МК ВО ПРИЛОГ НА ЕФЕКТИВНО ИЗВРШУВАЊЕ НА НЕСПОРНИ ПАРИЧНИ ПОБАРУВАЊА: ЛЕКЦИИ ОД ИСТОЧНА И ОД ЦЕНТРАЛНА ЕВРОПА Признанија Во овој извештај се анализира извршувањето на неплатените сметки за комунални услуги во Бугарија, Хрватска, Чешката Република, Естонија, Унгарија, Летонија, Литванија, Македонија, Полска, Романија, Словачка и Словенија и се дава преглед на разните можности што им стојат на располагање на земјите што сакаат да ги реформираат овие постапки. Овој извештај го подготвија г-ѓа Светозара Петкова (главен автор и експерт за Бугарија) и г-ѓа Џорџија Харли (водач на тимот и специјалист за реформа на правосудството), а експертите во земјите: г-ѓа Ана Крниќ (Хрватска), г-ѓа Луба Биардсли (Чешка и Словачка), г-ѓа Ширли Салм (Естонија), г. Петер Сајлај (Унгарија), г-ѓа Дана Роне (Летонија), г. Миндаугар Ваициунас (Литванија), г-ѓа Нена Ивановска (Македонија), д-р Јарослав Белдовски (Полска), г-ѓа Ана Марија Андроник (Романија) и г-ѓа Весна Павлич Пивк (Словенија) ги прибраа информациите за законските прописи во споредбените земји и дадоа придонес со коментари и идеи за целокупната анализа. Г-ѓа Марина Матиќ Бошковиќ и г. Срѓан Свирчев дадоа вредни насоки и совети. 2 СОДРЖИНА Извршно резиме ___________________________________________________________ 5 Методологија _____________________________________________________________ 8 1. Поставување на проблемот _______________________________________________ 8 2. Застареност ____________________________________________________________ 10 3. Спречување на неплаќање _______________________________________________ 12 4. Неспорни парични побарувања ___________________________________________ 13 5. Фази на извршувањето __________________________________________________ 14 6. Видови постапки за добивање извршни исправи ____________________________ 15 7. Надлежен орган за издавање извршна исправа за неспорни побарувања ______ 20 _______________________________________________ 22 8. Територијална надлежност 9. ИКТ и можности за електронски поднесување ______________________________ 23 10. Стандардизирани обрасци и потреба да се приложат докази ________________ 24 11. Судски и нотарски такси ________________________________________________ 25 12. Времетраење на постапката за добивање извршна исправа _________________ 27 13. Достава на извршната исправа до должникот _____________________________ 27 14. Приговори на извршните исправи ________________________________________ 31 14.1. Форми на отсуство на приговор _____________________________________________ 31 14.2. Форми на приговор _______________________________________________________ 32 14.3. Бесцелни приговори _______________________________________________________ 33 15. Предмети од мала вредност ____________________________________________ 34 16. Надлежен орган што спроведува извршување врз средствата на должникот ___ 34 17. ИКТ и извршувањето врз средствата на должникот _________________________ 36 18. Заштита на должниците ________________________________________________ 38 18.1. Ограничување на извршување врз одредени категории средства на должникот ___ 39 18.2. Стечај на физички лица ____________________________________________________ 40 19. Управување со реформите ______________________________________________ 42 3 19.1. Управување со реформата на постапката за добивање извршна исправа _________ 43 19.2. Управување со реформите во процесот на извршувањето ______________________ 47 20. Намалување на заостатокот _____________________________________________ 48 21. Спротивставување на реформите ________________________________________ 50 21.1. Спротивставување на реформирањето на постапката за добивање извршна исправа _____________________________________________________________________________ 50 21.2. Спротивставување на реформирањето на извршувањето _______________________ 51 22. Заклучоци ____________________________________________________________ 53 Литература ______________________________________________________________ 56 4 Извршно резиме 1. Во оваа споредбена анализа се анализира извршувањето на неспорните парични побарувања во ЕУ-11, како и во Македонија (во понатамошниот текст „споредбени земји“) и се дава преглед на можностите што им стојат на располагање на креаторите на политиките. Корисници на оваа анализа ќе бидат креаторите на политики во опкружувања што се под притисок на голем заостаток на вакви тужби. Примарно, тоа се земјите од Западен Балкан, особено оние од поранешна Југославија. Анализата може да им помогне и на креаторите на политиките од други земји кои сакаат да го подобрат извршувањето на неспорните побарувања. 2. Кога се истражува извршувањето на неспорните побарувања, во извештајот се посветува особено внимание на сметките за комунални услуги бидејќи тие претставуваат значителен дел од овие побарувања. Исто така, извршувањето на сметките за комунални услуги е чувствително прашање поради социјалната важност на овие услуги. 3. Неспорните побарувања се извршуваат во две фази: прво, добивање извршна исправа и второ, извршување на извршната исправа. Во сите споредбени земји, овие две фази се спроведуваат од два различни органа. Ниту една од споредбените земји нема избрано да ги обедини двете фази. Само во Србија и во Црна Гора овие две фази се дел од единствена извршна постапка што ја спроведува извршител. 4. Во извештајот се прави поделба на постапките за добивање извршна исправа на два главни вида постапки: платен налог или издавање налог за извршување врз основа на веродостојна исправа. Тие имаат различен обем (постапката за платен налог има поширок обем), но се базираат на заедничка карактеристика: тие се дизајнирани за извршување на неспорни побарувања и по природа се вонпарнични. 5. Вонпарничната природа на добивањето извршна исправа значи дека надлежните органи ги извршуваат неспорните побарувања на начин што е брз ,правичен и економичен. Повеќето споредбени земји оваа надлежност им ја имаат доверено на првостепените судови. Во Унгарија, Хрватска и Македонија оваа надлежност ја имаат нотарите. Наспроти тоа, во Србија и Црна Гора, извршителите ги издаваат и извршуваат извршните исправи. 6. Неколку земји имаат избрано централизиран процес додека други се потпираат традиционалната територијална надлежност на надлежните органи. Одредени земји со ограничена територијална надлежност забележуваат нееднаков број предмети и сериозни регионални разлики во роковите. Од друга страна, централизираните системи обезбедуваат униформно оптоварување низ целата земја. 7. Користењето на информатичката и комуникациската технологија (ИКТ) често помага да се обезбеди брзо и ефикасно процесирање на барања за издавање извршни исправи. Во сите споредбени земји со централизирани системи, доверителите што сакаат да ја користат забрзаната постапка задолжително мора предметот да го поднесат електронски. Споредбените земји со децентрализирани системи или имаат само поднесување на документи на хартија или на доверителите им даваат можност да поднесуваат барања електронски. 5 8. Важен инструмент во управувањето со постапката е таксата што ја наплаќаат надлежните органи. Таксата ги покрива трошоците за функционирањето на системот и треба да ги поттикне доверителите да ја изберат најекономичната постапка. 9. Постапките за добивање извршни исправи за неспорните побарувања се дизајнирани да бидат брзи. Во споредбените земји со централизирани електронски системи, властите издаваат извршни исправи во рок од неколку дена од поднесувањето. Во другите земји, роковите се помалку предвидливи. Роковите се најдолги онаму каде постапките имаат парнични елементи. 10. Доставата на извршните исправи до должниците на неспорните побарувања е критична за обезбедување на правото на должникот на правично судење. Доставата во споредбените земји се врши од различни субјекти: вработени во судот, вработени кај нотарите, поштенските служби. Начините за достава без доказ за прием од страна на должникот често предизвикуваат приговори. Меѓутоа, тие начини често се незаменливи за ефективното извршување на неспорните побарувања. 11. Приговорите се критично важни во извршувањето на неспорните побарувања бидејќи исправите стануваат правосилни само ако нема приговор. Повеќето споредбени земји овозможуваат делумни приговори што може да води кон зголемување на времето за процесирање, но овозможуваат поголема флексибилност. Бесцелните приговори можат да го зголемат бројот на предмети и трошоците за доверителите и за должниците. 12. Во сите споредбени земји, извршувањето врз средствата на должникот го вршат органи различни од оние што ја издаваат извршната изјава. Обично, тоа се приватни извршители што работат во високо регулирано опкружување. Ефективното извршување може да биде помогнато од ИКТ која го олеснува управувањето со предметот, дисциплинските постапки, утврдувањето и блокирањето на средствата на должникот или добивањето информации за задолженоста на компаниите и на граѓаните. 13. Националните политики за извршување би требало да обезбедат соодветни механизми за спречување на непропорционални мерки или несразмерна штета за должниците во случај на извршување. Двете главни групи на мерки за заштита на должниците се забраните или ограничувањата на извршувањето кон одредени категории средства на должникот и усвојувањето закони за стечај на физички лица/домаќинства. 14. Во извештајот се истражува управувањето со реформата во двете фази на извршувањето. Добивањето извршна изјава за неспорните побарувања генерално се реформира со: воведување постапка за платен налог, овластување на нотарите да издаваат извршни исправи; дигитализација и/или централизација на оваа функција. Најзначајната реформа во областа на извршувањето е воведувањето на приватни извршители. 15. Во извештајот се истражуваат факторите што придонесуваат во настанувањето на заостаток во областа на извршувањето. Во него се утврдува дека правилата за прекин на застареноста додека се чека извршување и правилата за извршните 6 предмети во мирување имаат директно влијание врз веројатноста дека ќе се создаде заостаток. 16. Конечно, во извештајот се разгледува отпорот кон реформите во споредбените земји и се утврдува дека иако генерално немал голем отпор на реформирањето на издавањето на извршната исправа, во некои споредбени земји воведувањето на приватните извршители е дочекано со противење. Опозицијата на реформите често се јавува не во времето на нивното воведување туку во подоцнежните фази откако системите ќе функционираат неколку години и откако ќе се увидат нивните недостатоци. Сепак, успешните реформи во регионот нудат добар модел за земјите што имаат слични културни и правни традиции. 7 Методологија 17. Во оваа споредбена анализа се анализира извршувањето на неспорните парични побарувања во ЕУ-111, како и во Македонија (во понатамошниот текст „споредбени земји“ или „споредбени држави“)и се дава преглед на можностите што им стојат на располагање на земјите што сакаат да ги реформираат овие системи. Се очекува примарни корисници на оваа анализа да бидат земјите од Западен Балкан каде судските ресурси се под притисок на огромниот заостаток на нерешени предмети за извршување неплатени сметки за комунални услуги. Истовремено, утврдените ефикасности и добри практики би можеле да им бидат од корист и на понапредните земји вклучувајќи ги и споредбените земји што сакаат да ги оптимизираат овие процеси во нивната правна рамка. 18. Во анализата се прави поделба на процесот на извршување на сметките за комунални услуги на две одделни фази и се истражуваат главните карактеристики на двете фази во споредбените земји. Првата од овие фази е добивањето извршна исправа врз основа на неплатената сметка. Втората фаза е извршувањето на извршната исправа. Кај земјите кои спроведуваат реформи, во студијата се истражува процесот на управување со реформите, главните двигатели на реформата, отпорот кон реформите и проблемите на спроведувањето што се присутни и понатаму. Во студијата се истражува и прашањето на заостатокот на извршувањата и се разгледуваат можните фактори за тоа. 19. Методологијата за развивање на оваа анализа опфати канцелариско истражување и користење на известители во земјите кои поднесуваа детални прашалници за извршувањето на сметките за комунални услуги во споредбените земји. Во извештајот се истражуваат патеките кои вообичаено ги избираат комуналните претпријатија како најбрзи и најекономични. Исто така, оптималната процедурална патека за извршување на сметките за комунални услуги во секоја споредбена земја не е направена само за сметките за комунални услуги. Таа обично се однесува на повеќе видови парични побарувања. Поради тоа, корисноста на оваа споредбена анализа оди подалеку од сметките за комунални услуги и се однесува на повеќето парични побарувања, особено на неспорните. 1. Поставување на проблемот 20. Извршувањето на побарувањата врз основа на сметките за комунални услуги претставува главна причина за преоптовареност на судовите во некои земји од Западен Балкан. Во Прегледот на функционирањето на правосудството во Србија од 2014 година се проценува дека неплатените сметки за комунални услуги сочинуваат околу 80% од извршните предмети. Околу 1,7 милиони од 2 милиони извршни предмети што чекале решавање во основните судови на крајот на 2013 година биле 1 ЕУ-11 се однесува на земјите од поранешниот источен блок кои сега се земји членки на Европската Унија (ЕУ): Бугарија, Хрватска, Чешката Република, Естонија, Унгарија, Летонија, Литванија, Полска, Романија, Словачка и Словенија. 8 поврзани со неплатени сметки за комунални услуги.2 По измените на законодавството, новите извршни предмети одат преку приватните извршители, но и понатаму претставува предизвик расчистувањето на постојниот заостаток во основните судови ,како и осигурувањето дека постоечкиот заостаток нема едноставно да се префрли од судовите на приватните извршители. Со Прегледот на функционирањето на правосудството се утврдуваат главните причини за заостатокот кај предметите со неплатени сметки за комунални услуги во Србија3. Поле 1: Двигатели на заостатокот на извршувањето на неплатените сметки за комунални услуги во Србија § Застареност: Компаниите имаат 12 месеци да поведат извршна постапка за нивните побарување или тие ќе застарат. Поради тоа тие ги преплавуваат судовите со илјадници извршни предмети преку постапка што автоматски се генерира од нивните софтверски системи. § Неспојување на предметите: Номиналната вредност на ненаплатените побарувања често е незначителна (на пример под 10 евра). Повторените извршни предмети со мала вредност (од ист доверител, ист вид на долг и ист должник) се акумулираат за постојаните неплаќачи, но никогаш не се спојуваат. § Социјални прашања: Сиромашните кои не се во состојба да ги плаќаат своите сметки со тек на време акумулираат долг. 21. И Босна и Херцеговина (БИХ) се мачи со извршувањето на сметките за комунални услуги. Со Дијагностичката проценка на режимот на извршување на парничните побарувања во БИХ се проценува дека во 2015 година околу 1,5 милиони предмети со неплатени сметки претставувале 93,5 проценти од вкупниот број извршни предмети.4 Истата студија утврдува четири главни причини за заостатокот на овие предмети во БИХ5. 2 Serbia Judicial Functional Review, Multi-Donor Trust Fund for Justice Sector Support in Serbia, World Bank, 2014, p.11 at http://www.mdtfjss.org.rs/archive//file/Serbia%20Judicial%20Functional%20Review- Full%20Report.pdf. 3 Ibid., p. 99 – 100. 4 Diagnostic Assessment of the Enforcement Regime of Final Civil Claims in Bosnia and Herzegovina, USAID’s Justice Activity in Bosnia and Herzegovina, March 2016, p. 96, at http://usaidjp.ba/assets/files/publication/1465828693-diagnostic-assessment-of-the-enforcement-regime-of- final-civil-claims-in-bih.pdf. 5 Ibid., p. 99. 9 Поле 2: Двигатели на заостатокот на сметките за комунални услуги во БИХ § Лош квалитет на податоците за корисниците на комуналните услуги: многу предмети се однесуваат на луѓе чија адреса е погрешна, кои се починати, кои плаќаат на рати или кои веќе го имаат исплатено својот долг. § Тешката социоекономска состојба на многу граѓани во БИХ. § Непостоење ефективен систем за извршување со кој се охрабрува намаленото извршување на финансиските обврски. § Голем прилив на предмети поднесени од комуналните претпријатија поради краткиот рок на застареност и многу ригидните правила што мора да ги почитуваат компаниите во јавна сопственост. 22. Како што е илустрирано во цитираните анализи, државите од Западен Балкан имаат слични закани и проблеми. Некои од нив би можеле да се разрешат со користење на искуствата од споредбените земји. 2. Застареност 23. Чудна карактеристика на земјите што беа дел од поранешна Југославија е краткиот рок на застарување на побарувањата за комунални услуги од физички лица. Во БИХ, Хрватска, Македонија, Србија и во Словенија овие побарувања треба да се утужат во рок од една година од нивното доспевање. Ова законски чудна карактеристика влијае врз процедуралното однесување на комуналните претпријатија бидејќи тие мора често да поднесуваат предмети за извршување за релативно мали износи. Честото поднесување води кон зголемување на извршни предмети за неплатени сметки за комунални услуги. Наспроти тоа, во сите други споредбени земји, рокот за застарување на побарувањата за комунални услуги е многу подолг што е прикажано на Слика 1.6 Летонија и Литванија имаат значително подолги рокови на застареност за побарувањата за комунални услуги споредено со сите други споредбени земји. 6 За земјите во кои рокот на застареност на сметките за комунални услуги е различен за физички лица и за компании, графиконот го илустрира рокот на застареност за физички лица. 10 Слика 1: Рок на застареност (години) 12 10 10 10 8 6 4 3 3 3 3 3 3 2 2 1 1 1 0 24. Рокот на застареност за побарувања од сметки за комунални услуги обично е пократок од генералниот рок на застарување во споредбените земји. Меѓутоа, овие пократки рокови се применливи само во поглед на првата фаза на извршувањето т.е. на добивањето извршна исправа. Обично, откако ќе се добие извршна исправа, основот за побарувањето се смета дека се трансформирал (т.е. веќе не е побарување врз основа на неплатена сметка за комунални услуги туку побарување врз основа на извршна исправа) и се применува општиот, обично подолг рок на застареност. Според тоа, во Бугарија, рокот на застареност за побарувања за комунални услуги е три години, но по добивањето извршна исправа, почнува нов рок од пет години; во Полска, рокот е три години, но од добивањето извршна исправа обновениот рок на застареност е десет години; во Хрватска, рокот на застареност на побарувањата за комунални услуги е една години, но откако има поднесок, новиот рок на застареност е десет години. 