80803 Rapor No: 70130 - TR TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ 15 Mart 2013 Dünya Bankası Beşeri Kalkınma Sektör Birimi Avrupa ve Orta Asya Bölgesi PARA BİRİMİ EŞDEĞERLERİ (22 Şubat 2013’te Geçerli Döviz Kuru) PARA BİRİMİ = TL U$1,00 = 1,7904 TL AĞIRLIKLAR ve ÖLÇÜLER: Metrik sistem KISA ADLAR - KISALTMALAR AİPP Aktif İşgücü Piyasası Programları ŞNT Şartlı Nakit Transferi CA Cari Açık KGF Kredi Garanti Fonu AOA Avrupa ve Orta Asya İKM İstihdamı Koruma Mevzuatı YKP Yeşil Kart Programı GSYİH Gayri Safi Yurtiçi Hasıla GAG Garantili Asgari Gelir HBA Hanehalkı Bütçe Anketi IMF Uluslararası Para Fonu SOYBİS Bütünleşik Sosyal Yardım Bilgi Sistemi İŞKUR Türkiye İş Kurumu KOSGEB Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı İA İşgücü Anketi KB Kalkınma Bakanlığı MEB Milli Eğitim Bakanlığı ASPB Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı UİS Ulusal İstihdam Stratejisi OECD Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı KK Kaynakta Kesinti TOD Temsili Ortalamalar Değerlendirmesi GYKA Gelir ve Yaşam Koşulları Anketi KOBİ Küçük ve Orta Büyüklükteki İşletmeler SOYBİS Sosyal Yardım Bilgi Sistemi SDP Sosyal Destek Programı KÇP Kısa Çalışma Planı TOBB Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu İY İşsizlik Yardımı İT İşsizlik Teminatı İS İşsizlik Sigortası İSF İşsizlik Sigortası Fonu İSBTH İşsizlik Sigortası Bireysel Tasarruf Hesapları UMEM Uzmanlaşmış Meslek Edindirme Merkezleri Projesi ÇYN Çalışma Yaşındaki Nüfus Başkan Yardımcısı: Philippe H. Le Houerou Ülke Direktörü: Martin Raiser Sektör Direktörü: Ana Revenga Sektör Yöneticisi: Roberta Gatti Görev Ekibi Lideri: Cristobal Ridao-Cano TEŞEKKÜR Bu çalışma, Dünya Bankası (DB) ve Kalkınma Bakanlığı (KB) tarafından ortak yapılmıştır. Rapor, Cristobal Ridao-Cano (DB), Victoria Levin (DB), A. Levent Yener (DB), Gökhan Güder (KB), Müşerref Küçükbayrak (KB), Ahmet Tozlu (KB), Sinem Çapar Diriöz (KB), Mehmet Tarık Eraslan (KB), Yalın Kılıç (KB), Eser Pirgan (KB) ve Raif Can ’dan (KB) oluşan bir ekip tarafından hazırlanmıştır. E. Emrah Hatunoğlu (KB), Elif Öznur Kan (Çankaya Üniversitesi, Türkiye) ve Elif Yükseker (DB) rapora önemli katkılar sağlamıştır. Genel rehberlik, Martin Raiser (Türkiye Ülke Direktörü, DB), Ulrich Zachau (eski Türkiye Ülke Direktörü, DB), Roberta Gatti (Sektör Yöneticisi, Beşeri Gelişme Ekonomisi, Avrupa ve Orta Asya, DB), Jesko Hentschel (eski Sektör Yöneticisi, Beşeri Gelişme Ekonomisi, Avrupa ve Orta Asya, DB) ve Ana Revenga (Direktör, Beşeri Gelişme, Avrupa ve Orta Asya, DB) tarafından sağlanmıştır. Bu raporda, Gökçe Uysal (Bahçeşehir Üniversitesi), Hakan Ercan (Orta Doğu Teknik Üniversitesi), David Newhouse (DB), Carolina Sanchez-Paramo (DB) ve Herwig Immervoll (DB) tarafından sağlanan yorumlardan büyük ölçüde yararlanılmıştır. İÇİNDEKİLER GENEL BAKIŞ 9 1. Türkiye'de kriz öncesi işgücü piyasası eğilimleri ve iş zorlukları 19 2. Küresel kriz ve düzelme boyunca işgücü piyasaları 29 3. İktisadi dalgalanma sırasında politika önlemleri ve yerleşik işgücü piyasası uygulamaları 47 4. Dalgalanma boyunca işgücü piyasalarının yönetimini güçlendirmek için seçenekler 67 5. Verimli istihdamı arttırmaya yönelik seçenekler 73 TABLOLAR Tablo 1: Kriz, ekonomiyi ağır bir biçimde etkiledi; hanehalklarını daha çok düşük işgücü gelirleri yoluyla etkilerken, işler üzerindeki genel etki nispeten hafifti 31 Tablo 2: Kayıtlı işçiler işlerini kaybetti ancak daha yüksek kazançlar elde etti; kayıt dışı işçiler daha düşük ücretler aldı 34 Tablo 3: İşgücü piyasası göstergelerinde ortalama değişiklikler, krizden önce ve sonra 43 Tablo 4: İstihdamla ilgili kriz önlemleri: 2008, 2009, 2010; faydalanıcılar ve harcamalar (toplam ve GSYİH’nin %’si olarak) 53 Tablo 5: Sosyal yardım: harcamalar ve faydalanıcılar 54 Tablo A1: İşgücü piyasası geçişleri ve kriz etkileri 85 Tablo A2: Hanehalkı kişi başı reel gelir ve kriz etkileri 87 Tablo A3: Krizin farklı işçi türleri üzerindeki etkisi 88 Tablo A4: Farklı işçi türleri için düzelme derecesi 90 ŞEKİLLER Şekil 1: Faaliyet oranları zaman içinde ısrarla düşük kalmıştır 20 Şekil 2: Başlıca işgücü piyasası göstergelerindeki son eğilimler, 2006-2012 21 Şekil 3: Gençlerin işe geçişinde geçen süre (kadınlar için daha da uzun) 24 Şekil 4: Kayıt dışı işlerin yüksekliği, işgücü verimliliğinin düşük olmasına katkıda bulunmaktadır 25 Şekil 5: Krizden önce statik bir işgücü piyasası 26 Şekil 6: Uzun vadeli zorlukların ardındaki bir dizi yapısal etken 27 Şekil 7: Özellikle hizmet sektöründe ücretli istihdamın artan egemenliği 33 Şekil 8: İşgücü verimliliği ve GSYİH'deki şiddetli düşüşlere rağmen kazançlardaki büyüme 38 Şekil 9: Uygulanması zorunlu asgari ücret 39 Şekil 10: Asgari ücret kriz sırasında önemli ölçüde arttı ve OECD'deki ortalama ücretlere göre en yüksek seviyeye ulaştı 53 Şekil 11: Politikaların OECD'deki ve orta ve düşük gelirli ülkelerdeki dağılımı 60 Şekil 12: OECD'de işsizlik teminatlarının kapsamı ve OECD’de kriz sırasında müdahale 63 TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ GB 9 Türk ekonomisi, küre- dünya genelinden seçilen ülkeler ile yapı- GENEL BAKIŞ sel ekonomik krizden lan bir karşılaştırma temelinde, gelecekte- ağır bir biçimde etkilenmiş, ancak hızlı ki krizlere müdahale edebilirlik politikaları- ve güçlü bir biçimde düzelmiştir. Eko- nı iyileştirmeye ve ekonomik dalgalanma nomi 2007’de zaten yavaşlamaya başla- boyunca politika bileşimini düzenlemeye mıştı; ancak 2008 sonundaki küresel mali yönelik seçenekler önermektedir. Son olaylar, 2008’in son çeyreğinde başlayan olarak çalışma, Türkiye’deki uzun vadeli, ve büyümenin tekrar başladığı 2009’un yapısal iş zorluklarını ele almaya yönelik son çeyreğine kadar süren şiddetli bir önlemleri, işgücü piyasalarını dalgalanma daralmaya yol açmıştır. Düzelme hızlı bir boyunca yönetmeye yönelik politikalar ile biçimde gerçekleşmiş, büyüme hızı 2010 ilişkilendirmektedir. yılında yüzde 9’a, 2011 yılında yüzde 8,5’e ulaşmıştır. Türkiye, 2009’da en ağır etkile- Türkiye’deki iş zorlukları: Daha nen ülkeler arasında ilk yüzde 10 içindey- fazla insan sermayesini kullanıma ken, aynı zamanda en çabuk toparlanan sunmak ve daha verimli olmasını ülkelerden de birisi olmuştur. Avro bölge- sağlamak. sindeki kriz ve sıkı para politikaları ile bir- likte, büyüme hızı geçen yıl içinde yavaş- Kriz sonrasındaki dikkate değer bir dü- lamıştır; orta vadede tekrar yaklaşık yüzde zelmeye rağmen, Türk işgücü piyasa- 5 seviyesine gelmeden önce 2012’de yüz- sının özellikleri—özellikle kadınlar ve de 3 civarında olması beklenmektedir. gençler arasında—kalıcı düşük istih- dam oranları ve düşük işgücü verimlili- Bu çalışma, son ekonomik bozulma ve ği olmaya devam etmektedir. 2009’dan düzelme sırasında işgücü piyasasında bu yana, istihdamdaki artış yılda ortalama neler olduğunu incelemekte ve ekono- yüzde 5,5 olmuştur; bu oran tüm stan- mik dalgalanma boyunca işgücü piya- dartlara göre çok yüksek bir orandır ve salarının yönetilmesine ve Türkiye’deki yeni yaratılan işlerin üçte birinden fazlası iş zorluklarının ele alınmasına yönelik kadınlara gitmiştir. Bununla birlikte, 2012 politikalar hakkında bilgi vermektedir. ortası itibarıyla halen çalışma yaşındaki Bu çalışmada, aşağıdakiler incelenmekte- nüfusun (15-64 yaş) yarısından daha azı dir: (i) Türkiye’de kriz öncesi işgücü piya- çalışmaktadır ve çalışma yaşındaki kadın- sası eğilimleri ve yapısal iş zorlukları; (ii) ların istihdam oranı yüzde 30’un altında- son krizin ve ardından gelen düzelmenin dır; bu oran OECD ülkeleri arasında en dü- işgücü piyasası üzerindeki toplam ve dağı- şük orandır. Üstelik, reel GSYİH’deki uzun tımsal etkileri; ve (iii) gözlemlenen işgücü vadeli yükselme eğilimine rağmen, bu- piyasası sonuçları bağlamında son politika günkü istihdam oranı 1990 yılındaki oran- önlemleri ve mevcut yerleşik işgücü piya- dan daha düşüktür. Çoğunlukla kadınlar sası uygulamaları. Çalışma, bu analiz ve olmak üzere gençlerin (15-24 yaş) yaklaşık TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ GB 11 yüzde 35’i ne çalışmakta ne de okula git- Bu nedenle büyük miktardaki genç ve • İş kayıpları kayıtlı çalışanları vurmuştur, İktisadi dalgalanma sırasındaki mektedir—bu oran, OECD ülkeleri arasın- vasıfsız işçi arzı ile düşük becerili işçile- kayıt dışı sektör ise işini kaybedenler ve politikalar daki en yüksek faal olmayan genç nüfus re azalan talep, kayıtlı istihdamı arttırmayı işgücü piyasasına yeni girenler için bir oranıdır. (Sosyal güvenlik teminatları olma- ve tarım dışı sektördeki işsizliği azaltmayı tampon görevi görmüştür (tarım alanın- Krizin ve düzelmenin işgücü piyasası üzerin- yan işler olarak tanımlanan) Kayıt dışı işler zorlaştırmaya devam edecektir. daki ücretsiz aile işçileri de dahil olmak deki gözlemlenen genel ve dağılımsal etkileri 2011 yılında çalışanların yüzde 42’sini et- üzere, çoğu kayıt dışı serbest mesleğe ne ölçüde politikalardan kaynaklanıyordu? kilemiştir (tarım sektörü hariç yüzde 28), Türkiye’de verimli istihdamı arttırmaya geçmiştir) - ancak kayıtlı sektördeki üc- Kuşkusuz politikaların bir dereceye kadar bu da OECD ülkelerine ve diğer emsal yönelik politikalar için yeterli alan var- retli işler krizden sonra güçlü bir biçimde açıklayıcı gücü vardır, ancak tam olarak ne ülkelere kıyasla Türkiye’deki düşük işgücü dır ve acilen eyleme geçmenin yüksek düzelmiştir. kadar olduğunu söylemek zordur. Bu çalış- verimliliğine katkıda bulunmaktadır. bir getirisi olacaktır. Türkiye’deki demog- mada, gözlemlenen etkilere karşı iktisadi dal- rafik pencereden yararlanmak için, verimli • Asgari ücretlerdeki artış kriz sırasında galanma sırasında alınan politika önlemleri ve Türkiye’deki iş zorluklarının ardında istihdamı arttırmaya yönelik kararlı politika kayıtlı sektörü ve toplam kazançları yuka- mevcut yerleşik işgücü piyasası uygulamaları devam eden yapısal dönüşümler ve eylemlerine—daha fazla insan sermayesini rı çekmiştir, kayıt dışı çalışanlar ise daha gözden geçirilmektedir. Analiz, istihdama ve büyük miktardaki düşük becerili işçi kullanıma sunmaya ve daha verimli olmasını düşük ücretler almıştır - kazanç büyümesi sosyal koruma politikalarına odaklanmaktadır. “stoku� vardır. Çalışma yaşındaki nüfus- sağlamaya—hemen ihtiyaç vardır. Özellikle düzelme ile birlikte yavaşlamış, ancak ka- taki (ÇYN) artışın yanı sıra devam eden kadın istihdamının arttırılması ekonomik bü- zanç eşitsizliği daha da artmıştır. • Krizden önce, ücret dışı işgücü maliyetle- kentleşme ve tarımdaki işgücü çözülmesi, yümeyi arttırabilir ve yoksulluğu azaltabilir. rini azaltan ve aktif işgücü piyasası prog- tarım dışı işler arayan (çoğunlukla) genç • İş kayıpları kentsel alanlardaki erkek - ramlarının (AİPP) genişletilmesi için temel ve düşük becerili işçilerin sayısını arttır- Son dalgalanma boyunca işgücü leri vururken, kadınlar, gençler ve düşük oluşturan bir işgücü piyasası reformu ya- maya devam edecektir. Gençlerin gittikçe piyasaları eğitimliler ise daha düşük kazançlar elde pılmıştı. Ücret dışı işgücü maliyetlerindeki daha eğitimli ve becerili hale gelmesine etmiştir - kadınlar, iktisadi dalgalanma bo- geniş kapsamlı azalmanın kriz sırasındaki iş- rağmen,1 ÇYN’nin yarısı hala temel öğ- • Türk ekonomisi, hanehalklarını çok daha yunca iş kazanmışlar, ancak ücret eşitsiz- ten çıkarmaları önlemiş ve düzelme sırasın- retimden daha az seviyede bir öğrenim düşük işgücü gelirleri yoluyla etkileyen likleri artmıştır. daki işe almaları teşvik etmiş olması olası- görmüştür, bu da mesleksizlerin yüzde krizden ağır bir biçimde etkilenmiştir, an- dır, muhtemelen kriz sonrasındaki istihdam 64’üne ve kayıt dışının yüzde 65’ine karşı- cak düzelme hızlı ve güçlü olmuştur. • Kazançlardaki artış, krizin ücretli istih- büyümesinin yüksek hızına katkıda bulunan lık gelmektedir. Şirketler küresel pazarda dam üzerindeki etkisini dengeleyerek başlıca etkenlerden birisidir. rekabet gücüne sahip kalmak için çaba- • Krizin işler üzerinde, daha çok işsizliğin ücret giderlerinin kriz sırasında (kriz ön- ladıkça, kayıtlı tarım dışı sektörlerin ‘be- artması yoluyla nispeten hafif bir genel cesinden daha düşük bir oranda olsa da) • Ancak Türkiye krize katı işgücü piyasa- ceri çıtası’ yükselmeye devam edecektir. etkisi olmuştur. büyümesini ve GSYİH içindeki payının sı düzenlemeleri ve işsizler için sınırlı Örneğin, Türk şirketleri tarafından iş faali- artmasını sağlamıştır, bu arada krizden en koruma ile girmiştir. Kayıtlı istihdamdaki yetlerindeki en önemli üçüncü sıkıntının • İşsizlikteki artış, artan işsizlik süresi ve çok serbest meslek gelirleri (çoğunlukla düşüş göz önüne alındığında, katı düzen- beceriler olduğu zaten belirtilmektedir. 2 iş kayıpları ile açıklanmaktadır; ancak top- kayıt dışı) ve karları etkilenmiştir. lemelerin kriz sırasında çok sayıda işi kur- lam istihdam üzerindeki etki, hanehalkı tarmış olması muhtemel değildir, ancak 1- Türkiye, ilk öğretimde neredeyse genel katı- içerisindeki artan faaliyet oranları ile kıs- • Genel olarak Türkiye’nin işgücü piyasa- düzelme sırasında ve uzun vadede yeni iş- lıma ulaşmış ve net orta öğretim kayıt oranını men hafiflemiştir (ilave işçi etkisi) istih- sı, diğer orta gelirli ülkelere göre krizi iyi ler yaratılmasını kısıtlayabilir. İşsizlik sigor- yüzde 67’ye çıkarmıştır; ayrıca 2003 ile 2009 dam hızlı ve güçlü bir biçimde düzelmiştir. atlatmıştır. Türkiye’dekinin aksine, kayıtlı tası (İS), sıkı yeterlilik kuralları ve düşük arasında PISA puanlarında yarım yıllık etki- leyici bir okul kazanımı kaydetmiştir (Dünya sektör kazançları çoğu ülkede düşmüştür. teminatlar nedeniyle, işini kaybedenlere Bankası, yakında çıkacak). 2- 2008 için İş Ortamı ve İşletme Performansı krizden önce sınırlı destek sağlamıştır. Anketi (BEEPS). TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ GB 13 • Hükümet, 2009 yılında, aşağıdakiler nın artmasına rağmen, işini kaybedenler yoluyla gerçekleştiği göz önüne alındı- koruma politikalarının gelecekteki kriz- gibi istihdamla ilgili önlemleri de içe- için sınırlı bir destek sağlamıştır. ğında, hedeflenmiş transfer program- lere müdahale edebilirliğini iyileştirmek ren bir kriz müdahale paketini uygula- larının, krizin hanehalkları üzerindeki ve ekonomik dalgalanma boyunca po- maya koymuştur: (i) genişletilmiş kısa • Asgari ücretlerdeki artış, muhtemelen olumsuz etkilerinin hafifletilmesinde litika karışımını düzenlemek için genel çalışma planı (KÇP); (ii) işsizler için geniş- iş kayıpları pahasına, kayıtlı sektörde- daha büyük bir rol oynayabileceği söy- dersler ve (ii) Türkiye’deki gelir koruma letilmiş mesleki eğitim; (iii) kamuda geçi- ki düşük ücretlilerin gelirini korumuş lenebilir. politikalarını güçlendirmek için seçe- ci çalışma programının uygulamaya kon- olabilir. Asgari ücretlerdeki artış, kayıtlı nekler önermektedir. ması; (iv) KOBİ’lere genişletilmiş destek; sektördeki kazançları yukarı çekmiştir ve • Kriz sonrasında uygulamaya konan (v) zaman kısıtlamalı önlemler (örneğin bu sektördeki kazanç eşitsizliğini azaltma- bir dizi politika önlemi, gelecekteki Gelecekteki krizlere müdahale kadınların ve işgücü piyasasına yeni giren mıştır. 2009 yılındaki asgari ücret, ortala- krizlere müdahale edebilirliği iyileşti- edebilirliğin iyileştirilmesi ve gençlerin yeni işe alınması için destekler; ma ücretin yüzde 71’i ile OECD’deki en recek ve yeni işler yaratılmasına kat- politika karışımının ekonomik krizden ağır bir biçimde etkilenen sek- yüksek düzeydedir ve uyulması zorunlu- kıda bulunacaktır. Bu politika önlemle- dalgalanma boyunca düzenlenmesi törler için tüketim vergilerinde azaltma). dur. Bu, şirketlerin krize ayak uydurmak ri aşağıdakileri içermektedir: (i) AİPP’yi Kriz müdahale paketinin açıkça bir parça- için işten çıkarmalara aksi halde başvura- daha da genişletmeye ve iyileştirmeye En maliyet-etkin nitelikte olabilmesi sı olmamakla birlikte, yasal asgari ücretler caklarından daha fazla başvurmalarına yol yönelik çabalar; (ii) esnek sözleşme için, bir krize yapılan politika müdaha- 2009 yılında önemli ölçüde arttırıldı. Ayrı- açmış olabilir. yapma ve işe alma desteklerinin uzatıl- lesinin tam zamanında (gerektiğinde) ca, sosyal yardım programlarına daha faz- ması ile ilgili bazı değişiklikler; (iii) işçi- yapılması, düzenlemenin doğasının la harcama yapılarak da krize müdahalede • Yeşil Kart Programı (YKP), kriz sıra- lere yönelik korumayı arttırırken işgücü üzerine eğilmesi (örneğin işlere kar- bulunuldu. sında yoksul kayıt dışı aileler arasında piyasalarının daha esnek bir hale getiril- şı kazançlar), desteğe ihtiyacı olanları sağlık hizmeti kullanımının korunma- mesine odaklanmayı içerecek yeni bir iyi hedeflemiş olması ve geçici olması • KÇP programı kapsamının düşük dü- sına katkıda bulunmuştur. Genel Sağlık Ulusal İstihdam Stratejisi hazırlanması (destek gerektiği sürece) gereklidir. Bu, zeyde kalmasına rağmen, kriz müdaha- Sigortası Kanunu’nun bir parçası olarak ve (iv) yeni bir Bütünleşik Sosyal Yardım çoğunlukla hazırlıklı olup, sonra gereken le önlemlerinin kayıtlı sektör işçilerinin teminat genişlemesi zaten planlanmış ol- Bilgi Sisteminin (SOYBİS) uygulamaya şekilde geçici düzenlemeler yaparak ve işlerini korumaya odaklanması, kayıt- makla birlikte, bunun kriz sırasında uygu- konması da dahil olmak üzere, sosyal yeni programları sadece son çare olarak lı istihdamdaki orantısız azalmalara lamaya konması yönünde karar verilmiştir. yardımların etkililiğini ve müdahale ede- uygulamaya koyarak yapılabilir: yerinde bir müdahaleydi. Ayrıca AİPP Zaten yüksek performanslı olan bir prog- bilirliğini iyileştirmeye yönelik önlemler. yoluyla (çok düşük bir tabandan) işsizlere ramın, kriz sırasında gelirleri önemli ölçü- • Politikaların ve yerleşik uygulamaların daha fazla destek verilmesi, iş arayanları de azalan yoksul kayıt dışı hanehalklarını Dalgalanma boyunca işgücü eklemlenmesi. Sosyal sigortayı, sosyal eğitmenin fırsat maliyetinin daha düşük kapsayacak şekilde genişlemesi, sağlık piyasalarının yönetimini yardımları, AİPP’yi ve işgücü düzenle- olduğu bir zamanda daha fazla sayıda iş hizmeti kullanımının korunmasına katkıda güçlendirmek için seçenekler melerini bir araya getiren bir sisteme arayanın becerilerini korumasına ve geliş- bulunmuştur. kademeli olarak yaklaşılması. tirmesine olanak vermiştir. Krizler nadiren tam olarak tahmin edile- • Diğer sosyal yardım programları, bilir, ancak Türkiye’nin krizlere daha ha- • İS dahil sosyal sigortaya bağlılığın art- • İşsizlik sigortası (İS), kriz sırasında iş- krizden etkilenenler için daha sınırlı bir zırlıklı olmak ve daha iyi müdahale ede- tırılması, ihtiyari önlemlere bağlılığı azal- sizler için sınırlı bir gelir koruması sağ- gelir koruması sağlamıştır. Özellikle (i) bilmek için alabileceği önlemler vardır. tacak ve sosyal transferlerin en kırılgan lamıştır. İS sisteminde krize karşılık ola- işsizlik sigortası kapsamının dar ve kayıtlı Çalışma, krizin etkilerinin ve Türkiye’de- kısımlara tahsis edilmesine olanak ve- rak herhangi bir değişiklik yapılmamıştır, işçiler ile sınırlı olduğu ve (ii) düzenleme- ki ve dünyadaki politika müdahalelerinin recektir. bu nedenle kriz sırasında İS’nin kapsamı- nin bir bölümünün düşük kayıt dışı gelir analizi temelinde, (i) işgücü ve sosyal TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ GB 15 • İşgücü piyasalarının daha esnek hale ve bunlar etkinleştirme önlemleri ile bir- • İşsizlik sigortası: kapsam ve etkinleş- ve İS ile aynı etkinleştirme önlemlerine getirilmesi. Firmalara insan kaynaklarının likte sunulmalıdır. tirme. İS yoluyla korumanın arttırılması, bağlanmış olmaları gerekecektir. yönetiminde daha fazla esneklik tanımak, kıdem tazminatı yükümlülüklerinin azal- krizler sırasında işlerin yeniden tahsis edil- Dalgalanma boyunca işgücü piyasalarını tılması ile yakın ilişkilidir. Seçeneklerden Verimli istihdamı mesini ve düzelme sırasında yeni işler ya- etkin bir biçimde yönetmek için, politikalar biri, bir yandan İS için teminatlar arttırı- arttırmaya yönelik seçenekler ratılmasını teşvik edebilecektir. krizin işçiler ve aileleri üzerindeki etkilerini lır ve uygunluk kriterleri yumuşatılırken, en aza indirgemeyi ve düzelme sırasında diğer yandan önceden fonlanmış kıdem Türkiye, krizden sonra, daha önce be- • İyi bilgi ve analiz. Bir krizin etkilerinin yeni işler yaratılmasını en üst düzeye çı- tazminatı hesaplarının uygulamaya kon- lirtilen yapısal iş zorluklarının üzerine gerçek büyüklüğünü ve doğasını tahmin karmayı amaçlamalıdır. Bu amaçla, politika masıdır. Alternatif bir yaklaşım ise sistemi eğilen politikalar ile büyüme fırsatlarını etmek mümkün olmamakla birlikte, olası karışımının ekonomik dalgalanma boyunca değiştirmeden kıdem tazminatını azalt- önemli ölçüde arttırabilir. Hükümet bu- işgücü piyasası etkilerine yönelik bir erken düzenlenmesi gereklidir - ekonomik gerile- mak, bu arada İS’yi genişletmek ve mev- nun farkındadır ve istihdamı önde gelen analiz ve mevcut mali olanakların yanında meler sırasında istihdamın dengede tutul- cut KK sisteminin yerine İşsizlik Sigorta- politika önceliklerinden biri yapmıştır. mevcut politikaların ve yerleşik uygulama- masını ve işçiler için gelir koruması sağla- sı Bireysel Tasarruf Hesaplarını (İSBTH) 2013’ün ilk yarısında, işgücü piyasası ların bir değerlendirmesi, politika karışımı mayı, ekonomi düzelmeye başladığında ise getirmektir. Mevcut KK sistemi altında, esnekliğini ve güvenliğini, öğrenimin hakkında bilgi verebilir ve bir krize karşılık yeni işler yaratılmasını ve işsizlerin aktive iş arama için teşvik sağlamak amacıyla piyasa gereksinimleri ile ilgisini, kırılgan olarak hedeflemenin iyileştirilmesine yar- edilmesini kolaylaştıran politikalara er ya teminatlar işsizlik döneminin uzunluğuna grupların (gençler ve kadınlar dahil) istih- dımcı olabilir. da geç geçilmesini amaçlayan politikalara bağlı olarak azalacak şekilde düzenlene- dam edilebilirliğini ve sosyal koruma ile odaklanan güncel bilgilerin bulunabilirliği bilir. Ayrıca İT alınması ile etkinleştirme istihdam arasındaki ilişkiyi iyileştirmeye • İyi tasarlanmış ‘önceden var olan’ prog- çok önemlidir. arasındaki mevcut bağlar - AİPP’ye (he- yönelik önlemleri kapsayan yeni bir Ulu- ramlara bağlılığın arttırılması. İyi bilgi ve deflenmiş) katılımın yanı sıra iş arama ve sal İstihdam Stratejisinin onaylanması analiz doğru politika müdahalesi hakkında Türkiye’deki gelir koruma çalışma gereklilikleri - daha da güçlendiri- beklenmektedir. Çalışma, uzun vadeli bilgi edinmeye yardımcı olabilir, ancak bir politikalarının güçlendirilmesi lebilir. Ekonomik gerilemeler sırasında et- verimli istihdamı geliştirmek için - daha krize karşı en iyi ‘sigorta’, gereken şekilde kinleştirme önlemleri geçici olarak devre kapsamlı çalışmalar ile desteklenmesi genişletilebilecek ve düzenlenebilecek iyi Gelir koruma politikaları, işsizliğe ya da dışı bırakılabilir ve uygunluk süresi için gereken - anahtar politika önceliklerini bir ‘önceden var olan programlar’ envan- kazançlardaki bir düşüşe karşı kendi ken- otomatik bir uzatma öngörülebilir. kavramak amacıyla, işgücü piyasası eko- terinin bulunmasıdır. dini sigortalamayı tamamlamayı amaçlar. nomik gerileme sırasındaki performansı- İyi eklemlenmiş bir gelir koruma sistemi • İşsizlik yardımı: İS için hedeflenmiş nın analizine dayanmaktadır. • Gereken şekilde geçici düzenlemeler ideal olarak öncelikle ve her şeyden çok tamamlayıcı. Mevcut İS sisteminin ge- yapılması ve bunların işgücü piyasası işsizlik sigortasına (İS) bağlı olacaktır; bu, nişletmesi, İS için uygun olmayan ya da Türkiye’de verimli istihdamın arttırılması, koşulları ile ilişkilendirilmesi. İyi tasarlan- İS için uygun olmayan ancak kayıtlı sektör artık uygun olmayan iş arayanlar için bir aşağıdakileri kapsayacaktır: mış olsalar bile, önceden var olan prog- bağlantısı bulunan iş arayanlar için işsizlik İY programının uygulamaya konulması ramların krize daha iyi müdahale etmek yardımları (İY), kayıtlı sektör ile bağlantısı ile birlikte sunulabilir, kayıtlı sektörle bir • Çalışma, girişimcilik ve yenilik beceri- için düzenlenmesi gerekebilir; örneğin İS bulunmayan diğer iş arayanlar için kamu- şekilde bağlantısı olmuş olanlara ön- lerinin oluşturulması. Türkiye’de işgücü kapsama süresinin uzatılması. Ancak ola- da geçici çalışma ve en kırılgan kesimlerin celik verilebilir. Ayrıca bu programları verimliliğini arttırmak için, becerilere ek sı manevi zararları önlemek amacıyla, bu gelirlerini korumak için iş durumuna bağlı maliyet-etkin kılabilmek için, bu prog- olarak şirket büyüklüğünü ve yenilikleri düzenlemeler önceden tanımlanmış bir olmayan nakit transferleri ile tamamla- ramların (ortalamalar ya da temsili orta- arttırmaya yönelik politikalar çok önemli- kural yoluyla işgücü piyasası koşullarına nacaktır. Aşağıdaki tartışma, İT ve İY’ye lamalar temelinde) hedeflenmiş olma- dir. Bu çalışma, rekabet gücünün beceri bağlanarak geçici şekilde oluşturulmalı odaklanmaktadır: ları, (İS gibi) zaman kısıtlamalı olmaları boyutuna odaklanmaktadır. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ GB 17 • Uygun ortamın geliştirilmesi - beceri- Türkiye İş Kurumu (İŞKUR), düşük kaydedilen ilerlemeye bağlayarak ilerle- OECD ortalamasına (4 ay) kadar uzat- lerin verimli bir biçimde kullanılabilmesi becerili işçilerin verimli istihdamda meyi izlemek için, hizmet sunumunu yeni mak. Son mevzuat değişiklikleri, yarım için uygun ortamın - işgücü piyasası, ya- faaliyete geçirilmesinde anahtar bir iş ve meslek danışmanları etrafında yeni- zamanlı işçilerin ödenmemiş sosyal tırım ortamı ve yenilikler - geliştirilmesi. rol oynamaktadır. İŞKUR, 2008 yılın- den organize etmek. güvenlik katkı paylarını geçmişe dönük Şirketlerin büyümesi ve istihdam alanları dan bu yana, meslek eğitiminin kapsa- olarak ödemelerine olanak vermiştir. açması için, iş ortamını iyileştiren politi- mını ve niteliğini arttırarak, iş ve meslek • Düşük becerili işçilerin verimli işler Bununla birlikte, işçilerin yarım zamanlı kalar gereklidir. Ayrıca yenilik politikaları, danışmanlığını uygulamaya koyarak ve bulmasına ve bu işlerde kalmasına işlere girmeleri ile ilgili hala caydırıcı et- yeni fikirlerin uygulanması için esastır. Bu sosyal yardım alımlarını İŞKUR’a kayıt- yardımcı olmak için doğru teşvik ve taz- kenler vardır: yarım zamanlı işçiler çalı- çalışmada, işgücü piyasasının işleyişini iyi- lı olmaya bağlayarak büyük bir mesafe minat sağlamak amacıyla, özel istihdam şılan gün kadar prim katkısı kazanırken, leştiren politikalara odaklanılmaktadır. kat etmiştir. İleriye dönük olarak İŞKUR, destek hizmeti sağlayıcılarının seçimini ve tam zamanlı bir işçi haftada 7 gün prim aşağıdakileri yaparak düşük becerili işçi- bunlarla sözleşme yapılmasını tasarlamak. katkısı kazanmakta ve emekliliğe nispe- Beceriler, Türkiye’de verimli istihda- lerin verimli istihdamda maliyet-etkin bir ten daha hızlı bir şekilde hak kazanmak- mın arttırılması için esastır—bir et- biçimde faaliyete geçirilmesinde anah- Bireylerin iyi işler bulmaları ve kabul tadır. Haftalık prim katkısı, çalışan gün kinleştirme paketinin parçası olarak tar bir rol oynayabilmektedir: etmeleri ile, işverenlerin doğru beceri- sayısı ile daha orantılı olacak şekilde ye- düşük becerili işçilerin becerilerinin ye sahip çalışanlar bulmaları ve bunla- niden tanımlanabilir. yükseltilmesi orta vadede büyük • Hizmetleri düşük becerili işçilere, rı istihdam etmeleri için faal işgücü pi- önem taşımaktadır. ÇYN’nin düşük va- özellikle genç kadınlara doğru yeniden yasalarının varlığı gereklidir. Bu hedefe • Kanunların etkin bir biçimde uy - sıf düzeyi, becerilere olan talebin gittik- yönlendirmek. ulaşmak, daha esnek, etkin ve güvenli gulanması ve farkındalık oluşturma, çe artması ve demografik pay, becerileri işgücü piyasalarına doğru ilerlemeyi ge- kayıt dışı işleri zaten azaltmaktadır, iş gündeminde önemli bir konuma ge- • Verimli istihdamın önündeki birden rektirecektir. Kıdem tazminatı ve İS yuka- ancak teşviklerin daha da kuvvetlen- tirmektedir. Beceriler en iyi ilk seferde çok engelin üzerine eğilmek için is- rıda anlatılmıştır, bu yüzden burada esnek dirilmesi gereklidir. Kayıt dışı işler, ver- edinilir, ancak işgücü verimliliğinin bü- tihdam destek hizmetleri tasarlamak sözleşme yapmaya, kayıt dışılığı azaltmak gi kaçırma gibi diğer kayıt dışılık biçimle- yümesini hızlandırmak için, Türkiye’nin (diğer kamu kurumları ile ortak olarak), için işgücü kanunlarının uygulamaya kon- ri ile ilişkilidir. Kanunların uygulanmasına mevcut işçilerin becerilerini de iyileştir- öncelikle daha maliyet-etkin hizmetler (is- masına ve farkındalık oluşturulmasına ve devam edilmesi ve farkındalık oluştur- mesi gereklidir. ÇYN’nin büyük bir kıs- tihdam hizmetleri) üzerine odaklanmak, istihdam hizmetlerine odaklanılmaktadır. ma, kayıt dışı işleri zaten azaltmaktadır. mının verimli bir şekilde istihdam edil- mesleki eğitimi yaşam becerileri eğitimi Ancak bu araçlar, şirketlerin (özellikle mesi zordur ve ana engel, düşük beceri ile tamamlamak, istihdam desteğini he- • Daha esnek sözleşmeler yapılması KOBİ’ler) kayıt dışı işçiler istihdam et- seviyesidir. Ayrıca düşük becerili işçiler, deflenmiş çocuk bakımı destekleri ile ta- için esas olan mevcut esnek sözleş- mesine ve işçilerin kayıt dışı çalışmasına verimli işlere erişmede bilgiyi, sermaye mamlayarak kadınların mobilite ve zaman meler için kuralların azaltılmasıdır. özendiren durumları etkilememektedir. erişimini ve hareketliliği de içeren diğer kısıtlamalarının farkında olmak. Belirli süreli/geçici sözleşmeler ile ilgili 2008 yılında işverenlerin sosyal güvenlik engellerle karşılaşmaktadır ve Türkiye’de olarak, aşağıdaki değişiklikler dikkate katkı paylarında yapılan geniş kapsamlı bu engellerin aşılmasına yönelik prog- • (1) Bir ön istihdam edilebilirlik değerlen- alınabilir: (i) belirli süreli sözleşmeleri indirimin, kayıtlı işlerdeki ‘vergiyi’ düşü- ramların bulunabilirliği de sınırlıdır. Üs- dirmesi yapmak ve iş arayanları farklı pro- tüm iş faaliyetlerine açmak ve geçici is- rerek kayıt dışılığı azaltmış olması muh- telik çoğu kez bu işçilerin istikrarsız iş fil gruplarına ayırmak, (2) kaynakların ço- tihdam acentelerinin tüm sektörlerde/ temeldir. Meksika’dan elde edilen kanıt- durumları, sosyal yardımların içinde var ğunluğunu istihdam edilmesi zor olanlara mesleklerde çalışmasına izin vermek; lar, gelirler ile finanse edilen bir sosyal olan kayıtlı istihdama yönelik caydırıcı odaklayarak, iş arayanları en maliyet-etkin (ii) belirli süreli ve geçici sözleşmelerin güvenlik sistemine doğru geçişin, kayıt etkenler nedeniyle daha da istikrarsız hizmetler paketine yönlendirmek ve (3) bir kaç kez koşulsuz yenilenmesine izin dışı işleri (KDV ve dolaysız vergilerin ka- hale gelmektedir. sosyal yardım alımını iş bulma konusunda vermek ve (iii) deneme süresini en az çırılmasını azaltarak) bütçe için etkisiz TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ I 19 1. TÜRKİYE’DE KRİZ ÖNCESİ İŞGÜCÜ PİYASASI EĞİLİMLERİ VE İŞ ZORLUKLARI Daha fazla insan sermayesini kul- lanıma sunmak ve daha verimli ol- masını sağlamak, büyüme için çok önemlidir. 1. İşgücü piyasasının krizden sonraki performansı dikkate değerdir, ancak istihdam oranlarının düşüklüğü kalıcı olmuştur. İstihdam, 2009’un son çeyre- ğinden bu yana yıllık yüzde 5,5 oranında etkileyici bir büyüme göstermektedir. Bu dikkate değer düzelmeye rağmen, 15 yaş ya da üstü çalışan nüfusun payı 1990 yı- lında yüzde 52 olarak gerçekleşmişken, 2012’nin ikinci çeyreği itibarıyla sadece yüzde 45,2 (mevsimsellikten arındırılmış) bir biçimde (kayıtlı işlerdeki vergiyi ve oranındadır; bu da OECD içindeki en dü- kayıt dışı işlere verilen ‘desteği’ kaldı- şük istihdam oranıdır (OECD ortalama- rarak) göz ardı edilebilir hale getirebile- sının yüzde 19 puan altında)3 (Şekil 1 ve ceğini göstermektedir. Ancak bu süreç, Şekil 2). Bu düşüş eğilimi, reel GSYİH’deki hangi yardımların katkı payları ile bağının uzun vadeli artış eğilimi ile tam bir zıtlık kesileceği ve bunun nasıl yapılacağı hak- içindedir ve istihdam-büyüme esnekliği- kında dikkatle düşünmeyi gerektirmek- nin (2005’in ilk çeyreği ile 2008’in üçün- tedir. Teşvikleri güçlendirmek için diğer cü çeyreği arasındaki 0.34’lük seviyeden) bir seçenek ise, kamu sözleşmelerine 0,72’ye yükseldiği son kriz sonrası dönem erişimin ya da KOBİ’lere verilen deste- haricinde, kriz ve düzelme dönemlerinden ğin, işçilerin kayıtlı bir biçimde istihdam büyük ölçüde etkilenmemiştir. İşsizlik edilmesine bağlanmasıdır. oranları, 1988 yılında yüzde 8 civarında iken biraz artarak 2012 yılının ikinci çeyre- ğinde yüzde 9’a (mevsimsellikten arındırıl- 3- OECD ortalaması ile karşılaştırma, 2010 yılında çalışma yaşındaki (15-64 yaş) nüfustaki istihdamı tanımlamak için yapılmıştır. Türkiye için yüzde 46 ve OECD ortalaması için yüzde 65. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ I 21 ŞEKİL 1 ŞEKİL 2 İşgücü piyasasındaki uzun vadeli eğilimler: 1999-2011 Başlıca işgücü piyasası göstergelerindeki son eğilimler, 2006-2012 60 Mevsimsellikten Arındırılmış İşgücüne Katılım Oranı, Ocak 2005 - Temmuz 2012 51.0 İşgücü / 15 yaş üstü kurumsallaşmamış nüfus 50 50.0 49.0 Seviyeler 40 48.0 47.0 30 46.0 20 45.0 44.0 İŞGÜCÜ KATILIMI 10 43.0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Türkiye’de İşgücüne Katılım Oranlarındaki Değişim (önceki yılın aynı ayına göre) Ocak 2006 - Temmuz 2012 3.0 İşgücü katılım oranı İşsizlik oranı Tarım dışı işsizlik oranı Genc işsizlik oranı İstihdam oranı Kadın istihdam oranı 2,5 Önceki yılın aynı ayına göre değişim (Yüzde olarak) Kaynak: TÜİK ve yazarların hesaplamaları.  2.0 Yıldan yıla değişiklikler 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 -1.5 -2.0 TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ I 23 ŞEKİL 2 (Devam) ŞEKİL 2 (Devam) Başlıca işgücü piyasası göstergelerindeki son eğilimler, 2006-2012 Başlıca işgücü piyasası göstergelerindeki son eğilimler, 2006-2012 Türkiye’de Mevsimsellikten Arındırılmış İstihdam Oranı, Ocak 2005 - Temmuz 2012 Türkiye’de Mevsimsellikten Arındırılmış İşsizlik Oranı, Ocak 2005 - Temmuz 2012 46.0 16.0 45.0 14.0 Çalışan sayısı / 15 yaş üstü kurumsallaşmamış nüfus 44.0 12.0 43.0 Seviyeler Seviyeler 10.0 İşsiz sayısı / işgücü 42.0 8.0 41.0 6.0 40.0 4.0 39.0 2.0 38.0 İSTİHDAM ORANI 0.0 İŞSİZLİK ORANI 37.0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Türkiye’de İstihdam Oranlarındaki Değişimler (önceki yılın aynı ayına göre), Türkiye’de İşsizlik Oranlarındaki Değişimler (önceki yılın aynı ayına göre), Ocak 2006 - Temmuz 2012 Ocak 2006 - Temmuz 2012 51.0 6.0 Önceki yılın aynı ayına göre değişim (Yüzde olarak) 5.0 50.0 Önceki yılın aynı ayına göre değişim (Yüzde olarak) Yıldan yıla değişiklikler Yıldan yıla değişiklikler 4.0 49.0 3.0 48.0 2.0 1.0 47.0 0.0 46.0 -1.0 45.0 -2.0 -3.0 44.0 -4.0 43.0 -5.0 Kaynak: TÜİK (işgücü anketi verileri) ve yazarların hesaplamaları. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ I ŞEKİL 3 25 Gençler için uzun işe geçiş süreci (2010 yılındaki faaliyetlerin dağılımı, yaşa ve cinsiyete göre) ŞEKİL 4 ERKEK KADIN 100% 100% Kayıt dışı işlerin yüksekliği, işgücü verimliliğinin düşük olmasına 90% 90% 80% 80% katkıda bulunmaktadır 70% 70% 60% 60% Kayıt dışı işler: Azalıyor ama hala yüksek İşgücü verimliliği: Artıyor ama hala düşük 50% 50% 60% 50 40% 40% 45 50% 30% 30% 40 48.2% 20% 20% 40% 30 47.0% 45.4% 43.5% 43.8% 40.6% 42.1% 10% 10% 25 30% 0% 0% 20 29.8% 15-19 20-24 25-29 30-34 15-19 20-24 25-29 30-34 20% 15 29.4% 27.4% 24.2% 23.9% 23.3% 22.6% 10 Sadece okul Okul ve iş Sadece iş Ne okul ne iş 10% 5 0% 0 Kaynak: TÜİK (işgücü anketi verileri) ve yazarların hesaplamaları 2009 2010 2011 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2005 2006 2007 2008 Toplam Tarım dışı çalışan Türkiye Polonya Güney Kore mış) ulaşmıştır; işsizlik kriz dönemlerinde 4 görmektedir (NEET), bu da OECD ülkeleri Kaynak: TÜİK (İşgücü Anketi), OECD ve yazarların hesaplamaları. artmakta ve ardından azaltmaktadır. arasında en yüksek orandır (Şekil 3). Bu İşgücü verimliliği ABD’ye göre hesaplanmıştır. temel olarak aktif olmayan genç kadınlar- 2. İstihdam oranları özellikle kadınlar dan (yüzde 45) kaynaklanmaktadır. Aktif de çok sayıda kayıt dışı işçi vardır (yüzde 4. Hızlı büyümeye rağmen, işgücü piya- ve gençler arasında düşüktür. 15 yaş olmayan erkeklerin oranı 20-24 yaş arasın- 28). Ayrıca kayıt dışılık, kadınları orantısız sası küresel krizden önce oldukça statikti. ve üstü çalışan kadınların oranı 1990’da dan en yüksek değere ulaşıp ve sonra (ça- bir biçimde etkilemektedir: Çalışan kadın- Şekil 2, kriz öncesi dönemde istihdam ve yüzde 31 iken, krizden sonra kadın istih- lışan erkeklerin oranı arttıkça) düşerken, ların yüzde 58’i kayıt dışı sektörde çalış- işsizlikte herhangi bir eğilim bulunmadığını damında kaydedilen yıllık yüzde 8,1 ora- aktif olmayan kadınların oranı ise yaşam maktadır (ana kategori, tarım sektöründe- göstermektedir. İşgücü geçişlerinin analizi, nındaki dikkate değer artışa rağmen (bu boyunca artmaktadır ki - kadınların çoğu ki ücretsiz aile işçileridir). Kayıt dışı işlerin bu statik görünümü doğrulamaktadır: belirli konuda ileride daha fazla bilgi verilecek- okuldan işe geçiş yapmamaktadır. yüksekliği, Türkiye’deki işgücü verimliliği- bir yılda istihdam edilmiş olan işçilerin yakla- tir), 2012’nin ilk 7 ayı itibarıyla bu kadın- nin düşük olmasına katkıda bulunmakta- şık yüzde 90’ı bir sonraki yıl istihdam edilmiş ların sadece yüzde 26’sı çalışmaktadır ve 3. Kayıt dışı işler önemli ölçüde azal- dır; Türkiye’deki verimlilik ABD’deki verim- olarak kalmıştır (Şekil 5). İşsizlerin yaklaşık bu oran açık arayla OECD içindeki en dü- mıştır, ancak hala yüksektir ve düşük liliğin yaklaşık yüzde 40’ı kadardır ve daha yarısı ile faal olmayanların yaklaşık yüzde şük orandır.5 İktisadi dalgalanmaya genel işgücü verimliliği seviyelerine katkıda düşük bir tabandan başlayan ülkeler olan 90’ı bir sonraki yıl da aynı durumda kalmış- olarak daha duyarlı olduğundan, gençle- bulunmaktadır. 15-64 yaş arası işçiler Polonya ile benzer düzeyde ve Kore’den tır. Aksine, krizden önce işsizlik ve faal ol- rin (15-24 yaş) işsizlik oranı sürekli olarak arasındaki kayıt dışı işler (sosyal sigorta düşük düzeydedir (Şekil 4).6 mamaktan istihdama doğru azalan bir akış genel rakamı ikiye katlamıştır. Daha da teminatları olmayan işler olarak tanımlan- var gibi görünmekteydi. Ayrıca, istihdam ve önemlisi, gençlerin yaklaşık yüzde 35’i maktadır), ilk kez ölçüldüğü 2005’ten (yüz- sektör tipleri arasında çok sınırlı bir hareket ne çalışmakta ne de eğitim ya da öğretim de 48) bu yana önemli ölçüde azalmıştır, 6- Nitelikler kontrol edildikten sonra bile kayıtlı vardı. Bununla birlikte, diğer sektörlerden ve kayıt dışı işçiler arasında önemli bir ücret ancak 2011 itibarıyla halen çalışanların hizmet sektörüne bir miktar hareket ve ka- farkı vardır. Söz konusu farklılıklar muhteme- 4- Çalışma yaşındaki nüfusa göre tanımlan- yüzde 42’sini etkilemektedir (Şekil 4). Ka- len, en azından kısmen, bu sektörler arasındaki yıt dışı sektörden kayıtlı ücretli istihdama dığında, 2010 yılında Türkiye ve OECD için yıt dışı işçilerin çoğu tarım sektöründedir verimlilik farklılığından kaynaklanmaktadır. oldukça büyük bir akış vardı; bu da kayıt dışı sırasıyla yüzde 12,1 ve yüzde 8,8’dir. Ayrıca, işletmelerin ve girişimcilerin nitelikleri - kentleşme ve tarımdaki işgücü azalması sektörün herkes için mutlaka bir çıkmaz so- 5- OECD ortalaması ile karşılaştırma, 2010 kontrol edildikten sonra bile, kayıtlı ve kayıt yılında çalışma yaşındaki (15-64 yaş) nüfustaki süreçleri, kayıt dışı işlerdeki düşüşün ana dışı işletmeler arasında toplam faktör verim- kak olmadığını göstermektedir (tüm işgücü istihdamı tanımlamak için yapılmıştır. Türkiye etkenleridir, ancak tarım dışı sektörlerde liliğinde (TFV) büyük farklılıklar vardır (Dünya geçişleri için Tablo 1’e bakın). için yüzde 26 ve OECD ortalaması için yüzde 57 . Bankası 2009a). TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ I ŞEKİL 5 27 Krizden önce statik bir işgücü piyasası, kayıt dışı sektörden kayıtlı sektöre bir miktar akış var ŞEKİL 6 Çalışan kişilerin çoğu çalışmaya devam etti, Kayıt dışılık, kayıt dışı ücretli işçilerin tümü için Uzun vadeli zorlukların ardındaki bir dizi yapısal etken istihdama akış ise azaldı bir çıkmaz sokak değildir 100 70.0 2020’ye kadar artan Artan kentleşme 90 80 60.0 çalışma yaşındaki nüfus 70 50.0 90 60 1.00 65+ 50 40.0 80 84 81 40 70 78 30.0 0.80 74 30 70 20 20.0 60 65 10 15-64 59 10.0 0.60 50 0 E U OLF E U OLF OLF U OLF 0.0 40 44 FS IS FSE ISE U OLF 0.40 Önceki yıl çalışan Önceki yıl işsiz duru- Önceki yıl işgücü dışı 30 durumundan geçiş mundan geçiş konumdan geçiş Kayıtdışı ücretli durumundan geçiş 0.20 20 2007 2008 2009 <15 10 0.00 Kaynak: TÜİK (Gelir ve Yaşam Koşulları anketi) ve yazarların hesaplamaları (ayrıca bkz. Tansel ve 0 Öznur-Kan 2011). E: Çalışan; U: İşsiz; OLF: İşgücü dışı, FS: Kayıtlı ücretliler, IS: Kayıt dışı ücretliler, 2010 2020 2030 2040 2050 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 ISE: Kayı dışı kendi namına çalışanlar Tarımdaki işgücü çözülmesi Büyük miktardaki düşük becerili işçi ‘stoku’ 50 5. Türkiye’deki iş zorluklarının ardında görmüştür, bu da mesleksizlerin yüzde 45 60 yapısal dönüşümler ve büyük miktar- 64’üne ve kayıt dışının yüzde 65’ine karşı- 40 50 56 52 35 daki düşük becerili işçi “stoku� vardır. lık gelmektedir. Şirketler küresel pazarda 40 30 43 Çalışma yaşındaki nüfustaki (ÇYN) artışın rekabet gücüne sahip kalmak için çabala- 25 30 yanı sıra devam eden kentleşme ve tarım- dıkça, kayıtlı tarım dışı sektörlerin ‘beceri 20 20 23 daki işgücü azalması tarım dışı işler ara- çıtası’ yükselmeye devam edecektir - Türk 22 15 19 19 16 16 10 yan (çoğunlukla) genç ve düşük becerili şirketleri tarafından iş faaliyetlerindeki en 12 10 10 8 0 0 işçilerin sayısını arttırmaya devam edecek- önemli üçüncü sıkıntının beceriler olduğu 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Temel düzeyin Temel düzeyde İkincil Koley tir(Şekil 6). Bununla birlikte, 2006 yılından zaten belirtilmektedir.8 Bu nedenle büyük altında Toplam Erkek Kadın bu yana tarımdaki işgücü azalmasının dur- miktardaki genç ve vasıfsız işçi arzı ile duğuna dikkat etmek önemlidir, bu duruş düşük becerili işçilere azalan talep, kayıtlı Kaynak:TÜİK (İşgücü Anketi), BM (kentleşme, nüfus projeksiyonları) ve yazarların hesaplamaları. yüksek gıda fiyatları ve kriz sırasındaki istihdamı arttırmayı ve tarım dışı sektörde- ilave işçi etkisi ile açıklanmaktadır (bu ko- ki işsizliği azaltmayı zorlaştırmaya devam nuda ileride daha fazla bilgi verilecektir). edecektir. Gençlerin gittikçe daha eğitimli ve becerili hale gelmesine rağmen,7 ÇYN’nin yarısı hala temel öğretimden daha az öğrenim 7- Türkiye, ilk öğretimde neredeyse genel katı- lıma ulaşmış ve net orta öğretim kayıt oranını yüzde 67’ye çıkarmıştır; ayrıca 2003 ile 2009 arasında PISA puanlarında yarım yıllık etki- leyici bir okul kazanımı kaydetmiştir (Dünya 8- 2008 için İş Ortamı ve İşletme Performansı Bankası, yakında çıkacak). Anketi (BEEPS). TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 29 2. KÜRESEL KRİZ VE DÜZELME BOYUNCA 6. Kadınlar işgücü piyasasında deza- 7. Türkiye’de verimli istihdamı arttır- İŞGÜCÜ PİYASALARI vantajlı olmaya devam etmektedir, maya yönelik politikalar için yeterli ancak kadın istihdamındaki aşağıya alan vardır ve acilen eyleme geçmenin doğru eğilim tersine dönüyor olabilir. yüksek bir getirisi olacaktır. Demografik Eğitimdeki cinsiyet farklılığı önemli ölçüde pencereden yararlanmak için, verimli is- Veri ve metodoloji azaltılmış olmakla birlikte, günümüzde ça- tihdamı arttırmaya yönelik kararlı politika lışma yaşındaki kadınlar erkeklerden daha eylemlerine - daha fazla insan sermaye- 1. Krizin işgücü piyasası sonuçları üze- az eğitimlidir. Tarım sektöründeki ücretsiz sini kullanıma sunmaya ve daha verimli rindeki etkisinin analizi, kriz sırasındaki aile işçiliği, çalışan kadınlar için hala ana olmasını sağlamaya - hemen ihtiyaç var- büyüme hızlarının krizden önceki bü- ekonomik faaliyettir (yüzde 35), kırsal böl- dır. Ayrıca kadın istihdamının artması eko- yüme hızları ile karşılaştırılmasına da- gelerdeki aileler kentlere göç ettikçe ya nomik büyümeyi arttırabilir ve yoksulluğu yanmaktadır.9 Büyüme seviyeleri yerine da tarımdan uzaklaştıkça kadınlar bu işle- azaltabilir: tam zamanlı çalışan kadınların büyüme hızlarının karşılaştırılması, krizin ri kaybetmekte ve tarım dışı sektörlerde oranının sadece yüzde 6 puan arttırılma- etkilerinin işgücü piyasası sonuçlarındaki sınırlı iş olanakları bulabilmektedir. Aslına sı, geliri yüzde 7 arttırabilir ve yoksullu- daha önceki eğilimlerden ayrılmasına ola- bakılırsa, kentleşme ve tarımdaki işgücü ğu yüzde 15 azaltabilir (Dünya Bankası nak vermektedir. Özellikle krizin belirli bir çözülmesi, (eğitimin artmasına, doğur- 2010a). Bölüm 5’te, Türkiye’de verimli is- işgücü piyasası göstergesi üzerinde etki- ganlığın azalmasına ve daha geç evlen- tihdamın arttırılmasına yönelik bazı politika si, söz konusu göstergenin kriz sırasında- meye rağmen) son yirmi yılda kadınların seçenekleri anlatılmaktadır. ki ortalama büyüme hızı (yani yıldan yıla istihdamındaki düşüşün ana etkenleridir; değişiklikler) ile krizden önceki ortalama bu arada kentsel bölgelerdeki düşük ka- büyüme hızı arasındaki fark olarak hesap- dın istihdamı için ana açıklayıcı faktör ise lanmıştır. Kriz öncesi dönem, 2006’nın ilk düşük eğitimdir (Dünya Bankası 2010a). çeyreğinden 2008’in üçüncü çeyreğine Kadın istihdam oranlarındaki düşüş 2005 kadar uzanmaktadır. Kriz öncesi dönemin yılında durmuştur; kriz sırasındaki artışın 2006’ya uzatılması, 2007 ve 2008 yılların- nedeni ilave işçi etkisi olabilir (bu konuda da gıda ve yakıt fiyatlarında yaşanan hızlı ileride daha fazla bilgi verilecektir), bunun artışların etkisini hafifletmektedir - Türk ardından gözlemlenen dikkate değer artış ekonomisi 2007’de yavaşlamaya başla- ise eğilimdeki bir değişime işaret ediyor mıştır. GSYİH büyüme oranları, 2008’in olabilir. Aslında, diğer ülkeler de benzer son çeyreğinden 2009’un üçüncü çeyre- bir deneyim yaşamışlardır; çünkü kadın is- ğine kadar negatife dönerek, kriz dönemi- tihdamını arttıran güçler, kentleşmenin ve ni tanımlamıştır. Bu nedenle kriz sonrası tarımdaki işgücü azalmasının etkilerinin dönem, 2009’un son çeyreğinde başla- dengelenmesi ile sonuçlanmıştır (Dünya maktadır. Çalışma ayrıca, işgücü piyasası Bankası 2011b). sonuçlarının kriz öncesi seviyelerinin kriz sonrasında ne kadar düzeldiğine (yani, 9- Kullanılan metodoloji, Khanna ve ark. (2011) ile Cho ve Newhouse’u (2011) yakından takip etmektedir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 31 TABLO 1 Kriz, Türk ekonomisini ağır bir biçimde etkiledi; hanehalklarını daha çok düşük işgücü gelirleri yoluyla etkilerken, işler üzerindeki belirli bir işgücü piyasası göstergesinin sunulmuştur. Tablo 1 ayrıca krizin GSYİH, genel etki nispeten hafifti, düzelme ise hızlı ve güçlü oldu. mevcut son çeyrekteki seviyesi ile orta- hanehalkı geliri ve temel işgücü piyasası (Krizin etkisi ve düzelme derecesi: GSYİH, hanehalkı geliri, başlıca işgücü lama kriz öncesi seviyenin oranı) bakarak durumları - istihdam, işsizlik ve gayrifaal- piyasası göstergeleri ve iş geçişleri) krizden kurtulmanın derecesini de incele- lik - arasındaki geçiş oranları üzerindeki mektedir. etkilerini de içermektedir.10 GSYİH veri- GSYİH HI HLI LFPR ER UR EE EU EOLF UE UU UOLF UOLFE OLFU OLFOLF Seviyeler lerin TÜİK’ten alınmıştır; hanehalkı geli- 2. Çalışma ayrıca, krizin işçi tipleri ara- ri ve işgücü geçişleri hakkındaki veriler Kriz öncesi 46,1 41,6 10,3 88,5 3,8 7,7 46,5 29 24,5 9,3 2,9 87,8 sındaki farklı etkilerini de incelemek- ise, 2006-2010 için hanehalklarına ilişkin Kriz 47,6 41,0 13,8 88,5 5,3 6,3 40,6 36,4 23,0 7,3 3,4 89,3 tedir. İşçi nitelikleri cinsiyeti, yaşı (genç, ulusal düzeyde temsil edici yıllık bir pa- Kriz sonrası 49,3 44,0 10,7 -- -- -- -- -- -- -- -- -- Değişimler 15-24 yaş, çalışma yaşındaki yetişkinler, nel anket olan Gelir ve Yaşam Koşulları 25-64 yaş), eğitimi (orta öğretimden aza Anketinden (GYKA) alınmıştır. Farklı is- Kriz öncesi 5,2 3,8 2,2 0,0 0,0 -0,1 1,1 0,2 -1,3 -3,6 2,1 1,5 -2,5 0,4 2,1 karşı orta öğretim ve üstü) ve yeri (kırsala tihdam türlerinin ve sektörlerin analizi, Kriz -8,1 -0,4 -1,2 1,2 -0,6 3,4 -0,6 1,3 -0,7 -4,1 6,4 -2,2 -0,8 0,3 0,5 karşı kentsel) içermektedir. Dört işçi özel- üç aylık İA verilerine dayanmaktadır ve Kriz sonrası 7,7 -- -- 0,8 1,6 -1,9 -- -- -- -- -- -- -- -- -- Sonuçlar liğini içeren 16 hücrelik bir yarı-panel oluş- Tablo 2’de sunulmuştur. Tablo A1, sek- turulmuştur. Sonra, yukarıdaki metodoloji törler arası geçişler üzerindeki etkileri Kriz etkisi -13,3 -4,2 -3,4 1,2 -0,6 3,5 -1,7 1,0 0,6 -0,5 4,2 -3,7 1,7 -0,1 -1,6 kullanılarak her bir hücre için kriz etkileri içermektedir. Farklı işçi tipleri için so- Düzelme 1,15 -- -- 1,08 1,09 0,87 -- -- -- -- -- -- -- -- -- derecesi hesaplanmıştır. Son olarak bu etkiler, her nuçlar Tablo A3’te (kriz etkileri) ve Tablo bir özellik için iki-terimli (binary) gösterge- A4’te (düzelme derecesi) yer almaktadır. Kaynak: TÜİK verileri ve yazarların hesaplamaları. En yeni kriz sonrası üç aylık veriler, 2012’nin ikinci çeyreğine aittir. En yeni kriz sonrası aylık veriler, Temmuz 2012’ye aittir (işgücü katılım oranı (LFPR), istihdam oranı (ER) ve işsizlik ler üzerinde geriletilmiştir. Bu metodoloji, oranı (UR)). Etkiler, yüzde puan olarak verilmiştir; düzelme derecesi ise son çeyreğin kriz öncesi ortalama seviyeye krizin etkileri - örneğin, diğer özellikler sabit Türk ekonomisi, hanehalklarını oranıdır. HI: kişi başı hanehalkı kullanılabilir gelir (reel) (GYKA), HLI: kişi başı hanehalkı kullanılabilir işgücü geliri (reel). İşgücü verimliliği, bir önceki yıla göredir. EE: istihdamdan istihdama geçişler; EU: istihdamdan işsize geçişler; tutularak kadınların istihdam oranına göre daha çok düşük işgücü gelirleri yo- EOLF: istihdamdan işgücü dışına geçişler. İşgücü geçişlerinin analizi, 2006-2009 hanehalkları paneline dayanmaktadır; erkeklerin istihdam oranı - üzerinde tah- luyla etkileyen krizden ağır bir bi- burada kriz öncesi eğilim, 2007’den 2008’e geçiş oranları ve 2006’dan 2007’ye geçiş oranları arasındaki farktır; kriz eğilimi ise 2008-2009’daki geçişler ile 2007-2008’deki geçişler arasındaki farktır (tüm geçiş oranları için ekteki Tablo minler sağlamaktadır Düzelmenin farklılık çimde etkilenmiştir, ancak düzelme A1 ve A2’ye bakın). Hanehalkı gelirinin analizi, 2006-2010 için hanehalklarını tam örneklemine dayanmaktadır. Gelir, derecesi, her bir hücre için düzelme oran- hızlı ve güçlü olmuştur. anketten önceki yılda elde edilen toplam yıllık gelir anlamına gelmektedir. Bu durumda, 2008’i kriz döneminin (2008- 2009) bir parçası olarak kullanabiliriz; 2005 ise sonuçların daha sağlıklı olmasını sağlamak için kriz öncesi döneme ları, her bir özellik için iki-terimli gösterge- (2005-2007) eklenmiştir (hanehalkı gelirlerinin büyüme oranları ve etkiler için Tablo A3’ye bakın). Her iki durumda da ler üzerinde geriletilerek analiz edilmiştir. 