Maneio Comunitário dos Recursos Naturais Reformulando e Fortalecendo Abordagens Atuais em Moçambique1,2 Outubro 2016 Andre Aquino,João Fonseca e Robert Mwehe • O Maneio Comunitário dos Recursos Naturais (MCRN) em Moçambique beneficia-se da delimitação de terras, mas enfrentam-se desafios: ausência de planeamento estratégico em processos de delimitação, baixa prioridade atribuída pelo Governo à questão e baixos níveis de investimento externo em terras já delimitadas. • Estratégias correntes para a promoção do MCRN tem se concentrado excessivamente na redistribuição de receitas advindas da exploração dos recursos naturais, em detrimento de abordagens que atrelam obrigações a direitos, parcerias entre investidores e comunidades e fortalecimento da capacidade de comunidades para o maneio efectivo e sustentável dos recursos naturais. • O maneio sustentável dos recursos naturais com vistas ao alcance de objectivos nacionais de desenvolvimento e melhoria das vidas rurais requer um pacote integrado de investimentos que abrange, de maneira interligada e estratégica, delimitação de terras, investimentos rurais e fortalecimento da capacidade das comunidades. Maneio Comunitário dos Recursos Naturais Inicia-se por destacar políticas de uso da terra, práticas dificuldades persistentes em ligar delimitação de terras vigentes e sua eficácia na criação de um ambiente fa- comunitárias com iniciativas de desenvolvimento local. vorável ao envolvimento de comunidades no maneio Ao contrário do que se previa, terras comunidades são, de recursos naturais. A secção subsequente oferece com frequência, erradamente compreendidas como alternativas às metodologias atuais, quer através de terras nas quais o investimento externo não pode ter reformas em políticas ou da reformulação de estraté- lugar. Nessa lógica, a delimitação de terras comunitá- gias de envolvimento de comunidades no maneio de rias é vista como restringindo a disponibilidade de ter- seus respectivos recursos. As considerações finais são ras para investimento, ao invés de uma fundação sob a dedicadas à ligação entre actividades de delimitação de qual investidores externos podem estabelecer parce-rias terras, estratégias de MCRN e desenvolvimento ru-ral de benefício mútuo com comunidades. em Moçambique. Por outro lado, os investimentos produtivos privados não têm sido satisfatórios. As expectativas de que os Uma crítica às opções políticas atuais investidores privados realizariam investimentos em ter- ras delimitadas e certificadas têm sido concretizadas A população rural de Moçambique (68.1%)3 depende apenas em poucos casos. Em parte, o baixo nível de da terra para sua subsistência e meios de vida. Consti- investimentos externos em terras comunitárias reflete a tucionalmente, toda a terra é pública, mas há um situação geral na maioria das propriedades rurais: são reco-nhecimento simultâneo dos direitos dos usuários poucos aqueles que solicitaram DUATs, e aqueles DU- de terra (Direito de Uso e Aproveitamento da Terra – ATs concedidos são frequentemente caracterizados por DU-AT), incluindo entre eles as comunidades locais4. subutilização e baixo investimento. A situação refle-te DU-ATs podem ser concedidos pelo Estado, através de também os baixos níveis globais de investimentos nas residência estável, em boa fé, por um período mínimo áreas rurais de Moçambique. de dez anos, ou por práticas costumeiras. DUATs po-dem também ser concedidos a pessoas físicas e Uma avaliação preliminar das áreas delimitadas conclu- jurídi-cas por meio de pedidos formais que implicam iu que o potencial agrícola não é necessariamente um obriga-ções de desenvolvimento (com base em planos fator utilizado por ONGs – os principais agentes do de ex-ploração aprovados) e pagamento de impostos processo de delimitação no país – para priorizar áreas a sobre a terra, que variam de acordo com a localização, serem delimitadas. A delimitação, sem dúvida, não tem tipo de uso e área ocupada5. Comunidades