a crescer em número, de 33 em 1997 para 43 em 2008. Na 4 ausência de um planeamento urbano adequado, este ritmo acelerado de crescimento terá como resultado, em certas autarquias, a expansão de povoados informais. As pequenas autarquias necessitarão de atenção especial, pois o crescimento explosivo das suas populações poderá desafiar as suas capacidades de prestação de serviços. Figura 1. Taxa de crescimento anual da população municipal 1997-2007 16 14 12 Taxa média de crescimento anual (%) 10 8 6 4 2 0 Alto Molocue Ilha de Moçambique Gorongosa Tete City Lichinga City Quelimane City Maxixe City Inhambane City Gondola Angoche Montepuez Matola City Chimoio City Moatize Milange Chokwé Bilene-Macia Pemba City Vilankulo Nampula City Nacala-Porto Beira City Maputo City Gurue Marromeu Monapo Xai-Xai City Dondo Mandlakazi Mocimboa da Praia Massinga Mocuba Mueda Ribáue Chibuto Manhiça Marupa Cuamba Namaacha Manica Municípios Fonte: Estimativas do autor com base em dados dos Recenseamentos de 1997 e 2007. As responsabilidades autárquicas estão a aumentar e o país está a atravessar um processo assimétrico de descentralização. As atribuições das autarquias estão a aumentar passando, de fornecedores de serviços locais, como os parques, estradas, segurança pública, iluminação pública, policiamento municipal e resíduos sólidos, entre outros, a assumir a responsabilidade de complexos serviços sociais, incluindo alguns aspectos da educação, cultura, acção social, ambiente, e da saúde – tal como determina o Decreto 33/2006. No entanto, o aumento da procura de serviços não tem sido acompanhado por uma expansão do emprego, das actividades da economia formal e das receitas. Em Moçambique, cerca de 70% do PIB são produzidos pelos sectores da indústrias e dos serviços, na sua maioria localizados em zonas urbanas, mas a pobreza urbana mantém-se elevada e no período 1996/97 a 2002/03 (aquele para o qual existem dados mais recentes), não decresceu tão rapidamente como a pobreza rural. Há também uma considerável variação de crescimento e pobreza dentro dos limites municipais e entre as zonas urbanas, peri-urbanas e rurais. 5 As autarquias têm um papel a desempenhar na redução da pobreza e nos estímulos ao investimento. A redução da pobreza urbana está relacionada, entre outros factores, com o acesso a terra, serviços, empregos e alimentação. Às autarquias cabe o papel principal na regularização da posse da terra, melhoria nas garantias dessa posse e na sistematização dos mercados de terra, em grande medida corruptos, factores que são reconhecidos internacionalmente como fundamentais para a canalização de investimentos e poupanças, para que os pobres possam aceder aos bens. No entanto, há ainda um longo caminho a percorrer até que as autarquias possam exercer estas funções de um modo satisfatório. Iniciativas agrícolas, urbanas e periurbanas, para que haja garantia de alimentos e criação de emprego, podem ser apoiadas por um eficaz planeamento urbano e direitos de uso da terra, bem como por alguns serviços de apoio específicos. As autarquias podem contribuir para um clima de investimento mais atraente e para a criação de emprego, através de uma gama de instrumentos, incluindo investimentos em infra- estruturas físicas de importância crucial (p. ex: estradas urbanas), redução da burocracia (p. ex. licenças para funcionamento de negócios) e a prestação de serviços públicos através de parcerias público-privadas. As autarquias são importantes para a consolidação da democracia. Em Moçambique, as autarquias são a única forma de governo local legalmente eleito e, como tal, a sua legitimidade junto dos cidadãos é fundamental para a consolidação e institucionalização de uma boa governação e democracia no país. As autarquias têm também um papel a desempenhar, quer assumindo e aprofundando o empenhamento nos processos formais da governação, quer dando aos pobres maior capacidade de representação, para terem voz e oportunidades de acesso aos bens e serviços públicos através de uma maior participação em actividades de planeamento e orçamento. O desenvolvimento autárquico progrediu nos últimos dez anos. Os municípios criados em 1998 herdaram uma estrutura organizativa extremamente fraca e infra- estruturas que na generalidade não tinham recebido manutenção ou melhoramentos desde a era colonial. Herdaram também uma base de tributações muito limitada, com registos de propriedade desactualizados ou inexistentes e uma fraca cultura de pagamento de taxas, impostos e outras fontes de receitas. Não obstante este ponto de partida negativo, várias autarquias têm conseguido ultrapassar alguns dos seus desafios organizacionais e alcançado resultados positivos na prestação de serviços. Há no entanto um grande atraso acumulado em todas as áreas da prestação de serviços, conjugado com o rápido aumento da procura que resulta de uma crescente população urbana. A pressão para a melhoria dos serviços, incluindo aqueles que não são da estrita atribuição das autarquias, é sentida pelos presidentes dos conselhos municipais e pelos seus vereadores, uma vez que as autarquias são responsáveis, administrativamente, pela maior parte do território urbano de Moçambique. As terminologias “Urbano” e “municipal” não são sinónimos em Moçambique e os limites municipais englobam frequentemente uma conjugação de densas zonas urbanas, áreas periurbanas e espaços rurais. Esta situação levanta ainda mais desafios às equipas de gestão autárquica, pois os serviços prioritários e os modelos da prestação de serviços, podem variar consideravelmente nestes diversos espaços. Têm- se verificado, no entanto, alguns notáveis esforços e êxitos ao longo destes primeiros dez anos. (ver Caixa 1). 6 Caixa 1. Alguns Exemplos de Boas Práticas Municipais nos Primeiros 10 anos Melhoramentos no Aumento da Receita e na Gestão Financeira O município da Beira instituiu um sistema simplificado de gestão financeira. Melhorou também a cobrança de receitas dos mercados, tal como aconteceu com o município de Montepuez. Em dois anos o município da Cidade de Maputo aumentou as receitas próprias em 55%. Pelo menos 20 autarquias participaram em programas de formação apoiados pelas Instituições Nacionais de Auditoria (TA e IGF) e parceiros de desenvolvimento, sobre gestão financeira e contas, incluindo a preparação dos relatórios financeiros anuais autárquicos. Planeamento e Orçamentos Participativos e Fiscalização pelos Cidadãos Dondo, Maputo e Montepuez têm tido algumas experiências positivas em orçamento e planeamento participativos, com apoio de parceiros externos. Há também algumas iniciativas em curso em Maputo, Nacala, Gurué, Chimoio e Vilanculos, destinadas a aumentar a transparência e combater a corrupção. Em Montepuez e Dondo, a rádio comunitária tem sido utilizada para educação cívica e para divulgar as actividades municipais. A Cidade de Maputo está actualmente a implementar a sua terceira Avaliação Anual pelos Cidadãos (Citizen Report Card) efectuada por investigadores independentes e lançou também o seu programa de orçamento participativo. A maioria destas iniciativas não devem ser considerada como totalmente institucionalizada por serem ainda demasiado recente e por estarem sendo implementadas de forma isolada. Reestruturação Organizacional Esta é uma área em que muitas autarquias têm feito algum progresso, particularmente no melhoramento da estrutura organizacional dos municípios. A Cidade de Maputo contratou consultores para reestruturar a sua organização (incluindo fluxos de trabalho, procedimentos e perfis) e vinculou a sua estratégia de remunerações ao melhoramente da geração de receitas próprias. Coordenação Municipal – Distrital Em Montepuez, há reuniões semanais entre o Presidente do CM e o Administrador do Distrito, juntamente com elementos chave do pessoal técnico de ambas as administrações, para coordenar actividades e partilhar informação. Requalificação Urbana Têm sido empreendidos com sucesso projectos-piloto no Bairro Josina Machel em Manica, Bairro Mafariha no Dondo e em Marromeu, desenvolvendo boas práticas já iniciadas em Maputo (Maxaquene) e Nacala, mas torna-se agora necessário incrementar e disseminar estas experiências. Gestão de Resíduos Sólidos A Cidade de Maputo introduziu, com sucesso, contratos de recolha primária de resíduos sólidos, que consiste na recolha porta-a-porta ou em pontos pré-seleccionados num bairro, utilizando carroças ou tractores. Recentemente foram assinados contratos de recolha secundária com operadores privados. A taxa de recolha de resíduos sólidos, que é debitada na forma de sobretaxa na factura da electricidade, administrada pela empresa electricidade de Moçambique (EdM), tem tido bastante sucesso e outras cidades estão a seguir este exemplo. Maputo considera que o seu sistema de recolha de resíduos sólidos será totalmente sustentável em 2012. Parcerias Público-Privadas (PPP) e modelos alternativos de prestação de serviços As autarquias têm estabelecido parcerias para projectos sociais com empresas locais, incluindo uma fábrica de açúcar na Manhiça, empresas de processamento de óleo de coco em Maxixe, de engarrafamento de águas minerais em Manica e uma empresa de cimento no Dondo. Maputo instituiu um departamento para Parcerias Público-Privadas e já assinou 12 contratos no total de mais de 7 milhões de dólares em investimentos, e estão a ser negociados novos contratos num valor de mais de 50 milhões de dólares. 7 Melhoramento de infra-estruturas de mercados Até à data, um dos investimentos mais visíveis feitos pelos municípios tem sido em infra-estruturas de mercados, incluindo Beira, Chókwè, Dondo, Ilha de Moçambique, Manica, Marromeu, Montepuez entre outros. Alguns têm tido mais sucesso que outros. Ambiente Montepuez tem feito intervenções para proteger as zonas mais sujeitas a inundações e para evitar a erosão das colinas, através do plantio de árvores e da construção de uma grande vala para escoar as águas pluviais, envolvendo directamente as comunidades potencialmente afectadas. Maputo construiu a Avenida Sebastião Mabote com um elevado nível de precauções ambientais e sociais, seguindo uma estratégia muito rigorosa de consulta e participação das comunidades afectadas e beneficiárias. Grupos Vulneráveis Em Manica, foi criada uma unidade para os assuntos sociais que mantém um registo actualizado de órfãos e viúvas a nível dos bairros e apoia o desenvolvimento de pequenas iniciativas económicas (p. ex: aviários) para esses grupos. 2. Constrangimentos sistémicos ao desenvolvimento autárquico em Moçambique Embora as necessidades de prestação de serviços sejam geralmente articuladas numa base sectorial, a capacidade de resposta a estes desafios tem limitações. A capacidade das autarquias para prestar serviços em qualquer sector é fortemente influenciada por uma série de elementos que funcionam como sistema. É a debilidade de muitos desses elementos que está na origem dos constrangimentos que têm causado dificuldades às autarquias desde a sua criação em 1998. Alguns desses constrangimentos serão seguidamente abordados, juntamente com recomendações e propostas para uma divisão da responsabilidade para os resolver, entre os vários intervenientes. Há também sectores específicos (gestão dos solos urbanos, abastecimento de água, saneamento e gestão de resíduos sólidos) que são discutidos separadamente no relatório, em parte devido à sua importância mas também porque salientam muitos dos constrangimentos transversais subjacentes. Para efeito da análise, os constrangimentos subjacentes são divididos da seguinte forma:  Enquadramento Jurídico e Político;  Governação;  Planeamento;  Finanças;  Recursos Humanos e Organizacionais e  Pobreza. 