63536 REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE MINISTÉRIO PARA A COORDENAÇÃO DA ACÇÃO AMBIENTAL (MICOA) PROGRAMA CONJUNTO DE APOIO A 13 MUNIC�PIOS DO CENTRO E NORTE DE MOÇAMBIQUE (P`13) COMPONENTE C: FINANÇAS MUNICIPAIS Estudo sobre Potencial Tributário no Municipio da Vila de Ribáuè Ozias Chimunuane, Minoz Hassam, Bernhard Weimer Setembro de 2010 Em cooperação com O Banco Mundial Acrónimos AM Assembleia Municipal ATM Autoridade Tributaria de Moçambique BT Base Tributável BT Base Tributável CFM Caminhos de Ferro de Moçambique CM Conselho Municipal CMVR Conselho Municipal da Vila de Ribáuè CTA Código Tributário Autárquico DUAT Uso e Aproveitamento de Terra ET Esforço Tributário FCA Fundo de Compensação Autárquica FIIL Fundo de Investimento de Iniciativa Local IASISA Imposto Autárquico de Sisa IASV Imposto Autárquico Sobre Veículos IGF Inspecção Geral das Finanças INE Instituto Nacional de Estatística IPA Imposto Pessoal Autárquico IPRA Imposto Predial Autárquico IRN Imposto de Reconstrução Nacional MT Metical P-13 Programa Conjunto de Apoio a 13 Municípios do Centro e Norte de Moçambique PCM Presidente do Conselho Municipal R Receita Arrecadada RA Rácio de Avaliação e de Taxa Aplicada RCo Rácio de Cobertura RCu Rácio de Cumprimento STA Sistema Tributário Autárquico TA Tribunal Administrativo TAE Taxa de Actividade Económica UTRAFE Unidade Técnica da Reforma da Administração Financeira do Estado 2 �ndice Acrónimos .................................................................................................................................. 2 �ndice.......................................................................................................................................... 3 1. Introdução .......................................................................................................................... 5 1.1. Questões de partida ..................................................................................................... 5 1.1 Estrutura do trabalho ................................................................................................... 6 2. Metodologia, receitas analisadas e fontes de informação .................................................. 7 2.1. Potencial tributário: metodologia e definições ............................................................ 7 2.2. Tipos de receita analisados .......................................................................................... 8 2.3. Métodos de estimativa, fontes de e qualidade de dados .............................................. 9 3 Diagnostico da situação actual ......................................................................................... 11 3.1 Contexto .................................................................................................................... 11 3.2 Receitas próprias municipais – perfil e evolução ...................................................... 12 4 Estimar o potencial tributário........................................................................................... 13 4.2 Estimar o potencial: Imposto Pessoal Autárquico (IPA) .......................................... 13 4.2.1 Introdução .......................................................................................................... 13 4.2.2 Cobertura............................................................................................................ 14 4.2.3 Avaliação, taxa usada......................................................................................... 14 4.2.4 Arrecadação da receita ....................................................................................... 15 4.2.5 Conclusões ......................................................................................................... 15 4.3 Estimar o potencial: Imposto Predial Autárquico (IPRA) ........................................ 15 4.3.1 Introdução .......................................................................................................... 15 4.3.2 Cobertura............................................................................................................ 16 4.3.3 Avaliação da fonte, taxa usada........................................................................... 17 4.3.4 Arrecadação da receita ....................................................................................... 17 4.3.5 Conclusões ......................................................................................................... 17 4.4 Estimar o potencial: Imposto Autárquico de SISA (IASISA)................................... 18 4.5 Estimar o potencial: Imposto sobre Veículos (IASV) ............................................... 19 4.5.1 Introdução .......................................................................................................... 19 4.5.2 Cobertura............................................................................................................ 19 4.5.3 Avaliação da fonte, taxa usada........................................................................... 19 4.5.4 Arrecadação da receita ....................................................................................... 20 4.5.5 Conclusões ......................................................................................................... 20 4.6 Estimar o potencial: Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico (DUAT) .............. 20 4.6.1 Introdução .......................................................................................................... 20 4.6.2 Cobertura............................................................................................................ 21 4.6.3 Avaliação da fonte, taxa usada........................................................................... 21 4.6.4 Arrecadação da receita ....................................................................................... 21 4.6.5 Conclusões ......................................................................................................... 22 4.7 Estimar o potencial: Taxa por Actividade Económica (TAE) .................................. 22 4.7.1 Introdução .......................................................................................................... 22 4.7.2 Cobertura............................................................................................................ 23 4.7.3 Avaliação da fonte, taxa usada........................................................................... 23 4.7.4 Avaliação da fonte/taxa usada ........................................................................... 23 4.7.5 Arrecadação da receita ....................................................................................... 23 4.7.6 Conclusões ......................................................................................................... 24 4.8 Estimar o potencial: Ocupação e Utilização de Locais Reservados aos Mercados e Feiras 24 4.8.1 Introdução .......................................................................................................... 24 3 4.8.2 Cobertura............................................................................................................ 25 4.8.3 Avaliação da fonte, taxa usada........................................................................... 25 4.8.4 Arrecadação da receita ....................................................................................... 25 4.8.5 Conclusões ......................................................................................................... 25 4.9 Resultado: estimativa do potencial ............................................................................ 25 5 Fortalecer a arrecadação da receita municipal ................................................................. 28 5.1 Elementos de uma estratégia tributária ..................................................................... 28 5.2 Investir na capacidade institucional .......................................................................... 30 5.3 Investir no diálogo com o contribuinte ..................................................................... 30 4 1. Introdução 1.1. Questões de partida O presente estudo sobre o fisco da Vila de Ribáuè integra um conjunto de seis estudos de caso, que abrangem igualmente as autarquias da Beira, Cuamba, Marromeu, Nacala, e Vilankulo. O objectivo central deste trabalho de investigação é o de contribuir para a promoção de um debate em torno de uma questão essencial ao sucesso do processo da municipalização em Moçambique: a ‘saúde financeira e fiscal’ dos municípios moçambicanos, ou seja a sustentabilidade financeira, e por consequência, a viabilidade das autarquias. O móbil e por conseguinte o ponto de partida destes estudos é a convicção generalizada, quase sempre exprimida na observação de que o nível das receitas municipais se situa sempre, muito aquém das despesas necessárias para o desempenho das funções básicas das autarquias: prestar melhores serviços básicos para os seus munícipes, enquanto eleitores, clientes e contribuintes municipais. Este é o argumento mais usado pelos dirigentes municipais para a reivindicação de uma fatia maior do Orçamento Geral do Estado, incentivando, desta forma, a alteração dos critérios da política de alocação e distribuição dos fundos públicos às autarquias. Actualmente estas transferências são reflectidas através do Fundo de Compensação Autárquica (FCA) e do Fundo de Investimento de Iniciativa Local (FIIL). Contudo, esta série de estudos de caso em referência coloca e eleva o móbil e a questão de partida para uma perspectiva de análise diferente e porventura mais pró-activa na procura de soluções conjuntas. Assim, a questão base será: em que medida e grau de eficácia, as autarquias usam a sua própria base fiscal, cuja atribuição se integra no âmbito do