67523 Colección Banco Mundial De los Derechos a la Realidad Helena Ribe David A. Robalino Ian Walker De los Derechos a la Realidad Incentivos, mercados de trabajo, y el desafío de la protección social universal en América Latina y el Caribe © 2012 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Asociación Internacional De Fomento o Banco Mundial 1818 H Street NW Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org 1 2 3 4 15 14 13 12 El presente documento ha sido realizado por el personal del Banco Mundial, con aportaciones externas. Las opiniones, interpre- taciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los Gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denomina- ciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Derechos y Permisos El material en este documento está sujeto a derechos de autor. Debido a que el Banco Mundial apoya la diseminación de su cono- cimiento, este trabajo podrá ser reproducido, en parte o en su totalidad, para fines no comerciales siempre y cuando se reconozca plenamente este trabajo. Para solicitar permiso para reproducir este trabajo con fines comerciales, por favor envíe una solicitud con su información completa a: Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telephone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com.. Cualquier otra consulta respecto a derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios, deberá ser dirigida a: Oficina del Editor, Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org. Traductores: Allan Castro y Erwin Aronne Compuesto por Ediciones Gondo, S.A. ISBN (Edición papel): 978-84-15506-85-0 ISBN (Edición Libro Electrónico): 978-84-15506-86-7 Visualización completa con LATEO READER, disponible la descarga del READER a través de www.edicionesgondo.com Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra está protegido por las leyes, que establecen penas de prisión y multas, además de las correspondientes indemnizaciones por daños y perjuicios, para quienes reprodujeran total o parcialmente el contenido de este libro por cualquier procedimiento electrónico o mecánico, incluso fotocopia, grabación magnética, óptica o informática, o cualquier sistema de almacenamiento de información o sistema de recuperación, sin permiso escrito de los titulares del copyright. Serie Foro sobre Desarrollo de América Latina Esta serie fue creada en 2003 para promover debate, diseminar información y análisis, y transmitir la importancia y complejidad de muchos de los temas del desarrollo económico y social de América Latina y el Caribe. Está patrocinada por el Banco Interamericano de Desarrollo, La Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas, la Institución Brookings, y el Banco Mundial. Los manuscritos seleccionados para publi- cación representan la más alta calidad de la actividad y la investigación de cada una de las instituciones, y han sido seleccionadas por su relevancia a la comunidad académica, a los formuladores de políticas, investigadores, y lectores interesados. Miembros del Comité Asesor Alicia Bárcena Ibarra, Secretaria Ejecutiva, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Naciones Unidas. Inés Bustillo, Directora, Oficina de Washington, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Naciones Unidas. Augusto de la Torre, Economista Jefe, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial. Tito Cordella, Economista Jefe Adjunto, Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial. Santiago Levy, Vicepresidente para Sectores y Conocimiento, Banco Interamericano de Desarrollo. Eduardo Lora, Economista Jefe (a.i.) y Gerente General, Departamento de Investigación, Banco Interamericano de Desarrollo. Luis Servén, Asesor Senior, Vicepresidencia de Economía del Desarrollo, Banco Mundial. Títulos en la serie Foro sobre Desarrollo de América Latina From Right to Reality: Incentives, Labor Markets, and the Challenge of Universal Social Protection in Latin America and the Caribbean (2012) por Helena Ribe, David A. Robalino e Ian Walker. Breeding Latin American Tigers: Operational Principles for Rehabilitating Industrial Policies (2011) por Robert Devlin y Graciela Moguillansky. New Policies for Mandatory Defined Contribution Pensions: Industrial Organization Models and Investment Products (2010) por Gregorio Impavido, Esperanza Lasagabaster y Manuel García-Huitrón. The Quality of Life in Latin American Cities: Markets and Perception (2010) por Eduardo Lora, Andrew Powell, Bernard M.S. van Praag y Pablo Sanguinetti, editores. Discrimination in Latin America: An Economic Perspective (2010) por Hugo Ñopo, Alberto Chong y Andrea Moro, editores. The Promise of Early Childhood Development in Latin America and the Caribbean (2010) por Emiliana Vegas y Lucrecia Santibáñez. Job Creation in Latin America and the Caribbean: Trends and Policy Challenges (2009) por Carmen Pagés, Gaëlle Pierre y Stefano Scarpetta. China’s and India’s Challenge to Latin America: Opportunity or Threat? (2009) por Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga y Guillermo E. Perry, editores. Does the Investment Climate Matter? Microeconomic Foundations of Growth in Latin America (2009) por Pablo Fajnzylber, José Luis Guasch y J. Humberto López, editores. Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean (2009) por Ricardo de Paes Barros, Francisco H.G. Ferreira, José R. Molinas Vega y Jaime Saavedra Chanduvi. The Impact of Private Sector Participation in Infrastructure: Lights, Shadows, and the Road Ahead (2008) por Luis Andres, José Luis Guasch, Thomas Haven y Vivien Foster. Remittances and Development: Lessons from Latin America (2008) por Pablo Fajnzylber y J. Humberto López, editores. x de los derechos a la realidad Fiscal Policy, Stabilization, and Growth: Prudence or Abstinence? (2007) por Guillermo Perry, Luis Servén y Rodrigo Suescún, editores. Raising Student Learning in Latin America: Challenges for the 21st Century (2007) por Emiliana Vegas y Jenny Petrow. Investor Protection and Corporate Governance: Firm-level Evidence across Latin America (2007) por Alberto Chong y Florencio López-de-Silanes, editores. The State of State Reform in Latin America (2006) por Eduardo Lora, editor. Emerging Capital Markets and Globalization: The Latin American Experience (2006) por Augusto de la Torre y Sergio L. Schmukler. Beyond Survival: Protecting Households from Health Shocks in Latin America (2006) por Cristian C. Baeza y Truman G. Packard. Natural Resources: Neither Curse nor Destiny (2006) por Daniel Lederman y William F. Maloney, editores. Beyond Reforms: Structural Dynamics and Macroeconomic Vulnerability (2005) por José Antonio Ocampo, editor. Privatization in Latin America: Myths and Reality (2005) por Alberto Chong y Florencio López-de-Silanes, editores. Keeping the Promise of Social Security in Latin America (2004) por Indermit S. Gill, Truman G. Packard y Juan Yermo. Lessons from NAFTA: For Latin America and the Caribbean (2004) por Daniel Lederman, William F. Maloney y Luis Servén. The Limits of Stabilization: Infrastructure, Public Deficits, and Growth in Latin America (2003) por William Easterly y Luis Servén, editores. Globalization and Development: A Latin American and Caribbean Perspective (2003) por José Antonio Ocampo y Juan Martin, editores. Is Geography Destiny? Lessons from Latin America (2003) por John Luke Gallup, Alejandro Gaviria y Eduardo Lora. Sobre los autores Helena Ribe fue la gerente sectorial para Protección Social en la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Ella manejó el programa del Banco para préstamos, asis- tencia técnica y estudios analíticos para la región, incluyendo los programas de apoyo a la Seguridad Social, empleo, mercado de trabajo activo y transferencias condicionales de efec- tivo. Ella también dirigió la Comunidad Internacional de Práctica de Transferencias condi- cionales de efectivo, dedicada al intercambio de conocimiento. Durante su carrera de tres décadas en el Banco Mundial, la Sra. Ribe también ocupó los cargos de Gerente de Sector, Economista Principal, y Líder de Sector en las regiones de África Subsahariana y América Latina y el Caribe, y fue reconocida como una de los expertos principales del Banco en po- líticas y programas de protección social y mercados de trabajo. La Sra. Ribe se retiró del Banco Mundial en otoño de 2011 y ahora está comprometida como directora de varias orga- nizaciones sin fines de lucro. Ella tiene un doctorado en economía de la Universidad de Yale y un BA de la Universidad de los Andes en Colombia, su país de origen. David A. Robalino es un economista principal en el Banco Mundial y líder del equipo de trabajo del sector de Protección Social. También se desempeña como co-director del programa de Empleo y Desarrollo en el Instituto de Estudios del Trabajo (IZA). Desde su incorpora- ción al Banco, el Sr. Robalino ha estado trabajando en temas relacionados a la Seguridad Social, los mercados laborales y la política fiscal. Él ha trabajado en varios países de América Latina y el Caribe, Oriente Medio y África del Norte, África Subsahariana y Asia Oriental y del Pacífico. Sr. Robalino Ha publicado extensamente sobre temas relacionados a la ma- croeconomía y los mercados laborales, la Seguridad Social y las pensiones, el financiamiento de la salud, la economía del VIH/SIDA, y la economía del cambio climático. Antes de unir- se al Banco, el Sr. Robalino era investigador en la Corporación RAND. Él era también miem- bro del Comité Presidencial para la Reforma de la Seguridad Social de Ecuador. Él tiene un doctorado en economía del sector público de la Escuela de postgrado RAND Pardee (Santa Monica, California), así como títulos de la Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (París) y de la Universidad Central del Ecuador (Quito). Ian Walker es el representante residente del Banco Interamericano de Desarrollo en Tegu- cigalpa, Honduras. De 2005 a 2011, fue economista principal del equipo de Protección So- cial del Banco Mundial para la región de América Latina y el Caribe. Antes de unirse al Banco Mundial, el Sr. Walker fue director de ESA Consultores en Honduras. Se desempeñó como asesor económico jefe del gobierno del presidente Maduro, y encabezó el equipo técnico xii de los derechos a la realidad que desarrolló el programa de la Corporación del Desafío del Milenio de Honduras, y real- izó estudios en una amplia gama de temas de desarrollo en América Central y América del Sur, África del Norte y el Medio Oriente y Asia Central. El Sr. Walker es autor de estudios sobre protección social, nutrición y la demanda de servicios públicos, y ha liderado proce- sos de préstamos para políticas de desarrollo centrados en fortalecer los resultados del de- sarrollo humano a través de una mejor rendición de cuentas en la región andina. Posee una maestría en economía e historia moderna de la Universidad de Oxford (Reino Unido). Índice Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxi Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxiii Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 PARTE I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1 Un marco conceptual para los sistemas de protección social y sus implicaciones de política para América Latina y el Caribe . . . . . . 9 Evolución reciente y retos en los sistemas de protección social . . . . . . . . . . . . . 10 Un marco de políticas de protección social en América Latina y el Caribe . . . . 38 Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2 Mercados de trabajo en Latino América y el Caribe: «Estructura, dinámicas e implicaciones para el diseño de políticas de protección social» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 La estructura de los mercados de trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Riesgo del desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Dinámicas del mercado laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Anexo 2.1. La contribución de diferentes sectores al crecimiento del empleo y la productividad del trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Anexo 2.2. Descomposición de las tasas de desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Anexo 2.3. Datos y métodos para calcular el riesgo de desempleo. . . . . . . . . . . 114 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 xiv de los derechos a la realidad PARTE II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3 La financiación para la cobertura universal de salud en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Acuerdos organizacionales e institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Desempeño de los sistemas de salud «en América Latina y el Caribe» . . . . . . . . 139 El camino a seguir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Conclusión: tres cambios de paradigma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 4 Programas de protección de ingresos para la tercera edad . . . . . . . . . . 179 Considerando los sistemas actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Un marco para la ampliación de la cobertura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 Integración y coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 5 Gestión de riesgos del mercado laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Políticas de protección a los ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Los programas activos del mercado de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 Implementación y coordinación de las PPIs y de los PAMTs . . . . . . . . . . . . . . . 277 Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 6 Apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia . . . . . . 295 El surgimiento del apoyo al ingreso como eje central de la protección social en Latinoamérica y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 Patrones de Asistencia Social (AS) y apoyo al ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 Hacia una mayor coherencia y efectividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 Desafíos futuros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 PARTE III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 7 Abordando los problemas transversales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 El desafío de expandir la Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355 La promoción del capital humano y el acceso a trabajos de calidad. . . . . . . . . . 370 Aprovechando las sinergias a través de riesgos y programas . . . . . . . . . . . . . . . 379 El camino hacia adelante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388 Notas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 índice xv Recuadros 1.1 El efecto de la fijación de los salarios públicos demasiado altos: el caso del PLANE en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 1.2 Las limitaciones de la financiación total de la SS provenientes de la tributación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.1 Fragmentación del sistema de salud: el ejemplo de Perú . . . . . . . . . . . . . . 137 3.2 El impacto del Seguro de Salud no contributiva en el uso de servicios y gastos propios de los asegurados (gasto del propio del bolsillo) en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 3.3 Evolución de la política de Chile de acceso universal a los derechos explícitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 3.4 Enfoques innovadores para recolectar las contribuciones de seguro social en salud: el caso de Hungría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 3.5 El uso de subvenciones fiscales para promover la cobertura y formalidad de seguro de salud: la experiencia de EE.UU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 4.1 La crisis financiera y los sistemas de pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 5.1 Beneficios de desempleo en Chile: ahorro con arreglos redistributivos explícitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 5.2 Respuestas de los PAMT en tiempos de crisis: el caso de México . . . . . . . 259 5.3 Un sistema integrado de servicios de empleo en la República de Corea . . . 279 6.1 Haciendo a los programas de alimentos más efectivos y desarrollando un programa de TCE a gran escala en Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 6.2 La reciente evolución de la red de Seguridad Social de El Salvador . . . . . . 315 6.3 Graduándose de los programas de transferencias de ingresos: ¿constituye un problema? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 6.4 La transición de programas de empleo de emergencia a programas de protección social sostenibles: Argentina y Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 6.5 Las trampas de las TCEs urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 7.1 La forma correcta e incorrecta de redistribuir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 Figuras 1.1 Cobertura de pensiones contributivas en América Latina y el Caribe, años 1990 a 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.2 Tasas de cobertura de pensiones contributivas en la década de 2000, por quintil de ingreso per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.3 Cobertura de seguro de salud contributivo a mediados de la década de 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.4 Cobertura de seguro de salud contributivo a mediados de la década de 2000, por decil de ingreso per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.5 Cuentas de ahorro individuales para desempleo, por trabajador empleado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 1.6 Cobertura de pensión contributiva y no contributiva entre los ancianos en la década de 2000, por quintil de ingreso y fuente . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.7 Cobertura de seguro de salud contributivo, no contributivo y combinado a mediados de la década de 2000, por decil de ingreso y fuente . . . . . . . . 19 1.8 Mandatos de los sistemas de beneficios por desempleo . . . . . . . . . . . . . . . 22 xvi de los derechos a la realidad 1.9 Impuestos implícitos y subsidios en el sistema de pensión brasileño . . . . . 25 1.10 Cobertura de hogares por los programas de transferencia condicionada . . 30 1.11 Costo de los programas de TCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 1.12 Un marco conceptual para la protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1.13 Ejemplos de diferentes mandatos para pensiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 1.14 El mandato obligatorio y los planes adicionales opcionales de un sistema hipotético de seguro de salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.1 Transición demográfica en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . 69 2.2 Tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo y su composición . . . . . . . . . . 70 2.3 Cambios pasados y futuros esperados en las tasas de participación . . . . . . 73 2.4 Fuerza de trabajo por nivel educativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 2.5 PIB per cápita, productividad del trabajo y crecimiento del empleo. . . . . . 76 2.6 Distribución del empleo por sector económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 2.7 Fuerza de trabajo por ocupación formal e informal. . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 2.8 Dinámica de las tasas de desempleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2.9 Riesgo de desempleo por región, Argentina y Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 2.10 Tasas de ingreso al desempleo y duración del desempleo . . . . . . . . . . . . . . 85 2.11 Tasas de creación de empleo y de destrucción de empleo en la manufactura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2.12 Riesgo de desempleo por sector en Argentina, Brasil y México . . . . . . . . . 88 2.13 Determinantes de la probabilidad de desempleo en Argentina, Brasil y México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 2.14 Determinantes de la probabilidad de salir del desempleo en Argentina, Brasil y México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.15 Empleo formal e informal a través del ciclo de vida en Argentina, Brasil y México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 2.16 Distribución de los estados ocupacionales a través del ciclo de vida en la zona urbana de Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 2.17 Número de años en el sector formal para los trabajadores mexicanos, 1997-2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2.18 Entradas y salidas para los trabajadores mexicanos con cinco años en el sector formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 2A3.1 La probabilidad de quedar desempleado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 3.1 Proporción de gastos de salud mancomunados, por PIB per cápita, distribución global, 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 3.2 Trabajadores del sector formal en México con seguro de salud social contributivo y cobertura de pensión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3.3 Cobertura total de seguro de salud versus cobertura no contributiva, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 3.4 Contribuciones al IMSS y Seguro Popular, 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 3.5 Gastos per cápita en salud y tasas de mortalidad infantil. . . . . . . . . . . . . . 156 3.6 Tasas de inflación de salud versus crecimiento del PIB nominal y las tasas generales de inflación en países seleccionados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 3.7 Proyección de relaciones de dependencia en países seleccionados . . . . . . . 163 4.1 Cobertura de tercera edad y gasto público en pensiones . . . . . . . . . . . . . . 190 4.2 Tasa de reemplazo brutas a la edad de 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 índice xvii 4.3 Cobertura de tercera edad y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 4.4 Tasas internas de retorno como función del crecimiento del salario y la esperanza de vida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 4.5 Cobertura de tercera edad y participación en la fuerza laboral . . . . . . . . . 197 4.6 Cambio en las tasas internas de retorno entre las edades de 60 y 70 . . . . . 199 4.7 Tasas internas de contribuciones relativas a niveles sostenibles . . . . . . . . . 204 4.8 Tipología de las transferencias de ingresos de jubilación . . . . . . . . . . . . . . 207 4.9 Beneficios contributivos y no contributivos de Chile, 1990-2009 . . . . . . . 209 4.10 Beneficios contributivos y no contributivos de Bolivia, 1990-2009 . . . . . . 210 4.11 Beneficios contributivos y no contributivos de Argentina, 1990-2008 . . . . 212 5.1 Cobertura de pago de prestaciones por despido en Argentina . . . . . . . . . . 232 5.2 Mandatos de los sistemas de protección del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 5.3 Situación financiera del sistema de seguro de desempleo en Brasil . . . . . . . 247 5.4 Tasas de reemplazo y duración de beneficios en países seleccionados . . . . 251 5.5 Un sistema integrado de manejo del riesgo en el mercado laboral . . . . . . . 281 6.1 Comparación mundial del gasto en Asistencia Social y gasto en Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 6.2 Correlación entre el gasto en Protección Social y el Ingreso Nacional Bruto per cápita PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 6.3 Gastos en Asistencia Social como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 6.4 Correlación entre la Seguridad Social (SS) y la Asistencia Social (AS) como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 6.5 Aumento de la concentración del gasto en Asistencia Social de Brasil . . . . 314 7.1 Productividad del sector informal, impuestos a la nómina, TMEI e incentivos para la informalidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 7.2 Salario mínimo en países seleccionados, 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 7.3 Presión tributaria alrededor del mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 7.4 La proporción de la tasa de contribución asignada a beneficios no esenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 7.5 El efecto predicho de la remoción del seguro de desempleo en las densidades de contribución y las edades de jubilación de personas con ingresos promedio en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 7.6 Correlación de reclamos por discapacidad y desempleo en Argentina . . . . 386 7.7 Innovaciones en políticas e ingreso per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 Tablas 1.1 Integración institucional de los sistemas de Seguridad Social con mandato público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2.1 Intensidades y propensiones de transición entre sectores en Argentina, Brasil y México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 2.2 Densidades de contribución del sistema de Seguridad Social en Argentina, Chile y Uruguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 2A2.1 La estructura del desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 2A2.2 Tasas estimadas de entrada al desempleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 2A2.3 Duración promedio del periodo de desempleo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 2A3.1 Encuestas y sus características principales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 xviii de los derechos a la realidad 2A3.2 Media y desviación estándar para las variables explicativas - Riesgo y salida del desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2A3.3 Riesgo promedio de desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2A3.4 Coeficientes logit y errores estándar para el modelo completo - Riesgo de desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 2A3.5 Coeficientes logit y errores estándar para el modelo de no sector económico - Riesgo de desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2A3.6 Coeficientes logit y errores estándar para la salida del desempleo . . . . . . . 126 3.1 Sistemas de salud integrados versus fragmentados: características clave de financiamiento, 2005-06. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 4.1 Distribución de riesgos entre el Estado y los individuos en los sistemas de pensión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 4.2 Mecanismos de financiamiento en los principales sistemas de pensión . . . 187 4.3 Organización institucional de los sistemas de pensión nacionales . . . . . . . 188 5.1 Sistemas de protección del ingreso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 5.2 Procedimientos generales para el despido de trabajadores redundantes . . . 245 5.3 Costos de trabajo relacionados con la protección del ingreso . . . . . . . . . . 246 5.4 Barreras al empleo y formas de superarlas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 5.5 PAMT en América Latina y el Caribe, países seleccionados. . . . . . . . . . . . 262 5.6 Análisis de impacto y de costo-beneficio del programa Jóvenes . . . . . . . . . 265 5.7 Oficinas de servicios de empleo públicas, países seleccionados . . . . . . . . . 267 6.1 Distribución de los subsidios para la Seguridad Social y la Asistencia Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 6.2 Coeficiente de Gini y la proporción del ingreso para el quintil más bajo, 1987-2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 6.3 Patrones de gasto en Seguridad Social y en Asistencia Social . . . . . . . . . . . 306 6.4 Series de tiempo en gasto en Asistencia Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 6.5 Cobertura de hogares de los programas de transferencias de ingresos de efectivo y en especias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 6.6 Presupuesto, cobertura poblacional, costo por beneficiario y asignación de los programas de TCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 6.7 Cantidades de beneficios de las TCE comparadas con el ingreso o gasto pre-transferencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 6.8 Impacto de los programas de TCE en los índices nacionales de pobreza . . 319 6.9 Efecto de las TCE en la demanda y resultados de salud . . . . . . . . . . . . . . . 322 6.10 Programas de empleo temporal en América Latina y el Caribe desde el año 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 7.1 Tipología de los programas para jóvenes y mercado de trabajo para atender sus necesidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 7.2 Condiciones iniciales que dan forma a las opciones de política en el sistema de protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 Prefacio América Latina se mantiene como la región con mayor desigualdad en el mundo, y una re- gión donde la pobreza es mayor de lo que debe ser, dado su nivel de desarrollo económico. En la década pasada, sin embargo, la desigualdad cayó en 12 de los 17 países de la región para los cuales existe disponibilidad de datos comparables, y un número de estudios ha atri- buido una parte no trivial de esa reducción a una expansión de los sistemas de protección social de la región. En algunos países, una proporción importante de la reducción de la po- breza absoluta parece haber sido impulsada por innovaciones de protección social a gran escala, tales como las transferencias monetarias condicionadas y pensiones «sociales» no contributivas. Sin embargo, el proceso mismo de experimentación y crecimiento orgánico por el cual los programas de asistencia social y de Seguridad Social se han desarrollado en varios países ha generado sistemas incompletos y fragmentados, los cuales traen un número de desafíos a los responsables de las políticas en la región. La cobertura de la Seguridad Social contribu- tiva se mantiene muy baja y está restringida a los trabajadores del sector formal. La redis- tribución dentro del sistema de seguros es usualmente opaca y frecuentemente regresiva. La fragmentación y la redistribución mal diseñada también crea desincentivos no deseados para el trabajo y el ahorro. Al mismo tiempo, las mejoras en la efectividad con la que los ins- trumentos promueven la inversión en capital humano y facilitan las transiciones a empleos de calidad se mantienen tanto necesarias como posibles. Construyendo en cuidadoso y detallado análisis de una riqueza de información sobre los programas de protección social a través de América Latina y el Caribe, este libro enfrenta estos desafíos en forma extensa pero accesible. Aunque el análisis es extenso, los autores se enfocan en tres preguntas fundamentales que deben ser enfrentadas por cualquier esfuerzo para fortalecer la protección social en la región: ¿Cómo pueden los programas proteger a los más vulnerables sin promover la informalidad y reducir los incentivos al trabajo y el ahorro? ¿Cómo pueden los programas asegurar que los escasos recursos públicos son usados para subsidios que son transparentes, justos y efectivos, y no para beneficios regresivos y mal en- focados hacia los trabajadores del sector formal? Finalmente, ¿Cómo pueden los programas fortalecer el desarrollo del capital humano para que más trabajadores móviles que la región necesita sean capaces de asegurarse a sí mismos a través de ahorros o de arreglos de riesgo- compartido, y por tanto reducir la vulnerabilidad y la necesidad de subsidios? Al proveer respuestas a estas preguntas de forma ingeniosa y basada en la evidencia, este volumen hace una importante contribución al creciente debate entre formuladores de po- líticas y actores sociales en América Latina y el Caribe sobre los costos e ineficiencias de lo xx de los derechos a la realidad que al presente son sistemas dualísticos de Seguridad Social para trabajadores formales, y de asistencia social para los demás. Por necesidad, dicha contribución es informada por una amplia comprensión sobre cómo funcionan los mercadores laborales de la región, y es- pecialmente del desafío planteado por la prevalencia de la informalidad. Los autores desarrollan un atractivo marco conceptual para los principios generales de la reforma de protección social, señalando la importancia de las respuestas conductuales de trabajadores, empresas, y proveedores de servicios a las reglas e incentivos incluidos en las políticas y programas de protección social. Pero las propuestas están también fundamen- tadas en un profundo conocimiento de las complejas realidades de la región. Ellos recono- cen que los puntos de partida, las limitantes, y las elecciones sociales variarán según el país, y evitan la trampa de recomendar una simple plantilla. En lugar de esto, el libro invita a los formuladores de políticas en todo lugar a enfrentar el desafío de construir un sistema de protección social integrado que trate a la población con igualdad; proveyendo una red de seguridad inclusiva; que promueva la eficiencia en la provisión de servicios; y fortalezca los incentivos para construir capital humano más flexible, para trabajar, y para ahorrar. Si esta invitación es aceptada, los resultados podrían combinar una mayor equidad con un im- pulso al desempeño económico de la región. AUGUSTO DE LA TORRE Economista Jefe Región de América Latina y el Caribe El Banco Mundial Agradecimientos Este volumen presenta los hallazgos del trabajo comisionado por la Oficina del Econo- mista Jefe y preparados por la Unidad de Protección Social en la región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, bajo la supervisión de Augusto de la Torre y Helena Ribe. Una versión resumida de los hallazgos del estudio, escrita por Helena Ribe, David A. Roba- lino, e Ian Walker, fue publicada por el Banco Mundial bajo el título Alcanzando Protec- ción Social Efectiva para Toda América Latina y el Caribe: De los Derechos a la Realidad (título original en inglés: Achieving Effective Social Protection for All in Latin America and the Caribbean: From Right to Reality). Este volumen presenta el análisis detallado de cada área de política de protección social y de los desafíos trasversales. Helena Ribe, David A. Robalino, e Ian Walker escribieron el capítulo 1, con Javier Baez y Andrew Mason; David A. Robalino escribió el capítulo 2 con Eduardo Zylberstajn; Chris- toph Kurowski e Ian Walker escribieron el capítulo 3; David A. Robalino y Rafel Rofman escribieron el capítulo 4; David A. Robalino escribió el capítulo 5 con Maria Laura Sanchez Puerta; Helena Ribe e Ian Walker escribieron el capítulo 6 con Francesca Lamanna; y David A. Robalino e Ian Walker escribieron el capítulo 7. Trabajos de trasfondo y otras contribuciones valiosas provinieron de Pablo Acosta, Ro- dolfo Beazley, Fabio Bertranou, Ramon Castano-Yepes, Aline Coudouel, Wendy Cunning- ham, Vanessa da Silva Moreira, Mario di Filippo, Alvaro Forteza, Ariela Goldschmit, Jason Hobbs, Theresa Jones, Ricardo Charles Manzano, Edmundo Murrugarra, Christina No- vinskey, Francisco Ochoa, Susan Parker, Jose Luis Salas, Manuel Salazar, John Scott, Vero- nica Silva, Maria Concepcion Steta, Sarah Thomson, Elio Valladares, Manuela Villar, Alejandro Yepes, y Eduardo Zylberstajn. El equipo reconoce agradecidamente el consejo y comentarios de Verónica Alaimo, Caridad Araujo, Laura Chioda, Tito Cordella, Augusto de la Torre, Pablo Fajnzylber, Fran- cisco Ferreira, Margaret Grosh, Marcelo Giugale, Keith Hansen, Richard Hinz, Robert Holzmann, Dorothy Kronick, William Maloney, John Nash, Ana Revenga, Jamele Rigo- lini, Jaime Saavedra, Ilias Skamnelos, Andras Uthoff, Salvador Valdés-Prieto, Milan Vodo- pivec, y Hélio Zylberstajn. Fiona Mackintosh editó el primer borrador. Se da un agrade- cimiento especial a Lerick Kebeck, quien coordinó el complejo proceso de producción del reporte y del libro en diferentes etapas durante 2010 y 2011 y administró las respuestas de los autores a preguntas de los editores. Sandra Leon Bolourian y Julie Nannucci también con- tribuyeron a la producción del documento en fases críticas del proceso. Abreviaturas AFHD Ayuda a Familias con Hijos Dependientes AIL Agencia de Intermediación Laboral AS Asistencia Social BD Beneficio Definido BDH Bono de Desarrollo Humano BD-PAYG Beneficio Definido por retención o prepago (PAYG: pay-as-you-go) BPC Bono de Prestacao Continua BPE Beneficios de Promoción de Empleo CAID Cuenta de Ahorros Individual para Desempleo CAND Cuenta de Ahorros Nocional para Desempleo CARICOM Comunidad del Caribe CD Contribución Definida CD-CF Contribución Definida Completamente Financiada CIS Comprobación de Ingresos Sustitutiva CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo (México) CONSAR Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (México) CPS Complemento de Pensión Solidaria CTD Contribuciones Teóricas Definidas ECSN Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional ENIGH Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (México) ENOE Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo EPH Encuesta Permanente de Hogares FGTS Fondo de Garantía por Tempo de Serviço (Brasil) FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social FIS Fondo de Inversión Social GPM Garantía de Pensión Mínima HUC Hacer Una Conexión IBGE Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social INDEC Instituto Nacional de Estadística y Censos (Argentina) INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía y Informática (México) ISAPRE Instituciones de Salud Previsional ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (México) xxiv de los derechos a la realidad IVA Impuesto al Valor Agregado LAC Latinoamérica y el Caribe MNC Marco Nacional de Calificaciones MRMT Manejo de Riesgos del Mercado de Trabajo OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PACFO Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo (Perú) PAMSE Programa de Avance Mediante la Salud y la Educación PAMT Programas Activos del Mercado de Trabajo PANES Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (Uruguay) PANFAR Programa de alimentación y nutrición para familias en alto riesgo (Perú) PASIS Programa de Asistencia Social de Pensiones PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (El Salvador) PAYG Retención o prepago de contribuciones (del inglés «pay-as-you-go») PBS Pensión Básica Solidaria PDHT Programa de Desarrollo de Habilidades de Trabajo PEA Población Económicamente Activa PEE Programa de Estabilización de Empleo PET Programa de Empleo Temporal (México) PETI Programa de Eradicacao de Trabalho Infantil (Brasil) PIB Producto Interno Bruto PLANE Plan Nacional de Empleo de Emergencia (Bolivia) PLANFOR Plano Nacional de Formação Profissional (Brasil) PME Pesquisa Mensal de Emprego (Brasil) PPA Paridad del Poder Adquisitivo PPI Política de Protección de los Ingresos PRAF Programa de Asignación Familiar PS Protección Social PTFN Programa Temporal para Familias en Necesidad RPS Red de Protección Social (Nicaragua) SD Seguro de Desempleo SDE Subsidio de Demandante de Empleo SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social (México) SEDLAC Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe SISBEN Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales SNS Servicio Nacional de Salud SPSU Sistema de Protección Social Universal (El Salvador) SS Seguro Social SSE Sistema de Seguro de Empleo SSS Seguro Social de Salud SUF Subsidio Único Familiar (Chile) TCE Trasferencias Condicionadas de Efectivo TIR Tasa Interna de Retorno abreviaturas xxv TMEI Tasa Marginal Efectiva de Impuesto UAIBE Unidad de Asistencia e Intermediación para Búsqueda de Empleo UARE Unidad de Apoyo al Reentrenamiento y Empleo UPI Unidad de Protección de los Ingresos Introducción América Latina y el Caribe (LAC) se conoce internacionalmente como el hogar de algunos de los programas y políticas de protección social (PS) más innovadores del mundo. En las últimas dos décadas, muchos sistemas de PS de ALC han sido transformados; las políticas de PS han aumentado en importancia, y el gasto en PS ha crecido. Muchos países han re- formado sus sistemas de pensiones para hacer que los beneficios sean proporcionales a los ahorros y para reducir su exposición a futuros déficits fiscales. Muchos países tienen sistemas de seguro social de salud específicos para proporcionar atención médica gratuita o subsidiada a las familias más pobres. Tal vez lo más notable ha sido la introducción de los sistemas de transferencias monetarias condicionadas bien foca- lizados que han llevado a millones de familias pobres al ámbito de la PS por primera vez y se han adoptado como modelo por los países en desarrollo en todo el mundo. A pesar de estos progresos recientes, todavía queda mucho por hacer para convertir el derecho a la protección social, que está consagrado en las constituciones y leyes de la mayo- ría de los países de ALC, en una realidad para la mayoría de los residentes de ALC. En el co- razón de este reto esta una baja cobertura de la Seguridad Social contributiva (SS), que las recientes reformas no han resuelto. La principal dificultad es que los sistemas obligatorios de la región para la prestación de pensiones, seguro de salud y beneficios de desempleo no son aptos para cubrir a los tra- bajadores en el sector informal, que constituyen la mayoría de la fuerza laboral en la mayo- ría de los países. Otro problema es que los sistemas de SS en la mayoría de los países de ALC están frag- mentados, lo que significa que existen esquemas paralelos que ofrecen diferentes benefi- cios a diferentes segmentos de la fuerza de trabajo, incluso cuando estos hacen contribucio- nes similares. Esta disposición restringe la movilidad laboral, genera desigualdades y aumenta los costos. Para cerrar la brecha de cobertura, varios países han introducido programas de SS no contributivos (como las pensiones sociales), pero en algunos casos este paso ha creado sistemas duales, empeorando la fragmentación, y puede haber creado incentivos para la in- formalidad. En muchos países, el sistema de SS redistribuye el ingreso entre los miembros del plan a través del efecto implícito de reglas sobre las contribuciones y beneficios. Aunque la inten- ción original era la de favorecer a los miembros del plan de ingresos más bajos, en la prácti- ca, la redistribución resultante suele ser regresiva. Además, los impuestos y las subvencio- nes implícitas resultantes distorsionan los incentivos y pueden inducir a la evasión y a otros comportamientos no deseados, como la jubilación anticipada o la reducción de los esfuerzos 2 de los derechos a la realidad de búsqueda de empleo. Los subsidios implícitos han causado serios problemas de sosteni- bilidad fiscal global, ya que en la práctica, no siempre se financian íntegramente mediante las aportaciones de los miembros del plan y sus empleadores. El resultado es que las pensio- nes, subsidios de desempleo y los sistemas de seguros de salud tienen déficits, que deben ser financiados con impuestos generales sobre las generaciones actuales y futuras. Del mismo modo, los programas de asistencia social de la región, que proporcionan trans- ferencias focalizadas a los hogares más pobres, todavía tienen que alcanzar su máximo po- tencial en la prevención de la pobreza y promover el desarrollo del capital humano. Este fracaso es, en parte, debido a la mala calidad de los servicios de salud y educación prestados a los beneficiarios de los programas de transferencias monetarias condicionadas. Además, los desafíos relacionados con la implementación de programas de asistencia social en las zonas urbanas podrían socavar los resultados de la focalización y obstaculi- zan la eficacia de su inscripción, así como los mecanismos de salida. Para algunos tipos de programas de transferencia de ingresos, la posibilidad de efectos de desincentivación del mercado de trabajo, similares a los derivados de los programas de SS subsidiados, es un problema. Otros problemas están relacionados con los programas activos del mercado laboral. Muchos de estos programas no están diseñados para superar los obstáculos que impiden el acceso de los trabajadores a buenos puestos de trabajo. Formación, la principal forma de apoyo ofrecido en estos programas, a menudo es dependiente de la oferta, y beneficia a los trabajadores del sector formal. Los servicios de intermediación de búsqueda de empleo, y las intervenciones para aumentar las posibilidades laborales de los trabajadores poco cualificados, en particular de los jóvenes, están poco desarrollados. La crisis financiera de 2008-09 ha demostrado que los sistemas de PS de ALC siguen estando mal equipados para proporcionar a la mayoría de los trabajadores una protección adecuada contra la crisis. Muchos de los que pierden su empleo no recibirán ninguna com- pensación que los ayude hasta su encontrar su próximo trabajo, y no tendrán acceso a los servicios de empleo para ayudarles a encontrar trabajo. El entorno socioeconómico actual en los países de ALC es propicio para hacer frente a estos retos mediante la reforma de los sistemas de PS. El consenso social es cada vez mayor sobre la necesidad de una distribución más equitativa del ingreso y de la inclusión social, y hay un reconocimiento general de que la mejora de las políticas de protección social pue- den contribuir a la consecución de esos objetivos. Este volumen hace un balance de las recientes reformas a la PS en ALC y traza un camino a seguir para mejorar los resultados, específicamente la cobertura del programa y la adecua- ción de las prestaciones. Asimismo, contribuye a los debates de política sobre el diseño de SS, la asistencia social y los programas del mercado de trabajo. El estudio se basa en una extensa literatura sobre la reforma de los sistemas de PS en ALC (Baeza y Packard 2006, De Ferranti et al. 2000; CEPAL 2006; Gill, Packard y Yer- mo 2004; Grosh et al. 2008; Levy 2008; Mesa-Lago 2008). Un tema central es que un sis- tema de protección social que funcione bien debe tener en cuenta las realidades de los mer- cados laborales de la región, especialmente la persistencia de altos niveles de empleo en el sector informal, donde es difícil que los gobiernos impongan mandatos como SS obligato- ria. También se deben tener en cuenta los posibles efectos de las políticas y programas en el introducción 3 comportamiento de los beneficiarios y los proveedores de servicios, esto es, los incentivos y desincentivos que ofrecen para trabajar, ahorrar, asegurar, y para operar los programas de manera eficiente. Estos temas se han presentado de diferentes maneras en la literatura reciente. Levy (2008), por ejemplo, mostró que algunos sistemas de PS subvencionados podrían estar alentando la informalidad y podrían socavar el crecimiento de la productividad. Baeza y Packard (2006) argumentaron a favor de la financiación del seguro de salud con impues- tos generales para superar los problemas de exclusión. Gill, Packard y Yermo (2004) anali- zaron el fracaso de muchos de los sistemas de pensiones de contribución de financiamiento definido de ALC para aumentar la cobertura y la eficiencia. Grosh et al. (2008) puso de relieve la importancia de una sólida y bien diseñada red de protección social para ayudar a las familias a invertir en su futuro y gestionar el riesgo, así como el alivio de la pobreza actual. Este volumen pretende avanzar el debate por medio de (1) el desarrollo de un marco nor- mativo común para el sistema de PS de la región en su conjunto, incluyendo seguro de sa- lud, (2) proporcionar directrices sobre la manera de ampliar la cobertura a través de la ra- cionalización de los mecanismos de financiación y el diseño de arreglos redistributivos y (3) plantear el caso para mejorar la coordinación de políticas y programas. El último punto es importante. Hasta la fecha, el diseño de las reformas de PS no ha prestado suficiente aten- ción al impacto que un programa puede tener en el desempeño de los demás. El volumen está organizado en tres partes. La Parte I ofrece una visión general de los principales retos que enfrentan los encargados de formular políticas en la reforma de los sistemas de PS en ALC y presenta una visión para su futuro desarrollo. En el capítulo 1 se destacan los principales desafíos y se esboza un marco conceptual y de políticas para hacer frente a ellos. Se muestra que los sistemas de la región han logrado avances impor- tantes, pero que aún queda mucho por hacer para garantizar que todos los ciudadanos estén protegidos de los riesgos, sean apoyados en ahorrar para la vejez, y se les dé la opor- tunidad de salir de la pobreza. Se presenta un marco de políticas que pone de relieve los tres objetivos de la PS de mantener el nivel de consumo, la prevención de la pobreza y la promoción del capital humano para reducir la vulnerabilidad de la población, por ejem- plo, mediante la mejora de las oportunidades del mercado de trabajo y la ampliación de las opciones de auto asegurarse. El marco muestra cómo los diferentes tipos de instru- mentos de PS (como el ahorro, la mancomunación de riesgos y programas de transferen- cia) ayudan a lograr esos objetivos, sino que también analiza los arreglos institucionales y mecanismos de financiación (como las contribuciones de los trabajadores y de las empre- sas y las transferencias del fondo de los impuestos generales) que los sistemas PS pueden emplear. Por último, el marco destaca cómo los instrumentos de PS pueden afectar indirectamen- te el comportamiento de los individuos y las empresas, el comportamiento de los proveedo- res de servicios de PS, y los resultados fiscales. Este marco conceptual se utiliza para definir un conjunto de principios de cómo los sistemas de PS de ALC podrían hacer frente a los de- safíos de aumentar la cobertura y la adecuación de las prestaciones en una economía carac- terizada por la informalidad de gran escala persistente, sin que al mismo tiempo se refuer- cen los incentivos a la informalidad. 4 de los derechos a la realidad El capítulo 2 se centra en mayor detalle sobre la naturaleza de los mercados laborales en la región y proporciona el contexto empírico de los problemas que se abordan en el resto del volumen. Esto demuestra que, a diferencia de los supuestos que subyacen en el modelo de Bismarck de la Seguridad Social, los mercados laborales de América Latina y el Caribe se caracterizan por niveles elevados y persistentes de la informalidad y por la alta rotación de empleo y la movilidad laboral significativa entre empleos y sectores. Estas característi- cas tienen importantes implicaciones para el diseño de sistemas eficaces e inclusivas de protección social. La Parte II explora en detalle las implicaciones de este marco para la reforma de los pro- gramas de PS de ALC. Se trata, a su vez, con la protección contra los choques en salud (ca- pítulo 3), pensiones (capítulo 4), la protección contra los riesgos del mercado de trabajo (capítulo 5), y apoyo a los ingresos para las familias pobres (capítulo 6). Cada capítulo presenta una evaluación detallada de la cobertura actual, la adecuación, diseño de programas, y los efectos en los incentivos en relación con el tipo de riesgo a que se dirigen, y se resumen las opciones y las medidas de política para el desarrollo futuro. Cada capítulo se centra en los problemas institucionales y económicos de la adaptación de los programas a las realidades del mercado de trabajo e identifica los posibles modelos de programas para minimizar los efectos no deseados sobre los trabajadores del mercado de trabajo y el comportamiento de ahorro, en las actitudes de las empresas hacia la informali- dad, y sobre el desempeño de los proveedores de PS. Por último, la tercera parte (capítulo 7) destaca los efectos de la interacción entre los subsistemas de PS y aboga por una estrategia de reforma informada por una visión global y coherente para el futuro de la protección social en América Latina y el Caribe. Se centra en temas y lecciones que trascienden el riesgo y áreas de intervención tradicionales. El objetivo es ir más allá de las estrategias limitadas de pensiones, seguros de salud, la protección por desempleo, y las redes de seguridad contra la pobreza, primero consideran- do cómo cada una de ellas afecta a las demás y luego identificar oportunidades de sinergia en el diseño de sistemas de ahorro y de mancomunación del riesgo que cubran conjuntamente más de uno de los riesgos tradicionalmente abordados por los sistemas de PS. También se analiza la economía política de la reforma, destacando la forma en que las condiciones inicia- les (por ejemplo, las reformas que ya están en su lugar) pueden afectar el camino que cada país lleva hacia la implementación de un sistema de protección social más eficaz e inclusivo. Bibliografía Baeza, Cristian, and Truman Packard. 2006. Beyond Survival: Protecting Households from Health Shocks in Latin America. Washington, DC: World Bank. De Ferranti, David, Guillermo Perry, Indermit Gill, Luis Servén, Francisco Ferreira, Nadeem Ilahi, William Maloney, and Martin Rama. 2000. Securing the Future in a Global Economy. Washing- ton, DC: World Bank. ECLAC (Economic Commission for Latin America and the Caribbean). 2006. «Shaping the Future of Social Protection: Access, Financing, and Solidarity.» ECLAC, Santiago de Chile. Gill, Indermit S., Truman Packard, and Juan Yermo. 2004. Keeping the Promise of Old Age Income Security in Latin America. Washington, DC: World Bank. introducción 5 Grosh, M., C. del Ninno, E. Tesliuc, and A. Ouerghi. 2008. For Protection and Promotion. Washing- ton, DC: World Bank. Levy, Santiago. 2008. Good Intentions, Bad Outcomes. Washington, DC: Brookings Institution. Mesa-Lago, Carmelo. 2008. Reassembling Social Security: A Survey of Pensions and Health Care Reforms in Latin America. Oxford: Oxford University Press. Parte I 1 Un marco conceptual para los sistemas de protección social y sus implicaciones de política para América Latina y el Caribe Este capítulo detalla los avances recientes en la ampliación de la cobertura de la Protección Social (PS) en Latino América y el Caribe (LAC), pone de relieve los desafíos futuros y pre- senta un marco conceptual y de políticas para la comprensión de las oportunidades y las dificultades que enfrentan los hacedores de política y como atienden estos desafíos. La dis- cusión abarca: (1) la Seguridad Social (SS) para las pensiones, la salud y los riesgos de desem- pleo (compensación al consumo); (2) las redes de programas para Seguridad Social y de pre- vención de la pobreza, y (3) Los programas del mercado laboral para aumentar el acceso a buenos puestos de trabajo mediante la reducción de las limitaciones a las oportunidades de empleo, fomentar la inversión en capital humano y el desarrollo de destrezas y habilida- des, especialmente para los más vulnerables. El capítulo comienza con una revisión de los desarrollos más recientes, destacando los cinco desafíos que enfrentan los hacedores de políticas de protección social en LAC: • Superar el estancamiento de la cobertura de la Seguridad Social (SS). Nuevos datos entre países en el ámbito de los programas contributivos y no contributivos para apoyo a los ingresos por envejecimiento, la salud, y protección por desempleo, muestran que la cobertura prácticamente no ha cambiado desde hace más de una década en la mayoría de los mismos. • Reducir la fragmentación institucional de los sistemas de Seguridad Social (SS). La frag- mentación conduce a diferencias inequitativas de los beneficios entre los aseguradores y los grupos de población beneficiaria, agravándose recientemente por el desarrollo ad hoc de programas subsidiados. • Continuar alejándose de disposiciones de financiamiento a la Seguridad Social (SS) subsi- diadas y de tipo regresivo. Estas disposiciones crean como efecto incentivos perversos en los esfuerzos dirigidos al trabajo y el ahorro e interfieren con un mayor fortalecimiento de la sostenibilidad financiera de los sistemas de Seguridad Social (SS). 10 de los derechos a la realidad • Reforzar la lucha contra la pobreza y la acumulación de capital humano resultante de los programas de transferencias de ingresos. Este desafío implica más fortalecimiento a la focalización de los programas, mejorando su capacidad de respuesta a las crisis, y evitar los efectos desalentadores del mercado laboral. • Aumentar el acceso a buenos puestos de trabajo. Este desafío consiste en fortalecer los programas activos del mercado laboral (PAMT), mejorando la pertinencia de progra- mas de formación y aumentando la eficiencia en la búsqueda de empleo y el proceso de emparejamiento. La segunda sección del capítulo describe un marco conceptual y de política que ayudará a los formuladores de políticas a hacer frente a estos desafíos. El marco delimita el papel potencial de los instrumentos de política de PS para alcanzar los objetivos de compensa- ción al consumo, la prevención de la pobreza y el desarrollo del capital humano. En él se destacan las interacciones reales y potenciales entre las áreas de riesgo y de políticas, y subraya la importancia de las respuestas conductuales de los trabajadores, las familias, los empleadores y los proveedores de servicios en el diseño de las normas para los sistemas de PS. Este marco luego se utiliza para elaborar recomendaciones, las cuales deben ser toma- das en consideración por los hacedores de política en la medida que trabajan en el fortale- cimiento de los sistemas de PS de la región. Evolución reciente y retos en los sistemas de protección social Muchos países de la región han rediseñado los programas contributivos de Seguridad Social para hacerlos financieramente más auto sostenibles y crear fuertes incentivos para traba- jar y ahorrar. Este nuevo rediseño ha dado lugar a importantes avances hacia sistemas de pensiones sostenibles y equitativos, en los cuales los beneficios por retiro (más allá de un piso mínimo) son proporcionales a la cantidad que cada trabajador ahorra durante su vida laboral. En el área de la salud, el desarrollo de los servicios nacionales de salud (SNS) más fortalecidos y de esquemas de Seguridad Social subsidiada y mejor focalizados ha mejora- do el acceso a una buena calidad de servicios de salud y estimulado la protección finan- ciera de las familias pobres. Algunos países han fortalecido el seguro de desempleo (SD) y reformado los pagos de prestaciones mediante el desarrollo de cuentas de ahorro individua- les para desempleo (CAHID). Estas cuentas de ahorro ofrecen a los trabajadores protección a los ingresos ante la pérdida del empleo, sin socavar el incentivo a trabajar. Estas pueden ser combinadas con arreglos redistributivos específicos para proteger a los trabajadores de bajos ingresos de los riesgos de desempleo. Estos se convertirían en logros significativos debido a que la reforma de las pensiones, los sistemas de salud, las transferencias o subsi- dios siempre son políticamente difíciles de alcanzar. Muchos países han racionalizado y ampliado también sus redes no contributivas de Se- guridad Social, alejándose de los programas de asistencia ad hoc, de los precios subsidia- dos y se han dirigido hacia las transferencias de efectivo bien focalizadas. Los programas de transferencias condicionadas en efectivo (TCE) han sido adoptados por la mayoría de los países de la región, beneficiando a millones de los hogares más pobres, que previamente un marco conceptual para los sistemas de protección social 11 fueron excluidos de los programas de protección social (PS). El modelo de TCE se adoptó por primera vez en América Latina y ahora se ejecuta en todo el mundo. El mismo introdu- jo el requisito a los beneficiarios de las transferencias a hacer uso de servicios básicos de salud, nutrición y servicios de educación. De este modo, el enfoque de TCE ha dado lugar a un cambio radical en las actitudes de los hacedores de política en muchos países en desarrollo hacia una racionalidad, al proporcionar apoyo a los ingresos de los hogares más pobres. Anteriormente, muchos hacedores de política estuvieron preocupados de que los beneficiarios se podrían volver dependientes de esos beneficios y que los programas podrían ser insostenibles en el largo plazo. Tales preocupaciones habían bloqueado el desarrollo de las redes de seguridad en muchos países. Se ha alcanzado cierto progreso al hacer los programas del mercado de trabajo más efectivos a través de intervenciones que abordan simultáneamente los problemas relacio- nados con la falta de habilidades (técnicas o no) y con las dificultades en búsqueda de em- pleo, especialmente en los jóvenes de bajos ingresos y trabajadores no calificados. Un buen ejemplo de esto son los programas Jóvenes los cuales se han establecido para apoyar a las personas de corta edad en el periodo de transición de la escuela al ámbito laboral en varios países de América Latina. Estos programas han tenido éxito en el aumento del número de oportunidades de empleo y el nivel de los salarios. Su éxito se puede atribuir a varios fac- tores: (1) proporcionan la formación que se ve impulsada por la demanda del mercado laboral (2) utilizan un proceso de licitación en elección de los proveedores de formación o capacitación, y (3) ofrecen incentivos financieros consistentes tanto para los empleadores y empleados. Estos avances son importantes, pero no han resuelto todos los problemas. Este estudio sostiene que los hacedores de política deben ahora hacer frente a los cinco principales de- safíos que enfrentan los sistemas de protección social (PS) en LAC. Estos se discuten en las siguientes secciones. Desafío I: La cobertura de Seguridad Social contributiva sigue siendo baja y limitada para sector formal Un desafío clave de PS que enfrentan los países de LAC es la necesidad de ampliar la cober- tura de Seguridad Social contributiva a una proporción mucho mayor de la fuerza de trabajo. No hay indicador unificado de la cobertura de la Seguridad Social (SS), pero los datos de cobertura de los programas derivados de las encuestas de hogares realizadas para este estu- dio, cuentan una historia en común—en la mayoría de los países de LAC, solo una mino- ría de los trabajadores tiene acceso a las pensiones, a seguro de salud contributivo y seguro por desempleo (SD). En general, los trabajadores de bajos ingresos, aquellos trabajando en pequeñas empresas, y los que viven en zonas rurales tienen menos probabilidades de ser cubiertos por un seguro. Los trabajadores del sector formal a menudo disfrutan de un con- junto multidimensional de beneficios sociales, mientras que los trabajadores del sector in- formal y los desempleados tienen un acceso limitado al sistema de protección social. En la década de 1990, en la mayoría de países de la región, las tasas de cobertura de pensiones para la población económicamente activa (PEA) estaban por debajo de 40 por 12 de los derechos a la realidad ciento. De los 18 países de la región, 13 tenían tasas de cobertura por debajo del 40 por ciento. En el 2000, solo Chile, Costa Rica y Uruguay estaban proporcionando el benefi- cio de protección a través de pensiones, con una cobertura de más de la mitad de su PEA, mientras que Argentina, Brasil y Panamá proveían una cobertura entre 40 y 50 por ciento. A pesar de las reformas estructurales que tuvieron como objetivo dar a los trabajadores más incentivos para ser beneficiarios, la cobertura se incrementó ligeramente. Entre los 15 países, sobre los cuales se dispone de datos comparables en las décadas de 1990 y 2000, las tasas de cobertura se redujeron en 4 países, se mantuvieron casi sin cambios en 5 países, y mostraron un modesto aumento en 6 países (véase la figura 1.1).1 Por otra parte, la cobertura de pensiones está sesgada de las personas en la parte infe- rior de la distribución del ingreso.2 A mediados de la década del 2000, la cobertura en el quintil más bajo de ingresos estaba por debajo del 10 por ciento, en 10 de los 18 países de la muestra (con un rango de 0,2 por ciento en Bolivia y 8,0 por ciento en Colombia). En contraste, en el otro extremo de la distribución del ingreso, la cobertura fue, en promedio, aproximadamente del 60 por ciento (véase la figura 1.2). Chile y Costa Rica son las excep- ciones, con una cobertura que se extendió de manera más uniforme a lo largo de los grupos de diferentes ingresos. En la mayoría de países, la desigualdad se mantuvo más o menos constante entre los años 1990 y mediados de la década del 2000. Las diferencias de cobertura también son evidentes por región y tipo de empresa. La cobertura en las zonas rurales es de solo un tercio del nivel en las áreas urbanas. La cober- tura en el sector primario es menor que en la industria manufacturera y servicios. La co- bertura en el sector privado es menor que en el sector público. Asimismo, la cobertura es FIGURA 1.1 Cobertura de pensiones contributivas en América Latina y el Caribe, años 1990 a 2000 (porcentaje de la población económicamente activa que aporta a los sistemas de pensión) Nota: Los datos corresponden al año más cercano a 1995 (para la década de 1990) y a 2009 (para la de 2000). Fuente: Rofman, Lucchetti, Ourens y Oliveri 2011. FIGURA 1.2 Tasas de cobertura de pensiones contributivas en la década de 2000, por quintil de ingreso per cápita (porcentaje de la población económicamente activa que aporta a los sistemas de pensión) .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... .......... ........ .......... .......... .......... ........ ........ ........ .......... .......... .......... ........ ........ ........ .......... .......... .......... ........ ........ ....... ........ .......... .......... .......... .......... ........ ........ ....... ........ .......... .......... .......... .......... ........ ........ ........ ....... ........ .......... 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Fuente: Adaptado de Rofman, Lucchetti, Ourens y Oliveri 2008. 14 de los derechos a la realidad menor entre los empleados de pequeñas empresas, los trabajadores independientes (por cuenta propia) y los desempleados. En la gran mayoría de los países de la región, el acceso a servicios de salud es un dere- cho constitucional. Todos los ciudadanos tienen acceso a las redes de proveedores de servi- cios de salud y a los servicios nacionales de salud (SNS). Paralelamente, en una gran propor- ción de los países operan sistemas de seguro de salud contributivos, los que comúnmente ofrecen beneficios superiores a los previstos por los SNS. La cobertura de los sistemas con- tributivos más generosos es relativamente baja. Solo cuatro países tienen una cobertura entre el 70 y el 90 por ciento; el resto de países tienen una cobertura por debajo del 50 por ciento, consecuentemente, dependen en primera instancia de los SNS (ver figura 1.3). Como resultado, una proporción relativamente baja de los costos de salud en LAC están cubier- tos por el financiamiento por prepago, como consecuencia, los gastos en salud provenien- tes del bolsillo de los beneficiarios son relativamente altos. Estos arreglos afectan especial- mente a los pobres, porque —como en el caso de las pensiones— ellos están menos propensos a ser parte del sistema de seguro social de salud contributivo (SSS). Sin embargo, el acceso de los trabajadores de medianos y bajos ingresos en Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay es notablemente mejor que en otros países de LAC (figura 1.4). No hay datos disponibles sobre la cobertura de los beneficios por desempleo de los ho- gares, pero la evidencia disponible sugiere que un porcentaje bajo de los desempleados re- cibe algún tipo de beneficio. La mayoría de los países se basan en indemnización por despido (prestaciones sociales) como el principal sistema de protección a los ingresos. La indemniza- ción por despido es, sin embargo, no confiable debido a que los empleadores no hacen las provisiones necesarias para la financiación de sus pasivos o deudas con el programa, y es di- fícil obligarlos a pagar. De hecho, en Argentina, menos del 3 por ciento de los trabajadores FIGURA 1.3 Cobertura de seguro de salud contributivo a mediados de la década de 2000 (% de la población cubierta) Nota: Un hogar es clasificado como asegurado si por lo menos un miembro del hogar está cubierto por un seguro de salud contributivo. Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial en base a datos de encuestas de hogares, para el año más reciente disponible. FIGURA 1.4 Cobertura de seguro de salud contributivo a mediados de la década de 2000, por decil de ingreso per cápita (% de la población cubierta) Nota: Un hogar es clasificado como asegurado si por lo menos un miembro del hogar está cubierto por un seguro de salud contributivo. Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial en base a datos de encuestas de hogares, para el año más reciente disponible. 16 de los derechos a la realidad desempleados reciben indemnización por despido. En cambio, en los países que han desa- rrollado seguro de desempleo (SD) o CAHID, las tasas de cobertura son extremadamente bajas. Solo Brasil tiene tantas cuentas por desempleo, como número de trabajadores em- pleados—en otros países, menos de una cuarta parte de la mano de obra tiene cobertura (figura 1.5). La baja de la cobertura de los sistemas de SS en LAC no es sorprendente. Los gobiernos de esta región diseñaron sistemas basados en el modelo de Bismarck, en el cual los derechos de la SS son proporcionales a las cotizaciones obligatorias hechas por los trabajadores y sus empleadores. Los hacedores de política asumieron que a medida que las economías de la región se desarrollaran, la mayoría de la fuerza de laboral llegaría a estar empleada en aque- llos empleos asalariados formales, de esa forma las contribuciones a la SS podría hacerse cumplir. Sin embargo, una parte considerable de la población activa sigue trabajando en el sector informal y la agricultura, lo que hace difícil hacer cumplir o aplicar la Seguridad Social. Era demasiado optimista esperar que la productividad en las pequeñas y medianas empre- sas, las cuales son una fuente importante de puestos de trabajo, fuera siempre lo suficiente- mente alta como para cubrir los costos o contribuciones a la Seguridad Social. Para empeo- rar las cosas, los sistemas de SS de la región no lograron incorporar incentivos para hacer cumplir las regulaciones (incluyendo el pago de impuestos). El mal gobierno, la incertidum- bre regulatoria y la corrupción han reducido los beneficios esperados de la formalidad de la fuerza de trabajo y, por lo tanto, han favorecido la evasión a la Seguridad Social. En el siglo XXI, más de la mitad de la fuerza laboral en LAC está empleada en el sector informal y carece de cobertura de Seguridad Social. En muchos países, lejos de disminuir, la informalidad ha aumentado en las últimas décadas. El nivel más bajo de la informalidad está en Chile, alrededor del 40 por ciento, el más alto esta en Bolivia, cerca de 75 ciento.3 FIGURA 1.5 Cuentas de ahorro individuales para desempleo, por trabajador empleado Nota: 1 = 100% Fuente: Ferrer y Riddell 2008. un marco conceptual para los sistemas de protección social 17 La situación se complica aún más por el hecho de que, para cualquier trabajador, la infor- malidad no es necesariamente una condición estable. Muchos trabajadores se mueven ha- cia adentro y hacia afuera del sector informal (consecuentemente, del sistema de Seguridad Social) en muchas ocasiones durante su vida laboral. En Argentina, Chile y Uruguay, por ejemplo, un trabajador con ingresos promedio dedica solo la mitad de su vida laboral a contribuir a la Seguridad Social. Para los trabajadores de bajos ingresos y los jóvenes de es- tos países, las densidades contributivas de las pensiones son por lo general menos de 40 por ciento, y la rotación de la membresía a la SS es consecuentemente más alta.4 En respuesta al problema de la baja cobertura de la Seguridad Social contributiva, mu- chos gobiernos de LAC han introducido las pensiones no contributivas y sistemas de seguro de salud.5 Estos sistemas han sido un medio importante para cerrar la brecha de cobertura y ampliar el acceso a las personas de bajos ingresos y los pobres (véanse las figuras 1.6 y 1.7). Generalmente, sin embargo, estos programas no están bien integrados con los progra- mas contributivos y tienen problemas de sostenibilidad financiera e incentivos, los cuales se discuten en el reto o desafío III. En el caso de la salud, los programas no contributivos varían en gran medida en el di- seño, difiriendo en las poblaciones objetivo, los beneficios, y las disposiciones administra- tivas. Dos tipos principales se pueden distinguir: (1) programas focalizados con beneficios integrales, pero inferiores al seguro social de salud (SSS), y (2) programas con beneficios limitados para grupos prioritarios de salud (por ejemplo, madres y niños). Ambos tipos de programas podrían ser administrados por el servicio nacional de salud (SNS) (proporcio- nando un subsidio adicional para algunos usuarios de los sistemas nacionales de salud, como en el caso de México,6 por ejemplo), por el SSS (creando una ventana no contributi- va para las personas del sector informal, como en Colombia, por ejemplo), o por agencias de seguros independientes (como en Chile y República Dominicana, por ejemplo). Desafío II: Los sistemas de Seguridad Social de la región se encuentran fragmentados y descoordinados Además de mostrar tasas de cobertura globales bajas, los sistemas de Seguridad Social contributivos de los países de LAC han crecido de manera ad-hoc, produciendo a menudo múltiples programas e instituciones cuyos mandatos respecto a los beneficios y los bene- ficiarios no están claros. En la mayoría de los casos, no está claro cómo los parámetros del sistema, reglas y los derechos a los beneficios están relacionados. Muchos países tienen sistemas múltiples de protección a los ingresos (como el seguro de desempleo (SD), sistema de pensiones y sistemas de seguro de salud que funcionan en paralelo, a menudo sin coordi- nación. Por ejemplo, ocho países tienen sistemas de protección de los ingresos fragmentados. Nueve países han integrado plenamente los sistemas de pensiones y cuatro tienen parcial- mente sistemas integrados. Sin embargo, cuatro países todavía tienen sistemas múltiples y descoordinados (Brasil, México, Paraguay y Perú). Como se discute más adelante, la frag- mentación es especialmente común en el caso de los sistemas de salud. Dentro de la Latino América Continental, solo Brasil tiene un sistema integral;7 el resto países tienen dos o más sistemas separados (tabla 1.1).8 FIGURA 1.6 Cobertura de pensión contributiva y no contributiva entre los ancianos en la década de 2000, por quintil de ingreso y fuente (% de la población mayor a 65 años de edad) Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial adaptado de Rofman, Lucchetti y Ourens 2008. un marco conceptual para los sistemas de protección social 19 FIGURA 1.7 Cobertura de seguro de salud contributivo, no contributivo y combinado a mediados de la década de 2000, por decil de ingreso y fuente (% de la población cubierta) 20 de los derechos a la realidad FIGURA 1.7 Cobertura de seguro de salud contributivo, no contributivo y combinado a mediados de la década de 2000, por decil de ingreso y fuente (% de la población cubierta) (continuación) Nota: Una persona es clasificada como asegurada si por lo menos un miembro del hogar está cubierto por un seguro de salud contributivo, no contributivo, o por ambos tipos. Fuente: Estimados por el personal del Banco Mundial en base a datos de encuestas de hogares para el año 2006 o su año más cercano. un marco conceptual para los sistemas de protección social 21 TABLA 1.1 Integración institucional de los sistemas de Seguridad Social con mandato público Protección al ingreso Pensiones Salud Argentina No Parcialmente No Bolivia Sí Sí No Brasil Sí No Sí Chile No Sí No Colombia No Parcialmente No Costa Rica n.a. Parcialmente No República Dominicana n.a. n.a. No Ecuador No Sí No El Salvador Sí Sí No Guatemala Sí Parcialmente No Honduras Sí No No México Sí No No Nicaragua Sí Sí No Panamá No Sí No Paraguay Sí No No Perú No No No Uruguay No Sí No Venezuela No No No Nota: n.a. = no aplica. La tabla indica si los sistemas de Seguridad Social de los tres sectores están integra- dos. Sí significa que el sector tiene solo un sistema, no significa que el sector tiene más de un sistema, y parcialmente significa que el sector tiene más de un sistema, pero que los sistemas están parcialmente integrados. Fuente: Datos de país del Banco Mundial. La región tiene una amplia variación en los beneficios ofrecidos por los programas de Se- guridad Social. De hecho, en las pensiones, las tasas de sustitución para el trabajador pro- medio fluctúan de 120 por ciento en Uruguay hasta un mínimo de 33 por ciento en México.9 Del mismo modo, los beneficios de desempleo pueden ser reclamados durante un periodo tan corto hasta de dos semanas (en Paraguay), a más de nueve meses (en Argentina). No es sorprendente que las diferencias entre países en cuanto a las preferencias sociales y las con- diciones políticas y económicas debieran dar lugar a diferencias en los mandatos de la Segu- ridad Social. Sin embargo, las variaciones observadas no reflejan necesariamente que los hacedores de política hagan elecciones deliberadas sobre los objetivos de los programas. Más bien, el patrón de beneficios y contribuciones tiende a ser el resultado de la suma de decisiones ad hoc realizadas a lo largo de la historia del programa, en respuesta a proble- mas específicos—como la necesidad de la sostenibilidad financiera— o para atender deman- das políticas a fin de aumentar los beneficios. Además, de la existencia del seguro de desem- pleo como de las pensiones,10 también existe una amplia variedad entre los programas o diseños de Seguridad Social (SS) dentro de un mismo país (véase la figura 1.8). Por ejemplo, los planes de SS de los funcionarios públicos y los militares normalmente son más genero- sos que los planes para los trabajadores del sector privado. En el caso de la salud, los gobiernos de la región han abordado los retos de diferentes ma- neras, dejando a los países de LAC con una compleja herencia de sistemas o programas y 22 de los derechos a la realidad FIGURA 1.8 Mandatos de los sistemas de beneficios por desempleo (trabajador promedio) Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial en base a datos nacionales. subsistemas. Los países en LAC tienen dos configuraciones básicas de sistemas de protec- ción social en el área de la salud: (1) sistemas nacionales de servicios de salud independien- tes, que se financian de los impuestos generales y que deben proveer protección financiera y de servicios de salud a la población en general (como en Brasil y varios países del Caribe), y (2) una combinación de los sistemas de SSS y el SNS. Los sistemas de Seguridad Social en salud son financiados con cargo a los impuestos sobre la nómina y las contribuciones de los usuarios. Ellos a menudo operan programas separados para los empleados del sector público y el privado y combinan el seguro de salud con otras formas de SS, como ser: los sistemas de pensiones (como en Ecuador, Honduras y México, por ejemplo). En algunos países, el SSS y SNS operan adicionalmente programas no contributivos focalizados. Esta fragmentación de los sistemas de salud de LAC está reflejada en los mandatos (paquetes de beneficios) diferenciados, formas de recaudación de impuestos (impuestos sobre la nómina y las contribuciones de los usuarios vs. los ingresos generales), y (a menu- do) redes independientes de proveedores. Los sistemas de salud de dos niveles ofrecen dife- rentes coberturas para los usuarios de los sistemas contributivos y no contributivos (SSS y SNS). Debido a las limitaciones presupuestarias, el mandato de los sistemas no contributivos es limitado, con énfasis normalmente centrado en la atención primaria y secundaria. Debido a décadas de problemas de regulación y falta de inversión en los sistemas de entrega, la un marco conceptual para los sistemas de protección social 23 calidad de los servicios tiende a permanecer baja. En general, el financiamiento de la salud y la producción de servicios siguen estando integrados. Los ministerios de salud, que son los que administran los sistemas de gestión del presupuesto de los sistemas del SNS, como regla general, manejan los hospitales y las clínicas.11 El presupuesto se transfiere, casi como un derecho, a los proveedores, para cubrir los salarios y beneficios de sus empleados, sin ningún seguimiento de los resultados, la productividad o la calidad. Del mismo modo, la mayoría de los sistemas del SSS combinan la producción de servicios y seguros. Como re- sultado, los proveedores del SNS y del SSS operan en paralelo, duplicando la infraestruc- tura de prestación de servicios. La ausencia de vínculos entre la financiación y la produc- tividad o la calidad y la duplicación de la infraestructura de prestación de servicios tienen implicaciones negativas para la eficiencia. La heterogeneidad de los planes y los mandatos de los programas de SS en LAC es inequi- tativa e ineficiente. Es inequitativa porque los trabajadores son tratados de forma diferente por el sistema público en función del lugar donde trabajan. Es ineficiente por cuatro razo- nes: primer lugar, porque múltiples sistemas fragmentan el mercado laboral y restringen la movilidad de la mano de obra. En Ecuador y Uruguay, por ejemplo, los trabajadores que cambian de empleo pueden perder sus derechos de pensión. Este riesgo reduce los incenti- vos para moverse de un puesto de trabajo a otro y puede afectar negativamente el crecimien- to de la productividad. En segundo lugar, la fragmentación hace los grupos de riesgo para aseguramiento más pequeños y eleva los costos asociados con los requerimientos de reser- vas. En tercer lugar, los costos administrativos pueden aumentar debido a que la existencia de múltiples sistemas reduce las economías de escala (debido a que una gran proporción de los costos administrativos es fija). En cuarto lugar, en el caso de la salud, la exclusividad mutua entre los programas de salud y la falta de elección por parte de los consumidores de los programas y los proveedores de cuidados de la salud conducen a ineficiencias signi- ficativas en la producción de atención o cuidados a la salud (por ejemplo, baja utilización de la capacidad de los servicios de salud y la asignación sub-óptima de la atención) y puede dar lugar a distorsiones en el mercado de trabajo (desde el momento en que la elección del trabajo puede estar influenciada por los beneficios no transferibles). El sistema mexicano de salud es un ejemplo clásico. Un problema relacionado, y que disminuye la coherencia global del sistema de Protec- ción Social, es la falta de coordinación, tanto en el diseño de diferentes tipos de programas de SS y entre la asistencia social y las políticas y programas del mercado laboral. Las refor- mas orientadas hacia el apoyo a los ingresos en la vejez, la salud y la lucha contra la pobreza se han aplicando solo de manera fragmentada, a la vez que los hacedores de política han dado poca atención a las interacciones entre estas reformas. Pocos países han coordinado programas activos del mercado de trabajo (PAMT) con los programas de protección a los ingresos. Del mismo modo, las políticas en materia de pensiones por discapacidad son rara vez coordinadas con las políticas de beneficios por desempleo. Esta falta de coordinación puede ser vista en Chile y Argentina, donde los beneficios por incapacidad a veces sustitu- yen los beneficios por desempleo. Una mejor coordinación reduciría los costos (ayudando a reducir el nivel de las contribuciones de Seguridad Social necesaria para un nivel dado de la cobertura), mejoraría los incentivos (que resultaría en menos fraude y evasión) y conduci- ría a mejores resultados. 24 de los derechos a la realidad Desafío III: La redistribución al interior del sistema de Seguridad Social no es clara, y a menudo regresiva, y puede distorsionar los incentivos para trabajar y ahorrar La cobertura de SS para las personas de bajos ingresos en América Latina es limitada. Para los extremadamente pobres, inscribirse en los programas de SS contributiva al costo total de esta es difícil, y a menudo imposible. Incluso los moderadamente pobres, que no tienen una cierta capacidad de ahorro, por lo general son excluidos de estos programas, ya que muchos de ellos trabajan en pequeñas empresas donde la productividad es demasiado baja como para cubrir el costo total de la SS obligatoria. Además, las personas de bajos ingre- sos en América Latina suelen tener relativamente altas tasas de descuento, preferencias por la liquidez y una correlativa baja demanda de ahorro y Seguridad Social a largo plazo. Los hacedores de política en LAC han introducido dos tipos de intervenciones para ampliar el alcance de los sistemas de protección social a los trabajadores de bajos ingre- sos. El primer tipo consiste de programas puros de lucha contra la pobreza, los cuales se discuten en la siguiente sección (desafío IV). El segundo tipo, discutido en esta sección, consiste de subvenciones a la SS. Hay dos tipos de subsidios de la Seguridad Social. Los subsidios implícitos que operan cuando los miembros del plan dentro de los sistemas contributivos reciben beneficios cuyo valor (valores actuarialmente ponderados) supera el valor de sus contribuciones. Estos beneficios a menudo son financiados a través de impuestos sobre la nómina y las contri- buciones a la Seguridad Social aplicadas a los demás miembros del plan (aquellos cuyos beneficios están por debajo del valor de sus contribuciones). En algunos casos, los subsi- dios implícitos también son financiados por transferencias fiscales a base de los impuestos generales para cubrir el déficit del fondo de seguro. Los subsidios explícitos financian las pensiones no contributivas, programas de desempleo, o los programas de seguro de salud, y por lo general son financiados de los ingresos fiscales globales. En términos de la redis- tribución, el primer tipo de subvención es a menudo regresiva, mientras que la segunda es, en la mayoría de los casos, progresiva. Si no están cuidadosamente diseñados, ambos pue- den generar como efectos más bien incentivos negativos sobre la oferta de trabajo y el aho- rro y reducir la participación en la Seguridad Social contributiva. Subsidios implícitos e impuestos no transparentes. Los sistemas de Seguridad Social contri- butiva de los países de LAC están plagados por subsidios e impuestos implícitos y no trans- parentes. Los subsidios complejos cruzados dentro de los programas resultan en grandes variaciones en el indicador de contribuciones pagadas a beneficios recibidos. Algunos miem- bros del plan sistemáticamente reciben más de lo que aportan (una subvención), mientras que otros reciben sistemáticamente menos (un impuesto).12 La figura 1.9 ilustra esta tenden- cia, utilizando el caso del sistema de pensiones en Brasil. Dependiendo de los ingresos y cuando las personas se inscriban y se jubilan, ellos recibirán un subsidio o pagaran un impuesto al sistema —y el nivel tanto de la subvención, como del impuesto puede ser alto. La figura 1.9 también ilustra la variación considerable en el nivel de subsidio (impuesto) recibido (pagado), dependiendo de cuando las personas se inscriben, cuando se retiran, y lo que ganan. En el ejemplo de Brasil ilustrado aquí, las reglas formales sugieren que los un marco conceptual para los sistemas de protección social 25 FIGURA 1.9 Impuestos implícitos y subsidios en el sistema de pensión brasileño Nota: w = salario; g = crecimiento. Cada línea da el valor del subsidio (o impuesto) esperado, como una función de la edad de jubilación. El subsidio o impuesto es expresado como un porcentaje del salario del trabajador. Cada línea es asociada con una respectiva edad de afiliación, dado un salario de ingreso (expresado como proporción de los ingresos promedios), y la tasa de crecimiento para este salario. Fuente: Cálculos de los autores. trabajadores de bajos ingresos reciben subsidios implícitos, como lo hacen aquellos que retrasan su inscripción o cuyos salarios crecen lentamente. Pero cuando se combinan todos estos efectos, el resultado más común en toda la región es que se tienen impuestos implí- citos o subsidios que son regresivos. Este sucede, en parte, porque los trabajadores de altos ingresos tienen más probabilidades de permanecer en el sistema el tiempo suficiente para calificar a los beneficios. Por el contrario, los trabajadores con salarios bajos tienden a expe- rimentar mayor inestabilidad laboral, y están menos propensos a completar los periodos de carencia o crisis necesarios para tener derecho a los beneficios (véase Forteza, Lucchetti y Pallares 2009). En el caso de las pensiones, las fórmulas de beneficios definidos tienden a pagar mayores tasas de retorno a los trabajadores con crecientes historias salariales (por lo general los trabajadores calificados) que a aquellos con historiales salariales planas (por lo general, los trabajadores no calificados y los de cuello azul).13 De forma similar, muchos sistemas de seguridad de salud se basan en las contribuciones sobre los ingresos de los usuarios, en vez de hacerlo sobre los costos de los paquetes de los servicios de salud. La intención de esta práctica es inducir la transferencia de los ricos hacia los trabajadores de bajos ingresos que no están asegurados. También es posible que jóvenes, de bajo riesgo, con bajos ingresos individuales subsidien la cobertura de los de alto riesgo y alto ingreso individual. Pero, en la práctica, dichas reglas pueden socavar los incentivos de los asegurados para expandir la cobertura hacia los trabajadores de bajos ingresos, por 26 de los derechos a la realidad causa de que sus contribuciones podrían no cubrir sus costos. Al punto que los trabajado- res de bajos ingresos quedan fuera del sistema, por tanto la esperada redistribución progre- siva falla en materializarse. La redistribución regresiva puede tomar lugar entre los miembros del plan y otros indi- viduos que actualmente no están cubiertos por el sistema de SS, incluidas las futuras gene- raciones. En muchos sistemas de SS de LAC, el desequilibrio del balance entre contribu- ciones y beneficios genera grandes y severos déficit de los flujos de efectivo del sistema que deben ser cubiertos por medio de transferencias fiscales. En un estudio reciente hecho a ocho sistemas de SS de LAC, se encontró un subvención promedio anual PPA (Paridad del poder adquisitivo) de $62 por persona (Linder, Skoufias, y Shapiro, 2006). Los subsidios estimados (como un porcentaje del total de beneficios transferidos y que toman en cuenta solo los costos de los déficit que ocurren en los sistemas de SS) fueron los siguientes: Argentina un subsidio de 57 por ciento, Brasil un 40 por ciento, Chile un 56 por ciento, Colombia un 77 por ciento, República Dominicana un 0 por ciento, Guatemala un 25 por ciento, México un 84 por ciento y Perú un 89 por ciento.14 Debido a que los bene- ficiarios de la mayoría de sistemas de SS están en la parte superior de la distribución del ingreso, los subsidios para cubrir dichos déficit son regresivos. El mismo reporte usa infor- mación de la encuesta de hogares para analizar la distribución de esos subsidios y confir- man que dicha incidencia era altamente regresiva. En promedio, 58 por ciento de los bene- ficiados de los subsidios estaban en el quintil más alto de la distribución del ingreso, y solo un 3 porciento de estos beneficios estaban en el quintil más bajo. En contraste, la asisten- cia social no contributiva canaliza el 26% de los beneficios a aquellos que están en el quin- til más bajo y solo un 14% a los que están en el quintil más alto. Aunque el valor de los be- neficios promedios de la asistencia social es solo un cuarto de los programas de seguros, es relativamente mucho más grande el impacto que genera en el ingreso de los hogares de bajos ingresos, incrementando los ingresos de los beneficiarios en el quintil más bajo en 13 por ciento, en promedio, comparado con el 2 por ciento, para la Seguridad Social (Lin- dert, Skoufias, y Shapiro, 2006). Las cifras citadas en el párrafo anterior toman en cuenta solo el costo del déficit ac- tuarial en el sistema de SS. La situación podría ser incluso peor si el déficit actuarial de los PAYG (Retención o prepago de contribuciones, del inglés «pay-as-you-go») y de los siste- mas de SD fueron tomados en cuenta. Una forma de medir el tamaño de este problema es estimando las obligaciones del sistema (en otras palabras, el valor presente de los pagos fu- turos de las pensiones resultantes de los derechos adquiridos a la fecha) y comparándolas con los así llamados activos PAYG (el valor presente de las futuras aportaciones recibidas de los contribuyentes, neto de los derechos de pensiones adicionales que se acumularan bajo los acuerdos actuales). En varios países de LAC la diferencia resultante (la llamada in- suficiencia para las obligaciones del sistema) representa un exceso del 100 por ciento del Pro- ducto Interno Bruto (PIB) (Holzmann, Palacios, And Zevine, 2004). Los impuestos implícitos y los subsidios afectan también el comportamiento de los indi- viduos en los mercados laborales. Por ejemplo, bajo ciertas reglas existentes, el indicador de derechos de pensión con respecto a las contribuciones puede ser afectado por el tiempo en que los trabajadores trabajaron y se retiraron, también debido al historial de sus carreras, y por la frecuencia (densidad) de sus contribuciones (cotizaciones). La regla que mejor define un marco conceptual para los sistemas de protección social 27 los sistemas de pensiones en LAC, es que penaliza a los trabajadores que deciden retirarse más tarde dándole los proporciones más bajas de retorno, además de crear incentivos para retirarse temprano (véase capítulo 4). Estos incentivos son el resultado de las fórmulas de beneficios basados en salarios finales, que también crean incentivos para inflar los salarios cerca del retiro. Similarmente, el valor de los subsidios de los trabajadores que reciben del SD, muchas veces depende de la frecuencia y la duración de sus periodos de desempleo. Ambas formas de financiamiento de la redistribución implícita en los sistemas contri- butivos (Impuesto aplicados sobre la nómina a los empleadores, y un elemento fiscal en las contribuciones de los empleados que superan los valores de los beneficios) tienen adicio- nalmente la desventaja que incrementan la brecha fiscal.15 Considerable evidencia interna- cional indica que este incremento puede reducir los niveles de empleo y promover la informa- lidad. En las regiones de Europa y Asia Central un incremento del 10% en la carga impositiva, se estima que condujo a una reducción de entre el 3% y 6% en la relación de empleo a población (Rutkowski 2007). Un estudio reciente en Turquía encontró que el traslado de las contribuciones de Seguridad Social a los salarios es bajo para los trabajadores de bajos ingresos, por lo que el aumento de las contribuciones conduce directamente a un aumento de los costos salariales y a la reducción del empleo (Betcherman y Pagés 2008). Colombia ha experimentado un aumento en los impuestos de nómina de más de 10 puntos porcen- tuales (41,0 a 51,5 por ciento) entre 1989 y 1996, por lo que se estima que ha provocado un descenso en el empleo formal, de 4 a 5 por ciento (Kugler y Kugler 2003). La Financiación de los beneficios de Seguridad Social (SS) a través de contribuciones obligatorias de los trabajadores y sus empleadores se justifica por el hecho de que, en ausen- cia de un mandato legal, muchos trabajadores podrían ahorrar, y por tanto, se estarían ase- gurando así mismos muy poco. Esto crea la externalidad negativa debido a la necesidad de crear redes de Seguridad Social financiadas con fondos públicos. Sin embargo, cuando las contribuciones adicionales se aplican para financiar la redistribución (en otras pala- bras, para pagar los beneficios de otras personas), estas contribuciones aumentan la presión fiscal en los trabajadores que les financian y es probable que tengan un efecto negativo en el empleo formal. Las opciones alternativas para financiar el elemento de solidaridad del sistema de protección social se discuten en la parte III.16 Programas no contributivos subsidiados de manera explícita. Como se discutió en el desafío II, muchos países han establecido programas de SS no contributivos financiados con cargos a la tributación general de los trabajadores en los sectores informales, rurales o urbanos. Estos programas han cerrado la brecha en la cobertura, pero han causado sus propios problemas, sobre todo cuando los beneficios que estos ofrecen se reducen debido a que el trabajador está recibiendo beneficios de un programa contributivo. Los programas no contributivos están di- señados a menudo bajo la premisa de que los trabajadores están empleados ya sea totalmente en el sector formal (y por lo tanto cubiertos por la Seguridad Social) o completamente fuera de este (por lo que requieren ser cubiertos por los programas no contributivos).Sin embargo, como se discutió, muchas personas entran y salen del sistema de Seguridad Social durante su vida laboral, a veces como resultado de sus propias preferencias (véase Perry et al. 2007). Cada vez que los trabajadores que toman empleos del sector formal pierden el benefi- cio de una transferencia no contributiva, los beneficios perdidos actúan como un impuesto 28 de los derechos a la realidad implícito en el trabajo del sector formal. Del mismo modo, si los beneficios no contribu- tivos se reducen cuando una persona recibe beneficios contributivos, el resultado es un aumento en la tasa marginal efectiva de impuesto (TMEI) en los ingresos del sector formal. La garantía mínima de pensión en Brasil y la pensión mínima en Chile (antes de la reforma de 2008) ilustran este punto. En cada caso, la cantidad del subsidio depende (inversamente) sobre el valor de la pensión contributiva a la que la persona tiene derecho. La TMEI es de 100 por ciento: por cada unidad de aumento en la pensión contributiva, la transferencia de pensión mínima se reduce en una unidad. Como resultado, los trabajadores de bajos ingresos encuentran que el contribuir más no aumenta el total de su pensión.17 Una alta TMEI puede reducir las densidades de cotización mediante el aumento de la cantidad de tiempo que las personas trabajan en el sector informal. El resultado en térmi- nos de informalidad adicional dependerá de la productividad relativa de los sectores forma- les e informales. Si la productividad (y, por lo tanto, los salarios)en el sector formal son mucho más altos que en el sector informal, incluso las altas aportaciones al seguro social, y las altas TMEI sobre las transferencias, no llevará a las personas a preferir empleos en el sector informal, ya que las ganancias netas del sector formal serían aún mayores. Sin embargo, si la diferencia en la productividad (y los salarios) fuera demasiada pequeña para compensar el costo de las aportaciones al seguro social y las TMEI s sobre las transfe- rencias, entonces los trabajadores preferirían empleos en el sector informal. Entre más generoso un programa, mayor es la probabilidad que influya en el comportamiento de los trabajadores.18 En el caso de los programas de seguro de salud no contributivos, hay necesidad de más evidencia sobre sus efectos en el trabajo informal. En el año 2010, el régimen de salud sub- sidiado de México, el Seguro Popular, ofrecía beneficios netos19 que eran superiores a las del régimen de seguro médico formal administrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Esta práctica podría esperarse que aumentara la probabilidad de que los individuos tomarán empleos del sector informal y redujeran las afiliaciones al IMSS. Los estudios disponibles, sin embargo, no encuentran ninguna disminución significativa, hasta el momento, en las afiliaciones al seguro médico del IMSS en las zonas urbanas como res- ultado del Seguro Popular. En las zonas rurales, la cobertura del IMSS se ha reducido lige- ramente (de14,0 por ciento a 11,2 por ciento). En general, se estima que a nivel nacional, el efecto de desplazamiento del Seguro Popular ha reducido la cobertura del IMSS en un 0,7 por ciento de la población. Esta reducción debe contrastarse en contra del aumento del 7,1 por ciento de cobertura proporcionada por el Seguro Popular, dando una ganan- cia neta global en la cobertura del 6,4 por ciento de la población (Parkery Scott 2008). Sin embargo, el balance podría cambiar a mediano y largo plazo, cuando los efectos de despla- zamiento del Seguro Popular podrían ser mayores. En Colombia, algunos empleadores habrían comenzado a requerir a los trabajadores obtener un seguro médico a través del es- quema no contributivo antes de la contratación, pero no hay ninguna evidencia clara sobre el tamaño de tales efectos. En general, la base científica para la comprensión de este tipo de efectos interactivos en LAC sigue siendo limitada. Se necesita más investigación para mejorar nuestra comprensión de los efectos negativos de las opciones de seguro médico no contributivas en la informalidad, y de las características de diseño que podría ayudar a mi- nimizarlos. un marco conceptual para los sistemas de protección social 29 Estos temas son importantes porque la evidencia disponible sugiere que la informalidad implica costos económicos significativos. Las unidades de producción informales tienden a tener una baja productividad ya que son incapaces de beneficiarse de economías de escala y tienen dificultades para acceder a los mercados y al crédito. Por lo tanto, cualquier polí- tica que genera incentivos a la informalidad puede socavar el crecimiento. Levy (2008) ha argumentado que el desarrollo reciente del Sistema de Protección Social de México ha im- pulsado involuntariamente el crecimiento a pequeña escala de empresas informales que son intrínsecamente no competitivas y cuyo potencial de crecimiento es limitado. Los acuerdos de redistribución y los incentivos económicos son dos caras de la misma moneda. Los arreglos redistributivos mal diseñados no solo es probable que sean regresivos, pero también pueden cambiar el comportamiento de trabajadores y empresas, reduciendo el empleo en el sector formal e incrementando los costos del programa. Entre menos transpa- rente es un sistema de redistribución, más propenso es a la chabacanería, el fraude y el abuso. Desafío IV: La eficacia y el impacto en el capital humano de los programas de apoyo a los ingresos deben ser mejorados Los programas de apoyo a los ingresos focalizados en la pobreza a gran escala, los cuales proporcionan un piso mínimo de ingreso para las personas extremadamente pobres, son ahora una parte importante de la arquitectura de la PS en LAC (véase figura 1.10). La elegibilidad para estos programas se basa normalmente en los niveles de pobreza, mediante la focalización geográfica, verificación de los hogares, o auto-selección. Las transferencias focalizadas han sustituido gradualmente los subsidios al consumo no focalizados (por ejem- plo, en alimentos o combustible). Por ejemplo, en México, Progresa (ahora Oportunidades) reemplazó los subsidios en el maíz y el combustible (Hanlon, Barrientos y Hulme 2010). El apoyo a los Ingresos incluye programas de dinero en efectivo y en especie (a base de alimentos), pero los programas de dinero en efectivo son cada vez más frecuentes y han tendido a sustituir las transferencias en especie. Los principales tipos de transferencia de dinero en efectivo en LAC son las TCE, progra- mas de empleo, y las transferencias de dinero en efectivo no condicionadas destinadas a grupos específicos (como familias, niños o personas mayores). Las TCE existen en 16 países de LAC, con presupuestos que van desde el 0,1 por ciento del PIB en Chile, Costa Rica, y Perú hasta el 0,6 por ciento del PIB en Ecuador (véase figura 1.11). En muchos países, entre ellos Argentina, Bolivia, Colombia, México, Perú y Uruguay, los programas de empleo se han aplicado —a menudo en situaciones de crisis— con el objetivo de mejorar los efectos del desempleo. El mecanismo de focalización principal en este caso es la auto-selección de aquellos dispuestos a trabajar por el salario ofrecido, pero muchos programas tienen reglas de clasificación adicionales. Por ejemplo, los beneficiarios del programa de empleos Jefes de Argentina deben tener dependientes; para el programa de Empleo en Acción en Colom- bia, deben ser calificados como pobres mediante un test de pruebas proxy, y para el Programa Empleo Temporal (PET) de México ellos tienen que vivir en una zona rural pobre. Otro modelo emergente —prevaleciente especialmente en el Cono Sur— son las transferencias 30 de los derechos a la realidad FIGURA 1.10 Cobertura de hogares por los programas de transferencia condicionada (% de hogares con por lo menos un programa) Nota: Incluye programas basados en efectivo, o en alimentos. Fuente: Cálculos por el personal del Banco Mundial en base a datos de encuestas de hogares para el año 2008 o su año más cercano. no condicionadas en efectivo dirigidas a la pobreza y al status demográfico, tales como beneficios para la niñez, pensiones por invalidez, y asignaciones familiares. Un ejemplo es Asignación Familiar, el sistema de asignaciones familiares introducido como parte del Plan de Equidad de Uruguay, que surgió a partir del programa Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES). Otros ejemplos incluyen la pensión de vejez y discapacidad (Beneficio de Prestación Continua) en Brasil, el Universal Child Allowance en Argentina, y el subsidio familiar (Subsidio Único Familiar) en Chile. Los programas de transferencia de ingresos de LAC no siempre pueden ser colocados cuidadosamente en una de estas categorías, y en algunos países se están desarrollando nuevos modelos. Por ejemplo, PANES en Uruguay combinó su programa de Ingreso Ciuda- dano para los hogares extremadamente pobres con un componente de empleo denomina- do Trabajo Por Uruguay. El programa de empleo Jefes en Argentina se convirtió tanto en un programa de beneficio de empleo y formación denominado Seguro de Capacitación y Empleo, como en un programa de TCE llamado Familias, que ahora está siendo sustituido por las asignaciones familiares focalizadas en la pobreza. Ahora que los programas de apoyo a los ingresos se han consolidado como un elemento importante del Sistema de Protección Social en LAC, es necesario abordar varios temas para mejorar el impacto futuro de los programas dirigidos al apoyo a los ingresos. Cuatro desafíos pendientes para esta clase de programas de protección social se analizan a continuación:(1) un marco conceptual para los sistemas de protección social 31 FIGURA 1.11 Costo de los programas de TCE (como % del PIB) Fuente: Estimados por el personal del Banco Mundial en base a datos de encuestas de hogares para el año 2008 o su año más cercano. reforzar la focalización, (2) garantizar la calidad de la salud complementaria y programas de educación, (3) mejorar la capacidad de respuesta a las crisis, y(4) evitar los efectos perver- sos a los incentivos del mercado laboral. Reforzar la focalización. La focalización y los resultados de la reducción de la pobreza de los Programas de transferencia de ingresos de LAC son positivos, pero también son desigua- les, y la expansión urbana puede diluirlos. Durante la última década, las tendencias del coefi- ciente de Gini en LAC han comenzado a mejorar, y los programas de transferencia de ingre- sos tales como las TCE han jugado un papel importante en el cambio de tendencia (Ferreira,Leite y Ravallion 2009, López-Calva y Lustig 2010, Paes de Barros, Foguel y Ulyssea 2006). En muchos casos, se han producido avances significativos a un costo fiscal modesto. Las TCE representan en promedio el 0,25 por ciento del PIB, cubren 16.90 por ciento de la pobla- ción, y gastan el equivalente a un 3,10 por ciento del ingreso promedio per cápita por hogar beneficiario. Aunque no son caras, la focalización estricta en la pobreza extrema se traduce en que la mayoría de las TCE son capaces de proporcionar beneficios relativamente gene- rosos, en comparación con el ingreso antes de la transferencia. Como resultado de ello, su impacto en la capacidad de gasto y el nivel de pobreza de los beneficiarios es significativo. En México, Oportunidades ha reducido la brecha de la pobreza en un 19 por ciento. En Brasil, Bolsa Familia ha reducido la brecha de la pobreza en un 10 por ciento.20 En Ecuador, la reducción ha sido un 14 por ciento (Fiszbein y Schady 2009). 32 de los derechos a la realidad Pero no todos los programas de transferencias tienen un impacto claro y costo-efectivo en la pobreza. Las pruebas de evaluación sugieren que la focalización de muchos programas de empleo no ha sido muy fuerte —sobre todo en comparación con los programas de TCE. Los programas de empleo alcanzan normalmente alrededor del 2 por ciento de la PEA, por lo que su impacto distributivo es necesariamente limitado. Los montos de sus beneficios son generalmente mucho más grandes que las TCE. Por ejemplo, Construyendo Perú tiene un beneficio de $153 al mes, que es 10 veces el beneficio del programa de TCE peruano Juntos ($15 al mes). Esta cantidad de beneficios relativamente grande hace del programa de empleo una opción costosa y también vuelve atractivos los programas para los trabajadores menos pobres. La mayoría de los países limitan el gasto en programas de empleo a alrededor del 0,2 por ciento del PIB. Las excepciones son Jefes en Argentina, que tuvo un beneficio modes- to de $45 por mes y 2 millones de beneficiarios, y alcanzó al 13,0 por ciento de la PEA a un costo del 0,8 por ciento del PIB en el punto más alto de la crisis económica; y PANES en Uruguay, que alcanzó al 7,2 por ciento de la población a un costo del 0,5 por ciento del PIB. Sea cual sea el tipo de programa que se elija para canalizar apoyo a los ingresos a las fami- lias más pobres, mantener una focalización estricta será un reto continuo. La presión crece para ampliar aún más estos programas en zonas urbanas, en las que ahora residen una gran proporción de los hogares extremadamente pobres de la región. Entre los principales progra- mas de TCE que recientemente han ampliado la cobertura urbana están Bolsa Familiar (Bra- sil), Familias en Acción (Colombia) y Oportunidades (México). Las considerables variantes de la pobreza entre los hogares de las zonas marginales urbanas, junto con los factores de política económica, pueden hacer difícil el focalizar la pobreza eficazmente en las zonas urba- nas. Esto requiere el fortalecimiento de los mecanismos de gobernanza mediante la defini- ción de reglas de elegibilidad claras, registros sólidos de los beneficiarios y una administra- ción financiera transparente. Otro enfoque interesante para fortalecer la focalización es utilizar estimaciones basadas en encuestas sobre los niveles de pobreza para «identificar» la distri- bución de los demandantes que surgen del sistema, como lo hace Bolsa Familia en Brasil. Las TCE y programas similares necesitan mejorar los procedimientos para inscribir y graduar a los beneficiarios en el momento oportuno. Si lo hacen, fomentarán la salida de las familias que ya no son pobres, y abrirán el espacio para incorporar nuevos beneficiarios. A principios de 2010, el programa Bolsa Familia de Brasil retiró al 6 por ciento de los bene- ficiarios que no habían actualizado sus registros, abriendo el camino para incorporar nuevas familias que calificaban para el programa más recientemente. Las TCE deben asegurarse de que la práctica de la verificación de condiciones (o corresponsabilidades) se adapte a los entornos urbanos. Garantizar la calidad de los programas de salud y de educación complementarios. Los ser- vicios de salud, nutrición y educación de baja calidad limitan a menudo los impactos del programa de desarrollo humano de las TCE.21 Los programas de apoyo a los ingresos tie- nen el potencial para aumentar la capacidad de ingresos a largo plazo de los beneficiarios al aumentar la acumulación de capital humano a través de los efectos en los ingresos y (en el caso de las TCE) a través de condicionalidades respecto a la nutrición, la salud y la educa- ción que van unidas al programa de afiliación. Las evaluaciones muestran que las TCE en LAC han aumentado la matrícula escolar y las tasas de asistencia y han reducido las tasas un marco conceptual para los sistemas de protección social 33 de abandono escolar (Behrman, Sengupta y Todd 2000; Britto2004, 2007; Gertler 2004, Rawlings 2005, Schultz 2004). Las mismas han aumentado la afluencia a la vacunación y visitas a los centros de salud orientados a consultas sobre crecimiento y desarrollo (Boui- llon y Tejerina 2006; Britto 2007, Rawlings 2005). Hasta ahora, y sin embargo, las TCE han producido solamente modestas mejoras en los resultados de educación, salud y nutrición. Esta situación indica que garantizar la asis- tencia, por sí sola, no es suficiente. Los gobiernos también necesitan mejorar la calidad de los servicios de salud y educación, que en muchos lugares siguen siendo deficientes, y ga- rantizar el acceso a los mismos. La mala calidad, vinculada a los sistemas de financiación inadecuados y un débil sistema de rendición de cuentas, es un problema tanto en las zonas rurales como en las zonas urbanas marginales. Garantizar el acceso de las familias más pobres a todos los programas a los que tienen derecho, con buena calidad, se está convirtiendo en un reto importante para la política so- cial en LAC. La región tiene muchas comunidades rurales remotas sin acceso físico decente a los servicios de salud y también experimenta un rápido crecimiento de asentamientos ur- banos que a menudo son un problema de capacidad sobre extendida. La lucha contra tales cuestiones requerirá un enlace más fuerte entre los programas de transferencia de efectivo y las autoridades de salud y educación. El programa Juntos de Colombia y Chile Solidario de Chile están desarrollando mo- delos interesantes que van más allá de las transferencias en efectivo para fortalecer en gene- ral la protección social para los más vulnerables. Este enfoque implica un patrón complejo de gestión intersectorial, el cual requiere lo siguiente: (1) la identificación de todos los bene- ficios disponibles en la red de PS, (2) acuerdos formales entre las instituciones que intervie- nen para proporcionar servicios a los mismos beneficiarios, y (3) compartir el proceso de focalización y selección de los beneficiarios. En este modelo, las TCE son temporales, y la intervención social prioriza los vínculos permanentes entre los beneficiarios y la red esta- ble de PS en el país, asegurándose de que al final del programa, las familias aprendan sobre y como hacer un uso eficaz de esa red. Mejorar la capacidad de respuesta ante las crisis. La capacidad de respuesta ante las crisis de los programas dirigidos sigue siendo limitada. Aunque su principal objetivo es hacer frente a la pobreza estructural, los programas de apoyo a los ingresos pueden ayudar cuando las conmociones afectan a sus beneficiarios. Pero la crisis de alimentos, combustible y finan- zas conocida en inglés como «la crisis triple f» (food, fuel and financial) de 2008-09 y la desaceleración económica mundial de 2009 ha demostrado que este potencial es todavía poco desarrollado. Durante estas crisis, algunos países de LAC fueron capaces de ajustar los valores de los beneficios o de los umbrales de elegibilidad de las TCE para contrarres- tar los efectos inflacionarios y proteger el consumo para los más pobres.22 Pero solo 6 programas de las TCE (de los 16 en la región) fueron capaces de hacerlo.23 Otros programas tuvieron flexibilidad presupuestaria y administrativa insuficiente para responder de forma ágil ante la crisis. La capacidad de respuesta ante las crisis sigue siendo por lo tanto un reto para el futuro. Otro reto es que la crisis no afecte solo a los que se encuentran en pobreza extrema, quienes son el objetivo de los programas de las TCE. Los gobiernos también necesitan 34 de los derechos a la realidad herramientas para apoyar a otras familias menos pobres afectadas por las conmociones co-variadas. Como se ha mencionado, la respuesta más común a los puntos más altos de desempleo entre los trabajadores no asegurados es utilizar los programas de empleo. Este tipo de programas en LAC incluyen Trabajar y Jefes en Argentina, el componente Trabajo por Uruguay del PANES en Urugua y, El Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE) en Bolivia, Empleo en Acción en Colombia, Construyendo Perú en Perú y PET en México. Estos programas generalmente han tenido un impacto positivo sobre la situación del em- pleo y la pobreza de los beneficiarios. Jefes en Argentina redujo el desempleo en general en 2,5 puntos porcentuales, redujo la tasa de pobreza nacional en 2,0 puntos porcentuales, y redujo la pobreza extrema entre sus beneficiarios en un 10 por ciento (Galasso y Ravallion 2003). Las evaluaciones del PLANE de Bolivia indicaron que el programa tuvo efectos positivos en los ingresos de sus beneficiarios, especialmente las mujeres (Landa y Lizárraga 2007). En Colombia, Empleo en Acción incrementó el consumo de las familias beneficia- rias en un 9 por ciento (DNP 2004). El interés en los programas de empleo fue recuperado en el contexto de la crisis finan- ciera y económica mundial como una forma viable de proteger a las personas sin seguro contra las conmociones del desempleo, y sobre todo proporcionar una red de seguridad para trabajadores durante las recesiones y las crisis. Sin embargo, los programas de empleo por lo general tienen un impacto moderado sobre los altos costos del desempleo, por lo que todavía hay un margen considerable para mejorar su diseño y fortalecer su impacto. Los salarios deben mantenerse tan bajos como sea legalmente posible para permitir que los programas asistan a un mayor número posible de beneficiarios y proporcionar incentivos para que los trabajadores acepten empleos en otros lugares. También, como regla general, los programas deberían ser reducidos cuando los niveles de desempleo se recuperan. En algunos casos, los programas de obras públicas también se pueden implementar junto con las oportunidades de formación y programas del mercado laboral activo para ayudar a los beneficiarios a encontrar un empleo permanente. Cómo evitar los efectos perversos de los incentivos del mercado laboral. Algunos progra- mas de transferencias de ingresos pueden desalentar la oferta de trabajo y crear incentivos a la informalidad. A pesar de los efectos positivos en los desarrollos recientes de los progra- mas de apoyo a los ingresos en LAC, existe la preocupación de que los programas podrían debilitar los incentivos al trabajo, desplazar personas del sector formal, y conducirlos a ser dependientes del bienestar social. Al igual que con los programas de SS no contributivos, cuando la elegibilidad depende de tener un ingreso por debajo de un límite establecido, el beneficio dirigido de las transferencias de ingresos se convierte en un impuesto marginal sobre cualquier sector de ingresos por encima del límite de afiliación al programa. Este impuesto puede causar que los beneficiarios dejen de buscar empleo o se inclinen por las reglas para trabajar en el sector informal a la vez que reclaman la transferencia. Un buen diseño puede evitar que este problema surja en cualquiera de las dos principales clases de programas de transferencias que existen en LAC —programas de empleo y TCE— pero un buen diseño, valga la salvedad no es una característica de cada programa. En el caso de los programas de empleo, los beneficiarios normalmente deben trabajar o participar en capacitación o entrenamiento, de tal manera que no puedan reclamar el un marco conceptual para los sistemas de protección social 35 beneficio y permanecer inactivos. Este diseño es similar al diseño de ayuda por desempleo bajo el marco de las reformas del bienestar social al trabajo en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE),24 y debería redu- cir el problema de riesgo moral. Sin embargo, la evidencia sugiere que los factores del diseño tales como, las reglas del programa y los niveles de beneficios en los programas de empleo de LAC pueden afectar de varias maneras la interacción entre la formalidad, la informalidad y la tasa de la participación de la fuerza laboral. Un problema obvio es que, cuando los programas de empleo exigen requisitos de trabajo imprecisos, es probable que se dé un efecto de aumento en la demanda de trabajo informal entre los beneficiarios. El segundo problema común es que los salarios a menudo son dema- siado altos. Idealmente, los programas de empleo deben pagar los salarios que sean más bajos que el salario de mercado, para garantizar la libre selección de los beneficiarios pobres y así evitar incentivos que distorsionen el mercado laboral. Pero debido a los requerimien- tos legales o los factores de política económica, los salarios de los programas de empleo a veces están por encima del salario del mercado (sector informal) de la mano de obra no cali- ficada, que normalmente es inferior al salario mínimo legal. En estos casos, los programas de empleo se vuelven caros, y los salarios relativamente altos pueden desalentar a las perso- nas a ir a la búsqueda de otro empleo. El tercer problema común es que puede ser difícil eliminar los programas de empleo si las reglas de salida claras no se definen desde el prin- cipio. La experiencia de PLANE en Bolivia ilustra los efectos de establecer salarios relativa- mente altos y no tener reglas de salida establecidas desde el principio (véase el recuadro 1.1). RECUADRO 1.1 El efecto de la fijación de los salarios públicos demasiado altos: El caso del PLANE en Bolivia PLANE (Plan Nacional de Empleo de Emergencia) fue un programa temporal de empleo de emergencia que funcionó en Bolivia entre el 2002 y 2005. Fue creado en respuesta a un rápido aumento del desempleo abierto (del 6 por ciento a 9 por ciento de la población en edad de traba- jar entre 1999 y 2002) y en el subempleo (arriba del 16 por ciento al 21 por ciento en el mismo período). Durante esos tres años, financió alrededor de 800, 000 empleos mensuales. El ochenta por ciento de los fondos para PLANE provenían de donantes bilaterales. La población objetivo eran los pobres mayores de 25 a 55 años. Los empleados trabajaron durante 7 horas diarias durante un máximo de 10 semanas. El salario mensual de los trabajadores no calificados fue de Bs 480 (un poco por encima del salario mínimo), mientras que trabajadores calificados reci- bieron Bs 1.600 al mes. Se asignaron recursos mediante la focalización geográfica en base a un índice de necesidades básicas insatisfechas por municipio. PLANE se extendió mucho más allá de la crisis y se volvió difícil de cerrar debido a la percepción que los beneficiarios tenían de tener derecho a un empleo permanente. En 2006, el gobierno entrante de Morales decidió cerrar PLANE pero se encontró con una fuerte oposición de un sindicato de los empleados de PLANE. Finalmente, PLANE se fusionó con un proyecto de fondo social, Pro País, y a los beneficiarios de PLANE se les dio la opción de trabajar temporalmente en el proyecto Pro País. Fuente: Banco Mundial 2006; Landa 2003. 36 de los derechos a la realidad Se evaluó el efecto de los altos salarios en un programa de empleo de manera rigurosa para el caso del programa de empleo Jefes en Argentina. Durante el periodo 2003-04, cuando el beneficio alcanzado por el programa Jefes fue del 75 por ciento del salario mínimo del sector formal, la participación en el programa redujo la probabilidad que los trabajado- res se desplazaran hacia un empleo formal en 3,5 puntos porcentuales. Sin embargo, durante 2004-05, los ingresos del sector formal aumentaron considerablemente, mientras que el beneficio de Jefes permaneció fijo en términos nominales. Como resultado de ello, el efecto desalentador desapareció (Gasparini, Haimovich y Olivieri2006). Una opción para facili- tar la fijación de los salarios de los programas de empleo a un nivel adecuado es designar los programas de empleo como programas de formación. Los programas de TCE en general están bien diseñados y han evitado la creación de este tipo de problemas. La evidencia confirma que, hasta el momento, no han habido efectos desalentadores al empleo como resultado de los programas de TCE en LAC. Por el contra- rio, estos programas pueden haber dado lugar a efectos positivos en el trabajo e ingresos debido a la mayor capitalización de las familias pobres.25 Este resultado no es sorprenden- te. Debido a la forma como las TCE son diseñadas, a priori es mucho menos probable que vayan a provocar efectos adversos a los incentivos del mercado laboral. En la mayoría de los países, la elegibilidad se basa en test de pruebas proxy que no se actualizan con frecuen- cia. Por lo tanto, es poco probable la creación de un impuesto marginal implícito al ingre- so, lo que podría desalentar el empleo. Además, niveles de beneficios de los programas de las TCE normalmente son demasiado pequeños para alentar a la gente a renunciar a otras opor- tunidades de ingresos, solo por mantener su beneficio de las TCE.26 Otra opción para reducir los efectos de los desincentivos del mercado laboral es el de- sarrollo de nuevas condiciones de comportamiento exigibles por las TCE en los mercados laborales urbanos las cuales se deben centrar más en los requisitos para participar en la bús- queda de formación y trabajo —similar a los requisitos de los programas de bienestar social de empleo en países de la OCDE. El desafío V explora las opciones para fortalecer el acceso a los empleos para los trabajadores de bajos ingresos. Desafío V: El acceso a buenos empleos necesita incrementarse Muchos de los empleos que han sido creados en LAC en los últimos años son de baja cali- dad, empleos del sector informal, que se caracterizan por la baja productividad e ingresos y por la inseguridad. Estos puestos de trabajo emplean principalmente a trabajadores no calificados y a jóvenes. En muchos países, el PIB per cápita ha crecido principalmente como resultado de un aumento en la tasa de empleo y no a causa de un aumento de la producti- vidad promedio de los trabajadores.27 Muchas de las causas de estos pobres resultados del mercado laboral están fuera del ám- bito de la PS. Estos incluyen problemas en el entorno empresarial, que debilitan los incen- tivos para invertir, para adoptar nuevas tecnologías, y para incorporar nuevos productos al mercado. Sin embargo, las políticas de PS pueden hacer una diferencia en el mercado la- boral. Estas pueden facilitar la creación de empleo y la movilidad laboral de los trabajado- res mediante la reducción de las cargas de impuesto (que siguen siendo altas en muchos de un marco conceptual para los sistemas de protección social 37 los países de LAC), facilitando la normativa sobre contratos laborales, y garantizando que los trabajadores tengan acceso a los programas de protección de ingresos adecuados. Además, los PAMT bien diseñados pueden abordar los desajustes derivados de la falta de información entre los participantes del mercado laboral o de los desequilibrios en la estruc- tura entre la oferta y la demanda de habilidades. Sin embargo, pocos de los sistemas de protección a los ingresos de LAC y los PAMT tienen pendiente desarrollar esta tarea. La mayoría de los sistemas de protección de ingresos de LAC todavía dependen de la in- demnización por despido, la cual es una opción ineficaz, para compensar el consumo de los trabajadores que pierden sus puestos de trabajo. La cobertura de los programas de seguro de desempleo (SD) o cuentas de ahorro individual por desempleo (CAHID), las cuales son opciones más eficaces, es muy baja. Al mismo tiempo, los PAMT en LAC han evolucionado con un propósito determinado y no como una respuesta fundamentada sobre las fallas del mercado que necesitan ser tratadas. Los sistemas están fragmentados, y muchas institucio- nes diferentes están involucradas en el diseño e implementación de programas que a menu- do actúan sin coordinación. El objetivo principal de los PAMT han sido los programas de formación, que tienden a ser determinados por la oferta y a menudo no alinean los incen- tivos de los administradores de programas, buscadores de empleo, y empleadores. Los pro- gramas de asistencia para la búsqueda e intermediación de empleo no están lo suficientemen- te desarrollados, y los sistemas de monitoreo y evaluación son generalmente débiles. Los PAMT también tienden a centrarse en la prestación de servicios a aquellos en el sec- tor formal, y por lo tanto dejan de lado a los trabajadores informales y a los pobres. La ma- yoría de los programas operan en asociación con los empresarios del sector formal y no para atender las necesidades de los pequeños productores en el sector informal. Los progra- mas ayudan principalmente a los trabajadores que han completado su educación secunda- ria, de tal manera que los pobres y los trabajadores no calificados tienen menos probabi- lidades de beneficiarse. Como se ha señalado bajo el Desafío IV,algunos países han creado programas de empleo para ayudar a los trabajadores pobres a imbuirse en las fluctuacio- nes de la demanda de trabajo y a proporcionar apoyo a corto plazo para compensar el con- sumo de los trabajadores sin seguro; sin embargo, estos programas son costosos, tienen una cobertura limitada, y rara vez se coordinan con los servicios de búsqueda y formación de los PAMT. Las altas cargas de impuestos innecesarios son otro factor que limita el acceso a buenos puestos de trabajo en muchos países de LAC. Como se comentó anteriormente, las altas cargas de impuestos pueden disminuir la demanda de mano de obra del sector formal y fo- mentar la informalidad. Las estimaciones del tamaño de las cargas de impuestos en la región varían entre el 15 por ciento (Chile) y el 55 por ciento (Colombia).28 A menudo, la carga de impuestos refleja la proliferación de los beneficios no esenciales, tales como las instalacio- nes recreativas, cuidado de niños, o las asignaciones familiares. En algunos sistemas de pen- siones pagados a plazos (como en Brasil, Nicaragua o Uruguay), surge el riesgo de que la carga de impuestos tendrá que aumentar aún más, ya sea a través de una mayor contribu- ción y los impuestos sobre la nómina, para alinear los ingresos del sistema con los costos, o por medio del aumento de impuesto sobre la renta para financiar el déficit. El envejeci- miento de la población también ejerce presión sobre los gastos de salud y sobre la tasa de contribución necesaria en los sistemas de SSS. 38 de los derechos a la realidad Un marco de políticas de protección social en América Latina y el Caribe En esta sección se presenta un marco conceptual y de políticas para entender los objetivos y elementos de un sistema de protección social, las interacciones entre instrumentos y programas dentro del sistema, y su impacto en la economía como un todo. Este marco es entonces utilizado como recordatorio del capítulo 1 para desarrollar las cinco implicacio- nes de política, las cuales responden a los cinco desafíos para incrementar la cobertura y adecuación de la protección social en LAC. Seguidamente se usara este marco en las par- tes II y III de este volumen para atender en detalle los desafíos en cada una de las mayores áreas de las políticas de protección social (pensiones, seguro de salud, desempleo, y los programas activos del mercado de trabajo; Así como, los programas de apoyo de los ingre- sos contra la pobreza). Marco conceptual: Hacia un entendimiento del sistema de protección social (PS) El marco desarrollado aquí distingue tres diferentes niveles— objetivos, instrumentos y mecanismos de financiación—y pone particular énfasis en las reacciones de comportamien- to de los trabajadores, los hogares, las empresas y proveedores de servicios de protección social a las reglas e incentivos del sistema. Objetivos. La compensación del consumo y prevención de la pobreza son ampliamente reco- nocidos como objetivos de cualquier sistema de PS.29 Cuando un shock se materializa y reduce los ingresos, las políticas se deben implementar para que todos los individuos y los hogares puedan reemplazar parte de sus ingresos y, por lo tanto, compensar el consumo. Para prevenir la pobreza, el sistema PS no solo debe proteger a las personas de bajos ingre- sos contra los shocks, pero también proveer transferencias adicionales para aumentar su ca- pacidad de consumo a largo plazo pero a un nivel mínimo socialmente aceptable. El esquema desarrollado en este estudio también hace explícito el objetivo de promover el capital humano para aumentar la capacidad de ingresos de los individuos, reducir su expo- sición al riesgo, y les ayudan a enfrentar los riesgos relacionados a la idiosincrácia.30 El obje- tivo es dar a las personas de bajos recursos un incentivo para invertir en su propio capital hu- mano y promover el uso productivo del mismo, de hecho, facilitando su acceso a empleos.31 Este aumento del capital humano contribuye a reducir su exposición a riesgos tales como enfer- medad o desempleo, ya que las personas mejor educadas y saludables tienen menos probabi- lidad de estar desempleados o enfermarse. Accesos más fáciles a puestos de trabajo o al crédito también reduce el riesgo de desempleo marginal. Tener acceso a más actividades productivas con mayores ingresos da a la gente más opciones para crear estrategias de prevención al riesgo. Estos tres objetivos tienen claras ganancias. Si el sistema de PS falla para promover el capital humano como una forma de reducir los riesgos y estimular la protección privada e individual, el sistema se verá obligado a gastar más en programas de compensación del consumo público, así como, en programas de prevención a la pobreza. Por otra parte, po- ner muy poco énfasis en la compensación al consumo crearía mayores necesidades para un marco conceptual para los sistemas de protección social 39 la creación de programas de asistencia más extensos para los pobres; Así como, alguna gente caería en la pobreza debido a la falta de acceso a los programas de Seguridad Social. Para lograr estos tres objetivos, el marco distingue tres tipos de opciones de política: (1) la elección de los instrumentos y programas, (2) la elección de los mecanismos de financiamien- to, y (3) la elección de los mecanismos de implementación. Varias combinaciones de estos tres tipos de políticas son posibles, lo que explica la diversidad de sistemas de PS a lo largo de la región. Es evidente que cada opción de política afectará el comportamiento de los individuos, empleadores y proveedores y también la eficiencia del gasto público (véase la figura 1.12). Instrumentos. Los instrumentos disponibles para hacer frente a los dos primeros objetivos son los programas de SS, que promueven el ahorro y la cobertura de riesgo (aseguramiento) FIGURA 1.12 Un marco conceptual para la protección social Fuente: Autores. 40 de los derechos a la realidad y transferencias focalizadas (redistribución).32 El ahorro y la cobertura de riesgos son formas alternativas de compensación al consumo.33 Las transferencias focalizadas son el principal instrumento de prevención de la pobreza, pero también forman parte de un sistema de Seguridad Social (SS) bien diseñado para ase- gurar que las familias de bajos ingresos tengan acceso a la cobertura. El régimen de ahorro analizado en este informe son regímenes obligatorios de pensiones de contribución defi- nida, cuentas de ahorro individual para desempleo (CAHID), y cuentas de ahorro de seguro de salud. En todos estos casos, las personas ahorran dinero en cuentas para financiar su consumo si su ingreso disminuye como resultado de desempleo, incapacidad o retiro, o si sus gastos se incrementan como resultado de una enfermedad. La agrupación de riesgos in- cluye pensiones anualizadas (las cuales aseguran contra la imprevisibilidad de hechos en la vida de un individuo después del retiro), el seguro de desempleo o la indemnización por des- pido y el seguro de salud. En estas disposiciones, los individuos y los empleadores pagan una prima o cotización (por lo general sobre la base de los ingresos de cada trabajador). Estos se acumulan en un fondo colectivo para financiar las prestaciones pagadas a los miembros afectados por desempleo, enfermedad, u otros riesgos o acontecimientos de la vida. La redistribución a través de transferencias es otra herramienta importante para proteger personas con limitada capacidad de ahorro y las personas condenadas a la pobreza. Esta herra- mienta opera a través de programas tales como las garantías de pensión mínima, seguro de salud subsidiado, y diversas formas de asistencia social o programas de apoyo a los ingresos. El marco distingue entre redistribución sistemática y no sistemática y entre la redistribu- ción explícita e implícita. No hay redistribución en las disposiciones puras de ahorro, ya que el ahorro de cada persona es para sí misma. En un acuerdo de riesgo de cobertura pura, la redistribución de los ingreso es no sistemática, es decir, todos los miembros afectados por el portafolio de riesgos enfrentan los mismos riesgos, por lo que ellos tienen la misma proba- bilidad de recibir una transferencia. Sin embargo, en el sistema típico de SS de LAC donde todos los individuos no enfrentan ese mismo balance entre tasas de cotización y riesgos, algu- nas reglas (como los niveles de beneficio mínimo) pueden hacer los sistemas de redistribu- ción del ingreso sistemáticos; así, algunos miembros del plan recibirán sistemáticamente más de lo que ellos han aportado, lo que implica que otros miembros del plan recibirán sistemá- ticamente menos. La redistribución resultante es normalmente más implícita que explícita, en el sentido de que no es claro saber a priori qué grupos reciben las transferencias y cuales lo finan- cian. Tampoco es claro el costo real de las transferencias. Como resultado de ello, es difí- cil controlar los efectos de incentivos negativos. Por otra parte, la redistribución explícita, está dirigida a grupos específicos, el nivel de transferencias es definido en forma adelan- tada, los costos son conocidos y pueden ser adaptados los mecanismos de financiamiento más eficientes. En cuanto al tercer objetivo, la promoción del capital humano, que tiene como obje- tivo reducir los riesgos de los individuos mediante la mejora de los resultados en el merca- do laboral, los instrumentos analizados en este informe incluyen los servicios de salud, las transferencias condicionadas de efectivo (TCE), y los programas activos del mercado de trabajo (PAMT). Los servicios de salud y nutrición —en especial aquellos enfocados en el embarazo y en los primeros años de vida— pueden tener un impacto importante sobre los un marco conceptual para los sistemas de protección social 41 resultados del capital humano (tanto en el crecimiento físico y el nivel cognitivo). Además de tener un efecto directo en la prevención de la pobreza, las TCE también dan a los hoga- res de bajos ingresos un incentivo para invertir en la educación de sus hijos y la salud. Por otra parte el objetivo principal de los PAMT es mejorar el emparejamiento entre la oferta de las competencias o habilidades poseídas por los trabajadores potenciales y las de la de- manda del mercado laboral. Estos programas incluyen capacitación, reentrenamiento, y programas de re-certificación de habilidades o destrezas (que tienen como objetivo hacer que los individuos sean más aptos para el empleo) y programas que proveen intermediación en el mercado laboral, asistencia en la búsqueda de empleo y la asignación de subsidios o ayudas (las cuales buscan eliminar las limitaciones de búsqueda de trabajo). Disposiciones institucionales y mecanismos de financiación. Un sistema de protección social puede tener diferentes fuentes de ingresos y niveles de financiación. Las opciones de hecho pueden tener implicaciones fiscales y del mercado de trabajo. Así como también, puede afectar la cobertura y la adecuación de la PS. La mayoría de los sistemas de PS en LAC se financian de tres maneras: (1) por impuestos sobre la nómina (pagados por los empleado- res) y las contribuciones a la Seguridad Social (pagadas por los empleados y recolectadas en el lugar de trabajo),34 (2) por los ingresos generales del gobierno, y (3) por impuestos específicos. Los impuestos sobre la nómina y las contribuciones a la Seguridad Social finan- cian principalmente los programas de SS (por ejemplo, las pensiones, beneficios por desem- pleo y servicios de salud), aunque varios países también utilizan los impuestos sobre la nó- mina para financiar los PAMT. Los ingresos generales son la forma más adecuada para financiar los programas de asis- tencia social, como los TCE y los gastos de salud para aquellos sin cobertura para la Segu- ridad Social. Sin embargo, también son utilizados a menudo en los países de LAC para cu- brir el déficit en los sistemas de SS donde las contribuciones de los miembros del plan no son lo suficiente para cubrir los beneficios prometidos. En los países que han introducido pensiones capitalizadas, las imposiciones tributarias generales también se utilizan para financiar los costos de transición, es decir, el costo para honrar los compromisos de pensio- nes ya adquiridas por el viejo sistema en el momento de la reforma. Los impuestos especí- ficos se han introducido más recientemente en algunos países para financiar tanto los pro- gramas de asistencia social y de SS.35 Adicionalmente, cualquier programa de PS puede ser financiado, o de prepago (reten- ción) de contribuciones, o una mezcla de los dos. En los programas financiados, los ingre- sos procedentes de los impuestos, contribuciones y transferencias se acumulan y se invier- ten en activos financieros. El programa se considera solvente si el valor presente de sus obligaciones proyectadas no excede del valor de sus activos financieros. Por otra parte, En los sistemas de retención, no hay acumulación de activos financieros. Los ingresos proce- dentes de los impuestos y las contribuciones se utilizan directamente para financiar los be- neficios. Como se ha discutido, de prepago de contribuciones PAYG está bien equilibrado si el valor presente de las obligaciones proyectadas no excede al valor presente de la corriente futura de ingresos(los llamados activos de retención o prepago de contribuciones PAYG) más sus activos de inversión. En la práctica, pocos sistemas son PAYG puros. La mayor parte de los sistemas son parcialmente, pero no completamente, financiados. 