67486 v2 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างหน่ วยงานส่ วนกลางและส่ วนท้ องถิ่น (แปลจากต้ นฉบับภาษาอังกฤษ) 1 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น สารบัญ บทสรุ ปผู้บริหาร 3 คานา 8 บทที่ 1 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและส่ วนท้ องถิ่นในประเทศไทย 10 ประเด็นในเรื่องความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและส่ วนท้ องถิ่น 14 บทที่ 2 โครงสร้ างองค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น 22 หน้ าที่และความรั บผิดชอบขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นในประเทศไทย 24 ประเด็นที่สาคัญเกี่ยวกับการปฏิรูปโครงสร้ างและองค์ กรที่เกี่ยวข้ องกับการปกครองส่ วนท้ องถิ่น 25 บทที่ 3 รายได้ ท้องถิ่น 28 การจัดสรรรายได้ ให้ ท้องถิ่นของไทย (INTERGOVERNMENTAL TRANSFERS IN THAILAND) 31 ี ัฐจัดเก็บให้ และแบ่ งให้ และเงินอุดหนุนทั่วไป การจัดสรรรายได้ จากภาษีท่ ร 32 การจัดสรรเงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์ 35 ทางเลือกสาหรับการปฏิรูปความสัมพันธ์ด้านการคลังระหว่างส่วนกลางและท้ องถิ่น 36 การจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ 39 บทที่ 4 การจัดทางบประมาณท้ องถิ่นและการบริ หารจัดการการคลังสาธารณะ 41 การจัดทางบประมาณท้ องถิ่น 41 การบริหารจัดการการคลังสาธารณะในระดับท้ องถิ่น 44 บทที่ 5 การกู้ยืมโดยท้ องถิ่น 44 บทที่ 6 การบริหารงานบุคคลของท้ องถิ่น 46 บทที่ 7 การประเมินประสิทธิภาพการดาเนินงานและการมีความรั บผิดชอบในท้ องถิ่น 54 บทสรุ ป สู่การเป็ นการปกครองส่ วนท้ องถิ่นที่ตอบสนองต่ อความต้ องการของประชาชนและมีความรับผิดชอบ 57 2 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น บทสรุ ปผู้บริหาร สรุป 1) รายงานศึกษาการบริ หารจัดการการคลังสาธารณะ1ฉบับนีว ้ ิเคราะห์ ถึงโครงสร้ างเชิงสถาบัน ของความสัมพันธ์ ระหว่างหน่วยงานภาครัฐและส่วนท้ องถิ่นในประเทศไทย และนาเสนอทางเลือกด้ านนโยบายเพื่อนาเสนอต่อรัฐบาลไทยเพื่อใช้ พิจารณาประกอบการทบทวนและปรับปรุ งโครงสร้ างด้ านกฎหมายและเชิงสถาบัน ที่เกี่ยวข้ องกับการปฏิรูป ด้ านการกระจายอานาจ สรุ ป 2) สืบเนื่องจากนโยบายลดความเหลื่อมล ้าทางด้ านเศรษฐกิจและสังคมและการส่งเสริ มการมีส่วนร่ วมของประชาชนในการวางแผนและการให้ บริ การภาครัฐในระดับท้ องถิ่น การ ้ จัดตังกลไกการกระจายอ ุ เน้ นให้ กระบวนการตัดสินใจอยู่ใกล้ ประชาชนมาก านาจจึงได้ ริเริ่ มขึ ้นและเป็ นส่วนหนึ่งของนโยบายแห่งชาติภายใต้ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 การปฏิรูปที่ม่ง ้ ประกอบไปด้ วย (1) การส่งเสริ มการมีสว ขึ ้นนัน ่ นร่วมของประชาชนในขบวนการตัดสินใจในระดับท้ องถิ่น (2) การปรับปรุ งการให้ บริ การสาธารณะในระดับท้ องถิ่นโดยการเสริ มสร้ างการมี ความรับผิดชอบจากส่วนล่าง (Bottom-Up) (3) การเสริ มสร้ างปั จจัยด้ านสังคมและเศรษฐกิจให้ แก่ประชาชนด้ วยการสนับสนุนการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระดับท้ องถิ่น และ (4) การ ยกระดับความสามารถในตอบสนองต่อความต้ องการการบริ การสาธารณะในระดับท้ องถิ่น อนึ่ง เป ้ ้ าหมายที่กล่าวมาข้ างต้ นนี ้ถูกกาหนดไว้ ในพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขันตอนการ กระจายอานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ.2542 (พ.ร.บ.กระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542) และได้ มีการดาเนินการปฏิรูปโครงสร้ างการบริ หารจัดการการคลังสาธารณะเพื่อให้ บรรลุ เป้ าหมายดังกล่าวอย่างต่อเนื่องตลอด 10 ปี ที่ผ่านมา ั หน่วยงานระดับภูมิภาคและระดับท้ องถิ่นของประเทศไทยอยู่ภายใต้ การบริ หารของสมาชิกสภาและองค์กรที่ได้ รับการเลือกตัง สรุป 3) ในปั จจุบน ้ ในระดับท้ องถิ่น และมีการกากับอย่าง ้ ใกล้ ชิดจากเจ้ าหน้ าที่ที่ได้ รับการแต่งตังจากหน่ ้ มีการจัดสรรงบอุดหนุนจากส่วนกลางเพื่อให้ รายได้ ท้องถิ่นมี ไม่ต่ากว่าร้ อยละ 25 ของรายได้ วยงานส่วนกลาง ในส่วนของรายได้ ท้องถิ่นนัน ้ สุทธิภาครัฐทังหมด ท้ องถิ่นมีการดาเนินการตามภารกิจหน้ าที่ในการให้ บริ การสาธารณะในหลายหน้ าที่ นอกจากนี ้ ยังมีการวางรากฐานสาหรับการมีส่วนร่ วมและการมีความรับผิดชอบ ในระดับท้ องถิ่นไว้ แล้ ว ั ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่นของประเทศไทยยังอยู่ระหว่างขันตอนการเปลี สรุป 4) อย่างไรก็ตาม ปั จจุบน ้ ่ยนถ่ายและผลลัพธ์ ที่คาดหวังไว้ จากการ ปฏิรูปด้ านการกระจายอานาจยังไม่บรรลุตามเป้ าหมายที่วางไว้ โดยในรายงานฉบับนีไ้ ด้ แบ่งข้ อสรุ ปที่เป็ นอุปสรรคสาคัญสาหรับประเทศไทยในการบรรลุเป้ าหมายการกระจาย อานาจออกเป็ น 3 ประเด็นหลัก ดังนี ้  ้ การบูรณาการบริ หาร การคงไว้ซึ่งระบบการบริ หารราชการส่วนภูมิภาคทาให้เกิ ดความทับซ้อนในการทางานระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้องถิ่ น ดังนัน ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่ นจึ งมี ความสาคัญอย่างยิ่ งที ่ส่งผลต่อการให้บริ การภาครัฐที ่มีประสิ ทธิ ภาพมากขึ้น  ้ ในเชิ งโครงสร้างสถาบัน การบริ หารจัดการด้านการคลังและความหลากหลายของภารกิ จหน้าที ่ที่ท้องถิ่ นต้องรับผิ ดชอบก่อให้เกิ ดปั ญหาใน ลักษณะการแบ่งย่อยทัง ้ จึ งมี ความจาเป็ นที ่จะพิ จ ารณาปฏิ รูปการบริ หารงานใน ด้านการประสานงาน และในบางกรณี ก่อให้เกิ ดการแข่งขันในการให้บริ การสาธารณะที ่เหมื อนกัน ดังนัน ่ มุ่งให้เกิ ดการประสานงานระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่ น หรื อระหว่างท้องถิ่ นด้วยกันเองใน เชิ งโครงสร้างสถาบัน เช่น การควบรวม อปท. ที ่มีขนาดเล็ก เป็ นต้น เพือ การให้บริ การสาธารณะ  การขาดกลไกความรับผิ ดชอบที ่มีประสิ ทธิ ภาพในระดับท้องถิ่ น (Local accountability) ซึ่ งเป็ นผลมาจากเครื ่องมื อที ่ใช้ติดตามและระบบประเมิ นผลการดาเนิ นงาน ้ ระบบบันทึกบัญชี ขององค์ กรปกครองส่วนท้องถิ่ น (Electronic Local Authority Accounting System: e- ทางด้านการเงิ นการคลังของหน่วยงานส่วนท้องถิ่ นจากทัง LAAS) และ ระบบการบริ หารจัดการคุณภาพท้องถิ่ น (Local Quality Management: LQM) ไม่สามารถให้ข้อมูลเกี ่ยวกับการเงิ นการคลังและข้อมูลเกี ่ยวกับการ ้ ในเชิ งปริ มาณและคุณภาพที ่เพียงพอ ซึ่งข้ อมูลดังกล่าวเป็ นปั จจัยสาคัญอย่างยิ่งในการเสริ มสร้ างกลไกความ ดาเนิ นงานในการให้บริ การสาธารณะของท้องถิ่ นทัง รับผิดชอบต่อประชาชน 1 ุ , โรเบิร์ต บูท (ธนาคารโลก) และ ดร.สกนธ์ วรัญญูวฒ จัดทาการศึกษาโดย ดร. อันวาร์ ชาห์, ชาห์บี อาลี โมฮิบ, ณัฐพร ตรีรัตน์ศิริกล ั นา (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ) โดยได้ คาชี ้แนะและความร่วมมือจาก คุณวีระชัย ชมสาคร สานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจฯ สานัก นายกรัฐมนตรี 3 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น โครงสร้ างความสัมพันธ์ ระหว่ างหน่ วยงานส่ วนกลางและส่ วนท้ องถิ่น ้ งออกเป็ นการบริ หารราชการส่วนกลาง การบริ หารราชการส่วนภูมิภาค และการบริ หารราชการส่วนท้ องถิ่น กระบวนการ สรุป 5) การบริ หารราชการแผ่นดินของประเทศไทยนันแบ่ ุ่ เน้ นเสริ มสร้ างความเข้ มแข็งให้ กบ กระจายอานาจได้ มง ั องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นโดยการขยายขอบเขตภารกิจหน้ าที่ในการดาเนินการให้ บริ การสาธารณะและการเข้ าถึงแหล่ง งบประมาณที่จาเป็ นสาหรับการดาเนินงานตามภารกิจหน้ าที่ที่ท้องถิ่นได้ รับมอบหมาย สรุ ป 6) การปฏิ รูปข้ างต้ นได้ ก่อให้ เกิดระบบการบริ หารงานแบบคู่ขนาน คื อระบบการบริ หารราชการส่วนภูมิภาค และระบบการบริ หารราชการส่วนท้ องถิ่น โดยหน่วยงาน ส่วนกลางมีสานักงานย่อยต่างๆ ในพื ้นที่ – หรื อที่เรี ยกว่า “การบริ หารราชการส่วนภูมิภาค 2” – ในระดับจังหวัด (75 จังหวัด)3 อาเภอ (878 อาเภอ) และตาบล (7255 ตาบล)4 ซึ่ง ่ ายใต้ การบริ หารจัดการของหน่วยงานส่วนกลาง และการประสานงานและการกากับดูแล สานักงานภูมิภาคเหล่านี ้ทาหน้ าที่ 2 บทบาทด้ วยกัน คือ การให้ บริ การสาธารณะที่อยูภ การบริ หารราชการส่วนท้ องถิ่นในเขตพื ้นที่ที่รับผิดชอบ สรุป 7) องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น (อปท.) มีจานวนทังหมด ้ 7,853 แห่ง5 โดยมีองค์การบริ หารส่วนจังหวัด (อบจ.) ที่จัดว่าเป็ นองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขนาดใหญ่สด ุ รวม 74 ่ นเขตเทศบาลนคร เทศบาลเมือง หรื อเทศบาลตาบล (เทศบาลทัง แห่ง (ไม่รวม กรุงเทพมหานคร) อนึ่ง ประชากรที่อาศัยในเขตเมืองในแต่ละจังหวัดจะถูกจัดให้ อยูใ ้ หมดมี 2,010 ่บ แห่ง) ขึ ้นอยูก ั ขนาดประชากร ความหนาแน่นประชากร ระดับรายได้ ที่หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นสามารถเก็บได้ และความสามารถในการบริ หารจัดการสาหรับการพัฒนาในระดับ ่ ายใต้ การดูแลขององค์การบริ หารส่วนตาบล (อบต. ทัง เทศบาล โดยประชากรชนบทถูกจัดให้ อยูภ ้ หมด 5,765 แห่ง) โดยมีกรุ งเทพมหานคร (กทม.) และเมืองพัทยา เป็ นเขตการ ้ นี ้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นทุก แห่งจะจัดให้ มีการเลือกตัง ปกครองพิเศษ ทัง ้ ทางอ้ อม ้ โดยตรงสาหรั บสมาชิ กสภาท้ องถิ่นและผู้บริ หารระดับสูงของท้ องถิ่น และการเลือกตัง สาหรับประธานสภาท้ องถิ่น ้ มีผ้ ว สรุป 8) การบริ หารราชการส่วนภูมิภาคเป็ นการแบ่งอานาจการบริ หารราชการจากส่วนกลางลงไปสู่พื ้นที่ในระดับจังหวัดและอาเภอ โดยในพื ้นที่ระดับจังหวัดนัน ู ่าราชการจังหวัด ซึ่ง ้ ได้ รับการแต่งตังตามมติ ้ นผู้บง คณะรัฐมนตรี และได้ รับพระบรมราชโองการการโปรดเกล้ าฯ แต่งตังเป็ ั ชาการสูงสุดใน ั คับบัญชาสูงสุด และมีนายอาเภอซึ่งสังกัดกรมการปกครองเป็ นผู้บญ ้ มีกานันซึ่งอยู่ภายใต้ การกากับดูแลของนายอาเภอทาหน้ าที่เป็ นตัวแทนของประชาชนในพื ้นที่ ทัง ระดับพื ้นที่อาเภอ โดยการปกครองในระดับตาบลนัน ้ ้ นี ้ ในการบริ หารส่วนท้ องถิ่นนัน ่ อปท. จะมีการเลือกตังสมาชิ แม้ วา ้ ั ิแล้ ว ผู้บริ หารจากส่วนภูมิภาคได้ แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอาเภอยังมีอานาจใน กสภาและผู้บริ หารอย่างเป็ นอิสระแล้ วก็ตาม แต่ในทางปฏิบต ่ อยูภ การควบคุมและกากับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นซึง ่ ายในเขตอานาจพื ้นที่ปกครองของตน นอกจากนี ้ กฎระเบียบและข้ อบังคับที่เกี่ยวข้ องกับการบริ หารจัดการด้ านการเงินการคลัง มาตรฐานการให้ บริ การของท้ องถิ่น และระบบการติดตามและประเมินประสิทธิภาพการทางานขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นยังถูกกาหนดโดยกระทรวงมหาดไทย ้ และมีอานาจตามกฎหมายในการปกครองพื ้นที่ที่รับผิดชอบก็ตาม แต่ในทางปฏิบต สรุ ป 9) แม้ ว่าองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจะมีสภาท้ องถิ่นที่มาจากการเลือกตัง ั ิแล้ วการบริ หารจาก ่ สถานการณ์ดง ส่วนกลางยังคงเข้ ามามีบทบาทในการบริ หารจัดการท้ องถิ่นอยู่ ซึง ั กล่าวไม่สอดคล้ องกับแนวคิดด้ านการส่งเสริ มการปกครองตนเองของท้ องถิ่นภายใต้ การปกครองแบบรัฐ ้ เดี่ยว หรื อกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การบริ หารงานแบบบนลงล่าง (Top-Down ) มีอานาจเหนือการบริ หารงานจากส่วนล่าง (Bottom-Up) ที่เน้ นการตอบสนองต่อความต้ องการท้ องถิ่น อีกทัง ้ ความรู้ สึกของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่ นถึงการอยู่ภายใต้ อานาจการบริ หารของหน่วยงานจากส่วนกลาง นอกจากนี ้ การแบ่งอานาจหน้ าที่ ในการให้ บริ การระหว่าง ยังเป็ นการตอกยา หน่วยงานส่วนกลางและหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น6 ที่ไม่ชด ั เจนส่งผลกระทบต่อการบริ หารงานที่ไม่คล่องตัวของท้ องถิ่น ลักษณะการแบ่ งย่ อยขององค์ กรและระบบ 2 ้ คือการบริหารราชการส่วนกลางของกระทรวงและกรมที่เกี่ยวข้ องภายใต้ การกากับดูแลของสานักงานย่อยในพื ้นที่ของหน่วยงานนันๆ 3 ั หวัดบึงกาฬ ข้ อมูล ณ ปี 2553 ยังไม่มีจง 4 ประกาศโดยกรมการปกครอง เมื่อวันที่ 20 เมษายน พ.ศ. 2554 5 ประกาศโดยกรมการปกครอง เมื่อวันที่ 20 เมษายน พ.ศ. 2554 6 ้ พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขันตอนการกระจายอ านาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ.2542 กาหนดให้ มีความทับซ้ อนทางหน้ าที่ ความรับผิดชอบระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น 4 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ หมด 7,853 แห่ง มีประชากรในเขตพื ้นที่ รับผิ ดชอบน้ อยกว่า 5,000 คน และมี อปท. จานวนไม่น้อยที่ มี สรุ ป 10) องค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจานวนกว่า 3,000 แห่งจากทัง ประชากรภายใต้ การดูแลต่ากว่า 1,000 คน ซึ่งถือว่ามีขนาดที่ เล็กเกินกว่าที่จะเกิดความคุ้มค่าในเชิงการบริ หารจัดการ เนื่ องจากงบประมาณประจาปี ส่วนใหญ่จะหมดไปกับ ค่าใช้ จ่ายในรายจ่ายประจาโดยจะเหลืองบประมาณเพียงเล็กน้ อยเพื่อที่จะใช้ ในการจัดหาบริ การสาธารณะให้ แก่ประชาชน นอกจากนี ้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีจานวนมาก ยังเป็ นการทาให้ กรมส่งเสริ มการปกครองส่วนท้ องถิ่นทางานยากขึ ้นในการติดตามและตรวจสอบประสิทธิ ภาพการดาเนินงานของท้ องถิ่นรวมถึงการบริ หารจัดการด้ านการเงิน ตลอดจนการประสานงานอย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี ้ หากคานึงด้ านความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ แล้ ว องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กยังขาดความเป็ นไปได้ ในการ ั ิหน้ าที่ที่มีกว่า 150 บทบาท (แม้ จะมีความทับซ้ อนในหน้ าที่กบ ปฏิบต ั หน่วยงานอื่นบ้ างก็ตาม) ตามที่ระบุไว้ ในพ.ร.บ.กระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542 การที่ องค์ กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นมีจานวนมากและไม่มีความชัดเจนในการแบ่งหน้ าที่ความรับผิดชอบก่อให้ เกิดความทับซ้ อนในการดาเนินงาน ซึ่งส่งผลให้ หน่วยงานส่วนกลางยังคงทาหน้ าที่ หลักในการ ั ิหน้ าที่อื่นๆ ให้ บริ การสาธารณะด้ านสังคมต่างๆ อย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสาธารณสุขและการศึกษา ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นใช้ ทรัพยากรที่มีไปในการปฏิบต สรุป 11) ลักษณะการบริ หารงานแบบแยกย่อยยังคงเกิดขึ ้นกับการบริ หารจัดการการคลังสาธารณะของท้ องถิ่น อย่างเช่นในเรื่ องการจัดสรรเงินอุดหนุน โดยหลักเกณฑ์และวิธีการที่ใช้ อยู่ ั เอื ้อให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีการแยกตัวออกมาจัดตังเป็ ในปั จจุบน ้ นองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นอีกแห่ง เนื่องจากสัดส่วนใหญ่ของเงินอุดหนุนทั่วไปมีเกณฑ์การจัดสรรบนพื ้นฐาน ้ ที่เท่าเทียมกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นทังหมด ้ ้ ความรับผิดชอบที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นได้ รับมอบหมายยังมีจานวนมาก – แนวทางการดาเนินงานในลักษณะเหมา ทังนี ่ ากัดในทุกบทบาทหน้ าที่ ทาให้ เป็ นการยากที่จะบรรลุเป รวม ส่งผลให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีขนาดเล็กต้ องจัดสรรทรัพยากรที่มีอยูจ ้ าหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้ บริ การด้ าน ั ้ องถิ่นทุกขนาดต้ องดาเนินงานในภารกิจดังกล่าว หากแต่ในความเป็ นจริ งแล้ วสัดส่วนโรงเรี ยนและสถานีอนามัยที่มีการถ่าย สาธารณสุขและการศึกษาที่ตามกฎหมายแล้ วกาหนดให้ ทงท้ ั ท้ องถิ่นแล้ วมีจานวนน้ อย โอนให้ กบ การเสริมสร้ างกลไกความรับผิดชอบในระดับท้ องถิ่น สรุ ป 12) องค์ประกอบสาคัญของกลไกการสร้ างความรับผิดชอบของท้ องถิ่นที่มีประสิทธิ ภาพ ได้ แก่ระบบการติดตามการบริ หารจัดการด้ านการเงิน การคลัง และการติดตาม ่ ภายใต้ ระบบดังกล่าวควรมีการบริ หารจัดการข้ อมูลในลักษณะที่ได้ รับการเก็บรวบรวมอย่างมี ตรวจสอบประสิทธิภาพการทางานของหน่วยงานในการให้ บริ การในระดับท้ องถิ่น ซึง ประสิทธิภาพ และได้ รับการวิเคราะห์การเปิ ดเผยต่อสาธารณชนในช่วงเวลาที่เหมาะสม ตลอดจนผู้กาหนดนโยบายภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นถือว่าเป็ นปั จจัยหลักใน ี ระสิทธิภาพ การสนับสนุนสาหรับกลไกการสร้ างความรับผิดชอบที่มป สรุ ป 13) ประเทศไทยมีความพยายามอย่างมากในการรวบรวมข้ อมูล การติ ดตามและประเมินผลการดาเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น ในช่วงที่ผ่านมา แต่ความ ้ นี ้ กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่ น ได้ มีการนาระบบบัญชี อิเล็กทรอนิกส์สาหรับองค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่น (electronic Local พยายามดังกล่าวก็ยังไม่เป็ นผลเท่าที่ควร ทัง ั ้ แต่ พ.ศ. 2548 อย่างไรก็ตาม มี อปท. เพียง 1,200 แห่ง จากทัง Authority Accounting System: e-LAAS) สาหรับการบริ หารจัดการงบประมาณมาใช้ ตง ้ หมด 7,853 แห่ง ที่ ้ สามารถดาเนินงานบนระบบ e-LAAS ได้ โดยสาเหตุหลักๆ มาจากอุปสรรคทางด้ านการเชื่อมต่อทางอินเทอร์ เน็ต ศักยภาพในการใช้ งาน และการบังคับใช้ ระบบ e-LAAS ดังนัน ข้ อมูล ที่ เกี่ ยวกับสถานะทางการเงิ นและการคลังของท้ องถิ่ นจึงมีอยู่น้อย นอกจากนี ้ กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น ก็ ยังได้ มีการนาระบบการติ ดตามและประเมิน ผลการ ั ไม่เป็ นผลเท่าที่ควรเนื่องจากผลการประเมินไม่ได้ ถก ดาเนินงานของท้ องถิ่นมาใช้ เพื่อเป็ นการตรวจสอบประสิทธิภาพการทางานของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ซึ่งก็ยง ู นาไปรวบรวม ้ แล้ ว จึงเป็ นการยากที่จะรับทราบสถานะทางการคลังหรื อผลการดาเนินงานของท้ องถิ่นในองค์รวม นอกจากนัน หรื อนาไปใช้ ในเชิงวิเคราะห์ ต่อ ดังนัน ้ ระบบการติดตามและ ่ นปั จจุบน ประเมินผลที่ใช้ อยูใ ่ เน้ นการตรวจสอบว่ามีการปฏิบต ั มุง ้ าที่จะเน้ นไปที่คณ ั ิตามระเบียบขันตอนทางราชการมากกว่ ุ ภาพและผลลัพธ์ของการให้ บริ การ สรุ ป 14) เนื่องจากข้ อมูลที่ เกี่ยวกับสถานะทางการเงินและการคลังของท้ องถิ่น โดยเฉพาะการใช้ จ่ายเงินเพื่อการให้ บริ การสาธารณะของ อปท. ตลอดจนผลการดาเนินการ ้ ให้ บริ การทังในเชิ ่ ย่างจากัด ประชาชนจึงขาดเครื่ องมือที่สาคัญที่ใช้ ในการตรวจสอบการดาเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ว่ามีใช้ งเปรี ยบเทียบและเชิงข้ อเท็จจริ งมีอยูอ เงินภาษีประชาชนอย่างเหมาะสมและสอดคล้ องกับคุณภาพการให้ บริ การมากน้ อยเพียงใด ซึ่งเครื่ องมือดังกล่าวเป็ นส่วนสาคั ญที่จะให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น แสดงความ ั ไม่มีประสิทธิ ผลเท่าที่ควรส่งผลให้ การ รับผิดชอบต่อการดาเนินงานของตน นอกจากนี ้ ระบบการตรวจสอบทางการเงินและระบบการติดตามและประเมิน ผลการดาเนินงานที่ยง ้ แล้ ว ประเมินประสิทธิภาพการดาเนินงานของแผนงานด้ านการกระจายอานาจมีความยาก ซึ่งส่งผลต่อเนื่องถึงการกาหนดนโยบายแผนการกระจายอานาจในระยะต่อไป ดังนัน ่ นปั จจุบน ควรสนับสนุนให้ มีการรวบรวมข้ อมูลอย่างสม่าเสมอ เพื่อใช้ เป็ นเครื่ องมือในการปรับปรุงระบบการติดตามและประเมินผลที่ใช้ อยูใ ้ ยังอาจจะนามาใช้ กับ ั และนอกจากนัน เครื่ องมือ ในการสร้ างกลไกการมีความรับผิดชอบอื่นๆ เช่น การประเมินผลโดยภาคประชาชน และการหารื อในเรื่ องกฎหมายที่เกี่ยวข้ องกับการกระจายอานาจ ข้ อเสนอแนะเชิงนโยบายสาหรับประเด็นการปฏิรูป 5 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ นามาซึ่งข้ อเสนอแนะที่ เป็ นประโยชน์ สรุป 15) จากการพิจารณาทบทวนการดาเนินงานด้ านการกระจายอานาจของประเทศไทยตลอดจนกรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้ องที่ผ่านมานัน ในการพิจารณาดาเนินการกระจายอานาจในระยะต่อไปซึ่งได้ แก่ การมุ่งเน้ นการปฏิรูปแบบองค์รวมที่มีการคานึงถึงบริ บททุกด้ านที่เกี่ยวข้ องกับการกระจายอานาจมากกว่าจะ ้ ้เพื่อให้ ทก เป็ นการปฏิรูปทีละด้ าน ทังนี ุ ปั ญหาที่เกี่ยวเนื่องกันได้ รับการแก้ ไขไปในทิศทางเดียวกัน โดยยังคงคานึงถึงความสอดคล้ องระหว่างแนวทางการบริ หารจัดการระบบการ ้ ว การจัดให้ มีการทบทวนกฎหมายและระเบียบข้ อบังคับเกี่ยวกับการกระจายอานาจที่ใช้ อยูใ คลังและการกระจายอานาจภายใต้ การปกครองแบบรัฐเดี่ยว ดังนันแล้ ั อย่าง ่ นปั จจุบน ครอบคลุมจะเป็ นแนวทางการดาเนินงานการกระจายอานาจในระยะถัดไปที่ควรพิจารณาเป็ นอันดับแรก ่ เน้ นการทบทวนระบบที่เกี่ยวข้ องกับการกระจายอานาจของไทย เพื่อให้ ข้อเสนอแนะในลักษณะที่ครอบคลุมทังประเด็ สรุป 16) รายงานฉบับนี ้มุง ้ นด้ านองค์ประกอบและโครงสร้ าง ของระบบความสัมพันธ์ทางการคลังของหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่นเพื่อใช้ วางแนวทางในการปฏิรูปต่อไป โดยมีข้อสรุปดังนี ้  มุ่งสู่การปฏิรูปโครงสร้ างการกระจายอานาจภายใต้ การปกครองแบบรัฐเดี่ยวที่มีความสอดคล้ องกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ในขณะเดียวกันก็ เป็ นการ ้ หน่วยงานในระดับจังหวัดเรี ยกว่า สานักงานบริ หารจังหวัด เสริมสร้ างอานาจให้ กับหน่ วยงานส่ วนท้ องถิ่น โดยภายใต้ ข้อเสนอแนะโครงสร้ างนี ้ ให้ มีการจัดตัง (Office of the Provincial Adninistrative Organization: OPAO) ซึ่งประกอบไปด้ วยข้ าราชการและเจ้ าหน้ าที่จากองค์การบริ หารส่วนจังหวัด (อบจ.) และจาก ้ ๆ โดยมีผ้ ว สานักงานจังหวัดในจังหวัดนัน ้ จากส่วนกลางมีฐานะเป็ น ู ่าราชการจังหวัด (Governor) และปลัดจังหวัด (Permanent Secretary)ที่ ได้ รับการแต่งตัง ้ ้ ว่าราชการจังหวัดและปลัดจังหวัด มีระยะเวลาดารงตาแหน่ง 4 ปี ผู้บริ หารสูงสุดในระดับจังหวัด และหัวหน้ าสูงสุดของสานักงานบริ หารจังหวัด ตามลาดับ โดยทังผู และต้ องได้ รับความเห็นชอบจากเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกของสภาจังหวัด โดยผู้ว่าราชการจังหวัด อาจถูกถอดถอนได้ โดยการลงคะแนนไม่ไว้ วางใจจาก 3 ใน 4 ้ นี ้ สภาจังหวัด (Provincial Council) จะประกอบด้ วยผู้บริ หารสูงสุดขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ในจังหวัดนัน เสียงของสมาชิกสภาจังหวัด ทัง ้ ๆ ที่มาจากการ ้ เลือกตังโดยประชาชน ้ และประธานสภาจังหวัดจะได้ รับการเลือกตังทางอ้ ่ ผู้บริ หารสูงสุดขององค์กรปกครองส่วน อมโดยสมาชิกของสภาจังหวัด โดยมีหลักเกณฑ์วา ้ ท้ องถิ่นทังหมดที ่มีประชากรมากกว่า 10,000 คน จะดารงตาแหน่งเต็มระยะเวลา 4 ปี ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีประชากรต่ากว่า 10,000 คน จะดารง ตาแหน่งในลักษณะหมุนเวียนตามวาระในสัดส่วน 1 ใน 4 โดยในแต่ละปี บริ หารจะมีองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กจานวน 1 ใน 4 ดารงตาแหน่งสมาชิกสภา จังหวัด สภาจังหวัดจะมีอานาจในการออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการทางานในระดับภูมิภาคและการกากับดูแลการทางานของผู้บริ หารสูงสุดของจังหวัดนาโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ่ ราชการจังหวัดจะเตรี ยมงบประมาณจังหวัดเพื่อขอการอนุมต โดยผู้วา ั ิจากสภาจังหวัด ทังนี ้ ้ กฎหมายที่ได้ รับการอนุมต ั ิจากสภาจังหวัดทังหมดนั ้ นจะมี ้ การผลบังคับตาม ้ ยกเว้ นในกรณีที่ถก กฎหมายในจังหวัดนันๆ ู ยกเลิกโดยผ่านกระบวนการของรัฐสภาหรื อกระบวนการยุติธรรม อนึ่ง ภายใต้ ข้อเสนอแนะโครงสร้ างนี ้ จะเป็ นการสนับสนุน ้ นี ้ ยังมีข้อเสนอแนะในเรื่ องการถ่ายโอนงบประมาณ โดยให้ มีการโอนงบประมาณ ให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีอานาจเพิ่มขึ ้น ภายใต้ บริ บทของการปกครองตนเอง ทัง ้ นี ้ โดยตรงจากกรมบัญชีกลางของกระทรวงการคลังไปยังแต่ละบัญชีขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยไม่ผ่านสานักงานบริ หารจังหวัดหรื อกระทรวงมหาดไทย ทัง ้ ๆ สังกัด ในส่วนของ หน่วยงานส่วนกลางในระดับจังหวัดให้ มีการรายงานต่อสานักงานบริ หารจังหวัดด้ วยนอกเหนือไปจากการรายงานต่อเจ้ ากระทรวงที่หน่วยงานนัน เจ้ าหน้ าที่อาเภอให้ มีการเปลี่ยนบทบาทไปเป็ นผู้ประสานงานเทศบาล (Municipal Coordination Officer) และกานันปรับเปลี่ยนหน้ าที่ไปเป็ นผู้ประสานงานองค์การ บริ หารส่วนตาบล (Tumbon Coordination Officer) โดยตาแหน่งดังกล่าวจะต้ องได้ รับความเห็นชอบจากสภาเทศบาลและสภาอบต. ตามลาดับ โดยรู ปแบบโครงสร้ าง การบริ หารงานเช่นนี ้จะช่วยลดความทับซ้ อนของการบริ หารแบบคู่ขนานได้ โดยเฉพาะการให้ บริ การสาธารณะในลักษณะเดียวกัน แต่จะต้ องมี การกาหนดบทบาทและ ้ ความรับผิดชอบให้ มีความชัดเจน นอกจากนี ้ การทบทวนและปรับลดขันตอนในการควบคุ ้ ในเรื่ องการบริ หารจัดการด้ านการคลัง การบริ หาร มกากับดูแลท้ องถิ่ นทัง ่ ไป ตลอดจนการมีระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลที่เหมาะสมจะเป็ นการช่วยส่งเสริ มการทางานของท้ องถิ่นให้ มีประสิทธิ ภาพมาก บุคลากร และการบริ หารราชการทัว ขึ ้น  พิ จ ารณาการควบรวมองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ องถิ่ น ที่ มี ข นาดเล็ ก เพื่ อ ให้ มี ค วามคุ้ ม ทุ น ในการบริ ห ารงาน และสามารถให้ บ ริ ก ารสาธารณะที่ มี ั ้ ่าของจานวนประชากรและ/หรื อศักยภาพในการจัดเก็บรายได้ ที่ทาให้ องค์กร ้ โดยในประเด็นนี ้ รัฐบาลอาจพิจารณาการกาหนดเกณฑ์ขนต ประสิทธิภาพมากยิ่งขึน ปกครองส่วนท้ องถิ่ น มีความคุ้มทุนในการบริ หารงาน แล้ วจึงออกแนวทางปฏิ บัติในการควบรวมองค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น ที่ มีขนาดเล็ก อย่างไรก็ ตาม หาก พิจารณาแล้ วเห็นว่าแนวทางนีไ้ ม่เป็ นแนวทางที่เหมาะสม รัฐบาลสามารถพิจารณาการกระจายอานาจในรู ปแบบที่ มอบหมายภารกิจในการให้ บริ การสาธารณะให้ แตกต่างกันไปตามศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ขนาดใหญ่ควรมอบหมายภารกิจ การให้ บริ การสาธารณะในระดับที่ เหมาะสม สอดคล้ องกับศักยภาพองค์กร ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กลงมาควรให้ ส่วนกลางคงไว้ ซึ่งความรับผิดชอบในการให้ บริ การสาธารณะ ่ แนวทางนี ้จะสามารถจัดการกับปั ญหาของท้ องถิ่นขนาดเล็กที่ไม่มีศก ซึง ั ยภาพในการให้ บริ การสาธารณะได้ 6 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น  สนับสนุนในเรื่องของความรับผิดชอบขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นในการบริ หารจัดการด้ านการเงินและการให้ บริ การสาธารณะที่มีคุณภาพและ สามารถตอบสนองต่ อความต้ องการของประชาชนได้ โดยเสนอให้ (1) กรมส่งเสริ มการปกครองส่วนท้ องถิ่นเผยแพร่ รายงานประจาปี เกี่ยวกับ สถานะการเงิน ้ ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นนัน ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเมื่อเทียบกับการดาเนินงานให้ บริ การ -- ทัง ้ ๆ และในเชิ งเปรี ยบเที ยบกับองค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นอื่นๆ (รายงานดังกล่าวได้ มีการจัดทาในหลายประเทศ เช่น ในแคนาดา สหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมริ กา) (2) มอบหมายให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น เผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับการจัดซื ้อจัดจ้ างสินค้ าและบริ การ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้ อมูลในเรื่ องต้ นทุนต่อหน่วย (3) นาเครื่ องมือตรวจสอบประเมินผลต่างๆ มาใช้ เช่น การประเมินผลการให้ บริ การสาธารณะโดยให้ ประชาชนสามารถเข้ ามาตรวจสอบ (Citizen Scorecard) เพื่อเป็ นการเสริ มสร้ างกลไกความรั บผิ ดรั บชอบผ่าน ความเห็นของประชาชนเพื่อนาไปสู่การปรับปรุ งคุณภาพการให้ บริ การสาธารณะที่ดียิ่งขึ ้น และ (4) มอบหมายให้ สานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน เผยแพร่ ผลการ ตรวจสอบด้ านการเงินประจาปี ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ั ถุประสงค์ ระบบรายงานทางการเงิน ที่ใช้ อยู่ในปั จจุบน อย่างไรก็ตาม เพื่อให้ ข้อเสนอแนะดังกล่าวบรรลุวต ั (e-LAAS) จะต้ องสามารถรายงานข้ อมูลทางการเงินของ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในสัดส่วนอย่างต่า ร้ อยละ 85 เป็ นประจาทุกปี และระบบการบริ หารจัดการคุณภาพท้ องถิ่น (Local Quality Management: LQM) ั ิงานของทุกองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในเวลาที่เหมาะสม และกรอบการตรวจสอบถูกออกแบบให้ สามารถ สามารถเก็บข้ อมูลเกี่ยวกับการให้ บริ การและการปฏิบต ้ นี ้ ยังมีข้อเสนอแนะถึงความจาเป็ นในการสร้ างขีดความสามารถในการ ทาการตรวจสอบการใช้ เงินแผ่นดินขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นได้ เป็ นประจาทุกปี ทัง วิเคราะห์ ให้ กับหน่วยงานส่วนกลางและองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในการที่จะนาข้ อมูลไปทาการวิเคราะห์ และนาไปใช้ ประโยชน์ในการกาหนดนโยบายอย่าง เหมาะสม 7 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น คานา 1. ราชอาณาจักรไทยมีระบบการปกครองแบบรัฐเดี่ยวภายใต้ ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริ ย์ทรงเป็ นประมุข โดยมีโครงสร้ างการบริ หารราชการแบบรวม ่ ประเทศ ภายใต้ รูปแบบการบริ หารแบบรวมศูนย์นี ้ ประเทศไทยยังคงมีการเจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจ ศูนย์ที่เน้ นความเสมอภาคและความเป็ นรูปแบบเดียวกันในการให้ บริ การทัว อย่างรวดเร็ วและการพัฒนาที่สาคัญในด้ านมาตรฐานการครองชีพของประชาชน อย่างไรก็ตาม การพัฒนาดังกล่าวไม่ได้ มีการกระจายตัวอย่างเท่าเทียมกันและยังไม่มีความ ิ าคโดยเฉพาะในเรื่ องการเข้ าถึงการศึกษา (วัด เสมอภาคในการเข้ าถึงการบริ การสาธารณะในมาตรฐานเดียวกัน โดยประเทศไทยมีเผชิญปั ญหาเรื่ องความเหลื่อมล ้าในระดับภูมภ โดยอัตราส่วนนักเรี ยนต่อครู) และการเข้ าถึงการบริ การด้ านสาธารณสุข (วัดโดยอัตราส่วนแพทย์ต่อประชากร 10,000 คนและเตียงในโรงพยาบาลต่อประชากร 1,000 คน -- ดูรูป ้ ้ กลุม ที่ 1.1 และ 1.2) ทังนี ่ ประเทศที่มีการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ วก็เผชิญกับปั ญหาเรื่ องความไม่เท่าเทียมทางด้ านรายได้ ในระดับภูมิภาคเช่นกัน จากข้ อมูลการจัด ่ โลกในปี 2554 โดยธนาคารโลกพบว่า ประเทศไทยอยูใ อันดับความไม่เท่าเทียมกันทัว ่ ประเทศที่มีความไม่เท่าเทียมสูงที่สด ่ นกลุม ุ ในโลก ้ ในการเข้ าถึงการศึกษาในประเทศไทย รูปที่ 1.1 ความเหลื่อมลา 9.0 8.0 7.0 จำนวนครูต่อ 6.0 นักเรียน 100 คน 5.0 (ระดับประถม) 4.0 จำนวนครูต่อ 3.0 นักเรียน 100 คน (ระดับมัธยม) 2.0 1.0 0.0 ต่าสุด เฉลี่ย สูงสุด ที่มา: UNDP Human Development Report 2009 8 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น รูปที่ 1.2 การเข้ าถึงการบริการด้ านสาธารณสุข 14.0 12.0 10.0 จำนวนแพทย์ต่อประชำกร 8.0 10,000 คน 6.0 จำนวนเตียงในโรงพยำบำล 4.0 ต่อประชำกร 1,000 คน 2.0 0.0 ต่าสุด เฉลี่ย สูงสุด ที่มา: UNDP Human Development Report 2009 2. ่ นร่ วมในกิจการของรัฐและได้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ตระหนักประเด็นต่างๆ เหล่านี ้ และได้ ให้ ความสาคัญกับสิทธิพลเมืองในการมีสว ระบุให้ การกระจายอานาจเป็ นประเด็นการพัฒนาในระดับชาติที่สาคัญ โดยภายหลังจากการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 ได้ มีการออก ้ พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขันตอนการกระจายอ านาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ.2542 (พ.ร.บ.กระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542) ที่ได้ กาหนดรายละเอียดแผนงาน ่ จะมีการแก้ ไขรัฐธรรมนูญในปี พ.