quadro institucional legal da descentralização e autonomia fiscal, traduzida legalmente através da lei sobre as Finanças Autárquicas (Lei 1/2008) e do Código Tributário Autárquico (CTA) definido no Decreto 63/2008. Sem dúvidas, ambas as perspectivas tem a sua razão de ser pois, na lógica da descentralização fiscal, uma autarquia depende, em termos de recursos, das transferências do governo central bem como do aproveitamento e utilização da sua base própria de tributação. Qualquer uma das duas fontes é necessária para o exercício das funções autárquicas, apesar do reconhecimento, que cada uma representa uma lógica própria, de gestão, legitimação e prestação de contas, uma lógica sui generis: Por razões de eficácia e prestação de contas ao munícipe, a cobertura de cada vez mais despesas (correntes) pelas receitas próprias é crucial. Assim, neste estudo foi escolhido o foco sobre a capacidade municipal de gerar (ou gerir??) melhor as suas receitas próprias. Espera-se que o estudo contribua e suscite um debate informado sobre a questão da mobilização de recursos municipais, bem como proporcionar aos municípios abrangidos um instrumento analítico útil à gestão estratégica da sua base tributária. O Programa Conjunto de Apoio a 13 Municípios do Centro e Norte de Moçambique (P-13) integrou este estudo no seu Programa e Orçamento 2010, aprovado pelo Comité de Gestão do Programa em Março de 2010. Desde o início, este projecto de investigação contou com a colaboração e o apoio do Banco Mundial, interessado nesta temática por motivos relacionados com as prioridades na área de descentralização e da política pública na área de finanças públicas. 5 Agradecimentos Os autores deste estudo gostariam de exprimir a sua profunda gratidão a todas as pessoas que directa ou indirectamente, contribuíram, com dados e informações relevantes ao presente estudo, nomeadamente ao Senhor Presidente e outros membros do Conselho Municipal (CM) de Ribáuè e aos técnicos da administração municipal. Os agradecimentos dos autores são igualmente extensivos ao senhor Jamie Boex, Urban Institute, Washington cujas contribuições e conselhos na qualidade de consultor sénior do P 13, foram decisivos para o desenho da metodologia e execução do estudo e ao senhor Uri Raich do Banco Mundial, Washington, pelo seu precioso apoio, conselhos e acompanhamento no decorrer dos trabalhos. Não obstante toda a colaboração recebida dos diversos parceiros envolvidos no estudo, designadamente na disponibilização de dados, sua verificação e respectiva validação, o conteúdo deste estudo, incluindo potenciais erros, são da inteira responsabilidade dos autores. 1.1 Estrutura do trabalho O estudo é dividido em quatro partes. A seguir ao capítulo introdutório apresenta-se, no Capítulo 2, a metodologia usada neste estudo, o conjunto das receitas seleccionadas para análise e os critérios da sua escolha. O Capítulo 3 serve para apresentar os dados básicos financeiros e a evolução orçamental da autarquia entre 2003 e 2009, diferenciada por receitas e despesas, detalhadamente. Estes dados sobre a execução orçamental, foram recolhidos junto do CM. Com este capítulo pretendeu-se fazer o diagnóstico da situação actual bem como algumas análises financeiras, p. ex. sobre o grau de cobertura das despesas correntes pelas receitas próprias (sustentabilidade financeira) o relacionamento entre receitas próprias e transferências (grau de dependência do orçamento do governo central) e outras. No Capitulo 4 é apresentada a análise do potencial tributário de Ribáuè, com recurso e uma metodologia, definida no capítulo 2.1. Esta abordagem permite, numa base informada, fazer uma estimativa do potencial tributário da autarquia, na base de uma selecção de fontes de receitas próprias (fiscais e não fiscais), e do grau em que esta base é actualmente usada para gerar receitas próprias. No Capitulo 5 são apresentadas as conclusões do estudo, tomando em conta os resultados parciais apresentados nos dois capítulos anteriores. Também serve para tecer algumas considerações sistemáticas, no sentido de fazer recomendações, que visam dar pistas estratégicas para um melhor uso da base fiscal própria das autarquias. 6 2. Metodologia, receitas analisadas e fontes de informação 2.1.Potencial tributário: metodologia e definições Como se estima o potencial tributário de uma entidade publica? Obviamente uma abordagem simples é a de definir o produto do esforço tributário desta entidade, neste caso do CM de Ribáuè, como relação entre a receita arrecadada e o total da receita própria possível. Por outras palavras, o Esforço Tributário (ET) pode ser exprimido pelo quociente entre a Receita Arrecadada (R) e o total da Base Tributável (BT) vezes a Taxa da Tributação (TT) desta receita, ou, exprimido de forma matemática, como a equação: ET = R / BT x TT De acordo com esta formula, o grau ou percentagem da do Potencial Não Utilizada (PNU), ou seja a reserva tributaria de uma fonte de receita pode ser definido da seguinte maneira: PNU = (BT x TT) – R / (BT x TT) = 1 - ET Quais são os factores que influenciam a variação deste quociente, ou seja, o aumento do resultado do ET? Posta a questão de uma outra forma: quais são os factores que determinam a Receita (R), ou seja, as ‘alavancas tributárias’ (Inglês: ‘tax handles’) que o CM pode empregar para aumentar a receita (R), assumindo que a Base Tributária (BT) muda, em grande medida, por razões fora do controlo do CM (p. ex crescimento demográfico)? Neste estudo foram usadas três categorias analíticas (alavancas tributárias) para todas as fontes de receita estudadas, a saber: a) o rácio de cobertura, b) o rácio de avaliação e da taxa aplicada e c) o rácio de cumprimento da arrecadação. As características de cada um destes rácios são definidas da seguinte maneira: a) Rácio de Cobertura (RCo): O grau ou rácio de cobertura dá resposta à seguinte pergunta: o CM tenta cobrar o imposto a todos os contribuintes obrigados por lei a pagá-lo e tem os instrumentos necessários para tal? O rácio é definido como o número total dos contribuintes (do imposto sob estudo) na base de dados municipal ou seja, no caso dos prédios, cobertos pelo cadastro fiscal, dividido pelo número do universo de contribuintes (ou o número total de prédios). Este rácio mede em que medida a base de dados ou seja os cadastros e registos fiscais são completos e exactos. b) Rácio de Avaliação e de Taxa Aplicada (RA): A questão de partida é: estará a autarquia a cobrar do contribuinte o valor certo ou legalmente permitido? O rácio é definido como o valor em que o imposto é avaliado de facto (ou, no caso de imóveis) o valor registado na documentação dividido pelo valor do imposto, que deveria ser usado de acordo com a lei, (ou o valor do mercado no caso de imóveis). Este rácio mede a exactidão com que o valor da matéria tributável é avaliado. 7 c) Rácio de Cumprimento (RCu) A questão da partida é: Qual é o grau de sucesso que o município apresenta na arrecadação das suas receitas junto do contribuinte? O rácio de arrecadação é definido como a receita arrecadada de facto num determinado ano, em relação à receita que deveria ter sido arrecadada, em função dos avisos e conhecimentos etc., emitidos neste ano. Assim o rácio mede a eficácia na cobrança da instituição (CM) que arrecada a receita. Este rácio é influenciado pela qualidade e efectividade da administração municipal, traduzido na sua capacidade de emitir avisos e reconhecimentos, na facilidade do contribuinte em efectuar o pagamento do imposto, no grau de corrupção na cobrança e entrega do imposto, etc., bem como no grau de cumprimento do contribuinte no seu dever de pagar os impostos, respectivamente o fenómeno de fuga ao fisco, bem como a eficácia do controlo e da fiscalização, incluindo a cobrança coerciva em casos graves. Voltando a fórmula inicial, pode-se fazer a ampliação da equação, usando estes factores: ET = R/ RCu x RCu/ RA x RA / RCo x RCo / BT. Esta fórmula, reflectida na construção da matriz da estimativa do potencial tributário (capitulo 4.9), foi aplicada para todas as fontes de receitas analisadas neste estudo. 2.2.Tipos de receita analisados A legislação i.e. a Lei 1/ 2008 e o CTA (Decreto 63/2008) define a base tributária das autarquias. Distingue-se receitas fiscais, ou seja impostos, e receitas não fiscais (taxas, licenças etc.,) cobradas pela Autarquia em contrapartida por um serviço prestado ou uma concessão / licença dada para o exercício de uma actividade económica. No capítulo 3, para o diagnóstico e análise das receitas na sua globalidade e diferenciadas por fonte, sete das possíveis fontes de receitas foram consideradas de acordo com a forma e classificação prescrita por lei. Porém, em termos contabilísticos apenas duas receitas próprias, receitas dos mercados, e ISVA são reflectidas e apresentadas no respectivo orçamento de Ribáuè no ano 2009. A causa desta fragilidade reside no facto, deRibáuè apenas ter sido criado no ano 2008, e a sua capacidade de gestão financeira, incluindo a classificação e orçamentação de receitas (e despesas) ainda estar aquém do desejável. Para fins da análise do potencial tributário (capítulo 4) foram seleccionadas apenas sete fontes de receitas, a saber: Receitas fiscais: a) Imposto Pessoal Autárquico (IPA); b) Imposto Predial Autárquico (IPRA); c) Imposto Autárquico de Sisa (IASISA) d) Imposto Autárquico de Veículos (IASV); Receitas não fiscais 1 e) Licenças de Uso e Aproveitamento de Terra (DUAT); 1 A Lei 1/2008 (artigo 73) subsume todas as seguintes fontes de receitas na única categoria de ‘Taxas por licenças concedidas por actividade económica’. 8 f) Taxa por Actividade Económica (TAE), e g) Taxas provenientes da Ocupação e Utilização de Locais Reservados aos Mercados e Feiras As características destas categorias de receita são apresentadas no Capitulo 4, na introdução para cada secção. 