2.1 Enquadramento Jurídico e Político A globalidade do enquadramento jurídico das autarquias está abrangida pelo “Pacote Autárquico” aprovado e promulgado em 1997 e reformulado em 2007 e 2008. Várias destas leis estão ainda a ser revistas. Outro desenvolvimento importante é a proposta de Política e Estratégia de Descentralização que se espera venha a ser aprovada 8 em 2009. Estes documentos pretendem traçar as linhas mestras da abordagem do Governo à Descentralização e estabelecer os papéis e funções de cada nível de governo. Desafios No actual enquadramento jurídico, nem todas as responsabilidades autárquicas são claras. Embora tenham sido tomadas algumas medidas para esclarecer as ambiguidades do “pacote” original, continua a haver pouca nitidez, no âmbito do enquadramento legal, quanto às actuais responsabilidades dos municípios. Os mandatos municipais, que são geralmente claros, incluem: - Infra-estruturas do tráfego local (manutenção de ruas de acesso e passeios); - Infra-estruturas de drenagem; - Infra-estruturas para o comércio alimentar e de produtos domésticos (mercados grossistas e retalhistas, bancas de rua e vendedores ambulantes); - Licenciamento e regulamentação do transporte privado; - Infra-estruturas e serviços dos cemitérios; - Licenciamento e regulamentação de edifícios; - Infra-estruturas como parques, jardins e espaços verdes; - Fiscalização do cumprimento das posturas municipais As seguintes funções requerem esclarecimento quanto ao desempenho das diferentes instituições públicas: - Gestão do espaço urbano e do solo urbano; - Protecção e conservação do ambiente; - Promoção da agricultura e pecuária; - Serviços locais para promoção da juventude, desporto e cultura; - Infra-estruturas de saúde pública, serviços de água e saneamento A base e a metodologia para a transferência das competências já planeadas e potenciais, ainda não foram definidas. Uma segunda categoria de responsabilidades autárquicas inclui aquelas que estão em processo de transferência para os municípios ao abrigo do Decreto 33/06, e que abrangem significativas responsabilidades em sectores sociais como a saúde e a educação primária, que é altamente arriscado transferir para as autarquias nesta fase do seu desenvolvimento. Este deverá ser um objectivo principal das políticas e reformas autárquicas no decorrer dos próximos anos. No entanto, não há ainda uma estratégia totalmente elaborada, com critérios e metodologias claras, para a transferência de funções do Estado para as autarquias. Inclusivamente não há ainda uma estratégia totalmente elaborada para a transferência ou criação dos recursos financeiros, humanos e materiais necessários para garantir a viabilidade dos serviços, uma vez assumidos pelas autarquias. Uma terceira categoria de responsabilidades municipais refere-se a funções que não se enquadram nem na categoria das responsabilidades já claramente atribuídas, nem nas que poderão vir a ser transferidas por força do Decreto 33/06. Responsabilidades que incluem áreas como a prevenção e gestão de desastres. O Enquadramento Político da Descentralização não tem sido transparente. Apesar do gradualismo ser um princípio essencial da reforma autárquica em Moçambique, tem 9 havido pouca transparência no processo de análise e discussão para a selecção de novos municípios. A base técnica para o planeamento da continuada expansão do sistema de governo local não está definida numa metodologia clara e replicável que estabeleça padrões e metas para a criação de novas cidades municipais e que introduza as “autarquias de povoação”, rurais e de pequena dimensão. Do mesmo modo, a base técnica, os critérios e os procedimentos para alterar os limites municipais, também não são claros. Essas alterações podem referir-se tanto a uma redução da área do município (por exemplo, retirando zonas rurais e entregando-as a um distrito), como ao alargamento desses limites (absorvendo áreas do distrito nas delimitações do município) ou ainda à divisão de um município em dois. Os aspectos territoriais da representação municipal estão a nível abaixo do óptimo. A falta de dimensão territorial no sistema de representação pelo qual as Assembleias Municipais são eleitas, parece enfraquecer o sentido obrigação e de responsabilização na autarquia. Presentemente a obrigação de cumprir e a responsabilização das Assembleias Municipais estão limitadas pela legislação eleitoral que não permite representação por áreas, o que significa que nem todos os interesses existentes no território municipal estão representados nas deliberações das Assembleias Municipais. As autarquias são subaproveitadas e estão sub-representadas nas Estruturas da Política Nacional. O papel dos governos locais em geral, incluindo as autarquias, não é ainda bem compreendido em Moçambique. Os municípios têm apenas dez anos e conservam o legado da cultura e do funcionamento governamental, bem como forte ligação aos partidos nacionais. O desempenho das autarquias como agentes do desenvolvimento local e como motor de desenvolvimento da democracia e da responsabilização a nível local, está ainda a ganhar forma e há considerável cepticismo e debate sobre o seu papel. Isto deve-se em parte a razões políticas e em parte à típica preocupação do governo central quanto à fragilidade das capacidades a nível local e ao receio de perder o controlo sobre recursos e resultados por parte dos ministérios sectoriais a nível central. Outro motivo importante, é o que se relaciona com a organização das instituições do Estado. Para serem eficazes, as autarquias têm de coordenar acções e partilhar experiências com as autoridades centrais e provinciais. No entanto, os ministérios do governo central estão mais habituados a lidar com os elementos dos governos provinciais e distritais que, política e estruturalmente, estão mais próximos do governo central. Acresce ainda que a recente criação da novas assembléias provinciais vem introduzir novos desafios, pois a posição do governo central em relação aos governos provinciais e aos municípios poderá tornar mais complexas as relações intergovernamentais. 10 Recomendações As autarquias devem concentrar-se nas áreas de clara responsabilidade e as responsabilidades não esclarecidas terão de ser estudadas. Os governos, central, provinciais e municipais devem trabalhar em conjunto para acordarem as competências específicas de cada instituição pública em relação às atribuições que não são claras ou que implicam a partilha de responsabilidades. A transferência de funções adicionais, particularmente nos sectores sociais, deveria ser adiada até que as autarquias tenham estabelecido o necessário “critério de prontidão”, a ser claramente definido e apoiado pelos respectivos ministérios sectoriais. É necessário que o governo desenvolva orientações claras e práticas para envolver ministérios de acção transectorial como as Finanças (MF), Plano (MPD), Administração Estatal (MAE), Obras Públicas (MOPH) e Função Pública (MFP); os relevantes ministérios de tutela (em particular a saúde e a educação); os Órgãos Locais do Estado (OLE) (incluindo governos provinciais e em muitos casos as administrações distritais) e as próprias autarquias, para garantir o êxito do processo da transferência de competências. Este processo deve ser encarado como parte da componente de descentralização do programa de reforma do sector público, a preparação e o apoio à prestação de serviços pelos municípios deveriam ser totalmente incorporados nas estratégias e planos de reforma a serem formulados por cada ministério e vinculados às políticas fiscais. A Unidade Técnica da Reforma do Sector Público (UTRESP) poderia dar um contributo significativo para o planeamento e implementação da transferência de competências. São necessárias orientações metodológicas coerentes e consistentes para apoiar os vários actores institucionais envolvidos na transferência de competências. Serão necessários programas de assistência técnica dirigidos às províncias, distritos e municípios, tanto intensivos e urgentes como a longo prazo, para garantir a coerência e o êxito do processo. Deveria ainda ser criado um programa claro de capacitação e de reformas fiscais, interligado ao processo mais alargado de reforma do sector público, para proporcionar uma base que fortaleça e dê poderes às autarquias para prestarem serviços aos seus cidadãos, os quais, por seu turno, deverão ter capacidade para responsabilizar os seus autarcas. O Enquadramento Político da Descentralização deve definir o melhor o princípio do gradualismo. Em Moçambique, tanto os processos de democratização como de descentralização são condicionadas pelo conceito de gradualismo e mais ainda pela sua falta de clareza. Os benefícios da reforma municipal seriam alargados e aprofundados se fosse posta em prática uma expansão sistemática de governação descentralizada ao longo de um período definido (p. ex: 10-15 anos) com objectivos claros de alargamento do seu âmbito geográfico até incluir todas as vilas rurais e os distritos rurais que as circundam, de modo a alcançar uma dimensão mínima viável. Deveriam ser definidos e divulgados critérios mais claros para vilas e povoações se tornarem municípios, e deveria ser criado um processo transparente de “candidatos” à municipalização. 11 Os aspectos territoriais da representação municipal deveriam ser reforçados. Combinando metade a dois terços de representação eleitoral com base em áreas, com representação proporcional generalizada para os restantes lugares, os elos assembleia- comunidade poderiam ser fortalecidos e tornados mais eficazes como base para uma melhor governação municipal e mais responsabilização. Além disso, os representantes de áreas com menos relacionamentos políticos, possivelmente de áreas mais distantes e mais rurais das municipalidades, teriam mais voz e capacidade para influenciar decisões. Esta opção poderia contribuir também, a par de um planeamento espacial equilibrado, para reduzir o hiato de pobreza entre os centros urbanos consolidados e áreas municipais/rurais. Esta é uma proposta a longo prazo, que exigiria reformas legislativas, mas que teria impacto significativo na natureza da governação e da responsabilização a nível municipal. As autarquias deveriam ocupar uma posição mais central nas Estratégias da Política Nacional. Presentemente, há uma ausência de qualquer plano global abrangente para o desenvolvimento local, que oriente as acções e facilite as sinergias entre os vários interessados, para além do manifesto eleitoral de cada partido e do PARPA, que em si mesmo foi concebido para uma escala de governação diferente. O “nível local” (incluindo nesta noção não apenas os representantes e autoridades municipais, mas também os cidadãos locais e o sector privado), avalia potencialmente várias vantagens comparativas para identificar, localizar e atacar a pobreza e a desigualdade, mas a questão é saber qual a melhor forma de utilizar a eficácia dos actores que interagem a esse nível local. Para garantir a eficácia dos níveis locais, seria prioritário estimular a prática da governação participativa, recorrendo a instrumentos como o orçamento participativo. Estes processos facilitariam um engajamento mais representativo e mais activo por parte das autarquias, em discussões a nível nacional sobre a descentralização, assim como os processos mais alargados da formulação de estratégias nacionais para o crescimento e alívio da pobreza, entre outras. 2.2 Governação Municipal Ao longo dos últimos dez anos, as autarquias têm feito progressos na melhoria da governação urbana, segundo as múltiplas dimensões do Índice de Governação Global das Nações Unidas. No entanto, o progresso tem sido feito numa escala muito irregular. Com base numa amostra de sete municípios, o estudo concluiu que dados os seus limitados recursos financeiros, a eficácia das autarquias é relativamente boa. A dimensão equidade é fraca, em particular no que se refere a género. A dimensão participação é razoável, em termos de democracia formal (representativa) e relativamente limitada em termos de democracia substantiva (participativa). A dimensão responsabilização é na generalidade baixa em comparação com a maioria das variáveis consideradas no índice da ONU. Desafios A eficácia dos municípios moçambicanos é relativamente boa quando avaliada em função da limitação dos seus recursos. (i) Apesar dos seus recursos financeiros muito limitados (entre USD 3 a 20 per capita por ano) os municípios têm conseguido prestar alguns dos serviços pelos quais são responsáveis; (ii) as autarquias gastam uma parte 12 razoável dos seus orçamentos em investimentos; (iii) começa a emergir uma cultura de impostos municipal, mesmo que os resultados deste esforço de cobrança de impostos sejam ainda muito baixos em termos absolutos; (iv) o número de trabalhadores municipais (o caso de técnicos e profissionais) é geralmente limitado, isto tem feitos em algumas das autarquias; e (v) parte do orçamento municipal é esgotada por despesas que estão além das atribuições das autarquias, particularmente no caso de perigos e desastres naturais, sobretudo nas zonas costeiras. A democracia, tanto formal como participativa, deve ser aprofundada. A articulação entre as autarquias e cidadãos é um desafio fundamental na governação local e na prestação de serviços. Mesmo que a participação seja razoável, em termos de democracia formal representativa, é ainda limitada. A afluência às urnas nas eleições municipais é reduzida (embora tenha aumentado significativamente em Novembro 2008) em parte porque a noção de cidadania municipal e o papel dos municípios é ainda recente e nem sempre totalmente compreendida pelos eleitores. Além disso, há uma representação muito baixa de mulheres nas estruturas do poder autárquico. Estão a ocorrer várias experiências interessantes e programas-piloto inovadores de planeamento e orçamento participativos, bem como fóruns de participação pública nas autarquias. No entanto, na maioria dos casos os fóruns de participação continuam tendo uma natureza meramente consultiva. Em geral e até ao presente, a participação é mais uma formalidade que uma política, o que reflecte também a falta de uma estratégia política de participação. Além disso, o empenho dos representantes das Assembleias Municipais (poder legislativo) em promover ou debater questões locais, é geralmente limitado ou altamente politizado, embora comece agora a aumentar e a registar algumas melhorias significativas. Para melhorar a participação e a comunicação, algumas autarquias, como Montepuez, decidiram investir em comunicação de massas (p. ex: rádio comunitária) que está a ir ao encontro dos cidadãos. As associações cívicas são uma vantagem em termos de governação local. No entanto, as relações entre as diversas associações cívicas não são muito fortes e, ao mesmo tempo, o papel dos poderes tradicionais, ainda que reconhecido oficialmente, não está bem definido. A maior parte das autarquias tem um tecido razoavelmente denso de organizações da sociedade civil, legalizadas ou não, mas grande parte dessas organizações é fraca, com poucos recursos e geralmente não são muito activas no planeamento autárquico ou outras actividades relacionadas com o município. A dimensão equidade de governação é reduzida, particularmente em termos de género, embora haja casos isolados de progresso. (i) A proporção de mulheres autarcas é, na generalidade, muito baixa, com algumas raras excepções; (ii) o número de mulheres em posições de destaque é ainda mais reduzido; e (iii) apesar das suas limitadas capacidades financeiras, algumas autarquias apoiam o comércio e negociantes informais, principalmente através do melhoramento de mercados, reforçando assim o papel tradicional da maioria dos municípios como cidades de mercado. 