Locais não servido como uma ferramenta estratégica abran-gente pos-suem tais obrigações fiscais. para o desenvolvimento da paisagem rural se-gundo o espírito da lei em Moçambique. Assegurar-se a posse de terra através da formalização e emissão de Certidões de Delimitação Comunitária Esse pode ser o resultado da falta de uma estratégia (CDCs) tem como objetivo subjacente permitir parcerias para se identificar e alinhar as actividades de delimita- entre comunidades e investidores privados. Após 19 ção com oportunidades para a geração de benefícios anos de delimitações comunitárias, continua a ser difícil às comunidades locais. A ausência de visão estratégi- avaliar precisamente o estado de implementação e o ca reflete, por um lado, a falta de clareza na natureza impacto das delimitações conduzidas. De maneira ge- jurídica da transferência de uma porção da terra de uma ral, o processo de delimitação de terras tem sido lento comunidade para um investidor, mas pode tam-bém e esporádico, com cerca de 23% das terras comunitá- dever-se, em parte, a um problema de informação e rias do país delimitadas e certificadas. Adicionalmente, à falta de mecanismos que possibilitem ligar investi- o nível de apoio ao processo tem sido relativamente dores com comunidades cujas terras estão disponíveis baixo, o que se reflete na baixa prioridade atribuída para investimento. Infelizmente, as comunidades rara- pelo Governo e nas respectivas limitadas dotações mente são bem informadas sobre as oportunidades or-çamentais. Restou, em larga medida, ao sector das económicas oferecidas pelos direitos formalizados. ONGs o fardo da responsabilidade de testar metodolo- gias para a delimitação de terras. Como resultado, as relações entre os serviços de administração de terras, investidores, comunidades, autoridades públicas e de- mais agentes refletem um modelo predominantes de desenvolvimento dicotômico (comunidades vs investi- dores). Esse contrasta com o modelo de “limites aber- tos” (open border), proposto pelo Secretariado Técnico da Comissão de Terras em 1998. Isso demonstra as 2/5 Reformulando e Fortalecendo Abordagens Atuais em Moçambique Estudos de Caso: Comunidades de Muzo e Mulela de base florestal (produtos florestais não madei-reiros, sistemas agro-florestais, etc.); expandir o acesso a Mulela e Muzo são duas comunidades, ambas finanças; expor comunidades a técnicas melhoradas amálgamas de outras comunidades locais menores, por meio de parcerias e investimentos baseados que possuem projectos de MCRN: o projecto de no maneio de recursos naturais; e sensi-bilizar as Mulela baseia-se no engajamento e utilização sus- comunidades em relação à importância de serviços tentável de recursos faunísticos e na conservação ambientais, bem como em relação à legis-lação e da biodiversidade, já o projecto de Muzo centra-se regulamentos que os governam. na exploração de recursos madeireiros por regime de concessão. Ambos os projectos não realizaram Olhando para o futuro, os estudos de caso de Muzo seu potencial por uma combinação de fatores que e Mulela enfatizam três áreas requerendo atenção: incluem a fraqueza institucional, baixa capacidade fortalecimento institucional devolvendo plenamente técnica e tecnológica, limites em parcerias e recur- os recursos às comunidades (Mulela), coordenação sos financeiros, e, no caso específico de Mulela, a institucional integrando todas as par-tes envolvidas transferência incompleta dos direitos sobre a gestão relevantes, e a consideração das recomendações e dos recursos. resultados em planos de ação ligados a iniciativas de MCRN; participação efectiva de comunidades no As recomendações são similares em ambos os sí- maneio de recursos e desen-volvimento; e aumento no tios: fortalecer a participação das comunidades na conhecimento de comu-nidades sobre a governança governança dos recursos; diversificar as estratégias de recursos naturais existentes e seu respectivo valor. de subsistência através