2.3.Métodos de estimativa, fontes de e qualidade de dados Partiu-se inicialmente da premissa que para além dos dados orçamentais das autarquias, outros dados primários do Censo Populacional e da Habitação de 2007, apurados pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), poderiam servir como uma fonte principal de informação para o cálculo ou a estimativa do potencial tributário. Entre os factores importantes para a matemática fiscal, destaca-se por exemplo:  O total e a composição etária da população autárquica;  Ototal de habitações por tipo e zonas (bairros) no território autárquico;  O número de veículos por agregado familiar na circunscrição territorial da autarquia. Contudo, apesar de solicitações iniciais neste sentido, ficou patente que o INE não usa a categoria de ‘autarquia’ como classificador territorial na organização da sua base de dados. Assim, a equipa de investigadores usou uma metodologia alternativa2 para estimar o potencial tributário para cada uma das receitas analisadas, nomeadamente informações e estimativas partilhadas e validadas pelos interlocutores, sobre os seguintes factores:  Nº de população activa;  Distribuição de habitações por área territorial (urbana, periurbana, rural) e por tipo de uso (habitação, comércio e indústria)  Preços de mercado para edifícios, diferenciados por tipo de uso  Nº de transacções de edifícios;  Nº de veículos registados e/ou baseados na autarquia Os dados gerados foram lançados e sistematizados numa planilha para cada uma das sete fontes de receita analisadas. As informações contidas nestas planilhas explicitam as premissas e suposições que serviram de base para a análise contida na matriz agregada da estimativa do potencial tributário (Capitulo 4.9, Mapa 6) . Esta matriz poderá ser considerada a peça chave da metodologia para a estimativa do potencial tributário neste estudo. Foram usados valores monetários (em Meticais) não deflacionados ou seja, valores em termos nominais e não em termos reais. Isso pode ser justificado com constrangimentos em termos de tempo e capacidade para a investigação e tratamento de dados primários. Contudo, 2 Esta foi elaborada e aprovada num Workshop metodológico organizado pelo P 13 e o Banco Mundial, em Nacala Porto, nos dias 17-18 de Maio de 2010. Participaram, para alem dos investigadores o consultor internacional do projecto, Sr. Jamie Boex, o especialista para finanças publicas do Banco Mundial, Sr. Uri Raich, o gestor financeiro do P 13, Sr. Hans Erskog, bem como staff técnico do CM de Nacala. A Autoridade Tributaria de Moçambique participou num vídeo conferencia com os investigadores e pessoal sénior do Banco Mundial no dia 27 de Janeiro de 2010, mostrando assim o seu interesse no tema. 9 tomando em conta uma taxa média de inflação de perto de 11% durante os anos reflectidos na base de dados (2004-2009), o valor real das receitas é mais baixo do que os números sugerem. Para as análises do Capitulo 3, e parcialmente para a do Capitulo 4, as Contas da Gerência da autarquia, submetidas à AM, ao Governo central e ao Tribunal Administrativo constituíram a principal fonte de recolha dos dados para o estudo em referência. Por isso, a qualidade dos dados primários reflecte em proporção directa a qualidade das informações contidas naquele documento oficial da autarquia, que é submetido quer, à Assembleia Municipal (AM), quer ao Tribunal Administrativo (TA) para fins de prestação de contas. Não obstante esta exigência, foi observado em todos os estudos de caso efectuados uma certa insegurança na classificação de algumas receitas (p. ex. IASISA), bem como informações aparentemente incompletas, nomeadamente no que diz respeito à transferências pelo governo central (p. ex do Fundo de Estradas) ou doações de parceiros e projectos. Não sendo o propósito deste estudo nem inspecção, nem auditoria, que caberá às instituições do Estado (Inspecção Geral das Finanças – IGF, e Tribunal Administrativo, 3ª Secção, respectivamente), a equipa de investigadores absteve-se de qualificar os dados encontrados e fornecidos pelas entidades municipais. Em alguns casos, os técnicos municipais foram alertados para erros óbvios, incluindo propostas de rectificação. Um desafio específico foi o de obter e verificar os dados sobre IASV e IASISA, que são até agora arrecadados pela ATM, com poucas excepções. As razões para isso foram mencionadas nos parágrafos 4.3 e 4.4.1. Durante a pesquisa para este estudo, os membros da equipa visitaram o Município de Ribáuè duas vezes, nos dias 27 e 28 de Abril de 2010 (levantamento de dados fiscais e financeiros básicos e nos dias 6, 7 e 10 de Julho de 2010 (pesquisa sobre o potencial). Foram mantidas reuniões de trabalho com as seguintes pessoas:  Sr. Constantino António, Presidente do Conselho Municipal da Vila de Ribáuè  Sr. Inlala, Vereador da Administração e Finanças  Sr Alberto José Pedro, Chefe da Contabilidade,  Sr. Jasmine, Técnico, Administração e Finanças  Sr. Juma, Vereador, Construção, Urbanização, Infra-estruturas e Meio Ambiente  Sr. Fernando Consolo, Chefe, Secção de Planificação  Sra. Ana Lourenço, Vereadora, Acção Social;  Sr. António Mbila, Topógrafo, MICOA- DNAPOT, Nampula (em missão de serviço em Ribáuè,  Sr. Carlitos Assane, Chefe do Bairro Muhiliale  Sr. Atanásio Lázaro, Chefe do Mercado Muhiliale  Sr. Aiuba Salimo, Cobrador, Mercado Muhiliale Numa sessão de debriefing com o PCM no dia 11 de Julho em Nampula os dados levantados e as estimativas usadas na matriz analítica foram validados. 10 3 Diagnostico da situação actual 3.1 Contexto O município de Ribáuè ocupa uma área de 342.94 km2, com uma população de 26.121 habitantes, apresenta na sua estrutura administrativa 26 bairros. É uma vila que se situa a 140 km a Oeste da capital da província, Nampula, e faz parte integrante do corredor de desenvolvimento de Nacala, por onde passa uma linha ferroviária ao longo da estrada nacional EN8. O rio Namicute a Este, o Monte Mphualé a Oeste e o rio Mussi a Norte são os restantes limites geográficos. A Vila de Ribáuè é um município de segunda geração, empossado em 2008, e, como tal, constitui um dos casos onde o processo de municipalização tem ainda, em todos os seus níveis, um longo caminho a percorrer. Em termos de organização administrativo-financeira o município de Ribáuè está neste momento a dar os primeiros passos rumo à sua organização institucional. Nesse âmbito reconhecem-se alguns passos muito importantes para a sua organização financeira, tais como a contratação de um contabilista experiente, a aprovação pela AM de todas as tabelas com taxas e impostos, o desenvolvimento de um inquérito/censo da vila, que visará a colheita de um enorme leque de informação, com o objectivo de criar uma base de dados com cadastros populacionais, territoriais e económicos da vila, com vista ao desenvolvimento das bases tributáveis do Município, actualmente inexistentes. Numa primeira colheita da informação financeira existente, com as limitações resultantes do contexto, pudemos imediatamente constatar a quase total dependência do Município dos fundos do Estado que representam em finais de 2009, 90% das receitas totais como nos elucida o gráfico 1. Os dados mostram também, que Ribáuè não tem apoio externo, ou seja a colaboração com um parceiro internacional no âmbito de um projecto de apoio municipal. Gráfico 1 – Ribáuè- Receitas Totais por Natureza, 2009 (% e MT) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2009 Tranf. Do 12,623,150.00 Estado Receitas 1,282,288.02 Próprias Fonte: DAF, CMVR 11 Efectivamente, as receitas próprias do município apenas cobrem 20% das despesas de funcionamento do município, conforme nos confirma o gráfico 2. Por seu turno, quando analisamos a capacidade de financiamento do município para os seus projectos de investimento (despesas de capital), os dados em análise mostram que 39%, das despesas totais, representam os gastos de capital, facto que não deixa de ser interessante referenciar como indicativo de uma gestão bastante criteriosa de fundos num quadro de conhecida escassez de fundos (dos mesmos?). No entanto, realçamos que esses fundos são na sua totalidade, provenientes do Estado. 3.2 Receitas próprias municipais – perfil e evolução As receitas próprias, que representam apenas 10% do total dos recursos do município, estão estruturadas da forma como o gráfico 2 nos apresenta. Gráfico 2 – Ribáuè - Receitas Próprias – Fiscais versus Não Fiscais, 2009 (%) Receitas Não Fiscais 34% Receitas Fiscais 66% Fonte: DAF, CMVR Gráfico 3: Ribáuè - Receitas vs Despesas 2009 (MT) Rec Proprias vs Desp de Funcionam Rec Totais vs Despesas 15,000,000 Capital M Rec 12,000,000 e Totais t Despesas de i 9,000,000 Funcionam c Desp a Capital 6,000,000 i s 3,000,000 Receitas Próprias 0 2009 2009 Fonte: DAF, CMVR 12 No primeiro ano de mandato, as únicas receitas de cariz não fiscal que o município cobrou foram as receitas provenientes da cobrança de senhas dos mercados. Do lado das receitas fiscais, o ISVA foi a única receita que o município obteve durante todo o ano como aliás nos ilustra o gráfico 3 apresentado de seguida. É importante realçar o facto de que, até 2008, o ISVA estava a ser cobrado directamente pelo Estado e como tal a sua evolução foge ao controlo do município. Gráfico 3 – Ribáuè - Receitas Municipais por Fonte, 2009 (% e MT) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2009 Mercados 430,453 ISVA 425,918 Fonte: CMVR Numa breve síntese podemos inferir que o Município de Ribáuè, apesar de estar a fazer um visível esforço no sentido de organizar a sua base de tributação, apresenta enormes limitações no seu funcionamento estrutural interno: a) Quase total dependência externa do Município na estrutura de financiamento do seu Orçamento; b) Grandes limitações do município na sua capacidade de geração de receitas próprias; c) Grandes limitações no conhecimento das regras de contabilidade municipal; d) Não existência de um departamento financeiro como tal. 4 Estimar o potencial tributário 4.2 Estimar o potencial: Imposto Pessoal Autárquico (IPA) 4.2.1 Introdução O Imposto Pessoal Autárquico IPA é um imposto, cuja origem provem do tempo colonial, à semelhança do que está em uso nos outros países da região Austral com nomes diversos: ex, “poll tax� ou “head tax�. 