80527 การลดปญหา ความยากจน ของผูสูงอายุ ในประเทศไทย บทบาทของโครงการบำนาญ และการชวยเหลือทางสังคม THE WORLD BANK การลดปัญหาความยากจนของผู้สูงอายุในประเทศไทย: บทบาทของโครงการบำ�นาญและการช่วยเหลือทางสังคม ตุลาคม 2555 THE WORLD BANK © The World Bank World Bank Office, Bangkok 30th Floor, Siam Tower 989 Rama I Road, Pathumwan Bangkok 10330, Thailand (66) 2 686-8300 www.worldbank.org/th This paper has not undergone the review accorded to official World Bank publications. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgement on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Rights and Permissions The material in this publication is copyrighted. Copying and/or transmitting portions or all of this work without permission may be a violation of applicable law. The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank encourages dissemination of its work and will normally grant permission to reproduce portions of the work promptly. For permission to photocopy or reprint any part of this work, please send a request with complete information to the Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telephone 978-750-8400, fax 978-750-4470, www. copyright.com. All other queries on rights and licenses, including subsidiary rights, should be addressed to the Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org. Report Number: 78277-TH สารบัญ กิตติกรรมประกาศ............................................................................................................................. 4 ค�ำน�ำ...................................................................................................................................................5 ค�ำย่อ.................................................................................................................................................. 6 บทสรุปส�ำหรับผูบ ้ ริหาร. ..................................................................................................................... 7 1. บทน�ำ...................................................................................................................................... 10 2. ภาวะประชากรสูงอายุ............................................................................................................ 10 3. สถานการณ์ปจ ั จุบน ั ของผูส ้ ง ู อายุทย ี่ ากจน...............................................................................12 4. โครงการบ�ำนาญทีม ่ อ ่ นปัจจุบน ี ยูใ ั .......................................................................................... 14 ก. โครงการบ�ำนาญประกันสังคม.......................................................................................................... 16 ข. โครงการเบ้ย ี ยังชีพผูส ้ง ู อายุตาม พ.ร.บ. ผูส ้งู อายุ ตามมาตรา 11 (11).................................................. 18 ค. โครงการบ�ำนาญภาคนอกระบบ.......................................................................................................20 กองทุนการออมแห่งชาติ........................................................................................................... 21 ส่วนการขยายประกันสังคมสูแ ่ รงงานนอกระบบ..........................................................................24 ต้นทุนทางการคลังของโครงการบ�ำนาญโดยสมัครใจแบบใหม่....................................................24 บทวิเคราะห์.............................................................................................................................25 5. การออกแบบสวัสดิการเบีย ้ ยังชีพและผลกระทบต่อความยากจน......................................... 26 6. ทางเลือกเชิงนโยบาย............................................................................................................. 32 ก. ทางเลือกในการควบรวมระบบบ�ำนาญ. .............................................................................................33 ตัวอย่างการควบรวมโครงการ....................................................................................................34 ข. แนวทางปรับปรุงโครงการเบีย ้ ยังชีพ.................................................................................................35 ค. แนวทางปรับปรุงโครงการบ�ำนาญโดยสมัครใจเพือ ่ แรงงานนอกระบบ.................................................37 ง. แนวทางปรับปรุงโครงการบ�ำนาญประกันสังคม. ................................................................................40 7. บทสรุป................................................................................................................................... 41 สารบัญตาราง ตาราง ES1: ลักษณะของโครงการเพือ ่ การเกษียณ.......................................................................................8 ตาราง ES2: อัตราเบีย ้ ยังชีพรายเดือนแบบขัน ้ บันได....................................................................................9 ตารางที่ 1: ประชากรสูงอายุ (60 ปีขน ึ้ ไป) จ�ำแนกตามภาคในระบบและนอกระบบ (คน).......................... 14 ตารางที่ 2: โครงการช่วยเหลือผูส ้งู อายุดา ้ นรายได้ทม ี่ อ ่ นประเทศไทย. ี ยูใ ................................................... 15 ตารางที่ 3: ขอบเขตการคุม ้ ครองของระบบบ�ำนาญต่างประเภท (คน)........................................................ 16 ตารางที่ 4: รายละเอียดโครงการบ�ำนาญประกันสังคมโดยสรุป................................................................ 17 ตารางที่ 5: อัตราเบีย ้ ยังชีพรายเดือนแบบขัน ้ บันได.................................................................................. 19 ตารางที่ 6: ประมาณการค่าใช้จา ่ ยในโครงการเบีย ้ ยังชีพ..........................................................................20 ตารางที่ 7: วิวฒั นาการของความยากจน แยกเป็นผูส ้ง ู อายุทม ี่ ส ีทิ ธิรบั เบีย้ ยังชีพ และผูท ้ มี่ ใ ู้ ง ิ ช่ผส ู อายุ..............................................................................................................27 ตารางที่ 8: วิวฒ ั นาการของความยากจน แยกเป็นผูส ้ง ู อายุทม ี่ ส ีท ิ ธิรบั เบีย้ ยังชีพทีใ ิ ธิ ่ ช้สท และผูส ู อายุทม ้ง ี่ ส ิ ธิแต่ไม่ได้ใช้สท ีท ิ ธิ......................................................................................27 ตารางที่ 9: ผลกระทบต่อความยากจนและต้นทุนงบประมาณของโครงการเบีย ้ ยังชีพในรูปแบบต่างๆ.........30 ตารางที่ 10: ลักษณะของโครงการเพือ ่ การเกษียณ.....................................................................................30 ตารางที่ 11: โครงการบ�ำนาญไทยจ�ำแนกตามกระบวนทัศน์เสาหลักของธนาคารโลก..................................34 สารบัญแผนภาพ แผนภาพ ES1: จ�ำนวนประชากรทัง ้ ประเทศ..............................................................................................7 แผนภาพ ES2: องค์ประกอบของประชากร................................................................................................7 แผนภาพ ES3: สัดส่วนคนจนแยกตามอายุเเละเพศ ปี 2553 (ร้อยละ). .......................................................7 แผนภาพที่ 1: จ�ำนวนประชากรทัง ้ ประเทศ............................................................................................ 11 แผนภาพที่ 2: องค์ประกอบของประชากร.............................................................................................. 11 แผนภาพที่ 3: ก�ำลังแรงงาน และอัตราการมีสว ่ นร่วมในก�ำลังแรงงาน..................................................... 11 แผนภาพที่ 4: ่ พิง............................................................................................................. 11 อัตราส่วนพึง แผนภาพที่ 5: สัดส่วนคนจน (%). ......................................................................................................... 12 แผนภาพที่ 6: สัดส่วนคนจนแยกตามอายุเเละเพศ ปี 2553 (ร้อยละ). ..................................................... 13 แผนภาพที่ 7: สัดส่วนความยากจนและความเปราะบางต่อความยากจนแยกตาม อายุและเพศในปี 2553 (ร้อยละ). .................................................................................... 13 แผนภาพที่ 8: สัดส่วนของผูส ู อายุ (60+) ทีไ ้ง ่ ด้รบั เงินเบีย ้ ยังชีพระหว่างปี 2549-2553 แยกตามรายจ่ายเพือ ่ การอุปโภคบริโภค........................................................................... 19 กิตติกรรมประกาศ ธนาคารโลกขอขอบคุณ ดร.สมชัย จิตสุชน จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ดร.เอมมานูเอล สคูเฟียส หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์จากธนาคารโลก สำ�นักงานใหญ่กรุงวอชิงตัน ดีซี และคุณมิทเชลล์ วีเนอร์ ผู้เชี่ยวชาญอาวุโสด้านการประกันสังคม จากธนาคารโลก สำ�นักงานจาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซีย สำ�หรับการเขียนข้อสังเกตเชิงนโยบายฉบับนี้ ขอบคุณหน่วยงานรัฐบาลผู้ให้การสนับสนุน ทั้งด้านเวลา กำ�ลัง ข้อมูล และให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาข้อสังเกตเชิงนโยบายนี้ ซึ่งได้แก่ สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำ�นักงานประกันสังคม กระทรวงการคลัง กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เอกสารฉบับนี้ยังได้รับคำ�แนะนำ�ที่เป็นประโยชน์ จาก คุณฮานา บริกซี หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ ธนาคารโลกสำ�นักงานใหญ่กรุงวอชิงตัน ดีซี คุณภมรรัตน์ ตันสงวนวงษ์ ผู้เชี่ยวชาญอาวุโสด้านการพัฒนาสังคม คุณลาร์ส ซอนเดอร์การ์ด ผู้ประสานงานภาคส่วนการพัฒนามนุษย์ ธนาคารโลก สำ�นักงานกรุงเทพฯ ประเทศไทย 4 คำ�นำ� ในช่วง 30 ปีข้างหน้านี้จำ�นวนของผู้สูงอายุในประเทศไทยจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว และสัดส่วนความยากจนในหมู่ ผู้สูงอายุก็สูงกว่าสัดส่วนความยากจนในกลุ่มประชากรอื่นๆ ทั้งหมด แม้ว่าในความเป็นจริงแล้วประเทศไทย จะมีโครงการความช่วยเหลือทางสังคมและโครงการบำ�นาญอยู่มากมาย ทว่ารายจ่ายของรัฐบาลที่เป็นประโยชน์แก่ ผู้สูงอายุยังมีสัดส่วนเพียงน้อยนิด เอกสารฉบับนี้ประกอบไปด้วยการวิเคราะห์ภาวะประชากรสูงอายุุ ความยากจนของผู้สูงอายุ และโครงการบำ�นาญและ โครงการเบี้ยยังชีพในประเทศไทย โดยได้สำ�รวจสถานการณ์ความยากจนของผู้สูงอายุในประเทศไทยและโครงการ เพื่อผู้สูงอายุที่ยากจน และเสนอทางเลือกในการปรับปรุงโครงการเหล่านั้นให้มีประสิทธิผลมากขึ้น รวมทั้งให้ ข้อเสนอแนะทางนโยบายแก่รัฐบาลไทยเพื่อป้องกันความยากจนในผู้สูงอายุ เพื่อให้การใช้จ่ายในโครงการคุ้มครอง ทางสังคมของรัฐบาลตรงกลุ่มเป้าหมายและเป็นประโยชน์กับผู้สูงอายุที่ยากจน และสร้างหลักประกันความมั่นคง ทางการคลังในระยะยาวให้แก่โครงการบำ�นาญและความช่วยเหลือทางสังคมทั้งหลาย โดยได้นำ�เสนอการวิเคราะห์ ในเอกสารฉบับนี้แก่รัฐบาลไทย หน่วยงานสากล ภาคประชาสังคมและนักวิชาการในประเทศไทยเมื่อเดือนตุลาคม ปี 2555 และได้รับการตอบรับเป็นอย่างดี เราหวังว่ารายงานฉบับนี้จะสร้างความเข้าใจ และให้ข้อเสนอแนะ อันจะนำ�ไปสู่การตัดสินใจที่มีข้อมูลประกอบเพื่อจะ ช่วยบรรเทาความยากจนในกลุ่มผู้สูงอายุ เราหวังว่าจะได้สนทนาแลกเปลี่ยนกับรัฐบาลไทยมากขึ้น เกี่ยวกับเรื่อง การลดความยากจนของผู้สูงอายุ ตลอดจนการพัฒนามุมมองอย่างมีเหตุและผลต่อนโยบายและโครงการบำ�นาญ แอนเน็ต ดิ๊กสัน ผู้อำ�นวยการประจำ�ประเทศไทย ธนาคารโลก ภูมิภาคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิก 5 Acronyms DB Defined Benefit DC Defined Contribution DID Difference-In-Difference GDP Gross Domestic Product GPF Government Pension Fund MOI Ministry of Interior MOF Ministry of Finance MPC Marginal Propensity to Consume MSDHS Ministry of Social Development and Human Security NPF National Pension Fund NSF National Savings Fund NSO National Statistics Office OAA Old Age Allowance OAP Old Age Pension PCE Per Capita Expenditures PMT Proxy Means Test PT Perfect Targeting PTwGP Perfect Targeting with Graded Pension PVD Provident Fund RMF Retirement Mutual Fund SEC Securities and Exchange Commission SES Socio-Economic Survey SFI Specialized Financial Institution SSO Social Security Office UC Universal Coverage UCwGP Universal Coverage with Graded Pension USD United States Dollar 6 บทสรุปสำ�หรับผู้บริหาร ข้อสังเกตเชิงนโยบายฉบับนี้ได้ทำ�การสำ�รวจโครงการป้องกันความยากจนในหมู่ผู้สูงอายุของประเทศไทย และ เสนอแนะทางเลือกในการปรับปรุงประสิทธิภาพของโครงการเหล่านั้น ภาวะประชากรสูงอายุ (Population Aging) ในระยะเวลา 30 ปีข้างหน้านี้ จำ�นวนผู้สูงอายุใน ประเทศไทยจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว แผนภาพที่ ES1 