42 de los derechos a la realidad En cuanto a los programas relacionados a la salud, la solvencia y la liquidez son esen- ciales a corto plazo. De hecho las atenciones a la salud a menudo requieren ser provistas de una manera urgente. En los casos extremos, los retrasos en el suministro de tratamiento pueden poner en riesgo la vida y pueden aumentar el riesgo de complicaciones (incluyendo la infección), lo que lleva a un aumento en los costos. Por lo tanto, es preferible que la mayor parte del costo de las contribuciones y subsidios sean pre pagados por adelantado y agrupados para eliminar las barreras económicas a fin de acceder al cuidado de la salud en el momento que se necesita. De esta manera se desprende que los beneficios de salud en los sistemas de los SS normalmente no son provistos en efectivo (el reembolso de los gas- tos), sino en especie (la prestación directa de servicios por un proveedor acreditado, gratuita en el momento de ser demandada). La efectividad de cualquier programa de PS depende de las disposiciones elegidas para su ejecución. Estos incluyen la organización institucional, estructuras de gobierno, siste- mas de gestión y administrativos, sistemas de informática y los sistemas de monitoreo y evaluación. Las decisiones tomadas por los responsables de política en relación con estos acuerdos determinarán la rendición de cuentas del programa a los usuarios y proveedores de fondos, los incentivos que se crean para los gerentes y proveedores, y, en última instan- cia, sus costos operacionales y la calidad de sus servicios. Los efectos indirectos y las respuestas conductuales. El marco utilizado en este estudio re- salta cómo el diseño de Políticas Sociales (instrumentos, mecanismos de financiamiento y las disposiciones institucionales) afectan la conducta de los individuos, las empresas y los proveedores e influye en los presupuestos públicos y la eficiencia del gasto público. Los instrumentos de PS y los mecanismos de financiación influyen en las decisiones de la población en edad de trabajar. Estas opciones incluyen la decisión de, ya sea para parti- cipar en la fuerza laboral, o tomar un empleo en el sector formal e informal, declarar los ingresos a las autoridades fiscales, cuánto tiempo invierte en la búsqueda de un empleo, cuando retirarse, si se intenta «engañar al sistema» solicitando los beneficios por incapa- cidad. Los trabajadores tomaran estas decisiones en respuesta a las fórmulas de beneficio y elegibilidad de las condiciones de los programas de protección social, el nivel requerido de contribuciones de Seguridad Social, el impuesto implícito resultante o subsidio a los participantes del programa. De hecho, si las contribuciones a la Seguridad Social se incre- mentan, pero los beneficios permanecen sin cambios, el salario neto de los trabajadores del sector formal disminuye y la carga entre el costo total de la mano de obra de las empre- sas y los salarios que los trabajadores se llevan a casa aumentan; el resultado podría ser el desalentar el esfuerzo laboral y fomentar la informalidad. En general, cuanto menos transparentes sean las reglas sobre los beneficios y los im- puestos, más propensas son las reglamentaciones a ser abusadas, y lo más probable es que induzcan a un comportamiento indeseable. El abuso de las normas y el comportamiento indeseable, a su vez, puede aumentar los costos fiscales de los programas, reducir la produc- tividad de las empresas y la producción, y causar una redistribución regresiva (favoreciendo a los no pobres). El diseño de los sistemas de PS también influye en el comportamiento de las empresas y empleadores, que actúan en respuesta a las regulaciones de contratación y despido y al un marco conceptual para los sistemas de protección social 43 nivel del impuesto sobre la nómina, que afecta a los costes laborales. Estas políticas puede influir en las decisiones de los empresarios para invertir, para operar en el sector formal e informal, para financiar la capacitación de sus empleados, y para contratar o despedir trabajadores (como se refleja en las tasas de rotación y los niveles de empleo). El tercer conjunto importante de actores cuyo comportamiento puede verse afectado por el diseño de políticas de PS es el de los proveedores de beneficios y servicios de PS. Las disposiciones institucionales para los programas de protección social pueden afectar el rendimiento de los mismos de diversas maneras. Por ejemplo, reglas bien analizadas sobre cómo el desempeño de los administradores es recompensado (o penalizado) proporcionan un incentivo para administrar los programas en función de los mejores intereses de los miembros, para hacerlos más eficientes, y mejorar su calidad. Otro ejemplo es la forma en que las disposiciones pueden afectar la financiación de un programa. Por ejemplo, los sistemas de seguimiento y evaluación podrían ofrecer pruebas convincentes de que un programa está dando buenos resultados, lo que podría, a su vez, persuadir al gobierno a aumentar la financiación del programa y dar a sus directivos una mayor autonomía para diseñar y poner en práctica sus propios planes de acción y políti- cas de recursos humanos. El desempeño de los proveedores también puede verse afectada por la contratación y los sistemas de pago. En los países con fondos de pensiones privados, los sistemas de contra- tación afectan los costos administrativos del programa, el cual, a su vez, influye en el valor de las anualidades. En los sistemas de salud, la forma en que las aseguradoras o los agen- tes de financiación acuerdan con los proveedores de servicios afecta el costo y calidad de los servicios. Como se ha indicado anteriormente, en muchos sistemas de salud, el financia- miento y la prestación de servicios están organizacionalmente integrados. Los sistemas de SNS reciben presupuestos para operar clínicas y hospitales. Del mismo modo, los sistemas de SSS a menudo combinan funciones de producción de servicios y de aseguramiento. La efi- ciencia de los sistemas se podría intensificar si estas dos funciones fueran separadas (véase la discusión más adelante). Finalmente, las políticas de PS afectan el presupuesto del gobierno con impacto en los gastos corrientes y las futuras obligaciones del mismo. Tales pasivos deben ser analizados con cautela. En un sistema de pensiones tipo PAYG, por ejemplo, un cambio de política que no tiene impacto aparente en el corto plazo sobre el presupuesto produciría grandes pasivos para las cuales no hay presupuesto en el futuro, lo que es análogo a deuda públi- ca. Del mismo modo, el costo de un programa de transferencias condicionadas de efectivo que es fiscalmente sostenible en el corto plazo, puede ser inalcanzable cuando se tienen en cuenta las tendencias demográficas. Las políticas de PS también afectan la eficiencia global del gasto público. Los recursos fiscales gastados en PS, representan normalmente una parte considerable del presupuesto del gobierno, potencialmente podrían destinarse a otros programas. Si la tasa de retorno social de programas de protección social disminuye en re- lación a la de otros programas, la eficacia de la asignación del sistema fiscal se reducirá. La evaluación de los costos de oportunidad es una tarea difícil, pero es importante reconocer las ganancias potenciales relacionadas en la financiación de los programas de protección social. 44 de los derechos a la realidad Implicaciones de política del marco conceptual Esta sección presenta los pasos clave para permitir a los hacedores de políticas de PS en LAC convertir el derecho a la protección social en una realidad para millones de trabajadores de toda la región. La ideas centrales son: (1) que la Seguridad Social contributiva debe abrirse a los trabajadores del sector informal de manera opcional con adecuados incentivos finan- cieros e institucionales, (2) que los beneficios de la SS deben estar en función al valor de contribuciones, y (3) que los subsidios deben ser transparentes, dirigidos a trabajadores con capacidad de ahorro limitada, y financiados por los impuestos generales. Donde sea posi- ble, los programas de SS que cubren diferentes poblaciones o riesgos deberían ser consoli- dados y sus paquetes de beneficios armonizados. Al mismo tiempo, los programas de protec- ción social dirigidos a la reducción de la pobreza deberían ser orientados según criterios de pobreza, y las reglas del programa deberían evitar crear desincentivos para trabajar o ahorrar. Se debe poner más énfasis en las intervenciones que promueven el capital humano y redu- cen la vulnerabilidad mediante el fortalecimiento de los vínculos de los programas de protec- ción social a la mejora de la salud, la nutrición y resultados de la educación. Los hacedores de política necesitan mejorar el diseño de los PAMT para ayudar a los trabajadores más vulnerables (especialmente los jóvenes que ingresan al mercado laboral y los trabajadores no calificados de bajos ingresos) a conseguir mejor calidad de puestos de trabajo y evitar el desempleo de larga duración. Por último, los hacedores de política deberían coordinar las políticas a través de diferentes tipos de programas para aprovechar las sinergias potencia- les y efectos cruzados y evitar la adopción de políticas con objetivos en conflicto. Los cinco pasos clave para implementar esta agenda responden a los cinco desafíos para aumentar la cobertura y la adecuación de la PS y son los siguientes: • Abrir programas de SS contributivos a todos los trabajadores, independientemente de donde trabajen. Este paso no solo significa mantener seguro obligatorio en el sector for- mal, sino también promover la inclusión de trabajadores del sector informal en los pro- gramas de SS contributivos, con incentivos financieros e institucionales adecuados. • Revisar los mandatos de los programas de SS. El objetivo es hacer escogencias explíci- tas acerca de la cobertura y los beneficios que se ofrecen a las personas con diferentes niveles de ingresos. Estas elecciones deben ser adecuadas, eficientes y asequibles. • Hacer los subsidios transparentes y progresivos. La idea es eliminar impuestos y subsi- dios implícitos en los programas de SS y avanzar hacia un sistema unificado de subsi- dios que estén focalizados según los medios. Estas subvenciones disminuirían gradual- mente a medida que los ingresos del beneficiario aumentan y serian financiados con los ingresos generales. Esta disposición haría la redistribución más progresiva y evitaría la distorsión de los incentivos que enfrentan los trabajadores y los empleadores. • Hacer los sistemas de PS más coherentes. El objetivo es integrar o armonizar progra- mas paralelos y aprovechar las oportunidades para distribuir los ahorros y grupos de seguros entre los riesgos existentes. Los responsables políticos deben racionalizar las interacciones entre los programas de SS, programas de redes de seguridad y PAMT. • Profundizar en la red de protección social contra la pobreza y el desarrollo de progra- mas para facilitar el acceso a mejores empleos. Se necesitan transferencias en efectivo un marco conceptual para los sistemas de protección social 45 o en especie para trabajadores y las familias en extrema pobreza que no tienen la capa- cidad de para participar en la Seguridad Social contributiva, incluso a través de ayuda mediante subsidios. Un objetivo clave es garantizar que estas redes de Seguridad Social estimulen a las familias pobres a invertir en educación, salud y nutrición para evitar la transmisión inter generacional de la pobreza. Paralelamente, los PAMT son necesarios para ayudar a los trabajadores de bajos ingresos y poco calificados a aumentar su opor- tunidad a ser empleado y facilitar la movilidad laboral y búsqueda de empleo. Entre más trabajadores aptos para el empleo, mas es el aumento de sus ingresos y se reduce su vulnerabilidad, aliviando así la presión sobre los otros elementos del sistema de PS. Abriendo a todos el acceso a la Seguridad Social El objetivo central es dar a todos los ciudadanos o residentes el acceso al mismo sistema de SS —bajo las mismas reglas y condiciones— independientemente del lugar en que trabajan. La SS financiada con contribuciones de los beneficiarios (y cotizaciones patronales, si está disponible) se mantendría obligatorio en el sector formal. Esta propuesta, por lo tanto, es distinta de aquellas que eliminarían sistemas de SS basados en cotizaciones y se mueve a la financiación de los sistemas de SS basados en impuestos. Los inconvenientes de pasar a un sistema de SS totalmente basado en impuestos en LAC se analizan en el recuadro 1.2. Según la propuesta aquí, la SS también estaría abierta a los trabajadores del sector infor- mal, de manera voluntaria. Los programas en consideración no serían especiales, o sea programas de segunda clase, sino más bien el mismo disponible para el sector formal, con los mismos paquetes básicos de contribuciones y beneficios. La ampliación de la cobertura de los sistemas contributivos para el sector informal y los trabajadores agrícolas rurales presenta varios desafíos. Estos trabajadores se emplean a menudo en pequeñas empresas o son trabajadores por cuenta propia. A menudo son no calificados, con bajos ingresos y capacidad de ahorro limitada. Ellos muchas veces no están empleados permanentemente y sus ingresos fluctúan estacionalmente. También tienden a tener altas tasas de descuento y preferencias personales fuertes por la liquidez. Muchos tienen poco contacto o acceso a los servicios financieros e instituciones del sector. RECUADRO 1.2 Las limitaciones de la financiación total de la SS provenientes de la tributación general Estudios anteriores han argumentado que, cuando regímenes no contributivos paralelos exis- ten, no es efectivo financiar la SS a través de impuestos a la nómina de los empleadores y las contribuciones a la SS de los trabajadores, ya que pueden surgir problemas relacionados con el bajo nivel de empleo y la prevalencia de la informalidad. Estos problemas han llevado a algunos expertos a abogar por sistemas sin beneficiarios de las aportaciones, lo cuales ofrece- rían paquetes de prestaciones básicas (salud, pensiones y beneficios de desempleo) a todos los ciudadanos o residentes, sin importar su nivel de ingreso o el lugar donde trabajan. Los costos (continúa) 46 de los derechos a la realidad serían sufragados totalmente con los ingresos generales y los impuestos asignados. Aquellos que deseen protección adicional o seguro tendrían libertad para inscribirse en los planes volun- tarios y complementarios que podrían ser administrados por el sector público o privado.a A pesar de que esto es atractivo en principio, la propuesta no ha ganado mucha atracción entre los hacedores de políticas de LAC. Muchos países han incrementado significativamente los gastos en salud y de apoyo a los ingresos a través de financiamiento vía impuestos, pero fuera de la reforma de salud en Brasil, hay pocos casos de sistemas de SS desplazándose ente- ramente a una base impositiva general. Esto sugiere que tal cambio radical en la estructura y financiación de la SS puede no ser factible en el corto y mediano plazo en muchos países de la región, especialmente teniendo en cuenta las restricciones fiscales, legales, y las limitaciones de tal transformación. En la práctica, la propuesta de pasarse del todo a una financiación de la Seguridad Social ba- sada en impuestos hace enfrentar varios inconvenientes potenciales en LAC. Uno de ellos es la existencia de instituciones fuertes de Seguridad Social que ya ofrecen seguro de salud, pensio- nes, y, a veces, las prestaciones por desempleo-beneficios que son mayores que los paquetes «básicos» que podrían ser financiados sobre una base de impuestos. Para estar al alcance, la propuesta de pasarse a paquetes básicos implicaría reducciones en los mandatos de los sistemas actuales o sea del paquete de beneficios. Este problema se ve agravado por el bajo nivel de ingresos fiscales generales (por ejemplo, impuestos sobre la renta o los impuestos al consumo) en muchos países de la región. Los países con un fuerte componente de financiación basado en los impuestos para la PS (por ejemplo, en la Unión Europea) normalmente tienen relativamente fuertes bases impositivas progresivas, con bajos niveles de evasión, que proporcionan una base adecuada para la financiación sustan- cial de los beneficios mínimos de desempleo y de salud, y también las garantías de pensión. En América Latina, donde la base impositiva es estrecha y el alcance de una reforma fiscal es limi- tada, los ministros de finanzas suelen ser reacios a recortar las contribuciones de los trabaja- dores y de los empleadores a la SS y también a estar preocupados por el costo de oportunidad de las transferencias que subvencionan a la población entera, independientemente de sus ingre- sos. Si el presupuesto y los impuestos que financian esto son tomados como dados, desplazán- dose a un sistema en el cual los beneficios básicos de SS fueran subvencionados por todos, podría inducir a una redistribución regresiva del ingreso. Al mismo tiempo, los acuerdos voluntarios están expuestos a la miopía estándar sobre los problemas —lo cual justifica en primer lugar, la intervención del gobierno. Desde este punto de vista, es importante tener en cuenta que el objetivo del sistema SS no es solo la prevención de la pobreza, sino también la compensación al consumo. Por último, si al menos algunos trabajadores valoraran el mandato del sistema de SS y el pago de las contribuciones relacionadas con los beneficios que ellos reciben (lo cual no sería considerado un impuesto), entonces la carga tributaria requerida también es reducida al tener un elemento de las contribuciones de los trabajadores en la financiación de la SS. a Véase Perry et al. (2007) y Levy (2008) para una discusión general y Baeza y Packard. Fuente: Elaboración propia. Para ofrecer servicios a estos trabajadores, los programas de SS necesitan adoptar las medidas y sistemas apropiados para la recaudación de las cotizaciones y pagos. En primer lugar, los programas tienen que ser atractivos-ofreciendo incentivos o subsidios fiscales para un marco conceptual para los sistemas de protección social 47 persuadir a la gente a unirse. Estos mecanismos son a menudo necesarios, ya que incluso cuando los mandatos de seguro universal se crean de jure, la realidad es que es muy difí- cil hacer cumplir un mandato sobre la población que trabaja en el sector informal. Se consi- deran las pensiones de Costa Rica y los programas de seguro de salud, así como, el sistema de pensiones reformado de Chile a partir de 2008, los cuales usaron las contribuciones estatales para reemplazar la contribuciones ausentes de los empleadores para los trabaja- dores por cuenta propia (Mesa-Lago 2008a, 2008b). En segundo lugar, debido a que en muchos casos, estos trabajadores no son asalariados, sus contribuciones necesitan ser esta- blecidas en forma de pagos fijos, no como proporción de los salarios, y escalas de contribu- ción, también necesitan dar cabida a personas con diferente capacidad de ahorro. Por lo tanto, los beneficios de un individuo tienen que ser directamente proporcionales a sus con- tribuciones, además de los subsidios sujetos a verificación de lo que ellos han recibido. En tercer lugar, se necesita un mecanismo proactivo para comercializar los programas de segu- ros y recaudar contribuciones (por ejemplo, agencias móviles que podrían establecerse en los mercados y viajes a zonas geográficas remotas). En cuarto lugar, los costos de transac- ción tienen que reducirse debido a que las contribuciones de muchos de estos trabajado- res son probablemente pequeñas.36 En quinto lugar, las restricciones deberían de flexibili- zarse en los períodos de carencia para el pago de beneficios, ya que muchos miembros del plan pueden no ser capaces de alcanzar altas densidades de cotización o contributivas. Algunos de estos problemas pueden resolverse, en parte, por la subcontratación, tales como las cooperativas o las asociaciones sectoriales de la agricultura y los sectores de ser- vicios para inscribir trabajadores y recaudar las aportaciones. Esta práctica generaría eco- nomías de escala y reduciría los costos de transacción. Ideas como esta se discuten en más detalle en la siguiente sección. Revisando los mandatos (paquetes de beneficios) de los programas de Seguridad Social Para cada programa de SS, el primer paso es definir sus objetivos en términos de la cober- tura y los beneficios a ser ofrecidos a las personas con diferentes niveles de ingresos. Ningún conjunto de mandatos de PS (o paquetes de beneficios) es «correcto». Las alternativas to- madas variarán de un país a otro, reflejando las preferencias sociales sobre el equilibrio ade- cuado entre la responsabilidad de los individuos y la del Gobierno. En general, los factores que deben tenerse en cuenta al definir los mandatos de los programas de SS incluyen la adecuación de los beneficios, la eficiencia del programa, así como su viabilidad y sostenibilidad. Los beneficios deben ser suficientes para garantizar que los individuos pueden mantener un nivel de vida digno y no caer en la pobreza después de un choque o evento de la vida. Ellos no deben de establecerse a tal nivel que desalien- ten a las personas a ahorrar y a distorsionar sus decisiones de oferta de trabajo. Tampoco debe el elemento subsidiado de los beneficios poner una carga insostenible a las finanzas públicas (asequibilidad y sostenibilidad). Es evidente que estos límites son difíciles de definir a priori. Las partes interesadas necesi- tan hablar sobre el impacto económico de los mandatos alternativos, los cuales variaran en 48 de los derechos a la realidad función del nivel de desarrollo económico del país, estructura demográfica, la productividad del trabajo, la distribución del ingreso, la disponibilidad de sus recursos naturales, la eficien- cia de su sistema tributario, y la medida de sus disposiciones de PS informales. Los países más ricos pueden permitirse sistemas de SS más generosos que los países pobres, porque tie- nen más recursos fiscales y porque una menor proporción de hogares necesitan subsidios. Los mandatos de las pensiones y los programas de SD (ya sea financiado o de retención) pueden caracterizarse por tres variables de política: (1) una tasa de sustitución focalizada, (2) un nivel de beneficio mínimo, y (3) un techo máximo de cobertura sobre los ingresos. Estas tres variables determinan los beneficios que los individuos recibiran.37 La condición de un beneficio mínimo aumenta tasa de sustitución para los trabajadores de bajos ingre- sos y es un factor importante en la prevención pobreza. Por otra parte la creación de un te- cho, reduce la tasa efectiva de sustitución para los trabajadores de ingresos altos. Aquellos que desean un mayor nivel de consumo después de su jubilación requerirían de ahorros adi- cionales más allá de lo que el sistema obligatorio les requiere (véase la figura 1.13). La caracterización del régimen del sistema de seguro de salud es más compleja, sin em- bargo, se aplican principios similares. El desafío es encontrar un equilibrio entre los dobles objetivos de mejorar los resultados en la salud y proteger a las personas contra las conse- cuencias financieras originados por una mala salud. El mandato es normalmente definido en términos de enfermedades o la cobertura (listas positivas) o no cobertura (listas negati- vas) de las atenciones a la salud, por el sistema. Las reglas también determinan la parte del FIGURA 1.13 Ejemplos de diferentes mandatos para pensiones Nota: Una línea plana implica la falta de una garantía mínima de pensión y la ausencia de un techo para los ingresos cubiertos (como en Costa Rica). La pensión mínima aumenta la tasa de reemplazo para los trabajadores de bajos ingresos. El techo en los ingresos cubiertos reducen las tasas de reemplazo para los trabajadores de altos ingresos. En Uruguay, por ejemplo, el techo es cercano al 100 por ciento de los ingresos promedio. Fuente: Cálculos de los autores. un marco conceptual para los sistemas de protección social 49 costo del plan a ser cubierta por el no asegurado (deducibles anuales) y la parte del costo de tratamientos específicos que deben ser pagados por la persona asegurada (tasas de usua- rio o copagos). De esa manera las alternativas sociales explícitas necesitan ser hechas en base a los gastos de salud a ser cubiertos por el sistema de SS y también en relación a aque- llos a ser cubiertos por el individuo (ya sea con fondos propios o a través de los seguros vo- luntarios). Esta relación podría variar con el nivel de ingresos, por ejemplo, dando a los in- dividuos de más altos ingresos mayores deducibles. En los países de LAC, el régimen de los sistemas de SSS busca asegurar el acceso de una cobertura universal de servicios básicos de salud debido a que los servicios de salud preventivos, maternal y a la niñez son impor- tantes para mejorar los resultados del capital humano para las nuevas generaciones de ni- ños y tener características de buen mérito. Se presenta una ilustración de estos conceptos en el caso de los seguros de salud en la figura 1.14. Un paquete básico es obligatorio para todos, y se utilizan medios de verifica- ción de subvenciones para asegurar que los pobres pueden pagarlo. En este ejemplo, para aquellos del quintil más bajo, el subsidio representa el 100 por ciento del costo del paque- te obligatorio, mientras que para los de los dos quintiles más altos, el subsidio se reduce a cero. Además del paquete básico obligatorio, habría paquetes opcionales tales como un plan intermedio o un plan completo, que podría ser comprado con contribuciones voluntarias adicionales. La reducción de la incertidumbre sobre la evolución de los beneficios en el tiempo, es importante al definir el régimen de los programas de SS. Un error común —a menudo visto en las pensiones y los programas de protección de ingresos en LAC— es definir los pará- metros en términos nominales y ser discrecional sobre el ajuste a los beneficios para compen- sar la inflación. Aun con una modesta inflación, el valor real de los beneficios que se han fijado en términos nominales puede cambiar radicalmente con el tiempo. Del mismo modo, en un clima inflacionario, un techo de cobertura sobre las ganancias que se fija en términos nominales gradualmente excluye la cobertura de seguro sobre la mayor parte de los segu- ros. Tales prácticas crean incertidumbre sobre las tasas de sustitución efectiva reales o tasas de reembolso. Por esta razón, es normalmente preferible vincular los parámetros a variables macro específicas —por ejemplo, las pensiones mínimas y los techos de cotización se pue- den definir como una parte de los ingresos medios, mientras que los beneficios pueden ser indexados automáticamente a la inflación durante el período de pago. Haciendo los sistemas de subvención a la Seguridad Social transparentes y progresivos Ampliar la cobertura de la Seguridad Social a todos implica necesariamente subvenciones públicas, porque mucha gente, como ser los trabajadores no calificados en empleos de baja productividad no tienen suficiente capacidad de ahorro para cubrir el costo total de los riesgos contra los que ellos necesitan estar asegurados. Es importante la forma en que estos subsidios son diseñados y financiados. Las transferencias implícitas que son financiadas de los impuestos sobre la nómina y las contribuciones excesivas de la Seguridad Social, las cuales son actualmente la forma predominante de subvención en muchos sistemas de SS 50 de los derechos a la realidad FIGURA 1.14 El mandato obligatorio y los planes adicionales opcionales de un sistema hipotético de seguro de salud Fuente: Autores. de LAC, pueden ser regresivos y costosos y también pueden distorsionar los incentivos. La eliminación de la redistribución implícita de los sistemas contributivos es importante por tres razones: (1) para orientar los subsidios disponibles a los que más lo necesitan; (2) para reducir las consecuencias de comportamientos no deseados (transferencias focalizadas afec- tan menos trabajadores, por lo general los que tienen menor productividad, lo que reduce el riesgo de pérdidas de la producción), y (3) para hacer más eficiente el financiamiento, por ejemplo, mediante la reducción de la carga fiscal. La alternativa es pasar a un sistema de subsidios focalizados explícitos, que en la medida de lo posible, se financian con cargo a los ingresos generales. Por lo tanto, todos los ciuda- un marco conceptual para los sistemas de protección social 51 danos (o residentes), independientemente de su lugar de trabajo, tendrían los mismos de- rechos a la cobertura de la Seguridad Social— pero contribuirían a la financiación de los beneficios en proporción a sus ingresos. Trabajadores de altos ingresos tendrían que pagar en su totalidad las contribuciones o primas correspondientes a los riesgos que están cubriendo, mientras que las personas de bajos ingresos pagarían solo una parte de estas cantidades. Las subvenciones serian usadas para completar los beneficios o contribuciones de estos trabajadores de bajos ingresos para alcanzar el nivel de objetivo mínimo. Las subvencio- nes o subsidios constituirían un incentivo financiero para inscribirse en la Seguridad Social. Adicionalmente, una red de seguridad independiente, con total asistencia social subsi- diada y con programas de apoyo a los ingresos, continuaría siendo utilizada para crear un techo de consumo a largo plazo para los pobres. Las características esenciales de un sistema de transferencias y subvenciones que funcione bien incluyen condiciones claras de elegibi- lidad para los subsidios, sistemas funcionales de focalización para identificar los benefi- ciarios de los subsidios, y la eliminación de la redistribución implícita. El sistema también necesitara definir la fuente de financiamiento de los subsidios. Eliminando la redistribución implícita. La eliminación de la redistribución implícita simple- mente significa que en el centro del sistema de SS, ya sea si es financiado o de prepago (PAYG), las contribuciones de cada individuo, se fijaran a un nivel tal que financiaran el costo esperado de los beneficios recibidos. Esta política no implica que la redistribución desaparecería o que los sistemas reformados carecerían de todas las formas de solidaridad. La redistribución es importante por razones de equidad y eficiencia (externalidades), pero también donde sea posible, debería llevarse a cabo por separado de la función de asegu- ramiento del sistema de PS. La implicación de este cambio, en la práctica, es que el SS estaría basada ya sea en disposi- ciones de ahorro (por lo que los beneficios son determinados por el ahorro que los individuos acumulan), o agrupación de riesgos no redistributiva (por lo que los individuos pagarían primas que reflejan el costo de los beneficios y el riesgo de que el evento asegurado se materialice). En el caso de las pensiones, el instrumento natural a ser usado durante la fase de acumulación es el ahorro; durante la fase de pago es la agrupación de riesgos. El ahorro es probable que sea la opción preferida para los beneficios por desempleo, dada la dificultad de adquirir agrupa- ción de riesgos actuarialmente justa y los problemas relacionados con el riesgo moral. Por otra parte la agrupación de riesgos es el instrumento clave, porque los costos de atención a la salud pueden superar con creces la capacidad de ahorro. El capítulo III discutirá cómo estos concep- tos generales se pueden aplicar a las pensiones, el desempleo, y el seguro de salud. Este enfoque también ayudaría a aumentar la sostenibilidad financiera de los progra- mas de SS. Las disposiciones al ahorro son sostenibles por definición—son funcionales cada vez que los trabajadores han acumulado ahorros en sus cuentas (ya sea financiado o nocio- nal). Las disposiciones de cobertura de riesgo pueden ser sostenibles, siempre y cuando las primas de seguro cubren los costos esperados de los beneficios otorgados. Claramente, los gobiernos tendrían ocasión de hacer frente a obligaciones sin financiamiento existentes, como en el caso de la mayoría de los sistemas de pensiones con el financiamiento de prepago o retención (PAYG). Los cambios en las fórmulas de los beneficios pueden evitar la acumu- lación de nuevos pasivos sin financiamiento, pero no eliminara la deuda actual.38 52 de los derechos a la realidad Las condiciones de elegibilidad y los niveles de beneficios para las transferencias explícitas. La elegibilidad de los subsidios idealmente debe basarse en los ingresos y la capacidad de ahorro y no en la ocupación de los trabajadores, sector económico o el empleo en el sector formal o informal. Una subvención que se limita al sector informal es el equivalente económico a un impuesto sobre el trabajo formal y puede aumentar en parte el trabajo informal en la econo- mía. Del mismo modo, una subvención limitada a trabajadores del sector formal sería excluir a los trabajadores menos calificados y de bajos ingresos y sería probable que sea regresivo. El importe de la subvención es importante para determinar las respuestas de comporta- miento. Las transferencias que son bajas en relación con los ingresos es poco probable que cambien la conducta. Sin embargo, las garantías de pensiones mínimas que son grandes en relación a los ingresos pueden fomentar la jubilación anticipada o la reducción de densi- dades de cotización o contributivas. Del mismo modo, subsidios grandes al desempleo (o una elegibilidad de larga duración para los beneficios) pueden crear riesgo moral y alargar los períodos de desempleo, aumentando así los costos y comprometiendo la sostenibilidad del programa (ver Robalino et al. 2008). Es difícil definir exactamente cuando una transferencia llega a ser demasiado grande, pero los ingresos promedios, los salarios mínimos, y la línea de la pobreza pueden propor- cionar información útil que sirvan como puntos de referencia. Las pensiones mínimas o sub- sidios de desempleo iguales o mayor que el salario mínimo probablemente reducirían los incentivos para trabajar. En general, el enfoque recomendado es comenzar con beneficios modestos, ya que es políticamente más fácil ampliar los programas, que hacerlos pequeños. En todos los casos, cuando las condiciones de elegibilidad son diseñadas, los responsa- bles de política deberían tener en cuenta las implicaciones en cuanto a costos y reacciones conductuales. Por ejemplo, la edad de jubilación es un factor importante en el diseño de las transferencias de pensiones. Tiene que ser lo suficientemente alta como para no generar incentivos para que los trabajadores se retiren temprano o reduzcan la cantidad de tiempo que trabajan. Indexar la edad de jubilación a la esperanza de vida —de modo que a medida que la gente vive más, ellos trabajan durante más tiempo— puede reducir considerable- mente los costos a largo plazo de las pensiones sociales (véase Piggot, Robalino y Jiménez- Martín 2009). Los periodos de consolidación (acumulación) son un instrumento menos efi- caz para controlar los costos, debido a que los beneficios compensatorios a la pobreza en la vejez serían pagados a aquellos que no contribuyen por suficientes años para calificar por su pensión. En contraste, en el caso de los beneficios por desempleo, la mejor manera de evitar el riesgo moral y controlar los costos es tener un periodo de acumulación para la elegibilidad del beneficio y limitar la duración del mismo. Mecanismos de focalización. Siempre que sea posible, las pruebas de medios deben utili- zarse para asignar subsidios. Para un determinado nivel de beneficios, las pruebas de medios pueden reducir los costos del programa; y, para un presupuesto dado, significa que las prue- bas de medios, pueden hacer posible dar mayores beneficios a quienes más los necesitan. Un estudio reciente realizado en la República de Kyrgystan, Níger, Panamá y la República de Yemen mostro que, dadas las restricciones presupuestarias que afrontan esos países, las pensiones universales se extenderían muy estrechamente por lo que dejarían de tener un gran impacto en términos de reducción de la pobreza (véase Grosh y Leite 2009). un marco conceptual para los sistemas de protección social 53 Como se señaló anteriormente, sin embargo, el uso de pruebas de medios crea automá- ticamente un efecto alentador. Las pruebas de medios junto con una alta Tasa Marginal Efectiva de Impuesto (TMEI) podría afectar la renta de las personas cercanas a la línea de elegibilidad, lo que podría afectar sus incentivos laborales. Los trabajadores que tratan de evitar el impuesto (o para preservar el subsidio) podrían decidir trabajar menos o tener empleos del sector informal. La magnitud de este problema dependerá de la cantidad de la transferencia y la especificación del punto límite de ingresos o punto de corte. Cuanto ma- yor sea la cantidad de transferencia y cuanto mayor sea el punto límite de ingresos (de ma- nera que más personas son potencialmente elegibles), mayor es el efecto probable. Para un nivel de beneficio dado, sin embargo, entre más baja es la TMEI, mayor será el coste del programa. Por lo tanto, los responsables de política deben valorar el trade-off en- tre la necesidad de proteger los incentivos al trabajo (que aboga por el establecimiento una TMEI inferior) y la necesidad de controlar los costos fiscales (que aboga por una mayor TMEI) (ver Piggot, Robalino y Jiménez-Martín 2009). Uno solución a este problema es re- ducir los subsidios gradualmente a medida que los ingresos de los beneficiarios aumentan mediante una cláusula de desgravación gradual. Este enfoque crearía una MTEI inferior repartida en diversos niveles de ingresos en lugar de una alta MTEI que afecta solo a un punto específico en la escala de ingresos. Estimaciones hechas en Chile sugieren que las tasas de reajuste óptimas o de desgravación gradual deben establecerse a menos del 50 por ciento del ingreso marginal. Sin embargo, al diseñar estos sistemas, los responsables de política también deben tener en cuenta los costos del sistema en consideración y los posibles proble- mas de credibilidad para el sistema que pueden ser creados por errores de focalización. Transferencias ex ante vs. transferencias ex post. Las transferencias que están dirigidas a los trabajadores con capacidad de ahorro limitada para subsidiar el acceso a la SS de las pensio- nes, las prestaciones por desempleo, y el cuidado de la salud pueden tomar la forma de contri- buciones de contrapartida (matching contributions) ex ante (a fin de completar las primas reque- ridas para alcanzar el nivel de beneficios objetivo) o de beneficios adicionales no contributivos ex post (para completar los beneficios adquiridos o ganados al nivel mínimo de renta especifi- cada). Las pensiones sociales son un ejemplo de un beneficio ex post. Para los beneficios por desempleo, los gobiernos podrían considerar igualar las contribuciones de los trabajadores con las CAHID (ex ante) o les podrían pagar beneficios por desempleo subsidiados cuando sus ahorros en las CAHID se agoten (ex post). Sin embargo, en el área de la salud, como se ha seña- lado anteriormente, existe una fuerte racionalidad para las subvenciones o subsidios ex ante. Para asegurarse de que las restricciones de liquidez no impiden el acceso oportuno, los costos de los servicios deben ser pagados por adelantado, y no reembolsarle al usuario. En principio, las transferencias ex ante tienden a producir mejores incentivos para coti- zar y pueden costar menos que las transferencias ex post, por lo menos en el caso de pensio- nes y beneficios por desempleo. La oferta de hacer coincidir las contribuciones o cotizaci- nes con los fondos de pensiones podría persuadir a los trabajadores de los sectores de la economía informal y la agricultura a inscribirse y ahorrar, lo que reduce los costos de las pen- siones sociales en el futuro. Las simulaciones realizadas con los modelos no conductuales sugieren que (depen- diendo de la elasticidad de la tasa de recolección de la disponibilidad de cotizaciones o 54 de los derechos a la realidad contribuciones de contrapartida) el uso de cotizaciones o contribuciones de contrapartida puede costar hasta un 20 por ciento menos (en valor presente) de las pensiones sociales ex post-financiadas (véase Palacios y Robalino 2009). Modelos de comportamiento sugieren que pasar de una garantía de pensión mínima a cotizaciones de contrapartida podría aumen- tar las densidades contributivas al tiempo que se reducen los costos fiscales considerable- mente39 (para una discusión del caso Brasileño, ver Robalino et al. 2008.) Para el caso de las transferencias por desempleo, las principal ventaja del enfoque de las cotizaciones de contrapartida es que da a los trabajadores un incentivo para trabajar. Si los trabajadores pueden guardar los subsidios a su CAHD, independientemente de si se quedan sin empleo, los períodos de desempleo podrían ser más cortos, y un sistema basado en contribuciones de contrapartida por lo tanto, podría costar menos. Desafortunadamente, ha existido una limitada experiencia internacional con transfe- rencias ex ante. Algunos países, como China e India, tienen implementadas contribucio- nes de contrapartida para las pensiones, pero estas iniciativas no han sido evaluadas, y se sabe poco acerca de los parámetros clave —la elasticidad entre el nivel de emparejamiento y la tasa de recolección. La única evidencia rigurosa viene del Plan 401 (k) en los Estados Unidos, donde las contribuciones de contrapartida han demostrado que aumentan las contribuciones a planes de pensiones voluntarios. Estos resultados, sin embargo, no pueden ser extrapolados plausiblemente a los sectores informal y agrícola en los países de ingreso medio y de bajos ingresos. Ningún país ha implementado transferencias de SD ex ante. El sistema más cercano es el sistema de beneficios por desempleo de la República de Corea, en el que trabajadores que encuentran trabajo antes de que su derecho a beneficios por des- empleo termine, pueden recuperar parte de su balance, pero el impacto de esta política sobre la duración de los períodos de desempleo no se ha estudiado. Sin embargo, hay potencialmente importantes beneficios fiscales y de eficiencia en el uso de las subvenciones ex ante para ayudar a los trabajadores de bajos ingresos a comple- tar el costo de las primas de seguro de desempleo, por lo que las experiencias de los países que aplican tales programas deben ser supervisadas y evaluadas. Los gobiernos de LAC deberían de considerar la implementación de programas piloto de subvenciones ex ante, y los donantes, igualmente, deberían considerar la financiación de las evaluaciones de impacto de estos programas pilotos, dada la externalidad asociada a disponer de información fiable sobre su desempeño. Los mecanismos de financiación. Las dos principales alternativas para la financiación de los programas redistributivos son los impuestos sobre la nómina y el presupuesto general. El presupuesto general se financia con los impuestos (incluyendo el impuesto al valor agregado [IVA], así como los impuestos al consumo, ingresos, y al comercio) o de los ingresos prove- nientes de la explotación de los recursos naturales. Algunos países (como Francia) utilizan impuestos pre determinados para financiar la Seguridad Social. Tales impuestos, sin embargo, crean rigideces en el presupuesto lo que puede reducir la eficiencia del gasto público. Así que la elección de la financiación básica se encuentra entre los impuestos sobre la nómina y las contribuciones a la Seguridad Social, por una parte, y en los ingresos generales, por la otra. El problema con el uso de los impuestos de nómina para financiar los subsidios es que aumentan la presión fiscal por encima de la cantidad necesaria para cubrir el SS de los un marco conceptual para los sistemas de protección social 55 trabajadores a cuyo nombre se recaudan. Las cargas impositivas son altas en varios países de LAC y pueden reducir el empleo e impulsar la informalidad. Por esta razón, la mejor opción sería la de financiar las transferencias a través de los ingresos generales. También es importante entender el costo de oportunidad de los recursos involucrados. Dadas las restricciones macroeconómicas en el gasto fiscal total, la implementación de un programa amplio de transferencia de ingreso, por ejemplo, podría requerir que el gobierno gaste menos en educación, salud, o infraestructura. Tales costos de oportunidad merecen cuida- dosa atención por parte de los hacedores de política. Haciendo los programas de protección social más coherentes El tercer desafío es hacer que la SS sea más coherente, mediante la integración o, al menos, la armonización de programas paralelos, aprovechando la oportunidad de distribuir en forma compartida los ahorros y los grupos de seguros entre los riesgos y coordinar las polí- ticas entre los distintos programas de SS, de seguros, de asistencia social y de programas del mercado de trabajo. Esta sección hace algunas sugerencias sobre cómo avanzar en esta agenda. Esta considera primero las medidas para aumentar la coherencia interna de la SS mediante la armonización de los paquetes de beneficios y la simplificación y unificación de las instituciones y programas. Seguidamente discute las oportunidades para desarrollar vínculos entre los diferentes tipos de Seguridad Social (como las Pensiones y el Seguro de Desempleo) y, también, las oportunidades para mejorar la interacción entre los programas de SS, programas de protección social, y los Programas Activos del Mercado de Trabajo. Este segundo nivel de integración tendría las siguientes ventajas: (1) reduciría los costos al dispersar las fuentes de ahorros de un individuo entre riesgos (como el desempleo y los in- gresos en la vejez), (2) evitaría los efectos adversos de interacción entre los programas de SS, y (3) explotaría el efecto derrame, lo positivo, entre los programas. Integrando o armonizando programas paralelos. En términos de organización institucio- nal, la recomendación de este informe es que los países deberían buscar la manera de racio- nalizar los múltiples programas y avanzar hacia sistemas integrados de pensiones, benefi- cios de desempleo y seguro de salud. Esta integración podría tener lugar en el marco del ejercicio de redefinición de los mandatos de los diversos sistemas. Aun cuando la integra- ción institucional completa no es posible, una más limitada armonización puede recorrer un largo camino orientado a la mejora de la equidad, aumentando la eficiencia y reducien- do los costos. Independientemente de que institución administra los programas, los paque- tes de beneficios similares deben ser ofrecidos a todos y cada uno. Mecanismos de financia- ción similares deberían ser utilizados y los mismos sistemas integrados de subsidios deberían funcionar. En esencia, los subsidios financiados con los ingresos generales del gobierno deben asignarse para recargar o aumentar las aportaciones y los beneficios de las personas con limitada capacidad de ahorro, independientemente del programa en que estén inscritos. Si la meta está limitada a la integración horizontal (es decir, la integración esquemas de Seguridad Social que cubren el mismo riesgo), una estrategia posible para lograr esto en el largo plazo es exigir a las nuevas generaciones de trabajadores a matricularse en un siste- 56 de los derechos a la realidad ma común de seguridad que cubra los programas básicos, los obligatorios, permitiendo al mismo tiempo la existencia sobre ellos de planes ocupacionales complementarios. Mien- tras tanto, los hacedores de política podrían armonizar las fórmulas de los beneficios y condiciones de elegibilidad entre los distintos programas. El desarrollo de acuerdos para que los beneficios sean transferibles a través de los diferentes esquemas sería una medida muy sensible en el corto plazo, y que probablemente no encuentre resistencia por parte de los interesados. Uno de tales acuerdos es el Caribbean Community Social Security Porta- bility Agreement en el año de 1,996, que facilitaba la movilidad laboral dentro y entre los países en el mercado laboral regional del Caribe. Compartiendo ahorros entre riesgos. Los beneficios económicos y de bienestar que puede resultar de la integración de los programas de SS son importantes. La integración del componente de auto-seguro (ahorros) de los programas puede reducir la suma total de ahorros necesarios para proporcionar un nivel dado de aseguramiento, en comparación con tener programas separados. Por lo tanto, los fondos de ahorro comunes puede aumen- tar el bienestar (Orszag y Stiglitz, 1999). Un ejemplo de agrupamiento de ahorros es la integración de los beneficios por desem- pleo y pensiones. Las reglas de la mayoría de las CHID permiten que cualquier saldo no utilizado en la cuenta individual del trabajador pueda ser aplicado para ayudar a financiar su pensión de jubilación, lo que es una característica natural de su diseño. La transacción, inversa, sin embargo, en la que durante la vida laboral de una persona los excesos de riqueza o saldos de las pensiones no se puede utilizar para financiar los beneficios por desempleo, normalmente no está permitida.40 Sin embargo, utilizando los excedentes de las pensiones para cubrir los riesgos a corto plazo puede ayudar a trabajadores administrar mejor los riesgos durante toda su vida y reducir sus tasas de cotización. Si las reglas permiten que la riqueza excedente de las pensiones financien los beneficios, entonces para cualquier nivel dado de beneficios de desempleo, los trabajadores y los empleadores puede contribuir me- nos y el gobierno puede subsidiar menos. Esta idea podría ser puesta en práctica en los países con CAHID (financiadas o nocio- nales), si los países fueran a permitir que los trabajadores sigan recibiendo beneficios por des- empleo (hasta un límite) después que el balance en las cuentas de ahorro por desempleo se conviertan en negativo y los subsidios del gobierno se hayan agotado. Entonces los benefi- cios se financiarían en este punto como «préstamo» del saldo o balance de su cuenta de pensio- nes. Los trabajadores tendrían dos opciones a la hora de regresar al trabajo: (1) no devolver los fondos, lo que implicaría recibir una pensión más baja; y (2) devolver los fondos a través de cotizaciones adicionales a las pensiones, mientras sigue activo en el mercado laboral. Es evidente que, para asegurar que suficientes ahorros a largo plazo sean preservados para finan- ciar una pensión adecuada, sería necesario delimitar cuanta riqueza de las pensiones podría ser usada (para una discusión del óptimo nivel de endeudamiento, ver Robalino et al. 2008). Efectos seccionales entre los programas de seguros. El desempeño de cualquier Programa de SS puede verse afectado por el diseño de otros programas de SS. El comportamiento de un individuo (por ejemplo, la decisión de trabajar o no, la elección entre un empleo en el sector formal o en el sector informal, y las decisiones de ahorro) se ve influido por todo el conjunto de beneficios de Seguridad Social y no solo por las características de un programa un marco conceptual para los sistemas de protección social 57 en particular. Así que es natural que el diseño de un programa de seguro pudiera aumentar o disminuir el impacto de otro. La evaluación de estas interacciones no es fácil, y no deben ser ignoradas. La cuestión principal es especificar el paquete de beneficios proporcionados por el sis- tema de SS en su conjunto. En muchos países, este paquete va más allá del núcleo de bene- ficios (como las pensiones por vejez, invalidez, sobrevivencia y seguro de salud, y SD), que incluye prestaciones familiares, licencia de maternidad, licencia por enfermedad, gastos fúnebres, cuidado de niños, vivienda y programas ad hoc, tales como las formación profesio- nal y los beneficios por deportes y recreación (como en México y Colombia). El problema es que los individuos aplican diferentes valores (subjetivos) sobre los beneficios incluidos en el paquete. Las personas sin hijos, por ejemplo, no están, interesadas en las prestaciones familiares y los beneficios de cuidado de niños. Muchas personas no están interesadas en las instalaciones deportivas. Cuando el beneficio percibido (subjetivo) por cualquier contribuyente de cualquier elemento en el paquete es cero, la contribución a la Seguridad Social que lo financia se con- vierte en un impuesto puro sobre los ingresos del trabajo de esa persona, lo que aumenta su carga de impuesto personal. Una opción posible sería la de limitar el paquete obligatorio a los programas que cubren los riesgos sociales para los cuales los acuerdos privados proba- blemente fallarían. Este enfoque limitaría el mandato del sistema de Seguridad Social para el seguro de salud, pensiones (los tres tipos), y las prestaciones por desempleo.41 De este modo, mejoraría los incentivos y reduciría la tasa de contribución y la carga de impuestos.42 Los hacedores de política deberían ser conscientes de los efectos cruzados entre los pro- gramas. Por ejemplo, un estudio reciente en Brasil muestra que el diseño del sistema de protección de ingresos afecta las densidades de la cotización de pensiones y la edad de las jubilaciones (Robalino et al. 2008). Lo contrario también es cierto: los cambios en el sistema de pensiones puede afectar las densidades contributivas en el sistema de protección de los ingresos, la asimilación de los beneficios y, en última instancia, los gastos fiscales. Los casos de las prestaciones de invalidez y de desempleo en Argentina y Chile también cuentan. Si cada sistema no está diseñado con el otro en consideración, entonces pueden ocurrir fugas con personas que vuelven a las prestaciones de invalidez cuando la demanda de trabajo cae. Cuanto más débil la capacidad institucional para controlar la elegibilidad para las pensio- nes de invalidez, más propenso será el sistema a los abusos (ver capítulo 7). Efectos cruzados entre el seguro y otros programas. Se pueden lograr las ganancias poten- ciales al coordinar la SS y los PAMT y los programas de SS y la asistencia social. Los beneficios de protección de ingresos pueden dar a la gente un incentivo para partici- par en los PAMT y en los servicios de intermediación del mercado de trabajo (empleo y bús- queda de trabajo). Esta participación, a su vez, ayuda a los programas de intermediación lle- gar a la masa crítica de participantes que se necesita para que sea viable. Los empleadores participarán solo si el número de posibles candidatos es grande, y los solicitantes de empleo participarán solo si el número de posibles ofertas de trabajo es grande también. Al mismo tiempo, la prestación de asistencia en la búsqueda de empleo y formación y reentrenamiento pueden reducir el riesgo moral en el sistema de beneficios por desempleo al asegurarse que los beneficiarios invertirán su tiempo en actividades que les ayudarán a conseguir un nuevo empleo. 58 de los derechos a la realidad El principal problema con respecto a la relación entre la asistencia social y el progra- ma de SS es coordinar el diseño e implementación de las transferencias en el contexto de los sistemas redistributivos de dos niveles. El primer nivel incluiría un sistema de asisten- cia social general que actuaría como una red de seguridad para todos los pobres. La segunda capa o nivel incluiría programas redistributivos que haría la transferencia redistributiva condicional a los beneficiarios que participan en el sistema de Seguridad Social. Para que este sistema dual funcione, los hacedores de política tendrían que calibrar montos en las transferencias. Si los programas de lucha contra la pobreza no contributivos fueran dema- siado generosos, los incentivos para participar en la Seguridad Social se reducirían. Por otro lado, si los subsidios de SS fueran demasiado altos o estuvieran disponibles para los no po- bres, así como para los pobres, estos podrían ser regresivos.43 Profundización de las redes de seguridad y facilitación del acceso a mejores empleos Los objetivos de cualquier sistema de PS incluyen la prevención de la pobreza, la promo- ción de inversiones en capital humano, y el aumento de las oportunidades de ingresos, aumentando así la capacidad de ahorro y la reducción de la vulnerabilidad, en particular: Las personas jóvenes de bajos ingresos; los trabajadores no calificados; y, los pobres. Los programas focalizados contra la pobreza tienen un papel clave que desempeñar en esta agenda. Muchos países de LAC han fortalecido las redes de transferencia de la Seguridad Social en los últimos años, a través de instrumentos tales como, transferencias de dinero en efectivo condicionadas y no condicionadas y programas de empleo. Además de garanti- zar un nivel mínimo de ingresos para los hogares más pobres, las TCE buscan mejorar los resultados del capital humano. Estas seguirán desempeñando un papel clave en la supera- ción de las restricciones de liquidez que enfrentan los pobres, mientras promueven las inver- siones en capital humano. Los problemas de la pobreza también pueden ser abordados a través de más oportunidades de empleo, lo que podría lograrse mediante la mejora de la legislación laboral, la reducción de los costos de mano de obra (mediante la reducción de impuestos salariales), y la mejora de la calidad de la educación (que está fuera del alcance de este informe). Tales cambios, sin embargo, pueden tardar mucho tiempo en materiali- zarse. En el corto y mediano plazo, las políticas y programas deben facilitar la movilidad de la mano de obra, aumentar el potencial de los trabajadores no calificados a ser emplea- dos, que ya están en el mercado, ayudar a los nuevos participantes a adquirir más y mejo- res destrezas, y reducir las limitaciones de la búsqueda de empleo para mejorar la concor- dancia entre la oferta y la demanda disponible de destrezas y habilidades. Para facilitar la movilidad de la mano de obra, los hacedores de política deberían consi- derar abandonar la indemnización por despido, y sustituirla por los subsidios por desem- pleo y darle a las empresas una mayor flexibilidad en la gestión de los recursos humanos. Los trabajadores necesitan una mejor protección a los ingresos frente al desempleo invo- luntario y más apoyo en el proceso de cambio de puestos de trabajo o en el aprendizaje de nuevas destrezas y la adaptación respectiva cuando el progreso tecnológico hace obsoletos sus actuales puestos de trabajo. un marco conceptual para los sistemas de protección social 59 Los sistemas de SD que incluyen programas de capacitación y de intermediación labo- ral pueden ayudar a estos objetivos. Estos sistemas también pueden ayudar a controlar las implicaciones inevitables de riesgo moral involucradas ante la alternativa de recibir una renta mientras no se trabaja. Como se hace ya en muchos países de la OCDE, los solicitantes del subsidio deberían estar obligados a tomar la iniciativa en la búsqueda de empleo o a parti- cipar en capacitaciones para aumentar sus posibilidades de empleo como condición previa para obtener apoyo a los ingresos. Las experiencias internacionales indican que los servi- cios de empleo están entre los PAMT más costo-efectivos (OCDE 2006; Betcherman, Olivas, y Dar 2004). La evidencia sugiere que los PAMT bien diseñados y focalizados pueden aumentar la posibilidad de empleo de los trabajadores poco calificados, reducir sus restricciones de bús- queda de empleo, y protegerlos durante las recesiones. Los factores que pueden limitar su potencial de empleo incluyen la diferencia de destrezas técnicas y no técnicas. Las restricciones de búsqueda de empleo, por otra parte, están relacionadas con facto- res que limitan el intercambio de información entre los trabajadores y los empleadores potenciales. Por lo tanto implican problemas de información y de acceso, así como de señalización y también pueden estar relacionadas con la insuficiencia de recurso humano, social, o físico requerido para el éxito del autoempleo. Además, las fluctuaciones cíclicas transitorias de la inversión y la producción, además de los choques resultantes de los cambios tecnológicos o de la transición demográfica, pueden reducir la demanda de trabajo y justificar las intervenciones del gobierno. Este estudio recomienda que la protección a los ingresos y los PAMT sean integrados a un sistema de gestión de riesgo del mercado de trabajo, que incluya intervenciones horizontales estándar que le sirvan a todos los tra- bajadores en todos los países y entornos económicos; así como, intervenciones verticales que se focalizan en grupos específicos en riesgo como los jóvenes de bajos ingresos y los pobres. Conclusión Este capítulo ha destacado los principales desafíos que enfrentan los sistemas de PS de LAC, ha desarrollado un marco conceptual de política para la PS, y de acuerdo con ese marco ha sentado los principios generales para la forma en que los hacedores de política podrían reformar los sistemas de PS para ampliar la cobertura y alcanzar de mejor manera las tres funciones básicas de la PS: compensación al consumo, prevención de la pobreza y promoción del desarrollo del capital humano. El siguiente capítulo contiene un análisis detallado de los mercados laborales de la región, lo cuales resaltan aún más la importan- cia de los desafíos planteados por los efectos de la informalidad y de los incentivos para el diseño de sistemas de PS en LAC. La parte II luego explora las implicaciones del marco de política aquí desarrollado para cada tipo principal de sistemas de PS incluidos: las pensio- nes, seguro de salud, seguro por desempleo y PAMT, y redes de programas de seguridad contra la pobreza. La parte III se refiere a los efectos interactivos de todas las áreas del programa y cierra con reflexiones sobre la política económica de los procesos de reforma de la PS de la región. 60 de los derechos a la realidad Notas 1. La cobertura de las pensiones se puede medir ya sea en la etapa de cotización o en la etapa de pagos, pero independientemente de la forma en que se mide, la cobertura de pensiones en LAC es baja, con desigualdades significativas entre la distribución del ingreso. Los datos citados en el texto se basan en la tasa de cobertura de la PEA, pero Forteza, Lucchetti, y Pallares (2009) mues- tran que la cobertura en la etapa de pago se asemeja a las tendencias y las desigualdades de la PEA. 2. Véase Mesa-Lago (2008b). 3. Esto está documentado en el capítulo 2, figura 2.7. 4. Los datos de Argentina, Chile y Uruguay están documentados en el capítulo 2, tabla 2.2. La facturación se mide por la tasa de transición, que se define como el porcentaje de los individuos en una categoría de género, edad o ingresos determinada que dejan el sistema de Seguridad Social en un mes determinado (por razones distintas de la jubilación). 5. Los planes de seguro no contributivos de salud también responden a los pobres y limitados servicios de salud ofrecidos por el SNS, que de por si enfrenta restricciones presupuestarias. 6. Los sistemas de SNS a menudo acumulan las cuotas de los usuarios (copagos) provenientes de algunos servicios. Como esta práctica puede perjudicar el acceso universal efectivo, se han creado ventanillas libres especiales para los servicios del SNS, en forma de programas de seguro médico inte- gral que reembolsan las clínicas del SNS por el variado costo de los servicios proporcionados a los pobres. 7. La integración aquí se refiere en general a la integración esquemas de mandatos. Incluso en el caso de Brasil (donde el sistema principal del SSS fue fusionado con el sistema público para crear el Sistema Único de Salud, SUS) existen elementos de desintegración, ya que algunas agencias del gobierno federales, estatales y municipales ofrecen un seguro de salud privado a los miembros del personal y hay aun esquemas separados para las fuerzas armadas y la policía. 8. Muchos de los Estados insulares del Caribe no incluidos en esta tabla tienen sistemas de SNS autónomos. 9. Consulte el capítulo 4, figura 4.2 para obtener más información. 10. Las variaciones de las pensiones se muestran en el capítulo 4, figura 4.2. 11. En algunos casos, la operatividad de los hospitales y las clínicas ha sido descentralizada a los gobiernos sub-nacionales. Esto es común en las repúblicas federales (como Brasil y Argentina) y también ha ocurrido en Estados unitarios como Perú. 12. La redistribución sistemática es diferente a la redistribución no sistemática de ingresos que existe dentro de cualquier acuerdo de riesgo compartido dado. En un grupo de riesgo en el que todas las personas aseguradas enfrentan los mismos riesgos (o, en su defecto, en la que los riesgos varían, pero los miembros contribuyen con primas que reflejan sus riesgos diferenciales), el ingreso no se re- distribuye de manera sistemática. Cualquier redistribución sería resultado simplemente de la inciden- cia al azar de los eventos asegurados. A veces las personas «ganarían» (recibir los beneficios), y veces «perderían» (solo pagar las primas). En contraste, la redistribución sistemática se produce cuando los individuos en el grupo no contribuyen como una función de sus riesgos específicos. El resultado es que sus contribuciones no reflejan los costos esperados (probabilidad ponderada) de su plan de beneficios. 13. Este punto se ilustra gráficamente en el capítulo 4, figura 4.4. 14. Para la tabulación detallada, consulte el capítulo 6, tabla 6.1. En algunos casos, los subsi- dios reflejan los costos de transición de la reforma de pensiones y, por tanto exageran el elemento de subvención del sistema de seguro social a largo plazo. Sin embargo, estos costos de transición son a largo plazo y en su mayoría se benefician los hogares no pobres a expensas del fondo de los impues- tos generales. un marco conceptual para los sistemas de protección social 61 15. La presión fiscal o carga fiscal se define como la diferencia entre el costo total del trabajo a cargo del empleador (que incluye impuestos sobre la nómina) y el pago que se lleva a casa (que es igual al salario bruto menos las contribuciones a la Seguridad Social de los trabajadores e impues- tos sobre la renta). En principio, las contribuciones a la Seguridad Social que son directamente pro- porcionales a los beneficios de Seguridad Social no se consideran un impuesto. Del mismo modo, los impuestos sobre la nómina son directamente proporcionales a los beneficios que pueden ser con- siderados parte del paquete de compensación y, por lo tanto, tienen menor efecto negativo sobre el empleo. 16. El Impuesto sobre la renta también contribuye a la carga fiscal, pero son normalmente me- nos progresivos como las contribuciones a la SS. Además, hay poca evidencia de que sean menos aceptables para los trabajadores que las contribuciones del SS, por lo que un cambio de las contribu- ciones del SS hacia el impuesto sobre la renta como fuente de financiación sería poco probable que conduzcan a reacciones negativas. El impuesto sobre la renta tiende a ser más eficiente que los impues- tos sobre la nómina recaudados sobre los empleadores. La cuestión general de las opciones sociopolí- ticas que se hará en la estructuración del sistema de impuestos entre los diferentes tipos de instrumen- tos para la obtención de ingresos —tales como los impuestos sobre las ventas, impuesto sobre la renta y el impuesto sobre la propiedad— va más allá del alcance de este estudio. Para una opinión excelente, el lector puede consultar Auerbach y Shaviro (2008). 17. En el caso de algunos programas no contributivos, tales como el fondo de pensión social de Bolivia (Renta Dignidad), que al entrar en el sector formal no conducen a una pérdida de beneficios- no hay impuesto. El costo de una pensión universal, sin embargo, es mucho más alta (Véase Holzmann, Robalino y Takayama 2009). Para muchos de los servicios nacionales de salud que entran en el sector formal esto no conduce a una pérdida de los beneficios del programa de subsidios. La disponibili- dad de un servicio de salud gratuita de calidad similar a la proporcionada a través del sistema de se- guro contributivo, sin embargo, hace que el valor del beneficio contributivo sea nulo y por lo tanto convierte la contribución correspondiente en un impuesto. 18. Esta idea se ilustra en el capítulo 7, figura 7.1. 19. El beneficio neto de un programa de seguro se define como el valor esperado del beneficio menos el costo de la cotización. En los programas no contributivos, por definición, los beneficios ne- tos igualan a los beneficios brutos. 20. Paes de Barros, Foguel y Ulyssea (2006) encontraron una fuerte relación de causalidad entre el Bolsa Familia y la reciente reducción en el coeficiente de Gini de Brasil. 21. Se espera que el aumento de la demanda para tales servicios debido a las TCE dará lugar a una respuesta de la oferta correspondiente, en su caso —esto ha ocurrido en algunos casos, pero no siempre se materializa. 22. La evidencia también es clara, cuando los beneficios en efectivo que están condicionados a la utilización de los servicios de salud, nutrición, y educación pueden hacer una gran diferencia en cómo los hogares reasignan su suministro de empleo y de ingresos en respuesta a las crisis, ayudando a reducir las respuestas de adaptación a corto plazo que tienen consecuencias negativas a largo plazo. Janvry y Sadoulet (2006) mostraron que los beneficiarios de Oportunidades tenían menos probabi- lidades de responder a las crisis sistemáticas o idiosincrásicas al retirar a sus niños de la escuela que los hogares que no están matriculados en el programa. 23. Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México y Panamá. 24. Para una revisión de cómo los programas de asistencia social en los países de la OCDE afec- tan los mercados laborales, véase Grosh et al. (2008). Moffitt (1992, 2002) estimó que el apoyo a la renta para las madres solteras en los Estados Unidos (bajo el programa de Ayuda a Familias con Hijos Dependientes, o AFHD) redujeron su esfuerzo de trabajo en alguna parte entre el 10 y un 50 por ciento debido a que las reglas del programa convirtieron el monto del beneficio en un impuesto 62 de los derechos a la realidad implícito sobre cualquier ingreso del trabajo. Esto condujo a las reformas de bienestar laboral de la década de 1990 en los Estados Unidos y Europa, el propósito de los cuales era eliminar incentivos para que los beneficiarios de la renta destinados a perseguir el desempleo o la informalidad. En los Estados Unidos, el Programa Temporal para las Familias Necesitadas (PTFN) incorporó muchos ele- mentos de diseño que animaron a los beneficiarios a trabajar. Como resultado de estas reformas, el desempleo abierto y el empleo informal (trabajo clandestino) se redujeron de manera drástica. 25. Skoufias y Di Maro (2006) encontraron que Progresa no tuvo un efecto significativo en la participación de fuerza laboral adulta en México. Maluccio y Flores (2004) encontraron que la Red de Protección Social en Nicaragua no tuvo ningún efecto sobre las tasas de participación de los adul- tos o en las horas trabajadas por las mujeres. Leite (2006) simuló el efecto de Bolsa Familia de Brasil en el esfuerzo de trabajo para adultos y encontró que el programa tenía poco impacto. Por otro lado, dos estudios encontraron que una considerable (y deseable) reducción del trabajo infantil se asoció con la participación de las TCE en Ecuador y en otros países como resultado de los efectos ingresos y las condicionalidades de educación (Schady y Araujo 2008, Skoufias y Parker 2001). 26. En cambio, cuando los programas de TCE utilizan la renta auto-declarada como base para la elegibilidad del programa —como se hace, por ejemplo, por Bolsa Familia en Brasil— el riesgo es mayor de manera que (si el beneficio fueralo suficientemente alto) podrían desalentar el trabajo o desplazar a los trabajadores al trabajo informal. Diversos enfoques posibles pueden hacer frente a este problema, incluyendo: (1) permitirle a las personas permanecer en el programa por una canti- dad significativa de tiempo antes de que sus ingresos se vuelvan a evaluar; (2) tener diferentes puntos de corte de ingresos para la entrada y salida del programa, lo que permitiría que los ingresos de los be- neficiarios aumenten sin la necesidad de salir del programa; y (3) estrechar la subvención por encima de un cierto nivel de ingresos en lugar de eliminarla de una vez. 27. Para obtener información detallada sobre este punto, véase el capítulo 2, figura 2.5. 28. Consulte el capítulo 7, la figura 7.3 para información detallada sobre este punto. 29. Para las definiciones anteriores de la protección social, véase Ehrlich y Becker (1972). Véase también Holzmann y Jorgensen (2000) para un análisis de la gestión del riesgo social marco y De Ferranti et al. (2000) para una discusión del marco de la Seguridad Social integral. 30. Los riesgos idiosincrásicos son aquellos que pueden afectar a cualquier individuo u hogar en un grupo de riesgo dado, pero que se materializan solo para algunos de ellos. La enfermedad y el des- empleo son ejemplos de ello. 31. Este estudio trata sobre el acceso a puestos de trabajo, pero no al crédito. 32. El ahorro y el seguro voluntario que tienen como objetivo complementar la cobertura en sis- temas obligatorios a través de acuerdos privados —el denominado tercer pilar— no son menciona- das en el presente informe. 33. Como se analiza en el marco de la Seguridad Social integral desarrollado por Ehrlich y Becker (1972), la elección óptima entre el ahorro y la mancomunación de riesgos o agrupación de riesgos depende del tamaño y la probabilidad del riesgo. En general, cuanto mayor es la probabilidad de un evento y menor es su costo esperado, mayor es la inclinación hacia el ahorro y viceversa. Por lo tan- to, las personas podrían ahorrar para financiar los beneficios de las pensiones y de desempleo, pero el alto costo y la baja probabilidad de que algún evento de salud extrema hace que se abogue por la agrupación de riesgos. 34. Cuando las contribuciones al seguro social financian los programas de PS redistributivos, por lo menos parte de la cotización puede considerarse impuesto. 35. Se puede argumentar que los impuestos destinados forman parte de los ingresos gubernamen- tales en general. 36. Véase Sluchinsky (2009) para una discusión de los nuevos sistemas que pueden facilitar el registro y la recaudación de las cotizaciones. un marco conceptual para los sistemas de protección social 63 37. En un sistema de capitalización, el monto de los ahorros deben ser elegidos teniendo en cuen- ta estos factores. En el caso del sistema PAYG, dada la tasa de reemplazo específica, los hacedores de política deben establecer el tipo de cotización correspondiente. 38. Ellos podrían eliminar los desequilibrios acumulados solo si las cotizaciones se situaran por encima del valor de los beneficios de los contribuyentes de hoy en día, un enfoque que no se recomien- da aquí. Si los «derechos adquiridos» se conservan cuando se implementa una reforma para reequi- librar las contribuciones y los beneficios, el gobierno debería reconocer esto (por ejemplo, mediante la emisión de bonos transables a la institución de pensiones para devolver poco a poco los ingresos generales). Los pasivos no financiados de los empleadores también se pueden incluir en los sistemas de indemnización por despido. Un cambio ordenado por parte del gobierno hacia las cuentas de ahorro de desempleo que incluyan estos pasivos históricos, podría ser costoso para los empleadores (Kugler, 2005). Tales derechos adquiridos podrían ser «protegidos,» sin embargo, a manera que solo los nuevos beneficios se acumularan en las cuentas de ahorro. 39. Los modelos de comportamiento son los que tienen en cuenta las respuestas previstas de los trabajadores a los incentivos en el sistema de seguridad. 40. Una excepción es México, donde los trabajadores desempleados pueden retirar de sus cuen- tas de pensiones individuales o bien el 10 por ciento del saldo o el valor del salario de 75 días, la cantidad que sea menor, pero la cuenta de pensiones no está conectada a las cuentas de ahorro de desempleo. Por otra parte, este tipo de retiro puede llevarse a cabo solo una vez cada cinco años. 41. Beneficios tales como las asignaciones familiares, que son las transferencias puras y no impli- can riesgos, serían eliminados del paquete. Estas transferencias pueden tener un papel en la asisten- cia a la gran cantidad de familias de bajos ingresos, pero deben ser integradas con otras transferen- cias específicas en el sistema de asistencia social y financiadas con los ingresos generales. 42. Esto se ilustra en el capítulo 7, figura 7.4. 43. Este punto se refiere a los sistemas duales donde la cobertura del seguro social no es univer- sal y la financiación proviene de una combinación de contribuciones de los usuarios y de los fondos de subsidios por impuestos. En contraste, los sistemas de seguro universal financiados por impues- tos pueden ser progresivos desde un punto de vista distributivo, aunque —como se argumenta en el recuadro 1.2— podrían enfrentar dificultad al establecer los mandatos adecuados. Bibliografía Auerbach, J. Alan, and Daniel N. Shaviro, eds. 2008. Institutional Foundations of Public Finance. Cambridge, MA: Harvard University Press. Baeza, Cristian, and Truman Packard. 2006. Beyond Survival: Protecting Households from Health Shocks in Latin America. Washington, DC: World Bank. Behrman, Jere, Piyali Sengupta, and Petra Todd. 2000. «El Impacto de Progresa sobre el Rendimiento Escolar durante el Primer Año de Operación.» In Progresa. Educación. 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Banco Mundial, 2006. «Bolivia Social Protection Review,» WorldBanK, Washington, D.C. 2 Mercados de trabajo en Latino América y el Caribe: «Estructura, dinámicas e implicaciones para el diseño de políticas de protección social» El principal objetivo de este capítulo es identificar las características de los mercados de trabajo en Latino América y el Caribe (LAC) mismas que deben ser tomadas en cuenta en el diseño de políticas de protección social (PS). La motivación no reside solamente en la necesidad que estas políticas sean sensibles a la dinámica de los mercados laborales, si no que, e igualmente importante, que algunas de estas dinámicas sean determinadas a través del diseño de Programas de Protección Social PS. Este capítulo se construyo basado en varios estudios analíticos sobre los mercados labo- rales realizados en años recientes, en particular el Reporte del Banco Mundial sobre «Informa- lidad» en LAC (Perry et al. 2007) y el relativo a «Juventud», también en LAC (Cunningham et al. 2008) el cual cubre asuntos relacionados a los mercados laborales; así mismo, el re- porte sobre «Desempleo y Crecimiento» (Pages, Pierre, y Scarpetta 2008). La intención de este capítulo es no solo ampliar este trabajo analítico, si no sacar de ellos las implicaciones de políticas en relación a la protección PS. Un tema importante a lo largo de toda esta temática es que en tiempos de normalidad, el principal problema que enfrentan la mayor parte de los países Latino Americanos no ha sido la falta de empleos, si no la calidad y productividad de los puestos de trabajo creados. En general y desde principios de la década de los años 1990’s, la mayor parte de los países han tenido un record positivo en la creación de empleo. El principal problema ha sido más bien la caída y estancamiento en la productividad del trabajo: Los salarios reales, en prome- dio, han sido de un poco menos del 1% por año, la proporción de empleos en el sector in- formal se ha incrementado y la cobertura de la Seguridad Social se ha estancado. Estas tendencias reflejan el hecho que las economías no han asignado recursos a activi- dades con mayor productividad y mayor valor agregado. De hecho, en su mayor parte, las nuevas empresas que entran al mercado de productos —las cuales tienden a ser aquellas que introducen nuevas tecnologías y productos— han sido pequeños negocios en sectores de 68 de los derechos a la realidad baja tecnología los cuales tienen una tasa baja de sobrevivencia y que han tenido poco im- pacto en la productividad del sector. Las razones de la falta de inversión en actividades productivas desde tiempo atrás pue- den ser explicadas, en parte, a las políticas y regulaciones macroeconómicas que afectan las tasas relativas de retorno de las inversiones en diversos sectores y al ambiente empresa- rial (por ejemplo, acceso al financiamiento e infraestructura, cumplimiento de contratos, el sistema de impuestos y competencia). Sin embargo, las políticas de PS habrán también ju- gado un papel importante para estimular a los trabajadores a entrar en el sector informal de la economía, coaccionando la movilidad de la fuerza de trabajo, manteniendo la carga de impuestos alta, y en el fracaso en atender asuntos relacionados a la disparidad entre empleos y destrezas. Este capítulo discute como las políticas de PS en LAC necesitan adaptarse a las dinámicas de los mercados de trabajo, y contribuir a la creación de más y mejores empleos. Este capítulo está organizado en tres secciones. La primera sección compara la estruc- tura de los mercados de laborales en diferentes países, poniendo especial atención al tamaño de la fuerza de trabajo, su composición por nivel de destrezas y su asignación sectorial en la economía y por ocupaciones, dados los actuales patrones de crecimiento. La segunda sec- ción se enfoca en el desempleo, discutiendo en amplios términos la estructura del desempleo, sus riesgos y duración. Asimismo, trata asuntos relacionados a la búsqueda de empleo y em- parejamiento. La sección final discute la movilidad de la fuerza de trabajo y en particular, las transiciones entre el empleo formal e informal. La estructura de los mercados de trabajo Los mercados de trabajo (laborales) en Latino América son heterogéneos. Relativamente, pequeños mercados de trabajo como los de Honduras y Costa Rica coexisten con grandes mercados como el de Brasil. Mientras el mercado de trabajo es principalmente urbano en Chile, alrededor de la mitad de la fuerza de trabajo en la República Bolivariana de Venezuela vive en las aéreas rurales. En Bolivia, la fuerza de trabajo está casi equilibrada entre hombres y mujeres, sin embargo, en Honduras solamente el 30% de las mujeres en edad de trabajar participan en la misma. Por otra parte, en Guatemala alrededor del 80% de quienes partici- pan en el mercado laboral tienen un bajo nivel educativo, sin embargo, en Argentina y Uruguay, trabajadores con bajo nivel de destrezas representan menos del 30% de la fuerza de laboral. Y, mientras en México menos del 15% de la fuerza laboral se encuentra empleada en activi- dades primarias, en Brasil, El Salvador, y Uruguay esta proporción es de más del 40%. El resumen que sigue presenta las grandes tendencias y características de los mercados laborales en LAC, pero el lector debe tener en mente que este no considera algunos aspec- tos ligados a la idiosincrasia a nivel de cada país debido a su brevedad. La fuerza laboral Una primera característica de los mercados de trabajo en LAC es que debido a la favorable demografía (un gran flujo de gente joven), la fuerza de trabajo continuara expandiéndose. De mercados de trabajo en latino américa y el caribe 69 hecho, todos los países en la región están completando la segunda fase de la expansión demo- gráfica.1 Aunque los indicadores de juventud y vejez dependiente varían considerablemente (ver figura 2.1), las poblaciones de todos los países de LAC son más jóvenes que las del resto del mundo, y particularmente más jóvenes que las de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).2 Como resultado, los países de LAC conti- núan experimentando altas tasas de crecimiento de la población, y la proporción de perso- nas en edad de trabajar continua incrementándose. Estos dos factores han alimentado el creci- miento de la fuerza de trabajo. Entre 1996 y 2006, en la mitad de los países de la región, la fuerza de trabajo creció más de 3 por ciento por año (ver figura 2.2.), promediando en un 5.5 por ciento la tasa de crecimiento por año en Honduras. Solamente en Chile y El Salvador promediaron menos del 2 por ciento de crecimiento de la fuerza de trabajo. La expectativa de que las tasas de crecimiento de la fuerza de trabajo disminuyan, estará en función de la medida en que la transición demográfica se complete y que la tasa de crecimiento de la pobla- ción, así como, la proporción de aquella población en edad de trabajar empiecen a disminuir. Sin embargo, la tendencia actual es que la fuerza de trabajo para la región crezca en prome- dio del 2 por ciento por año, entre hoy y el año 2020. El crecimiento de la población conti- nuara explicando alrededor de la mitad del crecimiento, seguido por el crecimiento en la proporción de la población en edad de trabajar (ver los paneles c y d de la figura 2.2). Otra característica de los mercados de trabajo en LAC es la creciente participación de las mujeres en la fuerza laboral, la cual se explica solamente en parte por una mejor educa- ción y la expansión de los sectores tradicionalmente femeninos. Aunque las altas tasas de FIGURA 2.1 Transición demográfica en América Latina y el Caribe Fuente: Cálculos de los autores en base a datos provistos por el equipo de pensiones de la unidad de protec- ción social y trabajo del Banco Mundial. 70 de los derechos a la realidad FIGURA 2.2 Tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo y su composición mercados de trabajo en latino américa y el caribe 71 FIGURA 2.2 Tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo y su composición (continuación) Nota: PEA = Población Económicamente Activa; PET = Población en Edad de Trabajar; POB = Población. Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de la Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean (CEDLAS y Banco Mundial). 72 de los derechos a la realidad participación no han sido la principal razón atrás del crecimiento de la fuerza de trabajo, sin embargo, el incremento en tasas de participación ha sido espectacular, y las mujeres han sido las conductoras de esto. En general, el crecimiento de la tasa de participación ha explicado menos del 25% del crecimiento de la fuerza de trabajo durante la última década. Sin embargo, en las mayor parte de los países, las tasas de participación se han incremen- tado desde principios de los 80’s (ver figura 2.3 panel a) a pesar de la caída en la tasa de participación de los hombres, particularmente en el grupo de los 15 a 34 años, en parte como resultado de la alta tasa de matrícula en educación superior (ver figura 2.3, panel a). Consecuentemente, es el incremento en las tasas de participación de las mujeres en el mercado de trabajo, en los grupos de 15 a 34 años y de 35 a 54 años, respectivamente, lo que explica las tasas más altas de participación agregadas (ver figura 2.3 panel b). Las razones para estas tendencias son diversas, y sorprendentemente, la educación no es el principal factor.3 Desde el lado de la oferta, las investigaciones más recientes sugieren que (1) mayor nivel de educación entre las mujeres explica solo el 30% del incremento en las tasas de participación, el resto proviene de los incrementos en las tasas de participación de las mujeres a cada nivel educativo,4 y (2) las tasas de fertilidad decrecientes han tenido efectos mixtos.5 Las tasas de participación son más altas para las mujeres con hijos, sin embargo, a medida que el número de hijos aumenta, la tasa de participación cae. Similar- mente, desde el lado de la demanda, la expansión desde los sectores tradicionalmente feme- ninos cuenta solamente para el 30% de incremento en las tasas de participación.6 Una tercera característica de los mercados de trabajo es que a pesar de marcadas mejo- ras, el nivel educativo de los grandes segmentos de la fuerza de trabajo es bajo. Desde los últimos 15 años, la proporción de trabajadores con un nivel medio de educación (definida como tener la educación secundaria) ha incrementado en todos los países de Latino América y el Caribe.7 El incremento promedio anual en esta proporción desde principios de los años 90’s ha fluctuado entre 0,25 y 2,00 puntos porcentuales por año. Los incrementos más rá- pidos se han observado en México, seguido de Brasil y Venezuela, mientras que los más ba- jos incrementos se han dado en Argentina, Colombia y Honduras (ver figura 2.4, panel a). Similarmente, todos los países a excepción de Bolivia y Guatemala incrementaron la propor- ción de aquellos con un nivel educativo alto (definido como el nivel de educación universi- tario). Aun así, entre el 27 por ciento (Chile) y el 79 por ciento (Guatemala) de la fuerza de trabajo tiene un bajo nivel de educación (primaria) (ver figura 2.4, panel b). En 10 de los 18 países analizados, la proporción de aquellos trabajadores con bajos niveles de educación es mayor al 50%, incluido Brasil. La proporción de aquellos trabajadores con alto nivel de educación fluctúa entre el 3 por ciento (Guatemala) y 28 por ciento (Argentina). Solamen- te, en tres países mas (Chile, Panamá y Uruguay) la proporción de aquellos trabajadores con un nivel de educación superior está arriba del 20%. Al mismo tiempo, hay evidencia mixta acerca de las tasas de retorno en educación. Du- rante los años 90’s, a pesar del incremento en el número de trabajadores con niveles de educación media y superior, los salarios de estos trabajadores se incrementaron o se mantu- vieron constantes en relación a los trabajadores no calificados; los salarios de aquellos con alto nivel educativo se han incrementado más rápido que el de aquellos con solo nivel de educación medio. Por otra parte, los salarios de aquellos con educación media han crecido a tasas similares al de aquellos trabajadores no calificados. Como resultado varios estudios mercados de trabajo en latino américa y el caribe 73 FIGURA 2.3 Cambios pasados y futuros esperados en las tasas de participación Nota: Los puntos anotados (diamantes) se refieren al grupo de 15 a 34 años de edad. Los puntos sin anota- ción (cuadrados) se refieren al grupo de 35 a 54 años de edad. Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de CEDLAS. 74 de los derechos a la realidad FIGURA 2.4 Fuerza de trabajo por nivel educativo Nota: Baja educación se refiere a educación primaria o menos; educación media se refiere a educación secundaria; educación alta se refiere a educación post-secundaria. Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de CEDLAS. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 75 han documentado un incremento en las tasas de retorno de la educación durante el periodo en referencia.8 Es interesante notar, que el incremento en la demanda de trabajadores cali- ficados no parece reflejar el reacomodamiento del empleo entre sectores, sino más bien un incremento en la demanda de trabajadores calificados dentro de los sectores, más probable- mente como resultado del cambio en la tecnología.9 Recientemente, sin embargo, las tenden- cias parecen haberse revertido y las tasas de retorno en educación en muchos países han caído, sugiriendo ya sea una disminución en la demanda de trabajadores calificados (sin importar la especialización) o problemas relacionados al emparejamiento de destrezas.10 Creación de empleo Durante la década pasada, la mayor parte de los países han podido crear suficientes fuen- tes de trabajo como para equiparar la tasa de crecimiento de la fuerza laboral, aunque al costo de un bajo crecimiento de la productividad de la mano de obra. De hecho los países de Latino América han sobrepasado a otras regiones en lo que se refiere a creación de em- pleo. La tasa de crecimiento de la población empleada (ocupada) como proporción de la población en edad de trabajar ha sido la principal fuerza en el crecimiento del PIB per ca- pita, seguida por el crecimiento mismo de la población en edad de trabajar. La contribución del crecimiento de la productividad del trabajo ha sido muy pequeña. Como resultado países como Colombia, Argentina, Nicaragua y Panamá han creado empleos más rápido que el crecimiento de la fuerza de trabajo (Fuerza Laboral), lo cual implica una reducción en las tasas de desempleo. Países como Chile y República Dominicana se han acercado a esta situa- ción. Solamente Perú y Venezuela, y en algún grado, Brasil, han expandido el empleo a una tasa que es más baja que la tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo (ver figura 2.5). Sin embargo, más nuevos empleos han sido creados en actividades de baja productivi- dad en el sector de servicios. Los mayores contribuyentes a la tasa de crecimiento del empleo han sido los sectores de ventas al por mayor y al detalle, restaurantes, y hoteles, seguidos por los servicios sociales comunitarios y personales. Estas actividades cuentan por más de la mitad del crecimiento en el empleo en la mayor parte de los países y cerca del 70% en República Dominicana, El Salvador y Perú (ver anexo 2.1). Este reacomodamiento de tra- bajos hacia el sector servicios es consistente con la experiencia internacional, la cual ha mostrado que, a medida que las economías se desarrollan, el empleo disminuye en la agri- cultura y aumenta en la manufactura y más tarde en el sector servicios. El problema en la mayor parte de los países LAC es que los trabajos se han concentrado en actividades de baja productividad (como una medida del valor agregado por trabajador) dentro del sector servicios. La productividad de las ventas al mayoreo y al detalle, restaurantes, y el sector de hotelero, es en promedio el 54% en relación a la productividad del sector manufactura. Mientras la productividad del sector energía y minería representa más de ocho veces la pro- ductividad del sector manufacturero (ver anexo 2.1).11 Sobre todo pareciera que hay una tendencia a declinar en el empleo en las empresas más productivas, y a incrementarse en las empresas menos productivas. Esto puede ser obser- vable cuando descomponemos la tasa agregada de crecimiento de la productividad del trabajo en partes, como la que viene del crecimiento más alto de la productividad dentro de 76 de los derechos a la realidad FIGURA 2.5 PIB per cápita, productividad del trabajo y crecimiento del empleo Nota: Empleo/Pop = Cociente del empleo/población. La composición está basada en la siguiente identi- dad: GDPpc = αE/Pop = α * s donde α es la productividad promedio por individuo empleado y s es la proporción de la población empleada (la cual en si misma depende de la proporción de la pobla- ción en edad de trabajar y las tasas de empleo). La tasa de crecimiento del PIB per cápita es por tanto igual a la suma de la tasa de crecimiento de la productividad y la tasa de crecimiento de la proporción de población empleada. Claramente, como es definido aquí, la «productividad» puede cambiar por factores no relacionados con el progreso tecnológico tales como el incremento en el número de horas que los individuos empleados trabajan. Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de CEDLAS. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 77 los sectores, la del desplazamiento neto de empleo de sectores de baja productividad a los de más alta productividad, y aquella que captura los cambios conjuntos en la productividad sectorial y las porciones del empleo. En el caso de Latino América este análisis muestra que en todos los países los efectos que vienen de dentro de los sectores y el desplazamiento neto son ambos positivos, aunque el último parece muy pequeño. El efecto conjunto, sin embargo, es negativo en todos los países sugiriendo que el empleo se está alejando de las industrias donde la productividad del trabajo está creciendo más rápidamente.12 Hoy, a lo largo de muchos países, la mayoría de la fuerza laboral continua siendo emplea- da en sectores de baja productividad, principalmente en actividades primarias y comercio. Estos dos sectores contabilizan entre el 25 y 57 por ciento de todos los trabajos. En Ecua- dor, Honduras, Nicaragua, y Perú, más de la mitad de todos los empleos están en estos dos sectores. Solamente, en Argentina y Uruguay estos dos sectores proveen menos del 30 por ciento de todos los empleos. Un tercer grupo de sectores incluye a la administración pública, educación y servicios relacionados a la salud, los cuales proveen el 13 por ciento (El Salva- dor) y 37 por ciento (Venezuela) de todos los trabajos. Los sectores más productivos en la mayor parte de los países (industrias de alta y baja tecnología, servicios con altas destrezas y habilidades, transporte y energía) contabilizan menos del 20 por ciento de todos los traba- jos (ver figura 2.6). FIGURA 2.6 Distribución del empleo por sector económico Nota: PRIM = actividades primarias; C&C = construcción y comercio; PAHE = administración pública, salud, y educación; ILT = industrias de baja tecnología; IHT = industrias de alta tecnología; HSS = servicios muy calificados; U&T = servicios básicos y transporte. IHT, HSS, y U&T son sectores de alta productividad. Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de CEDLAS. 78 de los derechos a la realidad La otra característica común entre países es que, en cualquier momento del tiempo, una gran proporción de la fuerza de trabajo es empleada en el sector informal con alta prevalen- cia de empleo no asalariado (ver figura 2.7).13 Se ha estimado que en 2007 la proporción de empleo informal en Latino América estuvo cerca al 47%, arriba del 43% registrado en 1990.14 El país con el más bajo nivel de informalidad (empleo en el sector informal) es Chile (37 por ciento), y el país con el nivel más alto es Bolivia (73 por ciento). En la mitad de los países la Informalidad ha crecido desde inicio de la década de 1990. Dentro del sector informal, una gran porción de los empleos es acaparada por trabajadores no calificados auto empleados. Sin embargo, a lo largo de todos los países, el trabajo informal no asala- riado representa entre el 10 y el 20 por ciento de los empleados (ver figura 2.7). Aunque la informalidad o sector informal no tiene necesariamente una connotación negativa (como lo discutiremos más adelante, muchos trabajadores escogen tomar em- pleos en el sector informal), hay dos preocupaciones principales acerca de esta tendencia. Primero, los trabajadores en el sector informal tal vez no tendrán acceso a adecuar los siste- mas de compensación al consumo. En segundo lugar, la Informalidad puede reducir toda la productividad económica a medida que los negocios del sector informal tienden a ser tan pequeños que no desarrollan economías de escala y tienen menos probabilidad de acceso al crédito que las empresas del sector formal, así como a capacitación y otros elementos bá- sicos que estimulan la productividad.15 Este capítulo argumentara que el desafío para las FIGURA 2.7 Fuerza de trabajo por ocupación formal e informal Nota: Informal asalariado se refiere a empleados asalariados que trabajan en empresas pequeñas. El sec- tor informal incluye estos trabajadores asalariados y a los empleados por cuenta propia de baja cali- ficación. Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de CEDLAS. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 79 Políticas de PS hoy, no solamente se extienden a sistemas de compensación del consumo hacia los trabajadores informales —muchos de los cuales no ganan salarios— pero también para eliminar cualquier incentivo que estimule el sector informal en primer lugar. Riesgo del desempleo Uno de los objetivos de las políticas de protección social es ayudar a los trabajadores a manejar los riesgos asociados con la pérdida de un empleo. Este objetivo requiere inter- venciones para que los trabajadores puedan compensar o amortiguar sus niveles de consu- mo durante periodos de desempleo, así como, otras intervenciones para dirigirse al aten- der fallas de mercado que incrementan las posibilidades de que los trabajadores pierdan su trabajo (por ejemplo factores que incrementan la probabilidad que los nuevos negocios quiebren) o que hagan más difícil para ellos encontrar un nuevo trabajo (por ejemplo facto- res que limitan la creación de nuevas empresas o negocios y trabajos o que hagan difícil llenar vacantes). Estas políticas son los temas del Capítulo 5. Esta sección discute las prin- cipales características del desempleo en los países de Latino América. Comienza con una vista general de las tasas de desempleo, los flujos hacia el desempleo y la duración de los ciclos del desempleo a lo largo de la región. Seguidamente, provee un análisis más deta- llado de los micro determinantes de los riesgos asociados al desempleo y la duración del desempleo en los casos de Argentina, Brasil y México.16 La estructura del desempleo Antes de la crisis financiera actual, las tasas de desempleo en LAC variaron ampliamente, de 2,1 por ciento en Guatemala y Honduras a 12,9 por ciento en Colombia. 17 La dinámi- ca ha diferido considerablemente entre los países de la región, los cuales pueden ser catego- rizados en tres grupos: aquellos que han mantenido estables y relativamente bajas ( 5 por ciento) tasas de desempleo (Bolivia, Guatemala, Honduras, México y Perú); aquellos países que han mantenido estables pero altas tasas de desempleo ( 5 por ciento) (Colombia, Costa Rica, El Salvador, y Panamá); y aquellos que han experimentado amplias fluctuaciones en las tasas de desempleo con altas tasas alcanzando la figura de dos dígitos (Argentina, Brasil, Chile, República Dominicana, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Uruguay y Venezuela) (ver figura 2.8). Una característica común de las tasas de desempleo a lo largo de los países y continen- tes es que las mismas varían por edad, genero, habilidades, ocupación y región. La pregun- ta es ¿Por qué existen estas diferencias? Diferencias por edad y genero pueden ser enten- didas fácil y justamente, debido a que la asignación de la fuerza de trabajo entre las edades y el género son exógenas (en otras palabras, no pueden ser afectadas por una política al menos en el corto y mediano plazo). Sin embargo, las diferencias por destrezas, ocupación y región son más difíciles de explicar. ¿Porque la fuerza laboral no se aleja de las regiones, ocupaciones y destrezas con altas tasas de desempleo hacia aquellas con bajas tasas de desempleo? FIGURA 2.8 Dinámica de las tasas de desempleo Fuente: CEDLAS. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 81 Las tasas de desempleo en todos los países de Latino América son inequívocamente más altas entre los jóvenes y las mujeres. En todos los casos, la tasa de desempleo para el grupo entre las edades de 15 a 24 años es más alta que la del grupo de los 25 a 64 años de edad, la que a su vez es más alta que la del grupo de 65 años. Los promedios simples a lo largo de todos los países son, respectivamente, 14,4%, 5,1% y 2,9%. Este fenómeno no es único a la región; en la mayoría de los países del mundo, este patrón se mantiene sin importar los niveles de ingreso de los individuos. El efecto género es también consistente. Las tasas de desempleo para las mujeres son más altas que las de los hombres en la mayoría de los países, promediando 6,2% y 4,2%, a través de la región de LAC. Las excepciones son El Salvador, Honduras, y México, donde las tasas de desempleo son significativamente más bajas para las mujeres, y Guatemala, donde la tasa para las mujeres iguala a la de los hom- bres. Sin embargo, entre el grupo de edades de entre los 15 y 24 años, solamente en El Sal- vador es la tasa de desempleo de las mujeres menor que la de los hombres (ver anexo 2.2). Estas diferencias en las tasas de desempleo pueden ser explicadas por la creciente porción de gente joven y mujeres en la fuerza laboral, tal como se discutió en la sección previa. De hecho, si la fuerza de trabajo es asignada exógenamente por edad y género, los tres facto- res que pueden afectar la tasas de desempleo serian: (1) la productividad del trabajo, la cual tiene un efecto negativo; (2) factores relacionados a la presión salarial,18 los cuales tiene un efecto positivo; (3) la porción de edad y genero dada en el total de la fuerza laboral, lo cual también tiene un efecto positivo. Factores por presión salarial varían improbablemen- te por edad y genero, y si sucediera probablemente serian más altos entre los trabajadores de mayor edad y entre los hombres. La productividad puede explicar las diferencias en las tasas de desempleo, pero la productividad del trabajo relativa entre edades y género impro- bablemente cambiara dramáticamente en el tiempo. Consecuentemente, los factores que quedan y que más probablemente expliquen las diferencias en las tasas de desempleo por edad y género son la entrada o flujo de gente joven y mujeres hacia la fuerza de trabajo. Las tasas de desempleo también varían por el nivel educativo, el cual puede reflejar, en parte, el desequilibrio entre la oferta y demanda para destrezas y habilidades. En todos los países a excepción de cinco (Argentina, Costa Rica, El Salvador, Uruguay, y Venezuela) las tasas de desempleo son más altas para los individuos con un nivel de educación media o secundaria que las tasas de aquellos con un nivel educativo bajo (primaria). En la mitad de los países, la gente con alto nivel educativo tiene tasas de desempleo mayores que los trabaja- dores no calificados. Y aunque en la mayoría de países aquellos con un nivel de educación alto tienen tasas más bajas de desempleo que aquellos con un nivel de educación medio, las tasas de desempleo de este último segmento de la población se han incrementado más rápido que las tasas correspondientes a los de nivel de educación alto (Pages, Pierre, y Scar- petta 2008, capítulo 3). Las únicas excepciones son Argentina, Costa Rica, y México donde las tasas de desempleo de los trabajadores no calificados se han incrementado más rápido. En esencia, en algunos países, los trabajadores calificados parecen tener probablemente me- nos probabilidades de encontrar un empleo que concuerde con el salario de reserva que aque- llos trabajadores no calificados o menos calificados. La evidencia adicional de la falta de articulación de las habilidades o destrezas entre los trabajadores calificados es la creciente dispersión en los salarios dentro de este grupo. De hecho, la dispersión de los salarios entre los individuos con título universitario parece estar 82 de los derechos a la realidad incrementándose más rápido que entre aquellos con solamente educación primaria o se- cundaria. (Pagés, Pierre, y Scarpetta 2008, cap. 3). Una explicación o interpretación de esta tendencia es que a pesar del incremento en la demanda de mano de obra calificada los pros- pectos de trabajo para los graduados con ciertos diplomas o títulos son escasos debido a que sus destrezas o habilidades no son las que los empleadores necesitan. En otras palabras, algunos graduados están adquiriendo destrezas (técnicas u otras) que están en alta demanda y así recibir salarios más altos, mientras otros no lo están. Esta explicación se sostiene en forma especulativa y más investigación a nivel de país es necesaria (ver Aede y Wolker, por venir). Sin embargo estudios en otros países y regiones han mostrado que los graduados en estas áreas o temas como administración de empresas, economía, leyes y humanidades enfrentan un considerable riesgo de desempleo.19 Una pieza de evidencia más fuerte de las posibles desarticulaciones en las destrezas o habilidades es que en algunos países de LAC, el promedio de tiempo que toma llenar una vacante para un trabajo calificado es más largo que el promedio internacional.20 Encuestas sobre el clima de inversión también sugieren que la falta de destrezas y habilidades son más pronunciadas en las nuevas empresas, empre- sas grandes y empresas en sectores de alta productividad, así como, en empresas que expe- rimentan fuerte crecimiento económico. Algunos factores pueden explicar porque algunos trabajadores no adquieren las destre- zas o habilidades que se demandan en sectores donde las tasas de desempleo son más bajas. En el caso de los países con altas tasas de desempleo entre los trabajadores no calificados, la baja calidad de la educación primaria y secundaria y las limitaciones crediticias tienden a determinar grandes proporciones de población joven que emprenden y culminan estudios post secundarios. Entre los países con altas tasas de desempleo entre trabajadores califica- dos (como Nicaragua y Perú), la educación terciaria es a menudo de baja calidad y se enfoca en asuntos que no tienen demanda en el mercado laboral. Las razones usuales para esta falta de concordancia son: (1) estructuras de gobiernos en universidades y centros de capacita- ción que reducen los incentivos para diseñar el currículo que responda a las necesidades de los empleadores; (2) mecanismos de financiamiento que subsidian inversiones en carreras con bajos salarios y altas tasas de desempleo; y, (3) falta de conocimiento por parte de los estudiantes acerca de los prospectos de diferentes carreras en el mercado laboral. Sin em- bargo, una explicación completa o total del fracaso en adquirir las habilidades y destrezas en demanda requiere más investigación y análisis. Finalmente, estas son diferencias regionales importantes en las tasas de desempleo, lo cual indica que hay posiblemente disparidades entre las tasas regionales de entrada y salida al mercado laboral y de las de pérdida y creación de empleos. En todos estos países analiza- dos, excepto Costa Rica y El Salvador, las tasas de desempleo son más altas en la áreas ur- banas que en las áreas rurales. En el caso de Argentina y Brasil, hay evidencia de grandes variaciones entre provincias o Estados. En Argentina, de hecho, la tasa de desempleo es más alta en el Gran Buenos Aires que en las regiones del noreste, mientras en Brasil, el riesgo es más alto en Recife que en Rio de Janeiro (ver la figura 2.9). Estas disparidades regionales im- plican que, ya sea que las salidas debido a la migración, no son suficientemente altas para compensar las tasas crecientes de destrucción de empleos (de hecho, en la medida que las industrias están mal situadas) o la creación de empleo no es lo suficientemente rápida para absorber la creciente fuerza laboral. Desafortunadamente, hay aun muy poca investigación mercados de trabajo en latino américa y el caribe 83 FIGURA 2.9 Riesgo de desempleo por región, Argentina y Brasil Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de CEDLAS. 84 de los derechos a la realidad sobre la movilidad regional de la fuerza de trabajo entre países. Se necesita hacer más tra- bajo a nivel de país sobre las limitantes en la movilidad regional del trabajo de manera que las políticas de PS puedan ser diseñadas para eliminar o mitigar los efectos de las mismas. Flujos hacia adentro y su duración Las tasas de desempleo por categorías de trabajo discutidas anteriormente son determina- das en última instancia por la tasas de entrada al desempleo y por la duración de los perio- dos del mismo. De hecho, para una dada tasa de entrada, entre más larga la duración del desempleo es más alta la tasa de desempleo. Entender esta descomposición es importante desde el punto de vista de políticas debido a que políticas muy diferentes son necesarias para atender las altas tasas de entrada en vez de los largos periodos de desempleo. Desafor- tunadamente en los países latinoamericanos, la información estadística agregada existente se refiere solamente a las tasas de desempleo y a la duración del desempleo (ver anexo 2.2), esta discusión se basa en las tasas de entrada imputadas y consecuentemente, necesita ser interpretada con prudencia. Al nivel agregado, los países pueden ser agrupados en dos categorías: aquellos con bajas tasas de entrada y largo periodo de duración y aquellos con altas tasas de entrada y corto periodo de duración. El primer grupo incluye Bolivia, Brasil, Colombia y Venezuela donde las tasas de duración promedio del desempleo son de más de seis meses. El segundo grupo incluye países como El Salvador, Nicaragua y Perú donde cada mes más del 4% de la fuerza de trabajo llega a estar desempleada (ver figura 2.10). Lo importante a resaltar aquí es que aun en países con tasas de desempleo relativamente bajas, como es el caso de Bolivia, los hacedores de políticas deberían preocuparse de los periodos de larga duración del desem- pleo. Similarmente en países donde la duración del desempleo es relativamente corta como Chile y Perú, los hacedores de política deberían preocuparse por las altas tasas de entrada hacia el desempleo. En general, las tasas estimadas de entrada son más altas para la gente joven y los traba- jadores no calificados.21 Las diferencias más, marcadas están entre los jóvenes trabajado- res (edades 15-24) y los trabajadores adultos (de más de 25 años de edad). En Argentina, de hecho, la tasa de entrada para los trabajadores jóvenes se estima que es del 3 por ciento del grupo, sin embargo la tasa de entrada para los trabajadores adultos es de solamente 0,6 por ciento, las tasa más altas de entrada para los jóvenes se encuentra en Chile, El Salva- dor, Nicaragua, Perú y Uruguay sobrepasando el 7 por ciento. En general las tasas de entrada para los trabajadores jóvenes son de dos a seis veces más altas que las tasas de entrada para los trabajadores adultos. Las tasas de entrada entre los trabajadores no calificados también son más altas en la mayoría de los países (las excepciones son Bolivia, República Domini- cana, Guatemala, Honduras y Perú). Las diferencias entre las tasas de entrada de aquellos con bajos niveles educativos y aquellos con altos niveles educativos fluctúan entre el rango de 10 por ciento en Panamá a 350 por ciento en Costa Rica.22 Como se discutió en la sección anterior, altas tasas de entrada (en otras palabras, riesgos más altos de desempleo) para la gente joven y los trabajadores no calificados pueden ser explicadas por las más altas proba- bilidades de que estos grupos participen en el sector informal de la economía. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 85 FIGURA 2.10 Tasas de ingreso al desempleo y duración del desempleo Nota: Los países con tasas de desempleo menores a 5 por ciento se ubican por debajo de la línea. En el anexo 2 se presenta una descripción de la metodología utilizada en los cálculos. Fuente: Cálculos de los autores. Por otra parte, la duración del desempleo es más larga para las personas de la tercera edad, los trabajadores educados, las mujeres y aquellos que viven en las áreas urbanas. Entre más larga la duración del desempleo para los trabajadores educados, mujeres y de las áreas urbanas, más de la mano con altas tasas de desempleo. Para los jóvenes la relación es al revés: mientras la duración del desempleo es más corta, entre los jóvenes que entre trabaja- dores adultos y de edad, la tasa de desempleo es más alta. Esta situación es explicada por las tasas de entrada más altas discutidas anteriormente. En otras palabras, la gente más jo- ven cambia de empleo con una mayor frecuencia como resultado de tener un riesgo de pér- dida de trabajo más alto, pero también por tener una tasa más alta en la búsqueda y colo- cación de empleo. Los trabajadores no calificados, quienes tienen tasas más altas de entrada al desempleo, tienen también periodos más cortos de desempleo que los trabajadores califi- cados y consecuentemente tienden a tener menores tasas de desempleo. Los largos periodos de desempleo para ciertos grupos también estarían explicados por un bajo indicador de número de vacantes en relación al número de desempleados, pero tam- bién a la ineficiencia del proceso de colocaciones. En el caso de los trabajadores calificados, en particular, la larga duración del desempleo sería el resultado de falta de concordancia de las capacidades, destrezas o habilidades y el tipo de empleo, así como, los altos salarios de re- serva. La larga duración del desempleo a lo largo de todos estos aspectos también reflejaría 86 de los derechos a la realidad un problema más grande de falta de concordancia influido principalmente por tres facto- res: (1) Falta de sistemas de intermediación de empleos bien desarrollados; (2) problemas de señalización entre los trabajadores menos calificados; (3) bajos esfuerzos de búsqueda de empleo por aquellos trabajadores desempleados de largo plazo para quienes la proba- bilidad de encontrar un empleo disminuye en el transcurso del tiempo. Hasta este punto, sin embargo, no se ha sido realizado hasta ahora un acercamiento comprensivo sobre la importancia de cada uno de estos factores. Micro determinantes de los riesgos del desempleo De manera más amplia se puede afirmar que el riesgo de desempleo depende de las decisio- nes de las empresas para contratar o expandirse, las cuales determinan las tasas de creación y destrucción de empleos. Esta dinámica ha sido analizada en un reciente estudio de cinco países Latino Americanos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México) que utilizo infor- mación a nivel de empresas comparable o contrastable a aquella de los países de la OCDE y algunos países del este de Europa (Bartlesman, Haltiwanger y Scarpetta 2004). El estu- dio considera solo las firmas del sector formal, de manera que dejo por fuera una parte im- portante del mercado laboral. Sin embargo, el estudio rindió algunas interioridades im- portantes. El mismo mostro que la redistribución del empleo parece ser alta en los países de LAC analizados —aproximadamente hasta un cuarto de los empleos fueron creados o des- truidos en un periodo de una año—. Esto es el resultado de tasas de creación y destrucción de empleo muy altas, que inclusive resultaron ser más altas que las registradas en los países industrializados (ver figura 2.11). El número de nuevas firmas entrando al mercado es tam- bién más grande en LAC que en los países de la OCDE, pero muchas no sobreviven por mucho tiempo. En Argentina, Colombia y México solamente el 50% a 55% de las nuevas firmas sobreviven más allá del segundo año de actividad. La tasa es aun más alta en Chile (70%), pero aun así sigue estando debajo de la tasa de comparación del resto de los países alrededor del mundo. Debido a que la dinámica de las firmas difiere por tipo de actividad, también hay dife- rencias clave entre los riesgos de desempleo por sector. De hecho, en Argentina y Brasil las tasas de desempleo son más altas en la construcción y el sector servicios incluyendo hote- les y restaurantes domésticos, servicios financieros seguidos por la industria. Los sectores menos riesgosos están en la minería, energía, y no sorprendentemente, en la administra- ción pública. Sin embargo, el patrón de riesgo es diferente en México. El sector construc- ción permanece como el de mayor riesgo de desempleo, pero es seguido por el de los servi- cios financieros y otros servicios como restaurantes y hoteles. Los riesgos de desempleo en el sector agricultura se encuentran entre los más bajos en México (ver figura 2.12). También hay evidencia que los riesgos de desempleo son más altos en el sector informal que en el sector formal de la economía. En Argentina, Brasil y México los trabajadores asa- lariados del sector informal enfrentan casi el doble de riesgos que los trabajadores asala- riados del sector formal.23 La variación en el transcurso del tiempo también es más alta; trabajadores del sector informal están sujetos a una mayor volatilidad. En Argentina y Bra- sil el riesgo para el trabajador informal auto empleado es menor en comparación al riesgo mercados de trabajo en latino américa y el caribe 87 FIGURA 2.11 Tasas de creación de empleo y de destrucción de empleo en la manufactura Nota: Los datos son para empresas con 20 empleados o más. La suma de las tasas de creación de empleo y de destrucción de empleo resulta en la tasa de rotación laboral. Los números son para años desde 1990. Fuente: Barltesman, Haltiwanger y Scarpetta 2004. 88 de los derechos a la realidad FIGURA 2.12 Riesgo de desempleo por sector en Argentina, Brasil y México mercados de trabajo en latino américa y el caribe 89 FIGURA 2.12 Riesgo de desempleo por sector en Argentina, Brasil y México (continuación) 90 de los derechos a la realidad FIGURA 2.12 Riesgo de desempleo por sector en Argentina, Brasil y México (continuación) Fuente: Cálculos de los autores con base en encuestas de población activa de cada país. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 91 enfrentado por el trabajador informal asalariado, pero es aun más alto que el del trabaja- dor del sector formal. La situación es diferente en México donde el trabajador informal auto empleado enfrenta un riesgo de desempleo tan bajo como el de los trabajadores de sector formal asalariado. En general, los trabajos formales duran en promedio de cuatro a seis años para los hombres y las mujeres también. Por otra parte, los trabajos asalaria- dos del sector informal duran en promedio alrededor de un año para ambos, hombres y mujeres. Para los hombres el auto empleo dura menos que un poco más de dos años, y de uno a dos años para las mujeres en todos los países.24 Tasas de entrada y de salida al desempleo a nivel individual Para propósitos de política, es importante observar el efecto que tienen los factores econó- micos e individuales en la probabilidad de entrada y salida al desempleo. Al hacer esto es posible identificar los grupos específicos que están en riesgo— de hecho, no toda la gente joven, solamente aquellos trabajando en el sector informal. Además las tasas de entrada y salida necesitan ser tomadas en cuenta cuando se diseñan los sistemas de beneficio de des- empleo debido a que determinan el costo de los programas, el tipo de redistribución que emerge bajo varios tipos de diseños y consecuentemente asuntos relacionados a los incenti- vos (ver capítulo 5). Esta apartado de la sub sección observa los resultados de modelos simples de probabi- lidad de llegar a estar desempleado (si esta empleado) o encontrar un trabajo (si está desem- pleado) en Argentina, Brasil y México. Los resultados de estos modelos confirman las inte- rioridades, descritas arriba, acerca del papel de los ingresos y la educación en la determinación del riesgo de desempleo, así mismo clarifican el papel jugado por la educación (ver figura 2.13). Los hallazgos son los siguientes: • A medida que los ingresos se incrementan la probabilidad de estar desempleado, dismi- nuye en los tres países. • Desempleado y auto empleado en el sector informal tienen un riesgo más alto de desem- pleo que los trabajadores del sector formal. • En todos los casos, manteniendo todo lo demás constante, el riesgo de desempleo dis- minuye con la edad. Los trabajadores más jóvenes enfrentan riesgos de desempleo más altos que los trabajadores de más edad. • Después de las ganancias, el papel de las destrezas o habilidades para influenciar el des- empleo no es claro. Manteniendo todo lo demás constante, los trabajadores no califi- cados tienen menores probabilidades de llegar a estar desempleados que los trabajado- res calificados en México, pero una más alta probabilidad en Brasil y una probabilidad similar en Argentina. • Otra predicción importante sobre los riesgos de desempleo a nivel individual es que, y no sorprendentemente, la tasa agregada de desempleo en la economía (entre más alta la tasa de desempleo, más alto el riesgo de desempleo). Otros importantes pronosticado- res son el género (las mujeres enfrentan menor riesgo que los hombres de llegar a estar desempleadas en los tres países), el estatus civil (individuos casados que tienen menor 92 de los derechos a la realidad FIGURA 2.13 Determinantes de la probabilidad de desempleo en Argentina, Brasil y México Nota: Los datos y métodos para calcular los riesgos de desempleo son explicados en el anexo 3. Fuente: Cálculos de los autores. probabilidad de llegar a estar desempleado que la gente soltera), y el estatus escolar (efectos de ir a la escuela varían por país). En términos de las tasas de salida del desempleo, la duración del periodo de desempleo y los niveles de destrezas son importantes pronosticadores (ver figura 2.14). • Entre más tiempo un individuo ha estado desempleado, más baja es su probabilidad de salir del desempleo. • Una vez de controlada la duración del desempleo, la edad no tiene efecto significativo. Sin embargo, como se discutió en la sección anterior y se ha mostrado en otros estu- dios, la duración de los periodos de desempleo es actualmente más corta para los traba- jadores jóvenes que para los trabajadores de mayor edad. • En todos los países, manteniendo todo lo demás constante, los trabajadores no califi- cados tienen más probabilidad de salir del desempleo que los trabajadores calificados (el efecto de los salarios de reserva). • Como se menciono antes, otros factores que influencian las tasas de salida son: la tasa de desempleo en la economía (entre más alta esta, más baja la probabilidad de salida); genero (las mujeres tienen más bajas probabilidades de salir del desempleo que los hom- bres); y, el estatus civil (los individuos casados tienden a salir del desempleo más rápido que la gente soltera). mercados de trabajo en latino américa y el caribe 93 FIGURA 2.14 Determinantes de la probabilidad de salir del desempleo en Argentina, Brasil y México Nota: Los datos y métodos para calcular los riesgos de desempleo son explicados en el anexo 3. Fuente: Cálculos de los autores. Dinámicas del mercado laboral Dentro de los sistemas de PS, los programas de Seguridad Social en LAC han sido diseña- dos bajo el supuesto que a medida que las economías se desarrollan, el número de perso- nas empleadas en el sector formal se incrementa. El supuesto predominante ha sido que el mercado laboral esta inherentemente fragmentado, por un lado trabajadores en el sector formal y por el otro aquellos trabajando informalmente en el otro sector. Sin embargo, la realidad parece ser diferente. De hecho, en la actualidad los trabajadores se mueven más frecuentemente entre el sector formal e informal y de adentro hacia afuera del sistema de Seguridad Social. Consecuentemente es vital entender estas transiciones y sus posibles causas para diseñar programas de Seguridad Social efectivos. Esta sección repasa los prin- cipales hallazgos de recientes estudios (Bosch and Maloney 2007; Perry et al. Capítulo 2) que observan la transición entre el trabajo formal e informal (Argentina, Brasil y México) y los movimientos hacia adentro y hacia afuera del sistema de Seguridad Social (Argenti- na, Brasil, Chile, México y Uruguay).26 Movilidad entre los sectores formal e informal Hay evidencia que la participación en el sector formal laboral, trabajo asalariado infor- mal, y el auto empleo cambia a través del ciclo de vida. En Argentina, Brasil y México de hecho, los trabajadores jóvenes tienen más probabilidad a estar empleado en el sector infor- mal que en el sector formal y muy pocos están auto empleados. Hasta la edad de 30 años, 94 de los derechos a la realidad la proporción de aquellos trabajadores en el sector formal se incrementa, mientras que la proporción de trabajadores en el sector informal disminuye. La proporción de auto-emplea- dos empieza en cero pero gradualmente se incrementa durante el ciclo de vida. Así, alrede- dor de la edad de 55 años, la proporción de trabajo en el sector formal y auto empleados son similares, o ese auto empleo es ligeramente mayor (figura 2.15). Estudios recientes sobre la relación entre empleo formal e informal encuentran que los individuos se mueven entre los sectores y entre diferentes tipos de trabajo a lo largo de sus vidas. Los trabajadores jóvenes tienden a comenzar en el sector informal y gradualmente se mueven hacia el empleo formal, y eventualmente una gran proporción de ellos se mueve hacia el auto empleo. Sin embargo, esta tendencia no implica que el trabajo asalariado informal sea justamente un estado transitorio que es eventualmente abandonado. De hecho, el 84% de los trabajadores asalariados del sector informal en Argentina y República Do- minicana nunca han tenido un trabajo asalariado formal. También hay evidencia considerable sobre la movilidad del sector formal al informal. De hecho, ya sea el año dado, el 24,7% de los trabajadores del sector informal en Argenti- na emigraran hacia un trabajo en el sector formal, y el 9,2% de los trabajadores emigraran hacia un trabajo en el sector informal. En Brasil y México estos datos son de 46,8% y 6,9% y 41,2% y 9,3%, respectivamente. Mientras a primera vista los flujos de empleo del sector informal hacia el sector formal parecen ser más grandes que lo contrario (sugiriendo FIGURA 2.15 Empleo formal e informal a través del ciclo de vida en Argentina, Brasil y México Nota: Las proporciones reflejan patrones observados en Argentina, Brasil y México. Fuente: Cálculos de los autores en base a Perry et al. 2007. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 95 una preferencia por los trabajos formales), a menudo los flujos parecen ser similares en tamaños después de ajustarse a las probabilidades de separación. De esa manera en Brasil y México, la propensión entre hombres a moverse de los empleos informales al auto empleo entre los hombres es la misma (simétrica a) como la propensión a moverse en la misma di- rección.27 En Argentina y México, la propensión entre los hombres para moverse entre el trabajo asalariado formal e informal es también simétrica a la propensión a moverse en la otra dirección. Las propensiones son también simétricas entre las mujeres en Brasil (ver ta- bla 2.1). Por consiguiente la evidencia sugiere que, en algún grado los trabajadores escogen TABLA 2.1 Intensidades y propensiones de transición entre sectores en Argentina, Brasil y México Hombres Mujeres Cuenta propia Informal Formal Cuenta propia Informal Formal Argentina Intensidades Cuenta propia — 0,219 0,034 — 0,293 0,029 Informal 0,258 — 0,247 0,242 — 0,143 Formal 0,025 0,092 — 0,020 0,071 — Propensiones Cuenta propia — 0,516 0,081 — 0,447 0,044 Informal 0,285 — 0,273 0,269 — 0,159 Formal 0,121 0,439 — 0,019 0,032 — Brasil Intensidades Cuenta propia — 0,201 0,091 — 0,159 0,047 Informal 0,308 — 0,468 0,210 — 0,414 Formal 0,037 0,069 — 0,017 0,069 — Propensiones Cuenta propia — 0,472 0,213 — 0,245 0,073 Informal 0,279 — 0,425 0,200 — 0,395 Formal 0,167 0,310 — 0,079 0,314 — México Intensidades Cuenta propia — 0,265 0,175 — 0,180 0,042 Informal 0,259 — 0,412 0,139 — 0,362 Formal 0,055 0,093 — 0,019 0,115 — Propensiones Cuenta propia — 0,530 0,349 — 0,238 0,056 Informal 0,298 — 0,474 0,132 — 0,344 Formal 0,252 0,432 — 0,078 0,461 — Nota: Las intensidades indican la probabilidad de que un trabajador se mueva a través de un sector, pero no permiten ninguna inferencia sobre la deseabilidad o facilidad de entrada; combinan esto último con cual- quier disposición intrínseca a separarse. Las propensiones estandarizan la probabilidad de separación y por tanto facilitan comparar entrantes en un particular sector terminal de los distintos sectores de origen. Fuente: Bosh y Maloney 2007. 96 de los derechos a la realidad activamente el trabajo asalariado informal y el auto empleo. En el caso del auto empleo, por ejemplo una historia que sería consistente con el patrón del ciclo de vida es que algu- nos individuos entran al sector informal mientras los jóvenes ganan experiencia y proba- blemente acumulan ahorros, pero enseguida serian gastados en la creación de algún nego- cio o moverse hacia el auto empleo. Se ha sugerido también que las mujeres transitaran hacia el auto empleo para adecuar sus responsabilidades de cabeza de familia que se incre- mentan con la edad (en otras palabras después que han tenido niños).28 La historia alter- nativa de que los trabajadores después de una determinada edad no pueden encontrar trabajo en el sector formal y moverse hacia el auto empleo, como último recurso, es menos consistente con la leve disminución en la probabilidad de estar empleado en el sector formal. En cualquier caso, aun si esto es correcto en algunos casos valga la redundancia es impro- bable que esta sea la única explicación. En el caso de los trabajos asalariados en el sector informal, la historia es más compleja. Primero está claro que estos trabajos prevalecen más entre los jóvenes y los de menor nivel educativo. Aun en la ausencia de las rigideces nominales que segmentarían al mercado, hay barreras que evitan que la gente joven entre al sector formal. De hecho, no tener experien- cia de trabajo hace difícil a los trabajadores dar indicios de sus destrezas o habilidades a los empleadores en el sector formal. Para los trabajadores jóvenes no calificados (por ejem- plo, los jóvenes que se retiran de los centros educativos sin haber completado al menos un curso completo de educación secundaria). Encontrar un trabajo en el sector formal proba- blemente sea más dificultoso. Sin embargo, también es posible que algunos trabajadores prefieran trabajar en el sector informal, particularmente si los trabajos del sector informal dan a ellos mayor flexibilidad a las horas de trabajo, ingresos similares y acceso a la Segu- ridad Social (como ser seguro de vida y pensiones) a través de arreglos no contributivos.29 De hecho, muchos trabajadores del sector informal les gustan sus trabajos. Datos repor- tados por ellos mismos provenientes de encuestas han mostrado que una proporción signi- ficativa de trabajadores en el sector informal no consideran sus trabajos como opciones laborales de menor categoría. De hecho, alrededor del 30% de los hombres y el 37% de las mujeres en los trabajos asalariados informales dicen que ellos no quieren tener un trabajo en el sector formal (Perry et al. 2007, capítulo 2). Esta porción esta positivamente corre- lacionada con la edad, con un 23% de hombres y 28% de las mujeres entre las edades de 19 y 24 años prefiriendo sus trabajos en el sector informal, comparado con un 55% de hombres y un 70% de las mujeres entre las edades de 55 y 70 años. Entre las razones dadas para preferir un trabajo asalariado en el sector informal están ingresos más altos (6% de los hombres 2% de las mujeres); tener más tiempo para dedicarse a otras actividades (7% de hombres y mujeres); tener tiempo para el cuidado de la casa (18% de las mujeres); y simple- mente gustar de la actividad en cuestión (67% de los hombres y 60% de las mujeres). Entre los auto-empleados, las proporciones de aquellos que no quieren tener un trabajo en el sector formal son aun más altas: 68% de hombres y 55% de mujeres. Entre los hombres las razones dadas son más altos ingresos (18% de los encuestados) y preferencia de la activi- dad (65 por ciento). Entre las mujeres se dan las dos mismas razones —más altos ingresos (10%) y preferencia de la actividad (44%)— pero también ellas enfatizan el querer flexi- bilidad para el cuidado de sus hijos (26%). El estudio más reciente que compara los ingre- sos en el sector formal e informal también encontró incentivos relativamente pequeños mercados de trabajo en latino américa y el caribe 97 para los trabajos en el sector formal que se disipan con el nivel de ingresos individuales (Vothelo y Ponczek 2008). Un estudio (Bosh y Maloney 2008) sobre los flujos brutos de trabajadores durante los periodos de expansión y contracción de la economía de Brasil y México ha desafiado la vi- sión de que el sector informal es solamente un depósito para la mano de obra residual. El análisis en cuestión mostro que el empleo formal como una porción de la población en la edad trabajar es pro cíclico; durante los periodos los descensos o caídas de la actividad eco- nómica el empleo formal disminuye mientras el empleo informal se incrementa.30 En prome- dio un 1% de caída en la producción (de la tendencia seguida) incrementa la porción de em- pleo informal en 0,2 por ciento y disminuye la porción de mano de obra formal en 0,5 por ciento. Este resultado es consistente con la visión del sector informal como un empleador de último recurso, con la excepción de que el estudio también mostro que empleo formal demás bajo nivel es principalmente explicado por tasas más bajas de éxito en la búsqueda de trabajo en el sector formal y no por tasas más altas de despido. Sin embargo, en los caso de estos dos países (Brasil y México), los movimientos de trabajo del sector informal al sector formal y del formal al sector informal son ambos pro cíclicos lo cual contradice el punto de vista que durante periodos de baja actividad las tasas de transición del sector formal al sector informal siempre se incrementan (en otras palabras son contra cíclicas). De hecho, la evidencia para Brasil y México demuestra que durante los periodos de baja ac- tividad el sector informal no actúa como un buen amortiguador. Los flujos del sector formal al informal disminuyen. Movimientos hacia afuera y hacia adentro del sistema de Seguridad Social Esta subsección discute un análisis de las transiciones hacia dentro y hacia afuera del siste- ma de Seguridad Social en Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay.31 El valor agregado de este análisis en relación al anterior es que los trabajadores pueden ser observados a lo lar- go de periodos muy largos de tiempo; de esta manera fue así posible conseguir estimados precisos de las densidades contributivas (en otras palabras el porcentaje de tiempo durante la vida laboral que las personas cotizan al sistema de Seguridad Social), el cual últimamen- te determina el nivel de beneficios que ellos reciben (si ellos cumplen el periodo necesario de cobertura). Argentina, Chile y Uruguay. El principal hallazgo para estos tres países es que solamente una proporción pequeña de trabajadores han completado las densidades contributivas; la mayo- ría de los trabajadores contribuyen al sistema de Seguridad Social menos del 50% del tiempo. En Argentina la mitad de la muestra tubo densidades contributivas menores al 56,7% y en Chile y Uruguay estas densidades contributivas fueron de 47,4 y 61,0 por ciento, respec- tivamente (ver tabla 2.2). En estos tres países cerca de un tercio de los trabajadores tienen densidades contributivas menores al 25%. El caso de Argentina también muestra que las den- sidades contributivas fueron más altas en el componente redistributivo del sistema de pensión que en el componente de ahorros —una media de 60 por ciento versus 55,6 por ciento—, respectivamente. Adicionalmente y nada sorprendente, las densidades contributivas fueron 98 de los derechos a la realidad TABLA 2.2 Densidades de contribución del sistema de Seguridad Social en Argentina, Chile y Uruguay (% de la fuerza de trabajo) Argentina Chile Uruguay Media Mediana Media Mediana Media Mediana Total 55,0 56,7 47,2 47,4 58,4 61,0 Sexo Hombre 56,9 61,2 53,0 55,4 59,6 63,0 Mujer 55,0 55,6 39,7 35,7 57,0 58,1 Quintil de ingreso Quintil más pobre 44,1 36,9 28,6 21,9 42,9 31,4 Segundo quintil 51,4 48,0 43,0 40,9 55,9 54,8 Tercer quintil 54,5 54,5 48,7 50,3 60,3 62,9 Cuarto quintil 58,6 65,6 56,4 59,7 64,4 71,4 Quintil más rico 67,7 88,9 60,5 65,6 68,5 85,7 Edad 20 34,7 20,0 44,9 45,1 49,0 47,6 35 69,2 83,3 51,9 54,2 69,6 86,7 50 68,0 85,0 42,3 48,6 71,6 92,4 Fuente: Forteza et al. 2009. más altas para los asalariados que para los auto empleados —una media de 78,9 versus 65,6 por ciento— y para los hombres que para las mujeres. La edad juega un papel importante para explicar las densidades contributivas y sugiere que aun cuando sean jóvenes, los trabajadores emigran entre trabajos en el sector formal e informal. En Argentina, la tasa media de contribución para trabajadores jóvenes (edades entre 20 a 34 años) es de 20 por ciento, mientras la tasa para trabajadores de mayor edad (35 a 54 años) es de 85 por ciento. En Chile y Uruguay, estas figuras son 45,1 y 54,2 por ciento y 47,6 y 86,7 por ciento, respectivamente. Estos datos son consistentes con los hallazgos presentados en las sub secciones previas que establecen que los trabajadores jóvenes tienen más probabilidades de trabajar en el sec- tor informal que los adultos; sin embargo, estos resultados también indican que los traba- jadores jóvenes no permanecen continuamente en los empleos del sector informal —ellos se mueven de adentro hacia afuera del sector—. De hecho en Argentina, se puede esperar que alrededor del 7% al 8% de los trabajadores entre las edades de 18 a 25 años abandonen el sector informal cada año, y alrededor del 3 por ciento de aquellos fuera del sector se puede esperar que regresen. Similares porcentajes pueden ser observados en Chile y Uruguay. Las tasas de salida del sistema de Seguridad Social declinan con la edad a lo largo de los países (para hombres y mujeres), pero las tasas de entrada se incrementan o disminuyen de- pendiendo el país. En Argentina las tasas de entrada se incrementan con la edad. Por otra parte en Chile las tasas se incrementan al inicio (de la edad de 25 a 30 años) para después mantenerse constantes o declinar. En Uruguay, ellas disminuyen desde el comienzo. La creciente probabilidad de estar empleado en el sector formal en la primera mitad del ciclo mercados de trabajo en latino américa y el caribe 99 de vida (ver secciones previas) así refleja diferentes combinaciones de entradas y salidas. Por ejemplo, en Argentina los trabajadores están menos propensos a abandonar los empleos formales con la edad pero también más propensos a adquirirlos. En Chile una porción creciente de trabajadores del sector formal queda principalmente explicada por decrecien- tes tasas de salida. No sorprendentemente, los ingresos también tienen un efecto notorio en las densidades contributivas. Por ejemplo, trabajadores en el quintil más pobre, en Argentina, tienen una densidad media contributiva de 36,9 por ciento, comparados con una media de 88,9 por ciento para aquellos situados en el quintil más rico. Las figuras para Chile y Uruguay son de 21,9 por ciento y 65,6 por ciento y de 41,4 a 85,7 por ciento, respectivamente. Desafor- tunadamente, no es posible separar transiciones que son intencionales de aquellas que son sin intención. Sin embargo, el análisis de la sección anterior sugiere que el riesgo de desem- pleo (el cual estaría más cerca a una transición sin intención) no puede por sí mismo expli- car estas transiciones. Los riesgos de desempleo son más bajos en la mayoría de los casos. Brasil. El estudio sobre Brasil (Robalino et al. 2008) observa cuanto tiempo los individuos gastan entrando y saliendo del sistema de Seguridad Social durante el ciclo de vida. La distri- bución típica de cada grupo de edad —en términos de quien contribuye al sistema de Segu- ridad Social de quien está afuera del sistema de Seguridad Social, de quien está desempleado o se ha retirado— está fuertemente correlacionada con el ingreso (ver figura 2.16). De hecho, los individuos de baja ingresos (primer panel) dedican menos tiempo contribuyendo al seguro social que aquellos trabajadores que ganan altos ingresos (tercer panel). Ellos también gastan más tiempo estando desempleados y están propensos a retirarse más tarde. En el medio de la distribución de la renta, la probabilidad de contribuir al seguro social es más alta, pero la participación parece bajar después de la edad de 30 años, más probablemente como resulta- do de transiciones más frecuentes hacia el auto empleo (ver análisis anterior). Los trabajado- res de ingresos medios se retiran más tarde que todos los otros. En todos los casos, y no sor- prendentemente, la gente joven tiene más altas probabilidades de llegar a estar desempleadas. El estudio en consideración también muestra que el diseño del sistema de Seguridad So- cial por si mismo puede afectar las densidades contributivas (las edades de retiro). Tres programas fueron analizados: el sistema de cuentas individuales de ahorro para desempleo (Fondo de Garantía de Tiempo de Servicio o FGTS); los sistemas de seguro contra desem- pleo; y, el sistema de pensiones. Los resultados muestran que el sistema de pensiones da a los trabajadores de altos y bajos ingresos un incentivo para atrasar el retiro.32 Esto es en par- te debido a que los individuos que atrasan su retiro reciben una tasa implícita de retorno más alta sobre sus contribuciones (ver capítulo 4 sobre las pensiones). Sin embargo, al mismo tiempo, el sistema de pensiones puede reducir las densidades contributivas de los trabaja- dores de altos ingresos o puede ya sea incrementar o disminuir las densidades contributi- vas de los trabajadores de bajos ingresos (dependiendo de los niveles de aversión al riesgo, preferencia por el consumo y tiempo libre, y otras características individuales). Lo intui- tivo atrás de estos resultados es que tasas altas de retorno sobre las contribuciones también permiten a los individuos alcanzar objetivos de ahorro con menos participación en el sistema de Seguridad Social (o menos empleo en el sector formal). Además, para los trabajadores de bajos ingresos, una vez que el nivel de la pensión contributiva se acerca a la garantía mínima FIGURA 2.16 Distribución de los estados ocupacionales a través del ciclo de vida en la zona urbana de Brasil Nota: Las distribuciones fueron derivadas usando las encuestas de hogares PNAD (Pesquisa Nacional de Amostra Domicílios) para 1990-2006. Para una descripción de la metodología usada para cambiar de cohortes trasversales a longitudinales, ver Robalino et al. (2008). Los funcionarios públicos y los militares están excluidos de la gráfica. Fuente: Robalino et al. 2008. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 101 de pensión (igual al 42 por ciento del promedio de los ingresos), las contribuciones adicio- nales no conllevan a altas pensiones; hay un impuesto marginal implícito de 100 sobre las contribuciones (ver capítulo 3). Los sistemas de beneficio por desempleo (seguro contra desempleo y el FGTS) también afectan las edades de retiro y las densidades contributivas. Esté incrementa las edades de re- tiro, reduce las densidades contributivas de los trabajadores de altos ingresos y puede incre- mentar o disminuir las densidades contributivas de los trabajadores de bajos ingresos. Por otra parte, el FGTS tiene poco efecto en la edad de retiro de los trabajadores de altos ingre- sos, pero incrementa la edad de retiro de los trabajadores de bajos ingresos. También este incrementa las densidades contributivas de los trabajadores de altos y bajos ingresos (ver capí- tulo 5). El efecto es natural a medida que las contribuciones al FGTS son pagadas por los em- pleadores. Manteniendo todo lo demás constante, entre más tiempo los individuos partici- pan en el sector formal, más altos los ahorros que ellos acumulan en sus cuentas por desempleo. México. El análisis para México tomo 9,2 millones de trabajadores quienes están afilia- dos al sistema de Seguridad Social mexicano (Instituto Mexicano de Seguridad Social) al primero de julio de 1997 y se les dio seguimiento a los largo del tiempo. Más precisamente el estudio, registró si los trabajadores estuvieron adentro o afuera del sistema en los perio- dos del 1 de julio de cada año entre 1997 y 2006.33 Con esta información, se registraron dos indicadores: la duración promedio de los empleos formales y la frecuencia de entrada y de salida. Los indicadores después fueron tabulados por ingreso (siempre alto, siempre bajo, alto/bajo),34 edades (viejo o joven),35 y genero. El estudio mostro que el tiempo trans- currido en el sistema de Seguridad Social está altamente correlacionado con el ingreso; tra- bajadores de bajos ingresos tienen una densidad contributiva mucho más corta que los tra- bajadores de altos ingresos. Entre todos los trabajadores, el tiempo promedio transcurrido como afiliados en el sistema fue de 6,7 años. Sin embargo, los trabajadores de altos ingresos estuvieron un promedio de 7,7 años en el sistema, comparado con 4,9 años de los trabajadores de bajos ingresos. De hecho entre los trabajadores de altos ingresos el 51,6 por ciento tenía un empleo en el sector formal durante todo el periodo de análisis y solamente 5,9 por ciento tenía un empleo formal por solamente un año. Entre los trabajadores de bajos ingresos la historia es casi todo lo contra- rio. Solamente el 16,2 por ciento tenían un empleo formal durante el periodo, mientras el 19,5 por ciento mantenía un empleo formal por un año. Los trabajadores de mayor edad tiene densidades contributivas más altas que los traba- jadores jóvenes, al igual que los hombres las tienen sobre las mujeres, pero el efecto ingreso domina. Entre los trabajadores jóvenes, el 53,9 por ciento mantenía un empleo en el sector formal continuamente durante el periodo, comparado con el 48,5 por ciento entre los tra- bajadores de mayor edad y de altos ingresos. Sin embargo, entre los trabajadores de bajos ingresos estas proporciones fueron al revés —13,1 por ciento para los trabajadores jóve- nes, en comparación con un 23,1 por ciento para los de mayor edad—. La comparación de hombres y mujeres muestra que los hombres siempre gastan más tiempo en trabajos del sector formal que las mujeres, esto sin importar su nivel de ingreso; pero las mujeres de más altos ingresos estuvieron más tiempo en el sector formal que los hombres de menores ingresos (ver figura 2.17). 102 de los derechos a la realidad FIGURA 2.17 Número de años en el sector formal para los trabajadores mexicanos, 1997-2006 Nota: Los paneles muestran el número de años que el individuo contribuyó al sistema de Seguridad Social entre julio de 1997 y julio de 2006. Solamente las contribuciones en julio de cada año son tomadas en consideración, lo que significa que los movimientos hacia dentro o fuera del sistema dentro de un año determinado son ignorados. Los trabajadores con altos ingresos son aquellos que ganan igual o más que tres veces el salario mínimo. Los trabajadores de bajos ingresos son aquellos que ganan menos de tres veces el salario mínimo. Fuente: Basado en Levy 2008, capítulo 5. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 103 El estudio también computo un índice de movilidad que muestra que los movimientos hacia adentro y afuera del sistema de Seguridad Social son frecuentes. Trabajadores jóve- nes tiene mayor movilidad que los trabajadores viejos. Por otra parte, trabajadores de bajos ingresos tienen mayor movilidad que los trabajadores de altos ingresos. Por ejemplo, entre los trabajadores de altos ingresos que mantuvieron un empleo informal por cinco años, alrededor del 80 por ciento se movió solamente una vez fuera del sistema de Seguridad So- cial en un periodo de 10 años (por ejemplo, ellos habrían contribuido por dos años, salie- ron del sistema por un rato, y después volvieron y contribuyeron por tres años mas).Por otra parte, entre los trabajadores de bajos ingresos, solamente el 45 por ciento se movió fuera del sistema tan solo una vez. La mitad se movió más de tres veces y el 30 por ciento más de cinco veces durante un periodo de 10 años (ver figura 2.18). Uno de los hallazgos problemáticos es el caso de México, la información no hizo posible diferenciar entre empleos y cambios en el status de el empleo (si contribuye o no a la Seguridad Social). De esa manera, un trabajador podría haber perdido cobertura sin cambiar de trabajo. Sin embargo, lo fundamental es que, ya sea que los trabajadores cambien de trabajo o no, la naturaleza in- termitente de las contribuciones a la Seguridad Social es un asunto importante tanto en Mé- xico, como en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. El estudio sobre México enfatiza el papel que juegan los arreglos no contributivos en ex- plicar densidades contributivas más cortas y el incremento de la informalidad en general. Hay dos programas de consideración: el Seguro Popular (seguro de salud subsidiado) y las FIGURA 2.18 Entradas y salidas para los trabajadores mexicanos con cinco años en el sector formal Nota: Los datos son para trabajadores que mantuvieron trabajos en el sector formal por cinco años durante el periodo 1997-2006. Los trabajadores con altos ingresos son aquellos que ganan igual o más que tres veces el salario mínimo. Los trabajadores de bajos ingresos son aquellos que ganan menos de tres veces el salario mínimo. Fuente: Basado en Levy 2008, capítulo 5. 104 de los derechos a la realidad pensiones sociales. El estudio argumenta que cuando el gobierno diseña programas para aquellos que no tienen cobertura de Seguridad Social, los mismos reducen implícitamente los diferenciales entre los ingresos de los sectores formal e informal. Pero dicho en otros términos, ellos imponen un impuesto implícito al trabajo formal. Manteniendo todo los de- más constante (ceteris paribus), entre mas alto el impuesto implícito y más bajos los dife- renciales en la productividad del trabajo entre los dos sectores (para un dado nivel de ex- periencia o destreza), más fuerte es el incentivo para que los trabajadores tomen empleos en el sector informal (ver también la discusión en el capítulo 7). Resumen de Hallazgos: Dos preguntas emergen de los cinco países casos: (1) ¿Por qué los trabajadores no contribuyen continuamente a la Seguridad Social? Y (2) ¿Por qué las den- sidades contributivas se esparcen, particularmente, en el caso de los trabajadores de bajos ingresos y la gente joven? Parte de la respuesta a la primera pregunta reside fuera de la perspectiva de las políti- cas de PS. Choques exógenos pueden conducir a los trabajadores fuera de los empleos del sector formal, de hecho en un periodo de baja actividad económica. Por varias razones los trabajadores se verán forzados a moverse a regiones o sectores (por ejemplo, hacia la agri- cultura) donde la cobertura de la Seguridad Social es menos prevaleciente. Los trabajado- res casuales o estacionales naturalmente tienen antecedentes de contribución muy esporá- dicos. Finalmente, algunos trabajadores (como ser los trabajadores no calificados) enfrentaran barreras de entrada hacia el sector formal, y de esa manera, después de perder un trabajo, estarán largos periodos de tiempo en el sector informal. Sin embargo, la discusión detallada arriba sugiere que las políticas de protección social pueden jugar un papel importante en las reducciones de las densidades contributivas. De hecho, dependiendo del diseño del sistema, el mismo, puede proveer más o menos incen- tivos para afiliarse. Los tres factores esenciales en la determinación de los incentivos son: 1) El paquete de beneficios de Seguridad Social y como son valorados por los diferentes in- dividuos, 2) el nivel de impuestos a la nomina y las contribuciones a la Seguridad Social, y 3) la existencia de cualquier transferencia que es dada a los individuos que no participan en el sistema de Seguridad Social. Entre más bajo el valor que ponen los trabajadores al pa- quete de beneficios de la Seguridad Social, más altos son los impuestos; y entre más altas sean las transferencias, más débiles los incentivos para afiliarse (ver capítulo 7 para una dis- cusión más detallada de estos temas). Parte de la respuesta a segunda pregunta es que los trabajadores de bajos ingresos y la gente joven tienden a ser vulnerables a los shocks externos y más sensitivos a los efectos de los impuestos implícitos y subsidios. También, como se menciono anteriormente, mantenien- do todo lo demás constante, los trabajadores de bajos ingresos y la gente joven enfrentan riesgos mayores de desempleo. Ellos tienen mayores probabilidades de tomar trabajos de corto plazo, y aun en el sector formal y más probablemente enfrenten barreras de entradas al sector formal. Los trabajadores de bajos ingresos también enfrentan tasas marginales de impuestos más altas desde el momento en que las transferencias están diseñadas sobre la base del ingreso. De esta manera los individuos con ingresos cerca a la línea de elegibilidad son más afectados por las transferencias. Trabajadores de bajos ingresos y la gente joven están menos propensos a disfrutar algunos de los beneficios del sistema contributivo. De hecho, en el caso mercados de trabajo en latino américa y el caribe 105 de Brasil los trabajadores de bajos ingresos utilizan menos el seguro contra desempleo debido a que ellos están menos propensos a cumplir con las condiciones de elegibilidad (Robalino et al. 2008). Por otra parte la gente joven se beneficia menos del seguro de salud y dadas las altas tasas de descuento dará menos valor a los ahorros forzados de mediano plazo. Conclusiones Las principales implicaciones de la discusión contenida en este capítulo para el diseño de po- líticas de protección social pueden ser resumidas como sigue: • Las políticas de protección social pueden contribuir a la creación de trabajos de mejor calidad. Este capítulo ha mostrado que a lo largo de varios países los sectores de baja productividad abarcan una gran proporción de todos los empleos y que una gran porción de trabajadores está involucrado en actividades del sector informal. Adicionalmente menciona que todavía hay una gran cantidad de trabajadores sin ninguna destreza o habilidad. El estudio también encontró que, dado que los países aplican políticas a nivel macro que mejoran el ambiente empresarial y estimulan la inversión e innovación, en forma complementaria los programas de PS pueden atender los problemas referidos de la siguiente manera: 1) facilitando la movilidad de fuerza de trabajo entre sectores y regiones (a través de la introducción de mejores sistemas de protección salarial y más regulaciones laborales flexibles), 2) manteniendo las contribuciones a la Seguridad So- cial a niveles razonables, 3) capacitando a los trabajadores no calificados e incremen- tando su elegibilidad laboral, 4) certificando las habilidades y destrezas de los trabaja- dores en el sector informal, y 5) ayudando a vincular habilidades con trabajos dentro y entre sectores. Los programas específicos diseñados a alcanzar estos objetivos serán discutidos en el capítulo 5. • Para controlar los riesgos del desempleo son necesarios programas de protección sala- rial bien diseñados. Este capítulo ha mostrado que los riesgos del desempleo son altos para varios grupos debido a la alta probabilidad de pérdida de trabajo y/o las más largas duraciones del desempleo. El riesgo de perder un empleo es más alto para los trabajado- res jóvenes, trabajadores de bajos ingresos y trabajadores no calificados. Mientras que por otro lado, estos grupos tienden a permanecer desempleados por periodos más cortos de tiempo que el promedio (debido a sus más bajos salarios de reserva). Por otra parte, ellos están más propensos a estar trabajando en el sector informal y consecuentemente a tener menos acceso a la Seguridad Social. Como resultado el buen diseño de progra- mas de protección salarial asociados con los servicios de reentrenamiento y re empleo son necesarios para estos grupos. • En términos generales hay una necesidad de reconsiderar los programas de Seguridad Social y adaptarlos a las dinámicas de los mercados de trabajo. Dada la movilidad de la fuerza de trabajo entre ocupaciones y entre los sectores formal e informal, los siste- mas contributivos que cubren solamente los trabajadores del sector formal son insufi- cientes. Sin embargo, que hayan sistemas contributivos y no contributivos paralelos no parece ser la estrategia más eficiente. De esa manera los hacedores de política necesitan 106 de los derechos a la realidad surgir con sistemas integrados, que no discriminen a los trabajadores dependiendo de donde ellos trabajan (sector u ocupación), así como, también asegurarse que el diseño incentive, en vez de desincentivar, el empleo en el sector formal. • La gente joven representa un desafío especial que llama a intervenciones bien dirigidas. Como se discutió en la primera sección, la fuerza de trabajo en la mayoría de los países continuara expandiéndose rápidamente influenciada en parte por el crecimiento del nú- mero de gente joven que está entrando al mercado laboral. El reto no es tanto encon- trar un trabajo para ellos —la primera sección de este capítulo mostro que, en la mayo- ría de los casos, los trabajos existen— si no ayudar a ellos a encontrar trabajos más productivos y seguros. Adicionalmente, continuar con las reformas en el sistema educa- tivo y con los programas activos del mercado de trabajo, se puede jugar un importante papel en el incremento de las contrataciones y facilitación para la búsqueda de empelo (ver capítulo 5). • En todos los casos, el diseño de políticas y programas de protección social deberían ba- sarse en un acercamiento a las condiciones locales y las dinámicas del mercado de trabajo. Este capítulo ha delineado amplias tendencias comunes a lo largo de los merca- dos laborales de Latinoamérica, pero la realidad es que estos mercados son heterogé- neos. El actual diseño e implementación de políticas de protección social requieren un entendimiento más completo sobre los asuntos relacionados a: riesgos de desempleo y a los choques asociados a los ingresos, al alcance de la falta concordancia de las habili- dades y destrezas y problemas de información y señalización en el mercado laboral, y a los determinantes de las transiciones que hacen los trabajadores entre estados laborales, ocupaciones, sectores económicos y regiones. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 107 Anexo 2.1. La contribución de diferentes sectores al crecimiento del empleo y la productividad del trabajo 108 de los derechos a la realidad ANEXO 2.1 La contribución de diferentes sectores al crecimiento del empleo y la productividad del trabajo (continuación) mercados de trabajo en latino américa y el caribe 109 ANEXO 2.1 La contribución de diferentes sectores al crecimiento del empleo y la productividad del trabajo (continuación) Nota: En el panel h, el promedio fue calculado para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela. Fuente: Basado en Pagés, Pierre y Scarpetta 2008. 110 de los derechos a la realidad Anexo 2.2. Descomposición de las tasas de desempleo El cálculo de las tasas de flujo de entrada dada la tasa de desempleo y la duración del pe- riodo de desempleo se basan en los siguientes supuestos. El número de desempleados en el período t está dado por Ut = Ut–1–hUt–1+sEt–1, donde E indica el número de empleados. La dinámica para la tasa del desempleo puede ser el U U E resultado de dividir por Et: t = t–1 (1 – h) + s t–1 . Et Et Et Ut Ut Et En estado de equilibrio, = ⇔ . Por lo tanto, la tasa de desempleo se da por Et Et–1 Et–1 Ut s u= = . Si g no es muy diferente de 1, u = s*d. La variable d es la duración del des- Et h empleo y es la inversa de la tasa de flujo de salida: d = 1/h. De hecho, la duración promedia del desempleo está dada por la proporción de los desempleados en el número de nuevas va- cantes: d = U/V, y el número de vacantes es igual a los flujos de salida del desempleo: V = hU (véase tabla 2A2.1 a la 2A2.3 para los datos y los resultados de los cálculos). TABLA 2A2.1 La estructura del desempleo Adultos (25-64) Jóvenes (15-24) Edad Género Educación Área Género País Año Total (15-24) (25-64) (65+) Mujer Hombre Baja Media Alta Rural Urbana Mujer Hombre Argentina 2006 9,5 23,2 6,6 5,7 8,1 5,5 8,0 7,4 4,2 0,0 6,6 28,3 19,4 Bolivia 2004 4,3 9,5 2,7 1,0 3,6 2,0 1,9 3,0 5,5 0,5 4,1 10,6 8,6 Brasil 2005 9,3 19,4 6,2 2,1 8,5 4,4 6,0 7,6 3,8 1,7 7,1 24,9 15,3 Chile 2003 10,0 21,5 8,1 4,5 10,0 6,9 8,6 8,7 6,3 5,4 8,42 6,51 8,0 Colombia 2004 12,9 24,7 9,9 3,5 12,8 7,6 7,7 12,2 10,3 6,3 11,0 30,1 20,9 Costa Rica 2006 5,9 13,9 3,6 3,8 5,5 2,4 4,4 3,5 1,7 3,8 3,5 19,5 10,6 República Dominicana 2006 3,7 7,3 2,9 0,3 4,0 2,3 2,0 4,3 3,3 1,9 3,4 11,7 5,0 Ecuador 2006 6,3 12,8 4,6 1,8 7,4 2,7 3,8 5,8 5,0 2,7 5,5 18,9 9,0 El Salvador 2004 6,8 11,5 5,2 7,3 2,5 7,1 5,2 5,2 4,8 5,7 4,9 9,41 2,7 Guatemala 2004 2,1 3,8 1,5 1,3 1,5 1,5 1,1 2,7 2,6 1,1 1,8 4,5 3,5 Honduras 2006 2,1 3,7 1,5 0,4 1,3 1,7 1,1 2,8 3,0 0,6 2,4 4,8 3,2 México 2005 3,8 8,9 2,4 2,2 1,4 3,0 1,9 2,3 3,7 1,9 2,5 6,5 10,4 Nicaragua 2005 6,6 10,2 5,3 1,8 5,9 4,9 4,1 7,7 8,0 2,9 6,7 15,0 8,3 Panamá 2004 8,6 19,4 6,3 1,1 8,3 5,0 4,2 7,9 7,0 3,7 7,4 23,0 17,6 Paraguay 2005 5,8 12,3 3,6 1,8 4,6 2,9 3,7 3,9 3,1 1,8 4,8 16,2 9,9 Perú 2006 4,2 8,8 3,0 1,1 3,8 2,4 1,7 3,9 4,5 0,4 4,3 10,1 7,7 Uruguay 2005 12,1 29,3 8,8 4,6 11,8 6,0 10,4 9,1 5,5 — 8,8 34,7 25,2 Venezuela 2005 11,4 19,8 9,3 7,8 10,5 8,4 9,0 9,9 8,9 — 9,3 24,1 17,3 Promedio — — 14,4 5,1 2,9 6,2 4,3 4,7 6,0 5,1 2,5 5,7 17,7 12,4 Correlación — — 0,959 0,987 0,635 0,951 0,944 0,947 0,942 0,682 0,612 0,963 0,937 0,944 Nota: — = no disponible. Fuente: Basado en datos de CEDLAS. TABLA 2A2.2 Tasas estimadas de entrada al desempleo Adultos (25–64) Jóvenes (15–24) Edad Género Educación Área Género País Año Total (15-24) (25-64) (65+) > Mujer Hombre > Baja Media Alta > Rural Urbana > Mujer Hombre > Argentina 2006 1,0 3,0 0,6 0,5 4,6 0,7 0,6 1,1 0,9 0,7 0,4 2,6 — 0,6 — 3,4 2,7 1,3 Bolivia 2004 0,4 1,3 0,2 0,1 6,2 0,2 0,2 1,2 0,2 0,2 0,4 0,4 0,0 0,3 0,1 1,2 1,4 0,3 Brasil 2005 0,7 2,0 0,3 0,1 5,8 0,4 0,3 1,4 0,3 0,4 0,2 1,6 0,1 0,4 0,2 2,3 1,7 1,4 Chile 2003 2,8 7,0 2,1 1,3 3,4 2,4 1,9 1,3 2,7 2,3 1,2 2,3 1,8 2,1 0,9 9,2 5,6 1,6 Colombia 2004 1,0 2,2 0,7 0,2 3,3 0,9 0,5 1,8 0,6 0,8 0,6 1,0 0,5 0,7 0,7 2,9 1,7 1,7 Costa Rica 2006 1,0 2,7 0,6 0,5 4,5 0,8 0,5 1,6 0,8 0,5 0,2 3,5 0,6 0,6 1,1 3,6 2,1 1,7 República Dominicana 2006 0,7 1,6 0,5 0,0 3,1 0,6 0,5 1,1 0,5 0,7 0,5 0,9 0,4 0,6 0,6 3,0 1,0 3,1 Ecuador 2006 1,0 2,7 0,7 0,2 4,2 0,9 0,5 1,8 0,6 0,8 0,6 1,1 0,5 0,7 0,7 3,3 2,4 1,4 El Salvador 2004 6,3 10,9 4,9 5,0 2,2 2,3 6,7 0,3 5,7 4,3 4,1 1,4 6,4 4,4 1,5 7,7 13,1 0,6 Guatemala 2004 1,0 1,9 0,6 2,6 3,4 0,9 0,5 1,9 0,5 1,1 0,6 0,8 0,4 0,7 0,6 2,4 1,7 1,4 Honduras 2006 0,7 1,6 0,5 0,1 3,5 0,4 0,5 0,8 0,5 0,5 0,7 0,8 0,4 0,6 0,6 2,2 1,4 1,6 Nicaragua 2005 3,9 8,4 2,5 0,7 3,3 2,4 2,6 0,9 2,8 3,5 1,7 1,7 2,1 3,0 0,7 12,6 6,7 1,9 Panamá 2004 0,9 2,9 0,6 0,1 5,2 0,7 0,5 1,3 0,5 0,7 0,5 1,1 0,5 0,6 0,8 3,5 2,6 1,3 Paraguay 2005 1,2 2,5 0,7 1,3 3,6 0,8 0,6 1,4 0,8 0,9 0,4 2,0 0,6 0,8 0,7 3,3 2,1 1,6 Perú 2006 4,2 10,6 2,6 1,8 4,2 3,3 1,9 1,7 1,7 3,6 3,1 0,5 0,7 3,6 0,2 13,5 8,6 1,6 Uruguay 2005 3,4 8,9 2,3 1,4 3,8 2,9 1,8 1,6 3,1 2,3 1,2 2,5 — 2,3 — 10,6 7,6 1,4 Venezuela 2005 1,0 2,5 0,8 0,3 3,3 0,7 1,0 0,7 0,9 0,8 0,6 1,6 — 0,8 — 2,4 2,9 0,8 Correlación — — 0,965 0,992 0,780 — 0,865 0,929 — 0,941 0,978 0,946 — 0,866 0,991 — 0,820 0,988 — Nota: — = no disponible. Fuente: Basado en datos de CEDLAS. TABLA 2A2.3 Duración promedio del periodo de desempleo (meses) Adultos (25-64) Jóvenes (15-24) Edad Género Educación Área Género País Año Total (15-24) (25-64) (65+) Mujer Hombre Baja Media Alta Rural Urbana Mujer Hombre Argentina 2006 — 7,7 10,2 11,8 11,8 8,4 8,8 10,8 11,9 0,0 10,2 8,2 7,1 Bolivia 2004 10,1 7,2 12,7 15,3 14,9 9,7 11,5 14,0 13,3 10,7 12,8 8,6 6,0 Brasil 2005 13,7 9,8 18,1 22,7 20,4 15,0 18,0 18,5 18,0 19,6 18,1 10,6 8,8 Chile 2003 3,6 3,1 3,9 3,5 4,2 3,6 3,1 3,8 5,3 2,9 4,0 2,9 3,2 Colombia 2004 13,4 11,1 14,8 23,2 14,4 15,5 12,8 15,2 17,1 12,0 15,3 10,2 12,0 Costa Rica 2006 5,6 5,2 6,1 7,7 6,9 4,9 5,4 7,1 7,4 5,9 6,1 5,4 5,0 República Dominicana 2006 5,1 4,5 5,5 14,3 6,8 4,3 4,2 6,1 6,6 5,1 5,7 3,9 5,2 Ecuador 2006 0,3 4,7 7,1 8,3 8,3 5,5 6,0 7,5 8,4 5,1 7,5 5,7 3,7 El Salvador 2004 1,1 1,1 1,1 1,5 1,1 1,1 0,9 1,2 1,2 0,9 1,1 1,2 1,0 Guatemala 2004 2,2 2,0 2,5 0,5 1,6 3,1 2,3 2,5 4,4 2,5 2,6 1,9 2,0 Honduras 2006 2,9 2,2 3,2 7,8 3,3 3,2 1,9 5,8 4,3 1,7 3,7 2,2 2,3 Nicaragua 2005 1,7 1,2 2,2 12,7 2,4 1,9 1,4 2,2 4,7 1,4 2,2 1,2 1,2 Panamá 2004 9,1 6,6 11,1 15,8 12,4 9,8 7,8 11,4 13,8 7,81 1,9 6,5 6,6 Paraguay 2005 5,0 4,9 5,2 1,3 5,5 4,9 4,8 4,5 8,3 3,1 5,7 4,9 4,8 Perú 2006 1,0 0,8 1,2 0,6 1,1 1,3 1,0 1,1 1,5 0,6 1,2 0,8 0,9 Uruguay 2005 3,6 3,3 3,8 3,4 4,0 3,3 3,4 4,0 4,4 — 3,8 3,3 3,3 Venezuela 2005 10,9 7,9 12,0 22,5 16,0 8,8 9,8 13,0 15,3 — 12,0 10,2 6,0 Average — 6,1 4,9 7,1 9,6 8,0 6,1 6,1 7,6 8,6 5,3 7,3 5,2 4,7 Correlación — — 0,986 0,992 0,929 0,979 0,977 0,969 0,983 0,987 0,835 0,992 0,984 0,937 Nota: — = no disponible. Fuente: Basado en datos de CEDLAS. 114 de los derechos a la realidad Anexo 2.3. Datos y métodos para calcular el riesgo de desempleo El análisis de los riesgos de desempleo y salidas de desempleo se realizó para tres países di- ferentes: Argentina, Brasil y México. Antes de continuar con la descripción de los datos y los métodos utilizados en el análisis de ellos, es importante aclarar la definición de riesgo de desempleo. El riesgo se define simplemente como la probabilidad de que un trabajador se convierta en desempleado en el período t dado que él o ella trabajó en período t - 1. Un punto obvio, pero que es importante es que los trabajadores que dejan su puestos de trabajo porque han salido de la población económicamente activa no son considerados en el cálculo ya que no se conviertan en desempleados. La salida del desempleo, por otra parte, es la situación exac- tamente opuesta: es la probabilidad de que un trabajador consiga un empleo en el período t, dado que él o ella estaba desempleada en el período t - 1. Si los datos longitudinales sobre el empleo están disponibles, el cálculo es a continua- ción sencillo, como muestran las siguientes secciones. Los datos Los datos disponibles para los tres países tienen muchas similitudes, pero también algunas diferencias. Las principales características de los paneles se resumen en la tabla 2A3.1. El objetivo principal era crear un panel para cada país, haciendo posible poder obser- var individuos en dos periodos diferentes en el tiempo. Para Argentina, los datos utiliza- dos fueron la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que se lleva a cabo cada tres meses por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Para Brasil, la Pesquisa Mensal de Emprego (PME), o la Encuesta Mensual de Empleo del Instituto Brasileño de Geogra- fía y Estadísticas (IBGE) era la fuente de información.36 Por último, en el caso de México, se utilizaron datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del INEGI (Insti- tuto Nacional de Estadística, Geografía e Informática). Vale la pena mencionar que tanto el INEGI y el INDEC han hecho los micro-datos disponibles en sus sitios web. Además, a pesar de que las encuestas brasileñas se producen una vez al mes, los tres paneles se cons- truyeron con un intervalo de tres meses entre las observaciones de manera que los resulta- dos pudieran ser comparados adecuadamente. Para identificar las variables que afectan el riesgo de desempleo, se tuvieron que hacer algunos ajustes. Variables como la edad, el sexo y los ingresos estaban disponibles directa- mente en todas las encuestas, pero otras, como la ocupación, si el trabajo estaba en el sector formal o informal, y el sector económico en el que la persona trabajó —tenía que ser cons- truido. Los siguientes párrafos describen los métodos utilizados para construir algunas de las variables. En primer lugar (y más importante) está la ocupación. Se definieron ocho categorías di- ferentes: (1) desempleado, (2) funcionario público, (3) empleado informal, (4) empleado in- dependiente informal, (5) empleador informal, (6) empleado formal, (7) empleado indepen- diente formal, y (8) empleador formal. En Argentina, la encuesta EPH tiene una pregunta para determinar la categoría ocupacio- nal. Haciendo caso omiso de los que no sabían cómo responder y los que no eran económi- mercados de trabajo en latino américa y el caribe 115 TABLA 2A3.1 Encuestas y sus características principales Argentina (EPH) Brasil (PME) México (ENOE) Proveedor INDEC IBGE INEGI Frecuencia Cada tres meses Cada mes Cada tres meses Regiones incluidas Todo el país Seis áreas metropolitanas Todo el país Periodo disponible Tercer trimestre de Marzo 2002 hasta Primer trimestre de 2003 hasta el primer noviembre de 2008 2005 hasta el cuarto trimestre de 2007 trimestre de 2008 ¿Longitudinal? Sí Sí Sí Esquema Dos entrevistas en Cuatro entrevistas en Cinco entrevistas de participación dos trimestres cuatro meses consecutivas; en consecutivos, una consecutivos, una cada trimestre, 20% ausencia de dos ausencia de cuatro de la muestra trimestres, y dos meses, y otras cuatro cambia entrevistas adicionales entrevistas en cuatro en dos trimestres meses consecutivos; en consecutivos; en cada cada mes, 25% de la trimestre, 50% de la muestra cambia (4-4-4) muestra cambia (2-2-2) Nota: EPH = Encuesta Permanente de Hogares; PME = Pesquisa Mensal de Emprego; ENOE = Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo; INDEC = Instituto Nacional de Estadistica y Censos; IBGE = Ins- tituto Brasileiro de Geografia e Estatística; INEGI = Instituto Nacional de Estadística, Geografia y In- formatica. Fuente: Análisis de los autores. camente activos o desempleados, hay cuatro respuestas posibles: patrón (empleador), cuenta propia, obrero o empleado, y trabajador familiar sin remuneración. Una persona que había elegido la última opción (sin remuneración) se excluyó de la muestra, todas las demás que estaban empleadas se clasificaron como pertenecientes al sector formal o informal, según al criterio utilizado en Pok (2001). Todos los empleados de las empresas con cinco trabaja- dores o menos fueron considerados como informales.37 Una vez que se concluyó esta clasi- ficación, todo lo que quedaba era definir que era un funcionario público. A tal fin, todos los que estaban empleados y habían respondido que su institución o empresa pertenecía al sector económico de la administración pública, defensa y Seguridad Social obligatoria fue- ron considerados como funcionarios públicos. Hay otra variable que cabe destacar en Argentina: los años de educación. En los datos de Brasil y México, los años de educación eran explícitos, pero en los datos de Argentina, la única información disponible era sobre el nivel educativo del entrevistado. Para mantener la información sobre los tres países similar, el nivel educativo se convirtió en años de educación y se ubicó en una de cinco categorías: menos de un año, de 1 a 3 años, de 4 a 7 años, de 8 a 10 años y 11 años o más. La información se agrupó de esta manera porque así es como estaba disponible en la encuesta brasileña (mientras que los datos de México tenían el número exacto de años). 116 de los derechos a la realidad Para Brasil, el criterio utilizado para clasificar a los trabajadores en las ocho categorías mencionadas anteriormente es completamente diferente. En ese país, el trabajo formal o informal se define en función de si el trabajo es con o sin carteira, que no es más que una tarjeta expedida por el Ministerio de Trabajo que debe ser firmada por el empleador cada vez que él o ella contratan a alguien. A tal efecto, la encuesta preguntaba a los trabajado- res empleados si ellos contribuyeron al sistema de Seguridad Social. Todos los que tienen una carteira deben contribuir por ley. Incluso los trabajadores independientes que contri- buyen pueden ser considerados como trabajadores del sector formal, ya que la carteira es lo que se necesita legalmente para que se les califique de esa manera. En México, se usaron tres preguntas de la ENOE para clasificar a los trabajadores en las mismas ocho categorías: (1) posición en la ocupación, que indica si el trabajador es un empleado, un empleador, o un trabajador independiente, (2) tipo de Unidad económica- subtotales (el tipo de empresa o unidad económica), que indica si la empresa es informal o no, y (3) tamaño de la unidad económica-subtotales (tamaño de la empresa), que indica si la empresa es pequeña, mediana o grande o si es parte del gobierno. En esta última cate- goría solo se utilizó para identificar los funcionarios (en contraste con la manera en que se determinó la condición de los funcionarios para Argentina). Hay algunas otras variables que fueron construidas bajo los mismos criterios para las tres encuestas. Entre ellas estaba el estado civil ficticio, que se estableció a uno cuando el individuo informaba que estaba casado o vivía con otra persona, y que en caso contrario era cero. Por último, se definieron 11 sectores de la economía: (1) la agricultura, (2) servicios pú- blicos y minería, (3) la industria, (4) la construcción, (5) ventas al por menor y al por mayor (6) Restaurantes y hoteles, (7) transporte y comunicación, (8) servicios financieros y otros servicios altamente calificados, (9) servicios comunitarios, (10) la administración pública, y (11) otros o no especificados. Para clasificar cada individuo en una de estos grupos, se utilizó el Clasificador de Actividades para Encuestas Socio demográficas para Brasil y Ar- gentina ya que este es un sistema de clasificación utilizado en todo el Mercosur. Para Méxi- co, se utilizó en su lugar el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte. Una vez que se utilizaron todas las variables, los tres paneles se podrían construir. Esto se logró mediante la identificación de cada individuo en cada encuesta y a continuación, en busca de él o ella en el próximo período (es decir, en el próximo período de tres meses, incluyendo el caso de Brasil). La tabla 2A3.2 muestra los valores promedio y las desviaciones estándar para todas las variables utilizadas en el análisis. La figura 2A3.1 muestra el riesgo de desempleo para cada periodo disponible en cada encuesta, mientras que la tabla 2A3.3 muestra los riesgos prome- dio de desempleo de todas las variables diferentes en los tres países. Procedimiento econométrico: Logit Para estimar el efecto de cada variable sobre el riesgo de desempleo, el procedimiento econo- métrico utilizado fue la regresión logística, o modelo logit. En simples términos, este procedi- miento permite calcular la probabilidad de que un evento ocurre dadas ciertas características mercados de trabajo en latino américa y el caribe 117 TABLA 2A3.2 Media y desviación estándar para las variables explicativas - Riesgo y salida del desempleo a. Riesgo de desempleo Argentina Brasil México Error Error Error Variable Media estándar Media estándar Media estándar Número de observaciones 105.149 623.062 1.678,288 Edad 39,6 12,8 37,4 12,2 38,1 13,3 Edad2 1.731,3 1.083,8 1.548,0 985,3 1.627,4 1.113,9 Dummies de educación < 1 año 0,006 0,074 0,026 0,159 0,044 0,206 1 a 3 años 0,064 0,245 0,056 0,230 0,077 0,266 4 a 7 años 0,218 0,413 0,235 0,424 0,212 0,409 8 a 10 años 0,400 0,490 0,185 0,388 0,269 0,443 11 años o más 0,313 0,464 0,498 0,500 0,398 0,490 Sector económico a t - 1 dummies Agricultura 0,014 0,118 0,006 0,079 0,100 0,299 Servicios básicos y minería 0,014 0,119 0,008 0,088 0,012 0,107 Industria 0,118 0,322 0,164 0,370 0,159 0,366 Construcción 0,088 0,284 0,075 0,263 0,086 0,280 Comercio minorista y mayorista 0,201 0,401 0,222 0,416 0,194 0,395 Restaurantes y hoteles 0,030 0,171 0,044 0,205 0,062 0,241 Transporte y comunicación 0,063 0,243 0,069 0,253 0,053 0,225 Finanzas y otros servicios de alta calificación 0,241 0,427 0,228 0,419 0,060 0,237 Administración pública 0,116 0,320 0,054 0,226 0,104 0,305 Servicios comunitarios 0,037 0,189 0,026 0,159 0,098 0,297 Otros o no especificados 0,078 0,268 0,105 0,307 0,068 0,251 Mujer 0,405 0,491 0,430 0,495 0,358 0,479 En la escuela en t - 1 0,073 0,260 0,106 0,308 0,051 0,220 Casado en t - 1 0,629 0,483 0,575 0,494 0,633 0,482 Dummies ocupación en t - 1 Funcionario público 0,116 0,320 0,080 0,272 0,068 0,251 Trabajador informal 0,192 0,394 0,201 0,401 0,123 0,328 Cuenta propia informal 0,201 0,401 0,161 0,368 0,124 0,330 Empleador informal 0,031 0,172 0,020 0,139 0,019 0,136 Trabajador formal 0,435 0,496 0,473 0,499 0,551 0,497 Cuenta propia formal 0,002 0,041 0,035 0,184 0,079 0,269 Empleador formal 0,013 0,113 0,030 0,170 0,037 0,188 Salario relativo en t - 1 1,119 1,412 1,041 1,644 0,843 1,199 118 de los derechos a la realidad TABLA 2A3.2 Media y desviación estándar para las variables explicativas - Riesgo y salida del desempleo (continuación) a. Riesgo de desempleo Argentina Brasil México Error Error Error Variable Media estándar Media estándar Media estándar Dummies de temporalidad 1er trimestre 0,290 0,454 0,230 0,421 0,202 0,401 2.º trimestre 0,200 0,400 0,248 0,432 0,267 0,399 3er trimestre 0,212 0,409 0,276 0,447 0,267 0,442 4.º trimestre 0,297 0,457 0,245 0,430 0,265 0,441 Tasa de desempleo 10,118 1,925 10,097 1,592 3,446 0,311 b. Salida del desempleo Número de observaciones 7.732 46.938 25.379 Edad 31,8 13,0 28,9 10,4 30,7 11,7 Edad2 1.182,5 1.013,4 942,7 724,4 1.078,9 880,3 Dummies de educación < 1 año 0,005 0,070 0,021 0,144 0,024 0,154 1 a 3 años 0,063 0,243 0,045 0,208 0,048 0,213 4 a 7 años 0,197 0,398 0,207 0,405 0,172 0,378 8 a 10 años 0,480 0,500 0,248 0,432 0,307 0,461 11 años o más 0,255 0,436 0,479 0,500 0,448 0,497 Mujer 0,464 0,499 0,537 0,499 0,326 0,469 En la escuela en t - 1 0,165 0,371 0,221 0,415 0,071 0,257 Dummies de la duración del periodo de desempleo** Menos de 1 mes 0,153 0,360 0,217 0,412 0,638 0,481 1 a 3 meses 0,252 0,434 0,284 0,451 0,227 0,419 3 a 6 meses 0,130 0,336 0,172 0,377 0,089 0,285 6 a 12 meses 0,121 0,326 0,157 0,364 0,032 0,177 1 año o más 0,344 0,475 0,171 0,376 0,014 0,117 Casado en t - 1 0,347 0,476 0,345 0,475 0,383 0,486 Dummy de no-blanco — — 0,584 0,493 — — Dummies de temporalidad 1er trimestre 0,255 0,436 0,211 0,408 0,107 0,309 2.º trimestre 0,231 0,422 0,255 0,436 0,252 0,434 3er trimestre 0,215 0,411 0,284 0,451 0,469 0,499 4.º trimestre 0,299 0,458 0,250 0,433 0,171 0,377 Tasa de desempleo 10,735 1,950 10,333 1,586 3,430 0,341 Nota: — = no disponible. Fuente: Cálculos de los autores en base a EPH, PME y ENOE. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 119 FIGURA 2A3.1 La probabilidad de quedar desempleado Fuente: Cálculos de los autores en base a datos de encuestas descritos en este anexo. de las variables involucradas.38 Dado que nuestro análisis podría ser reducido si el indivi- duo se convierte en desempleado (o empleado) en el período t dadas sus características durante el período t - 1, la regresión logística se ajustaba a nuestras necesidades. Resultados Los resultados de la primera ronda de estimaciones se muestran en la tabla 2A3.4. Debido a una fuerte correlación entre ocupaciones y sectores económicos, los resulta- dos anteriores es necesario se lean con extrema precaución. Observe que en México la ma- yor parte de los coeficientes para el sector económico tiene un signo negativo (aunque algu- nos no son estadísticamente significativos), lo que significaría que la probabilidad de perder el empleo es menor para todos los sectores en comparación con a la referencia dummy, la administración pública. Sin embargo, este hallazgo no es cierto (ver tabla 2A3.3). La expli- cación para este comportamiento aparentemente extraño es que existe también el efecto de la ocupación. Observe también que todos los coeficientes de ocupación son positivos excep- to uno, lo que significaría que el riesgo de desempleo es mayor para casi cada uno de ellos que para la referencia dummy, los funcionarios públicos. Por otra parte, cuando se añade los valores de coeficiente de cualquier sector económico con cualquier coeficiente de ocupación, 120 de los derechos a la realidad TABLA 2A3.3 Riesgo promedio de desempleo Variable Argentina Brasil México Toda la población 4,99 5,59 2,77 Sexo Hombre 4,83 4,58 2,69 Mujer 5,20 6,82 2,97 Ocupación Funcionario público 0,83 0,32 1,04 Trabajador informal 6,26 4,71 3,09 Cuenta propia informal 4,49 2,60 1,79 Empleador informal 1,17 1,10 1,75 Trabajador formal 2,88 1,74 2,17 Cuenta propia formal 3,94 0,94 0,76 Empleador formal 0,53 0,28 0,56 Educación < 1 año 5,84 5,50 1,47 1 a 3 años 5,26 4,96 1,71 4 a 7 años 6,77 5,61 2,38 8 a 10 años 5,69 7,46 3,31 11 años o más 1,88 4,87 3,07 Ingreso relativo (porcentaje) < 25 8,69 2,84 1,93 25-50 5,82 3,53 2,51 50-75 4,66 2,12 2,63 75-100 3,25 1,50 2,17 100-150 1,89 1,08 1,60 150-200 1,03 0,80 1,25 200 o más 0,81 0,42 0,89 Grupo de edad (años) 16-20 13,21 15,98 6,84 21-25 8,75 8,33 5,10 26-30 4,94 5,83 3,18 31-35 3,60 4,37 2,24 36-40 3,05 3,78 1,78 41-45 3,09 3,31 1,57 46-50 3,21 2,92 1,48 51-55 3,28 2,71 1,48 56-60 3,40 2,47 1,56 61-65 4,11 2,18 1,40 66 o más 5,07 2,00 0,92 mercados de trabajo en latino américa y el caribe 121 TABLA 2A3.3 Riesgo promedio de desempleo (continuación) Variable Argentina Brasil México Sector económico Agricultura 5,96 3,33 1,32 Servicios básicos y minería 2,26 2,42 1,31 Industria 4,01 2,25 2,14 Construcción 9,40 4,70 3,94 Comercio minorista y mayorista 3,91 2,59 1,91 Restaurantes y hoteles 5,35 3,29 2,34 Transporte y comunicación 3,44 2,07 1,88 Finanzas y otros servicios de alta calificación 2,26 1,82 2,81 Administración pública 0,84 0,83 1,04 Servicios comunitarios 3,99 3,14 0,84 Otros 5,52 3,05 2,02 Fuente: Cálculos de los autores en base a la EPH, PME, y la ENOE. el resultado es positivo, excepto en algunos casos de empleadores formales o formales inde- pendientes. Este resultado es exactamente lo mostraron los datos (ver tabla 2A3.3). Ante esta aparente contradicción, una segunda estimación se muestra en la tabla 2A3.5. Este modelo no toma en cuenta los sectores económicos. Los resultados para el modelo de salida del desempleo se muestran en la tabla 2A3.6. TABLA 2A3.4 Coeficientes logit y errores estándar para el modelo completo - Riesgo de desempleo Argentina Brasil México Error Valor Error Valor Error Valor Variable Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Intercepto -3,1713 0,6510 23,7 0,0000 -4,8628 0,1734 786,9 0,0000 -3,2865 0,1052 976,1 0,0000 Edad -0,0944 0,0076 152,6 0,0000 -0,0370 0,0048 59,2 0,0000 -0,0581 0,0026 490,2 0,0000 Edad2 0,0009 0,0001 97,5 0,0000 0,0000 0,0001 0,5 0,0000 0,0004 0,0000 139,0 0,0000 Dummies de educacióna < 1 año 0,0129 0,2358 0,0 0,9565 -0,1034 0,0555 3,5 0,0624 -0,2367 0,0365 42,1 0,0000 1 a 3 años 0,3796 0,0757 25,1 0,0000 -0,1711 0,0409 17,5 0,0000 -0,1680 0,0274 37,6 0,0000 4 a 7 años 0,3398 0,0584 33,8 0,0000 -0,1051 0,0244 18,6 0,0000 -0,166 0,0168 98,0 0,0000 8 a 10 años 0,3804 0,0512 55,3 0,0000 -0,0408 0,0237 2,9 0,0861 -0,1422 0,0142 99,6 0,0000 Dummies del sector económico en t - 1b Agricultura 1,1776 0,1745 45,5 0,0000 0,5462 0,1168 21,9 0,0000 -0,5550 0,0653 72,2 0,0000 Servicios básicos y minería 1,1454 0,2229 26,4 0,0000 0,2786 0,1476 3,6 0,0591 -0,5502 0,0884 38,8 0,0000 Industria 0,9658 0,1403 47,4 0,0000 0,3891 0,0699 31,0 0,0000 -0,2583 0,0626 17,0 0,0000 Construcción 1,6076 0,1393 133,2 0,0000 0,9456 0,0713 175,8 0,0000 0,4356 0,0634 47,2 0,0000 Comercio 0,7558 0,1365 30,6 0,0000 0,3540 0,0687 26,5 0,0000 -0,2750 0,0626 19,3 0,0000 Restaurantes y hoteles 1,0347 0,1556 44,2 0,0000 0,5098 0,0760 45,0 0,0000 -0,0903 0,646 2,0 0,1624 Transporte y comunicación 0,8733 0,1498 34,0 0,0000 0,4312 0,0748 33,2 0,0000 -0,2492 0,0661 14,2 0,0002 Finanzas y otros servicios altamente calificados 0,6713 0,1399 23,0 0,0000 0,2185 0,0686 10,2 0,0014 0,0944 0,0642 2,2 0,1415 Servicios comunitarios 0,9331 0,1563 5,7 0,0000 0,5021 0,0812 38,3 0,0000 -0,9479 0,0671 199,7 0,0000 Otros o no especificados 0,8836 0,1463 36,5 0,0000 0,2557 0,0716 12,8 0,0201 -0,2082 0,0637 10,7 0,0011 Mujeres -0,1271 0,0421 9,1 0,0025 0,0004 0,0206 0,0 0,9853 -0,3673 0,0135 745,2 0,0000 En la escuela en t - 1 0,1443 0,0618 5,5 0,0195 -0,0680 0,0262 6,7 0,0094 -0,2673 0,0229 136,3 0,0000 Casados en t - 1 -0,3311 0,0380 76,1 0,0000 -0,2004 0,0133 99,2 0,0000 -0,5032 0,0133 1.425,3 0,0000 TABLA 2A3.4 Coeficientes logit y errores estándar para el modelo completo - Riesgo de desempleo (continuación) Argentina Brasil México Error Valor Error Valor Error Valor Variable Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Dummies de ocupación en t - 1c Empleado informal 0,5279 0,1077 24,0 0,0000 1,7550 0,0872 404,8 0,0000 0,7170 0,0702 104,4 0,0000 Cuenta propia informal 0,5009 0,1082 21,4 0,0000 1,4052 0,0889 249,8 0,0000 0,7822 0,0707 122,4 0,0000 Empleador informal -0,5876 0,1943 9,1 0,0025 0,9526 0,1221 60,9 0,0000 0,5972 0,0812 54,1 0,0000 Empleado formal 0,2008 0,1066 3,6 0,0595 0,8876 0,8760 104,0 0,0000 0,8045 0,0680 139,9 0,0000 Cuenta propia formal 0,7609 0,3498 4,7 0,0296 0,8680 0,1131 58,9 0,0000 0,2094 0,0759 7,6 0,0058 Empleador formal -1,3017 0,3945 10,9 0,0010 0,2208 0,1674 1,7 0,1873 -0,1643 0,0868 3,6 0,0584 Salario relativo en t - 1 -0,6864 0,0307 501,4 0,0000 -0,6924 0,0249 74,8 0,0000 -0,2010 0,0091 488,9 0,0000 Dummies de estacionalidadd 1er trimestre 0,0651 0,0473 1,9 0,1688 0,0871 0,0252 11,9 0,0195 0,0005 0,0685 12,3 0,0004 3er trimestre -0,0482 0,0520 0,9 0,3542 -0,0509 0,0236 4,6 0,0312 0,0031 0,0219 0,0 0,8888 4.º trimestre -0,0218 0,0629 0,1 0,7287 -0,0650 0,0261 6,2 0,0127 -0,0070 0,0165 0,2 0,6725 Tendencia 0,0163 0,0206 0,6 0,4295 0,0033 0,0007 24,1 0,0000 0,0023 0,0016 2,2 0,1421 Tasa de desempleo 0,1115 0,0443 6,3 0,0118 0,1251 0,0093 182,9 0,0000 0,2875 0,0296 94,4 0,0000 Fuente: Cálculos de los autores en base a la EPH, PME, y la ENOE. a Referencia: 11 o más años. b Referencia: Administración pública. c Referencia: Funcionario público. d Referencia: Segundo trimestre. TABLA 2A3.5 Coeficientes logit y errores estándar para el modelo de no sector económico - Riesgo de desempleo Argentina Brasil México Error Valor Error Valor Error Valor Variable Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Intercepto -2,7661 0,6445 18,4 0,0000 -4,6226 0,1677 759,9 0,0000 -3,2842 0,1049 980,2 0,0000 Edad -0,0967 0,0076 163,9 0,0000 -0,0369 0,0048 59,7 0,0000 -0,0572 0,0026 477,2 0,0000 Edad2 0,0009 0,2346 100,8 0,0000 0,0000 0,0181 0,3 0,5884 0,0004 0,0000 112,7 0,0000 Dummies de educacióna < 1 año 0,1859 0,2346 0,6 0,4281 -0,0130 0,0548 0,1 0,8121 -0,1514 0,0357 18,0 0,0000 1 a 3 años 0,5810 0,0732 63,1 0,0000 -0,0731 0,0401 3,3 0,0684 -0,0629 0,0266 5,6 0,0180 4 a 7 años 0,5089 0,0559 83,0 0,0000 -0,0337 0,0234 2,1 0,1511 -0,0710 0,0161 19,4 0,0000 8 a 10 años 0,4703 0,0493 90,9 0,0000 -0,0049 0,0233 0,0 0,8325 -0,0798 0,0139 33,0 0,0000 Mujeres -0,3186 0,0362 77,4 0,0000 -0,1390 0,0181 58,8 0,0000 -0,4708 0,0127 1.365,9 0,0000 En la escuela en t - 1 0,1404 0,0615 5,2 0,0224 -0,1031 0,0260 15,8 0,0001 -0,2984 0,0227 172,0 0,0000 Casado en t - 1 -0,3196 0,0378 71,5 0,0000 -0,1931 0,0201 92,5 0,0000 -0,5168 0,0133 1.510,7 0,0000 Dummies de ocupación en t - 1b Empleado informal 1,1351 0,0821 191,2 0,0000 1,9600 0,0832 555,3 0,0000 0,6483 0,0331 383,7 0,0000 Cuenta propia informal 1,1075 0,0833 176,6 0,0000 1,6894 0,0842 402,1 0,0000 0,6675 0,0342 381,9 0,0000 Empleador informal -0,0136 0,1814 0,0 0,1185 1,2494 0,9405 111,2 0,0000 0,6523 0,0524 154,9 0,0000 Empleado formal 0,7468 0,0812 84,7 0,0000 1,0812 0,0826 171,3 0,0000 0,5318 0,0304 306,0 0,0000 Cuenta propia formal 1,3228 0,3431 14,9 0,0001 1,1173 0,1094 104,3 0,0000 -0,1781 0,0438 16,5 0,0000 Empleador formal -0,7040 0,3882 3,3 0,0698 0,4493 0,1648 7,4 0,0064 -0,3774 0,0616 37,6 0,0000 Salario relativo en t - 1 -0,7154 0,0305 550,9 0,0000 -0,7043 0,0246 822,9 0,0000 -0,704 0,0085 307,8 0,0000 TABLA 2A3.5 Coeficientes logit y errores estándar para el modelo de no sector económico - Riesgo de desempleo (continuación) Argentina Brasil México Error Valor Error Valor Error Valor Variable Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Dummies de estacionalidadc 1er trimestre 0,0670 0,0472 2,0 0,1556 0,0879 0,0252 12,2 0,0005 0,0693 0,0195 12,7 0,0004 3er trimestre -0,0517 0,0518 0,0 0,3181 -0,0526 0,0236 5,0 0,0257 0,0054 0,0218 0,1 0,8056 4.º trimestre -0,0262 0,0627 0,2 0,6756 -0,0674 0,0260 6,7 0,0096 -0,0074 0,0165 0,2 0,6523 Tendencia 0,0191 0,0206 0,9 0,3529 0,0034 0,0007 24,8 0,0000 0,0038 0,0016 5,8 0,0160 Tasa de desempleo 0,1115 0,0441 6,4 0,0115 0,1239 0,0092 179,9 0,0000 0,2806 0,0296 90,2 0,0000 Fuente: Cálculos de los autores en base a la EPH, PME y la ENOE. a Referencia: 11 años o más. b Referencia: Funcionario público. c Referencia: Segundo trimestre. TABLA 2A3.6 Coeficientes logit y errores estándar para la salida del desempleo Argentina Brasil México Error Valor Error Valor Error Valor Variable Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Estimado estándar Wald P Intercepto -1,3307 0,6314 4,4 0,0351 -1,4432 0,1773 66,2 0,0000 1,3207 0,2379 30,8 0,0000 Edad 0,0428 0,0120 12,7 0,0004 0,0379 0,0066 32,9 0,0000 -0,0111 0,0075 2,2 0,1398 Edad2 -0,0006 0,0002 16,0 0,0001 -0,0006 0,0001 41,6 0,0000 0,0000 0,0001 0,0 0,9364 Dummies de educacióna < 1 año 0,8801 0,3460 6,5 0,0110 0,4331 0,0739 34,3 0,0000 1,0024 0,1223 67,2 0,0000 1 a 3 años 0,4821 0,1122 18,5 0,0000 0,2822 0,0535 27,8 0,0000 0,9288 0,0872 113,5 0,0000 4 a 7 años 0,4402 0,0793 30,8 0,0000 0,2854 0,0292 95,8 0,0000 0,7019 0,0463 229,7 0,0000 8 a 10 años 0,1127 0,0652 3,0 0,0841 0,0922 0,0286 10,4 0,0013 0,3819 0,0350 119,1 0,0000 Mujeres -0,1701 0,0491 12,0 0,0005 -0,4232 0,0220 370,1 4,00,0 -0,0628 0,0316 4,0 0,0469 En la escuela en t - 1 0,0552 0,0748 0,5 0,4606 0,1753 0,0302 33,8 0,0000 0,0677 0,0572 1,4 0,2360 Dummies de duración del desempleob Menos de 1 mes 0,9086 0,0736 152,3 0,0000 0,8503 0,0377 507,6 0,0000 0,7476 0,1115 44,9 0,0000 1 a 3 meses 0,6200 0,0630 96,9 0,0000 0,6969 0,0365 363,9 0,0000 0,5842 0,1138 26,4 0,0000 3 a 6 meses 0,4056 0,0778 27,2 0,0000 0,5899 0,0402 215,6 0,0000 0,3582 0,1187 9,1 0,0026 6 a 12 meses 0,2287 0,0812 7,9 0,0049 0,2336 0,0428 29,8 0,0000 0,0651 0,1313 0,2 0,6198 Casado en t - 1 0,1142 0,0590 3,8 0,0526 0,0991 0,0261 14,4 0,0001 0,5113 0,0374 186,5 0,0000 Dummy de no-blanco — — — — -0,3118 0,0222 197,3 0,0000 — — — — Tendencia -0,0129 0,0208 0,4 0,5335 -0,0008 0,0008 0,9 0,3337 0,0128 0,0045 8,3 0,0039 Tasa de desempleo -0,0147 0,0430 0,1 0,7327 -0,0409 0,0108 14,2 0,0002 -0,3118 0,0534 34,1 0,0000 Nota: — = no disponible. Fuente: Cálculo de los autores en base a la EPH, PME y la ENOE. a Referencia: 11 o más años. b Referencia: Más de 1 año. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 127 Notas 1. Durante la primera fase, las tasas de mortalidad descienden rápidamente, la esperanza de vida se expande, pero las tasas de fecundidad siguen siendo elevadas. Este es un período de rápido creci- miento de la población y una tasa de dependencia decreciente. Durante la segunda fase, las tasas de fecundidad también comienzan a disminuir rápidamente. La consecuencia es una disminución del crecimiento de la población y una reducción de la tasa de dependencia de los jóvenes, lo que contri- buye a una mayor reducción de la tasa de dependencia total. Sin embargo, como la tasa de dependen- cia de la tercera edad comienza a aumentar y la proporción de la población en edad laboral comienza a disminuir, la tasa total de dependencia también se incrementa. La mayoría de los países de LAC se encuentran actualmente en el centro de la segunda fase. 2. El único país con una tasa de dependencia de la tercera edad ya alta es Uruguay. Cuba, no in- cluido en esta imagen, tiene la segunda población más vieja de LAC después de Uruguay y se prevé que superará a Uruguay para el 2025. (World Bank, Equipo de Protección Social, Empleo y Pensiones.) 3. La teoría estándar es que la decisión de participar en el mercado laboral refleja una evalua- ción de costos y beneficios. Por lo tanto, entre mejores oportunidades de trabajo, menor discrimina- ción, y buena paga, las tasas de participación mejoran. Las tasas de participación también aumentan por el menor costo de vida de los hogares (menos hijos y más acceso a guarderías). Asimismo, en gene- ral, las tasas de participación tienden a aumentar entre mas educación tengan las mujeres (lo que me- jora sus perspectivas de trabajo); la caída de las tasas de fertilidad ayudan también. Además, los fac- tores culturales, por ejemplo, la evolución del papel de las mujeres en el hogar y las tendencias hacia una mayor independencia pueden influir en las percepciones acerca de los costos y beneficios (véase Abramo y Valenzuela, 2005). Al mismo tiempo, puede ser una cuestión de necesidad. Por ejemplo, en igualdad de condiciones, las mujeres con hijos son más propensas a participar en el mercado labo- ral, en particular las madres solteras. La evidencia en LAC es compatible con una combinación de estos tres factores. 4. Véase Pagés, Pierre y Scarpetta (2008). 5. Las tasas de fecundidad han disminuido rápidamente. A principios de la década de 1970, la tasa global de fecundidad fue de más de 5 hijos por mujer, pero ésta disminuyó a 2,7 para el año 2000. Consulte la base de datos CELADE. 6. Véase Pagés, Pierre y Scarpetta (2008). 7. El bajo nivel de educación se define al tener la educación primaria o menos, un nivel medio de educación se refiere a tener una educación secundaria, y un alto nivel de educación se refiere a tener una educación universitaria. 8. Véase de Ferranti et al. (2003). 9. Véase Sánchez-Páramo y Schady (2002). 10. Véase Pagés, Pierre y Scarpetta (2008). 11. Estos promedios se aplican solo a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Vene- zuela. 12. Véase Pagés, Pierre y Scarpetta (2008). Cuando se realizó este análisis en el sector manufac- turero de Argentina, Chile, Colombia, El Salvador y Venezuela, surgió un resultado similar. La dura- ción del plazo fue positivo en todos los países, pero el cambio neto fue negativo en cuatro (Argenti- na, Colombia, El Salvador y México). El plazo cruzado fue nulo o negativo en todos los países excepto en Argentina. Los autores del análisis sostienen que hay dos factores que explican estos resultados: la pérdida de las ventajas comparativas en las industrias más dinámicas y la reducción del tamaño de las industrias intensivas en capital (que tienen el mayor potencial para generar puestos de trabajo) a favor de las actividades intensivas en recursos naturales (que tienen efectos menores sobre el em- pleo). Las excepciones son Costa Rica, El Salvador y México, donde las industrias de ensamblaje 128 de los derechos a la realidad (electrónica, computadoras, automóviles y ropa) han estado desarrollándose y sirviendo al merca- do de los EE.UU. 13. El sector informal se define aquí (sobre todo con fines de comparación) como los trabajado- res autónomos no calificados y los asalariados en pequeñas empresas. La fuente de datos es la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC). 14. Véase Perry et al. (2007). La informalidad es, en parte, cíclica: la tasa tiende a aumentar durante las recesiones y las crisis y disminuye en períodos de crecimiento. Pero el nivel secular de la informalidad sigue siendo muy elevado en LAC. 15. Para una discusión, véase Perry et al. (2007); Levy (2008). 16. Estos tres países fueron seleccionados porque tienen datos disponibles de encuestas de panel de la población activa. 17. La idea en este capítulo ha sido describir el mercado laboral y los programas que se relacio- nan bajo condiciones «normales». Claramente, varios de los programas discutidos aquí también pueden desempeñar un papel fundamental durante las recesiones. Estos se discuten con más detalle en el capítulo 5. 18. Estos son los factores que impiden que los salarios se ajusten a la recesión. 19. Véase, por ejemplo, el estudio longitudinal de la educación superior Tunecina (Banco Mun- dial 2007). 20. La mediana de LAC y el tiempo promedio son, 2,79 y 5,76, respectivamente. Relativo a una mediana del trabajo y un promedio de 2,15 y 3,82. En Brasil y Ecuador, la mediana del tiempo y el promedio son 7,00 y 14,32 y 5,60 y 8,77, respectivamente. China, Grecia, India, República de Corea, Portugal y España tienen una mediana y los tiempos promedio por debajo de la media mundial. 21. Las tasas son también más altas para las mujeres que para los hombres. En República Domi- nicana, por ejemplo, la tasa de flujo de entrada de las mujeres es 3,5 veces mayor que la de los hom- bres. Como se muestra en la siguiente sección, sin embargo, estas diferencias de género se invierten cuando es controlada por otros factores como la educación y los ingresos. 22. Véase tabla 2A2.2. 23. Resultados similares son válidos para Venezuela (véase Duryea et al. 2006). 24. Véase Duryea et al. (2006) y Bosch y Maloney (2007). 25. Véase el anexo 2.3 para una descripción de la metodología. 26. Los países han sido seleccionados en base a la disponibilidad de información. 27. La tendencia a pasar de un sector a otro corrige la probabilidad de la separación (véase la nota de la tabla 2.1). 28. Véase Perry et al. (2007). 29. Algunas historias interesantes de México sobre los tipos de transiciones que se pueden obser- var entre el trabajo asalariado formal, el trabajo informal asalariado, y el autoempleo se pueden en- contrar en Levy (2008, 91). 30. Esto se refiere tanto al trabajo por cuenta propia y al trabajo informal asalariado. 31. Los análisis para Argentina, Chile y Uruguay fueron preparados en el contexto de este estu- dio. Aunque las fuentes de datos difieren (debido a las diferencias en la estructura de las bases de da- tos administrativas), los métodos y la presentación de la los resultados son similares (véase Forteza et al. 2009). Los casos de Brasil y México son basados en dos estudios anteriores (Levy 2008; Roba- lino et al. 2008) que utilizaron diferentes fuentes de datos y métodos analíticos. En los cinco países, sin embargo, el mismo tipo de indicadores (densidad contributiva y las tasas de transición) fueron ana- lizados. Aunque los resultados no son directamente comparables, las asuntos planteadas son similares. 32. En las simulaciones, los trabajadores con ingresos «altos» fueron los que ganan el 100 por ciento de los ingresos promedios y los que tenían ingresos «bajos» fueron los que ganaban el 50 por ciento de los ingresos promedios. mercados de trabajo en latino américa y el caribe 129 33. Este enfoque implica que no se registran movimientos dentro del año. 34. Un alto salario se refiere a tres veces el salario mínimo o más, mientras que un bajo salario se refiere a menos de tres veces el salario mínimo. 35. «Jóvenes» son los que tenían 35 años de edad o menos para 1997 y «viejos» a los que eran mayores de 35 años. 36. Esta encuesta se lleva a cabo solo en seis áreas metropolitanas: São Paulo, Río de Janeiro, Salva- dor, Recife, Belo Horizonte y Porto Alegre. Hay aproximadamente 47,5 millones de personas que viven en estas áreas, lo que corresponde aproximadamente al 24 por ciento de la población total del país. 37. Como señala Pok (2001), hay un gran debate desde que la EPH fue puesta en marcha sobre cómo medir el sector informal. El criterio más común es el que se utilizó en este trabajo, es decir, el número de trabajadores en cada empresa. El principal argumento es que las pequeñas empresas tienen muchas probabilidades de ser informales. 38. Véase Greene (2000) para una explicación técnica. Bibliografía Abramo, L., and M.E. Valenzuela. 2005. «Women’s Labor Force Participation Rates in Latin Ame- rica.» International Labour Review 144 (4): 369-400. Aedo, Cristian, and I. Walker. Forthcoming. «Skills for the 21st Century in Latin America and the Caribbean.» Human Development Department, Latin America and the Caribbean Region, World Bank, Washington, DC. 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World Bank. 2007. «RepubliqueTunisienne: Dynamique de l’emploietadéquation des formations.» World Bank, Washington, DC. Parte II 3 La financiación para la cobertura universal de salud en América Latina Los sistemas de salud contribuyen a los objetivos de protección social en dos importantes maneras. Primero y ante todo, mejorar la salud y aumentar así el capital humano. Lo hacen mediante el acceso a servicios de salud, que muchos países han englobado en sus consti- tuciones como un derecho humano básico. Aún los responsables de formular políticas en todo el mundo siguen luchando por reformar los sistemas de salud para garantizar este derecho que es una realidad para todos. Buscan tanto proporcionar acceso físico a servi- cios de salud de buena calidad y eliminar los obstáculos financieros para acceder a ellos cuando sea necesario. Los retrasos en el suministro de tratamiento médico pueden poner vi- das en riesgo y también puede conducir a complicaciones médicas o la propagación de en- fermedades infecciosas, que a su vez, aumentan los costos. En segundo lugar, los sistemas de salud mitigan las consecuencias económicas de la mala salud, ayudando a suavizar el consumo de los hogares y evitar la pobreza. Los riesgos finan- cieros asociados a los problemas de salud incluyen los costos de atención de la salud y la pérdida de ingresos (debido a la propia enfermedad o la necesidad de cuidar a un enfermo miembro de la familia, hace que sea imposible trabajar). Solamente los costos de atención médica, aún para un solo caso de enfermedad individual, pueden superar con creces la ca- pacidad de ahorro de la mayoría de los hogares, empujándolos a la pobreza. Así que la distribución de riesgo, como oposición al ahorro es fundamental para evitar un efecto negativo duradero en la economía y el bienestar social de los hogares afectados. Distribución significa que las contribuciones de los miembros de un grupo (o «fondos com- partidos») se combinan para cubrir los gastos médicos de estos miembros de acuerdo con sus necesidades de salud.1 Sin embargo, en América Latina y el Caribe (ALC), el nivel de la distribución de riesgo para la salud es bajo. La mitad del gasto en salud se financia de su propio bolsillo, y la falta de acceso a los mecanismos de distribución es particularmente grave para las personas pobres. La mayoría de los sistemas de salud en América Latina se enfrentan a dos desafíos es- tructurales, a la eliminación de barreras de acceso a servicios de salud de calidad equitati- va y eficiente. 134 de los derechos a la realidad En primer lugar, los sistemas tienden a ser fragmentados horizontalmente, con aten- ción para diferentes grupos de población llevados a cabo por diferentes organizaciones y gobernados por normas diferentes. En segundo lugar, dentro de cada fragmento horizontal de estos sistemas, el financiamiento y el suministro es generalmente proporcionado por la mismo entidad (es decir, que están integradas verticalmente). En la mayor parte de América Latina y el Caribe, los sistemas de salud están fragmen- tados horizontalmente. Muchos países cuentan con el Sistema de Seguro Social de Enfer- medad (SSE) con múltiples esquemas contributivos, típicamente asociadas con diferentes empleadores en los sectores público y privado. De forma paralela, el Sistema de Servicio Na- cional de Salud (SNS), que está abierta a todos, se refiere principalmente a los excluidos del Seguro Social de Salud, específicamente los trabajadores pobres e informales y sus fami- lias. Con el tiempo, las reformas que intentaron mejorar el acceso, la calidad y eficiencia de la atención en salud tienen aún más fragmentado los sistemas del Seguro Social de Salud (SSS) y el Servicio Nacional de Salud (SNS) en múltiples esquemas y programas operados por diferentes organizaciones, bajo los modelos de distribución competitivos o descentra- lizada. En este contexto, la afiliación de individuos con un determinado esquema, programa u organización determinan su derecho a obtener los beneficios, incluido el acceso a los ser- vicios, la calidad de éstos, y el grado de protección financiera. La fragmentación horizon- tal ha hecho que los sistemas de salud propensos a las desigualdades e ineficiencias, crea estructuras complejas de contribución con incentivos que tienen el potencial de distorsio- nar los mercados laborales, ya que los trabajadores podrían tratar de cambiar de trabajo, ya sea para beneficiarse de un plan de salud determinado o para evitar contribuir a un plan que no valoramos. La mayoría de los sistemas de salud de la región también están integrados verticalmente, de manera que dentro de cada fragmento horizontal, la misma entidad financia y produce servicios. La mayoría de los sistemas de SSS combinan ambos, el financiamiento y la produc- ción de servicios. Del mismo modo, los sistemas SNS están a cargo de los ministerios de salud que adminis- tran el presupuesto de salud y operan en los hospitales y clínicas. Esta integración vertical a menudo tiene consecuencias negativas para la eficiencia. Cuando los sistemas de financiación están vinculados a los sistemas de prestación de servicios, es difícil para ellos inducir y recompensar los aumentos en la eficiencia de los proveedores, el cual es casi como un derecho para los proveedores de servicios. Por lo ge- neral, la mayor parte del presupuesto se transfiere para cubrir los salarios y beneficios de sus empleados, que no están vinculados a la productividad o a los indicadores de calidad. Cuando se combina con un alto grado de desintegración horizontal, la integración verti- cal de financiamiento y provisión en paralelo del seguro social (SS) y los SNS, crean cruces en la infraestructura de los servicios de salud y por consiguiente, por debajo de la produc- tividad nominal. En este capítulo se examina la reciente evolución de los sistemas de salud en América Latina y sugiere un camino de reforma. Las principales preocupaciones hacen eco del libro como en su conjunto: (1) la forma de garantizar una cobertura adecuada para todos y re- ducir la fragmentación y la inequidad de la cobertura entre diferentes grupos de pobla- ción; (2) cómo desarrollar sistemas de recaudación de ingresos que sean justos, junto con la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 135 los sistemas de subsidios que sean transparentes y progresivos y no distorsionen los mer- cados de trabajo, y (3) cómo crear instituciones más fuertes y los incentivos para una mayor eficiencia. Se examinan las reformas en las últimas dos décadas y resume los problemas que subsis- ten, haciendo hincapié en el papel de los acuerdos de financiamiento en el rendimiento de los sistemas de salud. Se propone un camino hacia una mayor cobertura y una mayor equi- dad mediante el aumento de la coherencia de los acuerdos de financiación. Al mismo tiempo, aboga a favor de la promoción vertical y la separación entre el seguro y las funciones de servi- cio de producción para mejorar la eficiencia. El capítulo no tiene un modelo sencillo para la reforma. Los países de ALC tienen un complejo legado de los sistemas y subsistemas de salud. Hay dos tipos de acuerdos básicos en los sistemas públicos obligatorios de protección social de la salud en ALC: (1) Sistemas Independientes del SNS, que se financian con impues- tos generales y prestan servicios a la población en general, y (2) Sistemas de Seguro Social de Salud (SSS) combinado con el Servicio Nacional de Salud (SNS) o con las redes públicas de proveedores. Sistemas de SSS se financian principalmente de impuestos sobre la nómina de contribuciones basado en las ganancias. En algunos países, están subsidiados por los re- gímenes no contributivos, que están dirigidos a los pobres o grupos de salud prioritarios. También se combina con SNS o con las redes de proveedores públicos que prestan servi- cios a las personas sin seguro. En los últimos años, todos estos modelos han sufrido olea- das de reformas que han tratado de mejorar la cobertura, la equidad o la eficiencia. Por ejemplo, muchos de los sistemas de SSS y sistemas de SNS se han desarrollado mediante la adición de sistemas para los pobres que se financian con los impuestos generales y la oferta de subsidios focalizados. Otros sistemas han sido objeto de reformas para promo- ver la eficiencia a través de la separación de financiación y provisión de servicios. Los retos inmediatos que enfrenta esta gama tan amplia de sistemas son variados y por países. En todas partes, el margen de maniobra para los encargados de formular políticas está limi- tado por factores políticos económicos (que incluyen los intereses creados de agencias de seguros y financiación, beneficiarios, y los productores y proveedores) y por las limitacio- nes fiscales. Por último, las prioridades socioeconómicas varían entre los países. Esta compleja realidad requiere un enfoque no dogmático a la reforma, una que promueva una transición gradual hacia los resultados deseados de diversos puntos de partida. Este enfoque se denomina una «tercera vía» para diferenciar tanto lo de la situación actual y de los enfoques, a veces dogmático significa, que buscan reorganizaciones radicales de los sis- temas de salud. En línea con esta filosofía, el capítulo presenta recomendaciones para la navegación hacia la meta de la cobertura universal y una mayor eficiencia. Mientras que el capítulo se centra en los sistemas combinados, que se enfrentan a los mayores desafíos para mejorar la cohesión, muchas de sus recomendaciones son válidas para todos los acuer- dos de sistemas. El proceso de reforma propuesto incluye los siguientes pasos: (1) avanzar hacia la estandarización de los planes de beneficios básicas, (2) reformar la recaudación de ingresos y los sistemas de distribución , para garantizar que la financiación total es sufi- ciente y que los subsidios públicos sean transparentes, bien orientados, y que sea poco pro- bable que distorsionen los incentivos del mercado laboral, y (3) promover un fuerte nexo contractual entre los agentes de financiamiento y proveedores, uno que promueva la cali- dad y eficiencia y permite que las estructuras de la red sean racionalizadas. 136 de los derechos a la realidad El resto de este capítulo está estructurado de la siguiente manera. La segunda sección proporciona una visión general de los arreglos institucionales y de la organización de los sistemas de salud en ALC. En la tercera sección se evalúa el desempeño de los sistemas de salud y proporciona un resumen de los desafíos que enfrentan. La cuarta sección se basa en las experiencias recientes en la región de ALC y en el mundo para proponer una forma que logre una mayor equidad y eficiencia, y la última sección se presentan las conclusiones. Acuerdos organizacionales e institucionales Los sistemas de salud de todo el mundo adoptan una variedad de arreglos organizaciona- les e institucionales para el financiamiento y la prestación del servicio. El financiamiento in- cluye la recaudación de ingresos, el aporte en común de fondos, y la compra de servicios. La prestación de servicios incluye servicios personales y no personales. Los servicios perso- nales tienden a ser curativos, por ejemplo, el tratamiento de la neumonía, mientras que los servicios no personales son a menudo preventivos y tienen un fuerte grado de «Bien común» por ejemplo, el control de vectores de enfermedades. A lo largo del siglo pasado, tres modelos organizativos e institucionales han surgido: los Servicios Nacionales de Salud, el Seguro de Salud Contributivo Social y el Seguro Voluntario de Salud Privado. En casi todos los países, varios de estos modelos coexisten en varias formas y permutaciones. Los Servicios Nacionales de Salud se financian con impuestos generales, y los servicios son proporcionados por un conjunto integrado de proveedores públicos. La elegi- bilidad para recibir estos servicios está determinada por la ciudadanía o país de residencia, por lo que la cobertura es por definición universal. Los Sistemas de Seguros de Salud Social Contributiva se financian con los impuestos de nómina y las ganancias basadas en las contri- buciones de los beneficiarios. En la mayoría de las regiones del mundo, contratan proveedo- res externos para la producción de servicios, pero en América Latina, muchos sistemas de SSS todavía operan bajo sus propias redes de proveedores. La inscripción es obligatoria común- mente para todos los trabajadores. Sin embargo, las contribuciones son difíciles de aplicar en trabajadores del sector informal, por lo que la cobertura universal solo puede lograrse cuando mecanismos de financiación adicionales (tales como programas específicos de subsidio) se ponen en marcha. Por último, el Seguro Privado de Salud Voluntario es financiado por primas valoradas de riesgo. Al igual que en los Sistemas Sociales de Seguro de Salud, las Asegurado- ras de Salud Privado suelen contratar los servicios de atención médica, pero la elegibilidad para los servicios depende de la cuantía de las contribuciones hechas por el individuo. Un alto grado de fragmentación horizontal caracteriza a la mayoría de lo sistemas de salud en ALC. La fragmentación se produce cuando los acuerdos organizacionales e insti- tucionales varían entre los diferentes grupos de población. Un tipo de fragmentación se produce cuando diferentes organizaciones llevan a cabo funciones del sistema de salud bajo diferentes normas, otro tipo ocurre cuando las funciones del sistema de salud se llevan a cabo bajo normas diferentes dentro de la misma organización, y un tercer tipo se produce cuando las funciones del sistema de salud se llevan a cabo bajo la misma norma, pero por diferentes organizaciones (por ejemplo, en sistemas descentralizados). Como ejemplo, el re- cuadro 3.1 ilustra la fragmentación del sistema de salud peruano. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 137 RECUADRO 3.1 Fragmentación del sistema de salud: el ejemplo de Perú El sistema de salud peruano está fragmentado en seis diferentes subsistemas de financiación con la prestación de servicios realizada por cinco diferentes tipos de redes. El Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Salud conjuntamente financian los servicios nacionales de salud, que son ope- rados por los gobiernos regionales a través de las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA). El Ministerio de Finanzas parte de los canales de la financiación a través de un sistema de seguro de salud dirigido (llamado SIS), que cubre los costos de los usuarios de los servicios nacionales de salud para las familias pobres. El Ministerio de Trabajo cuenta con un sistema independiente de seguro de salud para los trabajadores con empleos formales, llamado ESSALUD, que es finan- ciado por los trabajadores y las contribuciones del empleador. El Ministerio de Defensa cuenta con un sistema de seguro de salud para las fuerzas armadas, y el Ministerio del Interior cuenta con un sistema de seguro de salud para la Policía Nacional. Los sistemas de seguros del Minis- terio de Trabajo, Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior cada uno opera con sus propios sistemas de hospitales y clínicas, contratando servicios externos que no se pueden ofre- cer de forma interna. Por último, las aseguradoras privadas de salud ofrecen cobertura de servi- cios de salud a aquellos que están dispuestos y son capaces de pagar por ello, los servicios son entonces prestados por hospitales y clínicas privadas. En un principio, el SIS opera esquemas diferentes para diferentes grupos de población. Había un plan de seguro de Salud Escolar gratis para los niños y jóvenes de entre 3 y 17 y un programa de Seguro de Salud Infantil y Materno para las mujeres embarazadas y para las madres con bebés y niños de hasta 4 años de edad. En años recientes, el gobierno ha armonizado los diferentes programas en un solo paquete para las familias y se ha ampliado la cobertura rápidamente. Su intención es limitar el plan no contri- butivo para las familias en los dos deciles de ingresos más bajos y desarrollar un régimen contri- butivo, subsidiado parcialmente por las familias dentro del tercer decil de ingreso. Una reforma legislativa reciente (2009) va a crear un marco de seguro de salud universal, cuando se aplique, poco a poco se armonizarán todos los planes de seguros, que les obligan a ofrecer un paquete estándar de beneficios mínimos ya sea bajo un plan no contributivo, parcial- mente subvencionado o un esquema de financiamiento contributivo. Fuente: PAHO 2008; CNPSS 2007. Horizontalmente los sistemas de salud fragmentados están frecuentemente plagados de problemas de diseño que dificultan su desempeño. Son propensos a tratar personas injus- tamente (en el sentido de que personas similares se enfrentan a diferentes costos o disfru- tan de diferentes beneficios). La coexistencia de diferentes normas operativaspuede produ- cir incentivos y desincentivos complejos tanto para los beneficiarios y proveedores, algunos de los cuales pueden causar efectos adversos imprevistos. La fragmentación también puede conducir a la duplicación de procedimientos admi- nistrativos y logísticos, en la infraestructura de prestación de servicios, y de las reservas financieras, y el aumento de los costos totales del sistema. Los países de ALC se pueden dividir en dos grupos de acuerdo a la manera como están organizados sus sistemas de salud (tabla 3.1).2 El primer grupo comprende 12 países con sistemas integrados, donde los gobiernos se basan exclusivamente en los servicios nacio- nales de salud para brindar atención médica a través de un único esquema. TABLA 3.1 Sistemas de salud integrados versus fragmentados: características clave de financiamiento, 2005-06 Sistemas fragmentados: Argentina; Sistemas integrados: Bahamas; Belice; Bolivia; Chile; Colombia; Antigua y Barbuda; Barbados; Brasil; Costa Rica; República Dominicana; Ecuador; Cuba; Dominica; Granada; Guyana; Haití; El Salvador; Guatemala; Honduras; México; Jamaica; San Cristóbal y Nieves; San Vicente Nicaragua; Panamá; Paraguay; Perú; Santa las Granadinas; Trinidad y Tobago Lucía; Surinam; Uruguay; Venezuela Población total 215,5 millones (38,5% de la región) 344,0 millones (61,5% de la región) PIB per cápita promedio (PPA) US$9.430 US$10.650 Gasto total en salud como porcentaje del PIB (PPP) 7,4 6,6 Gasto en Seguridad Social de salud como porcentaje del gasto total en salud 0,0 30,4 Gasto total en salud por el gobierno como porcentaje del gasto total en salud 51,3 52,3 Gastos en planes de salud privado prepagados como porcentaje del gasto total en salud 7,9 4,4 Gasto total en salud pagado del bolsillo como porcentaje del gasto total en salud 31,9 37,4 Otras fuentes de gasto en salud (por ejemplo, financiamiento externo) como porcentaje del gasto total en salud 8,9 5,9 Nota: PIB = Producto Interno Bruto, PPA = Paridad del Poder Adquisitivo. Fuente: Cuentas nacionales de salud. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 139 El segundo grupo está compuesto por 21 países con sistemas fragmentados, donde los gobiernos proporcionan servicios a través de múltiples sistemas de SSS o la combinación de sistemas de SSS y elementos del SNS. Varios países de este grupo han sido objeto de creciente fragmentación en los últimos años, como consecuencia directa de los esfuerzos para mejorar el acceso y calidad de los servicios de salud para los grupos de población sin seguro de salud social. En línea con el enfoque de este estudio sobre la mejora de la coherencia de los Sistemas de Protección Social de ALC (SPS), este capítulo se centra en los países que tienen sistemas de salud fragmentados. Sin embargo, además de los problemas específicos derivados de la fragmentación horizontal, estos sistemas también experimentan problemas que son co- munes a muchos de los sistemas más integrados de la región, incluyendo, por ejemplo, de- fectuosos acuerdos de pago, en el contexto de la financiación y la prestación verticalmente integrada. Por lo tanto las recomendaciones correspondientes son relevantes para los siste- mas de salud de la región en su conjunto. Desempeño de los sistemas de salud «en América Latina y el Caribe» En esta sección se evalúa el desempeño de los sistemas de salud en América Latina, con un enfoque especial en los sistemas fragmentados. Se inicia con una revisión completa de la co- bertura y la suficiencia de los beneficios. Luego se examinan los mecanismos de redistribu- ción (impuestos y subsidios) y sus efectos; y finalmente, la eficiencia de los sistemas y la sos- tenibilidad financiera. Sistema de organización y adecuación de los beneficios Aunque la mayoría de los países de ALC han declarado un derecho universal a la cobertu- ra de asistencia médica, en realidad, el panorama es mixto. La cobertura, en este contexto, significa tener acceso, como mínimo, a un paquete socialmente aceptable de los servicios de salud de buena calidad, acorde a las necesidades e independientemente de los ingresos, la condición social o de residencia (Nitayarumphong 1998). En la mayoría de los países de ALC, el acceso a la asistencia médica o de salud es un derecho constitucional que está refle- jado en el libre acceso de todos los ciudadanos a los servicios nacionales de salud (o, por lo menos a las redes públicas de proveedores). En los países con un sistema fragmentado, los trabajadores, empleados en el sector formal suelen utilizar sistemas de SSS; otros (a menos que tengan un seguro privado) utilizan el sistema del SNS, por lo que la financiación en el SNS tiende a ser altamente progresivo. Sin embargo, la financiación de los sistemas de salud de ALC es a menudo insuficiente para permitir a los beneficiarios desarrollar su capital humano, suavizar su consumo, y man- tenerse fuera de la pobreza. Esta financiación inadecuada se refleja, sobre todo, en el nivel relativamente bajo de fondos compartidos. Como se señaló anteriormente, la distribución de riesgo a priori (ya sea financiado por las contribuciones de los trabajadores y empleado- res a través de los impuestos generales) es fundamental para que los sistemas de salud deban 140 de los derechos a la realidad proporcionar beneficios adecuados, eliminar las barreras financieras a los servicios, y dis- tribuir el costo de los gastos de salud a través de los hogares. Sin embargo, el nivel de los fondos compartidos para la atención de la salud en la mayoría de los países de ALC es re- lativamente bajo en términos globales (figura 3.1). Esto implica que una alta proporción de los costos de asistencia médica se financian de su propio bolsillo o con recursos propios, lo que socava la cobertura efectiva, especialmente para los pobres, que a menudo no pueden acceder a la mayoría de los fondos compartidos. Desde hace tiempo se reconoce que el acceso limitado de los hogares pobres a servicios de buena calidad financiados por los fondos de los programas de seguro de salud da lugar a resultados de salud desiguales. La solución de este problema ha sido la motivación que hay detrás de numerosas y recientes reformas del sistema de salud en los países de ALC. Sin embargo, estos no siempre han sido exitosos en tratar el problema de la fragmentación horizontal subyacente. Existen al menos tres tipos de fragmentación que están asociados con las desigualdades. El primero y más importante es la separación organizativa y financie- ra de los servicios de salud nacionales y planes sociales de seguro médico. El segundo es la fragmentación geográfica de las redes de proveedores de servicios de salud, junto con el uso de un inflexible presupuesto histórico que no reflejan con exactitud las necesidades re- lativas de sus poblaciones beneficiarias. Este problema se produce dentro de los servicios nacionales de salud y de los planes sociales de seguro de salud por igual. El tercer tipo de FIGURA 3.1 Proporción de gastos de salud mancomunados, por PIB per cápita, distribución global, 2006 Nota: PIB = Producto Interno Bruto, PPP = Paridad del Poder Adquisitivo. Los diamantes negros repre- sentan los países de ALC; los diamantes grises representan países fuera de ALC. Los datos son para 192 países. Los gastos mancomunados son aquellos que no son financiados del bolsillo. Estos inclu- yen gastos financiados por seguros de salud sociales y privados y de recaudación fiscal general. Fuente: Cálculo de los autores en base a Banco Mundial 2008b y WHOSIS. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 141 fragmentación se produce cuando las aseguradoras sociales de salud (o compradores) ope- ran en competencia (o dentro de la competencia administrada). La separación organizativa y financiera de los sistemas contributivos de seguro de salud social y los servicios nacionales de salud. Durante el siglo 20, los Sistemas Contributivos del sistema de SSS se establecieron para los trabajadores asalariados y sus familiares en la mayoría de LAC. En un desarrollo paralelo, muchos gobiernos también establecen sistemas de SNS para las personas excluidas de SSS (principalmente los pobres). Debido a las limitaciones presupuestarias para la financiación del SNS, un patrón ha emergido, en el que los Sistemas Contributivos de SSS proporcionan una amplia gama de beneficios a acomodados grupos de población, mientras que los sistemas SNS proporcio- nan un rango más estrecho a los beneficios de los pobres y a los trabajadores informales y sus dependientes o familiares. En muchos casos, los gobiernos han comenzado a cobrar ta- rifas a los usuarios para ayudar a financiar sus sistemas de SNS, que afectan desproporcio- nadamente a familias de bajos ingresos. Por otra parte, la calidad de los servicios proporcionados por los sistemas SNS ha sido en general más bajo que el de los sistemas de SSS. El núcleo del problema es la diferencia en los niveles de financiación entre regímenes contributivos SSS y del SNS. En México, por ejemplo, antes de la Reforma del 2003, el gas- to público por beneficiario fue seis veces mayor en el sistema de SSS.3 Estas diferencias han dado lugar a grandes disparidades en el rendimiento, ya que los niveles de financiamiento son un factor determinante del acceso y calidad de los servicios. El acceso, la calidad y ho- norarios, a su vez, influyen en la demanda y el uso de los servicios, y (por tanto) en los resul- tados de salud. Además, la falta de acceso y la baja calidad puede hacer que las personas utilicen proveedores alternativos (principalmente en el sector privado), por lo cual general- mente tienen que pagar de su bolsillo, lo que refuerza los efectos empobrecedores de la mala salud. Estos patrones se pueden observar en México, antes de las reformas introducidas en 2003. En ese momento, los usuarios del SNS tuvieron un índice de 20 por ciento más bajos de utilización e inscritos el 40 por ciento más alto del desembolso por gasto (de la renta disponible de los hogares) que los usuarios de los sistemas de SSS contributivo (Gaki- dou et al. 2006; Torres y Knaul, 2003). Asimismo, en Colombia, antes de la reforma imple- mentada en 1993 el desembolso por gastos de los hogares en el decil más bajo de ingresos, que se basaba en el SNS, fue del 40 por ciento más alto que el de aquellos en el decil más alto, que se cubre principalmente por el sistema de SSS (Castaño, Arbeláez, y Giedion, 2002). Asimismo, cuando existen planes independientes de SSS, para los funcionarios públicos, la policía y los militares en general estos ofrecen condiciones de cobertura más generosos. ¿Qué explica las diferencias de niveles de financiación entre los esquemas contributivo de SSS y del SNS? En primer lugar, las fuentes y los mecanismos de recaudación de ingre- sos diferentes. Los sistemas de SSS se financian principalmente con los impuestos sobre la nómina (Pagada por los empleadores) y las contribuciones basado en las ganancias (pagado por los empleados) y en ocasiones también subsidiados con ingresos del gobierno general. Los sistemas de SNS se financian íntegramente con los ingresos de las administraciones públicas. A veces se argumenta que las contribuciones sobre la nómina son una fuente más segura de financiamiento de los ingresos generales, debido a que son menos vulnerables a 142 de los derechos a la realidad los ciclos de las políticas económicas y presupuestarias, pero la evidencia para esto es débil (Schieber et al. 2006; Wagstaff 2007). En segundo lugar, la coexistencia de sistemas de SSS y SNS hace más fácil aumentar la financiación de los sistemas de SSS y más difícil aumentar la financiación de SNS. En los Sistemas Contributivos de SSS, todos los que contribuyen son susceptibles de utilizar el sistema, por lo que es más fácil negociar aumentos en las contribuciones. Por el contrario, cuando los sistemas SNS no son el único proveedor universal, la población en conjunto que paga impuestos contribuye a cubrir a aquellos que utilizan el sistema. El aumento de la financiación implica por lo tanto aumentos generales en materia tribu- taria, y este requiere el apoyo político de los contribuyentes, muchos de los cuales (en siste- mas fragmentados) ni siquiera utilizan el SNS. Como se discutió en el capítulo 2, en muchos países el grupo objetivo para el SNS (trabajadores del sector informal y los desempleados pobres) es muy grande, por lo que los impuestos requeridos para proporcionar fondos simi- lares al sistema SSS serían muy altos. En consecuencia, los responsables de las políticas pueden encontrar políticamente factible aumentar las contribuciones sociales de seguro de salud que aumentar la financiación de los servicios de salud nacional.4 Al mismo tiempo, la estricta separación financiera del SSS y sistemas SNS evita cualquier transferencia de fondos a través de sistemas. Una de las causas de las disparidades en el financiamiento es la diferencia en definir de- rechos. Como se señaló anteriormente, la mayoría de los países de ALC tienen libre acceso a la SNS para todos los ciudadanos. Sin embargo, no existe un derecho específico a un de- terminado paquete de servicios. Por el contrario, los sistemas de SSS a menudo confieren un derecho contractual a las prestaciones de salud específicas y niveles de atención, a veces presentada como una lista de las intervenciones. Esto generalmente va de la mano con la queja, mediación, y los sistemas de arbitraje y un mayor grado de rendición de cuentas a los beneficiarios. Financiación de las redes de proveedores de servicio basados en los gastos históricos. Los proveedores de servicios de salud descentralizados financiados por el presupuesto históri- co están comúnmente asociados con las disparidades en la adecuación de las prestaciones. Esta disparidad ocurre en ambos sistemas, SSS contributivo y los sistemas SNS. Dele- gar la responsabilidad de la cobertura de los servicios a los proveedores locales de hecho, separa los usuarios en grupos de riesgo geográficamente limitados. Cuando se combina con las normas de financiación que destinan fondos sobre la base de costos históricos o el uso de pautas, este arreglo puede perpetuar y agravar geográfica disparidades en el acceso a los servicios de salud de buena calidad y, en última instancia, en los resultados de salud. Los responsables políticos han intentado dos enfoques para la lucha contra las desigual- dades en sistemas descentralizados. El primero es ajustar las fórmulas de asignación de re- cursos. Por ejemplo, en la década de 1990, la fórmulas de asignación de recursos de Colombia para los departamentos (autoridades regionales) y los municipios comenzaron a tomar en cuenta los niveles de pobreza, indicadores de calidad de vida, las necesidades básicas insa- tisfechas, las fuentes de contribuciones fiscales propias de los gobiernos locales y la eficien- cia administrativas. Esta práctica reduce la proporción de los fondos entre los más ricos y la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 143 las municipalidades más pobres 42 a 1 en 1994 y de 12 a 1 en 1997 (Bossert et al. 2003). Del mismo modo, Inglaterra utiliza una fórmula de asignación basada en factores de riesgo para la salud, como la edad y el género y el costo de la atención en diferentes localidades (Diderichsen 2004). Alternativamente, varios los países de ALC han introducido progra- mas de seguro de salud no contributivos con las asignaciones per cápita (o por familia) para un paquete de beneficios definidos. En general, alejándose de los presupuestos histó- ricos se han reducido desigualdades en la asignación de financiación dentro de ambos siste- mas, el SSS contributivo y el SNS. Las aseguradoras y los compradores que operan en condiciones de competencia o compe- tencia administrada. Algunos sistemas de SSS han adoptado acuerdos organizacional e institucional que fragmentan aún más sus fondos de riesgo y pueden crear disparidades en la adecuación de las prestaciones. Dos modelos han surgido: la competencia y la compe- tencia administrada. Ambos apuntan a mejorar la calidad del servicio y eficiencia; al mismo tiempo, que prestan los sistemas propensos a las desigualdades, en tanto los beneficios dis- ponibles para los diferentes grupos de población y la inclusión o exclusión de los indivi- duos para el tratamiento. Esta sección se centra sobre estas implicaciones de equidad, en las siguientes secciones se discutirán los resultados para la eficiencia y la sostenibilidad fi- nanciera de los sistemas de salud en cuestión. Bajo el modelo de competencia adoptada por los países del cono sur, las agencias de se- guros de salud para los afiliados compiten para los inscritos en la base de paquetes de bene- ficios, dejando a algunas personas sin cobertura suficiente. Por ejemplo, en Chile, los trabajadores formales deben contribuir con un 7 por ciento fijo de sus ingresos. Los aseguradores luego ofrecen paquetes de beneficios que se calibran para tener en cuenta la contribución financiera absoluta del individuo y los factores de ries- go para la salud. Aunque el seguro sea obligatorio, lo que garantiza que la cobertura sea alta, este sistema originalmente ocasiona a que algunos individuos (aquellos con pequeñas contri- buciones, pero de alto riesgo) tengan insuficiente protección financiera contra los altos costos de atención de salud. Para corregir este problema, en 2005, el gobierno introdujo garantías mínimas de salud.5 Bajo el modelo de competencia administrada, aprobada en Co- lombia y la República Dominicana, las agencias de compra de compiten para los inscritos en la base de la calidad de servicio, lo que mitiga el riesgo de infra seguro, pero puede crear disparidades en la calidad del servicio. Bajo este enfoque, todas las contribuciones al siste- ma se agrupan. Agencias de compra (o los administradores de riesgo) reciben cantidades fi- jadas por habitante para cada persona asegurada y están obligados a entregar un paquete de prestaciones uniforme. Por lo tanto, compiten por los clientes sobre la base de la calidad del servicio. La experiencia europea con competencia regulada sugiere que esto alienta a las aseguradoras a mejorar la calidad de sus servicios administrativos. Sin embargo, este sistema no ha aumentado la calidad de la atención, porque la mayoría de las aseguradoras no han adoptado la contratación estratégica de los proveedores de servicios de salud (Gresz et al. 2002). Hay cuatro posibles razones para esto: (1) la regulación limita las posibilidades de con- tratación selectiva, (2) la competencia entre los proveedores es limitado (por ejemplo, los hospitales funcionan como monopolios locales), (3) los fondos no tienen la capacidad para 144 de los derechos a la realidad contratar estratégicamente y (4) los fondos tienen incentivos suficientes para contratar estratégicamente ya que les resulta más fácil para maximizar las ganancias a través de la selección de riesgos y la colusión. Un problema común en virtud de la competencia y los modelos de competencia admi- nistrada es la selección de riesgos. Esto ocurre cuando, en un intento de maximizar los be- neficios, las aseguradoras o los administradores de riesgo seleccionan deliberadamente los afiliados que tienen menos probabilidades de necesitar los servicios de salud. Esto también se conoce como «descreme» o «cosecha de cerezas». Las aseguradoras analizan la informa- ción sobre la edad del afiliado, la historia clínica y el uso de atención médica en el pasado, utilizando sofisticados sistemas actuariales como grupos de atención clínica o de diagnós- tico ajustados. Como resultado, las personas con altos niveles previstos en los gastos de salud en el fu- turo tienen dificultades para inscribirse con las aseguradoras o instituciones que requieren de afiliación para obtener servicios de salud. La experiencia europea sugiere que, incluso cuando la selección de riesgos es ilegal (es decir, los aseguradores deben aceptar los benefi- ciarios, con independencia de sus riesgos médicos), los fondos se apliquen a estrategias en- cubiertas para seleccionar riesgos, por ejemplo, a través del marketing estratégico que se dirigen a los más jóvenes y saludables (como Internet-solo comercialización e inscripción) (Buchner y Wasem 2003). Así que a menos que haya una aseguradora pública de última instancia, algunos individuos de alto riesgo tienden a permanecer sin seguro. Cabe señalar que en Chile, la gran mayoría de los adultos mayores (personas de alto riesgo) están inscri- tos con el asegurador público FONASA (Titelman, 2000). La prevención de selección de personas que poseen riesgo más en salud de riesgo es un reto permanente para los responsables de las políticas de salud en todo el mundo. Algunos países exigen que las aseguradoras acepten todos los residentes, pero todavía tienen que encontrar formas efectivas para hacer cumplir este mandato. Y como se ha señalado ante- riormente, incluso en sistemas formales de reclamos establecidos, mediación y arbitraje, las aseguradoras han encontrado formas de evadir las reglas. Algunos países han utilizado re- aseguro obligatorio en un esfuerzo para desalentar la selección de riesgos. Por ejemplo, el esquema de SSS de Colombia requiere que las aseguradoras y las instituciones que requie- ren de afiliación para obtener servicios de salud prevengan el riesgo de sufrir pérdidas finan- cieras. Sin embargo, no hay evidencia empírica de que el reaseguro obligatorio reduzca el comportamiento de selección de riesgo en los mercados competitivos de seguro de salud. Algunos países han comenzado un mecanismos piloto de compensación de riesgos de fi- nanciación que se ajustan sobre la base de los perfiles de riesgo de salud de afiliados. Este enfoque ha tenido cierto éxito en los sistemas europeos de SSS, pero la mayoría de los paí- ses de la región carecen de sistemas de información de salud lo suficientemente sofisticados como para producir los datos necesarios sobre los riesgos para la salud de las personas. Iniciativas para aumentar la cobertura de seguros La insatisfacción con las persistentes diferencias en los beneficios de SNS y los planes de SSS ha llevado a los encargados de formular políticas a llevar a cabo importantes reformas de la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 145 los sistemas de salud en América Latina en las últimas décadas. Muchos países han tratado de ampliar la cobertura del seguro social de salud mediante la creación de planes no contri- butivos. Estas reformas a menudo han tenido éxito en la reducción de las desigualdades en el financiamiento de la salud y en aumentar el uso de los servicios de salud de buena calidad de las poblaciones objetivo. Sin embargo, todavía quedan algunos retos, y están surgiendo otros nuevos a partir de las propias reformas. En esta sección se examinan los desafíos que enfrentan los regímenes contributivos, se analiza el impacto de los planes no contributi- vos, se discute el papel potencial de los planes parcialmente subsidiados, y se analizan los efectos de las reformas en los sistemas de financiamiento de la salud en su conjunto. El papel de los regímenes contributivos. Históricamente, los responsables de hacer políti- a consideran las desigualdades entre los beneficiarios de los servicios nacionales de salud y los sistemas de seguro social de salud como un problema transitorio. Se supone que, como el mercado de trabajo formal se expandió, la gran mayoría de las personas son elegibles para el seguro social de salud contributivo. Sin embargo, como se discutió en los capítulos 1 y 2, en América Latina este proceso se ha estancado. Por ejemplo, en México entre 1996 y 2006, el SSS contributivo y la cobertura de las pensiones estaban estancadas. En 1996, los traba- jadores del sector formal y los experimentados trabajadores independientes constituyeron el 47,4 por ciento de la fuerza laboral. Diez años más tarde, el total había crecido solo un 0,2 por ciento (figura 3.2). Asimismo, en Colombia, a pesar de un fuerte crecimiento econó- mico en los últimos años, el sector formal se ha estancado en torno al 35 por ciento de la fuerza laboral, y son pocos los contribuyentes se han añadido nuevos al esquema de SSS (Cas- taño, 2008). Además, muchos trabajadores se mueven dentro y fuera del empleo formal durante toda su vida. En muchos países, el SSS contributivo se termina poco después de finalizar el em- pleo, dejando a los individuos y familias sin cobertura mientras el trabajador está desem- pleado. La extensión de la cobertura del SSS de los trabajadores entre puestos de trabajo es un reto importante. Muchos trabajadores también dejan el sistema cuando se jubilan. Las reglas varían de sistema a sistema, pero en general, los que no reúnen los requisitos para recibir beneficios de pensión también pierden su seguro de salud. En otros casos, los bene- ficios de los jubilados de seguro de salud son limitados. Además de la tendencia de las empresas a evitar el pago de impuestos, incluidos los im- puestos sobre las remuneraciones basadas en las cotizaciones sociales, los sistemas de seguro social de salud se enfrentan a cinco retos en inscribir los trabajadores informales y a los trabajadores independientes. En primer lugar, es difícil imponer contribuciones del SSS a los trabajadores informales y los autónomos. En segundo, el sector informal y los trabaja- dores independientes no puede ser capaz de permitirse el lujo de pagar las contribuciones requeridas en su totalidad, es decir, sin subsidios. Su capacidad de pago también puede va- riar con el tiempo, lo que les impide hacer contribuciones regulares. Por ejemplo, muchos trabajadores agrícolas dependen de trabajos temporales o no se les pagan regularmente (a los trabajadores del café en Colombia se les paga dos veces al año). En tercer lugar, muchos trabajadores informales viven en lugares con acceso limitado a los servicios de salud. En cuarto lugar, la mayoría de los sistemas SSS están basados en la contribución de primas así 146 de los derechos a la realidad FIGURA 3.2 Trabajadores del sector formal en México con seguro de salud social contributivo y cobertura de pensión Nota: TSW = Total de empleados asalariados. Según Gasparini y Tornarolli (2007), los trabajadores forma- les son definidos aquí como empleadores, empleados asalariados en empresas grandes (más de cinco empleados), y trabajadores por cuenta propia de alta calificación (aquellos con educación terciaria). TSW salud se refiere a trabajadores asalariados con el derecho a seguro de salud a través de su empleo. TSW pensión se refiere a trabajadores asalariados con el derecho a una pensión a través de su empleo. Fuente: ENIGH (Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares en México), datos de 1996, 1998, 2000, 2002, 2004, 2005, y 2006. que hay un desincentivo para inscribirse de las personas que reciben altos ingresos y que ten- gan percepción de mantenerse en buena salud, ya que sus contribuciones basadas en ganan- cias será alta y sus costos esperados de salud serán bajos. Por último, por la misma razón que las contribuciones se basan en los ingresos, los mismos sistemas de SSS tienen pocos incentivos para contratar a trabajadores con salarios bajos, cuyos costos de salud son pro- pensos a superar sus contribuciones. Los esfuerzos para promover la inscripción voluntaria en el SSS y los regímenes de Seguri- dad Social han hecho poco para ampliar su cobertura. Algunos países han tratado de alentar a los trabajadores que ganan poco o mal pagados para inscribirse, reduciendo la cuota pagada por los trabajadores al tiempo que aumenta la cuota pagada por el empleador. Entre 1997 y 2007, por ejemplo, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) incrementó la cuota del empleador de 13,9 por ciento al 19,0 por ciento del salario mínimo por mes, al tiempo que redujo la contribución de los trabajadores de 2,0 por ciento a 0,72 por ciento (IMSS 2008; Sánchez 2003). Sin embargo, no hay evidencia de que estos cambios tuvieron algún impacto importante en la inscripción. Algunos países han introducido regímenes de contribución vo- luntaria dirigidos a trabajadores informales no pobres y a los por cuenta propia. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 147 Estos grupos pueden unirse a los sistemas de seguros de salud bajo diferentes reglas de contribución, de igual forma el seguro de salud no está ligado con otros beneficios de la Seguridad Social. Sin embargo, estos esfuerzos no han sido muy exitosos. La cobertura voluntaria del IMSS ha alcanzado solo el 5 por ciento de la población objetivo. Estos bajos niveles de inscripción en el SSS voluntario sugieren que es poco atractivo para la pobla- ción objetivo, es decir para los trabajadores informales no pobres y a los auto empleados. Es difícil determinar los niveles de ingresos de los trabajadores del sector informal y los de cuenta propia, por lo que las primas se fijan generalmente como una tarifa plana única que cubre el riesgo actuarial de toda la población objetivo. Sin embargo, estas tarifas planas algunas veces son inasequibles para algunos hogares. Al mismo tiempo, los hogares de bajo riego no tienen ningún incentivo para inscribirse al tiempo que perciben los costos de hacerlo que son sustancialmente mayores que los beneficios. El papel de los regímenes no contributivos. En respuesta a la falta de aportación al SSS para ampliar la cobertura, muchos países de ALC (América Latina y el Caribe) han desa- rrollado alternativas no contributivas. Estos sistemas varían en su diseño, con diferencias significativas en las prestaciones y de las poblaciones objetivo. Se pueden distinguir dos ti- pos principales de los planes de seguro no contributivas: (1) aquellos con beneficios integra- les dirigidos a los pobres, y (2) aquellos con beneficios limitados para grupos prioritarios de salud. El modelo de un régimen de seguro no contributivo dirigido a los pobres ha sido adop- tado en varios países, como Chile, Colombia, República Dominicana y México. Este tipo de sistema puede ser operado por los sistemas de SSS o SNS. Tiene varias ventajas poten- ciales sobre el tradicional enfoque de los servicios nacionales de salud. En primer lugar, que garantiza el acceso a un paquete de beneficios definidos explícitamente, abriéndose la posibilidad de que todos puedan tener acceso a los derechos de seguro de salud similar, en cambio, los sistemas de SNS en ALC tienden a tener poca idea sobre los derechos. En segundo lugar, garantiza la financiación ex ante a través de una prima definida, en cambio, los sistemas SNS están expuestos a los vaivenes del proceso presupuestario y, a menudo se basan en tarifas que se encuentran fuera del propio bolsillo de los usuarios. En tercer lugar, facilita la focalización de los beneficios a los grupos prioritarios, especialmente, a los pobres, por el contrario, los sistemas SNS ofrecen acceso universal. En cuarto lugar, facilita el uso de un acuerdo de compra estratégicas para mejorar la eficiencia del sistema, en cambio, los sistemas SNS comúnmente están integrados verticalmente. Sin embargo, como se verá más adelante, estos beneficios no siempre surgen en la práctica. El modelo de beneficios limitados dirigidos a grupos prioritarios de salud ha sido adop- tado en Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú. Estos programas están vinculados a los siste- mas de SNS, en lugar de los sistemas de SSS. Estos persiguen objetivos similares a los de los sistemas de SSS no contributivos, en una limitada escala. Ellos introducen algunos benefi- cios explícitos para sus beneficiarios; además, eliminan las tarifas al usuario para garanti- zar el libre acceso a sus servicios en el punto de la demanda. Además, facilita la selección de los beneficios a los grupos prioritarios de salud (principalmente las mujeres embaraza- das y los niños sin cobertura de seguro de salud contributivo). También crean incentivos para aumentar la producción de servicios mediante el pago de las redes de proveedores y 148 de los derechos a la realidad unidades del SNS sobre la base de honorarios por servicio, buscando así hacer frente a la capacidad de subutilización. Esquemas no contributivos de ambos tipos han tenido un impacto notable sobre la cobertura de seguro de salud en ALC. En el 2006, la cobertura total en Chile y Uruguay era casi 100 por ciento, con 40 por ciento y 60 por ciento de la población, respectivamente, cubiertas por regímenes no contributivos. De manera similar, Colombia tuvo una cober- tura total de más del 80 por ciento, en donde el seguro no contributivo cubre el 53 por ciento de la población. En Perú, en general la cobertura fue de 65 por ciento, y el esquema no contributivo proporcionó alrededor de la mitad de la cobertura total. En México, la cobertura fue cerca del 60 por ciento, en donde aproximadamente el 30 por ciento de los beneficiarios pertenecen al esquema no contributivo. En Ecuador y Guatemala, la cober- tura general estaba en el intervalo de 40 a 60 por ciento, y los regímenes no contributivos cubiertos entre 15 y 25 por ciento de la población (figura 3.3). Para aquellos que están cubiertos, los regímenes de seguro no contributivos han incre- mentado la adopción de servicios y han reducido los gastos pagados de su propio bolsillo. En Colombia, el 75 por ciento de los que tienen seguro de salud no contributivo utilizan los servicios médicos cuando lo necesitan, en comparación con el 58 por ciento de los que no poseen seguro (Giedion, Díaz, y Sovedoff 2007). Con la introducción del seguro de sa- lud no contributivo, en general los gastos propios de las personas que poseen seguro (gas- tos pagados de su propio bolsillo) en Colombia se han reducido drásticamente, pasando del 44 por ciento del gasto total en salud en 1993 a un 8 por ciento en 2003. Los gastos por catástrofe (arriba del 40 por ciento de los ingresos) se redujo por el asegurado en más de FIGURA 3.3 Cobertura total de seguro de salud versus cobertura no contributiva, 2006 Fuente: Cálculos de los autores en base a las encuestas de gastos nacionales de 2006 para países seleccio- nados. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 149 un 4 por ciento más que las personas que no tienen seguro (Flórez et al. 2008) (recuadro 3.2). Sin embargo, estos sistemas también mostraron deficiencias importantes, que se des- criben en los siguientes párrafos. RECUADRO 3.2 El impacto del Seguro de Salud no contributiva en el uso de servicios y gastos propios de los asegurados (gasto del propio del bolsillo) en América Latina y el Caribe Los sistemas de seguro de salud no contributiva eliminan las barreras financieras para la pobla- ción que desee acceder. En teoría, dada la oferta de servicios de salud, los comportamientos de riesgo, e ingresos, estos esquemas deben aumentar el uso de servicios de salud y reducir los gas- tos de su propio bolsillo asociados con cualquier nivel de servicio a utilizar. Este aumento ha ocurrido, para ambos regímenes, tanto para los que extienden sistemas de seguro de salud (SSS) contributivo para los pobres, como para aquellos que garantizan acceso gratuito a los servicios del SNS a determinada población objetivo. El régimen de seguro de salud no contributiva colombiano (Régimen Subsidiado) aumentó el uso de los servicios de salud de sus afiliados, en comparación con las personas sin seguro (Giedion, Díaz, y Sovedoff 2007). Esto se debe principalmente a la mayor demanda de las mu- jeres, los niños, y las personas mayores, especialmente en las zonas urbanas (Gaviria, Medina y Mejía 2006). En México, los que tienen seguro de salud no contributivo (Seguro Popular) tienen una mayor hospitalización y uso de los servicios ambulatorios comparable a las personas sin seguro (Bleich et al. 2007; Sosa-Rubí, Galarraga, y Harris 2007). La afiliación con Seguro Popular está asociada más para los tratamientos de hipertensión y la presión arterial y un mayor uso de los servicios obstétricos. En Bolivia, el esquema del seguro de salud no contributivo Seguro Universal Materno Infan- til garantiza el libre acceso a un paquete integral de servicios del SNS para las mujeres embara- zadas y los niños (hasta la edad de cinco), que se ha asociado con un aumento en la demanda de estos servicios. Además, la probabilidad de la mujer de dar a luz con la asistencia de asisten- tes de parto calificados se ha incrementado en un 16 por ciento. La proporción de los niños menores de cinco años que recibieron atención por enfermedades diarreicas aguda y las infec- ciones respiratorias también se incrementó (Banco Mundial 2004). Chile también garantiza un paquete mínimo de beneficios de salud a todos los ciudadanos, independientemente de las contribuciones (véase el recuadro 3.3 más adelante en este capítulo). El impacto del seguro de salud no contributivo de protección financiera se puede medir exami- nando la disparidad entre los gastos propios (gastos de su propio bolsillo) de los asegurados y no asegurados, condicionando la mala salud. La evidencia sugiere que los regímenes no contributivos mitigan el impacto de la mala salud en el ingreso familiar y la pobreza. En Colom- bia, la inscripción en el seguro de salud no contributivo redujo los gastos de «su propio bolsi- llo» de los miembros inscritos a pesar del aumento producido en el uso de medicamentos (Castaño y Zambrano 2006). Por otra parte, la probabilidad de que los usuarios asegurados en los servicios ambulatorios y hospitalarios se sitúe por debajo del umbral de pobreza debido a problemas de salud se ha reducido en 10 puntos porcentuales, en comparación con los no asegurados (Bitrán et al. 2004). Evidencia de que los gastos por catástrofe en salud han dismi- nuido se ha documentado para los afiliados del seguro de salud no contributivo en México (Cavagnero et al. 2006; Hernández-Torres et al. 2008; Knaul et al. 2006). 150 de los derechos a la realidad La primera deficiencia de los planes de seguro no contributivo es que la mayoría ofre- ce beneficios inferiores a los del sistema contributivo. El ideal de ofrecer a los pobres be- neficios similares a los del seguro contributivo, financiado con subsidios supeditados a una comprobación, se ha mostrado esquivo. Por ejemplo los sistemas de seguro no contribu- tivos en Colombia y México cubren principalmente los servicios primarios y secundarios, mientras que el régimen contributivo ofrece beneficios a todos los niveles. Del mismo modo, los planes de seguro no contributivas en Argentina, Bolivia y Ecuador ofrecen solo servi- cios de salud materna e infantil. Las excepciones notables a esta tendencia general, son Costa Rica y República Dominicana, donde la política nacional define un conjunto básico de servicios para todos los ciudadanos. Por otra parte, los esquemas no contributivos luchan por superar impedimentos es- tructurales que incluyen servicios de racionamiento o restricciones al ofrecer los servicios. En primer lugar, los regímenes no contributivos a menudo no logran acceder a las redes de proveedores con suficiente capacidad para proporcionar toda la gama de servicios. Este fracaso es especialmente probable cuando los sistemas de seguro no contributivo están primordialmente vinculados a las redes del SNS, como en México y la República Domini- cana. Además, los beneficiarios a menudo tienen poco conocimiento de sus derechos. Un estudio reciente encontró que el 44 por ciento de los que tienen seguro de salud no contri- butivo en República Dominicana no entienden los beneficios. Este tipo de conocimiento limitado obstaculiza la demanda de servicios y también desmejora la efectividad del ser- vicio al momento de que el usuario tenga una queja y de los sistemas de arbitraje. El tercer problema común es la limitada expansión del servicio debido a las restriccio- nes fiscales. Tener vínculos explícitos entre los beneficios y las facilidades de prima facilita el proceso de presupuestación, pero las asignaciones con frecuencia han sido insuficientes para satisfacer a la población afiliada objetivo. El progreso hacia las metas de afiliación ha sido particularmente lento donde los gobiernos financian al SNS y a los esquemas contribu- tivos de forma paralela. Por ejemplo, la República Dominicana estableció un régimen no contributivo en 2001 y estableció el objetivo de lograr una cobertura completa de los pobres para el año 2010. Pero el gobierno sigue financiando completamente el SNS de forma para- lela, lo que ha limitado los recursos disponibles para el régimen de seguro no contributivo. Por el 2007 —seis años después de la reforma que creó el seguro de salud no contributi- vo— la cobertura se ha ampliado a solo un tercio de los 3,4 millones de la población obje- tivo (Banco Mundial 2008a). Otro problema frecuente con los planes de seguro no contributivo es la imposibilidad de llegar a una parte de su población objetivo. Por ejemplo, en 2005, el Sistema de Identi- ficación de Beneficiario Colombiano (Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, SISBEN) tenía un estimado de exclusión de error del 19 por ciento. Esto implica que alrededor de 4 millones de personas no estaban recibiendo los beneficios previstos. Un factor que contribuye es que los pobres a menudo carecen de la documentación necesaria de identificación, en República Dominicana, se estima que un millón de personas son elegibles para ello (Banco Mundial 2008a). El papel de los regímenes contributivos subsidiados. Un enfoque complementario es propor- cionar subsidios parciales para aumentar el acceso al SSS contributivo. Estos programas están la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 151 dirigidos a aquellos que tienen alguna capacidad de pago, pero no pueden pagar el costo completo del régimen de SSS contributivo. El monto de subsidio se basa de acuerdo a los ingresos. Tales sistemas pueden ser diseñados con la retirada del subsidio de forma cónica de manera que las tasas efectivas marginales de impuestos estén asociadas con la pérdida del subsidio a medida que el aumento del ingreso se mantenga compatible con los incenti- vos laborales. Este enfoque podría ampliar tanto la base de ingresos y resolver los problemas de incentivos que surgen de ofrecer un programa de subsidio completo a algunas categorías de trabajadores con capacidad de contribución. Algunos países de ALC han comenzado a experimentar con estos sistemas. El más avan- zado es México, donde el gobierno utiliza pruebas sistematizadas que incluyen indicado- res y variables para clasificar a los hogares y ha establecido diferentes niveles de contribu- ción para cada decil de ingreso. Los hogares que se encuentran en los dos deciles de ingresos más bajos (y otros grupos prioritarios) son admitidos a un esquema no contributivo. A par- tir del tercer decil en adelante, hay aportes progresivamente crecientes. Hasta ahora, sin em- bargo, los resultados de la experiencia mexicana no son alentadores. Las estimaciones basa- das en los datos del censo indican que más del 50 por ciento de todos los hogares asegurados deben pagar contribuciones, pero solo el 7 por ciento lo hacen. Parece que las pruebas sistematizadas clasifican mal a muchos hogares, y también hay problemas para el cumpli- miento de pagos (Scott 2006). En República Dominicana, el marco legal prevé un régimen subsidiado, contributivo, pero aún no se ha implementado. Colombia está estudiando la posibilidad de tal esquema. Efectos de las reformas en los sistemas de financiamiento de la salud. En muchos países, la introducción de los planes de subsidio ha aumentado la fragmentación del financia- miento de salud, provocando ineficiencias y falta de coordinación. Como se ha visto ante- riormente, los gobiernos han creado tantos regímenes no contributivos y regímenes subsi- diados contributivos, a menudo, manteniendo el financiamiento de los servicios nacionales de salud. Esta práctica crea tensión fiscal que obstaculiza el aumento de escala de los planes de seguro, la introducción de un nuevo proveedor en los sistemas de incentivos, y la compra estratégica de los servicios. A menudo, los nuevos planes son administrados por nuevas or- ganizaciones con sus propios medios administrativos, procedimientos operaciones y siste- mas de información, que causan problemas de coordinación e ineficiencias. Incluso aun cuando los esquemas subsidiados se crean dentro de los servicios nacionales de salud, los desafíos ocurren. En los casos en que los paquetes de beneficios son distintos, la prolifera- ción de diferentes esquemas dificulta la portabilidad de la cobertura del seguro. La fragmentación también ha creado incentivos financieros complejos para los emplea- dores, los trabajadores y los trabajadores autónomos para inscribirse en diferentes esque- mas. En México, las empresas tienen un incentivo para alentar al personal a unirse a cual- quiera de los dos regímenes no contributivos o subsidiados parcialmente del Ministerio de Salud, llamada conjuntamente Seguro Popular, o el plan voluntario de la IMSS, ya que ninguno de estos sistemas requiere una contribución del empleador (figura 3.4). Los incen- tivos para los empleados y los trabajadores autónomos varían, dependiendo de sus ingre- sos. Basándose únicamente en los costos de seguro de salud, aquellos que se encuentran en los tres deciles de ingresos más bajos que deseen reducir al mínimo sus contribuciones 152 de los derechos a la realidad FIGURA 3.4 Contribuciones al IMSS y Seguro Popular, 2008 Fuente: Cálculos de los autores en base a datos del Ministerio Mexicano de Salud (para Seguro Popular) y datos del IMSS. tendrían un incentivo para inscribirse en el Seguro Popular. Aquellos que se encuentran del cuarto al noveno deciles tendrían un incentivo para inscribirse en el régimen obligatorio del IMSS, y los del último decil, para inscribirse en el esquema IMSS voluntario. En la prác- tica, la situación es más compleja, ya que las decisiones de las empresas sobre si se debe ser formal o informal también deben tener en cuenta las obligaciones tributarias, mientras que las opciones de los trabajadores también tendrán en cuenta los paquetes de beneficios de los diferentes sistemas. Otras complicaciones surgen ya que la pertenencia en los esque- mas del IMSS está vinculada a la participación obligatoria en otros programas de seguros. La fragmentación de los sistemas de seguro de salud potencialmente podría crear incen- tivos que socavan la inscripción en SSS contributivo y fomentar la informalidad. El problema no es nuevo. En la mayoría de los países de ALC, por muchos años, los servicios naciona- les de salud han ofrecido una alternativa a la aportación al SSS. Sin embargo, los sistemas alternativos de seguros subsidiados que ofrecen mejor paquetes de beneficios que el SNS podría aumentar el incentivo para evadir el SSS contributivo. El incentivo es probable que sea especialmente marcado solo para aquellos con niveles de ingresos más cerca del valor límite para la elegibilidad a los esquemas no contributivos. En el caso de los programas de seguro de salud no contributivos, existe la necesidad de obtener mayores evidencias sobre sus efectos en el trabajo informal. En el 2010, el régimen de salud subsidiado en México, Seguro Popular, ofrecía beneficios netos que fueron más altos que los del régimen de seguro de salud formales operado por la IMSS.6 Esta práctica la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 153 puede esperar que aumente la probabilidad de que los individuos tomen empleos del sec- tor informal y reduzca la afiliación al IMSS. Los estudios disponibles, sin embargo, no encontraron una disminución significativa, hasta ahora, en afiliación al seguro de salud IMSS en las zonas urbanas. En las zonas rurales la cobertura del seguro de salud en IMSS se ha reducido ligeramente (de 14,0 por ciento a 11,2 por ciento). En general, se estima que en todo el país, el efecto de desplazamiento de Seguro Popular ha reducido la cober- tura del IMSS en un 0,7 por ciento de la población. Esta reducción debe ser contrastada con el aumento de la cobertura del 7,1 por ciento prevista por el Seguro Popular, dando una ganancia neta total de la cobertura del 6,4 por ciento de la población (Parker y Scott 2008). Sin embargo, el equilibrio puede cambiar en el mediano y largo plazo, cuando los efectos de desplazamiento de Seguro Popular puedan ser mayores. En Colombia, algunos empleadores, han comenzado a exigir a los trabajadores a obtener un seguro de salud bajo el esquema no contributivo antes de que los contraten, pero no hay evidencia clara sobre el tamaño de tales efectos (CIDER 2007). En general, la evidencia base para la compren- sión de este tipo de efecto de interacción en ALC sigue siendo limitada. Se necesitan más investigaciones para comprender mejor los efectos secundarios negativos en la informali- dad de las opciones de seguro médico no contributivas, así como el diseño de modelos que podrían ayudar a minimizar los mismos. Los efectos distributivos de los sistemas de financiamiento de salud de ALC La redistribución es una dimensión importante de los sistemas de financiamiento de salud de ALC, con patrones que dependen de las fuentes de ingresos junto con las reglas sobre los programas de acceso de contribución de seguro de salud. Las fuentes de ingresos incluye los impuestos sobre la nómina (pagado por los empleadores), los ingresos de la Seguridad Social (pagadas por los empleados), las primas fijas (pagados por el asegurado), los ingre- sos generales (financiados principalmente de los impuestos sobre los recursos naturales, ingresos y consumo), y los pagos propios de servicios «de su propio bolsillo» (pagados por los usuarios). Las opciones acerca de las fuentes de ingresos de los distintos programas de- terminan los subsidios (o impuestos) que los diferentes individuos reciben (o pagan). En los sistemas de financiación pública de ALC, existe una redistribución en favor de aquellos con los costos de salud más altos (como las familias con niños pequeños y perso- nas de edad), a expensas de aquellos con menores costos (como los jóvenes). Esta redistribu- ción es el caso de los sistemas nacionales de servicios de salud, así como sistemas de SSS, que, a diferencia de los sistemas de seguros privados, no cobran la diferencia, son calificados con primas de riesgo basadas en el costo del seguro.7 Esto implica que las personas en edad de trabajar, normalmente pagan más que el costo de sus necesidades de salud (cuando pueden darse el lujo de hacerlo) para compensar los subsidios que pudieron haber recibido en su infancia y que esperan recibir cuando sean viejos. En los sistemas de financiación pública de ALC, también existe a menudo la redistribu- ión a favor de los pobres, que, sin embargo, puede ser compensado por los altos niveles de gastos regresivos efectuados de su propio bolsillo. Los ingresos de impuestos generales destinados a financiar el seguro de salud no contributivo o de los servicios nacionales de 154 de los derechos a la realidad salud en ALC tienden a ser altamente progresivo, ya que los beneficiarios son principal- mente los pobres. Los ingresos basados en las contribuciones que se utilizan para financiar el SSS son también a menudo progresivos, y que están a favor de los miembros que ganan menos. Sin embargo, en contraste, las subvenciones de los impuestos generales para cubrir los déficits del sistema SSS son normalmente regresivas (porque los beneficiarios en su conjunto no son pobres). Los gastos de salud efectuados de su propio bolsillo —los costos remanentes no cubiertos por la agrupación— tienden a ser mayor, en relación con los ingre- sos, para los pobres. Esto es debido a que los pobres tienen menos acceso a los acuerdos del programa (del seguro). Como resultado de ello, renuncian a la atención de salud (por lo tanto, sus gastos en salud públicos y privados combinados son más bajos) y, al mismo tiem- po, pagan una parte de su atención de salud en institutos privados. Por el contrario, los más acomodados suelen tener un seguro muy completo y enfrentan correspondientemente menores gastos a cargo de su propio bolsillo. Los impuestos generales es una de las principales fuentes de financiamiento de la salud en América Latina y es el principal mecanismo de redistribución. Cuando los ingresos ge- nerales se utilizan para financiar los servicios de salud para los pobres y para los trabajado- res informales, se tornan en un subsidio progresivo sobre la renta. Sin embargo, dado que los servicios del SNS están abiertos a todos, el impacto progresivo del financiamiento del SNS depende en muchos casos sobre el alcance y la calidad de la atención siendo inferior a la de los programas de SSS. De lo contrario, todo el mundo utilizaría el SNS. Desafortu- nadamente, tales diferencias no puede ser fácilmente limitada a los aspectos no médicos de la atención de salud (por ejemplo, la calidad de un hotel en las habitaciones de hospi- tal), la calidad de atención de los médicos también suele ser inferior. Sin embargo, la orien- tación basada en la calidad inferior puede empujar a los sistemas abiertos del SNS hacia un equilibrio de baja calidad, el cual no es un resultado políticamente aceptable. Una forma alternativa para enfocar los recursos de subsidios a los pobres es a través de la muestra de pruebas. Esto ha sido hecho por los sistemas de seguros no contributivos, que se dirigen a los pobres y excluyen a los trabajadores informales y los matriculados en SSS contribu- tivo. En Colombia, el 90 por ciento de los seguros de salud no contributiva va al más pobre 60 por ciento de la población (DNP 2006). Sin embargo, no es siempre fácil evitar erro- res de inclusión. Por ejemplo, los datos de la encuesta sugieren que más de la mitad de los inscritos en SSS no contributivo de México no califican para el programa (Scott 2006). El financiamiento de los impuestos sobre la nómina y contribuciones relacionadas con los ingresos de la Seguridad Social normalmente implica redistribución implícita en favor de los miembros más pobres del régimen. En la mayoría de los esquemas de SSS en ALC, quienes tienen mayores ingresos pagan más, a pesar de que sus necesidades de salud no sean mayores. Sin embargo, este efecto es limitado por topes de ganancias en las fórmulas de contribución. A veces, tales techos se fijan muy bajos. Por ejemplo, el límite máximo de ingresos de un plan de SSS mexicano es de EE.UU. $ 90 por mes.8 Además, los trabajadores mejor pagados tienden a tener acceso a una mejor calidad de los servicios. Como resulta- do de estos factores, algunos altos perceptores de ingreso pueden ser ganadores netos y los trabajadores de bajos ingresos aún podrían salir perdiendo. El uso de los impuestos sobre la nómina y las contribuciones a la Seguridad Social que son transparentemente reasignados a pagar por el cuidado de la salud de la gente más pobre la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 155 es inusual en ALC. Colombia es, evidentemente, el único país que tiene un subsidio. El pro- grama SSS contributivo recoge un impuesto explícito del 1,5 por ciento de pago, destinado al régimen de seguro de salud no contributivo.9 Este impuesto constituye más del 35 por ciento de los fondos para el sistema de seguro no contributivo, que cubre el 40 por ciento de la población; el resto proviene de los impuestos generales. Como se verá en el capítulo 7, estos mecanismos de financiamiento aumentan la presión fiscal y puede contribuir a la reducción del empleo y crecimiento del sector informal. El uso de los impuestos generales para financiar el déficit global del sistema SSS puede ser altamente regresivo. Muchos de los sistemas de SSS contributivo de ALC están luchando para manejar su déficit, que surgen de las contribuciones limitadas, paquetes de beneficios ilimitados e ineficiencias (que se examinan en la siguiente sección). Los gobiernos a menudo han tenido que cubrir los déficit. En algunos casos, esta práctica se ha institucionalizado en forma de subsidios regulares. En México, por ejemplo, el gobierno contribuye con un subsidio anual de alrededor de EE.UU. $ 220 por familia inscrita en SSS. Dado la cober- tura de SSS en ALC, esta práctica es altamente regresiva. La debilidad de los sistemas de información puede dificultar el uso eficaz del ingreso general para mejorar la redistribución. En ALC, la mayoría de los sistemas de información no pueden identificar a los beneficiarios en todos los programas, e identifican normalmente los hogares y no a individuos. Como resultado, los individuos pueden beneficiarse de varios programas diferentes al mismo tiempo. En México, se estima que 925.000 familias (alrede- dor de 5 por ciento de la población total asegurada) están inscritas en al menos dos de los tres principales programas de seguro social de salud. Todos estos sistemas reciben subsidios del gobierno (el llamado contribución social). El costo anual de los subsidios duplicados se estima a EE.UU. $ 200 millones (cálculos de los autores con base en la ENIGH 2006). Eficiencia La eficiencia de un sistema de salud es en gran medida independiente de los mecanismos de recaudación de ingresos. Las mismas estrategias se pueden implementar para aumentar eficiencia en los sistemas sociales de seguro de salud y los servicios nacionales de salud. En general, estas estrategias implican reducir costos o mejorar la calidad (Incluyendo el acceso), o ambos. Los mecanismos para la mejora de la eficiencia se pueden agrupar en dos gran- des categorías: (1) creando incentivos para el financiamiento de agentes y proveedores, y (2) el fortalecimiento de la planificación y coordinación del sistema de salud. Las fuentes de ineficiencia en ambos Sistemas de SNS y de SSS se basan en la integración vertical. La ausencia de competencia y la elección hace que sea difícil para el brazo financiero del sis- tema la contratación de proveedores de forma favorable. La fragmentación de forma hori- zontal provoca ineficiencias del sistema al solicitar duplicaciónde capacidades y creación de nuevasprogramaciones y coordinaciones. En los sistemas de salud fragmentados, las ineficiencias son perpetuadas por la falta de reformas de coordinación que surgen de la debilidad de los marcos regulatorios y platafor- mas institucionales. En México, por ejemplo, la Ley General de Salud no ofrece un marco único para acreditar facilidades de servicios de salud, y las normas son diferentes para los 156 de los derechos a la realidad servicios nacionales de salud y cada sistema de seguro social de salud. Solo recientemente la Ministra de Salud reforzó el papel del Consejo General de Salubridad para coordinar el sistema de salud, y las diferencias en la infraestructura de los servicios de salud entre los sistemas siguen siendo un obstáculo para la creación común de normas. Las mejoras de eficiencia son una fuente potencial de financiamiento para mejorar los servicios. La evaluación comparativa alrededor del país, del gasto en salud per cápita y los resultados de salud sugieren que existe un amplio margen para éstos. Por ejemplo, en la mayoría de los países de ALC, la mortalidad infantil sigue siendo relativamente alta, dado el nivel de gasto en salud (los puntos de observación están por encima de la curva ajus- tada) (figura 3.5). La crisis económica de 2008-09 ha centrado atención en la explotación de logros potenciales a través de la eficiencia. En un esfuerzo por mejorar la eficiencia, en los años 1980 y 1990, muchos gobiernos descentralizaron la provisión de servicios de salud y contrataron con proveedores de servi- cios privados. La descentralización tuvo como objetivo fortalecer la rendición de cuentas y dar a los administradores incentivos financieros para mejorar la prestación de servicios (Homedes y Ugalde 2005). Algunas reformas también permitieron a los sistemas contri- butivos SSS privatizar sus redes de servicios de salud y los contratos con los proveedores privados para ofrecer a los consumidores más opciones y crear incentivos financieros para los proveedores para aumentar la productividad y la calidad (Fiedler 1996). Más recientemente, varios países de ALC han separado el financiamiento de la salud con la prestación de servicios. La separación puede tener lugar dentro de la misma organización, FIGURA 3.5 Gastos per cápita en salud y tasas de mortalidad infantil Nota: PPP = Paridad del Poder Adquisitivo. Los diamantes negros representan los países de ALC; los diamantes grises representan países fuera de ALC. Los datos son para 192 países. Fuente: Cálculos de los autores en base a indicadores de World Development Indicators 2008, para 2005. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 157 o diferentes organizaciones pueden hacerse cargo del financiamiento y la provisión del ser- vicio. Esto abre oportunidades para introducir incentivos financieros para los proveedo- res públicos para mejorar su rendimiento. También potencialmente permite a las asegura- doras contratar con diferentes proveedores públicos, eliminando duplicación inútil de las instalaciones y ofrecer los beneficios de las economías de escala. En términos más genera- les, abre oportunidades para las agencias de financiamiento para decidir qué, cómo y con quién contratar para mejorar el sistema y rendimiento, este enfoque se conoce como compras estratégicas (Busse et al. 2007). En ALC, la separación de funciones ha sido la más exitosa en los sistemas de SSS contributivo. En República Dominicana, por ejemplo, el antiguo Instituto de la Seguridad Social se transformó en un administrador de salud de riesgo, y sus unidades de servicio se transformaron en una red de proveedores de salud pública. En general, sin embargo, la separación del financiamiento y provisión del servicio sigue siendo un tema pendiente. Pocos países han realizado tales reformas, e incluso en los que ya lo han hecho, el financiamiento se asigna a menudo directamente a los proveedores, sin la supervisión del rendimiento o la competencia por contratos. Por ejemplo, en República Dominicana, la reforma creó una nueva agencia financiera para el sistema de seguro de sa- lud no contributivo, pero el Ministerio de Salud sigue proporcionando servicios regiona- les de salud con la mayor parte de su presupuesto. Del mismo modo, los hospitales públi- cos de Colombia y los sistemas de Salud del Estado en México están siendo financiados por el gobierno central. La mayoría de estos proveedores públicos no tienen ni la capacidad ni la autonomía para responder a los incentivos potenciales de los acuerdos de pago por des- empeño y la contratación competitiva. El proveedor autónomo se ve obstaculizado, sobre todo, por una falta de control sobre las funciones de recursos humanos. Por ejemplo, en República Dominicana, las funciones de gestión se han transferido a la Servicios Regiona- les de Salud, pero la nómina sigue siendo administrado y controlado por el Ministerio de Salud (Vujicic, Ohiri y Sparkes 2009). Las estrategias de compras podría ser mejor alineado con los objetivos del sector. Las estrategias de compra de los servicios para mejorar los incentivos de proveedores y hacer un uso más eficiente de la capacidad existente de prestación de servicios siguen siendo poco comunes. La mayoría de las agencias de financiamiento ofrecen los proveedores públicos contratos globales «un solo tamaño cubre a todos». Por ejemplo, en el subsistema de seguro de salud no contributivo (Seguro Familiar de Salud) en República Dominicana, la Agencia Nacional de Seguro de Salud contrata primero con toda la regional de servicios de salud para brindar atención de salud a sus afiliados. Además, las agencias de financiamiento suelen pagar por la atención primaria sobre una base per cápita y para la atención secundaria y terciaria sobre una base de pago por servicio. Esta disposición alienta a los proveedores para promover la demanda de atención más cara, que va en contra del objetivo estratégico de fortalecer la atención primaria. Por otra parte, los compradores rara vez utilizan presupues- tos futuros. La falta de compras estratégicas entre los regímenes que coexisten, surgen grandes con- secuencias para el desempeño del sistema de salud. El resultado se torna en duplicación ge- neralizada de la infraestructura y los altos niveles de capacidad ociosa. La otra cara de la moneda es la paradoja de que las familias puedan vivir cerca de un centro de salud, pero no tienen acceso a sus servicios. En el 2007, aproximadamente el 5 por ciento de los niños 158 de los derechos a la realidad en México que viven cerca de un centro no tenían acceso adecuado a la salud servicios, porque sus familias no estaban afiliados a la aseguradora (Secretaría de Salud 2008). La eficiencia en la prestación de servicios también se ve obstaculizada por la falta de cum- plimiento de estándares de acreditación. La acreditación certifica que las facilidades han cumplido con los requisitos mínimos de calidad y les da un incentivo no financiero para cumplir con esas normas. Es comúnmente una condición previa formal para competir por los fondos públicos y los contratos. Sin embargo, los mecanismos de acreditación en muchos países no están desarrollados, y las normas de calidad mínima han sido creadas reciente- mente. Además, los proveedores a menudo no cumplen con los estándares mínimos de cali- dad. En México, el Seguro Popular requiere facilidades de los servicios de salud para ser acreditados, pero, en el 2008, solo el 31 por ciento de todas las instalaciones que prestan servicios a la población objetivo del programa reunieron los criterios de acreditación (Secre- taría de Salud 2008). En República Dominicana República, el nivel es aún más baja —apro- ximadamente el 21 por ciento (Banco Mundial 2008a). Información acerca de la acredita- ción es a menudo mal difundido, y las normas no suelen aplicarse. En Colombia, muchos de los compradores realizan contratos con los proveedores no acreditadas a precios más ba- jos que los de los proveedores acreditados (Castaño 2008). La eficiencia en la prestación de servicios también se ve obstaculizada por el sistema de información del paciente que no ha sido informatizado. Las diferentes redes de proveedo- res suelen utilizar diferentes formatos para recopilar información de los pacientes, tales como historias clínicas y los resultados de las pruebas. Sin informatización, es difícil trans- ferir los registros médicos de los pacientes entre los centros, incluso dentro del mismo es- quema. La falta de un sistema de información integrada del paciente conduce a la repeti- ción de servicios y dificulta aún más el intercambio de servicio de entrega de los sistemas. Algunos países han ido más allá de la separación del financiamiento y de servicios en- trega al introducir los modelos competitivos de seguros de salud. Como se discutió anterior- mente, estos modelos se dividen en dos categorías principales. En el marco del modelo-con- curso, las aseguradoras compiten por los afiliados sobre la base de las primas y paquetes de beneficios, este modelo puede ser visto en Chile. En el marco del modelo-administrado de competencia, los administradores de riesgo de salud compiten en la base de la calidad de la atención que ofrecen para los afiliados. Ellos reciben una asignación fija per cápita del fondo del gobierno central y proporcionar un paquete de beneficios estándar a los afilia- dos. Comúnmente, los administradores de riesgo para la salud También están autorizados para ofrecer paquetes de beneficios complementarios para los que pueden establecer pri- mas. Ejemplos de este modelo incluyen los Esquemas de SSS contributivo en Colombia y la República Dominicana (Castaño 2008; Banco Mundial 2008a). En algunos casos, la com- petencia se ha introducido a abrir agencias privadas de seguros a más usuarios, mejorando así la equidad y la eficiencia. Por ejemplo, en Argentina, más de 300 obras sociales fueron atendidas exclusivamente a determinados grupos de trabajadores. En la década de 1990, las reformas les permitieron ofrecer un seguro de salud a todos los trabajadores del sector formal, un cambio que introdujo la elección y la competencia en base de las primas y paque- tes (Cavagnero et al. 2006). En contraste con la competencia entre proveedores de servicios de salud, no hay evidencia de que la competencia entre las aseguradoras haya aumentado la eficiencia de los sistemas la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 159 de salud en América Latina o en otros lugares. De hecho, la evidencia de Alemania y los Paí- ses Bajos sugiere que se podría dar el caso a la inversa, es decir, los beneficios de la compra de mejora no compensarían el aumento de transacciones de costos (Gresz et al. 2002;. Schut, Gresz y Wasem 2003; Zok 1999). Esta falta de efecto parece ser debido al cliente y el com- portamiento asegurador. Estudios sugieren que solo una pequeña fracción de la población cambiará los proveedores en el mercado de seguros. Por otra parte, los que hacen diferen- cia en los proveedores es que tienden a ser jóvenes, en buen estado de salud y bien edu- cados. En lugar de competir a través de la mejora de la calidad del servicio de salud y los costos, muchos de las agencias de seguro se han centrado en la mejora de sus servicios ad- ministrativos. Sostenibilidad financiera La sostenibilidad financiera de los sistemas de salud, es decir, el equilibrio entre ingresos y costos, suele ser delicado. Los sistemas de salud suelen ser sistemas de pagar-e-irse de re- parto, con reservas insignificantes. Por ejemplo, en 2007 el Instituto Mexicano del Seguro Social destina menos del 0,2 por ciento de su ingreso como reserva para equilibrar las fluc- tuaciones anuales en la demanda de servicios, y destina al Seguro Popular de México solo el 1,0 por ciento del presupuesto para este fin (CNPSS 2008). Cuando las organizaciones SSS o SNS se quedan sin dinero, tienen que negociar ajustes presupuestarios o los rescates, pedir prestado contra sus asignaciones presupuestarias e ingresos futuros, o (en el último de los casos) suspender los servicios. Ya se han discutido varios factores que afectan a la sostenibilidad financiera de los sis- temas de salud incluyen mandato del sistema, la organización y los arreglos institucionales y los acuerdos de recaudación de ingresos. El tamaño y la composición del conjunto de pres- taciones, calidad del servicio, y los mecanismos implícitos o explícitos de racionamiento, afectan los costos. Acuerdos organizacionales e institucionales afectan el comportamiento de las agencias financieras y los proveedores, así como los costos de transacción del sistema, y por lo tanto influyen en la eficiencia. Por el lado de los ingresos, la mezcla de fuentes de ingresos y la recolección de arreglos determina los niveles de financiamiento. Las decisiones sobre los mandatos y los niveles de financiamiento se toman a menudo ad hoc y aislados uno del otro. Los mandatos deben reflejar un consenso social sobre un nivel adecuado de atención, estar alineado con las prioridades del sector salud, y tener en cuenta la relación costo-efectividad de las intervenciones. En la práctica, sin embargo, a pesar de que las Constituciones políticas suelen establecer amplios derechos a la salud, los mandatos del sistema siguen siendo vagos. En respuesta, los tribunales a veces intervienen para aclarar los derechos jurídicos constitucionales o derechos de otra índole, a menudo no en decisiones ad hoc vinculado a los mandatos presupuestarios (Banco Mundial 2008c). El resultado es que el racionamiento implícito debe utilizarse para cuadrar intento ambicioso con un financiamiento limitado. Pocos sistemas tienen procedimientos actuales en lugar para poder evaluar el impacto financiero de la incertidumbre y los riesgos en torno a las ne- cesidades de salud, comportamientos de búsqueda de tratamiento y el costo estructuras. En cambio, las decisiones de financiamiento de los sistemas de SNS a menudo son impulsadas 160 de los derechos a la realidad por consideraciones políticas de los costos de oportunidad en el contexto nacional de ne- gociaciones presupuestarias. Para los sistemas de SSS, muchas veces son afectados por las preocupaciones sobre el impacto de los impuestos sobre la nómina de los costes laborales y la competitividad. Sin embargo, las limitaciones financieras de muchos sistemas contribu- tivos de SSS son suaves, ya que pueden acceder a los rescates financiados con los ingresos fiscales generales. El costo en la salud por la inflación no ha sido un problema mayor para la sostenibili- dad financiera de los sistemas de salud de América Latina en los últimos años. En la Organi- zación para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, en particular los Estados Unidos) hay una constante presión al alza sobre el gasto en salud de, a menudo tecnologías de alto costo y los aumentos de precios de los medicamentos. Además, los cambios demo- gráficos (envejecimiento) conducen a un aumento de la prevalencia de las enfermedades crónicas no transmisibles, que pueden ser costosos de tratar. Otro factor es la alta elastici- dad del ingreso de la demanda de servicios de salud: aumenta a medida que mejoran las con- diciones de vida. Como resultado de estos factores, el costo en los servicios de salud tiende a superar tanto el índice de precios al por menor y el producto interno bruto (PIB). Sin em- bargo, este fenómeno no es particularmente marcado en Latinoamérica. En los últimos 10 años, la inflación en salud de Colombia y México promedió entre 1 y 2 puntos porcentua- les por encima de inflación general, pero estuvo por debajo del crecimiento nominal del PIB (figura 3.6). El envejecimiento de la población también amenaza con disminuir la base de ingresos de los sistemas de salud en Latinoamérica. En la mayoría de los países de América Latina, el envejecimiento de la población aumentará las tasas de dependencia, revirtiendo las re- cientes reducciones que estaban vinculados a la caída delas tasas de fecundidad. De 2005 a 2009, la tasa de dependencia está disminuyendo en Chile, Cuba y Bolivia. Sin embargo, las proyecciones muestran que en Chile y Cuba se inclinan hacia el alza, y rápidamente se aproximan a los niveles de países de altos ingresos como Francia (figura 3.7). Los sistemas de sueldos financiados estarían siendo afectados por este proceso, dado que una propor- ción menor de la población asegurada va a trabajar. Lo mismo ocurrirá con los sistemas de Seguridad Social, ya perciben sus fondos de los impuestos generales, que se percibe sobre todo en la población económicamente activa. En ambos casos, las contribuciones de los que trabajan tendrán que aumentar para financiar los servicios de salud por la creciente parti- cipación de la población que no está trabajando. Por último, la agrupación de paquetes de protección social también puede poner en pe- ligro la sostenibilidad financiera del sistema de salud, a menos que las contribuciones estén vinculadas a los beneficios y haya separación contable. Por ejemplo, cuando los fondos para la salud y los ingresos del seguro de vejez se agrupan, cada uno debe ser individualmente sos- tenible para evitar poner en peligro la sostenibilidad del otro. Antes de 1995, el IMSS agru- paban los fondos para el seguro de salud y sistemas de pensiones, y las contribuciones al sistema de pensiones eran constantemente utilizados para financiar los déficit recurrentes de la salud y programas de seguridad maternal. Un estudio prevé que el IMSS, en su tota- lidad, empezaría a asumir déficit en el 2004 (Marier y Mayer 2007). Las reformas a partir de 1995 separaron el financiamiento para el seguro de salud y pensiones, y la política se mo- dificó para garantizar la sostenibilidad financiera de cada sistema. A pesar de estos cambios, la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 161 FIGURA 3.6 Tasas de inflación de salud versus crecimiento del PIB nominal y las tasas generales de inflación en países seleccionados 162 de los derechos a la realidad FIGURA 3.6 Tasas de inflación de salud versus crecimiento del PIB nominal y las tasas generales de inflación en países seleccionados (continuación) Nota: Datos para Argentina y Perú son para la ciudad capital solamente. Fuente: Banco de México (http://www.banxico.org.mx/); Banco de la República de Colombia (http:// www.banrep.gov.co/index.html); Instituto Nacional de Estadística y Censos, Argentina (http://www. indec.gov.ar/); Instituto Nacional de Estadística e Informática, República de Perú (http://www.inei.gob. pe/). la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 163 FIGURA 3.7 Proyección de relaciones de dependencia en países seleccionados Fuente: Cálculos de los autores en base a proyecciones de población de la Red de Desarrollo Humano del Banco Mundial. la sostenibilidad financiera del IMSS continuó comprometida por las pensiones que disfru- tan sus propios empleados. IMSS tuvo que utilizar sus reservas para cubrir el déficit. En res- puesta, en 2004, IMSS introdujo las cuentas de ahorro para empleados nuevos, que ayuda- rían a recuperar su sostenibilidad financiera. El camino a seguir Dada la diversidad de los sistemas de salud de América Latina, no hay reforma para alcan- zar la cobertura universal. Sin embargo, los principios y los desafíos son el mismo para to- dos los países. El objetivo es asegurar que todos los individuos busquen un acuerdo físico y financiero que facilite el acceso a un paquete de servicios de salud. Hay dos principales retos estructurales: en primer lugar, la promoción de la coherencia para que la atención a diferentes grupos de población no sea prestado en formas diferentes, que socava la equi- dad y distorsiona los incentivos del mercado de trabajo; y segundo, separar el financiamien- to y provisión, que a menudo son integradas dentro de la misma entidad. Las cuestiones fundamentales a decidir son los siguientes: (1) ¿Cuál es el «mandato» de los sistemas de sa- lud? ¿Qué problemas de salud se deben tratar y que servicios preventivos y curativos deben ser proporcionados, y para quién? (2) ¿Cómo se financiará el sistema? ¿Cuáles deberían ser 164 de los derechos a la realidad las fuentes de ingresos? ¿Cómo se debe organizar el uso de los recursos? ¿Qué papel deben desempeñar los subsidios? (3) ¿Cómo se deben proveer los servicios de salud, y como los organismos de financiamiento deben relacionarse con los proveedores? ¿Cuál será el papel del sector público y privado en la operación de los sistemas de salud y la provisión de ser- vicios preventivos y curativos? Teniendo en cuenta los desafíos de la implementación a gran escala, las reformas estruc- turales, un enfoque alternativo es mover los sistemas existentes gradualmente a los para- digmas deseados. Esta «tercera vía» se centra en la organización funcional en lugar de re- formas y se caracteriza por las mejoras incrementales en lugar que por un «big bang» o la alternativa de no hacer nada. Esto concierne a tres áreas de política: (1) estandarizar los be- neficios para asegurar el acceso a servicios de salud adecuados para todos, (2) el fortaleci- miento de riesgo compartido y mejorar la recaudación de ingresos y sistemas de subsidios y evitar resultados adversos del mercado laboral, y (3) utilizando los recursos más eficien- temente. Esta sección presenta las opciones en cada una de estas áreas, identificando algu- nas opciones obvias y discutir los «trade-offs» críticos. Estandarizar beneficios para garantizar el acceso a servicios de salud adecuados para todos Beneficios estandarizados son fundamentales para dar a los usuarios acceso a todos los sistemas de una atención adecuada. En el pasado, la mayoría de los beneficiarios SNS no tenían derechos explícitos a cualquier servicio en particular. En los últimos años, algunos seguros de salud no contributivos han comenzado a definir con precisión lo que está cubierto, el uso de listas positivas y negativas. Debido a las limitaciones presupuestarias, estos progra- mas han comenzado a ofrecer beneficios limitados en comparación con las de los sistemas contributivos de SSS. En este caso, la política recomendada es ampliar gradualmente el paquete hasta que proporcione el conjunto deseado de beneficios integrales, y para nego- ciar un espacio presupuestario, para que el financiamiento esté en línea con los beneficios. También es necesario mejorar la definición de los derechos y limitaciones de los contratos de seguros del contribuyente a los sistemas SSS, cuyos paquetes de beneficios suelen ser va- gas o, en modelos de la competencia, desiguales. Los beneficios estandarizados deben estar alineados con las prioridades del sector salud. El desafío es encontrar un equilibrio entre el doble objetivo de mejorar los resultados de salud y proteger a las personas contra la consecuencia financiera de la mala salud. Para maxi- mizar los resultados de salud, las normas deben priorizar intervenciones costo-efectivas que aborden las condiciones comunes, sobre la base de carga de morbilidad. Sin embargo, para proteger los afiliados contra los efectos empobrecedores de gastos por catástrofe, los paque- tes de beneficios necesitan incluir intervenciones de alto costo que normalmente abordan condiciones menos frecuentes. La tendencia en América Latina y otras regiones es con el mandato de servicios de salud básica y rentable. Este desarrollo se debe en parte a limitacio- nes en la capacidad de proveer universalmente intervenciones complejas de salud; es también, en parte debido a la importancia de las intervenciones preventivas, maternales e infantiles para mejorar los resultados del capital humano y de su condición de «bienes de mérito». la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 165 Otra alternativa de gestión de la compensación es establecer un fondo exclusivo para enfermedades catastróficas. Por ejemplo, en adición al Seguro Popular, que cubre la aten- ción primaria y secundaria, México ha establecido el Fondo para gastos catastróficos en salud para financiar al seleccionado, alto-costo en intervenciones de salud para los residen- tes sin seguro de salud social. También es importante para superar mecanismos de racionamiento implícitos, especial- mente en SNS y programas subvencionados SSS. Gran parte de la población todavía no tienen a los servicios a los que tienen derecho, debido a la inaccesibilidad geográfico. Incluso cuando existen servicios de salud, la mala calidad de cuidado y largos tiempos de espera actúan como mecanismos de racionamiento al desalentar la aceptación. Otra limitación es el hecho de que muchas personas pobres no comprenden plenamente sus derechos a la sa- lud. Por último, los pagos de los usuarios a médicos, que se deben pagar de su bolsillo crean barreras financieras para hogares de bajos ingresos. Algunos países han comenzado a abor- dar estos retos a través de la definición de estándares de servicio y programas de acredita- ción para los centros de salud. En 2002, Chile creó un conjunto de paquetes de garantía de servicios de salud, los cuales fueron otorgados a los beneficiarios para enfermedades ele- gibles con los estándares de calidad establecidos y los plazos para el acceso (recuadro 3.3). RECUADRO 3.3 Evolución de la política de Chile de acceso universal a los derechos explícitos En la década de 1980, Chile estableció un sistema de Seguro contributivo de salud obligatorio con una compañía de seguros financiada con fondos públicos (FONASA) y múltiples asegura- doras privadas con fines de lucro (ISAPRE) que operan en competencia. Ciudadanos indigentes y trabajadores desempleados tienen derecho a los servicios gratuitos de la aseguradora pública. Todos los demás tenían que inscribirse, ya sea con el público o un seguro privado y contribuir con el 7 por ciento de sus ingresos, hasta un límite establecido. Para el año 2004, estaba claro que el sistema fue sometido a desigualdades sistemáticas. Mientras FONASA ofreció un plan universal de salud, la escasez de recursos obstaculizó el acceso oportuno de los beneficiarios a los servicios de salud de buena calidad. Al mismo tiempo, los beneficios definidos ISAPRE se basaron en contribuciones mensuales y los riesgos para la salud (con exclusión de condiciones prexistentes de salud), dejando a los individuos con cobertura insuficiente. En el 2004, Chile aprobó una ley que garantizaba el acceso universal a los paquetes de be- neficios para la salud básica, denominado AUGE, que incluyó estándares mínimos de tratamien- to para enfermedades peligrosas y de alto costo. El número de condiciones cubiertas aumentó de 25 en 2005 a 56 en 2007. El programa cubre la atención primaria, preventiva y curativa, aten- ción de emergencia, y enfermedades dirigidas, que se seleccionan basadas en su gravedad, la carga de la enfermedad, el costo de la atención y la equidad. La ley garantiza la cobertura para todos los beneficiarios del sector público y privado. Asegura la calidad de la atención de los pro- veedores acreditados y el acceso a la atención mediante el establecimiento y hacer cumplir los tiempos máximos de espera. La protección financiera frente a los graves problemas de salud no incluidos en el AUGE se abordó mediante la creación de un fondo gubernamental para cu- brir enfermedades graves especificadas a un bajo costo para el usuario. Sin embargo, la demanda …/… 166 de los derechos a la realidad de este fondo ha superado a lo asignado en el presupuesto, lo que lleva a un déficit. Las condi- ciones de salud que no están incluidas en la lista de 56 condiciones de asegurados ni elegibles por el fondo de enfermedades serias permanecen sin seguro. Fuentes: Zuñiga Fajuri 2007; Banco Mundial 2008a, 2008b. La estandarización de los beneficios afecta potencialmente el comportamiento de la afiliación y mercado laboral. Le ayuda a disuadir a las personas a elegir trabajos basados sobre los beneficios asociados, no portables. Sin embargo, si los mandatos (incluyendo ca- lidad de servicio) de los sistemas no contributivos comienzan a aproximarse uno a otro bajo los actuales arreglos de financiamiento y redistribución, existe el riesgo de que los me- canismos de autoselección que históricamente han limitado la demanda de servicios del SNS y los programas de seguro de salud no contributivos comiencen a romper con simila- res sistemas no contributivos que estén disponibles, más trabajadores evitarían contribuir a SSS. Mejorar la distribución, recaudación de ingresos y sistemas de subsidios y evitar situaciones adversas en el mercado laboral El reto principal para el financiamiento de la salud en América Latina es mejorar la distri- bución de riesgos. En la actualidad, la distribución de riesgos abarca aproximadamente 50 por ciento de los gastos en salud. La distribución del riesgo es necesaria porque los costos de las intervenciones de salud van más allá de la capacidad de ahorro de la mayoría hoga- res. Por otra parte, los subsidios son necesarios porque muchos hogares pobres no pueden darse el lujo de pagar su parte de los costos combinados. Los responsables de crear polí- ticas eligiendo entre las diferentes fuentes de ingresos y los mecanismos de recolección de- berán garantizar que los hogares con poca o ninguna capacidad de ahorro tienen acceso a fórmulas de distribución. Más allá de este objetivo, su elección debe estar guiada por dos objetivos: en primer lugar, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema, y en segundo lugar, la reducción de las distorsiones en los mercados laborales. Los principales instrumen- tos disponibles de financiamiento de los costos combinados son los ingresos fiscales gene- rales y las contribuciones obligatorias de los trabajadores. El último método puede basarse en los ingresos (en cuyo caso se acumulan en un elemento de redistribución) o se puede ba- sar en el costo del seguro (primas planas o de riesgo ajustada). El aumento general de los ingresos de los fondos comunes de los costos de atención de salud de los pobres. La mayoría de los países de América Latina deben asignar los ingre- sos fiscales más generales a los fondos comunes de los costos de salud de los pobres. El financiamiento ha sido insuficiente para los sistemas que se basan en los ingresos genera- les, tales como el SNS y las armas subsidiadas de los sistemas SSS. Aunque las ganancias de eficiencia todavía tienen un papel para jugar, se necesitan más fondos para lograr resul- tados satisfactorios de salud de los hogares con poca o ninguna capacidad de ahorro. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 167 Comparadores internacionales sugieren que en la mayoría de los países de la región, un objetivo razonable para ingresos generales para cubrir los costos de salud para los pobres sería de 3 por ciento a 4 por ciento del PIB. En particular, cada vez menos países econó- micamente desarrollados necesitan orientar mejor estos recursos. Los gobiernos suelen sub- sidiar los programas para los no pobres (por ejemplo, cubriendo los déficits generales en contributiva SSS) y los sistemas deben planificar para reducir estos subsidios regresivos. De preferencia, se deben usar estos fondos para aumentar el financiamiento conjunto para los pobres. Una opción es la de canalizar esta financiación adicional a través de los sistemas de SNS. El problema aquí es que el acceso universal podría implicar la asignación de ingresos a los no pobres, lo que, a su vez, puede desalentar la afiliación a los sistemas de SSS y, en conse- cuencia distorsionan los mercados laborales. Los países que quieren mejorar el SNS usados solo por los pobres podrían considerar el establecimiento de tarifas a los usuarios que des- alienten el uso del SNS por los que pueden potencialmente acceder a los programas SSS. Sin embargo, las tarifas a los usuarios del SNS que se limitan a los que tienen alternativas (SSS) las opciones son difíciles de aplicar en la práctica, y las tasas generalizadas del usua- rio pueden llevar a errores de exclusión. El Salvador recientemente abolió las tarifas al usua- rio por este motivo. Una alternativa es tener tasas generalizadas de usuario pero para es- tablecer un fondo para permitir el libre acceso a la mejora de los servicios del SNS para aquellos identificados como pobres a través de medios de prueba. Este modelo se está utili- zando en Ecuador, Bolivia y Perú. Países con las bases impositivas relativamente fuertes po- drían estar preparados a asignar considerables recursos de ingresos a los no pobres, también, pero en ese caso el conclusión lógica es la de absorber el sistema de SSS en el SNS (como era 178 desde la derecha a la realidad hecho en Brasil). Si el sistema tributario general es lo suficientemente progresista, el efecto de distribución de un SNS universales será similar a la de un sistema SSS, evitando al mismo tiempo los incentivos laborales negativos en el mer- cado más allá del efecto vinculado a la recaudación de los impuestos sobre la renta. Una segunda opción es la de canalizar fondos adicionales a través de esquemas de segu- ros subsidiados. Como se mencionó anteriormente, muchos países de América Latina tienen desarrollado esquemas de este tipo en los últimos años. Algunos ejemplos son Argentina, Chile, Colombia, República Dominicana y México. Estos esquemas tienen ventajas sobre los sistemas tradicionales de SNS en las que ofrecen beneficios específicos garantizados y están dirigidos a los pobres. En el lado negativo, pueden sufrir de errores importantes de in- clusión y puede desalentar la afiliación SSS y promover la informalidad. Una de sus limi- taciones ha sido que, debido a las limitaciones fiscales y el deseo de evitar efectos negativos en el mercado-ellos ofrecen mandatos limitados. El reto para el futuro es aumentar su finan- ciamiento para que puedan mejorar la calidad y oportunidad de sus servicios, sin socavar la parte contributiva del sistema. Los países pueden elegir entre tres modelos de financia- miento. En primer lugar, bien pueden orientar los subsidios a los pobres. En segundo lugar, pueden ofrecer esquemas con los beneficios que son similares a los de los sistemas de SSS y que están cofinanciados por contribuciones de los usuarios y los subsidios, que son desem- bolsados gradualmente a medida que aumentan los ingresos. Estos sistemas deben estar abiertos a la población en su conjunto (en lugar de a los individuos sin cobertura SSS), y las reglas de contribución total deben ser coherentes con los delos sistemas SSS. En tercer 168 de los derechos a la realidad lugar, se puede subsidiar un paquete estandarizado, la salud básica para la población como un todo. Cualquiera que sea el modelo utilizado, el reto consiste en minimizar la resultante fragmentación. Normalmente, no es recomendable tener múltiples programas subsidiados, tales como un sistema de SNS y un SSS sistema subsidiado SSS por separado. A menos que sustituyan completamente el SNS, sistemas de seguros subsidiados crean ramas adiciona- les del sistema de financiamiento con sus propios procedimientos administrativos, normas de acceso y procedimientos para la adquisición de servicios. El resultado es un aumento de los costos de transacción y muchas veces incompatibles incentivos del proveedor. Los países deben decidir cuál es el modelo que se va a desarrollar para el acceso subsidiado. Reformando el financiamiento tributario de los SSS. Los impuestos sobre la nómina e ingre- sos basados en las contribuciones que financian los esquemas tributarios de América Latina tienen varias desventajas. Como se observa en la tabla 3.1, estos instrumentos financian el 30 por ciento de todo el gasto en salud y aproximadamente la mitad del financiamiento mancomunado en los países con sistemas de SSS. Su primera deficiencia es que excluyen a los trabajadores del sector informal. La segunda es que las contribuciones no están vincu- ladas a los beneficios. Esta disposición genera redistribución no transparente a través de subsidios cruzados entre diferentes usuarios dentro del sistema. Dependiendo de su estado de salud y sobre su comportamiento en la búsqueda del tratamiento, algunas personas reci- ben subsidios, mientras que otros obligados a pagar más que el costo del servicio que utili- zaron el cual es un incentivo a la evasión. Además, la vinculación de los montos de las contribuciones a nivel de los salarios, cuando los costos de seguros no están en función de los salarios, da a los programas interés en evitar la incorporación de nuevos miembros que tienen niveles de ingresos bajos, debido a que sus contribuciones serán inferiores al costo esperado del seguro. Los programas tienen un incentivo para «parpadear» a la evasión de los trabajadores peor remunerados porque pierden dinero en su seguro. La tercera deficien- cia es que las contribuciones se limitan a los trabajadores activos, así que el envejecimiento de la población erogará el financiamiento de los sistemas. Por último, los ingresos de las contribuciones basadas en aumentar los costos de mano de obra y pueden reducir el empleo formal. Fuentes alternativas potenciales de financiamiento para SSS incluye las primas del se- guro, impuestos específicos y los ingresos generales. Todas estas opciones pueden ayudar a reducir la exclusión, para disminuir los efectos del envejecimiento de la población sobre sostenibilidad financiera, y para disminuir el efecto de los impuestos sobre nómina en los costos de mano de obra. Muchos Sistemas de SSS en todo el mundo han introducido instru- mentos alternativos de financiamiento. Sin embargo, pocos han remplazado por completo los ingresos basados en las contribuciones; que normalmente se basan en una combinación de instrumentos de financiamiento. Los párrafos siguientes discuten los pros y los contras de los enfoques mixtos. Las primas pueden ser valoradas como riesgosas o planas, cada tipo tiene diferentes ven- tajas y también inconvenientes. Las Primas Riesgosos son calculadas para reflejar los costos promedios de los grupos con características actuariales similares, como la edad, el género, las condiciones médicas existentes, y el uso previo de los servicios de salud. Este enfoque (que es estándar en seguro de salud privado) tiene la ventaja de reducir la redistribución implícita. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 169 El inconveniente, sin embargo, es que la capacidad de pago seguro de salud y el costo del cuidado de la salud no están bien correlacionados: las familias con jóvenes, niños y ancia- nos (costos tienden a ser altos) tienen normalmente limitada capacidad para obtener ingre- sos. Alternativamente, las primas pueden ser planas, basados en el costo promedio de los beneficios del plan de salud de todos los miembros. Este enfoque implícitamente incorpora un elemento de consumo del ciclo de vida suavizado en el sistema de financiamiento de la salud, aunque no reduce redistribución implícita. Los sistemas que adopten primas basadas en los costos necesitan complementarlos con subsidios para asegurar que las personas con limitada capacidad de ahorro pueden partici- par. Como se mencionó anteriormente, estos subsidios pueden ser asignados en base al in- greso de los hogares, con los más pobres completamente exentos. Los sistemas que se adoptan basados en costos necesitan ser complementados con sub- sidios que aseguren que esos con capacidad limitada de ahorra puedan participar. Como se ha discutido anteriormente estos subsidios pueden ser distribuidos basados en el ingreso, eximiendo a los más pobres y otros teniendo subsidios de forma cónica. Lo negativo en este caso es la capacidad requerida y los costos de examinar gran parte de la población. Alterna- tivamente la primas pueden ser clasificados por grupos (como niños) quienes son los princi- pales receptores de los servicios de salud. Otra opción es usar impuestos de mercado e impuestos generales de los ingresos para complementar las contribuciones de los trabajadores al SSS. Esta opción ha sido tratada en muchas naciones OSD por ejemplo la preocupación por los altos costos de trabajo y en- frentando altos niveles de crecimiento de dependencia socavando la sostenibilidad finan- ciera del sistema de salud. En 1991 Francia redujo la contribución de los empleados debajo de 1 por ciento de los salarios al aplicar un impuesto a los ingresos. Un tercio de los ingresos de Francia del seguro social ahora viene de este impuesto. Por las mismas razones, Holanda y Alemania ha comenzado a sustituir la nómina de sueldos y contribuciones basadas en ga- nancias con ingresos generales (Lisac, 2006, Paris, y Polton 2004). Aunque este acercamien- to no hace nada por fortalecer la relación entre costo y beneficio y reduce los desincentivos a los trabajadores de bajo riesgo para que apliquen a programas para la contratación de em- pleados con baja paga. En América Latina los ingresos regulares usualmente han sido usa- dos para financiar déficits en sistemas de esquemas contributivos de seguros de salud. Como discutido anteriormente este acercamiento puede ser muy regresivo pero puede ser difícil de resistir. Recientemente Colombia ha decidido introducir lo llamado el «Impuestos de Pecado» en alcohol y tabaco para sostener el financiamiento para el contributivo y no con- tributivo de los SSS. México ha decidido hacer una virtud fuera de una necesidad y creo las «Contribuciones Sociales» que es un subsidio general del gobierno a todos los sistemas de seguro de salud social. Sin embargo, como discutido en las secciones anteriores, dado los retos encarados por muchas naciones de América Latina para que expanda su acceso a un acuerdo, la prioridad debería ser extender esquemas subsidiados para los pobres. Todos estos instrumentos financieros tienen virtudes y desventajas, por esta razón, siste- mas maduros de salud tienden a utilizar una mezcla de diferentes instrumentos, el sistema Francés combina nómina de pagos y las contribuciones basadas en los ingresos e impues- tos de los ingresos, y los ingresos generales. Empezando en 2011 Alemania financio seguros sociales de salud desde una mezcla de nóminas de pagos y contribuciones de los ingresos, 170 de los derechos a la realidad y tarifas planas e ingresos generales. En los siguientes años es usual que los sistemas SSS de los países Latinoamericanos se alejaran de la exclusiva dependencia de las nóminas de pagos y contribuciones de ingresos hacia una más amplia y más estratégica combinación de fuentes de ingresos. Los ingresos que se deben cumplir y fomentar afiliaciones. Sin importar que el ingresos vengan de los impuestos de la nómina de sueldos, las contribuciones basadas en las ganancias, primas basados en los costos, existe un enfoque para mejorar la captación. Una opción interesante es crear un sistema de información online que permita los centros de salud que verifican esta- tus de salud de los clientes como ha sido utilizado en Hungría. Los beneficios no dejaran de servir a los que no están afiliados o los que están detrás con sus contribuciones, pero deben de reportar a la oficina de impuestos (recuadro 3.4). Otras naciones de Europa de este están adoptando sistemas similares. Un posible inconveniente es que el prospecto de ser requerido a pagar atrasos de las contribuciones puede desalentar a la gente que use los servicios preven- tivos o buscar ayuda hasta que sus enfermedades estén avanzadas. Habrá un impacto nega- tivo en los resultados de salud y el costo de los sistemas se puede incrementar, por el alto costo de los tratamientos tardíos. Una segunda limitación es que si los servicios alternativos del sector privado están disponibles, pacientes más saludables podrían evitar el sistema. El uso de las contribuciones basadas en las ganancias les daría un incentivo para hacerlo. Es muy temprano para decir si y hasta qué punto estos efectos llegaran. La lucha contra la evasión por el sistema de negocios informal es difícil, pero los crédi- tos de los impuestos pueden ayudar. En las firmas informales ni pagan impuestos ni hacen contribuciones a los seguros sociales, y su fuerza laboral enfrenta un alto grado de insegu- ridad social. Ofreciendo a las pequeñas firmas créditos de impuestos o subsidios para compensar el costo de aplicar las contribuciones SSS podrían ayudar a resolver el problema: Primero podría incrementar la cobertura de los beneficios de salud entre la población más vulnerable y segundo porque reduciría el porcentaje de efectividad de los impuestos, puede RECUADRO 3.4 Enfoques innovadores para recolectar las contribuciones de seguro social en salud: el caso de Hungría En 1998, Hungría introdujo el seguro social de salud contributivo. Todos los residentes debe inscribirse, y aquellos con ingresos deben contribuir un 7 por ciento. El acceso a los servicios de salud está abierto a todos los residentes, sin embargo, un sistema de información en línea está disponible en todos los centros de salud el cual permite que el personal verifique la afilia- ción y el estado de contribución de cada paciente. Los clientes no contributivos no se despa- chan, pero se informan a la Delegación de Hacienda, que tiene derecho a cobrar contribucio- nes con carácter retroactivo hasta por cinco años. Cuando los clientes dicen que no tiene ingresos, los contactos de los establecimientos de salud del programa de asistencia social para confirmar esto. El sistema requiere el uso del registro personal mismo números de la Seguri- dad Social y los sistemas de información tributaria. Fuente: OMS, 2007. la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 171 incentivar la formalización de estas pequeñas firmas. Este acercamiento ha sido utilizado en los Estados Unidos. Sin embargo, es usualmente difícil de convencer empleados infor- males a que voluntariamente entren a esta red de impuestos y los sistemas financiados de sa- lud que están centrados en las exoneraciones de impuestos por la compra de seguros puede llevar a una distribución regresiva de la subsidios públicos (recuadro 3.5). Mayor eficiencia en el uso de los recursos Muchos países en Latinoamérica, necesitan incrementar fondos mancomunados para la sa- lud —pero hay otros considerables alcances para incrementar la eficiencia en el uso de los fondos existentes. Como lo vimos anteriormente en este capítulo el mayor problema de los SNS y SSS es la captura de los fondos de financiamiento de los sistemas de seguro por su propia red y sus proveedores. Estos reciben los fondos automáticamente usualmente basado en presupuestos históricos sin ninguna relación al desempeño. La separación vertical del financiamiento de salud de la provisión de servicio ofrece opor- tunidades para aumentar la eficiencia. Cuando estas dos funciones han sido llevadas por en- tidades separadas en plena competencia promueve el uso de contratos y mecanismos de pago que promueven el incremento de eficiencia de los proveedores. Existen muchas variedades de modelos contractuales. Existe una creciente acumulación en Europa con arreglos que combina presupuestos globales futuros con pago adicionales unidos a los servicios de pro- ducción o calidad. Este tipo de arreglos ayudarían a controlar los costos al fijar techos de gastos, promoviendo intervenciones eficientes al costo y premiando a los proveedores por el buen desempeño. RECUADRO 3.5 El uso de subvenciones fiscales para promover la cobertura y formalidad de seguro de salud: la experiencia de EE.UU. El sistema de salud de EE.UU. se basa principalmente en los seguros privados proporcionados por empleadores. Sesenta y dos por ciento de los estadounidenses tenía el empleador de la sa- lud de seguros en 2006. Este sistema es compatible con varios tipos de pesado subsidios del sistema, incluyendo los créditos fiscales de impuestos, exclusiones y deducciones para promo- ver la cobertura de seguro de salud. Los empleadores reciben un completo sobre la renta fede- ral corporativo y la deducción de impuestos de nómina por sus contribuciones para la cober- tura de salud de sus empleados. Estos subsidios cuestan al gobierno por 150 dólares EE.UU. millones de dólares al año en impuestos federales sobre Sociedades pérdidas. Este enfoque promueve generosos paquetes de seguros (los llamados «Cadillac planea») y ha contribuido a los aumentos en el costo de la salud planes de manera más general. Por otra parte, discrimina a los desempleados y los trabajadores del sector informal, que no tienen seguro relacionado con el trabajo, y por lo tanto hace que el acceso de la salud para los ricos y los pobres más des- igual. Fuente: Reschovsky y Hadley 2004. 172 de los derechos a la realidad La separación del financiamiento y la provisión funcionaran solo si los proveedores tengan la capacidad y la autoridad para la toma de decisiones para responder a los incen- tivos resultantes. Los que elaboran las políticas han asumido muchas veces que cambiando incentivos conllevaran a las mejoras en el desempeño sin preguntar si los proveedores tienen la capacidad y autonomía necesaria para responder. En las mayorías de las redes públicas los proveedores necesitan ser otorgados mayor autoridad sobre sus negocios y mejorar sus instrumentos de entrenamiento y herramientas particularmente en el manejo de recursos humanos y sistemas de información. Separar el financiamiento de las provisiones de servicio hace el camino para la compra cruzada de servicios y mejorar la funcionalidad de la integridad de la entrega de servicios de salud. Muchos países de América Latina han traslapado las redes que pertenecen a dife- rentes sistemas de financiamiento (SNS, SSS). La compra cruzada de a través de las redes de proveedores incrementarían inmediatamente el acceso a los beneficiaros y también incre- mentaría la capacidad de uso. Seria facilitado estandarizando y estableciendo contratos y mecanismos de pago, estableciendo sistemas de salud y estándares para la acreditación de facilidades de salud. Los principios de compras estratégicas a través de las redes y sistemas también pueden ser aplicados a los sistemas no personales. Países en América Latina han sido los líderes en el área. Argentina fue la primera en establecer el mecanismo basado en el desempeño para los sistemas de salud públicos, y otros países han seguido el ejemplo. El impacto de esta reforma aún debe ser evaluado, pero está claro que ha incrementado la capacidad de los sistemas de salud públicos para entregar servicios no personales de salud. Logrando el balance de la inversión pública en servicios de salud personal y no perso- nal es otro tema importante de eficiencia. Introduciendo esquemas no contributivos de salud que se enfoca en beneficios personales de salud pueden socavar los fondos para los servicios no personales, comúnmente proveído por las redes SNS. Existe una necesidad de valorar de nuevo este balance en la luz de los nuevos retos de la región. Lo más importan- te, es la aparición de nuevas enfermedades infecto-contagiosas (Influenza AH1N1 y dengue), así como las enfermedades no contagiosas. Finalmente países que han adoptado modelos financieros competitivos pueden nece- sitar que su uso necesite ser valorados de nuevo. No existe evidencia que estos modelos hayan mejorado la calidad médica de los servicios o la eficiencia de los mismos. Claro, la evidencia de Europa sugiera que la marcha atrás pudiera ser el caso, eso es, mejorando los precios de compras no sobrepasen el incremento en los costos de transacción. Mas allá los sistemas están propensos a la selección, dejando a la población de alto riesgo no asegura- da o amenazando la sostenibilidad financiera de las agencias públicas. Conclusión: tres cambios de paradigma La búsqueda de una «tercera vía» para lograr la cobertura universal requerirá importantes cambios de paradigma en los sistemas de salud de América Latina. En este capítulo se inició haciendo hincapié en las diversas historias y las rutas dependientes de los sistemas salud en América Latina. Opciones de reforma en última instancia dependerá de los niveles de la financiación para la cobertura universal de salud en américa latina 173 desarrollo económico, la fortaleza de los sistemas tributarios, las capacidades administra- tivas de sistemas de salud, y, sobre todo, las preferencias sociales de la población de la re- gión. Sin embargo, el análisis de este capítulo se ha destacado tres cambios de paradigmas que son relevantes para orientar los procesos de reforma. El primer cambio crítico de paradigma implica garantía de los gobiernos de beneficios adecuados y explícitos para todos. Este cambio mejorará la equidad, resultados de salud, la protección financiera y la movilidad del mercado de trabajo. La búsqueda de la adecua- ción implicará necesariamente la eliminación de las barreras al acceso de todos tipos: físico, financiero, educativo y cultural. También se define por las decisiones políticas sobre el tipo de mandato imperativo y la decisión sobre el financiamiento público de los costos de salud compartidos a los que tienen capacidad de pago. El segundo cambio de paradigma implica la sustitución gradual de la nómina de suel- dos y los ingresos basados en las contribuciones como el principal mecanismo de financia- miento del seguro obligatorio de salud social. Este cambio facilitará la expansión de seguro social de salud, reducir el impacto negativo sobre empleo formal, y fortalecer su sostenibi- lidad financiera. Financiamiento alternativas incluyen el costo basados en la primas, impues- tos asignados, y en general los ingresos. Cada una de estas fuentes alternativas de ingresos tiene virtudes y deficiencias, los sistemas de salud para la Seguridad Social deberían basarse en una combinación de mecanismos de financiación diferentes, incluyendo la nómina y los beneficios basados en contribuciones, donde las ventajas se refuerzan mutuamente y desven- tajas se mitigan. El tercer paradigma que implica el fortalecimiento de la compra en plena competencia de servicios. Este cambio dará a los proveedores incentivos para operar eficientemente. Por otra parte, la adquisición cruzada de servicios entre redes aumentará el acceso a los servi- cios y mejorar la productividad de los servicios proveedores. Este cambio les dará incenti- vos a los proveedores para operar eficientemente. Esta «tercera vía» es menos radical que las reformas estructurales de la abolición de la naturaleza pluralista de los sistemas de salud de América Latina por completo, pero si se aplica con éxito aún requerirá un amplio consenso social y político. Ofreciendo una forma viable de avanzar y darle un nuevo impulso a los contratos sociales que llevaron a los países de América Latina a consagrar la salud como un derecho constitucional, fortalecerá los sis- temas de salud para que reúnan las necesidades de salud bajo limitaciones razonables. Notas 1. Consulte el capítulo 1 para una discusión de fondo común de riesgos frente a los ahorros para asegurar contra un determinado riesgo. 2. La agrupación que aquí se propone se corresponde con el énfasis de este estudio sobre las con- secuencias de la fragmentación horizontal. Para más clasificaciones detalladas de los sistemas de sa- lud en la región, véase Londoño y Frenk (1997) y Mesa-Lago (2008). 3. Entre 1995 y 2000, el gasto público en el SNS era Mex $ 516 por cápita al año, mientras que los sistemas de SSS contributivo administrado por el Instituto Mexicano Instituto pasó Mex $ 2.562 y el Instituto de Seguridad Social de Empleados Públicos Mex pasó 3.128 dólares per cápita por año (Parker y Scott 2008). 174 de los derechos a la realidad 4. Este problema no se plantea de la misma manera en los sistemas integrados. En ese caso, los estudios sugieren que la distinción entre el aumento de los impuestos sobre la nómina como diferen- cia de otras formas de imposición no es muy importante (Wagstaff 2007). 5. Para más información sobre la evolución de las garantías mínimas de salud de Chile, véase recuadro 3.3). 6. El beneficio neto de un programa de seguro se define como el valor esperado del beneficio menos el costo de la contribución. En los programas no contributivos, por definición, los beneficios netos equivalen a los beneficios brutos. 7. En contraste, las primas de riesgo puro implican que no existe redistribución ni ninguna índole. Cada persona paga el costo actual estimado de su propio plan. 8. La norma estima 25 salarios mínimos, el cual es el equivalente a unos US$90. 9. Todo esto además de la contribuciones del 12 por ciento del salario para el propio seguro de salud de los trabajadores del sector formal. Bibliografía Bitran, R., U. Giedion, and R. Muñoz. 2004. «Fondos de riesgo, ahorro y prevención: estudio regional de políticas para la protección de los más pobres de los efectos de los choques de salud: Estudio de caso de Chile.» Background paper for Beyond Survival: Protecting Households from Health Shocks in Latin America, Cristian C. Baeza and Truman G. Packard, eds. Washington, DC: World Bank. Bleich, Sara, David M. Cutler, Alyce S. Adams, Rafael Lozano, and Christopher J.L. 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Du- rante los últimos 30 años, han habido numerosas reformas de pensiones que han modifica- do el panorama del sistema de pensiones.1 La primeras de estas reformas se centraron prin- cipalmente en el aumento de la sostenibilidad fiscal y la reducción de la fragmentación, mientras que las más recientes reformas han centrado cada vez más en la ampliación de la cobertura, especialmente del beneficio de cobertura para la tercera edad a través de diver- sos tipos de instrumentos, incluyendo tanto los sistemas contributivos y no contributivos. Aunque los elementos comunes son evidentes a través de los sistemas de pensiones y las reformas en la región, también hay una variación considerable, que es impulsada por una serie de factores específicos relacionados con la economía de cada país, las instituciones y las restricciones políticas. A pesar de estas importantes reformas, la seguridad de ingresos para la tercera edad en la región sigue enfrentando desafíos serios: (1) la cobertura sigue siendo baja y ha estado estancado durante la última década, (2) Los sistemas no están bien adaptados a un mercado laboral con una fuerza de trabajo cada vez más móvil, que afecta a los derechos y los aho- rros de pensión, (3) la redistribución del ingreso que se lleva a cabo generalmente no es pro- gresiva, (4) excesiva fragmentación institucional afecta a la movilidad laboral, la equidad y los costos administrativos, (5) varios de los restantes sistemas de retención fiscal «pay-as- you-go» (PAYG) todavía se enfrentan a la incertidumbre en cuanto a su sostenibilidad fi- nanciera, y (6) el diseño de la fase de pago, la competencia, los gastos administrativos y de gestión de carteras de muchos sistemas de capitalización todavía se están elaborando. La reciente crisis financiera ha suscitado dudas sobre la seguridad de los sistemas actuales y la duda en cuanto a su capacidad para resistir grandes shocks (perturbaciones) en los merca- dos financieros y laborales. Este capítulo proporciona una visión general de las políticas de protección del ingreso para la tercera edad en los países de ALC. En él se destacan los logros y también las áreas en donde se requieren más reformas para que la protección social sea más eficaz e inclusiva. El capítulo se basa en anteriores estudios regionales,2 dos informes recientes de algunos paí- ses, y la literatura general sobre las pensiones, y adopta una perspectiva amplia, teniendo en 180 de los derechos a la realidad cuenta tanto los programas contributivos y no contributivos (universales o específicos). La atención se centra en temas relacionados con la cobertura y la adecuación de las prestacio- nes, la redistribución, los incentivos y la organización de la sostenibilidad financiera e ins- titucional de los sistemas de la región en cuanto a la protección a la tercera edad. El capí- tulo amplía el trabajo hasta la fecha en dos direcciones: se dirige a (1) la manera de diseñar políticas para ampliar la cobertura, incluyendo el diseño de los sistemas no contributivos (o las transferencias de ingresos de jubilación), y (2) cómo mejorar la integración horizontal del sistema de pensión para hacer que sus diferentes componentes sean más coherentes. El capítulo está organizado en cuatro secciones. En la primera sección se hace un balance de los sistemas actuales y reformas recientes. En la segunda sección se desarrolla un marco integrado para la expansión de la cobertura. La tercera sección discute maneras de hacer que los sistemas sean menos fragmentados y promuevan la movilidad laboral. En la última sección se presentan algunas conclusiones. Considerando los sistemas actuales Los gobiernos suelen establecer sistemas públicos de pensiones para reducir la miopía y la pobreza. El concepto de la miopía se refiere a la tendencia de los individuos a dejar de pla- nificar para el futuro y sub-ahorrar mientras están jóvenes, solo para lamentar este compor- tamiento posteriormente. Por supuesto, algunas personas simplemente no tienen los medios para ahorrar lo suficiente para la jubilación durante sus años de actividad y caen en la po- breza en la tercera edad. Por lo tanto, los gobiernos suelen establecer sistemas de pensiones obligatorias para cumplir dos objetivos principales: en primer lugar, para que las personas sigan recibiendo una parte determinada de sus ingresos previos a la jubilación (suavización del consumo), y segundo, para asegurar que todas las personas tienen suficientes ingresos durante la tercera edad (función de adecuación). Algunos sistemas también tienen como objetivo redistribuir el ingreso como un objetivo social secundario.3 Para lograr estos objetivos, los gobiernos han adoptado enfoques muy diferentes. Al- gunos países ofrecen pensiones de beneficios definidos (BD), otros definieron pensiones de contribución definida (CD), y otros, transferencias de beneficios iguales para todos. Al- gunos países recurren a la financiación de PAYG, otros tienen sistemas financiados en su totalidad, y otros utilizan los ingresos generales o una combinación de mecanismos de fi- nanciación. También hay diferencias en la organización y la gestión institucional de los sistemas. Al- gunos países cuentan con un sistema integrado que es administrado centralmente por el sec- tor público, mientras que otros países tienen muchos sistemas diferentes y dependen de la ges- tión privada descentralizada. No hay un diseño que sea superior a los demás en todos los casos, pero sin importar el diseño que se elija, debe cumplir con un conjunto de seis principios básicos (Holzmann, Dorf- man y Hinz 2008). En primer lugar, el sistema debe intentar conseguir la cobertura univer- sal de la población de edad avanzada, al tiempo que garantice que las prestaciones son adecuadas para permitir un nivel de vida digno en la tercera edad. En segundo lugar, el sis- tema debe ser equitativo en el sentido de que no hace discriminación entre los ciudadanos. programas de protección de ingresos para la tercera edad 181 En tercer lugar, el sistema debe ser financieramente sostenible y asequible. Este principio implica que los compromisos futuros de los beneficios pueden ser financiados con los ingre- sos actuales y futuros, y que la carga fiscal resultante pueda ser apoyada por la economía. En cuarto lugar, si el sistema redistribuye ingresos, la redistribución debe ser transparente y progresiva. En quinto lugar, el sistema debe minimizar las distorsiones en la economía, en particular en el mercado de trabajo. Por último, las disposiciones administrativas más efi- cientes deberían ser adoptadas. Esta sección comienza con la descripción de la organización institucional de los siste- mas de pensiones distintos de ALC y luego evalúa su desempeño en relación con los seis principios antes mencionados. Reglas e instituciones Dada la amplia variación en el diseño de los sistemas de pensiones de la región, es útil para clasificarlos en tres categorías basadas en (1) cómo se distribuyen los riesgos, (2) cómo se financia el sistema, y (3) cómo el sistema está organizado o estructurado y gestionado. La distribución de los riesgos se relaciona principalmente con el tipo de fórmula de prestacio- nes que utiliza el sistema. Los dos extremos son los beneficios fijos, que están garantizados en términos reales por el gobierno y no se puede cambiar en respuesta a cualquier choque, y en el otro extremo los sistemas en que el valor de la pensión depende de la cantidad de dinero que los individuos han ahorrado, la tasa de retorno de esos ahorros, y la esperanza de vida en la jubilación. En medio de este espectro se encuentran los sistemas BD, en que el gobierno garantiza una cuota determinada de los ingresos previos a la jubilación del in- dividuo, condicionado a lo mucho que el individuo haya contribuido. En cuanto a la financiación, hay tres alternativas principales: (1) la financiación de las pensiones en curso a través de los impuestos sobre la nómina y las contribuciones a la Segu- ridad Social de reparto (financiamiento), (2) las pensiones de financiación a través de los ahorros individuales (sistemas de capitalización), y (3) las pensiones de financiación de los ingresos generales. Por último, en cuanto a organización y gestión, hay tres cuestiones (que no son mutuamente excluyentes) para considerar: (1) si el sistema está integrado (un siste- ma para todos) o no, (2) si su gestión es centralizada o descentralizada, y (3) si su gestión es pública o privada. Distribución de riesgos. Los individuos en los sistemas de pensiones están sujetos a riesgos relacionados con el mercado de trabajo, las finanzas, la inflación, y la esperanza de vida. El riesgo del mercado de trabajo se refiere a la posibilidad de que, en un momento dado, un individuo puede tener un trabajo que no genera suficientes ingresos para contribuir al sistema de pensiones o que no está cubierto por el sistema de pensiones. Como se discutió en el capí- tulo 2, en los países de ALC, el riesgo de mercado del trabajo es alto, y, como resultado, muchos trabajadores tienen bajas densidades de cotización. Por lo tanto, el riesgo de mercado de trabajo es relevante tanto para los sistemas de pensiones de CD y BD. El riesgo financiero está asociado a las fluctuaciones de la tasa de rendimiento de los activos en los que los ahorros del trabajador han sido invertidos. Este riesgo afecta a los 182 de los derechos a la realidad sistemas CD más que los sistemas de pensiones BD porque estos últimos dependen del va- lor de estos activos al momento del retiro. El riesgo de inflación es la posibilidad de que la inflación reduzca el valor real de las pen- siones en el tiempo, y esto es relevante ambos sistemas CD y BD, que afecta principalmente a la fase de pago. Por último, el riesgo de la esperanza de vida afecta a las personas en los sistemas donde el valor de la pensión de jubilación depende del tiempo que el trabajador pueda vivir. La creación de los sistemas de pensiones en América Latina durante el siglo 20 fue una respuesta a una evaluación por los responsables políticos que encontró que demasiado ries- go fue asumido por los individuos o familias. Los primeros sistemas y la mayoría de las re- formas introducidas hasta mediados de 1980, destinadas a seguir trasladando algunos de los riesgos para el Estado al ordenar el pago de prestaciones a las personas mayores, inde- pendientemente de sus esperanzas de vida y con independencia de las tendencias fiscales o financieras. Sin embargo, esta política comenzó a ser considerada una carga demasiado pesada sobre algunos presupuestos de los gobiernos y con el tiempo dio paso a algunas de las reformas de los años 1980 y 1990. Las reformas de los años 1980 y 1990 introdujo componentes del sistema de CD en los sistemas de pensiones, pasando así de nuevo un poco de riesgo a los trabajadores. En algunos países, hubo intentos de difundir estos riesgos entre cohortes (como en el caso de rentas vita- licias) o incluso a través de las generaciones (mediante el uso de los principios de valoración de libros para algunos activos). El cambio nunca fue terminado, sin embargo. En varios casos (en particular en Argentina y Uruguay), los sistemas se convirtieron verdaderamente en «multi- pilar», y los trabajadores fueron obligados a participar en esquemas CD y esquemas BD. En otros países, el Estado continuó ofreciendo ciertas garantías básicas (incluyendo una pensión mínima), como una manera de tomar algo de riesgo de los hombros de los participantes. Hoy en día, existe una heterogeneidad considerable en la región en cómo el riesgo se distri- buye a través del sistema de pensiones, y los países pueden clasificarse en tres grupos princi- pales. Algunos países tienen sistemas de pensiones que transfieren la mayor parte de los ries- gos a los trabajadores (aunque con algún tipo de protección colectiva); este grupo incluye a Perú y El Salvador. En el otro extremo, hay países como Brasil y Venezuela, donde la mayo- ría de los riesgos son asumidos por el Estado. En el medio, hay países como Chile, Costa Rica y Uruguay, donde la distribución del riesgo entre los individuos y el Estado es más equilibra- da (tabla 4.1). Las reformas más recientes, adoptadas después de 2005, han hecho hincapié en la impor- tancia de abordar los riesgos del mercado de trabajo. Durante la década de 1990, las refor- mas tendieron a centrarse en los riesgos financieros y demográficos, mientras que solo unos pocos países (Brasil es el más visible), aprobaron reformas que protegen a los trabajadores contra los riesgos del mercado de trabajo mediante la creación de pensiones de los trabaja- dores rurales o pensiones para los trabajadores del sector informal.4 En la mayoría de los países, Los sistemas de pensiones obligatorias en realidad introdujeron estrictos períodos de carencia. Introducidos originalmente para contener los costos, estos períodos de carencia también puede evitar que algunos trabajadores reciban una pensión de jubilación (y posi- blemente reducen los incentivos de los trabajadores para contribuir). programas de protección de ingresos para la tercera edad 183 TABLA 4.1 Distribución de los riesgos entre el Estado y los individuos en los sistemas de pensión La mayoría del riesgo es cargado por el Estado (no hay pilar CD) Argentina (2009) Brasil Ecuador Guatemala Haití Honduras Nicaragua Paraguay Venezuela Riesgo compartido por los trabajadores y el Estado (hay pilar CD, con un verdadero esquema de múltiples pilares o un esquema fuerte de pensión mínima) Argentina (1994-2008) Chile Costa Rica Panamá Uruguay La mayoría del riesgo es cargado por los trabajadores (pilar CD, sin esquema, o con esquema pequeño o mínimo). Bolivia Colombia República Dominicana El Salvador México Perú Fuente: Compilación de los autores en base a Mesa-Lago 2008b y Goldschmit 2008. Por otra parte, como se discutió en el capítulo 2, existe evidencia de que muchos trabaja- dores tienen densidades de cotización cortas. Chile introdujo reformas en 2008, en parte para hacer frente a este problema. Debido a que el problema es muy común, es probable que otros países sigan el ejemplo de Chile. Otra cuestión relacionada con el riesgo que re- quiere mayor atención por parte de los responsables políticos de toda la región es la indexa- ción de las políticas de pensiones.5 Los países utilizan una variedad de métodos para inde- xar las pensiones, basándose en los precios, los salarios, los ingresos de la Seguridad Social, o alguna combinación de estos. En Uruguay, por ejemplo, los beneficios están indexados al salario de los trabajadores. Sin embargo, hasta hace poco, la mejora de las condiciones financieras ha permitido a la administración de la Seguridad Social (Banco de Previsión So- cial) dar ajustes mayores al promedio a los pensionistas con bajos beneficios. Brasil y Co- lombia han indexado prestaciones mínimas al salario mínimo. En 2008, Argentina aprobó un proyecto de ley que indexan las pensiones a una combinación de los salarios y los ingre- sos de la Seguridad Social (tanto las contribuciones e impuestos especiales), la indexación se realiza cada dos años desde 2009. En Chile, las anualidades pagadas a partir de las cuentas 184 de los derechos a la realidad individuales de pensiones son el precio indexado. La mayoría de los países con un sistema BD, sin embargo, tienden a depender de indexación discrecional (por lo general adminis- trado por el Ministerio de Hacienda) para garantizar la sostenibilidad fiscal. El problema con la indexación discrecional es que expone a los jubilados a los riesgos de inflación y al sistema de pensiones en su conjunto a los riesgos de ajustes imprevistos en el valor de las pensiones. La reciente crisis financiera también ha causado preocupación sobre el equilibrio entre los riesgos de los mercados financieros y laborales en los sistemas actuales. Como se men- cionó anteriormente, durante una crisis financiera y una recesión, los esquemas CD finan- ciados en su totalidad (CD-FF) pueden sufrir de la pérdida de valor de los activos, mientras que los sistemas BD de pagos con retenciones (BD-PAYG), los sistemas pueden ser vulne- rables a la reducción del empleo y los salarios. Los países que dependen exclusivamente de sistemas CD-FF, aun cuando existan garantías de pensión mínima, pueden exponer a los miembros del plan a punto de jubilarse a los riesgos financieros excesivos. En los sistemas de reparto BD-PAYG, por otro lado, la situación financiera del fondo puede deteriorarse (por lo que requieren apoyo fiscal adicional), pero las personas cercanas a la jubilación no son susceptibles de ser afectados. Los trabajadores desempleados se verían afectados de ma- nera similar en los dos sistemas (véase el recuadro 4.1). RECUADRO 4.1 La crisis financiera y los sistemas de pensiones Las pérdidas de valor de los activos entre diciembre de 2007 y diciembre de 2008 reportadas por los fondos de pensiones de ALC fueron considerables, entre 8 por ciento y 50 por ciento (Dorfman, Hinz, Robalino y 2008). A medida que la crisis se desarrollaba, las reacciones de los gobiernos, analistas y ciudadanos varió de un país a otro (Mesa-Lago 2010). En algunos casos extremos, como el de Argentina, la crisis dio a las autoridades una razón para seguir ade- lante con una reforma política que ya estaba siendo considerada por algún tiempo, y el pilar financiado del sistema de pensiones fue cerrado (Mesa-Lago 2009). En la mayoría de los otros casos, la reacción fue menos dramática, aunque los gobiernos han dado cuidadoso seguimiento a la situación. ¿Cuál ha sido, hasta ahora, el impacto real de la crisis en los sistemas de pensio- nes, y qué se puede hacer para mitigar los riesgos en el futuro, tanto en el caso de los sistemas de capitalización y de reparto? Los trabajadores activos que contribuyen al pilar de capitalización no deberían ser drásti- camente afectados por una crisis financiera. Dado que los fondos de pensiones invierten sus activos en los mercados financieros, una disminución en los rendimientos de estos mercados ciertamente puede dar lugar a rendimientos bajos o negativos para los trabajadores durante la crisis. Sin embargo, los trabajadores no deberían centrarse solo en tendencias a corto plazo en la evaluación de su situación. Por ejemplo, en Chile, donde los contribuyentes pueden elegir entre cinco fondos diferentes, los retornos reales durante el año 2008 fueron de 2,78 por ciento en el fondo con la cartera más conservadora a -40,30 por ciento en el más volátil. Sin embargo, es importante tener en cuenta que el fondo menos conservador había tenido un alto rendimiento …/… programas de protección de ingresos para la tercera edad 185 en años anteriores. De hecho, durante la vigencia de este fondo (desde 2002), la rentabilidad real acumulada ascendió a 4,1 por ciento. El resultado final para cada contribuyente depen- derá de su perfil contribuciones durante todo el período, es evidente que no han ocurrido pérdi- das dramáticas. Haciendo el mismo ejercicio con otros fondos y en otros países, se producen resultados similares. Los trabajadores que están a punto de jubilarse pueden considerarse a sí mismos en una posición difícil, dadas sus opciones. Si en el momento de la jubilación compran una anualidad no ajustable, entonces su beneficio futuro puede ser menor de lo que esperaban. Esta situación no parece ser un gran problema, sin embargo, en parte porque muchos trabajadores que esta- ban a punto de jubilarse habían ya colocado sus fondos acumulados en carteras más conser- vadoras y en parte debido a que el número real de casos es pequeño. En Chile, aproximada- mente el 0,6 por ciento de los contribuyentes se retiran cada año, mientras que en otros esquemas más jóvenes, la cifra es aún menor. Los que ya se han retirado también están protegidos de las fluctuaciones del mercado volá- tiles si ya han comprado anualidades, pero están expuestos a mayores riesgos si deciden quedarse en un esquema de retiro calendarizado. La mayoría de los jubilados tienden a seleccionar la primera opción, pero algunos beneficiarios pueden haber experimentado una reducción en sus beneficios desde mediados de 2008. Aunque la mayor parte de ellos se han beneficiado proba- blemente de altos rendimientos en años anteriores, una caída repentina de los beneficios tiene efectos negativos en su bienestar. Organismos supervisores en toda ALC han estado analizando este problema y han sugerido ajustes, incluyendo la posibilidad de temporal «tomar prestado» de las reservas del sistema para suavizar las variaciones en las prestaciones mensuales o avan- zar hacia un modelo de anualización obligatoria, donde las anualidades se compran en cuotas durante varios años. En el caso de los sistemas de capitalización, aún queda espacio para proteger a los jubila- dos del impacto de las fluctuaciones de la cuenta inmediatamente antes de la jubilación, por ejemplo, con la introducción de carteras basadas en la edad y el ciclo de vida que requieren a los trabajadores de bajos y medianos ingresos el cambiar parte de sus saldos a inversiones me- nos arriesgadas medida que se acercan a la jubilación. La asignación de activos por defecto en base a la edad y a los ingresos también es importante a la luz de la inercia de los contribuyen- tes. Estos pueden ser combinados con programas que mueven la transición al proceso de pago de beneficios a través de retiros graduales o compras escalonadas de anualidades que están su- ficientemente repartidos antes y después de la fecha de jubilación del trabajador para limitar el impacto de corto plazo de la disminución de valor de los activos y las fluctuaciones de inte- rés tasas que afectan el costo de los contratos de renta vitalicia. En el caso de los sistemas de reparto, el reto es la sostenibilidad financiera. Estos sistemas pueden verse afectados por la crisis si los ingresos caen como consecuencia de la disminución del empleo o los salarios, y si los gastos crecen debido a que más trabajadores se jubilen an- ticipadamente. Los planes que tienen problemas de sostenibilidad y tienen pequeños exceden- tes de efectivo o bajos niveles de las reservas podrían estar en riesgo de impago de las pensio- nes si el gobierno no interviene. Mirando hacia el futuro, para poder asegurar la sostenibilidad de los sistemas de reparto será necesario revisar las fórmulas de beneficio y las condiciones de elegibilidad para garantizar un equilibrio de largo plazo (véase el capítulo 7) y tener un fondo de estabilización adecuado para hacer frente a imprevistos como shocks macroeconómicos y demográficos. 186 de los derechos a la realidad Los mecanismos de financiación. Hay dos aspectos de los programas de apoyo a los ingre- sos de la tercera edad que son relevantes para los acuerdos financieros. El primer aspecto es, si sus recursos provienen de los ingresos generales, los impuestos sobre la nómina (paga- dos por los empleadores), o contribuciones a la Seguridad Social (pagados por los emplea- dos). El segundo aspecto es si los ingresos corrientes financian las prestaciones de los jubi- lados (esquemas de reparto) o si se acumulan para financiar las prestaciones futuras (los sistemas de capitalización).6 En los sistemas de contribución, el mecanismo de financiación determina la tasa de re- torno que los individuos reciben por sus ahorros. En un sistema PAYG, la tasa de equilibrio sostenible de la rentabilidad de las contribuciones es más o menos igual a la tasa de creci- miento de la masa salarial, o la tasa de crecimiento a largo plazo de la economía. En un sis- tema de completamente financiado, la tasa de rendimiento depende de la composición de la cartera de activos financieros, y una cartera bien diversificada puede generar una tasa promedio de retorno más alta en las contribuciones que un régimen de PAYG, aunque con un riesgo más alto. Una justificación para diversificar las fuentes de financiación, por lo tanto, es cambiar el equilibrio entre los beneficios y los riesgos en favor de los retornos. El mecanismo de financiamiento también afecta a la redistribución de la renta dentro y a través de las generaciones y los incentivos en el mercado laboral. Dentro de los siste- mas contributivos, la redistribución se limita a los miembros del plan, bajo las siguientes condiciones: (1) los ingresos generales no están involucrados en el financiamiento, y (2) el sistema no crea obligaciones no financiadas que deben ser financiadas por el gobierno (y por lo tanto por generaciones de trabajadores, tanto dentro como fuera del sistema) en el futuro. En cuanto a los efectos en el mercado laboral, los impuestos sobre la nómina aumen- tar la diferencia por impuestos (es decir, la diferencia entre los salarios que los trabajadores lleven a casa y los costes salariales de los empleadores) y puede reducir los niveles de empleo y fomentar la informalidad. Dependiendo de cómo las contribuciones y los beneficios están vinculados, las contribuciones a la Seguridad Social (pagadas por los empleados) también puede contener un elemento de impuesto (implícita) que afecta a la diferencia por impuestos (véase el capítulo 7). En América Latina y el Caribe, los mecanismos de financiamiento son heterogéneos. To- dos los países financiar las pensiones a través de los impuestos sobre la nómina y las contri- buciones a la Seguridad Social. Estos van desde un 31 por ciento en Brasil y Colombia ba- jando al 3 por ciento en Honduras. Las tarifas para los trabajadores independientes suelen ser mucho más altas que los de los empleados, ya que incluyen la parte del empleador, así como la de los empleados. La necesidad de trabajadores por cuenta propia para asumir las dos partes de la contribución puede ser un importante desincentivo para que participen.7 Casi todos los países también se basan en los ingresos generales (la única excepción de Pa- raguay), principalmente para financiar los programas no contributivos (tabla 4.2).8 En cuan- to a los niveles de financiación en el sistema contributivo, todos los países del Caribe han conservado los sistemas PAYG, mientras que en el continente, la mitad de los países utili- zan sistemas PAYG y la mitad tienen sistemas completamente financiados, o sistemas que mezclan elementos de ambos sistemas. Entre los países con sistemas multi-pilar, el tamaño de los pilares varía. En Colombia y Uruguay, la tasa de cotización se distribuye más o menos programas de protección de ingresos para la tercera edad 187 TABLA 4.2 Mecanismos de financiamiento en los principales sistemas de pensión Tasas de contribución, sistema principal (porcentaje) % que se ¿Son usados destina a los impuestos Cuenta un esquema de recaudación Trabajador Empleador propia financiadoa general? Argentina 11,0 11,0-16,0 27,0 40-50 Sí Bolivia 12,2 0,0 12,2 100 Sí Brasil 8,0-11,0 20,0 20,0 n.a. Sí Chile 12,5 0,0 n.a. 100 Sí Colombia 7,8 23,3 31,0 50 Sí Costa Rica 2,5 4,8 n.a. n.a. Sí República Dominicana 2,9 7,1 n.a. 100 Sí b Ecuador 6,0-9,0 1,0-3,0 6,6 n.a. Sí El Salvador 6,0 7,0 n.a. 100 Sí b Guatemala 1,8 3,7 5,5 n.a. n.a. Haití 6,0 6,0 n.a. n.a. n.a. Honduras 1,0 2,0 n.a. n.a. n.a. México 2,7 6,3 9,0 72 Sí Nicaragua 6,3 15,0 n.a. n.a. n.a. Panamá 7,5 3,5 11,0 68 n.a. Paraguay 9,0 14,0 n.a. n.a. No Perú 13,0 0,0 n.a. 100 Sí b Uruguay 15,0 7,5 15,0 50 Sí Venezuela 1,9 4,8 n.a. n.a. n.a. Nota: n.a. = no aplicable. a Porcentaje del total de contribuciones de trabajadores participando en el esquema financiado. b Los impuestos de la recaudación general deben ser usados solo por un periodo transicional. Fuente: Cálculos de los autores basados en Mesa-Lago 2008b, FIAP 2008 y Goldschmit 2008. por igual entre PAYG y pilares financiados (como fue también el caso de Argentina antes de la reforma de 2008). En México y Panamá, por otra parte, los pilares financiados reci- ben dos tercios de la tasa de cotización. Arreglos institucionales. Una característica importante de los sistemas de pensiones en Amé- rica Latina es su fragmentación. En casi todos los países de la región, los sistemas contribu- tivos de pensiones están diseñados para cubrir a los trabajadores asalariados del sector privado. Los funcionarios públicos se incluyen a veces en el mismo programa, pero en otros casos, sus beneficios son administrados directamente por una agencia de gobierno y se pagan con cargo al presupuesto general, sin sistema contributivo explícito. Algunos países exigen a los trabajadores autónomos el contribuir a los sistemas, a pesar de que la aplicación de este requisito suele ser débil. Varios países también han implementado sistemas no contributivos, que tienen una amplia variedad de reglas de participación diferentes. La mayoría de los países tienen algún 188 de los derechos a la realidad tipo de beneficio que ofrece una transferencia de ingresos regulares a los trabajadores que están parcial o totalmente excluidos del sistema de pensiones (ver tabla 4.3). Esta fragmentación institucional, sin embargo, no es accidental, sino el resultado de im- portantes acontecimientos históricos. En los primeros años del siglo XX, los países del Cono Sur comenzaron a desarrollar regímenes especiales para determinados grupos ocupacio- nales según el enfoque de Bismarck. Por lo tanto, a partir de su inicio, estos sistemas de pen- siones fueron altamente fragmentados, proporcionando a pequeños grupos privilegiados con generosos beneficios. En la década de 1940, un segundo grupo de países de la región adoptaron regímenes de Seguridad Social influenciados por el Informe Beveridge, que fue publicado en el Reino Uni- do en 1942. Estos países han establecido instituciones nacionales de Seguridad Social con cobertura limitada inicialmente a las principales zonas urbanas. Antes de que estos sistemas nacionales se crearan, existían regímenes específicos de trabajo que se establecieron para las fuerzas armadas y funcionarios públicos. En los años 1950, 1960 y 1970, el Caribe y los países centroamericanos adoptaron pla- nes de prestaciones por retiro, siguiendo los principios que rigen el seguro de prestaciones sociales definidas. Algunos de los esquemas del Caribe se establecieron originalmente como fondos de previsión. Durante estas tres décadas, algunos de los países que habían estable- cido la Seguridad Social ampliaron la cobertura a las zonas rurales. Finalmente, en la década TABLA 4.3 Organización institucional de los sistemas de pensión nacionales ¿Es un sistema ¿Están los ¿Incluye no contributivo funcionarios públicos cuenta propia? fuerte? integrados? Argentina Sí Sí Parcialmente Bolivia Sí Sí Sí Brasil No Sí No Chile Sí Sí Sí Colombia Sí No Parcialmente Costa Rica Sí Sí Parcialmente República Dominicana No No Sí Ecuador Sí No Sí El Salvador No No Sí Guatemala Sí No Parcialmente Haití No No No Honduras No No Sí México Sí No No Nicaragua No No Sí Panamá Sí — Sí Paraguay No No No Perú No No No Uruguay Sí Sí Sí Venezuela No No Sí Fuente: Cálculos de los autores basados en Mesa-Lago 2008b y Goldschmit 2008. programas de protección de ingresos para la tercera edad 189 de 1980 y 1990, diez países adoptaron reformas estructurales que transformaron sus siste- mas de pensiones en los regímenes que parcial o totalmente reemplazaron a sistemas PAYG por sistemas completamente financiados. Mientras tanto, los beneficios no contributivos dirigidos a los ancianos pobres se ampliaron en varios países. Así, aunque el Informe Beveridge abogaba por la integración de los programas de protec- ción social,9 había poca coordinación en la gestión de los sistemas de Seguridad Social en los países de ALC.10 Los países que introdujeron por primera vez los sistemas de pensiones (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay) se encontraban ejecutando una multipli- cidad de programas sin coordinación central o incluso supervisión. Chile tenía 160 progra- mas de Seguridad Social en 1979 (90 que ofrecían beneficios a la tercera edad, la antigüe- dad y las pensiones de sobrevivientes); Uruguay tenía más de 50 programas en 1967, y en Costa Rica, 10 programas de pensiones independientes para el público empleado fueron creados, incluso después de la introducción del sistema de Seguridad Social nacional. El si- guiente grupo de países a adoptar programas de pensiones (Bolivia, Colombia, Ecuador, Mé- xico, Panamá, Perú y Venezuela) produjeron sistemas algo menos fragmentados (Panamá solo tenía un programa nacional), si bien Colombia tiene más de 1.000 programas de Se- guridad Social, Bolivia contaba con 51 programas de pensiones, México contaba con 7, y Venezuela con 13. El último grupo de países a adoptar programas de pensiones cuenta con los sistemas más unificados. Hay un programa en Nicaragua, pero El Salvador y Guatemala tienen tres pro- gramas públicos de pensiones y Honduras tiene siete. La fragmentación extensiva ha resul- tado en altos costos administrativos, así como los problemas graves de control, supervisión y portabilidad. En algunos países, por otra parte (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay), el pro- ceso de unificación y estandarización que tuvo lugar en los años 1960, 1970 y 1980 redujo el número de instituciones, o establecer una agencia central para hacerse cargo de la admi- nistración, o al menos la coordinación y supervisión de las pensiones, o hizo ambas cosas. En resumen, el resultado de más de un siglo de protección social de los ingresos en la ter- cera edad en América Latina es una variedad de esquemas con diferentes objetivos, formas de coordinación y grados de eficacia en términos de cobertura y adecuación. Los grupos de interés han jugado un papel importante en la creación y el mantenimiento de las reglas que trabajan en su beneficio, incluso después de la aprobación de las reformas que debían integrar sistemas. Las iniciativas encaminadas a coordinar las instituciones y los sistemas se han producido en las diferentes etapas en distintos países. Por ejemplo, en Argentina, las reformas más importantes unificaron e integraron sistemas en 1968 y 1994, y se aprobaron reformas similares en Chile en el año 1979 a 1981 y en Bolivia en 1996. Estos casos demues- tran que la integración es un proceso largo, con avances generalmente solo en las etapas ele- mentales. También hay diferencias importantes en la administración y gestión de los sistemas de pensiones de la región. En los países que han conservado sistemas BD-PAYG, el sistema es completamente administrado por el sector público, aunque algunos países (por ejemplo, Brasil y algunos países del Caribe) han permitido la complementariedad de administración privada de pensiones. Los países que introdujeron sistemas CD-financiados totalmente, por otra parte, tienen una combinación de administración pública y privada, mientras que los países con múltiples pilares tienen una variedad de tipos de coordinación. 190 de los derechos a la realidad Cobertura y la adecuación La cobertura de la población activa de los sistemas de pensiones contributivas de la región varía de acuerdo al nivel de ingresos, pero en general es baja.11 Como se discutió en el ca- pítulo 1, en promedio, solo el 30 por ciento de la fuerza laboral participa en los sistemas de pensiones obligatorios en ALC, y trabajadores de bajos ingresos y los que viven en zonas rurales tienen menos probabilidades de ser cubiertos a través de la región. Además, existe una fuerte correlación entre el ingreso de un país per cápita y sus tasas de cobertura. En gran medida, las tasas de cobertura se explican por la estructura de la economía y de los merca- dos laborales, así como la distribución del ingreso, factores que no están significativamente influenciados por el sistema de pensiones. Los países con un gran sector agrícola o del sector informal o en que una gran parte de los trabajadores es de bajos ingresos o pobres, tienden a tener menores tasas de cobertura (Forteza, Lucchetti, y Pallares 2009). Al mismo tiempo, varios países de la región han logrado una alta cobertura de los adul- tos mayores. En gran medida, esta cobertura parece ser el resultado de la introducción de programas no contributivos. Así, algunos de los países con las tasas más altas de cobertu- ra (por ejemplo, Argentina, Brasil y Chile) son también los países que tienen grandes planes no contributivos. Sin embargo, es importante tener en cuenta —y no es de extrañar— que el gasto total en pensiones son un predictor débil de la cobertura en la tercera edad (véase la figura 4.1). Dependiendo de la generosidad de los beneficios ofrecidos, los países pueden tener gran- des gastos en pensiones contributivas, incluso con baja cobertura. La correlación se debi- litó aún más cuando los gastos de los sistemas completamente financiados están incluidos. FIGURA 4.1 Cobertura de tercera edad y gasto público en pensiones Nota: Los gastos no incluyen aquellos de los sistemas financiados. Fuente: Cálculos de los autores. programas de protección de ingresos para la tercera edad 191 Entre las personas cubiertas por los sistemas de pensiones contributivas, el nivel de be- neficios varía ampliamente entre países. Esto se puede ver en la figura 4.2, que muestra los resultados de una simulación para calcular el importe bruto de reposición (la relación entre las pensiones y los ingresos de jubilación y pre-jubilación) para el trabajador promedio de carrera completa con 40 años de cotización para varios de los sistemas de pensiones en la región, teniendo en cuenta las recientes reformas. Las tasas de sustitución varían entre al- rededor del 30 por ciento en México a más de 100 por ciento en algunos casos en Uruguay. La tasa de reemplazo promedio es de alrededor de 70 por ciento. Estas tasas de sustitución también varían considerablemente según el nivel de ingresos como resultado de las pensio- nes mínimas y los techos de los ingresos. En términos de cómo los sistemas de pensiones afectan a la pobreza, mucho parece de- pender del nivel de desarrollo de los sistemas no contributivos. Existe alguna evidencia de que los países con alta cobertura de los adultos mayores tienen menores tasas de pobreza (véase el panel A de la figura 4.3). Además, una alta cobertura de las personas mayores re- duce las tasas de pobreza relativa, es decir, reduce la tasa de pobreza de los ancianos respec- to de la tasa de pobreza del resto de la población (véase el panel B de la figura 4.3). En general, las tasas de pobreza son más bajas para las personas mayores que para otros grupos de edad en los países con sistemas de pensiones bien desarrollados como Argentina, FIGURA 4.2 Tasa de reemplazo brutas a la edad de 60 Nota: LOS = Duración del servicio. Fuente: Forteza y Ourens 2009; Base de datos sobre pensiones del Banco Mundial (para Costa Rica, Repú- blica Dominicana, El Salvador); Banco Mundial 2008 (para Brasil). 192 de los derechos a la realidad FIGURA 4.3 Cobertura de tercera edad y pobreza Fuente: Cálculos de los autores. Brasil, Chile y Uruguay. En los países con sistemas más débiles, no hay mucha diferencia en- tre las tasas de pobreza en la tercera edad y las tasas generales de pobreza. Al mismo tiempo, solo hay una débil correlación entre el gasto público en pensiones de tercera edad y las tasas programas de protección de ingresos para la tercera edad 193 de pobreza. Mucho depende de la composición de estos gastos y, en particular, el tamaño de la asignación a los programas no contributivos, ya que, como veremos más adelante, exis- ten pruebas sólidas que demuestren que el gasto en estos programas han contribuido sustan- cialmente a la reducción de las tasas de pobreza entre las personas mayores (Bertranou, So- lorio, y Van Ginneken 2002; Bertranou, Van Ginneken y Solorio 2004). Los análisis sugieren que las transferencias para la tercera edad han tenido un efecto sig- nificativo en la reducción de pobreza en la tercera edad en América Latina. Cálculos a partir de datos de encuestas de hogares de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay muestran que las tasas globales de pobreza son considerablemente superiores a las tasas de pobreza de tercera edad. Esta diferencia implica que los sistemas de pensiones con una alta cobertura ayudan a erradicar la pobreza casi por completo entre los ancianos (Gasparini y Tornarolli 2006). El mayor impacto es en Brasil, donde solo el 3,7 por ciento de las personas mayores de 60 años son pobres, el 47,9 por ciento de los cuales serían pobres sin sus pensiones (Gaspa- rini y Tornarolli 2006). El impacto más grande siguiente es evidente en Argentina, donde la pobreza entre los ancianos es solo el 4,5 por ciento, mientras que sin las transferencias de la Seguridad Social para tercera edad la tasa sería del 39,5 por ciento. Chile y Uruguay también presentan tasas de pobreza muy bajos entre los adultos mayores (1,5 y 0,6 por ciento, respectivamente), pero los sistemas de pensiones contribuyen menos a este resul- tado que en Brasil y Argentina (solo alrededor de 20 puntos porcentuales). El impacto de los sistemas de pensiones en la pobreza es menor en la mayoría de los otros países de la región (con la excepción de Costa Rica, México, Panamá y Venezuela), pero esto se debe principal- mente a sus sistemas de pensiones tienen cobertura en general muy baja. También hay evidencia que muestra que las disposiciones actuales no contributivas no son necesariamente la forma más eficaz de reducir la pobreza. En el caso de Brasil, por ejem- plo, la mayoría de los investigadores concluyen que las transferencias de pensiones, en espe- cial el programa de pensiones rurales, han sido un factor clave que explica la disminución sustancial de las tasas de pobreza. Estas transferencias también ayudan a explicar por qué Brasil tiene uno de los índices más bajos de pobreza en la población de la tercera edad en América Latina. Al mismo tiempo, los investigadores han concluido que los programas de redistribución de pensiones de Brasil no es tan rentable como podría ser y que la pobreza se reduciría aún más si los recursos que se asignaron a los programas fueran mejor orien- tados. La proporción de personas mayores en las familias pobres es pequeña, lo que implica que las pensiones no contributivas no puede ser la mejor manera de reducir la pobreza ge- neral, dado que la mayoría de estas pensiones no son compartidas dentro de las familias. A pesar de los grandes gastos en materia de pensiones redistributivas, las tasas de pobreza entre los niños y adolescentes en Brasil siguen siendo más altos que el promedio de América Latina (Banco Mundial, 2007a). Redistribución e incentivos Los sistemas públicos de pensiones por lo general redistribuyen los ingresos, tanto dentro como entre generaciones. La distribución dentro de una generación puede ocurrir si el sistema en cuestión tiene contribución progresiva o normas de previsión (por ejemplo, si 194 de los derechos a la realidad los trabajadores de mayores ingresos tienen contribuciones proporcionalmente más altos, como en Colombia, o si los beneficios se calculan de acuerdo con una tasa de reemplazo en declive, como en Uruguay). La distribución dentro de la generación también puede ocurrir si el sistema tiene beneficios mínimos o techos ingresos para las contribuciones. Por supuesto, si algunos o todos los beneficios se financian con fuentes distintas de las contribuciones (tales como impuestos de rentas generales), entonces el efecto distributivo del sistema dependerá de los efectos distributivos de estos impuestos. La redistribución en- tre generación es más común en los sistemas de reparto. Dependiendo del diseño del sistema, nuevas cohortes de los miembros del plan tienden a recibir menores tasas de retorno de sus contribuciones que los grupos de más edad. Además, cuando los pasivos de pensiones no pueden ser financiados con contribuciones futuras (como en los sistemas de reparto insol- ventes), los recursos están siendo distribuidas a las generaciones futuras (incluyendo traba- jadores de bajos ingresos no pertenecientes al sistema de pensiones) a la generación actual (incluyendo a los trabajadores de ingresos altos). Los arreglos redistributivos, ya sean implícitos o explícitos, pueden afectar el comporta- miento de individuos y grupos. Los planes de pensiones que implican grandes transferen- cias de los trabajadores activos a los jubilados pueden limitar la oferta de fuerza de trabajo y fomentar la jubilación anticipada. Los esquemas que requieren grandes contribuciones de los empleadores y los empleados pueden reducir la demanda de mano de obra y fomen- tar la informalidad. Sin embargo, los responsables políticos no deben limitarse a rechazar los acuerdos de redistribución, ya que planes bien diseñados pueden minimizar el impacto de los incentivos negativos. En algunos casos, la redistribución en realidad puede mejorar los resultados del mercado laboral, incluyendo la reducción de la informalidad. Medición de la redistribución. Los efectos distributivos son por lo general difíciles de me- dir empíricamente. Algunos problemas de medición incluyen la falta de datos fiables, los frecuentes cambios en las regulaciones que hacen que sea muy difícil comparar los resul- tados de diferentes generaciones, y las diferencias significativas entre las normas y regla- mentos de los sistemas de pensiones y lo que realmente sucede en la práctica. Sin embar- go, varios autores han hecho aportes conceptuales y metodológicos hacia la medición de los efectos redistributivos. Algunos de los análisis a principios de la década de 1970 mos- tró que la combinación de una baja cobertura (con una tendencia a la exclusión de los pobres, los desempleados, y el empleo informal) y el uso de fondos de ingresos generales para financiar los sistemas de distribución tuvieron un resultado regresivo (Mesa-Lago 1978).12 En los modelos para Argentina y Brasil, los analistas encontraron evidencia de las transferencias intergeneracionales (hacia las generaciones mayores), así como un pe- queño efecto regresivo en generaciones en Argentina y un efecto progresivo (incluso después de que las diferencias en la mortalidad fueron consideradas) en Brasil (Rofman, 1995a, 1995b). Algunos trabajos recientes han encontrado evidencia de redistribución regresiva de los sistemas de capitalización. Mediante la estimación de «relación de valor del dinero» im- plícita en el mercado de Chile, Rocha y Thorborn (2007) encontró que, por ejemplo, los jubilados de mayores ingresos reciben un mejor trato que los que se retiran con un menor saldo en su cuenta individual. Este hallazgo sugiere que, implícitamente, los ahorros de los programas de protección de ingresos para la tercera edad 195 trabajadores de bajos ingresos subsidian a las pensiones de los trabajadores de ingresos al- tos, aunque las diferencias no parecen ser significativas. También hay evidencia de que la redistribución puede ser regresiva en el caso de los sis- temas de reparto, en particular cuando las diferencias de esperanza de vida se tienen en cuen- ta. La redistribución puede ser medida por la tasa implícita de rendimiento (TIR) de los apor- tes que los distintos individuos reciben. Los cálculos para algunos de los países de la región han mostrado un considerable grado de redistribución implícita, con TIR que varían según el nivel de ingresos pero de una manera no lineal (Forteza y Ourens 2009). Así, en países como Brasil, Ecuador y Paraguay, trabajadores de bajos ingresos reciben menores TIR que los de medianos o altos ingresos. Los trabajadores con aumentos salariales pronunciados (es decir, cuyos ingresos aumentaron rápidamente durante su historia de trabajo) también reciben mayores tasas de rendimiento que aquellos con historiales de salarios fijos (véase el panel A de la figura 4.4). Al mismo tiempo, algunos años extra de esperanza de vida pueden hacer una diferen- cia importante en la mayoría de los sistemas analizados (véase el panel B de la figura 4.4). Los trabajadores de bajos ingresos, que se puede esperar que tengan menores expectativas de vida, entonces se verían penalizados. Pero los cálculos para varios sistemas públicos de pensiones del Caribe han demostrado que la mayoría sistemas ofrecen mayores TIR para los trabajadores con ingresos inferiores en su vida que para los trabajadores con ingresos más altos por vida (Banco Mundial 2010). Por ejemplo, en Guyana, los trabajadores que ganan un cuarto del salario medio asegurable recibieron TIR de más de 8 puntos porcen- tuales más que los que ganaban cuatro veces esa cantidad. En este caso, las pensiones de los trabajadores más pobres serían más de cinco veces superiores en relación con sus contri- buciones a las pensiones de los trabajadores más acomodados. La evaluación de los incentivos. El impacto del sistema de pensiones en los incentivos también es difícil de medir. En la mayoría de los casos, es posible evaluar si un incentivo negativo dado existe. Por ejemplo, si las personas que se jubilan tarde reciben menores TIR por concepto de sus aportes, entonces parecería que un incentivo a la jubilación anticipada existe. Es evi- dente que, desde el punto de vista político, la pregunta clave es qué tan empíricamente rele- vante es el efecto incentivador y si este necesita ser corregido. En particular, los responsables políticos deben saber si su costo es razonable en relación con otras prestaciones sociales. Sin embargo, hay instancias, como en algunos casos de los incentivos para la jubilación anticipada, donde la existencia del incentivo es difícil de justificar por motivos sociales (en otras palabras, cuando la distorsión es ad hoc), y la distorsión se puede corregir sin afec- tar beneficios sociales. Esta sección trata sobre los efectos del sistema de pensiones sobre la oferta de trabajo, la edad de jubilación, la informalidad, la prejubilación y los salarios e incentivos para manipular las cotizaciones. Hay una cierta evidencia que muestra que los sistemas de pensiones reducen las tasas de actividad de los trabajadores mayores. En los países con relativamente desarrollados sis- temas de Seguridad Social, tales como Argentina, Chile y Uruguay, la tasa de empleo de las personas mayores es la más baja en la región. En estos países, la proporción media de las per- sonas mayores (60 años y más) que están empleados es de alrededor de 25 por ciento (el más bajo es Uruguay con el 17 por ciento). 196 de los derechos a la realidad FIGURA 4.4 Tasas internas de retorno como función del crecimiento del salario y la esperanza de vida Nota: LOS = Duración del servicio; pp = punto porcentual. Fuente: Forteza y Ourens 2009. Por el contrario, las tasas más altas se puede observar en los países más pobres que no tie- nen sistemas de pensiones extendidos, es decir, los que tienen baja cobertura de las pensiones, como Bolivia, Guatemala, Haití, Honduras y Paraguay. La figura 4.5 muestra la relación programas de protección de ingresos para la tercera edad 197 FIGURA 4.5 Cobertura de tercera edad y participación en la fuerza laboral Fuente: Cálculos de los autores. negativa entre la tasa de actividad de las personas mayores y la cobertura de pensiones para ALC. Está claro que hay otros factores que explican las tasas de participación más bajas. Por ejemplo, a pesar de que Bolivia y El Salvador tienen una cobertura similar de pensio- nes contributivas, sus tasas de participación laboral de la tercera edad difieren en casi 25 puntos porcentuales. Del mismo modo, los países con tasas de participación similares para las personas mayo- res como Brasil y Panamá (30 por ciento) tienen grandes diferencias en la cobertura de las pensiones, con una cobertura de Brasil casi el doble que el de Panamá. Sin embargo, la co- rrelación entre la cobertura y la participación en la fuerza laboral no es insignificante. Algunos datos también muestran una correlación negativa entre el acceso a una pensión y participación en la fuerza laboral. Por ejemplo, hay evidencia en el caso de Brasil, que re- cibir una pensión reduce de forma significativa la probabilidad marginal de que personas mayores que estén en la fuerza laboral (Gasparini y Tornarolli 2006). Tener otras fuentes de renta no laboral también reduce esta probabilidad, pero este efecto es menos importante porque las pensiones representan la principal fuente de ingresos no laborales en muchos países. Además, en la mayoría de los casos, con otros miembros del hogar que reciben in- gresos disminuye la probabilidad de que las personas mayores que están en la fuerza laboral, presumiblemente debido a que estos miembros de la familia proporción apoyo económico. En el caso de Brasil, también hay evidencia que muestra que las generosas transferencias de las pensiones pueden reducir considerablemente la oferta de trabajo de los trabajado- res adultos (de Carvalho Filho 2008). Como resultado de la reforma de 1991 de la pensión rural, se registró un aumento de 25,4 puntos porcentuales en el número de trabajadores ru- rales a recibir los beneficios de pensión de 60 a 64. Cabe destacar que la proporción de tra - bajadores rurales de 60 a 64 años que «no trabajó en la semana de referencia» aumentó en 12,56 puntos porcentuales, un incremento mayor que el de los trabajadores urbanos de la 198 de los derechos a la realidad misma edad durante el período inmediatamente antes y después de la reforma. Además, la disminución «total de horas de trabajo en todos los puestos de trabajo» para los trabaja- dores rurales de la «edad afectada» en relación con los de los trabajadores urbanos en 5,8 horas por semana durante el período inmediatamente antes y después de la reforma. En general, sin embargo, los efectos de la transferencia de pensiones dependerán de cómo el programa está diseñado (incluyendo el tamaño de la transferencia) y en el contexto local. En el caso de Sudáfrica, por ejemplo, los estudios más recientes han demostrado que las pensiones no contributivas han incrementado la oferta de trabajo.13 Este incremento se debe a que el aumento de la renta de las personas mayores permite a otros miembros adul- tos de la familia para buscar puestos de trabajo e incluso migrar. Los sistemas de pensiones también afectan a las edades de jubilación al influir en los in- centivos para retrasar o adelantar la jubilación. Hay varios factores que influyen en las de- cisiones en última instancia, incluyendo la edad de jubilación mínima y obligatoria y pe- ríodos de carencia. Sin embargo, las fórmulas de beneficio juegan un papel importante también, al afectar el valor de la pensión de jubilación a edades diferentes (Bodor, Roba- lino y Rutkowski 2008). Retrasar la jubilación impone tanto costos como los beneficios. Los costos consisten principalmente en retrasar el «ocio». Los beneficios, por otra parte, incluyen el mantenimiento de mayores ingresos y hacer posible una mayor pensión en el futuro. Por lo tanto, dependiendo de cómo sus pensiones crecen como resultado de sus contribuciones adicionales, los individuos tienen más o menos incentivos para retrasar la jubilación. En Chile, por ejemplo, a juzgar por el gran número de jubilaciones anticipadas toma- das en los primeros años del nuevo sistema, parece que las sanciones que se aplican no eran lo suficientemente fuertes. Los trabajadores podían jubilarse anticipadamente, siempre y cuando sus ahorros acumulados alcanzaran una tasa de reposición del 50 por ciento o más en una pensión que valiera el 110 por ciento de la pensión mínima. Los estudios han demostrado que para 2003, 18 por ciento de las mujeres se retiró tem- prano y que su edad de jubilación era 54 años.14 A su vez, el 60 por ciento de los hombres se retiró temprano, con una edad media de jubilación de 56 años. Por lo tanto, las mujeres se jubilan, en promedio, seis años antes y los hombres lo hacían nueve años antes. En promedio, cada año de jubilación anticipada cuesta 7 por ciento de la pensión, por lo que los trabajadores han de retirarse con pensiones significativamente menores que los legisladores habían esperado originalmente. Si bien esta tendencia puede reflejar una mar- cada preferencia por los trabajadores en Chile a la jubilación anticipada, también fue fuer- temente influenciada por la estrategia de marketing intensa lanzado por las fuerzas de ven- dedores de los proveedores de rentas vitalicias. Para reducir esta demanda de jubilación anticipada inducida por la oferta, una nueva ley fue aprobada en 2004, que aumentó los requerimientos para obtener los beneficios.15 Tam- bién es posible que los trabajadores de Chile se retiraran temprano para mitigar los riesgos de desempleo, sobre todo después de la crisis asiática de 1999, cuando el desempleo aumentó considerablemente entre los trabajadores mayores de 50 años. El gobierno respondió a un aumento del desempleo mediante la introducción de un seguro de desempleo en 2002. Como resultado, las interacciones entre los diferentes programas de protección social se convirtie- ron en un problema, estas interacciones se discuten a continuación. programas de protección de ingresos para la tercera edad 199 En el caso de los sistemas de retención PAYG, también hay evidencia de que, en muchos países, las disposiciones para la jubilación anticipada son demasiado generosas y que la jubilación retrasada es a menudo penalizada. Un indicador útil para medir la magnitud de estos subsidios implícitos y los impuestos es de nuevo la tasa interna de rentabilidad de las cotizaciones. En los sistemas de contribución directa (CD), las anualidades en la fase de amortización generalmente pagan la misma TIR, independientemente de la edad del tra- bajador en su jubilación.16 En los sistemas de BD, sin embargo, los trabajadores que se ju- bilan anticipadamente a menudo reciben mayores TIR que los que se jubilan tarde (ver fi- gura 4.6). FIGURA 4.6 Cambio en las tasas internas de retorno entre las edades de 60 y 70 Nota: LOS = Duración del servicio. Fuente: Forteza y Ourens 2009. 200 de los derechos a la realidad Es evidente que, aun cuando las fórmulas de beneficio son actuarialmente justas, las personas todavía prefieren jubilarse anticipadamente. Esta preferencia se ha demostrado en varias encuestas de población y de afiliados que recogen la información en países como Chile, donde los beneficios actuarialmente justos dominan el panorama de las pensiones, pero la jubilación anticipada está muy extendida. En general, en igualdad de condiciones, la jubilación anticipada se correlaciona positi- vamente con la probabilidad de trabajar después de la jubilación, con el empleo formal du- rante la vida activa del trabajador, y con una preferencia por el consumo futuro en compa- ración con la actualidad. Esto se correlaciona negativamente con las preferencias de consumo en ocio y la aversión al riesgo. Por lo tanto, algunos han argumentado que en países de al- tos ingresos, donde el envejecimiento está reduciendo el tamaño de la población en edad de trabajar, los gobiernos deberían considerar subsidios por jubilación demorada aumen- tando implícitamente el aumento de la TIR de las contribuciones (véase Robalino, Vodo- pivec y Bodor 2009). El diseño de los sistemas de pensiones también afecta a la densidad de la informalidad y la contribución. Estudios recientes han argumentado que la informalidad no es siempre el resultado de la exclusión del sector formal y que algunos trabajadores, después de evaluar los costos y beneficios esperados, deliberadamente eligen el trabajo informal (Perry et al. 2007). Como se discutió en el capítulo 7, el sistema de seguro social puede distorsionar es- tos beneficios y los costos relativos y promover así la informalidad, lo que implica también la reducción de las densidades de cotización. En igualdad de condiciones, los sistemas de pensiones dan a los trabajadores un incen- tivo para optar por la informalidad si (1) las tasas de cotización son percibidas como inase- quibles o altas en relación a los beneficios (en otras palabras, hay un impuesto implícito), o (2) que contribuir al sistema de pensión reduce las otras formas de transferencias de ingre- sos de jubilación (en otras palabras, hay una tasa impositiva marginal positiva sobre las ga- rantías de pensiones mínimas o pensiones sociales). Esta cuestión no ha sido analizada en profundidad en la mayoría de los países. Sin embargo, cuando este tipo de análisis se han hecho, se han dado algunos indicios de que el sistema de pensiones de que se trata en reali- dad puede contribuir a la reducción de densidades de cotización. Modelos de comportamiento muestran que las garantías de pensión mínima que se ofre- cen como complementos o rellenos en la pensión contributiva, pueden en teoría, reducir las densidades de cotización. Si los gobiernos deciden «recargar» las pensiones contributi- vas cuando caen por debajo de un nivel mínimo, cualquier aumento en la pensión contri- butiva reduce la subvención por el mismo importe. En esencia, se trata de un impuesto del 100 por ciento en el ingreso marginal adicional para pensión. Como resultado, los trabaja- dores de bajos ingresos que pudieran jubilarse con pensiones cerca de los mínimos no tienen incentivos para hacer más contribuciones al margen, ya que toda contribución adicional no aumentaría sus pensiones esperadas. Algunas simulaciones basadas en modelos de compor- tamiento han demostrado que la introducción de una pensión mínima en forma de un com- plemento (es decir, el 100 por ciento de tasa efectiva de impuesto marginal) podría dar lu- gar a reducciones significativas en las densidades de cotización y edad de jubilación en función del nivel de la transferencia en relación con los ingresos medios (Piggot, Robalino y Jiménez Martín-2009). Por ejemplo, en igualdad de condiciones, una pensión equivalente al 42 por programas de protección de ingresos para la tercera edad 201 ciento de los ingresos de un individuo (como en el caso del trabajador promedio en Brasil) reduciría densidades de cotización hasta en 30 puntos porcentuales y la edad de jubilación por hasta siete años. Una pensión mínima más modesta, equivalente al 25 por ciento de los ingresos medios, reduciría densidades de cotización por menos de 10 puntos porcentuales y las edades de jubilación en menos de dos años en la mayoría de los casos. Las simulaciones también mues- tran que alejarse de un sistema de recargas hacia un sistema de impuestos progresivos redu- ciría la tasa marginal de impuestos y podrían aumentar las densidades de cotización. En el extremo, un beneficio uniforme —la tasa de impuesto marginal sería cero— podría aumen- tar las densidades de cotización, pero haría al costo total de la transferencia más grande y posiblemente insostenible fiscalmente. Un reciente estudio argumenta que en Chile antes de la reforma de 2008, el diseño de la garantía de pensión mínima explicaba en parte las bajas densidades de cotización obser- vadas (Valdés-Prieto 2008). En aquellos días, el pilar de prevención de la pobreza en Chile se basaba en dos componentes: una pensión de asistencia (Programa de Asistencia Social de Pensiones, o PASIS) y la garantía de pensión mínima (MPG) para las personas que han con- tribuido por lo menos 20 años para el individuo régimen de capitalización, pero no fueron capaces de financiar una cantidad mínima para la jubilación. La PASIS dio a trabajadores de bajos ingresos un incentivo para contribuir solo hasta el punto en que la pensión contributiva superó el 50 por ciento de la pensión mínima. Des- pués de este punto, la PASIS se redujo a cero, llegando a ser, en esencia, un impuesto margi- nal muy grande en ingresos de la pensión adicional. Del mismo modo, la MPG dio a los trabajadores un incentivo para contribuir solo hasta que llegaron al punto de elegibilidad (20 años). Las contribuciones adicionales a partir de entonces no habrían aumentado el valor de la pensión total (pensión contributiva más sub- sidio) pagada por el sistema contributivo. Este arreglo implica un impuesto del 100 por ciento sobre los ingresos marginales de pensión adicionales, y dio a los trabajadores un incentivo fuerte para ocupar puestos de trabajo del sector informal (a pesar de la posible pérdida de productividad) con el fin de salvar las contribuciones obligatorias al sistema de pensiones y evitar el pago de impuestos implícitos sobre los subsidios de pensiones. Aunque, hasta la fecha, no ha habido evaluaciones de impacto rigurosas de este efecto, las estadísticas genera- les sugieren que era significativo. La cobertura de la PASIS aumentó del 7,7 a 18,6 por cien- to entre 1992 y 2003, período durante el cual el valor del MPG y el PASIS aumentó conside- rablemente con respecto a los ingresos promedio de toda la economía. En Brasil, hay también algunas pruebas de que el sistema de pensiones afecta a las densi- dades de cotización (y la edad de jubilación), aunque los efectos dependen del nivel de ingresos (Robalino, Vodopivec y Bodor 2009). Para aquellos con ingresos que son más del 75 por ciento de la media, el sistema de pensiones parece reducir las densidades de cotiza- ción. Esta reducción se debe a las altas tasas de rendimiento implícitas en las contribucio- nes, las cuales dan a los trabajadores un incentivo para retrasar la jubilación, pero al mismo tiempo reducen el incentivo para ocupar puestos de trabajo en el sector formal. En otras palabras, las altas tasas de retorno tienen un efecto ingreso que permite a los trabajadores contribuir con menos (y de hecho ahorrar menos) para la jubilación. Entre los trabajado- res de bajos ingresos (aquellos con ingresos iguales o por debajo del 50 por ciento de la 202 de los derechos a la realidad media), hay más variación en las respuestas. En un tercio de los casos, las edades de jubila- ción caen y la contribución aumento. Para la mayoría, las densidades de cotización se man- tienen más o menos sin cambios y las edades de jubilación aumentan.17 En general, la forma en que el sistema de pensiones en un país afecta a la informalidad depende, en mayor o menor medida en el grado de integración entre los mercados labora- les formales e informales que país. En países (de bajos ingresos) donde la segmentación del mercado de trabajo es frecuente y los trabajadores no suelen pasar de un sector a otro, el efecto de las transferencias de protección de ingresos a la tercera edad en la participación en el sector formal es limitado. En los países con mercados laborales más integrados (países de ingresos medios), donde los trabajadores tienen la libertad de elegir entre lo formal y el sector informal, no es probable que haya más incentivos para que los trabajadores elijan la informalidad. Además de los casos de Chile y Brasil discuten aquí, se ha sugerido que en México los acuerdos no contributivas también dar a los trabajadores un incentivo para elegir el trabajo informal (Levy 2008). Finalmente, el diseño de los sistemas de pensiones también puede afectar el cumpli- miento con el pago de las contribuciones. Aunque este efecto es difícil de medir, las fórmu- las de pensiones de los sistemas BD que no incluyen todos los salarios en el cálculo de la pensión dan a los trabajadores y empleadores fuertes incentivos para manipular los infor- mes de salarios. Este tipo de fórmula rompe el vínculo entre contribuciones y beneficios. Si las pensiones se calculan con base únicamente en los últimos niveles salariales (digamos los últimos cinco años), entonces los trabajadores tienen pocos incentivos para reportar el nivel completo de sus salarios al principio de sus carreras. Los trabajadores más jóvenes, con la complicidad de sus empleadores, por lo tanto, pueden no informar sus salarios y así evitar el pago de la totalidad de sus contribuciones. Mientras tanto, los trabajadores de edad tienen un fuerte incentivo para inflar el valor de su salario justo antes de su jubilación. En general, cuanto más corto el período de ingresos utilizado en la determinación de benefi- cios, más fuerte será el incentivo para tal manipulación (Barr y Diamond 2006). Sostenibilidad financiera Hay varios factores que históricamente han puesto a los sistemas de pensiones en la región en riesgo de llegar a ser financieramente insolventes y requerir cada vez mayores transferen- cias del gobierno central o los cambios en las fórmulas de prestaciones o condiciones de elegibilidad. De hecho, una de las razones principales por las reformas estructurales de pen- siones se necesitaban en Chile en 1981 y en otros países de América Latina en la década de 1990 fue el crecimiento de los pasivos de los esquemas de pensiones. Los principales problemas que subyacen a esta falta de sostenibilidad financiera eran las inadecuadas reglas de financiación, las fallas en hacer los ajustes paramétricos necesarios para mantener el equilibrio financiero, la evasión generalizada de las cotizaciones sociales, los bajos retornos sobre las inversiones de los fondos de reserva, los altos costos administra- tivos y las excesivamente generosas reglas definidas de prestaciones (CEPAL 2006). En la actualidad, el gasto en pensiones es significativo, independientemente del tipo de me- canismo de financiación utilizado. El gasto público en programas de seguridad de ingresos programas de protección de ingresos para la tercera edad 203 para la tercera edad varía de alrededor del 3 por ciento del producto interno bruto (PIB) en los países con los programas más pequeños (como Colombia, Perú y los países centro- americanos) hasta tanto como 10 a 12 por ciento en los países con sistemas grandes (como Brasil y Uruguay). Este gasto creció durante la década de 1980 y principios de 1990 y se ha mantenido estable desde entonces. Curiosamente, no hay una diferenciación clara entre el gasto en los países que han introducido un régimen plenamente financiado y los gastos en los que siguen esquemas PAYG. Por supuesto, los países con sistemas financiados de- ben ser capaces de reducir sus gastos en el tiempo, pero el proceso es lento y probablemen- te tardará muchos años. Por ejemplo, más de 25 años después de su reforma original, Chile sigue gastando más de un 5 por ciento de su PIB (financiado por fondos de ingresos gene- rales) en pensiones, incluyendo los beneficios del régimen anterior, las garantías mínimas de prestaciones, bonos de reconocimiento, y programas especiales tales como la pensión militar. Las reformas estructurales que introdujeron un componente financiado han tendido a aumentar a largo plazo la solvencia fiscal, pero a corto plazo, las presiones fiscales han causado algunos problemas para los gobiernos. En primer lugar, en algunos casos, una pla- nifiación (y gestión) inadecuadas de los costos de transición pusieron excesiva presión a corto plazo sobre los tesoros nacionales. Estos problemas se vieron agravados por la nece- sidad de seguir financiando ciertos grupos especiales de beneficiarios en algunos países, como los militares en Chile y Bolivia, y los funcionarios públicos de Perú y México. En algunos casos, los países han logrado controlar algunos de los costos de estos programas especiales mediante la introducción de reformas paramétricas como el aumento de la edad de jubila- ción, los períodos de carencia, y mayores tasas de contribución, y mediante la asignación de los impuestos destinados a financiar la Seguridad Social. Sin embargo, estos ajustes han sido a menudo ad hoc o discrecionales y representan solo soluciones temporales. La mayoría de los sistemas de aportes por retención (PAYG) que aun quedan tienen pro- blemas de sostenibilidad, y están transfiriendo responsabilidades a las generaciones futuras. Este proceso se puede ver observando la TIR de las contribuciones. En general, los sistemas PAYG que pagan una tasa interna de las contribuciones por encima de la tasa de crecimien- to esperada a largo plazo de la economía (del 3 al 4 por ciento) pueden tener problemas de sostenibilidad en el futuro (Robalino y Bodor 2009). Por desgracia, estas tasas se pagan por la mayoría de sistemas BD-PAYG no reformados en la región, y en particular en el Ca- ribe (figura 4.7). La implicación es que estos sistemas están acumulando pasivos de pensio- nes que no pueden ser cubiertos por los ingresos de las aportaciones futuras. Si no hay nin- gún incumplimiento en los pagos, las generaciones futuras, estén cubiertas o no, tendrán que pagar la factura. Al mismo tiempo, los hacedores de política deben tener en cuenta la sostenibilidad fi- nanciera de los programas no contributivos. Como se explica en la siguiente sección, estos programas se han ido expandiendo en respuesta a la limitada cobertura de los sistemas con- tributivos. Hasta ahora, la mayoría de los programas parecen asequibles, en parte debido a los beneficios que ofrecen son modestos. Sin embargo, con el envejecimiento de la pobla- ción se espera que aumenten los costos de estos programas. A largo plazo la sostenibili- dad financiera dependerá de cómo el nivel de las transferencias y las condiciones de elegibi- lidad evolucionan con el tiempo. Estos problemas se discuten en la sección siguiente. 204 de los derechos a la realidad FIGURA 4.7 Tasas internas de contribuciones relativas a niveles sostenibles Nota: LOS = Duración del servicio. Fuente: Forteza y Ourens 2009. Un marco para la ampliación de la cobertura Como se discutió en el capítulo 1 y al principio de este capítulo, la cobertura de los siste- mas de pensiones en la región sigue siendo baja. En promedio, menos del 40 por ciento de la población económicamente activa está cubierta por sistemas obligatorios. Al mismo tiempo, solo 4 de los 17 países para los cuales hay datos disponibles en la región ofrecen protección a más del 50 por ciento de sus retirados a través de un sistema de pensiones con- tributivo. En 9 países la cobertura es inferior al 25 por ciento, lo que refleja la incapacidad de estos programas para cumplir con su objetivo original de proteger los ingresos de las per- sonas mayores. En gran medida, las bajas tasas de cobertura reflejan las características estructurales de las economías de la región, incluidos los grandes sectores informales, pequeños sectores in- dustriales, y una gran proporción de la población que puede ser clasificado como de bajos ingresos o pobres, y que por lo que no puede permitirse el lujo de inscribirse en los siste- mas contributivos convencionales. Sin embargo, los sistemas públicos de pensiones —y los programas de Seguridad Social en general— no han sabido adaptarse a estas realidades es- tructurales. programas de protección de ingresos para la tercera edad 205 Cuando los sistemas fueron creados, los legisladores hicieron la suposición implícita de que el sector formal, naturalmente se expande con el progreso del desarrollo económico y el aumento del ingreso per cápita.18 Lamentablemente, esta expansión no ocurrió. En reconocimiento de este problema, los responsables políticos de varios países están estudiando la manera de ampliar el acceso a los sistemas de pensiones. Éstos se pueden agru- par en dos categorías: (1) los que se centran en la mejora de los incentivos para inscribirse en el régimen contributivo con las dos «zanahorias» (mejores servicios y administración, la simplificación de las normas, y menores impuestos o subsidios implícitos de cotización) y «palos» (una mejor regulación y cumplimiento), y (2) aquellos destinados a superar las dificultades que enfrentan las personas de bajos ingresos y los pobres mediante la creación de sistemas no contributivos —o, más en general, financiados por el presupuesto de trans- ferencias de ingresos de jubilación. Ambos tipos de políticas se discuten en esta sección. Las políticas para ampliar la participación en los sistemas contributivos Las tasas de participación en los sistemas contributivos son especialmente bajas en la región. Uruguay, Costa Rica y Chile son los únicos países donde más del 60 por ciento de la fuerza laboral contribuye regularmente al sistema de pensiones. Las tasas de cobertura son aún más bajas para los grupos de menores ingresos. Solo Uruguay y Costa Rica tienen niveles de cobertura superiores al 50 por ciento entre los trabajadores del quintil de menores ingre- sos, y 12 de los 18 países para los cuales se dispone de datos tienen tasas por debajo del 10 por ciento. En los últimos 20 años, varias iniciativas han sido implementadas con el objetivo de am- pliar la cobertura, pero sin la suficiente continuidad y las evaluaciones adecuadas. Estas ini- ciativas han tendido a implicar el cambio de las prácticas de aplicación, flexibilización de las normas y requisitos, y la modificación de los incentivos. Por desgracia, estas políticas por lo general han sufrido una caída cuando su impacto se considera insuficiente, pero sin ninguna evaluación de impacto formal. En Argentina, por ejemplo, los programas de incen- tivos múltiples se han introducido y clausurado desde la década de 1980, el Fondo de Soli- daridad de Colombia fue abandonado de manera similar. Es posible que la aparente falta de éxito de estas políticas pueda haber resultado de los efectos combinados de las tenden- cias adversas macroeconómicas e institucionales. El reto principal, como es lógico, ha sido asegurar que los empresarios medianos y pe- queños, así como los trabajadores en el sector agrícola, paguen sus contribuciones. La apli- cación de las cargas sociales de los empleadores grandes suele ser adecuada, porque estas empresas son más visibles que las empresas más pequeñas y tienen menos posibilidades de evadir impuestos. Sin embargo, hay dos problemas generalizados con los pequeños empresarios, los traba- jadores por cuenta propia y los trabajadores temporales en el sector agrícola. El primer pro- blema es que las inspecciones para comprobar si estos empleadores y los trabajadores es- tán haciendo sus aportaciones obligatorias son demasiado caras en relación a la cantidad que van a producir. El segundo problema es que los niveles de productividad de muchas em- presas pequeñas son demasiado bajos para que sean capaces de pagar las contribuciones 206 de los derechos a la realidad obligatorias y los costos de transacción asociados (ver también el capítulo 7). Por lo tanto, las campañas de recaudación son por lo general más exitosas durante los ciclos macroeco- nómicos positivos cuando las empresas están ganando más dinero y pueden permitirse el lujo de hacer los aportes necesarios, y tienen menos éxito cuando las tendencias macroeco- nómicas son débiles. La experiencia en Uruguay y Argentina durante los últimos años, al fortalecer las estrategias de ejecución se aplicaron en un contexto de crecimiento macroeco- nómico, parece apoyar esta afirmación. Varios gobiernos de la región han adoptado polí- ticas de simplificación administrativa (sobre todo para facilitar la inscripción) y reducir las tasas de cotización, pero los resultados han sido contradictorios. El objetivo de estas políticas ha sido el de reducir los costos de transacción y los impues- tos sobre la nómina, en particular para las pequeñas empresas y los trabajadores indepen- dientes. Un buen ejemplo de estas políticas es el monotributo, un pago fijo mensual reque- rido de las pequeñas empresas y los trabajadores por cuenta propia en lugar de impuestos sobre la renta y las contribuciones a la Seguridad Social, que se ha instituido en varios paí- ses de la región, entre ellos Argentina, Brasil y Uruguay. El éxito de esta estrategia ha va- riado. Mientras que muchos contribuyentes que de otro modo habrían permanecido en el sector informal se unió al programa, parece que hay casos de fuga, es decir, algunas empre- sas de tamaño medio que pueden y deberían contribuir en el marco del sistema regular aprovechan el programa para reducir el total de su pago de impuestos. El otro problema es que la reducción de las tasas de cotización sin cambio en los beneficios genera pasivos no financiados dentro del sistema que amenazan su sostenibilidad financiera. Además, el tipo de redistribución que esta política produce es implícito y no transparente. Un enfoque paralelo ha sido la introducción de incentivos explícitos o implícitos de los trabajadores y de los empleadores a contribuir a los sistemas de pensiones. Por ejemplo, en la década de 1990, muchos legisladores argumentaron que la introducción de esquemas CD de capitalización daría a los trabajadores un fuerte incentivo para contribuir, ya que estas contribuciones estarían directamente vinculadas a las prestaciones y dado que los tra- bajadores sienten un sentido de propiedad de los fondos. En algunos países (por ejemplo, Colombia y México), el gobierno ofreció a igualar las contribuciones de pensiones de los trabajadores de bajos ingresos con fondos públicos en un intento de atraer a participar en el sistema (consulte la siguiente sección para más detalles), pero de nuevo, ninguno de estos países ha logrado aumentar dramáticamente la cobertura. De hecho, un vistazo al nivel de cobertura de los programas contributivos de la región en los últimos 15 años muestra que la participación ha sido muy estable, disminuyendo en épocas de dificultades económicas y el aumento cuando la economía ha florecido. Estas tendencias son similares para la ma- yoría de los países, independientemente de las políticas específicas que hayan adoptado para incrementar la participación en los regímenes contributivos. La lección parece ser que mejorar los incentivos para inscribirse en el sistema de pen- siones contributivas no será suficiente para cerrar la brecha de cobertura. Si son bien imple- mentados y coordinados, los tres enfoques mencionados en esta sección (mejor aplicación, reducir los costos de transacción, y una relación más estrecha entre cotizaciones y prestacio- nes) pueden tener algún impacto, particularmente durante los ciclos económicos positivos. Sin embargo, su potencial para «resolver» el problema de la cobertura es limitada. Una li- mitación importante es el hecho de que, en la mayoría de los países de la región, hay grandes programas de protección de ingresos para la tercera edad 207 grupos de población con poca o ninguna capacidad de ahorro. Como se discute en la si- guiente sección, esto significa que existe una necesidad de programas no contributivos bien diseñados. Las políticas basadas en transferencias de ingresos de jubilación financiadas por el presupuesto Un amplio consenso parece estar surgiendo sobre el papel que las transferencias de ingre- sos por jubilación financiadas por el presupuesto pueden jugar en el cierre de la brecha de cobertura. Estas transferencias pueden tener lugar tras la jubilación, al llegar a una edad de elegibilidad determinada o durante la vida activa del trabajador. En la literatura, los dos primeros casos se conocen como intervenciones ex post, y el último como una interven- ción ex ante (véase la figura 4.8). Entre las intervenciones ex post, hay dos tipos principa- les: (1) transferencias que no están vinculadas a la historia de la contribución de un traba- jador, a menudo llamadas pensiones sociales, y (2) las transferencias que garantizan una pensión mínima dentro de un sistema de pensiones contributivo obligatorio, condicionado frecuentemente a un historial de contribuciones o período de consolidación. Las pensio- nes sociales pueden ser universales o basadas en pruebas de ingresos (pruebas de medios). Las pensiones universales —también conocidas como pensiones básicas— se pagan a todas las personas que cumplan con un mínimo de edad de elegibilidad, a veces con restricciones a la residencia. FIGURA 4.8 Tipología de las transferencias de ingresos de jubilación Fuente: Holzmann y Robalino 2009. 