13 A literatura caracteriza este imposto como uma fonte de receita que tem várias desvantagens, tais como efeitos regressivos, altos custos de arrecadação e a sua associação a práticas coercivas do período colonial e, como tal, desajustadas ao nosso tempo. O IPA cobrado nos territórios autárquicos corresponde ao Imposto de Reconstrução Nacional (IRN) da base tributária territorial do Estado, ao abrigo do Decreto 2/78, de 16 de Fevereiro. A cobrança do IRN no passado foi justificada devido à necessidade de reconstruir o país depois dos anos de guerra de libertação, e contornar os danos gerados pelas calamidades naturais da época. Com a criação das autarquias em 1997 em Moçambique, foi legalmente definido que, por uma questão de distinção, as autarquias deveriam cobrar o IPA enquanto as administrações fiscais do Estado deveriam continuar a cobrar o IRN. Num certo sentido este imposto é descontextualizado. Face a isso e às desvantagens acima referidas, e tomando em conta as novas formas de tributação promovidas pela Autoridade Tributária de Moçambique (ATM), existem considerações de eventualmente eliminar o IRN. Contudo, no caso das autarquias moçambicanas, o IPA faz parte da base tributária autárquica (lei 1/2008 art. 53ff; Código Tributário Autárquico, Capitulo II, art. 3 ff (Decreto 63/2008). O imposto incide sobre a população activa (pessoas entre 18 e 60 anos de idade), com certas excepções. A lei permite, que a cobrança possa ser feita de várias formas: na fonte (no caso de funcionários de empresas ou da administração pública e municipal, por brigadas móveis, através de estruturas da base na autarquia (postos administrativos, chefe de bairros, autoridades comunitários) e na sede do CM, onde o recibo do pagamento do imposto é exigido quando o cidadão da autarquia vem tratar de assuntos administrativos, etc. A lei exige, que a autarquia mantenha um registo de contribuintes actualizado. O imposto pode ser arrecadado durante todo o ano, i.e. entre os dias 2 de Janeiro e 31 de Dezembro. A base desta fonte de receita corresponde, em termos de estimativa, a 32% da população do Município de Ribáuè em 2010, estimada em 26,121 habitantes, proporção que corresponde a, aproximadamente 8.360 pessoas. Esta estimativa não apenas toma em consideração, que mais de metade da população moçambicana tem menos de 18 anos, mas também o facto de Ribáuè ser, em termos demográficos, uma “vila de jovens�, devido às várias instituições de ensino no território municipal. A alíquota (taxa) aplicada, definida por lei, varia de acordo com a categoria A- C de autarquias, entre 4% e 1% do salário mínimo mais alto do ano precendente (dia 30 de Junho) ao ano da tributação. No caso de Ribáuè Categoria D) a alíquota é de 1%. 4.2.2 Cobertura A cobertura é definida pela % dos contribuintes desta fonte de receita registados /ou avisados. No caso de Ribáuè é razoável assumir, que quase todos os contribuintes sabem que devem pagar este imposto, informados através de campanhas de educação fiscal, programas radiofónicos etc. Assim o rácio de cobertura, estimado em 90%, está perto de 100%. 4.2.3 Avaliação, taxa usada No caso de Ribáuè, uma autarquia da Categoria D, a alíquota da taxa é de 1% sobre 2,745 Meticais (salário mínimo no sector financeiro, em 2009), ou seja, 27 MT/pessoa. A taxa aplicada em 2010 é de 20 MT, ou seja 64% do valor máximo permitido pela lei. Por isso o rácio da aplicação / avaliação corresponde a 64%. 14 4.2.4 Arrecadação da receita A lei define de uma forma pormenorizada os procedimentos da arrecadação, na premissa que existe uma base de dados actualizada dos contribuintes do IPA. Na prática, também em Ribáuè, a arrecadação é feita através de quatro modalidades: i. Arrecadação através de empresas e instituições públicas. Contudo, em 2010 não houve cobrança aos funcionários no Órgão Local do Estado, i.e. na Administração Distrital. ii. Cobrança a cidadão na sede CM. Caso um cidadão se dirija ao CM para tratar de um assunto pessoal e ou oficial, p. ex. a emissão de uma licença, é-lhe exigida a apresentação do recibo comprovativo do pagamento. iii. Cobrança através dos Chefes do Bairro, respectivamente Secretários de zona iv. Pelos 8 cobradores nos mercados. Note-se que todos os exactores do IPA recebem 10% do valor arrecadado, embora o valor do produto desta percentagem seja pago irregularmente. Estão em uso cadernetas de 100 recibos no valor de 20 MT. Para chegar a uma estimativa realista, assumiu-se que 32% da população de Ribáuè, ou seja 8.360 pessoas, estão sujeitas à tributação do IPA. Por consequência o rendimento anual total do IPA deveria corresponder ao valor de 167.170,00 MT. Contudo, o valor arrecadado em 2009 foi estimado em 5,000 MT, ou seja apenas 3% do total possível. 4.2.5 Conclusões A baixa percentagem do esforço municipal na cobrança do IPA (3 %) resulta basicamente do baixo rácio de cumprimento (3%). Assim, perto de 90% do potencial não está a ser explorado. O valor monetário deste potencial corresponde à metade do total da receita própria de 2009. O fraco desempenho da cobrança desta receita parece ter várias causas: a ineficiência técnica da administração fiscal, incluindo, parcialmente, a falta de transparência e actos de corrupção bem como de medidas de controlo3, a impopularidade deste imposto e a falta de vontade política de cobrá-lo. Como em outros municípios, parece-nos que a ‘máquina tributária’, incluindo a fiscalização, necessária para arrecadar este imposto ‘complicado’ e pouco popular, não existe. 4.3 Estimar o potencial: Imposto Predial Autárquico (IPRA) 4.3.1 Introdução O IPRA faz parte da base tributária das autarquias de acordo com a Lei 1/2008 art. 55ff e o Código Tributário Autárquico, Capitulo III, art. 35 ff (Decreto 63/2008). O imposto incide, objectivamente sobre o valor patrimonial de um prédio urbano, considerado como uma infra-estrutura incorporada no solo urbano da autarquia. O valor patrimonial e o valor registado na matriz predial, e, na ausência deste, o valor declarado pelo proprietário de acordo com os valores de mercado. O desajustamento dos valores matriciais, em muitos casos sem actualização desde o tempo colonial, a posse da base de dados pela direcção das 3 Vários entrevistados fizeram alusão a isso 15 Finanças na Província e a ausência de meios coercivos eficientes são os maiores desafios para a sua cobrança por parte da autarquia. Para estimar metodologicamente o valor de mercado de um prédio, geralmente toma-se em consideração os seguintes critérios:  Valor / preço base da construção do prédio por m2;  �rea Bruta da Construção (edifício e terreno);  Coeficiente de Afectação (tipo de uso. p. ex. habitação, comércio, serviços, armazém, industria);  Coeficiente de Localização (rural, periurbano, urbano etc.)  Coeficiente de Antiguidade. A avaliação ou a actualização do valor do prédio deve ser feita na base de um regulamento específico, em processo de elaboração pelo Ministério das Finanças, que tem autoridade de regulamentar em matéria de receitas fiscais4. A lei estipula uma taxa (alíquota) anual de 0,4 % do valor predial para prédios de habitação e de 0,7% para edifícios destinados ao comércio, industria, armazenamento e outros fins de exercício profissional. O IPRA deve ser pago anualmente, em duas prestações que vencem a 30 de Junho e 31 de Dezembro. Prédios na posse do Estado, de organizações com fins filantrópicos e de outros Estados estão isentos do pagamento do IPRA. Também estão isentos novos edifícios habitacionais, durante um período de cinco anos, contados a partir da data da licença de habitação em nome do proprietário. No caso de Ribáuè, o IPRA ainda nunca foi cobrado desde que a vila foi transformada em autarquia em 2008. Sendo uma pequena vila de carácter rural, e tirando os edifícios pertencentes ao Estado e à Autarquia, isentos do IPRA, existe, por enquanto, pouca matéria tributável. Estima-se que o numero de edifícios de médio e alto custo para fins habitacionais e comercias seja inferior a 270, no total, e aproximadamente 4.600 palhotas e cabanas. Existem aproximadamente 500 processos, incluindo matrizes prediais, ainda não organizadas. O CM parte da premissa, que o cadastro de talhões, actualmente em curso com a assistência técnica do MICOA-DINAPOT, criará condições para o cadastro de prédios. Além disso, em termos de visão estratégica, o CM prevê uma crescente demanda para terrenos, edificações (para fins habitacionais e comerciais), demanda essa criada pela reconstrução e o asfaltamento da Estrada Nacional Nº 8, que passa por Ribáuè e abrirá esta autarquia ao trânsito e comércio mais dinâmico. Num cenário de crescimento socioeconómico dinâmico o CM vê o IPRA como uma das fontes principais de receita. Por isso tem vontade de investir já na criação de um cadastro predial. 4.3.2 Cobertura Sendo o IPRA não cobrado, o rácio de cobertura é igual a zero5. 4 Regulamento de Avaliação de Prédios Urbanos, Esboço, Maputo, Julho de 2010. O esboço propõe, entre outros, a inscrição obrigatória pelo contribuinte do seu prédio no cadastro fiscal municipal e sugere a avaliação anual de todos os valores prediais por uma comissão municipal de avaliação de prédios 5 Por razoes matemáticas, usa se um valor de 0.1% na matriz para cada um dos rácios. 16 4.3.3 Avaliação da fonte, taxa usada Sendo o IPRA não cobrado, o rácio de aplicação é igual a 0. 