ศ. 2550 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ก็ยง การกระจายอานาจที่จะดาเนินการ แม้ วา ั ทัศน์ของประเทศไทย ั คงยืนยันวิสย ในการเป็ น "ราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดี ยว จะแบ่งแยกมิ ได้" โดยมีการกระจายอานาจการปกครองและอานาจอธิ ปไตยเป็ นของประชาชนชาวไทย โดยให้ การยอมรับที่ชัดเจนต่อ หลักการของการปกครองตนเองหรื อการปกครองชุมชนโดยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ภายใต้ การปกครองท้ องถิ่นที่มีประชาชนเป็ นศูนย์กลางสาหรับท้ องถิ่น โดยการมีความ ้ ้ มาตรา 281 ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 กล่าวย ้าถึงการปกครองตนเอง โดยระบุว่า"...รัฐจะต้องให้ความเป็ นอิ สระ รับผิดชอบในระดับท้ องถิ่น ทังนี กับองค์ กรปกครองส่วนท้องถิ่ นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ ของประชาชนในท้องถิ่ น " การปกครองที่มีประชาชนเป็ นศูนย์กลางได้ รับการยืนยัน ตามมาตรา ่ ให้ อานาจแก่ประชาชนในการกากับดูแลการดาเนินงานของรัฐ ทังนี 287 ซึง ่ นขันตอนการยกร่ ้ ้ พ.ร.บ. ที่เกี่ยวกับท้ องถิ่นกาลังอยูใ ้ างตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ้ 2550 มาตรา 303(5) กาหนดไว้ ว่าให้ มีกฎหมายว่าด้ วยการกาหนดแผนและขันตอนการกระจายอ ้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น านาจฯ กฎหมายรายได้ ท้องถิ่น กฎหมายจัดตัง กฎหมายเกี่ยวกับข้ าราชการส่วนท้ องถิ่น 3. ้ ปี พ.ศ. 2544 เป็ นต้ นมา รัฐบาลไทยได้ ดาเนินการตาม พ.ร.บ. กระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542 อย่างต่อเนื่อง และเพื่อให้ บรรลุวต ตังแต่ ั ถุประสงค์นี ้ หน่วยงานส่วน ้ เพื่อสนับสนุนการดาเนินงาน ท้ องถิ่นได้ รับมอบอานาจเพื่อให้ มีบทบาทมากขึ ้นในการให้ บริ การภาครัฐ โดยเฉพาะในด้ านการศึกษาและสาธารณสุขในระดับท้ องถิ่น ดังนัน ุ ธิของรัฐบาลเพิ่มขึ ้นจากประมาณร้ อยละ 11 ในปี พ.ศ. 2542 เป็ นประมาณร้ อยละ 35 ในปี พ.ศ. 2549 อย่างไรก็ตาม เป ดังกล่าว สัดส่วนรายได้ ท้องถิ่นต่อรายได้ สท ้ าหมาย ดังกล่าวถูกแก้ ไขให้ เหลือร้ อยละ 25 เนื่องจากความล่าช้ าในการกระจายอานาจด้ านการศึกษาและการบริ การสาธารณสุข รวมถึงการโอนย้ ายบุคลากรจากหน่วยงานส่วนกลางไป ้ อยูภ ยังหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น อนึ่ง กระบวนการปฏิรูปการกระจายอานาจนัน ่ ายใต้ การดูแลโดยคณะกรรมการการกระจายอานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นภายใต้ สานัก ่ รับผิดชอบการประสานงานเพื่อให้ มีความราบรื่ นในการถ่ายโอนอานาจจากหน่วยงาน ปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ร่วมกับกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ซึง ราชการส่วนกลาง/จังหวัดไปยังส่วนท้ องถิ่น 4. ่ หวังที่จะนาเสนอมุมมองการวิเคราะห์ต่อการปฏิรูปดังกล่าว รายงานฉบับนี ้มุง ุ แข็งและจุดอ่อนของการโครงสร้ างเชิงสถาบันและการดาเนินงาน โดยการระบุจด เพื่อให้ บรรลุเป ้ง ้ าหมายการปฏิรูป นอกจากนี ้ รายงานฉบับนีย ั ได้ เสนอแนวทางแก้ ไขปั ญหาและอุปสรรคที่เกิดขึ ้นจากการดาเนินการปฏิรูปด้ านการกระจายอานาจ 5. ้ ในส่วนอื่นๆ ของรายงานฉบับนี ้จะนาเสนอมุมมองในมิติต่างๆ ที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ด้านการคลังระหว่างส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น พร้ อมทังประเมิ นจุดแข็งและ จุดอ่อนของแต่ละมิติ นอกจากนี ้ รายงานฉบับนี ้จะได้ นาเสนอนโยบายทางเลือกสาหรับรัฐบาลไทยเพื่อพิจารณาทบทวนเกี่ยวกับกรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้ องกับความสัมพันธ์ 9 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น โดยนาประสบการณ์ของต่างประเทศที่สอดคล้ องกับบริ บทของประเทศไทยมาพิจารณาด้ วย และในส่วนสุดท้ ายของรายงานฉบับนี ้ จะได้ สรุปประเด็นสาคัญและข้ อคาเสนอแนะในแต่ละมิติ บทที่ 1 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและส่ วนท้ องถิ่นในประเทศไทย 6. การบริ หารราชการของไทยได้ แบ่งออกเป็ นการบริ หารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้ องถิ่น ุ คลอยู่ โดยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีฐานะเป็ นนิติบค ้ านการคลัง การให้ บริ การสาธารณะ และการบริ หารบุคลากรท้ องถิ่น การปฏิรูป ภายใต้ การกากับดูแลอย่างใกล้ ชิดโดยกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น กระทรวงมหาดไทยทังในด้ ด้ านการกระจายอานาจได้ พยายามที่จะเสริ มสร้ างศักยภาพของหน่วยงานท้ องถิ่นโดยการมอบหมายอานาจหน้ าที่ให้ บริ การสาธารณะมากขึ ้นพร้ อมกับงบประมาณที่เพิ่มขึ ้น ั ิหน้ าที่ได้ ตามที่ได้ รับมอบหมาย อย่างไรก็ดี ภายใต้ โครงสร้ างการปกครองและการบริ หารราชการภาครัฐของประเทศไทยในปั จจุบน เพื่อให้ ท้องถิ่นสามารถปฏิบต ั ก่อให้ เกิดระบบ ่ โดยหลักการอาจมองว่ามีรูปแบบที่ไม่ซบ การบริ หารภาครัฐแบบคู่ขนานขึ ้นระหว่างการบริ หารราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้ องถิ่น ซึง ั ซ้ อน (ดูรูปที่ 2.1) การบริ หารราชการส่วน ู ทนที่ได้ รับการแต่งตังจากส่ ภูมิภาคมีสานักงานในพื ้นที่ในระดับจังหวัด (75 จังหวัด) ระดับอาเภอ (878 อาเภอ) และระดับตาบล (5,770 ตาบล) และมีผ้ แ ้ ่ วนกลางได้ แก่ ผู้วา ้ ้ การบริ หารราชการส่วนภูมิภาคทาหน้ าที่ค่ข ราชการจังหวัด นายอาเภอ และกานัน ตามลาดับ ทังนี ู นานไปกับการบริ หารราชการส่วนท้ องถิ่นในการให้ บริ การสาธารณะและใน ้ งออกได้ เป็ น 75 จังหวัด ขณะเดียวกันก็ทาหน้ าที่ในการประสานงานและการกากับดูแลการบริ หารงานของท้ องถิ่นด้ วย อนึ่ง การบริ หารราชการส่วนท้ องถิ่นของประเทศไทยนันแบ่ ่ เป็ นองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นระดับบน โดยในแต่ละจังหวัดจะมีการแบ่งพื ้นที่เขตเมืองและชนบท โดยพื ้นที่ในเขตเมืองจะอยูภ โดยมีองค์การบริ หารส่วนจังหวัดซึง ่ ายใต้ การ ่ แบ่งออกเป็ น เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตาบล (จานวน 2,010 แห่ง) ขึ ้นอยูก บริ หารงานของเทศบาลซึง ่บั ขนาดประชากร ความหนาแน่นประชากร จานวนรายได้ ที่ ่ ายใต้ การบริ หารงานขององค์การ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นสามารถเก็บได้ และความสามารถในการบริ หารจัดการสาหรับการพัฒนาในระดับเทศบาล ส่วนพื ้นที่เขตชนบทจะอยูภ ู ริ หารและสมาชิกสภาท้ องถิ่นที่ได้ รับการเลือกตังโดยตรงจากประชาชนในพื บริ หารงานส่วนตาบล (จานวน 5,765 แห่ง) โดยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นทุกแห่งมีผ้ บ ้ ้นที่ และสภา ้ ้ ในการบริ หารราชการส่วนท้ องถิ่นของไทยมีการแบ่งแยกระหว่างอานาจนิติบญ ท้ องถิ่นทาหน้ าที่เลือกประธานและรองประธานสภาท้ องถิ่น ทังนี ั ญัติ (โดยประธานสภา) และ อานาจการบริ หาร (โดยผู้บริ หารองค์กรปกรองส่วนท้ องถิ่น) อย่างชัดเจน 10 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น รูปที่ 2.1 โครงสร้ างการบริหารราชการของประเทศไทย (ตามที่กฎหมายกาหนด) รัฐบาล กระทรวงมหาดไทย กรมการปกครอง กรมส่งเสริ ม การปกครองส่วนท้ องถิ่น กทม และเมืองพัทยา ่ ฯ (75) ผู้วา ่ ฯ นายกเทศมนตรี และ ผู้วา ้ สมาชิกสภาที่ได้ รับเลือกตัง อบจ. (76) การบริหารราชการ อาเภอ (878) นายกฯ และสมาชิกสภา การบริหารราชการ ิ าค ส่ วนภูมภ ้ ที่ได้ รับเลือกตัง ส่ วนท้ องถิ่น ตาบล (5,770) เทศบาล (นคร เมือง ตาบล หรื อเทศบาล) (2,007 แห่ง) นายกเทศมนตรี และสมาชิก ้ สภาที่ได้ รับเลือกตัง ่ ้ าน หมูบ อบต. (5,770) ที ่มา: กรมส่งเสริ มการ นายกอบต. และสมาชิกสภา ้ ที่ได้ รับเลือกตัง 7. อย่างไรก็ตาม ความสัปกครองท้ องถิ่ น มพันธ์ระหว่ างหน่วยงานส่วนภูมิภาคและส่วนท้ องถิ่นในทางปฏิบต ั ิมค ้ ี วามซับซ้ อนกว่านันมาก ้ ้ เมื่อพิจารณาบทบาทการ (ดูรูปที่ 2.2) ทังนี กากับดูแลและการจัดสรรเงินอุดหนุนของหน่วยงานส่วนกลางต่างๆ และสานักงานในพื ้นที่ของหน่วยงานส่วนกลาง ความสัมพันธ์ระหว่างการบริ หารงานส่วนภูมิภาคและส่วน ั ซ้ อนและมีความสับสนทังในด้ ท้ องถิ่นกลายเป็ นระบบที่ซบ ่ ก่อให้ เกิดต้ นทุนภาระในการบริ หารจัดการและมี ้ านภาระหน้ าที่ที่รับผิดชอบและการบริ หารการเงินการคลังท้ องถิ่น ซึง ั ิหน้ าที่ซ ้าซ้ อนกันทัว การปฏิบต ้ ่ ทังระบบ 8. ั ิแล้ วการบริ หารราชการดังกล่าวไม่ได้ ดาเนินการอย่างเป็ น การบริ หารราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้ องถิ่นดังกล่าวดูเหมือนจะเป็ นระบบคู่ขนานกัน แต่ในทางปฏิบต ั ิ ในการบริ หารราชการส่วนท้ องถิ่น โดยมีบทบาทหน้ าที่หลาย อิสระจากกัน กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น กระทรวงมหาดไทยเป็ นหน่วยงานที่มีอานาจสูงสุดในทางปฏิบต ่ งค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นของประเทศไทย ประเมินความ ประการ ได้ แก่ กากับดูแลการดาเนินงานของการปกครองส่วนท้ องถิ่น ผลักดันการดาเนินงานด้ านการกระจายอานาจสูอ พร้ อมของเจ้ าหน้ าที่ท้องถิ่นในการถ่ายโอนภารกิจ กากับดูแลการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุนสาหรับท้ องถิ่น และประเมินความคืบหน้ าในการดาเนินงานด้ านกระจายอานาจ รูปที่ 2.2 ความสัมพันธ์ ระหว่ างหน่ วยงานส่ วนกลางส่ วนภูมิภาคและส่ วนท้ องถิ่นในทางปฏิบัติ 11 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น Line MOI Decentralization Ministry committee BoB budgets Allocation formula, guidelines (2) (2) CENTRAL local grants tax sharing ADMINISTRATION staff DOPA DOLA (on budget) (off budget) governor clerks grants (3) PROVINCIAL & district officer LOCAL Nai Amphoe chairman council BMA ADMINISTRATION (1) Province governor PAO (76) Jangwat (76) council (2) Legend Pattaya funds District mayor elects Amphoe (878) (1) Municipality council bold: executive (2) (2,007) controls and Thessaban mayor supervises Sub-District council (1) approves budget, Tambon (5,770) personnel decisions (2) directly reports to (2) SAO / TAO (3) reports kamnan (5,770) dispatch Village council (4) Members of DC Mooban village head 9. ั ระเบียบราชการส่วนภูมิภาค 2 ระดับ คือ จังหวัด ในส่วนของการบริ หารราชการส่วนภูมิภาค ตามพระราชบัญญัติบริ หารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้ กาหนดให้ จด ั ษณะปกครองท้ องที่ พ.ศ. 2457 ได้ กาหนดให้ จัดระเบียบบริ หารราชการส่วนภูมิภาคอีก 3 ระดับ คือ กิ่งอาเภอ ตาบล และหมู่บ้าน ผู้ว่า และอาเภอ และตามพระราชบัญญัติลก ้ เป็ นตัวแทนจากส่วนกลางในระดับจังหวัดและทาหน้ าที่ดูแลท้ องถิ่นด้ วย นายอาเภอเป็ นข้ าราชการพลเรื อนที่มีตาแหน่งสูงสุด ภายในเขตการ ราชการจังหวัดได้ รับการแต่งตังให้ ั ิของการบริ หารงานขององค์การบริ หารส่วนตาบล ( อบต.) แม้ วา ปกครองระดับอาเภอ และทาหน้ าที่กากับดูแลในทางปฏิบต ้ อย่างเป็ น ่ อบต. จะมีสภาและผู้บริ หารที่ได้ รับเลือกตัง ่ ล้ วก็ตาม การปกครองในระดับตาบลมีกานันที่มาจากการเลือกตังของผู อิสระอยูแ ้ ้ ทาหน้ าที่ปกครองประชาชนในเขตพื ้นที่ตาบล และในระดับหมูบ ้ ใหญ่บ้านในตาบลนันๆ ่ ้ านที่เป็ น ู หญ่บ้านมาจากการเลือกตังโดยตรงจากประชาชนในหมู ระดับล่างสุดของการปกครองส่วนท้ องที่มีผ้ ใ ้ ่บ้าน กานันและผู้ใหญ่บ้านมีระยะเวลาการดารงตาแหน่ง 5 ปี แม้ ว่ากานัน ั ิหน้ าที่โดยให้ ความสาคัญที่เท่าเทียมกัน และผู้ใหญ่บ้านนี ้จะไม่ใช่ข้าราชการของรัฐ แต่ถือว่าเป็ นเจ้ าพนักงานที่ได้ รับเงินเดือนประจาเป็ นค่าตอบแทน จึงมีความจาเป็ นต้ องปฏิบต ระหว่างการบริ หารจัดการงานที่ได้ รับมอบหมายจากส่วนกลางและการตอบสนองต่อความต้ องการของประชาชนในพื ้นที่ 10. การปรับปรุ งแผนงานการกระจายอานาจเป็ นไปอย่างต่อเนื่องเพื่อให้ การกาหนดภาระหน้ าที่ (Expenditure Assignment) มีความสอดคล้ องกับข้ อกาหนดของ รัฐธรรมนูญ และการจัดสรรรายได้ ให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น มีความเหมาะสม ประกอบกับให้ ท้องถิ่นมีศักยภาพในการรับผิดชอบดาเนินการตามหน้ าที่กว่า 150 บทบาทที่ ุ ประเทศที่มีการดาเนินแผนงานการกระจายอานาจต้ องเผชิญได้ แก่ การกาหนดภาระหน้ าที่อย่างไรให้ ได้ รับมอบหมาย อนึ่ง ความท้ าทายประการสาคัญที่เป็ นประเด็นพื ้นฐานที่ทก ้ จากการศึกษาแนวปฏิบต เหมาะสม และการกาหนดอานาจการจัดเก็บภาษีให้ แต่ละ อปท. ดังนัน ั ิที่ดีจากต่างประเทศจึงสามารถสรุ ปข้ อเสนอแนะที่ได้ ว่า ในการดาเนินแผนงาน ด้ านการกระจายอานาจในระยะเริ่ มต้ น ควรมีการกาหนดภาระหน้ าที่ที่จะให้ ท้องถิ่ นรับผิดชอบก่อนที่ จะกาหนดอานาจในการจัดเก็บภาษี เนื่องจากการกาหนดอานาจในการ ั ้ สามารถกาหนดล่วงหน้ าได้ จะต้ องทราบก่อนว่าภารกิจทัง จัดเก็บภาษีนนไม่ ้ หมดเป็ นเท่าไร ภายใต้ การปฏิรูปด้ านการ ้ หมดมีอะไรบ้ างและรายจ่ายที่ต้องใช้ ในการดาเนินการทัง ั มีการมุง กระจายอานาจในปั จจุบน ่ เน้ นการกาหนดภารกิจของ อปท. ในเรื่ องการให้ บริ การสาธารณะในชุมชน และโครงการทางสังคมที่มีกลุ่มเป้ าหมายแตกต่างกัน ไป เช่น กลุ่ม ู อายุและกลุม ผู้สง ุ พลภาพ เป็ นต้ น ซึง ่ ผู้ทพ ่ บทบาทการให้ บริ การทางสังคมควรจะเป็ นความรับผิดชอบร่ วมกัน ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น แต่การแบ่งความรับผิดชอบใน บทบาทดังกล่าวยังขาดความชัดเจน (ดูภาคผนวก ตารางที่ ก.1 สาหรับข้ อกาหนดด้ านบทบาทหน้ าที่ ตามรัฐธรรมนูญ และตารางภาคผนวก ก.2 สาหรับการแบ่งบทบาทหน้ าที่ 12 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ั ิของการทางานตามระดับการบริ หารงาน) ทังนี ในทางปฏิบต ้ ส่วนกลาง ภูมิภาคและท้ องถิ่น ้ ้ รูปแบบการบริ หารราชการแผ่นดินของประเทศไทยได้ ให้ หน่วยงานในระดับต่างๆ ทัง เข้ ามามีบทบาทในการให้ บริ การสาธารณะแม้ ว่าจะได้ ตระหนักถึงความแตกต่างทางด้ านศักยภาพของหน่วยงานในระดับต่างๆ กระทั่งในหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ประเภทเดียว ้ บประถมศึกษาและมัธยมศึกษา และในด้ านสาธารณสุข กันเอง ยกตัวอย่างเช่น ในด้ านการศึกษาหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นหนึ่งๆ อาจได้ รับมอบหมายให้ รับผิดชอบโรงเรี ยนทังในระดั ้ ในเรื่ องการให้ บริ การสาธารณสุข เบื ้องต้ นและการส่งเสริ มสุขภาพของประชาชน อย่างไรก็ตาม การที่หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น จะสามารถให้ บริ การ ก็เช่นกันอาจจะรับผิดชอบทัง ้ ๆ ดังนัน สาธารณะดังกล่าวได้ อย่างมีประสิทธิ ภาพก็จะต้ องขึ ้นอยู่กับความพร้ อมและศักยภาพในการดาเนินงานของท้ องถิ่นนัน ้ ้ ในขันตอนการถ่ ายโอนภารกิจความรับผิดชอบ ั ิแล้ ว หน่วยงานส่วน เหล่านี ้ ส่วนกลางอาจจะต้ องมีการกาหนดเกณฑ์ความพร้ อมสาหรับ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ในการถ่ายรับโอนภารกิจดังกล่าว อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบต ั ไม่มีคณ ท้ องถิ่นส่วนใหญ่ยง ้ นี ้ มีจานวน ุ สมบัติตามเกณฑ์ความพร้ อมเหล่านี ้ ซึ่งเป็ นผลให้ กระบวนการกระจายอานาจในด้ านสาธารณสุขและการศึกษาเป็ นไปอย่างเชื่องช้ า ทัง ่ ายใต้ การกากับดูแลของอปท. (ธนาคารโลก อปท.เพียง 160 จาก 7,853 แห่ง ที่รับผิดชอบการศึกษาระดับประถมศึกษา และมีจานวนศูนย์อนามัยเพียง 28 จาก 4,000 แห่ง ที่อยูภ ปี 2552) 11. ่ เน้ นไปที่ประเด็นการกาหนดรายได้ ให้ แก่ท้องถิ่นโดยให้ มีส่วนแบ่งจากรายได้ ของรัฐบาลมากขึ ้น ในด้ านรายได้ ของท้ องถิ่น การดาเนินงานด้ านการกระจายอานาจมุง ้ นี ้ รัฐธรรมนูญฉบับ ปี พ.ศ. 2550 ก็ไม่ได้ ระบุถึงการแบ่ง และให้ ความสนใจเพียงเล็กน้ อยต่อการให้ อานาจในการจัดเก็บภาษี หรื อความเป็ นอิสระในการจัดเก็บภาษี ท้องถิ่น ทัง ั ้ หมดอยู่ภายใต้ การดูแลของหน่วยงานส่วนกลาง บทบาทภาระทางด้ านภาษีระหว่างส่วนกลางและท้ องถิ่น อนึ่ง ประเทศไทยมีระบบภาษี แบบรวมศูนย์ โดยภารกิจด้ านภาษี ทง ุ คล) ภาษีมล ต่างๆ อาทิ ภาษีเงินได้ (บุคคลธรรมดาและนิติบค ู ค่าเพิ่ม ภาษีสินค้ าส่งออกและนาเข้ า ภาษีน ้ามัน ภาษีธุรกิจเฉพาะ อากรแสตมป์ ภาษี สรรพสามิต อยู่ภายใต้ ความ รับผิดชอบของกระทรวงการคลัง โดยรายได้ จากภาษีของรัฐคิดเป็ นสัดส่วนเกือบร้ อยละ 94 ของรายได้ รวมภาครัฐ ในขณะที่การใช้ จ่ายของรัฐบาลคิดเป็ นร้ อยละ 85.7 ของการใช้ ้ จ่ายรวมภาครัฐ (ดูตารางที่ 2.1) สาหรับรายได้ ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองนันประกอบไปด้ วย ภาษีที่เกี่ยวกับธุรกิจ โรงแรม สถานีบริ การน ้ามัน สุรา การพนัน ค่าภาคหลวงสาหรับแร่ และ ้ บาดาล ภาษี การประมงและภาษี สถานค้ าปลีกยาสูบ ซึ่งจัดเก็บโดย อบจ. ในขณะเดียวกัน เทศบาลและ ปิ โตรเลียม สวนสาธารณะ และค่าธรรมเนียมด้ านนันทนาการ ภาษี นา อบต. สามารถจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้ าง (หาก พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้ างมีการประกาศใช้ ) ภาษีที่ดินและโรงเรื อน ภาษีการพัฒนาท้ องถิ่น ภาษี ป้ าย อากรการฆ่า ั ความเป็ นอิสระในการจัดเก็บภาษี ของท้ องถิ่น สัตว์ และอากรรังนกอีแอ่น นอกจากนี ้ ยังมีค่าธรรมเนียมใบอนุญาตและอื่นๆ และค่าปรับและค่าใช้ จ่ายที่จอดรถ โดยในปั จจุบน ั ญัติจากส่วนกลาง ยังคงมีข้อจากัดสูง เนื่องจากฐานภาษีและอัตรา (หรื อช่วง) สาหรับการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นส่วนมากถูกกาหนดไว้ แล้ วจากฝ่ ายนิติบญ ตาราง 2.1 สัดส่ วนรายได้ และรายจ่ ายภาครัฐแบ่ งตามระดับการปกครอง (ปี 2552) การจัดเก็บรายได้ ระดับการปกครอง การใช้ จ่าย ด้ วยตนเอง ส่วนกลาง 93.7%* 85.7% กทม. 2.4% 2.5% เมืองพัทยา 0.09% 0.1% อบจ. 0.6% 1.6% เทศบาล 2.0% 4.3% อบต. 1.2% 5.8% ที ่มา: กรมบัญชี กลาง 2552 สานักงานเศรษฐกิ จการคลัง และการสารวจองค์ กรปกครองส่วนท้องถิ่ น (ธนาคารโลก) ่ ชดเชยการขาดดุล หมายเหตุ: ไม่รวมการกู้เพือ 12. ในช่วง 10 ปี ที่ผ่านมา ประเทศไทยมีการถ่ายโอนรายได้ จากรัฐบาลให้ กับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ในสัดส่วนที่เพิ่มขึ ้น โดยรู ปที่ 2.2 แสดงให้ เห็นถึงสัดส่วนของ ั (พ.ศ. 2553) สัดส่วนดังกล่าวของประเทศไทยอยูใ รายได้ ท้องถิ่นต่อรายได้ รวมของรัฐบาล โดยในปั จจุบน ่ นระดับที่สามารถเปรี ยบเทียบได้ กับต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม การถ่าย ั อปท. โดยเฉพาะด้ านการศึกษาและสาธารณสุขยังไม่คืบหน้ าเท่าที่ควร ซึง โอนอานาจภารกิจให้ กบ ่ ยังมีหลายประเด็นที่ต้องพิจารณาเพิ่มเติม 13 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น รูปที่ 2.2 การเปรียบเทียบสัดส่ วนของงบประมาณท้ องถิ่นต่ อรายได้ รวมภาครัฐ 0.7 สัดส่วนของงบประมาณท้องถิ่ น 0.6 ในรายได้รวมของรัฐบาล 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 Indonesia India Poland China THAILAND (2010) THAILAND (1999) Japan United Kingdom Brazil France Denmark United States รูปที่ 2.3 การเปรียบเทียบสัดส่ วนของรายจ่ ายท้ องถิ่นต่ อรายจ่ ายภาครัฐ 0.7 Local share of general government 0.6 0.5 expenditures 0.4 0.3 0.2 0.1 0 ที ่มา: Boadway and Shah 2009, Mochida 2008 ประเด็นในเรื่องความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและส่ วนท้ องถิ่น 13. ั ิแล้ วก่อให้ เกิดความซับซ้ อน ความสับสน และต้ นทุนในการบริ หารจัดการที่ สง ระบบการบริ หารราชการแบบคู่ขนานระหว่างส่วนภูมิภาคและท้ องถิ่นในทางปฏิบต ู แม้ ว่า ้ กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขึ ้นเพื่อเป็ นองค์กรปกครองตนเองในระดับท้ องถิ่นแล้ วก็ตาม แต่ระบบบริ หารราชการส่วนภูมิภาคที่มีหน่วยงานในพื ้นที่และอยู่ ประเทศไทยจะมีการจัดตังองค์ ั คงอยู่ และไม่ได้ ลดบทบาทของการบริ หารงานส่วนภูมิภาคลง ซึง ภายใต้ การควบคุมของส่วนกลางก็ยง ่ ส่งผลกระทบในวงกว้ างต่อหลายองค์ประกอบของแผนงานการกระจายอานาจ ่ ทอนการเสริ มสร้ างกลไกความรับผิ ดรับชอบ ปั ญหาในเชิ ง อาทิ ค่าใช้ จ่ายในการบริ หารงานท้ องถิ่นที่เพิ่มขึ ้นอย่างมีนัยสาคัญและความซับซ้ อนของการบริ หารงานท้ องถิ่น การบัน ัิ โครงสร้ างความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น โดยสามารถพิจารณาจากกรณีตัวอย่าง เช่น แผนพัฒนาฯและกิจกรรมภายใต้ แผนงบประมาณของ อปท. ในทางปฏิบต ั ิจากผู้วา ต้ องได้ รับการอนุมต ั ษณะของ อปท. ซึ่งขันตอนนี ่ ราชการจังหวัด หรื อนายอาเภอ ตามแต่ลก ้ ้ าลายความเป็ นอิสระของท้ องถิ่นและก่อให้ เกิดความซ ้าซ้ อนในการดาเนินงาน ท ู สาหรับทังเจ้ และก่อให้ เกิดปั ญหาด้ านต้ นทุนการบริ หารจัดการที่สง ้ าหน้ าที่ภาครัฐและประชาชน 14. ่ โลก รายงานฉบับนี ้จึงได้ นาเสนอทางเลือกในการบูรณา จากการวิเคราะห์และสังเคราะห์ความรู้และประสบการณ์ในเรื่ องการกระจายอานาจจากหลายๆ ประเทศทัว การบริ หารภาครั ฐเพื่อ ช่วยลดค่าใช้ จ่ายในการดาเนินงานและทาให้ การประสานงานระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่ นมีประสิทธิ ภาพมากขึ ้น ไว้ 2 ทาง ดังนี ้ (1) 14 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ าจไม่ รู ปแบบสหพันธรัฐที่มีระบบการปกครองโดยมีรัฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัดที่เข้ มแข็งและรั บผิดชอบการกากับดูแลของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ในพื ้นที่ โดยทางเลือกนีอ เหมาะสมกับรูปแบบการปกครองของประเทศไทย (2) รู ปแบบการกระจายอานาจภายใต้ การปกครองแบบรัฐเดี่ยว โดยมีส่วนราชการระดับจังหวัดทาหน้ าที่เป็ นผู้ประสานงาน ่ ทางเลือกนี ้อาศัยองค์ประกอบของระบบที่มีอยู่แล้ วและให้ มีการเปลี่ยนแปลงน้ อยที่สด ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในพื ้นที่ ซึง ุ (1) ู ่าราชการจังหวัดที่ ได้ รับเลือกตัง รู ปแบบสหพันธรั ฐ: ภายใต้ รูปแบบสหพันธรัฐ (ดูกล่อง 2.1) รัฐบาลท้ องถิ่ นในระดับจังหวัดจะมีผ้ ว ้ โดยตรงจากประชาชนในท้ องที่ ทา ้ โดยยตรงเช่นกันทาหน้ าที่ ฝ่ายนิติบญ หน้ าที่เป็ นผู้บริ หารสูงสุดของจังหวัด และมีสภาจังหวัดที่ได้ รับเลือกตัง ั ญัติ โดยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะเป็ นหน่วยงานภายใต้ การ ่ ายใต้ กฎหมายของจังหวัดนันๆ ปกครองของจังหวัดและอยูภ ้ โดยแต่ละรัฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัดจะเป็ นผู้ตัดสินใจกาหนดอานาจการปกครองของจังหวัด ตลอดจน ้ ๆ ภายใต้ ระบบนี ้ รัฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัด จะมีความเป็ นอิสระจากกัน โดยตาแหน่งที่ได้ รับการ กาหนดอานาจหน้ าที่ให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นที่ อยู่ในจังหวัดนั น ้ แต่งตังจากหน่ ่ ราชการจังหวัด เจ้ าหน้ าที่อาเภอ และเจ้ าหน้ าที่ตาบล จะหมดบทบาทไป เนื่องจากบทบาทหน้ าที่ที่เหมือนกันจะถูกถ่ายโอนไปยัง วยงานส่วนกลาง อาทิ ผู้วา ้ ทังนี ผู้บริ หารท้ องถิ่นที่ได้ รับการเลือกตัง ้ ้ ้ สานักงานในพื ้นที่ของหน่วยงานกลางทังหมดที ่ ายในจังหวัดจะมีหน้ าที่รับผิดชอบในการรายงานแบบคู่ขนานไปที่ส่วนกลาง ่อยูภ ่ ราชการจังหวัดที่ได้ รับการเลือกตังโดยตรง) และผู้บริ หารสูงสุดของจังหวัด (ผู้วา ้ โดยรัฐบาลท้ องถิ่นระดับจังหวัดจะมีความเป็ นอิสระในการกาหนดรายได้ จากภาษี และการ ั สาคัญ และเป็ นผู้รับผิดชอบสาหรับการลงทุนในโครงสร้ างพื ้นฐานของจังหวัดและการให้ บริ การทางสังคมเป็ นส่วนใหญ่ รวมถึงการถ่าย ใช้ จ่ายงบประมาณในระดับที่มีนย ่ ทุกๆ โครงการของหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่นภายในพื ้นที่จง โอนงบประมาณไปยังหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในจังหวัด ซึง ั หวัดจะได้ รับการประสานงานโดยผู้บริ หาร ้ นี ้ การโอนงบประมาณไปยัง สูงสุดของรัฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัด โดยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะทาหน้ าที่ในระดับเทศบาลและอยู่ภายใต้ การกากับดูแลของจังหวัด ทัง ้ ระบบนีจ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะถูกส่งผ่านรัฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัดไปยังหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ดังนัน ้ ะส่งผลให้ มีรัฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัดที่เข้ มแข็งและ ้ ้ หากประชาชนส่วนใหญ่ให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นที่ค่อนข้ างอ่อนแอ อนึ่ง การตัดสินใจในประเด็นสาธารณะต่างๆ จะถูกโอนย้ ายจากหน่วยงานส่วนกลางไปยังจังหวัด ทังนี ่ ้ าน ระบบนี ้อาจมีความเหมาะสมกว่า นอกจากนี ้ หากการแบ่งเขตการปกครองท้ องถิ่นแบบ ความสาคัญกับอัตลักษณ์ในระดับจังหวัดมากกว่าในระดับนคร เมือง หรื อหมูบ จังหวัด มีนัยที่สะท้ อนถึงความแตกต่างกันทางพื ้นที่เศรษฐกิ จ อาจส่งผลให้ การวางแผนทางเศรษฐกิจ สามารถทาได้ ดีขึ ้น ซึ่งระบบนีไ้ ด้ มีการนาไปใช้ ในประเทศอินเดี ย ปากีสถาน รัสเซีย แคนาดา สหรัฐอเมริ กาและประเทศอื่น ๆ ที่มีระบบสหพันธรัฐ อย่างไรก็ตาม ระบบนี ้ไม่มีความเหมาะสมกับการปกครองแบบบูรณาการภายใต้ รัฐเดี่ยว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ในพื ้นที่การปกครองเดียวกันมี ความแตกต่างอย่างมี ั ธุ์ ภาษาหรื อศาสนาระหว่างจังหวัด หรื อมีช่องว่างทางด้ านรายได้ หรื ออานาจทางการเมืองที่มีนัยสาคัญ การเสริ มสร้ างอานาจการ นัยสาคัญในปั จจัยทางด้ านชาติพน ้ ะเป็ นการส่งเสริ มความขัดแย้ งและความต้ องการแบ่งแยกดินแดน มากกว่าที่จะเป็ นการเสริ มสร้ างศักยภาพของการปกครองส่วน ปกครองของจังหวัดภายใต้ ระบบนี จ ท้ องถิ่นซึ่งเห็นได้ จากจากประสบการณ์ของประเทศแคนาดา อินเดีย ปากีสถาน รัสเซีย ซูดาน อินโดนีเซียและมาเลเซียที่แสดงให้ เห็นถึงความเป็ นจริ งของความเสี่ยง ้ ้ ปั ญหาข้ างต้ นอาจเป็ นเหตุผลที่ประเทศอินโดนีเซียพยายามที่จะลดบทบาทของจังหวัดและเสริ มสร้ างบทบาทของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ตามโครงการการ ดังกล่าว ทังนี ้ ย่างต่อเนื่อง อยางไรก็ดี ระบบนีอ กระจายอานาจของประเทศ (ปี 2544) เช่นกันกับประเทศจีนที่ได้ มีการดาเนินการตามนโยบายในลักษณะเดียวกันนีอ ้ าจจะไม่เหมาะสม กับประเทศไทยเนื่องจากขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ให้ มีการกระจายอานาจภายใต้ การปกครองแบบรัฐเดี่ยว กล่ อง 2.1: รูปแบบสหพันธรัฐ คุณสมบัติที่สาคัญ  รัฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัดที่เข้ มแข็งและเป็ นอิสระ ในฐานะหุ้นส่วนการปกครอง รัฐบาล ของรัฐบาลกลาง โดยมีหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นที่อ่อนแอ  ผู้ว่าราชการเป็ นผู้บริ หารสูงสุดและสมาชิกสภาจังหวัดที่ได้ รับเลือกตั ้ง  โครงการส่วนกลางและโครงการท้ องถิ่นผ่านการกากับดูแลโดยผู้ว่าราชการ และ งบประมาณของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นถูกถ่ายโอนผ่านจังหวัด ประเด็น รั ฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัดที่มีความเข้ มแข็งและ  ไม่สอดคล้ องกับวิสย ั ทัศน์ของรัฐธรรมนูญฯ ในการเป็ นรัฐเดี่ยว  หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในระดับจังหวัดที่เข้ มแข็งอาจนาไปสูค ่ วามขัดแย้ งและความ เป็ นอิสระ ต้ องการแบ่งแยกดินแดน เช่นในมาเลเซีย แคนนาดา อินเดีย และปากีสถาน ผู้ว่าราชการและสมาชิกสภาฯ. ที่ได้ รับเลือกตัง้ หน่ วยงานท้ องถิ่น เทศบาล (นคร เมือง อบต. (5,770) กทม. เมืองพัทยา 15 ตาบล) (2,007) สภา อบต. ที ่ได้รับ สภาฯ ที ่ได้รับเลือกตัง ้ ้ เลื อกตัง รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น  รู ปแบบการกระจายอานาจภายใต้ การปกครองแบบรั ฐเดี่ยว ข้ อเสนอทางเลือกนี ม ้ ีจุดเด่นในเรื่ องการอาศัยองค์ประกอบของระบบที่ มีอยู่แล้ ว และให้ มีการ ุ โดยหลีกเลี่ยงการจัดตังองค์ เปลี่ยนแปลงน้ อยที่สด ้ าแหน่งใหม่ หรื อการยกเลิกองค์กรหรื อตาแหน่งปั จจุบน ้ กรใหม่ การแต่งตังต ั โดยภายใต้ ทางเลือกนี ้ (ดูกล่อง 2.2) ้ หน่วยงานในระดับจังหวัดเรี ยกว่า สานักงานบริ หารจังหวัด (Office of the Provincial Adninistrative โดยภายใต้ ข้อเสนอแนะโครงสร้ างนี ้ ให้ มีการจัดตัง ้ ๆ โดย มีผ้ ว Organization: OPAO) ซึ่งประกอบไปด้ วยข้ าราชการและเจ้ าหน้ าที่จากองค์การบริ หารส่วนจังหวัด (อบจ.) และจากสานักงานจังหวัดในจังหวัดนัน ู ่า ้ จากส่วนกลางทาหน้ าที่ฝ่ายบริ หารในระดับจังหวัด โดยทัง ราชการจังหวัด (Governor) และปลัดจังหวัด (Deputy Governor)ที่ได้ รับการแต่งตัง ้ ผู้ว่าราชการจังหวัด และปลัดจังหวัดมีระยะเวลาดารงตาแหน่ง 4 ปี และต้ องได้ รับความเห็นชอบจากเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกของสภาจังหวัด โดยผู้ว่าราชการจังหวัดอาจถูกถอดถอน ้ ้ สภาจังหวัด (Provincial council) จะประกอบด้ วยผู้บริ หารสูงสุดขององค์กรปกครอง ได้ โดยการลงคะแนนไม่ไว้ วางใจจาก 3 ใน 4 เสียงของสมาชิกสภาจังหวัด ทังนี ้ ที่มาจากการเลือกตังโดยประชาชน ส่วนท้ องถิ่นในจังหวัดนันๆ ้ ้ และประธานสภาจังหวัดจะได้ รับการเลือกตังทางอ้ อมโดยสมาชิกของสภาจังหวัด โดยมีหลักเกณฑ์ว่า ้ ผู้บริ หารสูงสุดขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นทังหมดที ่มีประชากรมากกว่า 10,000 คน จะดารงตาแหน่งเต็มระยะเวลา 4 ปี ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่ มีประชากรต่ากว่า 10,000 คน จะดารงตาแหน่งในลักษณะหมุนเวียนตามวาระโดยในแต่ละปี บริ หารจะมี 1 ใน 4 ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กดารง ตาแหน่งสมาชิกสภาจังหวัด สภาจังหวัดจะมีอานาจในการออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการทางานในระดับภูมิภาคและการกากับดูแลการทางานของผู้บริ หารสูงสุดของจังหวัดนาโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ่ ราชการจังหวัดจะเตรี ยมงบประมาณจังหวัดเพื่อขอการอนุมต โดยผู้วา ้ ้ กฎหมายที่ได้ รับการอนุมต ั ิจากสภาจังหวัด ทังนี ้ หมดนันจะมี ั ิจากสภาจังหวัดทัง ้ การผลบังคับตาม ้ ยกเว้ นในกรณีที่ถก กฎหมายในจังหวัดนันๆ ู ยกเลิกโดยผ่านกระบวนการของรัฐสภาหรื อกระบวนการยุติธรรม อนึ่ง ภายใต้ ข้อเสนอแนะโครงสร้ างนี ้ จะเป็ นการสนับสนุน ้ นี ้ ยังมีข้อเสนอแนะในเรื่ องการถ่ายโอนงบประมาณ โดยให้ มีการโอนงบประมาณ ให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีอานาจเพิ่มขึ ้น ภายใต้ บริ บทของการปกครองตนเอง ทัง ้ นี ้ โดยตรงจากกรมบัญชีกลางของกระทรวงการคลังไปยังแต่ละบัญชีขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยไม่ผ่านสานักงานบริ หารจังหวัดหรื อกระทรวงมหาดไทย ทัง ้ ๆ สังกัด ในส่วนของ หน่วยงานส่วนกลางในระดับจังหวัดให้ มีการรายงานต่อสานักงานบริ หารจังหวัดด้ วยนอกเหนือไปจากการรายงานต่อเจ้ ากระทรวงที่หน่วยงานนัน เจ้ าหน้ าที่อาเภอให้ มีการเปลี่ยนบทบาทไปเป็ นผู้ประสานงานเทศบาล (Municipal Coordination Officer) และกานันปรับเปลี่ยนหน้ าที่ไปเป็ นผู้ประสานงานองค์การ บริ หารส่วนตาบล (Tumbon Coordination Officer) โดยตาแหน่งดังกล่าวจะต้ องได้ รับความเห็นชอบจากสภาเทศบาลและสภาอบต. ตามลาดับ โดยรู ปแบบโครงสร้ าง การบริ หารงานเช่นนี ้จะช่วยลดความทับซ้ อนของการบริ หารแบบคู่ขนานได้ โดยเฉพาะการให้ บริ การสาธารณะในลักษณะเดียวกัน แต่จะต้ องมีการกาหนดบทบาทและ ้ ความรับผิดชอบให้ มีความชัดเจน นอกจากนี ้ การทบทวนและปรับลดขันตอนในการควบคุ ้ ในเรื่ องการบริ หารจัดการด้ านการคลัง การบริ หาร มกากับดูแลท้ องถิ่ นทัง ่ ไป ตลอดจนการมีระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลที่เหมาะสมจะเป็ นการช่วยส่งเสริ มการทางานของท้ องถิ่นให้ มีประสิทธิ ภาพมาก บุคคลากร และการบริ หารราชการทัว ขึ ้น กล่ อง 2.2 รูปแบบการกระจายอานาจภายใต้ การปกครองแบบรั ฐเดี่ยว คุณสมบัติที่สาคัญ  หน่วยงานการปกครองส่วนจังหวัดที่อ่อนแอ และองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่เข้ มแข็ง สอดคล้ องกับระบบรัฐเดี่ยว  ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ได้ รับการแต่งตั ้งจากส่วนกลางมีฐานะเป็ นผู้บริ หารสูงสุดในระดับจังหวัด มี ระยะเวลาดารงตาแหน่ง 4 ปี โดยจะต้ องได้ รับความเห็นชอบจากเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกสภา จังหวัด  สภามีฐานะเป็ นองค์กรนิติบญ ั ญัติระดับจังหวัดโดยประกอบด้ วยผู้นาองค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีประชากรมากกว่า 