208 de los derechos a la realidad Las pensiones también están condicionadas a un nivel máximo de ingresos (ingresos de pensiones o una definición más amplia) o la posesión de bienes, o ambos. Las pensiones mí- nimas son siempre probadas en los ingresos de pensiones o, más precisamente, sobre el va- lor de la pensión contributiva. Por último, entre las intervenciones ex-ante, los programas más comunes son de contribuciones emparejadas. Estas son las transferencias que se dan a los individuos, condicionadas a su contribución a un plan de pensiones dado. La mayoría de los países de la región han tenido algún tipo de transferencia de ingre- sos de jubilación por años. Por ejemplo, todos los países de ALC con los sistemas contribu- tivos de pensiones tienen garantías mínimas. Varios de ellos han, además, adoptado pensio- nes universales o las pensiones sociales con prueba de medios socioeconómicos. México y Colombia también han experimentado con contribuciones de emparejamiento. Sin embargo, varios problemas de diseño han limitado la eficacia de los programas. Las transferencias han sido por lo general muy pequeñas, y los programas no han tenido reglas claras de acceso. Solo en los últimos años han comenzado estos programas a funcionar como sistemas formales de protección social con normas más transparentes en relación con el ac- ceso y los beneficios. Por otra parte, los programas a menudo han sido diseñados e imple- mentados sin ninguna referencia o coordinación con los planes de pensiones contributi- vas. Esta fragmentación distorsiona los incentivos para los beneficiarios y pueden aumentar los costos debido a las duplicaciones en la cobertura. Algunos programas, como el programa de pensiones brasileño social y rural, son fiscalmente costosos, y hay preocupaciones sobre sus efectos en los mercados de trabajo (véase más arriba). Por último, está también la cues- tión de si es eficiente y equitativo subsidiar todas las pensiones de forma ex-post (en otras palabras, utilizar las pensiones sociales) o si el ahorro se puede lograr si se conceden subven- ciones ex ante (en otras palabras, a través de contribuciones de emparejadas o de contra- partida), al menos en aquellos individuos con una cierta capacidad de ahorro. En esta sección se analizan las opciones para el diseño de las transferencias de ingresos de jubilación para ampliar la cobertura del sistema de pensiones, tomando como referen- cia las experiencias de tres países de la región —Chile, Bolivia y Argentina. La bien integrada y orientada transferencia de ingresos para la tercera edad de Chile. Lo que hace que el caso de Chile sea interesante es que, antes de la reforma, el sistema ya era muy eficaz e integrado, pero los responsables políticos querían ampliar su cobertura y me- jorar su impacto de una manera cuidadosamente planificada. Antes de julio de 2008, había dos programas principales que se ocupaban de la pobreza en la tercera edad en Chile —la garantía de pensión mínima contributiva, que proporcionó un piso para las pensiones en el caso de personas que han contribuido por lo menos 20 años, y el Programa de Asisten- cia Social de Pensiones para personas pobres que no tienen derecho a pensión. Una razón de peso detrás de la reforma de julio de 2008 fue la preocupación por rechazar la cobertu- ra contributiva que estaba siendo reemplazada por un aumento en la cobertura no contribu- tiva. De hecho, según los datos de la encuesta Casen (Encuesta de Caracterización Socioeco- nómica Nacional), la cobertura contributiva para las personas mayores de 65 años había disminuido del 67,1 por ciento en 2000 al 63,7 por ciento en 2006 (Rofman, Lucchetti y Ourens 2008). Para compensar esta disminución significativa, las prestaciones no contribu- tivas han aumentado de manera constante (ver figura 4.9). programas de protección de ingresos para la tercera edad 209 FIGURA 4.9 Beneficios contributivos y no contributivos de Chile, 1990-2009 Nota: Los datos para 2009 son proyectados; la división diagonal de la barra refleja la salida en reducción de los beneficios no contributivos bajo las nuevas reglas. Fuente: Cálculos de los autores en base a Rofman, Lucchetti y Ourens 2008. La reforma de 2008 sustituyó a la pensión mínima y el programa de asistencia social de pen- siones con una única pensión con prueba de medios socioeconómicos. El nuevo sistema ga- rantiza que todas las personas de edad avanzada en los tres quintiles de menores ingresos reci- ben una pensión básica, independientemente de su historial de contribuciones. Este nuevo programa ofrece subsidios para la tercera edad y los subsidios por incapacidad financiados por la recaudación general y será implementado gradualmente. Así, durante el primer año, aquellos en los dos quintiles más bajos estarán cubiertos. Los individuos que no han hecho contribuciones tienen derecho a la Pensión Básica Solidaria (PBS) a los 65 años si cumplen los requisitos de ingresos y residencia. Los individuos que han hecho contribuciones, pero van a recibir una pensión por debajo de un determinado umbral también tienen derecho al Comple- mento de Pensiones Solidarias (APS) si cumplen con los mismos ingresos y requisitos de resi- dencia, pero la PBS se reduce en proporción a la cuantía de la pensión contributiva.19 Se espera que el nuevo sistema que aumente tanto los incentivos a los trabajadores para incorporarse al sector formal, así como las densidades de contribución.20 El enfoque inte- grado reduce los incentivos para el trabajo informal porque las contribuciones no son gra- vadas a una tasa marginal de 100 por ciento (ver sección anterior). El nuevo sistema también garantiza que los individuos en los tres primeros quintiles recibirán una pensión equivalen- te al menos a la PBS, independientemente de su lugar de trabajo o si contribuyeron. Si los beneficios se han diseñado como un complemento (como fue el caso de la pensión mínima de tercera edad), las personas de bajos ingresos hubieran tenido un fuerte desincentivo para contribuir, debido a que sus ingresos de retiro no hubieran aumentado con el número o la cantidad de sus contribuciones. Sin embargo, con el diseño que fue elegido, el total de las 210 de los derechos a la realidad pensiones de tercera edad aumentan monotónicamente con ahorro autofinanciado. En otras palabras, cada dólar que un trabajador ahorra siempre aumenta sus ingresos de jubilación. Transferencia de renta universal de Bolivia. Bolivia adoptó un enfoque diferente que se centra exclusivamente en el logro de la cobertura universal, pero ignora las cuestiones rela- cionadas con la integración y superposiciones en la cobertura. En 1996, motivado por nive- les muy bajos de cobertura en el régimen contributivo, el gobierno de Bolivia presentó una pensión universal para los mayores. Inicialmente, el programa se financiará a través de un sistema de capitalización, con activos que consisten en acciones de empresas de servicios públicos privatizadas parcialmente y compañías petroleras. Si bien el programa ha pasado por varios cambios en la última década (incluidos sus mecanismos de focalización, meca- nismos de financiación y nombre), el principio de lograr el acceso universal a las personas mayores se ha mantenido. El carácter universal del programa ha permitido a Bolivia ampliar la cobertura muy rá- pidamente. Durante la década de 1990, menos del 20 por ciento de la población de 65 años o más estaba recibiendo una pensión. En 2000, sin embargo, esta proporción había aumen- tado al 70 por ciento. El sistema fue reformado a principios de 2008 para incluir a todas las personas mayores de 60 años y para aumentar el nivel de las prestaciones. Se estima que, en la actualidad, cerca del 90 por ciento de las personas mayores en Bolivia reciben una pen- sión básica (véase la figura 4.10). Los costos asociados del sistema de pensiones representan el 1,3 por ciento del PIB. Sin embargo, el costo aumenta las preocupaciones sobre la sostenibilidad del programa y su impacto sobre la pobreza. Como se muestra en la figura 4.10, ya que no se impusieron restricciones a las personas que ya están recibiendo los beneficios del sistema de pensiones FIGURA 4.10 Beneficios contributivos y no contributivos de Bolivia, 1990-2009 Fuente: Cálculos de los autores en base a Rofman, Lucchetti y Ourens 2008. programas de protección de ingresos para la tercera edad 211 contributivas, la mayoría de los beneficiarios de pensiones contributivas terminó con pro- tección superpuesta o redundante. Esta redundancia estaría bien si simplemente beneficia- ra a los de menores ingresos o si el gobierno no enfrentara restricciones presupuestarias. Sin embargo, dado que una parte sustancial de los subsidios beneficia a individuos de me- dianos o altos ingresos, y que el gobierno enfrenta limitaciones presupuestarias, la trans- ferencia universal no puede estar reduciendo la pobreza tan eficazmente como lo harían los programas focalizados, sobre todo si, debido a problemas administrativos , los pobres tie- nen menos posibilidades de acceder al régimen «universal». Estos problemas de acceso cier- tamente parecen estar ocurriendo en Bolivia. Casi todos los beneficiarios de planes de pen- siones contributivas han estado recibiendo beneficios del esquema universal, pero una décima parte de las personas mayores no han estado recibiendo estos beneficios, a pesar de que es- tán calificados. Un estudio reciente ha argumentado que los programas bien focalizados pueden ser más equitativos y más eficaces en la reducción de la pobreza que los programas universales en los países de medianos y bajos ingresos que operan bajo restricciones fiscales (Grosh y Leite de 2009). El argumento principal sostiene que, cuando un gobierno tiene un presupuesto fijo, un programa universal solo puede proporcionar una transferencia mínima para todos, y esta transferencia puede no ser suficiente para sacar a los más pobres entre los ancianos afuera de la pobreza. Por lo tanto, en esta situación, la sociedad estaría mejor con la foca- lización del programa para que las transferencias más grandes vayan a menos individuos —los que tienen los más bajos ingresos— para asegurarse de que no caigan en la pobreza. El mismo estudio argumentaba que un mecanismo eficaz para seleccionar los ancianos de bajos ingresos es una comprobación de medios en proxy, que ha sido utilizada con mucho éxito en programas de transferencias condicionadas (véase el capítulo 6). La versión actual del proxy de la comprobación de medios económicos tiene el potencial de producir gran- des errores de exclusión cuando se aplica a las personas mayores, pero el estudio sostiene que este problema puede abordarse mediante el refinado de cuestionarios y metodologías de estimación. El sistema casi-no contributivo de Argentina para personas de edad avanzada de hoy. Desde 2006, Argentina también se ha movido hacia un programa de facto no contributivo univer- sal, pero de una manera ad hoc que parece que no fue considerada cuidadosamente. A comienzos de 1990, la Argentina tenía un gran programa contributivo que alcanzó casi el 80 por ciento de las personas mayores. También tenía un esquema no contributivo muy pequeño que alcanza alrededor de un 3 por ciento de las personas mayores. La cobertura en el programa contributivo cayó en la mayor parte de la década de 1990, como consecuen- cia de deterioro de las condiciones del mercado laboral y normas más estrictas para la irre- vocabilidad en el programa. Mientras tanto, el régimen no contributivo tenía un sistema de cuotas que limita la cuantía de la prestación que se podía pagar con independencia del nú- mero de solicitantes calificados, un arreglo que crea una cola para acceder al programa. Es- tas restricciones fueron levantadas en la década de 2000, y el número de beneficiarios casi se duplicó en 2006 (véase la figura 4.11). Una reforma importante se introdujo en 2005 como parte de un generoso programa de alivio de la deuda para los trabajadores que se encontraban en mora en sus contribuciones. 212 de los derechos a la realidad FIGURA 4.11 Beneficios contributivos y no contributivos de Argentina, 1990-2008 Nota: Datos para 2008 son representados con sombreado para indicar que la separación del financiamien- to contributivo y no contributivo no es posible. Fuente: Cálculos de los autores en base a Rofman, Lucchetti y Ourens 2008. A más de 2 millones de hombres y mujeres mayores a la edad mínima de jubilación se les permitió solicitar las prestaciones contributivas, independientemente de sus contribuciones pasadas y con independencia de su estado actual (en otras palabras, el beneficiario de una pensión de supervivencia también podía aplicar). Por lo tanto, cualquier persona mayor que la edad de jubilación de inmediato podría solicitar el beneficio, alegando haber hecho años de trabajo por cuenta propia para los cuales debía todavía las cotizaciones. Al jubilado entonces se le permitiría pagar las contribuciones pendientes en cuotas que nunca podrían ser superiores al 20 por ciento de la prestación y que se restan automáticamente de la pen- sión mensual. En la práctica, el programa permitió retirarse a todos los mayores de 65 (o 60 en el caso de las mujeres). A mediados de 2009, casi el 90 por ciento de la población de edad avanzada estaba recibiendo una pensión. El resultado final es un sistema que borra completamente la línea entre las pensiones contributivas y no contributivas y ha creado subsidios implícitos que son potencialmente regresivos. Así, mientras que algunos beneficiarios han contribuido a lo largo de toda su vida laboral, otros nunca han contribuido en absoluto (por lo tanto, sus beneficios podrían ser considerados no contributivos), y muchos solo contribuyeron en algunos años y termi- naron el periodo de consolidación a través de este programa. Los tres grupos pueden in- cluir a los trabajadores de bajos y altos ingresos, y los impactos distributivos de la reforma son muy difíciles de evaluar, pero parece probable que algunas transferencias implícitas van desde trabajadores de bajos ingresos que han contribuido a aquellos que no lo hicie- ron. El programa también ha creado una forma de riesgo moral en contra de la participa- ción en el sector formal y sus cotizaciones, ya que sugiere que el gobierno va a intervenir programas de protección de ingresos para la tercera edad 213 y otorgar los jubilados una pensión independientemente de si contribuyen o no durante su vida laboral. Más importante aún, el programa ha creado un sistema en el que aquellos que contri- buyen pueden llegar a ser gravados por los que no lo hacen. Finalmente, debido a la entrada en el programa estaba abierta solo durante un tiempo limitado (hasta mediados de 2007), permitió a la mayoría de los beneficiarios potenciales acceder al sistema de pensiones, pero no resolvió el problema de las generaciones futuras, que alcanzarán la edad de jubilación sin los años mínimos requeridos de cotizaciones. Perspectivas de política Los programas no contributivos pueden jugar un papel muy importante en la reducción de la brecha de cobertura, sobre todo cuando esta brecha es grande. Todos los países de la re- gión que ahora cuentan con una amplia cobertura para los adultos mayores lo han hecho a través de arreglos no contributivos. Bolivia es un buen ejemplo de lo rápido que se puede expandir la cobertura a través de este tipo de programas. La reforma de los sistemas contri- butivos puede ampliar el acceso a cierto punto, pero es poco probable que cierre la brecha de cobertura. No existe una receta invariable para el diseño de sistemas no contributivos; los respon- sables políticos deben tomar decisiones en respuesta a las condiciones locales. Dos factores importantes son el qué tan lejos está un país de su nivel de cobertura deseado, y qué institu- ciones están disponibles para mover al país hacia dicho nivel. En el caso de Chile y Uruguay, donde la cobertura de los adultos mayores por el sistema contributivo ya era alta, progra- mas focalizados para llenar el vacío pueden ser apropiados. Los países con alta cobertura también tienden a tener mayores niveles de ingreso y mercados formales e informales más integrados que la media regional, por lo tanto tienden a estar más preocupados acerca de una configuración de incentivos laborales que sean adecuados al mercado. En Bolivia, don- de la brecha en la cobertura del programa contributivo es grande, un sistema de prestacio- nes universal podría ser una respuesta razonable, aunque los beneficios necesariamente tendrían que ser bajos para garantizar la sostenibilidad, y esta restricción limita su impacto en el bienestar social. Incluso el enfoque argentino, con la concesión de beneficios contribu- tivos a los que no contribuyen, podría ser una posibilidad si el programa se centrara en los actuales jubilados (no en las generaciones futuras) y si existiera la certeza de que los que ac- tualmente no están cubiertos son los de más bajos ingresos. Hay, sin embargo, algunos prin- cipios que se aplican en la mayoría de los casos. Integración. Sea cual sea la estrategia que se adopte para aumentar la cobertura, el diseño y la implementación de las reformas será más problemática si un sistema está fragmentado. La integración de los componentes contributivos y no contributivos ayuda a ampliar la co- bertura, facilitando el acceso a las prestaciones. Algunos países han comenzado a moverse en esa dirección en los últimos años. Por ejemplo, la reforma de Chile es un ejemplo muy interesante de un esfuerzo por ampliar la cobertura de una manera integrada, el nuevo mo- delo ofrece una continuidad de los beneficios de los que son completamente contributivos 214 de los derechos a la realidad (y completamente autofinanciados) a los que son completamente no contributivos (y to- talmente financiados por contribuciones de recaudación general). Costa Rica también ha integrado las pensiones contributivas y no contributivas. Si bien estas experiencias no son necesariamente replicables en todos los países de ALC, este enfoque de la integración es un interesante ejemplo práctico en momentos en que otros países de la región están analizan- do sus opciones políticas (véase el capítulo 7). La transparencia en la asignación de subsidios para la tercera edad dentro y fuera del sis- tema contributivo. Una cuestión relacionada con la integración es la necesidad de mejorar la gestión de las subvenciones implícitas y explícitas, tanto dentro como fuera del sistema contributivo. Dado que los recursos públicos son limitados, tiene sentido centrar el poder redistributivo del sistema de pensiones en aquellos individuos que más necesitan los benefi- cios. Este enfoque implica asegurar que los beneficios de los programas contributivos sean definidos sobre la base de contribuciones pasadas, poniendo fin a las subvenciones implí- citas, y en lugar de utilizar los limitados recursos públicos para complementar las prestacio- nes de los trabajadores con poca o ninguna capacidad de ahorro-de nuevo, como en Chile. Incluso si esta elección no se hace, los responsables políticos deberían al menos evaluar el grado de redistribución que existe dentro del sistema contributivo, identificar a los benefi- ciarios, y calcular los costos. Focalización para aumentar la eficiencia asignativa. Los recursos que financian a las pen- siones no contributivas llevan un costo de oportunidad porque son reasignados de otros gastos que pueden tener mayores tasas de rentabilidad social (como la atención prenatal, el desarrollo de la primera infancia, e infraestructura básica). La evaluación de la magnitud de este costo de oportunidad es una tarea muy difícil y esquiva, pero los países que enfrentan fuertes restricciones fiscales y la necesidad de seguir mejorando sus indicadores básicos de desarrollo humano, es improbable que sean capaces de hacer asignaciones eficientes para financiar las pensiones sociales.21 En este caso, es poco probable que los arreglos universales puedan reducir significativamente la pobreza. Por lo tanto, podría ser mejor utilizar las comprobaciones de ingresos y medios económicos proxy para orientar los beneficios para los ancianos pobres (Bertranou, Solorio, y Van Ginneken 2002; Bertranou, Van Ginneken y Solorio 2004). También hay una serie de preguntas abiertas relativas a la integración de los sistemas de pensiones no contributivos y a los programas de asistencia social y el empleo de transferen- cias ex ante versus las ex post. Para la primera pregunta, la cuestión es si los países siem- pre deben considerar la posibilidad de transferencias especiales para los ancianos, o si tiene más sentido usar el sistema de red de seguridad general (suponiendo que exista) para satisfa- cer sus necesidades de bienestar social.22 Este tema se discute en más detalle en el capítulo 7, pero las respuestas no son sencillas. Utilizando el sistema de red de Seguridad Social general puede ser menos costoso y pro- bablemente más equitativo. Sin embargo, sigue habiendo situaciones en las que los acuer- dos institucionales especiales para la tercera edad se necesitarían, por ejemplo (1) cuando el adulto mayor tenga un riesgo significativamente mayor de la pobreza que el resto de la población o constituyan una parte significativa de los pobres, (2) cuando los programas programas de protección de ingresos para la tercera edad 215 sociales de asistencia no existan y sea poco probable que se adopten por razones de econo- mía política, y (3) cuando las instituciones informales discriminen a las personas mayores y una transferencia directa los empoderaría. Estos tres casos son obviamente no mutua- mente excluyentes, y deben ser evaluados país por país. Respecto a las transferencias ex ante, la literatura reciente sugiere que puede ser posible utilizarlas para individuos con capacidad de ahorro limitado, reduciendo así gastos a largo plazo en pensiones sociales (Palacios y Robalino 2009). Las experiencias de los países de ingresos altos, con contribuciones de emparejadas, y las de países de medianos y bajos in- gresos con transferencias condicionadas sugieren que los incentivos financieros pueden cambiar el comportamiento de los trabajadores y aumentar las densidades de cotización en la Seguridad Social. La incertidumbre es sobre cuán alta pueda ser la tasa de adopción, o la elasticidad de emparejamiento en países de bajos y medianos ingresos. Si la elasticidad es demasiado baja, entonces la cantidad de concesión de emparejamiento requerida sería demasiado alta para hacer una diferencia y, por tanto, no eficiente. Se necesita más análi- sis empírico que para llegar a recomendaciones de políticas específicas (véase el capítulo 7 para mayor información sobre este tema). Integración y coordinación Esta última sección identifica y comenta sobre algunos enfoques prometedores para lo- grar que los sistemas sean más integrados, en particular dentro de cada tipo de riesgo, para aumentar la eficiencia y la equidad. El primer enfoque es aumentar la portabilidad de las pensiones como una forma de contrarrestar la fragmentación de los programas de protec- ción de los ingresos para los adultos mayores. El segundo enfoque consiste en aumentar la armonización de los esquemas del sector público y privado. La actual falta de armonización es una de las principales fuentes de la desigualdad dentro de los sistemas de pensiones y una amenaza para su sostenibilidad financiera. Facilitar la portabilidad como una política de respuesta a la fragmentación Muchos países federales con varios planes de pensiones subnacionales están considerando la portabilidad de las pensiones como una respuesta política a la fragmentación. La trans- feribilidad o portabilidad de las pensiones garantiza que los trabajadores que cambian de empleo son capaces de conservar sus derechos de pensión. En la actualidad, la portabili- dad inadecuada de muchos planes de pensiones resulta en pérdidas significativas para los trabajadores que cambian de empleo. Esta disposición tiene un efecto negativo en la equi- dad y en la adecuación eventual de las prestaciones de los trabajadores, pero también es probable que restrinja la movilidad laboral y, por lo tanto, el crecimiento de la productivi- dad laboral. Los formuladores de políticas están prestando más atención a la política de transferencia de las pensiones a medida que la región se esfuerza por llegar a ser más integrada. En el caso del Caribe, ya en 1996, la Comunidad del Caribe (CARICOM) y sus miembros firmaron 216 de los derechos a la realidad un acuerdo sobre la transferencia de las prestaciones de Seguridad Social que incluía dis- posiciones destinadas a facilitar la circulación de trabajadores entre los países de la región. El objetivo principal del Acuerdo CARICOM sobre Seguridad Social es precisamente la de evitar que los trabajadores migrantes en el Caribe pierdan sus beneficios de pensión. La literatura distingue al menos cuatro fuentes de pérdidas: pérdidas de portabilidad de consolidación de la concesión, las pérdidas finales de salarios, pérdida de carga trasera, y las pérdidas por penalización. Las pérdidas de portabilidad de consolidación de la conce- sión pueden ocurrir si el trabajador abandona el trabajo antes de completar el período de cotización y el esquema no le devuelve ninguna de sus cotizaciones. Las pérdidas finales salariales pueden ocurrir en los planes de pensiones en que los bene- ficios dependen del nivel de salario de un trabajador antes de su jubilación. Estas afectan a los trabajadores que tienen múltiples trabajos a lo largo de su vida laboral y contribuye- ron a múltiples programas de pensiones; los beneficios para estos trabajadores reflejan los bajos salarios «finales» para los trabajos iniciales, así como salarios más altos finales poste- riores, y son probablemente menos que los beneficios de un solo programa que refleja un salario final relativamente alto. Las pérdidas de carga posterior se producen porque algunos esquemas de pensiones de prestación definida tienen tasas de acumulación que incrementan con la antigüedad labo- ral, lo que significa que los derechos de los trabajadores crecen lentamente durante sus pri- meros años en el programa y comienzan a crecer más rápido a medida que los trabajadores se vuelven más antiguos en su trabajo. Bajo este esquema, los trabajadores que cambian de empleo acumulan menos beneficios de pensión. Por último, las pérdidas por penalización se producen cuando los planes de pensiones aceptan las contribuciones de los trabajadores que se han acumulado en otros esquemas, pero les obligan a pagar una multa. Algunos programas sancionan a los trabajadores que se jubilan en el extranjero mediante la reducción de las pensiones pagadas a los jubilados que han abandonado el país. Todas estas pérdidas relacionadas con la falta de portabilidad pueden tener un impacto negativo en la movilidad del trabajo.23 Los trabajadores pueden optar por cambiar de tr- abajo con menos frecuencia de lo que podrían hacerlo porque no quieren incurrir en pérdi- das de portabilidad, y esta tendencia aumenta la rigidez laboral en la economía. De hecho, algunas investigaciones han demostrado que las empresas que ofrecen planes de pensiones tienden a tener menores tasas de rotación de los trabajadores, aunque ha habido algunas críticas recientes de estos resultados con el argumento de que es difícil de controlar por ca- racterísticas no observables que pueden afectar el volumen de negocios. Estas caracterís- ticas no observables también podrían explicar la presencia del régimen profesional en pri- mer lugar. Sin embargo, hay poca discusión sobre la falta de portabilidad entre los sistemas públicos obligatorios que agregan restricciones innecesarias a la movilidad del trabajo.24 Además, hay alguna evidencia, aunque todavía limitada, de que la movilidad de la fuerza de trabajo está asociada con un mayor crecimiento de la productividad laboral (véase el capítulo 5). Es importante señalar que la portabilidad de los derechos legales de pensiones es al menos tan importante como la armonización para facilitar la movilidad laboral. De hecho, la mayor movilidad laboral en Europa, que se ha visto en los últimos años parece haber sido programas de protección de ingresos para la tercera edad 217 facilitada principalmente por la coordinación internacional de los programas de pensiones en lugar de la armonización de las políticas nacionales de pensiones. La armonización no es ni necesaria ni suficiente para eliminar las pérdidas de portabilidad. No es suficiente, ya que los planes de pensiones, incluso idénticos (es decir, perfectamente armonizados) todavía pue- den imponer pérdidas de derechos de pensión a los trabajadores que cambian de empleo. Armonización de planes de pensiones de los funcionarios públicos en los países federales Uno de los retos importantes en todos los países de ALC es de armonizar los distintos regí- menes de pensiones de los funcionarios públicos y los trabajadores del sector privado. De hecho, a nivel internacional, los sistemas de pensiones públicos se integran progresivamen- te en los sistemas nacionales, a pesar de que este proceso es a menudo políticamente polé- mico. Más de la mitad de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos ya han integrado sus sistemas públicos y privados de pensiones. Los que no lo han hecho todavía están en el proceso de armonización de las normas para todos los regíme- nes de pensiones. Al igual que en los países de ALC, las razones de esta tendencia son las preocupaciones fiscales y el deseo de facilitar la movilidad laboral. Sin embargo, la econo- mía política de estos cambios no siempre ha sido fácil, porque los regímenes de los funcio- narios públicos han sido tradicionalmente más generosos que los sistemas nacionales. A pesar de que esta generosidad puede haber atraído a candidatos de alta calidad para la adminis- tración pública, ha sido una manera costosa de hacerlo. Además, en los países en desarrollo, los funcionarios públicos son a menudo una circunscripción electoral importante y grupo de presión eficaz,25 lo que significa que han tendido no solo a obtener un plan de pensiones antes de que otros grupos de trabajadores, sino también han obtenido mejores condiciones (por ejemplo, mayores beneficios y una edad de jubilación más temprana). Es interesante examinar cómo Brasil y México han avanzado hacia sistemas de pensio- nes más integrados. Los dos países han tenido tradicionalmente un gran número de planes de pensiones locales independientes, sin una autoridad reguladora y coordinadora central. Este arreglo impuso una carga fiscal importante en los presupuestos nacionales y locales, y amenazó con desplazar a otros gastos públicos. En los últimos años, las autoridades de am- bos países han convertido en una prioridad el aumentar la coordinación y la armonización mientras se mueven gradualmente hacia un sistema integrado nacional de pensiones.26 Está claro que esto no es una tarea fácil y que el cambio no ocurrirá en un día. Sin embargo, es útil examinar algunos de los motivos detrás de estas reformas en Brasil y México y las me- didas que se han tomado. En estos dos países, las autoridades en políticas creen que una ma- yor integración de los sistemas de pensiones ampliará el acceso a las prestaciones, hará más portátiles a las pensiones, y promoverá la movilidad del trabajo en toda la economía. Tam- bién creen que al reducir superposiciones de cobertura, este proceso puede hacer a los siste- mas públicos de pensiones del sector más sostenibles financieramente. México ha introducido recientemente reformas para integrar su plan de pensiones para los funcionarios federales con el régimen general de los trabajadores del sector privado, que es or- ganizado como cuentas individuales de capitalización que son administradas por gestores 218 de los derechos a la realidad privados. México cuenta con numerosos sistemas públicos de pensiones. Además del siste- ma civil de la Seguridad Social del gobierno federal (Instituto de Seguridad y Servicios Socia- les de los Trabajadores del Estado, o ISSSTE), los sistemas son operados por varias empre- sas y entidades del sector público, como el IMSS militar, (Instituto Mexicano del Seguro Social), PEMEX (la empresa nacional de petróleo), CFE (la compañía de energía federal), los gobiernos estatales y municipales, y las universidades públicas. De un total de 31 Esta- dos, 29 Estados tienen su propia legislación que rige la Seguridad Social y operan su propio sistema de pensiones para los trabajadores del sector público. En la práctica, los regíme- nes públicos de pensiones han tendido a reproducir en gran medida la estructura y procedi- mientos del ISSSTE. En 2007, el Congreso mexicano aprobó una ley que reformó el ISSSTE, cambiándolo de un esquema de beneficios definidos no financiado a un esquema definido y financiado de con- tribuciones.27 Los fondos CD serán administrados por los primeros tres años por el gestor de fondos de pensiones PENSIONISSSTE y será totalmente portátil al esquema del sector privado administrado por las administradoras privadas de fondos de pensiones. Esta refor- ma ha sido un paso importante hacia la integración. Sin embargo, persisten algunas reservas, una de las más importantes involucra la gobernabilidad. Aunque PENSIONISSSTE estará sujeto a todas las normas que rigen a las administradoras privadas de fondos de pensiones y será supervisado por la CONSAR (Comisión Nacional del Sistema de Ahorro Para El Re- tiro, el organismo supervisor de los fondos privados de pensiones), la nueva ley establece que PENSIONISSSTE no está sujeto a la supervisión de la CONSAR con respecto a varios aspectos institucionales, incluido el gobierno corporativo. También se ha hecho progreso en Brasil hacia la armonización de los sistemas naciona- les y subnacionales, y se espera que esto sirva para frenar los gastos futuros de pensiones, y haga al sistema más justo y más equitativo. Brasil tiene dos regímenes pensionales diferen- tes para sus trabajadores del sector público y privado, que se regulan en parte por la Cons- titución, y en parte por la ley federal que define parámetros generales del régimen. A partir de 1998, como parte de un esfuerzo para mejorar el equilibrio fiscal, tanto a nivel federal y a nivel subnacional, reformas fueron aprobadas para derogar la fórmula de beneficios ge- nerosos, introducir una edad mínima de jubilación y un periodo de cotización a los funcio- narios, e imponer sanciones a los gobiernos subnacionales por no cumplir con estas nuevas condiciones. Mientras que una gran reforma paramétrica a las pensiones aplicada en 1999 alcanzó solo a los trabajadores del sector privado, una enmienda constitucional en 2003 por fin ar- moniza las normas de los regímenes para trabajadores del sector público y privado. La en- mienda impone normas estrictas de jubilación para los trabajadores del sector público, y permitió la introducción de un límite máximo de beneficio general, sin perjuicio de la crea- ción de un fondo de pensiones complementario. Ha sido posible implementar la reforma a nivel subnacional con algunos mecanismos de cumplimiento y la prestación de asistencia técnica por parte del gobierno federal.28 Los planes subnacionales deben de cumplir con los parámetros básicos y las normas de la ley federal y la Constitución. El gobierno federal debe emitir un certificado a cada Estado que indica que cumple con la ley, y esto les permite tener acceso a las subvenciones federales y garantías. Una ley de responsabilidad fiscal tam- bién limita los salarios y los gastos de pensiones de los gobiernos subnacionales. Mientras programas de protección de ingresos para la tercera edad 219 tanto, el gobierno federal ha estado desarrollando un sistema de información a nivel nacio- nal que cubre todos los Estados, por lo que es posible que el gobierno federal supervise el rendimiento de los sistemas de pensiones subnacionales y estime sus obligaciones futuras. La experiencia de Argentina sugiere que el impacto fiscal de la integración, por lo me- nos durante el período de transición, debe ser cuidadosamente evaluado. Como parte de la reforma estructural en vigor en 1994, Argentina logró unificar a casi la mitad de sus fondos de pensiones de funcionarios públicos subnacionales al nivel federal, con 10 de los 24 fondos de pensiones territoriales que se transfieren al sistema nacional de pensiones. Desafortunadamente, el proceso contribuyó a una crisis fiscal nacional, porque el gobierno federal asumió el déficit actuarial de las provincias, pero no hizo ningún ahorro en otras partes del presupuesto o en otros niveles de gobierno para compensar.29 Este ejemplo mues- tra que las políticas de integración pueden tener consecuencias imprevistas si no están bien diseñadas. Conclusiones En este capítulo se ofrece una panorámica general de los sistemas de pensiones en Améri- ca Latina y el Caribe, centrándose específicamente en la cobertura y la adecuación de las prestaciones y en la seguridad de los sistemas, su sostenibilidad financiera, los efectos in- centivos y redistributivos, y la organización institucional. Se ha hecho hincapié en que los sistemas de pensiones en la región son heterogéneos, y también en que se enfrentan a retos comunes. Probablemente la principal prioridad en este momento es ampliar la cobertura del sistema de pensiones y reducir la fragmentación institucional, que es una fuente de in- equidades e ineficiencias potenciales. Al mismo tiempo, algunas de las reformas más innovadoras que son necesarias para ha- cer frente a estos desafíos ya están siendo aprobadas en varios países. La esperanza es que las experiencias de estos innovadores servirán como ejemplos para ayudar a otros países a di- señar e implementar políticas que fortalezcan sus sistemas de pensiones. Estas políticas, ideal- mente, deben ser parte de un paquete integrado de varios años de reformas para aumentar la eficacia del sistema de protección social en su conjunto. Algunas de las principales conclusiones del capítulo se pueden resumir de la siguiente manera. Ampliar la cobertura implicará necesariamente la coordinación e integración de los sis- temas contributivos y financiados por el presupuesto, esto diseñado para llegar a las perso- nas con limitada capacidad de ahorro y de los pobres a largo plazo. Será importante para los sistemas contributivos de seguir aumentando los incentivos de afiliación para las peque- ñas y medianas empresas y los por cuenta propia. Pueden hacerlo en primer lugar mediante la eliminación de las restricciones legales que impiden que estos grupos se matriculen, y la segunda al intervenir para mejorar la calidad de los servicios y facilitar la afiliación y el pago de las contribuciones, incluso a través de una programación basada en los ingresos de las tarifas fijas. Con el fin de no comprometer la sostenibilidad financiera del sistema contri- butivo, será necesario asegurar que los beneficios de pensiones tienen una base actuarial más sólida en relación con las contribuciones realizadas en el pasado (en el caso de los sistemas 220 de los derechos a la realidad BD), una medida que también podría resultar en un mayor cumplimiento por parte de los contribuyentes. En el caso de las transferencias de ingresos de jubilación, el desafío será diseñar progra- mas que sean equitativos y sostenibles y que reduzcan al mínimo las distorsiones del mercado laboral. El capítulo ha sugerido que coordinar el diseño e implementación de sistemas no contributivos y contributivos sería la mejor manera de proceder. En particular, se recomien- da el diseño de las pensiones sociales y las garantías de pensiones mínimas eficaces para reducir las tasas de impuestos marginales sobre el trabajo formal y mejorar la redistribución. El capítulo también ha argumentado que, dada la existencia de restricciones presupuesta- rias, los programas focalizados pueden ser una mejor opción que los programas universa- les, sobre todo en aquellos países que aún enfrentan retos en la mejora de sus indicadores básicos de desarrollo humano. Por último, todavía hay dos preguntas claves pendientes que los responsables políticos deben tener en cuenta. Una de ellas es la forma de cómo coordinar el diseño de las pensio- nes sociales con el diseño de otros programas de asistencia social. La otra es si se debe utili- zar transferencias ex ante para estimular el ahorro a largo plazo entre los trabajadores de bajos ingresos con el fin de reducir los costos a largo plazo de las pensiones sociales. Es importante aumentar la sostenibilidad financiera y la seguridad de los sistemas contri- butivos. En este capítulo se ha mostrado que existen varias alternativas para la estructura- ción del sistema público de pensiones que se refieren a la distribución de los riesgos entre los miembros del plan y el patrocinador, mecanismos de financiación y los mecanismos institu- cionales y de gestión. Independientemente del diseño, sin embargo, hay una necesidad de re- ducir la carga fiscal del sistema de pensiones y los riesgos que se transfieren a los individuos. La sostenibilidad financiera es principalmente un problema para los sistemas BD, que se financian en un sistema de cotizaciones PAYG. Por lo tanto, los responsables políticos de- ben revisar las fórmulas de beneficio y las condiciones de elegibilidad para asegurar que las tasas de rendimiento implícitas pagadas a las contribuciones son similares para todos los participantes y que estas tasas sean sostenibles (es decir, cerca de la tasa de crecimiento de la masa salarial de la población cubierta). Como se mencionó anteriormente, estas reformas también son necesarias para expandir el sistema de pensiones y hacer una redistribución más transparente y equitativa. En términos de seguridad, en el caso de los dos sistemas de BD y CD, las políticas de in- dexación deben ser revisadas para eliminar la discrecionalidad de las autoridades y asegurar que los jubilados estén bien protegidos contra los riesgos de inflación. Además, los períodos de carencia (periodos mínimos de cotización?) deben eliminarse o reducirse sustancialmen- te a ampliar el acceso a los beneficios, dada la existencia de importantes riesgos del mercado de trabajo y la prevalencia de densidades de cotización cortas. Finalmente, en el caso de los sistemas de capitalización CD financiados completamente, la reciente crisis financiera ha hecho hincapié en la necesidad de reducir la exposición de los miembros del plan a los ries- gos financieros. Los riesgos podrían reducirse mediante la implementación de carteras de edad por defecto para las personas próximas a la jubilación y hacer que los arreglos para la fase de pago sean más flexibles. También hay un amplio margen para mejorar la equidad horizontal y aumentar la efi- ciencia económica al hacer las pensiones más portátiles y mediante la armonización de los programas de protección de ingresos para la tercera edad 221 beneficios de planes paralelos. En este capítulo se ha sugerido que la integración, a diferen- cia de fragmentación, hace que los sistemas sean más eficientes, eficaces y equitativos. La integración no es un objetivo en sí mismo sino un medio poderoso para alcanzar los obje- tivos de protección de ingresos para la tercera edad. La integración aumentaría la cobertu- ra al hacer más fácil de identificar las brechas en la cobertura y al mejorar la identificación de las prestaciones no contributivas. También haría que las pensiones fueran más portáti- les y ampliaría el acceso a las prestaciones contributivas. Al mismo tiempo, la integración puede mejorar la gobernanza no solo dentro de los programas de protección de ingresos, sino también en todo el sistema de protección social (véase el capítulo 7). Varios enfoques prometedores hacia la integración se han tomado en la región, incluyendo los esfuerzos para facilitar la portabilidad en el Caribe, la armonización y la coordinación de los regíme- nes públicos de pensiones en países federales, como Brasil y México, y la integración de los sistemas contributivos de financiación anticipada con los programas no contributivos en Chile. Notas 1. Mesa-Lago (2009) provee una tipología detallada de los esfuerzos recientes de reforma. Dis- tingue entre reformas estructurales (aquellas que transforman radicalmente un esquema público, por ejemplo, a través de un cambio de beneficios definidos a contribuciones definidas, la introducción de financiamiento, y el uso de agentes privados) y reformas no-estructurales o paramétricas, las cuales buscan fortalecer financieramente un sistema público por medio del incremento de la edad de jubi- lación o de las contribuciones, por medio de la reducción del beneficio, o por una combinación de ambos cambios. 2. Véase por ejemplo Gill, Packard y Yermo (2004), Holzmann y Hinz (2005), y World Bank (2010). Véase también Mesa-Lago (2008ª). 3. Véase Barr y Diamond (2006, 2008). 4. La reforma en Brasil redujo la edad mínima de elegibilidad para los beneficios por vejez de los trabajadores rurales (de 65 a 60 para hombres, y de 65 a 55 para mujeres), incrementó el benefi- cio mínimo pagado a beneficiarios rurales de edad mayor de 50 a 100 por ciento del salario mínimo, y extendió los beneficios por vejez a los empleados rurales que no eran jefes de hogar, expandiendo la cobertura a muchas trabajadoras rurales casadas. Debido a que la pensión mínima no es otorgada según pruebas de medios, y no hay condiciones en relación a historiales de contribución (no hay periodo mínimo de cotización), esto genera un efecto puro de ingreso. 5. Véase Piggot y Sane (2009) y Mesa-Lago (2008a). 6. Excepto por aquellos en Bolivia, Chile, y Perú, donde solo los trabajadores contribuyen, los sistemas de pensión de ALC (sean BD o CD) son financiados conjuntamente por las contribuciones de los empleadores (promediando ligeramente arriba de 6 por ciento del salario) y las contribucio- nes de los trabajadores (promediando alrededor de 8 por ciento para los sistemas CD y 4 por ciento para los BD). 7. Debido a la dificultad en validar los ingresos, las contribuciones de los trabajadores por cuenta propia son algunas veces cobradas según salarios estimados, por ejemplo, el salario mínimo. 8. Esta tabla presenta las tasas de contribución del sistema principal en cada país. En Argenti- na, Brasil, Ecuador, Haití, y Uruguay, hay un rango de tasas de contribución entre un conjunto de esquemas. 222 de los derechos a la realidad 9. El Reporte Beveridge, Seguridad Social y Servicios Aliados, el cual se publicó en el Reino Unido en 1942, proponía un plan de Seguridad Social que integrara seguro social, asistencia social, y seguro suplementario voluntario. El Reporte identificaba varios principios, incluyendo la unifica- ción de responsabilidad administrativa, amplitud de beneficios, y una contribución de tarifa fija. 10. Véase Mesa-Lago (2008a). 11. Las figuras de cobertura han sido estandarizadas usando encuestas de población (Rofman, Lucchetti, y Ourens 2008). 12. Este estudio fue uno de los primeros en enfrentar la cuestión de los efectos distributivos. 13. Véase Piggot, Robalino, y Jimenez-Martin (2009) para una revisión. 14. Véase Berstein, Larraín, y Pino (2005). 15. Para obtener una anualidad de jubilación temprana, el fondo de pensión debe ser lo suficien- temente grande para beneficiar por lo menos 150 por ciento de la pensión mínima. 16. Barr y Diamond (2006) discuten las condiciones bajo las cuales los beneficios actuariales generalmente no minimizarán las distorsiones del mercado laboral, dada la presencia de otras distor- siones. En general, dado que las pensiones apuntan a reducir la pobreza y redistribuir el ingreso, ellas inevitablemente distorsionan el mercado de trabajo. 17. El primer grupo consiste en individuos que prefieren atrasar la jubilación y tienen «natural- mente» bajas densidades de contribución. Los subsidios implícitos en el sistema de pensiones le da a estas personas un incentivo para afiliarse y contribuir. Ellas también pueden permitirse una jubi- lación temprana. El segundo grupo, por otro lado, prefiere retirarse temprano. Debido a los subsi- dios, sin embargo, hay incentivos para retrasar la jubilación, pero las densidades de contribución no pueden declinar mucho para cumplir las condiciones de elegibilidad. 18. Véase Holzmann y Robalino (2009) para una discusión de los factores que explican la baja tasa de cobertura y las estrategias emergentes para enfrentar esto. 19. El programa de discapacidad provee beneficios bajo condiciones similares pero para indivi- duos entre las edades de 18 y 64. Una vez que los individuos discapacitados alcanzan la edad de 65, ellos son elegibles para los beneficios solidarios para la vejez. 20. Véase Rofman, Lucchetti, and Ourens (2008) para un análisis de las reformas recientes. 21. En este punto, véase Jousten (2009) y Piggot, Robalino, y Jimenez-Martin (2009). 22. Véase Grosh y Leite (2009) para una discusión extensiva de este asunto. 23. Véase Forteza (2008) para una discusión de este tema. 24. Véase Bodor, Robalino y Rutkowski (2008). 25. Mesa-Lago (1978) claramente identificó esto como una característica común en varios países Latinoamericanos hace 30 años. 26. Véase World Bank (2007a, 2007b). 27. Los beneficios existentes de los jubilados actuales será completamente honrado por el Gobier- no Federal, mientras que las futuras generaciones de trabajadores obtendrán sus beneficios de cuen- tas individuales de ahorros. La generación actual de trabajadores podría elegir mantenerse en un esquema de beneficio definido gradualmente ajustado o trasladarse al nuevo esquema de contribu- ción definida que incluye un bono de reconocimiento por servicios pasados. En Brasil, nuevas reglas aplican a los funcionarios públicos que se incorporaron al sector público desde que la legislación fue redactada. 28. Por ejemplo, el gobierno federal ha publicado lineamientos para las valuaciones actuariales para hacerlas comparables entre Estados, así como lineamientos para la inversión y gobernabilidad. En Estados con administración de pensión débil, la recolección de datos ha sido acompañada por ini- ciativas para mejorar el registro de los afiliados y pensionados. 29. Otros factores relacionados a las pensiones que contribuyeron a los desbalances fiscales fue- ron la reducción de las contribuciones de los empleados y los costos de transición por transformar programas de protección de ingresos para la tercera edad 223 parcialmente el esquema de pensión nacional de ser puramente PAYG a ser financiado completa- mente. Por tanto, el alto costo de la transferencia de fondos de pensión provincial por la conversión de deuda implícita a explícita no fue el único factor que contribuyó a la crisis financiera de 1998- 2001. Bibliografía Barr, Nicholas, and Peter Diamond. 2006. «The Economics of Pensions.» Oxford Review of Econo- mic Policy 22 (1): 15-39. — 2008. Reforming Pensions: Principles and Policy Choices. Oxford: Oxford University Press. Berstein, Solange, Guillermo Larraín, and Francisco Pino. 2005. «Coverage, Density and Pensions.» Working paper, Superintendence of AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones), Santiago. Bertranou, F., W. 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World Bank, Washington, DC. 5 Gestión de riesgos del mercado laboral Este capítulo trata sobre dos tipos de políticas de protección social utilizadas en la gestión de los riesgos del mercado de trabajo. El primer conjunto se denomina aquí como políti- cas de protección de ingresos (PPI). En el marco conceptual discutido en capítulo 1, el prin- cipal objetivo de estas políticas es mitigar el impacto de los shocks al ingreso relacionados con la pérdida del empleo (compensación al consumo).1 La atención se centra en la distri- bución del riesgo, el ahorro y redistribución del ingreso.2 El segundo grupo se conoce como los programas activos del mercado de trabajo (PAMT), que, en el marco conceptual, son esencialmente intervenciones para promover el capital humano y reducir los riesgos del mer- cado de trabajo. La mayoría de las políticas activas están diseñadas para hacer frente a los fallas del mercado que limitan el acceso a los puestos de trabajo y amplifican los riesgos que enfrentan los individuos en el mercado laboral. En este capítulo se hace hincapié en tres tipos de fallas de mercado: (1) la falta de habilidades técnicas y las denominadas ha- bilidades «blandas» o de la vida, (2) las restricciones de búsqueda de empleo, incluida la poca orientación y las restricciones de capital para los trabajadores independientes, y (3) la falta de la demanda agregada de trabajo.3 Las PPI y PAMT tienen un papel importante que desempeñar en la superación de los principales retos del mercado de trabajo identificados en el capítulo 2. El primer desafío es la combinación de una fuerza de trabajo muy móvil que alterna entre trabajos en el sector formal e informal, y el riesgo sustancial de desempleo, especialmente para trabajadores de bajos ingresos. Este desafío necesariamente implica repensar y expandir las PPIs actuales para proteger a los individuos y los hogares de las crisis del ingreso, así como el desarrollo de políticas activas para así facilitar el proceso de búsqueda de empleo. En segundo lugar, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe (LAC) tienen una gran proporción de trabajadores no calificados y escasez de personal calificado en ciertos sectores. La solu- ción a este problema en el mediano plazo es aumentar la eficiencia interna y externa del sistema educativo. En el ínterin, sin embargo, las intervenciones son necesarias para que los trabajadores no calificados tengan más probabilidad a ser empleados y re entrenar aque- llos cuyas habilidades ya no tienen demanda. El tercer desafío es que la mano de obra en la mayoría de los países seguirá creciendo rápidamente, con un aumento de la proporción de los jóvenes en el mercado laboral. Esta tendencia implica que, ceteris paribus, los jóvenes 228 de los derechos a la realidad seguirán enfrentando mayores riesgos de desempleo que sus contrapartes de mayor edad (aunque sus períodos de desempleo sean más cortos) y tendrán más probabilidades de ser empleados en el sector informal. Por lo tanto, los PAMTs que se centran en los jóvenes, en particular, los no calificados y de bajos ingresos, también tendrán que ser tomados en cuen- ta. En cuarto lugar, una parte importante de los nuevos puestos de trabajo entre los distin- tos países parece estar constituida por empleos de baja productividad, la mayor parte sobre todo en el sector informal. Los PPI y PAMT pueden ambas contribuir a más y mejores em- pleos de calidad al facilitar la movilidad laboral entre sectores, haciendo a los trabajadores más fácil de emplear, así como, haciendo la búsqueda de empleo más efectiva. Es evidente que estas intervenciones deben ser parte de un paquete de políticas más am- plio que incluya políticas para mantener estabilidad macroeconómica y promover un en- torno empresarial favorable a las inversiones, la diversificación económica y la innovación. Desde el punto de vista de la protección social, algunas de estas políticas deben estar dirigi- das a promover regulaciones laborales flexibles sobre los procedimientos de contratación y de despido, aunque manteniendo los márgenes de impuestos a niveles tolerables. Hasta la fecha, se ha escrito mucho acerca de los PPI y de los PAMT, sobre todo en el contexto de los países de América Latina, incluyendo un reciente estudio del Banco Mundial sobre el empleo y el crecimiento (Pagés, Pierre y Scarpetta 2008, caps. 7, 8). Aunque los aná- lisis rigurosos sobre el impacto real de estas políticas a lo largo de todos los países son difí- ciles de encontrar, hay una sólida comprensión general de sus debilidades y fortalezas. Por ejemplo, varios informes han documentado las rigideces impuestas a las empresas por pro- cedimientos de contratación y despido relacionados con indemnización por despido y reco- mendaron políticas orientadas a la protección de los ingresos de los trabajadores en franca oposición a las políticas de protección al empleo.4 El desempeño a menudo decepcionante de las políticas activas del mercado de trabajo para hacer frente a la fallas de mercado, que fueron diseñadas supuestamente para contrarrestarlas ha sido ampliamente documentada (especialmente en el mundo desarrollado), y varias sugerencias se han hecho sobre los pro- gramas que pueden producir mejores resultados en circunstancias particulares (Betcherman, Olivas y Dar 2004). Sin embargo, varios problemas y cuestiones de política prevalecen. En relación a las PPI s, incluso los países que han introducido reformas no han logrado abordar cuatro debili- dades principales de sus sistemas actuales: (1)bajos niveles de cobertura, (2) las transferen- cias de ingresos posiblemente regresivas, (3) insolvencia financiera, y (4) diversas distorsio- nes de la demanda y oferta de trabajo, incluyendo incentivos para el trabajo en el sector informal. Este fracaso ha demostrado que la solución no es tan simple como el deshacerse de la indemnización por despido e introduciendo el seguro de desempleo (ambos mecanis- mos de mancomunación de riesgos), lo diabólico está en los detalles. Lo mismo es cierto de las PAMT s. Es importante identificar qué iniciativas han funcionado mejor en la prác- tica, en el tratamiento específico de los fracasos de mercado, pero el reto más grande es de- finir qué características específicas del diseño e implementación de estos programas ha marcado la diferencia. Igualmente importante es la necesidad de decidir cuántos recursos limitados deben ser distribuidos entre los programas en competencia. En este capítulo se amplía el trabajo anterior en tres direcciones. En primer lugar, ac- tualiza la evaluación de las PPIs actuales y los PAMTs. En el caso de las PPIs, el capítulo gestión de riesgos del mercado laboral 229 analiza los regímenes de los diversos programas de protección de ingresos en toda la región y se analizan asuntos relacionados con la cobertura, la adecuación de beneficios, sosteni- bilidad financiera, los incentivos y la redistribución del ingreso. En el caso de las medidas activas, el capítulo presenta un inventario de programas en la región y se resumen las prin- cipales cuestiones que deben abordarse para aumentar su eficacia en base a los resultados de las evaluaciones de impacto recientes, así como, las experiencias de los países fuera de América Latina. En segundo lugar, el capítulo propone un marco de políticas para ampliar gradualmente la cobertura de las PPIs y los PAMTs y hacerlas más efectivas. Este marco de políticas enfatiza la necesidad de separar las funciones redistributivas y de aseguramien- to dentro de las PPIs y coordinar y aprovechar las sinergias entre las PPIs, PAMTs y otros componentes del sistema de Seguridad Social. Por último, el capítulo discute cuestiones re- lacionadas con la organización institucional e implementación del marco de políticas, que a menudo están ausentes en los debates políticos. El capítulo está organizado en cuatro secciones. Las secciones primera y segunda discu- ten las PPIs y los PAMTs, respectivamente. La tercera sección discute la coordinación entre estos dos tipos de programas institucionales, su organización y administración. Las conclu- siones de este capítulo son resumidas en la cuarta sección. Políticas de protección a los ingresos A nivel micro, las políticas para administrar el riesgo de la pérdida de ingresos en el mercado laboral se pueden agrupar en dos categorías: aquellas que determinan la distribución de los riesgos entre los individuos y las que afectan el nivel de riesgo que enfrentan los indi- viduos. El primer grupo consiste arreglos en el ahorro y la cobertura de riesgos, mientras que el segundo consiste principalmente en las normas que rigen la contratación y procedi- mientos de despido. Todos los países de la región han adoptado una combinación de estos dos tipos de políticas. Los arreglos del ahorro implican diversas formas de cuentas de ahorro de desempleo in- dividuales (CAHID) que se entregan a los trabajadores en caso que se quedan sin trabajo o si su contrato de trabajo se termina, por lo que se refieren a menudo como fondos de cesan- tía (fondos de terminación). En todos los casos, el riesgo de desempleo recae en los indivi- duos. En otras palabras, cuando los trabajadores están desempleados, solo cuentan con sus ahorros para compensar su consumo. Hay una amplia variedad de disposiciones para la cobertura de riesgos, incluyendo se- guro de desempleo (SD), indemnización por despido, preaviso, y ayuda por desempleo. To- dos tienen en común el hecho de que el riesgo de desempleo se distribuye a través de muchos individuos. En el caso del SD los empleadores y los trabajadores pagan una prima a un fon- do de seguro y el riesgo es distribuido entre todos los miembros del plan (que por lo gene- ral consisten en trabajadores inscritos en el sistema general de Seguridad Social, que también contribuyen a los programas de pensiones y los planes de seguros de salud). En el caso de ruptura de pago, previo aviso, y asistencia al desempleo, los trabajadores no pagan primas por adelantado (el empleador o el gobierno son los que toman la factura cuando indivi- duos se convierten en desempleados), pero el riesgo de desempleo es todavía inmenso. La 230 de los derechos a la realidad indemnización por despido es una transferencia al trabajador en el momento de su despido y por lo general determinada por la antigüedad del trabajador en el trabajo. Preaviso es una transferencia implícita antes de la salida, en que los empleados que serán despedidos se les da durante un período de tiempo determinado, para busquen trabajo mientras se les está pagando los salarios regulares. Así, en el caso de ruptura o suspensión de pago y prea- viso, la distribución del riesgo se lleva a cabo dentro de la empresa. Por último, la ayuda por desempleo es una transferencia horizontal por parte del gobierno a personas desem- pleadas que está condicionada a ciertas condiciones administrativas (tales como haber contribuido a la Seguridad Social, ser activo en la búsqueda de un trabajo, o estar en algún proceso de capacitación). Hay dos observaciones importantes que hacer sobre esta clasificación. En primer lugar, el ahorro y las diversas formas de arreglos para compartir riesgos no son mutuamente ex- cluyentes, y, de hecho, todos los países combinan al menos dos de ellos (ver tabla 5.1). La otra observación es que las normas sobre contratación y procedimientos de despido pueden combinarse con cualquiera de los ahorros o arreglos de mancomunación de riesgos. A TABLA 5.1 Sistemas de protección del ingreso Reglamentación Pago de respecto a prestaciones Noticia Seguro de contratación por despido de aviso desempleo CAID y despido Argentina Sí Sí Sí Sí Sí Bolivia Sí Sí — — Sí Brasil Impuesto de despido Sí Sí Sí Sí Chile Sí Sí Sí Sí Sí Colombia Sí Sí — Sí Sí Costa Rica — — — — Sí República Dominicana — — — — Sí Ecuador Sí No Sí Sí Sí El Salvador Sí Sí — — Sí Guatemala Sí Sí — — Sí Honduras Sí Sí — — Sí México Sí Sí — Sí Sí Nicaragua Sí Sí — — Sí Panamá Sí No — Sí Sí Paraguay Sí Sí — — Sí Perú Sí Sí — Sí Sí Uruguay Sí Sí Sí — Sí Venezuela Sí Sí Sí Sí Sí Nota: — = no disponible. En México, no hay propiamente una Cuenta de Ahorros Individual para Desem- pleo (CAID), pero a los individuos se les permite retirar sus beneficios de sus cuentas de pensión en el caso de desempleo. En Ecuador, solamente hay protección limitada de beneficios de desempleo, en la forma de un beneficio para trabajadores que son despedidos cuando están cercanos a la jubilación, para llevarlos a la edad de pensión. Fuente: Velásquez Pinto 2005. gestión de riesgos del mercado laboral 231 menudo, la rigidez en los procedimientos de contratación y despido se utilizan en conjunto junto con las indemnizaciones por despido o preaviso, pero esto es solo posible porque tienden a estar contenidas en el código del trabajo de la mayoría de los países. Por lo tanto, el lema de uso frecuente «pasar de la protección laboral a la protección de ingresos» no significa pasar de la indemnización por despido al seguro de desempleo. Esto significa hacer los procedimientos de toma de contratación y despido más flexibles y luego tratar de encon- trar una combinación eficiente de ahorros y disposiciones de mancomunación de riesgos, que bien pueden incluir la indemnización por despido (despido o un impuesto sobre emple- adores). Por lo tanto, desde el lado de los empleadores, es importante distinguir entre las políticas que afectan a las decisiones relativas a la reasignación de mano de obra dentro de la empresa (contratación y despido) y las políticas que afectan los costos laborales direc- tos al imponer contribuciones explícitas o implícitas a los arreglos al ahorro o la mancomu- nación de riesgos. Con esta idea en mente, en esta sección se examinan las actuales políticas de protección a los ingresos de los países de América Latina y se desarrolla un marco para mejorar su di- seño. A diferencia de los análisis anteriores, la evaluación no es presentada por programa. En su lugar, se ha organizado para hacer frente a tres preguntas: (1) ¿Protegen adecuada- mente en cara al desempleo la combinación de disposiciones que promueven el ahorro y la agrupación de riesgos? (2) ¿Cuáles son los posibles efectos de los actuales programas en el comportamiento individual y la oferta de trabajo?, y (3) ¿cuáles son los efectos potencia- les de estos programas, además de los reglamentos que rigen los procesos de contratación y de despido sobre la demanda de trabajo? Cobertura y adecuación de los sistemas de protección a los ingresos Uno de los principales problemas con las PPIs actuales es su limitada cobertura, que es in- cluso menor que la de los otros componentes del sistema de la Seguridad Social. El Capítu- lo 1 mostró que en cualquier punto dado en el tiempo, la mayor parte de los sistemas de Seguridad Social en la región tienen una cobertura, en promedio, de 30 por ciento de la fuer- za de trabajo. En los países que han implementado las CAHID, la cobertura es inferior a la de los sistemas de pensión y los sistemas de salud contributiva —16 por ciento en Colom- bia, 22 por ciento en Chile, y el 17 por ciento en Panamá. En cuanto a la indemnización por despido, la cobertura se limita a los trabajadores con contratos de duración indefinida, y, como se discutió en el capítulo 1, las tasas de cobertu- ra son por lo general por debajo del 35 por ciento de la fuerza laboral. Sin embargo, la pro- porción de los individuos desempleados que reciben beneficios parece ser bastante baja. Por ejemplo, en Argentina, solo el 2,5 por ciento de los desempleados son cubiertos por indemni- zación por despido. Existe una correlación parcial entre la cobertura y los ingresos— tra- bajadores con ingresos más bajos tienden a tener menores tasas de cobertura que aquellos con altos ingresos (véase la figura 5.1). Los trabajadores en el medio (tercer quintil), sin em- bargo, parecen tener una cobertura aún más baja. En cuanto a la adecuación de las prestaciones o beneficios, la revisión de normas legales de los países demuestra que los regímenes de los programas de protección de ingresos varían 232 de los derechos a la realidad FIGURA 5.1 Cobertura de pago de prestaciones por despido en Argentina Fuente: Cálculo de los autores en base a datos de la encuesta de la fuerza de trabajo en PME 2008. ampliamente en diferentes países.5 La revisión comparó los beneficios que el trabajador «pro- medio» recibiría en diferentes países en el caso de pérdida de empleo. El período de análi- sis fue, en la mayoría de los casos, 48 meses, lo que, como se ha mencionado en el capítu- lo 2, es la duración media del empleo en trabajos formales en aquellos países para los que hay datos disponibles. El régimen se expresa en cuanto al número de meses de sueldo que el individuo tiene derecho a recibir en caso de desempleo, en función del periodo de adqui- sición de sus derechos. Dos patrones distintos de la Seguridad Social para la protección de los ingresos pueden ser identificados (véase la figura 5.2). Muchos países tienen un régi- men relativamente modesto, se extiende durante un período de cuatro años, con benefi- cios que van entre dos y los cuatro meses de salarios. En estos países (Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Paraguay), la indemnización por despido es la única PPI que se ha implementado. Dentro de este grupo, México y Paraguay se destacan, el primero debido a su relativamente más generoso régimen (de cuatro meses) y el segundo porque tiene un régimen menos generoso (menos de dos meses). Otros países dan a sus sistemas de protección de los ingresos de un mandato (paquete de beneficios) más generoso (más de seis meses de beneficios) y se han combinado indem- nización por despido, con riesgo compartido o con un sistema de ahorro, o ambas cosas. Chile, Colombia, Panamá, Perú, Uruguay proporcionan beneficios de hasta ocho meses de salarios. Para estos países, el régimen del componente de indemnización es no muy diferen- te de los países del primer grupo; los beneficios extras se acumulan poco a poco a través de cuentas de ahorro individuales (en los primeros cuatro países) o vienen como un complemen- to a través del sistema de SD (en Paraguay). Chile es un caso especial. Aunque el sistema de protección social en Chile incluye un componente de SD, los pagos de beneficios en el caso FIGURA 5.2 Mandatos de los sistemas de protección del ingreso FIGURA 5.2 Mandatos de los sistemas de protección del ingreso (continuación) FIGURA 5.2 Mandatos de los sistemas de protección del ingreso (continuación) FIGURA 5.2 Mandatos de los sistemas de protección del ingreso (continuación) Fuente: Cálculo de los autores en base a fórmulas de beneficio y condiciones de elegibilidad descritas en Jaramillo y Saavedra 2005 (para el pago de las pres- taciones por despido), Velasquez Pinto 2005 (para seguro de desempleo), y Banco Mundial 2008. gestión de riesgos del mercado laboral 237 de pérdida de trabajo toman la forma de retiros graduales que simulan pagos bajo un sis- tema clásico de SD. Por lo tanto, los beneficios de las CAHID observadas en la tabla para Chile no son pagados en adición al componente de SD. La cuenta individual es simple- mente para financiar los pasivos del sistema con el individuo —la otro fuente de fondos son las contribuciones de los empleados, los empleadores y los gobiernos a un fondo de solidaridad. Los demás países de este segundo grupo tienen regímenes más generosos que oscilan entre siete meses y un año. En Argentina, los beneficios pueden ser pagados un máximo de ocho meses, en parte como resultado de un «generoso» sistema de seguro de desempleo. Trabajadores de la construcción, sin embargo, también tienen derecho a las cuentas indivi- duales y por lo tanto pueden recibir beneficios equivalentes aproximadamente a un año de su salario. El sistema de protección de los ingresos en Brasil puede ofrecer hasta 10 meses de salario, aunque con un más modesto componente de despido, esto toma la forma de un impuesto sobre el despido del 40 por ciento de los activos que el trabajador ha acumula- do en la CAHID. Los otros dos casos especiales son Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela. Ecuador se destaca por un sistema de protección de los ingresos con un régimen más largo (más de un año de salarios), pero ofrece una protección modesta en el corto plazo. Esta disposición se produce porque las cuentas de ahorros individuales y seguros de desempleo empujan solo después de que el trabajador ha efectuado 48 y 60 meses de cotización, res- pectivamente. Venezuela, por otro lado, emerge de este análisis como el sistema con el régi- men largo o duradero, con beneficios de hasta 16 meses de salario. El componente de in- demnización por despido es modesto en relación con los de otros países, y el componente de indemnización al empleado es menos «generoso» que el SD de argentina, pero la contri- bución obligatoria a las cuentas individuales es dos veces que aquella de los otros países. En la mayoría de los países, sin embargo, las prestaciones por desempleo se acumulan de forma gradual con el tiempo (que puede ser un problema para los nuevos empleados del mercado de trabajo), y puede haber discontinuidades en la cobertura. El grupo más obvia- mente afectado por esta característica de los sistemas de protección de ingresos es el de Jóvenes que ingresan al mercado laboral por primera vez, pero cualquier trabajador que vuelve a entrar en el empleo tiene poca o ninguna cobertura para los primeros meses. De hecho, entre todos los países que no tienen seguro de desempleo, las prestaciones otorgadas después del primer año de trabajo rara vez son más a un mes de salario. Es evidente que, en promedio, la probabilidad de pérdida del empleo durante el primer año es pequeña. En el caso de Brasil, por ejemplo, solo alrededor del 14 por ciento de los trabajadores perte- necen a esta categoría, pero, como se ha explicado en el capítulo 2, la probabilidad de per- der el empleo para personas de bajos ingresos y trabajadores de baja calificación puede ser mucho mayor. Un tema relacionado es que, en contraste con los beneficios del SD, las indemnizacio- nes por despido y saldos de cuentas individuales se pagan de una sola vez (excepto en Chi- le). Los trabajadores que comienzan un nuevo trabajo así empiezan a acumular los benefi- cios desde el primer día. Dependiendo de cómo los trabajadores desempleados gestionar esta suma global de capital, pueden no tener una protección suficiente de ingreso durante su período de desempleo. 238 de los derechos a la realidad Otra limitación importante de los sistemas existentes en la región se relaciona al compo- nente de la indemnización por despido, lo que conlleva un alto riesgo de impago. El proble- ma es que los acuerdos de indemnización por despido estén sin fondos. Los empleadores no tienen el mandato de atender las obligaciones que asumen cuando contratan trabajadores, que, como se verá en la siguiente sección, puede ser considerable. Hay dos problemas asociados con esta limitación. Una es que los empleadores al des- pedir a los trabajadores por razones económicas, en ese momento mismo enfrentan res- tricciones de liquidez que les obligan a dejar de pagar sus obligaciones (Holzmann y Vodo- pivec 2011). Otra es que, incluso cuando las restricciones de liquidez no son un problema, algunos empleadores, particularmente en las pequeñas empresas pueden optar por eludir sus obligaciones. La evasión es una respuesta lógica cuando el litigio es poco probable, y lo es más si: (1) los trabajadores en cuestión tienen bajos niveles de educación que limitan su conocimiento de la ley, (2) los altos costos de transacción dan a los trabajadores de ba- jos ingresos un desincentivo para litigar, o (3) la corrupción existe en el ordenamiento jurí- dico. Los altos costos de transacción también dan a los empleadores y los empleados un incen- tivo para ponerse de acuerdo sobre una suma global por debajo del valor mínimo requeri- do por el ley.6 Este tipo de acuerdo puede crear el equilibrio óptimo al exigir que el contrato requiera de la participación de los jueces y tribunales que retrasarían considerablemente el pago de indemnización alguna. Los empleados pueden preferir conformarse con una canti- dad menor si se pudiera pagar inmediatamente. Cuanto mayor sea la tasa de descuento de los empleados, mayores serán las probabilidad de que esto resulte.7 También hay preocupaciones sobre el diseño del componente de CAHID, en que los fon- dos no suelen asignarse explícitamente a financiar los beneficios por desempleo. En muchos casos, los trabajadores pueden utilizar los fondos para financiar la compra de una casa o para pagar por la educación. El menor número de restricciones para el retiro de los fondos de las CAHIDs existe en el Perú, hasta el punto en que los trabajadores consideran que los depósitos de los empresarios son relleno obligatorio de sus salarios durante los meses de mayo y diciembre, que es cuando se hacen aportaciones. El hecho es que, en todos los paí- ses, las CAHID tienen dos funciones interrelacionadas: ahorro preventivo obligatorio para compensar el consumo en el caso de desempleo (que también podría extenderse a la incapa- cidad permanente) y estimular el ahorro para financiar determinadas inversiones (presumi- blemente como manera de evitar alguna falla en el mercado de crédito). Sin embargo, como se discutirá más adelante, incluso si existiese una justificación para este régimen adicional, es claro que debería ser parte de un programa de protección de ingresos. Una observación final, y en general, es que el diseño de la mayoría de las PPIs hoy pare- cen ser ad hoc, sin objetivos claros y reglas para definir el régimen de los diversos componen- tes. Hasta cierto punto, los diseños actuales reflejan una tendencia a la dependencia. Los sistemas que proporcionan principalmente la indemnización por despido aparecen en primer lugar, acompañando otro conjunto de normas y estándares introducidos a través de los có- digos de trabajo, a menudo concebido como parte de una cultura que enfatiza seguridad en el empleo. Estos fueron avances importantes para los trabajadores y llegaron a ser consi- derados como derechos adquiridos. Posteriormente, y relativamente reciente, las reformas impulsadas por la necesidad de hacer los mercados laborales más flexibles (véase el análisis gestión de riesgos del mercado laboral 239 en la sección siguiente) a menudo «sobre-impusieron» nuevos componentes en los esque- mas originales de indemnización por despido. El resultado final es un conjunto de siste- mas de protección de ingresos que dan demasiada protección a algunos trabajadores y poca o ninguna protección a los demás. Como se discute más adelante, este diseño ad hoc tam- bién puede provocar distorsiones en la oferta de trabajo y en las decisiones de ahorro. Impacto potencial sobre el comportamiento y la oferta de trabajo Al igual que otros programas de Seguridad Social, los sistemas de protección del ingreso afectan el comportamiento de los trabajadores. De hecho, cualquier tipo de transferencia pagada después del despido o durante los períodos de seguro de desempleo, despido o des- empleo el seguro afecta capacidad negociadora de los trabajadores, los salarios de reserva, el costo de oportunidad del ocio, y los esfuerzos de búsqueda de empleo. Esta sección se centra en tres consecuencias no deseadas de estos efectos: (1) aumento en la duración de los períodos de desempleo, (2) mayores tasas de rotación de personal, y (3) cambios en las preferencias de los trabajadores en relación a trabajar en el sector formal e informal. Búsqueda de trabajo y la duración de los períodos de desempleo. Los pagos globales, como indemnización por despido, pueden reducir los incentivos de los trabajadores para exten- der la duración del desempleo en relación con sus pagos mensuales, pero los tres efectos están todavía presentes. La literatura, sin embargo, tiene principalmente centrada su aten- ción en los efectos del SD. A nivel micro, la preocupación es sobre los efectos de las transferencias en la eficiencia del proceso de emparejamiento y la duración del período de desempleo.8 En principio, tener un sistema de seguro de desempleo puede dar a los trabajadores una mayor flexibi- lidad y hacer su búsqueda del trabajo más eficiente, lo que conduce a períodos de desem- pleo más cortos y mejores oportunidades para encontrar el trabajado deseado. Sin embargo, estos efectos tienden a ser más una función de colocación y capacitación en servicios y programas, que de los beneficios per se. Al mismo tiempo, las transferencias pueden aumen- tar los salarios de reserva y reducir el costo de oportunidad de ocio y, por lo tanto, redu- cir los esfuerzos de los trabajadores en la búsqueda de empleo. Como resultado, la dura- ción de sus períodos de desempleo puede aumentar. En su enfoque en los efectos de los SDs (Seguros de Desempleo), la literatura muestra que generalmente al aumentar generosamente las prestaciones, esto tiene algunos efectos negativos sobre el duración del desempleo y no tiene efectos notables en la calidad de el em- pleo deseado y el encontrado o emparejamiento.9 Estimaciones de la elasticidad del bene- ficio (el porcentaje de cambio en duración del período de desempleo resultante de un incre- mento del 1 por ciento en el beneficio) oscilan entre 0,2 y 0,9, mientras que la elasticidad de la duración oscila entre 0,4 y 0,5 (Banco Mundial 2004). En general, estos efectos pare- cen ser relativamente modestos. Por ejemplo, si la duración base del período de desempleo es de tres meses, el aumento de los beneficios en un 10 por ciento prolongaría el período de desempleo de alrededor de dos a ocho días. El aumento de la duración de los beneficios por un mes sería añadir dos a tres semanas. 240 de los derechos a la realidad También hay evidencia de que las CAHID puede aumentar los esfuerzos de búsqueda de empleo en relación al SD o Seguro contra Desempleo y por lo tanto acortar la duración del periodo desempleo.10 Este efecto ocurre simplemente porque los ahorradores pueden mantener en el futuro los ahorros que no se usan para financiar su consumo cuando se está desempleado. Como se discutió anteriormente, cualquier saldo no utilizado que quede en la CAHID del trabajador cuando él o ella se retira puede ser tomado como una suma global o utilizarse para aumentar el valor de la pensión. La evidencia más reciente de los efectos positivos de la CAHID proviene de Chile, donde, en igualdad de circunstancias, los traba- jadores con mayores saldos en sus cuentas individuales, también tienen períodos más cortos de desempleo (Van Ours, Hartley Reyes, y Vodopivec 2009). La única prueba para la región proviene de Brasil, y los resultados son inconclusos. El primer estudio que abordó esta cuestión mediante el aprovechamiento de los cambios en las regulaciones en 1994 encontró que el SD no tuvo efectos significativos sobre la dura- ción de los períodos de desempleo, excepto en las transiciones desde el desempleo al auto- empleo.11 En este caso, el aumento de beneficios del SD se asocia con períodos más cortos de desempleo, lo que sugiere que los beneficios de desempleo pueden haber estado ayudando a financiar alguna nueva actividad. El estudio tampoco encontró evidencia de que el SD haya tenido un impacto positivo en los salarios o en la probabilidad de encontrar un empleo en el sector formal. De modo que el aumento de los salarios de reserva asociados con el SD no se tradujo en mejores puestos de trabajo. El estudio más reciente sobre trabajadores en las áreas metropolitanas encontró evi- dencia débil de que la presencia de Seguro contra Desempleo y del fondo de compensación por despido (Fondo de Garantía Por Tiempo de Servicio (FGTS), la versión en Brasil de las CAHID) reduce ligeramente la probabilidad de salir del desempleo a través puestos de trabajo del sector informal, pero no hubo evidencia de un impacto importante en la dura- ción del desempleo (Margolis 2008).12 CeterisParibus, parece que los trabajadores que reciben solamente beneficios del FGTS se comportan de manera similar a los trabajadores que son elegibles a tres, cuatro o cinco meses de beneficios por desempleo. En esencia, el paquete conjunto de prestaciones de desempleo puede aumentar el periodo de desempleo debido a que los trabajadores se toman más tiempo para encontrar el trabajo deseado (pro- bablemente gasten menos tiempo en la búsqueda de trabajos indeseados o con poco poten- cial), pero los beneficios adicionales proveídos por el SD más allá de aquellos disponibles a través de los FGTS parecen tener poca influencia. Mayores tasas de rotación de personal. Todas las transferencias, al reducir el costo de opor- tunidad de la mano de obra, pueden causar a los trabajadores hacer menos esfuerzos en su trabajo y por lo tanto puede llevar a los despidos frecuentes y mayor rotación. No obstante, los mismos estudios que muestran que el esfuerzo de búsqueda de empleo se ha incremen- tado bajo el esquema de las CAHID encuentran más esfuerzo en el trabajo también. La ra- zón es la misma —los trabajadores pueden guardar sus ahorros en vez de tener que usarlos para financiar consumo durante los periodos de desempleo. Sin embargo, el sistema de CAHID también puede aumentar la rotación de empleo, ya que los trabajadores tratan de convertir sus ahorros en efectivo. Hay tres situaciones princi- pales en la que estos intentos pueden ocurrir. La primera situación es cuando las personas gestión de riesgos del mercado laboral 241 encuentran que la cantidad de ahorro precautorio impuesta a los trabajadores por el go- bierno es demasiado alta y tratan de encontrar formas de evadirla. Los trabajadores pueden acudir al sistema CAHID si no pueden pedir prestado (el acceso al crédito puede ser limi- tado por las imperfecciones en el mercado de capital) o si las tasas de interés sobre los prés- tamos son más altas que la tasa de retorno sobre la cuentas individuales. La segunda situa- ción es cuando otro sistema de control al consumo existe (tal como el SD), lo que reduciría el valor de ahorro preventivo de los trabajadores. En esta situación, el despido puede proporcionar a los trabajadores un incentivo para retirar sus ahorros. La tercera situación es cuando las tasas de retorno sobre los ahorros son inferiores a las tasas de mercado. En este caso, los trabajadores estarían en mejor condición al mover el dinero de sus CAHID a otra parte para no tener que pagar un impuesto implícito sobre ellos. En LAC, hay algunas pruebas de que los FGTS brasileños dan a la gente un incentivo para inventar falsos despidos a fin de recibir beneficios por desempleo (Banco Mundial 2002). Una de las razones de esto es la baja tasa de retorno sobre los ahorros. Los fondos del FGTS representan alrededor del 0,5 por ciento del producto interno bruto (PIB), y la mayoría de las inversiones van a la vivienda y proyectos de saneamiento. En el caso de la vivienda, el FGTS proporciona préstamos subsidiados a los miembros del plan, que representan el 65 por ciento de la cartera. A priori se puede decir que hay pocas razones para que el FGTS deba participar en este tipo de actividad en lugar de simplemente ayudar a las personas a reemplazar sus ingresos durante los períodos de desempleo. La política actual no solo re- duce las tasas de rendimiento de las inversiones del FGTS, pero también puede aumentar los costos administrativos. De hecho, la tasa de rendimiento sobre ahorros del FGTS ha sido consistentemente inferior a la tasa de mercado. Así, a finales de 2008, el equivalente brasileño de la tasa de interés de fondos federales, la llamada tasa Selic, estaba cerca de 6,25 por ciento (real), mientras que la tasa anual de interés real pagado por el FGTS era alrede- dor de 3,00 por ciento por año (Banco Mundial 2008). Otra de las razones para una mayor rotación del empleo al desempleo puede ser la exis- tencia simultánea de Seguros por Desempleo (SD). Existe evidencia anecdótica de que los trabajadores desempleados utilizan sus beneficios del FGTS por adelantado para hacer las compras adicionales de bienes de consumo (o de capital) relativamente caros en lugar de bie- nes para suavizar o compensar el consumo. Lo que parecería que los beneficios del SD se utilizan para compensar el consumo. Sin embargo, una alta rotación del empleo al desempleo no parece ser un problema es- tructural del sistema de CAHID, sino el resultado de un mal diseño. Los incentivos para los trabajadores y empleadores para inventar falsos despidos pueden reducirse si el régimen de precaución ahorros es modesto, si no hay redundancias o similitudes entre el SD y el sis- tema CAHID, y si las políticas de inversión generan tasas de retorno sobre las contribucio- nes que estén por encima de las tasas de mercado. El trabajo formal versus el trabajo informal. El Capítulo 2 mostró que la transición de los individuos dentro y fuera del sistema de Seguridad Social a través de su participación activa aun esta latente.13 Algunas de estas transiciones dependen de factores ajenos a su control (por ejemplo, cuando las empresas cierran, cuando se introducen nuevas tecnologías que cambie la composición de la fuerza de trabajo, y cuando las empresas sufran una reestructuración 242 de los derechos a la realidad económica). Sin embargo, las personas también pueden tomar decisiones que influyen en estas transiciones. Debido a que es muy difícil hacer cumplir el régimen de contribución al sistema de Seguridad Social, algunos los individuos pueden optar por tomar puestos de tra- bajo del sector informal y así contribuir por períodos más cortos de tiempo durante su ca- rrera, con base en su propia evaluación de los costos y beneficios esperados. Como se verá en el capítulo 7, los factores que influyen en las decisiones de los trabajadores y que por lo tanto determinan la densidades contributivas14 incluyen (1) los ingresos netos esperados en los sectores formal e informal, (2) el valor del conjunto de prestaciones y beneficios de la Seguridad Social (como el desempleo y pensión) que esperan recibir (Perry et al. 2007), y (3) los beneficios que recibirían si fueran a permanecer fuera del sistema de Seguridad So- cial (Levy 2008). Ceteris Paribus, los beneficios de desempleo puede representar un impuesto sobre el trabajo formal para algunos y un subsidio para otros. El costo de un trabajador de parti- cipar en el programa de desempleo es igual a sus contribuciones, que por lo general repre- sentan un porcentaje determinado de sus ingresos. Los beneficios que el trabajador puede esperar, por otra parte, dependen del riesgo de desempleo enfrentado por el trabajador y del nivel de beneficios proporcionado por el programa de Seguro de Desempleo particu- lar. Las contribuciones de los grupos de altos ingresos son más altas que las de bajos ingre- sos, mientras que beneficios esperados de los grupos de altos ingresos son más bajos (en relación a sus ingresos) (asumiendo que el riesgo de perder el empleo es menor). Por lo tan- to, la tasa de cotización o tasa contributiva para estos trabajadores incluye un impuesto im- plícito que, ceteris paribus, puede hacer que el trabajo en el sector formal sea poco atracti- vo para ellos. Tanto el SD y sistema de CAHID también pueden aumentar los ingresos netos de los trabajadores del sector informal. Aun cuando las contribuciones son directamente propor- cionales a las prestaciones o beneficios, las prestaciones por desempleo reducen la brecha de ingresos entre empleos formales e informales. En otras palabras, los individuos podrían estar trabajando en el sector informal mientras reciben beneficios por desempleo, una situa- ción que, como se discutirá después, es muy difícil de evitar. Ceteris Paribus, la posibili- dad de trabajar en el sector informal mientras se reciben beneficios por desempleo, puede impulsar una mayor participación de los trabajadores a optar por empleos informales que para puestos de trabajo del sector formal. Sin embargo, la evidencia empírica sobre este tema es muy limitada, un estudio hecho en Brasil sugiere que mucho depende del diseño del programa de beneficios por desempleo (Robalino y Zylberstajn 2009). Usando simulaciones, el estudio mostró que, para una amplia gama de preferencias, el sistema de seguro por desempleo tiende a reducir las den- sidades contributivas (en otras palabras, crea incentivos para el trabajo en el sector infor- mal) entre los trabajadores de ingresos altos y para aumentar los ingresos para trabajado- res de bajos ingresos. Los FGTS, por otra parte, aumentan las densidades de cotización de todos los trabajadores (densidades contributivas), en parte porque constituye una transfe- rencia pura de los empleadores a los empleados. El estudio sí, no exploro el efecto conjunto del seguro de desempleo y los FGTS. Sin embargo, se demostró que, dependiendo de cómo están diseñados, los beneficios por desempleo pueden fomentar o desalentar el trabajo in- formal. gestión de riesgos del mercado laboral 243 Impacto potencial en la demanda laboral Hay por ahora una vasta literatura sobre el impacto de las regulaciones administrativas la- borales y los costos de mano de obra en los mercados de trabajo. El objetivo aquí no es pro- porcionar una visión global de esta literatura, sino resumir sus principales conclusiones y mensajes de política. Impacto de las reglamentaciones administrativas. Además de regular los niveles de los impuestos sobre nómina y la indemnización por despido, la mayoría de los gobiernos tam- bién regulan los contratos, las reglas que favorezcan la contratación de determinados colec- tivos, y las condiciones para su despido. Si alguna de estas normas o reglamentaciones limi- tan la gestión eficiente de los recursos humanos dentro de una empresa, esto puede afectar negativamente la rotación del empleo y crecimiento de la productividad. Los empleadores que operan bajo restricciones de despido son a menudo reacios a crear nuevos puestos de trabajo, lo que reduce los niveles generales de empleo. La evidencia a nivel internacional sobre los efectos de la regulación gubernamental en el mercado de trabajo es mixta, pero algunos mensajes que han surgido vale la pena destacarlos. La protección al empleo parece disminuir el empleo global en lugar de aumentarlo.15 Re- gulaciones restrictivas pueden conducir a un menor despido durante malos tiempos, como también a una contratación menor durante los buenos tiempos. El efecto neto depende de la importancia relativa de estos dos factores, pero la evidencia internacional muestra en general que la protección del empleo reduce el empleo neto. En América Latina, la eviden- cia es mixta. Algunos estudios no han encontrado evidencia significativa, pero esto es pro- bablemente debido a una heterogeneidad no observada (Heckmany Pagés 2004). Existe evi- dencia de que la regulación ha tenido efectos negativos la Argentina (Mondino y Montoya 2004) y Perú (Saavedray Torero 2004), pero no así en Chile (Pagés y Montenegro 1999) o Brasil (Paes de Barros y Coerseuil 2004). Sin embargo, existe buena evidencia que muestra que las regulaciones destinadas a proteger la seguridad laboral de los trabajadores «reducen la rotación laboral, conducen a la creación de menos puestos de trabajo, y puede reducir la velocidad de crecimiento de la productividad». En América Latina, el Índice Márquez de Protección Laboral se correla- ciona con los trabajadores que tienen una larga permanencia en el empleo y la baja rotación laboral se ha observado en Colombia, Brasil y Perú (Kugler 2000; Gonzaga 2003, Saave- dra y Torero 2004). La evidencia también sugiere que el flujo de trabajadores hacia aden- tro y hacia afuera de los puestos de trabajo sigue siendo alta en todos los países de la región, independientemente del nivel de protección al empleo, lo que sugiere que estos flujos están más influenciados por la creación y destrucción de empresas que por la contratación y el des- pido (BID 2004).Existe alguna evidencia de que en Colombia una menor rotación laboral conduce a una menor creación de empleo (Kugler 2000) y de que en Chile las regulaciones han reducido la demanda de trabajadores no calificados (Montenegro y Pagés 2003; Pagés y Montenegro 1999). La evidencia internacional indica también que una menor rotación laboral conduce a tasas de desempleo más altas (Addison y Grosso 1996; Elmeskob et al. siguiente; Lazear, 1990). Finalmente, hay creciente evidencia de que estrictas regulaciones laborales pueden afectar negativamente el crecimiento de la productividad aumentando el 244 de los derechos a la realidad costo de los ajustes laborales y reduciendo los incentivos que tienen las empresas para inno- var y adoptar nuevas tecnologias.16 Restricciones relativas a los procedimientos de contratación y despido varían de país a país en LAC pero, en general, no parecen ser un problema importante para el funciona- miento eficiente de los mercados de trabajo. La tabla 5.2 resume algunas de los procedi- mientos clave de despido en la región. En todos los países, excepto Bolivia, es legal que los trabajadores sean despedidos. En algunos países, el empleador debe notificar a una tercera parte sobre el despido, pero solo en Panamá, Paraguay y Perú es la tercera parte la que auto- riza el despido. El reentrenamiento solo es obligatorio en Ecuador y Perú. Las regulaciones más comunes son reglas de prioridad que se aplican al despido y recontratación que limitan las decisiones de los empleadores sobre quién y cuándo debe despedir. En general, encues- tas realizadas sobre empresas en el sector manufacturero no marcan a las regulaciones la- borales como uno de los principales obstáculos a que las empresas se enfrentan. Impacto de los costos laborales. Los costes no salariales del trabajo relativos a la protección de los ingresos en LAC tienen más probabilidades de tener efectos distorsionadores en el mercado laboral que las reglamentaciones administrativas. El costo equivalente pagado por seguro de cesantía puede variar entre el 3,4 por ciento del salario (Paraguay) y el 8,5 por ciento de salarios (Colombia). El promedio para la región es de 6,5 por ciento (véase la tabla 5.3). La indemnización por despido a menudo puede ser más cara que el seguro de desempleo y le sistema CAHID. Es evidente que no todas las empresas cumplen con las nor- mas y, en parte, este error puede ser explicado por los propios costes. Sin embargo, aque- llas empresas que sí cumplen pueden enfrentar los costos totales relacionados con la pro- tección de los ingresos de hasta un 23,2 por ciento de la masa salarial (Venezuela). Cuando otros costos laborales no salariales se incluyen, es evidente que en muchos países el sistema de protección social puede ser un grave impedimento para la competitividad de las empre- sas, deprimiendo los niveles de empleo y contribuyendo a la informalidad. Los cálculos para los países para los cuales hay datos disponibles muestran cargas fis- cales que varían entre 15 y 55 por ciento, con un promedio de 35 por ciento.17 El país con la carga impositiva más baja en la región es Chile, y el país con el más alto es Colombia. Colombia y México son en realidad dos de los tres países con las más altas cargas fiscales de todo el mundo (véase el capítulo 7). La evidencia a nivel internacional muestra que car- gas impositivas altas se asocian con los niveles de empleo bajos. Este efecto es particular- mente grave entre los trabajadores no cualificados (véase el capítulo 7 para una completa discusión). Así, muchos países con cargas fiscales elevadas (por ejemplo, Turquía) están considerando la introducción de políticas de reducción de tasas de contribución a la Segu- ridad Social. Las indemnizaciones pueden tener otros efectos específicos sobre el despido y las tasas de contratación. La indemnización por despido (o anticipación) es una forma de impuesto de despido sobre los empleadores. Una particularidad de este tipo de impuestos es que tien- de a aumentar con la antigüedad del empleado. Por lo tanto, el impuesto de primera da a los empleadores un incentivo para tener especial cuidado en la contratación de su personal, lo que implica más selectividad, sino también la reducción de quizás el número de puestos de trabajo vacantes. Un segundo efecto es que, durante la primeros meses de tiempo de un TABLA 5.2 Procedimientos generales para el despido de trabajadores redundantes ¿Es mandatorio ¿Cuántas el reentrena- semanas de ¿Es legal miento o ¿Existen reglas ¿Existen reglas notificación despedir a los ¿Es necesaria ¿Es necesaria reemplazo de prioridad de prioridad anticipada trabajadores la notificación la aprobación antes que apliquen que apliquen después País redundantes? por terceros? por terceros? del despido? a despidos? al reempleo? de 20 años? Argentina Sí Sí No No No No 4,3 Bolivia No n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 12,9 Brasil Sí No No No No No 4,3 Chile Sí Sí No No No No 4,3 Colombia Sí No No No No No 0,0 Costa Rica Sí No No No No No 4,3 República Dominicana Sí Sí No No Sí No 4,0 Ecuador Sí No No Sí Sí Sí 4,3 El Salvador Sí No No No No No 8,7 Guatemala Sí No No No No No 0,0 Honduras Sí No No No No No 8,7 México Sí No No No Sí Sí 0,0 Nicaragua Sí No No No Sí Sí 2,1 Panamá Sí Sí Sí No Sí Sí 0,0 Paraguay Sí Sí Sí No No Sí 12,9 Perú Sí Sí Sí Sí Sí Sí 0,0 Nota: n.a. = no aplica. Fuente: Indicadores Doing Business. 246 de los derechos a la realidad TABLA 5.3 Costos de trabajo relacionados con la protección del ingreso (porcentaje) Pago de Aviso prestaciones anticipado por despido de despido SD w CAID w Total Argentina 6,8 1,5 8,2 16,5 Bolivia 6,8 6,8 Chile 6,2 0,8 1,6 0,6 8,6 Colombia 8,5 8 16,5 Ecuador 7,3 1 2 8 18,6 El Salvador 6,8 6,8 Guatemala 6,8 6,8 Honduras 5,5 5,5 México 8,1 8,1 Nicaragua 3,9 3,9 Panamá 6,4 8 14,4 Paraguay 3,4 3,4 Perú 8,3 8 16,3 Uruguay 6,8 13 15 6,8 Venezuela 4,3 2 1 16,7 23,2 Average 6,4 1,3 1,3 8,4 10,8 Notas: Las celdas en blanco indican que no aplica. Para las indemnizaciones por despido, la cifra repor- tada es el seguro equivalente: el valor actual esperado de los costos de la indemnización por despido para un empleado determinado, dividido por el valor actual esperado de los salarios. En los cálculos aquí, se suponía que la probabilidad de despido fue del 14 por ciento al año (el promedio de Brasil para los trabajadores del sector formal), que los salarios crecen a un 3 por ciento real por año, y que el descuento de los empleadores en el futuro es a una tasa anual de 4 por ciento real. El horizonte planeado se fijó en 20 años. El tipo de cotización para las CAID en Argentina es un promedio de 20 años (la tasa de cotización es del 12 por ciento para el primer año y se reduce a 8 por ciento el año siguiente). Para Uruguay, las tasas de cotización reportaron también pensiones financiadas y seguros de salud y por lo tanto no se incluyen en los totales o promedios. La w se refiere a las contribuciones de los trabajadores. Fuente: Cálculos de los autores. empleado con la empresa, el empleador tiene más de un incentivo para vigilar la calidad del emparejamiento o sea lo que el empleador busca y lo que el empleado ofrece y viceversa. Así, por un lado, los empleadores pueden hacer mayores inversiones en capacitación en el caso de los trabajadores que muestran potencial y, por el otro lado, se puede tomar una acción más rápida de poner fin a un contrato en el caso de mal desempeño de un trabaja- dor. El impuesto por despido también puede obligar a algunos empleadores a no contratar más trabajadores que ya no son necesarios o que no funcionan tan bien como se esperaba. Al final el efecto neto del impuesto es indeterminado, y la evidencia empírica no es conclu- yente. El efecto de las indemnizaciones por despido sigue siendo un problema que tiene que recibir más atención. gestión de riesgos del mercado laboral 247 La sostenibilidad financiera de los programas de seguro por desempleo Por su diseño los sistemas de seguro de desempleo no vinculan las prestaciones o beneficios con las contribuciones. Como en el caso de las pensiones de prestación o beneficio defini- do, la sostenibilidad financiera de los Sistemas de Seguro de Desempleo depende de la capa- cidad de los políticos para ajustar los parámetros del sistema en respuesta al cambio econó- mico y condiciones demográficas. La mayoría de las veces, este ajuste no es una tarea fácil: siempre hay resistencia a la reducción de las prestaciones o aumentar contribuciones. El re- sultado puede ser un deterioro de la situación financiera del sistema que requiere de apoyo con cargo al presupuesto general. De los cuatro países de América Latina que tienen sistemas de seguro por desempleo (SD), la información financiera está disponible solo en el caso de Brasil. Hay una buena ilustración de los problemas que emergen cuando el SD está presente. Incluso antes de la crisis financiera, los gastos en Brasil fueron superando los ingresos. De hecho, los pagos por beneficios habían estado creciendo a un promedio del 14 por ciento, mientras los in- gresos crecieron a solo el 11 por ciento. Los gastos en 2010 se estiman en $ 18 mil millo- nes. Esta cifra es probable que aumente mucho mas, dado el incremento en las demandas de prestaciones o beneficios por desempleo observadas durante la crisis financiera (véase la figura 5.3). FIGURA 5.3 Situación financiera del sistema de seguro de desempleo en Brasil Fuente: Banco Mundial 2008. 248 de los derechos a la realidad Directrices para la ampliación de la cobertura y mejora del rendimiento de Las PPI s Como se mostro anteriormente, hay maneras diferentes para diseñar un sistema de pro- tección a los ingresos. La pregunta para los países de Latino América es cómo diseñar un sistema que no solo puede ampliarse gradualmente a toda la fuerza de trabajo, sino que también proporcione beneficios adecuados, que sea fiscalmente sostenible, que tenga arre- glos redistributivos transparentes y progresivos, y minimice las distorsiones en la oferta la- boral, demanda laboral y las decisiones de ahorro. En esta sección se propone un modelo para tal diseño. Se empieza por discutir cuestiones relacionadas con la cobertura y el régi- men del sistema de protección de los ingresos, para luego concentrarse sobre la mejor ma- nera de combinar el ahorro, la cobertura de riesgos, y la redistribución. Definiendo el régimen del sistema de protección de los ingresos. Antes de discutir pro- blemas de diseño, es importante ponerse de acuerdo sobre lo que debe ser la función real del sistema de protección de los ingresos en los países Latino Americanos. ¿Tienen los países la capacidad administrativa para hacer algo más que proporcionar indemnización por despido? ¿Debería el sistema de protección de los ingresos limitarse a trabajadores con contratos indefinidos o abiertos en el sector formal, o ¿es posible extender la cober- tura a las personas con contratos temporales e incluso a cualquier trabajador que se con- trate? Sobre la primera pregunta, la mayoría de los países de LAC parecen tener la capacidad institucional de desarrollar algún tipo de sistema de prestaciones por desempleo para susti- tuir la indemnización por despido. A nivel internacional, la probabilidad de cualquier país pueda implementar seguro de desempleo o la aplicación del sistema de CAHID depende del nivel de ingresos del país. Esto se debe a que, en general, a medida que aumenta la renta, la capacidad institucional también aumenta. Además, los países más ricos tienen más proba- bilidades de abordar otras cuestiones de política más apremiantes (por ejemplo, en educa- ción y salud) y por lo tanto puede dirigir su atención a cuestiones relacionadas a la protec- ción de los ingresos. Los países suelen introducir las prestaciones por desempleo cuando su ingreso per cápita supera el umbral de un país de renta media. La mayoría de los países de América Latina caen en esta categoría, pero, más importante, incluso los países de bajos ingresos como Bolivia, ya han pasado a través de complejas reformas estructurales en sus sistemas de Seguridad Social. Por lo tanto, el ingreso per cápita de un país no necesariamen- te evita abandonar la indemnización por despido. Por otra parte, las complejidades involucradas en el desarrollo de sistemas IT y la ges- tión de los registros individuales no son específicas para los SD o las CAHID s. Lo mismo sucede con la gestión de los sistemas de pensiones de beneficios definidos o transferencias en efectivo condicionas. Los principales argumentos en contra de la introducción de cual- quier SD o CAHID son las prestaciones por desempleo que requieren una más sofisticada capacidad de ejecución para controlar los abusos y que, en LAC, es más probable que su- ceda que en otros lugares, dadas los grandes sectores informales que existen en estos países. Esta sección y la siguiente, sin embargo, muestran que hay varias maneras de controlar el ries- go moral, que no requieren complejas disposiciones administrativas, aún cuando el trabajo gestión de riesgos del mercado laboral 249 en el sector informal no puede ser supervisado. Por lo tanto, es difícil argumentar desde un punto de vista administrativo en contra de pasar de la indemnización por despido a un sis- tema basado en riesgos, al menos cuando se refieran a la misma cobertura de población o trabajadores (los del sector formal). Una pregunta más difícil es si las prestaciones o beneficios por desempleo puede ser extendidas más allá del número de trabajadores con contratos indefinidos en el sector formal. Estos trabajadores son ya parte del sistema de Seguridad Social y se consideran un grupo estable y previsible. Los trabajadores con contratos de corta duración y los traba- jadores fuera del sector formal, por otra parte, son más inestables, se enfrentan a un mayor riesgo de desempleo, y pueden ser más difíciles de controlar para fines administrativos. Al mismo tiempo, como se muestra en el capítulo 2, los trabajadores del sector formal no son un grupo aislado, carecen de las interacciones y experiencia del sector informal. Y, de hecho, si la estabilidad fuera la norma, entonces no habría necesidad de la protección de ingresos de estos trabajadores. El verdadero beneficio social de los sistemas de protección de ingre- sos proviene de la cobertura de las personas con limitada capacidad de ahorro (como los trabajadores autónomos no calificados y los asalariados de las pequeñas empresas, inclui- das las informales) que se enfrentan a un alto riesgo por desempleo y tienen pocos recursos con los que auto asegurarse. En este capítulo se sostiene que, si las funciones redistributivas y de aseguramiento del sistema de protección de los ingresos se separan, la expansión gradual de la cobertura es posible. En tal sistema, los beneficios recibidos por cualquier individuo tendrían dos partes: (1) el porcentaje procedente de sus propios ahorros o una prima actuarialmente justa, y (2) el porcentaje procedente de las transferencias del gobierno (subsidios) que se asignan a los trabajadores sobre la base de sus ingresos. La parte primera sería no redistributiva por tanto, reduciría pasivos contingentes para el gobierno y minimiza los incentivos para que los trabajadores abusen del sistema. La segunda parte, por otro lado, sería dirigida a individuos con limitada capacidad de ahorro y estaría condicionada por haber contribui- do al sistema. Esta separación haría posible regular el componente redistributivo más es- trechamente con el fin de controlar los costes y reducir el riesgo moral. La idea de combi- nar SD y CAHID con ayuda al desempleo no es nueva, pero el SD no es actuarialmente justo (hay redistribución implícita) y el sistema CAHID puede ser demasiado caro. En la siguiente sección se proponen algunas innovaciones para lograr esta separación de manera asequible. En términos del régimen de sistema, es deseable comenzar con objetivos modestos y evitar dar a los políticos responsables discrecionalidad sobre la forma en que el régimen evoluciona con el tiempo. El régimen es generalmente determinado por cuatro parámetros: la tasa de reemplazo (función de seguro), un beneficio mínimo (función de adecuación), un tope a los ingresos brutos (lo que implica un máximo de contribución, sino también un beneficio máximo), y la duración del beneficio. En conjunto ellos determinan el nivel de prestaciones de los trabajadores en relación con sus ingresos para distintos niveles de ingreso. El mínimo beneficio incrementa la tasa de reemplazo para trabajadores de bajos ingresos. El límite máximo o techo de los ingresos cubiertos, por otra parte, reduce la tasa de reemplazo de los trabajadores de ingresos medios y de ingresos altos. La razón es que es- tos últimos son más capaces de diversificar sus ahorros y arreglos de cobertura de seguros 250 de los derechos a la realidad fuera del sistema obligatorio. Por otra parte, obligando a los trabajadores de altos ingre- sos a pagar las contribuciones de sus ganancias o ingresos totales impondría niveles de ahorro precautorio demasiado altos (un impuesto implícito) y podría inducir a evadir el sistema o aumentar los despidos. No hay, por supuesto, un estándar universal para establecer los niveles de estos cuatro parámetros. Los países toman decisiones diferentes que en última instancia, reflejan sus preferencias sociales y culturales, así como sus políticas y restricciones económicas (véase la figura 5.4). Sin embargo, es importante: (1) tomar decisiones sobre la base de una com- prensión de la naturaleza de los shocks de desempleo y su impacto en las ganancias o ingre- sos, (2) comenzar con un régimen conservador que puede ser gradualmente expandido si se considera necesario (esto es deseable dada la incertidumbre acerca de cómo el programa afectará el comportamiento de los trabajadores), y (3) vincular el nivel mínimo y el techo de la prestación a las variables reales que midan los estándares de vida en la economía. Esta última práctica es necesaria para reducir la discrecionalidad y la incertidumbre acerca de cómo la imposición del sistema evolucionará con el tiempo. Beneficios focalizados, míni- mos y techos no deben definirse en términos absolutos o vincularse al salario mínimo que a su vez está sujeta a la discrecionalidad de los responsables de política. La mejor alternati- va sería definir estos parámetros como una función de los ingresos medios o per cápita o PIB de la economía. Así, cuando los estándares de vida en la economía aumentan, las impo- siciones del sistema se expanden en consecuencia. Diseño del sistema de protección de los ingresos. Como se discutió anteriormente, la clave para el diseño es separar las funciones de aseguramiento y redistribución del sistema. La función de aseguramiento es la razón de ser del sistema. La función de redistribución, por otro lado, es necesaria para ampliar la cobertura a las personas con capacidad de ahorro li- mitada. Es mejor hacer explícitos estos arreglos redistributivos a fin de que sus efectos en sus costos e incentivos puedan ser controlados (véase el capítulo 7 para una discusión deta- llada de este tema). Así, la idea no es añadir «asistencia» a un esquema de seguro de desem- pleo, como muchos han propuesto, sino extraer la asistencia implícita que ya está integra- da, mejorar su diseño, y ampliar su cobertura. Lo que se propone aquí es un sistema que combina un componente de ahorro con un componente redistributivo que es explícito y bien orientado. En principio, los responsa- bles políticos también podrían considerar la combinación de seguro de desempleo actua- rialmente justo con un componente explícitamente redistributivo. El tradicional sistema de seguro de desempleo, por ejemplo, se podría hacer actuarialmente más justo basado en el cobro de primas basadas tanto en ingresos (dada la alta correlación entre el ingreso y el riesgo de desempleo) y los historiales de desempleo, pero este enfoque sería muy di- fícil de implementar y probablemente imposible de ejecutarlo políticamente. La alterna- tiva de combinar ahorro individual con la redistribución es más transparente y más ade- cuada para hacer frente a la incertidumbre acerca de la influencia de las transferencias en el comportamiento de los trabajadores y el riesgo moral.18 Chile ha implementado el sistema que es el más cercano a esta visión (véase el recuadro 5.1). Los asuntos relaciona- dos con el diseño de los componentes de redistribución y ahorro se discuten más ade- lante. gestión de riesgos del mercado laboral 251 FIGURA 5.4 Tasas de reemplazo y duración de beneficios en países seleccionados Nota: El esquema de Suecia es voluntario. Fuente: Vodopivec 2004; Cálculos de los autores para Brasil y países del Oriente Medio y África del Norte. 252 de los derechos a la realidad RECUADRO 5.1 Beneficios de desempleo en Chile: ahorro con arreglos redistributivos explícitos En octubre de 2002, Chile presentó un nuevo programa, un SD que combina el seguro social con auto-seguro. Las aportaciones por desempleo se dividen entre las cuentas individuales y una cuenta de solidaridad común, que está parcialmente financiada por el gobierno. Tanto los tra- bajadores y los empleadores pagan contribuciones. Al hacerlo, los empleadores reducen sus obligaciones en cuanto a indemnización por despido, por lo que la indemnización por despido es en parte reemplazada por el nuevo programa de SD o sea el programa de seguro por desem- pleo. El nuevo programa es efectivamente financiado por cuentas individuales administradas por un individuo independiente seleccionado por un proceso de licitación o selección compe- titivo. Para estimular la reinserción laboral, los beneficiarios primero retiran recursos de sus propias cuentas y, a continuación, solo después de que éstos se agotan, retiran a partir de la cuen- ta solidaria. Los retiros de cuentas personales son ejecutados por el trabajador al abandonar al empleador, independientemente de la razón. Los retiros de los fondos comunes son provo- cados por el agotamiento de los recursos en las cuentas individuales, si el solicitante cumple con las condiciones habituales de elegibilidad continua en el SD (por ejemplo, que no esté ba- jando, que esté disponible y que este en la búsqueda de un puesto de trabajo), pero los retiros son limitados a dos cada cinco años. El nivel de prestaciones de los trabajadores depende de sus ganancias pasadas con la tasa de reemplazo misma que disminuye con la renta. Fuente: Robalino, Vodopivec y Bodor 2009. Durante el diseño de la transferencia, las autoridades tienen que decidir sobre el grupo o población objetivo, el nivel de los beneficios, su duración y las condiciones administra- tivas para elegibilidad, así como en la posibilidad de imponer un test de recursos, y deter- minar si la transferencia es ex ante o ex post. El último no es un problema de diseño que se encuentre comúnmente discutido pero es importante. La transferencia no tiene que ser dependiente del Estado, sino que puede ocurrir después de que el trabajador se convierte en desempleado (transferencia ex post) o antes de que el trabajador pierde su empleo (trans- ferencia ex ante). Puede haber circunstancias en las que las transferencias ex ante generen mejores incentivos para el trabajo. Los problemas de diseño en cada una de estas catego- rías se resumen a continuación. Población Objetivo. Es importante no basar la elegibilidad para la transferencia por el tipo de ocupación o sector económico al que pertenezca el trabajador o de si el individuo tiene un empleo formal o informal. Como se discutió antes, si fuese así se distorsionan los ingre- sos netos relativos entre sectores —en particular, el sector formal y el sector informal, y pue- de ser inequitativo. Manteniendo todo lo demás constante, una transferencia que se ha di- señado solo para los trabajadores del sector informal hace ese sector más atractivo para el trabajo y puede reducir la participación de trabajadores en el sector formal (véase también el capítulo 7). Por otra parte, como se discutió en el capítulo 2, los individuos pueden mo- verse hacia adentro y hacia afuera del sector formal, lo que significaría que a veces carezcan de cobertura de un programa basado en ocupaciones o sectores de empleo. gestión de riesgos del mercado laboral 253 Nivel de beneficio y su duración. El nivel de la transferencia se debe establecer al nivel mínimo posible y comenzar con la duración más corta. Hay, por supuesto, equilibrio entre estos dos parámetros en que una menor transferencia se puede pagar por más tiempo. Lo que importa en términos de diseño es el valor presente de la transferencia dada la dura- ción máxima. Al igual que con la imposición general del sistema de protección de los ingre- sos, es difícil definir lo que un nivel mínimo posible sería, pero cuanto mayor sea la trans- ferencia, mayor es la posibilidad de riesgo moral, mayor es el coste del programa, y menos probable que sea financieramente sostenible. Transferencias iguales o por debajo del sala- rio mínimo podrían ser consideradas, y duraderas, al menos inicialmente, no más de dos meses. En todos los casos, los políticos a cargo deben realizar una evaluación cuidadosa de los costos potenciales antes de la aplicación de las transferencias, y debe haber segui- miento y evaluación del impacto de estos subsidios. Condiciones administrativas para elegibilidad. Cuando la transferencia es modesta y de li- mitada duración, cualquier asunto administrativo y de control se vuelve menos importante. Sin embargo, es necesario invertir en sistemas para asegurar que los beneficiarios se moni- toreen adecuadamente, que su desempleo fue involuntario, que el período de concesión del beneficio —alternativamente, que el número mínimo requerido de las contribuciones para elegibilidad— fuese respetado y que los beneficiarios están buscando activamente trabajo (incluso si están trabajando en el sector informal)19 o, en su caso, se dedican a la capacita- ción profesional. Test de recursos. Los beneficios de implementar una prueba de recursos parecen ser mayo- res que los costos. La ventaja principal es que, para un nivel dado y de duración de la trans- ferencia, una prueba de recursos reduce los costes fiscales; para un presupuesto dado esto hace posible con centrar o enfocar los recursos en los que más los necesitan. El costo es que la prueba de recursos introduce una tasa marginal de impuestos para individuos cerca- nos a la línea de elegibilidad, lo que puede reducir los incentivos para buscar trabajo formal o para no trabajar en lo absoluto. Sin embargo, este problema puede abordarse si la trans- ferencia es modesta y si declina gradualmente con el nivel de ingresos del trabajador (ver ca- pítulo 7). Transferencias ex ante versus ex post. En principio, las intervenciones ex ante pueden dar a los trabajadores un incentivo para trabajar y puede reducir el costo económico del sistema, pero si es ex ante o ex post, finalmente es un tema que todavía necesita más evidencia empí- rica y pensamiento. El argumento es el siguiente. Las transferencias ex post (por ejemplo, un beneficio mínimo pagado por dos meses después de que el saldo de la cuenta individual se ha agotado) imponen un impuesto a las personas que tienen en su cuenta saldos positi- vos cuando consiguen un trabajo después de haber estado desempleados. En esta situa- ción, tendrían un incentivo para prolongar su período de desempleo. Una alternativa sería pagar la transferencia ex ante, mientras que el individuo todavía está trabajando. De hecho, para cada día que el trabajador aporta al sistema de protección de los ingresos, el gobierno podría aportar fondos de contrapartida hasta un total de una o dos meses. Este diseño sería más efectivo en función de costos si se tratara de acortar el período de desempleo.20 Los 254 de los derechos a la realidad trabajadores tendrían un incentivo para mantener su período de desempleo lo más corto posible para que pudiesen mantener la transferencia a manera de financiar su consumo fu- turo. Este diseño nos recuerda el fondo de reempleo utilizado por el Fondo de Seguro de Empleo en el República de Corea, donde los individuos que encuentran un empleo se les permite mantenerla mitad de sus beneficios por desempleo.21 Los mecanismos de financiación. Más allá de las transferencias de fondos de protección de ingresos a partir de los ingresos generales, existen buenos argumentos a favor de la utili- zación de un impuesto por despido.22 El capítulo 7 ilustra el caso de ingresos generales en contraposición a los impuestos sobre la nómina —siempre y cuando que la cobertura sea amplia— a fin de reducir la presión fiscal. En el caso de las prestaciones o beneficios por desempleo, los gobiernos también podrían considerar la posibilidad de un impuesto por despido. Este impuesto podría justificarse sobre la base de que los despidos crean una exter- nalidad negativa, ya que los empleadores no tienen en cuenta los costos sociales resultantes de la pérdida de puestos de trabajo. Por lo tanto, sería eficiente para los empleadores pagar un porcentaje del salario de la persona que se despide como un impuesto. Los ingresos por el impuesto, sin embargo, no irían para el empleado (como en el Brasil de hoy), sino a un fondo que ayuda a financiar el componente redistributivo. De hecho, en los países con sis- temas de Seguro por Desempleo, la recaudación del tributo se puede utilizar para reducir el impuesto sobre la nómina que financia el SD. En el modelo general propuesto aquí, la re- caudación del impuesto financiaría el costo de las transferencias por desempleo. Claramen- te, por todas las razones discutidas en la sección anterior, el nivel del impuesto debe ser cuidadosamente diseñado para evitar que este tenga un impacto negativo en las contratacio- nes que hacen los empleadores y de las decisiones de despido. En el diseño del componente de ahorro, tres cuestiones son claves para la exitosa imple- mentación del sistema: (1) las contribuciones al mantenimiento de las CAHID a niveles ase- quibles, (2) la reducción de los incentivos de los trabajadores para incrementar la rotación del empleo, y (3) proporcionar incentivos a los trabajadores para inscribirse en el compo- nente de ahorro. Cómo los políticos manejan estos temas dependerá de la imposición o re- glamentación de las cuentas de ahorro precautorias, la forma en que se financian y los sis- temas de recaudación para pagos y contribuciones. Ahorro precautorio obligatorio. Es importante imponer una cuota que no sea demasiado grande, sobre todo cuando los trabajadores se enfrentan a limitaciones de crédito y no pue- den pedir prestado. Como se mencionó anteriormente, cuando el nivel de ahorro por motivo de precaución es demasiado alto, los trabajadores tienen un incentivo para evadir el sistema o inventar falsos despidos para retirar fondos de su cuenta. Un mes de sueldo después de 12 meses de cotización, es la tasa que se ha establecido en la mayoría de los países que han puesto en práctica el sistema CAHID. Esta tarifa requiere un tipo de cotización de alrede- dor de un 8 por ciento. Esta contribución puede ser disminuida para trabajadores de bajos ingresos dado que ellos también serían elegibles para la transferencia. Cuentas de ahorro nocionales por desempleo. Al igual que las pensiones, el sistema CAHID puede ser financiado o nocional, pero en todos los casos tienen que pagar tasas de retorno gestión de riesgos del mercado laboral 255 competitivas sobre los ahorros. En el caso de las cuentas de ahorros de desempleo nociona- les (CANDS), la acumulación de fondos solo tiene lugar «en los libros.»En otras palabras, en lugar de ser invertidos en activos financieros, los ahorros de los trabajadores se invier- ten en deuda pública no transferible. Este enfoque es muy similar al de los sistemas nocio- nales de contribución definida adoptados por muchos países para sus sistemas de pensiones. Los CANDS puede ser una alternativa útil en vez del sistema CAHID en los países donde la capacidad de las estructuras de gobierno y administrativas no son suficientes para garan- tizar la adecuada gestión e inversión de los ahorros de los trabajadores.23 Sin embargo, la ventaja principal de CANDS es que pueden reducir la presión fiscal sobre los gobiernos para financiar el componente redistributivo del sistema, a la vez que requiere tasas menores de contribución. Esta ventaja se produce simplemente porque, en el sistema CANDS, las contri- buciones de los miembros del plan pueden ser utilizadas para pagar beneficios, incluidos los relacionados al componente redistributivo. Claramente, como se ha mencionado anterior- mente, implica que el gobierno está implícitamente prestando del fondo de desempleo y que, en algún momento, tendrá que pagar esta deuda. Dependiendo de la cobertura del sis- tema, la responsabilidad implícita se puede financiar mediante ingresos generales o explíci- tos como pagar de inmediato al requerimiento de pago de impuesto.24 Los retiros. Idealmente, las prestaciones por desempleo se pagarían solo como cuotas men- suales, a menos que el capital acumulado está por encima del nivel mínimo. Pagos globales se harían solo por incapacidad total o jubilación. Como se mencionó anteriormente, permi- tir a los beneficiarios utilizar los fondos para comprar una casa o hacer otras inversiones complica la gestión del sistema y diluye su función de seguro. También ofrece a los trabaja- dores un incentivo para inventar despidos laborales falsos. Si los políticos quieren animar a los trabajadores para acumular ahorros a largo plazo para invertir en vivienda o educa- ción otros instrumentos o programas pueden ser considerados. Dicho esto, cuando los saldos precautorios se incrementan por encima de un cierto límite (por determinada polí- tica), los trabajadores deberían poder cobrar sus ahorros, lo cual es equivalente a interrum- pir sus contribuciones. Tomando prestado de futuras pensiones. La integración de las pensiones y los sistemas de seguro de desempleo y la posibilidad de permitir a los miembros del plan pedir prestado de su riqueza futura o sea su pensión a futuro les daría más flexibilidad financiera y redu- ciría los costes fiscales. En esencia, esta propuesta permite a los individuos transferir riqueza desde el futuro al presente. Es decir, aquellos individuos para los que la imposición del sis- tema es demasiado alta (y, por lo tanto, la disminución del bienestar), estarían mejor si trasladaran su prospecto de riqueza futura basada en sus pensiones al presente para finan- ciar su consumo durante los períodos de desempleo (véase el capítulo 7). La flexibilidad adicional también reduciría el tamaño del componente redistributivo. Cuando los trabaja- dores tienen largos períodos de desempleo, se les permitiría pedir prestado de su pensión, una vez que el saldo de sus cuentas individuales y sus transferencias de dinero se habrían acabado. Ellos tendrían la opción de «re pagar» la cantidad prestada o retirarse con un menor pensión (ajustado por el importe del préstamo). Claramente, los responsables de política tendrían que fijar un importe mínimo de la cantidad de la pensión que todos los individuos 256 de los derechos a la realidad deberían tener. Alternativamente, las transferencias por desempleo se pagarían solo después de que el trabajador ha utilizado el «exceso» de riqueza de su pensión (en otras palabras, la cantidad por encima del saldo mínimo). Recaudación de contribuciones. Para llegar a los trabajadores autónomos y los trabaja- dores de las pequeñas empresas, es necesario hacer más flexibles los sistemas actuales de recaudación de contribuciones. Dos asuntos son importantes aquí. En primer lugar, será necesario permitir pagos por la suma global —por ejemplo, basado en el beneficio que los trabajadores autónomos esperan recibir cuando estén desempleados y sujeto a un mí- nimo (el valor de la transferencia mínima). En segundo lugar, será necesario permitir las contribuciones esporádicas, ya que muchos trabajadores no puede ser capaces de contri- buir de forma regular o continuamente. Dado que el beneficio por desempleo está indiza- do al saldo de la cuenta individual, y dado que las transferencias de ingreso ex ante o ex post al desempleo están indexadas al número de las aportaciones realizadas por el traba- jador, el sistema ha incorporado incentivos para promover las contribuciones y reducir el riesgo moral. Los programas activos del mercado de trabajo Las políticas de apoyo a los ingresos descritos en la sección anterior tienden a trabajar mejor cuando se complementan con políticas activas eficaces. Los PAMT o sea progra- mas activos del mercado de trabajo son intervenciones en el mercado de trabajo diseña- das para hacer frente a los fallos del mercado que pueden contribuir a riesgos de desem- pleo más altos o más largos períodos de desempleo, especialmente para los trabajadores poco calificados y los más jóvenes. La experiencia internacional demuestra que los PAMT han limitado los efectos agregados, pero cuando son adecuadamente dirigidos y eficien- temente administrados ellos pueden ser un camino efectivo en función de costos para incre- mentar la facilidad de emplearse de los individuos y atender dificultades en su búsqueda de empleo. En esta sección se analiza el papel que podrían desempeñar los PAMTS en LAC, se re- visa su desempeño, y se propone un marco de política para la reforma de programas exis- tentes y el diseño de nuevos programas. La sección está organizada como sigue: En primer lugar, proporciona una visión general de las barreras (o fallas de mercado) que podrían explicar por qué las personas pobres y de baja calificación y los jóvenes no están emplea- dos, o están trabajando en empleos que no satisfacen sus necesidades; también se tratan los tipos de políticas activas que podrían ayudar a superar estos problemas. En segundo lugar, se analiza el estado actual de los PAMTs en la región y, a continuación, basado en la evaluación de la experiencia internacional de los PAMTs, se analizan algunos proble- mas de diseño que los gobiernos podrían considerar para mejorar la eficacia de los progra- mas actuales. gestión de riesgos del mercado laboral 257 Tipología de restricciones al empleo y los PAMT s Los programas activos del mercado de trabajo analizados aquí tienen dos importantes características que los distinguen de las políticas generales, tales como los impuestos sobre la renta, que también afectan al mercado de trabajo. En primer lugar, están dirigidos a los desempleados o hacia los trabajadores de ingresos bajos o poco calificados con poca o ninguna experiencia laboral, que han completado su educación formal. En segundo lugar, la políticas están dirigidas a fomentar el empleo y el crecimiento salarial entre esta pobla- ción en lugar de limitarse a proporcionar apoyo a los ingresos. Por lo tanto, el reto a que los responsables de política se enfrentan al tratar de llegar a un diseño eficiente es identi- ficar las razones principales por las que estos grupos de población específicos tienen difi- cultades para acceder a los mercados de trabajo o solo pueden acceder a empleos de baja calidad. Los factores que explican el insatisfactorio desempeño del mercado de trabajo en el nivel micro se pueden dividir en dos categorías generales: facilidad de emplearse y las restriccio- nes de búsqueda de empleo. Los dos principales tipos de limitaciones a la facilidad de empe- larse son las diferencias entre destrezas técnicas y no técnicas. Restricciones a la búsqueda de trabajo están relacionadas principalmente con factores que limitan el intercambio de información entre los trabajadores y los empleadores potenciales. Ellos tienden a implicar problemas en la información, acceso y en la señalización, pero pueden incluirse las restric- ciones sobre el capital (humano, social o física) que limitan el trabajo por cuenta propia. Además de estas limitaciones específicas del mercado de trabajo, puede haber shocks transitorios que afectan la demanda de mano de obra y que justifican la intervención guber- namental. Las fluctuaciones cíclicas de la inversión y en la producción son un ejemplo ob- vio. También puede haber otros shocks resultantes del cambio tecnológico transiciones demográficas que reducen la demanda de mano de obra para ciertas destrezas relacionada. Estos seis tipos de restricciones se describen a continuación: No concordancia de las habilidades técnicas. Los gobiernos suelen asumir que el desem- pleo y los bajos salarios son el resultado de un desajuste entre las habilidades especificas que los empleadores requieren y las que poseen la población con potencial de trabajar.25 Este supuesto se refleja en la gran cantidad de instituciones de capacitación que existen en América Latina y, de hecho, a lo largo de los países en desarrollo.26 Sin duda, cuando un desajuste de habilidades técnicas es el principal obstáculo para la búsqueda de empleo, el sector público tiene un papel importante que desempeñar ayudando a los solicitantes de empleo en obtener una formación específica (capacitación), promoviendo el crecimiento del sector de capacitación laboral, y proporcionar programas de formación o capacitación públicos en distintas áreas geográficas (o de grupos demográficos) no alcanzados por el mercado. La intervención pública también puede ser apropiada en términos de sufragar el costo para las empresas en la promoción de pasantías, aprendizajes, y períodos de capacita- ción subsidiados. No concordancia de habilidades no técnicas. Destrezas generales, que se definen como habili- dades no técnicas que mejoren la capacidad de los trabajadores para aprender habilidades 258 de los derechos a la realidad específicas o interactuar de manera efectiva con los compañeros de trabajo y clientes, son otro tipo de habilidades por el lado de la oferta que se quedan cortas en relación con la demanda. Estas habilidades matemáticas, de literatura y las llamadas habilidades o destre- zas suaves (es decir, las habilidades sociales aplicables al mercado de trabajo) —general- mente se adquieren en las escuelas primaria y secundaria, y es por eso que los gobiernos de la región dan a la educación general para todos los pueblos una alta prioridad. Así, cuando la falta de conocimientos no técnicos constituye una restricción a la creación de empleos de calidad, el gobierno tiene un fuerte papel que desempeñar en la mejora de la calidad de la educación en general y en la prestación de formación complementaria en estas competencias generales, ya sea en la escuela o basado en los programas no escolares. Encontrando el trabajo deseado. Aun cuando existen muchas posiciones y están vacantes, los trabajadores de bajos ingresos poco calificados y los jóvenes a menudo tienen dificul- tades para acceder a ellos. De hecho, los trabajos se obtienen a través de contactos infor- males (ver paso 5 en Banerji et al. 2010). Los pobres, en particular, se encuentran en desven- taja en la búsqueda de trabajo a causa de su falta de capital social y de pertenencia en «Las redes» de empleo. Sin embargo, la red no es la forma más eficaz de encontrar empleo, ya que produce solo una pequeña muestra de los solicitantes. Los gobiernos pueden jugar un papel en ayudar a los trabajadores de bajos ingresos y de baja calificación para acceder a información precisa y actualizada sobre ofertas de trabajo. Pueden hacerlo directamente, a través de la tecnología o centros de trabajo que mantienen bases de datos de ofertas de empleo, o indirectamente, al proporcionar a las personas con los recursos (por ejemplo, panfletos de búsqueda de empleo) que les ayuda a recoger la información por su cuenta. Señalización. Incluso si los pobres tienen las habilidades y el entrenamiento para ser buenos empleados, pueden tener dificultad para convencer a los empleadores. La señalización puede ser especialmente difícil para los jóvenes: las investigaciones han demostrado que los que ya han tenido un empleo tienen menos probabilidades de estar desempleados que los que nunca han trabajado antes. Un esquema de certificación de competencias puede ser una manera eficaz de llenar este vacío de señalización. Restricciones de capital para los trabajadores autónomos. El autoempleo es una opción hecha por muchos trabajadores y es a menudo la única opción de empleo disponible en áreas donde hay baja demanda de trabajo. Este es el caso a pesar de los riesgos inherentes y las dificultades relacionadas con la creación de un negocio exitoso. Las principales barre- ras que enfrentan los trabajadores que desean trabajar por cuenta propia son el capital humano, social, y limitaciones de capital fisico.27 Para hacer frente a este problema, los gobiernos tendrán que introducir programas que proporcionen capacitación con espíritu empresarial y otras habilidades necesarias para un auto empleo rentable y para el desarro- llo de la microempresa.28 La falta de demanda de trabajo. En situaciones donde la demanda de mano de obra es baja y la oferta de trabajo va en incremento, los programas de formación o capacitación a veces pueden simplemente transferir desempleo del bien entrenado a los trabajadores mal capa- gestión de riesgos del mercado laboral 259 citados. En esta situación, las limitaciones de búsqueda de empleo ya no son la limitación. Más bien, el problema es que la demanda de trabajo no es la suficiente en relación con la oferta disponible. Puede haber maneras de aumentar el empleo mediante el cambio de los costos y beneficios de los empleadores al contratar a un trabajador. Los mecanismos más ampliamente utilizados son: (1) programas de obras públicas, que son programas de crea- ción de empleo auto dirigidos y temporales, y (2) los subsidios salariales, que implican reducir el impuesto sobre la nómina y el pago de salarios e indemnizaciones por despido en concreto a grupos de trabajadores para animar a los empresarios a seguir empleándo- los. De estas dos opciones, solo la segunda se trata en este capítulo, pero, como la actual crisis financiera está dejando en claro, la primera es más probable que sea la eficiente (véase el recuadro 5.2). RECUADRO 5.2 Respuestas de los PAMT en tiempos de crisis: el caso de México A pesar del crecimiento económico reciente que registró un promedio del 5 por ciento anual, la región de LAC no ha escapado a los efectos de la crisis financiera global que ahora arrolla la economía de los países desarrollados. Las tasas de crecimiento de LAC están disminuyendo, y, en algunos países, las tasas de desempleo y pobreza están comenzando a aumentar. El ejem- plo de México ilustra el impacto que la crisis podría tener sobre el empleo en la región y las respuestas en materia de política del mercado laboral. El impacto en el empleo en México, dada la proximidad a los Estados Unidos y los vínculos entre las dos economías, se espera que sea grave. Las previsiones para el crecimiento del PIB están en el rango de -1,4 a -0,3 por ciento (FMI 2009). Aunque el impacto en los niveles de empleo es difícil de predecir, la evidencia muestra que el crecimiento del empleo formal se está desacelerando y el desempleo es proba- ble que aumente. Durante las anteriores crisis económicas, la tasa de desempleo y la propor- ción de mano de obra en el sector informal aumentó (López-Acevedo y Freije 2008). Las perso- nas jóvenes, los trabajadores poco calificados y los trabajadores de bajos ingresos constituyen la mayor parte de los que trabajan en el sector informal y son los más vulnerables a la pérdida de un puesto de trabajo (véase el capítulo 2). En esta situación, las políticas de mercado de trabajo y los programas pueden desempeñar un papel clave en el alivio de los peores efectos de la crisis sobre el mercado de trabajo. Como la mayoría de los países, México ha implementado políticas laborales que tienen por objetivo la protección de los ingresos para los desempleados y ayudar a los individuos a adquirir habi- lidades y encontrar un trabajo. Estas iniciativas implican una combinación sistemas de protec- ción de ingresos y una serie de políticas activas, incluyendo la búsqueda de empleo, intermedia- ción, capacitación y readiestramiento, subsidios salariales, programas en las micro-finanzas y obras públicas. El gobierno mexicano tiene previsto introducir una serie de medidas como parte de un plan de 25 puntos el cual fue presentado en enero de 2009 a fin reducir el impacto de la crisis económica sobre los niveles de empleo e ingresos. Estos incluyen (1) el Programa de Em- pleo Temporal (público trabaja) en las zonas urbanas pobres, (2) incentivos (en la forma de trans- ferencia de dinero en efectivo)para que los trabajadores participen en cursos de formación de corta duración en universidades y escuelas técnicas, (3) un subsidio salarial o beneficio para …/… 260 de los derechos a la realidad los trabajadores en el sector industrial y al sector de pequeñas y medianas empresas (PYMEs) afectadas por los despidos temporales con el objetivo de alentar a las empresas a mantener el tamaño de su fuerza de trabajo;(4) la ampliación de los servicios prestados por el Servicio Nacional de Empleo, incluyendo la capacitación y apoyo a las PYMEs, (5) la extensión de la cobertura de la Seguridad Social para los trabajadores desempleados de dos a seis meses, y (6) un incremento en el monto que los trabajadores pueden retirar de sus cuentas de retiro (AFORES) en caso de desempleo. Existen una compensación o intercambio entre las medidas de gastos en la protección a los ingresos (PPI), los programas activos de mercado de trabajo, y otros programas. En general, parece más apropiado concentrar los recursos en los programas que benefician a los trabaja- dores más vulnerables y que puedan escalar rápidamente. México es un buen ejemplo de país que cuenta con varios programas de protección a los ingresos y PAMT operando ahora y está posicionada para mitigar el impacto de la crisis. El gobierno de México también desea considerar la reducción de impuestos a la nomina, al menos temporalmente. Esta reducción podría adoptar la forma de créditos para posponer el pago de estos impuestos o transferencias implícitas, si los beneficios a los trabajadores se fi- nancian con los ingresos generales. Esta medida podría reducir algunos de los desincentivos que los trabajadores tienden a evitar en sus empleos formales y así proteger sus ingresos, lo que po- dría allanar el camino para una reforma más duradera. Fuente: Robalino, Vodopivec y Bodor 2009. Limitaciones para el empleo: Resumen. Es probable que las personas pobres y los jóvenes poco calificados se enfrenten a todas estas restricciones en diferentes grados. Dado que los mercados laborales son más restrictivos en algunos países de América Latina que en otros, el grado en el que una restricción sea más problemática que otra será diferente según el país también. El reto para los responsables de política es evaluar, ex ante, los principales obstá- culos con el fin