13 A responsabilização é fraca na maioria das autarquias e necessita ser institucionalizada. Tem havido, por parte de alguns presidentes e vereadores notável empenho em criar um relacionamento mais aberto e regular com os seus munícipes. No entanto, estes mecanismos raramente foram institucionalizados. A dimensão responsabilização é fraca, em relação à maioria das variáveis incluídas no Índice de Governação Urbana: (i) a publicação de contratos e propostas das autarquias não é prática comum; (ii) os relatórios de execução orçamental são relativamente claros mas a publicação de orçamentos e contas é limitada; (iii) existem alguns códigos de conduta autárquica interessantes (p. ex: o Regimento Interno da Assembleia), mas não são conhecidos pelos cidadãos; (iv) com algumas excepções como Beira e Maputo, são raros os mecanismos para receber queixas dos cidadãos. Ainda que algumas autarquias tenham implementado estes sistemas e outras iniciado programas de planeamento e orçamento participativos, ou realizado consultas aos cidadãos (report cards), estas ocorrências não estão ainda generalizadas em Moçambique. Esta abordagem fragmentada ou isolada pode ser atribuída à falta de uma estratégia de política de participação e à falta de orientações prática específicas. Recomendações A eficácia melhoraria se fossem reforçadas as capacidades das autarquias para planear e efectuar a provisão de serviços. Para tal seria necessário: (i) criar ou reforçar Unidades de Planeamento Autárquico para assegurar uma integração adequada de planeamento estratégico, sectorial, espacial e operacional; (ii) dar formação aos Vereadores de modo a permitir às Assembleias trabalharem nas questões substantivas com o executivo, através de comissões legislativas; e (iii) estabelecer uma carreira profissional e sistema de formação para o pessoal autárquico. A participação numa democracia formal e representativa seria fortalecida através da presença da sociedade civil. Uma estratégia municipal de participação, que levasse gradualmente a políticas de participação, deveria ser definida, implementada e largamente disseminada. O reforço das organizações da sociedade civil e o estímulo à participação dos cidadãos nos assuntos autárquicos poderia ser alcançado através de: (i) uma campanha de informação em larga escala explicando o que é uma autarquia, suas funções e limitações; (ii) medidas para aumentar a transparência e a responsabilização; (iii) a criação (ou reforço, caso já existam) de canais permanentes e formais de comunicação entre os cidadãos e as autarquias; e (iv) uma definição de estratégia nacional de participação para as autarquias, que conduza a uma política nacional de participação das autarquias. As consultas aos cidadãos (report cards) de Maputo e as “presidências abertas” de várias autarquias, são bons exemplos de mecanismos de participação de cidadãos que começam a surgir em Moçambique. Há ainda uma série de exemplos de boas práticas internacionais que Moçambique pode colher lições, incluindo a orçamentação participativa no Brasil e o planeamento participativo na Índia e nas Filipinas. A Responsabilização a nível municipal é uma área de importância máxima que necessita ser melhorada em Moçambique e que introduziria mudanças críticas na governação urbana. As seguintes medidas deveriam ser promovidas e boas práticas 14 partilhadas e incrementadas: (i) publicação e divulgação alargadas de contratos, propostas, orçamentos, planos, relatórios e contas e resultados de auditorias; (ii) criação e divulgação de códigos de conduta para políticos e entidades autárquicas; (iii) consultas a cidadãos (report cards) e cartas de direitos e deveres dos cidadãos; (iv) canais transparentes para receber as queixas de cidadãos; (v) sistemas de controlo de má administração e corrupção; principalmente, reforçar o papel do Tribunal Administrativo como instrumento de implementação, de responsabilização e de controlo. 2.3 Planeamento Municipal São necessárias estratégias espaciais de desenvolvimento urbano para contemplar a distribuição dos investimentos dentro das autarquias e o papel destas no cenário mais alargado do desenvolvimento regional. Equilibrar as iniciativas autárquicas entre os centros urbanos e as suas áreas peri-urbanas requer uma atenção explícita à distribuição espacial da população, equipamentos públicos e oportunidades económicas do sector privado, para que os benefícios do desenvolvimento urbano sejam distribuídos entre o núcleo mais próspero e os bairros periféricos dominados pela pobreza. Desempenhando as autarquias importante papel no desenvolvimento económico regional, as estratégias de desenvolvimento de cada cidade terão de ter em atenção o seu contexto regional, de modo a que os centros urbanos cumpram o seu papel de pólos de crescimento e fontes de apoio ao desenvolvimento rural. Por exemplo, o desenvolvimento de autarquias nas regiões central e norte, está estreitamente ligado à eficácia dos corredores da Beira e de Nacala, que são fundamentais para as estratégias de desenvolvimento económico regional em Moçambique. A nova lei do ordenamento do território atribui às autarquias uma importante responsabilidade no planeamento espacial. A nova lei cria oportunidades para acelerar o desenvolvimento do espaço urbano em Moçambique, canalizando investimentos e aumentando a segurança dos títulos de posse e do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra (DUAT). No entanto, para usufruírem destes benefícios, as autarquias têm de estar preparadas para elaborar três tipos de documentos de planeamento, com diferentes escalas e níveis de complexidade: planos mestres ou estruturais, planos parciais e planos de pormenor. Estes planos de urbanização são agora um requisito legal e o número de povoações que terão o seu plano local de urbanização vai aumentar. A lei contempla o plano de urbanização como um processo de preparação e implementação que requer uma liderança activa e uma participação por parte das autarquias e dos próprios cidadãos, não recaindo em erros do passado, em que os planos eram desenvolvidos por agências externas e postos na prateleira por falta de adesão e de consulta a nível local. Os planos obrigam a uma relação com mapas simples e sistemas de cadastro que estão pouco desenvolvidos em muitas autarquias. Os planos de urbanização e os cadastros são instrumentos essenciais para a titularização da propriedade, para maior segurança na sua posse e para criar uma base estável, mais transparente e permanente, para as receitas fiscais municipais. Estes planos reduzem também as oportunidades de corrupção, que é prevalecente no contexto dos mercados de terras informais. Outra vantagem dos sistemas de planeamento urbano mais desenvolvidos, é darem acesso a 15 instrumentos para processos de consulta e para utilização em debates sobre planeamento com sectores, distritos ou outros, com base em mapas visuais e factuais. Estes sistemas são também instrumentos úteis para um desenvolvimento mais equilibrado entre áreas rurais, periurbanas e os centros urbanos já estabelecidos. Tem havido pouca integração entre planeamento e orçamentação espacial, e sectorial e operacional. O planeamento municipal tende muitas vezes a basear-se sobretudo em plataformas eleitorais e não num plano de urbanização coerente e com projecções orçamentais realistas. Dado o desafio que representa interligar o planeamento espacial, sectorial, estratégico e financeiro anual, não é raro que as autarquias recorram a planos operacionais simplificados em que orçamentos anteriores e o enfoque na receita são o que determina o orçamento do ano seguinte, ou com base em negociações entre unidades de linha e o departamento financeiro. A coordenação intergovernamental é insuficiente. Há, presentemente, uma grave falta de coordenação entre as autoridades distritais e municipais no que respeita ao planeamento urbano, bem como tensões entre as autarquias e departamentos sectoriais dos governos central e provinciais, em relação às responsabilidades do planeamento e execução da prestação de serviços nas áreas urbanas. Recomendações O planeamento espacial é essencial para um planeamento autárquico eficaz. Um primeiro passo importante seria criar ou reforçar (se já existirem) unidades de planeamento nas autarquias. A primeira tarefa seria a elaboração de planos locais no âmbito das suas responsabilidades. Estas unidades poderiam, gradualmente, transformar- se em departamentos ou serviços consolidados de planeamento, nas autarquias onde essas funções ainda não existam. O processo de elaboração destes planos devia ser participativo e utilizar processos de consulta à cidade, processos participativos de planeamento local e definições de programas de acção prioritários, como parte da “requalificação” autárquica ou seja, de programas de desconcentração. Desenvolver os instrumentos básicos para um planeamento espacial eficaz. É essencial elaborar rapidamente orientações, regras e manuais simples sobre o modo de efectuar planos locais. Uma versão simplificada deveria também ser preparada para os cidadãos, explicando como lidar com estas actividades. Deviam ser criados cadastros simples e organizados registos básicos, partindo de áreas estratégicas como reordenamento (zonas de expansão); requalificação (áreas melhoradas); áreas potenciais para investimentos pró-pobres; e áreas industriais e produtivas. Estes cadastros contribuirão para criar condições propícias para atrair investimentos de residentes, agricultores urbanos, empresários em pequena escala e outros investidores. É urgente criar um mecanismo institucional que apoie as autarquias na execução dos seus planos, desenvolvendo assim as capacidades através de formação no posto de trabalho. As autarquias só raramente têm desenvolvido os seus próprios planos e geralmente numa escala muito reduzida. Há necessidade de uma rede nacional, agência ou departamento, que apoie as autarquias no desenvolvimento de planos e, dentro desse 16 processo, desenvolva as capacidades locais para implementar e rever planos. Este mecanismo deveria ser concebido com base nas capacidades complementares de vários potenciais coadjutores, como o Ministério para a Coordenação da Acção Ambiental (MICOA) e várias instituições terciárias. Integrar o planeamento e orçamentação espacial, sectorial e operacional. As unidades de planeamento municipal podem desempenhar um papel muito importante na definição de um programa de acção prioritário para o ano seguinte. Em grandes municípios como Maputo ou Beira, pode mesmo fazer sentido ter uma equipa de Planeamento Estratégico integrada ou sob o gabinete do presidente do CM, encarregada da coordenação de toda a actividade de planeamento. Em autarquias mais pequenas este seria um processo gradual e o departamento de planeamento urbano poderia liderar o processo. Com base em consultas à cidade, a equipa de planeamento estratégico ajudaria o presidente do CM a desenvolver um plano estratégico abrangendo toda a cidade, o qual necessitaria de ser operacionalizado. Nas autarquias mais pequenas, os planos poderão evoluir de baixo para cima, abrangendo, com o tempo, toda a cidade. As equipas de planeamento teriam de coordenar os vários sectores dentro da autarquia, entre a autarquia e outros ramos do governo (distrito, província, ministérios de tutela), para o que o planeamento e mapeamento espaciais seriam essenciais. Seria muito útil obter dados sobre a pobreza, aglomerações económicas, e prestação de serviços em relação à autarquia e integrá-los em mapas de Sistemas de Informação Geográfica (SIG/GIS) que seriam muito úteis como base para discussões com diversos intervenientes. Com base nestas actividades, seria definido um programa prioritário de acção para o ano seguinte, que depois seria interligado ao exercício anual do orçamento. A Coordenação intergovernamental pode conduzir a processos de planeamento em que todos têm vantagem. Para evitar a falta de coordenação intergovernamental, os ministérios pertinentes e as empresas públicas que têm impacto a nível local, como os ministérios da educação e da saúde e as empresas de águas (FIPAG) e electricidade (EdM), deveriam ser consultados na fase dos planos de formulação das visões espacial, sectorial e estratégica, de modo a definirem em conjunto (e em conjunto também com a população) onde devem ser localizados escolas, centros de saúde, extensões da rede da água e electricidade, para que fiquem distribuídos de um modo espacialmente equilibrado. Estas decisões seriam baseadas em prioridades articuladas a nível local que sejam compatíveis com as políticas e metas nacionais. Os planos locais e processos de consulta são, assim, uma forma muito prática de aliviar potenciais tensões entre governo local e central. Os planos locais podem ter um forte valor indicativo para os ministérios do governo central e para as empresas de serviços, referenciando e fornecendo recursos, como por exemplo terreno, para a construção de novas infra-estruturas, e garantindo também um apoio activo por parte das comunidades na fiscalização de empreiteiros e na monitorização da prestação de serviços. Do mesmo modo, a formulação de planos locais deve ser compatível com os planos distritais. As reuniões de coordenação, entre distritos e autarquias são importantes, para detectar possíveis confrontos e encontrar soluções durante o processo de formulação (p. ex: no Dondo e Marromeu). 