25. Рокот на застареност што влијае врз одлуката на доверителите кога да бараат извршување на нивните побарувања е рокот што се применува пред добивањето извршна исправа. Овој рок на застареност за побарувањата за комунални услуги е особено кус во земјите од поранешна Југославија (т.е. една година). Овој избор на политиките веројатно се базирал на социјалната заштита. Меѓутоа, тој води кон многу често поднесување барања за издавање извршни исправи за сметки за комунални услуги и може да придонесе за преоптоварување на судовите/извршните органи. Во зависност од структурата на таксите за одредена извршна активност, оваа поставеност може да претставува големо оптоварување и за должниците7. 7 Додека таксите за релативно големите побарувања обично се пресметуваат како процент од побарувањето, во многу земји има минимален фиксен износ на таксата (на пример 2%, но не помалку од 20 евра). Според тоа, кога повеќе мали побарувања не се спојуваат (како кога имаме често поднесување), вкупната такса би била поголема отколку кога би биле споени. Во некои земји (Естонија), постои единствена, рамна такса за електронско процесирање на платните налози. И во тие случаи, неспојувањето би довело до многу поголеми трошоци. Ако доверителот успее да наплати, тие такси на крајот ќе ги плати должникот. 11 3. Спречување на неплаќање 26. Земјите што имаат воспоставено ефективни мерки за спречување на неплаќањето можат однапред да спречат повеќе проблеми со извршувањето на сметките за комунални услуги. Најчестата мерка за спречување на неплаќањето е можноста комуналните претпријатија да ја прекинат услугата во случај на неплаќање. Кога е прифатливо прекинувањето на услугите, тоа доведува до повисоки стапки на доброволно плаќање на сметките. Меѓутоа, поради социјалната важност на услугата, прекинувањето на услугата може да биде забрането или ограничено со закон, оставајќи им на комуналните претпријатија единствена можност да бараат извршување преку правосудниот систем. 27. Романија, Естонија и Чешката Република дозволуваат прекин на услугите во случај на неплаќање. Во Хрватска, Летонија и во Бугарија, комуналните претпријатија имаат такво право по сила на закон. Меѓутоа, во овие земји, прекинувањето на услугите може да се покаже практично невозможно кога е потребно влегување во просториите на должникот (на пример кај затоплувањето на домаќинствата во Бугарија) бидејќи должникот не може да биде обврзан да обезбеди пристап. Исто така, ако обезбедувањето на комуналната услуга е технички поврзано со други домаќинства – на пример, кај централно греење на станбен комплекс – исклучувањето во пракса може да биде невозможно. 28. Во други земји исклучувањето е ограничено со закон. Македонија и Унгарија забрануваат исклучување од водоснабдување на домаќинства од хигиенски причини (но, во Унгарија е можно ограничување на водоснабдувањето). Во Литванија снабдувањето со електрична енергија на социјално ранливи потрошувачи8 нема да им биде прекинато ако должат помалку од три месеци за основниот социјален износ9 (т.е. ако должат помалку од 114 евра). Снабдувањето со електрична енергија на социјално ранливите потрошувачи не може да им биде прекинато во петок, во викенд, пред фестивали, на јавни празници или во итни ситуации (кога максималната дневна температура е пониска од -15 или повисока од +30 степени Целзиусови). Литванското законодавство дозволува прекинување на комуналните услуги само во случај ако постојат соодветни технички услови за прекинување на услугата само на конкретното домаќинство. Во Словачка може да се исклучува снабдувањето со електрична енергија и гас. Меѓутоа, не е дозволено исклучување на водоснабдувањето и канализацијата во станбени згради кога договорот за овие услуги е помеѓу снабдувачот и управителот на зградата. 29. Друга мерка што спречува неплаќање на сметките за комунални услуги е плаќањето однапред. Во Унгарија, најновата мерка за спречување на акумулирање на неплатени сметки е овозможување на јавните комунални претпријатија (по барање) да поставуваат припејд мерачи во просториите на одредени високо ризични групи (т.е. поединци со историја на неплатени сметки итн.). Овие припејд мерачи се „полнат“ на 8 Ова се лица кои поради многу лошата финансиска состојба добуваат парична помош од државата. 9 Во Литванија, сегашниот износ на основното социјално право е 38 евра, т.е. кумулативна вредност од три социјални права, односно приближно 114 евра. 12 истиот начин како припејд картичките за мобилни телефони. Консеквентно, ако должникот не го наполни мерачот, услугата автоматски се прекинува, и не се акумулира долг кон добавувачот на јавната услуга. Поле 3: Поврзување на сметките за комунални услуги со кредитните досиеја Интересен пример на мерка со која ефективно се намалуваат заостанатите долгови кон комуналните компании е наведен во ДуингБизнис 2017. Во Соединетите Американски Држави, ДТЕ Енерџи – компанија за електрична енергија и природен гас – во август 2006 година почнала целосно да ги поднесува податоците за плаќањето до кредитните бироа. Корисниците на ДТЕ без претходна кредитна историја (8,1% од вкупниот број) добивале кредитно досие или кредитен биланс и почнале да им даваат приоритет на плаќањата кон ДТЕ.10 Во рок од шест месеци ДТЕ имал 80.000 помалку сметки со долгови. Оваа добра практика се спроведува и во некои земји во развој.11 30. Мерките за спречување на неплаќањето треба да имаат улога во намалувањето на обемот на побарувањата за комунални услуги, но нивото на нивното влијание не е доволно за да се намали обемот на пристигнатите тужби за извршување на сметки за комунални услуги. 4. Неспорни парични побарувања 31. Честопати неплатените сметки за комунални услуги често спаѓаат во неспорните парични побарувања. Со други зборови, иако должниците не ги плаќаат своите сметки, тие активно нема да ги оспорат побарувањата пред суд. Како резултат на тоа, извршувањето на неплатените сметки за комунални услуги обично почнува со постапка за извршување на неспорно побарување со соодветната земја. Ако должникот не приговори, извршната изјава може да се добие брзо и евтино. Од друга страна, ако должникот приговори, природата на постапката се менува и предметот оди по патеката на парничен предмет. Во овој извештај главно се разгледуваат постапките за извршување сметки за комунални услуги како неспорни побарувања бидејќи тоа е патеката по која обично одат овие предмети. 32. Во идеален случај, националната постапка за извршување на неспорните парични побарувања би била во согласност со Минималните стандарди за постапки за неспорни побарувања пропишана со Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 на Европскиот Парламент и Совет од 21 април 2004 година со која се воведува Европски налог за извршување на неспорни побарувања (во понатамошниот текст Регулатива (ЕС) бр. 805/2004). Придржувањето кон оваа регулатива би осигурило дека извршните исправи 10 Конференција на Светска банка. Седмица на финансиската инфраструктура. Бразил, 15 – 17 март 2010 година. 11 Getting Credit: Credit Information: Casting a wide net to expand financial inclusion, Doing Business 2017: Equal Opportunity for All Published: October 2016, Pages: 58 – 64 at http://elibrary.worldbank.org/doi/10.1596/978-1-4648-0948-4_Case3. 13 издадени од земјите членки на ЕУ се прифатливи за потврдување како Европски налози за извршување. Поле 4: Кои побарувања се неспорни? Во членот 3 од Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 се дефинираат ситуациите во кои побарувањето може да се смета за неспорно. Тие се: (а) должникот изрично се согласил со приемот или со порамнување кое е одобрено од суд или е заклучено пред суд во постапка; или (б) должникот никогаш не приговорил на него, во согласност со релевантните процедурални услови согласно законот на земјата членка на потекла, во текот на судска постапка; или (в) должникот не се жалел или не бил застапуван на судското рочиште за побарувањето откако на почетокот приговорил на побарувањето во текот на судска постапка, под услов со тоа однесување имплицитно се прифаќа побарувањето или фактите што ги навел доверителот согласно законот на земјата членка; или (г) должникот изрично се согласил со побарувањето во автентичната исправа. 33. Според тоа, кога се извршуваат неплатени сметки за комунални услуги, комуналното претпријатие поведува постапка под претпоставка дека должникот нема да го оспори побарувањето. Во текот на оваа постапка, побарувањето треба да ги исполнува условите што се наведени погоре за да се квалификува за издавање извршна исправа за неспорно побарување. 5. Фази на извршувањето 34. Во сите споредбени земји, неплатените сметки за комунални услуги не се директно извршни. Поради тоа, постапката за нивно извршување содржи две одделни фази: прво, добивање извршна исправа и второ, извршување на извршната исправа. 35. Во сите споредбени земји, овие фази на извршувањето претставуваат две одвоени постапки што ги спроведуваат различни органи. Органите надлежни за издавање извршни исправи обично се судовите или нотарите, додека одговорноста за спроведување на извршувањето обично е на извршителите. Земјите ретко ги обединуваат овие две фази. Исклучително, во Србија и во Црна Гора, овие две фази се обединети и двете сочинуваат дел од единствена извршна постапка што ја спроведуваат извршителите. Оваа политика е дубиозна поради причини што ќе бидат разгледани подолу во анализата ,како и во разгледувањето на надлежните органи во споредбените земји. 36. Доверувањето на одговорноста за издавање на извршна исправа и за извршување на два различни органи е поради повеќе причини. Прво, кога се работи за различни органи, органот што ја издава извршната исправа нема интерес од исходот на предметот. Откако доверителот ќе ја плати таксата за барањето, одлуката дали ќе издаде или нема да издаде извршна исправа не влијае врз обемот на работата или врз приходите на надлежниот орган во иднина. Второ, повеќето споредбени земји имаат постапки за издавање извршни исправи со кои многу брзо се прави разлика помеѓу 14 спорните и неспорните побарувања и овозможуваат вторите да продолжат низ одделна, брза патека. Ако побарувањето е неспорно, се издава извршна исправа. Ако побарувањето е оспорено, извршниот премет продолжува како парница. Трето, со две одделни постапки многу полесно се постигнува специјализација на надлежните органи. Конечно, кога двете фази претставуваат одделни постапки, првата се затвора брзо и не останува непотребно отворена поради тешкотиите на извршувањето што не се поврзани со оспорувањето на побарувањето. 37. Во системите во Србија и во Црна Гора, каде двете фази на извршувањето се обединети во една, една од причините за големиот број предмети е неспојувањето на сличните предмети12. Во принцип, постојат економски механизми за да се охрабри спојувањето на предметите, од кои еден е таксата што однапред ја плаќа доверителот за секое мало побарување што треба да се изврши. Таксата обично е процент од побарувањето, но ако вредноста на предметот е мала, како што често е случај со побарувањата за неплатени комунални услуги, таксата е фиксен минимален износ што го надминува тој процент. Овој вид на структура на таксите го охрабрува доверителот да ги спои идентичните побарувања наместо да ги поднесува поединечно. 38. Меѓутоа, кога извршните исправи за побарувањата за комунални услуги се издаваат од приватни субјекти што го водат и нивното извршување, некои од тие субјекти сакаат да привлечат големи доверители со тоа што ќе им понудат економски потикнувања што можат да го обесхрабрат спојувањето на побарувањата. Примери за вакви потикнувања би биле овозможувањето на доверителите да не ги плаќаат таксите однапред или давањето попуст на таксите. Во ваква ситуација, комуналните претпријатија може да не се мотивирани да ги спојат побарувањата. Наспроти тоа, комуналното претпријатие и приватниот извршител можат да бидат мотивирани да извршуваат голем број идентични мали побарувања наместо едно големо, бидејќи по успешното извршување должникот ќе мора да плати повисоки такси и/или правни трошоци. Нема мотивација за одделно поднесување на бројни мали побарувања кога издавањето на извршна исправа и нејзиното извршување се две одделни постапки што ги спроведуваат различни органи. 6. Видови постапки за добивање извршни исправи 39. Постојат два главни вида на постапки што се користат за добивање извршни исправи за неплатени сметки за комунални услуги во споредбените земји: првиот, платен налог и вториот, издавање налог за извршување врз основа на веродостојна исправа. Иако тие се разликуваат во секоја споредбена земја, се базираат на заеднички карактеристики. Главната карактеристика на овие постапки е дека се дизајнирани за да се осигури извршност на неспорни побарувања. Поради тоа, тие по природа се вонпарнични. Во текот на овие постапки, надлежниот орган го разгледува барањето на доверителот и донесува одлука без учество на должникот. Разгледувањето по природа е административно ,без разлика дали надлежниот орган е 12 Терминот „слични предмети“ како што се користи овде, значи предмети со ист должник и ист вид на долг т.е. предмети што според релевантните процедурални закони би можеле да се спојат, но доверителот одлучил да ги поднесе одделно. 15 судски или не. Ако во оваа постапка се појави спорен елемент како што е приговор на должникот, спорот се решава во одделен парничен предмет. Табела 1: Постапки за извршување побарувања за комунални услуги во Слика 1: Вид на постапката споредбените земји Бугарија Платен налог 8% Хрватска Налог врз основа на 17% веродостојна исправа 50% Чешка Платен налог 25% Естонија Платен налог Унгарија Платен налог Летонија Парница Платен налог Литванија Платен налог Македонија Налог врз основа на Налог врз основа на веродостојна исправа веродостојна исправа Квази платен налог Полска Платен налог Романија Квази платен налог Парница Словачка Квази платен налог Словенија Налог врз основа на веродостојна исправа 40. Платниот налог се користи за добивање извршна исправа за побарувања за комунални услуги во повеќето споредбени земји. Тој е широко застапен и во повеќето земји членки на ЕУ. Оваа постапка е дизајнирана да осигури брза и евтина патека за добивање извршна исправа за широк спектар неспорни парични побарувања. Во некои од споредбените земји (Естонија, Бугарија, Полска, Чешката Република) постои највисок износ на побарувањето; во други (Литванија, Романија, Словачка) износот на побарувањето е ирелевантен. Во Унгарија највисокиот износ за користење на оваа постапка е толку висок (1,33 милиони евра) така што нема никаков ефект врз извршувањето на сметките за комунални услуги (поради практични причини, во Сликата 2, Унгарија е прикажана дека нема највисок износ за поведување на оваа постапка). Друга карактеристика на унгарскиот систем е дека за парични побарувања со вредност до околу 3.300 евра е задолжително користењето на платниот налог13. 13 Задолжителното користење на постапката во Унгарија значи дека за побарување со вредност помала од 3.300 евра прво треба да се проба со патеката за неспорни побарувања дури и ако доверителот верува дека ќе има приговор од должникот и предметот во секој случај ќе треба да се продолжи како парница). 16 Слика 2: Највисоки износи за користење на постапката со платен налог 40 000 € 35 000 € 30 000 € 25 000 € 20 000 € 15 000 € 10 000 € 5 000 € 0 € Литванија Романија Словачка Унгарија Естонија Бугарија Полска Чешка 41. Доверителите поднесуваат стандардизирано барање за поведување постапка за платен налог. Барањето го разгледува надлежен орган и ако ги задоволува сите формални услови се издава платниот налог. Нормално, должникот има кус рок за приговор по приемот на налогот. Ако не се поднесе приговор, платниот налог станува конечен14 и повлекува издавање извршна исправа (или конечен налог што сам по себе претставува извршна исправа). Ако се поднесе приговор, постапката се запира или се прекинува и предметот се преиначува во парница. Според тоа, во вообичаениот процес за издавање платен налог не треба да има воопшто парнични елементи. Со секој приговор се напушта постапката за платен налог и значи поведување нова парнична постапка. Во некои споредбени земји, приговорот автоматски го трансформира предметот во парничен (Полска, Хрватска). Во други, по приговорот, доверителот треба да одлучи дали да поведе парнична постапка или не во кус рок по добивањето на приговорот (Бугарија, Естонија). Вториот начин според кој доверителот треба активно да поведе парнична постапка по приговорот придонесува за политиката на обесхрабрување на парничните предмети и им овозможува на доверителите поголема флексибилност во управувањето со нивните трошоци и со однесувањето во постапките. 42. Постапката за издавање налог врз основа на веродостојна исправа се користи за сметки за комунални услуги само во оние споредбени земји што беа дел од поранешна Југославија.15 Таа има многу сличности со постапката со платен налог, но по обем е потесна. Генерално се применува на сметките за комунални услуги, меници, чекови, јавни документи, изводи од деловни книги, законски заверени приватни документи и документи што по закон се сметаат за јавни. Во земјите каде издавањето 14 Во повеќето споредбени земји, органот издава платен налог и ако нема приговор тој станува правосилен. Во други споредбени земји (на пример во Естонија), органот издава предлог на платен налог и во случај да нема приговор издава и платен налог. Овие разлики се чисто технички и не ја менуваат природата на постапката. 15 Други земји (на пример Бугарија) имаат и забрзана постапка за веродостојни исправи (врз основа на член 417 од бугарскиот Закон за парничната постапка); меѓутоа, тоа не се применува на сметките за комунални услуги. 17 на налог врз основа на веродостојна исправа е единствениот16 вид забрзана постапка за добивање извршна исправа, може да има голем број парични побарувања кои иако се неспорни, не се засноваат на веродостојна исправа. Во отсуство на постапка за издавање на платен налог, извршните исправи за тие побарувања треба да се добијат преку стандардните патишта во парничната постапка. Тоа може да претставува непотребно оптоварување на судскиот систем кој би требало да се ангажира за скапи парнични постапки за предмети што би можеле да се разрешат вонпарнично. 