4.3.4 Arrecadação da receita Sendo o IPRA não cobrado, o rácio de cumprimento é igual a 0 4.3.5 Conclusões A fim de calcular o potencial do IPRA para Ribáuè, usaram-se dois métodos de cálculo diferentes. Usando o primeiro método, aplicavam-se as taxas de IPRA plasmadas na legislação, para todo o tipo de edifícios (alto, médio e baixo custo), diferenciados por duas zonas (‘Vila cimento’, ‘vila caniço’) e por fins (habitacionais, comerciais), de acordo com a seguinte tabela: Mapa 1: Ribáuè - No de edifícios por tipo e custo (estimativa) Tipo e custo Numero Residencial Baixo custo 4085 Médio/alto custo 215 Sub Total 4300 Comercial Baixo custo 450 Médio/alto custo 50 Sub Total 500 Total 4800 Assumindo um valor predial médio de mercado para edificações de baixo custo de 7.500 MT e 200.000 MT (habitação) e 500.000 MT (comércio) 6 para edificações de médio / alto custo, e aplicando as alíquotas de 0,40% e 0,70%, estima-se o total da receita proveniente do IPRA em 493.175 MT por ano, com 347,000 MT atribuível à tributação dos edifícios de alto custo, e 146.175 aos de baixo / médio custo. O cálculo alternativo mantém a parte do cálculo do potencial proveniente da tributação dos edifícios do alto custo (347,000 MT), e substitui a aplicação da alíquota para casas de baixo custo por uma taxa fixa de 10 MT/ano por casa. O resultado desta abordagem, tecnicamente chamada ‘ imposto à palhota’ (hut tax) prevê um rendimento de 45,350 MT / ano, ou, adicionado ao rendimento do IPRA ‘clássico’ sobre prédios de alto custo um total anual de 393,350 MT. Por consequência, a introdução do IPRA iria render minimamente perto de 400.000 MT / ano, ou o equivalente de 100% da actual receita. 6 Na ausência de um instrumento aprovado de actualização de matrizes prediais o ‘valor de mercado’ resulta de uma estimativa do valor de transacção de um prédio, na base de informações providenciadas pelos interlocutores locais aos investigadores. 17 O padrão geral da tributação de prédios mostra que o grosso do potencial do IPRA pode ser realizado através de uma tributação concentrada apenas nos prédios para fins habitacionais, comerciais e turísticos nas zonas da autarquia que são privilegiadas em termos de acessibilidade, e serviços urbanos e cadastro, tendo, portanto um valor predial médio até alto em relação à maioria dos edifícios nas zonas peri-urbanas e rurais da autarquia. Por outras palavras, o esforço da tributação direccionado aos prédios da primeira categoria rende, regra geral, muito mais que a tributação dos mais numerosos edifícios de baixo valor predial, para além de ser mais económico em termos dos custos da administração tributária. Os elementos chave para a plena utilização do potencial do IPRA são i) a existência de um cadastro de qualidade e regularmente actualizado; ii) a reavaliação do valor predial reflectido nas matrizes prediais (i.e. a base tributável), cada vez mais aproximado ao valor do mercado do respectivo prédio. No actual momento, o governo central, i.e. o Ministério de Finanças, está num processo avançado de elaboração de um instrumento legal que regularize e oriente a actualização dos valores prediais nas autarquias (ver ponto de rodapé No 5). A aprovação deste instrumento e a sua aplicação ao nível das autarquias, constitui uma condição indispensável e crucial, para a realização crescente do potencial do IPRA. 4.4 Estimar o potencial: Imposto Autárquico de SISA (IASISA) O Imposto Autárquico de SISA foi introduzido no pacote da legislação autárquica através da Lei 1/2008 (Artigo 59) e o Código Tributário Autárquico (Decreto 63/2008), art. 94ff. Este imposto incide sobre a transacção de um imóvel urbano na circunscrição territorial municipal, quer através de um acto de compra e venda, trespasse a título oneroso, beneficio e usufruto permanente e outras formas de transacção, excluindo vários casos de isenção (p. ex. imóveis do Estado, do município etc.), definidas pela lei. A base deste imposto é constituída pelo respectivo valor declarado ou de mercado (deve ser usado o mais alto dos dois) na transacção de um imóvel, pagável pelo comprador, no acto da escritura da transacção, antes do registo do imóvel. A alíquota é de 2 % sobre o valor da transacção. O desafio reside no facto de as autarquias, regra geral, ainda não terem uma base de dados para este imposto, que apenas lhes foi atribuído em 2008. Constatou-se nos estudos de caso uma colaboração fraca entre o CM, a Conservatória dos Registos e Notariado do Ministério da Justiça (onde as transacções estão ou deveriam estar registados) e a ATM, onde, regra geral, o Imposto de SISA é pago. Também, regra geral, o raio de cobertura da conservatória não coincide com a circunscrição territorial da autarquia, ou seja os registos não são classificados por território autárquico criando assim dificuldades aos conservadores no apuramento de transacções por autarquia. Em Ribáuè não existem ainda condições para a cobrança do IASISA, pelas seguintes razões7:  Não há transacções de imóveis registadas, pois estas são feitas informalmente;  Não existe uma Conservatória de Registos e Notariado de Primeira Classe, onde transacções de imóveis poderiam ser registadas;  Não há delegação da ATM em Ribáuè. Por estas razões esta fonte de receita é praticamente irrelevante em Ribáuè. 7 Entrevistas com interlocutores no CM 18 4.5 Estimar o potencial: Imposto sobre Veículos (IASV) 4.5.1 Introdução A legislação passada transferiu, em 2008, toda a receita deste imposto aos municípios, de acordo com os dispositivos legais (Lei 1/2008, art. 65 ff, Decreto 63/2008, art. 64 ff (Código Tributário Autárquico). A base deste imposto é o universo de todos os veículos registados numa autarquia (incluindo de passageiros, camiões, transporte publico, barcos de recreio e aeronaves), com a excepção dos pertencentes ao Estado, autarquias e missões diplomáticas. A taxa da tributação varia com o tipo, cilindrada e idade do veiculo, variando entre 50.00 - 4,400.00 MT (veículos ligeiros), 60.00 -2,160.00 MT (veículos pesados), 37.50-500.00 (motas) e 60.00-2,160.00 (veículos de transporte de passageiros). Como no caso do IASISA, este imposto não tem domicílio fiscal. Um carro de um munícipe residente em Ribáuè pode ser registado em qualquer parte do país. Para além disso, os dados estatísticos sobre veículos (e outros dados de natureza socioeconómica e demográfica) não são desagregados por autarquias, sendo apenas disponíveis para Províncias e, ainda menos, para Distritos. Por consequência, a CM de Ribáuè não dispõe de dados sobre o número exacto de veículos cujos proprietários residem na vila. Foi feita uma estimativa do potencial deste tributo na base da seguinte metodologia: Mapa 2: Ribáuè – Potencial tributário do IASV (estimativa) População 26,000 Pessoas (privadas) por carro 1,000 Carros 26 Taxa média (MT) 1,000 Subtotal receita carros (MT) 26,000 Motociclos 150 Taxa média (MT) 150 Subtotal receita Motociclos (MT) 22,500 Receita Total / ano 48,500 Em 2009, o CM recebeu uma transferência das Finanças no total de 425,880MT relativos ao IASV, sem documentação que suporta o cálculo do valor transferido. Este valor parece muito além do potencial que a vila tem. No âmbito do presente estudo, foi usada uma estimativa mais realista , que se baseia na estimativa do número de veículos baseados em Ribáuè. 4.5.2 Cobertura Estimando o rácio de cobertura para o IASV os pesquisadores partiram da premissa que uma alta percentagem dos veículos está coberta pelo registo, assumindo um valor de 90% para este rácio. 4.5.3 Avaliação da fonte, taxa usada Assumimos, que a taxa usada na cobrança do imposto para os vários tipos de veículos corresponde integralmente aos valores plasmados na lei, com um alto rácio da avaliação de 90 %. 19 4.5.4 Arrecadação da receita . No que diz respeito ao rácio de arrecadação, os autores partiram da premissa que os controlos dos manifestos pela polícia de trânsito fazem com que o rácio esteja alto. Usamos a estimativa de 90%. 4.5.5 Conclusões Como se pode depreender do mapa 7, no capítulo 4.9, o IASV não é muito expressivo e tem pouco potencial no caso do CM de Ribáuè, relativamente às outras fontes de receita. O factor chave é a ínfima base para este imposto. Isso implica que, do ponto de vista do CM, não vale a pena investir na arrecadação deste imposto (talvez com a excepção de motociclos). Contudo, isso não significa, que a interacção entre a AT, o Instituto Nacional de Viação e o CM não possa ser melhorada, nomeadamente no que diz respeito à troca regular de informações sobre registo de veículos e ao envio da documentação que acompanha as transferências do IASV ao município. 4.6 Estimar o potencial: Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico (DUAT) 4.6.1 Introdução Em Moçambique a terra é propriedade do Estado e não pode ser vendida, ou por qualquer outra forma, alienada, hipotecada ou penhorada. Como meio universal de criação da riqueza e do bem-estar social, o uso e aproveitamento da terra é direito de todos os moçambicanos. As condições de uso e aproveitamento da terra são determinadas pelo Estado. O direito de uso e aproveitamento da terra é conferido às pessoas singulares ou colectivas tendo em conta o seu fim social. Na titularização do direito de uso e aproveitamento da terra o Estado reconhece e protege os direitos adquiridos por herança ou ocupação, salvo havendo reserva legal ou se a terra tiver sido legalmente atribuída a outra pessoa ou entidade. O direito de uso e aproveitamento da terra, não pode ser concedido nas zonas de protecção total e parcial, visto tratar-se de zonas de domínio público (zonas destinadas à satisfação do interesse público). Nestas zonas só é permitido o exercício de determinadas actividades mediante emissão de licenças especiais. A aprovação do pedido do DUAT não dispensa a obtenção de licenças ou outras autorizações exigidas por legislação aplicáveis ao exercício de actividades comerciais. O pedido do DUAT faz-se junto aos Serviços de Cadastro, da Província/autarquia onde se localiza o terreno pretendido. Nas áreas cobertas por planos de urbanização, compete aos Presidentes dos Conselhos Municipais e de povoações e aos Administradores de Distrito, nos locais onde não existem órgãos municipais, desde que tenham Serviços Públicos de Cadastro. Em áreas não cobertas por planos de urbanização compete aos governadores provinciais, Ministro da agricultura e conselho de ministros. O município da Vila de Ribáuè, como município recém-criado, no primeiro ano (2009) esteve a preparar aspectos administrativos internos para que possa caminhar, e este ano iniciou com apoio da DINAPOT (Direcção Nacional do Planeamento e Ordenamento Territorial) do MICOA (Ministério de Coordenação para Acção Ambiental) a requalificação, demarcação dos terrenos de forma a constituir o cadastro e definir as zonas de expansão. Assim, o 20 processo ainda se encontra na fase inicial, e em paralelo a este processo está também a reprodução de uma postura camarária que irá normalizar as situações que possam ocorrer com aspectos ligados a atribuição de DUAT no município. A análise de todos os rácios que compõem a matriz analítica de tributação foi elaborada na base de inferência estatística, através de dados colhidos (fornecidos pelos?) dos técnicos e vereadores do município. 