17 2.4 Finanças Autárquicas Desafios As finanças autárquicas são muito limitadas em termos da sua capacidade para cobrir a gama de serviços e actividades da sua responsabilidade. Algumas autarquias têm feito consideráveis progressos no aumento da receita e na gestão financeira ao longo dos últimos dez anos mas, na generalidade, a falta de recursos e os inadequados sistemas de gestão financeira, continuam a ser importantes factores limitativos para o integral cumprimento das suas atribuições. O total dos orçamentos municipais, em Moçambique é de cerca de USD 12 per capita, o que é notoriamente baixo, mesmo em comparação com outros países da região, como por exemplo a Tanzânia, com USD 23 per capita. No entanto, embora as funções de receitas e despesas das autarquias estejam sujeitas a constrangimentos em várias frentes, há também considerável espaço para melhorar, através de esforços tanto a nível nacional como autárquico. Recomendações A geração de receitas próprias pode ser melhorada, particularmente no que respeita aos impostos sobre a propriedade (IPRA) nas zonas urbanas. Algumas autarquias (principalmente as pequenas e as que têm uma elevada composição rural), não têm uma base de tributação que as faça beneficiar de um amplo recurso a impostos, mas as de maior dimensão e mais urbanizadas podem fazê-lo. Há ainda algumas limitações legais ao recurso ao IPRA, mas as autarquias podem tirar maior vantagem dos impostos imobiliários alargando o universo das propriedades tributáveis (actualizando os cadastros) e actualizando o valor das propriedades. Outra medida importante seria a revisão do regime de isenções de taxas, eliminando as desnecessárias, que não contribuem para a equidade do sistema tributário. Recentemente, a Lei 01/08 concedeu às autarquias o controlo total sobre os impostos sobre a transacção de propriedades (SISA) e veículos de que, anteriormente, uma parte revertia para o governo central. Desde que o governo central transfira todos os registos e sistemas de administração destes impostos, estes poderão tornar-se, a médio prazo, instrumentos importantes para a receita local. O governo central poderia ajudar a incrementar a receita local criando novos instrumentos fiscais em áreas de relevância municipal, como o turismo e a mineração (pelo menos, em algumas autarquias). Estes instrumentos poderão ser exclusivamente locais ou partilhados com o governo nacional; isto, no entanto, talvez só seja possível a médio e longo prazo. As receitas não-fiscais podem também aumentar consideravelmente através de uma melhor administração. Nos últimos dez anos tem havido progresso na cobrança das licenças e taxas municipais, sobretudo na área dos mercados e utilização do espaço público e também em taxas de saneamento e de resíduos sólidos, como é o caso de Maputo e Beira. Não obstante este progresso, as receitas das licenças e taxas municipais podem também melhorar significativamente. No caso dos mercados, por exemplo, a sua importância pode aumentar se forem completados os registos de vendedores e se os mecanismos de cobrança e controlo forem melhorados. As licenças de utilização do espaço público podem também aumentar as receitas, através da actualização do cadastro. As licenças e taxas municipais são uma fonte potencial de financiamento, especialmente 18 nas zonas periurbanas e rurais que têm uma baixa base tributária. É no entanto essencial ter em mente que, em contrapartida destas receitas, as autarquias são obrigadas a fornecer serviços específicos (pois elas não são fontes de receita incondicionais) e que, na melhor das hipóteses, as receitas cobrirão os custos de operação, deixando por resolver o problema do financiamento das despesas de investimento. O sistema de transferências intergovernamental pode ser substancialmente melhorado. As transferências representam actualmente cerca de cinquenta por cento do total da receita autárquica, o que é uma proporção comparável ao que se verifica em outros países em desenvolvimento. No entanto, em proporção do total da receita nacional, as transferências municipais (capital e recorrente), não chegam sequer a um por cento e a proporção é consequentemente elevada só em relação à reduzida cobrança de receitas próprias. Além disso, a recente criação de novas autarquias vai reduzir a proporção atribuída a cada município a partir de um mesmo conjunto das receitas, que foi estabelecido por lei num máximo de 1,5% (baixando do anterior limite de 3%) e que, na prática, é ainda inferior. Consequentemente, recomenda-se que o governo central reforme o sistema de transferências aumentando a dimensão do conjunto de receitas, de acordo com as necessidades globais da despesa do país e os custos das responsabilidades municipais específicas, e estabeleça uma dotação do fundo de investimento local (FIIL) baseada numa fórmula, para que se torne uma fonte mais previsível e fiável de financiamento de capital. Isto terá também um impacto positivo no planeamento autárquico, pois as autoridades locais terão maiores certezas quanto às transferências disponíveis no futuro e podem planear em conformidade. O governo não deveria transferir novas responsabilidades para as autarquias sem a correspondente transferência de recursos. Uma questão preocupante, é que não são ainda claros os mecanismos de financiamento às autarquias para a transferência de novas responsabilidades no sector social, ao abrigo do Decreto 33/06, particularmente atendendo a que a prestação de serviços para que estão actualmente mandatadas está longe de ser cumprida. Há o risco dos serviços ficarem ainda mais desprovidos ou de que venha daí a resultar uma desigualdade espacial ainda mais acentuada entre o “núcleo” urbano e o território autárquico peri-urbano e de carácter rural, que está em rápida expansão. Consequentemente, para que esta transferência de responsabilidades adicionais seja um sucesso, o governo central deve garantir que seja acompanhada por adequados recursos materiais e humanos. O financiamento deveria assumir a forma de dotações em bloco para serviços específicos. É necessário verificar até que ponto a assistência ao desenvolvimento está a ser canalizada através das autarquias, em vez de ser gasta dentro do território municipal. De acordo com alguns cálculos baseados em informações fornecidas pela OdaMoz, entre 2004 e 2007, a ajuda às autarquias foi equivalente a várias vezes o total dos orçamentos municipais. No entanto, a ajuda não representa uma fonte de receita regular, pois varia de acordo com os projectos de investimento específicos de cada doador. Além disso, a ajuda não é atribuída a todas as autarquias e é imprevisível na sua frequência e montante. Estes recursos são geralmente destinados a investimento de capital específicos (e assistência técnica), pelo que não é claro como serão cobertos os 19 custos recorrentes gerados pelos projectos de investimento financiados pela ajuda. Este estudo concluiu também que as autarquias gostariam de ser mais sistematicamente associadas e participantes na formulação e planeamento de projectos financiados pelas ajudas que afectarão os seus residentes e os seus territórios. Os projectos deveriam também ter em consideração os vários documentos de planeamento e prioridades indicados pelas autarquias. É necessário um grande investimento para reforçar e melhorar os sistemas de gestão financeira nas autarquias. Os sistemas de gestão financeira das autarquias são, com algumas excepções, geralmente fracos e fragmentados e impedem-nas de planear, executar e controlar os seus orçamentos de uma forma eficaz e integrada. Por seu lado, os orçamentos autárquicos tendem a ser orientados pelas entradas e não por actividades ou programas, comprometendo a sua utilidade como instrumento de planeamento para identificar e realizar prioridades, e para monitorizar resultados com eficácia. Para conseguirem um melhor desempenho global, as autarquias deveriam investir em sistemas completos mas simples de gestão financeira, que lhes permitam realizar todas as transacções financeiras de um modo estandardizado, eficiente e controlado. A comunidade de doadores tem demonstrado interesse em apoiar estas actividades. Qualquer alteração à gestão financeira deve ser efectuada de acordo com a legislação e particularmente com a lei do SISTAFE e todos os sistemas de gestão financeira deverão ser totalmente compatíveis com o e-SISTAFE do governo. Avançar para sistemas integrados (que são na generalidade computorizados) implica mudanças drásticas na organização, instituições, cultura e funcionamento das autarquias, pelo que as autoridades têm de estar realmente empenhadas em mudanças tão radicais. 2.5 Organização e Recursos Humanos Desafios As estruturas e o pessoal das autarquias estão muitas vezes desajustados das suas actuais responsabilidades de governação, gestão e prestação de serviços. Muitas autarquias continuam organizadas tal como o foram imediatamente após a sua criação. Embora a legislação autárquica dê considerável autonomia aos municípios para definirem a sua estrutura organizativa, (incluindo a revisão de responsabilidades departamentais, fluxos de trabalho e procedimentos, quadros de pessoal e descrição de funções), muitas não têm exercido esta prerrogativa. As regulamentações existentes sobre a gestão de recursos humanos limitam a flexibilidade das autarquias para recrutar, despedir e remunerar o pessoal. Há também falta de profissões específicas e planos de carreira para o pessoal autárquico. As autarquias são muitas vezes prejudicadas por terem elevados números de trabalhadores com baixas qualificações e pessoal sénior também com qualificações reduzidas. As autarquias deveriam avaliar quais os serviços que devem ser prestados por pessoal interno e aqueles que devem ser contratados no exterior. Vários municípios testaram já uma série de modelos de prestação de serviços nestes primeiros dez anos, mas há amplo espaço para continuar a melhorar essas opções. 