de adição de valor a produtos Box 1: Análise FOFA realizada sobre o contexto • Altos custos do maneio sustentável de recursos de desenvolvimento do MCRN em Moçambique naturais (em particular recursos florestais e (Banco Mundial, 2016) faunísticos), especialmente na ausência da valorização desses recursos e dos serviços Forças ambientais (bens públicos) a eles associados; • Legislação progressista devolvendo direitos sobre • Ausência de uma estratégia sustentável de saída os recursos naturais e partilha de benefícios para iniciativas apoiadas após o fechamento derivados dos mesmos. Muitas comunidades têm do curto ciclo dos projectos com financiamento sido apoiadas na sua organização para reivindicar externo. Frequentemente isso acontece antes direitos e capitalizá-los, particularmente em relação que instituições locais (organizações decisoras a florestas e pesca. e empreendimentos) sejam fortes o suficiente Fraquezas para transformar as intervenções em negócios • Relutância do Estado (ou falta de vontade política) sustentáveis. em ceder sua autoridade sobre os recursos Oportunidades (Resumido na secção de naturais a comunidades buscando acesso a recomendações) direitos sobre os respectivos recursos; Ameaças • Devolução dos direitos sobre recursos naturais • Financiamento limitado para o MCRN; sem capacitação adequada das comunidades para governar, gerir e desenvolver recursos sob sua • O reconhecimento dos direitos sobre o uso e jurisdição; aproveitamento da terra através de DUATs não é estendido aos recursos naturais presentes nas • Limitado poder de negociação de comunidades áreas delimitadas; quando lidando com terceiros; • Número limitado de ONGs com acesso de longo • Intervenções fragmentadas ao nível da paisagem prazo a financiamento para investir no apoio ao levando a altos custos de transação de MCRN. iniciativas lideradas por instituições nacionais e internacionais; 3/5 Maneio Comunitário dos Recursos Naturais Essa falta de capacidade é bem exemplificada no bene-fícios concretos para residentes locais; MCRN. A evolução do MCRN desde 1997, quando foi ii) Coordenação institucional: com múltiplas aprovada a Política e Estratégia de Desenvolvimento de instituições envolvidas no apoio comunitário relacionado Florestas e Fauna Bravia, indica progresso significativo aos planos de uso de terra e de desenvolvimento local, no desenvolvimento de políticas e legislação, bem como há uma necessidade clara de se promover coorde- em experiências de MCRN no terreno. No entanto, nação institucional abarcando as diversas funções e uma série de desafios para o progresso continuado da instituições relevantes; CBNRM foram identificados (ver Box 1, abaixo). Esses desafios limitam o potencial do MCRN como ferramenta iii) Testagem estratégica e desenvolvimento para a geração de benefícios econômicos resultando metodoló-gico: testes em uma variedade de contextos na melhoria dos níveis de vida de comunidades socioe-conómicos, bem como em relação a diferentes através do seu engajamento no maneio de recursos fon-tes de investimento continuam sendo necessários naturais. Ao contrário, as estratégias actuais de MCRN para se criar uma massa crítica de informações, ex- transformaram-se, em larga medida, num sistema de periências e lições a fim de se consolidar metodolo- distribuição de benefícios de parcelas das receitas gias e se identificar, em detalhes, um quadro institu- geradas pela exploração de recursos florestais e cional e operacional mais adequado para activida-des faunísticos. A dicotomia persistente – ‘comunidades vs semelhantes no futuro. investidores’ – deve ser substituída por uma abordagem na qual comunidades e investidores constituem MCRN parceiros em um empreendimento que garante benefícios económicos a todas as partes interessadas, i) Importa fortalecer a capacidade de instituições sem prejuízo à base de recursos naturais (ver Box 2 go-vernamentais descentralizadas ao nível da província para um exemplo). e