4. Türk ekonomisi, küresel ekonomik sonuçlar, yıllık verilere bağlıymış gibi dikkatle yorumlanmalıdır. Bu gerileme sonuçları, her bir grup için et- krizden ağır bir biçimde etkilenmiş, an- kilerin yönünün (düzelme oranları) yorum- cak hızlı ve güçlü bir biçimde düzelmiştir. büyümesi kriz öncesi eğiliminden (yüzde Büyüme krizden sonra hızlı bir biçimde eski lanmasına yardımcı olmak amacıyla, her bir Ekonomi 2007’de zaten yavaşlamaya başla- 5,2) yüzde 13,3 puan sapmıştır (Tablo 1). durumuna dönerek 2010 yılında yüzde 9’a, işçi grubu (örneğin kadınlara karşı erkekler) mıştı; ancak 2008 sonundaki küresel mali Türkiye temel olarak iki kanaldan etkilenmiş- 2011 yılında yüzde 8,5’e ulaşmıştır. Türkiye, için kriz etkilerine ilişkin tahminler (düzel- olaylar, 2008’in son çeyreğinde başlayan tir: ihracat ve bankacılık sektörüne finansal 2009’da en ağır etkilenen ülkeler arasında ilk me oranları) ile tamamlanmıştır. ve büyümenin tekrar başladığı 2009’un son akışlar. İhracat, otomotiv araçları, dayanıklı yüzde 10 içindeyken, aynı zamanda en ça- çeyreğine kadar süren şiddetli bir daralmaya tüketim malları ile yatırım malları ve maki- buk toparlanan ülkelerden de birisi olmuştur. 3. Bu çalışmadaki analiz için ana veri yol açmıştır. Krizin bir sonucu olarak, GSYİH ne gibi küresel olarak ağır etkilenen sektör- Avro bölgesindeki krizin ardından, büyüme kaynağı, İşgücü Anketidir (İA). İstih- lere yoğunlaşmıştır. Bankacılık sektörüne hızı 2011’in ikinci yarısında yavaşlamış olup; dam oranları, işgücü katılım oranları ve azalan finansal akışların bir sonucu olarak, orta vadede tekrar yaklaşık yüzde 5 büyüme 10- İA sadece kazançlar hakkında bilgi içer- işsizlik oranları için etki analizi, İA aylık mektedir, GYKA ise diğer gelir kaynaklarının bankacılık sistemi en güvenilir borç alanlar seviyesine gelmeden önce 2012’de yüzde 3 rakamlarına dayanmaktadır ve Tablo 1’de yanı sıra (kazançlardan ve serbest meslekten) dışında tüm borç vermeleri durdurmuştur. civarında olması beklenmektedir. işgücü geliri hakkında bilgi içermektedir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 33 ŞEKİL 7 Özellikle hizmet sektöründe ücretli istihdamın artan ağırlığı 5. Kriz hanehalklarını daha çok düşük eğilimini yüzde 3,5 puan arttırdığı tahmin (Toplam istihdamdaki sektör payları, %) işgücü gelirleri yoluyla etkilemiştir. edilmektedir (Tablo 1). Kriz insanların is- Ücretli istihdamın artan ağırlığı İstihdamda hizmet sektörünün yavaşça genişlemesi - tarımsal istihdam hala önemli Toplam GSYİH şoku, hanehalkı seviyesin- tihdamdan işsizliğe akışını arttırmıştır (iş 70 60 de hiç de orantılı olmayan bir gelir şoku- kayıpları), bununla birlikte işsizlikteki artı- 60 50 na dönüşmüştür. Özellikle, hanehalkı kişi şın ana kaynağı işsiz olarak kalan kişilerin 50 40 başı geliri kriz sırasında temel olarak de- oranının artması olmuştur (daha uzun iş- 40 30 ğişmeden kalmıştır; ancak krizden önce sizlik süresi). İşsizlik oranı, kriz Türkiye’yi 30 20 neredeyse yüzde 4 büyüdüğünden, kriz, vurduktan yaklaşık 17 ay sonra, Şubat 20 kişi başı hanehalkı gelirlerindeki kriz ön- 2011’de tekrar ortalama kriz öncesi sevi- 10 10 cesi eğilimi yüzde 4,2 puan azaltmıştır. yeye inmiştir. Ayrıca 2012’nin ikinci çey- 0 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Krizin hanehalklarına ana iletim mekaniz- reği için işsizlik oranı, ortalama kriz önce- Ücret İşveren Serbest meslek Ücretsiz Tarım Sanayi İnşaat Hizmet ması, işgücü piyasası yoluyla olmuştur. si seviyeden halihazırda yüzde 13 daha Kaynak: TÜİK (İşgücü Anketi) Özellikle kişi başı hanehalkı işgücü geliri, düşüktür.11 Hızlı büyüme, işsizliğin hızla krizden önce pozitif bir eğilim gösterirken düşerek kriz öncesi seviyelere inmesine yüzde 1,2 düşüşe geçmiş ve yüzde -3,4 kamçılamıştır; ancak 2011’in ikinci yarısın- sırasında gayrifaallikten istihdama olan İş kayıpları kayıtlı çalışanları puanlık bir kriz etkisi tahminine yol açmış- dan itibaren başlayan yavaşlama, işsizliğin akıştaki artış ile açıklanmaktadır. İşgücü vurmuştur, kayıt dışı sektör ise bir tır. Bu bölümün geri kalan kısmında, işgü- kriz öncesi seviyelerin dikkate değer ölçü- katılım oranı kriz sırasında yüzde 1 puanın tampon görevi görmüştür - kayıtlı cü gelirlerindeki bu azalmanın kaynakları de altına indirilmesini zorlaştırabilir. üzerinde artmıştır; işgücüne yeni katılan ücretli işler krizden sonra güçlü bir ve bu azalmanın istihdam tipleri, sektör- bu kişilerin çoğu bir şekilde istihdam edil- biçimde düzelmiştir. ler ve işçi tipleri arasında nasıl dağıldığı 7. İlave işçi etkisi, krizin - hızla düzelerek mişlerdir ve gayrifaallikten istihdama olan tanımlanmaya çalışılmıştır. kriz öncesinden daha iyi seviyelere geçişler yüzde 1,7 puan artmıştır (Tablo 8. Kriz sırasındaki iş kayıpları, aynı gelen - istihdam üzerindeki negatif 2). 2012’nin ikinci çeyreğindeki istihdam zamanda krizden sonra en yüksek bü- Artan işsizlik süresi ve iş kayıpları, etkisini en aza indirgemiştir. İstihdam oranı, ortalama kriz öncesi seviyeden yümeyi de gösteren kayıtlı ücretli is- ilave işçi etkisi ile kısmen hafifle- oranı krizden hemen önce yaklaşık yüz- halihazırda yüzde 9 daha yüksektir. İstih- tihdamda yoğunlaşmıştır - kayıt dışı miştir - istihdam hızlı ve güçlü bir de 42 iken, Nisan 2009’da yüzde 40,3’e damın güçlü bir biçimde düzelmesi, hem sektör ise bir tampon görevi görmüş- biçimde düzelmiştir. düşmüştür. Ancak hızla toparlanmış ve işgücü katılım oranının artması hem de tür. Krizden önce, Türkiye’deki kayıtlı üc- Eylül 2009’da kriz öncesi ortalama sevi- işsizliğin azalması ile açıklanmaktadır. 12 retli istihdam (ÇYN’nin bir yüzdesi olarak) 6. Artan işsizlik süresi ve iş kayıpları, yeye ulaşmıştır, ardından artmaya devam yavaşça artmakta, diğer tüm istihdam kriz sırasında işsizlikteki şiddetli bir ar- ederek 2012’nin ikinci çeyreğinde yüzde türleri ise yavaşça azalmaktaydı (Şekil 7). tışı kamçılamıştır; bu artış, büyüme kriz 45,3’e yükselmiştir. Kriz, istihdam eğili- Kriz, bu dinamiği tersine çevirmiştir (Tab- öncesi seviyelere döndükçe kademeli mini sadece yüzde 0,6 puan azaltmıştır. lo 2): kayıtlı ücretli istihdamdaki eğilim olarak düşmüştür. Mevsimsellikten arın- İşsizlikteki artışa rağmen istihdam üzerin- yüzde 1,6 puan düşmiştir, diğer istihdam 12- İstihdam oranındaki değişimler, Cho dırılmış işsizlik oranı Eylül 2008’de artma- deki etkinin bu kadar küçük olması, ilave türleri ise krizden çok az etkilenmiştir - ve Newhouse’u (2011) takip ederek işsizlik ya başlamış, Nisan 2009’da yüzde 14,9 ile hanehalkı üyelerinin krize tepki olarak iş oranındaki değişikliklere ve işgücü katılım kayıt dışı serbest meslek ile ücretsiz aile en yüksek noktaya ulaşmış ve bu tarihten bulmaları (ilave işçi etkisi) sonucunda, kriz oranındaki değişikliklere ayrıştırılmıştır. Bu işçiliğindeki eğilim hafifçe yükselmiştir. analiz, işgücüne katılım oranındaki artışların, sonra kademeli olarak düşerek Temmuz Bununla birlikte, kayıtlı ücretli sektörde 11- Krizden sonra işsizlikte görülen düşüş, istihdam oranlarındaki kriz sonrası eğilimin 2012’de yüzde 9,1’e inmiştir (Şekil 2). Ge- işgücü piyasasına yeni girenlerin işe yüzde 54’ünü açıkladığını, işsizlik oranlarındaki işlerini kaybedenlerin çoğu, işsizlikten zi- nel olarak krizin, kriz öncesi işsizlik oranı alınmasındaki artıştan ziyade işsiz stoğundaki azalmanın ise kalan yüzde 46’lık artışı yade kayıt dışı ücretli istihdama geçmiştir azalmanın bir sonucu gibi görünmektedir. açıkladığını göstermektedir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 35 TABLO 2 Kayıtlı işçiler işlerini kaybetti ancak daha yüksek kazançlar elde etti; kayıt dışı işçiler daha düşük ücretler aldı (Kriz etkisi ve düzelme derecesi: istihdam sektörleri, kazançlar ve çalışma (Tablo A1). Kayıt dışı ücretsiz istihdamdaki 9. İş kayıpları imalat sektöründe yo- saatleri) bu artış, kayıt dışıdan kayıtlı ücreti istihda- ğunlaşmıştır, tarım sektöründeki is- Kriz öncesi Kriz Kriz Kriz öncesi 2010 Düzelme ma olan akışın azalması ve bunun yerine tihdam ise artarak bir tampon görevi eğilim eğilimi etkisi seviye 4. Çeyrek derecesi kayıt dışı serbest mesleğe ve gayrifaalli- görmüştür - tarım sektöründeki işler İstihdam (ÇYN'ye göre) Ücretli çalışan 0,6 -0,9 -1,5 27,5 29,4 1,07 ğe geçiş ile dengelenmiştir. Ayrıca, ‘ilave’ krizden sonra artmaya devam etmiştir. Serbest meslek -0,5 0,1 0,5 9 8,7 0,96 işçilerin çoğu kayıt dışı serbest mesleğe Krizden önce, tarım sektöründeki işçiler Ücretsiz aile işçileri -0,1 0,2 0,3 5,7 5,9 1,05 geçmiştir (ücretsiz aile işçiliği dahil) (Tab- genelde azalma eğilimindeydi, ancak bu Kayıt dışı çalışan -0,8 -0,3 0,5 19,8 19,4 0,98 lo 2A1). Bu nedenle kayıt dışı sektör, işini eğilim krizden hemen önce değişmeye Kayıtlı çalışan 0,9 -0,4 -1,3 24,9 27,2 1,09 Kayıtlı ücretli istihdam 1,2 -0,4 -1,6 19,5 21,8 1,12 kaybedenler ve işgücüne yeni katılanlar başlamıştır (Şekil 7). İmalat ve hizmet Kayıt dışı ücretli istihdam -0,5 -0,4 0,1 8,0 7,6 0,95 için bir tampon görevi görmüştür. Kayıtlı sektörlerindeki istihdam ise artıyordu. Kayıtlı serbest meslek -0,2 -0,1 0,1 3,3 2,9 0,90 ücretli istihdam, etkileyici bir biçimde dü- Kriz imalat sektöründeki işleri vururken, Kayıt dışı serbest meslek -0,2 0,2 0,4 5,8 5,8 1,00 Tarım sektöründe çalışan -0,2 0,3 0,4 10 10,9 1,09 zelmiştir - kayıtlı ücretli istihdam, 2010’un tarımsal istihdam artmıştır (Tablo 2). Kriz- İmalat sektöründe çalışan 0,1 -0,7 -0,8 9,1 9,1 1,01 dördüncü çeyreğinde ortalama kriz öncesi den önce sektörler arasındaki hareket İnşaat sektöründe çalışan 0,0 -0,1 -0,1 2,7 3,2 1,19 seviyesinin yüzde 12 üzerine çıkmıştır. eksikliği, kriz sırasında kötüleşmiştir. Bu Hizmet sektöründe çalışan 0,1 -0,1 -0,2 22,5 22,7 1,01 nedenle tarımsal istihdamdaki artış daha Reel ortalama aylık kazançlar Tüm çalışanlar 3,2 4,8 1,5 543,2 580,0 1,07 çok işgücüne yeni katılanlardan kaynak- Kayıtlı çalışanlar 1,4 4,7 3,3 621,2 651,7 1,05 Kayıt dışı çalışanlar 3,2 -1,3 -4,5 331,7 334,3 1,01 Tarım sektöründe çalışanlar 5,0 1,3 -3,7 270,7 298,8 1,10 İmalat sektöründe çalışanlar 2,8 1,6 -1,2 476,2 481,5 1,01 Kutu: Kriz ve yüksek gıda fiyatları, 2007’den bu yana tarımdaki işgücü İnşaat sektöründe çalışanlar 5,3 2,2 -3,1 464,8 493,1 1,06 azalmasındaki duruşun ardındaki etkenlerdir. Hizmet sektöründe çalışanlar 3,0 5,6 2,7 591,7 646,9 1,09 Ortalama çalışma saati 1990'lardan bu yana Türk ekonomisinde göze çarpan yapısal dönüşümlerden birisi, tarım Tüm işçiler -1,8 -2,8 -1,0 49,1 47,5 0,97 dışı sektörlerin daha çekici hale gelmesi ve tarımdaki verimlilik artışlarının işgücünü tarım sektörünün dışına itmesi ile, tarımın toplam istihdam ve üretimdeki payının azalmasıydı. Kayıtlı işçiler -1,0 -1,9 -0,9 50,8 50,4 0,99 Bu süreçte tarımsal sübvansiyonlar azalırken, tarımsal istihdamdaki düşüş eğilimi 2007'ye Kayıt dışı işçiler -3,2 -4,3 -1,1 46,6 43,3 0,93 kadar sürdü: tarımsal istihdamın payı 1990'da yüzde 46 iken 2007'de yüzde 23,5'e düştü, Tarım sektöründeki işçiler -2,7 -4,2 -1,5 38,6 37,0 0,96 tarım işçilerinin sayısı ise aynı dönemde 9 milyondan 6 milyona indi. Buna paralel olarak, İmalat sektöründeki işçiler -0,9 -2,9 -2,1 52,2 51,7 0,99 tarımın GSYİH'deki payı yüzde 17 ,5'ten yüzde 7,6'ya düştü. İnşaat sektöründeki işçiler -1,8 -3,5 -1,6 51,8 51,9 1,00 Hizmet sektöründeki işçiler -1,9 -1,8 0,2 51,8 50,1 0,97 Bununla birlikte, 2007'den bu yana bu eğilim tersine döndü: 2007 ile 2011 arasında tarımsal Reel ücret giderleri istihdam yüzde 26 arttı ve toplam istihdam içindeki payı 2011'de yüzde 25,5'e ulaştı. Bu Tüm çalışanlar 7,3 3,3 -4,0 1,20 artış, ücretsiz aile işçileri ve kadınlar arasında daha yüksek gerçekleşti. Aynı dönem içinde, Kayıtlı çalışanlar 9,4 4,5 -4,9 1,00 tarımsal üretim reel olarak yüzde 17 yükseldi ve tarımın GSYİH'deki payı 2011'de yüzde 7 ,9 arttı. Tarımsal istihdam 2007'den bu yana neden artıyor? Kayıt dışı çalışanlar -1,9 -5,7 -3,8 1,24 Hanehalkı işgücü geliri 2,2 -1,2 -3,4 -- -- -- İlk olarak, tarımsal işgücü azalması süreci çok daha tamamlanmıştır, bu durumda tarımsal Hanehalkı ücretli işgücü geliri 6,1 1,0 -5,0 -- -- -- istihdamda son zamanlarda görülen artışın yapısal bir değişime işaret etmesi muhtemel Hanehalkı serbest meslek geliri 0,1 -4,5 -4,6 -- -- -- değildir. Türk çiftlikleri hala çoğunlukla aile işletmeleridir, küçüktür ve parçalanmıştır. İşgücü verimliliği 4,6 -5,6 -10,3 473,5 497,5 1,05 Ücretliler, toplam istihdamın sadece yüzde 10'unu oluşturmaktadır ve ana istihdam kategorisi ücretsiz aile işçileridir (2011'de yüzde 47). İşgücü verimliliği çok düşüktür ve hala çok miktarda Kaynak: TÜİK ve yazarların hesaplamaları. GYKA’dan alınan hanehalkı-seviyesi değişkeni haricinde, (çoğunlukla) düşük becerili işgücü mevcuttur, bu da istihdam-üretim esnekliğinin çok düşük tüm veriler üç aylık İşgücü Anketi verilerine dayanmaktadır. Kriz etkileri, yüzde puan olarak olmasına yol açmaktadır - ve tarımsal üretim 2007'den bu yana gerçekten artmıştır. verilmiştir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 37 Tarımsal istihdamdaki artışın bir açıklaması, tarımsal fiyatların daha yüksek olmasıdır; bu durum sektörü daha karlı, bu yüzden de sonuçta istihdam yaratan yatırımlar için çekici hale getirmiştir. Aşağıdaki şekil, tarımsal fiyatların 2007'ye kadar dünya gıda fiyatlarındaki artışın, lanıyordu ve kayıt dışı serbest meslek yüme oranındaki artış, ücretlerdeki (saat Türkiye'deki genel üretici fiyatları ile hemen hemen aynı düzeyde arttığını göstermektedir. biçimindeydi (ücretsiz aile işçiliği dahil). başına aylık kazançlar) yüzde 1 puanlık 2007'de dünya gıda fiyatları hızla yükselmiş, Türkiye'deki tarımsal fiyatlar ise daha ılımlı, Krizden sonra istihdam tüm sektörlerde, bir artış ile açıklanmaktadır; krizden önce ancak genel üretici fiyatlarından daha hızlı bir biçimde artmıştır. 2008 ortalarında ise dünya gıda fiyatları hızla düşmüş, Türkiye'deki tarımsal fiyatlar ise daha hafif bir biçimde azalmıştır. özellikle inşaat ve tarım sektörlerinde art- düşüş eğiliminde olan çalışma saatleri ise 2009 sonunda ise dünya gıda fiyatları hızla yükselmeye başlamış, Türkiye'deki tarımsal fiyatlar maya devam etmiştir. 2010’un dördüncü kriz sırasında daha da hızlı düşmüştür (iş- ise bu kez aynı şekilde takip etmiştir (genel üretici fiyatlarındaki eğilimin oldukça üzerinde). Dolayısıyla tarımsal fiyatlardaki eğilim 2007'de tarımsal istihdamda yaşanan artışı bir derece çeyreğine gelindiğinde, imalat sektörün- gücü stoklama). açıklayabilir ve krizden sonraki artışlar ile son derece ilgili olabilir. Gürsel ve İmamoğlu (2011), deki istihdam krizden önceki seviyesine tarımsal fiyatlardaki değişikliklerin gerçekten tarımsal istihdamdaki değişikliklerin önemli bir tahmin unsuru olduğunu göstermek için, 2004 ve 2010 arasında tarımsal istihdamdaki bölgesel ulaşmış, inşaat ve tarım sektörlerindeki 11. Hanehalkı işgücü gelirindeki azal- değişimleri kullanmışlardır. istihdam ise krizden önceki seviyelerinin ma, hanehalkı üyelerinin iş bulamama- sırasıyla yüzde 19 ve 9 üzerine çıkmıştır. ları ya da işlerini kaybetmelerinden ve Tarımsal istihdamın 2007’den bu yana nis- düşük serbest meslek gelirinden kay- Tarımsal nispi fiyatların artması, Tarımdaki nispi ücretlerin artması tarımı daha kârlı bir sektör haline tarımı düşük becerili işçiler için daha peten istikrarlı olması, tarımın kriz sırasın- naklanmıştır. Daha önce belirtildiği gibi, getirmektedir çekici bir sektör haline getirmektedir. daki tampon işlevinin ve iyileşmiş tarımsal kriz hanehalklarını daha çok düşük işgücü 250 1.40 ticaret koşullarının bir kombinasyonu ile geliri yoluyla etkilemiştir. Bu azalma, ar- 200 1.20 150 1.00 açıklanmaktadır (Kutu). tan işsizlik süresi ve iş kayıpları ile kısmen 100 0.80 açıklanabilir. Kayıt dışı çalışanların kazanç- 50 0.60 Asgari ücretlerdeki artış, kayıtlı ları azalmış, ancak toplam kazançlar art- 0.40 0 (ve toplam) kazançları yukarı mıştır. GYKA verileri, ücretli istihdamdan 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0.20 0.00 çekmiştir, kayıt dışı işçiler ise daha elde dilen hanehalkı gelirinin kriz sırasın- FAO Goda Fiyat Endeksi (2002-04-100) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 düşük ücretler almıştır—kazanç da yüzde 1,0 arttığını, ancak bu artışın kriz Genel Üretici Endeksi (Türkiye) (2003=100) Tarımsal Üretici Endeksi (Türkiye) (2003=100) Tarımsal ücretlerin asgari ücrete oranı büyümesi düzelme ile birlikte öncesi eğilimden daha düşük olduğunu yavaşlamış, ancak eşitsizlik daha ve yüzde 5 puanlık negatif bir etkiye yol Kaynak: TÜİK; tarımsal ücretler, tarımsal işletmelerdeki sürekli erkek işçiler atıfta bulunmaktadır (ücret yapısı anketi). da artmıştır. açtığını göstermektedir (Tablo A2). Öte yandan serbest meslek geliri, krizden Diğer açıklama ise, özellikle kriz sırasında tarım sektöründeki işlerin tarım dışı sektördeki 10. Şiddetli negatif talep şokuna kar- önce hafif pozitif bir eğilim gösterirken işlere göre artan çekiciliğidir. Tarımsal istihdam, krize karşı bir tampon görevi görmüştür. şın, aylık kazançlar kriz öncesinden kriz sırasında önemli ölçüde düşmüş ve Tarımsal istihdamdaki artış daha çok faal olmamaktan geçiş yapan ücretsiz aile işçiliği şeklindedir (ilave işçi etkisi). Ayrıca, tarım sektöründe düşük becerili işçilere olan nispi işgücü bile daha hızlı büyümüştür, bu durum yüzde 4,6 puanlık negatif bir etkiye yol talebindeki artışın bir sonucu olarak, tarım sektörü düşük becerili ücretli işçiler için daha çekici yüksek ücretlerden kaynaklanmıştır ve açmıştır (Tablo A2). Bu yüzden, serbest bir sektör haline gelmiş olabilir. Bunu anlamanın bir yolu, asgari ücretlere karşı tarımsal çalışma saatlerindeki eğilim düşmüş- meslek istihdamının kriz sırasında etkilen- ücretlerin seviyelerine ve eğilimlerine bakmaktır. Gerçekten de yukarıdaki şekil tarımsal ücretlerin asgari ücretlerin altında olduğunu ve 2004 yılından itibaren asgari ücretlerden tür. Şiddetli negatif talep şokuna karşın, memesine ve hatta biraz artmasına rağ- daha hızlı artmaya başlayarak 2006 yılında aynı seviyeye ulaştığını, bu noktadan sonra daha ortalama reel aylık kazançlar kriz sırasında men, serbest meslekten elde edilen gelir da artarak 2008’de asgari ücretlerin yüzde 24 üzerinde bir seviyeye geldiğini ve bu seviyede kaldığını, ancak o zamandan beri hala büyüdüğünü göstermektedir. Bu durumda, tarımdaki kriz öncesinden biraz daha hızlı büyümüş önemli ölçüde azalmıştır. Serbest meslek nispi ücretlerdeki artış, 2007 yılından bu yana tarımsal istihdamda görülen artışa katkıda ve kazançların büyüme hızında yüzde 1,5 istihdamının çoğu kayıt dışı olduğundan bulunmuş olabilir. Seyfettin ve İmamoğlu (2011), tarım dışı sektörlerdeki düşük becerili puan artış sağlamıştır. Bunun nedeni sa- (2011’de yaklaşık yüzde 66), sonuçlar kri- işçilerin ücretlerindeki değişikliklerin, 2004-10 arasında tarımsal istihdamdaki değişiklikleri açıkladığı sonucuna varmaktadır. dece enflasyondaki düşüş değil (düşüş zin kayıt dışı kazançlar üzerindeki negatif sadece yüzde 0,7 puandır), aynı zamanda bir etkisi olduğunu ve toplam kayıt dışı Kaynak: Hatunoğlu, E. Emrah (2011) (bu raporun arka plan çalışması); Gürsel, Seyfettin ve Z. İmamoğlu (2011). nominal kazançların büyüme oranındaki gelirde önemli bir azalmaya yol açtığını artıştır (yüzde 0,9 puan). Kazançların bü- pekiştirmektedir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 39 ŞEKİL 9 Uygulanması zorunlu asgari ücret 12. Kazançlardaki büyüme, işgücü ve- pımı) kriz öncesinden daha düşük bir hızla (İmalat ve Hizmet Sektörlerindeki Kayıtlı Kazançlar ve Asgari Ücret, 2008) rimliliği ve GSYİH’deki düşüş ile bir te- olsa da (hanehalkı ücret gelirleri üzerindeki 1.5 zat oluşturmakta ve ücretlerin payında sonuçlar ile tutarlı olarak) büyüdü ve krizden 2008’de Net Asgari Ücret (2003 fiyatlarıyla) bir artışa ve karlar üzerinde orantısız bir en çok serbest meslek gelirleri ve özellikle negatif etkiye işaret etmektedir. Çalışma karları etkilendiğinden GSYİH içindeki payını saatleri ve istihdamdaki (her ikisi de nispe- arttırdı. ten küçüktü) aşağı doğru ayarlamanın bir so- 1 nucu olarak, işgücü verimliliği (çalışılan saat 13. Kayıtlı ücretli sektör iş kayıplarından başına GSYİH) büyümesindeki (yüzde 10,3 ağır bir biçimde etkilenmiştir, ancak kayıt puan) aşağı doğru ayarlama GSYİH büyüme- dışı kazançlar azalırken gerçek kazançlar si üzerindeki etkiden daha küçüktü. İşgücü —özellikle hizmet sektöründe—kriz ön- İmalat Hizmet verimliliği, krizden önceki kazançlardan daha cesinden bile daha hızlı büyümüştür. ,5 hızlı büyüyordu (Şekil 8). Ancak kriz sırasın- Kazançlardaki genel etki, istihdam tipine ve da, kazançlar (kriz öncesinden bile daha hızlı) sektöre göre önemli farklılıkları gizlemekte- artarken işgücü verimliliği azaldı. Ücret gi- dir. Kazançlar kayıtlı sektörde artmış, ancak derleri (kazançların ve ücretli istihdamın çar- kayıt dışı sektöre azalmıştır. Bu yüzden, iş- 0 2 4 6 8 10 ŞEKİL 8 2008’de Resmi Kazanç Log’u (2003 fiyatlarıyla) Kaynak: TÜİK ve yazarların hesaplamaları İşgücü verimliliği ve GSYİH’deki şiddetli düşüşlere rağmen kazançlardaki büyüme gücü piyasasının talep şokuna uyumu, ka- 14. Asgari ücretlerdeki artış kriz sıra- (Reel GSYİH, işgücü verimliliği ve kazançlardaki yıldan yıla değişimler, 2006-2011) yıtlı ücretli sektörde istihdam ve kayıt dışı sında kayıtlı sektör kazançlarını yukarı ücretli sektöre kazançlar yoluyla gerçekleş- çekmiştir, ancak bu sektördeki kazanç 20 miştir. Kriz, kayıtlı ve kayıt dışı işçilerin ücret eşitsizliğini azaltmamıştır. Kayıtlı sektör 15 giderlerinin büyümesi üzerinde aynı negatif ücretleri, 2008 ve 2009 arasında asgari etkiye (yüzde 1,8 puan) sahip olmakla birlik- ücretteki yüzde 2,6 artış nedeniyle kriz 10 te, büyüme kayıtlı işçiler arasında hala po- sırasında artmaya devam etmiştir. Türki- 5 zitif, ancak kayıt dışı işçiler arasında negatif ye’de asgari ücrete uyulması zorunludur, olmuştur. Ayrıca kriz sırasında tüm sektör- kayıtlı sektör ücretleri için bir taban oluş- 0 lerde kazançlar artarken, kriz sırasında ka- turmaktadır ve aylık kazançlar bu ücret 2006Q1 2006Q2 2006Q3 2006Q4 2007Q1 2007Q2 2007Q3 2007Q4 2008Q1 2008Q2 2008Q3 2008Q4 2009Q1 2009Q2 2009Q3 2009Q4 2010Q1 2010Q2 2010Q3 2010Q4 2011Q1 2011Q2 2011Q3 2011Q4 -5 zançlardaki eğilimin arttığı tek sektör hizmet etrafında toplanmıştır (Şekil 9).13 Bu ne- sektörüdür. Kayıtlı sektör kazançlarındaki -10 artış daha yüksek ücretlerden (saat başına 13- Bunun aksine, asgari ücret kayıt dışı -15 kazanç) kaynaklanmıştır, çalışma saatleri ise ücretler için bir tavan temsil etmekle birlik- azalmıştır. Kayıt dışı sektör kazançlarındaki te, kayıt dışı ücretlerin çoğu asgari ücretin GSYİH İşgücü üretkenliği Kazanç önemli ölçüde altındadır. Ayrıca kriz sırasında -20 düşüş, daha düşük ücretler ve çalışma sa- asgari ücretlerdeki artışın, şiddetli bir biçimde Kaynak: TÜİK ve yazarların hesaplamaları. İşgücü verimliliği: GSYİH, toplam istihdam ve ortalama atlerinin sonucudur. azalan kayıt dışı ücretler üzerinde çok az etkisi yıllık çalışma saatlerinin çarpımına. Kazançlar: aylık kazançlar olmuştur. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 41 denle, asgari ücretteki artışlar ortalama İş kayıpları kentsel alanlardaki 17. Ancak, kadın kazançlarının düzel- işsizliğinin yetişkin işsizliğinden daha hızlı kazançları hem doğrudan (asgari ücret- erkekleri vururken, kadınlar, me sırasında arayı kapatmasına rağ- düşmesine rağmen, gençlerin işgücüne liler için daha yüksek kazançlar) hem de gençler ve düşük eğitimliler ise men, kadınlar kriz sırasında kazançlar katılımı değişmemiştir, bu da yetişkin is- dolaylı (tüm ücretleri daha yüksek yeni daha düşük kazançlar elde etmiştir açısından erkeklere göre kayıp yaşa- tihdamına göre genç istihdamının daha bir seviyeye getirerek) olarak etkileyebi- —kadınlar, iktisadi dalgalanma mışlardır. Krizden önce, kadın kazanç- yavaş düzelmesine yol açmıştır. Gençle- lir. Ancak asgari ücret, hizmet sektörüne boyunca iş kazanmışlar, ancak ları erkek kazançlarından daha hızlı bü- rin faaliyet oranlarındaki bu değişim ek- kıyasla imalat sektörü için daha bağlayıcı ücret eşitsizlikleri artmıştır. yümekteydi. Ancak kriz sırasında, erkek sikliği daha çok bazı gençlerin işgücüne görünmektedir. Krizin sektörler arasında- kazançlarındaki eğilim hafifçe yukarı doğ- katılmayı ertelemelerinden ve okula geri ki farklı etkisi nedeniyle, ücretler hizmet 16. Erkekler, özellikle kayıtlı imalat ru ayarlanmış, kadın kazançlarındaki eği- dönmelerinden kaynaklanmaktadır; çün- sektöründe diğer sektörlerden daha faz- sektörü işlerinde kadınlardan daha lim ise aşağı doğru ayarlanmıştır. Bunun kü gençler arasında faal olmayanların ora- la artmıştır: imalat sektörü üretimi yüzde fazla iş kaybı yaşamışlardır - kadın- nedeni temel olarak kayıtlı kazançlardaki nı (ne çalışan ne de okula giden gençlerin 19 azalırken, hizmet sektöründeki azalma lar, iktisadi dalgalanma boyunca is- daha küçük nispi artışlar ve özellikle kayıt payı), kriz sırasında arttıktan sonra düzel- yüzde 10 olmuştur. Kriz sırasında asgari tihdam açısından erkeklere göre daha dışı kazançlardaki daha büyük nispi azal- me sırasında önemli ölçüde azalmıştır. ücretlerdeki şiddetli artışa rağmen, kayıtlı kazançlı çıkmışlardır. Yaş, eğitim düze- malardı. Erkeklerin kazançlarındaki nispi ücretli istihdamda - Gini katsayısı ile ölçü- yi ve yer açılarından kontrol edildiğinde, kazanımlar, imalat sektöründe daha be- 19. Gençler, yetişkinlere göre en çok len - kazanç eşitsizliği artmıştır. kriz kadınlara göre erkeklerin istihdamı lirgindi. Ayrıca bu kazanımlar, kadınlara kazançlar açısından kayıp yaşamıştır üzerinde daha büyük bir etki yaratmıştır göre erkeklerin çalıştığı saat dinamiğine ve bu fark, krizden sonra artmıştır. 15. Kazanç büyümesi, düzelme döne- (Tablo A3). Aslına bakılırsa, kriz sonu- bağlanabilir, çünkü tarım dışındaki tüm Krizden önce, gençleri kazançları yetiş- minde yavaşlamıştır, kayıtlı ve kayıt dışı cunda kadın istihdamı biraz artmış, er- sektörlerde kadınların çalışma saatleri er- kinlerin kazançlarından daha hızlı büyü- işçiler arasındaki kazanç farkı ise güç- kek istihdamı ise krizden önce herhangi keklerin çalışma saatinden çok daha fazla mekteydi. Kriz sırasında yetişkin işçi- lenmiştir. Krizden sonra reel ücretlerdeki bir eğilim olmamakla birlikte azalmıştır. azalmıştır. Kadınların kazançları düzelme lerin kazançları (krizden önceki ile aynı artışlar, çalışma saatlerindeki orantılı azal- Bu, işsizlik üzerindeki farklı bir etkiden dönemi boyunca ve 2010’un son çeyreği oranda olmasına rağmen) artarken, genç malar ile dengelenmiştir. Kazanç büyüme- ziyade, kadınların faal olmama duru- itibarıyla erkeklerin kazançlarından daha işçilerin kazançları değişmeden kalmış- si eksikliği, kriz sonrası dönemde - Aralık mundan istihdama olan akışının (ilave hızlı büyümüştür, hem erkeklerin hem tır; dolayısıyla kriz öncesi eğilimine göre 2010 itibarıyla halihazırda kriz öncesi sevi- işçi etkisi) erkeklere göre daha yüksek de kadınların reel kazançları, kriz öncesi şiddetli bir düşüş yaşamıştır. Kriz sıra- yelerin üzerinde olan - işgücü verimliliğin- olduğunu göstermektedir. Erkek istihda- ortalamaları yaklaşık yüzde 1 oranında sında gençler ile yetişkinler arasındaki deki büyüme ile tezat oluşturmakta ve kriz mı üzerindeki negatif etki, kayıtlı imalat aşmıştır. kazanç farkındaki artış, gençlerin kayıtlı sırasında rekabet gücünde yaşanan kaybın sektöründeki işlerde yoğunlaşmıştır. Er- kazançlarındaki daha düşük bir nispi ar- sadece geçici olduğuna işaret etmektedir. kek ve kadın istihdamı düzelme döne- 18. Krizin, gençliğin işsizliğine daha tıştan ve özellikle kayıt dışı kazançlardaki Ücretlerdeki artış kayıt dışı işçiler arasında mi boyunca benzer hızlarda artmış ve fazla zararı olmuştur—bazı gençler daha yüksek bir nispi düşüşten (yüzde daha düşüktür ve krizden sonra kayıt dışı kadınların, iktisadi dalgalanma boyunca okula döndüğü için, genç işsizliği 3,3) kaynaklanıyordu. Bu farklılıklar bü- kazançlarda negatif bir ayarlamaya ve kayıtlı istihdam açısından erkeklere göre daha daha yavaş düzelmiştir. Genç işsizliği, yük ölçüde ücret dinamikleri ile açık- ile kayıt dışı işçiler arasındaki kazanç farkı- kazançlı çıkmasıyla sonuçlanmıştır (Tab- ilgili kriz öncesi eğilimlere göre, yetişkin lanmaktadır. Kazançlardaki iş deneyimi- nın daha da artmasına yol açmıştır. Aralık lo A4). Bu, işgücü katılım oranındaki nis- işsizliğinden neredeyse iki kat daha hız- ne bağlı artış, krizden sonra yükselmiş 2010 itibarıyla, kayıtlı kazançlar kriz öncesi pi kazanımdan kaynaklanmaktadır, çün- lı artmıştır. Bu durum kısmen gençlerin görünmektedir; yetişkinlerin kazançları seviyelerin önemli ölçüde üzerine çıkmış, kü kadın işsizlik oranı erkeklerinkinden imalat sektöründeki iş kayıplarından yetiş- değişmeden kalırken gençlerin kazanç- kayıt dışı kazançlar ise yaklaşık olarak aynı daha yavaş düzelmiştir. kinlere göre daha ağır etkilenmelerinden ları (hem kayıtlı hem de kayıt dışı) büyük seviyede gerçekleşmiştir. kaynaklanmıştır. Düzelme sırasında genç kesintilere uğramıştır. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 43 TABLO 3 20. Yüksek ve düşük eğitimli işçiler rımsal istihdamdaki artış sayesinde kırsal arasındaki kazanç eşitsizliği kriz sıra- istihdam oranı değişmeden kalmıştır. İş- Orta gelirli ülkelerde krizin işler üzerinde nispeten küçük bir etkisi ve kazanç büyümesi üzerinde büyük bir etkisi olmuştur sında artmış ve daha sonra güçlen- sizlik her iki bölgede de artmıştır, ancak miştir. Krizden önce, orta öğretimden kentsel bölgelerdeki artış kırsal bölgeler- Ülkelerin sayısı Kriz öncesi Kriz Fark az eğitime sahip işçilerin (düşük eğitimli deki artışın neredeyse iki katı olmuştur. GSYİH büyümesi 28 7,3 -2,4 -9,7 işçiler) kazançları, en az orta öğretime Krizden sonra, hem kentsel hem de kırsal sahip işçilerin (yüksek eğitimli işçiler) bölgelerde istihdamda artış ve işsizlikte Ücret giderleri artışı 28 9,4 1,1 -8,3 kazançlarından daha hızlı büyümekteydi. azalma yaşanmıştır. Krizden sonra tarım- İstihdam artışı 28 1,8 -0,2 -2,0 Kriz sırasında, düşük eğitimli işçiler ka- sal istihdamda yaşana büyüme, kırsal Kazanç artışı 28 7,3 1,3 -6,0 zançlar açısından yüksek eğitimli işçilere istihdamı kriz öncesi seviyelerin üzerine Çalışma saati artışı 14 1,7 -5,2 -6,9 göre kayıp yaşamışlardır; düşük eğitimli çıkarmaya devam etmektedir. Reel ücret artışı 14 6,5 7,2 0,7 işçilerin kazançları yerinde sayarken yük- Nominal ücret artışı 14 12,9 12,2 -0,7 sek eğitimli işçilerin ücretleri kriz öncesi Genel olarak Türkiye’nin işgücü CPI artışı 14 7,0 6,0 -1,0 eğilimin bile üstünde artmıştır. Yüksek piyasası, diğer ülkelere göre krizi İşsizlik oranı 28 9,0 9,7 0,7 eğitimli işçilerin kayıtlı kazançlarında bü- iyi atlatmıştır. Katılım oranı 24 53,0 53,3 0,3 yük artışlar olmuş, hatta daha yüksek ka- Kaynak: Khanna ve ark. 2011. Kriz öncesi dönem, 2006’nın 3üncü çeyreğinden 2008’in 3üncü yıt dışı kazançlar elde etmişlerdir; düşük 22. Diğer üst orta gelirli ülkelerin ço- çeyreğine kadar olan sekiz çeyreklik süre boyunca yıldan yıla gerçekleşen değişimlerin bir eğitimli işçilerin kayıtlı kazançlarında her- ğunda, krizin işler üzerindeki genel ortalamasıdır. Kriz dönemi, 2008’in 4üncü çeyreği ile 2009’un 3üncü çeyreği arasındaki ortalamadır. hangi bir değişiklik olmazken kayıt dışı etkisi nispeten küçük olmuştur. Bu ça- kazançları azalmıştır. Bu farklılıklar daha lışmadaki ile aynı metodoloji kullanılarak ve imalat sektörlerinin nispi büyüklüğü) ve duğu gibi) ve (3) önemli olduğu Türkiye’nin çok ücret oranlarındaki farklılıklardan 44’e kadar orta gelirli ülkeden elde edi- yerleşik işgücü piyasası uygulamalarının aksine, ilave işçi etkisinin zayıf olması, kaynaklanmaktadır. Yüksek eğitimli işçi- len kanıtlar (Khanna ve ark. 2011; Cho niteliğine göre ülkeler arasında farklılıklar ancak bu yeni istihdamın büyük bölümü- ler kriz sırasında kazandıklarını kaybettik- ve Newhouse, 2011), krizin bir sonucu mevcuttur. nün düşük nitelikli olmasıdır (ücretsiz aile lerinden, düşük eğitimli işçiler kayıt dışı olarak GSYİH’de yaşanan büyük daralma- işçiliği de dahil kayıt dışı serbest meslek). kazançlar açısından yüksek eğitimli işçi- lara rağmen istihdam, işsizlik ve özellikle 23. Çoğu durumda, kriz sonucunda OECD ülkeleri için benzer tipte bir analiz ler ile arayı kapatmışlardır; düşük eğitim- işgücüne katılımın ortalamada nispeten az işini kaybeden ya da işsiz olup işsiz mevcut olmamakla birlikte, krizin OECD li işçilerin kazançları azaldığından, kayıtlı etkilendiğini göstermektedir. (Tablo 3).14 kalmaya devam eden kişiler, işgücü- ülkelerindeki işler üzerindeki etkisi de kazançlar açısından farklılık artmıştır. Bununla birlikte, GSYİH şokunun ciddiliği- ne bağlı olarak kalmıştır. Genel olarak, daha çok işsizlikteki artışlara yansımıştır. ne, ekonominin yapısına (örneğin ihracat işsizlik krize istihdamdan daha duyarlıydı, Reel GSYİH’deki düşüş, 6’sı hariç (örneğin 21. İş kayıpları kentsel bölgelerde yo- faaliyet oranları üzerinde ise göz ardı edi- ABD ve İspanya) tüm OECD ülkelerinde ğunlaşmıştır; kırsal bölgelerde yaşa- 14- Bu çalışmalar, 44 ülkenin homojen bir lebilir bir etki vardı. Bunun nedenleri (1) işsizlikteki artışlardan daha fazlaydı ve is- yanlar, krize karşı bir tampon olarak analizini yapmak için zorunlu olarak mevcut işsizlik üzerindeki etkinin bir kısmının, iş- tihdam, 2010’un dördüncü çeyreğinde üç tarım sektörüne başvurabilmişlerdir. veriler ile kısıtlanmıştır. Bu yüzden Türkiye’ye siz olup da kriz sonucunda işsiz kalmaya yıl öncekinden sadece yüzde 1,8 daha dü- yönelik bu çalışma, analizi (krizin, kayıt dışı Kentsel bölgelerde yaşayanlar, iş kayıpla- devam edenlerden kaynaklanması (Türki- şüktür (OECD 2011). istihdamın farklı biçimleri, kayıt dışı kazanç- rından orantısız bir şekilde etkilenmiştir: lar, kazanç eşitsizliği ve farklı işgücü piyasası ye’de olduğu gibi); (2) kriz sonucunda işsiz kentsel bölgelerdeki istihdam oranı kriz durumları ile sektörler arasındaki geçişler üze- olmaya devam eden ve işini kaybeden ki- rindeki etkisinin analizi dahil) bir dizi boyutta sırasında yüzde 1,2 puan düşerken, ta- şilerin çoğunun işgücüne bağlı olarak kalıp genişletmektedir. iş aramaya devam etmesi (Türkiye’de ol- TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ II 45 24. Türkiye’de olduğu gibi, iş kayıpla- çoğuna kıyasla, kriz Türkiye’de kentsel iş- ma, Küresel Ücret Raporu 2010’da (ILO sizliği arasında açık bir ilişki bulamamıştır. rında özellikle ücretli istihdam ve ima- sizlik üzerinde önemli ölçüde daha yüksek 2010a) analiz edilen 115 ülkeden 80’inde Türkiye’de, reel asgari ücretlerde 2009’da lat sektöründeki işler etkilenmiştir. İşler bir etki yaratmamıştır. OECD ülkelerindeki gözlenmiştir.16 54 ülkede gelir yelpazesi yapılan artış, düşük ücretin sıklığındaki bir üzerindeki nispeten küçük genel etki, sek- istihdam üzerindeki nispeten küçük genel genelinde yapılan bir ILO anketi, işgü- artışı ya da kazanç eşitsizliğindeki bir artışı töre göre önemli farklılıkları gizlemektedir; etkiye rağmen, gençler, erkekler, düşük cü stoklamanın, işgücü piyasasının krize kayıtlı çalışanlar arasında bile önlememiştir. ticaret şoklarına nispeten daha fazla açık becerili işçiler ve geçici işçiler özellikle uyum sağlamak için yaptığı yaygın bir olmaları sonucunda ücretli istihdam ve ağır bir şekilde etkilenmiştir (OECD 2011). ayarlama olduğunu göstermektedir (ILO 28. Çoğu ülkede, ücret giderlerinin imalat sektörü işleri daha fazla etkilenmiş- 2009). OECD ülkeleri işgücü stoklamaya GSYİH içindeki payı da kriz sırasında tir. Örneğin, istihdam büyümesi sanayide 26. Türkiye’nin aksine, kayıtlı sektör ka- işten çıkarmalardan çok daha fazla dayan- artmıştır. Kazanç büyümesindeki yavaşla- yüzde 3,3 puan düşerken, tarımda yüzde zanç büyümesi çoğu ülkede düşmüş- mışlardır; saatlerdeki azalma, GSYİH’deki ma genellikle işgücü verimliliği ve GSYİH 1,5 puan artmış ve hizmet sektöründe tür. 15 Türkiye’de olduğu gibi diğer orta düşüşle daha orantılı olma eğilimindedir büyümesindeki azalmadan daha küçüktü. değişmeden kalmıştır. Türkiye’de olduğu gelirli ülkelerin çoğunda, gıda ve yakıt (OECD 2011). Çoğu ülkede, ücret giderlerinin GSYİH gibi, bir sektördeki iş kayıpları diğer sek- fiyatlarının aniden artması ile birlikte reel içindeki payı arttı ve karlar krizden orantı- törler tarafından emilmemiş, bunun yeri- kazanç büyümesi 2008’in ilk çeyreğinde 27. Asgari ücret uygulanan ülkelerin sız bir şekilde etkilenmiştir. Daha önceki ne daha yüksek işsizliğe dönüşmüştür. düşmeye başlamıştır. Bununla birlikte, di- yaklaşık yarısı, kriz sırasında asgari krizlerde de, işgücü verimliliğine ve GS- ğer orta gelirli ülkelerin çoğunda nominal ücreti arttırmayı seçmiştir. ILO örnekle- YİH’ye göre kazançlarda küçük ayarlama- 25. İşler üzerindeki etki, çoğu ülkede kazanç büyümesi kriz sırasında düşerken, mindeki 108 ülkenin yaklaşık yarısı 2009 lar ve ücret giderlerinin payında artışlar gençler ve erkekler için daha yüksektir. Türkiye’de biraz artmıştır. Aslında, kazanç yılında yasal asgari ücreti arttırmışlardır görülmüştü. Bir çok durumda, düzelme Çoğu ülkede, gençler yetişkinlere göre iş büyümesindeki düşüş, kriz sırasında diğer (Türkiye, Brezilya, Rusya ve gelişmiş ül- dönemleri bu dinamiği tersine çevirme kayıplarından ve artan işsizlikten orantısız orta gelirli ülkelerin çoğunda yaşanan üc- kelerin çoğunluğu dahil), diğer yarısında eğilimi göstermektedir. bir şekilde etkilendi. Farklı etki (Türkiye’de ret giderleri büyümesindeki düşüşü büyük ise asgari ücret değişmeden kalmıştır sadece imalat sektöründe önemli düzey- ölçüde açıklamaktadır. Kazanç büyüme- (ILO 2010a). Yasal asgari ücretlerdeki de- 29. AOA ve OECD ülkelerinin çoğunda, deydi) - muhtemelen gençlerin daha dü- sindeki düşüş, saatlerdeki artıştaki (Tür- ğişikliklerin ve/veya azalan enflasyonun bir işgücü piyasasının düzelmesi ekono- şük şirkete özgü becerilere sahip olmaları kiye’dekinden önemli ölçüde daha fazla) sonucu olarak, gelişmiş ülkelerin çoğu ile mik büyümenin gerisinde kaldı - Tür- ve sözleşme düzenlemelerinin daha es- şiddetli düşüş ile tamamen açıklanmakta- Avrupa ve Orta Asya’daki (AOA) ülkelerin kiye ise nispeten iyiydi. AOA’daki çoğu nek olması sonucunda şirketlerin yetiş- dır, reel ücretler ise azalan enflasyon sa- yarısında (Türkiye dahil) 2009 yılında asga- ülke 2009’un ikinci ve üçüncü çeyrekle- kinlerden çok gençleri işten çıkarma eğili- yesinde biraz artmıştır. 2009 yılında reel ri ücretlerde reel olarak yüzde 1 puan ya rinde büyümeye başladı, OECD bölgesin- mine sahip olduklarını gösterecek şekilde kazançların pozitif artışında görülen azal- da daha fazla artış olmuştur.17 Küresel Üc- deki reel GSYİH ise 2009’un ilk çeyreğin- - aynı sektörler içinde gerçekleşmiştir. Ka- ret Raporu 2010, asgari ücretler ile (çoğu den beri büyümektedir. En çok etkilenen dınlara kıyasla erkekler üzerindeki etkinin kez asgari ücret politikalarının hedefi olan) ülkelerden biri olan Türkiye’de ise düzelme 15- Bu ülkeler için kazançlara ilişkin veriler daha yüksek olması, büyük ölçüde erkek- işletme anketlerinden elde edilmiştir ve bu düşük ücretin sıklığı ya da kazanç eşit- ancak 2009’un sonunda başlamıştır; an- lerin ücretli istihdamda ve imalat sektö- nedenle daha çok kayıtlı sektör çalışanlarına cak başladıktan sonra en etkili düzelmeler atıfta bulunmaktadır. Khanna ve ark. (2011), 16- Kuşkusuz bölgeler arasında farklılıklar ründe orantısız bir şekilde temsil edilme- arasına girmiş ve hızla kriz öncesi seviye- toplam istihdam ile (esasen kayıtlı) kazançların vardır: Asya ve Latin Amerika’da büyüme leriyle açıklanmaktadır. Ancak Türkiye’deki çarpımı olan ücret giderlerini kullanarak, işçile- azalmış ancak pozitif kalmıştır, gelişmiş sine gelmiştir. Ancak çoğu AOA ve OECD durumun aksine, kadınlar arasındaki ilave rin işgücü piyasasına nasıl uyum sağladıkla- ülkelerde hafif pozitiftir ve Letonya, Litvanya, ülkesinde, büyüme, kriz sırasında işten rını ve bu uyumun ne kadarının istihdam ve Sırbistan ve Ukrayna gibi bazı Avrupa ve Orta işçi etkisi ile açıklanmamaktadır. Türki- çıkarılan işçilerin çoğunun tekrar istihdam kazançlardaki değişimlerden kaynaklandığını Asya ülkelerinde önemli ölçüde negatiftir. ye’de olduğu gibi, eğitim seviyesine da- 17- AOA bölgesi Doğru Avrupa’daki geçiş edilmesini sağlamaya yetecek kadar etkili incelemişlerdir. yanan farklılıklar düşüktü. Diğer ülkelerin ülkelerini, Balkanları, Bağımsız Devletler değildi. AOA ülkeleri arasında, istihdam Topluluğunu ve Türkiye’yi kapsamaktadır. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 47 3. İKTİSADİ DALGALANMA SIRASINDA POLİTİKA ÖNLEMLERİ VE YERLEŞİK İŞGÜCÜ PİYASASI UYGULAMALARI 1. Krizin ve düzelmenin işgücü piyasası üzerindeki gözlemlenen genel ve dağı- lımsal etkileri ne ölçüde politikalardan kaynaklanıyordu? Elbette politikaların açıklayıcı bir gücü vardır, ancak güvenilir karşı-olgular (yani bu politikaların mevcut olmaması durumunda ne olacağı) bulun- maması nedeniyle tam olarak ne kadar ol- duğunu söylemek zordur. Bu bölümde bu soru ele alınmaktadır, ancak politikaların etkisini değerlendirmeye çalışmaktan çok, iktisadi dalgalanma sırasında alınan politi- ka önlemlerinin ve gözlemlenen etkilere büyümesi yüksek GSYİH büyümesine 30. Bu ülkelerin özellikle Avrupa’da karşılık mevcut yerleşik işgücü piyasası uy- sahip ülkelerde bile zayıftı; ancak güçlü bulunan bazılarında, 2011’in ikinci ya- gulamalarının yapıcı bir değerlendirmesine istihdam büyümesi ile birlikte hızlı GSYİH rısında başlayan ekonomik yavaşlama odaklanılmıştır. Bu durumda (makul) varsa- büyümesinin kriz öncesinden daha yük- nedeniyle istihdam rakamları daha da yım, politikaların bir etkisi olmuş olsa bile, sek istihdam oranları ile daha düşük işsiz- kötüleşmektedir. OECD’deki işgücü pi- bu etkinin gözlemlenen etkilerin belirtisini lik oranları sonucunu sağlandığı Türkiye yasaları ortalama olarak yavaşça düzelir- değiştirmek için yeterince güçlü olmadı- ve Kazakistan bunların dışında kalmıştır. ken bile, İspanya, Yunanistan, Portekiz ve ğı yönündedir. Analiz, istihdama ve sosyal OECD’deki işsizlik oranı, 2009’un dördün- İrlanda gibi ülkeler (son üç ülkede, AB ve koruma politikalarına odaklanmaktadır. Bu cü çeyreğindeki yüzde 8,7’lik yüksek ora- IMF tarafından katı mali düzenlemeler ge- bölümün son kısmında, Türkiye’nin kriz mü- na ulaşmış ve 2011’in üçüncü çeyreğine rektiren ‘kurtarma paketleri’ uygulanmak- dahale politikaları, diğer ülkelerin politikaları kadar sadece yüzde 0,6 puan azalmıştır. tadır) durgun ya da artan işsizlikle karşı ile karşılaştırılmaktadır. Türkiye, Almanya ve Şili, işsizliğin haliha- karşıyaydı. Ağustos 2011’de ülke borcu zırda kriz öncesi seviyelerin altında olduğu krizinin İspanya ve İtalya gibi diğer Avro İktisadi dalgalanma boyunca yegane OECD ülkeleridir. bölgesi ülkelerine sıçramasının ardından, istihdam ve sosyal koruma OECD’de, özellikle Avro bölgesinde bü- politikaları için bir çerçeve yüme yavaşlamış ve bu bölgedeki bazı ülkeler 2012’de negatif alana girmiştir. 1) İş yaratmaya ve işleri korumaya yö- Türkiye’nin büyümesi 2011’in ikinci yarı- nelik politikalar (yani talebi teşvik etmek) sında yavaşlamış; AB’ye yapılan ihracat ve yabancı sermaye azaldığından 2012’de a. İş yaratma: yeni işe almalar için şirketle- yüzde 3’e ulaşması beklenmektedir. re verilen destekler (örneğin sosyal güven- TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 49 lik katkı paylarında indirimler; çoğunlukla a. İstihdam ile bağlantılı teminatlar: düşük • İşsizlikteki artış, artan işsizlik süresi ve İktisadi dalgalanma boyunca gençler ve kadınlar gibi dezavantajlı grup- ücretli işçiler için iş-içi teminatlar (örneğin iş kayıpları ile açıklanmaktadır; ancak top- Türkiye’nin politikaları lara yönelik olarak), KOBİ’lere ve serbest vergi indirimleri ya da toplu ödemeler; lam istihdam üzerindeki etki, ilave işçi et- meslek sahiplerine verilen destekler (ör- asgari ücretler; işsizlik ya da emekliliğe kisi ile kısmen hafiflemiştir - istihdam hızlı 2. Krizden önce, ücret dışı işgücü mali- neğin finansmana erişim, danışmanlık yönelik bireysel tasarruf hesaplarından ve güçlü bir biçimde düzelmiştir. yetlerini azaltan ve aktif işgücü piyasası hizmetleri ve kamu ihalelerinde ayrıcalıklı geçici olarak çekilme. programlarının (AİPP) genişletilmesi için muamele) ve kamuda geçici çalışma.18 • İş kayıpları kayıtlı çalışanları vurmuştur, temel oluşturan bir işgücü piyasası refor- b. İşsizler için teminatlar: işsizlik sigortası kayıt dışı sektör ise işini kaybedenler ve mu yapılmıştır. Mayıs 2008’de ilk istihdam b. İşleri koruma: şirketlerin ya da işçilerin, (krizler sırasında alınan yardımlar için oto- işgücü piyasasına yeni girenler için bir paketi uygulamaya konmuş, ancak aynı yılın işçi başına saatte geçici bir azaltma için matik ya da geçici uzatmalar) ve işsizlik tampon görevi görmüştür (tarım alanın- Ekim ayında uygulanmaya başlanan önlemler bir destek aldığı, işten çıkarmalardan çok yardımı (örneğin işsizlik sigortası için uy- daki ücretsiz aile işçileri de dahil olmak ekonomik durgunluğun başlangıcı ile çakış- iş paylaşımını teşvik eden kısa çalışma gun olmayan ya da artık uygun olmayan iş üzere, çoğu kayıt dışı serbest mesleğe mıştır. Reformun ana unsurları şunlardı: (1) planları. Kıdem tazminatı ödemelerini ve arayanlar için). geçmiştir) - kayıtlı ücretli işler krizden son- işverenlerin sosyal güvenlik katkı paylarında, işgücü sözleşmelerini düzenleyen işgücü ra güçlü bir biçimde düzelmiştir. Türkiye’nin istihdam üzerindeki vergi yükünü düzenlemeleri iktisadi dalgalanma ile bağ- c. İş durumuna bağlı olmayan teminatlar: (yüzde 35) OECD ortalamasına getirecek in- lantılı değildir, ancak işgücü piyasalarının nakit ve ayni transferler gibi sosyal yar- • Asgari ücretlerdeki artış, kayıtlı sektör dirimler (geniş kapsamlı yüzde 5 puanlık in- iktisadi dalgalanmaya nasıl uyum sağladı- dımlar. Bu teminatlar genel olarak kro- kazançlarını ve toplam kazançları yukarı dirim, ayrıca kadınların ve işgücü piyasasına ğını etkileyebilir. Yüksek kıdem tazminat- nik yoksullara yöneliktir, ancak, örneğin çekmiştir, kayıt dışı işçiler ise daha düşük yeni girenlerin işe alınması için ilave geçici ları, şirketlerin işçileri işten çıkarmalarını uygunluk gerekliliklerini gevşeterek (ve ücretler almıştır - kazançlar düzelme ile indirimler)19 ve (2) AİPP’nin tüm kayıtlı işsiz- daha maliyetli bir hale getirmektedir. Üc- dolayısıyla kapsamı genişleterek) ve te- birlikte durmuş, ancak eşitsizlik daha da lere açılması (İşsizlik Sigortası Fonu İSF’den retler ve/veya saatler açısından daha es- minatları arttırarak, krizlerin neden olduğu artmıştır. gelen finansman arttırılmıştır ve faydalanan- nek sözleşmeler, şirketlerin işçi çıkarma artan sosyal ihtiyaçların üzerine eğilmek lar, tüm kayıtlı işsizleri kapsayacak şekilde gereksinimini azaltmaktadır. için de kullanılabilir. • Hanehalkı işgücü gelirlerindeki azalma, genişletilmiştir; daha önce sadece İS fay- artan işsizlik sürelerinden, kayıtlı işçilerin dalanıcıları uygun bulunuyordu), böylece bu 2) İş aramayı ve becerilerin geliştirilme- Sonuçların özeti iş kayıplarından ve kayıt dışı işçilerin aza- programların düşük bir tabana yayılmasının sini desteklemeye yönelik politikalar. Bu lan ücretlerinden ve serbest meslek gelir- kolaylaştırılması - 2008’de, kayıtlı işsizlerin politikalar grubu, bilgi ve beceriler açısın- • Türk ekonomisi, hanehalklarını daha çok lerinden kaynaklanmıştır. yüzde 3,8’ini temsil eden (tüm işsizlerin yüz- dan bireylerin istihdam edilmelerini önle- düşük işgücü gelirleri yoluyla etkileyen de 1,2’si) 30.700 faydalanıcı, neredeyse ta- yen engelleri ele almayı amaçlamaktadır: krizden ağır bir biçimde etkilenmiştir, an- • İş kayıpları kentsel alanlardaki erkekle- mamı meslek edindirme kursiyeri. istihdam hizmetleri (iş aracılığı ve danış- cak düzelme hızlı ve güçlü olmuştur. ri orantısız bir şekilde vururken, kadınlar, manlığı, iş arama yardımı) ve vasıf eğitimi. gençler ve düşük eğitimliler ise daha dü- 3. Ücret dışı işgücü maliyetlerindeki geniş • Krizin işler üzerinde, daha çok işsizliğin şük kazançlar elde etmiştir - kadınlar, ikti- kapsamlı azalmanın, kriz sırasındaki bazı 3) Geliri korumaya yönelik politikalar. artması yoluyla nispeten düşük bir genel sadi dalgalanma boyunca iş kazanmışlar, işten çıkarmaları önlemiş ve düzelme sı- Bu programlar, işsizliğe ya da kazançlar- etkisi olmuştur. ancak ücret eşitsizlikleri artmıştır. rasındaki işe almaları teşvik etmiş olması daki bir düşüşe karşı kendi kendini sigor- olasıdır. Bir kriz müdahale önlemi olmamak- talamayı tamamlamayı amaçlar: 18- Kamuda geçici çalışma programlarının 19- İstihdam üzerindeki vergi yükü, vergilerin özellikle krizler sırasında gelir koruyucu bir ve sosyal güvenlik katkı paylarının toplam rolü de vardır. işgücü maliyetleri içindeki payıdır. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 51 la birlikte, işverenlerin sosyal güvenlik katkı üzerindeki kısıtlamalar, geçici/belirli süre nispeten daha yüksek bir etki söz ko- yerine getirmeleri gerekiyordu. 190.233 paylarında yapılan geniş kapsamlı indirim, esasına göre işe alınan işçilerin (Türki- nusu olurdu. Ancak iş kayıpları, kıdem kişiye ulaştığı 2009 yılından önce, göz gelirlerinin azalmaya başladığı bir zamanda ye’deki tüm işçilerin neredeyse yarısı) tazminatı ödemelerinin geçerli olduğu ardı edilebilir sayıda işçi bu programdan şirketlerin işgücü maliyetlerini azaltmıştır. Bu yüzde 74’ünün kayıt dışı olarak çalışma- kayıtlı ücretli sektör işçilerine odaklan- yararlandı. önlem, yeni işe almalara yönelik (o tarihten sına neden olmaktadır (İşgücü Anketi, mıştı. İşini kaybedenlerin çoğu, krizden bu yana sürekli genişleyen) hedeflenmiş 2010). İşçilerin ve işverenlerin yarım etkilenmeyen kayıt dışı ücretli istihda- 2) Mesleki eğitimin genişletilmesi. destekle birlikte, işe alma maliyetlerini dü- zamanlı çalışması/çalıştırmasına yöne- ma geçti. Ayrıca, hem kayıtlı hem de ka- Türkiye İş Kurumu (İŞKUR) tarafından şürerek ekonomik düzelme sırasında (refor- lik caydırıcı etkenler vardır ve bu durum yıt dışı sektörlerdeki ortalama çalışma sağlanan mesleki eğitimin kapsamı mun asıl amacı olan) yeni işler yaratılmasına kayıtlı çalışanların sadece yüzde 3’ünün saatlerinde bir miktar ayarlama vardı. 2008 yılında 30.000 iken 2009 yılında katkıda bulunmuş olabilir. Bir çalışma, geniş yarım zamanlı olmasına neden olmakta- Kriz, kayıtlı sektörde bile, imalat sektö- 167.000’e yükselmiştir (kayıtlı işsizle- kapsamlı indirimin bir kısmı yüksek ücretlere dır. 2008 reformları, ödemeleri net üc- rü hariç gençlerin istihdamı (genellikle rin yüzde 21’i, toplam işsizlerin yüzde dönüştüğünden, bu indirimin istihdam üze- ret yerine brüt ücrete bağlayarak işsizlik daha esnek) üzerinde orantısız bir etki 6,4’ü). Program, becerilerin oluştu- rindeki etkisinin (yüzde 1,25 artış) bütçe ma- teminatlarını yüzde 11 oranında (asgari oluşturmadı. rulmasına ek olarak, kursiyerlere gün- liyetine göre sınırlı olabileceğini göstermek- ücret kazananlarda yüzde 17) arttırmıştır. lük 15TL cep harçlığı da sağlıyordu tedir (Dünya Bankası 2009b). Aynı çalışma, Ancak yüksek kayıt dışı işçi sayısı, sıkı 6. Hükümet, 2009 yılında, istihdamla (2009’da asgari ücretin yaklaşık yarısı), düşük ücret kazananları (örneğin gençler ve yeterlilik kuralları ve düşük teminatla- ilgili önlemleri içeren bir kriz müda- bu miktar 2012’de 20TL ’ye yükselmiştir. kadınlar) hedefleyen indirimlerin daha mali- rın kombinasyonu, işsizlik sigortasının hale paketini uygulamaya koymuş- yet-etkin olduğunu göstermektedir. işçileri ekonomik gerilemeler sırasında tur. Yetkililerin küresel krize müdahale- 3) Kamuda geçici çalışma. Kamuda ve sonrasında koruma etkinliğini sınırla- si dört alanı kapsıyordu: para politikası, Geçici Çalışma programı 2009’da uygu- 4. Türkiye krize katı işgücü piyasası maktadır. Eylül 2008’de, kayıtlı işsizlerin bankacılık likidite önlemleri, mali teşvik lamaya konulmuştur. Uygun olabilmesi düzenlemeleri ve işsizler için sınır- sadece yüzde 17,3’ü (tüm işsizlerin yüz- ve istihdam. Önlemlerin esas kısmı için, faydalanıcıların İŞKUR’a kayıt ol- lı koruma ile girmiştir. 2008 reformu, de 5,3’ü) işsizlik teminatları almaktaydı. Mayıs 2009’da geldi ve 2009’daki GS- ması ve benzer diğer bir kamu desteği OECD içinde en kısıtlayıcı mevzuatlar- YİH’nin yaklaşık yüzde 2,2’sine tekabül almaması gerekmekteydi. 6 ay boyun- dan bir olan istihdamı koruma mevzu- 5. Katı istihdamı koruma mevzua- etmekteydi (ILO 2009b); ancak sadece ca asgari ücrete eşit ödeme yapılmıştır atına (İKM) dokunmamıştır. Bu katılık, tı (İKM) kriz sırasında işlerin korun- krizle ilgili ihtiyari önlemler dahil edildi- (2012’de 9 aya çıkarılmıştır). Program- esnek sözleşme (yarım zamanlı, belirli ması için önemli bir faktör değildir, ğinde bu rakam GSYİH’nin yüzde 1’in- dan 2009’da 45.500 kişi yararlanmıştır. süreli ve geçici sözleşmeler) yapmaya ancak yeni işler yaratılmasında bir den azına düşmektedir. İstihdamla ilgili ilişkin kısıtlamalardan/caydırıcı etken- kısıtlama oluşturması muhtemeldir. kriz politika önlemleri aşağıdakileri içer- 4) KOBİ’lere destek. KOBİ’ler, Türki- lerden ve cömert kıdem tazminatı yü- Katı İKM, iktisadi dalgalanma boyunda mekteydi (Tablo 4): ye’deki istihdamın çoğunluğuna karşılık kümlülüklerinden kaynaklanmaktadır. 20 iş akışlarını azaltma eğilimine sahiptir gelmektedir.21 Hükümet, Türkiye Küçük Belirli süreli/geçici sözleşme yapma (düzelmeler sırasında işe alma ve ge- 1) Kısa çalışma planı. Ödemeler yüz- ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve rilemeler sırasında işten çıkarma) (Mic- de 50 arttı ve yardım alma süresi 3 ay- Destekleme İdaresi Başkanlığına (KOS- co ve Page, 2004). Kıdem tazminatı dan 6 aya çıktı (Şubat 2009). Program, GEB) sağladığı finansmanı, kredi teşvikle- 20- İşçiler bir yıl çalıştıktan sonra uygunluk kazanmaktadır, uygun ayrılmalar (ekonomik yükümlülükleri ya da kısıtlayıcı çalışma azaltılmış çalışma saatleri için zorluklar nedenler, geçerli nedenlere dayanan işten düzenlemeleri kriz sırasındaki işten yaşayan şirketlerdeki işçilere kısmen 21- KOBİ’ler (250’den az çalışanı olan çıkarma durumları ve emeklilik nedeniyle işletmekler), istihdamın yüzde 92’sine karşılık çıkarmalar için önemli bir caydırıcı ol- ödeme yapmak için 2005’te başlatıl- ayrılmalar dahil) durumunda her hizmet yılı gelmektedir. Küçük işletmeler (50’den az için bir aylık ücret ödemesi yapılmaktadır, saydı, bu yükümlülüklere ya da kısıtla- mıştı. Uygun olabilmek için, işçilerin çalışan) yüzde 79’a karşılık gelirken, 10’dan az yıl sayısı için tavan yoktur ancak yıl başına malara tabi olmayan istihdam üzerinde işsizlik sigortası ile aynı sıkı koşulları işçi çalıştıran işletmeler en önemli kategoriyi ödenen miktar için vardır. oluşturmaktadır (yüzde 59). TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 53 TABLO 4 İstihdamla ilgili anahtar kriz önlemleri (Ana programlar ve toplam) 2008 2009 2010 Faydalanıcı Milyon Faydalanıcı Milyon Faydalanıcı Milyon (x1000) TL (x1000) TL (x1000) TL Mesleki eğitim 31 35 167 193 157 242 Kamuda geçici çalışma 45 111 42 138 Kısa çalışma planı 190 163 27 39 Yeni işe almalar için 16 66 137 teşvikler KOBİ'lere KOSGEB desteği 51 186 74 167 73 203 Kaynak: İŞKUR, KOSGEB ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ŞEKİL 10 Asgari ücret kriz sırasında önemli ölçüde arttı ve OECD’deki ortalama ücretlere göre en yüksek seviyeye ulaştı Kriz sırasında ve sonrasında OECD’deki en yüksek nispi asgari ücret rini, hibeleri ve teknik destek programla- 5) Zaman kısıtlamalı önlemler. Ka- yükselen asgari ücretler (Ulusal asgari ücretin ortalama ücrete oranı) rını desteklemek için yüzde 48 arttırdı, bu dınların ve işgücü piyasasına yeni giren (2003 fiyatlarıyla asgari ücretlerin büyüme oranları) desteği hizmet sektöründeki KOBİ’leri de gençlerin yeni işe alınmasına yönelik 5 80 71 kapsayacak şekilde genişletmiştir ve KO- destekler, Temmuz 2010’a kadar uzatıl- 70 4 61 59 Bİ’lere yönelik kredi kaynaklarını güçlen- mıştır. 2010’un sonuna kadar, İS faydala- 60 54 54 52 51 51 49 48 48 47 3 46 46 dirmek için Kredi Garanti Fonunu (KGF) 1 nıcıların işe alınmasına yönelik destekler 45 45 50 44 44 43 42 41 41 37 36 36 40 milyar TL arttırmıştır. Kısmen erken likidite (işverenin sosyal güvenlik katkı payları, 2 30 önlemleri sayesinde, krediler düşük faiz İS yardımı uygunluk süresinin geri kala- 1 20 oranlarıyla hızla sisteme geri akarak kredi nı boyunca İSF tarafından ödeniyordu) 0 10 teşviklerinin maliyetlerini düşürmüş, fayda- uygulamaya konmuştur. Ağır etkilenen 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0 Çek Cumh. Japonya ABD Güney Kore Estonya Lüksemburg Kanada Litvanya İspanya Polonya Sovakya Romanya Birleşik Krallık Hollanda Macaristan Yunanistan Slovenya Belçika İrlanda Letonya Portekiz Avustralya Yeni Zelanda Fransa Türkiye -1 lanıcılardaki önemli artışa rağmen, 2008’e sektörlerdeki işten çıkarmaları azaltmaya -2 kıyasla 2009’da fiili KOSGEB harcamaları- yönelik bir önlem olarak, otomotiv, elekt- nın daha az olmasına yol açmıştır.22 ronik ve ev aletleri gibi sektörlerde Eylül 2009’a kadar tüketim vergisi indirimleri Kaynak: TÜİK ve OECD (Ulusal İşgücü Anketleri) 22- Desteğin hizmet sektöründeki KOBİ’leri de destekleyecek şekilde genişletilmesi sonu- uygulamaya konmuştur. cunda, yeni kredi teşviklerinin ve hibelerin tahsisinde biraz gecikme yaşandı. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 55 TABLO 5 8. Ayrıca, sosyal yardım programları 9. Sosyal Destek Programı (SDP), Türki- Sosyal yardım: Harcamalar ve faydalanıcılar bakımından da krize müdahalede bu- ye’nin Güney Doğu bölgesinde krizden (Ana programlar ve toplam) lunulmuştur. Genel olarak, sosyal yardım kaynaklanan artan sosyal ihtiyaçların faydalanıcıları ve harcaması konjonktüre karşılanmasına yardımcı olmuştur. 2007 2008 2009 2010 karşı bir davranış sergilemiş, 2009’da yüz- Sosyal Destek Programı (SDP), Türki- Faydalanıcı Milyon Faydalanıcı Milyon Faydalanıcı Milyon Faydalanıcı Milyon de 33 ile önemli ölçüde artmış ve 2010’da ye’nin Güney Doğu bölgesinde yaşayan (x1000) TL (x1000) TL (x1000) TL (x1000) TL Sosyal yardımlar GM 1.413 1.797 2.379 2.033 hafifçe düşmüştür (Tablo 5). 2009’da insanların yaşam standartlarının yükseltil- harcamalarda yaşanan artış, sosyal yar- mesini amaçlayan, Güney Doğu Anadolu ŞNT 2.756 321 2.978 409 2.882 483 3.002 341(1) dımların GSYİH’deki payının yüzde 1’den Projesi (GAP) altındaki diğer devlet prog- Gıda yardımı 140 2.106 218 2.063 379 862 92 yüzde 1,4’e çıkmasına yol açmıştır. Ancak ramlarını tamamlamak için Mayıs 2008’de Yeşil Kart 9.355 3.913 9.338 4.031 9.647 5.506 9.452 4.951 bu artışın büyük kısmı krize karşılık değil- uygulamaya konmuştur. SDP , dezavantajlı Prim ödemesiz emekli 1.245 1.620 1.266 2.019 1.321 2.367 1.364 2.562 di. Harcamalardaki artışın yaklaşık yarısı, grupların istihdam edilebilirliğini ve yaşam maaşı 2008 Sosyal Güvenlik ve Genel Sağlık standartlarını yükseltmek için spesifik Evde bakım desteği 0,4 0,5 1,3 400 205 959 285 1.567 Sigortası Kanununun uygulamaya konma- müdahaleler içermektedir. Kömür yardımı 436 594 557 sının ardından Yeşil Kart Programı (YKP) Belediyeler 436 519 485 453 Sosyal yardımlar, toplam 8.066 11.159 9.815 14.834 13.019 14.018 12.998 teminatlarındaki artış ile açıklanmaktadır.24 Gözlemlenen kriz etkilerine karşı Toplam/GSYHİ (%) 0,96 1,03 1,37 1,18 Genel sosyal yardım programları kriz sıra- politikaların değerlendirmesi sında korunmuş ve bazı durumlarda krize Kaynak: Kalkınma Bakanlığı ve Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı. Sosyal emekli maaşları, yaşlılar karşılık olarak genişletilmiştir. 10. Kriz müdahale önlemlerinin kayıtlı ve engelliler için primsiz emekli maaşlarını içermektedir. (1) ŞNT harcamaları, yeni Bütünleşik Sosyal Yardım Bilgi Sisteminin (SOYBİS) uygulamaya sektör çalışanlarının işlerini korumaya konması nedeniyle 2010’da azalmıştır - veriler doğrulanana dek yardımlar 1 milyon odaklanması, işgücü piyasalarının krize faydalanıcı için geçici olarak kesilmiştir. uyum sağlamak için yaptığı ayarlama- ların doğasına uygun olmuştur. Kısa ça- 7. Kriz müdahale paketinin açıkça ücretteki artış krize özel istisnai bir du- lışma planındaki değişiklikler, işletmelerin bir parçası olmamakla birlikte, yasal rum değildi: önceki yıllardakinden biraz şoka işçilerden çok çalışma saatleri yoluy- asgari ücretler 2009 yılında önem- daha yüksekti, ancak sonraki yıllardakin- la uyum sağlamaları için daha yüksek bir li ölçüde arttırıldı. 16 yaş ve üstü iş- den daha düşüktü. Asgari ücret, 2009 kapasite sağlamıştır. Ayrıca bunu, en ağır çilerin yasal asgari ücreti 2009 yılında yılında tam zamanlı işçilerin ortalama etkilenen sektör olan kayıtlı ücretli sek- enflasyon oranının (yüzde 6,3) oldukça ücretinin yüzde 71’ine ulaşmıştır; bu törde sağlamıştır. Bununla birlikte, krize üzerinde, yüzde 9 oranında arttırılmıştır oran, OECD ülkeleri arasında en yük- karşılık olarak planda uygulamaya konan ve işgücü verimliliğindeki düşüş ile tam sek oran olmuştur. Ayrıca daha önce değişikliklere rağmen, kapsam düşük bir bir zıtlık içinde yüzde 2,6 reel artışa yol belirtildiği gibi, Türkiye’de asgari ücrete 24- Yeşil Kart Programı, sosyal güvenlik seviyede kalmıştır (en yüksek seviyede kapsamında olmayan düşük gelirli ailelere açmıştır (Şekil 10). 23 Ancak yasal asgari uyulması zorunludur. olduğu Haziran 2009’da 82.439; kayıtlı sağlık sigortası kapsamı sağlamaktadır. 2008 Genel Sağlık Sigortası Yasası’nın bir sonucu işçilerin sadece yüzde 1’ine karşılık gel- 23- Ulusal asgari ücret, hükümet ile işçi ve işveren olarak, Yeşil Kart sahiplerinin teminatları, prim mektedir); bu da istihdam üzerinde sınırlı sendikaları konfederasyonu temsilcilerinden ödemeli sistemden faydalananların teminatları bir genel etkiye yol açmış olabilir. En ağır oluşan üç taraflı Asgari ÜcretTespit Komisyonu ile aynı seviyeye getirilmiştir. Program, Ocak tarafından belirlenir. Asgari ücret, yılda iki kez 2012’de, tek bir Genel Sağlık Sigortası altında etkilenen sektörlerden bir olan otomotiv ayarlanır (Ocak veTemmuz). 16 yaşından küçük prim ödemeli sağlık sigortası programı ile sanayinde, krize karşı temel işgücü ayar- işçiler için daha düşük bir ücret belirlenir. birleştirilmiştir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 57 laması ortalama çalışma saatlerinden çok programın oluşturulmasındaki tipik ge- yeteneği kısıtlanmıştır; bu da daha yük- ramın, kriz sırasında gelirleri önemli ölçü- işlerdi (Taymaz 2011). Hibeler ve faiz des- cikmeler, faydalanıcıların gerçek sayısının sek ortalama kazançlara yol açmıştır. Ça- de azalan yoksul kayıt dışı hanehalklarını tekleri yoluyla KOBİ’leri destekleme çaba- aslında beklenenden düşük olmasına ne- lışma saatlerini ayarlama olanağının kısıtlı kapsayacak şekilde genişlemesi, sağlık larının, hem kayıtlı hem de (o kadar fazla den olmuştur. Program, asgari ücrete eşit olması ve daha yüksek ortalama kazanç- hizmeti kullanımının korunmasına katkıda olmasa da) kayıt dışı işleri korumuş olması teminatlar belirleyerek, gerçekten ihtiyaç lar, muhtemelen işletmelerin krize ayak bulunmuştur (Aran 2012). muhtemeldir.25 içinde olan kişiler ile asgari ücretten daha uydurmak için işten çıkarmalara, asgari az kazanan işçiler arasında bir rekabet ya- ücret artışının olmaması durumunda baş- 15. Diğer sosyal yardım programları, 11. Aktif İşgücü Piyasası Programları ratmış olabilir. vuracaklarından daha fazla başvurmaları- krizden etkilenenler için daha sınırlı ge- (AİPP) yoluyla işsizlere verilen arttırıl- na yol açmış olabilir. Ancak düşük ücret lir koruması sağlamıştır. Transfer prog- mış destek de söz konusu ayarlamala- 12. İşsizlik sigortası, işsizler için sınırlı kazananların işten çıkarmalardan önemli ramları, Türkiye’de olduğu gibi özellikle iş- rın doğasına uygundu. İŞKUR meslek bir gelir koruması sağlamıştır. Kriz sı- ölçüde daha fazla etkilendiğini gösteren sizlik sigortası kapsamı düşük olduğunda eğitiminin kapsamının genişletilmesi, rasında uygunluk, yardımlar ya da yardım herhangi bir kanıt yoktur. ve düzenlemenin bir bölümü düşük kayıt eğitimin fırsat maliyetinin daha düşük ol- alma döneminin süresi açılarından işsizlik dışı gelir yoluyla gerçekleştiğinde, krizin ha- duğu bir zamanda daha fazla sayıda işsizin sigortasında yapılan değişiklik olmamıştır. 14. YKP, kriz sırasında yoksul kayıt dışı nehalkları üzerindeki olumsuz etkisini ha- becerilerini korumasına ve geliştirmesine Sonuç olarak, işsizler arasında İS kapsa- aileler arasında sağlık hizmeti kullanı- fifletmek için potansiyel olarak etkili araç- olanak vermiştir, böylece işgücü talebi mı Eylül 2008’de yüzde 5,3’ken Haziran mının korunmasına katkıda bulunmuş- lardır. Sosyal Yardımlar GM yoluyla yapılan düzeldikten sonra bu kişilerin daha fazla 2009’da yüzde 9,4’e yükselmesine rağ- tur. Genel Sağlık Sigortası Kanununun bir harcamalar 2009 yılında yüzde 32 artmıştır. ve daha iyi işler bulma şansları artmıştır. men, çok düşük bir seviyede kalmıştır. Bu parçası olarak teminatların genişletilme- ŞNT harcamaları artmış, ancak faydalanıcı- Program ayrıca cep harçlığı yoluyla gelir nedenle işsizlik sigortası, kriz öncesinde si zaten planlanmış olmakla birlikte, çok ların sayısı değişmemiştir. Harcamalardaki desteği de sağlamıştır. Kamuda geçici işsiz olan ve kriz sonucunda işsiz olarak daha düşük mali olanaklara rağmen bu- artış, yardım seviyesindeki yıllık artışa kar- çalışma programı, kayıtlı işsizlere geçi- kalmaya devam edenler ile kriz sonucun- nun kriz sırasında uygulamaya konması şılık gelmiştir. Herhangi bir ihtiyari önlem ci istihdam ve gelir desteği sağlamıştır. da işini kaybedenler için çok az bir ‘oto- yönünde karar verilmiştir. YKP , sosyal gü- (örneğin uygunluk eşiğinde geçici bir artış) Kriz sırasında AİPP’nin önemli ölçüde ge- matik’ koruma sağlamıştır. venlik kapsamında olmayan yoksul hane- olmadan, ŞNT’nin uygunluğu belirlemek nişletilmesine rağmen (özellikle mesleki halklarını, yani en yoksul hanehalkları olan için bir temsili ortalamalar değerlendirme- eğitim), kapsam düşük kalmıştır (kayıt- 13. Asgari ücretlerdeki artış, muhteme- kayıt dışı işlerle uğraşan hanehalklarını he- sinden yararlandığı ve bir şok söz konusu lı işsizlerin yüzde 27’si, işsizlerin yüzde len iş kayıpları pahasına, kayıtlı sektör- deflemektedir. Aslına bakılırsa, YKP krizin olsa bile temsili ortalamaların kısa vadede 8’i). Kamuda geçici çalışma gibi yeni bir deki düşük ücretlilerin gelirini korumuş başlangıcında AOA’daki en iyi performansa fazla değişmelerinin muhtemel olmadı- olabilir. Asgari ücretlerdeki artış, kayıtlı sahip sosyal yardım programları arasın- ğı göz önüne alındığında, faydalanıcıların 25- KOBİ’ler, kayıt dışı istihdamın yüzde sektördeki kazançları yukarı çekmiştir. An- daydı:2008 yılında (kişi başına hanehalkı sayısında değişiklik olmaması şaşırtıcı 99,5’ine karşılık gelmektedir; işletmeler küçüldükçe kayıt dışı işlerin yüzdesi cak, kazançlardaki artışın yüksek kazanç tüketim harcamaları açısından) nüfusun değildir. Bunun nedeni, Türkiye’deki ŞNT artmaktadır. Kamu desteği alan tipik KOBİ seviyelerinde daha yüksek olması ilginçtir, en yoksul beşte birlik kısmında yer alan programının, dünyadaki benzer ŞNT prog- yaklaşık 100 işçi istihdam etmektedir ve benzer yani daha yüksek asgari ücretlere rağmen hanehalklarının yüzde 48’i bu programın ramları gibi, kısa vadeli gelir şoklarından büyüklükte işletmelerin kayıt dışı işçi istihdam kayıtlı sektördeki kazanç eşitsizliği artmış- kapsamındaydı ve tüm Yeşil Kart faydala- ziyade öncelikle uzun vadeli yoksulluğun etmesi daha az olasıdır. 2006 ile 2008 arasında KOBİ’lere verilen ve Dünya Bankası tarafından tır - kayıt dışı kazançlar azaldıkça, genel nıcılarının yüzde 71’i nüfusun en yoksul üzerine eğilmek üzere tasarlanmış olması- finanse edilen kredilerin bir değerlendirmesi, kazanç eşitsizliği de artmıştır. İşçilerin beşte birlik kısmı içinde yer alıyordu. En dır. Ancak daha ileride anlatılacağı gibi, bu kredi alınmasının istihdamdaki yüzde 13’lük çoğu halihazırda asgari ücret kazandığın- yoksul beşte birlik kısımdaki kapsama programların şoklara karşı daha müdahale bir artış ile bağlantılı olduğunu göstermiştir. Ancak bu şirketlerin, tabi oldukları kontroller dan, işletmelerin ücretleri aşağıya, daha oranı 2009 yılında yüzde 52’ye yükseldi. edebilir olmasını sağlayabilecek bir dizi ta- nedeniyle kayıt dışı işçiler istihdam etmeleri yüksek asgari ücretlere doğru ayarlama Zaten yüksek performanslı olan bir prog- sarım özelliği mevcuttur. daha az olasıdır. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 59 Kriz sonrası işgücü ve sosyal artırılmıştır. Kısa çalışma planı için yardım tir) içeren istihdamla ilgili diğer önlemlerin arasındaki bağlantıyı güçlendirmeye yöne- koruma politikaları alma süresi 12 aya uzatılmış ve sektörel de yeni işler yaratılmasına katkısı olacak- lik bir eylem planı uygulamaya konmuştur; ve bölgesel krizler kapsama dahil edilmiş- tır, ancak uzun vadeli finansmana erişim bu plan, çalışabilir durumda olan sosyal 16. Krizden sonra AİPP’yi genişletme tir. Şubat 2011’de, 2008’de uygulamaya bir zorluk olmaya devam etmektedir. yardım faydalanıcılarının İŞKUR’a kayıt ol- ve iyileştirme çabaları, muhtemelen konan teşviklerin kapsamını genişletmek malarını da içermektedir. yeni işler yaratılmasına katkıda bulu- için mevzuat değişiklikleri uygulamaya ko- 19. Sosyal yardımların etkililiğini iyi- nacaktır. AİPP’nin temel rolü, istihdamın nulmuştur. Örneğin, kadınların ve gençle- leştirmek için önemli adımlar atıl- Dünya genelindeki kriz müdahale önündeki engellerin (örneğin bilgi ve be- rin işe alınmasına yönelik teşvikler 2015’e maktadır; bunların arasında sosyal politikalarının karşılaştırması27 ceriler) üzerine eğilerek düzelme dönem- kadar uzatılmış ve serbest meslek sahi- yardımların gelecekteki krizlere daha leri sırasında ve sonrasında yeni işler ya- bi kadınların sosyal güvenlik katkı payları müdahale edebilir olmasını sağlama- 20. Çoğu ülke krize karşı bir şekilde po- ratılmasına yardımcı olmaktır. AİPP’nin düşürülmüştür. Yasa aynı zamanda, yarım ya yönelik önlemler de yer almaktadır. litika müdahaleleri benimsemişlerdir— kapsamı, ağırlıklı olarak mesleki eğitimde zamanlı çalışan işçilerin ödenmemiş sos- Hükümet, Haziran 2011 seçimlerinden müdahalenin boyutu ve niteliği mali genişlemeye devam etmiştir, 2011’de yal güvenlik katkı paylarını geçmişe dönük sonra, merkezi yönetim sosyal yardım olanaklar, hazırlıklılık ve krizin şiddeti 250.000 kursiyere ulaşmıştır. Bu çabanın olarak ödemelerine ve işsizlik sigortası programlarının tümünün sorumluluğu- ile belirlenmiştir. Dünya genelindeki hü- bir parçası olarak, 2010 yılında UMEM için uygun kabul edilebilmelerine olanak nu yeni kurulan Aile ve Sosyal Politikalar kümetler, işlerin korunmasında, işçilerin (Uzmanlaşmış Meslek Edindirme Mer- vermiştir. Ayrıca, kişinin kayıtlı sektörde Bakanlığı (ASPB) altında birleştirmiştir. eğitilmesinde ve güvenlik ağlarının geniş- kezleri Projesi) uygulamaya konulmuştur. çalıştığı sırada Yeşil Kart’ı (elinden almak Yeni bir Bütünleşik Sosyal Yardım Bilgi letilmesinde önceki krizlerde olduğundan UMEM, meslek liseleri ve teknik liselerde yerine) ‘dondurarak’, Yeşil Kart sahiplerinin Sistemi (SOYBİS) geliştirilmiştir, bu arada daha aktif davranmışlardır. Bu politikalar, mesleki eğitim ve TOBB üyesi işletmeler- kayıtlı sektöre iş aramalarına ilişkin olası yardımların daha etkin bir biçimde hedef- şu 3 müdahale türü arasında kabaca bö- de staj olanağı sağlamak için İŞKUR, Milli caydırıcı etkenleri azaltmıştır. lenmesi için ortak mekanizmalar gelişti- lünmüştür: işgücü talebi, gelir koruması Eğitim Bakanlığı (MEB) ve Türkiye Odalar rilmektedir. SOYBİS aynı zamanda yeni ve iş arama ve vasıf eğitimi. Bu kategori- ve Borsalar Birliği (TOBB) arasında kuru- 18. Hükümet, bir yandan işçilerin koru- genel sağlık sigortası sistemine katkıları lerin her birindeki politika karışımı, OECD lan bir ortaklıktır. Müfredatları ve mesleki masını arttırırken, diğer yandan işgücü belirlemek için de kullanılmaktadır. SOY- üyesi olan ve OECD üyesi olmayan üyeler alanlardaki yeterlilikleri mesleki gereksi- piyasalarının daha esnek hale getiril- BİS, uygunluğun sistem içinde otomatik arasında değişiklik göstermiştir (Şekil 11). nimler ile bağlantılandıran ulusal mesleki mesine odaklanacak yeni bir Ulusal olarak belirlenmesini de içeren çok daha Tüm programlar hakkında doğru bilgiler ol- yeterlilik sisteminin geliştirilmesine de- İstihdam Planı hazırlamaktadır. İşgücü hızlı, kullanışlı ve objektif bir başvuru sü- mamakla birlikte, tahminler, çoğu durum- vam edilmektedir. Ayrıca eğitim sağlayı- piyasası esnekliğini ve güvenliğini, öğre- reci sağlayarak ve ödemeleri doğrudan da kriz müdahale bütçelerinin GSYİH’nin cılar artık sadece maliyet değil, spesifik nimin piyasa gereksinimleri ile ilgisini, kı- faydalanıcılara yaparak, gelecekteki kriz- yüzde birini aşmadığını göstermektedir. kalite ve performans kriterleri temelinde rılgan grupların (gençler ve kadınlar dahil) lere müdahale edebilirliği iyileştirecektir.26 Örneğin, OECD ve AOA ülkelerinde AİPP seçilmektedir. istihdam edilebilirliğini ve sosyal koruma 2010 yılında, sosyal yardımlar ile istihdam harcamaları GSYİH’nin yüzde 0,01’i ile ile istihdam arasındaki ilişkiyi iyileştirme- 0,5’i arasında değişmektedir - Türkiye’de 17. Kısa Çalışma, Esnek Sözleşme yap- ye yönelik önlemleri kapsayan geniş kap- ise yüzde 0,13 olmuştur. Genel olarak, 26- Yeni sistem altında, yardım başvuruları ma ve yeni istihdam edilenlere yönelik samlı bir Ulusal İstihdam Stratejisi (UIS) müdahalenin boyutu ve politikaların seçi- yıl içerisinde herhangi bir zamanda hedeflenmiş desteklerde bazı değişik- hazırlanmaktadır. UIS, istihdamın yatırım yapılabilmektedir ve işlemler, tek bir kimlik likler yapılmıştır. Kısa çalışma uygula- iklimi ve yenilik politikası hususlarını ele belgesi ile aynı gün içinde yapılmaktadır. 27- Bu bölümde, Robalino ve ark., (yakında Önceki sistemde, ŞNT başvuruları çıkacak), Işık-Dikmelik, (yakında çıkacak), ve masında bazı değişiklikler yapılmış ve uy- alan yeni Sanayi Stratejisini tamamlaya- sadece Ağustos ve Ekim ayları arasında OECD (2011)’den yararlanılmıştır. gulamanın kapsamı, ödeme miktarı ve caktır. KOSGEB’in 2010 yılında KOBİ’lere yapılabilmekteydi, diğer kamu kurumlarından başvuruların değerlendirilmesindeki sürat artan desteğini (9 yeni program eklenmiş- 6’dan fazla belge alınmasını gerektiriyordu ve işlemlerin yapılması 2 ila 3 ay sürüyordu. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 61 ŞEKİL 11 Politikaların OECD’deki ve Orta ve Düşük Gelirli Ülkelerdeki Dağılımı mi, işgücü piyasasına ilişkin düzenleme- İşgücü talebine destek OECD lerin niteliğinin bir değerlendirmesinden Nakit transferleri çok mevcut mali olanakların, zaten mev- 22. Kısa çalışma planları (KÇP), OECD İşsizlik teminatlarının süresi veya genişletilmiş düzeyi Erken emeklilik veya sosyal emeklilik maaşı cut olan yerleşik uygulamaların ve prog- ülkelerinde işgücü talebine sağlanan Ek sosyal koruma önlemleri ramların ve GSYİH şokunun şiddetinin bir en yaygın destek türüydü ve işlerin Sübvansiyonlu sağlık sigortası Ayni transferler (gıda sübvansiyonları dahil) yansıması olmuştur - Türkiye’de de durum korunmasında etkili olmuştur. Çoğu Gelir muhafaza farklı değildir. OECD ülkesi, krizden önce KÇP ya da Eğitim İş arama kısmi işsizlik planlarına zaten sahipti. Bu Vasıf sertifikasyonu 21. Genel olarak müdahaleler, işçilere programlar, işleri korumayı ve geçici ta- Aracılık Danışmanlık gelir desteği sağlamaktan çok - daha lep şoklarına tabi olan işletmelerde ça- İş Arama ve Eğitim çok kayıtlı sektör işçilerine yarayacak lışma saatleri azaltılan işçilere gelir des- Küçük ve Orta Ölçekli Girişimlere kredi ve destek Kamu hizmetleri şekilde—işleri ve işsizleri koruma- teği sağlamayı amaçlıyordu. Türkiye’de Kamu işleri ya odaklanma eğiliminde olmuştur. dahil olmak üzere bu ülkelerin çoğu KÇP Ücret sübvansiyonu (yeni işe girenler için) -- OECD üyesi olmayan ülkelerde, politika planlarının kapsamını genişletti ya da cö- İş paylaşımı müdahalelerinin yaklaşık yüzde 60’ı işgü- mertliğini arttırmıştır (Türkiye’de olduğu Ücrete bağlı olmayan işgücünde maliyetlerin azaltılması İş sübvansiyonları cü talebine destek verilmesinden (kamu- gibi) ya da katılımı teşvik etmek için uy- Destek işgücüne talep da geçici çalışma hariç), iş arama yardı- gunluk gerekliliklerini ya da idari gerek- 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% mı ve eğitimden ve işsizlik teminatlarının lilikleri gevşetmiştir. Yeni planlara sahip uzatılmasından—kayıtlı sektördeki işten ülkelere göre oturmuş KÇP programlara OECD DIŞI çıkarmaları önlemeye ya da kayıtlı sektör- sahip ülkelerde, katılım çok daha yük- deki işlerini kaybedenleri korumaya yöne- sek olmuştur. Ortalama aylık faydalanı- Nakit transferleri İşsizlik teminatlarının süresi veya genişletilmiş düzeyi Erken lik müdahaleler—oluşuyordu. Bu durum, cı sayısının çalışanların yüzde 3’ünden emeklilik veya sosyal emeklilik maaşı bu ülkelerin çoğunda işgücü piyasasının daha fazlasına ulaştığı Almanya ve İtalya Ek sosyal koruma önlemleri Sübvansiyonlu sağlık sigortası krize uyum sağlamak için yaptığı temel gibi ülkelerde, katılımdaki artış özellikle Ayni transferler (gıda sübvansiyonları dahil) ayarlamanın düşük kazançlar yoluyla ol- yüksek olmuştur (Türkiye’de yüzde 0,4). Gelir muhafaza Eğitim duğu bulgusu ile tam biz zıtlık içindeydi. Hijzen ve Venn (2011), özellikle Almanya İş arama Nakit transfer programları ve kamuda ve Japonya’da KÇP planlarının kriz sıra- Vasıf sertifikasyonu Aracılık geçici çalışma (OECD üyesi olmayan ül- sında istihdam üzerinde pozitif bir etkisi Danışmanlık kelerde müdahalelerin sadece yaklaşık olduğu sonucuna varmıştır. KÇP plan- İş Arama ve Eğitim Küçük ve Orta Ölçekli Girişimlere kredi ve destek yüzde 25’ini temsil etmektedir) hariç, larının karşılaştığı ana zorluk, desteğin Kamu hizmetleri müdahaleler çoğunlukla kayıtlı sektördeki yarı-kalıcı hale gelmemesini, böylece Kamu işleri Ücret sübvansiyonu (yeni işe girenler için) işçilere yönelikti. Ancak Türkiye gibi ülke- artık rekabetçi olmayan işlerin gerekli -- lerde, kayıt dışı işçiler gelirlerinde önem- olan yeniden tahsisini önlememesini İş paylaşımı Ücrete bağlı olmayan işgücünde maliyetlerin azaltılması li bir düşüş yaşamıştır. Bu bölümün geri sağlamaktır.28 İş sübvansiyonları kalanında, işgücü talebini desteklemeye Destek işgücüne talep 28- Yardımın 12 aya uzatılmasına rağmen 2010 ve gelirleri korumaya yönelik seçilmiş 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% yılında Türkiye’deki katılımda görülen önemli müdahalelerden bazı dersler çıkarılmaya azalma, KÇP planının geçici şoklar sırasında Kaynak: IL0-WB Politika Müdahaleleri Envanteri çalışılmaktadır. işleri korumaya yönelik bir mekanizma görevi gördüğünü göstermektedir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 63 ŞEKİL 12 23. OECD dışında, işgücü talebine ve- ya da programdan çıkış için idari kararlar İşsizlik teminatlarının kapsamı ve OECD’de kriz sırasındaki müdahale rilen destek daha çok KOBİ’ler yoluyla gerektirmez). Ücretler yeterince düşük kanalize edildi. KOBİ’ler sadece azalan (yani, vasıfsız işgücü için piyasa ücretin- Krizden önce işsizlik teminatlarının kapsamı (%) İşsizlerin sayısındaki değişimin yüzdesi olarak satışlardan değil, aynı zamanda finansma- den daha yüksek değil) ve iş emek-yoğun İT alanların sayısındaki değişim (%) 120 160 na kısıtlı erişimden ve yüksek borçlanma olduğunda, yoksul kişilerin programa katıl- 100 140 maliyetlerinden de etkilenmişlerdir. Çoğu ması ve programdan yararlanması muhte- 80 120 ülke, KOBİ’leri desteklemek için finans- meldir (Del Ninno ve ark., 2009).29 Kendili- 60 100 mana erişimi, danışmanlık hizmetlerini ve ğinden seçme özelliğine rağmen, Türkiye 40 80 kamu ihalelerinde ayrıcalıklı muameleyi gibi ülkelerdeki deneyimin gösterdiği gibi, 20 60 içeren çeşitli araçlar yoluyla müdahale et- bir kriz sırasında yeni bir program oluştur- 0 40 miştir. Örneğin Meksika’nın teşvik paketi, mak ve uygulamaya koymak kolay değil- Meksika Slovakya Türkiye Polonya Çin Japonya İsrail İtalya Estonya Yeni Zelanda Güney Kore ABD Çek Cumh. Kanada Macaristan İzlanda Birleşik Krallık Lüksemburg İrlanda Fransa İsveç Finlandiya Danimarka Avustralya Hollanda İspanya Avusturya Almanya 20 devlet alımlarının en az yüzde 20’sinin KO- dir. Bir kriz sırasında yoksulları korumakta 0 Bİ’lerden yapılmasını gerektiriyordu. Tabi başarılı olan programlar, Arjantin’in Jefes İsveç Meksika Şili Türkiye Estonya Slovakya Japonya Lüksemburg Yunanistan Yeni Zelanda Polonya İtalya Danimarka Macaristan İsrail Avustralya İspanya Fransa Kanada Çek Cumh. ABD Portekiz Belçika Birleşik Krallık İsviçre Slovenya Hollanda Güney Kore Norveç Avusturya Finlandiya İrlanda oldukları daha sıkı kontrol nedeniyle, fay- de Hogar programı gibi zaten mevcut olan İşsizlik sigortası İşsizlik yardımı dalanıcı KOBİ’lerin çoğunun kayıtlı sektör- ve kriz sırasında sadece genişletilen prog- de olmaları ya da diğer KOBİ’lerden daha ramlardır (Galasso ve Ravallion 2004). Bu Kaynak: OECD. Sağ taraftaki şekil, krizin ilk yılındaki faydalanıcıları ve işsizleri göstermektedir. düşük kayıt dışı iş sıklığına sahip olmaları programlar çoğunlukla gerektiğinde uygu- daha olasıdır. Ancak özellikle AOA ’daki lamaya konmaya ve ölçeğinin büyütülme- bazı ülkeler, kayıt dışı olmaları daha muh- sine hazır olan projelerin bir listesini tutar sigortası (IS) vardır; bu ülkelerde sigorta daki artış, toplam işsiz sayısındaki artışın temel olan serbest meslek sahiplerini de ve kaynakların, toplum için en yüksek de- olsa bile, sigorta için uygunluk kayıtlı sek- yaklaşık yüzde 60’ı kadardı (OECD 2011). desteklemişlerdir. Örneğin Çek Cumhuri- ğere sahip altyapının oluşturulmasına ya törde istihdam ile bağlantılı olduğundan, Yardım programlarının krize ne derecede yeti’nde, girişimcilik hibesi alanların sayısı da varlıkların sağlanmasına tahsis edilme- sigortanın kapsamı çok sınırlı olma eğilimin- müdahale ettiği, teminatların seviyesinin 2008’de 12.800 iken 2009’da 20.200’e sini sağlar. dedir. Zengin OECD ülkelerinde, İS ekono- ve süresinin yanı sıra, başlangıç koşulları- yükselmiştir. mik gerilemeler sırasında işsizlere verilen na (yani İY’nin mevcut olmasının yanı sıra Gelir koruması otomatik desteğin ilk ve ana aşamasıdır. Bu İS’nin uygunluk kuralları ve teminatları) ve 24. Kamuda geçici çalışma, özellikle ülkelerin çoğunda ayrıca işsizlik yardımı da kriz sırasında yapılan ayarlamalara bağlıydı mevcut programlara sahip ülkeler- 25. Krizin başlangıcında işsizlik sigor- (İY) vardır; bu yardım tipik olarak asgari İS (Şekil 12). Fransa ve Japonya, geçici dü- de, yoksulların gelirlerindeki düşü- tasının kapsamı, zengin OECD ülkeleri uygunluk kriterlerini karşılamayan ya da İS zensiz işçilerin işsizlik sigortasına erişimi- şün etkisinin hafifletilmesine katkıda haricinde oldukça sınırlı kalmıştır. Ge- teminatlarını tüketmiş olan işsizlere geçici ni kolaylaştırmıştır. Letonya’da, bir işçinin bulunmuştur. Kamuda geçici çalışma lişmekte olan ülkelerin çok azında işsizlik destek biçimindedir (Şekil 12). yardım talebinde bulunmadan önceki kat- programları, gelişmekte olan ülkelerde kı payı süresi azaltılmıştır. ABD, Kanada, 29- Mayıs 1999’da Kore Cumhuriyeti, işsizlik müdahalelerin yaklaşık %10’una karşılık teminatlarının kapsamında olmayan işsizler 26. İşsizlik teminatları, krize müdaha- Letonya, Polonya ve Romanya gibi ülke- gelmiştir. Kamuda geçici çalışma prog- için bir kamuda geçici çalışma programı lenin ilk adımıydı; ancak bunlar, zengin lerde, işsizlik teminatlarının süresi uzatıl- ramları, emek-yoğun projelerde düşük başlatmıştır. İşsizlik sigortasına kıyasla OECD ülkeleri haricinde işsizlere sınırlı mıştır. Yunanistan ve İtalya gibi ülkelerde, yaklaşık 2,5 kat daha fazla insan bu kamuda ücret oranları ile geçici istihdam sağla- koruma sağlamıştır - teminatların sü- teminat seviyeleri arttırılmıştır. geçici çalışma programından yararlanmıştır. mıştır. Ekonomik gerilemeler sırasında Bazı işçiler programın sağladığı daha yüksek resindeki ve seviyesindeki geçici de- bu programların iyi bir özelliği, kendiliğin- ücretleri almak için işlerinden ayrıldığından, ğişiklikler, bunları daha etkili kılmıştır. den seçmedir (dolayısıyla programa giriş ücretlerin bir kaç kez düşürülmesi gerekmiştir. OECD ülkelerinde, faydalanıcıların sayısın- TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ III 65 27. Maliyet-etkin olabilmeleri için, te- 28. Sonuç olarak işgücü piyasası koşul- işgücü gelirlerinin azalması yoluyla gerçek- kriz sırasında önemli ölçüde genişleme- minatların seviyesinde ve özellikle sü- ları iyileştikçe işsizlik sigortası katkıları leştiği (Türkiye’de olduğu gibi özellikle kayıt sine olanak vermiştir. ŞNT programları resinde yapılan ayarlamaların geçici ve etkinleştirme önlemleri ile ilişkilendirile- dışı işçilerin etkilendiği) gelişmekte olan ül- da genellikle kısa vadeli gelir şoklarını ele işgücü piyasası koşulları ile bağlantılı bilir. Ekonomik gerilemeler sırasında temi- kelerde, krize karşı uygun politika müdahale- almak üzere tasarlanmamıştır, ancak bir olmaları gereklidir. İT, ekonomik bir gerile- nat uzatmalarını ve daha genel olarak İT alın- leri olmuştur. Her durumda, sosyal yardımlar dizi ülke, ŞNT’nin daha müdahale edici me sırasında işsizlerin korunması için etkili masını iş arama ve çalışma gereklilikleri gibi krize karşı İT’den daha az müdahale edebilir olmasını sağlamak için değişiklikler uygu- araçlardır. İşsizlik dönemlerinin tipik olarak etkinleştirme önlemleri ile bağlantılandırma, olmuştur, ancak bir dizi etken bu programla- lamaya koymuştur. Brezilya ve Meksika, daha uzun olduğu ekonomik gerilemeler sı- bir kriz müdahale önlemi olarak etkililiğini kı- rın müdahale edebilirliğini arttırmıştır. kapsamı zaten geniş olan programlara rasında teminatların süresinin uzatılmasının sıtlayabilir. Ancak yine de, iş arama için teş- faydalanıcılar eklemiş ve teminat seviye- bir gerekçesi vardır. Uzatmalar aynı zaman- vik sağlamak amacıyla uzatılmış dönemdeki 30. Kriz öncesi hazırlıklılık ve program lerini yükseltmiştir. Brezilya’nın Bolsa Fa- da aksi halde zayıf kalacak toplam talebi de teminatlar (ve daha genel olarak İT alma parametrelerinin ayarlanması, sosyal milia programı, teminat uygunluk eşiğini destekler. Bununla birlikte daha uzun te- süresi) işsizlik döneminin uzunluğuna bağlı yardım programlarının krize müdahale yükselterek ve hanehalkı gelirindeki de- minat süreleri, yardım alan kişilerin işgücü olarak azalacak şekilde düzenlenebilir. Ayrı- edebilirliğini iyileştirmiştir. AOA bölgesin- ğişiklikleri dikkate almak için hedefleme piyasası koşulları iyileştiğinde istihdama ca teminatların, bu tür desteğe ihtiyaç duyan de, kriz öncesi hazırlıklılık durumu önemliydi formülünü gözden geçirerek (gelecekteki geçişlerini geciktirmesine neden olabilir.30 kişiler için iş arama yardımı ve vasıf eğitimi (Işık-Dikmelik, yakında çıkacak): yoksul ve krizlere karşı daha fazla otomatik müda- Bu olumsuz etkiyi hafifletmek için, teminat gibi AİPP’lere katılım ile bağlantılandırılması kırılgan grupları daha geniş biçimde kapsa- hale edebilirlik sağlayacak kalıcı bir deği- uzatmalarının geçici ve işgücü piyasası ko- cazip olabilir. İşgücü piyasası koşulları iyileş- yan önceden mevcut sosyal yardım prog- şiklik) kapsamı genişletmiştir (Fiszbein ve şullarına bağlanmış olmaları gereklidir. Genel tikçe, teminat alınmasını iş arama ve çalış- ramlarına ve yönetim bilgi sistemlerinden ark., 2011). olarak, uzatmaların bir kural yoluyla işgücü ma gereklilikleri gibi etkinleştirme önlemleri kolayca bulunabilen verilere sahip ülkeler, piyasası koşulları ile otomatik olarak bağlan- ile bağlantılandırmak, işsizlerin tekrar istih- daha iyi müdahalede bulunabilmişlerdir.32 tılandırılması, vaktindelik, geçicilik ve genel dama geçişinin sağlamasının anahtarıdır AOA’daki en yaygın son çare sosyal yardım maliyet-etkinlik açılarından kriz sırasındaki (Almeida ve ark., 2012). Alternatif olarak, Şili programı olan Garantili Asgari Gelir (GAG) geçici/ihtiyari ayarlamalara tercih edilir (Wo- ve Brezilya gibi ülkelerde uygulanan İşsizlik planlarının sıkı ve düşük uygunluk eşikleri, odbury ve Rubin, 1997). Otomatik bir kural Bireysel Tasarruf Hesapları (İBTH), iş arama- bunların krize müdahale edebilirliğini sınırla- belirlemenin uygulamada zorlukları vardır; nın yakından izlenmesine gerek kalmadan iş mıştır.33 Bununla birlikte, Sırbistan’ın Maddi bunların en önemlisi, genellikle mali açıdan arama için otomatik olarak bir teşvik sağla- Destek Programına ilişkin uygunluk eşi- kısıtlı olan bir ortamda otomatik ayarlamanın maktadır (Reyes-Hartley, 2010). ğinin düzenli endekslemesi, programın kapsamının sınırlanmasıdır (OECD 2011).31 29. Kamuda geçici çalışmanın yanında 32- Bunların ikincisi, sosyal yardım programlarını izleme ve yönetme yeteneğinin 30- Örneğin Aaronson ve ark. (2010), ABD’deki sosyal yardımlar, özellikle nakit transfer- yanı sıra idari kapasite için bir temsilcidir. önemli teminat uzatmasının (2007’de 26 leri, yoksul ve kırılgan grupların gelirleri- 33- GAG planları, her bir hanehalkı için, haftadan 2009’da 99 haftaya) Temmuz 2008’den nin korunması için muhtemelen en etkili bunların gözlemlenen gelirleri ile (tipik olarak bu yana ortalama işsizlik süresindeki toplam sabit olan ve bu nedenle enflasyon nedeniyle politika müdahaleleri olmuştur. İlk ve ana artışın yüzde 10-15’ine karşılık geldiğini tahmin zaman için erozyona uğrayan ve son derece etmektedir, bu da işsizlikte yüzde 0,7 puanlık destek aşaması (İS) gelişmekte olan ülkeler- dar hedeflenmiş programlara yol açan) takribi bir artışa karşılık gelmektedir. de çoğunlukla mevcut olmadığından ya da bir garantili asgari gelir seviyesi arasındaki 31- Kanada, teminat süresindeki değişimi farka göre teminatları uyarlamaktadır. Ayrıca sınırlı olduğundan, transfer programları daha önceden belirlenmiş bir aralık ile sınırlarken GAG planları esnek değildir, çünkü eşikteki hem uygunluğu hem de teminat süresini yerel yaygın bir kriz müdahale önlemi olmuştur. bir artış yoluyla kapsamı arttırmak için, işgücü piyasası koşulları ile bağlantılandırma Transfer programları ayrıca, asıl ayarlamanın hükümetlerin genellikle tüm alıcılara yönelik konusunda iyi bir örnektir (OECD 2011). teminatları arttırması gereklidir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ IV 67 4. DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİNİ GÜÇLENDİRMEK İÇİN SEÇENEKLER 1. Krizler nadiren tam olarak tahmin edilebilir, ancak Türkiye’nin krizlere daha iyi hazırlıklı olmak ve daha iyi müdahale edebilmek için alabileceği önlemler vardır. Bu bölüm, (i) gelecek- teki krizlere maliyet-etkin bir biçimde mü- dahale edebilirliğini iyileştirmeye yönelik bazı kılavuz ilkeler, (ii) ekonomik dalgalan- ma boyunca politika karışımını ayarlamak için yollar ve (iii) Türkiye’deki gelir koruma politikalarını güçlendirmek için seçenek- ler önermek amacıyla, krizin etkilerinin ve Türkiye’deki politika müdahalelerinin analizinden yararlanmaktadır. Bölüm 5 ise, Türkiye’deki uzun vadeli, yapısal iş zorluklarını ele almaya yönelik politikaları, işgücü piyasalarını dalgalanma boyunca yönetmeye yönelik politikalar ile bağlan- tılandırmaktadır. Gelecekteki krizlere müdahale edebilirliğin iyileştirilmesi 2. En maliyet-etkin nitelikte olabilmesi için, bir krize yapılan politika müdaha- lesinin tam zamanında (gerektiğinde) yapılması, düzenlemenin doğasının üzerine eğilmesi (örneğin işlere kar- şı kazançlar), desteğe ihtiyacı olanları iyi hedeflemiş olması ve geçici olması (destek gerektiği sürece) gereklidir. Na- sıl mı? Çoğunlukla hazırlıklı olarak ve son- ra gereken şekilde geçici düzenlemeler yaparak ve yeni programları sadece son çare olarak uygulamaya koyarak: TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ IV 69 1) Politikaların ve yerleşik uygulamala- min etmek mümkün olmamakla birlikte, 6) Gereken şekilde geçici düzenle- mik düzelmenin yeni işlerin yaratılması rın eklemlenmesi. Sosyal sigortayı, sos- mevcut politikalar ve yerleşik uygulamalar meler yapılması ve işgücü piyasası üzerindeki etkisini en üst düzeye çıkar- yal yardımları, AİPP’yi ve işgücü düzen- ile mevcut mali olanakların bir değerlen- koşulları ile bağlantılandırılması. İyi mayı amaçlamalıdır. Bu amaçla, politika lemelerini eşgüdüm içinde sağlayan bir dirmesine dayalı olarak (farklı kapsamdaki tasarlanmış olsalar bile, önceden var karışımının ekonomik dalgalanma boyunca sisteme kademeli olarak yaklaşmak. İyi işçiler de dahil olmak üzere) olası işgücü olan programların krize daha iyi müda- düzenlenmesi gereklidir - ekonomik gerile- eklemlenmiş sistemler sadece daha et- piyasası etkilerinin ve ayarlamalarının er- hale etmek için düzenlenmesi gereke- meler sırasında istihdamın stabilize edilme- kin değildir, bunlar aynı zamanda krizlere ken bir analizi, krize karşı politika karışımı bilir; örneğin İT süresinin uzatılması. sini ve işçiler için gelir koruması sağlamayı daha iyi müdahale edilebilmesine olanak ve hedefleme hakkında bilgi verebilir. Bu Bazı durumlarda, bir kriz sırasında bir ve ekonomi düzelmeye başladığında yeni verirler (Dünya Bankası 2012a). analiz yeni bilgiler geldikçe güncellene- teminatın kapsamını hızla arttırmak için işler yaratılmasını ve işsizlerin aktive edilme- bilir, böylece politikalar gereken şekilde söz konusu teminata bağlı olan bazı sini kolaylaştıran politikalara er ya da geç ge- 2) Sosyal sigortaya bağlılığın arttırıl- ayarlanabilir. ‘koşulların’ artık kaldırılması bile gerekli çilmesini amaçlayan politikalara odaklanan ması. İşsizlik sigortası dahil olmak üzere olabilir (örneğin etkinleştirme koşulları). güncel bilgilerin bulunabilirliği çok önemlidir. sosyal sigortanın kapsamının kademeli 5) İyi tasarlanmış ‘önceden var olan’ Ancak bu düzenlemeler, olası manevi olarak arttırılması, ekonomik gerilemeler programlara bağlılığın arttırılması. İyi zararları önlemek için geçici olmalıdır. 