แสดงจำ�นวนประชากรทั้งหมดของประเทศไทยที่เพิ่มขึ้น จนถึงจุดสูงสุดและจะเริ่มลดลงในปี 2573 แผนภาพที่ ES2 แสดงสัดส่วนของประชากรอายุมากกว่า 60 ปี ้ ไป ทีจ ขึน ่ ขึน ่ ะเพิม ้ อย่างรวดเร็วภายหลังปี 2558 ขณะเดียวกัน ประชากรวัยทำ�งานจะมีขนาดลดลงหลังปี 2563 แผนภาพที่ ES1 : จำ�นวนประชากรทั้งประเทศ แผนภาพที่ ES2 : องค์ประกอบของประชากร 60,000 100 50,000 80 40,000 60+ หญิง 60 30,000 15-19 ชาย 40 20,000 0-14 10,000 20 0 2553 2554 2555 2558 2563 2568 2573 2583 2593 2603 2613 2623 2553 2554 2555 2558 2563 2568 2573 2583 2593 2603 2613 2623 สัดส่วนความยากจน (Poverty Rates) สัดส่วนความยากจนในผูส ู อายุนน ้ง ู กว่าสัดส่วนความยากจน ้ั ก็สง ของประชากรโดยรวม แผนภาพที่ ES3 แสดงให้เห็นว่าเด็กและผู้สูงอายุเป็นสมาชิกที่ยากจนที่สุดของสังคม ไทย แม้ว่าสัดส่วนคนจนโดยรวมของประเทศจะค่อนข้างต่ำ� ในปี 2553 สัดส่วนความยากจนของประเทศไทย โดยรวมอยู่ที่ร้อยละ 7.7 ขณะที่สัดส่วนความยากจนในกลุ่มผู้สูงอายุอยู่ที่ร้อยละ 10.9 แผนภาพที่ ES3 : สัดส่วนคนจนแยกตามอายุเเละเพศ ปี 2553 (ร้อยละ) 14 ชาย 12 10 หญิง 8 6 4 2 0 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+ 7 จำ�นวนโครงการบำ�นาญ ประเทศไทยมีโครงการบำ�นาญมากเกินไป จึงควรพิจารณารวมโครงการ เหล่านั้นเข้าด้วยกันและปรับกระบวนยุทธ์ใหม่ หลายโครงการมีข้อจำ�กัดด้านกรอบกฎหมายไว้ไม่เพียงพอ นอกจากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นในภูมิภาคเดียวกัน ประเทศไทยไม่มีหน่วยงานซึ่งทำ�หน้าที่กำ�กับดูแล กองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญและกองทุนสำ�รองเลี้ยงชีพ หรือหน่วยงานกลางที่กำ�กับดูแลด้านการเงินของ โครงการต่างๆ เหล่านี้ และไม่ปรากฏว่ามีนโยบายบำ�เหน็จบำ�นาญระดับชาติที่มีความเชื่อมโยงกัน ปัจจุบัน ประเทศไทยมีโครงการบำ�เหน็จบำ�นาญ 8 โครงการที่แยกขาดจากกันและครอบคลุมประชากรต่างกลุ่มดังที่ แสดงในตารางด้านล่าง หลายโครงการมีความซ้ำ�ซ้อน และมีเพียงโครงการเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุตาม พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ ตามมาตรา 11 (11) เท่านั้นที่สามารถที่จะช่วยป้องกันความยากจนของผู้สูงอายุ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภาคนอกระบบ ได้อย่างมีนัยสำ�คัญ ตาราง ES1 : ลักษณะของโครงการเพื่อการเกษียณ โครงการ ผู้มีสิทธิ์ ผู้สนับสนุน ชนิด DB/DC* ผู้จ่ายสมทบ ผู้กำ�กับดูแล ประกันสังคม แรงงานใน นายจ้าง บังคับ DB นายจ้าง ลูกจ้าง กระทรวงแรงงาน มาตรา 33&39 ระบบ และรัฐบาล กบข. และ ข้าราชการ นายจ้าง บังคับ DB รัฐบาล และ กระทรวงการคลัง บำ�นาญ (รัฐบาล) DC ข้าราชการ กองทุนสำ�รอง ในระบบ นายจ้าง บังคับหาก DC นายจ้างและ คณะกรรมการกำ�กับ ้ งชีพ เลีย (บำ�นาญสถาน บริษัทอยู่ใน ลูกจ้าง หลักทรัพย์และ ประกอบการ) ตลาดหลักทรัพย์ ตลาดหลักทรัพย์ นอกนั้นสมัครใจ (กลต.) กองทุนรวมเพือ่ แรงงาน รายบุคคล สมัครใจ DC ลูกจ้างและ คณะกรรมการกำ�กับ การเลีย ้ งชีพ ทั้งหมด กลต. หลักทรัพย์และ ตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) พ.ร.บ. ผูส ู อายุ นอกระบบ รายบุคคล ้ ง ถ้วนหน้า DB รัฐบาล กระทรวงมหาดไทย กองทุนการ นอกระบบ รายบุคคล สมัครใจ DC ลูกจ้าง+รัฐบาล กระทรวงการคลัง ออมแห่งชาติ จ่ายสมทบ (กอช.) ลูกจ้าง+รัฐบาล ประกันสังคม นอกระบบ รายบุคคล สมัครใจ DC จ่ายสมทบ กระทรวงแรงงาน มาตรา 40 * หมายเหตู กบข และ กองทุนบำ�นาญ สำ�หรับข้าราชการมีการดำ�เนินงานที่แยกออกจากกัน ดังนั้น รวมทั้งหมดมี 8 โครงการ บำ�นาญทางสังคมสำ�หรับแรงงานนอกระบบ โครงการหลักที่เป็นประโยชน์ต่อผู้สูงอายุที่ยากจน โดยเฉพาะที่เป็นแรงงานนอกระบบคือ โครงการเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุตาม พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ ตามมาตรา 11 (11) ของพระราชบัญญัติผู้สูงอายุ เป็นโครงการที่จ่ายเงินรายเดือนแก่ผู้สูงอายุที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไปทุกคน ที่ไม่อยู่ภายใต้โครงการบำ�นาญอื่นใดของรัฐ เมื่อเร็วๆนี้โครงการเบี้ยยังชีพได้มีการปรับเปลี่ยนใหม่โดยเพิ่ม สิทธิประโยชน์ตามช่วงอายุ แทนที่จะจ่ายผลประโยชน์รายเดือนอัตราเดียวแก่ผู้รับประโยชน์ที่มีสิทธิทุกราย ดังตารางข้างล่างนี้ 8 ตาราง ES2 : อัตราเบี้ยยังชีพรายเดือนแบบขั้นบันได ช่วงอายุ จำ�นวนเงิน (บาท) ต่อเดือน 60 - 69 600 70 - 79 700 80 – 89 800 90 ปีขน ้ึ ไป 1000 เนื่องจากโครงการดังกล่าวเป็นบำ�นาญแบบถ้วนหน้า ให้สิทธิประโยชน์แก่ผู้สูงอายุทุกคนที่ยากจน ทว่าผลประโยชน์ส่วนใหญ่ตกแก่ผู้ที่ไม่ได้ยากจน โครงการปัจจุบันมีค่าใช้จ่ายประมาณการในปี 2556 ราว 63,200 ล้านบาท หากจ่ายผลประโยชน์ตามสูตรดังกล่าวนี้และจ่ายให้เฉพาะคนยากจนเท่านั้นค่าใช้จ่าย ของโครงการจะลดลงเหลือ 8,400 ล้านบาท อย่างไรก็ดี ตัวเลขดังกล่าวเป็นการประมาณการขั้นต่ำ� โดยมิได้นำ�ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการพิจารณาและคัดกรองผู้รับสิทธิตามเงื่อนไขเจาะจงมาพิจารณาด้วย ซึ่งอาจจะทำ�ให้การประมาณการค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 15-20 แต่ก็ยังต่ำ�กว่าค่าใช้จ่ายในปัจจุบันอย่าง เด่นชัด หากเปลี่ยนแปลงสิทธิประโยชน์นี้ โดยให้แต่ละครอบครัวที่ยากจนได้รับเงินจำ�นวนที่จำ�เป็นในการ ขจัดช่องว่างความยากจน (ผลต่างระหว่างเส้นความยากจนกับรายได้ประมาณการของครัวเรือน) ค่าใช้จ่าย ทั้งหมดจะเพิ่มขึ้นเป็น 16,000-26,000 ล้านบาท ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสมมุติฐานว่าสมาชิกผู้สูงอายุในครัวเรือนจะใช้ จ่ายเงินเบี้ยยังชีพดังกล่าวเป็นจำ�นวนเท่าใดในการอุปโภคบริโภค (ความโน้มเอียงหน่วยสุดท้ายในการบริโภค หรือความโน้มเอียงส่วนเพิ่มในการบริโภค marginal propensity to consume) จากการที่ประเทศไทยประสบกับภาวะประชากรสูงอายุ สภาพสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำ�มาช้านาน และข้อจำ�กัด ทางด้านการคลัง รัฐบาลจึงจำ�เป็นต้องประเมินว่าโครงการนี้มีประสิทธิภาพที่สุดแล้วหรือไม่ในการสร้าง หลักประกันรายได้ที่เพียงพอแก่ผู้สูงอายุ หากโครงการดังกล่าวเป็นแบบมีเงื่อนไขเจาะจง เงินก็จะไปถึงมือ ผู้ที่ขัดสนที่สุด แล้วต้นทุนทางการคลังก็อาจลดลงเป็นอย่างมาก ในทางกลับกัน หากประเทศไทยเลือกใช้ โครงการแบบมีเงื่อนไขเจาะจง (targeting) การบริหารจัดการพิจารณาและคัดกรองผู้รับสิทธิตามเงื่อนไข เจาะจงก็จะมีความซับซ้อนมาก และแม้ระบบจะมีความสมบูรณ์แบบเพียงใด ก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องมี ครอบครัวยากจนบางครอบครัวถูกกีดกันออกไปและครอบครัวที่ไม่ได้ยากจนถูกคัดเข้ามา ซึ่งโครงการแบบ ถ้วนหน้าจะเลี่ยงปัญหาการบริหารจัดการที่ซ้บซ้อนเช่นนี้ โครงการบำ�นาญโดยสมัครใจสำ�หรับแรงงานนอกระบบ เมื่อไม่นานมานี้ประเทศไทยได้นำ�โครงการ บำ�นาญโดยสมัครใจแบบใหม่ 2 โครงการเข้ามาใช้สำ�หรับแรงงานนอกระบบ คือ กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ซึ่งยังไม่ระบุวันเริ่มดำ�เนินงาน และโครงการสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพสำ�หรับผู้ประกันตนในมาตรา 40 ทางเลือกที่ 2 ของพระราชบัญญัติประกันสังคม ซึ่งเริ่มเมื่อเดือนพฤษภาคม 2554 ทั้งสองโครงการเป็น โครงการใหม่ ดังนั้นจึงยังเร็วเกินไปที่จะประเมินว่าโครงการทั้งสองนี้ส่งผลกระทบที่ชัดเจนต่อความยากจนของ ผู้สูงอายุหรือไม่ อย่างไรก็ตาม ในเบื้องต้นมีหลักฐานและประสบการณ์นานาชาติที่ใช้โครงการคล้ายกันนี้ชี้ว่า ผู้สนใจจะมีน้อยและผู้ที่เข้าโครงการส่วนมากเป็นผู้ประกอบวิชาชีพอิสระ และเป็นแรงงานนอกระบบที่ไม่ได้ มีฐานะยากจนอาจไม่สามารถจ่ายเงินได้อย่างสม่ำ�เสมอ และจะไม่สามารถตอบสนองความจำ�เป็นในการ ออมเงินของพวกเขา ผลที่สุด เงินสมทบของรัฐบาลก็จะจ่ายให้คนที่ไม่จนจริง 9 โครงการบำ�นาญสำ�หรับแรงงานในระบบ ระบบบำ�นาญชราภาพ ตามมาตรา 33 และ 39 ของพระราช บัญญัติประกันสังคมจ่ายประโยชน์ทดแทนเป็นบำ�เหน็จบำ�นาญแก่ผู้ทำ�งานในระบบภายหลังการเกษียณอายุ และอาจจะป้องกันความยากจนของแรงงานในระบบได้หลังจากเลิกทำ�งานไปแล้ว เริ่มให้สิทธิประโยชน์เมื่อ อายุ 55 ปี โดยยึดประวัติเงินเดือนและจำ�นวนปีของการจ่ายเงินสมทบเป็นหลัก ทั้งนี้ ผู้ประกันตนจะต้องจ่าย เงินสมทบเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 15 ปี จึงจะได้รับเงินบำ�นาญ และเนื่องจากระบบประกันสังคมได้เริ่มดำ�เนิน การในปี พ.ศ.2542 ดังนั้น การจ่ายเงินบำ�นาญแก่ผู้ประกันตนจะเริ่มในปี พ.ศ. 2557 อย่างไรก็ตาม นัก วิจัยหลายท่านได้สรุปไว้ว่า ระบบบำ�นาญดังกล่าวนี้ไม่มีความยั่งยืนทางการคลังอย่างที่ออกแบบมา และจะ ประสบปัญหาทางการคลังอย่างรุนแรงเริ่มตั้งแต่ปลายทศวรรษ 2563 ความยั่งยืนทางการคลังได้รับผลกระทบ จากหลายปัจจัยรวมกัน ได้แก่ อายุเกษียณต่ำ� แผนบำ�นาญให้ผลประโยชน์สูง การใช้อัตราค่าจ้างสุดท้ายมา คำ�นวณผลประโยชน์ และภาวะประชากรสูงวัยอย่างรวดเร็ว บทสรุป รัฐบาลไทยควรพิจารณาทบทวนโครงสร้างของโครงการบำ�นาญที่มีอยู่มากมายเพื่อปรับปรุงหลัก กฎหมายสำ�หรับหลายโครงการ ให้ผลประโยชน์ตกแก่ราษฎรไทยที่ยากจนที่สุดมากขึ้น ปรับปรุงความยั่งยืน ทางการคลังของโครงการเหล่านี้ให้ดีขึ้น ลดความซับซ้อนตลอดจนปรับโครงสร้างและกฎเกณฑ์ของโครงการ 1.บทนำ� ข้อสังเกตเชิงนโยบายฉบับนี้ได้ทำ�การสำ�รวจโครงการบำ�นาญและโครงการช่วยเหลือทางสังคมที่จะช่วยป้องกัน ไม่ให้ผู้สูงอายุต้องประสบกับความยากจนในวัยชรา และเสนอแนะทางเลือกในการปรับปรุงประสิทธิภาพของ โครงการเหล่านั้น จำ�นวนผู้สูงอายุไทยจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วใน 30 ปีข้างหน้านี้ และสัดส่วนความยากจน ในหมู่ผู้สูงอายุก็สูงกว่าสัดส่วนความยากจนในกลุ่มประชากรอื่นๆทั้งหมด แม้ว่าปัจจุบันนี้ประเทศไทยจะ มีโครงการบำ�นาญ 8 โครงการ ทว่าผลประโยชน์ส่วนใหญ่ตกอยู่กับคนที่ไม่ได้ยากจนจริง นอกจากนั้น ประเทศไทยยังต่างจากประเทศอื่นตรงที่ไม่มีหน่วยงานที่ทำ�หน้าที่กำ�กับดูแลกองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญและ กองทุนสำ�รองเลี้ยงชีพ หรือหน่วยงานกลางที่กำ�กับดูแลด้านการเงินของโครงการต่างๆ เหล่านี้ และไม่มี นโยบายบำ�เหน็จบำ�นาญในระดับชาติที่ชัดเจน เมื่อเป็นเช่นนี้จึงนำ�ไปสู่การพัฒนาโครงการบำ�เหน็จบำ�นาญขึ้นมาสองชุด ชุดหนึ่งได้รับการสนับสนุนจาก กระทรวงแรงงานและสำ�นักงานประกันสังคม อีกชุดหนึ่งสนับสนุนโดยกระทรวงการคลังและสำ�นักงานคณะ กรรมการกำ�กับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ นอกจากนี้ยังเสริมด้วยโครงการความช่วยเหลือทางสังคม โครงการชุมชนต่างๆ ทีส ่ นับสนุนโดยกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมัน ่ คงของมนุษย์และกระทรวมหาดไทย ข้อสังเกตเชิงนโยบายฉบับนี้จะได้สำ�รวจประเด็นที่กล่าวมาข้างต้นอย่างลงลึกในรายละเอียดและเสนอแนะทาง เลือกเชิงนโยบายเพื่อลดความซับซ้อนและเชื่อมประสานโครงการบำ�นาญและความช่วยเหลือทางสังคมต่างๆ ที่มีจุดมุ่งหมายเพื่อป้องกันความยากจนในกลุ่มผู้สูงอายุเข้าด้วยกัน เพื่อให้งบประมาณแผ่นดินตกถึงผู้สูงอายุ ที่ยากจน และสร้างหลักประกันความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว 2.ภาวะประชากรสูงอายุ ้ง การวิเคราะห์ความยากจนของผูส ่ ทีก ู อายุ ควรเริม ่ ารศึกษาความเปลีย ่ นแปลงของโครงสร้างประชากรของประเทศ เพราะจะช่วยให้สามารถคาดการณ์จำ�นวนผูส้งู อายุทจ ่ี ะเพิม ่ ขึน ้ และค่าใช้จา ้ เพือ ่ ยในการดูแลพวกเขาเหล่านัน ่ 10 ่ งนี้ รัฐบาลไทยต้องปรับปรุงการใช้จา รับมือกับเรือ ่ ยโดยรวมเกีย ่ วกับผูส ้ง ู อายุให้สมเหตุสมผลยิง ้ และใช้จา ่ ขึน ่ย อย่างมีประสิทธิภาพ ขณะทีป ่ ระเทศไทยยังไม่ “แก่” แต่ประชากรนัน ่ แก่ไปเรียบร้อยแล้ว และในช่วง 20- ้ เริม ้ งหน้าความแก่จะมีอต 30 ปีขา ้ มาก แผนภาพที่ 1 และ 2 แสดงการคาดการณ์จำ�นวนประชากรของ ั ราเร่งเร็วขึน ประเทศไทย จากข้อมูลการสำ�มะโนทีไ ่ ด้จากการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (Socio-Economic Survey; SES) ปี 2553 ส่วนข้อมูลการเจริญพันธุแ ์ ละการตายของครัวเรือนได้จากสหประชาชาติ แผนภาพที่ 1 : จำ�นวนประชากรทั้งประเทศ แผนภาพที่ 2 : องค์ประกอบของประชากร 60,000 100 50,000 80 40,000 60+ หญิง 60 30,000 15-19 ชาย 40 20,000 0-14 10,000 20 0 2553 2554 2555 2558 2563 2568 2573 2583 2593 2603 2613 2623 2553 2554 2555 2558 2563 2568 2573 2583 2593 2603 2613 2623 แผนภาพที่ 1 แสดงให้เห็นว่าจำ�นวนประชากรของประเทศไทยจะเพิ่มขึ้นจนถึงจุดสูงสุดในปี 2563 โดยประมาณ จากนัน ่ ลดลงอย่างรวดเร็ว แผนภาพที่ 2 แสดงสัดส่วนของประชากรผูส ้ จะเริม ู อายุ (60 ปีขน ้ง ้ึ ไป) จะเพิ่มขึ้นจากประมาณร้อยละ 15 ในปี 2553 เป็นร้อยละ 35 ภายในปี 2603 ขณะเดียวกัน ขนาดจริงและ ขนาดเปรียบเทียบของประชากรวัยทำ�งาน (อายุ 15-59 ปี) จะลดลง แผนภาพที่ 3: กำ�ลังแรงงาน และ แผนภาพที่ 4 : อัตราส่วนพึ่งพิง อัตราการมีส่วนร่วมในกำ�ลังแรงงาน 35,000 54 อัตราร้อยละของกำ�ลังเเรงงาน 100 30,000 52 80 25,000 50 20,000 48 60 15,000 46 40 10,000 44 20 5,000 42 40 2553 2554 2555 2558 2563 2568 2573 2583 2593 2603 2613 2623 2553 2554 2555 2558 2563 2568 2573 2583 2593 2603 2613 2623 กำ�ลังเเรงงาน อัตราการมีส่วนร่วมในกำ�ลังเเรงงาน ผู้สูงอายุ เด็ก แผนภาพที่ 3 แสดงให้เห็นว่า กำ�ลังแรงงานไทยจะยังเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในแง่ของขนาดจนกระทั่งถึง ประมาณปี 2563 และในช่วงเดียวกันอัตราการมีส่วนร่วมในกำ�ลังแรงงาน (ผู้มีงานทำ�คิดเป็นร้อยละของ ประชากรทั้งหมด) ก็จะเพิ่มขึ้นเล็กน้อยเช่นกัน อย่างไรก็ดี หลังปี 2568 ทั้งขนาดจริงของกำ�ลังแรงงานและ ร้อยละของประชากรที่กำ�ลังทำ�งานจะลดลงอย่างรวดเร็ว แผนภาพที่ 4 แสดงอัตราส่วนพึ่งพิง (จำ�นวนของเด็กและผู้สูงอายุเปรียบเทียบกับจำ�นวนของประชากร วัยทำ�งาน) อัตราส่วนพึ่งพิงปัจจุบันนี้อยู่ที่ร้อยละ 56 โดยมีจำ�นวนเด็กมากกว่าผู้สูงอายุ หมายความว่า 11 มีประชากรวัยทำ�งานเกือบ 2 คนต่อเด็กหรือผู้สูงอายุที่ไม่ได้ทำ�งานหนึ่งคน อย่างไรก็ดีภายในปี 2613 อัตราส่วนพึ่งพิงนี้จะเกินร้อยละ 100 ซึ่งหมายความว่า จะมีคนไม่ทำ�งานมากกว่าคนทำ�งาน และเกือบทั้งหมด ที่ต้องพึ่งพิงเป็นผู้สูงอายุ ด้วยสภาพแวดล้อมดังกล่าวนี้ จึงเป็นเรื่องสำ�คัญที่ประเทศไทยจะต้องนำ�ระบบที่ยั่งยืนและมีประสิทธิภาพมาใช้ เสียในวันนี้เพื่อจะได้ให้ความคุ้มครองทางสังคมแก่ผู้สูงอายุที่กำ�ลังเพิ่มจำ�นวนขึ้นเรื่อยๆในอนาคตได้ ต้นทุน ทางการคลังที่เกี่ยวเนื่องกับประชากรผู้สูงอายุจะเพิ่มขึ้นเมื่อเวลาผ่านไป หนำ�ซ้ำ�ยังมีการลดลงของประชากร และกำ�ลังแรงงาน ประเทศไทยควรพิจารณาว่าโครงการที่มีส่วนผสมทางเศรษฐกิจและสังคมแบบไหนที่ จำ�เป็นต่อการรับมือกับภาวะทางประชากรที่กำ�ลังเปลี่ยนแปลงนี้อย่างมีประสิทธิภาพและคุ้มทุน 3.