distrito para melhor integrar o MCRN nas suas es-tratégicas de desenvolvimento, bem como para es-tabelecer mecanismos de monitoramento e apoio O Futuro do Maneio de Recursos Naturais em técnico; Moçambique ii) Deve-se priorizar intervenções nas quais as As estratégias atuais utilizadas no MCRN não são, avalia-ções de custo-benefício de intervenções de por-tanto, suficientes para se alcançar plenamente os MCRN propostas mostram-se promissoras, e onde há obje-tivos nacionais de desenvolvimento de recursos po-tencial para parcerias com actores do sector privado eco-nômicos e naturais. Há que se melhor promover um ou ONGs. Parcerias entre comunidades e investido-res ambiente legal, regulatório, processual, institucional e que capitalizem recursos naturais avaliados e serviços de provisão de serviços favorável à delimitação de ter- ambientais devem ser promovidas; ras. Reforçar o quadro legal e a capacidade institucio- iii) É possível equilibrar melhor direitos e nal de instituições em múltiplas escalas (local, distrital, obrigações por meio de sistemas de incentivos provincial e nacional) no sentido de criar um melhor baseados em desempenho. Benefícios financeiros e equilíbrio e ligação entre direitos e obrigações, bem não financei-ros podem ser distribuídos conforme metas como entre direitos e mercados, é fundamental para a acorda-das relacionadas ao maneio sustentável de realização plena do potencial de desenvolvimento de recur-sos naturais. recursos naturais em Moçambique. iv) Deve-se ampliar o atual foco do Governo na Abaixo encontram-se recomendações para atividades imple-mentação dos ‘20%’ (Diploma Ministerial no de delimitação de terras e estratégias de MCRN que 93/2005)6 para a implementação de fato do MCRN oferecem possíveis áreas de ação positiva nos campos onde apropriado; e de desenvolvimento de recursos naturais e maneio comunitário em Moçambique. v) Há que se melhor aproveitar outras formas de finan-ciamento do maneio de recursos, particularmente Pagamentos por Serviços Ambientais – entre os quais o Delimitação de Terras REDD+ apresenta uma boa oportunidade. i) Delimitações devem ser planeadas e implementadas mais estrategicamente, como parte de programas de desenvolvimento rural abrangentes, de forma a não apenas assegurar direitos em face de ameaças externas, mas buscando explicitamente gerar 4/5 Reformulando e Fortalecendo Abordagens Atuais em Moçambique Box 2: Projecto Carnívoros do Niassa (PCN): permanentes e sazonais; e a oferta de USD 6,900 uma iniciativa bem sucedida de MCRN para o Comité de Gestão de Recur-sos Naturais local direcionado a investimentos em projectos de Lançado em 2003, o PCN tem como missão con-servar desenvolvimento. os recursos faunísticos, particularmente os leões e outros grandes carnívoros, na Reserva Na-cional do A estratégia da Mariri Investimentos integra metas de Niassa (RN). Uma das vilas (Mbamba) estabeleceu desenvolvimento rural e conservação. O objec-tivo uma parceria com um investidor priva-do – Ratel concretizado por meio de transferências em espécie Trust – para criar a Mariri Investimentos no bloco de e financeiras para a vila de Mbamba, na base de concessão L5-S. Na parceria, a ges-tão é composta metas de conservação previamente acor-dadas com quase que inteiramente de Mo-çambicanos (95%), foco no planeamento do uso das terras e redução excetuando-se dois gerentes gerais estrangeiros. de actividades ilegais. Assim, enfatiza-se a relação entre conservação e desenvolvimen-to, promove-se Em 2014, benefícios da parceria incluíram: paga- a responsabilização e conscienliza-ção ambiental, e mento de mais de USD 180.000 na forma de salá-rios, assegura-se apropriação em tor-no do bom maneio estipêndios e assistência; programas de con-servação, de recursos naturais. Nesse sentido, são ressaltadas educação e treinamento vocacional, e emprego as obrigações que vêm com os direitos assegurados, de cerca de 600 pessoas, incluindo o emprego de bem como retornos