10,000 คน ดารงตาแหน่งเต็ม ระยะเวลา และหากมีประชากรต่ากว่า 10,000 คน ให้ ดารงตาแหน่งเป็ นระยะเวลา 1 ใน 4 โดยให้ สลับกันดารงตาแหน่ง 16  งบประมาณถ่ายโอนโดยตรงจาก กค. ไปยังองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น และสานักงานในพื ้นที่ รายงานทั ้งต่อหน่วยงานราชการส่วนกลางและองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น  หน่วยงานปกครองส่วนจังหวัดยังคงมีอยู่ แต่ตาแหน่งที่มาจากการแต่งตั ้งต้ องได้ รับความ เห็นชอบโดยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและจะได้ รับการทบทวนรายปี รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ตาราง 2.2 เปรียบเทียบโครงสร้ างความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่นในปั จจุบันและข้ อเสนอแนะ ระดับการ ฝ่ ายนิติบัญญัติ ฝ่ ายบริหาร ปกครอง ระบบปั จจุบัน ข้ อเสนอแนะ ระบบปั จจุบัน ข้ อเสนอแนะ ส่วนกลาง สภาผู้แทนราษฎร ไม่เปลี่ยนแปลง นายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี (ไม่เปลี่ยนแปลง) ้ (เลือกตังโดยตรง) ้ (เลือกตังโดยตรง) ั ตังส เสนอให้ จด ้ านักงานความสัมพันธ์ระหว่าง ้ วุฒิสภา (แต่งตัง) ส่วนกลางและท้ องถิ่น (Office of Central-Local Relations) จังหวัด องค์การบริ หารส่วน สภาจังหวัด (Provincial council) ่ ราชการจังหวัด ผู้วา ่ ราชการจังหวัด (Governor) ได้ รับความเห็นชอบ ผู้วา จังหวัด (อบจ.) จะประกอบด้ วยผู้บริ หารสูงสุดของ นายก อบจ. จากเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกของสภาจังหวัด องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในจังหวัด ้ ที่มาจากการเลือกตังโดยประชาชน นันๆ ้ เทศบาล สภาเทศบาล ไม่เปลี่ยนแปลง นายกเทศมนตรี นายกเทศมนตรี (ไม่เปลี่ยนแปลง) เจ้ าหน้ าที่อาเภอให้ มีการเปลี่ยนบทบาทไปเป็ นผู้ ประสานงานเทศบาล (Municipal Coordination Officer) ตาบล สภาองค์การบริ หาร ไม่เปลี่ยนแปลง กานัน นายกอบต. (ไม่เปลี่ยนแปลง) ส่วนตาบล (อบต.) นายกอบต. กานันให้ มีการเปลี่ยนบทบาทไปเป็ นผู้ประสานงาน อบต. (TAO coordination officer) ้ ป็ นการสนั บสนุนเจตนารมณ์ ของรั ฐธรรมนูญที่ให้ ประเทศไทยเป็ นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่ งแยกมิได้ รวมถึงการมีส่วนร่ วมของ ทางเลือกนี เ ้ ะเป็ นการนาไปสู่การลดต้ นทุนในการ ประชาชนและอานาจของชุมชนในกระบวนการตรวจสอบภาครัฐ แนวทางการปรับปรุ งโครงสร้ างที่ได้ นาเสนอในทางเลือกนี จ 17 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ ือการนาเสนอให้ มีการจัดตัง บริ หารจัดการภาครัฐ และการบูรณาการบริ หารงานภาครัฐภายใต้ การปกครองแบบรัฐเดี่ยว ข้ อดีอีกประการหนึ่งของทางเลือกนีค ้ สานักงาน บริ หารจังหวัด (Office of Provincial Administrative Organization) เพื่อเป็ นตัวกลางในการประสานงานระหว่างส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น ในระดับจังหวัด อย่างไรก็ดี ้ าจจะมี การปรั บเปลี่ย นในระยะปานกลางถึง ระยะยาว เมื่ อองค์ ก รปกครองส่ว นท้ อ งถิ่ น มี ศักยภาพเพิ่ มขึน โครงสร้ างที่ น าเสนอนี อ ้ และมี กลไกความรั บผิ ด ชอบที่ มี ่ ในกรณีนี ้หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะมีอานาจในการบริ หารงานอย่างเต็มรู ปแบบและสานักงานบริ หารจังหวัดอาจจะไม่มีความจาเป็ นอีกต่อไป ทัง ประสิทธิภาพ ซึง ้ นี ้ แนว ั ิ เช่น ประเทศแอฟริ กาใต้ และชิลี เป็ นต้ น ทางเลือกนี ้ได้ รับความสาเร็ จในหลายประเทศที่นาไปปฏิบต 15. ้ านาจที่แท้ จริ งในการให้ บริ การสาธารณะในระดับพื ้นที่ยง ในกรณีของประเทศไทยนันอ ่บ ั คงอยูก ั ส่วนกลาง โดยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น มีข้อมูลและอานาจอย่างจากัด ่ การบริ หารงานในลักษณะดังกล่าวไม่ก่อให้ เกิดประสิทธิ ภาพในการให้ บ ริ การสาธารณะของภาครัฐ ดังนัน ในการให้ บริ การที่เกิดขึ ้นในพื ้นที่ ซึง ้ แล้ วควรให้ มีระบบการกากับดูแล ้ ที่ ซึ่งการกากับดูแลดังกล่าวจะสามารถทาได้ ก็ต่อเมื่อทัง ภาพรวมในการให้ บริ การสาธารณะลงไปถึงระดับพืน ้ การดาเนิ นงานของหน่วยงานกลางมีการบูรณาการกับการ ่ ข้ อเสนอแนะทางเลือกรูปแบบการกระจายอานาจภายใต้ การปกครองแบบรัฐเดี่ยวจะช่วยแก้ ปัญหาดังกล่าวได้ ดาเนินงานโดยท้ องถิ่นหรื อมีการประสานงานที่มีประสิทธิภาพ ซึง 16. บทบาทขององค์ กรที่ เกี่ ยวข้ องกับการประสานงานระหว่างส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่ น ที่ มีความคลุมเครื อส่งผลต่อความล่าช้ าในกระบวนการเสริ มสร้ างศักยภาพ หน่วยงานในระดับท้ องถิ่น กล่าวคือ กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น และสานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น7 มีบทบาทที่ซ ้าซ้ อนกันในการ ประสานงานระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น โดยสานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจฯ ได้ รับมอบหมายให้ รับผิดชอบในเรื่ องการกาหนดนโยบายการกระจาย อานาจที่รวมถึง การวางแผนการกระจายอานาจฯ การกาหนดหลักเกณฑ์ การจัดสรรการถ่ายโอนภารกิจและเงินอุดหนุนจากส่วนกลางไปยังองค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น และให้ ั ิตามแผนการกระจายอานาจ ในขณะที่กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่นมีหน้ าที่กากับดูแลการ สานักงานคณะกรรมการกระจายอานาจฯ ทาหน้ าที่ติดตามและประเมินผลการปฏิบต ้ และการโอนย้ ายบุคลากร การตัดสินใจเกี่ยวกับสถานะของหน่วยงานการ บริ หารงานขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ซึ่งเกี่ยวข้ องกับการดาเนินงานหลายด้ าน ได้ แก่ การแต่งตัง ปกครองส่วนท้ องถิ่น การยุบรวมและการยกเลิกหน่วยงาน การประเมินการดาเนินงานด้ านการเงินและการให้ บริ การในระดับท้ องถิ่น และการทาหน้ าที่เป็ นผู้ดูแลกองทุนสารองของ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น นอกจากนี ้ กรมส่งเสริ มการปกครองส่วนท้ องถิ่นยังทาหน้ าที่บริ หารเงินอุดหนุนของท้ องถิ่นและประเมินประสิทธิ ภาพการทางานขององค์กรปกครองส่วน ้ านการเงินและการปฏิบต ท้ องถิ่นทังในด้ ่ บทบาทของทัง ั ิงาน ซึง ้ 2 หน่วยงานกลางข้ างต้ นจาเป็ นต้ องได้ รับการทบทวนเพื่อปรับปรุ งการประสานงานระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและ ่ เน้ นการเสริ มสร้ างศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยมีข้อเสนอแนะให้ ทบทวนสถานะของสานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจฯ ซึ่งอยู่ภายใต้ ส่วนท้ องถิ่นโดยมุง สานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ให้ มีการยกระดับให้ เป็ น สานักงานส่งเสริ มความสัมพันธ์ ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่ น (Office of Central-Local Relations) ภายใต้ สานัก ้ นายกรัฐมนตรี ทาหน้ าที่ครอบคลุมในเรื่ องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่นทังหมดแบบเบ็ ดเสร็ จ รวมถึงทาหน้ าที่ประสานงานระหว่างหน่วยงานส่วนกลาง ้ นี ้ สานักงานฯ จะทาหน้ าที่เป็ นฝ่ ายเลขานุการของคณะกรรมการความสัมพันธ์ ระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและ เพื่อตอบสนองต่อความต้ องการขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ทัง ส่วนท้ องถิ่นที่มีหน้ าที่ในการกาหนดนโยบายสาหรับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและนโยบายด้ านการเงินและงบประมาณ ในขณะที่สานักงานฯ จะทาหน้ าที่ สนับสนุนเชิงวิเคราะห์ ้ หมดที่เกี่ยวกับการปกครองส่วนท้ องถิ่น นอกจากนี ้ สานักงานฯ จะทาหน้ าที่ ประสานงานกับหน่วยงาน และเชิงนโยบายกับคณะกรรมการฯ และคณะรัฐมนตรี เกี่ยวกับนโยบายทัง ส่วนกลาง (กระทรวงการคลัง สานักงบประมาณ และกระทรวงมหาดไทย) และทุกหน่วยงานอื่นที่ เกี่ยวข้ องกับนโยบายรัฐบาลและโครงการที่เกี่ ยวข้ องให้ กับองค์กรปกครองส่วน ้ ในเรื่ องการบริ หารจัดการทางการเงินและการบริ หารจัดการ ท้ องถิ่น สานักงานฯ อาจจะได้ รับมอบหมายให้ ทาหน้ าที่ ในการพัฒนาฐานข้ อมูลเกี่ยวกับการดาเนินงานของท้ องถิ่นทัง ้ อาจให้ มีการพิจารณาปรับบทบาทขององค์กรในการเอือ องค์กรของทุกองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ในส่วนของกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่ นนัน ้ อานวยให้ องค์กรปกครองส่วน ั ิงานอย่างมีประสิทธิ ภาพแทนการกากับดูแล ซึ่งบทบาทดังกล่าวนีม ท้ องถิ่นปฏิ บต ุ่ ้ ีความสอดคล้ องกับประสบการณ์ การพัฒนาของญี่ปนและฝรั ่งเศส ที่ประสบความสาเร็ จในการ ุ่ กระจายอานาจและเป็ นไปตามแนวทางการพัฒนาระบบความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น (ดูกล่อง 2.3 สาหรับการปฏิรูปในประเทศญี่ปนและฝรั ่งเศส) 17. ่ งค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นของไทยกาลังอยูใ การกระจายอานาจสูอ ่ นช่วงเปลี่ยนถ่ายโดยสังเกตได้ จากภาระหน้ าที่ในหลายบทบาทมีการถ่ายโอนจากส่วนกลางไปยัง ั สัดส่วนรายจ่ายของท้ องถิ่นคิดเป็ นประมาณร้ อยละ 15 ของรายจ่ายภาครัฐ ได้ ถก ส่วนท้ องถิ่น ในปั จจุบน ้ ในเรื่ องของการให้ บริ การชุมชนไป ู ใช้ ดาเนินการให้ บริ การสาธารณะตังแต่ 7 คณะกรรมการการกระจายอานาจฯ มีนายกรัฐมนตรี เป็ นประธาน โดยมีรัฐมนตรี จากกระทรวงและหัวหน้ าหน่วยงานที่เกี่ยวข้ องเป็ นกรรมการ โดยสานักงาน คณะกรรมการการกระจายอานาจฯ ทาหน้ าที่ฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการ 18 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ ในส่วนของผู้สง ยังเรื่ องสาธารณะสุขและการศึกษา ตลอดจนงานด้ านสังคมทัง ู อายุและผุ้ทุพพลภาพ อย่างไรก็ตาม การแบ่งหน้ าที่ความรับผิ ดชอบในแต่ละระดับขององค์กร ้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้ านการให้ บริ การทางสังคม ทัง ปกครองส่วนท้ องถิ่ น ต้ องมีความชัดเจนมากขึน ้ นี ้ การขาดความชัดเจนในการแบ่งหน้ าที่ และความทับซ้ อนด้ านความ รับผิดชอบนาไปสู่ความไม่มีประสิทธิ ภาพและเพิ่มค่าใช้ จ่ายในการประสานงาน นอกจากนี ้ การให้ บริ การสาธารณะในเรื่ องเดียวกันยังเป็ นความรับผิ ดชอบร่ วมกันของหลาย หน่วยงาน และงบประมาณก็ ยังมาจากหลายแหล่งเช่นกัน ตัวอย่างเช่น ในการให้ บริ การด้ านการศึกษาจะพบว่า หน่ว ยงานกลางหลายหน่วยงานมีส่วนในการสนับสนุน งบประมาณ ในขณะเดี ยวกันก็มีเงินอุดหนุนถ่ายโอนไปยังองค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นเพื่อเป็ นการสนับสนุนโครงการด้ านการศึกษา และองค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นอาจมี ั เก็บเองเพื่อใช้ ดาเนินการทางด้ านการศึกษาด้ วย การที่มีแหล่งงบประมาณหลายแหล่งในการสนับสนุนภารกิจเดียวกัน ส่วนหนึ่งอาจจะมาจาก งบประมาณจากแหล่งรายได้ ที่จด การตระหนักถึงความแตกต่างทางด้ านศักยภาพขององค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ในการดาเนิ นภารกิ จดังกล่าวจึงกาหนดให้ มีแหล่งงบประมาณหลายแหล่งเพื่อช่วยในการ ดาเนินการ อย่างไรก็ตาม การกาหนดบทบาทหน้ าที่ความรับผิดชอบให้ ชัดเจนตามระดับและศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ถือเป็ นส่วนสาคัญอย่างยิ่ง แม้ ว่าในทาง ั ิองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในระดับที่แตกต่างกันสามารถเลือกประเภทและระดับของการให้ บริ การสาธารณะได้ แต่ด้วยปั จจัยทางด้ านศักยภาพและปั จจัยการเงินที่จากัด ปฏิบต ้ ปวงที่จะให้ อบต. รับผิดชอบในภารกิจด้ านการให้ บริ การสาธารณสุขระดับกลาง (Secondary healthcare) ที่ต้องใช้ เทคโนโลยทาง ทาให้ ไม่มีความเหมาะสมด้ วยประการทัง การแพทย์ที่สูงขึ ้น เมื่อเทียบกับเทศบาลขนาดใหญ่หรื อ อบจ. ที่มีศักยภาพสูงกว่า ความชัดเจนในการกาหนดภารกิจยังเป็ นสิ่งจาเป็ นต่อการประเมินความเหมาะสมในการ ุ ธิของรัฐบาลมีการปรับมาแล้ วหลายครัง กาหนดรายได้ ของท้ องถิ่นด้ วย โดยสัดส่วนรายได้ ของท้ องถิ่นต่อรายได้ สท ้ เพื่อให้ สะท้ อนถึงภารกิจที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นรับผิดชอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้ านสาธารณสุข และการศึกษา กล่ อง 2.3 การปรั บเปลี่ ยนบทบาทของหน่ วยงานส่ วนกลางที่ กากั บดูแลหน่ วยงานการปกครองท้ องถิ่นเพื่อการสนั บสนุน การกระจายอานาจ – บทเรี ยนของ ฝรั่งเศส ญี่ปน ุ่ และสหราชอาณาจักร ประเทศพัฒนาแล้ วหลายประเทศได้ พยายามที่จะปรับเปลี่ยนบทบาทของหน่วยงานส่วนกลางที่กากับดูแลหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นเพื่อให้ มีความสอดคล้ องกับแนวทางใหม่ภายใต้ การปกครองท้ องถิ่นแบบกระจายอานาจ โดยบางประเทศประสบความสาเร็ จในการปฏิรูปนี ้ ในขณะที่อีกหลายประเทศก็ไม่ประสบความสาเร็ จ กรณีศึกษาประเทศฝรั่งเศส กระทรวงมหาดไทยของประเทศฝรั่งเศสมีการปรับเปลี่ยนบทบาทอย่างค่อยเป็ นค่อยไปในช่วงระยะเวลากว่า 20 ปี จากบทบาทที่ควบคุมกากับดูแลและปกครองหน่วยงานท้ องถิ่น ู มองว่าไม่สามารถบริ หารจัดการด้ วยตนเองได้ ไปเป็ นบทบาทในการประสานงาน ดูแลและการสร้ างกรอบการกากับดูแลที่สนับสนุนความร่ วมมือกัน ระหว่างหน่วยงานได้ ซึ่ง ที่ถก ้ เป็ นจ านวนมากในช่ ว งการปฏิ รู ป ด้ า นการกระจายอ านาจท าให้ มี ค วามจ าเป็ นที่ จ ะต้ อ งมี ห น่ ว ยงานประสานงานและก ากับ ดูแ ล และ หน่ ว ยงานส่ว นท้ องถิ่ น ที่ เ กิ ด ขึน กระทรวงมหาดไทยก็เป็ นหน่วยงานที่มีศก ั ยภาพที่จะทาหน้ าที่นี ้ได้ ในขณะที่กระทรวงมหาดไทยมีบทบาทที่สาคัญในการดูแลหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น แต่ก็ยง ั คานึงถึงความสาคัญ ของความเป็ นอิสระของหน่วยงานท้ องถิ่นทังในเรื ้ ่ องงบประมาณและการบริ หารจัดการ ุ่ กรณีศึกษาประเทศญี่ปน บทบาทของกระทรวงมหาดไทยของประเทศญี่ปนเปลี ุ่ ่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ วในช่วงของการปฏิรูปด้ านการกระจายอานาจ โดยในช่วงก่อนและช่วงริ เริ่ มการกระจายอานาจ ู ริ หารท้ องถิ่นที่ ได้ รับเลือกตัง หน่วยงานส่วนกลางได้ ใช้ อานาจการกากับดูแลหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นอย่างเข้ มงวด โดยมีแม้ กระทั่งกระทั่งกฎหมายที่กาหนดให้ ผ้ บ ้ ทาหน้ าที่เป็ น ตัวแทนของรัฐบาลกลาง และอาจถูกปลดได้ หากไม่ปฏิบต ั ิตามข้ อกาหนดนี ้ ่ ที่จะลดบทบาทการกากับควบคุมต่างๆ ที่ไม่เอื ้อต่อความเป็ นอิสระของท้ องถิ่นซึ่งส่งผลให้ ความสัมพันธ์ ระหว่างรัฐบาลและ อย่างไรก็ตาม ในช่วง 10 ปี ที่ผ่านมา การปฏิรูปเริ่ มมุง หน่วยงานส่วนท้ องถิ่ น เริ่ มมีความสมดุล และท้ ายที่ สุด หน่วยงานส่วนกลางได้ ลดบทบาทในการสั่งการและควบคุมและหันมาใช้ วิธีการร่ วมมือระหว่างกัน แทน นอกจากนี ้ กระทรวงมหาดไทยได้ แปรสภาพเป็ นกระทรวงกิจการภายใน (Ministry of Home Affairs) ประกอบกับมีการขยายขอบเขตความรับผิดชอบเพิ่มเติมในภายหลัง จึงกลายมาเป็ น กระทรวงกิจการภายในและการสื่อสาร (Ministry of Home Affairs and Communication) กล่าวโดยสรุป บทบาทของกระทรวงฯ ได้ เปลี่ยนแปลงจากการสัง ่ การควบคุมไปเป็ นการ ดูแลด้ านการคลังและทาหน้ าที่เป็ นตัวแทนของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในรัฐบาลกลางและปกป ้ องงบประมาณของหน่วยงานท้ องถิ่นจากกระทรวงทบวงกรมอื่นๆ ซึ่งภายใต้ แนวทางนี ้ หน่วยงานท้ องถิ่นและกระทรวงฯ มีแนวคิดและแนวทางการดาเนินงานที่สอดคล้ องกันมากขึ ้น กรณีศึกษาสหราชอาณาจักร ในช่วงหลายสิบปี ที่ผ่านมา ความเป็ นอิสระของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ในสหราชอาณาจักรถูกลดบทบาทลงในหลายๆ ทาง โดยกระทรวงมหาดไทยของ สหราชอาณาจักรได้ ้ เติมข้ อจากัดที่ มีอยู่แล้ วจากหลักแนวคิดที่ ห้ามหน่วยงานท้ องถิ่น ปฏิบัติหน้ าที่หรื อ พยายามที่จะดาเนินการควบคุมงบประมาณหน่วยงานท้ องถิ่น อย่างเข้ มงวด ซึ่งเป็ นการซา รับผิดชอบบทบาทใดๆ เพิ่มเติมนอกเหนือจากที่ได้ รับอนุญาตตามกฎหมายอย่างชัดเจน นอกจากนี ้ แม้ ว่าผู้บริ หารท้ องถิ่นจะมาจากการเลือกตัง ้ ก็ตาม เจ้ าหน้ าที่ท้องถิ่นจานวน ้ โดยกระทรวงมหาดไทย ที่ได้ กาหนดระเบียบในการบริ หารบุคลากรในลักษณะภาคตัดขวาง (Cross-cutting) สาหรับหน่วยงานท้ องถิ่นทั่วประเทศ มากยังคงได้ รับการแต่งตัง มาตรการเข้ มงวดต่อหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นยังคงดาเนินต่อไปโดย กระทรวงมหาดไทยออกกฎระเบียบและการกากับดูแลที่ เข้ มงวดในด้ านคุณภาพของการให้ บริ การ ซึ่งมีผลให้ 19 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ หราชอาณาจักรจึงเป็ นตัวอย่างที่แสดงให้ เห็นถึงการ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นที่ไม่ผ่านการประเมินในเรื่ องของประสิทธิภาพการให้ บริ การจะถูกตัดลดวงเงินงบประมาณ ในกรณีนีส เปลี่ยนแปลงในทิศตรงข้ าม คือการที่หน่วยงานส่วนกลางโดยกระทรวงมหาดไทยมีความเข้ มงวดในการควบคุมหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมากขึ ้น ซึง ่ แนวทางดังกล่าวเป็ นการบัน ่ ทอน ความมีอิสระของท้ องถิ่น ที ่มา: Prud’homme (2006), Jun and Moto (1998), Mochida (2008), King (2006), Cole (2006). Thoeing (2005) 18. ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญได้ ระบุไว้ อย่างชัดเจนเกี่ยวกับการถ่ายโอนภารกิจหน้ าที่ในการให้ บริ การสาธารณะไปให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ดาเนินการ แต่การ ถ่ายโอนภารกิจด้ านการศึกษาในระดับประถมศึกษาและการถ่ายโอนศูนย์อนามัยยังไม่มีความคืบหน้ าเท่าที่ควร แม้ ว่าจะกล่าวอ้ างเหตุผลความจาเป็ นในการควบคุมความเสี่ยง ุ ภาพจากการที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขาดศักยภาพในการดาเนินการในภารกิจดังกล่าว ความล่าช้ านี ้ส่งผลต่อความน่าเชื่อถือในแผนการกระจาย จากการให้ บริ การที่ไม่มีคณ อานาจ เนื่ องจากการกระจายอานาจด้ านการศึกษาและการสาธารณสุขเป็ นองค์ ประกอบที่ สาคัญของวาระการปฏิ รูป การกระจายอานาจของประเทศ ซึ่งรายงานฉบับนี ไ้ ด้ วิเคราะห์ถึงสาเหตุของความล่าช้ าและตัวเลือกทางนโยบายที่จะแก้ ปัญหาเหล่านี ้ โดยมีรายละเอียดดังนี ้ 19. ้ มี การกระจายอานาจด้านสาธารณสุข การถ่ายโอนภารกิจด้ านการดูแลศูนย์อนามัยและการส่งเสริ มสุขภาพให้ กับหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ที่ ไม่มีความคืบหน้ านัน สาเหตุมาจากปั จจัยหลายประการ โดยประการแรกได้ แก่หลักเกณฑ์ด้านความพร้ อม รวมถึงข้ อกาหนดที่เข้ มงวดเกี่ยวกับ ศักยภาพและประสิทธิ ภาพการดาเนินงาน ซึ่งองค์กร ปกครองส่วนท้ องถิ่นส่วนใหญ่ไม่ผ่านหลักเกณฑ์และข้ อกาหนดดังกล่าว โดยเฉพาะข้ อกาหนดที่เป็ นอุปสรรคต่อการดาเนินการ ได้ แก่การกาหนดให้ พนักงานสาธารณสุขส่วนใหญ่ ่ บุคคลากรสาธารณสุขส่วนใหญ่มีทศ ต้ องโอนย้ ายจากหน่วยงานส่วนกลางมาสังกัดยังองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ซึง ่ การอยูภ ั นคติวา ั กัดหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นเป็ นการลด ่ ายใต้ สง ้ าแหน่งของตนเอง ประการที่สอง กระทรวงสาธารณสุขขาดแรงจูงใจในการเร่ งรัดกระบวนถ่ายโอนภารกิจดังกล่าว เนื่องจากจะทาให้ กระทรวงฯ สูญเสียบุคลากรและ ขันต ่ ในว่าจะได้ รับการสนับสนุน งบประมาณ ประการที่สาม หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นขาดแรงจูงใจในการรับหน้ าที่ดูแลศูนย์อนามัยที่ได้ รับการถ่ายโอนมานี ้ เนื่องจากขาดความเชื่อมัน ด้ านงบประมาณอย่างเต็มรูปแบบจากส่วนกลาง จากอุปสรรคที่กล่าวมาข้ างต้ นนี ้จะเห็นว่าวาระการกระจายอานาจทางด้ านสาธารณสุขมีความเป็ นไปได้ น้อยที่จะบรรลุเป้ าหมาย ้ เพื่อให้ วาระการปฏิรูปการกระจายอานาจมีความคืบหน้ าและเป็ นการเพิ่มความเชื่อถือจากประชาชน รัฐบาลควรให้ ความสาคัญกับการทบทวนแนว ในอนาคตอันใกล้ นี ้ ดังนัน ทางการปฏิรูปดังกล่าว 20. ตามหลักการและประสบการณ์ในการดาเนินงานด้ านการกระจายอานาจด้ านสาธารณสุขไปยังท้ องถิ่นพบว่า ไม่ได้ ส่งผลต่อการพัฒนาคุณภาพและการเข้ าถึงการ ้ ้นฐานของประชาชนมากนักเมื่อพิจารณาถึงประเด็นที่วา บริ การด้ านสาธารณสุขขันพื ่ พิงงบประมาณจากส่วนกลางเป็ นจานวนมาก แต่ประการสาคัญอยู่ที่การ ่ ท้ องถิ่นยังมีการพึง เข้ ามามีส่วนร่ วมของท้ องถิ่ น ในการให้ บริ การสาธารณสุข โดยการทาหน้ าที่ ประสานงานกับส่วนกลางถึงความต้ องการที่แท้ จริ งของประชาชนในพื ้นที่ ซึ่งการมีส่วนร่ วมของ ่ ารพัฒนาประสิทธิ ภาพการให้ บริ การในที่สุด อย่างไรก็ตาม ประชาชนท้ องถิ่นประกอบกับหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีการตอบสนองและรับผิดชอบต่อประชาชนในท้ องถิ่นจะนาไปสูก รูปแบบการให้ บริ การสาธารณสุขอาจจะเป็ นแบบรวมศูนย์หรื อกระจายอานาจก็ได้ เช่น ประเทศฝรั่งเศสประสบความสาเร็ จในการพัฒนาระบบสาธารณสุขในระดับท้ องถิ่น ด้ วย ระบบแบบรวมศูนย์ ในขณะที่บราซิล แคนาดา เดนมาร์ ก ฟิ นแลนด์และสวีเดนประสบความสาเร็ จผ่านรูปแบบการกระจายอานาจ กล่ อง 2.4 การเปรียบเทียบประสบการณ์ จากต่ างประเทศในการให้ บริการด้ านสาธารณสุข โปแลนด์ การให้ บริ การด้ านสาธารณสุขได้ ปฏิรูปจากระบบรวมศูนย์ไปสู่รูปแบบของการกระจายความรับผิดชอบในด้ านการให้ บริ การและการบริ หารจัดการด้ านสาธารณสุข โดยในช่วง ั กัดกระทรวงสาธารณสุข โดยใน ก่อนปี 2533 การให้ บริ การด้ านสาธารณสุขและศูนย์อนามัยได้ รับการบริ หารและการสนับสนุนด้ านงบประมาณจากหน่วยงานส่วนกลางภายใต้ สง ปี 2534 กฎหมายองค์กรที่ให้ บริ การด้ านสาธารณสุขได้ อนุญาตให้ หน่วยงานและองค์กรในระดับการปกครองต่างๆ เป็ นผู้ดูแลหน่ว ยงานหรื อสถานให้ บริ การสาธารณสุขได้ ซึ่ง รวมถึงหน่วยงานระดับจังหวัดและระดับท้ องถิ่น องค์กรไม่แสวงหากาไร และองค์กรเอกชนที่แสวงหากาไร โดยหน่วยงาน 2 ประเภทสุดท้ ายต้ องผ่านมาตรฐานทางด้ านเทคนิค ้ ส่วนมากผู้ใช้ บริ การจะเป็ นผู้จ่ายด้ วยตนเอง อนึ่ง ในปี 2535 การสนับสนุนด้ าน เพื่อให้ เกิ ดความมั่นใจในคุณภาพของการให้ บริ การ โดยค่าใช้ จ่ายในการเข้ ารับบริ การนัน ้ ีหน้ าที่ในการสนับสนุนงบประมาณ งบประมาณสาหรับภาคสาธารณสุขถูกกาหนดให้ อยู่ภายใต้ การดูแลของกระทรวงการคลัง โดยกองทุนสาธารณสุขแห่งชาติ ซึ่งกองทุนฯ นีม สาหรับการให้ บริ การด้ านสาธารณสุข และในปี 2538 กระทรวงสาธารณสุขได้ ออกกฎระเบียบเกี่ยวกับเงื่อนไขของการถ่ายโอนงบประมาณให้ กับหน่วยงานสาธารณสุขที่ บริ หาร ้ ้ การบริ หารจัดการการให้ บริ การด้ านสาธารณสุขในปั จจุบน จัดการตนเอง โดยให้ หน่วยงานเหล่านี ้มีอานาจในการบริ หารจัดการงบประมาณของตัวเอง ทังนี ั ยังคงเป็ นหน้ าที่ของ หน่วยงานระดับภูมิภาค โดยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นส่วนใหญ่รับผิดชอบการให้ บริ การสาธารณสุขเบื ้องต้ น และหน่วยงานระดับภูมิภาคมีบทบาทในการให้ บริ การสาธารณสุขใน 20 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ู ขึ ้นไป ดังนัน ระดับที่สง ้ หน่วยงานปกครองในทุกระดับต่างมีบทบาทในการบริ หารจัดการการให้ บริ การด้ านสาธารณสุขในระดับความรับผิดชอบที่แตกต่างกันไป หน่วยงานเหล่านี ้ ั ตนเองโดยการจัดเก็บ ภาษี เพื่อสนับสนุนโครงการสาธารณสุขต่างๆ อย่างไรก็ดี รัฐบาลยังคงมีหน้ าที่ ได้ รับการสนับสนุนด้ านงบประมาณจากรัฐบาลและยังมีการหารายได้ ให้ กบ รับผิดชอบต่อนโยบายสาธารณสุขระดับชาติ การดาเนินโครงการสาธารณสุข การฝึ กอบรมบุคลากร การจัดหาเงินทุนสาหรับอุปกรณ์การแพทย์ การกากับดูแลและการจัดหา เงินทุนสาหรับโครงการสาธารณสุขภายใต้ กองทุนสาธารณสุขแห่งชาติ สวีเดน ้ ประวัติอน การกระจายอานาจและหน้ าที่ความรับผิดชอบในการให้ บริ การด้ านสาธารณสุขของประเทศสวีเดนนันมี ้ ช่วงศตวรรษที่ 24 ซึง ั ยาวนานตังแต่ ่ เป็ นช่วงที่หน่วยงานทางการ เมืองการปกครองในระดับภูมิภาคได้ รับ มอบหมายภารกิจ ในการดาเนินงานด้ านสาธารณสุขในประเทศ ซึ่งการวางแผน การให้ บริ การและการจัดหางบประมาณสาหรั บการ ่ นกลุม ให้ บริ การด้ านสาธารณสุข อยูใ ู ถ่ายโอนไปยังหน่วยงานในระดับภูมิภาคหรื อระดับ 'มณฑล' (County) โดยในปี 2498 สวีเดนได้ ริเริ่ มนโยบายระดับชาติ ่ ความรับผิดชอบที่ถก ้ หมดให้ บริ การด้ านสาธารณสุข ภายใต้ งบประมาณสนับสนุนจานวนมาก โดยในช่ว งหลายปี ต่ อมา 'เขต ' ด้ านประกัน สุขภาพ ซึ่งกาหนดให้ หน่วยงานในระดับ ภูมิภาคทัง ่ เป็ นผู้รับผิดชอบหลักในการให้ บริ การในระดับเบื ้องต้ นมีความเป็ นอิสระเพิ่มขึ ้น โดยเฉพาะในการจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรภายในเขตพื ้นที่ของ สาธารณสุข (Districts) ซึง ั ความรับผิดชอบในด้ านการบริ หารจัดการและการจัดหางบประมาณสาหรับทังการให้ ตนเอง โดยในปั จจุบน ้ ู ขึ ้นไปอยู่ภายใต้ บริ การด้ านสาธารณสุขในระดับเบื ้องต้ นและในระดับที่สง ่ โดยส่วนมากหน่วยงานด้ านสาธารณสุขที่อยูภ การดูแลของหน่วยงานการปกครองระดับมณฑล ซึง ่ ายใต้ การดูแลของแต่ละมณฑลจะประกอบด้ วยโรงพยาบาลขนาดใหญ่ 1 แห่ง และ หน่วยบริ การด้ านสาธารณสุขขนาดย่อยอี กจานวนหนึ่ง (โดยแบ่งออกเป็ นเขตพื ้นที่การสาธารณสุข) ซึ่งงบประมาณส่วนใหญ่มาจากการเก็บภาษี ภายในมณฑล โดยมีแหล่งเงิ น ้ ้ โรงพยาบาลอยูภ สนับสนุนเพิ่มเติมจากเงินอุดหนุนของรัฐและเงินที่เก็บจากผู้ใช้ บริ การ ทังนี ้ และได้ รับ ่ ายใต้ การจัดการโดยตรงของผู้แทนประชาชนในระดับมณฑลที่ได้ รับการเลือกตัง ั ส่วนเพียงเล็กน้ อยของการให้ บริ การสาธารณสุขเบื ้องต้ นที่อยู่ การสนับสนุนโดยเจ้ าหน้ าที่ภาครัฐ โดยการให้ บริ การด้ านสาธารณสุขส่วนใหญ่เป็ นการให้ บริ การโดยภาครัฐ โดยมีสด ภายใต้ การดูแลโดยภาคเอกชน (ร้ อยละ 5-10) ฝรั่งเศส ั ษณะที่รัฐ (State) เป็ นผู้นาในการ รู ปแบบการให้ บริ การด้ านสาธารณสุขของฝรั่ง เศสมีรูปแบบที่ ตรงกันข้ ามกับแนวทางการกระจายอานาจในลักษณะที่กล่าวถึงข้ างต้ นโดยมีลก ึ่ บทบาทหลักในการจัดหางบประมาณและการมีบทบาทที่สาคัญในการให้ บริ การและการบริ หารจัดการ ซึ่งชาวฝรั่งเศส บริ หารจัดการ โดยรัฐบาลกลาง (Central Government) คงไว้ ซง เชื่ อว่าระบบนีเ้ ป็ นทางสายกลางระหว่างระบบสาธารณสุขแห่งชาติ ของสหราชอาณาจักรซึ่งถูกมองว่ามีการให้ บริ การในแง่ของการเข้ าถึงที่มากเกินไปแต่มีทางเลือกในแง่ความ ่ มีทางเลือกในแง่ความหลากหลายของการบริ การที่มาก แต่การเข้ าถึงที่ไม่เพียงพอ ซึ่งการให้ บริ การด้ าน หลากหลายของการบริ การที่ไม่เพียงพอ และระบบสาธารณสุขของอเมริ กาซึง ้ มีการสนับสนุนด้ านงบประมาณโดยโครงการประกันสุขภาพแห่งชาติ แม้ ว่าในหลักการแล้ ว กองทุนประกันสุขภาพจะมีฐานะเป็ นองค์กร สาธารณสุขภายใต้ ระบบของฝรั่งเศสนัน เอกชนซึ่งมีหน้ าที่ รับผิ ดชอบการให้ บริ การสาธารณะ แต่ในทางปฏิบัติ กองทุนประกันสุขภาพมีสถานะกึ่งองค์ กรสาธารณะซึ่งอยู่ภายใต้ การควบคุมดูแลโดยหน่วยงานของรั ฐที่ ้ รับผิดชอบด้ านประกันสังคม การให้ บริ การด้ านสาธารณสุขของฝรั่งเศสนันประกอบไปด้ ่ องค์กรภาคเอกชนที่ให้ บริ การด้ านสาธารณสุข สถานบริ การ วยองค์กรสาธารณสุขเอกชน กลุม สาธารณสุขของรั ฐย่อยๆ และหน่วยงานให้ บริ การสาธารณสุขของภาครัฐขนาดใหญ่ ซึ่งส่งผลให้ ผู้ใช้ บริ การมี ตัวเลือกสาหรับการขอรับบริ การที่หลากหลาย หน่วยงานเอกชนด้ าน สาธารณสุขมีบทบาทอย่างสูงในการให้ บริ การผู้ป่วยนอก ในขณะที่การดูแลรักษาในโรงพยาบาลอยู่ภายใต้ การดูแลของโรงพยาบาลของรัฐขนาดใหญ่ ซึ่งอยู่ภายใต้ การบริ หารจัดการโดย กระทรวงสาธารณสุขและหน่วยงานในภูมิภาค หน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่ นมีบทบาทจากัดในการบริ หารจัดการ การให้ บริ การหรื อการจัดหางบประมาณสาหรับการให้ บริ การด้ าน สาธารณสุขภายใต้ องค์กรภาครัฐ ดังนัน ้ ระบบปั จจุบน ั จึงมีลก ู ่ วยมีสิทธิ ที่จะเลือกแพทย์ที่จะทาการรักษาให้ แพทย์มีสิทธิ์ ในการเลือกวิธีการรักษา และการชาระเงินเป็ นไปใน ั ษณะที่ ผ้ ป ู ่ วยชาระโดยตรงให้ กับแพทย์ ซึ่งค่าใช้ จ่ายดังกล่าวส่วนใหญ่สามารถเบิกคืนได้ จากโครงการสาธารณสุขถ้ วนหน้ า โดยระบบนีม ลักษณะที่ผ้ ป ั ษณะเป็ นระบบผูกขาดแบบทวิภาคี โดย ้ ีล ก สมาคมแพทย์ต่างๆ มีอานาจในการให้ บริ การด้ านสาธารณสุขแต่เพียงผู้เดียว ในขณะที่ระบบประกันสุขภาพแห่งชาติเองก็มีอานาจผูกขาดในการบริ หารจัดการด้ านการเงิน ที ่มา: Saltman et al. 2007, Rodwin 2003, Rodwin and Le Pen 2004 21. ่ แนวทางการดาเนินงานมีหลายวิธีที่จะให้ บรรลุวต เนื่องจากประเทศไทยมีแนวทางการให้ บริ การด้ านสาธารณสุขในรูปแบบกระจายอานาจ ซึง ั ถุประสงค์นี ้ วิธีแรก ใน ้ อาจจะเสนอให้ มีการถ่ายโอนการควบคุมและการจัดการด้ านงบประมาณของทุกศูนย์บริ การด้ านสาธารณสุขให้ กับองค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น และให้ มุมมองที่สุดโต่งนัน 21 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ่ จะโอนย้ ายเป็ นบุคลากรภายใต้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น หรื อหากเลือกที่จะไม่โอนย้ ายก็ให้ แยกเป็ นส่วนหนึ่งของกลุม บุคลากรด้ านสาธารณสุขสามารถเลือกได้ วา ่ บุคลากรเสริ ม ่ แนวทางนี ้อาจจะถูกต่อต้ านโดยบุคลากรด้ านสาธารณสุข และอาจก่อให้ เกิดการหยุดชะงักในการให้ บริ การ ดังนันแนวทางเลื (Surplus pool) ซึง ้ ั ิได้ ใน อกนี ้จึงอาจไม่สามารถปฏิบต ความเป็ นจริ ง วิธีที่สอง การปฏิรูปสามารถใช้ วิธีการการกระจายอานาจตามขนาดขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยเทศบาลที่มีจานวนประชากรเกิน 50,000 คน จะมีโอกาสใน การเลือกว่าจะสร้ างระบบการบริ หารจัดการและการควบคุมศูนย์บริ การด้ านสาธารณสุขโดยตรง หรื อจะจัดจ้ างให้ ภาคเอกชนเป็ นผู้บริ หารจัดการหรื ออาจดาเนินการร่ วมกันกับ ้ มี เทศบาลใกล้ เคียง (ในลักษณะเดียวกันกับฟิ นแลนด์) หรื อจะคงความเป็ นส่วนหนึ่งของเครื อข่ายแบบรวมศูนย์ โดยในกรณีที่ต้องการบริ หารจัดการและควบคุมด้ วยตนเองนัน กลไกด้ านงบประมาณหลากหลายที่สามารถเลือกใช้ ได้ เช่นการรับการสนับสนุนจากงบประมาณส่วนกลางตามจานวนประชากรที่ให้ บริ การ อีกทางเลือกหนึ่งของประเทศไทยคือ ึ่ ระบบการจัดสรรงบประมาณตามโครงการหลักประกันสุขภาพถ้ วนหน้ า และให้ ท้องถิ่นทาหน้ าที่การให้ บริ การเท่านัน การคงไว้ ซง ่ แนวทางนี ้มีความจาเป็ นต้ องแยกแยะระหว่าง ้ ซึง ่ ต้ องอาศัยการวิเคราะห์ เพิ่มเติมในการนาเสนอเครื่ องมือและกลไกที่เหมาะสม อย่างไรก็ตาม ไม่ว่ากลไกและ การกระจายอานาจในการให้ บริ การและการจัดสรรงบประมาณ ซึง เครื่ องมือทางการเงินใดๆ ที่นามาใช้ ในการกระจายอานาจด้ านสาธารณสุขควรมีการควบคุมและตรวจสอบที่เหมาะสมเพื่อเป็ นการรับประกันว่าการให้ บริ การสาธารณสุขดังกล่าว ้ ่า ทัง ผ่านเกณฑ์มาตรฐานขันต ้ หมดที่มีขนาดเล็กกว่าเกณฑ์ที่ กาหนดจะยังคงเป็ นส่วนหนึ่งของระบบรวมศูนย์จนกว่า จะสามารถปฏิบต ้ นี ้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ในเขตเมืองทัง ัิ ั กล่าวได้ โดยจะต้ องผ่านเกณฑ์ความพร้ อมที่มีอยูต หน้ าที่ดง ่ ามที่ระบุโดยกระทรวงสาธารณสุขสาหรับในเขตเทศบาลที่มีขนาดเล็กและ อบต. ส่วนกลางจะยังคงไว้ ซึ่งการให้ บริ การ ้ แบบรวมศูนย์ โดยศูนย์บริ การด้ านสาธารณสุขที่ดาเนินการโดยส่วนกลางจะได้ รับการกากับดูแลโดยคณะกรรมการที่ได้ รับการแต่งตังโดยหน่ วยงานส่วนท้ องถิ่น 22. การกระจายอานาจโรงเรียนในระดับประถมศึกษา ประเทศไทยมีการดาเนินการปฏิรูปแล้ ว 3 ประเภท โดยมีระดับความสาเร็ จที่แตกต่างกัน กล่าวคือ การถ่าย ่ นสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น การถ่ายโอนหน้ าที่การบริ หารงานบางประการให้ กบ โอนโรงเรี ยนให้ อยูใ ั เขตพื ้นที่การศึกษาภายใต้ การกากับของกระทรวงศึกษาธิการ และมอบ อานาจการบริ หารจัดการตนเองของโรงเรี ยน อย่างไรก็ตาม การถ่ายโอนโรงเรี ยนให้ อยู่ในสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นยังไม่เกิดขึ ้นในระดับที่มีนัยสาคัญ โดยมีสาเหตุหลาย ่ ายใต้ สง ประการ เช่น การขาดแรงจูงใจของกระทรวงศึกษาธิการในการถ่ายโอนโรงเรี ยน ข้ าราชการครูขาดแรงจูงใจในการโอนไปอยูภ ั กัดหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น และการขาดความ จริ งจังในการปฏิรูปในระดับท้ องถิ่น 23. ่ งหมด ้ ที่การศึกษา มีอยูท เขตพืน ั้ ่ ประเทศไทย โดยมีสานักงานในเขตพื ้นที่ที่ทางานอย่างใกล้ ชิดกับหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น และมีหน้ าที่รับผิดชอบการ 175 เขตทัว ้ กากับดูแลโรงเรี ยนในระดับจังหวัด ลงไป โดยทั่วไปแล้ ว เขตพื ้นที่การศึกษามีเจ้ าพนักงานจานวนเพียงพอและได้ รับเงินทุนสนับสนุนจากสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขัน ่ รูปแบบการแบ่งเขตพื ้นที่การศึกษานี ม พื ้นฐานสาหรับการดาเนินการตามภารกิจที่ได้ รับมอบหมายในการบริ หารและการจัดการของระบบโรงเรี ยน ซึง ้ ีความสอดคล้ องกับแนวทาง การกระจายอานาจด้ านการศึกษาเป็ นอย่างมาก อย่างไรก็ ดี นักวิชาการด้ านการกระจายอานาจด้ านการศึกษาในประเทศไทยได้ มองข้ ามข้ อดี ของรู ป แบบการแบ่งเขตพื ้นที่ ั การกระจายอานาจด้ านการศึกษา การศึกษาในการนามาประยุกต์ใช้ กบ 24. ความมีอิสระในระดับโรงเรียน การปฏิรูปการกระจายอานาจด้ านการศึกษาในแง่การให้ อิสระแก่โรงเรี ยนในด้ านการเงิน การบริ หารและการเรี ยนการสอนถือว่า ุ ความมีอิสระในระดับโรงเรี ยนมีแนวโน้ มที่เพิ่มขึ ้นตังแต่ เป็ นส่วนที่ประสบความสาเร็ จมากที่สด ้ ช่วงเริ่ มต้ นของการปฏิรูป ซึ่งความมีอิสระที่เพิ่มขึ ้นดังกล่าวเป็ นสาเหตุหนึ่งที่ทาให้ ครูและผู้บริ หารโรงเรี ยนไม่มีแรงจูงใจที่จะโอนย้ ายจากสังกัดกระทรวงศึกษาธิการมายังหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ในทางกลับกันทัศนคติของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ที่มองว่าตนเองมี ั โรงเรี ยนเพื่อให้ โรงเรี ยนมีความเป็ นอิสระในการดาเนินงานยิ่งตอกย ้าปั ญหาการขาด ความใกล้ ชิดกับชุมชนและประชาชนในท้ องที่จึงไม่เห็นความจาเป็ นต้ องถ่ายโอนอานาจให้ กบ แรงจูงใจในการถ่ายโอนบุคลากรด้ านการศึกษามายัง หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น อย่างไรก็ดี ประเด็น เรื่ องผลกระทบของระดับความมีอิสระของโรงเรี ยนต่อประสิทธิ ภาพของระบบ การศึกษาเป็ นหัวข้ อที่น่าสนใจเป็ นอย่างยิ่งและควรจะมีการศึกษาวิเคราะห์เพิ่มเติ มอย่างเป็ นระบบ บทที่ 2 โครงสร้ างองค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น 25. ้ มีการแบ่งการปกครอง การปกครองตนเองของท้ องถิ่ น ในประเทศไทยที่ เรี ยกอย่างเป็ นทางการว่า การบริ หารราชการส่วนท้องถิ่ น (Local Administration) นัน ่ ไป ซึง ออกเป็ น 2 รูปแบบใหญ่ๆ ได้ แก่ 1. การปกครองส่วนท้ องถิ่นรูปแบบทัว ่ นทุกจังหวัด โดยประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นประกอบ ่ เป็ นการปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีอยูใ ไปด้ วย องค์การบริ หารส่วนจังหวัด เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตาบล และ องค์การบริ หารส่วนตาบล และ 2. การปกครองส่วนท้ องถิ่นรู ปแบบพิเศษ ซึ่งเป็ นรู ปแบบการ ่ ไป ส่วนใหญ่จะอยูใ ปกครองที่มีการบริ หารจัดการที่ต่างกับรูปแบบทัว ั องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นภายใต้ การปกครองใน ่ นเขตเมืองใหญ่ที่มีความสาคัญทางเศรษฐกิจ ในปั จจุบน ้ ้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นทังหมดจะต้ รูปแบบนี ้ได้ แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ทังนี ้ องมีสภาท้ องถิ่น ผู้บริ หารสูงสุดและหัวหน้ าเจ้ าหน้ าที่ฝ่ายบริ หาร โดยสมาชิกทุกคน ้ ในสภาท้ องถิ่นและผู้บริ หารสูงสุดเป็ นผู้ได้ รับการเลือกตังโดยตรงจากประชาชนในท้ ้ องถิ่น โดยมีระยะเวลาดารงตาแหน่ง 4 ปี เจ้ าหน้ าที่บริ หารหัวหน้ าทังหมดได้ ้ โดย รับการแต่งตัง ผู้บริ หารสูงสุดที่เกี่ยวข้ อง โดยเป็ นไปตามเกณฑ์ที่กาหนดโดยคณะกรรมการบุคลากรท้ องถิ่นของแต่ละ อบจ. เทศบาล หรื อ อบต. 22 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น 26. ั ญัติ ซึง คุณสมบัติที่น่าสนใจประการหนึ่งของการปกครองส่วนท้ องถิ่นของประเทศไทยคือ การกาหนดให้ มีการแบ่งแยกอานาจบริ หารที่ได้ จากอานาจนิติบญ ่ อานาจ ้ บริ หารเป็ นของผู้บริ หารสูงสุดที่ได้ รับการเลือกตังโดยตรง ้ และหน้ าที่การออกกฎหมายและการกากับดูแลเป็ นของสภาที่ได้ รับการเลือกตังโดยตรง คุณลักษณะนี ้เป็ นสิ่งที่น่ายกย่อง ของระบบการปกครองส่วนท้ องถิ่นของไทย ่ งานวิจย ซึง ั หลายชิ ้นในประเทศสหรัฐอเมริ กาแสดงให้ เห็ นว่าหน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีการแยกอานาจบริ หารและอานาจนิติ ั ญัติไม่มีการแยกออกจากกัน (Inman, 2006) บัญญัติออกจากกันจะมีประสิทธิภาพในการดาเนินการมากกว่าหน่วยงานท้ องถิ่นที่อานาจบริ หารและอานาจนิติบญ 27. การปกครองส่วนท้ องถิ่นของประเทศไทยประกอบไปด้ วยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น จานวนมากมาย โดยลักษณะการกระจายตัวของจานวนองค์กรมี ความโน้ ม เอียงไปทางพื ้นที่ที่มีประชากรขนาดเล็กลง โดยตารางที่ 3.2 และ 3.3 แสดงให้ เห็นสถานะของประเทศไทยเมื่อเปรี ยบเทียบกับประเทศอื่น ๆ ที่มีการกระจายอานาจสู่ท้องถิ่ น ตัวอย่างเช่น ประเทศจีนที่มีประชากรมากกว่าประเทศไทยเกือบ 20 เท่า แต่จีนมีจานวนของหน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่น มากกว่าประเทศไทยเพียง 5 เท่า นอกจากนี ้ จานวน ่ ี่ประมาณ 100,000 คนต่อหน่วยงาน ซึง ประชากรค่าเฉลี่ยต่อหน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่นในประเทศจีนจะอยูท ่ ประเทศไทยมีเพียงประมาณ 8,000 คนต่อหน่วยงาน ในทานอง เดียวกันโปแลนด์ ญี่ปน ุ่ อินโดนีเซียและเดนมาร์ กล้ วนมีจานวนหน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่นต่ากว่าประเทศไทยมาก ตาราง 3.1 จานวนและขนาดขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น จานวนประชากร ประเภทองค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น จานวน ต่าสุด เฉลี่ย สูงสุด กทม./เมืองพัทยา 2 104,318 2,881,636 5,658,953 อบจ. 75 182,729 769,061 2,565,117 เทศบาลนคร 24 50,000 99,922 264,245 เทศบาลเมือง 142 4,448 26,854 77,976 เทศบาลตาบล 1,841 288 6,870 104,922 อบต. 5,770 376 6,321 52,795 ที ่มา: กรมส่งเสริ มการปกครองท้องถิ่ น กระทรวงมหาดไทย 2554 ตาราง 3.2 การกระจายตัวของขนาดองค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น จีน เดนมาร์ ก ฝรั่งเศส อินโดนีเซีย ุ่ ญี่ปน โปแลนด์ ประเทศไทย จานวนประชากร สหรั ฐอเมริกา (2002) (2004) (2002) (1999) (1990) (2000) (2003) (2009) 0-4,9999 43,258 134 35,758 1,237 1,577 604 3,055 32,070 5,000-9,999 ↓ ↓ ↓ 62 ↓ 1,049 3,678 ↓ 10,000-19,999 ↓ 125 802 ↓ 1,220 731 865 3,125 20,000-24,999 ↓ ↓ ↓ ↓ ↓ ↓ 143 ↓ 25,000-49,999 ↓ ↓ ↓ 7 ↓ ↓ ↓ ↓ 50,000-99,999 ↓ 12 82 ↓ 224 54 26 461 100,000-199,999 ↓ 3 32 6 206 22 8 219 200,000-499,999 374 ↓ ↓ ↓ ↓ 13 2 ↓ 500,000-999,999 283 1 3 ↓ 11 5 0 22 1,000,000 หรื อมากกว่า 50 0 2 ↓ 12 ↓ 1 9 จานวนหน่วยงานปกครอง 43,965 275 36,679 1,312 3,230 2,478 7,778 35,906 ส่วนท้ องถิ่น หมายเหตุ ลูกศรคื อการระบุว่าข้อมูลเป็ นค่าโดยรวมและอยู่ในช่วงประชากรดังกล่าว ที ่มา: Boadway and Shah 2009 ตาราง 3.2 การเปรียบเทียบค่ าเฉลี่ยจานวนประชากรต่ อองค์ กรปกครอง ส่ วนท้ องถิ่น จานวนประชากรเฉลี่ยต่ อ ประเทศ องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น ฝรั่งเศส 2,068 23 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น อินโดนีเซีย 5,915 ประเทศไทย 8,014 โปแลนด์ 18,881 ประเทศอินเดีย (เขตเมือง) 68,027 สหราชอาณาจักร 106,904 ประเทศจีน 107,334 ที ่มา: Shah 2006, UK Gov 2008 28. ั ษณะพิเศษ เนื่องจากกรุ งเทพฯ เป็ นเมืองหลวงของ การปกครองส่วนท้องถิ่ นรู ปแบบพิเศษ กรุงเทพมหานคร (กทม.) และเมืองพัทยา เป็ น 2 เขตการปกครองที่มีลก ั ษณะเป็ นเมืองนานาชาติ ในขณะที่เมืองพัทยามีรูปแบบเป็ นเมืองท่องเที่ยว ทัง ประเทศที่มีขนาดใหญ่และมีลก ้ 2 เขตการปกครองจึงได้ รับอิสระที่มากกว่าองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ้ ้ กรุ งเทพมหานครมีสภานิติบญ อื่นภายใต้ กฎหมายการปกครองพิเศษ ทังนี ึ่ ได้ รับการเลือกตังโดยตรงภายใต้ ั ญัติซง ้ ่ ราชการ) ซึง ระบบผู้แทนแบบสัดส่วน และผู้บริ หารสูงสุด (ผู้วา ่ ได้ รับ ้ การเลือกตังโดยตรง ้ ่มีระยะเวลาดารงตาแหน่ง 4 ปี ทังนี โดยทังคู ่ ประกอบด้ วย ้ ้ กรุ งเทพมหานครแบ่งออกเป็ น 50 เขตสาหรับการบริ หารงานท้ องถิ่น โดยแต่ละเขตมีสภาของตนเอง ซึง ่ ได้ รับ ตัวแทนซึง ้ ้ อานวยการเขตทาที่ได้ รับการแต่งตังโดยผู การเลือกตังโดยตรงและผู ้ ่ ราชการกรุงเทพมหานคร ้ วา 29. ั ้ หมด 75 แห่ง (โดยไม่รวมกรุ งเทพฯ ซึ่งมีสถานะปกครอง องค์ การบริ หารส่วนจังหวัด (อบจ.) เป็ นหน่วยงานระดับบนของการปกครองส่วนท้ องถิ่นรู ปแบบทั่วไปมีทง ้ แต่จาก 178,000 ถึง 2,546,000 คน และมีขนาดตัง พิเศษแบบกึ่งจังหวัด) โดยแต่ละจังหวัดมีประชากรตัง ้ แต่ 416 ตารางกิโลเมตร ถึง 20,494 ตารางกิโลเมตร โดย อบจ. มีต้น ้ ปี พ.ศ. 2476 เมื่อการปกครองประเทศได้ มีการแบ่งเขตการปกครองในรูปแบบจังหวัด โดยมีผ้ ว กาเนิดมาตังแต่ ้ จากส่วนกลางเป็ นผู้บริ หารและมีสภา ู ่าราชการซึ่งได้ รับการแต่งตัง ูา จังหวัดทาหน้ าที่เป็ นสภาที่ปรึกษาให้ แก่ผ้ ว ้ ของราษฎรในเขตจังหวัดแต่ไม่ได้ มีฐานะเป็ นนิติบุคคล ่ ราชการจังหวัด สภาจังหวัดประกอบสมาชิกสภาจังหวัดที่มาจากการเลือกตัง ต่อมาเพื่อเป็ นการขยายขอบเขตการปกครองท้ องถิ่นมิให้ จากัดอยู่แต่ในเขตเมืองหรื อพื ้นที่ที่มีความเจริ ญแล้ ว จึงได้ นาไปสู่การออกพระราชบัญญัติระเบี ยบบริ หารราชการส่วน ่ ได้ รับการเลือกตังโดยตรงและมี จังหวัด พ.ศ. 2498 โดยกาหนดให้ สภาท้ องถิ่นซึง ้ ุ คลทาหน้ าที่ออกกฎหมายท้ องที่ภายใต้ อานาจหน้ าที่ที่ได้ รับมอบหมาย และทา ฐานะเป็ นนิติบค หน้ าที่ ควบคุมตรวจสอบการทางานของฝ่ ายบริ หารนาโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี พ.ศ. 2540 ส่งผลให้ มีการ ่ การออกพระราชบัญญัติองค์ การบริ หารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ที่กาหนดให้ องค์การบริ หารส่วนจังหวัด มีความ เปลี่ยนแปลงการปกครองที่สาคัญในระดับจังหวัด และนามาซึง ้ เป็ นอิสระในฐานะองค์การปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยมีสภาและผู้บริ หารสูงสุดที่ได้ รับการเลือกตังโดยตรง 30. ั ตังเป็ เทศบาล พื ้นที่เขตเมืองจะได้ รับการกาหนดให้ เป็ นเขตเทศบาลในระดับต่างๆ โดยมีเงื่อนไข ดังนี ้ (1) ให้ จด ้ นเขตเทศบาลนคร หากมี ขนาดของประชากรสูงกว่า ั ยภาพสาหรับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม ซึง 50,000 คน และพื ้นที่มีศก ั ิหน้ าที่และความรับผิดชอบ ่ เขตพื ้นที่ดังกล่าวมีรายได้ จากแหล่งท้ องถิ่นเพียงพอสาหรับการปฏิบต ้ เป็ นเขตเทศบาลเมือง หากมีขนาดของประชากรสูงกว่า 10,000 คน และเขตพื ้นที่มีรายได้ จากแหล่งท้ องถิ่นเพียง ต่างๆ ตามที่พระราชบัญญัติเทศบาลกาหนดไว้ (2) ให้ จัดตัง ั ิหน้ าที่และความรับผิดชอบต่างๆ ของเขตเมือง และ (3) ให้ จัดตัง พอที่จะการปฏิบต ้ เป็ นเขตเทศบาลตาบล หากมีขนาดของประชากรสูงกว่า 7,000 คน และมีรายได้ จากแหล่ง ั ประเทศไทยมีเขตเทศบาลนคร 24 เขต โดยมีขนาดประชากรเฉลี่ย 100,000 คน และมีช่วงขนาดประชากรระหว่าง 50,000–264,000 ท้ องถิ่นสูงกว่า 12 ล้ านบาท โดยในปั จจุบน ้ ้ มีเขตเทศบาลเมือง 142 เขต โดยมีขนาดประชากรเฉลี่ย 27,000 คน และช่วงขนาดประชากรระหว่าง 4,000-78,000 คน นอกจากนี ้ ยังมีเขตเทศบาลตาบล 1,841 เขต คน ทังนี ่ ข้ อมูลเหล่านีแ โดยมีขนาดประชากรเฉลี่ย 6,900 คน และช่วงขนาดประชากรระหว่าง 288-105,000 คน ซึง ุ สมบัติตรงตามเกณฑ์ ้ สดงให้ เห็นว่า มีเขตเทศบาลจานวนหนึ่งที่ไม่มีคณ ั ได้ รับสถานะของการเป็ นเขตเทศบาล ที่กาหนดไว้ อย่างเป็ นทางการแต่ก็ยง 31. ่ ายใต้ องค์การบริ หารส่วนตาบล (อบต.) โดยปั จจุบน องค์ การบริ หารส่วนตาบล (อบต.) พื ้นที่ในเขตชนบทถูกจัดให้ อยูภ ่ ระมาณ 5,770 ตาบล ั ประเทศไทยมีตาบลอยูป ่ ว อยูท ่ 6,000 คนและช่วงขนาดประชากรระหว่าง 375 ถึง 53,000 คน ั่ ประเทศ โดยตาบลมีขนาดประชากรเฉลีย หน้ าที่และความรั บผิดชอบขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นในประเทศไทย 32. ก่อนที่ประเทศไทยจะดาเนินการปฏิรูปด้ านการกระจายอานาจ หน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่นมี ความเป็ นอิสระที่จากัดและทาหน้ าที่ในการให้ บริ การสาธารณะ ่ การและจัดสรรงบประมาณให้ การเบิกจ่ายงบประมาณโดยหน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่นคิดเป็ นสัดส่วนต่า กว่าร้ อยละ 10 ของรายจ่ายภาครัฐโดยรวม และ ตามที่รัฐบาลสัง ้ ผู้บริ หารของหน่วยงานส่วน อัตราส่วนของบุคลากรของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นต่อบุคลากรของหน่วยงานส่วนกลางอยู่ในระดับต่า (Nagai et. al, 2008) รัฐบาลมีหน้ าที่แต่งตัง 24 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ งเป็ นผู้กาหนดเงินเดือนสาหรับบุคคลากรท้ องถิ่น รวมถึงทาการอนุมต ท้ องถิ่น ทังยั ั ิหรื อแก้ ไขแผนงบประมาณท้ องถิ่น ด้ วย นอกจากนี ้ กระทรวงต่างๆ ยังมีบทบาทหน้ าที่ในการ ่บ บริ หารและการให้ บริ การในระดับท้ องถิ่น ในขณะที่บทบาทของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นส่วนมากถูกจากัดอยูก ั ภารกิจเพียงบางอย่างในพื ้นที่เขตเทศบาล เช่น การทาความสะอาด ้ พ.ร.บ. กระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542 จึงเป็ นจุดเปลี่ยนแปลงที่ สาคัญของการปฏิบต ถนน การกาจัดขยะ การจัดตลาดและงานสาธารณะต่างๆ ดังนัน ั ิหน้ าที่ของหน่วยงานส่วน ท้ องถิ่น โดยพ.ร.บ. ดังกล่าวกาหนดให้ มีการถ่ายโอนหน้ าที่ความรับผิดชอบหลัก 6 ประการ ดังนี ้  การลงทุนด้ านโครงสร้ างพื ้นฐาน (87 โครงการ)  การพัฒนาคุณภาพชีวิต (103 โครงการ)  ความเป็ นระเบียบเรี ยบร้ อยและการรักษาความปลอดภัยของชุมชนและสังคม (17 โครงการ)  การวางแผน การส่งเสริ มการลงทุนในท้ องถิ่น การพาณิชย์และการท่องเที่ยว (19 โครงการ)  การอนุรักษ์และการบริ หารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม (17 โครงการ)  วัฒนธรรมท้ องถิ่น ขนบธรรมเนียมประเพณี และภูมิปัญญาท้ องถิ่น (2 โครงการ) 33. พ.ร.บ. กระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542 ได้ กาหนดให้ มีการถ่ายโอนความรับผิดชอบในการให้ บริ การด้ านศึกษาระดับประถมศึกษาและด้ านสาธารณสุขพื ้นฐาน ั ิแล้ วกรมส่งเสริ มการปกครองส่วนท้ องถิ่นเข้ ามามีบทบาทในเรื่ อง (ศูนย์บริ การด้ านสาธารณสุข) จากหน่วยงานส่วนกลางไปยังหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบต ่ ้ องถิ่น โดยเฉพาะการพิจารณาถึงศักยภาพและความพร้ อมของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นแต่ละประเภทในการดาเนินภารกิจดังกล่าวให้ เป็ นไป การถ่ายโอนหน้ าที่ความรับผิดชอบสูท ้ ่าในการให้ บริ การสาธารณะ ตามมาตรฐานขันต ่ จะมีตว ซึง ั ชี ้วัดในการจัดการด้ านการคลังและการบริ หารงานเป็ นตัวประเมินความพร้ อมและศักยภาพขององค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นในแต่ละประเภทเพื่อใช้ พิจารณาถ่ายโอนหน้ าที่ความรับผิดชอบจากหน่วยงานส่วนกลาง 34. ้ หน้ าที่ความรับผิดชอบพื ้นฐานของท้ องถิ่น (Municipal functions) ส่วนใหญ่ได้ มีการถ่ายโอนไปแล้ ว แต่การถ่ายโอนความรับผิดชอบด้ านการบริ การด้ านสังคมขัน ้ ีความเกี่ยวข้ องอย่างมีนัยสาคัญกับเรื่ องการแบ่งหน้ าที่ และความรับผิดชอบอย่างชัดเจนระหว่างองค์กรปกครองส่วน พื ้นฐานยังไม่มีความคื บหน้ าเท่าที่ควร ซึ่งในประเด็นนีม ท้ องถิ่ นประเภทต่างๆ อาจกล่ าวได้ ว่า โครงสร้ างการปกครองส่วนท้ องถิ่ น ของไทยที่ มีการจัดแบ่งระดับ และประเภทขององค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นไว้ อย่างดี แต่การปรั บ รายละเอียดโครงสร้ งการปกครองดังกล่าวจะช่วยให้ การแบ่งหน้ าที่ของท้ องถิ่นแต่ละประเภทเป็ นไปอย่างชัดเจนและมีประสิทธิภาพมากขึ ้น โดยมีข้อเสนอแนะดังต่อไปนี ้ ประเด็นที่สาคัญเกี่ยวกับการปฏิรูปโครงสร้ างและองค์ กรที่เกี่ยวข้ องกับการปกครองส่ วนท้ องถิ่น 35. ั ิภารกิจที่เป็ นหน้ าที่ความรับผิดชอบในระดับ พื ้นที่ โดยละเลย หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในระดับจังหวัด หรื อ องค์การบริ หารส่วนจังหวัด (อบจ.)มีแนวโน้ มที่จะปฏิบต ้ ้นเพื่อปฏิบต บทบาทหลักของหน่วยงานในการประสานงานระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในจังหวัดและการให้ บริ การในระดับภูมิภาค อบจ. ได้ รับการจัดตังขึ ั ิภารกิจหน้ าที่ใน ระดับภูมิภาค ได้ แก่ การจัดทาแผนพัฒนาท้ องถิ่น การประสานงานและการเสริ มสร้ างศักยภาพองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นภายในเขตพื ้นที่ (พ.ร.บ. กระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542) ั ้ ๆ แทน (กรม โดย อบจ. มีหน้ าที่ในการให้ บริ การในท้ องถิ่นเฉพาะในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ในจังหวัดไม่สามารถทาหน้ าที่ได้ และมีการร้ องขอให้ อบจ. ทาหน้ าที่นน ้ ้ การที่ อบจ. มีความเข้ มแข็งทางด้ านงบประมาณ ประกอบกับมีความเป็ นอิสระในแงที่ได้ รับ ส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น 2552 และกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น 2550) ทังนี ้ โดยตรงจากประชาชนในท้ องถิ่นทาให้ อบจ. อาจจะมีข้อได้ เปรี ยบเหนือ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น อื่นๆ ในจังหวัด หรื อแม้ กระทั่งหน่วยงานส่วนกลางในการให้ บริ การ การเลือกตัง ้ ที่ ซึ่งการที่ อบจ. ซึ่งสถานการณ์ ดังกล่าวทาให้ อบจ. ละเลยบทบาทหน้ าที่ ที่ สาคัญของตนเองในการ สาธารณะโดยเฉพาะในด้ านการศึกษาและสาธารณสุขในระดับพืน ั หวัด รวมถึงการประสานงานในระดับภูมิภาค เช่น เรื่ องโครงสร้ างพื ้นฐาน หรื อบริ การสาธารณะอื่นๆ ที่มีความคาบเกี่ยวกัน ประสานงานระหว่างหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในพื ้นที่จง ั ซ้ อนกันระหว่าง อบจ. กับ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในพื ้นที่ยง ระหว่างจังหวัด นอกจากนี ้ การทาหน้ าที่ทบ ั ก่อให้ เกิดข้ อจากัดทางด้ านงบประมาณที่จะนาไปสนับสนุนการดาเนินงาน ่ ในมุมมองนี ้ การทบทวนบทบาทของ อบจ. จึงเป็ นประเด็นสาคัญที่ควรได้ รับการพิจารณา ของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นที่จาเป็ นต่อการสนองต่อความต้ องการของประชาชน ซึง 36. จากการศึกษาประสบการณ์ในต่างประเทศพบว่า บทบาทของหน่วยงานท้ องถิ่นในระดับจังหวัด (หรื อรัฐ) ในประเทศที่เป็ นระบบสหพันธรัฐจะมีความชัดเจนกว่า ้ ะถือว่าจังหวัดเปรี ยบเสมือนหุ้นส่วนในสหพันธรัฐ และหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ภายในจังหวัด (หรื อรัฐ) จะอยู่ ระบบรัฐเดี่ยว เนื่องจากรัฐบาลกลางภายใต้ ระบบการปกครองนี จ ้ บทบาทของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นระดับจังหวัดจะมีความชัดเจน ภายใต้ การกากับของรัฐบาลท้ องถิ่นในระดับจังหวัด (หรื อรัฐ) อย่างไรก็ตาม ภายใต้ การปกครองแบบรัฐเดี่ยวนัน น้ อยกว่า โดยเฉพาะเมื่อมีการบริ หารราชการแบบคู่ขนานของส่วนกลางในระดับจังหวัด (การบริ หารราชการส่วนภูมิภาค) อย่างเช่นในกรณีของประเทศไทย นอกจากนี ้ ภายใต้ การ ้ อให้ เกิดความขัดแย้ งในการบริ หารงานมากกว่าที่จะเป็ นส่วนเสริ มการดาเนินงานซึง ปกครองแบบรัฐเดี่ยวการมีหน่วยงานท้ องถิ่นในระดับจังหวัดนันจะก่ ่ กันและกัน ยกตัวอย่าง ใน 25 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น กรณีของอินโดนีเซียในปี พ.ศ. 2543 ที่ได้ พยายามจากัดอานาจของหน่วยงานท้ องถิ่นในระดับจังหวัดด้ วยการออกกฎหมายด้ านการกระจายอานาจการปกครองเพิ่มเติม และทา การขยายบทบาทของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่ น ภายในจังหวัดมากขึ ้น ในทานองเดียวกัน ท้ องถิ่นในระดับจังหวัด ของประเทศจี นก็ไม่มีบทบาทนักเมื่อ เปรี ยบเที ยบกับหน่วยงาน ้ วไม่วา ท้ องถิ่นภายในจังหวัด ดังนันแล้ ่ ประเทศจะมีการปกครองในรูปแบบสหพันธรัฐหรื อแบบรัฐเดี่ยว บทบาทที่สาคัญยิ่งของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นระดับจังหวัด (หรื อภูมิภาค) คือการให้ บริ การในระดับภูมิภาคและการบริ หารจัดการประเด็นปั ญหาที่มีการคาบเกี่ยวระหว่างพื ้นที่ ยกเว้ นในกรณีของประเทศฟิ นแลนด์ ที่ไม่ต้องมีรัฐบาลท้ องถิ่นในระดับรัฐ (การปกครองแบบระบบสหพันธรัฐ) เนื่องจากหน้ าที่ความรับผิดชอบของรัฐบาลท้ องถิ่นในระดับรัฐได้ รับการจัดการโดยความร่ วมมือระหว่างหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น โดยไม่ต้อง ้ การบริ หารงานท้ องถิ่นในระดับจังหวัด หรื อ อบจ. ถูกคาดหวังให้ มีบทบาทคู่ขนานในการประสานงานระหว่าง อาศัยหน่วยงานกลางในการประสานงาน สาหรับประเทศไทยนัน ้ บทบาทในการจัดหาแหล่งทรัพยากรสาหรับการพัฒนาโครงสร้ างพื ้นฐานในพื ้นที่ ส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น และระหว่างหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นด้ วยกันเองในระดับจังหวัด รวมทังมี ้ จะสามารถดาเนินการได้ อย่างมีประสิทธิ ภาพหากมีการพิจารณาปรับ และการจัดการกับความขัดแย้ งระหว่างพื ้นที่และระหว่างหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ซึ่งบทบาทที่กล่าวมานัน ่ ข้ อดีของโครงสร้ างที่นาเสนอคือ ผู้แทนจากหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในจังหวัดมี โครงสร้ างอบจ. และหน่วยงานกลางในระดับจังหวัดตามโครงสร้ างที่ได้ นาเสนอไว้ ในส่วนก่อนหน้ า ซึง ส่วนร่วมในการบริ หารงานในระดับจังหวัด 37. โครงสร้ างการปกครองของกรุงเทพมหานครในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นรูปแบบพิเศษส่งผลต่อการจากัดความมีสิทธิ มีเสียงและทางเลือกสาหรับประชาชน ้ ้ กรุงเทพมหานครเป็ นเขตเมืองขนาดใหญ่ที่มีประชากรภายใต้ การดูแลถึง 6 ล้ านคน และพื ้นที่การให้ บริ การถึง 1,568.7 ตารางกิโลเมตร โดย กทม. นัน ในพื ้นที่ ทังนี ้ อยู่ภายใต้ การ ่ ราชการกรุงเทพมหานครที่ได้ รับการเลือกตังโดยตรง บริ หารของสภากรุงเทพมหานครและผู้วา ้ ้ ปั จจุบน โดยในการบริ หารราชการนัน ั กรุ งเทพมหานครแบ่งออกเป็ น 50 เขต ซึ่งแต่ ่ เป็ นองค์กรที่ได้ รับการเลือกตัง ละเขตมีสภาเขตเป็ นของตนเอง ซึง ั คงมาจากการแต่งตัง ้ โดยตรงเพื่อให้ กากับดูแลการทางานของเจ้ าหน้ าที่ เขตที่ยง ้ างานได้ อย่างมี ้ โดยระบบนีท ้ ประสิทธิภาพ ทังในแง่ ของการให้ บริ การกับประชากรของกรุงเทพฯ และการบริ หารงานของ กทม. อย่างไรก็ตาม เนื่องจาก กทม. มีขนาดประชากรที่ใหญ่มาก (เกินกว่า 6 ล้ านคน) ่ นร่วมทางการเมืองควรได้ รับการพัฒนาและการปรับปรุงในการให้ บริ การด้ านงานเทศบาลต่างๆ เช่น การทาความสะอาดถนน การเก็บขยะ การบารุ งรักษาทางเท้ า ฯลฯ การมีสว ่ กทม. สามารถทาได้ โดยการถ่ายโอนหน้ าที่ด้านงานเทศบาล (การป ซึง ้ องกันอัคคีภัย การเก็บขยะ สวนสาธารณะและพื ้นที่นันทนาการ การทาความสะอาดและการบารุ งรักษา ั หน่วยงานการปกครองระดับเขต โดยยังคงรักษาหน้ าที่ความรับผิดชอบในระดับมหานคร เช่น การวางแผนการใช้ ที่ดิน การคมนาคมขนส่ง การ ถนน ห้ องสมุดท้ องถิ่น ฯลฯ) ให้ กบ ให้ บริ การน ้าประปาและท่อระบายน ้า การขจัดขยะ การวางแผนเมือง การศึกษา การให้ บริ การด้ านสาธารณสุข (โรงพยาบาลและสาธารณสุข ของรัฐ) และสวัสดิการสังคม การ ปกป้ องความปลอดภัย สาธารณูปโภค การรักษาสิ่งแวดล้ อมและสวนสาธารณะในเมือง ซึ่งในหลายประเทศได้ มีการดาเนินงานตามแนวทางดังกล่าว ได้ แก่ กรุ งโซล ประเทศ เกาหลี นครเมลเบิร์น ประเทศออสเตรเลีย นครแวนคูเวอร์ ประเทศแคนาดา และกรุ งสตอกโฮล์ม ประเทศสวีเดน โดยตัวอย่างของกรุ งโซล (ประชากร 12 ล้ านคน) มีความ ้ คล้ ายคลึงกับ กทม. เป็ นอย่างมาก เนื่องจากมีโครงสร้ างแบบรวมศูนย์และการกาหนดเขตการปกครองที่คล้ ายกับกรุ งเทพฯ จนถึงช่วงปี พ.ศ. 2523 - 2533 ซึ่งจากการจัดตัง หน่วยงานท้ องถิ่นในระดับเขต (25 หน่วยงาน/เขตที่มีจานวนประชากรในช่วง 140,000 630,000 คนและช่วงพื ้นที่ 10-47 ตารางกิโลเมตร) และการให้ ความเป็ นอิสระในการ ่ ฒ ให้ บริ การงานเทศบาล นาไปสูพ ่ นร่วมในกิจการของพลเมืองและการให้ บริ การงานเทศบาลในกรุงโซล ซึง ั นาการในด้ านการมีสว ่ หากกรุงเทพมหานครจะพิจารณาโครงสร้ างแบบ ่ มีประชากรที่อาศัยอยู่ในพื ้นที่ประมาณ 500,000 คน ซึ่งแต่ละเขตเทศบาลเหล่านีจ 2 ระดับ กทม. สามารถแบ่งพื ้นที่ออกเป็ น 12 เขตเทศบาล ซึง ู ่าการเขตและสมาชิกสภา ้ ะมีผ้ ว ้ เขตเทศบาลที่มาจากการเลือกตังโดยตรง และมีความเป็ นอิสระในการให้ บริ การด้ านงานเทศบาล หน่วยงานปกครองระดับนครหลวง (กทม.) จะรับผิดชอบหน้ าที่ ในระดับภูมิภาค ูา โดยมีผ้ ว ้ ่ ราชการที่มาจากการเลือกตังโดยตรงเป็ ่ การเขตจากทัง นผู้บริ หารสูงสุดและสมาชิกสภา กทม.จะประกอบด้ วยผู้วา ่ เป็ นที่คาดว่า แนวทางการปกครอง ้ 12 เขตเทศบาล ซึง ในลักษณะดังกล่าวจะช่วยเพิ่มความมีสิทธิมีเสียงและทางเลือกสาหรับประชาชนใน กทม. ตาราง 3.4: เปรียบเทียบการบริ หารงานและการปกครองของมหานครในประเทศต่ างๆ กรุงเทพ โซล เมลเบิร์น แวนคูเวอร์ สตอกโฮล์ ม ประชากร (ล้ านคน) 6 12 3 2 2 หน่ วยงานปกครองส่ วน - 25 25 57 18 ท้ องถิ่นระดับเขต (50 เขตการปกครอง) หน้ าที่ความรับผิดชอบ หน้ าที่ความรับผิดชอบ สาธารณสุข สวัสดิการ ระบบประปาและน ้าเสีย โรงพยาบาล สาธารณสุข ขององค์ กรปกครอง ้ ทังหมดของท้ องถิ่น สิ่งแวดล้ อม การคมนาคม สาธารณูปโภค (ประปา สาธารณูปโภค และการ ส่ วนเมือง/ภูมิภาค ขนส่ง คุณภาพอากาศ น ้าเสีย แก๊ ส และไฟฟ้ า) คมนาคมขนส่ง วัฒนธรรม ที่อยูอ่ าศัย การคมนาคมขนส่ง การวางแผน การจัดการ 26 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น เพลิงไหม้ และภัยพิบตัิ และการพัฒนาที่สมดุล หน้ าที่ความรับผิดชอบ - หน้ าที่ความรับผิดชอบ สันทนาการ วัฒนธรรม หน้ าที่ความรับผิดชอบ การศึกษา สวัสดิการ ของหน่ วยงานเทศบาล มีเพียงบทบาทการให้ ของเทศบาลทังหมด้ ถนน การจัดเก็บและขจัด ของเทศบาลทังหมด้ สังคม และหน้ าที่ความ คาแนะนาในระดับเขต ขยะ รับผิดชอบของเทศบาล ้ ทังหมด ที ่มา: KRILA (2010), McMillan (1995) 38. ้ จานวนมาก ทังยั องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นของประเทศไทยนันมี ้ งมีขนาดเล็กและขาดศักยภาพในการให้ บริ การในท้ องถิ่น ความพยายามของประเทศไทยเพื่อให้ ้ เป็ นสิ่งที่ น่าชื่นชม อย่างไรก็ตาม อาจมีความจาเป็ นต้ องพิจารณาทบทวน องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นสามารถควบคุมและกากับดูแลการดาเนินภารกิจของหน่วยงานตนเองนัน ้ วมถึง จานวนและขนาดของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นของไทย ประเทศไทยซึ่งมีขนาดประชากร 66 ล้ านคน มีจานวนหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นถึง 7,853 หน่วยงาน ซึ่งในจานวนนีร เทศบาล 2,007 แห่ง และ อบต. 5,770 แห่ง โดยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นระดับตาบลส่วนใหญ่ที่มีพื ้นที่และขนาดประชากรขนาดเล็ก (มีองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น จานวน 3,055 แห่ง ที่มีประชากรน้ อยกว่า 5,000 คน และมี 6,733 แห่ง ที่มีประชากรน้ อยกว่า 10,000 คน) โดยแทบไม่มีฐานภาษี แต่กลับมีสภาตาบลและระบบราชการที่มีต้นทุนการบริ หาร ึ่ มีประชากร 49 ล้ านคน กลับมีหน่วยงานท้ องถิ่นเพียง 234 แห่ง ในขณะ จัดการสูง และมีภารกิจความรับผิดชอบในการให้ บริ การมากมาย ในทางตรงกันข้ าม สาธารณรัฐเกาหลีซง ที่ประเทศจีนที่มีประชากร 1.3 พันล้ านคน กลับมีหน่วยงานท้ องถิ่นในระดับเทศบาลและต่ากว่าเพียง 3,203 แห่ง และหน่วยงานท้ องถิ่นระดับเมืองขึ ้นไปรวม 47,270 แห่ง ซึ่งใน ั นาแล้ ว ขนาดประชากรเฉลี่ยของการปกครองท้ องถิ่นมักจะอยู่ในช่วงระหว่าง 10,000 ถึง 30,000 คน ซึ่งขนาดต่าสุดของประชากรที่ 10,000 คน ถือว่าเป็ นระดับที่ ประเทศที่พฒ ั ้ ่านี ้ โดยในแง่ของค่าเฉลี่ย จาเป็ นต่อการให้ บริ การในท้ องถิ่นและการใช้ ระบบผู้แทนทางการเมืองที่มีประสิทธิ ภาพ ในขณะที่ อบต. ส่วนใหญ่ในประเทศไทยอยู่ต่ากว่าเกณฑ์ ขนต ้ ประเทศไทยอยู่ในกลุ่มที่มีขนาดประชากรที่เล็กที่สด ขนาดประชากรของการปกครองท้ องถิ่นนัน ุ ของการปกครองท้ องถิ่น เช่นเดียวกันกับประเทศฝรั่งเศส (ดูรูปที่ 3.1) ซึ่งขนาด ่ ากัดอย่างไม่เหมาะสม โดยพยายามที่จะปฏิบต ประชากรที่เล็กและฐานรายได้ ที่จากัดส่งผลให้ อบต. มีความเสี่ยงในการใช้ ทรัพยากรที่มีอยูจ ั ิภารกิจที่มากเกินไปและไม่สามารถที่ ั ิภารกิจที่ดีได้ จะจัดสรรทรัพยากรอย่างเพียงพอในการรักษาคุณภาพการให้ บริ การหรื อการปฏิบต 39. ้ ในการกระจายอานาจในระยะต่อไปอาจมีความจาเป็ นต้ องทบทวนบทบาทของ อบต. และควรพิจารณาการควบรวมการบริ หารและการมุง ดังนัน ่ เน้ นการให้ บริ การที่ ั ิภารกิจ มีความสาคัญในท้ องถิ่น โดยหากองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กไม่เต็มใจหรื อไม่สามารถที่จะทาการควบรวมหรื อจัดทาความร่ วมมือกับหน่วยงานอื่นในการปฏิบต ่ ในช่วงที่ผ่านมา หลายประเทศในยุโรปได้ ดาเนินโครงการควบรวมหน่วยงานเทศบาล โดยฟิ นแลนด์ได้ จัด อาจจาเป็ นต้ องพิจารณาทบทวนการกาหนดขอบเขตหน้ าที่ของตาบล ซึง ่ โครงการสนับสนุนงบประมาณพิเศษส่งผลให้ เกิด การ โครงการสนับสนุนงบประมาณพิเศษเพื่อส่งเสริ มการรวมตัวโดยสมัครใจของหน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีขนาดเล็ก ซึง ้ นี ้ ประเทศอื่นในยุโรป เช่น นอร์ เวย์ สวีเดน ลดจานวนหน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่นจาก 416 แห่ง ในปี พ.ศ. 2548 เป็ น 326 แห่ง ในปี พ.ศ. 2553 (ดู Moisio, 2010) ทัง เดนมาร์ ก เยอรมนีและเนเธอร์ แลนด์ต่างประสบความสาเร็ จอย่างสูงในการรวมตัวหน่วยงานการปกครองส่วนท้ องถิ่นผ่านการบังคับการควบรวม (ดูตารางที่ 3.4) โดยประเทศไทย อาจพิจารณาทบทวนบทเรี ยนเหล่านี ้สาหรับการพัฒนาโครงการรวมตัวหน่วยงานการปกครองส่วนท้ องถิ่น นอกจากนี ้ ประเทศไทยกาหนดให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีขนาด ุ คล ซึง ประชากรต่ากว่า 10,000 คน ให้ เป็ นหน่วยงานที่ไม่มีสถานะเป็ นนิติบค ่ ข้ อกาหนดนี ้จะสร้ างแรงจูงใจอย่างสูงต่อการรวมตัวของหน่วยงานท้ องถิ่นขนาดเล็ก รูปที่ 3.1 การเปรียบเทียบค่ าเฉลี่ยขนาดประชากรของการปกครองท้ องถิ่น 27 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 ที ่มา: Boadway and Shah (2009) ตารางที่ 3.5 จานวนหน่ วยงานการปกครองส่ วนท้ องถิ่นในกลุ่มประเทศนอร์ ดิกจากการควบรวมองค์ กร (ปี พ.