4.6.2 Cobertura A cobertura da atribuição do DUAT no município de Ribáuè, devido a escassez de informação foi projectada com o apoio dos técnicos do município e, possivelmente, poderíamos considerar que em 2010 o município possui aproximadamente 1900 talhões cobertos pelo cadastro, o que nos permite dizer que 75% das atribuições de DUAT estão no cadastro, ou seja, é uma premissa de que pelo menos os terrenos na zona centro da vila e os que a DINAPOT e a Secção da Urbanização já demarcaram fazem parte do cadastro. 4.6.3 Avaliação da fonte, taxa usada As taxas aplicadas/a aplicar pelo município para cobrança de DUAT- os municípios de forma específica regulam e criam normas através de posturas camarárias aprovando taxas para a cobrança da atribuição de DUAT - no CM da Vila de Ribáuè são respectivamente de de 5 MT/m2 para terrenos/zonas destinadas a habitação e 10 MT/m2 para zonas/terrenos destinados ao comércio. A distribuição média de talhões parcelados é de 600 m2 (20x30). Nesta base os pesquisadores estimaram um rácio de aplicação da taxa de 90%. 4.6.4 Arrecadação da receita Os pesquisadores na base da informação colhida junto dos técnicos do cadastro e tributação, projectaram o nível de receitas que o município deveria estar a cobrar, e o potencial que pode esperar nos próximos 10 anos da atribuição do DUAT. A estimativa concluída na pesquisa é que existe um potencial de o município arrecadar durante 10 anos 5.145.000 MT. De forma explicativa a conclusão acima referida foi feita um cálculo do potencial do DUAT, na base de um valor médio ponderado do DUAT por m2: Mapa 3: Ribáuè- Distribuição de terrenos e taxa 2 Peso na Distribuição Valor �rea Taxa (MT/m ) territorial ponderado Bairros peri urbanos e rurais (baixo custo) 5 80% 4 Outros bairros (fins comerciais e habitacionais) 10 10% 1 2 Estimativa do valor médio por m 5 Tendo em conta que o padrão de distribuição de terras na Vila é de 600 m2 então teremos uma taxa média cobrada pela atribuição de DUAT de 3.000 MT= 5 x 600 m2. E nesta base determinamos o potencial de DUAT, da seguinte forma: 21 Mapa 4: Ribáuè- Potencial DUAT Número de contribuintes potenciais Numero total Potenciais Taxa média Valor 1 Demarcadas e ocupadas 500 50 3000 150.000 2 Demarcadas, não ocupadas 1400 1400 3000 4.200.000 3 Potenciais ainda não demarcadas 1000 1000 3000 3.000.000 TOTAL 2900 2450 3000 7.350.000 Pressupondo que este capital é esgotado durante 10 anos, então temos um potencial médio da receita anual de 735.000 MT. Evidenciando que por ano o município arrecada 735.000 MT (na base de um cadastro que paulatinamente vai melhorando), significa que em 2010, o que consta no cadastro é 1900 e o peso relativo em relação ao total previsto 2900, dá um rácio de 66%. 4.6.5 Conclusões A receita proveniente do uso e aproveitamento da terra constitui uma fonte potencial muito importante para as receitas próprias do Município de Ribáuè, com um rendimento mais ou menos igual ao do IPRA. Contudo, uma gestão financeira prudente tomará em consideração que esta receita, pela sua natureza e os seus determinantes, tem comportamento errático, que pode dificultar a programação de receitas e despesas. O CM deve investir na capacitação dos técnicos da urbanização, na gestão do cadastro e posterior criação de cadastros actualizados possivelmente numa base de cartográfica digital. Este investimento passa também por requalificar e reordenar os assentamentos informais, que são a grande maioria nesta autarquia. E este investimento no cadastro de terras deve ter uma forte ligação com a secção tributária municipal para permitir uma prestação de contas transparente. 4.7 Estimar o potencial: Taxa por Actividade Económica (TAE) 4.7.1 Introdução A TAE é devida pelo exercício de qualquer actividade comercial ou industrial incluindo a prestação de serviços, na circunscrição territorial da respectiva autarquia, desde que exercida num estabelecimento, revestindo a natureza de porta aberta. Assim previa a definição desta taxa no Código Tributário Autárquico (Decreto 52/2000 de 21 de Dezembro) ora revogado, onde a TAE constava como imposto do STA (Sistema Tributário Autárquico) moçambicano e simultaneamente uma receita fiscal. O novo CTA (Decreto 63/2008) prevê como uma receita não fiscal e consta do STA moçambicano, e, como tal, uma receita não fiscal que deve ser regulada segundo uma resolução aprovada pela assembleia municipal. No entanto, a cobrança da TAE não prejudica, nem substitui a cobrança de outras licenças cobradas por outras instituições para o exercício da respectiva actividade. Desta forma, receitas não fiscais na base de actividades económicas incluem também as receitas provenientes de licenças incluindo o DUAT, do uso do espaço municipal para mercados e feiras e de taxas cobradas em contrapartida da prestação de serviços públicos. Contudo, para fins deste estudo mantém-se a diferenciação entre a receita proveniente de licenças de DUAT, dos mercados e da TAE, propriamente dita. 22 Como é aplicada a taxa para cobrança da TAE? A TAE é calculada tendo em consideração os seguintes factores:  Natureza da actividade exercida;  Localização do estabelecimento;  �rea ocupada. No município da Vila de Ribáuè, a liquidação da TAE é feita na base do tipo de actividade. Assim o município aprovou taxas para 3 tipos diferentes de actividade económica (Comércio, Industria e Prestação de Serviços). 4.7.2 Cobertura Estima-se um rácio de cobertura de 100%, baseado na premissa dos pesquisadores de que todos os contribuintes inscritos no cadastro pagam a TAE. E também na de que estão registados 44 contribuintes e os técnicos estimam que estão todos cobertos pelo cadastro. 4.7.3 Avaliação da fonte, taxa usada As taxas aplicadas para cobrança da TAE variam consoante os índices estipulados e aprovados pela AM da respectiva autarquia. Normalmente o valor da TAE é obtido a partir da seguinte fórmula TAE=BxLxA, onde: B=Taxa base por tipo de actividade, L= índice de localização e A= índice da área ocupada. O valor médio pago pelos contribuintes da TAE varia de 2.170 MT a 2.500 MT, o que nos fornece uma taxa média de 2.306 MT. E avaliando o grau de liquidação que o município executa neste momento, e a capacidade que lhe pode permitir a lei, a TAE em Ribáuè alcança uma taxa média que dá o nível/rácio de aplicação de 100% estimado. 4.7.4 Avaliação da fonte/taxa usada As tarifas indicadas na tabela de taxas apresentam-se dentro dos limites recomendados na lei. A vila de Ribáuè tem taxas estratificadas para três tipos de actividades: Mapa 5: Ribáuè – Taxas de Actividade Económica Actividade Taxa (MT) Industria 2500 Comercio 2250 Prestação de serviços 2170 Assim estimamos o rácio de aplicação a 100%. 4.7.5 Arrecadação da receita Estima-se um rácio de cumprimento de 90%, ou seja, os pesquisadores com base no volume anual de receita estimada para a TAE em 2010, fazem a seguinte análise: estimativa total prevista seria de 44 x 2306 MT = 101.464 MT, e que quase todos cumpriram com suas obrigações fiscais. 23 4.7.6 Conclusões A TAE é uma receita não fiscal, que até este momento o município de Ribáuè consegue controlar, e de facto, cobrar com grande facilidade. A fiscalização é muito fácil e os prazos de pagamento estão bem estipulados. Os agentes económicos abrangidos pela TAE têm a possibilidade de pagar este tributo em três prestações anuais por solicitação através de um requerimento . O resultado do esforço municipal na cobrança desta receita é bastante alto, razão pela qual o potencial é modesto, muito menos em comparação com outras fontes de receita (excepção: IASV). O investimento na organização desta taxa depende exclusivamente do município e não é revestido de grandes custos financeiros e económicos, o que torna fácil a gestão desta receita. 