สถานการณ์ปัจจุบันของผู้สูงอายุที่ยากจน จากการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม (SES) ที่ดำ�เนินงานโดยสำ�นักงานสถิติแห่งชาติได้ให้ข้อมูลสถานะ และสวัสดิการของผู้สูงอายุ แผนภาพที่ 5 แสดงให้เห็นว่าความยากจนของประชากรทั้งหมดของประเทศ และของผู้สูงอายุได้ลดลงมาตั้งแต่ปี 2549 ยกเว้นในปี 2551 ที่เกิดวิกฤติทางการเงินขึ้นทั่วโลก แผนภาพที่ 5 : สัดส่วนคนจน (ร้อยละ) ผู้สูงอายุ ประชากรทั้งหมดของประเทศ 16 14.4 14.1 13.2 14 11.7 10.9 12 9.5 8.9 10 8.5 8.1 7.7 8 6 4 2 0 2549 2550 2551 2552 2553 ที่มา : คำ�นวณจากการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม, สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ ประเทศไทย อย่างไรก็ตาม แผนภาพที่ 6 แสดงให้เห็นว่าสัดส่วนคนจนมีความแปรผันอย่างมีนัยสำ�คัญตามอายุและเพศ สัดส่วนคนจนชายสูงกว่าสัดส่วนคนจนหญิงในแทบทุกช่วงวัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มที่มีอายุตั้งแต่ 70 ปี ขึ้นไป สัดส่วนคนจนสูงสุดของทั้งสองเพศอยู่ในกลุ่มอายุ 15 ปีลงมาและ 60 ปีขึ้นไป 12 แผนภาพที่ 6 : สัดส่วนคนจนแยกตามอายุเเละเพศ ปี 2553 (ร้อยละ) 14 ชาย 12 10 หญิง 8 6 4 2 0 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+ ที่มา : การสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม, สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ ประเทศไทย ขณะที่ความยากจนสัมบูรณ์ (absolute poverty) ในประเทศไทยอาจดูต่ำ� แต่เมื่อนำ�เอาคนเกือบจนมา วิเคราะห์ร่วม ภาพการณ์ความยากจนก็จะต่างออกไป คนเกือบจน (near poor) คือผู้ที่มีค่าใช้จ่ายในการ บริโภคอยู่ระหว่างร้อยละ 100-120 ของเส้นความยากจนของประเทศ ถ้าเอาคนจนกับคนเกือบจนมารวม กัน จะเห็นว่าผู้สูงอายุร้อยละ 18 มีความเปราะบางต่อความยากจน ดังแสดงในแผนภาพที่ 7 หากเกิดความ เปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจเล็กๆน้อยๆ อย่างกรณีต้องจ่ายค่ารักษาพยาบาลโดยไม่คาดคิดมาก่อน ก็อาจทำ�ให้ พวกเกือบจนกลายเป็นคนจนไปได้ ที่จริงมีงานวิจัยในอินโดนีเซียแสดงให้เห็นว่าองค์ประกอบของคนยากจน แต่ละปีจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก เกือบร้อยละ 40 ของผู้ที่ยากจนในปีนี้ เมื่อปีที่แล้วไม่ได้จน และเป็นไปใน ทางกลับกันด้วย ซึ่งดูเหมือนว่าประเทศไทยก็มีลักษณะเช่นนี้ แผนภาพที่ 7: สัดส่วนความยากจนและความเปราะบางต่อความยากจนแยกตามอายุและเพศ ในปี 2553 (ร้อยละ) 18 16 14 12 10 คนเกือบจน 8 คนจน 6 4 2 0 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80+ ที่มา : การสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม, สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ ประเทศไทย 13 ผู้สูงอายุที่อยู่เพียงลำ�พังโดยไม่มีลูกหลานช่วยเลี้ยงดูจะมีโอกาสเป็นผู้สูงอายุที่ยากจนมากกว่าผู้สูงอายุที่มีทั้ง ลูกและหลานอาศัยอยู่ด้วย โดยลูกและหลานของผู้สูงอายุที่อยู่เพียงลำ�พังอาจจะเจริญวัยแล้วและต้องออกไป ทำ�งานหาเลี้ยงชีพ ท้ายสุดคือครัวเรือนที่มีแต่ผู้สูงอายุเลี้ยงดูหลานก็มีโอกาสยากจนเช่นกัน ดังที่เห็นในตารางที่ 1 ความยากจนของผู้สูงอายุวันนี้เกือบทั้งหมดเป็นปัญหาของภาคนอกระบบ โดยผู้สูงอายุ ที่ทำ�งานนอกระบบมีมากกว่าร้อยละ 80 เป็นเหตุให้ความช่วยเหลือทางสังคมและโครงการบำ�นาญสำ�หรับภาค นอกระบบมีความสำ�คัญเป็นอย่างยิ่งในการป้องกันหรือบรรเทาความยากจนของผู้สูงอายุ ตารางที่ 1 ประชากรสูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) จำ�แนกตามภาคในระบบและนอกระบบ (คน) 2550 2551 2552 2553 ภาคในระบบ 1,729,098 1,813,541 1,814,766 1,907,578 ่ฐ อดีตเจ้าหน้าทีรั 1,664,013 1,727,858 1,726,444 1,819,863 อดีตสมาชิกประกันสังคม 65,085 85,683 88,322 87,715 ภาคนอกระบบ 7,337,785 7,511,574 7,874,246 8,158,967 รวม 9,066,883 9,325,115 9,689,012 10,066,545 ส่วนแบ่ง(ร้อยละ) ภาคในระบบ 19.1 19.4 18.7 18.9 ่ฐ อดีตเจ้าหน้าทีร ั 18.4 18.5 17.8 18.1 อดีตสมาชิกประกันสังคม 0.7 0.9 0.9 0.9 ภาคนอกระบบ 80.9 80.6 81.3 81.1 รวม 100.0 100.0 100.0 100.0 ที่มา : การสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม, สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ ประเทศไทย 4. โครงการบำ�นาญที่มีอยู่ในปัจจุบัน แหล่งรายได้หลักหลังเกษียณของผู้สูงอายุคงมาจากโครงการบำ�นาญและโครงการความช่วยเหลือทางสังคม ดังนั้น การวิเคราะห์ความยากจนของผู้สูงอายุจึงต้องเริ่มต้นด้วยการสำ�รวจตรวจสอบขอบเขตความคุ้มครอง และสิทธิประโยชน์ของโครงการเหล่านี้ ประเทศมีโครงการบำ�นาญ 8 โครงการครอบคลุมแรงงานกลุ่มต่างๆ โดยมากแล้วแรงงานในระบบ ข้าราชการ และแรงงานนอกระบบ เข้าร่วมในโครงการที่แตกต่างกันออกไป ข้าราชการจะได้รับทั้งบำ�นาญแบบกำ�หนดประโยชน์ทดแทน (Defined Benefit Pension) จากงบประมาณ แผ่นดิน และแบบกำ�หนดเงินสมทบ (Defined Contribution) จากกองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ (กบข.) และข้าราชการเกือบทั้งหมดก็ทำ�งานรับใช้ราชการตลอดอายุการทำ�งาน ส่งผลให้อดีตข้าราชการทั้งหลายมี แนวโน้มจะยากจนน้อยกว่ากลุ่มอื่นหลังจากเกษียณอายุราชการ และปัจจุบันนี้ก็เป็นกลุ่มเดียวที่ได้รับบำ�นาญ อย่างเพียงพอ 14 ตารางที่ 2 แสดงโครงการช่วยเหลือผู้สูงอายุด้านรายได้ที่มีอยู่ในประเทศไทยโดยจะเห็นได้ว่าโครงการ เหล่านี้ครอบคลุมภาคส่วนแรงงานในตลาดแรงงานที่ต่างกัน ตารางที่ 2 : โครงการช่วยเหลือผู้สูงอายุด้านรายได้ ข้าราชการและลูกจ้างรัฐวิสาหกิจ แรงงานในระบบ ภาคนอกระบบ กองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ กองทุนสำ�รองเลี้ยงชีพ กองทุนการออมแห่งชาติ โดยสมัครใจ (ไม่ทราบวันเปิดดำ�เนินการ) กองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ ประกันสังคม, มาตรา 33 และ ประกันสังคม, มาตรา 40 39 (บำ�นาญชราภาพ) ทางเลือก 2 บำ�นาญทางสังคม เบีย ้ง ้ ยังชีพผูสู อายุ (จนถึงปี 2557 ่ เป็นปีแรกทีเ ซึง ่ จ่ายบำ�นาญ ่ ริม ชราภาพของประกันสังคม) แผนบำ�นาญของเอกชน กองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ กองทุนสวัสดิการชุมชน ตารางที่ 3 ข้างล่างนี้ ให้ภาพคร่าวๆ ของขอบเขตการคุ้มครองของโครงการบำ�นาญที่มีอยู่ในปัจจุบัน ในปี 2553 โครงการเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุคุ้มครองผู้สูงอายุ 5.5 ล้านคนจาก 10 ล้านคน หรือเกือบร้อยละ 70 และจะครอบคลุมมากขึ้นหลังปี 2553 เมื่อปัญหาการบริหารจัดการได้รับการแก้ไขแล้ว ส่วนโครงการอื่นๆ ในแง่ของขอบเขตการคุ้มครองแล้วแย่กว่ามาก ในจำ�นวนแรงงานที่มีอยู่ 38 ล้านคน มีเพียงประมาณ 12 ล้านคนเท่านั้นที่อยู่ในโครงการบำ�เหน็จบำ�นาญของข้าราชการ หรือโครงการสำ�หรับแรงงานในระบบภายใต้ มาตรา 33 และ 39 ของพระราชบัญญัติประกันสังคม ส่วนผู้ที่เข้าร่วมในกองทุนสำ�รองเลี้ยงชีพและโครงการ บำ�นาญของเอกชนอย่างอื่นโดยมากแล้วก็เป็นกลุ่มเดียวกับที่ได้รับการคุ้มครองโดยบำ�เหน็จบำ�นาญของ ข้าราชการและบำ�นาญชราภาพแล้ว โครงการบำ�นาญขนาดใหญ่แบบอื่นสำ�หรับแรงงานนอกระบบ นอกเหนือจากโครงการเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุแล้วก็มีโครงการเดียวคือ กองทุนสวัสดิการชุมชน ซึ่งมีสมาชิกอยู่ ประมาณ 1 ล้านคน 15 ตารางที่ 3 : ขอบเขตการคุ้มครองของระบบบำ�นาญ (คน) คน หมายเหตุ/ที่มา ประชากรอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไปทั้งหมด 10,066,545 2553, /SES/สสช. ผู้รับบำ�นาญทางสังคม (60+ปี) 5,559,374 2553, ประมาณการ/มท. กำ�ลังแรงงาน 38,122,242 2010/LFS/สสช. ข้าราชการ (ยังรับราชการอยู่) 1,790,000 2553, ประมาณการ/กค. พนักงานรัฐวิสาหกิจ (ยังทำ�งานอยู่) 210,000 2553, ประมาณการ/กค. ประกันสังคม มาตรา 33 (ยังเป็นสมาชิกอยู่) 9,019,343 2554, (มีนาคม)/สปส. ประกันสังคม มาตรา 39 (ยังเป็นสมาชิกอยู่) 770,823 2554, (มีนาคม)/สปส. ประกันสังคม มาตรา 40 (ยังเป็นสมาชิกอยู่) 40 2554, (มีนาคม)/สปส. กองทุนสำ�รองเลี้ยงชีพ (เจ้าของบัญชี) 1,896,714 2553, /กลต. กองทุนการออมแห่งชาติ (ยังไม่เริ่มดำ�เนินงาน) 0 จดทะเบียน 2555, /กค. แผนบำ�นาญของเอกชน ไม่มีข้อมูล กองทุนสวัสดิการชุมชน (สมาชิกปัจจุบัน) 1,000,000 2553, ประมาณการ/พม. หมายเหตุ : SES = การสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมครัวเรือน LFS=การสำ�รวจภาวะการทำ�งานของประชากร ที่มา: กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลัง สำ�นักงานประกันสังคม สำ�นักงานคณะกรรมการกำ�กับหลักทรัพย์และ ตลาดหลักทรัพย์ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เนื้อหาของรายงานในส่วนต่อไปนี้ จะเป็นการวิเคราะห์โครงการบำ�นาญต่างๆในรายละเอียด ยกเว้น โครงการบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ เนื่องจากโครงการดังกล่าวครอบคลุมประชากรในสัดส่วนที่น้อย และมีสิทธิประโยชน์ที่ดีให้กับสมาชิก ทำ�ให้ไม่มีความเสี่ยงต่อความยากจนหลังเกษียณอายุราชการ โครงการสำ�หรับข้าราชการ ก. โครงการบำ�นาญประกันสังคม โครงการบำ�นาญประกันสังคม ให้สิทธิประโยชน์ด้านบำ�นาญแก่แรงงานในระบบที่เกษียณแล้ว โดยในปี 2542 โครงการบำ�นาญชราภาพได้ถูกเพิ่มเข้ามาในชุดสิทธิประโยชน์ของการประกันสังคม 16 ตารางที่ 4 : รายละเอียดโครงการบำ�นาญประกันสังคมโดยสรุป เงื่อนไข คำ�อธิบาย ่ ระกาศใช้ วันทีป 1 มกราคม 2542 ้ ครอง ขอบเขตคุม ่ล นายจ้างทีม ู จ้างตัง ีก ้ ไปต้องเข้าร่วมในระบบและ ้ แต่ 1 คนขึน จ่ายเงินสมทบให้ลกู จ้าง อัตราการจ่ายสมทบ ้ ฝ่ายนายจ้างและลูกจ้าง ร้อยละ 3 ทัง ั เงินบำ�นาญ สิทธิในการได้รบ อายุครบ 55 ปี และจ่ายเงินสมทบมาแล้วอย่างต่ำ� 180 เดือน (15ปี) ชราภาพ ่น ณ วันทีส้ิ สุดการจ้างงาน ผูท ้จ ่ี า ึ 180 เดือนจะได้รบ ่ ยไม่ถง ั เงินสะสม คืนพร้อมดอกเบีย ้ ้ เท่านัน สิทธิประโยชน์ของบำ�นาญ ่ 5 ปีสด ร้อยละ 20 ของค่าจ้างเฉลีย ่ ครบ 15 ปี ุ ท้าย จ่ายให้เมือ ชราภาพ ของการจ่ายเงินสมทบ และเพิม ี ร้อยละ 1.5 ต่อปีสำ�หรับ ่ ให้อก ่า ระยะเวลาทีจ่ ยสมทบเกิน 15 ปี ้ ก สิทธิประโยชน์สำ�หรับผูพ ิ าร ไม่มี สิทธิประโยชน์สำ�หรับทายาท ไม่มี ้ ต่ำ� การประกันบำ�นาญขัน ไม่มี การทำ�ดัชนีเงินบำ�นาญ ี ารปรับบำ�นาญโดยอัตโนมัตห ไม่มก ิ ลังเกษียณ เพดานค่าจ้าง 15,000 บาท การจ่ายสมทบและสิทธิประโยชน์ยด ึ การจ่ายตาม ้ ช้มาตัง เพดานค่าจ้าง ขีดจำ�กัดดังกล่าวนีใ ่ ระบบประกันสังคม ้ แต่เริม ่ ปี 2542 โดยไม่มก เมือ ่ นแปลง ี ารเปลีย สำ�หรับโครงการบำ�นาญชราภาพนี้ มีแต่แรงงานในระบบเท่านัน ้ ทีเ่ ข้าร่วมได้ สิทธิประโยชน์ขน ้ึ กับประวัต ิ เงินเดือนและจำ�นวนปีทจ ่ ยเงินสมทบ ถึงวันนีย ่ี า ้ง ั ไม่มผ ู้ ง ีส ั เงินบำ�นาญจากโครงการนี้ โครงการบำ�นาญ ู อายุได้รบ ชราภาพเริม ่ ปี 2542 กำ�หนดให้จา ่ ต้นเมือ ่ ยเงินสมทบ 15 ปี จึงจะมีสท ิ ธิได้รบ ั บำ�นาญ ดังนัน้ ผูท้จ ิ ธิได้รบ ่ี ะมีสท ั บำ�นาญเป็นคนแรกคือผูท ้จ่ี ะเกษียณอายุงานในปี 2557 แรงงานในระบบยังมีโครงการบำ�นาญอีกหลายโครงการ ให้เลือกได้ตามสมัครใจ แถมบางคนยังอาจโชคดีมโ ี ครงการบำ�นาญทีน ้า ่ ายจ้างเป็นผูจ่ ยเงินสนับสนุนด้วย ตามมาตรฐานสากลแล้วถือว่าระบบนี้มีอายุเกษียณงานต่ำ�มากคือ 55 ปี อย่างไรก็ตาม แม้จะยังไม่มีการจ่าย บำ�นาญให้กับสมาชิกผู้ประกันตน สำ�นักงานประกันสังคมก็ได้มีการปรับสูตรคำ�นวณสิทธิประโยชน์บำ�นาญมา อย่างต่อเนื่องโดยปรับล่าสุดในปี 2546 ส่วนการกำ�หนดเพดานค่าจ้างในระดับนี้ก็สมเหตุสมผล แต่ควรมีการ ปรับเพดานให้อิงกับอัตราเงินเฟ้อในอนาคตหากต้องการให้สิทธิประโยชน์เพียงพอกับค่าใช้จ่ายการอุปโภค บริโภค 17 สำ�หรับเรื่องความเพียงพอของสิทธิประโยชน์ยังเป็นปัญหาอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งใน 10-15 ปีข้างหน้า ลูกจ้าง ที่เกษียณอายุงานก่อนปี 2557 จะไม่ได้รับบำ�นาญ ส่วนผู้ที่เกษียณหลังจากนั้นไม่นานก็จะได้บำ�นาญไม่พอใช้ เพราะสิทธิประโยชน์ยังยึดตามหลักเกณฑ์ที่ได้กำ�หนดไว้ตั้งแต่มีการเริ่มโครงการครั้งแรกเมื่อปี 2542 ดังนั้น รัฐบาลจะต้องพิจารณาปรับปรุงเงื่อนไขผู้รับสิทธิและสิทธิประโยชน์บำ�นาญเพื่อสร้างความมั่นใจว่าโครงการจะ บรรลุุเป้าหมายในการป้องกันความยากจนในหมู่แรงงานในระบบหลังเกษียณอายุงานไปแล้ว1 ข.โครงการเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุตาม พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ ตามมาตรา 11 (11) โครงการหลักที่ให้ผลประโยชน์แก่ผู้สูงอายุที่ไม่ใช่ข้าราชการเกษียณคือโครงการเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุตาม พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ ตามมาตรา 11 (11) เป็นโครงการที่จ่ายแบบถ้วนหน้าเป็นรายเดือนแก่ผู้สูงอายุทุกคนที่มีอายุ ตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป หรือผู้สูงอายุที่ไม่ได้รับการคุ้มครองจากระบบบำ�นาญแบบอื่นของรัฐ โครงการได้มีการ ปรับเปลี่ยนเมื่อไม่นานมานี้โดยให้สิทธิประโยชน์เพิ่มตามอายุแทนการจ่ายอัตราเดียวเป็นรายเดือนแก่ผู้มีสิทธิ์ ได้รับผลประโยชน์ทุกคน เนื่องจากโครงการนี้เป็นโครงการแบบถ้วนหน้า จึงให้ผลประโยชน์แก่คนยากคนจน ทุกคน ทว่าผลประโยชน์ส่วนใหญ่ก็ตกสู่ผู้ที่ไม่ได้จนจริง พระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ไม่ได้ระบุจำ�นวนเงินหรือรูปแบบของบำ�นาญ เพียงแต่ให้สิทธิผู้สูงอายุที่จะ “ได้รับ การสงเคราะห์เบี้ยยังชีพตามความจำ�เป็นอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม” ส่งผลให้ขาดความไม่แน่นอนเรื่องจำ�นวน เงินและรูปแบบของบำ�นาญ ซึ่งอาจจะเปลี่ยนจากการให้แบบถ้วนหน้ามาเป็นแบบมีเงื่อนไขเจาะจงได้ และจำ�นวนเงินบำ�นาญก็สามารถเปลี่ยนแปลงได้ขึ้นอยู่กับรัฐบาลเป็นผู้กำ�หนด ก่อนปี 2552 รัฐบาลไทยได้สนับสนุนเงินเบี้ยยังชีพให้แก่ผู้สูงอายุที่ยากจนและไม่ได้รับความช่วยเหลือจาก สมาชิกในครอบครัว แม้ว่าเกณฑ์การคัดเลือกจะชัดเจนแต่การนำ�ไปปฏิบัติกลับทำ�ได้ไม่ดี ผู้รับจำ�นวนมาก ไม่จนจริงแต่มีสายสัมพันธ์กับคณะกรรมการที่ทำ�การคัดเลือกในหมู่บ้าน (เรียกกันว่า elite capture คือมี โครงการอะไรลงไป ชนชั้นนำ�ในหมู่บ้านยึดเอาไว้หมด ไม่ถึงชาวบ้านจริงๆ) การกำ�หนดโควต้า 5 คนต่อ หมู่บ้าน ไม่ว่าหมู่บ้านจะมีขนาดไหน ยิ่งทำ�ให้สถานการณ์เลวร้ายลงไปอีก ผลก็คือโครงการมีปัญหาในการ คัดเลือกอย่างหนัก แนวคิดในเรื่องการคัดเลือกแบบมีเงื่อนไขเจาะจงจึงหมดความน่าเชื่อถือลง ส่วนหนึ่งเป็นเพราะวิกฤติเศรษฐกิจโลก และประสบการณ์ที่ไม่ดีในการทำ�โครงการแบบมีเงื่อนไขเจาะจง ทำ�ให้ รัฐบาลจ่ายเงินยังชีพแก่ผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้าเมื่อปี 2552 โดยจ่ายเป็นรายเดือน จำ�นวน 500 บาทต่อเดือน ให้แก่คนไทยที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไปทุกคนที่ไม่ได้รับเงินบำ�นาญแบบอื่นของรัฐบาล ผลก็คือขอบเขตการ คุ้มครองสูงขึ้นอย่างชัดเจนดังแสดงในแผนภาพที่ 8 1 ภูตระกูลและเสรีเชษฐพงศ์ (2550) ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่าระบบนี้ไม่มีความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ในงานศึกษาปี 2550 ของมิทเชล วีเนอร์หนึ่งในผู้เขียนร่วมข้อสังเกตเชิงนโยบายฉบับนี้ก็สรุปได้เหมือนกัน ความยั่งยืนทางการคลังนั้นได้รับ ผลกระทบจากหลายปัจจัยรวมกัน ได้แก่ อายุเกษียณงานต่ำ� สูตรที่ให้สิทธิประโยชน์สูง ใช้เงินเดือนสุดท้ายมาคำ�นวณ ผลประโยชน์ และภาวะที่ประชากรสูงวัยขึ้นอย่างรวดเร็ว 18 แผนภาพที่ 8 : สัดส่วนของผู้สูงอายุ (60+) ที่ได้รับเงินเบี้ยยังชีพระหว่างปี 2549-2553 แยกตามรายจ่ายเพื่อการอุปโภคบริโภค 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2549 2550 2551 2552 2553 <---------------- จนที่สุด รวยที่สุด ----------------> ที่มา : การสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม, สำ�นักงานสถิติแห่งชาติ ประเทศไทย ในปี 2553 ผู้สูงอายุที่อาศัยอยู่กับครอบครัวในกลุ่มที่จนที่สุดได้รับเบี้ยยังชีพเกือบร้อยละ 90 เพิ่มขึ้นจากเดิม ที่มีผู้ได้รับไม่ถึงร้อยละ 50 ในปี 2551 และร้อยละ 30 ในปี 2549 ผู้ที่ไม่ได้รับเงินคือผู้ที่ไม่มีสิทธิ เช่น ข้าราชการเกษียณ หรือผู้ที่ไม่ได้ไปลงทะเบียน เดือนตุลาคม ปี 2554 ได้มีการเพิ่มสิทธิประโยชน์ขึ้นตามอายุ ดังแสดงในตารางที่ 4 ข้างล่างนี้ ราษฎรที่มี สิทธิทุกคนได้รับเบี้ยยังชีพขั้นต่ำ� 600 บาทต่อเดือนและปรับสูงขึ้นตามอัตราขั้นบันได ตารางที่ 5 : อัตราเบี้ยยังชีพรายเดือนแบบขั้นบันได ช่วงอายุ จำ�นวนเงิน (บาท) ต่อเดือน 60 - 69 600 70 - 79 700 80 – 89 800 90 ปีขน ้ึ ไป 1000 ถ้าเบี้ยยังชีพครอบคลุมร้อยละ 80 ของราษฎรไทยที่อายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป ยอดรวมของผู้มีคุณสมบัติได้รับ สิทธิประโยชน์ในปี 2555 น่าจะเป็น 8,861,000 คน ถ้าแต่ละคนได้รับ 500 บาทต่อเดือน จำ�นวน ค่าใช้จ่ายโดยรวมของเบี้ยยังชีพนี้จะเป็น 53,200 ล้านบาท หรือ ร้อยละ 0.44 ของผลิตภัณฑ์มวลรวม ในประเทศ (Gross Domestic Product-GDP) การนำ�ระบบขั้นบันไดแบบตารางที่ 4 มาใช้เพิ่มค่าใช้จ่าย ในปี 2555 อีกร้อยละ 32 เป็น 70,200 ล้านบาทโดยประมาณ คิดเป็นร้อยละ 0.59 ของ GDP 19 ตารางที่ 6 ประมาณการค่าใช้จ่ายในโครงการเบี้ยยังชีพในอนาคต ค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นเพราะจำ�นวนผู้สูงอายุเพิ่ม ขึ้นทั้งจำ�นวนรวมของผู้ที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไปและจำ�นวนของผู้ที่มีชีวิตอยู่ยืนยาวมากขึ้น ตารางที่ 6 : ประมาณการค่าใช้จ่ายในโครงการเบี้ยยังชีพ ปี จำ�นวน (พันล้านบาท) ร้อยละของ GDP 2555 70.2 0.59 2563 190.5 0.83 2573 438.9 0.95 2583 871.5 0.98 2593 1,461.4 0.89 2603 2,606.1 0.88 ที่มา : ประมาณการโดยธนาคารโลก อนึ่ง การประมาณการนี้ใช้เกณฑ์อายุ 60 ปีสำ�หรับผู้มีคุณสมบัติได้รับสิทธิประโยชน์ ซึ่งที่จริงก็ไม่สมเหตุ สมผลเท่าใดนักเพราะแนวโน้มของประชากรจะมีอายุคาดเฉลี่ยสูงขึ้น อายุของผู้มีคุณสมบัติที่จะได้รับสิทธิ ประโยชน์ก็ควรจะเพิ่มขึ้นตามอายุคาดเฉลี่ย ทั้งนี้ ในปี 2557 ร้อยละของผู้มีสิทธิได้รับเบี้ยยังชีพจะเริ่ม ลดลงเนื่องจากสำ�นักงานประกันสังคมเริ่มจ่ายบำ�นาญชราภาพ ส่งผลให้ ร้อยละของประชากรที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป และมีคุณสมบัติได้รับสิทธิประโยชน์จะลดลงจากร้อยละ 80 ในปี 2556 มาเป็นร้อยละ 65 ในปี 2576 และเพื่อที่จะรักษาค่าของเงินเบี้ยยังชีพให้สัมพันธ์กับค่าจ้างเฉลี่ย สิทธิประโยชน์รายเดือนให้ ถือว่าเพิ่มขึ้นทุกปีโดยเป็นสัดส่วนกับการเพิ่มขึ้นของค่าแรงเฉลี่ยของประเทศ การวิเคราะห์นี้แสดงให้เห็น ว่าค่าใช้จ่ายในโครงการเบี้ยยังชีพจะขึ้นสูงสุดในปี 2583 ที่ร้อยละ 0.98 ของ GDP หลังจากนั้นก็ลดลง ค่าใช้จ่ายนี้อาจลดลงได้อีกหากเปลี่ยนอายุของผู้มีคุณสมบัติเสียใหม่เมื่อเวลาผ่านไป หรือเพิ่ม สิทธิประโยชน์ให้ช้าลงกว่านี้ ยกตัวอย่างเช่น สิทธิประโยชน์อาจเพิ่มขึ้นเป็นสัดส่วนกับภาวะเงินเฟ้อ แทนที่จะเป็นสัดส่วนกับค่าแรงโดยเฉลี่ย   ค.โครงการบำ�นาญภาคนอกระบบ ประเทศไทยเพิ่งนำ�ระบบบำ�นาญแบบใหม่ 2 โครงการเข้ามาใช้กับภาคนอกระบบ คือ 1) กองทุนการออม แห่งชาติ (กอช.) 2) โครงการออมเงินเพื่อการเกษียณตามมาตรา 40 ทางเลือก 2 ของพระราชบัญญัติ ประกันสังคม ซึ่งเริ่มเมื่อเดือนพฤษภาคม 2554 (หมายเหตุ : โครงการภายใต้มาตรา 40 มีอยู่ 2 ทาง เลือก ทางเลือกที่ 1 ให้สิทธิประโยชน์ในการประกันตนเท่านั้น ทางเลือกที่ 2 ให้สิทธิประโยชน์ในการ ประกันตนเหมือนทางเลือกที่หนึ่งและเพิ่มเติมการออมเงินเพื่อการเกษียณ) โดยผู้มีคุณสมบัติที่จะได้รับ สิทธิประโยชน์คือผู้ที่ไม่ได้รับประโยชน์จากระบบบำ�นาญอื่นของรัฐ (ซึ่งโดยหลักแล้วก็คือแรงงานนอก ระบบ) ลูกจ้างไม่สามารถเข้าร่วมทั้ง กอช.และโครงการออมเงินเพื่อการเกษียณตามมาตรา 40 พร้อมกัน ได้ แม้ว่าจะสามารถย้ายระบบได้ในช่วงที่มีการเปิดให้สมัคร ทั้งสองโครงการนี้เป็น Matching Defined Contribution หมายความว่ารัฐบาลจ่ายเงินสมทบสัมพันธ์กับจำ�นวนเงินสมทบที่ลูกจ้างสมัครใจจ่าย 20 ยังเร็วเกินไปที่จะประเมินโครงการทั้งสองว่าส่งผลกระทบต่อความยากจนของผู้สูงอายุหรือไม่ อย่างไรก็ดี มีหลักฐานระยะต้นชี้ให้เห็นว่า โครงการลักษณะนี้มีผู้สนใจน้อยและผู้เข้าโครงการส่วนมากเป็นผู้ประกอบ วิชาชีพอิสระ และเป็นแรงงานนอกระบบที่ค่อนข้างมีฐานะ คนยากจนอาจไม่สามารถจ่ายเงินอย่าง สม่ำ�เสมอเพื่อเข้าโครงการได้ ทำ�ให้โครงการไม่สามารถตอบสนองความต้องการในการออมเงินของ พวกเขา ผลที่ตามมาจึงยังไม่ชัดเจนว่าเงินที่รัฐบาลจะจ่ายสมทบ เป็นประโยชน์ต่อผู้สูงอายุที่ยากจนมาก น้อยแค่ไหน นอกจากนี้แรงงานไทยอาจจะสับสนกับระบบบำ�นาญใหม่สำ�หรับภาคนอกระบบทั้ง 2 โครงการ ในเรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไข รวมทั้งไม่รู้จะเลือกโครงการไหนดี จากการพูดคุยกับกระทรวงการคลังและ สำ�นักงานประกันสังคม ปรากฏว่าทั้งสองหน่วยงานต่างแยกกันประชาสัมพันธ์โครงการตัวเอง แม้ว่าจะ มีความพยายามให้คำ�แนะนำ�แก่ผู้ที่มีโอกาสจะเข้าเป็นสมาชิกถึงสิทธิประโยชน์ของทั้งสองโครงการเทียบ เคียงกันก็ตาม กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) จุดมุ่งหมายของกองทุนการออมแห่งชาติก็เพื่อจัดโครงการออมเงินเพื่อการเกษียณโดยสมัครใจให้แก่ แรงงานนอกระบบ พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติประกาศใช้เมื่อเดือนพฤษภาคม 2554 และเคยมีกำ�หนดจะเริ่มดำ�เนินงานเมื่อเดือนพฤษภาคม 2555 อย่างไรก็ดี รัฐบาลยังไม่ได้ออกข้อบังคับ ที่จำ�เป็นอีกหลายประการ ส่วนจะเริ่มดำ�เนินการได้เมื่อไรยังไม่ทราบกำ�หนดการที่แน่ชัด โครงสร้าง ของกองทุนการออมแห่งชาติสรุปได้ดังต่อไปนี้ ประเภทของบัญชี : กองทุนการออมแห่งชาติจัดให้มีบัญชี 3 บัญชี คือ 1) บัญชีเงินรายบุคคล 2) บัญชีเงินบำ�นาญ และ 3) บัญชีเงินกองกลาง โดยบัญชีเงินรายบุคคลจะใช้ติดตามยอดคงเหลือในบัญชี ของบุคคลในช่วงที่ยังทำ�งานอยู่ พอถึงอายุเกษียณ (60ปี) ยอดคงเหลือในบัญชีจะถูกโอนไปยังบัญชี เงินบำ�นาญ บัญชีเงินบำ�นาญนี้จะถูกใช้เพื่อจ่ายบำ�นาญให้ผู้เข้าร่วมโครงการไปจนถึงอายุ 80 ปี ส่วนของรายรับที่มาจากการลงทุนของบัญชีเงินบำ�นาญจะโอนไปยังบัญชีเงินกองกลางเพื่อช่วยในการ จ่ายเงินรายปีให้ผู้ร่วมโครงการหลังจากอายุ 80 ปีไปแล้ว บัญชีเงินกองกลางเป็นของกองทุนฯ มิใช่ของผู้ เข้าร่วมรายบุคคล เงินในบัญชีเงินกองกลางจะถูกนำ�ไปใช้ในการจ่ายบำ�นาญให้ผู้มีคุณสมบัติที่มีอายุเกิน 80 ปีซึ่งใช้เงินในบัญชีเงินบำ�นาญหมดแล้ว รวมทั้งใช้ในการจ่ายเงินสมทบเข้าบัญชีเงินรายบุคคล หากมีการประกันผลตอบแทนจากการลงทุน โครงสร้างการบริหารงาน กองทุนการออมแห่งชาติมีหน้าที่บริหารจัดการลงทุนและบริหารจัดการ ทุกอย่างในระบบบำ�นาญใหม่นี้ ผู้ทำ�หน้าที่บริหารกองทุนคือ คณะกรรมการกองทุนการออมแห่งชาติ (National Savings Fund Committee) คณะกรรมการกองทุนฯและคณะอนุกรรมการการลงทุน รับผิดชอบในการกำ�หนดนโยบายการลงทุน กำ�หนดวิธีการจ่ายเงินสมทบและการถอนเงิน ตลอดจน การว่าจ้างผู้จัดการกองทุน 21 ผู้มีสิทธิเป็นสมาชิกกองทุนฯ สิทธิในการสมัครสมาชิกกองทุนจำ�กัดเฉพาะผู้มีอายุ 15-60 ปี และไม่ เป็นผู้ประกันตนตามกฎหมายว่าด้วยประกันสังคม สมาชิกกองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ สมาชิก กองทุนสำ�รองเลี้ยงชีพ หรือสมาชิกกองทุนหรืออยู่ในระบบบำ�เหน็จบำ�นาญอื่น ที่มีการจ่ายสมทบโดย รัฐบาลหรือนายจ้าง ดังนั้น กลุ่มผู้มีสิทธิสมัครสมาชิกกองทุนฯ จึงเป็นแรงงานนอกระบบ และจัดว่า เป็นการให้หลักประกันเพิ่มเติมจากโครงการเบี้ยยังชีพแบบถ้วนหน้าภายใต้พระราชบัญญัติผู้สูงอายุ การจ่ายเงินสมทบ สมาชิกจ่ายเงินเข้ากองทุนเมื่อใดก็ได้ และไม่มีการกำ�หนดจำ�นวนเงินที่ต้องจ่ายเป็น ประจำ�ทุกเดือน โดยเงินสมทบขั้นต่ำ�ที่สมาชิกสามารถจ่ายได้คือ 50 บาท และสูงสุดไม่เกิน 13,200 บาท ต่อปี รัฐบาลจ่ายสมทบเมื่อสมาชิกสะสมรายปีครบ 1,200 บาทแรก สัดส่วนการจ่ายเงินสมทบแปรผันตาม ระดับอายุของสมาชิก สำ�หรับผู้มีอายุ 15-30 ปี รัฐบาลจ่ายสมทบร้อยละ 50 ของเงินสะสม (สูงสุด 600 บาท) ผู้ที่มีอายุ 30-50 ปี รัฐบาลจ่ายสมทบร้อยละ 80 (สูงสุด 960 บาท) ผู้ที่มีอายุ 50-60ปี รัฐบาลจ่าย สมทบร้อยละ 100 (สูงสุด 1,200 บาท) การลงทุน กฎหมายระบุไว้ว่า ต้องลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำ�อย่างน้อยร้อยละ 60 ของเงิน กองทุนซึ่งได้แก่ เงินสด เงินฝากธนาคาร บัตรเงินฝาก พันธบัตรรัฐบาล ตั๋วเงินคลัง พันธบัตรธนาคาร แห่งประเทศไทย ตราสารหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำ�ประกัน ตราสารหนี้ของธนาคาร และหุ้นกู้ของบริษัท ที่มีอันดับความน่าเชื่อถือสูง ส่วนอีกร้อยละ 40 ที่เหลือสามารถนำ�ไปลงทุนในตราสารอื่นๆที่ได้รับ อนุญาต เช่น ตราสารทุน (สูงสุดไม่เกินร้อยละ 10 ในหนึ่งบริษัท และไม่เกินร้อยละ 20 ของเงินกองทุน) ลงทุนในหลักทรัพย์ต่างประเทศ (สูงสุดร้อยละ 10 ของเงินกองทุน) อสังหาริมทรัพย์ และพันธบัตรที่มี ความน่าเชื่อถือต่ำ� แม้ว่ากฎหมายจะจำ�กัดไว้เช่นนี้ แต่รัฐบาลก็มีแผนจะเริ่มต้นการลงทุนในสัดส่วนผสม ร้อยละ 80 และ 20 เพื่อลดความผันผวนของอัตราผลตอบแทน ตามพระราชบัญญัติกองทุนการออม แห่งชาติฉบับนี้ยังมีการประกันผลตอบแทนด้วย นอกจากนี้ รัฐบาลยังค้ำ�ประกันผลตอบแทนไม่ให้ต่ำ� กว่าดอกเบี้ยเงินฝากประจำ� 12 เดือน เฉลี่ยของธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ การเกษตร และธนาคารพาณิชย์ใหญ่อีก 5 แห่ง หากผลตอบแทนในบัญชีเมื่อเกษียณอายุน้อยกว่า ผลตอบแทนที่รัฐค้ำ�ประกัน กองทุนฯจะนำ�เงินจากบัญชีกลางมาเติมยอดเงินคงเหลือในบัญชีนั้น กฎหมายได้ระบุไว้ว่าให้จ้างบุคคลหรือสถาบันภายในประเทศ 2 รายไว้ดำ�เนินการลงทุนภายในประเทศ แต่ไม่ได้ระบุจำ�นวนของผู้ดำ�เนินการลงทุนในต่างประเทศ แม้ไม่ได้ระบุไว้โดยตรงแต่มีนัยโดยอ้อมบ่งบอก ว่ากองทุนฯ ไม่ได้รับอนุญาตให้บริหารสินทรัพย์ในบัญชีเงินรายบุคคลและบัญชีเงินบำ�นาญโดยตรง การจ่ายเงินกองทุน ผู้ที่เกษียณเมื่ออายุ 60 ปีจะได้รับเงินบำ�นาญรายเดือนตลอดชีวิตหรือได้รับเงิน ดำ�รงชีพ พออายุครบ 60 ปี เงินในบัญชีเงินรายบุคคลจะถูกโอนไปยังบัญชีเงินบำ�นาญ จากนั้นจะใช้เงินใน บัญชีเงินบำ�นาญ จ่ายเป็นเงินบำ�นาญรายเดือน หากเงินบำ�นาญที่คำ�นวณออกมาแล้วมากกว่าเงินบำ�นาญ ขั้นต่ำ�ตามระเบียบของกระทรวง สมาชิกก็มีสิทธิได้รับเงินบำ�นาญตลอดชีพ การจ่ายเงินจะจ่ายจากบัญชี เงินบำ�นาญจนถึงอายุ 80 ปี หากสมาชิกเสียชีวิตก่อนอายุ 80 ปี ยอดคงเหลือในบัญชีจะจ่ายให้ผู้รับผล ประโยชน์ตามที่สมาชิกแจ้งชื่อไว้ หากสมาชิกอายุเกิน 80 ปี การจ่ายเงินจะใช้เงินในบัญชีเงินกองกลาง