ศ. 2493 – 2553) ประเทศ ปี 2493 ปี 2535 ปี 2548 ปี 2553 ฟิ นแลนด์ 547 460 416 326 สวีเดน 2,281 286 290 290 นอร์ เวย์ 744 439 430 430 เดนมาร์ ก 1,387 275 270 98 ที ่มา: Moisio et al. 2010 บทที่ 3 รายได้ ท้องถิ่น 40. ้ ยังช่วย ประเทศไทยมีระบบการจัดเก็บภาษี แบบรวมศูนย์ โดยระบบดังกล่าวมีข้อได้ เปรี ยบในการหลีกเลี่ยงปั ญหาความซับซ้ อนของระบบที่ มากจนเกินไป อีกทัง ึ่ มีความสิ ้นเปลือง อย่างไรก็ดี ระบบดังกล่าวก็มีข้อเสียในแง่ที่ทาให้ ท้องถิ่นไม่ต้องรับผิดชอบในเรื่ องการจัดเก็บภาษี และให้ องค์กร จากัดไม่ให้ เกิดการแข่งขันในการจัดเก็บภาษีซง ้ จึงไม่มีความจาเป็ นต้ องสร้ างฐานการจัดเก็บภาษี ในท้ องถิ่น อนึ่ง หากหน่วยงานส่วน ปกครองส่วนท้ องถิ่นอาศัยงบประมาณจากส่ วนกลางเป็ นหลักในการดาเนิน งาน ดังนัน ท้ องถิ่นได้ รับมอบหมายอานาจหน้ าที่และความรับผิดชอบในการจัดเก็บภาษีด้วยตนเอง จะส่งผลให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีความใกล้ ชิดกันระหว่างประชาชนในพื ้นที่ ที่เป็ นผู้จ่าย ้ ซึ่งบทบาทในการจัดเก็บภาษี ของรัฐบาลที่อยู่ไกลตัวประชาชน ทาให้ เกิดความไม่ชัดเจนกับความ ภาษี ให้ และหน่วยงานภาครัฐที่ ให้ บริ การโดยใช้ ภาษี จากประชาชนมากขึน ั สาคัญ ทังนี รับผิดชอบดังกล่าวอย่างมีนย ั ส่วนไม่ต่ากว่าร้ อยละ 25 ของรายได้ สท ้ ้ รายได้ ของท้ องถิ่นจะมีสด ุ ธิของรัฐบาล โดยมีรายได้ ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองและรัฐบาลจัดเก็บให้ คิด ั้ เป็ นประมาณร้ อยละ 29 ของรายได้ ทงหมดขององค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยในส่วนที่เหลือจะเป็ นรายได้ ที่รัฐบาลแบ่งให้ และเงินอุดหนุน โดยรายได้ ของท้ องถิ่นเองโดยหลักๆ ู ค่าเพิ่มที่เป็ นภาษี ฐานร่ วมโดยรัฐบาลแบ่งให้ ร้อยละ 0.7 ภาษี บารุ งท้ องที่ ภาษี โรงเรื อนและที่ดิน และภาษี การพัฒนาท้ องถิ่ นจากยาสูบ สถานีบริ การนา ได้ แก่ ภาษี มล ้ มันและ ั เก็บได้ สาหรับการจัดเก็บภาษี ในท้ องถิ่นนัน โรงแรม โดยตารางที่ 4.1 แสดงถึงรายการของการจัดเก็บภาษีและรายได้ ที่จด ้ ส่วนมากยกเว้ นสาหรับภาษี การพัฒนาท้ องถิ่น รัฐบาล เป็ นผู้กาหนดฐานและอัตราการจัดเก็บภาษี โดยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ทาหน้ าที่เป็ นเพียงผู้จัดเก็บ (ดูรายละเอียดในตารางที่ 4.1) โดยในบริ บทนี ้ การเสนอกฎหมายฉบับใหม่ 28 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ วรได้ รับ สาหรับการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้ างที่ให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีความเป็ นอิสระมากขึ ้นในการบริ หารจัดการก็เป็ นแนวทางการปฏิรูปที่ดี แต่ร่างกฎหมายฉบับนีค การเพิ่มเติมรายละเอียดตามข้ อเสนอแนะที่สาคัญ ตามที่ระบุได้ ไว้ ใน กล่อง 4.1 ี ้ องถิ่นจัดเก็บเอง ตาราง 4.1 รายได้ ท่ ท แหล่ งจัดเก็บภาษี จานวนเงิน (ล้ านบาท) รายได้ จากภาษีอากรที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง 22,777.0 ภาษีโรงเรื อนและที่ดิน 17,164.8 ภาษีบารุงท้ องที่ 1,274.9 ภาษีป้ าย 1,640.6 อากรการฆ่าสัตว์ 89.7 อากรรังนกอีแอ่น 202.2 ภาษีการพัฒนาท้ องถิ่น จากยาสูบ สถานีบริ การน ้ามัน และโรงแรม 2,404.9 ี ม่ ใช่ ภาษีท่ ท รายได้ ท่ ไ ี ้ องถิ่นจัดเก็บเอง 9,434.8 ค่าธรรมเนียม ค่าปรับและใบอนุญาต 3,819.3 รายได้ จากสินทรัพย์ 1,972.5 รายได้ จากการให้ บริ การสาธารณูปโภคท้ องถิ่น 811.1 รายได้ เบ็ดเตล็ด 5,843.8 ค่ าบริการท้ องถิ่นโดยเก็บเพิ่มจากภาษีอากรกลาง 13,086.2 ค่าบริ การ/ภาษีธุรกิจเฉพาะ 4,000.0 ภาษีสร ุา 9,243.2 ใบอนุญาตขายสุราและการพนัน 145.0 รวมรายได้ จากแหล่ งที่มาในท้ องถิ่น 45,600 ที ่มา: กระทรวงการคลัง 41. ในบรรดาองค์กร ้ น ปกครองส่วนท้ องถิ่นทังหมดนั ้ อบจ. มีรายได้ จากการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพ เช่น ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนยานพาหนะและห้ องพักโรงแรม ภาษีน ้ามันและยาสูบ โดยภาษี ที่เทศบาลและ อบต. สามารถจัดเก็บได้ เองมี 4 ประเภทหลักๆ คือ ภาษี โรงเรื อนและที่ดิน ภาษีบารุงท้ องที่ ภาษีป ้ ยูภ ้ ายและอากรการฆ่าสัตว์ โดยภาษีเหล่านีอ ่ ายใต้ การบริ หาร จัดการและการจัดเก็บโดยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นโดยตรง ้ แนวโน้ มที่ลดลงนับตังแต่ สัดส่วนภาษีที่ท้องถิ่นจัดเองเก็บต่อรายได้ รวมของท้ องถิ่นนันมี ้ ในช่วงการเริ่ ม ปฏิรูปด้ านการกระจายอานาจในประเทศไทยในปี 2543 จากร้ อยละ 11.4 ้ เป็ นร้ อยละ 5.6 ในปี 2550 และ เพิ่มขึ ้น ในปี 2543 มาเป็ นร้ อยละ 6.3 ในปี 2548 อย่างไรก็ดี แม้ ว่าสัดส่วนดังกล่าวจะเพิ่มขึ ้นเป็ นร้ อยละ 8.6 ในปี 2549 แต่ก็ได้ ลดลงอีกครัง เล็กน้ อยเป็ นร้ อยละ 6.0 ในปี 2551 (กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น 2551) 29 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ี ินและสิ่งปลูกสร้ าง พ.ศ. ... (ร่ างปี 2554) กล่ อง 4.1 พระราชบัญญัติภาษีท่ ด ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี ้มีวต ั ถุประสงค์เพื่อยกเลิกภาษี โรงเรื อนและที่ดินและภาษี บารุ งท้ องที่ปัจจุบน ้ ้ วยภาษี ที่ ดินและสิ่งปลูกสร้ าง โดยองค์กรปกครองส่วน ั และแทนที่ภาษี เหล่านีด ท้ องถิ่นจะเป็ นผู้ได้ รับมอบหมายให้ จด ั เก็บ ซึง ่ จะช่วยเพิ่มรายได้ ให้ กบ ั ท้ องถิ่นด้ วย โดยภาษีใหม่นี ้จะถูกประเมินโดยมูลค่าตลาดของที่ดินและสิ่งปลูกสร้ าง โดยรายได้ ทงหมดจะตก ั้ เป็ นขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ทังนี ้ ้ สิ่งปลูกสร้ างที่เป็ น ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริ ย์ ทรัพย์สินของรัฐและรัฐวิสาหกิจ สถานทูตต่างประเทศ สถานที่ทางศาสนา สุสานและ สภากาชาดไทยจะได้ รับการยกเว้ นภาษี นี ้ ซึ่งภาษี นีจ ้ ะได้ รับการประเมินโดยแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น บนพื ้นฐานของการสารวจของทรัพย์สินในท้ องถิ่น และองค์กร ปกครองส่วนท้ องถิ่นอาจใช้ อต ั ราภาษีที่สว ่ นกลางกาหนดไว้ หรื อสามารถกาหนดอัตราภาษีโดยตนเอง โดยอัตราภาษี ดังกล่าวจะต้ องไม่เกิน ร้ อยละ 0.5 ของราคาประเมินสาหรับ ทรัพย์สินเชิงพาณิชย์ ไม่เกินร้ อยละ 0.1 ของราคาประเมินสาหรับที่อยูอ ่ าศัย และไม่เกินร้ อยละ 0.05 ของราคาประเมินที่ดินและทรัพย์สินเพื่อการเกษตร ทัง ้ นี ้ องค์กรปกครองส่วน ท้ องถิ่นอาจจัดเก็บภาษี เหล่านีด ้ ้ วยตนเอง หรื อขอให้ หน่วยงานภาครัฐการจัดเก็บภาษี ดังกล่าวในนามขององค์กร โดยมีค่าใช้ จ่ายไม่เกิน ร้ อยละ 5 ของมูลค่ารายได้ ภาษี รวมที่ จัดเก็บได้ โดยกระทรวงการคลังจะตัง ้ ศูนย์ข้อมูลภาษี ที่ดินและสิ่งปลูกสร้ าง ซึ่งจะทาหน้ าที่ออกใบกากับภาษี ในนามขององค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและทาให้ ฐานข้ อมูลการ จัดเก็บภาษี ของทัง ้ ประเทศให้ มีความทันสมัย ทัง ้ นี ้ กรมที่ดินจะจัดทาแผนที่ดิจิตอลที่เชื่อมโยงกับข้ อมูลการจดทะเบียนอาคารหรื อสิ่งป ลูกสร้ างสาหรับทัง ้ ประเทศ โดยองค์กร ปกครองส่วนท้ องถิ่นจะเป็ นผู้ดาเนินการสารวจที่ดินและสิง ่ ปลูกสร้ างในท้ องถิ่นเพื่อเป็ นข้ อมูลประกอบการประเมินราคา โดยกรมธนารักษ์จะเป็ นผู้รวบรวมข้ อมูลการสารวจเหล่านี ้ และทาการประมาณราคาให้ กบ ั แต่ละองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น คณะกรรมการกลางที่มีปลัดกระทรวงการคลังเป็ นประธาน โดยมีผ้ อ ู านวยการสานักงบประมาณ อธิบดีกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น อธิบดีกรมที่ดิน อธิ บดีกรมโยธาธิ การและ ผังเมือง ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจฯ ผู้วา ่ ราชการของกรุงเทพมหานครและนายกเมืองพัทยา ผู้เชี่ยวชาญ 3 ท่าน นายกเทศมนตรี ของเทศบาลและ ผู้แทน อบต. ที่เป็ นกรรมการในคณะกรรมการการกระจายอานาจฯ เป็ นกรรมการ และผู้อานวยการสานักงานเศรษฐกิจการคลังเป็ นกรรมการเป็ นเลขานุการ จะทาหน้ าที่กาหนด อัตราการจัดเก็บภาษีปีละ 2 ครัง ูา ้ เป็ นระยะเวลา 4 ปี โดยคณะอนุกรรมการจังหวัดที่มีผ้ ว ู ทนจากสานักงานสรรพากรพื ้นที่ เจ้ าหน้ าที่ธนารักษ์ พื ้นที่ ่ ราชการเป็ นประธาน โดยมีผ้ แ เจ้ าหน้ าที่โยธาธิ การและผังเมืองพื ้นที่ นายกเทศมนตรี 3 ท่าน และ ผู้แทน อบต. 5 ท่าน จะทาการรวบรวมข้ อมูลและส่งข้ อเสนอแนะเกี่ ยวกับอัตราการจัดเก็ บภาษี ไปยัง คณะกรรมการกลางภายในเดือนสิงหาคม ทังนี ้ ้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจะส่งผลการสารวจภายในเดือนพฤษภาคม และข้ อมูลเกี่ยวกับการประเมินและการจัดเก็บภาษี ที่ผ่าน มา ให้ กับคณะอนุกรรมการจังหวัดภายในเดือนกรกฎาคม โดยคณะกรรมการกลางจะกาหนดอัตราการจัดเก็ บภาษี และแจ้ งให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นท ราบภายในเดือน ตุลาคมและให้ กทม. ทราบภายในเดือนพฤศจิกายน องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจะทาการแจ้ งให้ ผ้ จ ู ่ายภาษีรายบุคคลเกี่ยวกับอัตราจัดเก็บภาษี ดังกล่าวของแต่ละปี ภายในวันที่ 1 มกราคม ของปี นันๆ ้ ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี ้เป็ นการปฏิรูปที่จะช่วยให้ ท้องถิ่นสามารถจัดหารายได้ ในพื ้นที่ได้ อย่างเพี ยงพอและมีการมีความเป็ นอิสระเพิ่มขึ ้น โดยการให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีการมี ความเป็ นอิสระอย่างแท้ จริ งในการสร้ างฐาน การกาหนดอัตราและการจัดเก็บภาษีนี ้ ซึง ่ การปฏิรูปนีจ้ ะนาไปสู่การพัฒนาฐานข้ อมูลที่มีความครอบคลุมเกี่ยวกับที่ดินและสิ่งปลูก สร้ าง การเป็ นเจ้ าของ ราคาประเมินและอัตราภาษีที่จ่าย โดยกฎหมายฉบับนี ้จะช่วยขยายฐานภาษีให้ ครอบคลุมสินทรัพย์มากที่สด ุ และจากัดการยกเว้ นการจัดเก็บภาษี โ ดยการ ่ าศัยซึง ยกเลิกข้ อยกเว้ นสาหรับที่อยูอ ่ าศัยเอง นอกจากนี ้ กฎหมายฉบับนี ้ยังมีวต ่ เจ้ าของเป็ นผู้อยูอ ั ถุประสงค์เพื่อปรับปรุงการบริ หารจัดการด้ านภาษี โดยการปรับปรุ งฐานข้ อมูลที่ เกี่ยวข้ องกับการประเมินมูลค่าทรัพย์สินและการจัดเก็บภาษีและได้ กาหนดให้ มีการทบทวนปรับปรุงการประเมินทุกๆ 4 ปี ทังยั ้ งพยายามที่จะรวบรวมภาษีที่ดินและทรัพย์สินต่างๆ ไว้ ภายใต้ กฎหมายฉบับเดียว รายละเอียดที่สามารถเพิ่มเติมเพื่อให้ กฎหมายมีความสมบูรณ์ มากขึ้น ร่างกฎหมายฉบับนี ้สามารถเพิ่มเติมรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดทาฐานข้ อมูลเกี่ยวกับมูลค่าของทรัพย์สินทัง ้ หมดที่ได้ รับการยกเว้ นภาษี ท รัพย์สินของรัฐและของรัฐวิสาหกิจที่ได้ รับ การยกเว้ นภาษีอาจต้ องจ่าย "เงินทดแทนการจ่ายภาษี" (ในมูลค่าที่เทียบเท่ากับการประเมินอัตราภาษีทรัพย์สิน หากไม่ได้ รับการยกเว้ นภาษี) ให้ กบ ั หน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่น ใน ลักษณะเดียวกันกับในประเทศสหรัฐอเมริ กาและแคนาดา นอกจากนี ้ การยกเว้ นภาษีเนื่องจากสถานการณ์พิเศษใดๆ จะต้ องมีบทบัญญัติสิ ้นสุดสาหรั บการยกเว้ นโดยมีระยะเวลาไม่ เกิน 4 ปี นอกจากนี ้ กฎหมายฉบับนี ้ยังสามารถขยายฐานของภาษีนี ้โดยทาการประเมินมูลค่าของสายไฟฟ้ า แก๊ ส สายโทรศัพท์ ท่อส่งนา ้ และอาคารส่งสัญญาณสื่อสารให้ อยู่ภายใต้ ภาษีประเภทนี ้ ในลักษณะเดียวกันกับประเทศอุตสาหกรรมอื่น การจัดเก็บภาษี จากสิ่งปลูกสร้ างในอัตราที่ต่ากว่าจากที่ดินยังจะช่วยส่งเสริ มให้ มีการใช้ ที่ดินในเขตเมืองอย่างคุ้มค่า ้ ภาษีที่ดินจึงควรได้ รับการจัดเก็บในอัตราที่สง มากขึ ้น ดังนัน ้ ้ การจัดตังคณะกรรมการระดั ู กว่าสิ่งปลูกสร้ าง ทังนี ้ บชาติเพื่อสร้ างความเสมอภาคในการจัดเก็บภาษี จะเป็ นองค์ประกอบ ที่สาคัญและจะมีสว ่ นช่วยในการสร้ างความมัน ่ ใจว่าการประเมินค่าทรัพย์สินในแต่ละพื ้นที่มีความเป็ นธรรมและสามารถเปรี ยบเทียบกันได้ 42. การปฏิรูปด้ านการกระจายอานาจในประเทศไทยยังต้ องพิจารณาในประเด็นเกี่ยวกับการเปิ ดโอกาสและเพิ่มแรงจูงใจในการจัดหารายได้ ด้วยตนเองในท้ องถิ่นเพื่อ เสริ มสร้ างการมีความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นต่อประชาชนในพื ้นที่ รายงานฉบับนีไ้ ด้ นาเสนอประเด็นที่เกี่ยวข้ องกับการจัดหารายได้ ด้วยตนเองในท้ องถิ่น โดยมี สาระสาคัญดังนี ้ 43. ้ ้ การกาหนดสัดส่วนรายได้ ของท้ องถิ่นไม่ต่า การเพิ่มรายได้ จากฐานภาษีในพื ้นที่เป็ นสิ่งที่สาคัญอย่างยิ่งต่อการเสริ มสร้ างความรับผิดชอบของหน่วยงานท้ องถิ่น ทังนี ุ ธิของรัฐบาลส่งผลให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นขาดแรงจูงใจในการจัดหารายได้ เพิ่มจากฐานภาษีในพื ้นที่ของตนเอง และเมื่อรายได้ ท้องถิ่นไม่ได้ มาจาก กว่าร้ อยละ 25 ของรายได้ สท ฐานภาษี ในพื ้นที่เป็ นส่วนใหญ่ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่ น ก็ ไม่มีแรงจูงใจในการสร้ างความรั บผิ ดชอบของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ต่อประชาชนในพื ้นที่ ในขณะที่ประชาชนก็ไม่มี 30 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ เพิ่อแก้ ปัญหาความลักลัน แรงจูงใจในการตรวจสอบกระบวนการทางานตลอดจนการใช้ จ่ายของท้ องถิ่น ดังนัน ่ ในกระบวนการดังกล่าว จึงเสนอให้ มีการกาหนดสัดส่ วนรายได้ ุ ธิของรัฐบาลในรูปแบบที่ไม่นบ ท้ องถิ่นต่อรายได้ สท ั รวมรายได้ ภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง 44. ่ ทอนการสร้ างกลไกความรับผิดชอบของท้ องถิ่นต่อประชาชนในพื ้นที่ ทัง ความเป็ นอิสระด้ านภาษีของท้ องถิ่นที่จากัดเป็ นการบัน ้ นี ้ การการจัดเก็บภาษี ในท้ องถิ่นที่ ้ หมายถึงประชาชนในท้ องถิ่ นมีภาระในการเสียภาษี มากขึน เพิ่มขึน ้ ซึ่งนามาสู่กระบวนการตรวจสอบของประชาชนถึงการใช้ จ่ายเงิ นภาษี ของประช าชนในท้ องถิ่ นในการ ั ้ สะท้ อนให้ เห็นถึงข้ อจากัด ดาเนินงานของท้ องถิ่น นอกจากนี ้ การที่รัฐบาลเป็ นผู้กาหนดฐานภาษีและกากับดูแลเกี่ยวกับอัตราการเก็บภาษี แม้ แต่ภาษีที่ทาการจัดเก็บในพื ้นที่นน ของความเป็ นอิสระของท้ องถิ่นในเรื่ องภาษี เป็ นอย่างมาก แม้ ว่าการกาหนดฐานภาษี และอัตราภาษี โดยรัฐบาลจะช่ วยให้ ระบบภาษี ของประเทศมีรูปแบบเดียวกันและช่วยลด ความเสี่ยงจากการกาหนดรูปแบบโครงสร้ างภาษีท้องถิ่นที่ไม่มีประสิทธิภาพโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นได้ รับประกันด้ านรายได้ เป็ นสัดส่วนที่ชัดเจนของรายได้ ู ค่าเพิ่ม ภาษี เงินได้ บุคคลธรรมดา และ รัฐบาล อย่างไรก็ดี ในแง่ของการส่งเสริ มการจัดเก็บภาษีท้องถิ่น ควรมีการพิจารณาเพิ่มส่วนแบ่งของรายได้ จากภาษีฐานร่วม เช่น ภาษี มล ภาษีธุรกิจเฉพาะ นอกจากนี ้ ควรพิจารณาส่งเสริ มให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีการคิดนวัตกรรมการเงินรู ปแบบใหม่สาหรับการให้ บริ การและการจัดหางบลงทุนสาหรับโครงสร้ าง ้ง พื ้นฐาน โดยมีเงื่อนไขว่าต้ องไม่สร้ างภาระหนีท ้ รื อ ั ้ ทางตรงและทางอ้ อมให้ กับรัฐบาล ซึ่งนวัตกรรมทางการเงินดังกล่าวอาจจะอยู่ในรู ปแบบการจัดหาเงินทุนผ่านตรา สารหนีห ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน ภาษีด้านสิ่งแวดล้ อมและอบายมุข เช่น ค่าภาษีการใช้ ถนนและการปล่อยมลพิษ และภาษีสลากกินแบ่งรัฐบาลและการพนัน ภาษีต่อราคา ประเมินของสายไฟฟ้ า สายเคเบิลโทรศัพท์ และระบบท่อส่งก๊ าซและหอส่งสัญญาณการสื่อสาร ซึ่งภาษี ดังกล่าวอาจจะเป็ นแหล่งรายได้ และฐานภาษี ที่ท้องถิ่นควรพิจารณาและ ได้ รับการสนับสนุน การจัดสรรรายได้ ให้ ท้องถิ่นของไทย (Intergovernmental Transfers in Thailand) 45. โครงสร้ างรายได้ ท้องถิ่นของไทยแบ่งออกเป็ น 4 ประเภทหลักๆ ได้ แก่ (1) รายได้ ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง (2) รายได้ จากภาษีที่รัฐบาลจัดเก็ บให้ (3) รายได้ รัฐบาลแบ่งให้ ู ค่าเพิ่มภายใต้ พ.ร.บ. กระจายอานาจฯ พ.ศ. 2542 และ (4) เงินอุดหนุน ซึ่งแบ่งออกเป็ นเงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ตามตารางที่ 5.1 นอกจาก ได้ แก่ ภาษี มล รายได้ ท้องถิ่นที่นาไปใช้ ในการดาเนินการให้ บริ การสาธารณะในท้ องถิ่นแล้ ว รัฐบาลยังมีช่องทางสาหรับการจัดสรรงบประมาณจากส่วนกลางมายังท้ องถิ่นผ่านกองทุนต่างๆ เช่น ้ ีขนาดเล็กและ กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง กองทุน SML กองทุนเศรษฐกิจพอเพียง และงบฉุกเฉิ นภายใต้ งบกลาง อย่างไรก็ดี งบประมาณที่ จัดสรรผ่านกองทุนเหล่านี ม ้ กลไกการจัดสรรเงินผ่านกองทุน เหล่านีจ ดาเนินการผ่านกลไกคู่ขนานที่อยู่ภายใต้ การบริ หารของส่วนกลางซึ่งอยู่นอกเหนื ออานาจหน้ าที่ของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ดังนัน ้ะ ่ จะกล่าวถึงในลาดับต่อไป8 ตัวอย่างเช่น กองทุนหมู่บ้านฯ ที่รัฐบาลให้ ทุนเริ่ มต้ นหมู่บ้านละ 1 ล้ านบาท เพื่อเป็ นทุนหมุนเวียน แตกต่างจากการจัดสรรเงินอุดหนุนให้ แก่ท้องถิ่นซึง ่ ้ านฯ ภายใต้ สานักนายกรัฐมนตรี เป็ นผู้บริ หารงาน สาหรับการลงทุนในโครงการขนาดเล็ก โดยมีสานักงานคณะกรรมการกองทุนหมูบ 46. ั่ ไปคิดเป็ นร้ อยละ 49 ของเงินอุดหนุนท้ องถิ่นทังหมด เงินอุดหนุนเพื่อวัตถุประสงค์ทว ้ โดยส่วนที่เหลืออีกร้ อยละ 51 เป็ นเงินอุดหนุนเฉพาะกิจซึ่งเป็ นเงินที่กาหนดให้ ่ ไป ทังนี จ่ายตามวัตถุประสงค์ของรายการที่กาหนดไว้ แล้ ว เช่น การศึกษา การสาธารณสุข บริ การทางสังคม ทรัพยากรน ้าและสิ่งแวดล้ อมและการบริ หารจัดการทัว ้ ้ จากการศึกษา ่ ไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจของหน่วยงานท้ องถิ่นของประเทศที่เป็ นสมาชิก OECD พบว่า สาหรับประเทศกาลังพัฒนาจะมีสด สัดส่วนเงินอุดหนุนทัว ่ ไปร้ อยละ ั ส่วนเงินอุดหนุนทัว ั นาแล้ ว9 จะมีสด 40 และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจร้ อยละ 60 ในขณะที่ประเทศที่พฒ ่ ไปต่อเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเป็ น 60:40 ซึ่งจากกรณีศึกษา ั ส่วนกลับกัน โดยสัดส่วนเงินอุดหนุนทัว ุ เน้ น ผลลัพธ์ (Output based conditional grants) อาจมีความเหมาะสมมากกว่า เงิ นอุดหนุนแบบไม่มีเงื่ อนไข ในหลายประเทศพบว่า เงิ น อุดหนุน ภายใต้ เงื่ อนไขที่ ม่ง ุ่ เน้ นผลลัพธ์ จะยังรักษาความมีอิสระของท้ องถิ่นในขณะเดียวกันก็ เสริ มสร้ างกลไกความรับผิดชอบในท้ องถิ่น (Unconditional transfers) เนื่องจากเงินอุดหนุนภายใต้ เงื่อนไขที่มง ุ เน้ นผลลั พธ์ จะกาหนดเป ไปในตัวด้ วย ตัวอย่างเช่น หากรัฐบาลมีนโยบายยกระดับคุณภาพการศึกษาในระดับท้ องถิ่น เงินอุดหนุนภายใต้ เงื่อนไขที่ม่ง ้ าหมายผลลัพธ์ ที่ต้องการ ั มีความเป็ นอิสระในการตัดสินใจในการใช้ จ่ายเงินอุดหนุนดังกล่าว บรรลุให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นใช้ เป็ นกรอบในการดาเนินงานในขณะที่หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นเองก็ยง 8 สาหรับรายละเอียดเพิ่มเติม ดู Thailand PER Discussion Paper 1: Planning, Budgeting and Fiscal Trends 9 ั ิที่ดี ทังนี ความแตกต่างนี ้ไม่ได้ มีประโยชน์มากต่อการวิเคราะห์และแนวทางการปฏิบต ่ ทาให้ ท้องถิ่นขาด ้ ้ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจมีข้อเสียในแง่ที่มีการควบคุมการดาเนินงาน ซึง ่ ไปก็มข ความเป็ นอิสระ ในขณะที่เงินอุดหนุนทัว ี ้ อเสียในแง่ที่ไม่สนับสนุนการมีความรับผิดชอบในการดาเนินงานของท้ องถิ่น 31 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ่ ไปของไทยยังแบ่งออกเป็ น เงินอุดหนุนทัว โครงสร้ างเงินอุดหนุนทัว ึ่ จากข้ อมูลในปี 2552 มีจานวน 45,000 ล้ านบาท ซึ่งเป็ นไปตามการคานวณ ่ ไปประเภทกาหนดวัตถุประสงค์ซง ั ทึกว่าเป็ นเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ อย่างไรก็ตาม โดยหลักการแล้ วเงินอุดหนุนทั่วไปประเภทกาหนด เงินอุดหนุนตามหลักเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุน แต่ในทางบัญชีแล้ วไม่ได้ บน ั ้ นงบที่ขึ ้นกับดุลยพินิจของส่วนกลางว่าจะกาหนดให้ ใช้ จ่ายในวัตถุประสงค์ใดบ้ าง ซึ่งในทางปฏิบต วัตถุประสงค์นนเป็ ้ ะพิจารณาว่า ั ิ ตามนิยามของสากลแล้ วเงินอุดหนุนส่วนนีจ ้ ในการวิเคราะห์ ของรายงานฉบับนีจ เป็ นเงิ นอุดหนุนเฉพาะกิ จ ดังนัน ้ ่าเป็ นเงิน อุดหนุนเฉพาะกิจ ด้ วยความจากัดของข้ อมูลจึงไม่สามารถ ้ ะพิจารณาเงินอุดหนุน ประเภทนี ว ้ ในการวิเคราะห์ของรายงานฉบับนีจ แยกแยะเงินอุดหนุนออกเป็ นงบดาเนินการ และงบลงทุนได้ ดังนัน ้ ึงไม่ สามารถระบุความแตกต่างระหว่างงบอุดหนุนทั่วไปประเภทกาหนด วัตถุประสงค์และงบอุดหนุนเฉพาะกิจได้ ตาราง 5.1 แหล่ งที่มาของรายได้ องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นในประเทศไทย (2552) แหล่ งที่มาของรายได้ จานวนเงิน (ล้ านบาท) สัดส่ วน รายได้ รวมจากการจัดเก็บเอง 45,600 16% รายได้ รวมจากภาษีร่วม (รัฐจัดเก็บให้ และแบ่ งให้ ) 116,016 41% รายได้ จากเงินอุดหนุน 124,100 43% ่ ไป เงินอุดหนุนทัว 94,062 33% เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ 30,038 10% รายรับรวมของท้ องถิ่น 285,716 100.00% ที ่มา: กระทรวงการคลัง และการสารวจองค์ กรปกครองส่วนท้องถิ่ น (ธนาคารโลก) ี ัฐจัดเก็บให้ และแบ่ งให้ และเงินอุดหนุนทั่วไป การจัดสรรรายได้ จากภาษีท่ ร 47. หลักเกณฑ์การจัดสรรรายได้ ให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นของไทยแบ่งออกเป็ น 2 ส่วนหลักๆ ได้ แก่ (1) ภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บให้ และแบ่งให้ โดยในที่นี ้จะกล่าวถึง ู ค่าเพิ่มเป็ นหลัก และ (2) เงินอุดหนุนทัว เฉพาะการจัดสรรภาษีมล ่ ไป (1) การจัดสรรภาษี มูลค่าเพิ่ม 48. ู ค่าเพิ่มของรัฐให้ ท้องถิ่นแบ่งออกเป็ น 2 ส่วนด้ วยกัน ได้ แก่ 1. การจัดสรรภาษี มล การจัดสรรรายได้ จากภาษีมล ู ค่าเพิ่ม (1 ใน 9) ให้ แก่ ทุก อปท. ยกเว้น อบจ. โดยมี ู ค่าเพิ่มตาม พ.ร.บ. กาหนดแผนและขันตอนกระจายอ การจัดสรรรายได้ ตามเกณฑ์ประชากร และ 2. ภาษีมล ้ ่ ภายใต้ พ.ร.บ. กาหนดแผนฯ นี ้ องค์กรปกครอง านาจ พ.ศ. 2542 ซึง ู ค่าเพิ่มทัง ส่วนท้ องถิ่นมีสิทธิ ในการได้ รับส่วนแบ่งของภาษี มูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บโดยรัฐบาลไม่เกินร้ อยละ 30 ของรายได้ จัดเก็บของภาษี มล ้ หมดตามประมวลรัษฎากร ซึ่งรายได้ ู ค่าเพิ่ม คิดเป็ นประมาณร้ อยละ 18.5 ของรายได้ รวมของท้ องถิ่น ซึ่ง นับเป็ นแหล่งรายได้ อันดับ 2 ของท้ องถิ่น โดยการจัดสรรภาษี มล ท้ องถิ่นจากการจัดสรรภาษี มล ้ะ ู ค่าเพิ่มนีจ ้ ดาเนินการโดยคณะกรรมการการกระจายอานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและโดยสูตรการจัดสรรจะมีการปรับปรุงเป็ นประจาทุกปี แต่เกณฑ์ หลักๆ ที่ใช้ ในการจัดสรรนัน ได้ แก่ ขนาดประชากร พื ้นที่ รายได้ และ/หรื อ ความต้ องการงบประมาณ (สถาบันพระปกเกล้ า 2551) ตาราง 5.2 การจัดสรรภาษีมูลค่ าเพิ่มภายใต้ พ.ร.บ. กาหนดแผนฯ พ.ศ. 2542 ประเภทองค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น จานวน สัดส่ วน กทม. 3,789.0 5.8% เมืองพัทยา 639.2 1.0% อบจ. 6,456.8 9.9% เทศบาล 22,448.0 34.5% อบต. 31,667.1 48.7% 32 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น รวม 65,000.0 100.0% ที ่มา: กระทรวงการคลัง 49. ู ค่าเพิ่มไปยังองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นประเภทต่างๆ ตาม พ.ร.บ. กาหนดแผนฯ พ.ศ. 2542 โดยใช้ ข้อมูลในปี 2552 มีการแสดงรายละเอียด การจัดสรรภาษีมล ่ โดยหลักๆแล้ วมีการจัดสรรไปยัง อบต. ที่เป็ นสัดส่วนมากที่สด ตามตารางที่ 5.2 ซึง ั ส่วนมากที่สด ุ ที่ร้อยละ 48.7 แต่หากคิดเป็ นรายอปท. แล้ ว กทม. มีสด ุ ที่ร้อยละ 5.8 ในขณะที่ รูป ั ส่วนรายได้ จากภาษี ท้องถิ่นทัง ที่ 5.1 แสดงถึงสัดส่วนของแหล่งรายได้ ของท้ องถิ่นแบ่งตามประเภทองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ซึ่งจะเห็นได้ ว่า กทม. มีสด ้ ที่จัดเก็บเองและรัฐ ุ (ประมาณร้ อยละ 50 ของรายได้ รวม) และเมื่อรวมรายได้ ที่รัฐแบ่งให้ เข้ าไว้ สัดส่วนรายได้ จะเพิ่มขึ ้นเป็ นประมาณร้ อยละ 80 ของรายได้ รวม (ไม่รวมรายได้ จาก จัดเก็บให้ มากที่สด ู ค่าเพิ่ม) ในขณะที่ อปท. ประเภทอื่นๆ โดยเฉพาะ เมืองพัทยา เทศบาล และอบต. มีสด การจัดสรรภาษีมล ั สรรจากภาษีมล ั ส่วนของรายได้ จด ั สาคัญ ู ค่าเพิ่มอย่างมีนย รูปที่ 5.1 สัดส่ วนของแหล่ งรายได้ ของท้ องถิ่นแบ่ งตามประเภทองค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น (ปี 2551) 100% 80% Specific purpose 60% subsidies 40% General purpose subsidy 20% VAT 0% Shared revenues Translate to Thai ที ่มา: กระทรวงการคลัง, การคานวณโดยธนาคารโลก (2) ่ ไป การจัดสรรเงิ นอุดหนุนทัว 50. ่ ไปแบ่งออกเป็ น 2 ประเภท ได้ แก่ เงินอุดหนุนตามอานาจหน้ าที่ (หรื อเป็ นเงินอุดหนุนทั่วไปที่แท้ จริ ง) และเงินอุดหนุน ภายใต้ รูปแบบของประเทศไทย เงินอุดหนุนทัว ่ ไปที่กาหนดวัตถุประสงค์ ซึง ทัว ้ หมด และคิดเป็ นประมาณร้ อยละ 15 ของการ ่ การจัดสรรเงินอุดหนุนตามอานาจหน้ าที่คิดเป็ นสัดส่วนประมาณร้ อยละ 8.3 ของรายได้ ท้องถิ่นทัง ั ิหน้ าที่ความ จัดสรรเงินอุดหนุน โดยวัตถุประสงค์หลักของเงินอุดหนุนทั่วไปเพื่ออุดช่องว่างทางรายรับและรายจ่ายและเป็ นการส่งเสริ มให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น สามารถปฏิบต รับผิดชอบได้ ตามที่ได้ รับมอบหมาย 51. ่ ไปแล้ ว จะมีการกันเงินร้ อยละ 5 ของงบดังกล่าวไว้ เป็ นงบสนับสนุนการขาดดุลงบประมาณและ หลังจากมีการกาหนดกรอบวงเงินงบประมาณสาหรับเงินอุดหนุนทัว ั องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีช่องว่างระหว่างรายรับและรายจ่ายเพื่อใช้ ในการดาเนินงานให้ บริ การขันพื จัดสรรให้ กบ ้ ้นฐานของท้ องถิ่น และสาหรับส่วนที่เหลือ อีกร้ อยละ 95 ่ ไปโดยรวมนัน ของงบอุดหนุนทัว ่ เงินอุดหนุนทัว ้ จะถูกจัดสรรให้ เทศบาลและ อบต. เป็ นสัดส่วนร้ อยละ 90 และ จะจัดสรรให้ อบจ.ที่เหลือร้ อยละ 10 ซึง ั สรรให้ เทศบาลและ ่ ไปที่จด ้ ร้ อยละ 65 จะจัดสรรตามจานวนประชากร (ต่อหัว) ส่วนที่เหลืออีก ร้ อยละ 35 จะจัดสรรให้ แต่ละองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเท่าๆ กัน (คณะกรรมการการกระจาย อบต. นัน ่ ไปที่จด อานาจฯ ปี 2552) สาหรับเงินอุดหนุนทัว ้ จะมีสด ั สรรให้ อบจ. ร้ อยละ 10 นัน ั สรรตามเกณฑ์ประชากรและแบ่งให้ เท่าๆกันในรู ปแบบเดียวกันกับ เทศบาล ั ส่วนของเงินที่จด ่ ไปที่กาหนดวัตถุประสงค์ และตารางที่ 5.4 แสดงให้ เห็นถึงเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไป (ที่ไม่ และ อบต. ตารางที่ 5.3 แสดงให้ เห็นรายละเอียดของการจัดสรรเงินอุดหนุนทัว ่ ไปที่กาหนดวัตถุประสงค์) รวมเงินอุดหนุนทัว ตาราง 5.3 การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไป (ปี 2553) ประเภท เงินจัดสรร (ล้ านบาท) 33 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น เงินอุดหนุนทั่วไป (ตามอานาจหน้ าที่) 29,062.6 เงินอุดหนุนทั่วไปที่กาหนดวัตถุประสงค์ 45,209.1 ชดเชยค่าโดยสารรถไฟ 2.0 การบริ การสาธารณสุข 890.0 ้ ่ วยโรคเอดส์ เบี ้ยยังชี พสาหรับผูป 223.6 เบี ้ยยังชี พสาหรับผูพ้ ิการ 1,909.3 เบี ้ยยังชี พคนชรา 10,970.7 ส่งเสริ มคุณภาพชี วิต (จังหวัดชายแดนภาคใต้) 273.1 ชดเชยรายได้ (จังหวัดชายแดนภาคใต้) 949.8 การบริ หารสนามกี ฬา 134.6 อาหารกลางวัน 13,030.8 อาหารเสริ ม (นม) 11,287.5 ศูนย์เด็กเล็ก 5,071.8 ศูนย์บริ การทางสังคม 3.5 สถานสงเคราะห์ คนชรา 93.7 ส่งเสริ มศักยภาพการจัดการด้านการศึกษา 368.6 ที ่มา: สานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจฯ 34 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ตาราง 5.4 เกณฑ์ การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปตามอานาจหน้ าที่ ปี 2553 เงินอุดหนุนทั่วไป (ตามอานาจหน้ าที่) 29,062.6 1. การวางผังเมือง 102.5 2. เงินคงเหลือจากงบอุดหนุนทั่วไป 28,960.1 ส่ วนที่ 1: ร้ อยละ 95 ตามอานาจหน้ าที่ 27,512.1 (1)ร้ อยละ 10 สาหรับ อบจ. 2,751.2 (2)ร้ อยละ 90 สาหรับเทศบาลและอบต. 24,760.9 ร้ อยละ 40 สาหรับเทศบาล 9,904.4 - ร้อยละ 65 จัดสรรแบบต่อหัวประชากร 6,437.8 - ร้อยละ 35 จัดสรรอย่างเท่าเที ยมกัน 3,466.5 ร้ อยละ 60 สาหรับ อบต. 14,856.8 - ร้อยละ 65 จัดสรรแบบต่อหัวประชากร 5,199.8 - ร้อยละ 35 จัดสรรอย่างเท่าเที ยมกัน ่ ส่ วนที 2: ร้ อยละ 5 จัดสรรให้ อปท. ตามผลต่ างระหว่ างรายรั บและค่ าใช้ จ่าย (ลด ความเหลื่อมล้า) 1,448.0 ที ่มา: สานักงานคณะกรรมการการกระจายอานาจฯ การจัดสรรเงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์ 52. ่ เมื่อนาคานิยาม ตามนิยามสากลแล้ ว เงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์หมายถึง เงินที่รัฐบาลจัดสรรไปให้ ท้องถิ่นเพื่อใช้ จ่ายตามวัตถุประสงค์ที่รัฐบาลกาหนด ซึง ่ ไปแบบกาหนดวัตถุประสงค์เข้ าไว้ ด้วยกันกับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ซึ่งจากข้ อมูลปี 2553 การจัดสรร นี ้มาประยุกต์ใช้ ในบริ บทของประเทศไทยทาให้ ต้องมีการรวมเงินอุดหนุนทัว ั ้ ้น 29 รายการ คิดเป็ นร้ อยละ 50.6 ของการจัดสรรเงินอุดหนุนทังหมด เงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์มีทงสิ ้ ้ หมด ซึ่ง และคิดเป็ นประมาณร้ อยละ 27.5 ของรายได้ ท้องถิ่นทัง วัตถุประสงค์ของเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพื่อสนับสนุนการดาเนินงานนโยบายด้ านสังคมและสิ่งแวดล้ อมและ/หรื อการดาเนินงานเพื่อบรรลุเป ้ นี ้ ้ าหมายระดับชาติที่ ได้ กาหนดไว้ ทัง เงินอุดหนุนเฉพาะกิจสาหรับโครงการด้ านสิ่งแวดล้ อมเป็ นการจัดสรรเงินอุดหนุนแบบสมทบ โดยร้ อยละ 90 มาจากการจัดสรรเงินจากส่วนกลาง และร้ อยละ 10 มาจากการสมทบ ู อายุมีการจัดสรรในลักษณะต่อหัว ของผู้สง ทุนของท้ องถิ่น อย่างไรก็ดี เงินสนับสนุนงบประมาณอื่นๆ เช่น งบสนับสนุนสาหรับผู้สง ู อายุที่ลงทะเบียนไว้ ในอัตรา 500 บาทต่อคน ซึ่ง เงินอุดหนุนเฉพาะกิจนี ้จะครอบคลุมนโยบายหลากหลายประเภท อาทิ ด้ านสาธารณสุข การศึกษา และสวัสดิการสังคม 53. ่ ไปแล้ วเงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์มีวิธีการจัดสรรได้ หลายวิธี แต่โดยมากจะจัดสรรโดยใช้ เกณฑ์ประชากรต่อหัว อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีก็ไม่ได้ มี โดยทัว ั ิ หรื อกองทุนสนับสนุนงบประมาณด้ านสิ่งแวดล้ อม ที่มีการจัดสรรตามนโยบายที่รัฐบาลให้ ความสาคัญ การจัดสรรตามหัวประชากร หรื อตามพื ้นที่ เช่น กองทุนบรรเทาภัยพิบต ้ ที่ ทัง (Cross-subsidize) มากกว่าจะจัดสรรบนพื ้นฐานต่อหัวประชากรหรื อตามพืน ้ นี ้ เงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์ มักจะจัดสรรเพื่อเป็ นการสนับสนุนการลงทุนด้ าน โครงสร้ างพื ้นฐาน แต่ในหลายกรณีก็มีการจัดสรรเงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์สาหรับการดาเนินงานด้ านสังคมและสวัสดิการเช่นกัน การจัดสรรเงินอุดหนุนแบบกาหนด วัตถุประสงค์ นีเ้ ป็ นแนวทางการดาเนินงานที่รัฐบาลมีความได้ เปรี ยบ เนื่ องจากการควบคุมงบประมาณยังคงขึ ้นอยู่กับส่วนกลาง ซึ่งทาให้ สามารถจัดลาดับค วามสาคัญของ นโยบายโดยส่วนกลางได้ โดยตารางที่ 5.5 แสดงถึงข้ อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดสรรเงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์ สาหรับภารกิจต่างๆ รวม 30 ภารกิจ ภายใต้ วงเงิน ่ ไปที่กาหนดวัตถุประสงค์ ) โดยสามารถแบ่งภารกิจได้ ออกเป็ น 6 กลุม งบประมาณ 96,402.9 ล้ านบาทในปี 2553 (เงินอุดหนุนเฉพาะกิจรวมเงินอุดหนุนทัว ่ ใหญ่ ตาราง 5.5 การจัดสรรเงินอุดหนุนแบบกาหนดวัตถุประสงค์ (เงินอุดหนุนเฉพาะกิจรวมเงินอุดหนุนทั่วไปที่กาหนดวัตถุประสงค์ ) ปี 2553 การจัดสรรตามภารกิจ จานวน (ล้ านบาท) ร้ อยละ เงินอุดหนุนด้ านสาธารณสุข 19,451.9 20.2% บริ การสาธารณสุข (ซ่อมแซมสิ่งก่อสร้ าง) 21.1 0.0% โครงการ อสม. 7,029.7 7.3% บริ การด้ านสาธารณสุข 890.0 0.9% 35 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น เบี ้ยยังชีพสาหรับผู้ป่วยโรคเอดส์ 223.6 0.2% อาหารเสริ ม (นม) 11,287.5 11.7% เงินอุดหนุนด้ านการศึกษา 28,497.3 29.6% โครงการเรี ยนฟรี 15 ปี 2,881.4 3.0% การศึกษาภาคบังคับ (ค่ารักษาพยาบาล) 500.0 0.5% การศึกษาภาคบังคับ (ค่าเช่าบ้ าน) 80.0 0.1% การศึกษาภาคบังคับ (บาเหน็จ บานาญ) 1,743.6 1.8% เงินเดือนครู ค่าจ้ างประจาการศึกษา 9,892.8 10.3% ส่งเสริ มศักยภาพการจัดการด้ านการศึกษา 368.6 0.4% อาหารกลางวัน 13,030.8 13.5% เงินอุดหนุนด้ านบริการสังคม 41,923.8 43.5% ู ิการ การสนับสนุนเสริ มสร้ างสวัสดิการทางสังคมให้ แก่ผ้ พ 1,374.1 1.4% ศูนย์เด็กเล็ก 5,071.8 5.3% ศูนย์เด็กเล็ก โดยกรมการศาสนา 1,765.6 1.8% ู อายุ' โครงการสร้ างหลักประกันสาหรับผู้สง 19,512.2 20.2% ศูนย์บริ การทางสังคม 3.5 0.0% สถานสงเคราะห์คนชรา 93.7 0.1% เบี ้ยยังชีพสาหรับผู้พิการ 1,909.3 2.0% เบี ้ยยังชีพสาหรับคนชรา 10,970.7 11.4% ส่งเสริ มคุณภาพชีวิต (จังหวัดชายแดนภาคใต้ ) 273.1 0.3% ชดเชยรายได้ (จังหวัดชายแดนภาคใต้ ) 949.8 1.0% ้ และสิ่งแวดล้ อม เงินอุดหนุนด้ านนา 3,948.3 4.1% แก้ ปัญหาน ้าเทศบาลนครนครราชสีมา 595.4 0.6% สูบน ้าด้ วยไฟฟ้ า 809.1 0.8% ั ิการสิ่งแวดล้ อม โครงการแผนปฏิบต 2,543.9 2.6% เงินอุดหนุนด้ านบริหารงานทั่วไป 2,342.6 2.4% การสนับสนุนถ่ายโอนบุคลากร 1,503.6 1.6% การดาเนินการตามแผนชุมชนและแผนพัฒนา 839.0 0.9% เงินอุดหนุนอื่น ๆ 136.6 0.1% การบริ หารสนามกีฬา 134.6 0.1% ชดเชยค่าโดยสารรถไฟ 2.0 0.0% ้ สิน รวมทัง ้ 96,300.5 100.0% ที ่มา: สานักงานกรรมการการกระจายอานาจฯ ทางเลือกสาหรั บการปฏิรูปความสัมพันธ์ ด้านการคลังระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ่ ไป การปฏิรูปการการจัดสรรเงินอุดหนุนทัว 36 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น (ก) สาหรับองค์การบริ หารส่วนจังหวัด (อบจ.) 54. ่ ไปตามอานาจหน้ าที่สาหรับ อบจ. นัน เกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนทัว ้ (ร้ อยละ 10 – ดูตารางที่ 5.4 ประกอบ) มีความเหมาะสมเป็ นไปตามหน้ าที่ความรับผิดชอบที่ สาคัญของ อบจ. คือการเป็ นผู้ประสานงานระหว่างท้ องถิ่นในจังหวัดโดยใช้ กรอบการวางแผนพัฒนาในระยะปานกลางในการดาเนินงานเพื่อให้ มีประสิ ทธิ ภาพ เกณฑ์การจัดสรร ั ษณะไม่ซบ เงินอุดหนุนสาหรับ อบจ. ที่มีลก ั ซ้ อน มีความโปร่งใส และสามารถคาดการณ์ได้ จึงมีความเหมาะสมดีแล้ ว หาก อบจ. ได้ รับจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปตามอานาจหน้ าที่ ู กว่านี ้อาจก่อให้ เกิดความเสี่ยงในการแข่งกันให้ บริ การระหว่างอบจ. กับจังหวัด และอบจ. กับหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นอื่นในจังหวัด อย่างไรก็ดี อาจจะมีการพิจารณา ในสัดส่วนที่สง ปรับปรุงสัดส่วนการจัดสรรโดยให้ น ้าหนักกับเกณฑ์ตามจานวนประชากรเพิ่มขึ ้นเป็ นร้ อยละ 50 (จากร้ อยละ 35) และลดสัดส่วนเกณฑ์ที่ให้ มีการจัดสรรอย่างเท่าเทียมลดลงเป็ น ร้ อยละ 20 (จากร้ อยละ 65) (ข) สาหรับเทศบาลและ อบต. 55. ่ ไปให้ กบ ข้ อควรพิจารณาของการจัดสรรเงินอุดหนุนทัว ู ค่าเพิ่มไม่ได้ กาหนดจานวนที่แน่นอนให้ อยู่ ั เทศบาลและ อบต. ได้ แก่ รายได้ ที่รัฐบาลแบ่งให้ จากรายได้ ภาษีมล ่ การกาหนดส่วนแบ่งรายได้ เป็ นสัดส่วนโดยรวมนัน ในระดับที่เหมาะสมกับการดาเนินงานของท้ องถิ่น ซึง ้ ทาให้ รายได้ ของท้ องถิ่นไม่แน่นอนขึ ้นอยู่กับสภาพเศรษฐกิจของประเทศ ้ ้นฐานนันมี และผลการจัดเก็บรายได้ ของรัฐบาล แต่ในขณะที่หน้ าที่ความรับผิดชอบของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นต่อประชาชนในการให้ บริ การขันพื ้ การดาเนินงานอย่างต่อเนื่อง เงิน ่ ไปตามอานาจหน้ าที่นนถู อุดหนุนทัว ่ ไปตามวัตถุประสงค์แล้ ว ซึง ั ้ กกาหนดจากยอดเงินที่เหลือหลังจากหักเงินอุดหนุนทัว ่ ไปตามอานาจหน้ าที่เหลือเป็ นจานวน ่ ทาให้ เงินอุดหนุน ทัว ่ ไป) นอกจากนี ้ เกณฑ์การจัดสรรให้ กับเทศบาลและ อบต. ยังให้ นา น้ อย (ร้ อยละ 20.7 ของเงินอุดหนุนรวม หรื อ ร้ อยละ 39 ของเงินอุดหนุนทัว ้ หนักโดยมากกับเกณฑ์การจัดสรร ้ ในการศึกษานี จ แบบเท่าเที ยม ซึ่งเป็ นข้ อจากัดต่อการเสริ มสร้ างความเท่าเทียม ดังนัน ้ ึงนาเสนอแนะแนวทางในการปรับปรุ งการจัดสรรเงิ นอุดหนุนทั่วไปให้ ไว้ เป็ นทางเลือก พิจารณาสาหรับประเทศไทย ทางเลือกที่ 1 การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปเพื่อลดความเหลื่อมล้าทางด้ านการคลัง (Comprehensive Fiscal Equalization Program) 56. คณะกรรมการกระจายอานาจฯ ได้ ให้ ความสาคัญในประเด็นเรื่ องความเท่าเทียมกันในการจัดเงินอุดหนุนและได้ มีความพยายามในการปรับปรุงเกณฑ์การจัดสรร เพื่อลดความเหลื่อมล ้าทางการคลังและให้ มีความครอบคลุมมากขึ ้น ่ การปรับปรุงดังกล่าวได้ คานึงถึงองค์ประกอบหลักที่สาคัญทังในเรื ซึง ้ ่ องของศักยภาพในการหารายได้ ของ ท้ องถิ่นและความต้ องการในการใช้ จ่ายเงิน โดยแรงผลักดันที่สาคัญมาจากความเหลื่อมล ้าทางด้ านการคลังในเชิงพื ้นที่ ผลการศึกษาในรายงานย่อยฉบับที่ 2 เรื่ องการวิเคราะห์ ่ ในจังหวัดที่มีความมัง การกระจายนโยบายการคลัง (Distributive Analysis of Fiscal Policy) ได้ สรุปผลการศึกษาเกี่ยวกับเรื่ องความเหลื่อมล ้าในเชิงพื ้นที่วา ่ นันมี ่ คัง ้ การใช้ จ่าย ่ ทาให้ ความเหลื่อมล ้าทางการคลังระหว่างพืน ภาครัฐมากกว่าในจังหวัดที่ยากจนซึง ่ เป ้ ที่ยิ่งขยายมากขึ ้น ซึง ่ ไปเพื่อลด ้ าหมายของการปรับปรุ งเกณฑ์การจัดสรรเงินเงินอุดหนุนทัว ความเหลื่อมล ้าทางการคลังให้ มีความครอบคลุมมากขึ ้นจะช่วยบรรเทาความเหลื่อมล ้าดังกล่าว 57. รูปแบบการจัดสรรเงินอุดหนุนเพื่อลดความเหลื่อมล ้าทางการคลังที่ใช้ โดยทั่วไป หรื อที่เรี ยกว่าวิธีภาษี แบบตัวแทน10 (Representative Tax System Approach) จะ ้ มีความเหมาะสมเมื่อหน่วยงานท้ องถิ่นสามารถเข้ าถึงฐานภาษี ต่างๆ ที่จัดเก็บรายได้ ได้ ดีและสามารถกาหนดอัตราภาษี ของตนเองได้ อย่างเป็ นอิสระ สาหรับประเทศไทยนัน ่ ย่างจากัด เนื่องจากฐานภาษีจะถูกกาหนดโดยรัฐบาล นอกจากนี ้ภาษีที่จด ความเป็ นอิสระทางภาษีของท้ องถิ่นมีอยูอ ั เก็บรายได้ ได้ ดีจะถูกจัดเก็บโดยรัฐบาลแล้ วจึงแบ่งให้ ท้องถิ่น ้ วในกรณีของประเทศไทย การใช้ วิธีภาษีแบบตัวแทนจะให้ ผลลัพธ์ที่ไม่แตกต่างกับการใช้ รูปแบบฐานภาษีจึงมีหนึ่งเดียว แต่แตกต่างกันเพียงเล็กน้ อยในแง่ของอัตราภาษี ดังนันแล้ วิธีการจัดสรรอย่างง่ายในการสร้ างความเท่าเทียมกันในรายได้ ต่อหัว 58. ่ ในทางทฤษฎีการจัดสรรเงินอุดหนุนเพื่อลดความเหลื่อมล ้าทางการคลังจะดูเหมาะสม แต่ในทางปฏิบต แม้ วา ั ิแล้ วมีความยากในการดาเนินการ เนื่องจากการกาหนด ้ มีความยากลาบาก อี กทัง รายจ่ายที่จาเป็ นโดยอาศัยข้ อมูล ในอดี ตนัน ุ ก็ตาม ถึงแม้ ว่าจะมี ้ ยังเป็ นเรื่ องที่ มีการถกเถียงกันเป็ นอย่างมากแม้ ว่าจะใช้ เทคนิคการคานวณที่ ดีที่สด ่ ของทังประเทศ 10 การวัดศักยภาพในการหารายได้ ของท้ องถิ่นการประมาณการฐานภาษี หลักของท้ องถิ่นเปรี ยบเทียบกับฐานภาษี เฉลีย ้ ถ้ าท้ องถิ่นมีฐานภาษี ั แทนเฉลี่ยของทังประเทศ ตัวแทนต่ากว่าอัตราฐานภาษี ตว ้ ้ ่มขึ ้น รัฐบาลควรให้ เงินอุดหนุนแก่ท้องถิ่นนันเพิ 37 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ฐานข้ อมูลที่มีความน่าเชื่อถือ แต่การคานวณรายจ่ายที่จาเป็ นสาหรับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเกือบ 8,000 แห่งถือว่าเป็ นภารกิจที่ท้าทายอย่างมาก แนวทางที่สามารถนาไป ั ิได้ จริ งในการลดความเหลื่อมล ้าทางการคลังอาจจะมีการพิจารณาใช้ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่ม่ง ปฏิบต ุ เน้ นผลการดาเนินงาน (Output based specific purpose transfers) ใน การจัดสรรเพื่อการให้ บริ การสินค้ าที่เป็ นคุณ (Merit goods) แนวทางดังกล่าวนอกจากจะช่วยให้ ท้องถิ่นมีความเป็ นอิสระแล้ วยังช่วยให้ ท้องถิ่นเกิดความรับผิดชอบในการทา ั ถุประสงค์ในการลดความเหลื่อมล ้าทางการคลัง หน้ าที่ให้ บริ การสาธารณะด้ วย และในขณะเดียวกันก็ช่วยให้ การจัดสรรเงินบรรลุวต ทางเลือกที่ 2 การทบทวนเกณฑ์ การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปที่ใช้ อยู่ในปั จจุบัน 59. ั นีเ้ ป็ นแนวทางที่ง่ายกว่าแนวทางแรก โดยเสนอให้ มีการพิจารณาปรับปรุ ง แนวทางการในการทบทวนปรับปรุงเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปที่ใช้ อยู่ในปั จจุบน ่ ข้ อดีของแนวทางนี ้ คือยังคงรักษาคุณลักษณะที่ดีในเรื่ องความโปร่งใสและคาดการณ์ได้ ของการจัดสรรเงินอุดหนุนที่ใช้ อยู่ เกณฑ์การจัดสรรเพื่อลดความเหลื่อมล ้าทางการคลัง ซึง ั ไว้ สัดส่วนราว 2 ใน 3 ของเงินอุดหนุนทั่วไปถูกจัดสรรบนพื ้นฐานของอัตราต่อหัวประชากร (ประมาณร้ อยละ 65) โดยส่วนที่เหลืออีกร้ อยละ 35 ถูกจัดสรรอย่างเท่า ในปั จจุบน ้ หนักกับการจัดสรรแบบต่อหัวมากขึ ้น จะเป็ นการช่วยลดแรงจูงใจในการแยกตัวขององค์กร เทียมกัน การเพิ่มขนาดเงินอุดหนุนทั่วไปและการปรั บเกณฑ์การจัดสรรโดยให้ นา ั ถุประสงค์ของการลดความเหลื่อมล ้าทางการคลังด้ วย ปกครองส่วนท้ องถิ่นและยังเป็ นส่วนสนับสนุนให้ บรรลุวต ่ ไป โดยให้ มีการกาหนดสัดส่วนคงที่ (เช่น ร้ อยละ 10) ของรายได้ จ ากภาษี มล ข้ อเสนอแนะในการกาหนดขนาดของเงินอุดหนุนทัว ู ค่าเพิ่มที่รัฐบาลจัดเก็ บให้ และแบ่งให้ รวมกับเงิน ่ ไปที่จด อุดหนุนทัว ่ การกาหนดขนาดของเงินอุดหนุนทั่วไปดังกล่าวอาจจะแบ่งออกเป็ น 2 ประเภทตามลักษณะ ั สรรเพื่อดาเนินการตามอานาจหน้ าที่ ต่อรายได้ รวมของรัฐบาล ซึง ่ กาหนดจากขนาดของประชากรในท้ องถิ่น ของความเป็ นชนบทและเมืองขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นซึง (ก) การจัดสรรเงินอุดหนุนทัว ่ นเขตเมือง ่ ไปสาหรับ อปท.ที่อยูใ ้ หนักร้ อยละ 90 โดยให้ มี เกณฑ์การจัดสรร : น ้าหนักของเกณฑ์การจัดสรรแบบเท่าเทียมคิดเป็ นร้ อยละ 10 และเกณฑ์การจัดสรรต่อหัวตามขนาดประชากรให้ มีนา ่ ตามขนาดประชากรในลักษณะ ดังนี ้ การจัดกลุม ระดับขนาดประชากร : 0-25,000 คน / 25,000-50,000 คน / 50,000-75,000 คน / 75,000-100,000 คน / 100,000-250,000 คน / 250,000-500,000 คน / 500,000-1 ล้ านคน / และมากกว่า 1 ล้ านคน (ข) การจัดสรรเงินอุดหนุนทัว ่ นเขตชนบท ่ ไปสาหรับ อปท.ที่อยูใ เกณฑ์ การจัดสรร : น ้าหนักของเกณฑ์การจัดสรรแบบเท่าเทียมกันคิดเป็ นร้ อยละ 10 เกณฑ์การจัดสรรต่อหัวประชากรให้ มีมีน ้าหนักร้ อยละ 70 และเกณฑ์การจัดสรร ู ลรับผิดชอบและให้ บริ การควรมีน ้าหนักร้ อยละ 20 ต่อขนาดตารางกิโลเมตรของพื ้นที่ที่ดแ ่ เริ่ มมีการใช้ สต ข้อกาหนดว่าด้วยการปกป้ องเงิ นที ่ได้รับจัดสรร (Hold harmless Claluse) เมือ ู รการจัดสรรใหม่ข้อกาหนดหนดนี ้จะทุกหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะได้ รับ ่ ไปไม่น้อยกว่าจานวนเงินที่ได้ รับในปี ก่อน จัดสรรเงินอุดหนุนทัว ่ ไปจะไม่น้อยกว่ากรอบวงเงินจัดสรรในปี ก่อนหน้ า ข้อกาหนดว่าด้วยเสถียรภาพ (Stability Clause) ในกรณีที่รายได้ รวมของรัฐบาลลดลง กรอบวงเงินเงินอุดหนุนทัว นี ้ ข้อกาหนดว่าด้วยการคาดการณ์ได้ (Predictability Clause) สูตรการจัดสรรจะมีการบังคับใช้ เป็ นระยะเวลา 5 ปี โดยในปี สุดท้ ายจะมีการพิจารณากาหนดสูตรการ จัดสรรใหม่ ข้อกาหนดเรื ่ องวันสิ้ นสุดการบังคับใช้ (Sunset Clause) กรอบวงเงินและสูตรการจัดสรรมีการบังคับใช้ เป็ นระยะเวลา 5 ปี และให้ มีการทบทวนเพื่อพิจารณา ั้ มีการเปลี่ยนแปลงทังกรอบวงเงิ ปรับปรุงสูตรการจัดสรรเพื่อใช้ ในระยะถัดไป โดยในระหว่างที่มีการบังคับใช้ นนจะไม่ ้ นและสูตรจัดสรร 60. ั ในขณะเดี ยวกันก็ให้ มีการปรับปรุ ง ข้ อเสนอแนะข้ างต้ นมีจุดประสงค์เพื่อคงไว้ ซึ่ง ความเรี ยบง่าย ความโปร่ งใสและความเป็ นกลางของเกณฑ์การจัดสรรปั จจุบน เกณฑ์การจัดสรรเพื่อสร้ างความเท่าเทียมกันและเพิ่มการคาดการณ์ได้ และมีเสถียรภาพของเงินงบประมาณสาหรับหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น 38 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น การจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ 61. ้ ่าของการให้ บริ การสาธารณะในระดับประเทศ ในทางปฏิบต แรงจูงใจหลักประการหนึ่งของการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพื่อต้ องการสร้ างมาตรฐานขันต ั ิแล้ วการ จัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจมีไว้ เพื่อสนับสนุนและผลักดันการดาเนินงานของท้ องถิ่นเพื่อเป็ นไปตามนโยบายที่ กาหนดมาจากส่วนกลาง ในขณะที่กลไกดังกล่าวไม่มี การสร้ าง แรงจูงใจให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีความรับผิดชอบต่อประชาชนในการให้ บริ การสาธารณะ การปรับรูปแบบในการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ จึงมีความสาคัญเนื่องจากจะเป็ น ่ เสริ มให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมี การเปิ ดโอกาสสาคัญในการเสริ มสร้ างความเข้ มแข็งทางการคลังและการมีความเป็ นอิสระของท้ องถิ่น ในขณะเดียวกันยังสร้ างสภาพแวดล้ อมที่สง แรงจูงใจในการมีความรับผิดชอบต่อการดาเนินงาน 62. ้ นไว้ สาหรับเป็ นเงินอุดหนุนเพื่อช่วยลดความเหลื่อมล ้าใน เงินอุดหนุนสาหรับโครงการลงทุนด้ านโครงสร้ างพื ้นฐาน (Planning grants) ในรูปแบบของการจัดตังกองทุ ้ ้ กองทุนจะอยูใ โครงสร้ างพื ้นฐานระหว่างพื ้นที่ ทังนี ่ นรู ปแบบของการสมทบทุนจาก อปท. ทั่วประเทศ โดยให้ อัตราเงินสมทบแปรผัน ตรงกับศักยภาพทางการคลัง (คานวณจาก ่ กาหนดเป็ นอัตราที่ชด รายได้ ท้องถิ่นต่อหัวประชากร) ซึง ้ อปท. ที่มีศักยภาพทางการเงินการคลังสูงก็จะสมทบเงินเข้ ากองทุนในจานวนที่มากกว่า อปท. ที่มีศักยภาพ ั เจน ดังนัน ้ บ่ นพื ้นฐานของแผนการลงทุนที่กาหนดมาจาส่วนกลางที่แน่นอน และอิงมาตรฐานขันต ทางการเงินการคลังต่ากว่า ในการพิจารณจัดสรรเงินอุดหนุนนี ้ตังอยู ้ ่าทางด้ านโครงสร้ าง ้ มีการจัดสรรเงินให้ กบ พื ้นฐานของส่วนกลาง เพราะฉะนันจะไม่ ้ ได้ มีการดาเนินการใน ั โครงการท้ องถิ่นที่ไม่ได้ มีการวางแผนล่วงหน้ า จากประสบการณ์ของประเทศอินโดนีเซียนัน ลักษณะดังกล่าวในช่วงปี 2513 และ 2523 และเป็ นไปตามเป้ าหมายที่ให้ มีการพัฒนาเครื อข่ายถนนและสร้ างโรงเรี ยนที่มีอยู่ระยะทางที่กาหนดจากแหล่ง ชุมชนที่อยู่อาศัย โดย ั้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นได้ ให้ การสนับสนุนในเรื่ องที่ดินและเป็ นผู้กาหนดที่ตงของโรงเรี ยน 63. ุ่ เน้ นผลการดาเนินงานจะช่วยกาหนดมาตรฐานขันต เงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่มง ้ ่าของประเทศในการให้ บริ การสาธารณะ (การศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการสังคมและ โครงสร้ างพื ้นฐาน) จากที่ ได้ กล่าวไว้ แล้ ว ข้ างต้ น วัตถุประสงค์ โดยทั่วไปของการถ่ายโอนเงิ นอุดหนุนเฉพาะกิจก็เพื่อเป็ นการสนับสนุนการให้ บริ การสาธารณะและกาหนดทิ ศ ทางการดาเนินงานให้ เป็ นไปตามเป้ าหมายของนโยบายที่สาคัญของชาติ โดยไม่ละเมิด ความเป็ นอิสระและความยืดหยุ่นในการดาเนินงานของท้ องถิ่น ซึ่งวัตถุประสงค์ดังกล่าว น่าจะมีความสาคัญสาหรับประเทศไทย เนื่องจากการถ่ายโอนเงินอุดหนุนของประเทศไทยได้ ให้ น ้าหนักกับการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ (มากกว่าร้ อยละ 50 ของเงินอุดหนุน ้ หมด) ดังนัน ทัง ุ เน้ นผลการดาเนิ นงานมาใช้ ซึ่งนอกจากจะเป็ นการดาเนิ นงานที่ช่วยรักษา ้ แล้ ว ประเทศไทยน่าจะพิจารณานาแนวทางการจัดสรรเงิ นอุดหนุนเฉพาะกิจที่ม่ง เป ้ ่าสาหรับการให้ บริ การสาธารณะแล้ ว ยังเป็ นวิธีการที่ให้ ท้องถิ่นมีอิสระและความยืดหยุน ้ าหมายที่สาคัญของชาติและเป็ นการกาหนดมาตรฐานขันต ่ ในการดาเนินงานให้ บริ การ ้ ที่ ซึ่งจะเป็ นการรั กษาไว้ ซึ่งความรั บผิดชอบของท้ องถิ่ นต่อประชาชนด้ วย โดยจะขอนาเสนอตัวอย่างแนวทางปฏิ บต เพื่อให้ เหมาะสมตามความต้ องการของแต่ละพืน ั ิไว้ เพื่อ พิจารณาดังนี ้ (ก) งบประมาณสนับสนุนตามผลงานการดาเนิ นงานสาหรับโรงเรี ยนเพือ ่ ส่งเสริ มการแข่งขันและนวัตกรรมในการศึ กษา วิธีดังกล่าวช่วยสร้ างแรงจูงใจในการสร้ าง วัฒนธรรมการมีความรับผิดชอบต่อ การดาเนินงานของท้ องถิ่น ซึ่งหากพิจารณากรณีที่รัฐบาลมีเป้ าหมายในการปรับปรุ งการเข้ าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพสาหรับ ผู้ด้อยโอกาสและคนจน แนวทางการดาเนิ นงานทั่วไปคือการให้ การสนับสนุน เงิ นจัดสรรแก่โรงเรี ยนโดยมีเงื่อนไขตามที่รัฐกาหนด ซึ่งการสนับสนุนงบประมาณ เหล่านี ้จะระบุรายการใช้ จ่ายที่มีสิทธิ์ได้ รับจัดสรรดังที่เป็ นแนวปฏิบต ั ของประเทศไทย อาทิเช่น หนังสือ เครื่ องคอมพิวเตอร์ ผู้ช่วยครู ฯลฯ โดยการกาหนด ั ิในปั จจุบน ้ วิธีการดาเนิน งานดังกล่าวก็ ไม่ได้ รับประกันว่าจะทาให้ บรรลุ เงื่อนไขดังกล่าวทาให้ ท้องถิ่นขาดความเป็ นอิสระและความยืดหยุ่นด้ านงบประมาณ และนอกจากนัน ั ิทั่วไปแล้ ว วัตถุประสงค์ในการเข้ าถึงการศึกษาเพิ่มมากขึ ้น การกาหนดเงื่อนไขดังกล่าวเป็ นการควบคุมด้ านปั จจัยนาเข้ า (Input conditionality) ซึ่งโดยทางปฏิบต ้ นี ้ จากการศึ กษาประสบการณ์ ข องนานาประเทศนัน ยากที่ จ ะบัง คับ ใช้ และมีโ อกาสสูงที่ ง บประมาณที่ ก าหนดไว้ จ ะถูกโยกย้ า ยไปใช้ ใ นด้ า นอื่ น ทัง ้ พบว่า ความสัมพันธ์ ระหว่างการเพิ่มการใช้ จ่ายสาธารณะและการเพิ่มประสิทธิ ภาพการให้ บริ การไม่ได้ อยู่ในลักษณะ 1 ต่อ 1 (ดู Huther, Roberts and Shah, 1997) ้ ว หากต้ องการสร้ างการมีความรับผิดชอบต่อผลการดาเนิ นงาน รัฐบาลควรพิจารณาแนวทางการจัดสรรงบอุดหนุนที่มง ดังนันแล้ ุ่ เน้ นผลการดาเนินงาน ซึ่งพิจารณา ั กล่าว รัฐบาลจะจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจให้ กบ ตัวอย่างเดิมในเรื่ องการปรับปรุงการเข้ าถึงการศึกษา ภายใต้ วิธีดง ั หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ตามจานวนประชากรใน ้ วยงานส่วนท้ องถิ่นจะจัดสรรเงินอุดหนุนที่ได้ รับดังกล่าวให้ กบ วัยเรี ยนแบ่งตามอายุ จากนันหน่ ้ รัฐและเอกชนตามที่จานวนนักเรี ยนที่ลงทะเบียน ั สถานศึกษาของทัง ้ ให้ มีเงื่อนไขเพิ่มเติมในการจัดสรรเงินอุดหนุน โดยจะต้ องมีเกณฑ์การสอบคัดเลือกรับ นักเรี ยนเข้ าเรี ยนตามความสามารถ และ เรี ยน โดยสถานศึกษาเอกชนนัน ู กครองไม่มีความสามารถในการจ่ายค่าเล่าเรี ยนได้ สาหรับเงื่อนไขในการรับการจัดสรรเงินอุดหนุนในปี ถัดๆ ไป พิจารณาให้ เงินอุดหนุนค่าเล่าเรี ยนกับนักเรี ยนที่ผ้ ป นัน ้ สถานศึกษาทังภาครั ้ ฐและเอกชนจะต้ องมีผลการดาเนินงานที่ดีขึ ้นจากปี ที่ผ่านมา โดยอาจจะพิจารณาจากผลการสอบวัดผลสัมฤทธิ์ ทางการเรี ยนระดับชาติ ั ิตามเงื่อนไขเหล่านีไ้ ด้ รัฐบาลจะเปิ ดให้ มีการ อัตราการสาเร็ จการศึกษา และอัตราการออกจากการเรี ยนกลางคัน และหากสถาบันการศึกษาใดไม่สามารถปฏิบต ้ ายสุดในกรณีที่ยง วิพากษ์ผลการดาเนินงาน (public censure) และขันท้ ั ไม่มีการปรับปรุงผลการดาเนินงานรั ฐบาลอาจจะพิจารณายกเลิกการให้ เงินอุดหนุน ด้ วยวิธี ้ ซึง นี ้ผลการดาเนินงานของสถาบันการศึกษาส่งผลโดยตรงต่อความเสี่ยงของชื่อเสียงของสถาบันการศึกษานันๆ ่ หากผลการดาเนินงานแย่ ชื่อเสี ยงก็จะลดลง จานวน 39 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ุ ส่งผลต่อเงินอุดหนุนที่ได้ รับจัดสรร ในทางกลับกันเงินอุดหนุนดังกล่าวที่ได้ รับจัดสรรจะไม่มีการกาหนด นักเรี ยนที่เข้ ารับการศึกษาก็จะลดตามไปด้ วย และท้ ายที่สด เงื่อนไขสาหรับการใช้ เงินและสถาบันการศึกษามีความเป็ นอิสระเต็มที่ในการใช้ จ่ายเงินรวมถึงสามารถเก็บเงินอุดหนุนที่ได้ รับในส่วนที่ไม่ได้ ใช้ ไว้ ได้ โดยไม่ต้องส่งคืน ซึ่งความยืดหยุ่นด้ านงบประมาณและการเก็บเงินคงเหลือไว้ ได้ จะเป็ นการช่วยส่งเสริ มนวัตกรรมในการให้ การศึกษาที่มีคุณภาพมากขึ ้น ดังนั ้นแล้ ว แนวทางการ ้ ภาครัฐและเอกชนในการแข่งขันและพัฒนาตนเองเพื่อรักษาจานวนนักเรี ยนและสร้ างชื่อเสียงในด้ าน จัดสรรดังกล่าวจะสร้ างแรงจูงใจให้ กับ สถาบันการศึกษาทัง การศึก ษาที่ มีคุณภาพ และการตัดสิ นใจเลื อกสถาบันการศึกษาโดยผู้ป กครองจะเป็ นตัวกาหนดการจัดสรรเงิ นทุนให้ กับ แต่ละสถาบัน การศึก ษา นอกจากนี ้ ุ ลากรภาครัฐมีการจ้ างงานตลอดชีวิตและได้ รับงบประมาณจัดสรร สภาพแวดล้ อมแรงจูงใจดังกล่าวมีความสาคัญมาก โดยเฉพาะสถาบันการศึกษาของภาครัฐที่บค ่ การจัดสรรงบอุดหนุนที่มง ที่แน่นอนโดยไม่ต้องคานึงถึงประสิทธิภาพของสถาบันการศึกษา ซึง ุ่ เน้ นผลการดาเนินงานจะคงไว้ ซึ่งความเป็ นอิสระ ส่งเสริ มการแข่งขัน ้ งก่อให้ เกิดการมีความรับผิดชอบกับผลการดาเนินงานต่อประชาชนในพื ้นที่ โดยระบบที่สง และนวัตกรรม ทังยั ู ับบริ การมี ่ เสริ มการมีความรับผิดชอบนีเ้ ป็ นระบบที่ผ้ ร ั ) แนวทางการจัดสรรเงินอุดหนุนดังกล่าวน่าจะเป็ นประโยชน์อย่างมากสาหรับการศึกษาในประเทศ บทบาทสาคัญ (เช่น ทางเลือกของผู้ปกครองในตัวอย่างปั จจุบน ไทยที่ สถาบันการศึกษาของท้ องถิ่ นหลายแห่งมีปัญหาด้ านคุณภาพของการเรี ยนการสอนและการขาดครู และบุคลากรทางการศึกษา หรื อการขาดการเข้ าถึง การศึกษาในพื ้นที่ชนบท แนวทางการจัดสรรเงินอุดหนุนดังกล่าวที่สร้ างแรงจูงใจโดยอิงกับผลการดาเนินงานจะสร้ างกลไกตลาดที่จะแก้ ข้อบกพร่ องเหล่ านีไ้ ด้ หากมี การนามาปรับใช้ อย่างเหมาะสม (ข) งบประมาณสนับสนุนตามผลงานการดาเนินงานสาหรับสาหรับสาธารณสุขในท้องถิ่น แนวทางการดาเนินงานที่คล้ ายกันกับที่กล่าวถึงข้ างต้ น ในภาคสาธารณสุขจะ ั หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นตามกลุม จัดสรรเงินอุดหนุนให้ กบ ้ หนักมากกับผู้สง ่ ประชากรที่แบ่งตามช่วงระดับอายุ โดยให้ นา ู อายุ (65 ปี และมากกว่า) และเด็ก (ต่ากว่า 5 ้ นี ้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น จะจัดสรรเงิ นอุดหนุนให้ กับหน่วยงานสาธารณสุขผู้ให้ บริ การจะขึ ้นอยู่กับจานวนผู้ป่วยที่ใช้ บริ การในแต่ละแห่ง โดยหน่วยงานผู้ ปี ) ทัง ้ ่าของการบริ การและการเข้ าถึงการรักษาพยาบาลและบริ การด้ านสาธารณสุขจึงมีสิทธิ์ได้ รับการจัดสรรเงินอุดหนุนดังกล่าว ให้ บริ การต้ องผ่านเกณฑ์มาตรฐานขันต (ค) งบประมาณสนับสนุนตามผลงานการดาเนิ นงานสาหรับสวัสดิ การสังคม การสนับสนุนงบประมาณดังกล่าวจะให้ ความช่วยเหลือกับท้ องถิ่นแบบสมทบทุนตาม ู อายุที่ไม่ต้องรับการรั กษาพยาบาล ครอบครัวที่ แม่เลี ้ยงคนเดียวลูก (หรื อแม่เลี ้ยงเดี่ยว) และเด็ กกาพร้ า เป็ นต้ น โดย จานวนประชากรที่ต้องให้ บริ การ อาทิ ผู้สง ั ยภาพทางการเงินสูงว่าจะต้ องสมทบทุนเข้ ากองทุนในอัตราการที่สง หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นที่มีศก ั ยภาพทางการเงินที่ต่ากว่า ู กว่าเมื่อเทียบกับท้ องถิ่นที่มีศก (ง) งบประมาณสนับสนุนตามผลงานการดาเนิ นงานสาหรับการบารุงรักษาถนน การสนับสนุนงบประมาณดังกล่าวจะขึ ้นอยู่กับการจาแนกประเภทของถนนตาม ้ ่าของการบารุ งรักษาถนนดังกล่าวจะถูก ประเภทการใช้ งานและการจราจร โดยให้ เงินสนับสนุน ตามระยะทางต่อกิโลเมตร ตามประเภทของถนน มาตรฐานขันต ่บ กาหนดโดยส่วนกลาง และการให้ เงินสนับสนุนในอนาคตจะขึ ้นอยูก ั การดาเนินงานที่ได้ มาตรฐานของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น และการให้ ข้อมูลเกี่ยวกับสภาพถนน และการใช้ งาน โดยประสบการณ์ของอินโดนีเซียในการถ่ายโอนเงินสนับสนุนดังกล่าวในช่วงปี 2533-2543 มีความเกี่ยวข้ องกับการดาเนินงานในส่วนนี ้ ตาราง 5.10 หลักการและแนวทางการปฏิบัติในการออกแบบการให้ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ วัตถุประสงค์ ของเงินอุดหนุน แนวทาง ี ี ตัวอย่ างของแนวทางปฏิบัติท่ ด บทเรียนจากต่ างประเทศที่ไม่ ประสบ ความสาเร็จ เพื่ออุดช่องว่างระหว่างรายได้ และ การถ่ายโอนหน้ าที่ความรับผิดชอบ การลด การลดภาษีและการแบ่งปั นฐานภาษี เงินอุดหนุนเพื่อลดการขาดดุล เงิน รายจ่าย (Fiscal gap) ภาษี การแบ่งปั นฐานภาษี (แคนาดา, ฟิ นแลนด์, ประเทศไทย) อุดหนุนสาหรับค่าจ้ าง (จีน), เก็บภาษีโดย ใช้ ภาษีฐานร่วม (จีน อินเดีย) ลดความไม่เท่าเทียมทางการคลัง การสนับสนุนงบประมาณเพื่อส่งเสริ ม การสร้ างความเท่าเทียมทางการคลัง การจัดสรรเงินอุดหนุนทัว ่ ไปภายใต้ ปัจจัย ในพื ้นที่ (Fiscal disparities) ศักยภาพทางการคลังแบบไม่ต้องสมทบทุน ตามมาตรฐานซึง ่ กาหนดงบประมาณ หลายประการ (บราซิลและอินเดีย) การ รวมและการจัดสรร (แคนาดา เดนมาร์ ก กาหนดเงินจัดสรรคงที่เพื่อใช้ ลดความ ฟิ นแลนด์และเยอรมนี) เหลื่อมล ้าทางการคลัง (ออสเตรเลีย จีน) ชดเชยสาหรับภายนอก (Benefit การถ่ายโอนแบบสมทบทุนที่มีอต ั ราการ เงินสนับสนุนสาหรับโรงพยาบาลที่มีการ เงินสนับสนุนแบบสมทบทุน (Closed- spillovers) สมทบที่สอดคล้ องกับการรั่วไหลของ เรี ยนการสอน (แอฟริ กาใต้ ) ended matching grants) ผลประโยชน์ ้ ่าระดับประเทศ สร้ างมาตรฐานขันต การถ่ายโอนแบบไม่สมทบทุนแต่ให้ เงื่อนไข การบารุงรักษาถนนและทุนการศึกษา เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขตามการใช้ จ่าย เกี่ยวกับมาตรฐานและการเข้ าถึงการ ระดับประถม (อินโดนีเซียก่อนปี 2543) (ประเทศส่วนใหญ่) การจัดสรรเงิน ให้ บริ การ การถ่ายโอนงบประมาณการศึกษา อุดหนุนแบบมีปัจจัยการเมืองเข้ ามา (บราซิล, ชิลี, โคลอมเบีย) งบประมาณ เกี่ยวข้ อง (Pork-barrel transfers-- 40 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น สาธารณสุข (บราซิล, แคนาดา), สหรัฐอเมริ กา), เงินอุดหนุนเป็ นรายกรณี งบประมาณการศึกษา การสาธารณสุข (ad hoc grants) และสังคมสงเคราะห์ใน เกณฑ์การ จัดสรร "ต้ นทุนมาตรฐาน" ในฟิ นแลนด์ ั รา เงินอุดหนุนงบลงทุนแบบสมทบทุนที่มีอต ทุนสาหรับการก่อสร้ างโรงเรี ยน เงินอุดหนุนแบบไม่สมทบทุนและไม่มี สมทบทุนผกผันกับศักยภาพทางการคลัง (อินโดนีเซียก่อนปี 2543), ทุนแบบ ข้ อกาหนดด้ านการบารุงรักษา สมทบทุนสาหรับการก่อสร้ างทางหลวง ให้ รัฐ (ประเทศสหรัฐอเมริ กา) โน้ มน้ าวการจัดลาดับความสาคัญ การถ่ายโอนงบแบบสมทบทุน (อัตราสมทบ การถ่ายโอนงบแบบสมทบทุนสาหรับ เงินอุดหนุนเป็ นรายกรณี (ad hoc ของท้ องถิ่นในนโยบายที่มี ทุนผกผันกับศักยภาพทางการคลัง) ความช่วยเหลือทางสังคม (แคนาดา grants) ความสาคัญระดับชาติสง ู แต่ต่าใน ก่อนปี 2547 และฟิ นแลนด์) พื ้นที่ สร้ างเสถียรภาพและแก้ ไข การถ่ายโอนงบลงทุน โดยสามารถของบ การถ่ายโอนงบลงทุนแบบสมทบทุน เงินอุดหนุนเพื่อสร้ างเสถียรภาพโดยไม่มี ข้ อบกพร่องของโครงสร้ างพื ้นฐาน สาหรับการบารุงรักษาเพิ่มได้ (อัตราสมทบทุนผกผันกับศักยภาพ ข้ อกาหนดด้ านการบารุงรักษา ทางการคลัง) ที ่มา : Adapted from Boadway and Shah, ปี 2552 บทที่ 4 การจัดทางบประมาณท้ องถิ่นและการบริหารจัดการการคลังสาธารณะ การจัดทางบประมาณท้ องถิ่น 64. ้ าเนินการตามระเบียบของกระทรวงมหาดไทยทัง การจัดทางบประมาณท้ องถิ่นในประเทศไทยนันด ้ ในเรื่ องวิธีการงบประมาณ การจัดทาแผนพัฒนาท้ องถิ่น การรับ เงิน เบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงินและการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ในการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี ให้ ใช้ แผนพัฒนาสามปี เป็ นกรอบใน ่ นร่วมของประชาชนในการจัดทาแผนพัฒนาท้ องถิ่น ในส่วนของการจัดทางบประมาณระบุให้ จด การจัดทา ในระเบียบฯ ยังระบุการมีสว ั ทาจาแนกเป็ นรายจ่ายประจาและรายจ่าย ลงทุน โดยรายจ่ายประจาให้ ระบุรายละเอียดแบบแสดงรายการ (Line item) ตามหมวดหมู่ที่กาหนด เช่น เงินเดือนและค่าจ้ าง รายจ่ายสาหรับการเดินทาง และรายจ่ายสาหรับ ค่าตอบแทน ค่าใช้ สอยและวัสดุ เป็ นต้ น ในส่วนของการประมาณการรายรับให้ แบ่งตามแหล่งที่ มาของรายรับ ในการแสดงรายละเอียดงบประมาณรายจ่ายไม่ได้ ระบุให้ จัด หมวดหมู่ตามลักษณะของงาน (Functional classification) ตามแผนงาน (Program) หรื อตามการแบ่งส่วนการบริ หารงานภายในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น (organizational unit) 65. ู ริ หารสูงสุดขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเป็ นผู้รับผิ ดชอบการจัดทางบประมาณและนาเสนอต่อสภา ตามระเบียบฯ ว่าด้ วยวิธีการจัดทางบประมาณระบุให้ ผ้ บ ั ิ หลังจากสภาท้ องถิ่นอนุมต ท้ องถิ่นเพื่อพิจารณาอนุมต ่ ราชการจังหวัดหรื อนายอาเภอ หากไม่เห็นชอบให้ มีการส่งร่ างงบประมาณดังกล่าว ั ิ ร่างงบประมาณแล้ ว จึงนาเสนอต่อผู้วา ั ิใช้ เป็ นงบประมาณประจาปี นอกจากนี ้ ยังมีกฎเกณฑ์ทางการคลังหลายประการที่ ช่วยสร้ างวินัย ไปยังสภาท้ องถิ่นเพื่อพิจารณาเห็นชอบโดยใช้ เสียงข้ างมาก 2 ใน 3 เพื่ออนุมต ทางการคลังในการใช้ จ่ายงบประมาณ ได้ แก่ (1) ข้ อกาหนดสาหรับทุกองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ว่าค่าเฉลี่ยของรายจ่ายงบประมาณในช่วง 3 ปี งบประมาณจะต้ องไม่เกิน ร้ อย ละ 97 ของรายรับรวม (2) รายจ่ายด้ านบุคลากรของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจะต้ องไม่เกิน ร้ อยละ 40 ของงบดาเนินการ (3) การจัดซื ้อจัดจ้ างของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ้ นันจะท ั ิตามแนวทางนีอ าสัญญาว่าจ้ างหรื อผุกพันได้ ก็ต่อเมื่อมีงบประมาณเข้ ามาเพียงพอ โดยองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นปฏิบต ั ิตามข้ อกาหนดของการ ้ ย่างเคร่ งครัดและปฏิบต ้ งปฏิบต จัดทางบประมาณและกาหนดการเบิกจ่ายอย่างเป็ นระเบียบและตรงเวลา ทังยั ั ิตามกฎระเบียบทางการคลังอย่างเต็มที่ โดยทั่วไปแล้ ว กระบวนการจัดทางบประมาณใน ่ มีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ดี ยังมีข้อที่ควรปรับปรุงเพิ่มเติมเพื่อให้ เกิดความโปร่งใสด้ านงบประมาณ และการเสริ มสร้ างการมีความรับผิดชอบต่อ ประชาชน (ดู ประเทศไทยจัดได้ วา กล่องที่ 6.1) กล่ องที่ 6.1 คุณลักษณะที่พึงมีของกระบวนการจัดทางบประมาณท้ องถิ่น  ้ ความครอบคลุม โดยรวมถึงทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้ องหรื อมีความเชื่อมโยงกับการปกครองท้ องถิ่นในด้ านการคลัง และไม่มีเงิน กระบวนการจัดทางบประมาณนันมี ั ทางการคลัง ความโปร่งใสทางการคลัง การมีความรับผิดชอบต่อท้ องถิ่น และการต่อต้ านการทุจริ ต งบประมาณพิเศษที่จะแทรกแซงวินย 41 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น  การจัดทางบประมาณลดการใช้ วิธีการให้ เงินอุดหนุนประเภทกาหนดวัตถุประสงค์ (Earmark fund)  การใช้ จ่ายงบประมาณเป็ นไปตามข้ อบัญญัติงบประมาณ  ึ่ วัตถุประสงค์ในการควบคุม แต่ให้ งบประมาณรายปี เป็ นส่วนหนึ่งของกรอบการเงินระยะยาว (Mulit year) กระบวนการจัดทางบประมาณเป็ นรายปี เพื่อคงไว้ ซง  ้ บ่ นพื ้นฐานของการคาดการณ์ที่สมเหตุสมผลของรายได้ และรายจ่าย การจัดทางบประมาณตังอยู  งบประมาณมีสถานะเป็ นตัวแทนของนโยบายท้ องถิ่น  มีการจัดทารายงานรายจ่ายงบประมาณโดยหน่วยงานท้ องถิ่น โดยเป็ นไปตามวัตถุประสงค์พื ้นฐานที่กาหนดไว้  ั ษณะไม่ซบ รูปแบบงบประมาณมีลก ั ซ้ อน เข้ าใจง่าย  ่ เน้ นการให้ บริ การอย่างมีประสิทธิภาพ กระบวนการจัดทางบประมาณมุง  ั ฝ่ ายนิติบญ กระบวนการจัดทางบประมาณที่มีระบบการสร้ างแรงจูงใจให้ กบ ั ญัติในการออกขข้ อบัญญัติที่ตอบสนองความต้ องการของประชาชนในการให้ บริ การและ ั หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีการใช้ ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ ให้ กบ ที ่มา: Mikesell (ปี 2550) หน้า 27-28. 66. ั ยังไม่ช่วยให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น มีการจัดการการดาเนินงานอย่างมีประสิทธิ ภาพเท่าที่ควรตลอดจนไม่ได้ เสริ มสร้ าง รูปแบบงบประมาณท้ องถิ่นที่ใช้ ในปั จจุบน ความรับผิดชอบต่อประชาชนในท้ องถิ่นในการให้ บริ การสาธารณะ รูปแบบการจัดทางบประมาณแบบแสดงรายการในรายละเอียดของค่าใช้ จ่ายเป็ นประโยชน์สาหรับการวางแผน ู แจงแจงตามภารกิจหรื อตามลักษณะงาน และการควบคุมทางการเงินในปั จจัยการดาเนินการ แต่ไม่ได้ สะท้ อนการจัดลาดับความสาคัญของท้ องถิ่น เนื่องจากงบประมาณไม่ได้ ถก ้ ยังไม่สามารถช่วยส่งเสริ มการมีความรับผิดชอบ อย่างไรก็ดี ข้ อจากัดที่สาคัญคือการขาดศักยภาพในการเป็ นเครื่ องมือสาหรับการกากับดูแลการบริ หารจัดการการดาเนินงาน ทัง ้ เพื่อที่จะแก้ ไขข้ อจากัดเหล่านี ้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นควรได้ รับการส่งเสริ มให้ ค่อยๆเริ่ มมีการจัดทางบประมาณแบบแสดงแผนงาน (Program budgeting) จากท้ องถิ่นได้ ดังนัน และมุง ่ ไปสูก ่ เน้ นผลสัมฤทธิ์ (Performance based budgeting) อาจจะกาหนดระยะเวลาไว้ 10 ปี ในช่วงเปลี่ยนผ่าน (ดูตารางที่ 6.1 สาหรับรู ปแบบ ่ ารจัดทางบประมาณแบบมุง ้ะ และแนวทางการจัดทางบประมาณแบบทางเลือก และตารางที่ 6.2 สาหรับตัวอย่างของ มณฑลมอนโกเมอร์ รี่ (Montgomery County) สหรัฐอเมริ กา แนวทางการปฏิรูปนีจ ก่อให้ เกิดการเปลี่ยนแปลงสาคัญ โดยเป็ นการลดบทบาทส่วนกลางและเสริ มสร้ างการมีความรับผิดชอบของท้ องถิ่น ในการใช้ จ่ายงบประมาณ นอกจากนี ้ ยังเป็ นการเสริ มสร้ าง ้ ศักยภาพของประชาชนในท้ องถิ่น ให้ สามารถเข้ าถึงและเข้ าใจข้ อมูลเกี่ยวกับงบประมาณ การใช้ จ่ายงบประมาณทังในเชิ งคุณภาพและประสิทธิภาพการดาเนินงานของหน่วยงาน ้ นี ้ ในช่วงระยะแรกของการ ส่วนท้ องถิ่นได้ ดียิ่งขึ ้น และที่สาคัญข้ อมูลดังกล่าวยังสร้ างมาตรฐานสาหรับการเปรี ยบเทียบการดาเนินงานระหว่างหน่วยงานท้ องถิ่นต่างๆ อีกด้ วย ทัง ั ิ ใน เปลี่ยนแปลง หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นอาจจะมีการจัดทางบประมาณในรูปแบบเดียวกัน โดยแบ่งออกเป็ นงบดาเนินการและงบลงทุน และรายละเอียดของรายใช้ จ่ายดังที่ปฏิบต ั โดยให้ แยกงบกลางออกมาไว้ ในภาคผนวกของงบประมาณ แต่ให้ มีการนาเสนองบประมาณแบ่งตามแผนงาน ลักษณะงานและตามหน่วยงานภายในองค์กรปกครอง ปั จจุบน ่ แนวทางนี ้จะช่วยสร้ างความโปร่งใสของงบประมาณ และให้ มม ส่วนท้ องถิ่นด้ วย ซึง ุ มองที่เป็ นประโยชน์ต่อการดาเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ตาราง 6.1 ลักษณะของรูปแบบการจัดทางบประมาณแบบทางเลือก องค์ ประกอบ รายการ โครงการ ประสิทธิภาพ เนื ้อหา รายจ่ายตามรายการ ่ กิจกรรมซึง ค่าใช้ จ่ายของกลุม ่ นาเสนอรายงานในรูปแบบอิง สนับสนุนเป ้ าหมายร่วม ผลสัมฤทธิ์ในการบรรลุเป้ าหมายที่ (ปั จจัยดาเนินงาน/ทรัพยากร) กาหนด รูปแบบ การจัดซื ้อปั จจัยสาหรับการ ค่าใช้ จ่ายรายโครงการ ข้ อมูลเกี่ยวกับปั จจัยดาเนินงาน ดาเนินงานและการลงทุน ผลผลิต ผลกระทบและความ ครอบคลุมของแต่ละเป ้ าหมาย ทิศทาง ควบคุมปั จจัยดาเนินงาน ควบคุมปั จจัยดาเนินงาน ่ เน้ นผลสัมฤทธิ์ มุง (ประสิทธิภาพการให้ บริ การ) 42 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น กระบวนทัศน์การบริ หารจัดการที่ ้ ่ให้ การบริ หารงานแบบตามลาดับขันที การบริ หารงานแบบตามลาดับขันที้ ่ให้ การบริ หารแบบมีความยืดหยุน ่ ใน เกี่ยวข้ อง ดุลยพินิจในการบริ หารจัดการอย่าง ดุลยพินิจในการบริ หารจัดการในการ ด้ านปั จจัยดาเนินงานและการ จากัด จัดสรรทรัพยากรสาหรับกิจกรรม ออกแบบโครงการ แต่มีความ ภายใต้ โครงการ รับผิดชอบต่อผลสัมฤทธิ์/ ประสิทธิภาพของการให้ บริ การ ที ่มา : Shah and Shen ( ปี 2550) ตาราง 6. 