4. Ekonomik gerilemeler sırasında, sırasında ihtiyari transferlere bağlılığı azal- bilgi ve analiz doğru politika müdahalesi Bunun en iyi yolu, bu düzenlemelerin, işlerini kaybetme ya da kazançlarının tacak ve sınırlı mali kaynakların en kırılgan hakkında bilgi edinmeye yardımcı olabi- önceden tanımlanmış bir kural yoluyla azalması riski en yüksek olan işçilerin kısımların gelirlerinin korunmasına tahsis lir, ancak bir krize karşı en iyi ‘sigorta’, işgücü piyasası koşullarına geçici bir korunmasına odaklanmak gereklidir. edilmesine olanak verecektir. gereken şekilde genişletilebilecek ve şekilde bağlanması ve sonuç olarak iş- İşsizlik teminatları, nakit transferleri ve düzenlenebilecek iyi bir ‘önceden var gücü talebi toparlandıkça etkinleştirme kamuda geçici çalışma, gelirlerin korun- 3) İşgücü piyasalarının daha esnek hale olan programlar’ envanterinin bulunma- önlemleri ile birlikte sunulmasıdır. Daha masına yönelik başlıca politika araçlarıdır. getirilmesi. Firmalara insan kaynaklarının sıdır. Bu, örneğin, iyi bir kapsama sahip genel olarak, bir ekonomik gerilemeye Geçici kısa çalışma planları, teminatların yönetiminde daha fazla esneklik tanınması sosyal yardım programlarına sahip ol- yapılacak politika müdahalelerinin önce- kayıtlı istihdam ile sınırlı olmasına rağ- ve yeni işler yaratılmasını teşvik edilmesi. mayı ve yoksul ve kırılgan kısımların bir den planlanması, müdahalelerin daha men, bir ekonomik gerileme sırasında Örneğin, ücretler ve/veya saatler açısından kriz durumuna ‘ayarlanabilecek’ şekilde maliyet-etkin olmasını sağlar. Ayrıca, işten çıkarmadan çok iş paylaşımını teş- daha esnek sözleşmeler, şirketlerin işçi çı- hedeflenmesini içerebilir. Ayrıca, kamu- politika müdahalelerinin (düzenlemeler vik edebilir. Özellikle finansmana erişim karma gereksinimini azaltmaktadır. Bunlar, da geçici çalışma gibi gereken şekilde dahil) otomatik hale getirilmesi müda- yoluyla KOBİ’lere ve serbest meslek sa- işten çıkarmaları önlemek için KÇP teşvik- ‘devreye’ alınabilecek ve çıkarılabilecek hale edebilirliği arttırmakla birlikte, aşırı hiplerine destek verilmesi de işlerin ko- leri ile tamamlanabilir. Yüksek kıdem tazmi- programlara sahip olmayı içerir. Ayrıca mali baskıyı önlemek amacıyla otomatik runmasına yardımcı olabilir. İşgücü talebi natları iş akışlarını azaltmaktadır, ancak bu- önceden var olan programların, örneğin değişme için sınırlar belirlenmesi cazip düşük olduğunda, iş aramayı kolaylaştıran nun karşılığında verimsizliğe yol açmaktadır. hedefleme formülünün gelirdeki de- olabilir. politikalar daha az etkilidir. İşsizler için va- İS’nin kapsamının arttırılıp kıdem tazmina- ğişiklikleri dikkate alacak şekilde ayar- sıf eğitimleri, becerilerin korunmasına ve tının azaltılması, ekonomik iyileşmeler sıra- lanması ve sosyal yardım başvurusu Politika karışımının ekonomik sektör/meslek değiştirmesi gerekenlere sında yeni işler yaratılmasını teşvik edecek işlemlerinin yapılması için kullanışlı ve dalgalanma boyunca düzenlenmesi yeni beceriler kazandırılmasına yardım- ve ekonomik gerilemeler sırasında işçilerin otomatik bir sistem bulunması yoluyla, cı olabilir, ancak bu programların etkisi korumasını arttıracaktır. geçici şoklara esnek bir şekilde müda- 3. Dalgalanma boyunca işgücü piyasala- işgücü talebi yüksek olduğunda daha hale etmek üzere tasarlanmış olmaları rını etkin bir biçimde yönetmek için, poli- fazladır. 4) İyi bilgi ve analiz. Bir krizin etkilerinin gereklidir. tikalar, krizin işçiler ve aileleri üzerindeki büyüklüğünü ve doğasını tam olarak tah- etkilerini en aza indirgemeyi ve ekono- TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ IV 71 5. Politika karışımı, bireylerin faali- Aşağıdaki tartışma İT, İY ve nakit trans- düşürür, böylece kayıt dışı işleri azaltır. şekilde bağlantısı olmuş olanlara önce- yete geçirilmesine ve yeni işler ya- ferlerine odaklanmaktadır. Ayrıca, asgari teminata ulaşamayanlar lik verilebilir. Ayrıca bu programları mali- ratmanın kolaylaştırılmasına odak- için iyi hedeflenmiş bir destek ile birlik- yet-etkin kılabilmek için, bu programla- lanmalıdır. İşgücü piyasası koşulları 7. İşsizlik sigortası: kapsam ve etkin- te, teminatları doğrudan katkı payları ile rın (ortalamalar ya da temsili ortalamalar iyileştikçe, İT’nin ya da sosyal yardım leştirme. Yüksek kayıt dışı işçi sayısı, bağlantılandırır. Kısmi çekilme, işçilerin temelinde) hedeflenmiş olmaları, (İS transferlerinin alınması, iş arama ve ça- sıkı yeterlilik kuralları ve düşük teminat- azalan kazançlar ile başa çıkabilmele- gibi) zaman kısıtlamalı olmaları ve İS ile lışma gereklilikleri, ayrıca bu tür destek- lar, mevcut işsizlik sigortası sisteminin rine olanak verir. Ayrıca, iş arama için aynı etkinleştirme önlemlerine bağlan- lere ihtiyaç duyanlara yönelik AİPP’ye işçileri koruma etkinliğini sınırlamaktadır. güçlü bir teşvik sağlar. mış olmaları gerekecektir. (örneğin iş arama yardımı ve vasıf eği- timi) katılım gibi etkinleştirme önlemle- 1) İS yoluyla korumanın arttırılması, 2) İS’nin etkinleştirme önlemleri ile 9. Yoksullara yapılan nakit transferleri: ri ile ilişkilendirilebilir. Yeni işe almalara kıdem tazminatı yükümlülüklerinin bağlantılandırılması. Mevcut KK sis- kapsam, krizlere müdahale edebilirlik yönelik hedeflenmiş ücret destekleri, azaltılması ile yakın ilişkilidir. Seçe- temi altında, iş arama için teşvik sağla- ve etkinleştirme. Daha önce belirtildiği diğer işçilerin yer değiştirmesinin yanın- neklerden biri, kayıtlı sektördeki daha mak amacıyla teminatlar işsizlik döne- gibi, sosyal yardımların etkililiğini iyileş- da kırılgan gruplardaki istihdamın arttı- fazla işçinin erişebilmesini sağlamak minin uzunluğuna bağlı olarak azalacak tirmek için önemli adımlar atılmaktadır; rılmasına yardımcı olabilir. Finansmana amacıyla bir yandan İS için teminatları şekilde düzenlenebilir. Ayrıca İT alınma- bunların arasında sosyal yardımların ge- erişim önemli bir etkin kısıtlayıcı olmaya arttırmak ve uygunluk kriterlerini yu- sı ile etkinleştirme arasındaki mevcut lecekteki krizlere daha müdahale edebilir devam ettiği sürece, ekonomik iyileşme muşatmak, diğer yandan (daha etkili bağlar - AİPP’ye (hedeflenmiş) katılımın olmasını sağlamaya yönelik önlemler (ör- sırasında KOBİ’lere ve serbest meslek olmasını ve işçilere gerçekten ödeme yanı sıra iş arama ve çalışma gereklilik- neğin SOYBİS) ve etkinleştirme ile bağ- sahiplerine destek sürdürülebilir. yapılmasını sağlamak için) Avusturya’da leri - uygulamada daha da güçlendirile- lantılar da almaktadır. Nakit transferleri olduğu gibi önceden fonlanmış kıdem bilir (bu bağlantılar yasada halihazırda genel olarak iş durumunda bağımsız ola- Türkiye’deki gelir koruma tazminatı hesaplarını uygulamaya koy- mevcuttur). Ekonomik gerilemeler sıra- rak kronik yoksulları hedefler, ancak aynı politikalarının güçlendirilmesi maktır. 34 Alternatif bir yaklaşım ise sis- sında etkinleştirme koşulları geçici ola- zamanda kriz zamanlarında yoksulların temi değiştirmeden kıdem tazminatını rak devre dışı bırakılabilir ve (ortalama gelirlerini korumak için de kullanılabilir. Bu 6. Bu bölümde, Türkiye’deki gelir ko- azaltmak, bu arada İS’yi genişletmek olarak bir yıldan daha az olan) yardım transferlerin etkili bir kriz müdahale politi- ruma politikalarının güçlendirilmesine ve mevcut KK sisteminin yerine Şili ve alma süresi için otomatik bir uzatma kası olabilmesi için, başlangıçtaki kapsam yönelik daha özel seçenekler verilmek- Brezilya’da olduğu gibi İşsizlik Sigorta- devreye alınabilir. ve müdahale edebilirlik çok önemlidir. tedir. Bu politikalar, işsizliğe ya da ka- sı Bireysel Tasarruf Hesaplarını (İSBTH) Aşağıdaki politika seçenekleri Türkiye’nin zançlardaki bir düşüşe karşı kendi kendi- getirmektir. İSBTH’den elde edilen 8. İşsizlik yardımı: İS için hedeflenmiş ŞNT programı ile ilgilidir, ancak aynı temel ni sigortalamayı tamamlamayı amaçlar. getiriler, Şili’de olduğu gibi asgari bir tamamlayıcı. Mevcut İS sisteminin ge- ilkeler yoksullara yapılan diğer transferler Yukarıda belirtildiği gibi, iyi eklemlenmiş teminat sağlamak için gelirle finanse nişletmesi, İS için uygun olmayan ya da için de uygulanabilir. ŞNT programının bir bir gelir koruma sistemi ideal olarak ön- edilen genel bir dayanışma bileşeni ile artık uygun olmayan iş arayanlar için bir örnek olarak seçilmesinin nedeni, yoksul- celikle ve her şeyden çok İS’ye bağlı tamamlanabilir. İSBTH, sosyal güvenlik İY programının uygulamaya konulması lar için son çare olarak başvurulan yardım olacaktır; bu, İS için uygun olmayan iş katkı paylarından İS’ye erişim bağını ile birlikte sunulabilir, kayıtlı sektörle bir olması, genel olarak iyi olan tasarımı ve arayanlar için işsizlik yardımları (İY), di- keser, kayıtlı işler üzerindeki ‘vergiyi’ performansının iyi belgelenmiş olması ğer iş arayanlar için kamuda geçici ça- ve kriz müdahale güvenlik ağlarına ilişkin 34- KÜÇÜKBAYRAK (2012), İS için uygun lışma ve en kırılgan kesimlerin gelirlerini en iyi uluslararası örneklerden bazılarının sayılabilmek için gerekli asgari katkı payı korumak için iş durumuna bağlı olmayan süresinin düşürülmesinin, İşsizlik Sigortası ŞNT programlarından gelmesidir.35 nakit transferleri ile tamamlanacaktır. Fonunun mali durumunu önemli ölçüde etkilemeyeceğini göstermiştir. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ V 73 5. VERİMLİ İSTİHDAMI ARTTIRMAYA YÖNELİK SEÇENEKLER 1. Şüphesiz, ekonomik dalgalanma bo- yunca işgücü piyasalarını yönetmeye yönelik politikaların bir çoğu, özellikle vasıf eğitimi ve işgücü piyasasının iş- leyişini iyileştirmeye yönelik politikalar, aynı zamanda Bölüm 1’de özetlenen uzun vadeli işgücü piyasası zorlukları- nın üzerine eğilmektedir. Hükümet bu 1) Yoksulların kapsanmasının arttırıl- samı arttırmak amacıyla, uygunluğu belir- zorlukların tamamen farkındadır ve Bölüm ması, ŞNT’yi daha etkin bir güvenlik leyen TOD dağılımının kesme noktasındaki 3’te özetlenenler gibi inisiyatifler yoluyla ağı haline getirecektir. ŞNT programı bir artışı beraberinde getirebilir. istihdamı önde gelen politika önceliklerin- çok dar bir biçimde hedeflenmiş olabilir. den biri yapmıştır. Ayrıca yeni bir Ulusal Yoksulların kapsanması hakkında bilgi ol- 2) Özel durum şoklarına daha iyi mü- İstihdam Stratejisi hazırlanmaktadır. Bu bö- mamakla birlikte, faydalanıcıların yüzde dahale edebilmek için esnekliğin arttı- lümün amacı - daha fazla insan sermayesini 70’inin en yoksul beşte birlik kısımda oldu- rılması. ŞNT programı kronik yoksulluğun kullanıma alarak ve daha verimli olmasını ğunu varsayarsak, bu durumda ŞNT yüzde azaltılmasına odaklanmaya devam ede- sağlayarak, bu arada bu seçenekleri geliş- 20’lik en yoksul hanehalklarının tahminen cektir, ancak küçük değişiklikler ile şoklara tirmek için daha fazla çalışma gerektiğini yüzde 19’una yarar sağlamıştır. Bu durum, daha müdahale edebilir bir hale getirilebi- kabul ederek - bu inisiyatifleri geliştirmek en yoksul beşte birlik kısımdaki kapsama- lir. Seçeneklerden biri, Brezilya’da olduğu ve Türkiye’deki verimli istihdamı iyileştirmek nın sırasıyla yüzde 48 ve yüzde 54 olduğu gibi, hanehalkı gelirindeki değişimleri dik- için ilave seçenekler sağlamaktır. Brezilya’daki Bolsa Familia ve Meksika’daki kate almak için TOD formülünü değiştir- Oportunidades gibi benzer programlar ile mektir. Diğer bir seçenek ise, son kriz sı- 2. Aşağıdaki politika seçeneklerini geliş- bir tezat teşkil etmektedir. Türkiye ŞNT için rasında bir dizi ülkenin yaptığı gibi, krizler tirmeye ve yeni seçenekler bulmaya yar- kullanılan temsili ortalamalar değerlendir- sırasında uygunluk eşiğini yükseltmektir. dımcı olmak amacıyla, verimli istihdam mesi (TOD) şu anda revize edilmekte ve di- oluşturulmasının ve verimli istihdama ğer sosyal yardım programlarını kapsamak erişimin önündeki engeller hakkında üzere genişletilmektedir. Bu revizyon, kap- daha fazla araştırma gereklidir. Rapor, 35- Programın 2007 değerlendirmesi (Ahmed 2006 yılında bu yana tarımdaki işgücü azal- ve ark., 2007), eğitim ve sağlık yardımı masının durduğunu belirtmektedir, bu du- lehdarlarının sırasıyla yüzde 62’si ve yüzde ruş kriz sırasındaki yüksek gıda fiyatlarının 78’inin nüfusun en yoksul beşte birlik kısmına dahil olduğunu göstermektedir, bu da ve ilave işçi etkisinin bir kombinasyonu ile uluslararası standartlara göre çok yüksektir. açıklanmaktadır. Ayrıca tarıma verilen des- Ayrıca yardımlar, yoksul ailelerdeki çocukların tekler, uzun vadede tarımsal işgücündeki sağlığına ve eğitimine yatırım yapılması şartına bağlıdır, bu da bu bölgelerde özellikle azalmayı yavaşlatmıştır. Ancak daha genel kızlar arasında önemli iyileşmelere yol bir soru, işgücünün (ve sermayenin) daha açmıştır. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ V 75 az verimli sektörlerden daha verimli sek- lemeci mali ve para politikaları (en azından kası 2009c, 2010b). Bu çalışmada, reka- konusunu özellikle ilgili bir hale getirmek- törlere (tarım-içi dahil) yeniden tahsisi ko- 2010’un sonuna kadar) cari açığa katkıda bet gücünün beceri boyutuna odaklanıl- tedir (Bölüm 1’e bakın). Bununla birlikte, nusunda ne ölçüde engeller olduğudur. bulunmuşlardır. Kısa vadeli dış finansmana maktadır. gelecekteki politikaların geliştirilmesi için Daha fazla çalışma gerektiren diğer bir yüksek bağımlılık, ekonomiyi küresel şokla- Türkiye’de teknik, bilişsel ve davranışsal konu, yirmi yıllık bir düşüşten sonra artma ra daha açık hale getirmektedir. Ayrıca buna 2) Becerilerin verimli bir biçimde kulla- becerilerin arzı, bunlara olan talep (şirket- eğilimi gösteren, muhtemelen yapısal bir bağlı olarak TL’nin değer artışı, geleneksel nılabilmesi için uygun ortamın gelişti- ler) ve bunların işgücü piyasası getirileri değişim sergileyen kadın istihdamı konu- Türk ihraç mallarının rekabet gücünde bir rilmesi. Şirketlerin büyümesi ve istihdam hakkında daha fazla bilgi gereklidir. sudur. Kadınların verimli istihdamda faal kayba yol açmıştır; ancak bu arada otomo- alanları açması için, (örneğin yasal yükle- hale gelmesine yardımcı olacak politika- tiv ve dayanıklı tüketim malları gibi yüksek rin azaltılması ile) iş ortamını iyileştiren 6. Becerilerin geliştirilmesi sağlam bir lar, büyümeyi arttıracaktır. Ayrıca, krizden ithal kapsamına sahip modern imalat sek- politikalar gereklidir. Yenilik politikaları (ör- temelle ve temel becerilerin herkes için sonra yeni işler yaratılmasının ardındaki törleri bu değerlenmeden yararlanmışlar ve neğin üniversiteler ile şirketler arasındaki doğru olarak sağlanması ile başlar, ar- kaynaklar ve etkenler hakkında daha fazla yabancı ara mallar yerine yerli ara malları işbirliğinin teşvik edilmesi) yeni fikirlerin dından orta ve yüksek öğretim yoluyla çalışma yapılması gereklidir. koymuşlardır, böylece kayıtlı ücretli sektör- uygulanması için esastır (Dünya Bankası iş ile ilgili becerilerin oluşturulması ile deki işgücü talebi azalmıştır (Yeldan, 2010). 2009c, 2010b). Burada, işgücü piyasasının devam eder. Okul öncesi eğitimin gide- 3. İstihdamla ilgili politikalar, istikrarlı işleyişini iyileştirmeye yönelik politikalara rek yaygınlaşması (2014’e kadar 5 yaş bir makroekonomik ortama dayanma- 4. Bu yüzden, krizden sonraki etkileyi- odaklanılmaktadır. grubu için genel kayıt), okula hazır olma lıdır - makro politikalar bunu büyük öl- ci yeni iş yaratma oranlarının arkasında durumunu ve daha sonraki öğrenme ba- çüde başarmıştır, ancak dış finansmana hızlı ekonomik büyüme olmakla birlikte; Çalışma, girişimcilik ve yenilik be- şarısını iyileştirecektir. Türkiye, ilköğretim- bağımlılık bir zorluk olarak kalmaya de- özellikle Avro bölgesindeki krizin neden cerilerinin oluşturulması de genele yakın katılıma sahiptir ve yeni vam etmektedir. Krizden önce hızlı şekilde olduğu belirsizlikler dikkate alındığında, ilköğretim müfredatı halihazırda daha iyi büyüyen Türk ekonomisi, küresel krizden söz konusu büyümenin finansmanı için 5. Beceriler, Türkiye’de verimli istihda- PISA puanları sağlamıştır.37 Orta öğreti- ağır bir biçimde etkilenmiştir; ancak hızlı ve kısa vadeli sermaye girişlerine bağımlılık mın arttırılması için esastır. Bireyin ka- min kalitesini ve uygunluğunu iyileştir- güçlü bir biçimde düzelmiştir. Bu değişim- bu kazançların sürdürülebilirliğini şüphe- yıtlı sektörde iyi bir iş bulma ve bu işte mek için sürmekte olan reformlar vardır. lerin altında cari açıktaki (CA) hareketler var- ye düşürmektedir ve yüksek cari açığa verimli olma, yeni fikirler geliştirme ve Yüksek öğretimdeki temel zorluk, hızla dır; cari açık krizden önce hızla büyümek- ve bu bölümün geri kalanının odaklandığı mevcut fikirlerin kullanılmasına yardımcı yaygınlaşan sektörün kalitesini sağlamak- teydi, kriz sırasında azalmıştır, krizden sonra istihdamla ilgili politikalar yoluyla verimli olma ve başarılı bir girişimci olma olanak- tır. Ancak müfredatın tam beceri kümesi- hızla yükselerek 2011’de GSYİH’nin yüzde istihdamın geliştirilmesine yönelik politika larının iyileştirilmesinin temelinde, bece- ni (yenilik becerileri dahil) vurgulamasını 10’una ulaşmıştır. Bu rakamın 2012’de yüz- eylemleri gerektirmektedir. riler vardır. Gerekli beceri kümesi, temel sağlamak ve kalite güvence sistemlerini, de 7 ,3’e düşmesi beklenmektedir. Ayrıca bilişsel becerileri (örneğin matematik öğretmen kalitesini, okul finansmanını ve CA, büyük ölçüde kısa vadeli sermaye giriş- Türkiye’de verimli istihdamın becerisi, okur-yazarlık), teknik becerileri hizmet sunumunu güçlendirmek için daha leri ile finanse edilmektedir. Yüksek seviye- arttırılmasına yönelik iki ayaklı bir ve gittikçe - ülkelerin katma değer zinci- fazla reform gereklidir (Dünya Bankası de kalıcı olan CA’nın altında, ihracat rekabet politika çerçevesi ri içerisindeki yeri yükseldikçe - daha üst 37- Türkiye’nin - 15 yaş grubundakilerin temel gücü, enerji ithalatı ve yurt içi tasarruflar düzey bilişsel becerileri (örneğin sorun becerileri uygulama yetilerini değerlendi- gibi yapısal etkenler vardır.36 Ancak geniş- 1) Çalışma, girişimcilik ve yenilik be- çözme, iletişim) ve davranışsal becerileri ren - Uluslararası Öğrenci Değerlendirme cerilerinin oluşturulması. Şirket büyük- (örneğin azim, öz-disiplin, ekip çalışması) Programında (PISA) aldığı sonuçlar, 2006 ile 36- Yeni tarihli bir rapor, Türkiye’deki düşük ve 2009 arasında dikkate değer ölçüde iyileşme lüğünü ve yenilikleri arttırmaya yönelik kapsamaktadır. Türkiye’de, ÇYN’nin dü- azalan yurt içi tasarruf seviyelerinin altında göstermiştir; ancak Türkiye’deki 15 yaşındaki yatan etkenleri incelemekte ve yurt içi tasarruf- politikalar, Türkiye’de işgücü verimliliğinin şük vasıf düzeyi, becerilere olan talebin ortalama bir öğrenci, OECD’deki ortalama bir ların yükseltilmesi için seçenekler sunmaktadır arttırılması için çok önemlidir (Dünya Ban- gittikçe artması ve demografik pay, vasıf öğrenciden bir tam okul yılı geridedir (Dünya (Dünya Bankası 2012b). Bankası, yakında çıkacak). TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ V 77 2011a ve yakında çıkacak). Okul döngüsü KUR kursiyerlerinin yaklaşık yüzde 74’ü en cerili gençleri ve kadınları hedeflenmenin Hükümet, mevcut İŞKUR programlarına yoluyla eğitimin kalitesinin iyileştirilmesi, az orta öğretime sahiptir38 ve ikinci şans büyük bir karşılığı olabilir: dayanan Türkiye’ye özel uygulamalar geliş- uzun vadede verimli istihdamın arttırılması eğitim programlarının kapsamı sınırlıdır. tirmek için Jovenes programlarından elde için en maliyet-etkin önlemdir. Düşük becerili işçiler, verimli işlere eriş- 1) Gençler. Etkinleştirme programları edilen deneyimi dikkate alabilir. mede, beceriler haricinde bilgiyi, sermaye gençler için yetişkinlerden daha mali- 7. İşle ilgili becerilerin oluşturulması, erişimini ve mobiliteyi de içeren diğer en- yet-etkindir (Betcherman ve ark., 2007) 10. Bu tür programların uygulamaya aynı zamanda çalışma hayatı boyunca gellerle karşılaşmaktadır ve Türkiye’de bu ve demografik pencere açık olmakla bir- konması, İŞKUR hizmetlerinin kırılgan becerilerin geliştirilmesi için olanak- engellerin üzerine eğilmeye yönelik prog- likte genel etki daha fazladır. Gençlerin gruplara doğru yeniden yönlendiril- lar sağlamakla da ilgilidir. 2009 yaşam ramların bulunabilirliği hala sınırlıdır. Üste- üçte birinden fazlası ne çalışmakta ne de mesini gerektirecektir (paragraf 15’e boyu öğrenme stratejisi ve İŞKUR mesle- lik çoğu kez bu işçilerin istikrarsız iş du- okula gitmektedir - orta öğretimden daha bakın). Ayrıca İŞKUR, MEB ve ASPB ara- ki eğitiminin genişletilmesi ve kalitesinin rumları, sosyal yardımların içinde var olan az eğitime sahip olan 20-24 yaş grubunda sında yakın işbirliği gerektirecektir. Ayrıca iyileştirilmesi olumlu adımlardır, ancak ya- kayıtlı istihdama yönelik caydırıcı etkenler bu oran yüzde 60’tır. İngiltere ve ABD’de- programa doğru insanların çekilmesi için, şam boyu öğrenme olanaklarının - bir işi ile pekişmiştir. Ancak son reformlar, sos- ki deneyimlerden esinlenen, bir kaç Latin program hakkında kamuya iyi bilgi veril- olsun ya da olmasın - bu olanaklara ihtiya- yal yardım almayı İŞKUR’a kayıtlı olmak ile Amerika ülkesindeki Jovenes programları, mesi gereklidir. cı olan herkese sunulmasını sağlamak için bağlantılandırarak, sosyal yardımları kayıtlı okula gitmeyen dezavantajlı gençleri (tipik daha fazla çaba gereklidir. Devletin yaşam sektördeki işçilere açarak ve Yeşil Kart Sa- olarak orta öğretimden daha az eğitime Becerilerin verimli bir biçimde boyu öğrenmedeki rolü, Şili’de olduğu gibi hiplerinin kayıtlı sektörde iş sahibi olması- sahip 15-29 yaş arası gençler) hedefle- kullanılabilmesi için uygun işgücü standartların oluşturulmasına (örneğin nı etkileyen caydırıcı etkenleri azaltarak bu mekte ve bir hizmetler paketi sağlamak- piyasasının sağlanması becerilerin belgelendirilmesi), kalitenin sorunu ele almaya başlamıştır. tadır: orta öğretimi tamamlamaya yönelik sağlanmasına ve hedeflenmiş finansman teşvikler, mesleki eğitim, sosyal-duygusal 11. Bireylerin iyi işler bulmaları ve ka- sağlanmasına daha fazla odaklanabilir. 9. Etkinleştirme programları, mali- beceri eğitimi, istihdam hizmetleri ve iş bul etmeleri ve işverenlerin becerili ça- yet-etkin bir şekilde tasarlanabilir - stajları. Bu programların kayıtlı istihdam lışanlar bulmaları ve istihdam etmeleri 8. Bir etkinleştirme paketinin parçası düşük becerili gençleri ve kadınları üzerinde, program maliyetlerini aşan bü- için, becerilere ek olarak faal durum- olarak kırılgan grupların becerilerinin hedeflenmenin büyük bir karşılığı ola- yük etkileri olmuştur. daki işgücü piyasaları gereklidir. İşve- geliştirilmesi, orta vadede verimli is- bilir. Kırılgan grupların maliyet-etkin bir renlerin kendi insan kaynaklarını serbest tihdamın arttırılması için çok önem- biçimde verimli istihdamda faal hale ge- 2) Kadınlar. Kadınlar işsizlerin büyük kıs- bir biçimde yönetebilmeleri, işçilerin ise lidir. Beceriler en iyi ilk seferde edinilir tirilmesi şunları kapsar: (i) iyi hedefleme mını oluşturmaktadır ve çalışan kadınların işler ve bölgeler arasında serbestçe ha- ve henüz okuldayken becerileri iyileştir- ve profil oluşturma (doğru insanlar için çoğu kayıt dışıdır - bunun altında yatan reket edebilmeleri gereklidir. Bu amaca meye yönelik reformlar, en maliyet-etkin doğru paket), (ii) kapsamlı bir etkinleştir- anahtar etkenler düşük eğitim seviyesi ulaşmak için yüksek işgücü maliyetlerini, yoldur. Ama bu reformların etkisi ancak me yaklaşımı (verimli istihdamın önündeki ve becerilerdir. Kadınların işler ve bölge- kısıtlayıcı sözleşmeleri ve yüksek kıdem uzun vadede somutlaşacaktır; ÇYN’nin, birden fazla bariyerin ele alınması için bir ler arasında serbest hareket edebilirliğini tazminatlarını önleyerek, bu arada işçiler bir iş bulmak ya da kayıt dışı / düşük ve- programlar/hizmetler paketi) ve (iii) sosyal ve zaman kısıtlamalarını tanımaya yönelik için gelir koruma sistemlerini ve beceri- rimli işlerden kurtulmak için gerekli temel yardım almanın, etkinleştirme ile bağlan- etkinleştirme programları tasarlanabilir. lere uygun işler bulmaya yardımcı olmaya becerilere sahip olmayan büyük bir kısmı tılandırılması. İş zorluklarının orantısız bir Örneğin Arjantin’in Jovenes programı, yönelik istihdam hizmetlerini yenileyerek (yani kırılgan gruplar), Türkiye’nin büyüme şekilde etkilediği iki grup olan düşük be- anneler için ekstra destekler ve ulaşım gi- daha esnek, etkin ve güvenli işgücü piya- potansiyelini kısıtlamaktadır. Bu düşük derleri sağlamaktadır, böylece erkeklere salarına doğru geçiş yapmak gerekecektir. 