ที่กองทุนเป็นผู้ดูแลจ่ายให้แก่สมาชิกจนกระทั่งเสียชีวิต 22 ดังนั้น ระเบียบการดำ�เนินการของกองทุนฯ เช่น เรื่องการแปลงเงินจากบัญชีรายบุคคลเป็นเงินบำ�นาญ หรือ ระดับเงินบำ�นาญขั้นต่ำ�ที่กระทรวงการคลังกำ�หนด ก็จะมีผลกระทบต่อจำ�นวนผู้มีสิทธิรับบำ�นาญ ตลอดชีพ ขนาดของบัญชีเงินกองกลางที่จำ�เป็น ตลอดจนความสามารถในการชำ�ระหนี้ (financial solvency) ของกองทุน การจ่ายเงินออกจากกองทุนก่อนอายุ 60 ปีอาจทำ�ได้ใน 2 กรณี คือ กรณีที่สมาชิกเสียชีวิตก่อนอายุ 60 ปี ยอดคงเหลือในบัญชีเงินรายบุคคลจะถูกจ่ายเป็นเงินก้อนให้แก่ผู้รับผลประโยชน์ที่สมาชิกแจ้งชื่อไว้ หากสมาชิกทุพพลภาพก่อนอายุ 60 ปีสมาชิกจะขอรับเงินสะสมและผลประโยชน์จากเงินสะสมในบัญชี รายบุคคลทั้งหมดหรือบางส่วนจากกองทุนได้โดยให้ขอรับได้เพียงครั้งเดียว การถอนเงินก่อนกำ�หนด สมาชิกจะได้รับเงินก่อนอายุ 60 ปีหากลาออกจากกองทุน ในกรณีนี้สมาชิก จะได้รับเงินก้อนเท่ากับเงินในส่วนที่ตนเองฝากสะสมและผลประโยชน์ของเงินสะสมจากกองทุน ส่วนเงิน ในบัญชีรายบุคคลส่วนที่รัฐบาลสมทบและผลประโยชน์ของเงินสมทบให้ตกเป็นของกองทุน การเสียภาษี กองทุนการออมแห่งชาติเป็นระบบที่ได้รับการยกเว้นภาษี เงินสะสมของสมาชิกสามารถ นำ�ไปหักลดหย่อนภาษีได้ เงินสมทบของรัฐบาลเป็นรายได้ที่ไม่ต้องนำ�ไปคิดภาษี รายได้จากการลงทุน เมื่อได้รับมาแล้วไม่ต้องเสียภาษี และผลประโยชน์ที่จ่ายออกจากกองทุนก็ไม่ต้องเสียภาษี อย่างไรก็ดีใน ประเทศไทยนั้นมีผู้ใช้แรงงานส่วนน้อยที่ต้องเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เพราะฉะนั้น การมีบทบัญญัติ นี้ก็ไม่ทำ�ให้รัฐบาลสูญเสียรายได้มากนัก ค่าธรรมเนียม กฎหมายระบุว่าค่าธรรมเนียมในการว่าจ้างผู้จัดการการลงทุนจะต้องไม่เกินร้อยละ 2.5 ของมูลค่าสินทรัพย์ ทั้งนี้ ต้นทุนในการดำ�เนินงานกองทุนทั้งหมด ค่าการตลาด การรับสมัคร และการจัด เก็บเงินสมทบ ใช้งบประมาณแผ่นดิน การจัดเก็บเงินสมทบ กองทุนได้รับอนุญาตให้ทำ�หน้าที่นี้โดยตรง หรือจัดจ้างหน่วยงานภายนอกมาทำ� หน้าที่นี้ สำ�นักงานพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทยจะทำ�หน้าที่รับสมัครสมาชิกในระบบกองทุนการออม แห่งชาติ และเก็บเงินสมทบงวดแรกตอนรับสมัคร หลังจากนั้นการจัดเก็บให้ผ่านสถาบันการเงินของรัฐ สำ�นักงานพัฒนาชุมชน หรือไปรษณีย์ไทย สมาชิกสามารถติดต่อขอสมัครสมาชิกและจ่ายเงินสมทบได้ตามสถานที่ดังกล่าว รัฐไม่ได้วางแผน การตลาดเชิงรุก แต่จะเดินสายไปตามภูมิภาคต่างๆ และใช้องค์กรชุมชนในการให้ความรู้และ ประชาสัมพันธ์โครงการ 23 ส่วนการขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ นอกเหนือจากการตั้งกองทุนการออมแห่งชาติแล้ว รัฐบาลยังได้ปรับเปลี่ยนโครงการสำ�หรับแรงงาน นอกระบบที่มีอยู่เดิมแต่ไม่ได้รับความนิยมภายใต้มาตรา 40 ของพระราชบัญญัติประกันสังคม การ เปลี่ยนแปลงนี้เป็นการปรับเปลี่ยนสิทธิประโยชน์ในการประกันตนโดยเพิ่มทางเลือกใหม่ให้มีโครงการ ออมเงินกรณีชราภาพ ลดราคา และให้รัฐบาลร่วมจ่าย ภายใต้บทบัญญัติที่ใช้อยู่ก่อนวันที่ 1 พฤษภาคม 2554 ผู้ใช้แรงงานที่ไม่มีสิทธิในโครงการบำ�นาญ ชราภาพของประกันสังคม หรือกองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ สามารถเข้าร่วมโครงการโดยสมัครใจ ของสำ�นักงานประกันสังคม ที่ให้สิทธิประโยชน์กรณีเสียชีวิต คลอดบุตร และจ่ายเงินทดแทนกรณี เจ็บป่วย โดยจ่ายเงินสมทบอัตรา 280 บาทต่อเดือน สมาชิกเป็นผู้จ่ายเบี้ยประกันทั้งหมด ที่ผ่านมา มีผู้เข้าร่วมโครงการนี้น้อย จนถึงเดือนมีนาคม 2554 มีสมาชิกเพียง 40 ราย จากสมาชิกประกันสังคม ทั้งหมด 9 ล้านคน โครงการที่ปรับเปลี่ยนใหม่ซึ่งมีผลเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2554 มีการเสนอชุดสิทธิประโยชน์ 2 ชุด ภายใต้มาตรา 40 ซึ่งชุดหนึ่งมีสิทธิประโยชน์กรณีเงินออมชราภาพอยู่ด้วย และตอนนี้มีรัฐบาลร่วม สนับสนุนค่าใช้จ่ายในเรื่องสิทธิประโยชน์ ทางเลือกที่ 1: ได้สิทธิประโยชน์ด้านการประกันตนแต่ไม่ได้บำ�นาญ สมาชิกจะได้รับการคุ้มครองกรณี เจ็บป่วย ทุพพลภาพ และเสียชีวิต ผู้ที่เลือกชุดสิทธิประโยชน์นี้จ่ายเงินสมทบ 70 บาทต่อเดือน รัฐบาล สมทบให้ 30 บาทต่อเดือน ทางเลือกที่ 2: ได้สิทธิประโยชน์เหมือนทางเลือกที่ 1 โดยเพิ่มสิทธิประโยชน์เงินบำ�นาญชราภาพเข้าไป ด้วย สำ�หรับทางเลือกนี้ สมาชิกจ่ายเงินสมทบ 100 บาทต่อเดือน รัฐบาลจ่าย 50 บาทต่อเดือน เงิน จำ�นวน 50 บาทที่เพิ่มขึ้นมานี้จะเข้าโครงการเงินออมชราภาพซึ่งจะจ่ายให้เป็นก้อนครั้งเดียวเมื่ออายุครบ 60 ปี ข้อมูลเกี่ยวกับโครงการนี้มีค่อนข้างจำ�กัด เพราะรายละเอียดของโครงการไม่ได้ระบุไว้ในพระราชบัญญัติ ประกันสังคม แต่กลับไปอยู่ในพระราชกฤษฎีกา ทว่าแม้แต่ตัวพระราชกฤษฎีกาเองก็มีข้อมูลจำ�กัดเกี่ยวกับ ตัวโครงการ ส่วนเรื่องของสิทธิประโยชน์ ค่าใช้จ่าย และการจ่ายสมทบของรัฐบาลก็อาจเปลี่ยนแปลงได้ทุก เมื่อเพราะไม่มีการระบุไว้ในกฎหมาย ดังนั้นกรอบทางด้านกฎหมายและความแน่นอนของโครงการกองทุน การออมแห่งชาติจึงสูงกว่าโครงการตามมาตรา 40 จนถึงเดือนสิงหาคม 2555 โครงการนี้มีผู้เข้าร่วมเพียง กว่าล้านคนเท่านั้น อย่างไรก็ตามยังไม่ชัดเจนว่ามีสมาชิกกี่รายที่จ่ายเงินสมทบรายเดือนสม่ำ�เสมอ และ รายที่อาจจะเลือกย้ายไปอยู่กองทุนการออมแห่งชาติเมื่อโครงการนี้เริ่มดำ�เนินงาน 24 ต้นทุนทางการคลังของโครงการบำ�นาญโดยสมัครใจแบบใหม่ เป็นเรื่องยากที่จะประเมินผลกระทบทางการคลังของสองโครงการใหม่นี้ ต้นทุนของรัฐบาลขึ้นอยู่กับจำ�นวน ผู้เข้าร่วม อายุของผู้เข้าร่วม จำ�นวนเงินสมทบที่เลือกจ่าย และความถี่ของการส่งเงินสมทบ ต้นทุนของรัฐบาลสำ�หรับโครงการตามมาตรา 40 ทางเลือก 2 ขึ้นอยู่กับจำ�นวนของผู้เข้าร่วม ต้นทุนของ รัฐบาลในการจ่ายบำ�นาญให้ผู้เข้าร่วมแต่ละรายจะตกรายละ 240 บาทต่อปี (20 บาทต่อเดือนเป็นเวลา 12 เดือน) โดยถือว่าผู้เข้าร่วมจ่ายเงินทุกเดือน เดือนสิงหาคม 2556 มีผู้เข้าร่วมโครงการ 1 ล้านคน หาก ทุกคนยังเป็นสมาชิกอยู่ รัฐบาลจะต้องจ่ายเงินบำ�นาญ 240 ล้านบาทต่อปี แต่ถ้าหากร้อยละ 10 ของผู้มี คุณสมบัติ เข้าร่วมโครงการนี้ (เป็นตัวเลขประมาณการผู้มีแนวโน้มจะเป็นสมาชิกของสำ�นักงานประกัน สังคม) ก็จะมีสมาชิก 2.4 ล้านคน รายจ่ายของรัฐบาลจะเพิ่มขึ้นเป็น 576 ล้านบาท การประมาณการสำ�หรับกองทุนการออมแห่งชาติทำ�ได้ยากกว่า เพราะรัฐบาลจ่ายสมทบแตกต่างกัน ตามอายุและตามจำ�นวนเงินที่สมาชิกเลือกจ่าย ภายใต้กองทุนการออมแห่งชาติ รัฐบาลอาจจ่ายสมทบ ร้อยละ 50, 80 หรือ 100 ขึ้นกับอายุสมาชิก และจะจ่ายเมื่อสมาชิกสะสมเงินเข้ากองทุนปีแรกครบ 1,200 บาทแล้วเท่านั้น ดังนั้นอัตราการจ่ายสมทบสูงสุดมีความผันแปรไปตั้งแต่ 600-1200 บาทต่อปีขึ้นกับ อายุของสมาชิก หากตั้งสมมุติฐานว่าร้อยละ 10 ของผู้มีสิทธิเข้าร่วมโครงการตัดสินใจเข้าร่วมจริง โครงการก็จะมีสมาชิก 2.4 ล้านคน และค่าใช้จ่ายที่รัฐต้องรับผิดชอบก็จะอยู่สูงสุดที่ 2,900 ล้านบาท ซึ่งคิดจากการที่สมาชิกทั้ง 2.4 ล้านคนได้รับเงินสมทบสูงสุดคนละ 1,200 บาทต่อปี แต่ในความเป็นจริง ต้นทุนที่รัฐบาลต้องจ่ายจะ น้อยกว่านี้เพราะรัฐไม่ได้จ่ายเงินสมทบร้อยละ 100 ให้กับสมาชิกทุกคน ในกรณีนี้ ถ้าจำ�นวนเงินสมทบ จากรัฐบาลโดยเฉลี่ยตก 800 บาทต่อเดือน (ดูจากการกระจายตัวของอายุแรงงานนอกระบบในปัจจุบัน) ต้นทุนของรัฐบาลจะตกประมาณ 1,900 ล้านบาท ดูเหมือนว่า แรงงานนอกระบบที่อยากจะออมเงินไว้ใช้ยามเกษียณถึงที่สุดแล้วจะเลือกกองทุนการออมแห่ง ชาติมากกว่าโครงการตามมาตรา 40 ทางเลือกที่ 2 เพราะกองทุนการออมนั้นรัฐบาลให้เงินสมทบสูงกว่า และมีกฎหมายรองรับเข้มแข็งกว่ามาก ผู้ที่เลือกทางเลือกที่ 2 ไปแล้วก็สามารถโอนย้ายมาสมัครกองทุน การออมได้ในวันที่เปิดให้โอนย้ายข้ามกองทุน ทั้งนี้ อาจจะมีการปรับประมาณการข้างต้นเมื่อมีการดำ�เนินการไปได้สักระยะและมีตัวเลขสถิติของสมาชิก แยกตามอายุ เพศ รายได้ จำ�นวนเงินสมทบโดยเฉลี่ย ความถี่ของการจ่ายสมทบ และตัวแปรที่สำ�คัญอื่นๆ ที่มีผลกระทบต่อต้นทุนของโครงการ 25 บทวิเคราะห์ เนื่องจากสิทธิประโยชน์บำ�นาญที่ดี โอกาสที่ข้าราชการจะประสบกับภาวะความยากจนหลังเกษียณจึงไม่ น่าจะเป็นไปได้ แต่แรงงานในระบบอาจมีรายได้หลังเกษียณจากบำ�นาญประกันสังคมที่ไม่เพียงพอ โดย เฉพาะอย่างยิ่งในช่วง 10-15 ปีข้างหน้า ลูกจ้างที่ตอนนี้ใกล้เกษียณอายุงานจะได้รับเงินโดยการคำ�นวณ บำ�นาญเริ่มจากปี 2542 โดยระยะเวลาในการทำ�งานก่อนหน้าที่จะเริ่มระบบบำ�นาญชราภาพไม่ถูกนำ� มาคำ�นวณ นอกจากนี้โครงการยังไม่ได้กำ�หนดบำ�นาญขั้นต่ำ�ไว้ ส่งผลให้ผู้ที่ได้รับค่าจ้างน้อยอาจได้รับ บำ�นาญไม่มากพอที่จะป้องกันความยากจนหลังเกษียณ สุดท้ายคืออัตราการจ่ายสมทบของโครงการนี้ ต่ำ�เกินกว่าจะจ่ายผลประโยชน์ได้เต็มที่หลังพ้นกลางทศวรรษ 2563 ไป จากการวิเคราะห์ในปี 2550 โดยมิทเชล วีเนอร์ หนึ่งในผู้เขียนข้อสังเกตเชิงนโยบายฉบับนี้ ชี้ว่าในปี 2569 โครงการนี้จะเริ่มเห็นผล ขาดทุนจากการดำ�เนินงาน และเงินสำ�รองอาจหมดเกลี้ยงในปี 2582 อัตราการจ่ายเงินสมทบที่จำ�เป็นใน การเลี้ยงกองทุนให้อยู่ได้คือร้อยละ 16.3 ไม่ใช่ร้อยละ 6 อย่างที่เก็บอยู่ทุกวันนี้ หากไม่มีการปฏิรูป ระบบ จะถูกบีบให้เปลี่ยนเงื่อนไขของผู้มีสิทธิ์เป็นสมาชิกโครงการ ลดระดับสิทธิประโยชน์ และเพิ่มอัตราการจ่าย สมทบเพื่อรักษาความสามารถในการชำ�ระหนี้เอาไว้ อาจจะเร็วเกินไปที่จะวิเคราะห์ผลกระทบของกองทุนการออมแห่งชาติและโครงการประกันสังคมมาตรา 40 ทางเลือกที่ 2 ต่อความยากจนของผู้สูงอายุ อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลเท่าที่มีอยู่ ก็พอแสดงให้เห็นว่า โครงการมาตรา 40 ได้รับความนิยมน้อย และส่วนมากจะเป็นผู้ที่ประกอบอาชีพส่วนตัวและเป็นแรงงาน นอกระบบที่ค่อนข้างมีฐานะ นอกจากนี้ สมาชิกที่มีฐานะยากจน หรือมีแนวโน้มที่จะเจอกับภาวะความ ยากจนในวัยชรา ก็อาจจะไม่สามารถจ่ายเงินสะสมได้อย่างต่อเนื่อง 5. การออกแบบสวัสดิการเบี้ยยังชีพและผลกระทบต่อความยากจน คำ�ถามทางนโยบายที่สำ�คัญประการหนึ่งคือ โครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุตาม พ.ร.บ. ผู้สูงอายุนั้นช่วยลด ความยากจนของผู้สูงอายุได้มากน้อยเพียงใด แผนภาพที่ 8 แสดงให้เห็นว่าความยากจนของผู้สูงอายุลด ลงจากร้อยละ 14.1 เป็น 10.9 ตั้งแต่ปี 2551 จนถึงปี 2553 มีนัยว่าอัตราความยากจนของผู้สูงอายุลดลง 3.2 จุด การลดลงดังกล่าวนี้เป็นผลจากการเพิ่มขอบเขตการคุ้มครองของโครงการเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุตาม พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ ในปี 2552 ใช่หรือไม่? เพื่อที่จะหาคำ�ตอบในเรื่องนี้ คณะผู้วิจัยใช้เทคนิค difference-in-difference (DID) ในการวิเคราะห์ โดย มีฐานคิดว่า การลดลงของอัตราความยากจนของผู้สูงอายุ ส่วนหนึ่งเกิดจากการเติบโตทางเศรษฐกิจใน ภาพรวม แม้จะไม่มีการเพิ่มขอบเขตการคุ้มครองของโครงการเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุ อัตราความยากจนของ ผู้สูงอายุก็จะมีปรับตัวลดลงตามการเติบโตทางเศรษฐกิจอยู่แล้ว ดังนั้น จึงจำ�เป็นต้องแยกผลกระทบที่ เกิดจากปัจจัยการเติบโตทางเศรษฐกิจออก เพื่อให้ทราบว่า ผลกระทบต่ออัตราความยากจนของผู้สูงอายุ จากการเพิ่มขอบเขตการคุ้มครองของโครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุนั้นคือเท่าใด 26 ในขั้นแรก ผู้วิจัยได้ประมาณการการลดลงของอัตราความยากจนของผู้สูงอายุที่มีสิทธิเข้าโครงการเบี้ย ยังชีพระหว่างปี 2549-2552 (ช่วงก่อนที่จะขยายขอบเขตการคุ้มครอง) และ ระหว่างปี 2552-2553 (หลังการขยายการคุ้มครอง) จากนั้น ผู้วิจัยได้ประมาณการการลดลงของอัตราความยากจนที่เกิดจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ โดย ดูจากการลดลงของอัตราความยากจนในกลุ่มคนที่ไม่ใช่ผู้สูงอายุ ในการวิเคราะห์นี้ ผู้สูงอายุจะถูกจัดว่า เป็น “ผู้มีสิทธิ์” ในการได้รับเบี้ยยังชีพถ้ามีอายุอยู่ระหว่าง 60-99 ปี และมีบัตรประกันสุขภาพถ้วนหน้า ตารางที่ 7 แสดงให้เห็นถึงวิวัฒนาการสัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ได้รับเบี้ยยังชีพ (อายุ 60 ปีขึ้นไป) กับผู้ที่อายุน้อยกว่า/ผู้ที่ไม่ใช่ผู้สูงอายุ ตารางที่ 7 แสดงให้เห็นถึงวิวัฒนาการของการวัดสัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ได้รับบำ�นาญ (อายุ 60 ปีขึ้นไป) กับผู้ที่อายุน้อยกว่า/ผู้ที่ไม่ใช่ผู้สูงอายุ ผู้สูงอายุจะถูกจัดว่าเป็น “ผู้มีสิทธิ์” ในการได้รับ บำ�นาญทางสังคมถ้ามีอายุอยู่ระหว่าง 60-99 ปี และมีบัตรประกันสุขภาพถ้วนหน้า ตารางที่ 7 : วิวัฒนาการของความยากจน แยกเป็นผู้สูงอายุที่มีสิทธิรับเบี้ยยังชีพ และผู้ที่มิใช่ผู้สูงอายุ ปี ผู้ที่ไม่ใช่ผู้สูงอายุ ผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ 2549 8.79 17.30 2550 7.71 15.83 2551 8.08 16.98 ค่าเฉลีย่ 2549-51 8.91 16.71 2552 7.48 14.16 2553 7.18 13.16 ค่าเฉลีย ่ 2552-53 7.33 13.66 ่ า : ธนาคารโลก ผูเ้ ขียนประมาณการโดยอาศัยข้อมูลการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจสังคม, สำ�นักงานสถิตแ ทีม ิ ห่งชาติ ประเทศไทย สัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์โดยเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 16.71 ระหว่างปี 2549-2551 และร้อยละ 13.66 ระหว่างปี 2552-2553 บ่งบอกถึงการลดลงของสัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่ได้รับบำ�นาญ 3.05 จุด (13.66-16.71 = -3.05) อย่างไรก็ดีแถวกลางแนวตั้งของตารางที่ 7 แสดงให้เห็นว่าสัดส่วนคนจนของผู้ที่ไม่ใช่ ผู้สูงอายุก็ลดลง 0.86 จุด เช่นกัน (7.33-8.19 = -0.86) ดังนั้น ด้วยเทคนิคการวิเคราะห์แบบ DID แสดงให้ เห็นว่า การลดลงของสัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่เป็นผลมาจากการขยายขอบเขตคุ้มครองของโครงการเบี้ย ยังชีพคือ 2.19 จุด (-3.05-(-0.86)=2.19) หรือร้อยละ 72 (2.19/3.05=0.7176) ของการลดลงของสัดส่วน