43. Нивото на разликите во обемот помеѓу постапката со веродостојна исправа и постапката со платен налог може да се илустрира со пример од Бугарската судска статистика. Пред воведувањето на постапката со платен налог, бугарскиот закон предвидуваше само издавање налог врз основа на веродостојна исправа (постапка која во тоа време ја користеа и комуналните претпријатија). Според судската статистика, постапката за издавање на налог врз основа на веродостојна исправа сочинуваше околу 20 проценти од парничните постапки во првостепените судови во 2006 година.17 Воведувањето на постапката со платен налог и како резултат на тоа експанзијата на категориите предмети што се подобни за забрзано издавање извршна испрана на сите парични побарувања под одреден праг, доведе до значително зголемување на уделот на овие постапки. Сега, платните налози сочинуваат над 50 проценти од сите парнични постапки во бугарските првостепени судови. Јасно е дека обемот на постапките со платни налози е многу поширок од обемот на постапките со веродостојна исправа обезбедувајќи евтина брза можност за голем број предмети кои би биле исклучени од брзо разгледување и би требало да поминат низ стандардната и побавна патека за парничните предмети. 44. Фактот дека според постапката со веродостојна исправа сметките за комунални услуги имаат статус на службени (исто така се сметаат за автентични и верни) документи, иако комуналните претпријатија се комерцијални субјекти (честопати целосно или делумно во приватна сопственост), може да создаде перцепција на повластен третман на давателите на комунални услуги наспроти другите економски оператори во земјата. Од оваа перспектива, платниот налог е поинклузивен бидејќи сите граѓани и бизниси можат да го користат да бараат извршни исправи за нивните парнични побарувања. 45. Како што е илустрирано во табела 1, две споредбени земји, Романија и Словачка имаат воспоставени постапки што го носат името „платен налог“, но им недостасува основната карактеристика18 на платниот налог т.е. тие не секогаш се 16 На пример во Словенија сметките за комунални услуги се извршуваат преку патеката со веродостојна исправа, меѓутоа Словенија има и стандардна постапка со платен налог за другите неспорни побарувања односно издавањето налог врз основа на веродостојна исправа не е единствениот вид забрзана постапка за добивање извршна исправа за неспорните побарувања. 17 Деталната судска статистика од 2005 година може да се најде на интернет страницата на Врховниот суд на Бугарија на http://www.vss.justice.bg/page/view/1082. 18 Непарничната природа на платниот налог како основна карактеристика на постапката произлегува од карактеристиките на постапката со платен налог согласно Регулативата (ЕС) бр. 1896/2006 — со која се воспоставува постапка за европски платен налог која е дизајнирани како постапка само за неспорни побарувања. Види ја преамбулата на Регулативата (ЕС) бр. 1896/2006, како и член 1,1 (a). 18 вонпарнични. Конкретно, во Романија, постапката често содржи прибирање докази и судско рочиште на кое се повикуваат странките. Во Словачка, кога се соочуваат со барањето на доверителот, судиите имаат дискреционо право да одлучат дали постапката ќе оди низ забрзаната патека или ќе претставува парнична постапка. Поради можната парнична природа на постапката за платен налог, постапките во овие земји за потребите на оваа студија се квалификуваат како постапки со квази платен налог. 46. Друг исклучок од непарничната природа на барањето за извршување на побарувањата за комунални услуги е Летонија, каде сметките за комунални услуги главно се извршуваат преку стандардните парнични постапки. Правилата може да бидат поедноставени кога вредноста на побарувањето е под одреден праг, но постапката и понатаму е многу посложена и поскапа од генерално непарничните постапки што се користат во другите споредбени земји. Интересно е дека комуналните претпријатија во Летонија обично ја избираат парничната постапка и покрај тоа што имаат на располагање „предупредувачка“ постапка која е слична на постапката со платен налог. Тоа може да е поради непостоењето помали трошоци во дизајнирањето на „предупредувачката“ постапка. Литванскиот закон пропишува и постапка за издавање налог за извршување врз основа на веродостојна исправа. Меѓутоа, во Летонија, сметките за комунални услуги не се сметаат за веродостојни исправи. 47. Искуството на Бугарија им дава уште една можност на комуналните претпријатија во изборот на постапката за извршување на неплатените сметки. Иако постапките за извршување на неспорните побарувања се дизајнирани да бидат евтини и брзи, тие можат да се пролонгираат со приговорите на должникот или поради преоптовареност на судот (особено во главниот град Софија). Поради тоа, некои комунални претпријатија како и мобилни оператори во своите договори со корисниците имаат одредби за арбитража со кои се избираат нејасните арбитражни судови. Според тоа, наместо да ја изберат постапката со платен налог кај општите судови, доверителите поведуваат парнична постапка кај избраниот арбитражен суд. Непристрасноста на овие судови често може да се доведе во прашање. Како резултат на тоа, во јануари 2017 година, бугарскиот законодавец забранил клаузули за арбитража во договорите со корисниците.19 48. Во целина, платните налози организирани како целосно вонпарнични постапки се највообичаен начин за извршување на сметките за комунални услуги во споредбените земји. Кога ќе се споредат со постапките за издавање налог врз основа на веродостојна исправа кои се користат во земјите на Западен Балкан, постапките за платен налог имаат поширок обем и на сите доверители им даваат еднаков третман, без да им дадат специјален статус на давателите на комунални услуги. 19 Измена на членот 19 од бугарскиот Закон за парничната постапка од 24 јануари 2017 година. 19 7. Надлежен орган за издавање извршна исправа за неспорни побарувања 49. Како што беше погоре опишано, постапките со платен налог како и издавање налог врз основа на веродостојна исправа по правило се вонпарнични и по природа се управни. Со тоа им се дава избор на креаторите на политиките да го изберат органот кој би бил надлежен да ги спроведува овие постапки на начин што е економичен и ги заштитува правата на граѓаните. Споредбените земји ја имаат доверено оваа одговорност на првостепените судови или на нотарите. Табела 2: Надлежни органи Слика 3: Надлежен орган Бугарија Суд Хрватска Нотар Чешка Суд 25% Естонија Суд Унгарија Нотар Летонија Суд Литванија Суд 75% Македонија Нотар Полска Суд Романија Суд Словачка Суд Суд Нотар Словенија Суд 50. Како што е прикажано на сликата 2 погоре, органот за издавање на извршна исправа обично е судот. Меѓутоа, имајќи ја предвид управната природа на разгледувањето на неспорните побарувања, некои земји, каде првостепените судови се надлежни органи за издавање на извршни исправи, имаат направено напори што е можно повеќе да ги ослободат судиите од оваа работа. Според тоа, Е-судот во Полска издава платни налози за целата земја, а има само 8 судии и 119 судски службеници со правничко образование (referendarz) кои се овластени да потпишуваат издавање платни налози. Друг пример е Централната служба за веродостојни исправи (во понатамошниот текст (ЦСВИ) на Основниот суд во Љубљана, Словенија, кој има само 4 судии и 62 службеници и издава налози врз основа на веродостојна исправа за целата земја. Во Естонија, специјализиран централизиран судски оддел што издава платни налози за целата земја има само 4 помошници на судиите и 29 други судски службеници. Со други зборови, кога земјата избрала да судовите да бидат надлежни органи за издавање извршни исправи, сепак може да ги растовари судиите од овој вид работа и да назначи најголем дел од одговорностите на стручните служби со правничко образование. Сите овие специјализирани судски оддели работат само со платни налози и поради тоа можат да се специјализираат и да ги рационализираат постапките. Ефикасноста на овие оддели е резултат на специјализацијата на вработените и на рационализацијата на постапките , како и на униформната дистрибуција на работата помеѓу службениците што е овозможено со централизацијата. 20 51. На нотарите им е доверена одговорноста за издавање извршна исправа во три споредбени земји: Унгарија, Хрватска и Македонија. Македонија не е земја членка на ЕУ. Меѓутоа, во однос на Унгарија и Хрватска, важно е да се разгледа усогласеноста на овие политики со Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 што се прави подолу во оваа анализа. 52. Во дефинирањето на ситуациите во кој одредено побарување може да се смета за неспорно, Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 повеќепати се повикува на „суд“ и „судски постапки“. Исто така, членот 4, став 7 од Регулативната изрично забележува дека „во Шведска, во сумарните постапки за платните налози (betalningsföreläggande), изразот „суд“ ја опфаќа шведската служба за извршување (kronofogdemyndighet)“. Регулативата (ЕУ) бр. 1215/2012 на Европскиот Парламент и Совет од 12 декември 2012 за надлежноста и за признавањето и извршувањето на пресудите во граѓански и стопански спорови го проширува овој исклучок додавајќи ги унгарските нотари во членот 3: „во Унгарија, во сумарните постапки за платни налози (fizetési meghagyásos eljárás), нотарот (közjegyző).“ 53. Имајќи ги предвид изричните исклучоци за Шведска и за Унгарија, Хрватска побара мислење од Судот на правдата на Европската Унија дали нејзините нотари може да се сметаат за судови заради издавање извршни исправи за извршување врз основа на веродостојна исправа.20 Во времето на објавувањето на овој извештај не е донесена одлука по овој предмет. Меѓутоа, во септември 2016 година, главниот адвокат на судот издаде свое мислење за ова прашање: ако налогот за извршување ги задоволува критериумите на потврдување како европскиот налог за извршување, би можел да биде издаден од нотар под услов да има гаранции за независноста и за непристрасноста на нотарот. Треба да се види дали Судот на правдата на Европската Унија ќе го прифати гледиштето на главниот адвокат и ќе го признае правото на земјата членка да одлучи кои органи се независни и непристрасни или дали ќе бидат потребни одредени исклучоци, слично како кај Шведска и Унгарија за да им овозможи на други органи, освен судовите, да издаваат извршни исправи. 54. Погорната дискусија за правилата на ЕУ покренува прашања за компатибилноста со европското законодавство на постојните постапки во Србија и во Црна Гора каде извршителот ја издава и ја извршува извршната исправа. Доделувањето на двете функции на единствен, приватен орган отвора прашање за независноста и за непристрасноста на извршителот. Кога извршителите се приватни субјекти тие можат да имаат директен комерцијален интерес да издадат извршна исправа бидејќи исто така и ќе ја извршат. Во моментов, единствената земја членка на ЕУ каде овие две функции ги извршува еден орган е Шведска. Шведската служба за извршување е одговорна за издавање на извршна исправа и за нејзино извршување. Меѓутоа Службата за извршување во Шведска е државна агенција и поради тоа е доста различна од извршителите кои делуваат како приватни претприемачи, како што е случај во Србија и во Црна Гора. 20 Во барањето на првична одлука од Општинскиот суд во Нови Загреб (Хрватска) на 11 септември 2015 година — Ибрица Зулфиќарпашиќ против Славен Гајер (Предмет број C-484/15). Види http://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62015CN0484&from=EN. 21 55. Интересно е дека во 2003 година, со законски измени, Хрватска направи обид да им го додели и издавањето на извршните исправи и извршувањето на паричните побарувања на нотарите. Овие одредби никогаш не се применија и беа укинати во 2004 година поради загриженоста дека би можеле да се спротивни на правото на правично судење согласно Европската конвенција за човекови права. 56. Може да се заклучи дека опцијата што ја имаат избрано повеќето земји е одговорноста за издавање извршна исправа за неспорни побарување да им биде доверена на судовите. Сепак, и земјите што им ја имаат доверено оваа одговорност на нотарите не се соочуваат со некои особени тешкотии. Очекуваната одлука на Судот на правдата на Европската Унија во предметот С-484/15 ќе определи дали издавањето извршни исправи од нотарите ќе треба да се покрие со конкретен исклучок во европското законодавство ако тие налози можат да се опфатат се сметаат за европски платни налози согласно релевантните правила на европското законодавство. Иако извршните исправи за побарувања за комунални услуги нормално нема да треба да се извршуваат во други земји освен во земјата што ја издава исправата, осигурувањето усогласеност со европското законодавство е важно поради две причини. Прво, со инструментите на ЕУ се пропишуваат минимални стандарди за правичност на постапките за неспорните побарувања што треба да се почитуваат дури и ако не е потребно извршување во странство. Второ, како што е погоре опишано, постапките што се користат за побарувањата за сметките за комунални услуги никогаш не се направени само за овие побарувања туку се применуваат и на многу поширок опсег на побарувања. Како такво, извршувањето на овие исправи на ниво на ЕУ е многу пожелно. 8. Територијална надлежност 57. Во однос на територијалната надлежност на надлежниот орган за издавање на извршни исправи, неколку земји имаат избрано централизирана постапка додека повеќето се задржуваат на традиционалните територијални граници на надлежноста. Табела 3: Територијална надлежност Слика 4: Територијална надлежност Бугарија Ограничена Хрватска Ограничена Чешка Ограничена Естонија Централизирана 33% Унгарија Централизирана Летонија Ограничена Литванија Ограничена 67% Македонија Ограничена Полска Централизирана Романија Ограничена Словачка Ограничена Ограничена Централизирана Словенија Централизирана 58. Земјите каде надлежните органи имаат ограничена територијална надлежност се соочуваат со повеќе проблеми, вклучувајќи нееднакво оптоварување на 22 службениците што одлучуваат по барањата и како последица на тоа, значителни регионални разлики во роковите за одлучување по барањата на доверителите. На пример во Бугарија, првостепените судови во малите градови можат да одлучат по барање за издавање платен налог во рок од три дена како што е пропишано со законот. Во поголемите урбани подрачја овие одлуки се донесуваат во рок од околу една седмица, а во главниот град Софија, каде судиите се преоптоварени, рокот е до шест месеци. Слично и во Словачка роковите значително се разликуваат, а судовите во главниот град Братислава се сметаат за најбавни. Централизираниот систем за разгледување на барањата на доверителите, од друга страна, осигурува униформно распределување на работата низ земјата ,како и униформни практики и толкување на законот. Тој овозможува и ефикасност на организацијата на работата како што е примерот на Е-судот во Полска, ЦСВИ во Словенија и Одделот за платни налози во Естонија каде оваа работа ја вршат судски службеници во правно образование. 59. Во три од четирите централизирани системи во споредбените земји (Полска, Словенија и Естонија), надлежниот орган е воспоставен како оддел во постоен првостепен суд. Така, во Полска, Е-судот е граѓански оддел на основниот суд во градот Лублин; во Словенија, ЦСВИ е основан како оддел во основниот суд во Љубљана; а во Естонија одделот за платни налози е во судот Хаапсалу во основниот суд во Парну. Иако системот во Словачка не е централизиран, се вршат подготовки за воведување на централизиран систем сличен на полскиот модел, имено воведување специјализиран електронски суд (можеби во Банска Бистрица) кој би имал надлежност во целата земја. 60. Сите централизирани системи функционираат со користење целосна електронска платформа за поднесување и за обработка на барањата на доверителите и поради тоа нема потреба сите службеници што одлучуваат по овие барања да работат на иста физичка локација. На пример, полскиот Е-суд има ангажирано 50 судски службеници во Лублин и 69 судски службеници што не се во Лублин. Исто така, во Унгарија, централизираниот електронски систем за поднесување барања од доверителите ги дистрибуира подеднакво до сите нотари во земјата. Според тоа, нотарот во еден дел од земјата може да одлучува по барање од друг дел од земјата. Системот обезбедува поеднакво оптоварување ,а локацијата на службеникот е ирелевантна. 61. Врз основа на разгледувањето на правилата за територијална надлежност на надлежните органи, може да се заклучи дека централизираните системи за издавање извршни исправи за неспорни побарувања генерално обезбедуваат попредвидливи рокови, еднаква распределба на работата на службениците и можности за заштеда 9. ИКТ и можности за електронски поднесување 62. За да се осигури брза и ефикасна обработка на барањата за издавање извршни исправи, многу споредбени земји имаат воведено посебен информатички систем за поднесување и обработка на овие барања. 23 Табела 4: Електронско поднесување Слика 5: Електронски поднесување Бугарија Не Хрватска Не Чешка Да Естонија Да 33% Унгарија Да Летонија Да 67% Литванија Да Македонија Не Полска Да Романија Не Можно е електронско поднесување Словачка Да Не е можно електронски поднесување Словенија Да 63. Во споредбените земји со централизирани системи, користењето на електронско поднесување е задолжителен услов за доверителите што сакаат да ја користат забрзаната постапка. Треба да се направи оградување во поглед на Унгарија каде електронското поднесување е задолжително за сите правни лица и за сите физички лица што ги застапува адвокат. Приватните лица што не се застапувани од адвокат можат лично да поднесат писмено барање во нотарска канцеларија, но тоа е ретко. Како алтернатива на тоа, процедура на хартија може да постои, но генерално е поскапа и побавна и поради тоа доверителите ретко ја избираат. На пример, во Полска, таксата за централизираната и електронска постапка кај Е-судот е 1,25 проценти од вредноста на побарувањето додека таксата за постапката на „хартија“ кај редовниот суд е до 5 проценти од вредноста на побарувањето. 64. Споредбените земји со нецентрализирани системи или имаат само поднесување на хартија или на доверителите им даваат избор за електронско поднесување. Во тие случаи, постапката е идентична без разлика на начинот на поднесување, но може да има економски потикнувања за електронско поднесување (на пример намалени такси). На пример, Литванија дава 25 проценти попуст за електронско поднесување и не наплаќа поштенски трошоци во случај на електронска достава. 65. Електронското поднесување им ја олеснува работата како на доверителите така и на надлежните органи. Ако земјата има политичка волја и технички е подготвена да ја направи електронската патека задолжителна за оние што сакаат да ја користат забрзаната постапка (на пример Полска, Словенија, Унгарија, Естонија), ефикасноста може многукратно да се зголеми. 