38- Bunun nedeni, kursların bu kişiler için becerili işçilerin vasıf geliştirme ihtiyaçları tasarlanmış olması ve sağlayıcıların, eğitilmek göre kadınlar için kazançlar ve istihdam Türkiye’deki istihdam koruma mevzuatı, büyük ölçüde karşılanamamaktadır: İŞ- üzere bu kişileri seçmek için bir nedenlerinin üzerinde daha fazla etki doğurmaktadır. OECD’deki en sıkı mevzuatlardan biridir; olmasıdır (Dünya Bankası, yakında çıkacak). TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ V 79 bu durum esnek sözleşme yapma önün- zamanlı işçiler çalışılan gün kadar prim için diğer bir seçenek ise, işçileri kayıtlı bir ler ve eğitim hakkında tavsiyelerde bulu- deki kısıtlamalar/caydırıcı etkenler ile cö- katkısı kazanırken, tam zamanlı bir işçi biçimde istihdam etmeleri için KOBİ’lere nacaklardır.39 Ayrıca iş danışmanları, farklı mert kıdem tazminatı yükümlülüklerinden ayda 30 gün prim katkısı kazanmakta ve kamu sözleşmelerine erişim ya da destek iş arayan gruplarına sağlanan hizmetler- kaynaklanmaktadır. Ayrıca, IS ve istihdam nispeten çok daha hızlı emekliliğe hak ka- vermektir. deki değişiklikler de dahil olmak üzere, hizmetleri yoluyla işçilere verilen destek zanmaktadır. Haftalık prim katkısı, çalışan İŞKUR’un yapmayı düşündüğü daha bü- sınırlanmıştır. Kıdem tazminatı ve İS yuka- gün sayısı ile daha orantılı olacak şekilde 14. İstihdam hizmetlerinin, etkinleştir- yük bir sistem değişikliğini bir parçasıdır. rıda anlatılmıştır, bu yüzden burada esnek yeniden tanımlanabilir. me çabalarının önünde ve merkezinde Bu sistem altında, iş arayanların sadece sözleşme yapmaya, kayıt dışılığı azaltmak yer alması. İŞKUR, şu anda çok sınırlı asgari hizmet (örneğin açık işler hakkında için işgücü kanunlarının uygulamaya kon- 13. Kanunların etkin bir biçimde uygu- olan istihdam hizmetlerinin (işe yerleştir- bilgi) alarak iş bulma için iyi bir şansları ol- masına ve farkındalık oluşturulmasına ve lanması ve farkındalık oluşturma, kayıt me, danışmanlık, iş arama yardımı) geniş- duğu düşünülmektedir ve dikkat daha çok istihdam hizmetlerine odaklanıyoruz. dışı işleri zaten azaltmaktadır, ancak letilmesi için çalışmaktadır. Uluslararası iş arayanların iş bulmaya yönelik bireysel teşviklerin ele alınması gereklidir. Kayıt kanıtlar, istihdam hizmetlerinin, diğer eylemlerine odaklanmaktadır. İş bulma 12. Daha esnek sözleşme yapmak dışı işler, vergi kaçırma gibi diğer kayıt dı- etkinleştirme önlemlerinden daha ma- konusunda en çok zorluk çeken bireyler, esas olarak mevcut esnek sözleşmeler şılık biçimleri ile ilişkilidir (Dünya Bankası liyet-etkin olduğunu ve ilave hizmetlere iş danışmanlarından takip desteği de dahil önündeki engellerin azaltılmasını kap- 2009a). Kanunların devam eden bir biçim- (örneğin mesleki eğitim) ihtiyaç duyan bi- olmak üzere etkinleştirme hizmetlerinden samaktadır. Belirli süreli/geçici sözleş- de uygulanması ve farkındalık oluşturma, reylerin tanımlanması için etkin bir tarama en fazla yararlananlardır.  me yapma üzerindeki kısıtlamalar, geçici/ 2010 ve 2011’de SGK katılımcılarının sayı- olduğunu göstermektedir. belirli süre esasına göre işe alınan işçi- sındaki yüzde 7 ,3’lük artışa katkıda bulun- lerin (Türkiye’deki tüm işçilerin neredey- muştur. Ancak bu araçlar, şirketlerin (özel- 15. Ayrıca etkinleştirme politikaları- se yarısı) yüzde 74’ünün kayıt dışı olarak likle KOBİ’ler) kayıt dışı işçiler istihdam nın maliyet-etkin hale getirilmesi, iş çalışmasına yol açmaktadır. Bu durumu etmesine ve işçilerin kayıt dışı çalışması- arayanların daha sorumlu olmasını önlemek için, aşağıdaki değişiklikler dik- na özendiren durumları etkilememektedir. ve doğru insanlara doğru hizmetlerin kate alınabilir: (i) belirli süreli sözleşme- 2008 yılında işverenlerin sosyal güvenlik sunulmasını da gerektirir. Bunun iyi bir leri tüm iş faaliyetlerine açmak ve geçici katkı paylarında yapılan geniş kapsamlı in- örneği İngiltere’deki Jobcenter Plus uygu- istihdam acentelerinin tüm sektörlerde/ dirimin, kayıtlı işlerdeki ‘vergiyi’ düşürerek lamasıdır; bu uygulama (i) her iş arayan mesleklerde çalışmasına izin vermek; (ii) kayıt dışılığı azaltmış olması muhtemeldir. ile bireysel bir plan üzerinde mutabakata belirli süreli ve geçici sözleşmelerin bir Meksika’dan elde edilen kanıtlar, gelirler varan - bir istidam edilebilirlik değerlen- kaç kez koşulsuz yenilenmesine izin ver- ile finanse edilen bir sosyal güvenlik sis- dirmesine bağlı olarak ve kişi bir ‘piyasa mek ve (iii) deneme süresini en az OECD temine doğru geçişin, iş kayıt dışılığını testine’ tabi tutulduktan sonra, iş bulmaya ortalamasına (4 ay) kadar uzatmak. Son (KDV ve dolaysız vergilerin kaçırılmasını yönelik bireysel eylemler ve spesifik et- mevzuat değişiklikleri, yarım zamanlı iş- azaltarak) bütçe için nötr bir biçimde (ka- kinleştirme programlarına katılım dahil, (ii) çilerin ödenmemiş sosyal güvenlik katkı yıtlı işlerdeki ‘vergiyi’ ve kayıt dışı işlere ilerlemeyi izleyen (İS, bu koşula bağlıdır) paylarını geçmişe dönük olarak ödeme- verilen ‘desteği’ kaldırarak) göz ardı edile- ve (iii) iş danışmanlığı sağlayan iş danış- lerine olanak vermiştir. Bununla birlikte, bilir hale getirebileceğini göstermektedir. manları etrafında dönmektedir. İŞKUR, hala işçilerin yarım zamanlı işlere girme- Ancak bu süreç, hangi yardımların katkı 2012 yılında iş ve meslek danışmanları leri ile ilgili olan ve kayıtlı işçilerin sade- payları ile bağının kesileceği ve bunun na- uygulamasını açıklamıştır, bu danışmanla- ce yüzde 3’ünün yarım zamanlı olmasına sıl yapılacağı hakkında dikkatle düşünmeyi rın 2012 sonuna kadar 4.000’e ulaşması neden olan caydırıcı etkenler vardır: yarım gerektirmektedir. Teşvikleri güçlendirmek beklenmektedir ve iş arayanlara meslek- 39- İşverenlere de danışmanlık hizmeti sağlan- ması planlanmaktadır. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ KYN 81 KAYNAKÇA Aaronson, D., B. Mazumder and S. Green Card Health Program,� in PhD Schechter (2010), “What is Behind the thesis, Oxford University. Rise in Long-Term Unemployment?,� Economic Perspectives, Federal Reserve Betcherman, Gordon, M. Godfrey, S. Bank of Chicago, second quarter. Puerto, F. Rother and A. Stavreska, 2007, Global Inventory of Interventions to A h m e d , U, M . A d a t o , A . K u d a t , Support Young Workers Synthesis Report, D. Gilligan, T. Roopnarine, and R. World Bank. Colasan (2007). “Impact Evaluation of the Conditional Cash Transfer Program Cho, Yoonyoung & Newhouse, David, in Turkey: Final Report,� Washington, 2011. “How did the great recession affect DC: International Food Policy Research different types of workers ? evidence Institute, March 26 from 17 middle-income countries, � Policy Research Working Paper Series 5636, The Almeida, Rita, J. Arbelaez, M. Honorati, World Bank. A. Kuddo, T. Lohmann, M. Ovadiya, L. Pop, Maria L. Sanchez-Puerta, and M. Del Ninno, Carlo, K. Subbarao and Weber, 2012, “Improving Access to Jobs A. Milazzo, 20 09, How to Make and Earnings Opportunities: The Role P u b l i c Wo r k s Wo r k : A R e v i e w o f of Activation and Graduation Policies, � the Experiences, Social Protection Background Paper prepared for the Social Discussion Paper No. 0905, World Bank. Protection and Labor Strategy 2012-2022, World Bank, Washington, DC. Di Filippo, Mario, A. Kuddo, David A. Robalino, F. Rother, and Maria L. Antón, A., F. Hernández and S. Levy Sanchez-Puerta, 2010, “Labor and Social (2011) “The End of Informality in Mexico? Protection Policies during the crisis and Fiscal Reform for Universal Social � mimeo, World Bank. recovery, Insurance,� mimeo, Instituto Tecnológico Autónomo de México, México. Ercan, Hakan, 2010, “The impact of the global financial crisis on employment Aran, Meltem, forthcoming, “Protection � in Crisis and Turkey : Impact in Turkey, in Good and Bad Times? The Turkish Analysis of Crisis Response Measures, ILO Office for Turkey. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ KYN 83 Ercan, Hakan, 2010, “The impact of the International Labour Organization , R e y e s - H a r t l e y, G o n z a l o , J a n C . World Bank , 2009b, Estimating the global financial crisis on employment 2010a, Global Wage Report 2010. Van Ours, and M. Vodopivec, 2010, Impact of Labor Taxes on Employment � in Crisis and Turkey: Impact in Turkey, “Incentive Effects of Unemployment and the Balances of the Social Security Analysis of Crisis Response Measures, Işık-Dikmelik, Aylin, forthcoming, Do Insurance Savings Accounts: Evidence Funds in Turkey, Report No. 44056-TR. ILO Office for Turkey. Social Benefits Respond to Crises? from Chile, � IZA discussion paper No. Evidence from Europe & Central Asia 4681. World Bank , 2009c, Turkey National F i s z b e i n , A . , D. R i n g o l d a n d S . During the Global Crisis, World Bank Innovation and Technology System: Srinivasan, 2011, “Cash Transfers, Tansel, A. and E. Öznur-Kan (2011), Recent Progress and Ongoing Children and the Crisis: Protecting Khanna, Gaurav & Newhouse, David “Labor mobilit y across the formal/ Challenges, Report No. 48755-TR. Current and Future Investments, � Social & Paci, Pierella, 2011. “Fewer jobs or informal divide in Turkey: Evidence from Protection Discussion Paper No. 1112. smaller paychecks ? aggregate crisis Individual level data, � IZA Discussion Wo rl d B a n k , 2 010 a , Fe m a l e L a b o r impacts in selected middle-income Papers 6271, Institute for the Study of Force Participation in Turkey: Trends, Galasso, Emanuela and Martin Ravallion, countries,� Policy Research Working Labor (IZA). Determinants and Policy Framework, 2004, “Social Protection in a Crisis: Paper Series 5791, The World Bank Report No. 48508-TR. , World Bank Argentina’s Plan Jefes y Jefas� Taymaz, Erol, 2010, “The Effectiveness Economic Review, 18(3): 367-399. Küçükbayrak, M. (2012), “Türkiye’de of Crisis Measures:The Case of Motor World Bank, 2010b, Turkey: Investment İşsizlik Sigort asının Kapsamı ve � in Crisis and Turkey: Vehicles Industry, Climate Assessment—From Crisis to G ü r s e l , S ey fe tt i n a n d Z ü m rü t İşsizlik ve İstihdam Süresi Açısından Impact Analysis of Crisis Response Private Sector Led Growth, Report İmamoğlu, 2011, ‘Why is Agricultural Değerlendirilmesi� , (Kalkınma Bakanlığı Measures, ILO Office for Turkey. 54123-TR. Employment Increasing in Turkey?� , Uzmanlık Tezi), Ankara BETAM Working Paper Series No. 4, Woodbury, S. and M. Rubin (1997), World Bank , 2011a, Improving the Bahçeşehir University, Turkey. M i c c o, A . a n d C . Pa ge s , 2 0 0 4 , “The Duration of Benefits� , Chapter 6 Quality and Equity of Basic Education in “Employment Protection and Gross in C. O’Leary and S. Wandner (eds.), Turkey: Challenges and Options, Report H a t u n o ğ l u , E . E m r a h , 2 0 11 , Job Flows: A Differences-in-Differences Unemployment Insurance in the United No 54131-TR. “Developments in Agricultural Sector Approach, � IDB Working Paper No. 421, States: Analysis of Policy Issues, W.E. Employment in Turkey, � background paper Inter-American Development Bank. U p j o h n I n s t i tu t e fo r E m p l oy m e n t World Bank, 2011b, World Development to the report Managing labor markets Research, Kalamazoo, MI, pp. 211-283 Report 2012: Gender Equalit y and through the cycle , World Bank and Newhouse, D., D. Robalino and F. Development. Ministry of Development of Turkey. Rother, forthcoming, “Labor and Social World Bank, 2008, Investing in Turkey’s Protection Policies during the crisis and Next Generation: The School-to-Work World Bank, 2011c, Turkey: Improving International Labour Organization , � World Bank. recovery, Transition and Turkey’s Development, Conditions for SME Growth—Finance 2009, “Protecting people, promoting Report No. 44048-TR. and Innovation, Report No. 54961-TR. �G20 Leaders’ Summit ILO Report. jobs, OECD, 2011, OECD Employment Outlook 2011. World Bank , 2009a, Turkey Countr y World Bank , 2011d, The Jobs Crisis: International Labour Organization , Economic Memorandum, Informality: Household and Government Responses 2010b, Crisis and Turkey: Impact Analysis Causes, Consequences, Policies, Report to the Great Recession in Eastern Europe of Crisis Response Measures, ILO Office No. 48523-TR. and Central Asia, World Bank for Turkey. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ EK 85 TABLO A1 İşgücü piyasası geçişleri ve kriz etkileri (ana) World Bank , 2012a, Social Protection Bir önceki yıldan aşağıdakilere geçiş Eğilimler ve kriz etkileri and Labor Strategy 2012-2022. 2007 2008 2009 Kriz öncesi eğilim Kriz eğilimi Kriz etkisi FS'den FS'ye 89,3 90,2 83,8 1,0 -6,5 -7,4 World Bank, 2012b, Turkey: Sustaining FS'den IS'ye 2,8 1,9 4,7 -0,9 2,8 3,8 High Growth: The Role of Domestic FS'den FSE'ye 0,4 0,5 0,5 0,1 0,0 -0,1 Savings. FS'den ISE'ye 0,9 0,9 1,7 0,0 0,9 0,8 FS'den U'ya 2,7 3,5 6,1 0,9 2,6 1,7 World Bank , forthcoming , Turkey: FS'den OLF'ye 4,1 3,0 3,2 -1,0 0,2 1,2 Evaluating the impact of vocational IS'den FS'ye 12,9 15,4 8,6 2,5 -6,8 -9,3 IS'den IS'ye 57,7 58,5 59,0 0,7 0,5 -0,2 training for the jobless, World Bank. IS'den FSE'ye 0,8 0,9 0,8 0,1 -0,2 -0,2 IS'den ISE'ye 7,0 5,4 7,9 -1,6 2,5 4,2 World Bank , forthcoming, Promoting IS'den U'ya 9,4 10,2 11,7 0,9 1,5 0,6 Excellence in Turkey’s Schools, World IS'den OLF'ye 12,2 9,6 12,0 -2,6 2,4 4,9 Bank. FSE'den FS'ye 3,3 4,7 2,4 1,4 -2,3 -3,7 FSE'den IS'ye 2,6 0,8 2,0 -1,8 1,2 3,0 Yeldan, Erinç, 2010, “A Macroeconomic FSE'den FSE'ye 78,8 82,6 77,8 3,8 -4,8 -8,5 FSE'den ISE'ye 12,0 6,5 13,3 -5,5 6,7 12,2 Assessment of the Effects of Fiscal FSE'den U'ya 0,9 1,4 1,3 0,5 -0,1 -0,6 Stimulus Measures on Employment and FSE'den OLF'ye 2,4 4,1 3,3 1,7 -0,8 -2,4 Labour Markets� , in Crisis and Turkey: ISE'den FS'ye 1,3 1,6 1,1 0,3 -0,5 -0,8 Impact Analysis of Crisis Response ISE'den IS'ye 4,0 3,3 2,3 -0,7 -0,9 -0,2 Measures, ILO Office for Turkey. ISE'den FSE'ye 4,5 3,7 1,5 -0,8 -2,2 -1,4 ISE'den ISE'ye 77,3 79,8 85,8 2,4 6,0 3,6 ISE'den U'ya 2,0 1,4 1,5 -0,6 0,1 0,7 ISE'den OLF'ye 10,9 10,3 7,8 -0,6 -2,5 -1,9 U'dan FS'ye 15,2 15,0 14,9 -0,3 -0,1 0,2 U'dan IS'ye 26,4 21,8 17,8 -4,5 -4,0 0,5 U'dan FSE'ye 0,7 1,1 0,8 0,3 -0,2 -0,6 U'dan ISE'ye 6,0 6,9 7,0 0,9 0,2 -0,8 U'dan U'ya 27,9 30,0 36,4 2,1 6,4 4,2 U'dan OLF'ye 23,8 25,3 23,0 1,5 -2,2 -3,7 OLF'den FS'ye 1,7 1,8 1,3 0,1 -0,5 -0,6 OLF'den IS'ye 3,3 2,8 2,4 -0,4 -0,4 0,1 OLF'den FSE'ye 0,2 0,2 0,1 -0,1 0,0 0,0 OLF'den ISE'ye 5,4 3,3 3,5 -2,0 0,1 2,2 OLF'den U'ya 2,7 3,1 3,4 0,4 0,3 -0,1 OLF'den OLF'ye 86,7 88,8 89,3 2,1 0,5 -1,6 Kaynak: TÜİK (Gelir ve Yaşam Koşulları Anketi) ve yazarların hesaplamaları (ayrıca bkz. Tansel ve Öznur-Kan 2011). FS: Kayıtlı maaşlı; IS: Kayıt dışı maaşlı; FSE: Kayıtlı serbest meslek; ISE: Kayıt dışı serbest meslek; U: İşsiz; OLF: İşgücü dışı. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ EK 87 TABLO A2 Hanehalkı kişi başı reel gelir ve kriz etkileri 2006 2007 2008 2009 Kişi başı hanehalkı gelirinin büyüme oranları (%) Eğilimler ve kriz etkileri Kriz Öncesi Kriz Eğilimi Kriz Etkisi Toplam gelir 13,3 -5,7 0,7 -1,4 3,8 -0,4 -4,2 TABLO A1 (Devam) İşgücü geliri 4,3 0,0 -3,4 0,9 2,2 -1,2 -3,4 Ücret geliri 8,3 3,9 1,2 0,9w 6,1 1,0 -5,0 İşgücü piyasası geçişleri ve kriz etkileri (sektörler) Serbest meslek 5,4 -5,2 -6,3 -2,7 0,1 -4,5 -4,6 geliri Bir önceki yıldan aşağıdakilere geçiş Eğilimler ve kriz etkileri Kişi başı hanehalkı gelirinin payları (%) 2007 2008 2009 Kriz öncesi eğilim Kriz eğilimi Kriz etkisi Toplam gelirde 45,2 47,6 44,9 45,7 A'dan A'ya 95,8 95,5 96,9 -0,3 1,4 1,7 işgücü geliri A'dan M'ye 0,8 1,1 0,7 0,3 -0,5 -0,8 Toplam gelirde 66,5 67,2 67,0 66,6 A'dan C'ye 1,0 1,1 0,7 0,1 -0,3 -0,4 ücret geliri A'dan S'ye 2,4 2,4 1,8 0,0 -0,6 -0,6 Kaynak: TÜİK (Gelir ve Yaşam Koşulları Anketi) ve yazarların hesaplamaları. M'dan A'ya 1,9 2,3 2,2 0,4 -0,1 -0,5 M'den M'ye 91,1 87,5 89,5 -3,6 2,0 5,6 M'den C'ye 1,7 2,4 1,3 0,7 -1,1 -1,8 M'den S'ye 5,3 7,8 7,0 2,5 -0,8 -3,3 C'den A'ya 4,4 3,1 8,0 -1,3 4,9 6,2 C'den M'ye 3,3 4,7 2,3 1,4 -2,4 -3,8 C'den C'ye 86,0 82,0 81,4 -4,0 -0,5 3,5 C'den S'ye 6,2 10,2 8,2 4,0 -2,0 -6,0 S'den A'ya 1,7 1,4 1,5 -0,3 0,1 0,4 S'den M'ye 2,1 2,6 1,5 0,6 -1,2 -1,7 S'den C'ye 0,8 1,7 0,8 0,8 -0,9 -1,7 S'den S'ye 95,4 94,3 96,2 -1,1 1,9 3,0 Kaynak: TÜİK (Gelir ve Yaşam Koşulları Anketi) ve yazarların hesaplamaları (ayrıca bkz. Tansel ve Öznur-Kan 2011). A: Tarım; M: İmalat; C: İnşaat; S: Hizmetler. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ EK TABLO A3 89 Krizin farklı işçi türleri üzerindeki etkisi Bağımlı değişken = Krizin aşağıdakiler üzerindeki etkisi Erkek Genç Orta Öğrt. Kentsel Sabit R-kare Katsayı St. Hata Katsayı St. Hata Katsayı St. Hata Katsayı St. Hata Katsayı St. Hata ÇYN'deki pay olarak: LF (=LFPR) -0,011 (0,007) 0,002 (0,010) 0,008 (0,009) -0,006 (0,006) 0,019** (0,005) 0,213 Çalışan (=ER) -0,027*** (0,004) -0,005 (0,005) 0,005 (0,006) -0,014** (0,004) 0,016** (0,004) 0,775 Aktif olmayan 0,019** (0,005) -0,004 (0,008) 0,016* (0,007) 0,003 (0,005) -0,031*** (0,004) 0,661 İşsiz 0,035** (0,008) 0,003 (0,012) 0,019 (0,012) 0,011 (0,007) -0,028*** (0,005) 0,683 Ücretli çalışan -0,023*** (0,003) -0,001 (0,005) 0,005 (0,005) -0,009* (0,004) 0,002 (0,003) 0,735 Serbest meslek -0,001 (0,002) -0,004+ (0,002) -0,001 (0,003) -0,001 (0,003) 0,008** (0,003) 0,201 Ücretsiz aile işçileri -0,001 (0,002) -0,000 (0,002) -0,000 (0,001) -0,004 (0,002) 0,006* (0,003) 0,338 Kayıt dışı çalışan -0,005 (0,003) -0,003 (0,005) 0,005 (0,004) -0,007 (0,004) 0,011* (0,004) 0,338 Kayıtlı çalışan -0,022*** (0,004) -0,002 (0,003) 0,000 (0,005) -0,007 (0,004) 0,005 (0,004) 0,759 Kayıtlı ücretli çalışan -0,020*** (0,004) -0,000 (0,003) 0,001 (0,005) -0,003 (0,003) -0,003 (0,003) 0,732 Kayıt dışı ücretli çalışan -0,003 (0,003) -0,000 (0,005) 0,005 (0,003) -0,006+ (0,003) 0,005+ (0,002) 0,308 Kayıtlı serbest meslek 0,001 (0,001) -0,001+ (0,001) -0,000 (0,001) -0,000 (0,001) 0,002** (0,000) 0,318 Kayıt dışı serbest meslek -0,002 (0,002) -0,003 (0,002) -0,000 (0,003) -0,001 (0,003) 0,006* (0,003) 0,130 Tarım sektöründe çalışan 0,002 (0,001) -0,002 (0,001) -0,000 (0,002) -0,015*** (0,002) 0,015*** (0,002) 0,827 İmalat sektöründe çalışan -0,017*** (0,003) -0,007* (0,003) 0,001 (0,003) -0,005+ (0,002) 0,005* (0,002) 0,853 İnşaat sektöründe çalışan -0,003+ (0,001) -0,003 (0,002) 0,003* (0,001) -0,002 (0,002) 0,001 (0,001) 0,478 Hizmet sektöründe çalışan -0,008+ (0,004) 0,006 (0,004) 0,001 (0,003) 0,009+ (0,005) -0,006 (0,005) 0,535 İşgücündeki pay olarak: İşsiz (=UR) 0,003 (0,006) 0,029* (0,010) -0,012 (0,007) 0,023*** (0,005) 0,016+ (0,007) 0,697 Log reel aylık kazançlar: Tüm ücretli çalışanların 0,018+ (0,009) -0,034* (0,014) 0,055*** (0,010) 0,001 (0,016) -0,044* (0,017) 0,759 Tüm kayıtlı ücretli çalışanların 0,002 (0,009) -0,024 (0,015) 0,046*** (0,007) -0,022+ (0,012) 0,002 (0,017) 0,718 Tüm kayıt dışı ücretli çalışanların 0,039+ (0,020) -0,012 (0,019) 0,037 (0,045) 0,020 (0,017) -0,087** (0,023) 0,311 Tarım sektöründe ücretli çalışanların 0,002 (0,043) -0,090+ (0,047) -0,006 (0,199) 0,051 (0,041) -0,061 (0,053) 0,205 İmalat sektöründe ücretli çalışanların 0,053** (0,016) -0,008 (0,022) 0,041+ (0,019) -0,034 (0,033) -0,051 (0,034) 0,464 İnşaat sektöründe ücretli çalışanların -0,097+ (0,049) -0,011 (0,043) 0,053 (0,047) -0,014 (0,028) 0,048 (0,059) 0,374 Hizmet sektöründe ücretli çalışanların 0,011 (0,009) -0,033+ (0,016) 0,043*** (0,009) -0,001 (0,019) -0,021 (0,021) 0,521 Log Çalışma saati: Kayıtlı çalışanların 0,018* (0,008) 0,003 (0,011) 0,009 (0,005) 0,015+ (0,008) -0,037** (0,010) 0,421 Kayıt dışı çalışanların 0,016 (0,015) -0,017 (0,014) 0,014 (0,011) -0,010 (0,014) -0,016 (0,015) 0,304 Tarım sektöründe çalışanların -0,021+ (0,010) -0,031+ (0,017) 0,014 (0,033) -0,033 (0,028) 0,003 (0,008) 0,297 İmalat sektöründe çalışanların 0,053** (0,016) -0,003 (0,010) 0,016 (0,010) -0,001 (0,010) -0,064** (0,018) 0,658 İnşaat sektöründe çalışanların 0,035+ (0,015) 0,014 (0,019) 0,034* (0,012) 0,020 (0,016) -0,078** (0,021) 0,473 Hizmet sektöründe çalışanların 0,025*** (0,004) 0,002 (0,007) 0,003 (0,003) -0,010 (0,007) -0,012+ (0,006) 0,666 Log yapılı saatlik ücret oranı: Tüm kayıtlı ücretli çalışanların -0,013 (0,011) -0,023 (0,020) 0,041** (0,010) -0,014 (0,017) 0,012 (0,022) 0,579 Tüm kayıt dışı ücretli çalışanların 0,035 (0,026) 0,009 (0,024) 0,042 (0,051) 0,023 (0,025) -0,116** (0,030) 0,262 Tarım sektöründe ücretli çalışanların 0,027 (0,029) -0,181** (0,048) 0,023 (0,168) 0,002 (0,037) -0,065* (0,027) 0,503 İmalat sektöründe ücretli çalışanların 0,033 (0,019) -0,004 (0,022) 0,032+ (0,017) -0,020 (0,036) -0,030 (0,042) 0,267 İnşaat sektöründe ücretli çalışanların -0,125+ (0,055) -0,068 (0,037) 0,052 (0,045) -0,029 (0,018) 0,081 (0,061) 0,530 Hizmet sektöründe ücretli çalışanların 0,005 (0,016) -0,025 (0,019) 0,058*** (0,012) 0,011 (0,024) -0,047+ (0,026) 0,570 Kaynak: TÜİK (Üç aylık işgücü anketi verileri) ve yazarların hesaplamaları. *** %1 seviyesinin altında istatistiksel olarak önemli, ** %1’de, * %5’te ve + %10’da. TÜRKİYE: EKONOMİK DALGALANMA BOYUNCA İŞGÜCÜ PİYASALARININ YÖNETİMİ EK TABLO A4 91 Farklı işçi türleri için düzelme derecesi Bağımlı değişken = Aşağıdakiler için Erkek Genç Orta Öğrt. Kentsel Sabit R-kare düzelme derecesi Katsayı St. Hata Katsayı St. Hata Katsayı St. Hata Katsayı St. Hata Katsayı St. Hata Çalışma yaşındaki nüfustaki pay olarak: LF (=LFPR) -0,178** (0,043) -0,080* (0,033) -0,055 (0,040) 0,078+ (0,042) 1,159*** (0,038) 0,801 Çalışan (=ER) -0,164** (0,043) -0,085* (0,032) -0,065 (0,041) 0,062 (0,041) 1,151*** (0,036) 0,789 Aktif olmayan -0,004 (0,023) -0,100** (0,024) -0,003 (0,029) 0,062* (0,025) 0,887*** (0,022) 0,669 İşsiz 0,032+ (0,016) -0,054** (0,016) 0,020 (0,012) 0,075** (0,020) 0,881*** (0,019) 0,812 Ücretli çalışan -0,131** (0,036) 0,008 (0,044) -0,055 (0,045) -0,127* (0,044) 1,281*** (0,042) 0,692 Serbest meslek -0,617** (0,191) -0,093 (0,156) -0,187 (0,170) 0,367 (0,220) 1,272*** (0,230) 0,679 Ücretsiz aile işçileri -0,083 (0,055) -0,239** (0,063) -0,197* (0,074) 0,094+ (0,048) 1,137*** (0,029) 0,728 Kayıt dışı çalışan -0,201** (0,060) -0,105* (0,044) -0,137* (0,053) 0,038 (0,060) 1,135*** (0,054) 0,780 Kayıtlı çalışan -0,377* (0,130) -0,023 (0,100) -0,157 (0,108) -0,347+ (0,182) 1,736*** (0,228) 0,693 Kayıtlı ücretli çalışan -0,126** (0,030) 0,045 (0,033) -0,117* (0,040) -0,036 (0,032) 1,283*** (0,027) 0,747 Kayıt dışı ücretli çalışan -0,154** (0,044) 0,033 (0,053) -0,117 (0,070) -0,223** (0,050) 1,269*** (0,051) 0,775 Kayıtlı serbest meslek -0,613** (0,138) 0,122 (0,229) -0,334+ (0,183) -0,033 (0,118) 1,525*** (0,079) 0,670 Kayıt dışı serbest meslek -0,721** (0,213) -0,074 (0,229) -0,054 (0,239) 0,431+ (0,238) 1,290*** (0,258) 0,596 Tarım sektöründe çalışan -0,073 (0,041) -0,115+ (0,054) -0,150** (0,044) 0,071+ (0,039) 1,130*** (0,030) 0,681 İmalat sektöründe çalışan -0,193** (0,053) -0,139* (0,051) -0,118 (0,074) 0,050 (0,051) 1,195*** (0,044) 0,639 İnşaat sektöründe çalışan -0,177+ (0,088) 0,060 (0,103) -0,091 (0,101) -0,074 (0,110) 1,461*** (0,111) 0,272 Hizmet sektöründe çalışan -0,255** (0,063) 0,060 (0,096) -0,044 (0,059) 0,034 (0,087) 1,168*** (0,099) 0,582 İşgücündeki pay olarak: İşsiz (=UR) -0,157* (0,051) -0,028 (0,042) 0,018 (0,030) 0,059 (0,041) 1,159*** (0,066) 0,627 Log reel aylık kazançlar Tüm ücretli çalışanların -0,001 (0,001) -0,004+ (0,002) 0,004** (0,001) -0,004 (0,002) 1,010*** (0,002) 0,598 Tüm kayıtlı ücretli çalışanların -0,001 (0,001) -0,004* (0,002) 0,007*** (0,001) -0,003 (0,002) 1,005*** (0,002) 0,744 Tüm kayıt dışı ücretli çalışanların 0,004 (0,004) -0,004 (0,005) -0,002 (0,005) -0,006 (0,004) 1,006*** (0,005) 0,318 Tarım sektöründe ücretli çalışanların 0,012 (0,019) 0,017 (0,017) 0,017 (0,022) 0,006 (0,012) 1,006*** (0,021) 0,146 İmalat sektöründe ücretli çalışanların 0,000 (0,005) -0,003 (0,004) -0,001 (0,003) -0,003 (0,006) 1,007*** (0,009) 0,060 İnşaat sektöründe ücretli çalışanların -0,007 (0,009) -0,016*** (0,003) -0,014*** (0,002) -0,014*** (0,003) 1,039*** (0,009) 0,891 Hizmet sektöründe ücretli çalışanların -0,000 (0,001) -0,003 (0,001) 0,009*** (0,001) -0,001 (0,002) 1,006*** (0,002) 0,782 Log Çalışma saati: Kayıtlı çalışanların 0,002 (0,003) -0,005 (0,003) -0,001 (0,002) 0,004+ (0,002) 0,993*** (0,003) 0,288 Kayıt dışı çalışanların 0,008 (0,005) 0,001 (0,004) -0,007 (0,006) -0,005 (0,005) 0,980*** (0,004) 0,328 Tarım sektöründe çalışanların 0,000 (0,001) -0,012*** (0,003) -0,004 (0,006) 0,008** (0,002) 0,988*** (0,001) 0,596 İmalat sektöründe çalışanların 0,009+ (0,005) 0,002 (0,004) 0,003 (0,003) -0,004 (0,005) 0,992*** (0,005) 0,331 İnşaat sektöründe çalışanların -0,004 (0,007) -0,009*** (0,002) -0,007** (0,002) -0,008*** (0,001) 1,016*** (0,007) 0,789 Hizmet sektöründe çalışanların 0,006 (0,006) -0,007 (0,004) 0,004 (0,004) -0,002 (0,003) 0,986*** (0,006) 0,377 Log yapılı saatlik ücret oranı: Tüm kayıtlı ücretli çalışanların 0,006 (0,017) 0,018 (0,021) 0,060*** (0,011) -0,007 (0,019) 0,999*** (0,026) 0,461 Tüm kayıt dışı ücretli çalışanların -0,060 (0,345) -0,385 (0,373) -0,170 (0,647) 0,458 (0,701) 0,810 (0,531) 0,080 Tarım sektöründe ücretli çalışanların 0,308 (0,666) -0,807 (0,642) -0,280 (0,753) -0,053 (0,464) 1,262 (0,714) 0,082 İmalat sektöründe ücretli çalışanların 0,012 (0,174) -0,080 (0,112) -0,029 (0,063) -0,087 (0,212) 1,136** (0,355) 0,040 İnşaat sektöründe ücretli çalışanların 0,040 (0,098) -0,107 (0,060) -0,064* (0,028) -0,190** (0,047) 1,248*** (0,103) 0,710 Hizmet sektöründe ücretli çalışanların 0,085 (0,193) 0,735 (0,438) -0,202 (0,202) 0,190 (0,181) 0,958*** (0,205) 0,436 Kaynak: TÜİK ve yazarların hesaplamaları