20 Recomendações Aumentar a percepção das autarquias quanto ao potencial de reestruturação da sua organização interna e ao aumento das suas capacidades, através do recurso a vários mecanismos. Incluem-se aqui medidas como a reformulação de quadros de pessoal e dos salários, e a recolocação, racionalização ou recrutamento de pessoal. Alguns municípios têm feito progressos na reestruturação organizacional, particularmente no segundo mandato. Umas poucas, como Maputo, têm também reorganizado as suas estruturas de pessoal e salários através de um processo de reestruturação global e plano de reforço do pessoal, vinculando o recrutamento e a remuneração ao desempenho e ao crescimento das receitas próprias da autarquia. Poderiam ser ensaiados diferentes modelos de prestação de serviços. Como parte de um esforço de reestruturação organizacional, as autarquias poderão analisar diferentes modelos de prestação de serviços, conforme as características específicas de cada autarquia. Esses modelos podem incluir a prestação dos serviços por meios internos, como é o caso na maioria dos municípios, da criação de serviços municipais semi- autónomos e de empresas municipais (p. ex: a empresa de saneamento EMUSA, de Quelimane, que é propriedade da autarquia), da concessão a operadores privados (p.ex: o Abastecimento de Água em Vilanculos) e a criação de parcerias público-privadas (p. ex: os mais de USD 7 milhões em contratos estabelecidos pela unidade de PPP na Cidade de Maputo). Deveria ser reduzida a regulamentação por parte do estado na área da gestão de pessoal e deveriam ser feitos esforços para criar planos de carreira profissional para os trabalhadores das autarquias. O âmbito do visto prévio do Tribunal Administrativo deveria também ser reduzido e os procedimentos agilizados para tornar o recrutamento menos burocrático, mantendo embora mecanismos para a prevenção de abusos. As autarquias e as entidades estatais deveriam ser mais flexíveis e criativas nos pacotes de remuneração (tanto salário como elementos não salariais) de modo a permitir o recrutamento, colocação e retenção de pessoal qualificado, técnico e de gestão. Esta via deve ser estreitamente coordenada com os esforços de melhoria de receitas das autarquias. Em Maputo, por exemplo, há uma correlação entre o aumento da receita e melhores incentivos para o pessoal, que inclui, cada vez mais, uma componente relativa ao desempenho, como base de melhoramentos sustentáveis na eficácia organizacional. A formação é considerada, universalmente, como uma prioridade para melhorar o desempenho autárquico e incentivar o pessoal, mas precisa de ser eficazmente ministrada e avaliada. A formação implica o aumento dos saberes e competências de elementos individuais do pessoal, para uma melhor resposta às exigências da função, tanto através de aprendizagem no posto de trabalho, acompanhada por pessoal de assistência técnica contratado externamente, como por meio de cursos de curta duração e cursos vocacionais. Recomenda-se que as autarquias trabalhem em estreita colaboração com a ANAMM, o Instituto de Formação em Administração Pública e Autárquica (IFAPA), e outras organizações de formação para melhor desenvolverem as suas políticas e planos de formação e para potencializar a colaboração entre autarquias neste aspecto. A formação deverá ser estreitamente vinculada aos planos de carreira autárquica acima 21 referidos, e integrada no Sistema de Formação em Administração Pública (SIFAP). O desenvolvimento dos recursos humanos deve ser progressivamente institucionalizado como um dado permanente do funcionamento autárquico, para que o aperfeiçoamento das competências do pessoal não seja considerado como um mero aspecto de projectos financiados por terceiros, mas sim parte integrante dos planos e orçamentos anuais das autarquias. O VIH/SIDA afecta seriamente os recursos humanos nas autarquias pelo que se torna necessário desenvolver e implementar estratégias para integrar a prevenção, mitigação e tratamento, na gestão de recursos humanos das autarquias, no âmbito da política nacional para o HIV/SIDA. 2.6 Alívio da Pobreza Desafios As condições de vida da população urbana pobre, em Moçambique, são complexas e variadas. Não só se verificou um mais lento declínio da pobreza nas zonas urbanas que nas rurais, entre 1996/97 e 2002/03 (o período relativo ao qual existem dados mais recentes), como também o acesso e qualidade dos serviços urbanos é deficiente. Além disso, há um forte sentimento nas áreas urbanas que, apesar das tendências económicas positivas do país, as autarquias não estão a ser beneficiadas pelo crescimento nacional e que a desigualdade está a aumentar. O desemprego é elevado e, como acontece em muitos países, a estrutura da economia moçambicana está a desviar-se da agricultura, e a informalidade das zonas urbanas e periurbanas está a aumentar. O HIV/SIDA é um enorme flagelo que é resultante e simultaneamente agrava a pobreza urbana. As autarquias têm ferramentas relativamente limitadas para aliviar a pobreza. Moçambique continua a ser um país muito centralizado e o governo nacional controla a maioria dos instrumentos redistributivos e fiscais pró-pobres. Entretanto, as autarquias dispõem de uma gama de funções que podem ter impacto positivo, directa ou indirectamente, na pobreza urbana. A pesquisa realizada para este estudo concluiu que atacar a pobreza deveria ser uma das prioridades das autarquias, embora o seu potencial seja ainda constrangido por falta de experiência de gestão, de recursos e pela considerável distância que existe entre o desafio à redução da pobreza nas áreas urbanas e a capacidade dos instrumentos com que podem contar. Recomendações As autarquias podem lançar projectos, programas e políticas que melhorem o acesso a serviços públicos urbanos, os quais actuam directamente sobre as condições materiais de vida da população. Em termos de prestação de serviços, as autarquias têm desempenhado um papel positivo no melhoramento dos equipamentos escolares; e promovendo uma série de actividades de planeamento relacionadas com a habitação e a utilização de terras, como o realojamento de famílias de áreas de risco, de povoados irregulares, e zonas com alta densidade de população e condições de vida inadequadas. As autarquias têm também competências para melhorar o saneamento, o ambiente urbano e a gestão de resíduos sólidos que podem, e têm conseguido, contribuir para a redução da pobreza urbana. As autarquias são, em parte, responsáveis pelo abastecimento de água e 22 electricidade (essencial para a segurança) e pela manutenção de estradas, factores que englobam uma série de componentes pró-pobres. Por último, as autarquias deverão trabalhar em colaboração próxima com o Conselho Nacional de Combate à SIDA, de modo a canalizar apoio para os doentes afectados pelo HIV/SIDA no município. As autarquias podem introduzir iniciativas que contribuam para gerar emprego e receita, através do desenvolvimento económico local. O papel das autarquias na promoção do desenvolvimento económico local é limitado por estatuto e, acima de tudo, por recursos. As autarquias têm procurado atrair novos investimentos, especialmente de natureza industrial, que possam criar emprego e receitas, alguns dos quais demonstram que é possível criar este tipo de parcerias. Há também uma iniciativa interessante para criar “Empresas Municipais”, que poderá permitir às autarquias movimentarem-se mais eficazmente no ambiente económico. A pesquisa indicou uma série de outras formas como as autarquias podem influenciar o desenvolvimento económico local, entre as quais: promover e regular actividades comerciais; e estimular a agricultura urbana e várias actividades da cadeia de valor, transversais ao espaço urbano-rural. As autarquias podem facilitar as sinergias entre zonas rurais e urbanas e a forma como podem ser melhoradas para diversificar rendimentos. Os fluxos de bens, pessoas, dinheiro e informação são essenciais como suporte dos meios de vida e diversificação de rendimentos em todo o espectro urbano-rural. Uma fonte muito importante desses fluxos é a agricultura periurbana e rural, que consiste principalmente no movimento de pessoas que produzem ou comercializam produtos agrícolas. Outros fluxos importantes que apoiam a subsistência urbana são a lenha e o carvão (mas com custos para a degradação ambiental) e a agricultura urbana. Na generalidade, o estudo apontou para a existência de graves problemas na criação de uma estratégia de desenvolvimento centrada nas zonas rurais, sem tomar em consideração as interligações às cidades. As autarquias precisam de se empenhar activamente nos processos de formulação de políticas nacionais. As autarquias precisam de marcar presença com uma voz mais activa e mais incisiva nos processos de política nacional. O governo central deve também apoiar de forma proactiva uma inclusão mais eficaz dos municípios, como agentes do desenvolvimento, nas suas políticas e programas; por exemplo, incluindo-os mais substantivamente nos PARPA e nos Planos Quinquenais futuros. O governo central deveria encarar as autarquias como parceiros importantes no esforço para atingir as metas nacionais de alívio da pobreza e de crescimento e ajudá-las para que possam estar mais bem equipadas para desempenharem os seus mandatos. A ANAMM tem também um importante papel a desempenhar neste diálogo e pode tornar-se um interveniente eficaz reforçando as suas capacidades técnicas. As autarquias têm ainda outras alavancas intangíveis para melhorar o bem-estar. Incluem-se aqui os aspectos culturais e políticos da governação municipal, em que o impacto terá a ver com participação política, poder de decisão e promoção de uma cidadania consciente entre os pobres. 23 Para as autarquias e para os seus munícipes, o resultado mais visível da melhoria do seu desempenho será medido através da prestação de serviços. O objectivo da resolução das dificuldades existentes, é aumentar a capacidade das autarquias para fornecer serviços. Em muitas autarquias, o grande esforço para melhorar os serviços em certos sectores tem sido prejudicado pelo factor de se preocuparem com o sector em si, quando as dificuldades de execução são na realidade sistémicas e transversais e não podem ser resolvidas com instrumentos puramente sectoriais. No entanto, há também desafios e oportunidades específicos em alguns sectores, que devem ser considerados. Lidar com problemas sectoriais é claramente uma prioridade urgente para as autarquias, pelo que este estudo inclui alguns sectores específicos. Dada a escassez de financiamento, no entanto, focam-se apenas alguns sectores que são de particular importância para os municípios. Estes sectores reflectem uma combinação de áreas que são claramente da responsabilidade das autarquias (p. ex: os resíduos sólidos e o saneamento) e aquelas em que há responsabilidades partilhadas ou “áreas cinzentas”, que requerem ainda definição e negociação (p. ex: água e solo urbano). Há uma série de outros sectores importantes que não puderem ser abrangidos e que constituem áreas úteis de futura investigação, como o transporte urbano e os grandes sectores sociais. 3.1 Gestão do Solo Urbano Desafios A gestão e administração de solos urbanos caracterizam-se por uma série de dificuldades. Entre estas incluem-se: (i) uma crescente tendência das povoações informais para ocuparem áreas ambientais sensíveis; (ii) um declínio da segurança dos títulos de posse; (iii) crescente informalização dos mercados imobiliários e um elevado nível de corrupção no uso da terra; e (iv) legislação restritiva que não reflecte a realidade social ou espacial das zonas informais. Estas dificuldades são agravadas por vários factores históricos, alguns dos quais persistem, como o baixo nível de capacidade institucional, a escassez dos recursos financeiros, os sistemas arcaicos de cadastro de terras e a falta de registos visuais das terras atribuídas na maioria dos municípios. O processo da regulamentação da gestão dos solos urbanos tem sido muito lento. Só muito recentemente é que o governo passou uma nova lei de terras que obriga à existência de planos de urbanização locais. Isto significa que o número de povoados que são obrigados a ter um plano de urbanização vai aumentar. Embora seja um passo em frente, esta medida vai impor mais uma sobrecarga para as autarquias já com dificuldades financeiras, uma vez que não têm capacidade para efectuar o planeamento. Recomendações Dar prioridade a mapeamento e cadastros de baixo custo. Uma das maiores prioridades para as autarquias, por ser a base de todo o esforço de planeamento, investimento e geração de receita própria, é a realização de um mapeamento e de um cadastro predial a custo reduzido. Tem havido tentativas para melhorar e simplificar os 24 sistemas cadastrais (Beira, Dondo, Maputo) e os recentes avanços tecnológicos permitem agora efectuar um mapeamento “razoável” com baixos custos, utilizando imagens de satélite. Um cadastro predial pode contribuir para a segurança dos títulos de propriedade e, eventualmente, constituir uma base para a sustentabilidade financeira autárquica, criando uma base fiscal. Incrementar os projectos-piloto de qualificação e replicar boas práticas. Desde os primeiros anos da independência tem havido alguns bons exemplos de projectos-piloto de qualificação urbana, que podem constituir modelos para um melhor planeamento urbano (a requalificação de Maxaquene em Maputo em 1979 e de Nacala ao longo das décadas de 80 e 90). O processo de descentralização dos últimos dez anos produziu uma série de projectos-piloto de sucesso, mas estes precisam ainda de ser depurados, registados e publicitados. As lições devem ser sintetizadas e transformadas em formação, manuais didácticos e directivas. Ainda que estes inovadores projectos-piloto e de demonstração devam continuar e ser alargados, é altura de se avançar e incrementar e replicar boas práticas. A requalificação dos bairros de lata e o reordenamento dos povoados informais, e o planeamento participativo têm de ser reconhecidos como práticas normais do planeamento. A legislação e as políticas deveriam incorporar estas práticas nos regulamentos urbanos e nas posturas municipais. É preciso elaborar uma estratégia multi-sectorial de requalificação urbana, liderada pelo governo e incluindo uma estrutura de apoio técnico. É necessário mobilizar um adequado apoio orçamental, através de cooperação entre doadores e o governo, para uma estratégia nacional de requalificação urbana. Os principais actores e decisores, incluindo os presidentes dos CM e os membros das assembleias municipais, bem como o pessoal autárquico, precisam de informação e formação, através de experiências de trocas de visitas, cursos breves, material de formação, a compreensão da legislação aplicável e a sua implementação, e resolução e mitigação de disputas. Deverá ser desenvolvida uma estrutura de apoio técnico ao ordenamento físico, mapeamento e questões jurídicas. Uma opção, seria criar essa estrutura a nível regional. Uma escala de serviço ou uma equipa de profissionais nacionais qualificados, poderiam ser estabelecidos em cada região do país. Deveriam ser também preparados técnicos de planeamento de nível intermédio, para apoiarem as administrações autárquicas na gestão dos cadastros locais e na implementação de planos de estrutura municipais. 