10. Стандардизирани обрасци и потреба да се приложат докази 66. Времетраењето на постапката за одлучување по барањето на доверителот за издавање извршна исправа зависи од повеќе елементи. Еден од нив е сложеноста и обемот на документите што треба да ги разгледа надлежниот орган за да донесе одлука. За да се олесни процесот на разгледување, многу споредбени земји, освен електронско поднесување имаат воведено и стандардизирани обрасци. Формата на 24 обрасците обично ја одобрува Министерството за правда. Користењето на овие обрасци помага да се осигури дека се присутни сите законски потребни елементи на барањето за лесно да може да биде потврдено од надлежниот орган. Исто така, воведувањето на едноставни обрасци значи дека доверителите можат да ги поднесуваат овие барања без користење на адвокатски услуги. 67. Освен тоа, во многу земји, поднесувањето на образецот во електронски систем за поднесување или на хартија е доволно и нема потреба да се приложуваат докази со барањето. Докази се потребни во случај должникот да приговори и предметот да стане целосна граѓанска парница, но во фазата на првичното барање за извршна исправа тие докази не треба да се презентираат. Оваа карактеристика на постапката значително ја поедноставува и го скратува времето што надлежниот орган треба да му го посвети на барањето. Табела 5: Потреба да се приложат Слика 6: Потреба да се докази кон барањето приложат докази Бугарија Не Хрватска Да Чешка Да Естонија Не 50% 50% Унгарија Не Летонија Да Литванија Не Македонија Да Полска Не Нема потреба да се приложат докази Романија Да Словачка Да Мора да се приложат докази Словенија Не 68. Како што е илустрирано во табела 5,21 во сите земји со централизирани органи одговорни за издавање извршни исправи, нема потреба за приложување докази со барањето. Истата политика ја имаат избрано и некои споредбени земји што имаат децентрализирани системи како што се Бугарија и Литванија. 11. Судски и нотарски такси 69. Таксата што ја наплаќа надлежниот орган во постапката за издавање извршна исправа е важен инструмент за управување со однесувањето на доверителите и на должниците. Првата цел на оваа такса е да ги покрие трошоците за работењето на системот. Второ, таксата треба да служи како поттик за доверителите да го изберат видот на постапка што е најекономичен за нив, како и за државата. Поради тоа таксата за електронско поднесување може да биде пониска од онаа за поднесување на хартија. Таксата за постапката за неспорни побарувања треба да биде одделна од 21 Поголем дел од податоците за потребата за приложување докази се добиени од Е-порталот на Европската судска мрежа за граѓански и стопански предмети на: https://e- justice.europa.eu/content_order_for_payment_procedures-41-ee-en.do?member=1. 25 таксата за стандардна судска тужба која би била наплатена во случај на приговор за да не се охрабрат бесцелни приговори на извршните исправи од страна на должниците. Така, во примерот на Романија, каде разгледувањето на приговорите на должниците е вклучено во постапката, должникот нема мотивација да се воздржи од приговор. Од друга страна, во земјите каде приговорите се разгледуваат во одделен судски предмет, должникот генерално е свесен дека неоснованиот предлог би го зголемил неговиот долг за износот на дополнителните трошоци за парничниот предмет. 70. Сликата 7 го илустрира приближниот износ на таксите за добивање извршна исправа за неплатени сметки за комунални услуги во споредбените земји за побарувања до 100, 500, односно 1000 евра.22 Слика 7: Судски/нотарски такси во евра 160 € 140 € 120 € 100 € 80 € 60 € 40 € 20 € 0 € 100 евра 500 евра 1000 евра 71. Некои земји ги охрабруваат доверителите да ја користат постапката за неспорни побарувања со тоа што ќе осигурат дека во случај на приговор, вкупните такси за продолжување на спорот нема да ја надминат таксата за стандарден парничен предмет. Тоа служи и како демотивација за поднесување бесцелни приговори од должниците. Конкретно, во тие земји, вкупната такса ако доверителот избере директно да поднесе парнична тужба е еднаква на износот на таксите за добивање извршна исправа за неспорно побарување и за парничниот предмет што би произлегол од можниот приговор. Кога ќе се заврши постапката, страната што го изгубила спорот ги покрива трошоците за сите такси што биле платени во разните фази 22 За да се осигури споредливост, локалните валути се конвертирани во евра. Кога има различни такси за електронско и поднесување на хартија, во графиконот е дадена таксата за електронско поднесување. Пресметките на таксите се базирани на претпоставката дека должникот нема да приговори т.е. во пресметките е земен само трошокот за добивање извршна исправа без трошоците за потенцијалната судска постапка. Во однос на Летонија, во графиконот е дадена таксата за стандардна парнична постапка бидејќи тоа е патеката што најчесто се користи за извршување на сметките за комунални услуги. 26 на постапката. На пример во Унгарија, судската такса за стандарден парничен предмет е шест проценти од побарувањето, додека таксата за добивање платен налог и процесирање на паричното побарување како неспорно е само три проценти. Така, при изборот дали да приговори на платниот налог или не, должникот би бил свесен дека неоснованиот приговор би ги зголемил неговите идни трошоци (во случај да го изгуби случајот) за три проценти од побарувањето. Тоа може да служи како демотивација за поднесување бесцелни приговори. Слично и Бугарија има утврдено стандардна такса за парничен предмет во износ од четири проценти од вредноста на тужбата, а таксите за платен налог и за предметот по приговор се по два проценти од вредноста на побарувањето. Овде повторно, збирот на двете такси е еднаков на таксата за стандарден судски предмет. Во Литванија судската такса за платен налог е една четвртина од вообичаената судска такса и во случај на приговор мора да се платат преостанатите три четвртини. Ваквиот однос би можел уште повеќе да го мотивира должникот да не поднесува бесцелни приговори. 12. Времетраење на постапката за добивање извршна исправа 72. Забрзаните постапки за добивање извршна исправа за неспорни побарувања треба да можат да доведат до издавање извршна исправ за само неколку дена од поднесувањето на барањето23. 73. Информациите што ги даваат националните известители за потребите на оваа анализа покажуваат дека централизираните системи можат да обезбедат поголема предвидливост на времетраењето и генерално се побрзи отколку децентрализираните. Во Словенија и во Унгарија, каде поднесувањето и обработката на барањата е централизирано и електронско, временскиот период помеѓу поднесувањето и издавањето е до три дена. Во Естонија и во Полска, кои исто така имаат централизирани електронски системи, овој временски период е околу 10 дена. Куси времиња за обработка се пријавени и во Литванија и во Македонија каде системите не се централизирани. Од друга страна, во другите споредбени земји, временските рокови се помалку предвидливи. Како што беше погоре наведено, во Бугарија и во Словачка тие многу се разликуваат од еден суд до друг и во главните градови може да се развлечат до неколку месеци. Во Романија, ако побарувањето е неспорно максималниот рок е 45 дена, меѓутоа ако се поднесе приговор, парничната природа на постапката може да доведе до големо одолговлекување. Во Летонија, постапката по парничен предмет може да трае една до две години. 13. Достава на извршната исправа до должникот 74. Еден од најважните елементи на постапките за добивање извршна исправа за неспорни побарувања е доставата на исправата на должникот. Имајќи го предвид фактот дека постапката обично се базира на документи и не е парнична, доставата на извршната исправа на должникот е првиот момент кога должникот дознава за тужбата и може да се брани против неа. Во многу земји, тоа е и последниот момент кога 23 Ако исправата не конечна и извршна во оваа фаза, таа ќе стане извршна откако ќе се потврди дека должникот не приговорил во пропишаниот рок. 27 должникот може брзо и ефективно да даде одбрана. За да се осигури непреченото одвивање на процесот за извршување на неспорните побарувања, законодавците во повеќето земји ги ограничуваат можностите на должникот за одбрана во подоцнежните фази на извршувањето. Според тоа, ако должникот откако му е доставена извршната исправа го пропушти рокот за поднесување приговор, тој може да има многу ограничени можности да се брани подоцна. 75. Со Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 се пропишуваат минималните стандарди за достава на документот со кој се поведува постапката за неспорно побарување. Ако земјата членка отстапува од овие стандарди, документот што ќе произлезе не може да се потврди како европски платен налог. Природно е дека таквото потврдување обично не е потребно во случај на извршување на побарувања за комунални услуги бидејќи тие обично се извршуваат во рамките на територијата на државата. Сепак, минималните стандарди за достава утврдуваат важна одредница за заштита на правата на должникот во овие постапки и би можеле да се применуваат од земјите без оглед на исполнувањето на условите документот да биде потврден како европски платен налог. Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 дозволува достава преку било кој надлежен орган ,како и достава преку поштенската служба или со електронски средства, се додека тие можат да се потврдат. 76. Доставата на правни документи во споредбените земји се врши од различни субјекти. Онаму каде што страните во спорот имаат дадено претходна согласност може да се користи е-достава. Меѓутоа, кај побарувањата за комунални услуги, обично е потребно да се изврши физичка достава на правните документи до просториите на должникот. Иако оваа достава често ја организира органот што ја издава извршната исправа, нејзиното физичко спроведување не секогаш треба да биде извршено од тој орган (т.е. од службеници на судот или на нотарот). Често е поекономично физичката достава да им се додели на поштенската служба или на курири. Бугарија има голем број судски позивари. Во Македонија доставата ја вршат вработени кај нотарите. Од друга страна, во повеќето споредбени земји (на пример Естонија, Литванија, Унгарија, Полска, Романија, Чешката Република, Словачка) судовите и нотарите ги испраќаат правните известувања преку препорачана пошта. 28 Табела 6: Субјекти што ја вршат Слика 8: Субјекти што ја вршат неелектронската достава на правни неелектронската достава на документи правни документи Бугарија Судски позивари Хрватска Препорачана пошта (или вработени кај нотарите) 8% Чешка Препорачана пошта 9% Естонија Препорачана пошта Унгарија Препорачана пошта Летонија Препорачана пошта Литванија Препорачана пошта Македонија Вработени кај 83% нотарите Полска Препорачана пошта Романија Препорачана пошта Словачка Препорачана пошта Словенија Препорачана пошта Препорачана пошта Судски позивари Вработени кај нотарите 77. Иако е тешко да се процени квалитетот на доставата, Бугарија, Полска и Словачка пријавуваат чести приговори за неуредна достава, додека останатите споредбени земји изгледа немаат позначителни проблеми во тој поглед. Поле 5: Автоматски поштенски систем за испраќање во Словенија Словенија користи иновативен пристап во однос на организирањето на доставата. Воспоставен е автоматски поштенски систем за испраќање во ЦСВИ со кој управува надворешен добавувач. Добавувачот ги прима документите од судот во електронска форма, ги печати, ги прибира и ги дипли, ги печати податоците на пликата, механички ги става документите во соодветните пликови (користејќи бар код за спојување), го контролира квалитетот на излезната пошта, креира поштенски дневник за целокупната пошта што се поднесува до поштенската служба и ја испорачува поштата до поштенската служба.24 78. Минималните стандарди за достава до должникот согласно Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 се доста широки и опфаќаат два главни начини: достава со доказ за прием од страна на должникот и достава без доказ за прием од страна на должникот. Начините за достава без доказ за прием од страна на должникот се особено важни бидејќи во постапките за добивање извршни исправи должниците често се претпоставува дека активно избегнуваат лична достава. Исто така, во неколку од споредбените земји, начините за достава без доказ за прием од страна на должникот 24 За описот на системот се користени информации од Building Interoperability in European Civil Procedures Online: Case study – Slovenia by Gregor Strojin, Supreme Court of Slovenia, Research Conference - Bologna, 15-16 June 2012, page 31 at http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p df. 29 се меѓу најчестите основи за приговори против извршувањето на сметките за комунални услуги. Поради тоа, важно е овие начини да исполнуваат одредени минимални стандарди за да бидат пошироко прифатени од општеството. Поле 6: Правила на ЕУ за достава без доказ за прием Согласно Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 за да биде прифатлива доставата без доказ за прием, со сигурност мора да биде позната адресата на должникот и широка палета начини се прифатливи согласно членот 14 од Регулативата: (а) лична достава на личната адреса на должникот на лица кои живеат во истото домаќинство со должникот или се вработени таму; (б) во случај на самовработен должник или правно лице, лична достава во деловните простории на должникот на лица кои се вработени кај должникот; (в) оставање на документот во поштенското сандаче на должникот; (г) оставање на документот во поштата или кај надлежен јавен орган и ставање на пишано известување во поштенското сандаче на должникот за оставањето под услов пишаното известување јасно да го наведува карактерот на документот како судски документ или правна поука за известувањето како достава и утврдување на времето од кога почнуваат да течат роковите; (д) електронски средства потврдени со автоматска потврда за испораката, под услов должникот однапред изрично да го прифатил овој начин на достава. Доставата согласно точките (а) до (д) ќе се потврди преку: (а) документ потпишан од надлежно лице кое ја извршило доставата во кој се наведува: (i) користениот начин на достава и (ii) датумот на достава и (iii) кога е доставен документот на лице што не е должникот, името на тоа лице и неговата поврзаност со должникот или (б) потврда за прием од лицето на кое му е извршена достава за потребите на ставовите 1 (а) и (б). 79. Споредбените земји имаат избрано повеќе различни решенија за достава без доказ за прием. На пример во Унгарија, платниот налог се испраќа на должникот преку препорачана пошта и во случај должникот да не се најде на адресата, поштенската служба му остава известување со кое го повикува да си ја подигне препорачаната пратка. Ако должникот не одговори на известувањето, документот се смета за доставен петтиот ден од вториот обид за достава на документот од унгарската поштенска служба (обично по 10-14 работни дена). Во Бугарија доставата ја вршат судски доставувачи. Ако должникот не може да се најде на адресата, на влезната врата може да му се залепи судско известување. Во случај должникот лично да не ги добие документите од органот по две недели од залепувањето на известувањето, документите се сметаат за доставени. Во Македонија, известувањата што не можат да се достават се објавуваат на огласната табла во судот. Во Полска, нема потврда дали писмото навистина дошло до должникот бидејќи постои претпоставка дека дошло. Е- судот обично издава налог ако не добие приговор во рок од еден месец од испраќањето на платниот налог до должникот. 30 80. Естонија е исклучок бидејќи не дозволува достава без доказ за прием кај платните налози. Ако доставата до должникот се покаже дека е невозможна, се прекинува постапката по платниот налог и мора да се поведе парнична постапка за да се изврши побарувањето. 81. Во некои споредбени земји доставата се смета за проблематична како од страна на доверителите така и од должниците. Доверителите се жалат дека должниците активно ја избегнуваат доставата, а во меѓувреме должниците тврдат дека доставата без доказ за приемот значи дека извршувањето може да почне без знаење на должникот. Еден од начините да се минимизираат овие спротивставености е воведување јасни правила со кои се определува адресата за правните известувања за физичките лица. На пример, во некои споредбени земји, адресите каде се пријавени физичките лица се застарени или правилата за достава не се недвосмислени во однос на адресата за достава. Како резултат на тоа се прави обид за достава на различни адреси, времетраењето на доставата е долго, а приговорите на неуредна достава се чести. Други споредбени изгледа дека имаат појасни правила и помалку проблематична достава. На пример, со Законот за декларирање на местото на живеење од 2003 година, во Летонија се обврза секој граѓанин да пријави адреса каде би бил достапен во правните односи со државните или локалните власти.25 Кога не е пријавена таква адреса, законот определува одредени претпоставки со кои се олеснува доставата. И во Унгарија има слични правила. 82. Доставата на извршните исправи на должниците е критична и за ефикасноста на целокупната постапка и за нејзината прифатливост за општеството. Поради тоа, доставата треба да се организира на начин што е ефективен и усогласен со правото на граѓаните на правично судење. Посебно внимание треба да се посвети на начините на достава без доказ за прием од страна на должникот бидејќи овие начини најчесто покренуваат јавно несогласување и перцепција за прекршување на правата на должникот. 14. Приговори на извршните исправи 83. Важен елемент од извршувањето на неспорните побарувања е правилото дека извршната исправа стапува во сила ако должникот не приговори. Во случај должникот да приговори, најголем дел од системите предвидуваат нов парничен предмет за да се разреши спорот помеѓу страните. 14.1. Форми на отсуство на приговор 84. Отсуството на приговор е важен предуслов за стапување во сила на извршната исправа во постапките за неспорни побарувања. Ставот (6) од Преамбулата на Регулативата (ЕС) бр. 805/2004 ги предвидува двете невообичаени форми на отсуство на приговор: (1) „непојавување на судското рочиште“ или (2) „неодговарање на поканата од судот да се даде писмено известување за намерата да се брани во 25 Закон за пријавување на местото на живеење, 2003 на http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/Declaration_of_Place_of_Residence_Law.pdf. 31 предметот“. Во повеќето споредбени земји, отсуството на приговор ја има формата на неодговарање на поканата на судот (или нотарот, онаму каде што е надлежен) да даде писмено известување за намерата да се брани во предметот. Со други зборови, ако на должникот му е доставена извршната исправа и тој не реагира во законски пропишаниот рок, извршната исправа стапува во сила. Само неколку споредбени земји пропишуваат судско рочиште како дел од постапката за извршување на неспорните побарувања. Една од тие земји е Романија, кој дава можност за судско рочиште и прибирање докази во рамките на предметот по платен налог. 