4.8 Estimar o potencial: Ocupação e Utilização de Locais Reservados aos Mercados e Feiras 4.8.1 Introdução A receita proveniente da ocupação e utilização de locais reservados a feiras e mercados, é uma receita não fiscal, normalmente considerada uma das fontes de receitas primordiais para os municípios, e é considerada como uma das maiores fontes de receitas não fiscais, depois das somas das taxas relacionadas com o ciclo de DUAT (atribuição do DUAT, licenças de construção até o IPRA). Para ser um contribuinte de taxas de mercado, regra geral, o munícipe/vendedor deve solicitar à direcção de finanças do município a licença anual para exploração de um local dentro do mercado. Após aprovação e concessão da licença, do pagamento de um valor pela licença anual, o munícipe/ vendedor tem o direito a explorar uma banca e a partir daí pagar as taxas de bancas e barracas, que podem ser diárias ou mensais segundo a negociação entre o vendedor, associação dos vendedores do mercado e o município. Esta licença pode ser precária (para vendedores ambulantes) ou anual (para vendedores permanentes). O Município da Vila de Ribáuè possui 2 mercados principais (Mercado Central e Namigonha) e 2 pequenos (Muhiliale e Murranipia), em zonas periféricas. A exploração da banca ou barraca é feita mediante uma solicitação ao serviço de finanças do CM, e após autorização, o vendedor fica sujeito ao pagamento de taxa diária ao município e a observar as condições de higiene previstas no Código de postura. Aos cobradores é paga uma comissão de 10% pela colecta que realizam. Este pagamento pode ser feito diária, semanal ou mensalmente. A preferência dos cobradores é pagamento mensal. O município tem um plano de rotação de cobradores para os grandes mercados. Em mercados pequenos, ainda não se verifica este processo. De acordo com o chefe do Mercado Muhiliale eum dos cobradores entrevistados não há vendedores suficientes nestes últimos dois mercados (recém- construídos), razão pela qual o rendimento destes é bastante baixo em termos de receita. A receita diária é arrecadada por 8 cobradores (distribuídos por todos os mercados), com o produto de cada um deles entregue a dois fiscais diariamente. Estes entregam semanalmente a receita recebida dos cobradores à recebedoria municipal. Cadernetas de 100 senhas cada (sem canhoto com o número correspondente ao da senha) são usadas pelos cobradores. Membros e técnicos no CM partem da premissa que apenas 75% da receita arrecadada é encaminhada ao tesouro municipal, devido a práticas corruptas. 24 4.8.2 Cobertura Para o cálculo do rácio de cobertura referente a receitas de mercados, os pesquisadores partiram da premissa que o número de vendedores inscritos no cadastro é de 300. O CM estima um potencial de 380 resultante de 30 vendedores nos principais mercados que não estão no cadastro, 50 vendedores nos 2 mercados pequenos que não estão no cadastro do município. Estima-se igualmente um total de 100 vendedores ambulantes não inscritos no cadastro. Portanto, do relacionamento entre o total de vendedores inscritos e não inscritos no cadastro resulta o quociente (300/380) 79% que constitui o rácio de cobertura. 4.8.3 Avaliação da fonte, taxa usada O município da Vila de Ribáuè aplica duas taxas diárias de mercado, nomeadamente 3 MT para as bancas e 5 MT para barracas. A taxa média ponderada destas duas taxas é de 3,5 MT. Os pesquisadores assumiram um grau de aplicação de 100% porque todas as taxas são aplicadas na íntegra. 4.8.4 Arrecadação da receita O CM da Vila projecta um cadastro estimado de 380 vendedores, que dá uma receita anual de 399.000 MT (380 vendedores x 300 dias/ano x 3.50 MT). O CM arrecadou em 2009, 300.000 MT. Assim, estima-se um rácio de cumprimento de 75% 4.8.5 Conclusões Confirma-se que também em Ribáuè os mercados constituem a principal fonte de receitas próprias da autarquia, mesmo tomando em consideração que o município é de pequeno porte, com um nível de actividade económica relativamente baixo. O potencial desta receita principal com um volume anual de aproximadamente 500.000 MT mostra que o município ao investir na organização desta receita poderá arrecadar mais 50% do que está arrecadando anualmente. O factor chave para gradualmente realizar este potencial é o melhoramento do rácio de cumprimento, através de, i) aumentar a eficácia e eficiência da máquina municipal de arrecadação, e ii) combater práticas de corrupção neste processo. Uma outra medida é envolver cada vez mais os vendedores informais nos mercados formais, através de incentivos. Para assegurar uma maior produtividade dos mercados periféricos, em simultâneo com a manutenção dos mercados principais, pode-se pensar em aplicar medidas fiscais clássicas: aumentar a taxa nos mercados principais, e baixar as taxas nos mercados periféricos, p. ex através da introdução de uma taxa mensal reduzida. Uma medida como essa é capaz de iniciar uma certa migração de vendedores para estes mercados. 4.9 Resultado: estimativa do potencial A seguinte matriz resume a análise parcial dos capítulos anteriores. 25 Mapa 6: Ribáuè -Matrix da estimativa do potencial tributário I II III IV V VI VII VIII Fonte de Potencial Não Utilizado Receita Rácios Esforço (ET) Receita (PNU) Arrecadada "Rácio de "Rácio de "Rácio da Receitas (2009) cobertura do Resultado MT /ano (base: Designação cumprimento aplicação" % (R) cadastro" receita 2009) (RCu) (RA) (RCa) % % % % % MT MT 1. IPA 3,0 74% 90% 2,0% 98% 250.762 5.000 1 2. IPRA 0% 0% 0% 0,0% 100% 392.350 0 3.IASISA 0,1% 0% 0% 0% 100% 0 0 4. IASV 90% 90% 90% 72,9% 27,1% 584.250 425.918 5. DUAT 66,% 90% 75% 44,6% 55,5% 300.0001 0 (projecção) 6. TAE 90% 100% 100% 90,% 10% 112.378 101.464 7. Mercados 75% 100% 79% 59,4% 40,6% 505.400 300.000 TOTAL Potencial como % das Receitas 1-7 (2009) 38,8% 61,2% 2.145.499 832.382 1.282.882 TOTAL Potencial como % das receitas próprias (2009) 59,79% 40,2% 2.145.499 Despesas (2008) 2.145.499 Total Potencial como % das despesas correntes de 2009 27,2% 7.892.518 2.145.499 Total Potencial como % das despesas de capital de 2009 42,6% 5.036.659 2.145.499 Total Potencial como % das despesas totais de 2009 16,6% 12.929.177 1 Estimativa pelos autores Neste mapa os resultados do exercício de estimar os rácios de cumprimento, aplicação / avaliação e de cobertura, são reflectidos nas colunas II-IV. Os valores representados na Coluna V (Esforço Tributário ET) resultam da multiplicação dos rácios RCu, RA e RCa, por fonte de Receita (ver: fórmula parágrafo 2.1). Os valores na coluna VIII representam a receita arrecadada em 2009 por fonte de receita. O potencial tributário não utilizado (PNU) em % na ColunaVI é calculado subtraindo de 100% a percentagem do actual ET (coluna VI = 100 – Coluna V). E este potencial , ou seja, a reserva tributaria, em ternos monetários (Coluna VII) é calculado como produto da Receita actual (R) na Coluna VIII com a percentagem do potencial não utilizado (Coluna VI). Os valores nas células assinaladas em vermelho exprimem o valor monetário do potencial não utilizado das receitas 1-7 como rácio da receita total (1-7, receita própria), bem como da despesa (corrente, de capital, total). O mapa mostra que o potencial, estimado na base das receitas de 2009 representa 61,2 % do valor da receita actual das sete fontes (rubricas) em análise no presente estudo. No que respeita ao total da receita própria do Município de Ribáuè em 2009, o potencial tributário 26 calculado ascende os 40,2%. Isto significa que neste momento a autarquia arrecada aproximadamente 60 % do valor possível das receitas próprias. Fazendo uma análise do potencial tributário do município e do seu impacto no financiamento do orçamento Municipal, podemos concluir que o valor arrecadado nas rubricas em estudo, só por si, financiaria 27% das despesas correntes e 42% das despesas de capital, o que melhoraria substancialmente a situação actual de quase total dependência do município dos fundo provenientes do governo central. Este é um facto que indubitavelmente desencadearia o inicio de um processo de consolidação orçamental a médio/longo prazo por parte do Município de Ribáuè, permitindo-lhe, de um forma sustentável e independente, fazer os investimentos mais importantes ao processo de desenvolvimento socioeconómico do município. Devemos, no entanto, ter presente, que a realização do presente estudo sobre o potencial tributário não é apenas uma função, constitui igualmente, a aplicação prática de técnicas tributárias criteriosamente seleccionadas para o efeito. Finanças públicas que se expressam na composição de orçamentos (quer na parte das despesas, quer das receitas) em geral, e na tributação em especial, têm uma dimensão eminentemente politica e implicando escolhas politicas, que produzem consequências politicas e socioeconómicas desejáveis ou não desejáveis junto da população, enquanto eleitorado, com especial incidência no sector privado. Os políticos locais enfrentam um dilema face à subutilização da base tributária local: por um lado há uma tendência para evitar aumentar o esforço tributário próprio, com o argumento que impostos não são populares e podem impedir a reeleição (ou eles apelam ao governo central para aumentar as transferências). Por outro lado estão conscientes, que a falta da receita impede a prestação de serviços e bens públicos. Assim, eles têm a escolha entre aumentar a receita para prestar melhores serviços ou ficar sem esforço tributário adicional, com uma falta de serviços públicos em quantidade e qualidade suficientes como consequência. Enfim, o político local deve avaliar os custos políticos da sua decisão face a este dilema. É óbvio, que a realização e concretização das conclusões e recomendações de um estudo sobre o potencial tributário requerem investimento, em recursos humanos, meios técnicos e informáticos, base de dados etc., que, considerados como despesas, iriam consumir uma parte considerável do potencial. Mas mesmo tomando em conta todas estas considerações, a presente análise mostra, que Ribáuè revela um potencial de crescimento tributário bastante interessante (mas não necessariamente a capacidade) para ser uma cidade mais próspera e, consequentemente, mais sustentável, em termos orçamentais, de investimento e serviços. Assim, poder-se-ia tornar num agente proeminente nas estratégias do Governo para a redução da pobreza. Partindo desta visão, quais seriam os passos a dar neste caminho, com enfoque à tributação? 