comensuráveis a esforços 117 pessoas de comunidades locais em trabalhos empreendidos. Considerações Finais garantir os direitos das comunidades sobre a posse de terras por meio de um programa de delimitação A integração de terras, florestas nativas, fauna bravia, abrangente; e promover a geração de capacidades e ambiente, ordenamento do território e desenvolvimento planos comunitários de uso da terra7 como parte da rural num único novo ministério, MITADER, apresenta delimitação, transformando comunidades de recipientes oportunidades para reformas e estratégias holísticas passivos de investimento em líderes e parceiros ativos. de desenvolvimento rural sustentável e gestão de Isso deverá levar ao reconhecimento por partes paisagens em Moçambique, o que poderia desbloquear interessadas-chave e decisores de que comunidades o potencial não aproveitado desses recursos, e criar locais ocupam e gerem a maior parte das terras do relações inclusivas e sustentáveis entre as diferentes país, bem como ao entendimento de que os “limites categorias de usuários da terra e dos recursos naturais. abertos” permitem a investidores e populações O Governo de Moçambique deve considerar um pacote locais trabalharem conjuntamente, e a uma melhor coerente de intervenções, ao invés de actividades administração de terras no país. Com tais mudanças isoladas, o que aumentaria as receitas do Governo políticas, legais e regulatórias, Moçambique estaria ao mesmo tempo em que melhoraria e diversificaria posicionado para utilizar e gerir sua base de recursos os rendimentos locais, conduzindo a agregados naturais de maneira plena, tanto com vistas ao alcance familiares mais resilientes. Essas intervenções dos seus objectivos nacionais de desenvolvimento como incluem: priorização do escopo e áreas de intervenção; à melhoria dos níveis de vida de suas populações rurais. Endnotes 5 Os impostos não refletem, entretanto, o valor relativo e as actividades 1 Este Policy Brief é um produto da equipa do Banco Mundial. Os resultados, económicas na terra em questão. Ademais, o a coleta de receitas é mal interpretações e conclusões expressas neste documento não refletem coordenada e ineficiente. necessaria-mente a visão do Banco Mundial, e este não garante a exatidão 6 Relaciona-se à transferência de 20% do valor das taxas relacionadas ao dos dados incluídos no trabalho. acesso e uso de recursos liga-dos a florestas e fauna bravia, bem como 2 Este Policy Brief é baseado nos resultados da “Assistência Técnica Não ao turismo contemplativo em parques e reservas nacionais, em favor Reembolsável sobre Terras e Maneio Comunitário de Recursos Naturais” das comunidades. Apesar de sua importância, deve-se notar que essa realizada pelo Banco Mundial. Outros contribuidores incluíram Christopher transferência tem sido equaci-onada erradamente por muitos ao maneio Tanner, Simon Norfolk, Isilda Nhantumbo, Anabela Fernandez e Raúl Varela. comunitário, incluindo por membros do Governo. Embora mecanis-mos para a implementação mais eficiente do Diploma devam ser desenvolvidos, 3 Banco Mundial, 2016. o MCRN e a devolução de direitos de comunidades sobre o maneio de 4 Definido no Artigo 1(1) da Lei de Terras como “[um] agrupamento de recursos naturais oferecem possibilidade que vão muito além dessa famílias e indivíduos, vivendo numa circunscrição territorial de nível de transferência particular de recursos. localidade ou inferi-or, que visa a salvaguarda de interesses comuns atra-vés 7 Com a participação de comunidades locais, Planos Comunitários de Uso da protecção de áreas habitacionais, áreas agríco-las, sejam cultivadas ou da Terra consideram usos corren-tes e futuros dos recursos disponíveis, em pousio, florestas, sítios de importância cultural, pastagens, fontes de água incluindo não só a viabilidade de investimentos possíveis, mas também os e áreas de expansão. impactos ambientais das diferentes práticas e usos da terra. 5/5 Cover Photos: World Bank, 2017