85. Друг интересен пример е Летонија, каде „предупредувачката“ постапка за неспорните побарувања произлегува од двете форми на отсуство на приговор како што е опишано во Регулативата (ЕС) бр. 805/2004. Конкретно, во рамките на „предупредувачката“ постапка во Летонија, нереагирањето од страна на должникот значи дека извршната исправа не може да стане правосилна (т.е. за разлика од другите земји Летонија молчењето го смета за приговор). Единствениот начин на кој извршната исправа може да стане правосилна е по изричното прифаќање од должникот. Тоа е можеби една од причините зошто предупредувачката постапка во Летонија се користи многу ретко и не е постапка од избор при извршувањето на сметките за комунални услуги. 14.2. Форми на приговор 86. Имајќи ја предвид поедноставената и неспорна постапка преку која доверителите можат да добијат извршни исправи, важно е на должниците да им се обезбедат подеднакво лесни патишта за приговарање. Едноставно „приговарам“ обично е доволен основ за спречување на стапувањето во сила на извршната исправа. Исто така можно е на должникот да му се обезбеди образец за поднесување приговор заедно со доставата на извршната исправа (на пример во Бугарија). 87. Важен дел во постапката за приговор на извршната исправа е можноста за делумен приговор. Должникот може да прифати дел од барањето и да не се согласи со другиот дел (на пример должникот може да смета дека не треба да плати камата или дека не е пресметана соодветно или дека истекол рокот на застареност за дел од износот во барањето). Ако делумниот приговор е прифатен ,на доверителот и/или должникот можат да му ја намалат судската такса за идната парница бидејќи таа не би била во целосниот износ на првичната извршна исправа туку само за износот на оспорениот дел. Исто така, доверителот може да го прифати делумниот приговор и да избере да не поднесе тужба за остатокот од износот. Повеќето споредбени земји дозволуваат делумни приговори. 88. Од друга страна, делумните приговори бараат поголемо време за разгледување отколку целосните. Поради тоа, некои земји не дозволуваат такви приговори. На пример во Полска и во Бугарија, должникот може да го прифати барањето во целина или да биде подготвен да биде тужен и да плати дополнителни трошоци за целокупниот износ. 32 14.3. Бесцелни приговори 89. Поради едноставноста на приговарањето на извршната исправа, некои должници може да приговараат механички, дури и кога немаат никакви аргументи што би ги презентирале во идната парнична постапка. Ако бесцелните приговори се чести, тие би го оптовариле судскиот систем со нови предмети. Исто така, со бесцелните приговори долгот се зголемува за судските такси и адвокатските трошоци за целосен парничен предмет и со тоа трошоците би пораснале значително. Додека таквиот долг помине низ сите фази на извршување (постапка за неспорно побарување, парнична постапка, извршување) нивниот износ обично ќе се зголеми за неколку пати. Тоа може да предизвика финансиски потешкотии и чувство на социјална неправда кај должниците што не разбираат зошто се зголемил долгот. Поради овие причини, бесцелните приговори се непожелни и земјите треба да утврдат политики за нивно обесхрабрување. 90. За да утврдат одговор на политиките на бесцелните приговори земјите прво треба да го утврдат обемот на приговорите на извршните исправи добиени преку постапките за неспорни побарувања. Иако не е особено тешко статистички да се утврди бројот на парнични предмети што се поведени како резултат на приговор, само некои од споредбените земји имаат таква статистика. Словенија, на пример, ги прибира овие информации и известува дека должниците приговараат во околу 11 проценти од предметите.26 Во Унгарија процентот на приговори е нешто под 7 проценти (на пример во 2013 година 6,81 проценти од барањата биле оспорени)27 Во Естонија должниците приговараат во околу 10 проценти од предметите28. 91. Познавањето на процентот на извршни исправи на кои се поднесува приговор за секоја година овозможува да се оцени ефикасноста на постапката за неспорни побарувања и нејзиниот придонес за намалувањето на бројот на парнични предмети во земјата. Исто така, ако со оваа статистика се утврди дека голем процент од извршните исправи се оспорени, би можеле да се преземат одредени мерки за да се обесхрабри бесцелното приговарање. На должниците треба да им се достапни широки информации за зголемувањето на вредноста на побарувањето во случај на бесцелен приговор за да можат да донесат одлука базирана на информации дали да поднесат приговор или не. Земјите што не дозволуваат делумни приговори може да размислат да ги воведат. Друга можност е воведувањето такса за поднесување приговор. На пример во Словенија таксата за поднесување приговор е 40 евра. Во Хрватска со 26 Види Building Interoperability for European Civil Proceedings Online, Case study – Slovenia, Gregor Strojin, April 2012, page 39 at http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p df. Види и Legal Enforcement Procedure for Money Claims – An Example of Effective Use of It in Automating of Court Procedures (COVL), Bojan Muršec, Director, Center of Information Technology, Supreme Court of the Republic of Slovenia, page 8 at www.nispa.org/files/conferences/2010/papers/201004221029280.mursecbojan.doc. 27 Информации на унгарски: http://birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/Mailath-palyazat- erdmenyek/MGyTP-P-B-3-Szabados_Janos-Kiserteku_perek_A_gyorsabb_jobb.pdf 28 Врз основа на статистиката од 2013 и 2014 и се однесува на предметите каде должникот е физичко лице. 33 поднесувањето приговор се поведува парнична постапка (т.е. за разлика од другите земји, должникот не треба да донесе одлука дали ќе го брани побарувањето што е оспорено туку со приговорот на должникот автоматски се поведува парнична постапка). Оттаму, таксата за поднесување приговор во Хрватска е еквивалентна на таксата што би морала да ја плати странката за поднесување парничен предмет и зависи од вредноста на спорот. Такси за поднесување приговор може да има во системи што имаат постапка за издавање налог врз основа на веродостојна исправа бидејќи тие постапки се под претпоставка дека има голема сигурност за извршувањето на документот. Земјите со постапки со платен налог (на пример Бугарија, Унгарија, Полска) генерално не наплаќаат такси за поднесување приговор. 92. Општо земено, секој систем за извршување на неспорни побарувања треба да обезбеди лесни механизми за приговарање од страна на должникот, но во исто време да ги обесхрабри бесцелните приговори. За да се постигне тоа, креаторите на политиките треба да можат да го следат процентот на приговори и да дизајнираат одговори на политиките во ситуации на почести, неосновани приговори што го оптоваруваат судскиот систем и ја отежнуваат позицијата на должникот. 15. Предмети од мала вредност 93. Имајќи го превид фактот дека повеќето сметки за комунални услуги се со релативно мал износ, во случаите кога барањето ќе премине во парнична постапка, станува важно дали соодветната земја има определено постапка за предмети од мала вредност со која малите спорови се решаваат побрзо. Сите споредбени земји со исклучок на Чешката Република и Бугарија имаат посебни постапки за спорови од мала вредност со кои се обезбедува побрзо и поекономично решавање на спорот. Во Унгарија постапката за предмети од мала вредност се применува конкретно на спорови што вклучуваат изјава за оспорување на платен налог. 94. Постапките за спорови од мала вредност опфаќаат повеќе елементи што го прават процесот побрз и поевтин. Поедноставната постапка вклучува целосно писмена комуникација без рочишта, ослободување или олеснување на правилата за докази, за застапување и на правилата за формата на пресудата, воведува пократки рокови и пониски судски такси споредено со редовната постапка. Воведувањето постапка за спорови со мала вредност може да придонесе за расчистување на заостатокот поврзан со парничните предмети за сметки за комунални услуги.29 16. Надлежен орган што спроведува извршување врз средствата на должникот 95. Извршувањето врз средствата на должникот е втората фаза на постапката за извршување на сметките за комунални услуги. Како што беше погоре опишано, оваа 29 За дополнителни информации за постапките за разрешување на споровите од мала вредност види Fast-Tracking the Resolution of Minor Disputes: Experience from EU Member States, The World Bank Group, at http://documents.worldbank.org/curated/pt/670181487131729316/pdf/112769-WP-P161975-PUBLIC- FasttrackingSmallClaimsinEU.pdf. 34 постапкаво сите споредбени земји оваа постапка е одвоена од постапката за добивање постапка е засебна во однос на постапкатаза добивање на извршна исправа и се спроведува од органи што исклучиво вршат извршување. Тоа можат да бидат приватни субјекти на кои им се доверени јавни функции, јавни органи или комбинација од двете. Табела 7: Органи што ги извршуваат извршните исправи Слика 9: Органи што ги извршуваат извршните исправи Бугарија Двоен систем Хрватска Јавни Чешка Двоен систем Естонија Приватни 17% Унгарија Приватни Летонија Јавни 16% Литванија Приватни 67% Македонија Приватни Полска Приватни Романија Приватни Словачка Приватни Приватни Двоен систем Јавни Словенија Приватни 96. Како што е прикажано во табелата 7, во повеќето споредбени земји (Естонија, Унгарија, Литванија, Македонија, Полска30, Романија, Словачка, Словенија) извршувањето го вршат приватни извршители. Тие генерално работат под високо регулирани услови и често се назначуваат по полагање испит што го спроведува државен орган (на пример Министерството за финансии). Во исто време, овие лица работат на свој деловен ризик и ги финансираат своите канцеларии и практика од таксите што ги наплаќаат. 97. Две споредбени земји, Чешката Република и Бугарија имаат двоен систем што значи дека извршувањето го вршат како приватни така и јавни извршители. Меѓутоа, во двете земји, уделот на предмети што одат кај јавните извршители е занемарлив поради поголемата ефикасност на приватните. Иако приватните извршители во Бугарија се поефикасни од јавните, нивната ефикасност во последно време се намалува поради постојаното зголемување на бројот на предмети. Во моментов Бугарија има утврдено ограничување на бројот на приватни извршители (1 извршител на 30.000 жители) што може да доведе преоптоварување на извршителите и намалување на квалитетот на услугата. 98. Две споредбени земји, Летонија и Хрватска имаат јавни органи за извршување на извршните исправи. Во тој поглед Хрватска е невообичаен пример. Во Хрватска, 30 Поради одредени карактеристики на полскиот систем, статусот на извршителите некогаш се смета за мешан. Сепак, тие работат со свој деловен ризик и поради тоа за потребите на оваа анализа тие се класифицираат како приватни. Извештајот "European judicial systems – Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice" на Европската комисија за ефикасност на правосудството (ЦЕПЕ) исто така ги класифицира полските извршители како приватни, стр. 406, на http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2014/Rapport_2014_en.pdf. 35 конечниот налог за извршување врз основа на веродостојна исправа за извршување врз парични средства (на сметки во банка) се извршува од Финансиската агенција (ФИНА). ФИНА е државна компанија специјализирана за обработка на плаќањата, а дава и други финансиски услуги. Во практиката, тоа значи дека доверителот може да поднесе конечен налог за извршување до ФИНА и да таа да спроведе извршување врз сите сметки на должникот во Хрватска. 17. ИКТ и извршувањето врз средствата на должникот 99. Ефективното извршување обично опфаќа разни степени на дигитализација со која се олеснува управувањето со предметите, дисциплинските постапки, утврдувањето и блокирањето на средствата на должниците или добивањето информации за задолженоста на компаниите и на граѓаните. 100. Првата област што би можела да има голема корист од воведувањето на информатичките технологии е управувањето со предметите. Во идеален случај, системот за управување со предметите за извршителите би овозможил електронско поднесување и разгледување на документите, помошни алатки за доверителите и за должниците, како и овластен пристап до предметите на извршителите заради спроведување дисциплински постапки во случаи на наводна злоупотреба на моќта или на судски жалби на нивните постапки. Во некои споредбени земји нема унифициран систем за управување со предметите за сите извршители и тие имаат поединечни информатички решенија (на пример Бугарија, Естонија31). Во други земји, постои единствен систем што овозможува единствено управување со предметите на сите извршителски канцеларии (на пример Унгарија, Македонија, Полска, Хрватска). 101. Извршителите во споредбените земји имаат различни нивоа на пристап до информации за должниците. Тие често имаат директен пристап до граѓанските регистри, до регистрите на имот, до регистрите на возила и до базите на податоци на даночните органи. Пристапот може да биде автоматски и неограничен или може да треба да се поднесе посебно барање со надлежниот орган. Исто така, пристапот на извршителите до овие регистри може да биде бесплатен или може да се овозможи со плаќање надоместок. Нивото на пристап што го имаат извршителите до овие информации, поврзаните трошоци и леснотијата на пристапот до информациите и плаќањето за нив имаат влијание врз брзината и трошоците на извршувањето. 102. Според тоа, во Естонија по еднократен процес на пријавување извршителите имаат директен пристап до повеќето регистри (на пример Трговскиот регистар, Катастарот, Регистрите на даночните и на царинските органи и до Регистарот на население). 103. Во Бугарија извршителите имаат директен пристап до граѓанската база на податоци, до Регистрите на социјалното осигурување и имотните регистри. Пристапот до регистрите на Националната агенција за приходи и до Регистарот на моторни возила што го води Министерството за внатрешни работи се обезбедува по 31 Иако во моментов естонските извршители користат разни информатички системи, земјата е во процес на воведување единствен систем за сите извршители. 36 поединечно барање. Приватните извршители во Бугарија плаќаат поединечни такси секогаш кога пристапуваат до овие регистри. Администрацијата на овие надоместоци го забавува извршувањето и поради тоа бугарската Комора на приватни извршители работи на воведување кредитен систем за автоматско плаќање на овие такси. 104. Во Унгарија, извршителите немаат автоматски пристап до овие бази на податоци. Меѓутоа тие можат да се обратат на администраторите на овие бази на податоци (вклучувајќи ги банките и другите финансиски установи итн.) за да ги добијат потребните податоци. Администраторите се обврзани да ги споделат сите информации поврзани со средствата на должникот во рок од осум дена од приемот на барањето од извршителот. Најголем дел од комуникацијата се спроведува преку сигурен електронски комуникациски систем што го води унгарската Комора на извршители. Добиените информации мора да се користат на начин со кој ќе се осигури доверливост на сите податоци и мора да се избришат во рок од десет години по завршувањето на извршната постапка. 105. Во Македонија извршителите немаат автоматски пристап до јавни информации. Тие можат да добијат информации за должникот – физичко или правно лице – од јавните регистри со плаќање надоместок. Единствената информација до која имаат слободен пристап е дали должникот е вработен или не. Овој податок може да се добие од Агенцијата за вработување со писмено барање. 106. Извршителите во Хрватска можат да пристапат само до јавните регистри (земјиштен, трговски) или до информации од судскиот систем за управување со предмети. Сите други видови информации треба посебно да се побараат. 107. Следен важен елемент на дигитализацијата на извршувањето е достапноста на технички алатки за електронско блокирање на банкарските сметки на должниците во соодветната земја. Во некои земји, ваквото електронско блокирање на сметките треба да се прави поединечно во секоја банка (на пример во Унгарија32) додека во други системот може да биде дизајниран на начин што овозможува истовремено електронски блокирање на сите сметки во сите банки во земјата (на пример Македонија, Естонија). Електронското блокирање на банкарските сметки се врши во реално време и може да спречи криење на средствата на должникот. Во земјите каде нема електронско блокирање на сметките (на пример Романија, Бугарија33), извршителите може одделно да наплаќаат за испраќање известување на хартија за блокирање на сметките до секоја банка во земјата со што се зголемуваат трошоците за извршувањето и тоа се забавува и со тоа се создава потенцијал за криење на средствата на должникот. 108. Конечно, важна алатка за ефективно извршување и потенцијално за спречување на задолженоста се разните видови регистри на должници. Овие регистри обично ги водат извршителите. Тие можат да обезбедат пристап до информации дали 32 Фактот дека електронското блокирање на средствата во Унгарија треба да се прави поединечно во секоја банка не го забавува процесот значително бидејќи автоматизацијата води кон инстантно блокирање без разлика на протоколот. 33 Бугарскиот закон пропишува електронско блокирање на сметките, но системот сè уште не е воведен. 37 врз одредена компанија и/или поединец е спроведено извршување. Бугарија, Полска, Унгарија, Словачка и Чешката Република водат регистри на должници. Во Бугарија само информациите за правните лица што се должници се достапни секому со плаќање надоместок. Информациите за физичките лица им се достапни само на самите физички лица, на извршителите и на одредени видови институционални доверители што имаат потврдени политики за заштита на податоците. Во Литванија и во Естонија исто така постојат јавни регистри на должници за алиментација и се подготвува нацрт закон со која на естонската Комора на извршители и стечајни управници би и се дало право да дава информации за должниците и за износот на долгот. 