de equilibrar las diversas intervenciones públicas necesarias para aliviar- las. La tabla 5.4 resume la discusión anteriormente. Evaluación de la cartera de empleo de los programas activos del mercado de trabajo en lac En esta sección se analiza la experiencia de las políticas activas en los países de LAC y ana- liza su diseño, la implementación, la cobertura, el impacto y costo-efectividad. La cartera de programas en la región es muy rica y variada, pero su cobertura es limita- da. Estas intervenciones no suelen cubrir a quienes viven en zonas rurales o que trabajan en el sector informal. La mayoría de los programas proporcionan servicios de formación para los jóvenes, siguiendo el modelo que se puso a prueba en Chile. Estos programas com- binan la educación vocacional con la capacitación obtenida durante la vida, la capacita- ción para el trabajo, y la asistencia búsqueda de empleo complementada con la experien- cia laboral (práctica) en empresas públicas y privadas. Además, un gran número de programas en la categoría de formación profesional forman parte de la iniciativa Entra 21, un esfuerzo gestión de riesgos del mercado laboral 261 TABLA 5.4 Barreras al empleo y formas de superarlas Barreras Medidas Barreras a la Disparidad en Acceso a servicios de entrenamiento vocacional empleabilidad habilidades técnicas Entrenamiento en el trabajo, pasantías, y programas de experiencia laboral Desarrollo del sector de capacitación Cobertura de áreas y poblaciones de difícil acceso Disparidad en Acceso a servicios de entrenamiento en habilidades habilidades no técnicas generales y para la vida Desarrollo de programas en la escuela y fuera de ella Barreras para Emparejamiento Intermediación a través de centros de trabajo y oficinas la búsqueda de trabajo de empleo de empleo Asistencia financiera para la búsqueda de trabajo Señalización Programas de equivalencia de educación Mecanismos de certificación de habilidades (por ejemplo, marcos nacionales de calificaciones) Limitantes de capital Esquemas de emprendimiento y trabajo por cuenta para los trabajadores propia por cuenta propia Préstamos y donaciones para iniciar empresas Demanda de trabajo insuficiente Programas de incentivos para el sector privado (por ejemplo, subsidios al salario y empleo, donaciones a los trabajadores por cuenta propia) Creación directa de trabajo (por ejemplo, programas de trabajo públicos) Fuente: Adaptado de Cunningham, Sanchez Puerta y Wuermli 2010. reciente por la Fundación Internacional de la Juventud para capacitar desempleados con bajas destrezas, y jóvenes desfavorecidos en el uso de la información y comunicación (véase la tabla 5.5). Los programas dirigidos a hacer que el mercado laboral funcione mejor están poco de- sarrollados en la región. Servicios de intermediación y certificación de competencias y pro- gramas de acreditación de las firmas están subutilizadas, aunque tienen el potencial para ayudar a los trabajadores a acceder a mejores puestos de trabajo y ayuda a los empleado- res a encontrar y contratar mejores empleados. Servicios de empleo vía internet, una venta- nilla única para ayuda en la búsqueda de empleo, y redes nacionales de calificación y evalua- ción laboral se están gradualmente extendiendo en los países de LAC. Por otra parte, las intervenciones para reducir las limitaciones que sienten los empresarios (tales como la falta de trabajadores calificados, escasas redes sociales y la falta de acceso al crédito) no son muy comunes. Esto a pesar del hecho de que las microempresas emplean una gran proporción de la fuerza de trabajo, principalmente en el sector informal. En la región, los responsables de política han optado por introducir subsidios salariales con menor frecuencia que los programas públicos de empleo, probablemente debido a que TABLA 5.5 PAMT en América Latina y el Caribe, países seleccionados Barrera Argentina Bolivia Brasil El Caribe Chile Colombia México Perú Barreras a la empleabilidad Falta de habilidades Proyecto Joven, Mi Primer Sistema, Servicio de Chile Joven, Jóvenes en PROBECAT/ Projoven, Entra técnicas y blandas Entra 21 Empleo Digno, PLANFOR/ empoderamiento Entra 21, acción, SENA, BECATE, 21, CAPLAB Entra 21 PNQ, Entra 21 juvenil, proyecto PROFOCAP Entra 21 CIMO/PAC, fuerte, Servicio Entra 21 Nacional de la Juventud Barreras para búsqueda de empleo Mal emparejamiento Oficinas de Unidades SINE Servicios de SENCE SENA SNE Red CIL/ empleo Promotoras de búsqueda de Proempleo Empleo (UPEs) empleo Señalización pobre Proyecto de SENAI (Minas Chile Califica SNFT CONOCER SINEACE aprendizaje y Gerais) entrenamiento a lo largo de la vida Falta de capital SAT, jóvenes PROGER, Unidad de Programa de Mi empresa, (humano/social/ emprendedores PRONAF, desarrollo de opciones jóvenes físico) (ProMujer) Economía pequeñas productivas emprendedores Solidaria empresas (OP), SICAT Falta de demanda de trabajo Subsidios salariales/ Proempleo/ Propais/ Programa Programa de Programa de Empleo en Programa PROFECE, programas de trabajo Trabajar PLANE, Pimeiro mantenimiento contratación de acción, PADE primer empleo, construyendo públicos EDIMO Emprego, FAT de carreteras, aprendices PET Perú programa de embellecimiento Nota: PLANFOR = Plano Nacional de Formação Profissional; PNQ = Plano Nacional De Qualificação; PROFOCAP = Programa de Formación, Capacitación y Empleo; SENA = Centro Nacional de Aprendizaje (Colombia); PROBECAT/ BECATE = Programa de Becas de Capacitación para el Trabajo; CIMO = Programa de Calidad Integral y Moderni- zación; PAC = Programa de Apoyo a la Capacitación; CAPLAB = Centro de Servicios para la Capacitacion Laboral y el Desarrollo; SINE = Sistema Nacional de Empleo; SENCE = Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Chile); SNE = Servicio Nacional de Empleo; Red CIL = Proempleo: Red Nacional de Centros de Colacación e Informacion Labo- ral (Perú); SENAI = Serviço Nacional de Aprendizagem (Brazil); SNFT = Sistema Nacional de Habilidades Técnicas; CONOCER = Consejo Nacional de Estandarización y Certi- ficación de Competencias de Trabajo (México); SINEACE = Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación; SAT = Servicio de Asis- tencia Técnica; PROGER = Programas de Geração de Emprego e Renda; PRONAF = Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar; OP = Programa de Opciones Productivas; SICAT = Comercializadorade Servicios; PLANE = Plan Nacional de Empleo de Emergencia; EDIMO = Empleo Digno e Intensivo de Mano de Obra; FAT= Fundo de Amparo ao Trabalhador; PADE = Programa de Apoyo Directo al Empleo; PET = Programa de Empleo Temporal; PROFECE = Mujeres Emprendedoras. Fuente: Compilación de los autores. gestión de riesgos del mercado laboral 263 los programas de subsidios son caros y los resultados observados a nivel internacionalmen- te han sido decepcionantes. Sin embargo, los programas públicos de empleo, que se tratan en el capítulo 7, no han demostrado ser muy útiles en jugar un papel de «Activación» en el aumento de las oportunidades de trabajo para el futuro, a pesar de que han sido útiles en la prestación de apoyo a los ingresos. Los programas de formación. Los programas de formación profesional son el activo más común en lo que se refiere a las intervenciones en el mercado laboral para las personas em- pleadas y desempleadas de todas las edades en LAC. Varios estudios sobre las políticas acti- vas en la búsqueda de trabajo (PAMTs) en LAC han puesto de relieve la popularidad de los programas de capacitación a través de servicios como: sistemas de espíritu empresarial, asis- tencia en la búsqueda de empleo y subsidios salariales. Por ejemplo, según el Inventario de Empleo de los Jóvenes, el 56 por ciento de todas las intervenciones en la región proporcio- nan servicios de formación (o el 88 por ciento si se incluyen programas integrales, los cuales son un combinación de servicios de capacitación en el aula, o en el puesto de trabajo, habi- lidades y destrezas para la vida, asesoramiento y colocación de empleo, asistencia a los bene- ficiarios, así como asesorar a los jóvenes emprendedores) (Betcherman et al. 2007). Durante los años 1950 y 1960, América Latina y el Caribe establecieron sistemas de capacitación vocacional con orientación empresarial (oferta laboral) para promover la industrialización y la expansión del comercio formal y de servicios. A pesar de algunas mo- dificaciones posteriores, las preocupaciones sobre su funcionamiento comenzaron a surgir en la década de 1980. Los altos costos de los sistemas, la rigidez de la formación que se ofre- ce, y los límites que figuran en grupos de beneficiarios dio lugar a nuevos enfoques de capa- citación (Puerto y Sánchez-Puerta 2008). El programa Jóvenes, que combina la capacitación con otros servicios tales como la preparación para el trabajo y asistencia en la búsqueda de empleo, ha dado resultados pro- metedores. Estos programas, establecidos en la región a principios de los década de 1990, tienden a estar descentralizados, impulsados por la demanda de programas de formación que ofrecen a los jóvenes pobres un paquete integral de pasantías laborales, precedida por la capacitación o entrenamiento en habilidades y destrezas profesionales y para la vida. Los programas específicos varían, pero la mayoría de ellos siguen un modelo probado y apli- cado en Chile. Los jóvenes en desventaja se identifican utilizando, por ejemplo, cifras esta- dísticas del mercado de trabajo, datos socioeconómicos, y la cartografía de la pobreza. Empresas privadas calificadas, organizaciones no gubernamentales e instituciones de forma- ción públicas y no formales proveen el entrenamiento sobre una base competitiva. Los pro- veedores deben de orientar pasantías y determinar qué tipo de habilidades son necesarias para los empleadores locales antes de que puedan recibir los fondos para la capacitación. De esta manera, los alumnos se pueden colocar en pasantías que enseñan las habilidades y des- trezas para las que hay demanda en el mercado laboral. En cuanto a las aptitudes para la vida, principalmente los programas enseñan habilidades para resolver problemas, el compor- tamiento correcto en el lugar de trabajo, gestión de conflictos, y técnicas de búsqueda de em- pleo y como mejorar su autoestima. Por ejemplo, el Programa Juventud y Empleo en la República Dominicana tuvo como objetivo capacitar a 37.500 personas jóvenes desfavorecidas en oficios pertinentes para el 264 de los derechos a la realidad sector productivo a fin de aumentar sus posibilidades de conseguir un trabajo (tarjeta et al. 2006). Procajoven en Panamá y Pro joven en el Perú son otros dos programas destina- dos a ofrecer un programa de capacitación basada en la demanda. Pro jóvenes conocido por su colaboración con los potenciales empleadores, que contratan hasta un 80 por ciento de los participantes en las capacitaciones tras un periodo de entrenamiento en el trabajo.29 Uno de los programas de capacitación más recientes para los jóvenes en LAC es Entra 21. Esta iniciativa fue desarrollada en 2002 por la International Youth Foundation para hacer más aptos al empleo a los jóvenes desfavorecidos mediante la capacitación en tecno- logías de información y comunicación. No se han realizado evaluaciones de impacto riguro- sas de este programa, pero las evaluaciones iníciales de los resultados del programa en Bo- livia, Brasil, Colombia, la República Dominicana, El Salvador, Panamá, Paraguay y Perú tienden amostrar que las posibilidades de los participantes de conseguir un trabajo han aumentado y que los trabajos encontrados por los participantes son de mayor calidad que los que encuentran los jóvenes que no son beneficiarios del programa (Pezzullo 2005). Las estimaciones del costo unitario de los programas de Jóvenes fluctúan desde los $600 dólares de EE.UU. a alrededor de $2.000 dólares de EE.UU. por participante atendido. La participación activa del sector privado genera importantes ahorros para el gobierno cuando las empresas cubren el coste de la formación en el puesto de trabajo. Del mismo modo, el mecanismo de licitación para seleccionar instituciones de capacitación ha demostrado ser un instrumento eficaz para establecer precios competitivos en las capacitaciones, garanti- zando una alta calidad y reduciendo los costos. En general, la mayor parte de los costos se explica por gastos administrativos directos. Por ejemplo, en el caso de Projoven en Perú, que es uno de los programas en curso que no ha dejado de cuantificar los costos y los bene- ficios desde su implementación en 1996, estima que los costos directos (entrenamiento más servicios financieros, pero excluyendo el costo de oportunidad de la formación) constitu- yen casi dos tercios de su costo total.30 En el caso de Proyecto Joven en Argentina, los cos- tos fueron inicialmente altos y el gobierno no podía permitirse el lujo de apoyarlo. El pro- grama se cerró en 2001 y fue reemplazado por programas más pequeños (como Programa Capacitar), que heredó el modelo de demanda, pero se llevaron a cabo en una escala más pequeña. Las evaluaciones de impacto de este tipo de programas han encontrado generalmente resultados positivos para los participantes del programa en al menos dos variables de inte- rés: las posibilidades de conseguir un trabajo y la calidad de esos puestos de trabajo, medida por el salario, los beneficios y el tipo de contrato (tabla 5.6). Las evaluaciones han demos- trado que las mujeres y los jóvenes beneficiarios tienen mayores tasas de retorno cuando participan en estos programas que los hombres y personas de mayor edad (tarjeta et al. 2006). Dado su bajo coste por alumno y su impacto positivo sobre el empleo y los ingre- sos, casi todos estos programas tienen un efecto positivo medido por relación costo-bene- ficio, incluso sin considerar las externalidades positivas como la reducción de conductas de riesgo. Entrenamiento en habilidades sociales y para la vida. Un elemento importante de un programa de capacitación integral es la prestación de habilidades sociales y de vida a los grupos de individuos desfavorecidos. Entrenamiento en habilidades sociales o de vida se gestión de riesgos del mercado laboral 265 TABLA 5.6 Análisis de impacto y costo-beneficio de los programas Jóvenes Impacto Impacto Análisis Programa en el empleo en los ingresos costo-beneficio Argentina: 10% (mujeres) 10% (salarios VPN > 0 si hay 12 años Proyecto Joven mensuales) de beneficios positivos (TD = 5%) Chile: 21% (individuos 26% n.a. Chile Joven menores de 21 años de edad mujeres) Colombia: 5% (mujeres) 18% (hombres); TIR = 4,5% (hombres); Jóvenes en acción 35% (mujeres) 13,5% (mujeres) República Dominicana: No significativo 10% VPN > 0 si 2 años de Juventud y empleo beneficios positivos (TD = inflación) Panamá: No significativo en En general, marginal; VPN > 0 si 1 año de Procajoven general; 10-12% 38% (mujeres); beneficios positivos (mujeres y residentes 25% (residentes de (TI = TD) de Ciudad de Panamá) Ciudad de Panamá) Perú: 6% (colocación) 18% (por hora) VPN > 0 si 7 años de Projoven beneficios positivos (TD = 5%) TIR > 4% Nota: VPN = Valor Presente Neto; TD = Tasa de Descuento; TIR = Tasa Interna de Retorno; TI = Tasa de Interés; n.a. = no aplica. Fuente: Puerto 2007; Ibarraran y Rosas 2008. centra en la comunicación de la enseñanza, liderazgo, trabajo en equipo, la motivación y la disciplina. La formación es dirigida principalmente a los desempleados y grupos desfa- vorecidos, como los jóvenes. Una característica común de los programas evaluados por el Foro de la Juventud Política Americana es la orientación de los jóvenes de barrios econó- micamente desfavorecidos con problemas múltiples, como abuso de drogas, delitos pena- les, el embarazo adolescente, y bajo nivel educativo, social, profesional y desarrollo de com- petencias (Batlle 2006). Los programas con un fuerte enfoque en habilidades para la vida a veces son financiados y gestionados por el gobierno y, a veces por organizaciones inter- nacionales. Una excepción es el programa Make a Connection (MAC) en América Latina, que es financiado por Nokia y gestionado por la Fundación Internacional de la Juventud. Programas de Mac están operando en 17 países: Brasil, Canadá, China, la República Che- ca, Finlandia, Alemania, Hungría, Corea, México, Perú, Filipinas, Polonia, la Federación de Rusia, Sudáfrica, Tailandia, Turquía y el Reino Unido. Tres categorías principales de habilidades para la vida se enseñan en los programas de formación a través de la región de LAC: (1) Destrezas sobre el auto concepto, incluyendo el auto-control, auto-estima, y las estrategias de acercamiento social, (2) las habilidades cog- nitivas, incluyendo la toma de decisiones, resolución de problemas y el pensamiento crítico, 266 de los derechos a la realidad y (3) Habilidades en el contexto social, incluyendo habilidades relacionadas con la comu- nicación, la salud y el auto cuidado, y la interacción social (cooperación, trabajo en equipo y liderazgo); así como, hábitos laborales (puntualidad, vestimenta adecuada, y la conducta apropiada del trabajo y en la entrevista) y las competencias cívicas (el uso de los recursos ambientales, el ejercicio de derechos de ciudadanía, y el uso de los servicios sociales comu- nitarios). Si bien no hay evaluaciones de impacto de las intervenciones de habilidades blandas y de la vida, ciertas condiciones iníciales parecen estar asociadas con el éxito futuro de estos programas.31 La primera de estas condiciones es la disponibilidad de suficientes recursos financieros. La segunda condición es la existencia de maestros adecuada y apropiadamente entrenados. La tercera es la capacidad de construir normas adecuadas de funcionamiento, y la cuarta es fuertes oficinas nacionales, estatales, locales encargadas de la ejecución y ges- tión de los programas de formación (Hahn, Leavitt, y Lanspery 2006). Los servicios de empleo. En todo el mundo, los gobiernos implementan servicios de inter- mediación laboral para ayudar a los trabajadores y empleadores. Al centralizar informa- ción y prestación de asistencia en la búsqueda de empleo, estos servicios amplían el número de candidatos potenciales para puestos de trabajo y ayudan a los empleadores a seleccio- nar candidatos idóneos para sus vacantes. Los servicios incluyen asistencia en la búsqueda de empleo (dar ayuda en el diseño de las hojas de vida de los solicitantes de empleo, orientan- do las carreras de los trabajadores) y en la inserción laboral (proporciona listas de empleo vacantes y programas de capacitación, haciendo una selección preliminar de candidatos elegibles y puestos de trabajo adecuados). Estos servicios tienen el potencial de convertirse en la parte central de todo el sistema, busca la vinculación laboral, apoyo a los ingresos, programas de capacitación, y a los PAMT. Un área en la que ha habido mucha innovación en los pasados años es la prestación de servicios de empleo para los jóvenes. Al aumentar el uso de Internet, la mejora de los siste- mas de información del mercado laboral y la interacción con los empleadores. Los servi- cios de empleo han mejorado la situación de búsqueda de una vacante para los jóvenes, lo que a su vez, se tradujo en una mayor demanda de servicios de empleo. Proporcionar a los jóvenes en riesgo más información sobre qué puestos de trabajo están disponibles es parti- cularmente importante porque este grupo tiene menos acceso a redes de información para adquirir la misma, que los que están en mejor situación. En efecto, la demanda de servicios de empleo a veces puede ser más alta entre los jóvenes desfavorecidos que entre la de sus pa- res más privilegiados. Los estudios internacionales han encontrado que estos servicios relativamente baratos tienden a estar entre los más exitosos de todos los PAMTs (Betcherman et al. 2007, OCDE 2006). Datos de los Estados Unidos también sugieren que estos programas funcionan me- jor cuando hay trabajadores sociales que pueden ayudar a los clientes en otros factores que afectan su capacidad de trabajar, pero no son incluidos en los servicios de empleo estándar, tales como el transporte a su lugar de trabajo o las opciones de cuidado de niños. En LAC los servicios de intermediación laboral son inexistentes o tienen cobertura li- mitada (Mazza, 2003). Tiende a haber menos centros intermediación laboral en LAC que en países comparables de tamaño similar (ver tabla 5.7). Estos centros capturan solo una gestión de riesgos del mercado laboral 267 TABLA 5.7 Oficinas de servicio de empleo públicas, países seleccionados Región Países de comparación Número de oficinas Número de oficinas de servicio de empleo de servicio de empleo públicas (SEP) por públicas (SEP) por País 100.000 habitantes País 100.000 habitantes Brasil 0,60 Chipre 0,78 Colombia 0,18 Mauritania 1,16 República Dominicana 0,10 Portugal 1,17 El Salvador 0,11 España 1,90 Honduras 0,04 Tailandia 0,13 México 0,13 Túnez 0,81 Nicaragua 0,16 Turquía 0,36 Panamá 0,34 Perú 0,14 Venezuela 0,10 Nota: SEP = Servicio de Empleo Público. Fuente: Pagés, Pierre, y Scarpetta 2008. pequeña proporción de las vacantes.32 Incluso en los países donde los proveedores del sec- tor privado han sido autorizados, las agencias de empleo públicas y privadas no pueden tener éxito en la búsqueda de mayores candidatos potenciales para los empleadores. Por otra parte, la experiencia de Brasil sugiere que incluso dentro de los países, las disparidades en la calidad de los servicios pueden ser grandes (Samaniego 2002). Además, a veces estos servicios son percibidos solo para servir a las personas con menos habilidades y que no tie- nen nada que ofrecer a otros buscadores de empleo. Sobre todo, a pesar de sus escasos recursos y cobertura los servicios de empleo parecen tener algunos efectos positivos, especialmente en términos de mejorar la concordancia entre los que buscan empleo y los que buscan trabajadores con determinadas destrezas y habi- lidades. En Brasil, estos servicios no parecen ir en aumento las probabilidades de empleo de los desempleados, sino que más bien aumentan las probabilidades de los trabajadores de encontrar empleos formales (Ramos 2002). De manera similar, en México, se ha encon- trado que los servicios de empleo ayudan a los hombres desempleados (pero no las muje- res) a encontrar trabajo más rápido, con mejores salarios y condiciones (Flores Lima 2006). Hasta la fecha, el impacto de los programas de intermediación laboral para los jóvenes no ha sido ampliamente evaluado, pero algunos resultados iníciales son prometedores. La evaluación del programa Restart del Reino Unido, que ofrece asistencia en la búsqueda de trabajo a los jóvenes, encontró que los participantes masculinos en el programa tenían tasas de desempleo que son 6 puntos porcentuales más bajas de las del grupo de control, aunque no se encontraron efectos a largo plazo en el grupo de mujeres (Davies 2004). Este programa, así como la mayoría de los otros de este tipo en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), incluye sanciones como la nega- ción de los beneficios de bienestar para cualquier participante que no cumpla con las reglas del programa. En LAC, la evaluación de InserJovem de Portugal —que se enfoca en los 268 de los derechos a la realidad jóvenes desempleados por largos periodos, ayuda con la búsqueda de empleo, y que ofre- ce cursos básicos en destrezas o habilidades— encontró una reducción estadísticamente significativa en la duración media del desempleo para los participantes, pero no ganancias en los salarios. Redes de certificación de competencias. Debido a que los buscadores de trabajo necesi- tan una manera de mostrar sus habilidades a los empleadores, los programas de capaci- tación ofrecen certificación de competencias. A menudo se refiere como la certificación por competencias, misma que se ha vuelto cada vez más importante para los empleado- res como un mecanismo de garantía de calidad que reconoce y certifica las competencias individuales. Como modos y vías de aprendizaje cada vez más diversa, la certificación de competencias cumple varios objetivos. Primero, reconoce habilidades y competencias, in- dependientemente de la forma en que fueron adquiridos y con independencia de la forma- ción académica del solicitante de empleo. En segundo lugar, esta certificación de habili- dades permite a los empleadores comparar las habilidades de los individuos a lo largo del mercado de trabajo. Finalmente, la certificación de competencias sirve como una manera de concordar las competencias adquiridas a través de la capacitación u otros medios, con los conocimientos necesarios para realizar un trabajo (Bouder et al. 2009). Otros objeti- vos menos inmediatos, pero sin embargo, cruciales, de la certificación de competencias es aumentar la movilidad laboral, la promoción de aprendizaje durante toda la vida y permi- tir hacer análisis comparativos inter generacional internacionales (Bouder et al. 2009; Bé- duwé et al. 2009). La certificación de competencias permite a las personas, que no han completado la es- colaridad oficial o que aprenden de manera informal, a que sus conocimientos o compe- tencias sean reconocidos en un marco integrado. En esencia, la certificación de compe- tencias permite a aquellos que no tienen títulos escolares proporcionar a sus posibles empleadores una garantía de sus habilidades y competencias (Banco Mundial, 2003). En principio, la certificación de competencias debe organizarse en el contexto de un marco nacional de calificaciones (véase más adelante). A la fecha, la mayoría de los mecanismos de certificación de competencias han sido patrocinados por los gobiernos y donantes. En los países de la OCDE, donde la mayoría de las redes de certificación de competencias y mecanismos existen, ellas son financiadas principalmente por los gobiernos nacionales. Sin embargo, a medida que más y más países en desarrollo establecen marcos y mecanis- mos y mecanismos de certificación, se ha producido un aumento de la financiación por par- te de los donantes en este ámbito de reforma educativa. Por ejemplo, el marco nacional de calificaciones en el sur de África ha sido financiado en su mayoría por la Unión Euro- pea, con el apoyo adicional del gobierno canadiense (Allais 2007). En LAC, el programa Chile Califica es financiado por el gobierno (50 por ciento) y el Banco Mundial (50 por ciento). Desafortunadamente, no hay evidencia sobre el impacto o costo-efectividad de cualquie- ra de estos programas. A pesar de que estos marcos parecen desempeñar un papel impor- tante en la superación de las limitaciones de búsqueda de trabajo, especialmente para los pobres, que tienen menos probabilidades que el resto de la población a tener educación for- mal, no hay ningún registro riguroso de sus resultados. gestión de riesgos del mercado laboral 269 Los programas para los trabajadores autónomos. La característica central de los programas de trabajadores por cuenta propia es la promoción de la capacidad empresarial, es decir, la capacidad de crear y gestionar empresas sostenibles y eficientes que sean capaces de ofre- cer puestos de trabajo permanentes. Ellos combinan el apoyo financiero con servicios técni- cos, como ser capacitación, asesoramiento y asistencia en el desarrollo de planes de nego- cios, que con éxito pueden aumentar la productividad de los beneficiarios y, por ende, la viabilidad de las microempresas. Este tipo de intervención es particularmente importante en LAC, dado que las microempresas emplean una gran proporción de la fuerza laboral, principalmente en el sector informal (Orlando y Pollack 2000), y, como se muestra en el ca- pítulo 2, se enfrentan a dificultades específicas para su supervivencia y expansión en muchos países de la región. En LAC estos programas se han dirigido principalmente a jóvenes desfavorecidos o a las personas que tienen habilidades empresariales o que es dueño de un pequeño negocio informal. El programa creer Perú para crear, Programa de Empresariado Juvenil y de Cer- tificación de Empresas Juveniles son algunos ejemplos de este tipo de iniciativas dirigidas a los jóvenes de la región de Latino América y el Caribe. Este enfoque es diferente al de Europa y Asia Central, que por lo general han sido dirigidos a personas desempleadas, in- dependientemente de su perfil socio demográfico. Aunque inicialmente patrocinados por los gobiernos, estos programas han comenzado a atraer al sector privado, incluidas las organizaciones no gubernamentales. Estas institucio- nes privadas están involucradas tanto en la financiación y en la implementación. De hecho, el microcrédito y la puesta en marcha de préstamos han sido cruciales en el apoyo a la crea- ción y mantenimiento de nuevas pequeñas empresas (Betcherman, Olivas y Dar 2004). Las pocas evaluaciones rigurosas que se han llevado a cabo tanto en los países desarro- llados y países en la región de América Latina tienden a ser alentadores, a pesar de que no proporcionan información sobre la relación costo-efectividad o largo plazo y los efectos de los programas en los trabajadores autónomos. Ellos sugieren que las microempresas que se han beneficiado de estos programas tienen más probabilidades de sobrevivir. Forma- ción Empresarial de la Juventud y la calificación de Jóvenes Creadores de Microempresas son dos programas en el Perú que están dirigidos a los jóvenes y que han sido evaluados. Estas evaluaciones han demostrado que la participación en el proyecto tuvo un impacto positivo en la probabilidad de tener un negocio (incluso en el sector formal) y en la contra- tación de empleados, y también redujo significativamente las tasas de desempleo e inacti- vidad mientras aumentó significativamente sus ganacias.33 Las evaluaciones encontraron que los determinantes clave de este éxito fueron el acceso al crédito y las visitas frecuen- tes para asesoramiento. Sin embargo, es importante indicar que, en general, estos progra- mas de control y seguimiento de los ingresos de los beneficiarios y el estado de sus nego- cios son solo por un año después de participar en los programas. Esta limitación implica que solo el impacto a corto plazo de los programas puede ser evaluado y que las evaluacio- nes adicionales serán necesarias para entenderlos efectos de mediano plazo y largo plazo (Jaramillo 2004). Los subsidios salariales. Los subsidios salariales se han utilizado en los países desarrollados y en los países en transición para ayudar a crear puestos de trabajo con carácter temporal, 270 de los derechos a la realidad subsidiando los costos de los empleadores por concepto de salarios. Los empleadores re- ciben subsidios del gobierno por la contratación de trabajadores desempleados durante un período de tiempo determinado, que van desde seis meses en los países en transición a dos años en los países desarrollados.34 La mayoría de los programas de subsidios salariales apli- cadas en las economías de la OCDE utilizan objetivos categóricos y tienden a centrarse en el desempleo de larga duración, en las áreas y sectores con alto desempleo, y en los grupos especiales de trabajadores, como ser los jóvenes. El subsidio está destinado a cubrir un período inicial de capacitación para los nuevos trabajadores de manera que, cuando termine el subsidio, su productividad sea lo suficientemente alta para que el empleador pueda re- tenerlos. Esta política ha recibido apoyo teórico, aunque el supuesto implícito es que la demanda de mano de obra para los salarios más bajos es muy sensible a los costos (Pagés, Pierre y Scarpetta 2008). En general, los subsidios cubren parte del salario del trabajador o parte del valor de las contribuciones de Seguridad Social, o ambos. En todos los casos, es importante que los po- líticos establezcan el subsidio a un nivel que genere los incentivos adecuados para fomen- tar la participación (es decir, para atraer a aquellos que no han encontrado una correspon- dencia adecuada en cuanto al trabajo que buscan en ausencia del subsidio), mientras se minimiza el desplazamiento potencial de los trabajadores sin subsidio. En el caso de los sub- sidios para las contribuciones a la Seguridad Social, también es importante para los respon- sables de política evaluar si los empleadores tienen un incentivo para participar al conside- rar cuán grande será la reducción de sus costes por el programa. El nivel de los subsidios varía según los países y programas. Por ejemplo, en los Esta- dos Unidos, el Youth Incentive Entitlement Pilot Project establece los salarios de los parti- cipantes al mismo nivel que el salario mínimo, en Polonia, los subsidios salariales se fijan a manera que no sean mayores que el beneficio o compensación por desempleo, y en Ar- gentina, los subsidios se encuentra ligeramente por debajo del salario mínimo. En Bélgica, el programa de subsidio reduce los costos a los empleadores por al menos 13 puntos por- centuales, lo cual es un incentivo sustancial para los empresarios para que participen en el programa. Las evaluaciones de impacto de programas de subsidios sugieren que los subsidios sa- lariales pueden ser más eficaces cuando se combinan con otros programas, como la capaci- tación en el puesto de trabajo, asesoramiento, reuniones de información, asistencia y bús- queda de empleo. Programas en los Estados Unidos y la Argentina han combinado con éxito los subsidios salariales con otras medidas activas del mercado de trabajo. Katz (1996) mos- tró que las políticas de subsidio salarial dirigida a los grupos desfavorecidos en el Reino Unido y Estados Unidos han tenido efectos positivos sobre sus niveles de empleo y los resul- tados de las ganancias. En Argentina, Galasso, Ravallion y Salvia (2001) realizaron un ex- perimento aleatorio destinado a la concesión de subvenciones salariales y capacitación es- pecializada a los participantes del programa de empleos para promover su transición fuera de la asistencia social. La evaluación mostró algunos efectos positivos a corto plazo, efec- tos sobre el empleo, pero no efectos positivos sobre los ingresos futuros de los participantes. Además, debido a costes y procedimientos administrativos requeridos por las empresas, la tasa de utilización fue muy baja (Galasso, Marx 2008, Ravallion y Salvia, 2001). gestión de riesgos del mercado laboral 271 Un marco para la reforma Una evaluación exhaustiva de la evidencia muestra que algunos programas pueden ser úti- les a algunos trabajadores en algunos casos. Las posiciones extremas sobre la eficacia de los programas activos del mercado de trabajo parecen fuera de lugar. Los PAMTs no son ni una panacea para reducir el desempleo y proteger a los trabajadores, tampoco una pér- dida de recursos públicos con altos costos de oportunidad. Si están bien diseñados y dirigi- dos, estos programas pueden ser costo-efectivos. Dado que no es fiscalmente viable proporcionar apoyo público a todos los programas, el reto consiste en definir, a priori, las principales limitaciones y enfocar estos recursos en programas que alivian estas limitaciones. Este enfoque es particularmente importante dado que, de acuerdo con el Youth Employment Inventory, ningún programa en particular es inherentemente más exitoso que los otros, y su impacto y costo-efectividad mejor. Por lo tanto, los hacedores de política deben considerar qué tipo de intervención trata mejor el problema en cuestión. De acuerdo a lo expuesto en el capítulo 2, algunas de las áreas de enfoque en América Latina serían las siguientes: • Capacitación en destrezas o habilidades para los jóvenes. Este ha sido el foco de la ma- yoría intervenciones en LAC que ha ayudado a reducir la escasez de habilidades en la región. • Intermediación Laboral. Esta puede ser una buena forma y relativamente barata de ayu- dar a los trabajadores de bajos ingresos y los jóvenes a encontrar adecuados puestos de trabajo. • Los subsidios salariales. Estos pueden ayudar a crear empleo con certeza a ciertos grupos vulnerables (aunque los costes económicos y fiscales de hacerlo tienden a ser altos) pue- den ser un complemento importante para los programas de capacitación. • Apoyo a los emprendedores. Esto deberá hacerse en forma de programas multi servi- cios, los cuales podrían facilitar el autoempleo. En todos los casos, la implementación exitosa requerirá mejorar la gobernabilidad, administración, y sistemas de monitoreo y evaluación. En términos de la gobernabilidad, es importante evitar la excesiva centralización, dar a las oficinas locales la flexibilidad para gestionar sus programas, y subcontratar a empresas públicas y privadas para la ejecu- ción a través de contratos que premian el rendimiento o ejecución. También es impor- tante fortalecer la capacidad institucional para garantizar una mejor gestión del sistema. De hecho, el fortalecimiento de la coordinación institucional y la capacidad de adminis- trar programas de servicios múltiples puede ser importante para reducir los costes opera- tivos. También es necesario mejorar o desarrollar la capacidad de gestionar el proceso de licitación para la selección de centros de formación o capacitación y los proveedores de programas en general. Por último, la mejora de la recolección de datos, y sistemas de mo- nitoreo y evaluación es esencial para una mejor planificación y la toma de decisiones. Los programas deben ser ajustados y optimizados continuamente, y este proceso puede avan- zar solo si los datos reales están a la mano de los gerentes acerca de sus operaciones y la ejecución. 272 de los derechos a la realidad Recomendaciones sobre la capacitación. Ejemplos exitosos de intervenciones integrales de capacitación definen los siguientes factores que son necesarios para el éxito: • Capacitación en el puesto de trabajo. En los últimos años, los programas de formación en el aula se han extendido al puesto de trabajo y los componentes de intercambios ofre- cen un proceso de capacitación más integral. A través de estos programas, es posible adquirir y poner a prueba las habilidades y competencias en una variedad de entornos. • Servicios de apoyo a los participantes. Estos incluyen estipendios, el reembolso de hono- rarios, vales de transporte, y asistencia financiera a los participantes durante la duración del programa. Ejemplos de programas que ofrecen estos soportes incluyen el empleo de verano para jóvenes y el programa de entrenamiento y empleo de la infantería de los Estados Unidos, el Programa de Mejora del Empleo en Canadá, Juventud y Empleo en la República Dominicana, y el Proyecto Joven en Argentina. • Demanda de capacitación que involucra activamente al sector privado. Esto es crucial para asegurar que los participantes adquieran las habilidades y competencias que se encuentran en fuerte demanda y de los cuales hay a menudo escasez en el mercado labo- ral. Una forma de involucrar al sector privado sector es a través de licitación pública de los proveedores de las capacitaciones. Buenos ejemplos de programas de formación que utilizan licitación se pueden encuentran en Brasil (Plano Nacional de Formação Profis- sional, o PLANFOR), República Dominicana (Juventud y Empleo), y Panamá (Proca- joven). La licitación pública asegura que los participantes recibirán el entrenamiento per- tinente de alta calidad y de instituciones competentes, a precios competitivos. La otra cuestión importante es que los programas soliciten la cooperación activa de los posibles empleadores, primero para asegurar que el contenido de la formación está alineada con la demanda, y segundo, para dar a los participantes una mayor probabilidad de estar em- pleados después de terminar el curso. • Incentivos financieros para los empleadores y empleados. En esencia, estos incentivos financieros constituyen una forma de subsidio salarial (ver más abajo).Tienen que ser considerados por dos razones. En primer lugar, cuando los gobiernos reembolsan a los empleadores los salarios de los aprendices en el lugar de trabajo, los empleadores tienen un incentivo para jugar un mayor y más eficaz papel en la formación de los participan- tes. En segundo lugar, los beneficiarios potenciales tiene más de un incentivo para parti- cipar en los programas por lo que se quedan hasta la finalización. Los actuales progra- mas de reembolso de los salarios incluyen el Programa de Mejora de la Mas Empleos en el Canadá y el New Deal para los jóvenes desempleados en el Reino Unido. Algunos programas (por ejemplo, el Programa de reentrenamiento en Polonia) exigen a los parti- cipantes reembolsar al gobierno estos subsidios si abandonan el programa, lo que les da a ellos un poderoso incentivo para completar el curso y ayudar a que el programa al- cance sus objetivos. • Estrategias apropiadas dirigidas. Estas son necesarias para asegurar que los programas tengan éxito al llegar a las poblaciones objetivo. En la mayoría de los programas Jóvenes de LAC, los cursos fueron anunciados en una campaña masiva en todos los municipios seleccionados. Entonces los jóvenes interesados se acercaron a las oficinas de empleo lo- cal donde llenaron un cuestionario dirigido a determinar su situación socioeconómica gestión de riesgos del mercado laboral 273 y elegibilidad o fueron entrevistados para comprobar si coincide con el perfil objetivo. En algunos casos, algunas personas jóvenes pasaron por el cuestionario y la entrevista. • La coordinación entre los organismos públicos. La coordinación entre todas las enti- dades pertinentes del gobierno como ser los servicios nacionales de empleo, y otros en- tes relevantes —es necesaria para la efectiva y eficiente implementación de cualquier programa. En Argentina, por ejemplo, la mayoría de los procedimientos del Proyecto Joven se centralizaron en Buenos Aires, una disposición que dejó las oficinas locales en todo el país sin autoridad administrativa para tomar cualquier decisión importante o para aprobar o rechazar los proyectos. Esta centralización excesiva obstaculizo la licita- ción de los procesos de selección de los proveedores de capacitación, lo que retraso la realización de los cursos y pasantías (De Moura Castro y Verdisco 1999). Además de los diversos factores programáticos que son cruciales para garantizar resul- tados exitosos, también hay ciertas condiciones iníciales necesarias. Estos incluyen (1) re- cursos gubernamentales suficientes para la capacitación,(2) adecuada oferta de institucio- nes de alta calidad en capacitación, y una (3)suministro adecuado de maestros competentes, entrenadores y consejeros. Es necesario una unidad de supervisión y de administración téc- nica capaz de garantizar que el programa opere hasta su máximo potencial en todas las eta- pas y que un monitoreo y evaluación adecuados se lleven a cabo. Recomendaciones sobre servicios de empleo. Los servicios de empleo pueden ser una mane- ra eficiente de aumentar la productividad y reducir la duración de los períodos de desem- pleo. Su eficacia necesita ser mejorada mediante:(1) mejoramiento del registro de los traba- jadores y las empresas, (2) mejorando la calidad de los servicios que prestan, (3) ampliación regional de su cobertura, (4) desarrollando estándares mínimos de desempeño que pueden llevarse a cabo a nivel nacional pero que están condicionados por las limitaciones locales, y (5) prestación de estos servicios de forma conjunta con otras políticas activas del mercado de trabajo. Por otra parte, la intermediación laboral deberá tener en cuenta la idiosincrasia del mer- cado laboral de la región (Mazza, 2003). Es importante identificar a los grupos vulnera- bles en la región y no confiar en la evidencia de los países industrializados que se dirige al desempleo de larga duración. Los países de LAC deben dirigirse, por ejemplo, a los trabaja- dores y los empleadores en el sector informal. En Perú, por ejemplo, los programas de em- pleo ofrecen información a las pequeñas empresas para tratar de persuadirlos a unirse al sec- tor formal. También es importante para los servicios de intermediación laboral reconocerla considerable migración interna y externa en la región para que puedan ayudar a los trabaja- dores a encontrar trabajo en otros países y listar las vacantes para que coincidan los traba- jos y los trabajadores más allá de las fronteras. Algunas de las recomendaciones más específicas son las siguientes: • Aprovechar la tecnología de la información. Con los recientes avances en las tecno- logías de información se pueden reducir los costos de la intermediación de servicios de empleo. Estas tecnologías ya están ayudando a los ministerios del trabajo de varios países (como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Uruguay y 274 de los derechos a la realidad Venezuela) a tener información disponible más fácilmente para los solicitantes de empleo y los empleadores. Esta información abarca una amplia gama de temas como ser: derechos laborales, regulación laboral, la disponibilidad de programas de capacitación, recursos para la bús- queda de empleo, vacantes, y enlaces a sitios web donde se publican vacantes ya sea en el país o en el extranjero, así como la difusión de información dirigida a grupos vulnera- bles, como los jóvenes, las mujeres y trabajadores discapacitados. • Proporcionar mejores incentivos a los empleadores y trabajadores. La evidencia actual indica que el simple suministro de información sobre vacantes no es suficiente para atraer la atención ya sea de los empleadores o de los trabajadores. Las oficinas de empleo ne- cesitan ofrecer servicios personales a los solicitantes de empleo y forjar vínculos más es- trechos con los empleadores para atraer a más usuarios. Las agencias públicas de empleo más eficientes ofrecen servicios tales como la gestión de vacantes de las empresas, ayu- dando a la selección de candidatos, y ofreciendo información si los subsidios están dis- ponibles. • Descentralizar las prestaciones. Las recientes mejoras en el suministro público de los servicios de empleo han supuesto su descentralización, integración, seguimiento. El ob- jetivo de la descentralización es permitir a las oficinas regionales y locales adaptar los programas a las necesidades de búsqueda de empleo de las comunidades empresariales y locales, mientras la administración central sigue siendo responsable del presupuesto, la financiación y el establecimiento de políticas y evaluaciones. • Integrar los servicios. El objetivo de integración de servicios es asegurar que los desem- pleados no tengan que lidiar con diferentes oficinas de la administración pública. Centros especializados pueden ofrecer una variedad de servicios en una sola ubicación. Los ser- vicios integrados proporcionan varios niveles de servicios para la mayoría de los par- ticipantes, ofreciendo al mismo tiempo servicios especializados para los que tienen problemas más específicos, como lo son los jóvenes, las mujeres y los trabajadores con discapacidad. • Ampliar el papel del sector privado. Aunque la prestación publica monopolística de servicios de empleo se consideró necesaria por mucho tiempo, en la década de los 90 sur- gió un consenso en cuanto a que los proveedores privados también tenían un papel que desempeñar. Como resultado, los gobiernos de la región comenzaron a fomentar el de- sarrollo de agencias privadas de empleo. Hoy por hoy las agencias públicas conservan a menudo un papel de control y están a cargo de la determinación de la elegibilidad de los participantes, mientras dejan a disposición de las agencias privadas de empleo la provisión de servicios (Pagés, Pierre y Scarpetta 2008). Recomendaciones sobre los esquemas de certificación de competencias. La Certificación de Competencias puede mejorar a orientar y tiene que ser llevado a cabo dentro de una red nacional de calificaciones coordinada y consistente MNC (Marco Nacional de Calificación). Un MNC es definido como un instrumento coherente y global para la clasificación de ca- lificaciones en función de un único conjunto de criterios correspondientes a determina- dos niveles de aprendizaje alcanzado. Para garantizar la existencia de un único proceso de certificación, MNC aumenta el reconocimiento y transparencia de las calificaciones de los gestión de riesgos del mercado laboral 275 participantes del mercado de trabajo (Coles 2008). Un MNC debe garantizar que las ca- lificaciones sean: (1) definidas en términos de un conjunto único de criterios y solo en una jerarquía de niveles, (2) clasificadas en términos de un amplio conjunto de campos profesio- nales, (3) acumuladas en forma gradual (acumulación y transferencia de créditos), (4) trans- feribles en el sentido que los elementos de un título (por ejemplo, saber usar un procesador de palabras) pueden ser reconocidos en otras calificaciones alternativas, (5) transparentes en el sentido que los estudiantes sepan exactamente qué resultados del aprendizaje se requie- ren para demostrar que pueden obtener una calificación, e (6) independientes de cualquier requerimiento previo de programas de aprendizaje específicos(Young 2005). Los principales factores que han demostrado ser fundamentales para asegurar el éxito de la aplicación de los MNC son los siguientes:35 • Gradualidad. Mientras que un enfoque gradual no complace a los gobiernos que en si tienen un sentido de urgencia, una ruptura o quiebre radical con los resultados de los sistemas de calificaciones o acreditaciones anteriores puede causar dificultades (como ocurrió en el Sur de África). Después de una ruptura radical, es difícil establecer puntos de referencia contra los cuales probar los nuevos principios. Por otra parte, teniendo un enfoque gradual reduce el riesgo de una fuerte oposición de los interesados a la reforma.36 • Consenso y compromiso. Dado que las calificaciones solo puede operar en la base del reconocimiento mutuo de su validez, es importante tomarse el tiempo necesario para ir a través de un proceso de consulta completa o integral, como sucedió en los casos de los MNC de Nueva Zelanda e Irlanda. Cuando este consenso no tiene lugar, toda la idea de un NFQ puede perder credibilidad pública y profesional. Por ejemplo, compro- misos forzados sobre acreditaciones vocacionales a nivel nacional en Inglaterra han pre- venido un progreso mucho mayor en el desarrollo de una red nacional más amplia. • La construcción de bloques. Como es evidente a partir de la experiencia de los MNC en Escocia, la importancia del uso de redes parciales a manera de construcción de blo- ques para un marco más amplio es innegable. Tal construcción de bloques incluye ni- veles específicos de educación como ser la secundaria y la educación superior, también requiere de la participación de varios sectores, como el académico, los sectores profe- sionales e industriales. Por otra parte, las experiencias de los países desarrollados en el desarrollo de los MNC destacan las siguientes condiciones iníciales necesarias para su buena aplicación y operación: (1) la voluntad política del gobierno nacional; (2) una base legislativa para un marco de cualificaciones (OCDE 2006);(3) el interés y la colaboración de las diversas partes interesadas, especialmente la triada de empresarios, proveedores y estudiantes (Grubb 2007), (4) instancias gubernamentales competentes y cooperativas dispuestas a compartir responsabilidad en la ejecución de las MNC, especialmente aque- llas involucradas en educación, capacitación y en políticas del mercado laboral (OECD 2006);(5) organismos administrativos con capacidad técnica, y (6) comunicación efecti- va con la población en general.37 Recomendaciones sobre los programas para trabajadores autónomos. Los programas para los trabajadores por cuenta propia no están generalmente bien desarrollados en la región 276 de los derechos a la realidad a pesar de que hay una necesidad clara de ellos (Auer, Efendioglu, y Leschke 2005). Las características clave para el diseño e implementación de tales programas deben incluir lo siguiente: • Difusión. Es importante promover la inscripción en los programas a través de campa- ñas publicitarias masivas. Este enfoque es necesario, en particular, para llegar a perso- nas de bajos ingresos o con poca o ninguna habilidad, quienes tienden a estar menos informados que el resto de la población. • La selección de los beneficiarios. Un jurado independiente formado por exitosos em- presarios, profesores universitarios y especialistas debe estar a cargo de seleccionar los proyectos o planes de negocio que prometen los mayores beneficios y que parecen ser los más factibles. El programa debe ofrecer servicios de asesoramiento a los solicitantes para ayudarles con la preparación de sus propuestas con el fin de no excluir a los traba- jadores poco cualificados. • Capacitación y creación de servicios después de crear un negocio. Es importante propor- cionar entrenamiento o capacitación en habilidades directivas o administrativas-geren- ciales generales para los aspirantes a empresarios, especialmente a aquellos cuyos planes de negocio son seleccionados por el jurado. Los gerentes de las empresas seleccionadas deben seguir recibiendo apoyo mediante servicios como capacitación, asesoramiento y pasantías. • Sistema de información del mercado laboral. Un análisis transversal sobre iniciativas de emprendimiento empresarial en países de Latino América ha demostrado el papel importante que los sistemas de información del mercado laboral juegan a la hora de per- mitir la expansión de programas de asistencia al autoempleo. Un sistema de información que hace posible comparar los programas (por ejemplo, en términos del número de nu- vos negocios que ellos ayudaron a crear y el rendimiento de estos negocios en el tiempo) es una herramienta valiosa para mejorar el diseño de diversas intervenciones y ampliar las más exitosas(Jaramillo 2004).38 Recomendaciones sobre subsidios salariales. La evidencia disponible muestra que los pro- gramas de subsidios salariales son exitosos cuando: (1) los subsidios se combinan con otros servicios, como la formación profesional, consejería u orientación (véase más arriba), y (2) los niveles de subvención se establecen adecuadamente para generar los incentivos ade- cuados y minimizar los efectos secundarios potenciales. Paquetes integrales de servicios que, combinando los subsidios salariales con otras medidas tales como la formación, el asesoramiento, y asistencia laboral, tienden a tener un impacto positivo en las perspectivas de los beneficiarios en el mercado laboral, en particular los jóvenes. Como está diseñado este paquete extendido de medidas es crucial para el éxito del programa. Por ejemplo, el contenido de la formación debe ser coherente con las necesidades del sector productivo para asegurar que los trabajadores adquieren habilidades y destrezas relevantes y merca- deables. Además, la orientación adecuada y las estrategias de fijación de salarios son nece- sarias para aumentar la probabilidad de que el programa ayude a personas en desventaja que de otra manera estarían desempleados y reducir así efectos sustitución y las pérdidas de peso muerto. gestión de riesgos del mercado laboral 277 El diseño de estos programas debe incluir también algunos otros elementos para mini- mizar los potenciales efectos adversos: • Crear incentivos para retener al personal después que el subsidio salarial termina. Para evitar el efecto de sustitución, los programas de subsidios salariales deben dar incenti- vos a las empresas a fin de retener a sus ex trabajadores no subsidiados aun salario com- petitivo. También, pueden imponerse condiciones en las subvenciones para reducir el riesgo de crear incentivos para una alta rotación laboral o beneficiar desproporcional- mente a sectores con una alta rotación laboral y más empleo. En los Estados Unidos, por ejemplo, en un intento para reducir la rotación laboral, los programas de subsidios salariales excluyen a aquellas firmas que sistemáticamente no retiene a sus trabajadores subsidiados (Katz 1996). En Polonia, el programa de subsidio salarial otorga a las em- presas que retienen a los trabajadores que recibieron el beneficio del subsidio incenti- vos monetarios equivalentes a 150 por ciento de la salario promedio nacional para cubrir los costes de seguro salariales y de Seguridad Social por un período de seis meses después de que finalice el programa. • Focalización. Escoger bien los objetivos es una característica clave para el diseño de los programas de subsidio salarial. Un reciente estudio de la incidencia en el empleo de una reforma fiscal sobre los impuestos laborales en Turquía hizo hincapié en la importancia de la focalización en trabajadores de bajos ingresos para tener una mayor impacto en los niveles de empleo (Betchermany Pagés 2007). En general, las simulaciones de las re- percusiones de una serie de reformas que han reducido los costos laborales a través de recortes de impuestos y a través de reducciones en las cotizaciones a la Seguridad Social han demostrado que dirigirse a trabajadores de bajos ingresos y jóvenes es considera- blemente más costo-efectivo que focalizarse a todos los trabajadores. • Contabilidad para las capacidades institucionales. Como en el caso de los otros progra- mas, los responsables de política deben tener en cuenta la capacidad institucional de la agencia administrativa. Los subsidios salariales suelen ser gestionado por las oficinas de empleo. Ya sea que el programa esta administrado por el gobierno central o por las ofi- cinas del gobierno local, es importante seguir criterios estándar al seleccionar las empre- sas participantes y los trabajadores. Igualmente importante es la necesidad de monitorear la distribución de los subsidios o vales para suplir necesidades para evitar la corrupción. Una práctica eficiente utilizada en los países desarrollados es deducir el monto del subsi- dio de las obligaciones fiscales de los empleadores. Sin embargo, podría ser difícil de replicar esta práctica en los países menos desarrollados debido a la baja calidad de los sistemas de información. Implementación y coordinación de las PPIs y de los PAMTs En las secciones anteriores se discutió la racionalidad de las PPIs y de los PAMTs en los países de Latino América y se recomendaron ciertas características clave de diseño para facilitar la redistribución, mejorar los incentivos y aumentar la eficiencia. La forma final y tamaño de estos programas y la asignación de recursos públicos para financiarlos tendrán 278 de los derechos a la realidad que reflejar las condiciones existentes en cada país. En todos los casos, sin embargo, el desempeño de las PPIs y PAMTs en última instancia dependerá de los arreglos instituciona- les establecidos para la ejecución, coordinación, y gestión. Más allá del diseño de los proce- dimientos administrativos y los sistemas de información, las decisiones claves deben hacerse con base a las funciones respectivas de los sectores público y privado, así como de las estruc- turas de gobierno que afectarán los incentivos que influyen en los gerentes y administrado- res de programas. Estos incentivos determinan la eficacia de los distintos programas, sus cos- tos y la calidad de los servicios. Una revisión exhaustiva de estos temas es una tarea de gran envergadura que cae fuera del ámbito de este capítulo. El objetivo modesto aquí es discutir brevemente algunas cuestio- nes clave en relación con los arreglos institucionales necesarios para asegurar lo siguiente: (1) que las PPIs y los PAMTs se coordinen adecuadamente para explotar las sinergias entre ellos, y (2) que hayan incentivos bien establecidos para controlar el riesgo moral y maxi- mizar la rentabilidad de los dos tipos de programas. Desde el principio, es importante mencionar que la creación o la reforma de las insti- tuciones responsables de la gestión de las PPIs y de los PAMTs es una tarea compleja pero que no está más allá del alcance de la mayoría de los países de América Latina. Algunos de ellos ya cuentan con sistemas que requieren una administración sofisticada (Por ejem- plo, Fondos de Pensiones de Contribución Definida Obligatorios) y la mayoría de los países de LAC tienen alguna forma de PAMT. Sin embargo, incluso en ausencia de cualquier cambio en el diseño, sería necesario actualizar la información, monitoreo y evaluación de los sistemas que rigen estos programas en estos países. Todos los cambios institucionales pueden ser implementados gradualmente en un período de tres a cinco años. Finalmente, en términos de costes de inversión, la mayor porción está relacionada con la compra e instalación de sistemas apropiados de tecnología informática. Si se diseñan adecuadamente, un moderno sistema de gestión de riesgos del mercado laboral no tiene por qué implicar la creación de una gran burocracia y por lo tanto no debe incurrir en enormes gastos admi- nistrativos. Componentes de un sistema integrado de gestión de riesgos del mercado de trabajo Las economías de escala y la necesidad de responder de manera eficiente a la demanda de personas que buscan empleo y los empleadores requieren de un sistema integrado de progra- mas de protección a los ingresos y de los programas activos del mercado de trabajo. Un sistema integrado es especialmente valioso para la coordinación de la intermediación y de los servicios de asistencia de búsqueda de trabajo (aunque, como se discutió en la sección anterior otros PAMTs pudieran necesitar ser parte del paquete integral. Lejos de América Latina, Corea es el ejemplo clásico de un país que ha puesto en marcha un sistema inte- grado (véase el recuadro 5.3), mientras que en la región, Chile inició el avance en esta direc- ción. La idea general es tener una institución (probablemente, en la mayoría de los casos, en el ministerio de trabajo) que se encargue del diseño de políticas y la coordinación y gestión gestión de riesgos del mercado laboral 279 RECUADRO 5.3 Un sistema integrado de servicios de empleo en la República de Corea El Sistema de Seguro de Empleo (SSE) en Corea fue creada en julio 1995. Se compone de tres programas básicos: (1) el programa de beneficios por desempleo, (2) el programa de estabili- zación laboral, y (3) El programa de desarrollo de destrezas y habilidades laborales. Todas las empresas están cubiertas independientemente de su tamaño, todos los trabajadores ya sean a tiempo completo o por hora pueden participar en el programa (solo los temporales y los traba- jadores de medio tiempo están excluidos). El sistema está financiado principalmente por el impuesto sobre los salarios o la impuesto sobre la nomina en un 1,4 por ciento. Los ingresos se depositan en un Fondo de Seguro de Empleo, que es una cuenta especial administrada por el Ministerio de Trabajo. Hay cuentas separadas para cada uno de los tres programas. La Direc- ción de Políticas de Empleo del Ministerio de Trabajo es responsable de la formulación de polí- ticas y de la regulación del SSE. Luego hay cientos de centros locales, como centros de estabi- lización de empleo Bancos que ayudan a poner en práctica el sistema. El Programa de Beneficios de Desempleo proporciona beneficios en efectivo para el desem- pleado. Los beneficios incluyen el subsidio del solicitante de empleo (SDE) y los Beneficios de Promoción del Empleo (EPB). El SDE es el clásico beneficio del desempleo equivalente al 50 por ciento de los ingresos (con un mínimo del 70 por ciento del salario mínimo). Se paga por un pe- ríodo de 60 a 210 días trabajador, esta en función de la edad del individuo (personas entre las edades comprendidas entre los 30 y 50 tienen períodos más largos de elegibilidad) y sobre el número de meses de aportaciones realizadas por el trabajador antes de quedar desempleado (un mínimo de seis es requerido). Los beneficios no se pagan durante la primera semana del pe- ríodo de desempleo y puede ser suspendido si el demandante niega utilizar los servicios de co- locación de empleo o someterse a una capacitación. El EPB ofrece beneficios suplementarios para dar a los desempleados un incentivo para proseguir su búsqueda de empleo y para inver- tir en capacitación. Así, los trabajadores, que encuentran un trabajo antes de agotar sus bene- ficios pueden recibir el 50 por ciento del «saldo». Los trabajadores que optan por algún tipo de formación son elegibles para subvenciones, y también hay fondos para facilitar la búsqueda de empleo en las zonas distantes y una prima por movilidad si un trabajador recibe un trabajo que requiere que él o ella se muevan. El Programa de Estabilización de Empleo (PEE) promueve la creación de empleo. Se compone de cuatro esquemas diferentes: (1) Ajuste de asistencia al empleo (En virtud del cual los emplea- dores que contratan a trabajadores despedidos recibirán subsidios equivalente al 50 por ciento de sus salarios durante seis meses), (2) Fondo Regional de Estimulación al Empleo (créditos para iniciar pequeñas empresas),(3) Facilitación de la Asistencia al Empleo (subsidios para apo- yar el empleo de los trabajadores de mayor edad y a mujeres), y (4) Información del Mercado Laboral y los servicios de colocación El Programa de Desarrollo de Habilidades de Trabajo (PDHT) tiene como objetivo aumen- tar las capacidades de la fuerza laboral y promover la competitividad de las empresas. El PDHT comprende tres esquemas diferentes: (1) asistencia a los empleadores,(2) asistencia a los Emplea- dos, y (3) asistencia para la capacitación de desempleados. La primera consiste en subvenciones …/… 280 de los derechos a la realidad para financiar los costes de formación o préstamos para establecer centros de capacitación. El segundo proporciona subvenciones para financiar formación profesional y préstamos para pagar la matrícula. Las subvenciones van directamente a los empleados, que se les permite ele- gir el programa de capacitación y el proveedor. El tercer esquema provee subsidios para los desempleados que no reciben ningún beneficio y por tanto no son elegibles para la libre la for- mación profesional. También hay un programa especial que otorga donaciones a los institutos de formación que capacitan o entrenan a los jóvenes no cualificados. Fuentes: Kwan Kim, 2000; 2008. de los Programas de Protección a los Ingresos y de los Programas Activos del Mercado La- boral. Esta instancia no administraría todos los programas en forma centralizada. Por el contrario las oficinas regionales jugarían un papel destacado en la gestión, y el sector pri- vado proporcionaría servicios varios. La oficina central, sin embargo, sería responsable de la coordinación de políticas y, muy importante, aseguraría la difusión adecuada de la infor- mación a través de una base de datos central que en última instancia, debe reflejar la dinámi- ca de la demanda y oferta de trabajo en el país. La Oficina de Manejo de Riesgos del Mercado de Trabajo (MRMT), como seria llamada, tendría tres oficinas centrales o unidades. La Unidad de Asistencia e Intermediación en la Búsqueda de Empleo (UAIBE) proporcionaría servicios de empleo y facilitaría la interme- diación. La Unidad de Protección de Ingresos (UPI) estaría encargada de gestionar el seguro de desempleo y otros arreglos de protección a los ingresos. La Unidad de Reentrenamiento y de Apoyo a Empleo (UARE) se ocuparía de los desajustes estructurales en el mercado la- boral, proporcionaría servicios de reentrenamiento, y en algunos casos, desarrollar progra- mas para ayudar a crear puestos de trabajo. La estructura potencial de un sistema MRMT se ilustra en la figura 5.5. La organización y funciones principales de cada unidad se tratan más adelante, comenzando con la UAIBE. Unidad de Asistencia en la búsqueda de trabajo e intermediación. En el modelo propuesto, los servicios son proporcionados por un conjunto de oficinas certificadas públicas o priva- das, llamadas aquí AIL (agencias de intermediación laboral). Las AILs son esencialmente el vínculo entre el sistema MRMT y su cliente (personas que buscan empleo y los empleadores) y son una ventanilla única para cualquier persona en busca de un trabajo, no solo los desem- pleados. Las principales funciones de estas oficinas serían: (1) registrar a los solicitantes de empleo y procesar las aplicaciones de beneficios por desempleo (cuando los individuos son elegibles) y otros servicios (como capacitación o certificación de competencias);(2) recibir y registrar ofertas de empleo de los empleadores, (3) asesorar a los solicitantes de trabajo acerca de las oportunidades de trabajo y recomendar capacitación y la certificación por programas que pueden facilitar la concordancia entre lo que los empleadores buscan y lo que los busca- dores de empleo quieren, (4) ayudar a los buscadores de trabajo a preparar su hoja de vida, llenar solicitudes de empleo, y prepararse para las entrevistas de trabajo;(5) vincular a las per- sonas, según sea necesario, con políticas activas (véase más adelante), y (6) pagar prestacio- nes de desempleo dada la autorización previa de la IPU. Para todos estos servicios, las AILs gestión de riesgos del mercado laboral 281 FIGURA 5.5 Un sistema integrado de manejo del riesgo en el mercado laboral Nota: EeeT = Entrenamiento en el trabajo. Fuente: Autores. pagarían los gastos administrativos financiados por las agencia central (es decir, el gobierno, los empleadores y buscadores de trabajo, véase la sección siguiente). Las AILs así mismo podrían permitir desarrollar servicios complementarios (tales como los servicios de búsqueda ejecutivas para los empleadores) y a precios sin ninguna intervención gubernamental. Unidad de Protección de Ingresos. La UPI sería una oficina encargada de la gestión del sistema de beneficios por desempleo. En la práctica, habría varias oficinas que operarían a nivel regional. Sus funciones serían supervisar el funcionamiento del sistema y asegurar que las distintas regulaciones se hacen cumplir. En el modelo propuesto, la IPU no administra las operaciones reales directamente. A tal efecto, las oficinas centrales y locales pueden con- tratar una compañía administradora privada (o pública) (como Caixa Econômica Federal de Brasil, que administra los ahorros individuales de las cuentas por desempleo) para admi- nistrar el giro total de la institución, incluyendo los cobros por contribuciones (En coordi- nación con una agencia de cobros centralizada si hubiese una existente), mantenimiento de registros y reconciliaciones, y los pagos de los beneficios(En coordinación con las AIL s), así como la gestión de los activos (por ejemplo, el fondo de asistencia, las reservas del sistema de SD, o cualquier otro tipo de cuenta de ahorro individual). Una de las funciones que pue- den permanecer con la UPI sería la verificación y la auditoría de elegibilidad de los solicitan- tes de prestaciones por desempleo. Un modelo alternativo, como se discute en Robalino, Vodopivec y Bodor(2009), sería dar la administración del sistema de protección de los ingresos a una institución de pensiones. 282 de los derechos a la realidad Esta estructura es ciertamente posible en los países que han conservado sistemas de pen- siones de administración pública. Debido a que la institución de pensiones ya cuenta con la capacidad para recaudar las contribuciones, mantener registros, y procesar y pagar bene- ficios. La adición de un sistema de seguro de desempleo (SD) o un sistema de seguro de des- empleo mediante cuentas de ahorro (CAHID) sería una tarea manejable. La única función que podría ser nueva para la institución de pensiones sería la verificación de la elegibilidad. Sin embargo, como se discute a continuación, esta tarea puede facilitarse considerablemen- te si la institución no esperase monitorear el estatus laboral de los aspirantes o su compro- miso para buscar un empleo. Para cualquier individuo que solicita beneficios por desempleo, el proceso sería como sigue. La AIL (Agencia de Intermediación de empleo) ingresaría la solicitud de la persona en una base central de datos y sería responsable de solicitar toda la documentación de apo- yo necesaria del solicitante (incluyendo, por ejemplo, un certificado de su empleador indi- cando porqué el último contrato fue rescindido).39 La elegibilidad de la persona podría ser también condicionada por la AIL y la UARE o sea la Unidad de Reentrenamiento y Apoyo al Empleo, verificando que la persona en cuestión haya estado solicitando empleo o reci- biendo la capacitación necesaria, o ambos (véase la sección siguiente). Una vez que la elegi- bilidad legal del aspirante es confirmada, la institución que administra el programa (Por ejemplo, la institución de pensiones) verificaría si hay suficiente saldo en la cuenta indivi- dual, si hay suficientes derechos de transferencia acumulados, y si la duración del período de desempleo está por debajo del máximo. A partir de entonces, la institución administra- dora del programa enviaría una orden de pago a la AIL donde la solicitud se origino o, en el caso de algunos clientes, el pago se depositaría directamente en sus cuentas bancarias. Unidad de Apoyo al Empleo y Reentrenamiento. En el sistema propuesto, un marco co- mún de política y legal orientaría las operaciones de los PAMTs (Que pueden operar a nivel central o local). Como en el caso de las PPIs, los PAMTs no establecen discriminaciones entre los trabajadores por región, tipo de ocupación, o el sector económico del último empleo—aunque en regiones individuales, programas específicos podrían ser más o menos útiles. Los únicos criterios de focalización o escogencia serían la situación laboral, los ingre- sos, la edad y el nivel de educación. Por lo tanto, para cada programa y grupo de población objetivo (por ejemplo, los jóvenes, trabajadores de bajos ingresos en los programas de asis- tencia social, y los desempleados), habrían criterios explícitos de elegibilidad. Al igual que la UPI, el UARE operaría a través de las AIL. Las personas se registrarían en las AIL (podrían ser empleadas o desempleadas, e incluso si están desempleadas no necesa- riamente serían elegibles para los beneficios por desempleo) e indicarían el tipo de asistencia que les gustaría recibir. Por ejemplo, puede ser que deseen solicitar algún tipo de capacita- ción o apoyo financiero y asesoramiento para iniciar un negocio, las opciones dependerían de qué programas son ofrecidos por el gobierno. Dados los criterios de elegibilidad que se han especificado por los responsables de política para cada uno de los programas, la AIL será capaz de informar a los solicitantes si sus aplicaciones serán aceptadas. Por otro lado, la AIL enviara electrónicamente cualquier solicitud elegible a la UARE para su procesamiento. Operativamente, la UARE implementaría sus programas a través de empresas públicas y privadas certificadas y empleadores. Las empresas se especializarían en ciertos tipos de gestión de riesgos del mercado laboral 283 programas de capacitación o re certificación. Los empleadores, por otra parte, serían parte de la junta directiva de la UARE y se esperaría que apoyaran la mayor parte de la capaci- tación o entrenamiento al proporcionar pasantías y contratos a corto plazo a los solicitan- tes elegibles con status de desempleados. Incentivos para inscribirse y riesgo moral Para que funcionen correctamente los diversos programas descritos aquí, será necesario establecer estructuras de gobierno y poner en marcha sistemas administrativos y de pago que creen los incentivos correctos para los solicitantes de empleo, empleados y empleado- res. Una vez más, hay varias cuestiones de política complejas en esta área, siendo dos las que son especialmente importantes: (1) ¿Cómo será evitado el peligro de riesgo moral en el sistema de protección de los ingresos (PPI) administrativamente? y (2) ¿Cómo serán da- dos a los empleadores y buscadores de empleo los incentivos para registrarse o inscribirse en el sistema? Reduciendo el riesgo moral en los programas de protección de ingresos (PPI s). Este capí- tulo ha presentado anteriormente una serie de recomendaciones para el diseño de las PPIs que minimizarían las distorsiones al separar las funciones redistributivas de las de asegu- ramiento. Sin embargo, mejorando los incentivos no garantiza que los programas estén li- bres de abuso. Por lo tanto, ciertas disposiciones administrativas deben ponerse en marcha para garantizar que las personas que reciben beneficios por desempleo están activamente buscando trabajo y que no están rechazando ofertas razonables de empleo. La experien- cia de los países con servicios de empleo bien desarrollados como Australia sugiere los si- guientes procesos, mismos que deben ponerse en marcha y hacerse cumplir: • Certificación de elegibilidad. En primer lugar, el reclamante (y su empleador) debe ha- ber sido registrado y contribuido al PPI durante un período de tiempo dado. En segundo lugar, el empleador deberá certificar que la persona ha sido despedida (al menos en el caso de asistencia al desempleo, las personas deben haber perdido su empleo involunta- riamente). Esta certificación de los empleadores deben ser objeto de auditoría, y deberán ser penalizados si cualquier fraude es descubierto. • Prueba de que ha buscado empleo. Para este fin, los individuos buscando trabajo esta- rán obligados a visitar regularmente la AIL. También deben presentar un número mínimo de solicitudes de empleo por semana. A medida que se desarrolle una base de datos cen- tralizada, se le podrá dar seguimiento a las solicitudes individuales vía electrónica a tra- vés de las AIL, que a su vez informaría en sus conclusiones a la UPI. Deberán haber san- ciones si se descubre que los individuos reciben beneficios mientras están empleados en el sector formal (este tipo de infracción puede ser descubierto, al exigir a los empleado- res a presentar todos los nuevos contratos de empleo a las AIL). El Monitoreo en el sec- tor informal, por otro lado, es difícil o —algunos sostienen— imposible. Por lo tanto, se ha sugerido que el sistema no debe depender de la regulación explícita del trabajo in- formal, pero en su lugar debe especificar la cantidad de tiempo que las personas deben 284 de los derechos a la realidad invertir en actividades de búsqueda de empleo y reentrenamiento o capacitación (Roba- lino, Vodopivec y Bodor 2009). • Los períodos de espera. Debe haber un período de espera de una semana aun mes an- tes de que los beneficios por desempleo sean pagados. En lugar de simplemente excluir á los individuos que están desempleados voluntariamente de los beneficios por desem- pleo, se les debe exigir esperar por más tiempo, por ejemplo, hasta tres meses antes de su recepción. • La aceptación de ofertas de empleo y capacitación profesional. Se requiere a los benefi- ciarios aceptar cualquier oferta de empleo razonable. El término razonable se refiere al tipo de ocupación del puesto de trabajo que se ofrece, el salario y la ubicación. Los be- neficiarios que pasan por un «largo» período de desempleo deberán estar obligados a aceptar cualquier trabajo que se les ofrece. Los beneficiarios también deben ser obliga- dos a someterse a capacitaciones o participar en algún PAMT si es necesario. El requisito necesario para aceptar el trabajo debe ser regulado por la UPI, en coordinación con el UARE, y los resultados con respecto a cada beneficiario deben ser comunicados a la AIL. • Las inspecciones de campo. Los inspectores deben realizar visitas periódicas a las em- presas para verificar los despidos y como manejan las solicitudes de empleo. Además, los inspectores deben supervisar las operaciones de las AIL. Incentivos para los solicitantes de empleo y empleadores a registrarse a través de la AIL. Tanto trabajadores y empleadores deberán medir el costo-beneficio de registrarse a través de una AIL. Por lo tanto, la estrategia más obvia para aumentar las tasas de inscripción se- ría reducir los costos (por ejemplo, asegurando que el proceso de registro sea sencillo y rá- pido) y aumentar los beneficios. Uno de los beneficios de registrarse para quienes buscan trabajo es que tienen más probabilidades de encontrar un trabajo a que si no se registran, y para los empleadores el beneficio es la probabilidad de encontrar los mejores prospec- tos. Por lo tanto, para que los empleadores se registren, tendrán que estar convencidos de que muchos buscadores de trabajo se registraran, y viceversa. Existe el peligro de que esto de lugar a un fallo de coordinación, donde ni los empleadores ni los demandantes de empleo se registren. Para evitar que esta situación surja, los siguientes temas e intervenciones deben ser considerados, como se expone en los siguientes párrafos. Para quienes buscan trabajo, parte del incentivo para registrarse proviene del beneficio por desempleo mismo. Las personas van a las AILs para solicitar beneficios directamente o van porque saben que, para ser elegible a beneficios en el futuro, tendrán que tener un registro que indique que estuvieron registrados como buscadores de empleo (por ejemplo, después de su primer empleo). Otra importante manera de asegurar que los solicitantes de empleo se registren sería requerir a las instituciones de capacitación o formación profesio- nal que establezcan mini AIL en sus campuses para registrar a aquellos que buscan su pri- mer empleo (como los centros de formación profesional, como se indico anteriormente, y universidades). Al dar a los empleadores, en particular las pequeñas empresas, un incentivo directo para el registro es probable que sea más difícil. Para las grandes empresas, que tienen grandes departamentos de recursos humanos que tratan de buscar a los mejores candidatos, el valor agregado de una agencia de empleo centralizada es probable que sea bajo. Por otro lado, gestión de riesgos del mercado laboral 285 no tendrá sentido registrarse si pudiesen mantener sus costos de operación bajos (por ejem- plo, si pudieran publicar ofertas de empleo y colocar prospectos de empleo en línea). Las pequeñas y medianas empresas serán más difíciles de persuadir. Poniendo los costos de transacción a un lado, los empleadores tendrían poco incentivo para registrarse si su única ganancia fuera solo el acceso a un mayor número de candidatos elegibles, que si utilizaran sus propios recursos (redes). Además, el aumento de la productividad marginal de adqui- rir un mejor personal al cual hay que pagar salarios más altos, no puede justificarse cuando el empleador opera en un sector de baja productividad. Como se discutió arriba, un incen- tivo para que los empleadores participen seria ofrecer acceso a departamentos de recursos humanos virtuales. Otro incentivo para ellos es poder promocionar sus servicios a través de la Web, asumiendo que hay un número suficiente de usuarios. Campañas de informa- ción promocionando los beneficios del sistema también puede ayudar. En todos los casos, probablemente los subsidios serán necesarios. Su nivel debe ser cuidadosamente evaluado y comparado con los beneficios de la mejora de los flujos de información en el mercado de trabajo y, por lo tanto, un punto de encuentro entre las capacidades necesitadas por los empleadores y las disponibles en ese mercado (vacantes). Al final, la exitosa operatividad del sistema dependerá de qué incentivos las AILs den para atraer y prestar buenos servicios a los desempleados y los empleadores. Estos incen- tivos dependerán de los sistemas de acreditación y ranking. Por ejemplo, a las AIL se le reembolsarían recursos sobre la base de sus resultados y de los servicios que han otorgado a través de una tarifa fija por expediente tramitado, con cargo al presupuesto general y por los copagos de sus clientes. El rendimiento de las AILs podría ser calificada por enti- dades independientes o por el gobierno sobre la base de criterios objetivos, tales como el número de aplicaciones que lograron el match, la duración del período de desempleo de los solicitantes (dirigido por las características individuales), la calidad de los puestos de trabajo obtenidos por solicitantes (de nuevo, guiado por las características individuales), y los costos administrativos. Las tarifas fijas por caso podrían variar en función de la cali- ficación asignada a cada AIL. Conclusiones Los principales puntos de este capítulo pueden ser resumidos como sigue: • Las PPI y los PAMT son herramientas importantes para lidiar con los riesgos del mercado de trabajo en América Latina y el Caribe, países que se caracterizan por una mano de obra muy móvil, grandes riesgos de desempleo, y una gran proporción de trabajadores no calificados. Las PPIs son necesarios para mitigar el impacto de la pérdida de empleos en los hogares, en particular los de trabajadores de bajos ingresos, así como también mitigar los costos sociales provenientes de las transiciones del mercado de trabajo. Los PAMTs si están bien diseñados, pueden ser eficaces para emplear trabajadores no cali- ficados y reducirlas limitaciones en la búsqueda de empleo. • Al mismo tiempo, las PPI y los PAMT deben desempeñar un papel importante en una estrategia integrada para promover la diversificación económica y la creación de mejor 286 de los derechos a la realidad calidad de empleos. Las PPI puede desempeñar este papel al fácilitar reasignaciones de mano de obra; Por otra parte, los PAMT pueden desempeñar su papel al aumentar la eficiencia del proceso de concordancia entre las destrezas y habilidades y lo que los em- pleadores demandan y ayudar a reducir las limitaciones técnicas y de capital encontra- das por los trabajadores autónomos. • Hay todavía espacio para mejorar el diseño y ampliar la cobertura de los programas de protección de ingresos sin perjudicar los incentivos. Esta mejora se puede llevar a cabo si se logra un distanciamiento del sistema de indemnización por despido y se mueve ha- cia uno que combine los ahorros individuales con un componente redistributivo modesto y bien dirigido. En esencia, en el caso de desempleo, las personas reciben beneficios proporcionales a sus ahorros en el sistema y las transferencias condicionadas del gobier- no de acuerdo a sus antecedentes de cotización y los niveles de ingresos. El componente de ahorro podría ser financiado o proveído de fondos y permitiría a los trabajadores a pedir prestado de sus aportaciones hechas a sus pensiones para financiar los beneficios por desempleo cuando ellos hayan agotado sus otros recursos. Este arreglo propuesto es probable que sea más eficiente que el seguro de desempleo tradicional, ya que redu- ciría el riesgo moral y no distorsionar los efectos de los incentivos de las transferencias. Sin embargo, los responsables de política deben prestar cuidadosa atención a la obli- gatoriedad del sistema para no obligar a los trabajadores al hacer excesivos niveles de ahorro precautorio. También es importante asegurar que los ahorros se remuneran a ta- sas pasivas de interés competitivas. • Los responsables de política también deben revisar la cartera actual de los PAMT y de- cidir, sobre la base de una evaluación de las restricciones en la creación de empleos, la mejor manera de concentrar los limitados recursos públicos en programas más efica- ces. Algunos prometedores Programas Activos del Mercado de Trabajo incluyen capa- citación en destrezas y habilidades a los jóvenes (especialmente los procedentes de hoga- res de bajos ingresos), servicios de intermediación, ciertas formas de subsidios salariales, y apoyo a los emprendedores. Debido a que en la mayoría de los casos los individuos se enfrentan a múltiples limitaciones, hay evidencia de que los paquetes que integran múlti- ples intervenciones y que están dirigidos a las personas más vulnerables (por ejemplo, los jóvenes de los pueblos y los trabajadores del sector informal) podrían ser más costo- efectivos. En todos los casos, la implementación exitosa requerirá hacer la gobernabili- dad y administración más eficiente y eficaz. Además, una mejor planificación y toma de decisiones requerirá de sistemas de recopilación de datos, monitoreo y evaluación mejo- rados. Los programas deben ser ajustados y optimizados continuamente, y estas revisio- nes pueden ocurrir solamente si hay datos disponibles para los administradores en tiem- po real sobre sus operaciones y desempeño. • También es importante aprovechar las sinergias mediante la integración de las PPI y los PAMT y dirigirlos hacia un Sistema de Administración de Riesgos del Mercado de Trabajo. El sistema integrado reuniría las funciones de compensación al consumo, capa- citación, reentrenamiento e intermediación. Integración no significa que será necesa- rio desarrollar una burocracia centralizada. Todo lo contrario, las oficinas regionales, tendría un papel destacado en la administración, y el sector privado proporcionaría va- rios servicios. La oficina central, sin embargo, sería la responsable de la coordinación de gestión de riesgos del mercado laboral 287 políticas. Además, se asegurará la difusión correcta de información sobre empleo a tra- vés de una base de datos central que en última instancia debe reflejar la dinámica de la demanda y la oferta laboral en el país. Notas 1. Otros riesgos del mercado laboral, tales como accidentes de trabajo o las fluctuaciones en los ingresos no se discuten aquí. 2. Debido a que estas políticas están a menudo relacionadas con las regulaciones sobre los procedimientos de contratación y despido, estos también se discuten. 3. La falta de crédito no se discute aquí. 4. Los estudios centrados en América Latina incluyen Velásquez Pinto (2003, 2005), Jarami- llo y Saavedra (2005) y Heckman y Pagés (2004). 5. La metodología aquí usada se basa en micro simulaciones y amplía el trabajo de Jaramillo y Saavedra (2005). El número de meses de salario es una herramienta de medición útil, ya que toma en cuenta el nivel de las prestaciones, la duración de la prestación (En el caso del SD o CAHID), y cualquier factor de retirada que aplique. El cálculo no tiene en cuenta los beneficios implícitos rela- cionados con el aviso anticipado. Tampoco el actual análisis de cómo los beneficios varían según el nivel de ingresos, por lo tanto ignora los efectos de los pisos sobre los beneficios y los techos de las contribuciones. Estas son características tendrán que ser tomadas en cuenta en futuros análisis. 6. Para una discusión sobre este tema, véase también Jaramillo y Saavedra (2005). 7. Claramente, lo contrario también es posible, es decir, los empleados reclamando beneficios in- cluso en el caso de despido por mala conducta y obligar a los empleadores para hacerles un pago único. 8. A nivel macro, hay pruebas que demuestran que el SD puede aumentar el equilibrio de la tasa de desempleo y la persistencia del desempleo después de un shock, principalmente a través de un aumento en los salarios de reserva (véase Blanchard 1999). 9. Para un resumen del desempeño del SD en los países desarrollados y en transición, véase Holmlund (1998); Vodopivec, Wörgötter y Raju (2005), y Olinto et al. (2007). 10. Véase Orszag y Snower (2002) y Orszag et al. (1999) para una discusión. 11. Véase Cunningham (2000). El autor explora los cambios en la normativa introducidas en 1994. Ella utilizó una metodología de diferencias para analizar los efectos del SD en la duración del perío- do de desempleo, los salarios después del desempleo, y la probabilidad de encontrar empleos en el sec- tor formal. 12. Margolis (2008) utilizó datos de la encuesta Pesquisa Mensal de Emprego (PME) que abar- caba los trabajadores en las seis áreas metropolitanas más grandes de Brasil (Recife, Salvador, Belo Horizonte, Río de Janeiro, São Paulo y Porto Alegre). El estudio distingue entre las transiciones del desempleo al empleo en el sector formal y las transiciones del desempleo al empleo en el sector infor- mal, y por lo tanto utilizan un modelo de duración de riesgos competitivos (un riesgo es el empleo en el sector formal, el otro es el empleo en el sector informal). La metodología de cálculo tuvo en cuenta el hecho de que el acceso al SD es endógeno, ya que se correlaciona con características inobserva- bles que probablemente hacen que los trabajadores trabajen más o menos en el sector formal. Así, el autor presentó una correlación entre los riesgos a través de componentes de heterogeneidad indi- viduales específicos no observables en el modelo. 13. Grandes grupos de personas quedan permanentemente afuera del sistema de Seguridad Social. La evidencia disponible sugiere que se trata de trabajadores de bajos ingresos con muy poca o ninguna capacidad de ahorro. 288 de los derechos a la realidad 14. Como se discutió en el capítulo 4, la densidad de cotización es la relación entre el tiempo durante el cual un individuo contribuye al sistema de Seguridad Social (por ejemplo 120 meses) y la duración del período de análisis (por ejemplo 40 años o 480 meses). 15. Los resultados de los estudios empíricos se revisan en Holzmann (2005). Entre los primeros estudios, Lazear (1990) encontró que la indemnización por despido aumenta el desempleo y reduce el empleo y la participación en la fuerza laboral, en una «Actualización» de este estudio, Addison y Teixeira (2005) confirmaron el primer hallazgo pero emiten algunas dudas sobre los demás. Fallon y Lucas (1992) mostraron que el fortalecimiento de las regulaciones de la seguridad laboral condujo a una fuerte disminución del empleo en la India y Zimbabwe. Estudios más recientes confirman la rela- ción entre la seguridad en el empleo y los niveles más bajos de empleo son los de Haffner et al. (2001) para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Heckman y Pagés (2004) de la OCDE y de los países de América Latina; Besley y Burgess (2004) para la India y Halti- wanger, Scarpetta y Vodopivec (2003) para la OCDE y los países en transición. Véase también Davis y Haltiwanger (1999) para un estudio de los efectos de la reasignación de empleos en el crecimiento de la productividad agregada. Otros estudios por Grubb y Wells (1993), y Addison y Grosso (1996). 16. Véase Hopenhayn y Rogerson (1993) para un análisis utilizando un modelo de equilibrio general para la búsqueda de empleo; Cappelli (2000) y Hobjin y Jovanoivic (2001) para análisis del impacto en el costo de los ajustes laborales, y Scarpetta y Tressel (2004) para los efectos directos so- bre el crecimiento de la productividad. 17. Los cálculos actuales tratan las contribuciones para definir los sistemas de contribución y las CAHID como impuestos. En la práctica, sin embargo, uno esperaría que el componente imposi- tivo de ser pequeño o nulo, a excepción, por ejemplo, si las tasas de rentabilidad de los ahorros están por debajo de las tasas de mercado. 18. Para una discusión sobre las ventajas de los sistemas de CAHID en los países de ingresos medios, véase Vodopivec (2006). 19. Robalino, Vodopivec y Bodor (2009) han argumentado que controlar el sector de trabajo in- formal sería muy difícil, incluso en los países de ingresos medios, y que por lo tanto, es mejor tener un sistema de prestación por desempleo que no dependa de la necesidad de control. 20. Véase Robalino, Vodopivec y Bodor (2009). 21. La principal preocupación acerca de la propuesta es que sería inicialmente más cara que las transferencias a posteriori. Sin embargo, la decisión de pre-financiar las transferencias del desem- pleo no es muy diferente de la decisión de pre-financiar las pensiones. Para más detalles del sistema de la República de Corea, véase el recuadro 5.3 más adelante en este capítulo. 22. Para una discusión del papel desempeñado por el impuesto sobre el despido en el diseño de los sistemas de beneficios de desempleo, véase Blanchard y Tirole (2003, 2004) y Baumann y Stähler (2006). 23. Claramente, este no es un problema para muchos países de LAC debido a que tienen una experien- cia considerable en la gestión del financiamiento de los sistemas de pensiones de contribución definida. 24. Para una discusión de las CAND y sus posibles ventajas y aplicaciones, véase Robalino y Bodor (2008). 25. Las habilidades específicas se definen como las habilidades que son útiles en una empresa o en un comercio, en oposición a las habilidades generales, que son de aplicación más general. Las pri- meras son habilidades tales como la soldadura o mesas de espera, mientras que las segundas son las habilidades básicas que le permitirían a uno a aprender cualquier oficio, tal como la alfabetización y la aritmética, habilidades sociales, y así sucesivamente. El desempleo debido a la inadecuación de las calificaciones que se denomina « desempleo estructural». 26. Véase Becherman et al. (2007) para una discusión sobre el impacto de la capacitación para el trabajo en el empleo y los salarios en LAC; véase OCDE (1993) para una discusión de la experien- cia de la OCDE. gestión de riesgos del mercado laboral 289 27. Cunningham (2000) encontró que cuando el valor de las prestaciones por desempleo aumen- ta, el porcentaje de desempleados brasileños que entran aumenta el autoempleo también. 28. Estos programas vienen con una variedad de nombres, tales como esquemas de la microempre- sa o planes de trabajo por cuenta propia, pero se denominan genéricamente «ayuda para el desarro- llo de la microempresa.» 29. Bajo el Nuevo Acuerdo para los Desempleados Jóvenes en el Reino Unido, a partir de 2000, 60.000 empleadores acordaron proporcionar oportunidades de empleo a los participantes del programa, aumentando el empleo juvenil en 17.000. 30. Véase Jaramillo (2006). Los costos directos (por beneficiario) son $ 316,20 para la forma- ción y $ 118.00 por estipendios y seguro. Los costos de oportunidad (por beneficiario) son $ 96,50 durante la fase de entrenamiento (tres meses) y $160,70 dólares durante la fase del internado o prác- tica (tres meses), que consiste en el salario promedio mensual antes y después de la formación, respec- tivamente. 31. El Banco Mundial, junto con el gobierno de la República Dominicana, está llevando a cabo una evaluación de impacto del módulo de habilidades sociales del Programa Juventud y Empleo. 32. Ramos (2002) hace referencia a este punto sobre Brasil. 33. La evaluación de impacto del programa de trabajo por cuenta propia de Bulgaria encontró ganancias significativas en el empleo para los participantes, con ganancias relativamente mayores para mujeres jóvenes participantes. 34. En algunos casos, el subsidio va directamente a los trabajadores. El importe del subsidio se establece y es proporcionado directamente por las oficinas de empleo. 35. La lista es de Young (2005). 36. Un ejemplo de un enfoque gradual es el marco de cualificaciones escocesas, desarrollado a través de una serie de reformas vinculadas, sin ningún procedimiento de elaboración de normas com- plejas o el desarrollo de nuevas cualificaciones. 37. Estas condiciones iníciales deben ser cuidadosamente consideradas en el contexto del clima político y económico del país. Es importante darse cuenta de que las primeras condiciones antes mencionadas fueron cruciales para el éxito del MNC en las economías desarrolladas de Irlanda, Nue- va Zelanda y Escocia, que también son geográficamente y demográficamente pequeñas y bastante culturalmente homogéneas (Young 2005). 38. Un ejemplo exitoso de un sistema de información para los programas de emprendimiento se desarrolló en Colombia a finales de 1990. El Sistema de Evaluación de Impacto de los Programas de Apoyo a la Microempresa (sistema de evaluación de impacto de programas de la Microempresa) fue patrocinado conjuntamente por las instituciones públicas y privadas y se implementó en cinco ciuda- des del país. Este proporcionó información periódica y estandarizada sobre los resultados de los pro- gramas para ayudar a los trabajadores por cuenta propia y empresarios potenciales. Los análisis pre- liminares muestran que hubo una reducción en el número de empresas que fracasaron después de la introducción del sistema de información. 39. La UPI se reserva el derecho de auditar la información proporcionada por el individuo y el empleador. Bibliografía Addison, John, and J.L. Grosso. 1996. «Job Security Provisions and Employment: Revised Estima- tes.» Industrial Relations 35(4): 585-603. Addison, John, and Paulino Teixeira. 2005. «What Have We Learned about the Employment Effects of Severance Pay? 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Young, Michael. 2005. «National Qualifications Frameworks: Their Feasibility for Effective Imple- mentation in Developing Countries.» Skills Working Paper 22, International Labour Organiza- tion, Geneva. 6 Apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia Este capítulo centra su atención en la ayuda a la renta dirigida a las familias pobres, que es proporcionada en forma de efectivo o transferencias en especie para aliviar la pobreza, financiar inversiones en capital humano y físico, y aumentar los ingresos futuros.1 Estos programas ofrecen protección social (PS) a la población no asegurada, entre la cual se con- entra la mayoría de pobreza y pobreza extrema. La elegibilidad para estos programas se basa normalmente en los niveles de pobreza (utilizando la focalización geográfica y compro- bación de medios de los hogares) y en la pertenencia a una determinada categoría demográ- fica (como los niños discapacitados, o personas mayores de 65 años de edad).2 La Asistencia Social (AS) y la ayuda a los pobres siempre han formado parte de las polí- tica públicas en América Latina y el Caribe (LAC), pero en las últimas dos décadas, los grandes programas focalizados en la pobreza se han convertido en una parte cada vez más importante de la arquitectura de la protección social en términos de cobertura de la pobla- ción y el gasto social. Esta tendencia refleja el entendimiento de los hacedores de política —sobre todo en países de ingresos medios— de que el Estado tiene un papel legítimo que desempeñar para garantizar estándares mínimos de vida y promover la salud y la educa- ción de la población activa, la inclusión social y el desarrollo económico. Esta toma de conciencia ha llevado a la mayoría de los países de la región a establecer programas especí- ficos de lucha contra la pobreza, junto con los seguros básicos de salud y educación financia- dos por medio de los impuestos generales, con el objetivo de alcanzar la cobertura univer- sal para la protección social, la educación y sistemas de salud. En el contexto de una creciente inestabilidad económica mundial, los gobiernos también tienen que responder al impacto de la crisis sobre los grupos de población que están exclui- dos de los sistemas formales de Seguridad Social (SS) formales. Estos grupos son especial- mente vulnerables a las crisis, como la crisis de 2008-09 (alimentos, combustibles y financie- ra) y la actual desaceleración de la economía global. En caso de catástrofe, los países con redes de seguridad sólidas y programas de Asistencia Social (AS) están en mejores condicio- nes de proporcionar subsidios a las familias más vulnerables y para conectarlos con otros programas de AS o de apoyo al empleo. 296 de los derechos a la realidad En este capítulo se argumenta que el desarrollo reciente de las transferencias a gran es- cala, dirigidas a la pobreza, han sido beneficiosas para los sistemas de bienestar social de LAC por varias razones. En primer lugar, estas transferencias han añadido la «pata que faltaba» en los programas de lucha contra la pobreza a los sistemas de protección social, trayendo a millones de familias en extrema pobreza dentro de la red de protección social y ayudando a corregir un patrón largamente establecido en el que los hogares más pobres y vulnerables fueron excluidos de la provisión pública de protección social. El estableci- miento de estos programas fortalece el caso de la eliminación de subsidios regresivos a los grupos no pobres (como becas que no son dirigidas a los pobres) y ayuda a proteger a otros ámbitos de políticas (como la alimentación, la agricultura y los servicios de infraestructu- ra) de las presiones para adoptar subsidios ineficientes que distorsionan a los incentivos mi- croeconómicos y dañan al crecimiento, los cuales se mantienen en muchos países de la re- gión de LAC. En segundo lugar, la calidad de los programas de apoyo al ingreso ha mejorado. Estos programas son cada vez mejor orientados y administrados, y tienen objetivos claros que son rigurosamente evaluados y ofrecen importantes beneficios, incluyendo un aumento sig- nificativo en los ingresos disponibles y la reducción de la pobreza, con un costo fiscal ase- quible. Las Transferencias Condicionadas de Efectivo (TCE) han sido fundamentales para este desarrollo. En tercer lugar, las transferencias de ingresos a los pobres son cada vez más coordina- das con los otros elementos del sistema de bienestar social, como lo demuestra el papel que las TCEs juegan en la promoción de la demanda de servicios básicos de salud, nutrición y educación. La evidencia es clara de que tales incentivos por el lado de la demanda pueden promover el crecimiento en el mediano plazo al aumentar la inversión en capital humano. En algunos países, como Chile y Brasil, los programas de apoyo a los ingresos se están in- troduciendo con el objetivo de reducir la exclusión del sistema de PS y de bienestar social en su conjunto. En cuarto lugar, además de atacar la pobreza estructural y la exclusión, los programas modernos de transferencia de ingresos también ayudan a proteger a los hogares más vulne- rables no asegurados, de las crisis económicas transitorias o aquellas relacionadas con fenó- menos climáticos. Por ejemplo, los fuertes sistemas de focalización y de identificación de beneficiarios de los programas de TCE se pueden utilizar para canalizar un mayor apoyo a las familias más pobres que se enfrentan con el aumento de precio de los alimentos. Los sistemas de corresponsabilidad de TCE —los cuales requieren que los beneficiarios parti- cipen en programas de salud, la nutrición y educación— también reducen la probabilidad de que los hogares recurran a formas negativas de «respuesta» a las crisis, ya que aumen- tan el costo de oportunidad económica de los hogares por retirar a sus hijos de la atención de la salud y la educación, con el fin de ahorrar dinero o ponerlos a trabajar. Esta lista de los beneficios derivados del desarrollo de programas de apoyo a los ingre- sos es larga. También es posible preguntarse si los programas pueden tener un lado nega- tivo. Por ejemplo, ¿La existencia de estos programas reducirá los incentivos a los trabaja- dores para contribuir a la SS y así da un incentivo para optar por la informalidad, o ¿podría inducir a algunos beneficiarios a no trabajar en absoluto? Hay poca evidencia empírica de estos efectos en la literatura disponible. La mayoría de estos programas han sido diseñados apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 297 para evitar este inconveniente, ya que sus niveles de beneficio son bajos, y pocos hacen que sus beneficios sean condicionales al desempleo, por lo que no se creará un desincentivo al trabajo o un incentivo para optar por la informalidad. En todo caso, la causalidad va en la dirección opuesta. En lugar de aumentar el desempleo o la informalidad, estos programas llenan el vacío dejado en las vidas de los hogares pobres por las precarias condiciones del mercado laboral y la cobertura incompleta de la SS. El capítulo concluye con una revisión de los desafíos futuros, incluida la necesidad de ha- cer lo siguiente: (1) fortalecer la cobertura de la oferta de servicios de salud, nutrición y edu- cación y mejorar su coordinación con los programas de TCE; (2) fortalecer las TCEs me- diante la creación de registros abiertos para incorporar continuamente nuevos beneficiarios, y mediante la revisión periódica del estado de las familias «graduar» a los que ya no cumplen con las características demográficas o criterios de pobreza para ser miembros del programa; (3) desarrollar programas efectivos para entornos urbanos e informales, que son más com- plejos que el ambiente rural y plantean sus riesgos correspondientes, y adaptar el modelo TCE para que sea adecuado a los entornos urbanos y, por último; (4) aumentar el uso de los sistemas de PS para ayudar a las familias a adaptarse a las crisis (como la actual crisis económica global) y ayudar a los países que no tienen sistema de PS establecido, a crear uno, para que estén en una mejor posición para apoyar a sus poblaciones en el futuro. El surgimiento del apoyo al ingreso como eje central de la protección social en Latinoamérica y el Caribe En esta sección se analiza la aparición de los sistemas nacionales focalizados a dar apoyo al ingreso, como elemento central de los sistemas de PS en LAC en las últimas dos décadas. Esto demuestra que estos sistemas son una respuesta política adecuada a la persistencia de altos niveles de pobreza y desigualdad, a pesar de la reactivación del crecimiento econó- mico. Dichos programas buscan compensar el impacto regresivo sobre la distribución del ingreso de los sistemas tradicionales de SS de la región. La sección también documenta el potencial considerable de programas específicos para aumentar la renta disponible de los hogares más pobres a un costo fiscal modesto. Respondiendo a la necesidad de acción contra la pobreza En la década de 1990, las economías de LAC mejoraron, la democracia se fortaleció, y dis- minuyo la tolerancia política a la pobreza. Sin embargo, la pobreza se redujo a un ritmo decepcionante. Bajo los auspicios del «Consenso de Washington» en la estrategia de desarro- llo regional, la mayoría de los gobiernos adoptaron un programa de liberalización econó- mica, cuyo objetivo fue reducir la pobreza mediante el aumento del rendimiento de los factores (especialmente remuneraciones laborales) para los pobres. Sin embargo, la persis- tente asimétrica en la distribución de los ingresos en la región, —reflejada en algunos de los más altos coeficientes Gini del mundo— obstaculizó la tasa de reducción de la pobreza, y hubo una creciente concientización entre los encargados de formular políticas de que los 298 de los derechos a la realidad sistemas fiscales redistributivos, tenían un papel fundamental que desempeñar en la estra- tegia de lucha contra la pobreza.3 Había también una comprensión cada vez mayor de la relación positiva entre la equidad en la distribución y el crecimiento económico (que existe debido a que la reducción de la pobreza mejora los resultados educativos e incrementa la productividad del trabajo). Un impulso adicional provino de la elección de gobiernos de izquierda en muchos países latinoamericanos, que pusieron la mejora de la equidad y la reducción de la exclusión social en la parte superior de su agenda política. Muchos gobier- nos llegaron a la conclusión de que era necesario complementar las acciones de política para estimular el crecimiento con medidas de lucha contra la pobreza directas en forma de transferencias fiscales pro-pobres.4 Los gobiernos también han sido conscientes de que, mediante la creación de programas bien diseñados para los pobres, pueden ayudar a prote- ger de presiones a las agencias sectoriales al adoptar subsidios mal dirigidos que distorsio- nan los precios relativos, dañan la eficiencia microeconómica y reducen el potencial de cre- cimiento. Como resultado de todos estos factores, los programas dirigidos al apoyo a los ingresos están hoy establecidos y ayudan a reducir la pobreza en la mayoría de los países de LAC. En toda la región, los sistemas tradicionales y fragmentados de AS están dando paso a los programas financiados y regulados por los gobiernos centrales, programas que se carac- terizan por una cuidadosa selección, grandes beneficios y administraciones modernas basa- das en resultados, que ofrecen apoyo a los ingresos en forma de dinero en efectivo. Hay mu- chas variantes en toda la región en cuanto al tipo exacto de programa adoptado, su cobertura y costo. Sin embargo, en general, estos programas han sido extensos, bien diseñados y bien focalizados y han tenido un impacto significativo en la reducción de la pobreza. Estos programas contra la pobreza ahora complementan a la Seguridad Social tradicio- nal «Bismarckciana», la cual fue diseñada para ser distributivamente neutral, pero que, en la práctica, favorece a los hogares de los quintiles de mayores ingresos. Este desplazamiento constituye un cambio significativo en el equilibrio de los sistemas de protección de la región. Estos parecen estar avanzando hacia un modelo al estilo de la Organización para la Coope- ración y el Desarrollo Económico (OCDE), que combina la suavización o compensación del consumo y funciones de distribución de riesgos (a través de la SS para trabajadores con- tribuyentes), con el compromiso explícito de programas redistributivos de lucha contra la pobreza.5 Esta transformación, que hace eco de un cambio que se produjo en los países de la OCDE durante la década de 1930 y en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, aún está en curso. La mayoría de los países de LAC aun invierten más recursos en subsidios regresi- vos a la SS que en programas dirigidos contra la pobreza, pero el balance es probable que cambie en la próxima década, ya que los costos de transición de la reforma de pensiones disminuyen. Como resultado, el gasto público en protección social en LAC gradualmente debería evolucionar hacia el modelo de la OCDE, con la mayor parte de los subsidios diri- gidos a los programas de lucha contra la pobreza o a los beneficios universales de educación y salud, mientras que la pensión contributiva y el seguro de desempleo (sean estas financia- das, o sean PAYG) o se vuelven autofinanciados.6 apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 299 Seguridad Social tradicional: un patrón de exclusión y subsidios regresivos Como se vio en el capítulo 1, los sistemas tradicionales de SS en la mayoría de los países de LAC están «truncados», en el sentido de que la cobertura de los sistemas contributivos queda muy por debajo de la meta teórica del acceso universal a la SS.7 La cobertura de se- guro contra riesgos a largo plazo (jubilación e invalidez) y corto plazo (problemas de salud y desempleo) es variable, pero en general, es baja.8 Solo en Uruguay, Chile y Costa Rica es más del 50 por ciento de la fuerza laboral inscrita en los sistemas de SS contributivos, mientras que la República Bolivariana de Venezuela, Argentina y Brasil tienen entre 30 por ciento y 50 por ciento de cobertura.9 En otros países de la región, la cobertura es inferior a un tercio y muestra pocos indicios de mejorar.10 Solo El Salvador y Perú tienen un aumento significativo de la cobertura registrado en la última década. La Seguridad Social en LAC es un privilegio de los no pobres. Casi en todas partes, aquellos en los dos quintiles de ingre- sos más bajos tienen una cobertura extremadamente baja, y las recientes reducciones en la cobertura han sido especialmente marcadas en el extremo inferior de la distribución del ingreso. En Argentina, por ejemplo, en la última década, la cobertura de las personas en el quintil 1 se redujo de 40 por ciento a 25 por ciento, y para aquellos en el quintil 2, se re- dujo de 50 por ciento a 30 por ciento. Similares (pero más pequeños) descensos se han ob- servado en Uruguay, Colombia y Costa Rica. La baja cobertura de SS refleja el hecho de que los empleadores y los trabajadores con salarios bajos en la actualidad tienen incentivos para operar en el sector informal, donde nadie paga impuestos ni contribuye a la SS, donde no hay beneficios derivados para los tra- bajadores, y donde los derechos laborales no son legalmente respetados. Los incentivos de los empleadores para operar de manera informal son claros, incluyendo la evasión de im- puestos y cotizaciones de seguros y eludiendo las obligaciones legales (tales como los salarios mínimos, la estabilidad laboral y la indemnización por despido). Estos incentivos reducen las posibilidades de que los trabajadores encuentren trabajo en el sector formal. Cuando los salarios mínimos se fijan por encima de los niveles de equilibrio del mercado, algunos traba- jadores pueden aceptar trabajos informales sin protección legal, ya que prefieren tener un mal trabajo que no tener ninguno en absoluto. Sin embargo, también hay evidencia de que, en algunas circunstancias, los trabajadores optan por trabajar en el sector informal porque consideran que los beneficios que recibirían en el sector formal son menores a los costos (por ejemplo, impuestos, deducciones de los salarios y la pérdida de flexibilidad en arre- glos laborales) que tendrían que incurrir para recibirlos (Perry et al. 2006). Los trabajado- res de bajos ingresos a menudo tienen altas tasas de preferencia temporal y por lo tanto po- nen un valor relativamente bajo al consumo futuro en comparación con el consumo de hoy, lo cual, a su vez, reduce su interés en los beneficios que vienen con el empleo en el sector for- mal (como las pensiones). Las dificultades para establecer la elegibilidad para los beneficios de la Seguridad Social empeoran esta situación. El empleo intermitente en el sector formal y la falta de transferibilidad de las pensiones entre empleos pueden hacer que sea difícil para los trabajadores obtener el número requerido de años de cotización para obtener una pensión. Otro factor es la creciente disponibilidad de la atención universal de salud gratuita subsidiada por el gobierno en muchos países, lo que reduce el valor marginal de un seguro de salud contributivo para los pobres. 300 de los derechos a la realidad Durante las últimas tres décadas, esta coincidencia de intereses entre los empleadores y los trabajadores con salarios bajos en la búsqueda para operar en el sector informal, junto con la escasa capacidad reguladora de los gobiernos para hacer cumplir las leyes fis- cales y de Seguridad Social, especialmente en las empresas pequeñas y medianas, ha dado lugar a una expansión del empleo informal en muchos países de LAC. En un esfuerzo por corregir estos problemas, muchos gobiernos de LAC han reformado la Seguridad Social mediante el establecimiento de los sistemas de capitalización con cuentas individuales de jubilación y por medio de la separación de los riesgos. Estas reformas se han orientado a aumentar la transparencia, a fortalecer el vínculo entre beneficios y cotizaciones, a mejorar el desempeño de los fondos de pensiones, y a eliminar los subsidios regresivos. En teoría, estos cambios deben dar a los trabajadores más incentivos para participar en el seguro social. Sin embargo, los aumentos esperados en la cobertura han tardado en materializarse, y la mayoría de trabajadores de bajos ingresos permanecen sin seguro. La exclusión de los pobres de la SS tradicional es especialmente preocupante dado el considerable subsidio recibido por la mayoría de los sistemas de SS. Un estudio reciente de los gastos de pensiones en ocho países de LAC (Lindert, Skoufias y Shapiro 2006) reveló una subvención media del 56 por ciento. Los subsidios estimados (como un porcentaje de los beneficios totales transferidos) fueron como sigue: 57 por ciento Argentina, Brasil 40 por ciento, 56 por ciento Chile, Colombia 77 por ciento, República Dominicana 0 por ciento, 25 por ciento Guatemala, México 84 por ciento, y Perú 89 por ciento.11 El mismo informe utiliza datos de encuestas de hogares para analizar la distribución de estos sub- sidios y confirmó que su incidencia es altamente regresiva. En promedio, el 58 por ciento de los subsidios a la Seguridad Social benefician al quintil superior de la distribución del ingreso, mientras que solo el 3 por ciento benefician al quintil inferior. Por el contrario, la AS no contributiva canaliza el 26 por ciento de los beneficios para el quintil inferior y solo el 14 por ciento para el quintil superior (tabla 6.1). Aunque el valor de la prestación media de asistencia social es solo una cuarta parte de la de los programas de seguro, tiene un impacto mucho mayor en relación a los ingresos de los hogares pobres, aumentando los ingresos de los beneficiarios de los quintiles 1 en un 13 por ciento en promedio, compara- do con el 2 por ciento que da la asistencia social. El potencial de reducción de la pobreza de las transferencias redistributivas En vista de los altos y crecientes coeficientes de Gini en muchos países de LAC, el poten- cial de que los programas dirigidos al apoyo de los ingresos reduzcan la pobreza es consi- derable. La tabla 6.2 muestra las tendencias de Gini para los principales países de la región desde el inicio de la década de 1990 hasta mediados de los años 2000. De los 19 países para los cuales se dispone de datos, el índice de Gini empeoró notablemente para 11, mejoró para 5, y no ha cambiado en 3. Cabe señalar que los países que han dado prioridad al de- sarrollo de programas de apoyo al ingreso (como Brasil, Honduras, México y Nicaragua) presentan las mayores mejoras en la distribución del ingreso. La parte derecha de la tabla 6.2 muestra por qué el apoyo dirigido a los ingresos puede marcar una gran diferencia. De- bido a la distribución del ingreso sumamente sesgada de la mayoría de los países de LAC, TABLA 6.1 Distribución de los subsidios para la Seguridad Social y la Asistencia Social Seguridad Social a Asistencia Social Promedio Incidencia Impacto Promedio Incidencia Impacto de del en los de del en los beneficio beneficiob ingresos c beneficio beneficiob ingresos c para para (%) (%) (%) (%) unidad unidad País ($PPP) Q1 Q5 Q1 Q5 (% $PPP) Q1 Q5 Q1 Q5 Colombia 23,7 1,0 66,0 0,1 0,6 35,9 32,0 1,0 35,9 0,1 México 65,6 3,0 63,0 0,8 0,4 9,6 20,0 31,0 3,3 0,1 Guatemala 20,7 1,0 81,0 0,1 0,7 9,3 13,0 22,0 7,9 1,5 Argentina 106,1 1,0 56,0 3,4 9,0 35,9 32,0 1,0 35,9 0,1 Chile 80,9 4,0 46,0 4,2 4,0 11,9 28,0 10,0 8,8 0,3 Brasil 52,9 5,0 54,0 6,9 4,3 6,7 38,0 12,0 2,4 0,0 Perú 100,1 1,0 68,0 0,7 6,6 1,6 30,0 6,0 1,9 0,1 República Dominicana 46,1 7,0 30,0 0,3 0,1 n.a. 14,0 28,0 7,1 0,9 Promediod 62,0 2,9 58,0 2,1 3,2 15,8 25,9 13,9 12,9 0,4 Nota: $PPP = Dólares con Paridad del Poder Adquisitivo; Q = quintil; n.a. = no aplica. a La proporción de subsidio de Seguridad Social se define como la proporción del total de gasto de la Seguridad Social que financia por impuestos en lugar de contribuciones b Incidencia del beneficio = proporción del beneficio total recibido por los hogares en el quintil bajo (Q1) el superior (Q5). c Impacto en el ingreso = impacto relativo al beneficio recibido en el ingreso de los hogares del Q1 y Q5, respectivamente. d Promedio no ponderado para los 8 países. Fuente: Basado en Lindert, Skoufias y Shapiro 2006, tabla 4a. TABLA 6.2 Coeficiente de Gini y la proporción del ingreso para el quintil más bajo, 1987-2005 Coeficiente Gini Participación en el ingreso del 20% más bajo País 1987-93 1994-2000 2001-05 1987-93 1994-2000 2001-05 Argentina 45,4 49,2 51,8 4,6 3,8 3,1 Bolivia 42,0 58,1 60,1 5,5 1,7 1,5 Brasil 60,2 59,2 57,9 2,4 2,5 2,6 Chile 55,9 55,3 54,9 3,5 3,5 3,8 Colombia 52,7 57,6 57,5 3,3 2,8 2,6 Costa Rica 46,3 46,9 49,3 4,0 4,1 3,8 República Dominicana 50,9 50,1 51,1 4,2 3,8 4,0 Ecuador 50,5 52,8 — 3,3 3,3 — El Salvador 49,0 51,4 52,4 2,4 3,3 2,7 Guatemala 58,9 55,3 52,4 2,5 3,4 3,4 Haití — — 59,2 — — 2,4 Honduras 57,1 53,3 53,8 2,8 3,2 3,4 Jamaica 40,8 42,6 47,4 5,8 5,9 4,9 México 53,1 49,8 47,9 3,6 4,1 4,3 Nicaragua 50,4 45,2 43,1 4,2 5,3 5,6 Panamá 56,8 54,6 56,4 2,1 2,6 2,4 Paraguay 39,7 57,5 58,2 5,8 2,2 2,3 Perú 43,9 47,0 53,2 5,6 4,1 3,4 Uruguay 42,3 44,5 45,3 5,4 4,7 4,6 Venezuela 46,4 48,5 48,2 4,5 3,7 3,3 Nota: — = no disponible. Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en conjuntos de datos de encuestas en hogares. apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 303 el quintil más pobre (20 por ciento) de la población en general representa menos del 4 por ciento del ingreso familiar. La cifra es inferior al 3,0 por ciento en siete países, y en Boli- via, es tan bajo como 1,5 por ciento. En una situación donde el ingreso anterior a la trans- ferencia de los hogares del quintil 1 es solo el 3 por ciento del producto interno bruto (PIB), los gobiernos podrían, en principio, aumentar los ingresos medios disponibles de estos hogares en una tercera parte mediante la asignación de un 1 por ciento del PIB a las transfe- rencias para los hogares en el quintil inferior. En el resto de este capítulo se analiza el desarrollo de los programas de apoyo a los in- gresos en la última década. En primer lugar, examina los tipos de programas que existen en la región, incluyendo sus costos fiscales y las características de diseño. A continuación, analiza su eficacia, se analizan las implicaciones de este desarrollo para la coherencia de los sistemas de PS en su conjunto, y revisa los próximos desafíos más importantes para las po- líticas públicas en este campo.12 Patrones de Asistencia Social (AS) y apoyo al ingreso Esta sección revisa los tipos de asistencia social y los programas de apoyo al ingreso que existen actualmente en LAC y describe las tendencias recientes en el gasto y la composición de los programas. La expansión y consolidación de la Asistencia Social y la protección al ingreso LAC tiene un patrón de protección social similar al de Asia oriental y el Pacífico en térmi- nos del tamaño relativo y la estructura de los gastos, con la contabilidad de los gastos de AS de alrededor de un tercio del gasto total de la protección social en la región (figura 6.1). Por el contrario, en la OCDE y en Europa del Este y Asia Central, el gasto en Seguridad Social es relativamente más importante, mientras que en África, el gasto en AS es más im- portante que el gasto en SS.13 FIGURA 6.1 Comparación mundial del gasto en Asistencia Social y gasto en Seguridad Social Fuente: Weigand y Grosh 2008. 304 de los derechos a la realidad Dentro de LAC, existe una variación considerable en el gasto total de PS; el rango es tan bajo como el 2 por ciento del PIB en Venezuela, Guatemala y Jamaica a un máximo de casi el 14 por ciento en Brasil. No existe una correlación evidente entre el nivel del PIB per cápita y el gasto de PS. Sin embargo, los países del Cono Sur (con excepción de Paraguay) tienen niveles relativamente elevados de gasto (figura 6.2). El gasto en asistencia social (definido como el gasto en protección social, menos gastos de seguro social) es muy variable, entre un mínimo de 0,4 por ciento del PIB en Paraguay y un máximo de 2,5 por ciento del PIB en Honduras (figura 6.3). Se podría esperar que en los países con bajo gasto en SS, fuera más probable que aumente el gasto en AS en concepto de indemnización. Utilizando datos de 2000 a 2004, Lindert, Skoufias y Shapiro (2006) encontraron evidencia de un patrón, pero Weigand y Grosh (2008) utilizaron datos más recientes y no encontraron un patrón claro en la relación entre el gasto de Seguridad Social y el gasto en AS a nivel de país (figura 6.4). Algunos países (entre ellos Bolivia, Argentina y Panamá) tienen niveles relativamente al- tos de gastos en SS y AS (por encima de 5,0 por ciento y 1,5 por ciento del PIB, respectiva- mente). Otros tienen uno alto y otro bajo, y un nutrido grupo tiene niveles bajos de ambos tipos de gasto (tabla 6.3).14 Sin embargo, a pesar de que los puntos de partida difieren según los países, los datos disponibles sugieren que la mayoría de los países han aumentado el gasto en AS durante la última década (tabla 6.4). De los 12 países para los cuales hay datos disponibles seis países (Argentina, Brasil, Costa Rica, República Dominicana, México y Paraguay) han aumenta- do la proporción de su PIB dedicado a la AS durante la última década. Cuatro (Chile, Jamaica, Perú y Venezuela) han mantenido su nivel de gasto, con solamente Bolivia y Nicaragua ha- biendo hecho ligeras reducciones. FIGURA 6.2 Correlación entre el gasto en Protección Social y el Ingreso Nacional Bruto per cápita PPP Nota: GNI = Ingreso Nacional Bruto; PPP = Paridad del Poder Adquisitivo. Fuente: Weigand y Grosh 2008 (para el gasto en protección social); Banco Mundial 2009b (para el ingreso nacional bruto per cápita). apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 305 FIGURA 6.3 Gastos en Asistencia Social como porcentaje del PIB Fuente: Weigand y Grosh 2008. FIGURA 6.4 Correlación entre la Seguridad Social (SS) y la Asistencia Social (AS) como porcentaje del PIB Fuente: Weigand y Grosh 2008 (para el gasto en protección social); Banco Mundial 2009b (para el ingreso nacional bruto per cápita). Una tipología de apoyo a los ingresos en Latino América y el Caribe Un complejo conjunto de programas de apoyo a los ingresos en LAC opera en la actuali- dad. Estos programas comparten el objetivo de proporcionar dinero en efectivo o en espe- cie como apoyo a las familias más pobres. Más allá de eso, sus objetivos de desarrollo son 306 de los derechos a la realidad TABLA 6.3 Patrones de gasto en Seguridad Social y en Asistencia Social Asistencia Social Alto Bajo (> 1,5% del PIB) (< 1,5% del PIB) Seguridad Alto (> 5% del PIB) Bolivia (6,3, 2,0) Chile (6,7, 0,7) Social Argentina (7,7, 1,5) Uruguay (9,6, 0,5) Panamá (5,0, 1,7) Brasil (11,7, 1,4) Colombia (5,9, 0,6) Nicaragua (5,4, 1,1) Bajo (< 5% del PIB) República Dominicana (0,7, 1,7) Venezuela (1,1, 0,6) Honduras (1,6, 2,5) Jamaica (1,0, 0,8) Costa Rica (4,3, 1,5) Guatemala (0,7, 1,1) Paraguay (1,8, 0,4) Ecuador (1,8, 1,1) México (2,6, 1,0) Perú (3,2, 0,7) El Salvador (4,2, 1,0) Nota: El primer número en paréntesis es el gasto en SS y el segundo es el gasto en AS. Fuente: Cálculos de los autores en base a Weigand y Grosh 2008. muchos y diversos, incluyendo: el alivio de la pobreza a largo plazo, la reducción de la ex- clusión en respuesta a riesgos y choques de corto plazo, mejoramiento del estado de nutri- ción de la población y la mejora de la igualdad y la equidad. Sus beneficios varían en ta- maño y tipo e incluyen tanto las transferencias en efectivo y en especie. Estos programas toman diferentes enfoques de focalización y selección de beneficiarios, incluyendo la focalización geográfica y demográfica (por ejemplo, dirigidas a alumnos de escuela o ancianos), la auto-selección (por ejemplo, la participación en los programas de empleo de emergencia), y sofisticados sistemas proxy de comprobación de medios, que utili- zan técnicas estadísticas para predecir que los hogares se encuentran en un quintil o decíl determinado de la distribución del ingreso nacional, con base en variables fácilmente obser- vables. La proporción de hogares que se benefician de los programas de apoyo a los ingre- sos se ilustra en la tabla 6.5. Los datos disponibles a nivel familiar son incompletos, pero sugieren que la población cubierta es superior al 30 por ciento en Brasil, Paraguay, Ecua- dor, Honduras, Perú, Chile y Nicaragua. En muchos países, la cobertura de los hogares a nivel de los programas de apoyo a los ingresos ya supera a la del seguro social tradicional. Las transferencias en efectivo. Las transferencias condicionadas de efectivo son ahora el modelo predominante para apoyo a los ingresos en LAC. Los programas de TCE se han establecido en 15 países de LAC y benefician alrededor de 22 millones de hogares (más de 90 millones de personas, o el 16 por ciento de la población de la región). Ellos existen (en varios diseños diferentes) en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Repú- blica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá y Perú, y la mayoría de ellos son programas a gran escala. TABLA 6.4 Series de tiempo en gasto en Asistencia Social (% del PIB) País 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Tendencia Argentina 0,9 1,0 1,3 1,3 1,2 1,4 1,5 1,7 1,9 ++ Bolivia — 1,3a 1,4 1,4 1,4 1,2 1,1 — — – Brasil — 1,0 1,0 1,2 1,2 1,4 1,5 — ++ Chile 1,4 1,6 1,7 1,8 1,7 1,7 1,5 1,6 1,5 NT Costa Rica 0,9 0,7 1,7 1,6 1,6 1,5 1,5 2,8 — ++ República Dominicana — 0,4 1,1 1,0 0,3 0,5 1,7 1,3 — ++ Jamaica 0,8 0,8 0,8 0,6 0,8 0,8 0,7 NT Méxicob 0,1 0,4 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,3 0,4 + Nicaragua — 1,0 1,2 0,8 — — — — — – Paraguay — 0,2 0,4 1,5 1,3 1,0 1,0 — — ++ Perú — — 0,8 0,8 0,8 0,7 0,8 0,7 0,7 NT Venezuela 0,98 1,41 0,78 0,87 0,82 1,04 1,17 — — NT Nota: ++ = aumento fuerte; + = aumento; – = disminución; NT = sin cambios; — = no disponible. Las fuentes usadas en la compilación de la tabla utilizan las definiciones de Naciones Unidas para asistencia social. Estas varían de las definiciones en Weigand y Grosh (2008), las cuales son utilizadas en las figuras 6.1, 6.2, 6.3, y 6.4 y en la tabla 6.3. a Datos son del año 1997. b Datos para México son para Progresa/Oportunidades solamente, y por tanto muestran una proporción más baja del PIB que la observada en la tabla 6.3. Fuente: Cálculos del Banco Mundial de cuentas nacionales. 308 de los derechos a la realidad La característica más distintiva de los programas de TCE es la «condicionalidad» (a ve- ces llamada «corresponsabilidad»). Esto se refiere a un requerimiento de que los beneficia- rios del programa o sus hijos deben participar en los servicios básicos de salud, nutrición y educación. Sin embargo, la medida en la cual estas condiciones son implementadas me- diante la suspensión de beneficios, varía ampliamente. En el programa Oportunidades de TABLA 6.5 Cobertura de hogares de los programas de transferencias de ingresos de efectivo y en especias País Programa a Cobertura (%)b Argentina (EPH 2006) Jefes y jefas 9 Seguro de desempleo 1 Total 10 Brasil (PNAD 2006) Seguro de desempleo 6 Alimentación escolar 47 Bolsa familia 17 BPC-LOAS 3 Total 55 Chile (CASEN 2009; Alimentación escolar 13 datos administrativos)c Chile solidario 6 SUF 12 Total 38 Costa Rica (EHPM 2006) IMAS 1 Subsidio general 0 Total 2 Ecuador (ECV 2005-06) Bono de desarrollo humano 34 Alimentación escolar 32 Guatemala (ENCOVI 2006) Vaso de Atol 28 Honduras (EPHPM 2006) Alimentación escolar 43 México (ENIGH 2006)d Oportunidades 13 Procampo 0 Total 13 Nicaragua (EMNV 2005) Alimentación escolar 32 Paraguay (EPH 2007) Alimentación escolar 51 Perú (ENAHO 2006) Vaso de leche 28 Comedor popular 2 Desayuno escolar 12 PACFO 1 PANFAR 0 Otros (alimentación) 4 Formación 2 Total 41 apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 309 TABLA 6.5 Cobertura de hogares de los programas de transferencias de ingresos de efectivo y en especias (continuación) País Programa a Cobertura (%)b Uruguay (ENHA 2006) Seguro de desempleo 1 Alimentación escolar 17 Ingreso ciudadano (PANES) 9 Total 21 Nota: EPH = Encuesta Permanente de Hogares; PNAD = Pesquisa Nacional de Amostra Domicílios; BPC- LOAS = Benefício de Prestação Continuada da Loas; CASEN = Encuesta de Caracterización Socioeco- nomica Nacional; SUF = Subsidio Unico Familiar (Family Subsidy Program); EHPM = Encuesta de Hogares y Propósito Multiple; IMAS = Instituto Mixto de Ayuda Social; ECV = Ecuador Encuesta de Condiciones de Vida; EPHPM = Encuesta Permanente de Hogares de Propositos Multiples; ENIGH = Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (Household Expenditure Survey); EMNV = Encuestas de Hogares sobre Medición de Nivel de Vida; ENAHO = Encuesta Nacional de Hogares; PACFO = Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo; PANFAR = Programa de Alimentación y Nutrición de Familias de Alto Riesgo; ENHA = Encuesta Nacional de Hogares Ampliada; PANES = Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social. a Incluidos solo programas para los cuales se tiene información de encuestas de hogares. b Porcentajes de la población. Incluidos solo programas para los cuales se tiene información de encuestas de hogares. c Información de CASEN para merienda escolar; datos administrados para Chile Solidario y SUF. d El ejemplo diseñado para la encuesta 2006 ENIGH no era ideal para mostrar la cobertura del programa, así que la cobertura de Oportunidades es sobrestimada aquí. El programa actualmente es estimado como un 25 por ciento. La encuesta 2008 ENIGH espera producir datos más precisos. Fuente: Banco Mundial, recopilación de información de la encuesta de hogares. México, la condicionalidades son tomadas con mucha seriedad; en el otro extremo, el Pro- grama Bono de Desarrollo Humano (BDH) de Ecuador no hace esfuerzo por hacer cumplir la condicionalidad. Otras características distintivas de las TCE incluyen el uso de técnicas modernas basadas en resultados, en la selección de beneficiarios utilizando procedimien- tos rigurosos de focalización en la pobreza (a nivel geográfico y de hogar), en los niveles de beneficios lo suficientemente altos para aumentar la capacidad de consumo del hogar, y en la aplicación de evaluaciones rigurosas de procesos e impactos. Una forma alternativa de transferir dinero en efectivo a los pobres es a través de progra- mas públicos de empleo, que ofrecen un empleo remunerado temporal y, a veces, formación y experiencia laboral a los desempleados. Estos programas de empleo a menudo se expan- den en respuesta a aumentos cíclicos del desempleo. Los beneficiarios son auto-seleccio- nados en el sentido de que optan trabajar en el programa con el salario ofrecido. Estos pro- gramas han existido recientemente a gran escala en Argentina (Trabajar y Jefes) y Perú (A Trabajar Urbano, que ahora se denomina Construyendo Perú) y en Bolivia (Plan Nacional de Empleo de Emergencia, o PLANE). En muchos países de LAC operan Fondos de Inversión Social (FIS), que son similares a los programas de empleo mencionados anteriormente en que crean puestos de trabajo tem- porales en la construcción de pequeñas obras de infraestructura social y económica y ge- neran así ingreso adicional. Estos fondos existen en la actualidad en Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú y varios países del Caribe, como Jamaica. Los FIS 310 de los derechos a la realidad primero fueron creados en la década de 1990 para paliar los efectos sociales negativos del ajuste estructural. Los FIS fueron el primer tipo de programa de PS en LAC que combinaban un enfoque en la pobreza (a través de mapas de pobreza geográficos), intervenciones a gran escala, y técnicas modernas de gestión.15 En la primera generación de los FIS figuran la creación de empleo temporal como una meta explícita, pero hoy en día, la mayoría de los FIS hacen hincapié en los objetivos de la descentralización fiscal, el desarrollo impulsado por la comunidad, y la mejora de infraestructuras a pequeña escala. Para los FIS el gasto normalmente se registra en las cuentas de gasto público en los sectores pertinentes (tales como educación, salud, caminos, o agua) y no forma parte de la asistencia social y de los datos de transferencia de ingresos reportados anteriormente en este capítulo.16 Muchos países proveen agregados en efectivo a grupos demográficos específicos cuya vulnerabilidad justifica la prestación de apoyo sin que implique necesariamente focaliza- ción en la pobreza. Por ejemplo, las pensiones no contributivas se han establecido en Argen- tina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Panamá y Uruguay.17 Además, los programas de becas para personas con discapacidad y las asignaciones familiares son una parte importante de algunos sistemas de PS. Estos programas a menudo dirigidos demográficamente tienen el objetivo de lograr el acceso universal a un determi- nado grupo demográfico, como Renta Dignidad en Bolivia de apoyo a los ingresos en la vejez y su Seguro Social del Adulto Mayor que es un programa de seguro de salud para las personas mayores. En otros casos, los beneficios son limitados, por ejemplo, a la pobla- ción rural (en el caso del régimen de pensiones no contributivas de Brasil) y a los pobres (en el caso de PASIS18 en Chile y en Costa Rica los esquemas de pensiones de no contri- buyentes). Aunque no son necesariamente concebidos como programas contra la pobreza, estos programas dirigidos demográficamente puede reducir considerablemente la pobreza, ya que ofrecen grandes beneficios a los beneficiarios que tienden a ser pobres. Transferencias en especie. Los programas basados en alimentos siguen siendo una parte importante del sistema de apoyo a los ingresos en muchos países de LAC. Antes del desarro- llo de los FIS, las transferencias de dinero en efectivo y de empleo de emergencia, y el apoyo a las familias más pobres de LAC era proporcionado a través de este tipo de programas, a menudo administrados por los gobiernos locales o los órganos comunitarios. Estos progra- mas representan un enfoque más paternalista y tradicional de asistencia social. El uso de los beneficios en especie a veces refleja la aversión política de dádivas en efectivo. Sin embargo, los beneficios en especie pueden reducir el beneficio económico resultante, ya que, a diferencia de su equivalente en efectivo, hacen que sea imposible para los beneficia- rios darse cuenta de las preferencias que ellos tienen aparte de la comida. Además, los programas de alimentos a menudo han sido mal diseñados en términos de focalización y especificación de beneficios, y sus impactos (donde fueron documentados) suelen ser propor- cionalmente pequeños. Un problema adicional es que los retos administrativos y logísti- cos por la compra y distribución de alimentos son considerables, lo que lleva a veces a costos administrativos muy altos. Estos programas son también un tanto propenso a ser «acaparados» por los grupos de beneficiarios, para los cuales se convierten en derechos. Sin embargo, hay ejemplos de programas de transferencia de alimentos que han supe- rado estas deficiencias. Muchos países han intentado modernizar los programas de alimen- apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 311 tos mediante la aplicación de principios de gestión similares a las que caracterizan una TCE estándar, incluyendo la clarificación de los objetivos, la consolidación de múltiples progra- mas, la orientación eficaz hacia la pobreza, y la inclusión de un proceso riguroso y evalua- ciones de impacto. El Programa Mundial de Alimentos ha desempeñado un papel impor- tante en la mejora de la calidad de los programas de alimentos en LAC y en el desarrollo de la utilización de los programas de alimentos para responder a la crisis en los países de baja capacidad como Haití. Al igual que con los programas de apoyo a los ingresos basados en efectivo, hay varios tipos diferentes de programas de alimentos. Mucho son pobreza-focalizados usando enfo- ques geográficos que se focalizan en comunidades de bajos ingresos, tales como: comedo- res comunitarios y programas para la distribución de suplementos nutricionales (papillas o atoles) a las madres y los bebés en las comunidades pobres. También hay programas de alimentos por trabajo, los cuales (como los programas de empleo de emergencia) utilizan la autoselección basada en la voluntad de trabajar como mecanismo de focalización. Otros programas de alimentación se dirigen a grupos demográficos enteros sin objetivos explí- citos de la pobreza. Los más notables de ellos son programas de alimentación escolar, los cuales existen en gran escala en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Haití, Honduras, Jamaica y Perú, y que a menudo logran impresionantemente bajos costos unitarios. Algunos países están ahora promoviendo programas nutricionales que, en lugar de cen- trarse en el aumento del consumo de alimentos, se centran en lograr un cambio de compor- tamiento, tales como una mayor participación en el seguimiento nutricional y asesoramien- to para mejorar la atención de la salud y la alimentación de los bebés menores de 24 meses de edad. Ejemplos de tales programas son el programa de ecuador PANN 2000, y el modelo AIN-C de Centro América. El uso de la distribución de alimentos como incentivo para par- ticipar en dichos programas es comparable con las metas de cambios de comportamiento de las TCEs.19 Otros países se han desplazado hacia programas más amplios de desarrollo de la infancia temprana, de los cuales la alimentación es solamente un elemento o en la cual la alimentación no es importante en lo absoluto (como PAININ en Nicaragua). Sin embargo, estas reformas no siempre han sido fáciles, como los tradicionales programas basados en alimentos, que han demostrado ser difíciles de reformar (véase el recuadro 6.1). RECUADRO 6.1 Haciendo a los programas de alimentos más efectivos y desarrollando un programa de TCE a gran escala en Perú En Perú, una gran proporción de la asistencia social tradicionalmente se ha dedicado a progra- mas alimentarios. En 2006, había 27 programas de alimentos, con un costo del 0,3 por ciento del PIB (la mitad de toda la asistencia social). El más grande era Vaso de Leche (0,13 por ciento del PIB), Desayuno Escolar (0,06 por ciento) y Comedores Populares (0,04 por ciento). Algu- nos alcanzan grandes números, pero los beneficios son demasiado pequeños como para hacer mucha diferencia para el consumo, por lo que su impacto sobre la pobreza ha sido pequeño. …/… 312 de los derechos a la realidad Por ejemplo, el municipio en que opera Vaso de Leche cuenta con 3 millones de beneficia- rios, más del 10 por ciento de la población, pero la subvención media es inferior al 2 por ciento del consumo de los hogares beneficiarios. Una focalización débil socava aún más la reducción de la pobreza (Alcazar 2003, Vásquez 2005). Vaso de Leche es también un caso de estudio en la «captura» de los programas de alimentos por parte de sus beneficiarios. Muchos de los comi- tés operativos han sido liderados por las mismas mujeres por más de 20 años, y sus comunida- des son mucho menos pobres hoy que cuando entraron en el programa. El programa no cubre a otras comunidades más pobres. Los comités del Vaso de Leche han presentado una resisten- cia feroz (y efectiva) a los esfuerzos para reorientar, cerrar o reducir la escala del programa. El Gobierno de Perú está tratando de alentar a los gobiernos municipales a mejorar la focalización de Vaso de Leche mediante el uso de un sistema proxy de comprobación de medios, SISFOH, en las zonas urbanas y aumentar la eficiencia de la administración del programa de fomento de la cooperación intermunicipal en las adquisiciones. También se está trabajando para eliminar o consolidar programas de alimentación pequeños e ineficaces. Al mismo tiempo, el gobierno está cambiando el énfasis de sus esfuerzos de apoyo a los in- gresos hacia las transferencias de efectivo en el marco del programa de TCE, Juntos, que es mu- cho mejor dirigido que la mayoría de los programas de alimentos, ofreciendo importantes be- neficios a cada hogar (S/. 