27 5 Fortalecer a arrecadação da receita municipal 5.1 Elementos de uma estratégia tributária A matriz no capítulo anterior representa um instrumento bastante útil e didáctico para a análise estratégica da base tributária e sua posterior utilização. Das receitas incluídas no estudo, ela mostra-nos, com clareza, aquelas que acarretam maior potencial tributário. Revela-nos, igualmente, as fraquezas institucionais, associadas aos três factores (‘rácios’), que determinam, essencialmente, a optimização e o rendimento de uma fonte, indicando-nos, os elementos que limitam ou impedem um maior aproveitamento no uso da respectiva fonte. Em outras palavras, a análise e leitura dos resultados apresentados na matriz são instrutivos no que diz respeito, primeiro, às fontes tributárias mais rentáveis (com mais alto potencial) e, segundo, as áreas técnicas, em que o município deveria considerar investir recursos (humanos, capacitação institucional, sistemas de cadastro e registo, base de dados etc.), necessários para realizar aquela parte do potencial tributário que promete o rendimento mais alto. No caso de Ribáuè os elementos chave de uma estratégia, baseada na matriz, podem ser formulados no seguinte mapa: Mapa 7: Ribáuè- Elementos de uma estratégia tributária Grau de rendimento / Fonte Constrangimentos existentes elementos para aumentar capacidade prioridade - Reorganização da administração  Fraca administração tributária dos mercados fiscal, - Melhorar instrumentos e processos  Deficit de transparência Mercados de licenciamento, na arrecadação e cobrançaMelhorar e capacitar a contabilização da receita, Unidade de Controlo Interno e Fuga ao fisco Fiscalização - Investimento estratégico nos SUC - Recrutamento de RH Alto - Capacitação técnica, instrumentos de  Inexistência de cadastro, trabalho DUAT  Falta de capacidade - Parcerias estratégicas com parceiros técnica e humana (p. ex MCC, DINAPOT) - Plano e anual de actividades com metas - Actualizações periódicas do cadastro Ver: DUAT IPRA Ver: DUAT - Diálogo com ATM / Min Fin - Gestão participativa  Fraca administração - Reorganização da administração fiscal tributária dos mercados  Fraca organização Médio IPA - Melhorar instrumentos e processos interna; de licenciamento, cobrança  Falta de mecanismos de - Melhorar e capacitar a Unidade de controlo interno Controlo Interno e Fiscalização Pouca actividade - Desenhar estratégia para atrair Baixo TAE económica investimento 28 Contudo, o pensamento estratégico exprimido no Mapa 7 deve considerar factores específicos relacionados com as fontes de receitas e os seus efeitos de tributação. No caso das licenças do DUAT deve ter-se em mente que constitui uma receita esgotável. A taxa é paga uma única vez, no acto da aquisição da licença e a entrega, pela autarquia, do terreno ao munícipe para fins do uso e aproveitamento8. O DUAT como fonte de receita para a autarquia é esgotado quando já não há terrenos para demarcar e ocupar dentro da circunscrição territorial do município. Devido ao seu comportamento errático, causado pelos factores de demanda para terrenos, bem como a disponibilidade de terrenos demarcados, seria aconselhável não incluir esta receita na programação de receitas e despesas, mas sim, usar esta receita, pelo menos parcialmente, para fins de investimentos públicos nas áreas geográficas da autarquia que produzem esta receita, por exemplo, no sentido do melhoramento das infra-estruturas. Isso, por seu turno , pode criar condições para a cobrança da Contribuição para Melhorias, uma receita prevista pela Lei 1/2008. Por isso, um elemento chave na política e estratégia tributária da autarquia é garantir a substituição do DUAT como fonte, pelo IPRA que incide sobre o edifício ou prédio que o titular da licença do DUAT virá a construir no terreno atribuído, mas que actualmente não é cobrado. Por isso, do ponto de vista fiscal, um investimento maciço da autarquia num sistema eficaz e eficiente de cadastro, capaz de registar todo o historial de um terreno, desde a aquisição da licença do DUAT, emissão do título, licença de construção, edificação de um prédio até à sua eventual venda ou trespasse, é um investimento extremamente importante para uma autarquia como Ribáuè, que pretende aproveitar melhor a sua base tributária mais rentável. O facto de o CM de Ribáuè estar a investir bastante na elaboração de cadastros mostra que a liderança da autarquia apercebeu-se desta lógica. Está no caminho certo, do ponto de vista estratégico. Quanto à receita proveniente dos mercados (formais e informais), esta continua a ser uma das fontes de receita mais importantes, tomando em conta a localização da vila de Ribáuè, ao longo do corredor de desenvolvimento que liga o porto de Nacala e a Cidade Capital de Nampula com a Cidade de Cuamba através da linha férrea e uma Estrada Nacional Nº 8, em vias de reabilitação. Contudo, uma estratégia fiscal deve tomar em consideração que tributação excessiva das transacções nos mercados pode produzir efeitos negativos, do ponto de vista da justiça social e da política de combate à pobreza: primeiro efeitos regressivos, no sentido de pesar mais, em termos relativos, sobre os rendimentos das camadas mais pobres, e segundo, o encarecimento dos bens e mercadorias de primeira necessidade. Um terceiro efeito pode ser o risco de uma carga fiscal cumulativa sobre o contribuinte, caso a tributação autárquica das transacções nos mercados não esteja bem harmonizada com o Imposto Simplificado para Pequenos Contribuintes (ISPC) cobrado pela ATM. Em ambos os casos, o tributo incide sobre o mesmo tipo de contribuinte. A TAE tem ainda fraca expressão, pois existem poucas unidades comerciais e industriais. A médio - longo prazo, o CM deveria pensar numa estratégia que procure fazer alianças estratégicas com o sector privado (p. ex. banco, serviços, turismo) e no marketing da vila como local com condições conducentes para investimento. 8 Negligencia-se neste argumento o facto, que o terreno cujo proprietário é o Estado e o DUAT, revertem ao Estado depois de 50 anos (Artigo 17, Lei No 19/97 de 1 de Outubro – Lei de Terras). 29 5.2 Investir na capacidade institucional Já foi salientada a importância de cadastros eficazes e eficientes numa estratégia de captar, cada vez mais, o potencial tributário existente em Ribáuè. Outras medidas que visam aumentar a capacidade institucional da autarquia incluem:  A criação de uma Unidade Tributaria especifica no DAF;  A admissão e formação de técnicos qualificados nesta Unidade, p. ex. em matéria de legislação e técnicas tributárias, em Excel, etc.;  A consolidação e o uso sistemático de meios informáticos;  A criação e actualização de bases de dados fiscais (para além de cadastros), bem como a interligação e uso racional, ou seja, a gradual unificação das bases de dados e cadastros fiscais de várias fontes (p. ex IPRA, IASISA, TAE);  A revisão dos procedimentos e instrumentos de arrecadação, contabilização, fiscalização e administração das receitas, incluindo métodos inovadores de gestão de mercados  O fortalecimento institucional e a capacitação da unidade de controlo externo e de fiscalização, e  Eventualmente, a introdução do Sistema de Gestão Municipal (SGM). Este para além de ter um motor de contabilidade da gestão das despesas, receitas e de património, alinhado às normas definidas pelo Sistema da Administração Financeira do Estado (SISTAFE), tem vários módulos de gestão municipal (p. ex. dos mercados, cadastros, folha salarial, orçamento, reconciliação bancária etc.) 9. 5.3 Investir no diálogo com o contribuinte Finalmente, deveríamos lembrar-nos da finalidade de qualquer actividade tributária no processo orçamental nas finanças públicas: transformar receitas fiscais e não fiscais, ou seja contribuições individuais de pessoas, em bens e serviços públicos cada vez melhores e mais abrangentes. Por outras palavras, o ‘sacrifício’ do cidadão constituído pelo pagamento de impostos e taxas, neste caso ao fisco municipal, deve ter como contrapartida, a produção e distribuição de serviços municipais palpáveis, em termos qualitativos e quantitativos, de acordo com as prioridades e necessidades articuladas, em última instância, pelo munícipe. A utilização eficiente e transparente da base tributária e o seu potencial todo pelo governo municipal deveria tomar em conta esta finalidade. Por consequência, serviços de bens públicos municipais deveriam ser apresentados e vistos como produto que resulta da vontade do cidadão, no exercício da sua cidadania e do poder local, de pagar tributos a fim de resolver problemas que afligem a colectividade toda da autarquia. Por outras palavras, uma autarquia que, usando o seu potencial tributário, gera receitas sem produzir um equivalente em termos de melhores estradas, serviços, sistemas de abastecimento e saneamento, etc. irá falhar na realização da razão de ser da sua própria existência. Entre as consequências desta falha encontram-se a falta da legitimação do governo municipal, a fuga ao fisco pelo munícipe, um 9 O desenvolvimento da segunda geração do SGM esta presentemente a ser apoiado pelo P-13, em colaboração com a Cidade de Nacala - Porto (município piloto) e com a Unidade Técnica da Reforma da Administração Financeira do Estado (UTRAFE). 30 gap fiscal orçamental entre receitas e despesas, uma gestão deficitária e pouco eficiente da coisa pública e a abstenção nas eleições autárquicas. Por isso, na opinião dos autores, o uso cada vez maior do potencial existente, em Cuamba e nas outras autarquias estudadas no âmbito deste projecto, deve ser acompanhado por uma abordagem de participação dos munícipes no processo de planeamento urbano e orçamental. Esta oferecerá às autoridades municipais, à sociedade civil organizada, à iniciativa privada e aos moradores em geral, a possibilidade de explicitar os seus interesses, de entender os interesses dos outros, de formular propostas e definir as suas prioridades. Isso é tão Ribáuè importante quanto a gestão transparente, eficiente e eficaz das finanças municipais e, acima de tudo, a produção e manutenção de bens e serviços públicos para o usufruto por todos os contribuintes, esses comensuráveis às receitas e ao grau da utilização da base tributária própria da autarquia. 31