2 มณฑลมอนโกเมอร์ ร่ ี , รัฐแมรี่ แลนด์ สหรัฐอเมริกา – การจัดการขยะมูลฝอย งานโยธาธิการและขนส่ง (การให้ บริ การจัดเก็บขยะมูลฝอย) แผนงาน: การรวบรวมเก็บขยะมูลฝอย- แหล่งที่อยูอ ่ าศัย องค์ ประกอบแผนงาน: ั เก็บขยะที่เหมาะสมในแหล่งที่อยูอ ภารกิจตามแผนงาน: จัดหาสถานที่จด ู ยูอ ่ าศัยและให้ บริ การที่ทาให้ ผ้ อ ่ าศัยได้ รับความพึงพอใจสูงสุด ่ าศัยทังเด็ ี ุมชนพึงจะได้ รับ: 1. สภาพแวดล้ อมที่ดีขึ ้น 2. คุณภาพชีวิตที่ดีขึ ้น และ 3. สุขภาพของผู้อยูอ ผลลัพธ์ ท่ ช ้ กและผู้ใหญ่แข็งแรงขึ ้น การวัดผล FY02 FY03 FY04 FY05 FY05 FY06 เบิกจ่ าย เบิกจ่ าย เบิกจ่ าย งบจัดสรร เบิกจ่ าย อนุมัติ ผลผลิต/ ผลลัพธ์ คุณภาพการให้ บริการ ้) จานวนการร้ องเรี ยนในกรณีที่เจ้ าหน้ าที่ไม่มาทาการจัดเก็บขยะ (ครัง 1,686 3,245 2,614 3,135 1,741 3,000 จานวนการ จานวนการร้ องเรี ยนจากคนในแหล่งที่อยูอ ่ นชุมชน (ครัง ่ ยูใ ้) 507 652 485 650 422 600 สัดส่วนการร้ องเรี ยนต่อ 1,000 หลังคาเรื อนที่ให้ บริ การ 6.0 7.7 5.7 7.6 4.9 6.9 ความมีประสิทธิภาพ ค่าเฉลี่ยต้ นทุนต่อการให้ บริ การ 1 หลังคาเรื อน (เหรี ยญสหรัฐ) 60.03 63.02 63.08 62.79 57.73 63.05 ค่าเฉลี่ยต้ นทุนต่อการจัดเก็บขยะ 1 ตัน (เหรี ยญสหรัฐ) 68.74 67.75 64.51 73.75 61.87 63.07 ปริมาณงาน/ ผลผลิต จานวนหลังคาเรื อนที่ให้ บริ การจัดเก็บขยะ 84,788 85,085 85,034 85,192 86,252 86,410 ปริ มาณขยะมูลฝอยที่จด ั เก็บ (ตัน) 74,044 79,153 83,152 72,531 80,472 86,382 จานวนการร้ องขอรับการบริ การ (ครัง ้) 23,492 26,529 25,005 24,300 24,414 25,000 ้) จานวนการร้ องขอรับข้ อมูลเกี่ยวกับการให้ บริ การจัดเก็บขยะ (ครัง 10,118 9,482 8,678 9,650 6,621 10,000 ปั จจัยนาเข้ า รายจ่ายงบประมาณ (พันเหรี ยญสหรัฐ) 5,090 5,362 5,364 5,349 4,979 5,448 ที่มา : Montgomery County Office of Management and Budget 2006 67. ั ิร่างงบประมาณท้ องถิ่น นัน ข้ อกาหนดที่ ให้ ผู้ว่าราชการจังหวัด/ หรื อนายอาเภอทาหน้ าที่ ให้ ความเห็ นชอบในการอนุมต ้ ทาให้ ท้องถิ่น ขาดความเป็ นอิ สระในการ ั ิโดยส่วนกลางนัน บริ หารงาน หลักการที่กาหนดให้ ร่างงบประมาณท้ องถิ่นต้ องผ่านการอนุมต ่ ใจว่าหน่วยงาน ้ มีไว้ เพื่อลดความเสี่ยงด้ านการคลัง และเพื่อเป็ นการสร้ างความมัน ั ิตามกฎระเบียบการคลังที่กาหนดไว้ และไม่ทาการใดที่ก่อให้ เกิดความเสีย ส่วนท้ องถิ่นจะปฏิบต ่ ท้ ายที่สด ่ งทางภาระการคลังซึง ุ แล้ วรัฐบาลอาจจะต้ องเข้ ามารับภาระ อย่างไรก็ตาม ั ิแล้ ว ข้ อกาหนดนีอ ในทางปฏิบต ้ าจถูกนาไช้ ในทางที่ไม่ควรโดยการแทรกแซงปรับเปลี่ยนร่ างงบประมาณเพื่อให้ มีความสอดคล้ องกับนโยบายส่วนก ลางมากกว่าที่จะเป็ นของ ้ เพื่อหลีกเลี่ยงการนาข้ อกาหนดไปใช้ ในทางที่ผิด จึงมีข้อเสนอแนะว่า ในข้ อกาหนดดังกล่าวควรมีการปรับปรุ งให้ การรับรองอนุมต ท้ องถิ่นอย่างแท้ จริ ง ดังนัน ั ิร่างงบประมาณโดย ู ากับดู แลพบว่าหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น มี ส่วนกลางจะต้ องเป็ นไปโดยอัตโนมัติหากพ้ นกาหนด 1 สัปดาห์ หลังจากร่างงบประมาณมีการนาเสนอต่อผู้กากับดูแล ยกเว้ นในกรณีที่ผ้ ก ่ ในกรณีนี ้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะได้ รับอนุญาตให้ สามารถบริ หารงบประมาณสาหรับไตรมาสแรกได้ โดยรอ การกระทาผิดกฎหมายและกฎระเบียบข้ อใดข้ อหนึ่งอย่างชัดเจน ซึง การพิจารณาข้ อสังเกตของผู้กากับดูแล 43 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น 68. ั ิ เนื่องจากองค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมัก มีการแก้ ไขงบประมาณรายจ่ายระหว่าง รายจ่ายงบประมาณท้ องถิ่นมักไม่เป็ นไปตามข้ อบัญญัติท้องถิ่ นที่ได้ รับอนุมต ั ิที่ระบุไว้ ในข้ อบัญญัติงบประมาณประจาปี กับรายจ่ายจริ งที่ใช้ ในการดาเนินงาน ซึ่งการ ปี งบประมาณ ซึ่งก่อให้ ความแตกต่างอย่างมากระหว่างงบประมาณที่ได้ รับการอนุมต เปลี่ยนแปลงงบประมาณระหว่างปี เป็ นการทาลายความน่าเชื่อถือของกระบวนการจัดทางบประมาณและสถานะของงบประมาณในการเป็ นตัวแทนนโยบายท้ องถิ่น ข้ อเสนอแนะ สาหรับการแก้ ไขปั ญหาดังกล่าวเสนอให้ มีการทบทวนแนวทางการจัดทางบประมาณโดยระบุกรณีที่สามารถทางานแก้ ไขเปลี่ยนแปลงงบประมาณประจาปี ไว้ อย่างชัดเจน เช่น ภัย ่ ในกรณีหลังนันอาจจะให้ ธรรมชาติ หรื อกรณีที่เกิดรายได้ ไม่เพียงพอต่อรายจ่าย เป็ นต้ น ซึง ้ อานาจผู้บริ หารท้ องถิ่นทบทวนเปลี่ยนแปลงแก้ ไขงบประมาณได้ แต่จะต้ องได้ รับการ ั ิจากสภาท้ องถิ่น อนุมต การบริหารจัดการการคลังสาธารณะในระดับท้ องถิ่น 69. ้ มีแนวทางการดาเนินงานที่ชัดเจน ทัง การบริ หารจัดการการคลังสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในประเทศไทยนัน ้ ในเรื่ องของการบัญชีการเงินและการ ้ รายงาน การบริ หารเงินสด การจัดซื ้อจัดจ้ างและการบริ หารหนี ้ และมีระบบการควบคุมทังจากภายในและภายนอกเพื ่อตรวจสอบความน่าเชื่อถือของการดาเนินงาน นอกจากนี ้ ั ิ นน องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นทุกแห่งจะต้ องได้ รับการตรวจสอบการดาเนินงานจากสานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบต ั ้ การดาเนินงานมักมีความ ้ เพื่อที่จะปรับปรุงการบริ หารจัดการการคลังในระดับท้ องถิ่นในประเทศไทย มีประเด็นที่ควรได้ รับความสนใจ ดังนี ้ แตกต่างกับแนวทางที่ได้ ระบุไว้ ดังนัน 70. เพื่อให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น มีความโปร่ งใสทางการคลัง มากขึ ้น ควรให้ มีการเผยแพร่ รายงานการเงินประจาปี ที่มีข้อมูล การใช้ จ่ายงบประมาณเทียบกับ ั ิ (budget-to-actual) โดยแบ่งรายจ่ายตามภารกิจและ ตามลักษณะงาน งบประมาณที่ได้ รับอนุมต 71. ให้ มีการเผยแพร่ข้อมูลการจัดซื ้อจัดจ้ างสาธารณะในเชิงต้ นทุนต่อหน่วย (unit cost) เนื่องจากต้ นทุนต่อหน่วยเป็ นดัชนีของความมีประสิทธิ ภาพของระบบจัดซื ้อจัด ่ ใจว่าค่าใช้ จ่ายในการจัดซื ้อสินค้ าและบริ การจะไม่มีการเพิ่มขึ ้นในลักษณะที่ผิดปกติ (cost escalation) นอกจากนี ้ ข้ อมูลเกี่ยวกับชื่อของผู้รับเหมา จ้ าง และเป็ นการสร้ างความมัน ที่ชนะการประมูลควรมีการเผยแพร่ต่อสาธารณชน และเปิ ดโอกาสให้ กระทรวงมหาดไทยและสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินสามารถประเมินและตรวจสอบได้ 72. องค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กและ อบต. อาจจะมีข้อจากัดด้ านศักยภาพทางเทคนิค เช่น การจัดทาบัญชี การเงิ น และการบริ หารการคลัง เพื่อให้ การ ้ กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น อาจจะต้ องเข้ ามามีบทบาทในการสร้ างศักยภาพในการ ดาเนินงานสอดคล้ องกับแนวทางที่กาหนดโดยกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น ดังนัน บริ หารจัดการการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กและ อบต. ให้ มากขึ ้น 73. ในปั จจุบัน องค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น ได้ รับการตรวจสอบจากสานักงานตรวจเงิ นแผ่นดิ น (สตง.) ในด้ านความสอดคล้ องกับกฎหมายและกฎระเบียบ (การ ั ิตาม) และการมีระบบการตรวจสอบภายในที่สามารถสร้ างความมัน ตรวจสอบการปฏิบต ่ ใจเกี่ยวกับคุณภาพของข้ อมูลทางบัญชีและการรายงานทางการเงิน (การตรวจสอบทาง ั ไม่มีการตรวจสอบประสิทธิ ภาพและการทุจริ ตขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ซึ่งเป็ นการตรวจสอบที่ครอบคลุมถึง ความคุ้มค่าของการใช้ จ่า ยงบประมาณที่จะ การเงิน) แต่ยง ่ ใจให้ กับผู้เสียภาษี ได้ ว่ามีการใช้ เงินอย่างเหมาะสมในการให้ บริ การ หรื อการตรวจสอบประสิทธิ ภาพการดาเนินงานและการทุจริ ต ซึ่งในการศึกษานีเ้ ห็นว่า การ สร้ างความมัน ั ิตามกฎระเบียบ ข้ อบังคับและการตรวจสอบทางการเงินนัน ตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในด้ านการปฏิบต ้ อาจมีความจาเป็ นน้ อยกว่าการตรวจสอบประสิทธิ ภาพการ ่ สามารถระบุการบริ หารจัดการที่ผิดพลาดและการทุจริ ตในการใช้ ภาษี ประชาชนได้ ด้วย ในการตรวจสอบประสิทธิ ภาพการดาเนินงานของท้ องถิ่นจะ ดาเนินงานของท้ องถิ่น ซึง ดาเนิ นได้ โดยการกาหนดให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นส่งงบการเงินรายปี ที่ ผ่านการตรวจสอบจากผู้ตรวจสอบภายนอกที่ เป็ นเอกชน (Commercially audited financial ่ งบการเงินดังกล่าวจะใช้ เป็ นส่วนหนึ่งของเงื่อนไขของการรับการจัดสรรเงินอุดหนุนจากส่วนกลาง ซึ่ง statement) ภายในระยะเวลา 3 เดือน นับจากวันสิ ้นสุดของปี งบประมาณ ซึง ั ิเช่นนี ้มีการใช้ ในประเทศบราซิลและประเทศอุตสาหกรรมส่วนใหญ่ อย่างไรก็ดี สตง. อาจเป็ นผู้ดาเนินการตรวจสอบงบการเงินของ อปท. ทัง แนวทางปฏิบต ้ หมด แต่เน้ นให้ มีการ ่ ตัวอย่างและใช้ เทคนิคการตรวจสอบประสิทธิภาพและการทุจริ ต และผลของ ตรวจสอบอย่างละเอียดเพียงร้ อยละ 1-5 ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในปี หนี่งๆ โดยใช้ วิธีการสุม การตรวจสอบเหล่านี ้ควรมีการเผยแพร่ต่อสาธารณชน บทที่ 5 การกู้ยืมโดยท้ องถิ่น 74. ู มากและมีแนวโน้ มที่จะคงอยู่ในระดั บสูงต่อไปเพื่อ ความต้ องการทางการเงินขององค์กรปกครองท้ องถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งในพื ้นที่เขตเมืองในประเทศไทยมีสง ้ นี ้ ตามกฎหมายไม่ได้ มีข้อห้ ามไม่ให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในทุก รองรับความต้ องการโครงสร้ างพื ้นฐานที่เกิดมาจากการพัฒนาเมืองและการเจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจ ทัง ั ้ จากแหล่งเงินกู้จากหน่วยงานภาครัฐและเอกชน แต่การดาเนินการกู้จะต้ องได้ รับการอนุมต ระดับกู้ทง ั ิจากกระทรวงมหาดไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ั ิของกระทรวงมหาดไทย แต่ในทางปฏิบต รูปแบบพิเศษอย่าง กทม. และเมืองพัทยาสามารถออกพันธบัตรได้ ภายใต้ การอนุมต ัิ ั ิ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ไม่ค่อยได้ รับการอนุมต 44 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ่ ข้ อเท็จจริ งนี ้ได้ สะท้ อนให้ เห็นถึงความกังวลของรัฐบาลที่สาคัญประการหนึ่งเกี่ยวกับเรื่ องพฤติกรรมที่ก่อให้ เกิด ภัยทางศีลธรรม ในการกู้ยืมเงินของท้ องถิ่น ให้ ดาเนินการกู้ยืม ซึง ู ีแนวโน้ มที่จะให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นกู้ แม้ วา (Moral Hazard) เนื่องจาก ผู้ให้ ก้ ม ้ ่ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นนันจะมี ู เพราะเชื่อได้ ว่าหากเกิดอะไรขึ ้น ความเสี่ยงด้ านการคลังที่สง ่ ประเด็นนี ้เป็ นเหตุผลที่กระทรวงมหาดไทยลังเลที่จะให้ อนุมต รัฐบาลจะเป็ นผู้รับภาระหนี ้สินต่อไป ซึง ั ิการกู้ยืมเงินโดยท้ องถิ่น แม้ กระทั่ง กทม. ที่ได้ รับการจัดอันดับพันธบัตรใน ั ไม่มีการดาเนินการออกพันธบัตรเพื่อระดมเงินทุน ระดับ AA+ จากบริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือแห่งประเทศไทย (TRIS) ก็ยง 75. นอกเหนือจากประเด็นเรื่ องความเสี่ยงต่อจริ ยธรรมในการกู้ยืมเงินของท้ องถิ่น (Moral Hazard) ที่เป็ นข้ อจากัดของการกู้ยืมของท้ องถิ่นแล้ ว ยังมีประเด็นที่น่าสนใจ อีกประการหนึ่งได้ แก่ ข้ อจากัดขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในการเข้ าถึงตลาดสินเชื่อ สาเหตุหลักน่าจะมาจากการขาดการความน่าเชื่อถือทางการเงินซึ่งเป็ นประเด็นที่โยงไป ่ เป็ นผลมาจากเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนมีการเปลี่ยนแปลงบ่อย อย่างไรก็ดี เนื่องจาก อปท. ถึงการกระจายอานาจด้ านภาษีที่จากัดและความไม่แน่นอนของรายได้ ท้องถิ่น ซึง ้ ะเป็ นข้ อจากัดที่สาคัญหรื อไม่ อนึ่ง การกู้ยืมเงินโดยท้ องถิ่ นมีความซับซ้ อนเนื่องจากความไม่ชัดเจน ยังไม่เคยมีการกู้ยืมมาก่อนจึงไม่สามารถสรุ ปได้ ชัดเจนว่าปั จจัยเหล่านี จ ั ว่ารัฐบาลจะค ้าประกันภาระหนีใ้ ห้ ท้องถิ่นหรื อไม่ และในระดับ เกี่ยวกับบทบาทของแต่ละหน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง บทบาทดังกล่าวจะมีความชัดเจนขึ ้นหากมีการกาหนดอย่างแน่ชด ่ ปั จจัยดังกล่าวมีความสาคัญอย่างยิ่งในการประเมินความน่าเชื่อถือของ อปท. ตัวอย่างเช่น สานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) น่าจะเป็ นหน่วยงานที่เหมาะสมที่สด ใด ซึง ุ ใน การประเมินความน่าเชื่อถือขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นสาหรับการกู้ยืมเงิน ภายใต้ เงื่อนไขว่ารัฐบาลให้ การค ้าประกันภาระหนี ้ของท้ องถิ่นที่ชัดเจน (Explicit guarantee) ซึ่งก็ ้ กรอบการทางานที่ชัดเจน (เกณฑ์ ค่าธรรมเนียม ฯลฯ) ประเภทการบังคับใช้ กฎหมายที่เกี่ยวกับคว ามรับผิดชอบด้ านการคลัง เช่น ก่อให้ เกิดคาถามตามมาเกี่ยวกับการจัดตัง ้ ประกัน (หากได้ รับอนุญาตให้ ก้ ไ มาตรการลงโทษผู้บริ หารท้ องถิ่นที่ขาดความรับผิดชอบ ในขณะที่การกู้ยืมจากตลาดการเงินที่รัฐบาลไม่คา ั ิหรื อได้ รับ ู ด้ ) ก็ไม่ต้องผ่านการอนุมต การพิจารณาจาก สบน. การประเมินความน่าเชื่อถือจากบริ ษัทเอกชน เช่น บริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือแห่งประเทศไทย (TRIS) ก็น่าจะเพียงพอแล้ ว อย่างไรก็ตาม ในระหว่าง นี ้ ทาง สบน. กาลังศึกษาประเด็นปั ญหาในรายละเอียดของการกู้ยืมเงินของท้ องถิ่นเพื่อใช้ ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายต่อไป 76. ั ิ โครงการการลงทุนด้ านโครงสร้ างพื ้นฐานของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นอาศัยเงินทุนสารองที่มาจากการเกินดุลงบประมาณรายได้ ของท้ องถิ่น องค์กร ในทางปฏิบต ้ หมด และส่วนที่เหลืออีกร้ อยละ 10 ปกครองส่วนท้ องถิ่นสามารถเก็บรักษาเงินในส่วนที่เกินดุลงบประมาณประจาปี (เงินสะสม) ไว้ เป็ นทุนสารองได้ ร้อยละ 90 ของเงินเกินดุลทัง ต้ องจัดส่งเป็ นเงินสมทบเข้ าเงินทุนส่งเสริ มกิจการเทศบาล และกองทุนเงินสะสมองค์การบริ หารส่วนจังหวัด ที่อยู่ภายใต้ การดูแลของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งหน่วยงานท้ องถิ่น ั อยู่ในช่วงร้ อยละ 4-8 โดยอัตราดอกเบี ้ยของโครงการโครงสร้ างพื ้นฐาน สามารถกู้ยืมจากกองทุนดังกล่าวได้ (ระยะเวลา 15 ปี ) ในอัตราดอกเบี ้ยต่ ากว่าอัตราตลาด (ปั จจุบน เทศบาลคือ ร้ อยละ 4 และอัตราร้ อยละ 6-8 สาหรับการดาเนินการเชิงพาณิชย์) และคาขอกู้จะได้ รับการพิจารณาโดยคณะกรรมการที่มีปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็ นประธานและมี ้ กองทุนสะสมนัน ผู้แทนจากองค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นและหน่วยงานกลางเป็ นกรรมการ อย่างไรก็ ตาม การจัดตัง ้ เป็ นสิ่งที่ ดี แต่การเกินดุลงบประมาณของหน่วนงานส่วน ้ ในแง่การบริ หารจัดการแล้ วถือว่ายังไม่ก่อให้ เกิ ดประสิทธิ ภาพสูงสุดเพราะยังมีความต้ องการใช้ เงินสาหรับการพัฒนา ท้ องถิ่นอยางต่อเนื่องและขนาดของเงินทุนที่ใหญ่ขึ ้นนัน ประเทศอีกมาก 77. ตามที่ได้ กล่าวถึงข้ างต้ น การเข้ าถึงแหล่งเงินทุนโดยท้ องถิ่นต้ องอาศัยตลาดการเงินที่มีประสิทธิภาพและความน่าเชื่อถือ ทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ่ ในประเทศอุตสาหกรรมต่างๆ นัน ซึง ู กว่ามักให้ ้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นสามารถเข้ าถึงแหล่งเงินทุนได้ แต่ปัจจัยสาเร็ จประการหนึ่ งคือ รัฐบาลหรื อหน่วยงานปกครองในระดับที่สง ความช่วยเหลือกับหน่วยงานท้ องถิ่น ตัวอย่างเช่น ในสหรัฐอเมริ กายังมีการให้ เงินสนับสนุนต่อภาระดอกเบี ้ยจากการกู้ยืมเงินของรัฐและท้ องถิ่น เนื่องจากรายได้ จากดอกเบี ้ยของ พันธบัตรดังกล่าวได้ รับการยกเว้ นภาษีจากรัฐบาลกลาง อย่างไรก็ดี เงินสนับสนุนงบประมาณดังกล่าวส่งผลกระทบในทางลบหลายประการ อาทิ เช่น ทาให้ เขตการปกครองและ ่ คัง บุคคลที่มีความมัง ้ ให้ เกิดการลงทุนโดยหน่วยงานท้ องถิ่น ่ มีความได้ เปรี ยบ แหล่งเงินทุนอื่นที่ไม่ใช่การก่อหนีไ้ ม่ได้ รับความเสมอภาค (เช่น ทุนสารองและหลักทรัพย์) การเอือ ่ ทอนการมีส่วนร่ วมของภาคเอกชนในรู ปแบบสัมปทานและทางเลือกในการให้ เอกชนเป็ นผู้ลงทุนและโอนเป็ นของรัฐ มากกว่าหน่วยงานอิสระอื่นๆ ในขณะเดียวกันเป็ นการบัน ้ ้ หลายมลรัฐของสหรัฐอเมริ กาให้ ความช่วยเหลือกับ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กในการเรื่ องกู้ยืมเงินผ่านธนาคารพันธบัตรเทศบาล ภายหลัง (Build-operate-transfer) ทังนี ้ ขึ ้นในรู ปแบบหน่วยงานอิสระของรัฐเพื่อทาหน้ าที่ออกหลักทรัพย์ที่ยกเว้ นภาษี ให้ กับ ผู้ลงทุนในหลักทรัพย์นน (Municipal bond banks: MBB) โดย MBB จัดตัง ั ้ ๆ และนาเงินที่ ได้ มาไปซื ้อพันธบัตรที่ ออกโดยรั ฐบาลท้ องถิ่นหลายแห่งรวมกัน ด้ วยวิธีการรวมตัวของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่ น เล็กๆหลายแห่งในการออกพันธบัตร ประกอบกับ การใช้ ความ น่าเชื่อถือของหน่วยงานรัฐบาลในระดับมลรัฐในการออกหลักทรัพย์ MBB สามารถช่วยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นขนาดเล็กในการลดต้ นทุนการกู้ยืมเงินได้ (ดู ธนาคารโลก 1996 และ El Daher 1996) 78. ้ รัฐบาลในระดับจังหวัด (Province) จะให้ ความช่วยเหลือหน่วยงานท้ องถิ่นทางด้ านเทคนิคทัง ประสบการณ์จากประเทศแคนาดานัน ้ ในด้ านวิศวกรรม การวิเคราะห์ ทางการเงินและการวิเคราะห์โครงการในเชิงเศรษฐศาสตร์ หน่วยงานท้ องถิ่นในจังหวัดแอลเบอร์ ต้า บริ ติชโคลัมเบียและโนวาสโกเชีย ได้ รับความช่วยเหลือในการกู้ยืมเงินผ่าน ้ นี ้ ในบางจังหวัด บรรษัท เงิ นทุนของจังหวัด (Provincial financial cooperation) โดยใช้ อันดับเครดิตของจังหวัดที่ ดีกว่าเพื่อลดต้ นทุนการกู้ยืม ให้ กับหน่วยงานท้ องถิ่น ทัง ้ การวางแผนดาเนินงานและหาแหล่งเงินทุน ในบางโอกาสรัฐบาลท้ องถิ่นใน โดยเฉพาะแมนิโทบาและควิเบก ได้ ให้ ความช่วยเหลือกับหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในเรื่ องการกู้ยืมตังแต่ 45 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ ้ ประเทศในยุโรปตะวันตกและประเทศญี่ปนก็ ระดับจังหวัดของแคนาดาได้ มีการบรรเทาภาระหนี ้สาหรับหน่วยงานปกครองส่วนท้ องถิ่นด้ วย ทังนี ุ่ มีรูปแบบการดาเนินงานเพื่อช่วย ้ วยงานอิสระที่มีหลักการทางานเชิงพาณิชย์ ในส่วนของประเทศเดนมาร์ ก หน่วยงานท้ องถิ่น หลายแห่งได้ รวมตัวกันจัดตัง หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นในการกู้ยืมเงินผ่านการจัดตังหน่ ้ ธนาคารสหกรณ์เทศบาล (Cooperative municipal bank) และในสหราชอาณาจักร มีความช่วยเหลือเกี่ยวกับงานก่อสร้ างของท้ องถิ่นผ่านคณะกรรมการสินเชื่อเพื่อ งานโยธาธิ การ (Public Works Loan Board) บทเรี ยนสาคัญได้ จากประสบการณ์ของประเทศอุตสาหกรรมคือ บรรษัทการเงินของท้ องถิ่น (Municipal finance cooperation) จะสามารถ ่ เงินทุนและผู้ก้ ู ซึง ดาเนินการได้ ดีหากมีการดาเนินงานบนหลักการเชิงพาณิชย์และมีการแข่งขันเพื่อให้ ได้ มาซึง ่ ในสภาวะเช่นนี ้ หน่วยงานทางการเงินดังกล่าวใช้ ประโยชน์จากการ ควบรวมความเสี่ยง การประหยัด ต่อขนาด (Economies of scale) และการนาความรู้ เกี่ยวกับ การบริ หารงานท้ องถิ่นมาประยุกต์ใช้ ตลอดจนการนาศักยภาพทางการเงินของ ตนเองในการเข้ าถึงสินเชื่อในเงื่อนไขที่ดีกว่า (ดู McMillan 1995) 79. โดยสรุ ปแล้ ว ในบรรดาทางเลือกในการจัดหาเงินทุนสาหรับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นของไทยเพื่อใช้ ในโครงการการลงทุน มีอยู่ค่อนข้ างจากัด และทางเลือกที่ ้ วยงานทางการเงิน ดังเช่นในประเทศอุตสาหกรรมทังหลายเพื เป็ นไปได้ ก็ไม่เอื ้อต่อการจัดตังหน่ ้ ่อเป็ นเครื่ องมือในการระดมทุน อย่างไรก็ดี หากต้ องการให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น มี ้ ประกันภาระหนี ข การเข้ าถึงแหล่งเงินทุนในการกู้ยืมเพื่อการลงทุนแล้ วมีทางเลือก 2 แนวทาง แนวทางแรกได้ แก่ การกาหนดกรอบการกู้ยืมของท้ องถิ่นว่ารัฐบาลจะคา ้ องท้ องถิ่น ้ ประกันภาระหนี ้ อย่างชัดเจน โดย สบน. จะเป็ นผู้ทาหน้ าที่หลักในการประเมินความน่าเชื่อถือ หรื อ อีกแนวทางหนึ่งคือการกาหนดกรอบที่อนุญาตให้ ท้องถิ่นกู้ยืมโดยไม่มีการคา ่ ในกรณีนี ้ สบน. ไม่ต้องทาหน้ าที่เป็ นผู้ประเมินความน่าเชื่อถือให้ กบ จากรัฐบาล ซึง ้ แนวทางแรกมีแนวโน้ มว่าจะ ั องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยภายใต้ บริ บทของประเทศไทยนัน ั ิได้ จริ งมากกว่า ทังนี สามารถปฏิบต ั เป็ นสิ่งสาคัญในการสร้ างความเชื่อมัน ้ ้ การกระจายอานาจด้ านการคลัง โดยเฉพาะฐานภาษีในการจัดเก็บรายได้ ยง ่ ของภาคเอกชนต่อองค์กร ู ืม อย่างไรก็ดี สาหรับเทศบาลขนาดเล็กและ อบต.การสรรหางบลงทุนเองอาจจะไม่เป็ นตัวเลือกที่สามารถทาได้ ในปั จจุบน ปกครองส่วนท้ องถิ่นในการพิจารณาให้ ก้ ย ั แต่ควรที่จะ ่ พางบอุดหนุนจากส่วนกลางในการดาเนินการด้ านโครงสร้ างพื ้นฐานในท้ องถิ่น พึง 80. ้ มเพื่อการกู้ยืมเงินของท้ องถิ่น ซึง “เงินทุนของท้ องถิ่น” ตามที่กล่าวถึงข้ างต้ นเป็ นแหล่งทุนดังเดิ ่ ประกอบไปด้ วยกองทุนเพื่อส่งเสริ มกิจการของเทศบาล และกองทุน ้ 2 กองทุนมีลักษณะการด าเนิ นงานคล้ า ยคลึงกัน ในที่ นีจ เงิ นสะสมองค์ ก ารบริ ห ารส่วนจังหวัด ทัง ้ ึงขอกล่าวเฉพาะกอ งทุน เพื่ อส่งเสริ มกิ จการของเทศบาล ตามระเบีย บ กระทรวงมหาดไทยสาหรับกองทุนเพื่อส่งเสริ มกิจการของเทศบาล (2552) ได้ ให้ อานาจอย่างกว้ างขวางกับกระทรวงมหาดไทยในการบริ หารจัดการของกองทุนนี ้ คณะกรรมการ ้ มีอานาจที่จะอนุมต กองทุนฯ มีปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็ นประธานและมีหน้ าที่ในการกาหนดกฎระเบียบและหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดการกองทุนและการบริ หารงาน รวมทัง ัิ ่ กรองเงินกู้ยืมสาหรั บ สินเชื่อและงบประมาณของสานักงานกองทุนฯ คณะอนุกรรมการของกองทุนฯ มีอธิ บดี กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่นประธาน โดยมีหน้ าที่ ในการกลัน ้ ้ กองทุนฯ นันมี โครงการ และให้ ความเห็นต่อคณะกรรมการกองทุนฯ ทังนี ้ แหล่งที่มาจากร้ อยละ 10 ของเงินสะสมของเทศบาลทั่วประเทศ และ ผลตอบแทนในการบริ จาคเงินทุน ้ นเงินฝากอยูใ และอื่นๆ โดยกองทุนฯ นันเป็ ้ ้ การถอนเงินจากกองทุนฯ สามารถทาได้ ใน 3 กรณี คือ (1) การกู้ยืมเงินโดยเทศบาลซึ่งมีกาหนดเวลาชาระหนี ้ ่ นธนาคารพาณิชย์ ทังนี ุ ธิ ของกองทุน และ ( 3) ค่าใช้ จ่ายในการดาเนินงานของสานักงานกองทุนฯ โดย ณ เดือน 15 ปี (2) การลงทุนของสานักงานกองทุนฯ โดยต้ องไม่เกิน ร้ อยละ 50 ของรายได้ สท ั ิให้ กับเทศบาล และ 1,900 ล้ านบาท อยู่ภายใต้ กุมภาพันธ์ 2553 เงินทุนสะสมภายใต้ กองทุนฯ มียอดรวม 12,000 ล้ านบาท ซึ่ง10,000 ล้ านบาท เป็ นเงินกู้ยืมที่ได้ รับการอนุมต กระบวนการพิจารณาให้ ก้ 11 ู บทที่ 6 การบริหารงานบุคคลของท้ องถิ่น 81. ั ษณะรวมศูนย์อย่างมาก และภายหลังจากที่มีการประกาศใช้ ในช่วงก่อนการปฏิรูปด้ านการกระจายอานาจ ระบบการจัดการสาธารณะท้ องถิ่นของประเทศไทยมีลก ่ ได้ มีการเน้ นในเรื่ องการกระจายอานาจสู่ท้องถิ่น การบริ หารจัดการด้ านสาธารณะของท้ องถิ่นจึงเริ่ มมีการเปลี่ยนแปลงขึ ้น รัฐธรรมนูญปี พ.ศ. รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ซึง ั ญัติมาตรา 282-290 เกี่ยวกับเรื่ องการปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยเน้ นการให้ อิสระกับท้ องถิ่นในการปกครองตนเอง และกาหนดให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีความ 2540 ได้ บญ เป็ นอิสระในการบริ หารงานบุคคลตามความต้ องการและความเหมาะสมของท้ องถิ่น รวมถึงการโยกย้ าย การเลื่อนตาแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษของพนักงาน ่ ใช้ เป็ นกรอบในการบริ หารงานของท้ องถิ่น ท้ องถิ่น และได้ มีการออกพระราชบัญญัติระเบียบบริ หารงานบุคคลส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึง 11 ้ ที่ 35 วันอังคารที่ 9 กุมภาพันธ์ 2553 สรุปผลการประชุมคณะกรรมาธิการการปกครองส่วนท้ องถิ่นครัง 46 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น 82. ้ อย่างเป็ นอิ สระ โดยมี การบริ หารจัดการภายในแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ น มีการดาเนิ นการภายใต้ สภาท้ องถิ่ นและผู้บริ หารระดับสูงที่ ได้ รับการเลือกตัง ้ ้พนักงานส่วนท้ องถิ่น 12 สามารถแบ่งกลุม พนักงานส่วนท้ องถิ่นสังกัดแต่ละองค์กรทาหน้ าที่บริ หารดาเนินงาน ทังนี ่ ได้ แก่ (1) ข้ าราชการส่วนกลางที่ยืมตัวมาช่วยราชการ ่ ได้ 4 กลุม ้ หมด (2) เจ้ าหน้ าที่ ประจาของท้ องถิ่นซึ่งคิดเป็ นประมาณร้ อยละ 15 ของทัง ในท้ องถิ่น ซึ่งคิดเป็ นประมาณร้ อยละ 43 ของจานวนพนักงานส่วนท้ องถิ่นทัง ้ หมด (3) เจ้ าหน้ าที่ ่ คราวคิดเป็ นร้ อยละ 5 และ (4) เจ้ าหน้ าที่ชว ชัว ้ ฏิบต ั่ คราวของท้ องถิ่นคิดเป็ นร้ อยละ 37 (ข้ อมูลจากสานักงานก.พ. ปี 2551) ซึ่งข้ าราชการและพนักงานเหล่านีป ั ้ ในงาน ั ิหน้ าที่ทง ด้ านเทคนิคและด้ านบริ หาร 83. ู ลโรงเรี ยนและศูนย์บริ การด้ านสาธารณสุขแล้ ว พยาบาล แพทย์และครู ถือว่าเป็ นข้ าราชการ ในด้ านการให้ บริ การที่หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นได้ รับการมอบหมายให้ ดแ ท้ องถิ่น โดยเป็ นลูกจ้ างและรับค่าตอบแทนอย่างเป็ นทางการจากท้ องถิ่น หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นมีสิทธิ์ในการแต่งตังเจ้ ั ิหน้ าที่ที่เห็นสมควร รวมถึงงานในเรื่ องการ ้ าหน้ าที่เพื่อปฏิบต ้ ประเมินและการจัดเก็บภาษีและการบริ หารจัดการโครงการในท้ องถิ่นในด้ านโครงสร้ างพื ้นฐานและการพัฒนาคุณภาพชีวิต ผู้บริ หารท้ องถิ่นทาหน้ าที่บริ หารจัดการในภาพรวมทัง ้ บุคลากร กากับดูแลในช่วงทดลองปฏิบต ในเรื่ องของโครงสร้ างองค์กร การวางแผนกาลังคนและการจัดสรรงบประมาณ รวมถึงกาหนดกระบวนการคัดเลือกและแต่งตัง ั ิงาน การ เลื่อนตาแหน่งและการโอนย้ ายบุคลากรตามความเหมาะสม อย่างไรก็ดี แม้ ว่าหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น จะมีความเป็ นอิสระบ้ างในด้ านที่กล่าวถึงข้ างต้ น หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ยัง ั ิตามกรอบแนวทางและมาตรฐานที่ควบคุมการบริ หารจัดการพนักงานส่วนท้ องถิ่นซึง ต้ องปฏิบต ่ กาหนดโดยคณะกรรมการมาตรฐานการบริ หารงานบุคคลส่วนท้ องถิ่น (ก.ถ.) ซึ่ง ้ รวมถึงการแต่งตังและการให้ พ้นจากตาแหน่งของพนักงานส่วนท้ องถิ่น รวมตลอดถึงการกาหนดโครงสร้ างอัตราเงินเดือนและประโยชน์ตอบแทนอื่น การกาหนดแนวทางสาหรับ การประเมินบุคลากรในท้ องถิ่น และมาตรฐานกลางและแนวทางในการรักษาระบบคุณธรรมเกี่ยวกับการบริ หารงานบุคคลโดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อส่งเสริ มประสิทธิ ภาพและการมี ความรับผิดชอบของบุคลากรของท้ องถิ่น การกาหนดแนวทางการพัฒนาการบริ หารงานบุคคลส่วนท้ องถิ่นนอกจากนี ้ ยังได้ มีการกาหนดกรอบงบประมาณที่ใช้ สาหรับรายจ่าย ด้ านเงินเดือน ค่าจ้ าง ค่าตอบแทนของท้ องถิ่นไว้ ที่ไม่เกินร้ อยละ 40 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ของท้ องถิ่น ตารางที่ 8.1 เป็ นการสรุ ปบทบาทของส่วนกลางและหน่วยงาน ปกครองส่วนท้ องถิ่นในการบริ หารระบบราชการ ตาราง 8.1 ความรั บผิดชอบในการบริหารงานบุคคล ความรับผิดชอบ รัฐบาล องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น นโยบายด้ านค่าตอบแทน ้ ตราเงินเดือนสาหรับท้ องถิ่น กาหนดขันอั ่ ในการเพิ่มเงินตอบแทนหรื อเงิน มีความยืดหยุน รางวัลพิเศษตามผลสัมฤทธิ์ไม่เกินกรอบที่กาหนดไว้ ร้ อยละ 40 รายจ่ายด้ านค่าตอบแทน ัิ งบประมาณรายจ่ายประจาปี สาหรับข้ าราชการส่วนกลาง รวมถึงข้ าราชการที่ปฏิบต งบประมาณท้ องถิ่นสาหรับพนักงานส่วนท้ องถิ่น ่ ฯ นายอาเภอ ผู้ใหญ่บ้าน) หน้ าที่ในท้ องถิ่น (ผู้วา การกาหนดประเภทและ ้ บชาติและระดับ การกาหนดประเภทและมาตรฐานสาหรับระบบราชการทังระดั มาตรฐานอาชีพ ท้ องถิ่น การมีความรับผิดชอบของ ้ บชาติและระดับท้ องถิ่น การมีความรับผิดชอบทังระดั การมีความรับผิดชอบระดับท้ องถิ่น ข้ าราชการและพนักงานของ รัฐ 12 ข้ าราชการองค์การบริ หารส่วนจังหวัด พนักงานเทศบาล พนักงานส่วนตาบล ข้ าราชการกรุงเทพมหานคร พนักงานเมืองพัทยา และข้ าราชการหรื อพนักงานขององค์กรปกครอง ้ ซึง ส่วนท้ องถิ่นอื่นที่มีกฎหมายจัดตัง ้ ปฏิบต ่ ได้ รับการบรรจุและแต่งตังให้ ั ิราชการโดยได้ รับเงินเดือนจากงบประมาณหมวดเงินเดือนขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น หรื อจากเงิน งบประมาณหมวดเงินอุดหนุนของรัฐบาลที่ให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นนามาจัดเป็ นเงินเดือนของข้ าราชการหรื อพนักงานส่วนท้ องถิ่น (ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริ หารงานบุคคลส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2542) 47 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น การพัฒนาอาชีพ ้ บบนและระดับล่าง การพัฒนาอาชีพของระบบราชการ ทังระดั ส่งเสริ มการพัฒนาอาชีพของพนักงานส่วนท้ องถิ่น ทาโครงการและทาการฝึ กอบรมสาหรับพนักงานส่วนท้ องถิ่น การคัดเลือกบุคลากรเข้ ารับ ั ิการแต่งตังของข้ อนุมต ้ าราชการส่วนกลางและท้ องถิ่น กาหนดมาตรฐานการจ้ างงาน ั ยภาพเข้ าทางาน คัดเลือกพนักงานส่วนท้ องถิ่นมีศก ตาแหน่ง สาหรับหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น จัดทาการทดสอบความรู้สาหรับผู้สมัครเข้ าทางานใน ภายใต้ เกณฑ์และมาตรฐานที่กาหนดโดยส่วนกลาง หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น การโอนย้ าย ภายในหน่วยงานส่วนกลาง ระหว่างหน่วยงานท้ องถิ่น และการโอนย้ ายระหว่าง ภายในจังหวัดในระดับท้ องถิ่น จังหวัดในระดับท้ องถิ่น การฝึ กอบรม กาหนดมาตรฐานระดับชาติ และการดาเนินการ ดาเนินการอย่างจากัดสาหรับพนักงานส่วนท้ องถิ่น ระบบบาเหน็จ บานาญ ข้ าราชการส่วนกลาง และข้ าราชการจากส่วนกลางที่โอนย้ ายไปยังองค์กรปกครอง พนักงานส่วนท้ องถิ่น ส่วนท้ องถิ่น ที ่มา: กรมส่งเสริ มการปกครองท้องถิ่ น ปี 2551 84. ้ กฎระเบียบและมาตรฐานสาหรั บ พนักงานส่วนท้ องถิ่นแล้ ว หน่วยงานส่วนกลางยังมีบทบาทในการกากับดูแลการบริ หารจัดการสาธารณะของ นอกจากการตัง ้ ในเรื่ องการส่งเสริ มมีความมีประสิทธิ ภาพและมีประสิทธิ ผลในการบริ หารจัดการของ ท้ องถิ่นอย่างมีนัยสาคัญ โดยกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่ นมีหน้ าที่หลายประการ ทัง หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ยกตัวอย่างเช่น หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะต้ องผ่านการประเมินผลการบริ หารงานประจาปี ของกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น โดยหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะ ได้ รับการประเมินในด้ านการวางแผน การให้ บริ การสาธารณะ การดาเนินการงบประมาณ และการเบิกจ่าย หรื อตัวอย่างในเรื่ องการกากับดูแลที่ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ขนาดเล็ก ้ จากส่วนกลาง (นายอาเภอ) แม้ ว่าหน่วยงานส่วนท้ องถิ่ น จะมีความเป็ นอิ สระในการปกครองตนเองตามที่ สุดอย่าง อบต. ยัง ถูกกากับดูแลโดยเจ้ าหน้ าที่ที่ได้ รับการแต่งตัง ้ รัฐธรรมนูญและ พ.