100 por mes, alrededor de 10 veces más que Vaso de Leche), y ahora llega a casi 420.000 hogares (aproximadamente 2 millones de personas) en 638 distritos pobres de las zonas rurales del Perú. En 2008, el presupuesto de Juntos llegó a S/. 480 millones —un tercio más que Vaso de Leche—. Como parte de esta estrategia, con el apoyo del Banco Mundial, el gobierno está fortaleciendo el impacto de Juntos sobre los resultados nutricionales mediante el establecimiento de condiciones nutricionalmente relevantes y apuntalando la coordinación con el sector salud para garantizar que buenos servicios de salud estén disponibles para los be- neficiarios de Juntos. Fuente: World Bank 2007a. Hacia una mayor coherencia y efectividad Las secciones anteriores han demostrado que los programas de apoyo a los ingresos dirigi- dos a la lucha contra la pobreza están demandando cada vez una mayor cantidad de recur- sos y una cobertura a una proporción cada vez mayor de la población en los países de LAC. La siguiente sección argumenta que en la última década, también ha habido algunos avan- ces importantes en la coherencia y la eficacia de la ayuda a la renta en América Latina y una mejora correspondiente en la coherencia de la asistencia social y los sistemas de PS en su conjunto. Estos desarrollos tienen varias dimensiones. En primer lugar, hay una prevalencia cada vez mayor de programas basados en efectivo, que son más eficaces que los tradicionales programas de apoyo a los ingresos basados en la alimentación en cuanto a su focalización y administración. En segundo lugar, como consecuencia directa de la adopción de grandes y bien orientados programas que proporcionan beneficios significativos, las transferencias de ingresos están teniendo un impacto inmediato en la pobreza. Tercero, el apoyo a los in- gresos se ha vuelto mejor coordinado con otros aspectos de PS, como la salud y los servicios educativos. La mayoría de los programas de TCE ahora incluyen algunas condiciones para apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 313 los beneficiarios con respecto a la adopción de los servicios de salud, nutrición y educación, que han dado lugar a un mayor uso de estos servicios. En algunos casos, también han pro- porcionado un punto de presión para mejorar la oferta de cobertura y calidad de servicios básicos de salud rural, nutrición y educación. Una nueva generación de programas de transferencia de efectivo está emergiendo en los países que ya cuentan con sistemas relativamente complejos de derechos y prestaciones sociales, pero que aún se enfrentan a problemas de exclusión para las familias más pobres. Según el uso de modelos de apoyo que han sido eficaces en los países de la OCDE, los pro- gramas específicos de apoyo a los ingresos como Chile Solidario se han utilizado, no tanto para aumentar los ingresos disponibles de los hogares pobres, sino más bien para aumen- tar su acceso al desarrollo humano y al sistema de Seguridad Social en su conjunto. En cuar- to lugar, el fortalecimiento al sistema de apoyo a los ingresos está probando ser capaz de res- ponder a los choques de corto plazo (tales como la crisis de los alimentos de 2008 y las crisis de los precios del combustible y la amenaza del aumento del desempleo y la pobreza asociada a la crisis económica global de 2009) mediante el establecimiento de programas tempora- les de empleo de emergencia o de la canalización de beneficios adicionales a los hogares cu- biertos por programas establecidos y focalizados contra la pobreza. La prevalencia de programas más grandes, mejor dirigidos y administrados El apoyo a los ingresos en LAC se concentra cada vez más en programas grandes que están bien dirigidos, diseñados y administrados profesionalmente, y que incluyen un proceso ri- guroso de evaluaciones de resultados. Mientras tanto, el número de pequeños programas ineficientes y mal dirigidos ha ido disminuyendo. Esta mejora en la calidad de los programas de apoyo al ingreso en la región de LAC está estrechamente asociada con la aparición del modelo de TCE. En varios casos, las TCE fue- ron creadas para reemplazar o consolidar programas pre-existentes más débiles. Por ejem- plo en Ecuador, el Bono de Desarrollo Humano fue establecido en 2003 por la fusión de dos programas de transferencias previamente existentes (Bono Solidario y Beca Escolar). En Brasil, Bolsa Familia, creado en 2003, consolidó cuatro programas pre-existentes (Bolsa Escola, Certao Alimentaçao, Auxilio Gas y Bolsa Alimentaçao). La figura 6.5 ilustra el efecto de esta consolidación en el patrón de gasto de apoyo al ingreso. Bolsa Familia se convir- tió en el mayor programa único en Brasil, seguido por dos programas demográficos espe- cíficos, uno para las personas con discapacidad y otro para personas mayores. Estos tres programas representaron en 2005 el 84 por ciento del gasto en asistencia social en todo Bra- sil (panel B de la figura 6.5). En 2003, antes de la consolidación, los tres principales progra- mas representaron solo el 65 por ciento del gasto (panel A de la figura 6.5). El recuadro 6.2 resume el reciente proceso de consolidación en el sistema de PS en El Salvador. En varios países, se ha producido un cambio hacia las transferencias de ingresos focali- zadas , al pasar de los subsidios al consumo no focalizado (para la comida o combustible, por ejemplo), que son una alternativa fiscal y económicamente ineficiente para una red de protección social focalizada. Por ejemplo, en México, cuando Progresa (ahora Oportuni- dades) se estableció en 1997, reemplazó los subsidios al consumo de maíz. Oportunidades 314 de los derechos a la realidad FIGURA 6.5 Aumento de la concentración del gasto en Asistencia Social de Brasil Nota: PETI = Programa de Eradicacao de Trabalho Infantil; BPC = Bono de Prestacao Continua. Fuente: Datos del Banco Mundial sobre presupuestos de programas. apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 315 sirve ahora el 25 por ciento de la población y representa el 0,4 por ciento del PIB. En el Perú, el programa de TCE Juntos, establecido en 2005, no reemplazo de inmediato a otros programas. Sin embargo, después de su creación, la presión política creció en el Perú para consolidar los programas sociales y, en consecuencia, la participación del gasto en AS que se canaliza a través de Juntos comenzó a crecer rápidamente (véase el recua- dro 6.1). Del mismo modo, El Salvador en 2005 estableció un sistema de red de Seguri- dad Social que ofrece prominentemente un programa de transferencia de efectivo (véase el recuadro 6.2). RECUADRO 6.2 La reciente evolución de la red de Seguridad Social de El Salvador La red de Seguridad Social de El Salvador se ha caracterizado por el predominio de pequeños programas, por la falta de una visión de coordinación y coherencia. En 2000, había 52 progra- mas de redes de protección social implementados por el sector gubernamental, privado y orga- nizaciones no gubernamentales, con un presupuesto total de poco más del 1 por ciento del PIB. La cobertura fue baja y la focalización débil (Banco Mundial 2005a). Sin embargo, esta situación comenzó a cambiar en 2005, cuando el gobierno decidió avanzar hacia un sistema más integrado de protección social. Como primer paso, el gobierno puso en marcha la Red Solidaria, o sea una TCE (más tarde renombrada como Comunidades Solidarias Rurales), la cual actualmente proporciona transferencias mensuales de efectivo de US$ 30 en sus compo- nentes de salud y educación a 106.000 hogares con niños de 0 a 18 años en 100 de los muni- cipios más pobres del país. Los objetivos del programa son: (1) aumentar los ingresos dispo- nibles, (2) fortalecer la demanda de inversión en capital humano (educación, salud y nutrición), (3) incrementar la red de infraestructuras y servicios básicos para los pobres, y (4) apoyar el desarrollo de empresas económicas en las zonas pobres. A partir de 2009, Comunidades Soli- darias Rurales contó con un presupuesto de $40 millones __0,2 del PIB de El Salvador__. El programa es coordinado por la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, y ahora es uno de los componentes del nuevo Sistema Univer- sal de Protección Social (Sistema de Protección Social Universal, SPSU), anunciado reciente- mente en el marco del Programa Nacional Plan de Desarrollo 2010-14. El SPSU busca garan- tizar a la población de El Salvador, especialmente los pobres y extremadamente pobres, un nivel básico de bienestar a través de una combinación de políticas universales y programas focalizados. En 2010, el gobierno puso en marcha lo siguiente: (1) un componente de pensio- nes sociales, la Pensión Básica Universal, que se ha centrado inicialmente en 7.000 individuos de 70 años o más en los 32 municipios más pobres, (2) un programa piloto de apoyo a los ingresos de los 25 municipios urbanos más pobres, denominados Programa de Apoyo Tempo- ral al Ingreso (PATI), que tiene como objetivo alcanzar 55.000 personas en 2011-12 y cuyos beneficios están condicionados a la participación en los servicios comunitarios y capacitación, (3) un programa de desarrollo de la vivienda llamado Piso y Techo que planea construir 20.000 viviendas en los 32 municipios más pobres, y (4) dos programas para apoyar a los niños en la educación primaria y secundaria Programa de Alimentación Escolar (alimentación escolar) y Paquetes Escolares (material escolar y uniformes) —que con el tiempo llegará alcanzar 1.350.000 alumnos. 316 de los derechos a la realidad El impacto de las transferencias condicionadas (TCE) en el ingreso disponible y la pobreza Los programas de TCE ahora existen en 15 países de LAC. Por lo general, representan una proporción importante del gasto de cada país en la red de seguridad, con presupuestos que van desde el 0,1 por ciento del PIB (Chile y Perú), a 0,6 por ciento del PIB (Ecuador). La estrechez de la focalización varía; cubren solo el 1,5 por ciento de la población de El Salva- dor, pero tanto como 34,0 por ciento en Ecuador, y un enorme 54,0 por ciento en Boli- via.20 En promedio, representan el 0,25 por ciento del PIB, cubren a 16,9 por ciento de la población, y gastan el equivalente a 3,1 por ciento de los ingresos de sus países per cápita por hogar beneficiario (tabla 6.6). Debido a los diferentes costos de los programas y sus estrategias selectivas, los costos por beneficiario de los TCEs varían mucho. En un extremo, en El Salvador, el 0,3 por ciento del PIB se invierte en el programa, pero solo el 1,5 por ciento de la población está cubierta, por lo que el costo por beneficiario es 20,0 por ciento del PIB per cápita. En el otro extremo, en Bolivia, el programa Juancito Pinto también cuenta con un presupuesto de 0,3 por ciento del PIB, pero abarca 54,0 por ciento de la población, por lo que el costo por beneficiario es solo el 0,6 por ciento del PIB per cápita (tabla 6.6). Sin embargo, mu- chos programas de TCE proporcionan beneficios relativamente generosos, y su impacto en la capacidad de gasto de los beneficiarios es importante, especialmente para los más po- bres. La tabla 6.7 presenta el detalle del nivel de los beneficios de los hogares provistos por seis programas diferentes. Estos beneficios van desde el 4,7 por ciento de los gastos pre-transferencia de los hogares en Brasil, a 29,0 por ciento en Nicaragua. Para los bene- ficiarios en el quartil más bajo de la distribución del ingreso, el aumento de los ingresos medios de los TCE es mayor, que van desde el 8,7 por ciento en Brasil a 33,0 por ciento en México.21 La tabla 6.8 ilustra el impacto de cuatro de los programas más importantes de TCE de LAC en relación a la tasa y la intensidad de la pobreza en sus respectivos países. Los programas han reducido la tasa de pobreza nacional en un 8,0 por ciento en Ecuador (BDH) y México (Oportunidades), un 4,5 por ciento en Jamaica (Programa de avance me- diante la salud y la educación, o PATH), y un 3,0 por ciento en Brasil (Bolsa Familia).22 Estas reducciones bastante modestas en las tasas de pobreza reflejan el hecho de que los ingresos pre-transferencia están muy por debajo de la línea de pobreza, por lo que la mayoría de los hogares beneficiarios siguen siendo pobres (Braun y Chudnovsky 2005; Cortes; Draibe 2006, Banegas y Solís 2007).23 Aunque la mayoría de los hogares benefi- ciarios no se han sacado de la pobreza, si se han logrado sacar más cerca de la línea de pobreza. Esta reducción de la severidad de la pobreza se refleja en la disminución de la brecha de pobreza y del cuadrado de la pobreza. En México, el programa Oportunida- des ha reducido la brecha de la pobreza en un 19 por ciento y la brecha del cuadrado de la pobreza en un 29 por ciento. En Brasil, Bolsa Familia ha reducido la brecha de la po- breza en un 10 por ciento y el cuadrado de la brecha de pobreza en un 16 por ciento.24 En Ecuador, las reducciones son del 14 por ciento y 19 por ciento, respectivamente. El me- nor impacto de estos indicadores se realizó en Jamaica (9 por ciento y 13 por ciento, res- pectivamente). TABLA 6.6 Presupuesto, cobertura poblacional, costo por beneficiario y asignación de los programas de TCE Número Presu- de Costo por puesto hogares Población beneficiario Método Fecha como % cubiertos cubierta a (% del PIB de País Programa de inicio del PIB (miles) (%) per capita)b asignación c Argentina Programa Familia 2002 0,18 504 4,3 4,2 PMT Bolivia Juancito Pinto 2006 0,30 1.200 53,6 0,6 CAT Brasil Bolsa Familia 2003 0,35 10.500 25,0 1,4 Geo, PMT Chile Chile Solidario 2002 0,08 256 5,8 1,4 PMT Colombia Familias en Acción 2001 0,20 1.700 14,5 1,4 Geo, PMT Costa Rica Avancemos 2008 0,02 80 8,0 0,3 República Dominicana Solidaridad 2005 0,34 243 9,4 3,6 Geo, PMT Ecuador Bono de Desarrollo Humano 2003 0,60 1.060 33,7 1,8 PMT El Salvador Red Solidaria 2005 0,30 24 1,5 20,0 Geo, PMT Guatemala Mi Familia Progresa 2008 0,40 400 20,0 2,0 Geo, PMT Honduras PRAF 1998 0,20 240 15,8 1,3 Geo Jamaica PATH 2001 0,19 240 34,7 0,5 PMT México Oportunidades 1997 0,40 5.000 25,0 1,6 Geo, PMT Nicaragua Red de Protección Sociald 2000 0,20 36 3,3 6,0 Geo, PnMT Panamá Red Oportunidades 2006 0,15 90 10,6 1,4 PMT Perú Juntos 2005 0,11 319 4,9 2,2 Geo, PMT Promedio e 0,25 16,9 3,1 a La cobertura de la población incluye a los miembros de los hogares de beneficiarios para el año más reciente disponible, basado en datos administrativos. Las diferencias con la tabla 6.5 resultan de diferencias en la fuente (datos administrativos vs. encuestas de hogares) y en las fechas (la tabla 6.5 contiene datos de alrededor de 2006, mientras que la tabla 6.6 tiene los datos más recientes disponibles). b Calculados de la siguiente manera: (costo del programa como % del PBI)/(cobertura como % de la población). Los costos de programa incluyen costos administrativos, por lo que los beneficios por familia serán menores. c Los métodos de asignación son: Prueba con proxy de medios (PMT), geográfica (Geo), y categórica (CAT). d Este programa cerró en 2005. e Promedios sin ponderar. Fuente: Fiszbein y Schady 2009; Reportes de País del Banco Mundial. Datos de gastos y beneficiarios son de 2005 (Chile Solidario, Red Solidaria); 2006 (Juancito Pinto, Bolsa Familia, Bono de Desarrollo Humano y Oportunidades); 2007 (Programa Familia, Familias en Acción, Programa de Asignación Familiar [PRAF], Programa de Avance a través de Salud y Educación [PATH], Solidaridad, Red Oportunidades, Juntos). TABLA 6.7 Cantidades de beneficios de las TCE comparadas con el ingreso o gasto pre-transferencia Beneficios como % del ingreso o gasto pre-transferencia a Total Beneficiarios de en el cuartil País y programa Cantidad transferida (US$) beneficiarios 1b Brazil: Bolsa Familia (2004) $40 por mes por familia 4,7 8,7 Colombia: Familias en Acción (2002) $6 por niño por mes en la escuela primaria; $12 por niño por mes en la escuela secundaria; $20 por familia por mes para salud 17,0 — Ecuador: BDH (2006)c $15 por mes por familiad 6,0 8,3 Jamaica: PATH (2004) $9 por niño por mes; $9 por mes por miembro de hogar elegible 8,2 10,7 México: Oportunidades (2004) $12-$23 per cápita por mes para escuela primaria; $34-$43 per cápita por mes para escuela secundaria; $57-$74 per cápita por mes para educación superior e 21,8 33,4 Nicaragua: Red de Protección Social (2000)c $17 cada 2 meses por familia, más $34 anuales por familia para salud 29,3 — Nota: PATH = Programa para el Avance a través de la Salud y Educación; — = no disponible. a Gasto pre-tranferencia excepto para Brasil (ingreso pre-tranferencia). b El impacto en la capacidad de gasto para los hogares beneficiarios en el cuartil 1 del gasto pre-transferencia per cápita. c En Ecuador y Nicaragua, el valor de la transferencia es comparado con el consumo del hogar de la mediana de control. d El beneficio de BDH fue duplicado, a US$30 mensuales, en 2007. e Beneficio para México se refiere a 2006. Fuente: Fiszbein y Schady 2009. TABLA 6.8 Impacto de los programas de TCE en los índices nacionales de pobreza Tasa de pobreza de recuento Brecha de pobreza Brecha de pobreza al cuadrado Reducción Reducción Pre- Post- relativa Pre- Post- relativa Pre- Post- transferencia transferencia (%) transferencia transferencia (%) transferencia transferencia (%) Brasil 0,2445 0,2365 –3,3 0,0998 0,0901 –9,7 0,0576 0,0482 –16,3 Ecuador 0,2438 0,2242 –8,0 0,0703 0,0606 –13,8 0,0289 0,0235 –18,7 Jamaica 0,2439 0,2330 –4,5 0,0659 0,0602 –8,6 0,0258 0,0224 –13,2 México 0.,2405 0.,2222 –7,6 0,0846 0,0683 –19,3 0,0422 0,0298 –29,4 Fuente: Fiszbein y Schady 2009. 320 de los derechos a la realidad Impacto de largo plazo de los programas de apoyo a los ingresos en la reducción de la pobreza Más allá de su impacto inmediato sobre la capacidad de gasto de los hogares, los progra- mas de apoyo al ingreso tienen el potencial de aumentar en los beneficiarios la capacidad de ingresos. Esta característica de los programas está atrayendo cada vez más atención de los investigadores. Hay dos formas posibles para hacer realidad este potencial, por lo que es posible que las familias aumenten su riesgo y las inversiones, en general, y que ese aumen- to en sus inversiones promueva acumulación de capital humano, en particular. Incrementos en la Inversión y Riesgos asumidos por las Familias Pobres. Las familias de bajos ingresos normalmente consumen una alta proporción de su renta y tienen poco acceso al capital, así como, tienen aversión al riesgo. Es difícil para ellos pedir prestado dinero a los Bancos a tasas de interés accesibles para invertir en actividades productivas debido a que hay un alto riesgo de incumplimiento y además carecen de garantías o colaterales. En contraste, familias con rentas seguras en efectivo (como las de beneficio «TCE») tienen más probabilidades de pedir prestado dinero, ya que los prestamistas pueden ver que ellos tienen un flujo de renta estable del cual el préstamo puede ser pagado. Este flujo de renta permanente también podría hacer que las familias estuviesen más dispuestas a tomar ries- gos en actividades las cuales potencialmente tienen más altos retornos, que aquellas gene- radas por la tradicional y conservadora asignación de recursos de inversión en la tierra y otros activos. Aun donde las familias no utilizan sus beneficios de sus transferencias condi- cionadas de efectivo (TCE), con el apalancamiento generado por los préstamos, ellos inver- tirían una parte de la transferencia de efectivo, especialmente cuando ellos tienen otra renta disponible (como aquella durante los tiempos de cosecha). Un estudio sobre el Programa «Oportunidades» en México encontró que los beneficiarios invirtieron en promedio 12% de sus transferencias en actividades productivas, como ser en microempresas y agricultura (Gertler, Martínez y Rubio Codina 2006). Incremento en la Acumulación de Capital Humano. Muchos programas de apoyo a los in- gresos requieren que sus beneficiaros participen en programas de salud, educación y nutri- ción. Su meta es incrementar el capital humano, y como resultado, los ingresos o rentas futuros de las poblaciones beneficiarias y sus hijos. Hay dos caminos por los cuales el apoyo a los ingresos o renta pueden incrementar el camino a la nutrición, salud, y servicios educa- tivos. En primer lugar, tiene un efecto renta, en el sentido que las familias con más ingresos probablemente gastaran algo de esta en la educación y salud de sus miembros. En segundo lugar, en programas en los cuales los beneficios son condicionados, hay también un efecto sustitución, el cual surge del impacto del cambio en los precios relativos de los servicios condicionados (para los cuales la transferencia se convierte en una tarifa negativa). Igual- mente, de los patrones de compra y de la asignación del tiempo de las familias. El valor del beneficio llega a ser un incentivo para que las familias consuman más en servicios de educa- ción, salud y nutrición, en vez de que escogieran para consumo solamente.25 Los dos efectos no son fáciles de desenredar empíricamente debido a que ellos son pro- ducidos en programas condicionados, pero ambos efectos parecen jugar un importante papel apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 321 en el incremento del uso de estos servicios (Fiszbein y Schady 2009). Los siguientes párra- fos resumen lo que es conocido sobre la combinación de los efectos precio y renta de los diferentes tipos de los programas de transferencias de renta relacionados al uso de los ser- vicios para desarrollo humano en LAC.26 La evaluación de la evidencia disponible sugiere que los programas TCEs en LAC han tenido un impacto sobre la demanda en educación. Específicamente, ellos en alguna forma han incrementado la matricula escolar y la tasa de asistencia y por otro lado han reducido las tasas de abandono escolar (Berhman, Sengupta, y Todd 2000; Britto 2004, 2007; Raw- lings 2005). La matricula escolar a nivel de primaria en la mayoría de los países de LAC fue de por sí ya alta antes de que la TCE fuera establecida, y hay poca y clara evidencia del incremento de la permanencia educacional debido a las TCEs (Villatoro 2005a, 2005b). En respuesta a estos hallazgos, algunos comentaristas han argumentado a favor de trasla- dar el enfoque de los programas TCE hacia grupos de niños quienes están en más proba- bilidades de abandonar la escuela, como aquellos en transición a la educación media o secundaria, sin embargo, este cambio socava las metas de corto plazo de los programas de reducción de la pobreza. Algunos autores han argumentado que los hacedores de política deberían poner más atención al problema de baja calidad educativa, lo cual podría provo- car mayor asistencia escolar por medio de la mejora de los resultados educacionales (Morley and Coady 2003; Reimers, Da Silva, y Trevino 2006). En respuesta, algunos programas han visualizado fortalecer el lado de la oferta del sis- tema de educación. Por ejemplo, el estimulo por el lado de la demanda creado por el pro- grama Oportunidades de México ha resaltado brechas en los servicios educacionales de alta calidad por el lado de la oferta en sus comunidades objetivo. En respuesta, el gobierno —con la ayuda de las asociaciones de padres de familia— apoyó la rehabilitación de las escuelas y financió la construcción de más escuelas secundarias a través del Programa Edu- cación de Calidad y el programa CONAFE (Consejo Nacional de Fomento Educativo). El Programa de Ampliación de Cobertura también expandió el acceso a los servicios básicos de salud en las áreas rurales (Levy y Rodríguez 2004; Gonzalez-Pier et al. 2007). El presu- puesto de salud mexicano incluye fondos para expandir la cobertura en áreas donde el Programa Oportunidades opera.27 Las TCEs también han tenido un impacto medible en los indicadores de salud y nutri- ción en LAC. Algunas evaluaciones han encontrado evidencia de incremento en las vacu- naciones y en las visitas de los niños a centros de salud orientados al crecimiento y desarro- llo de las consultas y reducciones en las tasas de mortalidad en algunos países (Vouillon y Tejerina 2006; Britto 2007; Rawlings 2005). En México las evaluaciones han encontrado reducciones en la tasas de mortalidad infantil y materna (ver tabla 6.9). Las TCEs también parecen haber afectado el estatus nutricional de los beneficiarios al incrementar la variedad de los alimentos que consumen y en algunos casos han reducido la malnutrición de los niños. En México, el Programa Oportunidades incrementó la altura de los niños beneficiarios en promedio de un centímetro (Gertler y Fernald 2004). En Colom- bia, el Programa Familias en Acción redujo la incidencia de malnutrición crónica en niños menores de cinco años en 6,9 puntos porcentuales (DNP y DAPR-FTS 2006). En Nicara- gua la red de protección social redujo la malnutrición crónica por 5,3% (Maluccio y Flors 2004). Sin embargo una evaluación del Programa de Asignación Familiar (PRAF) Honduras, 322 de los derechos a la realidad TABLA 6.9 Efecto de las TCE en la demanda y resultados de salud Efecto Países donde el efecto ha sido documentado Uso de atención prenatal, natal Incrementó en El Salvador, Honduras, México y Perú y postnatal Uso de monitoreo de crecimiento Incrementó en Colombia, Honduras, México, Nicaragua infantil y Perú Tasas de vacunación Incrementaron en Colombia, Honduras, Nicaragua y Perú Tasa de mortalidad En México, hubo una reducción de 11% en la mortalidad materna; 2% de reducción en la mortalidad infantil Tasa de morbilidad En México, hubo una reducción total de 12% para niños menores de 5 años; 20% de reducción para niños menores de 5 años en áreas rurales En Colombia, hubo una reducción del 5% de la diarrea para niños menores de 5 años en área rurales; 10% de reducción para niños menores de 5 años en áreas urbanas Conocimiento de servicios En México, aumentó el conocimiento entre las mujeres de atención médica No hubo efecto en las prácticas sexuales de riesgo entre adolescentes Fuente: Lomeli 2008. no encontró resultados nutricionales positivos, debido posiblemente al tamaño pequeño de las transferencias (Cohen y Franco 2006b).28 Evaluaciones a lo largo de LAC han encontrado poco impacto de las TCEs en los nive- les de anemia, la cual permanece esparcida en la región e impide el desarrollo cognitivo, socavando así la formación de capital humano. Sin embargo, el Programa Oportunidades si redujo los niveles de anemia entre las niñas en el área rural en México (Britto 2006; Co- hen y Franco 2006b; Levy y Rodríguez 2004). Como en el caso de la educación, las TCEs han claramente incrementado un repunte de los servicios de salud pero han producido una modesta mejora en los resultados. Este resultado indica que el solo incremento en la demanda no es suficiente para mejorar los resultados y que los hacedores de políticas deberían de tomar iniciativas para mejorar la calidad de los servicios. Este mejoramiento está surgiendo como uno de los principales retos para la política social el LAC. Los incentivos monetarios no son el único camino para incrementar la demanda y mejo- rar los resultados en los programas de salud y educación. Hay considerable evidencia a ni- vel mundial sobre el impacto positivo a largo plazo de la alimentación escolar en el proceso de aprendizaje (Ahmed y Delninno 2002; Tan Lane y Lassivile 1999). Como se menciono arri- ba los programas de merienda escolar están ampliamente esparcidos en LAC. Estos progra- mas tienen el potencial de incrementar la matricula y la asistencia, y si la merienda es dada al comienzo del día (como desayuno en lugar de almuerzo) proporcionara a los niños una subida en la energía/calorías a corto plazo, que hace que ellos estén más alerta y sean más capaces de aprender. Esto también involucra algunas dificultades, por ejemplo, si la preparación de la merienda obstaculiza el tiempo de enseñanza. Desafortunadamente, hay evidencia de una muy pequeña y rigurosa evaluación de los programas de la merienda escolar en LAC (Adelman, apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 323 Gilligan y Lehrer 2007). Sin embargo, estudios disponibles sugieren que dichos programas han tenido efectos positivos, particularmente en la niñez más vulnerable. Un experimento aleatorio en Jamaica encontró que en las escuelas primarias rurales, el desayuno escolar incre- mento las tasas de asistencia, particularmente aquellos de los niños malnutridos (Powell et al. 1998). En otro estudio sobre las escuelas rurales en Jamaica Simeon y Granthan-McGre- gor (1989) encontraron que los desayunos escolares mejoraban la actividad cognitiva de los niños con mala nutrición pero no la aquellos bien nutridos. En Perú el Programa de Merienda Escolar en Haraz incremento las tasas de asistencia de los estudiantes de cuarto y quinto grado en alrededor de 3 puntos porcentuales (Jacoby, Cueto y Pollitt 1996). Reduciendo la exclusión de los sistemas complejos de beneficio social: El modelo Chile Solida- rio. Como se mostró en las secciones anteriores, el mejor programa de transferencias de in- gresos conocido en LAC busca incrementar la capacidad de gasto de las familias extremada- mente pobres y su acceso a los servicios de educación, salud y nutrición, especialmente en las áreas rurales que sufren de pobreza estructural y exclusión generalizada. Sin embargo, en Chile, Colombia y Uruguay una variante ha sido desarrollada que ilustra el potencial para integrar el apoyo al ingreso más relacionado al desarrollo humano y estrategias de asistencia social. El programa Chile Solidario forma parte integral de las estrategias de política social del Gobierno de Chile con una orientación más limitada que la mayoría de los programas TCE —los cuales están orientados a solamente el 5% de la población— y provee un beneficio modesto, por solamente dos años, como una forma de atraer a las familias hacia la red de Seguridad Social. Una vez que ellos han entrado al programa son guiados a un amplio rango de beneficios (como ser vivienda y beneficios para los niños) y servicios de apoyo (como ser programas de capacitación y de inclusión al mercado laboral) que pueden potencial- mente ayudarlos a escapar de la exclusión social y económica. Específicamente, Chile So- lidario trata de: (1) remitir beneficiarios hacia servicios sociales relevantes, con acceso pre- ferencial; (2) proveer a ellos con consejería de cómo alcanzar un conjunto de estándares mínimos de vida para los miembros de su familia, y (3) establecer una marco de correspon- sabilidad con la familia basado en plan de acción consensuado para sacar a la familia de la extrema pobreza. El cumplimiento con este plan estandarizado llega a ser por tanto, la condición para que las familias puedan recibir continuamente el apoyo de los programas. Chile Solidario también trabaja para adaptar la oferta de asistencia social a las necesidades de las familias pobres y fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos locales (Galasso 2006) (ver recuadro 6.3). RECUADRO 6.3 Graduándose de los programas de transferencias de ingresos: ¿constituye un problema? El reto de la «graduación» de los programas de transferencia de ingresos recibe considerable atención en los sistemas de protección de las comunidades en LAC. Algunos han visto los pro- gramas en su conjunto como amortiguador de transición, necesarios solo cuando las reformas estructurales puedan absorber a la gente en el empleo bien remunerado. Esta visión nutrió de …/… 324 de los derechos a la realidad información a la primera generación de fondos sociales que acompañaron los ajustes estruc- turales a comienzos de la década de 1990. Sin embargo, es improbable que la pobreza y exclu- sión en LAC sean radicalmente reducidas como para hacer transferencias de ingresos super- fluas. Por el contrario, con el tiempo, el crecimiento hará las desigualdades residuales menos tolerables, y fortalecerá la demanda de programas de redes de seguridad, como se ha visto en los países de la OCDE. La apreciación de que las transferencias de ingresos para los grupos vulnerables y excluidos están aquí para quedarse en LAC, conduce a la conclusión de que deben ser cuidadosamente diseñadas como una parte integral de los sistemas de protección social, en lugar de ser una adición temporal. Un asunto importante es cómo hacer que las familias individuales permanezcan con su derecho al beneficio y no caer en una trampa de dependencia de esos beneficios sociales. Los hacedores de política tratan a menudo de limitar la cantidad de tiempo que una familia puede beneficiarse del programa debido al espectro de los primeros programas y la situación que generaban de, mas bien desincentivar la búsqueda de trabajo debido a los beneficios recibidos por los participantes. Una variante de apoyo, y de tiempo limitado es ofrecida por el modelo Chile Solidario, concebido como un puente para ayudar a las familias pobres a tomar ventaja de un conjunto más amplio de los programas de asistencia social. Sin embargo, este modelo presupone la existencia de otros programas de bienestar y protección social que pueden propor- cionar apoyo constante, especialmente a las familias con un alto grado de vulnerabilidad, tal como la asociada con la discapacidad. En otra variante, el programa Bolsa Familia de Brasil ha comenzado a ayudar a sus beneficiarios acceder a las micro finanzas, la capacitación, y las oportunidades del mercado laboral, pero el progreso ha sido lento y la desaceleración mundial reducirá las oportunidades para este tipo de servicio, incluso en las zonas urbanas. Los programas de TCE en LAC benefician principalmente a las familias estructuralmente pobres de las áreas rurales, en entornos donde el potencial de generación de ingresos es limi- tado. En tales contextos, las TCEs fomentan a los padres de los niños beneficiarios a utilizar los programas de nutrición, salud y educación para aumentar su capital humano y su potencial futuro de generación de ingresos, y proporcionan un ingreso mínimo a las familias para aliviar su pobreza. Se trata de una estrategia a largo plazo para la reducción de la pobreza inter gene- racional. No es razonable esperar que rápidamente se vaya a transformar el potencial de gene- ración de ingresos de la mayoría de los beneficiarios rurales, por lo que tiene poco sentido poner límites de tiempo a la membrecía del programa. Las familias deberían permanecer en el programa, siempre y cuando cumplan con las características demográficas y criterios de pobreza para parti- cipar en el programa. Las familias que ya no cumplan con los requisitos demográficos, pero que siguen siendo pobres, se deben conectar a otros programas que pueden darles apoyo continuo. Proporcionar apoyo a largo plazo a familias en extrema pobreza a través de las TCEs no es probable que produzcan efectos negativos en el mercado laboral. En la medida en que opor- tunidades de trabajo existan, hay poca razón a priori para suponer que los TCEs socavaran los incentivos, ya que en la mayoría de los casos, una vez que un hogar es calificado, el apoyo del programa no está relacionado a los ingresos. Este diseño evita la creación de una trampa de la pobreza, con una alta tasa de impuestos marginales en el umbral del nivel de calificación de renta o ingreso. Así, en lugar de apresurarse a sacar beneficiarios fuera del programa, el tema principal para muchas TCEs es garantizar que los nuevos hogares calificados pueden participar en el programa en cualquier momento. Este objetivo se puede logra manteniendo registros actualizados precisos y transparente de los beneficiarios. Al mismo tiempo, los ejer- cicios periódicos de re certificación deberían ser utilizados para eliminar a aquellos beneficia- rios que ya no cumplan con los criterios de pobreza para participar en el programa. apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 325 Este modelo presupone la existencia de una red de Seguridad Social bien desarrollada, y de una minoría vulnerable que ha sido excluida de una membrecía a la que ha tenido derecho. Para que sea efectiva, es necesario incluir un servicio de consejería y asesoramiento intensivo que supervise cuidadosamente cada familia beneficiaria y que trabaje con los mu- nicipios para ayudar a las familias a tener acceso a las escuelas y los servicios de atención primaria de salud. Su eficacia requiere una información sólida y un sistema de monitoreo que puede rastrear los beneficiarios a través de varios programas diferentes. Este modelo tiene mucho en común con programas de lucha contra la exclusión social que se han desarro- llado en los países de la OCDE en las últimas dos décadas. El enfoque ha sido emulado en Colombia, que lanzó el programa Juntos para llegar a los hogares más pobres (alrededor de 15 por ciento de la población). En 2007, el gobierno puso en marcha un programa piloto de Juntos en unos 35 municipios, cubriendo 60.000 familias; 15 agencias del gobierno participaron en la red. En 2011, bajo el nuevo gobierno de Santos, el programa se convirtió en Unidos y avanzo en coordinación con Familias en Acción. De manera similar, en Uruguay, el Programa Nacional de Emergencia de Asisten- cia Social (Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social, PANES), lanzado en 2005, incluyó un programa de transferencia de efectivo temporal, Ingreso Ciudadano (IC), que dio US$56 por mes para todos los hogares elegibles durante dos años. El programa cubrió alrededor de un 8 por ciento de la población y fue uno de los mejor dirigidos en LAC. Cuando se introdujo, más de 200.000 hogares aplicaron. Los 80.000 beneficiarios fueron seleccionados utilizando la prueba de medias proxy; trabajadores sociales y voluntarios hicieron visitas a domicilio para recolectar los datos. Cuando el IC fue eliminado en marzo de 2008, la mayor parte de los beneficiarios fueron transferidos a un programa de asigna- ciones familiares no contributivas. Este enfoque implica un sistema de gestión intersectorial que incluye: (1) la identifica- ción de todos los beneficios disponibles en la red de PS; (2) acuerdos formales entre las ins- tituciones para prestar servicios a los mismos beneficiarios; y ,(3) la puesta en común de los sistemas de focalización y selección de beneficiarios. En algunas variantes de este modelo, como Chile Solidario, las transferencias condicionadas de efectivo son vistas como un cata- lizador temporal para ayudar a establecer vínculos permanentes entre las familias más vul- nerables y la amplia y permanente red de protección social. El objetivo del programa es ase- gurar que las familias aprendan ejercer sus derechos y hacer uso efectivo de la red. Apoyo a los pobres no asegurados al enfrentar shocks y crisis Además de abordar la pobreza estructural, los gobiernos también deben proporcionar redes confiables de seguridad para proteger a los hogares más pobres en contra de perturbacio- nes como las crisis económicas y los desastres naturales. Esta necesidad nunca fue más clara que en 2008-09, cuando la crisis económica mundial cobró impulso. Los mismos grupos de población estructuralmente pobres que necesitan ayuda a la renta para construir su ca- pacidad a largo plazo, también son a menudo altamente vulnerables a los shocks y tienden a no tener acceso a ningún seguro para protegerlos. Esta vulnerabilidad puede resultar en un daño catastrófico. Por ejemplo, las familias rurales en extrema pobreza cuyos ingresos 326 de los derechos a la realidad son reducidos pueden decidir reducir la cantidad de alimentos sólidos y líquidos dados a los niños en el rango de edad crítico de 6 a 24 meses, lo que deja a depender demasiado de la leche materna. En esa fase de la vida, la nutrición inadecuada puede producir consecuen- cias negativas para toda la vida debido a la desnutrición crónica y la pérdida asociada a la salud física y al potencial cognitivo (Banco Mundial 2005b). Este riesgo es especialmente notable en los países de LAC con altas tasas de malnutrición, como Bolivia, Ecuador, Honduras, Guatemala y Perú (Banco Mundial 2007b). En situaciones de crisis, los gobier- nos también necesitan ayudar a los hogares menos pobres, como aquellos trabajadores del sector informal en las áreas urbanas, que no tienen protección contra el desempleo y cuyo salario es poco probable que se ajuste rápidamente a los aumentos de precios, tal como lo que ocurrió en el caso de los alimentos y el combustible en el primer semestre de 2008. Los recientes desarrollos en los sistemas de PS en LAC han fortalecido la capacidad de muchos países para responder a esos shocks: ellos utilizan programas existentes de apoyo al ingreso de manera flexible para canalizar un mayor apoyo, ya sea incrementando los be- neficios temporalmente o por la incorporación de nuevas familias que califican. Sin embar- go, estos programas tienen un potencial limitado para servir como una red de seguridad en respuesta a shocks, porque sus mecanismos de focalización no tienen la intención u orien- tación de reclutar los «nuevos pobres». Esa limitación deja abierto el desafío de desarrollar programas que sean apropiados para brindar apoyo a los hogares afectados por el desem- pleo cíclico. Los programas de creación de empleo temporal pueden ser una opción en al- gunos casos, siempre que estén diseñados para promover la auto-selección de los beneficia- rios apropiados y para evitar distorsionar los incentivos del mercado laboral. Sin embargo, en la práctica son difíciles de implementar, muchos países no son capaces de establecer sa- larios suficientemente bajos para fomentar la autoselección de los pobres, y como resulta- do de tales programas, tienden a tener un alto costo por beneficiario y el riesgo de distor- sionar los incentivos del mercado laboral. Una opción más prometedora es el desarrollo de programas que vinculen permisos temporales para los buscadores de empleo con su par- ticipación en programas de capacitación y las actividades de búsqueda de empleo, alinea- dos con los programas activos del mercado de trabajo como se analiza en el capítulo 5. El programa Seguro en Argentina, el cual está desarrollando oficinas de empleo municipales, es una buen ejemplo de este enfoque (véase el recuadro 6.4). RECUADRO 6.4 La transición de programas de empleo de emergencia a programas de protección social sostenibles: Argentina y Bolivia El programa denominado Jefes Argentina fue establecido a las alturas de la crisis económica del 2002 e involucro a 2 millones de beneficiarios. La rápida creación del programa condujo a un criticismo de la manipulación política y la selección injusta de los beneficiarios. Una tran- sición a programas mejor diseñados comenzó en el 2006, cuando los beneficiarios comenza- ron a ser transferidos a uno o dos programas: Programas de beneficio de empleo y capacitación, seguro de capacitación y empleo (referido como Seguro) dirigido por el Ministerio del Trabajo …/… apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 327 Empleo y Seguridad Social y un programa de transferencia condicional de efectivo o dinero (TCE), programa Familias administrado por el Ministerio de Desarrollo Social. La transición avanzo lentamente hasta finales del 2009 cuando un nuevo programa Asignación Universal por Hijo —AUH— «fue introducido y todos los beneficiarios de Jefes y Familias fueron trans- feridos». AUH provee un beneficio mensualmente similar a las transferencias recibidas por los niños de los trabajadores del sector formal (alrededor del 10 por ciento del salario mínimo por niño) el cual va a los niños de los trabajadores del sector informal o desempleados. Así como al final del año 2000 hubo aproximadamente 3,6 millones de beneficiarios y el programa está abierto para nuevos participantes. El programa Seguro, por otra parte, provee a los beneficia- rios con un beneficio mensual de hasta dos años, valorado alrededor del 25 por ciento del sala- rio mínimo. Adicionalmente los participantes reciben apoyo en la búsqueda de trabajo a través de las oficinas de empleo municipal y una cadena de servicios de empleo a nivel nacional, inclu- yendo servicios de intermediación laboral para los sectores de empleo privado y público, capa- citación básica y profesional, y asistencia técnica para comenzar pequeños negocios. Hubo aproximadamente 150 mil beneficiarios recibiendo transferencias de ingresos o renta del pro- grama Seguro a finales de 2011 y nuevas municipalidades son incluidas en el programa cada mes a medida que oficinas de empleo adicionales son abiertas. El Plan Nacional de Empleo de Emergencia fue un Programa de Empleo que opero en Boli- via entre 2002 y 2005. Fue establecido en respuesta al rápido incremento del desempleo abier- to (de 6 a 9 por ciento de la población en edad de trabajar entre 1999 y 2002) y en el subempleo (hasta del 16 al 21 por ciento en el mismo periodo). Durante estos tres años, este programa fi- nanció alrededor de ochocientos mil empleos. Ochenta por ciento del presupuesto para el pro- grama PLANE provienen de donantes bilaterales. La población objetivo fue la gente pobre en las edades de 25 a 55 años. Los empleados trabajaron por siete horas al día hasta diez sema- nas. El salario mensual para los trabajadores no calificados fue Bs 480 (ligeramente arriba del salario mínimo), mientras los trabajadores calificados recibieron Bs 1600 por mes. Los recur- sos fueron asignados usando objetivos geográficos basados en un índice básico de necesida- des insatisfechas de las municipalidades. PLANE fue creado para mitigar los efectos de la crisis económica de principios del año 2000, pero también fue extendido más allá de la crisis y llegó a ser difícil cerrarlo debido a la percepción por parte de los beneficiarios de que ellos estaban en el derecho de continuar empleados. En el 2006, la Administración del recién electo Morales, decidió cerrar PLANE pero encon- tró una fuerte oposición del Sindicato de empleados de PLANE. Eventualmente, PLANE fue fusionado con un Programa de Fondos Sociales que se llama Pro país, y a los beneficiarios de PLANE se les dio la opción de trabajar temporalmente en el proyecto Pro País. Fuentes: World Bank 2006, 2009a; Landa 2003. Adaptando los programas existentes para responder a las crisis en México. En momentos difíciles de una crisis, el panorama no es el adecuado para establecer un sistema fuerte de Seguridad Social. El sistema necesita haberse implementado antes de la crisis. La lección más impactante de la crisis del 2008 al 2009 es que los gobiernos que han tenido esque- mas de PS preestablecidos para las familias más pobres han sido los mejor equipados para proveer a sus poblaciones vulnerables con redes de apoyo adicionales de Seguridad Social. Esta lección también se ilustra contrastando los casos de Haití y Mexico.29 A comien- zos del año 2008 en Haití el gobierno estaba presionado después de los levantamientos 328 de los derechos a la realidad sociales para protestar sobre el incremento de los precios de la comida. El precio del arroz se duplico en la primera mitad del 2008 y no existía ninguna red o sistema efectivo de segu- ridad. En la ausencia de programas con sistemas de información establecidos para identi- ficar las familias más pobres y establecer la capacidad de los recursos para transferir, fue dificultoso para el nuevo gobierno responder eficientemente a las exageradas demandas po- líticas para entrar en acción. El único camino para ayudar a los pobres fue crear un subsi- dio universal para el arroz, el cual también beneficio a las familias menos necesitadas (inclu- yendo posiblemente algunos de los vecinos de la República Dominicana). La información estadística sobre las familias del año 2001 sugiere que solamente el 33% del gasto nacional en arroz corresponde a los dos quintiles más bajos de ingreso (54% de los tres quintiles más bajos), mientras el 46% del arroz es consumido por los dos quintiles más altos de ingreso. Esas figuras implican que no solamente ha habido una fuga significativa de los beneficios universales del subsidio del arroz hacia los no pobres, pero también este enfoque distorsio- na los incentivos de las familias para ajustar su consumo a los cambios relativos de precios. El programa temporal de subsidio resultante costó al gobierno US$ 30 millones sobre un periodo de cinco meses, el equivalente al 0,5% del PNB de Haití y tuvo que ser apoyado o financiado por asistencia externa. En contraste con Haití, México tenía sistemas de apoyo a los ingresos más fuertes y co- herentes para familias sin seguro cuando en el año 2008 la crisis de los precios de la comida comenzó. Esto permitió a la Secretaria de Desarrollo Social, (SEDESOL) responder rápida y efectivamente a aquellos que necesitaban ayuda, al mismo tiempo limitando la fuga de recursos a aquellos que no tenían necesidad. Los sistemas de protección social mexicanos incluyen una variedad de programas orientados a un nivel de familias, el cual puede ser usado como canales de apoyo adicional a los ingresos de corto plazo en respuesta a la crisis. La situación al comienzo de la crisis fue como sigue: el Programa TCE «Oportunidades» tuvo 25 millones de beneficiarios y un presupuesto de US$3,4 billones en el 2008. Otros programas que proveían dinero y otro tipo de apoyo a las comunidades no cubiertas por el programa «Oportunidades» fueron: Apoyo Alimentario el cual tenía 520 mil beneficia- rios y un presupuesto de US$30,5 millones y el Programa Alimentario para zonas margi- nadas el cual tenía 550 mil beneficiarios y un presupuesto de US$ 114,5 millones. Adicio- nalmente el Programa Abasto Social de Leche (LICONSA) tenía 5,9 millones de beneficiarios y un presupuesto de US$177 millones. Hubo también una red de abastecimiento hacia comunidades objetivos rurales denominada DICONSA que significa Abasto Rural que ven- día productos básicos a precios accesibles en 22.450 tiendas en comunidades rurales con altas tasas de pobreza; su presupuesto fue de US$ 182 millones. Se estima que 45,8 millo- nes de personas viven dentro de los alcances de esta red. En respuesta a la crisis alimentaria, el personal de SEDESOL analizo información sobre los gastos de las familias de la Encuesta Nacional de Ingresos de los Hogares (ENIGH) desde el 2006, junto con información sobre el consumo proveniente de estudios evaluati- vos sobre programas sociales que estiman precisamente el impacto de la crisis, evitando así respuestas de política sobre dimensionadas o mal dirigidas. Estos análisis mostraron que las tasas de inflación general y de los precios de las comidas estuvieron entre las más bajas en la región (presentándose respectivamente a 5% y 9% en 2008, comparadas, por ejem- plo, con 23% y 33% en Nicaragua, respectivamente). Sin embargo, la exposición del pobre apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 329 en México a la inflación de precios de la comida fue considerable. Las familias en pobreza alimentaria gastan el 52% de su presupuesto en comida y bebida,30 así un incremento de 10% en los precios de la comida representan una erosión de 5% de su poder adquisitivo. En contraste, aquellas familias que no se encuentran en pobreza alimentaria gastan en pro- medio solamente el 20% de su presupuesto en comidas y bebidas, de manera que el efecto en ellos fue modesto. Usando esta información, SEDESOL calculo la cantidad de transferencias que debían ser usadas para contrarrestar el efecto de la inflación en los precios de la comida de las fa- milias en pobreza alimentaria la cual resulto ser de Mex$ 115,0 al mes (alrededor Mex$10) por familia. Sobre esta base SEDESOL decidió establecer transferencias en efectivo tem- porales vía subsidio por Mex$120, canalizadas a través de programas sociales existentes. Esta estrategia fue escogida por ser la menos distorsionante disponible. Esto permitiría a cada familia tomar sus propias decisiones a cómo usar los fondos. Para asegurarse que los fondos fueran enviados rápidamente a la genta correcta, SEDESOL decidió usar los regis- tros de beneficiarios de los programas Oportunidades, Apoyo Alimentario, y Apoyo Alimen- tario para Zonas Marginales para focalizar los beneficios temporales. Consecuentemente, la suma mensual de los beneficios base proveído por los programas Oportunidades y Ali- mentario para Zonas Marginadas se incremento de Mex$245 a Mex$365,31 y los benefi- cios proveídos por el programa Apoyo Alimentario se incremento de Mex$182 a Mex$302 mensuales. El costo del ajuste compensatorio presupuestario a seis meses es estimado en Mex$4,5 billones (alrededor de US$410 millones), los cuales constituyen un modesto 12% de los presupuestos base de estos programas. La estrategia fue complementada por acciones tendentes a contener el precio de produc- tos clave en comunidades con altas tasas de pobreza. Análisis efectuados sobre el consumo de conglomerados de familias en pobreza alimentaria mostro que el 90% del consumo de maíz fue en la forma de solamente maíz o tortilla. Por consiguiente el Gobierno decidió man- tener el precio del grano de maíz en las cadenas o redes de DICONSA a Mex$3,50 pesos por kilo (muy por debajo del precio mínimo de mercado de Mex$ 5,60 pesos) y el del maíz para hacer tortillas a un precio Mex$5,00 pesos (todo lo opuesto a los Mex$7,20 pesos en el mercado abierto). Similarmente el precio de la leche fortificada LICONSA se mantuvo Mex$4,00 por litro, contrario a los Mex$11,60 en el mercado abierto. Finamente, el go- bierno actuó para contrarrestar los movimientos en los precios de mercado eliminando el impuesto de importación sobre el trigo, el arroz blanco y el maíz amarillo, sorgo y pasta de soya. El gobierno también elimino cuotas de importación para los frijoles y elimino la mitad de los impuestos sobre la leche en polvo. Al mismo tiempo, para ayudar a los granje- ros a incrementar la producción el gobierno elimino impuestos de importación sobre ferti- lizantes y químicos (cuyos precios se estuvieron incrementando debido a la inflación de precios por el combustible), estableciendo una línea de crédito para ayudar a los pequeños productores agrícolas a comprar fertilizantes e incrementar el apoyo a la producción en pe- queña escala. Otros gobiernos de la región han tomado también ventaja de las redes de programas de seguridad existentes para proteger a las familias de la reciente crisis. Las dos acciones más comunes han sido incrementar las sumas de los beneficios otorgadas a los beneficiarios exis- tentes de los programas (para contrarrestar el impacto de la inflación) e incrementar la línea 330 de los derechos a la realidad de renta nominal para extender la participación del programa (para permitir a las familias que habían sido inelegibles a entrar al programa). En Brasil el puntaje de renta para inclu- sión en el programa Bolsa Familia se incremento para contrarrestar las presiones inflacio- narias, lo que resulto en una cobertura del programa de casi el 20%, a 12,4 millones de familias. En Chile los pagos adicionales fueron hechos a los beneficiarios del programa Chile So- lidario y a aquellos del programa de subsidio a la familia, denominado Subsidio Único Familiar. En Colombia el programa Juntos se expandió para tener una cobertura total de 1,5 millones de familias, y el principal programa TCE, denominado Familias en Acción, fue expandido a 2,5 millones de personas (un incremento del 30%). En el Salvador, el valor de la Red Solidaria para las transferencias a las familias fue duplicado a US$300 al año. Uso de los fondos sociales para responder a las crisis: Honduras y el Caribe. Otro ejem- plo de cómo los gobiernos pueden adaptar los programas existentes de política social para responder a crisis temporales requiere el uso de fondos de inversión social en Centroamé- rica y el Caribe después de los desastres naturales. Tal vez el mejor ejemplo conocido es la respuesta del Fondo Social Hondureño denominado, Fondo Hondureño de Inversión So- cial (FHIS), en el huracán Mitch en 1998. El huracán dejo a Honduras devastada con da- ños estimados, por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Latino América, de 5% del PNB. En el primer año seguido del huracán mientras los ministros en algunos momentos luchaban por organizar sus respuestas o acciones al desastre, el FHIS fue amplia- mente reconocido como uno de los entes más efectivos en los esfuerzos de reconstrucción. Inmediatamente después del huracán, la destrucción de las redes viales, caminos y carre- teras, hizo que para fuera difícil para las agencias gubernamentales actuar rápidamente. Los gobiernos locales estuvieron en una mejor posición para decidir las prioridades para la reconstrucción, especialmente en relación a la infraestructura a pequeña escala. El FHIS tuvo un sistema ya establecido para dirigir recursos a un nivel municipal basado en un mapa sobre la pobreza y tenía también una cantidad de recursos (incluyendo un préstamo negociado con el Banco Mundial) disponible para financiar la implementación de los esfuer- zos de reconstrucción. También tuvo una estructura administrativa autónoma la cual le permitió tomar decisiones y contratar obras civiles relativamente rápido. Seguidamente al huracán, los directores del FIHSS fueron enviados a las regiones afectadas por la tormenta para llevar a cabo algunas actividades en conjunto con las autoridades locales. Basado en sus análisis de necesidad los fondos disponibles fueron canalizados hacia los esfuerzos prio- ritarios de reconstrucción. Los fondos sociales han jugado un papel similar en la región del Caribe. Los fondos de desarrollo comunitario, también las agencias como ser el Fondo de Necesidades Bási- cas (The Basic Needs Trust Fund) un programa a nivel de muchos países financiado por el The Caribbean Development Bank que provee fondos para infraestructura económica en pequeña escala social, ha podido responder a la serie de huracanes debido a la capaci- dad y flexibilidad de movilizar recursos rápidamente en tiempos de crisis. De hecho después del huracán Keith en el 2000 y los huracanes Chantal e Iris en 2001, las municipalidades caribeñas utilizaron fondos sociales para canalizar el apoyo de los donantes a la recons- trucción. apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 331 Reduciendo los efectos a los shocks. Aun sin cambiar la suma de los beneficios, la mera existencia de algunos programas de PS puede ayudar a reducir el daño infringido sobre las familias vulnerables por los shocks económicos y desastres naturales. Una forma en que los shocks pueden causar daños es por la provocación de reacciones o respuestas negati- vas, las cuales rinden ahorros en el corto plazo para las familias, pero socaban la capaci- dad de ganancias en el largo plazo. Por ejemplo, una familia enfrentando una caída en el nivel de precios para su principal cultivo reduciría cuánto gasta en el cuidado de la salud para sus miembros o en la alimentación de los niños —poniéndolos en riesgos de desnu- trición crónica y reducción de las capacidades físicas y cognitivas durante el proceso de crecimiento o desarrollo— reduciendo así el potencial de la familia de generar futuros ingresos. Las familias también tendrían que decidir vender sus activos más productivos para financiar su consumo en el corto plazo —socavando su capacidad para generar ganan- cias en el largo plazo (Baez y Mason 2008). Cada tipo de shocks tiene diferentes efectos potenciales de este tipo, y el tipo de daños que esto conlleva puede variar.32 Los beneficios en efectivo que son condicionados en el uso de servicios en salud, nutri- cionales y educacionales —como aquellos ofrecidos por el TCE— pueden hacer una gran diferencia a como las familias reasignan su oferta de trabajo y renta en respuesta a las crisis. Esto es cierto, ya sea que la crisis se origine de un shock idiosincrático que es especifico a la familia (como ser enfermedad o pérdida del empleo) o de un shock sistemático (como una recesión o crisis inflacionaria). De cualquier forma, los programas pueden disuadir a las familias a responder en forma negativa. De hecho, con solo perder una sesión de conse- jería nutricional o sacando a los niños de la escuela conducirá a una descalificación del programa de transferencia de dinero y a la perdida de una significante suma de renta como resultado de que la familia tiene mucho menos posibilidades a tomar esa decisión que una familia que no está en el programa. Similarmente la existencia de la merienda escolar redu- cirá la posibilidad de que las familias retiren a sus niños de la escuela, en la manera que, de otra forma tendrían que sufragar los gastos de alimentación en casa. Las evaluaciones de los programas TCE en LAC ofrecen un pequeño pero creciente cuerpo de evidencia para la existencia de los efectos proteccionistas de las TCEs. Malucco (2005) encontró que en Nicaragua durante la crisis del café de los años 2000 a 2001 las familias que se beneficia- ron del programa de transferencia de dinero de la Red de Protección Social (RPS) se prote- gieron de los efectos negativos nutricionales de la crisis. De Janvry y Sadoulet (2006) mostra- ron que los beneficiarios de «Oportunidades» tenían menos probabilidades de responder a las crisis sistemáticas o idiosincrásicas retirando a los niños de la escuela de los hogares no inscritos en el programa. La promulgación de programas de empleo. Los programas de empleo de emergencia se llevan a cabo en situaciones de crisis con el objetivo explícito de mejorar los problemas ge- nerados por el aumento del desempleo, por lo general en las zonas urbanas. La tabla 6.10 resume los ejemplos recientes de estos programas en LAC, que incluyen el programa Jefes de Argentina, PLANE en Bolivia, Empleo en Acción en Colombia, Construyendo Perú en Perú, Programa de Empleo Temporal (PET) en México, y PANES en Uruguay. Estos pro- gramas proveen empleo para adultos a tiempo completo y a medio tiempo, y algunas ve- ces proveen reglas adicionales de calificación del empleo. Por ejemplo, en Argentina, los TABLA 6.10 Programas de empleo temporal en América Latina y el Caribe desde el año 2000 Cobertura Gastos Beneficios (% de (% de País/Programa/Duración Método de selección Trabajo requerido (US$/mes) PEA) PIB) Argentina Jefes de Hogar Cabezas de familia 20 horas semanales de trabajo $45 (2003) 13,0 0,80 2002-presente desempleados con comunitario, formación, o educación; o (2004) (2003) personas a su cargo 6 meses de subsidio al empleador 0,13 privado (2007) Argentina Plan Trabajar Cabezas de familia 6 horas al día $200 (1996-98), 2,7 0,02 1995-2002 desempleados con $160 (1999-2002), (1995) (1995) personas a su cargo cobertura de salud Bolivia PLANE 2001-05 Adultos desempleados 7 horas al día durante 10 semanas $63 (2002) 1,6 0,27 (2002) (2004) Colombia Empleo Adultos desempleados 4 horas al día trabajando en proyectos $85 (2000) 1,8 0,22 en Acción 2000-04 en situación de pobreza de infraestructura en áreas urbanas (2000) (2000) (SISBEN 1, 2) pobres México PET Población rural mayor Rehabilitación de la infraestructura $81 (2004) 2,4 0,29 1995-presente de 16 años en situación económica y social durante 4 meses (2001) (2001) de pobreza extrema Perú Construyendo Adultos desempleados Rehabilitación de la infraestructura $153 (2008) 1,1 0,18 Perúa 2002-presente económica y social durante 4 meses (2008) (2008) Uruguay PANES Adultos desempleados Trabajo en proyectos de infraestructura $55 (2005) 7,2 0,50 2005-presente (2005) (2005) Nota: PEA = Población Económicamente Activa; SISBEN = Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales. a. Este programa fue llamado previamente A Trabajar Urbano. Fuente: Cálculos de los autores basado en SELA 2005. apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 333 beneficiarios deben tener dependientes (hijos).Por otra parte, en Colombia, ellos deben ser calificados como pobres bajo el sistema de pruebas de medios proxy del país, y en México, deben vivir en una zona rural pobre. Los montos de los beneficios varían considerable- mente, desde US$ 45.00 por mes bajo el Programa Jefes (Argentina)33 hastaUS$ 153.00 bajo el programa Construyendo Perú, pero en general son mucho más grandes que los que se pagan bajo los programas de las TCE, haciendo los programas de empleo una opción política cara. Por esta razón, la cobertura se limita normalmente a alrededor de un 2 por ciento de la población económicamente activa. Sin embargo, hay algunas excepciones. Por ejemplo, el programa Jefes en Argentina alcanza un 13,0 por ciento de la población econó- micamente activa, y PANES en Uruguay llega un 7,2 por ciento. Como era de esperarse, estos son los programas de empleo más caros en LAC, lo que representa, respectivamente, para el 0,8 por ciento del PIB y el 0,5 por ciento de PIB en comparación con alrededor del 0,2 por ciento en los demás casos. Idealmente, los programas de empleo deberían pagar menos que el salario de mercado, para evitar la distorsión de los incentivos del mercado laboral, y deberían ser anti-cíclicos, es decir, gradualmente eliminados a manera que la recuperación inicie. Sin embargo, debido a las leyes laborales, los programas de empleo en LAC tienen que pagar el salario mínimo, que a menudo se ha fijado muy por encima del salario del mercado (sector informal), para mano de obra no calificada. Además de hacer los programas de empleo muy costosos, esta disposición también aumenta el riesgo de que los trabajadores se vayan a sentir menos atraí- dos a los empleos del sector privado y, a continuación se mostrarían reacios a abandonar sus puestos de trabajo de empleo, ya que tienen pocas posibilidades de ganar salarios simi- lares en otros lugares. Como resultado, a pesar de las intenciones de los gobiernos, no siem- pre ha sido fácil mantener los programas de membrecía temporal, ya los trabajadores han presionado a los gobiernos para que puedan continuar en estos trabajos. Sin embargo, en otros países, los gobiernos han sido capaces de hacer la transición a programas de redes de seguridad más sostenibles. El recuadro 6.4 contrasta como Argentina y Bolivia han hecho recientemente semejante transición. El interés en programas de empleo se revivió en el contexto de la actual crisis mundial financiera y económica, y este renovado interés hace que sea importante para asegurar que se han aprendido las lecciones de los programas de empleo anteriores. Las pruebas produ- cidas por las evaluaciones de estos programas sugieren que mientras su focalización no fuera particularmente fuerte, sobre todo si se compara con los programas de las TCE, por lo general tendrian un impacto positivo en el status de empleo y la pobreza de sus benefi- ciarios. El programa Jefes en Argentina, que proporciona una transferencia de dinero valo- rada alrededor de la mitad del ingreso per cápita familiar promedio, se estima que ha re- ducido el desempleo en general en 2,5 puntos porcentuales, de haber reducido la tasa de pobreza nacional en 2,0 puntos porcentuales, y también, de haber reducido la pobreza ex- trema entre su beneficiarios en un 10 por ciento (Galasso y Ravallion, 2003). Las evalua- ciones del PLANE indicaron que el programa tuvo efectos positivos sobre los ingresos de sus beneficiarios, especialmente las mujeres. La mayoría de los trabajadores empleados en el programa incrementaron sus gastos en alimentos; más de la mitad aprendieron una nueva destreza y un 20 por ciento logró conseguir un empleo permanente a posteriori (Landa y Lizárraga 2007). En Colombia, el programa Empleo en Acción incrementó el consumo de 334 de los derechos a la realidad las familias beneficiarias en un 9 por ciento (Colombia DNP 2006). Dado que estos progra- mas han alcanzado impactos modestos a muy altos costos, ellos deberían mantenerse peque- ños y temporales y sus niveles salariales deberían ser mantenidos tan bajos como sea legal- mente posible para permitir que el programa atienda a un número más grande posible de beneficiarios. Los gobiernos no deben considerar los programas de empleo como una alter- nativa creíble a los programas que atacan la pobreza a largo plazo, como los programas de las TCE a gran escala. Más bien, los programas de empleo deben ser vistos como una forma de proporcionar redes de seguridad urbana para los trabajadores del sector informal durante las recesiones y las crisis. Siempre que sea posible, deben estar vinculados a las opor- tunidades de capacitación y a programas activos del mercado de trabajo para ayudar a sus beneficiarios a encontrar un empleo permanente (véase el capítulo 5). ¿Hay alguna desventaja? Los efectos positivos de la evolución reciente de los programas de apoyo al ingreso en LAC, documentados en las secciones anteriores, han sido considerables. Ahora establecidos como legítimos, los programas de apoyo a los ingresos han reducido la exclusión social mediante la extensión de la cobertura a los grupos anteriormente olvidados —especialmente los extremadamente pobres en las zonas rurales— y han incrementado significativamente la capacidad de gasto y han reducido la pobreza de sus beneficiarios. Han contribuido a una mejora gradual de la coherencia global de las políticas de bienestar social mediante el estí- mulo de la demanda, para la adopción de servicios básicos de salud, nutrición y educación, contribuyendo así a los hogares pobres a aumentar su capital humano y, a su vez, aumen- tar sus posibilidades de escapar de la pobreza en el futuro. También han ayudado a algu- nos hogares pobres a invertir en actividades económicas con rendimientos superiores a sus actividades anteriores, lo que aumentará sus ingresos en el corto y mediano plazo. Han fortalecido la capacidad de las políticas públicas para brindar protección de la red de segu- ridad para los hogares más pobres frente a las crisis económicas y los desastres naturales, al mismo tiempo creando incentivos que reducen la probabilidad de que las reacciones a corto plazo de las familias frente a los impactos causen daño a largo plazo al potencial eco- nómico de sus hijos. Los programas modernos de apoyo a los ingresos son, en general, ad- ministrados de manera más transparente que la generación anterior de AS en LAC, son menos propensos a ser «capturados» por los beneficiarios, y han sido objeto de evaluacio- nes más serias. Estos logros han tenido un costo fiscal modesto, debido a que los progra- mas ofrecen beneficios relativamente pequeños, no son caros de administrar, y han evitado la fuga de grandes cantidades de recursos para los no pobres. También han proporcionado un argumento eficaz en contra de los mal pensados subsidios generales al consumo en un esfuerzo por proteger a los pobres contra las crisis. Estos éxitos bien documentados han llevado inevitablemente a la pregunta: ¿Hay alguna desventaja a estos logros? Esta sección discute dos cuestiones importantes que tienen algu- nos economistas del desarrollo acerca de las posibles consecuencias negativas del apoyo a los ingresos focalizados, como un pilar central de los sistemas de protección social de LAC. En primer lugar, se pregunta si hay alguna evidencia de que este tipo de programas están apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 335 reduciendo el esfuerzo de trabajo de las familias beneficiarias, o desplazándolas hacia el empleo informal. Se encuentra poca evidencia para apoyar esta tesis. La mayoría de los programas en esta nueva generación se estructuran para hacer tales efectos inverosímiles, y los responsables políticos pueden estar bastante seguros de evitar- los al seguir algunas reglas simples acerca del diseño de los programas. En segundo lugar, se analiza una crítica más compleja y sutil, recientemente expresada en un influyente libro de Santiago Levy (2008). Levy sugiere que LAC podría estar experimentando un cambio a un sistema de protección social «dual», en el cual el apoyo dirigido al nivel bajo no contri- butivo ha llegado a estar limitado involuntariamente a aquellos que trabajan en organizacio- nes económicas informales a pequeña escala, las cuales son intrínsecamente poco compe- titivas y ofrecen un potencial limitado para el futuro crecimiento de la productividad. Este cambio, a su vez, implicaría que los sistemas de PS emergentes estarían obstaculizando el cre- cimiento potencial a largo plazo de la región. Efectos sobre la oferta de trabajo de los programas de transferencia de ingresos. Las inquie- tudes de que el apoyo a los ingresos pueda dar lugar al riesgo moral al socavar los incenti- vos para trabajar y que lleve a la dependencia de la asistencia social, han socavado algunas veces el apoyo político a los programas de transferencia (Grosh et al. 2008). Tales efectos pueden surgir cuando la elegibilidad para los beneficios depende de estar desempleado. El valor del beneficio se convierte entonces en un impuesto marginal sobre los ingresos obteni- dos en el sector formal. Esta trampa de la pobreza puede conducir a los beneficiarios a dejar de buscar trabajo o a romper las reglas trabajando en el sector informal a la vez que reclaman la transferencia. Sin embargo, este problema no aplica a ninguna de las clases principales de programas de transferencia que existen en LAC (las TCE y programas de empleo). Una vez que el hogar se convierte en elegible para una TCE, no significa que esté aprobada la concesión, consecuentemente no hay impuesto marginal implícito que desaliente el esfuerzo laboral.34 En el caso de los programas de empleo, los beneficiarios deben, ya sea trabajar o participar en capacitaciones, por lo que no pueden reclamar el beneficio y permanecer inactivos; este modelo refleja el diseño de ayuda por desempleo bajo las refor- mas de «asistencia social al trabajo» en los países de la OCDE.35 Los programas que no incluyen evaluaciones al desempleo erosionaran los incentivos a trabajar, pero solo en la medida en que los receptores de los beneficios tengan una prefe- rencia tan baja para el consumo marginal adicional, tal que los beneficiarios no están dis- puestos a intercambiar su ocio por consumo, más allá de la cantidad financiada por la trans- ferencia y por lo tanto preferían mantenerse inactivos en vez de trabajar. Sin embargo, es a priori y poco probable que sea el caso en LAC, dado el modesto tamaño de las transferen- cias pagadas por la mayoría de los programas y los extremadamente bajos ingresos de los hogares antes de recibir la transferencia la mayor parte de los beneficiarios. De hecho, dado que comunidades de bajos ingresos de la región tienen poco o ningún acceso a los merca- dos de capital, puede haber un efecto contrario en la oferta de trabajo. Las transferencias podrían dar a los hogares la liquidez adicional que necesitan para realizar pequeña inversio- nes, lo cual haría más grande el incremento en el esfuerzo laboral (Ellwood, 2002). El ta- maño y la dirección del esfuerzo neto sobre la fuerza de trabajo serian por tanto un asunto empírico. Los siguientes párrafos resumen la evidencia disponible. 336 de los derechos a la realidad Como predice la teoría, la evidencia empírica sugiere que los programas de TCE en LAC tienen poco o ningún efecto disuasivo sobre el mercado laboral adulto. Skoufias y di Maro (2006) encontraron que el programa «Progresa» no tuvo un efecto significativo sobre la participación de la fuerza laboral adulta en México. Por otra parte, Maluccio y Flores (2004) encontraron que la Red de Protección Social en Nicaragua no tuvo ningún efecto en las tasas de participación de adultos o en las horas trabajadas por mujeres.36 Leite (2006) simulo el efecto del programa Bolsa Familia de Brasil sobre el esfuerzo de trabajo de la po- blación adulta y encontró que el programa había tenido poco impacto. Sin embargo, dos estudios encontraron que una considerable (y deseable) reducción del trabajo infantil estaba asociada con la participación de las Transferencias Condicionadas de Efectivo (TCE) en Ecuador y en otros países como resultado del efecto de los ingresos y las condicionalidades de la educación (Skoufias y Parker 2001; Schady y Araujo 2008). La evidencia en los programas de empleo sugiere que, como se esperaba, afectan a la interacción entre la formalidad y la informalidad y las tasas de participación. Factores de diseño juegan un papel clave en estos resultados. Perry et al. (2008) encontró que el programa Jefes en Argentina creó incentivos para que sus beneficiarios trabajaran en el sector infor- mal, lo que sugiere que algunos de los beneficiarios eran capaces de generar ingresos en una forma no muy clara, además de recibir la transferencia. Este hallazgo subraya la impor- tancia de hacer cumplir los requisitos de trabajo u otras medidas similares.37 La evidencia también indica que si los programas de empleo de emergencia pagan salarios altos, enton- ces los trabajadores serán disuadidos de buscar otro empleo. Galasso y Ravallion (2003, 2004) demostró que el gran beneficio previsto por el Plan Trabajar, el predecesor del Pro- grama Jefes, tuvo un impacto negativo en la oferta de trabajo, pero cuando el beneficio se redujo en 2002, este efecto llegó a su fin. Este hallazgo es un argumento para mantener el beneficio tan bajo como sea posible. También ha habido algunos problemas de focaliza- ción con los programas de empleo. La evidencia proveniente de la Encuesta de Hogares indica que un tercio de los beneficiarios deberían haber sido no elegibles para el programa y que, por otra parte, 75 por ciento de los adultos elegibles no se beneficiaron del programa (Galasso y Ravallion, 2004). Este hallazgo es un argumento para reforzar el aspecto de auto- selección de los programas de empleo de emergencia, una vez más por mantener la remune- ración pagada por el programa, más baja que el salario de mercado. Una cuestión que ha preocupado a algunos comentaristas es el efecto ambiguo del programa de empleo de emer- gencia en las tasas de desempleo. Galasso y Ravallion (2004) encontraron que el programa Jefes había tenido un efecto perverso sobre el desempleo, ya que incremento las tasas de participación femenina. Un efecto similar se observó en la evaluación del programa PLANE en Bolivia (Landa 2003). Sin embargo, estos efectos no deben preocupar a los hacedores de política. Las tasas de participación son bien conocidas por ser sensibles a la demanda la- boral, la cual se incrementa por la presencia de un programa de empleo. La relación pobla- ción empleada a PET (población en edad de trabajar) es un indicador más estable de las condiciones del mercado de trabajo que la tasa de desempleo formal. La protección social, la informalidad y el potencial de crecimiento: La crítica de Levy. Como se ha señalado anteriormente, el riesgo de que algunos trabajadores pueden tratar de mantener trabajos informales, mientras al mismo tiempo reclaman los beneficios, también apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 337 puede ser simplemente eludido, ya sea mediante la eliminación de la prueba de desempleo para aplicar al derecho a las prestaciones o asistencia por desempleo (la solución TCE) o, alternativamente, mediante el estricto cumplimiento del requisito de que los beneficiarios deben participar en el trabajo o capacitarse bajo los auspicios del programa (Asistencia Social al Trabajo). Sin embargo, hay una forma más sutil y compleja en el que el desarrollo de los progra- mas de protección social no contributivos puede reforzar la tendencia hacia la informa- lidad. En un mundo donde la protección social sigue siendo principalmente financiada por las contribuciones de las nóminas —como es el caso en LAC— la disponibilidad de alternativas no contributivas pueden aumentar la demanda para la informalidad. Esta posibilidad incrementa el espectro de que la creciente disponibilidad de alternativas de redes de seguridad de los ingresos o rentas y de la seguridad de salud universal gratuitos dará a los trabajadores más incentivos para evitar contribuciones a la SS, lo que aumenta los atractivos de informalidad. El resultado puede ser un círculo vicioso de descenso de la viabilidad de Seguridad Social contributiva, a medida que los trabajadores con perfiles de riesgo más bajos se mueven hacia el sector informal, donde pueden beneficiarse de los programas financiados con impuestos generales, pero no tienen que pagar impuestos si mismos. Si las empresas informales tienden a tener una baja productividad, debido a que no pue- den beneficiarse de las economías de escala y tienen dificultades para acceder a mercados y al crédito, las mismas limitaciones también pueden socavar el crecimiento económico. Levy (2008) ha expresado su preocupación de que el desarrollo creciente de los sistemas de protección social en México han tenido las consecuencias no deseadas al promover el crecimiento de organizaciones económicas en pequeña escala, las cuales son intrínseca- mente poco competitivas y ofrecen un potencial limitado para el futuro crecimiento de la productividad. Sostiene que este fenómeno puede diluir los futuros beneficios económicos que los hogares beneficiarios que de otra manera podrían haber sido capaces de esperar de los aumentos de su capital humano producidos por las condiciones de salud, nutrición y educación impuesta por las TCEs. De manera similar, Gendreau (2000) ha argumentado que el nexo crítico entre las inversiones en el capital humano de hoy y de mejores condi- ciones de vida en el futuro puede ocurrir solo en un contexto socioeconómico en el que las habilidades se pueden traducir en ingresos más altos, lo cual no es el caso en el sector infor- mal. Otros autores han hecho hincapié en que la precaria naturaleza de la baja calidad de los trabajos del sector informal los convierte en un paradigma inaceptable para el futuro del empleo en la región (Cohen y Franco, 2006a, 2006b). Así que la dirección tomada por el nuevo sistema de protección social de la región puede ser una amenaza a su potencial de crecimiento de largo plazo. En lugar de aumentar la pro- ductividad y los ingresos de los pobres con transferencias redistributivas, los nuevos arreglos o disposiciones de los programas de protección social pueden ser accidentalmente subver- tidos al promover el flujo de trabajadores hacia la informalidad. Esta posibilidad es una causa válida de preocupación para los hacedores de políticas, que deben abordar mediante el diseño de componentes anti pobreza de los sistemas de protección social en LAC a fin de minimizar los incentivos para buscar trabajo en el sector informal. La solución más sen- cilla, en términos generales, es reducir el uso de los impuestos sobre la nómina para financiar 338 de los derechos a la realidad los beneficios de Seguridad Social en el sector formal. Sin embargo, como se discutió en el capítulo 7, esta solución probablemente no sea fácil en la práctica. En cualquier caso, aun la total eliminación de los impuestos sobre la nómina probable- mente no eliminaría la informalidad en LAC. Mucha de la informalidad es el resultado de la evasión fiscal de la renta por los empleadores y los trabajadores y de la voluntad de parte de los primeros para evitar normas obligatorias laborales. La aplicación de las normas la- borales y el cumplimiento fiscal no es un problema de la protección social como tal, y no tienen una solución de protección social. No hay manera de hacer frente a la informalidad en LAC sin el fortalecimiento de la capacidad de regulación coercitiva del sector público, especialmente aquella de las autoridades fiscales. Mientras tanto, LAC necesita sistemas de protección social que puedan ser eficaces en un entorno donde la informalidad es la norma para una gran proporción de la fuerza labo- ral. Como se discute en el capítulo 7, esto significa la apertura de sistemas de SS contribu- tivos para la población en su conjunto (y no solo a los trabajadores con contratos forma- les de trabajo) y asegurar que cualquier subsidio sea transparente, equitativo y consistente con los puestos trabajo y el ahorro. Este enfoque abrirá el camino a la ampliación de la co- bertura contributiva de la SS y limitara la proporción de la fuerza de trabajo que necesita ser asistida por la red de programas de seguridad no contributivos. Desafíos futuros En esta última sección se describen los principales retos para el futuro desarrollo de los siste- mas de asistencia social que apoyan los ingresos en LAC. En él se destacan cinco áreas rela- cionadas a lo más último de las políticas de PS, todo lo cual continuara requiriendo la aten- ción concentrada de los hacedores de política en los próximos años. La primera área es la necesidad de fortalecer la calidad de la educación y la oferta de servicios salud, con el fin de complementar el efecto positivo de las TCE en la demanda para esos servicios. Una mejor coordinación de las iniciativas de oferta y demanda es necesaria para asegurar que las mejo- ras deseadas en los resultados de salud, nutrición y educación para los beneficiarios de las TCEs se materialicen. La segunda es la necesidad de fortalecer las TCEs mismas mediante la creación de mecanismos precisos, transparentes y actualizados, para la incorporación de beneficiarios elegibles y mediante la revisión periódica de las listas de beneficiarios para quitar las familias que ya no cumplen con los criterios para ser elegidos. La tercera es la necesidad de mejorar los vínculos entre las TCE y los sistemas de PS más amplios para garan- tizar que los beneficiarios de las TCE reciban el apoyo a que tienen derecho de otras partes del sistema. La cuarta es la necesidad de desarrollar programas de PS efectivos para entor- nos urbanos e informales, que son más complejos que el entorno rural y plantean riesgos específicos. Los gobiernos sub nacionales tienen un papel importante que desempeñar en el futuro de los sistemas de protección social urbano en LAC, así como, vincular a los benefi- ciarios a las oportunidades del mercado de trabajo será un reto importante. Finalmente, la quinta área es la necesidad de fortalecer la capacidad de las redes de Seguridad Social para responder a los shocks temporales —económicos o naturales— asegurando al mismo tiempo que las adaptaciones pueden ser eliminadas cuando la crisis haya terminado. apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 339 Mejorar la prestación de servicios sociales en materia de salud, nutrición, y educación Garantizar que los beneficiarios de los programas de apoyo condicionado a los ingresos puedan recibir una adecuada calidad de servicios de salud, nutrición y educación, sigue sien- do un gran reto en la mayoría de los países de la región. Los programas de transferencia de efectivo deben ser parte integral del sistema global de bienestar social. Muchos gobier- nos han complementado las TCEs con acciones para mejorar los servicios disponibles de educación, salud, nutrición para sus comunidades objetivos. A veces, el gobierno ha canali- zado fondos adicionales a través de las propias TCEs, como se hizo en Honduras y Nica- ragua. Sin embargo, este enfoque ha dado lugar a tensiones entre la TCE y los ministerios correspondientes, y ha demostrado ser insostenible. Otros países, tales como Bolivia, El Salvador, Guatemala, Panamá y Perú están apoyando la expansión de los servicios de salud y nutrición en las regiones donde el programa de TCE opera, para asegurar la disponibili- dad de servicios para los hogares elegibles. La experiencia sugiere que una coordinación efi- caz entre los ministerios correspondientes es fundamental para el éxito de las TCEs y otros programas sociales intersectoriales (Levy y Rodríguez 2004). Cuando las TCEs han disfru- tado alto nivel de respaldo político, han sido un mecanismo útil para aumentar la coordina- ción entre los ministerios y otros organismos (véase el recuadro 6.2 en El Salvador). Algu- nas TCEs han llegado a ser un organismo regulador de facto para los servicios de educación y de salud en sus áreas de intervención, identificando deficiencias en la prestación y la coor- dinación con los organismos competentes para garantizar las medidas oportunas en las comunidades seleccionadas. La clarificación de los papeles y las responsabilidades para los programas mismos y para las agencias de planificación central de un nivel social serán un tema central en el futuro. Fortalecimiento de las TCE: registros abiertos, bases de datos de beneficiarios más fuertes, re certificación periódica En muchos países de la región, los programas de TCE han llegado a ser parte permanente del sistema de protección social. Ahora necesitan desarrollar mecanismos más sofisticados para incorporar beneficiarios elegidos recientemente y para graduar las familias que ya no necesitan apoyo a los ingresos en el largo plazo. Esta mejora requerirá el establecimiento de mecanismos de inscripción abierta para que las familias que llegan a ser titulares con el programa (por ejemplo, porque acaban de tener un bebé) pueden aplicar inmediatamente para la ayuda, sin tener que esperar que el programa lleve a cabo un ejercicio de re certi- ficación a gran escala. Por lo tanto, el programa necesitara establecer oficinas locales, donde las personas pueden presentar las solicitudes de ayuda, desarrollar una sofisticada base de datos en línea de los beneficiarios del programa. Al mismo tiempo, los beneficiarios exis- tentes deben ser periódicamente re-certificados, para garantizar que se siguen cumpliendo los criterios demográficos y de pobreza para una continua participación en el programa. Aquellos que ya no están calificados deben graduarse del programa, y dejar espacio para otros. 340 de los derechos a la realidad Pero las familias que abandonan los programas de TCE, debido a que ya no cumplen más los criterios demográficos, pero que siguen siendo pobres deben ser conectadas con otros programas que pueden darles apoyo continuo. Mejorar los vínculos entre TCEs y otros programas de protección social Los programas de TCE son un vehículo potencialmente importante para mejorar la coordi- nación de acceso a los pobres a las redes de PS como un todo (asistencia social, otras trans- ferencias en efectivo, transferencias en especie, becas, dinero en efectivo por trabajo, vivienda comunitaria, el empleo y los programas de búsqueda de empleo, etc). Los programas de PS a menudo se propagan a través de varias instituciones y no logran alcanzar la cobertu- ra total de la población objetivo. Pueden beneficiarse de la buena focalización alcanzada por la mayoría de los programas de TCE para reducir los errores de omisión e inclusión. Por otra parte, las TCEs pueden lograr mejores resultados para su población objetivo si ellas pueden ayudar a conectar a otras partes del sistema de políticas de PS. El fortalecimiento del interfaz de las TCEs para los sistemas de protección social a menudo requerirá nueva acuerdos institucionales y la vinculación de los sistemas de información. Brasil, Chile, Co- lombia, y, recientemente, México se están moviendo en esta dirección. Enfrentando el reto urbano Frente al desafío urbano hay una fuerte demanda política en los países de LAC para los sistemas de PS para atender las necesidades de los trabajadores que «caen en crisis». El prin- cipal elemento de esta población es el sector informal urbano. Aunque las tasas de pobreza urbana son más bajas que las rurales, la población urbana incluye muchas personas en situa- ción de pobreza extrema o moderada. En muchos sentidos, los pobres del área urbana están más expuestos a los shocks que los hogares rurales (cuya pobreza es más estructural que cíclica). Sin embargo, las personas del sector informal urbano, a menudo no califican para las transferencias en efectivo orientadas de manera muy limitada; ni están cubiertos por la Seguridad Social formal contributiva. Esta brecha en la cobertura de los programas de pro- ección social es también una cuestión de política economica. Debido al tamaño y poder de voto de la población urbana, es difícil que los políticos ignoren a este grupo. De manera que el asunto de la «mitad perdida» en los programas de PS merece atención urgente. Más allá de atender las necesidades de los grupos vulnerables, como los discapacitados, niños abandonados y víctimas de la violencia (no es objeto de este trabajo), los principales retos sociales urbanos que deben abordarse en LAC son los siguientes: (1) buscar formas de ampliar la cobertura de Seguridad Social contributiva a los trabajadores del sector infor- mal (que se examinan en detalle en el capítulo 7, (2) ayudar a los trabajadores a adquirir las habilidades adecuadas (duras y suaves), para cumplir los requerimientos del mercado laboral local y mejorar los flujos de información sobre la demanda y oferta de trabajo (que se examinan en el capítulo 5), y (3) responder a las fluctuaciones cíclicas de la demanda de trabajo. Dado el valor limitado de la mayor parte de transferencias de efectivo y beneficios apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 341 de apoyo a la renta o ingresos, la generación de ingresos resulta fundamental para comple- mentar las transferencias de la AS para los beneficiarios de los programas de TCE. A medida que se vuelven más importantes en las áreas urbanas, donde las oportunidades de trabajo son potencialmente mayores, las TCE tendrán que centrarse más sobre la conexión de sus beneficiarios a las oportunidades del mercado laboral, vinculándolo a través de otros pro- gramas y, posiblemente, a través de corresponsabilidades explícitas vinculadas a las activi- dades de búsqueda de empleo y capacitación. También hay una necesidad de definir un nuevo papel para las autoridades municipa- les en los sistemas urbanos de protección social. En el pasado, los gobiernos centrales con demasiada frecuencia delegaban a los gobiernos locales la protección social, la cual tenían poca capacidad fiscal para responder. En los últimos años, los programas nacionales de protección social han sido desarrollados de manera que desempeñan un papel pequeño para los municipios. La excepción es Brasil, donde el programa «Bolsa Familia» es localmente administrado. Sin embargo, en toda la región, la capacidad municipal (financiera y admi- nistrativa) ha sido incrementada por la descentralización. En la actualidad existe una nece- sidad de los gobiernos locales a utilizar su creciente capacidad para identificar y registrar a los hogares pobres y vulnerables, en consulta con las comunidades locales, así como a cofinanciar programas de PS, especialmente cuando los gobiernos tienen importantes recur- sos fiscales. Cuando las grandes ciudades operan sus propios programas de protección so- cial, también existe la necesidad de asegurar la coordinación entre los programas munici- pales y nacionales para evitar la duplicación (ver recuadro 6.5). RECUADRO 6.5 Las trampas de las TCEs urbanas La mayoría de programas de TCEs en América Latina comenzaron como programas orienta- dos a las familias rurales extremadamente pobres. Sin embargo, la mayoría de las poblaciones de LAC viven ahora en las zonas urbanas. Si bien las tasas de pobreza extrema son mucho más bajas en las zonas urbanas, que en las zonas rurales, hay un grupo significativo de hogares ur- banos extremadamente pobres. Como resultado, muchos gobiernos están expandiendo la cober- tura de las TCEs a hogares urbanos de bajos ingresos; este paso ya ha sido adoptado por Brasil (Bolsa Familia), Colombia (Familias en Acción), y México (Oportunidades). Adaptar el modelo de TCE al ambiente urbano implica importantes desafíos. La compleji- dad social y económica de los asentamientos urbanos es mayor que la de la mayoría de las co- munidades rurales pobres, con familias pobres y no pobres viviendo juntas en las mismas comu- nidades. Esta proximidad hace que sea importante esta situación para complementar la focalización geográfica, con los instrumentos que se puede identificar a los hogares beneficia- rios apropiados y excluir a los no pobres. Una opción clara es el uso de medios de prueba proxy. Sin embargo, modelos estadísticos funcionarían en menor forma como pronosticadores de la pobreza en los ámbitos urbanos más complejos, de lo que se puede hacer en las zonas rurales más uniformes. Además, los hogares urbanos tienen más posibilidades de desafiar las decisio- nes de exclusión. …/… 342 de los derechos a la realidad Esta tendencia podría ser problemática, ya que los criterios de calificación de la prueba de comprobación de medios proxy no pueden hacerse públicos debido a que crean un ambiente adecuado para hacer trampa a gran escala. También hay diferencias importantes entre las características de la pobreza urbana y la rural. El potencial a corto plazo para el progreso económico de los hogares urbanos en pobreza extrema es mayor, debido a la existencia de la demanda de mano de obra concentrada en las zonas urbanas. Los hogares urbanos tienen menos probabilidades que los hogares rurales a ser atrapados en pobreza estructural, de la cual llevará una generación escapar. Como se discu- tió en el capítulo 5, los programas activos del mercado de trabajo son una opción viable para aumentar el potencial económico de los pobres urbanos a través de la capacitación y el acceso a las oportunidades del mercado laboral. Otra de las cuestiones que deben abordarse en la expansión de las TCEs a las áreas urba- nas es que la salud básica y la cobertura de la educación en las mismas son normalmente mucho mayores que en las zonas rurales, por lo que hay menos necesidad de estimular su demanda. A menudo, los problemas más urgentes se encuentran en el lado de la oferta: muchas zonas urba- nas tienen dificultad de expandir la oferta lo suficientemente rápido como para mantener el paso con el crecimiento demográfico. Además, es más difícil de vigilar el cumplimiento de condi- cionalidades en materia de salud y educación básica en las zonas urbanas, ya que hay varios posibles proveedores a su alcance. La existencia de más oportunidades de trabajo en las zonas urbanas también significa que el costo de oportunidad de tiempo en el hogar es más alto, y para los que tienen trabajo, el valor relativo del beneficio de TCE es correspondientemente menor. Por otra parte, las horas limitadas de los centros de salud puede generar problemas de acceso para aquellos que tienen trabajo. Esta situación ha conducido a tasas mucho mas bajas de cober- tura de las TCEs en el área urbana, que las que generalmente se alcanzan en las zonas rurales. Teniendo en cuenta estos factores, un enfoque posible para la adaptación de los programas de TCE para el ambiente urbano, es centrarse en apoyar el acceso de los jóvenes de las comu- nidades de bajos ingresos al mercado de trabajo y mejorar las oportunidades de mejores ingre- sos. Las instituciones nacionales fuertes que ya operan TCE en la mayoría de los países de LAC por lo tanto vendrían a apoyar en parte la agenda de desarrollo humano, más claramente en la necesidad de fortalecimiento en las ciudades de la región: incrementando el potencial de ganancias. Las transferencias podrían ser pagadas en la forma de búsqueda de empleo modesto o facilidades de capacitación. Las estrategias de focalización por lo tanto podrían hacer uso de la auto-selección, a través de un requisito para la participación intensiva en capacitación y acti- vidades de búsqueda de empleo. Si existen pruebas de las limitaciones del lado de la demanda para la terminación de la educación secundaria, la TCE podría ofrecer incentivos en efectivo para estudiantes de bajos recursos para completar su educación secundaria (posiblemente en mo- dos alternativos que les permitan también trabajar). Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ochoa 2009. Dando respuestas de protección social a shocks de corto plazo La crisis económica mundial de 2008-09 ha puesto en relieve la importancia del fortale- cimiento de los servicios de protección social para los pobres. El principal mensaje de la cri- sis es que los países que han puesto en marcha programas anti pobreza de largo plazo bien apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 343 estructurados, tales como las TCE, pueden utilizarlos para proporcionar apoyo temporal adicional a sus beneficiarios específicos, es decir, para protegerlos de las consecuencias de las crisis, como la del precio de los alimentos. Como se discutió anteriormente, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México y Panamá todos han utilizado las estructuras de los programas existentes para proveer respuestas efectivas de bajo costo a las crisis a lo largo de los últimos años. La capacidad preexistente del corazón de los sistemas de AS de un país juega un papel clave en su capacidad para ayudar a los pobres cuando las crisis golpean. Esta capacidad debe incluir, como mínimo: mecanismos de focalización bien establecidos; bases de datos confiables; sistemas de información para la gestión de registros de los hogares; sistemas de pago; mecanismos de distribución; y, herramientas para el monitoreo básico, vigilancia y control. Cuando todos estos elementos están en su lugar, el gobierno estará en una fuerte posición para aumentar los niveles de beneficios e introducir nuevos programas tempora- les en respuesta a una crisis. En contraste, cuando estos elementos del sistema de asisten- cia social no están en su lugar, como fue el caso en Haití durante la crisis de precios de los alimentos en 2008, las opciones de un país para organizar una respuesta eficaz a la crisis son mucho más limitadas, y los hacedores de política pueden tener que recurrir a interven- ciones menos eficaces. Cuando los programas de lucha contra la pobreza no focalizados están operando, las respuestas a las fluctuaciones cíclicas en el empleo (que puede afectar a familias pobres sin seguro, que no califican a los programas de TCE) pueden incluir programas activos de mer- cado de trabajo y los programas públicos de empleo temporal. Lo anterior podría promo- ver los servicios de empleo y desarrollo de habilidades y especialmente para los jóvenes en zonas urbanas estos podrían condicionar las transferencias de ingreso en la búsqueda de trabajo y actividades de capacitación. Los programas de empleo de emergencia temporal y programas de entrenamiento reducen el riesgo de fugas de beneficios a los no pobres al pa- gar salarios por debajo del mercado, e imponer requisitos laborales u otras restricciones para evitar los desincentivos al trabajo. Notas 1. El desarrollo de los seguros de salud gratuita se abordan en el capítulo 3 y las pensiones no contributivas en el capítulo 4. El tema de la mejora de la calidad del empleo de los pobres se aborda en el capítulo 2. 2. Estos programas deben ser diferenciados de los programas de protección de ingresos, discu- tidos en el capítulo 5, que se refieren a la protección de los trabajadores en todos los niveles de ingre- sos, de interrupciones inesperadas en sus ingresos debido al desempleo o shocks similares. 3. Perry et al. (2006) encontró que la mejor (más equitativa) distribución de los ingresos llevó a mayores tasas de crecimiento económico. También argumento que los sistemas fiscales de LAC his- tóricamente han hecho muy poco para mejorar la distribución del ingreso. En LAC, las intervencio- nes fiscales tienden a ser distribucionalmente neutrales: en la mayoría de los países, el índice de Gini de la renta disponible (después de los impuestos y las transferencias) es muy similar a la de los ingre- sos antes de los impuestos. En contraste, en Europa, los sistemas fiscales hacen una gran diferencia en la distribución. Por ejemplo, en el Reino Unido, el índice de Gini antes de los impuestos es de 0,53 344 de los derechos a la realidad (similar a la de muchos países de la región) pero el coeficiente de Gini para la renta disponible (después de los impuestos y las transferencias) es de 0,35.El índice de Gini promedio de la Unión Europea (UE15) es de 0,47, mientras que el después de impuestos (renta disponible) de Gini es de 0,33. Véase Perry et al. (2006, págs. 92-93). 4. El caso para la inclusión de un componente de lucha contra la pobreza explícitamente redis- tributiva en sistemas de PS se presenta en (Grosh et al. 2008). 5. Para la revisión de las fases del desarrollo histórico de la SS y los sistemas de AS en LAC des- de 1920 hasta la actualidad, ver Lindert, Skoufias y Shapiro (2006, cap. 3). Para una excelente discu- sión sobre los orígenes históricos del Estado de bienestar en el Reino Unido y Estados Unidos, y las distinciones entre el ajuste del consumo, la distribución de riesgos, y las funciones redistributivas de los sistemas de lucha contra la pobreza de los sistemas de PS, véase la parte I.2 de (Barr 2004). 6. En muchos países de LAC, los gobiernos están financiando los déficits transitorios en del sistema (PAYG), que han surgido a partir de la transferencia de contribuciones de generaciones jóve- nes para financiar los planes de seguro. Estos costos son a veces considerables —por ejemplo, en Bolivia están alrededor del 5 por ciento del PIB, pero deberían disminuir a medida que la generación residual de beneficiaros de los sistemas de copago (PAYG mueren gradualmente. Sin embargo, los países que no pueden hacer frente a los desequilibrios actuariales en sus sistemas contributivos tendrán que seguir financiando los déficits resultantes indefinidamente por los impuestos generales. En esos casos, los subsidios regresivos pueden seguir absorbiendo una gran proporción de los gastos socia- les. La posibilidad de que la derogación de las reformas que creó los sistemas de capitalización en respuesta a la crisis financiera de 2008 —que está sucediendo en Argentina y Bolivia— también puede socavar la futura reducción de subsidios de pensiones regresivas. 7. Un beneficio adicional de crear un programa anti pobreza redistributivo transparente como parte de los sistemas de PS en LAC, es que se ha acelerado la eliminación de los subsidios regresivos opacos que se han colado en muchos sistemas de SS en las últimas décadas. Para un artículo clásico sobre el enigma que plantea para la política de desarrollo el alcance limitado de facto de los sistemas de PS, supuestamente universales en los países en vías de desarrollo, véase (Street en 1972). Sobre el tema de «los de adentro» y «los de afuera» véase de Soto (1986). Para un reciente estudio documentando del alcance limitado de los sistemas de Seguridad Social de la región, véase (Rofman y Lucchetti 2007), y para una revisión de sus implicaciones fiscales regresivas, véase (Lindert, Skoufias y Shapiro 2006). 8. La baja cobertura del seguro de desempleo, en parte, refleja el hecho de que la mayoría de los países de la región han optado por un modelo que pone la responsabilidad de garantizar la segu- ridad de los ingresos a corto plazo a los empleadores a través de los códigos legales de trabajo, bajo los cuales es difícil de despedir a los trabajadores (garantías de empleo impuestas) y que incluyan requisitos generosos para la indemnización por despido. 9. Los datos de este párrafo son de (Rofman, Lucchetti y Ourens, 2008) y se basan en datos de encuestas a hogares. 10. Bolivia, Paraguay, Perú, Nicaragua, Guatemala, Colombia, Ecuador, El Salvador y México tienen cobertura de Seguridad Social formal de menos del 30 por ciento. 11. En algunos casos, estos subsidios reflejan los costos de transición de la reforma de las pensio- nes y por lo tanto exageran el elemento de subvención a largo plazo del sistema de seguro social. Sin embargo, estos costos de transición son a sí mismos a largo plazo, y en su mayoría benefician a hoga- res no pobres a costa del fondo de impuestos generales. 12. El seguro médico gratuito está cubierto en el capítulo 3 y las pensiones no contributivas en el capítulo 4. 13. Los datos correspondientes a los gastos de Seguridad Social citados aquí son para las transfe- rencias totales, incluyendo la parte financiada por aportaciones de los beneficiarios. No hay datos sis- temáticos disponibles para las transferencias netas (la parte financiada por los impuestos generales). apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 345 Como se ha mencionado anteriormente, (Lindert, Skoufias y Shapiro 2006), (anexo 3) encontraron que el elemento del subsidio medio de las transferencias del SS era 56 por ciento del total. Este ha- llazgo sugiere que aproximadamente la mitad del gasto de SS en LAC es un subsidio público. 14. (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006) también encontraron que había una correlación clara entre la AS y el gasto por SS. Presentaron una tipología de tres partes que separa países con gasto de PS alto, medio y bajo, en la que la AS, el gasto relativamente alto se puede ver tanto en los países con un elevado gasto por SS y en países con bajo gasto por SS. 15. En el resto del mundo, los programas de obras públicas se han utilizado para generar empleo, a menudo en respuesta a las crisis cíclicas. Estos pueden ser similares, en la práctica, a los fondos sociales y a los programas de empleo. Para una revisión de tales programas, véase del (Ninno, Subbarao y Milazzo, 2009). Sin embargo, en LAC, la etiqueta de «programa de empleos público» se utiliza rara vez. 16. Esta transformación en el propósito declarado de los fondos sociales ha sido reflejado, en el Banco Mundial, por el hecho de que la mayoría de los proyectos del FIS en LAC están ahora a cargo de los equipos de infraestructura y desarrollo urbano en el Departamento de Desarrollo Sostenible y ya no por el equipo de protección social en el Departamento de Desarrollo Humano. Sin embargo, en otras partes del mundo, los equipos de PS del Banco siguen trabajando con el FIS como un vehí- culo para el desarrollo impulsado por la comunidad. 17. Estos a menudo se conocen como pensiones base cero para reflejar el hecho de que su obje- tivo es proporcionar un nivel mínimo (de subsistencia) de apoyo y no dependen de los beneficiarios que hayan hecho contribuciones al fondo de SS. 18. PASIS (Programa de Asistencia Social de Pensiones) fue sustituido por una Pensión Básica Solidaria (PBS) para todos los pobres de la reforma chilena de 2008. 19. Algunos de los primeros programas de TCE en LAC-como el proyecto PRAF de Honduras- fueron definidos explícitamente como proyectos de nutrición y se promovieron como alternativas más eficientes a los programas de distribución de alimentos. 20. Juancito Pinto de Bolivia es un caso atípico en términos de diseño de TCE. Se da un benefi- cio económica anual a los alumnos de primaria como incentivo para la asistencia escolar. Ha tenido poco impacto en la pobreza debido al pequeño tamaño del beneficio ($ 25 por niño por año), el cual es bajo debido a la amplitud del programa (que beneficia a todos los niños de las escuelas públicas hasta el cuarto grado). Bolivia está planeando un nuevo programa de TCE que proporcionará bene- ficios mucho más grandes. 21. Esta estimación se basa en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares (ENIGH) y puede ser subestimada. 22. La duplicación de los beneficios del BDH en Ecuador en el año 2007 tendrá un impacto mu- cho mayor en la pobreza. 23. La mayoría de los hogares focalizados por las TCE están por debajo del percentil 30, mien- tras que la mayoría de líneas de pobreza de LAC están por encima del percentil 40. 24. (Paes de Barros, Foguel y Ulyssea, 2006) encontraron una fuerte relación causal entre Bolsa Familia y la reciente reducción en el coeficiente de Gini de Brasil. 25. El valor del beneficio se convierte en una tarifa negativa para el servicio: se le paga al benefi- ciario para usarlo. 26. Las publicaciones sobre los impactos de las TCE en LAC está creciendo rápidamente. Las adi- ciones recientes incluyen lo siguiente: Barrientos y Santibañez (2009) resumen los resultados de la evaluación casi-experimental para la RED de Nicaragua, PRAFII de Honduras, RS de El Salvador, y Tekopora del Paraguay. Johannsen et al. (2009) resume los impactos de nueve programas. Hanlon, Barrientos y Hulme (2010) resume las pruebas de los estudios del programa Oportunidades de México. Por último, Mesa-Lago y De Franco (2010) resumen los resultados de evaluación de impacto de los programas en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. 346 de los derechos a la realidad 27. Comunicación personal de C. Steta. 28. En Bolivia, El Salvador y Panamá, los programas de TCE han sido recientemente diseñados para reducir la desnutrición crónica entre los niños pequeños. 29. Esta sección se basa en los datos de los programas y políticas para este estudio de fuentes gubernamentales y no gubernamentales en Haití y México. 30. Según el Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL), en 2006, el ingreso per cápita nece- sario para evitar la pobreza alimentaria era de $810 pesos mexicanos (alrededor de $74) en zonas urbanas (con más de 15.000 habitantes) y $599 pesos mexicanos (alrededor de $54) en zonas rura- les. En el mismo año, México tenía 14.4 millones de personas (13,8 por ciento de la población) en situación de pobreza alimentaria, de los cuales 9,4 millones viven en zonas rurales y 5.000.000 en las zonas urbanas. Comunicación privada, CONEVAL. 31. El beneficio total promedio por familia del programa Oportunidades se incrementó en 22 por ciento, $535 pesos mexicanos a $655 pesos mexicanos al mes. 32. Por ejemplo, una recesión podría aumentar la demanda de servicios de educación gratuita debido a que el costo de oportunidad económica del tiempo invertido en la educación sería reducido por la caída de la demanda laboral. Este fenómeno se observó en los Estados Unidos durante la Gran Depresión (Goldin, 1999) y fue documentado en Nicaragua durante la crisis del café de 2001-02 (Maluccio 2005, citado por Fiszbein y Schady 2009). 33. Esta es una gran reducción del beneficio de $200 al mes que paga el precursor de Jefes, Plan Trabajar. 34. La posibilidad teórica de un efecto de incentivo negativo dependería de que los trabajado- res deliberadamente redujeran la acumulación de activos para calificar en la comprobación sustitu- tiva de medios, que, a su vez, requeriría saber en qué se basan los parámetros de la prueba. 35. Para una revisión de cómo los programas de asistencia social en los países de la OCDE afec- tan a los mercados de trabajo, véase (Grosh et al. 2008). (Moffitt, 1992, 2002) estima que el apoyo a la renta para las madres solteras en los Estados Unidos (Ayuda a Familias con Hijos Dependien- tes, o AFHD) redujeron su esfuerzo de trabajo en alguna parte entre 10 y 50 por ciento debido a que las reglas del programa convirtieron el monto del beneficio en un impuesto implícito en cualquier ingreso ganado. Este hallazgo condujo a las reformas del bienestar para el trabajo de la década de 1990 en los Estados Unidos y Europa, cuyo objetivo era eliminar los incentivos para los beneficia- rios de apoyo a los ingresos para irse el desempleo o la informalidad. En los Estados Unidos, el Programa Temporal para Familias Necesitadas (PTFN) incorpora muchos elementos de diseño que alienta a los beneficiarios a trabajar. Como resultado de estas reformas, el desempleo abierto y el empleo informal («pluriempleo») se redujeron drásticamente. 36. Los hombres beneficiarios del programa trabajaron un promedio de seis horas menos por semana que los no beneficiarios, pero el número total de horas trabajadas se incremento tanto para el grupo de control como de intervención del estudio, por lo que estos resultados no son fáciles de interpretar. Los autores creen que son representativos de la sequía que afectó a las zonas de estudio. 37. Este efecto era fuerte en 2003-04, cuando la transferencia de Jefes fue casi igual que el sala- rio de mercado, pero durante los años siguientes, cuando el diferencial se amplió, el efecto del pro- grama en la informalidad desapareció. Bibliografía Adelman, Sarah, Daniel Gilligan, and Kim Lehrer. 2007. «How Effective Are Food for Education Programs?» 2020 Vision Briefs, BB18 Special Edition, International Food Policy Research Insti- tute, Washington, DC. apoyo a los ingresos: aumentando su efectividad y coherencia 347 Ahmed, Akhter, and Carlo del Ninno. 2002. «The Food for Education Program in Bangladesh.» Food Consumption and Nutrition Division Discussion Paper 138, International Food Policy Research Institute, Washington, DC. Alcazar, Lorena. 2003. «Monitoring Social Outcomes and Policies in Peru: The Challenge of Decen- tralization.» Background paper for forthcoming Poverty Assessment, World Bank, Washington, DC. 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Como resultado, en la mayoría de los países de ALC, aunque la cobertura de la Seguridad Social continuó estancada, en ge- neral la cobertura de PS ha aumentado considerablemente. Muchos países también han de- sarrollado programas de mercado de trabajo que han extendido el alcance del sistema de PS para mejorar las oportunidades de los trabajadores en el mercado laboral. Sin embargo, quedan algunos retos importantes. Como se detalló en el capítulo 2, la ex- pansión de los sistemas contributivos se ha visto limitada por el predominio de la informa- lidad en el mercado laboral, lo que limita el ámbito de aplicación del seguro obligatorio. Además, la alta incidencia de la pobreza reduce la capacidad de muchos hogares para con- tribuir a planes de ahorro y seguros. Incluso entre aquellos que sí contribuyen, alta movi- lidad laboral entre sectores, puestos de trabajo y tipos de empleo reduce las densidades de cotización y limita el acceso a los beneficios de la Seguridad Social para muchos trabajado- res. Estos problemas se agravan aún más por la fragmentación horizontal de los sistemas y de los acuerdos de redistribución implícitos, opacos, y regresivos, los cuales pueden gene- rar incentivos perversos. Como resultado, las reglas de los sistemas de Seguridad Social po- drían estar contribuyendo al crecimiento de la informalidad en algunos países. Además de contar con bajas tasas de cobertura general, los sistemas contributivos de Seguridad Social en ALC han evolucionado de una manera ad hoc, a menudo produciendo múltiples programas e instituciones con mandatos diversos respecto a beneficios y benefi- ciarios. En muchos países, existen múltiples programas de protección de ingresos (beneficios de desempleo), de pensiones y de seguros de salud que funcionan en paralelo, a menudo sin coordinación. La fragmentación es especialmente grave en el caso de los seguros de salud. En América Latina continental, solo Brasil tiene un sistema totalmente integrado. Pero ade- más de esta fragmentación entre programas, hay poca o ninguna coordinación en el diseño 354 de los derechos a la realidad de diferentes tipos de programas de Seguridad Social, y entre las políticas de Seguridad So- cial, asistencia social y los programas de mercado de trabajo. Por ejemplo, las reformas para el apoyo de ingresos para la vejez, la salud y lucha contra la pobreza han sido implementa- das de una manera poco sistemática, con los formuladores de política dándole poca aten- ción a las interacciones entre dichas reformas. Hay algunos países donde los programas activos del mercado de trabajo (PAMT) son coordinados con los programas de protección de ingresos. Del mismo modo, las políticas en materia de pensiones por discapacidad rara vez se coordinan con las políticas relativas a los beneficios por desempleo. Más preocupan- te aún, el diseño de los acuerdos de redistribución dentro del sistema de Seguridad Social no es coordinado con el diseño de los programas de asistencia social. También hay espacio para mejorar el impacto que los programas de asistencia social tie- nen en el desarrollo humano y la contribución del sistema de PS en general en la creación de empleos de calidad. Generalmente, la coordinación y la integración de los programas de asistencia social sigue siendo un reto en muchos países. Además, el impacto de las trans- ferencias condicionadas de efectivo (TCE) sobre los resultados en educación y la salud se ve limitado por restricciones por el lado de la oferta y por los procedimientos engorrosos para inscribir y graduar beneficiarios. Ampliar las TCE a las zonas urbanas también trae desafíos nuevos. En cuanto a los mercados de trabajo, las políticas de PS no han hecho lo suficiente para romper el ciclo de puestos de trabajo de baja calidad y baja productividad. Muchas de las causas de estos pobres resultados del mercado de trabajo quedan fuera del ámbito de la protección social. Sin embargo, las políticas de PS también pueden hacer una diferencia. Pueden facilitar la creación de empleo y el movimiento de mano de obra hacia actividades de mayor productividad mediante la reducción de las diferencias de impuestos (que siguen siendo altas en muchos países de ALC), facilitando las regulaciones sobre los contratos de trabajo y facilitando las transiciones en el mercado de trabajo y mejores com- binaciones de empleo a través de programas de trabajo activo y de protección de ingresos adecuados. Sin embargo, lamentablemente pocos de los sistemas de protección de los ingre- sos de ALC y de los PAMT están todavía a la altura de esta tarea. La Parte III analiza las implicaciones transversales en las políticas que surgen del análi- sis anterior, en base al esquema desarrollado en el capítulo 1. El mensaje clave es que los paí- ses de ALC necesitan una visión global y coherente para el diseño de sus sistemas de PS. Instrumentos, mecanismos de financiamiento y las instituciones deben trabajar en armo- nía para lograr tres objetivos: (1) estabilizar el consumo en respuesta a las variaciones en los ingresos del ciclo de vida y de salud a corto plazo y los riesgos del mercado de trabajo, (2) prevenir la pobreza (la red de Seguridad Social), y (3) desarrollar y promover el capital hu- mano. En el diseño de programas de protección social, los legisladores deben tener en cuen- ta las respuestas de comportamiento de los individuos, las familias y los proveedores de PS para programar reglas e incentivos. Qué tanta oportunidad para reformar los sistemas exis- tentes hay, por supuesto, dependerá de las condiciones iniciales de cada país y las priorida- des, y a veces será posible solo lograr pequeños avances. Sin embargo, tener una visión ge- neral clara de la meta final, será crucial para asegurar que la región avanza hacia un sistema de PS más coherente, integrado, eficaz y equitativo en el mediano plazo. El resto de este capítulo está organizado en cuatro secciones. La primera sección ana- liza el reto de ampliar la cobertura de los programas de estabilización del consumo a una abordando los problemas transversales 355 proporción mucho mayor de la población. Tiene sentido ampliar el acceso a la Seguridad Social (salud, desempleo y pensiones) más allá de los que trabajan en el sector formal y sus dependientes. Esto demuestra que, a tal fin, es necesario (1) la apertura de los programas contributivos de Seguridad Social a todos los trabajadores, independientemente de donde trabajen, (2) revisar, y en lo posible armonizar o integrar, los mandatos de los programas de Seguridad Social, tomar decisiones explícitas acerca de los beneficios que se ofrecen a las personas con diferentes niveles de ingresos, y (3) racionalizar la redistribución en el sistema de Seguridad Social mediante la eliminación de los impuestos y subsidios implícitos y avan- zar hacia un sistema unificado de transferencias que se orientan según los medios, y que sean financiadas por los ingresos generales. En la segunda sección se enfoca en el reto de me- jorar el capital humano y facilitar la creación de empleos de alta calidad, mientras se mantie- nen los costos laborales a niveles asequibles, mediante el aumento de la eficiencia del proceso de búsqueda de trabajo y de colocación, y, al aumentar la empleabilidad de los grupos en riesgo, especialmente los jóvenes y los pobres. La tercera sección se centra en la forma de coordinar todas las áreas de riesgo y de programa para aumentar la eficiencia del sistema de PS en su conjunto, evitando duplicidades o desincentivos a la formalidad y minimizar las oportunidades de «engañar» al sistema. Las secciones segunda y tercera delimitan direc- ciones ideales para la reforma, pero cómo estas se apliquen en la práctica dependerá de las condiciones existentes en cada país, que varían mucho según los niveles de ingresos, las estructuras económicas y demográficas, así como el desarrollo de las instituciones. La cuarta sección por lo tanto sostiene que el proceso de reforma será inevitablemente dependiente de la trayectoria, lo que refleja la historia y las características de los sistemas de PS. Se clasifi- ca a los países de ALC en tres grandes grupos en función de sus avances hasta la fecha y se identifican las limitaciones de recursos, las demandas en competencia, y preferencias socia- les que limitan sus opciones estratégicas para el futuro fortalecimiento de los sistemas de PS. El desafío de expandir la Seguridad Social En esta sección se presenta una estrategia para aumentar la cobertura de la Seguridad Social (SS). En primer lugar, se plantea el caso para permitir que todos los trabajadores contribu- yan a la SS, independientemente de si trabajen en el sector formal o informal. A continua- ción, se sugieren principios para mejorar el diseño de los programas de la SS para alinear los beneficios con el costo de las contribuciones y eliminar las formas implícitas de redistri- bución. Por último, se sugiere un mecanismo para el diseño de los subsidios, lo que ayuda- ría a los trabajadores con escasa capacidad de ahorro a participar en la SS, sin crear incen- tivos a la informalidad o la reducción de los incentivos para trabajar o para ahorrar. Abriendo los sistemas de Seguridad Social a todos los trabajadores La Parte II identificó dos desafíos que son comunes a todos los programas de SS: la amplia- ción de la cobertura a todos los ciudadanos de una manera sostenible y equitativa, y redu- cir al mínimo las distorsiones que pueden reducir los niveles de empleo, limitar la movilidad 356 de los derechos a la realidad laboral, y promover la informalidad. Se sugirió que para abordar estos desafíos se requie- re de una «desvinculación» del acceso a la SS por medio del contrato de trabajo. En esen- cia, todos los ciudadanos, con independencia de su lugar de trabajo, serían tratados por igual y tendrían la misma obligación con el sistema de SS. Este apartado analiza las impli- caciones para los mecanismos de financiación. La elección del mecanismo de financiación adecuado: los impuestos generales, contribucio- nes individuales, o ambos. Una opción consiste en disociar tanto el acceso como la financia- ción, del contrato de trabajo, y pasar a un esquema de Seguridad Social nacional financia- do por impuestos.1 El objetivo sería ofrecer paquetes básicos de prestaciones (incluidos los de salud, pensiones y prestaciones por desempleo) para todos los ciudadanos (o residentes), independientemente de su nivel de ingresos o donde trabajan. El coste de este paquete se fi- nanciaría con los ingresos generales o con impuestos dedicados a esto.2 Las personas que deseen una protección o seguro adicional tendrían libertad para inscribirse en planes com- plementarios voluntarios, gestionados por el sector público o privado. El atractivo de esta propuesta es que todos los individuos estarían cubiertos, indepen- dientemente del lugar donde se trabajaba. Las distorsiones en los mercados de trabajo se reducirían debido a que los impuestos sobre la nómina ya no financiarían el paquete, y la diferencia entre impuestos sería eliminada.3 Además, los responsables políticos no tendrían que preocuparse por las distorsiones que surgen de sistemas paralelos para diferentes ocupa- ciones o para los trabajadores formales o informales. Algunas distorsiones aún podrían sur- gir como resultado del efecto ingreso de las subvenciones, y el riesgo moral (reducciones en el trabajo o en los esfuerzos de ahorro) pueden resultar, pero estos problemas pueden ser contenidos si los mandatos de los programas no son excesivos. El principal inconveniente de esta propuesta es que puede que no sea posible hacer cam- bios tan grandes en la estructura y la financiación de la PS en muchos países de la región en el corto y mediano plazo. La propuesta implica la reducción del mandato de los sistemas contributivos de Seguridad Social, pero muchos empleados pueden ser reacios a renunciar a sus derechos ya existentes. Además, hay preocupación por el costo de oportunidad de las transferencias que subsidian a toda la población independientemente de sus ingresos, ya que este enfoque reduce la disponibilidad de fondos para programas específicos. Dependien- do de qué tan bien funcione el sistema tributario, este enfoque también podría ser regre- sivo. Por último, los ingresos fiscales generales (por ejemplo, de impuestos sobre la renta o el consumo) son bajos en muchos países de América Latina y el ámbito político para intro- ducir una reforma fiscal significativa es limitado. Por lo tanto, los ministros de finanzas suelen ser reacios a poner fin a las contribuciones sobre la nómina para la SS, especialmen- te porque (visto como un impuesto), este es uno de los elementos más progresistas de la ma- yoría de los sistemas fiscales en ALC. Una alternativa es ampliar el acceso a la SS contributiva más allá del sector formal, pero seguir dependiendo de las contribuciones de los beneficiarios (y las contribuciones del em- pleador si estas están disponibles) para financiar el plan. Todos los ciudadanos (o residentes) tendrían los mismos derechos a la cobertura de la Seguridad Social, pero contribuirían a la financiación de las prestaciones que reciben en proporción a su capacidad de ahorro. Los tra- bajadores de ingresos altos pagarían en su totalidad las contribuciones o primas correspon- abordando los problemas transversales 357 dientes a los riesgos contra los que estén cubiertos, mientras que individuos de bajos ingre- sos pagarían solo una parte y los pobres a largo plazo serían totalmente subsidiados.4 Este enfoque eliminaría el componente implícito redistributivo de los sistemas de SS exis- tentes, lo que aumenta la diferencia por impuestos y puede reducir los niveles de empleo, pro- mover la informalidad, o inducir a otros comportamientos adversos a los trabajadores y los empleadores. En cambio, el componente redistributivo del sistema reformado se haría explícito y se financiaría con cargo a los ingresos generales (véase el recuadro 7.1).5 RECUADRO 7.1 La forma correcta e incorrecta de redistribuir La reforma del régimen de redistribución es una condición necesaria para ampliar la cobertura de la SS para trabajadores de bajos ingresos en ALC. Los capítulos 1 y 2 muestran que perso- nas de bajos ingresos tienen menos probabilidades de ser cubiertos y que tienen bajas densi- dades de cotización. El capítulo 3 muestra que incluso cuando los pobres están cubiertos por los servicios nacionales de salud, el acceso y la adecuación de las prestaciones son una causa de preocupación. Muchos obreros asalariados trabajan en empresas pequeñas donde los nive- les de productividad son demasiado bajos para que los empleadores puedan costear aun el costo (salario) mínimo obligatorio por el trabajo. Los trabajadores de bajos ingresos tienden a tener tasas de descuento relativamente altas y a preferir la liquidez y por lo tanto tienen una demanda correspondientemente baja para acumular ahorros pensionales. Y para los pobres es- tructurales a largo plazo, la utilización de los programas contributivos de SS simplemente no es una opción. Los subsidios son una parte necesaria de cualquier estrategia para traer a estos grupos dentro del alcance de la protección social. Los sistemas de Seguridad Social en ALC ya tienen fuertes elementos redistributivos, pero por desgracia a menudo son las equivocadas, y como resultado, no han contribuido en general a me- jorar el acceso de trabajadores de bajos ingresos. A pesar de que rara vez se discute, en un típico sistema de SS, la redistribución de facto es tan importante como la función indicada de riesgo compartido. Sin embargo, desafortunadamente a menudo esta es a menudo implícita y no trans- parente y puede ser regresiva. Dentro de las poblaciones aseguradas, hay grandes variaciones en la proporción de las contribuciones pagadas respecto a los beneficios recibidos. El resultado es que, dependiendo de los niveles de ingresos y de las respuestas de comportamiento a los incen- tivos dentro del sistema, algunos miembros del plan reciben sistemáticamente más de lo que apor- tan (un subsidio implícito), mientras que otros reciben sistemáticamente menos (un impuesto implícito). Es difícil saber a priori quién se beneficia y quién paga, pero a menudo los impuestos y los subsidios son regresivos, transfiriendo de ingresos por los trabajadores de bajos ingresos a los trabajadores de ingresos altos. Además, como se muestra en la parte II, varios sistemas de SS tienen grandes déficits de flujo de efectivo que se cubren con los ingresos generales, o han acumu- lado deudas que no pueden ser canceladas con las aportaciones futuras y por lo tanto requieren transferencias públicas. Debido a que sus beneficiarios son mayoritariamente del extremo supe- rior de la distribución del ingreso, este arreglo es altamente regresivo. Como se muestra en la tabla 6.1, un reciente estudio de ocho sistemas de Seguridad Social de ALC encontró que recibie- ron una subvención media anual de PPP$62, de los cuales 58 por ciento se destinó al quintil su- perior, mientras que solo el 3 por ciento se destinó al quintil más pobre (Lindert et al. 2006). …/… 358 de los derechos a la realidad Además de ser injusto en general, las disposiciones redistributivas existentes en los sistemas de SS de ALC pueden distorsionar la oferta laboral de los hogares y las decisiones de ahorro. La redistribución y los incentivos son dos caras de la misma moneda. Los impuestos y los subsi- dios pueden influir en el comportamiento a través de incentivos a los empleados para mani- pular estratégicamente los salarios, jubilarse anticipadamente, reducir sus esfuerzos de búsqueda de empleo, y, en general, reducir la oferta de trabajo, evitar el trabajo formal, y reducir el aho- rro. El capítulo 4 muestra cómo la proporción de los derechos de pensión respecto a las contri- buciones pueden ser afectados por el momento de la utilización y de la jubilación y por la fre- cuencia (densidad) de las contribuciones. Del mismo modo, los subsidios del seguro de desempleo dependen de las tasas de aceptación, y este arreglo puede favorecer trabajadores de ingresos altos (como en el caso de Brasil, discutido en el capítulo 5). Y en seguros de salud, los subsidios netos dependen de las contribuciones y los patrones de uso de los servicios de salud. Cuanto me- nos transparente un sistema de redistribución, más propenso es al abuso, ya que los controles son más difíciles de aplicar. La redistribución implícita y no transparente también es más costosa porque los subsidios no están dirigidos a aquellos que más los necesitan, y no pueden financiarse de la manera más eficiente. Por lo tanto, cualquier distorsión asociada afecta a un grupo más grande de los traba- jadores y por lo tanto puede tener consecuencias económicas más importantes. Por otra parte, la redistribución dentro del sistema de SS se financia principalmente a través de impuestos a la nómina que aumentan la diferencia por impuestos y que pueden reducir los niveles de empleo y promover la informalidad. La solución es la adopción de programas de redistribución en el que las transferencias y los beneficiarios previstos son definidos explícitamente. Los sistemas contributivos de SS deben tra- tar de fortalecer el vínculo entre las contribuciones y las primas, y los beneficios. Esta meta sig- nifica que las contribuciones deben basarse en el costo esperado de los beneficios, y no en los ingresos del trabajador. Luego, para atender las necesidades de aquellos que no pueden cubrir el costo total, debe haber diferentes programas redistributivos, cuyo coste debería financiarse con los ingresos generales. Pueden ser diseñados ya sea para subsidiar las contribuciones o para complementar los beneficios. Estos subsidios pueden ser dirigidos a las personas que más los necesitan y pueden financiarse de la manera más eficiente, reduciendo así los costes fisca- les. Los subsidios también deben ser diseñados para minimizar las distorsiones en la oferta de trabajo y las decisiones de ahorro. Cuando la redistribución está dirigida a grupos específicos, las distorsiones resultantes son localizadas y se pueden controlar mejor. Por ejemplo, como se explica en el capítulo 4, las pensiones de tarifa fija para los ancianos pobres, si se establecen en un nivel modesto con respecto a los ingresos en la economía, tendrán poco efecto negativo en la oferta de trabajo. Implicaciones para los sistemas administrativos. La ampliación de la cobertura del régimen contributivo para las personas que pasan gran parte de su vida trabajando en el sector in- formal o haciendo trabajo agrícola en las zonas rurales presenta varios desafíos. Estos son a menudo trabajadores no calificados de bajos ingresos y capacidad de ahorro limitada. Ellos no tienen un empleo permanente y sus ingresos fluctúan estacionalmente. También tienden a tener altas tasas de descuento y una fuerte preferencia por la liquidez. Muchos tie- nen poco contacto con las instituciones del sector financiero. abordando los problemas transversales 359 Para poder cubrir estos trabajadores, será necesario que los sistemas contributivos adop- ten normas apropiadas así como sistemas de pago y recolección de contrbuciones.6 En pri- mer lugar, los responsables políticos deben reconocer que no es posible cumplir el mandato de contribuir, para la mayoría de las personas en esta población, por lo que la participación será de hecho voluntaria y por lo tanto debe ser atractivo para los trabajadores. En segundo lugar, debido a que muchos de estos trabajadores no son asalariados, sus contribuciones debe- rán ser hechas como pagos fijos y no como una parte de su salario, y diferentes escalas serán necesarios para dar cabida a personas con capacidades diferentes de ahorro. En tercer lugar, es necesario ser proactivo en la promoción de los programas de seguros y en recolectar las contribuciones (por ejemplo, utilizando agencias móviles que operen en mercados callejeros o en zonas geográficas remotas). En cuarto lugar, los costos de transacción tendrán que ser reducidos, dado el bajo ingreso, y por ende las bajas contribuciones de estos trabajadores.7 Por último, las restricciones a períodos de pago de contribuciones para la obtención de beneficios deberán ser relajadas, ya que es probable que muchos los miembros del plan no serán capaces de alcanzar altas densidades de cotización. Estos problemas pueden resolverse, en parte, al operar a través de organismos facilitado- res que podrían «agregar» las contribuciones de los trabajadores de bajos ingresos en el sec- tor agrícola y en el sector de servicios. Estas podrían ser cooperativas, desarrolladas para ge- nerar economías de escala, reducir los costos de transacción y asegurar el acceso a los servicios financieros para los trabajadores informales y alejados geográficamente. Estas cooperati- vas o asociaciones inscribirían a los trabajadores y recaudarían cotizaciones en nombre de la institución de Seguridad Social. Los incentivos financieros explícitos podrían ser necesa- rios para atraer a las personas con limitada capacidad de ahorro que no serían capaces de acu- mular lo suficiente para alcanzar prestaciones adecuadas o para pagar las primas en su to- talidad; estos incentivos se discuten en la sección tercera. La conclusión principal de esta sección es que la expansión del sistema contributivo solo puede funcionar si los beneficios son proporcionales a las contribuciones. Solo entonces el sistema será capaz de adaptarse a diferentes tasas de contribución y densidades de cotiza- ción discontinuas sin comprometer su sostenibilidad financiera. Revisando los mandatos (paquetes de beneficios) de los programas de Seguridad Social La Seguridad Social en ALC se ha desarrollado de una manera ad hoc, lo que resulta en múl- tiples programas e instituciones con mandatos poco claros. Como se discutió en la segunda parte, muchos países tienen múltiples sistemas de pensiones y seguros de salud que se ejecu- tan en paralelo. Del mismo modo, los derechos de prestaciones de desempleo, si las hay, va- rían según dónde y en qué sector trabajan las personas. Los capítulos 4 y 5 también docu- mentaron grandes variaciones en los beneficios ofrecidos por los diferentes sistemas. Estos no reflejan necesariamente opciones de política debidamente consideradas. En cambio, el patrón de los beneficios es a menudo el resultado de cambios ad hoc acumulados a través del tiempo, en respuesta a problemas específicos (como la necesidad de la sostenibilidad finan- ciera) o demandas sociales. 