3.2 Abastecimento de Água Desafios Em algumas zonas urbanas, há falta de clareza quanto a quem tem “autoridade” sobre o abastecimento de água e qual o papel específico que as autarquias devem desempenhar no actual contexto e no futuro. Nas pequenas cidades, os conselhos municipais e os governos distritais têm de assumir a principal responsabilidade pelo sistema de abastecimento de água corrente e, no entanto, não estão definidos na presente lei como sendo a respectiva autoridade, embora a legislação autárquica refira uma responsabilidade partilhada dos municípios. O papel das autarquias não está totalmente claro em relação às propostas para a Administração de Infra-estruturas de Abastecimento 25 de Água e Saneamento (AIAS) e o Conselho Provincial de Água e Saneamento (CPAS), os quais irão contratar operadores nas zonas urbanas em 3 províncias-piloto. Recomendações Clarificar o papel que as autarquias devem desempenhar, futuramente, no abastecimento de água. O actual ponto de vista do sector da água, é que os municípios têm de decidir se querem ser investidores e proprietários, operadores, ou reguladores. A regulação poderá talvez ser a melhor função de responsabilidade autárquica. No entanto, cada uma destas funções implica diferentes responsabilidades e não é fácil conjugá-las. Trata-se de uma enorme tarefa para as autarquias, no presente momento. É também importante que as entidades, a nível central, verifiquem se as autarquias avaliam os impactos associados aos recém-criados AIAS/CPAS, que parecem ser um modelo muito prometedor, e os ajudem a participar de uma forma organizada e sistemática. Numa perspectiva municipal, mesmo que o fornecimento municipal não seja encorajado, há aqui importantes oportunidades para esclarecer o papel das autarquias em relação aos operadores e às empresas accionistas, pois não é raro os consumidores apresentarem as suas reclamações à autarquia. As reclamações dos utentes relativamente ao serviço de águas têm de ser enviadas ao Operador e ao Regulador, pois estas entidades é que estão mandatadas para atender as queixas. É importante que o sector da água colabore mais activamente com as autarquias na condução e no planeamento das operações relacionadas com a água, nas zonas urbanas. Um passo inicial e concreto, recomendado pelo Fórum de Coordenação sobre a Gestão Delegada (FCGD) e apoiado nas presentes propostas da AIAS/CPAS, é o estabelecimento de acordos escritos, formais, entre os detentores do capital e as autoridades locais. Clarificar a autoridade sobre o abastecimento de água nas grandes cidades e qual a estratégia futura para a regulamentação da água. De início, os distritos e os municípios das províncias terão membros no Conselho de Administração do CPAS, e a AIAS terá acordos de cooperação com todas as autarquias. Estes instrumentos devem ser eficazmente utilizados pelas autarquias e os restantes membros do Conselho, para fomentar o conhecimento e as capacidades das autarquias no sector do abastecimento de água e desse modo prepará-las para, em tempo, definirem qual será o seu papel. É também importante esclarecer qual será a estratégia futura para a regulamentação relativa à água (e ao saneamento), pois terão de ser acordadas as funções que competem ao Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA) e às autarquias. O CRA está em processo de desenvolvimento de mecanismos para parcerias com as autarquias, dentro de um quadro de regulação delegada, pelo qual as autarquias assumiriam algumas funções reguladoras, orientadas e auditadas pelo próprio CRA. Para evitar conflitos de interesses, as actividades regulatórias estariam a cargo da Assembleia Municipal e o apoio ao fornecimento de serviços, do Conselho Municipal 3.3 Saneamento Desafios Tecnologia, sensibilização e recursos limitados estão a dificultar o arranque da instalação do saneamento. Em termos de tecnologia o problema mais premente, uma vez que há falta de capital para investir em sistemas de esgotos, é arrancar com opções de 26 saneamento local de baixo custo, como as latrinas melhoradas, com fossas sépticas e outras tecnologias similares (como sanitas secas ou de compostagem, que existem em alguns lugares). Vão ser necessárias diversas tecnologias para dar resposta às condições económicas e físicas e nem todas estão totalmente desenvolvidas. Há também a necessidade de garantir a existência de serviços de despejo de tanques sépticos e de fossas, abrindo espaço, e aceitando, fornecedores de serviços do sector privado. O tratamento higiénico e a eliminação do lixo assim recolhido são da maior importância. No entanto, é preciso reconhecer que este é um serviço complexo que poderá não ter soluções optimizadas a curto prazo em algumas autarquias. Para além da enorme quantidade de capital necessário e não disponível, os sistemas de esgotos também não dispõem ainda de estratégias associadas de sustentabilidade financeira que garantam a sua operação e manutenção (O&M), nem estão efectivamente regulamentados. Ao inverso do abastecimento de água a “autoridade” para o fornecimento de saneamento é, claramente, a autarquia. No caso de O&M de infra- estruturas associadas a sistemas de esgoto, o que está actualmente estabelecido é que se trata de uma responsabilidade da autarquia. Mas os actuais sistemas, nomeadamente em Maputo, quase não funcionam. Além disso, onde existe uma rede de esgotos, a O&M das infra-estruturas, incluindo canos, estações de bombagem (quando existem) e de tratamento, implica custos elevados. No caso de sistemas de esgotos e de serviços de despejo, a autarquia pode contratar entidades exteriores para efectuar o serviço. O despejo de tanques sépticos deveria também ser acompanhado de unidades de tratamento séptico, tanto em custos de investimento como em O&M. Calcula-se que são necessários aproximadamente USD 228 milhões para investimentos em saneamento (esgotos e no- local) para levar o serviço a mais 4,3 milhões de pessoas e cumprir as Metas de Desenvolvimento do Milénio (MDG) até 2015. Só para Maputo e Beira seriam necessários 50% dessa verba. Algum progresso está a ser feito, pois há alguns importantes compromissos de financiamento para sistemas de saneamento com esgotos, devendo a Beira beneficiar de financiamento da UE, e a MCC financiar o mesmo tipo de saneamento em parte de Nacala, Pemba, Quelimane, Nampula, Mocuba e Gurué. Recomendações Há necessidade de um plano nacional de saneamento, com apoio do governo central, para implementar o saneamento, de modo a conseguir a requalificação dos bairros de lata e cumprir com as MDG para a saúde. Para o saneamento localizado, os governos locais (autarquias e distritos) deverão trabalhar no quadro de um programa de apoio nacional, para ajudar os agregados familiares a implementarem soluções eficazes. Há um programa nacional, do Ministério das Obras Públicas e Habitação (MOPH/DNA) que mantém um programa contínuo de promoção da saúde e da higiene (com o apoio do Ministério da Saúde), que corresponde a um mínimo de necessidades, mas deveria ser desenvolvido um programa mais alargado de assistência financeira e técnica para saneamento, podendo assumir a forma de subsídios para aquisições essenciais, como placas ou equipamento para esvaziamento das fossas, ou um fundo nacional de saneamento de onde sejam feitas transferências para as autarquias para programas de saneamento urbano. Embora as autarquias sejam responsáveis pelo saneamento, o facto é que não têm acesso aos recursos necessários. Com tempo, poderia ser feita uma 27 transferência faseada, talvez ao longo de 10 anos, enquanto as fontes de receita locais são consolidadas. É importante, no entanto, reconhecer que o investimento no saneamento através das autarquias tem um papel essencial a desempenhar não só para cumprir as MDG relacionadas com a requalificação dos bairros degradados como também as metas relativas aos resultados de saúde. A sustentabilidade financeira e a regulamentação são os desafios que se colocam aos sistemas de esgotos existentes. No caso dos sistemas de esgotos (existem, ou estão planeados, cerca de dez), há necessidade de considerar os instrumentos de receita apropriados para garantir a O&M, e seria também importante investigar a melhor maneira de integrar, num único operador, as operações de abastecimento de água e de saneamento, dentro dos próximos anos. Quando a integração de serviços de água e esgotos não possa ser feita, por motivos técnicos, deveria ser considerada uma taxa, a ser gradualmente acrescentada à factura da água, respeitando todos os estudos de procura e capacidade de pagamento do CRA. É muito importante que o CRA assuma responsabilidade de regulamentação dos sistemas de saneamento com esgotos, pelo menos no médio prazo. Em particular, o CRA deveria assumir agora essa responsabilidade em relação aos sistemas em construção, para que os planos financeiros possam estar preparados quando os sistemas começarem a funcionar. 3.4 Gestão de Resíduos Sólidos (SWM) Desafios A SWM tem sido constrangida principalmente por uma falta de capacidade técnica e administrativa nas autarquias. A SWM coloca simultaneamente desafios de carácter administrativo e de saúde. A capacidade das autarquias para gerirem eficazmente os resíduos sólidos tem sido dificultada por uma falta de pessoal competente; por uma limitada sustentabilidade financeira e económica em matéria da O&M do equipamento de SWM; dificuldades no alargamento das operações a nível de bairros e de áreas peri- urbanas; riscos de saúde e ambientais nos locais de depósito; fraca participação das comunidades na manutenção do asseio em casas e locais de trabalho; fraca resposta do sector privado nas operações de SWM; e a assinalável falta de fiscalização do cumprimento das obrigações legais de SWM. Recomendações Para enfrentar os desafios colocados pela SWM, as autarquias moçambicanas poderiam preparar Planos Integrados de Gestão de Resíduos Sólidos (ISWMP). Estes ISWMP teriam os seguintes objectivos: (i) alcançar a sustentabilidade financeira e económica aumentando as receitas próprias para operações de SWM; (ii) garantir a sustentabilidade técnica através da aquisição de tecnologia e equipamento adequados, uma sólida gestão do equipamento e a capacitação do pessoal técnico; (iii) desenvolver uma estratégia de PPP e (iv) reforçar a participação das comunidades na SWM através de campanhas que reforcem a responsabilidade dos cidadãos. Recomenda-se que os municípios concebam e adoptem ISWMP para a tomada de decisões, planeamento, orçamentação e monitorização de operações de SWM. Esses 28 planos deverão incluir: (i) uma estratégia de sustentabilidade financeira e económica, criando sistemas para controlar as receitas e despesas específicas da SWM (p. ex: rever a taxa de recolha de resíduos sólidos, aumentar a cobertura da recolha de resíduos sólidos e aplicar diferentes esquemas de cobertura para grandes produtores de resíduos sólidos); (ii) criar regulamentos e procedimentos de supervisão da recolha e depósito de SWM, incluindo a qualidade e eficiência dos serviços; (iii) desenvolver PPP para recolha, com pequenos operadores locais; (iv) investir em sistemas de monitorização e pesquisa dos conteúdos dos resíduos sólidos; (v) reabilitar os locais de depósito e promover, na medida em que seja realizável e comportável, a construção de aterros sanitários; (vi) promover a formação contínua do pessoal, em particular de técnicos, gerentes, administradores, supervisores e pessoal operacional da SWM e adoptar mecanismos para distinguir e recompensar trabalhadores, em especial os que trabalham na recolha do lixo; e (vii) investir em programas coordenados de educação cívica, com vista a promover uma responsabilidade partilhada na manutenção da limpeza das autarquias. A