คนจนโดยเฉลี่ยในกลุ่มผู้สูงอายุที่มี สิทธิ์รับเบี้ยยังชีพ 27 นอกจากนี้ ผู้วิจัยยังได้ประมาณการการเปลี่ยนแปลงสัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ในช่วงก่อนการ ขยายโครงการเบี้ยยังชีพ (2549-2551) และช่วงหลังการขยายโครงการ (2552-2553) สำ�หรับกลุ่มผู้สูงอายุ ที่มีสิทธิ์ได้รับเบี้ยยังชีพ (อายุ 60 ปีขึ้นไป) และได้ใช้สิทธิ กับผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์แต่ไม่ได้ใช้สิทธิรับเบี้ยยังชีพ ตามตารางที่ 8 ตารางที่ 8 : วิวัฒนาการของความยากจน แยกเป็นผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์รับเบี้ยยังชีพที่ใช้สิทธิ และผู้สูงอายุที่มีสิทธิแต่ไม่ได้ใช้สิทธ์ิ ปี ผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ ผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ -แต่ไม่ได้รับ และได้รับ 2549 15.09 25.83 2550 13.96 20.27 2551 13.16 23.67 ค่าเฉลีย่ 2549-51 14.07 23.25 2552 11.23 15.92 2553 10.96 13.51 ่ 2552-53 ค่าเฉลีย 11.09 14.72 ่ า : ธนาคารโลก ผูเ้ ขียนประมาณการโดยอาศัยข้อมูลการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจสังคม, สำ�นักงานสถิตแ ทีม ิ ห่งชาติ ประเทศไทย ในตารางที่ 8 สัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพทางสังคมโดยเฉลี่ยเป็นร้อยละ 23.25 ระหว่าง ปี 2549-2551 และลดลงเป็นร้อยละ 14.72 ในช่วงหลังการขยายโครงการเบี้ยยังชีพ (2552-2553) บ่งบอกว่า สัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ยยังชีพลดลง 8.54 จุด (14.72-23.25 = -8.54) ช่องกลางแนวตั้งของ ตารางที่ 8 แสดงสัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ได้รับเบี้ยยังชีพทางสังคมแต่ไม่ได้รับ ลดลง 2.97 จุด (11.09-14.07 = -2.97) ดังนั้นการประมาณค่าการเปลี่ยนแปลงของสัดส่วนคนจนในกลุ่มผู้สูงอายุที่ได้รับเบี้ย ยังชีพด้วยเทคนิค DID แสดงให้เห็นว่า การลดลงของสัดส่วนคนจนที่เป็นผลจากการขยายโครงการเบี้ยยังชีพ คิดเป็นร้อยละ 5.56 หรือร้อยละ 65 ของการลดลงของสัดส่วนคนจนโดยเฉลี่ย จึงสรุปได้ว่า โครงการเบี้ย ยังชีพผู้สูงอายุเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการลดความยากจนในกลุ่มผู้สูงอายุของประเทศไทย นอกจากนี้ สิ่งที่ต้องวิเคราะห์เพิ่มเติมคือความคุ้มทุนของประโยชน์ที่จะไดรับต่อค่าใช้จ่ายที่จะเกิด เพื่อตอบ คำ�ถามนี้ ผู้วิจัยได้จำ�ลองการจ่ายเบี้ยยังชีพในหลายหลายรูปแบบเพื่อพิจารณาผลกระทบต่อความยากจนและ ต้นทุนงบประมาณสำ�หรับโครงการบำ�นาญนี้ ดังต่อไปนี้ : • ผู้รับประโยชน์จากโครงการเบี้ยยังชีพในปัจจุบัน (2553) ได้รับเงินโอนเพิ่มเติมเดือนละ 500 บาท งบ ประมาณรายปีในสถานการณ์นี้มีจำ�นวนเท่ากับจำ�นวนผู้สูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) ที่รายงานการสำ�รวจภาวะ เศรษฐกิจและสังคมระบุว่าได้รับเงินเบี้ยยังชีพ (หรือ 8,081,295ราย) คูณด้วย (500 x 12) 28 • ให้แบบครอบคลุมถ้วนหน้า (Universal Coverage: UC) ด้วยจำ�นวนเงินโอนแตกต่างกัน ผู้สูงอายุที่ มีสิทธิ์ทุกคนได้รับเงินเดือนละ 500, 600, หรือ 700 บาท งบประมาณรายปีในสถานการณ์นี้เท่ากับ จำ�นวนผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ตามที่ระบุในรายงานการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจและสังคม (ประมาณ 7,991,311 คน หรือราวร้อยละ 80 ของประชากรผู้สูงอายุทั้งหมด) คูณด้วยจำ�นวนเงินโอนรายเดือนคูณ 12 • คุ้มครองถ้วนหน้าโดยมีระดับอัตราเบี้ยยังชีพแบบขั้นบันได (UC with Graded Pension: UCwGP) ผู้สูงอายุที่มีสิทธิ์ทุกคนได้รับเงินโอน จำ�นวนเงินรายเดือนขึ้นกับอายุของผู้รับ คือ 600 บาทสำ�หรับผู้ที่ อายุ 60-69 ปี, 700 บาทสำ�หรับผู้มีอายุ 70-79 ปี, 800 บาทสำ�หรับผู้มีอายุ 80-89 ปี และ 1000 บาท สำ�หรับผู้มีอายุ 90 ปีขึ้นไป งบประมาณรายปีสามารถคำ�นวณโดยการบวกจำ�นวนเงินที่ผู้สูงอายุทุกช่วง อายุได้รับต่อเดือน คูณด้วย 12 • การจ่ายเบี้ยยังชีพตามเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงได้อย่างสมบูรณ์แบบ (Perfect Targeting: PT) ผู้สูงอายุ ที่ยากจนทุกคนได้รับเงิน 500, 600 หรือ 700 ต่อเดือน งบประมาณประจำ�ปีในสถานการณ์นี้เท่ากับ จำ�นวนผู้สูงอายุยากจนที่มีสิทธิ์ตามการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจสังคม คูณด้วยเงินโอนรายเดือน คูณ 12 • การจ่ายเบี้ยยังชีพตามเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงได้อย่างสมบูรณ์แบบโดยมีอัตราเบี้ยยังชีพแบบขั้นบันได (Perfect Targeting with Graded Pension: PTwGP) ผู้สูงอายุยากจนที่มีสิทธิ์ทุกคนได้รับเงินโอน จำ�นวนของเงินโอนรายเดือนขึ้นอยู่กับอายุของผู้รับ คือ 600 บาทสำ�หรับผู้ที่อายุ 60-69 ปี, 700 บาท สำ�หรับผู้มีอายุ 70-79 ปี, 800 บาทสำ�หรับผู้มีอายุ 80-89 ปี และ 1000 บาทสำ�หรับผู้มีอายุ 90 ปี ขึ้นไป งบประมาณประจำ�ปีเท่ากับผลบวกของเงินโอนรายเดือนสำ�หรับผู้สูงอายุทุกช่วงอายุทุกคนที่ ยากจน คูณด้วย 12 การประมาณการงบประมาณในสองรูปแบบสุดท้ายที่เป็นรูปแบบการจ่ายเบี้ยตามเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงอย่าง สมบูรณ์แบบนั้น มิได้คำ�นวณรวมค่าบริหารจัดการที่ใช้ในการคัดเลือกกลุ่มเป้าหมาย และใช้สมมุติฐานที่ว่า ผู้บริหารโครงการมีข้อมูลภาวะความยากจนของแต่ละบุคคลตามตัวเลขค่าใช้จ่ายอุปโภคบริโภค (per capita expenditure)ที่เป็นจริงของครัวเรือนที่คนผู้นั้นอาศัยอยู่ ในความเป็นจริง การเก็บข้อมูลค่าใช้จ่ายของ ทุกครัวเรือนอาจจะมีค่าใช้จ่ายที่สูงเกินไป (ใช้แบบสอบถามที่มีลักษณะคล้ายการสำ�รวจภาวะเศรษฐกิจสังคม) ดังนั้น ผู้บริหารโครงการอาจระบุฐานะความยากจนของครัวเรือนได้โดยการใช้ Proxy Means Test (PMT) ในการประมาณการการบริโภคจริงของครัวเรือน การสำ�รวจแบบนี้มีค่าใช้จ่ายบ้าง แต่ต่ำ�กว่าการสำ�รวจภาวะ เศรษฐกิจสังคม แต่ก็มีแนวโน้มที่การคัดเลือกคนจนจริงจะไม่สมบูรณ์แบบเนื่องจากการจัดกลุ่มฐานะความ ยากจนของครัวเรือนที่ไม่ถูกต้อง 29 ตารางที่ 9 : ผลกระทบต่อความยากจนและต้นทุนงบประมาณของโครงการบำ�นาญประเภทต่างๆ ้ หมด ประชากรทัง  ง ประชากรผูส ู อายุ รอยละของ งบประมาณ ตนทุน ่ ชกำจัดชองวาง ทีใ P0 P1 P2 P0 P1 P2 งบประมาณรายป ความยากจน  จุบน สถานการณปจ ั 7.75 1.33 0.37 10.92 1.95 0.55  ดรบ ผูไ ้ ยังชีพในปจจุบน ั เบีย ั 500 บาทตอเดือน 48,487,772,100 MPC = 0.60 6.63 1.11 0.30 7.35 1.17 0.30 181.5 MPC = 1.00 6.13 1.01 0.27 5.59 0.85 0.21 302.5 600 บาทตอเดือน 58,185,326,520 MPC = 0.60 6.49 1.08 0.29 6.85 1.06 0.27 217.8 30 MPC = 1.00 5.92 0.97 0.26 4.96 0.73 0.18 363.0 700 บาทตอเดือน 67,882,880,940 MPC = 0.60 6.37 1.05 0.28 6.36 0.96 0.24 254.1 MPC = 1.00 5.74 0.93 0.25 4.40 0.64 0.16 423.5  ครองถวนหนา คุม 500 บาทตอเดือน 47,947,867,882 MPC = 0.60 6.57 1.09 0.29 7.19 1.11 0.27 179.5 MPC = 1.00 6.02 0.98 0.26 5.37 0.77 0.18 299.1 600 บาทตอเดือน 57,537,441,459 MPC = 0.60 6.41 1.05 0.28 6.66 0.99 0.24 215.4 MPC = 1.00 5.80 0.93 0.24 4.71 0.64 0.14 359.0 700 บาทตอเดือน 67,127,015,035 MPC = 0.60 6.26 1.02 0.27 6.11 0.89 0.21 251.3 MPC = 1.00 5.58 0.89 0.23 4.06 0.53 0.12 418.8  ครองถวนหนา+แบบขัน คุม ้ บันได (UCwGP) 63,250,799,507 MPC = 0.60 6.31 1.03 0.27 6.32 0.93 0.22 236.8 MPC = 1.00 5.71 0.91 0.24 4.42 0.57 0.12 394.6 ้ ตามเงือ จายเบีย ่ นไขเฉพาะเจาะจง อยางสมบูรณแบบ (PT) 500 บาทตอเดือน 6,299,150,739 MPC = 0.60 6.57 1.09 0.29 7.19 1.11 0.27 23.6 MPC = 1.00 6.02 0.98 0.26 5.37 0.77 0.18 39.3 600 บาทตอเดือน 7,558,980,886 MPC = 0.60 6.41 1.05 0.28 6.66 0.99 0.24 28.3 MPC = 1.00 5.80 0.93 0.24 4.71 0.64 0.14 47.2 700 บาทตอเดือน 8,818,811,034 MPC = 0.60 6.26 1.02 0.27 6.11 0.89 0.21 33.0 31 MPC = 1.00 5.58 0.89 0.23 4.06 0.53 0.12 55.0 ้ ตามเงือ การจายเบีย ่ นไขเฉพาะเจาะจง อยางสมบูรณแบบ+ขัน ้ บันได (PTwGP) 8,378,725,367 MPC = 0.60 6.31 1.03 0.27 6.32 0.93 0.22 31.4 MPC = 1.00 5.71 0.91 0.24 4.42 0.57 0.12 52.3 งบประมาณทีจ ่ MPC=1 : ่ ำเปนตองใชในการขจัดชองวางความยากจน เมือ 16,028,869,754 งบประมาณทีจ ่ MPC=0.60 : ่ ำเปนตองใชในการขจัดชองวางความยากจน เมือ 26,714,782,924 หมายเหตุ : 1. ในแบบจำลองขางตน ผูส ู อายุ (60ปขน ง ้ึ ไป) ทีม ่ บ ี ต ั รประกันสุขภาพถวนหนาคือผูม ีท  ส ิ ธิไ ์ ดรบ ั เบีย ้ ยังชีพ ดังนัน ง ้ ผูส ู อายุทไ ่ี ดรบ ั บำนาญภาคในระบบจากรัฐบาลไมถอ ื วาเปนผูม ีท  สิ ธิ์ ั เบีย ไดรบ ้ ยังชีพ 2. ผลกระทบตอความยากจนของโครงการถวนหนาแบบขัน ้ บันไดเหมือนกับการจายเบีย ้ ตามเงือ ่ นไขเฉพาะเจาะจงอยางสมบูรณแบบ ยกเวนงบประมาณสูงกวามาก 3. ผลกระทบตอความยากจนทีจ ่ ำลองมาขางตนไดมาจากการเพิม ้ ยังชีพ (คูณดวย MPC) ในรายจายเพือ ่ จำนวนเบีย ่ การอุปโภคบริโภคในครัวเรือนตอหัว ทีม ่ า : ธนาคารโลก ผูเ  ขียนประมาณการจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจสังคม สำนักงานสถิตแ ิ หงชาติ ประเทศไทย 19 ตารางที่ 9 แสดงงบประมาณที่ต้องใช้และผลกระทบต่อความยากจนของการจ่ายเบี้ยยังชีพในรูปแบบต่างๆ ซึ่งการจ่ายแบบถ้วนหน้าที่เริ่มใช้ในปี 2552 นั้นมีค่าใช้จ่ายสูง ซึ่งทำ�ให้การจ่ายแบบถ้วนหน้านั้นมีต้นทุนที่สูง กว่าการจ่ายตามเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงอย่างสมบูรณ์แบบอยู่มาก ตัวอย่างเช่น ค่าใช้จ่ายของเบี้ยยังชีพถ้วนหน้า คิดเป็น 2.99-4.19 เท่าของงบประมาณที่ต้องใช้ในการขจัดช่องว่างความยากจน (หรืองบประมาณ A) โดยให้ ความโน้มเอียงในการบริโภคหน่วยสุดท้ายเป็น 1 หรือ MPC=1 และหากค่าดังกล่าวเป็น 0.6 หรือ MPC = 0.6 ค่าใช้จ่ายของเบี้ยยังชีพถ้วนหน้าก็จะเป็น 1.79-2.51 เท่าของงบประมาณที่ต้องใช้ในการขจัดช่องว่าง ความยากจน ส่วนเบี้ยยังชีพถ้วนหน้าแบบขั้นบันไดซึ่งมีผลบังคับใช้ในเดือนมกราคม 2555 ต้องใช้งบประมาณ ที่สูงเกือบ 4 เท่าของงบประมาณที่ต้องใช้ในการขจัดช่องว่างความยากจน (MPC=1) ในทางตรงข้าม แผนเบี้ยยังชีพจ่ายตามเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงทั้งสองแผน (โดยสามารถทำ�ได้อย่างสมบูรณ์แบบ และไม่มีค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการ) มีต้นทุนอยู่ระหว่างร้อยละ 39-55 ของงบประมาณที่จำ�เป็นต้อง ใช้ในการขจัดช่องว่างความยากจน (ให้ความโน้มเอียงในการบริโภคหน่วยสุดท้ายเป็น 1) การคำ�นวณช่องว่างความยากจนของผู้สูงอายุแต่ละรายคือการคิดส่วนต่างรายได้ระหว่างระดับรายได้ที่ใช้ กำ�หนดเส้นความยากจนและรายได้เฉลี่ยของครัวเรือนที่ผู้สูงอายุนั้นอาศัยอยู่ ถ้านำ�ส่วนต่างดังกล่าวของ ผู้สูงอายุทุกรายในประเทศมาบวกรวมกัน ก็จะได้เป็นจำ�นวนเงินที่ต้องใช้ในการขจัดช่องว่างความยากจน หรือมองว่าเป็นต้นทุนของแผนเบี้ยยังชีพจ่ายตามเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงอย่างสมบูรณ์แบบก็ได้ ทั้งนี้ แผนเบี้ยยังชีพที่ใช้ในปัจจุบันมีต้นทุนคิดเป็นหลายเท่าของช่องว่างความยากจน ค่าความโน้มเอียงในการบริโภคหน่วยสุดท้ายจากรายได้ที่เพิ่มขึ้น (เช่นการบริโภคที่เพิ่มขึ้นรายได้เบี้ยยังชีพ) คือสัดส่วนของรายได้ที่ผู้สูงอายุนำ�ไปใช้ในการอุปโภคบริโภค โดยทั่วไป รายได้ที่เพิ่มขึ้นจะไม่ถูกนำ�ไปใช้ ทั้งหมด บางส่วนอาจนำ�ไปใช้เพื่อประโยชน์ของสมาชิกอื่นๆในครัวเรือน และบางส่วนจะเป็นการออมแม้ว่า รายได้เฉลี่ยของครัวเรือนจะต่ำ�กว่าระดับเส้นความยากจนก็ตาม ดังนั้น หากต้องการเพิ่มรายจ่ายของผู้สูงอายุ 1,000 บาท จำ�นวนเบี้ยยังชีพที่จ่ายก็จะต้องมากกว่า 1,000 บาท เพราะเงินบางส่วนจะถูกแบ่งให้กับสมาชิก อื่นในครัวเรือนและเพื่อการออม ทั้งนี้ ผลการวิเคราะห์ในตารางที่ 9 แสดงให้เห็นว่าแผนเบี้ยยังชีพจ่ายตามเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงแบบขั้นบันได จะช่วยลดความยากจนได้มากที่สุด (ทั้งในแง่ของอัตราความยากจน ช่องว่างความยากจน และความรุนแรง ของความยากจน) เป็นแผนหนึ่งที่มีค่าใช้จ่ายงบประมาณต่ำ� แม้จะไม่ต่ำ�ที่สุดก็ตาม (ร้อยละ 52 ของช่องว่าง ความยากจนกรณี MPC เป็น 1 และร้อยละ 23 ของช่องว่างความยากจนกรณี MPC=0.60) 6.ทางเลือกเชิงนโยบาย รายงานในส่วนนี้จะเป็นการเสนอทางเลือกสำ�หรับการควบรวมและพัฒนามุมมองอย่างมีเหตุและผลต่อระบบ บำ�นาญที่มีอยู่หลากหลายในประเทศไทย และทำ�การสำ�รวจทางเลือกด้านนโยบายเพื่อนำ�เสนอต่อรัฐบาล ในการแก้ไขจุดอ่อนของโครงการการคุ้มครองทางสังคมของไทยเพื่อป้องกันความยากจนในกลุ่มผู้สูงอายุ 32 ก. ทางเลือกในการควบรวมระบบบำ�นาญ ตารางที่ 10 ได้สรุปลักษณะพื้นฐานของโครงการบำ�นาญ 8 ระบบ ซึ่งแต่ละระบบมีการออกแบบโดยมีลักษณะ เฉพาะที่แตกต่างกันอย่างมากในหลายประเด็น เช่น การกำ�หนดกลุ่มผู้มีสิทธิ์ ผู้สนับสนุนงบประมาณ เป็นโครงการบังคับหรือสมัครใจ เป็นโครงการที่กำ�หนดประโยชน์ทดแทน (DB) หรือ กำ�หนดเงินสมทบ (DC) อัตราการจ่ายเงินสมทบระหว่างกลุ่มลูกจ้าง-นายจ้าง-รัฐบาล รวมทั้งสถาบันของรัฐที่ทำ�หน้าที่กำ�กับดูแล และควบคุม ตารางที่ 10 : ลักษณะของโครงการเพื่อการเกษียณ โครงการ ผู้มีสิทธิ์ ผู้สนับสนุน ชนิด DB/DC* ผู้จ่ายสมทบ ผู้กำ�กับดูแล ประกันสังคม ในระบบ นายจ้าง บังคับ DB นายจ้าง ลูกจ้าง กระทรวงแรงงาน มาตรา 33&39 และรัฐบาล กบข. และ ข้าราชการ นายจ้าง บังคับ DB รัฐบาล และ กระทรวงการคลัง บำ�นาญ (รัฐบาล) DC ลูกจ้าง กองทุนสำ�รอง ในระบบ นายจ้าง บังคับหาก DC นายจ้างและ คณะกรรมการกำ�กับ ้ งชีพ เลีย (บำ�นาญสถาน บริษัทอยู่ใน ลูกจ้าง หลักทรัพย์และ ประกอบการ) ตลาดหลักทรัพย์ ตลาดหลักทรัพย์ นอกนั้นสมัครใจ (กลต.) กองทุนรวมเพือ่ แรงงาน รายบุคคล สมัครใจ DC ลูกจ้าง และ คณะกรรมการกำ�กับ การเลีย ้ งชีพ ทั้งหมด กลต. หลักทรัพย์และ ตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) พ.