18. Заштита на должниците 109. Националните политики за извршување би требало да бидат свесни за правата на должниците и за трауматизирачкиот ефект што може да го имаат агресивните мерки за извршување врз ранливите должници. Тоа е особено важно кај извршувањето на сметките за комунални услуги бидејќи комуналните услуги претставуваат основна неопходност во современиот свет. Признавајќи го ова, националните законодавства често пропишуваат заштитни механизми за да се спречат непропорционалните мерки или да не се повредат поединци. Поле 7: На Словенија и беше наредено да плати 80.000 евра заради непропорционални мерки На 25 април 2017 година, Европскиот суд за човекови права (ЕСЧП) донесе пресуда по предметот Васкрсиќ против Словенија34 во кој судот ја испитуваше законитоста на продажбата на куќата на подносителот во судска постапка за наплата на долг за комунални услуги. Првичната вредност на долгот била 124 евра и се зголемила на околу 500 евра кога и биле додадени каматите и трошоците за извршување. Должникот добил бројни известувања за долгот, но не постапил по нив што довело до поведување извршна постапка. Наплатата на износот преку продажба на подвижен имот на должникот била невозможна и поради тоа судот дозволил продажба на неговата куќа проценета на 140.000 евра. Првото јавно наддавање било неуспешно и на крајот куќата била продадена на второто јавно наддавање за 70.000 евра. Во својата одлука , ЕСЧП забележал „очигледна непропорционалност помеѓу оваа мерка и износот на долгот што имала за цел да го наплати“ и заземал став дека словенечкиот суд го прекршил правото на сопственост на подносителот. Имајќи ја предвид „ниската вредност на долгот што бил наплатен преку судска продажба на куќата на подносителот и неземањето предвид на други соодветни и помалку драстични мерки од домашните власти“, судот заклучил дека Словенија не применила правична рамнотежа помеѓу целта и применетата мерка во извршната постапка против подносителот и на тужената држава и наложил да плати надомест на штета во износ од 80.000 евра. 34 Види Одлука во Васкрсиќ против Словенија на http://www.bailii.org/eu/cases/ECHR/2017/375.html. 38 110. Законодавците имаат воведени повеќе мерки за заштита на ранливите должници и осигуруваат дека извршувањето нема да ги лиши од основната егзистенција. Двете главни групи на мерки за заштита на должниците се: а. Забрана или ограничување на извршување врз одредени категории средства на должникот и б. Усвојување закони за стечај на физички лица/домаќинства. Тие ќе бидат разгледани одделни подолу во оваа студија. 18.1. Ограничување на извршување врз одредени категории средства на должникот 111. За да се осигури дека извршувањето не ја загрозува основната егзистенција на должникот, повеќето национални закони во регионот забрануваат или ограничуваат извршување врз одредени видови средства. Овие заштитени средства грубо можат да се поделат на четири категории. 112. Прво, законот може целосно да забрани наплата на долг од одредени видови приходи, на пример од социјална помош, детски додаток, стипендии, исплати поврзани со смрт на роднина, надоместоци за невработени, надоместоци за мајчинство, надоместоци за инвалидитет итн. Овие исплати обично ги обезбедува државата за да им ја олесни состојбата на веќе ранливи лица. Забраната за заплена на овие видови приходи во контекстот на извршувањето има важна социјална функција. Од споредбените земји, Бугарија, Хрватска, Естонија, Македонија, Унгарија, Литванија, Романија и Словачка имаат исклучено цели категории на приходи. Кога за одредени категории на исплати постои ваква заштита, должникот може да треба да ги повлече овие средства веднаш по приемот бидејќи ако се пренасочат на штедна книшка, заштитата може да се изгуби. Во Хрватска, ако должникот сака да го зачува заштитениот приход од извршување треба да отвори „заштитена сметка“. Ако должникот не го направи тоа, целокупниот приход – дури и заштитениот автоматски ќе биде предмет на извршување. Оваа постапка се критикува бидејќи должниците често не се свесни дека треба да направат нешто за да го спречат извршувањето од заштитените приходи и реагираат дури откако заштитениот приход ќе им биде запленет. 113. Второ, за одредени категории на плаќања, законот може да дозволи извршување само врз одредени делови од приходите. Оваа заштитна мерка обично пропишува дека платата на должникот не може целосно да биде блокирана и дека одредени делови од неа треба да му останат на располагање на должникот. Одредени земји пропишуваат заштита, како на целокупни видови приходи (на пример социјалните надоместоци) така и на делови од други видови приходи (на пример платите). Во други земји нема приходи што уживаат апсолутна заштита и заштитени се само делови од социјалните надоместоци. Така, Полска штити само делови од некои видови социјални надоместоци, додека Бугарија, Хрватска, Естонија, Македонија, Унгарија, Литванија и Романија исклучуваат одредени видови на приходи и заштитуваат делови од други видови на приходи. 39 114. Трето, повеќето земји не дозволуваат извршување од одредени видови подвижен имот кои можат да бидат неопходни за егзистенцијата на должникот или имаат емотивна вредност. Видовите вакви подвижни предмети може да опфатат облека, миленичиња, кујнски апарати, медицински апарати, материјали за учење, одредено количество храна, гориво и други потрошни добра потребни за затоплување, готвење или осветлување во одреден временски период, машини, алати, книги со кои должникот ја извршува својата професија, добиток, пчели и други домашни животни до одреден лимит ,како и храната за нивна прехрана, сметководствена евиденција, семејна евиденција, венчални прстени итн. Овие списоци на заштитени подвижни предмети често се доста долги и може да ги отсликуваат културните и моралните вредности на општеството. 115. Четврто, некои земји предвидуваат ограничувања на правото за продажба на недвижен имот на должникот. На пример, Бугарија не дозволува извршување врз единствениот дом на должникот и на членовите на неговото семејство, иако е преголем за домаќинството (според таблица на површини утврдена од Министерскиот совет), дел од него. Исто така, со извршување не може да им се одземе земјоделско земјиште на земјоделците во Бугарија, до одредена површина. Во Романија, недвижниот имот што претставува дом, што е купен на кредит, не може да биде одземен додека не се отплати кредитот. Во Хрватска, должникот има право да бара запирање на извршување врз недвижен имот ако тоа е единствениот недвижен имот неопходен за задоволување на неговите потреби за домување. Ова запирање би се дозволило ако должникот докаже дека долгот најверојатно може да се наплати на друг начин (на пример со наплата на дел од неговите побарувања). Во Литванија, ако единствениот имот за домување на должникот бил оптоварен кога се наплаќале износите на долг за комунални услуги, судот, по барање од должникот или од членови на неговото семејство, може да забрани продажба на тој имот имајќи ги предвид материјалната состојба и интересите на децата, лицата со посебни потреби и корисниците на социјални надоместоци. Во Словачка извршувањето за наплата на побарувања што не надминуваат 2.000 евра („извршување од мала вредност“) не може да се спроведе со продажба на недвижен имот во кој должникот има постојано или привремено место на живеење. Во целина, овие ограничувања на продажбата на недвижен имот се ретки бидејќи со нив многу се ограничуваат патиштата на доверителите за успешно извршување. 116. Освен воведувањето конкретни категории средства што не можат да бидат запленети, националните закони можат да им овозможат на должниците да приговорат кога начинот на извршување избран од властите не е пропорционален на големината на долгот Ако се применуваа ефективно, овие одредби прават многу за осигурување социјална прифатливост на законодавството за извршување. 18.2. Стечај на физички лица 117. Во некои екстремни примери, финансиската состојба на должниците може да биде толку тешка што долговите не можат да бидат наплатени во догледно време. Оваа состојба, заедно со активните обиди за извршување може да создаде “постојани должници“ кои можат да бидат следени од нивните долгови низ целиот живот и со тоа да спречат било какво значајно учество на овие поединци и/или домаќинство во 40 економските активности. Исто така, продолжувањето на состојбата на неплатени долгови генерира несакана правна несигурност. 118. Примарната цел на стечајните режими за домаќинства/физички лица се концизно опишани во извештајот на тимот за инсолвентност и доверителски/должнички режими на Светска банка од 2011 година: „Режимите за инсолвентност примарно се дизајнирани и најдобро функционираат кај поединци кои се способни да остварат доволно приходи да се издржуваат себе и своите семејство, но големиот долг ја исцрпува нивната иницијатива и ги депримира нивните продуктивни капацитети“35 Според тоа, законодавството за стечај на физички лица има за цел на овие поединци да им даде шанса за нов старт. Во зависност од правилата што ги пропишуваат би можело да се даде поттик должникот да работи на отплатата на што е можно поголем дел од долгот. Иако причините за воведувањето на ова законодавство обично се економски, овие закони можат да имаат и важни хуманитарни и културни аспекти бидејќи инсолвентноста на домаќинствата може да се смета за одредена форма на простување. Поле 8 Придобивки од регулативата за личен Ризици од регулативата за личен стечај стечај • Подобрување на правичната • Морален ризик (нудење поттик дистрибуција на плаќањата помеѓу должниците да делуваат неодговорно доверителите во однос на нивните финансии и обврски) • Нов старт за должниците и за нивните семејства • Измама од страна на должниците (ризик должниците несоодветно да го • Придобивки за општеството искористат стечајниот систем и • Воспоставува соодветно вреднување на одбегнување на нивните законски сметките обврски преку измама36) • Намалување на залудните трошоци за • Стигма („Формалните и неформални наплата и на уништената вредност на анкети на должниците во многу добро продажбата на средства по ниски цени востановени стечајни системи укажуваат на постојано и тешко чувство на вина, • Охрабрување на одговорното срам и стигма”37) позајмување и намалување на негативните ефекти • Концентрирање на загубите на 35 The World Bank, Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Task Force, Working Group on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons, Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons at http://siteresources.worldbank.org/INTGILD/Resources/WBInsolvencyOfNaturalPersonsReport_01_11_13.pdf. 36 Емпириските набљудувања на многу постојни стечајни системи повеќепати потврдуваат дека вистинската измама е практично занемарлива (во околу 1-3% од сите случаи). The Insolvency Service, Annual Report and Accounts 2010-11, at 33-35, www.bis.gov.uk/insolvency/Publications; US Department of Justice, US Trustee Program, Annual Report of Significant Accomplishments 2010, at 17-19, www.justice.gov/ust/eo/public_affairs/annualreport/index.htm 37 Исто со фуснота 32 на стр. 37. 41 поефикасните и поефективните дистрибутери на загубите • Намалување на трошоците за болест, криминал, невработеност, други социјални трошоци • Зголемено создавање на законски оданочен приход • Максимизирање на економската активност, охрабрување на претприемништвото • Подобрување на стабилноста, предвидливоста во поширокиот финансиски систем, економијата 119. Во последните години сè повеќе европски земји го регулираат стечајот на физички лица. Споредбените земји не се исклучок. Табела 8: Дали со закон е пропишан стечај на физички лица? Од кога? Слика 10: Дали во споредбените земји е пропишан личен стечај Бугарија Не Хрватска Да од 2016 година Чешка Да од 2008 година Естонија Да од 2004 година 25% Унгарија Да од 2015 година Летонија Да од 2008 година Литванија Да од 2013 година Македонија Не 75% Полска Да од 2015 година Романија Не е во сила, но е донесен Словачка Да од 2006 година Да Не Словенија Да од 2008 година 120. Како што илустрира табелата 8, повеќето споредбени земји или го имаат регулирано стечајот на физички лица или размислуваат за таква реформа. Овие закони сè уште се доста нови и истражувањето на нивните ефекти би било прерано. Сепак, стечајот на физички лица ја зголемува важноста на средствата со кои ќе се осигури дека граѓаните и домаќинствата не се постојано маргинализирани како резултат на долг. 19. Управување со реформите 121. Во споредбените земји, олеснувањето на извршувањето на паричните побарувања, вклучувајќи ги и сметките за комунални услуги, обично вклучуваше реформи, како во фазата на добивање извршна исправа така и во фазата на извршување. Овие реформи беа различни и зависеа од претходните режими и од правните традиции на земјите. Главни двигатели на реформите беа процесот на прием 42 во ЕУ , како и потребата да се оптимизира користењето на судските ресурси да се исчисти заостатокот на предмети. Објавувањето на претпристапните извештаи на Европската комисија со кои се критикуваат постапките за извршување и размената на искуства во рамки на меѓународната соработка со разни твининг проекти на ЕУ исто така одигра улога на катализатор на промените ,како и поплаките на деловните здруженија во однос на ефикасноста на извршувањето. Управувањето со реформите во споредбените земји се разгледува одделно за секоја од двете фази на наплатата. 19.1. Управување со реформата на постапката за добивање извршна исправа 122. Споредбените земји спроведоа разни видови реформи на постапката за добивање извршна исправа за неспорните побарувања. Една од овие реформи вклучуваше воведување постапка за платен налог. Оваа реформа обично се однесува на сите парични побарувања (понекогаш под одреден праг) во одредена земја и со неа се обезбедува забрзана постапка за добивање извршни исправи за неспорни побарувања за широк опсег доверители. На пример, пред 2007 година, Бугарија ги извршуваше сметките за комунални услуги со добивање налог за извршување врз основа на веродостојна исправа, слично како во земјите од поранешна Југославија. Во 2007 година по твининг проектот помеѓу бугарското Министерство за правда и австрискиот Центар за правни компетенции, Бугарија усвои нов Закон за парничната постапка со кој се воведе постапката со платен налог. Оваа реформа ги извади сметките за комунални услуги од категоријата веродостојни документи и ги изедначи со сите други парични побарувања до одреден износ. Како што беше погоре опишано, користењето на постапката со платен налог во Бугарија е толку широко што во моментов сочинува над педесет проценти од сите првостепени судски предмети. Истовремено, разликите во бројот на предмети помеѓу судиите во различни региони во земјата доведе до големи регионални разлики во времето за обработка на овие предмети во различни првостепени судови. 123. Другиот вид реформа опфаќа доделување на функцијата за издавање извршна исправа на нотарите. Вакви реформи се спроведени во Унгарија, Хрватска и во Македонија. Тие имаат ефект на брзо ослободување на судовите од големиот број предмети особено кога нотарите издаваат извршни исправи за сите видови парични побарувања (Унгарија), наспроти само за побарувања врз основа на веродостојна исправа (Хрватска и Македонија). Меѓутоа, овие мерки би можеле да префрлат големиот број предмети од судовите на нотарите ако бројот на нотари е доволен или или ако нема востановено системи за подобро организирање на извршувањето на оваа функција. Како што беше погоре опишано, треба да се види дали извршните исправи што ги издаваат нотарите би можеле директно да се потврдат како европски налози за извршување или во правните инструменти ќе треба да се пропишат исклучоци како во случаите на Шведска и Унгарија. 124. Голем број споредбени земји се обидуваат да се справат со големиот број предмети преку дигитализација на овој процес. Електронското поднесување и обработка на барањата за извршни исправи е можно во Естонија, Чешката Република, Унгарија, Литванија, Полска, Словачка и Словенија. Информатичките системи понекогаш се дел од целокупната рамка за Е-правосудство во одредената земја додека во други случаи постои посебна информатичка инфраструктура конкретно за 43 неспорните побарувања (на пример Е-судот во Полска, системот на нотарите во Унгарија, ЦСВИ во Словенија). Електронското поднесување често се охрабрува со финансиски потикнувања како што е намалување на такса. Во земјите што имаат воведено централизиран систем за издавање извршни исправи за неспорни побарувања, електронското поднесување е единствената достапна можност ако доверителот сака да ја користи забрзаната постапка. 125. Конечно, широки и успешни реформи беа постигнати преку истовремена централизација и дигитализација на функцијата за издавање извршни исправи како што се во Полска, Естонија, Словенија и Унгарија. Овој вид реформи се надоврзуваат на искуствата од Обединетото Кралство на Британија (Money Claim Online)38 и Германија.39 И во Обединетото Кралство на Британија и во Германија, електронската платформа и поднесувањето се централизирани ,додека надлежните органи и понатаму ја имаат својата ограничена територијална надлежност (т.е. единствената електронска платформа ги насочува барањата до месно надлежниот суд). Во споредбените земји со централизирани системи, надлежните органи имаат надлежност врз територијата на целата земја. Овие централизирани системи се воведени со доделување на функцијата на единствен судски оддел. Истовремено, имајќи ја предвид дигитализацијата на постапката, кај централизираните системи не е неопходно сите службеници што работат на предметната област да бидат на едно место. Со информатичкиот систем бројот на предмети би бил рамномерно распореден без разлика на тоа каде се наоѓа службеникот што го разгледува барањето и со тоа ќе се обезбедат униформни рокови низ целата земја, како што е случај во Полска и во Унгарија. Ако овие функции му се доделени на судот, голем дел од нив би можеле да ги спроведуваат службеници што не се судии, како во случаите на Полска (8 судии и 119 судски службеници), Словенија (4 судии и 62 други службеници) и Естонија (4 помошници на судии и 29 други судски службеници). Поле 9: Словенечкиот автоматизиран систем за извршување на веродостојни исправи Во 2010 година, на Словенија и беше доделена наградата Кристална вага на правдата на ЦЕПЕЈ за нејзиниот автоматизиран систем за извршување на веродостојни исправи и земјата изјави дека со него ги постигнала следните подобрувања на системот40: § Со воведувањето на ЦСВИ, на почетокот на 2008 година, се намали бројот на нерешени предмети за 6,6 проценти во 2008 година (на 284.302) и за 5,94 проценти во 2009 година (на 267.410 предмети). § Времето за одлучување е намалено од просечни 6 месеци на помалку од 5 работни дена кај над 90 проценти од барањата. § Работата што претходно ја работеа околу 350 вработени и судии во 44 суда сега ја работат само 4 судии и 62 вработени. § Воведувањето на автоматски поштенски систем со кои во 2009 година се обработија 38 Види https://www.moneyclaim.gov.uk/web/mcol/welcome. 39 Види http://www.mahngerichte.de/. 40 Види ја презентацијата на http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/EDCJ/Cristal/2010/Cristal2010projetsgagants_en.asp. 44 над 1 милион поштенски пратки, го намали бројот на потребен кадар за 60-70 лица за една година. 