nível nacional há uma série de reformas específicas, legislativas e de políticas, que contribuiriam para uma estratégia municipal de SWM mais eficaz. Entre elas inclui- se a harmonização de legislação relacionada com a gestão dos resíduos sólidos e gestão ambiental, explanando princípios, conceitos e terminologia. Esse enquadramento deveria também estandardizar procedimentos para o tratamento e remoção de vários tipos de resíduos sólidos (residências, industriais perigosos e hospitalares). A divulgação deste enquadramento regulatório da SWM (incluindo estratégias nacionais e directivas técnicas) seria de grande utilidade para as autarquias, particularmente aquelas que estão ainda com dificuldades para organizar este serviço. Um canal para dar apoio técnico às autarquias, seria a formação de formadores em Direcções Provinciais e Distritais do MICOA, que seriam responsabilizadas por apoiar o desenho e implementação dos ISWMP, em colaboração com as autarquias. Estas deveriam também partilhar as suas experiências, pois há algumas cidades que estão a praticar soluções eficazes para os resíduos sólidos. A contratação externa da recolha primária na Cidade de Maputo e a criação de uma taxa de recolha de lixo que é acrescentada à factura da electricidade, são duas inovações importantes e replicáveis. As responsabilidades de um desempenho autárquico eficaz não dependem exclusivamente dos municípios. Sem um esforço generalizado por parte do governo central, das autarquias, da ANAMM, da sociedade civil organizada e dos parceiros de desenvolvimento, para encontrar respostas para as questões subjacentes e transversais, as autarquias continuarão a ter dificuldade em corresponder às expectativas dos seus eleitorados. Algumas das recomendações deste relatório podem ser implementadas directamente pelos presidentes dos CM, pelos conselhos e assembleias municipais. Outras requerem a intervenção e o apoio do governo central e/ou da ANAMM (Ver Caixa 2 e o Anexo 1). O financiamento e o apoio técnico para todas estas recomendações terão de vir de uma combinação de receitas próprias, transferências intergovernamentais e das agências de apoio ao desenvolvimento. 29 A evolução positiva do desenvolvimento autárquico requer a participação activa de várias partes interessadas. A tabela a seguir estabelece quem são os principais actores e participantes interessados que devem assumir responsabilidade pelas prioridades mais prementes acima referidas. O anexo fornece um quadro mais detalhado. Estas tabelas são destinadas a fornecer algumas orientações a participantes interessados específicos, que procuram saber como obter o máximo impacto a curto e médio prazo. Pretende também ser uma base para debate entre os participantes interessados, sobre as melhores formas de estruturar o apoio ao desenvolvimento autárquico. Atendendo à sua situação dez anos atrás, as autarquias de Moçambique têm feito considerável progresso. O progresso desta primeira década lançou as bases para considerável melhoria no desempenho futuro. Os desafios que as autarquias enfrentam são grandes e agravados por um contexto nacional que, embora não favorável à descentralização fiscal, tende a passar cada vez mais responsabilidades para a esfera municipal. O desafio para a gestão autárquica será conseguir melhorar a sua base de receitas e simultaneamente estabelecer áreas prioritárias para uma melhoria sensível na prestação de serviços através de uma atribuição direccionada de recursos. A evolução positiva no desenvolvimento autárquico nos próximos anos exige que se preste atenção aos constrangimentos subjacentes que limitam a eficácia das autarquias. O progresso em planeamento e governação, reestruturação organizacional, reforço dos recursos humanos e a melhoria nas receitas e na gestão da despesa, são áreas de importância crítica, já que simultaneamente têm de procurar dar aos seus munícipes serviços reconhecidamente melhores. A gestão autárquica é uma área complexa e requer um forte apoio por parte do governo nacional e dos cidadãos. É essencial que todos os programas de apoio assegurem o seu carácter transversal a várias áreas, qualquer que seja o seu sector específico ou o ponto técnico de partida. Com apoio adequado na próxima década e a liderança empenhada dos seus Presidentes e Conselhos Municipais, as autarquias de Moçambique podem contribuir de modo significativo para as metas nacionais de redução da pobreza e de crescimento nas áreas rurais e urbanas. Caixa 2. As 5 Principais Recomendações por Actor Governo Central  Mesmo que existe consagrado na constituição da República aspectos da política de descentralização, é preciso priduzir uma política e estratégia específicas com um plano a 10-15anos e definir a abordagem ao gradualismo.  Clarificar o enquadramento jurídico relativo às responsabilidades autárquicas, particularmente nas “áreas cinzentas” paralelas com sectores e órgãos do estado (OLE).  Estabelecer critérios claros de “prontidão” para a transferência de funções adicionais ao abrigo do Decreto 33/2006. 30  Criar o enquadramento para o funcionalismo público autárquico e reduzir a burocracia e excessiva regulação da gestão do pessoal autárquico.  Reforçar o Tribunal Administrativo para aumentar a responsabilização das autarquias. Autarquias  Publicar planos, orçamentos, contas, contratos, propostas, códigos de conduta, e facilitar o fluxo de informação de e para os cidadãos, p. ex: o orçamento participativo e mecanismos de reclamações.  Estabelecer ou reforçar unidades de planeamento autárquico que produzam planos interligando planos consultivos estratégicos com planos e orçamentos espaciais, sectoriais e anuais.  Estabelecer planos de urbanização o mais realistas possíveis e de fácil implementação. Desenvolver cadastros para a emissão de direitos de uso e aproveitamento de terra (DUAT) e alargar o número de propriedades tributáveis.  Incrementar a cobrança de receita própria através de vários instrumentos (fiscais ou não fiscais) e instituir sistemas simplificados e integrados de gestão financeira.  Promover, se necessário, a reforma da estrutura organizacional, incluindo procedimentos, fluxos de trabalho, recolocação, racionalização e recrutamento, modelos de prestação de serviços e revisão das responsabilidades departamentais. ANAMM/ Parceiros de desenvolvimento  Reforçar a capacidade da ANAMM para analisar com o governo central reformas jurídicas e políticas em representação das autarquias.  Documentar e divulgar saberes e boas práticas de desenvolvimento autárquico, de Moçambique e de outros países.  Coordenar a troca de experiências por meio de mecanismos de aprendizagem inter – pares.  Proporcionar programas de formação em áreas de interesse comum para as autarquias.  Mobilizar apoio para assistência técnica partilhada para as autarquias, fornecida pelo governo central e parceiros. 31 32 Anexo 1: O Papel dos Actores O sistema municipal subjacente Governo Central Autarquias ANNAM Parceiros de Desenvolvimento 1.0 Jurídico e Político 1.1 Clarificar as - Clarificar o enquadramento - Concentrar recursos em áreas em que - Criar comissão ad hoc responsabilidades jurídico relativo às é claro o mandato para acção. composta por Presidentes municipais no presente responsabilidades municipais dos CM (com apoio quadro jurídico. (áreas cinzentas). técnico) para negociar, esclarecer e finalizar este processo com o governo nacional. 1.2 Melhorar a - MF, MAE e MPD devem - Avaliar a capacidade própria para - Estabelecer uma comissão transferência de desenvolver critérios de assumir as competências e o possível para liderar este processo competências do transferências, incluindo impacto dessas transferências. por parte da autarquia. Estado para as recursos técnicos, financeiros e autarquias conforme o humanos; decreto 33/2006. - Pormenorizar melhor os acordos de transferência de funções; - Desenvolver orientações metodológicas para ajudar ministérios sectoriais e autarquias neste processo. 1.3 Clarificar o - Estratégia de descentralização enquadramento da a médio-longo prazo, definindo política de a abordagem ao gradualismo; descentralização - Critérios para cidades se tornarem municípios devem ser definidos e divulgados; - Estabelecer processo transparente de avaliação de “candidatas”. 1.4 Questões espaciais - Alterar legislação eleitoral 33 e Aspectos Territoriais municipal para conjugar da Representação representação eleitoral de área Municipal. e representação proporcional. 1.5 Aumentar o - Incluir melhor as questões - Participar na formulação dos PARPA - Participar na formação dos - Promover a inclusão de reconhecimento das urbanas em edições futuras de e nos planos quinquenais do governo PARPA e nos planos questões relativas à questões urbanas no PARPA e nos planos de Moçambique. quinquenais. pobreza urbana em futuros PARPA e nos planos quinquenais, através da PARPA e nos planos quinquenais. participação activa das quinquenais autarquias. 1.6 - Criar normas e enquadramento - Fornecer apoio ao Estabelecer um jurídico para instituir empresas desenvolvimento de enquadramento municipais semi-autónomas, normas e sugerir uma jurídico para modelos concessões ao sector privado e estrutura alternativos de PPP municipais, sem aumentar prestação de serviços. encargos ao governo nacional e/ou aos governos provinciais. 34 2.0 Governação 2.1 Solucionar os - Desenvolver estruturas e orientação - Publicar contas, orçamentos, contratos - Desenvolver ferramentas - Dar apoio a este baixos níveis de de apoio à responsabilização. e propostas; a partir das orientações; processo e exemplos responsabilização. - Elaborar e publicar códigos de - Divulgar as ferramentas. de boas práticas. conduta autárquica; - Criar procedimentos para reclamações; - Melhorar o fluxo de informação aos cidadãos e a participação no planeamento e orçamento. 2.2 Consolidar as - Reforçar as capacidades e alargar - Contribuir com quotas para a - Aumentar as quotas dos - Apoiar a ANAMM capacidades dos as “áreas de intervenção” do ANAMM; membros para maior para recrutar pessoal principais actores. Tribunal Administrativo no sentido - Sensibilizar as entidades autárquicas independência política; para campanhas e de melhorar a responsabilização para a possibilidade de uma - Desenvolver programas programas de municipal. organização mais flexível, eficiente e que possam ser informação, reactiva, e um desempenho mais financiados por fontes formação e produtivo do pessoal. externas; comunicação; - Fazer campanhas de - Trabalhar com a informação sobre os sociedade civil para mandatos e os papéis a apoiar a sua desempenhar. capacidade para participar em questões municipais. 35 2.3 Apoiar a - Melhorar as relações com associações - Promover a participação - Financiar participação e o de moradores e organizações da das mulheres; campanhas de apoio reforço das sociedade civil; - Apoiar campanhas para à participação das relações entre - Reforçar relações com a sociedade aumentar a participação mulheres; autarquias e civil através de consultas à cidade, nas eleições; - Desenvolver cidadãos. orçamento participativo e - Organizar uma campanha programas que desenvolvimento de bairros; de informação sobre o estimulem a - Criar canais regulares de comunicação papel e as participação, como entre eleitos e o eleitorado responsabilidades das o orçamento - Criar um enquadramento para autarquias. participativo. participação e colaboração dos cidadãos. 36 3.0 Planeamento 3.1 Desenvolver - Fornecer linhas de orientação - As autarquias deveriam criar uma - Desenvolver e consolidar - Fornecer apoio uma visão sobre planeamento estratégico. visão e uma estratégia através de um relacionamentos com os técnico e financeiro estratégica. processo envolvendo os vários vários intervenientes para estas acções intervenientes interessados. interessados para delinear - Divulgar exemplos uma visão municipal; de boas práticas 3.2 Lei sobre o - Estabelecer regras e - Criar unidades de planeamento nas - Trabalhar com o MICOA - Documentar e Ordenamento do regulamentos para o autarquias; para criar e divulgar implementar Território. planeamento local (MICOA); - Elaborar planos locais (3 tipos) com manuais de planeamento práticas boas e - Fornecer instrumentos de base em exercícios de planeamento local. inovadoras trabalho e equipas de apoio participativo e planos espaciais; - Garantir que a técnico. - Criar cadastros locais; assistência ao - Fornecer DUAT aos que a eles têm desenvolvimento direito. contempla as prioridades e planos locais 3.3 Coordenar o - Desenvolver um - Estabelecer a ligação entre o - Promover a colaboração - Encontro nacional planeamento enquadramento e orientações planeamento sectorial e os planos com os ministérios de para avaliar a sectorial com o para os ministérios de tutela e espaciais e financeiros; tutela e partilhar situação e analisar plano financeiro Instituições do Estado sobre - Integrar as necessidades com as exemplos de boas lacunas anual. formas de coordenar com as prioridades a resolver a níveis práticas. - Apoiar uma autarquias o planeamento da técnicos. abordagem prestação de serviços em áreas coordenada às urbanas. agendas urbanas 37 4.0 Finanças 4.1 - Considerar a introdução de - Alargar o número de propriedades - Fornecer mais contributos - Financiar apoio para Melhor novos instrumentos fiscais em tributáveis e actualizar o valor das analíticos e fazer lobby trabalho analítico utilização das áreas de importância municipal, propriedades; junto do governo nacional sobre reforma fiscal receitas próprias. como o turismo e/ou a - Limitar a isenção de impostos sobre a em relação às opções autárquica. mineração. propriedade aos casos em que fiscais das autarquias. claramente há uma questão de equidade. 