ร.บ. ผูส ู อายุ นอกระบบ รายบุคคล ้ ง ถ้วนหน้า DB รัฐบาล กระทรวงมหาดไทย กองทุนการ นอกระบบ รายบุคคล สมัครใจ DC ลูกจ้าง+รัฐบาล กระทรวงการคลัง ออมแห่งชาติ จ่ายสมทบ (กอช.) ประกันสังคม นอกระบบ รายบุคคล สมัครใจ DC ลูกจ้าง+รัฐบาล กระทรวงแรงงาน มาตรา 40 จ่ายสมทบ ข้อมูลจากตารางข้างต้นสามารถนำ�มาสรุปเป็นข้อสังเกตได้หลายประการคือ โครงการบำ�นาญของประเทศไทย นั้นมีลักษณะแยกส่วนและไม่ปรากฏว่ามีนโยบายบำ�นาญระดับชาติ และความรับผิดชอบในการควบคุม ดูแลก็กระจายอยู่ในหลายกระทรวงและสถาบัน โครงสร้างดังกล่าวทำ�ให้การประนีประนอมกันทางการเมือง เพื่อนำ�ไปสู่การควบรวมและการมีมุมมองที่เป็นเหตุเป็นผลต่อระบบต่างๆที่มีอยู่ในปัจจุบัน รวมถึงการจัดตั้ง หน่วยงานที่ทำ�หน้าที่กำ�กับดูแลและควบคุมเรื่องบำ�นาญที่เป็นเอกเทศน์จึงทำ�ได้ยาก 33 การออกแบบโครงการโดยสมัครใจสำ�หรับภาคนอกระบบควรมีความหลากลายขึ้นอยู่กับว่าการจ่ายเบี้ย ยังชีพให้กับแรงงานนอกระบบนั้นเป็นแบบ 1) ถ้วนหน้าหรือมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจง 2) เป็นหลักประกัน หรือเป็นการช่วยเหลือเป็นครั้งคราว การพิจารณาควบรวมอาจจะใช้ “กระบวนทัศน์ 5 เสาหลัก” เป็นกรอบ พิจารณา ซึ่งจะเห็นได้ในตารางที่ 11 ด้านล่างนี้ ว่าในแต่ละเสาหลักมีโครงการที่ซ้ำ�ซ้อนกันโดยไม่จำ�เป็น ยกเว้นในเสาหลักที่สองที่มีอยู่เพียงโครงการเดียว ตารางที่ 11: โครงการบำ�นาญไทยจำ�แนกตามกระบวนทัศน์เสาหลักของธนาคารโลก เสาหลัก คำ�อธิบาย โครงการไทย ้ ฐาน เสาหลักพืน ้ ยังชีพ โครงการเบ้ย ไม่ตอ ้ งจ่ายสมทบ,โครงการเบีย ี ยังชีพผูสู อายุตาม พ.ร.บ. ผูส ้ง ้งู และโครงการความช่วยเหลือทางสังคม อายุ การช่วยเหลือทางสังคมทีไ ่ มเป็นตัวเงิน เสาหลักที่ 1 บังคับ, จ่ายสมทบตามรายได้, สิทธิ บำ�นาญชราภาพ : ประกันสังคมมาตรา ประโยชน์เพือ่ ทดแทนรายได้ 33 และ 39 แผนบำ�นาญแบบกำ�หนด ประโยชน์ทดแทนของข้าราชการ กองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ เสาหลักที่ 2 บังคับ,กำ�หนดเงินสมทบ ้ งชีพ กองทุนสำ�รองเลีย เสาหลักที่ 3 สมัครใจ, ออมตามอาชีพหรือราย กองทุนรวมเพือ ้ งชีพ ่ การเลีย ่ การออมแห่งชาติ บุคคล, กำ�หนดประโยชน์ทดแทน หรือ กองทุนเพือ กำ�หนดเงินสมทบ ประกันสังคมมาตรา 40 ทางเลือก 2 ความช่วยเหลือของครอบครัว ประกัน เสาหลักที่ 4 โครงการความช่วยเหลือทางสังคม สุขภาพถ้วนหน้า กองทุนสวัสดิการชุมชน ่ ๆ อืน ่ นตัว สินทรัพย์สว ตัวอย่างการควบรวมโครงการ ทางเลือกในการควบรวมโครงการที่จะนำ�เสนอต่อไปนี้เป็นเพียงตัวอย่างเพื่อสะท้อนหลักการการควบรวมและ แนวทางการพิจารณาอย่างมีเหตุมีผล ผู้เขียนตระหนักดีถึงอุปสรรคทางเทคนิคและทางการเมือง หากจะมีการ ควบรวมตามตัวอย่างที่นำ�เสนอ อย่างไรก็ตาม ควรจะมีการหารือกันกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องว่าจะลดความซ้ำ� ซ้อนและเพิ่มประสิทธิภาพการจัดการของโครงการต่างๆ ได้อย่างไร • ให้แรงงานในระบบและเจ้าหน้าที่รัฐเข้าโครงการเดียวกัน ทั้งสองกลุ่มสามารถเข้าร่วมในระบบบำ�นาญ ชราภาพประกันสังคม และ กบข. หากมีการปรับโครงสร้างในลักษณะนี้ ก็ควรลดสิทธิประโยชน์ของ บำ�นาญชราภาพประกันสังคมให้อยู่ในระดับเริ่มแรก เพราะตอนนี้ทุกคนจะได้สิทธิประโยชน์์เพิ่มเติม จาก กบข. กล่าวคือ เป็นการขยาย กบข. สู่แรงงานในระบบทุกคนรวมถึงข้าราชการ โดยสามารถใช้ ระบบบริหารจัดการของ กบข. ในการให้บริการ เพิ่มการคุ้มครองในเสาหลักที่สองให้กับแรงงานใน 34 ระบบทั้งหมด ช่วยให้ฐานะการคลังของระบบบำ�นาญประกันสังคมดีขึ้น และหลีกเลี่ยงการสร้างโครงการ บำ�นาญใหม่ๆขึ้นมาอย่างกองทุนเพื่อการออมแห่งชาติที่เสนอเมื่อปี 2549-2550 โดยขยาย กบข. ที่มี อยู่แทน เพื่อให้ครอบคลุมภาคในระบบทั้งหมด • ปรับปรุงระบบระเบียบของโครงการเบี้ยยังชีพใหม่และให้เป็นฐานเงินบำ�นาญสำ�หรับแรงงานนอกระบบ โครงการเบี้ยยังชีพอาจจะยังคงการจ่ายแบบถ้วนหน้าเพื่อให้ทุกคนได้เข้าถึงสิทธิประโยชน์ และใช้เป็น ฐานเงินบำ�นาญสำ�หรับแรงงานในระบบได้เช่นกัน เช่น อาจจะมีการจ่ายส่วนต่างให้ในกรณีที่เงินบำ�นาญ ประกันสังคมและ กบข. รวมกันแล้วน้อยกว่าเบี้ยยังชีพ ทั้งนี้ จะต้องทำ�การศึกษาเพื่อกำ�หนดอัตราเบี้ย ยังชีพที่เหมาะสมต่อไปโดยคำ�นึงถึงสมดุลระหว่างการลดความยากจนและงบประมาณที่ต้องใช้ • จัดตั้งโครงการบำ�นาญโดยสมัครใจแบบกำ�หนดเงินสมทบสำ�หรับทุกคนทั้งในและนอกระบบ โดยอาจ จะใช้กองทุนการออมแห่งชาติเป็นจุดควบรวม และทยอยยกเลิก กองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ กองทุน สำ�รองเลี้ยงชีพ และมาตรา 40 ทางเลือกที่ 2 โครงการออมตามอาชีพอาจดำ�เนินการไปได้โดยกำ�หนด ให้นายจ้างจ่ายสมทบเข้าบัญชีรายบุคคลของลูกจ้างภายใต้กองทุนการออมแห่งชาติ โครงการที่เป็นไป โดยสมัครใจนั้นสามารถออกแบบสำ�หรับผู้ที่มีรายได้ปานกลางถึงค่อนข้างสูงซึ่งประสงค์จะออมเงินเพื่อ การเกษียณมากขึ้น • จำ�นวนของกระทรวงที่กำ�กับดูแลโครงการบำ�นาญอาจลดลงเหลือเพียงหนึ่งหรือสองกระทรวง หากต้องการให้มีผู้กำ�กับดูแลก็ควรตั้งหน่วยงานอิสระขึ้นมาทำ�หน้าที่กำ�กับดูแลกองทุนบำ�นาญ หน่วยงานดังกล่าวน่าจะมีคณะกรรมการร่วมสามฝ่าย และมีตัวแทนจากกระทรวงแรงงานและกระทรวง การคลังเข้ามาด้วย หรืออีกทางหนึ่ง ให้กระทรวงแรงงานควบคุมดูแลโครงการที่กำ�หนดประโยชน์ ทดแทน (บำ�นาญประกันสังคมและโครงการเบี้ยยังชีพ) ขณะที่กระทรวงการคลังดูแลโครงการที่กำ�หนด เงินสมทบ (กบข.และ กอช.) จำ�นวนผู้บริหารก็ให้คงไว้เหมือนเดิม (สำ�นักงานประกันสังคม, กระทรวงมหาดไทย,กบข., และ กอช.) หรือตรงนี้ก็อาจรวมกันด้วยเลยก็ได้ ตัวอย่างการควบรวมที่นำ�เสนอนี้จะช่วยขจัดโครงการที่ซ้ำ�ซ้อนกันในแต่ละเสาหลัก กล่าวคือ โครงการเบี้ย ยังชีพจะเป็นโครงข่ายรองรับทางสังคมในเสาหลักพื้นฐาน โครงการบำ�นาญประกันสังคมเป็นโครงการในเสา หลักที่ 1 กบข. เป็นโครงการในเสาหลักที่ 2 และ กอช. เป็นโครงการในเสาหลักที่ 3 โดยมีโครงการความช่วย เหลือทางสังคมอื่นๆ เช่น กองทุนสวัสดิการชุมชน และโครงการของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคง ของมนุษย์เข้ามาเสริม อย่างไรก็ดี สิ่งที่นำ�เสนอนี้เป็นเพียงตัวอย่างเพื่อกระตุ้นให้เกิดการอภิปรายและเปิด พื้นที่ทางการเมือง ข. แนวทางปรับปรุงโครงการเบี้ยยังชีพ ประเทศไทยควรพิจารณาทบทวนรูปแบบและจุดประสงค์ของโครงการเบี้ยยังชีพตลอดจนการบูรณาการกับ โครงการอื่นๆ โดยเฉพาะกับโครงการแบบสมัครใจที่ริเริ่มขึ้นใหม่ทั้ง 2 โครงการ คือ กอช. และประกันสังคม มาตรา 40 ทางเลือกที่ 2 ทั้งนี้ หลายฝ่ายในภาครัฐและภาคประชาสังคมก็มีความเห็นที่แตกต่างกัน เช่น 35 • การมีโครงการกองทุนเงินออมแห่งชาติและประกันสังคม มาตรา 40 ทางเลือกที่ 2 จะทำ�ให้โครงการ เบี้ยยังชีพหมดความสำ�คัญและต้องมีการยกเลิกไปในที่สุด • การจ่ายเบี้ยยังชีพควรเป็นแบบถ้วนหน้า และควรพิจารณาเพิ่มระดับผลประโยชน์ให้สูงเท่ากับเส้นความ ยากจนเพื่อสร้างความมั่นใจว่าผู้สูงอายุทุกคนจะมีรายได้ที่เพียงพอเพื่อป้องกันความยากจน • การจ่ายเบี้ยยังชีพควรมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจง เพื่อที่จะช่วยลดต้นทุนทางการคลังและสามารถกำ�หนด อัตราเบี้ยยังชีพที่เหมาะสมกับสถานการณ์ของแต่ละครอบครัวที่มีผู้สูงอายุ ประเด็นสำ�คัญที่จะต้องพิจารณาคือการจ่ายเบี้ยแบบถ้วนหน้าหรือแบบมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจง และการ บูรณาการกับโครงการแบบสมัครใจอื่นๆ ถ้าเบี้ยยังชีพเป็นแบบถ้วนหน้า ก็ควรพิจารณาระดับของสิทธิ ประโยชน์ที่เหมาะสม โดยคำ�นึงถึงความคุ้มทุนในการลดความยากจนของผู้สูงอายุและความยั่งยืนทางการคลัง และอาจจะเหมาะสมกว่าที่จะออกแบบโครงการโดยสมัครใจ ให้ตรงกับความต้องการของแรงงานนอกระบบที่ มีรายได้สูงกว่า แรงงานกลุ่มนี้จะมีความจำ�เป็นที่จะต้องออมเพิ่มเพื่อรักษามาตรฐานการครองชีพหลังเกษียณ ส่วนแรงงานที่มีรายได้ต่ำ�กว่า เงินเบี้ยยังชีพก็อาจจะเพียงพอกับการใช้ชีวิตในวัยเกษียณ หากเบี้ยยังชีพเป็นแบบมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจง สิ่งที่ต้องพิจารณาคือทำ�อย่างไรจะให้เกิดการตกสำ�รวจผู้มีสิทธิ ได้น้อยที่สุด และใช้งบประมาณในการบริหารจัดการให้น้อยที่สุดเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพทางการคลังสูงสุด เนื่องจากเหตุผลในการมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจง ก็เพื่อการลดต้นทุนโดยรวมของโครงการ และทำ�ให้ความ ยากจนลดลงโดยการมุ่งใช้เงินทุนที่มีจำ�กัดให้แก่ผู้ที่ยากจนที่สุด หากเบี้ยยังชีพเป็นแบบมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจง โครงการบำ�นาญโดยสมัครใจอาจจำ�เป็นต้องปรับให้มีความ น่าสนใจมากขึ้นเพื่อดึงดูดกลุ่มแรงงานนอกระบบที่กว้างกว่าเดิม และแรงงานนอกระบบที่ไม่มีฐานะยากจน ก็ต้องอาศัยโครงการบำ�นาญแบบสมัครใจในการเก็บออมเพื่อวัยเกษียณ หากเบี้ยยังชีพเป็นแบบมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงการประมาณการใช้จ่ายงบประมาณที่ลดลงก็สามารถคำ�นวณได้ คร่าวๆ โดยประมาณการว่าร้อยละ 10.9 ของผู้สูงอายุเป็นผู้มีสิทธิตามเงื่อนไข หรือประมาณ 1,200,000 ราย ถ้าแต่ละคนได้รับสิทธิประโยชน์เท่ากับเส้นความยากจน (ประมาณ 1,600 บาทต่อเดือน) ค่าใช้จ่ายทั้งหมด ของโครงการในปี 2555 จะตกราว 23,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 33 ของเงินงบประมาณจำ�นวน 70,200 ล้านบาท ที่คาดว่าจะต้องจ่ายภายใต้โครงการบำ�นาญทางสังคมแบบถ้วนหน้าในปี 2555 ในความเป็นจริงค่า ใช้จ่ายโดยรวมน่าจะต่ำ�กว่านี้ด้วยซ้าเพราะอัตราเบี้ยยังชีพที่จ่ายให้กับผู้สูงอายุที่ยากจนส่วนใหญ่จะน้อยกว่า อัตราที่ใช้กำ�หนดเส้นความยากจน อย่างไรก็ดี ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการในการคัดเลือกผู้มีสิทธิ ตามเงื่อนไขก็จะเพิ่มต้นทุนให้โครงการ การมุ่งใช้ทรัพยากรไปเฉพาะที่กลุ่มเป้าหมายก็เพื่อให้เกิดผลอย่างสูงจากงบประมาณที่นำ�ไปใช้ อย่างไรก็ดี การดำ�เนินการก็มีต้นทุนและเกิดความผิดพลาดได้ เพราะการคัดเลือกไม่ใช่ศาสตร์สมบูรณ์แบบ โดยต้นทุน หลักในการดำ�เนินการ ได้แก่ 36 • ต้นทุนการบริหารจัดการ ประมาณร้อยละ 10-15 ของค่าใช้จ่ายในโครงการเป็นเงินเดือนและ ค่าฝึกอบรมเจ้าหน้าที่รัฐที่เป็นคณะทำ�งาน ผู้ทำ�การคัดเลือกและบริหารโครงการ • การเก็บรวมรวมข้อมูลเพื่อใช้ในการระบุตัวผู้ได้รับประโยชน์ • ต้นทุนในการทำ�ธุรกรรมของผู้ได้รับประโยชน์ ส่วนนี้เป็นค่าใช้จ่ายในการยื่นคำ�ร้องของครอบครัว บุคคล ในการแก้ปัญหาการเข้าถึงของผู้พิการหรืออยู่ในพื้นที่ห่างไกล • ต้นทุนทางสังคม คนบางคนไม่อยากให้ถูกตีตราว่าเป็นคนจนหรือเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากโครงการ จึงเลือกที่จะไม่เข้าร่วม ความผิดพลาดของผลการคัดเลือกเกิดขึ้นเนื่องจากประชากรที่มีสิทธิบางคนไม่ได้รับคัดเลือก ผู้ที่ไม่มีสิทธิกลับ ได้รับการคัดเลือกเข้าร่วมโครงการ ในช่วง 5-10 ปี ที่ผ่านมาจึงมีงานวิจัยที่สำ�คัญว่าด้วยเรื่องการดำ�เนินงาน คัดเลือก มีการพัฒนาวิธีการที่ดีขึ้นเพื่อลดข้อผิดพลาดจากการคัดเลือก ไม่ว่าจะเลือกวิธีไหนมาใช้ก็ตาม การ ดำ�เนินงานเป็นกุญแจสำ�คัญ และการประสานงานกับโครงการอื่นๆ ก็มีความจำ�เป็นเพื่อให้คนยากจนได้รับ บำ�นาญอย่างครอบคลุมทั่วถึง ระบบการคัดเลือกที่ดีควรรับประกันความโปร่งใสและคงเส้นคงวา หากหน่วยงานในท้องถิ่นใช้หลักเกณฑ์จาก ส่วนกลางร่วมกันอย่างชัดเจนและสม่ำ�เสมอ และหากการแทรกแซงและชักใยทางการเมืองจากเจ้าหน้าที่ระดับ ล่างและผู้รับประโยชน์มีต่ำ� ความผิดพลาดเล็กๆ น้อยๆ ก็คงยังมีอยู่บ้างแต่น่าจะอยู่ในระดับที่รับได้ แต่ก็ควร มีกลไกในการอุทธรณ์สำ�หรับผู้ที่รู้สึกว่าตนถูกกีดกันออกไปอย่างไม่สมควร และควรมีมาตรการปราบปราม การทุจริตคอร์รัปชั่นและป้องกันกลโกงต่างๆ เพื่อลดต้นทุนในการคัดเลือกและเพื่อความประหยัดจากขนาดของโครงการ หลายประเทศใช้้วิธีการบริหาร จัดการแบบเดียวกันนี้ในหลายโครงการ โดยนำ�เกณฑ์ในการคัดเลือกของแต่ละโครงการมาเทียบกับรายชื่อผู้ ที่มีความเป็นไปได้ว่าจะมีสิทธิซึ่งอยู่ในฐานข้อมูลร่วม แนวทางในการคัดเลือกที่ใช้ร่วมกันเช่นนี้มีการนำ�มาใช้ แล้วหรือกำ�ลังอยู่ในช่วงเตรียมการเพื่อนำ�มาใช้ในหลายประเทศ ธนาคารโลกสามารถแบ่งปันประสบการณ์ และบทเรียนได้ ทั้งในระดับภูมิภาคและระดับโลกจากประเทศต่างๆ อาทิ อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ บราซิล โคลัมเบีย และเม็กซิโก ค. แนวทางปรับปรุงโครงการบำ�นาญโดยสมัครใจเพื่อแรงงานนอกระบบ กองทุนการออมแห่งชาติและโครงการตามมาตรา 40 ดูเหมือนจะน่าสนใจที่สุดสำ�หรับผู้ประกอบวิชาชีพอิสระ และสมาชิกภาคนอกระบบที่รายได้สูง นี่อาจเป็นกลยุทธ์ที่เหมาะสมหากตั้งใจนำ�สองโครงการนี้มาเสริมไม่ใช่ แทนที่โครงการเบี้ยยังชีพแบบถ้วนหน้า และหากเบี้ยยังชีพเพียงพอที่จะป้องกันความยากจน แรงงานนอก ระบบที่อยากออมเงินมากขึ้นเพื่อใช้หลังเกษียณก็สามารถใช้ทั้งสองโครงการดังกล่าวในการสะสมเงินออมเพิ่ม เติม แต่ถ้าโครงการเบี้ยยังชีพเป็นแบบมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงและเลือกจ่ายให้เฉพาะคนจนเท่านั้น แรงงาน นอกระบบที่ไม่ยากจนก็จำ�เป็นต้องใช้ทั้งสองโครงการนี้เพื่อสะสมเงินให้เพียงพอต่อความต้องการ ซึ่งจะต้อง ออมมากกว่ามากเพราะจะไม่มีสิทธิรับเบี้ยยังชีพ 37 หากเป้าหมายเป็นไปเพื่อให้มีผู้เข้าร่วมในโครงการบำ�นาญโดยสมัครใจอย่างกว้างขวางทั่วทั้งภาคนอกระบบ ควรพิจารณาเปลี่ยนแปลงโครงการหลายประการ โครงสร้างทางกฎหมายของโครงการภายใต้มาตรา 40 ควร เข้มแข็งขึ้นและเงินสมทบจากรัฐบาลควรจัดให้เป็นระบบ ในอีกทางหนึ่ง พระราชบัญญัติกองทุนการออมแห่งชาติได้ให้แนวทางในการวางโครงสร้างทางกฎหมายและ สิทธิประโยชน์ของกองทุนไว้อย่างครอบคลุมและรอบคอบ อย่างไรก็ดี ควรมีการทบทวนข้อกฎหมายในหลาย มาตราเพื่อให้กองทุนเป็นที่น่าสนใจขึ้นสำ�หรับกลุ่มผู้มีศักยภาพในวงกว้างกว่าเดิม ข้อเสนอแนะเหล่านี้ตั้งอยู่ บนการวิเคราะห์นิสัยการจับจ่ายของคนจนตามที่สรุปไว้ใน “Portfolios of the Poor : How the World’s Poors Live on $2 a Day” (Collins, Morduch, Rutherford and Ruthven, 2009) หนังสือเล่มนี้ได้สำ�รวจ ตรวจสอบธุรกรรมทางการเงินของคนจนอย่างละเอียดถี่ถ้วน และแสดงให้เห็นถึงวิธีการที่คนจนใช้ในการกู้ยืม การออม เพื่อตอบสนองความจำ�เป็นแม้จะมีรายได้ขั้นต่ำ�และไม่สม่ำ�เสมอ และมีสินทรัพย์จำ�กัด ขณะที่หนังสือ เล่มนี้ทำ�การสำ�รวจนิสัยการใช้จ่ายในอินเดีย บังคลาเทศ และแอฟริกาใต้ ผลการค้นพบส่วนใหญ่สามารถ นำ�มาประยุกต์ใช้กับคนจนในประเทศไทยได้เท่าเทียมกัน จากการพูดคุยกับสถาบันการเงินชุมชนรายย่อย (microfinance) ในอินโดนีเซียก็พบว่าข้อสังเกตเดียวกันนี้ใช้ได้ในอินโดนีเซีย หากประเทศไทยต้องการให้โครงการบำ�นาญโดยสมัครใจสำ�หรับภาคนอกระบบดึงดูดความสนใจมากขึ้น สำ�หรับแรงงานนอกระบบที่มีรายได้ต่างระดับกัน ควรพิจารณาปรับปรุงสิ่งต่างๆ ดังต่อไปนี้ : • ความยืดหยุ่นในการถอนเงินก่อนถึงอายุเกษียณ จะเป็นประโยชน์มากหากมีการยืดหยุ่นมาก ขึ้นในการถอนเงินสะสมก่อนเกษียณโดยไม่ถูกปรับรุนแรง การออมเกือบทั้งหมดของภาคนอกระบบ นั้นเป็นการออมเพื่อให้การบริโภคเป็นไปอย่างราบรื่นและเพื่อความจำ�เป็นระยะปานกลาง เช่น การ แต่งงาน งานศพ การจับจ่ายในครัวเรือน และค่ารักษาพยาบาล รูปแบบการออมเพื่อการเกษียณใน ระยะยาวสำ�หรับภาคนอกระบบที่พึงประสงค์คือออมไว้ในรูปสินทรัพย์มั่นคง (hard asset) เช่น ทองคำ� เครื่องเพชร ที่ดิน ปศุสัตว์ และบ้าน กองทุนการออมกำ�หนดให้สมาชิกเสียสิทธิในเงินสมทบจากรัฐบาล ทั้งหมดรวมทั้งผลตอบแทนจากการลงทุนของเงินสมทบนั้นหากถอนเงินก่อนเกษียณ ซึ่งเป็นการจำ�กัด สภาพคล่องของโครงการอย่างรุนแรง ทำ�ให้ลูกจ้างรายได้ต่ำ�ไม่อยากเข้าร่วม • จุดติดต่อในชุมชนเพื่อจ่ายเงินสะสม ถ้าไม่มีกลไกเชิงรุกมากกว่านี้ในการเก็บเงิน ก็ดูเหมือนว่า แรงงานนอกระบบจะไม่จ่ายเงินสะสมอย่างสม่ำ�เสมอ และอาจมีบัญชีที่มียอดน้อยและไม่เคลื่อนไหวอยู่ มาก การออมในระยะยาวดูจะมีความสำ�คัญต่ำ�กว่าความจำ�เป็นด้านอื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าไม่มีการ เข้าไปสนับสนุนอย่างขันแข็งให้จ่ายเงินสะสมเป็นประจำ� ยกตัวอย่างเช่น สถาบันการเงินชุมชนรายย่อย มักใช้วิธีประชุมประจำ�สัปดาห์ หรือเก็บเงินตามบ้านเพื่อสนับสนุนให้เกิดการออมเป็นประจำ� หรืออาจ ใช้วิธีให้บริการชำ�ระเงินผ่านโทรศัพท์มือถือ (mobile phone banking) เพื่อให้ง่ายต่อการจ่ายเงินสะสม ของแรงงานนอกระบบที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกล • ลดค่าธรรมเนียม พระราชบัญญัติกองทุนการเงินแห่งชาติอนุญาตให้มีค่าธรรมเนียมในการบริหาร จัดการร้อยละ 2.5 ของสินทรัพย์ ตัวเลขนี้จัดว่าสูงไม่ว่าจะสำ�หรับโครงการโดยสมัครใจแบบกำ�หนดเงิน สมทบโครงการใดก็ตาม โครงการสำ�หรับภาคนอกระบบที่ต้องพึ่งพาการเก็บเงินจำ�นวนน้อยนิดจากผู้ 38 เข้าร่วมโครงการกลุ่มใหญ่ ต้องมีการบริหารจัดการแบบรวมศูนย์และมีประสิทธิภาพ กระบวนการควรใช้ ระบบอัตโนมัติให้มากเพื่อให้ค่าใช้จ่ายต่ำ� โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเงินสะสมมีจำ�นวนน้อย มาจากจุดเก็บ เงินหลายจุด และการจ่ายเงินสะสมก็ดูเหมือนจะไม่สม่ำ�เสมอ • เงินสมทบจากรัฐบาล เหตุผลที่เพิ่มเงินสมทบตามอายุก็คือ ผู้ที่มีอายุมากแล้วตอนที่โครงการเริ่มจะมี เวลาสะสมเพื่อการเกษียณน้อยกว่าคนที่อายุยังน้อยอยู่ ขณะที่เหตุผลนี้ฟังน่าเชื่อถือสำ�หรับกลุ่มแรงงาน สูงอายุที่มีอยู่ ณ ตอนที่โครงการเริ่มต้น เหตุผลดังกล่าวอาจไม่ค่อยน่าฟังเท่าไรสำ�หรับกลุ่มแรงงาน เข้าใหม่ เพราะคนกลุ่มนี้อาจชะลอการเริ่มสะสมจนอายุมากแล้ว เมื่อเงินสมทบจากรัฐบาลสูงขึ้น โดย ทั่วไปการสนับสนุนให้เริ่มสะสมเร็วที่สุดเท่าที่จะเร็วได้ย่อมดีกว่า เพราะเงินที่สะสมเมื่ออายุยังน้อยจะได้ ดอกเบี้ยระยะยาวกว่า และได้สิทธิประโยชน์มากกว่าการไปเริ่มสะสมเมื่ออายุมากแล้ว • การสื่อสารอย่างมีประสิทธิภาพ แรงงานรายได้ต่ำ�ส่วนใหญ่มีการศึกษาในระดับประถม และอาจรู้ เรื่องบำ�นาญหรือการเงินเพียงเล็กน้อยหรือไม่รู้เรื่องเลย จึงต้องอธิบายเกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ที่จะได้จาก การออมเพื่อการเกษียณให้ละเอียด ซึ่งจำ�เป็นต้องเริ่มต้นและดำ�เนินการให้การศึกษาสาธารณชนอย่าง ต่อเนื่องไปอย่างเข้มแข็ง ยังมีอีกหลายประเด็นที่รัฐบาลจำ�เป็นต้องให้ความสนใจอย่างถี่ถ้วน เพราะจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อ ความ สามารถในการชำ�ระหนี้ของกองทุนการออมแห่งชาติในฐานะที่เป็นสถาบัน และจะมีผลกระทบที่สำ�คัญต่อ กระบวนการบริหารจัดการของโครงการนี้ • หนีส ิ ของโครงการบำ�นาญ กอช. กองทุนการออมแห่งชาติอาจจะมีหนีส ้ น ้น ิ จากการจ่ายบำ�นาญตลอด ชีพแก่ผท ่ี อ ู้ ม ี ายุ 80 ปีขน ้ึ ไป ขนาดของหนีส ้น ิ จะขึน ่บ ้ อยูก ั ข้อสันนิษฐานและวิธก ี ารทีใ ่ ช้ในการคำ�นวณ จำ�นวนบำ�นาญเริม ่ ต้น ลักษณะการทำ�ดัชนีบำ�นาญหลังการเกษียณ (ถ้ามี) และลักษณะการจัดสรรอัตรา ผลตอบแทนของบัญชีเงินเกษียณ ระหว่างบัญชีกลางกับบัญชีเงินเกษียณของบุคคล นอกจากนัน ้ กับ ้ ยังขึน อัตราบำ�นาญขัน ่ จะบ่งบอกโดยตรงถึงจำ�นวนของบุคคลทีม ้ ต่ำ� ซึง ีณ ่ คุ สมบัตไิ ด้รบั บำ�นาญตลอดชีพ เปรียบเทียบกับเงินดำ�รงชีพ เนือ ้ จ ่ งจากผูท ั บำ�นาญในอนาคตทีอ ่ี ะได้รบ ่ าจมีอายุยน ื ยาวกว่า 80 ปี มี จำ�นวนไม่นอ ้ ย กองทุนการออมแห่งชาติควรจะควบคุมหนีส ิ ของบัญชีกลางเพือ ้น ่ ความมัน ่ ใจว่าจะมีเงินจ่าย ในอนาคต นอกจากนัน ้ ยังจำ�เป็นต้องมีการคาดการณ์ทางคณิตศาสตร์ประกันภัย (actuarial projection) ่บ ทีซั ซ้อนเพือ ่ กำ�หนดรูปแบบของระบบทีเ ่ หมาะสมทีส ่ดุ และเพือ ่ คำ�นวณเงินสำ�รองทีจ ่ ำ�เป็นต้องใช้ • การเก็บรักษาข้อมูลบัญชีเงินรายบุคคล ต้องมีความชัดเจนมากกว่านี้เกี่ยวกับวิธีการจัดสรรรายได้ จากการลงทุนให้แก่ผู้เข้าร่วมโครงการ ยังไม่ชัดเจนว่าจะมีการปรับยอดเงินคงเหลือในบัญชีเป็นรายวัน หรือจะประกาศรายได้จากการลงทุนเป็นระยะ กฎหมายกำ�หนดให้ประกาศรายได้จากการลงทุนอย่าง น้อยปีละครั้ง สำ�หรับการปฏิบัติที่เป็นเลิศในระดับนานาชาติมีการจัดสรรรายได้จากการลงทุนเป็นราย วัน ด้วยการคำ�นวณเงินกำ�ไร-ขาดทุนตามราคาตลาดทุกสิ้นวันทำ�การ(marking assets to market) คำ�นวณมูลค่าสินทรัพย์สุทธิของกองทุน คำ�นวณหน่วยการลงทุนที่ผู้เข้าร่วมโครงการแต่ละรายถือ และ ปรับยอดคงเหลือในบัญชี 39 • ประสิทธิภาพทางการคลังและการรับรู้ทางการเมือง ทั้งกองทุนการออมแห่งชาติและสำ�นักงาน ประกันสังคมประมาณการว่า จะมีผู้ใช้แรงงานที่มีสิทธิเพียงร้อยละ 10 เท่านั้นที่เข้าร่วมโครงการ และ มีแนวโน้มเป็นคนมีเงินของภาคนอกระบบ นั่นหมายความว่าเงินสมทบส่วนใหญ่ของรัฐบาลจะตกสู่มือ คนที่ไม่ได้ยากจน และโครงการก็จะมีผลกระทบในวงจำ�กัดต่อความยากจนของผู้สูงอายุ ซึ่งอาจเป็นตัว ทำ�ลายการสนับสนุนทางการเมืองของโครงการนี้และคุกคามความยั่งยืนทางการคลังของโครงการ เรื่องสำ�คัญที่ต้องหมายเหตุไว้คือ โครงการออมเงินโดยสมัครใจที่ออกแบบไว้ดีแล้วสำ�หรับภาคนอกระบบก็อาจ ไม่ได้ดึงดูดเงินสะสมในระดับที่คาดหวังเอาไว้ ด้วยเหตุผลที่สมเหตุสมผลหลายประการ แรงงานนอกระบบ มักไม่ค่อยให้ความสำ�คัญกับการออมเงินเพื่อการเกษียณ แต่คนเหล่านี้มีแนวโน้มจะให้ค่ากับการออมระยะสั้น การกู้ยืมเงินรายย่อย การประกันสุขภาพ ประกันภัยพิบัติ (แผ่นดินไหว, ไต้ฝุ่น เป็นต้น) ประกันภัยพืชผล เสียหาย หรือการสูญเสียปศุสัตว์ มากกว่าจะสนใจออมเงินเพื่อการเกษียณ ้ ส สำ�หรับผูท ่ี ามารถออมได้กม ี อกาสในการลงทุนอย่างอืน ็ โ ่ก ่ ทีดี ว่าการสะสมเงินในโครงการบำ�นาญโดยสมัครใจ ยกตัวอย่างเช่น ซือ ่น ้ ทีดิ หรือปศุสต ่ การศึกษาของลูก อาจให้ผลตอบแทนสูงกว่าการลงทุน ั ว์ หรือใช้เงินออมเพือ ในตลาดหลักทรัพย์ ดังนัน ้ จึงควรมองว่าแผนบำ�นาญเป็นเพียงองค์ประกอบหนึง ่ ของนโยบายในภาพรวมทีอ่ าจ จะต้องมีองค์ประกอบอืน ่ ๆ เพือ ่ ตอบสนองความต้องการในการออมทัง ้ และระยะยาวของแรงงานนอก ้ ในระยะสัน ระบบ ง. แนวทางปรับปรุงโครงการบำ�นาญประกันสังคม ปัญหาเบือ ้ งต้นของโครงการบำ�นาญชราภาพตามมาตรา 33 และ 39 ของพระราชบัญญัตป ิ ระกันสังคมอยูท่ ่ี ความยัง่ ยืนทางการคลังในระยะยาว และบทบาทของโครงการในระบบบำ�นาญโดยรวมของประเทศ ยังมีอก ี ประเด็นหนึง ่ งของการให้รายได้หลังเกษียณทีเ ่ คือเรือ ู้ ข้าร่วมโครงการบำ�นาญชราภาพในช่วง 10-20 ่ พียงพอแก่ผเ ้ งหน้า เนือ ปีขา ่ งจากได้เริม่ การสมทบเงินของสมาชิกในปี 2542 ทัง ้ ครงการบำ�นาญประกันสังคมยังคงมีเงิน ้ นีโ ส่วนเกินในกองทุนอยูม ่ ากเนือ่ งจากกองทุนมีเพียงรายรับจากเงินสมทบแต่ยง ี ารจ่ายเงินบำ�นาญให้กบ ั ไม่มก ั สมาชิก อย่างไรก็ดี สถานการณ์จะเปลีย ่ นแปลงอย่างรวดเร็วระหว่างปี 2557-2583 และส่วนเกินทีเ ่ ห็นจะ กลายเป็นการขาดทุนสะสม จึงจำ�เป็นต้องมีการวิเคราะห์ทางคณิตศาสตร์ประกันภัยเพือ ่ ตรวจสอบรูปแบบ ทางเลือกเพือ ่ ให้ความมัน ่ ใจในความยัง่ ยืนทางการคลังในระยะยาว อัตราเงินสมทบมาตรฐานสำ�หรับบำ�นาญชราภาพคือร้อยละ 7 โดยทีล ่ก ู จ้างและนายจ้างสมทบฝ่ายละ 3 รัฐบาล สมทบอีกร้อยละ 1 นอกเหนือจากผลประโยชน์ดา ้ นเงินบำ�นาญแล้ว โครงการบำ�นาญชราภาพยังรวมสิทธิ ประโยชน์ดา ้ งดูบต ้ นการเลีย ุ รเข้ามาด้วย จากการคำ�นวณโดยผูเ ่ ปี 2550 พบว่าอัตราเงินสมทบเพือ ้ ขียนเมือ ่ ่ งการขาดทุนสะสมคือร้อยละ 16.3 หลีกเลีย ลักษณะสำ�คัญหลายประการของโครงการบำ�นาญชราภาพอาจสามารถปรับเปลีย ่ นได้เพือ่ ให้ได้ดลุ ทางการคลัง อายุเกษียณ 55 ปีกต ่ เกิน เพดานค่าจ้าง 15,000 บาทนับว่าสมเหตุสมผลในวันนี้ แต่ควรกำ�หนดให้มก ็ ำ� ี ารปรับ ตามค่าจ้างเฉลีย ่ พิม ่ ทีเ ่ ขึน ้ โดยอัตโนมัติ การจ่ายบำ�นาญโดยเฉลีย ่ คำ�นวณโดยใช้ชว่ งเวลาทีส ้ั เกินไป ระดับสิทธิ ่น ประโยชน์สงู เกิน จึงมีความจำ�เป็นต้องเปลีย ่ นแปลงปัจจัยหลายด้านร่วมกัน ได้แก่ เงือ ่ นไขผูม ีท ้ ส ิ ธิ ิ ธิ การให้สท ประโยชน์ และอัตราการจ่ายสมทบ ทัง ้ พือ ้ นีเ ่ รักษาดุลการคลังในระยะยาวของระบบบำ�นาญชราภาพ 40 7.บทสรุป ที่ผ่านมาไม่นาน รัฐบาลได้นำ�โครงการบำ�นาญโดยสมัครใจรูปแบบใหม่ 2 โครงการเข้ามาใช้ และเปลี่ยน โครงสร้างของบำ�นาญทางสังคมแบบถ้วนหน้า สำ�หรับแรงงานนอกระบบ โครงการบำ�นาญโดยสมัครใจภาย ใต้มาตรา 40 ของพระราชบัญญัติประกันสังคมได้ดำ�เนินการมาประมาณ 18 เดือนแล้ว ขณะที่ชะลอการเริ่ม ดำ�เนินการกองทุนการออมแห่งชาติออกไป ส่งผลให้ยังไม่มีข้อมูลเชิงประจักษ์ เกี่ยวกับการเข้าร่วมในทั้งสอง โครงการ และยังไม่ทราบถึงผลกระทบของโครงการกองทุนการออมแห่งชาติที่จะมีต่อโครงการภายใต้มาตรา 40 และจากผลการวิเคราะห์ในรายงานฉบับนี้ ผู้เขียนไม่ได้คาดหวังว่าทั้งสองโครงการจะส่งผลกระทบต่อความ ยากจนของผู้สูงอายุ หรือจะให้มาแทนที่โครงการเบี้ยยังชีพแบบถ้วนหน้าสำ�หรับภาคนอกระบบ เรากลับคิดว่า กลุ่มคนมีเงินของภาคนอกระบบมีแนวโน้มว่าจะใช้โครงการนี้เสริมสิทธิประโยชน์จากเบี้ยยังชีพมากว่า ดังนั้น เงินสมทบของรัฐบาลในทั้งสองโครงการจะไปไม่ถึงมือผู้สูงอายุที่ยากจน อย่างไรก็ดี โครงการเบี้ยยังชีพแบบ ถ้วนหน้าได้ดำ�เนินการมาตั้งแต่ปี 2552 และมีข้อมูลมากพอที่จะในการประเมินผลกระทบต่อความยากจนของ ผู้สูงอายุ ผู้เขียนค้นพบว่า ร้อยละ 75 ของการลดลงของความยากจนในผู้สูงอายุ ช่องว่างความยากจน และ ความรุนแรงของความยากจนเป็นผลมาจากโครงการเบี้ยยังชีพโดยเปรียบเทียบระหว่างช่วงปี 2549-2551 กับ 2552-2553 ขณะที่ผลประโยชน์ไม่สูงพอที่จะยกระดับผู้สูงอายุทั้งหมดขึ้นมาเหนือเส้นความยากจนได้ แต่ก็ เห็นได้ชัดว่า โครงการสามารถขจัดความยากจนอย่างรุนแรงที่สุด(extreme poverty)ในกลุ่มผู้สูงอายุได้ และ ลดช่องว่างความยากจนได้อย่างมีนัยสำ�คัญ เนื่องจากเป็นโครงการแบบถ้วนหน้า ครอบคลุมแรงงานนอก ระบบทุกคน จึงทำ�ให้ไม่มีปัญหาความผิดพลาดในการกันคนที่สมควรได้ออกไป อย่างที่มักพบในโครงการ แบบคัดเลือกกลุ่มเป้าหมายแบบมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจง แต่ขณะเดียวกัน ผลประโยชน์จากรัฐบาลจำ�นวนไม่ น้อยก็ตกไปถึงคนที่ไม่ได้จนจริง รัฐบาลอาจประหยัดค่าใช้จ่ายไปได้มากถ้าปรับโครงสร้างโครงการโดยการคัด เลือกกลุ่มเป้าหมายที่เป็นผู้สูงอายุที่ยากจนเท่านั้น เพื่อขจัดความยากจนให้หมดไปจากคนกลุ่มนี้ หรืออีกทาง เลือกหนึ่ง คือการกำ�หนดกลุ่มเป้าหมายโดยมีเงื่อนไขเฉพาะหากมีการเพิ่มอัตราเบี้ยยังชีพหรือเพิ่มสิทธิ ประโยชน์อื่นๆ เพื่อเป็นหลักประกันว่าผลประโยชน์เพิ่มเติมเหล่านี้จะไปถึงมือผู้รับเงินบำ�นาญที่ยากจนและ มีความต้องการมากที่สุด ไม่ว่าจะเลือกทางใด รัฐบาลจำ�เป็นต้องจัดตั้งกลไกในการคัดเลือกที่มีประสิทธิภาพ เพื่อให้แน่ใจว่าจะคุ้มครองผู้สูงอายุที่ยากจนได้ทั้งหมด หรืออาจเกิดความผิดพลาดแต่ต้องเป็นในกรณีที่หลีก เลี่ยงไม่ได้เท่านั้น และหากเลิกจ่ายสิทธิประโยชน์ส่วนเพิ่มเติมแบบมีเงื่อนไขเฉพาะเจาะจง รัฐบาลก็จำ�เป็นต้อง กลับไปพิจารณารูปแบบของโครงการบำ�นาญโดยสมัครใจอีกครั้ง เพื่อให้ผลประโยชน์เพียงพอและสนองความ ต้องการของผู้สูงอายุที่ไม่ยากจน ประเทศไทยควรพิจารณาปรับโครงสร้างการทำ�งานและลดจำ�นวนโครงการบำ�นาญลง จัดตั้งหน่วยงานควบคุม ระบบบำ�นาญ กำ�หนดความรับผิดชอบที่ชัดเจนสำ�หรับนโยบายบำ�นาญโดยรวม ข้อสังเกตเชิงนโยบายฉบับนี้ ได้เสนอตัวอย่างการปรับโครงสร้างเพื่อเป็นทางเลือก และยังมีทางเลือกอื่นอีกมากมายอันจะนำ�ไปสู่การบรรลุ วัตถุประสงค์ที่คล้ายคลึงกัน เราหวังว่าจะได้สนทนาแลกเปลี่ยนกับรัฐบาลไทยมากขึ้น เกี่ยวกับเรื่องการลดความยากจนของผู้สูงอายุตลอด จนการพัฒนามุมมองอย่างมีเหตุและผลต่อการปรับปรุงโครงการบำ�นาญและนโยบายบำ�นาญในภาพรวม 41 K THE WORLD BANK OFFICE, BANGKOK 30th Floor, Siam Tower, 989 Rama I Road, Pathumwan Bangkok 10330 Thailand Tel: 662 686-8300 Fax: 662 686-8301 Internet: www.worldbank.org/th E-mail: thailand@worldbank.org