ร.บ. กาหนดแผนและขันตอนการกระจายอ านาจฯ พ.ศ. 2542 ได้ กาหนดไว้ ก็ตาม แต่หากมองย้ อนกลับไปในช่วงก่อนที่จะมีการกระจายอานาจฯ ตาแหน่ง ้ จนกระทัง นายอาเภอถือว่ามีบทบาทสาคัญและเป็ นที่ยอมรับนับถือในระดับท้ องถิ่นมาช้ านานและยังคงรักษาความยอมรับนับถือจากประชาชนในท้ องถิ่นนันไว้ ั ่ ปั จจุบน 85. ั ิการกระจายอานาจฯ เน้ นเรื่ องการถ่ายโอนบุคลากรพร้ อมกับการเงิน การคลังและงบประมาณให้ กับท้ องถิ่น ซึ่งจากการดาเนินงานกระจายอานาจฯที่ แผนปฏิบต ั ถุประสงค์ทงสองเหล่ ผ่านมาบรรลุวต ั้ านี ้ได้ ในระดับหนึ่ง โดยดูจากสัดส่วนของรายได้ ท้องถิ่นต่อรายได้ รัฐบาลสุทธิ เพิ่มขึ ้นจากร้ อยละ 10 ในช่วงปี 2540 มาเป็ นประมาณร้ อยละ 25 ในปี 2551 และระหว่างปี 2540 และ 2551 สัดส่วนของการจ้ างงานในท้ องถิ่นเพิ่มขึ ้นจากร้ อยละ 5 เป็ นร้ อยละ 17 ซึ่งดูได้ จากขนาดบุคลากรในท้ องถิ่น ที่เพิ่มขึ ้นจากราว 57,000 คนในปี 2539 มาเป็ นประมาณ 242,000 คนในปี 2551 (ดูตารางที่ 8.2.) แม้ ว่าการกระจายอานาจฯ ในเรื่ องบุคลากรและการเงิ น การคลังในประเทศไทยจะมี ความก้ าวหน้ าในช่วง 10 ปี ที่ผ่านมา แต่หากเปรี ยบเทียบกับการกระจายอานาจฯ ในประเทศอื่นแล้ วยังไม่เป็ นที่น่าพอใจนัก ยกตัวอย่างเช่น ประเทศอินโดนีเซีย ภายใต้ แผนงาน การกระจายอานาจฯ สัดส่วนการจ้ างงานท้ องถิ่ นได้ เพิ่มจากประมาณร้ อยละ 12 (486,000 คน) เป็ นร้ อยละ 76 (3,000,000 คน) และสัดส่วนของรายจ่ายในท้ องถิ่นต่อรายจ่าย ้ นี ้ การกระจายอานาจฯ ในเรื่ องของการถ่าย รัฐบาลเพิ่มขึ ้นจากร้ อยละ 17 เป็ นร้ อยละ 40 ในช่วงเวลาเพียง 3 ปี (ปี 2542 – 2545) (ดู Eckardt and Shah, 2006, หน้ า 263) ทัง ั ไม่คืบหน้ าเท่าที่ควรส่วนหนึ่งมีสาเหตุมาจากอุปสรรคในการถ่ายโอนภารกิจในเรื่ องการให้ บริ การสาธารณสุขขันพื โอนบุคลากรของไทยที่ยง ้ ้นฐานและการให้ บริ การการศึกษา ่ เป็ นการให้ บริ การที่ใช้ แรงงานท้ องถิ่นมากที่สด ระดับประถม ซึง ุ สาเหตุอีกประการที่สาคัญคือ ข้ าราชการจากส่วนกลางไม่ประสงค์ที่จะถ่ายโอนไปสังกัดหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นด้ วย ่ คงในอาชีพและมีสวัสดิการหลังเกษียณอายุที่ดีกว่า เหตุผลเรื่ องความมัน ตารางที่ 8. 2 จานวนบุคคลากรของแต่ ละระดับการปกครอง ( ปี 2551) ระดับการปกครอง จานวน ร้ อยละ ส่ วนกลางและส่ วนภูมิภาค 1,155,881 82. 7 อปท. 241,596 17. 3 อบจ. 13,909 1. 0 เทศบาล 95,853 6. 9 ่ ไป บุคคลากรทัว 70,259 5.0 ครู 25,594 1. 8 อบต. 93,334 6. 7 กทม. 38,500 2. 8 48 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ่ ไป บุคคลากรทัว 22,813 1. 6 ครู 15,687 1.1 รวมทัง ้ หมด 1,397,477 100. 0 ที ่มา: สานักงาน ก.พ. ปี 2551 86. ่ จานวนบุคลากรที่ทางานในท้ องถิ่นจะมีการเพิ่มจานวนมากเพียงพอต่อการดาเนินงาน แต่ยง ในภาพรวมแล้ ว แม้ วา ั ต้ องได้ รับการพิจารณาปรับปรุ ง ั คงมีประเด็นที่ยง ุ ธิรัฐบาล ตามหลักการง่ายๆ ท้ องถิ่นก็ควร เพิ่มเติมโดยเฉพาะในเรื่ องของความเพียงพอของพนักงานส่วนท้ องถิ่น ถ้ าเทียบว่ารายได้ ท้องถิ่นคิดเป็ นสัดส่วนร้ อยละ 25 ของรายได้ สท ั ส่วนพนักงานส่วนท้ องถิ่นอย่างน้ อยประมาณร้ อยละ 37.5 ของจานวนข้ าราชการและเจ้ าพนักงานภาครัฐรวมทัง ที่จะมีสด ้ หมด (คิดตามความจาเป็ นในการใช้ แรงงานของการ ั เลขดังกล่าวเป็ นตัวบ่งชี ้ว่าจานวนพนักงานส่วนท้ องถิ่นมีความเพียงพอหรื อไม่ก็อาจจะไม่สะท้ อนภาพที่ถก ให้ บริ การในท้ องถิ่น) อย่างไรก็ดี หากใช้ ตว ู ต้ องนัก เนื่องจากหน่วยงาน ้ จึงไม่สามารถหาข้ อสรุ ปเกี่ยวกับความสอดคล้ องระหว่างจานวนพนักงานส่วนท้ องถิ่ น และหน้ าที่ ความ ส่วนท้ องถิ่ น ก็มีการจ้ างบุคลากรชั่วคราวเพื่อช่วยดาเนินงาน ดังนัน รับผิดชอบได้ เนื่องจากกระบวนทัศน์การบริ หารจัดการจะเป็ นตัวกาหนดระดับจานวนพนักงานส่วนท้ องถิ่นที่เหมาะสม 87. อานาจของท้ องถิ่นในการจ้ าง การเลิกจ้ าง และการกาหนดเงื่อนไขการจ้ างบุคลากรท้ องถิ่น ยังมีข้อจากัดสูง ซึ่งความเป็ นอิสระในด้ านนีเ้ ป็ นสิ่งสาคัญสาหรับการ ้ การจากัดความเป็ นอิสระดังกล่าวเป็ น ให้ บริ การท้ องถิ่นที่สอดคล้ องกับความต้ องการของท้ องถิ่นและส่งเสริ มการมีความรับผิดชอบต่อประชาชนในท้ องถิ่น สาหรับประเทศไทยนัน ผลสืบเนื่องมาจากความกังวลเกี่ยวกับระบบอุปถัมภ์และการทุจริ ตในการดาเนินงานในระดับท้ องถิ่น อย่างไรก็ดี ข้ อกังวลในเรื่ องการการทุจริ ตในการดาเนินงานสามารถแก้ ไขได้ โดยการกาหนดเกณฑ์และข้ อกาหนดในการคัดเลือก โดยให้ มีการทดสอบวิชาชีพสาหรับตาแหน่งต่างๆ เช่น การบัญชี การตรวจสอบบัญชี หรื อวิศวกรรม โดยเกณฑ์และมาตรฐาน ้ ฏิบต การทดสอบควรกาหนดโดยสมาคมวิชาชีพที่เกี่ยวข้ องในระดับประเทศ โดยรัฐบาลอาจจะเป็ นผู้กาหนดกฎระเบียบให้ หน่วยงานเหล่านีป ั ิตามอีกที นอกจากนี ้ หน่วยงานส่วน ท้ องถิ่นควรมีความเป็ นอิสระอย่างเต็มรูปแบบในการจ้ าง และการเลิกจ้ างบุคลากรท้ องถิ่น และการตัดสินใจในเรื่ องดังกล่าวไม่ควรต้ องให้ หน่วยงานจากส่วนกลางเข้ ามามีบทบาท ุ ิธรรมในกระบวนการคัดเลือกบุคลากรเข้ า ในการตรวจสอบ แต่ให้ กระบวนการยุติธรรมเข้ ามามีบทบาทเกี่ยวข้ องแทน เช่น การร้ องเรี ยนไปยังศาลปกครองในกรณีที่เกิดความไม่ยต รับตาแหน่ง เป็ นต้ น 88. สาหรับประเทศไทยบุคลากรของท้ องถิ่นมีการหมุนเวียนโยกย้ ายตาแหน่งงานในลักษณะเดียวกันกับหน่วยงานส่วนกลางซึ่งไม่ส่งผลดีต่อการมีความรับผิดชอบต่อ ุ่ เน้ นผลลัพธ์ จากประสบการณ์ต่างประเทศ ปั จจัยสาเร็ จประการหนึ่งของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นได้ แก่ การบริ หารบุคลากรที่ให้ ความยืดหยุน การดาเนินงานที่มง ่ โดยเจ้ าหน้ าที่ของ ้ าแหน่งที่รับผิดชอบงานที่เฉพาะเจาะจง และการต่อสัญญาการจ้ างงานนัน หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะได้ รับการแต่งตังในต ้ งานและความสาเร็ จ ้ ขึ ้นอยู่กับความต่อเนื่องของตัวเนือ ในการบรรลุผลลัพธ์หรื อเป ้ เจ้ าหน้ าที่จะมีความยืดหยุน ้ าประสงค์ของการให้ บริ การ ในแง่ของการทางานนัน ่ ในการดาเนินงานอย่างมากแต่จะต้ องมีความรับผิดชอบอย่างเคร่งครัด ต่อผลลัพธ์ในการให้ บริ การ ซึ่งความผิดพลาดอย่างต่อเนื่องจะนาไปสู่การเลิก สัญญาจ้ างได้ และการเลื่อนตาแหน่ง ก็จะอยู่บนพื ้นฐานของการแข่งขันและมีไม่อนุญาตให้ มีการ ่ จะเป็ นภายในหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นเดียวกันหรื อกับหน่วยงานอื่น เจ้ าหน้ าที่ จะได้ รับการชดเชยสาหรับความไม่แน่นอนในการจ้ างงานโดย สลับหมุนเวียนงานกับหน้ าที่อื่น ไม่วา ู ขึ ้น ซึง ได้ รับค่าตอบแทนที่สง ่ กระบวนทัศน์ “การบริ หารเพื่อให้ ได้ ผลลัพธ์ ” นี ้ควรได้ รับการส่งเสริ มให้ เป็ นแนวทางดาเนินงานสาหรับหน่วยงานท้ องถิ่นในประเทศไทย โดยแนวทาง ่ กับท้ องถิ่นในการจ้ าง การเลิกจ้ าง และการกาหนดเงื่อนไขการจ้ างบุคลากรท้ องถิ่น และควรกาหนดอัตราผลตอบแทน ค่าจ้ างและ นี ้สามารถดาเนินการได้ โดยการให้ ความยืดหยุน ั ้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ไม่ควรอยู่ภายใต้ ผลประโยชน์ในระดับที่สามารถดึงดูดบุคลากรที่มีคุณภาพเข้ ามาทางานในหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ได้ ซึ่งการที่จะบรรลุแนวทางนี ไ้ ด้ นน ข้ อจากัดของกฎระเบียบที่กาหนดจากส่วนกลาง จากข้ อกาหนดด้ านการคลังที่กาหนดเพดานรายจ่ายค่าตอบแทนของบุคลากรในท้ องถิ่นเป็ นสิ่งที่ดี และหากท้ องถิ่ นมีการนาแนว ทางการดาเนินงานที่ ให้ มีความยืดหยุ่นในการบริ หารบุคลากรแล้ ว ในระยะยาวจะเป็ นการกระตุ้นให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่น หาทางเลือกอื่นที่ มีประสิทธิ ภาพในการดาเนิน การ ้ ้ แนวทางการดาเนินการดังกล่าวก็อาจจะนาไปใช้ กบ ให้ บริ การมากขึ ้น ทังนี ั การบริ หารราชการส่วนกลางด้ วยก็จะเป็ นการช่วยเพิ่มประสิทธิ ภาพให้ กับหน่วยงาน อย่างไรก็ดี กรอบ ่ ในประเทสบราซิลก็มีกฎการคลังที่คล้ ายคลึงกับ วงเงินรายจ่ายค่าตอบแทนบุคคลากรท้ องถิ่นควรเพิ่มให้ เป็ นร้ อยละ 50 เพื่อช่วยแก้ ปัญหาความไม่พอเพียงของบุคลากรท้ องถิ่น ซึง ของประเทศไทย โดยกาหนดกรอบวงเงินรายจ่ายค่าตอบแทนบุคคลากรท้ องถิ่นไว้ ที่ร้อยละ 60 และที่ร้อยละ 50 สาหรับรัฐบาลและหน่วยงานส่วนกลางตามลาดับ บทที่ 7 การประเมินประสิทธิภาพการดาเนินงานและการมีความรั บผิดชอบในท้ องถิ่น 89. หลักการบริ หารจัดการที่ดีควรให้ หน่วยงานท้ องถิ่นมีอิสระในการดาเนินงานตามภารกิจถ่ายโอนภายใต้ กรอบการกากับดูแลของส่วนกลางและการมีความรับผิดชอบ ้ การกากับดูแลท้ องถิ่น จากส่วนกลางมีการดาเนินการผ่านหลายช่องทาง ได้ แก่ กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น เป็ นหน่วยงานที่กาหนด ของท้ องถิ่น สาหรับประเทศไทยนัน ั ิ ตามการควบคุมด้ านการเงิ น และการประเมินตาม "ระบบการบริ หารจัดการ เชิงคุณภาพของ แนวทางในการบริ หารจัดการและมาตรฐานการให้ บริ การ การติดตามการปฏิบต 49 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น อปท." (Local Quality Management: LQM) ซึ่งมีจุดมุ่งหมายเพื่อใช้ เป็ นเครื่ องมือในการพัฒนาองค์กรสาหรับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น นอกจากนี ้ หน่วยงานส่วนกลางที่ ้ ฐาน ก็ มีก ารก าหนดแนวทางการรายงานผลการดาเนิ น งานของท้ องถิ่ น ที่ ต่ างออกไป รั บ ผิ ด ชอบในเชิ งภารกิ จ ด้ า นต่า งๆ เช่น การศึก ษา สาธารณสุข และโครงสร้ างพื น คณะกรรมการการกระจายอานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น มีการประเมินองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีการบริ หารจัดการที่ดี โดยมีการให้ รางวัลประจาปี ตามผลการ ดาเนินงาน นอกจากหน่วยงานส่วนราชการแล้ วยังมี สถาบันพระปกเกล้ า (King Prajadhipok’s Institute) ที่มีการดาเนินการทบทวนผลการดาเนินงานของท้ องถิ่น ประจาปี เพื่อ มอบรางวัลพระปกเกล้ าสาหรั บองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีความเป็ นเลิศ ในด้ านต่างๆ 3 ด้ าน ได้ แก่ ด้ านความโปร่ งใสและส่งเสริ มการมีส่วนร่ วมของประชาชน ด้ านการ ุ และการสมานฉันท์ และด้ านเครื อข่าย รัฐเอกชน และประชาสังคม นอกจากนี ้ ยังมีการติดตามผลการดาเนินงานของท้ องถิ่ นแบบเป็ นครัง เสริ มสร้ างสันติสข ้ คราวจากองค์กรเพื่อ การพัฒนาระหว่างประเทศ เช่น UNDP และองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปน ่ ความพยายามเหล่านีเ้ ป็ นสิ่งที่ดี แต่ การประเมินผลการดาเนินงานของ ุ่ (JICA) แม้ วา ั ไม่สามารถให้ ข้อสรุ ป อย่างชัดเจนและทันเวลาเกี่ยวกับสถานะของการปกครองส่วนท้ องถิ่น ซึ่งข้ อสรุ ปดังกล่าวจะเป็ นประโยชน์ อย่างมากสาหรับการวาง ท้ องถิ่นดังกล่าวก็ยง นโยบายในเรื่ องกระจายอานาจฯ ต่อไป 90. ้ แต่ปี 2548 อย่างไรก็ดี จากกข้ อมูลปี 2553 มี ระบบบันทึกบัญชีขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น (e-LAAS) ได้ รับการพัฒนาโดยกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น ตัง ้ หมด 7,853 องค์กร ที่สามารถใช้ งานจากระบบนีไ้ ด้ ดังนัน องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเพียง 1,200 องค์กรจากจานวนทัง ้ ข้ อมูลในระบบจึงยังไม่ครบถ้ วนสมบูรณ์ ทาให้ กรม ส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่นยังไม่สามารถจัดทารายงานภาพรวมผลการดาเนินงานทางการเงินของท้ องถิ่นได้ ซึ่งส่งผลต่อเนื่องถึงข้ อจากัดทางด้ านความโปร่ งใสทางการคลังใน ้ จะเห็นได้ ว่าข้ อมูลทางการเงินการคลังของท้ องถิ่นมีความสาคัญอย่างยิ่ง ต่อทัง ระดับท้ องถิ่น ตลอดจนข้ อจากัดในการจัดทารายงานภาพรวมทางการเงินของภาครัฐ ดังนัน ้ ภาพรวมการคลังในระดับท้ องถิ่นเองและระดับประเทศ จึงมีความจาเป็ นอย่างยิ่งที่จะมีความพยายามในการทาให้ ระบบรายงานการเงินของท้ องถิ่นสามารถดาเนินการได้ เต็ม ้ วน รูปแบบ มีความครบถ้ วนของข้ อมูล และสามารถรายงานผลการดาเนินงานด้ านการเงินของท้ องถิ่นทังในภาพรวมและแยกส่ 91. การพัฒนาระบบการติดตามประสิทธิ ภาพการดาเนินงานเพื่อเสริ มสร้ างการมีความรับผิดชอบของท้ องถิ่น ต้ องอาศัยการมุ่งเน้ นเป้ าหมายที่มีความสัมพันธ์ กัน 2 ุ่ เน้ นการปฏิบต ประการ ได้ แก่ (1) การเปลี่ยนแปลงจากการประเมินผลที่มง ่ จากส่วนกลาง (ในแบบ Top-down) ไปสูก ั ิตามคาสัง ้ ้นฐาน ่ ารประเมินประสิทธิภาพการดาเนินงานขันพื ่ นเกี่ยวข้ องทุกฝ่ ายรวมถึงประชาชนสามารถเข้ าใจได้ ที่สามารถทาการเปรี ยบเทียบได้ อย่างง่ายระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่ มีสภาพและลักษณะคล้ ายคลึงกัน และผู้มีสว ้ นี ้ การติดตามประสิทธิ ภาพการดาเนินงานถือเป็ นเครื่ องมือหลักในการ (2) การยกระดับประสิทธิ ภาพการเก็บรวบรวมข้ อมูลเกี่ยวกับประสิทธิ ภาพการดาเนินงานที่ทันเวลา ทัง ้ วประเทศไทยอาจจะใช้ แนวทางข้ างต้ นในการปรับระบบการติดตามและประเมินผลที่ สนับสนุนให้ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นเกิดความรับผิดชอบต่อการให้ บริ การสาธารณะ ดังนันแล้ ั ท้ องถิ่นอยูใ ใช้ กบ ั เพื่อเสริ มสร้ างการมีความรับผิดชอบของท้ องถิ่นให้ เพิ่มมากขึ ้น ในการปรับปรุงระบบการติดตามและประเมินผลของท้ องถิ่นมีประเด็นที่ต้องได้ รับการ ่ นปั จจุบน พิจารณา ดังนี ้ 92. ้ ยง การบริ หารงานท้ องถิ่นต้ องเผชิญปั ญหากับการจัดทารายงานมากเกินไป แต่กระนันก็ ั ไม่มีรายงานผลการดาเนินงานของในเชิงเปรี ยบเทียบระหว่างองค์กรปกครอง ่ หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นจะต้ องจัดทารายงานการดาเนินงานประเภทต่างๆ เสนอ ส่วนท้ องถิ่นและข้ อเสนอแนะต่อท้ องถิ่นในเชิงปรับปรุงประสิทธิภาพการให้ บริ การ นอกจากนี ้ แม้ วา ั ส่วนกลางมีข้อมูลและความรู้ ในเรื่ องสถานะการคลังของท้ องถิ่นตลอดจนประสิทธิ ภาพการดาเนินงานของท้ องถิ่นอย่างจากัด ซึ่งข้ อมูลทาง ต่อส่วนกลางเป็ นประจา แต่ปัจจุบน การเงินและการดาเนินงานของท้ องถิ่นดังกล่าวมีความสาคัญอย่างมากในการกาหนดทิศทางและนโยบายของการบริ หารงานท้ องถิ่นเพื่อเสริ มสร้ างธรรมาภิบาลในการดาเนินงาน ู ทนจากหน่วยงานส่วนกลางและผู้แทนจากองค์กร ของท้ องถิ่น อย่างไรก็ดี เพื่อหลีกเลี่ยงความซ ้าซ้ อนและการจัดทารายงานและข้ อมูล ที่มากเกินไป คณะกรรมการกลางที่มีผ้ แ ้ ปกครองส่วนท้ องถิ่นอาจมีการทบทวนความต้ องการข้ อมูลและรายงานทังหมดที ่หน่วยงานส่วนท้ องถิ่นต้ องจัดทา และสรุปแผนการเก็บรวบรวมข้ อมูลที่สาคัญ ในลักษณะที่มีการ ้ ะนาเสนอให้ ให้ จัดตัง ประสานงานกันระหว่างหน่วยงานส่วนกลางที่ต้องการข้ อมูลจากท้ องถิ่น แม้ ว่ารายงานฉบับนีจ ้ เรี ยกว่า “สานักงานความสัมพันธ์ ระหว่าง ้ องค์กรใหม่ขึน หน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น ” ภายใต้ สานักนายกรัฐมนตรี ซึ่ง ภารกิจที่สาคัญอย่างหนึ่งขององค์ กรนีไ้ ด้ แก่ การกากับดูแลและประเมินผลการดาเนินงานของท้ องถิ่ น ้ จาเป็ นต้ องรอให้ มีการจัดตัง อย่างไรก็ตาม การปรับปรุงการติดตามสถานะทางการคลังของท้ องถิ่นและผลการดาเนินงานการให้ บริ การนันไม่ ้ องค์กรดังกล่าวแล้ วค่อยเริ่ มปรับปรุ ง ่ นสามารถพิ ระบบ ระบบ LQM ของกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่นที่ใช้ อยูน ั้ จารณาปรับปรุงเพื่อให้ ระบบเก็บข้ อมูลที่เป็ นประโยชน์และทันต่อเวลาโดยไม่ต้องเปลี่ยนแปลงระบบ ั้ ใหม่ทงหมด 93. ั ส่วนใหญ่เป็ นการประเมินตามทัศนะหรื อการใช้ ดล การติดตามและประเมินผลภายใต้ ระบบ LQM ของกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่นปั จจุบน ่ เน้ นการ ุ ยพินิจและมุง ั ิตามกฎระเบียบของส่วนกลาง ซึ่งเน้ น ไปที่กระบวนการในการดาเนินงานมากกว่าผลลัพธ์ จากการดาเนินการ นอกจากนี ้ ผลการประเมินยังไม่สามารถกาหนดเกณฑ์ ปฏิบต ้ การปรับปรุ งการเก็บรวบรวมข้ อมูลท้ องถิ่นให้ มีประโยชน์ มาตรฐานหรื อแนวทางสาหรับการเปรี ยบเทียบผลการดาเนินงานระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นด้ วยกันเอง ดังนัน ้ มากขึ ้นสามารถทาได้ โดยขันตอนต่ างๆ ดังนี ้ (1) แบบฟอร์ มของระบบ LQM ควรปรับปรุ งให้ เป็ นการใช้ รายการตรวจสอบอย่างง่าย (ใช่/ไม่ใช่ ) สาหรับรายการที่เกี่ยวข้ องกับการ ั ิตามกฎระเบียบ เพื่อลดความเห็นตามดุลยพินิจลง นอกจากนี ้ ตัวชี ้วัดประสิทธิภาพการให้ บริ การขันพื ปฏิบต ้ ้นฐานของท้ องถิ่นควรจะถูกกาหนดให้ ครอบคลุมประเภทการบริ การ 50 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ด สาธารณะในท้ องถิ่นตัวอย่างเช่น ในเรื่ องการกาจัดการขยะ อาจจะใช้ ตัวชีว ั จากจานวนวันต่อสัปดาห์ที่มีการเก็บรวบรวมของเสียและปริ มาณที่เก็บรวบรวม ในเรื่ องโครงสร้ าง ้ด พื ้นฐาน ตัวชีว ้ด ั อาจจะเป็ นระยะทางถนนที่สร้ างขึ ้นหรื อได้ รับการซ่อมแซมเป็ นหน่วยกิโลเมตร ซึ่งตัวชีว ั ดังกล่าวจะถูกกาหนดโดยกรมส่ งเสริ มการปกครองท้ องถิ่นโดยมีการ ้ วยงานส่วนกลาง (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้ านการศึกษาและสาธารณสุข) และหน่วยงานส่วนท้ องถิ่นเอง ในกรณีที่อปท.ไม่ได้ ให้ บริ การบางสาขาก็ไม่ต้องทา ปรึกษาหารื อกับทังหน่ ั ้ ้นฐานตามแหล่งที่มาและรายจ่ายตามลักษณะงานหน้ าที่ความรับผิดชอบ ซึ่งจะช่วยให้ ภาพที่สมบูรณ์ การประเมิน นอกจากนี ้ อปท. ยังจะต้ องมีหน้ าที่ในการรายงานรายได้ ขนพื ้ ของต้ นทุนที่ใช้ ในการดาเนินงานกับสิ่งที่ได้ รับกลับมาทังในเชิ ้ ้ อปท. ควรมีการรายงานดังกล่าวเป็ นประจาทุก ปี ไปยังกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น งปริ มาณและคุณภาพ ทังนี เพื่อการประมวลข้ อมูลและทาการวิเคราะห์ประเมิลผลประสิทธิภาพการดาเนินงาน ซึ่งทางกรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่น เองก็มีความพร้ อมสาหรับงานดังกล่าวอยู่แล้ ว โดยมี ั่ ประเทศ ทังนี เจ้ าหน้ าที่ที่รับผิดชอบการประเมิน LQM ในแต่ละพื ้นที่ทว ้ ้ กรมส่งเสริ มการปกครองส่วนท้ องถิ่นอาจจะทาหน้ าที่ ในการรวบรวมและจัดระเบียบข้ อมูลตลอดจนทาการ ่ จะช่วยก่อให้ เกิดกลไกการตรวจสอบจากประชาชน และเป็ นการส่งเสริ มให้ เกิดการมีความรับผิด เผยแพร่ผลการประเมินประสิทธิภาพการดาเนินงานของ อปท. ต่อสาธารณชน ซึง รับชอบในการทางาน ประชาชนในท้ องถิ่นจะสามารถตรวจสอบว่าข้ อมูลที่ท้องถิ่นรายงานมีความถูกต้ องและสะท้ อนความเป็ นจริ งมากน้ อยเพียงใด และสามารถเปรี ยบเที ยบผล ่ รายงานผลการประเมินดังกล่าวจะต้ องอยู่ใน การดาเนินงานของ อปท. ที่รับผิดชอบพื ้นที่ของตนกับ อปท. อื่นว่ามีความแตกต่างในคุณภาพของการให้ บริ การสาธารณะอย่างไร ซึง รูปแบบที่สามารถเรี ยงลาดับประสิทธิภาพการดาเนินงานโดยแบ่งตามประเภทของอปท. ได้ (เช่น เทศบาลเมืองชนบทและเทศบาลตาบล) และตามขนาดประชากร (0-25,000 คน ้ ะช่วยให้ กรมส่งเสริ มการปกครองท้ องถิ่นสามารถหาค่าเฉลี่ยผลการ / 25,000 ถึง 50,000 คน / 50,000-100,000 คน และมากกว่า 100,000 คน) แนวทางการดาเนินงานนี จ ดาเนินงานตามประเภทและขนาดของอปท. ได้ และการกาหนดเกณฑ์การเปรี ยบเทียบก็ดูจากความเบี่ยงเบนไปจากค่าเฉลี่ยซึ่งเป็ นการคานวณอย่างง่า ย นอกจากนี ้ การใช้ เครื่ องมืออื่นๆ เช่น ใบประเมินโดยประชาชน (Citizen Scorecard) จะเป็ นเป็ นข้ อมูลเพิ่มเติมสาหรับการประเมินประสิทธิภาพการดาเนินงานของท้ องถิ่นและเป็ นการเพิ่มช่องทาง ่ นร่วมประชาชนในการตรวจสอบการทางานของท้ องถิ่น ในการมีสว 94. ้ เป็ นการบัน ข้ อมูลการคลังและผลการดาเนินงานการให้ บริ การสาธารณะที่ไม่มีการเผยแพร่ ต่อสาธารณชนนัน ้ ใน ่ ทอนกลไกการเสริ มสร้ างการมีความรับผิดชอบทัง แบบ Top-down และ Bottom-up ข้ อมูลการประเมินผลการดาเนินงาน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปรี ยบเทียบผลการดาเนินงานระหว่าง อปท. ด้ วยกันเอง และการมีมาตรฐาน ุ ภาพและเป็ นไปตามแผนการดาเนินงานที่วางไว้ หรื อไม่ ซึ่งกระบวนการนี ้ เปรี ยบเทียบเป็ นข้ อมูลจาเป็ นสาหรับประชาชนในการตรวจสอบการดาเนินงานของ อปท. ว่าเป็ นได้ คณ ้ ในเรื่ องการเผยแพร่ ข้อมูลให้ ประชาชนรับทราบเป็ นสิ่งที่สาคัญที่สุ ดในการ จะช่วยสนับสนุนธรรมาภิบาลและความรับผิดรับชอบในการทางานให้ เกิดขึ ้นในระดับท้ องถิ่น ดังนัน ้ ว ความรับผิดชอบในการดาเนินงานยังคงขาดการบูรณาการและขึ ้นอยูก สร้ างกระบวนการตรวจสอบจากภาคประชาชน มิเช่นนันแล้ ่บั ความเห็นและการรับรู้ของแต่ละบุคคล 51 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น บทสรุ ป สู่การเป็ นการปกครองส่ วนท้ องถิ่นที่ตอบสนองต่ อความต้ องการของประชาชนและมีความรับผิดชอบ ่ ะบบที่มีการกระจายอานาจในด้ าน ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาประเทศไทยได้ ดาเนินการปฏิรูปในหลายๆ ด้ านเพื่อการพัฒนาจากระบบการปกครองแบบรวมศูนย์ไปสูร ้ อานวยในบางช่วงเวลาก็ตาม โดยใน การปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยได้ มีการดาเนินการวาระการปฏิรูปอย่างต่อเนื่องแม้ ว่าสภาพแวดล้ อมทาการเมืองและเศรษฐกิจโลกจะไม่เอือ ั กรอบโครงสร้ างความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่นยังคงอยู่ในช่วงเปลี่ยนถ่าย ที่กล่าวสรุ ปเช่นนีเ้ ป็ นเพราะการปฏิรูปบางประการแม้ ว่าจะบรรลุเป ปั จจุบน ้ าหมาย ั คงมีอีกหลายประเด็นที่จะต้ องดาเนินการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงทัง แล้ ว แต่ยง ้ ในส่วนของโครงสร้ างองค์กร ระบบ และกระบวนการเพื่อให้ การกระจายอานาจสู่ท้องถิ่นของไทย ้ วรายงานฉบับนี ้จึงได้ มีการศึกษาทบทวนการกระจายอานาจของประเทศไทยที่ ผ่านมาอย่างครอบคลุม เป็ นไปอย่างสมบูรณ์และมีการกระจายอานาจอย่างเต็มรูปแบบ ดังนันแล้ ั้ ในทุกด้ านเพื่อที่จะระบุขนตอนการด าเนินการปฏิรูปในระยะถัดไปเพื่อบรรลุเป ้ นี ้ ประสบการณ์การกระจายอานาจของประเทศ ้ าหมายการกระจายอานาจตามที่ระบุไว้ ในแผน ทัง ่ ใจให้ กบ ต่างๆ ช่วยสร้ างความมัน ้ อประเทศไทยจะขับเคลื่อนวาระการกระจายอานาจ ั ประเทศไทยว่าการกระจายอานาจได้ ดาเนินมาอย่างถูกทางแล้ ว แต่สิ่งที่สาคัญมากกว่านันคื ั คงมีอยูใ ต่อไปอย่างไรเพื่อให้ ปัญหาต่างๆ ที่ยง ่ จะได้ สรุปเป็ น ประเด็นหลัก ๆ ดังนี ้ ่ นระบบได้ บรรเทาลงซึง โครงสร้ างความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น เพื่อสร้ างความเชื่อมโยงระหว่างการบริ หารงานส่วนกลางและการบริ หารงานส่วนท้ องถิ่นอย่างสมบูรณ์ ประเทศไทยควรปรับโครงสร้ างการบริ หารงานแบบกระจาย อานาจสู่ท้องถิ่น ภายใต้ การปกครองแบบรั ฐเดี่ยว ซึ่งแนวทางดังกล่าวมีข้อดี 2 ประการ ได้ แก่ 1) มีความสอดคล้ องกับหลักรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และ 2) ช่วย ้ ผู้ว่าราชการจังหวัดจะต้ องได้ รับความเห็นชอบจากเสียงส่วนใหญ่ของสมาชิกของสภา เสริ มสร้ างความเข้ มแข็งให้ กับหน่วยงานส่วนท้ องถิ่ น โดยภายใต้ แนวทางนี ้ การแต่งตัง ้ นี ้ สภาจังหวัดจะประกอบ ด้ วยผู้บริ หารสูงสุดขององค์ กร จังหวัด โดยผู้ว่าราชการจังหวัดอาจถูกถอดถอนได้ โดยการลงคะแนนไม่ไว้ วางใจโดยเสียง 3 ใน 4 ของสภาจังหวัด ทัง ้ ซึง ปกครองส่วนท้ องถิ่นในจังหวัดนันๆ ้ ่ มาจากการเลือกตังโดยประชาชน ้ และประธานสภาจังหวัดจะได้ รับการเลือกตังทางอ้ อมโดยสมาชิกของสภาจังหวัด โดยผู้บริ หารสูงสุดของ ้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นทังหมดที ่มีประชากรมากกว่า 10,000 คน จะดารงตาแหน่งเต็มระยะเวลา 4 ปี ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีประชากรต่ากว่า 10,000 คน จะดารงตาแหน่งในลักษณะการหมุนเวียนโดยในแต่ละปี บริ หารจะมี 1 ใน 4 ของ อปท. ขนาดเล็กดารงตาแหน่งสมาชิกสภาจังหวัด สภาจังหวัดจะมีอานาจในการออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการทางานในระดับภูมิภาคและการกากับดูแลการทางานของผู้บริ หารจังหวัดซึ่งนาโดยผู้ว่าราชการจังหวัด โดย ่ ราชการจังหวัดจะเตรี ยมงบประมาณจังหวัดเพื่อขอการอนุมต ผู้วา ้ ้ กฎหมายที่ได้ รับการอนุมต ั ิจากสภาจังหวัด ทังนี ้ น ั ิจากสภาจังหวัดทังหมดนั ้ จะมีการผลบังคับตามกฎหมาย ยกเว้ น ู ยกเลิกโดยผ่านกระบวนการของรัฐสภาหรื อกระบวนการยุติธรรม อนึ่ง องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจะมีอานาจเพิ่มขึ ้น ภายใต้ บริ บทของการปกครองตนเอง และจะถือว่ามี ในกรณีที่ถก ้ นี ้ การถ่ายโอนงบประมาณจากส่วนกลางจะไม่ผ่าน อบจ. หรื อ ฐานะเท่าเที ยมกันกับ องค์ การบริ หารส่วนจังหวัด (อบจ.) ซึ่งประกอบด้ วยสภาจังหวัดและผู้บริ หารจังหวัด ทัง ้ ้ การบริ หารงานในระดับพื ้นที่จังหวัดจะมีหน่วยงานทัง กระทรวงมหาดไทย แต่จะส่งตรงจากกรมบัญชีกลางของกระทรวงการคลังไปยังแต่ละบัญชีขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ทังนี ้ ่ การดาเนินงานในลักษณะนี ้ ทาให้ หน้ าที่ของเจ้ าหน้ าที่ในระดับอาเภอและตาบล และผู้ใหญ่บ้านมีความทับซ้ อนกับผู้บริ หาร จากส่วนภูมิภาคและท้ องถิ่นทางานแบบคู่ขนานกันไป ซึง ้ ้ผู้บริ หารสูงสุดขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นน่าจะเป็ นผู้ที่มีบทบาทสาคัญในการประสานงานกับหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค องค์การบริ หารส่วนจังหวัด และ ของท้ องถิ่น ทังนี ้ ะช่วยลดแรงเสียดทานของระบบการบริ หารแบบคู่ขนานได้ โดยการกาหนดบทบาทและความรับผิดชอบ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นอื่นๆ โดยรูปแบบโครงสร้ างการบริ หารงานเช่นนีจ ้ นี ้ การทบทวนและปรับปรุ งลดขันตอนของการควบคุ ของส่วนราชการในระดับภูมิภาคให้ มีความชัดเจน โดยจะไม่มีการแย่งกันทาหน้ าที่ให้ บริ การสาธารณะในบริ การเดี ยวกัน ทัง ้ ม กากับดูแล การบริ หารจัดการด้ านการคลังสาธารณะในท้ องถิ่น การบริ หารบุคคลากรท้ องถิ่ น และการบริ หารราชการส่วนท้ องถิ่นยังจะช่วยส่งเสริ มการทางานของระบบอย่างมี ประสิทธิภาพ ภายใต้ ระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลที่เหมาะสม ลักษณะการแบ่ งย่ อยขององค์ กรและระบบ ้ ลักษณะการแบ่งย่อยทังในเชิ งโครงสร้ างองค์กรและระบบการบริ หารงาน โดยเฉพาะด้ านการเงินการคลัง ตลอดจนภารกิจที่ได้ รับถ่ายโอนของหน่วยงานส่วนท้ องถิ่น ่ ้ องถิ่นของประเทศ ทังนี เป็ นอุปสรรคต่อการกระจายอานาจสูท ้ ้ เมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ แล้ วประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเป็ นจานวนมากที่มีประชากรในพื ้นที่น้อย เกินกว่าที่จะมีความคุ้มค่าทางด้ านต้ นทุนในการจัดหาบริ การสาธารณะ ประกอบกับแนวทางการถ่ายโอนภารกิจให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในลักษณะเหมารวม หรื อการที่ อปท. ทุกแห่งต้ องให้ บริ การสาธารณะที่มีการถ่ายโอนทุกประเภทส่งผลให้ เกิดลักษณะการดาเนินงานแบบแยกส่วนหรื อต่างคนต่างทา ก่อให้ เกิดความไม่มีประสิทธิ ภาพในการใช้ ั เจน โดยเฉพาะในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีขนาดเล็กที่มีงบประมาณและบุคลากรอยูอ ทรัพยากรอย่างเห็นได้ ชด ่ ย่างจากัดเพื่อดาเนินการในภารกิจถ่ายโอนที่มีอยู่มาก ในแง่ 52 รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: รายงานศึกษาฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ ระหว่ างส่ วนกลางและท้ องถิ่น ้ การให้ บริ การด้ านสาธารณสุขและการศึกษาเป็ นบริ การสาธารณะที่มีลก ของการกระจายอานาจในเรื่ องภารกิจถ่ายโอนนัน ุ ั ษณะการดาเนินการแบบแยกส่วนที่เห็นได้ ชัดมากที่สด ้ เพื่อการผลักดันการกระจายอานาจอย่างเต็มรู ปแบบในระยะต่อไป ประเด็นในเรื่ องลักษณะแยกส่วนถื อเป็ นประเด็นที่ สาคัญประเด็นหนึ่งที่จะต้ องให้ ความสาคัญ โดย ดังนัน ประสบการณ์ของต่างประเทศแสดงให้ เห็นว่าจานวนองค์กรปกครองท้ องถิ่นสามารถลดลงได้ หากมีการใช้ แรงจูงใจทางการเงิน อย่างเหมาะสมเพื่อให้ มีการควบรวมองค์กร หรื อ ้ องค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่นแห่งใหม่ ตลอดจนให้ มีการกาหนดหลักเกณฑ์ ที่ อาจจะมีการปรับปรุ งเกณฑ์การจัดสรรงบอุดหนุน ทั่วไปเพื่อ ลดแรงจูงใจในการแยกตัวหรื อ จัดตัง ้ กรปกครองส่วนท้ องถิ่นใหม่ นอกจากนี ้ อาจจะให้ มีการทบทวนขอบเขตหน้ าที่ความรับผิดชอบในการให้ บริ การสาธารณะให้ มีความแตกต่างกัน ตาม เข้ มงวดสาหรับการจัดตังองค์ ้ ซึ่ง ขนาดและประเภทองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น เพื่อให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ขนาดเล็กมุ่งเน้ น ในการให้ บริ การสาธราณะที่มีความสาคัญต่อประชาชนในพื ้นที่เท่านัน ประเด็นนี ้จะมีความเกี่ยวข้ องอย่างมากกับการกาหนดลักษณะแนวทางการกระจายอานาจด้ านสาธารณสุขและการศึกษาต่อไป การประเมินประสิทธิภาพการดาเนินงานและการสร้ างกลไกความรั บผิดชอบในท้ องถิ่น เพื่อเสริ มสร้ างกลไกความรับผิ ดชอบในการดาเนิ นงานของท้ องถิ่น จึงมีความจาเป็ นอย่างยิ่งในการพัฒนาระบบการจัดการทางการเงิ นและระบบการติ ดตาม ประสิทธิภาพการให้ บริ การของท้ องถิ่นให้ สามารถใช้ งานได้ อย่างมีประสิทธิ ภาพ ซึ่งระบบดังกล่าวมีความสาคัญอย่างมากในการให้ ข้ อมูลที่มีความสาคัญต่อการตัดสินใจด้ าน ้ ่า ของการให้ บริ การสาธารณะของท้ องถิ่น ทัง นโยบายการกระจายอานาจ ข้ อมูลสถานะทางการคลังของท้ องถิ่น ตลอดจนข้ อมูลในการพิจารณากาหนดมาตรฐานขันต ้ นี ้ ระบบ ดังกล่าวยังไม่สามารถให้ ข้อมูลที่ครบถ้ วนสมบูรณ์ได้ จึงมีความจาเป็ นที่จะต้ องปรับปรุ งวิธีการดาเนินงาน โดยอาจจะพิจารณาให้ หน่วยงานส่วนกลางหน่วยใดหน่วยหนึ่งเป็ นผู้ ั ้ ขึน จัดเก็บข้ อมูลและทาการวิเคราะห์ข้อมูลแต่เพียงหน่วยงานเดียว ซึ่งในรายงานฉบับนีไ้ ด้ นาเสนอให้ หน้ าที่ดั งกล่าวอยู่ภายใต้ องค์ที่ตง ้ ใหม่เรี ยกว่า “สานักงานความสัมพันธ์ ั นาโดยกรมส่งเสริ มการ ระหว่างหน่วยงานส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น ” (Office of Central Local Relations) ในขณะเดียวกันก็ให้ มีการปรับปรุ งเครื่ องมือประเมินผล LQM ที่พฒ ุ เน้ นผลลัพธ์ จากการ ปกครองท้ องถิ่น โดยเปลี่นแนวทางจากการประเมินที่ใช้ ดุลยพินิจส่วนบุคคลและมุ่งเน้ นการตรวจสอบตามกระบวนการปฏิบั ติงานไปสู่การประเมินที่ม่ง ่ แนวทางดังกล่าวจะช่วยส่งเสริ มการมีความรับผิดชอบในการดาเนินงานของท้ องถิ่นและยังช่วยให้ มีข้อมูลเปรี ยบเทียบผลการดาเนินงานระหว่างหน่วยงานส่วน ดาเนินงาน ซึง ้ ควรจะมีการปรับปรุ งโดยให้ มีการประสานงานกันระหว่าง ท้ องถิ่นด้ วยกันเอง ในส่วนของภาระในการจัดเก็บข้ อมูลและการจัดทารายงานของท้ องถิ่นตามที่ส่วนกลางกาหนดนัน หน่วยงานส่วนกลางที่เรี ยกร้ องข้ อมูลและรายงานจากท้ องถิ่น เพื่อลดภาระของท้ องถิ่นและทาให้ ข้อมูลและรายงานมีคุณภาพมากขึ ้น ข้ อเสนอแนะดังกล่าวจะช่วยให้ ประชาชนมี เครื่ องมือในการตรวจสอบการดาเนินงานของท้ องถิ่นในความคุ้มค่าของการใช้ ทรัพยากรและความมีประสิทธิภาพของการให้ บริ การ สู่การกระจายอานาจอย่ างเต็มรูปแบบ ในช่วงทศวรรษที่ ผ่านมาการกระจายอานาจในประเทศไทยได้ มีความก้ าวหน้ าที่ สาคัญในการให้ บริ การสาธารณะและอานาจการตัดสินใจที่ มีความใกล้ ชิดกับ ้ ง ่ ที่จะก้ าวไปสูก ประชาชนมากขึ ้น สาหรับในช่วงทศวรรษถัดไปนันประเทศไทยควรมุ ่ ารกระจายอานาจอย่างเต็มรูปแบบ ซึ่งการที่จะบรรลุเป ้ ได้ จะต้ องมีการปรับปรุ งทัง ้ าหมายนัน ้ ้ 3 ประเด็น ในเรื่ องของการปรับโครงสร้ าง ในเชิงโครงสร้ างและระบบ สาหรับการศึกษาในรายงานฉบับนี ้ได้ มีข้อเสนอแนะให้ มีการพิจารณาดาเนินการปฏิรูปในประเด็นหลักๆ ทัง ุ ในเรื่ องของการพัฒนา ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้ องถิ่น จานวนองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีมากเกินไปและลักษณะการบริ หารงานแบบแยกส่วน และท้ ายที่สด ้ นี ้ ข้ อเสนอแนะดังกล่าวได้ รับการสนับสนุน จาก ระบบการประเมินประสิทธิ ภาพการดาเนิ นงานและการสนับสนุนการมีความรั บผิ ดชอบของท้ องถิ่ นไปอย่างพร้ อมๆ กัน ทัง ่ หวังที่จะให้ การกระจายอานาจของประเทศไทยนาไปสูค ประสบการณ์ดาเนินการกระจายอานาจในหลายๆ ประเทศ ประกอบกับความมุง ่ วามมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และการ มีความรับผิดชอบต่อการดาเนินงานของท้ องถิ่นอย่างแท้ จริ ง 53