4.2 - - Actualizar os registos de diferentes Melhorar a actividades económicas; cobrança de - Melhorar a administração e o receitas não controlo dos mecanismos de fiscais (taxas e cobrança; licenças). - Aumentar as licenças de uso de espaços públicos actualizando os registos desses espaços. 4.3 Melhorar o - Reformar o sistema de - Realizar trabalho analítico - Apoiar esforços para sistema das transferências, aumentando o para atrair o governo ao obter dados sobre transferências conjunto de receitas e regulando diálogo sobre reformas da transferências fiscais inter- a dotação do FIIL por meio da descentralização fiscal; intergovernamentais.. governamentais. aplicação de uma fórmula; - Apoiar os esforços para - Esclarecer os mecanismos de obter dados sobre financiamento para novas transferências. responsabilidades transferidas e providenciar recursos adequados, financeiros, materiais e humanos, para estes serviços; - Atribuir doações em bloco para serviços específicos; - Prestar apoio, através dos ministérios de tutela, aos serviços sociais fornecidos pelas autarquias. 38 4.4 Canalizar - Envolver (consultar/informar) as - Monitorizar e divulgar -a Os projectos da mais assistência autarquias sobre projectos de forma como a Ajuda é Ajuda deveriam ao doadores em áreas urbanas. canalizada; contemplar os desenvolvimento - Coordenar os esforços dos documentos de através das doadores. planeamento locais e autarquias. os planos de acção prioritários e deveriam incluir as autarquias na formulação dos projectos; - Aumentar a gestão financeira, feita pelas autarquias, de projectos municipais financiados pela Ajuda; - Reestruturar a OdaMoz para proporcionar informação sobre o montante de doações e número de projectos autárquicos apoiados pela Ajuda. 4.5 Gestão - Criar todas as condições - Investir em sistemas financeiros que - Fornecer apoio ao Financeira. necessárias para que o SISTAFE permitam efectuar todas as transacções de desenvolvimento de seja adequadamente aplicado em um modo estandardizado e eficiente, sistemas financeiros todas as autarquias. segundo os regulamentos do SISTAFE. integrados e às - Passar de uma orçamentação com base subsequentes em entradas para um critério de alterações de programas organização que estes sistemas requerem. 39 5.0 Organização e RH 5.1 Reestruturar - Divulgar opções de - Efectuar, se necessário, uma revisão - Ajudar a financiar as organizações reestruturação autárquica e os abrangente da estrutura consultores para enquadramentos jurídicos organizacional e definir: a sede da necessários para corresponderem - associados. responsabilidade em questões apoiarem a às necessidades transversais; responsabilidades reestruturação de das funções departamentais; quadros de pessoal; e actividades autárquicas. descrições de funções; municipais. - Reforçar os recursos humanos através de: recolocação, racionalização e recrutamento de pessoal; - Remodelar sistemas e redefinir procedimentos e fluxos de trabalho, com base numa crescente utilização das TI. 5.2 Criar um - Dar formação através do SIFAP. - Desenvolver um plano de formação - Apoiar as autarquias no - Apoiar a formação plano estratégico, com base em funções e desenvolvimento de nas autarquias. estratégico de responsabilidades redefinidas, para planos de formação; formação. ajudar o pessoal a dar respostas às - Colaborar com exigências do serviço; organizações de formação - Integrar a aprendizagem no posto de para desenvolverem trabalho, cursos de curta duração e programas de apoio às cursos vocacionais nos planos de autarquias. formação. 5.3 - Desenvolver orientações e - Desenvolver critérios próprios para - Estabelecer consultas com - Assegurar uma Desenvolver critérios para ajudar as autarquias avaliar a preparação para a o governo para definir o transferência uma estratégia a incrementar uma estratégia de transferência de competências, com tipo de ajuda necessária. eficiente dos de assistência assistência técnica para base nas lacunas identificadas através recursos necessários técnica. acolherem, com sucesso, a de análise organizacional e e assistência técnica. transferência de competências ao reestruturação. abrigo do Decreto 33. 40 5. 4. - Estabelecer uma estratégia - - Vincular a progressão de carreira Colaborar com o governo Desenvolver nacional para carreiras públicas à formação profissional formal. nacional no planos de autárquicas, com orientações desenvolvimento de uma carreiras com claras relativamente a mobilidade estratégia nacional. as autarquias. profissional e progressão de carreira. 5.5 Aumentar a - Reduzir a burocracia e flexibilidade de regulamentação nacional em recrutamento. relação ao processo de recrutamento nacional e gestão de pessoal, mantendo embora mecanismos para a prevenção de abusos. 5.6 Aumentar a - Divulgar exemplos de boas - Divulgar informação, - Coordenar as partilha de práticas; exemplos de boas práticas agências (p. ex: saberes e de - Providenciar a integração de e conhecimento; evitar a duplicação boas práticas. lições aprendidas no SIFAP. - Coordenar trocas de de manuais); experiência - Introduzir práticas (aprendizagem com os boas e interessantes pares). de outros países. 6.0 Pobreza 6.1 Aumentar a - Empenhar-se na formulação da intervenção na política nacional; redução da - Incluir a pobreza urbana em futuros pobreza e da PARPA e Planos Quinquenais. desigualdade. 6.2 Contribuir - Explorar e incrementar actividades - Modernizar as cadeias de valor - Promover programas de - Estimular empresas para gerar existentes de agricultura urbana e de agrícola existentes, encorajando apoio a empresários locais de agro- receitas e processamento de produtos agrícolas; investimentos no agro-processamento, através da partilha de processamento emprego. - Reforçar as cadeias de valor, melhorando os transportes de acesso e competências empresariais próximas de centros sobretudo as que combinam as os mercados; e incentivo à liderança. urbanos. sinergias - Reduzir a burocracia para criar um - urbano-rurais; clima de negócios propício ao 41 - Apoiar um plano nacional para a desenvolvimento. agricultura urbana e periurbana. - Articular produtores e mercados urbanos; - Reforçar organizações de agricultores urbanos e promover a criação de novas associações. 6.3 Facilitar as - Reforçar e utilizar as interligações - Fornecer apoio a sinergias entre através do desenvolvimento de infra- programas para reforçar as áreas estruturas adequadas. as interligações urbano- urbanas e rurais e o rurais. empreendedorismo local 6.4 Aumentar a - Reforçar as organizações da - Reforçar e promover os mecanismos participação. sociedade civil. de planeamento e orçamento participativos para assim dar mais poder aos cidadãos – Promover uma cidadania consciente entre os pobres. 42 Prestação de Serviços Integrados SERVIÇO Governo Central Autarquias ANNAM Parceiros de Desenvolvimento 1. Solo - Elaborar procedimentos e manuais - Efectuar mapeamento a baixo custo e - Documentar e divulgar - Mobilizar apoios em Urbano para as diferentes áreas; desenvolver um sistema cadastral para boas práticas; coordenação com o - Esclarecer o papel do MICOA na melhorar a segurança dos títulos de - Apoiar a formação, Governo. ratificação do planeamento estratégico posse; intercâmbio de visitas e a longo prazo; - Utilizar o registo cadastral em cursos de curso prazos, - MICOA, trabalhar com as conjunto com o planeamento de uso para aumentar as Universidades para desenvolver um da terra para melhorar a segurança dos competências dos grupo de perícia em requalificação e títulos e a base fiscal das autarquias; presidentes dos CM e dos reordenamento para os povoados - Incrementar a requalificação e o membros da Assembleia informais existentes e para os planos reordenamento e integrá-los na Municipal. de utilização de terra. prática normal de planeamento. 2. Água - Definir o papel específico das - Participar continuadamente em - Investir em infra- autarquias no abastecimento de água mecanismos de coordenação com estruturas físicas; nas zonas urbanas e integrá-lo na múltiplos participantes interessados; - Financiar o TA para regulamentação apropriada; - Participar continuadamente em apoiar - Determinar as responsabilidades das estruturas de governação; melhoramentos AIAS e CPAS e avaliar o seu - Incrementar as capacidades para operacionais e desempenho num período piloto; regular os fornecedores em áreas financiar O&M; - Aumentar a eficácia dos mecanismos urbanas. - Criar mecanismos de coordenação entre autarquias, de compilação de FIPAG, AIAS e CPAS pilotos. dados e fazer a sua análise para apoio às políticas. 3. - Atribuir ao CRA a - Divulgar o conhecimento de - Divulgar boas - Investir em infra- Saneamento responsabilidade regulatória dos tecnologias incluindo a nível das práticas; estruturas físicas; sistemas de saneamento com comunidades; - Encorajar o governo e - Investir em esgotos. Responsabilidade a - Estabelecer serviços para despejo de parceiros programas para a 43 assumir, agora, em relação aos latrinas e fossas sépticas a efectuar internacionais a promoção da saúde sistemas em construção, para que pelo sector privado. investirem em infra- e higiene; se organizem esquemas - Avaliar instrumentos de receita estruturas de - Financiar o TA financeiros para quando entrarem para garantir O&M; saneamento. para apoiar em funcionamento. - Trabalhar no âmbito do programa melhoramentos - Apoiar os esforços do governo nacional para ajudar as famílias a operacionais e local através de um programa implementar soluções eficazes; financiar O&M. nacional do MOPH/DNA para - Criar e manter equipamentos para promover a saúde e a higiene dispor de modo higiénico das pública; lamas residuais; - Estabelecer uma doação em bloco - Garantir que é feita a recolha dos aos governos locais e/ou um resíduos finais, dos locais onde programa subsidiado específico funcionam as unidades sanitárias. para apoiar investimentos em latrinas e fossas sépticas pelas famílias; - Instituir e financiar uma exigência de que todas as autarquias arranjem sistemas para a recolha e eliminação higiénica das lamas de latrinas e fossas sépticas. 4. Solid - Melhorar a coordenação entre - Elaborar planos integrados de gestão - Difundir as boas práticas e - Fornecer apoio Waste instrumentos legais em relação a de resíduos sólidos (ISWMP); padrões; financeiro e Management gestão ambiental e de resíduos; - Criar receitas próprias através de taxas - Aprendizagem através de assistência técnica. - Estandardizar procedimentos de O&M; Pares. relacionados com diferentes tipos de - Desenvolver PPP para a recolha de resíduos (domésticos, industriais, resíduos sólidos; hospitalares); - Adquirir tecnologia apropriada e - Desenvolver e divulgar reforçar as capacidades técnicas e enquadramento regulamentar e operacionais do pessoal para a orientações estratégicas e técnicas; utilizar; - Aumentar a execução da prestação de - Reforçar as responsabilidades dos serviços; cidadãos através de campanhas. - Aumentar a capacidade das direcções 44 provinciais do MICOA para apoiar as autarquias através da formação de formadores. 45 Anexo 2. Lista de Consultores Urbanização: Joel Daniel Muzima (Consultor Independente). Contexto Jurídico e Institucional A. Louis Helling (Public Management and Institutional Development Consultant) and SAL & Caldeira, Advogados e Consultores, Lda. Governação Urbana e Planeamento. Yves Cabannes (Development Planning Unit- University Colleague London). Pobreza Urbana e Interligações Urbano-Rurais. Julio D Dávila, Eleni Kyrou, Tarson Nuñez and Jason Sumich (Development Planning Unit-University Colleague London) and Métier, Consultoria e Desenvolvimento Lda., Maputo. Gestão do Solo Urbano. Paul Robson and Allan Cain (Development Workshop) and José Forjaz and Bruno Vedor (Forjaz Associate Architects). Abastecimento de Água e Saneamento. Ian Palmer (Palmer Development Group)and Mayza Tricamegy (Consultor Independente). Gestão de Resíduos Sólidos. Karin Segala (Instituto Brasileiro de Administração Municipal-Área de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente) and Izidine Opressa and Jaime Palalane (Consultores Independentes). Lições Aprendidas. Jaime Vásconez (Centro Internacional de Gestion Urbana, CIGU- Ecuador) and Abdul Ilal (IPAM). 46