126. Податоците за трошоците за реформите се оскудни. Најголем дел од трошоците за реформирање на процесот на добивање извршни исправи е поврзан со градење специјален информатички систем за оваа постапка ,како што се системите за Е-суд во Полска, нотарите во Унгарија или ЦСВИ во Словенија. Онаму каде овие системи вработуваат и дополнителен правнички персонал, на пример „referendarz“ во Полска, реформата може да има и трошоци за персонал. Исто така, кога голем нов субјект се востановува за централизирана обработка на барањата (на пример Е-судот во Полска) може да има и трошоци за простор. ОЕЦД проценува дека за воспоставувањето на Е-судот во Полска се направила еднократна инвестиција од 5,2 милиони евра.41 Системот развиен за воведување на ЦСВИ во Словенија чинеше 3,2 милиони евра.42 Исто така, во 2012 година трошоците за работа на системот ЦСВИ биле околу 6 милиони евра годишно, а тој наплатил 11 милиони евра судски такси.43 Поле 10: Е-судот во Полска Во Полска, најчесто користената патека за добивање извршна исправа за побарувањата за комунални услуги е електронската постапка за платен налог. Таа се спроведува во таканаречениот Е-суд кој е основан како оддел во Регионалниот суд Лублин – Запад. Е-судот функционира од јануари 2010 година. Тој има надлежност врз целокупната територија на Полска без разлика на адресата или седиштето на тужениот. Е-судот работи исклучиво со електронски платни налози и има 8 судии и 119 судски службеници со правно образование (referendarz). 69 од референдарзите се сместени надвор од Лублин и работат од далечина. Помеѓу 2010 и 2015 година, Е-судот имал 11,8 милиони барања (во 2015 година, околу 2,4 милиони) со издадени 10,3 милиони писмена (во 2015 година, околу 2 милиони). Според проценките на ОЕЦД, за воспоставувањето на Е-судот во Полска е вложена еднократна инвестиција од 5,2 милиони евра. Тужителите можат да изберат дали да ја користат постапката во Е-судот или традиционалната писмена постапка кај редовните судови, меѓутоа втората е поскапа и побавна. Судската такса за електронската постапка е 1,25 проценти од вредноста на побарувањето додека таксата за постапката на „хартија“ пред редовните судови е 5 проценти од вредноста на побарувањето. Доверителите можат да поднесат барања за издавање платни налози кај Е-судот за парични парнични побарувања без разлика на 41 OECD 2013, Poland: Implementing Strategic-State Capability, OECD Public Governance Reviews; OECD Publishing. p. 241 at http://www.oecd-ilibrary.org/governance/poland-implementing-strategic-state- capability_9789264201811-en. 42 Види Building Interoperability in European Civil Procedures Online: Case study – Slovenia by Gregor Strojin, Supreme Court of Slovenia, Research Conference - Bologna, 15-16 June 2012, page 43 at http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case%20study%2025042012.p df. 43 Ibid. страница 51. 45 износот на побарувањето. За да го направат тоа, тие треба да се регистрираат на http://www.e-sad.gov.pl. Кон електронскиот образец не треба да приложуваат докази. Ако тужбата е основана, електронскиот систем подготвува нацрт платен налог кој потоа го потпишува судски службеник со електронски потпис. Ако тужбата е неоснована, не се издава платен налог и предметот се префрла во надлежниот редовен суд за понатамошно разгледување. Платниот налог автоматски му се доставува на тужителот преку електронскиот систем додека доставата на тужениот се спроведува на стандардниот начин – со редовна пошта. Тужениот може да поднесе писмен приговор на платниот налог во рок од 2 седмици од датумот на достава. Несекојдневен елемент на полскиот систем е претпоставената достава – нема потврда дали известувањето навистина стигнало до должникот бидејќи постои презумпција дека стигнало. Ако Е-судот не добие приговор во рок од еден месец од испраќањето на платниот налог, тој издава писмено. Со поднесувањето приговор од тужениот се поништува платниот налог и предметот се префрла за разгледување во надлежен суд. Ако тужениот се воздржи од приговор, платниот налог станува правосилен и се издава налог за извршување. 127. Споредбените земји ја реформираа постапката за добивање извршна исправа на повеќе начини: со воведување постапка со платен налог; со доделување на функцијата на нотарите; со дигитализација на функцијата и со истовремена централизација и дигитализација на функцијата. Изгледа дека истовремената централизација и дигитализација на функцијата во целина води кон најголема ефикасност. Поле 11: Добрата практика во Естонија На 1 септември 2009 година, Естонија воведе централизирана и електронска обработка на платните налози. Сите тие се разгледуваат од Центарот за платни налози лоциран во Судската зграда Хаапсалу во Обласниот суд Парну. Овој специјализиран судски оддел работи само со електронски платни налози и има вработено 4 помошници судии и 29 други судски службеници. Во 2014 година овој судски оддел има разгледано 37.542 барања за издавање платни налози по брза постапка. Во текот на истата година, првостепените судови пресудиле по 28.094 парнични предмети што е илустрација за обемот на користење на брзата постапка со платни налози. Доверителите до Центарот за платни налози можат да поднесуваат барања за парични парнични побарувања со вредност до 6.400 евра. Барањата можат да се поднесуваат само електронски преку централизиран портал за Е-поднесување или преку Х-роад системот за размена меѓу информатичките системи. Судската такса за постапката е 45 евра без разлика на износот на побарувањето. Системот проверува дали барањата ги исполнуваат формалните услови и ако ги исполнуваат автоматски креира предлог за плаќање. Ако има недостатоци, Центарот за платни налози му се обраќа на доверителот или го одбива барањето со судска одлука. До судот не треба да се поднесуваат докази за долгот, меѓутоа треба да има опис на предметот и список на документи со кои се докажува побарувањето. Предлогот за плаќање потоа му се доставува на должникот. За разлика од другите споредбени земји, Естонија не дозволува достава без доказ за прием на платниот налог. Ако личната достава на должникот се покаже како невозможна, постапката за платен налог се прекинува и доверителот може да поведе парнична постапка. Должникот има 15 дена да 46 достави приговор од приемот на предлогот за плаќање. Нема потреба да го образложува приговорот. Ако должникот не приговори, одделот за платни налози ќе издаде платен налог кој веднаш е извршен. Ако должникот приговори, доверителот треба да одлучи дали да продолжи со предметот во редовен суд или да го затвори предметот. 19.2. Управување со реформите во процесот на извршувањето 128. Повеќето споредбени земји го реформирале извршувањето на извршните исправи со воведување приватни извршители. Овој вид реформа не е скап за јавниот сектор бидејќи приватните професионалци се одговорни за покривање на трошоците за опремување на нивните канцеларии и за финансирање на нивното работење. Со реформата се креираат потикнувања за поголема успешност бидејќи приходите на извршителите зависат од наплатените износи. Истовремено, во сите земји ова е високо регулирана професија бидејќи државата на приватни професионалци им делегира дел од нејзината моќ за присилна наплата и треба да се осигури дека таа не се злоупотребува. Успехот на овие реформи зависи од нивото до кое државата и приватните професионалци се способни да обезбедат строго почитување на правилата за извршување, вклучувајќи ефективна саморегулација и дисциплински мерки. 129. Сите споредбени земји освен Летонија и Хрватска имаат воведено приватни извршители. Овој вид реформа опфаќа повеќе избори на политики. Прво, земјите треба да изберат дали целосно да ги заменат државните извршители со приватни или да остават двата система паралелно да функционираат. На пример, Бугарија и Чешката Република го имаат избрано двојниот систем, додека Естонија, Унгарија, Литванија, Македонија, Полска, Романија, Словачка и Словенија имаат само приватни извршители. Изборот на двоен систем може да го намали противењето кон реформите и може да создаде сигурносен вентил во случај да се покажат како неуспешни. Меѓутоа, задржувањето на паралелниот јавен систем ангажира буџетски ресурси кои поради постоењето на приватните извршители може да бидат неефикасно трошени. Исто така, како во Бугарија така и во Чешката Република, доверителите во огромен процент ги користат приватните наспроти јавните извршители што укажува дека на нив се гледа како на поефикасни и поефективни. 130. Вториот избор што треба да се направи е бројот на извршители. Тој може да се ограничи со закон или може да зависи од пазарот и од процесот за избор (квалификационен испит) за влез во професијата. На пример, Литванија, Романија, Словачка, Полска немаат утврдено ограничување на бројот на извршители во земјата додека Бугарија, Естонија, Македонија, Чешката Република и Словенија строго го имаат ограничено овој број. Либерализацијата на бројот на извршители овозможува поголема конкуренција и флексибилност во обезбедувањето квалитетни услуги на доверителите. Од друга страна, тоа создава тешкотии во контролата на квалитетот и на успешноста на извршителите. 131. Третиот избор на политика е во однос на утврдувањето систем на приватни извршители во однос на нивната месна надлежност. Во некои земји извршителите 47 имаат надлежност на територијата на целата земја, додека во други тие имаат ограничена месна надлежност на одреден регион. Во Словачка и во Македонија44 извршителите можат да вршат извршување на целокупната територија на земјата, додека во Бугарија, Естонија, Литванија, Унгарија и Полска, извршителите имаат надлежност само врз нивната област. Генерално, неограничената територијална надлежност ја зголемува конкуренцијата помеѓу извршителите и може да резултира со подобри услуги за доверителите. Од друга страна, може да ги зголеми трошоците за извршување и да го намали поттикот за отворање извршителски канцеларии во економски помалку активните делови од земјата и со тоа да го ограничи пристапот до правдата на економски послабите доверители. 132. Во целина, најголем дел од споредбените земји го имаат реформирано извршувањето на извршните исправи преку доделување на оваа функција на високо регулираната професија на приватните извршители. Со воведувањето на оваа професија, разни земји имаат избрано различни степени на либерализација на професијата околу изборите на политики како што се: дали целосно да се заменат државните извршители со приватни или да се остават двата система паралелно да работат; дали да се ограничи бројот на извршители или не и дали да се ограничи територијалната надлежност на извршителите. Сите овие избори го обликуваат системот и имаат директно влијание врз конкуренција и квалитетот на услугите во секторот. 20. Намалување на заостатокот 133. Иако реформите засновани на погоре опишаните политики можат да ја забрзаат обработката на приливот на предмети и да го ограничат акумулирањето на заостаток, старите предмети што остануваат отворени може и понатаму да го оптоваруваат системот. Кога зборуваме за заостатокот, повторно е корисно да се одвои извршувањето на предметите за комунални услуги во две фази, добивање извршна исправа и извршување на исправата. Според нивниот дизајн, забрзаните постапки за издавање извршна исправа за неспорни побарувања не остануваат отворени за секогаш. Предметот се затвора релативно брзо бидејќи се остварува едно од следниве сценарија: (1) надлежниот орган одбива да издаде извршна исправа кога барањето не ги исполнува законските услови или (2) судот издава извршна исправа, таа му се доставува на должникот, должникот не приговара и таа стапува во сила; или (3) судот издава извршна исправа, таа му се доставува на должникот, должникот приговара и постапката за неспорно побарувања се затвора оставајќи го доверителот да го докаже побарувањето во парнична постапка. Поради тоа, во суштина, постапката за издавање извршна исправа врз основа на неспорно побарување нема потенцијал да создаде заостаток. 134. Работите се доста различни во поглед на извршувањето на извршните исправи. Извршните предмети можат да останат отворени многу долго особено ако должникот нема средства и со тоа да се создаде заостаток. Во Србија и Црна Гора, каде двете фази 44 Во Македонија извршителите имаат надлежност да вршат извршување на територијата на целата земја, но само за извршни исправи издадени од нивната територијална надлежност. 48 се обединети во една постапка, можноста за пролонгирање на предметот, а со тоа и потенцијалот за заостаток влијае врз целокупната постапка. 135. Два вида правила имаат потенцијал значително да влијаат врз заостатокот во областа на извршувањето: прво, прекинот на рокот на застареност за побарување во отворен извршен предмет по тоа побарување и второ, можноста извршните предмети неограничено да останат отворени дури и ако не се преземаат извршни активности (на пример во предмети каде должникот нема доволно средства). 136. Застарувањето во текот на извршувањето може значително да влијае врз заостатокот. Со тоа, земјите каде застарувањето е запрено за целото времетраење на отворениот извршен предмет може да придонесе кон пролонгирање на овие предмети и на несигурноста во однос на финансиската состојба на должникот. Примери за тоа се Полска и Македонија. Во другите земји постоењето на отворен извршен предмет не е доволно за прекин на застарувањето. Така, во Бугарија и во Унгарија секоја активност во отворен извршен предмет го прекинува застарувањето, но ако предметот е неактивен и нема никакви активности по него, застарувањето нема да прекине. Со тоа ќе се овозможи рокот на застареност да истече кај побарувања за кои е поведено извршување, но не се преземени понатамошни активности (на пример поради тоа што должникот нема средства, доверителот не е доволно заинтересиран итн.). 137. Можноста за извршните предмети да останат отворени неограничено дури и ако не се спроведува никакво извршување може да придонесе за создавање заостаток. Поради тоа добро би било да постојат правила за регулирање на судбината на неактивните предмети. На пример, во Унгарија, овие предмети се запираат со документ што го издава извршителот. Во Хрватска, ако извршителот не може да изврши наплата предметот се затвора. Во Полска, предметот ќе се затвори ако доверителот немал никаква активност повеќе од шест месеци. 138. Правило за затворање на предметите каде не се спроведуваат извршни активности во рок од две години постои во Бугарија, меѓутоа, во практиката извршителите не ги запираат ниту ги затвораат овие предмети. За да ја разреши оваа состојба и да воведе поголема јасност, со Одлука45 за толкување, Врховниот касационен суд на Бугарија објави дека извршните предмети во кои нема активност во рок од две години ќе се сметаат за затворени по службена должност. Иако понекогаш се тврди дека овие правила треба да се регулираат со закон, а не со судска пракса, со одлуката се донесе сигурност и се затворија голем број неактивни предмети и се намали заостатокот. Во оваа ситуација, затворањето на неактивните предмети по службена должност се покажа како ефективна алатка за справување со заостатокот на неактивни извршни предмети. 45 Одлука за толкување, предмет бр. 2/2013, донесена на 26 јуни 2015 година на заедничката седница на граѓанскиот и трговскиот оддел на Врховниот касационен суд на Република Бугарија на http://www.vks.bg/Dela/2013-02-%D0%9E%D0%A1%D0%93%D0%A2%D0%9A- %D0%A2%D1%8A%D0%BB%D0%BA%D1%83%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D0%BD%D0%BE%2 0%D1%80%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5.pdf. 49 139. Како правилата за ограничување на рокот така и правилата за судбината на неактивните извршни предмети можат да влијаат врз заостатокот. Ситуациите во кои застарувањето не запира за целото времетраење на извршувањето, без разлика дали се спроведуваат активности или не, заедно со отсуството на правила за затворање на неактивните извршни предмети се најповолни за создавање заостаток. Поле 12: Давателите на комунални услуги го преземаат водството во намалувањето на заостатокот Значително намалување на заостатокот може да се постигне со иницијатива на давателите на комунални услуги. Во 2011 година, Инфостан, најголемото комунално претпријатие во Белград, ги повика неговите долгогодишни должници да се договорат и да ги платат нивните акумулирани долгови на рати без камата. За оние што се согласија, Инфостан ги повлече извршните постапки пред Белградскиот првостепен суд што доведе до значително намалување на отворените предмети. Во 2014 година, Инфостан повторно ја даде истата понуда и повторни беа решени бројни долгови. Иницијативните со кои се комбинира преструктуирање на долговите кај големите сметки и отпис на долговите кај предметите од помала вредност можат да одиграат голема улога во намалувањето на заостатокот. Во таа смисла, како системите за извршување, така и компаниите можат да бидат ослободени од бесцелни напори.46 21. Спротивставување на реформите 140. Имајќи предвид дека реформите насочени кон подобрување на ефикасноста на извршувањето се неизбежни и ќе имаат неповолно влијание врз огромен број лица кои често се социјално ранливи, законодавците обично им пристапуваат со одреден степен на претпазливост и очекувања на големо отпори. Во овој извештај се разгледува реалното противење кое е забележано во споредбените држави во однос на овие реформи, вклучувајќи го и времето и природата на тии отпори. Повторно, реформите на постапката за добивање извршна исправа и реформите на постапката за извршување се одделно разгледани бидејќи реакциите на јавноста во однос на нив значително се разликуваат. 21.1. Спротивставување на реформирањето на постапката за добивање извршна исправа 141. Ниту една од споредбените земји не пријави противење на реформите на постапката за добивање извршна исправа кога се воведувал новиот систем. Во некои земји, критиките се појавиле по неколку години од спроведувањето на новиот систем и главно биле поврзани со две групи прашања: 1) проблеми со доставата на извршната исправа на должникот без доказ, и 2) големото зголемување на долгот како резултат на трошоците за извршување. 46 Ibid., фуснота 2, стр. 100. 50 142. Како што беше погоре опишано, можноста за достава на извршната исправа на должникот без доказ е критично важна за ефикасноста на извршувањето бидејќи во отсуство на таа можност, должникот лесно може да го спречи извршувањето со избегнување на доставата. Истовремено, овој вид достава може да води кон реално или перципирано ограничување на правото на должниците на правично судење. Неколку земји известуваат за критики кон реформата поврзани со ова прашање. Во Полска, претпоставката за достава на должникот во одреден рок по испраќањето на извршната исправа е предмет на критика. Во Бугарија, постапката на закачување известување на вратата на должникот во случај да е отсутен се гледа како несигурна бидејќи тие известувања често се вели дека „исчезнуваат“. И во Романија има критики на постапката во однос на доставата. 