360 de los derechos a la realidad Esta heterogeneidad en los planes y mandatos es inequitativa e ineficiente. Es inequita- tiva porque los trabajadores son tratados de manera diferente por el sistema público depen- diendo de donde trabajan. Es ineficiente por al menos cuatro razones. En primer lugar, la existencia de múltiples sistemas fragmenta el mercado de trabajo y limita la movilidad la- boral. En el caso de las pensiones, por ejemplo, la fragmentación puede significar que los trabajadores se vean penalizados o incluso que pierdan los derechos de pensión cuando cambian de empleo. Este tipo de sanción puede dar a los trabajadores un desincentivo para cambiar de trabajo y también puede afectar negativamente el crecimiento de la productivi- dad laboral (véase el capítulo 2). En segundo lugar, la fragmentación reduce el tamaño de los grupos que comparten los riesgos y por lo tanto aumenta los costos de los seguros. Este aumento es un problema importante en muchos sistemas de salud. En tercer lugar, los costos administrativos tienden a ser altos ya que los sistemas múltiples reducen las econo- mías de escala (una gran parte de los costos administrativos son costos fijos). Finalmente, en el caso de la salud, la exclusividad mutua de los seguros de salud y la falta de opciones para los consumidores entre los proveedores de atención conduce a ineficiencias importan- tes en la producción de servicios de salud (tales como el uso a baja capacidad de las insta- laciones) y en los resultados de salud (tales como la asignación subóptima de la atención). El sistema de salud mexicano, discutido en el capítulo 3, es un ejemplo clásico de tales in- eficiencias. La ampliación de la cobertura, mejorar la equidad y el aumento de la adecuación de la SS exige que los responsables políticos revisen los mandatos de los sistemas existentes y los coordinen con mayor eficacia. El primer paso es definir qué tipo de cobertura y beneficios se deben ofrecer a las personas en los diferentes segmentos de la distribución del ingreso. Estas opciones variarán de país a país, dependiendo de las preferencias sociales y lo que se considere el equilibrio adecuado entre la responsabilidad de los individuos y del gobierno.8 No existe un único conjunto «correcto» de los mandatos de PS, pero es importante para to- mar las decisiones explícitamente y que los responsables políticos comprendan las ventajas y desventajas que ello implica. Los mandatos de las pensiones y los programas de seguro de desempleo pueden carac- terizarse por tres variables políticas: (1) una tasa de sustitución de ingresos dirigida al traba- jador promedio, (2) una prestación mínima, y (3) un techo a la cobertura según los ingresos. Estas tres variables determinan los beneficios que las personas con niveles de ingresos diver- sos recibirán. La prestación mínima aumenta la tasa de reposición para los trabajadores de bajos ingresos9 y es un elemento importante en la prevención contra que estos trabajado- res caigan en la pobreza. El techo, por otra parte, reduce la tasa de reemplazo efectivo para trabajadores de altos ingresos, lo que les permite diversificar los riesgos fuera del sistema obligatorio. Caracterizar el mandato del sistema de seguro de salud es más complejo, pero se aplican principios similares. Los sistemas de salud contribuyen directamente a los tres objetivos bá- sicos de la PS de suavización del consumo (mitigar las consecuencias económicas de la mala salud), prevención de la pobreza (asegurándose de que los gastos catastróficos en salud no conduzcan a la pobreza), y el fortalecimiento del capital humano (mejora de la situación sanitaria de la población y el potencial del mercado de trabajo). El mandato se define nor- malmente en términos de estados de salud cubiertos por el sistema de seguros, el paquete de abordando los problemas transversales 361 servicios (beneficios) que está disponible, depende de los estados de salud, y la participa- ción en el costo de una intervención de salud dado que va a pagar. Opciones sociales explí- citas deben hacerse sobre los gastos en salud que deben cubrirse por el sistema de SS y la parte a ser cubierta por el individuo (ya sea «de su bolsillo» o a través de arreglos volunta- rios con el seguro).10 Esta proporción podría variar con el nivel de ingresos, por ejemplo, al cobrar deducibles más altos para personas de altos ingresos.11 Por lo general, el mandato de los sistemas sociales de seguro de salud tiene por objeto garantizar la cobertura univer- sal de los servicios básicos de salud, ya que los servicios de salud preventiva, maternal y pe- diátrica son importantes para mejorar los resultados del capital humano y a veces tienen las características de un bien público. En general, en la definición de los mandatos de los programas de SS, tanto la adecuación de las prestaciones y la eficiencia y capacidad de pago del programa deben ser tomados en cuenta. Los beneficios deben ser suficientes para permitir a los beneficiarios mantener un nivel de vida decente y no caer en la pobreza después de una catástrofe o de un evento de vida (adecuación). Sin embargo, no deben llegar a los niveles que sean lo suficientemente al- tos como para disuadir a la gente de ahorrar o para disuadirlos del trabajo (eficiencia). Tam- poco el elemento subsidiado de los beneficios debería ser una carga insostenible para las finanzas públicas (asequibilidad o sostenibilidad). Estos límites son difíciles de definir ex ante. Las partes interesadas deben discutir el impacto económico de los mandatos alternati- vos, que variará según el nivel de desarrollo del país, su estructura demográfica, su producti- vidad, distribución de los ingresos, los recursos naturales, sistema tributario, y sus acuerdos informales de SS. En general, los países más ricos pueden permitirse sistemas de SS más ge- nerosos que los países pobres, porque tienen mayores recursos fiscales y una menor propor- ción de hogares necesitará subsidios. También es importante para reducir la incertidumbre acerca de cómo el mandato de los programas de SS va a evolucionar con el tiempo. Un error muy común, que a menudo se ha hecho en el caso de los programas de pensiones y de protección del ingreso en América La- tina, es definir los parámetros en términos nominales o utilizar la indexación discrecional de beneficios. En los entornos inflacionarios, la fijación de las prestaciones mínimas en tér- minos nominales los vuelve irrelevantes con el tiempo, y los techos nominales de los ingre- sos cubiertos, gradualmente excluirá a la mayoría de los salarios de la cobertura del seguro. Estas prácticas generan incertidumbre sobre las tasas de reemplazo efectivo reales o las tasas de reembolso, y permiten que el mandato de los sistemas cambie con el tiempo en función de la tasa de inflación. Una mejor alternativa sería fijar parámetros clave en términos reales, por ejemplo mediante la indexación a los ingresos medios. Este enfoque protege tanto los beneficios contra la inflación y también produce aumentos automáticos en beneficios reales según aumente el nivel de vida. En la mayoría de los casos, el objetivo final debe ser la integración de los diferentes sis- temas dentro de cada uno de los programas de SS, pero la integración no puede suceder de la noche a la mañana. Mientras tanto, los responsables políticos deben armonizar los bene- ficios entre los regímenes y hacer que los beneficios sean portátiles. Una posibilidad sería la de integrar esquemas que cubren el mismo riesgo, al exigir a las nuevas generaciones de trabajadores a inscribirse en un sistema común de seguros, al tiempo que permite a planes complementarios que existan al par de los programas obligatorios básicos. Al mismo tiempo, 362 de los derechos a la realidad los países podrían estar trabajando para armonizar las fórmulas de beneficio y las condi- ciones de elegibilidad a través de los programas. La reforma de 2007 del ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), el programa de pensio- nes de México, es un buen ejemplo de cómo este tipo de armonización se puede aplicar a la administración pública y los programas privados de pensiones del sector (véase el capí- tulo 4). Se espera que esta reforma mejore la equidad y facilite la movilidad laboral. Per- mitir que los beneficios sean portátiles a través de los esquemas es otra sensata medida de corto plazo, que es probable que encuentre poca resistencia. Un excelente ejemplo es la Co- munidad del Caribe, que en 1996 firmó un acuerdo de portabilidad, lo que ha incrementa- do la movilidad laboral dentro de los países y entre los países en el mercado laboral regio- nal del Caribe. El mandato de un programa de seguro social debe ser elegido independientemente de sus disposiciones de aplicación y mecanismos de financiamiento. Definir el mandato es una decisión política que requiere una amplia consulta y negociación y debe reflejar los ideales sociales del país así como sus preferencias. En contraste, la forma en que el sistema está di- señado para ejecutar el mandato elegido es un proceso técnico, cuyo objetivo debe ser re- ducir al mínimo los costos económicos. Las secciones siguientes se centran en los aspectos técnicos del diseño de los sistemas contributivos y no contributivos, como parte de una es- trategia para ampliar la cobertura y reducir las distorsiones del mercado laboral. Reformando los subsidios de la Seguridad Social para eliminar la redistribución implícita Ampliar la cobertura de la Seguridad Social para todos, implica subsidios públicos, porque muchos individuos tales como los trabajadores poco calificados en empleos de baja produc- tividad, no tienen la suficiente capacidad de ahorro para cubrir el costo de los riesgos para los cuales se necesitan asegurar. Sin embargo, la forma en que estos subsidios están diseña- dos y financiados importa mucho. Como se mencionó anteriormente, las transferencias im- plícitas financiadas con impuestos con cargos sobre la nómina, que son actualmente la for- ma predominante de la subvención en muchos sistemas de SS en ALC, pueden ser regresivos y costosos, y puede distorsionar los incentivos. Remover la redistribución implícita de los sistemas contributivos es importante y tiene tres propósitos: (1) para orientar los subsidios disponibles para aquellas personas que más lo necesitan, (2) para reducir las consecuen- cias no deseadas de comportamientos (las transferencias focalizadas afectan a menos traba- jadores, por lo general a los que tienen menor productividad, reduciendo así el riesgo de pér- didas de producción), y (3) para hacer más eficiente la financiación, por ejemplo, mediante la reducción de la diferencia por impuestos. Esta sección trata los subsidios transparentes y explícitos como una herramienta para ampliar la cobertura de la SS a los hogares con capacidad de ahorro limitada. Estas transfe- rencias tendrían que ser cuidadosamente diseñadas, ya que, aun cuando sean explícitos, los subsidios redistributivos pueden tener consecuencias adversas, como la creación de desin- centivos para trabajar y ahorrar, induciendo a la jubilación anticipada, y la promoción de la informalidad. El financiamiento de estos programas puede ser insostenible y los costos de abordando los problemas transversales 363 oportunidad de los recursos que se requieren pueden ser considerables. La sección destaca cinco características de diseño que pueden reducir al mínimo los problemas de incentivos y hacer que los programas sean fiscalmente sostenibles: (1) las fórmulas de beneficio, (2) las condiciones de elegibilidad y beneficios, (3) los sistemas de focalización, (4) transferen- cias ex-ante en vez de ex-post; y (5) los mecanismos de financiación. La mayoría de los problemas relacionados con la Seguridad Social son resultado de los programas mal diseñados con fórmulas de beneficios que generan impuestos y subsidios implícitos que distorsionan los incentivos y comprometen la sostenibilidad financiera. En el caso de las pensiones, por ejemplo, las fórmulas de beneficios definidos usualmente no suelen respetar los vínculos entre las contribuciones, tasas de reemplazo, y las edades de ju- bilación. También tienden a basar los beneficios únicamente en los últimos años de los sa- larios, que hacen que las tasas de retorno sobre la contribución varíen de un miembro del plan a otro en función de la utilización, carrera, y los patrones de jubilación. En el caso del seguro de desempleo, los impuestos y las subvenciones son generalizadas, ya que las contri- buciones no están relacionados con los riesgos y beneficios esperados. Incluso en las cuen- tas de ahorro individuales de desempleo (CAID), los impuestos implícitos pueden ocurrir si el nivel de los intereses pagados sobre los ahorros es inferior a las tasas de mercado. Por úl- timo, en el seguro de salud, los impuestos y los subsidios implícitos son también la norma ya que las contribuciones (recogidas a través de los impuestos sobre la nómina) no se basan en primas, pero en las ganancias. El mecanismo para mejorar la redistribución, abordar los problemas de incentivos, y me- jorar la sostenibilidad financiera es claro: en el núcleo del sistema de SS, todas las personas deberían pagar el costo esperado de los beneficios que reciben.12 Esta disposición haría que el núcleo de los programas de SS fuera no redistributivo, reduciendo así al mínimo las dis- torsiones económicas y evitando la redistribución regresiva.13 sin embargo, la eliminación de la redistribución regresiva del diseño de los sistemas de SS no implica que la redistribución desaparece por completo, o que los sistemas reformados debe carecer de todas las formas de solidaridad hacia los trabajadores de bajos ingresos. Como se destaca en el recuadro 7.1, la redistribución es esencial para mejorar la cobertura y también por razones de eficiencia (externalidades), pero debe ser manejado por separado. Para las pensiones de vejez, el primer reto consiste en ajustar las fórmulas de beneficio en los programas de beneficios definidos que son financiados en una base Retención o pre- pago de contribuciones «PAYG» (del inglés «pay-as-you-go»).14 Si se diseñan adecuada- mente, los sistemas de Beneficio Definido por retención o prepago (BD-PAYG) pueden ser viables y sostenibles en el largo plazo, incluso cuando la población envejece. También pue- den desempeñar un papel importante en la diversificación de los riesgos de los mercados financieros y laborales del sistema de pensiones, como la reciente crisis financiera ha resal- tado (Dorfman, Hinz, Robalino y 2008). En la mayoría de los casos, sin embargo, las fór- mulas de prestaciones y las condiciones de elegibilidad deben ser revisadas para que todas las personas reciban la misma tasa de retorno sobre sus contribuciones y para que esta tasa de rendimiento sea sostenible.15 Esta revisión se puede lograr de dos maneras. La primera es mantener fórmulas BD, pero corregirlas para alinear los beneficios con las contribucio- nes. Este enfoque implica cambiar la forma en que se define la tasa de acumulación, por lo que es una función de la tasa de cotización, la edad de jubilación y la esperanza de vida 364 de los derechos a la realidad al jubilarse.16 Por lo tanto, la pensión que reciben las personas en relación con los ingre- sos previos a la jubilación dependerá de cuando se jubilen, lo mucho que contribuyeron, y cuánto tiempo se espera que viva. También es esencial que todos los salarios se incluyan en el cálculo de la pensión, revalorizado por la tasa de retorno sostenible del sistema.17 La segunda opción es pasar a una fórmula de contribución definida (CD), pero sin cambiar el mecanismo de financiación. Se trata del sistema de la denominada contribución teórica definida (CTD).18 En esencia, el sistema rastrea las contribuciones de los trabajadores y añade interés a una tasa igual a la tasa sostenible de retorno del sistema. Cuando los traba- jadores se jubilan, sus contribuciones totales más los intereses (que es teórica ya que las con- tribuciones no se invierten en activos financieros) se transforman en una anualidad.19 Cual- quiera de estas dos opciones se aseguraría de que, independientemente del comportamiento de los trabajadores y las historias de carrera, todos recibirían la misma tasa de rentabilidad para sus ahorros. Estos acuerdos también sería probable que darían a los trabajadores un incentivo para inscribirse y contribuir, ya que entonces cada contribución se contaría para el valor de su pensión final. En el caso del seguro de desempleo, los países deben depender menos en el riesgo compar- tido (con redistribución implícita) y más en el ahorro. En teoría, la redistribución implíci- ta podría ser eliminada mediante el establecimiento de una prima por cada individuo, que refleje sus riesgos de desempleo y el valor de las prestaciones por desempleo, pero este mé- todo sería muy difícil de aplicar, ya que el sistema tendría que rastrear los riesgos por edad, nivel de ingresos y otras características individuales. La propuesta alternativa presentada en el capítulo 5 fue introducir las Cuentas de Ahorros Individuales para Desempleo (CASD). Al igual que con las pensiones, éstas podrían ser financiadas totalmente o con sistema PAYG (teórico). De cualquier manera, los beneficios se verían directamente relacionados con la cantidad que las personas contribuyeron o ahorraron, lo que les da un incentivo para traba- jar. Las personas que han experimentado períodos de desempleo más frecuentes y más largos no serían capaces de financiar las prestaciones de desempleo adecuadas para ellos. Sin embargo, arreglos redistributivos explícitos podrían establecerse para ellos; estos se dis- cuten en la segunda sección. En el caso de la salud, los acuerdos para compartir riesgos tienden a ser más eficientes que los arreglos de ahorro, en particular para las enfermedades catastróficas. Pero centra- lización del riesgo en el sistema central debe evitar o minimizar la redistribución de la renta implícita. El punto de partida podría ser la definición de un conjunto de intervenciones y servicios de salud elegibles a ser prestados por una determinada red de proveedores y esti- mar sus costos esperados, que podrían ser ajustados por edad y grupos de género. El sistema sería financiado por primas de tarifa fija que financiarían el costo del programa para las personas y sus dependientes. En principio, los individuos con más dependientes pagarían primas más altas. Una vez más, la solidaridad con las familias de bajos ingresos no desapa- recería, sino que se llevaría a cabo a través de acuerdos explícitos y los beneficios irían diri- gidos a aquellos que los necesitan.20 La introducción de programas de seguros basados en ahorros o mancomunación no re- distributiva de riesgos, también resolvería el problema de la sostenibilidad financiera. Los arreglos de ahorros son sostenibles por definición: se puede pagar solo lo que las personas han acumulado en sus cuentas de ahorro (ya sea financiada o nocional). Los arreglos para abordando los problemas transversales 365 compartir riesgos también pueden ser sostenible si las primas se fijan a un nivel que refleja los costos esperados de los servicios suministrados. Una última cuestión que es necesario abordar es cómo hacer frente a los pasivos no fi- nanciados existentes que permanecerían en muchos sistemas después de que los nuevos pro- cedimientos se introdujeran. Estos pasivos estarían presentes en la mayoría de los sistemas de pensiones con financiamiento PAYG. Los cambios en las fórmulas de beneficio podrían evitar la acumulación de nuevas deudas no financiadas, pero no borrarían la deuda actual. Si no hubiera incumplimiento en esta deuda (en otras palabras, si la reforma conservara ta- les derechos adquiridos), entonces el gobierno debería reconocerlo (por ejemplo, mediante la emisión de bonos no transables a la institución de pensiones) y debería pagarlo gradual- mente utilizando como fuente los ingresos generales. También sería obligaciones no finan- ciadas en el sistema de indemnización por despido. Exigir un cambio a las CASD podría ser muy costoso para los empleadores y para los trabajadores, si los empleadores financiaran los costos de la transición reduciendo los salarios,21 pero los actuales derechos adquiridos pueden ser «apadrinados» de manera que solo los nuevos beneficios se acumularían en las cuentas de ahorro. Definición de los niveles de elegibilidad y beneficios para las transferencias explícitas. La elegibilidad para los subsidios debe estar basada en los ingresos de los trabajadores y la ca- pacidad de ahorro y no en el tipo de ocupación o sector económico, o de si tienen un empleo formal o informal. Las características de diseño que distorsionan los ingresos netos relati- vos entre sectores, incluyendo los sectores formales e informales, pueden ser inequitativas y pueden producir respuestas indeseables. Una subvención limitada al sector informal sería el equivalente económico de un impuesto sobre el trabajo formal y podría aumentar la pro- porción del trabajo informal en la economía.22 Del mismo modo, una subvención limitada a los trabajadores del sector formal excluiría a los trabajadores no calificados y de bajos in- gresos y probablemente sería regresiva. La evidencia empírica sobre los efectos de los planes subvencionados sobre el trabajo informal en América Latina es escasa. Como se discutió en el capítulo 3, en 2010, el régi- men subsidiado de salud de México, el Seguro Popular, ofrecía beneficios netos más ele- vados que los ofrecidos por el régimen de seguro de salud formal operado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).23 Este arreglo podría esperarse que aumentaría la pro- babilidad de que los individuos toman empleos del sector informal y reduzcan la afiliación al IMSS. Los estudios disponibles encuentran solo pequeñas reducciones, hasta ahora, en las afiliaciones al IMSS como consecuencia del Seguro Popular (Parker y Scott 2008). Sin embargo, en el mediano y largo plazo, los efectos de desplazamiento del Seguro Popular podrían ser mayores. En Colombia, algunos empleadores supuestamente han comenzado a exigir a los trabajadores el obtener un seguro de salud a través del régimen no contributi- vo antes de ser contratados, pero una vez más, no hay ninguna evidencia clara sobre el ta- maño de tales efectos (CIDER 2007). En general, la base de pruebas para la comprensión de este tipo de efecto de interacción en ALC sigue siendo limitada. Se necesita más inves- tigación para mejorar nuestra comprensión tanto de los efectos secundarios negativos sobre la informalidad debido al desarrollo de opciones de seguros no contributivos, así como de las características de diseño que podrían ayudar a minimizarlos. 366 de los derechos a la realidad Sin embargo, es claro que el monto de la subvención es un factor importante en la de- terminación de tales resultados. Las transferencias que son bajas en relación con los ingre- sos es probable que cambien comportamientos. Sin embargo, como se mostró en el capítu- lo 4, las grandes garantías de pensión mínima de Brasil en relación a los ingresos medios, inducen la jubilación anticipada y reducen las densidades de cotización. Grandes subsidios de desempleo (o largos periodos de elegibilidad para los beneficios) son propensos a crear riesgo moral y aumentar la duración de los períodos de desempleo, lo que aumenta los cos- tos y compromete la sostenibilidad del programa (véase el capítulo 5). Es difícil definir exactamente cuando la transferencia se hace demasiado grande, pero los ingresos promedio, los salarios mínimos y la línea de la pobreza pueden proporcionar útiles puntos de referencia. En todo el mundo, las garantías de pensión mínima oscila entre 15 y 30 por ciento de los ingresos medios, mientras que las prestaciones por desempleo oscilan entre 50 y 60 por ciento de los ingresos medios (Robalino et al. 2008; Robalino, Vodopivec y Bodor 2009; Whitehouse 2007). En los países de ALC, las transferencias por encima de estos niveles probablemente serían a la vez inasequibles y distorsionantes. Las pensiones mínimas y los beneficios por desempleo iguales al salario mínimo probablemente darían a los beneficiarios un desincentivo al trabajo. En general, el enfoque recomendado es comenzar con beneficios modestos, ya que es políticamente más fácil de modificar los programas hacia arriba que hacia abajo. También es importante establecer condiciones de elegibilidad que eviten comportamien- tos indeseables y controlen los costos. El capítulo 4 mostró que la fijación de la edad de elegi- bilidad para las transferencias de pensiones a niveles suficientemente altos evita la creación de incentivos a la jubilación anticipada, o a trabajar menos, y disminuye los costos del pro- grama. Lo ideal sería que la edad de elegibilidad fuera indexada a la esperanza de vida. Las simulaciones muestran que la indexación automática puede reducir los costos a largo plazo de los programas en más del 1 por ciento del producto interno bruto (PIB) (Pigro, Robalino y Jiménez Martín-2009). Los períodos mínimos de cotización son una herramienta menos efectiva, ya que sería necesario pagar prestaciones compensatorias para la vejez a aquellos que no contribuyen suficientes años para obtener su pensión (ver la discusión en la próxima sección). En el caso de las prestaciones por desempleo, las mejores maneras de evitar respuestas indeseables de comportamiento (riesgo moral), y controlar los costos, es tener un largo pe- riodo de cotización requerido para la elegibilidad de los beneficios, así como limitar la du- ración de la prestación. En todo el mundo, los periodos de cotización mínimos oscilan entre 6 y 12 meses. Hay una variación amplia en la duración de la prestación, pero como se ex- plica en el capítulo 5, los programas accesibles probablemente no ofrecerían más de tres meses de beneficios. Los sistemas de selección de beneficiarios, las tasas marginales efectivas de impuesto, y el trabajo informal. Varios de los capítulos de la Parte II defendieron el uso de pruebas de me- dios para asignar los subsidios. Hay dos razones (relacionadas) para hacerlo. En primer lu- gar, para un nivel dado de beneficios, las pruebas de medios pueden reducir los costos del programa. En segundo lugar, para un presupuesto dado, hacen posible ofrecer mayores beneficios a quienes más los necesitan. Por ejemplo, un estudio reciente de la República de abordando los problemas transversales 367 Kirguistán, Níger, Panamá y la República del Yemen ha demostrado que, dadas las limi- taciones presupuestarias, las pensiones universales se extendieron demasiado en cobertura más allá de capacidad, y por lo tanto no tienen mucho impacto en la pobreza (Grosh y Leite 2009). Sin embargo, las pruebas de medios crean automáticamente una Tasa Margi- nal Efectiva de Impuesto (TMEI) sobre la renta de las personas cercanas a la línea de ele- gibilidad.24 Por lo tanto, los trabajadores que tratan de evitar el impuesto (o conservar el subsidio) podrían decidir reducir su oferta de trabajo o tomar empleos en el sector infor- mal. La magnitud de este problema dependerá de la cantidad de la transferencia y la espe- cificación del punto de corte de los ingresos. Cuanto mayor sea la cantidad de transferen- cia y mayor el punto de corte de ingresos (por lo tanto más personas que son potencialmente elegibles), mayor será el efecto probable. Cuando la prueba de medios que determina la elegibilidad para los subsidios no con- tributivos se basa en la cantidad de beneficios que el trabajador recibe del sistema contri- butivo, la TMEI resultante puede reducir los incentivos de trabajo en el sector formal.25 Este efecto se observó en el caso de la pensión mínima garantizada de Brasil y la pensión mí- nima de Chile, como se explica en el capítulo 4. En estos programas, el importe de la sub- vención otorgada con la garantía de pensión mínima depende del valor de la pensión contri- butiva. Las TMEI resultantes son a menudo iguales a 100 porciento.26 En otras palabras, por cada unidad de aumento en la pensión contributiva, la pensión de transferencia se irá reduciendo en una unidad, lo que significa que los trabajadores de bajos ingresos que apor- tan más, no aumentan su pensión total. Una TMEI alta de este tipo, puede reducir las den- sidades de cotización y conducir a trabajadores al sector informal. Mucho depende de la productividad relativa de los sectores formal e informal y la dife- rencia resultante de los salarios brutos. Si la productividad del sector formal es mayor que la del sector informal, incluso las elevadas cotizaciones de Seguridad Social y altas TMEI a las transferencias no llevarán a muchas personas a preferir empleos del sector informal, ya que, incluso después de tomar en cuenta estos factores, las ganancias netas en el sector formal aún serían mayores. Sin embargo, si la diferencia de productividad es demasiado pe- queña para compensar el costo de las contribuciones a la Seguridad Social y a las TMEI so- bre las transferencias, entonces los trabajadores pueden preferir trabajar en la economía informal.27 Este intercambio entre los diferenciales de productividad entre el sector formal e informal, por un lado, y la TMEI en los beneficios no contributivos obtenidos al entrar en el sector formal, por el otro, se ilustra en la figura 7.1. Las líneas inclinadas en la figura son los puntos en los que las ganancias netas son iguales en los sectores formal e informal. Por encima de la línea, las ganancias netas son mayores en el sector informal, mientras que por debajo de la línea, las ganancias netas son mayores en el sector formal. En la medida que la productividad del sector informal cae en relación a la del sector formal (eje vertical), la tasa de cotización a la Seguridad Social pagada por los empleados del sector formal (eje horizontal) se puede subir sin provocar un aumento de la informalidad. Para un determi- nado tipo de cotización de la Seguridad Social, el aumento de la productividad relativa del sector informal atrae a más trabajadores al sector informal. El aumento de la TMEI (en otras palabras, el aumento del valor de los beneficios no contributivos otorgados según pruebas de medios) cambiaría la línea hacia abajo, por lo que el sector informal sería más atractivo. Una solución a este problema es introducir recuperaciones graduales de las transferencias 368 de los derechos a la realidad FIGURA 7.1 Productividad del sector informal, impuestos a la nómina, TMEI e incentivos para la informalidad Nota: La pendiente de la línea depende del impuesto a la nómina del empleador (T), el cual afecta el costo total del trabajo en el sector formal, aquí se asume que es igual a la productividad del trabajo. La inter- cepción de las líneas con el eje y depende de la tasa de contribución del trabajador, el valor de la trans- ferencia (B), y la TMEI. A través de las líneas, las diferencias en la productividad del trabajo entre el sector formal e informal es igual a la presión tributaria. A través de la línea punteada, la TMEI es ma- yor que en la línea sólida. Fuente: Cálculos de los autores. de modo que las TMEI sean de menos de 100 por ciento. Los cálculos para Chile sugieren que las tasas óptimas de reintegración serían muy inferiores al 50 por ciento.28 Para un ni- vel de beneficio dado, sin embargo, entre menor sea la TMEI, mayor sería el costo del pro- grama, lo que significa que los legisladores tendrían que evaluar cuidadosamente las ven- tajas y desventajas entre los incentivos (una TMEI inferior) y los costos fiscales. Transferencias ex ante frente a las ex post. Los subsidios para que los trabajadores con capacidad de ahorro limitada puedan acceder a las pensiones de Seguridad Social, a pres- taciones de desempleo, y a cuidado de la salud, puede tomar la forma de contribuciones ex ante (para completar las primas exigidas) o de otros beneficios no contributivos ex post (para permitir el hogar para lograr un nivel mínimo de ingresos). Las pensiones sociales son un ejemplo de un beneficio ex post. Para tomar un enfoque similar al de las prestacio- nes por desempleo, los gobiernos podrían considerar igualar las contribuciones a las CAID, o pagar los beneficios por desempleo subsidiados cuando los ahorros de los trabajadores en las CAID se agoten. En el caso de la salud, los gobiernos bien podrían subvencionar las primas de los trabajadores o sus gastos de salud. En principio, las transferencias ex ante generan incentivos para que los trabajadores con- tribuyan y pueden costar menos, al menos en el caso de las pensiones y prestaciones por des- empleo. La oferta del gobierno para igualar las contribuciones a los fondos de pensiones abordando los problemas transversales 369 puede inducir a más trabajadores en el sector informal y agrícola para inscribirse y ahorrar, lo que reduce los costos de las pensiones sociales en el futuro. Un estudio que realizó simu- laciones con modelos no conductuales (Palacios y Robalino 2009) encontraron que (depen- diendo del valor de la tasa de recogida y la elasticidad correspondiente) las contribuciones igualadas podrían costar entre 20 y 50 por ciento menos (en valor presente) de las pensio- nes sociales. Un estudio basado en modelos de comportamiento (Robalino et al. 2008) también predice que las contribuciones igualadas tienen el potencial de generar ahorros en relación a las transferencias ex post. Por lo tanto, las proyecciones para Brasil sugieren que el paso de una garantía de pensión mínima para contribuciones igualadas podrían aumen- tar las densidades de cotización al tiempo que reducirían considerablemente los costos fis- cales. Para las transferencias por desempleo, como se analiza en el capítulo 5, el principal beneficio de la introducción de contribuciones de contrapartida es que crean incentivos a favor de trabajar (Robalino, Vodopivec y Bodor 2009). Si los trabajadores pueden mante- ner los subsidios, independientemente de si trabajan o no, entonces los períodos de desem- pleo se reducirían, lo que significa que un sistema basado en contribuciones de contraparti- da costaría menos que otros. Lamentablemente, la experiencia global con transferencias ex ante es limitada. Como se ha visto en el capítulo 4, algunos países, como China e India, han implementado contribu- ciones de pensiones igualadas, pero estos planes no han sido evaluados y se sabe poco acer- ca del parámetro clave: la elasticidad entre los índices de igualación y la tasa de aceptación. La única prueba rigurosa viene de los planes 401(k) de los Estados Unidos, donde las elas- ticidades son alrededor de 0,35, pero los resultados no se pueden extrapolar a los sectores informal y agrícola de países de medianos y bajos ingresos. Ningún país ha llevado a cabo transferencias ex ante de seguro de desempleo. El programa que más se acerca es el sistema de seguro de desempleo de la República de Corea, en la que los trabajadores que encuen- tran trabajo antes de que sus prestaciones por desempleo se agoten pueden reclamar parte del balance, pero el impacto de esto en la duración de los períodos de desempleo no ha sido estudiado. Sin embargo, el uso de subsidios ex ante para ayudar a trabajadores de bajos ingresos a pagar las primas de la Seguridad Social parece probable que produzca beneficios fiscales y de eficiencia, por lo que las experiencias de los países en los que tales programas están sien- do implementados deben ser estrechamente monitoreadas y evaluadas. Los gobiernos de América Latina deben considerar la implementación de pilotos de este tipo de programas y, dadas las externalidades asociadas a saber más acerca de su desempeño, los donantes de- berían ayudar a financiar las evaluaciones de impacto. Los mecanismos de financiación. Las dos principales fuentes potenciales de financiamiento para los programas redistributivos son los impuestos sobre la nómina y el presupuesto ge- neral. El presupuesto general, a su vez, puede ser financiado a partir de diferentes impues- tos (como el impuesto al valor agregado y el consumo, la renta y los impuestos de impor- tación) o los ingresos de la explotación de los recursos naturales.29 Algunos países (como Francia) utilizan impuestos destinados especialmente a financiar la Seguridad Social. Sin em- bargo, estos impuestos aún requieren la asignación de una parte de los ingresos del gobierno y pueden crear rigideces que reducen la eficiencia del gasto público.30 Así que la clave es la 370 de los derechos a la realidad financiación entre los impuestos sobre la nómina y las contribuciones a la Seguridad So- cial, y los ingresos fiscales generales. El problema con los impuestos de nómina es que pueden reducir el empleo y promover la informalidad (en la siguiente sección se analiza la evidencia empírica para esta afirma- ción). Una mejor opción sería la de financiar las transferencias de rentas generales, a menos que solo beneficien a una minoría acomodada de la fuerza de trabajo. Como se ha señala- do en los capítulos 3 y 6, cuando la cobertura de la Seguridad Social se limita a los trabajado- res del sector formal, usar los ingresos generales para financiar los programas de redistribu- ción puede ser regresivo. En todos los casos, es importante entender el costo de oportunidad de la financiación de programas de redistribución a partir de los ingresos generales. En otras palabras, una transferencia de ingresos de gran magnitud puede requerir niveles más bajos de gasto en educación, salud o infraestructura.31 Estos costos de oportunidad son difíciles de cuantificar, pero todavía tienen que ser objeto de una atención cuidadosa por parte de los responsables políticos. La promoción del capital humano y el acceso a trabajos de calidad Esta sección se centra en la relación entre el tercer objetivo de la PS, la promoción del capi- tal humano para aumentar el potencial de ingresos de los trabajadores y el funcionamiento del sistema de PS en su conjunto. El capítulo 2 muestra que en muchos países latinoame- ricanos, el reto principal no es crear puestos de trabajo, el empleo ha ido creciendo en línea con la fuerza de trabajo, sino el mejorar la calidad de los empleos que se están creando. La calidad tiene muchas dimensiones, pero hay dos que sobresalen desde el punto de vista de la PS: (1) la productividad y los ingresos de un determinado puesto de trabajo, y (2) el nivel de seguridad asociado a ese trabajo, definido por su relativa estabilidad y el acceso que esta permite a la Seguridad Social. En la sección anterior discutió políticas para ampliar el acceso a la SS (en otras palabras, la ampliación de la Seguridad Social para cubrir todos los pues- tos de trabajo). Esta sección se centra en las políticas de PS que pueden ayudar a las perso- nas, especialmente los no calificados, para acceder a puestos de trabajo y a ocupaciones de mayor productividad e ingresos. Claramente, las políticas de PS por sí solas no son suficientes para aumentar la canti- dad y mejorar la calidad de los empleos que la economía genera. Al final, la cantidad y ca- lidad del empleo depende de los incentivos que tienen los empresarios para invertir e inno- var. La diversificación económica y la redistribución de los recursos económicos de baja a alta productividad y a sectores de alto valor agregado, generalmente es resultado de la entrada de nuevas empresas o inversores en los mercados de productos actuales, o nuevos (nacionales e internacionales), acompañado de la adopción de nuevas tecnologías (inclui- das las prácticas de gestión) y las inversiones en formación. Para que este proceso tenga lugar, es necesario que existan políticas macroeconómicas (por ejemplo, las políticas fiscal y monetaria, del tipo de cambio, del régimen de comercio, y las leyes de competencia) que promuevan la estabilidad económica y que puedan crear un entorno donde los costos de hacer negocios son bajos. Además, los responsables políticos deben garantizar que el ni- vel de la población de los aumentos de la educación y que la distribución de competencias abordando los problemas transversales 371 en la fuerza de trabajo responde a las demandas de las economías más diversificadas y productivas. Sin embargo, los responsables de la política de PS también pueden contribuir a aumen- tar la cantidad y mejorar la calidad de los puestos de trabajo que una economía produce por medio de la elección de instrumentos y mecanismos de financiamiento con cuidado, y haciendo hincapié en el objetivo de la promoción del capital humano.32 Primero, deberían facilitar, en lugar de limitar, la movilidad del trabajo. Este paso implica depender más de sistemas de protección de ingresos de bien diseñados (tales como cuentas de ahorro para desempleo) que en la legislación de los procedimientos de contratación y despido. Como se discutió en el capítulo 5, esto último reduce la rotación, limita la movilidad laboral, y puede afectar negativamente a los niveles de empleo y el crecimiento de la productividad del trabajo (y por lo tanto el crecimiento de los ingresos). En segundo lugar, los responsa- bles políticos deberían evitar las regulaciones que aumentan artificialmente el costo de la mano de obra. Estos incluyen (1) los salarios mínimos que se establecen sin tener en cuenta la productividad de la mano de obra existente, y (2) la creación de impuestos sobre la nó- mina para financiar la redistribución dentro del sistema de SS (véase la sección anterior), la formación, o los programas de gobierno que, en caso necesario por razones sociales, se- rían mejor financiados a través de impuestos generales. En tercer lugar, como se ha subraya- do en los capítulos 1 y 5, hay margen para mejorar el uso de las TCE y PAMT para aumen- tar el acceso de los trabajadores de bajos ingresos y de los pobres a empleos de mayor productividad. El resto de esta sección trata en detalle las cuestiones relacionadas con la regulación de los costos de mano de obra y el diseño de las intervenciones para aumentar la empleabili- dad de los trabajadores y para superar las limitaciones de búsqueda de empleo. Costos del trabajo Los gobiernos afectan el costo de mano de obra a través de diversos reglamentos, incluidos los ajustes a los salarios mínimos y recaudando impuestos sobre la nómina. La preocupación de estas políticas es que se puede reducir la creación de empleos formales, sobre todo para los trabajadores no calificados, por lo que puede promover el desempleo y/o la informali- dad. En esta sección se discute la evidencia empírica y algunas de las implicaciones políti- cas de dicha evidencia. Los salarios mínimos. Todos los países de LAC establecen un salario mínimo. La eviden- cia sugiere que, cuando se usa apropiadamente, esta política puede contribuir a reducir la pobreza y la desigualdad.33 El salario mínimo se puede configurar para aumentar los sala- rios de los trabajadores más pobres sin aumentar el desempleo. En ausencia de un salario mínimo, algunos empleadores podrían utilizar su poder de mercado y aprovechar las asime- trías de información para contratar a trabajadores por menos de lo que su productividad justificaría.34 Bajo estas circunstancias, la creación de un salario mínimo puede llevar a un aumento agregado en los ingresos laborales de los hogares pobres, porque aumentaría los salarios de los trabajadores de bajos ingresos sin empujarlos encima del nivel en el que deja 372 de los derechos a la realidad de ser rentable que los contraten. También puede reducir la desigualdad de ingresos si aumenta los ingresos de los trabajadores menos calificados en relación a los hogares de mayor nivel socioeconómico.35 Sin embargo, estos posibles beneficios no son automáticos. La evidencia empírica mues- tra que para que el salario mínimo favorezca o perjudique a los trabajadores no califica- dos y de bajos ingresos, depende del nivel en el que se establece, con respecto a la produc- tividad de los trabajadores no calificados. Cuando los salarios mínimos se fijan demasiado altos, los trabajadores más vulnerables (que a menudo son jóvenes y mujeres) son los prime- ros en sufrir, y el resultado final puede ser una mayor, no menor, desigualdad de ingresos. Aunque los salarios de los trabajadores poco calificados se benefician de un mayor sala- rio mínimo, los trabajadores poco calificados también sufren un aumento del desempleo cuando el salario mínimo se fija demasiado alto en relación a su productividad. Si el consi- guiente aumento del desempleo sobrepasa los aumentos salariales de los que no pierden sus puestos de trabajo, los ingresos totales de los trabajadores poco cualificados (tomados como grupo) caerán. Por el contrario, los ingresos totales de los trabajadores cualificados (cuya productividad es suficientemente elevada para justificar el costo del salario mínimo incrementado) es probable que aumente, debido a que sus salarios subirán sin reducción compensatoria en el empleo. Otra forma en que los salarios mínimos pueden dar lugar a resultados no deseados es a través de la indexación de los salarios del sector público y de otros beneficios sociales al salario mínimo. Muchos países tienen acuerdos salariales que garantizan a empleados públi- cos relativamente bien pagados el mismo incremento proporcional que se asigna a los sala- rios mínimos. Dicha indexación adicional diluye el impacto de los aumentos del salario mínimo sobre la distribución del ingreso y también puede conducir a un aumento insosteni- ble del déficit público y desplazar a los gastos de mayor prioridad de red de seguridad. Por ejemplo, en Honduras, los médicos tienen garantizado el equivalente de entre 12 y 15 sala- rios mínimos y el contrato sindical del personal universitario está indexado al salario mí- nimo. Por eso, cuando el gobierno de Honduras aumentó el salario mínimo en un 60 por ciento a principios de 2009, estos grupos también exigieron el mismo aumento. El salario mínimo también es a menudo vinculado a otras prestaciones sociales como las pensiones. Por ejemplo, en Brasil, un aumento del 10 por ciento en el salario mínimo aumentaría los pagos de pensiones por 3,3 veces más que el aumento asociado de las contribuciones al sistema de pensiones. Del mismo modo, se estima que un aumento del 10 por ciento en el sa- lario mínimo aumentaría el gasto público total en un 1,4 por ciento en Panamá. En ALC, hay una gran variación en el valor del salario mínimo (figura 7.2). En México, se establece en torno al 10 por ciento del PIB per cápita. A este nivel, es probable que favo- rezca a trabajadores no calificados y de bajos ingresos. En Jamaica, Brasil, Chile y Uruguay, se establece por debajo del 50 por ciento del PIB per cápita. En el otro extremo, en Hondu- ras, se ha fijado en 170 por ciento del PIB per cápita. Es probable que, en este caso, el sala- rio mínimo se convierta en un lastre para la creación de empleo y no contribuirá a mejo- rar la distribución del ingreso. Una situación similar existe en Costa Rica y en El Salvador. Diferencias entre impuestos. La otra forma principal en que la política del gobierno puede afectar la demanda de trabajo es mediante el establecimiento de impuestos sobre la nómina abordando los problemas transversales 373 FIGURA 7.2 Salario mínimo en países seleccionados, 2008 (% del PIB per cápita) Fuente: Base de Datos de Indicadores Doing Business. y las contribuciones a la Seguridad Social, lo que aumenta la diferencia por impuestos.36 Hay pruebas consistentes globales que una elevada diferencia por impuestos reduce la demanda y oferta de trabajo en el sector formal. Este resultado afecta principalmente a trabajado- res poco cualificados y de baja productividad, porque la demanda de estos trabajadores es más elástica. En Europa Oriental y Asia Central, un aumento de 10 puntos porcentuales en la diferencia por impuestos, se estima que ha llevado a una reducción de entre 3 y 6 pun- tos porcentuales en la proporción empleo/población (Rutkowski 2007). Un estudio reciente de Turquía encontró que el traslado de las contribuciones de Seguridad Social a los salarios es bajo para trabajadores de bajos ingresos, por lo que el aumento de las contribuciones con- dujo a un aumento de los costos salariales totales, y redujo el empleo (Betcherman y Pagés 2008). Se estima que un fuerte aumento de los impuestos sobre la nómina de más de 10 pun- tos porcentuales (del 41 por ciento a 51,5 por ciento) en Colombia entre 1989 y 1996 llevó a una caída del empleo formal, del 4 al 5 por ciento (Kugler y Kugler, 2003). En general, la forma en que la diferencia por impuestos afecta al empleo depende de la estructura del mercado de trabajo y sus instituciones. Hay tres factores que más nos impor- tan. El primer factor es la sensibilidad de la demanda y oferta de trabajo a los cambios en el costo del trabajo y salario neto, respectivamente.37 Cuanto más sensible (o elástico) sean, tanto mayor es el impacto de los impuestos sobre el empleo. El segundo factor son las insti- tuciones que afectan a la capacidad de negociación de los empleadores y empleados. El tercer 374 de los derechos a la realidad factor es la tendencia de las prestaciones por desempleo y el salario mínimo para agregar rigidez a la baja de los salarios y aumentar la probabilidad de que una diferencia por impues- tos más alta reducirá el empleo. Una elevada diferencia por impuestos también puede dar a las empresas de baja produc- tividad un incentivo para permanecer en el sector informal. Las pequeñas empresas podrían verse obligadas a entrar en (u obligadas a permanecer en) el sector informal si su producto por trabajador es inferior al costo mínimo oficial del trabajo (salario mínimo más las cargas sociales).38 Simulaciones utilizando modelos de búsqueda y emparejamiento en el mercado de trabajo sugieren que los impuestos sobre la nómina reducen los incentivos para que las empresas del sector formal contraten a nuevos trabajadores (Albrecht, Navarro, y Vroman 2006). En igualdad de condiciones, un impuesto sobre la nómina elevado reduce las ganan- cias netas en el sector formal y por lo tanto hace que el trabajo informal sea más atractivo. En muchos países de ALC, la diferencia por impuestos ya es alta, y parte del objetivo de pasar a formas explícitas de redistribución es reducirlo. Se estima que la carga fiscal en la región varía entre 15 por ciento en Chile y 55 por ciento en Colombia (figura 7.3). Si el componente redistributivo de la SS se removiera, las diferencias por impuestos podrían dis- minuir. A modo de ejemplo, en el caso de las pensiones, los trabajadores de carrera completa deberían ser capaces de financiar una pensión con una tasa de reposición del 60 por ciento de su salario con una tasa de cotización que oscile entre el 12 y el 15 por ciento, dependien- do de las tasas de retorno. Sin embargo, en Brasil, debido a los programas redistributivos y no esenciales, la tasa de cotización es superior al 30 por ciento (véase la sección siguiente). Los programas activos del mercado de trabajo y las transferencias monetarias condicionadas El capítulo 5 mostró que varios tipos de limitaciones o fallas del mercado pueden hacer que sea difícil para algunas personas para obtener «buenos» empleos. Desde el punto de vista de las políticas de PS, las dos limitaciones más importantes son (1) la falta de calificacio- nes adecuadas y (2) información insuficiente y asimétrica en el mercado laboral, lo que hace que el emparejamiento entre los solicitantes de empleo y las vacantes disponibles sea ineficiente, y conduce a desempleo friccional innecesariamente alto. PAMTs y ECTs bien diseñados puede ayudar a resolver estos problemas, aunque no son la panacea que elimina todos los problemas de empleo que enfrentan los trabajadores poco calificados y de bajos ingresos. Un primer grupo de políticas activas y relevantes para todos los países, tiene como obje- tivo poner capital humano para su uso más productivo, dada la actual distribución de com- petencias. Estos incluyen la asistencia para búsqueda de empleo, servicios de intermedia- ción, y la certificación de competencias. Como se discutió en el capítulo 5, estos programas deben ser parte de un sistema integrado de gestión de riesgos del mercado de trabajo que también incluya programas de protección de ingresos y que ayude a todos los trabajadores (incluidos los del sector informal) para hacer lo siguiente: (1) mantener su consumo durante los períodos de desempleo, (2) facilitar la intermediación y el reingreso en el mercado labo- ral, y (3) enfrentar los desajustes que se producen debido a choques en la productividad y abordando los problemas transversales 375 FIGURA 7.3 Presión tributaria alrededor del mundo Fuente: Cálculos de los autores. 376 de los derechos a la realidad tecnología.39 El diseño del sistema y los programas variaría según las condiciones locales, pero el conjunto genérico de tipos de programas, funciones, gobernabilidad y los mecanis- mos de seguimiento y evaluación sería el mismo. Un segundo grupo de PAMT se requiere para corregir las fallas estructurales del mer- cado de trabajo que se producen cuando la distribución de competencias no está alineada con la demanda potencial.40 Esta desalineación puede ocurrir porque hay un exceso de tra- bajadores no calificados o porque los trabajadores tienen los conocimientos erróneos (técni- cos, de gestión, o débiles), o carecen de experiencia. Las fallas en los mercados de capital puede permitir que persistan tales desajustes si personas de bajos ingresos no están en con- diciones de financiar su formación y se limiten a actividades de baja productividad, a me- nudo en el sector informal, o si las personas no son capaces de financiar una transición al empleo por cuenta propia o empresarial que haría un mejor uso de sus habilidades. Otras fa- llas en los mercados de productos que limitan la competencia también pueden conducir a la inversión subóptima en habilidades. El capítulo 5 discute las intervenciones pertinentes, incluida la formación y re-entrenamiento, para cumplir con este reto, así como programas para promover el autoempleo y el espíritu empresarial. Los programas actuales deberían hacer más para dirigirse a grupos vulnerables, como los jóvenes y los pobres, para quienes los problemas mencionados anteriormente pueden ser más significativos. En el caso de los jóvenes, es importante tener en cuenta su heterogeneidad en términos de habilidades y recursos, los cuales afectan a los salarios de reserva. Los jóvenes con más educación y los de hogares de ingresos altos tienen más probabilidades de recibir apoyo económico de sus familias, por lo que tienden a tener un salario de reserva más alto y por lo tanto más tiempo en paro. Una vez empleados, también pueden enfrentarse a un menor riesgo de desempleo y a cambiar de trabajo con menos frecuencia, ya que tienden a obte- ner empleos más estables y mejor remunerados. Los jóvenes de bajos ingresos y calificacio- nes, por otra parte, son más propensos a trabajar de manera informal y se enfrentan a ma- yores riesgos de desempleo, pero experimentan los períodos de desempleo más cortos. Así que las transiciones en el mercado de trabajo de estos dos grupos son diferentes y requieren diferentes intervenciones de política (véase la tabla 7.1). Otra distinción importante es la que existe entre habilidades comercializables y no- comercializables. Los graduados de universidades o programas de formación profesional obtienen un diploma de una determinada disciplina y nivel de educación (por ejemplo, un título de licenciatura o de maestría). Esta es una herramienta que indica que el graduado tiene ciertas habilidades (como la disciplina y la capacidad de trabajar bajo presión). Sin em- bargo, en muchos casos, donde la calidad de la institución de formación es pobre, tener un diploma no necesariamente muestra que el graduado en realidad adquirió las competencias asociadas a la titulación o que la persona tiene las habilidades cognitivas y no cognitivas (como la capacidad de comunicar, organizar, dirigir, o escribir) que los empleadores también valoran. Incluso las habilidades que el egresado ha adquirido efectivamente pueden estar en poca demanda (debido al desajuste estructural) y por lo tanto pueden ser difíciles de ven- der. En resumen, hay problemas de señalización, así como problemas de calidad y la perti- nencia, que requieren diferentes tipos de intervención. Aquellos trabajadores que ya tienen habilidades comercializables necesitan ayuda para buscar empleo y anunciarse (intermedia- ción), mientras que otros podrían necesitar actualizar o agregar a sus habilidades antes de TABLA 7.1 Tipología de los programas para jóvenes y mercado de trabajo para atender sus necesidades Características de hogares de ingreso medio Características de hogares de ingreso bajo Tipo de calificación y alto y los PAMT recomendados y los PAMT recomendados Calificado (mercadeable) Salario de reserva (+ + +) Salario de reserva (+) Duración del desempleo (+ + +) Duración del desempleo (+) Rotación (– – –) Rotación (–) Intermediación Intermediación Entrenamiento en el trabajo (bajos subsidios) Calificado (no mercadeable) Salario de reserva (+ +) Salario de reserva (–) Duración del desempleo (+ +) Duración del desempleo (–) Rotación (– –) Rotación (+) Reentrenamiento (bajos subsidios) Reentrenamiento (altos subsidios) Entrenamiento en el trabajo (altos subsidios) No calificado Salario de reserva (+) Salario de reserva (– – –) Duración del desempleo (+) Duración del desempleo (– – –) Rotación (–) Rotación (+ + +) Entrenamiento (bajos subsidios) Reentrenamiento (altos subsidios) Entrenamiento en el trabajo (altos subsidios) Nota: Los signos de menos y más son usados para indicar en términos relativos el nivel del salario de reserva, la duración del desempleo, y la rotación labo- ral. – – – es el nivel más bajo y + + + es el máximo. Fuente: Diseño de los autores. 378 de los derechos a la realidad que se puedan comercializar con éxito. Por tanto, la capacitación y re-entrenamiento, inclu- yendo en el puesto de trabajo, son una prioridad para este grupo (véase la tabla 7.1). Teniendo en cuenta que la mayoría de los países de ALC tienen únicamente recursos públicos limitados para destinar a PAMT, es importante dar prioridad a las intervenciones que se dirigen a los jóvenes con bajos salarios de reserva, en particular los no calificados y los que tienen habilidades no comercializables. Los salarios de reserva son una buena me- dida del «bienestar» de un hogar.41 Los jóvenes con altos salarios de reserva probablemente provienen de hogares de ingresos medios o altos. Su salario de reserva no es directamente ob- servable, pero se puede deducir de su comportamiento. Alguien con un salario de reserva bajo es más probable que invierta en la capacitación y el readiestramiento y que acepte pues- tos de prácticas o trabajo de formación con una compensación relativamente baja que sus pares con un salario de reserva superior. El diseño del programa en sí mismo por lo tanto puede ser el mecanismo para beneficiar a las personas que más lo necesitan. El programa «Jóvenes» implementado en algunos países de la región demuestra la im- portancia de un conjunto integrado de servicios en el diseño de estos PAMT. El primer ele- mento es el entrenamiento integral, desde las habilidades técnicas hasta de la vida, y de conferencias a pasantías. El segundo elemento es el apoyo a los ingresos para ayudar a la gente a participar en cursos de formación y capacitación en el puesto de trabajo. Las transfe- rencias pueden tomar la forma de un subsidio salarial, con los empleadores pagando parte del salario del trabajador y el programa pagando la diferencia. Un ejemplo reciente es el subsidio al empleo para los trabajadores jóvenes chilenos dependientes e independientes. El último elemento es el asesoramiento y asistencia en la búsqueda de empleo después de la «graduación» del programa. Las características de diseño ideales de estas intervenciones se analizan en el capítulo 5. Entre los pobres, el reto es mejorar las posibilidades laborales de los beneficiarios de los programas de bienestar social, y reducir así su dependencia de la ayuda. Estos programas tienen un gran potencial en las áreas urbanas de ALC. Una vez más, los responsables polí- ticos deberían considerar ofrecer paquetes integrados de servicios que incluyan algún tipo de certificación de competencias. El aula y los programas de capacitación laboral podrían ser adaptados a las necesida- des de la población destinataria y a las oportunidades de trabajo que están disponibles en las regiones donde viven. Al igual que los beneficiarios de los programas de TCE reciben transferencias de dinero con la condición de que inviertan en la educación y la salud de su familia, de manera similar, los beneficiarios de políticas activas integradas recibirían transferencias de dinero con la condición de que participen en programas de formación y que busquen un trabajo permanente. Para dar a los beneficiarios un incentivo para inver- tir en el desarrollo de sus propias habilidades y en buscar trabajo, los responsables políti- cos deberían asegurarse de que las transferencias bajo las políticas activas disponibles, sean más altas que las disponibles con las TMC. Estas PAMT pueden ser particularmente efica- ces en las zonas urbanas, donde las oportunidades de trabajo son más que en las zonas ru- rales, donde, como veremos en el capítulo 6, las TMC estándar es probable que sean menos eficaces. Es evidente que el éxito de las PAMT dirigidas a los jóvenes y los pobres dependerán de la ejecución de los programas. El capítulo 5 proporciona guía para los diversos tipos de abordando los problemas transversales 379 intervenciones. En general, los responsables políticos tendrán que garantizar (1) que los me- canismos de gobernanza den a los gerentes de programas y proveedores de servicios un in- centivo para satisfacer las necesidades de los beneficiarios y empleadores potenciales, (2) que los programas están bien orientados y que los diseñadores de programas comprendan las principales limitantes a la búsqueda de empleo y empleabilidad que enfrentan los poten- ciales beneficiarios, y (3) que la supervisión adecuada y los sistemas de evaluación de im- pacto estén operando. Aprovechando las sinergias a través de riesgos y programas La discusión en la segunda parte se centró en la posibilidad de una mayor integración den- tro de un determinado riesgo o programa. Esta sección se centra en la cuestión de aumen- tar la coordinación entre los riesgos y los programas del sistema de PS en su conjunto. Los beneficios potenciales de este segundo nivel de integración incluyen (1) la reducción de cos- tes mediante la agrupación de los ahorros a través de los riesgos, (2) evitar los problemas de incentivos que resultan de la falta de coordinación entre los programas de la SS, (3) ma- ximizar el impacto de las PAMT al vincularlas a programas de seguros, y (4) a maximizar el impacto de los programas de asistencia social, vinculándolos a programas PAMT y de Se- guridad Social. En esta sección se analiza cada una de estas cuestiones. Trasladando los ahorros entre los programas de seguros Los beneficios económicos y de bienestar social que se pueden obtener a partir de la inte- gración de programas de SS son significativos. La mancomunación de ahorros a través de los diferentes programas de seguros puede reducir la cantidad total de ahorros que se nece- sita.42 Esto se ha hecho en Uruguay, donde las cuentas de ahorro para seguros cubren las prestaciones por desempleo, las pensiones de vejez, invalidez, muerte, enfermedad, mater- nidad y asignaciones familiares (Lipsett 1999). La plena integración sería difícil de implementar en la mayoría de los países, pero la in- tegración de la protección de los ingresos y los programas de pensiones podría ser posible. Esta integración sería más fácil de implementar en países con sistemas de contribuciones definidas y financiadas en su totalidad, como Chile, México o Perú. Sin embargo, también es posible con los sistemas de pensiones como los de Brasil o Ecuador, si las fórmulas de beneficio y las condiciones de elegibilidad son reformadas para que sea posible rastrear la riqueza de las contribuciones. Las dos secciones siguientes discuten cómo esta integración se puede hacer y sus posibles beneficios. Se comienza examinando la integración de los di- ferentes tipos de pensiones y pasa a discutir la integración de las prestaciones por desempleo y las pensiones. Prestaciones de vejez, invalidez y de supervivencia. Los países que introdujeron sistemas de pensiones para la vejez, financiadas en su totalidad por aportaciones definidas, tuvieron que reformar sus pensiones de invalidez y sobrevivencia. La reforma implicó (1) la separación 380 de los derechos a la realidad de los costos esperados de los tres programas, (2) permitir la transferencia de los ahorros entre los tres programas, y (3) separar las contribuciones para financiar las obligaciones relacionadas con las prestaciones de invalidez y sobrevivencia que no están cubiertas por el ahorros acumulados en las cuentas individuales. Las contribuciones adicionales se utili- zan para adquirir un seguro (por lo general de empresas privadas) para cubrir los pasivos relacionados con la supervivencia y las pensiones de invalidez. Por ejemplo, en Chile, cuando la incapacidad permanente se produce, el individuo recibe una pensión de BD. El fondo de pensiones transfiere a la compañía de seguros los ahorros acumulados en la cuenta indivi- dual de la persona, y la compañía de seguros es el responsable de la emisión de una renta vi- talicia para la persona (James 2008). En los países con sistemas PAYG, los legisladores podrían considerar la introducción de reformas similares para la discapacidad y para las pensiones de sobrevivencia (prejubila- ción). El punto de partida sería vincular los beneficios y las contribuciones de los planes de pensiones (con fórmulas BD o CTD). Cada miembro del plan tendría una cuenta que indi- que el nivel acumulado de su pensión.43 Luego, dependiendo de los riesgos de los individuos de discapacidad y muerte (antes de la jubilación) y los beneficios que les gustaría recibir de sus pensiones por invalidez y sobrevivencia, sus tasas de cotización se calcularían para cubrir los pasivos que no están cubiertos por su contribución de pensión acumulada. Al igual que en el caso de los sistemas de capitalización, los riesgos asociados a las pensiones de invali- dez y sobrevivencia se podrían transferir a las compañías de seguros. Alternativamente, si los riesgos se gestionan internamente, las contribuciones podrían constituirse ingresos para el fondo de pensiones. Las pensiones de supervivencia post-jubilación, por otro lado, tendría que ser ofrecidas a través de anualidades para las que, en el momento de la jubilación, el miembro del plan especifique los dependientes con derecho a heredar la pensión. La pensión se calcularía teniendo en cuenta el acumulado de pensiones del trabajador al momento de jubilación y los riesgos de mortalidad del miembro del plan, así como de los beneficiarios.44 Estas medidas aumentarían la transparencia, reducirían los costos y los incentivos para «engañar» al sistema. Los costos serían más bajos que cuando los ahorros para pensión de vejez no pueden ser utilizados para financiar las pensiones de invalidez hasta la jubilación. Un estudio reciente de un sistema CTD en la República Árabe de Egipto mostró que las ta- sas de contribución tendrían que ser de 2 puntos porcentuales más altas si las pensiones de invalidez no se integraran con las pensiones de vejez. Con la integración, habría menos in- centivos para engañar al sistema, porque los costos serían internalizados. Por ejemplo, es- pecificando más sobrevivientes seleccionables, reduciría el nivel de la pensión o requeriría un mayor aporte o prima en el caso de las pensiones de sobrevivencia prejubilación. En el caso de invalidez por accidentes de trabajo, estos acuerdos también podrían dar a los empleadores un incentivo para mejorar la seguridad. Una vez más, los costos se inter- nalizarían. Las cotizaciones pagadas por los empleadores para financiar las pensiones de invalidez por accidentes de trabajo podrían basarse en los riesgos observados (en otras pa- labras, calificación por experiencia). Los empleadores con más accidentes laborales deriva- dos de las normas de seguridad débiles, pagarían mayores contribuciones o primas. El desempleo y las pensiones. Todos los países que han implementado CAIDs permiten a los trabajadores utilizar el saldo en su cuenta individual para financiar su pensión al jubilarse. abordando los problemas transversales 381 Esta es una característica natural del diseño de las CAIDs. Los saldos que no fueron utiliza- dos durante la vida activa del trabajador pueden pagarse como un pago total, o ser añadidos al capital acumulado en la cuenta de pensiones de la persona para comprar una renta vitali- cia. En la mayoría de los países, los trabajadores también pueden hacer retiros durante su vida activa por motivos distintos al desempleo (véase el capítulo 5). En algunos países (como Chile), el sistema puede seguir pagando las prestaciones por desempleo después de que el saldo de las cuentas individuales se ha agotado, pero estos subsidios se financian con un fon- do de solidaridad separado. En México, los trabajadores desempleados pueden retirar de sus cuentas individuales de retiro (AFORES) sea el 10 por ciento del saldo, o el equivalen- te a los salarios de 75 días, lo que sea menor, pero no hay ninguna conexión con sus ahorros de desempleo. Por otra parte, este tipo de retiro se permite solo una vez cada cinco años. En la mayoría de los sistemas de PS, el monto acumulado de pensiones no podrá ser utilizado para financiar prestaciones por desempleo durante la vida activa del trabajador. Sin embargo, (como se argumenta en el capítulo 5) las transferencias de la acumulación de la pensión pueden mejorar la gestión de riesgo de los individuos a través de sus ciclos de vida y reducir sus tasas de cotización. Para un nivel determinado de las prestaciones por desempleo (dado por la tasa de sustitución y la duración de las prestaciones), los emplea- dos y los empleadores pueden contribuir menos y el gobierno puede subsidiar menos si las reglas permiten el uso del excedente del acumulado para pensiones para financiar prestacio- nes. El potencial de reducción de las tasas de contribución y subsidios dependerá del nivel actual de las tasas de cotización y sus densidades, pero podría ser significativo. Del mismo modo, las simulaciones han demostrado que, para una tasa de contribución determinada y una tasa de reemplazo deseada, permitir a las personas a utilizar una parte de su acumu- lado de la pensión, puede mejorar significativamente su bienestar, medido por su nivel de consumo a lo largo de su ciclo de vida (Robalino, Vodopivec y Bodor 2009). Al mismo tiempo, los individuos tendrían más flexibilidad en el establecimiento de su ni- vel deseado de acumulado de pensión. Uno de los problemas clásicos que resultan de tener un mandato común para el sistema de pensiones es que los individuos pueden tener diferen- tes preferencias en cuanto a su nivel deseado de ahorro para la jubilación. Para algunos, el actual mandato puede ser simplemente demasiado grande, incluso después de controlar la miopía, y desearían que se permita la flexibilidad para reasignar los ahorros desde el fu- turo al presente. Esta flexibilidad añadida les daría más de un incentivo para contribuir a la Seguridad Social. Sin embargo, las personas con bajos salarios, que tienden a tener me- nores densidades de cotización y menor riqueza de pensiones, se beneficiarían menos de la mayor flexibilidad. El riesgo de que las personas miopes puedan agotar su riqueza de pen- siones podría ser contrarrestado mediante el establecimiento de un nivel mínimo de riqueza acumulada de las pensiones, por ejemplo, la cantidad de capital necesario para financiar una garantía de pensión mínima. El supuesto implícito es que en la mayoría de los países el man- dato del sistema de pensiones es muy grande, pero también es razonable dar a las personas una cierta opción, siempre y cuando se les requiera que mantengan un nivel mínimo de ri- queza acumulada en la pensión. Para llevar a cabo esta idea, los países con CAID podrían permitir a los trabajadores a pedir prestado de sus CAID para financiar el ingreso durante el desempleo con su acumu- lado de riqueza de pensiones como garantía. Los administradores del programa de CAID 382 de los derechos a la realidad mantendrían registro del nivel de préstamo (un saldo negativo en la cuenta de ahorros de la persona) y no permitirían que se supere el valor del excedente de la riqueza de la pensión. Para evitar que las personas caigan en incumplimiento de su deuda y reducir al mínimo los incentivos para evadir el sistema, los individuos estarían obligados a pagar el saldo de su riqueza de la pensión cuando se jubilen. También podrían pagarlo durante su vida activa, manteniendo así el valor total de su pensión. Efectos cruzados en el diseño No debería ser una sorpresa que el rendimiento de un programa de SS dado depende del diseño de otros programas de SS. Después de todo, las decisiones tomadas por los trabaja- dores (en relación, por ejemplo, al suministro de mano de obra, al empleo en el sector for- mal e informal, y el monto a invertir en ahorros) son influenciados por el paquete completo de prestaciones de Seguridad Social, no solo las características de un determinado programa. Así que es natural que el diseño de un programa de seguro dentro del paquete completo pu- diera aumentar o disminuir el impacto de otro. En esta sección se describen algunas de las interacciones que podrían ser explotadas o evitadas si existiera una mayor coordinación entre los diferentes programas. Diseñando el paquete de beneficios del seguro social. La primera cuestión tiene por objeto precisar el contenido del paquete de beneficios que ofrece el sistema de SS.45 El conjunto de posibles beneficios incluye la salud, las pensiones (de vejez, invalidez y supervivencia), y el seguro de desempleo, asignaciones familiares, licencia por maternidad, licencia por enfer- medad, gastos funerarios, cuidado de niños, vivienda y más programas ad hoc, como la formación, y beneficios de deportes y recreación. En varios países de América Latina, como Colombia y México, los paquetes de Seguridad Social incluyen hasta ocho beneficios distin- tos. Normalmente, no hay ningún mecanismo de financiación explícita para cada programa. Las tasas de cotización son establecidas a veces por beneficios específicos (por ejemplo, las pensiones de vejez, invalidez y supervivencia), pero en la mayoría de los casos, la «compra» de todo el conjunto es un acuerdo de todo o nada. Sin embargo, cada individuo pone un valor diferente en cada una de las prestaciones in- cluidas en el paquete. Individuos sin hijos, por ejemplo, no están interesados en las asigna- ciones familiares y los beneficios de cuidado de niños. Mucha gente no está interesada en el uso de las instalaciones deportivas. Cuando el beneficio (subjetivo) percibido de cualquier elemento del paquete es cero, la contribución a la Seguridad Social que financia se convierte en un impuesto sobre el ingreso laboral de la persona, lo que aumenta la diferencia por im- puestos y el empeoramiento de los problemas descritos anteriormente. Desafortunadamente, decidir qué beneficios deben permanecer en el paquete obligato- rio no es sencillo. En primer lugar, algunos de los beneficios de la Seguridad Social (por ejem- plo, las asignaciones familiares y la licencia por maternidad) son requeridos por las normas o convenciones internacionales del trabajo.46 En segundo lugar, los responsables políticos y técnicos podrían estar en desacuerdo acerca de los elementos obligatorios dependiendo de qué área es su especialidad. Por ejemplo, los que trabajan en pensiones gustarían ver los abordando los problemas transversales 383 beneficios de salud incluidos en el paquete obligatorio si piensan que estos beneficios le da- rían a aquellos con altas tasas de descuento (que no tienden a tener un valor muy alto de pensiones) más de un incentivo para inscribirse. Un enfoque posible sería limitar el paquete obligatorio de los programas que cubren los riesgos sociales (a diferencia de los privados), y donde los arreglos privados son propensos a fallar. Este enfoque limita el mandato del sistema de Seguridad Social a los seguros de sa- lud, pensiones (los tres tipos), y las prestaciones por desempleo. Beneficios tales como asig- naciones familiares, que son transferencias puras y que no entrañen riesgos, se retirarían del paquete. Las asignaciones familiares podrían tener un papel que desempeñar para ayu- dar a las grandes familias de bajos ingresos, se integrarían con otras transferencias focaliza- das en el sistema de asistencia social y serían financiadas con los ingresos generales. En muchos países, la brecha fiscal podría reducirse considerablemente por el recorte del paquete de beneficios. Contribuciones para «exceso» de beneficios (más allá del conjunto básico sugerido en el párrafo anterior) oscilan entre el 3 por ciento en Perú y 23 por ciento en Colombia (figura 7.4). En la mayoría de los países de ALC, hay margen para reducir las cotizaciones por lo menos en 3 puntos porcentuales. La excepción es Chile, donde la reduc- ción potencial sería menos de 1 punto porcentual. El desempleo y las pensiones de vejez. Analizando los efectos cruzados de los programas en el comportamiento de los beneficiarios y los proveedores de servicios puede ser complejo. FIGURA 7.4 La proporción de la tasa de contribución asignada a beneficios no esenciales (porcentaje) Nota: Los beneficios no esenciales son definidos como aquellos que no tienen relación con pensiones, se- guro de desempleo, y seguro de salud. Fuente: Cáculos de los autores. 384 de los derechos a la realidad La evaluación rigurosa es difícil, ya que los programas ya están funcionando y no hay datos que rastreen cómo cambió el comportamiento cuando se introdujeron cambios o fueron reformados. Sin embargo, el análisis basado en modelos de comportamiento sugiere que hay varios aspectos importantes en los que los sistemas de protección del ingreso y de pensiones interactúan para afectar el comportamiento. Los cambios en el sistema de protección de los ingresos pueden afectar las densidades de cotización del sistema de pensiones, la edad de jubilación y, en última instancia, los costos del programa. Del mismo modo, los cambios en el sistema de pensiones pueden afectar densidades de cotización en el sistema de protección de los ingresos, beneficiar las tasas de reclamo, así como los gastos (Robalino et al. 2008). En el caso de Brasil, por ejemplo, es probable que el sistema de seguro de desempleo (sin financiación) aumente la edad de jubilación y reduzca las densidades de cotización de los trabajadores de altos ingresos en el sistema de pensiones. En efecto, si los sistemas de segu- ro de desempleo fueran «eliminados», las densidades de cotización aumentarían mientras que la edad de jubilación caería (véase la figura 7.5).47 En esencia, el seguro de desempleo FIGURA 7.5 El efecto predicho de la remoción del seguro de desempleo en las densidades de contribución y las edades de jubilación de personas con ingresos promedio en Brasil Nota: Cada punto está relacionado a un conjunto dado de preferencias individuales (aversión al riesgo, preferencias de tiempo, preferencias de consumo sobre ocio, o preferencias sobre trabajo formal vs. informal) y dos factores exógenos (la probabilidad base de elegir trabajo del sector formal y la probabili- dad de trabajar cuando esté jubilado). Fuente: Robalino et al. 2008. abordando los problemas transversales 385 tradicional puede aumentar la duración del desempleo y promover el trabajo informal (véa- se el capítulo 5), y reducir las densidades de cotización a la Seguridad Social. El cambio de densidades de cotización, a su vez, da lugar a ajustes en la edad de jubilación. Las personas que deseen reducir las densidades de cotización son también más propensas a retrasar la ju- bilación. Por el contrario, el sistema de cuentas de ahorro individuales para desempleo (Fon- do de Garantía Por Tempo de Serviço, FGTS) aumenta las densidades de cotización comple- tamente, porque los ahorros son financiados exclusivamente por el empleador. Tiene poco efecto sobre la edad de jubilación de los trabajadores de ingresos altos, pero probablemente aumenta la edad de jubilación de los trabajadores de bajos ingresos, ya que los individuos están dispuestos a trabajar más tiempo para recibir subsidios adicionales. Debido a que tanto el seguro de desempleo y FGTS afectan la cantidad en que los individuos contribuyen, cuando deciden jubilarse, también afectan a las finanzas del sistema de pensiones. Lo contra- rio también es cierto: el sistema de pensiones afecta a las edades de jubilación y densidades de cotización y por lo tanto a las finanzas del sistema de seguro de desempleo y FGTS. Estos hallazgos sugieren que la reforma de cualquier componente del sistema de SS, no debe llevarse a cabo de forma aislada. Los analistas deben considerar los posibles efectos cruzados de los cambios en otros programas. Las políticas para aumentar la transparen- cia y reducir la redistribución implícita de que se defienden en este capítulo deberían ayudar a reducir efectos cruzados negativos entre programas al hacer que los programas centrales tengan incentivos neutrales tanto como sea posible. Al mismo tiempo, mejorando la focali- zación y limitando el tamaño y el alcance de acuerdos explícitos redistributivos reducirá las distorsiones. El desempleo y los beneficios por discapacidad. El uso de los beneficios por incapacidad varía entre los países, incluso después de controlar por las diferencias de cobertura, y las di- ferencias políticas parecen dar cuenta de esta variación (Gillian et al. 2000). Dependiendo de las reglas del sistema de PS, un trabajador que se incapacita tiene hasta cinco opciones: (1) la jubilación anticipada, (2) volver a entrar en el mercado laboral a través de programas que proporcionan rehabilitación, (3) uso seguro de salud durante la incapacidad temporal y de invalidez (para reemplazar la pérdida de salarios y pagar por el cuidado de la salud),48 (4) recibir el seguro de desempleo (en los países donde los trabajadores con incapacidades temporales son considerados como beneficiarios desempleados regulares), y (5) usar los beneficios de asistencia social (si es inelegible prestaciones contributivas para salud o desem- pleo). Frente a esto, las opciones de los trabajadores con discapacidad dependerán de las tasas de reemplazo de seguros de discapacidad, las reglas del sistema de pensiones, y las re- glas de otros programas de transferencia de ingresos, como las prestaciones por desempleo y asistencia social. Cuando la asistencia social o las prestaciones por desempleo son bajas o difíciles de obtener, el número de solicitantes de seguro de discapacidad tiende a subir. Así, la interacción entre el seguro de invalidez y las reglas para otros programas ayuda a deter- minar si los trabajadores con discapacidad permanecen en la fuerza laboral o solicitan al- gún tipo de beneficio. En Argentina y Chile, los reclamos por incapacidad están correlacionados con las tasas de desempleo, lo que sugiere que pueden estar trabajando en parte como un sustituto de un seguro de desempleo insuficiente. Chile (en 1981) y Argentina (en 1994) adoptaron los planes 386 de los derechos a la realidad de pensiones de capitalización completa (desde entonces Argentina ha vuelto a un sistema PAYG). Con estas reformas, el programa de discapacidad fue financiado por separado y ad- ministrado por aseguradoras privadas. Las reglas para evaluar los reclamos y determinar los beneficios también han cambiado, haciendo que el sistema sea más transparente, e intro- duciendo criterios explícitos de beneficios. Sin embargo, los reclamos por incapacidad si- guen correlacionados con el desempleo (figura 7.6). El aumento de los reclamos por incapacidad observados cuando aumenta el desempleo no parecen ser debido a fraude, ya que la proporción de los créditos aprobados es estable en el tiempo. En Argentina, por ejemplo, la proporción de las reclamaciones aceptadas os- ciló entre el 55 y el 62 por ciento entre 1998 y 2007 (SAFJP 2008). El aumento de los recla- mos parece venir en lugar, de las personas que pueden calificar como discapacitados bajo las reglas en cualquier momento, pero que, en los buenos tiempos, prefieren seguir traba- jando porque pueden ganar más de lo que reciben en beneficios por incapacidad. El proble- ma de fondo es que el diseño de los seguros de invalidez no tiene en cuenta esta relación con la tasa de desempleo. Por el contrario, los cálculos de costos simplemente reflejan la preva- lencia de las discapacidades cubiertas y el costo de los beneficios asociados, junto con la madurez del sistema de pensiones (que determina el nivel de los saldos en las cuentas indi- viduales). Para corregir este defecto de diseño, los responsables políticos deben coordinar el diseño del mandato (cobertura), tanto de la discapacidad y el sistema de prestaciones por desempleo. Si las personas con discapacidad prefieren seguir trabajando y solicitar bene- ficios por incapacidad solo cuando se quedan sin trabajo, entonces los criterios de elegibi- lidad puede ser demasiado amplios, ya que el sistema ofrece beneficios a las personas cuya FIGURA 7.6 Correlación de reclamos por discapacidad y desempleo en Argentina Fuente: Estimaciones de los autores en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (para datos de desempleo) y SAFJP 2008 para tasa de reclamo. abordando los problemas transversales 387 discapacidad no impide ganarse la vida cuando las condiciones del mercado de trabajo son favorables. El problema aparente es la insuficiencia de la cobertura del seguro de desempleo o sus beneficios. Seguridad Social y programas de Asistencia Social Todos los países de ALC tienen sistemas redistributivos duales. El funcionamiento de la re- distribución dentro del sistema contributivo de SS se analizó anteriormente. El argumento se hizo para sustituir las subvenciones opacas y distorsionadoras con los programas de trans- ferencias transparentes y específicas para subsidiar las contribuciones o para completar las prestaciones. Sin embargo, como se discutió en el capítulo 6, LAC también tiene un conjunto cada vez mayor de programas redistributivos de Seguridad Social, como las TMC y bienes- tar de trabajo, que se enfocan en los hogares que se excluyen de la SS. Esta dualidad provoca la pregunta: Si el mandato central de la SS es mantener el consumo más que para evitar la pobreza, y el propósito de la redistribución es para prevenir la po- breza, ¿por qué no centrar la redistribución exclusivamente en los programas de lucha con- tra la pobreza? La respuesta es que, en América Latina hay un fuerte argumento para la in- clusión de un componente redistributivo en el sistema de SS. Como se ha dicho anteriormente en este capítulo, hay dos razones para esto. En primer lugar, las transferencias de lucha con- tra la pobreza tienden a ser insuficientes para ayudar a mantener el consumo para los no pobres. En segundo lugar, las transferencias pueden ser utilizadas para proporcionar incen- tivos para inscribirse en los programas contributivos a las personas con limitada capacidad de ahorro, lo que podría generar ahorros en las transferencias de lucha contra la pobreza en el futuro. Un sistema donde los programas de redes de seguridad son solo la reserva para aquellos que no pueden ahorrar lo suficiente para asegurarse plenamente ellos mismos, se- ría el enfoque equivocado para la mayoría de los países de ALC. Por el contrario, existe una necesidad urgente de abordar la enorme brecha del «intermedio» de hogares que no están cubiertos por la SS, ni son extremadamente pobres y vulnerables e incapaces de hacer nin- guna contribución a su propio seguro. Esta brecha debería cerrarse al incluir incentivos cuidadosamente diseñados, compatibles con los componentes redistributivos de los siste- mas de SS para subsidiar las contribuciones o beneficios superiores para ampliar la cobertu- ra de los trabajadores de bajos ingresos por programas contributivos de SS. Si esta visión se convierte en realidad, el sistema de PS seguirá teniendo dos niveles de re- distribución. El primero sería un sistema general de asistencia social que actúa como una red de seguridad para todos los pobres. El segundo nivel incluiría programas redistributivos, los beneficios del cual serían condicionadas a la participación de los beneficiarios en el sistema de Seguridad Social. Para que este sistema de dos niveles funciones, sin embargo, las cantidades de transferencias tendrían que ser cuidadosamente calibradas. Si los programas de lucha con- tra la pobreza no contributivos son demasiado generosos, se reducen los incentivos de los ho- gares que participan en el sistema de Seguridad Social; por otro lado, si las subvenciones de la SS son demasiado altas o están también disponibles para los no pobres, pueden ser regresivas. Una pregunta separada es si hay un buen caso para la creación de programas especiales de redistribución para los discapacitados, ancianos, o desempleados, en lugar de programas 388 de los derechos a la realidad simplemente basados en los criterios generales de pobreza de los hogares. Algunos posi- bles problemas pueden surgir de tales programas especiales. En primer lugar, crear trasla- pes y aumentar los gastos administrativos. En segundo lugar, desigualdades pueden surgir, ya que los hogares pobres son tratados de manera diferente el uno del otro en función de los programas que los cubran. En tercer lugar, los efectos de los ingresos de «doble inmer- sión» pueden agravar las distorsiones del mercado laboral. Por ejemplo, ¿existe un buen caso para proveer las pensiones sociales, o debe el anciano pobre ser cubierto por los programas de lucha contra la pobreza generales? Un reciente estu- dio argumenta que la estrategia más eficaz sería la inclusión de las personas mayores en los programas de lucha contra la pobreza en general, y se demostró que este enfoque ya se utiliza en los programas de transferencias en Brasil, Ecuador, Jamaica y México (Grosh y Leite de 2009). Las preocupaciones de que los ancianos no pueden ser alcanzados por los programas de transferencias de efectivo pueden ser tratados mediante la revisión de los sistemas de orien- tación o añadiendo condiciones. Sin embargo, puesto que las pensiones no contributivas se dan normalmente a los que no tienen pensiones contributivas, estos tienden a ser muy bien dirigido. En tanto que el derecho a otros programas de transferencia se calcule teniendo en cuenta los ingresos de pensiones, el resultado es probable que no sea regresivo. De mayor preocupación es el impacto potencialmente negativo de las generosas pensiones no contri- butivas en la demanda de pensiones contributivas entre los trabajadores de bajos ingresos. El caso de las pensiones sociales es fuerte solo en circunstancias específicas. Como se dis- cutió en el capítulo 4, las pensiones sociales pueden tener sentido (1) cuando el anciano en- frenta un mayor riesgo de pobreza que el resto de la población, o representan una gran pro- porción de los pobres, (2) cuando los factores de economía política limitan la creación de efectivos programas generales de lucha contra la pobreza, y (3) cuando la transferencia di- recta sería una manera de empoderar a las personas mayores contra la discriminación. Estos tres casos no son mutuamente excluyentes. En ausencia de tales factores, sin embargo, la lógica de los programas de transferencia específicos para los ancianos es débil. El camino hacia adelante Este libro ha examinado los desafíos que enfrentan los sistemas de PS de ALC y las posi- bles formas de superarlos. El primer desafío es extender la cobertura de los sistemas de SS y aumentar la adecuación de las prestaciones, conteniendo los incentivos con efectos adver- sos y manteniendo la disciplina fiscal. El segundo es el fortalecimiento de las redes de segu- ridad para los pobres extremos. El tercero es para promover el capital humano y mejorar las oportunidades de generar ingresos para los trabajadores no calificados y de los jóvenes de bajos ingresos, y los pobres. Las políticas que se han recomendado aquí involucran una separación de acceso a la SS desde el contrato de trabajo, mejorar la eficiencia de los siste- mas contributivos, la revisión de sus mandatos, y su apertura a todos, pasando de formas implícitas a explícitas de redistribución, y coordinar mejor el diseño de políticas dentro y a través de los riesgos y programas. También incluyen la mejora de los programas de mer- cado de trabajo y programas de transferencias condicionadas de efectivo para reducir la pobreza, promover la inversión en capital humano, facilitar el acceso a puestos de trabajo abordando los problemas transversales 389 de mejor calidad para los pobres, y proporcionar una base sólida para responder con flexi- bilidad a las crisis, como la actual crisis global. Sin embargo, los países de la región de ALC enfrentan a estos desafíos comunes desde puntos de partida muy diferentes. Existen grandes variaciones en el tamaño, la demografía, la estructura económica, niveles de ingreso, distribución del ingreso, los indicadores de de- sarrollo humano, y es probable que en los costos y beneficios fiscales. Esta última sección trata de esbozar las posibles prioridades para tres grupos de países, teniendo en cuenta los programas existentes, su lucha contra la pobreza y los problemas de desarrollo humano, sus estructuras demográficas, y sus limitaciones institucionales. Condiciones iniciales y limitaciones en todos los países Una forma de grupo de los países de ALC es de acuerdo a las reformas de PS que se han in- troducido hasta la fecha. Se pueden distinguir tres grandes grupos: (1) los reformadores, don- de los responsables políticos han puesto en marcha iniciativas importantes a través de los riesgos y programas, (2) los reformistas parciales, donde los legisladores han introducido innovaciones importantes en algunas áreas, y (3) los sistemas tradicionales, donde ningu- nas innovaciones importantes han tenido lugar. La tabla 7.2 resume las condiciones iniciales de estos tres grupos de países. El primer gru- po está formado por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Panamá y Perú, todos los cuales han transformado sus pensiones, y los sistemas del desempleo, la salud, y de asisten- cia social, en las últimas dos décadas. El segundo grupo está formado por Bolivia, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Repú- blica Bolivariana de Venezuela y Uruguay. Algunos de estos países han reformado sus siste- mas de pensiones, otros han reformado sus sistemas de seguro de desempleo, y otros han reformado sus programas de asistencia social. Por último, en Guyana, Haití, Nicaragua, Pa- raguay, Santa Lucía, Surinam y Trinidad y Tobago, en los cuales hay ausencia de interven- ciones importantes en el sistema de PS. Hay poca correlación entre las reformas que se han introducido y los niveles de ingreso per cápita (véase la figura 7.7). Aunque entre los reformadores se encuentran algunos de los países más ricos de la región y muchos países con los sistemas tradicionales se encuen- tran entre los más pobres, también hay países ricos, como Trinidad y Tobago y Venezuela, donde ha habido muy pocas innovaciones. Además, Bolivia, que es uno de los países más pobres de América Latina, ha llevado a cabo una importante reforma de su sistema de pen- siones. El análisis completo de lo que determina la voluntad de un país y su capacidad para introducir reformas está fuera del alcance de este estudio,49 pero la idea de que las reformas solo son viables en los países más ricos parece estar mal. Entre las limitaciones más importantes para futuras reformas a la PS, están la pobreza total y la distribución desigual del ingreso (que puede generar una mayor incidencia de la pobreza lo que se esperaría para un determinado nivel de ingresos). Entre los países más afec- tados por estas restricciones son (1) Colombia (que se ve afectada por la distribución des- igual del ingreso), y (2) Bolivia, Honduras, y, en particular, Haití (que se ven afectados por ambos factores). Los indicadores de desarrollo humano en salud y educación han mejorado TABLA 7.2 Condiciones iniciales que dan forma a las opciones de política en el sistema de protección social Efectividad Concentración gubernamental Nivel de ingreso de pobreza, y calidad Mortalidad Países (US$) o ingreso regulatoria Envejecimiento infantil Grupo 1: Reformadores Argentina, Brasil, Chile, México, 5.900 - 8.400 + (México –) + (Argentina=) = (Argentina+ – (Brasil=) y Panamá Chile+) Colombia y Perú 3.300 - 3.500 + + (Perú=) = Colombia– Perú+ Grupo 2: Reformadores parciales Costa Rica, Uruguay, 5.500 - 7.300 + (Costa Rica–; + (Venezuela–) = (Uruguay+) – y Venezuela Uruguay–) Bolivia, República Dominicana, 1.300 - 3.700 + (Jamaica–) = (El Salvador+ = (Bolivia– = (Bolivia+ Ecuador, El Salvador, Guatemala, Jamaica+ Honduras– Jamaica–) Honduras y Jamaica Bolivia–) Guatemala–) Grupo 3: Sistemas tradicionales Santa Lucia, Surinam y Trinidad 5.500 - 14.100 + Santa Lucia+ = Santa Lucia–; y Tobago Surinam= Surinam= Guyana, Haití, Nicaragua 600 - 1.700 + – (Guyana=) – (Guyana=) = (Haití+) y Paraguay Nota: Los símbolos más, menos, e igual indican arriba, abajo, e igual al promedio, respectivamente. Fuente: Diseño de los autores. abordando los problemas transversales 391 FIGURA 7.7 Innovaciones en políticas e ingreso per cápita Nota: BD = Beneficios de desempleo. Fuente: Cálculos de los autores. considerablemente en América Latina, pero las tasas de mortalidad infantil siguen siendo altas en Bolivia y Haití, y están muy por encima del promedio en la República Dominica- na, Guatemala y Paraguay. Otro factor que influirá en las reformas es el envejecimiento de la población, particularmente en el caso de los sistemas de pensiones con PAYG restantes, y en los sistemas de salud. Sin embargo, otro factor común en la región es la limitada base tributaria para financiar los programas subvencionados. La mayoría de los países de ALC recaudan alrededor de un 15 por ciento de su PIB a partir de impuestos sobre la renta y el consumo, que es solo la mitad de lo que la mayoría de los países de altos ingresos logra. Al- gunos —como Ecuador y Venezuela— movilizan ingresos procedentes de los recursos na- turales como el petróleo, pero éstos forman una base volátil y poco fiable para la financia- ción de compromisos a largo plazo de la PS. Por último, muchos países donde las reformas son más necesarias se ven afectados por una gobernabilidad y capacidad institucional dé- bil, como en el caso de Nicaragua y Paraguay. Grupo 1: Reformadores. Los siete países del grupo 1 han conducido a ALC en la reforma de sus sistemas de pensiones, salud, protección de los ingresos, y asistencia social. La gran mayoría de su población tiene acceso a la educación, salud e infraestructura básica. El reto ahora es consolidar los actuales programas de protección social y de las instituciones en lugar de crear otros nuevos. La capacidad institucional es relativamente fuerte. Un área prioritaria 392 de los derechos a la realidad de la reforma es la integración horizontal de la SS contributiva, y los responsables políti- cos deberían empezar por reducir el paquete de beneficios de la SS para reducir la diferen- cia por impuestos. Otro desafío es la integración de sistemas paralelos para mejorar la equi- dad y aumentar la eficiencia. Las reformas recientes en Brasil y México son buenos ejemplos de cómo este reto pueden ser abordado. Algunas reformas se necesitan con urgencia en las pensiones y los seguros de salud. En Brasil, el sistema de pensiones debe ser más equitativo y sostenible financieramente para que pueda ser ampliado para cubrir más población. Muchos otros países tienen problemas con el control de los costos administrativos de los sistemas de capitalización, la regulación de las carteras de inversión durante la transición a la jubilación de los trabajadores, y el diseño de la fase de pago. En Argentina, a raíz de la decisión de dar un paso atrás desde un sistema financiado de contribución definida, el reto inmediato es diseñar un nuevo sistema de pensiones que no utilice fórmulas defectuosas e insostenibles de BD. En materia de salud, los principales desafíos son ampliar buena calidad seguro básico de salud a toda la pobla- ción e integrar paralelas programas de salud pública de la SS y nacional, para reducir la duplicación de esfuerzos y costos. Los países de este grupo tienen el potencial de fortalecer sus sistemas de protección de los ingresos, convirtiéndolos en sistemas integrados de gestión del riesgo del mercado de tra- bajo. Chile lidera la reforma en esta área, mejorando el equilibrio entre los ahorros y los ele- mentos de redistribución del seguro de desempleo y la implementación de programas inno- vadores, como Jóvenes. Argentina debería considerar la expansión de las CAID más allá de los trabajadores de la construcción. México debería considerar ir más allá de un sistema de prestaciones de desempleo basado en cuentas individuales de retiro (AFORES) y la adopción de CAID de pleno derecho, conservando el vínculo entre los dos. En Brasil, Colombia y Perú, hay espacio para mejorar el diseño de las CAID. En todos estos países, el seguro de desem- pleo debe estar mejor integrado en una estructura que también ofrezca ayuda para buscar empleo, servicios de intermediación, recertificación de habilidades, y el re-entrenamiento. Tal vez el reto más importante es encontrar una manera de utilizar los subsidios redis- tributivos para aprovechar la expansión de la SS, utilizando transferencias ex ante como in- centivos. El punto de partida es revisar los elementos no contributivos de la Seguridad Social con el fin de eliminar los incentivos para que los trabajadores prefieran el trabajo en el sector informal. Chile ha iniciado una segunda ronda de reformas de las pensiones y la protección de los ingresos que se mueven en esta dirección. Otros países deberían considerar acuerdos similares, especialmente en el ámbito de la protección de los ingresos, donde los trabajado- res informales generalmente no están cubiertos. Al mismo tiempo, se debe tener cuidado al expandir programas de protección social en el medio urbano, ya que algunos programas, como las TMC, se adaptan mejor a las zonas rurales. El seguro de desempleo subsidiado junto con estrategias PAMT para ayudar a los beneficiarios para acceder a un empleo soste- nible ofrece un camino más prometedor. Por último, la fragmentación del mercado de tra- bajo que posiblemente resulte del paralelo entre el seguro social de salud contributivo y no contributivo (Servicio Nacional de Salud [SNS]) también merece atención. Grupo 2: los reformistas parciales. Los países de este grupo se pueden dividir en dos grupos. Los países de ingresos medio-bajos (Bolivia, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, abordando los problemas transversales 393 Guatemala, Honduras y Jamaica) se enfrentan a restricciones fiscales e institucionales y a demandas públicas para la reducción de la pobreza y mejoras en la distribución del ingre- so y los indicadores de desarrollo humano. Para los países de ingresos medio-altos (Costa Rica, Uruguay y Venezuela), los retos impuestos por el envejecimiento de la población son más agudos. Una prioridad para el grupo de ingresos medio-bajos debe ser para lograr ahorros me- diante la eliminación de redistribución implícita y regresiva del sistema de Seguridad Social y luego a gastar más recursos en la prevención de la pobreza y en el aumento de la adecua- ción de los servicios de salud. Los que tienen los sistemas de pensiones BD deben vincular las contribuciones a los beneficios y hacer que estos sistemas sean financieramente auto-sos- tenibles. Este objetivo se puede lograr sin necesidad de cambiar los mecanismos de financia- ción, por ejemplo, mediante la adopción de sistemas de CTD. El paquete de prestaciones de Seguridad Social también debe simplificarse y racionalizarse. Las reformas en salud también deben ser una prioridad. Estos países (con excepción de Jamaica) tienen sistemas fragmentados con una baja proporción de los gastos pagados por adelantado o agrupados (por debajo del 50 por ciento). Esta baja proporción de los gastos pagados por adelantado y agrupados es un problema particular en Ecuador, El Salvador y Guatemala. También existe la preocupación acerca de la adecuación de las prestaciones de los servicios nacionales de salud. En el apoyo a los ingresos, la prioridad debe ser la amplia- ción de las PAMT para mejorar la capacitación y el aumento de las posibilidades laborales de los pobres y de jóvenes de bajos ingresos. Los responsables políticos de estos países tam- bién deben concentrarse en aumentar la oferta de educación y atención de salud para satisfa- cer la creciente demanda que generan las TMC. Un caso especial es el de Venezuela, que está en el grupo de ingreso medio-alto y ha sido un innovador en protección de los ingresos, pero ahora se enfrenta a retos tanto en el seguro social y la asistencia social. El sistema de salud sigue siendo fragmentado, y los gastos paga- dos por adelantado o compartidos son menos del 60 por ciento. Al igual que en países de ingresos medios-bajos, existe la preocupación acerca de lo adecuado de las prestaciones otorgadas por el SNS. Los sistemas de pensiones y prestaciones por desempleo son muy ge- nerosas respecto a estándares internacionales y amenazan con crear obligaciones no finan- ciadas que deberán ser cubiertas por los ingresos generales y por las generaciones futuras, a pesar de que la cobertura es todavía inferior al 50 por ciento de la fuerza laboral. A pesar de la persistencia de un alto índice de pobreza y desigual coeficiente de Gini, Venezuela to- davía no ha introducido las TMC o cualquier otro sistema de ayuda a los ingresos con be- neficiarios bien definidos. Con las ganancias inesperadas del petróleo, el gobierno ha desa- rrollado grandes programas de infraestructura y programas de transferencias para los pobres (misiones), pero no está claro qué tan eficientes y equitativos han sido estos programas, o si se han alcanzado los más pobres de la población, y si han tenido algún efecto negativo en el mercado laboral.50 Costa Rica y Uruguay necesitan completar sus reformas a la SS, y reconsiderar el diseño de la asistencia social. Costa Rica ya tiene un sistema de seguro de salud integral, y la pro- porción de los gastos pagados por adelantado y compartidos en ese país, cerca del 80 por ciento, se encuentran entre los más altos de la región. Este ha resuelto los principales proble- mas con su sistema de pensiones contributivo (los restantes problemas son similares a los 394 de los derechos a la realidad que continúan en los países reformadores). Se podría hacer más para fortalecer el sistema de protección de los ingresos, pero el programa de TMC recientemente creado es un paso en la dirección correcta. En Uruguay, la reforma de las pensiones se ha implementado, y avances significativos se han hecho en la prestación de apoyo a los ingresos a través del Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social (PANES). El principal reto es ahora el sistema de salud, que sigue estando fragmentado, con bajos niveles de gastos prepagados/ agrupados. También hay margen para mejorar el seguro de desempleo aprovechando la in- fraestructura de las cuentas individuales para implementar CAID y permitir que los ahorros sean utilizados con flexibilidad entre las CAID, las pensiones y el sistema de salud. Un de- safío común para Costa Rica y Uruguay es ampliar la cobertura de los sistemas de pensio- nes y de protección del ingreso. Aunque tienen la cobertura más alta entre las pensiones en América Latina (más del 60 por ciento en ambos casos), sin embargo, se mantienen muy por debajo del nivel que debería ser asequible para los países en su nivel de desarrollo. En Uruguay, hay también gran preocupación por las bajas densidades de cotización que pue- den dejar a una tercera parte de los miembros del plan sin pensión (Forteza, Lucchetti, y Pallares 2009). Al mismo tiempo, la garantía de pensión mínima en ambos países es bastante modesta. Grupo 3: Los sistemas tradicionales. El grupo 3 incluye tanto países de ingresos bajos y otros de relativamente altos ingresos. Los países de bajos ingresos, Guyana, Haití, Nicara- gua y Paraguay, se enfrentan a muchos desafíos y graves limitaciones financieras e institu- cionales. Haití es un caso especial. El enfoque en Haití debe permanecer en la creación de pro- gramas contra la pobreza que sean administrados de forma efectiva y bien orientada (tanto de transferencias como programas de generación de ingresos) y en la ampliación del acceso a servicios básicos de buena calidad, incluida la atención de salud, a través de un servicio nacional de salud integrado. Dadas las restricciones fiscales, también es importante para los responsables políticos en Haití el controlar la masa salarial del sector público y el costo de las pensiones del sector público. En Guyana, Nicaragua y Paraguay, la primera prioridad debe ser crear programas bien focalizados de transferencias para los pobres. Tasa de pobreza de Nicaragua se encuentra entre las más altas de la región. En Paraguay, es más baja, pero la distribución del ingreso es más desigual. Dadas las restricciones fiscales y la alta concentración del ingreso en los deciles superiores, estos tres países también tienen que empezar a reformar sus sistemas de pensiones. En términos demográficos, estos se encuentran entre los países con las poblacio- nes más jóvenes de la región, pero la limitada cobertura del sistema de pensiones ya ha dado lugar a altas tasas de dependencia. El aumento de la pertinencia de las prestaciones sanita- rias del SNS es también una prioridad importante. Por el contrario, Santa Lucía, Surinam y Trinidad y Tobago tienen amplios recursos y la capacidad institucional para introducir las reformas estructurales necesarias en sus siste- mas de PS. Sus estructuras demográficas son similares a las de Argentina, Chile y Uruguay, y sus sistemas de pensiones no financiados PAYG son una amenaza fiscal importante. Trini- dad y Tobago es una anomalía. Cuenta con el mayor nivel de ingresos en la región, un gran sector industrial (y por lo tanto menos informalidad que países comparables), y bajas tasas abordando los problemas transversales 395 de pobreza, pero conserva un sistema de pensiones BD mal diseñado y no tiene un sistema de prestaciones por desempleo más allá de la indemnización por despido. Sin embargo, sí tiene un sistema de salud integrado. Aunque los gastos pagados por adelantado o compar- tidos son relativamente bajos (alrededor del 50 por ciento) para el nivel de ingresos del país, la tasa de mortalidad infantil es de las más bajas de la región. Así que la prioridad inmedia- ta es hacer frente a la reforma de pensiones y ampliar los programas de protección de ingre- sos. Del mismo modo, en Santa Lucía y Surinam, hay serias preocupaciones sobre la soste- nibilidad fiscal de los sistemas de pensiones reformados. Aunque las tasas de pobreza son altas, no hay programas específicos de transferencia que hayan sido creados, además, poco se sabe sobre el funcionamiento de los mercados laborales, y poco se ha hecho para desarro- llar PAMTs. Los sistemas de salud siguen estando fragmentados y los gastos prepago/com- binados son bajos. Tasas de mortalidad infantil son bajas en Santa Lucía pero están por encima del promedio regional en Surinam. Estos países cuentan con los recursos económicos y la capacidad institucional para es- tablecer un mejor sistema PS que sea mejor integrado. Necesitan una estrategia de reforma en los tres frentes y deben buscar (1) hacer frente a la carga fiscal de las obligaciones no fi- nanciadas en sus sistemas de pensiones reformados, (2) satisfacer las necesidades de los po- bres no asegurados con apoyo a los ingresos, programas de mercado de trabajo, y redes de seguridad de respuesta a las crisis, y (3) aumentar la financiación y mejorar la calidad de su servicios de salud. Economía política de la reforma ¿Por qué algunos países han sido capaces de introducir políticas innovadoras y mejorar el rendimiento de sus sistemas de PS, mientras que otros no han podido hacerlo? Un análisis completo de los factores que determinan la capacidad de un país para reformar sus políti- cas de PS está más allá del alcance de este capítulo (y de todo el libro). Sin embargo, algu- nas ideas útiles emergen de la literatura sobre la economía política de la reforma (Schmidt- Hebbel 2009; Stein y Tommasi 2008). El consenso en la literatura es que mucho depende de la calidad del proceso de formula- ción de políticas, entendida como el proceso de discusión, aprobación y ejecución de políti- cas públicas. La calidad del proceso de formulación de políticas depende del conjunto de los actores políticos y los incentivos que enfrentan, lo cual, a su vez, están determinados, al menos en parte, por instituciones (como el Congreso, el sistema de partidos y el poder judi- cial) y normas institucionales que rigen las elecciones. Los países que han sido capaces de introducir reformas exitosas tienen en común un proceso de formulación de políticas en el que los actores políticos cooperar y han sido capaces de alcanzar y cumplir los acuerdos. La cooperación es más probable que exista cuando (1) el liderazgo es fuerte, (2) hay buenos «agregadores» para reducir el número de actores que tienen una influencia directa en la formulación de políticas, (3) los principales actores planifican para el largo plazo e interactúan repetidamente entre ellos (dándoles un incentivo para respetar los acuerdos), (4) hay escenarios institucionalizados para el intercambio político, (5) hay instituciones creí- bles para hacer cumplir los acuerdos y evitar la corrupción (por ejemplo, un poder judicial 396 de los derechos a la realidad independiente), y (6) existe una fuerte burocracia estatal a la que se puede delegar el análi- sis e implementación de las políticas. Los países de ALC varían considerablemente en función de estas seis dimensiones, por lo que sería inútil tratar de sugerir una lista obligatoria de las reformas institucionales para toda la región. Sin embargo, la importancia de la comunicación y el intercambio político es evidente, como es el papel desempeñado por los ministerios para garantizar la continuidad en el diseño e implementación de las políticas. Las reformas que se preparan a puerta cerrada, tienen pocas posibilidades de sobrevivir al proceso político. Cuando la justificación para las refor- mas, los acuerdos de ejecución y los resultados esperados son ampliamente discutidos con la participación de actores no políticos (como personalidades públicas, académicos y consulto- res independientes), estas tienden a tener éxito. Esta estrategia fue adoptada en Chile durante la reciente segunda ola de reformas a los sistemas de pensiones y prestaciones por desem- pleo. El fortalecimiento de la capacidad institucional en los ministerios correspondientes y asegurarse de que su liderazgo ejecutivo es independiente del proceso legislativo también puede mejorar la calidad del proceso de formulación de políticas, a un costo relativamente bajo. Dos elementos adicionales que afectan el éxito de las reformas son los temas de polí- tica mencionados y el contenido de las políticas propuestas. Como era de esperar, las refor- mas tienen más probabilidades de ser adoptadas si atienden a las preocupaciones de la mayo- ría de la población. El actual entorno socioeconómico de los países de ALC parece estar abierto a la reforma de los sistemas de PS, y hay un creciente consenso sobre la necesidad de una distribución del ingreso más equitativa. También hay un reconocimiento general de la PS puede contribuir a revertir la tendencia de la concentración del ingreso. Además, la crisis financiera ha demostrado que muchos sistemas de PS en la región siguen siendo mal prepa- rados para hacer frente a las crisis económicas que han afectado a una gran parte de la pobla- ción. Por lo tanto, hay una demanda de reforma, y basar la reforma en el objetivo de redis- tribución más transparente y equitativa podría reunir a diferentes lados del espectro político. También es importante separar la discusión de los objetivos y los principios generales que impulsan una reforma dada de la discusión acerca de cómo se va a implementar. Las preferencias sociales son muy importantes para llegar a un acuerdo sobre los principios y objetivos, pero, a nivel de aplicación, es fundamental basar las discusiones sobre el análi- sis técnico y económico, y a la vez ser pragmático sobre lo que funciona y lo que no. Mode- los universales de cómo los programas deben ser diseñados deben ser evitados.51 En este capítulo (así como en todo el libro), se ha hecho hincapié en aclarar los objetivos de los sis- temas de PS y esbozar los principios generales y los criterios para orientar las reformas que extenderían la cobertura de los sistemas y aumentarían su eficacia. Las políticas específi- cas escogidas para alcanzar dichos objetivos, sin embargo, dependerán de las condiciones iniciales de cada país y las prioridades que estos tengan. Los desafíos presentados por la reforma de la PS en la región de ALC son, por supuesto, complejos. Los problemas establecidos aquí no se resolverán de la noche a la mañana, y los avances a veces serán pequeños. Lo importante, sin embargo, es que esos pequeños pasos deben adoptarse en el contexto de una clara visión a largo plazo de un sistema de PS más coherente, integrado, eficaz y equitativo. El peor error sería introducir reformas graduales en respuesta a las preocupaciones a corto plazo y los intereses minoritarios, en la ausen- cia de una visión estratégica a largo plazo. abordando los problemas transversales 397 El contexto político en América Latina hoy en día está marcado por un creciente con- senso sobre la necesidad de mejorar la distribución del ingreso. Este libro ha revisado las lecciones aprendidas de los éxitos (y fracasos) de las reformas anteriores a la PS para pro- porcionar a los responsables políticos las estrategias viables para una nueva fase de refor- mas para apoyar este objetivo. La idea central es muy simple. Para volver el derecho a la protección social en una realidad universal, los países de ALC deben ampliar el acceso a la Seguridad Social efectiva para toda la fuerza laboral. Este acceso puede lograrse mediante la apertura de los planes contributivos para los trabajadores del sector informal y de ase- gurarse de que las subvenciones a la Seguridad Social son transparentes, equitativos y con- sistentes con los incentivos para trabajar y ahorrar. Los países de la región también tienen que proporcionar una red de seguridad sólida y bien dirigida para aquellos que permane- cen excluidos. Notas 1. A estos se les llama Servicios Nacionales de Salud (SNS) en el caso de la salud. 2. Véase Perry et al. (2007) y Levy (2008) para una discusión general de la propuesta, y Baeza and Packard (2006) para su aplicación a la salud. 3. Sería eliminado a menos que la reforma involucre un aumento a los impuestos sobre la renta, lo cual también afectaría a la diferencia por impuestos. 4. Las justificaciones para la intervención pública en los seguros de desempleo y las pensiones son miopía (los individuos son malos planificadores y no ahorran lo suficiente o no compran segu- ros), limitantes de liquidez (algunos no pueden costearse ahorrar o los seguros), y, en el caso del seguro de desempleo, los riesgos correlacionados (como resultado de lo cual los sistemas privados podrían volverse insolventes en una recesión). En el caso de la salud, una justificación adicional surge de las potencialmente grandes externalidades positivas asociadas con una población saludable, así como del riesgo reducido de transmitir enfermedades a otros, así como un aumento en la producti- vidad económica. 5. A veces se asume que la idea de un mínimo de protección social, como fue propuesto en la res- puesta de 2009 de las agencias de las Naciones Unidas y las instituciones financieras internaciona- les respecto a la crisis económica y financiera, necesariamente implica establecer programas no contri- butivos y financiados por impuestos. Pero la alternativa de desarrollar un grupo coherente de programas contributivos y no contributivos es igualmente consistente con la iniciativa del mínimo de PS. De cualquier manera, la meta es asegurar acceso a los servicios sociales básicos, junto con el empodera- miento y la protección de los pobres y vulnerables y el acceso a trabajo digno para todos. El caso para financiamiento por medio de impuestos, a diferencia de los enfoques contributivos, debe ser hecho programa por programa, tomando en cuenta el costo de oportunidad de los recursos fiscales y la for- ma de evitar efectos de incentivos negativos. De importancia particular es la necesidad de promover Seguridad Social basada en ahorros para los riesgos (como el apoyo a los ingresos en la vejez) que no son asegurados de mejor forma a través de mancomunación (debido a la alta probabilidad de que todos los trabajadores eventualmente necesitarán dicho apoyo). 6. Mesa-Lago (2008a, 2008b) provee recomendaciones detalladas, similares a las sugeridas aquí, para cómo incorporar a los trabajadores informales. 7. Véase Sluchinsky (2009) para una discusión de nuevos sistemas que pueden facilitar el registro de contribuyentes y la recolección de contribuciones. 398 de los derechos a la realidad 8. En teoría, uno puede argumentar que, dada una función de bienestar, el mandato de varios programas de Seguridad Social debería ser endógeno, tomando en cuenta la extensión de varias fallas de mercado (externalidades, miopía, y limitantes de liquidez). En la práctica, sin embargo, las funcio- nes de bienestar se mantienen difíciles de obtener, y es muy difícil determinar la extensión de las fallas de mercado. Por tanto, los mandatos de los programas de Seguridad Social tienden a ser el resultado de negociaciones entre diferentes actores. 9. La siguiente sección discute el rol de los programas redistributivos en asegurar este mínimo. 10. La parte cubierta por el sistema de Seguridad Social será de 100 por ciento. Sin embargo, algunos sistemas de seguridad especifican un co-pago, el cual hace al asegurado responsable por los primeros costos de salud en cualquier período. La idea es que el seguro busca limitar los gastos en sa- lud a un techo dado, no cubrirlos totalmente. También pueden haber algunos cargos al usuario, los cuales son cobrados por servicio, para reducir el problema de sobreconsumo asociado a enfrentar un costo marginal de cero por consumir servicios de salud. 11. Como con otros tipos de seguro, la idea de esta variación es que los individuos de altos ingre- sos pueden diversificar los riesgos fuera del sistema público. 12. En el caso de la salud, dadas las externalidades positivas asociadas con el consumo de servi- cios de salud, una proporción fija del costo del plan podría ser usada para subsidiar a todos los indi- viduos, sin importar sus ingresos. 13. Este resultado no sería afectado por el hecho de si los sistemas son financiados por completo, o si son PAYG. Los sistemas de SNS y de seguro social de salud, son esencialmente PAYG, en el sen- tido que los pasivos presentes y futuros no están respaldados por activos financieros, o solo lo están parcialmente. 14. También es necesario revisar fórmulas, condiciones de elegibilidad, y arreglos de financia- miento para pensiones de supervivencia e incapacidad. Estos requerimientos son discutidos en la ter- cera sección. 15. Un buen indicador sustituto (proxy) es la tasa de crecimiento del salario cubierto promedio (Robalino y Bodor 2009). 16. La tasa de devengado es la proporción de ingresos pre-jubilación que los individuos reciben como pensión por cada año (12 meses) de contribuciones. 17. Para discusiones más detalladas sobre cómo fijar fórmulas de beneficios y condiciones de elegi- bilidad en sistemas relacionados con ganancias y financiamiento PAYG, Véase Robalino y Bodor (2009). 18. Para una descripción sobre cómo opera este tipo de sistema, ver Holzmann y Palmer (2005). 19. Esencialmente, el valor de la pensión (anualidad), es dado por (contribuciones totales + inte- rés acumulado)/factor de anualidad. El factor de anualidad depende de la expectativa de vida a la edad de jubilación. 20. Aunque esta discusión se refiere principalmente a seguro social para salud, principios simi- lares se podrían aplicar a los sistemas SNS. Aunque por diseño no hay contribuciones involucradas, el sistema mantendría registro de los costos unitarios esperados por grupos amplios de producción y usaría estos para planificar presupuestos y asignar recursos regionalmente. Por tanto, sería nece- sario modificar la forma en que se le paga a los proveedores. En lugar de que se le pague a los prove- edores en base a presupuestos históricos, su reembolso reflejaría producción real de servicios junto con tasas fijas negociadas por procedimiento o diagnosis. 21. Véase Kugler (2005). 22. Para una discusión de este punto, Véase Perry et al. (2007) y Levy (2008). 23. El beneficio neto de un programa de seguros es definido como el valor esperado del beneficio menos el costo de la contribución. En sistemas no contributivos, por definición, los beneficios netos equivalen a los beneficios brutos. 24. Véase Piggot, Robalino, and Jimenez-Martin (2009) para una discusión de este punto. abordando los problemas transversales 399 25. Véase Valdés-Prieto (2008) para una discusión relacionada a las pensiones. 26. En chile, la reforma reciente a reducido esta TMEI. 27. Algunos estudios han intentado estimar la semielasticidad del autoempleo con respecto al cambio en las ganancias relativas del sector formal; los rangos son entre 0,03 (Maloney 1998) y 0,05 (Loayza y Rigolini 2006). Véase también la discusión en Perry et al. (2007, cap. 4). 28. Véase Poblete (2005). Los resultados implican un impuesto decreciente como una función del ingreso, lo cual es consistente con la literatura en grabación óptima. Para una discusión de los detalles, Véase también Valdés-Prieto (2008) y Piggot, Robalino, y Jimenez-Martin (2009). 29. La pregunta general importante «¿cuál es la mejor manera de financiar el presupuesto?» va más allá del enfoque de este libro. Véase Auerbach (2009) para un panorama de la literatura. 30. Para una discusión de las pensiones sociales, Véase Jousten (2009). 31. Para una discusión más extensa de este asunto en el caso del diseño de pensiones sociales, vea Piggot, Robalino, y Jimenez-Martin (2009) y Jousten (2009). 32. Véase el capítulo 1 para una discusión del marco conceptual en el cual deben operar los for- muladores de políticas. 33. Para una revisión del impacto de las leyes en el salario mínimo en ALC, Véase Cunningham (2007). 34. En lenguaje técnico, los salarios son fijados por debajo del valor marginal del producto del trabajador, conduciendo a ganancias excesivas, y las imperfecciones de mercado previenen los sala- rios a moverse hacia los niveles de equilibrio. 35. Esto ocurrirá mientras los ingresos de los trabajadores de mayores salarios no se incremen- ten como un efecto indirecto del aumento en el salario mínimo. En los mercados de trabajo donde el salario mínimo es usado como un mecanismo formal o informal de indexación para los salarios de los trabajadores que ganan por encima del mínimo, este efecto de reducir la dispersión de los sala- rios no será observado. 36. La diferencia por impuestos es definida como (costo del trabajo para el empleador - salario que los empleados se llevan a casa) y es expresada como la proporción de los costos totales del tra - bajo. Formalmente, tenemos: tw = ((w + wβe) - (w - wβl - wτ )/(w + wβe)) = ((Be + Bl + τ )/(1 + βe)), donde w es el salario bruto, β (beta) es la tasa de contribución pagada por el empleador (e) y el em- pleado (l), y τ es el impuesto sobre la renta. 37. Técnicamente, esta sensibilidad es medida por las elasticidades de la demanda de trabajo y de la oferta de trabajo. Estas elasticidades dan el cambio porcentual en la demanda (oferta) de trabajo como el cambio porcentual en el costo del trabajo (pago llevado a casa). 38. Fuera de la región de ALC, existe evidencia en Algeria y Marruecos de que más de 30 por cien- to de las empresas en el sector manufacturero tienen niveles de productividad por debajo del costo ofi- cial del trabajo (World Bank 2007a, 2007b). 39. PAMTs como trabajos públicos son muy relevantes como respuestas a golpes a la demanda, pero no son parte de los programas de largo plazo que son el enfoque de esta sección. 40. El concepto de demanda potencial toma en cuenta el hecho que los empleadores puede que no ofrezcan trabajos de alta calidad debido a que asumen que encontrar las habilidades adecuadas será difícil o costoso. 41. Véase Shimer y Werning (2006). La vista aplica a trabajadores con aversión al riesgo para quie- nes, teóricamente, los salarios de reserva después de impuestos indican toda la información relevante sobre su bienestar. 42. Véase Orszag et al. (1999). Para otros estudios sobre el tema de la integración, véase Stiglitz y Yun (2008). 43. En los sistemas PAYG con fórmulas BD, el acumulado de la pensión es el valor presente de los pagos futuros de pensión (en otras palabras, los derechos adquiridos hasta la fecha). En los sistemas 400 de los derechos a la realidad PAYG con fórmulas de CTD, es simplemente el valor del balance nocional o teórico en la cuenta in- dividual. 44. Véase Lindemann et al. (2006) para una discusión más detallada. 45. Para una discusión más extensa, véase también Perry et al. (2007, cap. 4). 46. Las convenciones de la Organización Internacional del Trabajo incluyen lo siguiente como beneficios básicos de un sistema de Seguridad Social: Seguro de salud, seguro de desempleo, pensio- nes para la vejez, pensiones por incapacidad, pensiones por supervivencia, y licencia por maternidad. 47. El impacto previsto en las densidades de contribución de empleados de bajos ingresos es am- biguo. 48. Eventualmente, esta opción se combina con el programa de beneficios de jubilación. 49. Un análisis reciente de la capacidad de los países de ALC para diseñar e implementar políti- cas públicas es Stein y Tommasi (2008). 50. Para una discusión de este punto, véase D’Elia y Cabezas (2008). 51. Véase Santiso (2006) para una discusión de la importancia del pragmatismo en las reformas exitosas en Brasil, Chile, y México. Bibliografía Albrecht, James, Lucas Navarro, y Susana Vroman. 2006. «The Effects of Labor Market Policies in an Economy with an Informal Sector.» IZA Discussion Paper 2141, Institute for the Study of La- bor, Bonn. Auerbach, Alan. 2009. «Public Finance in Practice and Theory.» Department of Economics, Univer- sity of California-Berkeley. Baeza, Cristian, y Truman Packard. 2006. Beyond Survival: Protecting Households from Health Shocks in Latin America. Washington, DC: World Bank. 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Glosario Activo de prepago (pay-as-you-go): En el caso de las pensiones prepago (pay-as-you-go), el valor presente de contribuciones futuras neto de los derechos de pensiones acumulados de dichas contribuciones. En un sistema solvente pay-as-you-go, el activo pay-as-you-go más cualquier activo financiero líquido debe ser igual a la deuda implícita de la pensión. Asistencia Social (AS): Beneficios de efectivo que son probados en base a los ingresos y di- rigidos a los hogares pobres. Beneficio Definido (BD): Un plan de pensión con una garantía por el asegurador o la agen- cia de pensión en la que un beneficio basado en una fórmula prescrita será pagado. Tales planes pueden ser de financiamiento completo, o sin ser financiados. Cero Pilar: Asistencia social no contributiva financiada por el Estado. Contribución Definida (CD): Un plan de pensión en el que la contribución es prescrita y los beneficios dependen de la contribución más el retorno a la inversión en contribuciones acumuladas. Contribución Definida Nocionalmente (CDN): Un esquema en el cual los beneficios son de- terminados por la acumulación de contribuciones, por un «interés» definido de forma teó- rica, nocional o legislativa. Cuentas Individuales de Ahorro Contra el Desempleo (CIAD): Sistema de beneficios de des- empleo en el que los individuos (y los empleadores) están obligados a contribuir para finan- ciar cuentas individuales. Los ahorros acumulados en las cuentas pueden ser retirados en el caso de pérdida del empleo. Densidad de Contribución: Proporción de los ingresos en la etapa active de la vida en la que el individuo contribuye a algún sistema de pensiones contributivas para la vejez. Deuda de pensión implícita: El valor presente de los derechos de pensión (entre los contribu- yentes y jubilados) acumulado hasta la fecha. Diferencia de impuesto: Diferencia entre el costo del trabajo para la empresa y la remunera- ción neta que el trabajador se lleva a casa. Informal: Sector de la economía que incluye una amplia gama de actividades económicas no reguladas o extra-legales, generalmente involucrando trabajo por pago que no viene en forma de salarios, y con condiciones de empleo que no son reguladas por los gobiernos lo- cales, estatales o nacionales. 404 de los derechos a la realidad Mancomunación de riesgos: Recolección y administración de los recursos financieros en una forma que reparte los riesgos financieros del individuo a todo el grupo. Mandato: Una orden oficial de una autoridad para implementar una acción. Obligatorio: Requerido o mandado por la autoridad. Prepago (pay-as-you-go, PAYG): Un método de financiamiento en el cual los gastos co- rrientes por los beneficios de pensiones son pagados de los ingresos corrientes por un im- puesto a la nómina determinado para este fin. Periodo mínimo de contribución: El número de años o meses de contribuciones necesarios para calificar para recibir los beneficios de pensión. Plan completamente financiado: Un plan en el que la acumulación de reservas de pensión llega al 100 por ciento del valor presente de todos los pasivos de la pensión que se le deben a los miembros actuales. Programa Activo del Mercado de Trabajo (PAMT): Iniciativa dirigida a incrementar las ha- bilidades, empleabilidad, y potencial de ganancia salarial a largo plazo de los participantes, a través de entrenamiento, pasantías, asistencia para búsqueda de trabajo, colocación sub- sidiada en empleos y cosas similares. Programa contributivo: Un plan bajo el cual al empleado se le requiere que pague parte del costo, sea por participar en, o por el aumento de, los beneficios, generalmente a través de deducción por planilla. Programa enfocado: Iniciativa para la cual se hace un esfuerzo especial para enfocar o di- rigir los recursos hacia quienes más los necesitan. Programa no contributivo: Un plan de pensión en el que a los miembros participantes o los empleados no se les requiere que apoyen el plan con sus propias contribuciones. Protección Social (PS): Conjunto de intervenciones públicas dirigidas a apoyar a los más pobres y vulnerables miembros de la sociedad, así como a ayudar a los individuos, fami- lias y comunidades a manejar sus riesgos. La protección social incluye redes de seguridad (asistencia social), seguro social, políticas del mercado laboral, fondos sociales, y servicios sociales. Red de Seguridad Social: programas de transferencias no contributivas dirigidos en alguna forma hacia los pobres y a los que son vulnerables a la pobreza y a catástrofes. Seguro Social (SS): Programas contributivos diseñados para ayudar a los hogares a asegu- rarse a sí mismos contra reducciones repentinas en los ingresos. Los tipos de seguro social incluyen los seguros contra desempleo provistos públicamente u obligatorios, para la vejez (pensiones), para discapacidad, la muerte del principal proveedor, y enfermedad. Tasa de acumulación: Porcentaje del salario a ser pagado como una pensión acumulada por cada año de contribución. Tasa de reclamo: La proporción de los que tienen derecho a un beneficio que realmente lo reclaman. glosario 405 Tasa de reemplazo: Proporción de los beneficios de pensión respecto del salario promedio. Tasa Interna de Retorno (TIR): En el contexto de las pensiones, es la tasa de descuento que equivale al valor presente de las contribuciones con el valor presente de las pensiones. Tasa Marginal Efectiva de Impuesto (TMEI): En el contexto de transferencias gubernamen- tales, es el porcentaje de pérdida en el valor de un subsidio resultante de un incremento en los ingresos totales o los beneficios contributivos. Voluntario: No obligatorio.