143. Трошоците за извршување се уште една причина за несогласување. Кога на судските/нотарските такси за издавање на извршната исправа ќе им се додадат таксите на извршителите и надоместоците на адвокатите, вкупниот износ може значително да ја надмине главницата на долгот, особено во случај на мали побарувања како што се оние за сметките за комунални услуги. Хрватска, Бугарија и Чешката Република известуваат за незадоволство од вкупните трошоци на извршувањето. 144. Бугарија има интересен пример. Иако комуналните претпријатија за поведување постапка за извршување на неплатените сметки користат нивни вработени правници што работат за плата, во фазата на извршување трошоците за овој труд се пресметуваат според адвокатската тарифа и му се додаваат на долгот. Со тоа се зголемуваше товарот на должниците. Тоа го наведе Народниот правобранител на Бугарија пред Уставниот суд да ги оспори законските одредби со кои им се овозможува на судиите да доделуваат трошоци на компании што ги застапуваат нивни вработени правници врз основа на Адвокатската тарифа. Уставниот суд не утврди дека тоа е неуставно,47 но поради сè поголемото незадоволство на јавноста, во јануари 2017 година бугарските законодавци донесоа посебна одредба во законот со која значително ги ограничија надоместоците што можат да ги побаруваат претпријатијата за работата за нивните вработени правници. 21.2. Спротивставување на реформирањето на извршувањето 145. Реформите со кои се воведоа приватни извршители предизвикаа поголемо противење отколку реформите на процесот за добивање извршна исправа и понекогаш беа важен дел од политичката дебата во некои споредбени земји. Имајќи го предвид фактот дека институцијата приватен извршител претставува пренесување на важни надлежности на принуда од државата на приватни професионалци, во одредени споредбени земји (особено во Хрватска и во Бугарија) оваа реформа беше дочекана со страв и недоверба. 47 Одлука на Уставниот суд бр. 10 од 29 септември 2016 година по Уставниот предмет 3/2-16, објавена во Државниот весник 79 од 7 октомври 2016 година. 51 146. Хрватска посведочи за особено силен отпор. Земјата ги воведе приватните извршители во 2010 година, со Законот за приватни извршители. Системот требаше да се востанови и да почне со работа од 1 јануари 2012 година. До декември 2011 година беа назначени приватните извршители, нивните канцеларии беа формирани и системот беше спремен да почне со работа. Меѓутоа, поради големата загриженост на јавноста околу оваа реформа, таа стана една од главните теми на политичката кампања. Политичката партија која во својата платформа го имаше спротивставувањето кон оваа реформа победи на изборите и законот беше укинат кон крајот на декември 2011 година, само неколку дена пред почетокот на неговата примена. 147. Протестите на јавноста беа доста силни и во Бугарија. Како резултат на отпорите во времето кога беа воведени приватните извршители, Бугарија донесе одлука да го задржи и јавниот систем да функционира паралелно. Десет години по воведувањето на реформата, постојат повеќе невладини организации за заштита на правата на должниците кои учествуваа во стратешките парници против одредени аспекти на системот за извршување, присуствуваа на парламентарните седници на оваа тема и организираа мали улични протести. Одредени аспекти од активностите на приватните извршители често се под лупа на бугарскиот народен правобранител. 148. И во Унгарија имаше поплаки против начинот на работа на извршителите. Иако нивните активности се строго регулирани со закон, законската рамка во одредени случаи се доживува како недоволно рестриктивна да спречи злоупотреба: трошоците и на расходите во врска со извршните активности често се предмет на критика бидејќи извршителите можат да наплаќаат трошоци кои не секогаш се оправдани. Исто така, механизмите за решавање на жалбите против активностите на извршителите се доживуваат како недоволно брзи. Новиот законодавен пакет ќе има за цел да ги поправи овие недостатоци. 149. Во целина, најважниот ризик поврзан со воведувањето на приватните извршители е потенцијалот за злоупотреба на нивните овластувања. Бидејќи приватните извршители имаат овластувања значително да влијаат врз сопственоста на поединци и компании, треба да постојат цврсти гаранции против злоупотребата на нивните овластувања како што се: строга дисциплинска одговорност пропишана од страна на професионалната комора на извршителите и од државен орган; постапки за навремени судски одлуки за спречување на оние видови прекршувања кои би можеле да предизвикаат непоправлива штета врз должниците и доверителите; задолжително осигурување од професионална одговорност и доследна примена на граѓанската одговорност за штетите што може да ги предизвикаат приватните извршители како резултат на пречекорувањето на нивните овластувања. 150. Отпорите за воведувањето на приватните извршители, онаму каде што се јавиле, обично беле надминати со силни кампањи за информирање на јавноста за постоењето и за позитивните странски искуства со овој систем. Овие отпори полесно се надминаа онаму каде што претходниот систем функционираше многу лошо. Во некои земји отпорите се надминаа со менување или омекнување на реформите за да бидат поприфатливи. Конечно, иако отпорите за реформите во времето на нивното воведување било значителни, тоа не резултирало со усвојување нов закон. Потребно е 52 да се прават периодични извештаи за спроведувањето на овие реформи и тие да се прилагодуваат за да се разрешат проблемите што може да се појават во спроведувањето. 22. Заклучоци 151. Искуствата од споредбените земји што беа погоре разгледани, покажуваат дека извршувањето на сметките за комунални услуги може да оди по повеќе патеки. Различните системи можат да дадат споредбено задоволителни резултати. Сепак, одредени системи покажуваат поголема ефикасност. Заклучоците се подолу сумирани: а) Рокот на застарување на побарувањата за комунални услуги е особено краток во земјите од поранешна Југославија. Кусите рокови на застарување за извршување на сметките за комунални услуги можат да водат кон неспојување и наплив на мали тужби и да ги оптоварат должниците со големи трошоци за извршување. Повеќето споредбени земји имаат тригодишен рок на застареност. б) Можностите за прекин на пристапот до комуналните услуги можат да бидат ефективни во намалувањето на неплаќањето на сметките за комунални услуги и може да влијаат врз обемот на овие предмети. Меѓутоа, поради социјалната важност на комуналните услуги ,како и бројот на технички ограничувања, обезбедувањето поголеми можности за самопомош на комуналните претпријатија не може да се смета за прифатлива политика за намалување на обемот на предметите за неплатени сметки за комунални услуги. в) Обично, извршните исправи за неплатени сметки за комунални услуги се добиваат преку постапки за извршување на неспорни побарувања. г) Издавањето извршни исправи и извршувањето врз средствата на должникот се две одделни постапки што ги спроведуваат два различни органи во сите споредбени земји. Обединувањето на овие постапки и нивно доделување на еден орган, како што имаат направено Србија и Црна Гора, не е пожелно решение. д) Добивањето извршна исправа за неплатени сметки за комунални услуги преку постапка со платен налог, која се применува на широк опсег и на други парични побарувања, е пошироко избрана политика. Кога се споредува со постапката за издавање налог врз основа на веродостојна исправа, што се користи во земјите од Западен Балкан, постапката со платен налог е поширока по обем и има еднаков третман на сите доверители во земјата, без да им се даде посебен статус на давателите на комунални услуги. ѓ) Издавањето извршни исправи за неспорни побарувања обично им е доверено на судовите. Меѓутоа, ни земјите што имаат избрано оваа одговорност да им ја доделат на нотарите не се соочуваат со некои особени тешкотии. Очекуваната пресуда на Судот на правдата на Европската Унија по предметот С-484/15 ќе 53 определи дали издавањето извршни исправи од нотарите ќе треба да се опфати со посебен исклучок од европското законодавство, ако овие исправи треба да се квалификуваат како Европски налози за извршување. е) Централните и целосно електронски системи за издавање извршни исправи за неспорните побарувања генерално обезбедуваат попредвидливи рокови и се поекономични. ж) Еден начин за обезбедување брза и ефикасна обработка на барањата за издавање извршни исправи е користењето информатички технологии. Во споредбените земји со централизирани системи, електронското поднесување е задолжително за доверителите што сакаат да ја користат брзата постапка. Споредбените земји со нецентрализирани системи или имаат само поднесување на хартија или им даваат можност на доверителите да изберат дали да поднесат електронски или не. Во овие случаи може да има економски поттик за електронско поднесување. з) За да се олесни разгледувањето на барањата, многу споредбени земји го имаат напуштено условот за приложување докази кон барањето за издавање извршна исправа. ѕ) Структурите на таксите за постапките за издавање извршни исправи за неспорни побарувања генерално се користат како алатка за охрабрување на доверителите да ја користат најекономичната постапка. и) Доставата на извршните исправи на должниците е критична како за ефикасноста на целокупната постапка така и за прифатливоста за општеството. Поради тоа, доставата треба да се организира на начин што е ефективен и во согласност со правото на граѓаните за правично судење. ј) Креаторите на политиките треба да ја следат зачестеноста на приговорите на извршните исправи и да работата на воведување на механизми што би ги олесниле легитимните приговори, а би ги обесхрабриле бесцелните. к) Ефикасното извршување врз средствата на должникот бара високо ниво на дигитализација на оваа функција, вклучувајќи и автоматизиран пристап кон разните видови информации за должниците. л) За да се осигури дека извршувањето не го загрозува живеењето на должникот, законите во регионот имаат поставено ограничувања на извршувањето врз одредени видови средства. Ограничувања може да се воведат во однос на цели категории приходи (како што е социјалната помош), делови од приходи (како што е минималната плата), подвижните предмети што се потребни за преживување на должникот или имаат емотивна вредност или недвижен имот. Ограничувањата на извршувањето врз недвижен имот се доста ретки. љ) За да се спречи трајното исклучување на должниците од економските активности, повеќето земји во регионот имаат донесено закони за личен стечај. 54 Тие се дизајнирани да им дадат на должниците и на нивните домаќинства шанса за свеж старт. м) Споредбените земји го имаат реформирано процесот за добивање извршна исправа на неколку главни начини: воведување постапка со платен налог; доделување на функцијата на нотарите; дигитализација на функцијата и истовремена централизација и дигитализација на функцијата. Изгледа дека истовремената централизација и дигитализација на функцијата води кон најголема ефикасност во целина. н) Повеќето споредбени земји го имаат реформирано извршувањето на извршните исправи преку доделување на оваа функција на високо регулирана професија на приватни извршители. Со воведувањето на оваа професија, различните земји имаат избрано различен степен на либерализација професијата околу политиките како што се: дали целосно да се заменат државните извршители со приватни или да се остават двата система да работат паралелно; дали да се ограничи бројот на извршители или не и дали да се ограничи месната надлежност на извршителите. Сите овие политики го обликуваат системот и имаат директно влијание врз конкуренцијата и врз квалитетот на услугите во секторот. Меѓутоа, слабиот надзор над приватните извршители може да доведе до злоупотреба на нивните овластувања и до незадоволство на јавноста. њ) Правилата за ограничување на роковите во текот на извршувањето и правилата за судбината на неактивните извршни предмети можат да влијаат врз заостатокот. Ситуациите во кои се прекинува рокот на застареност за време на целокупната извршна постапка без разлика дали се спроведуваат активности или не, заедно со отсуство на правила за затворање на неактивните извршни предмети најверојатно ќе предизвикаат заостаток. о) Реформите на постапките за добивање извршни исправи за неспорни побарувања обично не предизвикуваат незадоволство на јавноста кога се донесуваат. Меѓутоа, особено внимание треба да им биде посветено на доставата и на трошоците за долгорочно, јавноста да ги перципира овие реформи како правични. п) Во некои споредбени земји, воведувањето приватни извршители беше дочекано со сериозна загриженост и отпор на јавноста. Најважниот ризик поврзан со воведувањето на приватни извршители е потенцијалот за злоупотреба на овластувањата. Треба да постојат цврсти гаранции против злоупотребата на овластувањата како што се: строга дисциплинска одговорност пропишана од страна на професионалната комора на извршителите и од државен орган; постапки за навремени судски одлуки за спречување на оние видови прекршувања кои би можеле да предизвикаат непоправлива штета врз должниците и доверителите; задолжително осигурување од професионална одговорност и доследно повикување на граѓанска одговорност за штетите што 55 приватните извршители може да ги предизвикале како резултат на пречекорувањето на нивните овластувања. 152. Богатите искуства на земјите од ЕУ-11 во подобрувањето на извршувањето преку стратешки реформи нуди добри модели за земјите што имаат слични проблеми и споделуваат заеднички културни и правни традиции. Литература Материјали од Светска банка § Fast-Tracking the Resolution of Minor Disputes: Experience from EU Member States, The World Bank Group, at http://documents.worldbank.org/curated/pt/670181487131729316/pdf/112769- WP-P161975-PUBLIC-FasttrackingSmallClaimsinEU.pdf § Serbia Judicial Functional Review, Multi-Donor Trust Fund for Justice Sector Support in Serbia, World Bank, 2014 at http://www.mdtfjss.org.rs/archive//file/Serbia%20Judicial%20Functional%20Review -Full%20Report.pdf § The World Bank, Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Task Force, Working Group on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons, Report on the Treatment of the Insolvency of Natural Persons at http://siteresources.worldbank.org/INTGILD/Resources/WBInsolvencyOfNaturalPers onsReport_01_11_13.pdf Материјали од ЕУ: § Regulation (EC) No 1896/2006 — creating a European order for payment procedure at http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1896 § Request for a preliminary ruling from the Općinski sud u Novom Zagrebu (Croatia) lodged on 11 September 2015 — Ibrica Zulfikarpašić v Slaven Gajer, (Case C-484/15), (2015/C 389/21) at http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62015CN0484&from=EN § Opinion Оf Advocate General, Delivered On 8 September 2016, Case C-484/15, Ibrica Zulfikarpašić v Slaven Gajer at http://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30d 523a964266d8b4b6cab589d30b71070ff.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyKa3n0?doclang= EN&text=notary&pageIndex=0&part=1&mode=DOC&docid=183132&occ=first&dir= &cid=153610 § European Judicial Network in Civil and commercial matters e-portal at https://e- justice.europa.eu/content_order_for_payment_procedures-41-ee-en.do?member=1 Материјали од Советот на Европа: § Report on "European judicial systems – Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice" of the European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) at 56 http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2014/Rapport_2014_en.p df § Presentation for the 2010 Crystal Scales of Justice Prize, Supreme Court of the Republic of Slovenia, for the scheme "Automated system for enforcement of authentic documents (COVL)” at http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/EDCJ/Cristal/2010/Cristal2010 projetsgagants_en.asp § Decision in Vaskrsić v. Slovenia at http://www.bailii.org/eu/cases/ECHR/2017/375.html Материјали за земјите на англиски јазик: § Building Interoperability for European Civil Proceedings Online, Case study – Slovenia, Gregor Strojin, April 2012 at http://www.irsig.cnr.it/BIEPCO/documents/case_studies/COVL%20Slovenia%20case %20study%2025042012.pdf § Declaration of Place of Residence Law, Latvia, 2003 at http://www.vvc.gov.lv/export/sites/default/docs/LRTA/Likumi/Declaration_of_Place _of_Residence_Law.pdf § Diagnostic Assessment of the Enforcement Regime of Final Civil Claims in Bosnia and Herzegovina, USAID’s Justice Activity in Bosnia and Herzegovina, March 2016 at http://usaidjp.ba/assets/files/publication/1465828693-diagnostic-assessment-of- the-enforcement-regime-of-final-civil-claims-in-bih.pdf § Legal Enforcement Procedure for Money Claims – An Example of Effective Use of It in Automating of Court Procedures (COVL), Bojan Muršec, Director, Center of Information Technology, Supreme Court of the Republic of Slovenia at www.nispa.org/files/conferences/2010/papers/201004221029280.mursecbojan.doc § Money Claim Online at https://www.moneyclaim.gov.uk/web/mcol/welcome § Poland: Implementing Strategic-State Capability, OECD Public Governance Reviews; OECD 2013, OECD Publishing, at http://www.oecd-ilibrary.org/governance/poland- implementing-strategic-state-capability_9789264201811-en § The Insolvency Service, Annual Report and Accounts 2010-11, at www.bis.gov.uk/insolvency/Publications § US Department of Justice, US Trustee Program, Annual Report of Significant Accomplishments 2010, at www.justice.gov/ust/eo/public_affairs/annualreport/index.htm Материјали за земјите на локалните јазици: § Одлука за толкување, предмет бр. 2/2013, донесена на 26 јуни 2015 година на заедничката седница на граѓанскиот и трговскиот оддел на Врховниот касационен суд на Република Бугарија на http://www.vks.bg/Dela/2013-02- %D0%9E%D0%A1%D0%93%D0%A2%D0%9A- %D0%A2%D1%8A%D0%BB%D0%BA%D1%83%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0 %BB%D0%BD%D0%BE%20%D1%80%D0%B5%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0 %B5.pdf 57 § Одлука на Уставниот суд бр. 10 од 29 септември 2016 година по Уставниот предмет 3/2-16, објавена во Државниот весник 79 од 7 октомври 2016 година, Бугарија на http://constcourt.bg/Acts § Анализа на споровите по мали побарувања во Унгарија: http://birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/Mailath-palyazat- erdmenyek/MGyTP-P-B-3-Szabados_Janos-Kiserteku_perek_A_gyorsabb_jobb.pdf § Германскиот електронски портал за платни налози: http://www.mahngerichte.de/ 58